แนวคิิดและอุุดมการณ์์กัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทย Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System โดย ธร ปีีติิดล © 2024 มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย ทััศนะในหนัังสืือเล่่มนีี จััดพิิมพ์์โดย มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย อาคารธนภููมิิ ชั้้�น 23 เลขที่่� 1550 ถนนเพชรบุุรีีตััดใหม่่ แขวงมัักกะสััน เขตราชเทวีี กรุุงเทพมหานคร 10400 โทร. 0 2652 7178-9 โทรสาร 0 2652 7180 ผู้้�รัับผิิดชอบหลััก Vesna Rodic| ผู้้�อำนวยการ www.thailand.fes.de Friedrich-Ebert-Stiftung Thailand ติิดต่่อขอเอกสาร info@fes-thailand.org ทััศนะ อำนวยการผลิิต บริิษััท บุ๊๊�คสเคป จำกััด bookscape.co โทร. 09 2110 5501 ทััศนะในหนัังสืือเล่่มนีี ข้้อมููลทางบรรณานุุกรมของสำนัักหอสมุุดแห่่งชาติิ ธร ปีีติิดล. แนวคิิดและอุุดมการณ์์กัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทย.-- กรุุงเทพฯ: มููลนิิธิิ ฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย, 2567. 76 หน้้า. 1. รััฐสวััสดิิการ. 2. บริิการสัังคม-- ไทย. I. ชื่่�อเรื่่�อง. 361.65 ISBN 978-616-8192-19-1

ทััศนะในหนัังสืือเล่่มนี้้�ไม่่จำเป็็นต้้องพ้้องกัับมุุมมองของมููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท หรืือหน่่วยงานที่่�ผู้้�เขีียนสัังกััด มููลนิิธิิฯ ไม่่รัับรองความแม่่นตรง ของข้้อมููลที่่�ปรากฏในหนัังสืือ หากต้้องการใช้้งานสื่่�อใดๆ ของมููลนิิธิิฯ ในเชิิงพาณิิชย์์ ต้้องได้้รัับอนุุญาตเป็็นลายลัักษณ์์อัักษรจากมููลนิิธิิฯ ก่่อน มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท เป็็นมููลนิิธิิทางการเมืืองที่่�เก่่าแก่่ที่่�สุุดของประเทศ เยอรมนีี มููลนิิธิิฯ ได้้รัับการตั้้ง� ชื่่อ� ตามฟรีีดริิค เอแบร์์ท ซึ่่ง� เป็็นประธานาธิิบดีี คนแรกของเยอรมนีีที่่ม� าจากการเลืือกตั้้ง� ในระบอบประชาธิิปไตย มููลนิิธิิฯ มุ่่�งมั่่น� ที่่จ� ะส่่งเสริิมการพััฒนาสัังคมการเมืืองและเศรษฐกิิจด้้วยจิิตวิิญญาณ แบบสัังคมประชาธิิปไตย(social democracy) ผ่่านทางพลเมืืองศึึกษา การวิิจััย และการร่่วมมืือระหว่่างประเทศ

สารบััญ บทคััดย่่อ ........................................................................................................ 8 1. บทนำำ� ....................................................................................................... 14 2. กรอบคิิดเพื่่�อสำำ�รวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ กัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการ ....................................... 18 3. แนวคิิดและอุุดมการณ์์ในบริิบทของระบบ สวััสดิิการไทย ..................................................................................... 28 4. นััยต่่อระบบสวััสดิิการไทยจากแนวคิิด และอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้อง ......................................................... 48 5. บทสรุุปและข้้อเสนอแนะ ............................................................... 66 บรรณานุุกรม ............................................................................................. 70

แนวคิิดและอุุดมการณ์์ กัับพััฒนาการของ ระบบสวััสดิิการไทย Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System ธร ปีีติิดล

บทคััดย่่อ

งานชิ้้�นนี้้�ทำการสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�มีีบทบาทสำคััญ กัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทย โดยให้้ความสำคััญกัับแนวคิิด ในสามแง่่มุุม ได้้แก่่ แนวคิิดเรื่่�องบทบาทของรััฐ แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนและ ครอบครััว และแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำ งานชิ้้�นนี้้�มีีเป้้าหมายในการ สร้้างการตระหนัักรู้้ถ� ึึงอิิทธิิพลของแนวคิิดเหล่่านี้้ต� ่่อคุุณลัักษณะของระบบ สวััสดิิการไทย รวมถึึงข้้อจำกััดที่่�ควรนำไปสู่่�การทบทวนเพื่่�อปรัับปรุุง แนวคิิดเหล่่านี้้�ให้้สนัับสนุุนพััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทยได้้ดีีขึ้้�น การสำรวจแนวคิิดเรื่่�องบทบาทของรััฐพบว่่าแนวคิิดที่่�มีีอิิทธิิพล กัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทยที่่ผ� ่่านมาคืือแนวคิิดเรื่่อ� งผู้้ป� กครอง ที่่�ทรงธรรม ซึ่่�งเน้้นความสำคััญของความมีีคุุณธรรมและเมตตาของ ผู้้ป� กครอง และความสััมพัันธ์์แบบอุุปถััมภ์์-เอื้้อ� อาทรระหว่่างผู้้ม� ีีอำนาจรััฐ กัับประชาชน แนวคิิดที่่�เน้้นความสััมพัันธ์์ระหว่่างผู้้�ปกครองที่่�อยู่่�สููงกว่่า กัับประชาชนผู้้ม� ีีฐานะต่่ำกว่่านี้้ส� ่่งอิิทธิิพลให้้ระบบสวััสดิิการไทยมีีพื้้น� ฐาน เป็็นระบบแบบสงเคราะห์์ประชาชน ผู้้�ปกครองใช้้นโยบายสวััสดิิการเพื่่�อ แสดงถึึงคุุณธรรมความมีีเมตตาของตนเองพร้้อมกัับตีีกรอบทางศีีลธรรม ให้้ประชาชนผู้้�รัับสวััสดิิการปฏิิบััติิตาม การสำรวจแนวคิิดเรื่่อ� งชุุมชนและเรื่่อ� งครอบครััวพบว่่าอุุดมการณ์์ ที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับแนวคิิดทั้้ง� สองนั้้น� มัักถููกใช้้มาเป็็นอุุดมคติิชี้้น� ำแนวทางของ นโยบายสวััสดิิการไทย อุุดมคติิเรื่่�องชุุมชนเน้้นความดีีงามของวััฒนธรรม ชุุมชนหมู่่�บ้้านไทย การอยู่่�ร่่วมกัันแบบช่่วยเหลืือเกื้้�อกููล และการพึ่่�ง ตนเอง ในขณะที่่�อุุดมคติิเรื่่�องครอบครััวเน้้นคุุณค่่าของความกตััญญููและ การประพฤติิตนตามบทบาทหน้้าที่่�ของสมาชิิกครอบครััว แม้้ว่่าสภาพ ความเป็็นจริิงของสัังคมไทยจะเปลี่่�ยนแปลงไปจากภาพอุุดมคติิเหล่่านี้้� แต่่อุุดมคติิเหล่่านี้้�ก็็ยัังเป็็นคุุณค่่าสำคััญที่่�รััฐไทยมัักมุ่่�งส่่งเสริิมในการ พััฒนานโยบายสวััสดิิการเพื่่�อปััญหาสำคััญเช่่น การลดความยากจน การดููแลเด็็กและคนชรา Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 9

การสำรวจแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำให้้ข้้อสัังเกตว่่าแนวคิิด ดัังกล่่าวมีีบทบาทจำกััดกัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทย ผู้้ม� ีีอำนาจ ในรััฐไทยมัักไม่่เห็็นถึึงความสำคััญของการแก้้ปััญหาความเหลื่่อ� มล้้ำอย่่าง แท้้จริิง ด้้วยมีีมุุมมองว่่าความเหลื่่อ� มล้้ำและการมีีความสััมพัันธ์์แบบสููง-ต่่ำ ในสัังคมนั้้�นเป็็นเรื่่�องปกติิ ควรเน้้นไปที่่�การทำหน้้าที่่�ตามจารีีตของคน ต่่างชนชั้้น� และฐานะกัันมากกว่่า ในอีีกด้้านหนึ่่ง� คนในสัังคมไทยยัังมัักจะมีี อคติิกัับผู้้อ� ยู่่�ในฐานะยากจนว่่าปััญหาของพวกเขานั้้น� เกิิดมาด้้วยเพราะการ ขาดศีีลธรรมและความรู้้� ในขณะที่่ก� ็็เชิิดชููผู้้ม� ีีความมั่่ง� คั่่ง� ถึึงการมีีคุุณธรรม เช่่น ความขยััน ซื่่�อสััตย์์ อดทน มุุมมองเช่่นนี้้�ขาดซึ่่�งการรัับรู้้�ถึึงโครงสร้้าง ทางสัังคมที่่�ไม่่เป็็นธรรม และส่่งผลให้้นโยบายสวััสดิิการไทยไม่่ได้้มุ่่�งแก้้ ปััญหาที่่ร� ะดัับโครงสร้้าง และมัักวางเป้้าหมายไปที่่ก� ารช่่วยเหลืือคนยากจน พร้้อมไปกัับการส่่งเสริิมคุุณธรรมและความรู้้�ของพวกเขาเป็็นสำคััญ d d d This work examines ideas and ideologies that have influenced the development of Thailand’s welfare system. It examines ideas involve in the three main aspects of Thai welfare system: the roles of the state, the values of the community and the family, and the importance of inequality reduction. The paper also highlights the need for evolving these ideas to better support the advancement of Thailand’s welfare system. Exploring ideas and ideologies related to the roles of the state in Thai culture, the paper underscores the paramount importance of the concept of“benevolent ruler”. Having a benevolent ruler, who demonstrates morality and kindness to his subject, is key to the legitimacy of state power. This benevolent ruler is situated at 10 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

the top of a hierarchical( Soong-Tum) and paternalistic( Oup-pa-thum) relationship with the people. In this paternalistic relationship, whoever has the state power also needs to act like a father who take care of his children, while governing them to act morally. These ideas related to the role of the state have influenced the key characteristic of Thai welfare system, which is“paternalistic welfare”. In this system, leaders with state power assist the poor and disadvantages as a means to demonstrate their high morality, which the people who receive assistance are powerless, and obliged to follow the moral values dictated by the leaders. The ideas and ideologies related to the community and the family are closely intertwined with the paternalistic approach of Thai welfare. The concept of a“Thai community” is idealized as the epitome of rural life, emphasizing the revival of Thai community’s culture in the past, traditional wisdom, and the value of self-reliance. The Thai concept of family emphasizes values of gratitude( KwamKatanyu) and the duty( Nha-ti) of each family members. Both the ideal of Thai community, and the values associated with Thai family, are often invoked by the Thai state in shaping welfare policies. The ideal of Thai community have had a strong influence on the direction of welfare policies supporting the rural poor, while values related to Thai families have influenced policies concerning Thailand’s elderly and children. It is worth noting that these ideals persist despite the evolving realities of Thai rural communities and families. The ideas and ideologies related to inequality in the Thai context have contributed to the state’s reluctance to tackle Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 11

the problem. Integral in the state’s perspective on inequality is the belief that Thai society is inherently hierarchical, leading to the normalization of inequality as a“natural” condition. Therefore, the emphasis is placed on ensuring that everyone fulfills their duties, with the notion that those born into poverty should accept their lower status without contesting those in higher positions. Additionally, there exists a widespread perspective that the rural poor are trapped in a cycle of inadequate education and improper culture, while the wealthy are praised for their personal virtues, such as diligence and honesty. These perspectives fail to acknowledge the structural roots of inequality that underpin individual success or failure. Consequently, Thai welfare policies aimed at addressing inequality tend to focus primarily on the poor, offering assistance while also seeking to enhance their education and morality. In conclusion, this examination of ideas and ideologies that have shaped Thailand’s welfare system reveals that mainstream ideas in Thai society have not always been conducive to its development. Thus, it is imperative to raise awareness within Thai society regarding the limitations imposed by these ideas and ideologies. Moreover, there is a pressing need for Thai society to embrace the adaptation of these concepts, allowing for the integration of newer, more supportive ideas that can advance Thailand’s welfare system. 12 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

1 บทนำำ� ผู้้�เขีียนขอขอบคุุณ กััลป์์ กรุุยรุ่่�งโรจน์์ สรงกรณ์์ เตชวณิิชย์์พงศ์์ และลััทธพล ยิ้้�มละมััย ผู้้�ช่่วยวิิจััย สำำ�หรัับความช่่วยเหลืือในโครงการเวทีีชุุมชนนโยบายเพื่่�อการ ผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย และความช่่วยเหลืือในการรวบรวม เนื้้�อหาให้้กัับงานชิ้้�นนี้้�

พััฒนาการของระบบสวััสดิิการเกิิดจากอิิทธิิพลของหลายปััจจััย ประกอบกััน ในขณะที่่ง� านศึึกษาจำนวนมากให้้ความสำคััญกัับปััจจััย เช่่น บทบาทของระบบการเมืือง ขบวนการเคลื่่�อนไหวในสัังคม หรืือแม้้กระทั่่�ง คุุณลัักษณะของระบบเศรษฐกิิจ แต่่กลัับไม่่ได้้ศึึกษาปััจจััยด้้านบทบาทของ แนวคิิดและอุุดมการณ์์ไว้้มากเท่่าไรนััก ในการศึึกษาพััฒนาการของระบบสวััสดิิการในประเทศไทย ก็็เช่่นกััน ปััจจััยที่่�ได้้รัับความสนใจมัักเป็็นบทบาทของระบบการเมืือง ที่่�ไม่่เป็็นประชาธิิปไตย การขาดหายไปของขบวนการเคลื่่�อนไหวอย่่าง ขบวนการแรงงาน และคุุณลัักษณะของระบบเศรษฐกิิจที่่ย� ัังมีีภาคเศรษฐกิิจ ไม่่เป็็นทางการขนาดใหญ่่ แต่่ยัังไม่่ค่่อยมีีการศึึกษาบทบาทของ แนวคิิดและอุุดมการณ์์ แม้้ว่่าในการแลกเปลี่่�ยนถกเถีียงเรื่่�องระบบ สวััสดิิการไทย คำถามเกี่่�ยวกัับแนวคิิดที่่�มีีอิิทธิิพลต่่อระบบสวััสดิิการไทย มัักจะปรากฏขึ้้�นอยู่่�เสมอ ในงานชิ้้�นนี้้� ผู้้�เขีียนต้้องการดึึงความสนใจมายัังปััจจััยที่่�ไม่่ ค่่อยได้้รัับการศึึกษา โดยสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�มีีอิิทธิิพลต่่อ พััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทย ผู้้�เขีียนให้้ความสำคััญกัับแนวคิิดและ อุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับแง่่มุุมสำคััญๆ ในพััฒนาการระบบสวััสดิิการ ไทย เช่่น แนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�ส่่งผลสำคััญต่่อมุุมมองเรื่่�องบทบาท ของรััฐไทยในการจััดการระบบสวััสดิิการ มุุมมองเรื่่�องบทบาทด้้าน สวััสดิิการของชุุมชนและครอบครััว และมุุมมองเรื่่�องบทบาทของรััฐ ในการส่่งเสริิมความเสมอภาคในสัังคมไทย ในการสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�ส่่งผลต่่อพััฒนาการของ ระบบสวััสดิิการไทย ผู้้�เขีียนจะมุ่่�งความสนใจไปยัังมุุมมองที่่�จััดอยู่่�ใน “กระแสหลััก” ซึ่่�งมีีบทบาทต่่อการทำหน้้าที่่�ด้้านสวััสดิิการของรััฐไทย มาเป็็นเวลานาน โดยไม่่ได้้อภิิปรายสืืบต่่อไปยัังมุุมมองใหม่่ๆ ที่่�ปััจจุุบััน เข้้ามามีีอิิทธิิพลกัับสัังคมไทยมากขึ้้�น นอกจากนี้้� สิ่่�งที่่�ยัังไม่่สามารถ ทำได้้ด้้วยพื้้�นที่่�ที่่�มีีจำกััด ก็็คืือการชี้้�วััดให้้ชััดเจนว่่าแนวคิิดที่่�จะทำการ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 15

สำรวจนั้้�นมีีผลมากขนาดไหนกัับระบบสวััสดิิการไทย งานชิ้้�นนี้้�ถืือเป็็น พื้้�นฐานในการพััฒนางานที่่�จะมาตอบโจทย์์เหล่่านี้้�ต่่อไปในอนาคต เนื้้�อหาของงานชิ้้�นนี้้�แบ่่งออกเป็็นห้้าส่่วน ส่่วนแรกคืือบทนำ ส่่วนที่่�สองอธิิบายกรอบคิิดที่่�เชื่่�อมโยงบทบาทของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ เข้้ากัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการ โดยเฉพาะในด้้านที่่�สำคััญต่่อการ พััฒนารููปแบบระบบสวััสดิิการ ส่่วนที่่�สามสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ ในบริิบทของระบบสวััสดิิการไทย โดยเน้้นสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ ที่่�โยงกัับมุุมมองในสามแง่่มุุม ได้้แก่่ บทบาทของรััฐในระบบสวััสดิิการ บทบาทของชุุมชนและครอบครััวในระบบสวััสดิิการ และความสำคััญของ ปััญหาความเหลื่่อ� มล้้ำต่่อระบบสวััสดิิการ ส่่วนที่่ส�ี่่ส� ำรวจนััยของอุุดมการณ์์ และแนวคิิดต่่อการพััฒนาระบบสวััสดิิการไทย ส่่วนสุุดท้้ายคืือบทสรุุป และข้้อเสนอแนะ 16 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

2 กรอบคิิดเพื่่�อสำำ�รวจ แนวคิิดและอุุดมการณ์์ กัับพััฒนาการ ของระบบสวััสดิิการ

ในส่่วนนี้้� ผู้้�เขีียนได้้สำรวจวรรณกรรมที่่�เกี่่�ยวข้้อง เพื่่�อวางฐานคิิด ในการสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�ส่่งผลต่่อพััฒนาการของระบบ สวััสดิิการไทย การสำรวจมีีเป้้าหมายอยู่่�สองประการ ประการแรก แสดง ให้้เห็็นถึึงช่่องทางที่่�แนวคิิดและอุุดมการณ์์ส่่งผลไปยัังพััฒนาการของ ระบบสวััสดิิการ ประการที่่�สอง อธิิบายแง่่มุุมของระบบสวััสดิิการที่่�ได้้รัับ อิิทธิิพลสำคััญจากแนวคิิดและอุุดมการณ์์ ซึ่่ง� งานศึึกษานี้้จ� ะให้้ความสนใจ เป็็นลำดัับถััดไป ควรกล่่าวเสีียก่่อนว่่านิิยามของระบบสวััสดิิการในงานศึึกษา นี้้�จะเน้้นไปยัังระบบสวััสดิิการที่่�นำโดยรััฐ หรืือระบบ“รััฐสวััสดิิการ” กล่่าวคืือระบบที่่�รััฐสนัับสนุุนความเป็็นอยู่่�ที่่�ดีีของประชาชนผ่่าน ชุุดนโยบายต่่างๆ ที่่�ทำหน้้าที่่�คุ้้�มครองประชาชนจากความเสี่่�ยงที่่�เกิิดขึ้้�น ในการอยู่่�ร่่วมกัับระบบตลาด และส่่งเสริิมโอกาสที่่�เท่่าเทีียมกััน(Wier, 2001) ชุุดนโยบายสวััสดิิการที่่�ดำเนิินการโดยรััฐในปััจจุุบััน มีีอีีกชื่่�อหนึ่่�ง คืือ นโยบายคุ้้�มครองทางสัังคม(social protection policy) ซึ่่�งคอยช่่วย สนัับสนุุนประชาชนในแต่่ละช่่วงวััย ไม่่ว่่าจะเป็็นการสนัับสนุุนเด็็กให้้ ได้้รัับโอกาสในการเติิบโตและเรีียนรู้้� การป้้องกัันความเสี่่�ยงให้้แรงงาน ทั้้ง� ด้้านสุุขภาพและความมั่่น� คงในการทำงาน และการช่่วยรองรัับความเสี่่ย� ง ในวััยชรา เช่่น การมีีบำนาญและระบบสุุขภาพที่่�ดีีรองรัับประชากร ผู้้�สููงอายุุ(ILO, 2021) ระบบสวััสดิิการที่่�มีีรััฐเป็็นกลไกสำคััญ ในรายละเอีียดมีี คุุณลัักษณะแตกต่่างกัันออกไปหลากหลายรููปแบบ ตั้้�งแต่่ระดัับการ คุ้้ม� ครองความเสี่่ย� งและศัักยภาพในการสร้้างความเสมอภาคให้้ประชาชน ไปจนถึึงความเป็็นไปได้้นานาที่่�ระบบสวััสดิิการเชื่่�อมโยงเข้้ากัับเส้้นทาง ของพััฒนาการในระบบที่่�แตกต่่างกััน ซึ่่�งได้้รัับอิิทธิิพลจากหลายปััจจััย Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 19

2.1 แนวคิิดและอุุดมการณ์์กัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการ งานศึึกษาระบบ“รััฐสวััสดิิการ” มัักจะมองพััฒนาการของรััฐสวััสดิิการว่่า ได้้รัับอิิทธิิพลจากปััจจััยสามชุุดหลัักดัังนี้้�(ธร, 2560) ปััจจััยชุุดแรก คืือการเปลี่่�ยนแปลงของสภาพเศรษฐกิิจและ สัังคม การเปลี่่�ยนแปลง เช่่น การขยายตััวของภาคอุุตสาหกรรม หรืือการพััฒนาเศรษฐกิิจและสัังคมสู่่�ความทัันสมััย ได้้สร้้าง ความจำเป็็นให้้ต้้องมีีระบบสวััสดิิการมารองรัับสภาพปััญหาใหม่่ๆ ในชีีวิิตความเป็็นอยู่่�และการทำงานของประชาชนที่่�เกิิดจากการ เปลี่่�ยนแปลงเหล่่านี้้�(Kerr et al., 1960; O’Connor, 1973) ปััจจััยชุุดที่่ส� อง คืือการเคลื่่อ� นไหวของขบวนการทางสัังคม โดย เฉพาะขบวนการแรงงาน การเปิิดพื้้�นที่่�ในระบอบประชาธิิปไตย ได้้เปิิดโอกาสให้้ขบวนการทางสัังคมมีีส่่วนเข้้าไปผลัักดัันให้้เกิิด ระบบสวััสดิิการและขยายตััวออกไปได้้(Korpi, 1980) ปััจจััยชุุดที่่�สาม คืือบทบาทของสถาบัันทางการเมืือง โดย คุุณลัักษณะของสถาบัันการเมืือง เช่่น ความเป็็นประชาธิิปไตย การแบ่่งอำนาจระหว่่างกลไกรััฐส่่วนต่่างๆ รวมไปถึึงกฎเกณฑ์์ การจััดตั้้�งรััฐบาล มีีบทบาทสำคััญในการกำหนดว่่านโยบาย สวััสดิิการในลัักษณะใดที่่จ� ะถููกผลัักดัันได้้สำเร็็จ(Skocpol, 1985; Immergut, 1992) ปััจจััยทั้้�งสามชุุดเชื่่�อมโยงพััฒนาการของระบบสวััสดิิการเข้้ากัับ การเปลี่่�ยนแปลงทางเศรษฐกิิจ สัังคม และการเมืือง อย่่างไรก็็ดีี แง่่มุุม ที่่�มีีการกล่่าวถึึงไม่่มากนัักในการอธิิบายพััฒนาการของระบบสวััสดิิการ 20 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

ผ่่านชุุดปััจจััยข้้างต้้น ก็็คืือแง่่มุุมด้้านบทบาทของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ ทำให้้ยัังมีีช่่องว่่างในคำอธิิบายว่่าบทบาทของแนวคิิดและอุุดมการณ์์นั้้�น เชื่่�อมโยงกัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการเช่่นไร จากการสำรวจงานวิิชาการพบว่่า การวิิเคราะห์์บทบาทของ แนวคิิดและอุุดมการณ์์กัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการนั้้�นได้้รัับการ กล่่าวถึึงอยู่่�บ้้าง โดยเฉพาะในงานชิ้้�นสำคััญของ Marshall(1950) ที่่�กล่่าวถึึงความเชื่่�อมโยงระหว่่างพััฒนาการของแนวคิิดเรื่่�องสิิทธิิทาง สัังคม(social rights) กัับระบบสวััสดิิการในบริิบทตะวัันตก งานชิ้้�นนี้้� อธิิบายว่่าการเปลี่่�ยนแปลงสำคััญที่่�ช่่วยขัับเคลื่่�อนให้้เกิิดรััฐสวััสดิิการ ในบริิบทตะวัันตกนั้้น� เนื่่อ� งจากสัังคมตะวัันตกได้้ขยัับขอบเขตการยอมรัับ สิิทธิิของประชาชน จากสิิทธิิพลเมืือง(civil rights) ในการมีีสิิทธิิเสรีีภาพ พื้้�นฐาน ไปสู่่�สิิทธิิทางการเมืือง(political rights) ในการมีีส่่วนร่่วมทาง การเมืือง และในที่่�สุุดก็็ไปสู่่�การยอมรัับ“สิิทธิิทางสัังคม” ในการได้้รัับการ ดููแลคุุณภาพชีีวิิตจากรััฐ อย่่างไรก็็ดีี คำอธิิบายเรื่่�องสิิทธิิทางสัังคมก็็ยัังไม่่เพีียงพอจะ อธิิบายสภาพต่่างๆ อีีกหลายประการ เช่่น ยัังไม่่สามารถเชื่่�อมโยงไปสู่่� การอธิิบายพััฒนาการที่่�นำไปสู่่�รููปแบบของระบบสวััสดิิการที่่�หลากหลาย และยัังไม่่เชื่่�อมโยงเอาแนวคิิดและอุุดมการณ์์อื่่�นๆ เข้้ามาสร้้างคำอธิิบาย ที่่�ลึึกซึ้้�งขึ้้�นได้้ ที่่�สำคััญ ในกรณีีของพััฒนาการระบบสวััสดิิการเช่่น ประเทศไทย บทบาทของแนวคิิดเรื่่อ� งสิิทธิิทางสัังคมที่่ผ� ่่านมายัังมีีอยู่่�อย่่าง จำกััด การอธิิบายกรณีีของประเทศไทยจึึงต้้องหากรอบคิิดอื่่�นมาเพิ่่�มเติิม กรอบคิิดที่่�นำมาช่่วยอธิิบายบทบาทของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ กัับนโยบายสวััสดิิการได้้นั้้น� พบได้้ในงานวิิเคราะห์์นโยบายที่่ใ� ห้้ความสนใจ กัับการวิิเคราะห์์สิ่่ง� ที่่เ� รีียกว่่า“วาทกรรม”(discourse)(Hajer, 2002) หรืือ “เรื่่�องเล่่า”(narrative)(Jones et al., 2014) การวิิเคราะห์์วาทกรรมหรืือ เรื่่อ� งเล่่านั้้�น แม้้จะอยู่่�ในงานศึึกษาคนละชิ้้�น แต่่ผู้้เ� ขีียนพบว่่าทั้้ง� สองกรอบ คิิดมีีความคล้้ายคลึึงกััน โดยทั้้�งการวิิเคราะห์์วาทกรรมและเรื่่�องเล่่าต่่างก็็ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 21

สนใจบทบาทของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ว่่าส่่งผลต่่อกระบวนการให้้คุุณค่่า ที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับนโยบายอย่่างไร เช่่น การตีีความว่่าอะไรคืือปััญหาที่่ต� ้้องการ แก้้ไข อะไรคืือสิ่่�งที่่�ดีีและไม่่ดีีที่่�เกี่่�ยวข้้อง และอะไรคืือทางออกจากปััญหา กระบวนการให้้คุุณค่่าเหล่่านี้้�จะนำไปสู่่�การสร้้างเนื้้�อหาทางนโยบาย หากกล่่าวเพิ่่�มเติิมในรายละเอีียด สำหรัับการวิิเคราะห์์บทบาท ของวาทกรรมต่่อนโยบาย คำว่่า“วาทกรรม” หมายความถึึงชุุดแนวคิิด มโนทััศน์์ และหมวดหมู่่�ต่่างๆ ที่่�ได้้รัับการหยิิบยกมาให้้ความหมายกัับ สภาวะในความสนใจ วาทกรรมมีีบทบาทในการให้้ความหมายกัับสภาพ ปััญหาทางสัังคมต่่างๆ โดยการส่่งอิิทธิิพลต่่อมุุมมองในทางอััตวิิสััย (subjectivity) ของตััวละครที่่�เกี่่�ยวข้้องว่่าจะมองสิ่่�งที่่�ดีีและเลวในสภาวะ นั้้น� ๆ เช่่นไร จนท้้ายที่่ส� ุุดมุุมมองนั้้น� ๆ ก็็กลายไปเป็็นความจริิงทางนโยบาย ที่่�ได้้รัับการยอมรัับ(Hajer, 1993) ในขณะที่่ก� ารวิิเคราะห์์บทบาทของ“เรื่่อ� งเล่่า” ในกระบวนการทาง นโยบาย มีีแนวทางที่่�คล้้ายกัับการวิิเคราะห์์วาทกรรมคืือ ต้้องการแสดง ให้้เห็็นระบบคุุณค่่าที่่อ� ยู่่�เบื้้อ� งหลัังการผลัักดัันนโยบาย ผ่่านการเผยให้้เห็็น ส่่วนประกอบต่่างๆ ของเรื่่�องเล่่าที่่�ถููกใช้้อธิิบายสภาวการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้อง เช่่น การสร้้างฉากของการเปลี่่�ยนแปลง การกำหนดตััวละครหรืือปััจจััย ที่่เ� กี่่ย� วข้้องให้้อยู่่�ในฐานะตััวร้้ายที่่ส� ร้้างปััญหาหรืือเป็็นวีีรบุุรุุษที่่จ� ะสามารถ แก้้ปััญหานั้้�นได้้ หรืือการเชื่่�อมโยงตััวละครเข้้าด้้วยกัันผ่่านโครงเรื่่�อง เพื่่�อนำเสนอหนทางแก้้ไข โดยท้้ายที่่�สุุดแล้้วเรื่่�องเล่่าก็็ย่่อมสะท้้อนคุุณค่่า ทางจริิยธรรมที่่�กำหนดทิิศทางของนโยบายว่่าควรจะต้้องเดิินหน้้าต่่อไป เช่่นไร(Jones et al., 2014) การวิิเคราะห์์วาทกรรมหรืือเรื่่�องเล่่าช่่วยให้้เข้้าใจได้้ว่่าแนวคิิด และอุุดมการณ์์นั้้�นมีีอิิทธิิพลไปยัังนโยบายได้้อย่่างไร โดยมุ่่�งความสนใจ ไปที่่ก� ระบวนการให้้“คุุณค่่า” หรืือ“มุุมมองแบบอััตวิิสััย” ของเหล่่าตััวละคร ที่่เ� ข้้ามาเกี่่ย� วข้้อง สำหรัับช่่องทางที่่แ� นวคิิดและอุุดมการณ์์จะมีีบทบาทกัับ นโยบายสวััสดิิการได้้นั้้น� เกิิดขึ้้น� ได้้ในขั้้น� ตอนสำคััญ(Beland, 2005) เช่่น 22 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

การกำหนดว่่าอะไรคืือปััญหา โดยแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่� ผู้้�กำหนดนโยบายยึึดถืือนั้้�น จะส่่งผลให้้ผู้้�กำหนดนโยบายเลืือก ให้้ความสนใจแก้้ปััญหาหนึ่่�งๆ ก่่อนปััญหาอื่่�น การเลืือกนโยบาย สำหรัับกลุ่่�มผู้้�กำหนดนโยบายที่่�มีีกระบวนทััศน์์(paradigm) ใกล้้เคีียงกััน นอกจากจะตีีความสภาพปััญหา ไปในทางเดีียวกัันแล้้ว ยัังมัักเสนอทางออกทางนโยบายไปในทาง ที่่�คล้้ายกัันด้้วย การสื่่�อสารทางการเมืือง ผู้้�กำหนดนโยบายยัังมัักจะต้้อง หยิิบเอาแนวคิิดที่่�ตนเองมองว่่าเกี่่�ยวข้้องกัับนโยบายมาอธิิบาย ต่่อสาธารณชน เพื่่�อสร้้างการยอมรัับทางการเมืืองให้้กัับการ ตััดสิินใจของตนเอง ตััวอย่่างการนำกรอบคิิดเรื่่�อง“เรื่่�องเล่่า” มาวิิเคราะห์์บทบาท ต่่อนโยบายสวััสดิิการ คืืองานเรื่่�อง Myths, Narratives and Welfare States(Greve, 2020) งานชิ้้น� นี้้ม�ุ่่�งความสนใจไปที่่ก� ารสำรวจเรื่่อ� งเล่่าและ ความเชื่่�อ(myth) ที่่�ส่่งผลต่่อความเป็็นไปของระบบสวััสดิิการตะวัันตก ในปััจจุุบััน โดยเน้้นไปยัังเรื่่�องเล่่าและความเชื่่�อที่่�เกี่่�ยวพัันกัับคุุณลัักษณะ ของผู้้ท� ี่่ไ� ด้้รัับสวััสดิิการและการทำงานของรััฐสวััสดิิการ เรื่่อ� งเล่่าและความ เชื่่�อที่่�มีีความสำคััญกัับระบบสวััสดิิการตะวัันตกมัักจะเกี่่�ยวข้้องกัับการ สร้้างเส้้นแบ่่ง“ความเหมาะสมในการได้้รัับ”(deserviness) สวััสดิิการ ตััวอย่่างเช่่น ความเชื่่�อว่่าผู้้�ได้้รัับสวััสดิิการเป็็นกลุ่่�มคนที่่�เกีียจคร้้าน หรืือ ความเชื่่อ� ว่่าพวกเขากำลัังเอารััดเอาเปรีียบประชาชนคนอื่่น� ด้้วยการพึ่่ง� พิิง สวััสดิิการ นอกจากนี้้� ชุุดความเชื่่�อและเรื่่�องเล่่าที่่�มีีความสำคััญในระบบ สวััสดิิการตะวัันตกยัังเชื่่�อมโยงกัับมุุมมองเรื่่�องความเหมาะสมในการทำ หน้้าที่่�ให้้สวััสดิิการของรััฐ ตััวอย่่างเช่่น ความเชื่่�อที่่�ว่่าการใช้้จ่่ายด้้าน Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 23

สวััสดิิการเป็็นส่่วนสำคััญที่่ท� ำให้้รััฐบาลใช้้จ่่ายเกิินตััว ในบริิบทตะวัันตกนั้้น� ท้้ายที่่�สุุดแล้้วความเชื่่�อและเรื่่�องเล่่าเหล่่านี้้�ส่่งผลให้้เกิิดกระบวนการ ลดทอนความชอบธรรมของรััฐสวััสดิิการ 2.2 แง่่มุุมของระบบสวััสดิิการที่่�ได้้รัับอิิทธิิพลจากแนวคิิดและ อุุดมการณ์์ การวิิเคราะห์์บทบาทของแนวคิิดและอุุดมการณ์์กัับพััฒนาการของ นโยบายสวััสดิิการในบริิบทไทยนั้้�น อาจมีีความแตกต่่างออกไปเมื่่�อ เปรีียบเทีียบกัับบริิบทตะวัันตก เนื่่อ� งจากระบบสวััสดิิการตะวัันตกมีีความ เป็็นมาที่่�ยาวนานกว่่า และมีีพััฒนาการที่่�ก้้าวหน้้าไปมากกว่่า แง่่มุุม การวิิเคราะห์์จึึงแตกต่่างกััน ผู้้เ� ขีียนมองว่่างานวิิเคราะห์์ในบริิบทตะวัันตก ที่่ม�ุ่่�งไปยัังปััจจััยแนวคิิดและอุุดมการณ์์ ซึ่่ง� ส่่งผลต่่อการมอง“ความเหมาะสม ในการได้้รัับสวััสดิิการ” นั้้น� ไม่่สามารถประยุุกต์์ใช้้ได้้โดยตรง การวิิเคราะห์์ ในบริิบทของประเทศไทยต้้องคำนึึงถึึงพััฒนาการของบทบาทรััฐในด้้าน สวััสดิิการที่่�ยัังขยัับขยายไปได้้ไม่่ไกลมากนััก รวมไปถึึงพื้้�นฐานของระบบ สวััสดิิการที่่�ยัังไม่่ครอบคลุุมและไม่่เพีียงพอ(ILO, 2022) ในงานชิ้้น� นี้้� ผู้้เ� ขีียนจึึงมุ่่�งความสนใจไปยัังแนวคิิดและอุุดมการณ์์ ที่่ส� ่่งผลกัับแง่่มุุมพื้้น� ฐานของระบบสวััสดิิการในบริิบทของประเทศไทย โดย แง่่มุุมเหล่่านี้้ม� ีีนััยสำคััญต่่อทิิศทางการขยายตััวในสามด้้าน ได้้แก่่ บทบาท ของรััฐในการให้้สวััสดิิการ บทบาทของชุุมชนและครอบครััวที่่�เกี่่�ยวข้้อง กัับสวััสดิิการ และการให้้ความสำคััญกัับการลดความเหลื่่อ� มล้้ำผ่่านระบบ สวััสดิิการ ผู้้เ� ขีียนจะมุ่่�งไปที่่ก� ารวิิเคราะห์์แนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่ส� ่่งผลต่่อ มุุมมองหลัักที่่ส� ัังคมไทยมีีต่่อแง่่มุุมเหล่่านี้้� ซึ่่ง� มีีความสำคััญอย่่างยิ่่ง� ในการ กำหนดรููปแบบของระบบสวััสดิิการที่่�จะเกิิดขึ้้�น บทบาทของรััฐในด้้านสวััสดิิการถืือเป็็นฐานสำคััญของพััฒนาการ ของระบบสวััสดิิการในแทบทุุกประเทศ การที่่�สัังคมมีีมุุมมองที่่�ให้้การ 24 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

ยอมรัับและให้้คุุณค่่ากัับบทบาทของรััฐ ว่่าควรต้้องเข้้ามาช่่วยส่่งเสริิม คุุณภาพชีีวิิตประชาชนผ่่านบทบาทการให้้สวััสดิิการ ถืือเป็็นบัันไดขั้้�น สำคััญในการพััฒนาของระบบสวััสดิิการ นอกจากนี้้� อุุดมการณ์์ที่่เ� ชื่่อ� มโยง กัับบทบาทของรััฐในด้้านสวััสดิิการนั้้�น ยัังหล่่อหลอมรููปแบบของระบบ สวััสดิิการที่่�เกิิดขึ้้�น ตััวอย่่างที่่�สะท้้อนเรื่่�องนี้้�คืือกรณีีของระบบสวััสดิิการ ที่่�มีีรููปแบบอนุุรัักษนิิยม(conservative welfare regime) เช่่น ในประเทศ เยอรมนีี การผลัักดัันรััฐสวััสดิิการเชื่่�อมโยงกัับความต้้องการเสริิมสร้้าง อำนาจการปกครองของรััฐ โดยรััฐหัันมาทำหน้้าที่่�ด้้านสวััสดิิการเพื่่�อ เป้้าหมายในการสร้้างการยอมรัับจากประชาชน โดยเฉพาะในกลุ่่�ม แรงงาน(Epsing-Andersen, 1990) ในขณะที่่�ระบบสวััสดิิการที่่�มีี รููปแบบเน้้นผลิิตภาพ(productivist welfare regime) เช่่น ในประเทศญี่่ป� ุ่่น� พััฒนาการของระบบสวััสดิิการยึึดโยงอยู่่�กัับเป้้าหมายการพััฒนาเศรษฐกิิจ ที่่ร� ััฐมีีบทบาทนำ ส่่งผลให้้นโยบายสวััสดิิการที่่เ� กิิดขึ้้น� เน้้นไปที่่ก� ารส่่งเสริิม กำลัังแรงงานที่่�มีีบทบาทสำคััญในการพััฒนาเศรษฐกิิจ(Holliday, 2000; Kwon, 2009) สำหรัับแง่่มุุมเรื่่�องบทบาทของชุุมชนและครอบครััว มุุมมองต่่อ บทบาทของชุุมชนและครอบครััวที่่�แพร่่หลายอยู่่�ในสัังคมมีีอิิทธิิพลสำคััญ ในการกำหนดขอบเขตของการให้้สวััสดิิการโดยรััฐ หากสัังคมใดยัังยึึดถืือ คุุณค่่าที่่�ให้้ชุุมชนและครอบครััวมีีบทบาทหลัักในการดููแลแง่่มุุมด้้าน สวััสดิิการของสมาชิิก ขอบเขตของการให้้สวััสดิิการโดยรััฐก็็มัักจะถููกจำกััด ให้้แคบลงตามไป ตััวอย่่างในกรณีีนี้้�พบได้้จากการศึึกษาพััฒนาการของ ระบบสวััสดิิการแบบอนุุรัักษนิิยม โดยในบริิบทดัังกล่่าว ระบบสวััสดิิการ พััฒนาขึ้้�นมาพร้้อมกัับที่่�สัังคมยัังมีีความต้้องการที่่�จะรัักษาไว้้ซึ่่�งคุุณค่่า และบทบาทของสถาบัันดั้้ง� เดิิม(traditional institution) เช่่น สมาคมอาชีีพ ต่่างๆ และที่่�สำคััญก็็คืือบทบาทของสถาบัันครอบครััวในการดููแลสมาชิิก ด้้วยเหตุุนี้้� ลัักษณะสำคััญของระบบสวััสดิิการในรููปแบบอนุุรัักษนิิยม จึึงเกิิดขึ้้น� บนฐานของการดููแลกัันระหว่่างสมาชิิกในกลุ่่�มอาชีีพที่่ค� ล้้ายกััน Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 25

และพยายามไม่่เข้้าไปแทรกแซงหรืือทดแทนบทบาทของครอบครััว (Epsing-Andersen, 1990) แง่่มุุมสำคััญสุุดท้้ายที่่�งานชิ้้�นนี้้�ให้้ความสนใจก็็คืือ การให้้ความ สำคััญกัับการลดความเหลื่่อ� มล้้ำ มุุมมองที่่ใ� ห้้ความสำคััญกัับการลดความ เหลื่่�อมล้้ำ จะเป็็นฐานสำคััญที่่�เชื่่�อมโยงไปยัังการกำหนดบทบาทด้้าน สวััสดิิการของรััฐ หากสัังคมให้้ความสำคััญกัับการลดความเหลื่่อ� มล้้ำมาก ก็็มัักพยายามผลัักดัันให้้รััฐเข้้ามามีีบทบาทในการทำหน้้าที่่ด� ้้านสวััสดิิการ มากตามไปด้้วย ตััวอย่่างที่่�พบได้้ก็็คืือระบบสวััสดิิการรููปแบบสัังคมนิิยม ประชาธิิปไตย(social democratic welfare regime) ซึ่่�งพบได้้ในกลุ่่�ม ประเทศสแกนดิิเนเวีีย การให้้ความสำคััญกัับการลดความเหลื่่�อมล้้ำ ในสัังคมมีีอิิทธิิพลต่่อรููปแบบการให้้สวััสดิิการที่่เ� น้้นไปยัังการให้้สวััสดิิการ แบบถ้้วนหน้้าและการให้้สิิทธิิประโยชน์์ในระดัับสููง ในอีีกด้้านหนึ่่�ง รููปแบบของระบบสวััสดิิการที่่�ให้้ความสำคััญกัับการลดความเหลื่่�อมล้้ำ ค่่อนข้้างน้้อยอย่่างระบบสวััสดิิการแบบเสรีีนิิยม(liberal welfare regime) ในสหราชอาณาจัักร ก็็มีีความจำกััดในการให้้สวััสดิิการมากกว่่า โดยมุ่่�ง เป้้าหมายหลัักไปที่่ก� ารผลัักดัันให้้คนยากจนช่่วยเหลืือตนเองในการอยู่่�ร่่วม กัับระบบตลาดได้้(Epsing-Andersen, 1990) แม้้ว่่าแง่่มุุมทั้้�งสามด้้านข้้างต้้นจะเป็็นแง่่มุุมหลัักที่่�งานชิ้้�นนี้้� ต้้องการสำรวจไปถึึงแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องในกรณีีของ ประเทศไทย อย่่างไรก็็ดีี ผู้้เ� ขีียนเข้้าใจดีีว่่าที่่จ� ริิงแล้้ว ยัังมีีแง่่มุุมอื่่น� ที่่ส� ่่งผล สำคััญต่่อพื้้�นฐานของพััฒนาการระบบสวััสดิิการเช่่นกััน เช่่น มุุมมองต่่อ ระบบตลาด และมุุมมองเรื่่�องภราดรภาพ(solidarity) ในสัังคม อย่่างไรก็็ดีี เนื่่�องด้้วยเนื้้�อหาของงานชิ้้�นนี้้�ที่่�จำกััด และเนื่่�องด้้วยการสำรวจเบื้้�องต้้น พบว่่าสัังคมไทยไม่่ได้้มีีแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�ชััดเจนในด้้านเหล่่านี้้� ผู้้เ� ขีียนจึึงยัังไม่่ได้้กำหนดแง่่มุุมเหล่่านี้้ไ� ว้้เป็็นแง่่มุุมหลัักที่่จ� ะทำการสำรวจ ในงานนี้้� และจะกล่่าวถึึงแนวคิิดในด้้านเหล่่านี้้�ในสัังคมไทยไว้้โดยสัังเขป ในส่่วนต่่อไป 26 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

3 แนวคิิดและอุุดมการณ์์ ในบริิบทของระบบ สวััสดิิการไทย

พััฒนาการของระบบสวััสดิิการมีีความสััมพัันธ์์อย่่างมีีนััยสำคััญ กัับแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�หล่่อหลอมมุุมมองหลัักในสัังคมในด้้านต่่างๆ สำหรัับการสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ในบริิบทของระบบสวััสดิิการไทย ผู้้เ� ขีียนได้้หยิิบเอาแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่ส� ััมพัันธ์์กัับระบบสวััสดิิการไทย มาพิิจารณาในสามด้้าน ด้้านแรกคืือที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับรััฐ ได้้แก่่ แนวคิิด ที่่อ� ธิิบายความชอบธรรมของรััฐและความสััมพัันธ์์ที่่เ� หมาะสมระหว่่างรััฐกัับ ประชาชน แนวคิิดเหล่่านี้้ถ� ืือเป็็นพื้้น� ฐานที่่ส� ำคััญยิ่่ง� ในการกำหนดมุุมมอง ของสัังคมไทยว่่ารััฐไทยควรทำหน้้าที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับระบบสวััสดิิการอย่่างไร แนวคิิดและอุุดมการณ์์ด้้านที่่ส� องที่่ผ� ู้้เ� ขีียนทำการสำรวจในส่่วนนี้้� ก็็คืือแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนและครอบครััว ซึ่่�งมีีบทบาทสำคััญต่่อมุุมมองใน สัังคมว่่าระบบสวััสดิิการที่่�ควรมุ่่�งสนัับสนุุนนั้้�นมีีหน้้าตาอย่่างไร รััฐควรมีี บทบาทหน้้าที่่แ� ละขอบเขตดำเนิินการเช่่นไรในการผลัักดัันระบบสวััสดิิการ โดยเฉพาะบทบาทที่่�เข้้าไปทดแทนการทำหน้้าที่่�ดููแลสมาชิิกของชุุมชน และครอบครััว แนวคิิดและอุุดมการณ์์ในด้้านที่่�สามที่่�ผู้้�เขีียนจะทำการสำรวจ คืือแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับความเหลื่่�อมล้้ำ แนวคิิดเหล่่านี้้� มีีนััยสำคััญต่่อการทำหน้้าที่่�ส่่งเสริิมความเสมอภาคของระบบสวััสดิิการ ในด้้านหนึ่่�ง หากสัังคมมีีมุุมมองที่่�เห็็นความเหลื่่�อมล้้ำเป็็นปััญหาสำคััญ และต้้องการสร้้างความเสมอภาค ระบบสวััสดิิการก็็มีีแนวโน้้มจะถููกผลัักดััน ให้้ขยายตััว มีีความครอบคลุุมสููง และมีีการจััดสรรนโยบายในทิิศทางที่่เ� น้้น สร้้างโอกาสที่่�เสมอภาคระหว่่างคนกลุ่่�มต่่างๆ ในทางกลัับกััน หากสัังคม มีีมุุมมองที่่�ให้้ความสำคััญกัับปััญหาความเหลื่่�อมล้้ำน้้อย การผลัักดัันให้้ ระบบสวััสดิิการพััฒนาไปในทิิศทางข้้างต้้นก็็มัักเกิิดขึ้้น� ได้้ยากตามไปด้้วย นอกจากแนวคิิดและอุุดมการณ์์ทั้้�งสามด้้านที่่�กล่่าวไป ในส่่วน สุุดท้้ายของส่่วนนี้้� ผู้้�เขีียนจะอภิิปรายโดยสัังเขปถึึงแนวคิิดอื่่�นๆ ได้้แก่่ แนวคิิดเรื่่�องระบบตลาดและแนวคิิดเรื่่�องภราดรภาพ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 29

3.1 แนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับบทบาทของรััฐไทย ในด้้านสวััสดิิการ ในการสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�มีีอิิทธิิพลต่่อบทบาทด้้านสวััสดิิการ ของรััฐไทย ผู้้�เขีียนจะมุ่่�งความสนใจไปยัังแนวคิิดที่่�ส่่งผลต่่อมุุมมองว่่า ลัักษณะพื้้�นฐานของรััฐในบริิบทไทยนั้้�นคืืออะไร เช่่น แนวคิิดที่่�อธิิบาย ที่่�มาของอำนาจที่่�ชอบธรรมของรััฐและโครงสร้้างที่่�เหมาะสมของรััฐ รวมไปถึึงแนวคิิดที่่เ� สนอความสััมพัันธ์์ระหว่่างรััฐกัับประชาชนที่่เ� หมาะสม การสำรวจประเด็็นพื้้�นฐานเหล่่านี้้�มีีความสำคััญยิ่่�งในการเข้้าใจกรอบคิิด ที่่�หล่่อหลอมบทบาทของรััฐไทยในการทำหน้้าที่่�ด้้านสวััสดิิการ แนวคิิดที่่� 1: ผู้้�ปกครองที่่�เปี่่�ยมด้้วยคุุณธรรม ในโครงสร้้างรััฐแบบ ลำดัับชั้้�น หััวใจสำคััญของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับรััฐคืือ แนวคิิดที่่ใ� ช้้อธิิบายความชอบธรรมของอำนาจรััฐ ในเส้้นทางประวััติิศาสตร์์ ของสัังคมไทยนั้้�น แนวคิิดที่่�มีีอิิทธิิพลสููงสุุดในการสร้้างความชอบธรรม ให้้อำนาจรััฐก็็คืือแนวคิิด“ ผู้้ป� กครองที่่เ� ปี่่ย� มด้้วยคุุณธรรม”(benevolent dictator) แนวคิิดนี้้�ในบริิบทไทยได้้รัับอิิทธิิพลจากศาสนาพุุทธและฮิินดูู โดยเชื่่�อมโยงความชอบธรรมของอำนาจรััฐเข้้ากัับการที่่�รััฐมีีผู้้�ปกครอง ที่่�มีีคุุณธรรมศีีลธรรมและมีีอำนาจเด็็ดขาด(สมบััติิและชััยอนัันต์์, 2523) ศีีลธรรมของผู้้�ปกครองไทยนั้้�นอาจเรีียกได้้อีีกอย่่างหนึ่่�งว่่าบุุญบารมีี ในวััฒนธรรมไทย การมีีบุุญบารมีีของผู้้�นำเป็็นคุุณลัักษณะสำคััญที่่� ยึึดโยงกัับการมีีอำนาจ ผู้้�ใดจะมีีอำนาจได้้โดยชอบธรรมก็็จำเป็็นจะต้้อง มีีบุุญบารมีี บุุญบารมีีของผู้้�นำจะเกิิดขึ้้�นได้้ทั้้�งจากฐานะ ชาติิกำเนิิด และ การประพฤติิตนตามครรลองศีีลธรรมแบบพุุทธ เช่่น การแสดงถึึงความมีี เมตตากรุุณา ในคติิแบบไทย การมีีผู้้ป� กครองที่่ม� ีีศีีลธรรมมีีความสำคััญยิ่่ง� ในฐานะเงื่่�อนไขที่่�จะทำให้้เกิิดการปกครองที่่�ดีี และนำไปสู่่�ความสงบ เรีียบร้้อยและความรุ่่�งเรืืองของสัังคมไทย(ธงชััย, 2556) 30 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

แนวคิิดเรื่่�องผู้้�ปกครองที่่�เปี่่�ยมด้้วยคุุณธรรมเริ่่�มก่่อร่่างในสัังคม ไทยมาตั้้�งแต่่สมััยรััชกาลที่่� 5 และถููกผลิิตซ้้ำและสนัับสนุุนผ่่านนัักคิิด คนสำคััญในสัังคมไทยหลายท่่าน เช่่น รััชกาลที่่� 6 กรมพระยาดำรง ราชานุุภาพ หลวงวิิจิิตรวาทการ และ ม.ร.ว.คึึกฤทธิ์์� ปราโมช นัักคิิดเหล่่านี้้� ต่่างก็็นำเสนอแนวคิิดเรื่่อ� งการปกครองที่่เ� น้้นย้้ำถึึงอำนาจเด็็ดขาดของผู้้น� ำ และความสำคััญของผู้้�นำที่่�มีีคุุณธรรม(สายชล, 2557ก; 2557ข) แม้้ว่่า ในภายหลัังแนวคิิดเรื่่อ� งการปกครองแบบใหม่่ๆ เช่่น แนวคิิดประชาธิิปไตย จะเข้้ามามีีอิิทธิิพลมากขึ้้�นในสัังคมไทย แต่่แนวคิิดเรื่่�องผู้้�ปกครองที่่� เปี่่�ยมด้้วยคุุณธรรมก็็ยัังคงความสำคััญ และผัันแปรไปเป็็นหััวใจของ แนวคิิดสำคััญ เช่่น ประชาธิิปไตยแบบไทย หรืือประชาธิิปไตยอัันมีี พระมหากษััตริิย์์ทรงเป็็นประมุุข แนวคิิดเหล่่านี้้�ต่่างมองคุุณค่่าของระบบ การเมืืองประชาธิิปไตยไปในทางเดีียวกัันว่่า หััวใจสำคััญอยู่่�ที่่ก� ารให้้โอกาส ประชาชนได้้เลืือกผู้้�ที่่�มีีศีีลธรรมมาปกครองบ้้านเมืือง แต่่ไม่่ใช่่กลไกที่่� ให้้กลุ่่�มผลประโยชน์์ที่่�ขััดแย้้งได้้แข่่งขัันต่่อรองกัันเพื่่�อคุ้้�มครองสิิทธิิของ ปััจเจกบุุคคล(ธงชััย, 2556) เมื่่�อให้้ความสำคััญกัับผู้้�ปกครองที่่�มีีคุุณธรรม แนวคิิดเรื่่�อง โครงสร้้างที่่เ� หมาะสมของรััฐไทยก็็ก่่อร่่างขึ้้น� แวดล้้อมอำนาจของผู้้ป� กครอง แง่่มุุมสำคััญของลัักษณะโครงสร้้างดัังกล่่าวคืือ การจััดวาง ความสััมพัันธ์์ ระหว่่างผู้้ป� กครองกัับส่่วนอื่่น� ๆ ของสัังคมที่่เ� ป็็นแบบลำดัับชั้้น� สููง- ต่่ำ ความสััมพัันธ์์แบบมีีลำดัับชั้้น� เช่่นนี้้ย� ้้อนไปถึึงลัักษณะความสััมพัันธ์์ภายใต้้ ระบบศัักดิินาที่่�มีีมููลนายเป็็นผู้้�ปกครองไพร่่ทาส แต่่เมื่่�อรััฐไทยก้้าวเข้้าสู่่� การปฏิิรููปการปกครองให้้เป็็นสมััยใหม่่ ความสััมพัันธ์์ก็็ปรัับเปลี่่�ยนไป โดยมีีระบบราชการเข้้ามามีีบทบาทกัับการปกครองแทนที่่� แต่่กระนั้้�น โครงสร้้างของรััฐที่่�เป็็นลำดัับชั้้�นสููง-ต่่ำก็็ยัังคงอยู่่� โดยมีีผู้้�ที่่�อยู่่�สููงสุุด ในอำนาจของรััฐคืือพระมหากษััตริิย์์ กัับฐานของอำนาจรััฐก็็คืือประชาชน (ทัักษ์์, 2561) Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 31

ผาสุุกและเบเกอร์์(2546) ได้้สรุุปภาพที่่�สะท้้อนมุุมมองต่่อ โครงสร้้างของรััฐไทยที่่�มีีลัักษณะแบบสููง-ต่่ำ ซึ่่�งถููกวางรากฐานไว้้ตั้้�งแต่่ สมััยรััชกาลที่่� 6 และถููกผลิิตซ้้ำเน้้นย้้ำเรื่่�อยมาจนถึึงทศวรรษ 1980 ว่่า ประกอบด้้วยความสััมพัันธ์์ระหว่่างองค์์ประกอบที่่�สำคััญของสัังคมไทย สามส่่วน ได้้แก่่ กษััตริิย์์ ข้้าราชการ และชาวนา ในภาพดัังกล่่าว ระบบ การปกครองของไทยมีีลัักษณะเป็็นรููปพีีระมิิด ผู้้�ที่่�อยู่่�ตรงจุุดยอดของ พีีระมิิดคืือกษััตริิย์์ ผู้้�ทรงอำนาจสููงสุุด ผู้้�ที่่�หล่่อเลี้้�ยงความเป็็นชาติิไทย ควบคู่่�ไปกัับพุุทธศาสนา ข้้าราชการมีีหน้้าที่่เ� ป็็นกลไกการบริิหารเพื่่อ� สนอง พระราชอำนาจ และนำการปกครองไปสู่่�ฐานของพีีระมิิด ก็็คืือหมู่่�บ้้าน อัันเป็็น ที่่�อยู่่�ของชาวนาที่่�มีีวิิถีีชีีวิิตที่่�สงบและเรีียบง่่าย มีีความพอใจและดำรง ชีีพอย่่างพอเพีียง ความจงรัักภัักดีีต่่อชาติิ ศาสนา และพระมหากษััตริิย์์ ในกลุ่่�ม“ชาวบ้้าน” ถืือเป็็นหััวใจของความมั่่�นคงและความสงบสุุขของ สัังคมไทย แนวคิิดที่่� 2: รััฐอุุปถััมภ์์- เอื้้�ออาทร จากฐานคิิดเรื่่�องความชอบธรรมของอำนาจและโครงสร้้าง ดัังอธิิบายไว้้ข้้างต้้น แง่่มุุมสำคััญที่่�จะสำรวจต่่อไปเป็็นแนวคิิดที่่�ส่่งผล กัับบทบาทของรััฐไทยในด้้านสวััสดิิการไทย โดยเป็็นแนวคิิดที่่�เชื่่�อมโยง เอารััฐซึ่่�งนำโดยผู้้�ปกครองที่่�มีีศีีลธรรมเข้้ากัับประชาชนซึ่่�งอยู่่�ในฐานะ ที่่�ต่่ำกว่่า ผ่่านบทบาทในลัักษณะของการทำนุุบำรุุงสุุข หรืือเรีียกได้้ว่่า เป็็นแนวคิิดเรื่่�อง บทบาทของรััฐในการอุุปถััมภ์์- เอื้้�ออาทรประชาชน กรอบคิิดสำคััญที่่�ได้้รัับการนำเสนอเพื่่�ออธิิบายบทบาทของ รััฐไทยในการอุุปถััมภ์์-เอื้้�ออาทรประชาชนก็็คืือแนวคิิดเรื่่�อง“พ่่อขุุน อุุปถััมภ์์” ซึ่่ง� ทัักษ์์(2561) นำมาใช้้อธิิบายบทบาทการเป็็นผู้้น� ำของจอมพล สฤษดิ์์� ธนะรััชต์์ กรอบคิิดพ่่อขุุนอุุปถััมภ์์สื่่�อถึึงบทบาทที่่�จอมพลสฤษดิ์์� ต้้องการจะมีี สำหรัับการ“พััฒนา” ความเป็็นอยู่่�ของประชาชนผ่่านนโยบาย เช่่น การช่่วยบรรเทาค่่าครองชีีพ การดููแลความสงบ และการส่่งเสริิม 32 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

ศีีลธรรม ว่่าเชื่่�อมโยงอย่่างใกล้้ชิิดกัับแนวคิิดด้้านการปกครองของรััฐไทย ที่่เ� ปรีียบผู้้ป� กครองเป็็นดัังพ่่อปกครองลููก โดยที่่พ� ่่อ(ผู้้น� ำ) จะต้้องรัับผิิดชอบ ดููแลทุุกข์์สุุขของลููก(ประชาชน) อย่่างใกล้้ชิิด เปรีียบผู้้น� ำได้้ดัังพ่่อที่่ม� ีีหน้้าที่่� ดููแลทุุกข์์สุุขของผู้้�อยู่่�ใต้้การปกครอง ข้้าราชการและประชาชนมีีหน้้าที่่� ดำเนิินการตามนโยบายและรัับการอุุปถััมภ์์จากรััฐหรืือผู้้�นำ และพ่่อก็็ สามารถใช้้อำนาจเด็็ดขาดลงโทษลููกที่่�ไม่่เชื่่�อฟัังได้้ การแสดงตนของผู้้�ปกครองให้้เห็็นประหนึ่่�งว่่าเป็็น“พ่่อขุุน อุุปถััมภ์์” ที่่�มีีเมตตาห่่วงใยประชาชน แต่่ก็็ยัังต้้องคอยกำกัับประชาชน ให้้อยู่่�ในศีีลธรรมที่่ด� ีีนั้้น� เกิิดขึ้้น� มาตั้้ง� แต่่ก่่อนยุุคของจอมพลสฤษดิ์์� สายชล (2557ข) อธิิบายว่่าบทบาทหน้้าที่่ใ� นการแสดงตนให้้เป็็นผู้้น� ำตามคติิพุุทธ ไม่่ว่่าจะเป็็นการแสดงเมตตา อุุปถััมภ์์ศาสนา ฟื้้น� ฟููศีีลธรรมของคนในชาติิ เป็็นหน้้าที่่�ตามประเพณีีของพระมหากษััตริิย์์ไทย และแม้้ภายหลััง การเปลี่่�ยนแปลงการปกครอง ผู้้�นำอย่่างจอมพล ป. พิิบููลสงคราม ก็็ยััง ต้้องพยายามแสวงหาความนิิยมจากประชาชนบนเงื่่�อนไขเดีียวกัันกัับ การแสดงตนให้้เป็็นผู้้�ที่่�คอยอุุปถััมภ์์ประชาชน เช่่นเดีียวกัับผู้้�นำในช่่วง หลัังจากยุุคสมััยของจอมพลสฤษดิ์์�ที่่�ยัังต้้องเผชิิญเงื่่�อนไขนี้้� กล่่าวได้้ว่่าการทำหน้้าที่่ด� ้้านสวััสดิิการของรััฐไทยนั้้น� เชื่่อ� มโยงอยู่่� กัับแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่เ� สนอความสััมพัันธ์์เหมาะสมระหว่่างสองด้้าน ในด้้านหนึ่่ง� คืือผู้้ป� กครองผู้้ท� ำหน้้าที่่อ� ุุปถััมภ์์ กัับอีีกด้้านคืือประชาชนที่่ร� ัับ การอุุปถััมภ์์ โดยความสััมพัันธ์์ดัังกล่่าวจะเกิิดขึ้้�นได้้ตามครรลองก็็เมื่่�อ ทั้้ง� ผู้้ใ� ห้้และผู้้ร� ัับต่่างประพฤติิตนให้้ถููกต้้องตามจารีีตความเป็็นไทย สายชล (2557ข) อธิิบายถึึงประเด็็นนี้้�ผ่่านการสำรวจแนวคิิดของ ม.ร.ว.คึึกฤทธิ์์� ปราโมช ไว้้ว่่า ในฝั่่�งของผู้้�ปกครองนั้้�น ผู้้�ที่่�มีีบทบาทเป็็นศููนย์์กลางของ แนวคิิดพ่่อปกครองลููกก็็คืือพระมหากษััตริิย์์ ซึ่่�งโดยคุุณลัักษณะมีีทั้้�ง อำนาจจากฐานะที่่ศ� ัักดิ์์ส� ิิทธิ์์แ� ละจากความเมตตาที่่ม� ีีให้้กัับประชาชน จนก่่อ ให้้เกิิดสำนึึกความจงรัักภัักดีีในหมู่่�ประชาชน บทบาทเช่่นนี้้ถ� ืือเป็็นต้้นแบบ ซึ่่�งผู้้�ใดที่่�ได้้อำนาจรััฐต้้องยึึดถืือปฏิิบััติิตาม กล่่าวคืือ เมื่่�อมีีอำนาจก็็ควร Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 33

ทำหน้้าที่่�อย่่างแข็็งขัันทั้้�งกัับการรัักษาความสงบเรีียบร้้อยในสัังคม และ กัับการมุ่่�งแสดงบทบาททำนุุบำรุุงสุุข แสดงความเอื้้�ออาทรกัับประชาชน ผ่่านโครงการพััฒนาและการส่่งเสริิมให้้ประชาชนมีีความกิินดีีอยู่่�ดีี ในขณะเดีียวกััน คุุณลัักษณะที่่�เหมาะสมของประชาชนผู้้�อยู่่� ในฐานะผู้้�ถููกปกครอง หรืือก็็คืือภาพของประชาชนที่่�ได้้รัับการนำเสนอ ในความสััมพัันธ์์ที่่�เหมาะสมกัับรััฐคืือ อยู่่�ในฐานะทางอำนาจที่่�ต่่ำกว่่า ผู้้�ปกครอง เป็็นประชาชนที่่�มีีบทบาทจำกััดและไม่่ได้้มีีส่่วนร่่วมกัับ การปกครอง เป็็นผู้้�รอรัับความเมตตาและเอื้้�ออาทรจากผู้้�ปกครองที่่�ทรง คุุณธรรม ประชาชนมัักไม่่ได้้รัับการนำเสนอในฐานะพลเมืืองที่่�เท่่าเทีียม กัันและมีีอำนาจ มากไปกว่่านั้้�น มุุมมองที่่�เกิิดขึ้้�นในการปกครองไทยยััง มัักจะมองประชาชนไปในทางที่่ด� ้้อยกว่่าเสีียด้้วยซ้้ำ โดยเฉพาะประชาชน ที่่�ด้้อยโอกาสและยากจน โดยมองว่่าประชาชนเหล่่านี้้�อยู่่�ห่่างไกลจาก ความเจริิญ และมัักจะขาดการศึึกษาและความรู้้� จนขาดซึ่่�งความเข้้าใจ ที่่�ถููกต้้องในหน้้าที่่�และความรัับผิิดชอบของตนเอง(สายชล, 2557ข) เมื่่อ� เป็็นเช่่นนี้้แ� ล้้ว นโยบายที่่ร� ััฐดำเนิินการไปยัังประชาชนยากไร้้ ก็็ไม่่เพีียงแต่่จะต้้องแสดงความใส่่ใจในการพััฒนาฐานะความเป็็นอยู่่� แต่่ยัังจำเป็็นต้้องคอยส่่งเสริิมศีีลธรรมคุุณธรรมและวิิถีีชีีวิิตที่่�ดีีในแบบ ไทยๆ ให้้กัับพวกเขาไปด้้วยพร้้อมกััน และด้้วยการปกครองผ่่านผู้้ป� กครอง ที่่�มีีทั้้�งความเมตตาและยัังใส่่ใจต่่อการรัักษาศีีลธรรมนี้้� ประชาชนคนไทย ถึึงจะสามารถก้้าวพ้้นจากความทุุกข์์ยากและความยากจนได้้อย่่างแท้้จริิง อีีกทั้้�งยัังรัักษาค้้ำจุุนวิิถีีและวััฒนธรรมความเป็็นไทย รัักษาสัังคมไทยที่่�มีี ความเผื่่�อแผ่่มีีน้้ำใจและมีีความสามััคคีีโดยมีีสถาบัันหลัักของชาติิเป็็น ศููนย์์รวมจิิตใจให้้ดำรงต่่อไปได้้(พััด, 2564) 34 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

3.2 แนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับชุุมชน/ครอบครััว ในบริิบทของประเทศไทย แนวคิิดและอุุดมการณ์์เรื่่อ� งชุุมชนและครอบครััว เป็็นแนวคิิดที่่�มีีพลัังในสัังคมอยู่่�มากในแทบทุุกเรื่่�อง รวมไปถึึงมุุมมองต่่อ ระบบสวััสดิิการ สำหรัับแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนนั้้�นมีีบทบาทสำคััญต่่อการ ผลัักดัันนโยบายด้้านการพััฒนาและการหาทางออกให้้กัับปััญหาของกลุ่่�ม คนยากจนในสัังคมไทย ในขณะที่่แ� นวคิิดเรื่่อ� งครอบครััวเป็็นคุุณค่่าสำคััญ ที่่�แผ่่กระจายอยู่่�ในทุุกแง่่มุุมของสัังคม โดยในด้้านของสวััสดิิการนั้้�นส่่งผล ต่่อการกำหนดบทบาทให้้กัับสมาชิิกของครอบครััวและการมองบทบาท ของผู้้�หญิิงในสัังคมไทย ซึ่่�งล้้วนแต่่มีีนััยสำคััญกัับพััฒนาการของระบบ สวััสดิิการไทย แนวคิิดที่่� 3: ชุุมชนหมู่่�บ้้าน—อุุดมคติิของคนชนบทไทย หากเปรีียบกัับบริิบทของนโยบายสวััสดิิการในประเทศอื่่�น แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนถืือว่่าเป็็นแนวคิิดที่่�มีีอิิทธิิพลมากในบริิบทของ ประเทศไทย ตั้้ง� แต่่ทศวรรษ 1980 มาจนถึึงปััจจุุบััน บ่่อยครั้้ง� ที่่ผ� ู้้ท� ี่่ต� ิิดตาม พััฒนาการของนโยบายสวััสดิิการในประเทศไทยจะได้้ยิินข้้อเสนอที่่� เกี่่�ยวข้้องกัับสวััสดิิการบนฐานของชุุมชน แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนเดิินทางมาจนถึึงจุุดที่่�มีีอิิทธิิพลอย่่างกว้้าง ขวางในบริิบทของประเทศไทยได้้อย่่างไร การศึึกษาพััฒนาการของคำว่่า “ชุุมชน” พบว่่า คำดัังกล่่าวประดิิษฐ์์ขึ้้�นโดยพระองค์์เจ้้าวรรณไวทยากร นัักคิิดผู้้ม� ีีบทบาทอยู่่�ในช่่วงหลัังการเปลี่่ย� นแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โดยคำนี้้�มัักถููกใช้้เพื่่�อเอ่่ยถึึง“ชาวบ้้านที่่�อยู่่�รวมกัันในหมู่่�บ้้านในชนบท” (Reynolds, 2009) คำว่่าชุุมชนนั้้�นถููกรััฐหยิิบยกมาใช้้อย่่างกว้้างขวาง ในฐานะแนวนโยบายด้้านการพััฒนาในยุุคสงครามเย็็น โครงการ“พััฒนา ชุุมชน” จำนวนมากเกิิดขึ้้น� พร้้อมกัับการก่่อตั้้ง� กรมพััฒนาชุุมชนในปีี 2505 ภายใต้้การสนัับสนุุนของรััฐบาลสหรััฐฯ โดยมีีเป้้าหมายให้้โครงการเหล่่านี้้� Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 35

เป็็นช่่องทางเชื่่�อมโยงการปกครองระหว่่างรััฐกัับหมู่่�บ้้าน เพื่่�อต่่อต้้าน การขยายตััวของคอมมิิวนิิสต์์ จากจุุดเริ่่�มที่่�โยงใยอย่่างใกล้้ชิิดกัับรััฐไทย เมื่่�อเข้้าสู่่�ทศวรรษ 2520 แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนก็็กลายเป็็นหััวใจของแนวคิิดด้้านการพััฒนา ที่่อ� งค์์กรพััฒนาเอกชนไทยสนัับสนุุนในฐานะ“การพััฒนาทางเลืือก” อัันเป็็น ทางออกจากการพััฒนาของรััฐที่่�ใช้้อำนาจแบบเผด็็จการ ตอบสนอง ทุุนนิิยมตะวัันตก และการสร้้างความเหลื่่�อมล้้ำ มีีการผลิิตงานวิิชาการ จากสำนัักคิิด“วััฒนธรรมชุุมชน” เพื่่�อโยงเอาแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนเข้้ากัับ ประวััติิศาสตร์์ของ“หมู่่�บ้้าน” ในไทย และสร้้างความจริิงทางประวััติิศาสตร์์ ว่่าการพััฒนาบนฐานของชุุมชน ก็็คืือการสนัับสนุุนให้้ชาวบ้้านในชนบท ได้้ฟื้้�นฟููเอา“รากเหง้้า” ทางวััฒนธรรมของหมู่่�บ้้านไทยมาเป็็นทางออก ให้้กัับปััญหาต่่างๆ ที่่�เกิิดขึ้้�นกัับพวกเขา(ยุุกติิ, 2538; Rigg, 1994) จนกระทั่่�งในทศวรรษ 2540 แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนได้้กลายมาเป็็น แนวทางที่่�ทั้้�งองค์์กรพััฒนาเอกชนและรััฐต่่างก็็หัันมาสนใจสนัับสนุุน ร่่วมกััน จนถืือได้้ว่่าเป็็นแนวทางการพััฒนากระแสหลัักของสัังคมไทย การเปลี่่�ยนแปลงนี้้�เริ่่�มต้้นเมื่่�อปััญญาชนที่่�สนัับสนุุนแนวทางดัังกล่่าว เข้้ามามีีส่่วนกัับการปฏิิรููปการเมืืองในปีี 2540 และต่่อมาก็็ได้้รัับการ หนุุนเสริิมจากการแนวคิิด“เศรษฐกิิจพอเพีียง” โดยมัักจััดวางให้้แนวทาง การพััฒนาบนฐานของชุุมชนสอดคล้้องตรงกัันกัับหลัักการแบบปรััชญา เศรษฐกิิจพอเพีียง เช่่น การสนัับสนุุนเศรษฐกิิจแบบพึ่่ง� พาตนเอง เครืือข่่าย สวััสดิิการช่่วยเหลืือกัันเองของสมาชิิกในชุุมชน ทั้้�งนี้้�จะสัังเกตได้้ว่่าความ ลื่่�นไหลและการสามารถดึึงดููดผู้้�คนจากหลายจุุดยืืน ถืือเป็็นคุุณลัักษณะ สำคััญที่่�ส่่งผลให้้แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนมีีอิิทธิิพลได้้มาก(ธร, 2557) เนื้้�อหาของแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนในบริิบทไทยมัักจะประกอบด้้วย สองแง่่มุุมหลััก แง่่มุุมแรกคืือความเชื่่�อมโยงกัับอุุดมคติิ“หมู่่�บ้้านไทย” ที่่�เสนอภาพชุุมชนหมู่่�บ้้านไทยในอดีีต ซึ่่�งมีีส่่วนประกอบสำคััญที่่�คอย หล่่อเลี้้�ยงความเป็็นชุุมชนอัันประกอบไปด้้วย ความสััมพัันธ์์ที่่�ใกล้้ชิิด 36 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

เกื้้�อหนุุนกัันในลัักษณะเครืือญาติิ การผลิิตเพื่่�อยัังชีีพ การใช้้ภููมิิปััญญา ในการดำรงชีีวิิต ตลอดจนการมีีความเชื่่�อและวััฒนธรรมประเพณีีคอย เชื่่�อมโยงคนในหมู่่�บ้้าน คุุณลัักษณะเหล่่านี้้�ได้้รัับการอธิิบายว่่าเป็็นสิ่่�งที่่� ช่่วยให้้ชุุมชนหมู่่�บ้้านสามารถจััดการปััญหาต่่างๆ ที่่�ต้้องประสบในอดีีต และจะเป็็นส่่วนสำคััญในการแก้้ปััญหาที่่�ชุุมชนกำลัังเผชิิญอยู่่�ในปััจจุุบััน สำหรัับแง่่มุุมที่่�สองก็็คืือการเน้้นถึึงคุุณค่่าของ“ภููมิิปััญญา” และ“วิิถีี ชาวบ้้าน” ให้้เป็็นหััวใจของการพััฒนา ภููมิิปััญญาและวิิถีีชาวบ้้านได้้รัับ การนำเสนอว่่าเป็็นสิ่่�งสำคััญที่่�จะช่่วยขัับเคลื่่�อนความเป็็นชุุมชนให้้คงอยู่่� นอกจากนี้้ย� ัังเชิิดชููให้้เป็็นสิ่่ง� ที่่ด� ีีของชุุมชนหมู่่�บ้้านไทยซึ่่ง� มัักถููกละเลยไป แต่่แท้้ที่่�จริิงกลัับมีีคุุณค่่ามากเสีียยิ่่�งกว่่าความรู้้�และสิ่่�งใหม่่ๆ ที่่�เกิิดขึ้้�นใน ภายหลััง เช่่น ความรู้้�ทางวิิทยาศาสตร์์ หรืือเครื่่�องมืือที่่�ใช้้เทคโนโลยีี สมััยใหม่่(ยุุกติิ, 2538) ความเชื่่�อมโยงระหว่่างเนื้้�อหาของแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนกัับภาพ อุุดมคติิของหมู่่�บ้้านไทย แสดงถึึงคุุณลัักษณะที่่�สำคััญยิ่่�งของแนวคิิด เรื่่�องชุุมชน นั่่�นก็็คืือการมีีความหมายมากไปกว่่าภาพสะท้้อนสภาพที่่� เป็็นจริิง แต่่มีีฐานะเป็็น“อุุดมคติิ” ในการดำรงชีีวิิตและการอยู่่�ร่่วมกััน ของชาวบ้้านไทย โดยเฉพาะกลุ่่�มที่่�อาศััยอยู่่�ในชนบทและมัักถููกจััดเป็็น กลุ่่�มเป้้าหมายของการพััฒนา การเป็็นอุุดมคติิของแนวคิิดเรื่่�องชุุมชน ยัังเชื่่อ� มโยงไปกัับการกล่่าวถึึงความเป็็นชุุมชนในฐานะที่่เ� ป็็นรากเหง้้าทาง วััฒนธรรมของชาวบ้้าน และการอธิิบายถึึงความเป็็นชุุมชนว่่าเป็็นสิ่่�งที่่�ดีี และอยู่่�ตรงกัันข้้ามกัับสิ่่�งที่่�ไม่่ดีีต่่างๆ สำหรัับชาวบ้้าน เช่่น ทุุนนิิยม ความทัันสมััย และความเป็็นตะวัันตก ผู้้เ� ขีียนมีีข้้อสัังเกตเพิ่่ม� เติิมประการหนึ่่ง� เกี่่ย� วกัับคุุณลัักษณะของ แนวคิิดเรื่่�องชุุมชน โดยเฉพาะที่่�เชื่่�อมโยงอยู่่�กัับแนวคิิดเรื่่�องบทบาทของ รััฐไทยในด้้านสวััสดิิการดัังที่่�ได้้อภิิปรายในส่่วนก่่อนหน้้า ผู้้�เขีียนมองว่่า แม้้แนวคิิดเรื่่อ� งชุุมชนในบริิบทไทยจะได้้รัับการสนัับสนุุนโดยกลุ่่�มที่่ป� ฏิิเสธ อำนาจรััฐ แต่่หากลองพิิจารณาดููแล้้ว แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนก็็มีีมุุมมองต่่อ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 37

ความสััมพัันธ์์ในด้้านสวััสดิิการที่่�ไม่่ได้้ขััดแย้้งกัันกัับแนวคิิดด้้านการ ปกครองของรััฐเท่่าไรนััก กล่่าวคืือ ทั้้ง� สองแนวคิิดต่่างก็็เน้้นความสำคััญของ การประพฤติิตนตามกรอบจารีีตวััฒนธรรมไทยในกลุ่่�มผู้้�รัับ ไม่่ว่่าจะเป็็น ผู้้�ที่่�รัับการพััฒนาหรืือผู้้�ที่่�รัับการอุุปถััมภ์์ก็็ตาม ในขณะที่่�ฝั่่�งของผู้้�ให้้ ไม่่ว่่าจะเป็็นผู้้�ที่่�มีีอำนาจรััฐหรืือผู้้�ที่่�เข้้าสู่่�การพััฒนาในฐานะ“ผู้้�หวัังดีี” กัับ ชาวบ้้าน แนวคิิดเรื่่อ� งชุุมชนก็็ยัังมัักมาพร้้อมกรอบคิิดว่่าตนเองจะส่่งเสริิม “ความดีี” ของชาวบ้้านตามครรลองวััฒนธรรมไทย แนวคิิดที่่� 4: ครอบครััวและความกตััญญูู งานศึึกษาเรื่่�องครอบครััวไทยโดยสายชล(2565) ให้้ข้้อสัังเกต เกี่่�ยวกัับอุุดมการณ์์เรื่่�องครอบครััวไทย โดยเฉพาะชนชั้้�นกลางไทย ในช่่วงปีี 2500-2540 ไว้้ว่่า เชื่่อ� มโยงอยู่่�กัับคุุณค่่าดั้้ง� เดิิมในสัังคมไทยหลาย ประการ โดยเฉพาะที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับความสััมพัันธ์์เชิิงอุุปถััมภ์์ ความสััมพัันธ์์ เชิิงอุุปถััมภ์์ที่่ฝ� ัังอยู่่�ในครอบครััวไทยนั้้น� สะท้้อนผ่่านการให้้ความสำคััญกัับ ความสััมพัันธ์์แบบอาวุุโสที่่�เน้้นให้้เด็็กต้้องเคารพผู้้�ใหญ่่ ลููกต้้องเชื่่�อฟััง พ่่อแม่่ น้้องต้้องเคารพและเกรงใจพี่่� ขณะเดีียวกัันก็็คาดหวัังว่่าพ่่อแม่่ที่่เ� ป็็น ผู้้ใ� ห้้กำเนิิดต้้องเลี้้ย� งดููลููก ผู้้ใ� หญ่่ในครอบครััวต้้องให้้การคุ้้ม� ครองช่่วยเหลืือ ผู้้ท� ี่่เ� ด็็กกว่่า ในทางกลัับกััน ลููกหรืือผู้้ท� ี่่เ� ด็็กกว่่าก็็จะต้้องตอบแทน“บุุญคุุณ” ของพ่่อแม่่หรืือผู้้�ใหญ่่เหล่่านั้้�น ความสำคััญของบุุญคุุณและการตอบแทน บุุญคุุณนี้้เ� อง เป็็นหััวใจของแนวคิิดพื้้น� ฐานที่่ส� ุุดของครอบครััวไทย นั่่น� ก็็คืือ แนวคิิดเรื่่�อง“ความกตััญญููกตเวทีี” โดยมองว่่าความกตััญญููจะช่่วยสร้้าง ความผููกพัันให้้กัับสมาชิิกของครอบครััวไทย อีีกลัักษณะสำคััญของความสััมพัันธ์์ในครอบครััวก็็คืือการกำหนด ตำแหน่่งของสมาชิิกแต่่ละคนไว้้อย่่างชััดเจน ว่่าใครอยู่่�ในฐานะใด มีีที่่ท� าง เช่่นไร และต้้องทำหน้้าที่่ใ� ด เช่่น พ่่อถููกคาดหวัังให้้ทำหน้้าที่่เ� ป็็นผู้้น� ำในบ้้าน ขณะที่่�แม่่เป็็นผู้้�ตามและคอยช่่วยเหลืือพ่่อ ด้้วยเหตุุนี้้� แม้้อุุดมการณ์์เรื่่�อง ครอบครััวไทยจะกำหนดความสััมพัันธ์์เชิิงอุุปถััมภ์์ในครอบครััวให้้อยู่่�ใน 38 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

ฐานการตอบแทนกัันระหว่่างสมาชิิกอย่่างพ่่อแม่่-ลููก พี่่�-น้้อง ผู้้�ใหญ่่-เด็็ก แต่่ความสััมพัันธ์์ที่่�เกิิดขึ้้�นก็็ไม่่ได้้อยู่่�ในระนาบเดีียวกัันเสีียทีีเดีียว ยัังมีี สมาชิิกที่่ม� ัักจะตกอยู่่�ในฐานะที่่เ� สีียเปรีียบอยู่่�เสมอ เช่่น ลููกสาวไม่่สามารถ ตอบแทนบุุญคุุณพ่่อแม่่ได้้ง่่ายเหมืือนลููกชายที่่�ทำได้้ผ่่านการบวชเรีียน ลููกสาวจะตอบแทนบุุญคุุณได้้ก็็ต้้องช่่วยทำงาน ดููแลบ้้าน ดููแลน้้อง และ หาทางจุุนเจืือพ่่อแม่่(อคิิน, 2540) ความสััมพัันธ์์ที่่�กำหนดภาระหน้้าที่่�ไว้้แตกต่่างกัันโดยขาด ความเท่่าเทีียมเช่่นนี้้� ยัังเกิิดขึ้้�นกัับความสััมพัันธ์์ระหว่่างสามีีกัับภรรยา ในอุุดมการณ์์ของครอบครััวไทย สามีีเป็็นผู้้ใ� ห้้การอุุปถััมภ์์ ให้้การคุ้้ม� ครอง และความช่่วยเหลืือแก่่คนอื่่�นๆ ในครอบครััว ขณะที่่�ภรรยาก็็จะต้้อง ตอบแทน“บุุญคุุณ” ของสามีี ผ่่านการปรนนิิบััติิดููแล การเป็็นแม่่ศรีีเรืือน ที่่�ต้้องรัับผิิดชอบงานบ้้าน และการเลี้้�ยงดููลููกให้้ดีี กล่่าวได้้ว่่าในอุุดมคติิ ความสััมพัันธ์์แบบครอบครััวไทยนั้้�น ผู้้�หญิิงต้้องแบกรัับภาระในการดููแล สมาชิิกอื่่�นๆ ไว้้มากกว่่า ไม่่ว่่าจะเป็็นในฐานะของลููกสาว เมีีย หรืือแม่่ (สายชล, 2565) ลัักษณะความสััมพัันธ์์ที่่�กล่่าวไปข้้างต้้น พบในกลุ่่�มครอบครััว ชนชั้้�นกลางอย่่างมีีนััยสำคััญ งานศึึกษาพบว่่ากรณีีที่่�เป็็นครอบครััวไทย ในรููปแบบอื่่น� นั้้น� มีีความแตกต่่างในรายละเอีียดกัับอุุดมการณ์์ที่่ห� ล่่อเลี้้ย� ง ความสััมพัันธ์์ในครอบครััวอยู่่�บ้้าง แต่่ก็็ไม่่มากนััก โดยในกรณีีของ ครอบครััวชนชั้้�นกลางที่่�ยัังมีีความเป็็นจีีนสููง ซึ่่�งจำนวนมากจะคงลัักษณะ เป็็นครอบครััวแบบขยาย ก็็ยัังมีีความสััมพัันธ์์เชิิงอุุปถััมภ์์ที่่�แบ่่งหน้้าที่่�กััน คล้้ายกัับอุุดมการณ์์ของครอบครััวไทย ทั้้ง� นี้้� การต้้องอยู่่�ภายใต้้อิิทธิิพลของ รััฐไทยและต้้องพยายามปรัับตััวยอมรัับความเป็็นไทย ทำให้้ครอบครััวจีีน ในไทยมัักผสานเอาอุุดมการณ์์ของระบบอุุปถััมภ์์แบบไทย เช่่น การมีี เมตตาต่่อผู้้น� ้้อย ความกตััญญููกตเวทีี และการเคารพผู้้อ� าวุุโส เข้้าไปผสาน กัับคุุณค่่าของครอบครััวจีีนของตนเอง(สิิทธิิเทพ, 2558) ในอีีกกรณีีหนึ่่�ง ก็็คืือครอบครััวไทยในชนบทมัักจะได้้รัับอิิทธิิพลจากคุุณค่่าที่่เ� ชื่่อ� มโยงไปกัับ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 39

แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนมากกว่่า คุุณค่่าที่่�โยงกัับครอบครััวในชนบทไทยนั้้�น เน้้นการช่่วยเหลืือและพึ่่�งพาอาศััยกัันของผู้้�คนในชุุมชน เน้้นการจััดวาง บทบาทของคนในชุุมชนว่่าควรมีีความใกล้้ชิิดและมีีน้้ำใจช่่วยเหลืือกััน ประหนึ่่�งเป็็นสมาชิิกในครอบครััวเดีียวกัันหรืือเป็็นเครืือญาติิกััน คุุณค่่า ที่่�มาจากการพึ่่�งพาอาศััยระหว่่างกัันนี้้�ได้้รัับการนำเสนอว่่าจะช่่วยให้้ สมาชิิกแต่่ละคนหรืือแต่่ละครอบครััวก้้าวข้้ามความยากลำบากที่่�มัักจะ ต้้องพบเจอได้้(วิิชลดา, 2558) 3.3 แนวคิิดและอุุดมการณ์์เรื่่อ� งความเหลื่่�อมล้ำำ� แนวคิิดและอุุดมการณ์์เรื่่อ� งความเหลื่่อ� มล้้ำในสัังคมไทย เป็็นชุุดแนวคิิดที่่� แฝงอยู่่�กัับการมองความเชื่่อ� มโยงของผู้้ค� นในสัังคม ความสััมพัันธ์์ระหว่่าง ผู้้�มีีอำนาจกัับผู้้�ถููกปกครอง รวมไปถึึงการมองความสำเร็็จของผู้้�ที่่�สร้้าง ความมั่่�งคั่่�งให้้กัับตนเองได้้ ในที่่�นี้้� การสำรวจแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำ จะมุ่่�งไปที่่�การอธิิบายแนวคิิดกระแสหลัักที่่�มัักอิิงอยู่่�กัับอำนาจรััฐ โดยจะ เริ่่�มอธิิบายจากแนวคิิดในสัังคมไทยส่่วนที่่�อธิิบายความเหลื่่�อมล้้ำว่่าเป็็น ธรรมชาติิ ต่่อจากนั้้น� จะอธิิบายถึึงแนวคิิดที่่ใ� ช้้มองคนชนบทหรืือคนยากจน ว่่าเป็็นคนที่่�ด้้อยกว่่า และสุุดท้้ายจะอธิิบายแนวคิิดที่่�มองว่่าความสำเร็็จ ของผู้้�ที่่�สร้้างความมั่่�งคั่่�งให้้กัับตนเองได้้เป็็นเรื่่�องส่่วนบุุคคล แนวคิิดที่่� 5: ความเหลื่่�อมล้้ำเป็็นเรื่่�องปกติิธรรมชาติิ แนวคิิดเกี่่�ยวกัับความเหลื่่�อมล้้ำของไทยในปััจจุุบัันนั้้�นมีีความ หลากหลาย และก็็มีีมุุมมองใหม่่ๆ ที่่�ได้้รัับอิิทธิิพลจากต่่างประเทศซึ่่�งชี้้� ให้้เห็็นความไม่่เป็็นธรรมของความเหลื่่�อมล้้ำ อย่่างไรก็็ดีี แนวคิิดเรื่่�อง ความเหลื่่�อมล้้ำที่่�ถืือว่่าเป็็นกระแสหลัักในสัังคมไทยมาเป็็นเวลานาน นั้้�นมีีลัักษณะที่่�ส่่งผลให้้ผู้้�คนในสัังคมมองความเหลื่่�อมล้้ำว่่าเป็็นสิ่่�งปกติิ เป็็นสภาพที่่ส� ัังคมยอมรัับได้้ หรืือแม้้กระทั่่ง� เป็็นธรรมชาติิที่่เ� หมาะสมแล้้ว 40 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

มีีแนวคิิดที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับความเหลื่่�อมล้้ำอยู่่�สองส่่วนที่่�เชื่่�อมโยงอยู่่�กัับการ อธิิบายความเหลื่่อ� มล้้ำให้้เป็็นเรื่่อ� งปกติิธรรมชาติิของสัังคมไทย ส่่วนแรก คืือการเชื่่�อมโยงความไม่่เท่่าเทีียมกัันเข้้ากัับแนวคิิดเรื่่�องบุุญกรรม และส่่วนที่่�สองเป็็นการสร้้างมุุมมองต่่อสัังคมที่่�สนัับสนุุนให้้คนที่่�เกิิดมา ไม่่เท่่าเทีียมกัันนั้้�นรู้้�จัักอยู่่�ใน“ที่่�ทาง” ของตนเอง การอธิิบายถึึงความไม่่เท่่าเทีียมกัันว่่าขึ้้น� อยู่่�กัับบุุญและกรรมนั้้น� เชื่่�อมโยงกัับความเชื่่�อในศาสนาพุุทธที่่�มีีอิิทธิิพลกัับสัังคมไทยมาช้้านาน ความเชื่่�อนี้้�ถููกใช้้สร้้างความชอบธรรมให้้กัับความแตกต่่างในชาติิกำเนิิด ว่่าหากเกิิดมามีีฐานะและโอกาสที่่�ดีี ก็็ด้้วยเพราะมีีบุุญที่่�สะสมมาแต่่ ชาติิปางก่่อน ทว่่าหากเกิิดมายากจนและด้้อยโอกาส ก็็ด้้วยกรรมที่่�มีีมา แต่่ชาติิปางก่่อนเช่่นกััน ความเชื่่อ� เรื่่อ� งบุุญและกรรมนี้้ม� ัักได้้รัับการอธิิบาย ว่่าเป็็นส่่วนสำคััญที่่ท� ำให้้คนในสัังคมไทยยอมรัับและไม่่ตั้้ง� คำถามมากนััก กัับผู้้�มีีอำนาจมากกว่่า ทั้้�งยัังถููกนำมาใช้้โดยรััฐไทยเพื่่�อช่่วยสนัับสนุุน อำนาจในการปกครองชาวบ้้าน(ฉััตรทิิพย์์, 2531) อีีกส่่วนหนึ่่�งของแนวคิิดที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับความเหลื่่�อมล้้ำในสัังคม ไทยนั้้�นเกี่่�ยวข้้องกัับการอธิิบายความเหมาะสมของการที่่�สัังคมจะต้้องมีี ลำดัับชั้้�น มีีความเหลื่่�อมล้้ำระหว่่างผู้้�คน และสนัับสนุุนให้้คนรู้้�จัักที่่�ทาง ของตนเองในลำดัับชั้้น� มากกว่่าจะตั้้ง� คำถามถึึงความไม่่เป็็นธรรม แนวคิิด สำคััญที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับการสร้้างคำอธิิบายนี้้ม� ัักเชื่่อ� มโยงอยู่่�กัับการปกครอง โดยรััฐไทย เช่่น แนวคิิดเรื่่อ� งรััฐอิินทรีียภาพ แนวคิิดซึ่่ง� ปรากฏอยู่่�ในสัังคม ไทยมาตั้้�งแต่่โบราณนี้้� เปรีียบรััฐและสัังคมไทยเสมืือนร่่างกายมนุุษย์์ ที่่�มีีส่่วนต่่างๆ มาประกอบกััน โดยแต่่ละส่่วนประกอบของร่่างกายมีีความ สำคััญไม่่เท่่ากััน แนวคิิดเรื่่อ� งรััฐอิินทรีียภาพถููกขัับเน้้นในการปกครองสมััย สมบููรณาญาสิิทธิิราชย์์สมเด็็จพระมหาสมณเจ้้ากรมพระยาวชิิรญาณวโรรส ใช้้แนวคิิดนี้้�อธิิบายถึึงฐานะที่่�แตกต่่างกัันในสัังคมไทย เปรีียบพระมหากษััตริิย์์เป็็นดั่่�งศีีรษะของร่่างกายที่่�อยู่่�สููงกว่่า และเป็็นส่่วนประกอบที่่�ทำ หน้้าที่่�สั่่�งการซึ่่�งร่่างกายจะขาดไปไม่่ได้้ ในขณะที่่�ส่่วนประกอบอื่่�นของ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 41

สัังคมก็็เปรีียบดั่่�งอวััยวะต่่างๆ ของร่่างกายที่่�จะต้้องทำงานไปตามหน้้าที่่� ของตนเองเพื่่�อให้้สัังคมเดิินหน้้าต่่อไปได้้(สายชล, 2557ก) แนวคิิดที่่�เปรีียบรััฐและสัังคมกัับร่่างกายมนุุษย์์นั้้�นถููกใช้้เพื่่�อ เน้้นความเป็็นปกติิธรรมชาติิของความไม่่เท่่าเทีียมกัันในสัังคมไทย ดัังคำกล่่าวที่่�มัักจะนำมาใช้้อธิิบายแนวคิิดนี้้�ว่่า“นิ้้�วมืือของคนเรายัังไม่่ เท่่ากััน” นอกจากนี้้� แนวคิิดนี้้ย� ัังเป็็นเครื่่อ� งมืือที่่ร� ััฐนำมาใช้้เพื่่อ� จััดระเบีียบ สัังคม โดยให้้ความชอบธรรมกัับการแบ่่งคนเป็็นชั้้�นสููงต่่ำ เช่่น กษััตริิย์์ เจ้้านาย พ่่อค้้า ราษฎร การแบ่่งชั้้น� ให้้กัับผู้้ค� นได้้รัับการอธิิบายว่่าจะไม่่นำ ไปสู่่�ปััญหาใด หากคนในแต่่ละลำดัับชั้้น� รู้้จ� ัักหน้้าที่่ข� องตนเอง รัับรู้้ว� ่่าตนเอง คืือใคร และให้้ความสำคััญกัับบ้้านเมืืองมากกว่่าตััวเอง หากเกิิดเป็็นราษฎร ที่่�ขาดซึ่่�งชาติิตระกููลที่่�ดีี ก็็ควรยอมรัับฐานะที่่�ด้้อยกว่่า ไม่่ทะเยอทะยาน ไปปะปนตนเองกัับผู้้�ดีี และคอยประพฤติิตนเองเป็็นผู้้�ที่่�อยู่่�ใต้้อำนาจ การปกครองที่่�ดีี การยอมรัับซึ่่�งลำดัับชั้้�นที่่�ไม่่เท่่าเทีียมนี้้�ยัังถืือเป็็น ส่่วนหนึ่่�งของคุุณค่่าเรื่่�องความสามััคคีีซึ่่�งสัังคมไทยให้้คุุณค่่า โดยนัักคิิด ที่่ส� ำคััญในสัังคมไทยอย่่างกรมพระยาดำรงราชานุุภาพและพระยาอนุุมาน ราชธนต่่างก็็เชื่่�อมโยงการยอมรัับในความไม่่เสมอภาคและความพร้้อมที่่� จะมุ่่�งทำหน้้าที่่ไ� ปตามฐานะของตนเองว่่าเป็็นส่่วนสำคััญที่่จ� ะช่่วยให้้สัังคม ไทยเจริิญก้้าวหน้้าต่่อไปได้้(สายชล, 2557ก; 2557ข) แนวคิิดที่่� 6: คนชนบทที่่ย� ากจนกัับการตกอยู่่ใ� นวััฒนธรรมโง่่ จน เจ็็บ  	อีีกส่่วนสำคััญของแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำในสัังคม เชื่่�อม อยู่่�กัับการสร้้างความเข้้าใจต่่อคนที่่เ� กิิดมายากจน ว่่าเป็็นสภาพที่่เ� ชื่่อ� มโยง กัับความด้้อยกว่่าของคนเหล่่านั้้�น เช่่น การมีีวััฒนธรรมที่่�ด้้อยกว่่า การมีี สติิปััญญาความสามารถที่่�น้้อยกว่่า แนวคิิดเช่่นนี้้�ทำหน้้าที่่�เสริิมสร้้าง ความชอบธรรมให้้กัับความเหลื่่�อมล้้ำ โดยอธิิบายปััญหาที่่�คนยากจนต้้อง ประสบว่่าเชื่่อ� มโยงกัับตััวของพวกเขาเอง มากกว่่าจะมาจากการขาดความ เป็็นธรรมในสัังคม 42 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

สายชล(2557ข) อธิิบายถึึงแนวคิิดที่่�เชื่่�อมโยงความยากจน กัับคุุณลัักษณะของคนยากจนไว้้ว่่า เริ่่�มปรากฏชััดเจนในงานของพระยา อนุุมานราชธน โดยมีีการอธิิบายถึึงชนชั้้�นที่่�แตกต่่างกัันในสัังคมไทยว่่า ต่่างกัันไม่่เพีียงด้้านฐานะแต่่ยัังรวมไปถึึงด้้านวััฒนธรรม โดยวััฒนธรรมของ คนแต่่ละชนชั้้น� มีีระดัับความเจริิญแตกต่่างกััน มีีความสููงต่่ำต่่างกััน สำหรัับ ชาวบ้้านที่่�เป็็นราษฎรจำนวนมากในสัังคมไทย พวกเขามัักจะยัังติิดอยู่่�ใน วััฒนธรรมของความไม่่รู้้� ไม่่มีีปััญญา และมัักใช้้อารมณ์์มากกว่่าเหตุุผล ต่่างจากชนชั้้�นสููงที่่�อยู่่�ในวััฒนธรรมที่่�เจริิญกว่่า การอธิิบายถึึงชนชั้้�น ว่่าโยงกัับวััฒนธรรมที่่�ต่่างกัันนี้้�ถููกนำมาใช้้สนัับสนุุนการมองความไม่่ เสมอภาคว่่าเป็็นเรื่่อ� งธรรมชาติิ ถึึงอย่่างไรคนในสัังคมก็็เกิิดมาแตกต่่างกััน มีีชนชั้้�นสููงและต่่ำ มีีคนที่่�โง่่และฉลาด เพราะฉะนั้้�นการพยายามทำให้้ คนเท่่ากัันจึึงเป็็นเรื่่�องที่่�ผิิดปกติิ และเนื่่�องจากปััจเจกมีีวััฒนธรรมและ สติิปััญญาแตกต่่างกััน การจะให้้ความสำคััญกัับสิิทธิิของปััจเจกแบบ เสมอภาคกัันจึึงนำไปสู่่�ความวุ่่�นวายในสัังคม ที่่�เหมาะสมคืือการมุ่่�งให้้คน รู้้�จัักหน้้าที่่�ของตนเอง การสร้้างภาพของชนชั้้�นที่่�แตกต่่างกัันในสัังคมไทยถููกผลิิตซ้้ำ ในเวลาต่่อมา โดยเฉพาะในเวลาที่่�สัังคมไทยมีีความแตกต่่างกัันมากขึ้้�น ระหว่่างชนชั้้�นกลางที่่�อยู่่�ในเขตเมืืองกัับชนชั้้�นล่่างที่่�อยู่่�ในชนบท กลุ่่�มคน ชนบทที่่ม� ีีอััตราความยากจนสููงกว่่าและมัักเข้้าถึึงโอกาสต่่างๆ ได้้น้้อยกว่่า มัักได้้รัับการอธิิบายว่่าเป็็นกลุ่่�มคนที่่�ยัังขาดการศึึกษา อยู่่�ห่่างไกลจาก ความเจริิญ และขาดความรู้้�สำนึึกในหน้้าที่่�ของตนเอง การวาดภาพ คนชนบทไทยให้้มีีคุุณลัักษณะด้้อยกว่่านี้้�ยิ่่�งกลายไปเป็็นแนวคิิดที่่�มีีพลััง เมื่่อ� สัังคมไทยพบเจอกัับปััญหาทางการเมืืองในเวลาต่่อมา โดยมีีการเน้้นย้้ำ ว่่าคนชนบทมัักจะติิดอยู่่�ในวงจรของความโง่่ จน เจ็็บ กล่่าวคืือเป็็นกลุ่่�มคน ที่่�ขาดการศึึกษาและความรู้้� ทำให้้ยัังติิดอยู่่�ในความยากจนและปััญหา มากมาย นอกจากนี้้� แนวคิิดเช่่นนี้้�ยัังเชื่่�อมโยงกัับการมองว่่าการขาด ความรู้้�ของคนชนบทนั้้�นทำให้้พวกเขาไม่่สามารถใช้้สิิทธิิทางการเมืือง Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 43

ไปในทางที่่�จะเกิิดประโยชน์์กัับประเทศได้้ สร้้างปััญหาสำคััญให้้กัับ กลไกประชาธิิปไตยไทยที่่�เสีียงจำนวนมากขาดความรู้้� และง่่ายต่่อการ ถููกซื้้�อเสีียง(ประจัักษ์์, 2557) แนวคิิดที่่� 7: ความสำเร็็จของชนชั้้�นกลางกัับศีีลธรรมแบบเสื่่�อผืืน หมอนใบ ในอีีกด้้านหนึ่่ง� ของแนวคิิดเรื่่อ� งความเหลื่่อ� มล้้ำในสัังคมไทย ก็็คืือ แนวคิิดที่่�นำมาใช้้อธิิบายความสำเร็็จในกลุ่่�มผู้้�มีีความมั่่�งคั่่�ง ดัังที่่�กล่่าวไว้้ ข้้างต้้นว่่าแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำแต่่เดิิมนั้้�นมองฐานะที่่�เหนืือกว่่า ของชนชั้้�นสููงว่่าเชื่่�อมโยงอยู่่�กัับบุุญและบารมีีที่่�มีีมากกว่่า อย่่างไรก็็ตาม เมื่่�อสัังคมไทยเกิิดการเปลี่่�ยนแปลงทางเศรษฐกิิจ และมีีคนบางกลุ่่�ม ประสบความสำเร็็จในการเลื่่�อนลำดัับฐานะทางสัังคม แนวคิิดสำคััญ ที่่�เข้้ามาเกี่่�ยวข้้องจึึงถููกหยิิบยกมาอธิิบายการขยัับฐานะของคนเหล่่านี้้� ซึ่่�งในบริิบทของสัังคมไทยมัักเป็็นกลุ่่�มชนชั้้�นกลางในเมืืองที่่�มีีเชื้้�อสายจีีน ว่่าความสำเร็็จของพวกเขาเกิิดมาจากอะไร โดยแนวคิิดสำคััญที่่�มัักนำมา ใช้้อธิิบายก็็คืือแนวคิิดเรื่่�องเสื่่�อผืืนหมอนใบ การอธิิบายถึึงความสำเร็็จในการเลื่่�อนลำดัับชั้้�นเริ่่�มมีีนัักคิิด อย่่าง ม.ร.ว.คึึกฤทธิ์์� ปราโมช นำมาใช้้ ซึ่่�งแม้้จะยัังสนัับสนุุนแนวคิิดที่่�ให้้ คนไทยรู้้�จัักที่่�ต่่ำที่่�สููง เน้้นการรัักษาสัังคมลำดัับชั้้�นตามประเพณีีไทย โบราณว่่าเป็็นเรื่่�องดีีงาม เน้้นอุุดมคติิของสัังคมไทยที่่�แต่่ละคนมุ่่�งรัักษา บทบาทและหน้้าที่่ข� องตนเอง แต่่ก็็มีีการปรัับบางส่่วนของแนวคิิดว่่าสัังคม ไทยนั้้น� แม้้จะมีีชนชั้้น� แต่่ก็็อนุุญาตให้้คนที่่ม�ุ่่�งประกอบคุุณงามความดีีได้้รัับ โอกาสในการเลื่่อ� นฐานะ การมุ่่�งทำตนเองในฐานะปััจเจกให้้เป็็นคนดีีจึึงเป็็น สิ่่ง� สำคััญที่่จ� ะทำให้้คนที่่อ� ยู่่�ในลำดัับชั้้น� ต่่ำกว่่าสามารถได้้รัับโอกาสร่่วมกัับ ชนชั้้�นสููง(สายชล, 2557ข) แนวคิิดที่่�เน้้นการมุ่่�งปฏิิบััติิตนของแต่่ละปััจเจกให้้เป็็นคนดีี เชื่่�อมโยงกัับแนวคิิดสำคััญที่่�แพร่่หลายในกลุ่่�มชนชั้้�นกลางเชื้้�อสายจีีน 44 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

นั่่�นก็็คืือแนวคิิดเรื่่�องเสื่่�อผืืนหมอนใบ ทัักษ์์(2558) อธิิบายว่่าแนวคิิดนี้้� เติิบโตขึ้้�นพร้้อมกัับฐานะทางเศรษฐกิิจและสัังคมของกลุ่่�มคนจีีนในไทย ที่่�เปลี่่�ยนไปนัับตั้้�งแต่่การปรัับเปลี่่�ยนของเศรษฐกิิจไทยในสมััยจอมพล สฤษดิ์์� กลุ่่�มคนจีีนในเมืืองกลายเป็็นผู้้�ได้้รัับอานิิสงส์์จากการเติิบโตทาง เศรษฐกิิจที่่�รวดเร็็ว เป็็นกลุ่่�มที่่�สะสมความร่่ำรวย การศึึกษา และหน้้าที่่� การงาน แต่่พร้้อมกัันกัับการขยัับฐานะ พวกเขาก็็ต้้องการเรื่่อ� งราวที่่จ� ะช่่วย อธิิบายเบื้้�องหลัังความสำเร็็จเหล่่านี้้� แนวคิิดเรื่่�องเสื่่�อผืืนหมอนใบเล่่าถึึง ความสำเร็็จของเหล่่าคนจีีนที่่อ� พยพมาสู่่�ไทยว่่าเป็็นไปได้้ด้้วยการยึึดมั่่น� ใน ศีีลธรรมที่่ด� ีีในการสร้้างตััวของปััจเจก(self-made ethic) โดยเฉพาะศีีลธรรม เช่่น ความขยััน ความอดทน ความซื่่�อสััตย์์ และการรู้้�จัักหน้้าที่่�ของตนเอง (Baker, 2019, 30) เรื่่�องเหล่่านี้้�ของคนจีีนที่่�ก้้าวข้้ามเส้้นแบ่่งทางชนชั้้�น ได้้สำเร็็จจำนวนมากถููกผลิิตขึ้้�นและเล่่าต่่อกัันโดยยึึดโยงอยู่่�บนแกนเรื่่�อง หลัักคืือการดำเนิินชีีวิิตที่่�ยึึดมั่่�นในคุุณธรรม เช่่น การประสบความสำเร็็จ ด้้วยความอดทน ขยััน ซื่่�อสััตย์์ และที่่�สำคััญก็็คืือรู้้�จัักสำนึึกถึึงบุุญคุุณของ แผ่่นดิินไทยที่่�มอบโอกาสให้้ แนวคิิดเรื่่�องเสื่่�อผืืนหมอนใบ กลายเป็็นคติิสอนใจที่่�สำคััญ สำหรัับชนชั้้�นกลางไทยเชื้้�อสายจีีนในเวลาต่่อมา ว่่าความสำเร็็จในชีีวิิต ของคนเชื้้�อสายจีีนในไทยทั้้�งที่่�ผ่่านมาในอดีีตและที่่�จะเกิิดขึ้้�นต่่อไปนั้้�น จะเป็็นไปได้้ก็็เมื่่อ� พวกเขายึึดมั่่น� ในคุุณธรรมข้้างต้้น มุ่่�งมั่่น� ศึึกษาเล่่าเรีียน ขยัันและอดทนในการทำงาน และจงรัักภัักดีีต่่อสถาบัันหลัักของชาติิ ไทย แนวคิิดนี้้�ส่่งผลต่่อมุุมมองเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำของกลุ่่�มคนที่่�มีีฐานะ เป็็นชนชั้้�นกลางระดัับบน หรืือแม้้กระทั่่�งกลุ่่�มที่่�มั่่�งคั่่�งร่่ำรวยในสัังคมไทย การตีีความความสำเร็็จของพวกเขาว่่าเชื่่อ� มโยงกัับศีีลธรรมในระดัับปััจเจก นั้้�นส่่งผลให้้พวกเขามัักมองไม่่เห็็นความไม่่เป็็นธรรมของความเหลื่่�อมล้้ำ ที่่ย� ึึดโยงอยู่่�กัับโครงสร้้างทางสัังคมที่่ย� ัังให้้โอกาสกัับคนในสัังคมไม่่เท่่ากััน มากไปกว่่านั้้น� การตีีความความสำเร็็จว่่าเป็็นเรื่่อ� งที่่โ� ยงอยู่่�กัับคุุณลัักษณะ ที่่�ดีีในตััวบุุคคล เมื่่�อนำมาใช้้มองไปยัังคนกลุ่่�มที่่�ไม่่ประสบความสำเร็็จ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 45

ทางเศรษฐกิิจ เช่่น คนยากจนในชนบท ก็็ยัังมัักกลายไปเป็็นมุุมมอง ที่่�สนัับสนุุนการมองเห็็นคนชนบทเป็็นคนที่่�ด้้อยกว่่าทางคุุณลัักษณะ เช่่น ขาดความรู้้� ขาดความขยัันอดทน ไม่่รู้้�จัักหน้้าที่่� จนกลายเป็็นกรอบคิิดที่่� สนัับสนุุนกัันไปกัับการมองคนชนบทว่่าติิดอยู่่�ในวัังวนของความโง่่ จน เจ็็บ 3.4 แนวคิิดอื่่น� ๆ: ระบบตลาดและภราดรภาพ แม้้จะอภิิปรายในรายละเอีียดถึึงแนวคิิดและอุุดมการณ์์ในแง่่มุุมสำคััญ ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับระบบสวััสดิิการไทย ไม่่ว่่าจะเป็็นที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับรััฐ ชุุมชน ครอบครััว และความเหลื่่�อมล้้ำ แต่่การสำรวจในที่่�นี้้�ก็็ยัังไม่่ครอบคลุุม ถึึงแนวคิิดและอุุดมการณ์์ในด้้านอื่่�นๆ ที่่�เกี่่�ยวพัันกัับระบบสวััสดิิการ ผู้้เ� ขีียนเห็็นว่่ามีีอีีกสองแง่่มุุมสำคััญที่่ย� ัังไม่่ได้้กล่่าวถึึงในงานชิ้้น� นี้้� และควร ได้้รัับการอภิิปรายไว้้โดยสัังเขป ได้้แก่่ แนวคิิดที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับระบบตลาด และแนวคิิดเรื่่�องภราดรภาพ ในส่่วนของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับระบบตลาด มีีความเกี่่�ยวข้้องกัับพััฒนาการของระบบสวััสดิิการในบริิบทตะวัันตก อย่่างมาก ระบบสวััสดิิการแบบเสรีีนิิยมได้้รัับการผลัักดัันบนฐานความ เชื่่�อมั่่น� ว่่าระบบตลาดนั้้�นสร้้างประโยชน์์ให้้กัับสัังคมได้้ดีีอยู่่�แล้้ว รััฐจึึงควร มีีบทบาทเพีียงเข้้าไปส่่งเสริิมให้้คนที่่�ยากจนเอาตััวรอดดิ้้�นรนในระบบ ตลาดได้้ การมุ่่�งความสนใจไปที่่�การสนัับสนุุนกลุ่่�มคนยากจนให้้อยู่่�รอด มีีความคล้้ายคลึึงกัับแนวคิิดในระบบสวััสดิิการไทย อย่่างไรก็็ตาม ผู้้เ� ขีียน มองว่่าในบริิบทไทยนั้้�น แนวคิิดที่่�นำความสนใจไปที่่�คนยากจนไม่่ใช่่เรื่่�อง การสนัับสนุุนคุุณค่่าของระบบตลาด แต่่กลัับเป็็นเรื่่อ� งอื่่น� ๆ เช่่น การแสดง ความเมตตาของผู้้�มีีอำนาจ และการให้้คุุณค่่ากัับการพึ่่�งตนเองของคน ชนบท สำหรัับแนวคิิดที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับระบบตลาด สัังคมไทยไม่่ได้้มีีแนวคิิด ในกระแสหลัักที่่�ชััดเจนว่่าสนัับสนุุนกลไกดัังกล่่าวหรืือไม่่ แม้้จะมีีแนวคิิด ที่่�วิิพากษ์์ระบบทุุนนิิยมปรากฏขึ้้�นเสมอ แต่่การวิิพากษ์์ก็็มัักจะลงเอย 46 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

ด้้วยการย้้อนไปสู่่�การชููคุุณค่่าแนว“ชาติินิิยม” แบบไทย เช่่น ความเป็็นไทย การปฏิิบััติิตามแนวทางพุุทธ มาเป็็นทางออก(สายชล, 2557ข) ซึ่่ง� ผู้้เ� ขีียน มองว่่าท้้ายที่่�สุุดแนวทางนี้้�ไม่่ได้้ตอบคำถามสำคััญเกี่่�ยวกัับระบบตลาด อยู่่�ดีี เช่่น กลไกตลาดควรได้้รัับการกำกัับดููแลเพีียงใด และรััฐควรเข้้ามา กำกัับกลไกอย่่างไร อีีกแนวคิิดหนึ่่ง� ที่่ม� ีีความสำคััญต่่อพััฒนาการของระบบสวััสดิิการ โดยเฉพาะในบริิบทตะวัันตก ก็็คืือแนวคิิดเรื่่�องภราดรภาพ(solidarity) ซึ่่ง� เสนอภาพของคนทุุกคนว่่าต่่างก็็เป็็นส่่วนหนึ่่ง� ของสัังคม มีีความผููกพััน กัับความเป็็นไปของสัังคม จึึงควรมีีการร่่วมกัันแบ่่งปัันทุุกข์์สุุขที่่�เกิิดขึ้้�น แนวคิิดภราดรภาพเป็็นฐานคิิดสำคััญที่่ส� นัับสนุุนการสร้้างระบบสวััสดิิการ เพื่่อ� เป็็นกลไกของสัังคมตะวัันตกในการร่่วมกัันดููแลทุุกข์์สุุขของกัันและกััน ในบริิบทของไทย แนวคิิดเรื่่�องภราดรภาพเคยได้้รัับการเสนอไว้้โดยปรีีดีี พนมยงค์์ ในฐานะที่่เ� ป็็นหััวใจของเค้้าโครงการเศรษฐกิิจ ปรีีดีีเสนอว่่าการที่่� ใครในสัังคมจะมีีฐานะทางเศรษฐกิิจที่่�ดีี หรืือใครจะประสบเคราะห์์กรรม ความยากลำบาก ก็็ล้้วนแต่่เชื่่�อมโยงอยู่่�กัับสภาพสัังคมโดยรวมที่่�ทุุกคน มีีส่่วนสร้้างขึ้้น� เพราะฉะนั้้น� ระบบเศรษฐกิิจที่่ด� ีีจึึงต้้องมาจากการที่่ท� ุุกฝ่่าย มีีส่่วนร่่วมกัับการดำเนิินกิิจกรรมทางเศรษฐกิิจ และรััฐควรเข้้ามา“ประกััน ความสุุขสมบููรณ์์” ให้้กัับสมาชิิกในสัังคมไทยทุุกคน(ฐาปนัันท์์, 2558) อย่่างไรก็็ดีี เช่่นเดีียวกัับเค้้าโครงการเศรษฐกิิจของปรีีดีีที่่�ไม่่ได้้ถููกนำมา ใช้้จริิง แนวคิิดเรื่่�องภราดรภาพก็็ได้้รัับการขยัับขยายต่่อไปในสัังคมไทย ไม่่มากนััก ผู้้�เขีียนมีีข้้อสัังเกตว่่าเหตุุที่่�เป็็นเช่่นนี้้� อาจเนื่่�องมาจากแนวคิิด เรื่่�องภราดรภาพมีีฐานสำคััญอยู่่�ที่่�การมองคนที่่�ประกอบกัันเป็็นสัังคม ในระนาบเดีียวกััน และต่่างก็็เป็็นส่่วนหนึ่่�งของสัังคม“เหมืือนกััน” ซึ่่�งโดย พื้้�นฐานแล้้วขััดกัับการมองสัังคมแบบมีีโครงสร้้างสููง-ต่่ำที่่�เป็็นลัักษณะ สำคััญของแนวคิิดอัันเกี่่�ยวข้้องกัับการปกครองในบริิบทไทย Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 47

4 นััยต่่อระบบสวััสดิิการ ไทยจากแนวคิิดและ อุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้อง

ในส่่วนนี้้� ผู้้�เขีียนจะทำการสำรวจเพื่่�อตอบคำถามว่่าแนวคิิดและ อุุดมการณ์์ต่่างๆ ที่่ไ� ด้้รัับการสำรวจไว้้ในส่่วนที่่แ� ล้้วนั้้น� ส่่งผลต่่อพััฒนาการ ของระบบสวััสดิิการไทยเช่่นไร โดยเริ่่�มจากการสำรวจนััยของแนวคิิด และอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับรััฐ การสำรวจในส่่วนนี้้�จะอธิิบายลัักษณะ และทิิศทางของระบบสวััสดิิการไทยที่่�ผู้้�เขีียนมองว่่าได้้รัับอิิทธิิพลจาก แนวคิิดเรื่่�องรััฐในบริิบทไทย จากนั้้�นจะสำรวจต่่อไปถึึงอิิทธิิพลของ แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนและครอบครััวที่่�มีีต่่อทิิศทางของนโยบายสวััสดิิการ โดยเฉพาะในการหล่่อหลอมแนวคิิดเรื่่�องสวััสดิิการบนฐานชุุมชนและ การสนัับสนุุนบทบาทด้้านสวััสดิิการของครอบครััว และสุุดท้้าย เนื้้�อหา ในส่่วนนี้้�จะสำรวจคุุณลัักษณะของนโยบายสวััสดิิการที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับ การลดความเหลื่่�อมล้้ำที่่�ได้้รัับอิิทธิิพลจากแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำ ในบริิบทไทย 4.1 นััยต่่อระบบสวััสดิิการของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับรััฐไทย ในการอธิิบายว่่าแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับรััฐไทยนั้้�นส่่งผลต่่อ ระบบสวััสดิิการไทยอย่่างไร ผู้้�เขีียนจะขอแบ่่งคำอธิิบายเป็็นสองประเด็็น ประเด็็นแรก คืืออิิทธิิพลของแนวคิิดเรื่่�องบทบาทของรััฐไทยในการ หล่่อหลอมให้้ระบบสวััสดิิการไทยเป็็นระบบที่่�เน้้นการให้้สวััสดิิการแบบ สงเคราะห์์ สำหรัับประเด็็นที่่�สอง ผู้้�เขีียนจะเชื่่�อมโยงแนวคิิดเรื่่�องความ สััมพัันธ์์ที่่เ� หมาะสมระหว่่างรััฐไทยกัับประชาชน เข้้ากัับมุุมมองที่่ส� ่่งอิิทธิิพล อย่่างมีีนััยสำคััญต่่อพััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทยในช่่วงสองทศวรรษ ที่่�ผ่่านมา นั่่�นก็็คืือมุุมมองเรื่่�องเศรษฐกิิจพอเพีียงและข้้อวิิพากษ์์เรื่่�อง นโยบายประชานิิยม Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 49

สวััสดิิการแบบสงเคราะห์์/ อุุปถััมภ์์ ในประเด็็นแรก เมื่่�อกล่่าวถึึงคุุณลัักษณะสำคััญของระบบ สวััสดิิการไทย คำอธิิบายที่่พ� บบ่่อยก็็คืือข้้อสัังเกตว่่าระบบสวััสดิิการไทยนั้้น� ได้้รัับการพััฒนามาอย่่างยาวนานให้้เป็็นสวััสดิิการแบบ“สัังคมสงเคราะห์์” หรืือที่่�ผู้้�เขีียนขอเรีียกอีีกแบบว่่าสวััสดิิการแบบอุุปถััมภ์์ คำว่่าสวััสดิิการ แบบสงเคราะห์์นี้้�หมายความถึึงสวััสดิิการที่่�ผู้้�ที่่�มีีอำนาจหรืือผู้้�อยู่่�ในฐานะ สููงกว่่ามอบให้้ผู้้ย� ากไร้้ด้้วยความเมตตา แม้้ว่่าแนวคิิดเรื่่อ� งระบบสวััสดิิการ ในปััจจุุบัันจะพััฒนาไปมาก และแนวคิิดที่่�มองสวััสดิิการในฐานะสิิทธิิ พื้้�นฐานของประชาชนเข้้ามามีีอิิทธิิพลมากขึ้้�น แต่่บ่่อยครั้้�งที่่�ผู้้�มีีอำนาจ กำหนดนโยบายในสัังคมไทยก็็ยัังคงแสดงทรรศนะในทางที่่�สะท้้อนถึึง การมองสวััสดิิการเป็็นการสงเคราะห์์ผู้้�ยากไร้้อยู่่�ดีี ลัักษณะพื้้�นฐานของการเป็็นระบบสวััสดิิการแบบสงเคราะห์์/ อุุปถััมภ์์นั้้�นผููกพัันอย่่างใกล้้ชิิดกัับแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้อง กัับรััฐในบริิบทไทย ในช่่วงการก่่อรููปของรััฐไทยสมััยรััชกาลที่่� 5 ซึ่่�ง แนวคิิดเรื่่�องคุุณธรรมของผู้้�ปกครองมีีความเด่่นชััดขึ้้�น กษััตริิย์์และ เชื้้�อพระวงศ์์ก็็ได้้ขยัับขยายบทบาทในทางที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับการสงเคราะห์์ ประชาชนผู้้�ทุุกข์์ยาก ตััวอย่่างเช่่น การก่่อตั้้�งสภาอุุณาโลมแดงเพื่่�อดููแล ผู้้ท� ี่่บ� าดเจ็็บจากการศึึกสงคราม บทบาทเหล่่านี้้ม� ัักได้้รัับการกล่่าวถึึงในงาน วิิชาการด้้านสัังคมสงเคราะห์์ว่่าเป็็นจุุดเริ่่�มต้้นของ“งานสัังคมสงเคราะห์์” ในประเทศไทย(กฤษฎา, 2564) นอกจากนี้้� บทบาทในด้้านที่่�ใกล้้เคีียง กัันของพระมหากษััตริิย์์ช่่วงสมบููรณาญาสิิทธิิราชย์์ เช่่น การสร้้างสถาน พยาบาล ก็็เชื่่อ� มโยงอยู่่�กัับการแสดงถึึงความมีีเมตตากรุุณากัับประชาชน ของพระมหากษััตริิย์์และเชื้้�อพระวงศ์์(อภิิชาตและอิิสร์์กุุล, 2564) กล่่าวได้้ว่่าความเป็็น“สัังคมสงเคราะห์์” ในเส้้นทางของระบบ สวััสดิิการไทย เป็็นสิ่่�งที่่�แสดงถึึงอิิทธิิพลของแนวคิิดเรื่่�องผู้้�ปกครอง ที่่�มีีคุุณธรรม อิิทธิิพลดัังกล่่าวยัังคงอยู่่�ในช่่วงหลัังการเปลี่่�ยนแปลง การปกครอง โดยในสมััยของจอมพล ป. พิิบููลสงคราม มีีการจััดตั้้�ง 50 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

กรมประชาสงเคราะห์์ขึ้้�นในปีี 2483 เพื่่�อให้้มีีภารกิิจหน้้าที่่�โดยตรงใน การสงเคราะห์์ประชาชนกลุ่่�มด้้อยโอกาสต่่างๆ เช่่น การสงเคราะห์์เด็็ก ครอบครััว สนัับสนุุนงานอาชีีพ ที่่�อยู่่�อาศััย ช่่วยเหลืือผู้้�ประสบภััย ผู้้�พิิการ และคนชรา ให้้หลุุดพ้้นจากความยากลำบากและพึ่่�งพาตนเองได้้ กฤษฎา (2564) อธิิบายถึึงหน้้าที่่ข� องรััฐในด้้านสัังคมสงเคราะห์์ที่่เ� ด่่นชััดขึ้้น� ในช่่วงนี้้� ว่่าสะท้้อนถึึงการสืืบสานบทบาทการแสดงความเมตตาจากผู้้�มีีอำนาจ การสงเคราะห์์คนยากไร้้ที่่�เปรีียบเหมืือนการกุุศล ซึ่่�งเป็็นช่่องทางให้้ ชนชั้้�นสููงได้้ปฏิิบััติิตนตามหลัักธรรมทางพุุทธศาสนาและสะสมผลบุุญ ของตน ลัักษณะของระบบสวััสดิิการไทยมีีการปรัับเปลี่่�ยนไปเมื่่�อรััฐไทย เข้้าสู่่�ยุุคสมััยแห่่งการ“พััฒนา” ในช่่วงของจอมพลสฤษดิ์์� บทบาท ในด้้านสัังคมสงเคราะห์์ได้้ผสานเข้้ากัับบทบาทของรััฐที่่�กว้้างขวางในการ ผลัักดัันสิ่่�งที่่�เรีียกว่่าการพััฒนา ซึ่่�งเป็็นส่่วนสำคััญในการแสดงตนของ ผู้้�ปกครองเป็็น“พ่่อขุุนอุุปถััมภ์์” ที่่�เมตตาห่่วงใยประชาชน ในช่่วงเวลานี้้� กรมประชาสงเคราะห์์ได้้ขยัับเข้้ามาทำโครงการพััฒนาให้้กัับกลุ่่�มที่่ย� ากไร้้ เช่่น การหางานให้้ชาวเขา การจััดสรรที่่�ดิินให้้เกษตรกร พร้้อมกัันนั้้�น ก็็ริิเริ่่�มอีีกบทบาทที่่�สำคััญของรััฐเกี่่�ยวกัับสวััสดิิการ คืือการแก้้ไขปััญหา ในชนบทผ่่านแนวทางการพััฒนาชุุมชน ซึ่่ง� กลายเป็็นแนวทางที่่ม� ีีอิิทธิิพล ต่่อบทบาทของรััฐไทยด้้านสวััสดิิการในช่่วงต่่อมา(กฤษฎา, 2564) จากเส้้นทางข้้างต้้น มุุมมองที่่�มองบทบาทของรััฐในการเป็็น ผู้้�สงเคราะห์์/ อุุปถััมภ์์ กลายเป็็นฐานคิิดที่่�มัักจะถููกหยิิบยกมาใช้้เมื่่�อมีีการ ผลัักดัันโครงการที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับสวััสดิิการหรืือการพััฒนาความเป็็นอยู่่� ของประชาชน แม้้กระทั่่�งทศวรรษที่่�ผ่่านมาในช่่วงการปกครองโดยคณะ รัักษาความสงบแห่่งชาติิ(คสช.) พััด(2564) ได้้ตั้้�งข้้อสัังเกตถึึงแง่่มุุม สำคััญในเนื้้�อหาของโครงการสำรวจโครงการพััฒนาชิ้้�นสำคััญในสมััย ดัังกล่่าวคืือโครงการไทยนิิยม-ยั่่�งยืืนว่่า โครงการนี้้�ได้้สะท้้อนถึึงกรอบ ความสััมพัันธ์์ที่่�รััฐเป็็นผู้้�ให้้การอุุปถััมภ์์ซึ่่�งมีีอำนาจเหนืือกว่่าผู้้�รัับคืือ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 51

ประชาชน ภายใต้้โครงการไทยนิิยม-ยั่่�งยืืนของ คสช. รััฐมีีหน้้าที่่�ช่่วย เหลืือ“ดููแลผู้้�มีีรายได้้น้้อย” พััฒนาความเป็็นอยู่่�และอาชีีพของประชาชน แต่่แนวทางการดำเนิินโครงการดัังกล่่าวก็็ยัังมีีลัักษณะสั่่�งการจากบน ลงล่่าง ผู้้�มีีอำนาจรััฐจะเป็็นผู้้�กำหนดกฎเกณฑ์์ต่่างๆ ให้้ประชาชนเป็็นผู้้� ปฏิิบััติิ โดยประชาชนไม่่ได้้มีีส่่วนร่่วม นอกจากนี้้� ประชาชนยัังต้้องเป็็น ผู้้�รัับความรู้้�ที่่�รััฐจััดสรรมาให้้เพื่่�อให้้เป็็นพลเมืืองที่่�ดีี คืือการรู้้�จัักบทบาท หน้้าที่่ข� องตน ปฏิิบััติิตนให้้สอดคล้้องกัับวััฒนธรรมประเพณีี และดำรงตน ให้้เกิิดผลดีีต่่อตนเอง ส่่วนรวม ชุุมชน และประเทศชาติิ(กระทรวง มหาดไทย, 2561) ข้้อสัังเกตอีีกประการที่่�น่่าสนใจจากโครงการไทยนิิยม-ยั่่�งยืืนนั้้�น เกี่่�ยวข้้องกัับการส่่งเสริิมให้้คนเป็็น“คนดีี” โดยรััฐไทย ความหมายของ คนดีีที่่�นำเสนอผ่่านโครงการนี้้� นอกจากจะหมายถึึงการประพฤติิดีีตาม หลัักศีีลธรรมของพุุทธศาสนา และการยึึดมั่่�นในอุุดมการณ์์ตามระบอบ ประชาธิิปไตยอัันมีีพระมหากษััตริิย์์ทรงเป็็นประมุุข ยัังขยายความไปถึึง การรู้้�จัักเลืือก“นัักการเมืือง” ที่่�เป็็นคนดีี(พััด, 2564) การรู้้�จัักเลืือก “ผู้้�นำที่่�ดีี” สะท้้อนถึึงความสำคััญของแนวคิิด“ผู้้�ปกครองที่่�มีีคุุณธรรม” ว่่า เป็็นอีีกส่่วนประกอบสำคััญของแนวคิิดเรื่่�องความสััมพัันธ์์แบบอุุปถััมภ์์ ระหว่่างรััฐกัับประชาชน ดัังที่่ส� ะท้้อนผ่่านการสำรวจมุุมมองเรื่่อ� งเศรษฐกิิจ พอเพีียง-ประชานิิยม เศรษฐกิิจพอเพีียง- ประชานิิยม แนวคิิดเรื่่�องรััฐนั้้�นส่่งผลอย่่างมีีนััยสำคััญต่่อการมองว่่าความ สััมพัันธ์์ระหว่่างรััฐกัับประชาชนแบบใดคืือแบบที่่ด� ีีและแบบที่่ไ� ม่่ดีี ในบริิบท ไทย ความสััมพัันธ์์ที่่�ดีีเกิิดขึ้้�นระหว่่างผู้้�นำที่่�มีีคุุณธรรมซึ่�่งให้้การอุุปถััมภ์์ ประชาชนที่่ท� ุุกข์์ยาก และยัังกำกัับให้้ประชาชนเหล่่านั้้น� มีีศีีลธรรม ผู้้เ� ขีียน มีีข้้อสัังเกตว่่าสภาพที่่�สะท้้อนอิิทธิิพลที่่�มุุมมองนี้้�มีีต่่อพััฒนาการของ ระบบสวััสดิิการไทยในช่่วงสองทศวรรษที่่�ผ่่านมามีีอยู่่�สองแง่่มุุม หนึ่่�งคืือ 52 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

ความพยายามวางแนวทางให้้กัับระบบสวััสดิิการตามแนวคิิดเรื่่�อง เศรษฐกิิจพอเพีียง ซึ่่�งสะท้้อนภาพความสััมพัันธ์์ระหว่่างรััฐกัับประชาชน ที่่�ถููกครรลองตามจารีีตไทย และสองคืือกระแสการวิิพากษ์์นโยบาย สวััสดิิการ โดยเฉพาะที่่ผ� ลัักดัันโดยนัักการเมืือง ว่่าเป็็นนโยบายประชานิิยม ซึ่่�งเป็็นสภาพที่่�สะท้้อนถึึงมุุมมองต่่อความความสััมพัันธ์์ระหว่่างรััฐกัับ ประชาชนที่่�ผิิดครรลองตามจารีีตนี้้� แนวคิิดเรื่่�องเศรษฐกิิจพอเพีียงเกิิดขึ้้�นจากพระราชดำรััสของ รััชกาลที่่� 9 ในช่่วงเวลาหลัังวิิกฤตเศรษฐกิิจปีี 2540 ต่่อมาแนวคิิดนี้้� ก็็ถููกผลัักดัันให้้เป็็นแนวคิิดที่่แ� พร่่หลายในสัังคมไทย มีีอิิทธิิพลต่่อแนวทาง การกำหนดนโยบายในแทบทุุกด้้าน รวมไปถึึงด้้านสวััสดิิการ เนื้้�อหาของ แนวคิิดซึ่ง�่ ถููกเสนอไว้้กว้้างๆ ว่่าหมายถึึงความพอประมาณ ความมีีเหตุุผล การมีีภููมิิคุ้้�มกัันที่่�ดีีนั้้�น ได้้รัับการขยายความต่่อไปอีีกมากมาย ทั้้�งนี้้�คง ไม่่อาจปฏิิเสธได้้ว่่าพลัังสำคััญที่่�สุุดของแนวคิิดนี้้�มาจากการเป็็นแนวคิิด ของพระมหากษััตริิย์์ผู้้�มีีฐานะเป็็นดัังภาพอุุดมคติิของผู้้�ปกครองที่่�เปี่่�ยม ด้้วยคุุณธรรม เนื้้�อหาของแผนพััฒนาเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ ฉบัับที่่� 10 (พ.ศ. 2550-2554) ของประเทศไทยที่่�นำเอาแนวทางเศรษฐกิิจพอเพีียง มาเป็็นแนวทางพััฒนาประเทศ สะท้้อนได้้เป็็นอย่่างดีีถึึงฐานะการเป็็น แนวคิิดที่่�มาจากผู้้�ปกครองที่่�เปี่่�ยมด้้วยคุุณธรรม เนื้้�อหาของแผนพััฒนานี้้� เริ่่�มต้้นด้้วยการกล่่าวถึึงความสำคััญของสถาบัันพระมหากษััตริิย์์ในฐานะ ศููนย์์รวมจิิตใจของคนไทย เป็็นสััญลัักษณ์์ของความดีีเลิิศแห่่งเอกลัักษณ์์ ของชาติิ และยัังกล่่าวถึึงความดีีของพระมหากษััตริิย์์ว่่าทรง“ดำรงไว้้ซึ่่�ง ‘ ธรรม’ ทั้้�งปวง” เมื่่�อกล่่าวถึึงความสำคััญของพระมหากษััตริิย์์ จึึงอธิิบาย ต่่อไปถึึงแนวคิิดเศรษฐกิิจพอเพีียงในฐานะแนวทางที่่�พระมหากษััตริิย์์ พระราชทานเพื่่อ�“เน้้นการพััฒนาให้้ประชาชนและชุุมชนในชนบทมีีความ เป็็นอยู่่�ที่่ด� ีีขึ้้น� และสามารถพึ่่ง� ตนเองได้้ อัันเป็็นแนวทางการพััฒนาสู่่�ความ ยั่่�งยืืนได้้อย่่างแท้้จริิง”(สศช., 2549) Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 53

ในส่่วนของแนวทางการพััฒนาด้้านสวััสดิิการ เช่่น แนวนโยบาย แก้้ปััญหาความยากจน แผนพััฒนาฉบัับนี้้ก� ล่่าวอ้้างตามแนวทางเศรษฐกิิจ พอเพีียงว่่า หลัักการสำคััญของการพััฒนาคืือการต้้องเริ่่�มจาก“การพึ่่�ง ตนเอง” ให้้ได้้ก่่อน โดยต้้องรู้้�จัักประมาณตน รอบคอบ ทำตามลำดัับขั้้�น ให้้พอมีีพอกิิน จากนั้้�นจึึงค่่อยพััฒนามาเป็็นการรวมกลุ่่�มช่่วยเหลืือกััน ร่่วมกัันพััฒนาเป็็นชุุมชนที่่�เข้้มแข็็งและพึ่่�งตนเองได้้ โดยแนวทางของการ “พึ่่�งตนเอง” เกิิดขึ้้�นได้้ในระดัับบุุคคลจากการลดรายจ่่าย เพิ่่�มรายได้้ รู้้�จััก อดออมให้้พอมีีพอใช้้ ไม่่เบีียดเบีียนตนเองและผู้้อ�ื่่น� ในขณะที่่ก� ารรวมกลุ่่�ม ในระดัับชุุมชนท้้องถิ่่น� เกิิดจากการรู้้จ� ัักพึ่่ง� พากััน ทำประโยชน์์เพื่่อ� ส่่วนรวม เนื้้�อหาทั้้�งหมดนี้้�ล้้วนแต่่สะท้้อนว่่าใจความสำคััญของแนวทางการพััฒนา เพื่่�อแก้้ปััญหาความเป็็นอยู่่�ของชาวบ้้านที่่�ยากจนบนแนวคิิดเศรษฐกิิจ พอเพีียง ก็็คืือการมุ่่�งพััฒนาศีีลธรรมให้้กัับพวกเขา สัังเกตได้้ว่่าแนวคิิดเศรษฐกิิจพอเพีียงนั้้�นสะท้้อนอุุดมคติิของ ความสััมพัันธ์์ระหว่่างผู้้ป� กครองที่่ม� ีีคุุณธรรม มีีความเมตตา และทำหน้้าที่่� หล่่อหลอมประชาชนให้้มีีศีีลธรรม เป็็นความสััมพัันธ์์ที่่�ถููกครรลองตาม อุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับรััฐไทย ที่่�น่่าสนใจคืือในทางตรงกัันข้้าม เรา สามารถตั้้�งข้้อสัังเกตกัับการวิิพากษ์์นโยบายสวััสดิิการที่่�ผลัักดัันโดย นัักการเมืืองว่่าเป็็น“ประชานิิยม” ได้้เช่่นกััน ว่่ามีีส่่วนที่่�ได้้รัับอิิทธิิพล จากการมองเห็็นถึึงความสััมพัันธ์์ระหว่่างผู้้�มีีอำนาจรััฐกัับประชาชน ที่่�ไม่่ถููกต้้องตามครรลองนี้้� รายงานจากสำนัักงานเลขาธิิการสภาผู้้�แทนราษฎร(2558) กล่่าวถึึงประชานิิยมว่่าหมายถึึง“นโยบายที่่�มีีวััตถุุประสงค์์หลัักให้้ ประชาชนชื่่�นชอบ เกิิดความพึึงพอใจ เพื่่�อเป้้าหมายทางการเมืือง โดยมีี กลุ่่�มเป้้าหมายหลัักเป็็นประชาชนที่่�มีีฐานะยากจน พรรคการเมืืองใช้้ นโยบายประชานิิยมเพื่่�อหวัังผลชนะการเลืือกตั้้�ง โดยไม่่คำนึึงถึึงผล ระยะยาวที่่จ� ะเกิิดจากต้้นทุุนที่่ส� ููง และหนี้้ส� าธารณะที่่เ� พิ่่ม� ขึ้้น�” การวิิพากษ์์ นโยบายสวััสดิิการว่่าเป็็นประชานิิยมเกิิดขึ้้�นมากในช่่วงสองทศวรรษ 54 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

ที่่�ผ่่านมา โดยเฉพาะจากกลุ่่�มคนที่่�วิิพากษ์์บทบาทของนัักการเมืืองและ พรรคการเมืืองในฟากของอดีีตนายกรััฐมนตรีีทัักษิิณ ชิินวััตร ตััวอย่่างเช่่น ในช่่วงการเข้้าสู่่�อำนาจของ คสช. มีีการกล่่าวถึึงนโยบายอย่่างระบบประกััน สุุขภาพถ้้วนหน้้าว่่าเป็็นโครงการประชานิิยม ใช้้งบประมาณมากโดยไม่่ได้้ คำนึึงถึึงภาระทางการคลัังของประเทศ ทั้้�งยัังทำให้้โรงพยาบาลเสี่่�ยงจะ ล้้มละลาย และเมื่่อ� มีีการกล่่าวถึึงการขยัับขยายสวััสดิิการ เช่่น เงิินอุุดหนุุน เด็็กแรกเกิิด หรืือบำนาญผู้้�สููงอายุุ ก็็มัักจะเผชิิญกัับข้้อวิิพากษ์์เรื่่�องการ เป็็นประชานิิยมเช่่นกััน(ธรและวีีรวััฒน์์, 2562) แม้้ข้้อวิิพากษ์์เรื่่�องนโยบายประชานิิยมจะมาจากหลายมุุมมอง และการวิิพากษ์์ในหลายกรณีีก็็มุ่่�งความสนใจไปที่่�แง่่มุุมอย่่างการใช้้ งบประมาณที่่�สููงและการขาดความยั่่�งยืืนทางการคลััง แต่่ผู้้�เขีียนมองว่่า ปััจจััยสำคััญที่่�ส่่งผลให้้ข้้อวิิพากษ์์เรื่่�องความเป็็นประชานิิยมเกิิดขึ้้�นอย่่าง แพร่่หลายในสัังคมไทย เกี่่�ยวพัันอยู่่�กัับมุุมมองต่่อนโยบายที่่�เกิิดขึ้้�นบน ความสััมพัันธ์์ระหว่่างนัักการเมืืองกัับประชาชนฐานเสีียงที่่�จำนวนมาก เป็็นคนยากจน และประเมิินความสััมพัันธ์์นี้้ไ� ปในทางตรงกัันข้้ามกัับความ สััมพัันธ์์ระหว่่างผู้้�ปกครองที่่�มีีคุุณธรรมและมีีเมตตา กัับประชาชนที่่�มีี ศีีลธรรมตามจารีีตไทย ข้้อวิิพากษ์์เรื่่�องความเป็็นประชานิิยมมัักเกี่่�ยวโยง กัับการมองนัักการเมืืองว่่าขาดคุุณธรรม ไม่่ใส่่ใจประโยชน์์ของประเทศชาติิ จึึงใช้้นโยบายที่่�มุ่่�งแสวงหาความนิิยมให้้กัับตนเองเป็็นสำคััญ แต่่ละเลย ปััญหาที่่�จะเกิิดขึ้้�นในระยะยาวกัับประเทศ และที่่�สำคััญยัังเป็็นนโยบาย ที่่�ทำลายศีีลธรรมของประชาชน โดยเฉพาะกลุ่่�มชาวบ้้านยากจนที่่�เป็็น ฐานเสีียง มุุมมองเช่่นนี้้ส� ะท้้อนให้้เห็็นผ่่านการที่่อ� ดีีตนายกรััฐมนตรีี พลเอก ประยุุทธ์์ จัันทร์์โอชา วิิพากษ์์นโยบายประชานิิยมโดยนำไปเปรีียบเทีียบ กัับแนวคิิดเศรษฐกิิจพอเพีียง “... ถ้้าเราทำ[ นโยบายประชานิิยม] แบบเอาเงิินไปให้้ทุุกครั้้�งที่่�มีี ปััญหา วัันหน้้าก็็จะต้้องเพิ่่�มขึ้้�นไปเรื่่�อยๆ เกิิดการเป็็นบุุญคุุณ ซึ่่�งก็็ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 55

จะเป็็นอย่่างนี้้�ไปเรื่่�อยๆ ... ปรััชญาเศรษฐกิิจพอเพีียงของพระบาท สมเด็็จพระเจ้้าอยู่่�หััว ถืือเป็็นสิ่่�งสำคััญที่่�เราทุุกคนต้้องยึึดถืือไว้้ รวมทั้้ง� ต้้องมีีความรู้้ค� ู่่�คุุณธรรม โดยเฉพาะผู้้ป� กครองที่่เ� ข้้ามาบริิหาร บ้้านเมืือง จะต้้องมีีคุุณธรรม ศีีลธรรม มีีหลัักธรรมาภิิบาล ประชาชน เองก็็จะต้้องมีีศีีลธรรม สร้้างเป็็นหมู่่�บ้้านศีีลห้้า หากทำได้้ สัังคม ก็็จะมีีความสุุข ... มัันอยู่่�ที่่ค� นที่่ต� ้้องร่่วมมืือกัันทุุกภาคส่่วน ... เพราะ ถ้้าเป็็นอย่่างนี้้ม� ัันไปไม่่ได้้ เพราะมัันมีีการเมืือง มีีคะแนนเสีียง มัันก็็ จะไปไม่่ได้้ มัันก็็จะเป็็นอยู่่�แบบนี้้�”(กรุุงเทพธุุรกิิจ, 2558) 4.2 นััยต่่อระบบสวััสดิิการของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่� เกี่่�ยวข้้องกัับชุุมชน/ครอบครััว แนวคิิดเรื่่อ� งชุุมชนเป็็นแนวคิิดด้้านการพััฒนาที่่ไ� ด้้รัับความสนใจอย่่างมาก ในบริิบทของประเทศไทย เช่่นเดีียวกัับคุุณค่่าเรื่่�องครอบครััวแบบดั้้�งเดิิม ที่่ย� ัังคงมีีบทบาทอยู่่�มากในสัังคมไทย สภาพเช่่นนี้้ย� ่่อมส่่งผลต่่อทิิศทางของ พััฒนาการนโยบายด้้านสวััสดิิการ ทั้้�งนโยบายสวััสดิิการบนฐานคิิดเรื่่�อง ชุุมชนซึ่่ง� กลายมามีีบทบาทสำคััญ และการสนัับสนุุนคุุณค่่าของครอบครััว เพื่่�อให้้ตอบโจทย์์ด้้านสวััสดิิการของประเทศ นโยบายสวััสดิิการบนฐานคิิดเรื่่�องชุุมชน ในช่่วงสองทศวรรษที่่�ผ่่านมา นัักคิิดจำนวนมากที่่�มีีอิิทธิิพลใน สัังคมไทยหยิิบยกแนวคิิดเรื่่อ� งชุุมชนมาเป็็นทางออกของปััญหานานััปการ โดยเฉพาะปััญหาที่่เ� กิิดขึ้้น� กัับประชาชนในชนบท หรืือที่่เ� รีียกว่่า“ชาวบ้้าน” ตััวอย่่างของปััญหาที่่�มีีการเสนอแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนให้้เป็็นทางออก ครอบคลุุมตั้้ง� แต่่ปััญหาสภาพความเป็็นอยู่่� ปััญหาความยากจน ปััญหาหนี้้ส� ิิน ปััญหาการขาดแคลนทรััพยากร ปััญหาหนี้้�สิิน ปััญหาความขััดแย้้งทาง การเมืือง และการขาดระบบสวััสดิิการ การที่่�หยิิบยกแนวคิิดเรื่่�องชุุมชน 56 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

มาเป็็นทางออกให้้กัับปััญหามากมาย นอกจากจะสะท้้อนคุุณลัักษณะ สำคััญของแนวคิิดในฐานะที่่�เป็็น“อุุดมคติิ” ยัังแสดงถึึงความยืืดหยุ่่�นของ แนวคิิดที่่�ถููกนำมาใช้้เป็็นคำตอบให้้กัับปััญหาที่่�หลากหลาย อิิทธิิพลของแนวคิิดเรื่่อ� งเศรษฐกิิจพอเพีียงและบทบาทของนัักคิิด ด้้านการพััฒนา เช่่น นายแพทย์์ประเวศ วะสีี และนายไพบููลย์์ วััฒนศิิริิธรรม มีีความสำคััญต่่อการยกระดัับของแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนให้้เป็็นที่่�สนใจและ ยอมรัับอย่่างแพร่่หลายในสัังคมไทย และผลัักดัันให้้แนวคิิดนี้้เ� ป็็นทางออก ให้้กัับหลากหลายปััญหา การสร้้างความเข้้มแข็็งของชุุมชนถููกชููขึ้้น� มาเป็็น ส่่วนประกอบสำคััญของการพััฒนาประเทศ โดยเฉพาะด้้านการพััฒนา เศรษฐกิิจในระดัับท้้องถิ่่�น การดููแลทรััพยากรธรรมชาติิและสิ่่�งแวดล้้อม การสนัับสนุุนการเกษตรแบบพึ่่�งตนเอง การสนัับสนุุนให้้ชุุมชนมีีบทบาท ในการพััฒนาอาชีีพและการศึึกษา(สำนัักงานคณะกรรมการสุุขภาพ แห่่งชาติิ, 2562; ประเวศ, 2566) ในด้้านการพััฒนาระบบสวััสดิิการของประเทศไทยนั้้�น แนวคิิด เรื่่�องชุุมชนก็็มีีอิิทธิิพลอยู่่�มากเช่่นกััน โดยมีีการสนัับสนุุนจากเครืือข่่าย องค์์กรภาครััฐ เช่่น สถาบัันพััฒนาองค์์กรชุุมชน(พอช.) กระทรวง การพััฒนาสัังคมและความมั่่น� คงของมนุุษย์์ เครืือข่่ายองค์์กรชุุมชน เป็็นต้้น การผลัักดัันสวััสดิิการชุุมชนโดยเครืือข่่ายร่่วมของภาครััฐและองค์์กร พััฒนาเอกชนเริ่่�มขึ้้�นตั้้�งแต่่หลัังวิิกฤตเศรษฐกิิจปีี 2540 และในปีี 2550 ก็็มีีการจััดตั้้�งคณะกรรมการสนัับสนุุนการจััดสวััสดิิการชุุมชนท้้องถิ่่�น ระดัับชาติิ โดยการผลัักดัันของนายไพบููลย์์ วััฒนศิิริิธรรม ซึ่่�งในขณะนั้้�น ดำรงตำแหน่่งรััฐมนตรีีว่่าการกระทรวงการพััฒนาสัังคมและความมั่่�นคง ของมนุุษย์์ ต่่อจากนั้้�น รััฐบาลก็็มีีการอุุดหนุุนงบประมาณเพื่่�อส่่งเสริิม ให้้เกิิดกองทุุนสวััสดิิการชุุมชนในพื้้�นที่่�ระดัับตำบลทั่่�วประเทศ มีีการวาง แนวทางให้้กองทุุนจััดสวััสดิิการแก่่ผู้้�ที่่�ยากลำบากในชุุมชน ครอบคลุุม ประเด็็น เช่่น การเกิิด การเจ็็บป่่วย การพััฒนาอาชีีพ บำนาญ และ การฌาปนกิิจ(พอช., 2552) Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 57

หลายแง่่มุุมสำคััญของแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนถ่่ายทอดมาอยู่่�ในการ สนัับสนุุนสวััสดิิการชุุมชน เมื่่�อกล่่าวถึึงหลัักการสำคััญของสวััสดิิการ ชุุมชน ประเด็็นที่่�มัักได้้รัับการเน้้นย้้ำคืือ สวััสดิิการชุุมชนเป็็นเรื่่�องที่่� เกี่่�ยวกัับคุุณลัักษณะของชุุมชนในการดููแลจััดการกัันเอง ช่่วยเหลืือกััน ให้้ความรัักความเอื้้�ออาทร และดููแลเอาใจใส่่กััน การจััดตั้้�งสวััสดิิการ ชุุมชนเป็็นการฟื้้�นฟููคุุณค่่าของชุุมชนที่่�สููญเสีียไปเมื่่�อสัังคมไทยมีีการ เปลี่่�ยนแปลง “สัังคมไทยมีีวััฒนธรรมการอยู่่�แบบช่่วยเหลืือเกื้้�อกููล มีีชุุมชนเป็็น ศููนย์์กลาง มีีศาสนาและภููมิิปััญญาท้้องถิ่่�นเป็็นที่่�พึ่่�งพาในการแก้้ ปััญหา เป็็นระบบสวััสดิิการชุุมชนแบบธรรมชาติิ ตั้้�งอยู่่�บนพื้้�นฐาน ของความเกื้้อ� กููล เคารพซึ่่ง� กัันและกััน ระหว่่างคนกัับคน และคนกัับ ธรรมชาติิ เมื่่อ� สัังคมเปลี่่ย� นแปลงไป บทบาทของชุุมชนในการดููแล กัันและกัันก็็ลดลง ... แต่่หลายปีีที่่ผ� ่่านมา องค์์กรชุุมชนได้้ตระหนััก ถึึงความมั่่�นคงในชีีวิิต จึึงได้้ร่่วมกัันจััดตั้้�งกองทุุนสวััสดิิการชุุมชน และพััฒนาให้้สอดคล้้องกัับวิิถีีชุุมชนที่่�หลากหลาย เน้้นให้้ชุุมชน หัันมาฟื้้�นฟููวััฒนธรรมประเพณีีและความสััมพัันธ์์ …”(พอช., 2552, 1) การผลัักดัันสวััสดิิการชุุมชนนั้้น� สะท้้อนอย่่างชััดเจนถึึงคุุณลัักษณะ ของแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนในฐานะที่่�เป็็นอุุดมคติิของชาวบ้้านไทย ทั้้�งในแง่่ การเป็็นแนวทางฟื้้�นฟูู“วััฒนธรรมชุุมชน” ที่่�สููญเสีียไป และการสนัับสนุุน ให้้ชาวบ้้านมีีคุุณธรรมอย่่างการรู้้�จัักพึ่่�งตนเองและการรู้้�จัักช่่วยเหลืือ เกื้้อ� กููลกััน กล่่าวได้้ว่่าความเป็็นอุุดมคติิของแนวคิิดเรื่่อ� งชุุมชน เป็็นปััจจััย สำคััญที่่�ช่่วยให้้แนวทางสวััสดิิการชุุมชนมีีน้้ำหนัักมากขึ้้�น และช่่วยดึึงดููด ความสนใจจากผู้้�ที่่�หวัังดีีต่่อชาวบ้้าน 58 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

กระทั่่�งในช่่วงทศวรรษที่่�ผ่่านมา การผลัักดัันการพััฒนาบนแนวคิิด เรื่่อ� งชุุมชนและสวััสดิิการชุุมชนก็็ยัังดำเนิินการต่่อไปอยู่่� ในช่่วงรััฐบาลจาก การรััฐประหารโดย คสช. มีีการนำเอาแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนมาเป็็นทางออก ให้้กัับปััญหาใหญ่่ของประเทศ เช่่น ความยากจนและความเหลื่่�อมล้้ำ และก็็มัักเสนอว่่าการพััฒนาชุุมชนให้้เข้้มแข็็งเป็็นวิิธีีการพััฒนาจาก ฐานราก เป็็นทางออกให้้กัับทิิศทางการพััฒนาประเทศที่่�ผ่่านมาซึ่่�งสร้้าง ความเหลื่่�อมล้้ำ(สศช., 2561) จะเห็็นได้้ว่่าที่่�ผ่่านมาสัังคมไทย โดยเฉพาะภาครััฐ ได้้สนัับสนุุน การพััฒนาระบบสวััสดิิการที่่�อิิงอยู่่�กัับแนวคิิดเรื่่�องชุุมชน ซึ่่�งเกี่่�ยวพัันกัับ การที่่�แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนมีีฐานะเป็็นอุุดมคติิ อย่่างไรก็็ตาม ฐานะเช่่นนี้้� ของแนวคิิดก็็เป็็นปััญหาเช่่นกััน การผลัักดัันแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนเนื่่�องจาก มองว่่าเป็็นอุุดมคติินั้้น� อาจทำให้้การตั้้ง� คำถามถึึงประสิิทธิิผลของแนวคิิด ดัังกล่่าวในการแก้้ไขปััญหาคุุณภาพชีีวิิตของคนจำนวนมากในสัังคมไทย ไม่่ได้้รัับคำตอบอย่่างชััดเจน การอ้้างถึึงความสำเร็็จของแนวคิิดดัังกล่่าว มัักจะเกิิดขึ้้น� ในลัักษณะของการหยิิบยกเอากรณีีตััวอย่่างมาเป็็นหลัักฐาน สนัับสนุุน ซึ่่ง� ยากที่่จ� ะระบุุได้้ว่่าความสำเร็็จในภาพรวมของแนวทางข้้างต้้น เป็็นเช่่นไร และที่่�สำคััญ การมุ่่�งความสนใจไปยัังแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนก็็ยััง ส่่งผลให้้ทางเลืือกอื่่�นๆ ได้้รัับความสนใจไม่่มากพอ เช่่น การมุ่่�งผลัักดััน ให้้รััฐเข้้ามาเป็็นกลไกในการลงทุุนสร้้างระบบการคุ้้ม� ครองทางสัังคมให้้กัับ ประชาชนในฐานะที่่�เป็็นพลเมืือง แนวคิิดเรื่่�องครอบครััวกัับระบบสวััสดิิการ ในทางที่่�คล้้ายกัันกัับเรื่่�องชุุมชน แนวคิิดเรื่่�องครอบครััวไทย กลายเป็็นอุุดมคติิที่่�มีีผลต่่อทิิศทางของระบบสวััสดิิการ อุุดมการณ์์ของ ครอบครััวไทยที่่เ� น้้นย้้ำถึึงคุุณค่่าของความกตััญญููรู้้ค� ุุณ และการทำหน้้าที่่� ดููแลกัันของสมาชิิกแต่่ละคนในครอบครััว กลายเป็็นอุุดมการณ์์ที่่�ส่่งผล Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 59

ให้้ทิิศทางของนโยบายในด้้านครอบครััวยัังคาดหวัังให้้ครอบครััวไทย ทำหน้้าที่่�พื้้�นฐานในทางสวััสดิิการที่่�ให้้การพึ่่�งพิิงกัับสมาชิิกได้้ การสำรวจนโยบายและแผนงานด้้านครอบครััวของภาครััฐในช่่วง สามทศวรรษที่่ผ� ่่านมา พบเนื้้อ� หาที่่เ� น้้นย้้ำอย่่างต่่อเนื่่อ� งถึึงบทบาทของรััฐ ในการสนัับสนุุนสถาบัันครอบครััวให้้มีีความมั่่�นคง และทำหน้้าที่่�ได้้อย่่าง ครบถ้้วนสมบููรณ์์ตามคุุณลัักษณะของครอบครััวไทยอัันพึึงประสงค์์ ตััวอย่่างเช่่น ยุุทธศาสตร์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องอย่่างนโยบายและยุุทธศาสตร์์ การพััฒนาสถาบัันครอบครััว พ.ศ. 2547-2556(กระทรวงการพััฒนาสัังคม และความมั่่�นคงของมนุุษย์์, 2547) มีีเนื้้�อหาที่่�เน้้นย้้ำความสำคััญของ การส่่งเสริิมความรู้้�ความเข้้าใจ ค่่านิิยม จริิยธรรมคุุณธรรม ที่่�จะทำให้้ การดำเนิินชีีวิิตครอบครััวมีีความสุุขและพึ่่�งพาตนเองได้้ ตระหนัักรู้้� ถึึงบทบาทหญิิงชายและความเป็็นครอบครััว รู้้�คุุณค่่าและรัับผิิดชอบ การปฏิิบััติิหน้้าที่่ข� องตนตามสถานภาพของวงจรชีีวิิตในครอบครััวในฐานะ สามีี ภรรยา พ่่อ แม่่ ลููก ผู้้ป� กครอง ลุุง ป้้า น้้า อา และปู่่� ย่่า ตา ยาย เนื้้อ� หา เหล่่านี้้ส� ะท้้อนถึึงอุุดมการณ์์ที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับครอบครััวในมุุมมองของรััฐไทย ซึ่่�งยัังเน้้นการรัักษาคุุณค่่าตามวััฒนธรรมประเพณีี เน้้นการทำหน้้าที่่�ของ สมาชิิกครอบครััวในการดููแลกัันบนฐานของคุุณค่่าเรื่่�องความกตััญญูู ขณะที่่�ภาพของครอบครััวที่่�ภาครััฐใช้้ในการวางแผนนโยบาย อิิงอยู่่�กัับภาพอุุดมคติิของครอบครััวที่่�สมบููรณ์์ และคุุณค่่าที่่�ยึึดถืือตาม วััฒนธรรมประเพณีี แต่่สภาพความเป็็นจริิงของครอบครััวไทยเปลี่่ย� นแปลง ไปจากภาพดัังกล่่าวมาก งานศึึกษาเรื่่�องครอบครััวไทยจำนวนมาก เห็็นปััญหาตรงกัันว่่าอุุดมการณ์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับครอบครััวของไทยนั้้�น เปลี่่�ยนแปลงไปไม่่ทัันกัับการเปลี่่�ยนแปลงทางเศรษฐกิิจและสัังคมในช่่วง หลายทศวรรษที่่�ผ่่านมา ส่่งผลให้้เกิิดช่่องว่่างระหว่่างความคาดหวัังตาม อุุดมการณ์์กัับความเป็็นจริิงที่่�คนในครอบครััวมัักจะต้้องประสบ งานศึึกษาเรื่่อ� งความเปราะบางของครอบครััวไทยโดยสร้้อยมาศ และคณะ(2565) แสดงให้้เห็็นภาพการเปลี่่�ยนแปลงของครอบครััวไทย 60 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

ในช่่วงทศวรรษที่่�ผ่่านมาว่่า ครอบครััวในลัักษณะแบบเดิิมที่่�มีีพ่่อแม่่ลููก อยู่่�พร้้อมหน้้ากัันนั้้�นมีีจำนวนลดลงมาก และถููกแทนที่่�ด้้วยครอบครััวที่่�มีี ลัักษณะอื่่�นๆ เช่่น ครอบครััวที่่�ไม่่มีีลููก ครอบครััวพ่่อแม่่เลี้้�ยงเดี่่�ยว และ ครอบครััวแบบแหว่่งกลาง คืือมีีคนรุ่่�นตายายอยู่่�กัับคนรุ่่�นหลานในวััยเด็็ก การเปลี่่�ยนแปลงรููปแบบของครอบครััวที่่�เกิิดขึ้้�นนั้้�นเชื่่�อมโยงกัับการ ย้้ายถิ่่�นฐาน การแยกกัันอยู่่�ด้้วยความจำเป็็นทางเศรษฐกิิจ การเพิ่่�มขึ้้�น ของปััญหาการหย่่าร้้าง ปััญหาความรุุนแรงในครอบครััว และโครงสร้้าง การเปลี่่�ยนแปลงของครอบครััวนี้้�นำมาซึ่่�งความท้้าทายใหม่่ๆ ที่่�หาก ภาครััฐยัังออกนโยบายโดยยึึดอยู่่�กัับภาพอุุดมคติิของครอบครััวที่่ส� มบููรณ์์ ก็็จะไม่่สามารถพััฒนานโยบายที่่�เท่่าทัันกัับสภาพปััญหาได้้ อีีกตััวอย่่างที่่�พบได้้บ่่อยครั้้�งคืือประเด็็นเรื่่�องบทบาทของผู้้�หญิิง ซึ่่ง� ถููกคาดหวัังให้้ทำหน้้าที่่ด� ููแลสมาชิิกครอบครััว ไม่่ว่่าจะผ่่านการทำหน้้าที่่� ภรรยา แม่่ และลููกสาว ภาระในการดููแลครอบครััวที่่�ผู้้�หญิิงแบกรัับไว้้นั้้�น ไม่่สอดคล้้องกัับการเปลี่่�ยนแปลงทางเศรษฐกิิจที่่�ส่่งผลให้้ผู้้�หญิิงต้้อง ออกนอกบ้้านเพื่่�อเข้้าสู่่�ตลาดแรงงานและหารายได้้เพื่่�อเลี้้�ยงดููครอบครััว ไม่่ต่่างจากผู้้ช� าย อีีกทั้้ง� ผู้้ห� ญิิงก็็มีีความคาดหวัังจะเติิบโตในหน้้าที่่ก� ารงาน ของตนเช่่นกััน(สายชล, 2565) ผู้้�เขีียนมองว่่าการติิดอยู่่�กัับภาพครอบครััวในอุุดมคติิ ยัังส่่งผล อีีกทางหนึ่่�งให้้ภาครััฐไทยเบนความสนใจออกจากการพััฒนาสวััสดิิการ ที่่�ปััจจุุบัันไทยยัังขาดแคลนอยู่่�หลายด้้าน ความคาดหวัังว่่าครอบครััว และคุุณค่่าดั้้�งเดิิมที่่�เกี่่�ยวข้้องจะยัังทำหน้้าที่่�ดููแลสมาชิิกอย่่างเด็็ก และผู้้�สููงอายุุได้้อยู่่�นั้้�น อาจทำให้้เกิิดการละเลยที่่�จะมองเห็็นความ จำกััดของระบบสวััสดิิการไทยในการสนัับสนุุนประชากรกลุ่่�มเด็็กและ ผู้้�สููงอายุุ งานสำรวจของ ILO และ UNICEF ได้้สะท้้อนถึึงความจำกััด ของระบบสวััสดิิการไทยในการคุ้้�มครองคนทั้้�งสองกลุ่่�ม โดยปััจจุุบัันเด็็ก ในช่่วงอายุุระหว่่าง 0-6 ปีีในประเทศไทยมีีจำนวนเพีียงประมาณร้้อยละ 40 เท่่านั้้�นที่่�เข้้าถึึงเงิินอุุดหนุุนจากภาครััฐ ในขณะที่่�ผู้้�สููงอายุุจำนวน Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 61

มากกว่่าร้้อยละ 60 ไม่่ได้้รัับเงิินบำเหน็็จหรืือบำนาญ และได้้รัับเพีียง เบี้้ย� ยัังชีีพเดืือนละ 600 บาทรองรัับความมั่่น� คงทางรายได้้เมื่่อ� เข้้าสู่่�วััยชรา (ILO, 2022) พััฒนาการที่่�ล่่าช้้าของระบบสวััสดิิการไทยในการดููแลคน กลุ่่�มเหล่่านี้้�เกิิดขึ้้�นพร้้อมกัับที่่�จำนวนเด็็กลดลงอย่่างน่่าตกใจ และจำนวน ผู้้ส� ููงอายุุก็็เพิ่่ม� ขึ้้น� อย่่างรวดเร็็ว อาจกล่่าวได้้ว่่าขณะเดีียวกัับที่่ส� ัังคมไทยยััง คาดหวัังว่่าครอบครััวจะเป็็นกลไกหลัักที่่ร� ัับภาระเพื่่อ� ดููแลเด็็กและผู้้ส� ููงอายุุ แต่่สภาพความเป็็นจริิงและปััญหาที่่ก� ำลัังเกิิดขึ้้น� ก็็ยิ่่ง� พาครอบครััวห่่างไกล ออกไปจากการทำหน้้าที่่�ตามความคาดหวัังนั้้�น 4.3 นััยต่่อระบบสวััสดิิการของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่� เกี่่�ยวข้้องกัับความเหลื่่�อมล้ำำ� แต่่เดิิมสัังคมไทยไม่่ได้้ตื่่�นตััวว่่าความเหลื่่�อมล้้ำและความไม่่เสมอภาค เป็็นปััญหามากเท่่าไรนััก จึึงเห็็นได้้ว่่าเป็็นเวลานานเช่่นกัันที่่�รััฐไทยไม่่ได้้ ให้้ความสำคััญเท่่าที่่�ควรกัับนโยบายลดความเหลื่่�อมล้้ำ โดยแนวคิิดของ ชนชั้้�นปกครองจะเน้้นไปที่่�การรัักษาโครงสร้้างทางสัังคมที่่�มีีลำดัับชั้้�น ให้้ความสำคััญกัับการเน้้นให้้ประชาชนรู้้�จัักหน้้าที่่�ของตนเอง รวมไปถึึง ย้้ำเตืือนว่่าการต่่อสู้้�เพื่่�อเรีียกร้้องความเท่่าเทีียมหรืือความเสมอภาคนั้้�น อาจนำมาซึ่่�งความวุ่่�นวาย ทำลายความสามััคคีีซึ่่�งเป็็นคุุณค่่าหลัักของ สัังคมไทย สวััสดิิการที่่�เน้้นคนยากจน และการลดความเหลื่่�อมล้้ำที่่�ไม่่เน้้น โครงสร้้าง ในส่่วนของนโยบายในด้้านสวััสดิิการก็็เช่่นกััน การพััฒนานโยบาย สวััสดิิการของประเทศไทยไม่่ได้้ถููกให้้ความสำคััญในฐานะกลไกสร้้างความ เสมอภาค แต่่มัักจะถููกมองในฐานะเครื่่อ� งมืือช่่วยเหลืือสงเคราะห์์ประชาชน ที่่�ยากไร้้และด้้อยโอกาสเสีียมากกว่่า ตััวอย่่างเช่่น แผนยุุทธศาสตร์์สร้้าง 62 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

สวััสดิิการสัังคมไทย ฉบัับที่่� 1(พ.ศ. 2550-2554) ระบุุถึึงเป้้าหมายใหญ่่ ว่่าคืือการพััฒนาระบบสวััสดิิการเพื่่�อชีีวิิตที่่�มั่่�นคง“เพื่่�อให้้หมู่่�บ้้าน ชุุมชน คนยากลำบาก ในทุุกท้้องถิ่่�นได้้รัับการดููแล มีีสวััสดิิการสัังคม เพื่่�อให้้ ชีีวิิตมีีความมั่่�นคง มีีความเป็็นสุุขตามสมควร รวมไปถึึงการที่่�จะไม่่ให้้ มีีผู้้�ถููกทอดทิ้้�ง”(กระทรวงการพััฒนาสัังคมและความมั่่�นคงของมนุุษย์์, 2550) เนื้้อ� หาของแผนยุุทธศาสตร์์นี้้ส� ะท้้อนมุุมมองที่่ป� รากฏอยู่่�ในแผนอื่่น� ๆ ในการพััฒนาระบบสวััสดิิการของภาครััฐได้้เป็็นอย่่างดีี โดยเฉพาะความ เข้้าใจที่่�ยัังจำกััดเกี่่�ยวกัับบทบาทสำคััญที่่�ระบบสวััสดิิการจะแก้้ไขปััญหา ความเหลื่่�อมล้้ำ อย่่างไรก็็ดีี ในทศวรรษที่่�ผ่่านมา กระแสความสนใจเรื่่�องปััญหา ความเหลื่่�อมล้้ำและความไม่่เสมอภาคในระดัับสากลมีีอิิทธิิพลต่่อสัังคม ไทยมากขึ้้�น อิิทธิิพลดัังกล่่าวขยายมาสู่่�แนวนโยบายที่่�เกิิดขึ้้�นเช่่นกััน โดยเริ่่�มมีีความตื่่�นตััวในกลุ่่�มผู้้�ดำเนิินนโยบายที่่�จะกล่่าวถึึงปััญหาความ เหลื่่อ� มล้้ำในสัังคมไทยมากขึ้้น� แต่่กระนั้้น� ไม่่ได้้หมายความว่่าความตื่่น� ตััว ที่่�เกิิดขึ้้�นจะส่่งผลให้้นโยบายหลุุดพ้้นไปจากมุุมมองกระแสหลัักเรื่่�อง ความเหลื่่�อมล้้ำที่่�ปรากฏอยู่่�ก่่อนในสัังคมไทยเสีียทีีเดีียว แต่่แนวคิิด เรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำกลัับถ่่ายทอดเนื้้�อหามาสู่่�นโยบายที่่�เกิิดขึ้้�น ผู้้�เขีียน มีีข้้อสัังเกตว่่านโยบายที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับการลดความเหลื่่�อมล้้ำของรััฐไทย ในช่่วงทศวรรษที่่�ผ่่านมานั้้�นมีีลัักษณะสำคััญสองประการ ซึ่่�งสะท้้อน อิิทธิิพลของแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำแบบเดิิมในสัังคมไทย แง่่มุุมแรก นโยบายที่่�เกิิดขึ้้�นมัักจะมองการลดความเหลื่่�อมล้้ำ เป็็นเรื่่�องที่่�แทบทัับซ้้อนกัันกัับการแก้้ปััญหาความยากจน โดยแม้้จะ กล่่าวถึึงการลดความเหลื่่�อมล้้ำ แต่่ใจความหลัักของนโยบายยัังจำกััด ความสนใจส่่วนใหญ่่ไปที่่ป� ระเด็็นอย่่างการหาเป้้าหมายคนยากจน การหา ข้้อมููลคนยากจน การวางแผนแก้้ปััญหาความยากจน อาจกล่่าวได้้ว่่าการ แก้้ปััญหาความยากจนย่่อมมีีส่่วนที่่เ� ชื่่อ� มโยงอยู่่�กัับการลดความเหลื่่อ� มล้้ำ แต่่นโยบายลดความเหลื่่�อมล้้ำที่่�ถููกยกมาโดยภาครััฐก็็มัักจะให้้ความ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 63

สนใจน้้อยกัับโครงสร้้างที่่�เชื่่�อมโยงอยู่่�กัับความไม่่เป็็นธรรมในสัังคมไทย เช่่น การกระจายโอกาส การกระจายส่่วนแบ่่งทางเศรษฐกิิจ หรืือแม้้กระทั่่ง� ระบบเศรษฐกิิจ กฎหมาย และการเมืืองที่่ย� ัังเอื้้อ� ความได้้เปรีียบให้้กัับคนที่่� มีีฐานะทางสัังคมสููงกว่่า เมื่่อ� ไม่่ได้้มองถึึงโครงสร้้างของความไม่่เป็็นธรรม เหล่่านี้้� ก็็ยากที่่�ภาพความเหลื่่�อมล้้ำจะได้้รัับการถ่่ายทอดออกมาอย่่าง ครบถ้้วน แง่่มุุมที่่�สอง การมุ่่�งความสนใจอยู่่�กัับการแก้้ปััญหาความยากจน ในนโยบายลดความเหลื่่อ� มล้้ำที่่ก� ล่่าวมานั้้น� ยัังมัักจะมาพร้้อมกัับแนวทาง การแก้้ปััญหาที่่�มุ่่�งความสนใจไปยัังการปรัับพฤติิกรรมของคนยากจน สะท้้อนกลัับไปถึึงแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำที่่�ยัังมองคนยากจนว่่าเป็็น กลุ่่�มที่่�ติิดอยู่่�ในพฤติิกรรมไม่่เหมาะสม เช่่นเดีียวกัับมุุมมองต่่อคนชนบท กัับวงจรโง่่ จน เจ็็บ บ่่อยครั้้�งที่่�นโยบายที่่�ถููกหยิิบยกมาเพื่่�อแก้้ปััญหา ความเหลื่่�อมล้้ำ เช่่น การปรัับพฤติิกรรมการออม การเพิ่่�มการศึึกษา ให้้คนยากจน มัักยัังแฝงมุุมมองที่่�ว่่าการช่่วยเหลืือคนยากจนให้้พ้้นจาก ปััญหาความเหลื่่อ� มล้้ำ คืือการปรัับปรุุงศีีลธรรมของพวกเขา ตััวอย่่างเช่่น การจััดมหกรรมการออมเพื่่อ� ลดความเหลื่่อ� มล้้ำ โดยกรมการพััฒนาชุุมชน กระทรวงมหาดไทย เป้้าหมายของการรณรงค์์คืือการสนัับสนุุนให้้กลุ่่�ม เป้้าหมายมีีคุุณธรรม มีีสััจจะ มีีระเบีียบวิินััยในการใช้้เงิิน รู้้�จัักใช้้จ่่ายเงิิน อย่่างมีีเหตุุมีีผล มีีความพอประมาณ(กรมการพััฒนาชุุมชน, 2566) กล่่าวได้้ว่่าด้้วยอิิทธิิพลของแนวคิิดที่่�เกี่่�ยวกัับความเหลื่่�อมล้้ำ แต่่เดิิมในสัังคมไทย ซึ่่�งยัังติิดอยู่่�กัับการมองคนยากจนและด้้อยโอกาส ว่่าขาดศีีลธรรมและความรู้้� และยัังมองเห็็นความเหลื่่�อมล้้ำเป็็นเรื่่�องที่่�โยง กัับปััญหาในระดัับปััจเจกเป็็นสำคััญ ไม่่ได้้มองเห็็นโครงสร้้างของความ ไม่่เป็็นธรรม จึึงพบได้้ว่่านโยบายที่่�ถููกหยิิบยกมาเพื่่�อแก้้ปััญหาความ เหลื่่�อมล้้ำ ก็็ยัังมัักจะมองเห็็นคนยากจนอยู่่�แยกจากโครงสร้้างที่่�แวดล้้อม ปััญหาของพวกเขา และมุ่่�งความสนใจไปยัังประเด็็น เช่่น การฟื้้�นฟูู ความเป็็นชุุมชน การเน้้นภููมิิปััญญา แม้้แต่่การกล่่าวถึึงการยกระดัับทาง 64 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

เศรษฐกิิจของคนด้้อยโอกาส ก็็ยัังวนเวีียนกัับประเด็็นอย่่างการสร้้างความ ร่่วมมืือระหว่่างชาวบ้้าน ผ่่านการรณรงค์์ค่่านิิยมของการพึ่่ง� ตนเอง แนวทาง เหล่่านี้้แ� ม้้จะอยู่่�ในชื่่อ� ของการลดความเหลื่่อ� มล้้ำ ทว่่าโดยเนื้้อ� หาก็็ยัังไม่่ได้้ เปลี่่�ยนแปลงไปมากนัักจากมุุมมองเดิิมเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำในสัังคมไทย Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 65

5 บทสรุุป และข้้อเสนอแนะ

ในงานชิ้้�นนี้้� ผู้้�เขีียนได้้ทำการสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�มีี บทบาทสำคััญต่่อพััฒนาการของระบบสวััสดิิการไทยในสามแง่่มุุม ได้้แก่่ แนวคิิดเรื่่�องรััฐ แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนและครอบครััว และแนวคิิดเรื่่�อง ความเหลื่่�อมล้้ำ การสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์เรื่่�องรััฐในบริิบทไทยพบว่่า แนวคิิดที่่�มีีบทบาทสำคััญในการอธิิบายความชอบธรรมของอำนาจรััฐ คืือแนวคิิดผู้้�ปกครองที่่�ทรงธรรม การปกครองของไทยให้้ความสำคััญกัับ การที่่�ผู้้�ปกครองจะต้้องแสดงตนเป็็นผู้้�มีีศีีลธรรม โดยเฉพาะการแสดงถึึง ความมีีเมตตาต่่อประชาชนที่่�อยู่่�ในฐานะต่่ำกว่่า เมื่่�อผสมแนวคิิดนี้้�เข้้ากัับ อีีกแนวคิิดที่่�เสนอความสััมพัันธ์์ที่่�เหมาะสมระหว่่างผู้้�มีีอำนาจรััฐกัับ ประชาชนในลัักษณะอุุปถััมภ์์-เอื้้�ออาทร ผู้้�มีีอำนาจจึึงถููกคาดหวัังให้้ต้้อง แสดงบทบาทเปรีียบดัังพ่่อที่่�ปรารถนาดีีต่่อลููก คอยดููแลทุุกข์์สุุขประกอบ ไปกัับควบคุุมประชาชนให้้อยู่่�ในศีีลธรรม แนวคิิดเหล่่านี้้ส� ่่งอิิทธิิพลให้้ระบบ สวััสดิิการของไทยผ่่านเส้้นทางที่่ห� ล่่อหลอมด้้วยความสััมพัันธ์์เชิิงอุุปถััมภ์์ จนมีีลัักษณะสำคััญเป็็นระบบแบบสงเคราะห์์ประชาชน ผู้้ม� ีีอำนาจรััฐมัักใช้้ นโยบายสวััสดิิการเพื่่อ� แสดงการมีีศีีลธรรมของตนเอง ในขณะที่่ป� ระชาชน ถููกจััดวางให้้เป็็นผู้้�รัับการอุุปถััมภ์์ที่่�ไม่่มีีอำนาจ และถููกคาดหวัังให้้ต้้อง ปฏิิบััติิตนตามกรอบความประพฤติิที่่�รััฐต้้องการ แนวคิิดและอุุดมการณ์์เรื่่�องชุุมชนและครอบครััวนั้้�นเชื่่�อมโยงกัับ แนวทางที่่ร� ััฐไทยมัักสนัับสนุุนในการอุุปถััมภ์์ประชาชน แนวคิิดเรื่่อ� งชุุมชน มีีคุุณลัักษณะสำคััญที่่ค� วามเป็็นชาวบ้้านในอุุดมคติิ เป็็นอุุดมคติิที่่เ� น้้นการ ฟื้้�นฟููวััฒนธรรมความเป็็นชุุมชนหมู่่�บ้้าน ภููมิิปััญญาท้้องถิ่่�น วััฒนธรรม การเกื้้�อกููลกัันและกััน และการพึ่่�งตนเองของชุุมชน ให้้เป็็นทางออกให้้กัับ ปััญหาที่่�คนยากจนในชนบทไทยประสบ ในขณะที่่�แนวคิิดเรื่่�องครอบครััว ในบริิบทไทยนั้้�นให้้ความสำคััญกัับความกตััญญูู และการประพฤติิตน ตามบทบาทหน้้าที่่�ของสมาชิิกในครอบครััว ในฐานะคุุณค่่าหลัักของ ครอบครััวไทยที่่�รััฐควรมุ่่�งส่่งเสริิม ทั้้�งแนวคิิดเรื่่�องชุุมชนและแนวคิิดเรื่่�อง Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 67

ครอบครััวต่่างก็็มีีบทบาทต่่อทิิศทางนโยบายด้้านสวััสดิิการของรััฐไทย โดยมัักมีีการหยิิบเอาอุุดมคติิของชุุมชนมาเป็็นแนวทางการจััดสวััสดิิการ ให้้แก่่คนในชนบท ในขณะที่่�คุุณค่่าของครอบครััวก็็มัักจะถููกมองว่่าเป็็น ทางออกเบื้้�องต้้นให้้กัับปััญหาของเด็็กและผู้้�สููงอายุุ ข้้อเสนอเหล่่านี้้� เกิิดขึ้้�นทั้้�งที่่�สภาพความเป็็นจริิงของชุุมชนในชนบทและครอบครััวไทย ในปััจจุุบัันเปลี่่�ยนแปลงห่่างไกลออกไปจากภาพอุุดมคติิที่่�เป็็นหััวใจของ แนวคิิดเหล่่านี้้� สำหรัับแนวคิิดเรื่่�องความเหลื่่�อมล้้ำในสัังคมไทย มีีแง่่มุุมสำคััญ ที่่�เชื่่�อมโยงกัับบทบาทของแนวคิิดในการปกครองของรััฐไทยที่่�ยัังจััด โครงสร้้างสัังคมไทยแบบมีีลำดัับชั้้�น นำมาซึ่่�งการมองว่่าความเหลื่่�อมล้้ำ ระหว่่างส่่วนต่่างๆ ในสัังคมเป็็นเรื่่�องปกติิธรรมชาติิ และให้้ความสำคััญ กัับการเน้้นย้้ำให้้แต่่ละส่่วนที่่�ไม่่เท่่าเทีียมกัันต้้องทำหน้้าที่่�ของตนเอง ชนชั้้�นที่่�ยากจนก็็ควรอยู่่�ในที่่�ทางของตน และยอมรัับอำนาจของผู้้�มีี อำนาจที่่�อยู่่�สููงกว่่า พร้้อมกัับยอมรัับว่่าความเหลื่่�อมล้้ำเป็็นเรื่่�องปกติิ มุุม มองสำคััญอีีกประการก็็คืือการมองคนชนบทว่่ายัังติิดอยู่่�ในวงจรของการ ขาดการศึึกษาและขาดซึ่่�งวััฒนธรรม ขณะที่่�ผู้้�ประสบความสำเร็็จในการ สร้้างความมั่่�งคั่่�งในสัังคมไทยก็็มัักจะถููกมองว่่าขยัับฐานะได้้ด้้วยการมีี ศีีลธรรมในระดัับปััจเจก เช่่น มีีความขยััน มุ่่�งมั่่�น ซื่่�อสััตย์์ มุุมมองดัังกล่่าว ซึ่่ง� ขาดการมองเห็็นถึึงโครงสร้้างที่่แ� วดล้้อมความล้้มเหลวและความสำเร็็จ ของปััจเจก สะท้้อนให้้เห็็นผ่่านข้้อเสนอในการลดความเหลื่่�อมล้้ำในสัังคม ไทยซึ่่ง� มัักจะยัังเน้้นความสนใจไปที่่ค� นยากจน เน้้นการปรัับปรุุงความรู้้แ� ละ ศีีลธรรมของพวกเขา ทั้้ง� ยัังขาดการให้้น้้ำหนัักกัับโครงสร้้างที่่ไ� ม่่เป็็นธรรม ซึ่่�งมีีความสััมพัันธ์์กัับความเหลื่่�อมล้้ำ การสำรวจแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�ผู้้�เขีียนได้้ดำเนิินการมา ทั้้�งหมด สะท้้อนให้้เห็็นว่่าปััจจััยด้้านแนวคิิดและอุุดมการณ์์กระแสหลััก ของสัังคมไทยที่่ผ� ่่านมายัังไม่่ได้้มีีบทบาทช่่วยส่่งเสริิมพััฒนาการของระบบ สวััสดิิการไทย และกลายเป็็นปััจจััยที่่�จำกััดขอบเขตและการขยายตััวของ ระบบเสีียมากกว่่า คำถามสำคััญที่่�ย่่อมเกิิดขึ้้�นตามมาก็็คืือ เราจะทำอะไร 68 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

กัับข้้อจำกััดที่่�เกิิดขึ้้�นจากแนวคิิดและอุุดมการณ์์เหล่่านี้้�ได้้บ้้าง ผู้้�เขีียนมีี ข้้อเสนอแนะในเรื่่�องนี้้�อยู่่�สองประการ ประการแรก สัังคมไทยควรมุ่่�งสร้้างความตระหนัักรู้้�ถึึงแนวคิิด และอุุดมการณ์์ที่่ส� ่่งผลต่่อนโยบายสวััสดิิการให้้มากกว่่าที่่เ� ป็็นอยู่่� บ่่อยครั้้ง� ที่่�การถกเถีียงในประเด็็นเรื่่�องระบบสวััสดิิการเกิิดขึ้้�นโดยไม่่ได้้คำนึึงถึึง แนวคิิดที่่�อยู่่�เบื้้�องหลัังข้้อเสนอที่่�แตกต่่างกัันว่่ามีีที่่�มาที่่�ไปอย่่างไร เนื้้�อหา ที่่ง� านชิ้้น� นี้้น� ำเสนอพอจะชี้้ใ� ห้้เห็็นได้้ว่่า จุุดยืืนที่่แ� ตกต่่างกัันนั้้น� อาจมาจาก อิิทธิิพลของแนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�ผู้้�คนยึึดถืือต่่างกััน การตระหนัักรู้้�ว่่า แนวคิิดและอุุดมการณ์์เหล่่านั้้น� มีีรายละเอีียดอย่่างไร ส่่งผลต่่อมุุมมองเรื่่อ� ง สวััสดิิการอย่่างไร รวมถึึงมีีผลต่่อพััฒนาการของระบบสวััสดิิการที่่ผ� ่่านมา เช่่นไร จึึงเป็็นจุุดเริ่่ม� ต้้นที่่ส� ำคััญที่่จ� ะทำให้้การถกเถีียงเรื่่อ� งทิิศทางนโยบาย สวััสดิิการของประเทศมีีความชััดเจนยิ่่ง� ขึ้้น� และนำไปสู่่�การประสานความ แตกต่่างกัันได้้ ประการที่่�สอง สัังคมไทยควรเปิิดกว้้างกัับการปรัับเปลี่่�ยน แนวคิิดและอุุดมการณ์์ที่่�มีีมาแต่่เดิิม ในงานชิ้้�นนี้้� ผู้้�เขีียนได้้นำเสนอ แนวคิิดที่่�เป็็นกระแสหลัักในสัังคมไทยและมีีอิิทธิิพลต่่อการกำหนด นโยบายสวััสดิิการของภาครััฐ แต่่งานชิ้้�นนี้้�ก็็ชี้้�ให้้เห็็นเช่่นกัันว่่าแนวคิิด และอุุดมการณ์์เหล่่านี้้�ยัังมีีข้้อจำกััดในการเอื้้�อให้้ระบบสวััสดิิการของ ประเทศไทยพััฒนาไปได้้มากกว่่าที่่�เป็็นอยู่่� นอกจากข้้อจำกััดเหล่่านี้้� ควรได้้รัับการอภิิปรายผ่่านมุุมมองเชิิงวิิพากษ์์ให้้มากขึ้้�น สัังคมไทยก็็ควร เปิิดกว้้างให้้เกิิดการปรัับเปลี่่�ยนเพื่่�อรัับเอาแนวคิิดและอุุดมการณ์์ใหม่่ๆ เข้้ามาเพื่่�อคลายข้้อจำกััดของแนวคิิดเดิิมด้้วย ผู้้�เขีียนอยากเน้้นว่่าการ รัับเอาแนวคิิดและอุุดมการณ์์ใหม่่ๆ เพื่่�อปรัับแนวคิิดเดิิม ไม่่ควรนัับเป็็น เรื่่อ� งที่่ไ� ม่่เหมาะสม เนื้้อ� หาในงานชิ้้น� นี้้ช� ี้้ใ� ห้้เห็็นว่่าแนวคิิดที่่ม� ีีมาแต่่เดิิมนั้้น� ที่่จ� ริิงก็็ถููกสร้้างขึ้้น� มาพร้้อมกัับการเปลี่่ย� นแปลงในอดีีต เพราะฉะนั้้น� การจะ ปรัับปรุุงความคิิดในสัังคมให้้เหมาะสมกัับความเปลี่่�ยนแปลงของยุุคสมััย ก็็ควรถืือเป็็นเรื่่�องปกติิ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 69

บรรณานุุกรม

ภาษาไทย กรมการพััฒนาชุุมชน(2566). มหกรรมการออม ลดความเหลื่่�อมล้้ำ(ระดัับภููมิิภาค) ครบรอบ 49 ปีี กลุ่่�มออมทรััพย์์เพื่่�อการผลิิต กลุ่่�มภาคกลางตอนบนที่่�จัังหวััด พระนครศรีีอยุุธยา. สืืบค้้นจาก https://www.cdd.go.th/content/660310-3. กระทรวงการพััฒนาสัังคมและความมั่่�นคงของมนุุษย์์(พม.)(2547). นโยบายและ ยุุทธศาสตร์์การพััฒนาสถาบัันครอบครััว พ.ศ. 2547-2556. สืืบค้้นจาก https:// www.m-society.go.th/ewtadmin/ewt/mso_web/ewt_news.php?nid=8426. กระทรวงการพััฒนาสัังคมและความมั่่น� คงของมนุุษย์์(พม.)(2550). แผนยุุทธศาสตร์์ สร้้างสวััสดิิการสัังคมไทย ฉบัับที่่� 1(พ.ศ. 2550-2554). สืืบค้้นจาก https:// www.m-society.go.th/ewtadmin/ewt/mso_web/ewt_news.php?nid=8638. กระทรวงมหาดไทย(2561). คู่่�มืือการขัับเคลื่่�อนการพััฒนาประเทศตามโครงการ ไทยนิิยมยั่่�งยืืน. สถาบัันดำรงราชานุุภาพ. กระทรวงมหาดไทย. กรุุงเทพธุุรกิิจ(2558).‘ประยุุทธ์์’ จวกนโยบายประชานิิยม ย้้ำไทยเป็็นประชา รััฐ. กรุุงเทพธุุรกิิจออนไลน์์. 20 กัันยายน 2558. สืืบค้้นจาก https://www. bangkokbiznews.com/business/666320 กฤษฎา ธีีระโกศลพงศ์์(2564). อุุปสรรคของการเป็็นรััฐสวััสดิิการของประเทศไทย ภายใต้้ฐานคิิดการสงเคราะห์์แบบการกุุศล ตอนที่่� 1. สืืบค้้นจาก https://wefair. org/obstacles-to-being-a-welfare-state-in-thailand-1/. ฉตรทิิพย์์ นาถสุุภา(2531). เศรษฐกิิจชุุมชนหมู่่�บ้้านไทยในอดีีต. กรุุงเทพฯ: สร้้างสรรค์์. ฐาปนัันท์์ นิิพิิฏฐกุุล(2558). ภราดรภาพนิิยม(Solidarisme) ของ ปรีีดีี พนมยงค์์ (ฉบัับขยายความ). กรุุงเทพฯ: มิ่่�งมิิตร. ทัักษ์์ เฉลิิมเตีียรณ(2558). อ่่านจนแตก: วรรณกรรม ความทัันสมััย และความเป็็น ไทย. แปลโดย พงษ์์เลิิศ พงษ์์วนานต์์. กรุุงเทพฯ: อ่่าน. ทัักษ์์ เฉลิิมเตีียรณ(2561). การเมืืองระบบพ่่อขุุนอุุปถััมภ์์แบบเผด็็จการ. กรุุงเทพฯ: มููลนิิธิิโครงการตำราสัังคมศาสตร์์และมนุุษยศาสตร์์. ธงชััย วิินิิจจะกููล(2556). ประชาธิิปไตยที่่�มีีกษััตริิย์์อยู่่�เหนืือการเมืือง. กรุุงเทพฯ: ฟ้้าเดีียวกััน. ธร ปีีติิดล(2557). แนวคิิดเรื่่�องชุุมชนกัับการสร้้างเสริิมเสรีีภาพ. ชุุดหนัังสืือสำรวจ องค์์ความรู้้�เพื่่�อการปฏิิรููปประเทศไทย. กรุุงเทพฯ: มููลนิิธิิสาธารณสุุขแห่่งชาติิ. ธร ปีีติิดล(2560). พััฒนาการของระบบสวััสดิิการในประเทศไทย จาก พ.ศ. 2475 ถึึง 2543: ข้้อสัังเกตจากการศึึกษาเปรีียบเทีียบทฤษฎีีกัับประสบการณ์์ของ Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 71

ประเทศไทย. วารสารประวััติิศาสตร์์ ธรรมศาสตร์์. ปีีที่่� 4 ฉบัับที่่� 2(กรกฎาคมธัันวาคม). ธร ปีีติิดล และวีีรวััฒน์์ ภััทรศัักดิ์์�กำจร(2562). การลดความเหลื่่�อมล้้ำและสร้้าง ความเป็็นธรรม: กรณีีบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐ. งานวิิจััยที่่�ได้้รัับทุุนสนัับสนุุนจาก วิิทยาลััยการเมืืองการปกครอง สถาบัันพระปกเกล้้า. ประจัักษ์์ ก้้องกีีรติิ(2557). การเดิินทางของความไม่่เสมอภาคในสัังคมไทย. ปาฐกถา ปรีีดีี พนมยงค์์ ประจำปีี 2557 สถาบัันปรีีดีี พนมยงค์์. ประเวศ วะสีี(2566). สิ่่�งแรกที่่�“นายกรััฐมนตรีีคนใหม่่” ควรทำ“ประกาศสงคราม เอาชนะความยากจน”. สืืบค้้นจาก https://www.hfocus.org/content/2023/ 07/27969. ผาสุุก พงษ์์ไพจิิตร และคริิส เบเกอร์์(2546). เศรษฐกิิจการเมืืองไทยสมััยกรุุงเทพฯ. เชีียงใหม่่: ซิิลค์์เวอร์์ม. พััด ลวางกููร(2564). ความคิิดทางการเมืืองไทยในนโยบายการพััฒนา. วารสาร สัังคมศาสตร์์ คณะรััฐศาสตร์์, ปีีที่่� 51 ฉบัับที่่� 2. ยุุกติิ มุุกดาวิิจิิตร(2538). อ่่าน“วััฒนธรรมชุุมชน”. กรุุงเทพฯ: ฟ้้าเดีียวกััน. วิิชลดา ยิ้้�มแย้้ม(2558). ภาพครอบครััวในนวนิิยายรางวััลซีีไรต์์. วิิทยานิิพนธ์์ ภาควิิชาภาษาไทย บััณฑิิตวิิทยาลััย มหาวิิทยาลััยศิิลปากร. สถาบัันพััฒนาองค์์กรชุุมชน(พอช.)(2552). คู่่�มืือการดำเนิินงานโครงการสนัับสนุุน การจััดสวััสดิิการชุุมชน. กรุุงเทพฯ: สถาบัันพััฒนาองค์์กรชุุมชน. สมบััติิ จัันทรวงศ์์ และชััยอนัันต์์ สมุุทวณิิช(2523). ความคิิดทางการเมืือง และสัังคม ไทย. กรุุงเทพฯ: ดวงดีีการพิิมพ์์. สร้้อยมาศ รุ่่�งมณีี และคณะ(2565). พลวััตครอบครััวในสัังคมไทยในสถานการณ์์ โควิิด-19. โครงการศููนย์์ความรู้้�นโยบายเด็็กและครอบครััว สำนัักงานกองทุุน สนัับสนุุนการสร้้างเสริิมสุุขภาพ(สสส.). สายชล สััตยานุุรัักษ์์(2557ก). 10 ปััญญาชนสยาม, เล่่ม 1, ปััญญาชนแห่่งรััฐ สมบููรณาญาสิิทธิิราชย์์. กรุุงเทพฯ: โอเพ่่นบุ๊๊�คส์์. สายชล สััตยานุุรัักษ์์(2557ข). 10 ปััญญาชนสยาม, เล่่ม 2, ปััญญาชนหลัังการปฏิิวััติิ 2475. กรุุงเทพฯ: โอเพ่่นบุ๊๊�คส์์. สายชล สััตยานุุรัักษ์์(2565). ความเปลี่่�ยนแปลงของครอบครััวชนชั้้�นกลางไทย ทศวรรษ 2500-2540. บทความวิิชาการภายใต้้แผนงานยุุทธศาสตร์์เป้้าหมาย (Spearhead) ด้้านสัังคม คนไทย 4.0. สำนัักงานการวิิจััยแห่่งชาติิ(วช.). 72 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

สำนัักงานคณะกรรมการสุุขภาพแห่่งชาติิ(2562).“หมอประเวศ” แนะใช้้ชุุมชนเป็็น ฐานการพััฒนา 10 มิิติิสร้้างเศรษฐกิิจภููมิิคุ้้�มกััน. สืืบค้้นจากเว็็บไซต์์ https:// www.nationalhealth.or.th/index.php/en/node/1209. สำนัักงานเลขาธิิการสภาผู้้�แทนราษฎร(2558). สาระสัังเขป ประเด็็นการปฏิิรููป ประเทศไทยด้้านนโยบายประชานิิยมที่่�ส่่งผลต่่อหนี้้�สาธารณะและการเพิ่่�ม บทบััญญััติิต่่อความรัับผิิดชอบในโครงการประชานิิยม. กรุุงเทพฯ: สำนัักการพิิมพ์์ สำนัักงานเลขาธิิการสภาผู้้�แทนราษฎร. สำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(สศช.)(2549). แผนพััฒนา เศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ ฉบัับที่่� 10(พ.ศ. 2550-2554). สำนัักงานสภา พััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ. สำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(สศช.)(2561). ปฏิิรููป แนวใหม่่ ร่่วมคิิด ร่่วมใจ สร้้างไทยไปด้้วยกััน. สืืบค้้นจาก https://www.nesdc. go.th/ewt_news.php?nid=7723&filename=index. สิิทธิิเทพ เอกสิิทธิิพงษ์์(2558). ลููกจีีนรัักชาติิ: สำนึึกประวััติิศาสตร์์และนิิยาม ประชาธิิปไตย. มนุุษยศาสตร์์สาร, ปีีที่่� 16 เล่่มที่่� 2: 112-157. อคิิน รพีีพััฒน์์(2540). เจ้้าชาวบ้้าน เล่่ม 2. แปลโดย ปริิตตา เฉลิิมเผ่่า กออนัันตกููล และคณะ. กรุุงเทพฯ: มหาวิิทยาลััยธรรมศาสตร์์, สถาบัันไทยคดีีศึึกษา. อภิิชาต สถิิตนิิรามััย และอิิสร์์กุุล อุุณหเกตุุ(2564). ทุุน วััง คลััง(ศัักดิิ) นา: สมรภููมิิ เศรษฐกิิจการเมืืองไทยกัับประชาธิิปไตยที่่ไ� ม่่ลงหลัักปัักฐาน. กรุุงเทพฯ: มติิชน. ภาษาต่่างประเทศ Baker, C.(2019). The 2014 Thai Coup and Some Roots of Authoritarianism. In Military, Monarchy and Repression: Assessing Thailand’s Authoritarian Turn, K. Veerayooth and K. Hewison, eds. Oxford: Routledge. Beland, D.(2005). Ideas and Social Policy: An Institutionalist Perspective. Social Policy and Administration, vol. 39, Issue 1(February). Epsing-Andersen, G.(1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press. Greve, B.(2020). Myths, Narratives and Welfare States: The Impact of Stories on Welfare State Development. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 73

Hajer, M.(1993). Discourse Coalitions and the Institutionalization of Practice. In The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, F. Fisher and J. Forester, eds. London: UCL Press. Hajer, M.(2002). Discourse Analysis and the Study of Policy Making. European Political Science 2, 61-65. Holliday, I.(2000). Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia. Political Studies, vol. 48, no. 4(September): 706-723. International Labour Office(ILO)(2021). World Social Protection Report 202022: Social Protection at the Crossroads—in Pursuit of a Better Future. Geneva: ILO. International Labour Office(ILO)(2022). Thailand Social Protection Diagnostic Review. A Joint Publication by ILO, UNICEF, IOM, UN Women. Immergut, E.(1992). The Political Construction of Interests: National Health Insurance Politics in Switzerland, France and Sweden, 1930-1970. New York: Cambridge University Press. Jones, M. D. and others(2014). Introducing the Narrative Policy Framework. In The Science of Stories: Applications of the Narrative Policy Framework in Public Policy Analysis, M. D. Jones, M. K. McBeth and E. A. Shanahan, eds. New York, United States: Palgrave Macmillan. Kerr, C. and others(1960). Industrialism and Industrial Man. Cambridge: Harvard University Press. Korpi, W.(1980). Social Policy and Distributional Conflict in the Capitalist Democracies. A Preliminary Comparative Framework. West European Politics, vol. 3, no. 3: 296-316. Kwon, H. J.(2009). The Reform of the Developmental Welfare State in East Asia. International Journal of Social Welfare, 18: S12-S21. Marshall, T. H.(1950). Citizenship and Social Class, and Other Essays. Cambridge: Cambridge University Press. O’Connor, J.(1973). The Fiscal Crisis of the Welfare State. New York: St.James Press. 74 Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System

Reynolds, C.(2009). The Origins of Community in the Thai Discourse of Global Governance. In Tai Lands and Thailand: Community and State in Southeast Asia, A. Walker, ed. Singapore, NUS Press. Rigg, J.(1994). Redefining the Village and Rural Life: Lessons from Southeast Asia. The Geographical Journal, vol. 160, no. 2: 123-135. Skocpol, T.(1985). Introduction. In Bringing the State Back In, P. B. Evans, D. Rueschemeyer and T. Skocpol, eds. Cambridge: Cambridge University Press. Wier, M.(2001). Welfare State. In International Encyclopedia of the Social& Behavioral Sciences. Available at https://www.sciencedirect.com/topics/ economics-econometrics-and-finance/welfare-state. Ideas and Ideologies in the Development of Thailand’s Welfare System 75