PERSPECTIVA CAMBIO CLIMÁTICO, ENERGÍA Y MEDIO AMBIENTE LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA Implicaciones y Desafíos para Europa, América Latina y África Claudia Detsch Beatriz Olivera Villa Manuela Mattheß Para asegurar un suministro estable y sostenible de materias primas críticas, se aprobó la Ley de Materias Primas Fundamentales de la Unión Europea, que entró en vigor en mayo de 2024. Esta ley ha despertado reservas entre la sociedad civil de América Latina y África, pues quieren evitar que las regiones sean vistas únicamente como proveedoras de materias primas. Esta publicación identifica los desafíos de la demanda de estas materias y busca identificar los retos comunes y oportunidades para fomentar un enfoque más justo y sostenible en la implementación de esta Ley. CAMBIO CLIMÁTICO, ENERGÍA Y MEDIO AMBIENTE LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA Implicaciones y Desafíos para Europa, América Latina y África Claudia Detsch Beatriz Olivera Villa Manuela Mattheß © Friedrich-Ebert-Stiftung La Friedrich-Ebert-Stiftung(FES), fundada en 1925 en Alemania, es una institución privada de utilidad pública comprometida con las ideas de la Democracia Social. Lleva el nombre del primer presidente del Estado alemán elegido democráticamente, Friedrich Ebert, y es portadora de su legado en cuanto a la configuración política de la libertad, la solidaridad y la justicia social. A este mandato corresponde la Fundación en el interior y exterior de Alemania con sus programas de formación política, de cooperación internacional y de promoción de estudios e investigación. Proyecto Regional Transformación Social-Ecológica, 2024 Yautepec 55, col. Condesa, Cuauhtémoc, C.P. 06140, Ciudad de México Teléfono:+52(55) 5553 5302 https://fes-transformacion.fes.de/ FES Transformación Social-Ecológica @fes_tse Proyecto Regional Transformación Social-Ecológica Comuníquese con nosotros para solicitar publicaciones: transformacion@fesmex.org La Fundación Friedrich Ebert no comparte necesariamente las opiniones vertidas por los autores ni compromete a las instituciones con las cuales estén relacionados por trabajo o dirección. Responsable Astrid Becker Directora del Proyecto Regional FES Transformación Social-Ecológica en América Latina Diseño de portada e interiores Buró Público Revisión de estilo Sandra Luna Traducción Diixda traducciones Oralia Torres ISBN: 978-607-8887-21-7 Índice INTRODUCCIÓN 4 1. ¿UNA OFERTA TENTADORA PARA LOS SOCIOS LATINOAMERICANOS O, MÁS BIEN, UNA CORTINA DE HUMO? Claudia Detsch 5 2. RIESGOS POTENCIALES PARA AMÉRICA LATINA Beatriz Olivera Villa 13 3. SUELO SAQUEADO: RIQUEZA MINERAL Y CONFLICTO EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO Manuela Mattheß 27 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA Introducción LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA IMPLICACIONES Y DESAFÍOS PARA EUROPA, AMÉRICA LATINA Y ÁFRICA Como respuesta a la creciente demanda de minerales estratégicos, la Unión Europea(UE) aprobó la Ley de Materias Primas Fundamentales de la Unión Europea(CRMA, por sus siglas en inglés), una iniciativa que busca asegurar un suministro estable y sostenible de materiales esenciales—sobre todo de las materias primas críticas— para el desarrollo económico de la industria europea. El CRMA entró en vigor en mayo de 2024, con el objetivo de fortalecer la autonomía estratégica de la UE, así como como de reducir sus dependencias de proveedores externos. Las medidas propuestas por el CRMA son ambiciosas: Para el año 2030, al menos el 10% del consumo anual de materias primas de la UE deberá proceder de minerales extraídos localmente y el 25% de materiales reciclados. El 40% deberá procesarse en la propia UE. En el mismo periodo, ningún tercer país deberá suministrar más del 65% del consumo anual europeo de los respectivos materiales enumerados. Este límite se dirige principalmente a China, lo que refleja la creciente preocupación de la UE por su dependencia de este país asiático en el suministro de materias primas críticas. Sin embargo, la mayoría de las materias primas catalogadas como críticas no existen en cantidades suficientes en los países de la UE. Las materias primas críticas para el incremento de la electromovilidad—como el litio, el cobalto o el cobre— se concentran principalmente en países de América Latina y África. Considerando el esperado aumento de la demanda para estos minerales, existen grandes preocupaciones entre la sociedad civil de esas regiones sobre ser vistas únicamente como proveedores de materias primas. Esto podría implicar una fuerte expansión del sector minero, con todas las consecuencias que, en el pasado, hemos visto que conlleva. Estas incluyen la destrucción y contaminación del medio ambiente en zonas con ecosistemas extremamente frágiles, por ejemplo, en el triángulo de litio en el altiplano compartido por Argentina, Bolivia y Chile o en las zonas de los grandes depósitos de cobre en Chile y Perú. Con esta publicación, el Centro Regional de Transformación Social-Ecológica en América Latina de la Fundación Ebert busca contribuir al debate, tanto a nivel regional como interregional, mediante tres análisis profundos sobre los efectos de la ley. Además, se presentan posibles soluciones para abordar los conflictos que podrían ocurrir en relación con el CRMA. Expertas de Alemania, Bélgica y México han analizado las consecuencias y carencias de la ley desde las perspectivas económicas, sociales y ambientales en contexto tanto de dos regiones—América Latina y Europa— como de un país en particular—la República Democrática del Congo—. A través de estos análisis, se busca no solo identificar los retos comunes, sino también destacar las oportunidades de cooperación internacional para fomentar un enfoque más justo y sostenible en la implementación del CRMA. Asimismo, esta publicación subraya la importancia de los desafíos que plantea la creciente demanda de materias primas en los países de la UE, promoviendo políticas que minimicen los impactos sociales y ambientales en las regiones productoras y fomentando un entendimiento más amplio de una implementación responsable y sostenible del CRMA. 4 L A LEY EUROPEA DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES: 1 ¿UNA OFERTA TENTADORA PARA LOS SOCIOS LATINOAMERICANOS O, MÁS BIEN, UNA CORTINA DE HUMO? Claudia Detsch 1 Comisión Europea, 2023. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA La geopolítica ha entrado en el campo de la política comercial global. La Unión Europea se enfrenta al debilitamiento de su competitividad industrial, lo cual significa el menoscabo de su propia posición negociadora. El ataque ruso a Ucrania y sus enormes repercusiones en los precios y las importaciones de energía han demostrado claramente a los europeos los peligros de depender de manera unilateral de unos pocos proveedores de bienes estratégicamente importantes. Como consecuencia, en la actualidad, además del precio, otros criterios están cobrando mayor peso, como la resiliencia geoestratégica y la viabilidad futura del sector industrial europeo. La política industrial será un punto central de la agenda de la nueva Comisión Europea y del Parlamento Europeo que será elegido en 2024. En general, las opiniones son variadas: para una amplia mayoría de los sectores progresistas, ecológicos y conservadores, el desarrollo de industrias de tecnología limpia sigue considerándose un motor del desarrollo económico. Al mismo tiempo, en muchos Estados miembros crece la preocupación de quedar rezagados a nivel internacional y, como resultado, no solo perder cuotas de mercado, sino también empleos atractivos, ingresos fiscales y, en última instancia, bienestar y estabilidad democrática. Por lo tanto, es mucho lo que está en juego para la Unión Europea. La transformación energética se basa en la aplicación de nuevas tecnologías que utilizan materias primas clave, lo que tendrá un impacto significativo en las cadenas de suministro y de valor. En el futuro, el valor agregado podría estar distribuido mucho más equitativamente a nivel global, ya que, por ejemplo, las energías renovables se generan de manera mucho más descentralizada que las energías fósiles y los países ricos en recursos naturales están presionando cada vez más para integrarse en las cadenas de valor globales. El acceso a materias primas es esencial para una estrategia geopolítica. Los países de América Latina, ricos en recursos naturales, pueden beneficiarse de ello, siempre y cuando los intereses comerciales mutuos se equilibren más cuidadosamente que en el pasado y las declaraciones de una relación de igualdad estén acompañadas de medidas prácticas y concretas. Como consecuencia, los europeos deben mejorar sus ofertas a los socios estratégicos. REDUCIR RIESGOS( DE-RISKING) EN LUGAR DE DESVINCULARSE( DE-COUPLING) ES LA CONSIGNA La preocupación de los europeos se dirige especialmente a China. La dependencia europea de la República Popular China ha alcanzado dimensiones preocupantes en sectores estratégicos. Si bien Beijing ha revelado desde hace varios años sus ambiciones en política industrial y su afán de dominar el mercado mundial de productos de tecnología limpia a través de sus planes quinquenales, los europeos no han prestado al tema la atención debida o se han acostumbrado a un sistema económico que les aseguraba materias primas y productos intermedios a bajo costo. El despertar actual es amargo. China no solo domina algunos sectores clave de tecnología limpia, sino también las cadenas de suministro de muchas de las materias primas que son esenciales para una producción climáticamente neutral. Por lo tanto, la autonomía estratégica que la UE busca en estos sectores industriales aún está lejos de alcanzarse. Sin embargo, muchas empresas dejan de lado sus esfuerzos de diversificación de suministro de materias primas tan pronto como los precios vuelven a bajar. En 2023, la UE tuvo una dependencia de más del 65% de las importaciones de 31 de 51 materias primas críticas. 2 En el caso de 10 elementos, existe una dependencia total de China. Además, países como Turquía(boro), República Democrática del Congo(cobalto), Sudáfrica(rutenio) y Rusia(paladio) alcanzan tasas de cobertura extremadamente altas. Solo seis materias primas(cobre, tungsteno, aluminio, antimonio, cobalto y níquel) alcanzan una tasa de reciclaje de al menos 15%. 3 En el resto de las materias primas, la tasa es significativamente más baja o tiende a cero. 2 Unión Europea, 2023. 3 Unión Europea, 2023. 6 ¿UNA OFERTA TENTADORA PARA LOS SOCIOS LATINOAMERICANOS O, MÁS BIEN, UNA CORTINA DE HUMO? La Agencia Internacional de la Energía(AIE) advierte en su“Perspectiva de Minerales Críticos 2024”(Critical Minerals Outlook 2024) que las inversiones anunciadas hasta ahora para minerales clave son insuficientes. Según este pronóstico, los proyectos globales anunciados solo cubrirán cerca del 70% de la demanda de cobre y el 50% de la demanda de litio para 2035. Además, China mantendrá su posición dominante en la refinación y el procesamiento de minerales críticos. 4 En la actualidad, las tierras raras se extraen y procesan principalmente en China. El 98% de los imanes de tierras raras en el mercado europeo provienen de ese país y el 90% del procesamiento se lleva a cabo allí. 5 No solo las materias primas fundamentales en sí, sino especialmente los productos intermedios, provienen sobre todo de la República Popular China. El valor de las baterías de litio importadas de ese país es 75 veces mayor que el valor del litio importado. Muchos componentes críticos –como ánodos, cátodos y obleas, esenciales para productos de tecnología limpia como autos eléctricos, paneles solares y turbinas eólicas– se importan en un 75-95% de China. 6 Al mismo tiempo, este país invierte masivamente en países ricos en recursos para acelerar la extracción y asegurarse participaciones estratégicas. Además, China suele ser el mayor comprador de productos mineros, lo que fomenta dependencias unilaterales en los países productores. 7 En este contexto, América Latina también es una región de interés para el país asiático. En enero de 2023, el fabricante chino CATL invirtió 1,000 millones de dólares en nuevas minas de litio en Bolivia y, en abril, el fabricante de automóviles BYD anunció una inversión de aproximadamente 1,000 millones de dólares en instalaciones para fabricar cátodos en Chile y Brasil. 8 A diferencia de Estados Unidos, que mantiene una posición confrontativa con Beijing, en la UE prevalece la opinión de que no es realista desvincularse por completo de China. Sin embargo, dado el alto potencial de disrupción en caso de conflicto, se considera imprescindible reducir riesgos a través de la diversificación del suministro de materias primas. La demanda de estas aumentará en Europa a medida que avancen la digitalización y la transformación hacia una economía climáticamente neutra. Un estudio prospectivo de la UE concluye que la demanda de materias primas fundamentales aumentará considerablemente hacia 2050; el grado de aumento dependerá tanto del material específico como del crecimiento económico y de la velocidad de la transición hacia una economía circular. Dado este contexto, incluso con un aumento masivo de la proporción de reciclaje y minería interna en Europa, la demanda de materias primas no podrá satisfacerse sin importaciones. LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES COMO RESPUESTA ESTRATÉGICA DE LA UE A través de inversiones en tecnologías limpias y la digitalización de la industria, el Plan Industrial Verde de Europa busca asegurar la competitividad. 9 Este plan está estrechamente vinculado al Pacto Verde Europeo, que establece el camino hacia la neutralidad climática prevista para 2050, fijando objetivos y rutas en diversos campos políticos. El plan fue diseñado con la intención de facilitar la transición hacia energías limpias y un suministro energético diversificado, aumentando así la seguridad energética de Europa. Asimismo, está vinculado al Plan de Acción para la Economía Circular, que sienta la base para la transformación de la industria de la UE. Parte de este Plan Industrial Verde es la regulación europea sobre materias primas, la Ley de Materias Primas Fundamentales, que entró en vigor a finales de mayo de 2024 y cuyo objetivo es garantizar el suministro sostenible y seguro de materias primas críticas para la industria europea, apoyando así el objetivo de la autonomía estratégica. Este objetivo se logrará identificando proyectos tanto dentro de la UE como en otros países donde se extraigan, procesen o reciclen importantes materias primas, y estableciendo asociaciones estratégicas con países productores. QUÉ ES LA LEY EUROPEA DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES Los objetivos específicos de la CRMA(siglas de Critical Raw Materials Act) son, como es habitual, ambiciosos; para algunos críticos, son irreales. Para 2030, al menos el 10% del consumo anual de materias primas de la UE deberá provenir de minerales obtenidos localmente y el 25% de materiales reciclados. El 40% deberá ser procesado dentro de la UE. En el mismo periodo, ningún tercer país deberá suministrar más del 65% del consumo anual europeo de los materiales enumerados, apuntando principalmente a China. De la sociedad civil se escucha a menudo la crítica de que no se aborda ni se enfrenta el elevado consumo de materias primas, con sus consecuencias ambientales negativas. En realidad, la Ley sobre la Industria de Cero Emisiones Netas(Net Zero Industry Act), junto con la CRMA, no constituye una estrategia de decrecimiento. Por el contrario, apunta a la preservación de la base industrial y la competitividad de la UE. Por otro lado, la relación con el reciclaje y la economía circular es innegable. No obstante, ambos procesos están, en gran medida, en sus inicios; todavía no circulan, por ejemplo, suficientes baterías en uso para cubrir la demanda de materiales reciclados. Además, incluso con una reducción en la producción de automóviles, la demanda de materias primas para la fabricación de baterías se mantiene alta y su adquisición sigue 4 IEA, 2024. 5 Siebel, 2021. 6 Le Mouel y Poitiers, 2023. 7 Hernández-Roy, Ziemer y Laske, 2024. 8 Blair, 2023. 9 Nachhaltig Wirtschaften, 2023. 7 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA siendo un desafío crítico. La presión para hacer un uso eficiente de los recursos limitados aumentará con la expansión de las tecnologías limpias. El objetivo de establecer un 40% de capacidad propia de refinación para 2030 parece inalcanzable actualmente. Además, no es viable para cada metal crítico, como lo muestra el ejemplo del litio. El procesamiento del mineral en Europa requiere la importación de roca dura, cuya huella de carbono es significativamente peor que la del litio obtenido de salmueras en Chile. Los expertos recomiendan, por lo tanto, evaluar individualmente, para cada materia prima y cada país productor, si el procesamiento en Europa tiene sentido. 10 Es evidente que a la opinión pública europea le resulta difícil volver a considerar la extracción y el procesamiento de materias primas a nivel local. Se había acostumbrado a externalizar a otros lugares el lado sucio de la producción; China aprovechó esta situación para consolidar su poder de mercado a través de la extracción y el procesamiento de materias primas. En Europa, hasta hace poco, el debate público en torno a la minería se centraba, más bien, en el abandono del carbón. Ahora el público debe acostumbrarse a la idea de que la minería local se considere una industria del futuro. Sin embargo, esto enfoca la atención en los estándares ambientales y laborales, lo que podría beneficiar también a terceros países. La CRMA define una lista de materias primas tanto críticas como estratégicas. Las 34 materias primas consideradas críticas son de gran importancia para toda la economía de la Unión Europea. Aproximadamente la mitad de estas materias también se clasifican como estratégicas, ya que existe el riesgo de desequilibrios globales entre oferta y demanda. Entre los metales más demandados con riesgo de escasez se encuentran –además del litio para baterías de almacenamiento estacionarias y de autos eléctricos y las tierras raras–, por ejemplo, el níquel y el cobre. Según las predicciones, la demanda de estos metales aumentará significativamente en el futuro debido a la electrificación del sistema energético. 11 En las actuales discusiones en Bruselas, se le da prioridad a la aceleración de los procedimientos de autorización en el sector de las materias primas. Los procedimientos de autorización para proyectos mineros deben completarse en un plazo de 27 meses, mientras que las autorizaciones para proyectos de reciclaje y procesamiento deben otorgarse en un plazo de 15 meses. Lógicamente, este punto ha generado controversia, ya que esta aceleración da lugar a temores de evaluaciones ambientales insuficientes y la falta de participación de los grupos afectados. A diferencia del pasado, la geopolítica ocupa hoy un lugar destacado en la agenda empresarial. La amplia cooperación entre el Estado y las empresas es un pilar importante de la CRMA; las empresas tienen responsabilidades, pero también reciben apoyo(aunque los críticos señalan la prioridad que se le da en la CRMA a la industria, en comparación con los ciudadanos y las comunidades). Las grandes empresas que fabrican tecnologías clave, como baterías y generadores para energías renovables, deberán evaluar los riesgos de sus cadenas de suministro, así como desarrollar estrategias para gestionar posibles interrupciones del suministro. 12 La asociación industrial Eurometaux, en su informe“Raw Materials 2030”, insta a los europeos a abrir al menos 10 nuevas minas, 15 nuevas plantas de procesamiento y 15 nuevas plantas de reciclaje en los próximos cinco años, así como a reactivar 20 plantas cerradas para la producción de aluminio, zinc y silicio. Las asociaciones internacionales también son una prioridad para los grupos: se insta a la UE a establecer al menos 15 nuevos proyectos de materias primas con terceros países para 2030. 13 PROYECTOS Y ASOCIACIONES COMO INSTRUMENTOS CLAVE PARA ASEGURAR MATERIAS PRIMAS La CRMA apuesta tanto a proyectos estratégicos como a asociaciones estratégicas. Se ha creado un Comité Europeo de Materias Primas Fundamentales para asesorar a la Comisión Europea en la selección de proyectos estratégicos. Esto puede incluir proyectos de extracción, procesamiento, reciclaje y sustitución de materias primas estratégicas y críticas. Los proyectos que figuren en esta lista deberán beneficiarse de procedimientos de autorización más ágiles y un acceso más fácil a la financiación. 14 Los críticos consideran que los instrumentos previstos en la CRMA son demasiado imprecisos e insuficientes y señalan la necesidad de ofrecer incentivos adicionales, como garantías para préstamos o asociaciones público-privadas. También se requiere una mayor transparencia sobre las oportunidades de financiamiento individuales y una simplificación de los procedimientos. 10 Osusky, 2024a. 11 Osusky, 2024b. 12 Gkritsi, 2024a. 13 Eurometaux, 2024. 14 Global Studies, 2024. 8 ¿UNA OFERTA TENTADORA PARA LOS SOCIOS LATINOAMERICANOS O, MÁS BIEN, UNA CORTINA DE HUMO? Dado que, en última instancia, la reubicación del valor agregado no es competencia de un gobierno o una unión de Estados, sino que es llevada a cabo concretamente por una empresa, el punto de los incentivos financieros o garantías es fundamental. Mientras las empresas multinacionales eviten hacer tales inversiones en el sur global, no se cumplirán los objetivos de la CRMA. Además, desde la perspectiva de las empresas, la ubicación de las instalaciones de producción locales depende de otros factores como la infraestructura adecuada y la disponibilidad de mano de obra calificada. Aquí es donde los futuros acuerdos de asociación deberán centrarse más en la práctica y los países industrializados deberán hacer mayores aportes. Las empresas pueden presentar al comité propuestas de proyectos estratégicos a través de una licitación. Además de la relevancia estratégica, la viabilidad técnica y la sustentabilidad, se consideran criterios clave los impactos sociales y ambientales: deben evitarse o, si esto no es posible, al menos minimizarse. Empresas de países no pertenecientes a la UE también pueden postularse, siempre y cuando sus proyectos contribuyan a la seguridad del suministro en la UE y al objetivo de diversificación. 15 Para los Estados miembros de la UE, todas las disposiciones de la CRMA son jurídicamente vinculantes. Dado que se trata de un reglamento, los gobiernos nacionales están obligados a aplicarlo directamente. Sin embargo, la Ley de Materias Primas Fundamentales comparte las características típicas de la política industrial de la UE: establece objetivos ambiciosos con una estrategia de implementación poco clara y una insuficiente dotación financiera. Esto no solo es culpa de Bruselas; en muchos ámbitos, la UE carece de competencias o de acceso al nivel práctico. En el reglamento tampoco se ha previsto un fondo específico para la seguridad de las materias primas. Algunos Estados miembros, como Francia e Italia, han creado fondos nacionales de materias primas. En Alemania, el Ministerio de Economía ha anunciado a su vez un fondo de materias primas. SOCIOS DE MATERIAS PRIMAS URGENTEMENTE NECESARIOS La diversificación del suministro de materias primas es, por lo tanto, el objetivo primordial; las asociaciones estratégicas con países ricos en recursos debieran allanar el camino. Como herramienta clave para una cooperación más estrecha, las asociaciones de materias primas han cobrado renovada importancia recientemente. Estas alianzas se persiguen tanto con países individuales, a través de acuerdos bilaterales, como mediante la creación de un club de materias primas clave con una variedad de países. Hasta ahora, se han firmado declaraciones de intención para establecer asociaciones estratégicas con una docena de países; estos acuerdos no son vinculantes por el momento. Argentina y Chile se encuentran entre los países de América Latina con los que se ha firmado un memorando de entendimiento. Con la CRMA, la Comisión Europea también ha creado un club europeo de materias primas. El objetivo de este club es fortalecer las cadenas de suministro y promover inversiones sustentables. Además, se busca apoyar proyectos de infraestructura que permitan cadenas de suministro de materias primas seguras a través de una conexión con la estrategia de Global Gateway(el marco geopolítico de Europa para apoyar el desarrollo de infraestructuras en países emergentes y en desarrollo, con un enfoque en la neutralidad climática y la digitalización). Sin embargo, aún no está claro quiénes serán los actores y de qué forma se implementarán efectivamente estas asociaciones de materias primas en la práctica. 16 Al final, las inversiones privadas de las grandes corporaciones resultan cruciales, pero a menudo no existe interés por su parte en desarrollar una industria de procesamiento en el lugar de origen. Esto deja en el aire cómo se materializará la promesa de un beneficio mutuo. La presión sobre la UE proviene no solo de China, sino también de Estados Unidos. La última ronda de negociaciones en el marco del Consejo de Comercio y Tecnología(TTC, por sus siglas en inglés) entre la UE y Estados Unidos terminó sin resultados, lo que resulta especialmente problemático para Europa. Contra lo que se esperaba, no se logró llegar a un acuerdo conjunto sobre materias primas. Dicho acuerdo habría permitido que los automóviles eléctricos producidos en la UE se beneficiaran de las subvenciones de la Ley de Reducción de la Inflación(IRA, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos. En el marco del IRA, al menos el 40% de los minerales críticos de una batería de automóvil eléctrico deben provenir de Estados Unidos o de un país con el que exista un acuerdo de libre comercio. Como no existe tal acuerdo con la UE, había grandes esperanzas de llegar a un acuerdo de materias primas. En vez de ello, se estableció un foro de asociación(Minerals Security Partnership, MSP) para materias primas minerales críticas(CRM). Este foro busca reunir a países ricos en recursos con países que tienen una alta demanda de estos recursos. Hasta ahora, el MSP ha tenido 15 socios(Australia, Canadá, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, India, Italia, Japón, Noruega, la República de Corea, Suecia, el Reino Unido, los Estados Unidos y la UE). Al lanzamiento, que tuvo lugar a prin15 Osusky, 2024b. 16 Gohla, Korn y Dünhaupt 2024. 9 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA cipios de abril de 2024, también fueron invitados Malawi, Angola, Filipinas, Brasil e Indonesia, Ucrania, Libia, Kazajistán y Uzbekistán. 17 ¿SE ESTÁN CONSIDERANDO ADECUADAMENTE LOS INTERESES DE LOS SOCIOS? A los países socios se les ofrecerán capacidades de producción y procesamiento propias, así como transferencia de conocimientos y tecnología. Los proyectos de infraestructura a lo largo de la cadena de valor de las materias primas también deberán reducir los riesgos de inversión. Además de la perspectiva de un desarrollo económico y social sustentable en el país productor, los altos estándares sociales y ambientales de la UE se consideran un argumento competitivo frente a otros actores. Sin embargo, esta visión no siempre es compartida por los países socios potenciales; a menudo prevalece la sospecha de paternalismo y proteccionismo. No pocas veces, el hecho de que China renuncie a tales cláusulas es considerado por los gobiernos como un argumento a favor. No obstante, desde la perspectiva de la aceptación local, los altos estándares son un criterio importante. No obstante, aparte de los ambiciosos compromisos, la ley tiene pocos detalles concretos sobre cómo se implementarán en la práctica. El artículo 8 establece obligaciones de reporte e información para proyectos estratégicos. El responsable del proyecto deberá“establecer un sitio web de la empresa o un sitio web específico del proyecto con información relevante para la población local que fomente la aceptación pública del proyecto estratégico y lo actualice regularmente; esto incluye, al menos, información sobre los impactos y beneficios ecológicos, sociales y económicos del proyecto estratégico”. Al considerar los detalles de las disposiciones, la situación se vuelve más confusa. Las asociaciones ambientalistas critican la falta de medidas concretas para garantizar estándares de sustentabilidad, la participación de la sociedad civil y la protección de los derechos humanos y el medio ambiente en terceros países. 18 También se critica que la CRMA depende en gran medida de los sistemas de certificación para garantizar el cumplimiento de las normas para proyectos estratégicos fuera de la UE. 19 Dudan de que esta regulación sea suficiente para asegurar o demostrar el cumplimiento de los estándares de derechos humanos y medioambientales. En el texto de la ley, particularmente en el artículo 30, se indica:“Los gobiernos, las asociaciones industriales y las agrupaciones de organizaciones interesadas que hayan desarrollado y supervisen regímenes de certificación relacionados con la sustentabilidad de las materias primas críticas(titulares de regímenes) pueden solicitar el reconocimiento de sus regímenes por parte de la Comisión”. Por lo tanto, no se trata de una obligación. En cuanto a las normas laborales, la situación es aún más deficiente: no hay mención directa de la promoción de los derechos de los trabajadores o del derecho a la organización sindical. En febrero, la empresa alemana TÜV Nord diseñó, con financiamiento de la UE, el primer sistema integral de certificación mundial para materias primas fundamentales. El objetivo es cubrir toda la cadena de valor, desde la exploración hasta la extracción, el procesamiento y el producto final. El sistema, llamado“CERA 4in1”, pretende permitir la trazabilidad de toda la cadena de suministro de materias primas. También busca reforzar el cumplimiento de los estándares ambientales, sociales y de gobernanza(ESG, por sus siglas en inglés). Para los fabricantes, un certificado de este tipo podría facilitar el cumplimiento de las normas de la UE. Un ejemplo es el reglamento de baterías, según el cual, a partir de 2026, se deberá etiquetar las materias primas utilizadas en las baterías de los automóviles. La información sobre estas materias primas estará disponible a través de un código QR que será obligatorio a partir de 2027. Se prevé que estos pasaportes digitales de productos se apliquen a todos los tipos de bienes de consumo en Europa a mediano plazo. TÜV Nord busca una certificación no solo para empresas que participen en la cadena de suministro de materias primas, sino también para que los consumidores puedan obtener información sobre el origen de las materias primas utilizadas y después tomar decisiones de compra. 20 Esto suena ambicioso por el momento, pero no cambia el escepticismo de muchos actores sobre el alcance de tales sistemas de certificación. La CRMA no ofrece, en sí misma, instrumentos legales específicos que permitan a terceros responsabilizar a las empresas por daños ambientales o violaciones de derechos humanos. Sin embargo, la nueva Directiva de la UE sobre la debida diligencia de las empresas en materia de sostenibilidad(CSDDD, por sus siglas en inglés) prevé algunos instrumentos prácticos y legalmente vinculantes a este respecto, que podrían aplicarse. La Directiva obliga a las empresas que operan en la UE a revisar sus cadenas de suministro para“identificar, prevenir, mitigar y tener en cuenta los impactos negativos sobre los derechos humanos y el medio ambiente”. Afecta a las empresas con más de 1,000 empleados y una facturación mundial de más de 450 millones de euros. Estas empresas están legalmente obligadas a garantizar que sus actividades y cadenas de suministro no causen daños. Si no cumplen con sus obligaciones 17 Gkritsi, 2024b. 18 Weed, 2023. 19 EBB, 2023. 20 Simon, 2024. 10 ¿UNA OFERTA TENTADORA PARA LOS SOCIOS LATINOAMERICANOS O, MÁS BIEN, UNA CORTINA DE HUMO? de diligencia y esto causa afectaciones, las comunidades locales pueden demandar a las empresas europeas ante los tribunales de la UE por compensación por los daños ambientales causados. La Directiva también obliga a las empresas a colaborar con los grupos afectados, incluidas las comunidades locales. Sin embargo, dado que esta ley, muy controvertida en la UE, apenas se aprobó en abril de 2024, aún hay poca experiencia práctica sobre su aplicación real por parte de las comunidades locales afectadas. EL ABASTECIMIENTO DE MATERIAS PRIMAS COMO CUELLO DE BOTELLA DEL MODELO ECONÓMICO Europa necesita una diplomacia inteligente, estratégica y creíble en temas de energía y materias primas, que aborde tanto los objetivos de suministro a corto plazo como los objetivos geoestratégicos y climáticos a largo plazo. La política de materias primas debe integrarse de manera mucho más coherente en la estrategia industrial y económica. Hasta ahora, una diplomacia de materias primas de este tipo se vislumbra como incipiente; la implementación concreta de la tan invocada “asociación en igualdad de condiciones” sigue siendo nebulosa. Aquí falta, en particular, una base con instrumentos concretos como ofertas de formación y transferencia de tecnología, incentivos adecuados para el sector privado y una financiación suficiente. La UE y los Estados miembros deberán realizar esfuerzos significativamente mayores en los próximos años si no quieren quedarse rezagados. Esto se ve dificultado por las condiciones desfavorables, como el crecimiento del bloque populista de derecha, que acusa a la cooperación financiera y tecnológica con los países del sur global de ser extremadamente miope y de contradecir toda lógica al considerarla una venta de los intereses nacionales, así como por la tensa situación presupuestaria. Para lograr avances sustanciales en el ámbito de las asociaciones de materias primas, será necesario ofrecer propuestas concretas atractivas a los países socios y apoyarlos financiera y tecnológicamente en la transformación de su economía. Esto no puede lograrse sin costo alguno. Los europeos son muy optimistas al suponer que sus ofertas para los socios del sur global serán, en última instancia, mucho más atractivas que las de los chinos. Sin embargo, existe el riesgo de subestimar la adaptabilidad de China y sobrevalorar el atractivo de su propia gama de ofertas, que a menudo resulta muy detallada y confusa. Porque cumplir con este compromiso no es una tarea fácil. Es necesaria, por ejemplo, una mejor integración de los diferentes campos políticos e instrumentos, como la política comercial y las asociaciones para la transformación climática y energética, así como los acuerdos migratorios. Además, en Europa existe actualmente una creciente tensión entre los objetivos de las políticas industrial y agraria que no será fácil de resolver. Si Europa quiere proteger su propio sector agrícola frente a competidores más baratos(un objetivo comprensible a la luz de la soberanía buscada y las crecientes protestas), será difícil esperar que los socios que fueron rechazados ahora abran el mercado a los productos industriales. Y la posición negociadora en el importante sector de materias primas tampoco fortalece los enfoques selectivos como estos. Los países de América Latina son especialmente atractivos como socios de Europa, ya que comparten convicciones similares como Estados democráticos y de derecho, por lo que parece posible formular reglas comunes. Los gobiernos latinoamericanos pueden actuar aquí con más confianza: tienen un apalancamiento considerable. Pueden elegir entre diferentes países interesados y deberían utilizar esto de manera ofensiva. El miedo a un nuevo extractivismo con nuevas dependencias y el peligro de quedarse una vez más con las consecuencias negativas de esta relación es comprensible. Sin embargo, quien deje que ese miedo predomine, no reconoce el potencial para construir o profundizar sus propias cadenas de valor. 11 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA REFERENCIAS Blair, A.(2023, 13 de septiembre). Critical Mineral Geopolitics: Latin America’s untapped poten tial. Mining Technology. Comisión Europea(2023). Critical Raw Materials Act.. Nachaltig Wrtschafen(2023). Green Deal Industrial Plan 2023.. EEB – European Environmental Bureau(2023). EU’s Critical Raw Materials Act: A Mixed Bag of Aspirations and Shortcomings. 13 de diciembre.. Eurometaux – European Metals Association(2024). RAW MATERIALS 2030: A rallying call for European resilience A lasting recipe for Europe’s Critical Raw Materials Act success over the next six years.. Gkritsi, E.(2024a, 28 de marzo). EU gives final green light to critical raw materials strategy. Euractiv.. Gkritsi, E.(2024b, 3 de abril). EU and US look to attract developing countries into critical raw materials partnership. Euractiv.. Global Studies(2024). Die Bedeutung des„Critical Raw Materials Act“.. Gohla, V.; Korn, F.; Dünhaupt, P.(2024). Die Suche nach verlässlichen Partnern. Friedrich-Ebert-Stiftung.. Hernández-Roy, C.; Ziemer, H.; Laske, N.(2024, 11 de abril). De-risking Critical Mineral Supply Chains: The Role of Latin America. Center for Strategic& International Studies.. IEA – International Energy Agency(2024). Global Critical Minerals Outlook 2024.. Le Mouel, M. y N. Poitiers(2023, 5 de abril). Analysis: Why Europe’s critical raw materials strategy has to be international. Bruegel.. Osusky, L.(2024a, 19 de marzo). Von CO2-Grenzwerten hängt ab, ob EU-Batterieindustrie grün wird. Tagesspiegel Background. Osusky, L.(2024b, 23 de mayo). EU startet Auswahlprozess für strategische Rohstoffprojekte. Tagesspiegel Background. Siebel, T.(2021, 4 de octubre). Seltene Erden: Wie die EU unabhängiger von Importen wird. Springer Professional.. Simon, F.(2024). EU-backed green certification scheme for raw materials launched, in world first. Euractiv.. Unión Europea(2023). Study on the critical raw materials for the EU 2023.. Weed(2023). Position paper on the EU’s Critical Raw Materials Act.. 12 L A LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE L A UNIÓN EUROPE A 1 RIESGOS POTENCIALES PARA AMÉRICA LATINA Beatriz Olivera Villa 1 European Critical Raw Materials Act o CRMA, por sus siglas en inglés. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA Introducción Al ser la región más desigual del mundo, América Latina está viviendo los impactos de la crisis climática global, los cuales se exacerban y acentúan en las poblaciones más vulnerables. Comunidades de México, Colombia y Panamá están siendo desplazadas a causa del aumento del nivel del mar. 2 La Amazonía brasileña experimenta sus peores sequías y Centroamérica ve incrementos de temperatura y de la intensidad de las inundaciones. Todo ello constituye la nueva realidad que asume la región. La expansión de las actividades extractivas en América Latina y el Caribe(ALC) es fuente continua de conflictos socioambientales y de criminalización de las personas defensoras. En 2023, la organización Global Witness documentó que el 88% de los asesinatos de personas defensoras de la tierra y del medio ambiente ocurrió en América Latina, principalmente en Colombia, Brasil y México. Asimismo, el 36% de las personas defensoras asesinadas provenían de pueblos indígenas. Global Witness(2023) también describe que entre las actividades económicas ligadas a estos homicidios se encuentran la agroindustria, la minería y la explotación forestal, y que entre las personas asesinadas en 2022 figuran también agentes estatales, manifestantes, guardaparques, abogados y periodistas cuya causa común era su compromiso con la defensa del medio ambiente. Para los países de América Latina, la Ley de Materias Primas Fundamentales(CRMA por sus siglas en inglés), aprobada por la Unión Europea(UE) en 2023, implica un riesgo de reprimarización de las economías nacionales, al mantenerlas como proveedoras de materias primas y orientarlas al desarrollo de actividades de menor valor agregado dirigidas al mercado europeo. En esencia, esta Ley reforzará el papel de los países del sur global como satisfactores de materias primas de los países del norte, los cuales, preocupados por su transición energética, industria digital, aeroespacial y de defensa, buscan asegurar el abastecimiento de materiales fundamentales para afianzar su consumo interno. El objetivo de este documento es aportar elementos para comprender el alcance que la CRMA tendrá en los territorios de América Latina y el Caribe. En un primer momento, se describe el contexto en el cual surge la Ley, en el marco del Plan Verde Europeo y de la estrategia de financiamiento Global Gateway; posteriormente, se brindan algunas cifras para comprender los efectos que la Ley tendrá sobre las dinámicas económicas y extractivas en la región, incluyendo un análisis de los impactos socioambientales y territoriales que la CRMA tendrá sobre los pueblos indígenas en particular. Finalmente, se describen algunos de los principales instrumentos legales, acuerdos, derechos y declaraciones, tales como el Convenio 169 de la OIT y el Acuerdo de Escazú, ratificados por numerosos países de América Latina y pensados para garantizar los derechos humanos y los derechos colectivos y coadyuvar en la defensa de los territorios. 2 D esde 2022, pescadores y habitantes de la colonia El Bosque, en Tabasco, México, se han visto obligados al desplazamiento forzado a causa del aumento del nivel del mar. En 2024, la comunidad costera Twuliá, en La Guajira, Colombia, denunció la pérdida de lanchas y artes de pesca, así como el riesgo de morir al adentrarse al mar para buscar su sustento. En Panamá, alrededor de 268 familias dejaron sus viviendas en la isla caribeña de Cartí Sugdupu para mudarse a tierra firme, debido a la subida del nivel del mar. 14 RIESGOS POTENCIALES PARA AMÉRICA LATINA 1 CONTEXTO DE LA CREACIÓN DE LA CRMA La CRMA forma parte del Plan Industrial del Pacto Verde europeo, una estrategia que busca mejorar la competitividad de la industria europea y acelerar la transición energética hacia la neutralidad climática. Se basa en cuatro pilares: marco regulatorio previsible y simplificado, acceso rápido a la financiación, mejora de las capacidades y comercio abierto para cadenas de suministro resilientes. El Pacto Verde reproduce estrategias extractivistas en el sur global, no indica estrategias para integrar la visión de la población de estos países, ni“tampoco la conformación de asociaciones regionales específicas para impulsar aspectos transversales como la transición justa y la reducción de la desigualdad en los países del Sur global”. 3 En 2021, la UE lanzó la Global Gateway, una nueva estrategia que consiste en movilizar entre 2021 y 2027 hasta 300 mil millones de euros en inversiones 4 en los sectores digital, energético y del transporte, para potenciar los sistemas de salud, educación e investigación en África, Asia-Pacífico y América Latina y el Caribe. La Global Gateway está alineada con la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible, así como con el Acuerdo de París. Otro instrumento relevante para comprender el contexto en el cual surge la Ley es la nueva Agenda para las Relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe. En este documento se menciona que ALC es un socio natural y comercial de la UE; además, se destaca que la región latinoamericana es vital para el equilibrio ecológico del planeta y un motor para las energías renovables, por lo cual ambas regiones deben liderar conjuntamente una transición ecológica y digital justa. No obstante, ni la Agenda ni la visión europea consideran las asimetrías que existen entre ambas regiones, lo cual pone en duda la factibilidad de lograr sociedades comerciales verdaderamente equitativas y mutuamente benéficas. Para lograr sus propuestas, la Agenda propone estrechar la colaboración comercial entre ambas regiones; de ahí que la tendencia de la UE en los últimos años haya sido la de desarrollar acuerdos comerciales y de inversión con ALC. Desde 2018, el comercio bidireccional se ha incrementado en un 40%, 5 lo cual ha convertido a la UE en el principal donante e inversor en ALC, además de ser su tercer socio comercial. Entre junio y julio de 2023, la UE firmó Memorándums de Entendimiento con Argentina y Chile dirigidos al establecimiento de una alianza estratégica en cadenas de valor de materias primas sostenibles, entre las cuales se encuentra el litio. 6 Estos documentos se describen a continuación, además de otros acuerdos comerciales entre la UE y países de ALC, a través de los cuales la UE busca diversificar sus fuentes de abastecimiento de materias primas y construir cadenas de suministro: Modernización del Acuerdo UE-Chile. En diciembre de 2023, Chile y la UE firmaron un Acuerdo marco avanzado y un Acuerdo comercial provisional para reforzar la cooperación política y promover el comercio y la inversión. 7 Los acuerdos incluyen la reducción del riesgo de las cadenas de suministro, la garantía del suministro sostenible de materias primas fundamentales y la lucha contra el cambio climático. Ambos se respaldan en la Agenda de Inversiones Global Gateway, que abarca el apoyo a proyectos como el desarrollo de cadenas de valor de materias primas fundamentales para el litio y el cobre y la producción de hidrógeno verde en Chile. 3 Rivera, 2023. 4 Comisión Europea, 2021. 5 Comisión Europea, 2023. 6 OLADE, 2024. 7 Comisión Europea, 2023c. 15 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA En julio de 2023, fue firmado un memorándum de entendimiento 8 en el cual tanto Chile como la UE se comprometen a impulsar medidas económicas para el desarrollo de la minería y la infraestructura de transporte. El memorándum se centra en la integración de las cadenas de valor de materias primas mediante el desarrollo conjunto de proyectos, cooperación en materia de investigación e innovación, entre otros puntos. Acuerdo UE-Mercosur. Este histórico acuerdo comercial firmado por la UE y Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay ofrece a las industrias de la UE y del Mercosur un acceso más fácil a materias primas y componentes. 9 Su objetivo es aumentar el comercio y la inversión bilaterales y reducir las barreras comerciales arancelarias y no arancelarias, en particular para las pequeñas y medianas empresas. Una parte importante del acuerdo se firmó en 2019 y el resto se sigue negociando. Modernización del Acuerdo Global con la UE y México. Las relaciones entre la UE y México se han desarrollado en diferentes ámbitos, especialmente a partir de la entrada en vigor del Acuerdo Global UE-México en el año 2000. Posteriormente, en 2016, ambas partes iniciaron negociaciones para modernizar dicho acuerdo; se alcanzó un entendimiento en principio en 2018 y las negociaciones finalizaron en abril de 2020. 10 En el capítulo sobre energía y materias primas se establecen normas relativas a la adopción de procedimientos que garanticen el acceso de las empresas de la UE a los mercados mexicanos de hidrocarburos y de energías limpias. 11 Asociación estratégica UE-Argentina. 12 Esta asociación tiene por objeto garantizar el desarrollo de un suministro seguro de las materias primas necesarias para la transición digital y la energía limpia. También busca desarrollar una industria sostenible de las materias primas y apoyar la creación de valor añadido local, empleo de calidad y crecimiento económico sostenible e inclusivo, en mutuo beneficio. La asociación estratégica entre la UE y Argentina abarca varios ámbitos de colaboración: – La integración en las cadenas de valor de las materias primas mediante el desarrollo conjunto de proyectos, nuevos modelos de negocio y la promoción y facilitación de vínculos comerciales y de inversión; – El desarrollo de mercados abiertos, resilientes y competitivos de materias primas, procesadas y recicladas, que permitan a la UE diversificar sus proveedores de materiales; – La cooperación para promover los criterios ambientales, sociales y de gobernanza; – El despliegue de infraestructuras para el desarrollo de proyectos, minimizando su impacto medioambiental y climático; Acuerdo de Asociación Económica UE-Cariforum: el Foro del Caribe del Grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico(Cariforum) está compuesto por quince países del Caribe. 13 Este acuerdo busca, entre otras cosas, apoyar las condiciones para aumentar la inversión y la iniciativa del sector privado, así como reforzar la capacidad de abastecimiento, la competitividad y el crecimiento económico en la región del Cariforum. 14 Además, hay acuerdos vigentes y en proceso de negociación con Guatemala, Nicaragua, Colombia, República Dominicana y Perú. 8 Comisión Europea, 2023d. 9 Comisión Europea, 2019. 10 Delegación de la Unión Europea en México, 2021. 11 Grieger, 2020. 12 Comisión Europea, 2023e. 13 A ntigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago. 14 Véase Acuerdo de Asociación Económica entre la Unión Europea y los Estados del Cariforum. 16 RIESGOS POTENCIALES PARA AMÉRICA LATINA 2 EFECTOS DE LA LEY SOBRE LAS DINÁMICAS ECONÓMICAS Y EXTRACTIVAS A partir de 34 materias primas fundamentales identificadas, la CRMA contempla una lista específica de 17 materias primas estratégicas, cuyo suministro crecerá exponencialmente, tendrá necesidades de producción complejas e implicará un mayor riesgo de sufrir problemas de abastecimiento. La lista de materias primas fundamentales incluye todas las materias primas estratégicas, así como cualquier otra materia prima de gran importancia para el conjunto de la economía de la UE y para la que exista un alto riesgo de alteración del suministro que pueda distorsionar la competencia y fragmentar el mercado interior. 15 En el siguiente diagrama se describen las materias primas fundamentales y estratégicas(resaltadas en color naranja) para la UE. Figura 1 Materias primas fundamentales y estratégicas(color naranja) de la UE. Antimonio Arsénico Bauxita Barita Berilio Bismuto Boro Galio Litio Cobalto Carbón de coque Germanio Hafnio Magnesio Manganeso Cobre Helio Grafito Feldespato Fluorita Tierras raras pesadas Níquel Tierras raras ligeras Fosforita Fósforo Metales del grupo del platino Estroncio Tántalo Metal de titanio Fuente. Elaboración propia con base en el listado anexo al Reglamento de la CRMA. Wolframio Escandio Niobio Vanadio Silicio metálico 15 Reglamento de la CRMA, párrafo 7. 17 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA En América Latina y el Caribe, los principales países productores y exportadores de minerales críticos son Chile, Brasil, México, Perú y Bolivia. La región posee el 25% de los minerales críticos del mercado mundial. 16 También tiene el 47% de las reservas mundiales de litio, el 37% de las reservas de cobre, el 23% de las reservas de grafito natural, el 17% de las reservas de tierras raras y el 16% de las reservas de níquel. Asimismo, la región responde por buena parte de la producción mundial de algunos minerales críticos, como el 37% de toda la producción de cobre y litio. 17 El triángulo del litio, situado entre Bolivia y el norte de Chile y Argentina, es una zona donde se concentran el 53% de los recursos mundiales y el 47% de las reservas de litio, mineral fundamental para la electromovilidad. 18 Las exportaciones de materias primas fundamentales de América Latina hacia la UE son importantes, destacando minerales como el cobre, que es exportado por Chile, el mayor exportador y productor de este mineral en el mundo. Perú, Guatemala y Bolivia también exportan cobre hacia la UE. El litio es exportado hacia la UE por Chile y Argentina, países con los que la UE ya tiene acuerdos comerciales. En el siguiente cuadro se destacan las materias primas fundamentales que proveen algunos países de la región a la UE. Figura 1 Materias primas fundamentales exportadas a la UE. País Chile Argentina Brasil México Perú Guatemala Colombia Bolivia Materia prima fundamental exportada a la UE Litio, cobre Litio, aluminio Niobio, tántalo, grafito, cobre y magnesio Fluorita( fluorspar), estroncio, barita y cobalto Cobre Níquel, aluminio y cobre Carbón de coque, níquel y manganeso Cobre Fuente: Elaboración propia con base en RMIS, 2021. La CRMA promueve abiertamente la extracción de materias primas dentro y fuera de la UE, al establecer como parámetro de referencia el año 2030 para que la UE aumente el uso de sus propios recursos geológicos de materias primas estratégicas y aumente la capacidad de extracción, de tal forma que pueda obtener las materias primas necesarias para producir al menos el 10% del consumo de materias primas estratégica s. 19 Teniendo en cuenta el hecho de que la capacidad de extracción depende en gran medida de la disponibilidad de recursos geológicos de la UE, el cumplimiento de dicho parámetro de referencia depende a su vez de dicha disponibilidad. A más tardar el 24 de mayo de 2025, cada Estado miembro de la UE tiene la obligación de elaborar un programa nacional de exploración específico para las materias primas fundamentales. El reglamento de la CRMA establece que la capacidad de procesamiento de la UE también debe aumentarse para ser capaz de producir al menos el 40% de su consumo anual de materias primas estratégicas para 2030. 20 De cumplirse esta meta, los países de la UE se dedicarán en mayor medida a la transformación de las materias primas provenientes de algunas regiones del sur, dado que poseen pocas reservas de ciertos minerales. Esta situación puede ilustrarse con el caso del cobre, mineral necesario para la transición energética. Chile, Perú y México concentran, en conjunto, el 54% de las reservas mundiales del mineral, mientras que la UE posee apenas el 3.1%. 21 Actualmente, China es el principal país productor de cobre refinado, con más del 42%; en contraste, la UE procesa apenas 10.7% de este mineral. 22 Así, con la entrada en vigor de la CRMA, la apuesta es incrementar las capacidades internas de procesamiento de la UE, a la par que los países latinoa16 OLADE, 2024. 17 CEPAL, 2023. 18 EU-LAC Foundation, 2024. 19 Reglamento de la CRMA, párrafo 11. 20 Ibid. 21 RMIS, 2021. 22 Ibid. 18 RIESGOS POTENCIALES PARA AMÉRICA LATINA mericanos tenderán a competir entre sí como proveedores de materias primas, reafirmando su inserción subordinada en el esquema económico internacional. 23 En ciertos casos, la UE depende casi totalmente de un único país para su suministro. El 97% del suministro de magnesio a la UE procede de China, mientras que el 100% de las tierras raras se refina en aquel país. 24 Tal dependencia crea una situación de riesgo al abasto del mercado interno europeo; para limitarlo, la Ley europea establece que, para 2030, la UE no deberá depender de un solo tercer país para más del 65% del suministro de cualquier materia prima estratégica, sin procesar y en cualquier fase del procesamiento, 25 a fin de garantizar el suministro interno proveniente de otros países. Es notorio el carácter extractivista y neocolonial de la CRMA, puesto que no se establecen metas de reducción del consumo de materias primas; por el contrario, dicha ley sostiene la premisa de que los países de la UE pueden mantener su crecimiento desmedido de recursos, en aras de fomentar ciertos sectores de su economía y transitar hacia fuentes renovables de energía, mediante el abastecimiento de las materias primas provenientes de regiones del sur global, como América Latina. Para ello, traslada a estos territorios los impactos económicos, sociales y ambientales de los proyectos extractivos, es decir, crea zonas de sacrificio. La demanda europea actual de materias primas es insostenible: la UE representa el 6% de la población mundial, pero consume entre el 25 y el 30% de metales producidos globalmente, con una huella ecológica que duplica el nivel de sostenibilidad aceptable. 26 Para acceder a los recursos minerales fuera de la UE, la CRMA establece una serie de mecanismos, como la creación de asociaciones y proyectos estratégicos, prestando especial atención a los países con los cuales la UE ya ha establecido un acuerdo de libre comercio u otras formas de cooperación sobre materias primas. Las asociaciones estratégicas con otros países son compromisos no vinculantes entre la UE y un tercer país de aumentar la cooperación en relación con la extracción y la cadena de valor de las materias primas fundamentales. La CRMA establece algunos criterios para la celebración de asociaciones estratégicas: 27 – La contribución potencial a la seguridad y a la resiliencia del suministro, teniendo en cuenta las reservas potenciales del tercer país, y sus capacidades de extracción, procesamiento y reciclado de materias primas fundamentales; – La determinación de si la cooperación entre la UE y un tercer país podría mejorar la capacidad de este último para garantizar el seguimiento, la prevención y la minimización de los efectos medioambientales adversos; – La existencia de acuerdos de cooperación en vigor. Las llamadas“asociaciones estratégicas” son mecanismos neocoloniales que, bajo las prácticas del comercio internacional, promueven negocios que resultarán beneficiosos para la UE, pero que reforzarán el modelo primario exportador de los países de ALC, según el cual los países latinoamericanos exportan materias primas mientras que importan productos industriales y tecnológicos. Estas asociaciones son acuerdos comerciales que, bajo la premisa de ganar-ganar, obtendrán materias primas trasladando los costos socioambientales a regiones como América Latina. En los acuerdos y las asociaciones establecidas con Chile y Argentina descritos en párrafos anteriores, si bien abunda el uso del término“sostenibilidad” como premisa de la actividad extractiva responsable, no se especifica la obligación de llevar a cabo evaluaciones socioambientales, ni de obtener el consentimiento a través de consultas previas, libres e informadas a las comunidades afectadas, y tampoco se incluyen mecanismos para sancionar violaciones de derechos humanos cometidas por las empresas. Asimismo, la CRMA establece la creación de proyectos estratégicos en economías en desarrollo como las de ALC, y enfatiza que tales proyectos deben obedecer a un interés y un beneficio mutuo para la UE y el país del que se trate, además de cumplir con el mismo nivel de sostenibilidad social y medioambiental. La CRMA considera que los proyectos estratégicos en la UE son de interés público o tienen un interés público superior, lo cual implica un riesgo a la biodiversidad, espacios o zonas protegidas, y, en general, pone un mayor estrés sobre los territorios. Para que un proyecto sea considerado estratégico debe cumplir con ciertos criterios, tales como contribuir significativamente a la seguridad en el suministro de materias primas estratégicas de la UE, que el proyecto sea técnicamente viable en un plazo razonable, que se ejecute de manera sostenible, que cuente con políticas de transparencia destinadas a evitar la corrupción y el soborno, entre otros. En particular, estos criterios tienen dos deficiencias: a) se sustentan en prácticas empresariales socialmente responsables, como sistemas de certificación y no en la garantía de los derechos y acuerdos internacionales vinculantes firmados por los Estados; y b) la presentación de evidencia de cumplimiento recae en los promotores 23 Svampa, 2023. 24 Comisión Europea(s/f). Ley de materias primas fundamentales. 25 Reglamento de la CRMA, párrafo 12. 26 Friends of the Earth Europe, 2023. 27 Reglamento de la CRMA, artículo 37. 19 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA del proyecto, es decir, en las empresas o consorcios desarrolladores. En América Latina, las manifestaciones y/o evaluaciones de impacto social y ambiental con frecuencia son desarrolladas por las mismas empresas extractivas o por consultoras contratadas para tal fin, con un bajo nivel de supervisión por parte de los Estados. En la práctica, dichas evaluaciones carecen de objetividad y tienden, por un lado, a minimizar los impactos que la actividad extractiva tiene en los territorios y, por otro, a exacerbar los beneficios que traería. La Comisión Europea realizará todo un procedimiento para canalizar las solicitudes de los proyectos estratégicos que presenten las empresas a los Estados integrantes de la UE, o bien, a los países terceros donde estos proyectos se pretendan desarrollar, hasta que finalmente, dictamine si se cumple con los requisitos necesarios para ser un proyecto estratégico. Una vez aprobados los proyectos, las empresas deberán reportar información sobre avances de los mismos en términos de ejecución y de financiamiento. Este último podrá provenir de fuentes privadas, apoyos del Grupo Banco Europeo de Inversiones o de otras instituciones financieras internacionales, incluido el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, así como de instrumentos y programas existentes de los Estados miembros, incluidos los programas de financiación pertinentes de la UE, haciendo especial hincapié en la iniciativa Global Gateway para proyectos estratégicos. Actualmente, las empresas extractivas en ALC son corporaciones cuyo capital es de origen canadiense, chino, estadounidense y, en menor medida, europeo. Con la entrada en vigor de la CRMA, es probable que estos capitales se fortalezcan y diversifiquen, incluso para abrir cancha a nuevas inversiones de origen europeo, puesto que los proyectos estratégicos representan oportunidades de ampliar el mercado de negocios en infraestructura energética y en materia de minería. Ante tal avance, es preciso reconocer que los proyectos extractivos se ejecutan con muy bajos niveles de sostenibilidad en los países en desarrollo debido a la laxitud de las regulaciones y normativas, a la captura política de dichas economías y al abuso de las corporaciones extractivistas. La Responsible Mining Foundation señala que el desempeño de las empresas mineras está considerablemente lejano de las expectativas de la sociedad y se requieren mayores esfuerzos por parte de todas las empresas para garantizar que sus prácticas se gestionen de manera eficaz, teniendo en cuenta las expectativas de la sociedad y los ODS. 28 En el caso de las materias primas estratégicas, las asociaciones y los proyectos estratégicos están lejos de representar verdaderas oportunidades de desarrollo para los países de la región; por el contrario, se trata de mecanismos que ampliarán el mercado de las corporaciones mineras, reforzarán el modelo primario exportador de los países de la región, contribuirán al agravamiento y creación de nuevas zonas de sacrificio e incrementarán la deuda colonial que tiene la UE con ALC. 28 Responsible Mining Foundation, 2020. 20 RIESGOS POTENCIALES PARA AMÉRICA LATINA 3 EFECTOS SOCIOAMBIENTALES La Ley reconoce que“si no se gestiona adecuadamente, el aumento de la demanda de materias primas fundamentales puede tener efectos medioambientales y sociales negativos”. Al incrementarse la extracción de minerales y materias primas, aumentará también el consumo de energía, generalmente de origen fósil, con las consecuentes emisiones globales de gases de efecto invernadero, además de generar un mayor estrés sobre los territorios, sobre el agua y sobre los bienes comunes de las poblaciones. Asimismo, la Ley reconoce que los conflictos por el uso de la tierra pueden crear“obstáculos” para el despliegue de proyectos de materias primas. Dadas las presiones a las cuales se someterá a los territorios latinoamericanos y la laxitud de las regulaciones ambientales en varios países de la región, existe un riesgo considerable de acentuar los conflictos y disputas por el territorio, así como profundizar el deterioro ambiental y climático que viven las poblaciones donde se desarrollan los proyectos extractivos. La CRMA sostiene que los nuevos proyectos sobre materias primas fundamentales deben planificarse y ejecutarse sosteniblemente de manera que abarquen todos los aspectos de la sostenibilidad, entre los cuales se encuentran la garantía de la protección del medio ambiente, la prevención y la minimización de los efectos socialmente adversos, el respeto de los derechos humanos, como los derechos de las mujeres, y la transparencia en las prácticas empresariales. 29 Pese al reconocimiento explícito en materia de algunos derechos, la CRMA es laxa en cuestiones ambientales. Establece que debe aprovecharse cualquier ocasión de racionalizar las evaluaciones y autorizaciones, e incluso agruparlas a través de un procedimiento conjunto para evitar traslapes innecesarios; es decir, realizar el menor número de evaluaciones posibles. Plantea únicamente la creación de un plan para mejorar el estado del medio ambiente de los lugares establecer obligaciones de restauración, remediación, rehabilitación ambiental y obligaciones de gestionar adecuadamente afectados una vez finalizada la extracción, pero omite el cierre de instalaciones, por ejemplo, los cierres de minas, procedimientos necesarios al término de las operaciones extractivas. Además, la Ley otorga el carácter de interés público superior a los proyectos estratégicos, con lo cual, dichos proyectos podrán ser autorizados en aras de un supuesto beneficio mayor y en detrimento del impacto adverso que tendrán sobre los territorios, además de afectar áreas de interés biológico y reservas de importancia biológica, cultural, arqueológica e incluso espiritual. Para América Latina, la laxitud en las regulaciones ambientales no es nueva, como tampoco lo es el hecho de que las instalaciones mineras estén ubicadas en áreas naturales protegidas, en sitios de conservación, cerca de núcleos poblacionales y en zonas donde la escasez de agua es una afectación constante para la población. A nivel global, el 52% de las minas de cobre se localiza en zonas con alto estrés hídrico y cuatro de las cinco minas de cobre más importantes en el mundo se localizan en Chile, Perú y México. 30 En materia social y de pueblos indígenas, la CRMA omite garantizar los derechos colectivos de estos pueblos: el derecho a la tierra y al territorio, a la libre determinación de los pueblos, a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado. La Ley se limita a reconocer que los proyectos estratégicos deben garantizar el compromiso de buena fe, así como la realización de consultas con interlocutores de comunidades locales y los pueblos indígenas. La CRMA establece la obligación de presentar un plan que contenga medidas para facilitar la aceptación pública de los proyectos estratégicos, incluidas medidas para facilitar la participación activa de las comunidades afectadas, la puesta en marcha de campañas de sensibilización y el establecimiento de posibles mecanismos de mitigación y compensación. En el caso de los proyectos que puedan afectar a los pueblos indígenas, el plan debe contener medidas orientadas a una consul29 Reglamento de la CRMA, párrafo 17. 30 IEA, 2024. 21 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA ta de los pueblos afectados; no obstante, dicha consulta no se plantea para que los pueblos ejerzan su derecho al consentimiento, es decir, a aprobar o rechazar un proyecto, sino que, en términos de la ley, la consulta se realizará“acerca de la prevención y minimización de los efectos adversos sobre sus derechos y, en su caso, una compensación justa para dichos pueblos”. Estas medidas no garantizan el ejercicio pleno de los derechos de los pueblos indígenas; por el contrario, son evidencia de una visión colonizadora en la cual las personas indígenas tienen el carácter de meras receptoras de información que las preparará para la prevención de riesgos ocasionados por la extracción de recursos y que, en el mejor de los casos, podrían recibir una compensación para sus pueblos. Además, refiere que, dada la importancia de la aceptación pública de los proyectos mineros, es crucial que las empresas promotoras del proyecto presenten un plan que contenga medidas para facilitar dicha aceptación. En el caso específico de proyectos que puedan afectar a pueblos indígenas, la CRMA establece la obligación de contar con un plan con medidas dedicadas a consultarles, prevenirles y, en su caso, compensarles por los efectos adversos de dichos proyectos. En ningún caso la Ley plantea el respeto al derecho al consentimiento previo, libre e informado que tienen los pueblos indígenas y, en consecuencia, les niega la posibilidad de rechazar la realización de proyectos en sus territorios, es decir, les niega el derecho a decir no. Cabe destacar que, en materia de derechos, el consentimiento es diferente a la consulta; el primero se refiere a la decisión de aceptar o rechazar un determinado proyecto, mientras que la consulta es la vía mediante la cual se materializa el consentimiento. Por otro lado, la CRMA establece que la capacidad de reciclado de la UE debe consistir en producir al menos el 25% del consumo agregado anual de materias primas estratégicas de la UE y reciclar cantidades cada vez más significativas de cada materia prima estratégica a partir de los residuos. Aunque la medida es positiva, el reciclado de materias primas y minerales pareciera ser más una medida paliativa de la demanda de estos, que una medida eficaz para reducir el consumo de materias primas. Finalmente, la CRMA estipula que la UE prestará apoyo para permitir a las empresas acceder a los mercados de países que no estén incluidos en una asociación estratégica o en un acuerdo de libre comercio:“Tal apoyo puede incluir la creación de una red de apoyo que les ayude a establecer contactos en el tercer país de que se trate y a recopilar información sobre las circunstancias locales y regionales”. 31 Estas consideraciones representan, además de una violación a la soberanía de los países, riesgos de corrupción, captura política y falta de transparencia y rendición de cuentas en cuanto a la gobernanza efectiva de los proyectos extractivos. Hay un riesgo importante al vincular intereses políticos a la implementación de dichos proyectos. Oxfam(2023) refiere que, en América Latina, 65% de la riqueza de los billonarios se concentra en cuatro sectores: finanzas e inversiones, alimentación y bebidas, metales y minería y telecomunicaciones, por lo cual esta situación representa un riesgo real de que se produzca una captura política de los procesos relacionados con la extracción de minerales. 31 Reglamento de la CRMA, párrafo 65. 22 RIESGOS POTENCIALES PARA AMÉRICA LATINA 4 HERRAMIENTAS EN LA REGIÓN PARA EVITAR LA VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHOS AMBIENTALES POR LAS POSIBLES RELACIONES COMERCIALES DE LA LEY Existen instrumentos regulatorios vinculantes y de carácter blando para asegurar que las empresas extractivas respeten los más altos estándares socioambientales y de gobernanza vigentes. En el siguiente apartado se describen las principales herramientas para contribuir a la defensa de los territorios. ACUERDO DE ESCAZÚ Y CONVENIO DE AARHUS Ambos instrumentos implementan el principio 10 de la Declaración de Río de 1992, que trata sobre los derechos de acceso a la información, participación y justicia en temas ambientales. El Acuerdo de Escazú establece explícitamente el derecho humano a un medio ambiente sano y es un instrumento vinculante para los países que lo han ratificado. En América Latina, el Acuerdo ha sido firmado por 24 países, 15 de los cuales lo han ratificado(Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Bolivia, Dominica, Ecuador, Granada, Guyana, México, Nicaragua, Panamá, San Vicente y las Granadinas, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía y Uruguay). A su vez, Chile se ha adherido como Estado parte del Acuerdo. 32 El Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente tiene como objetivo contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar. Es un tratado internacional vinculante elaborado en el marco de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa. GUÍA DE LA OCDE DE DEBIDA DILIGENCIA PARA UNA CONDUCTA EMPRESARIAL RESPONSABLE La debida diligencia es un proceso por medio del cual las empresas pueden identificar, evaluar, mitigar, prevenir e informar cómo abordan los impactos negativos reales y potenciales de sus actividades, incluidas sus cadenas de suministro y otras relaciones comerciales(Comisión Europea, s/f). La Guía de la OCDE se basa en las Líneas Directrices de la OCDE para empresas multinacionales; se trata de recomendaciones no vinculantes de los gobiernos, dirigidas a las empresas multinacionales, sobre conducta empresarial responsable. En ellas se recomienda reconocer no solo los impactos positivos, sino también los negativos, relacionados con los trabajadores, los derechos humanos, el medio ambiente, el cohecho, los consumidores y el gobierno corporativo. PRINCIPIOS RECTORES DE LAS NACIONES UNIDAS(ONU) SOBRE LAS EMPRESAS Y LOS DERECHOS HUMANOS Estos principios, no vinculantes, establecen el deber de los Estados de proteger los derechos humanos, la responsabilidad de las empresas como órganos especializados de la sociedad que desempeñan funciones especializadas y que deben cumplir todas las leyes aplicables y respetar los mismos derechos, y, en caso de cometer violaciones, la obligación de repararlas. Se aplican a todos los Estados y a todas las empresas, tanto transnacionales como de otro tipo, con independencia de su tamaño, sector, ubicación, propietarios y estructura. Las empresas deben establecer procesos adecuados de debida diligencia en materia de derechos humanos, y reconocer los problemas específicos de los pueblos indígenas, las mujeres, las minorías nacionales, étnicas, entre otras. 32 CEPAL(s/f). 23 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES Es un instrumento internacional vinculante adoptado por la OIT en 1989 y es el principal que existe sobre derechos de los pueblos indígenas en el mundo. A) Derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado. Este derecho es reconocido por varios instrumentos internacionales, entre los cuales destacan el Convenio 169 de la OIT, las Declaraciones sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas(ONU) y de la Organización de Estados Americanos(OEA), la interpretación de los organismos especializados en materia de derechos indígenas(comités, relatorías, etc.) y las recomendaciones y sentencias emitidas por los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos(SIDH). El Convenio 169 de la OIT establece en su artículo 6 algunos criterios generales sobre el derecho a la consulta y específicamente señala que los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente. c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos. B) Derecho a la autodeterminación de los pueblos. El Convenio 169 de la OIT señala, en su artículo 7, que los pueblos indígenas tienen el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. Asimismo, el citado artículo señala que“los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos”. Y añade que, los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. C) DERECHO DE PROPIEDAD Y DE POSESIÓN SOBRE LAS TIERRAS QUE TRADICIONALMENTE OCUPAN. El Convenio 169 de la OIT establece en su artículo 14 que deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Refiere que los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión; además, deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. D) Derecho a los recursos naturales existentes en sus tierras. En su artículo 15, el Convenio 169 de la OIT señala que los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el de participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o que este tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar, siempre que sea posible, en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. EL CONVENIO SOBRE DIVERSIDAD BIOLÓGICA Instrumento internacional vinculante para“la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos”, que ha sido ratificado por 196 países. 33 Establece la obligación de crear un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica; mandata la elaboración de directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica. Refiere que los países deben promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas. 33 ONU, 2020. 24 RIESGOS POTENCIALES PARA AMÉRICA LATINA REFLEXIONES FINALES La transición energética es una apuesta a nivel global. El abandono de los combustibles fósiles es absolutamente necesario si como humanidad queremos hacer frente a la emergencia climática presente. No obstante, instrumentos jurídicos como la Ley de Materias Primas Fundamentales(CRMA) de la UE, cuyo objetivo es asegurar el abasto de minerales para la transición energética europea y otras industrias, deben asumir una visión mucho más justa de la extracción de recursos minerales, así como garantizar el respeto a los derechos humanos, colectivos y de la naturaleza. La CRMA implica algunos riesgos que se han descrito a lo largo de este artículo, los cuales van desde la reprimarización de las economías nacionales de América Latina, hasta posibles violaciones a derechos humanos debidas a la creación de zonas de sacrificio que sufrirán los impactos económicos, sociales y ambientales de los proyectos extractivos cuyos minerales serán destinados a satisfacer el mercado europeo. Sin embargo, para hacer frente a los posibles embates de la CRMA, existen instrumentos regulatorios, diversos tratados y acuerdos que garantizan derechos, tales como el Acuerdo de Escazú y el Convenio 169 de la OIT, que son valiosos recursos para que, si así lo deciden, pueblos y comunidades defiendan sus territorios frente a las nuevas dinámicas extractivistas. 25 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA REFERENCIAS CEPAL(s/f). Observatorio del Principio 10 en América Latina y el Caribe.. Comisión Europea(s/f). Explicación de la debida diligencia.. Comisión Europea(2019). Elementos clave del acuerdo comercial entre la UE y el Mercosur. 28 de junio.. Comisión Europea(2021). Global Gateway.. Comisión Europea(2023a). Critical Raw Materials Act.. Comisión Europea(2023b). Comunicación conjunta al Parlamento Europeo. Una nueva agenda para las relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe.. Comisión Europea(2023c). La UE y Chile firman acuerdos comercial y político modernos y ambiciosos. Comunicado de prensa del 13 de diciembre de 2023. Comisión Europea(2023d). Memorandum of Understanding Establishing a Partnership between the EU and Chile on Sustainable Raw Materials Value Chains. 18 de julio.. Comisión Europea(2023e). Global Gateway: La UE y Argentina intensifican la cooperación en el ámbito de las materias primas. 12 de junio.. Delegación de la Unión Europea en México(2021). Relaciones con la UE. 30 de julio.. Diario Oficial de la Unión Europea(2024). Reglamento(UE) 2024/1252 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de abril de 2024 por el que se establece un marco para garantizar un suministro seguro y sostenible de materias primas fundamentales. EU-LAC Foundation(2024). El litio en la nueva agenda de la Unión Europea y América Latina y el Caribe: Lineamientos de acción para una cadena birregional de baterías de litio justa y sostenible. Policy Brief 7. Enero.. EUR-Lex(2021). Economic Partnership Agreement between the EU and the Cariforum States. 21 de enero.. Friends of the Earth Europe(2023). Mining the Depths of Influence. How Industry is Forging the EU Critical Raw Materials Act.. Global Witness(2023). Siempre en pie. Personas defensoras de la tierra y el medio ambiente al frente de la crisis climática. 13 de septiembre.. Grieger, G.(2020). Modernización del pilar comercial del Acuerdo Global UE-México. Servicio de Estudios del Parlamento Europeo. PE 608.680. Octubre.. IEA – International Energy Agency(2024). Global Critical Minerals Outlook.. ILO – International Labour Organization(1996). Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989(núm. 169).. OLADE – Organización Latinoamericana de Energía(2024). Los minerales críticos para las transiciones energéticas de América Latina y el Caribe. Ecuador: OLADE. ONU(2020). Convenio sobre la diversidad biológica. Instrumento internacional clave para un desarrollo sostenible. 22 de mayo.. Responsible Mining Foundation(2020). RMI Report 2020. Informe resumido.. Rivera, L.(2023). Necesidad de una transición energética justa con las personas y la naturaleza: una mirada a la transición energética europea. En: La triple transición. Visiones cruzadas desde Latinoamérica y la Unión Europea. España: Fundación Carolina y Oxfam Intermón. RMIS – Raw Materials Information System(2021). Raw Materials Profiles.- Copper.. Svampa, M.(2023). Dilemas de la transición ecosocial desde América Latina. En: La triple transición. Visiones cruzadas desde Latinoamérica y la Unión Europea. España: Fundación Carolina y Oxfam Intermón. 26 IMPLICACIONES POLÍTICAS DE L A LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA SUELO SAQUEADO: RIQUEZA MINERAL Y CONFLICTO EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO Manuela Mattheß FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA Aun si no siempre estamos conscientes de ello, nuestras vidas modernas están basadas en productos que no existirían de no ser por ciertas materias primas y tierras raras. Especialmente en el norte global industrializado y la Unión Europea, ya no podemos imaginar la vida sin teléfonos celulares, computadoras, tecnologías de atención médica, dispositivos alimentados por baterías o autos eléctricos. Nuestras industrias requieren un suministro constante de materias primas como cobalto, litio, coltán, estaño y otras, de la misma forma en que los humanos necesitamos el aire para respirar. Esta hambre de un suministro constante de materias primas tiene consecuencias para las personas en el sur global que con frecuencia son responsables de su extracción, pero rara vez se benefician de su uso. La Ley de Materias Primas Fundamentales, que entró en vigor en mayo de 2024, fue creada para asegurar el suministro asequible y sostenible de materias primas fundamentales, así como para mantener la competitividad industrial de la Unión Europea(UE) al reducir las dependencias. Esta meta habrá de lograrse mediante la identificación de proyectos, dentro de la UE y en otros países donde las materias primas importantes son extraídas, procesadas o recicladas, y la incorporación a asociaciones estratégicas en materias primas con países productores. Independientemente de si estos objetivos pueden alcanzarse, la UE se ha fijado metas muy ambiciosas: para 2030, por lo menos el 10% del consumo anual de materias primas de la UE deberá provenir de minerales extraídos localmente y 25% deberá proceder de materiales reciclados. El 40% habrá de ser procesado dentro de la misma UE. 1 La Ley de Materias Primas Fundamentales también está ligada al Pacto Verde Europeo, el cual busca allanar el camino hacia la neutralidad climática prevista para 2050 y plantea metas y caminos concretos en diversas áreas de las políticas. Aun cuando África no es, en general, el principal proveedor de materias primas de Europa, no hay forma de ignorar a ese continente, especialmente en lo concerniente a la planeada transición a un futuro sostenible en lo que atañe al sector energético, por ejemplo. Si la Unión Europea quiere avanzar hacia sistemas energéticos –especialmente de transporte– de bajo carbono, necesita materias primas del continente africano, sobre todo de la República Democrática del Congo. EXCAVANDO EN BUSCA DE RIQUEZAS EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO La República Democrática del Congo(RDC) es extremadamente rica en materias primas. El país tiene numerosos depósitos importantes de diamantes, oro, cobre, estaño, tantalio y litio, y más del 70% de la producción global de cobalto. 2 En particular, el cobalto –una materia prima indispensable 3 para la producción de sistemas de almacenamiento, como las baterías de iones de litio, que se necesitan desesperadamente en el sector automotriz y en el de la energía sostenible– ha experimentado un aumento masivo de la demanda, y se espera que hacia 2030 esta duplique con creces los niveles de 2023. Los vehículos eléctricos por sí solos representaron el 96% del crecimiento en la demanda de cobalto en 2023. 4 A pesar de una intensa búsqueda de posibles sustitutos, así como de yacimientos en otras regiones del mundo, la RDC probablemente seguirá siendo el mayor productor primario de cobalto. La minería en general es de suma importancia para el desarrollo económico del país, además de ser una gran fuente de empleo, tanto formal como informal. Las actividades mineras en la RDC se componen de minería industrial a gran escala y de minería artesanal de pequeña escala. El sector formal de minería en la RDC emplea alrededor de 120,000 personas. Sin embargo, el sector informal emplea entre 500,000 y un millón de personas y es una fuente importante de generación de ingresos para el país. 5 En la provincia de Katanga, en el sur de la RDC, se estima que la extracción de cobalto y cobre genera ingresos para unos 10 millones de personas, mientras que, en 1 Comisión Europea, 2023a. 2 Mining Review Africa, 2021. 3 E l cobalto se clasifica como una materia prima fundamental porque solo se puede extraer en unos pocos países del mundo y porque su extracción se realiza en regiones con gran fragilidad estatal. 4 Cobalt Institute, 2024. 5 BGR, s./f. 28 SUELO SAQUEADO: RIQUEZA MINERAL Y CONFLICTO EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO la misma región, hay más de 100 compañías mineras que emplean a menos de un millón de personas. 6 El gobierno congolés ha establecido normas jurídicas para la minería artesanal a través de la ley de minería de 2018. Con el apoyo de cooperativas, los trabajadores deberían poder unirse y extraer materias primas en el marco de concesiones específicas designadas para la minería en pequeña escala. La definición de estas áreas de minería artesanal corresponde al Ministerio de Minería. En teoría, la organización de los mineros en cooperativas, bajo la supervisión de organismos estatales, buscaba permitirles generar ingresos justos y contribuir a mejorar las condiciones laborales. Sin embargo, la aplicación práctica sigue siendo insuficiente y problemática porque las cooperativas no han sido fundadas por iniciativa de los propios trabajadores, sino por empresarios y políticos congoleses que, a menudo, explotan la situación de los mineros informales, a veces en colaboración con inversionistas extranjeros. Una importante proporción de los recursos que genera un minero no se queda en la cooperativa para ser repartida entre todos los trabajadores de forma justa y equitativa, como podría pensarse al escuchar la palabra“cooperativa”, sino que, por lo general, debe pagarse directamente al supervisor de la cooperativa. Cuando el resto se vende a un intermediario, muchas veces directamente en la mina, los mineros no tienen la oportunidad de negociar el precio, pues este les es dictado por el comprador. Además, los trabajadores no están mejor protegidos en términos de seguridad ocupacional ni en términos de provisión de seguro social, de accidentes o de salud. Están apenas un poco mejor que quienes extraen minerales fuera de las cooperativas, ya que no existen suficientes sitios designados para la minería artesanal mediante la intervención gubernamental. De hecho, según la ley, no debería ser posible realizar minería artesanal en ninguna mina industrial, pero la realidad cuenta una historia diferente. La minería artesanal se lleva a cabo prácticamente en todas partes, ya sea en sitios mineros industriales oficiales o fuera de ellos. Por eso se puede decir con seguridad que es increíblemente difícil afirmar con un 100% de certeza que una materia prima en la RDC proviene de una fuente limpia y formal. Las condiciones de trabajo en la minería artesanal –dentro o fuera de una cooperativa– pueden describirse como problemáticas y, en el peor de los casos, como nefastas e inhumanas, sin duda cayendo en la categoría de esclavitud moderna. Siddharth Kara, académico y científico que estudia la esclavitud moderna y la trata de personas en las cadenas de suministro globales, ha afirmado, con razón, respecto a la minería de cobalto, que:“la base de la cadena de suministro, de donde proviene casi todo el cobalto del mundo, es un espectáculo de terror”. 7 Entre el 15 y el 30% del cobalto congolés, por ejemplo, proviene de minas artesanales irregulares con condiciones de trabajo peligrosas. 8 La gente suele extraer las materias primas en túneles construidos por ellos mismos que pueden derrumbarse en cualquier momento. Los mineros no suelen tener ropa de protección adecuada y por lo general utilizan sus manos desnudas y algunas herramientas básicas para excavar el suelo en busca de materias primas. A pesar de las numerosas campañas y esfuerzos internacionales por ponerle fin, el trabajo infantil continúa ocurriendo en las minas informales y sus alrededores debido, en gran medida, a la pobreza extrema. Los mineros no suelen tener acceso a seguros sociales, de accidentes o de salud, a pesar de estar expuestos a graves riesgos sanitarios. En lo que respecta a sus salarios, lo que pueden ganar diariamente no se acerca siquiera a compensar los riesgos que corren y mucho menos a cubrir los costos de mantenerse a sí mismos y a sus familias. Además, los trabajadores empleados en la minería artesanal y en pequeña escala que forman parte de una cooperativa no tienen la oportunidad de negociar sus salarios colectivamente debido a su membresía, ya que en este caso no aplica la legislación laboral ni la protección asociada de sus intereses a través de la representación sindical. Las condiciones laborales y salariales de las personas que están al inicio de la cadena de suministro ponen en peligro la vida y no cumplen en absoluto con los requisitos de un trabajo bueno y decente. Además, la minería tiene efectos ambientales desastrosos, como la deforestación o la contaminación severa, que empeoran aún más las condiciones de vida de la población local. ECONOMÍA DE GUERRA Y CONFLICTOS VIOLENTOS EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO En la RDC, las materias primas no suelen ser causa de los conflictos, pero especialmente al este del país sí han desempeñado un papel crucial en su fomento. El este del Congo es una región sometida a una inmensa presión. Durante más de 20 años, más de 100 grupos rebeldes han peleado por reivindicaciones territoriales, por el poder y por el control de los abundantes recursos naturales de la región. 9 La extracción de materias primas y también el suministro transporte u otros servicios relacionados con ellas son una importante fuente de ingresos tanto para los grupos armados, como para los actores estatales de la RDC, como el ejército nacional, las Forces Armées de la République Démocratique du Congo(FARDC, Fuerzas Armadas de la República Democrática del Congo). Los países vecinos, como Ruanda y Uganda, están agravando aún más la situación en el este del país al apoyar a grupos militarizados o intermediarios para obtener acceso a las materias 6 Inkota Netzwerk, 2018. 7 Gross, 2023. 8 Wieringen, 2024. 9 L os minerales llamados 3T –el tantalio, el estaño y el tungsteno– se extraen principalmente en minas artesanales, de escala relativamente pequeña, en el este de la RDC. Se les ha descrito como minerales de conflicto debido a su relación con el financiamiento de la violencia. Gran parte del financiamiento de la economía de guerra en la zona este de la RDC también puede vincularse directamente con la materia prima coltán. 29 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA primas congolesas y controlar las rutas de comercio. 10 Esta explotación ilegal 11 de los recursos naturales del Congo provoca numerosos problemas. El involucramiento de varios grupos armados, por ejemplo, contribuye enormemente a la inseguridad y la violencia en torno a las minas. Los grupos rebeldes y las milicias cometen abusos generalizados contra los derechos humanos, como violaciones, esclavitud, torturas, desapariciones y asesinatos de civiles. 12 GRANDES NEGOCIOS E INVOLUCRAMIENTO INTERNACIONAL Históricamente, la minería en África ha sido explotada por fuerzas extranjeras. A finales del siglo XIX y principios del XX, el rey belga Leopoldo II utilizó el territorio de la actual RDC como su propiedad personal, explotando sus materias primas de una manera increíblemente cruel e inhumana, y sacándolas del país para su propio enriquecimiento y el de Bélgica. La República Democrática del Congo se independizó en 1960, pero la explotación de sus recursos naturales por parte de actores extranjeros continuó, siendo China uno de los más grandes. En 2008, el entonces presidente Joseph Kabila cerró un acuerdo con el país asiático para otorgarle enormes concesiones mineras a cambio de asistencia para el desarrollo y la infraestructura. Esto abrió la puerta a una masiva intervención china en la RDC. Hoy, China controla el 80% de la refinación de minerales en bruto del mundo y posee 15 de las 17 operaciones mineras de cobalto en la RDC. Esto lleva a la curiosa situación de que, si bien la RDC es la principal fuente de cobalto del mundo, China refinó el 77% del cobalto mundial en 2022. 13 Aunque la RDC ha emprendido una diversificación de su cartera minera, fomentando la presencia de nuevos países como Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos, China sigue siendo un actor clave en el sector minero congolés. 14 Domina no solo la excavación minera en el suelo, sino también toda la cadena de suministro hasta el nivel de las baterías. Canadá también está muy involucrado en la extracción de recursos naturales del suelo congolés, al igual que Glencore, 15 una empresa suiza que ha tenido una presencia muy importante en la RDC desde hace varios años. La mayoría de las grandes minas industriales son explotadas de manera conjunta por una empresa extranjera y una de las compañías mineras estatales de la RDC. Oficialmente, los permisos de explotación son otorgados por el Registro de Minería de la RDC. El sector minero congolés representa cerca del 95% de los ingresos de exportación del país y aproximadamente el 20% de su producto interno bruto. 16 Ahora bien, cabe preguntarse por qué el gobierno congolés no intenta negociar condiciones más favorables con respecto a las concesiones mineras y por qué no intenta limitar la influencia de los países extranjeros en su sector minero. La respuesta es compleja. La RDC es una nación empobrecida y devastada por la guerra, que ha sido sometida al saqueo y la explotación por generaciones. En agosto de 2024, el presidente Félix Tshisekedi viajó a China para renegociar los contratos mineros sobre las reservas minerales de la RDC con el fin de obtener mejores condiciones para su país. 17 Este fue un primer paso importante, pero la renegociación de acuerdos desfavorables no será la solución y no resultará en que la población congolesa por fin se beneficie de los ricos suelos de su país. Hay dos aspectos que deben tenerse en cuenta aquí: primero, la corrupción generalizada es una parte considerable del problema. Una gran cantidad de los beneficios de la extracción y el comercio de las materias primas jamás llega al pueblo congolés, ya que se pierde a causa de la corrupción, la mala administración y un sistema fiscal ineficaz. Segundo, existe un inmenso desequilibrio de poder entre el Congo y las potencias extranjeras involucradas en el sector minero, lo cual se ve exarcerbado por asociaciones de cualquier tipo que no se sustenten en la igualdad. Por ejemplo, como ya se mencionó, Europa necesita urgentemente las materias primas congolesas para su industria y su transición energética y de transporte. Sin embargo, el país todavía recibe muy pocas ofertas verdaderamente atractivas que no solo tengan como objetivo la extracción de materias primas, sino también la creación de valor local. Esto último, en combinación con el apoyo a la transferencia tecnológica y la promoción de medidas de infraestructura, así como una buena gobernanza, sería un paso sensato para apoyar realmente la economía congolesa. Sin embargo –y esto también es cierto en parte–, las inversiones en estas áreas, y para estos fines, en la República Democrática del Congo son riesgosas para las empresas debido a los déficits en infraestructura, estabilidad y certeza jurídica, y tendrían que combinarse con mecanismos de seguridad estatales adecuados. LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA: ¿MALDICIÓN O BENDICIÓN? Como se mencionó anteriormente, la Ley de Materias Primas Fundamentales de la UE pretende presentar un“conjunto integral de acciones para garantizar el acceso de la UE a un suministro seguro, diversificado, asequible y sostenible de ma10 I nkota Netzwerk, 2018. Para más información sobre el Grupo de Expertos en la República Democrática del Congo del Consejo de Seguridad de la ONU, consúltese su último reporte(2024). 11 Existen varias resoluciones de las Naciones Unidas, así como operaciones conjuntas de la Misión de las Naciones Unidas en la RDC(MONUSCO) y la FARDC que han intentado desalojar a los rebeldes y restablecer el control de las autoridades congolesas sobre las regiones mineras, pero ninguna de ellas ha tenido mucho éxito por diversas razones, como la corrupción, la violencia y la militarización, los déficits en infraestructura y operativos, así como los sistemas clientelistas de gobierno en áreas locales, especialmente en el este de la RDC. Para más información, consúltese International Crisis Group, 2011. 12 Hayes y Burge, 2003. 13 Wieringen, 2024. 14 APRI, 2024. 15 Glencore plc es el grupo minero y comercializador de materias primas más grande del mundo. 16 Reuters, 2017. 17 Africa News/AFP, 2024. 30 SUELO SAQUEADO: RIQUEZA MINERAL Y CONFLICTO EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO terias primas fundamentales”. 18 También busca reducir las dependencias de la Unión Europea con respecto a China o Rusia, y fortalecer las asociaciones estratégicas 19 con países que puedan ayudarles a satisfacer sus necesidades. En un esfuerzo por asegurar los recursos necesarios para el crecimiento económico sostenible e implementar los objetivos del Acuerdo Climático de París, todas las miradas están puestas en el suministro de tierras raras del continente. LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA Ahora bien, se podría argumentar que la Ley de Materias Primas Fundamentales de la Unión Europea no solo pretende asegurar los recursos naturales para su propia industria, sostener su propia riqueza y poder combatir la crisis climática mediante la transición a una economía baja en carbono, sino también establecer proyectos estratégicos en los países socios que, idealmente, resulten en beneficios para ellos, como“la creación de beneficios económicos o sociales más amplios, incluida la creación de empleos”. 20 El problema es que faltan medidas e instrumentos concretos para alcanzar y monitorear esos objetivos. La Ley de Materias Primas Fundamentales y su impacto en el sector minero de la RDC apenas ha sido objeto de debate entre el pueblo congolés. La atención del gobierno congolés tiende a enfocarse en los acuerdos comerciales estratégicos. En diciembre de 2023, la UE y la RDC cerraron una de esas asociaciones estratégicas cuyo objetivo era asegurar las materias primas estratégicas y fundamentales de manera sostenible para lograr la transición verde. Ha habido movimientos alentadores en lo que toca a la formación de alianzas y asociaciones estratégicas que también podrían beneficiar, en última instancia, a la economía y al pueblo de la RDC. Sin embargo, el gobierno y la población de ese país se mostraron más que irritados, por no decir indignados, cuando descubrieron que la UE firmó un Memorando de Entendimiento sobre Cadenas de Valor de Materias Primas Sostenibles con Ruanda en febrero de 2024, sin mencionar el papel de dicho país en el actual conflicto bélico en el este de la RDC. Esto ha provocado una considerable pérdida de confianza por parte del gobierno congolés hacia la UE. Como resultado, la RDC pareció estar acercándose de nuevo a China para atraer la inversión que el país necesita con urgencia. 21 De cierta manera, la Ley de Materias Primas Fundamentales de la UE puede ser vista como un instrumento para ocupar uno de los primeros puestos en la carrera por los minerales necesarios para la transición verde y la protección de las industrias. Cada vez más son más los países africanos que buscan tomar el control en esa carrera y que, con justa razón, quieren luchar contra los acuerdos de materias primas que son desiguales a costa suya y contra lo que incluso consideran un saqueo de sus recursos naturales. El aumento de las prohibiciones a la exportación de minerales por parte de algunos países africanos preocupó a la Unión Europea, entre otros, pero debe verse como una creciente presión a favor del procesamiento interno y el establecimiento de creación de valor sobre el terreno para aumentar las ganancias locales. Más de una docena de naciones africanas –entre ellas la República Democrática del Congo, Nigeria y Namibia– han restringido esas exportaciones de manera intermitente o las han prohibido por completo. 22 La RDC, por ejemplo, ha prohibido intermitentemente las exportaciones de concentrado de cobre y cobalto desde 2013 para alentar el procesamiento dentro del país, pero ha emitido exenciones periódicas a la prohibición. 23 Por supuesto, esta estrategia podría resultar contraproducente, ya que complica aún más las inversiones en un clima de inversión ya bastante hostil y puede violar los instrumentos comerciales bilaterales de comercio y la legislación de la Organización Mundial del Comercio(OMC), pero también demuestra que los países africanos exigen, con razón, asociaciones equitativas que les den una rebanada justa del pastel. Al parecer, el gobierno congolés no cree en la naturaleza transformadora y con miras al futuro de la Ley de Materias Primas Fundamentales, ni en su promesa sobre el potencial de las asociaciones estratégicas, y le concede poca importancia a este instrumento. La Ley de Materias Primas Fundamentales no es ni una maldición ni una bendición para los trabajadores de las minas artesanales en los numerosos túneles de la República Democrática del Congo. Hoy en día, no parece ayudar a mejorar sus condiciones de trabajo ni la situación económica del país. SUPERAR LA“MALDICIÓN DE LOS RECURSOS”: POLÍTICAS SOSTENIBLES Y JUSTAS EN EL TEMA DE MATERIAS PRIMAS PARA EL BENEFICIO DE TODOS África posee más del 40% de las reservas globales de minerales fundamentales para baterías y tecnologías de hidrógeno. Sin embargo, se prevee que, para 2030, más del 80% de las personas pobres en el mundo vivirán en África, y cerca del 75% de ellas se hallarán en países ricos en recursos. 24 Esto, combinado con condiciones laborales nefastas e inhumanas, especialmente en la minería artesanal en la RDC, deja muy claro que las cosas deben cambiar si queremos garantizar que todos los que trabajen en las cadenas de valor globales estén protegidos y puedan tener una vida decente y digna, y que 18 Comisión Europea, 2023b. 19 L a UE ya tiene convenios de materia prima con Argentina, Canadá, Chile, la República Democrática del Congo, Groenlandia, Kazajistán, Namibia, Ruanda, Ucrania, Uzbekistán y Zambia. 20 Official Journal of the European Union, 2024. 21 Curni, 2024. 22 Harrisberg, Adebayo y Gill, 2023, 23 Raid, 2021. 24 Gbadamosi, 2023. 31 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA los países africanos(como la RDC) puedan beneficiarse de los recursos de sus ricas tierras. Para poder lograr esas dos metas, es necesario tener en cuenta tres aspectos en particular. En primer lugar, es necesario examinar más de cerca el punto de vista congolés. En los últimos años ha quedado muy claro que la RDC quiere dejar de ser un mero proveedor de materias primas y poner el énfasis en su procesamiento local, incrementando el porcentaje de creación de valor en el país. Este enfoque podría crear puestos de trabajo e ingresos para el Estado, lo que a su vez se invertiría en el desarrollo y el mantenimiento de las infraestructuras y los servicios estatales en beneficio de todo el pueblo congolés. Las economías podrían diversificarse, reduciendo también la dependencia de las exportaciones de materias primas. En otro nivel relevante, también podrían abordarse de manera eficaz las desigualdades que acompañan a la“división de trabajo”, las cuales existen desde la época colonial, según las cuales los países africanos son los proveedores y exportadores de materia prima, mientras que los países europeos(o asiáticos) son los productores y exportadores de los bienes procesados, beneficiándose de la riqueza ajena. Será necesario hacer inversiones masivas en infraestructura y conocimientos técnicos, capacitación y servicios relacionados con las empresas para establecer la creación de valor local en la RDC. El país necesita urgentemente apoyo para ello. Sin embargo, también es cierto que el gobierno congolés debe hacer más para combatir la corrupción generalizada, mejorar el Estado de derecho y la seguridad, desarrollar estrategias nacionales y regionales para la industrialización 25 y, de esa manera, mejorar el clima de inversión. También debe garantizar que los beneficios se distribuyan equitativamente entre sus ciudadanos, lo que es más fácil de decir que de hacer. Un marco integral de gobernanza de los minerales, como la Estrategia Africana de Minerales Verdes, 26 puede ayudar a garantizar que todo el continente se beneficie de su papel clave en la transición energética global. En segundo lugar, el sector empresarial –como las empresas extranjeras y transnacionales que operan en el sector minero congolés– también tienen un papel que desempeñar en el objetivo de lograr mejores condiciones laborales para los mineros en la RDC, así como asegurar que el país se beneficie más de sus recursos naturales. En este punto, la situación se ve bastante sombría. Las grandes compañías automotrices, como Daimler o Mercedes-Benz, por ejemplo, están atrapadas en un dilema: necesitan materias primas de países africanos, en especial de la RDC, idealmente con el mayor rendimiento posible. Sin embargo, en este caso, al mismo tiempo deben acatar las leyes alemanas y las europeas. Tanto la Ley de las cadenas de suministro alemana como la europea buscan que las empresas asuman su responsabilidad de cumplir con las normas ambientales y los derechos humanos en la cadena de suministro global y de mejorar la protección de dichas normas mediante regulaciones vinculantes. A pesar de todos los retos que aún existen en este sentido, la creación de dichos marcos jurídicos para la cadena de suministro global fue un paso importante porque creó un instrumento para llamar la atención de las grandes empresas sobre posibles conductas indebidas y las obligó a pensar en cómo pueden configurar sus cadenas de suministro de una manera equitativa, socialmente justa y ambientalmente resiliente. Las opiniones están divididas entre las empresas alemanas con respecto a la Directiva sobre la debida diligencia de las empresas en materia de sostenibilidad(CSDDD, por sus siglas en inglés) –el nombre oficial de la nueva ley de la UE sobre las cadenas de suministro– y la ley alemana de las cadenas de suministro. Mientras que algunas apoyaron su implementación, otras advirtieron sobre las exigencias excesivas y las desventajas competitivas. Los trabajadores mineros de la RDC aún no se han visto beneficiados por estos marcos jurídicos. Muchas de las empresas que extraen materias primas en la RDC se han hecho a la idea de que los programas de certificación o iniciativas similares pueden asegurar que solo las materias primas de minas oficiales certificadas y reconocidas entren en el ciclo, haciendo que las cadenas de suministro sean más seguras y sostenibles. Por ejemplo, Mercedes-Benz 27 exige a sus proveedores de celdas de batería que obtengan el cobalto exclusivamente de los sitios mineros auditados. Tal medida ciertamente no es problemática, pero no ayudará a los trabajadores de las minas artesanales. Por un lado, en la minería formal trabajan menos personas; y, por otro, las minas oficiales suelen trabajar con mineros artesanales. Debido a la enorme demanda, parte del cobalto extraído artesanalmente acaba en manos de los intermediarios, que comercian con el cobalto procedente de las producciones industriales y lo mezclan con el otro. Resulta claro que en la minería congolesa no se puede separar con precisión los dos ámbitos. Las condiciones laborales de las personas que trabajan en las minas artesanales difícilmente se pueden mejorar con decir que una empresa habrá de obtener sus recursos naturales solamente de yacimientos mineros oficiales y certificados. Sin embargo, esto ilustra muy bien que necesitamos un marco jurídico más completo y robusto, como la Ley de cadenas de suministro en Alemania, su versión europea o los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y que también debemos exigir su aplicación y consideración, incluso su cumplimiento, a través de requisitos y obligaciones vinculantes para los actores económicos. En tercer lugar, se necesita inspeccionar a actores como la Unión Europea. Para tratar de sortear la creciente demanda de materias primas, dispone de varias herramientas e instrumentos, como la ya mencionada Ley de Materias Primas Fundamentales, la Iniciativa Global Gateway, diferentes memorandos de entendimiento sobre cadenas de valor de materias primas 25 Jäger y Reckordt, 2024. 26 Kitaw, 2023. 27 Mercedes-Benz, 2023. 32 SUELO SAQUEADO: RIQUEZA MINERAL Y CONFLICTO EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO sostenibles, o instrumentos comerciales y financieros, como el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono. El problema con estos es que suelen servir principalmente a los intereses europeos, no de manera exclusiva sino predominante. Apoyar la creación de valor local en los países africanos no necesariamente fortalece a las industrias europeas ni protege su riqueza, pero sí ayudaría a consolidar la tan deseada“colaboración entre iguales” 28 al escuchar las demandas de los países africanos y ayudarlos a superar los desafíos estructurales que enfrentan. Europa aún cree que sus ofertas a los socios del sur global son más atractivas que las de China, por ejemplo, pero esto ya no es necesariamente así. 29 Por supuesto, China también actúa en pos de sus propios intereses, pero en la RDC se percibe al país asiático como más altruista que la Unión Europea. Esto se debe, en parte, a que no exige ciertas reformas que los propios países europeos no implementarían ni instrumentos que claramente fueron creados para salvaguardar su propia industria y economía. Si la UE de verdad quiere lograr asociaciones de materias primas que beneficien a todos, como se menciona en la Ley de Materias Primas Fundamentales, necesita presentar ofertas concretas y apoyo financiero y tecnológico. La UE también debe asegurarse de que los objetivos económicos no se prioricen sobre los objetivos ambientales y de derechos humanos en los países ricos en recursos. Las asociaciones de materias primas deben involucrar a los interlocutores sociales y a los sindicatos, y deben tratar de sacar a la minería artesanal de la informalidad, para que los trabajadores puedan tener mejores condiciones laborales y más beneficios. Además, las asociaciones de ese tipo solo pueden ser fructíferas si todos los aspectos de las políticas industriales y climáticas de desarrollo y seguridad están interconectados. 30 Esto no estará libre de costos, pero la UE debe invertir dinero, tiempo y, sobre todo, confianza y respeto. También debe reconsiderar su modelo de negocios en función de las enormes cantidades de materias primas que necesitará para bienes que la mayoría de las personas en el mundo considerarían como lujos. En lo que respecta al cumplimiento de las metas del Acuerdo de París sobre el cambio climático, es necesario, por supuesto, transformar el sector del tráfico y, para lograrlo, se necesitan más vehículos eléctricos. El problema es que esto solo tiene sentido si reducimos el número de autos en nuestras calles y, al mismo tiempo, pasamos a utilizar más el transporte público. Sin embargo, eso no se corresponde con el plan de negocio actual de la mayoría de las empresas automotrices, que dependen en gran medida de la fabricación y venta de cada vez más autos. Si queremos evitar conflictos, disturbios y la reproducción de las disparidades existentes entre el norte y el sur en la carrera por las materias primas, es imperativo que creemos un entorno en el que la creciente población en los países africanos se beneficie de la riqueza en sus suelos. La creación de valor local es clave para alcanzar este objetivo, aunque con los marcos y las herramientas existentes, esto no será tan fácilmente factible. En un entorno de competencia geopolítica y demanda creciente, los países africanos ricos en minerales, como la RDC, están muy conscientes de la situación a su alrededor y de lo fundamental que es su papel para lograr la transición energética global o para asegurar la industria europea. Elegirán a sus socios cuidadosamente para poder establecer colaboraciones nuevas y rentables; y, si la Unión Europea no quiere quedarse atrás, debe involucrarse activamente en las negociaciones y los diálogos, e intensificar sus ofertas. Sin duda, en la RDC hay grandes desafíos que deben ser abordados para crear un clima favorable a la inversión que permita establecer la producción de cadenas de valor locales: desde los déficits en infraestructura hasta los problemas políticos, como la corrupción, las restricciones a las libertades de prensa y medios de comunicación, la falta de una judicatura independiente, los conflictos armados y la violencia en amplias zonas del país, así como la dañina influencia de las grandes empresas o la predominancia de la propiedad china de las minas(lo cual también influye en las industrias de procesamiento). La Unión Europea puede ofrecer instrumentos como apoyo financiero y tecnológico, y puede proporcionar paquetes de inversión y apoyo que incluyan estándares sociales, participación, el involucramiento de sindicatos fuertes, protección de derechos humanos, así como obligaciones de debida diligencia y protección del medio ambiente, todo lo cual podría ayudar a mejorar realmente las nefastas condiciones laborales que semejan una esclavitud moderna, especialmente para los trabajadores de la minería artesanal. Sin embargo, debe entablar negociaciones equitativas y justas, y tomar en consideración los intereses y planes congoleses para su futuro económico de la misma forma en que consideran sus propias necesidades de un suministro sostenible, independiente y seguro de las materias primas que requiere desesperadamente. Estos dos niveles de necesidades y demandas pueden ir de la mano, en beneficio de todas las personas. 28 Unión Europea, 2017. 29 Para más información sobre el nuevo papel estratégico del sur global para hacer frente a la crisis global y sobre la necesidad de crear nuevas alianzas con países del sur global, revísese Maihack y Plagemann, 2023. 30 Para más información sobre asociaciones de materias primas, revísese Korn, 2024. 33 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA REFERENCIAS Africa News/AFP(2024, 26 de mayo). Felix Tshisekedi visits China to renegotiate mining contracts. https://www.africanews.com/2023/05/26/felix-tshisekedi-visits-china-to-renegotiate-mining-contracts/, última consulta el 14 de octubre de 2024. Africa Policy Research Institute(APRI)(2024, 6 de marzo). 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De 2008 a 2012, fue la Representante de la Fundación Friedrich Ebert en Ecuador y Directora del Proyecto Regional Energía y Clima en América Latina. Es sociológa y se formó en Hamburgo y Barcelona. Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) México Responsable: Astrid Becker Directora del Proyecto Regional FES Transformación Social-Ecológica en América Latina transformacion@fesmex.org Beatriz Adriana Olivera Villa es directora de la asociación civil Engenera,(Energía, Género y Ambiente), doctoranda en desarrollo rural en la UAM-Xochimilco, integrante de la colectiva“Cambiémosla YA”, de la Alianza Mexicana Contra el Fracking, del Grupo Territorio, Género y Extractivismo y de la Red Nacional Escazú México. Es maestra en ingeniería egresada de la UNAM. En los últimos dieciséis años ha sido activista e investigadora en organizaciones de la sociedad civil como Greenpeace, Oxfam y Fundar. Ha coordinado campañas sobre cambio climático, transición energética y derechos de las mujeres rurales en México y América Latina. Es autora de varias publicaciones relacionadas con cambio climático, género, extractivismo y sus impactos en los territorios y el medio ambiente. Coordinador de proyectos: Mariana Blanco Puente Manuela Mattheß ha ocupado diversos cargos en la Friedrich-Ebert-Stiftung desde 2013. Tras una estancia en el extranjero como asistente de proyectos en Senegal, coordinó el trabajo internacional de la Fundación en el ámbito de la política climática y energética durante casi seis años. Desde 2022, trabaja como consultora en la División África de la Fundación, centrándose principalmente en la región de África Central y en cuestiones relacionadas con la energía y la justicia climática en África. Está especialmente interesada en los temas de transición justa y política de materias primas. SOBRE ESTE PROYECTO El Proyecto Regional Transformación Social-Ecológica reconoce la necesidad de encontrar nuevos caminos de desarrollo viables y sustentables tanto en la dimensión social como en la ecológica para hacer frente a las múltiples crisis asociadas con los modelos económicos predominantes; acompaña debates sobre alternativas a los modelos de desarrollo, analiza y promueve políticas públicas que sean socialmente justas y ecológicamente sustentables. Además, busca construir puentes con los debates en Europa y otras regiones para abrir espacios de diálogo. La Fundación Friedrich Ebert no comparte necesariamente las opiniones vertidas por el autor ni éste compromete a las instituciones con las cuales esté relacionado por trabajo o dirección. 36 LA LEY DE MATERIAS PRIMAS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA Implicaciones y Desafíos para Europa, América Latina y África La política global comercial está cada vez más vinculada a la geopolítica, lo que ha debilitado la capacidad negociadora de la Unión Europea dada la caída en su competitividad industrial. Este contexto, aunado a las demandas internacionales por reducir el uso de combustibles fósiles, ha aumentado casi exponencialmente la demanda por ciertas materias primas, consideradas críticas para esta transición. La Ley de Materias Primas Fundamentales de la Unión Europea(CRMA, por sus siglas en inglés) busca reducir la dependencia que desarrollado la región para obtener dichas materias primas de China. Sin embargo, esto traslada la presión de satisfacer esta demanda a otras regiones, como América Latina y África—que deben combatir, a su vez, las diversas desigualdades derivadas de su actual rol en la cadena de suministro global—. En consecuencia, la implementación de la Ley debe considerar las distintas realidades que se viven en estas regiones, para evitar exacerbar las desigualdades y los conflictos socioambientales. Asimismo, abre una oportunidad única que podría dar pie a un nuevo modelo de cooperación, desde el cual Europa, América Latina y África sean vistas y tratadas de igual a igual. En esta publicación, expertas de Alemania, Bélgica y México han analizado las consecuencias y carencias de la Ley desde las perspectivas económicas, sociales y ambientales en contexto tanto de dos regiones—América Latina y Europa— como de un país en particular—la República Democrática del Congo—, para vislumbrar posibles beneficios de la implementación de esta Ley, así como para alertar sobre las posibles adversidades a las que esta podría dar lugar. Para más publicaciones, visite: www.fes-transformacion.fes.de/publicaciones