IMPULS Lisa Pfann, Lukas Vorwerk Die Bahn aufs richtige Gleis setzen Das Schweizer Organisations- und Finanzierungsmodell als Vorbild für Reformen des deutschen Bahnsystems im Allgemeinen und bei der Deutschen Bahn im Speziellen Auf einen Blick Im deutschen Bahnsystem und bei der Deutschen Bahn AG besteht Reformbedarf sowohl im Bereich der Schieneninfrastruktur wie auch des Transports. Insbesondere im Infrastrukturbereich können die bestehenden Defizite unkompliziert durch zielgerichtete Reformen beseitigt werden. Zum einen können durch einfachgesetzliche Reformen direkte Steuerungsmöglichkeiten des Bundes hinsichtlich der DB InfraGO effektiv und unkompliziert etabliert werden. Zum anderen könnte die fehlende Finanzierungsstabilität bei der Schieneninfrastruktur, etwa mit der Etablierung eines öffentlichen Finanzie rungsfonds 1 in Anlehnung an das Schweizer Vorbild gelöst werden. Nur mit einer verlässlichen Finanzierung können die Instandhaltung des Bestandsnetzes gesichert wie auch Investitionen, die für Kapazitätserweiterungen notwendig sind, getätigt werden. Die vielfach geforderte Zerschlagung des integrierten DB-Konzerns hingegen würde mit vielen Defiziten einhergehen und große zusätzliche Probleme verursachen. Vielmehr sollten das Schweizer Organisations- und Finanzierungsmodell für die Eisenbahn und die SBB AG als integrierter Konzern Vorbild für Reformen sein. Reformbedarfe bei der Schieneninfrastruktur Seit der ersten Bahnreform 1994 hat es durchaus positive Entwicklungen im deutschen Bahnsystem gegeben. Den noch haben Defizite bei der Organisation und Finanzierung der Eisenbahn im Allgemeinen und der Deutsche Bahn AG im Speziellen die Funktionsfähigkeit des Bahnsystems in den vergangenen Jahren erheblich eingeschränkt. Insbe sondere im Bereich der Schieneninfrastruktur besteht da her dringender Reformbedarf. Hier haben die langjährige Unterfinanzierung und Steuerungsdefizite zu einer Krisen situation geführt. Aktuell wird die Auflösung des Investiti onsstaus auf bis zu 90 Milliarden Euro geschätzt. Zwar sind in der vergangenen Legislaturperiode erste wich tige Reformmaßnahmen beschlossen worden, und insbe Die Bahn aufs richtige Gleis setzen 1

sondere die Gründung der InfraGO AG Ende 2023 sowie die Überlegungen zur Etablierung eines Infraplans, der ein konkretes Arbeitsprogramm für die DB InfraGO AG mit ei nem Zeithorizont von fünf Jahren darstellen soll, sind zu begrüßen. Nichtsdestotrotz ist die wesentliche Reformar beit noch zu leisten. Reformbedarf 1: Direkte Steuerung der DB InfraGO durch den Bund ermöglichen und integrierten DB-Konzern erhalten Die Steuerung der Schieneninfrastruktur muss auf die ef fektive und effiziente Umsetzung der politischen Zielvorga ben ausgerichtet sein. In den vergangenen Jahren ist das nicht möglich gewesen, da erstens Gewinn- und Rendite­ erwartungen an die Eisenbahninfrastruktur bestanden und zweitens diverse Ziele des DB-Konzerns die Steuerung sei ner Infrastrukturtöchter beeinflusst haben – der Bund selbst kann die DB InfraGO lediglich indirekt über den DBKonzern und damit nur auf eine ineffektive Weise steuern. Das erste Defizit ist in der zurückliegenden Legislaturperio de durch die Gründung der DB InfraGO beseitigt worden, was auch als erster Schritt einer zweiten Bahnreform ange sehen werden kann. Das zweite Defizit kann unkompliziert und kurzfristig beseitigt werden, indem durch wenige spe zielle einfachgesetzliche Regelungen festgelegt wird, dass und in welcher Art und Weise der Bund die DB InfraGO zu künftig direkt steuern kann. Weder verfassungs- noch uni onsrechtliche Regelungen stehen derartigen einfachgesetz lichen Reformen entgegen, mit denen ein spezielles„Eisen bahninfrastruktur-Gesellschaftsrecht“ etabliert wird. Auch Arbeitnehmer_inneninteressen werden dadurch nicht be einträchtigt. Die Zerschlagung des integrierten DB-Konzerns und die Herauslösung des Infrastrukturbereichs aus der DB AG sind hingegen nicht zu empfehlen. Eine derartig große Reform wird von vielen Stakeholder_innen seit Jahren vehement gefordert, jedoch würde sie eine Vielzahl neuer Defizite und Probleme schaffen. Dazu zählen unter anderem die Auflösung des konzernübergreifenden Arbeitsmarktes, der Verlust von Synergieeffekten bei Querschnittsaufgaben und der Systemintegration sowie die Bindung erheblicher Ressourcen für unnötige Auftrennungsmaßnahmen. Auch die positiven Schweizer Erfahrungen mit der SBB AG als in tegriertem Konzern sprechen dafür, die DB InfraGO im inte grierten DB-Konzern zu belassen. Darüber hinaus konnten Wettbewerbsbehinderungen, die in der Vergangenheit ein Problem des integrierten Konzerns darstellten, infolge der zwischenzeitlich etablierten Regulierungsregeln deutlich reduziert werden. Insoweit geringfügige Wettbewerbsbe hinderungen weiterhin bestehen und sich negativ auf die Entwicklung des Bahnsystems insbesondere im Bereich des Güterverkehrs auswirken, kann diesen effektiv durch ergän zende Regulierung entgegengewirkt werden. Reformbedarf 2: Auskömmliche, planbare und stabile Finanzmittelbereitstellung durch Fonds umgehend etablieren Die zweite Hauptursache für die Krise im Bereich der Schieneninfrastruktur ist die jahrelang unzureichende und unzuverlässige Finanzierung der Schieneninfrastruktur durch den Bund. Für die Sanierung und Instandhaltung des Bestandsnetzes sowie den am Deutschlandtakt ausgerich teten Kapazitätsausbau auf Basis eines fachlich durch dachten und politisch beschlossenen Mehrjahresplans(des sogenannten Infraplans) ist jedoch eine Finanzierung un verzichtbar, die sowohl auskömmlich wie auch planbar und stabil ist. Unsere Nachbarländer Schweiz und Österreich zeigen, wie das gelingen kann. Besonders empfehlenswert wäre die Etablierung einer Fondsfinanzierung nach dem Schweizer Vorbild, bei der die Finanzmittelbereitstellung auf Verfassungsebene langfris tig vorstrukturiert und gesichert wird und dabei auch Kre ditaufnahmen vorgesehen werden(Becker 2022). In der Schweiz ist zusätzlich ein langfristiger Tilgungsmechanis mus auf Verfassungsebene verankert. Eine derartige Fonds finanzierung könnte auch intermodal konzipiert werden, in dem Lkw-Mauteinnahmen und gegebenenfalls auch Teile der Energiesteuer als Einnahmequellen integriert, aber dann auch Ausgaben im Bereich der Straßeninfrastruktur abgedeckt werden. Die bevorzugte Lösung wäre die Eta­ blierung einer derartigen Fondsfinanzierung nach dem Schweizer Vorbild auf Ebene des Grundgesetzes. Ersatzweise wäre eine einfachgesetzlich verankerte Lö sung anzustreben, die wesentliche Elemente der Fonds modelle aus Österreich und der Schweiz integrieren würde (Hartl et al. 2025: 180ff.). Dabei sollten wesentliche Ele mente der Investitionsfinanzierung der österreichischen Schieneninfrastruktur übernommen werden. Die Republik Österreich betraut im Rahmen von Verträgen in öffentlichöffentlicher Partnerschaft(ÖÖP-Verträgen) in Form von privatrechtlichen Vereinbarungen zwischen dem österrei chischen Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie(BMK) und der ÖBB Infrastruktur AG die ÖBB-Infrastruktur AG mit der Durchführung der Investitionen gemäß eines mehrjäh rigen Investitionsrahmenplans. Auf diese Weise könnten auch in Deutschland – selbst wenn eine Reform der grund gesetzlichen Schuldenbremse unterbleiben sollte – schul denbremsenkonforme Investitionsfinanzierungen ermög licht werden. Derartige Finanzierungen im Rahmen von ÖÖP-Verträgen können – wie auch 2024 im„HellermannGutachten“ thematisiert – einem gewissen verfassungs rechtlichen Risiko unterliegen, das jedoch durch eine ge schickte Ausgestaltung minimiert werden kann. In diesem Zusammenhang kann es Vorteile aufweisen, dass auch bei Haushaltsrefinanzierungen durch einfachgesetzliche Zweckbindungen beispielsweise von Teilen der Mautein nahmen und der Energiesteuer Kreislaufstrukturen für die Finanzflüsse definiert werden, die langfristige Schuldentil gungen ermöglichen und erforderlich machen. Derartige Die Bahn aufs richtige Gleis setzen 2

Kreislaufstrukturen sind wiederum elementarer Bestandteil des Schweizer Bahnfonds. Reformbedarf in den Transportbereichen (SPFV, SPNV, Cargo) im Allgemeinen Auch in den Transportbereichen(SPFV, SPNV und SGV/ Cargo) und bei den Transporttöchtern des DB-Konzerns be steht Reformbedarf – und auch hier sollten insbesondere die positiven Erfahrungen mit dem Schweizer Bahnsystem und der SBB AG als integriertem Konzern adäquat berück sichtigt werden. Im Schienenpersonenfernverkehr(SPFV) hat in der Vergan genheit die DB Fernverkehr als Quasimonopolist einen in tegrierten, alle Fernverkehrsverbindungen einbeziehenden Fahrplan erarbeitet. Auch die Produkt- und Preisgestaltung im Vertrieb hat die Realisierung von Synergie- und Netz werkeffekten berücksichtigt. Durch den zunehmenden Wettbewerb mit Flixtrain und weiteren Anbietern, die in Kürze in den Markt einsteigen werden, ist zu befürchten, dass Netzwerkeffekte im deutschen SPFV-Angebot zuneh mend verloren gehen. So würden beispielsweise nicht zug gebundene Flex-Tickets, die für die Kund_innen attraktive Mobilitätsoptionen und damit hohen Nutzen generieren, zukünftig in diesem Wettbewerb eine geringere Bedeutung aufweisen, überproportional teurer werden und den SPFV im Wettbewerb mit dem motorisierten Individualverkehr (MIV) weiter schwächen. Zu beachten ist in diesem Zusam menhang auch, dass im SPFV Trassenpreisreduktionen in weiten Teilen des Netzes die Auswahl attraktiver bzw. nachfragestarker Strecken(„Rosinenpicken“) durch die Wettbewerber befördern und Netzwerkeffekte weiter zu nichtemachen würden. Eigentlich gebotene Reformmaßnahmen, mit denen eine in tegrierte Fahrplan- und Vertriebsgestaltung effektiv und ef fizient beibehalten sowie Netzwerkeffekte für die Kund_in­ nen des SPFV gesichert werden, können aufgrund der be stehenden überzogenen Liberalisierungsvorgaben des Uni onsrechts kurzfristig nicht umgesetzt werden. Insofern ist es empfehlenswert, kurzfristig durch einzelne kluge Re formmaßnahmen größeren Problemen entgegenzuwirken, die im SPFV entstehen. In Erwägung zu ziehen sind öffent liche Vorgaben zur Etablierung übergreifender Vertriebsan gebote, die den SPFV im Wettbewerb mit dem MIV nicht unattraktiver werden lassen. Dabei könnten beispielsweise Elemente des österreichischen„Klimatickets“ übernommen werden, das flexible Reiseplanungen ermöglicht und so wohl im Fernverkehr der ÖBB als auch der konkurrierenden Westbahn genutzt werden kann. Schließlich sollten pers pektivisch auf europäischer Ebene aktiv Reformdiskussio nen angestoßen werden, um weitere Liberalisierungsmaß nahmen zu verhindern bzw. zurückzunehmen, die den Inte ressen der SPFV-Kund_innen und der Steuerzahler_innen, die letztendlich einen Großteil der Kosten des Bahn- und SPFV-Systems tragen, entgegenstehen. Im Schienenpersonennahverkehr(SPNV) kann und sollte auf Ebene des Bundes ein Beitrag zu einer auskömmlichen sowie langfristig planbaren und stabilen Finanzierung ge leistet werden. Das betrifft zunächst die Regionalisierungs mittel, die vom Bund an die Länder fließen. Bedeutsam ist jedoch auch, dass die Finanzierung des Deutschlandtickets stabil und für die potenziellen Nachfrager_innen berechen bar ist. Positive Effekte des Deutschlandtickets auf den Modal Split 2 werden sich vor allem dann einstellen können, wenn es für die Verkehrsteilnehmenden langfristig bere chenbar ist, dass der öffentliche Verkehr im Vergleich zum MIV günstig beziehungsweise günstiger ist. Die derzeitig unklare Finanzierung des Deutschlandtickets trägt dazu bei, dass das Ticket nicht so wirken kann, wie es wirken soll. In diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen, dass die Schweizer Verkehrspolitik die Fondsfinanzierung nicht nur für den Infrastrukturbereich, sondern auch darüber hi­ nausgehend für planbare und stabile Finanzmittelbereit stellungen einsetzt. Ein weiterer Vorteil einer stabilen Ver stetigung des Deutschlandtickets ist, dass sich relevante Einsparungen in den SPNV-Vertriebsregimen der Bundes länder und Aufgabenträger umsetzen lassen. Mit den ein gesparten Mitteln können zusätzliche SPNV-Verkehre fi nanziert oder Leistungskürzungen vermieden werden. Im Schienengüterverkehr(SGV bzw. Cargo) weist der kom binierte Verkehr 3 besonderes Wachstumspotenzial auf. Die sen Trend gilt es durch eine gesamtwirtschaftlich gedachte Unterstützung des Terminalnetzwerkausbaus verkehrspoli tisch zu unterstützen. Das Netzwerk des Einzelwagenver kehrs 4 wird zukünftig weiterhin bzw. wohl sogar vermehrt einer Förderung bedürfen. Wettbewerbspotenziale sind auf grund der Kostenstruktur nicht sinnvoll realisierbar, inso fern ist der Etablierung von Effizienzanreizen in einem För derregime besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Auch hier bietet sich wiederum an, von den Schweizer Praktiken und Erfahrungen zu lernen bzw. zu profitieren. Zwar funk tioniert der Wettbewerb bei den Ganzzugverkehren 5 , je doch schwächen das Niveau der Trassenpreise und Unsi cherheiten hinsichtlich deren zukünftiger Entwicklung den Schienengüterverkehr und damit ebenfalls den Bereich der Ganzzugverkehre. Die dauerhafte Etablierung eines redu zierten und berechenbaren Trassenpreisniveaus für den Schienengüterverkehr sollte daher eine hohe verkehrspoliti sche Priorität aufweisen. Reformbedarf in den Transportbereichen in Bezug zu den Transporttöchtern des DBKonzerns und zum integrierten DB-Konzern im Speziellen Bei den Transporttöchtern des integrierten DB-Konzerns führen die Marktentwicklungen zu neuen Herausforderun gen. Für DB Fernverkehr als wichtigem Akteur der Mobili tätswende wäre eine(etwas) stärker gemeinwohlorientierte Ausrichtung nach dem Schweizer Vorbild eine Vorzugslö sung. Dies ist aufgrund der derzeitigen unionsrechtlichen Vorgaben jedoch zumindest kurz- und mittelfristig unrealis tisch. Soweit möglich sollte aktuell verhindert werden, dass Die Bahn aufs richtige Gleis setzen 3

Wettbewerber vor allem von der Auswahl attraktiver bzw. nachfragestarker Strecken im SPFV-Netzwerk profitieren können und damit einhergehend DB Fernverkehr sein Netz werkangebot einschränken muss und/oder unverschuldete Defizite aufbaut. Wichtig ist, dass DB Fernverkehr die Ei genkapitalausstattung erhält, die für die erforderlichen In vestitionen benötigt werden. Die DB Cargo befindet sich in einer extrem schwierigen Kri sen- bzw. Sanierungskonstellation. Dabei sollten die Sanie rungsbemühungen anders als in den vergangenen Jahren auf eine langfristig solide Marktpositionierung und wettbe werbsfähige Kostenstrukturen ausgerichtet werden, was nicht zuletzt eine angemessene Kapitalausstattung erfor dert. Im Kontext der unionsrechtlichen Rahmenbedingun gen stellen die erforderlichen Reform- und Sanierungsmaß nahmen eine große Herausforderung dar. Sie sollten daher verkehrspolitisch begleitet und unterstützt werden. Die zukünftigen Rahmenbedingungen für DB Regio werden maßgeblich durch die weitere Markt- und Wettbewerbsent wicklung im SPNV bedingt. Hier sind verschiedene Szena rien denkbar, beispielweise eine verstärkte Integration der SPNV-Leistungserstellung durch Aufgabenträger, was ins besondere aus Ländersicht durchaus Vorteile aufweisen würde. Privatisierungen der Transporttöchter des DB-Konzerns sollten nicht in Betracht gezogen werden, da sie die Funk tionsweise des integrierten Konzerns beeinträchtigen wür den. Stattdessen sollte sich, wie erwähnt, die deutsche Ver kehrs- und Eisenbahnpolitik an der Schweizer Bahnpolitik orientieren. Die Bahn aufs richtige Gleis setzen 4

Endnoten 1 Im Rahmen der Sondierungsgespräche zwischen CDU/CSU und SPD ist am 4.3.2025 eine Einigung über ein 500-Milliarden-Sondervermögen für Infrastruk tur erzielt worden, das nach dem Bundestag am 21.3.2025 auch den Bundesrat passiert hat. Auch wenn diesbezügliche Details(wie die Verteilung der Mittel über Sektoren und im Zeitablauf) noch unklar sind, ist anzunehmen, dass mit hilfe dieses Sondervermögens auch für den Bereich der Schieneninfrastruktur kurz- und wohl ebenso mittelfristig ausreichend Finanzmittel zur Verfügung ste hen dürften. In Bezug auf die Ausgestaltung dieses Sondervermögens und spe ziell den Mittelabfluss bzw. die Mittelnutzung ist es als äußerst bedeutsam an zusehen, dass die Mittelverfügbarkeit für die Schieneninfrastruktur(aber auch für die anderen Sektoren) in den zukünftigen Jahren nicht kurzfristig festgelegt, sondern langfristig für einen Mehrjahreszeitraum vorausschauend geplant wird. Darüber hinausgehend ist es essenziell, dass im Rahmen der grundsätzlichen Reform der Schuldenbremse im Laufe des Jahres 2025, die es gemäß Vereinba rungen in den Sondierungsgesprächen geben soll, ein langfristig gut funktionie rendes Finanzierungsregime für die Schieneninfrastruktur etabliert wird. Hierfür könnte insbesondere ein grundgesetzlich verankerter Finanzierungsfonds spezi ell für die Schieneninfrastruktur vorgesehen werden. Aber auch andere Lösungen wie ein intermodaler Verkehrsinfrastrukturfonds oder eine spezielle Infrastruk turkomponente in einer reformierten Schuldenbremse stellen potenziell geeigne te Lösungsalternativen dar. 2 Unter Modal Split versteht man den Anteil eines Verkehrsträgers am gesamten Verkehrsmarkt. 3 Zu den kombinierten Verkehren zählt der Transport von Gütern in Ladeeinheiten, wobei der größte Teil der Strecke über die Schiene oder Wasserwege erfolgt, der kleinere Teil über die Straße. Beim Wechsel des Verkehrsträgers werden nicht die Güter selbst, sondern die Ladeeinheit umgeschlagen. 4 Einzelne Güterwagen unterschiedlicher Versender und Empfänger werden über ein mehrstufiges Transportnetz, das in der Regel aus mehreren Zügen und Kno tenpunkten besteht, transportiert. 5 Unter Ganzzügen versteht man Güterzüge, die vom Start- bis zum Zielbahnhof durchfahren ohne auszusetzen. Über die Autor_innen Lisa Pfann ist Referentin für Mobilität in der Abteilung Analyse, Pla nung und Beratung der Friedrich-Ebert-Stiftung. Dr. Lukas Vorwerk ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der BauhausUniversität Weimar, Professur Infrastrukturwirtschaft und-manage ment(IWM), und an der TU Berlin, Fachgebiet Wirtschafts- und Infra strukturpolitik(WIP). Literaturverzeichnis Becker, T.(2022): Institutionenökonomische Analysen zur Bereitstel lung und Finanzierung der Schweizer Verkehrsinfrastrukturen, Disser tation, https://www.uni-weimar.de/fileadmin/user/fak/bauing/profes suren_institute/Infrastrukturwirtschaft_und-management/Forschung/ Publikationen/2022/becker_2022-institutionenoekonomische_ana lysen_zur_bereitstellung_und_finanzierung_der_schweizer_verkehrs infrastrukturen.pdf(11.10.2025). Hartl, R.; Beckers, T.; Nagel, K.; Vorwerk, L.; Hermes, G.; Klein, J.; Günnewig, D.; Borken-Kleefeld, J.(2025): Vom BVWP 2030 zur Bundesverkehrswege- und-mobilitätsplanung(BVMP): Eine interdis ziplinäre Analyse der Verkehrsinfrastrukturplanung als Bestandteil der gesamtwirtschaftlich ausgerichteten Verkehrssystemgestaltung unter besonderer Berücksichtigung von Umwelt- und Naturschutz aspekten, Studie im Rahmen des vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz(BMUV) be auftragten Forschungsprojektes„Umwelt- und naturschutzorientierte Transformation der Bundesverkehrswegeplanung: Überprüfung der Verfahren und Bewertungsmethodiken des BVWP 2030 und Weiter entwicklung in einen BVMP 2040“, https://www.bmuv.de/fileadmin/ Daten_BMU/Pools/Forschungsdatenbank/fkz_um23580010_bundes verkehrswegeplanung_bf.pdf(11.3.2025). Impressum Herausgeberin Friedrich-Ebert-Stiftung e.V. Godesberger Allee 149 53175 Bonn info@fes.de Herausgebende Abteilung Abteilung Politische Beratung und Impulse Kontakt Lisa Pfann Lisa.Pfann@fes.de Bildnachweis Seite 1 oben: picture alliance/ dpa| Jan Woitas Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung e.V.(FES). Eine gewerbliche Nutzung der von der FES heraus­ gegebenen ­Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. ­Publikationen der FES dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. März 2025 © Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. ISBN 978-3-98628-709-2 Weitere Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung finden Sie hier: ↗ www.fes.de/publikationen Die Bahn aufs richtige Gleis setzen 5