A N A LY S E WIRTSCHAFT UND FINANZEN INDUSTRIE­ POLITISCHE ZEITENWENDE Das Fundament eines neuen Wirtschaftsbooms Tom Krebs Oktober 2024 Das größte Hindernis bei der Umsetzung einer erfolg­ reichen Industrie- und Wirt­ schaftspolitik in Deutschland sind marktliberale Ökonomen und ihr Einfluss auf die Politik. Die meisten Ökonomen glau­ ben an einen realitätsfremden Marktliberalismus und haben deshalb die Auswirkungen der Energiekrise fahrlässig unterschätzt. Zudem hat ihr naiver Marktfundamentalis­ mus zur Folge, dass sie die aktuelle wirtschaftliche Lage in Deutschland falsch einschät­ zen und vernünftige Industrie­ politik kategorisch ablehnen. Die Fehldiagnosen der Öko­ nomen haben zu Fehlent­ scheidungen der Ampelregie­ rung geführt – mit desaströ­ sen Konsequenzen für die deutsche Wirtschaft und ins­ besondere die deutsche In­ dustrie. Der Weg aus der Misere erfordert eine grund­ legende Politikwende.

WIRTSCHAFT UND FINANZEN INDUSTRIE­ POLITISCHE ZEITENWENDE Das Fundament eines neuen Wirtschaftsbooms

 Inhalt EXECUTIVE SUMMARY 2  WIRTSCHAFTLICHE LAGE NACH DER 3  DEUTSCHE INDUSTRIEPOLITIK IM INTERNATIONALEN KONTEXT 8  HERAUSFORDERUNG UND EINE VERPASSTE CHANCE 10 4 HANDLUNGSMÖGLICHKEITEN 12 4.1 Strompreisebremse(Transformationsstrompreis) 12 4.2 Investitionsprämie 13 4.3 Finanzierung im Rahmen der Schuldenbremse 14 Referenzen 18

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS EXECUTIVE SUMMARY Deutschland steckt in einer Dauerkrise. Zwar konnte eine Gasmangellage im Winter 2022/23 verhindert werden, doch der Energieschock hat die Wirtschaft schwer getrof­ fen und zu den höchsten Reallohnverlusten der Nachkriegs­ geschichte geführt. Besonders die deutsche Industrie hat sehr gelitten und damit die gesamte Wirtschaft in die Stag­ nation gedrückt. Entsprechend pessimistisch sind die aktu­ ellen Konjunkturerwartungen für die deutsche Wirtschaft. Die Politik muss jetzt entschieden handeln, um neue wirt­ schaftliche Impulse zu geben. Der Weg aus der Misere führt über ein öffentliches Investitionspaket(Investitionsbooster), das die Unternehmen in der Transformation unterstützt und einen investitionsgetriebenen Boom auslösen kann. Die vorliegende Kurzstudie skizziert zwei wesentliche Ele­ mente eines solchen Investitionspakets für die deutsche Wirtschaft. Die Wiedereinführung einer verbesserten Strompreisbremse reduziert die Unsicherheit der transfor­ mationswilligen Unternehmen über ihre künftigen Energie­ kosten. Eine Investitionsprämie fördert Investitionen in den Klimaschutz und gewährleistet, dass sich gesamtwirtschaft­ lich sinnvolle Investitionsprojekte auch aus einzelwirtschaft­ licher Sicht tragen. Die Finanzierung der zwei Maßnahmen kann kurzfristig über eine ökonomisch vernünftige Neube­ rechnung der Konjunkturkomponente der Schuldenbremse erfolgen. Im Gegensatz zu den aktuellen Berechnungen der Bundesregierung berücksichtigt die vorgeschlagene Me­ thode die Möglichkeit eines Positivszenarios, in dem die deutsche Wirtschaft aufgrund eines neuen Investitionspa­ kets ab 2025 kräftig wächst. Die konsequente Anwendung der vorgeschlagenen Methode schafft für den Bundeshaus­ halt 2025 einen zusätzlichen finanziellen Spielraum von bis zu 24 Milliarden Euro – mehr als genug für einen kräftigen Investitionsbooster. 2

Die wirtschaftliche Lage nach der Energiekrise 1 DIE WIRTSCHAFTLICHE LAGE NACH DER ENERGIEKRISE Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine hat eine glo­ bale Energiekrise verursacht und zu einer großen Verunsi­ cherung geführt. Nach fast zwei Jahren Coronapandemie hatten viele Menschen auf ein halbwegs normales Leben und eine kräftige wirtschaftliche Erholung gehofft. Statt­ dessen hat die Energiekrise 2022 hohe Inflationsraten und eine Rezession gebracht. Zwar konnte eine Gasmangellage im Winter 2022/23 verhindert werden, doch hat die Ener­ giekrise trotzdem zu erheblichen Produktions- und Real­ lohnverlusten geführt. Darüber hinaus hat der Energiepreis­ schock den Transformationsdruck dramatisch erhöht, und es drohen gut bezahlte Arbeitsplätze in der Industrie verlo­ ren zu gehen. Dies war und ist die Lebensrealität für viele Menschen in Deutschland. Diese Lebensrealität spiegelt sich auch in den Wirtschafts­ daten wider. Konkret zeigen die Berechnungen(Krebs und Weber, 2024), dass die Energiekrise erhebliche Produktionsund Reallohnverluste zur Folge hatte. Dabei werden die Kri­ senverluste berechnet, indem die Differenz zwischen dem realen Bruttoinlandsprodukt(BIP) beziehungsweise Reallohn in einer hypothetischen Wirtschaft ohne Energiekrise und den tatsächlichen Werten des BIP beziehungsweise des Re­ allohns gebildet wird. Zudem werden unter Verwendung ei­ ner identischen Methode auch die kurzfristigen wirtschaftli­ chen Verluste der Coronakrise 2020 und der Finanzkrise 2008 berechnet. Die Ergebnisse der Berechnungen sind in Tabelle 1 zusammengefasst. Tabelle 1 verdeutlicht, dass die kurzfristigen Produktionsver­ luste in der Energiekrise vergleichbar waren mit den entspre­ chenden Produktionsverlusten in der Finanzkrise und der Co­ ronakrise. Die Produktionsverluste während der Energiekrise sind hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass das Wirt­ schaftswachstum nach dem Ende der Coronapandemie und den damit verbundenen Einschränkungen im Frühjahr 2022 stark zugenommen hätte, wenn es keine Energiekrise gege­ ben hätte. 1 Für den Industriesektor ergibt sich auf Basis die­ ser Methode sogar ein Produktionsverlust von 6 Prozent im gleichen Zeitraum. Der rund vierprozentige Produktionsverlust der deutschen Wirtschaft war das Gesamtergebnis verschiedener Wir­ kungskanäle. Die gestiegenen Energiepreise führten zu ei­ nem Produktionsrückgang, weil die Unternehmen ihre Er­ 1 Die Prognose des BIP der fünf Wirtschaftsinstitute im Frühjahr 2022 berücksichtigt bereits einige der negativen Auswirkungen der ge­ stiegenen Energiepreise. In diesem Sinn ist sie eine Unterschätzung des Wachstums in einer Welt ohne Energiekrise und daher eine ­Unterschätzung der Produktionsschäden der Energiekrise 2022. Zum Beispiel erwartete die deutsche Zentralbank im Dezember 2021 noch einen Anstieg des vierteljährlichen BIP zwischen dem zweiten Quartal 2022 und dem ersten Quartal 2023 von mehr als 5 Prozent(Bundesbank, 2021). 2 DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung(Berlin), ifo Institut für Wirtschaftsforschung(München), IWH Institut für Weltwirtschaft (Kiel), Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle, RWI – Leibniz-In­ stitut für Wirtschaftsforschung(Essen). Tabelle 1 Produktions- und Reallohnverluste in drei Wirtschaftskrisen Energiekrise 2022 Coronakrise 2020 Finanzkrise 2008 Produktionsverlust 4,1% 2,5% 5,8% Reallohnverlust 3,4% 0,8% 0,4% BIP- und Lohnverluste sind die Differenz zwischen den Vorkrisenprognosen und den tatsächlichen Werten des vierteljährlichen realen BIP beziehungsweise der vierteljährlichen Reallöhne ein Jahr nach Beginn der Krise. Zeiträume: Energiekrise Q2/2022 bis Q1/2023, Coronakrise Q1/2020 bis Q4/2020 und Finanzkrise Q4/2008 bis Q3/2009. Bei den Prognosen handelt es sich um die Konsensprognosen der fünf Wirtschaftsforschungsinstitute DIW, ifo, IfW, IWH und RWI(Gemeinschaftsdiagnose). 2 Siehe Krebs und Weber(2024) für weitere Details. 3

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS Abbildung 1 Reallöhne seit 1950 20% 15% 10% 5% 0% –5% 50 53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92 95 98 01 04 07 10 13 16 19 22 19... 20... Jährliche prozentuale Veränderung der Reallöhne; der Reallohnindex wird aus nominalen Lohndaten (dem Index der durchschnittlichen Bruttomonatseinkommen) und dem Verbraucherpreisindex des Statistischen Bundesamts erstellt. Die Werte von 1950 bis 1990 beziehen sich auf Westdeutschland und die Werte von 1992 bis 2022 auf(das vereinigte) Deutschland. Der Wert der Veränderung der Reallöhne für 1991 wurde aufgrund des strukturellen Datenbruchs im Übergang von 1990 zu 1991 weggelassen. zeugnisse nur mit höheren Kosten herstellen konnten. Dieser direkte Effekt war besonders ausgeprägt bei den Betrieben in den energieintensiven Industriebranchen(zum Beispiel Chemie und Metallerzeugung). Doch auch Unternehmen, die wenig Energie verbrauchen und daher kaum direkt be­ troffen waren, fuhren teilweise aufgrund der gestiegenen Materialkosten ihre Produktion herunter. Zudem wirkte sich die Verunsicherung in der Wirtschaft negativ auf die Unter­ nehmensinvestitionen aus, was zusätzlich die wirtschaftliche Lage verschlechterte. Die allgemeinen Preissteigerungen (Abbildung 3) und die damit verbundenen Reallohnverluste (Abbildung 4) führten zu einem Rückgang der Konsumnach­ frage, sodass die Produktion der Güter und Dienstleistungen für den privaten Verbrauch sank. Schließlich wäre es bei ei­ ner Gasmangellage, die glücklicherweise verhindert werden konnte(Abschnitt 2), zu Unterbrechungen der Lieferketten und zu Kaskadeneffekten gekommen, die zusätzlichen Schaden verursacht hätten(Krebs und Weber, 2024). Krisen wie die Energiekrise erzeugen wirtschaftliche und gesellschaftliche Kosten, weil das Wirtschaftswachstum und die Reallöhne kurzfristig zurückgehen beziehungswei­ se weniger stark ansteigen als ohne Krise. Diese kurzfristi­ gen Auswirkungen der letzten drei Wirtschaftskrisen sind in Tabelle 1 zusammengefasst. Doch Wirtschaftskrisen füh­ ren nicht nur zu einem kurzfristigen Einbruch der wirt­ schaftlichen Aktivitäten, sondern können Wirtschaft und Gesellschaft auch dauerhaften Schaden zufügen. Diese dauerhaften Schäden stellen zusätzliche Kosten einer Krise dar, die auch nach der Erholung noch zu spüren sind. In der einschlägigen Literatur ist dieser Effekt als Hysterese-Effekt von Krisen bekannt. Sie sind mit den Spätfolgen einer Co­ ronaerkrankung vergleichbar(Long Covid). Abbildung 2 zeigt die Entwicklung der Produktion(BIP) und des langfris­ tigen Wachstums vor und nach der Energiekrise 2022 be­ ziehungsweise der Coronapandemie 2020 – der sogenann­ ten»Doppelkrise«. Die Energiekrise hat nicht nur die Wirtschaft hart getroffen, sondern auch zu sehr hohen Reallohnverlusten geführt. Denn Löhne und Gehälter sind 2022 wesentlich langsamer ge­ stiegen als die Preise für Güter und Dienstleistungen. Ab­ bildung 1 unterstreicht die Einmaligkeit der Reallohnverluste 2022 in der deutschen Nachkriegsgeschichte. Abbildung 2 unterstreicht, wie dramatisch die aktuelle wirt­ schaftliche Lage in Deutschland ist. Anfang 2024 lag die gesamtwirtschaftliche Produktion in Deutschland(blaue Li­ nie) etwa 8 Prozentpunkte unter dem Vorkrisentrend(oran­ ge Linie). Zudem lag die tatsächliche Produktion rund 6 Pro­ zentpunkte unter der Prognose der Bundesregierung im 4

Die wirtschaftliche Lage nach der Energiekrise Abbildung 2 Produktion, Wachstumstrend und Potenzialschätzung»Konsens 2019« 1,29 1,24 1,19 1,14 1,09 1,04 0,99 2010 2011 2012 2013 Reales BIP 2014 2015 2016 2017 Wachstumstrend 2018 2019 2020 2021 2022 Potenzialschätzung»Konsens 2019« 2023 2024 Logarithmus des vierteljährlichen realen BIP, normalisiert auf 1 in Q1/2010(blaue Linie). Der Wachstumstrend(orange Linie) ist der beste lineare Trend der logarithmischen, realen BIP-Werte im Zeitraum 2010 bis 2019 und entspricht einer jährlichen Wachstumsrate von 1,6 Prozent. Die Potenzialschätzung » Konsens 2019 « (hellblaue Linie) ist die Prognose der Bundesregierung im Herbst 2019 für das Potenzialwachstum im Zeitraum 2019 bis 2023(BMF, 2019). Herbst 2019 für den Zeitraum bis Anfang 2024(hellblaue Linie), wobei diese Prognose 2019 einen Konsens darstellte in dem Sinne, dass die Institute der Gemeinschaftsdiagnose und der Sachverständigenrat von ähnlichen Potenzialwer­ ten ausgingen. Die Grafik unterstreicht, dass erste Anzei­ chen eines ausgeprägten Hysterese-Effekts erkennbar sind und eine lange Phase der wirtschaftlichen Stagnation mit entsprechenden Wohlstandsverlusten droht. Entsprechend trübe sind auch die aktuellen Geschäftsaussichten der Un­ ternehmen(Grömling, 2024; ifo, 2024). Das Ausmaß der drohenden Wohlstandsverluste lässt sich durch ein einfaches Rechenbeispiel verdeutlichen. Die kurzfristigen Produktionsverluste der Energiekrise im Zeit­ raum Q2/2022 bis Q1/2023 betrugen gut 4 Prozent(siehe Tabelle 1). Es ist mittlerweile klar, dass diese Verluste weder 2023 noch 2024 durch entsprechend starkes Wachstum kompensiert werden können. In diesem Fall belaufen sich die Gesamtkosten der Energiekrise bis Ende 2024 auf rund 10 Prozent des jährlichen BIP oder 420 Milliarden Euro. 3 3 Diese und alle weiteren Berechnungen gehen von einem nominalen BIP von 4,2 Billionen Euro aus, um Prozentuale BIP-Verluste in E­ uro-Werte umzuwandeln. Die hier besprochenen Produktionsverluste fassen alle direk­ ten und indirekten Effekte der Energiekrise zusammen. Die dramatischen Verluste sind größtenteils auf die schwächeln­ de Industrie zurückzuführen, die von dem Energiekosten­ schock besonders hart getroffen wurde. Der Einfluss der In­ dustrie auf die Gesamtwirtschaft ist in Deutschland sehr ausgeprägt, weil der Anteil der industriellen Produktion re­ lativ hoch ist. Zudem gibt es einen großen Bereich der indus­ trienahen Dienstleistungen, der den Einfluss der Industrie auf die deutsche Wirtschaft nochmals verstärkt. Schließlich führen fallende Reallöhne der Beschäftigten zu einer sinken­ den Konsumnachfrage und einem Rückgang der gesamt­ wirtschaftlichen Produktion. Es gilt in der Regel: Wenn die deutsche Industrie niest, dann bekommt die Wirtschaft ei­ nen Schnupfen. Abbildung 3 stellt die Entwicklung der Produktion in der Ge­ samtwirtschaft, der Industrie und der energieintensiven In­ dustrie dar. Die Produktion in der deutschen Industrie liegt unter dem Niveau von 2019, weil die Energiekrise eine kräf­ tige Erholung verhinderte und die Politik keine nennenswer­ ten Impulse geben konnte(siehe Abschnitt 3). Darüber hin­ aus steckt die energieintensive Industrie in einer tiefen Krise. Zwar hat sich in den letzten Monaten die Herstellung ener­ gieintensiver Produkte etwas erholt, aber die jüngsten Mel­ 5

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS Abbildung 3 Produktion 2019 bis 2024 105,0 100,0 95,0 90,0 85,0 80,0 75,0 70,0 65,0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Quelle: Statistisches Bundesamt. Gesamtwirtschaft Industrie Energieintensive Industrie Abbildung 4 Investitionen 1,35 1,30 1,25 1,20 1,15 1,10 1,05 1,00 2010 2011 Quelle: Statistisches Bundesamt. 2012 2013 2014 2015 2016 Reale Bruttoinvestitionen 2017 2018 2019 2020 2021 Reale Bruttoinvestitionen Industrie 2022 2023 2024 6

dungen zu den Geschäftserwartungen und den Aufträgen deuten nicht auf eine dauerhafte Erholung hin. Die Erfahrung der letzten zwei Jahre hat also gezeigt, dass ein Energiepreisschock der Wirtschaft großen Schaden zufü­ gen kann. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass eine kräfti­ ge wirtschaftliche Erholung in Deutschland nur möglich sein wird, wenn Unternehmen und private Haushalte mit ange­ messenen Energiekosten in den kommenden Jahren rechnen können. Doch die Energiekrise und die damit verbundene Beschleunigung der Energiewende haben zu einer funda­ mentalen Verunsicherung geführt – insbesondere die Indus­ trie befindet sich derzeit in einer Schockstarre. 4 Es ist die Auf­ gabe der Wirtschaftspolitik, diese Starre aufzulösen, indem sie mit geeigneten Instrumenten Planungssicherheit schafft. Die wirtschaftliche Lage nach der Energiekrise 4 Das aktuell schlechte Geschäftsklima und die relativ pessimistischen Erwartungen der deutschen Unternehmen(Grömling, 2024; ifo, 2024) sind auch Ausdruck dieser Verunsicherung. Die makroöko­ nomischen Prognosen für die Konjunkturentwicklung sind entspre­ chend düster(IMK, 2024). 7

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS 2 DIE DEUTSCHE INDUSTRIEPOLITIK IM INTERNATIONALEN KONTEXT Die chinesische Regierung versucht seit gut zehn Jahren mit ihrem Plan»Made in China 2025« und einer durchdachten Industriepolitik zu einer weltweit führenden Industrienation in zentralen Zukunftsbranchen zu werden. Als Folge des in­ dustriepolitischen Ansatzes hat China massiv in strategisch wichtige Industrien investiert und mit dieser Strategie die In­ novationskraft und die Produktivität drastisch gesteigert. Es besteht mittlerweile kein Zweifel mehr, dass die chinesische Industriepolitik äußerst erfolgreich gewesen ist. Bis vor Kurzem konnte die Mehrheit der deutschen Öko­ nom_innen ohne großen Widerspruch behaupten, dass der industriepolitische Ansatz der chinesischen Regierung direkt in die sozialistische Mangelwirtschaft führen würde. In der öffentlichen Debatte in Deutschland dominierten die Grals­ hüter_innen der reinen Marktlehre und über Industriepolitik wurde mehrheitlich nur abfällig diskutiert. 5 Doch mit der Einführung des Inflation Reduction Act(IRA) und des Chips and Science Act(CSA) im Jahr 2022 in den USA hat sich die Debatte gedreht. Plötzlich verfolgte das Mutterland des Ka­ pitalismus eine aggressive Industriepolitik, um gut bezahlte Arbeitsplätze in vergessene Regionen zurückzuholen. Der Vorwurf der Ökonom_innen, dass Industriepolitik nur un­ produktive Unternehmensriesen schaffe und direkt in den Sozialismus führe, verfing nicht mehr. Der IRA und CSA sind Ausdruck einer modernen Klimapoli­ tik. Im Mittelpunkt steht die Unterstützung der Menschen und Unternehmen, die sich klimafreundlich verhalten oder auf klimafreundliche Technologien umsteigen wollen. Damit bricht dieser Ansatz mit dem zentralen Paradigma der marktliberalen Klimapolitik, die den Fokus auf die Bestra­ fung des klimaschädlichen Verhaltens durch den CO2-Preis legt(Krebs, 2023a). Dieser Bruch mit den Glaubenssätzen des Marktliberalismus erklärt unter anderem, warum die Mehrheit der Ökonom_innen und Teile der deutschen Poli­ tik den amerikanischen Vorstoß ablehnen. 6 Die moderne Klimapolitik der USA hat zwei Säulen: Die ers­ te Säule ist eine Infrastrukturpolitik, die besonders den Aus­ 5 Siehe vier der fünf Wirtschaftsweisen. Siehe Dullien und Hackenb­ roich(2022) und Krebs(2023a) für ökonomische Argumente, die für eine Industriepolitik sprechen. 6 Siehe Bruegel(2023), Fratzscher, Wambach und Wolff(2023) sowie Kooths(2023). bau des Netzes erneuerbarer Energien vorantreibt, und die zweite Säule ist eine moderne Industriepolitik, wie sie der IRA vorsieht. Eine solche Industriepolitik ist durch die fol­ genden drei Grundsätze definiert, die alle gegen die reine Marktlehre eines Friedrich A. von Hayek verstoßen. Erstens fördert moderne Industriepolitik gezielt die privaten Investitionen in klimaneutrale Anlagen und Technologien durch direkte Zuschüsse, Steuererleichterungen beziehungs­ weise-gutschriften(tax credits), zinsgünstige Kredite oder Eigenkapitalbeteiligungen. Der Staat, und nicht der Markt, gibt eine Richtung vor. Dabei kann entweder die klimaneut­ rale Produktion gefördert werden(Betriebsausgabenzu­ schüsse), oder es werden klimafreundliche Investitionsaus­ gaben gefördert(Investitionsprämien), wie es die Bundesre­ gierung im Wachstumschancengesetz ursprünglich vorsah, aber letztlich nicht umgesetzt hat. Moderne Industriepolitik kommt in zwei Varianten. Die ho­ rizontale Industriepolitik ist eine sektorenübergreifende Po­ litik, die häufig nach einfachen Regeln fördert und somit be­ sonders mittelstandsfreundlich ist. Eine Investitionsprämie für»grüne« Investitionen, wie sie ursprünglich im Wachs­ tumschancengesetz der Bundesregierung geplant war, ist ein Beispiel für horizontale Industriepolitik. Vertikale Indust­ riepolitik fördert den Ausbau inländischer Produktionskapa­ zitäten für eine Reihe strategisch wichtiger Produkte oder Sektoren wie Elektrobatterien, Solaranlagen, Windräder oder Stahl. Eine solche Politik ist eine Projektförderung, die in der Regel komplizierte Förderregeln hat und von den mit­ telständischen Unternehmen daher weniger genutzt wer­ den kann. Die Klimaschutzverträge der Bundesregierung und die Förderung von Direktreduktionsanlagen der Stahl­ produzenten ThyssenKrupp und Saarstahl sind Beispiele für eine solche vertikale Industriepolitik. Zweitens muss eine moderne Industriepolitik wettbe­ werbsfähige Energiepreise gewährleisten. Für viele Indust­ rieunternehmen ist Energie ein wesentlicher Produktionsund Kostenfaktor, sodass die genannten industriepoliti­ schen Maßnahmen nur greifen können, wenn zusätzlich die Energiepreise für inländische Produzenten berechenbar und wettbewerbsfähig sind. Dies bedeutet unter anderem, dass der Staat die Transportinfrastruktur für erneuerbare Energien(die Übertragungs- und Verteilernetze für Strom und Wasserstoff) ausweitet, den Markt für erneuerbare 8

Die deutsche Industriepolitik im internationalen Kontext Energien angemessen reguliert und mit einer Energiepreis­ bremse Planungssicherheit für transformierende Unterneh­ men schafft. Drittens ist eine moderne Industriepolitik immer auch eine Gute-Arbeit-Politik. So ist die Höhe der Investitionsförde­ rung im IRA an die Lohnhöhe des geförderten Unterneh­ mens gekoppelt. In Deutschland könnte die Förderhöhe an die Tarifbindung des geförderten Unternehmens geknüpft werden. Dies würde den Beschäftigten direkt zugutekom­ men und zugleich die Gewerkschaften stärken. Darüber hi­ naus erfordert eine erfolgreiche Transformation nicht nur In­ vestitionen in neue Technologien und Anlagen(Sachinvesti­ tionen), sondern auch zusätzliche Investitionen in die Be­ schäftigten(Humankapitalinvestitionen). Deshalb ist eine Ausweitung der Maßnahmen zur Weiterbildung und Um­ schulung zentraler Bestandteil einer modernen Industriepo­ litik. Dabei sollten nicht nur staatliche Zuschüsse für die be­ rufliche Aus- und Weiterbildung erhöht werden(Bildungs­ nachfrage), sondern es muss gleichzeitig zusätzliches Lehr­ personal eingestellt und die Kursinhalte müssen an die neu­ en Aufgaben in der Transformation angepasst werden. Die Grundsätze umreißen eine Klimapolitik, die auf einer re­ alistischen Theorie von Wirtschaft und Gesellschaft basiert. Diese ist ein ökonomischer Realismus, der das fast kindliche Wunschdenken der marktliberalen Ökonom_innen durch ei­ ne praxistaugliche Klimapolitik ersetzt. Diese Politik setzt nicht auf die Bestrafung des klimaschädlichen Verhaltens durch den CO2-Preis, sondern sie unterstützt Menschen und Unternehmen im Transformationsprozess durch eine in­ telligente Förderpolitik. Sie vereint Klimaschutz mit Wohl­ stand und sozialer Gerechtigkeit, indem sie Anpassungskos­ ten(Polanyi) und Unsicherheit(Keynes) reduziert und faire Arbeitsbedingungen durch die Stärkung der Gewerkschaf­ ten schafft(Marx). 7 7 Siehe Krebs(2021; 2023a) für eine ausführliche Analyse, warum eine moderne Industriepolitik sinnvoll ist, sobald die marktliberale Mär­ chenerzählung durch einen ökonomischen Realismus ersetzt wird, in dem Unsicherheit, Anpassungskosten und Marktmacht eine zentrale Rolle spielen. 9

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS 3 ZENTRALE HERAUSFORDERUNG UND EINE VERPASSTE CHANCE Der amerikanische Vorstoß in der Klimapolitik bot Deutsch­ land und Europa eine Chance, mit einer industriepolitischen Antwort den anstehenden Transformationsprozess erfolg­ reich zu gestalten. Und eine solche Antwort wurde auch in­ tensiv im Bundestag und in Regierungskreisen im Frühjahr und Sommer 2023 diskutiert. Es gab eine Anhörung im Wirtschaftsausschuss des Bundestags, und das Wirtschafts­ ministerium entwickelte erste Konzepte für eine systemati­ sche Investitionsförderung. Aus der Perspektive einer mo­ dernen Industriepolitik hätte die Regierung im Frühjahr eine Wachstumsinitiative anstoßen müssen, in deren Mittelpunkt ein neues Investitionspaket mit vier Maßnahmen gestanden hätte. Diese Chance wurde leider vertan. Die erste zentrale Maßnahme wäre eine»grüne« Investiti­ onsprämie gewesen, die Unternehmensinvestitionen in kli­ mafreundliche Produktionsanlagen steuerlich fördert. Eine Investitionsförderung war bereits im Koalitionsvertrag er­ wähnt worden, und ein großvolumiges Investitionspaket mit Förderbeginn im Jahr 2023 wäre aus konjunkturpolitischer Sicht ideal gewesen. 8 Es hätte der deutschen Wirtschaft ge­ nau dann einen wichtigen Impuls gegeben, als sie ihn brauchte. Doch die Bundesregierung entschied sich für eine Miniversion einer Investitionsprämie als Teil des Wachstum­ schancengesetzes, und selbst diese scheiterte letztlich im Bundesrat am Widerstand einiger Bundesländer. Zum Zweiten hätte die Bundesregierung den Ausbau der Transportinfrastruktur für erneuerbare Energien vorantrei­ ben und mit zusätzlichen Mitteln finanzieren müssen. Bei­ spielsweise braucht es einen massiven Ausbau der Strom­ trassen(Übertragungsnetze), um den in Norddeutschland produzierten Strom nach West- und Süddeutschland zu bringen(Nord-Süd-Link). Zudem müssen die Stromverteiler­ netze auf kommunaler Ebene stark ausgebaut werden, wenn die Energiewende gelingen soll. Schließlich setzt eine erfolgreiche Energiewende langfristig den Umbau des be­ 8 Die Förderung kann als Investitionsprämie(Zuschuss) oder beschleu­ nigte Abschreibung implementiert werden. Eine Investitionsprämie hat den Vorteil, dass auch Unternehmen davon profitieren, die aktu­ ell keine Gewinne aufweisen. Solche Steuererleichterungen für kli­ mafreundliche Investitionen(Transformationsinvestitionen) stellen ein Instrument moderner Industriepolitik dar. Es ist eine horizontale In­ dustriepolitik, wenn – wie es geplant war – die Förderung nach ein­ heitlichen Kriterien hinsichtlich der Emissionsreduktion der jeweiligen Investitionen erfolgt. stehenden Erdgasleitungsnetzes in ein neues Wasserstofflei­ tungsnetz voraus. All das kostet sehr viel Geld, das teilweise von der öffentlichen Hand kommen muss. Doch diese Inves­ titionen lohnen sich, denn sie sind Investitionen in die Zu­ kunft Deutschlands. Leider hat die Ampelregierung mit ihrer Kürzungspolitik auch in diesem Bereich keine neuen Impul­ se geben können. Zum Dritten brauchen Unternehmen, die sich für einen Um­ stieg auf eine klimafreundliche Produktionsweise entschei­ den, Planungssicherheit hinsichtlich der Energiekosten. Die­ se kann aber nur mit einer langfristigen Strompreisbremse geschaffen werden. Denn die geplante Klimatransformati­ on der Wirtschaft besteht hauptsächlich aus dem Umstieg auf eine strombasierte Produktion, und damit bestimmen die Kosten für Strom – zusammen mit denen für Wasser­ stoff – die künftigen Energiekosten. Aus diesem Grund for­ derte zum Beispiel der Deutsche Gewerkschaftsbund(DGB) frühzeitig die Verlängerung einer verbesserten Strompreis­ bremse bis 2030 für alle industriellen Kunden. 9 Darüber hi­ naus enthielt der Vorschlag eine Obergrenze für den Strom­ preis, den private Haushalte und andere kleine Stromkun­ den zahlen, um den verunsicherten Familien wieder ein Mindestmaß an Vertrauen in den Staat zurückzugeben. Denn die Ampelregierung hatte versprochen, die Stromkos­ ten langfristig für alle Verbraucher_innen zu senken. Politi­ sche Glaubwürdigkeit erlangt man aber nur, wenn solche Versprechen auch Ergebnisse zeitigen, die tatsächlich bei den Endverbraucher_innen ankommen. Doch auch in die­ ser Hinsicht hat die Ampelregierung nicht geliefert: Die Ver­ längerung einer modifizierten Strompreisbremse scheiterte am Widerstand marktliberaler Ideolog_innen und dem Veto des Finanzministers. Zum Vierten muss besonders eine sozialdemokratisch ge­ führte Regierung dafür sorgen, dass die Löhne und Gehäl­ ter der Mehrheit der rund 42 Millionen abhängig Beschäf­ tigten steigen. 10 Dieses Ziel lässt sich am besten erreichen, wenn die Tarifbindung und die Position der Gewerkschaf­ ten in Tarifverhandlungen gestärkt werden. Beispielsweise 9 Siehe DGB(2023) und Krebs(2023b) für die Details des Vorschlags. 10 Im Jahr 2023 waren knapp 46 Millionen Personen erwerbstätig – rund 42 Millionen waren abhängig beschäftigt, rund 4 Millionen selbstständig. Von den rund 42 Millionen abhängig Beschäftigten waren rund 35 Millionen sozialversicherungspflichtig beschäftigt. 10

Zentrale Herausforderung und eine verpasste Chance kann die Regierung durch ein Bundestariftreuegesetz be­ wirken, dass bei öffentlichen Aufträgen die Lohnhöhe und die Tarifbindung berücksichtigt werden. Öffentliche Gelder gibt es dann nur für Unternehmen, die angemessene Löh­ ne zahlen. Darüber hinaus darf eine sozialdemokratisch ge­ führte Regierung nicht einfach zusehen, wenn die Min­ destlohnkommission gegen die Stimmen der Arbeitneh­ merseite eine winzige Erhöhung des Mindestlohns be­ schließt. Der Mindestlohn ist das zentrale Instrument der Lohnpolitik im Niedriglohnbereich, wo die Tarifbindung in der Regel gering ist. 11

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS 4 HANDLUNGSMÖGLICHKEITEN (TRANSFORMATIONSSTROMPREIS) Der Weg zu einem neuen Wirtschaftsboom in Deutschland führt über einen nachhaltigen Investitionsboom. Wenn die deutschen Stahlproduzenten ihre Kohlehochöfen durch was­ serstoffbasierte Direktreduktionsanlagen ersetzen oder die Feuerverzinkungsunternehmen künftig ihre Prozesswärme mit Strom anstelle von Erdgas erzeugen, dann erfordert dies großvolumige Investitionen in neue Produktionsanlagen. Solche Investitionen sind gut für den Klimaschutz und gut für die Wirtschaft, denn sie machen die Stahlproduktion und Stahlveredelung klimafreundlicher und sie füllen gleichzeitig die Auftragsbücher der Unternehmen im Maschinenbau und der Elektrotechnik. Ähnliche Überlegungen gelten für Inves­ titionen in anderen Branchen wie der Automobilindustrie, wenn Unternehmen wie Mercedes-Benz oder VW neue An­ lagen zur Produktion von Elektrofahrzeugen installieren. lichkeit, Planungssicherheit bei den Stromkosten zu schaf­ fen. Ein ähnliches Problem haben kleinere Unternehmen im Dienstleistungssektor wie Bäckereien, die ihre Gasbacköfen durch elektrische Öfen ersetzen wollen. Diese Überlegungen verdeutlichen, dass ein breit angelegter Investitionsboom nicht nur auf einige Leuchtturmprojekte mit Großunternehmen setzen kann, sondern den gesamten deutschen Mittelstand erreichen muss. Die mittelständi­ schen Unternehmen brauchen Planungssicherheit in(Nach-) Krisenzeiten, und diese Sicherheit kann nur der Staat mit ei­ ner entsprechenden Strompreisbremse gewährleisten. Die Bundesregierung sollte daher möglichst bald die folgenden Maßnahmen ergreifen: 11 – Wiedereinführung einer Strompreisbremse perspektivisch bis 2035, welche die folgenden Elemente enthält: Aus makroökonomischer Perspektive stärken Investitionen in klimafreundliche Produktionsanlagen kurzfristig die kon­ junkturelle Erholung und langfristig das Produktionspotenzi­ al der deutschen Wirtschaft. Der Konjunktureffekt ist haupt­ sächlich getrieben durch den Anstieg der gesamtwirtschaft­ lichen Nachfrage nach Investitionsgütern, während die Stär­ kung des Produktionspotenzials und die damit verbundene Steigerung des gesamtwirtschaftlichen Angebots durch die Erneuerung und Ausweitung des Kapitalstocks verursacht wird. Beide Effekte werden ergänzt durch zusätzliche Wir­ kungskanäle wie zum Beispiel die Stimulierung der Konsum­ güternachfrage aufgrund gestiegener Einkommen und die Stärkung der Produktionskapazität mittels investitionsge­ triebenen technologischen Fortschritts. Deutschland braucht also zusätzliche Investitionen, aber vie­ le Unternehmen werden nur in neue Anlagen investieren, wenn sie mit wettbewerbsfähigen Preisen für Strom und Wasserstoff in den kommenden Jahren rechnen können. Zwar haben einige Unternehmen wie die großen Stahlpro­ duzenten mittlerweile verschiedene Möglichkeiten gefun­ den, über individuelle Vereinbarungen oder Klimaschutzver­ träge ihre künftigen Energiekosten planbar zu machen. Die Mehrheit der mittelständischen Unternehmen in der Feuer­ verzinkungsbranche und anderen Industriesektoren, die transformationswillig sind und auf eine strombasierte Pro­ duktion umsteigen möchten, haben aber bisher keine Mög­  Strompreis von 15 ct/kWh inklusi­ ve Steuern, Abgaben und Netzgebühren(Brutto­ strompreis) für Stromkunden mit einem Jahresver­ brauch über 30.000 kWh  Strompreis von 30 ct/kWh inklusi­ ve Steuern, Abgaben und Netzgebühren(Brutto­ strompreis) für Stromkunden mit einem Jahresver­ brauch unter 30.000 kWh  Reduktion um 1 ct/kWh für Unter­ nehmen beziehungsweise Betriebe mit tarifgebundenen Löhnen Der Vorschlag gilt wie die ursprüngliche Strompreisbremse für alle Stromverbraucher_innen inklusive der privaten Haus­ halte und Unternehmen im Dienstleistungssektor. Dieser breite Ansatz ist wichtig, um den sozialen Frieden zu si­ chern. Denn es ist politisch schwer vermittelbar, wenn Pla­ nungssicherheit für Unternehmen geschaffen wird, aber die Menschen mit ihrer krisenbedingten Verunsicherung allein­ gelassen werden. Darüber hinaus könnte das zurückgewon­ nene Vertrauen auch die Konsumnachfrage stärken und so­ 11 Dieser Vorschlag ist eng an dem Konzept angelehnt, dass der DGB bereits im letzten Jahr vorgelegt hat(DGB, 2023; Krebs, 2023b). 12

Handlungsmöglichkeiten mit für einen breiten Aufschwung sorgen, der nicht nur durch einen Investitionsboom getrieben wird. Zudem ist wichtig, dass die Strompreisbremse sich nicht nur auf Indus­ trieunternehmen konzentriert, sondern auch die Bäckerei erreicht, die künftig Elektrobacköfen anstelle von Gasbackö­ fen nutzen möchte. Im Gegensatz zur ursprünglichen Strompreisbremse sollte die neue Strompreisbremse auch für industrielle Kunden ei­ ne Obergrenze für den Strompreis für Endverbraucher_in­ nen inklusive aller Steuern, Abgaben und Netzgebühren (Bruttostrompreis) festlegen. Das ist eine notwendige Erwei­ terung, denn aktuell haben die Marktpreise im Großhandel zwar fast wieder das Vorkrisenniveau erreicht und viele Un­ ternehmen können sich an den Terminmärkten für die nächsten Jahre einen günstigen Nettostrompreis sichern. Es besteht jedoch große Unsicherheit über die Netzgebühren, die sehr von der Geschwindigkeit des Stromnetzausbaus ab­ hängen. Zudem können eventuell neue Abgaben auf Strom erhoben werden, die den Strompreis für die Endverbrau­ cher_innen steigen lassen. Der ökonomische Zweck der Strompreisbremse ist es, diese Unsicherheit zu reduzieren und damit Planungssicherheit für transformationswillige Un­ ternehmen zu schaffen. 12 Im Grunde ist ein garantierter Strompreis nur die konsequen­ te Umsetzung eines politischen Versprechens. Die Bundesre­ gierung hat den Menschen und Unternehmen in Deutschland versprochen, dass die Energiewende die Stromkosten mittel­ fristig senken werde. Der oben genannte Vorschlag konkreti­ siert diese Aussage und zwingt die Politik, ihre Versprechen mit Taten zu unterfüttern. Anders gesagt: Der Staat versichert die Menschen und Unternehmen gegen politische Unsicher­ heit, die er selbst erzeugt. In diesem Sinne ist eine Strompreis­ bremse bis 2035 ein angemessenes Instrument, um politi­ sche Glaubwürdigkeit in unsicheren Zeiten zu schaffen. 13 4.2 INVESTITIONSPRÄMIE Die vorgeschlagene Strompreisbremse ist ein zentrales Inst­ rument zur Förderung der privaten Investitionen in klimaf­ reundliche Technologien. Eine weitere Maßnahme ist eine zielgenaue Investitionsprämie. Denn die Transformation der deutschen Industrie hin zur Klimaneutralität ist eine Herku­ lesaufgabe, die von vielen Unternehmen einmalige Investiti­ onen in neue Produktionsanlagen verlangt, die im Vergleich zum Jahresumsatz sehr hoch sind und sich nur langfristig 12 Der von zahlreichen Energieökonom_innen unterstützte Vorschlag lokaler Preisvariationen(Energieökonomen, 2024) würde hingegen die Unsicherheit noch steigern und wäre daher ein Schritt in die fal­ sche Richtung. Die Unternehmensverbände und Gewerkschaften kri­ tisieren diesen Vorschlag zu Recht(Verbände, 2024). 13 Die fiskalischen Kosten der vorgeschlagenen Strompreisbremse sind (ex post) gering, wenn die Energiewende erfolgreich ist und die Strompreise unter der Obergrenze der vorgeschlagenen Bremse in den kommenden Jahren liegen. Trotz dieser geringen fiskalischen Kosten ist der positive Effekt auf die Wirtschaft groß, weil die Unsi­ cherheit deutlich abnimmt. Die fiskalischen Kosten werden jedoch (ex post) hoch sein, wenn die Energiewende misslingt und die Strom­ preise mittelfristig über der vorgeschlagenen Obergrenze liegen. amortisieren. Aus ökonomischer Sicht handelt es sich um nicht konvexe Anpassungskosten. Darüber hinaus gibt es aktuell eine hohe Unsicherheit über die zukünftige Entwick­ lung der Absatzmärkte für klimaneutrale Produkte. Die Kombination von nicht konvexen Anpassungskosten und hoher Unsicherheit führt dazu, dass sich viele grüne Investi­ tionsprojekte aus einzelwirtschaftlicher Sicht nicht lohnen, obwohl sie gesamtwirtschaftlich nützlich sind. Diese Diskre­ panz zwischen einzelwirtschaftlicher(betriebswirtschaftli­ cher) Rendite und gesamtwirtschaftlichem Nutzen von Kli­ mainvestitionen ist das ökonomische Rational für eine ge­ zielte Investitionsförderung, die über die Festlegung einer Strompreisbremse hinausgeht. 14 Die Bundesregierung hat mit verschiedenen Maßnahmen und der Einrichtung des Klima- und Transformationsfonds gezeigt, dass sie grundsätzlich eine moderne Industriepolitik mit einer gezielten Investitionsförderung verfolgt. So gibt es zahlreiche Förderprojekte zur Unterstützung transformativer Investitionen im Industriebereich. Beispiele für diese vertika­ le Industriepolitik sind die Fördermilliarden, die Stahlprodu­ zenten wie ThyssenKrupp und Chiphersteller wie TSMC er­ halten haben. Aus Sicht der modernen Wirtschaftspolitik sind solche Fördermaßnahmen prinzipiell richtig, auch wenn einige Maßnahmen sicherlich noch besser ausgestaltet wer­ den könnten. Doch eine solche Förderung großer Leucht­ turmprojekte wird nicht ausreichen, um der deutschen In­ dustrie den notwendigen Investitionsschub zu geben. Die projektspezifische Förderung muss ergänzt werden mit einer Investitionsförderung in der Breite, die auch die mittelständi­ schen Unternehmen in der Feuerverzinkungsbranche und den anderen transformationswilligen Branchen erreicht. Die ursprünglich als Teil des Wachstumschancengesetzes geplante Klimaschutz-Investitionsprämie ist ein vielverspre­ chendes Instrument, um diese Art der horizontalen(breit aufgestellten) Industriepolitik umzusetzen. Sie ist eine ge­ winnunabhängige steuerliche Zulage für Investitionen in den Klimaschutz und hat damit gegenüber verbesserten Abschreibungsmöglichkeiten den Vorteil, dass auch Unter­ nehmen sie nutzen können, die aktuell keine Gewinne ver­ buchen. Die Bundesregierung sollte daher möglichst bald ei­ nen erneuten Anlauf unternehmen, eine(modifizierte) In­ vestitionsprämie einzuführen: – Einführung einer Klimaschutz-Investitionsprämie: Zulage von 25 Prozent der Anschaffungs- oder Her­ stellungskosten für Investitionen, die den Anteil fossiler Energieträger in der Produktion(betriebliche Tätigkeit) verringern 14 Siehe auch Beirat BMWK(2023) und Krebs(2021; 2023a) für eine weiter gehende ökonomische Analyse der Industriepolitik. Krebs (2021; 2023a) argumentiert, dass die Existenz von nicht konvexen Anpassungskosten und Unsicherheit für eine Förderung jeder Art von Klimaschutzinvestitionen sprechen(breite Förderung durch In­ vestitionsprämie). In Beirat BMWK(2023) liegt der Fokus auf Skale­ nerträgen(Skalierungseffekten) und positiven Wissensexternalitäten (Spillover-Effekten), was eher ein ökonomisches Argument für die Förderung von F&E-Ausgaben und großen industriellen Neuansied­ lungen ist. 13

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS – Zusätzliche Prämie von 5 Prozent der Aufwendun­ gen für Klimaschutzinvestitionen, wenn die betroffenen Unternehmen beziehungsweise Betriebe tarifgebundene Löhne zahlen Der ursprüngliche Vorschlag der Bundesregierung, der letzt­ lich nicht umgesetzt wurde, setzte eine Förderung von 15 Prozent der Investitionskosten an und erlaubte keinen Zu­ schlag für Unternehmen mit tarifgebundenen Löhnen. Der aktuelle Vorschlag ist mit einer Förderquote von 25 Prozent etwas großzügiger und erlaubt eine Extraprämie, wenn fai­ re Löhne gezahlt werden. Dieser Ansatz ist dem US-ameri­ kanischen IRA entnommen, der unter anderem die Arbeits­ bedingungen der Beschäftigten in den USA verbessern soll. Konkret sind die Subventionen des IRA teilweise an die Lohnhöhe gekoppelt – Unternehmen, die den»üblichen« (prevailing) Lohn zahlen, erhalten einen Extrabonus. Zudem werden die Investitionssubventionen mit der Ausbildung von Fachkräften verbunden. Erklärtes Ziel der Biden-Regie­ rung ist es, mit dem IRA gut bezahlte Arbeitsplätze zu schaf­ fen. In diesem Sinne ist der IRA auch ein Gute-Arbeit-Paket. Dieser Punkt wird in der öffentlichen Debatte in Deutsch­ land und Europa kaum erwähnt, spielt jedoch für die Bi­ den-Regierung eine außerordentlich wichtige Rolle. 15 Die Investitionsprämie muss einfach und unbürokratisch umzusetzen sein, damit die Förderung alle mittelständi­ schen Unternehmen erreichen kann. Dazu gehört unter anderem eine Realisierung über die Steuererklärung mit ei­ ner stichprobenartigen Ex-post-Kontrolle, ob die Förderbe­ dingungen erfüllt sind. Die Erfüllung der Förderbedingun­ gen könnte in vielen Fällen der Installateur der Anlagen be­ scheinigen, wie es auch bei der Wärmepumpenförderung üblich ist. Der ursprüngliche Regierungsentwurf sah hinge­ gen eine 100-prozentige Ex-ante-Kontrolle durch eine_n Energieberater_in oder eine_n Energiemanager_in vor. Dieser Ansatz ist vielleicht gut für die Energieberatungs­ branche, aber sehr kleinteilig und arbeitsintensiv für die be­ troffenen mittelständischen Unternehmen. Zudem ver­ langt der Regierungsentwurf die Einbettung in ein Energie­ sparkonzept, das die Zertifizierung durch eine_n Energie­ berater_in erfordert, während der vorliegende Vorschlag ein einfach nachzuprüfendes Kriterium(die Reduktion des Anteils fossiler Energieträger) verwendet. Die volle Wirk­ samkeit wird eine Investitionsprämie nicht entfalten kön­ nen, wenn ihre Umsetzung durch ein Übermaß an Kontrol­ le zu bürokratisch ist.  IM RAHMEN DER SCHULDENBREMSE Die deutsche Wirtschaft braucht einen Investitionsbooster und eine Kreditfinanzierung der zusätzlichen Ausgaben ist ökonomisch gut begründbar, aber die finanziellen Spiel­ räume des Bundes sind durch die Schuldenbremse eng be­ grenzt. Dies haben die schwierigen Verhandlungen im 15 Siehe Krebs(2023a) für eine ausführliche Analyse dieses Punktes. Rahmen der Aufstellung des Bundeshaushalts 2025 noch­ mals verdeutlicht. 16 Was tun? Ein grundgesetzlich verankerter Investitionsfonds oder eine Erweiterung der Schuldenbremse um eine Investitionsregel sind zwei Möglichkeiten, die zusätzlichen Investitionsausga­ ben zu finanzieren und gleichzeitig am Prinzip der Schulden­ bremse festzuhalten. Beide Möglichkeiten erfordern eine Grundgesetzänderung und somit eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag und Bundesrat. Dieser Weg ist prinzipiell gangbar und mittelfristig notwendig, aber die politische Hürde ist hoch und es braucht daher alternative Lösungen in der kurzen Frist. 17 Eine kurzfristig umsetzbare Möglichkeit ist die Neuberech­ nung der Konjunkturkomponente der Schuldenbremse. Dies würde erhebliche Spielräume schaffen, mehr als genug, um den hier vorgeschlagenen Investitionsbooster zu finanzie­ ren. 18 Zudem wäre dieser Ansatz ohne Grundgesetzände­ rung realisierbar und könnte bereits für den Bundeshaushalt 2025 zum Tragen kommen. Es ist deshalb auch politisch ge­ boten, die Berechnung der Konjunkturkomponente und die zugrunde liegenden Annahmen näher zu betrachten. Die deutsche Schuldenbremse erlaubt dem Bund eine jährli­ che Nettokreditaufnahme von 0,35 Prozent des BIP bezie­ hungsweise 14 Milliarden Euro in normalen Zeiten. Doch ak­ tuell sind die Zeiten nicht normal. Eine zusätzliche Kreditauf­ nahme ist auch im Rahmen der Schuldenbremse möglich, wenn die konjunkturelle Lage schlecht ist und die tatsächli­ che Produktion unter dem Produktionspotenzial der Wirt­ schaft liegt. Diese Abweichung der zulässigen Kreditaufnah­ me vom Normalfall wird durch die Konjunkturkomponente erfasst, die im Wesentlichen von der Produktionslücke be­ stimmt wird, also der Differenz zwischen Produktionspoten­ zial(potenzielles BIP) und tatsächlichem BIP. Um diese Pro­ duktionslücke und somit die Konjunkturkomponente der Schuldenbremse zu berechnen, muss das nicht beobachtba­ re Produktionspotenzial geschätzt werden. 19 16 Der Entwurf der Bundesregierung für den Haushalt 2025 liegt seit Juli 2024 vor(Bundesregierung, 2024). 17 Solche Investitionsfonds oder Investitionsregeln sind von verschie­ denen Seiten gefordert worden(Beirat BMWK, 2023; DGB, 2024; Hüther, 2024; Neubaur, Niederstein und Südekum, 2024). 18 Die öffentlichen Investitionsbedarfe sind wesentlich höher als nur die Bedarfe, die im vorliegenden Papier erörtert werden. Siehe zum Bei­ spiel Dullien, Hüther, Iglesias und Rietzler(2024) oder Krebs(2023c) für eine aktuelle Abschätzung der gesamten öffentlichen Investiti­ onsbedarfe. Mittelfristig ist daher eine Änderung der grundgesetzlich verankerten Schuldenbremse erforderlich, die eine Investitionsregel und/oder ein Sondervermögen zur Investitionsförderung einführt. 19 In der Potenzialschätzung ist es üblich, die Entwicklung des BIP in zwei nicht direkt beobachtbare Komponenten zu zerlegen: eine erste, strukturelle Komponente zur Beschreibung der langfristigen Entwicklung des BIP und eine zweite, konjunkturelle Komponente, welche die kurzfristigen BIP-Veränderungen abbildet. Das Produkti­ onspotenzial einer Volkswirtschaft entspricht der strukturellen Kom­ ponente des BIP und bestimmt die Möglichkeiten einer Volkswirt­ schaft zur dauerhaften Produktion von Gütern und Dienstleistungen. Siehe Krebs, Steitz und Graichen(2021) für eine Diskussion, warum große Makroschocks wie der Coronaschock und der Energieschock für die Potenzialschätzung eine grundsätzliche Herausforderung dar­ stellen, die mit rein ökonometrischen Methoden nicht aufzulösen ist. 14

Handlungsmöglichkeiten Abbildung 5 Produktion, Wachstumstrend und Potenzialschätzung»Alter Mann« 1,29 1,24 1,19 1,14 1,09 1,04 0,99 2010 2011 2012 2013 Reales BIP 2014 2015 2016 2017 Wachstumstrend 2018 2019 2020 2021 2022 Potenzialschätzung»Alter Mann« 2023 2024 Logarithmus des vierteljährlichen realen BIP, normalisiert auf 1 in Q1/2010(blaue Linie). Der Wachstumstrend(orange Linie) ist der beste lineare Trend der logarithmischen, realen BIP-Werte im Zeitraum 2010 bis 2019 und entspricht einer jährlichen Wachstumsrate von 1,6 Prozent. Die Potenzialschätzung»Alter Mann«(hellblaue Linie) entspricht einem Potenzialwachstum, das von Anfang 2019 bis Ende 2023 stetig auf 0,6 Prozent abfällt. Wirtschaftskrisen wie die Corona- und Energiekrise stellen die Potenzialschätzung vor eine große Herausforderung, wie ein Blick auf Abbildung 2 verdeutlicht. Vor der Coronaund Energiekrise sind die meisten Ökonom_innen und die Bundesregierung davon ausgegangen, dass für den Zeit­ raum 2010 bis 2019 die gestrichelte Linie ungefähr dem Produktionspotenzial der deutschen Volkswirtschaft ent­ spricht. In diesem Zeitraum gab es nur relativ kleine Abwei­ chungen des BIP von dem Produktionspotenzial, und diese Abweichungen entsprachen den regulären konjunkturel­ len Schwankungen, wie sie in den makroökonomischen Lehrbüchern diskutiert werden. In diesem Fall ist die Unsi­ cherheit über die gemäß Schuldenbremse zu schätzende Konjunkturkomponente relativ gering und verschiedene Schätzmethoden werden sehr ähnliche Antworten liefern – der Spielraum für Dissens ist überschaubar. Seit 2019 ist jedoch viel passiert. Nach zwei Wirtschaftskri­ sen beziehungsweise einer Doppelkrise liegt das vierteljähr­ liche BIP Anfang 2024 mehr als 7 Prozent unter dem Vorkri­ sentrend. Die Potenzialschätzung muss in einer solchen ein­ maligen Situation zwei Fragen beantworten. Erstens: Inwie­ weit hat sich der Wachstumstrend aufgrund struktureller Faktoren wie zum Beispiel der Demografie seit 2019 verän­ dert(Veränderung der Steigung der Trendlinie)? Zweitens: Hat die Doppelkrise aufgrund von Hysterese-Effekten zu ei­ nem schlagartigen Verlust des Produktionspotenzials ge­ führt(Verschiebung der Trendlinie)? Eine Antwort auf diese zwei Fragen lautet, dass sich seit 2019 der Wachstumstrend nicht nennenswert geändert und auch die Doppelkrise keinen dauerhaften Schaden angerich­ tet hat. Ein solches Best-Case-Szenario entsprach der Sicht­ weise der Bundesregierung und vieler Ökonom_innen im Herbst 2019 – siehe Potenzialschätzung»Konsens 2019« in Abbildung 2. Wenn wir die damalige Konsensprognose zu­ grunde legen, dann ergibt sich eine Produktionslücke von rund 6 Prozent, und die konjunkturbedingte zulässige Kredit­ aufnahme für den Bundeshaushalt 2025 würde sich auf rund 51 Milliarden Euro belaufen. Zum Vergleich: Die Bundesre­ gierung geht in ihrem aktuellen Haushaltsentwurf von einer konjunkturbedingten zulässigen Nettokreditaufnahme von nur 10 Milliarden Euro aus. Mit einem zusätzlichen finanziel­ len Spielraum von rund 41 Milliarden Euro ließe sich sicher­ lich eine großvolumige Investitionsagenda finanzieren, die über den hier beschriebenen Investitionsbooster hinausgeht. Eine zweite, vorsichtigere Antwort auf die Frage nach dem Produktionspotenzial berücksichtigt die Möglichkeit, dass sich der Wachstumstrend durch langfristige Entwicklungen in den letzten Jahren nennenswert verändert hat und das Potenzialwachstum daher im Zeitraum 2019 bis 2024 we­ 15

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS Abbildung 6 Produktion, Wachstumstrend und Potenzialschätzung»Alter Mann mit Spätfolgen« 1,29 1,24 1,19 1,14 1,09 1,04 0,99 2010 2011 2012 Reales BIP 2013 2014 2015 2016 Wachstumstrend 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Potenzialschätzung»Alter Mann mit Spätfolgen« 2024 Logarithmus des vierteljährlichen realen BIP, normalisiert auf 1 in Q1/2010(blaue Linie). Der Wachstumstrend(orange Linie) ist der beste lineare Trend der logarithmischen, realen BIP-Werte im Zeitraum 2010 bis 2019 und entspricht einer jährlichen Wachstumsrate von 1,6 Prozent. Die Potenzialschätzung»Alter Mann mit Spätfolgen« (hellblaue Linie) entspricht einem Potenzialwachstum, das von Anfang 2019 bis Ende 2023 stetig auf 0,6 Prozent abfällt, und einem dreiprozentigen Verlust des Produktionspotenzials(Makroschock) in Q2/2022. sentlich niedriger war als noch 2019 angenommen. Struktu­ relle Faktoren wie zum Beispiel die demografische Entwick­ lung haben einen größeren Effekt auf das Produktionspo­ tenzial der deutschen Wirtschaft entfaltet, als es 2019 die Bundesregierung und die meisten Ökonom_innen prognos­ tiziert hatten – Deutschland ist in den letzten Jahren dras­ tisch gealtert und zum»alten Mann« Europas geworden. Abbildung 5 stellt die Entwicklung des Produktionspotenzi­ als unter der Annahme dar, dass die Potenzialwachstumsra­ te von 1,6 Prozent im Jahr 2018 stetig auf 0,6 Prozent im Jahr 2023 gefallen ist. In Abbildung 5 beträgt die Differenz zwischen Produktions­ potenzial und vierteljährlichem BIP rund 4 Prozent Anfang 2024. Wenn diese Produktionslücke bis 2025 in etwa unver­ ändert bleibt, dann würde sich die konjunkturbedingte zu­ lässige Kreditaufnahme für den Bundeshaushalt 2025 auf rund 34 Milliarden Euro belaufen – immer noch 24 Milliarden Euro mehr, als die Bundesregierung in ihrem Haushaltsent­ wurf 2025 annimmt. Die Situation mit einer Produktionslü­ cke von 4 Prozent entspricht einem vorsichtig optimistischen Szenario, in dem zwar strukturelle Veränderungen das Po­ tenzialwachstum seit 2019 erheblich gesenkt haben, aber die kurzfristigen Produktionsverluste der Energiekrise von 4 Prozent(siehe Tabelle 1) nicht zu einem dauerhaften Scha­ den führen. Ein Grund dafür könnte sein, dass die Bundesre­ gierung mit ihrer guten Wirtschaftspolitik ab 2025 für einen kräftigen Aufschwung sorgt und damit mögliche Hyste­ rese-Effekte der Krise verhindert. Der hier vorgeschlagene In­ vestitionsbooster ist eine Voraussetzung für einen künftigen Wirtschaftsboom und somit für den Eintritt dieses Szenarios. Die Bundesregierung scheint jedoch nicht an einen kräfti­ gen Wirtschaftsboom zu glauben, denn sie geht in ihren ak­ tuellen Berechnungen für den Haushaltsentwurf 2025 von einem Negativszenario aus. In dem angenommenen Szena­ rio haben strukturelle Faktoren das Potenzialwachstum seit 2019 erheblich gesenkt und zusätzlich hat die Energiekrise der deutschen Wirtschaft dauerhaft geschadet. Konkret geht die Bundesregierung aktuell von einer Produktionslü­ cke von rund 1,5 Prozent für 2024 und 1,1 Prozent für 2025 aus, sodass im Haushaltsentwurf 2025 die konjunkturbe­ dingte zulässige Nettokreditaufnahme rund 10 Milliarden Euro beträgt(BMF, 2024a; 2024b). 20 Eine solche Produktions­ 20 Die geplante Nettokreditaufnahme 2025 beträgt rund 44 Milliarden Euro, von denen etwa 10 Milliarden konjunkturbedingt sind, rund 14 Milliarden der strukturellen Nettokreditaufnahme zugerechnet wer­ den und rund 20 Milliarden finanzielle Transaktionen darstellen, die nicht schuldenbremsenrelevant sind. 16

lücke kann nur hergeleitet werden, wenn die Potenzial­ wachstumsraten seit 2019 sehr niedrig waren(Abbildung 5) und die Krisenschocks das Produktionspotenzial zusätzlich um fast 3 Prozent nach unten gedrückt haben. Anders ge­ sagt: Gemäß Berechnungen der Bundesregierung ist Deutschland ein alter Mann, der sich von den Spätfolgen der Krise nicht mehr erholen wird! Abbildung 6 bietet eine Möglichkeit, den Effekt von strukturellen Faktoren(»alter Mann«) und Schocks(Spätfolgen) auf das Produktionspo­ tenzial und die Produktionslücke grafisch darzustellen. Da­ bei werden die Schockeffekte zur besseren Darstellung in ei­ nem Schock zusammengefasst, der in Q2/2022(Beginn der Energiekrise) das Produktionspotenzial senkt. Abbildung 6 unterstreicht nochmals die Widersprüchlichkeit der aktuellen Wirtschaftspolitik der Ampelregierung. Bun­ deskanzler Olaf Scholz und Wirtschaftsminister Robert Ha­ beck versuchen zwar gelegentlich Optimismus zu verbrei­ ten, indem sie die Chancen der Transformation unterstrei­ chen und die Möglichkeit eines neuen Wirtschaftswunders in den Raum stellen. Doch auf der Arbeitsebene in den Mi­ nisterien und dem Kanzleramt scheint niemand so richtig an die Versprechungen der Leitungsebene zu glauben. Bei der Berechnung der Konjunkturkomponente zur Haushalts­ aufstellung gilt das Motto: Deutschland ist ein alter Mann, der unter den Spätfolgen der Doppelkrise leidet und von dem künftig nichts mehr zu erwarten ist. Womit sich die Frage stellt: Warum sollen die Wähler_innen an die Verspre­ chen der Ampelregierung glauben, wenn die Regierung scheinbar selbst nicht daran glaubt? Handlungsmöglichkeiten 17

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE ALS FUNDAMENT EINES NEUEN WIRTSCHAFTSBOOMS REFERENZEN Beirat BMWK(2022): Transformation zu einer klimaneutralen Industrie: Grüne Leitmärkte und Klimaschutzverträge, Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz(BMWK), Berlin. BMF(2019): Gesamtwirtschaftliches Produktionspotenzial und Konjunkturkomponenten des Bundes, BMF Monatsbericht, November 2019, Berlin, https://www.bundesfinanzministerium.de/ Monatsberichte/2019/11/Inhalte/Kapitel-6-Statistiken/6-3-02produktionspotenzial-und-luecken.html. BMF(2024a): Gesamtwirtschaftliches Produktionspotenzial und Konjunkturkomponenten des Bundes, BMF Monatsbericht, Mai 2024, Berlin, https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/ Ausgabe/2024/05/Inhalte/Kapitel-6-Statistiken/6-3-02produktionspotenzial-und-luecken.html. 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Impressum ÜBER DEN AUTOR IMPRESSUM Tom Krebs ist Professor für Makroökonomik und Wirt­ schaftspolitik an der Universität Mannheim. Er ist zudem Mit­ glied der Mindestlohnkommission und war der erste Gastpro­ fessor am Bundesfinanzministerium. In der Vergangenheit forschte Krebs an verschiedenen US-Universitäten und arbei­ tete als Berater für den Internationalen Währungsfonds, die Weltbank und die amerikanische Zentralbank in Minneapolis. Herausgeberin: Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. Godesberger Allee 149| 53175 Bonn| Deutschland E-Mail: info@fes.de Herausgebende Abteilung: Friedrich-Ebert-Stiftung| Büro Italien Piazza Adriana 5| 00193 Rom| Italien Verantwortlich: Armin Hasemann| Direktor| FES Italien Piazza Adriana 5| 00193 Rom| Italien Tel.:+39-06-82-09-77-90 https://italia.fes.de/ Design: pertext, Berlin| www.pertext.de Kontakt: info.italy@fes.de Instagram: @fes_italy Twitter: @FES_Italia Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung e. V.(FES). Eine gewerbliche Nutzung der von der FES herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der FES dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. © 2024 www.fes.de/bibliothek/fes-publikationen

INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE Das Fundament eines neuen Wirtschaftsbooms Das größte Hindernis bei der Umsetzung einer erfolgreichen Industrie- und Wirt­ schaftspolitik in Deutschland sind markt­ liberale Ökonomen und ihr Einfluss auf die Politik. Die meisten Ökonomen glauben an ei­ nen realitätsfremden Marktliberalismus und haben deshalb die Auswirkungen der Energiekrise fahrlässig unterschätzt. Zudem hat ihr naiver Marktfundamenta­ lismus zur Folge, dass sie die aktuelle wirtschaftliche Lage in Deutschland falsch einschätzen und vernünftige In­ dustriepolitik kategorisch ablehnen. Die Fehldiagnosen der Ökonomen haben zu Fehlentscheidungen der Ampelregie­ rung geführt – mit desaströsen Konse­ quenzen für die deutsche Wirtschaft und insbesondere die deutsche Industrie. Der Weg aus der Misere erfordert eine grund­ legende Politikwende. Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier: italia.fes.de