ANALISIS DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS Personalización de la política en Chile Matías Piña, Julieta Suárez-Cao, Javier Sajuria Septiembre 2024 El debate sobre reformas políticas se ha centrado en la fragmentación del sistema de partidos, ignorando una dimensión importante que puede ayudar a entenderlo: la personalización de la política. Esta corresponde al proceso en donde actores políticos individuales se vuelven más importantes a expensas de instituciones que representan, como su partido o coalición de gobierno. Su ocurrencia no es exclusiva de nuestro sistema. Aunque hay condiciones institucionales que lo fomentan como las listas electorales abiertas. La personalización de la política en Chile ocurre en un contexto en donde los partidos políticos cuentan con altos niveles de desconfianza y baja vinculación con la ciudadanía. Es necesario abordar la crisis del sistema político agregando estas dimensiones al debate.

DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS Personalización de la política en Chile Matías Piña, Julieta Suárez-Cao, Javier Sajuria Septiembre 2024 En cooperación con

Índice 1. INTRODUCCIÓN ......................................................................... 4 2. ¿QUÉ ES LA PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA? ...................................................................... 5 3. PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN EL SISTEMA POLÍTICO: EL FACTOR INSTITUCIONAL ............................................. 7 4. CIUDADANÍA, REPRESENTACIÓN Y PARTIDOS POLÍTICOS EN CHILE: UNA DIMENSIÓN A CONSIDERAR CUANDO HABLAMOS DE PERSONALIZACIÓN ........................... 10 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA ......................................................... 12 6. ALGUNAS RECOMENDACIONES A CONSIDERAR ...................................................................... 13 BIBLIOGRAFÍA .......................................................................... 15 3

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN CHILE 1. INTRODUCCIÓN En los últimos años, la ciudadanía en Chile se ha acostumbrado a ver a sus representantes en el Congreso participando de instancias de discusión que no tienen necesariamente relación con su labor legislativa. Ya sea en televisión o en redes sociales, la presencia constante de políticos como actores individuales nos parece cada vez más común. Tampoco sorprende observar a candidaturas ganando elecciones representando a un partido político, pero que, una vez en el poder, deciden abandonar la organización que los patrocinó para volverse independientes. Incluso, ya no es novedad que legisladores de un partido actúen como si fueran independientes del mismo, ya sea votando en contra del consenso interno, o bien, con un discurso que no es coherente con el programa y marca política que lo acoge. Todas estas situaciones, que pueden sonar anecdóticas, forman parte de un proceso más general conocido como la personalización de la política. Este fenómeno, que no es único en Chile, no solo responde a los cambios sociales y políticos que han sufrido los partidos(y la política), sino que puede nacer y crecer en condiciones institucionales que lo fomentan. El presente documento busca describir el fenómeno de la personalización de la política y su vínculo con los arreglos institucionales del sistema político. A su vez, se expone la crisis de la representación que aqueja al país como dimen sión a considerar en la discusión sobre personalización de la política en el contexto chileno. Por último, se discuten algunas recomendaciones de política pública que pueden ser integradas al debate para atender a este fenómeno en el marco de reformas al sistema político. La personalización de la política está intrínsecamente vinculada al lugar que ocupan los partidos políticos en las democracias. Así, la crisis actual del sistema político chileno tiene una dimensión asociada a la gobernabilidad, reflejada en la dificultad de los partidos para coordinar a sus representan tes en el parlamento, y una dimensión de representación, observable en la poca capacidad de establecer lazos con grupos de votantes. De esta forma, la personalización de la política está relacionada a la crisis de representación más general que aqueja al sistema e inhibe la conformación de proyectos políticos coherentes, con marcas partidarias sólidas en el tiempo. Es por este motivo que la discusión sobre las reformas políticas debe integrar las aristas institucionales que están incentivando la personalización de la política, por un lado, y que impactan, de manera más general, en el funcionamiento de los partidos políticos. 4

¿QUÉ ES LA PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA? 2. ¿QUÉ ES LA PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA? A nuestro parecer, la discusión sobre la crisis del sistema político en Chile ha tenido un foco incorrecto, y a veces excesivo, en acciones llamadas a reducir la fragmentación del sistema de partidos, sin comprender cuáles son las causas y efectos substantivos de este fenómeno. Con ello, se han ignorado elementos claves como el grado de institucionalización de los partidos en Chile y, por cierto, la personalización de su política. Este fenómeno se entiende como el proceso en donde los actores políticos individuales se vuelven más importantes a expensas de las instituciones que representan, como su partido político o coalición de gobierno(Pedersen y Rahat, 2019). Si bien los presidencialismos son reconocidos como el lugar de su nacimiento-debido a la figura del presidente-, los parlamentarismos europeos también han experimentado esta tendencia en los últimos años 1 . De ahí que algunos riesgos identificados con este proceso correspondan al surgimiento de líderes populistas que se alejan de los sistemas institucionalizados en favor de generar vínculos más directos con las personas; esto último, a expensas de los mecanismos de accountability(Pedersen y Rahat, 2019). Así, el fenómeno no es único de Chile, ni tampoco surge exclusivamente a partir de los ajustes insti tucionales de nuestro país(si bien determinadas configu raciones pueden alentarlo, como veremos más adelante). Existe una variedad de condiciones sociales y políticas que han confluido para generar mayor personalización: el surgi miento de las redes sociales y la mediatización de la política; la transformación de los partidos políticos y su vinculación con la ciudadanía; y los cambios culturales en la sociedad, dentro de los cuales encontramos el individualismo(Smolo, 2021; Rahat y Kenig, 2018). Algunos efectos de la personalización de la política son el declive de los partidos políticos, en tanto su función programática es reemplazada por la figura de un o una líder(o líderes) que asumen el mandato de un partido; la volatilidad electoral resultante del desalineamiento partidista; la movilización política centrada en figuras y no en programas de partidos; y una mayor pre ponderancia de las campañas electorales con un foco en la personalidad de la figura política antes que del partido y programa que representa(McAllister, 2007). Se han identificado tres niveles de análisis en donde el per sonalismo puede ocurrir. A su vez, este ocurre de manera centralizada(una sola persona incrementa su importancia a costas del grupo, colectivo o partido que representa) o descentralizada(múltiples individuos incrementan su importancia a costas del grupo, colectivo o partido que representan)(Rahat y Kennig, 2018): • A nivel institucional: corresponde a los cambios en las reglas del juego que incrementan el peso político de un actor(o actores) y lo reducen a nivel de grupo. El proceso puede darse a diferentes niveles(nacional, regional, distrital), dependiendo del alcance de los arreglos institucionales. Un ejemplo es el uso de las llamadas listas abiertas como regla electoral para conformar el Congreso, las cuales privilegian la imagen de una o un candidato por sobre la de su partido. • A nivel de medios de comunicación: corresponde al proceso de mediatización de la política, en donde se destacan los atributos e ideas de un actor político individual por sobre su colectivo. Así, por ejemplo, una cam paña política puede girar alrededor de la identidad de el o la líder política en vez de los atributos de la plataforma política que representa. Esto también se refleja en el cre ciente énfasis en la vida privada de los actores políticos, por encima de sus ideas, y en su constante presencia en los medios de comunicación. • A nivel de comportamiento: este proceso aplica tanto para los actores políticos como para los votantes. A nivel de los actores políticos, corresponde al cambio en los patrones de conducta que transforman a los y las políticas desde“jugadores en equipo” a individuos descoordinados que buscan maximizar sus intereses. Un ejemplo de ello puede verse en el parlamento, cuando uno o más representantes de un partido deciden comportarse, sistemáticamente, de manera contraria a los lineamientos del partido. A nivel de votantes, corresponde a los cambios que han experimentado en los últimos años en el contexto de debilitamiento de las identidades partidarias. En este sentido, los votantes votan cada vez más por individuos particulares antes que por proyectos colectivos, partidos con coherencia ideológica, etc. 1 Esto ha llevado a algunos autores a hablar de la“presidencialización” de la política(McAllister, 2007). 5

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN CHILE Aún cuando la personalización de la política puede socavar la cohesión de los partidos durante las campañas y en las legislaturas(y con ello debilitar la posición de los partidos políticos como actores en el sistema), esta ofrece ciertas oportunidades que pueden ser“positivas” para ellos (Pruysers, Cross y Katz, 2018) . La personalización permitiría a los partidos conectar con sus miembros y votantes de una manera más“personal” y menos abstracta(o“ideo lógica”, como podría decirse), destacando las característi cas políticas de sus líderes y equipo. Esta tendencia estaría impulsada por varios factores: la insatisfacción con la democracia representativa, la demanda de una mayor participación ciudadana, y la reducción del papel de los partidos políticos en la sociedad. A su vez, se le presenta al electorado como una oportunidad para responsabilizar directamente a las figuras políticas, castigando o premiando mediante el voto(McAllister, 2007). Estos elementos podrían explicar el cambio hacia sistemas electorales más personalizados como respuesta (Pilet y Renwick, 2018) . Como puede observarse, la personalización de la política es un fenómeno multidimensional en sus orígenes y en su análisis. Para efectos de este documento, nos enfocaremos, principalmente, en el nivel institucional. 6

PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN EL SISTEMA POLÍTICO: EL FACTOR INSTITUCIONAL 3. PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN EL SISTEMA POLÍTICO: EL FACTOR INSTITUCIONAL Como fue indicado, en las últimas décadas ha existido una tendencia hacia el ejercicio de la política cada vez más centrado en candidaturas o liderazgos, al igual que campañas electorales que giran alrededor de individuos particulares antes que de partidos políticos. Así, la personalización alcanza la práctica de la política democrática y las estrategias electorales de los actores, pero también el rol relativo, función y organización de los partidos políticos dentro del sistema político(Pruysers, Cross y Katz, 2018). Por otra parte, las reglas electorales de un sistema son fundamentales para modelar el comportamiento estratégico de los actores políticos(Norris, 2006). En este sentido, se han identificado condiciones institucionales que pueden fomentar mayores o menores niveles de personalismo. La literatura sobre sistemas electorales ha estudiado la forma en cómo las reglas del juego permiten transformar los vo tos en escaños y su distribución entre los partidos ganadores(Lijphart, 1994), pero estas también definen cómo los escaños son repartidos dentro de los partidos ganadores cuando hay más de un escaño ganado(Carey y Shugart, 1995). Siguiendo a Carey y Shugart(1995), si entendemos el escaño como un bien preciado que se reparte dentro del partido, los y las candidatas tendrán diferentes incentivos para cultivar una práctica más o menos personalista dependiendo de las reglas del juego que determinarán la repartición. Para el caso de los sistemas electorales de representación proporcional(PR) 2 , esta situación suele ser diferente en aquellos centrados alrededor del partido(es decir, los sistemas electorales con listas cerradas) que en los centrados alrededor del candidato(sistemas proporcionales con listas abiertas)(Norris, 2006). En los sistemas PR con listas cerradas, el peso del partido es determinante para la fortuna de los candidatos, ya que dependen del liderazgo del partido para formar parte de la papeleta final(y su posición dentro de la misma). Así, su éxito individual estará directamente vinculado a la“marca” partidaria para obtener el eventual escaño. Evidentemente, los partidos eligen personas que tengan liderazgo y puedan tener apoyo propio, pero aún en este caso el control del partido será mucho mayor que en el caso de las listas abiertas. En cambio, en aquellos sistemas donde el elector puede manifestar su voto directamente por una candidatura, esta última dependerá, en teoría, menos de la marca y más de su capacidad individual de darse a conocer-y de convencer- al electorado(Carey y Shugart, 1995; Norris, 2006). Desde el punto de vista del electorado, el peso ideológico del partido será más relevante en los sistemas electorales con listas cerradas que abiertas(Riera y Cantú, 2022). A su vez, las candidaturas tendrán mayores incentivos para ser coherentes con la marca partidaria(esto es, con la agenda programática de su partido), puesto que dependen del éxito electoral de esta última, y su disciplina les augura una mayor probabilidad de re-nominación y eventual reelección. Según Shugart et al.,(2005), el sistema electoral afecta la forma en que el votante demanda información. En sistemas con listas cerradas, la marca partidaria tiene un peso relativo mayor, puesto que el voto se deposita en favor de una lista de partido con un orden de candidaturas ya definido. En cambio, en sistemas donde el o la votante tiene una preferencia directa por una candidatura, también necesita información sobre a quién entregarle ese voto dentro de la lista del partido. En este sentido, hay más incentivos a que las candidaturas exhiban atributos personales que los diferencien, como sus vínculos locales, su experiencia política pasada o, en algunos casos, su estatus como figura pública reconocida(von Schoultz y Papageorgiou, 2019). En otras 2 Para más detalles sobre qué es un sistema proporcional y sus diferencias con un sistema mayoritario, revisar nuestro primer documento sobre el sistema político chileno“Los engranajes del sistema político chileno. Quiénes eligen, cómo y por qué importan”. Disponible en: https://library.fes.de/pdf-files/bue ros/chile/21291.pdf 7

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN CHILE palabras, en sistemas de listas abiertas las y los candidatos no pueden descansar exclusivamente en la reputación del partido, por lo que deben demostrar atributos que los diferencien de sus competidores de lista(von Schoultz y Papageorgiou, 2019). Más aún, no les conviene descansar en los atributos del partido, porque además de competir contra candidaturas de otros partidos, compiten al interior de su propio partido en la elección general, fomentando así la diferenciación individual. Además, en sistemas con listas abiertas existe el dilema de los“principales en conflicto”(Carey, 2007): el partido lleva al candidato en su lista, pero el electorado es quien debe dar la preferencia. Es decir, un incumbente, a pesar de la experiencia de trabajo legislativo reconocido por su partido al llevarlo en la lista, de todas maneras tiene que destacar ante el electorado, puesto que compite con otras candidaturas dentro de su misma lista(en sistemas con listas cerradas, es el partido quien define el orden de obtención de escaños)(von Schoultz y Papageorgiou, 2019) 3 . Por otro lado, existen estudios que matizan los efectos negativos de los sistemas proporcionales con listas abiertas(Mershon, 2020). El interés por este tipo de sistemas ha surgido en un contexto global en donde la ciudadanía busca tener mayor poder de decisión y control respecto a sus representantes. En este sentido, los sistemas de listas abiertas permitirían este ejercicio de accountability (Cheibub y Sin, 2020). Se argumenta que estos sistemas generan otro tipo de incentivos para la conformación inicial de listas: los partidos que buscan ganar escaños, a sabiendas de los incentivos personalistas, buscarán conformar listas de manera estratégica con ciertos consensos anteriores para reducir la“guerra de todos contra todos”(Cheibub y Sin, 2020). También se argumenta que la literatura destaca el acceso a la lista y la posición de la candidatura como único mecanismo de control partidario; sin embargo, ignora que los partidos disponen de recursos que pueden ser desplegados estratégicamente para generar votos(personales) en favor de las candidaturas que estos prefieren ver elegidas(Cheibub y Sin, 2020). En resumen, la literatura ha identificado que la competen cia intrapartidaria en sistemas con listas abiertas conlleva al personalismo, cuyos efectos se verían reflejados en campa ñas electorales enfocadas en las candidaturas individuales antes que en las propuestas políticas, así como también en programas de partidos menos definidos y propuestas de políticas públicas que tienden a responder a intereses locales antes que nacionales. Como resultado de esta competencia interna, los partidos pierden la capacidad de establecer una“marca” coherente y se transforman solo en una lista de candidatos que compiten entre sí por obtener la mayor cantidad de votos(Cheibub y Sin, 2020). En última instancia, el personalismo podría afectar la institucionalización de los partidos(Rahat, 2024). Así, podemos definir las características de un sistema elec toral a partir de su centralidad en el candidato al momento de ejercer el voto por parte de los electores y la fórmula que definirá la elección de las candidaturas ganadoras. En este sentido, tanto electores como candidatos articulan su acción a partir del nivel personalismo del sistema electoral(Pilet y Renwick, 2018). Siguiendo a Carey y Shugart (1995), se destacan dos elementos 4 que influyen en la per sonalización de la política: • Estructura del voto : corresponde al nivel de control que tienen los o las líderes de partido para permitir el acceso a la“marca” partidaria y al orden de los candidatos a la lista de partido. Entre más control tenga el líder de partido, menos incentivos a cultivar el personalismo por parte de las candidaturas. • Votación: corresponde a si el sistema electoral permite emitir un único voto por un partido/lista; por partido/ lista o candidatura individual; múltiples votos; o un único voto por una candidatura en particular. En este nivel podemos distinguir, por ejemplo, los diferentes incenti vos de los sistemas electorales proporcionales con listas cerradas o abiertas. El voto por candidatura individual, como es esperable, incentiva más el personalismo que los otros sistemas. El sistema proporcional con listas abiertas chileno posee ciertas características institucionales que incentivarán el personalismo. Si bien los partidos políticos siguen siendo relevantes para determinar la entrada de una candidatura a la papeleta, existe la posibilidad de llevar a independientes como estrategia electoral, debido a su atractivo para los votantes en un contexto de alto desprestigio de los partidos (Titelman y Sajuria, 2023). En la elección de la Cámara de Diputadas y Diputados de 2021, 36 candidaturas independientes asociadas a partidos lograron obtener un escaño y un independiente fuera de pacto, equivalentes al 24% de las diputadas y diputados(García-Huidobro, Pacareu y Chuaqui, 2024). A su vez, hay incentivos para coordinar múltiples candidaturas competitivas dentro de las listas electorales, puesto que los votos emitidos se agrupan, primero, por lista, y luego por partido. Por último, nuestro sistema electoral posee listas abiertas, es decir, los votantes emiten el sufragio directamente por una candidatura. Dentro de la variedad de sistemas electorales con listas abier3 Hay sistemas de listas abiertas donde el electorado tiene la 4 Otra dimensión a considerar es la magnitud(M) de los distriopción de votar por la lista completa en el orden establecido tos. De manera general, Carey y Shugart(1995) mencionan por el partido o expresar una(o más) preferencia por alguna que, para los sistemas electorales proporcionales con listas candidatura en particular. Estos sistemas requieren una medi- electorales cerradas, el aumento en M reduce el personalisda adicional para establecer el porcentaje de votos personales mo; para todos los otros sistemas electorales, incluyendo el recibidos por una candidatura individual para alterar el orden proporcional con lista abierta, se espera que un aumento en estipulado por el partido. M genere mayores incentivos al personalismo o“guerra de todos contra todos”. Esta hipótesis requiere de comprobación empírica para el caso de Chile, puesto que no se verifica para Brasil(Cheibub y Sin, 2020). 8

PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN EL SISTEMA POLÍTICO: EL FACTOR INSTITUCIONAL tas 5 , nuestro sistema posee una configuración centrada en la candidatura(Wall, 2021). Existen configuraciones que ponen mayor énfasis en los partidos, como en Países Bajos o Eslovaquia, en donde se le pide a los votantes que emitan su voto por una lista de partido y luego, opcionalmente, por un candidato o candidatos. Finalmente, es importante destacar que las instituciones electorales también influyen en el ejercicio del Poder Le gislativo, ya que afectan la unidad del partido al momento de votar. El sistema electoral tendrá efectos en la cohesión, es decir, en que los o las legisladoras electas presenten preferencias de política pública coherente entre ellas(Carey, 2007). Una vez en el Congreso, las candidaturas electas tendrán determinados incentivos para comportarse al momento de ejercer su trabajo. Se espera que en sistemas con listas cerradas la coherencia sea mayor. Por otro lado, la disciplina partidaria corresponde a los mecanismos de recompensa y castigo que tienen los o las líderes de partido con el comportamiento legislativo de sus representantes(Carey, 2007). Nuevamente, se espera que los sistemas electorales de listas cerradas tengan mayor disciplina y coherencia programática, puesto que los legisladores tendrán incentivos para comportarse de manera alineada a los lineamientos del partido 6 . ¿Por qué importa la unidad del partido dentro del Poder Legislativo?, porque en esta arena se define la forma y fondo de las políticas públicas. Los acuerdos para llegar a políticas de alto alcance se juegan en este punto. En segundo lu gar, porque los partidos políticos sirven de conductos de información para el votante que permiten orientarlos en la arena política. En este sentido, sus representantes deben ser coherentes con la plataforma política que representan a la hora de votar en el Congreso. Si un legislador de un partido no vota alineadamente, la marca partidaria se diluye, y en posteriores elecciones serán otros atributos los que distinguirá a las candidaturas(esto es, atenderemos a la personalización de la política). En tercer lugar, porque la unidad afecta la habilidad de los partidos de ganar y diseñar las políticas públicas: sin unidad partidaria, los costos de negociación son mayores y la capacidad de cumplir con las promesas de campaña se reduce(Carey, 2007). Personalización y desintegración del sistema de partidos: el caso de Perú Perú es un caso de estudio a nivel latinoamericano por su incapacidad de conformar un sistema de partidos institucionalizado que permita otorgar gobernabilidad al país. De hecho, es conocido como un caso atípico de democracia sin partidos(Levitsky y Cameron, 2003). La introducción de reformas electorales luego del periodo fujimorista, desde cambios al número y magnitud de los distritos electorales hasta el establecimiento legal la competencia electoral basada en partidos políticos, no han sido exitosas en resolver los problemas de su sistema político. Perú tiene un sistema proporcional con listas cerradas y desbloqueadas; el electorado cuenta con doble voto preferencial opcional para alterar el orden de la lista. En otras palabras, la persona que acude a las urnas se enfrenta con dos opciones: votar por una lista de partido con un orden predefinido, o bien, posicionar a dos candidaturas de su preferencia en los primeros lugares de la lista de partido (Campos Ramos, 2015). Además, a diferencia de Chile, donde independientes pueden inscribir candidaturas si logran obtener un número de firmas, la ley peruana le otorga esta facultad sólo a los partidos políticos y alianzas inscritas ante la autoridad electoral. Sin embargo, las organizaciones partidarias nacionales son débiles. Los partidos creados después de 1990 han sido incapaces de mantenerse en pie, de lograr peso electoral a nivel nacional y/o se han transformado en vehículos electorales personalistas(Levitski y Zavalatea, 2016). La ley también permite que estos lleven hasta un 20% de“candidatos designados” dentro de sus listas electorales, los cuales pueden o no estar afiliados al partido, y su posición dentro de la lista estará establecida por el órgano correspondiente de los partidos respetando los principios de democracia interna. En un contexto donde los partidos políticos son débiles y existe el mecanismo opcional de voto preferencial, hay incentivos para incorporar candidaturas que puedan atraer votos(Socorro, 2015). En el contexto peruano, políticos y políticas actúan como “agentes libres” que buscan integrarse a listas de parti dos que tengan posibilidades de ser electas. Hay incentivos para formar“coaliciones de independientes” bajo la fachada de partidos que son meros vehículos electorales (Levitski y Zavalatea, 2016). No es extraño que, una vez en el Congreso, los miembros del partido se salgan del mismo y se integren a otros, el llamado“transfuguismo”. Así, sin partidos fuertes y sin coherencia programática, la fragmentación se ha vuelto un fenómeno habitual del sistema político peruano, generando un Poder Legislativo que suele terminar con más bancadas parlamentarias que con las iniciales y donde sus miembros transitan(o crean nuevas) entre ellas(Jaramillo, 2023). 5 Según Wall(2021), existen alrededor de 40 países con este Es importante considerar que el efecto mecánico de las retipo de sistema proporcional, cada uno con mecanismos disformas electorales no solucionará los problemas del sistetintos para la repartición del escaño. ma político si no se analiza integralmente el problema. La 6 Sin embargo, algunos autores argumentan que los sistemas con voto preferencial no tienen menores grados de unidad falta de partidos políticos fuertes, combinado con reglas partidaria. Más bien, tendrían una estructura diferente de inque dejan espacio para la personalización de la política, ge centivos(Caroll y Nalepa, 2020). Así, en estos sistemas, los líderes de partido buscarán impulsar propuestas legislativas que generen consenso a priori en los representantes, con el neran un ecosistema político nocivo para la estabilidad del sistema. objetivo de reducir los costos de negociación(Caroll y Nalepa, 2020). 9

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN CHILE 4. CIUDADANÍA, REPRESENTACIÓN Y PARTIDOS POLÍTICOS EN CHILE: UNA DIMENSIÓN A CONSIDERAR CUANDO HABLAMOS DE PERSONALIZACIÓN Si bien la dimensión institucional-las reglas del juego del sistema- es importante para comprender los incentivos que existen para que emerja la personalización de la política, también es relevante observar la dimensión de comportamiento de los votantes. Algunas preguntas que surgen en el debate sobre sistema político son: ¿Por qué el sistema político se encuentra en crisis, más allá de las reglas electorales? ¿Qué rol están cumpliendo los partidos políticos en Chile en este contexto de crisis? ¿Cómo mejorar la repre sentación política para avanzar en una mejor gobernabili dad del país? Desde el retorno a la democracia, nuestro sistema de partidos fue caracterizado como“institucionalizado”. Tras años de estabilidad en el marco del sistema electoral denominado“binominal”, se empezaron a ver ciertas grietas entre el sistema de partidos y la ciudadanía debido a su carácter desarraigado(Luna y Altman, 2011). Las reformas al sistema político llevadas a cabo durante la década del 2010(el paso de voto obligatorio a voto voluntario en 2012; y el paquete de reformas del segundo gobierno de Michelle Bachelet, dentro del cual encontramos la reforma al sistema electoral, el fortalecimiento y transparencia de la democracia, y la reforma a la ley de partidos políticos) tuvieron en cuenta este diagnóstico. Se consideró que la confianza en la política venía en una curva descendente y que existía una desconexión, cada vez mayor, entre instituciones políticas y ciudadanía(Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 2017). A casi diez años de la tramitación legislativa de esta batería de reformas al sistema político, existen más dudas que certezas respecto a los resultados, tanto del rol de los partidos políticos dentro de nuestra democracia como de las actitudes de la ciudadanía hacia ellos. Antes del denominado“Estallido social” de 2019, la lite ratura académica ya hablaba de una“crisis de representación” en Chile(Castiglioni y Rovira, 2016), mientras otros lo definieron como un“malestar en la representación”, ca racterizado por niveles cada vez mayores de desafección, desaprobación y desconfianza en la ciudadanía hacia el sistema político(Joignant et.al, 2017). A su vez, el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas ha observado una caída sistemática en la confianza y evaluación de a las instituciones políticas, más aguda en los partidos políticos y el Congreso 7 , que las reformas al sistema político no han logrado revertir(PNUD, 2019). Respecto al proceso de desafección, antes de la reforma electoral de 2015, se observaba un sistema de partidos encapsulado, es decir, un sistema dirigido por élites políticas con poca vinculación ciudadana, que generó desconfianza hacia el sistema(Bargsted y Mal donado, 2018). En este contexto, el país ha experimentado una reducción sistemática de las identidades partidarias tradicionales y un aumento en la polarización afectiva(la tendencia a reconocer negativamente al opositor partidista) (Segovia, 2022). 8 Asimismo, se ha discutido el impacto de la dilución de las marcas partidarias debido a los procesos de convergencia e inconsistencia en los partidos políticos (Lupu, 2014) y el creciente rol de los independientes en la competencia electoral(Titelman y Sajuria, 2023). Estas cla ves nos ayudan a orientar la discusión sobre la personalización de la política en el país. 7 En su informe“Diez años de auditoría a la democracia: Antes del estallido”, el PNUD reportaba la siguientes cifras: en 2018, sólo un 23% de los encuestados se identificaba con un partido político y sólo un 3,2% pertenecía a un partido político; un 12% evaluaba positivamente el funcionamiento de los partidos políticos; y apenas un 18% evaluaba como positivo el trabajo del Congreso(PNUD, 2019). 8 También se ha destacado el auge de otros tipos de identidades en un contexto donde la identificación tradicional con partidos políticos es baja. Dentro de ellas, encontramos el par tidismo negativo(rechazo de partidos políticos específicos), la identidad anti-establishment(rechazo de múltiples partidos políticos), y los apartidistas(carentes de sentimientos positivos o negativos a partidos políticos), que podrían explicar la relación entre el sistema de partidos y la baja confianza y repre sentatividad de estos últimos(Meléndez, 2022). Estas formas de vinculación, diferentes a la identidad positiva hacia un partido, podrían explicar la relativa estabilidad de la competencia política en Chile(Meléndez, 2022). 10

CIUDADANÍA, REPRESENTACIÓN Y PARTIDOS POLÍTICOS EN CHILE: UNA DIMENSIÓN A CONSIDERAR CUANDO HABLAMOS DE PERSONALIZACIÓN La creciente personalización de la política ocurre paralelamente a un fenómeno de debilitamiento de los vínculos entre el sistema político y la ciudadanía. Esta situación se caracteriza por una reducción sistemática en los niveles de confianza y satisfacción con las instituciones de represen tación democrática y un aumento en las identidades negativas, apartidistas e independientes(Meléndez y Rovira, 2017). Las diferentes reformas al sistema político se han mostrado incapaces de revertir estas tendencias. De esta manera, las prácticas personalistas que observamos ocurren en un contexto institucional que las favorece, pero también en un escenario de crisis generalizada(y que la antecede en varios años, como lo han señalado los informes del PNUD) de confianza y representación. Sin considerar esta última dimensión, las reformas al sistema político corren el riesgo de ser estériles. Recomponer el vínculo entre la ciudadanía y las instituciones de representación debe formar parte de la agenda, en especial respecto al rol de los partidos políticos y su funcionamiento. Siempre que los partidos representen adecuadamente intereses, valores, preferencias inteligibles a la ciudadanía, mantengan vínculos fuertes con el electorado, sean relativamente coherentes y organizados, y cuenten con liderazgos legítimos y validados por la población, es posible que lleguen a acuerdos y generen consensos, más allá del número efectivo de partidos. En contraste, si consideramos un escenario con pocos partidos que tienen baja representatividad y carecen de liderazgos legitimados, los consensos alcanzados tampoco serán beneficiosos para la ciudadanía, ya que no se rían vistos como avances en favor del interés general y el bien común(Suárez-Cao, 2023). 11

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN CHILE 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA El debate sobre reformas al sistema político suele dejar de lado el análisis de fenómenos como la personalización de la política. A su vez, existe poco espacio para discutir un problema que aqueja al sistema hace años: la crisis de repre sentación del sistema de partidos y las nuevas identidades políticas que surgen en este contexto. Ambos fenómenos se encuentran inevitablemente entrelazados. Por un lado, contamos con un sistema electoral que genera incentivos para la competencia intrapartidaria y con limitados mecanismos para disciplinar a sus representantes una vez en el Congreso. El ejemplo más claro de esto lo encontramos en las disputas sobre la propiedad del escaño obtenido, puesto que no es extraño en la política chilena que una candidatura llegue al Poder Legislativo bajo el patrocinio de un partido político y que luego esta se vuelva independiente, manteniendo su puesto. Por otro lado, la crisis de representación, vinculada a un sistema de partidos encapsulado(Maldonado y Bargsted, 2018) que presenta bajos niveles de legitimidad, fomenta la priorización de figuras que buscan relacionarse de ma nera personalista con el electorado. Este fenómeno, a su vez, profundiza la erosión de las marcas partidarias e inhibe la construcción de una oferta programática coherente, en tanto los debilitados partidos políticos tienen incentivos para incluir a este tipo de personajes en sus listas con el objetivo de ganar elecciones 9 . También, y como se ha observado en la experiencia comparada, este escenario es favorable para el surgimiento de populismos que se nutren del discurso anti-sistema(Meléndez, 2022). En un contexto global en donde se observan indicios de retroceso democrático 10 , es importante que cualquier reforma al sistema político no olvide la importancia que tienen los partidos políticos para el funcionamiento del sistema democrático, y, en este sentido, se vuelve necesario pensar en políticas que atiendan sus falencias. 9 Como fue explicado, nuestra“muñeca rusa electoral” se be neficia de candidaturas que pueden atraer grandes caudales de votos, puesto que estos se suman para repartir, en primer lugar, escaños a nivel de listas, y luego, a nivel de partidos. 10 Para más detalles, ver Informe sobre la democracia 2024 del Proyecto Varieties of Democracy(V-Dem). Disponible en: https://www.v-dem.net/publications/democracy-reports/. 12

ALGUNAS RECOMENDACIONES A CONSIDERAR: 6. ALGUNAS RECOMENDACIONES A CONSIDERAR: Cerrar las listas electorales para incentivar coherencia programática y disciplina partidaria: • Si bien existe una“cultura política” del voto directo por candidaturas, la personalización que se ha observado en el último tiempo está generando dificultades en la for mación de partidos políticos con coherencia programática y disciplina dentro del Congreso. Las listas abiertas ya estaban presentes en el sistema binominal y no fueron cambiadas tras la reforma electoral de 2015. • La introducción de listas cerradas emerge como alternativa para generar nuevos incentivos dentro de las estrategias de los partidos. La democracia interna de cada partido estaría enfrentada al desafío de construir listas competitivas y con un orden de candidaturas coherente con el proyecto político. • El financiamiento sería por la lista completa y no a cada candidatura, lo que“emparejaría la cancha” y eliminaría ventajas de género, clase y reconocimiento previo a la hora de conducir una campaña electoral. • Esto supondría un cambio radical en la forma de hacer campañas electorales y de la formación de coaliciones, pero también para el comportamiento de los y las legisladoras dentro del Congreso. Los incentivos al discolaje se reducirían, ya que las candidaturas incumbentes buscarían estar alineadas con la directiva del partido para ocupar una posición preferente en la lista. En otras palabras, la personalización ya no sería tan rentable para los “emprendedores políticos”. • Evidentemente, esta discusión resulta compleja por el cambio en la forma de hacer política electoral de los partidos. Por ello, este proceso podría realizarse de manera paulatina, partiendo por elecciones locales y regionales, para luego aplicarse a las elecciones legislativas. Prohibir los pactos electorales para fortalecer los partidos políticos: • Hoy en día, nuestro sistema permite que los partidos políticos compitan conformando pactos electorales. Las reglas benefician esta dinámica, puesto que la agregación de votos ocurre a nivel de pactos(listas), produciendo mayores incentivos a integrar un pacto frente a competir como partido fuera de estos. Así, si un partido compite fuera de pacto, necesitará obtener una cantidad de votos lo suficientemente alta como para equiparar la agre gación de votos de los partidos en pactos. Esto promueve una dinámica estratégica de los partidos(maximizar la cantidad de votos posibles que pueden obtener dentro de una lista) antes que de vinculación programática(García-Huidobro, Pacareu y Chuaqui, 2024). El corolario de esta acción es que lo que es racional a corto plazo para ganar escaños(integrar pactos e incluir independientes) es irracional a mediano plazo para gobernar, puesto que se paga con la pérdida de coherencia programática y la disciplina resultante. • Los pactos pueden incentivar la creación de vehículos electorales personalistas para incluir en coaliciones. En este sentido, un partido personalista se beneficia al mo mento de la distribución de los escaños dentro del pacto si su candidatura logra obtener un alto caudal de votos. • A la vez, las coaliciones extremadamente estables desdibujan las líneas programáticas de los partidos en la percepción ciudadana. La competición de partidos sin pactos reforzaría la identidad ideológica y programática de cada partido, permitiendo a la ciudadanía diferenciar de mejor manera la oferta de cada organización. Un partido institucionalizado es aquel que se ha objetivado en la mente del público, de manera que“el partido” existe como una organización social aparte de sus líderes temporales, y esta organización demuestra patrones de comportamiento recurrentes que son valorados por quienes se identifican con él(Janda, 1980). • Como se observa en el caso peruano, caracterizado por un sistema de partidos desintegrado, con vehículos electorales personalistas que surgen para cada elección, la gobernabilidad se vuelve una tarea casi imposible. Si a ello le sumamos reglas electorales que favorecen este tipo de prácticas, el sistema político se encontrará en constante crisis. En este sentido, partidos políticos y reglas electorales están íntimamente ligados, cada uno con su propio peso. • Es importante recordar que Chile ya presentaba rasgos de un sistema de partidos desconectado con la ciudadanía bastante antes de la reforma electoral de 2015. Tras la crisis política de 2019, el alto nivel de desconfianza hacia estas instituciones debe ser parte del debate sobre reformas al sistema político. 13

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS PERSONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN CHILE • Ninguna reforma electoral tendrá resultados positivos si los partidos políticos no“revitalizan” su rol dentro de la sociedad. La democracia liberal como la conocemos no puede prescindir de ellos para su funcionamiento, y su descomposición solo nos lleva a extremar la personalización de la política. Esto, puesto que los partidos pasan a ser meros vehículos electorales sin agenda programática, carentes de organización interna, incapaces de formar nuevos liderazgos y proclives a la corrupción 11 . Establecer paridad de género y otros mecanismos para fortalecer la renovación de élites partidarias: • Como menciona el último Informe sobre Desarrollo Humano en Chile(PNUD, 2024), la reparación de la relación entre las élites(en este caso, políticas) y la ciudadanía es una condición por construir para que el sistema político logre encauzar cambios políticos, económicos y sociales. En este sentido, los partidos políticos se encuentran ante la difícil tarea de recomponer los lazos con la ciudadanía para así aumentar sus niveles de confianza y legitimidad. • Además de los esfuerzos por mayor transparencia y el fortalecimiento de la democracia interna, estas instituciones deben generar las condiciones para la conformación de nuevos liderazgos políticos, una de las tareas básicas de toda institución partidaria. Los nuevos liderazgos deben ser capaces de articular una oferta programática en sintonía con las necesidades ciudadanas y los nuevos desafíos que enfrenta el país. En vez de proponer a independientes en cupos de partidos-estrategia que fomenta la personalización-, los partidos deberán estimular la coherencia de ideas y la formación de políticas y políticos con capacidad de ganar elecciones. • Por último, tiene que existir una pluralidad de liderazgos, generando espacios para sectores políticamente subrepresentados. Para este fin, se puede evaluar la introduc ción de nuevos mecanismos de paridad de género, más allá de la cuota actual, como la construcción de listas “cebra” para las elecciones legislativas 12 . En este sentido, se busca superar el mero“cumplimiento de la cuota” como ocurre en la actualidad. • Cabe destacar que, si bien la personalización ocurre en todos los niveles donde existan cargos de elección popular(ya sean locales, regionales y/o nacionales), se observa su proliferación a nivel local. En los últimos años se han multiplicado las candidaturas independientes fuera de pacto para elecciones de este tipo. Este fenómeno también merece atención en la discusión sobre el sistema político. 11 También se deberá revisar la norma actual sobre independientes en cupo de partido. La legislación sobre partidos políticos y sobre votaciones populares y escrutinios es ambigua respecto a la posibilidad de que partidos fuera de pactos lleven a independientes dentro de su lista electoral. En este sentido, queda la deuda de legislar explícitamente sobre este tema. 12 Las listas“cebra” intercalan candidatas y candidatos, aumen tando el número de mujeres dentro de cada lista electoral. 14

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AUTORES FICHA TÉCNICA Matías Piña: Cientista Político de la Universidad Diego PorFundación Friedrich Ebert en Chile tales e investigador de Espacio Público. Hernando de Aguirre 1320| Providencia| Santiago de Chile Javier Sajuria: Abogado de la Pontificia Universidad Ca tólica de Chile, Doctor en Ciencia Política y MSc in Democracy and Democratisation de University College London. Profesor Asociado en la School of Politics and International Relations, Queen Mary University of London.Ha publicado trabajos sobre populismo y desinformación, preferencias electorales por candidaturas locales, comportamiento y preferencias de militantes de partidos, formación de capital social en internet, entre otros temas. Es editor en jefe de la revista académica Politics. Es Director de Espacio Público. Responsable Dr. Cäcilie Schildberg Representante de FES-Chile https://chile.fes.de https://fesminismos.fes.de Edición de contenido: Christian Sánchez Director de Proyectos FES-Chile Julieta Suárez-Cao: Doctora en Ciencia Política de la Universidad Northwestern de Estados Unidos y Profesora Asociada del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile(PUC). Su principal área de investigación es la política comparada, con especial énfasis en instituciones políticas, política subnacional y representación de mujeres. Su trabajo ha sido publicado en revistas académicas de impacto internacional. Es Directora de Espacio Público, Vicepresidenta del Directorio de la Fundación Ciudadanía Inteligente y Coordinadora de la Red de Politólogas. El uso comercial de todos los materiales editados y publicados por la Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) está prohibido sin previa autorización escrita de la FES. Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente las de la Friedrich-Ebert-Stiftung{o de la organización para la que trabaja el autor}. 17 ISBN 978-956-6138-88-4

LA DEMOCRACIA NECESITA IDEAS, NO PERSONAS Personalización de la política en Chile La personalización de la política puede observarse en tres niveles: en las instituciones que lo incentivan; en el tratamiento de la política en medios de comunicación; y en el comportamiento de los actores políticos y el electorado. En este documento, se analiza principalmente el nivel institucional. Se observa que en Chile el sistema proporcional con listas abiertas posee ciertas características institucionales que promoverían el personalismo. Hay un incentivo a la competencia electoral dentro de los propios pactos y subpactos, además de la competencia con otros pactos, para obtener votos. Sumado a ello, se permite que candidaturas independientes se presenten en cupo de partido sin tener afiliación. Estos ele mentos dificultan la generación de una oferta programática a nivel de partidos. En este sentido, se deben evaluar los incentivos que presentan nuestras instituciones para el fomento de la personalización de la política. Sumado a ello, la crisis de representación y el rol de los partidos políticos en nuestra democracia también merecen ser parte del debate sobre el sistema político. Mejorar la repre sentación, generar nuevos liderazgos y aumentar la transparencia son algunos de los desafíos que tienen los partidos políticos en este contexto.