Editorial 7 Actualidad indice ANATOMIA DE LA CRISIS La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria 9 Augusto Barrera G. Movimiento cívico político de Quito 16 Francisco Muñoz La acción de los“forajidos”, desafío para los partidos políticos 23 Gonzalo Ortiz Crespo Indómitos, Libérrimos y Forajidos 33 Sergio Garnica PERSPECTIVAS Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de Palacio 39 Raúl Borja Economía: más allá de la estabilidad de los indicadores 46 Diego Borja Cornejo Estado actual del TLC 46 Rubén Flores Agreda Análisis de la situación del sector petrolero en el Ecuador 55 Napoleón Arregui S. Percepción de los actores ecuatorianos sobre el conflicto colombiano 59 Oswaldo Jarrín R. Tema Central DEMOCRACIA Y REFORMA POLÍTICA INTRODUCCIÓN 70 RÉGIMEN POLÍTICO Mesa de diálogo: el presidencialismo al debate 72

indice Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo 77 Virgilio Hernández Enriquez Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador 84 Julio Echeverría Las reformas constitucionales 92 Carlos Castro Riera La reforma del Congreso Nacional 96 Andrés Vallejo SISTEMA ELECTORAL Legitimar el sistema de partidos y la representación 98 César Montufar y José Valencia Las reformas electorales 105 Ernesto Pazmiño Granizo PARTIDOS POLÍTICOS Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma 110 Andrés Páez Benalcázar Democracia y partidos políticos 116 Fabricio Moncayo DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA, REGIONALIZACIÓN Descentralización y autonomía en el Ecuador 121 Daniel Granda Arciniega ORIENTACIONES PARA LAS REFORMAS POLÍTICAS Criterios para las reformas políticas 127 Jorge León Trujillo Debate Ideológico Democracia representativa, participativa y directa 134 Jorge Dávila Loor Crisis del derecho y crisis institucional 138 Marco Navas Alvear Documentos Manifiesto de ciudadanos ecuatorianos ante la Organización de estados Americanos 141 ¡Democracia ahora! 144 Editorial L a Tendencia N° 3 aparece a pocos días de la cesación del presidente Gutiérrez y la sucesión constitucional del Dr. Alfredo Palacio. El continuo deterioro y desligitamación de un presidente improvisado dio como resultado, una vez más, un episodio de la vida nacional con un final anunciado. Efectivamente, los tres últimos presidentes elegidos por el voto popular no han logrado terminar su mandato y esto constituye un preocupante indicio de las debilidades de la Democracia ecuatoriana. La crisis del sistema político, no es exclusivo del Ecuador. Algunos países de América Latina vienen tratando de conseguir condiciones de gobernabilidad democrática desde hace algunas décadas y no lo han logrado, sino parcialmente; pues, la adaptación a las nuevas condiciones de la globalización, y los intentos neoliberales por realizar ajustes estatales en relación con el mercado han limitado el desarrollo democrático en algunos países de la región. La caída de Gutiérrez, se debe a la deslegitimación y rechazo que amplias capas de la población expresaron en las calles en contra de la coalición autoritaria y populista del gobierno que, a través de una mayoría parlamentaria forjada en oscuras negociaciones, llevó al País a vivir una situación inconstitucional que agravó la crisis institucional. El desprestigio del Gobierno se evidenció en la apabullante derrota que sufrió en la elecciones seccionales del mes de octubre. En las tres principales provincias del País: Pichincha, Guayas y Azuay triunfaron las fuerzas de oposición, y solamente en ciertos cantones de la Sierra y el Oriente, donde Gutiérrez desarrolló actividades clientelares y populistas, el PSP alcanzó algunas representaciones. Los gobiernos seccionales de las tres más grandes provincias fueron, precisamente, los que convocaron y dirigieron la oposición al Gobierno y organizaron las marchas: por la autonomía en Guayaquil; por la dignidad y la democracia en Quito; y, por la defensa de la constitución y las reivindicaciones locales en Azuay. Un rico y renovado proceso de expresión ciudadano y ciudadana se manifestó en la oposición al gobierno. Conducidos por el alcalde de Quito, Paco Moncayo y por el prefecto de Pichincha, Ramiro González, la alianza cívico-política que dio inicio al proceso en enero y conformó la Asamblea de Quito, dirigieron la oposición al Gobierno. En este tiempo se produjeron las más insólitas ilegalidades e inconstitucionalidades por parte de Gutiérrez y sus aliados, y un juego desleal y mentiroso impidió renovar la Corte, agudizando la crisis. A través de un descalificado personaje apodado“Pichi”, amigo de Abdalá Bucaram que fungía como presidente de la Corte Suprema de Justicia, se“anuló” el proceso judicial y la orden de prisión en su contra; situación que exacerbó la conciencia ciudadana y desató las manifestaciones que concluyeron con la salida de Gutiérrez. Especial mención en este proceso merece la acción desplegada por la población quiteña la última semana, desde el día de la convocatoria al Paro 7 editorial

editorial provincial de Pichincha(miércoles 13 de abril) hasta la salida del poder de Lucio Gutiérrez, una semana después(miércoles 20), que incentivada por radio La Luna, dio paso a la acción creativa y espontánea de los ciudadanos y ciudadanas autodenominados“forajidos” quienes se constituyeron en detonante de la la cesación constitucional de Gutiérrez. La Tendencia, participó activamente en la constitución del grupo gestor de la Asamblea de Quito, y conjuntamente con otras organizaciones firmó la proclama “¡Por la democracia, contra la dictadura y la corrupción!”. Hoy queremos contribuir a desarrollar las acciones necesarias para que la gesta cívica en la que participamos, produzca los efectos que el Ecuador demanda. El nuevo gobierno debe procurar las mejores condiciones para la renovación democrática y política en nuestro país. Con la llegada de Gutiérrez al gobierno y el fracaso de su gestión gubernamental, se pusieron en evidencia las profundas falencias del sistema político ecuatoriano que requiere urgente superación. Los ciudadanos y ciudadanas también tenemos responsabilidades en la superación de la crisis creada por décadas de dominio oligárquico y, ultimamente, por el improvisado gobierno de Gutiérrez quien llegó al poder con la bandera del apoliticismo. Se trata de re-prestigiar la política, este factor indispensable que permite canalizar los conflictos de intereses en el marco de la democracia. La preocupación mayor de los editores de La Tendencia respecto a la reforma política gira en torno al régimen político, al sistema de partidos, al sistema electoral y a la descentralización y autonomía. En esta línea, La Tendencia, conjuntamente con el ILDIS organizamos, el 31 de mayo pasado, la mesa de discusión acerca de“Democracia y reforma política”. La discusión giró en torno al presidencialismo en el Ecuador, en la que participaron algunas personalidades pertenecientes a organizaciones cívicas y políticas de la centro-izquierda, y cuyos resultados reproducimos en este número. En Actualidad, en la subsección Anatomía de la crisis incorporamos artículos que dan cuenta de la situación inconstitucional y del Movimiento cívico y político de Quito, así como también del autodenominado“movimiento forajido”. En la subsección Perspectivas, ponemos a consideración de nuestros lectores un análisis del gobierno de Palacio, un balance sobre el TLC y la situación del Conflicto colombiano y sus repercusiones en el Ecuador. El lector también encontrará un artículo sobre la situación actual del sector petrolero y uno sobre política económica. Finalmente hemos incorporado una sección denominada Debate ideológico con propuestas sobre las Formas de Democracia y la Crisis del Estado de Derecho. En la sección Tema Central: se analiza la Reforma política, con propuestas sobre el Régimen político, el Sistema de partidos y el Sistema electoral. Se incluye también, un punto de vista sobre descentralización, autonomía y regionalización. Finalmente, en la sección Documentos, reproducimos el Manifiesto que un grupo de intelectuales entregó, en el mes de abril, a los delegados de la OEA que estuvieron en Quito con el objeto de evaluar la situación jurídico-política que atravesaba, ese momento, el Ecuador; y también el Manifiesto constitutivo del colectivo“Democracia Ahora”. Los Editores. 8 La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria Augusto Barrera G.* A un hay demasiadas cuentas en el presente como para suponer que el análisis de la caída de Gutiérrez es un ejercicio simple. La información de los hechos sigue deparándonos sorpresas y el rompecabezas de intereses y estrategias no termina de armarse. Pero el análisis es sobre todo complejo, cuando se trata de asumir una actitud que no sea complaciente ni triunfalista, más bien autocrítica. En este espíritu el presente texto aborda tres aspectos: a) una lectura de los factores estructurales que hacían las circunstancias de Gutiérrez; b) una narración y análisis de los meses del enfrentamiento y c) finalmente algunos elementos de análisis propuestos para repensar la acción política de la tendencia. Gutiérrez y sus circunstancias Nunca quedarán claras las verdaderas razones de la ruptura entre el Coronel Gutiérrez y el PSC. Este, como otros tantos episodios de la política nacional quedará como un secreto celosamente guardado por los protagonistas. Lo que si parece evidente es que el intento fallido de León Febres Cordero de enjuiciarlo activó un mecanismo de reacción que se constituyó en el factor determinante de la unidad entre el PSP, PRE PRIAN, MPD y los infaltables independientes. Alguien dijo que este racimo de partidos habían creado una interdependencia tal que si uno se desalineaba, todo se caía. Como sea, los meses finales de 2004 la trilogía Noboa, Bucaram y Gutiérrez desarrollarían un proceso sistemático de ocupación de todas las funciones del Estado y de construcción de una alianza económica, social y política que lucía muy sólida. La secuencia y eficacia de los golpes políticos, el acompañamiento de una ofensiva propagandística, el derroche de arrogancia en el discurso y de un cinismo grotesco en la compra de diputados, pero sobre todo la impunidad con la que ocurrieron varios hechos de violencia política, hacían pensar que no se trataba de uno de los innumerables amarres parlamentarios, pactos“de la regalada gana” o camisetazos de temporada, a los que nos hemos acostumbrado a lo largo de un cuarto de siglo. No, parecía que este ya estaba en ciernes un proyecto autoritario que rememoraba el fujimorato peruano. Algunos de los ingredientes que le daban pruebas a * Concejal de Quito, miembro del Foro Urbano. esta presunción tenían que ver con la resolución de varios conflictos cuya intrincada red de interacciones conectaba unos con otros. Estos conflictos se hicieron dramáticamente patentes en los días y horas en que tomaba cuerpo la salida de Gutiérrez, aunque al parecer él mismo no tenía la suficiente comprensión de sus circunstancias. El auge y caía del coronel ocurre en medio de: • Disputas entre diversas grupos de poder económico activadas desde la crisis financiera de 99-2000 y que al menos tiene que ver con: i) el reacomodo de los tradicionales grupos financieros agro exportadores(Filanbanco, Pacífico, Progreso) que notoriamente perdieron su hegemonía y en consecuencia debilitaban sus expresiones políticas; ii) el destino de los recursos públicos, y el manejo de la deuda pública cuya consecuencia era el fortalecimiento de ciertos sectores del sistema financiero en detrimento de otros; iii) la progresiva importancia de las formas de acumulación no legales, que hacen presumir en un cambio de régimen de acumulación y que refuerzan la importancia del control del Estado. • El secuestro y extremo sometimiento del Estado a esos intereses convirtiéndolo bien sea en instrumento de presión, chantaje o negociación(SRI; AGD); de reparto prebendario(aduanas, ministerios), en promotor particular de grupos financieros(manejo deuda), o de intereses específicos(negociación del TLC); en frente de empleos y engorde de mafias(Petroecuador) o directamente en destructor de organizaciones y patrocinador de redes clientelares y corruptas que lindaban con formas paramilitares. Se puede estar peor-como en algunos países africanos-, pero el grado de destrucción institucional al que se ha llegado a lo largo de la última década es profundo y podría ser irreversible. • El debilitamiento de la capacidad de producir soberanía y proyecto nacional cara a cara con las necesidades de la política norteamericana en relación al importantísimo papel geopolítico que tiene Ecuador en el contexto andino y bolivariano. Como efecto de aquello: i) un amplio grado de permisividad internacional que fue incapaz de reaccionar frente a los hechos de inconstitucionalidad; ii) un gobierno impune y obsecuente que anuló los mecanismos de control político sobre la política internacional y la estrategia comercial y militar del país. • El agotamiento de los imaginarios, las formas, las funciones y los liderazgos de la representación política y 9

La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria social del país que provocaron un contexto de altísima volatilidad política que, a su vez, pone en cuestión las dinámicas de orden y dominación, pero también las de resistencia y oposición. Los“liderazgos” y organizaciones sociales y políticas de uno y otro lado quedan en cuestión. • La gran asimetría del poder presidencial en contraste a los mecanismos de división y equilibrio de poderes. Un ejecutivo fuerte sometía a un congreso irresponsable compuesto por diputados que pasaban, en cosa de horas, de la obsecuencia al golpismo. • Todos los factores anteriores operaban en un momento de débil capacidad de respuesta de los partidos políticos y las organizaciones sociales. Arrinconados y mermados por el régimen gutierrista, pero sobre todo viviendo con toda intensidad las pequeñas disputas internas, los cálculos para el 2006, los celos y su propia fragmentación interna, la oposición a Gutiérrez era una entelequia en el Congreso y un vacío en la sociedad. De hecho había elementos para pensar que la sociedad ecuatoriana estaba en los albores de una forma de dominio inédito en el país. El desplazamiento de un grupo de poder por otro, el paso de mano de las cortes, una“comunidad internacional” complaciente mientras Gutiérrez siga siendo el mejor aliado y la consolidación de una base social dura, clientelar y dispuesta a todo, en medio de una sociedad política pasmada y fragmentada que esperaba que le podía tocar a cada uno durante o después de Gutiérrez. Por eso no resultaba inconcebible que se proclame la consigna de reelección del coronel o que Álvaro Novoa saboree anticipadamente un poder casi omnímodo. Ninguno de los factores señalados se ha resuelto con el derrocamiento de Gutiérrez y el advenimiento del gobierno de Alfredo Palacio. Es posible y sobre todo deseable que el entramado entre estos factores sea distinto y que la forma de procesamiento social y gubernamental pueda revertir los cauces siniestros a los que el país estaba siendo conducido. El semestre del conflicto… para entender el forajidismo En el período comprendido entre el 9 de diciembre de 2004 y el 20 de abril de 2005 se concentró con gran intensidad la trayectoria y desenlace del enfrentamiento entre Gutiérrez y la oposición. 10 La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria Todavía cuando se escribe este texto Nacional. Antes de finalizar el año se salen a la luz el detalle de los actores y hechos ocurridos en los momentos deciLa mayoría de Gutiérrez concretaban otras iniciativas y acciones de carácter simbólico; los pitazos sivos: el juramento militar, la formación “anticipada” del nuevo gobierno; la incidencia del pánico de un sector financiedefenestraba la Corte y nombraba de un solo toque frente a la corte, los plantones, etc. impulsada por algunos colectivos como Participación Ciudadana, ro, etc. Es probable que aun no exista la distancia histórica suficiente para extraer los más importantes factores explicatiuna nueva bajo la certeza de que León Febres Cordero Convergencia Cívica y Ruptura 25. La estructuración del Congreso con la nueva mayoría consumaba una vos. Seguramente habrá más tela para cortar incluso superando el hecho normal que toda conmoción social o gesta tenía secuestrada a la saliente. El que este episonueva correlación y cerraba cualquier opción de procesamiento legislativo. En los hechos la presidencia de colectiva es acompañada por un conjunto de códigos, narraciones, signos y símbolos, significados evidentes u ocultos dio haya ocurrido a principios de diciembre y el que Quintana representaba una clausura de facto del Congreso Nacional que llegó al colmo de agredir a los diputaque producen el efecto de legitimación de lo vivido. haya sido presentado... dos desde su propia presidencia. Contra las predicciones el año Con estas precauciones es indisnuevo no mermó el espíritu de la pensable reconstruir algunas de las aristas de la acción de lucha. Más y más impugnaciones y la evidencia de los las fuerzas sociales y políticas, de sus intereses y lógicas efectos de la concentración de poder prefiguraban un en esta coyuntura. Solo así se puede construir el significanuevo año de conflictos. Sin embargo, no se lograba condo social y político de la rebelión de Quito y eventualmencitar el apoyo mayoritario de la población ni la fuerza te su sentido futuro. La configuración política del conflicpolítica y social para hacer frente con seriedad a to, las arenas por las que atravesó, los repertorios de los Gutiérrez. actores y la propia correlación de fuerzas pudiera ser estructurada en cuatro momentos; a saber: b. Auge y crisis de las Asambleas de Quito y Pichincha a. La oposición parlamentaria e institucional Se habían constituido básicamente tres núcleos de El lugar en que se consumó el golpe constitucional fue, resistencia a Gutiérrez. Uno, alrededor de ID y paradójicamente, la instancia que se suponía garante de la Pachakutik y otras organizaciones académicas o sociales democracia: el Congreso Nacional. La mayoría de que se reconocen como parte de la tendencia de centroizGutiérrez defenestraba la Corte y nombraba de un solo quierda. Los bloques parlamentarios de esos partidos, toque una nueva bajo la certeza de que León Febres algunos municipios y prefecturas se jugaron institucionalCordero tenía secuestrada a la saliente. El que este episomente como espacios de resistencia a los atropellos consdio haya ocurrido a principios de diciembre y el que haya titucionales. Otro más vinculado a ONG y colectivos ciusido presentado como los típicos“problemas del dadanos que se habían formado en los años anteriores: Congreso” impedían en primer momento que la mayoría Participación ciudadana, CLD, Marcha Blanca. Un tercero de la población piense en la gravedad de la situación. vinculado al PSC y a anteriores jueces de la defenestrada Por ello, la primera fase de la respuesta estuvo circunsCorte Suprema de Justicia. crita a los ámbitos parlamentarios e institucionales. El La Asamblea de Quito fue armándose en el vínculo propio congreso fue el escenario inicial de la protesta, el entre los dos primeros núcleos. Se trataba de contar con Municipio de Quito respondió inmediatamente y algunas un espacio que, al mismo tiempo que mantenga la presenpersonas e instituciones ligadas a la función judicial se cia político – legislativa, amplíe sustancialmente la convopronunciaron. Los deméritos de algunos de los magistracatoria y recupere las cualidades de impugnación ética y dos y la ineptitud con la que respondían algunas caras ciudadana. Con estos planteamientos el grupo de convonuevas, más la denuncia de algunos medios de comunicatoria inicial 1 giraba en torno a la necesidad de impulsar cación social calentaban lentamente el ambiente. Un primer frente de resistencia político legislativo conformado por la ID, Pachakutik, el Foro Urbano, Ruptura 25 convocó el 14 de diciembre una marcha con cerca de 5000 personas que fue duramente reprimida por la Policía 1 El Grupo de convocatoria estaba conformado por Partido Izquierda Democrática; Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik- Nuevo País; Participación Ciudadana; Coordinadora Política de Mujeres; Foro Urbano; Convergencia Cívica por la Democracia, Revista Tendencia, Presidencia del CONESUP, Corporación Latinoamérica para el Desarrollo/ Transparencia Internacional, Ciudadanos por la Democracia. 11

La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria una estrategia múltiple: denunciar, movilizarse, desarrotrataba de un grupo sin límites ni escrúpulos. El mismo llar una acción internacional activa y al mismo tiempo día de la marcha en una muestra de estupidez e irresponmantener un vínculo con el espacio parlamentario. Fue a sabilidad el gobierno organizó su propio festejo. Rodeado partir de este espacio que se invitó a las autoridades de de una coreografía propia de una cantina de tercera, Quito y Pichincha y se dio el salto a la conformación de la Gutiérrez se ponía a la ciudad de Quito en contra suya y Asamblea de Quito. ridiculizaba la protesta. Con seguridad era consciente de La conformación de una plataforma con estas caracteque podría explotar desde ese día las limitaciones de la rísticas, fortalecida con la presencia del Alcalde Moncayo asamblea. Pero cometió el error de suponer que atacando y el Prefecto González configuró un polo muy claro de a ID aniquilaba toda forma de conducción y canalización enfrentamiento político a Gutiérrez. En principio el costo del descontento. que supuso la partidarización de ese espacio, se compenUna marcha multitudinaria, una conducción que dejó saba con la legitimidad de las autoridades recién electas y insatisfacción y un Gutiérrez arrogante fueron los ingrecon el soporte institucional en una lucha que se veía dura. dientes que leudaron en la“rebelión de los forajidos” La marcha por la Por la democracia, contra el autoritaunas semanas después. rismo y la corrupción convocada inicialmente para el 17 de La ninguna sensibilidad del gobierno anterior a estos febrero, pero realizada finalmente el 16, hechos provocaron un cierto nivel de era una apuesta fuerte para los actores desconcierto. Acostumbrados a una y la configuración del escenario de cierta lógica de compromiso que no lucha. Centralmente la convocatoria exigía“la restitución del estado de derecho a través de la salida inmediata Es preciso reconocer que el piso de la representallega hasta el exterminio total, algunos de los dirigentes de la Asamblea esperaban un puente de negociación para de las personas elegidas inconstitucionalmente y el establecimiento y aplicación de un sistema idóneo, transparención política queda movido y que la generalización desentrampar la situación de las cortes, mientras otros encontraban dadas las condiciones para replantearse el te y despartidarizado de nombramiento de los organismos de justicia y control…. la depuración ética y política del del repudio a los políticos, a la vez que la exaltación objetivo y colocar en cuestión la permanencia de un gobierno inconstitucional. Varias acciones se ensayaron en Congreso Nacional y del Ejecutivo…. la construcción de una Agenda Democrática que contemple una verdaindiscriminada de todo forajidismo anti político y las semanas posteriores con resultados distintos. Se mantuvo la movilización en las calles pero pronto fue enfrentadera consulta frente al TLC, la activación de la producción, la lucha contra la pobreza, la soberanía del país y una pro burocrático(así sea el poncismo de los 60)... da con fuerzas de choque; se intentaron concretar procesos de revocatoria del mandato con algunos de los dipureforma política profunda”(Manifiesto tados, pero con poco eco dentro de sus de la Asamblea de Quito). respectivas provincias; la estrategia Cerca de 200 mil personas de todos los estratos sociales internacional tuvo un excelente repunte con la presencia de la ciudad marcharon a la Plaza de San Francisco desadel relator Leandro Despuy y un informe claro y contunfiando la lluvia pero sobre todo el intento represivo de dente; y, finalmente los intentos de acercar a otros diputaGutiérrez que terminó la jornada malparado. Sin embrados apelando a su sensibilidad fueron sistemáticamente go, la marcha abriría también una primera fisura en la sinburlados. En medio de esto continuaba inalterable el atatonía de la Asamblea con el creciente sentimiento de la que a los partidos opositores y particularmente a Febres población. Para la gran mayoría comenzaba a desplazarse Cordero y la ID, la ofensiva propagandística y la agresiviel eje central del conflicto de las Cortes a la presencia de dad del círculo gutierrista. Gutiérrez. Lucio fuera!! era la consigna que retumbaba en La puesta en juego del capital político de las autoridaSan Francisco y frente a la cual el discurso de las autoridades y actores de la Asamblea, pero a la vez la certeza de des se mostró limitado y apaciguador. que se trataba de enfrentar a un régimen sordo y autoritaGutiérrez respondió con una ofensiva propagandística rio conducía a una inexorable radicalización del conflicto que tuvo su punto culminante en el intento de neutralizar tanto en los objetivos políticos de la movilización como en la marcha convocada por la Asamblea de Quito. El protalas modalidades operativas. El tema de las cortes y los trigonismo de personajes como el subsecretario del MBS bunales electoral y constitucional daba paso a la idea de ponía la tónica violenta y provocadora y mostraba que se que la solución política pasaba por la salida de Gutiérrez y 12 La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria por la construcción de una agenda de reformas políticas y económicas que rompan el secuestro en el que se encuentra el Estado por parte de los grupos oligárquicos y mafiosos. El Congreso nacional había demostrado su absoluta incapacidad para resolver la crisis y al contrario se ha convertido en un mercado de venta y reventa de votos. La Asamblea de Pichincha convocó a un paro provincial para el día miércoles 13 de abril; los días anteriores se caracterizaron por movilizaciones permanentes y un agudizamiento de la represión. Las circunstancias del paro provincial mostraban las debilidades en la dirección del proceso y la fragmentación de la conducción. Un sector de la Asamblea de Quito compuesto por el grupo Ciudadanos por la Democracia y Convergencia Cívica cuestionaron la falta de decisión de la Asamblea de Quito en determinar el objetivo de salida de Gutiérrez, pero más allá de eso, fue patente la ausencia de una visión común en los contenidos y las formas entre el alcalde de Quito y el prefecto de Pichincha que fue visto por la población como un debilitamiento mutuo de las iniciativas y una disputa por el liderazgo. A ello se sumó una desastrosa planificación operativa del paro. Incertidumbres sobre su carácter, una extrema dispersión para supuestamente darle un carácter amplio en la ciudad y provincia, la ausencia de un punto de concentración(para evitar la represión, pero también las consecuencias de otra gran movilización, etc., etc.). Cuando finalizaba el día había un sentimiento encontrado; una rabia contenida contra el gobierno y decepción por el desenvolvimiento del paro. Una frustración latente que esperaba ser activada y canalizada. c. La rebelión de los forajidos El mismo día del paro, una convocatoria de radio La Luna a la población de Quito a expresarse a través de un “cacerolazo” provocó la inusitada respuesta de cerca de cinco mil personas manifestándose hasta entrada la noche. Con ello, se iniciaba un inédito ciclo de acción colectiva que terminaría el 20 de abril por la tarde con la fuga de Gutiérrez y un virtual secuestro a Palacio. Hay tres características distintivas de esta fase de la movilización. 1. El discurso político de la convocatoria rompe los marcos y las restricciones institucionales con las que había operado la Asamblea de Quito. Sin más ambages las ciudadanía que llamaba a La Luna y los conductores de la propia Radio convocaba al derrocamiento de Gutiérrez, lo hostigaban y ridiculizaban. Se había perdido el espacio para las salidas institucionales y los agravios cometidos por Gutiérrez contra la ciudad se devolvían en la declaratoria de una guerra sin retorno. La hipótesis de los estrategas de Gutiérrez de liquidar la respuesta social bloqueando a la ID quedaba sin piso, al mismo tiempo que esa misma respuesta rebasaba la conducción institucional. 2. Una gran riqueza en los repertorios de la movilización que rompía la rigidez de las opciones ensayadas en el periodo inmediatamente anterior e incluso aquellas a las que históricamente habían acudido las organizaciones urbanas. El“cacerolazo”, el“tablazo”, el“chamizazo”; los lugares y los horarios de la protesta; el carácter policlasista; la marcada importación de conductas y signos de las hinchadas de fútbol a la movilización; la expectativa de una represión autolimitada; el carácter festivo de las marchas y sobre todo la posibilidad de construir una narrativa“en línea” a través de una suerte de actores-reporteros que configuraban un potente sentido de pertenencia y de identidad colectiva aderezado con el favor de Gutiérrez de nombrar, él mismo, a esta experiencia de acción colectiva como“los forajidos”. 3. La sucesiva cadena de errores estratégicos: el retorno de Bucaram, el frustrado puente vacacional, el desacato al Estado de Emergencia y finalmente la agresión sobre Quito conforman una ruta perfectamente diseñada para ir al despeñadero. Cada palabra autoritaria viene seguida de una acción dubitativa socavando en el plano simbólico, pero también en el estratégico, la autoridad presidencial. 13

La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria La densidad de la experiencia social denominada la rebelión de los forajidos tiene todavía muchas aristas para ser analizada y seguramente muestra un cuadro complejo en el que no caben las simplificaciones. Aunque se construyó un fuerte discurso anti partido y organización social, un numeroso grupo de los movilizados eran militantes de partidos y de organizaciones urbanas; la dimensión de la movilización de la zona norte de Quito en torno al parque de La Carolina fue de lejos la más importante y reflejó una respuesta policlasista con un componente de participación de sectores medios a los que suele desdeñar el discurso de la izquierda seudo radical. Hay una expansión extraordinaria de los espacios de micro movilización: familias, compañeros de trabajo, grupos de amigos, compañeros de colegios o universidades, y hasta parejas conforman una inédita micro red de movilización que cuestiona los tradicionales mecanismos de socialización política. No obstante para que esto fuera posible hay un potente factor mediático. En el caso de Quito era evidente un nítido alineamiento anti Gutiérrez de las más importantes estaciones de radio y televisión. Estos y otros muchos factores pesaron en la conformación potente pero fugaz de un sentido de pertenencia e identidad de grupos e individuos que piensan distinto y que iban desde colectivos autogestionarios-libertarios de algunas universidades, hasta personas que consideraban que Gutiérrez debe salir por su condición racial y procedencia regional. El elemento de unidad era concreto: la salida de Gutiérrez y un desgarrado sentido de hartazgo de la representación política. d. La estocada final La otra cara de la movilización festiva y masiva en las calles es el juego frío y calculado de los actores que se reposicionan en contextos de movilización, suele ser el lado oculto, pero no por eso menos decisivo, que explica la naturaleza de los desenlaces. Tal como se va reconstruyendo la historia con información a cuenta gotas dos meses después de los episodios, parece razonable suponer que en paralelo a la movilización ocurría una sórdida guerra entre dos grupos financieros, una de cuyas cabezas podía ser apresado por la“Pichi corte”. Este grupo actuó en sucesivos ataques y treguas con Gutiérrez y al parecer fue un factor decisivo en dos hechos paradójicos, la declaratoria del Estado de emergencia y el alineamiento de ciertos medios de comunicación. Un grupo que se desprendió de la Asamblea de Quito y que se constituyó como asamblea Democrática Nacional impulsaba en los días anteriores al 20 de abril acercamientos con el Congreso Nacional, las Fuerzas Armadas y al parecer el Vicepresidente de la República quien maduraba la sucesión presidencial y la conformación de un nuevo gobierno como uno de los escenarios, pero una vez más la estocada final vino de los cuarteles. La historia del juramento del alto mando demuestra el nivel de debilitamiento institucional y la capacidad deliberante y tutelar que reposa finalmente en las Fuerzas Armadas. Estos actores, sus estrategias e intereses con más o menos transparencia, con mayor o menor sintonía operaron en el contexto de la movilización y fueron determinantes en su desenlace. Ideas para iniciar una reflexión de más aliento La disputa de los significados La breve descripción y análisis que se presentan en los párrafos anteriores explican la multiplicidad de lecturas y significados de la caída de Gutiérrez. Para unos se trató fundamentalmente de un conflicto ínter oligárquico y por eso no actuaron y mantuvieron distancia durante todo el proceso. Para otros la restitución de una institucionalidad formal, léase del viejo poder socialcristiano era lo que estaba en juego. Entre ambas lecturas hay un conjunto mucho más rico de interpretaciones que aluden a procesos más profundos de la sociedad como un ciclo más amplio de modernización democrática que se ha resistido y se resiste a aceptar las formas patrimoniales autoritarias y premodernas del ejercicio del poder. Otra línea interpretativa alude a la potencialidad de la lucha democrática que incorpora y a la vez trasciende las dimensiones institucionales. Democracia como respeto a la Constitución pero sobre todo como igualdad ante la ley como extensión de derechos y como civilidad y responsabilidad social. Otra lectura enfatiza la crisis de representación del sistema político cuya degradación es causa y efecto del fenómeno Gutiérrez, pero más allá de eso, de una impugnación profunda al rol de la política y de los políticos en la sociedad. Después de 25 años de un secuestro de la política por los más variados y mezquinos intereses, al parecer ese ciclo de neoliberalismo – crisis de representación – crisis de la política y destrucción del Estado comienza a llegar a su fin. Ojalá sea así, aunque haya que pasar por un periodo de reconstrucción de la representación política. Lecciones y retos para la centroizquierda Es verdad que el discurso de repudio generalizado a todos los políticos es, además de desmovilizador y peligroso, bastante injusto. Como sea que partidos de la tendencia han incurrido en errores sustantivos en la conducción de este proceso y que muchas veces su práctica no se 14 La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria distingue en el fondo y la forma de la de sus adversarios, poca ideología; mucha retórica y poca consistencia polítila naturaleza profunda de su existencia y constitución es ca; mucho institucionalismo y ansias de tronchas arropadiametralmente diferente de aquellos partidos políticos dos en discursos de barricada. Demasiados acuerdos conque son simple y llanamente apéndices de intereses ecotra natura(como con el PSC), demasiadas concesiones o nómicos o mafias familiares. hipérboles ideológicas que han vaciado la capacidad Sin embargo es preciso reconocer que el piso de la transformadora de la izquierda; demasiada debilidad representación política queda movido y que la generalizapara enfrentar al neoliberalismo patrimonialista, demasiación del repudio a los políticos, a la vez que la exaltación da distancia con la sociedad. indiscriminada de todo forajidismo anti político y pro Es muy malo el papel de defensa estos 25 años y cuidar burocrático(así sea el poncismo de los 60) conforma un el despojos de un statu quo maltrecho. Si el proyecto es de ambiente brumoso y una penumbra en la cual todos los transformación democrática radical, si las banderas son gatos parecen pardos. Vivimos un descuadre general entre de justicia social, desarrollo autónomo, reconstrucción de discursos, actores y alianzas que, por eso mismo, requieun estado moderno y libre de presiones; si en suma, el re ser enfrentado con una lectura prolija y sin concesiones proyecto es el de una nación soberana, justa y próspera, es de las lecciones y retos para las organizaciones políticas, inconcebible transar con las prácticas del pasado y dar la sociales y ciudadanos que se reivindiespalda a la ideología. can en una tendencia democrática y Al contrario, hay que recuperar la progresista. Habrá quien discrepe de la necesidad de impulsar una autocrítica de los La primera constatación que cabe es que para lleurgencia de presentar un proyecto sólido, ideológico; que pueda inscribirse en la extraordinaria coyuntura partidos de la tendencia en lugar de entrar en la comparsa de forajidos gar a la situación de estos de una Sudamérica que comienza a pensarse y gobernarse desde sus proganadores. Por supuesto que se puede reivindicar el haber participado de principio a fin en una de las jornadas meses se han cometido pecados de acción y omipios intereses. Es preciso reconstruir la actoría política democratizando los partidos, democráticas más importantes en la historia contemporánea. Pero el peor error de esta hora es la arrogancia, el sión. Gutiérrez es producto de la incapacidad de acercándolos a la sociedad, ampliando el radio de preocupaciones y abriendo a la presencia de nuevos secgatopardismo o la sordera. Hay partidos de los cuales no se puede esperar nada, pero este no debe ser el caso de construir partidos y alianzas ideológicas, orgánicas tores sociales. Imaginando nuevas formas de construcción orgánica como frentes amplios y estables o coalos partidos y organizaciones de centroizquierda. y con programas... liciones de varios partidos que trastoquen el mapa regionalizado y fragUna vez más esta coyuntura puso mentado. Es necesario pensar en paren cuestión la existencia(o no) de un espectro autodenotidos con capacidad de conectarse con los nuevos patrominado centroizquierda. Si bien formalmente dos de los nes éticos y culturales de la sociedad, pero a la vez orgapartidos actuaron con relativa unidad y consistencia, a nizaciones con perspectiva cierta de gobernar trascenojos de la opinión pública subordinaron su identidad al dentemente y sin improvisación. PSC. Y los otros?. En esta coyuntura es necesario impulsar una verdadeTambién se desnuda la debilidad de las estructuras ra agenda de reforma política. Pero el cambio de reglas orgánicas cuando no fueron capaces de construir una precisa también nuevos actores, y es probable que este resistencia social que se amplíe regional y socialmente y momento histórico de enfrentamiento y caída de trascienda Quito y Cuenca. La incapacidad para revocar a Gutiérrez sea una coyuntura de reconformación de esas los diputados propios y ajenos que se vendieron pone en representaciones. Las organizaciones políticas y sociales cuestión la responsabilidad frente a los electores sobre las de la tendencia deberían ser capaces de repensarse al calor personas que se colocan en las listas. de la historia. Si no es así, no habría razón para cantar vicLa primera constatación que cabe es que para llegar a toria porque vendrán muchos gutiérrez, incluso desde la situación de estos meses se han cometido pecados de nuestras filas. acción y omisión. Gutiérrez es producto de la incapacidad de construir partidos y alianzas ideológicas, orgánicas y ABG con programas definidos. Mucho cálculo electoral y muy Junio 2005 15

Movimiento cívico-político de Quito Francisco Muñoz* I. La definición del objetivo táctico E ste artículo pretende describir las características de la conducción política y de la reacción espontánea del movimiento cívico y político de Quito, que se impulsó desde el mes de enero de 2005, para enfrentar la situación dictatorial del gobierno de Gutiérrez y resolver la crisis que se generó luego de los actos inconstitucionales que se dieron el 8 de diciembre de 2004 en el Congreso, con la anuencia del gobierno Nacional. La definición de una conducta o línea política encaminada a modificar una situación coyuntural debe atender a los siguientes elementos: Primero al objetivo táctico, es decir al propósito que se pretende alcanzar para modificar una situación política dada y las formas que este asume en correspondencia con el desarrollo y acumulación política Segundo a las características, intereses, entorno económico, social y cultural que configuran un momento o circunstancia histórica. Tercero a la correlación de fuerzas dadas como a la constatación de la capacidad para acumular y revertir en su favor y lograr el objetivo. Cuarto, atender a constituir la forma orgánica que contenga y dirija el movimiento o línea política definida, la estrategia de alianzas y coincidencias con otras fuerzas sociales y políticas, así como también la definición y puesta en práctica de los métodos(llamados también estrategias) o formas de lucha para alcanzar el objetivo táctico. El movimiento democrático se generó a partir de enero de 2005, por iniciativa del Partido Izquierda Democrática quien convocó en las oficinas de la Revista La Tendencia a determinadas organizaciones Cívicas(Participación Ciudadana, Convergencia Democrática, Ciudadanos por la Democracia y otras) y al Movimiento Pachacutik, para constituir un acuerdo cívico político y emprender en una acción encaminada a resolver la crisis de inconstitucionalidad provocada en diciembre de 2004. Estas agrupaciones así coaligadas definieron su objetivo táctico en el sentido de: desactivar la situación autoritaria o dictatorial de la alianza populista(PRE, PRIAN y PSP) constituida en soporte político del gobierno de Gutiérrez y su mayoría congresil y que tuvo por emblema:“por la democracia en * Director Revista La Tendencia. contra de la dictadura y la corrupción” Posición de rechazo, que ya se había expresado, por parte del Consejo Metropolitano de Quito el 9 de diciembre y que luego después se lo hizo en la ciudad de Cuenca, cuando se reunieron los prefectos y alcaldes de Azuay y Cuenca, Guayas y Guayaquil, Pichincha y Quito resolviendo demandar al gobierno y al Congreso Nacional la rectificación de los actos inconstitucionales asumidos días antes por el Congreso Nacional. En su primer manifiesto público la mencionada alianza cívico- política propuso: 1. Exigir la restitución del Estado de Derecho con la salida inmediata de las personas elegidas inconstitucionalmente y establecer y aplicar un sistema idóneo, transparente y despartidizado en el nombramiento de los organismos de justicia y control; 2. Demandar la depuración ética y política del Congreso Nacional y el Ejecutivo; y, 3. Exigir la realización de una Agenda Democrática que contemple una verdadera consulta frente al TLC, una política de activación de la producción y de lucha contra la pobreza, de defensa de la soberanía nacional y una reforma política profunda. En el dialogo que se dio en torno a la definición del objetivo y la forma táctica, entre las mencionadas organizaciones que concurrieron a la alianza, se manifestaron distintas percepciones sobre la realidad o momento político, así como respecto a la posibilidad de reacción de los distintos sectores sociales encaminados a lograr efectivamente el resultado planteado. Desde aquellas que entendían que la fortaleza del gobierno, su coalición populista y su mayoría congresil, eran suficientes para mantener la línea autoritaria o dictatorial; hasta las que advertían límites y debilidades del populismo gubernamental; lo que facilitaba la realización de la táctica definida y de la crisis constitucional. En definitiva se dio una interlocución entre aquellas posiciones que consideraban que era relativamente fácil desactivar el autoritarismo y aquellas que sostenían que la situación iba más allá y que la tendencia inmediata se encaminaba al fortalecimiento y consolidación de la dictadura de Gutiérrez. Más allá de las percepciones que se dieron en el mes de enero y que se fue modificando al calor de la lucha y como efecto de esta, lo cierto es que en las primeras reuniones de este conjunto de agrupaciones ciudadanas y partidistas 16 Movimiento cívico político de Quito se acordó avanzar en el objetivo táctico tomando en cuenta los distintos momentos y formas que este podría asumir en el proceso y que se las resumió en las siguientes: a) La exigencia de rectificación al Gobierno y su mayoría congresil deponiendo las resoluciones inconstitucionales adoptadas en Diciembre de 2.004 b) La demanda de renuncia o recambio constitucional del Presidente Gutiérrez c) La participación electoral en el 2.006 para derrotar a esta coalición populista y su proyecto autoritario. Comprendiendo además que una determinada forma táctica se la asume en correspondencia con el momento y la correlación de las fuerzas existentes y que en la línea o conducta política definida una forma se constituye en condición de la otra en el proceso de su aplicación y acumulación política. Dada la situación o correlación de las fuerzas en juego, se asumió, en la coyuntura del mes de enero la primera forma, es decir, la de la exigencia de rectificación al Gobierno y a la mayoría gobiernista del Congreso Nacional. Al mismo tiempo que se convino en concretar la forma orgánica necesaria para contener y conducir el proceso y las correspondientes formas de lucha y métodos para alcanzar el objetivo táctico. El momento y su correspondiente correlación de fuerzas solo daba para asumir la línea de la rectificación encaminada a desactivar la dictadura o autoritarismo de Gutiérrez. Las propuestas políticas planteadas por otros sectores de acometer inmediatamente(sin atender a las condiciones objetivas sociales y políticas dadas y a la correlación de las fuerzas) desde el primer momento en el recambio constitucional de Gutiérrez; carecía de realidad y en consecuencia podría revertir la situación en contra de la oposición democrática. Había que calibrar adecuadamente el momento para evitar el planteamiento maximalista, que en lugar de acumular fuerzas, debilita el proceso. En estas circunstancias y atendiendo a las diferencias tácticas señaladas, el acuerdo entre las organizaciones de la sociedad civil y los partidos de Centro Izquierda procedió a impulsar, junto al Alcalde Paco Moncayo y al Prefecto de Pichincha Ramiro González, esta Asamblea. Forma orgánica que se constituía en la garantía para contener, representar y dirigir la línea táctica y su movimiento. En el mes de febrero se llevó a cabo la Asamblea de Quito y luego se convocó a la gran marcha del 16 del mismo mes, en la que participaron aproximadamente 200.000 ciudadanos y ciudadanas, para exigir rectificaciones al gobierno y al Congreso Nacional, cesando de manera inmediata la Corte Suprema de Justicia de facto y los Tribunales Constitucional y Supremo Electoral nombrando una nueva Corte y Tribunales de carácter independiente y apartidistas. II: Las tendencias sociales y políticas en juego Una adecuada compresión y balance de la conducción política del movimiento, lleva a analizar las tendencias en juego que se manifestaron en la coyuntura de la crisis y forcejearon en torno a la decisión táctica y la conducción del Movimiento y su expresión espontánea, en su desenlace final. En primer lugar advertimos la presencia de una tendencia que buscaba y busca reorganizar la formalidad del poder, terminar con la situación inconstitucional generada por el gobierno de Gutiérrez y, en este sentido, demandar una forma jurídica legítima, especialmente de la Función Judicial. Corriente que se desarrolla en el contexto de los intereses del capital comercial y financiero en la línea neoliberal. Por otra parte, estos intereses contenidos en esta tendencia, han manifestado su incomodidad respecto a la regionalización del conflicto colombiano y, en general, han sido proclives a una acuerdo comercial(TLC) incondicional con EEUU. Se puede afirmar que en ella tienden a coincidir determinadas fuerzas económicas oligárquicas, principalmente de Guayaquil con algunas de Quito, en el pro17

Movimiento cívico político de Quito ceso de redefinición de la hegemonía y la conformación del bloque en el poder, el mismo que en la actualidad se sustentaría más bien en los intereses económicos de los sectores quiteños, como me permití formular en la Revista la Tendencia No. 1 al analizar la coyuntura del primer año del gobierno de Gutiérrez, en el sentido de señalar, que luego de la debacle económica de 1999, asistimos en el Ecuador a un proceso de reestructuración del poder del Estado, lo cual, afirmaba, se constituirá en entorno de las modificaciones del régimen y los actores políticos. La segunda fuerza tendencial en juego en la coyuntura fue aquella que expresó una posición democráticosocial, la misma que puso y pone el acento en una real, concreta y viable reforma política orientada a modificar las condiciones de la representación y generar los incentivos políticos y legales para el desarrollo y renovación institucional de los partidos políticos. Esta corriente avanzaría incluso a proponer una modificación del régimen político, en particular, el referido a la relación equilibrada entre las funciones Ejecutiva y Legislativa y del Estado con la Economía. En el entorno de esta tendencia se reconocen determinados sectores económicos afectados o posibles de ser afectados por la negociación comercial del TLC(tales como los sectores agrícolas, ciertos grupos exportadores y algunos industriales). Son estos intereses los que tenderían políticamente a expresarse en la Centro Izquierda Ecuatoriana en la línea de un desarrollo económico nacional fortalecido, productivo, capaz de enfrentar con ventaja la competitividad en el mundo globalizado, que requiere realizar reformas económicas postergadas encaminadas al desarrollo productivo y la integración económica y comercial con otras regiones del mundo globalizado, así como generar una política social redistributiva orientada a la integración y cohesión social. En la perspectiva geopolítica esta tendencia se orienta, de manera principal o privilegiada, a impulsar y fortalecer la integración de América del Sur contribuyendo a generar en el futuro una nueva correlación y situación regional sudamericana en la línea de gobiernos como los de Lula, Kirchner, Chávez y Vásquez; de tal manera de constituir la fuerza regional para negociar con ventaja con EEUU y con otras regiones del mundo. Desde esta posición se opone a la regionalización del conflicto colombiano y manifiesta su preocupación por la forma incondicional e unilateral con la que EEUU quiere imponer su negociación a través del TLC. La tercera fuerza tendencial que se manifiesta en este momento es aquella que expresa o contiene los intereses del campo popular y las posiciones de izquierda. Su expresión política es limitada así como las fuerzas sociales a las que pretende representar. Fue radical en su propuesta táctica considerando que el momento político de enero estaba maduro para plantear el recambio constitucional de Gutiérrez. En su formulación ha planteado el cambio del régimen político en el sentido de avanzar a una democracia participativa y directa. Su proyección futura, pasa por la alianza con las fuerzas que se reconocen en la Centro Izquierda, con quienes podría mantener puntos de coincidencia en relación al Tratado de Libre Comercio con EEUU, la Integración Sudamericana, la Seguridad Regional, una política económica soberana, así como una social, encaminada a la redistribución y cohesión social. Su posibilidad efectiva en la coyuntura se vio limitada, aunque mantuvo una actitud de acercamiento a la Asamblea de Quito y Pichincha, que luego después en el desenlace final, se expresó en coincidencia de acción en el proceso de recambio constitucional de Gutiérrez. Como se advirtió en el momento de la definición y realización táctica cada una de estas tendencias forcejearon para incidir en la orientación de la dirección del Movimiento cívico-político de Quito. En la base estas corrientes coincidían en la oposición a la dictadura o autoritarismo de Gutiérrez, pero discrepaban en la percepción del momento, el pulso de la correlación de las fuerzas, la definición de una u otra forma táctica y las reivindicaciones políticas y sociales a ser alcanzadas. 18 Movimiento cívico político de Quito III. La ofensiva de Gutiérrez y Bucaram y Noboa y al ex vicepresidente Dahik. Al mismo su proyecto autoritario tiempo agrede y ofende a la Asamblea de Quito y Frente a la definición táctica encaminada a la rectificaPichincha, así como de su Alcalde, su Prefecto y al Partido ción asumida por las Asambleas de Quito y de Pichincha Izquierda Democrática. Clara muestra de su prepotencia y y que se expresó en la gran marcha ciudadana del 16 de de su compromiso con el populismo para generar los febrero, con la que coincidieron organizaciones sociales actos inconstitucionales e ilegales del mes de diciembre como la CONAIE y cívicas como Ruptura 25 y Foro del 2004, en que se advierte que uno de los objetivos prinEcuador Alternativo; el Gobierno Nacional, prevalido de cipales, era anular las acusaciones contra Bucaram, dejánsu autoritarismo y prepotencia, intentado generar una dole en libertad para regresar al Ecuador, como efectivarespuesta de masas de características fascistas en su mente así ocurrió. apoyo, manteniendo y controlando corruptamente la Se ponía entonces al desnudo la actuación y objetivos mayoría en el Congreso así como ciertos acuerdos con del gobierno y su alianza populista con el Partido determinados gremios empresariales e Roldosista Ecuatoriano(PRE) que no estaba dispuesto a instituciones importantes como las ceder en su proyecto autoritario. Se Fuerzas Armadas; seguro del apoyo evidenciaba que el obstáculo para del Gobierno Norteamericano a su política comercial a través del TLC y de seguridad a través del Plan Atendiendo a las diferencias tácticas señaladas, el devolver al país a su constitucionalidad y Estado de Derecho era el propio presidente de la República. En tal cirColombia; responde a la oposición democrática de Quito y el Ecuador, manteniendo su ofensiva, sin dar acuerdo entre las organizaciones de la sociedad cunstancia el momento y la forma encaminada a la exigencia de rectificación, que se había definido en enero muestra alguna de rectificación a pesar de que comienza, demagógicamente civil y los partidos de para resolver el objetivo táctico, se había agotado. Ya no era posible conti(quizás para ganar tiempo como se Centro Izquierda procedió nuar en la mencionada línea en busca dijo en ese momento), a plantear acercamientos y diálogos con sectores cona impulsar, junto al de una mayoría congresil que cese a la corte de facto; sino asumir el nuevo gresiles y ciudadanos opuestos al régimen. Volvía a repetirse ese estilo cínico y mentiroso con el que Gutiérrez había Alcalde Paco Moncayo y al Prefecto de Pichincha momento y forma prevista desde el principio por la coalición cívico-política, que se concretaba en la destitución gobernado en estos años. Este primer momento así descrito, Ramiro González,... o cambio constitucional del presidente Gutiérrez. En consecuencia la direclimitado por la correlación de las fuerción del Movimiento llama, al calor zas y la mantención autoritaria del Gobierno y su mayoría del paro provincial de Pichincha el 13 de abril, a emprencongresil, generó por parte de la dirección del movimiento der en este objetivo, exigiendo la renuncia de Gutiérrez. concretado en las Asambleas de Quito y Pichincha estrateLo cual se vio corroborado, días más tarde, con la resolugias encaminadas a cambiar la correlación de fuerzas en el ción del Consejo Metropolitano de Quito del 15 de abril, Congreso Nacional y formas de lucha, como la Asamblea exigiendo el cese del gobierno de Gutiérrez. de Pichincha y movilizaciones permanentes de ciudadaLas preguntas que surgieron en la definición de este nos y ciudadanas presionando al parlamento un cambio nuevo momento táctico fueron: ¿existe la correlación de de actitud para cesar la corte de facto y definir el marco las fuerzas para alcanzar el objetivo de recambio constitulegal para nombrar una nueva Corte Suprema indepencional? ¿Estamos frente a un gobierno que aun todavía diente y apartidista. En este sentido la Asamblea de Quito mantiene alianzas importantes a nivel internacional como elaboró una propuesta jurídica que se la hizo llegar a la a nivel interno en el apoyo que continuaban brindando, el oposición congresil y estableció un conjunto de diálogos gobierno norteamericano y determinados sectores emprecon los diputados susceptibles de concretar la rectificación sariales e institucionales como las Fuerzas Armadas? de la situación inconstitucional. ¿Cabría avanzar en esta línea de acción cuando el gobierCuando el movimiento democrático de Quito se enconno había movilizado importantes fuerzas sociales en su traba desarrollando estas formas y métodos de lucha, el apoyo? ¿Era viable esta forma táctica cuándo se advertía Gobierno de Gutiérrez dio“luz verde” para que la Corte limitadas reacciones de parte de otros sectores como los de Justicia de facto dicte las providencias encaminadas a indígenas y trabajadores y a nivel de la ciudadanía de las dejar sin efecto las acusaciones a los expresidentes provincias del Ecuador? 19

Movimiento cívico político de Quito IV. La reacción espontánea del movimiento democrático El momento era decisivo y crucial en el mes de abril. La indignación continuaba manifestándose espontáneamente en Quito, especialmente, frente a la impunidad y la arbitrariedad de dejar en libertad a Abdalá Bucaram a quien el pueblo quiteño había manifestado su repudio en 1997 cuando este fue cesado de la Presidencia de la República. En Guayaquil, Cuenca y otras ciudades se habían desplegado importantes movilizaciones exigiendo el cambio de la situación autoritaria e inconstitucional. El movimiento cívico-político y su dirección comprendieron entonces esta nueva situación creada como resultado de estos cuatro meses de acumulación de fuerzas y, en consecuencia, produjo el giro político, aunque careció de la capacidad organizativa para representar este nuevo momento encaminado a la exigencia de salida constitucional del Presidente de la República. En estas circunstancias el peso principal de la resolución táctica, en la dialéctica de la lucha política, se desplazó hacia el aspecto espontaneo y, desde el mismo 13 de abril, día en que se realizo el paro provincial de Pichincha, brotó un movimiento ciudadano-ético, de características inéditas que se autoconvocó estimulado por las arengas de la Radio La Luna, que llamó a manifestarse y rechazar lo actuado por la mayoría gubernamental del congreso, exigiendo la salida de Gutiérrez. El grito“fuera lucio fuera”, que se coreo en las calles de Quito por multitudes enardecidas, expresaba la indignación de un pueblo que ya no soportaba la arbitrariedad y la dictadura, que ponía de manifiesto el espíritu de rebeldía, tantas veces evidenciado en la historia colonial y republicana y, que tenía la memoria fresca de la acción desplegada en las calles para terminar con los gobiernos de Bucaram en 1997 y Mahuad en el 2000. Es entonces cuando la correlación de las fuerzas se inclina a favor del movimiento democrático de Quito y en pos del objetivo de exigir la salida de Gutiérrez. La línea táctica había cobrado realidad y en consecuencia era viable su resolución. El presidente estaba caído. Su posibilidad de retorno era imposible. La pretendida cesación de la Corte por vía de la expedición de un decreto presidencial, dictado el día viernes 15 de abril, así como la declaración del estado de emergencia de la ciudad de Quito, se constituían en una burla al movimiento, en una medida desesperada que solo revelaba su imposibilidad de continuar gobernando el país. La reacción espontánea autodenominada“forajido” se había constituido en el detonante del desenlace final de la lucha política, que se inició en enero y que produjo como resultado esta extraordinaria expresión. Los días del presidente Gutiérrez estaban contados. El movimiento espontaneo continuó activándose desde el 13 de abril, así como la participación del Alcalde y el Prefecto, quienes se pusieron a la cabeza de los ciudadanos y ciudadanas quiteños para impedir el ingreso de hordas organizadas por los partidarios de Gutiérrez para agredir a la ciudad de Quito. Es así como el miércoles 20 de abril, cuatro días después de sus malhadados decretos de declarar el estado de emergencia y terminar con la Corte de facto, el Congreso reunido en la CIESPAL, presionado por la reacción popular y ciudadana resuelve cesar al Presidente de la República por abandono del cargo. Minutos después las FFAA retiran el apoyo al Presidente dando paso al recambio constitucional por el vicepresidente Alfredo Palacio. La fuerza de Quito, de este extraordinario movimiento ciudadano constituido en los hechos, del acuerdo cívico político que se inició en enero, del alcalde de Quito y Prefecto de Pichincha y de los ecuatorianos y ecuatorianas; había triunfado una vez más. Logró deponer al dictador Gutiérrez, al mismo tiempo que demandó reformas urgentes encaminadas a transformar el obsoleto y corrupto sistema político, exigiendo a los actores fundamentales, los partidos: renovación,“nueva sabia”; para represtigiar la vida y la acción política tan venida a menos en los últimos años. La nación ecuatoriana admiraba la gesta: adhería a la rebelión y encontraba en la cesación de Presidente su identidad política. En este sentido se desplegaron acciones por parte de la Asamblea del Azuay, de los ciudadanos, ciudadanas y dirigentes de Guayas y Guayaquil demandando sus reivindicaciones locales. Había en el recambio constitucional de Gutiérrez una identidad política nacional, una gran coincidencia y un reconocimiento al valor y la gesta generado desde enero en contra del autoritarismo de Gutiérrez y su mayoría congresil. No cabe duda que esta crisis política y su desenlace final, así como la dirección y reacción espontanea aquí descrita, puso fin a una forma de régimen y sistema político, que durante estos veinticinco años de retorno a la democracia había sido conducido por un sector oligárquico. También terminó con la forma espurea e inconstitucional que asumió momentáneamente la Corte Suprema y los Tribunales Electoral y Constitucional en el proyecto autoritario populista. Es por tanto un momento en el que asistimos a la crisis de la forma de organización de la democracia ecuatoriana en el Ecuador, expresada principalmente, en el debilitamiento del equilibrio en las relaciones entre las funciones del Estado como también en la limitada representación e institucionalidad de los partidos políticos que han actuado en este periodo histórico. El modelo de régimen en que se ha contenido la tradicional política oligárquica 20 Movimiento cívico político de Quito en estos 25 años se vino abajo y en su lugar, transitoriamente, se colocó una forma espuria conducida por los partidos populistas, a manera del gobierno de Menem en Argentina(1994-2000), con la intención de hacer realidad un contenido constituido por las reformas económicas neoliberales que no se hicieron a lo largo de las ultimas dos décadas por oposición de las fuerzas oligárquicas o por la acción de las formas corporativas opuestas al neoliberalismo. Forma obsoleta y espuria de organización de la Función Judicial y de los Tribunales Electoral y Constitucional, que por la acción desplegada en Quito y otras ciudades, se desplomó con la caída del gobierno de Gutiérrez. Por otra parte es necesario señalar que la rebelión de Quito, que se expresó desde las posiciones antipolítica o antipartido(que en América Latina en el pasado inmediato han constituido vías de imposición de reformas económicas, principalmente neoliberales, acordes con la etapa globalizadora), careció del tiempo y la circunstancia política para desplegarse a nivel nacional, lo que se expresará en los límites de sus efectos en la coyuntura del nuevo gobierno constitucional y en el proceso de las reformas políticas. Así mismo este movimiento democrático que luchó por la restauración constitucional, que terminó con el autoritarismo de Gutiérrez, expresa un hito histórico del Ecuador del siglo XXI que demanda una nueva forma jurídico política capaz de contener este nuevo momento interno e internacional: realizar las reformas democráticas, fortalecer el sistema político, su régimen y sus actores principales que son los partidos. No cabe duda, que en este hito histórico se encuentra contenido toda la experiencia de levantamientos indígenas, luchas ciudadanas que se han dado en el historia inmediata, como las habidas para terminar con la presidencia de Bucaram en 1997 o Mahuad en el 2000. No cabe retardar la constitución de una nueva forma del quehacer político cuando las condiciones objetivas nacionales y regionales sudamericanas, lo demandan. Ahí esta el reto del movimiento democrático de Quito y el Ecuador que ha pasado a encarnar un nuevo momento y forma de la lucha democrática en el proceso de instalación del gobierno constitucional de Alfredo Palacio. Las formas que ha asumido o asumirá la reacción popular y ciudadana, así como la disposición al cambio de orientación y actitud de los Partidos de Centro Izquierda, luego de la terminación del gobierno de Gutiérrez, constituyen fuerzas vigilantes y activas para avanzar en el objetivo de la restauración democrática del Ecuador del Siglo XXI. La certeza de lo posible será la condición del cambio que las circunstancias históricas nos han puesto por delante. Quito, 15 de Mayo de 2005 21

La acción de los“forajidos”, desafío para los partidos políticos Gonzalo Ortiz Crespo* R íos de tinta se han derramado sobre el significado de las manifestaciones de los forajidos que, en ocho días de efervescencia, creatividad, alegría y coraje tumbaron al gobierno autoritario y populista de Lucio Gutiérrez. Dos son las tesis más socorridas: la primera, que ese movimiento“superó” a la dirigencia de la ciudad y la segunda, que ese movimiento cuestionó de tal forma a los partidos políticos que estos quedaron inutilizados y han perdido toda eficacia. Este artículo propone que esas tesis son falsas e impiden una lectura correcta del movimiento de los forajidos. Para entender bien lo sucedido se oponen a ellas dos antítesis y se pasa a comprobarlas. La primera de estas antítesis es que el movimiento no superó a las autoridades de la capital y la provincia de Pichincha sino que fue una consecuencia de la acumulación de factores, entre ellos, principalmente dos: la actuación de esas autoridades locales, por una parte, y, por otra, la actitud demencial de Lucio Gutiérrez, nacida de su miedo cerval, que le llevó a actuar a la cabeza del Estado como jefe de una pandilla de baja ralea. La segunda de estas antítesis es que aunque el movimiento de los forajidos fue un campanazo de alerta a los partidos políticos, la tendencia del centro izquierda tiene una oportunidad magnífica, que está dejando escapar, para recoger esa explosión maravillosa de patriotismo y permitir que ingrese, como una bocanada de aire, en la propia tendencia y la renueve íntegramente. Un oficial sobredimensionado Aunque es bien conocida la historia, recordemos brevemente que Lucio Gutiérrez surgió como figura política tras la asonada del 21 de enero de 2000 y la amnistía consiguiente. El mérito de haberle dado el“tingazo” final al régimen de Mahuad –un gobernante que había agotado su legitimidad y cuyo régimen estaba carcomido y debilitado luego del feriado bancario, el congelamiento de fondos y la dolarización–, fue sobredimensionado por quienes le rodearon. En la sociedad política fuimos relativamente pocos los que condenamos desde el primer momento el intento de Gutiérrez de establecer una dictadura, primero con el triunvirato de la noche del 21, del que formaron parte * Consejal de Quito, Partido Izquierda Democrática. Antonio Vargas y Carlos Solórzano, y luego cediéndolo al alto mando militar. Ninguno de esos intentos fue, precisamente, constitucionalista y democrático. Había quienes, con tal de desembarazarse de Mahuad, lo justificaban todo, como este abril del 2005 cuando ciertos grupos e individuos, arrogándose la representación de los forajidos, defendían cualquier extremo, aunque no haya sido legal ni constitucional, como el cierre del Congreso, es decir la implantación de una dictadura civil o, incluso, la dictadura militar. La mañana del 22 de enero de 2000, las FFAA dieron paso a la sucesión constitucional y el vicepresidente Gustavo Noboa asumió la Presidencia de la República. Su primer anuncio fue que la dolarización continuaba, lo que demostró de inmediato que hasta allí había llegado el cambio. Los cronogramas electorales no sufrieron alteración y en mayo se eligieron alcaldes y concejales, triunfando en Quito y Guayaquil, por amplios márgenes, el Gral. Paco Moncayo y Jaime Nebot, quienes se posesionaron en agosto de ese año. Gutiérrez fue apresado y procesado. Mientras estuvo preso, los militares lo trataron con guante de seda. Permitieron al oficial insurrecto todo tipo de contactos, sea en persona o por teléfono, lo que el recluso aprovechó para construir un movimiento político. De las facilidades de que gozó Gutiérrez hay en las filas militares amplios testimonios, y hasta he visto fotos en que el coronel habla desde su supuesta“celda” no con un celular sino con dos simultáneamente, uno en cada oreja. Durante los meses de reclusión recibió a una romería de políticos, tanto que“su celda era la oficina más activa del cuartel”, como dice un oficial que estuvo destinado esos días a la misma unidad, el cual refiere, además, que el cumpleaños de Gutiérrez fue celebrado con la presencia de decenas de personas y hasta con mariachis… mientras estaba preso. La amnistía se veía venir, y no pocos militares se jugaron ya entonces por permitir que este oscuro oficial saltado de improviso a la fama, los representara en la escena política. Ayudado por su incansable esposa, la doctora Ximena Bohórquez, y por la simpatía que le expresaban los medios de comunicación –entre ellos, hay que recordarlo, por su espíritu democrático y su fervor anti-mahuadista, jugó un papel muy especial, radio La Luna, que dio 23

La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos a la señora de Gutiérrez tribuna libre–, esa amnistía llegó MPD, que se había sumado en la segunda vuelta al carro incluso antes de lo previsto, sin que ni la dirigencia polítitriunfador y que le seguían dando apoyo y legitimidad, no ca ni la militar le hicieran demasiados feos. podían quedarse mucho tiempo en el gobierno. Gutiérrez La historia de su triunfo electoral es, así mismo, conocimismo, refiriéndose a las desavenencias ya patentes en la da. El grupo se convirtió en movimiento y este en partido, coalición de gobierno, dijo a la prensa en Washington que con un nombre ilustre: Sociedad Patriótica, lo que no debía “el matrimonio dura hasta que llegue el divorcio”: este, en habérsele permitido pues este nombre es patrimonio de realidad, se demoró un poco más de lo que lo que era contodos los ecuatorianos, al representar el grupo que formó veniente(erosionando sin duda el capital político y social Eugenio Espejo como elemento clave del movimiento liberacumulado por Pachakutik), pero al fin llegó. tario. Pero todos le aupaban, sin darse cuenta la escasa forA Gutiérrez no le era suficiente con instrumentalizar a mación, la ausencia de ideas, el limitado léxico, la poca las FFAA, a varios de cuyos miembros en servicio activo capacidad del candidato. El apoyo del Movimiento los había instrumentalizado al ponerlos al frente de orgaPachakutik le dio una legitimidad inmensa: no solo se tratanismos públicos, mientras desmochaba consistentemente ba de aquel que había botado a la cúpula militar para conseguir un Mahuad, como se le hacía aparecer mando adocenado. Y no le era suficien(cuando, en realidad, se trató solo de un “tingazo”, porque Mahuad, como todos repetíamos, estaba muerto y nada El gobierno de Gutiérrez creyó que le era suficiente te porque necesitaba un aliado político. No tardó en encontrarlo en el Partido Social Cristiano que, cuándo no, estumás estaba, como los toros, amorcillado), sino que los indígenas y sus aliados -que habían sido tan importantes en la aprovechar el desprestigio de los partidos y subir, vo presto a colaborar para gobernar entre bastidores, como lo había hecho con Durán Ballén, Alarcón y Noboa. escena política en la última década del siglo-, aseguraban a la población que este coronel realmente estaba comprociega, neciamente, los niveles de enfrentamiento Las amenazas de Gutiérrez de ir a una consulta popular y“despolitizar” la Corte Suprema de Justicia bajaron de metido con el cambio e iba a realizar una política social y económica consecon la oposición, los que, tono de inmediato, pues su aliado no estaba para nada de acuerdo en eso. cuente con las mayorías. Así, Gutiérrez obtuvo el 19% de los votos en la primera vuelta electoral en octubre del 2002… además confundió, como en el caso de Quito, con el Simultáneamente, el Congreso empezó a ser desprestigiado de manera sistemática por los medios de comunilo que, en una votación tan dispersa como la que se dio entonces, le bastó enfrentamiento... cación, empeñados en hacerle perder al Parlamento su papel de lugar de para pasar a la segunda vuelta, en la encuentro y negociación de los intereses cual barrió a la regordeta figura del millonario bananero. de la sociedad, en un afán que con demasiada frecuencia huele al deseo de ser ellos mismos ese escenario o a dejar Incapacidad, nepotismo y entreguismo que jueguen ese papel gremios, cámaras y corporaciones, a Al llegar al gobierno, Lucio Gutiérrez empezó a moslas que dan una importancia gigantesca en sus coberturas y trar sus verdaderos alcances. Esos“alcances” eran muy análisis. No cabe duda de que también los partidos polítilimitados en la conducción del Estado, en la visión de cos jugaron un papel en esta tragicomedia, pues empezafuturo, en la construcción del país, en la equidad social, en ron a aparecer como representantes de intereses particulala democracia participativa, pero eran muy profundos en res y locales antes que nacionales o sociales. Aunque puede ambición de cargos para parientes y amigos, en apetitos decirse que el centro izquierda permaneció menos contamide poder e influencia, en pequeñeces, rapiñas y vengannado, algunos de sus diputados se sintieron tentados por zas. La amnesia cundió en el gobierno: las promesas de las mieles del poder, mieles que en el caso de un gobierno trabajar por los pobres y priorizar sus intereses se esfumacorruptor son fácilmente predecibles: dinero, cargos y preron, mientras giraba por completo hacia otro norte, remabendas que reeditaron una vez más esa“typical chado por la visita a Bush, la proclama de ser“el mejor Ecuadorean” costumbre del cambio de camisetas. amigo y aliado” de EEUU, el apoyo al Plan Colombia del Presidente Álvaro Uribe y la firma de la carta de intención En brazos del populismo con el Fondo Monetario Internacional. Eso le permitió al gobierno una curiosa circunstancia: Estaba claro que Gutiérrez estaba traicionando en todo y si sumaba los diputados a los que había virado a su favor por todo su plataforma electoral, por lo que Pachakutik y el con los de Sociedad Patriótica y los de los del PRE y el 24 La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos PRIAN, podía intentar algo más ambicioso: el control de las cortes y los tribunales. Para cuando el PSC se dio cuenta de lo que sucedía era demasiado tarde: su arrepentimiento de haber apoyado a Gutiérrez vino totalmente a destiempo. Intentó unirse a quienes venían pidiendo desde hace meses el retiro de Gutiérrez, lo que había sido planteado por Rodrigo Borja desde meses atrás, pero ya el gobernante había acumulado una mayoría a su favor. Para quienes hacen análisis superficiales de la política, la conformación de la nueva mayoría pro-gubernamental fue resultado del fallido intento de enjuiciamiento político de Gutiérrez a fines de noviembre de 2004 por parte del PSC, la ID y Pachakutik. Pero, en realidad fue al revés: ese intento se hizo de manera desesperada para tratar de bloquear a esa nueva mayoría que estaba ya conformada -armada por operadores políticos y hombres de maletín, en especial el diputado Gilmar Gutiérrez y el asesor y futuro Ministro de Gobierno, Oscar Ayerve- y que iba a salir a la luz en cualquier momento. Dicha mayoría, por supuesto, no iba a ser gratuita: la contraparte eran, a más de cuotas de poder, cargos y prebendas, las cortes y los tribunales, y estos, a su vez, para otros objetivos: el único al que se ha reducido la acción política del PRE, el retorno de Abdalá Bucaram, para lo que requería el control de la Corte Suprema de Justicia, y el único al que se ha reducido la acción política del PRIAN, el control del Tribunal Supremo Electoral. El país vio con asombro la movida: como lo declararon una y otra vez dirigentes del centro izquierda, la nueva alianza no presagiaba nada bueno para el gobierno. Fue Andrés Vallejo el que lo dijo de manera más clara: Gutiérrez con estos aliados se había puesto la soga al cuello. Es que era obvio: el precio que le iban a exigir traería otras consecuencias para el país y amenazarían a la corta o a la larga la estabilidad del propio gobierno. Pero para el centro izquierda la experiencia no dejó de tener graves consecuencias, pues el Partido Socialista Ecuatoriano participó en el cambio de los tribunales Electoral y Constitucional, el 25 de noviembre, lo que dejó profundas heridas en la tendencia, y llevó a varias confusiones posteriores, a pesar de las aclaraciones de que se habían opuesto a los cambios en la Corte, acaecidos en la noche del 8 al 9 de diciembre. 25

La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos Hay quienes trataron de justificar lo para“celebrar” el retorno y que sirvió injustificable. Rafael Quintero reclamaba contra los argumentos constitucioAsamblea de Quito, órgapara transparentar que Bucaram no había cambiado en nada: que seguía nalistas: “ya basta de tanta hipocresía en los argumentos juridicistas de intelectuales humanistas. Hay momentos no máximo de participación ciudadana, se había siendo el mismo político cavernario, sin ideas y sin sentido de las propociones, pero eso sí, lleno de insultos y bajeen la lucha política, cuando no se puede estar buscando el gato”, decía textualmente. Según él, todo lo hecho activado y venía reuniéndose con quienes desearen zas. Pero, si el medio es el mensaje, también sirvió para asustar al país por la televisión con la que cuenta, dispuesse justificaba por una alianza amenazante ya más agresiva, sus palabras, conformada por el PSC, la ID y participar para analizar la situación y canalizar ta a hacer el juego al que sea que tenga aliados poderosos. El espectáculo constituyó una bofePachakutik. Por su parte, el gobierno de acciones y protestas. Por tada al país, que veía cómo culminaba ese día los atropellos a la constitución Gutiérrez creyó que le era suficiente aprovechar el desprestigio de los partidos y subir, ciega, neciamente, los ello, el 16 de febrero se había realizado la mayor... que venían desde noviembre. Pero fue particularmente grave para Quito, ciudad que le derrocó en 1997 y que no niveles de enfrentamiento con la opopodía olvidar que se trataba de un prósición, los que, además confundió, fugo de la justicia que, con su familia y como en el caso de Quito, con el enfrentamiento con la amigos, saqueó los fondos públicos(nunca mejor empleapropia ciudad… Aquello iba a ser el fin de su gobierno y do el verbo, pues, para culminar el latrocinio, el último día un grave daño al país, a pesar de“la ingerencia pública, de su desgobierno se llevó litealmente en sacos millones impúdica y directa de la Embajada de EEUU frente a todo de dólares en billetes). El espectáculo transparentó para el lo que hacía o dejaba de hacer Gutiérrez, para consolidar país y para Quito que Bucaram estaba siendo protegido la Base de Manta; para incrementar la presencia de sus nuevamente por quien lo había hecho en el 97, su edecán soldados en la frontera Norte; para exigir inmunidad para de entonces y ahora presidente, el Coronel Lucio esos soldados; para presionar la intervención ecuatoriana Gutiérrez. en el Plan Colombia; para hundir barcos civiles ecuatoriaGracias a la anulación de los juicios en su contra decinos; para obligar al gobierno a firmar el TLC, etc., frente a didos por quien fungía como presidente de la CSJ, retorlo cual Gutiérrez borró todo concepto de soberanía”, naron también, con diferencia de pocas horas, el ex presicomo alguna vez lo expresó Alfredo Vera. dente Gustavo Noboa y el ex vicepresidente Alberto Dahik. La comedia era completa. El comienzo del fin Cumpliéndose exactamente el objetivo de la alianza del Liderazgo y fortaleza “autoritarismo populista”(ver los análisis sobre este conQuito no había dejado de protestar. Desde diciembre, el cepto en el número anterior de La Tendencia ), y con un Concejo Metropolitano de la ciudad, con su alcalde Paco muchacho de los mandados al que le apodan“Pichi” Moncayo a la cabeza, se había pronunciado de manera Castro, Abdalá Bucaram retornó a Guayaquil la noche del enérgica contra el rompimiento de la Constitución que viernes 1 de abril. No iban a pasar tres semanas antes de implicaba el reemplazo de la CSJ. Más aún: el organismo que su presencia produjera el derrumbe del gobierno sinhabía sido el primero en desconocer de hecho a la corte vergüenza que lo trajo. espuria al negarle toda competencia para ordenar las priSu regreso fue agrandado por los tonos de superprosiones del Gral. José Gallardo, ordenando su libertad ducción con que la televisión se empeñó en cubrirlo. Los inmediata. Por otro lado, la Asamblea de Quito, órgano canales, con un sentido bien pobre de lo que es la decencia máximo de participación ciudadana, se había activado y y el sentimiento popular, mandaron a enviados especiales venía reuniéndose con quienes desearen participar para a que hicieran reportajes previos en Panamá, mientras analizar la situación y canalizar acciones y protestas. Por otros competían por mostrarnos la casa de Guayaquil, sus ello, el 16 de febrero se había realizado la mayor marcha decorados y hasta su dormitorio, como que se tratara de de la historia de Quito: de manera pacífica, con gran una celebridad mundial. Luego, se pusieron prácticamenorden y disciplina, unas 200.000 personas habían pedido te en una cadena nacional de varias horas de duración para la salida de la CSJ y la rectificación por parte del gobierno. cubrir sin náuseas el espectáculo montado el 2 de abril Este se mostró neciamente insensible: organizó una 26 La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos contramarcha de gente pagada y funcionarios públicos amenazados y, envalentonado con unos cuantos tragos de alcohol, Lucio Gutiérrez, que había contratado unas bailarinas de escasas ropas y más escaso talento, se echó un discurso insultando y despreciando al pueblo capitalino y a sus dirigentes. Esas injurias se le atragantaron a la ciudadanía, y fueron el antecedente de lo que harían dos meses más tarde los forajidos. Tras el retorno de Bucaram, las Asambleas de Quito y Pichincha, presididas por el alcalde Paco Moncayo y el prefecto Ramiro González, sesionan el lunes 4, martes 5 y miércoles 6 y realizan marchas(de unas 5.000, 9.000 y 4.000 personas cada vez), hacia el centro de Quito, que son disueltas con gases por la policía. Se llama a la desobediencia civil. Ante la falta de reacción del gobierno y del Congreso, esas autoridades convocan luego a un paro de actividades, que se realiza el miércoles 13 de abril. A pesar de los pedidos de la ciudadanía, ese día en el Congreso no se alcanza la mayoría para destituir a la CSJ espuria. Es verdad que el paro provincial se limitó a Quito y se realizó a medias, pues el transporte, cortado en unos 25 puntos de la ciudad, y el comercio funcionaron parcialmente, pero también es verdad que la represión fue muy dura, en especial contra unos 5.000 manifestantes que agitaron todo el día, presididos por las autoridades, en los alrededores de los parques El Ejido y La Alameda. El paso del testigo Fue ese día que surgió la manifestación espontánea a la noche. Por los micrófonos de radio La Luna, que habían acompañado las protestas, una mujer quiteña sugiere manifestarse fuera de la jornada laboral. Nuevas llamadas concretan la idea de acudir esa misma noche a la Av. de los Shyris. Y, en efecto, desde las 21h00, unos 5.000 ciudadanos se reúnen allí con cacerolas para protestar contra el Gobierno. Para cualquier observador, saltaba a la vista la notable participación de familias enteras: mujeres, ancianos y niños. Fue un tomar la posta: las manifestaciones y el paro se estaban agotando como formas de protesta. Pero la gente no podía soportar impasible los desafíos que le hacía el gobierno. Tampoco quería que las autoridades lucharan solas: era su lucha, la de todos, no solo de las autoridades. Esto, que algunos medios, diligentemente se apresuraron a interpretar como“superación” a la dirigencia, fue, en realidad, un paso del testigo. Era la ciudadanía la que se levantaba por sí misma, en un horario diferente, con métodos diferentes. Cuando el presidente de la República, Lucio Gutiérrez, a la mañana siguiente llamó forajidos a quienes protagonizaron el“cacerolazo” de la noche anterior, no se imaginó jamás que había bautizado al movimiento: los ciudadanos asumieron el insulto y se convocaron, llamándose a sí mismos“los forajidos”, a una nueva protesta nocturna. En Los Shyris unos 10.000, y centenares en decenas de parques barriales y sitios de confluencia de tráfico, los ciudadanos se reúnen el jueves 14 con carteles, volantes hechos al apuro en computadora, calcomanías y camisetas con la leyenda“Yo también soy forajido”. Ya para mediodía, Ataúlfo Tobar había creado la caricatura musical“Los forajidos”, que 27

La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos sonaba una y otra vez en las ondas de esa radio. consignas contra el gobierno, especialmente la ya famosa Para el viernes 15 de abril la onda de dejar hablar a la “¡Lucio, fuera!”), la expectativa por lo que pueda hacer el gente ya contagia a otros medios radiales, y esa noche Congreso Nacional se frustra de nuevo: la sesión extraordecenas de miles de ciudadanos se concentran en distintos dinaria auto-convocada para la tarde tampoco logra aprolugares de la ciudad para protestar haciendo sonar madebar nada para salir de la crisis. ros, ruido al que se unen los pitos de los autos, de más Protestas dispersas se realizan el lunes en varios puntos cacerolas y los gritos con las consignas en contra del corode Quito, mientras otras ciudades empiezan a salir de su nel Lucio Gutiérrez. Empavorecido, acompañado del alto pasividad: en Guayaquil, organizada por el alcalde, se reamando, este declara esa noche el Estado de Emergencia liza una caravana para rechazar al Gobierno y pedir asignapara el DMQ y, tratando de salvar los muebles, destituye a ciones; Cuenca también ve protestas, mientras esa noche ya la CSJ. Lo segundo se pierde ante la estupidez de lo primehay“cacerolazos” en Tulcán, Ibarra, Cayambe, Riobamba, ro: la gente no hace caso y las protestas continúan, más Azogues y Guayaquil. aún, se recrudecen en las calles de la urbe. Miles que no habían salido hasta entonces, se levantan de sus camas y Huir por los techos salen, indignados, a gritar contra el gobierno. Así llega el martes 19 de abril, día decisivo. A los opeA su vez, el Concejo Metropolitano, radores políticos de Gutiérrez no se les que estaba en sesión permanente, emite ocurre mejor cosa que traer a Quito a un enérgico comunicado de condena, se declara en rebeldía frente al Estado de emergencia y, por primera vez, pide ya Gutiérrez y sus compinches tampoco pudieron unos 3.000 integrantes de la Federación de Indígenas Evangélicos del Ecuador(FEINE), provenientes de concretamente la salida de Gutiérrez, al que llama dictador. La paciencia se construir un mínimo Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo, que se pasan el día en la plaza de San había agotado. La prudencia, que había sido norma de conducta del Alcalde y el Concejo, ya no cabía ante una situación entramado de actores sociales. Solo tenía, como Francisco. Pero por la tarde una inmensa manifestación, de entre 60.000 y 100.000 personas marcha tan extrema. La gente desafía el Estado todo populista, grupos sociales clientelares a los desde la Cruz del Papa(en el parque La Carolina al norte de Quito) con intención de llegar a la Plaza de la de Emergencia Haciendo caso omiso del Estado de Emergencia, miles de personas, durante que podía mover con promesas concretas o, como Independencia. A la altura del Consejo Provincial, las fuerzas policiales la reprimen fuertemente con bombas todo el sábado 16, protestaron en Quito con gritos, pitos y banderas. Centenares tan tristemente se... lacrimógenas. Esa noche, los noticieros de TV muesde ellos llevaban lazos y pompones de tran en Guayaquil a Renán Borbúa, papel higiénico, con el que también“adornaban” sus autos primo del presidente, anunciando, al pie de una concentrapues este día la forma de protesta sugerida por algún ciudación de centenares de buses, en el centro comercial Bahía dano en la Luna y promovida por esta, con la machacona Norte, que está saliendo en ellos hacia Quito con 5000 persomanera de sus locutores, es simbólica de la necesidad de nas para“defender” al presidente Gutiérrez. limpiar la suciedad de la política. Esa noche se viven dramas en Quito: nuevas grandes El gobierno no atinaba qué hacer: lo que estaba claro es manifestaciones pacíficas en El Ejido y La Alameda son disque ni el pueblo, ni las autoridades de la ciudad, ni el propio persadas, pero se reagrupan y persisten en su intento de lleejército (que no ha sacado sus tropas a las calles), habían obegar al palacio. A las 21h30, asfixiado con los gases, muere el decido su Estado de Emergencia… Finalmente, Gutiérrez fotógrafo y videasta chileno radicado por 30 años en Quito, para librarse del ridículo da marcha atrás y suspende el Julio Augusto García. A la medianoche unos 300 manifesEstado de Emergencia. La sensación que cunde ese día, tantes llegan a una cuadra de la Plaza de la Independencia incluso entre los manifestantes que intentan llegar por la y son reprimidos con gases y a culatazo limpio. noche hasta el palacio de Gobierno y son reprimidos, una Quito amanece el miércoles 20 de abril conmocionado vez más, por la policía, es que ya no hay gobierno. por las noticias de la represión nocturna y la confirmación El domingo 17 de abril, cuando las llamadas a La Luna de que, en efecto, dos centenares de autobuses han llegaconvocan a realizar un“golpe de estadio”(los hinchas de do desde las provincias costeras de Guayas, Los Ríos y los equipos presentes en dos estadios de Quito corean Manabí, y otros desde las amazónicas Napo y Sucumbíos, 28 La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos todos con gente contratada por los gutierristas. Decenas de estos viajeros tienen machetes y otros, garrotes. El Alcalde de Quito y el Prefecto de Pichincha han ordenado a los vehículos del municipio y del consejo provincial bloquear las entradas de la ciudad para impedir el paso de estos buses. Moncayo comanda personalmente el bloqueo en el peaje de la autopista de Los Chillos. La mañana, Quito es un caos: mientras integrantes de los grupos traídos a Quito y que no pueden ingresar por Los Chillos atacan esporádicamente a vehículos de ciudadanos que acuden a su trabajo, pobladores de los valles aledaños bloquean las vías de ingreso e impiden pasar a estos buses que vienen de provincias. Con todo, los garroteros empiezan a dejar los buses y tratan de avanzar por las calles, por lo que se producen enfrentamientos en Guápulo, La Vicentina, la Panamericana Sur, El Trébol. A su vez, los estudiantes de los colegios de Quito, que habían acudido a clases ante el insistente y temerario anuncio del ministro de Educación de que había asistencia normal, se encuentran con que a las 8h00 este anuncia que se han suspendido las clases: miles de chicos y chicas se concentran en la Avda. de los Shyris, La Alameda y la Villa Flora e inician protestas, algunos en marchas organizadas y pacíficas, otros más combativos a enfrentar a la policía. La televisión, que había acompañado poco a las protestas de Quito, empieza a transmitir en vivo y en directo los sucesos de esa mañana en la capital. Curiosamente, en Guayaquil y Cuenca la ciudadanía no sabe lo que sucedió la noche anterior en Quito pues, salvo Teleamazonas, los otros canales transmitieron en vivo las manifestaciones, pero solo para la zona de Quito, mientras la señal para la Costa(que en el caso de Ecuavisa por ejemplo, incluye todo el sur del país, incluido Cañar, Cuenca y Loja) siguió transmitiendo las telenovelas y programones de siempre… Empiezan a desayunarse de la gravedad de la situación. Así, el país se entera de que la embajadora de EEUU, Kristie Kenney se encuentra en Carondelet“desayunando” con Gutiérrez; que solo unos pocos centenares de provincianos contratados han logrado entrar a Quito y se reagrupan en el parque de El Arbolito, mientras que otros buses emprenden su viaje de regreso, aunque continúan enfrentamientos con mercenarios en distintos puntos, lo que se ejemplifica trágicamente porque hacia las 11h00 una mujer, llegada esa mañana desde Manabí, contratada por$ 10 para venir a gritar por Gutiérrez, muere atropellada por una ambulancia del Ejército: Se enteran los ecuatorianos que hacia las 11h20 la embajadora Kenney concluye su reunión con Gutiérrez y que no pasan sino minutos cuando los diputados de oposición anuncian su retiro del Congreso Nacional, desconocen a Omar Quintana como presidente y se autoconvocan para una sesión extraordinaria del Congreso en el edificio de Ciespal para una reunión paralela y que a las 11h30 el comandante General de la Policía, Jorge Poveda, presenta su renuncia irrevocable al cargo por estar en desacuerdo con seguir la represión. Los acontecimientos se precipitan, como dicen las crónicas de prensa. Durante la siguiente hora, grupos de estudiantes llegan hasta el Congreso Nacional y protagonizan desmanes contra sus instalaciones: rompen puertas y prenden fuego a la entrada del Parlamento, mientras desde las ventanas superiores del edificio del Ministerio de Bienestar Social se dispara a los manifestantes que se han congregado en su torno. Videos privados que pronto llegan a Teleamazonas muestran cómo la policía protege a los garroteros de Bolívar González en contra de los manifestantes antigobiernistas. Cerca de la una de la tarde otros cientos de manifestantes han rebasado los cercos policiales y empiezan a agolparse en las infranqueables barricadas policiales a una cuadra a la redonda de la Plaza de la Independencia. Los militares que ayudaban a contener el ingreso de los manifestantes se retiran de la Plaza Grande. A la una, el Congreso paralelo, reunido en las instalaciones de 29

La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos Ciespal, destituye al presidente del Congreso, el roldosista Omar Quintana y al segundo vicepresidente del parlamento, Jorge Montero, del CFP y elige a la diputada socialcristiana Cynthia Viteri primera vicepresidenta, y como tal le encarga dirigir la sesión. Dentro de Carondelet, Gutiérrez grita, y como lo dicen los testimonios de presentes, llora. Su gobierno está acabado, pero se niega a salir a la televisión y convocar el apoyo popular. Sabe que no lo tiene y que ha llegado al final de la cuerda. Por eso, tras mucho debate y gritos destemplados, el que aparece a la una y media y con cara de entierro, es el ministro de Gobierno, Oscar Ayerve, quien hace el anuncio más extemporáneo que pensarse pueda: que Lucio Gutiérrez ha conminado al Abdalá Bucaram a que abandone el país… junto con otro anuncio casi tan tardío como el anterior: la destitución de Bolívar González de la subsecretaría de Bienestar Social. El tercero, el nombramiento del Gral. Marco Cubero nuevo Comandante de la Policía, es casi un chiste. Acto seguido, la prensa y todo el personal civil es desalojado del Palacio de Carondelet. El presidente se queda sin la escolta presidencial. Casi simultáneamente, con 60 votos de 62 presentes, el Congreso destituye al presidente Lucio Gutiérrez“por abandono del cargo”, dispone que el vicepresidente Alfredo Palacio asuma el poder y le invita a acudir hasta Ciespal para posesionarse del cargo. Minutos después, el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas anuncia que las FFAA le han retirado el respaldo a Lucio Gutiérrez, pero no dicen que respaldan la sucesión constitucional. Este es un vacío que va a provocar la incertidumbre y el riesgo físico de Palacio y los diputados que se quedan en Ciespal durante la tarde, rodeados de manifestantes infiltrados, de grupos oportunistas y mafiosos, los que también intentan convertirse en protagonistas de en la Plaza de la Independencia, pero allí son desalojados por los verdaderos“forajidos”, el pueblo de Quito, que los rechaza al grito de“¡Chinos fuera!”. Poco después de que a las 14h13 la diputada socialcristiana, Cinthya Viteri posesiona al vicepresidente Alfredo Palacio como presidente constitucional del Ecuador, un helicóptero del Ejército ecuatoriano evacua al coronel Lucio Gutiérrez desde la terraza sur de la casa presidencial. Luego, cientos de manifestantes invadirán pista e instalaciones del aeropuerto Mariscal Sucre de Quito e impiden que despegue el avión que intentaba conducir a Gutiérrez con rumbo desconocido. Más tarde este pedirá asilo en el Brasil, en cuya embajada se refugiará por unos días. Solo a la noche, la cúpula militar emite una declaración 30 La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos de respaldo a Palacio, quien es evacuado de Ciespal y llevay la Amazonía con machetes o a los pistoleros de Bolívar do a las instalaciones del Ministerio de Defensa. Queda así González, habrá recordado con estremecimiento a los camisolucionada una ardua disputa entre oficiales gutierristas y sas negras: fuerzas de choque dispuestas a masacrar a los quienes querían instaurar una dictadura militar o civil. contrarios, para imponer un régimen. La restauración democrática continuaría los días Gutiérrez y el cuarteto del terror, y todos aquellos que los siguientes con la elección del Dr. Wilfrido Lucero como secundaron en el Congreso y en la prensa, se equivocaron. nuevo presidente del Congreso, la destitución de once Su actitud no nació de la inteligencia, de la visión de futuro, legisladores por abandonar los partidos por los que fuede la valentía. Fue un miedo pánico, y su limitada inteligenron elegidos, de cuatro más por un escándalo alcohólico cia, que en conjunto no hacían ni uno que pensara claro, lo en Lima, la incorporación de sus reemplazos, la destituque le llevó a plantear como una guerra su relación con ción de los integrantes del TC y del TSE nombrados en Quito –ciudad que reclamó paciente, disciplinada y pacífidiciembre y la aprobación de las reformas legales para la camente durante meses contra el nepotismo desatado, la designación de la nueva CSJ. corrupción campante y el atropello institucionalizado. Gutiérrez descartó desde el inicio la colaboración, el diáEl intento fascista de Gutiérrez logo y la búsqueda conjunta de soluciones. No escuchó los El control directo que Lucio Gutiérrez intentó tener llamados que le hizo el Concejo Metropolitano de Quito sobre las FFAA no le sirvió para nada: desde el 9 de diciembre de 2004 y, llegado el momento decisivo no pudo luego, la ciudadanía entera. Con manía contar con el respaldo que él creía iba a salvarlo. Los oficiales gutierristas quedaron asilados ante el conjunto de Dentro de Carondelet, Gutiérrez grita, y como lo de psicópata movió todas las fuerzas a su disposición para atacar a la ciudad y sus habitantes: cortarle los fondos y cormandos, mucho más consciente y comprometido con objetivos a mediadicen los testimonios de tarle el agua; minimizar sus protestas pero reprimirlas a mansalva; organizar no y largo plazo, tanto nacionales como directamente institucionales. Gutiérrez y sus compinches tampoco presentes, llora. Su gobierno está acabado, contramarchas; insultar a sus líderes y a todos sus habitantes y, lo peor, aprovecharse de los pobres de la Costa y el pudieron construir un mínimo entramado de actores sociales. Solo tenía, como todo populista, grupos sociales pero se niega a salir a la televisión y convocar el Oriente para convertirlos en garroteros contra las familias quiteñas. Fue esa necedad, esa limitación clientelares a los que podía mover con promesas concretas… o, como tan tristemente se vio en las últimas semanas apoyo popular. Sabe que no lo tiene y que ha llegapara entender lo que es el Estado y para qué sirve el Gobierno, y, como contraparte luminosa, el valor y calide su desdichado gobierno, con miserables pagos que explotaban la pobreza e do al final de la cuerda. dad del pueblo de Quito, lo que le llevó a Gutiérrez a feriarse las mejoignorancia de segmentos poblacionales res condiciones económicas que cualmarginados, tanto urbanos como rurales. quier presidente soñar pudiera, y caerse estrepitosaGutiérrez, y sus operadores políticos, en especial el cuarmente, huyendo, literalmente, por los techos. teto del terror, compuesto por Gilmar Gutiérrez, Oscar Ayerve, Renán Borbúa y Bolívar González, intentaron crear Aprovechar la fuerza de los forajidos una suerte de fascismo criollo. Fue ese“autoritarismo Todos quienes hacemos política o hemos dedicado nuespopulista” llevado al extremo. Esas tácticas se pusieron en tros esfuerzos a pensar en las soluciones políticas para el práctica en otros escenarios: la intimidación a la Fundación país, tenemos que reflexionar en este momento histórico. Mariana de Jesús y hasta a las monjitas de la Madre Teresa No hay duda de que hay un desgaste en el sistema políde Calcuta para someterlas a la maquinaria de financiatico: tan grave que ha llevado a una inestabilidad crónica, miento del gobierno y enriquecimiento de sus funcionarios; con nueve gobiernos en nueve años(Durán Ballén, la instrumentación de programas sociales para reclutar Bucaram, Arteaga, Alarcón, Mahuad, el triunvirato, clientes y emplear a los capitostes del reclutamiento de las Noboa, Gutiérrez, Palacio). No hay duda de que la poblamasas de manifestantes…Pero lo peor llegó con los merceción ha perdido credibilidad en los partidos, los que han narios, y aunque las actuales generaciones no lo hayamos ido bajando progresivamente de votación y han perdido vivido, cualquiera que haya leído un poco de la historia proyección nacional. Justamente por eso es que surgen europea del siglo 20, al ver a esos grupos traídos de la costa caudillejos como Gutiérrez y hasta un Álvaro Noboa 31

La acción de los“forajidos”, desfío para los partidos políticos puede disputar no una sino dos y quién sabe si hasta tres veces la segunda vuelta electoral… Ya se ha señalado que el debilitamiento del sistema de partidos no ha llegado al colapso como en los casos de Venezuela o Perú,“pues los partidos ecuatorianos aún captan sectores del electorado, tienen presencia mayoritaria en el parlamento y cuentan con buena parte de los gobiernos locales”. De allí que el movimiento de los forajidos sea una ocasión de oro para renovarse. La fuerza, la creatividad, el empeño de los forajidos tiene que ser canalizados. Una buena parte de los forajidos son hombres y mujeres muy jóvenes. Esa es una generación que se encontró de manos a boca con la política. La creíamos abúlica, interesada solo en divertirse. Pero la historia la condujo a un momento en que tenía que luchar por su propio futuro, pues se le estaban feriando el país. Esa es una generación que nos relevará a todos: pero para hacerlo, debemos invitarla y abrir las puertas de la tendencia del centro izquierda a que vengan y actúen dentro de los partidos. No hay democracia sin contienda partidista y sin que los mecanismos de acceso y cambio de poder sean aceptados por todos. Está más que comprobado, pero recordemos que E.E. Shattschneider, quizás el más importante de los estudiosos estadounidenses anterior a la Segunda Guerra Mundial, lo puso muy claro cuando afirmó que“la democracia moderna es impensable en otros términos que en los de los partidos”. 1 Seymour Martín Lipsett enfatizó el papel central de la competencia partidista al decir que“la democracia en una sociedad compleja puede definirse como un sistema político que provee de oportunidades constitucionales regulares para cambiar los oficiales que gobiernan, y de un mecanismo social que permite a la porción más grande posible de la población influir en las decisiones trascendentales al elegir entre los que compiten por los puestos políticos”, es decir, a través de los partidos políticos. 2 ¿A qué viene recordar esto que es archiconocido? A la necesidad de refrescar la mente de ciertos personajes que se consideran representantes de los forajidos, y a otros que los secundan consciente o inconscientemente desde los medios, donde hay editores y columnistas dedicados a demoler pieza a pieza a los partidos políticos, como que fueran antiguas ruinas incas o mayas, inservibles. Lo ideal sería que los gobiernos duren cuatro años… pero siempre que no destruyan al país. Lo ideal sería que las sucesiones fueran ordenadas… pero siempre que no se intente entronizar el fascismo. Una democracia estable necesita de la creación de una cultura de base que promueva la competencia leal, que difunda los partidos, que por supuesto promueva la aceptación de los derechos de la oposición, que haga consustanciales a la vida de la sociedad la libertad de expresión y de asociación, el imperio de la ley y las elecciones periódicas. Para eso, los partidos requieren abrirse: dejar que la fuerza de los forajidos ingrese como una bocanada de viento o un río de agua lustral en su seno, los transforme y los potencie. Sin miedo. Invitar a que se unan a la lucha por un Ecuador mejor, como lo hicieron tantos, hombres y mujeres, jóvenes y viejos, de las clases medias, altas y bajas de Quito en los históricos días que vivimos en abril. La tendencia de centro izquierda es la llamada a aprovechar esa fuerza de cambio para solucionar los problemas de base de nuestro Ecuador. 1 E.E. Shattschneider, Party Government(Rinehart, New York, 1942), I. Ver también Giovanni Sartori, Parties and Party System(Cambridge U. Press, New York, 1999), I. 2 Seymour Martín Lipset, Political Man: The Social Basis of Politics(Doubleday, Garden City, N.Y., 1959) luego expandido en(John Hopkins U Press, Baltimore, 1981), 27 32 Indómitos, libérrimos y“forajidos” Sergio Garnica* B ochornoso, lamentable, caótico, crítico, nefasto, improvisado; son unos pocos de los epítetos que a diario y durante los últimos dos años han sido utilizados para calificar la desacertada administración de Lucio Gutiérrez. La situación no es nueva, durante los últimos dos lustros han desfilado gobiernos, unos electos en las urnas, otros simplemente acomodados bajo el peso de las circunstancias, esto porque además de la incapacidad, negligencia y los hechos de corrupción en los que se han visto involucrados, no han tenido políticas claras de gobierno y peor aún, no han considerado las políticas de Estado manifiestas en el Código Político. La situación actual de nuestro país nos obliga constantemente a comentar, analizar e incluso discutir sobre qué nos espera ¿Hacia dónde camina nuestra democracia? ¿Qué pasará con el Ecuador luego de esta nueva caída presidencial? Son preguntas que sin duda cada uno de nosotros debe plantearse, deponer antagonismos absurdos y reorientar líneas de acción, podría ser el comienzo para refundar el Ecuador que todos deseamos. Para la caída de Gutiérrez varios fueron los factores que entraron en juego. El mismo día en que el coronel entraba en funciones, aseguró de forma pública que él era un hombre sin ideología y que se aliaría con la derecha o la izquierda según la necesidad. Es obvio que el primer mandatario cumplió a cabalidad con su discurso; como aliados del gobierno desfilaron la mayoría de bancadas parlamentarias, mientras los intereses de estos grupos fueron satisfechos. Transcurrido el primer semestre de gobierno y demostrada la incapacidad y negligencia de Gutiérrez frente al manejo del Estado, el único partido político que expresó públicamente su oposición fue la ID, bloque que jamás se vendió por prebendas o espacios de poder. Ya en ese entonces el Dr. Rodrigo Borja, pidió abiertamente la salida del presidente, situación que le mereció una serie de calificativos por parte de los diputados gobiernistas y de algunos sectores cercanos al gobierno que calificaron de golpista la exigencia del ex presidente. Terminada la alianza entre socialcristianos y sociedad patriótica, el PSC volteó su mirada a la ya insistente propuesta de ID sobre el juicio político al presidente * Presidente del Núcleo de Juventudes de Izquierda Democrática de Pichincha, Consejal alterno de Quito Gutiérrez, única salida a la interminable cadena de negligencias e ineptitudes propias de su gobierno. Con diferentes argumentos Socialcristianos, Socialdemócratas, Pachacutik y Movimiento Popular Democrático propusieron ante el Congreso Nacional el juicio político al primer mandatario. Estas propuestas no prosperaron, ya que no se contó con los votos necesarios, sin embargo, la arremetida del Ejecutivo fue voraz, a través de la compra de conciencias a varios diputados, se inició una descomunal serie de atropellos a la Constitución y con ella a la dignidad del pueblo ecuatoriano. Debilitado el gobierno, Gutiérrez buscó desesperadamente nuevos aliados y se entregó de manera servil e irresponsable al yugo de Bucaram y Noboa Pontón, sustituyendo simplemente una oligarquía por otra y dejando a un lado los más altos intereses del pueblo ecuatoriano. Esta nueva coyuntura política produjo un tsunami dentro de la legislatura, las leyes fueron atropelladas, la Constitución violada, puesta al servicio indolente de una corrupta mayoría que con celeridad sorprendente destituyó a los vocales de los Tribunales Constitucional y Supremo Electoral, sin ni siquiera respetar el juicio político que para el efecto prevé la Constitución y con el único objetivo de repartir la troncha para comprometer así una mayoría legislativa. Estando en vacancia legislativa, el presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales, convocó al Congreso Nacional a sesión extraordinaria, en cuyo orden del día, constaba el análisis de la situación legal y constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Con este ardid jurídico, la mayoría gobiernista durante la noche del 8 y madrugada del 9 de diciembre de 2004 consiguió que el Congreso sea gestor de un hecho, que por nefasto quedará grabado en nuestra historia, esto es, la reorganización inconstitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante resolución legislativa. El Ejecutivo se mantenía en Carondelet con el absurdo e ilegal reparto de la troncha. La avasallante y mercantilizada mayoría parlamentaria le aseguraba la conclusión de su período presidencial. La mayoría legislativa, tomó una serie de resoluciones ilegales, que ahondó la inseguridad jurídica. Es innegable que los cesados Tribunales Supremo y Constitucional, así como la Corte Suprema de Justicia, se encontraban politizados, sin embargo, no se puede justificar la forma inconstitucional de su salida. Desde noviembre de 2004, la crisis política toco fondo, el nepotismo, la corrupción, los nego33

Indómitos, libérrimos y“forajidos” ciados, el reparto de la troncha, e incluso la compra de diputados quedó en segundo plano, y sobrevino la dictadura. El descarado proyecto político populista de PSP, PRE y PRIAN comenzó a materializarse con el retorno al país del prófugo de la justicia Abdalá Bucarám. Los medios de comunicación citan con impropiedad “La batalla de Abril”, esta batalla no empezó en este mes, se inició en diciembre del 2004, cuando grupos progresistas cansados del desgobierno de Gutiérrez, se organizaron y se constituyeron en Asambleas en Quito, Pichincha, Guayaquil, Azuay, con réplicas en otras ciudades a lo largo y ancho del país. La lucha y protesta que desembocó en abril con la caída del“gutierrizmo”, fue un proceso con estrategias cumplidas paso a paso, de acuerdo con las condiciones políticas siempre cambiantes. En primer lugar se estableció el requerimiento de“rectificaciones” del Primer Mandatario, en un segundo evento, se le requirió su“renuncia” a la primera magistratura del Ecuador; y como último recurso se estableció el“defenestramiento” de Gutiérrez. Dentro de este proceso, los jóvenes tuvimos un papel importantísimo en la propuesta y en la acción en las Asambleas como instancias organizadas. Es así como centenares de jóvenes ávidos de un futuro reconstruido y promisorio para la nuestra y futuras generaciones, asistimos a la Asamblea Nacional Juvenil, convocada y organizada por el grupo“Ruptura de los 25”, donde los jóvenes de Izquierda Democrática fuimos los únicos de nuestra generación que perteneciendo a un Partido Político, participamos en un evento a todas luces anti partidos políticos. Presentamos propuestas innovadoras que fueron acogidas dentro de las diferentes mesas temáticas de discusión. Empero debemos realizar aquí también una crítica, las propuestas se acogen, pero no son sometidas para la aprobación de los jóvenes asistentes. Allí podemos comprobar que quienes satanizan con sus críticas las prácticas tiránicas, muchas veces, sin mala fe de su parte, las practican y replican. He allí un punto más para analizar. Los líderes convocantes de las Asambleas de Quito y Pichincha, de manera consecutiva y sostenida arremetieron contra la dictadura con acciones como las marchas diarias hacia el Palacio de Gobierno, donde fuimos duramente reprimidos por la Policía Nacional. Una de las resoluciones de la Asamblea Provincial de Pichincha, fue la convocatoria a un paro provincial, mismo que se desarrolló el 13 de abril. Aquél día los jóvenes de Izquierda Democrática estuvimos congregados y marchando primero hacia la Plaza de los Presidentes donde se leería la violentada y maltratada Constitución de nuestro Ecuador, posteriormente continuamos en esta protesta cívica, aún a sabiendas que la represión sufrida en los días anteriores sería mínima ante 34 Indómitos, libérrimos y“forajidos” la que se avizoraba aquella mañana, y así también miles Y nacimos con orgullo los“forajidos” de ciudadanos que hicieron lo propio, juntos todos homDividido el parlamento, la nueva mayoría cambió el bro a hombro, con fe, esperanza, optimismo de saber que panorama político del país; reunidos en CIESPAL, los estábamos construyendo un Ecuador diferente. diputados ejecutaron el mandato del pueblo, declarando Fuimos víctimas de una descomunal represión, nos el abandono del cargo al presidente de la República y por mantuvimos unidos, solidarios, preocupados por cada sucesión presidencial, Palacios asumió la primera magisuno de nuestros compañeros y de quienes nos rodeaban. tratura, consecuentemente Gutiérrez huyó cobardemente Nos sentimos así aún más identificados con nuestros idede Carondelet, el Congreso Nacional dejó sin efecto las ales de justicia social con libertad; mirarnos los rostros resoluciones legislativas de noviembre y diciembre de luego del pertinaz llanto fue gratificante, ya que en nues2004, y se confirmó la culpabilidad de Bucarám quien tra mirada, toda enrojecida se descubría un presente disabandonó nuevamente el país, propiciándose una vez tinto, fuimos los actores de una gesta por lo que creemos más la impunidad. y en base de lo que construimos nuestra calidad de vida. Pese al patriotismo de los forajidos, sobrevino un desA la tarde del 13 de abril, Gutiérrez agradecía al pueblo borde de euforia, lo que en un inicio tuvo como fin la caída de Quito y Pichincha por no haber plede Gutiérrez, culminó con ideas anargado al Paro Provincial. ¡Craso error! quistas de romper la institucionalidad ..., esta declaración exacerbó nuestros ánimos y dolidos ante tales burlas, una En el ámbito del sistema del país, reformulando objetivos a último momento, que acéfalos y sin una nueva voz se escuchó retomando la lucha de las Asambleas. Radio La Luna, este nuevo convocante, en horas político y electoral, se debería revisar la conforplanificación adecuada, permitió el aparecimiento de nuevos protagonistas desde el 21 de abril, buscando protagode la noche nos reagrupó en la lucha. El llamado cacerolazo fue un éxito de grandes dimensiones, ante el que ya mación del Tribunal Supremo Electoral, ya que nismo o cuotas de poder en el nuevo gobierno, olvidando que esta rebelión se generó por la defensa de la democraninguna mentira cabía. Todos estábamos allí, en la Tribuna de los Shirys, con ollas, tapas, pitos, haciendo sonar la ingerencia de los partidos políticos en este órgacia y el reestablecimiento del Estado Social de Derecho. Sin embargo hay planteamientos que deben ser observalos claxon de los carros, con carteles. Todos, niños/as, jóvenes, mujeres, hombres, ancianos/as, congregados no de control, impide que las tareas a él encomendos de manera urgente, claro está, dentro de la institucionalidad y respetando los cánones democráticos, es por ello, para decirle al gobierno que no puede mentir al pueblo, que no puede minidadas se realicen con... que dentro de las propuestas de refundación del país se deberían generar promizar sus acciones, decirle que los ciufundos cambios en diferentes áreas que dadanos quiteños somos libres, que lo somos desde la respondan a las expectativas de la ciudadanía como gestocuna, que Quito es por ello Luz de América. Decirle que ra de su propio futuro y que de una vez por todas, enrumEcuador es una pujante nación, llena de hombres y mujeben al país por un camino donde la seguridad jurídica sienres buenos que aman a su Patria. Que somos CIUDADAte bases para ese desarrollo económico tan anhelado. NOS/AS que sabemos y ejercemos nuestros derechos y Las propuestas innovadoras de reestructuración políticumplimos nuestras obligaciones, que estamos cansados ca deben ser canalizadas por los Partidos Políticos; vemos del absurdo de la politiquería, que queremos una renovacomo la realidad nos enseña que aunque propuestas ción de políticos verdaderos que practiquen el bien imperativas de reforma se planteen, si no se lo hace desde común. Que basta ya de sainetes ridículos orquestados una estructura orgánica institucional, tienden a ser como desde el gobierno con su espuria mayoría. Que basta ya el vapor, que se esfuman en el aire. Eso ha ocurrido con las de vivir una tragicomedia donde el bufón mayor de la propuestas de la Asamblea Popular, instancia de hecho manera más vergonzante y desfachatada ofendía la majesque ha recurrido a las institucionales orgánicas de nuestra tad del soberano, rompía nuestra nación, quebrantaba el democracia para poder proponerlas. Estado Social de Derecho y nos sometía a una ridícula Más allá de las propuestas de las denominadas “democratura”. Asambleas Populares, considero importante plantear El cacerolazo, el tablazo, el papelazo, el mochilazo; fueron algunas enmarcadas en una estructura democrática y en el síntomas de una democracia enferma, desesperada por una Estado Social de Derecho. cura de raíz a todos los males de una estructura caduca. De inicio, en el ámbito del sistema político y electoral, 35

Indómitos, libérrimos y“forajidos” se debería revisar la conformación del Tribunal Supremo todo nivel; es una forma peculiar de organización de la Electoral, ya que la ingerencia de los partidos políticos en sociedad en su conjunto, compromete a todas las personas este órgano de control, impide que las tareas a él encoy no solamente al gobierno que es una de sus partes, la mendadas se realicen con imparcialidad. Para esto, se democracia es una forma de Estado antes que un forma de podría recurrir al derecho comparado como el modelo gobierno. Si bien es un modelo puramente conceptual que costarricense, donde existe el Tribunal Supremo de jamás se dio ni puede darse en su realidad más pura, la Elecciones, el cual ejerce jurisdicción electoral, potestades democracia es un ideal, es una meta a la que hay que aceradministrativas y potestades reglamentarias; está integracarse permanentemente, para lo cual es necesario que se la do por tres Magistrados titulares y seis suplentes, quienes ponga en práctica las veces que se tenga la oportunidad. son nombrados por la Corte Suprema de Justicia, con las Para juzgar a los regímenes políticos de los últimos tiemdos terceras partes de sus miembros, deben cumplir los pos, incluido el defenestrado de Gutiérrez, hay que ver mismos requisitos, tienen las mismas responsabilidades y cuánto se aproximan o se alejan de esos paradigmas absprohibiciones que los Magistrados de la Corte Suprema tractos en el ejercicio del poder. de Justicia. De esta manera funciona con independencia y Hay que concienciar que la democracia tiene sus prosus decisiones no son susceptibles de pias limitaciones, no se puede ignorar revisión, y en casos de prevaricato, se las restricciones inherentes al sistema, someten a juicio penal. Bajo este Tribunal Supremo de Elecciones se Se debe regular la particien este sentido su pervivencia es tarea de todos los días, dista mucho, sin encuentra el Registro Civil, en virtud de que este organismo elabora los padrones electorales, registra el movipación de los independientes, exigiendo patroembargo, de ser un sistema caduco que ha generado una serie de calificativos inclusive irónicos como el de Winston miento vegetativo de la población y el estado civil de las personas. La Ley del Control y del Gasto y nes claros de actuación, con principios ideológicos Churchill, cuando manifestó que“la democracia es el peor de los sistemas, a excepción de todos los demás”. Propaganda Electoral debe ser reformada, pues existen varias disposiciones prohibitivas, pero que no tienen y planes de trabajo explícitos, con el fin de Mientras mayor es la participación popular tanto más democrático es un Estado. Bajo este esquema encontramos sanción alguna, permitiendo que quede en la impunidad los abusos del poder económico. Se deben establecer acabar con el oportunismo y la práctica corrupta métodos directos de participación democrática, todos amparados en la Constitución como son la iniciativa condiciones equitativas de participación en procesos electorales, de modo de algunos de ellos. popular, referéndum, plebiscito y elecciones y el método indirecto de particique, a través de los medios de comunipación democrática que son la opinión cación todo participante tenga las mismas oportunidades pública, grupos de oposición, partidos políticos, movide llegar al electorado y el pueblo no se vea seducido por mientos sociales, organizaciones no gubernamentales. millonarias campañas, evitando así el clientelismo político. Los partidos políticos son una forma de participación Se requiere una reforma a la Ley de Elecciones, que por democrática indirecta, que hoy por hoy, han sufrido un no ajustarse a nuestra realidad ha permitido la proliferación desgaste general, esto por la carencia de principios ideode partidos y movimientos políticos, que en lugar de aglutilógicos, propuestas y planes de gobierno debidamente nar individuos bajo directrices de una doctrina partidista, lo sustentados, y por caer, determinados partidos políticos, único que pretenden es instaurar oligarquías o plutocracias. en un círculo vicioso de propuestas clientelares, demagóMe acojo a lo que dijo Maximiliano Robespierre 1758gicas y populistas, convirtiéndose en empresas familia1794,“la democracia es un Estado en el que el pueblo soberes o de capital, en donde prevalece el interés mezquino rano, regido por leyes que son obra suya, hace él mismo y egoísta de un grupo minúsculo de personas, sobre el todo lo que puede hacer, y permite hacer, por medio de beneficio colectivo. Existen partidos políticos serios y delegados, todo lo que él mismo no puede hacer” Es claro con bases ideológicas bien fundamentadas que a través que el soberano es el pueblo y es para él, que aquellos elede los años han expresado el sentir de gran parte de la gidos en las urnas, deben gobernar. La democracia no población y que pese a los vaivenes políticos de los últidebe ser confundida, no es simplemente el acto de sufragio mos años han permanecido firmes en la defensa de los popular, en su esencia la es participación, involucramienintereses del pueblo ecuatoriano, tal es el caso de to, responsabilidad, hay que vivirla, sentirla, ejercerla a Izquierda Democrática. Es por ello, que la idea anarquis36 Indómitos, libérrimos y“forajidos” ta de“despartidizar la política” es por completo absurda, puesto que una parte fundamental de la democracia es la participación ciudadana y esta se encamina adecuadamente a través de los partidos políticos como estructuras rectoras y aglutinantes. No hay sistema político en el mundo sin partidos políticos, por tanto, si hoy desaparecen, mañana nos veremos en la necesidad de volverlos a crear. Lo apremiante es su reestructuración interna con una implícita renovación generacional que vaya de la mano con la experiencia de políticos honorables. Dentro de las reformas constitucionales que imperiosamente el Congreso debe legislar, es necesario establecer los mecanismos adecuados que hagan viable la revocatoria del mandato y permitan ampliar esta facultad al presidente de la República, de modo que, no sea únicamente el Congreso quien esté facultado para destituir o cesar al presidente, pues, argumentando falta de legitimidad o legalidad, muchas veces se pretende desvirtuar lo actuado por el Parlamento, dando pábulo para que a nivel nacional e internacional se den comentarios de diferente índole, poniendo en riesgo la seguridad jurídica y la estabilidad social, económica y política del país. Se deben revisar las atribuciones del presidente, específicamente en la libertad que tiene para mantener sus ministros de Estado, a pesar de haber sido censurados por el Congreso, en cuyo caso deberían salir inmediatamente; así como otras facultades constitucionales que le dan al régimen presidencialista poder, incluso en algunos aspectos privativos, en detrimento de las facultades que le competen al legislativo, por ejemplo en la iniciativa de proyectos de ley calificados de urgencia en materia económica, la iniciativa para proyectos de reforma en materia tributaria y de reformas que modifiquen la división político administrativa del país, las disposiciones concernientes a la objeción total del ejecutivo, la elaboración de la Pro forma del Presupuesto General del Estado, entre otras. El Congreso debe ser más representativo, de modo que legisle en función de la nación y priorice el bienestar de todo el pueblo ecuatoriano, pero lamentablemente vemos que determinados diputados provinciales han priorizado sus esfuerzos a la solución de problemas dentro de su respectiva provincia, esto en primera instancia va en contra de lo establecido en la Constitución, y además constituye una afrenta a la población del resto del país, al olvidar que existen temas de profunda relevancia nacional que deben ser atendidos de manera urgente. Esto se refleja en las últimas estadísticas donde apenas el 32% y 14% de leyes presentadas por el Ejecutivo y diputados, respectivamente, han sido aprobadas; se hace necesario retomar la elección 37

Indómitos, libérrimos y“forajidos” de diputados nacionales, también se debe efectivizar la descentralización y autonomías para que así las necesidades básicas de cada provincia se canalicen y gestionen directamente a través de los gobiernos seccionales. Se debe regular la participación de los independientes, exigiendo patrones claros de actuación, con principios ideológicos y planes de trabajo explícitos, con el fin de acabar con el oportunismo y la práctica corrupta de algunos de ellos. Así también, debe implementarse un código de ética adecuado, para sancionar a los diputados que se cambian de partido o movimiento, sin tener en cuenta que llegaron al parlamento por el voto de los electores identificados con la organización que auspicio su candidatura. Deben también crearse veedurías ciudadanas con el fin de supervisar la actividad legislativa, por ejemplo estableciendo observatorios legislativos juveniles de las universidades del país para que monitoreen y conozcan de cerca la tarea de esta función del Estado. De tal manera que se de un manejo transparente, evitando la influencia del hombre del maletín y el reparto de canonjías y privilegios. Finalmente, son muchas las cosas que se deben reformar o reorientar, muchos los actores que se deben involucrar en este proceso, pero sobre todo la ciudadanía común es la que debe abandonar su cómoda posición de crítica pasiva para iniciar un conciente activismo político, el Ecuador no cambiará si permitimos la perennización de prácticas corruptas, los malos políticos no se van porque se lo pidamos, esos espacios deben ser tomados y es fundamentalmente la juventud la llamada a realizar este cambio, los liderazgos no se transmiten ni se heredan, las directrices de políticos honestos deben orientar la práctica política en el país, pero si queremos renovación somos los jóvenes quienes con preparación, entrega y patriotismo debemos enfrentar el reto de refundar nuestra Patria. Como dijo Juan Montalvo“cuando todo en este país esté perdido, habrán jóvenes que saldrán con la insignia de la Patria bajo el pecho y nos devolverán, la libertad y la vida. Jóvenes, oh jóvenes, surgid, creced, salvad la Patria.” 38 Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de Palacio Raúl Borja* D esde su génesis, el gobierno de Gutiérrez fue un ensayo“a la criolla” de instauración de un régimen de tipo“bonapartista”. El bonapartismo es una categoría de análisis político construida por Marx en su obra“El 18 Brumario de Luis Bonaparte”(1852), útil para interpretar el carácter de ciertos regímenes de transición que encarnan una alianza de clases emergentes. El bonapartismo es una forma de gobierno que deviene régimen totalitario gracias a la deslegitimación al poder legislativo. Generalmente los gobiernos bonapartistas son liderados por un individuo“que se coloca como el representante directo de la Nación, el garante del orden público, el árbitro imparcial frente a los intereses contrapuestos de las clases”. El bonapartismo es un régimen de transición que se instala en un contexto de crisis de la sociedad civil, crisis en la que la burguesía cede terreno en la arena política al ejecutivo que se demuestra autoritario y carismático, con lo que logra amalgamar temporalmente a las clases emergentes y neutralizar a las clases tradicionalmente hegemónicas, pudiendo mediar en el tiempo un golpe de Estado y luego –inclusive- un plebiscito legitimador. ¿Qué clase hegemoniza la cuota de poder político cedida por la burguesía a favor del ejecutivo? Una“tercera clase” o una alianza que, en la Francia de Luis Bonaparte fue el campesinado y los sectores emergentes de la burguesía, y en el Ecuador de los últimos años fueron los sectores urbanos y del campo más pobres, aliados como furgón de cola con sectores de la burguesía que controlan-unos- el comercio de bienes de contrabando-y otros- importantes áreas de la agro-industria. El bonapartismo-en tanto gobierno de transiciónentraña una autonomía relativa dentro del régimen, al menos si se considera el carácter concreto de la política del ejecutivo que deslegitima a las fracciones de poder concentradas en el Congreso; pero al mismo tiempo, el bonapartismo refuerza los intereses económicos fundamentales de la burguesía. Autonomía relativa del ejecutivo en el marco de la superestructura política: del Congreso, de los partidos políticos, de la institucionalidad del estado de derecho, etc. entidades que son deslegitimadas por el * Analista Político gobierno autoritario que actúa en concierto con los sentimientos de frustración del pueblo llano. ¿Es el bonapartismo el desenlace necesario-no por ello menos transitorio- de situaciones de conflicto extremo de las clases y grupos corporativos que controlan el poder?... ¿Es el bonapartismo la antesala del fascismo? Estas son preguntas pertinentes si consideramos que Gutiérrez al final de su periodo atacó indiscriminadamente a todos los que le precedieron en el manejo del Estado(25 años atrás) y demostró tener vocación fascista. Recordemos que el estado de derecho se sustenta en la necesidad de normar las contradicciones de las fracciones de clase con poder(sus representaciones corporativas y partidarias), lo que se refleja en el Congreso(las leyes) y se condensa en la autonomía de las funciones del Estado(la Constitución). Al arribarse a una pugna insostenible de esas fracciones, la“tercera posición” entra en escena, no para cambiar las bases del sistema político y económico, sino para posicionar otras reglas de juego y en el ínterin situar en el poder a una clase hasta ese momento relativamente marginal, o marginada del sistema, a la que el gobernante representa mediante un ejercicio de estilo carismático y clientelar del poder, activando mecanismos políticos de facto, o sea sentando las bases de un régimen fascista(corporativo y violento) que puede llegar a legitimarse por vía de un plebiscito. En el Ecuador el“bonapartismo a la criolla” se gestó en el maridaje de los militares con el movimiento indígena en la década de los 90. Los militares son un sector de la“clase media” con un bagaje ideológico difuso, mezcla de nacionalismo, desarrollismo, doctrina de la seguridad nacional e idealización del poder carismático del“líder”. Los militares disponen de una cuota de poder político que la usan en los momentos claves de crisis social y de grave trémula del régimen. En el pasado inmediato los militares convergieron en una alianza que parecía ser estratégica, en la que sumaron al sector social emergente más importante de los 20 años anteriores-los indígenas- que venían conquistado derechos étnicos y territoriales, y que se habían convertido en el referente ideológico y político más importante del conjunto de la sociedad. El proceso que culminó el 21 de enero del 2000 con la revocatoria del mandato a Mahuad, no tuvo un programa 39

Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de Palacio de reformas al Estado, ni una agenda de cambios sociales; reses particulares. fue más que todo una revuelta política con contenidos En esas condiciones, el presidente de turno despliega contestatarios a un régimen presidencialista, ineficiente y sus capacidades demagógicas y clientelares buscando corrupto, y a una hegemonía de la burguesía financiera constituirse en“líder carismático” de un gobierno concenespeculativa que había provocado la crisis bancaria de trador de poderes, que acusa al Congreso, a las Cortes, a 1999-2000 y la debacle económica que arruinó particularlas instituciones del Estado en general, de obstruir su desmente a la clase media. A pesar del fracaso del 21 de enero tino histórico(mesiánico), lo que coadyuva a la quiebra el proceso continuó adelante acumulando fuerzas hacia la del estado de derecho. En el caso de Gutiérrez, el líder conquista del gobierno por la vía electoral. bonapartista se asentó en dos pilares: el poder militar y la Para el caso de Gutiérrez, la categoría del bonapartissimpatía suscitada en sectores de“el pueblo”, ente acultumo debe ser tomada con beneficio de inventario. El rado históricamente con el fin de soportar a los líderes Ecuador es una sociedad sin proyectos históricos de clase, mesiánicos de turno, priostes situados en el gobierno por y así como no hay una burguesía sino fracciones de oligarlas empresas electorales en circunstancias de debilidad quía, tampoco existe una clase obrera significativa(por su del Estado, personajes que armonizan su naturaleza autonúmero, representación corporativa y ritaria con la idiosincrasia populista rol político), ni un campesinado(clase afecta al totalitarismo. No fue casual en vía de extinción), sino múltiples y diversas fracciones populares, entre las que se destaca la“clase media” en La sustitución de Gutiérrez por Palacio -entonces- que a Gutiérrez se le señaló como un gobernante interesado en replicar lo que en el Perú fue la expeun país con un aparato productivo en soletas y un sector terciario funcionando a pesar de todo. Sobre la base de implica un cambio de delegación del poder sin riencia de Fujimori. Salvando las distancias, Luis Bonaparte(emperador autoritario de ese amasijo social correspondiente a una sociedad de capitalismo tardío, remoción de sus cimientos. Francia en la segunda mitad del siglo 19), Alberto Fujimori(dictador peruadependiente y con estados desiguales de desarrollo se asienta el Estado, no como superestructura jurídica y polítiEl poder sigue manteniéndose sobre los pilotes de la no legitimado en plebiscito en la primera mitad de los 90) y Lucio Gutiérrez(dictócrata que intentó una ca moderna que represente a los“intereses generales de la sociedad”, sino como un ente al servicio del grupo oliconcentración de la riqueza económica, la exclusión consulta para proseguir en el poder) terminaron siendo revocados de su mandato. Sus regímenes no se afirmagárquico que ejerce hegemonía en el periodo histórico concreto. En esas de los beneficios... ron estratégicamente pues fueron fatalmente gobernantes de transición. Las condiciones, el Congreso no es el espadiferencias entre los tres son abismales, cio donde la burguesía consensúa sus intereses para legipero destacaremos solamente que Luis Bonaparte fue timar su hegemonía de clase, sino la arena política donde derrocado cuando la burguesía francesa reconstituyó su las representaciones opuestas al gobierno de turno proyecto histórico de clase y no necesitó más intermediaentrampan el ejercicio del poder de la fracción dominanrios, y Lucio Gutiérrez se murió simbólicamente en el te, lo que deviene en el drama tragicómico de la“pugna intento de controlar esa mezcla de dos sustancias inflamade poderes” que exacerba la animadversión de“el puebles: la orfandad respecto de todas las fracciones de la blo”, sentimiento capitalizado por el ejecutivo en los 25 clase dominante, y la rebelión ciudadana de Quito. años de democracia formal, que ha hecho hasta lo imposible para deslegitimar al Congreso, aumentar el peso del La crisis de abril y la nueva fase de transición presidencialismo, llevar la pugna al extremo de la ruptuEn su primera etapa Gutiérrez ensayó el difícil equilira de la constitucionalidad, desconocer la autonomía de brio entre el maridaje militar-indígena con respaldo populas funciones legislativa y judicial, provocar situaciones lar, en alianza con el grupo burgués financiero más fuerte de facto que son por lo general bien vistas por“el pueblo”, de Quito representado por Mauricio Pozo. En el primer que sotto voce sostiene preferir un gobierno autoritario a tramo de su gobierno, de un lado el eslabón militar-indíla figura constitucional pero ineficiente del“equilibrio de gena fue debilitándose, y de otro el sustento burgués funciones” de un Estado premoderno, cautivo de las olifinanciero se mantuvo hasta el final de su mandato. garquías, tomado por la corrupción, en el que los partidos Mauricio Pozo fue la figura de los grupos financieros más juegan el rol de correas de transmisión de grupos de intefuertes de Quito, con intereses en las ramas industriales 40 Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de Palacio de ensamblaje de automóviles, la producción textil moderna, la industria florícola de exportación y ciertos servicios importantes en el mundo global como son el turismo y los seguros, grupos burgueses que se consideran competitivos en el marcado internacional y que son puntales del proyecto TLC en el Ecuador. El retiro del movimiento indígena de la alianza de gobierno fue“coincidente” con el ingreso(bajo cuerda) de la fracción costeña de poder a la arena del gobierno, gracias a la mediación del Partido Social Cristiano, fracción con intereses económicos importantes en ciertas ramas industriales de transformación, servicios mercantiles, explotación e industrialización de recursos pesqueros, entre otros. La alianza de Gutiérrez con la fracción política de Febres Cordero también fue transitoria y su ruptura fue el punto de inflexión del gobierno y el inicio de su cuenta regresiva. Gutiérrez destapó entonces sus cartas bonapartistas iniciando una operación de“pinzas” al sistema político tradicional: atacó la institucionalidad, rompió el estado de derecho, acrecentó su gestión clientelar calculando que con todo eso, más su propaganda contra“la oligarquía corrupta” se aseguraría su triunfo en un plebiscito de reforma al Estado, obviamente con los votos de“el pueblo”. Los hechos de noviembre y diciembre pasado no solo transparentaron el proyecto autoritario cocinado por Gutiérrez desde los días del maridaje militar-indígena, sino que precipitaron la confrontación con la oposición afincada en el Congreso y motivaron una respuesta ciudadana concentrada en los sectores sociales medios y altos de Quito, aglutinados sin ninguna dirección política alrededor de diversos asuntos: la defensa del estado de derecho, la crítica radical al desbarajuste institucional del Estado, la oposición a la arrogancia del presidente, la advertencia de su voluntad fascista... La rebelión que culminó el 20 de abril encarnó un movimiento espontáneo empoderado de crítica moral a la superestructura jurídica y política del régimen, sin proyecto de poder alternativo. Al haberse perdido en el trayecto de los cinco lustros de democracia formal la legitimidad del ejercicio del poder político-legitimidad: un concepto eminentemente moral sobre la política- la rebelión asumió la exigencia de revocatoria del mandato de “todos los políticos”, o sea del presidente y todos los diputados, los integrantes de la Función Judicial y los miembros de los otros órganos del Estado... y por colación, el desenrolamiento de los partidos políticos. Solo de modo marginal el movimiento acusó la causa de la crisis a la perpetuación del poder oligárquico, a la carencia de un proyecto de Estado Nación tras 175 años de haber sido fundada la República. En suma,“combo en mano” el movimiento ciudadano demandó demoler las paredes de un viejo edificio sin considerar los cimientos que subyacen donde el ojo común no llega. Alfredo Palacio ¿Recambio o continuación de la crisis? La sustitución de Gutiérrez por Palacio implica un cambio de delegación del poder sin remoción de sus cimientos. El poder sigue manteniéndose sobre los pilotes de la concentración de la riqueza económica, la exclusión de los beneficios sociales de la mayoría, el manejo de la administración de la justicia y la manipulación del pueblo en los procesos electorales. El poder continúa en manos de las fracciones oligárquicas que-de coyuntura en coyuntura- se aprovechan del Estado para despojarle sus recursos mediante el manejo intrincado y corrupto de las leyes, la distorsión de la economía fiscal, la práctica consuetudinaria de la evasión tributaria, la concesión a dedo de subsidios, el contrabando de cuello blanco, la malversación de los fondos públicos, el control de la administración de justicia, la impunidad... Caído el proyecto bonapartista de Gutiérrez subió Palacio al podio del poder político como un demócrata que asume la responsabilidad del Estado Social de Derecho y que, por eso mismo, vincula el ejercicio de los derechos básicos con una distribución menos inequitativa de la riqueza nacional. Palacio encara la crisis estructural del Ecuador como un Estado Nación a cuestas con una economía de capitalismo tardío, rentista, dependiente de intereses transnacionales y con manifestaciones extremas de desarrollo desigual. Palacio no representa clase o fracción social definida, no tiene partido político que medie 41

Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de Palacio entre él y el poder real, comanda unas Fuerzas Armadas que le respaldan en la medida que no tienen otra alternativa real luego del fracaso de su Luis Bonaparte. Las Fuerzas Armadas no han cambiado, son las mismas que juegan entre lo difuso de su bagaje ideológico-algo muy grave en tiempos de hegemonía de la Doctrina Bush- y sus intereses reales, en los que se subsumen los privilegios como institución y un gasto militar(secreto) que es eficiente para mantener un modus vivendi propio de tiempos de“vacas gordas” e ineficiente en un país con el 70 por ciento de población pobre y con el 5 por ciento de su presupuesto fiscal para inversión social. El contexto en que sube Palacio indica también que continúa la crisis de legitimidad del conjunto de la institucionalidad del Estado. La refundación de la república-tesis levantada en el transcurso de la rebelión ciudadana de Quito- presupone un cambio institucional total, más bien propio de un proceso radical que de un movimiento ciudadano espontáneo y voluntarista. La consigna de ¡Fuera todos! está en estado de hibernación. Palacio transita por caminos cruzados de paradojas. América del Sur proyecta un nuevo capítulo de internacionalismo soberano que mira a la región como un conjunto de unidades diversas, de repúblicas formalmente soberanas que se saben débiles si deben confrontan por separado sus intereses con el poder de los Estados Unidos. Las tesis históricas de la defensa de la soberanía en el ámbito de lo internacional vuelven a desempolvarse en este continente. Justamente en días de globalización despierta Simón Bolívar. Por eso, las pautas de política externa dadas por Palacio como jefe de Estado merecen respaldo pues enfrentan-otra vez- la honda de David a la fuerza de Goliat... 42 Economía: más allá de la estabilidad de los indicadores Diego Borja Cornejo* L os resultados que ha obtenido el país durante los últimos años(gobiernos de Mahuad, Noboa y Gutiérrez, por señalar solo los tres últimos) muestran que el manejo de la economía ha sido mediocre: pocos logros y muchos fracasos u omisiones. En el lado de los logros puede ubicarse la disminución del crecimiento de los precios, lo cual genera un ingreso real –poder de compra- más o menos estable para personas con remuneración fija(empleados y trabajadores). Esto se observa, sobre todo durante el último año, una vez que los precios convergieron con los niveles internacionales, especialmente en lo que atañe a los bienes transables y la inflación alcanzó un dígito bajo(1,6% entre mayo de 2004 y mayo de 2005). Igualmente, puede ubicarse como un logro la estabilidad cambiaria, derivada de la dolarización, lo que genera un horizonte estable para la planeación de ciertas transacciones: ventas, compras, endeudamiento –especialmente de corto y mediano plazo- y ampliación de inversiones en actividades productivas que se hallan en ejecución. A los logros, hay que añadir un contexto económico internacional altamente favorable para el Ecuador, en este cabe incluir: altos precios del petróleo crudo, flujo constante y elevado de remesas enviadas por los trabajadores emigrantes que ingresan al circuito de la economía doméstica, bajas tasas de interés en el mercado internacional, devaluación del dólar de los Estados Unidos frente al euro –lo cual provoca un aumento de la competitividad de los productos ecuatorianos en el mercado europeo-, recuperación de la demanda en los mercados internacionales de los principales productos de exportación del Ecuador. Sin embargo, los magros resultados, especialmente desde el lado del bienestar, opacan los logros obtenidos. Elevado desempleo y subempleo(más del 12% y del 45% de la población económicamente activa, respectivamente); número extremadamente alto de personas en situación de pobreza(45% de la población) y de indigencia(28%); altísima inequidad en el ingreso(10% de la población concentra el 43% del ingreso); 15% de niños menores a 5 años con peso inferior a la media para su edad. A esto se suma * Director Ejecutivo Expoflores. Democracia Ahora. la baja cuantía y la enorme ineficacia de los recursos del Estado destinados a atender las deficiencias de bienestar de la gente. Apenas 9% de los gasto del Estado dedicados a educación y salud, de los cuales menos de la mitad llegan efectivamente a la población más pobre. Si no fuera por las remesas enviadas por los trabajadores emigrantes a sus familias(más de 1.600 millones de dólares en el 2004), la acción estatal se mostraría aún más ineficaz el momento de atender a la población de menores ingresos. Aquellos envíos, evidentemente, alivian el problema de ingreso y consumo inmediatos, pero no contribuyen a mejorar las capacidades productivas futuras de la población –el llamado capital humano-, ni sus capacidades de ejercer ciudadanía(derechos sociales y políticos). Finalmente, hay que añadir el errático comportamiento de los indicadores que evalúan la estructura productiva. Tasa de crecimiento del PIB que sube y baja de año a año(2,8% en el 2000, 5,1% en el 2001, 3,4% en el 2002, 2,7% en el 2003, 6,6% en el 2004. 4,12% en promedio anual en ese período). Bajo dinamismo de la industria y el comercio y cuasi – estancamiento de la agricultura. Vulnerable balanza comercial: altísimo déficit de la balanza comercial no petrolera(3.250 millones de dólares en el 2004) y balanza comercial positiva con Estados Unidos, apenas positiva con la Unión Europea y negativa con los países de la comunidad andina, MERCOSUR, México y Asia. Alto superávit primario –que es el saldo de las cuentas fiscales que no cuenta el pago del servicio de la deuda externa- dentro de un esquema fiscal rígido caracterizado por los elevados gastos corrientes permanentes, sobre todo salarios y la mala asignación y baja ejecución de los gastos sociales y productivos. Uso de los fondos petroleros, -destinados según letra muerta de la Ley a la estabilización-, para completar el financiamiento del presupuesto. Pues, en los hechos, en el 2004 se usaron 380 millones de dólares del FEIREP para la recompra de deuda pública interna al IESS y CFN, con el fin de que estas entidades vuelvan a comprar papeles del Estado para que este cubra sus necesidades de financiamiento. Elevada carga de la deuda externa –eterna-. En el año 2005 el Estado deberá pagar más de 850 millones de dólares en intereses y más de 1.800 millones en amortizaciones, incluyendo las que corresponden a los 43

Economía: más allá de la estabilidad de los indicadores CETES (400 millones) que vencen este año. Este paisaje ha sido construido a través de las decisiones de política económica de los gobiernos y por las decisiones de otros actores. Estas decisiones hacen referencia tanto a lo que se ha hecho: esquema de manejo del presupuesto público y de la deuda del gobierno –interna y externa-; inadecuada asignación de subsidios; sistema de dolarización. Pero, sobre todo, a lo que se ha dejado de hacer, donde la enumeración de las omisiones es grande. Efectivamente, entre lo que falta por hacer o en lo que se puede denominar la agenda pendiente, puede destacarse: el abandono de la reforma profunda del sector petrolero y de Petroecuador, del sector eléctrico, de telecomunicaciones y del IESS; la virtual inexistencia de todo el andamiaje institucional de apoyo al sector productivo en las áreas de crédito, capacitación, innovación, promoción externa, aduanas, normas de calidad, certificaciones y permisos; la reforma laboral acorde con las nuevas condiciones de la producción, tanto desde la perspectiva de los trabajadores, como de los empleadores; la transformación institucional donde se decide y asigna el gasto y la inversión en educación, salud y protección infantil; el virtual vacío en la configuración institucional para la regulación, recuperación y ampliación del capital natural; la inexistencia de nuevas alianzas públicas y privadas para la reconversión productiva, acorde con los desafíos de la globalización y los nuevos bloques y acuerdos comerciales; el abandono de acciones orientadas a la ampliación del mercado de capitales. En los cursos básicos de economía se aprende las visiones con énfasis contable: lo que se gasta tiene que ser igual a lo que ingresa, o lo que se produce igual a lo que se con44 Economía: más allá de la estabilidad de los indicadores sume. En los cursos superiores se va ascendiendo en la complejidad del proceso económico y se observa la importancia de la reflexión de carácter dinámico. Lo que se invierte hoy quizás rinda sus frutos mañana. Lo que se acuerda hoy puede ser de carácter permanente, como los incrementos anuales de los salarios, o la renegociación de la deuda a 12 y 30 años; o no permanente, como la asignación de recursos del presupuesto para la construcción del canal de riego de Tabacundo. Entonces, empieza a no ser suficiente la visión contable de la economía. En los cursos avanzados de economía se topa con los aspectos de la economía institucional, el juego estratégico de los distintos actores económicos y el rol que juegan las expectativas. La regulación de los procesos económicos, la intervención del Estado en los mercados incompletos e imperfectos, pasa a ser crucial; las señales entregadas a los tomadores individuales de decisiones orientan las mismas hacia uno u otro lado; el poder con el que se enfrentan distintos actores no es el mismo. Allí es cuando se puede entender que el puro análisis de ingreso – gasto, definitivamente no basta. Esos simples equilibrios, esa simple estabilidad puede ser necesaria, más no suficiente. El Ecuador, con una distribución tan inequitativa del esfuerzo como inequitativa es la distribución del ingreso y del poder, ha alcanzado ciertos equilibrios básicos. Esto se puede resumir en que los hogares, las empresas y otras organizaciones pueden planear los gastos y los ingresos sin mayores sorpresas. Sobre este mínimo nivel de estabilidad, que puede ser considerado como bien público, es necesario construir todo el resto de la agenda pendiente. Esto tiene que pasar necesariamente por revertir las percepciones pesimistas que tiene la mayor parte de la población sobre el futuro inmediato de la economía; y esto, a su vez, pasa por entregar señales claras por parte de las autoridades de gobierno. Según datos de Perfiles de Opinión, para mayo de 2005, el 37,3% de los ecuatorianos perciben que la economía va a empeorar; el 47,4% percibe que el desempleo va a aumentar; el 27,7% cree que la situación familiar va a empeorar en los próximos 12 meses; el 70% cree que la delincuencia va a crecer en el mismo período; y el 25% de la gente cree que el TLC no es nada beneficioso para el pas. ¿Sobre qué aspectos se esperan señales claras en la presente coyuntura? Por ejemplo: sobre el destino de los recursos del antiguo FEIREP. Esto implica definir con claridad cómo se van a asignar los recursos, ahora destinados, según declaraciones del Ministro de Economía, a la producción. ¿Qué sectores productivos van a ser los beneficiarios? ¿A través de qué instrumentos? ¿Quién va a calificar efectivamente a los posibles beneficiarios, sabiendo que no será el Presidente de la República como señala el proyecto de reforma? ¿Cuál es el monto efectivo con el que se contará este y el próximo año? ¿Cómo se van a proteger los recursos que se dicen destinados a educación, salud e investigación, que van a ingresar al Presupuesto del Estado y evitar que se vuelvan gasto corriente? Otro ejemplo: ¿se van a culminar las negociaciones del TLC? ¿Se va a someter el TLC a consulta popular? ¿Si no se firma, por cualquier motivo y Colombia si lo hace, cómo se van a defender los puestos de trabajo de los sectores de la pesca, las flores, los vegetales y las frutas? ¿En caso de firmarse el tratado, cuál va a ser el plazo para ejecutar la agenda pendiente que permitirá enfrentar tan grande desafío? Otro ejemplo más: ¿se va a impulsar la reforma del IESS de manera que sus recursos puedan ser invertidos bajo principios de seguridad y rentabilidad, para beneficio de los jubilados futuros? ¿Qué medidas inmediatas, que permite la Ley, se van a poner en marcha para mejorar la eficacia de los servicios de salud? ¿Se van a constituir las cuentas individuales para que cada afiliado sepa cuál es el monte de aporte que tiene? Sería ilusorio e inconveniente –porque se pueden generar expectativas inadecuadas sobre el tiempo de duración del gobierno de transición-, que se demande la ejecución de toda la agenda pendiente. Sin embargo, el Gobierno si puede estructurar el escenario necesario para encaminar el proceso. Esto requiere, tal como fue su compromiso de constitución, la ejecución de la reforma política, al menos en el sentido de allanar el camino para la estructuración de un sistema de representación política que facilite“pensar el país”. Esto implica superar el actual sistema de representación política proclive a los pactos fuertemente marcados por intereses locales o de grupos particulares, y dar paso a un sistema que incentive los acuerdos sobre los grandes desafíos nacionales y entre estos los que definen el futuro económico del país. Desde una perspectiva global, se puede citar el caso de Chile, cuyo crecimiento sostenido, marcado por reformas institucionales profundas en todos los campos(sociales, económicos, comerciales), es posible gracias al acuerdo político vigente desde inicios de la década de los noventa. Desde una perspectiva más localizada, se puede señalar la reforma del sistema de seguridad social español, el cual se asienta sobre el acuerdo político que para el efecto se dio en 1996 en todos los partidos políticos. El desafío inmediato de la economía ecuatoriana es una combinación inteligente de estabilidad macroeconómica, audacia en la asignación de los recursos –a la producción y al capital humano-, eficacia institucional y reforma política favorable al acuerdo. Sin esto, el actual gobierno pasará a la historia una vez más con más pena que gloria. 45

Estado actual de las negociaciones del TLC con Estados Unidos Una aproximación al los efectos en el sector agropecuario de la sierra ecuatoriana Rubén Flores Agreda* 1. Antecedentes L a Agenda Comercial del Ecuador tomó un rumbo diferente luego de los intentos fallidos por consolidar un proceso de integración comercial de carácter multilateral, como el ALCA. En efecto, el país se encuentra el día de hoy enmarcado en una estrategia comercial impulsada por los Estados Unidos que busca contar con Tratados de Libre Comercio de carácter bilateral. El proceso de negociación para la firma de un Tratado de Libre Comercio(TLC) entre Estados Unidos y Ecuador se inició con la carta dirigida en octubre del 2003 por parte del Ing. Lucio Gutiérrez, ex-Presidente de la República del Ecuador a su similar estadounidense, George W. Bush. El 18 de noviembre del mismo año, el Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, envía un comunicado al Congreso de ese país notificando la intención del presidente Bush de iniciar las negociaciones para la firma de un acuerdo comercial con los tres países andinos: Colombia, Perú, Ecuador y a Bolivia se lo acepto en calidad de observador. En un tratado comercial, de nueva generación, las partes negociantes acuerdan un programa mediante el cual, cada una de ellas se compromete a reducir paulatinamente a la otra los impuestos a la importación(aranceles) y otros obstáculos al comercio de sus productos a lo largo de un periodo de desgravación establecido; al finalizar este periodo de transición, los productos importados por cada parte ingresan al territorio de la otra libre de aranceles. Este componente, llamado“acceso a mercados” es sin duda uno de los puntos de interes para el Ecuador. Sin embargo, en un TLC se negocian muchos otros temas(18 en total), que van desde el acceso de servicios, las normas fitosanitarias y de origen, regulaciones para la inversión y sistema financiero, normas ambientales y de trabajo, compras gubernamentales, etc. Así mismo, se establecen normas claras para regular los flujos comerciales y mecanismos para solucionar las posibles controversias que surjan de la aplicación del acuerdo. Los compromisos que se asuman con la firma del TLC * Subdecano de la Facultad de Economía PUCE. Democracia Ahora. con Estados Unidos(principal socio comercial del Ecuador) provocarán en los próximos cincuenta años cambios significativos en la estructura productiva ecuatoriana; en consecuencia, habrá sectores productivos que capturarían las oportunidades que generará el TLC a través de un mayor acceso a mercados. Sin embargo, hay otros sectores productivos que se enfrentan a riesgos significativos, en particular, el agrícola vinculado a los pequeños productores(as) que es el más vulnerable, puesto que se enfrentan a sectores productivos norteamericanos que cuentan con, el apoyo(subsidios y medidas de apoyo) la eficiencia y productividad que podrían desplazar ciertas actividades menos productivas en el Ecuador, para los que será necesario definir programas concretos de reconversión productiva, sobre todo si el proceso de negociación se lo enfrenta con responsabilidad y seriedad. Al ser los actores más sensibles dentro de la cadena agro productiva, básicamente l@s pequeñ@s y median@s productor@s, deben lograr un mayor entendimiento de este proceso de negociación, lo cual debe basarse en información veraz, actualizada, de calidad y oportuna, que les permita tomar decisiones correctas. Sin embargo, la información no es fácilmente disponible, ya sea por la escasez de recursos de l@s productor@s, por la gran dispersión y heterogeneidad de l@s mism@s, por la poca importancia que le dan a la información relacionada con la agenda comercial e incluso por determinantes exógenos a su realidad como la falta de socialización de la información por parte del equipo negociador oficial a los sectores rurales. Un elemento adicional a considerar en el contexto de esta agenda comercial es que el Ecuador tiene ya un compromiso con el MERCOSUR que puede afectar de igual o peor forma a la estructura productiva agropecuaria que el mismo TLC con EE.UU. 2. Descripción del estado actual de las negociaciones del TLC Estados Unidos ha negociado acuerdos de libre comercio con México y Canadá(NAFTA), Israel, Singapur, Jordania y más recientemente Chile, Australia, Marruecos y los países centroamericanos(CAFTA). Al momento el país del norte se 46 Estado actual del TLC encuentra negociando acuerdos similares con Sud-Africa, Bahrein, República Dominicana, Panamá y Tailandia. El interés de Estados Unidos de negociar TLC con los países andinos se enmarca en la necesidad de consolidar un bloque regional en el hemisferio, con una estandarización de normas(propiedad intelectual, inversiones, etc) que le permitan contar con ese respaldo en el contexto de las negociaciones multilaterales de la OMC. Estados Unidos es el primer socio comercial del Ecuador, el intercambio comercial alcanzó los$3.853 millones de dólares durante el año 2003. Las exportaciones con destino a Estados Unidos representaron el 41% y las importaciones de bienes de origen estadounidense fueron de 21,4% en ese mismo año. Estas cifras, en términos oficiales, son uno de los principales argumentos a favor de la negociación“el acceder al mercado de la economía más grande del mundo”, como se lo señalo anteriormente. Por el otro lado, analizando el comercio desde EEUU, las compras que hace este país a Ecuador representaron el 0.2% del total de sus importaciones y las ventas a Ecuador representaron así mismo el 0.2% del total de sus exportaciones. En consecuencia, el interés comercial de esta negociación para los EEUU es poco relevante. Esta negociación, a pesar de los argumentos oficiales, es una negociación entre desiguales, en la realidad, existe una asimetría comercial que se profundiza al comparar los tamaños de las dos economías, que no es reconocida por EEUU en el contexto de esta negociación. En efecto, la economía norteamericana representa el 22% del PIB mundial y sus importaciones representan el 19% de las importaciones mundiales. Este país posee el mercado más grande y dinámico del mundo con una población de 290 millones de habitantes(22 veces la población del Ecuador) y un ingreso per cápita de$36.100,oo al año(16 veces el ingreso de un ecuatoriano) 1 y un mercado equivalente a 409 veces el tamaño del Ecuador 2 . En la actualidad, las relaciones comerciales con Estados Unidos están regidas bajo el marco general de los compromisos de este país y del Ecuador en la Organización Mundial del Comercio(OMC) y especialmente de las preferencias otorgadas por Estados Unidos bajo el Sistema General de Preferencias (SGP) y la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga(ATPDEA por sus siglas en Inglés). Los compromisos en marco de la OMC son multilaterales y se rigen por el principio de la nación más favorecida(NMF) en donde todos los países del mundo tienen derecho a un trato equitativo en mate1 Para el 2004, el Banco Central del Ecuador estima en 12.9 millones la población del Ecuador y en$2.240 el ingreso per-cápita. 2 Para el 2003, el PIB en dólares corrientes de EEUU fue de 10,985,500 millones de US$ mientras que del Ecuador fue de 26,844 millones. ria comercial. Por otro lado el SGP y el ATPDEA son preferencias unilaterales concedidas por Estados Unidos a los países en desarrollo y a los países andinos respectivamente, en particular al Ecuador. En el caso particular del ATPDA, es necesario recordar que estas preferencias no son gratuitas y que en el caso particular del Ecuador hay varios recursos y esfuerzos nacionales destinados a evitar el crecimiento de las actividades productivas ilícitas como el cultivo y transformación de la coca y de facilitar el narco lavado. Ya en el contexto comercial agrícola, en un documento del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador(MAG 2004), se establece que el 70% de la oferta exportable agrícola ecuatoriana ingresa al mercado estadounidense con un arancel del 0% o el arancel de NMF es libre. Así, solo el 30% restante de la oferta exportable del Ecuador, muchos de los cuales se encuentran bajo el régimen del SGP y del ATPDEA, es susceptible de negociación. Entre ellos se encuentran productos como las rosas, mangos, camarones, brócoli, fréjol, palmitos, piñas y jugos entre los principales. El ATPDA, como instrumento legal, se convierte en el segundo argumento oficial a favor de la firma de un TLC, debido a que negociar los productos con preferencias bajo un acuerdo de libre comercio, garantizará un ingreso estable a éstos productos y permitirá crear un marco legal bilateral en donde el Ecuador podrá negociar condiciones de acceso, periodos de transición para los productos más sensibles y otros temas como la solución de conflictos y normas sanitarias y fitosanitarias, entre otros. En la estrategia de negociación del equipo ecuatoriano, la agricultura es considerada un sector relevante y sensible dentro del proceso de negociación, debido a la importancia económica(aporta con el 9% del PIB, emplea al 27% de la PEA y genera un saldo a favor en la balanza comercial superior a los 1000 millones de dólares) y social(60% de la unidades productivas del Ecuador son de subsistencia). Con esta realidad se han enfrentado ya diez(10) Rondas de Negociación, superándose las fases de conocimiento y manifestación de intereses; actualmente, hay avances de acuerdos en varias mesas de negociación. Sin embargo, en el caso de la mesa agrícola el ritmo de las negociaciones se ha tornado en un ejercicio desgastante, para el equipo negociador ecuatoriano, por la inflexibilidad encontrada en el equipo estadounidense(aunque en la última ronda bilateral en Washington se vieron señales más positivas). De conformidad con el análisis comparativo realizado en la matriz de la situación actual de las negociaciones del TLC EUA-Ecuador, se puede concluir que las posiciones negociadores de c/u de las partes se mantienen en los extremos maximalistas, con señales de flexibilización otorgadas en cada ronda de negociación 47

Estado actual del TLC por parte de Ecuador y sus socios andinos, mientras que la posición norteamericana ha permanecido rígida hasta la presente fecha. Varios argumentos ha utilizado el equipo negociador americano para mantener esta rigidez: i) el hecho de que a inicios de la negociación EUA colocaron el documento base de negociación en el que definían con claridad sus intereses y argumentaban sus condicionamientos(caso de los subsidios); ii) instrucciones claras del Congreso norteamericano al equipo negociador sobre márgenes de negociación, no pueden ir más allá de eso; y, finalmente iii) un compás de espera hasta que el Congreso norteamericano apruebe el TLC con Centroamérica CAFTA, que tiene algunos reparos en cuanto a lo que el equipo negociador norteamericano cedió en temas como las cuotas del azúcar; temas laborales y ambientales. El estado de la negociación antes y después de Lima en los temas principales es el siguiente: ESTADO DE LA NEGOCIACIÓN AGRÍCOLA DEL TLC EEUU-ECUADOR TEMA i. Punto Inicial de desgravación ii. Años de desgravación iii. Años de gracia iv. ATPDEA v. Lista cero por cero (intercambio de libre comercio inicial) vi. Contingentes(CO) CAJA NORTEAMERICANA CAJA ECUATORIANA 1. ACCESO A MERCADO Arancel vigente el 18 de mayo del 2004(fecha en que el arancel de muchos productos sensibles agrícolas tienen aranceles bajos) Hasta 10 años, con pocos productos a 12 años(vinculados con los plazos del MERCOSUR) Muy largos y poco realistas Techos consolidados en la OMC (son los máximos aranceles aplicables legítimamente por el Ecuador que garantizan niveles arancelarios más altos) Hasta 20 años para todos los productos sensibles 6 y 10 años Es el techo de la negociación y mantiene en calidad de productos rehenes (flores, atún, brócoli) como moneda de cambio. Propuso cero por cero en capítulos del universo arancelario no sensibles, sin beneficios positivos para Ecuador. Abiertos, con tasa de crecimiento anual compuesta con una solicitud inicial de toda la necesidad de importación en Ecuador en cadenas como la del maíz(pedido de 400.000TM), trigo, cebada. leche en polvo, carnes. Mejorar el ATPDA Propuesta integral de movimiento de capítulo y canastas no sensibles, buscando el equilibrio en términos de intercambio, es decir, incorporando un mayor acceso para los productos de exportación del Ecuador. Cerrados, y en función de garantizar un acceso limitado para que no afecte la estructura productiva local. 48 Estado actual del TLC vii. Administración de(CO) Sistema primer llegado primer servido. Beneficia a los monopolios y a las empresas eficientes. Sistemas legitimados en la OMC como participación histórica de las empresas, reparticipación vía bolsa de productos agropecuarios etc. viii. Mecanismo de absorción de cosechas ix. Consejos Consultivos 2. FRANJA DE PRECIOS (SAFP) No lo acepta Los cuestiona en su funcionamiento Desmantelamiento inmediato Es un instrumento de política agrícola que defiende la producción nacional Es un instrumento de política agrícola, que promueve consensos de los diferentes actores de la cadena productiva. Vigencia del mecanismo, dispuestos a perfeccionar el mecanismo y en algunos casos de productos desmantelarla. 3. SALVAGUARDIA ESPECIAL AGRÍCOLA (SEA) La aplicación de la SEA este limitada al período de transición(hasta llegar a arancel 0%). Podría aceptar el sistema mixto: precio-cantidades, pero no para un mismo producto. Vigente para pocos productos Vigente durante toda la relación comercial con los EUA, la que debe activarse por variaciones en los precios y/o en las cantidades importadas y para los principales productos agropecuarios. 4. SUBSIDIOS Y MEDIDAS DE APOYO No se negocia en el contexto del TLC. EUA solo en el marco de la OMC negociará el tema. Aceptó el condicionamiento pero requiere la aceptación de mecanismos de compensación a los efectos distorsionantes en los precios internacionales como el SAFP SEA. i. Subsidios a la exportación Eliminar los subsidios directos a la exportación, sujeto a la reintroducción del mismo ante las importaciones subsidiadas desde terceros países. Considera que los subsidios financieros a la exportación se negocian en el OMC y no en un TLC. Deben eliminarse en todas sus formas: directos y financieros. No están de acuerdo con la reintroducción de los subsidios. 5. CLÁUSULA DE PREFERENCIAS Que las preferencias que Ecuador otorgó y otorgue a terceros países, sean concedidas a EUA con las siguientes características: - Concesión automática de preferencias en el sector agrícola - No reciprocidad de EUA, ya que la reciprocidad está dada en el ATPDEA INACEPTABLE 49

Estado actual del TLC 6. NORMAS FITOSANITARIAS i. Comité Administrador MSF 7. NORMAS DE ORIGEN Únicamente ratificar el AMSF-OMC Tipo“Foro” con términos de referencia por establecer con TODAS las autoridades nacionales,(i.e. CAN), inc. se podria reunir junto con CAFTA. Instancia de consulta, concertación y cooperación NO resuelve Temas Técnicos. Establecer procedimientos y plazos para la administración e implementación de los Principios del AMSF y aplicación de Directrices del Comité MSF de la OMC: Armonización equivalencia, Transparencia Regionalización y Coherencia Establecer Comité para solucionar Problemas de Acceso, además de instancia de consulta, concertación y cooperación. Incluye instancia bilateral para temas urgentes. 1era instancia de Solución de Controversias. Pretenden que los procesos como la molienda en los cereales, el congelado de carnes y hortalizas, el curtido reversible de los cueros confieran origen con la finalidad de poder capturar el valor agregado a estos bienes. El valor agregado lo capturamos nosotros, ya que este es el que contribuye al crecimiento de los sectores productivos y al combate contra la reprimarizacion de la economía 3. Escenarios posibles al final de las Rondas de negociación Bajo las circunstancias actuales de la negociación existen dos alternativas: a. Que frente al cambio de gobierno, el Ecuador defina poner un freno al proceso de negociación. b. Que el proceso negociador continué y que las condiciones actuales se flexibilicen, especialmente por parte de los EUA como para que facilite la firma del Tratado, con un horizonte de culminar a fin de año. El escenario más probable es el segundo, en el cual EUA flexibilizaría su posición parcialmente, permitiendo que como moneda de cambio, se activen salvaguardias especiales agrícolas para algunos productos sensibles(con el fin de que se pueda contrarrestar en algo el impacto de los subsidios internos norteamericanos) por el desmantelamiento del Sistema Andino de Franja de Precios. Por otro lado, es posible que parte de la oferta exportable del Ecuador logre ingresar con 0% de arancel al mercado norteamericano pero, como moneda de cambio, exige que otorguemos contingentes abiertos a algunos de sus productos y con aranceles bastante bajos como es el caso de los cereales(maíz, arroz, cebada, trigo), trozos de pollo. Los productos rehenes(flores, atún, brócoli) es probable que se utilicen como moneda de cambio en los temas de mayor interés en temas como la extensión de los años de protección en las patentes(propiedad intelectual) o un tratamiento bastante favorable para la inversión extranjera. 4. Posibles impactos focalizados en productores(as) agrícolas pobres, pequeños(as) de la sierra Sobre la base de información de los datos del III Censo Nacional Agropecuario, el estudio de impacto desarrollado por la CEPAL, varios estudios de impacto por cadena productiva realizados por OFIAGRO 4 y considerando la caracterización de tres distintos tipos de Unidades Productivas Agropecuarias(UPA´s) existentes en la sierra central ecuatoriana; que ha saber son: de subsistencia, 4 OFIAGRO, Consultora especializada en temas de economía agrícola 5 CEPAL ha definido la caracterización de las UPA`s bajo los siguientes crieterios: Unidades Productivas de Subsistencia(Que los productores vivieran en el predio, que no contrataran trabajadores y que no poseyeran maquinarias); Unidades Productivas Empresariales(Que contrataran trabajadores, Que poseyeran maquinarias, que no contrataran asistencia técnica especializada); y, Unidades Productivas Empresariales de Punta(Que además de las características anteriores, contrataran asistencia técnica especializada, si se tratase de un productor individual, que tuviera educación básica y media completa y algún grado de educación superior, y que hubiera tenido acceso al crédito) 50 Estado actual del TLC empresariales intermedias y de punta 5 , En la tabla No.1 se detallan varios de los productos que la pequeña agricultura abastece al mercado local e internacional. Tabla N° 1: Canasta de Principales Productos en la Región Sierra por Tipología de productores. Región y Cultivos Sierra Papa Maíz suave Seco Leche Caña de azúcar para panela Zanahoria amarilla Maíz suave choclo Trigo Tomate Riñón Brócoli Tipología 123 xxx xx xxx xx x xx x xxx xxx Tabla N° 2: 2004 Exportaciones e importaciones de los Principales productos en la región Sierra Es importante señalar que el 59,8% de las UPA´s en la sierra ecuatoriana son de subsistencia Tabla N° 3: Tipos de Unidades Productivas Región Sierra. Tipología Nº% 1 339,203 59.8 2 210,754 37.1 3 17,665 3.1 TOTAL 567,621 100 Fuente: CEPAL Elaboración: CEPAL, OFIAGRO Considerando el escenario No. 2, los principales productos amenazados son: Todos los tipos de maíz: suave seco, suave choclo, duro seco y duro choclo, papa, leche, y tomate hortícola Por su parte los principales productos favorecidos o potenciales van a ser: Brócoli, Zanahoria, Caña de azúcar para panela 2004 PARTIDA PRODUCTO EXPORTACIONES IMPORTACIONES VOLUMEN TM (miles USD) VALOR POB VOLUMEN TM VALOR POB (miles USD) VALOR CIF (miles USD) 0704100000 0702000000 1001109000 0709901000 0706100000 0701900000 0401100000 0402101000 0401300000 0402211100 0402211900 Coliflores y Brecoles(Bróccoli) Tomates frescos o refrigerados Los demás trigos Maíz dulce(zea mays var saccharata) Zanahorias y Nabos Las demás(papas) Leche 10,617.5 0.1 * 27 * 3.7 53.2 8,850.8 0.1 * 3.2 * 0.6 * 0.02 143,128.7 * * 0.356 23,219.5 * ** * 0.383 27,623.3 * * 149.1 0.144 0.076 0.093 Fuente: Banco Central del Ecuador, Proyecto SICA/MAG Elaboracion: OFIAGRO * No se registró flujo comercial en dicho año 51

Estado actual del TLC Si consideramos la variable Valor Bruto de Producción(VBP) utilizando para ello información censal y de encuestas de precios del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos(INEC) para calcular índices de precios, se puede identificaron los principales productos para cada uno de los tipos de UPAs en la región Sierra, según su aporte al VBP. Si se seleccionan aquellos que contribuían a explicar más del 50% del VBP total, los resultados que se obtienen son: En la Región Sierra las UPAs dedicadas a la subsistencia(Tipo 1) tres clases de maíces explican el 38.3% del VBP, lo que, sumado al aporte de la papa, totaliza el 56.7% del VBP total. En las UPAs empresariales intermedias(Tipo2), la papa, la caña de azúcar para panela y el maíz suave seco aportan el 56.2% del VBP total de esa categoría, mientras que las UPAs de Punta(Tipo 3), cuatro productos, banano, caña de azúcar, palma africana y la papa, explican el 82.9% del VBP total de esa categoría.(Ver tabla 3) Banco Mundial, los resultados en tres actividades productivas vinculadas(Bróccoli, Papa y leche) son: • Caso brócoli: entra al mercado americano con un arancel del 0%, esperándose que si en el TLC Ecuador – EEUU se mantienen las preferencias(escenario más factible) las exportaciones ecuatorianas continuarán su tendencia creciente. Se estima que las exportaciones ecuatorianas de brócoli crecerán a una tasa del 26% en promedio durante los siguientes años, lo cual significa que este sector seguirá incrementando su participación en el mercado norteamericano, siempre y cuando las preferencias de los consumidores se mantengan. Sin embargo, si EE.UU no concede a Ecuador la desgravación inmediata para este producto, tendría que ingresar al mercado norteamericano con el Nación más favorecida, que es de 15%, en cuyo caso tendrían lugar los efectos de desviación de comercio 6 y creación de comercio 7 , reduciéndose las exportaciones en un 16%(Ver tabla 5) Tabla N° 3: Sierra: Principales productos según aporte al VBP. TIPOLOGIA 1 CULTIVOS% DEL VBP Maíz suave seco 32.6 Maíz suave choclo 2.6 Maíz duro seco 3.1 Papa 18.4 Suman 56.7 Otros 43.3 Total 100 Fuente: CEPAL/ Elaboración: CEPAL, OFIAGRO SIERRA TIPOLOGIA 2 TIPOLOGIA 2 CULTIVOS% DEL VBP CULTIVOS% DEL VBP Papa Caña de azucar para azucar Maíz suave seco Suman Otros Total 22.6 Banano 35.9 Caña azúcar p/azúcar 17.7 21.6 Palma Africana 17.1 12 Papa 13.1 56.2 Suman 82.9 43.8 Otros 17.1 100 Total 100 Para poder cuantificar los efectos en los flujos comerciales producidos por cambios en las condiciones de acceso a mercado, en este caso reducción de tarifas, como consecuencia de acuerdos preferenciales y tratados de libre comercio, OFIAGRO, utilizó como herramienta a la técnica de simulación SMART(Software on Market Analysis and Restrictions on Trade), la cual fue construída por la secretaría de la UNCTAD (Secretaría de las Naciones Unidas para la cooperación sobre comercio y desarrollo) en cooperación con el Tabla N° 5: Impactos en el flujo de exportaciones ecuatorianas de Brócoli ELASTICIDAD Exportaciones EC-EEUU 2003(miles USD) Incremento Proyectado debido al TLC($) por creación Incremento Proyectado debido al TLC($) por desvio Incremento Total Total X EC-EEUU Incremento como% de las X EC-EEUU 2003 BRÓCOLI FRESCO -0.55 6000 -499 -487 -986 5014 -16% FUENTE: OFIAGRO/ Elaboración: OFIAGRO 52 Estado actual del TLC • Caso de la papa congelada, (se tomó esta partida porque es la que tiene potencial productivo) si se diese una disminución del arancel de EE.UU de 16.76%(arancel vigente promedio entre papa fresca congelada y preparada congelada) a 0%, Ecuador aumentaría sus importaciones en US$ 1414, de los cuales US$ 559 mil, serían consecuencia del desvió de comercio desde Holanda y Canadá a Estados Unidos y US$ 856 mil serían por concepto de creación de comercio para Estados Unidos en el mercado ecuatoriano, a costa de la disminución de la producción interna. En consecuencia las importaciones de papa congelada crecerían en un 66,7%, lo que afectaría a la producción doméstica.(Ver tabla No. 6) Tabla N° 6: Impactos Papa congelada: Incrementos proyectados de las exportaciones de EEUU a Ecuador ELASTICIDAD Exportaciones EEUU-EC 98/03($) Incremento Proyectado debido al TLC($) por creación Incremento Proyectado debido al TLC($) por desvio Incremento Total($miles) Total X EEUU-ECU Incremento como% de las X EEUU-ECU 2003 PAPA -0.55 2121,16 855,6 558,5 1414,1 3535 66.7% Fuente: OFIAGRO/ Elaboración: OFIAGRO • Finalmente, en el caso de la leche, los impactos se van ver en la leche en polvo, se transmitirían como un incremento de las exportaciones de EEUU hacia Ecuador, lo que se debe a que el país no es un exportador representativo, mientras que EEUU es uno de los principales proveedores del Ecuador. Para el análisis de los efectos, se construyeron dos escenarios debido básicamente a la falta de información la cual hizo imposible la estimación de la elasticidad para la leche en polvo. Entonces el escenario calculado con la elasticidad igual a –0,5 se llamará(Escenario inelástico) y el escenario calculado con la elasticidad igual a –2,5 se llamará(Escenario elástico). El mayor efecto se da por el lado de las importaciones de leche en polvo del Ecuador desde EEUU(exportacio6 En el desvío de comercio, las importaciones ecuatorianas desde EEUU se incrementan a costa de la reducción de las importaciones desde otros países 7 La creación de comercio ocurre cuando cierta producción doméstica en una nación que es miembro de un acuerdo comercial se sustituye por importaciones más baratas de otra nación miembro. nes de EEUU hacia Ecuador), en donde se observa en términos generales un aumento de las mismas con mayor crecimiento bajo el escenario elástico(131% como porcentaje de las importaciones de 2003) en comparación al escenario inelástico(27% como porcentaje de las importaciones de 2003).(Ver Tabla No. 7) Tabla N° 7: Impactos Leche en polvo: Incrementos proyectados de las exportaciones de EEUU a Ecuador ELASTICIDAD Exportaciones EEUU-EC 2003($) Incremento Proyectado debido al TLC($) por creación Incremento Proyectado debido al TLC($) por desvio Incremento Total($miles) Total X EEUU-ECU Incremento como% de las X 2003 Fuente: OFIAGRO/ Elaboración: OFIAGRO LECHE EN POLVO -0.55 458.9 331.2 268.9 600.0 1058.9 131% 5. Pistas reales para mitigar los efectos a. Alfabetizar y lograr impulsar una socialización del proceso en el que el Ecuador se esta insertando, reflexionar sobre las oportunidades y amenazas de un TLC condicionado la firma del TLC a la implementación de una agenda interna que se concrete en facilitar la reconversión productiva y la promoción de los sectores con potencial en el mercado. b. Determinar una estrategia para lograr un mayor posicionamiento en el mercado nacional e internacional de los productos de economía campesina. • Impulsar la conformación de organizaciones campesinas con gestión empresarial, cuya misión principal será facilitar una serie de servicios que se integren, desde su territorio, vertical u horizontalmente mediante redes y alianzas estratégicas para tener acceso a: servicios de apoyo, insumos menos costosos, a la información de mercados y a la identificación de ventajas competitivas. • Impulsar el servicio de agregación de valor para lograr la competitividad en los pequeños productores y generar empleo no agrícola. c. Identificar alternativas de reconversión productiva para aquellos bines que no soportarán la competitividad de EEUU. • Se debe promover la creación de sistemas de información acerca de los usos potenciales del suelo manteniendo una complementación con la identificación clara de la demanda. El sistema de información debe basarse en el concepto de inteligencia de mercado, en consecuencia 53

Estado actual del TLC debe buscar nuevas alternativas de mercado tanto en tipo de productos como en destinos. Identificados los mercados es importante que el sistema de información entregue señales sobre la rentabilidad de la actividad productiva. • El siguiente paso será seguir fortaleciendo el sistema de intermediación financiera rural, con el fin de promover la creación de líneas de crédito enfocadas hacia la reconversión de cultivos con plazos coherentes en relación al retorno esperado de la inversión. • Para la implementación de la reconversión de cultivos, es necesario llevar a cabo talleres de capacitación en donde se enfatice la importancia de transformar sus cultivos ante una eventual crisis del sector debido a la firma de un TLC y la necesidad de incorporar valor agregado a sus productos. • Impulsar la socialización de nuevas alternativas de comercio(nuevos nichos de mercado): biocomercio, agroturismo, productos nutracéuticos, mercados nostálgicos, comercio justos, productos de sello verde, etiquetas de origen y de mano de obra, etc. Esto debe complementarse con la difusión de la normativa para su exportación y la facilitación de los proceso de certificación a través del impulso al establecimiento de certificadoras nacionales, cuestión que generará además reducciones considerables en costos. d. Apoyar a la creación de un espacio institucional que impulse la implementación de estos servicios comerciales y promocionales a nivel de la economía campesina. Anexo N° 1: Resumen de impactos sobre el empleo a nivel de Provincias de la Sierra PROVINCIAS AZUAY BOLÍVAR CAÑAR CARCHI COTOPAXI CHIMBORAZO IMBABURA LOJA PICHINCHA TUNGURAHUA AZUAY BOLÍVAR CAÑAR CARCHI COTOPAXI CHIMBORAZO IMBABURA LOJA PICHINCHA TUNGURAHUA AZUAY BOLÍVAR CAÑAR CARCHI COTOPAXI CHIMBORAZO IMBABURA LOJA PICHINCHA TUNGURAHUA TIPOLOGÍA UPA 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 ELASTICIDAD TRABAJO 0.24 0.23 0.35 0.86 0.50 0.27 0.03 0.10 0.36 0.33 0.05 0.14 0.12 0.33 0.21 0.22 0.23 0.38 0.42 0.80 0.40 0.15 0.13 0.76 0.35 0.20 0.16 0.27 1.17 0.53 IMPACTO NEG EN EMPLEO 20.9 21.5 14.3 5.80 10.0 18.3 21.7 15.1 13.9 15.1 9.4 35.2 42.6 15.1 23.5 22.8 21.8 13 11.8 6.2 12.5 33.4 38.3 6.57 14.22 24.9 31.7 18.6 4.2 9.4 %UPAS amenazadas según saldo neto VBP 80.3 56.1 66.7 21.7 49.1 39.2 73.5 59.0 51.9 25.8 65.7 52.1 51.9 25.1 38.7 38.4 54.7 57.9 30.1 26.1 43.6 67.7 23 27.9 33.6 38.8 54 63.2 22.6 28.7 Fuente: CEPAL/ Elaboración: CEPAL 54 Análisis de la situación del sector petrolero en el Ecuador Napoleón Arregui S.* Introducción P ara la determinación de las políticas en el sector hidrocarburífero, se debe tomar en consideración algunos elementos: la situación socio-económica actual del Ecuador, la capacidad propia de aprovechar los recursos nacionales, el nivel de desarrollo industrial y tecnológico, los impactos ambientales y la posición del país en el escenario internacional, referidas a un recurso tan valioso y no renovable, como es el petróleo crudo y sus derivados. Tomando en cuenta además que, la mayor parte de las reservas inventariadas ya han sido exportadas o consumidas domésticamente, y las remanentes por explotar son principalmente de crudo pesado Definición El petróleo, es un recurso energético, financiero y materia prima, perecedero, de propiedad pública nacional. Para el Ecuador, no debe ser una simple mercancía que soporta el presupuesto del Estado, sino un bien crucial que da la oportunidad única para impulsar el verdadero desarrollo, no solo petrolero, sino de otros sectores productivos: industria química, industria básica, agroindustria, mecánica, eléctrica, electrónica, turística y otras que posibiliten el aprovechamiento óptimo de los recursos existentes en el país. Es decir, un instrumento para cimentar el desarrollo integral, cuyos efectos sean la generación de riqueza, empleo y bienestar de la población actual y futura. Principios fundamentales Existen principios básicos de política en la carta constitucional y en las leyes de la materia, que se aplican y cumplen muy parcialmente. Por lo tanto, una de las tareas a emprenderse es cumplir y hacer cumplir estas importantísimas normativas. De la Constitución Política de la República El Art. 247, dispone que son de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado los recursos naturales no renovables y en general, los productos del subsuelo, los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta que la del * Analista Petrolero suelo… Estos bienes serán explotados en función de los intereses nacionales. Su exploración y explotación racional podrán ser llevadas a cabo por empresas públicas, mixtas o privadas, de acuerdo con la ley. Conforme el Art. 243, serán objetivos permanentes de la economía: • El desarrollo socialmente equitativo, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentable y democráticamente participativo; • El incremento y la diversificación de la producción orientados a la oferta de bienes y servicios de calidad que satisfagan las necesidades del mercado interno; • La participación competitiva y diversificada de la producción ecuatoriana en el mercado internacional; • La eliminación de la indigencia, la superación de la pobreza, la reducción del desempleo y subempleo; el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y la distribución equitativa de la riqueza. De la Ley de Hidrocarburos Hay políticas fundamentales, que constan en disposiciones expresas, contenidas en la Ley de Hidrocarburos. Los yacimientos de hidrocarburos pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado y su explotación se ceñirá a los lineamientos del desarrollo sustentable y de la protección y conservación del medio ambiente. Adicionalmente, se declara de utilidad pública la industria de hidrocarburos, en todas sus fases. En el artículo 5, se dispone que“Los hidrocarburos se explotarán con el objeto primordial de que sean industrializados en el País”. Breve análisis del sector petrolero Como es de dominio público, los últimos gobiernos y particularmente el que se acaba de derrumbar, han generado un gran vacío junto a una cadena de errores en el manejo del sector petrolero, tanto en políticas, decisiones y gestión de la empresa operadora del Estado, Petroecuador, como en la relación y control de las empresas privadas. En cuanto a Petroecuador, ha habido una falta de responsabilidad-con muy escasas excepciones- de las administraciones de turno, en aspectos no solo fundamentales sino elementales, una falta de visión y misión global, 55

Análisis de la situación del sector petrolero en el Ecuador pobre inversión y reinversión de los recursos económicos que genera esta actividad para su reproducción y sostenimiento; deficiente aprovechamiento de los recursos técnicos, financieros y humanos; pero particularmente una ingerencia e instrumentación política en su gestión, articulada con los intereses creados que están incrustados en esta industria. Todo esto ha generado efectos indeseables, ha corroído la valoración del crudo exportable, falta de oportunidad en la construcción de obras y adquisición de bienes o servicios que requiere la empresa estatal, un deterioro de la imagen y confianza en ésta. Además de la improvisación e inestabilidad reiterativa, los organismos encargados del control(Congreso, Contraloría, Procuraduría, Ministerios de Energía y del Ambiente) cumplen un papel poco efectivo y obstruccionista. En lo atinente a las empresas privadas, es un drama aparte lleno de capitulaciones y contradicciones. Se han forzado una serie de decisiones y negociaciones francamente desfavorables para el Estado, nada transparentes, aprovechando las condiciones de desventaja que tiene el sector publico en el teje y maneje del“lobby” para los acuerdos o litigios económico-legales con las empresas. El balance del costo-beneficio en esta relación es absolutamente desequilibrado para el país, pues las empresas no comparten las ganancias por la gran bonanza actual del mercado, mientras que en épocas de precios deprimidos le contabilizaron y transfirieron al país, por distintos mecanismos, pérdidas acumuladas, amén de las afectaciones al sistema de transporte y refinación, como al precio del petróleo exportable de Petroecuador, causadas por la mezcla de crudos de menor calidad que producen las empresas. (ver cuadro Producción Petrolera) Han fracasado las diversas convocatorias de las licitaciones petroleras internacionales, al no haberse ceñido al marco legal y procedimientos vigentes, pues no contaron con elementos de soporte, tanto técnico-económicos, ambientales, ni los consensos sociales, en que todo proceso tiene que sustentarse para tener viabilidad. Lo cual condujo a que otros estamentos del mismo Estado, empresas privadas, opinión pública y sectores sociales, se opongan o descalifiquen la apertura a la inversión privada. El Gobierno pasado al cambiar y postergar, en reiteradas ocasiones, los parámetros y reglas de las licitaciones, causaron desconcierto a los inversionistas internacionales, deteriorando la situación de la industria e imagen del país, pues no se instrumentó las soluciones ni con la empresa estatal como tampoco con las privadas. 56 Análisis de la situación del sector petrolero en el Ecuador Alternativas y planteamientos 1. Dar continuidad y calificación a la información y estudios sustentados que Petroecuador ha generado y que no han sido convalidadas por las instancias locales e internacionales, con precisión de su ámbito de acción, los proyectos, áreas y campos, determinando sus prioridades, términos y condiciones. 2. Efectuar urgentemente una certificación de reservas, por parte de una compañía independiente, sobre los campos que requieren inversión que sobrepasa la capacidad nacional, para establecer una verdadera curva base y un programa de producción, lo cual dará fundamentos objetivos para establecer la viabilidad económica de cada proyecto y determinar en forma transparente y equitativa la participación del Estado y de las compañías en la renta petrolera. 3. Replanteamiento estructural y funcional de PETROECUADOR, con los recursos necesarios para que pueda adquirir equipos y contratar técnicos nacionales y extranjeros calificados, que permitan su actualización tecnológica y profesional, con el propósito de mantener o mejorar la producción, transporte, comercialización y refinación. Financiamiento de los proyectos con los propios organismos de Estado, con capitales privados internos, bancos extranjeros o alianzas con empresas privadas o estatales, a través de fideicomisos. 4. Dar estricto cumplimiento y aplicación de los contratos suscritos con las empresas y las disposiciones legales de la materia. 5. Renegociar los Contratos de Participación para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos, que se mantienen con las empresas internacionales, para que el Estado comparta la bonanza de los altos precios del crudo en el mercado internacional, que actualmente lo captan, casi exclusivamente, las empresas contratistas. 6. Establecer un verdadero inventario de la situación ambiental, exigiendo respeto riguroso de los compromisos y regulaciones, particularmente de las zonas intangibles. 7. Proyecto ITT.El proyecto Ishpingo, Tambococha y Tiputini que contiene reservas probadas de 900 millones de barriles de crudo pesado, es el proyecto más importante, en que el país puede soportarse a mediano plazo. Debe ser objeto de una planificación económica integral. El Estado, a través de empresas operadoras especializadas, que contribuyan con tecnología y financiamiento debe asumir su desarrollo. 8. Construir un almacenamiento en tierra para sustituir el almacenamiento flotante del gas licuado de petróleo, que es una operación indebidamente onerosa para el país. 9. Incorporar a los poliductos un sistema automático para el movimiento de productos y control de pérdidas. 10. Es pertinente optar por el financiamiento interno, Fuente: Petroecuador antes que externo. En tratándose de los fondos de la Seguridad Social, cada proyecto debe ser objeto de una rigurosa calificación de riesgos. En este caso debe garantizar Petroecuador el retorno de los fondos utilizados y una ganancia razonable. 11. Para la construcción de nuevas plantas refinadoras, o readecuación de las actuales, la tecnología debe ser de punta con procesos de alta conversión, capaz de procesar crudos inferiores de 20°API. Cuando los productos sean introducidos en el mercado interno, el Estado debe tener una participación razonable en el margen de refinación, que conlleve un atractivo suficiente para dejar de importar combustibles. 12. La infraestructura industrial de Petroecuador debe continuar con la prioridad para abastecer el mercado interno, restituyendo la obligación que, en este sentido, 57

Análisis de la situación del sector petrolero en el Ecuador también tenían las empresas productoras privadas. 13. De manera prioritaria instrumentar un programa para mejorar sustancialmente las condiciones de producción de los actuales campos e iniciar inmediatamente la incorporación de los crudos pesados, con la correspondiente adaptación de la infraestructura para su transporte, almacenamiento, refinación y comercialización. Todo este esquema debe estar encaminado para que el país deje de ser importador de productos y se convierta en exportador de los mismos, lo que no ha pasado de ser un enunciado de la ley y varios gobiernos. Los proyectos y procesos de largo aliento, obviamente requieren consistencia y continuidad política, administrativa y técnica. Por la actividad de PETROECUADOR, que es estratégica y de riesgo, dentro de un mercado globalizado, se debe incorporar el Sistema de Administración Corporativa Integral, que ya está diseñado, a fin de permitir a las filiales y gerencias corporativas, la administración sistemática y efectiva de los planes y programas necesarios para prevenir y controlar los riesgos, disminuir accidentes y costos, con resultados inherentes a la calidad, integridad de las instalaciones y el medio ambiente, asociando a sus actividades y operaciones responsabilidad social y ética, gestión que deberá tener carácter obligatorio, dentro de los parámetros y regulaciones internacionales. Finalmente, tiene que darse una rendición de cuentas a la sociedad, tanto de la autoridades del sector, de la empresa estatal y de las empresas contratistas. Propuestas para mercadeo del crudo oriente 1. La cercanía a EUA, por la Costa del Golfo como por la de California, coloca al crudo Oriente(del Estado) en situación ventajosa con refinerías de dicho país. 2. La decisión necesaria de contratar directamente con refinerías, implica cambios en la política comercial de Petroecuador como: • Fijar un crudo marcador más próximo con las características físico-químicas del crudo Oriente, ya que el WTI es liviano-dulce y el nuestro es agrio-semipesado. • Se pueden desarrollar esquemas de comercialización basados en el intercambio de crudo Oriente con productos, lo cual no solo permitiría que éste se refine directamente, evitando estar expuesto en el mercado, sino también que se adquieran los productos a mejores precios“Barter delas”. Se pueden también concretar acuerdos de transporte marítimo a largo plazo, con ahorros para el país. Un acuerdo a largo plazo reduce los sobresaltos del mercado spot, así lo hacen productores como Venezuela, México, Colombia, etc. 3. Petroecuador, en general y la Gerencia de Comercio Internacional, requiere apoyo y que se la robustezca profesional y técnicamente, a fin de que mejore su capacidad negociadora, de información y en toma de decisiones. 4. Los contratos de crudo y productos deberán ser más versátiles y equitativos para las partes. Los términos generales de comercialización también deben revisarse para darle consistencia con las políticas generales. 5. El transporte marítimo y FLOPEC debe ser competitivo, eficaz y profesional, apoyando la producción y comercialización del crudo Oriente y no constituir una traba y gravamen para el país y los compradores. 6. El crudo Oriente tiene que venderse y transportarse libre y competitivamente, sin limitarse el uso de buques AFRAMAX y posibilitar las exportaciones combinadas de crudos Oriente y Napo(producido por la empresas privadas). 7. Alternativamente, para evitar en forma definitiva manipulaciones en la fijación de los precios del crudo Oriente, se debe fijar el precio de exportación en base de los rendimientos de este crudo en las principales refinerías donde se procesa o ligarlo directamente a los precios de los combustibles, que registran publicaciones internacionales especializadas. Conclusiones generales • La industria petrolera en todas sus fases, conforme la Ley de Hidrocarburos y su propia Ley, debe ser asumida fundamentalmente por Petroecuador. Con este propósito, es impostergable adoptar la decisión política para su saneamiento y renovación integral, con planes y programas tendientes a fortalecer la capacidad financiera, tecnológica y operativa. Ante la imposibilidad de ejecutar los proyectos y operaciones con sus propios medios, alternativamente se debe recurrir al concurso del sector privado. Al unísono las decisiones y operaciones, en general de la industria, requieren de un blindaje que proteja de la ingerencia política y prácticas no éticas. • El país por más de 60 años ha sido exportador de materia prima, crudo y fuel oil, sin que se haya incorporado al recurso petrolero valor agregado. Este absurdo debe ser trastocado, para convertirnos en país exportador de productos refinados e industrializados, utilizando este recurso energético insustituible de la manera más óptima y responsable, ya que nos queda un remanente inferior al 50% de las reservas. • Para estos efectos es indispensable efectuar un inventario de nuestro patrimonio remanente de reservas petroleras, explotarlas racionalmente y desarrollar los proyectos industriales adecuados, de manera urgente. • Es menester consolidar una gestión de comercialización más transparente y competitiva, rompiendo las ataduras de los intermediarios e irrumpiendo directamente en el mercado de los refinadores. 58 Ecuador y el conflicto colombiano Oswaldo Jarrín R.* Introducción E l análisis de las percepciones de los actores ecuatorianos sobre el conflicto colombiano, resulta muy oportuno, si se considera la finalización de la primera etapa del Plan Colombia, con los primeros resultados del Plan Patriota y el énfasis puesto por el gobierno colombiano en la Política de Defensa y seguridad Democrática. Por el lado ecuatoriano, cuando se tiene un cambio en el gobierno, luego de la destitución del Presidente Lucio Gutiérrez, a raíz de lo cual el nuevo gabinete, en forma sorpresiva en su primera expresión pública despertó en la opinión pública nacional e internacional grandes expectativas sobre los temas de carácter económico, de política exterior y sobre temas de seguridad vinculados al conflicto colombiano. En forma coincidente, con estos importantes acontecimientos la Facultad de Ciencias Sociales de Ecuador, FLACSO y el Centro de Estudios Internacionales de Barcelona CEI, terminaron un proyecto de actualización de diplomáticos PRADI, dirigido al servicio exterior ecuatoriano, con el aporte de trabajos de investigación de los funcionarios que cumplen misiones en el servicio exterior; habiéndose para el efecto asignado temas de investigación sobre seguridad internacional, cuyas mejores publicaciones se publicaron en el libro“La seguridad de Ecuador” 1 . Las diferentes percepciones sobre el conflicto colombiano, serán también analizadas dentro del contexto de las relaciones internacionales que en el actualidad atraviesan uno de los mas importantes momentos luego de la modificación de la política de seguridad de la superpotencia y de las potencias emergentes, para finalmente describir los elementos que deberían ser considerados, en el diseño de una nueva agenda de seguridad que satisfaga los intereses en los ámbitos bilateral y subregional. Percepción sobre el conflicto colombiano La forma de percibir al conflicto colombiano, agrava las causas objetivas y se convierten en una nueva problemática, tanto al interior de los países y en el sistema internacional. El discurso de las FARC, no se ha modificado en lo esencial, basta ver el contenido social y político cuando acusa a la ausencia de una reforma agraria, a la falta de salud, educación y trabajo, que resultan inalcanzables como consecuencia de la desigualdad en la distribución de la riqueza y al uso de la violencia de los órganos represivos para mantener sin alteración el orden establecido por la clase dominante 2 . Evidentemente las aspiraciones de gran contenido social planteadas, entran en la confrontación con el gobierno, cuando los medios de lucha revolucionaria, se realizan a través de una fuerza política marxista leninista, que a través de una organización político militar, como se han autocalificado se plantean“El objetivo de la lucha revolucionaria de las Farc-Ep es conquistar el poder político para gobernar a Colombia con el pueblo, para beneficio de sus intereses de clase” 3 . La situación interna para el manejo del conflicto se agravó a partir de la década de los ochenta cuando los hacendados, ganaderos y grupos de poder económico de la extrema derecha formaron sus propias guardias de autodefensa, que se transformaron en grupos paramilitares con vida e intereses propios, asociándose por mutuo interés con las Fuerzas Armadas Colombianas, hasta llegar a un nivel de independencia y violación de los derechos humanos que obligó a un replanteamiento de su relación con las fuerzas del orden, bajo presión internacional y como parte de las exigencias para el funcionamiento del apoyo estadounidense. Las variadas estrategias, que evidentemente parten de la defensa de interés y de las diferentes formas de interpretar el conflicto conducen la gestión del conflicto político hacia los objetivos planteados por los respectivos sectores involucrados, en una lucha de poder que corta las posibilidades de un acercamiento de los intereses contrapuestos. La pertinaz tendencia del gobierno a criminalizar la lucha revolucionaria, desconociendo las verdaderas causas originarias del conflicto, ha recrudecido la confrontación con los grupos revolucionarios que utilizan la violencia organizada para conquistar el poder involucrándose con otros actores de intereses perversos, como el narcotrá* Profesor Investigador 1 LA SEGURIDAD DE ECUADOR, Del 11 de Septiembre al Plan Patriota, Javier Ponce Leiva editor, ed. Flacso CEI, ABYA YALA, AFESE, colección Agora, Quito,2005 3 Nivel de lucha cada vez más definitorio, Entrevista exclusiva para Carta Popular con el Com. Raúl Reyes, FARC-ep.org/Entrevistas/separata2.html 59

Ecuador y el conflicto colombiano fico el crimen organizado, con lo cual han desnaturalizadesde 1990, cuando el Ejército lanzó un gran operativo a do los planteamientos y objetivos de los actores principa“Casa Verde” sede del secretariado de las FARC, con les del conflicto. resultados poco favorables para el Ejército. Cuando se plantean los objetivos del Plan Colombia, se El Plan Patriota según el presidente Uribe, es un prograexponen los proyectos que se desarrollarían para la ma ambicioso que llevará mucho tiempo. En este momenreconstrucción económica, social y ambiental de las zonas to están en un plan de combate que nunca han tenido(las mas afectadas por el conflicto armado y aquellas con prefuerzas militares), y creo que les ha ido mejor de lo que yo sencia de cultivos ilícitos; lo cual significa determinar una esperaba, no porque no tengan experiencia, sino porque es estrategia de remediación de las consecuencias de la lucha complejo” 6 , no ha terminado, sin embargo sus resultados a armada y de la presencia de plantaciones de droga, sin pesar de ser satisfactorios y haber devuelto la confianza a que se desconozca los programas de erradicación de cultilos órganos de seguridad, el optimismo en el esfuerzo de vos de mayor contenido social, pero que de todas manela lucha y la sobrestimación de las Fuerzas Militares, logró ras no responde a la realidad focal de la problemática. dar una mejor protección a la población y recuperar la La visión sesgada de la realidad capacidad de disuasión, sin que se pueobedeció al proceso seguido por el dan concretar los objetivos de consoligobierno para poder obtener los fondos necesarios para la aplicación de La situación interna para dación del control estatal del territorio y la eliminación de las drogas ilícitas. un plan que se encontraba fuera de la realidad del país, por la situación económica recesiva y por las nuevas el manejo del conflicto se agravó a partir de la El éxito mayor se obtuvo en la primera fase del Plan Patriota denominada Libertad I, para romper el cerco de demandas que implicaban un financiamiento que llegaba a los 7.490 millones de dólares, en su tercera verdécada de los ochenta cuando los hacendados, Bogotá y recuperar el control de Cundinamarca, en Junio 2003, cuando se disponían las FARC, a pasar a una sión de plan de tipo eminentemente antinarcóticos 4 . No obstante que el Pan Colombia ganaderos y grupos de poder económico de la guerra de movimiento luego de haber concentrado los bloques en una organización de tipo convencional, para la tenía en un eje de su política el apoyo a la negociación, se cae en un punto muerto hábilmente canalizado y como extrema derecha formaron sus propias guardias conquista de la capital, obligándoles a retornar a la guerra de guerrillas. La II fase del Plan Patriota, todavía en desaen todo sofisma con algo de verdad y con gran atractivo. Las FARC pedían de autodefensa,... rrollo, denominada ablandamiento, orientada hacia el sur occidente del en el proceso de negociación la realizapaís tiene como misión establecer preción de las reformas socio-económicas y políticas para sencia de las Fuerzas Militares en el histórico corazón de la pasar a la paz, mientras el Gobierno de Pastrana pedía la organización guerrillera, para restaurar el control del terripaz como un paso previo para pasar a las reformas en las torio, destruir las áreas de mayor concentración de sembríque se encontrarían de acuerdo, dentro de un marco de os de la hoja de coca, desarticular los mandos del secretacese de hostilidades y de distensión, concretado en el riado, cortar las fuentes de financiamiento y logística quiAcuerdo de los Pozos 5 . tándoles la iniciativa en la conducción de las operaciones. El espacio geográfico y político sólo sirvió para que Los resultados oficiales de las operaciones militares ambas partes fortalecieran su poder bélico. Una forma arrojaron la muerte y captura de varios lideres de las errática de buscar solución al conflicto entre la solución FARC, entre ellos Marco Aurelio Buendía, del frente occinegociada y la militar, que ha deteriorado la confianza de dental, Javier Gutiérrez y Gustavo Céspedes, Luis las partes hasta llegar a la búsqueda de la dominación Castellanos y Luis Lenguas del bloque oriental. para imponer un proceso de negociación política. Posteriormente y por acción de inteligencia policial, en En estas condiciones se desarrolla el Plan Patriota, territorio ecuatoriano es capturado“Simón Trinidad” en como una de la más grande ofensiva probablemente Enero del 2004 y en Caracas el“canciller” de las FARC, Ricardo Granda 7 el 13 de Diciembre 2004, éste último como 4 RAMIREZ Socorro, La Internacionalización del conflicto, El Plan Colombia, IEPRI, Ed. Planeta, Bogota, 2001,pág.99 5 Acuerdo de los Pozos, Firmado por Andrés Pastrana y Manuel Marulanda Velez, Inspección de San Vicente de Caguán, Febrero 9, 2000 6 Declaraciones del Presidente Álvaro Uribe Junio 2004 7 El Tiempo, 4 Enero 2005, Farc califican detención de Ricardo Granda como"un precedente lamentable del gobierno venezolano". 60 Ecuador y el conflicto colombiano producto de un pago de recompensa por informaciones para su captura, por parte del gobierno colombiano, lo cual generó una crisis política entre Colombia y Venezuela, superada con la participación internacional, pero que dejó en entredicho la capacidad de realizarse detenciones sin una orden de arresto internacional que no lesione la soberanía de los estados, teniendo como argumento de la contraparte tratados como el de Milán en el que los estados deben prestar asistencia para que las personas detenidas u otras personas comparezcan a prestar testimonio y seguir los procesos legales instaurados en su contra en materia penal 8 . Según el general Carlos Ospina, comandante de las Fuerzas Militares dio continuidad a las operaciones iniciadas por el general Jorge Mora, infringiendo a las FARC, durante los combates en el Sur en el año pasado: 287 bajas, 252 capturados y 83 desertores mientras que en las fuerzas militares se tuvieron 67 muertos y 346 heridos. Se aduce que se han reducido casi del 50% en atentados, masacres, ataques con explosivos y asaltos guerrilleros y en un 34% los secuestros, no obstante los últimos ataques de las FARC, en Nariño, Putumayo y Urabá, entre asaltos a instalaciones militares, emboscadas y el ataque a la población de Toribio, sin opción a un contraataque de las Fuerzas Militares, desdice la apreciación del general Ospina, para quien son apenas resultados tácticos de las operaciones guerrilleras sin variación de estrategia, por cuanto“las FARC están siendo derrotadas, pero que todavía no está derrotadas, todavía tienen poder” 9 . Los resultados de las operaciones, no han tenido la continuidad del éxito logrado en la primera fase. No obstante se menosprecia la importancia de haber logrado recuperar la iniciativa en las operaciones militares del gobierno y de obligar a las FARC a replantear su estrategia liberándose de la supremacía a la que estaban siendo sometidas, con un cerco a la capital cortado muy a tiempo. Varios argumentos que rayaban en la fantasía y el exce8 La Asamblea General, de las Naciones Unidas, Plan de Acción de Milán, sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente y por la Asamblea General en su resolución 40/32, de 29 de noviembre de 1985. 9 El Tiempo, Las FARC aún tienen mucho poder, asegura el comandante de las Fuerzas Militares. 13 Febrero 2005 so de optimismo se desvirtúan con este cambio aparentemente táctico de la situación, el que al parecer más bien da la razón al general Hill, Comandante del Comando Sur de los Estados Unidos, antes de su entrega de mando cuando manifestó que, el objetivo del Plan Patriota era llevar a las FARC a la mesa de las negociaciones, criterio más objetivo y que marcó un verdadero punto de inflexión en el manejo político estratégico del conflicto colombiano. No concuerda este axioma, sin embargo, con la apreciación del general Ospina, para quien están las FARC en proceso de derrota, que más bien se justifica en cuanto un efecto psicológico de liderazgo, que de análisis prospectivo de la situación. Las preguntas plantadas por el editorial del diario El Tiempo, sin pretender dar una respuesta nos pueden ayudar en una apreciación de la situación. Plantear ¿Cuánto vale este monumental esfuerzo militar? ¿Por cuánto tiempo puede sostenerse? ¿Cuándo habrá efectos tangibles para una población que ve desconcertada las demostraciones de fuerza de las Farc en el Cauca indígena y en Nariño? 10 En primer lugar conviene descartar la idea planteada por algunos analistas que argumentaban el repliegue estratégico de las FARC, sin considerar que la derrota inminente y que solo era cuestión de tiempo quedó en apenas una aspiración de las Fuerzas Militares, imbuidas de la euforia del éxito de la I fase del Plan Patriota. Podríamos ahora ver con mayor claridad que lo que 10 El Tiempo, Editorial, Preguntas al Plan Patriota, 3 Mayo 2005 61

Ecuador y el conflicto colombiano ocurre en la conducción de las operaciones, ya sea por del diario El Tiempo,“Cuándo habrá efectos tangibles cambio de maniobra, necesidad de recuperación para para una población que ve desconcertada …” 11 mantener el ímpetu, o por un revés como en el presente Una nueva inquietud se desprende de los resultados caso, se recurre a una pausa estratégica. Las FARC frenadel Plan Patriota relacionados con la aplicación de la das en su impulso operacional que les animó a conformar Política de Defensa y Seguridad Democrática como lo un despliegue y organización de fuerzas de tipo convenplantea Ortiz Román en la Revista Semana, cuando cuescional en Cundinamarca, ante la efectiva reacción de las tiona “la ambición y de querer ganar en todos los frentes Fuerzas Militares, retornaron a su fase anterior de guerra simultáneamente y en todos los frentes” 12 de guerrillas del general Giap, mientras buscaban comLa Política de Defensa y Seguridad Democrática, está pensación a la superioridad de movilidad, de capacidad considerada como una política de estado para orientar el de fuego, de inteligencia y de apoyo político nacional e desarrollo de las operaciones militares hacia los seis objeinternacional logrados por el presidente Uribe. tivos estratégicos, que centran la atención en el territorio, Se necesita buscar un mejor la población, la droga ilícita. Cubre los momento, mientras el costo y el tiempo vacíos del plan Colombia, justificando que plantea el diario El Tiempo, hacen su parte desgastando física, logística y moralmente a las tropas del gobierno. se plantea la necesidad de una agenda de seguridad la existencia de una política que debió ser primigenia al Plan, cubre vacíos dejados por el Plan Colombia y relaSiendo el territorio su mejor aliado para los chicos del monte que operan que responda a los intereciona la seguridad con la nueva concepción universal, para desvirtuar el por más de cuarenta años en un terreno de los más complicados y malignos del mundo, no hay posibilidades favoses del Ecuador y no se asuman como propios los concepto de enemigo interno, de la seguridad orientada hacia el estado, propio de la Guerra Fría y vincular con rables para una fuerza convencional con sus líneas de comunicaciones sumamente alargadas para los abastecontenidos de la agenda estadounidense, al mismo el desarrollo, los derechos humanos y la rendición de cuentas una vez establecidas responsabilidades. cimientos y atención medica, administrativa, que hace del propio territorio un ambiente hostil. tiempo que debe tener una mayor participación civil Por lo tanto no puede confundirse con el Plan Patriota no obstante le oriente a su operacionalización. Los cambios tácticos si cambian la situación, contrariamente a lo que en la determinación... Contrariamente a lo que se piensa, la Política de Defensa y Seguridad piensa el comandante de las Fuerzas Democrática no tiene la amplitud que Militares de Colombia; solo hay que recurrir al desarrollo en su momento se reclamaba al Plan Colombia volviéndode la campaña, en la cual la última fase estratégica, siemse a caer en una imagen militarizada, aunque existan plapre será lograda por acciones tácticas. Asimismo las acciones complementarios de desarrollo social y económico y nes tácticas no cambian el balance de fuerzas, porque conel de apoyo internacional, la imagen sigue siendo la de un trariamente a lo que se plantea como pregunta el diario El plan simplemente para eliminar el narcotráfico, el terroTiempo, no son demostraciones de fuerza, ni tampoco rismo y la subversión haciendo de todos ellos una sola pretenden cambiar el balance de fuerzas, que en el plano entidad revolucionaria. disimétrico, no corresponde realizar un cálculo relativo de potenciales, que en una guerra de guerrillas es inaplicable. Apreciación del conflicot en los La mejor manifestación es el ataque a Toribio, un ataámbitos nacional, binacional y subregional que sostenido, sin réplica con cilindros de gas como artiEl aporte de los funcionarios del servicio exterior que llería casera. Es apenas una acción con tremendas repercuparticiparon en el proyecto de actualización de diplomátisiones sicológicas, políticas y militares. Pánico en la poblacos PRADI, en cuanto al Ecuador hacen un análisis de la ción, represalia a los indígenas símbolo de resistencia a las situación en cuanto a la política gubernamental y estatal, FARC, por habérseles enfrentado anteriormente con poniendo como premisa fundamental la no intervención palos. Un mensaje macabro a la población en general, en el conflicto colombiano, percibida como un planteadesafío a la ley y a las fuerzas militares, dándoles el tiempo para reacción, demostración de que los objetivos del Plan Patriota de consolidación del control del territorio no 11 Ibidem se está cumpliendo, de donde surge el nuevo interrogante 12 ORTIZ Román,“La guerra se está ganando, pero falta”, Revista Semana 12 Mayo 2005 62 Ecuador y el conflicto colombiano miento de consenso nacional. Se destaca la importancia y acierto del Ecuador de no haber reconocido a los grupos ilegales armados y específicamente a las FARC, como terrorista, lo cual permite mantener distancia de los acores internos del conflicto colombiano; sin embargo sobre el mismo aspecto el Convenio de la Base de Manta, se considera como un intervención indirecta en el conflicto, por cuanto a pesar de que la información recolectada por medio de los reconocimientos arreos y electrónicos, indiscutiblemente es utilizada tanto para combatir el narcotráfico como la subversión, momento en que el Ecuador entra a participar en el conflicto. Estos aspectos mezclados con los intereses del gobierno del presidente Gutiérrez, por mantener su estabilidad llevaron a una ambigüedad, vigorizada con la ausencia de una política de seguridad; no obstante existir una Política de Defensa Nacional. Esta política conocida como el Libro Blanco de la Defensa Nacional, determina al conflicto colombiano y a sus consecuencias, como una amenaza a la seguridad del Ecuador, para lo cual establece estrategias de contención de los efectos que se derivarían del conflicto. De todas maneras se plantea la necesidad de una agenda de seguridad que responda a los intereses del Ecuador y no se asuman como propios los contenidos de la agenda estadounidense, al mismo tiempo que debe tener una mayor participación civil en la determinación de esta agenda de seguridad. Cuando se analiza las relaciones de Ecuador con Estados Unidos en el marco del conflicto colombiano, se observa que la política bilateral entre los dos países está fuertemente influenciada por los objetivos de los Estados Unidos en materia de seguridad y en función de sus intereses. Se pone, por lo tanto en alerta el problema de la securitización en las relaciones entre los dos países, lo cual significa priorizar y subordinar al tratamiento de los temas de seguridad, lo otros aspectos de la relación bilateral. Este mismo tratamiento de los temas de seguridad llega en un momento a confundir la cooperación antinarcóticos con operaciones de apoyo y participación en el conflicto colombiano. La política de seguridad establecida entre Colombia y Estados Unidos, conformada en una coalición, cierra las oportunidades y el espacio para manejar otras agendas con los países vecinos y con la subregión, debido a la marcada influencia de los programas con enfoque norteamericano, como la Iniciativa Andina, que en la práctica pasa a ser acuerdos bilaterales con los países de la región antes que una política para o de la subregión. La Política Exterior Común de Seguridad Andina PECSA, según la resolución 587 de la Comunidad Andina, por lo tanto no quedará sino en una aspiración quimérica. Otro aspecto definitivo para la problemática de una seguridad subregional, se encuentra en la manifiesta penetración de los Estados Unidos lo cual genera desconfianza y limita las posibilidades de cooperación entre los países andinos así como los diferentes enfoques que poseen para el tratamiento de los temas de seguridad. Uno de los más importantes aportes presentado en los trabajos del PRADI, es la necesidad de replantear la seguridad fronteriza cooperativa regional, incluyendo los aspectos de común interés, como son los de desarrollo social, económico, de alerta temprana de creación de una política exterior común de seguridad y la implementación de la Red Andina de Seguridad Diferencias entre Ecaudor y Colombia en el tema de la seguridad Las diferencias que existen entre Ecuador y Colombia en los temas de seguridad, son de concepto, estrategia y de Diplomacia. Ecuador y Colombia tienen diferente percepción del conflicto colombiano. La percepción de la situación a la idea de conducción estratégica del problema, en sentido inverso de lo que exige la conducción política estratégica: Identificación del problema, valoración y diseño de una estrategia viable para la solución del problema. El presidente Uribe no admite la existencia de un conflicto interno, para él son bandoleros que“definitivamente entiendan que no tienen espacio en Colombia, ese día se tendrán que reconciliar con el país. Cuando entiendan que el Ejército de la patria es victorioso en todas las esquinas del territorio nacional, ese día renunciarán a su acción armada y terrorista” 13 En este mismo sentido Uribe pidió en la ONU, que la comunidad internacional no sea indiferente a la lucha contra el terrorismo que se libra en Colombia y brinde apoyo más eficaz y decidido. Esta aparente superficialidad se fundamenta en la manera de evitar el reconocimiento internacional de los grupos revolucionarios que actualmente son clandestinos, como un fuerza beligerante, con derecho a acogerse al derecho internacional. Por otra parte Colombia ha demostrado sistemáticamente una identificación con los planteamientos estratégicos norteamericanos para poder captar y justificar el apoyo económico y militar que recibe. Esta percepción al interior de Colombia, quiebra la unidad de la estrategia de los planes de las instituciones, ya que mientras para las Fuerzas Militares, el centro de gravedad, es el control efectivo del territorio para lograr la legitimidad del estado, para la estrategia política es el nar13 Entrevista al Presidente Álvaro Uribe, diario El tiempo 22 Junio 2004 63

Ecuador y el conflicto colombiano coterrorismo, para lo cual las“fuerzas institucionales combaten al terrorismo apoyadas por la indeclinable voluntad política del gobierno”. 14 Para los diferentes sectores, en el Ecuador la naturaleza del conflicto colombiano no admite otra consideración que la política, asociándolo al mismo tiempo con todas las actividades ilegales que se mueven en su entorno y que por la aplicación del Plan Colombia, se sienten las consecuencias especialmente en la franja fronteriza norte del país. No obstante tener una claridad conceptual de la problemática colombiana, el debate ha llegado a un nivel de politización paralizante, por cuanto no hay acción soberana que se realice en materia de seguridad que no se la asocie a una intervención con el conflicto colombiano, actitud que se deriva como una secuela al firmado convenio de la Base de Manta y el temor a la militarización del tratamiento del tema al interior del país. Obviamente este imaginario social es también desarrollado por agrupaciones políticas de extrema izquierda que se identifican con los grupos revolucionarios. La estrategia aplicada en cada país obviamente debe ser diferente, en correspondencia a los diferentes niveles de percepción de riesgos, y de afectación de las amenazas 14 EL PAÍS,“Colombia urge apoyo total contra el terrorismo”, discurso del presidente Álvaro Uribe en la ONU, Nueva York, Septiembre 30, 2004 y a la situación política interna también diferente. Colombia en uso de su soberanía ha diseñado la Política de Defensa y Seguridad Democrática y diversos planes para lograr los objetivos estratégicos determinados como: proteger a la población, para la consolidación del control estatal del territorio y eliminar el negocio de las drogas ilícitas. El Ecuador con criterio previsivo de seguridad y en forma anticipada a la vigencia del Plan Colombia, se establecen los preparativos que serían indispensables para reducir las consecuencias que se tendrían en la frontera norte. Desde hace cinco años se previó los acontecimientos que se derivarían del conflicto interno colombiano. No únicamente del denominado efecto“balloom”, tan promocionado para que el Ecuador se adhiera al Plan Colombia; sino de una forma más integral y más específicamente a la población y área de frontera, considerando que la expansión de los cultivos, no era de la gravedad como se presumía por cuanto las Fuerzas Armadas ecuatorianas tienen históricamente presencia en todo territorio nacional y espacialmente en la franja fronteriza donde se reforzó la presencia y con permanentes patrullajes y el apoyo de la población no se da oportunidad para la expansión de los 64 Ecuador y el conflicto colombiano cultivos de la hoja de coca. las Áreas de Reserva y zonas fronPolítica que aplicaba con mucha anterioridad el concepto multidimenCuando se analiza las terizas, con la finalidad exclusiva de poder realizar una mejor coorsional de la seguridad, si se toma en cuenta que la Conferencia especial de Seguridad de la OEA, se realiza tres relaciones de Ecuador con Estados Unidos en el dinación interinstitucional: y de los órganos de seguridad: aduanas, policía, migración, antinarcóaños después en México. No obstante el criterio de seguridad integral multidimensional se pone en vigencia en marco del conflicto colombiano, se observa que la ticos, Fuerzas Armadas, en una franja de 20 kilómetros, evitando la conformación de santuarios Marzo del 2000 con la Política de Seguridad de la Frontera Norte, determinando como centro de gravedad el desarrollo socioeconómico de la frontera norte y estableciendo los siguientes objetivos y lineamientos generales: • Proteger a la población, los recursos y el ambiente política bilateral entre los dos países está fuertemente influenciada por los objetivos de los Estados Unidos en materia de... delictivos y para mejor protección de las áreas sensibles. Pero a los cinco años de la vigencia parcial, sin continuidad de la política de seguridad de la frontera norte y de la determinación de una Política de Defensa Nacional(Libro Blanco, en Diciembre del año 2002), sin proyec• No participar en asuntos ción a la determinación de una polítiinternos de otro estado ca de seguridad integral en la que se • Fortalecer la ley y su cumplimiento debía integrar a la política de defensa, con la política exte• Promover la cooperación interinstitucional rior y la política de seguridad interna, que quedo trunca, e internacional los efectos en la actualidad adquieren un nuevo cuadro de • Impulsar el desarrollo social y económico de inseguridad, no de la gravedad que pudo haberse tenido la región fronteriza pero grave y con algunas oportunidades para corregir los • Mejorar la eficacia de la Fuerza Publica errores de omisión. • Cooperación con la libertad, objetividad y A los cinco años de la implementación parcial de la oportunidad de la información publica política de seguridad del Ecuador, se tiene a lo largo de la • Fortalecer la conciencia de defensa en la población frontera que el 40% de las fincas y predios en Lago Agrio, capital de la provincia de Sucumbíos, son de colombianos, El esfuerzo principal de la Política de seguridad la llevaría se tramitan 27.000 solicitudes de refugio y existen en el el desarrollo fronterizo, para lo cual se creó la Unidad de Ecuador 300.000 colombianos indocumentados, de los Desarrollo Norte UDENOR, disponiéndose la puesta en cuales cerca de 100.000 permanecen en Sucumbíos. 16 vigencia un plan de desarrollo a partir del 13 de Abril del 2000. Pero la situación más grave es que“la guerrilla de las En el campo militar se reorganizó el dispositivo fronteriFARC ha consolidado una poderosa red para sus operazo, creándose nuevos destacamentos a lo largo del límite ciones armadas, logísticas y de abastecimientos”. 17 No político Internacional, y dotándoles a las unidades militares obstante la permanente acción de la Policía Nacional, que mejor equipamiento, entrenamiento y capacidad de cumplir solo en el presente año ha incautado 384.678 litros de quílas misiones de protección de fronteras, basadas en operamicos para el procesamiento de la hoja de coca que se ciones de vigilancia, patrullaje, reconocimiento y seguridad. intentaba pasar a Colombia. 76 personas detenidas por Concomitantemente con la política de Seguridad de tráfico de armas. 18 la Frontera Norte, y ante la elevación de los índices de Esta situación se presenta cuando Raúl Reyes, portavoz violencia y de delincuencia organizada transnacional, de las FRAC, aseguró que las FARC mantendrán firmecon grave afectación a la población fronteriza forzada a mente el respeto a las autoridades de Quito y su comprodesplazamientos por amenazas, se emite el Decreto miso de no realizar operaciones en sus territorios”. 19 Ejecutivo 332c el 20 de Mayo del 2000, con la finalidad de integrar las Juntas de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil 15 . En el año 2003 se emite un Decreto Ejecutivo para 16 40% de los predios en Lago Agrio son de colombianos, Diario El Universo, José Olmos, 13 Octubre 2004 17 LAS FARC EXTIENDEN SUS NEXOS EN ECUADOR, Diario Hoy, 17 Mayo 2005 18 Ibidem 15. Registro Oficial, N-70, Jueves 4 Mayo 2000 19 ECUAVISA TV, entrevista de Carlos Vera, programa Cero Tolerancia con Raúl Reyes, 15 Mayo 2005. 65

Ecuador y el conflicto colombiano ¿A qué compromiso de refiere Raúl proceso de cooperación que llegue a Reyes?, se puede acaso con estas declaraciones dar crédito a las En la VI Conferencia de la misma finalidad de apoyar a un proceso de pacificación pero con el supuestas reuniones del exPresidente Gutiérrez, cuando candidato con las FRAC?, ¿Es acaso factible pensar que Ministros de Defensa, Colombia nuevamente margen de soberanía, que a cada país le corresponde y dentro del marco multilateral existente en el los grandes esfuerzos, costos, planes del Ecuador y de sus instituciones, tenían una garantía política subreptiinsiste en presionar a los países especialmente vecisistema internacional. La diferencia más significativa sin embargo, es la de aplicación de la cia, para la no intervención de las FARC en territorio ecuatoriano?, son interrogantes que solamente pueden nos para la conformación de una fuerza internacioestrategia militar de los planes respectivos de Ecuador y Colombia. Mientras Ecuador no requiere más darse respuesta por los mismos actores de la clandestinidad en la que pudieron llevarse a efecto este tipo de nal en el combate al narcotráfico y terrorismo, que planes de vigilancia y seguridad, porque la actitud estratégica ecuatoriana es de defensa pasiva, localizaconversaciones no oficiales, como así fueron calificadas por uno de los mientras en forma... da; para Colombia la estrategia militar es ofensiva y de alta movilidad, lo miembros del gobierno del Presidente cual deja un margen de la frontera Gutiérrez. No obstante nada puede desmerecer la legalisin protección fija y permanente, demostrando falta de dad y responsabilidad con la que las instituciones, órgacorresponsabilidad en la protección de fronteras que nos de seguridad y el estado ecuatoriano ha cumplido y en la práctica. En toda la frontera del Putumayo existe cumple con cumple con sus responsabilidades de la seguúnicamente la base de Leguísamo, luego del desmanteridad nacional. lamiento del destacamento Sinclair. En la misma fronEl Ecuador ha hecho uso de la diplomacia preventera sur en el puente internacional sobre el Río San tiva, buscando los mecanismos que permitan transforMiguel no existe al igual que en Ecuador un Centro mar la lógica y los factores del conflicto hacia los del Nacional de atención de frontera CENAF. Esta falta de desarrollo. Colombia por su parte ha desplegado una control alienta el contrabando, el flujo ilegal de abasdiplomacia pública para la coalición en la lucha cootecimientos, precursores y en general la logística de perativa contra el narcotráfico, terrorismo y ahora los grupos ilegales armados, motivo de frecuentes narcoterrorismo en los términos de la percepción y reclamos y de tensión internacional, basadas en realidad colombiana. mutuas acusaciones sin corresponsabilidad. En Marzo del 2003 luego de conseguir por parte de los La supremacía bélica, buscada para imponer un propaíses Centroamericanos la calificación como terroristas a ceso de dialogo entre las partes: Gobierno y FARC, no las FARC, realizó una reunión de países andinos más Brasil, otorga más que una aspiración ilusoria de triunfo con con la misma finalidad, sin tener resultados positivos. inmensos costos, que a la final no le otorgará al gobierno En la VI Conferencia de Ministros de Defensa, la suficiente legitimidad, como lo harían los cambios que Colombia nuevamente insiste en presionar a los países requiere el país, causas originarias del conflicto, saliendo especialmente vecinos para la conformación de una del dilema forjado, la paz para el cambio o el camino fuerza internacional en el combate al narcotráfico y para la paz. terrorismo, mientras en forma convergente Estados En los derrotados, de existir, lo cual no es factible Unidos hace un llamado para que los países integren en un conflicto armado disimétrico de larga duralas Fuerzas Armadas y a la Policía en un solo compoción y caracterizado por el desgaste, jamás se logranente en la lucha contra el terrorismo. Planteamientos ra una resignación, o se eliminaría la resistencia, que reciben el rechazo de casi todos los países del porque no es el caso de una guerra de liberación o de hemisferio, por considerar una franca internacionalizalucha contra un invasor; por esta razón las FARC ción del conflicto colombiano. mediante una pausa estratégica están esperando que Esta visión chauvinista es la que deteriora los las condiciones mejoren a su favor, mientras debiliesfuerzos y el actitud cooperativa para el tratamiento tan la moral de las tropas y provocan desconfianza del problema en el ámbito subregional, al pretender en el gobierno en la efectividad de sus operaciones incorporar a una estrategia dominante a los demás para una vez desgastados gobierno y Fuerzas países con diferentes intereses, sin dar margen a un Militares, retomar la iniciativa. 66 Ecuador y el conflicto colombiano Influencia de los organismos conduce a una especie de guerra fría localizada. internacionales OEA y CAN en temas Las organizaciones internacionales por otra parte, atrade seguridad colombo ecuatorianas viesan problemas de institucionalidad, que se desprenden Los Organismos Internacionales tienen una influencia del sistema internacional. más directa y definitiva con los componentes del sistema Los países miembros de las organizaciones internaciointencional y las potencias, que con los Estados miembros nales, poseen intereses diferentes y no están dispuestos a de las organizaciones. Esta relación de dependencia se negociar para aproximar sus diferencias para lograr una deriva de los soportes financieros para su funcionamiento cooperación efectiva, sin embargo que son firmantes de y de los factores geopolíticos que actúan como elementos convenios que han sido discutidos y aprobados por sus facilitadotes u obstruccionistas. respectivos gobiernos. Esta falta de voluntad se deriva de La OEA no ha terminado de vencer el conflicto concepla ineficiencia, ineficacia y lentitud de los procesos burotual ni estructural de la seguridad hemisférica vista como cráticos de las organizaciones y de la permeabilidad que una organización competitiva con el Sistema de Seguridad ellas tienen a la influencia de las potencias. La OEA, Hemisférica, con el TIAR, la Junta dependiente del 52 por ciento de su financiamiento de Interamericana de Defensa y su nuevo los Estados Unidos, es identificada organismo creado la Comisión de como uno de sus instrumentos de Seguridad hemisférica CSH. Los avances logrados con la Declaración de Seguridad La OEA, dependiente del 52 por ciento de su acción política. Otro de los problemas para la influencia de las organizaciones intenInteramericana, en la Conferencia Especial de Seguridad de México, financiamiento de los cionales es la gran diferencia que existe entre las expectativas, generadas para han entrado en gran debate, luego de Estados Unidos, es la solución de los problemas de seguriaparentemente haber conseguido un consenso entre los 34 países miemidentificada como uno dad, con los entendimientos a los que se llega luego de las discusiones y bros de la organización. La securitización y el temor de un involucramiento de las Fuerzas de sus instrumentos de acción política. finalmente con los resultados alcanzados; lo cual mantiene en baja legitimidad los encuentros, no existe la menor Armadas en los temas de seguridad es articulación, produciéndose una confuun síndrome que no ha concluido su ciclo existencial, y mansión y aún contradicción. Dentro de este mismo contexto tiene en la postración y en la indefinición de la renovación del en materia de seguridad más avances se han logrado en sistema de seguridad hemisférica. cuanto a institucionalidad y solución a los problemas de La influencia de los Estados Unidos y su política de seguridad con las instituciones producto de una diplomaseguridad global para combatir el terrorismo ha radicalicia directa y preventiva de organización espontánea que zado las posiciones de los países y ha impulsado la conde las organizaciones permanentes. El Grupo Contadora, formación de nuevos bloques en el interior del continente posteriormente transformada en el Grupo de Río es el como aspiraciones de modificar las relaciones internaciomejor ejemplo. nales, definir zonas de influencia, con la búsqueda de nueDentro de la misma OEA, el funcionamiento de las vos actores dentro y fuera del continente que modifiquen Cartas: Democrática Interamericana y la de Seguridad el balance de poderes, del cual se vuelve a creer que de Interamericana, no tienen la adecuada correspondencia, esos factores depende la paz. sin embargo que en sus contenidos se menciona la interreEstados como Venezuela, con mejor posicionamiento lación que existe entre democracia y seguridad y de los internacional basados en las variaciones del sistema econódos con el desarrollo. mico, especialmente derivados del precio del petróleo y de Un ejemplo evidente de esta desarticulación la ha vivila competencia económica entre bloques, han comenzado do Ecuador con la crisis política que terminó con la destia incrementar su capacidad, económica y militar y desarrotución del Presidente Gutiérrez. El conflicto político degellar una confrontación Norte Sur dentro del continente neró en una situación de crisis que en su clímax provoco como un despertar en un realismo morguethauniano en las una inestabilidad muy seria para el país, con una tendenrelaciones internacionales, con esquemas de poder que cia regional para países con similar situación política, que replantean jerarquías entre los estados, y luchas por el lidepodía conducir a un efecto dominó en la región. Esta prerazgo dentro de una nueva dimensión política entre el sisocupación fue trasladada al Consejo Permanente de la tema hegemónico capitalista y un nuevo socialismo, que OEA, para que solo entonces se tenga una reacción tardía 67

Ecuador y el conflicto colombiano y se envíe una comisión que resultó no de prevención y y que a la vez realice un monitoreo de la PSECA, además de preservación de la democracia y la estabilidad sino que alerta temprana en la prevención de los conflictos. más bien resultó una comisión de evaluación de los resulLa visión y responsabilidad de los organismos internatados de una gestión de crisis, con recomendaciones de cionales y por ende de los Estados, demuestran previsión monitoreo y ayuda, que fue rechazada por la opinión en los planteamientos y la planificación; sin embargo en la pública ecuatoriana. práctica, no pasando de ser aspectos protocolarios y una La descoordinación y falta de complementariedad se forma de descargar la responsabilidad ante la opinión siente aun más entre las diferentes organizaciones internapública internacional e interna de sus respectivos estados. cionales, especialmente entre la OEA y la Comunidad Este comportamiento reactivo y de desescalamiento de Andina de Naciones CAN, no existe coordinación de sus la tensión internacional, se ve periódicamente en las reumedidas e instrumentos diseñados para afrontar los proniones cumbres realizada entre los países de la región. blemas de seguridad en la región. Particularmente entre Ecuador y Colombia en el año pasaLos convenios en el marco continental no se retroalimendo, se realizaron dos cumbres una en Bogotá en Marzo y tan de los resultados de la aplicación de los convenios en el otra en Ecuador, en Octubre, con la finalidad de mejorar el nivel subregional y éstos no están coordinados para su aplicontrol fronterizo, tomar medidas de coordinación entre cación con los de la OEA, cuando lo los ministros de Defensa, Relaciones necesario es que existen entre ellos comExteriores y de Gobierno,-Interior plementariedad y refuerzo de acción. Los convenios internacionales firmados en el marco de la OEA, especíA los cinco años de la implementación parcial para Colombia-. Los 41 puntos tratados en la primera reunión y los 19 de la segunda, no tuvieron ninguna concreficos para afrontar a las denominadas nuevas amenazas, han sido muy oportunos y extraordinariamente detallade la política de seguridad del Ecuador, se tiene ción en plan alguno o aplicación coordinada, a pesar de haberse inclusive fijado tiempo de 60 días para la planifidos, al punto de constituirse en verdaderos modelos de instrumentos de a lo largo de la frontera cación y un nuevo encuentro de verificación con una comisión binacional. seguridad. El CICAD, CICTE, CIFTA, para combatir el narcotráfico, el terrorismo y el tráfico ilegal de armas, resque el 40% de las fincas y predios en Lago Agrio, Si nos preguntamos ¿Cuál es la causa para este tipo de planteamientos que no salen del ámbito teórico emopectivamente, tienen prácticamente una estrecha relación para su ejecución con las resoluciones de la CAN. capital de la provincia de Sucumbíos, son de cional, que solo logra pequeños avances como medida de confianza mutua?, la respuesta se encuentra en la excesiva Para el control de fronteras en el marco de la Can se tiene la resolución colombianos... politización del tema de la seguridad en ambos países y en la imagen de 502, mediante la cual se crea los imposición de una estrategia coaligada Centros nacionales de atención de fronteras CENAF, con de Washington-Bogotá, que genera reacción adversa espeposibilidad en la misma decisión de transformarse en cialmente en los países vecinos. No existe posibilidad de CEBAF, lo cual significa que se puede instalar centros tratamiento de un tema de seguridad binacional que no binacionales con las autoridades de control y seguridad tenga la reacción confrontativa entre los dos países, mienen una sola infraestructura, para mejor coordinación, ecotras los temas de demanda social quedan pendientes, nomía de tiempo de tramites, recursos y esfuerzos como es el caso de las fumigaciones en la frontera colomLa resolución 552 del año 2001, para el combate al narcobo-ecuatoriana; mientras al mismo tiempo se firman tráfico con la integración y coordinación de medios de conacuerdos para las zona de integración fronteriza ZIF, en el trol fronterizo, la 522 para el control de armas explosivos y ámbito de la Can. municiones y las completa de todas las decisiones la 587, Para complementar esta manifestación publica de preocutomada en Quito para la conformación de la Zona de Paz pación que termina en inmovilismo, lo Ministros de Defensa Andina, la determinación de una Política de Seguridad por su parte en forma paralela al funcionamiento de las orgaExterna Común Andina PSECA, en la cual se incluye un nizaciones internacionales y de la Conferencia de Ministros de Plan para el combate al terrorismo, para la subregión y la creDefensa que poseen como foro de discusión de los temas de ación de una Red de Seguridad Andina, con el propósito de defensa y por ende de seguridad, se reúnen para tratar temas tener una organización con representación y participación de concretos, como las tres reuniones realizadas, otra vez en el la sociedad civil en el tratamiento de los temas de seguridad año 2004, en Tabatinga, el 13 de febrero, en Lima el 3 de 68 Ecuador y el conflicto colombiano Septiembre y en Buenos Aires el 11 de perar con las autoridades locales por Septiembre, llegándose a firmar inclusive memorándumes de acuerdos que ni La supremacía bélica, temor a las represalias. Las autoridades, son acusadas por siquiera sirvieron para que esos temas sean tratados en la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas VI CMDA, realibuscada para imponer un proceso de dialogo entre las organizaciones sociales de no realizar planes de seguridad interinstitucional y de mantener instalaciones zada en Quito, en Octubre 2004. Cíclicamente se realizan reuniones para tratar los mismos temas, que no las partes: Gobierno y FARC, no otorga más que como el Centro Nacional de Atención en Fronteras(CENAF) cuatro años sin funcionar; y de no exigir resultados a arribaron a conclusiones peor aun a soluciones, cuando nuevamente existe la presión social y las demanda de soluuna aspiración ilusoria de triunfo con inmensos la comisión binacional sobre los efectos de las fumigaciones. Los refugiados apelan al gobierno por ción. El día de mañana por ejemplo, ante el inicio de una nueva etapa de costos, que a la final no la aplicación plena del derecho internacional humanitario y de una política migrafumigaciones en la frontera Sur de Colombia y por el reclamo social ecuatoriano se realizará un encuentro entre le otorgará al gobierno la suficiente legitimidad... toria que les dé posibilidades de una sobrevivencia digna e integración social. El UDENOR, ECORAE y más orgalos cancilleres de los dos países para nismos de desarrollo socio-económico analizar un antiguo reclamo ecuatoriaperdieron la oportunidad de llevar el no por los efectos nocivos para la población y los cultivos esfuerzo principal de la estrategia de seguridad de la frondebido al uso del glifosfato y de“cosmofux”, sustancia tera norte. adherente del glifosfato a la hoja de coca. 20 El Congreso, los Partidos políticos, no prestan la suficiente atención a temas que no son de su dominio e interés. Visión para una nueva agenda Los órganos de seguridad del Estado tienen una visión de seguridad ecuatoriana fragmentada del problema de la seguridad, por desconfianLa demanda de seguridad de la población, las debilidaza mutua, producto de una politización extrema del tema. des institucionales y el riesgo aun latente de vinculación Los gobiernos seccionales realizan grandes esfuerzos, con el conflicto colombiano, es lo que aparentemente motien base de su propia iniciativa sin la orientación de una va al Ministerio de Gobierno, para reforzar a la Policía política de gobierno que racionalice los recursos y estaNacional para combatir el narcotráfico, como parte de la blezca con claridad áreas de competencia a partir de un actualización de la política de seguridad del Estado. diagnóstico objetivo de la violencia e inseguridad del país. Como no se puede marginar a la política exterior, proFinalmente, el Estado se quedo en el discurso, tección de fronteras y desarrollo fronterizo; los ministerios sosegante de adhesión al derecho internacional y de: Gobierno, Relaciones Exteriores y Defensa, deben coorratificación de los convenios en el marco de la ONU, dinar una política de seguridad integral, como la que OEA y CAN, para luchar contra el narcotráfico, el determinó hace cinco años, el Consejo de Seguridad crimen organizado transnacional, el tráfico ilegal de Nacional, para prevenir las consecuencias de la aplicación armas, precursores y a todas las expresiones de del Plan Colombia. terrorismo, así como para fortalecer, las medidas de A pesar de la inmensa ofensiva del Plan Patriota,“No control fronterizo. hay todavía suficientes elementos para verificar que los Dentro de este contexto se dieron instrucciones a los vientos de esta guerra soplan a favor del gobierno”(Diario Ministros de Gobierno, de Relaciones Exteriores y de El Tiempo 3 de Mayo), mientras tanto, los actores de la Defensa, en la Cumbre Colombo Ecuatoriana de Marzo del seguridad en nuestro país, entre la impotencia y el temor 2004, en Bogotá, para que en un plazo de 60 días reforzano salen de una encrucijada de intereses, que imposibilita ran los controles en las respectivas fronteras de los países. traducir el interés colectivo en cooperación multisectorial Posteriormente en Esmeraldas se ratificaron las decipara afrontar un problema común. siones y se nombraron comisiones técnicas binacionales, La población fronteriza es víctima del sicariato, de la para realizar un seguimiento de los compromisos adquiriextorsión, el secuestro y la impunidad. Tiene pánico de coodos, enfatizando en esta ocasión la corresponsabilidad en asuntos de seguridad y desarrollo fronterizo. 20 FLORES Talía, Ecuador y Colombia, fumigaciones y mucho más, Diario Hoy, 19 mayo 2005. Temas urgentes de una nueva agenda seria y responsable para preservar la soberanía y la seguridad del país. 69

Introducción E l Tema Central de este número“Democracia y Reforma Política”, tiene el propósito y aspiración de arribar a propuestas concretas y viables que pongan por delante los siguientes objetivos: 1. Modificar el hiperpresidencialismo que ha sido uno de los factores de gobernabilidad autoritaria, así como del uso tramposo y corrupto del Congreso Nacional por parte de algunos presidentes de la República, lo que ha devenido en causa permanente de inestabilidad democrática. En consecuencia se requiere crear los incentivos constitucionales y legales para modificar la permanente pugna de estas funciones del Estado en un relación de cooperación y corresponsabilidad para dirigir los destinos del Estado. 2. Democratizar el sistema y la participación electoral para expresar adecuadamente a nuestra realidad plural y multipartidista y generar los incentivos constitucionales y legales para forjar fuertes coaliciones políticas capaces de gobernar democráticamente. En este aspecto la autonomía del Tribunal Electoral es una clave y una demanda del Ecuador del futuro. 3. Generar una mayor fuerza institucional de los partidos políticos en procura de volverlos funcionales al quehacer y la demanda del interés general, así como incentivar su apertura a la expresión ciudadana, en esta dialéctica que acerca los derechos y deberes a la gestión del poder y en consecuencia exigir la renovación de las agrupaciones políticas. 4. Crear las disposiciones constitucionales y legales para profundizar la descentralización, en la línea de la autonomía. Debemos ser capaces de avanzar en el proceso histórico de crear entes seccionales descentralizados, así como diseñar y practicar una nueva forma de regionalización, que quizás sea el verdadero reto de esta propuesta de modificación de régimen, al cual aspiramos todos los ecuatorianos y ecuatorianas. En correspondencia con estos objetivos, el contenido de este número, da cuenta de los principales problemas que deben ser enfrentados y resueltos y las propuestas de reforma que deberían darse y que son abordadas en los siguientes artículos: En régimen político: Virgilio Hernández con“Una revisión sobre el Debate en torno al presidencialismo”; Julio Echeverría con“Los paradigmas constitucionales del prresidencialismo reforzado en el Ecuador”; Carlos Castro con“Hablemos de las reformas”; y, Andrés Vallejo con“La reforma del 70 Congreso Nacional”. En sistema electoral: César Montúfar y José Valencia con“Legitimar el sistema de partidos y la representación”; y, Ernesto Pazmiño con “Las reglas de la participación electoral”. En partidos políticos: Andrés Páez con“Los partidos políticos en el Ecuador: crisis, redefiniciones y reforma”; y, Fabricio Moncayo con “Democracia y reforma política”. En descentralización, autonomía y regionalización: Daniel Granda con“Descentralización y autonomía en el Ecuador”. Finalmente incluimos como parte del Tema Central un artículo de Jorge León Trujillo, referido a“Orientaciones para las reformas políticas”. El ILDIS y La Tendencia organizamos, el martes 31 de mayo pasado, una primera mesa de diálogo sobre Régimen Político. En este evento se discutió la ponencia de Virgilio Hernández sobre Crisis del presidencialismo, que fue moderada por Julio Echeverría y cuyo análisis y puntos de vista están recogidos en el artículo que publicamos en esta Sección. En este evento intervinieron en representación de distintas organizaciones políticas y sociales las siguientes personas: Lenin Almache, COSENA; Enrique Arias, La Tendencia; Dalton Bocigalupo, Izquierda Democrática; Wilson Benavides, El Universo; Antonio Bermeo, Democracia Ahora; Javier Buenaño, Izquierda Democrática; Fernando Bustamante; Arturo Cabrera; Foro Urbano; Cecilia Calderón; UCSC; Luis Calero, Cooperativa San Francisco; Miguel Carvajal, Democracia Ahora; Cristina Cevallos, Foro Urbano; José Luis Chamorro, CNPE; Felipe Cisneros; Juan Cuvi; Eduardo Delgado, Ecuador decide; Julio Echeverría, La Tendencia ; Diego Espinoza, Gobierno de la Provincia de Pichincha; Angel Fonseca; Sergio Garnica, Izquierda Democrática; Ramiro González, Prefecto de la Provincia de Pichincha; Daniel Granda, Izquierda Democrática; Virgilio Hernández, Foro Urbano; Marco Hidalgo; Fabián Izurieta, Izquierda Democrática; Guillermo Landázuri, Izquierda Democrática; René Maugé, Izquierda Democrática; César Montúfar, Participación Ciudadana; René Morales, Izquierda Democrática; Francisco Muñoz, La Tendencia ; Pabel Muñoz, Democracia Ahora; Andrés Páez, Izquierda Democrática; Cecilia Ponce, Embajada de Francia; Carolina Prexl, Izquierda Democrática; Raúl Borja, Participación Ciudadana; Marianela Remache, Instituto Manuel Córdova Galarza; Carlos Rodríguez, Comité del pueblo; María Paula Romo, Ruptura 25; Marck Saintupery; José Sánchez, El Comercio; Glenn Soria, La Tendencia ; Julio César Trujillo; José Valencia, Participación Ciudadana; Andrés Vallejo, Izquierda Democrática; Xavier Vera, Izquierda Democrática; José Antonio Villarreal, PUCE; Norman Wray, Ruptura 25; Pablo Yépez, Espacios. 71

Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate Antecedentes E l debate sobre“Democracia y Régimen Político” convocado por la Revista La Tendencia e ILDIS posibilitó la expresión de distintos actores políticos y sociales con respecto a la crisis política ecuatoriana. Este ensayo realiza una relatoría crítica de este debate, presentando las posiciones de los participantes frente a la propuesta de reforma del régimen presidencial planteada por Virgilio Hernández en la ponencia“Una revisión sobre el debate en torno al Presidencialismo”. Estas posiciones son contextualizadas desde la perspectiva histórica del proceso político ecuatoriano, y analizadas tomando en cuenta elementos provenientes de la teoría política. Hernández acude a la teoría política para caracterizar los problemas planteados por el presidencialismo. Siguiendo a Linz, enumera los principales vicios del presidencialismo: la conflictividad generada por la doble legitimidad de las dos funciones surgidas del voto popular(Presidente y Congreso); la rigidez del periodo presidencial, que no define mecanismos de reconstitución del régimen en caso de caídas bruscas de legitimidad; el carácter personalista del presidencialismo, que desalienta la formación de alianzas y quita protagonismo al sistema de partidos; la exclusión completa de los perdedores en la contienda electoral de los procesos de toma de decisiones, es decir, la deslegitimación de la función de oposición. Junto a autores como Scott, Shugart y Mainwaring, subraya la identificación de la combinación entre presidencialismo y multipartidismo como la razón de la inestabilidad de estos regímenes democráticos. De Lijphart resalta la crítica a la consolidación del mayoritarismo propio de los regímenes presidenciales, con la consecuente exclusión de amplios sectores de la sociedad. En base a estos elementos, Hernández esboza una propuesta de reforma al régimen político ecuatoriano. El autor plantea un régimen semi-presidencial, donde el principal órgano decisional sea el parlamento, como instancia de representación de la soberanía popular. En este esquema, el establecimiento de las políticas y prioridades del gobierno serían definidas por el Congreso Nacional. De esta forma, se lograría que las fuerzas políticas que Relatoría crítica de la discusión en torno al cambio de régimen en el Ecuador realizada por Julio Echeverría coordinador de la Mesa de Diálogo auspiciada por el ILDIS y Revista La Tendencia. nombran un gobierno sean corresponsables por su gestión. El semi- presidencialismo, al decir del autor, sería un adecuado dispositivo institucional para corregir el defecto de des-responsabilización que acusa la generalidad de los actores políticos en el Ecuador, estén en función de gobierno o de oposición:“... la profundidad de la crisis de representación no podrá ser corregida si no se establecen mecanismos de corresponsabilidad entre el Ejecutivo y el Parlamento,- dice el autor- cuando menos, con las fuerzas que constituyen la mayoría. No es posible que las alianzas en el Congreso determinen sólo réditos y rehuyan los costos políticos. Las alianzas tienen que ser construidas sobre la base de acuerdos programáticos y fines políticos de acción de un gobierno, no como simples medios para el reparto burocrático y la corrupción(....) El régimen semipresidencial obliga a que las fuerzas políticas que nombran al gobierno, asuman coherentemente su responsabilidad, evitando que algunos sectores sean beneficiarios de las políticas del gobierno y al mismo tiempo aparezcan como opositores al régimen.” La reforma política a debate La propuesta de Virgilio Hernández detecta este fenómeno de desconexión entre las funciones del Estado, ejecutivo y legislativo, que resulta del fortalecimiento del presidencialismo, define incluso los elementos centrales que podrían estar en la conformación de un modelo alternativo, pero no se detiene a analizar los condicionantes y en las causas y motivaciones que podrían estar en un cambio de régimen, o en una transformación del sistema político en esta dirección. Esta debilidad fue compensada en el debate, mediante la discusión de muchos otros temas que están implicados en la reforma política, y que tienen que ver con lo detectado por Hernández. El evento involucró a una amplia gama de actores provenientes tanto de organizaciones políticas y de partidos, así como de organizaciones ciudadanas. Las distintas posturas que emergieron en el debate, se caracterizaron por no restringirse a la materia de la propuesta, sino por presentar elementos valiosos de diagnóstico sobre la crisis general de la institucionalidad, en algunos casos incluso estableciendo propuestas más o menos definidas de reforma. Para efectos de coherencia expositiva, resaltamos tres ejes temáticos fundamentales de preocupación: a) la importancia y relevancia de la coyuntura, en particular la última de las jornadas de abril, al poner en primer lugar la 72 Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate exigencia de la reforma institucional; b) la dimensión de la cultura política como condicionante de la crisis, y c) la representación y el régimen político. 1. La coyuntura política A pesar de que esta convocatoria planteó un tema de discusión específico, fundamental para la reforma política, como es el tipo de régimen, el sentido que tomó el debate derivó más bien hacia la interpretación de la rebelión de abril, que terminó con el gobierno de Lucio Gutiérrez. Al parecer, la complejidad de este hecho político todavía no ha sido descifrada en su real magnitud, lo que plantea la exigencia de dilucidar el contenido y el sentido que deberán asumir las reformas políticas, principal demanda de los protagonistas de la rebelión. En este tema, los participantes aportaron con interesantes lecturas que contribuyen a presentar una imagen más completa de la coyuntura. Un importante aporte del debate fue la constatación de la incapacidad que demostró el Congreso para detener el proceso de ruptura de la constitucionalidad democrática impulsado por el gobierno de Gutiérrez, al intervenir en la autonomía de la Función Judicial. Esta incapacidad puso en evidencia la debilidad del Congreso, como función central del ordenamiento político, para precautelar la constitucionalidad democrática y cerrar el paso a las tendencias no constitucionales que terminaron prevaleciendo. La inconsistencia de las alianzas parlamentarias, y por lo tanto de la función de la representación, en la defensa de la constitucionalidad, aparece, desde esta perspectiva como la responsable principal del proceso de desgaste de la institucionalidad política. Es ante esta demostrada incapacidad de contener el proceso de des-institucionalización, que emergen nuevos liderazgos(alcaldes y prefectos de los gobiernos seccionales más importantes de las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca) los cuales, a su vez, serán rebasados por la multitudinaria demanda ciudadana. Esta interpretación de la coyuntura inmediata se extiende a las anteriores crisis políticas que determinaron igualmente los derrocamientos de Bucaram y Mahuad, corroborando la percepción de la dimensión estructural de la crisis política, alcance que conduce a ratificar la existencia de una efectiva crisis del presidencialismo. El debate confluye también en identificar a la estrategia del presidencialismo reforzado, tesis impulsada por el líder de la DP, Osvaldo Hurtado, como responsable del desgaste institucional que está por detrás de la crisis política. Esta lógica estará en la base del uso y abuso de poder por parte de Gutiérrez, proceso frente al cual el poder legislativo se verá imposibilitado de actuar, dejando el paso a la expresión de otros actores que rebasan la función de la representación política. Esta comprensión dejaría planteadas dos tareas funda73

Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate mentales. En primer lugar, la necesidad de revertir esa concepción dominante que solo en apariencia refuerza al Ejecutivo(en particular en sus enfrentamientos con el legislativo), pero que en sustancia lo debilita, al perder éste su principal fuente de sustento y legitimación, que está en el sistema de representaciones y en los partidos políticos. Una segunda tarea tiene que ver con la necesidad de introducir reformas substanciales en la constitución y funcionamiento de los partidos políticos, tendientes a convertirlos en actores centrales del efectivo funcionamiento de la constitucionalidad, y la necesidad, manifestada en este caso por los actores más cercanos a los partidos políticos, de transparentar los procesos de emergencia de nuevas representaciones, de las cuales no se conoce con claridad su composición orgánica e ideológica. En ambas líneas, sin embargo, se aprecia la necesidad de reforzar las representaciones políticas, profundizando la democracia en los partidos y no en contra de ellos, como parecería ser la posición de algunas tendencias ciudadanas fuertes. 2. La cultura política Frente a la propuesta de reforma al régimen presidencial, los asistentes al debate introdujeron argumentos provenientes del campo de la cultura política, para subrayar que las propuestas no pueden limitarse a elementos formales de configuración del régimen. Ubicándose desde una perspectiva histórica, se afirmó que, más que del agotamiento del presidencialismo, se podría hablar de una crisis de este régimen político. Se resaltó la persistencia de esta forma política, que se ha mantenido en el Ecuador desde el inicio de la República, la cual sería atribuible a su utilidad para cohesionar a una nación fragmentada por faccionalismos de corte oligárquico y de presencia regional. Actualmente, como a lo largo de toda la historia de la República, las oligarquías tienen una agenda política marcada por sus intereses particulares, regionales y locales, frente a lo cual la figura presidencial de alguna forma ha expresado la idea de lo nacional. Desde esta formulación emerge una paradoja: el presidencialismo ha impedido el fraccionamiento del país, pero al mismo tiempo ha permitido la pervivencia del faccionalismo oligárquico. Un elemento, sin embargo, que reafirmaría la polémica vigencia actual de su función de cohesión nacional, ante las tensiones a la fragmentación que todavía persisten. Desde otra perspectiva, se resaltó el carácter de la cultura política de corte premoderno que estaría vigente en gran parte de la realidad nacional, una aproximación que posibilitaría una mejor comprensión de la crisis del presidencialismo. Una cultura política que atraviesa el comportamiento de todo el espectro de partidos políticos(incluso de aquellos que componen la tendencia del centro-izquierda), y que se caracteriza por la vigencia de construcciones culturales con fuertes rasgos de patrimonialismo, clientelismo, caciquismo y familismo, lo que derivaría en algunos casos incluso en la dominancia de verdaderas mafias políticas. Por cultura política premoderna, habría que entender la vigencia de formas de representación de intereses que obstruyen o coartan la afirmación del interés público en el proceso de toma de decisiones, el mismo que estaría protegido por la Constitución y por los derechos que en ella se expresan. La constitucionalidad de los actos y el respeto a los procedimientos que regulan los procesos de formación de decisiones, normados por la misma Constitución, constituiría la medida de la vigencia de una institucionalidad política moderna. La idea recurrente en algunas de las intervenciones remite a la constatación de la inexistencia de una cultura política que valore y respete la constitucionalidad y la legalidad, y que por tanto reduzca la permanente inestabilidad en la que se mueve la política ecuatoriana. En otra línea de discusión, se atribuyó el agotamiento del presidencialismo a la crisis del Estado nacional como situación que caracteriza, con distinta intensidad, no solo al Ecuador sino a la generalidad de los países latinoamericanos, una crisis a la que, de distinta forma, han contribuido las derechas y las izquierdas; las primeras, promoviendo la reducción del Estado y su sustitución por el mercado; las segundas, al considerar a éste como espacio de la dominación burguesa. Al hacerlo, han boicoteado el funcionamiento de sus mecanismos institucionales y de representación. Haría falta un compromiso mayor de estas tendencias políticas con la construcción democrática para revertir la lógica de deslegitimación institucional, en el entendido de que la crisis de representación es parte consubstancial de la crisis del Estado nacional, y que su“refundación” no puede dejar de tomar en cuenta las nuevas condiciones de articulación del poder político a nivel regional y global. Estos rasgos explican la vigencia precaria del Presidencialismo a lo largo de toda la historia republicana; un sistema sustentado sobre la existencia de la fragmentación económica y sociocultural del país que se refleja en la debilidad del proyecto nacional. Desde esta perspectiva, según algunas posiciones, la crisis del presidencialismo no tendría que ver solamente con un problema de diseño institucional, sino con la ausencia de un“proyecto de nación”. No se trataría por tanto, de discutir medidas cosméticas que modifiquen aspectos puntuales o rasgos del diseño institucional, sino acometer con las pendientes transformaciones estructurales, que remiten a la modificación de las estructuras inequitativas de reproducción económica y sociocultural. La discusión, si logra apartarse de los tradicionales determinismos estructurales que tanto 74 Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate ocupó a la ciencia social de los años 60, ubica un punto central, que tiene que ver con los necesarios requisitos para la vigencia de cualquier régimen democrático, y que remite a la reducción de inequidades estridentes y a la generación de un piso valorativo común, que solamente puede surgir del efectivo funcionamiento de un sistema educativo y de un sistema de acceso a oportunidades homogéneo e igualitario. Sin embargo, en este punto, parecería emerger un concepto de institucionalidad como pura formalidad y por tanto como dimensión secundaria frente a dimensiones más profundas que tienen que ver con las estructuras inequitativas del desarrollo nacional lo que conduciría a la necesidad de atacar esas dimensiones en primer lugar. En esta línea, se plantearon dudas sobre la real dimensión de propuestas de reforma exclusivamente de corte institucional, ya que éstas podrían estar dirigidas a cubrir las disfuncionalidades o defectos del viejo modelo institucional, y no al planteamiento de un nuevo modelo de desarrollo o de una nueva estructura del Estado. En estas posiciones parecería reconocerse el eco de comprensiones para las cuales los problemas institucionales son derivados de dimensiones estructurales mas profundas, como la inequidad de las estructuras económicas, y que, por tanto, conviene acometer primordialmente en la resolución de esas dimensiones; posturas que remiten a otras funciones de síntesis analítica y de elaboración política, dimensión en la cual se arriesga la misma disolución de la temática del debate 1 . Talvez estas posiciones podrían confluir en la necesidad de combinar la discusión de la institucionalidad política, conjuntamente con otros temas de política sustantiva que puedan considerarse pendientes, pero conviene llamar la atención sobre la real autonomía que estas otorgan al debate acerca de la institucionalidad política. Desde una perspectiva de discusión más centrada en la institucionalidad apareció el interrogante acerca de la efectiva viabilidad de la propuesta del semi-presidencialismo entendiéndola como aquella que busca lograr una combinación más adecuada entre los poderes ejecutivo y legislativo, en el contexto de una cultura política débil en materia de corresponsabilidad y colaboración. Para evitar caer en determinismos fuertes, el planteamiento podría conducirnos a interrogarnos sobre cuales mecanismos institucionales(provenientes del presidencialismo, parla1 Esta problematización permite acotar con mas precisión las dimensiones efectivas y los alcances de la reforma política: los elementos sustantivos que componen las orientaciones de política impulsadas por distintos actores y desde posturas e intereses diversificados, elementos legítimos y necesarios para el debate político, no deben ser parte de la reforma política, éstos deberán resultar del adecuado funcionamiento sistémico, y del respeto, por lo tanto, de los procedimientos que regulan la formación de decisiones. Solamente esta lógica procedimental puede detener y neutralizar la consecución de decisiones sobre la base de la mera aclamación emocional, que puede surgir de la utilización de mecanismos plebiscitarios como la consulta popular, o la misma Asamblea Constituyente. mentarismo o semi-presidencialismo), podrían ser los más congruentes para funcionar como incentivos que permitan fortalecer la constitucionalidad en el contexto de una realidad cultural no proclive a la vigencia de una racionalidad política moderna, sustentada sobre el respeto de la constitucionalidad y de sus procedimientos a la hora de definir las decisiones políticas. Una discusión no exenta de complejidades, pero que si parecería conducir a la definición de la especificidad de la reforma política y a la delimitación de sus verdaderos alcances, los cuales tienen que ver con la comprensión de la vigencia institucional del paradigma moderno. Una orientación que remite, desde otro ángulo, al reconocimiento del pluralismo moderno y a los límites, en ese contexto sociocultural, de la misma lógica de la representación. 3. Representación y régimen político El eje central de la discusión giró en torno al interrogante sobre las características políticas del sistema de representación en el Ecuador. Se puso en duda la real existencia de partidos políticos. Éstos aparecerían más como membretes o denominaciones con fuerte capacidad de movilización en los procesos electorales y con una muy débil democracia interna que canalice la participación ciudadana. La propuesta de un régimen semi-presidencial, donde los partidos y el parlamento asumirían mayores responsabilidades en la toma de decisiones, despertó reacciones por parte de un sector importante de los participantes, que formularon críticas al actual sistema de partidos y pusieron en duda su capacidad de dar soporte a un tipo de régimen como el semi-presidencial. Una importante crítica a los partidos argumentó que su deslegitimación viene de mucho antes que los eventos de abril. Para sustentar esta afirmación, se citó como ejemplo que ya durante las elecciones presidenciales del 2002, los tres candidatos más votados provenían de fuera del ámbito de los partidos políticos tradicionales. Se apuntó también que era necesario diferenciar entre la crítica a los partidos, fundada en su especificidad nacional, con la crítica a los partidos políticos como forma de representación y de canalización de las demandas ciudadanas. Esta confusión estaría fundamentando la evasión de responsabilidades en la crisis política por parte de los partidos, lo que les impediría reconocer errores y hacer frente a las impugnaciones y demandas de la ciudadanía. En el mismo ámbito, se denunció las conductas electoralistas de los partidos en función de los comicios presidenciales del 2006, lo que les impediría percibir en su real dimensión la profundad de la impugnación surgida de las movilizaciones de abril. Un aspecto del actual sistema electoral que fue objeto 75

Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate de observación es su configuración mayoritarista, que permite que proporciones minoritarias de la votación se adjudiquen porciones contundentes de la representación. Esto podría explicar la caída de Gutiérrez, quien fue electo presidente después de haber recibido apenas el 18% de la votación en la primera vuelta electoral. Ante estas evidencias, se planteó la necesidad de configurar un sistema de representaciones que traduzca de manera más adecuada la real acumulación de adhesiones y consensos, y que por tanto, a partir de allí, se extraigan consecuencias que abonen sobre una mayor responsabilidad de los actores políticos; se subrayó además la vocación participativa de la tendencia y la necesidad de que el sistema garantice la representación de las minorías. La discusión se proyectó hacia la definición del sistema de partidos: el problema no tendría que ver solamente con la inexistencia de verdaderos partidos políticos, sino con la inexistencia de un sistema de partidos que funcione como espacio plural de representación de las diferencias que constituyen la realidad social y política del Ecuador, y que por lo tanto trabaje con una cultura de colaboración y de corresponsabilidad en la conducción de la política en el Ecuador. La existencia de un sistema de partidos apunta no solamente a garantizar una amplia representación plural de las partes sociales, y de la diferenciación de intereses y demandas que están en juego en la vida social y política, sino que contribuye a conformar consensos y alianzas y a agregar voluntades en función de la construcción de orientaciones de política de corte más universal y estratégico; por tanto, un sistema de partidos que promueva la generación de alianzas y equilibre adecuada y responsablemente las funciones de gobierno y de oposición, la existencia de mayorías y minorías, es el mejor dispositivo para fundamentar la formación de políticas públicas que gocen de mayor legitimidad en cuanto construcciones colectivas de la política. El problema parecería radicar en los mecanismos para generar un sistema de partidos consistente, por lo cual el tema clave de discusión es el de la representación política. Frente a la propuesta de reforma electoral que promueve la elección de representantes mediante distritos uninominales como mecanismo para mejorar la representación, se expresaron sustanciales desacuerdos. Una salida superficial, se argumentó, a un problema de fondo. Otra crítica al mecanismo de la representación distrital uninominal consistió en apuntar su responsabilidad en la exclusión de las minorías, al adjudicar a un solo ganador la totalidad de la representación de una circunscripción determinada, lo que acentuaría la crisis de legitimidad de las representaciones. Un importante aporte al debate fue mencionar la crisis política boliviana, la cual se agudiza a pesar de la implementación de la reforma que introduce la representación distrital uninominal, una crisis que pone en riesgo incluso su integridad como país. Estas características permitirían poner en duda la viabilidad efectiva de un sistema semi presidencial en el Ecuador; el cual requiere de una mayor dosis de responsabilidad en la conducta de los actores políticos; por ello, se sugiere caminar hacia reformas que permitan corregir los actuales desbalances y asimetrías que se dan en las relaciones entre ejecutivo y legislativo. Conclusiones La deliberación colectiva propiciada por este debate constituye un importante paso para transitar desde las percepciones de impugnación al conjunto del sistema político y sus actores, hacia propuestas específicas de reforma política. Este punto es de crucial importancia para valorar e interpretar adecuadamente la demanda de refundación que se formuló con fuerza en las jornadas de abril, y que tiende a reaparecer en cada momento de crisis política. Una demanda que, al no pasar por el ejercicio de la examinación crítica, puede ignorar la existencia de avances democráticos significativos en la constitución del sistema político. Una idea ingenua acerca de la refundación supondría pensar en que todo tiene que volver a hacerse, sin tomar en cuenta la memoria histórica acerca de los errores que han conducido a la crisis presente. Esta operación no justifica, sin embargo, que los actores políticos traten de eludir sus responsabilidades en la gestación y profundización de esta crisis, pues, sin bien en distintas magnitudes, todos necesitan replantear sus posiciones y conductas a la luz de la crítica ciudadana. Una transformación real del sistema político solo puede ser producto de un proceso de discernimiento crítico y de análisis, que necesariamente reduzca la carga de emotividad y pasionalidad propia de los momentos de crisis. De esta forma, se podrá detener la lógica centrífuga de descomposición institucional que produce la crisis, y enfrentar la reinstitucionalización de la vida política, como un ejercicio tanto de acumulación de experiencia histórica como de aprendizaje colectivo. 76 Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo Virgilio Hernández Enriquez* Introducción D urante la década de 1980, coincidiendo con el proceso de transición en América Latina, se desarrolló un rico debate en torno al régimen que más convenía para el mantenimiento y la profundización de la democracia en la región. Por un lado, se realizaron varios trabajos que centraban su atención en la necesidad de que las nacientes democracias ensayasen formas parlamentarias o con un mayor nivel de consociativismo. Otros trabajos, en cambio, defendieron la vigencia del presidencialismo, sobre todo apelando a razones de orden histórico y a la necesidad de gobiernos con la fortaleza y legitimidad suficientes como para poder llevar adelante los procesos de reforma que simultáneamente empezaban a debatirse en América Latina. A pesar del profundo debate académico, las transformaciones institucionales que configuraron los marcos jurídicos y políticos de los países de América Latina mantuvieron el presidencialismo, y aunque hubo intentos para la adopción de otras formas de gobierno, éstas no trascendieron, sea por falta de apoyo político como en el caso de la propuesta de Alfonsín en Argentina, sea por falta de apoyo popular como sucedió con el plebiscito convocado en el Brasil en 1993 1 , o porque jamás se discutió una posibilidad distinta. Esto último sucedió en Ecuador, donde a pesar de que durante el siglo XX, sólo de 1948 a 1960 se mantuvo la sucesión presidencial; las comisiones que discutieron y prepararon el retorno constitucional no consideraron una variante distinta al presidencialismo, sino que el debate más bien se centró en la organización del Estado y en la modernización política basada en la creación de un andamiaje institucional que favoreciera la vigencia de un sistema de partidos y de un sistema electoral de carácter proporcional de cuocientes y residuos. Las nacientes democracias, además, se vieron obligadas a dar sus primeros pasos en un marco de crisis económica y agudizamiento de las condiciones sociales de vida de la mayor parte de la población, que se hicieron evidentes con la crisis de la deuda externa a partir de 1982, y que obligaron a la suscripción de cartas de intención con el Fondo Monetario Internacional. De manera general, podemos decir que las reformas neoliberales han tenido dos momentos. El primero se encuentra caracterizado por programas de ajuste y reducción del estado; y en el segundo momento se incluye la exigencia de la“modernización”, entendida ésta como privatización, reforma del estado, desburocratización y descentralización. En el plano político, los programas de reforma neoliberal han venido acompañados de una serie de adecuaciones a los marcos jurídicos y constitucionales con el objetivo de lograr la gobernabilidad; es decir que la preocupación por la democracia se ve drásticamente reducida a la inquietud por la estabilidad y el mantenimiento de los gobiernos. Al respecto, Manuel Alcántara señala que el discurso de la gobernabilidad se ha convertido en una panacea que ha servido de“hilo conductor de gran parte de las grandes políticas de reforma llevadas a cabo en América Latina desde hace ya tres lustros. Estas reformas se han articulado en profundas modificaciones de los textos constitucionales, aunque también se han realizado mediante cambios legislativos y disposiciones del poder ejecutivo que han trastocado el papel del Estado en la economía”. 2 “La solución propugnada de redefinir el papel de un Estado manifiestamente incompleto, conjugando un proyecto neoliberal en lo económico y un proyecto social desde lo político, no tienen en cuenta el carácter antisocial del neoliberalismo en el sentido de disolver las identidades colectivas y quebrar a los actores grupales, haciendo extremadamente difícil la puesta en marcha de cualquier tipo de proyecto social”. 3 Se puede complementar a Alcántara diciendo que, ciertamente, las reformas de los marcos legales y constitucionales han permitido, antes que la anunciada desestatización de nuestras economías, la disminución hasta casi el punto de desaparecer, del papel de cohesión social del Estado, vía depreciación de políticas sociales. Pero en cambio, han jugado un papel activo para actuar como * Dirigente político. Foro Urbano. 1 Domingo, Pilar, “Una nota sobre el presidencialismo”, en Revista del CIDE Política y Gobierno, Vol. II, número 1, México 1995. 2 Alcántara, Manuel, Gobernabilidad en América Latina y la aparición de nuevos actores, mimeo IV MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA EN IBEROAMÉRICA. UNIA, Huelva, 2004. 3 Alcántara, obra citada 77

Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo fondo de reserva de las disfunciones de las economías en sus tortuosos procesos de ajuste. Así mismo, un elemento clave de las reformas ha sido la permanente disminución del rol de los parlamentos, destinados principalmente a autonomizar la economía y el manejo de los bancos centrales; establecer potestades exclusivas de los ejecutivos en la iniciativa de proyectos de ley en materia económica; y ampliar sus capacidades de decreto o de veto. Incluso hubo algunos casos extremos como el de Perú, donde la reforma constitucional de 1993 otorgó la capacidad para que el Presidente de la República pudiera disolver el Congreso Nacional por una vez en el transcurso de su período. Podemos citar también la reforma constitucional ecuatoriana de 1997 y vigente desde agosto de 1998, en la que el Congreso perdió la capacidad de destituir directamente a un ministro de Estado. El estado de la cuestión sobre el debate presidencialismo versus el parlamentarismo Linz, en su ensayo escrito en 1985 y denominado “Democracia: presidencial o parlamentaria. ¿Hace alguna diferencia?” y otros trabajos posteriores, plantea que“el desempeño histórico superior de las democracias parlamentarias no es ninguna casualidad” sino que, por el contrario, los países de América Latina habrían enfrentado permanentes quiebres en sus democracias debido a problemas derivados de las características propias del régimen presidencial. A su juicio, los principales límites del presidencialismo están relacionados con: a) La legitimidad democrática dual. El presidencialismo basa su legitimidad en el pleno derecho que tiene el presidente proveniente del voto popular, sin embargo, la existencia también de un parlamento elegido en las urnas puede dar lugar a“un conflicto latente, que en ocasiones puede estallar dramáticamente”. Esta circunstancia se agrava en países en los que el presidente tiene facultad de veto total, veto parcial, iniciativa exclusiva en ciertas materias o la posibilidad de emitir decretos ley. b) Una segunda característica tiene que ver con el período fijo o la“rigidez” del presidencialismo, razón por la cual los mandatos de un presidente, en principio, no se pueden modificar ni acortar, y en muchos de los casos tampoco pueden ser reelectos. Esto, si bien favorece la independencia de poderes y la predecibilidad en la alternancia política, termina constituyendo un serio obstáculo para enfrentar y resolver momentos de crisis sin que se amenace la vigencia del orden constituido. c) Un tercer elemento que analiza Linz como aspecto problemático de los regímenes presidenciales consiste en la personalización del liderazgo. La diferencia a favor del parlamentarismo para Linz, radica en que los líderes representan a partidos, mientras que en los sistemas presidenciales pueden incluso prescindir de una vinculación partidaria, o utilizarla en términos instrumentales. En otras palabras, cuando un elector vota en un sistema parlamentario, lo está haciendo no sólo por la imagen que proyecta un candidato, sino también, por un programa encarnado en un partido. Desde esta perspectiva, el presidencialismo genera pocos incentivos para que los mandatarios actúen con responsabilidad, en especial cuando existen normas que prohíben la reelección, a esto debe sumar el problema relacionado con la posibilidad de que los ciudadanos podrán pedir rendición de cuentas o sancionar la gestión sólo una vez concluido el mandato; peor aún, el partido puede ser sancionado por los votantes independientemente del nivel de participación y corresponsabilidad que haya tenido durante el gobierno de uno de sus afiliados o candidato a quien apoyó. d) Un cuarto elemento que plantea Linz como límite del presidencialismo está relacionado con lo que él denomina un juego de“gánalo todo”, con el que pretende explicar dos elementos centrales que contribuyen a la deslegitimación de los presidencialismos. En primer lugar, se puede ganar el gobierno aunque el candidato no obtenga la mayoría: incluso en los sistemas de segunda vuelta y en segundo término el candidato derrotado pierde todo“status político”. e) De la misma forma, según Linz, el presidencialismo desalienta las alianzas, especialmente en momentos de crisis, aunque puede haber y ha habido gobiernos de coalición multipartido, pero éstas se desvanecen o diluyen en momentos de crisis. f) Otro factor que genera inestabilidad es la relación con los vicepresidentes, ya que al existir la regla de sucesión inmediata, se generan algunos problemas. El primero consiste en que el vicepresidente no goza de la misma legitimidad, a lo que podríamos añadir que, si no están definidas claramente sus funciones, puede convertirse en un factor adicional de boicot al presidente. Para decirlo en palabras del ex presidente José María Velasco Ibarra son“conspiradores con sueldo”. Los trabajos de Linz abrieron un amplio debate aunque, como he señalado, con la excepción de Brasil, no tuvo eco en el ambiente político. Las razones de esta falta de resonancia tal vez podrían explicarse en los argumentos que plantea Lanzaro(2001) respecto del momento en que se realiza esta discusión. Según este autor, el debate despunta en América Latina a mediados de la década de los ochenta, cuando varios de los países de la región entraban en una doble transición: la primera, referida a la salida de las dictaduras del sur del continente y los procesos políti78 Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo cos que se vivían en toda la región; y la segunda, relacionada con los procesos de ajuste estructural de la economía y las reformas del Estado. Este segundo elemento, direccionado especialmente por los organismos internacionales, condicionaba las agendas políticas y buscaba más bien simplificar los procesos decisionales, lo que a su vez influiría en las reformas de los marcos legales y constitucionales que paulatinamente fueron fortaleciendo la capacidad de decisión de los ejecutivos. Sin embargo, es importante revisar algunas de las críticas que se han realizado al planteamiento de Juan Linz. Sartori en su propuesta de “Ingeniería Constitucional”(Sartori, 1994: 168-175) señala que tanto el presidencialismo como el parlamentarismo son propuestas impulsadas por un solo motor, en cambio el semipresidencialismo es promovido por dos motores, lo que potencialmente resulta siempre conflictivo. En su lugar propone lo que denomina un sistema de “Presidencialismo Alternativo”, por el cual las democracias latinoamericanas podrían impulsar reformas que conduzcan a que los sistemas políticos inicien sus períodos funcionando como parlamentarismos, pero si estos fracasan el Presidente actuaría como un presidencialismo con amplios poderes La clave del semipresidencialismo consiste en que un gobierno, si tiene la mayoría de la Asamblea, permite la toma de decisiones por parte del Presidente de la República, pero si tiene un primer ministro de la oposición, disminuye su papel hasta lo que se denomina cohabitación, que en palabras de Suleiman“el presidente no gobierna”.“Los años de 1986 a 1988 mostraron que sin el respaldo de un partido mayoritario el papel del presidente se ve reducido; supera el papel que jugaron los presidentes en repúblicas anteriores, pero ciertamente no tiene relación con la imagen<<gaullista>> del cargo” (Suleiman, 1997:232.). El semipresidencialismo permitiría, de esta manera, la definición de grandes opciones, generaría un régimen de moderación, al mismo tiempo que permitiría fijar una agenda nacional que tienda a la cooperación. ¿Hay crisis del presidencialismo? De manera categórica podemos decir que esta interrogante por sí misma no explica ni demuestra nada. No basta con contrastar modelos teóricos ideales, sino que se deben analizar cuidadosamente las causas de la crisis y, en ese marco, determinar el papel que cumple el régimen político. Además, es importante considerar diferentes aspectos que ayuden en este esfuerzo: La dimensión internacional. Los procesos de reforma que se han aplicado en América Latina han tenido un denominador común y, aunque aparecen dotados de componentes técnicos y que operan sobre el campo de la economía, han resultado determinantes a la hora de definir el destino de la reforma y las capacidades de cada una de las institucio79

Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo nes democráticas. y se esfuerza por responder a las demandas básicas de sus La dimensión económico-social. Es absolutamente obvio que ciudadanos. no puede existir sistema político estable en condiciones de creciente pobreza e inequidad. Crisis y reforma política en Ecuador Las reglas formales. La reforma constitucional no puede Los hechos ocurridos en enero del 2000, diciembre del obedecer a intereses coyunturales, sino que tiene que reco- 2004 y abril del 2005 son una expresión de la profunda criger el proceso social, pero además es necesario que todos sis que desde hace varios años enfrenta el Ecuador. los actores acepten adherir a esas reglas de juego, superan- Podríamos señalar que al menos, cuatro componentes do el secuestro institucional por parte de los poderes eco- expresan esta situación: nómicos, oligárquicos y otros grupos de poder. El primero, tiene que ver con la crisis económica, provoEl sistema de partidos y el sistema electoral. Como hemos cada por la aplicación del modelo neoliberal desde hace podido observar, la configuración de los sistemas de particerca de dos décadas y agudizada en los últimos años por dos y electoral, son determinantes para el sistema político. la decisión de dolarizar nuestra economía. Es preciso superar un enfoque que conduzca a operar sobre El segundo elemento que desencadena el proceso de los elementos del sistema electoral pensando en la introdesinstitucionalización, está relacionado con la crisis ducción de mecanismos mayoritarios para asegurar su política y sobre todo, el sistema de representación polítiefectividad. Si bien esto puede realizarse, habría que consico-social que refleja la crisis de hegemonía, ausencia de derar que no profundice problemas de proyectos nacionales y la carencia de carácter regional o étnico, o deje por partidos que sean capaces de construir fuera a actores que sin un espacio en las esferas institucionales busquen otros El nuevo ordenamiento “intereses generales” que escapen a la voluntad de ciertos sectores de poder. métodos de acción política. La cultura política. Es fundamental considerar los valores y la cultura políjurídico eliminó la posibilidad de que el legislativo Las fuerzas políticas enfrentan una paradoja: por un lado, siguen controlando el voto popular, pero al mismo tica de una sociedad, pero de ninguna manera podemos asumirlos como construcciones determinantes que no ejerza una efectiva función de fiscalización a tiempo, son incapaces de representar y canalizar institucionalmente las aspiraciones ciudadanas. pueden ser modificadas ni“reinventadas”. Es necesario concebirlas en su correlación con los incentivos que puetravés del juicio político, de la misma forma, la El Congreso Nacional debilitado, en su conformación y función por las Reformas Constitucionales de 1998 no den provenir del sistema político y, a su vez, cómo ésta condiciona las reformas que se pueden operar en el mismo. nominación de ciertas autoridades de control ha podido contener el deterioro del quehacer político así como del régimen presidencialista y de la llamada La cuestión étnica y regional. Es importante analizar en la gran mayoque depende de ternas... “gobernabilidad”. Un tercer factor está relacionado ría de los países de América Latina el con los escándalos de corrupción, que factor étnico y regional. De hecho en los últimos años ha establecieron y aún establecen una sombra de duda en sido un elemento presente en las agendas políticas y todo cuanto emprende el ejecutivo, acusaciones de aporpuede ser clave explicativa de los límites del sistema, de tes millonarios prohibidos entregados a la campaña eleclos partidos y en general del régimen político de una toral y que vincularon directamente al ex presidente sociedad. Mahuad; así como las múltiples denuncias de nepotismo, A manera de conclusión, podemos señalar que y corrupción que se investigan ahora respecto del coronel Ecuador, al igual, que muchos países de la región, enfrenGutiérrez han contribuido en erosionar rápidamente las ta grandes problemas. De hecho, el estudio de la CEPAL bases mismas del sistema político. la coloca, al igual que a Bolivia y Perú, entre los países que Un cuarto componente, tiene que ver con la profunda para el 2016 empeorarán sus condiciones actuales. Ello crisis del Estado Nacional y la incapacidad de articular obliga a los sectores políticos y académicos a realizar una respuesta que efectivamente garantice un proceso esfuerzos que eviten lo que parece un destino fatal de real de descentralización, o la discusión de otras alternapolarización: no se trata de imaginar una ingeniería que tivas colocadas en el debate como la relacionada con las resuelva los profundos problemas, pero sí permitir su proautonomías; preservando la posibilidad de un Estado cesamiento en el marco de una democracia que se legitima Unitario que fortalezca“la unidad en la diversidad”. 80 Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo En cuanto a la reforma política, el elección de un determinado régimen aspecto imperante casi desde la misma reinauguración de la democralos programas de reforma presupone unos valores que se asumen y que son consustanciales al mismo. cia, es el de la gobernabilidad, entendida como la implementación de mecanismos que faciliten los procesos neoliberal han venido acompañados de una serie El régimen presidencial, analizado anteriormente, no requiere de mayorías permanentes, el ejercicio de la repredecisionales por parte del ejecutivo. Un ejemplo claro de lo expresado, constituye la modificación de las de adecuaciones a los marcos jurídicos y constisentación recae en personas antes que en el compromiso de fuerzas políticas corresponsables de un gobierno, el reglas electorales que sustituyeron el sistema proporcional históricamente aplicado en el Ecuador, por el de listas tucionales con el objetivo de lograr la gobernabilipapel de los partidos tiene poca incidencia; incluso en ciertos periodos, puede prescindirse de los mismos y abiertas o peor aún la posterior declaratoria de inconstitucionalidad del dad; es decir que la preocontribuir a su atomización y fragmentación. método D´HONT y la adopción por parte del TSE del conocido como método“imperiali” con la cual se discupación por la democracia se ve drásticamente... El nuevo ordenamiento jurídico eliminó la posibilidad de que el legislativo ejerza una efectiva función de fiscatorsionó más el sistema electoral y se lización a través del juicio político, de profundizó la distancia entre los la misma forma, la nominación de ciervotos y escaños obtenidos. tas autoridades de control que depende de ternas que La urgencia de las reformas 4 debe enviar el propio Presidente de la República. Además, se restringe la posibilidad de que el Congreso En el momento actual, la necesidad de las reformas nombre a sus autoridades, predesignando tanto la presialcanza no sólo al sistema y régimen político, sino que dencia como la primera vicepresidencia. involucran al Estado mismo y por lo tanto la Constitución La conformación de mayorías coyunturales distorsioPolítica del Estado, que debido a los intereses corporatinadas por el sistema electoral; el control de la función vos que predominan en el Congreso Nacional difícilmenlegislativa y, por tanto, del aparato del estado y la concente podrán ser procesados por dicha instancia, lo que a su tración de poder en el ejecutivo, no fueron suficientes vez, abre una oportunidad para una construcción de para impedir la crisis política; con la caída de Mahuad y diversas propuestas que puedan materializarse a través hoy con la destitución del coronel Gutiérrez, ha entrado de mecanismos como la consulta popular como paso pre“en capilla” el mismo sistema presidencial. vio a una Asamblea Nacional Constituyente, que cese al Ni la Asamblea Constituyente de 1997-98, ni el actual congreso y ratifique o rectifique el actual gobierno Congreso Nacional han abordado con profundidad el de Alfredo Palacio. reto de plantearnos un nuevo modelo de gobierno. No Las reformas en el régimen político podemos seguir cerrando las puertas a debatir bajo el argumento de nuestra tradición histórica, puesto que ésta Todo proceso de reforma constitucional, a decir de se construye precisamente de las fracturas con el pasado. Antonio De Negri, está precedido por unos“hechos consEn un régimen semipresidencial, el Presidente de la tituyentes” que establecen el sentido y la dirección de la República es elegido mediante votación popular y posee reforma; no es posible explicarse la Constitución de 1978 las funciones que competen al jefe de Estado; el sin la dictadura precedente; de igual manera no se entienParlamento tiene la potestad de nombrar al Jefe de de la norma básica de 1998 sin comprender una década de Gobierno, pero ésta dignidad recae en quien cuenta con el movilización indígena y de diferentes sectores sociales en respaldo del Congreso. No se trata de repetir las expeel marco de un permanente proceso de neoliberalización riencias de otros países, sino asumir otras alternativas de la economía y endurecimiento del presidencialismo. La existentes y pensarlas desde las condiciones de nuestra Constitución de 1998 fortaleció el régimen presidencial realidad. Un régimen diferente debe rescatar los princicomo marco jurídico-institucional, al decir de Bobbio, la pios institucionales arraigados en nuestra historia y tradición, en este caso, tanto el Presidente de la República como el Jefe de Gobierno, tendrían autoridad en el ámbi4 Estas reflexiones constituyente la revisión de un trabajo publicado por el TSE en 2000, la actualidad de las mismas, sólo es indicativo de la persistencia de la crisis política y de un claro signo de agotamiento del régimen presidencial. to de sus respectivas competencias, pero el poder, la capacidad decisoria siempre se mantendría en el pueblo y, por 81

Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo tanto, en las instancias que lo represente políticamente. debiendo convocarse en un plazo máximo de 90 días a Esta perspectiva obliga a repensar el rol y conformación nuevos comicios electorales para renovar total o parcialdel Congreso Nacional; su sentido fundamental sería sosmente el Congreso por el tiempo que faltare para culminar tener y viabilizar los compromisos programáticos asumiel periodo. Este plebiscito no podrá realizarse en el primer dos por el gobierno. Para el cumplimiento de las funciones año de gestión o en último del mandato presidencial. legislativas, es necesario volver a los Diputados Un tipo de régimen como el esbozado, requiere de un Nacionales, que expresan la posibilidad de una legislación amplio sistema, que permita la participación ciudadana en de carácter general, estos deberían elegirse en listas cerraespacios de decisión y construcción de políticas públicas, das en todo el territorio nacional y puede constituir una tanto en los niveles locales, como en el espacio nacional. especie de segunda cámara, que ratifique o rediscuta lo El sistema político cumple un papel protagónico en aprobado por el Congreso en pleno. No resulta oportuno la la construcción de la representación y legitimidad, por constitución de un Senado si esta instanto, es uno de los elementos pretancia no representa una rediscusión sentes en el debate actual. Un factor de la representación territorial y regional del Ecuador, para lo cual debe disUn elemento clave de las determinante es el referido al sistema electoral. cutirse la actual configuración político administrativa del Estado ecuatoriano El problema no radica entonces, en reformas ha sido la permanente disminución del En palabras de Enrique Álvarez Conde la adopción de un sistema electoral concreto no es una decisión neuel número de diputados, sino en el hecho de que el Congreso Nacional tenga un papel preponderante en la rol de los parlamentos, destinados principalmente tra, desprovista de cualquier tipo de valoración, sino una auténtica decisión política que trata de salvaguardar definición de las políticas y prioridades de un gobierno. El régimen semipresidencial obliga a autonomizar la economía y el manejo de los determinados intereses. Por tanto, prosigue a su vez citando a Cottoret, “el estudio de los sistemas electorales a que las fuerzas políticas que nombran al gobierno asuman coherentemente su responsabilidad, evitando que algunos bancos centrales; establecer potestades exclusivas plantea por lo menos dos problemas: en el plano técnico, se trata esencialmente de encontrar las fórmulas que sectores sean beneficiaros de las políticas del gobierno y al mismo tiempo de los ejecutivos... hagan perfecta la representación de los gobernados en el seno de los órgaaparezcan como opositores al régimen. nos del Estado y que los asimilen los La propuesta de régimen semi presidencial no intenta gobernantes. Sobre el plano político, los sistemas electorepetir instituciones existentes en otros países sino crear rales hacen aparecer el papel fundamental de las diverun régimen que responda a las condiciones del sistema gencias sociales en la evolución y ejercicio del poder, es político ecuatoriano. En ese sentido, se puede considerar decir, en el fondo de su legitimidad”. la posibilidad de la revocatoria de mandato al Presidente Generalmente se reduce el sistema electoral a la fórmula de la República; para ello, el Congreso Nacional debe en que los votos se convierten en escaños, pero realmente, resolver con el voto favorable de los dos tercios de sus este tiene que ver también con otros aspectos que en conintegrantes y únicamente por delitos de corrupción, cohejunto influyen en los mecanismos de selección política y por cho, amenazas a la seguridad del estado, desacato a las ende, en las condiciones democráticas. Entre los comporesoluciones del Tribunal Constitucional o en los casos en nentes fundamentales podemos citar: el modo en que las que exista negativa para firmar injustificadamente de fuerzas políticas seleccionan sus candidatos; la forma de la manera conjunta con el Primer Ministro proyectos aprocandidatura, la estructura del voto, la circunscripción elecbados por el Congreso, por tanto por el Gabinete y por el toral, la fórmula electoral y el umbral electoral. Primer Ministro. Por otro lado, se considera la iniciativa Ninguna fórmula electoral es un asunto solamente técpopular para solicitar la revocatoria de mandato del nico ni absolutamente justo, en la medida que es imposiPresidente de la República, por la vía de la consulta ble reflejar cada una de las preferencias ciudadanas. El popular, con el respaldo del 20% de las firmas. punto central consiste en que la fórmula sea capaz de Sin embargo, para establecer un adecuado contrapeso, expresar las diferentes tendencias, sin intentar negar o si los resultados de la Consulta le fueren favorables al disminuir la influencia real y simbólica que algunos parPresidente de la República, el Congreso Nacional, el tidos o movimientos representen, incluso si se trata de Gabinete y el Primer Ministro cesarán en sus funciones, fuerzas que puedan ser consideradas incómodas o anti82 Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo sistema; precisamente, la madurez del sistema democrático se verá reflejado en la medida que el sistema político acepte y procese las voces que lo cuestionan. En los últimos años se ha insistido en la necesidad de construir mayorías que sobre todo, centran la responsabilidad política de manera casi exclusiva en las instancias del ejecutivo seccional o nacional; para ello, se ha manipulado la fórmula electoral y en la práctica, han permitido la consolidación de un presidencialismo autoritario que tampoco ha podido evitar la crisis política. Ignorar la presencia de actores contradictorios en el escenario institucional puede en cambio, reavivar el caos y la incertidumbre social. Es necesario profundizar la correspondencia entre votos y escaños. Además, es fundamental establecer otros criterios a más del cuantitativo para la definición del umbral que permite la permanencia de un partido o movimiento en la escena política. El criterio exclusivamente numérico no da cuenta de particularidades regionales, que en los actuales momentos, pueden resultar significativos como representación de una región o localidad. En este sentido, sería conveniente introducir una reforma por la que la presencia en los espacios legislativos, en representación de tres provincias sea considerada como factor habilitante para la supervivencia partidaria. Esta reforma, obviamente, implicaría el reconocimiento de partidos provinciales o regionales y recoger el criterio de que un partido es determinante y debe ser contabilizado, independientemente de su peso numérico en razón de que contribuye a la formación de mayorías o es factor gravitante en la construcción de la oposición política. El Tribunal Supremo Electoral desde el reinicio de la vida democrática, ha tenido como misión principal la de organizar y ejecutar los diferentes procesos electorales tanto de elecciones a nivel nacional, seccional como también las consultas populares que se han realizado a lo largo de estos años. Es fundamental una reforma que permita, en primer lugar disminuir el número de miembros del TSE a 5 y luego garantizar que quienes van a constituirse en jueces electorales no tengan relación con los actores políticos, por lo que se puede integrar una comisión calificadora que mediante escrutinio público seleccione las personas más idóneas, no necesariamente abogados, sino especialistas el esta área técnico política. Es necesario estructurar de mejor manera las funciones del Tribunal Supremo Electoral, creando como instancia autónoma la Unidad Técnica del Proceso Electoral que será la encargada de llevar adelante el proceso electoral y por tanto lo relativo a la actualización de los padrones electorales, inscripción de candidatos, organización y capacitación a las juntas receptoras del voto, organización de la votación, escrutinio y entrega de resultados. Los gerentes y directores deben ser nombrados mediante concurso público de merecimientos por el Tribunal Supremo Electoral. Por último pensamos que es importante readecuar el marco constitucional en lo que se refiere a las reglas electorales, reincorporar y efectivizar la representación para que exista equidad entre el voto ciudadano y la construcción de la representación política. De la misma manera, se debe eliminar la discriminación que exige que en caso de que dignatarios de elección popular presenten su candidatura a una dignidad diferente deban renunciar al cargo previamente a su inscripción. Además, es necesario producir reformas que permitan el acceso igualitario de todos los partidos y movimientos a los medios de comunicación social, considerando que no sólo es una obligación de los actores políticos informar sobre sus planes de trabajo, sino sobre todo un derecho de los ciudadanos el poder elegir con conocimiento. La sola eliminación de los aportes partidarios y de reposición del gasto electoral, no necesariamente es positiva para la democracia, puesto que puede constituir una ventaja para las fuerzas políticas que pueden organizar grandes empresas electorales y de promoción política. Por último, no cabe duda que es importante agilitar la posibilidad de Reforma Constitucional; sin embargo, nos parece aventurado no establecer la distancia necesaria entre el primero y segundo debate porque esto puede subordinar la Reforma Constitucional a intereses coyunturales o corporativos sin dar cuenta de que el proceso de reformas constitucionales, amerita grandes consensos entre los diferentes sectores del país, por lo que se debería meditar el mantener el actual plazo de 1 año o por lo menos 6 meses entre el primero y segundo debate BIBLIOGRAFÍA Alcántara, Manuel, Gobernabilidad en América Latina y la aparición de nuevos actores, Ponencia IV MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA EN IBEROAMÉRICA. 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Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador Julio Echeverría* I ntroducción E n la actualidad, el Ecuador debate las condiciones de un proceso de reforma política que modifique aspectos substanciales del diseño institucional del sistema político, cuya transformación podría incidir positivamente en la superación de la aguda crisis política que se ha venido incubando en las últimas dos décadas. Muchas de las demandas de reforma aluden a la necesidad de introducir modificaciones constitucionales, las cuales podrían recorrer distintas vías: la consulta popular, la convocatoria a una nueva Asamblea Constituyente, o en su defecto, reactivando la capacidad de legislación del Congreso Nacional. Esta última opción parecería ser la que más dificultades presenta, debido al efecto de involucramiento en el cual por lo general tienden a incurrir los actores políticos: ser jueces y partes de los procesos de articulación y de normación de las reglas de juego institucionales básicas del sistema político. La actual crisis de la representación política favorece la utilización de expedientes plebiscitarios como la consulta popular y, en menor medida, la Asamblea, pero todas estas posibilidades están expuestas a riesgos y complejidades, que es necesario advertir y que la examinación histórica puede esclarecer. El presente ensayo analiza los posibles defectos en los cuales se puede incurrir al momento de relacionar el proceso político con la definición de normativas constitucionales. Para este efecto, examina algunos aspectos de la normativa constitucional ecuatoriana, en particular en lo referente a la conformación del régimen político presidencial y a su integración en el diseño de conjunto del sistema político ecuatoriano. Los posibles defectos en la construcción constitucional de la reforma política Si partimos del supuesto de que existe una alta correlación funcional entre la dimensión constitucional y el proceso político, deberemos admitir que esta relación no es la más adecuada en el caso ecuatoriano, y que su incon* Politólogo, Investigador y Catedrático Universitario. gruencia está en la base del desarreglo político que caracteriza al Ecuador de inicios de milenio. Una incoherencia que se puede apreciar en la misma estructura de conjunto del diseño institucional. Dos momentos trascendentales de reforma constitucional se han producido en estos 25 años de vida democrática; el primero, el acto fundacional constitutivo del retorno a la constitucionalidad que se da en el año de 1978, mediante la aprobación vía referéndum, de la nueva Constitución, la cual normará desde entonces el funcionamiento del sistema político; y el segundo, el conjunto de reformas a ese diseño institucional que introduce la Asamblea Constitucional de 1998. En el intermedio entre estos dos eventos fundacionales, se han producido diversos intentos de reforma política y constitucional, los cuales, por lo general, se han caracterizado por su excesiva dimensión coyunturalista y su escasa visión estratégica. Los dos extremos en los cuales se puede incurrir en la discusión y elaboración constitucional son o una visión estratégica desprovista de adecuados enlaces con el proceso político efectivo, lo cual nos indicaría de un defecto de enfoque político; o una visión excesivamente expuesta a los eventos coyunturales, lo cual significaría un defecto de limitada capacidad de abstracción institucional. Ambas dimensiones parecen haber incidido en los diseños constitucionales de 1978 y de 1998; mientras en el caso de la reforma política de 1978 estamos frente a un modelo de corte sistémico de considerable consistencia institucional, pero de limitada efectividad frente al proceso histórico en el cual este se despliega; en el segundo caso, el de la reforma de 1998, estamos frente a un diseño excesivamente expuesto a las presiones coyunturales del momento, que descuida su proyección estratégica. En ambos casos, si bien desde perspectivas diversas, estamos frente a un desajuste o des-equivalencia funcional entre la dimensión constitucional y el efectivo proceso político, lo que debilita la capacidad de la Constitución de normar y regular el proceso político. Es probable que la débil articulación programática y estratégica de los diseños constitucionales en el caso ecuatoriano se deba a estos defectos de excesivo alejamiento o de excesiva exposición a las presiones coyunturales del 84 Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador proceso político; en lugar de un debate conceptual sobre Constitucional se aplicaron a fondo, tratando de encontrar la pertinencia de la institucionalidad para relacionar funun diseño institucional que revirtiera los agudos confliccionalmente economía y política, o Sociedad y Estado, lo tos entre Ejecutivo y Legislativo que habían bloqueado el que se ha discutido es cómo preservar espacios de poder proceso decisional durante estas dos décadas. La demanpara los actores y para las instituciones, que les garanticen da de concentración de la capacidad decisional en el presu reproducción sin poner en discusión los paradigmas de sidente aparecerá con mayor fuerza a mitad de la década fondo que orientan las interacciones políticas. del 80, cuando se aprecia con mayor nitidez la crisis del La elaboración de una Constitución, si bien responde a ordenamiento institucional aprobado en 1978. un acto fundacional constituyente en el cual se expresa la politicidad del movimiento social y de los actores que en El paradigma constitucional de 1978 el participan, exige de los mismos, ya en función de la forLa orientación dominante que amparaba a la mulación constitucional, un esfuerzo Constitución de 1978 se sustentaba de distanciamiento respecto de sus sobre una clara concepción de interpropias demandas y una ubicación de las mismas tanto en un espacio político Se deberá esperar apenas vención del Estado en la economía, en la cual los partidos políticos aparecían de realizaciones de mediano y largo plazo, como al interior del espacio abstracto y general de la ley y de la norma; unos pocos años más para que el fenómeno de con una función de intermediación central: fungían de canales de integración social a la vida del Estado y artisolamente al responder a esta doble determinación, se logra el diseño de instituciones políticas legítimas, que la crisis institucional vuelva a aparecer con culaban la política redistributiva mediante su participación en la definición de la política pública. Un ordenaaparezcan efectivamente como expresión y realización del interés público. A continuación, se revisan algunos mayor gravedad y se exprese en la ruptura flamiento que tenía por tanto su eje central en la función del sistema de representaciones, de los‘partidos políticos momentos constitutivos de esta relación entre dimensión constitucional y proceso político en el caso ecuatoriano, grante de la constitucionalidad impulsada por el en el congreso o parlamento’. Apenas 4 años después de aprobada la Constitución de 1978, el país con particular atención a la discusión sobre el tipo de régimen, y se arriban a régimen de Gutiérrez... ingresó en una condición de aguda crisis fiscal, que condujo a la implemenalgunas conclusiones que podrían contación de radicales políticas restrictitribuir al debate actual sobre la reforma política en el vas de ajuste, que contradecían en profundidad esa orienEcuador. tación. La línea del ajuste obliga a los ejecutivos a instaurar medidas de restricción del gasto que reducen al míniLa dimensión constitucional y el mo la posibilidad de cualquier política redistributiva, lo Presidencialismo en el Ecuador que tendrá como contrapartida una sistemática oposición Según últimas apreciaciones, el Ecuador es, entre los por parte de los partidos más comprometidos con esa países latinoamericanos, el que mayor reforzamiento del orientación normativa, los cuales se harán fuertes en la régimen presidencial demuestra. 1 Una condición que trinchera parlamentaria. En particular, las fuerzas del cenresulta del proceso político de las últimas dos décadas y tro izquierda, comprometidas con la inspiración redistrique se evidencia con claridad en el diseño constitucional. butiva que animaba a la institucionalidad diseñada en la La orientación mayoritaria y presidencialista que caracteConstitución de 1978, optan por la obstrucción y la resisriza a la democracia ecuatoriana se encuentra normada en tencia a la implementación de las políticas de ajuste las dos cartas constitucionales que han regido la vida del estructural y encuentran en la legislatura el mejor espacio para sistema político en los últimos 25 años de vida democrátiesta tarea, mientras las fuerzas de la derecha y del populismo perca, tanto en la Constitución de 1978 como en las reformas feccionaran mecanismos de chantaje para la consecución de renque se instrumentaron 20 años después por parte de la tas y para el fortalecimiento de sus mecanismos de intermediaAsamblea Constitucional de 1998. En especial en este últición de tipo clientelar. En ambos casos, se produce un fenómeno mo caso, las posiciones mayoritarias en la Asamblea de progresivo aislamiento y desprestigio de la función de representación y en general de los partidos políticos, los cuales veían 1 PNUD 2004, La democracia en América latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, New York, PNUD. vanificada su función de intermediación al debilitarse la capacidad de impulsar políticas redistributivas como lo preveía la 85

Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador Constitución de 1978. Este es el origen de Corte Suprema de Justicia y a los los enfrentamientos entre ejecutivo y legislativo que estará en la base de la crisis de La orientación dominante máximos organismos de control constitucional 2 . gobernabilidad que se generaliza al finalizar la década del 80. Desde distintos ángulos, la crisis que amparaba a la Constitución de 1978 se Si bien la tendencia es hacia la exclusión de la representación en la definición de las líneas centrales de la de gobernabilidad aparece como dimensión caracterizante del proceso político; su salida irá por el reforzasustentaba sobre una clara concepción de interpolítica macroeconómica, el paradigma redistributivo no desaparece del ordenamiento institucional, lo que miento del presidencialismo; una estrategia de reforma confusa y poco vención del Estado en la deriva hacia un reforzamiento del carácter rentista del sistema de particoherente, tendiente a prescindir de la representación e incluso del sistema de la Administración Pública en la economía, en la cual los partidos políticos aparecídos. La misma integración del parlamento por parte de diputados provinciales es coherente con la vocación de definición de las decisiones de política, en particular en la definición de la política económica, eje central de la an con una función de intermediación central... redistribución de rentas del Congreso, la cual se ratificaba en la capacidad que tenían los legisladores de intervepolítica pública. En particular para las nir en la formación y gestión presufuerzas del centro derecha,“gobernapuestaria; eliminada esta función, el bilidad” significaba implementar la estrategia de ajuste papel de la representación se conducirá a lograr mediante reduciendo al mínimo las interferencias que podrían surotros mecanismos de presión la consecución del mismo gir del sistema de representaciones, que intervenía con objetivo. La exclusión de los partidos y del parlamento de una función de obstrucción sistemática, o con una de la definición y gestión del presupuesto, instrumento cenchantaje, para negociar el acceso a la distribución de rentral de la política pública, creará incentivos perversos para tas, por lo general, con fines clientelares. Para estas fuerque éste desarrolle lógicas de chantaje y de presión a los zas, la gestión del ejecutivo debía darse evitando cualejecutivos, por no citar la utilización de mecanismos de quier interferencia de esta naturaleza; ya a partir del intercambio político espurio con las estructuras del sistegobierno socialcristiano de León Febres Cordero, se ma de gobierno. aprecia esta tendencia mediante la conformación de‘instituciones paralelas’ para incrementar‘eficacia en la gesEl paradigma del Presidencialismo reforzado tión’ de la administración pública, y se apunta en direcen la Constitución de 1998 ción a excluir a la representación de la definición y gesEste tipo de interacciones, que caracterizan a los tión presupuestaria, objetivo que terminará de lograrse enfrentamientos entre el ejecutivo y legislativo durante en las reformas establecidas por la Asamblea los años 80 y gran parte de los 90, conducirá a una situaConstitucional de 1998. Operación de exclusión que, sin ción de bloqueo institucional que agudiza la dimensión embargo, no era coherente con la función de intermediadel conflicto social; se generalizan y amplían los mecanisción asignada a los partidos políticos, la cual no se modimos informales de procesamiento de la política y aparefica; en efecto, éstos siguen conservando su orientación cen fuertes movilizaciones de crítica al sistema, que ahonde‘monoplios de la representación’, y de fuerte contradan las distancias entre la institucionalidad política y la peso al ejecutivo, en particular en la definición de la intesociedad. Tanto la intensa movilización social de los años gración de los aparatos de control y de la misma 90, liderada por el movimiento indígena, como el surgiAdministración de Justicia, al ser quienes nominan a la miento de nuevas demandas ciudadanas, serán en gran parte expresión de esta desconexión entre la sociedad y el 2 Si bien la Constitución de 1998 define un nuevo mecanismo para la designación de los miembros de la CSJ, durante los 20 años de vigencia de la Constitución del 78, fue el Congreso quien sobre la base de una clara repartición de cuotas de poder decidía la integración de tan alto tribunal de administración de Justicia; la integración de la ultima CSJ si bien contó ya con un nuevo mecanismo de selección de candidatos para integrar dicho organismo, mantuvo, por última vez, la sanción acerca de su integración por parte del Congreso, quien debía con posterioridad a dicha designación, normar mediante ley el método de cooptación para la integración de nuevos magistrados, tarea que se mantuvo pendiente y que estará en la base de la impugnación a su integración, llevada adelante por el gobierno de Gutiérrez. En cuanto a los demás tribunales, como el Supremo Electoral y el Tribunal Constitucional, en la normativa del’98 el Congreso mantiene sus prerrogativas de nominación. sistema institucional. El país observa absorto el agudizamiento de la crisis, que ya no es solo económica como lo fue en los años’80, sino también institucional; el régimen de Bucaram pone al descubierto de manera caricaturesca la real dimensión de la crisis ética y moral de una buena parte de la clase política ecuatoriana. Su caída y posterior sustitución por la figura del‘presidente interino’, inexistente en la Constitución, termina por revelar tanto la esca86 Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador sa capacidad efectiva que poseía la Constitución para concentroderecha impulsa en la Asamblea, es decir, el refordicionar el proceso político, como la alta discrecionalidad zamiento del presidencialismo como el mejor mecanismo de la clase política, al interpretar la Constitución por fuera para resolver la‘crisis de gobernabilidad’. Desde este de sus principales marcos normativos, lo que planteará ángulo, consolida la línea de la exclusividad del ejecutivo, con fuerza la idea, ya recurrente durante los años 90, de la y por tanto del Presidente, en la definición y orientación refundación de la institucionalidad. de las políticas públicas, en particular en la definición de La Asamblea Constitucional de 1998, convocada por el la política económica, a la cual se dota de un‘blindaje técgobierno de Alarcón, pretendió asumir esta tarea, y lo hizo nico’ que la preserve de cualquier tipo de influencia políde manera confusa y polémica. ¿Percibieron los asambleística. En esa dirección, introduce normativas que sanciotas claramente la real dimensión de la crisis institucional? nan la capacidad de legislación del ejecutivo en materia ¿O al contrario, sus definiciones terminaron por agudizar económica, mediante la utilización de decretos leyes de aún más el fenómeno de la crisis, emergencia. Igual acontece respecto a poniendo sobre el tapete la necesidad la función de fiscalización del de ulteriores reformas institucionales? Desde la perspectiva del proceso La última coyuntura que Congreso, la Asamblea legisló en dirección a preservar para el ejecutivo político, parecería, a una primera aproximación, que la Asamblea Constitucional fracasa clamorosamenculminó en las jornadas de abril con la destitución de la posibilidad de la destitución o no del ministro censurado. En materia de la definición de instancias de control te. A apenas dos años de concluida, el país experimentará la más grave crisis financiera y económica de su historia Gutiérrez demostró la incapacidad de la legislatucomo la designación del Tribunal Constitucional y del Tribunal Electoral, la legislatura mantiene e republicana, la brusca caída de legitimidad del régimen de Mahuad, y su sustitución mediante una confusa ra en contener la arremetida anti-institucional que incluso refuerza sus espacios de poder. La fuerte presencia de representantes de los partidos políticos como miemintervención de las Fuerzas Armadas. Se deberá esperar apenas unos pocos años más para que el fenómeno de la provino de otra de las funciones del Estado. La rupbros de la Asamblea, estará en la base de la defensa de las prerrogativas de poder que éstos conservan, al definir crisis institucional vuelva a aparecer con mayor gravedad y se exprese en la tura de la Constitución... su exclusividad en la nominación de los integrantes de los órganos de vigiruptura flagrante de la constitucionalilancia y control político. dad impulsada por el régimen de Gutiérrez y su posterior De esta manera, la Asamblea recoge y neutraliza al descalabro y sustitución, también en este caso, mediante mismo tiempo un conjunto de demandas y posturas de la confusa intervención de la Fuerzas Armadas 3 . una diversidad de actores: por un lado,.la fuerte carga de Lo que realiza la Asamblea Constitucional es una soluimpugnación a la institucionalidad que venía impulsando ción transaccional de corte corporativo, que disocia radiel movimiento social durante gran parte de los años 90; calmente los procesos de construcción de la voluntad polípor otro, la demanda impulsada por la centroderecha, que tica y las lógicas decisionales, posibilitando un mayor recogía las practicas decisionistas que los distintos ejecutidesacoplamiento entre participación social, representavos habían venido ensayando, como expediente para ción política y definición de las políticas públicas. enfrentar la crisis y el ajuste estructural de la economía; y, Por un lado, desarrolla una clara estrategia inclusiva al finalmente, las prerrogativas de poder de los partidos legislar sobre una amplia gama de derechos ciudadanos, mayoritarios en la Legislatura. los cuales asumen categoría constitucional; por otro lado, Estas distintas operaciones de‘ingeniería constituciohace suyas las presiones que la coalición mayoritaria de nal’, tendientes a limpiar el camino de la gobernabilidad de cualquier perturbación política, al excluir a la legislatura 3 La Constitución ecuatoriana mantiene respecto a las Fuerzas Armadas una definición ambigua; por un lado éstas aparecen como‘garantes de la Constitución’, asumiendo por tanto funciones propias de un Tribunal Constitucional, por otro, se las reconoce como‘poder no deliberante’, por tanto como institución que debería mantenerse exenta de cualquier influencia política y por tanto alejada de cualquier intervención en el ámbito político. Esta condición, añadida a la exclusión de la participación electoral para sus miembros, hace que las orientaciones políticas que podrían aparecer en su seno sean contenidas o represadas normativamente, condición que se la cumple por el principio de la no deliberación; sin embargo, su carácter de‘garantes de la constitucionalidad’, les confiere un poder de dirimencia en conflictos o crisis institucionales. del proceso de formación de la política pública, y al mismo tiempo preservar para ella el monopolio de la representación, lejos de promover una mejor articulación entre Ejecutivo y Legislativo, condujo a reforzar una peligrosa lógica de desentendimiento y de des-responsabilidad de la legislatura frente al proceso decisional; una condición óptima para reforzar prácticas de chantaje y de obstrucción por 87

Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador parte del Congreso y de intervenciones espurias del ejecutivo para alcanzar mayorías parlamentarias afines. La Asamblea constitucional de 1998 se demostró muy hábil en armar una amalgama de posturas diversas e incluso enfrentadas, lo que reflejó su fuerte exposición a las presiones de la coyuntura, debilidad que se expresa en la fragmentación y desconexión de las distintas fases y funciones del proceso decisional, las de la participaciónrepresentación, las de la gestión administrativa y las de control político, funciones que, al preservar su propia autonomía, deben mantener relaciones funcionales de complementariedad. Una salida que revela un claro defecto de enfoque político estratégico, y que debilitará al sistema político en su capacidad de preservar y resguardar la vigencia misma de la Constitucionalidad. Las consecuencias del Presidencialismo reforzado Una de las primeras constataciones acerca del desempeño de este diseño institucional nos devuelve la imagen de un régimen político caracterizado por una débil capacidad de concentración de poder, por la fragmentación de éste entre sedes de poder enfrentadas, las del ejecutivo y del legislativo, que recurrentemente llegan a puntos de quiebre institucional como son los que han conducido a los derrocamientos de tres presidentes en un lapso que no llega a los 10 años. La institucionalidad del sistema político se rige sobre el principio de la autonomía y equilibrio entre los poderes o funciones del Estado, una alteración de este equilibrio con dominancia de una función sobre la otra, denota el debilitamiento de la institucionalidad y su posibilidad de quiebre o ruptura. El actual ordenamiento institucional demuestra una permanente ruptura de este equilibrio; el sistema político carece de propios mecanismos de preservación de la institucionalidad democrática, y algo que es aún más grave, en muchos casos sus mismas instituciones trabajan en dirección a corroer la institucionalidad democrática del sistema político. La última coyuntura que culminó en las jornadas de abril con la destitución de Gutiérrez demostró la incapacidad de la legislatura en contener la arremetida anti-institucional que provino de otra de las funciones del Estado. La ruptura de la Constitución impulsada por Gutiérrez solamente pudo ser detenida por la revuelta ciudadana, al precio del quiebre del ordenamiento constitucional democrático. Igual condición de debilidad caracteriza al Ejecutivo: éste no ha podido inmunizarse frente al fenómeno de bruscas caídas de legitimidad, que terminan por la sustitución presidencial con la intervención dirimente de las Fuerzas Armadas, como aconteció en la caída de Gutiérrez y con anterioridad en la caída de los presidentes Bucaram y Mahuad. Un sistema político que recurrentemente sufre crisis de régimen, que sobrevive en medio de una inestabilidad política crónica, con altos índices de conflictos inter-institucionales, debido al uso instrumental e interesado de la legalidad. En estas condiciones, el sistema político, lejos de reducir complejidad, devuelve a la sociedad más complejidad; sus funciones de concentración, distribución, gestión y control del poder se ven rebasadas por las demandas y presiones que debería enfrentar; lo que conduce, de manera paradójica, al reconocimiento de un fenómeno de deflación de poder, que tiene consecuencias catastróficas en el deterioro de las condiciones de vida de la población, y en el incremento de la inequidad social y económica. Un conjunto de constataciones que conducen a interrogarse sobre la sostenibilidad del diseño institucional: ¿Hasta qué punto el carácter de presidencialismo reforzado del régimen político ecuatoriano es viable, y por tanto combina legitimidad y eficacia en sus prestaciones? ¿De qué tipo de régimen presidencial reforzado estamos hablando, cuando demuestra tan alta fragilidad en detener su propia erosión y contener las fuerzas centrífugas que sistemáticamente lo acosan? ¿En qué medida esta condición de fragilidad y precariedad institucional podría o debería conducir a un cambio de régimen hacia formas parlamentarias o semipresidenciales de ordenamiento institucional? Las respuestas a estos interrogantes parecerían no depender de recetas improvisadas o de‘ingenierías constitucionales’ que no reconozcan la complejidad de la composición política y cultural de la sociedad ecuatoriana. En este contexto, las definiciones de diseño institucional no pueden soslayarse, porque éstas se constituyen en incentivos para el comportamiento político, que bien pueden o reforzar lógicas de disgregación y de despotenciación política como las actualmente vigentes, o promover mejores condiciones de integración y de construcción de poder, necesario para enfrentar las complejas condiciones de reproducción política por las que atraviesa actualmente la realidad ecuatoriana. El‘blindaje’ de la política pública Como ya lo hemos advertido, la configuración actual del régimen político resulta de la percepción que desarrollaron los actores políticos que estuvieron en posición de gobierno durante la crisis económica de los años 80 y 90; su objetivo central fue la de concentrar la capacidad decisional en el ejecutivo para la implementación del ajuste fiscal. Desde entonces, se ha mantenido una línea de continuidad hacia el fortalecimiento del presidencialismo bajo un concepto de gobernabilidad que tiende a neutrali88 Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador zar cualquier tipo de perturbación política que provenga del sistema de representaciones. Esta tendencia, que se inicia en los años 80, confluye en los años 90 hacia una línea de blindaje de la política económica frente a influencias políticas, que se expresa en la exclusión del poder legislativo, y por lo tanto de los partidos en la definición y gestión del presupuesto público, instrumento central de la política económica. Una dimensión de concentración de poder que se ha demostrado eficaz para lograr el objetivo de la estabilización macroeconómica, pero al costo de represar la satisfacción de demandas que podrían ir por una implementación de políticas redistributivas y de reactivación del aparato productivo. Una línea que ha recibido el rechazo y la resistencia de amplios sectores excluidos, y que tomó cuerpo en las movilizaciones de los años 90, en particular del movimiento indígena. Una construcción institucional que expresa, contrario a lo que supone la idea del blindaje, una dosis alta de vulnerabilidad, ya que podría también, en ausencia de controles democráticos, presentar flancos a la implementación de opciones populistas o no congruentes con lógicas de planificación de mediano y largo plazo, como son las que deben caracterizar al manejo de la política pública y en particular de la política económica. El enfrentamiento a la crisis de gobernabilidad, tal como fue concebida en su momento por las fuerzas del centro-derecha, tuvo una resolución de corte tecnocrático excluyente de la participación social, con capacidad de neutralización de la participación política y desprovista de planificación estratégica. A esta particular derivación decisionista de la institucionalidad en el caso ecuatoriano, se podría considerar como fortalecimiento del presidencialismo, al costo de la desconexión con las fuentes de legitimación y de control de las decisiones políticas que se dan en el sistema de representaciones y de los partidos políticos. La deriva despolitizante del sistema de representaciones Si algo refleja la lógica del‘blindaje’ de la política pública es una condición de profunda desconfianza hacia el ámbito de la representación política; una situación altamente paradójica, ya que la reproducción de los sistemas políticos modernos gira justamente sobre la función central de la representación en la construcción y definición de los procesos decisionales. El diseño institucional normado por la Constitución de 1998 es expresión de la crisis de la representación política, la cual apunta a precaverse o protegerse de sus propios efectos corrosivos, pero cuyo diseño o cuya lógica no se dirige hacia su resolución, o, al menos, hacia la reversión de las condiciones que la generan. Al contrario, el diseño institucional al tratar de inmunizar la toma de decisiones de las presiones que provienen de la participación social y de la representación, tiende a agudizar la extremización de esas demandas y su canalización por cauces no 89

Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador previstos institucionalmente: los actores sociales tienden a poder a nivel social. reforzar sus reivindicaciones corporativas; el legislativo y Desde otro ángulo, es necesario mejorar las relaciones los partidos, al verse excluidos de su capacidad de incidir entre las funciones ejecutiva y legislativa, permitiendo una en las políticas públicas y perder de esa manera su capaciinserción y participación de los partidos y el parlamento en dad de agentes o de actores de la redistribución, optan por el proceso de formación de las políticas públicas. Para ello, una lógica de resistencia, de rechazo y chantaje al Ejecutivo, aparece necesario, por un lado, fortalecer la capacidad insy en muchos casos de negociación espuria para satisfacer titucional del parlamento en el conocimiento técnico de los las legítimas demandas de sus electores. La representación complejos procesos de formación de políticas; por otro de tipo provincial sanciona esta función y rol del sistema de lado, desarrollar una lógica de integración y de efectivo partidos en el Ecuador y ubica a los partidos bajo una lógifuncionamiento de un sistema de partidos que combine ca rentista de satisfacción de demandas. Esta característica relaciones adecuadas entre mayorías y minorías, entendel sistema de representaciones es condiendo el papel fundamental que gruente con el carácter fuertemente ambos tipos de agregación política tielocalista y regional de la participación social y política, lo que premia la reproducción de representaciones de corte La reconstitución de los canales de representación nen en la formación de decisiones. Solamente de esta manera, reubicando la función central de la representación corporativo, clientelar y de escasa proyección estratégica y universalista. El presidencialismo y su concentración o reforzamiento vive de esta ilusión de reducción de complejidad, presenta una imagen de concentración de poder frente a una sociedad fragmentada por quiebres regionales y no tendría que ver solamente con la reactivación de la capacidad de intermediación de los partidos políticos, sino con la proen el proceso decisional, se podrá lograr niveles más altos de corresponsabilidad de la legislatura en el proceso decisional. La combinación de esta doble dimensión, expresión de demandas particularizadas y construcción de decisiones estratégicas, podrá, finalmente, apuntar a resolver los problemas de étnicos; pero lejos de reducir esa fragmentación, la tiende a exasperar al permitir que esa realidad diversificamoción de un sistema de partidos que funcione gobernabilidad que han aquejado al sistema político ecuatoriano en las décadas pasadas. De esta manera, el ejecutida se exprese por canales no institucionalizados. Este tipo de expresión como espacio plural... vo y por lo tanto el presidencialismo, podrá soportar la construcción de decide demandas refuerza las característisiones políticas sobre una base sustanticas patrimoniales y clientelares de tipo tradicional, las va de legitimación. Es importante advertir, si bien este tema cuales no han pasado por lógicas racionales de construchace referencia a la dimensión de la gestión administrativa, ción del poder político. Por institucionalización de la parque la construcción de decisiones deberá reconfigurarse ticipación social y política habría que entender la vigencia sobre el diseño de adecuados procesos y sistemas de planide formas de representación de intereses, que al respetar ficación político-estratégica de cuya ausencia actualmente la norma constitucional y su estructura de derechos, conadolece el sistema político ecuatoriano. Estos sistemas de tribuya a la afirmación del interés público en el proceso de planificación podrían ser soportes técnicos fundamentales toma de decisiones. La constitucionalidad de los actos y el de articulación entre el sistema representativo y el sistema respeto a los procedimientos que regulan los procesos de de gobierno, sobre los cuales se apoye el proceso decisional. formación de decisiones, normados por la misma 4 Constitución, constituiría la medida de la vigencia de una Estas características conducen a la necesidad de una institucionalidad política moderna. El debilitamiento y la estructuración del régimen político que reconozca esta virtual exclusión de la representación del proceso de consdiversidad en la conformación socio-económica y cultural trucción decisional, es señal de la incapacidad de respuesdel electorado, pero al mismo tiempo permita la articulata del sistema político a la expresión de demandas e inteción de un proceso de construcción de decisiones en el cual reses corporativos y fragmentados, que no han pasado se pueda filtrar esta dimensión particularista y definir por procesos de construcción moderna de ciudadanía. Su pretendida inmunización frente a esa realidad, es señal de su debilidad y no de su fortaleza, lo que apunta a devolver mas fragmentación a la realidad social y abona en dirección a la erosión de politicidad y de construcción de 4 Si algo importante puede resaltarse del paradigma de gobernabilidad y de la lógica del blindaje de la política económica, es el logro de la estabilidad macroeconómica y la neutralización del uso populista y rentista del presupuesto público; una dimensión que deberá preservarse, pero ya no al costo de la exclusión de la representación y del control político. El fortalecimiento de sistemas de planificación estratégica y su vigencia como soporte a decisiones consensuadas por los sistemas de representación y de gobierno, pueden ser complementos institucionales necesarios en esta dirección. 90 Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador políticas de corte menos inmediatista y más estratégico. El garantizar la representación de minorías se vuelve un requisito central: el permitir que éstas puedan ejercer control sobre el establecimiento de decisiones políticas y, al mismo tiempo, presentar demandas que de otra manera podrían ser excluidas, condición que deberá ser neutralizada y contenida mediante la elección de representantes nacionales. Una dimensión de participación y de inclusión que responde a la especificidad y particularidad de las demandas locales y cuya presencia es legítima en el sistema político, pero que deberá tener su contrapartida en una estructura bicameral del sistema de representaciones 5 . Solamente en este contexto podría cobrar importancia la elección distrital uninominal, si está suficientemente contrabalanceada por representaciones que expresen niveles más altos de abstracción política. De igual manera, la modificación de la forma de Estado en dirección federalista podría ser un complemento institucional adecuado en esta dirección, tema, sin embargo que excede los objetivos de este tratamiento. La reconstitución de los canales de representación Si se observan los resultados electorales durante los últimos 25 años de vigencia de la Constitucionalidad en el Ecuador, nos encontramos frente a una realidad insoslayable: no existen representaciones o partidos con arrastre nacional; existen, sí, partidos mayoritarios, pero exclusivamente a nivel de su región o localidad. Basta pensar en los dos partidos que mayor votación han obtenido en los distintos procesos electorales, el PSC en la Costa y la ID en la Sierra. Es probable que los quiebres regionales que caracterizan al país conduzcan a ese tipo de representación y de que la búsqueda de actores o representantes nacionales sea de todas maneras infructuosa. Esta situación corroboraría la necesidad de pensar, no sólo en un replanteo radical de los partidos, de sus dimensiones programáticas, ideológicas y de valores y conductas políticas, sino también en aquello que parecería ser lo fundamental: el establecimiento de una cultura política de coexistencia entre diferentes, de diálogo y deliberación, como presupuesto para la producción de verdaderas voluntades colectivas, por tanto para la construcción de alianzas que sustenten procesos decisionales. Alianzas que no necesariamente sean excluyentes de posturas minoritarias o contestarias, sino que abran espacios para su expresión y constitución en cuanto tales. La reconstitución de los canales de representación no tendría que ver solamente con la reactivación de la capa5 En esta dirección apunta la propuesta del semi presidencialismo de Hernández; cf. V. Hernández, “Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo”, en esta Revista. cidad de intermediación de los partidos políticos, sino con la promoción de un sistema de partidos que funcione como espacio plural de representación de las diferencias que constituyen la realidad social y política del Ecuador, y que por lo tanto trabaje con una cultura de colaboración y de corresponsabilidad en la conducción de la política pública. La existencia de un sistema de partidos apunta no solamente a garantizar una amplia representación plural de las partes sociales, y de la diferenciación de intereses y demandas que están en juego en la vida social y política, sino que contribuye a conformar consensos y alianzas y a agregar voluntades en función de la construcción de orientaciones de política de corte más universal y estratégico. 6 El problema parecería radicar en los mecanismos para generar un sistema de partidos consistente, por lo cual el tema clave de discusión es el carácter de la representación. La discusión y el acuerdo sobre programas parecería ser el espacio de las agregaciones políticas; la definición programática, si bien debe ocupar a cada partido y organización política y debe ser una de sus orientaciones prioritarias, debe también, y seguramente de manera más importante y crucial, comprometer al conjunto de los actores; el programa y su discusión debe proyectarse a un nivel que supere las diferenciaciones de partido y alcance cotas más altas de abstracción política e institucional. Todo esto presupone cambios institucionales en normas, leyes y reglamentos, como las leyes de elecciones y de partidos políticos, pero debe convertirse en patrimonio de la nueva cultura política que exige la dimensión de la complejidad que caracteriza al Ecuador de hoy. En este contexto es coherente la necesidad de eliminar la obligatoriedad del voto, como un mecanismo que conduzca a una mayor definición racional, deliberativa y espontánea en la formulación de las preferencias políticas. De esta manera, frente a la incapacidad de los partidos en constituirse como fuerzas de representación nacional, por la composición diversa y fragmentada del electorado, le compete al sistema político la tarea de construir una voluntad decisional colectiva, creando los incentivos adecuados para poner en funcionamiento un verdadero sistema de partidos, el cual produce una síntesis fundamental, la que resulta de su función de regulación de la interacción de las fuerzas sociales y políticas. Todas estas líneas de reforma institucional solamente podrán activarse a condición de que los actores políticos hagan suya la exigencia de operar dentro de marcos de racionalidad política y de legitimación democrática, la 6 Un sistema de partidos que coordine adecuadamente las funciones de gobierno y de oposición, la existencia de mayorías y minorías, es el mejor dispositivo para fundamentar la formación de políticas públicas, que gocen de mayor legitimidad en cuanto construcciones colectivas de la política. 91

Las reformas constitucionales Carlos Castro Riera* L uego de la caída del Gobierno del Coronel Gutiérrez, en nuestro país se inició el debate en torno a su futuro político. Como siempre el tema fundamental que vuelve al tapete de la discusión es el de la gobernabilidad y no puede ser de otra manera cuando vivimos una permanente inestabilidad política que atenta a la condición necesaria para avanzar en el desarrollo. Se ha pretendido sostener que el tema de la gobernabilidad en nuestro país pasa por la necesidad de fortalecer a la función ejecutiva y más concretamente las atribuciones del Presidente de la República, en nombre del régimen presidencial. Sin embargo la experiencia histórica demuestra que el tema de la gobernabilidad no tiene que ver exclusivamente con la organización de la institucionalidad del Estado, sino fundamentalmente, con la lucha y búsqueda consecuente por erradicar la pobreza, el desempleo, atención a las necesidades básicas de la población, democratizar el acceso a los servicios públicos, fortalecimiento del aparato productivo, manejo ético de los asuntos públicos, la defensa de la Constitución y particularmente de los derechos humanos. En definitiva acceder a condiciones de gobernabilidad del País implica la construcción permanente de una verdadera democracia social y la realización del Estado Social de Derecho. La tendencia política que ha sustentado en nuestro país el fortalecimiento de las facultades del ejecutivo, para alcanzar la gobernabilidad, nos ha conducido, finalmente, a que tengamos un presidente omnímodo, un verdadero monarca constitucional, a tal punto de reconocerse como dictócrata, en una palabra un régimen presidencialista absorbente que ha ido cada vez minando las facultades del Parlamento Nacional, rompiendo el necesario equilibrio político y las mediatizaciones sociales necesarias para el ejercicio del poder político. Es justamente alrededor de esta condición omnímoda del Ejecutivo, que se han fraguado los más grandes actos de corrupción, al haberle rodeado de atribuciones exclusivas y excluyentes que se asumen en el gabinete secreto y los ministerios sin el control de la opinión pública y sin la participación del parlamento nacional. * Profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Estatal de Cuenca. ExConsejal. Izquierda Democrática. Desde el retorno al orden jurídico constitucional a finales de la década del 70, y cada vez que hemos llegado a crisis políticas agudas, se ha recreado el debate en torno a la gobernabilidad, se han efectuado reformas constitucionales, se han realizado consultas nacionales, y hasta hemos pasado por una Asamblea Nacional Constitucional, sin que nuestro país, se pueda alcanzar condiciones de un verdadero ejercicio democrático del poder, un mínimo acuerdo nacional para establecer una agenda de Estado que nos permita sentar las bases para el desarrollo económico y social. Por el contrario se han agudizado los enfrentamientos políticos y sociales, la corrupción, se ha concentrado la riqueza y la pobreza, y somos menos soberanos en el ejercicio de las decisiones gubernamentales, a tal punto que, con contadas excepciones, hemos vivido de políticas de ajuste económico y fiscal y en general de las imposiciones del FMI, todo lo cual ha significado una creciente defraudación a la esperanza, a las utopías e ideales del pueblo ecuatoriano. Una cosa es cierta: hemos llegado a tal momento de la historia nacional en la que al parecer o aprovechamos la crisis para dar un paso adelante como país, dando satisfacción a todos los ideales represados de un pueblo desesperado, o en su defecto se abrirá un período de enfrentamientos donde peligrará la propia unidad nacional y la propia supervivencia del Estado ecuatoriano. Hoy se abre un nuevo debate nacional, una nueva consulta, se habla de reformas constitucionales y hasta de la necesidad de una Asamblea Nacional Constituyente y por lo tanto de una nueva Constitución; se dice que vamos fundar una nueva República, que atrás debe quedar la corrupción política, económica y social, y que nunca más debe volver el nepotismo, el enriquecimiento injustificado, la imposición de intereses grupales, en fin nuevos cantos de sirena se escuchan a nivel nacional. Pero en este mismo momento en que se escriben estas líneas, la oligarquía más rapaz y corrupta, retrógrada y antipatria, aliada a los tenedores de los papeles de la deuda y de los omnipresentes señores de las finanzas internacionales, conspiran y preparan una ofensiva feroz frente al intento del actual ministro de economía y finanzas, Rafael Correa Delgado por imponer un manejo soberano, democrático, humanista y social de la economía nacional; no quieren oír de inversión productiva, de inversión en educación, salud, fomento de la producción, forta92 Las reformas constitucionales lecimiento de los servicios públicos, es decir quieren ahomanera de establecer una prelación de obras y servicios. gar desde el nacimiento mismo una esperanza para las Es necesario introducir nuevas disposiciones constitunuevas generaciones. cionales que garanticen de manera más efectiva, la autoEs en este marco y para contribuir al debate nacional nomía de los gobiernos seccionales y los procesos de desque me permito formular algunas propuestas de reforma centralización, así como el traspaso automático sin ingepolítica del Estado como participación de un ciudadano, rencias del gobierno central de la participación de los preocupado por el destino de nuestra nación y por que no gobiernos seccionales en el presupuesto general del queremos que nuestra lucha sea una vez más ahogada, Estado, pues caso contrario no es posible hacer realidad la arrebatada, manipulada por quienes no tienen ninguna administración descentralizada del Estado por los chantasensibilidad para con el pueblo, y particularmente para jes políticos del gobierno central al manejar caprichosacon los intereses de la patria. mente las transferencias económicas. 4. Asignar como competencia de los Consejos Reformas Constitucionales Provinciales el manejo del medio ambiente en el sector rural de su jurisdicción por lo que deberán crearse al inteOrganización del Estado y Descentralización rior de los Gobiernos provinciales la Dirección de Gestión 1. Proponemos la administración del Estado con cuatro Ambiental; y, conjuntamente con el manejo de las cuencas niveles: el gobierno: nacional, el y micro cuencas hidrográficas de su gobierno provincial o intermedio, el jurisdicción, la administración de los gobierno municipal o local y el gobierno parroquial, de tal manera que todas La tendencia política que recursos hídricos, incluyendo la facultad de concesión de los derechos de uso las instituciones, órganos y organismos que constituyen desmembramientos del Estado nacional sean absorbidos ha sustentado en nuestro país el fortalecimiento de y aprovechamiento del agua. Consecuentemente el personal y el presupuesto del Consejo Nacional de por el gobierno provincial o el gobierno municipal en sus respectivas competencias. las facultades del ejecutivo, para alcanzar la gobernaRecursos Hídricos en cada provincia, pasarán a depender de los Consejos Provinciales pues debe propenderse a Esto significa hacer una verdadera poda de instituciones que coexisten y compiten con los Consejos bilidad, nos ha conducido, finalmente, a que tengala distribución técnica de los recursos hídricos, ya que en la actualidad el uso y el aprovechamiento del agua están Provinciales y Municipales, y por lo tanto los recursos materiales, humanos y económicos pasarían a los mos un presidente omnímodo, un verdadero envueltos en una maraña de litigios y conflictos que se ventilan judicialmente en las oficinas de las agencias del gobiernos seccionales, pues tal situación ha sido una fuente de clientelismonarca constitucional... CNRH, existiendo juicios que ya llevan décadas sin solución. mo politiquero, de corrupción y de El Consejo Nacional de Recursos minar los recursos y competencias de los gobiernos interHídricos únicamente debe permanecer como órgano de medios y municipales. concesión para trámites de aprovechamiento de agua solici2. Establecer en la Constitución el Sistema Nacional de tados para proyectos de envergadura provincial o nacional, Planificación, fortaleciéndole institucionalmente, genede tal manera que las concesiones de derecho de uso y aprorando mecanismos de coordinación de la planificación vechamiento de agua a nivel provincial serán resueltas por nacional, provincial, cantonal y parroquial, estableciendo la Dirección de Recursos Hídricos que se creará en cada la obligatoriedad de que los planes de desarrollo se ciñan Consejo Provincial; y, los recursos de apelación serán resuela la planificación jerárquica superior. tos por un Consejo de Recursos Hídricos que se creará en 3. Es necesario retomar la planificación a nivel naciocada provincia nal, provincial, cantonal y parroquial, para racionalizar 5. Constitucionalizar disposiciones que garanticen y los presupuestos, utilizar eficientemente los recursos, efectivicen la distribución de las rentas y presupuesto a establecer agendas nacionales y seccionales de desarrollo, favor del sistema educativo básico, medio, las universidacon políticas estratégicas estables, que estén al margen de des, y al sistema de atención primaria de salud nacional, las vicisitudes políticas de los gobiernos de turno, así especialmente de los hospitales generales y maternidades como erradicar la improvisación como la demagogia y el del Estado. manejo populista de la inversión de los recursos de tal 6. Flexibilizar el sistema de la reforma constitucional, 93

Las reformas constitucionales y normar en el sentido que para reformas que impliquen Función Judicial transformaciones en las relaciones de las funciones del 1. Imponer garantías para que entre inmediatamente Estado se requerirá de consulta popular. en vigencia la unidad jurisdiccional en el país, de tal Función Legislativa manera que todos los magistrados y jueces que dependen de la Función Ejecutiva, pasen a la Función Judicial; y, 1. Devolver al Congreso Nacional la facultad de iniciaespecialmente se limite la aplicación de la jurisdicción tiva y legislación en materia económica y tributaria, así especial de los tribunales policiales y militares a aquellos como la ratificación de los tratados y convenios internadelitos de naturaleza específicamente policial o militar y cionales, pues no de le puede mantener al Congreso asegurar que todos los casos de violaciones de los dereNacional con una camisa de fuerza frente al absolutismo chos humanos se sometan a los tribunales ordinarios, Presidencialista que dirige unilateralmente la economía y debiendo en consecuencia, establecerse áreas de justicia las relaciones exteriores del país, por lo que es necesario especializada en materia policial y militar, dentro del un manejo soberano de nuestros recursos, y de la política Sistema Judicial Ordinario. internacional. 2. Para llenar vacantes en la Corte Suprema de Justicia, 2. Incluir como causal para la cesación de funciones del debe exigirse como requisito que el magistrado tenga títuPresidente de la República, la revocatoria del mandato lo académico de cuarto nivel, y bajar la edad mínima para por parte del Congreso Nacional, con el voto conforme de poder optar por el cargo, pues no se justifica, que existienlas dos terceras partes de sus integrantes, por violaciones do hoy, recursos humanos con capacitación de postgrado flagrantes a la Constitución que ponen diversas disciplinas jurídicas, no se gan en riesgo el sistema jurídico consaproveche su formación académica, titucional del país. La experiencia histanto más que las oportunidades y tórica ha demostrado, por un lado, que es necesario mecanismos de disuasión frente a las conductas dictaEs necesario retomar la planificación a nivel nacioofertas de cursos de postgrado se han generalizado en el país. Por lo demás no veo justificativo para imponer que toriales y, por otro, flexibilizar el sistema de recambio constitucional. 3. Establecer como causal para la nal, provincial, cantonal y parroquial, para racionalila edad mínima sea de 45 años, que no sea el obstáculo perverso y mezquino a nuevas generaciones. cesación de las funciones del diputado, el abandono de las condiciones políticas en las cuales fue electo, con zar los presupuestos, utilizar eficientemente los 3. Los Jueces, Ministros de las Cortes Superiores de Justicia, Tribunales Distritales, Corte Suprema de Justicia y excepción de los casos en los que se exija la disciplina partidaria o del voto para actos violatorios de la recursos, establecer agendas nacionales y seccionalos Vocales del Consejo Nacional de la Judicatura, no pueden ser integrantes de la Federación Nacional de Constitución, 4. Regular de mejor manera la facultad de objeción(veto) presidencial de las leyes, equilibrando las relales de desarrollo, con políticas estratégicas... Servidores Judiciales, pues no pueden estar subordinados a la dirigencia y la afiliación gremial que exige defensa de intereses grupales que pueden entrar ciones del Congreso Nacional como en contradicción con otros grupos ciuórgano a quien compete la función legislativa, con el dadanos usuarios del servicio de justicia; y, no se puede Ejecutivo que abusa de su condición de colegislador privientender que se pretenda tener calidad moral y jurídica, legiado. para juzgar delitos y acciones por daños y perjuicios a 5. En las normas constitucionales sobre la actuación de quienes paralizan constantemente al país. los diputados, debería prescribirse que únicamente pueden presentar proyectos de leyes con objeto y ámbito Independencia de los Órganos de Control nacional, para fortalecer la unidad nacional, evitar posi1. La designación del Contralor General del Estado, del ciones demagógicas y regionalistas. La iniciativa para preMinistro Fiscal, y Superintendente de Bancos, por parte del sentar proyectos de leyes de interés y ámbito específicaCongreso Nacional debe hacerse de una terna propuesta mente de una provincia, debería estar en manos del respor organizaciones de la sociedad civil, pues a más de ser pectivo gobierno provincial, o si se trata de leyes regionaorganismos de control de enorme sensibilidad social, es les, en una mancomunidad. preocupación ciudadana su necesaria despartidización. 94 Las reformas constitucionalesIndependencia de la Organización miembros del Tribunal Constitucional deberán poseer título Electoral y participación democrática de cuarto nivel en derecho constitucional o político. 1. El Tribunal Supremo Electoral debe convertirse en una Corte Nacional de Elecciones con integración independiente de los partidos y movimientos políticos, Prelación de las inversiones en el presupuesto general del Estado debiendo sus integrantes ser designados por un mecanis1. Proponemos la inclusión en la Constitución Política de la mo de decisión de la sociedad civil, y exigiendo a sus opoRepública de algunas normas de las más generales que oriennentes un hoja intachable de vida y título de cuarto nivel ten la formación del presupuesto, y entre ellas una que estaen ciencias jurídicas, preferentemente en derecho constiblezca un orden de prelación para la distribución de los recurtucional o ciencia política. sos presupuestarios en la que se parta priorizando la inversión 2. Debería revisarse las normas que tieen salud, educación, seguridad social, nen que ver con la representación popular, entre otros; así como establecer disposiestableciendo reglas electorales democráticas que den cabida a la representación de las minorías y que al mismo tiempo respeLos Jueces, Ministros de las Cortes Superiores de ciones que prohíban las inversiones suntuarias mientras no estén satisfechas necesidades prioritarias en cualquier ten la voluntad de las mayorías; y, se debería prohibir el cambio de las reglas electorales de una elección a otra, para evitar Justicia, Tribunales Distritales, Corte territorio del país, pues no se puede comprender que en el presupuesto nacional consten partidas para escenarios deportique las reformas a las normas electorales expresen intereses partidistas coyunturales, debiendo darse cierta estabilidad en el Suprema de Justicia y los Vocales del Consejo vos en pueblos donde no existe agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, dispensarios médicos. sistema proporcional de distribución de las representaciones populares. Independencia del Tribunal Constitucional y defensa de la Constitución 1. La esencia y la vivencia del Nacional de la Judicatura, no pueden ser integrantes de la Federación Nacional de Servidores Judiciales... Régimen de Partidos Políticos 1. Para la determinación de los candidatos a nivel cantonal y provincial los partidos políticos deberán nominar los mismos por lo menos en tres reuniones del máximo organismo demoEstado de Derecho, reside fundamencrático del partido a nivel seccional, talmente en el imperio y defensa de la Constitución y por debiendo ser ratificados por las directivas provinciales; y, lo tanto del control de la Constitucionalidad, debiendo el tratándose de candidatos a diputados deberían ser ratificamáximo tribunal de dicho control estar librado de influendos por la directiva nacional de los partidos. cias particulares, grupales, partidistas, de las demás fun2. Los dirigentes de los partidos políticos tanto en las prociones del Estado, del Gobierno nacional de los gobiernos vincias como a nivel nacional podrán ser reelectos por una locales y de los gremios empresariales, laborales o de cualsola vez luego de lo cual podrán serlo pasando un período. quier índole. Por ello proponemos que el Tribunal Constitucional sea nombrado a través de un mecanismo o procedimiento por Algunas Disposiciones Transitorias Constitucionales medio del cual sea la ciudadanía quien nomine a sus inte1. Debería establecerse que en el plazo de noventa días, grantes a su vez proponemos que el control de la constitula Comisión de Legislación y Codificación presente al cionalidad por parte del Tribunal pueda ejercerse de pleno Congreso Nacional un proyecto de Ley que contenga la derecho en los casos que llegare a tener conocimiento que reducción del número de normas y cuerpos normativos los reglamentos dictados por el Presidente de la República, vigentes en el país, para de una vez por todas barrer con o actos normativos de los Ministerios y de las la“basura” normativa, especialmente de la legislación Superintendencias este en contradicción con las disposicioemanada desde el ejecutivo de tal forma de simplificar el nes constitucionales; pues la experiencia nos demuestra que sistema jerárquico normativo de nuestro objetivo, pues es desde la función ejecutiva se emiten reglamentos, abierta e la maraña legal una condición más para la corrupción. intencionalmente inconstitucionales que perduran en tiem2. En el plazo no mayor de un año, la Comisión de po hasta que se declare la institucionalidad, si es que acaso Legislación y Codificación deberá codificar los principales por las restricciones existentes, alguien que tiene atribución cuerpos de leyes primarias y secundarias del país en las matetoma la iniciativa de demandar la inconstitucionalidad. Los rias: Civil, Laboral, Penal, Mercantil, Financiera y Tributaria. 95

La reforma del Congreso Nacional Andrés Vallejo* L a crisis institucional que vive el Ecuador afecta con mayor intensidad al eje del sistema democrático. El Congreso Nacional es la institución más desprestigiada y sus integrantes, dada la perniciosa generalización reinante, sujetos del irrespeto, desconsideración y negativa calificación por un mayoritario sector de la ciudadanía. Que se vayan todos, es el grito dirigido, especialmente, a los diputados. No hay duda de que buena parte de ellos han hecho méritos suficientes para el rechazo ciudadano, pero es injusto y falso que todos los legisladores merezcan semejante actitud. El Congreso, no sólo en el Ecuador, merece, generalmente, negativa calificación. La dificultad de demostrar labor efectiva es especialmente aguda en el caso de un cuerpo colegiado integrado por cien personas que responden a las más diversas ideologías, partidos e intereses. Es en el parlamento en donde se refleja de manera clara la situación nacional: partidos debilitados, dirigencia sin renovación permanente-no sólo la política-, improvisación-que afecta a todos los sectores-, intereses de todo tipo, legítimos e ilegítimos, ahí representados. La mediocridad es tan generalizada, que es más fácil señalar los pocos diputados responsables, capaces, preparados. Pero en este estado de cosas, ni ellos se salvan de la censura generalizada. Muchos son los motivos para haber llegado a esta situación. La falta de partidos políticos que cubran realmente el espectro nacional ha debilitado su representatividad, presentándolos, aún a los ideológicos y honestos, como representantes de intereses subalternos, desvalorizando su posición. Las reformas introducidas por la Asamblea en 1998 conspiran contra el mejor funcionamiento y la efectividad, tanto legislativa como fiscalizadora. El absurdo incremento de diputados, que llegó a 112 y que para reducirlo buscó el camino fácil de la eliminación de la diputación nacional, regionalizó más la representación y dificulta una visión nacional de las cosas. También la eliminación del Plenario de las Comisiones Legislativas y la reunión del Pleno de los 100 diputados los diez meses del año, deteriora su imagen. Es dramático constatar como las mediciones técnicas * Vicealcalde del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Izquierdda Democrática realizadas a través de los años demuestran que a mayor tiempo de sesiones del Congreso, mayor es su caída ante la opinión pública. El período mejor evaluado es el que reunió a los legisladores durante los sesenta días del período ordinario que establecía la Constitución anterior y convocó a un solo período extraordinario que duró tres días, y que, paralelamente, tuvo la mayor producción legislativa en el Plenario de las Comisiones Legislativas. La reforma que establece que el Congreso sesione todo el tiempo contribuye, irónicamente, a su menor producción y a su deterioro. Esta inefectividad produce que la acción legislativa sea cada vez más dependiente de la Función Ejecutiva. De la revisión de la legislación ecuatoriana de la última década se puede comprobar que un altísimo porcentaje de leyes aprobadas por el Congreso tiene su origen en el Ejecutivo y son pocas y de menor trascendencia las de origen propiamente legislativo. Asimismo, el abuso que del juicio político se hizo en el pasado, llevó a la Asamblea de 1997 al otro extremo: privó a los diputados de instrumentos válidos y efectivos para ejercer la acción fiscalizadora. La interpelación contemplada en la Constitución vigente no surte ningún efecto práctico, porque la remoción del interpelado queda a criterio del Presidente de la República, disminuye su efectividad y ha dado lugar a las más infelices negociaciones con el gobierno de turno por parte de diputados llamados independientes, que no hacen otra cosa que valorizar política e inclusive mercantilmente su posición en cada ocasión. Y esta situación es muy mala para el funcionamiento democrático del país. Un Congreso debilitado y desprestigiado da lugar a los abusos y atropellos de que ha sido víctima el país en el pasado inmediato. La censura sin destitución ni efectos prácticos, la iniciativa privativa del Presidente de la República en temas tributarios y de división territorial, fortaleció la autoridad presidencial notablemente, contrarrestando así la tónica anterior en la que la pugna casi crónica entre las dos funciones, maniataba al ejecutivo. Pero el robustecimiento del presidencialismo, implícito en la Constitución vigente, no debe implicar el debilitamiento del Congreso al extremo de inutilizarlo. Se imponen, sin duda, reformas a la constitución 96 La reforma del Congreso Nacional misma de la función legislativa. Reformas que recojan la experiencia de los veinticinco años pasados, para que ni se reediten los enfrentamientos estériles en un país de caníbales políticos, ni se deteriore de la manera acelerada que lo hace, la función legislativa. Está demostrado el error cometido por la Asamblea Constitucional al aumentar el número de sus integrantes. Criterios teóricamente válidos como el de mayor representatividad y equilibrio regional incidieron en la demagógica inflación que subió de 73 a 112 el número de diputados, cuya revisión es indispensable si se quiere un adecuado funcionamiento del Congreso. Ojalá en esa revisión, difícil porque implica renunciamiento en la representación numérica provincial, no impere el criterio local sobre el nacional. Cuando existe la necesidad ineludible de profundizar en la descentralización o autonomías, se hace más necesaria la representación nacional, por lo que debe retomarse la elección de diputados nacionales, eliminados a partir del 2003. Una adecuada combinación de representación nacional y provincial ayudará a su mejor funcionamiento, en todo sentido. Otro aspecto fundamental es el relacionado con el período de los legisladores. No es bueno el sistema anterior de dos años con renovación casi total a la mitad del período presidencial, ni cuatro años sin renovación alguna. La eliminación de las elecciones intermedias está causando el efecto previsto: agotamiento de la ciudadanía que ya no soporta a los diputados, como sucedió en el período 1979-84. Lo apropiado es establecer un sistema de renovación parcial por minorías y mayorías, que oxigene el ambiente político, sin traumatizar la composición del Congreso, como sucedía cuando se reemplazaban todos los diputados provinciales. Así, su período sería de cuatro años, para lo que se debe establecer una disposición transitoria para la primera elección, estableciendo el mecanismo respectivo. Debe aprovecharse la buena experiencia de los Concejos municipales que combinan renovación con estabilidad, morigerando la tendencia que lleva a todos los gobernantes a creer que cada gobierno funda el país. Sesiones ordinarias sesenta días al año y extraordinarias como excepción, restablecimiento del Plenario de las Comisiones Legislativas Permanentes, renovación parcial a mitad del período, equilibrio práctico para restablecer la efectividad en la función fiscalizadora del Congreso, diputados nacionales y provinciales en menor número que el actual, pueden reconformar el adecuado funcionamiento del Congreso Nacional, cuyo deterioro no interesa, o no debe interesar, a nadie que crea que el sistema democrático, en el que el equilibrio e independencia de las funciones del Estado, es fundamental. 97

Legitimar el sistema de partidos y la representación César Montufar y José Valencia* L a legitimación o re legitimación del sistema de representación y de partidos políticos constituye el eje más urgente de la reforma política que requiere el Ecuador. Aceptarlo no implica soslayar otros temas, tanto o más importantes, como la crisis del presidencialismo, el bloqueo Ejecutivo-Legislativo, el imperativo de la descentralización y las autonomías, la limitación de las funciones de FF. AA. dentro del sistema democrático, entre otros, sino enfatizar la necesidad impostergable de corregir las actuales dificultades y defectos del sistema de representación, en la perspectiva de que el Ecuador no repita los escenarios de conflicto político extremo que ha sufrido en los últimos años. A partir de este diagnóstico, consideramos que la base de cualquier reforma constitucional y legal al sistema político ecuatoriano debe comenzar por una transformación tanto de la representación y los partidos como del sistema electoral de modo que, una vez restituida la autoridad política a nivel nacional, se pueda avanzar en reformas que mejoren sustantivamente la calidad del sistema democrático y fortalezcan el Estado de derecho. I. El problema: la ilegitimidad de la representación política nacional El Ecuador, entre diciembre y abril pasados, se encontraba ante una situación similar a la que vivió el Perú a inicios de los años noventa, a saber, el intento de constituir un régimen autoritario y concentrador de todos los poderes por parte de un Ejecutivo electo democráticamente. La movilización ciudadana y la acción de contraloría social de medios de comunicación independientes lograron evitar la consolidación de ese proyecto autoritario, que en el vecino país tardó casi diez años en ser desmontado, con una factura de violación a los derechos fundamentales y una corrupción generalizada de toda la institucionalidad existente. Mientras el régimen de Fujimori consiguió capitalizar para sí el desprestigio y la crisis de representación de los partidos políticos peruanos de la época, politizando sectores contrarios a la partidocracia y sumándolos a su * Algunas de las ideas que constan en la sección II de este trabajo han sido discutidas, en mayor o menor grado, con instancias de Participación Ciudadana. Este artículo no representa, sin embargo, la posición oficial de PC sobre los puntos expuestos. proyecto, en el caso del Ecuador, Gutiérrez, junto a sus aliados Bucaram y Noboa, fracasó en expandir la base de apoyo a su proyecto autoritario y antipolítico, no obstante, durante la crisis el gobierno experimentó un repunte en el apoyo de algunos sectores de la población, especialmente, los beneficiados de las políticas clientelares del régimen. 1 Hubo varias razones para la limitada consolidación de Gutiérrez, a diferencia de Fujimori. Quizá, la principal se encuentre en que los cambiantes apoyos partidarios que consiguió Gutiérrez a lo largo de su gobierno, le impidieron la enunciación de un proyecto nítidamente anti partidos o anti clase política. De una u otra manera, Gutiérrez siempre tuvo a partidos como sus aliados. En su Orígenes del totalitarismo, Hannah Arendt destaca el hecho de que la consolidación de los regímenes totalitarios pasa por la expansión del apoyo popular. El totalitarismo requiere del apoyo de las masas y, en regímenes democráticos, ese apoyo opera mediante la movilización de las poblaciones contrarias a los partidos, las mismas que encuentran en un caudillo la representatividad que no reconocen en los partidos que hacen el sistema. Así, el totalitarismo se consolida a través de la difusión movilizadora del discurso antipolítico, anti partidos, anti estado de derecho y anti democracia. 2 Algo de aquello tuvimos en los meses en que el régimen de Gutiérrez intentó concentrar todos los poderes públicos y acabar con la“oligarquía corrupta” y el llamado“febres-borjismo”. Su proyecto, empero, no contó con la reacción favorable de un segmento de la sociedad, también contrario a los partidos tradicionales o no representado por los mismos, que experimentó un proceso de politización contraria al intento anti-político del régimen. No se trató, por tanto, de un proceso de politización liderado o apoyado por los partidos a pesar de que algunos de ellos, la ID y Pachacutik, especialmente, quisieron dirigirlo desde espacios como asambleas municipales y provincia1 Según datos de Informe Confidencial, la imagen del presidente Gutiérrez bajó a niveles de popularidad de 18 por ciento en Quito y 12 por ciento en Guayaquil para el 2 de octubre de 2004. Luego de ello, en medio de la crisis, la popularidad presidencial experimentó un repunte significativo a 34 por ciento en Quito y 29 por ciento en Guayaquil, para el 12 de febrero de 2005. Cuatro días antes de su caída, es decir, el 16 de abril, Gutiérrez mantenía una popularidad de 24 por ciento en Quito y 38 por ciento Guayaquil. 2 Hannah Arendt, Los orígenes del totalitarismo. México, Taurus, 2004, pp. 392-393. 98 Legitimar el sistema de partidos y la representación les, siendo las de Quito y Pichincha las más activas. Se de lo que Weber califica“la creencia en la legitimidad”, trató de un proceso de politización paralelo, ciudadano, que en un esquema de dominación racional se articularíque reaccionó en contra de todo el establecimiento polítian alrededor de normas impersonales, abstractas y geneco, Gobierno y oposición, incluidos. Solo en ese momento, rales. 4 Es así que, y aquello es decisivo, la representación el proyecto autoritario de Gutiérrez fue arrasado por una política cumple con la función de unificar el cuerpo políoleada de movilización ciudadana, politizada desde un tico o, en otras palabras, de actuar como cemento que une fuerte impulso antipolítico, pero en contra tanto del los distintos y disímiles intereses y demandas en una Gobierno como de los partidos de la oposición. sociedad, en un solo proyecto, en una sola voluntad. En ese sentido, y de manera paradójica, la caída de El papel unificador del cuerpo político ha sido una de Gutiérrez no representó un triunfo de la oposición política; las funciones principales de la representación política no fue una victoria de los partidos que desde el Congreso moderna desde Hobbes. 5 De ahí que, cuando la represense opusieron al proyecto de inconstitutación falla o se encuentra al borde del cional concentración de los poderes colapso, como sucede en el Ecuador públicos. Fue también una derrota para ellos, quienes no tuvieron más El problema se encuentra contemporáneo, la unidad de propio Estado se pone en riesgo. No debería que reaccionar ante un asedio ciudadano que también les objetaba. Es así que los partidos de la oposición ganaron a nivel nacional en donde las organizaciones represorprendernos, en ese sentido, que si la crisis de representación nacional no se revierte, las demandas de grupos locapoco o nada con lo ocurrido en términos de credibilidad y aceptación ciudadanas. Sus niveles de impopularidad sentativas existentes escasamente son expresión de les por mayor autonomía conspire, en el lago plazo, contra de la unidad de la República. Lo anterior no es de ningucontinúan siendo irrisorios; hecho que no es reciente sino que persiste cada vez con mayor gravedad en la última aspiraciones colectivas y actúan, por lo general, na manera un planteamiento anti descentralización o anti autonomías. Reconocemos en las propuestas encadécada. Por consiguiente, el problema central de la democracia ecuatoriana radica en el virtual colapso de la legiticomo agencias empleadoras de personal sin prepaminadas a que el Ecuador asuma un modelo de organización política y territorial de autonomías constituye midad de la autoridad política nacional. En el Ecuador, se desplomó la ración ni vocación... una condición indispensable para afianzar la unidad nacional. Empero, representación legítima a nivel naciola actual crisis de representación nacional, en contraposición como los niveles aceptables de leginal hace que la consecución de este objetivo dependa de la timidad de varios liderazgos seccionales. Ese es el núcleo reconstitución, aunque sea mínima, de la legitimidad de la del problema; sin resolverlo ninguna otra transformación o autoridad política nacional. Sin ella, las autonomías no reforma surtirá efecto. 3 tendrían estructura nacional en donde afincarse. Ejemplos Un sistema democrático requiere de una representacomo los de España son muy importantes para la actual ción reconocida como legítima. Aquello no es función de situación ecuatoriana. Allí, el régimen autonómico fue la popularidad, credibilidad o aceptación de la autoridad adoptado sobre la base de partidos y liderazgos políticos sino resultado de sus actuaciones sean reconocidas por los nacionales. Sin aquel sustento, el afianzamiento de formas ciudadanos como portadoras de alguna noción del interés de democracia local sencillamente hubiera causado el general. Siguiendo a Max Weber, la legitimidad implica la estallido de la unidad del Estado. vigencia de una autoridad con la capacidad de emanar A partir de estas premisas, la reforma política que hacia la sociedad comandos obedecidos con independenrequiere el Ecuador debiera reestructurar el sistema de cia de cualquier interés. Esa función, entre otras, deben partidos y la representación para, al menos, garantizar cumplir los representantes que toman decisiones de carácdos aspectos: por un lado, asegurar su capacidad para ter público, las que deben ser aceptadas como expresión expresar las demandas de la sociedad y reclutar cuadros idóneos de gobierno y, por otro, fomentar la responsabili3 La representación política a escala nacional vive una seria crisis de carácter crónico. No es una novedad que instituciones como el Gobierno Nacional, el Congreso y los partidos políticos gocen de muy escasos niveles de confianza ciudadana. Tuvimos partidos y liderazgos nacionales hasta principios de los años noventa, pero desde entonces la municipalización del liderazgo político ecuatoriano ha sido una tendencia irreversible. A propósito se puede revisar el último informe de Michell Seligson, Auditoría de la democracia, Ecuador 2004. Quito, CEDATOS-Universidad de Vanderbilt, 2004, p. 42. 4 Max Weber, Economía y sociedad. México, Fondo de Cultura Económica, 1996. Ver especialmente la sección correspondiente a los Tipos de dominación, página 170; y a la Sociología de la dominación, páginas 696 y 697. 5 Este tema se encuentra desarrollado en César Montúfar,“Déficit de representación e innovación democrática en América Latina”, manuscrito, 2004. 99

Legitimar el sistema de partidos y la representación dad política de los representantes. Respecto a lo primero, de partidos sin responsabilidad política y que opera en la reforma política debiera promover el surgimiento de una casi total impunidad. estructuras partidarias que actúen como eficaces mediaLa situación actual tiene muchas causas. Podríamos doras entre las demandas de la sociedad nacional y las remitirnos a la ausencia de carácter y liderazgo de la diridecisiones estatales, y recluten funcionarios capacitados gencia política ecuatoriana. Existe en ese sentido evidenpara las actividades de gobierno. A nivel local, como lo cia abrumadora que demuestra que los líderes políticos han anotado varios estudios, los partidos existentes en el del país se mueven en un esquema autoritario, caudillista, Ecuador cumplen medianamente estas funciones de personalista, anti institucional, contrario a cualquier representación. 6 El problema se encuentra a nivel nacional esquema democrático. No obstante su importancia, en en donde las organizaciones representativas existentes este texto no vamos a abordar este aspecto. Más bien, nos escasamente son expresión de aspiraconcentraremos en los problemas consciones colectivas y actúan, por lo genetitucionales y legales, en los incentivos ral, como agencias empleadoras de personal sin preparación ni vocación para la función publica. Así, en estos En justicia, los partidos y los políticos ecuatorianos no normativos para que el nuestro país se haya desarrollado, en los últimos 26 años de democracia, un sistema de 26 años de democracia, los partidos unos menos que otros, se han tornado estructuras cerradas, menos partidos y más maquinarias electorales, con capacidad de orquestar campañas en que son todos corruptos ni irresponsables. Existen excepciones, quizá, en todos los parrepresentación cerrado, sin responsabilidad, impune y particularista. En fin, la transformación de la política y de la democracia ecuatoriana pasa por una refundación genuina del pueden, incluso, obtener triunfos electorales pero sin voluntad ni destreza para representar a los electores. tidos pero el problema radica en la inexistencia de un sistema de partidos y del liderazgo político. Esta refundación no puede producirse a medias. La creación de Con relación a lo segundo, la reforma política debiera apuntar a la consolidación de un sistema representatisistema de partidos democrático y en el virtual un sistema de partidos representativo y responsable requiere la adopción de medidas políticas y reformas constituvo responsable, políticamente hablando. Una democracia representativa no colapso de legitimidad... cionales y legales que establezcan un nuevo horizonte de legitimidad para es una vía solo en una dirección, la de el sistema representativo ecuatoriano. la entrega por parte de los electores de un mandato de confianza a los elegidos, sino un constante intercambio y II. Reforma constitucional y legal respuesta de los segundos frente a sus mandantes. En el El sistema de representación política interconecta a Ecuador, los partidos y movimientos existentes actúan sin los partidos y al régimen electoral, la normativa de responsabilidad política frente a sus electores. La democampañas electorales y las regulaciones de rendición cracia ecuatoriana funciona solamente en la vía de la elecde cuentas. Para renovar a los partidos ecuatorianos, es ción, procesos electorales en que los candidatos ofrecen a menester no sólo tomar medidas que reformen las los electores obras y proyectos sin que existan mecanisestructuras internas de éstos, sino también incorporar mos ni prácticas que exijan a los mandatarios hacerse urgentes transformaciones en el defectuoso sistema cargo, responsabilizarse, de los planteamientos o promeelectoral, de campañas y de control ciudadano a los sas sobre las que se eligieron. Además de ello, las organidignatarios electos. A continuación identificamos alguzaciones actúan en la oscuridad, sin mecanismos reales de nas reformas que a nuestro criterio se deben emprentransparencia ni fiscalización de los recursos financieros der de modo urgente para renovar y fortalecer el sistecon los que operan. No obstante, la legislación ecuatoriama ecuatoriano de representación política, en general, na establece financiamiento público para las organizacioy los partidos políticos, en particular. Adicionalmente, nes políticas y, además, permite financiamiento privado, se proponen reformas que eviten la influencia partidano se efectiviza ningún mecanismo real de transparencia ria sobre el control constitucional y los organismos de ni rendición de cuentas. En suma, durante el período control, defecto que ha sido uno de los elementos que democrático, se ha consolidado en el Ecuador un sistema mayor distorsión han causado sobre el funcionamiento 6 Esta tesis ha sido demostrada por Flavia Freidenberg, Jama, caleta y camello. Las estrategias de Abdalá Bucaram y el PRE para ganar las elecciones. Quito, Universidad Andina Simón Bolívar y Corporación Editora Nacional, 2003, pp. 28-29. del Estado de derecho en el Ecuador. 100 Legitimar el sistema de partidos y la representación 1. Reformas al sistema electoral 1.1. Conformar una autoridad electoral despartidizada en que sus funciones jurisdiccionales y de administración se encuentren divididas La actual constitución del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y de los tribunales electorales provinciales con representantes de partidos políticos, limita las condiciones de independencia institucional y jurisdiccional de los organismos encargados de velar por la idoneidad del sistema de representación política. Para remediar este sensible problema, no hay otra opción que convertir al TSE en una corte especializada en juzgar infracciones relativas al funcionamiento de los partidos, al desarrollo de elecciones y a los gastos de promoción de campañas. El nuevo TSE estaría conformado por magistrados no vinculados a los partidos y, de este modo, idealmente, libres de interferencias y ajenos a componendas. De manera concomitante, ya que el TSE se concentraría exclusivamente en la administración de justicia, sería menester crear un“instituto nacional electoral”, que tendría el encargo administrativo de controlar el funcionamiento de los partidos, la organización de los comicios y el monitoreo del gasto de publicidad en campañas electorales. La referida división de funciones, entre lo jurisdiccional y lo administrativo, no es una novedad. Ya ha sido propuesta en el Ecuador y varios países la tienen establecida, aunque en algunos de éstos se asigne la acción jurisdiccional en materia electoral a la Función Judicial. 1.2. Establecer distritos electorales uninominales y homogéneos para elegir a diputados Para establecer una más estrecha vinculación entre mandantes y mandatarios, entre diputados y votantes, conviene al país el establecimiento de distritos electorales homogéneos –por ejemplo de 150 mil electores- para escoger a los miembros del Congreso Nacional. Los ciudadanos votarían en el distrito de su domicilio. Los candidatos deberán residir y/o trabajar de manera permanente en el distrito al que se postulen. Cada provincia elegiría al menos un diputado, y contaría con un distrito electoral adicional si constituidos los distritos, queda un residuo de 75 mil votantes o más. Si el residuo fuera inferior a 75 mil votantes, éstos se distribuirán proporcionalmente entre los demás distritos provinciales. El trazado de los distritos correrá a cargo del TSE seis meses antes de cada elección, sobre la base de las parroquias actualmente establecidas, en cuanto fuere factible. Sólo se modificará el trazado de los distritos de una provincia cuando el número de votantes dé para la creación de uno nuevo. Un Congreso establecido a través de distritos electorales, de la manera expuesta, representaría con mayor fidelidad la composición demográfica del país; reduciría el número de integrantes del Congreso a alrededor de 67; y, facilitaría la rendición de cuentas a los votantes. La elección de diputados por distritos electorales uninominales promovería, además, la concertación de alianzas entre fuerzas políticas de cada circunscripción electoral y, en última instancia, la racionalización del número de partidos en el Congreso Nacional. A fin de contrarrestar con mayor efectividad las tendencias al clientelismo político, crónicas en el escenario nacional bajo cualquier sistema electoral, se debería adoptar un régimen más severo para controlar y sancionar a los diputados que intervengan indebidamente en la administración pública, en especial en la gestión de cargos o partidas presupuestarias. El Código de Ética del Congreso se aplicaría, para estos y otros casos, de manera automática y por una comisión mixta cuyos miembros serían tanto legisladores como el Presidente de la CCCC y el Contralor. La comisión estaría abierta a la veeduría ciudadana. 1.3. Adoptar un sistema de repartición de escaños que permita adecuada representación de las minorías en órganos pluripersonales seccionales El sistema de distritos para las elecciones al Congreso generaría una representatividad acorde con la distribucion demográfica y la configuración de las regiones y subregiones del país. Por su parte, para los consejos provinciales, concejos cantonales y juntas parroquiales será necesario adoptar un sistema de repartición de escaños que se sustente del principio básico de mantener la representación proporcional de los votantes y garantizar a la vez la participación de minorías establecida en la Constitución. El actual sistema imperiali modificado, adoptado irregularmente por el TSE, deberá ser sustituido por uno posiblemente similar al método D’Hont y normado en la propia Constitución. 1.4. Fortalecer la institución de control del gasto electoral estableciendo no solo techos sino pisos de gasto, a través de la adjudicación gratuita de franjas de publicidad Es preciso garantizar condiciones relativamente igualitarias de gasto en las campañas electorales, fortaleciendo las disposiciones existentes respecto a topes de inversión de los candidatos antes y durante las campañas electorales. Igualmente, el Fondo de Reposición del Gasto Electoral deberá emplearse de forma exclusiva para facilitar a todos los candidatos un acceso mínimo, en condiciones de igualdad, a los medios de comunicación por medio de la adjudicación gratuita de franjas de publicidad –por ejemplo: a través de promover debates entre los candida101

Legitimar el sistema de partidos y la representación tos en cadenas de radio y televisión, o de la difusión de análisis comparativos de los planes de trabajo elaborados por los propios medios y/o entidades académicas. 1.5. Aplicar el 5% de votos mínimos que debe obtener un partido para eliminar aquellos con poco apoyo popular La Constitución debe precisar en detalle el alcance y la aplicación de esta disposición a fin de evitar que los partidos la transgredan a través de maniobras políticas y entendimientos que prevengan la eliminación de aquellos partidos con escaso apoyo en las urnas. La reforma debería establecer que se eliminarán del registro a los partidos y movimientos que no obtengan el 5 por ciento de los votos validos en las elecciones del Congreso, para el caso de las organizaciones nacionales, y del Consejo Provincial, en el caso de las provinciales. 2. Reformas al régimen de partidos políticos 2.1. Actualizar permanente los requisitos de inscripción de los partidos políticos El Art. 115 de la Constitución, que se desarrolla en la Ley Orgánica de Partidos Políticos, señala los requisitos que debe tener una agrupación para constituirse en partido político. Tal disposición debe complementarse a fin de incluir la normativa de funcionamiento democrático interno que se señala en el siguiente punto. Además, se debería disponer la periódica actualización de los requisitos de inscripción –cada cuatro años, por ejemplo-, en particular en lo tocante a los programas de acción política, la información de la estructura nacional y el número de afiliados que establece la ley. La determinación de un nuevo marco de representación como el que se sugiere en este trabajo y la necesidad de reactivar el sistema político nacional frente a la crisis actual, constituyen una oportunidad para que todos los partidos actualicen los requerimientos de inscripción y se insufle así nueva vitalidad a la representación política nacional. Para mantener reconocimiento legal, los partidos deberán tener una organización basada en los principios democráticos. Se deben establecer normas que permitan el acceso de los ciudadanos a los partidos y exijan a éstos que definan sus acciones y decisiones frente a asuntos públicos trascendentales mediante consultas entre la dirigencia y las bases. Los partidos deben ser participativos: elegir sus directivas en votaciones abiertas y con participación de mujeres y jóvenes en los porcentajes que la ley señala para las elecciones generales, contar con efectivas normas de rotación de la dirigencia, elegir a sus candidatos de modo democrático, como por ejemplo en primarias, y garantizar la consulta periódica de las bases con la dirigencia del partido. 2.2. Capacitar nuevos cuadros y elaborar planes de trabajo con recursos del Fondo Partidario Permanente Los recursos de este Fondo deberían ser dedicados para formar a sus militantes y capacitar a cuadros de gobierno. Se podría establecer un sistema de becas en las universidades del país en programas académicos de administración pública, economía y otros temas relacionados con la gestión pública. La ley normará este sistema de forma que se evite el nepotismo y otro tipo de abusos. 2.3. Democratizar el financiamiento de los partidos en gastos permanentes y electorales Es imprescindible evitar que los partidos sean rehenes de unos cuantos donantes y defender que su financiamiento opere de modo transparente. La independencia económica y transparencia financiera se debe materializar especialmente en lo tocante a las campañas electorales, cuando más recursos se invierten y más posibilidades hay de que el dinero comprometa al partido con el donante y le aliene de los votantes –o que quien aporta a una campaña electoral se convierta en el“mandante” del partido, visto de otro modo-. Resulta por ello imperativo(a) limitar las contribuciones individuales a las campañas electorales;(b) difundir la lista de contribuyentes durante la campaña electoral post facto la información es parcialmente útil para el votante-;(c) poner claros límites máximos de gasto electoral, que sean reales y se reajusten con el tiempo;(d) controlar el gasto electoral exclusivamente en cuanto a la publicidad a través de medios de comunicación, lo medular del gasto y lo más factible de vigilar;(e) eliminar la posibilidad de contribuciones directas o indirectas de personas jurídicas-al fin y al cabo los ciudadanos candidatos y votantes son individuos de carne y hueso, y no corporaciones-; y,(f) prohibir tajantemente la propaganda de los gobiernos central y seccionales para promocionar obras, funcionarios o candidatos, seis meses antes del inicio y durante la campaña electoral. Estas regulaciones deberían contar, para ser efectivas, con un régimen de sanciones de severidad gradual, de acuerdo a la gravedad de la falta, y un mecanismo administrativo y judicial efectivo e imparcial que las aplique; observación que nos lleva al siguiente punto. 2.4. Disponer transparencia informativa Los partidos deben ser tansparentes. A más de sus finanzas, que deben ser de dominio público-inclusive a través de auditorías públicas anuales por empresas desig102 Legitimar el sistema de partidos y la representación nadas por el TSE-; su documentación oficial y los registros de sus reuniones formales deben hallarse disponibles para toda su militancia, si no abiertos a la ciudadanía en general. Las actividades que se desarrollen con recursos del estado se deben sujetar, según ya se dispone, a las normas de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 2.5. Facilitar el ejercicio del derecho de revocatoria del mandato y extenderlo al Jefe de Estado El derecho de revocatoria del mandato consagrado en la Constitución, depende hoy de disposiciones que en la práctica impiden su ejercicio y se encuentra además atravesado por un sinnúmero de zancadillas reglamentarias. Para que sea un derecho efectivo, se debería reducir el exorbitante porcentaje de firmas hoy requeridas para la convocatoria a consulta de revocación el mandato y eliminar el requisito burocrático de que los organismos electorales(conformados de momento por los propios partidos) “califiquen” una propuesta antes de someterla al pronunciamiento popular. Con respecto a este tema, no hay explicación válida para que la Constitución exima al Presidente de la República de someterse a un procedimiento de revocatoria del mandato. Precisamente el jefe del estado es la dignidad que con más razón debe responder por sus actos en el poder y estar presto al juicio ciudadano sobre sus actuaciones, inclusive compareciendo a las urnas. Con respecto al Presidente se aplicaría similar reglamentación para el ejercicio ciudadano del derecho de revocatoria del mandato que para otras dignidades-sólo se podrá ejercer una vez durante su mandato, y en el segundo o tercer año del mismo, exclusivamente-. Los diputados electos que transgredan los límites de su mandato según la ley, deberían recibir sanciones efectivas por parte de una instancia de control con un alto grado de independencia frente al Congreso 7 -la que aplicaría además el Código de Ética-, a más de encarar un posible proceso de revocatoria de sus mandatos. Es imprescindible acabar con aquel interesado sofisma que esgrimen con frecuencia los políticos ecuatorianos para abandonar su plataforma electoral y gobernar a su antojo: que, una vez electos, no se deben a sus electores sino al país entero. Este no es sino un subterfugio para evadir la responsabilidad con sus mandantes y actuar con oportunismo y cálculo. Por supuesto que un dignatario electo se debe a la ciudadanía en general-del país, la provincia o el municipio que dirigirá en su mandato- pero, se debe añadir, en función de precisamente ejecutar el programa de gobierno con la que concurrió a las urnas y ganó la elección. El incumplimiento de los planes de trabajo, sea por incapacidad o por voluntad propia del funcionario electo, debe ser causal efectiva de que la ciudadanía pueda votar por la revocatoria del mandato, como hoy consta en la Constitución y la ley. 2.6. Eliminar progresivamente a los movimientos políticos La ley debería establecer que todo movimiento político, tras participar en una elección, dé inmediatamente los pasos necesarios para convertirse en un partido político. Ningún movimiento debería poder participar en más de una elección como tal. Si bien el mecanismo de movimientos permite una expedita incorporación a procesos electorales de ciudadanos o grupos independientes, abusar del sistema puede llevar a establecer distintos requerimientos legales, que ponen a los partidos en injustificada desventaja. 3. Reformas que garanticen la primacía de la Constitución y la autonomía e independencia partidaria de los organismos de control En la medida en que los partidos políticos actúen como operadores de influencia y manipuladores de ciertas instituciones del Estado, su legitimidad frente a la ciudadanía se verá afectada o se debilitarán, aún más, con respecto a grupos sociales y económicos que buscarán chantajearlos. Por esta razón, y con la intención de depurar el sistema político y el Estado de derecho de la distorsión que causa la partidización de instituciones que deberían mantenerse al margen del juego político, resulta imprescindible precautelar la independencia del Tribunal Constitucional así como también de instituciones de control como la Contraloría General del Estado, la Procuraduría, el Ministerio Fiscal General y la Defensoría del Pueblo. Todas estas instituciones deberían conformarse a través de procesos que garanticen la selección independiente de magistrados y principales directivos de cada una de ellas. El modelo que la ley prevé para escoger la nueva Corte Suprema de Justicia, con ciertos ajustes, ofrecería un marco para alcanzar el objetivo aludido. III. El horizonte de una nueva representación En justicia, los partidos y los políticos ecuatorianos no son todos corruptos ni irresponsables. Existen excepciones, quizá, en todos los partidos pero el problema radica en la inexistencia de un sistema de partidos democrático y en el virtual colapso de legitimidad nacional de las organizaciones políticas existentes. En ese sentido, la explosión de la protesta ciudadana dio un mensaje claro: esta ilegítima estructura política debe desaparecer, dando 7 Ver sección II, punto 1.4 de este trabajo. 103

Legitimar el sistema de partidos y la representación paso para una renovación completa de la acción política en el Ecuador. No se trata de que el“¡fuera todos!” posibilite la irrupción de personajes nuevos pero con los mismos vicios que quines han sido expulsados del poder. Aún más, el legado de Gutiérrez y de Sociedad Patriótica debe prevenirnos sobre los riesgos de una antipolítica basada en el oportunismo y la improvisación. Ha quedado comprobado que detrás de la anti política y la crítica total al régimen de partidos se ciernen proyectos caudillistas y autoritarios y no una democratización real del sistema político ecuatoriano. Aquello, sin embargo, como bien lo entendió el movimiento de los“forajidos” que puso fin al autoritarismo de Gutiérrez no debe conducirnos a apoyar a las maquinarias electorales existentes, como si éstas fueran en verdad partidos políticos, sino a abrir los cauces de una participación política, genuinamente democrática, que genere un sistema de partidos responsable y representativo. Esta renovación de los partidos y del sistema ecuatoriano de representación política demanda reformas constitucionales y legales, que no puede dejarse al albur de las propias organizaciones políticas, presas de dinámicas que justamente han provocado la crisis que vivimos. La legislación sobre partidos y el sistema de representación política debe tener un carácter general para uniformar la esencia democrática de la representación, ofrecer un trato equitativo y de exigencia cívica a todos los partidos por igual, y consolidar parámetros de transparencia y respetabilidad que posibilite reconstruir la legitimidad de la autoridad política nacional, ahora en crisis. Adicionalmente, y de manera complementaria, se requiere de un shock político, de un“borra y va de nuevo” que posibilite una genuina refundación de los partidos y movimientos existentes. Para ello, proponemos que en la Consulta Popular anunciada se pregunte a los electores sobre la eliminación del registro electoral de todos los partidos y movimientos políticos inscriptos actualmente en el TSE y los tribunales electorales provinciales. Sobre esta base, todas las organizaciones existentes estarían obligadas a“refundarse”, a actualizar sus principios y programas, a reconstituir su militancia, recoger nuevamente firmas entre los ciudadanos y reinscribirse. Ello, igualmente, daría oportunidad al surgimiento de nuevos partidos y liderazgos. En suma, sin partidos democráticos no hay un sistema político genuinamente democrático, y sólo con éste se puede garantizar el respeto a los derechos de la persona y de las colectividades, la promoción del bien común y la defensa de los grupos más vulnerables de la población. Quito, junio de 2005 104 Las reformas electorales Ernesto Pazmiño Granizo* Las reglas de la participación electoral Balance crítico de los límites del sistema electoral ecuatoriano y propuesta de cambios legales que permitan corregir y potenciar una participación más efectiva y real D ado el corto espacio disponible, a través de este trabajo se procederá a señalar y comentar los principales aspectos a ser considerados y analizados en referencia al tema electoral. A efectos del trabajo posterior, cabe efectuar una primera y necesaria puntualización cual es la de que todos los grupos que de alguna manera se organizan y tienden a participar en política, bajo cualquiera de sus formas, y acceder al poder del Estado, necesariamente constituyen grupos políticos, al margen de cuál sea la denominación que adopten: partidos, movimientos o inclusive grupos que se califiquen como de independientes, y, no existe en la actualidad otra forma de participación directa en política más adecuada, sin perjuicio del control a que debe sujetarse la misma, a lo cual nos referiremos con posterioridad. Una segunda y necesaria aproximación a efectuarse, es situar en su momento histórico las leyes de partidos y elecciones, y, al efecto, se observa que el retorno a la democracia a finales de los años setentas, plantea una serie de retos al sistema democrático ecuatoriano producto del manejo económico, social y político anterior: a pretexto y al amparo del denominado boom petrolero, si bien se produjo un inusitado desarrollo económico, también se generaron diversos mecanismos que provocaron y aún provocan graves distorsiones dentro de la economía, los cuales llevarán a la generación, agravamiento y profundización de serias inequidades sociales cuyas manifestaciones persisten hasta nuestros días, debido, entre otros aspectos, a la implementación de un sistema que propició una desigual concentración y redistribución de la riqueza, una inadecuada política de incentivos estatales que provocará en muchos casos la priorización y práctica de modelos proteccionistas, especulativos y de fácil ganancia en lugar del desarrollo tecnológico y competitivo en * Diputado de la República por la Provincia de Bolívar diversas áreas del aparato productivo, aparato productivo que, por otra parte, no asumirá su reto de actuar dentro del campo privado y de mercado, sino que optará por exigir y contar con el fácil apoyo estatal, sin visión para generar y ampliar mercados y que incapaz de generar empleo provocará que sea el Estado quien asuma tal rol y crezca de manera desmesurada, además se observa una inapropiada priorización de lo urbano sobre lo rural en cuanto a la inversión de recursos, la concentración de aquellos en ciudades como Quito y Guayaquil, los ingresos y la inversión se destinan tan sólo en contados casos a obras de inversión así como al establecimiento de actividades no productivas pero rentables a corto y mediano plazo, en detrimento de obras de programas, proyectos y obras de infraestructura de largo alcance, en especial en las áreas de electricidad, petróleo, salud y medio ambiente. Reflejo de la crisis social que se avecina se observa, por ejemplo, el crecimiento de ciudades como Quito y Guayaquil, que se constituyen en polos de desarrollo y de concentración poblacional y de recursos, frente a un desarrollo desigual e inequitativo de otras ciudades, y, como consecuencia de dicho crecimiento y desarrollo el requerimiento e incapacidad de satisfacción de nuevas necesidades, mientras se siguen acumulando y generando otras, llegando un momento en que deben ser satisfechas de manera acuciante, u ofrecerse su solución, caldo de cultivo del populismo. Por otra parte, el retorno a la democracia encuentra a un Estado enfrentado a un significativo y nunca antes visto endeudamiento externo que pesará significativamente en las posteriores décadas y condicionará en mucho las obligaciones de la caja fiscal, y, el accionar y la implementación de las propuestas de los partidos que accedan al poder. Por último, debe señalarse que el sistema político tradicional anterior a la reforma se encontraba desgastado, el bipartidismo conservador-liberal entró en crisis, surgen nuevos actores sociales y políticos frente a los viejos partidos, que empiezan a presentar serias fisuras que los llevarán a su extinción, así como se observa el surgimiento en lo político de grupos poblacionales de los estratos medios, producto de la confrontación político- ideológica vivida durante los años 60 y 70. Bajo estas premisas fundamentales, se emprendió en 105

Las reformas electorales una reforma institucional política, entendiendo que los ción de los programas de gobierno propuestos, el ejercicio partidos políticos debían convertirse en los órganos de en el poder de las diversas dignidades era de 5 años. formación político ideológica, y, frente a la inexistente • Con el fin de evitar la excesiva influencia de grupos propuesta educativa en la formación de ciudadanos que de poder económico en las diversas campañas, frente a las asuman funciones públicas, asumieron además el papel candidaturas y en la contienda política, se establecen de capacitadores técnicos de cuadros para la gestión estatopes máximos de espacios diarios en los medios recomutal, por tanto, a éstos les correspondía actuar como internicación para la propaganda electoral; mediarios entre la sociedad civil y los mecanismos de • Con el objeto de ampliar y profundizar en la participoder, y, que la participación de la ciudadanía deba canapación democrática, se establece el voto obligatorio a parlizarse a través de aquellos. Los partidos, de tal manera, tir de los 18 años, facultativo para las personas mayores adquirían diversas obligaciones ante la sociedad. de 65 años y los analfabetos, sobre estos últimos hay que Es por ello que a través de la Ley de Partidos y la Ley de señalar que antes no tenían derecho al voto; Elecciones de la época, se establecen aspectos tales como: • Por último, en este breve recuento, cabe señalar que • La exigencia de que, para intea fin de evitar una indebida ingerencia grar un partido político, aquel debe de grupos de poder, y, asegurar un adetener un número mínimo de afiliados y una organización nacional, así como que para pervivir debe obtener en las el retorno a la democracia encuentra a un Estado cuado contrapeso democrático, el máximo organismo de control electoral estaba integrado por representantes de elecciones un número mínimo de sufragios • El establecimiento de un fondo parenfrentado a un significativo y nunca antes visto los 3 poderes del Estado. Pese a lo favorable de las propuestidario, tendiente a fortalecer el accionar de los partidos, a través de la percepción de dinero de manera proporcional al endeudamiento externo que pesará significativatas contenidas en el marco legal, la reforma fue insuficiente e inconclusa, y, durante el transcurso del nuevo número de votos obtenidos; • Con el objeto de fortalecer la implementación de una coherente mente en las posteriores décadas y condicionará en periodo democrático se incorporaron, además, diversos disposiciones que lejos de mejorar el sistema electoral en visión política y técnica en la gestión estatal, tan solo los partidos políticos mucho las obligaciones de su conjunto se convirtieron en obstáculos que complicarían el desarrollo y pueden presentar candidatos a las elecciones, y, éstos deben ser afiliados la caja fiscal, y... aplicación de la propuesta, tales como las elecciones intermedias, que oblia los partidos; garán a quienes participan en política, • Con el objeto de evitar el establecimiento y permano sólo a los partidos políticos, a privilegiar el electoranencia de grupos de poder hacia el interior de los partidos lismo que permita acceder al poder a personas que apaque puedan condicionar su accionar futuro, y, fortalecer rentemente gozan de popularidad frente a la formación su accionar democrático interno, no estaba permitida la o incorporación en los procesos electorales de cuadros reelección para ninguna dignidad de elección popular; propios, personas ajenas a las tiendas partidistas que en • Las alianzas entre fuerzas políticas, son permitidas tan ciertos casos no presentaban una adecuada formación sólo en cuanto a candidaturas unipersonales(Presidente y ideológica o técnica, el desgaste de los partidos frente a Vicepresidente de la República, Prefectos y Alcaldes); permanentes contiendas electorales externas e internas, • Un sistema de elección cerrada, por listas, que tiende la no descalificación de los partidos que no alcanzaban a privilegiar el voto ideológico o partidista por sobre el el porcentaje mínimo de sufragios requerido por la ley y voto personal, y, a fin de asegurar la representación de por el contrario la proliferación de grupos políticos, la minorías, la utilización de un sistema de representación eliminación de los montos máximos permitidos de proproporcional por cuocientes y residuos; paganda electoral y su posterior control de manera ine• A fin de garantizar la representación, legitimidad y ficiente, la reforma del máximo organismo de control posterior gestión, quien fuera electo Presidente de la electoral y su integración con afiliados a partidos polítiRepública debía obtener a su favor el 50% por de los sufracos y eventualmente su subordinación a aquellos, etc.. gios válidos, caso contrario se originaba una segunda A continuación señalaremos muy brevemente aquellos ronda electoral entre los dos candidatos más opcionados; aspectos que deben ser considerados dentro de las refor• Con el objeto de asegurar una adecuada implementamas electorales que deben efectuarse en el país: 106 Las reformas electorales 1.Formación para la gestión estatal pronunciarse en un proceso electoral, y, la reforma debe La tarea de formación técnica en la gestión estatal, no incluir mecanismos que faciliten tal participación. puede constituir una a cargo de los partidos políticos. En este sentido, si bien son plausibles las propuestas inicia4.- Voto de los miembros de la fuerza pública. das por diferentes centros de educación superior, aquellas Un punto controversial de la reforma la constituye el aparecen de manera descoordinada y sin constituir parte otorgar el voto a los miembros de la fuerza pública, de una política de estado. Deben plantearse, por parte del aspecto que también podría relacionarse con el voto obliestado, políticas y programas tendientes a establecer un gatorio o facultativo. adecuado sistema de desarrollo y manejo de recursos Al respecto, debe observarse que por su especial naturahumanos hacia el sector estatal, e implementarse carreras leza, la fuerza pública por principio no es deliberante, y, el de corto y mediano plazo destinadas a la formación de incluir a sus miembros en contiendas de tipo político podría cuadros técnicos para el sector público, en sus diversas generar graves y funestas consecuencias para la democracia modalidades y especialidades. en general y para la estabilidad y gobernabilidad del país. Esta reforma, si bien no aparecePor ello, no considero pertinente ría propia del sistema electoral, es que se otorgue el derecho al voto a los vital para el desarrollo futuro del país y se encuentra íntimamente relacionada con éste. entendiendo que los partidos políticos debían conmiembros de la fuerza pública. 5.- Fondo partidario. 2.- Voto obligatorio u opcional. Una de las propuestas en debate vertirse en los órganos de formación político ideolóComo quedó señalado, el fondo partidario fue creado con el objeto de fortalecer la participación de grupos señala que al establecerse la obligación del voto, concurren a las urnas personas que, sin un conocimiento adecuagica, y, frente a la inexistente propuesta educativa políticos que eventualmente podrían encontrarse en desventaja frente a otros que contaren con apoyo de grudo de la realidad política y sus implicaciones, por desconocimiento o por inducción votan por determinados en la formación de ciudadanos que asuman funciopos o personas de mayor poder económico, y, de tal manera, facilitar en condiciones lo más igualitarias posibles, la partidos, movimientos o personas. En sentido contrario, se asevera que el conocimiento o desconocimiento de la realidad política no garantiza un voto nes públicas, asumieron además el papel de... participación democrática. Por las condiciones en las cuales han debido desarrollar su actividad los partidos políticos, se observa que consciente, y, que el establecer que el en muchos casos dicho fondo no ha voto sea opcional, elitiza el proceso y tendería a favorecer sido adecuadamente orientado a fin de que los partidos a determinados grupos políticos con suficiente capacidad políticos cumplan con su actividad primordial, esto es, la de marketing político, y, evita que aquellos sectores menos capacitación adecuada de sus militantes. favorecidos, que son quienes perciben directamente la adeEn tal sentido, se tornan necesarias reformas legales cuada o inadecuada gestión, a través de la ejecución o no que establezcan el conocimiento público del monto y desde obra estatal que satisfaga adecuadamente sus necesidatino de los fondos provenientes del mismo, no sólo durandes, puedan pronunciarse precisamente, como una veedute las campañas electorales, como sucede, sino el uso total ría social, al ejercer su derecho al voto, sobre la gestión de de aquellos en cualquier tiempo. las autoridades públicas. Esta reforma podría implementarse concomitantemente con un control adecuado de los aportes que se efectúan a los 3.- Voto de los ecuatorianos residentes partidos y movimientos políticos, a fin de evitar la ingerenen el exterior. cia extraña de grupos de poder económico en los mismos. El derecho de los ecuatorianos que residen en el exteAl respecto, podrían asignarse dichas facultades a la unirior a ejercer el voto, pese a haber sido incorporado en el dad de control del gasto electoral del Tribunal Supremo ordenamiento jurídico, no ha sido regulado a fin de que Electoral. pueda hacerse efectivo, y, dada la actual coyuntura, podría encontrarse vinculado con la discusión y la posición que se adopte frente a la obligatoriedad del voto. 6.- Incorporación de movimientos políticos al fondo partidario Al respecto, debe considerarse el derecho de aquellos a Los movimientos políticos, constituyen una expresión de 107

Las reformas electorales grupos políticos organizados, respecto de los cuales, en caso de que el movimiento no se establezca sólo a efectos de una elección, sino que permanezca la actividad política en el tiempo, deberían aquellos ser partícipes del fondo partidario. Sin embargo, esta reforma es concomitante con el hecho de que los movimientos asuman obligaciones similares a las de los partidos políticos, por ejemplo, si la ciudadanía no les otorga respaldo popular, su cancelación en el registro correspondiente. 7.- Propaganda electoral Como quedó señalado, en su momento el sistema electoral pretendió otorgar espacios igualitarios a los grupos que intervenían en política, normas que serían derogadas y últimamente reestablecidas, aunque la ley que regula dicha materia contempla una serie de vacios legales. En tal sentido, a fin de garantizar la difusión de doctrina e ideología, así como de los planes y programas de los candidatos, deberían establecerse espacios igualitarios para su difusión, en los diversos medios de comunicación. 8.- Justicia electoral y conformación del Tribunal Supremo Electoral Dada la conformación constitucional del Tribunal Supremo Electoral, la reforma es de carácter constitucional, y, debería estar orientada el establecimiento de un organismo de control electoral independiente de los partidos políticos, conformado por ciudadanos que reúnan requisitos quizás similares a los exigidos para Ministros de la Corte Suprema de Justicia. Este organismo, sería el encargado de ejercer la justicia electoral. Situación diferente se presenta en la organización, coordinación y ejecución de los procesos electorales, en cuyos órganos, si bien no deben intervenir directamente los partidos o movimientos políticos, la estructura en sí puede ser independiente del organismo de control electoral y debe continuar a cargo de instituciones del estado. 9.- Democratización de los procesos internos de los partidos y movimientos políticos Parte de la crisis institucional, se origina en la inadecuada implementación de mecanismos democráticos a lo interno de los partidos políticos. En tal sentido, la reforma debe estar orientada a: a. Una adecuada capacitación y formación, con un empleo adecuado de los fondos otorgados por el Estado y un control eficiente de su destino; y, b. Un mejoramiento de la participación electoral interna, la cual podría alcanzarse a través de la obligación de generar procesos internos de elección para la selección de candidatos y mecanismos de elecciones primarias en los mismos. 10.- Distritos electorales La representación de los electos requiere de una relación directa con sus electores. En tal sentido, deberían implementarse distritos electorales para la elección de concejales y consejeros. Para el caso de diputados, no es prudente aplicar dicho sistema pues sus funciones son de carácter provincial y nacional y no de carácter local. El problema radica en determinar y establecer técnicamente la circunscripción de los distritos electorales, en condiciones que no atenten contra la igualdad de otros grupos poblacionales, aspectos sobre los cuales habrá que establecer fórmulas adecuadas que permitan dicho tipo de elección. 11.- Elecciones intermedias Habíamos señalado que las elecciones intermedias generaron un grave problema dentro de la gestión institucional partidaria, así como a la democracia en sí misma. En tal sentido, quienes apoyan el mantenimiento de las mismas, aseveran que dichos procesos electorales permiten efectuar una medición y veeduría social de la gestión estatal y sus instituciones, y, de tal manera“sancionar” o provocar rectificaciones a la administración pública. Sin embargo, dichos procesos electorales, dada la forma del actuar político ecuatoriano, se han convertido en procesos muchos de ellos desestabilizadores, que no garantizan la gobernabilidad del país y sus instituciones por lo cual considero pertinente se efectúe un profundo análisis respecto de los mecanismos que las regulan. 12.- Bicameralidad El antiguo sistema ecuatoriano estableció la bicameralidad, sin embargo, dado que la Cámara Alta o Cámara del Senado se pronunciaba sobre los asuntos de la Cámara Baja o Cámara de Diputados, el trámite de aprobación de la ley era bastante engorroso. En caso de incluirse la bicameralidad, debería diferenciarse las funciones de cada una, y, podría establecerse, por ejemplo, que correspondería a la Cámara Alta las funciones de fiscalización, aprobación o improbación de tratados internacionales, designación de funcionarios cuando así corresponda al Congreso Nacional y aprobación de leyes orgánicas, y, a la Cámara Baja las demás leyes. Sin embargo, debe observarse que la existencia de 2 cámaras plantea la necesidad de aumentar el número de diputados, o, que la reducción de su número sea menor. 108 Las reformas electorales 13.- Elección de diputados en la primera o segunda vuelta electoral Durante la última etapa democrática, ha sido denominador común del Ejecutivo el no contar con un grupo adecuado de legisladores que pueda respaldar de manera eficiente sus propuestas, ante lo cual gran parte de la actividad del Ejecutivo, y, de su desgaste, guarda relación con los mecanismos que debe implementar en el Congreso Nacional a fin de establecer mayorías afines a aquellas. En tal sentido la elección de diputados podría ser trasladada a la segunda vuelta electoral, lo que garantizaría una representación legislativa más coherente y fortalecida, y, optarse por un sistema mixto, la elección de diputados de la Cámara Baja en la primera vuelta electoral, y, de diputados de la Cámara Alta en la segunda vuelta electoral. 14.- Asignación de escaños Los sistemas electorales aplicables a la asignación de escaños, han generado una reciente polémica en el Ecuador. Si bien a nivel mundial no existen nuevos sistemas a inventar, los ecuatorianos debemos optar por aquellos que constituyan los más adecuados para un mejor gobierno, en el caso, considero pertinente insistir en la aplicación de un sistema que asegure una adecuada representación a quienes obtuvieron la mayoría de los sufragios, con la necesaria participación de las minorías, como corresponde a todo sistema democrático, pero sin sobrevalorar la participación de las minorías que luego, en suma, terminan convirtiéndose en los grupos que deciden las resoluciones, adquiriendo de hecho un mayor peso que aquel que representan. 15.- Rendición de cuentas Por principio, en toda sociedad democrática los electores tienen el derecho a permanecer constantemente informados de las gestiones y decisiones de sus representantes. En tal sentido, debe incorporarse en la Ley de Elecciones la obligación de quienes han sido electos de rendir cuentas anualmente a sus representados, para lo cual puede considerarse la reforma que en tal sentido he planteado ya a la Ley Orgánica de la Función Legislativa y ampliarse a las demás dignidades. Rendición de cuentas que debe producirse en los primeros días de cada año en los locales de los tribunales provinciales electorales, a la cual acuda la ciudadanía y los medios de comunicación de manera lo más amplia posible. En todo caso, las reformas que se realicen deben garantizar una democracia realmente participativa. Las breves reflexiones anteriores son de carácter personal y en consideración también a la coyuntura, sin que ellas representen una posición partidaria. 109

Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma Andrés Páez Benalcázar* “…cuanto más me esfuerzo por comprender lo que piensan, sienten, actúan los otros, tanto más lógicas y significativas me parecen sus actuaciones”. Clifford Geertz Democracia y gobernantes, no son lo mismo N o participo de la opinión de que la democracia ha fracasado en nuestro país y en Latinoamérica. Si partimos del unánime criterio de que no es un sistema perfecto pero que a pesar de sus debilidades resulta una opción válida para el gobierno de las sociedades, bien vale preguntarnos dónde radica el problema. El sistema democrático se fue reinstituyendo desde 1978, luego de casi una década de dictaduras populistas y militares, fincándose en él enormes expectativas, que rápidamente fueron rebasadas por la realidad, puesto que, con una dosis de ingenuidad, se pensó que resolvería todos nuestros problemas. Y no fue así. Sin embargo, permitió desde entonces y hasta estos días la vigencia de derechos y garantías fundamentales, aunque algunos de ellos no pasaron de ser una enunciación teórica, y posibilitó también la incorporación activa de sectores que tradicionalmente habían sido excluidos en forma sistemática, como los indígenas, por ejemplo. A la par, la democracia ha sido el espacio propicio para importantes conquistas de género que han permitido dimensionar la significativa presencia de la mujer en la vida nacional; además de la reivindicación de sectores que antes no estaban visibilizados, como los jubilados y otros grupos vulnerables. Estas virtudes de la democracia son frecuentemente ignoradas, y a pretexto de la discusión sobre la gobernabilidad, aquellas han sido menoscabadas o minimizadas, sin reparar en que una y otra, democracia y gobernabilidad, están ligadas y no pueden ser separadas ni segmentadas, a menos que deliberadamente se pretenda imprimir un sesgo que oculte los méritos del siste* Abogado y doctor en Jurisprudencia. Licenciado en Sociología, con mención en Ciencias Políticas. Diputado del Congreso Nacional. Izquierda Democrática. ma. Sin perjuicio de ello, es necesario reconocer que su capacidad de reacción y respuesta fue superada por la vertiginosidad de las demandas sociales que cada vez han sido más diversas y crecientes al amparo del sistema democrático, precisamente el espacio propicio para que aquellas se expresen. Ahora bien, la democracia, por sí misma, no garantiza el buen gobierno, y es quizá allí donde radica el problema. Si un gobernante es malo o inepto, no por ello se requiere o se justifica cambiar el sistema democrático. Habremos de preguntarnos más bien por las razones que la ciudadanía tuvo para elegir a ese mandatario y entender el papel de los partidos políticos y su desenvolvimiento en el sistema. Dicho de otro modo, la democracia no genera ni es la responsable de malos gobernantes, pero éstos sí pueden dañar y severamente la confianza de la comunidad en aquella y menoscabar considerablemente su credibilidad. Proyecto nacional e ideologías políticas En mi opinión, el Ecuador carece de un proyecto nacional, de un proyecto de país al que se articulen todos en función de acuerdos mínimos que garanticen el desarrollo y conquistas fundamentales de beneficio común, es decir, que garanticen el bienestar colectivo. Siendo así, los partidos políticos están de inicio privados de un referente fundamental para su accionar. Claro que en ellos, la ideología es la que define un norte de acción, la brújula para la orientación en su desenvolvimiento en cuanto conjunto de preceptos que configuran una doctrina política y que, como tal, contiene enfoques sobre la sociedad en todas sus manifestaciones. La ideología es, en definitiva, un marco referencial para la acción política y que, al confrontarse con la realidad, mide su valor como tal. Siendo así, la acción partidista, animada por sus preceptos ideológicos, debe estar ligada a ese proyecto de país y actuar en función de aquel sin que en ningún caso implique una renuncia a sus enfoques y postulados. Tan solo se trata de adecuar su accionar a la dinámica social, orientarlo a las necesidades fundamentales de la colectividad en el marco de un acuerdo que impida los obstáculos y elimine las posibilidades de boicot. De ese modo, se subordina el interés del partido al interés nacional, y no a la inversa, como des110 Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma graciadamente suele suceder. que son, dicho sea de paso, las que les sirven para satisfaEn el Ecuador, una clara definición ideológica no es precer sus codicias materiales, todo esto en un agresivo entorcisamente una característica notable de los partidos. no neoliberal cuyos apuntalamientos ideológicos están en Aparte de la Izquierda Democrática de inspiración socialla acumulación ilimitada, el individualismo, el egoísmo, el demócrata, el neoliberal Partido Social Cristiano, el particonsumismo, etc. Tan siniestra circunstancia ha marcado do demócrata cristiano(DP), el socialismo y el difuso parla progresiva pérdida de horizontes o imaginarios colectitido marxista maoísta MPD, las demás organizaciones vos que otrora inspiraron grandes transformaciones, aunpolíticas carecen de una clara orientación y tienen más que, como una esperanzadora señal, pero de manera tranbien un carácter abiertamente populista y más que partisitoria, han sido retomados, y se han materializado con el dos son empresas electorales subordinadas a intereses nombre de la“rebelión de los forajidos”, acaecida en el muy concretos. Allí están el PRE, el PRIAN, la Sociedad mes de abril del 2005, gesta en la que se derrocó a Lucio Patriótica 21 de Enero, el extinto PUR, entre otros, 1 cuyo rol Gutiérrez, quien en un ardid de soberbia se autocalificó de ha sido verdaderamente perverso para la política nacional, “dictócrata” y frecuentemente hacía gala de no tener idepuesto que, carentes de postulados ideología, todo lo cual explica su desasológicos, adoptaron la demagogia, las trosa administración y su vergonzoso cascadas de ofertas y los mecanismos clientelares como formas de acción Por tanto, es irresponsafinal que quedará registrado en los anales de la historia ecuatoriana. Por política. En consecuencia, mientras los partidos se empeñaban en transmitir ble aquella retórica que tanto, es irresponsable aquella retórica que aboga por una política sin polítilos fundamentos de su ideología, las empresas electorales inundaban las ciudades con mensajes subliminales sin aboga por una política sin políticos, que exige la precos, que exige la presencia de outsiders, que reniega de las ideologías, que desprecia a los partidos y que tercontenido real alguno, siendo muchas veces el baratillo de ofertas más atractivo para un electorado con escasos nivesencia de outsiders, que reniega de las ideologías, mina sometiendo al electorado a las empresas electorales tal como lo hizo con Bucaram y luego con Gutiérrez. Es les de formación en su gran mayoría, lo cual lo convierte en presa fácil del marketing populista. Esto provocó una que desprecia a los partidos y que termina somedecir, impone a los politiqueros, a los mercaderes de promesas, que hacen política hablando mal de la política, en desigual disputa y la desventaja objetiva de los partidos frente a los delirios populistas y la impronta de sus mecetiendo al electorado a las empresas electorales... lugar de los ciudadanos honorables, formados como políticos profesionales y que son los llamados a participar nas. Por lo tanto, la acción de las en política. empresas electorales ha tenido efectos deformantes que han corroído la política, puesto que, si Partidos políticos y movimientos sociales ésta es el arte de gobernar el espacio público que comparSi algo no se debe confundir, aunque suele hacérselo timos, asimilando la diversidad y el pluralismo que allí se con facilidad, es el rol de los movimientos sociales y el expresa, cuando ese gobierno se hace sin fundamentos idepapel de los partidos políticos. En el continente latinoaológicos y al margen de un proyecto de país, entonces las mericano han surgido con fuerza estos actores sociales, en consecuencias son simplemente desastrosas y la cuenta la gran medida gracias a la crisis de los partidos pero tamterminan pagando, injustamente por cierto, los gobernabién como muestra del florecimiento de reflexiones y de dos y el sistema democrático. propósitos de autoorganización de la esfera civil a partir Pero eso no es todo, puesto que concomitantemente de intereses comunes. Anthony Giddens 2 sostiene que con el fracaso de los gobernantes y el subsecuente deterio“…el Estado y la sociedad civil deberían actuar asociados, ro de la democracia, ha surgido una irresponsable retórica cada uno para ayudar, pero también para controlar, la de la“antipolítica” impulsada por quienes vilmente preacción del otro”. Establecida teóricamente la relación gonan el fin de las ideologías con el deliberado propósito entre sociedad civil y Estado, es menester precisar que la de someter la vida de los pueblos a las leyes del mercado, conexión entre uno y otro se produce a través de los partidos políticos, que son los canalizadores de las demandas 1 PRE es el Partido Roldosista Ecuatoriano liderado por Abdalá Bucaram; PRIAN son las siglas del Partido Renovación Institucional de Acción Nacional bajo los designios del multimillonario Álvaro Noboa; la Sociedad Patriótica 21 de Enero es el partido del derrocado dictador Lucio Gutiérrez; y el PUR fue el partido creado para llevar al poder a Sixto Durán Ballén en 1992 y que posteriormente se extinguió. 2. Anthony Giddens, La tercera vía, la renovación de la socialdemocracia, Madrid, Taurus, 1999. 111

Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma que se encausan y promueven desde la sociedad civil. Por ra de lo público; por tanto, se hace medular institucionaliello, en la vida social se produce una permanente interaczar mecanismos de delegación y representación en lugar ción entre sociedad civil, partidos y Estado, y para que de liquidarlos o menoscabarlos. Sin partidos políticos la aquella sea saludable se requiere de un poder estatal que democracia simplemente colapsaría. Como señalan no sea abrumador, que cada una de las instancias cumpla Manuel Alcántara Sáez y Flavia Freidenberg:“…hasta el con el rol que le corresponde y que se mantengan los lazos momento no se han propuesto otras formas de democrade cooperación y control recíprocos. Sin embargo, la crisis cia que puedan operar sin el concurso de los partidos”. 4 de la democracia representativa ha pretendido ser resuelAcierta César Montúfar al decir que es necesario desesta con la adopción de formas alternativas de democracia tructurar la retórica antipolítica, es decir, ese discurso penparticipativa basadas en la negación absoluta de los partidenciero que sostiene que hay que encontrar alternativas dos políticos, sin reparar en el hecho de que“…la sociede participación por fuera de la mediación ofrecida por los dad civil no es, como algunos quieren partidos políticos, y con la que aparenimaginar, una fuente de orden y armotemente se busca pasar de la represennía espontáneos” 3 y sin considerar que el conflicto es inherente a la democraLos actuales escenarios tación a la participación bajo la tesis de que la intervención de la sociedad civil cia y que en lugar de eliminarlo se lo debe procesar. Por tanto, ni la sociedad civil está ofrecen muchos y variados desafíos a los partidos y sus organizaciones es el único medio viable para acercar al Estado con los ciudadanos. Esto es simplemente llamada a reemplazar a los partidos ni éstos a aquella. Como tampoco ninguna de las dos esferas pueden ni deben políticos. Así, su primera obligación debe ser la absurdo y contrario a la democracia, al extremo de que autores como Boaventura de Souza, quien es un fersustituir al Estado. Este aspecto de enorme sensibilidad debe ser profunda y seriamente asimilado, puesto que uno de los factores que conspira en contra de la saludable relación que apertura hacia la sociedad civil, pero luego de experimentar procesos de viente defensor de una democracia participativa de“alta intensidad”, como él la denomina, reconoce que es necesario la complementariedad entre partidos políticos, movimientos sociales y debe existir entre las tres esferas es la ausencia de procesos de construcción de ciudadanía, caracterizados por el autodepuración y democratización interna. Estado. En sustento a su tesis, reconoce que hay dos tipos de fundamentalismos que se deben erradicar: el primero, establecimiento, reconocimiento y proveniente de los partidos políticos aceptación de derechos, garantías y que defienden el monopolio electoral, deberes en lo civil, social y político, para asegurar el desentomando“…una de tres actitudes frente a movimientos y volvimiento de las personas en sociedad y una sana conviasociaciones: los ignoran, los hostilizan o los manipulan”; 5 vencia en condiciones de igualdad y tolerancia, en un y el segundo fundamentalismo, que proviene de los movimarco de legalidad y legitimidad. Para ello se precisa de mientos sociales, como un fundamentalismo antipartido, instituciones fuertes y representativas y de una acción en el que la idea de colaboración con alguno de ellos signipública permanente que garantice su ejercicio y su cumplifica cooptación y sometimiento. miento. A la par, se demanda de una conciencia cívica resEl mismo autor sugiere que es vital la complementación pecto a los alcances de la ciudadanía, a sus derechos y a de ambos, pues es necesario desarrollar una gran agenda sus deberes en relación al Estado y a la sociedad. nacional incluyente y participativa, en la que trabajen conDicho de otro modo, los movimientos sociales se deben juntamente todos los actores, tanto sociales como políticos; a una lucha puntual, a reivindicaciones específicas de grusegún De Souza, la crisis de los partidos se genera cuando pos determinados; mientras que los partidos políticos, la globalización neoliberal homogeneizadora evita, de que atienden la globalidad, se gestan como espacios de manera intolerante, que pueda ser válido más de un discurdeliberación en los que la sociedad civil expresa sus so político y propugna eliminar el conflicto y las tensiones inquietudes, demandas y necesidades para que éstas sean propias de toda organización plural y diversa; así, los parcanalizadas por aquellos hacia el poder, es decir, a la esfetidos políticos toman una posición individualizadora y excluyente, desviando sus deberes éticos, que son los orien3. Ibídem, p. 103. 4 Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg,“Los partidos políticos en América Latina”, Internet, http://www.ndipartidos.org/pdf/Manual2002/mgp2002_pensando.pdf. Acceso: 12 de mayo, 2005, p. 3. 5 Boaventura de Souza,“Globalización y Democracia”, ponencia presentada en el Foro Social Mundial Temático, Cartagena de Indias, Colombia, junio, 2003. 112 Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma tados al bien común. En tal virtud, la cooperación entre quienes ocupan funciones públicas y no se otorga a las partidos y movimientos debe cimentarse en cuatro puntos: bases la importancia que merecen en la construcción de una organización abierta y propositiva que ofrezca oportu• Reconocimiento de diferencias. nidades en igualdad de condiciones, en donde las ideas y • Respeto recíproco. los planteamientos tengan más peso que los tan decanta• Identificación de objetivos de colaboración. dos“méritos” personales de los que integran aquellos cír• Apertura a transformaciones resultantes culos de poder. En definitiva, las bases y otros sectores parde la cooperación. 6 tidistas como los jóvenes terminan siendo mano de obra ¿Qué pasa en los partidos políticos? gratuita de las campañas electorales y su compromiso partidista muchas veces termina subordinado a los designios Según información procesada por Mitchell Seligson, 7 de pequeños grupos o a las maniobras de desafiliados que las dos instituciones democráticas con retornan campantes en épocas de los índices de confianza más bajos en bonanza gracias a los compadrazgos y el Ecuador son los partidos políticos y el Congreso Nacional; y, según el estuNo cabe duda de que el padrinazgos que frecuentemente se tejen para sostener“liderazgos” con dio realizado por Alcántara y Freidenberg, 8 un 40% de ciudadanos ecuatorianos piensa que es posible 20 de abril del 2005 implica una ruptura con pies de barro y sin ninguna dimensión ideológica. La falta de renovación de cuadros es que el país funcione sin políticos. Entonces, no cabe duda de que algo está pasando. el pasado, y con la caída de Gutiérrez muchas reaotro fenómeno que deviene de lo anterior, puesto que aquellos círculos no permiten la promoción de nuevos lídeEn lo interno, los analistas mencionan que los partidos no han profundilidades quedaron al desres que puedan sustituir a alguno de sus integrantes, ya que aquello entraña zado en procesos de democratización que permitan erradicar un excesivo verticalismo en la toma de decisiones y cubierto. Entre ellas, la distancia entre los partila pérdida de una parte de esos insólitos minifundios de poder que se han consolidado en detrimento de toda la que también se refleje en experiencias de gran significación como son las elecciones primarias. 9 También se dos y la sociedad civil y su frágil relación. organización partidista. A la par, los procesos de formación de cuadros son precarios, no se ha profundizado en la acusa a los partidos de una decadente preparación de líderes, quienes más organización interna que ha cedido a bien optan por la autoformación-cierlas presiones de cúpulas, círculos cerrados y grupos de tamente con enormes vacíos en muchos casos- y aquello poder, desentendiéndose de la necesaria apertura que tiene una directa incidencia en la inconsistencia ideológideben tener hacia la sociedad civil, la cual está imposibilica y en la falta de compromiso partidista. Se ha descuidatada en los hechos de incorporarse a la actividad partidisdo la profesionalización de los políticos, que resulta ta a menos que se someta a esos grupos que funcionan medular al momento del ejercicio del poder, circunstancia alrededor de intereses puntuales como el de captar cargos en la cual la improvisación y la mediocridad le pasan la públicos para sus miembros. Los canales de comunicación factura al país entero. entre dirigentes y bases son mínimos o casi inexistentes, no En lo externo, los analistas señalan que los partidos hay rendición de cuentas hacia la militancia por parte de perdieron su propia perspectiva y naufragaron en mecanismos clientelares, prácticas caudillistas, innecesaria 6 Ibídem, p. 9. 7 Mitchell Seligson y Francesca Recanatini,“Gobernabilidad y corrupción”, en Ecuador. Una Agenda Económica y Social del Nuevo Milenio, editado por Vicente Fretes, Marcelo Giugale y José López-Cálix, Bogotá, Banco Mundial y Alfaomega, 2003, p. 364. Partidos políticos en América Latina”, Internet, http://www.ndipartidos.org/pdf/Manual2002/mgp2002_pensando.pdf. Acceso: 12 de mayo, 2005, p. 3. 8. Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg,“Los partidos políticos en América Latina”…, p. 12. Cuadro elaborado por los autores en virtud de la base de datos de la encuesta elaborada por Latinobarómetro. 9. Izquierda Democrática experimentó un proceso de elecciones primarias en 1987 para decidir a quién correspondía la candidatura presidencial. Rodrigo Borja fue el triunfador y luego se alzó con la victoria en las elecciones generales, convirtiéndose en Presidente de la República(1988-1992). No se conoce de otro proceso semejante en nuestro país. burocratización, acuerdos que más se asemejan a componendas, etc. Quizá lo más grave es que no pudieron ensamblar un proyecto nacional que permita dimensionar su importancia y orientar su accionar. La maquinaria partidista solamente se pone en funcionamiento en tiempo de elecciones, se busca aprovechar de los recursos públicos en actividades proselitistas y se opta por la manipulación del discurso político para encasillar a los receptores dentro de determinadas visiones. Hoy por hoy, no se puede hablar de partidos con alcan113

Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma ce nacional o con un potencial electoral que implique una temas nacionales así como para los de coyuntura, la elimipredominante incidencia a nivel del país. Los resultados nación de los círculos detentadores de micropoderes, etc. electorales de octubre del 2002 dan cuenta de una fuerza Evidentemente, todo esto debe hacerse en el marco de una política importante en la Sierra(Izquierda Democrática) y profunda e impostergable autocrítica interna. otra en la Costa(Partido Social Cristiano), contando con Los partidos no pueden seguir operando con los mecaimportantes avances del movimiento Pachakutik en la nismos tradicionales. Ahora la sociedad tiene nuevas exiSierra y el Oriente, y del PRIAN y el PRE que conservan gencias y los partidos deben sintonizarse con ellas. Sus aún su presencia especialmente en la Costa, dejando al prioridades deben ser: la participación ciudadana; el estaresto de partidos con pequeñas incidencias locales. Esto blecimiento de un efectivo y cabal ejercicio de rendición expresa procesos de regionalización y seccionalización de de cuentas; 11 el desarrollo del derecho de revocatoria del los partidos y también su debilitamiento, lo que advierte mandato; la definición del estatuto de la oposición para la necesidad de una redefinición integral de sus estructu- garantizar que aquella se realice de una forma civilizada y ras y de su rol en el sistema de partidos y ante las institu- edificante; la intervención de la sociedad civil en veeduríciones democráticas. Simón Pachano sostiene que“…los as de la acción legislativa, ejecutiva y judicial así como en partidos ecuatorianos han debido enfrentarse al dilema de los organismos de control; y la formulación de propuestas escoger entre los resultados de corto que, en el marco de un proyecto nacioplazo(generalmente vinculados a pro- nal, tiendan a la reducción de los nivecesos electorales) y los objetivos doc- les de pobreza y de la inequidad en la trinarios e ideológicos de mayor alcance. La mayoría ha optado por los primeros, aquellos que ofrecen réditos en No se puede ocultar ni desconocer que los partidos de distribución de la riqueza, la promoción del empleo y la producción, la satisfacción de servicios básicos, la términos de la conservación y el crecimiento de su clientela, con el inevitable sacrificio de los otros, los que aseoposición libraron una tenaz batalla en contra del atención a los sectores más menesterosos, la protección del medio ambiente, el fortalecimiento de relaciones intergurarían su consolidación como instancias de construcción de propuestas y de conformación de gobierno. gutierrismo, de su inconmovible mayoría parlanacionales y procesos de integración con fundamento en la paz y en la solidaridad, entendiendo que igualdad y Impelidos por la situación, han abdicado de sus propias posibilidades de convertirse en los sujetos activos de la mentaria, de su acumulación de poderes, de sus desarrollo se promueven mutuamente y que ante todo se debe garantizar el bienestar colectivo. Es decir, sus accioconstrucción de propuestas en la esfera política nacional…”. 10 Redefiniendo el rol nefastas prácticas, de su oprobioso y tormentoso... nes tienen que orientarse hacia una doble reforma: primero, la de fortalecer al Estado; y, segundo, la de adaptar al Estado a los desafíos de una nueva de los partidos realidad contemporánea. Los actuales escenarios ofrecen muchos y variados desafíos a los partidos políticos. Así, su primera obligaLa ruptura: un antes y un después ción debe ser la apertura hacia la sociedad civil, pero No cabe duda de que el 20 de abril del 2005 implica una luego de experimentar procesos de autodepuración y ruptura con el pasado, y con la caída de Gutiérrez muchas democratización interna. También está la reconstrucción realidades quedaron al descubierto. Entre ellas, la distande canales de comunicación con su militancia, la rendición cia entre los partidos y la sociedad civil y su frágil relade cuentas de sus representantes en funciones públicas, la ción. La revuelta de aquellos días se hizo en medio de formación de cuadros para dar lugar a auténticos relevos nuevos elementos simbólicos como la cacerola, utilizando dirigenciales y a la profesionalización de sus líderes, el las noches, horas de descanso y de familia, en espacios fortalecimiento ideológico que incida en un mayor compúblicos distantes a aquellos donde reside el poder, con promiso partidista, la conformación de auténticos gabine- enormes movilizaciones familiares y ciertamente al martes para el seguimiento de las acciones gubernamentales y para la determinación de posturas frente a los grandes 10. Flavia Freidenberg y Manuel Alcántara, Los Dueños del Poder, Los Partidos Políticos en Ecuador(1978-2000), Quito, FLACSO-Ecuador, 2001, p. 10. 11 En marzo del 2004 presenté en el Congreso Nacional un proyecto de ley para la rendición de cuentas. Fue a parar en una Comisión Legislativa comandada por el diputado gutierrista Luis Felipe Vizcaíno, quien hasta ahora ni siquiera lo ha puesto para el tratamiento de la Comisión, seguramente porque piensa que la rendición de cuentas es nociva para su forma de actuar tan cuestionada. 114 Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma gen de los partidos, rechazando incluso la presencia de sus líderes. Empero, no se puede ocultar ni desconocer que los partidos de oposición libraron una tenaz batalla en contra del gutierrismo, de su inconmovible mayoría parlamentaria, de su acumulación de poderes, de sus nefastas prácticas, de su oprobioso y tormentoso discurso oficial y de su violencia elevada a la categoría de política de gobierno. He allí los dos roles en dos escenarios diferentes pero complementarios: el de la sociedad civil participando y el de los partidos haciendo lo que les correspondía. Claro que a pesar de que aquella distinción de escenarios es difícil de aprehender, la protesta encarnaba también un rechazo a las formas de proceder de los partidos y un severo llamado de atención a sus líderes. Esa fecha, por lo tanto, marca un antes y un después. Un antes de las prácticas políticas que se articulaban y ejercían para luego comunicarlas a la sociedad. Y un después en que es necesario procesar lo que la sociedad propone para darle lo que ésta exige. Un antes de distancias y asimetrías. Un después que exige sintonía total entre la sociedad política -que incluye partidos e instituciones- y la sociedad civil llena de aspiraciones insatisfechas. Claro que este después también ofrece riesgos. Ya aparecen caducos dirigentes dispuestos al despojo y a la apropiación, pretendiendo reciclarse, ex dirigentes sindicales que gozan de fortunas mal habidas a través del cobro de desproporcionadas indemnizaciones pagadas con el dinero de todos los ecuatorianos, abogados desocupados que cuando docentes universitarios fueron tachados por sus propios estudiantes de ineptitud e incompetencia. Todos ellos ahora buscan apropiarse del título de“dirigentes” o de“líderes” de los forajidos y ungirse como depositarios de una voluntad popular que no les ha confiado esos roles. Allí están orondos, mezclándose con los auténticos conductores de los forajidos, para mimetizarse y pescar a río revuelto cualquier cosa, incluso la posibilidad de ser tomados en cuenta en el nuevo gobierno. Por eso también es deber de los partidos identificar a los auténticos forajidos, los que desde el inicio de la dictadura gutierrista, a fines de noviembre del 2004, iniciaron una escalada de acciones cívicas para pitar en las afueras de la Corte Suprema de Justicia tomada por asalto por los “Pichis” y sus matones de“Cero Corrupción”-singular calificativo de los protectores de los corruptos- y que sufrieron por el hostigamiento, la violencia y la represión que se organizaba sistemáticamente desde una suite de un lujoso hotel de la capital. Y así, haciendo las necesarias distinciones, las mismas que se exigen para la gente honorable que desde el Congreso y otras instancias de representación política lucharon contra la dictadura, tender los puentes necesarios para encontrar esa sintonía que vincule a los políticos con la gente común, que las opiniones de ésta sean escuchadas y aquilatadas por los otros con enorme humildad. Que permita entender que el poder es de los ciudadanos y que por ello hay que ejercerlo en su nombre con ponderación y responsabilidad, interpretando a cabalidad sus designios y rindiendo cuenta permanente de sus actos para que la transparencia alcance la dimensión que le corresponde en una sociedad democrática. Esa sintonía-que explica la frase que encabeza este artículoes ahora imprescindible para llevar adelante una real transformación de los partidos políticos y del país, que siente las bases para la protección y consolidación del sistema democrático, ofrezca respuestas efectivas a una colectividad ávida por mejores días e inspire el reto de gobernar sociedades complejas. La democracia es teóricamente una forma de gobierno. Pero ante todo es una idea. Y son las ideas las que construyen la historia. BIBLIOGRAFÍA Alcántara, Manuel y Flavia Freidenberg, “Los partidos políticos en América Latina”, Internet, http://www.ndipartidos.org/pdf/Manual2002/mgp2002_pensando.pdf. 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Democracia y partidos políticos Fabricio Moncayo* La situación de los partidos políticos y las reformas constitucionales y legales L os subjetivismos, los criterios anárquicos y la falta de conocimiento de lo que es la Democracia, puede convertir un análisis a los partidos políticos en un certificado de defunción, para quienes creen que la solución a los problemas pasa por las visiones inmediatistas y no por una propuesta estratégica que permita al conjunto de la sociedad impulsar el ideal del Estado-Nación, en un Ecuador justo y equitativo basado en los principios de democracia política y económica. Es necesario profundizar en los criterios fundamentales de Democracia, hacer un análisis de la realidad internacional y nacional, poner en la mesa de discusión los factores que influyen en el quehacer político, para finalmente identificar los problemas y plantear las soluciones. Así, hemos de puntualizar la realidad de los partidos políticos en América Latina y entender entonces que los problemas son de fondo y no coyunturales Debemos pensar en las severas críticas que se hacen a los partidos políticos, asumirlas como hechos ciertos y valederos, para en un análisis de autocrítica constructiva nos permita explorar en el por qué se da esa situación y revalorizar su incidencia en la dinámica del desarrollo de los pueblos, su funcionamiento adecuado es fundamental para el desarrollo democrático y para la vigencia plena del sistema que evita los totalitarismos y las anarquías. Si se hunde la democracia nos hundiremos todos con ella, los sobrevivientes estaremos batallando en las calles contra las dictaduras. El Estado como principio de fortalecimiento de la Democracia, debe garantizar una mínima competencia electoral en todo el territorio nacional. El deber ser Así como el fútbol se juega con equipos bien estructurados y profesionalmente manejados; de igual manera la democracia se fundamenta en partidos políticos que deberían estar bien organizados para que puedan difundir su ideología y sus propuestas de cambio con la finalidad de * Secretario Ejecutivo del partido Izquierda Democrática. que los electores no caigan en las ofertas populistas y sean presas de su situación económica; debemos buscar entonces la profesionalización de los partidos, el fortalecimiento de ellos en cada provincia, con agendas propias, planes de comunicación y de capacitación, etc. La democracia funcionará eficazmente en la medida en que tenga partidos políticos que trabajen por dar vigencia plena a los derechos de los ciudadanos y constituir a estos en sujetos de las decisiones que las afectan. La democracia es mucho más que un perfeccionamiento del sistema electoral más aún cuando irresponsablemente se trata de debilitar a los partidos políticos; es el reto de los actores sociales para concebir al ser humano y garantizar sus derechos individuales. Los partidos políticos son los que garantizan que los ciudadanos no sean solamente portadores de derechos y obligaciones, ellos también son la fuente y justificación de la pretensión de mando y autoridad que el Estado y el gobierno deben invocar cuando toman decisiones colectivamente vinculantes. La democracia se fundamenta en un Estado fuerte, que no quiere decir obesidad burocrática, pero que en las dos últimas décadas este se ha debilitado enormemente hasta casi evaporarse. Al ser la democracia un horizonte abierto en el que se juegan incesantemente las luchas por la redefinición y actualización de derechos y obligaciones, es entonces imperante tener un Estado con una institucionalidad fuerte, con organismos de alta credibilidad y confiabilidad, más aún cuando la pobreza en la ciudadanía no resuelta en decenas de años hace que todo sea dudoso y que la incredulidad haga tabla raza de las propuestas políticas o gubernamentales que tratan de buscar un equilibrio en las relaciones sociales. Partiendo del hecho que los partidos políticos son base de la democracia, estos deben ser lo suficientemente capaces de articular un sistema tridimensional que suponga un aspecto político, un económico y un social. Político, porque debe seguir fortaleciendo el sistema electoral para que el sufragio se constituya verdaderamente en la fiel y libre expresión del pensamiento y el respeto a la voluntad popular. Económico, dado que a través de una distribución equitativa de los ingresos estatales, se puede conseguir una verdadera democracia económica en dónde sea común a todos los ecuatorianos la satisfacción de sus 116 Democracia y partidos políticos necesidades básicas que les asiste como seres humanos y ciudadanos de una República Social, para el disfrute equitativo de los bienes y servicios de la comunidad, dando acceso universal a la salud, educación y empleo como tareas fundamentales del Estado y derecho de los ciudadanos. Así la justicia social y la libertad serán objetivos permanentes de toda la sociedad en su conjunto que debe buscar no el resquebrajamiento de sus instituciones democráticas sino el fortalecimiento del sistema que articule el bienestar social. La realidad latinoamericana Pero desgraciadamente, el deber ser de la democracia y el rol de los partidos políticos en ella se topan con una realidad a la cual no podemos taparla sino mostrarla para buscar soluciones que permitan afianzar los conceptos del juego democrático. En la Universidad de Salamanca se ha estudiado a profundidad la realidad de los partidos políticos en Latinoamérica, en sus ediciones de Ciencias Sociales en abril del 2001 anotaban ciertos resultados que nos pueden dar una visión global del problema. El avance irrestricto de la democracia en los últimos tiempos ha supuesto un triple proceso. La necesidad de articular reglas de juego asumidas por la mayoría y que las compusieran espacios organizativos mínimos en donde se llevara a cabo la competición política. La incorporación de la movilización social a través de formas de participación y representación. Y, finalmente la creación de canales de selección del personal político que liderara y gestionara la política cotidiana. Esto alude a la profesionalización de la política para intermediar entre las demandas societales y el poder. Los partidos políticos en América Latina son importantes y cuentan en la vida política de la región. A pesar de los pronósticos, de las percepciones generales de los ciudadanos y de algunos análisis, la tendencia general que se manifiesta es de cierta estabilidad en la configuración de los sistemas de partidos latinoamericanos. En la mayor parte de los sistemas poliárquicos las élites partidistas que refundaron las reglas del juego político continúan siendo parte de la vida política de cada país y, a través de esos partidos, siguen haciendo operativo y legitimizando al sistema político. Los partidos continúan estructurando la competencia y dando forma a los resultados electorales; siguen creando el universo conceptual que orienta a los ciudadanos y a las élites en cuanto a la comprensión de la realidad política, ayudan a concertar acuerdos en torno a políticas gubernamentales, establecen acciones para la producción legislativa; 117

Democracia y partidos políticos proveen de cuadros a las instituciones y, con todo ello, sis y las propuestas son mayores en cuanto menor es el hacen operativo al sistema político. Los partidos contigrado de dependencia caudillista. El liderazgo dentro de núan siendo los actores principales en la estructuración ellos ha sido un factor fundamental para tener éxito en sus de la dinámica política latinoamericana, a pesar de cierobjetivos pero no es menos cierto que probablemente la tas excepciones de sistemas puntuales y del papel que falta de debate interno y el trabajo en propuestas nacionacada vez más tienen los medios de comunicación y algules han dejado al buen criterio de inexpertos las propuesnos nuevos movimientos sociales. tas de solución a los problemas sociales. Así, el reclamo Dada la centralidad que los partidos continúan teniendo, ciudadano es muy comprensible y absolutamente válido, resulta interesante pensar en la necesidad de conocer aún porque se han cortado los canales de comunicación que más como funcionan internamente. Esto conduce a cambiar permiten que el pensamiento popular incida sobre las la unidad de análisis desde los sistemas decisiones parlamentarias, las mismas de partidos a los partidos y observar el que se proponen desde la visión partimodo en que interactúan los diversos actores que los integran; sus características y su naturaleza; su participación El avance irrestricto de la democracia en los últimos cular que el diputado tiene del problema y no desde un consenso mayoritario de los integrantes de la sociedad. en los procesos de toma de decisiones, el modo en que se produce la política y ésta se ejerce. tiempos ha supuesto un triple proceso. La necesidad En el Ecuador los partidos políticos han sido fracturados regionalmente. Aún cuando existen altos niveles de En términos generales la mayor parte de los partidos políticos centroamericanos se caracterizan por su debide articular reglas de juego asumidas por la mayoría y volatilidad agregada de una elección a otra es posible establecer en los diferentes niveles institucionales ciertos patrolidad y falta de institucionalización así como por sus reducidos niveles de cohesión legislativa, lo que dificulta que las compusieran espacios organizativos mínimos nes de comportamiento electoral de los ciudadanos, lo que hace que determinadas agrupaciones no tengan posibilidaenormemente la tarea de asambleas legislativas. Estas tienen problemas para hacer frente tanto a Presidentes en donde se llevara a cabo la competición política. des reales de ganar una elección en regiones específicas del país, a no ser que a pesar de su origen regional se todopoderosos como a las tareas de ofrezcan en los candidatos los atributos control ciudadano sobre el proceso de que son evaluados como positivos por el elaboración de políticas públicas. Además, ello refuerza el electorado en ese espacio territorial. carácter clientelar con el que se establecen las relaciones La historia nos indica que los partidos de trayectoria en el interior del partido. como fueron el Conservador, el Liberal o los actuales como el PSC, ID, Pachacutik o Socialistas han basado su Los partidos políticos en el Ecuador creación en verdaderos ejes ideológicos que indepenLos liderazgos cuando no son conducidos ideológicadientemente de su tendencia de derecha o izquierda, mente se transforman en caudillismos populistas que ante la sociedad ecuatoriana tenían o tienen una posidistorsionan la gestión de un partido político. La ciudación frente a lo que debe ser el manejo estatal. danía ha rechazado con energía y con mucha razón el Lamentablemente el PRIAN se ha convertido en una accionar político, justamente por que no ve en ellos orgasucursal del imperio económico de su líder; por lo que nizaciones que respondan a sus anhelos. Las propuestas la actuación de ese partido no está en función de los son personalistas, no tienen procesos en los que se incluintereses nacionales sino de la idea protectora de sus ya al pueblo en sus discusiones y análisis, se mueven intereses. El tratamiento de los temas de estado, entonentre los intereses de grupos o económicos y no del bien ces, se ha convertido en una lucha de intereses particucomún. La gran mayoría, no publican el uso de los recurlares oligárquicos o económicos; o, simplemente en un sos que provienen del Estado, no informan sobre las show populista del PRE que denigra el deber ser de la inversiones realizadas en capacitación y formación de política ecuatoriana, lo cual ha trascendido a la opinión nuevos cuadros. Ante toda esta cortina de humo, es pública y desde allí ha comenzado el descrédito permanatural la reacción ciudadana. nente de los partidos políticos en consecuencia de la La realidad interna de los partidos políticos en el actuación burda en la tarima y del accionar de su líder y Ecuador, hace que sólo algunos tengan la guía ideológica sus representantes en el Congreso Nacional; adicionalcomo norte de sus actuaciones; el debate interno, el análimente esta imagen es producto de la intervención de los 118 Democracia y partidos políticos banqueros en la política y que soterradamente son duesis de que todos han tenido oportunidad y que las defiños de medios de comunicación por lo que han influenciencias probablemente no están en el prójimo sino en si ciado, desde su poder económico y de comunicación, en mismos. Parte de todo este reclamo incluso se debe a el fortalecimiento del populismo en el Ecuador. aquellos que quebraron el país sucretizando sus deudas a Así, el deterioro de la imagen de los partidos polítipesar de que estaban disfrutando de departamentos en cos es evidente; además, no solamente cae por el peso Miami y autos de lujo en las narices de un pueblo pobre e de sus actuaciones, sino también por la irresponsabiliimpotente que tuvo que asumir ese costo económico. Pero dad de algunos medios de comunicación de gran los mismos gobernantes por falta de control bancario perinfluencia en la ciudadanía pues no han sabido discrimitieron la quiebra del sistema financiero y le metieron la minar entre los partidos serios que defienden el interés mano al bolsillo de los ciudadanos. Murieron ancianos nacional como es la Izquierda Democrática y aquellos que vivían de sus ahorros que no pudieron comprar medique defienden sus propios intereses y que en ocasiones cinas o víveres. Cuánta culpa tienen ellos en este reclamo han privilegiado las prebendas o acomodos familiares de fuera todos. Sin democracia económica es muy fácil al bien de la institucionalidad y paz del Ecuador. La culpar a los políticos de todos los males. ciudadanía entonces es presa de las generalizaciones, La campaña norteamericana de fomentar los movidel“todos”, todos los políticos son malos lo cual es tan mientos para poner hablar a los jóvenes de la juventud, a bajo como decir que todos los economistas son incapalos ancianos sobre la tercera edad, a los verdes sobre ecoces o todos los abogados son pillos o todos los médicos logía, etc. con la finalidad de descohesionar a los partidos mercadean con la salud humana; la propende sacar de su seno la discusión generalización ha hecho tabla raza y de estos grandes temas y por ende de los políticos, por esa mezquindad de estos medios de comunicación de La realidad interna de los del laboratorio natural de producción de soluciones. Se han creado así, desde magnimizar los pequeños errores y ser poco generosos con los grandes partidos políticos en el esos espacios, líderes que dicen no ser políticos pero que sin embargo hacen aciertos. Izquierda Democrática ha surgido a pesar de la hostilidad de los medios de comunicación en los Ecuador, hace que sólo algunos tengan la guía idepolítica y detractan de ella. Proponen soluciones de su pequeño mundo y particular visión de los problemas; últimos 30 años; sin embargo, reclama el derecho a la diferencia, demanda la no generalización de la ológica como norte de sus actuaciones; el debate ese doble discurso, esa doble actuación es tan corrupta como cualquier venta de los intereses nacionales. corrupción política(ni intereses particulares ni shows populistas) y el juicio de valor equilibrado de sus interno, el análisis y las propuestas son mayores en Este divisionismo se puede ahondar con la distritación, pues si uno de los problemas del Congreso es el afán actuaciones, pues nadie puede precisar que los socialdemócratas defendamos algún interés económico o cuanto menor es el grado de dependencia caudillista. de los diputados de romper la ley por llevar a sus provincias obras, imagínense cuando por distritos se elija a grupo oligárquico en particular. diputados quines vienen representanPero, el reclamo de los ciudadanos do a territorios sumamente pobres y no es sólo contra los partidos políticos, sino contra todas dónde se requiere todo, en dónde las necesidades básicas esas élites que han gobernado el país. Muchos de los nominsatisfechas son la norma y no la excepción. Qué visión brados como Ministros de Estado durante este último de legislación nacional les podremos exigir? De pronto período democrático, han llegado desde la no política, de querrán convertirse en alcaldes o prefectos desde su las empresas con el título de grandes administradores que curul. Esto se puede convertir en una“Torre de Babel”. vienen a salvar a la cosa pública y ellos al igual que los subsecretarios, directores, gerentes, asesores y toda esa Conclusión y propuesta gran masa burocrática de libre remoción son con sus La ciudadanía tiene la razón, de protestar y reclaacciones u omisiones responsables de este desprestigio mar a la clase política el estado de postración que vive político, pues la ciudadanía no hace discrímenes de su oriel desarrollo social y económico ecuatoriano; y tamgen sino que también los encuadran como políticos. Pero bién tiene razón en decir, que no solamente es un proestos miles de ecuatorianos, son familiares de todos aqueblema de los políticos sino de las élites económicas y llos que despotrican contra la política sin hacer un análisociales que no están preparadas para enfrentar los 119

Democracia y partidos políticos retos que la realidad nacional impone. Hay una crisis en los partidos, ciertamente. Que hay que corregirla, como obligación frente al futuro del país. Pero también debemos concluir que el anarquismo y el desconocimiento de las reglas de la democracia nos puede llevar a destruir la institucionalidad y dejar a merced las candidaturas de quienes puedan financiarlas e hipotecar las conciencia de aquellos que llegaron exclusivamente por los auspicios de magnates que en su momento pasarán la factura para defender exclusivamente sus intereses. El querer corregir errores, no significa que las soluciones estén en el otro extremo, significa que debemos saber buscar el la concreción del deber ser y no el acomodo inmediato. El Estado debe garantizar la vigencia del sistema democrático, por lo que debe invertir para que los partidos políticos fortalezcan sus estructuras básicas de funcionamiento, por lo menos en las tres ciudades principales del Ecuador, con la finalidad de efectivamente garantizar la competencia democrática y eliminar el regionalismo partidista. Pero también, atendiendo los reclamos ciudadanos es necesario buscar los mecanismos de control que permitan justificar los objetivos que el Estado tiene para invertir en éste concepto. Las reformas constitucionales o legales deben garantizar que los gobernantes tengan los respaldos de bancadas congresales que representen a ideologías que expresen formas concretas de manejar la cosa pública. Así, evitaremos que los diputados se coticen en función de que no representan a sus ideologías sino a los intereses del país que de la noche a la mañana se convierten en intereses personales de llenar los bolsillos. De ahí que cualquier reforma al sistema electoral no debe fraccionar las corrientes ideológicas, ya que es necesario que los partidos políticos contribuyan al consenso de las propuestas y por lo tanto éstas obligatoriamente deberían ser enriquecidas por los conceptos de las agrupaciones sociales, previo a sus presentaciones. Se debe eliminar la iniciativa unipersonal del legislador; las propuestas de ley deben ser debatidas al interior de cada partido político, enriquecidas por la opinión de los actores de cada tema y el criterio ciudadano, de tal manera que no tengamos dos o tres propuestas de la misma bancada sobre el mismo tema pues eso solo abona al desconcierto y al disenso, y al descrédito de los políticos. Una reforma al sistema electoral, debe garantizar la presencia de veedurías ciudadanas en todos los recintos electorales. Por lo tanto el pueblo que exige y protesta en las calles tendrá la oportunidad de involucrarse e incorporarse a los procesos electorales, no como una obligación, sino como un derecho de participar y fortalecer el concepto de Estado- Nación. La educación secundaria debe motivar al ciudadano a participar en política, debe enseñarle los conceptos de democracia y tener un pleno conocimiento de sus deberes y derechos. Todo esto para que cambien las cosas, para que mejoren; que no salgan con mentalidades de eternos detractores sino de constructores y de saber que en la vida nada está dado, todo hay que lucharlo y todo está por conseguirlo. 120 Descentralización y autonomía en el Ecuador Daniel Granda Arciniega* L uego de 20 años de funcionamiento de la democracia en el Ecuador el marco constitucional definido por la Constitución de 1979 fue cambiado por una nueva Constitución aprobada en 1998. Las fuerzas económicas, sociales y políticas dominantes coincidieron en la necesidad de una reforma estructural que permitiría al Ecuador insertarse a la globalización, en su expresión privatizadora. Las reformas constitucionales permitieron incorporar algunos derechos sociales en la parte dogmática; reformar algunos artículos sobre la economía que permitirían el proceso privatizador; reformar las disposiciones para abrir el camino a la descentralización; crear las condiciones para el contro l de la administración de justicia y determinar su carácter vitalicio; fortalecer el presidencialismo como condición para la gobernabilidad; e introducir algunos cambios para la reforma de la estructura de representación política. I. El estado nacional: la centralización de competencias y recursos y su participación en la economía Desde la formación de la República han existido en el Ecuador planteamientos contrarios con respecto a la organización del Estado: unos, en el sentido de fortalecer el Estado unitario; otros, en la dirección de optar por un Estado federal. La decisión de García Moreno, de Eloy Alfaro y de las Fuerzas Armadas durante sus intervenciones institucionales en el poder político en el siglo XX, consolidó el Estado Nacional Unitario, superando el poder de los caciques provinciales que generaban sus propias redes de control, para su beneficio. 1 El proceso de centralización de atribuciones, especialmente, durante la segunda mitad del siglo XX se dio en el Ecuador, debido, por un lado, a la escasa capacidad de recaudación de tributos por parte de los gobiernos locales, que terminaron cediendo atribuciones y abdicando competencias, trasladándolas al gobierno central, mediante * Profesor de la Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Central. Izquierda Democrática 1 Cf. Recentralización autoritaria, en, Véliz Claudio, La tradición centralista de América Latina, Barcelona, Ariel, 1984, pp.273ss. una necesaria y sistemática absorción; y por otro lado, por la capacidad relativa en el ámbito nacional del Estado para recaudar tributos, para nacionalizar los recursos naturales, entre ellos el petróleo y por su capacidad de endeudamiento externo e interno. 2 El Estado nacional, mediante el proceso de centralización de competencias adquirió el poder para recaudar los tributos, poseer los recursos naturales, y definir su capacidad de endeudamiento externo e interno y para distribuir a escala nacional la riqueza existente. Los recursos provenientes del endeudamiento y del petróleo se convertirán en las principales fuentes de financiamiento del presupuesto general del Estado. 3 Con este proceso de centralización del poder se logra, en gran parte, lo que Tocqueville llama:“la centralización gubernamental”, entendida como:“concentrar en un mismo lugar o en una misma mano el poder de dirigir”. El problema comienza con el manejo del poder centralizado, es decir, con lo que el filósofo francés llama:“la centralización administrativa”, entendida como mecanismo “para debilitar a los pueblos que se someten a ella, porque tiende, sin cesar, a disminuir en ellos el espíritu de ciudadanía”. 4 La centralización construirá un gobierno central fuerte, de frente a poderes locales débiles. Con el poder centralizado surgieron otros problemas, que tienen que ver con la capacidad de gobernar. El ejercicio de este poder, en la medida que ha sido manejado con criterio electoral ha favorecido a las provincias con mayor población y con mayor capacidad de presión, produciendo un bicentralismo que ha distorsionado el desarrollo nacional. La falta de planificación y de respeto a la existente por parte de los gobernantes ha conducido a un manejo populista de los recursos, produciendo un caos en la administración del poder central. 5 Los gobiernos locales, en muchos de los casos, han 2 Cf. Gangotena Rivadeneira Raúl, El proceso de descentralización en el Ecuador, en, Descentralización en América Latina, Quito, Albazul Offset, 1995, pp.131ss. 3 Cf. Albornoz Vicente, Gobierno Central, Autonomías y Finanzas Provinciales, Cuadernos sobre Descentralización# 2, CORDES, Quito, 2000. 4 Tocqueville Alexis de, La democracia en América, Madrid, Guadarrama, 1969, pp. 78-79 5 Cf. Guzman Marco Antonio, Bicentralismo y pobreza en el Ecuador, Quito, Corporación Editora Nacional,# 43 121

Descentralización y autonomía en el Ecuador transferido progresivamente al gobierno central varias de tal, para lugares distantes y cercanos, es lo que se llama sus atribuciones: el servicio de energía eléctrica, la educacentralismo en el ejercicio del poder. En este ejercicio del ción, salud, seguridad interna, vialidad, agua potable, poder se cometieron muchos errores, voluntarios e invoalcantarillado, y hasta la recolección de basura. luntarios y la legislación dejó en varios temas la discrecioAlgunas de las atribuciones de responsabilidad de los nalidad a las autoridades de turno, lo que creó las condiciogobiernos locales fueron transferidas al gobierno central y nes para la corrupción que, en gran porcentaje disminuyó éste las ha realizado, en muchos casos, más con ineficiencia la capacidad de acción del Estado-central. Se creyó que esta que con oportunidad y eficacia. En algunos casos, en las proera la dirección para fortalecer el Estado Nacional Unitario. pias ciudades y provincias, se crearon instituciones que surA este proceso de centralización de competencias y gieron de la sociedad civil, manejadas por personas filantrórecursos del Estado hay que añadir la tendencia que desde picas y por la iglesia, para satisfacer las necesidades funda1920 se desarrolló en el Ecuador de ampliar la acción del mentales de la sociedad, con una población en pobreza creEstado en las actividades de la economía, para compensar ciente. Uno de los ejemplos de las instituciones que surgieron su debilidad y con el noble propósito de asistir a los sectores desde la sociedad civil es la Junta de Beneficencia de poblacionales más vulnerables. Guayaquil, manejada de manera filantróEl Estado ecuatoriano de finales del pica por los sectores económicamente siglo XX es el resultado del proceso cenpudientes de la ciudad. Otro ejemplo, es el conjunto de acciones de la Iglesia católica en educación, salud, vivienda y más Se deben definir las políticas nacionales de todas tralizador de competencias y recursos y de su progresiva intervención en ciertas áreas de la economía. acciones sociales. Con la centralización de muchas de las competencias de servicio a la comulas actividades del Estado, aprobar el marco legal, Este Estado Nacional Unitario adquirió el poder político para intervenir en los actores principales de la nidad se configuró un Estado con muchas atribuciones, varias de las cuales tenía que ver con las necesidades ejercer la administración de justicia, realizar el reproducción del capitalismo: Primero, intervino en la creación de las condiciones para un proceso de desarrollo básicas de la comunidad. Para satisfacer estas necesidades el Estado creó control estatal, dirigir la económico de sustitución de importaciones e iniciar un proceso de desarrouna estructura ministerial y de direcciones provinciales que engrosaron su aparato burocrático, convirtiéndose en política internacional, la política económica, el llo industrial en el contexto de una economía dependiente. Segundo, actuó a través de actos legislativos, en el proceel principal empleador de nuevos profesionales. endeudamiento... so de ganancia por parte del capitalista, vía impuestos y salarios. Tercero, interCon la centralización de competenvino en la determinación de salarios cias el Estado es el responsable de buscar los recursos para con el propósito de defender, en un constante conflicto, satisfacerlas. Igualmente, constata la necesidad de planifitanto la reproducción de la mano de obra, como el nivel de car su acción, para lo cual se crea la Junta Nacional de inversión. Este Estado facilitó y respetó el proceso de orgaPlanificación. nización de clase, tanto de los capitalistas, en las llamadas El gobierno central se constituye en el nivel más imporcámaras de la producción; y de la clase obrera en los sinditante del manejo del poder a escala nacional, dando oricatos, con influencia a nivel nacional. gen a la conformación de un Estado, relativamente, fuerCon esta capacidad estatal, el poder político, de una u te. En este nivel se deben definir las políticas nacionales otra manera, buscó el etablecimiento de lo que llama de todas las actividades del Estado, aprobar el marco Przeworsky Adam, un compromiso de clase, al cual el legal, ejercer la administración de justicia, realizar el conEstado debía respetar e impulsar 6 trol estatal, dirigir la política internacional, la política ecoDe esta manera, el Estado asumió un relativo poder, nómica, el endeudamiento y el sistema tributario, y garandeterminante en el proceso de reproducción del capitalistizar la seguridad interna y externa con la policía nacional mo nacional, pero también reprodujo varias deficiencias. y las Fuerzas Armadas, respetando los derechos humanos. Estas actividades que definen la centralidad del poder del Estado Nacional, van acompañadas de su ejecución por parte del propio Estado. Esta ejecución que expresa poder hasta en lo micro, manejado por burócratas desde la capi6 Przeworsky Adam, Compromiso de clase y Estado: Europa Occidental y América Latina, en, Estado y Política en América Latina, México, Siglo XXI, 7ma. Edición, 2000, pp. 236. 122 Descentralización y autonomía en el Ecuador II. La descentralización en la Constitución para los ecuatorianos. y en el marco legal Esta exigencia provenía también de varios organismos El Estado Nacional Unitario que se construyó en el internacionales que condicionaban sus préstamos al prosiglo XX, se convirtió en su forma administrativa y debiceso de transferencia de poder a los gobiernos locales y do a presiones de sectores económica y políticamente que reflejaban el interés del capitalismo de megaemprepoderosos, en un Estado Nacional centralista y excluyensas, privatizador y globalizador. La colaboración de los te que centralizó recursos y competencias por un lado, y organismos internacionales se transfirió preferentemente marginación y exclusión de provincias de los recursos a los gobiernos locales y a las organizaciones no gubernanacionales, por otro. mentales(ONGs). El respaldo de los organismos internaDe esta realidad inequitativa surgen fuerzas que cionales al proceso de descentralización busca la simplifiimpulsan una reforma del Estado, en el sentido de convercación, facilidad y rapidez de los procesos decisionales tirlo en un poder descentralizado. que estarán en manos de las autoridades con pragmatisEs evidente que el atraso, el subdesarrollo y la pobreza mo político y despolitizados y sin la presión de las organide los pueblos no tiene como causa única, la administrazaciones sindicales a nivel nacional. ción pública, la organización territorial, el modelo admiPara finales de la década del 90 las exigencias de desnistrativo del Estado y la representación política, sino que centralización se generalizaron y todos los gobiernos locatiene que ver con el modelo de desales encontraron su justificación para rrollo que determina el manejo de la sus deficiencias administrativas, técnipropiedad privada, las relaciones de producción, las formas productivas, la concentración de la riqueza, la redistribución de la misma, los términos de las ganancias, la determinaEl atraso, el subdesarrollo y la pobreza de los pueblos no tiene como causa única, cas y financieras. Los dirigentes políticos, en su gran mayoría, creyeron encontrar la salvación y la superación de la pobreza en el proceso de descentralización que fue rápidamente recogición de impuestos, la fijación de salarios y la inversión para crear empleo. Todos estos temas son expresión de la la administración pública, la organización territorial, do en la nueva Constitución de 1998 y en varios cuerpos legales. Con este marco constitucional, estructura de la economía capitalista y sus formas de reproducción. Sin embargo, algunos sectores inteel modelo administrativo del Estado y la representamuchos analistas y políticos pensaron que era suficiente para avanzar en el proceso de descentralización y que lo resados, con una visión reduccionista de la realidad, responsabilizan del atraso y pobreza de los pueblos a la ción política, sino que tiene que ver con el modelo de que se produciría después, sería la aplicación de estas normas. Muchos hablaron, incluso, que el tema de descentraadministración centralista del Estado. Es necesario, por tanto, ubicar desarrollo que determina... lización estaba agotado y que el Ecuador en esa dirección se mantenexactamente el problema, para evitar dría por un buen tiempo. caer en planteamientos y soluciones falsas, que probableLa ley de creación del CONAM, le da la atribución a mente esconden intenciones perversas con respecto a la este organismo para dirigir, coordinar y supervisar el prounidad nacional del Estado Ecuatoriano y al propio desaceso de privatizaciones, de descentralización y desconcenrrollo de la economía ecuatoriana. Se requiere también, tración(Art. 34). evitar caer en las modas que aparecen periódicamente y Con este mandato legal, el CONAM pudo haber iniciadesaparecen haciendo daños tremendos a los pueblos, y do un proceso real de descentralización; sin embargo, en la que esconden las verdaderas causas de la situación de práctica poco ha hecho en este sentido y desconociendo su pobreza de la gran mayoría de los pueblos. mandato legal, impulsó un proceso de autonomías, que no Esta exigencia fue recogida a inicios de la década del 90, constan en la Constitución, ni en la ley de su creación. en su mayoría, por la derecha política, mezclándola con la llamada modernización, dando origen a la aprobación de III. La autonomía en el Ecuador la ley de modernización donde se insertaba un capítulo, Si la nueva Constitución de 1998 abre el camino para la poco desarrollado, de descentralización. En verdad lo que construcción de un modelo de Estado, administrativameninteresaba al gobierno de Sixto-Dahik en dicho marco legal te descentralizado y para el fortalecimiento de los gobiereran las privatizaciones y la desregulación de la economía, nos locales y varias leyes determinan los mecanismos para sobre todo del sector financiero, de trágicas consecuencias su concreción, por qué no se ha avanzado en la descentrali123

Descentralización y autonomía en el Ecuador zación real y democrática? Sí muchos dirigentes locales grisino en repatriación. taban por más descentralización, por qué, teniendo el En consecuencia, podemos afirmar, sin temor a equivocarmarco constitucional y legal no se ha concretado? Sí los nos, que el proceso de descentralización avanzó en una legisorganismos internacionales estaban interesados en la deslación compulsiva, desde arriba, por presiones de sectores centralización, por qué no existe una inversión agresiva en interesados, por presiones exógenas, por un relativo respaldo el desarrollo local?. Si desde los actores de la economía tampopular y por una cierta moda, y no por una real participabién exigían descentralización, por qué con lo alcanzado no ción democrática que abra espacios a los sectores marginales. se han producido los agresivos procesos de inversión y de En la realidad, existen muchas dificultades que requieren creación de empleo y por el contrario aumenta la desocupaser enfrentadas con objetividad, para ser superadas, dentro ción, pobreza y emigración?. La tragedia para un Alcalde y de un proceso. Por ejemplo, el Alcalde Nebot, con respecto a para una nación es que su población disminuya, por efecto la posibilidad de descentralizar la educación ha dicho:“no de muerte o emigración masiva. quiero recibir una bomba atómica desfiLas razones de esta realidad están, nanciada”(Diario Hoy, lunes 6 de mayo por un lado, en el poco interés real de los dirigentes locales en hacerse cargo En la reestructuración de 2002). Los líderes locales, para asumir competencias, en muchos casos, exigen a del incremento y la recaudación de tributos, de enfrentar ante sus comunidades la responsabilidad de entregar los política, el Presidente plantea la“descentralimás de los recursos del Estado, que las instituciones estén saneadas desde el punto de vista laboral. Estas exigencias servicios con eficiencia, oportunidad y a buen precio; por otro lado, en la desconfianza del gobierno central para zación política del país, con respeto a hacen inviable el proceso de descentralización en algunas áreas. La descentralización ha avanzado en áreas como el descentralizar algunas competencias y recursos, debido a la escasa capacidad de los gobiernos locales; a lo que hay gobiernos seccionales y nacionalidades, sin turismo, el medio ambiente y el servicio de los bomberos, y en otras se ha estancado. Además, la descentralización, en que añadir un alto nivel de corrupción de muchas de las administraciones poner en peligro nuesmuchos casos, centralizó competencias en algunas autoridades, y creó condicioseccionales. A todo esto, hay que incluir la poca capacidad de los pueblos empobrecitra frágil cohesión nacional”. nes para un ejercicio autoritario de poder. Por ejemplo, alcaldes muy poderosos, con concejales disminuidos en su capacidos para pagar impuestos. Los ingredad de decisión. Las conductas centralissos generados en calidad de impuestos tas, simplemente se trasladaron a la autopor su actividad económica, en casi todas las provincias, ridad principal y a la capital provincial o cantonal, generando con excepción de Pichincha y Guayas, no son suficientes exclusión y marginación de parroquias suburbanas y rurales. para su administración local. Casi todas las provincias El real proceso de descentralización requiere para su ejedependen, en gran parte, de los recursos del Estado. 7 A todo cución, de la existencia de un capital social que se exprese en esto hay que añadir una visión falsa del problema y por niveles de organización con controles horizontales que facitanto de su solución. El atrazo, pobreza y desempleo, no liten el desempeño institucional y de un proceso fuerte de sólo son el resultado del modelo administrativo del Estado, construcción de ciudadanía, que exija participación demosino de las relaciones de producción, donde el Estado debe crática y esto no está consolidado en el Ecuador. jugar un rol importante. La pregunta es: ¿Podrá el Estado Ante esta nueva realidad, algunos de los dirigentes con poder descentralizado actuar firmemente y con posilocales que gritaban: ¡DESCENTRALIZACIÓN!, cuando ciones nacionalistas de frente al capitalista internacional; de tienen la oportunidad constitucional y legal de hacerlo, lo frente al capitalista nacional o local para de alguna manera han hecho muy poco o nada y comienzan a gritar: defender el nivel salarial de los trabajadores y los impues¡AUTONOMÍA!. El argumento público para este nuevo tos que requiere para aplicar las políticas sociales? La resgrito es el mismo: El Estado es centralista, 7 ineficiente y puesta parece clara. Con el proceso de descentralización, el excluyente, causa fundamental del atraso, subdesarrollo y Estado Nacional Unitario perderá poder, incluso para crear pobreza del pueblo ecuatoriano. y sostener un mínimo compromiso de clase y por lo tanto, todo quedará en manos de las fuerzas del mercado, donde el capitalista internacional será el que imponga sus condiciones y donde la ganancia no se traducirá en inversión, 7 Cf. Albornoz Vicente, op.cit. 124 Descentralización y autonomía en el Ecuador 3.1. La Autonomía a Consulta Popular Provincial tiempo determinado para realizar la convocatoria a la y Nacional consulta popular. La Constitución vigente tiene aspectos muy avanzados sobre descentralización, pero, ya hemos analizado por IV. El fracaso de la Reforma Política qué, ésta no ha avanzado en la forma deseada y sobre La crisis financiera que generó la inestabilidad política todo por qué no ha permitido superar los niveles de en los últimos años, cuestionó la institucionalidad del pobreza y de atraso de la sociedad ecuatoriana. Estado y de esta interpretación surgió la necesidad de una La Constitución no contempla ni en el artículo 1, ni en reforma política. Este planteamiento fue recogido por el el artículo 224 para la administración del Estado y para la gobierno del presidente Noboa que lo concretó en varios representación política, las autonomías, como figura de proyectos de reforma constitucional: representación política y como espacio de ejercicio del Una de estas reformas es la que hemos analizado sobre poder político, razón por la cual, las autonomías no exisdescentralización y autonomía. Por el momento, el marco ten en la Constitución. constitucional y legal de la descentralización es el que perLos interesados en un proceso autonómico, con el promitirá el proceso de transferencia de competencias y de pósito de darle existencia constitucional a las autonomías, recursos a los gobiernos o instituciones locales, desde el se dirigen al mecanismo de las gobierno central. El Gobierno del preConsultas Populares Provinciales, presidente Gustavo Noboa y el manejo visto en la Constitución. La consulta popular sobre la autoLa crisis financiera que del CONAM por parte de su hermano Ricardo Noboa, ha fracasado en este nomía del Guayas, realizada el 23 de enero del 2000, se constituye en un modelo que será seguido por la progeneró la inestabilidad política en los últimos objetivo de llevar al Ecuador a un sistema de autonomía, por la firme oposición de la gran mayoría del pueblo vincia de los Ríos(13 febrero 2000), por la provincia de El Oro(17 septiembre 2000), por la provincia de Manabí(17 años, cuestionó la institucionalidad del Estado y de ecuatoriano. Igualmente, es un fracaso, todo el proyecto de la llamada reforma polítiseptiembre 2000) y por la provincia de Sucumbios(24 septiembre 2000). De estas consultas populares proesta interpretación surgió la necesidad de una reforca que incluía reformas al Tribunal Supremo Electoral, al Tribunal Constitucional y a las formas de reprevinciales se pretendió pasar a una Consulta Popular Nacional, para lo cual, el 30 de marzo y el 27 de abril del ma política. Este planteamiento fue recogido por el sentación política. El presidente Noboa y su hermano Ricardo en el CONAM, no solo que se 2000, el Presidente de la República envió al Congreso Nacional un proyecgobierno del presidente... empeñaron en las reformas políticas, sino también en la aplicación de procesos prito de reformas constitucionales para vatizadores. El intento de privatizar las que éste se pronuncie, de conformidad con el artículo 283, Empresas Eléctricas, por falta de transpasobre su urgencia o no. De esta iniciativa del Ejecutivo y la rencia y por ser claramente inconveniente a los intereses de las respuesta del Legislativo se concluye que: grandes mayorías del pueblo ecuatoriano, ha fracasado total• El Congreso Nacional lo que aprobó fue la urgencia mente. del tema de las autonomías provinciales y no el texto de La reforma fiscal presentada por el Presidente de la pregunta alguna. República, Gustavo Noboa al Congreso Nacional, para el • El Presidente de la República está en la atribución de uso de los excedentes de ingresos que generará la nueva formular o reformular la pregunta para la consulta popuexportación de crudo pesado y para lo cual se facilitó la lar sobre el tema de las autonomías provinciales, luego construcción del oleoducto de crudo pesado(OCP), fue que el Congreso Nacional la ha calificado de urgente aprobada mediante un acto legislativo inconstitucional • El Presidente de la República, incluso luego de la calidel Ejecutivo, que a través de un veto parcial legisló sobre ficación de urgente del tema de las autonomías provinciauna materia que el Parlamento no conoció. Este proyecto les, por parte del Congreso Nacional, está en la atribución llamado de reforma fiscal fue inconveniente a los intereses de convocar o no a consulta popular. del pueblo ecuatoriano, porque al fijar por ley el porcenta• El Presidente de la República, luego de aprobada la je para el pago de la deuda externa, se incrementó el valor calificación de urgente del tema de las autonomías prode la deuda y los grandes beneficiarios fueron los tenedovinciales por parte del Congreso Nacional, no tiene res de papeles de deuda. 125

Descentralización y autonomía en el Ecuador En los cinco ejes del gobierno de Lucio Gutiérrez(enero 2003 – abril 2005), no consta el tema de la descentralización, ni de las autonomías como políticas gubernamentales. Esto quiere decir, que lo alcanzado en descentralización en la Constitución y en las leyes era satisfactorio para este gobierno. De hecho, desde el CONAM no se generó ninguna acción importante en materia de descentralización. Los candidatos para los gobierno seccionales, elegidos en el 2004, tampoco platearon en sus propuestas electorales el tema de la autonomía, como idea matriz. En los acontecimientos de abril del 2005, en la convocatoria por parte del Alcalde Nebot, a la llamada marcha blanca, se mezcló, en una posición ambigua, los apoyos, reclamos al Presidente Gutiérrez y la autonomía al andar. Luego de la caída del Presidente Gutiérrez, en el mensaje a la Nación el 24 de mayo del 2005, el Presidente Alfredo Palacio dijo que convoca a un gran acuerdo nacional, alrededor de un proyecto de país, que debe contener: “Una reestructuración política e institucional; una política económica orientada hacia la producción, hacia el empleo y con sustentabilidad en el tiempo; un fortalecimiento de la infraestructura física; un fortalecimiento del capital humano; fortalecer la seguidad física y jurídica; una política exterior desde la perspectiva de los intereses nacionales”. En la reestructuración política, el Presidente plantea la“descentralización política del país, con respeto a gobiernos seccionales y nacionalidades, sin poner en peligro nuestra frágil cohesión nacional”. Este objetivo gubernamental nos da a entender que el gobierno irá en la dirección de la descentralización contenida en la Constitución y en las Leyes y no de la autonomía, cuyo proceso, ni siquiera es mencionado en el mensaje presidencial. Sistema de gobierno y consociativismo en el Ecuador(2002-2003) Julio Echeverría E ste Documento de Trabajo de la Universidad Andina Simón Bolívar fue producto de una investigación llevada a cabo a finales de 2003, en la que se analizó el proceso que desembocó en la elección de Lucio Gutiérrez y la desintegración de la alianza que lo llevó al poder durante los primeros meses de su gobierno. El análisis retrata una etapa de la última coyuntura electoral que sería la antesala de la profunda crisis política que terminó con el gobierno de Gutiérrez en el 2005. Si bien en el momento en que se realizó la investigación no se podían prever las condiciones en que se daría este giro político, las conclusiones a las que arriba se reafirman después de los eventos de abril de 2005: la profunda fragmentación social y política del país exige de mecanismos de confluencia de distintas tendencias o sectores para lograr niveles mínimos de legitimidad que permitan ejercer la función de gobierno. Julio Echeverría ensaya una interpretación de la crisis política que ha caracterizado al Ecuador y a algunos países de América Latina como el producto del enfrentamiento entre dos “formas” de entender la política: la“expansiva”, y la“restrictiva”. Dos paradigmas enfrentados que están en la base de la crisis y del bloqueo político de estas últimas dos décadas y que puede expresarse también como el conflicto entre posiciones socialdemócratas y neoliberales. El bloqueo político define una condición de parálisis y de ausencia de iniciativa para enfrentar el reto de la integración global, situación que aparece como dimensión causal y condicionante de la crisis política que se presenta en sus dos caras: como bloqueo institucional y como desgaste y fragmentación de la representación política. En este contexto, la investigación se planteó examinar las características de un caso de composición consociativa de gobierno: la ensayada en la primera fase del gobierno de Lucio Gutiérrez en Ecuador(en el 2003). Durante ese periodo, se conformó una original estructura de gobierno de alianzas entre partes contrapuestas pero representativas del espectro político nacional y global: por un lado, Pachakútik brazo político de la CONAIE, expresión del movimiento indígena ecuatoriano; y por otra, una fracción de la banca local, interlocutor privilegiado del FMI y de la banca multilateral. El autor se interroga sobre la viabilidad de esta modalidad como mecanismo de generación de legitimidad y salida a la crisis de representación que caracteriza al Ecuador actual. ¿Se puede hablar del consociativismo como articulación de un sistema de gobierno más representativo y legítimo, y como opción para sociedades altamente fragmentadas y conflictivas? ¿Es posible enfrentar la actual crisis de integración global, desde una composición consociativa del cuadro de gobierno, tal como lo presentó en su momento el caso ecuatoriano? Echeverría evalúa la utilidad de los mecanismos consociativos para contrarrestar la creciente deslegitimación del sistema político y la debilidad de sus actores(no solo de los partidos, sino también de los movimientos sociales). Si bien la coyuntura analizada se presenta como una experiencia fallida de consociativismo, se enfatiza en la necesidad de que los actores políticos desarrollen mecanismos más eficaces de construcción de alianzas para generar opciones de poder en un contexto de marcada desintegración y fragmentación social y política. 126 Criterios para las reformas políticas Jorge León Trujillo/ CEDIME* Introducción 1. No importar más instituciones sino, por fin, crearlas a partir de nuestra condición E l Ecuador conoce un cambio de actitudes políticas en relación a las reformas políticas que es alentador y contrasta con aquellas que, no hace ni 10 años, predominaron cuando se realizaron las reformas anterioImportamos instituciones y en cada fase de modernización de éstas volvemos a importar los cambios realizados en otras realidades. Consagramos luego tiempo y esfuerzos para tratar de adaptar nuestra realidad al nuevo molde importado. res consagradas en la Constitución de 1997-8. Nuestros debates eternos han sido y son sobre el hecho de Ahora existe interés por los aspectos institucionales y que tal medida o institución en Europa o Norteamérica dieya no se ven estas reformas como aquéllas que iban a rearon tales resultados, y que por lo mismo habría que tomar las lizar grandes cambios económicos ni propios a una guerra mismas medidas aquí para una realidad distinta. Con el tiementre ricos y pobres. No es que las instituciones no incidan po constatamos y reconstatamos que la realidad no cambia en estos aspectos, pero su dinámica e importancia los con estas instituciones importadas. rebasan y mal se las puede concebir limitándonos a éstos. Tal constatación debería llevarnos a concebir un largo proEl actual es, por lo mismo, un contexceso, de varias generaciones, en el cual to particularmente positivo que conviepoco a poco cimentemos nuevas institune aprovechar para pensar las instituciones más en frío, en perspectiva y con Importamos instituciones ciones moldeadas a partir de nuestras condiciones, experiencias y anhelos. retrospectiva. No es un azar que hayamos llegado a ello, pues repetimos nuestras crisis políticas y nuestra vida y en cada fase de modernización de éstas volveAsí, la primera propuesta de orientación para la formulación de nuestras reformas debería ser que partamos de pública ha sido un laboratorio de reformas y posiciones sobre las instituciones. Los actores de una u otra posición y mos a importar los cambios realizados en otras nuestros problemas, de nuestra historia o experiencia y de nuestras condiciones, para definir lo que conviene o actitud han experimentado en los hechos que sus posiciones pecaban de simplismo y que era necesario comprender y buscar realidades. Consagramos luego tiempo y esfuerzos no. Las experiencias foráneas no pueden ser sino referentes útiles para reflexionar mas no modelos que importar. mejores definiciones de las instituciones; tal es el caso de sectores de Pachakutik que, luego de pasar por el gobierno, han para tratar de adaptar nuestra realidad al nuevo Ecuador es un sistema político excepcional que requiere propuestas y soluciones excepcionales. Lejos de mal considerado que había que pensar al Estado y a la política con otros ojos. molde importado. vernos como el cúmulo de desgracias consideramos que tenemos uno de los A pesar de que consideramos que sistemas más singulares, fruto de no están en las leyes ni en sus reformas las soluciones a nuestros constantes desafíos sociales y regionales. El prolos avatares de nuestra vida política, resulta necesario opiblema es que no reconocemos ni le acordamos valor a lo nar ante la nueva ola de demanda de reformas. que tenemos, no nos reconocemos a nosotros mismos. Por Para contribuir al indispensable debate sobre estos temas, ejemplo, sin nuestro sistema regionalizado el poder se coneste texto quiere presentar suscintamente ciertos puntos que centraría mucho más, sería mas oligárquico y habría consideramos indispensables para orientar el camino de formumenos juego democrático. De igual manera, la presencia lación de las reformas políticas. En él no hacemos referencia a de numerosos partidos que refleja nuestros fraccionamienpropuestas de reformas sino a ciertos criterios previos para tos, si bien no facilita el ejercicio de gobierno permite que construirlos. En otro texto formularemos propuestas de reforvarios sectores al menos puedan expresarse a través de los mas sobre los temas que ahora se consideren indispensables. diversos partidos –por minoritarios que sean- o simplemente en el juego electoral, lo cual contribuye a fomentar * Centro de Investigación de los Movimientos Sociales del Ecuador. ciudadanía, a no incrementar la polarización de conflictos 127

Criterios para las reformas políticas ni a concentrar el poder en pocas manos. Sin ello, Ecuador ello conviene saber cuál es la que nos interesa en primer sería una gran hacienda con contados dueños. término (la prioridad) y sopesar los pro y los contra, caso Hemos actuado de espaldas a nuestra realidad, es decir por caso, de cada medida o idea de reforma. a nuestra personalidad colectiva. Debemos ahora reconoPartir de nuestras prioridades podría significar, por cerla y darle el espacio indispensable para que las instituejemplo, que, siguiendo nuestro diagnóstico de necesidaciones que definen las reglas del juego nos sean más prodes y nuestro proyecto de Estado o de sistema político, pias, nos identifiquemos con ellas y acabemos –de una vez acordemos que resulta prioritario para Ecuador crear una por todas- de luchar sin fin por reformar y reformar las visión o dimensión de una vida política“nacional”, contrareglas del juego en lugar de actuar a favor de mayores riamente a que cada quien se limite a tirar la frazada para proyectos colectivos, como lograr su lado. En este caso, la idea ahora de igualdad social, acabar con la pobreza moda, de“distritalizar”(hasta la palay tallarnos un espacio de éxito(social, político y económico) en el mundo. más que reformas del bra la importaríamos de su origen británico) las circunscripciones electorales El hacerlo a partir de esta premisa debe permitirnos vivir un proceso que nos dé más afirmación colectiva y dignijuego político, requerimos un largo proceso para de diputados, no sería apropiada, puesto que dicha medida de circunscripciones electorales más localistas formaría, dad, pues será nuestra creación colectiva. cambiar a las personas entre uno de sus efectos, representantes con mayores responsabilidades en lo 2. Partir de nuestras necesidades y proyectos o anhelos PRIORIZADOS que nos representan; necesitamos democratizar local, cuando nuestra prioridad para el Ecuador sería tener políticas/os con un sentido de país, que se ocupen del 3. Cada medida o reforma tiene múltiples consecuencias, positivas y negativas(no se las puede asumir los partidos, recuperar el sentido de la carrera políEcuador como un todo y no sólo de su sitio de origen o de los intereses particulares. La“distritalización” podría reforsin contrarrestar las segundas). La idea de que hemos llegado a un límite no tiene fundamento en la vida tica para que la población sepa de qué“madera”... zar este sistema de enclaves o feudos en la vida política ecuatoriana. Esta situación ya ha ahondado nuestra larga crisis. social pero sirve al menos para obligarA su vez, si acordamos que es tamnos, como colectividad, a pensar nuesbién indispensable disponer directatras instituciones, en primer lugar, como ya indicamos, a partir mente de representantes de las diversas partes, regiones o de nuestros problemas y necesidades; por lo mismo, a contrarressectores sociales del país, pues entre otros aspectos hay sectar las causas que los producen. Sin embargo, es necesario no tores y regiones que no pueden hacer oir su voz en el limitarnos a pensar las instituciones a partir de nuestras mundo de las decisiones públicas, deberíamos buscar el desgracias inmediatas o de las circunstancias, sino partir de modo de incorporar este otro aspecto en una misma mediun diagnóstico de nuestros problemas y limitaciones colectivas en da o a través de medidas complementarias, o quizás pensar nuestro largo devenir. En segundo lugar también es necesario conen una doble representación: una más nacional en una entisiderar nuestras aspiraciones o proyectos colectivos (lo que quedad(Congreso Nacional) y otra más localista en otra entiremos). Pues, contrariamente a la ingeniería de las institudad(Consejo Provincial, lo cual sería nuestra propuesta). ciones tan de moda, éstas no son simples mecanismos para La elección de representantes a partir de distritos más cirdefinir comportamientos sino también concepciones, cultucunscritos que las provincias bien podría servir, en cambio, ras, proyectos, ideas de lo que debería ser. Podríamos tener para el sistema político local, cuanto más que con la descenuna excelente ley de justicia, pero si los jueces no encarnan tralización habrá mayor transferencia de poder a este nivel. la idea de equidad e imparcialidad el montaje de la ley no No obstante, si bien el diseñar circunscripciones electoserviría. Si la población no cree en la justicia la institución rales más limitadas puede ofrecer cierta estabilidad y repreno vale. Por eso es importante que la población sienta, sepa sentantes más cercanos a la gente, tiende también a una y contribuya a que las instituciones se construyan frente a dinámica conservadora. Este resultado puede construirse sus necesidades y aspiraciones, que en el caso de la justicia en una ventaja-dependiendo de las concepciones- pero pueden contemplar la de la imparcialidad de la ley. ¿nos conviene un conservadorismo populista, por ejemplo, En ambos casos los problemas y proyectos requieren en un buen porcentaje de cantones y provincias del país?, ser debidamente priorizados, pues en la vida social cualquier ¿nos convienen ahora y por largo tiempo caciques locales medida que se tome tiene más de una incidencia o impacto. Por -notables- que, justamente por su cercanía cultural o de otro 128 Criterios para las reformas políticas tipo con la gente, sean electos y reelectos?. Esto, a nuestro criterio, pervertiría aún más la vida política; baste de ejemplo lo que pasa a nivel local en Colombia. La estabilidad política es indispensable a buscar pero no es necesariamente este el mecanismo apropiado. En suma, los ejemplos revelan que es necesario priorizar las necesidades institucionales y que cada medida tiene múltiples impactos que conviene conocer y tratar. 4. ¿Cuáles prioridades? Es ahora frecuente que ante nuestra crisis política, en particular ante la pérdida de credibilidad de los/as políticos/as y, con ella, la de los partidos y los reiterados presidentes sin preparación o presos por intereses particulares (como el bancario), así como la de los jueces que concentran poder, sometidos a intereses particulares y no a la ley, cada cual lance una serie de propuestas que van desde una nueva Constitución a nuevas leyes, que tienden a limitar a más gente el acceso a los puestos de representación, cosa que no se hacía antes. Las propuestas de reformas milagrosas también están de moda. Nosotros asumimos que, más que reformas del juego político, requerimos un largo proceso para cambiar a las personas que nos representan; necesitamos democratizar los partidos, recuperar el sentido de la carrera política para que la población sepa de qué“madera” está hecha la persona que puede ir a un puesto de representante. Sin embargo, gran parte de nuestras crisis vienen del hecho que arrastramos históricos problemas, además de los actuales ante el desafío de la globalización, todos los cuales terminan por superponerse e incrementar nuestros conflictos, presiones y contrapresiones, haciendo al Ecuador poco gobernable. Por lo mismo es necesario tratar de resolver dichos problemas históricos. Esta es una prioridad. Cada quien podrá identificar así las prioridades como país al nivel institucional. En lo que a nosotros respecta identificamos cinco prioridades para el Ecuador actual: I. Regiones vs País Este es un largo y costoso(en esfuerzos, pasiones, tiempos y recursos) expediente que arrastramos desde que se constituyó el Ecuador. El país no puede vivir con el constante chantaje de élites locales o regionales que consideran que el país puede ser o no ser a su antojo, o que continuarán siendo parte del Ecuador sólo si todos los otros se comportan como ellos lo consideran adecuado. Tampoco puede vivir el Ecuador con el chantaje de que cambien las responsabilidades de uno a otro nivel del Estado según las conveniencias del momento, o de que el presupuesto vaya más a uno que a otro lugar debido a la presión que logra su gente. A tal punto desestabiliza esto a cualquier gobierno o gestión pública, que el Ecuador vive en la zozobra de no poder definir su presupuesto y políticas. Tampoco puede definirse el Estado a través de una voluntariosa aplicación de las normas de descentralización, como lo hace ahora Guayaquil presionando para que se le transfiera lo que le conviene en un momento dado, tal ahora el Registro Civil, visto como un servicio rentable sin prever las consecuencias para el resto del país. Este tema es para nosotros la gran prioridad, y es de tanta importancia que de haber un referéndum consideraríamos que el único o el principal punto a tratar sería éste y sobre el cual necesitaríamos una respuesta contundente de la población: ¿está o no de acuerdo en mantener al Ecuador como país 129

Criterios para las reformas políticas “con determinadas características” (entre otras defendiendo tal tipo de descentralización).? Paralelamente, el Ecuador es un país cultural, política y económicamente regionalizado. Debemos reconocerlo y partir de este hecho, confirmarlo y consagrarlo como parte del sistema. Reconocer al Ecuador como un todo y sus diferencias regionales o de pueblos es así una urgencia. Lo es cuanto más que ante los desafíos de la globalización y de la inevitable integración regional, el Ecuador debe consolidarse para no perderse en este mundo de nuevas pertenencias o de un Estado mayor(¿Confederación Andina?, ¿América del Sur?). Debemos consolidarnos antes de integrarnos en el nuevo proceso de integración. II. Este aspecto de, una vez por todas, definir nuestra adhesión al Ecuador como país es tan prioritario que nos otorgará “tranquilidad” para entendernos sobre la indispensable descentralización, la cual es la segunda prioridad. Es indispensable que lleguemos a un“plan nacional” o a una nueva ley de descentralización. ¿Cómo definimos el poder del Estado entre niveles de gobierno? Este aspecto es indispensable para resolver el punto anterior, buscar mayor acercamiento de las personas al Estado y lograr una complementariedad de acciones para el desarrollo socioeconómico. III. Difícilmente tendremos instituciones sólidas sin un Pacto para cimentar la democracia y la ciudadanía, lo cual requiere un largo proceso para construir mayor igualdad social. Dicho en otras palabras, requiere un proyecto republicano que permita que de una generación a la otra se incrementen los hechos por los cuales las personas sean más iguales en sus derechos y condiciones. El Ecuador está viviendo ahora la vieja disputa en América Latina entre el mundo ilustrado que concibe la política como un proceso racional de decisiones, y el sector popular que lo ve como un medio para resolver sus problemas y necesidades. Unos piden razones y tiempos, los otros tienen exigencias y ponen más pasiones sin considerar las razones. Por momentos ganan unos, luego otros, pero es necesario que lleguemos precisamente a un programa que permita el encuentro de estos dos mundos. IV. Esclarecer las reglas del juego electoral para construir una representación más apropiada y eficaz, equilibrada entre el campo y la ciudad, entre demografía y número de electos/as. V. Buscar un equilibrio en las relaciones entre ejecutivo y legislativo. Sobre estos dos últimos temas ya se ha argumentado suficientemente en la opinión pública y académica. 5. No debemos limitarnos a elaborar una reforma en función de un problema o fenómeno sino en sus relaciones o implicaciones con el conjunto del sistema. Deberíamos concebir reformas en una lógica complementaria. El ejemplo anterior de la representación vista únicamente desde el proceso de elección de los/las representantes en su relación con lo local, nos permite ver que las medidas vinculadas con este tema deben ser pensadas necesariamente en su relación con la descentralización. Es decir, que debemos concebir las medidas de selección de representantes en un marco más general del Estado, siendo este el marco en el cual se reparte el poder público. Si con la descentralización transferimos más poder (atribuciones, funciones y recursos) a los llamados gobiernos seccionales, modificamos la importancia de uno u otro nivel de gobierno y por lo mismo modificamos la representación. Podríamos entonces concebir que los/as representantes a nivel provincial o regional deberán partir de otra circunscripción electoral para ser más cercanos a la población representada, aunque con esta medida el sistema en su conjunto se vuelva más complejo. De este modo, los/las representantes“nacionales” tendrían otras preocupaciones que las locales, ya asumidas por otros/as representantes. 6. Equilibrio entre estabilidad y movimiento o cambio. La estabilidad es indispensable para un funcionamiento claro –cada quien sabe a qué atenerse-, para alimentar proyectos y programas de largo aliento y para no consagrar nuestras energías a estar definiendo todo el tiempo las reglas del juego o luchar contra lo arbitrario. Con la inestabilidad terminan imponiéndose los más poderosos o los más“sapos” en la sociedad. Pero, a su vez, la estabilidad no puede convertirse en un fin único: el sistema en su funcionamiento debe permitir que la acción colectiva y el cambio sean aceptados y la gente pueda ser parte de éstos de modo constante. No se trata, sin embargo, de que decretemos esto ni creemos mecanismos especiales de consulta para ello sino de que, por el modo cómo concebimos nuestro Estado y sistema político, este proceso se vuelva posible.(Siempre es mejor que sea el sistema, antes que normas explícitas o reglamentos, el que permita o impida algo deseable). Hasta ahora, según nuestra hipótesis, han sido los intersticios de nuestras disputas regionales los que han dado lugar a que la protesta y las minorías tengan cabida en el Ecuador. Son parte de nuestro sistema político. En esta construcción de reformas debemos evitar, por ejemplo, caer en el sistema colombiano que tanto atrae a 130 Criterios para las reformas políticas los ingenieros de las instituciones. En éste el exceso de a no pensar en el conjunto-Ecuador o sistema de la polítiestabilidad y de la llamada gobernabilidad, se conjuga ca-. Nuestro desafío es, por fin, lograr un acuerdo con rescon una cerrazón a soluciones políticas y a negociaciones pecto a las reglas del juego. sociales, así como a considerar que la acción de la socieLa vida política es un proceso que se construye y modidad es secundaria y que cuenta casi únicamente la de los fica en el largo plazo, con aportes diversos en las buenas y partidos(los más elitistas del continente). La base de este en las malas. La democracia también es un proceso que sistema está en que se encuentra con una clientela y un parte de las condiciones existentes, las mismas que definen poder partidario local fuertes(los municipios son su prioridades y sentidos de este sistema. base), con caciques que se eligen constantemente. Este No podemos, entonces, considerar que las medidas, acervo electoral local le permite al partido seguir siendo normas o situaciones de otros lares son necesariamente electo al nivel nacional y disponer de buenas aquí. Ahora, por ejemplo, se fuerte independencia de las“bases”, sostiene que hay que eliminar el voto sin deber rendir cuentas a nadie. El “partido nacional” puede ocuparse En el Ecuador, además de obligatorio, puesto que este sería contradictorio con la idea de democracia. más del país como un todo, pero este sistema con su conservadurismo local, la excesiva autonomía de sus políticos equivocadamente considerar que las leyes van a Pero para que ésta realmente funcione debe contarse con personas ilustradas, que accedan a información y puedan y su pacto para mantener este sistema se vuelve poco abierto al tratamiento de los conflictos con los tristes resultacambiar la realidad, cada sector quiere reglas de tratarla; que puedan participar y construir opinión. ¿Cuál es el porcentaje de población que está realmente en medidos que conocemos de Colombia. No permite la presión directa de la población para la solución de los problemas funcionamiento ventajosas para sí, de manera que da de realizar este ejercicio? ¿Cuál sería el porcentaje de población que sin la exigencia electoral lo haría? colombianos al momento del ejercicio del gobierno. Se tiene pues, en este caso, una élite política archiprotegida nos hemos habituado a cambiarlas constantemenLa exigencia del voto es una escuela de formación política que requiere varias generaciones antes de eliminaren sus decisiones gracias a este doble sistema de representación: uno muy te sin que podamos... la. No es un azar que a mayor tiempo de vida en el espacio urbano se tenga local y otro nacional. definiciones políticas más elaboradas El tratamiento de los conflictos es decisivo en todo sistema políy definidas. Además los ecuatorianos hemos llegado a tico, los partidos deberían hacerlo pero sabemos que en nuestra incorporar; en poco tiempo, nuevos sectores sociales a la sociedad que acumula tensiones, conflictos y presiones difícilmenparticipación política y a la construcción de una comunite pueden hacerlo o no lo hacen sino para parte de ellos. Que exisdad política. Ello significa que se han construido demasiatan otros medios de hacerse oír y que los diversos sectores puedan das aspiraciones en poco tiempo, sin que hayamos podido expresarse resulta en este sentido una necesidad. Por eso, la estabiresponder a ellas en lo mínimo; por el contrario, se han lidad no debe lograrse con la imposición institucional de dos o tres multiplicado las presiones y los conflictos. Tenemos una partidos-nuestros fraccionamientos sociales son fuertes- sino con población que define en buena parte sus posiciones polítiun sistema que garantice la continuidad de los actores políticos sin cas en función de estas aspiraciones y no de racionalizaque las minorías políticas desaparezcan o las otras entidades de la ciones políticas más sofisticadas. Precisamente porque el sociedad no cumplan algún rol de expresión y representación. Ecuador ha incorporado a la vida política, en poco tiempo, a poblaciones que no han tenido acceso a la informa7. No hay instituciones milagrosas, sus frutos sólo se ción sobre el juego electoral ni sobre la vida política, los ve en el largo plazo, el proceso es una escuela de requiere esta escuela de formación política que es el voto formación política. obligatorio para que se compenetren con ésta y la demisEn el Ecuador, además de equivocadamente considerar tifiquen. Europa conoció el mismo fenómeno por varias que las leyes van a cambiar la realidad, cada sector quiere generaciones y fue gracias a las organizaciones populares reglas de funcionamiento ventajosas para sí, de manera (tales como los sindicatos, asociaciones artesanales o de que nos hemos habituado a cambiarlas constantemente otra índole, que dieron lugar inclusive a partidos) que sin que podamos conocer en los hechos sus virtudes y poco a poco los ciudadanos hipotéticos se politizaron y desventajas. Se requiere tiempo para ello y eso es precisaformaron las indispensables tendencias con las cuales se mente lo que en el Ecuador no nos damos, acostumbrados construyen opiniones, definen problemas y soluciones. 131

Criterios para las reformas políticas Así, idealmente la democracia podría ser otra cosa y danos/as o al menos de mayor igualdad social. La ciudafuncionar con otras normas, pero existen unas como ésta danía se ha ido ampliando y la idea de la representación que responde y responderán a las condiciones de la poblano se ha superado. Tiene sus limitaciones y, como la vida ción –no a una ideal- todavía por un buen tiempo. No son política en todas partes, conoce cíclicas crisis y pérdida de las contradicciones entre alguno de los ideales de demolegitimidad. Hay que renovarla y el mejor cambio ha sido el cracia y sus normas formales las que la limitan, sino el lento proceso de incorporación de aspectos para que sea sentido en el cual se las realiza. Obligar a votar puede no también participativa, en el sentido de que más sectores ser democrático pero es un camino para una mayor o sociales y personas se ocupen de la cosa pública. Ampliar mejor democracia, del mismo modo que manifestar y pree incentivar los canales de participación ha sido una prosionar en las calles no es necesariamente favorable para puesta cíclica. consolidar a las instituciones democráticas como el Pero la participación no dura siempre ni tiene el mismo Congreso o la Presidencia pero es una expresión de demofervor de un tiempo a otro, de una generación a otra. Así, cracia que contribuye a evitar la conla idea de una democracia participaticentración del poder cuando las deciva que vuelve al tapete público cada siones van a favor de pocos privilegiados. se sostiene que hay que cierto tiempo tampoco es la panacea, a pesar de ser necesaria. A su vez, la idea Como toda norma, el voto obligatorio tiene también sus consecuencias no siempre ventajosas. Una de ellas eliminar el voto obligatorio, puesto que este sería de una democracia deliberativa no ha funcionado hasta ahora sino en pequeños grupos y por tiempos limitados. podría ser precisamente que haya gente que se vea incitada a votar y, no teniendo sino angustias de pobreza y contradictorio con la idea de democracia. Pero para A la democracia representativa y participativa conviene añadirle actualmente una democracia ciudadana, cívica o sufriendo de la desigualdad social, vea a la política como una simple esperanza de redención y, por lo que ésta realmente funcione debe contarse con perautogestionaria, en el sentido de que se incremente una ciudadanía más activa no sólo para vigilar la vida política, mismo, preste más oídos a los milagreros, populistas o no. Pero esa es la sonas ilustradas, que aportar a la misma y ser exigente con ella, sino de que se trate de una ciudaexigencia de las democracias: incorporar inevitable y constantemente a las mayorías para que la democracia no accedan a información y puedan tratarla;... danía más autogestionaria, que asuma responsabilidades sociales, económicas y de otra índole, no en tanto personas sea propia de las minorías. individualizadas sino como colectivos Hoy está de moda –contradictoriaque den respuesta a las necesidades mente- el pretender que la política responda a la imagen y colectivas y logren asociar o integrar a las personas. semejanza de una élite ilustrada. Ya no de modo velado, Puesto que uno de los grandes problemas de la vida se quieren borrar las pautas de la igualdad establecidas en política actual es la creciente monopolización de la vida el pasado(se quiere, por ejemplo, incrementar las exigenpública por grandes empresas nacionales y sobre todo cias para ser candidatos/as exigiendo estudios superiomultinacionales, en contrapeso la ciudadanía debe aprores). Este ha sido el camino que refuerza los procesos antipiarse del espacio público socialmente y no sólo con la democráticos, legitima la desigualdad, incrementa los lógica de la persona individualizada. Al hablar de colecticonflictos y no raramente acaba en enfrentamientos. vizar la sociedad no lo hacemos en el sentido del corporaReforzar la democracia, en cambio, tiene sus costos incluitivismo sino de colectivos que respondan a las necesidada la posibilidad de empobrecerla en sus debates y comdes de la sociedad, puedan constituirse en aglutinadores portamientos, de hacer largos y costosos los caminos para de las personas y hacer contrapeso al mundo de las las soluciones, pero ese es el precio de la igualdad. Hay empresas que terminan por querer apropiarse de los políque saber vivir con este proceso. ticos/as y de la política(Estado). La creación de una dinámica de este tipo busca que la persona como ciudadana 8. Renovar o reinventar una democracia entre a jugar en la disputa política, no sólo como persona más ciudadana, autogestionaria (votante) sino como parte de los entes que en la sociedad Recordemos que la democracia representativa es uno deben orientar a la colectividad, para así defender su de los progresos más importantes de la historia; permitió modo de responder a los problemas vitales o aportar con que el mundo de nobles y señores diera paso al de ciudaideas. Se trata pues de personas motivadas por la colecti132 Criterios para las reformas políticas vidad y con intereses prácticos diversos ya establecidos. Entonces, la vida política a la larga no sería ese predominante juego entre poderosos intereses económicos y políticos, sino que también se disputarían entidades colectivas que respondan a necesidades igualmente colectivas, asociando además, a personas. Hay que recuperar otro espacio para las personas, quienes ahora debido a su aislamiento –cada cual vive en su departamento o casa con pocos contactos cercanos con los demás; se integran más como televidentes y consumidores- son doblemente víctimas de la manipulación de la prensa y de la propaganda. Favorecer espacios de“sociabilidad” que rompan el aislamiento de vida que ahora predomina resulta ser así una necesidad. 9. Considerar los polos de la dinámica democrática: igualdad y oligarquía Conviene también tener muy presente en nuestras medidas o propuestas que la dinámica de las democracias es prioritariamente la disputa entre ciudadanía y“oligarquización”(perdón por este neologismo criollo), acceso a igualdad y disputa por privilegios de una minoría o concentración del poder en pocas manos. En nuestro caso, la prioridad debería consistir en borrar nuestras extremas diferencias sociales y lograr que la diversidad socio-cultural sea la base de un nuevo sistema político. Lograr mayor igualdad,“ciudadanizar” nuestras condiciones de vida y mentalidades es un programa de largo plazo, que sin embargo requiere lograr ahora el entendimiento para ello. Por eso hay que recordar que ningún proyecto de reforma durará si no se acompaña también de la construcción de un proyecto social y de un sistema que haga de la diversidad la nueva dinámica de creación colectiva para las generaciones venideras. 10. Privilegiar mayor identidad y acercamiento entre la persona y el Estado Arrastramos problemas de largo tiempo, como el étnico, el regional, las relaciones centro-periferia, la polarización ejecutivo-legislativo, el peso oligárquico vs pueblo, la justicia parcializada, etc, que no se resolverán con una o más medidas sino porque en los hechos cimentemos el cambio. La definición institucional debe contribuir a ello. Entre las prioridades está el acercar al/la ciudadano/a a la autoridad y a los representantes. Durante la Colonia la mayoría(indígena en ese entonces) percibía a la ley y la justicia como las del “otro”, del colonizador; podía así cuestionarla al no respetarla. No eran“mi” ley ni“mi” autoridad, se las respetaba por temor pero en ausencia de la autoridad se las transgredía. Los chaperones, los españoles de América, hicieron luego lo mismo. Para ellos se trataba de la ley y autoridad de Madrid, no de las“nuestras”. Así hubo y hay todavía un pacto de hecho para que la ley y las autoridades no sirvan sino cuando estén presentes o“me” sean útiles, y no existe aún una real apropiación de la ley, de su“espíritu” o del sentido de autoridad. Acercar a la persona(individu-ciudadano/a) de la ley y autoridad para que éstas primen, como debe suceder en un Estado de derecho, es un largo proceso con varias aristas y medidas. A la postre se debe lograr que las personas sean más vigilantes y partícipes de la vida pública, seguras de sus derechos y obligaciones y confiadas en las reglas del juego. La descentralización es un medio para ello y se requiere volverle interesante y atrayente al primer nivel de poder público, que es el más próximo de la persona (parroquia o municipio según los casos). Actualmente, la junta parroquial es un nivel de administración pública solamente simbólico y los municipios de las ciudades son demasiado grandes. En otros países-Europa, Norteamérica- éstos se funden, se integran, pero aquí todavía requerimos que cumplan un rol de acercar y motivar a la persona hacia la cosa pública, porque el municipio o la junta parroquial se ocupan de aspectos importantes para la vida diaria del/la ciudadano/a común. El poder público tiene que tener algo de interés para la persona, para que ésta se sienta atraída por él. Pero no solo la descentralización puede ser el medio para estos fines; conviene lograr el mismo fenómeno en la administración de justicia, en las organizaciones de la sociedad civil y en toda acción del Estado. En suma, aproximar a las personas a la gestión de la cosa pública permitiría a la larga que ésta sea vista como propia,“nuestra”, parte de nuestra personalidad colectiva. Sin embargo, reiteramos que no son sólo normas las que se requieren para ello, sino un programa de largo aliento y constancia que les dé cimiento y legitimidad. Sin este acuerdo o programa no se logrará sino poco. A la postre deberá tratarse de una democracia singular, propia a nuestra singularidad. 133

Democracia representativa, participativa y directa Jorge Dávila Loor* La sociedad capitalista y el Estado P ara entender las posibilidades y los límites de la democracia representativa, es necesario establecer la relación entre el Estado y la sociedad capitalista y para ello resulta de gran utilidad analizar la caracterización de la sociedad y del Estado que John Locke hiciera en su“Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil”. Recordemos que, según Locke, en un primer momento solo existe un estado natural donde no existe ningún cuerpo político ni autoridad política. Este estado natural no es más que una ficción para idealizar algunas relaciones propias de la sociedad civil capitalista: la igualdad de los hombres en tanto que individuos privados, libres y con igual poder, donde todos tienen derecho a la vida, a la propiedad que deviene finalmente propiedad privada capitalista y a las libertades individuales. Este estado natural, al no tener ninguna autoridad constituida tiende a volverse un estado de guerra, donde el hombre se vuelve lobo para el hombre, según la expresión de Hobbes. De esta manera, siguiendo la ficción de Locke, se vuelve necesario fundar el estado político, institución que monopoliza el poder político, legal y coactivo, dividido internamente según diferentes funciones, cuyo objetivo será garantizar, a todos, los derechos del estado natural, es decir, los derechos que supuestamente son propios de la naturaleza del ser humano(derecho a la vida, a la propiedad privada y a las libertades individuales). El procedimiento para pasar del estado natural al estado político, según Locke, es el pacto social, esto es el libre consentimiento de los individuos mediante el cual entregan el poder a un cuerpo político. Los individuos renuncian a ejercer el poder por sí mismos y lo otorgan a un cuerpo político separado, con tal de que este organismo preserve los denominados derechos naturales. El pacto social es, entonces, una nueva ficción conceptual para legitimar el poder de esta autoridad, pues aparece como una cesión voluntaria de los individuos reunidos en asamblea. Cesión de poder condicionada a que el poder constituido garantice efectivamente los llamados derechos naturales; de manera que, en caso de que dichos derechos no sean debidamente garantizados, la autoridad * Profesor de la Escuela Politécnica Nacional y de la Universidad Central del Ecuador política pierde legitimidad y la sociedad tiene el derecho a la resistencia y a la desobediencia civil, hasta reconstituir nuevamente el estado político mediante un nuevo pacto social, es decir, refundando el Estado. Los casos de pérdida de legitimidad, según Locke, son varios. La autoridad política no tiene legitimidad cuando esta ha sido impuesta por conquista del poder desde fuera o por usurpación del poder desde dentro. La autoridad política, legal y legítimamente establecida, pierde legitimidad cuando se vuelve una tiranía, que irrespeta y atropella los derechos naturales. La autoridad política, y más concretamente el poder ejecutivo, pierde legitimidad cuando asume las funciones legislativas, cuando impide que funcione el poder legislativo o cuando deja de aplicar las leyes promulgadas por el legislativo. Este marco conceptual, fundamento teórico del Estado en las sociedades modernas, que tiene como fondo histórico las revoluciones burguesas inglesas del siglo XVII, nos sirve para establecer la relación estructural entre economía capitalista y Estado moderno. El estado natural representa la sociedad civil donde por circunstancias históricas concretas se desarrolla cierto grado de relaciones entre individuos libres, dentro de las cuales se constituyen localmente relaciones capitalistas, las mismas que con el tiempo se van a generalizar y a dominar otras relaciones de producción. La producción capitalista en unas sociedades donde se rechaza el sometimiento personal(esclavista o servil) se vuelve una forma conveniente para que los capitalistas puedan obtener ganancias y para que individuos pobres o campesinos huidos de la explotación feudal puedan asegurar la reproducción de su vida. Todos son libres e iguales en cuanto no hay sometimiento personal. Pero no todos tienen igual poder económico porque unos son propietarios privados de los medios de producción y pueden imponer las condiciones de trabajo y remuneración, y otros solo son propietarios de su capacidad de trabajo y se ven obligados a entregar su trabajo al capitalista por un salario que les permite sobrevivir. Estructuralmente, el estado político en su relación con el régimen económico tiene un objetivo básico y cumple un papel fundamental: permitir la reproducción de las relaciones capitalistas y la acumulación del capital, pues debe preservarlas, legal y coactivamente. En consecuencia, una situación de poder económico 134 Democracia representativa, participativa y directa que permite a los capitalistas controlar y dominar el La democracia representativa proceso productivo y por tanto someter al conjunto de La democracia representativa moderna nació porque la los trabajadores y que permite fijar una remuneración nueva clase capitalista necesitaba, por una parte, destruir que sirva al trabajador solo para reproducir su capaciel Estado feudal, la monarquía absolutista que concentradad de trabajo, se refuerza con un poder político que ba totalmente el poder para beneficio de los intereses de la debe contribuir, legal y coactivamente, a generalizar aristocracia, y, por otra parte, requería conformar un esta situación de poder económico que está incipientenuevo tipo de Estado, un Estado de derecho que desde el mente establecida. Lo fundamental, por tanto, del poder legislativo pudiera garantizar y asegurar la propieEstado moderno es que sea un Estado de derecho que dad privada capitalista, el libre mercado y, en general, las elimina los privilegios establecidos por ley, como se libertades individuales. daba en el régimen feudal, y que establece la igualdad Para controlar el poder legislativo, primer poder del en el derecho para todos, donde todos tienen derecho a Estado según la nueva concepción, la burguesía establela propiedad, incluida la de la tierra, y donde todos disció el nombramiento de representantes por parte de ponen de sus personas libremente. una ciudadanía todavía restringida, El contrato mercantil y el contrato de sobre una base electoral sumamente trabajo entre personas libres se vuelven el meollo del Estado de derecho. Igualdad de derecho frente a una Están penetrados por la complicidad y la corrupestrecha que solo concedía derechos políticos a los grandes propietarios del género masculino. La burguesía, desigualdad de hecho, pues por una parte el mercado beneficia a los ción, el irrespeto contipor medio de este mecanismo, se convirtió no solo en la clase económigrandes capitalistas en desmedro de nuo al marco constitucamente dominante sino en la clase los pequeños capitalistas y no capitalistas, y, por otra parte, permite a cional y legal, la judiciapolíticamente gobernante. Por tanto, la burguesía más que demócrata fue los capitalistas imponer las condiciolización de la política y liberal, luchó por una democracia nes de trabajo y de remuneración a los trabajadores. La aparente igualla politización de la jusque representara únicamente sus intereses económicos, una democradad de los sujetos económicos, encubierta en la formalidad del derecho, sanciona la desigualdad de hecho ticia para dar lugar a la intimidación y al chancia directamente funcional a la acumulación capitalista. Fruto de largos procesos de luchas entre sujetos con diferente poder económico. taje políticos. populares, se ampliaron los derechos políticos al conjunto de la población, El pacto o contrato social represensin ninguna exclusión por dinero, ta, por su parte, un nuevo tipo de legitimidad, necesario sexo o grado de instrucción. Pero, la extensión de la ciupara la reproducción de la sociedad capitalista y su dadanía es un fenómeno relativamente nuevo que se iniEstado. Frente a la obediencia debida a la autoridad civil, ció en la segunda mitad del siglo XIX y que se ha geneporque toda autoridad viene de Dios(argumento teológiralizado en el siglo XX en aquellos estados donde ha co acorde con el régimen político feudal), se formula la regido, con algún grado de permanencia, la democracia obediencia debida porque el poder político es el garante representativa, pese a las interrupciones dictatoriales. de los llamados derechos naturales. Es una legitimidad Con el sufragio universal, la representación política de política y ética, secular y no teológica, funcional a los los intereses y objetivos de la clase capitalista se vuelve requerimientos de la reproducción de las relaciones y de más compleja, pues ya no tiene asegurado el control y el la acumulación capitalistas. Se trata de un nuevo tipo de manejo del cuerpo político. Se abre, por tanto, un nuevo legitimidad que da lugar a lo que Antonio Gramsci, posespacio de lucha cuyo objetivo es alcanzar la adhesión teriormente, llamará la hegemonía. El poder político en del pueblo a las propuestas políticas de los partidos y a los Estados modernos no puede mantenerse coactivamenlos discursos políticos de sus líderes. La hegemonía a te, requiere necesariamente cierto consenso o consentitravés de la lucha de las ideas se vuelve fundamental. miento social. La represión, más tarde o más temprano, De manera que la existencia y sobre todo la ampliación por sí sola fracasa. La represión necesita estar justificada, de la democracia representativa ha suscitado otro fenómeatravesada por una legitimidad política y ética; y, mienno moderno de crucial importancia: el nacimiento y el tras menos represión se requiera, más sólida es la convidesarrollo de los partidos políticos. En un principio, los vencia social y la legitimidad del poder estatal. partidos de la burguesía representaron los intereses y 135

Democracia representativa, participativa y directa objetivos globales de la clase capitalista casi sin competen“Contrato Social” lapidariamente decía que“en el inscia cuando el voto estaba restringido a quienes tenían un tante en que un pueblo se da representantes, ya no es importante patrimonio. Luego, cuando se ha ampliado la libre” y hablando de Inglaterra, decía:“El pueblo inglés democracia representativa, la mejor forma de representar se piensa libre; se equivoca mucho; solo lo es durante la los intereses globales y los objetivos fundamentales de la elección de los miembros del Parlamento; en cuanto han clase capitalista por parte de sus partidos políticos ha sido sido elegidos, es esclavo, no es nada”. En los tiempos tratar de articular subordinadamente los distintos interemodernos, es Rousseau el primero en plantear la neceses y objetivos de otras clases y grupos sociales, pues solo sidad de una democracia directa, pues la soberanía así se volvía posible generar una hegemonía ideológica popular no puede ser representada, debe ser ejercida. sustentable y mantener el control y manejo del poder polí“Toda ley que el pueblo en persona no haya ratificado, tico de manera estable. Por supuesto, este es el mejor es nula”, decía. El“dame haciendo la política”, que es lo mundo posible para la clase capitalista, factible de realique los ciudadanos hacemos cuando votamos para elezarse cuando se llega a armonizar, en un difícil equilibrio, gir diputados, era para Rousseau una terrible alienación una sostenida acumulación capitalista y una constante y una grave irresponsabilidad política. Explicaba, pero incorporación de las demandas populares. Tal es el caso no justificaba, esta situación por varias causas que terdel llamado Estado benefactor, ocurriminaban minando las virtudes cívido después de la segunda guerra muncas: la fuerza del individualismo que dial, que ha tenido su expresión más alta en algunos países de Europa, sobre Eso son las consultas nos sumerge en el espacio de los intereses privados, el enfriamiento del todo en los países escandinavos, y que, por la resistencia de los pueblos de Europa, todavía se mantiene, aunque populares donde el conjunto de la ciudadanía amor a la patria, la inmensidad de los Estados, el despecho frente a los malos manejos políticos y los abusos por cierto debilitado por la embestida de corrientes capitalistas más netamente liberales o conservadoras. decide por mayoría de votos una u otra alternade los gobiernos que privilegian los intereses particulares sobre los colectivos. Su llamado fundamental era, La dominación política de una fracción de la clase capitalista basada en la hegemonía ideológica no ha llegado a tiva, convirtiéndose tal decisión en un mandato por tanto, fortalecer las virtudes cívicas. Un estado está bien constituido, decía,“cuando se imponen los asunplasmarse en América Latina, donde un capitalismo defectuoso, dependiente, atrasado, rentista y sistemas de que obligadamente debe ser respetado y aplicado tos públicos sobre los privados en el espíritu de los ciudadanos”. Rousseau, entonces, expone con opresión, sobreexplotación, discriminación y autoritarismo heredados desde por el Estado... profundidad el problema, el laberinto, de la mejor forma de gobierno del la colonia, han retardado la existencia Estado moderno: la democracia reprede una democracia representativa ampliada a toda la sentativa, pues esta forma de gobierno deja abierta una población y donde la coerción ha tenido claro predominio enorme puerta para que la democracia se vuelva el sobre débiles y fugaces intentos de asentar el dominio gobierno de los políticos y no el gobierno del pueblo, sobre proyectos económicos nacionalistas y de integración según un sugerente título de uno de los últimos textos de interna que hubieran permitido una hegemonía ideológica José Nun. Gobierno de los políticos que, mientras refuery una estabilidad política. En nuestros tiempos, y concretaza la acumulación capitalista globalizante y excluyente, mente a partir de la década de los ochenta, el nuevo impulpermite, que los políticos y grandes burócratas busquen so dado a la democracia representativa en América Latina sus propios objetivos individuales y grupales, convirtiense ha ido debilitando cada vez más por los muy estrechos do a la política en una forma de privilegios y de enriquelímites de un modelo neoliberal impuesto por los grandes cimiento personal y grupal. No nos debe extrañar la tengrupos económicos nacionales y extranjeros, modelo que dencia a degradarse de la política, pues el valor máximo ha producido enorme pobreza a nuestros pueblos. del capitalismo, el enriquecimiento, penetra y corrompe todas las esferas de la sociedad. La democracia participativa y Gobierno de los políticos, que, en América Latina, la democracia directa desde la década de los ochenta, ha deteriorado al máximo Ya en el siglo XVIII, Rousseau fue uno de los primela democracia representativa. Expresiones de este detriros críticos de la democracia representativa. En su mento constituyen los programas de gobierno que solo 136 Democracia representativa, participativa y directa sirven para encontrar adherentes en las campañas electodo y aplicado por el Estado. Los partidos y otros organisrales, las elecciones que se distorsionan a través del poder mos de la sociedad y del Estado tendrán la posibilidad de del dinero y de la mañosa utilización de los medios de orientar y argumentar en uno u otro sentido. comunicación colectivos, el clientelismo que entrega y Aparte del mecanismo de la consulta popular, el ofrece dádivas a los sectores más empobrecidos para obtegobierno del pueblo, supone también otros mecanismos ner apoyo popular, los derechos y libertades individuales que pueden ser englobados bajo la denominación de una y sociales una y otra vez conculcados, la ausencia de rendemocracia participativa, esto es, una sociedad civil actidición de cuentas por parte de los representantes políticos va que, desde múltiples instancias, pueda dar peso a sus y los administradores del Estado, la impunidad reinante opiniones y proposiciones en relación a la política econóde los grandes capitalistas y de los mica(productiva, energética, comerpolíticos y burócratas dorados dado cial, crediticia, tributaria, presupuestaque los sistemas de control y fiscalización que se realizan en las alturas de Tanto las consultas popuria, etc.), ambiental, educativa, de salud, de vivienda, de desarrollo cientílos distintos aparatos de Estado están penetrados por la complicidad y la corrupción, el irrespeto continuo al lares como las diversas formas de participación fico-técnico, etc., y también sobre el mismo sistema político, en cuanto al sistema electoral, al sistema de partimarco constitucional y legal, la judicialización de la política y la politización de la justicia para dar lugar a la política de la sociedad civil no pueden ser una dos, etc. Una sociedad civil, asimismo, que pueda tener peso para vigilar y fiscalizar la actividad política de los intimidación y al chantaje políticos, la falta de transparencia, los acuerdos por debajo de la mesa, la ausencia o la alternativa a la democracia representativa, pero sí gobernantes y de los administradores del Estado. Tanto las consultas populares como pobre consistencia ideológica partidaria, los cambios de camiseta, la proliferación de los llamados indepenpueden y deben robustecer la democracia reprelas diversas formas de participación política de la sociedad civil no pueden ser una alternativa a la democracia dientes, la estructura centralizada y verticalista de los partidos y el poder sentativa,... representativa, pero sí pueden y deben robustecer la democracia representatiabsoluto del líder o caudillo, la forma va, de modo que el gobierno de los autoritaria del quehacer político, etc., etc. políticos sea también el gobierno del pueblo. Por ello es Pareciera, entonces, que la democracia directa sería la importante que estas formas de participación directa o alternativa a la democracia representativa. El gobierno del indirecta de la ciudadanía queden institucionalizadas pueblo, de la sociedad civil, en lugar de la democracia de dentro del marco constitucional y legal. los políticos. Pero, la inmensidad de los Estados, que señaEn la situación actual de América Latina, en que se ha lara Rousseau, se vuelve en contra de la posibilidad de generalizado el rechazo a los partidos políticos, por su serque la democracia directa pudiera realizarse permanentevilismo a los intereses del gran capital nacional y extranmente, como pudo realizarse en Atenas, una pequeña ciujero y por haber convertido a la esfera del poder político dad-estado. Sin embargo, sí puede y debe realizarse cada en un espacio para la corrupción y el enriquecimiento ilícierto tiempo para resolver problemas fundamentales que cito, no hay otra alternativa que refundar los partidos determinarán el destino de la sociedad, entre los cuales políticos existentes o crear otros nuevos, con capacidad debe estar la posibilidad de revocar el mandato a cualmoral e intelectual, para reformar el estado de cosas que quier representante político. Eso son las consultas populavivimos y para desarrollar nuevos proyectos que conduzres donde el conjunto de la ciudadanía decide por mayocan de verdad al bienestar de las mayorías, al bienestar ría de votos una u otra alternativa, convirtiéndose tal decidel pueblo, sobrepasando los estrechos límites que nos ha sión en un mandato que obligadamente debe ser respetaimpuesto el gran capital. 137

Crisis del derecho y crisis institucional Marco Navas Alvear* E n este texto se busca señalar algunas ideas acerca de las relaciones entre la más global crisis de las instituciones jurídico- políticas en el Ecuador y la situación del estado de derecho. A lo largo de nuestra historia republicana, el ejercicio del poder ha estado signado por una constante inestabilidad, con cortos períodos de calma. Esta condición anómica se ha expresado, entre otras cosas, en una recurrente pugna de poderes entre el ejecutivo y el legislativo, dentro de un contexto de frecuente quebrantamiento de los procedimientos legales. A la vez, una manifestación más general de esta crisis se localiza en la falta de efectividad de las normas jurídicas que son manifestaciones de este poder. Normas que, de manera acelerada, van perdiendo su capacidad de ser aplicadas y su legitimidad. El último período democrático, por ejemplo, se ha caracterizado por permanentes tensiones entre las élites políticas. Tensiones que desplegadas desde los espacios estatales donde estas élites se hacían fuertes(Congreso, Ejecutivo, Función Judicial) eran aliviadas muchas veces a través de prebendas y otras formas distintas a las previstas institucionalmente. Esta situación en los últimos años ha desembocado en la ruptura del régimen democrático y la salida de los gobernantes. Solución que también está tornándose crónica. ¿Qué pasa con el estado de derecho en los días que vivimos? La célebre sentencia de que la Ley“se acata pero no se cumple” que describía en tiempos de la Colonia al destino de las normas que venían de Europa, resulta hoy en día plenamente aplicable. Lo terrible del asunto es que siglos después de haberse fundado una República democrática, la distorsión es más notable que nunca en el cumplimiento de las normas. Este incumplimiento sistemático de numerosas normas, incide desde luego, en el funcionamiento de la sociedad en términos de normalidad y equidad. No permite que las personas se sientan seguras frente a situaciones ordinarias y peor aún extraordinarias. Desde el simple ejemplo de obtener una cédula de ciudadanía y tener la convicción de que el Estado garantiza la identidad hasta atender eficazmente la seguridad en casos de ser víctimas de delitos y saber que los perpetradores tendrán una sanción justa. En suma, la falta de funcionamiento del estado * Doctor en Jurisprudencia y Profesor universitario. de derecho, incide en la seguridad de las personas y en su fe respecto del régimen que vivimos. No es que la democracia en nuestro medio no haya experimentado todo tipo de avatares, ni que las instituciones que de ella emanan no hayan sido estructuralmente débiles desde sus inicios; pero hoy quizá la crisis de las instituciones de la democracia sí resulta más compleja que antes. Y es que ahora, la debilidad de las instituciones que administran justicia, la fragilidad, ineptitud y falta de credibilidad de la Función Ejecutiva y el Parlamento, se relacionarían con una crisis global del modelo de estado de derecho nacional, puesto en jaque por las tendencias a la globalización económica, las presiones por una nueva forma de inserción internacional del país y por un profundo reordenamiento del poder mundial. Esto afecta la soberanía de nuestros descuidados estados y por ende, su capacidad de producción de normas y la acción efectiva de las instituciones llamadas a garantizarlas. Pero además, en el orden interno, las fuerzas corporativas que luchan por sus propios intereses son incapaces de reconocer un horizonte de bien común, las tendencias descentralizadoras o autonomistas que cuestionan al régimen central(y al estado nacional) y la incompetencia de los partidos políticos para diseñar procedimientos coherentes y adecuados a la compleja realidad actual, son factores que también emplazan con fuerza al sistema jurídico actual. Crisis del Derecho y de la legalidad Uno de los más interesantes pensadores contemporáneos del Derecho, Luigi Ferrajoli, escribió a fines del Siglo anterior un ensayo“Diritto come Sistema de Garanzie” 1 en el que advertía sobre la crisis que experimenta el derecho en la actualidad. Según el autor italiano, esta crisis, que evidencia la crisis del mismo estado moderno, podría ser advertida en tres aspectos. Un primer aspecto lo denomina crisis de la legalidad y tiene que ver con el débil carácter vinculante que le dan a las normas quienes las producen y las aplican(los titulares de los poderes públicos). Esta crisis se expresa en palabras de Ferrajoli en la“ilegalidad del poder”, o bien, en mis palabras, en un“sistemático desacato de las normas”. Desacato que empieza por quienes producen las normas y continúa por quienes las aplican, que 1 Publicado en español:"Derechos y Garantías, la Ley del más débil" Trotta, Madrid, 2001. 138 Crisis del decrecho y crisis institucional se“riega” en verdaderas redes de intereses y de corrupción que devienen en una suerte de“estado paralelo” y cuyos máximos exponentes pertenecen a las élites gobernantes. El problema se agudiza, desde luego, cuando son nuestros representantes quienes demuestran esta actitud ilegal, generando un efecto demostrativo muy fuerte a todo nivel. Esta actitud de quebrar la legalidad, que en los últimos tiempos del régimen“dictocrático – populista” además se lo hizo con un grado máximo de descaro, vulgaridad y cinismo, definitivamente tiene un efecto simbólico adverso al derecho. La ciudadanía le pierde la fe a la capacidad de las normas de cumplir su papel de resolver conflictos, de dar, facultar o impedir. En suma se pierde la fe en el papel regulador que es la esencia del derecho. En los hechos y tomando la situación del orden jurídico nacional, tan numeroso y espeso, causa verdadera desesperación observar otro fenómeno: existe aparentemente un enorme afán por legislar en todas las materias, contribuyendo a alimentar el mito de que por Ley se puede solucionar“per se” los problemas sociales. Por ejemplo, se suele mencionar continuamente como una causa de los principales problemas nacionales, que no existe una legislación sobre estos temas o que la existente es obsoleta. Se presiona entonces por producir o reformar tal o cual Ley. Pero, con el mismo afán, al día siguiente que se ha legislado, se empieza a degradar lo hecho, mediante el simple y a veces descarado, desacato de la Ley.“Hecha la Ley, hecha la trampa”. En esta miserable actitud tienen gran responsabilidad los abogados que no ejercen su saber con probidad, por acción, cuando inventan interpretaciones ilógicas que favorecen intereses ilegítimos y particulares; y por omisión, cuando en calidad de autoridades no se esfuerzan por dar una interpretación que cree precedentes en pro de solucionar los conflictos y torne vivo al derecho. Así, se llega al extremo de hacer gala de la mayor insolencia para elaborar interpretaciones absurdas de normas cuyo texto resulta claramente contradictorio al sentido que se les quiere dar –como mandan las reglas de la exégesis) como fue el caso de la Resolución del Congreso de diciembre de 2005 que dejó cesante a la Corte Suprema de Justicia. Como muchos sectores han recalcado al respecto, no se trata de defender a una anterior Corte, sino de destacar que no se podía enfrentar el problema de su politización, pulverizando las reglas del juego, porque esa metodología causaba un mal mayor y estructural. El resultado de estas prácticas constantes es la crisis de la legalidad y algo más grave,“la progresiva degradación del valor de las reglas de juego institucional y del conjunto de límites y vínculos que las mismas imponen al ejercicio de los poderes públicos”, en palabras del citado autor. 2 Crisis Institucional y del Estado Social Un segundo aspecto se relaciona con la“crisis del estado social”. En este ámbito, uno de los aportes más interesantes de Ferrajoli es su teoría sobre la validez del derecho. El autor postula que para sostener la validez del derecho no se requiere solamente de requisitos formales(respeto a procedimientos para la formación de la Ley, por ejemplo), sino que es preciso considerar como elemento de validez el contenido mismo de las normas en cuanto es coherente con los principios que informan el estado social de derecho. Así refuta o más bien dicho complementa la perspectiva positivista sobre el tema construida por autores como Hans Kelsen, L. A. Hart y más recientemente el fallecido Norberto Bobbio. Esta dimensión de la crisis se manifestaría en“la inflación legislativa provocada por la presión de los intereses sectoriales y corporativos, la pérdida de generalidad y abstracción de las leyes, la creciente producción de leyes acto, el proceso de decodificación y una legislación fragmentaria... habitualmente bajo el signo de la emergencia y la excepción”. 3 Tales frases que en realidad describen un panorama más cercano al autor, parecen aplicarse muy bien al ámbito nacional. Tenemos un sistema jurídico colapsado, obeso, fragmentario y más. Pero lo peor es que mucha parte de el tiene contenidos contrarios a los principios del estado social. La más grave muestra de una suerte de incoherencia en el diseño mismo de nuestro estado de derecho, podemos advertirla en la Constitución Política actual. Este instrumento cuenta con una parte dogmática que reconoce muy ampliamente los derechos fundamentales y las garantías. Sin embargo, su parte organizativa – procedimental, inspirada en su momento en un acuerdo de mayoría de partidos de la derecha(Democracia Cristiana – PSC), parecería tender a comprimir el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales al reforzar un régimen presidencial “duro” y debilitar a ciertas instituciones y espacios de participación. Como ejemplo podemos anotar, el de las facultades tan amplias del Ejecutivo para presentar proyectos de legislación urgente. A este diseño incoherente debemos añadir una práctica abusiva e irresponsable de estas facultades, a través de la presentación de numerosos proyectos“urgentes”, la mayoría incompatibles con las reglas y los principios constitucionales. Baste mencionar el último engendro denominado“Ley Topo”. Propuesta elaborada por economistas cercanos a las instituciones financieras internacionales y que carecía de la coherencia técnica mínima necesaria, que mezclaba regulaciones sobre una serie de temas 2 Op. Cit. p. 15. 3 Op. Cit. p. 16 139

Crisis del decrecho y crisis institucional distintos, muchas de estas contrarias a los valores sociales que el Ecuador aprobó en su última Constitución. Para enfrentar esta dimensión de la crisis, urge una tarea constante de racionalización jurídica, pero más que nada, de armonización de las normas con los valores de la Constitución, que protegen en último plano, la dignidad de las personas y los pueblos. Entonces, no solamente se requiere una racionalización tecnocrática que pretenda reducir de noventa mil a treinta mil, las normas del orden jurídico nacional. Se necesita que solamente se apliquen las normas cuyo contenido es armónico con los derechos fundamentales. Aquí resulta muy importante implementar, por ejemplo, esa facultad de control difuso que tienen los jueces(señalada en el Art. 274 de la Constitución Política del Estado) para declarar inaplicables las normas que se opongan a la Constitución. De allí también, que una Función Judicial independiente y profesional, podrá hacer eso mejor. El Estado Nacional Finalmente, podemos mencionar un tercer aspecto que cierra el panorama de la crisis del derecho y agudiza la descomposición institucional: la crisis del Estado Nacional como productor de derecho y estructura de justicia. Uno de los desafíos principales que persigue el Ecuador en la actualidad, radica en consolidar su inserción en esta comunidad global. Este es un proceso complejo que se caracteriza por tensiones entre la globalidad y la territorialidad, la virtualidad y la realidad, la cooperación internacional y la soberanía estatal. Estas tensiones suponen profundos cambios en las relaciones del estado con la sociedad y en las relaciones sociales. El poder soberano del estado se relativiza en relación a las presiones globalizadoras que van colocando las fuentes del derecho y las instancias de decisión de conflictos por fuera de nuestras fronteras. Una muestra de ello está en las condiciones para la resolución de conflictos sobre inversiones que se han pactado antes en acuerdos bilaterales y que se prevén en el marco del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Este fenómeno no es tan nuevo pero si actualmente muy agudo y explícito. Antes ya, determinadas decisiones se tomaban fuera de nuestras fronteras pero hoy asistiríamos a la anulación de procedimientos y formalidades para llegar a ello. Por sí mismo, esto no resulta completamente positivo o negativo, pero perjudica el poder del derecho nacional y a la capacidad y obligación que un estado débil tiene de proteger los derechos de las personas. Algunos autores, como Ralph Dahrendorf, subrayan por ejemplo el carácter no democrático de este proceso. Mientras respecto del derecho nacional, es un órgano que emana de la voluntad popular quien produce las normas y son instituciones que igual se organizan en base a un estado de derecho democrático quienes las aplican a los casos que se presenten, en estas nuevas instancias y espacios, esas condiciones se ven mediatizadas y relativizadas. Vale recalcar que –teóricamente por lo menos- sobre instancias como el Parlamento y las de Justicia, la ciudadanía tiene formas de control social, pero esta posibilidad se debilita o se diluye cuando se trata de instancias extraterritoriales. El reto frente a esto, dicen otros grupos, quizá sea construir también una sociedad civil global o mundial, que articule sus demandas de forma efectiva ante los nuevos desafíos y espacios. Una red social que demande además, la actuación efectiva de las instituciones internacionales que tutelan los derechos más allá de la falla de los gobiernos. Pero estas iniciativas, a pesar de los importantes esfuerzos que se realizan son aun incipientes. La Crisis del Derecho en el Ecuador Esta triple manifestación de la Crisis del Derecho, que hemos dibujado gracias a las ideas de Ferrajoli, como ha afirmado éste,“corren el riesgo de traducirse en una crisis de la democracia”. Los primeros meses de 2005 hemos presenciado el pleno estallido de la Crisis del Derecho. Ahora las aguas parecen calmarse, pero si no atendemos a las causas políticas más profundas y no reflexionamos sobre la cultura política de los productores de las normas, podemos esperar nuevos conflictos. Curiosamente el derecho juega en la opinión pública y en el debate social una suerte de papel de fetiche. Cumple una función de dar seguridad psicológica porque está declarado en el papel, pero no seguridad jurídica porque falta que sea efectivo. Cuando se inaplica el derecho, además se pierde el efecto de la seguridad psicológica. Por otra parte, este fenómeno, considero que tiene relación con una sobreestimación del papel de las normas por sí mismas y una subestimación de la acción de quienes las aplican o las violan y en suma, las encarnan. En cuanto a esto, quienes luchan o pretenden luchar por la democracia no deberían olvidar que esta no solamente se fortalece exigiendo el respeto a las reglas formales sino que se encarna cuando las personas que la viven tienen unas condiciones básicas que el estado garantiza. Por supuesto que lo primero permite lo segundo pero estas condiciones no necesariamente se dan de forma espontánea. Se requiere un Estado responsable y una ciudadanía activa y sensible. Finalmente, en cuanto al debate político sobre los cambios producidos y las reformas por hacer, se requiere una mayor comprensión y reflexión crítica de lo que es papel social del derecho. 140 Manifiesto de ciudadanos ecuatorianos ante la Organización de Estados Americanos Quito, 25 de abril de 2005. Señores: Luigi Einaudi JEFE DE LA MISION DE LA OEA EN EL ECUADOR Carlos María Ocampo REPRESENTANTE DE LA OEA Antonio Parra Gil CANCILLER DE LA REPUBLICA Julio Prado SUBSECRETARIO DE RELACIONES EXTERIORES Blasco Peñaherra Padilla MIEMBRO DEL PARLAMENTO ANDINO Y DELEGADO GUBERNAMENTAL ANTE LA OEA De nuestra consideración: Los ciudadanos y ciudadanas abajo firmantes exponemos ante la Comisión de la OEA y la opinión pública nacional e internacional los argumentos por los que consideramos que la cesación del Coronel Lucio Gutiérrez como Presidente de la República del Ecuador es un acto legítimo y necesario para el rescate y la profundización de la institucionalidad democrática en el país. Con este manifiesto queremos aportar al análisis del proceso político que culminó en este cambio de régimen, proceso a nuestro juicio notable por sus motivaciones éticas y cívicas y por la alta expresión colectiva que logró canalizar. El movimiento democrático de Quito y otras ciudades que terminó con el gobierno de Lucio Gutiérrez es expresión del rechazo a la serie de rupturas constitucionales impulsadas desde el régimen(la reorganización del Tribunal Supremo Electoral y del Tribunal Constitucional, la cesación de la Corte Suprema de Justicia mediante resolución del Congreso Nacional y la designación de la Corte de facto, el 8 de diciembre de 2004, el decreto dictatorial del 15 de abril de 2005, mediante el cual se destituye a dicha Corte de facto y se dicta el estado de emergencia en Quito), a la vez que concentra el descontento de la sociedad ante las prácticas de autoritarismo, nepotismo, corrupción y clientelismo que caracterizaron la gestión política del gobierno. Estas acciones dictatoriales, de clara ruptura de la Constitución, se dan en un contexto de creciente deterioro de las instituciones políticas y jurídicas del Estado Nacional, proceso que ha venido madurando durante los 25 años de vigencia del sistema democrático en el país. La rebelión de Quito no es una acción irresponsable ni caótica, sino que expresa la voluntad democrática inquebrantable de la población y su demanda de una profunda reorganización del sistema político. Acto 1: La vieja política La Corte Suprema de Justicia que funcionó hasta el 8 de diciembre de 2004 fue un organismo que se sustentaba en el mantenimiento de equilibrios de poder entre los partidos políticos mayoritarios en el Congreso Nacional, los cuales bloquearon los mecanismos previstos en la Constitución para renovar los cargos vacantes al interior de la Corte a través de la cooptación. En el Congreso Nacional, los intereses partidarios impidieron que se dictaran las necesarias reformas a la Ley Orgánica de la Función Judicial, las cuales debían normar el proceso de elección de los jueces y, por tanto, poner en vigencia el principio de despartidización de la administración de justicia aprobado en la Consulta Popular de 1997. Como derivación y consecuencia de este bloqueo, se dio pie al acto inconstitucional de conformación de la Corte de facto, la alianza gobiernista(PRE, PRIAN, PSP, MPD) procedió a reorganizar los órganos de control político, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo Electoral, consumando con ello su intervención autoritaria e inconstitucional. Los sucesivos arreglos entre las oligarquías políticas, que han caracterizado la vida política de estos años, terminaron debilitando a la Constitución, al no permitir que se cumpla efectivamente su capacidad normativa. El uso instrumental de la Constitución por parte de tales oligarquías y la subordinación del interés general a los intereses particulares de los grupos de poder económicos y políticos, generaron acciones ilegítimas y posturas antipolíticas, al proyectar la imagen de que, por sobre la Constitución y la expresión ciudadana, se puede seguir usando el sistema de administración de justicia para satisfacer los intereses de grupos económicos y de poder político. Las instituciones fundamentales de la democracia ecuatoriana han quedado con ello reducidas a la función de arbitraje y chantaje en los conflictos entre grupos oligárquicos. Acto 2: La anti-política La sospecha de que esta manipulación inconstitucional estaba orientada a cumplir un acuerdo político del 141

Manifiesto de ciudadanos ecuatorianos frente a la OEA Coronel Gutiérrez y su Partido Sociedad Patriótica con el Partido Roldosista Ecuatoriano para provocar el retorno del ex Presidente Abdalá Bucarám, prófugo de la justicia, fue corroborada por la intervención del Presidente de la Corte de facto, Castro Dáger, hombre de confianza de Bucarám. Mediante una cuestionada e irregular providencia judicial, Castro anuló los procesos que por corrupción se seguían contra Bucarám, Dahik y Noboa. Desde el 8 de diciembre de 2004 la ciudadanía venía clamando por una profunda rectificación del Gobierno, del Congreso y de los partidos políticos. Se pidió, a través de múltiples vías de expresión, que el Congreso anule la inconstitucional resolución de cesación de la anterior Corte de Justicia y que dicte las normas jurídicas para nombrar a los nuevos magistrados. Para ello, era necesario tan solo responsabilidad y sentido patriótico, a fin de establecer las condiciones que debían reunir los jueces y los mecanismos de su designación. Sin embargo, el Congreso Nacional, atravesado por intereses partidistas mezquinos, y la actuación del gobierno de Gutiérrez que intervino permanentemente para boicotear el funcionamiento del Congreso, impidieron la formación de una mayoría que resolviera oportunamente la crisis de la función judicial, que acabó por convertirse en una crisis política general. Ante esta situación, y antes de que Castro anule los procesos contra Bucarám, los alcaldes y prefectos provinciales de Guayas, Azuay y Cuenca, reunidos en la ciudad de Cuenca a inicios de este año, pidieron a Gutiérrez y a la mayoría coyuntural del Congreso que rectifiquen sus actos para garantizar la vigencia de la Constitución. Luego, varias organizaciones ciudadanas y algunos partidos políticos instaron al Alcalde Paco Moncayo, y al Prefecto Provincial Ramiro González, a reunir a la Asamblea de Quito para insistir en la demanda ciudadana de respeto a la Constitución y a los derechos democráticos, y para exigir a Gutiérrez la inmediata rectificación de sus acciones. El 16 de febrero de 2005, por convocatoria de la Asamblea de Quito, se realizó una multitudinaria marcha ciudadana, en la que participaron más de 200.000 personas. Junto a esta marcha de Quito se realizaron otras masivas manifestaciones en Guayaquil y Cuenca. Frente a estas multitudinarias expresiones democráticas, Gutiérrez respondió con ofensas a los ciudadanos, con ceguera y tozudez, y con la persistencia vanidosa en sus errores políticos. El retorno de Bucarám en este contexto sólo podía agudizar la crisis. En la figura de Bucarám se concentra el sentimiento de rechazo a la arbitrariedad política, la corrupción, la impunidad y la violencia. Cuando finalmente Gutiérrez y el sector gobiernista del Congreso impidieron una resolución parlamentaria para cesar a la Corte de facto, desataron la protesta democrática del pueblo de Quito desde el día 13 de abril. En su afán dictatorial, Gutiérrez utilizó mecanismos de peligrosa violencia contra el pueblo de Quito, como la organización de atentados contra ciudadanos,“contramarchas” armadas y el uso desproporcionado de la fuerza pública para reprimir a las manifestaciones pacíficas. Gutiérrez y sus colaboradores recurrieron a formas de engaño y corrupción para llevar a Quito, desde otras zonas del país, a supuestos simpatizantes del régimen para enfrentarse con las multitudinarias y pacíficas manifestaciones democráticas. A más de utilizar y abusar de personas humildes que, por sus condiciones de miseria, fueron arrastradas por una paga miserable a la condición de bandas mercenarias, Gutiérrez y sus secuaces atentaron contra la integridad del Ecuador, pues con estos actos incentivaron las expresiones regionalistas y racistas. Acto 3: La nueva política Las masivas manifestaciones de Quito, convocadas en principio por las autoridades de la ciudad y algunos movimientos ciudadanos, hasta las autoconvocadas por el pueblo desde el 13 de abril, expresan la exigencia popular de un cambio sustancial de las instituciones y las formas de ejercicio de la política en el Ecuador. La consigna “¡Fuera todos!” que se coreó el 20 y el 21 de abril debe interpretarse ante todo como una demanda de transformación profunda: queremos formas democráticas de participación política, partidos y organizaciones sociales que garanticen la participación democrática de los ciudadanos, instituciones legítimas, representantes políticos que rindan cuenta de sus actos a sus colectividades. El rasgo más importante de este notable movimiento social es la emergencia y visibilidad de una postura ciudadana indeclinable que hace frente al proceso de desinstitucionalización, entendido este como pérdida de la dimensión ética de la vida pública. El movimiento de Quito se inscribe en el proceso de democratización social que atraviesa a América Latina, y que tiene que ver en primer lugar con una necesidad de expresión y participación política que va más allá de la capacidad que tienen los medios y los partidos de representar los intereses sociales. La expresión de las demandas sociales y la participación política de la ciudadanía han sido represadas, neutralizadas y bloqueadas por parte de quienes han administrado tanto el sistema de representación política como la esfera de la opinión pública. Frente a esto, emerge una sociedad civil con demandas que apuntan hacia una nueva ética política, y esa emergencia se realiza en los márgenes del poder mediático. Algunos editorialistas de la prensa escrita han realizado importantes pronunciamientos y análisis a lo largo de la crisis, pero sus indudables aportes a la reflexión 142 Manifiesto de ciudadanos ecuatorianos frente a la OEA y a la crítica han quedado relegados a un grupo de lectores muy restringido. La intervención y la función de Radio La Luna y otras emisoras que se adhirieron al movimiento de Quito, fue justamente la de servir de canal para la libre y responsable expresión ciudadana, como medio alternativo a las grandes empresas mediáticas. Por primera vez, la internet y los teléfonos celulares se convierten en un importante mecanismo de convocatoria social. El movimiento de Quito que derroca a Gutiérrez es un ejemplo de movimiento democrático. Sus armas fueron las banderas del Ecuador que portaban consigo millares de personas, flores, bocinas de automóviles, canciones inventadas por nuestros jóvenes. Quito derrotó a un aprendiz de dictador en un movimiento pacífico y de amplia participación democrática. En las calles, las mujeres y los jóvenes dieron muestra de una enorme valentía y creatividad para convocar a las masivas manifestaciones ciudadanas. En esa participación democrática se evidencia el anhelo de una profunda transformación de la política para el desarrollo social. Es expresión de la exigencia de que la política se supedite a la ética. La ciudadanía demanda la democratización de los partidos, las instituciones y los medios de comunicación. Las instituciones del Estado no pueden permanecer entrampadas en los conflictos entre grupos oligárquicos económicos y políticos. En esta perspectiva, el movimiento de Quito manifiesta una vez más la profunda tradición democrática de la población y la continuidad de su constante demanda de ejercicio ético de la política, de respeto a las normas constitucionales y jurídicas que rigen a las instituciones democráticas y de condena a los actos violatorios de la convivencia civilizada o de graves corrupciones como las que llevaron al gran fraude bancario en el gobierno de Mahuad. A esta ciudadanía democrática, de profundos sentimientos éticos, han traicionado los grupos de poder oligárquico que han roto las normas constitucionales y los principios éticos fundamentales para beneficiarse de la quiebra institucional. El nuevo Gobierno del Presidente Alfredo Palacio, surgido de la resolución del Congreso Nacional el 20 de abril, es un gobierno legítimo, reconocido por el pueblo ecuatoriano. Esperamos que este Gobierno responda positivamente a la demanda fundamental del movimiento democrático: iniciar una urgente modificación de las instituciones del Estado y de las reglas de participación y representación democrática. No se trata de ir a un apresurado proceso electoral; se trata de encontrar las vías y los consensos necesarios y urgentes para cambiar el sistema político ecuatoriano, concretando así los principios democráticos que consigna la Constitución de la República vigente. El Ecuador debe integrarse con firmeza en el contexto regional para impulsar la paz, la solución de los conflictos que desgarran a naciones hermanas, para crear y fortalecer los espacios de integración económica, de convergencia política y de seguridad regional latinoamericana. En el contexto de la globalización, es urgente afianzar la integración regional y la unidad de América Latina para impulsar un Nuevo Orden Mundial y la primacía del desarrollo humano y social sustentable como gran objetivo político mundial. El Ecuador requiere de la solidaridad regional y de la comunidad internacional para afianzar su proceso democrático. Necesita de la solidaridad de los movimientos democráticos de los pueblos hermanos. Somos un pueblo libre, con profunda vocación latinoamericanista e iberoamericana. La preocupación de la OEA es tardía; evidencia que la Organización tiene también que cambiar en el mismo sentido en que avanzan los procesos democráticos continentales. La rebelión de Quito es una alerta sobre la necesidad de una democracia más profunda e incluyente para América Latina. Firmas de reponsabilidad Julio Echeverría; Iván Carvajal Grupo firmante:(Intelectuales, Académicos e Historiadores) Albán Fernando, Albán Jorge, Arias Enrique, Bustos Guillermo, Carvajal Miguel, Espinosa Alfonso, Espinosa Manuel, Muñoz Francisco, Muñoz Pabel, Jaramillo Marcelo, León Jorge, Navas Marco, Porras María Elena, Ramírez Franklin, Soria Glenn, Terán Rosmerie Grupo adherente: Nancy Gabriel Burneo Salazar, Wilson Flores Herrera, Ana Sofía Castellanos, Julio Peña y Lillo E., Pamela Villamarín Borja, Yanko Molina Rueda, Gonzalo Torres, Alesandra Echeverría, Bárbara Natalia Sierra, Diego Gruber, Cristina Castrillón, Dora Valentina León V., Cristina Echeverría, Sandy Morales, José Vicente Zambrano, Gabriela Polit, Valeria Coronel, Alfonso Espinosa A., Marlene Aguirre, Estefanía Flores, Santiago Cevallos, Joaquín Hernández Alvarado, Álvaro Campuzano Arteta, Esteban Ponce Ortiz, Francisco Delgado Santos, Gina Hidalgo Flores, Marisol García, Nely Peña, Ramiro Morejón, Edgar Pita, Nina Pacari, Doris Solís, Manuel Chiriboga, Fernando Carvajal, Rosa María Torres, María E. Quintero, Raúl Moscoso, Maybritt Rasmussen, Ramiro Oviedo, José David Paltán Camacho, José David Paltán, Ruth Román, Hernando López, Natalia Echeverría, Jorge Carvajal, María Hayk, Julia Ortega, Santiago Roldós, Juan Carlos Gómez San Martín, Jorge Balladares Burgos, Wania Cobo Martínez, Ximena Díaz Reinoso, Fernando Granda, Jonathan Fernando T., Carlos Páez Pérez, Michelle Báez A., Marcos Castro R., María Gabriela Alarcón, Jorge Loza Cedeño, María Cecilia Mera Susana Mier Araujo, Justo Raúl Estévez Estrella, Guillermo Falconí. 143

¡Democracia Ahora!(para que valga la pena) DECLARATORIA Quito, 16 de mayo de 2005 Las movilizaciones ciudadanas que culminaron con la destitución de Lucio Gutiérrez, además de ponerle fin a sus abusos de poder y el afán dictatorial de este y sus aliados, expresaron el descontento generalizado con un sistema político caduco, ineficiente y excluyente, que requiere urgentes y profundas reformas para corresponder a las demandas ciudadanas de equidad, justicia, inclusión y transparencia. El momento histórico nos plantea la oportunidad de definir un proyecto que siente las bases para el Ecuador del futuro, a través de la discusión y la reflexión para la construcción de una agenda democrática que de respuesta a la crisis política, económica y ética del estado nacional. En función de lo señalado, un grupo de ciudadanas, ciudadanos y organizaciones hemos conformado un colectivo cívico-político, para aportar propuestas al debate y a la generación de acuerdos nacionales, que contribuyan en la construcción de una democracia participativa que supere la democracia formal y que se sustente en la transparencia de la gestión pública. A través de veedurías ciudadanas vigilaremos la política económica y social, para que se ponga al servicio de las necesidades sociales más urgentes, la sanción a los abusos del régimen de Gutiérrez, la acción legislativa y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Presidente Palacio el 20 de abril de 2005, principalmente la convocatoria al diálogo nacional y a los mecanismos de participación y decisión como la Consulta Popular, entendidos todos estos como procesos democráticos constituyentes, que aseguren el inicio de los cambios impostergables entre los que se incluyen: la relación ejecutivo legislativo; despartidización de los tribunales constitucional, electoral, y corte suprema; renovación del sistema electoral y de partidos políticos,(incapaces de percibir las demandas del movimiento de abril); buscamos establecer sistemas de control ético-político y rendición de cuentas; descentralización, autonomías y regionalización; así como la definición de un mecanismo político eficiente y participativo para la discusión e implementación de la reforma en donde no se puede descartar la realización de una Asamblea Nacional Constituyente. El Colectivo ¡Democracia Ahora! reconoce la necesidad de fortalecer y articular las relaciones entre ciudadanos y ciudadanas, organizaciones y movimientos sociales, invitamos a otros espacios que persiguen objetivos similares a articular acuerdos y acciones conjuntas para generar alternativas coherentes con las demandas ciudadanas y la realidad del país. Firman: Abraham Grijalva,Alexandra Maza, Alfonso Espinoza, Ana Lucía Alvear, Andrea Nina, Andrés Borja, Andrés Mideros M., Antonio Bermeo, Augusto Arias, Augusto Barrera, Boris Cornejo, Camilo Baroja, Carlos Arcos Cabrera, César Montúfar, Cinthia Andrade, Cristian Terán, Cristina Cevallos, David Bermeo, David Parra Bozzano, Diego Borja, Dolores Padilla, Edison Vargas, Eduardo Dousdebés, Edwin Juka, Enrique Arias, Fabián Calispa, Facundo Tejeda, Fernando Albán, Fernando Martínez, Francisca Granda, Francisco Cañizares, Francisco Enríquez, Francisco Jijón, Francisco Muñoz, Glenn Soria, Guillermo Bustos, Héctor Rodríguez, Ismael Valdivieso, Iván Carvajal, Javier Dávalos, Jorge Albán, Jorge Dávila, Jorge León, José Luis Barzallo, José Mejía, José Valencia, José Vallejo, Juan Francisco Guerra, Juan Javier Dávalos, Juan Rivadeneira, Julio Echeverría, Julio Flores, Julio Paltán López, Karina Castro, Lourdes Rodríguez, Lucía Ruiz, Luis Herrera, Luis López, Luis Yánez, Ma.Lorena Landázuri, Malki Sáenz, Manuel Espinosa, Manuel Martínez, Marc Sanit Upery, Marcelo Jaramillo, Marco Navas, Marco Pérez Torres, María Elena Porras, María Fernanda Espinosa, Martha Nuñez, Ma. Lorena Landázuri, Mauricio Barahona, Miguel Carvajal, Miguel Mata, Miguel Merino, Mónica Dávila, Mónica Martínez, Mónica Vinocunga, Norman Wray, Omar Simón, Pabel Muñoz, Pablo Suárez, Patricio Endara, Pavel Muñoz, Priscila Gutierrez, Ramiro Morejón, Rocío Pazmiño, Rodrigo González, Romel Reyes, Rosemarie Terán, Rubén Flores, Santiago Kigman, Santiago Kingman, Sebastián Carvajal, Sebastián Carvajal, Silvana Trujillo, Soledad Benítez, Tania Arias, Virgilio Hernández, Xavier Dávalos G. 144