การลงทุุนในการให้้ความคุ้้�มครองทางสัังคมสำหรัับประเทศไทย Social Protection Investment for Thailand โดย ภาวิิน ศิิริิประภานุุกููล © 2024 มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย ทััศนะ จััดพิิมพ์์โดย มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย อาคารธนภููมิิ ชั้้�น 23 เลขที่่� 1550 ถนนเพชรบุุรีีตััดใหม่่ แขวงมัักกะสััน เขตราชเทวีี กรุุงเทพมหานคร 10400 โทร. 0 2652 7178-9 โทรสาร 0 2652 7180 ผู้้�รัับผิิดชอบหลััก Vesna Rodic| ผู้้�อำนวยการ www.thailand.fes.de Friedrich-Ebert-Stiftung Thailand ติิดต่่อขอเอกสาร info@fes-thailand.org ทััศนะ อำนวยการผลิิต บริิษััท บุ๊๊�คสเคป จำกััด bookscape.co โทร. 09 2110 5501 ทััศนะในหนัังสืือเล่่มนีี ข้้อมููลทางบรรณานุุกรมของสำนัักหอสมุุดแห่่งชาติิ ภาวิิน ศิิริิประภานุุกููล. การลงทุุนในการให้้ความคุ้้�มครองทางสัังคมสำหรัับประเทศไทย.-- กรุุงเทพฯ: มููลนิิธิิ ฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย, 2567. 66 หน้้า. 1. รััฐสวััสดิิการ. I. ชื่่�อเรื่่�อง. 361.65 ISBN 978-616-8192-20-7

ทััศนะในหนัังสืือเล่่มนี้้�ไม่่จำเป็็นต้้องพ้้องกัับมุุมมองของมููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์ท หรือหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัด มูลนิธิฯ ไม่รับรองความแม่นตรง ของข้อมูลที่ปรากฏในหนังสือ หากต้องการใช้งานสื่อใดๆ ของมูลนิธิฯ ในเชิงพาณิชย์ ต้องได้รับอนุญาตเป็นลายลักษณ์อักษรจากมูลนิธิฯ ก่อน มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท เป็นมูลนิธิทางการเมืองที่เก่าแก่ที่ สุดของประเทศ เยอรมนี มูลนิธิฯ ได้รับการตั้งชื่อตามฟรีดริค เอแบร์ท ซึ่งเป็นประธานาธิบดี คนแรกของเยอรมนีที่มาจากการเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตย มูลนิธิฯ มุ่งมั่นที่ จะส่งเสริมการพัฒนาสังคมการเมืองและเศรษฐกิจด้วยจิตวิญญาณ แบบสังคมประชาธิปไตย(social democracy) ผ่านทางพลเมืองศึกษา การวิจัย และการร่วมมือระหว่างประเทศ

สารบัญ บทสรุุปผู้้�บริิหาร ......................................................................................... 8 บทคัดย่อ ........................................................................................................ 16 1. บทนำำ� ....................................................................................................... 18 2. สถานการณ์์ของประเทศไทยในปััจจุุบััน ............................. 22 3. ผลกระทบต่่อศัักยภาพทางเศรษฐกิิจในอนาคต ........... 36 4. รายจ่่ายสวััสดิิการในฐานะการลงทุุนทางเศรษฐกิิจ ... 48 5. บทสรุุปและข้้อเสนอแนะ ............................................................... 58 บรรณานุกรม ............................................................................................. 62

 การลงทุุนในการ ให้้ความคุ้้�มครอง ทางสัังคมสำำ�หรัับ ประเทศไทย Social Protection Investment for Thailand ภาวิน ศิริประภานุกูล

บทสรุปผู้บริหาร

การเผชิิญหน้้ากัับสถานการณ์์สัังคมสููงวััยพร้้อมกัันไปกัับปััญหา ความเหลื่่�อมล้้ำของประเทศไทยส่่งผลกระทบแบบหยั่่�งรากลึึกต่่อภาค เศรษฐกิิจของประเทศ เห็็นได้้ชััดว่่าสถานการณ์์สัังคมสููงวััยกำลัังเป็็น ต้้นเหตุุสำคััญที่่�ทำให้้กำลัังแรงงานของประเทศหดตััวลง โดยเฉพาะ อย่่างยิ่่�งประชากรในช่่วงอายุุ 20-59 ปีี ซึ่่�งเป็็นกำลัังแรงงานสำคััญที่่�สุุด ต่่อภาคเศรษฐกิิจของประเทศ อย่่างไรก็็ตาม สถานการณ์์สัังคมสููงวััย ส่่งผลกระทบต่่อผู้้ค� นกลุ่่�มต่่างๆ ในระดัับแตกต่่างกััน หากจำแนกครััวเรืือน ไทยออกเป็็น 5 กลุ่่�มตามระดัับรายได้้ จะเห็็นได้้ว่่าประชากรที่่�อาศััยอยู่่�ใน ครััวเรืือนที่่ย� ากจนที่่ส� ุุดร้้อยละ 40 ของประเทศ เป็็นกลุ่่�มที่่ไ� ด้้รัับผลกระทบ เชิิงลบจากสถานการณ์์สัังคมสููงวััยในระดัับสููงที่่�สุุด หากพิิจารณาโครงสร้้างประชากรของกลุ่่�มครััวเรืือนที่่จ� ำแนกตาม ระดัับรายได้้ จะพบว่่าสััดส่่วนประชากรในช่่วงอายุุ 20-59 ปีี กำลัังหดตััวลง สำหรัับครััวเรืือนร้้อยละ 20 ที่่�ยากจนที่่�สุุดของประเทศ(quintile 1) และ ครััวเรืือนร้้อยละ 20 ที่่�ยากจนรองลงมา(quintile 2) จึึงไม่่น่่าแปลกใจ ที่่ก� ำลัังแรงงานของครััวเรืือนในกลุ่่�มนี้้จ� ะสามารถทำงานได้้น้้อยลง รวมทั้้ง� มีี รายได้้เฉลี่่ย� ต่่อคนอยู่่�ในระดัับต่่ำสุุด เมื่่อ� เทีียบกัับกำลัังแรงงานในครััวเรืือน ที่่ร� ่่ำรวยกว่่า สััดส่่วนประชากรวััยทำงานที่่ล� ดลงเกิิดขึ้้น� พร้้อมกัันกัับขนาด ครััวเรืือนที่่�ลดลง ซึ่่�งหมายความว่่ากำลัังแรงงานแต่่ละคนในครััวเรืือน เหล่่านี้้�จะต้้องแบกรัับภาระในการดููแลสมาชิิกคนอื่่�นๆ ในครััวเรืือนเพิ่่�ม มากขึ้้�น ในขณะที่่�ประชากรเด็็กปฐมวััย(0-6 ปีี) และประชากรผู้้�สููงอายุุ (60 ปีีขึ้้�นไป) ส่่วนใหญ่่ยัังอาศััยอยู่่�ในครััวเรืือน quintile 1 และ quintile 2 การให้้บริิการสาธารณะในประเทศไทยยัังคงไม่่เท่่าเทีียมกััน ทั้้�งในด้้าน การเข้้าถึึงและคุุณภาพการให้้บริิการ และการให้้บริิการสาธารณะหลาย โครงการยัังตั้้�งอยู่่�บนพื้้�นฐานแนวคิิดที่่�ว่่าสมาชิิกคนอื่่�นๆ ในครััวเรืือน ควรเป็็นผู้้�แบกรัับภาระสููงสุุดของบริิการดัังกล่่าว Social Protection Investment for Thailand 9

ภาครััฐไทยควรมีีบทบาทสำคััญในการบรรเทาปััญหาที่่ก� ระทบถึึง คุุณภาพชีีวิิตของผู้้�คนในปััจจุุบัันและศัักยภาพทางเศรษฐกิิจของประเทศ ในอนาคตนี้้� โดยแนวทางในการแก้้ปััญหาดัังกล่่าวคืือ การหัันมาให้้ความ สำคััญกัับการจััดสรรทรััพยากรเพิ่่ม� เติิมเพื่่อ� ส่่งเสริิมศัักยภาพของครััวเรืือน รายได้้น้้อยของประเทศ ให้้สามารถหวนกลัับมาเป็็นกำลัังสำคััญ รวมถึึง ให้้สามารถเลี้้ย� งดููเด็็กปฐมวััยที่่อ� าศััยอยู่่�ในครััวเรืือนเพื่่อ� ให้้สามารถพััฒนา ตนเองอย่่างเต็็มศัักยภาพ โครงการสวััสดิิการที่่�มีีโอกาสให้้ผลตอบแทนในระดัับสููงสุุดน่่าจะ อยู่่�ในรููปแบบของการให้้การสนัับสนุุนการพััฒนาเด็็กปฐมวััยของประเทศ ผ่่านการจััดให้้มีีระบบหรืือศููนย์์ดููแลและพััฒนาเด็็กปฐมวััย โดยเฉพาะเด็็ก ปฐมวััยในช่่วงสามเดืือนถึึงสองขวบ ซึ่่ง� ยัังไม่่มีีโครงการของภาครััฐที่่ใ� ห้้การ สนัับสนุุนอย่่างชััดเจน นอกเหนืือไปจากการให้้เงิินสงเคราะห์์เด็็กแรกเกิิด สำหรัับครััวเรืือนที่่ย� ากจน ทั้้ง� นี้้� เด็็กปฐมวััยของประเทศไทยส่่วนใหญ่่อาศััย อยู่่�ในครััวเรืือนที่่ม� ีีรายได้้น้้อยและต้้องเผชิิญกัับความท้้าทายในการพััฒนา ให้้เต็็มศัักยภาพภายใต้้สภาพแวดล้้อมที่่�ครััวเรืือนรายได้้น้้อยต้้องเผชิิญ อยู่่�ในปััจจุุบััน ระบบการดููแลและพััฒนาเด็็กปฐมวััยนอกจากจะมีีบทบาท ในการพััฒนาเด็็กแล้้ว ยัังมีีบทบาทในการลดโอกาสที่่�เด็็กจะถููกทอดทิ้้�ง ลดโอกาสในการเกิิดปััญหาสัังคมและปััญหาอาชญากรรมในอนาคต อีีกทั้้�งยัังช่่วยลดภาระของวััยแรงงานในครััวเรืือนให้้สามารถหวนกลัับ เข้้ามาในกำลัังแรงงานได้้อีีกด้้วย โครงการในลัักษณะ active labor market program โดยเฉพาะ อย่่างยิ่่�ง โครงการที่่�มีีวััตถุุประสงค์์ในการพััฒนาศัักยภาพของแรงงาน หรืือการสะสมทุุนมนุุษย์์ เพื่่�อตอบสนองความต้้องการของภาคการผลิิต ในประเทศที่่�ชััดเจน และองค์์ประกอบของการติิดตามประเมิินผลเพื่่�อ พััฒนาโครงการอย่่างต่่อเนื่่�อง น่่าจะมีีบทบาทในการเพิ่่�มโอกาสในการ ทำงานที่่�แรงงานได้้รัับผลตอบแทนเพิ่่�มขึ้้�น รวมถึึงมีีส่่วนช่่วยสนัับสนุุน การพััฒนาศัักยภาพแรงงานของประเทศ และการเชื่่�อมโยงให้้แรงงาน 10 Social Protection Investment for Thailand

สามารถตอบสนองต่่อความต้้องการของภาคการผลิิตในประเทศได้้อย่่าง มีีประสิิทธิิภาพ 		การจััดให้้มีีศููนย์์ดููแลผู้้�สููงอายุุอย่่างทั่่�วถึึงในแต่่ละพื้้�นที่่�น่่าจะเป็็น โครงการสวััสดิิการที่่�น่่าสนใจอีีกโครงการหนึ่่�ง โดยโครงการลัักษณะนี้้� นอกจากจะช่่วยให้้ผู้้�สููงอายุุซึ่่�งกลุ่่�มใหญ่่อาศััยอยู่่�กัับครััวเรืือนรายได้้น้้อย มีีคุุณภาพชีีวิิตที่่�ดีีขึ้้�นแล้้ว ยัังมีีส่่วนลดภาระของประชากรวััยแรงงานใน ครััวเรืือนให้้สามารถกลัับมาเป็็นกำลัังแรงงานและสามารถทำงานได้้อย่่าง เต็็มศัักยภาพขึ้้�นได้้อีีกด้้วย โครงการสวััสดิิการทั้้�งสามลัักษณะข้้างต้้นน่่าจะดำเนิินการได้้ อย่่างมีีประสิิทธิิภาพภายใต้้การมีีส่่วนร่่วมในการบริิหารจััดการขององค์์กร ปกครองส่่วนท้้องถิ่่�น ซึ่่�งมีีบทบาทหน้้าที่่�ในปััจจุุบัันที่่�เกี่่�ยวข้้องเชื่่�อมโยง กัับการให้้การดููแลเด็็กปฐมวััยและผู้้�สููงอายุุในพื้้�นที่่� รวมไปถึึงการจััดให้้มีี โครงการพััฒนาอาชีีพและฝึึกฝีีมืือแรงงานในพื้้น� ที่่ใ� นระดัับหนึ่่ง� แล้้ว องค์์กร ปกครองส่่วนท้้องถิ่่�นยัังมีีความได้้เปรีียบในด้้านความสามารถในการ เชื่่�อมโยงหน่่วยงานและระดมทรััพยากรในพื้้�นที่่�เพิ่่�มเติิมเพื่่�อมาทำหน้้าที่่� ต่่างๆ ดัังกล่่าว รวมทั้้�งยัังมีีความยืืดหยุ่่�นในการออกแบบและดำเนิินการ ระบบการให้้การดููแลแก่่เด็็กและผู้้�สููงอายุุเพื่่�อตอบสนองต่่อความต้้องการ ที่่�อาจมีีความแตกต่่างหลากหลายออกไปในแต่่ละพื้้�นที่่�อีีกด้้วย d d d Facing the aging society together with the inequality problem in Thailand has a profound impact on the country’s economy. It is obvious that the aging society poses an important problem of shrinking labor force, especially the population at the age of 20–59 years old, which is the most important workforce of the country. However, aging society affects different groups of people differently. Social Protection Investment for Thailand 11

If we divide Thai households into five groups according to their income, we can see that a big group of the population at the age of 20–59 years old living in the households with the lowest income levels suffer the most from aging society. Figure ES1 shows population structure of households in each quintile of income. The proportions of population at the age of 20–59 years old are shrinking for households in quintile 1 and quintile 2. Unsurprisingly, the labor force of households in these quintiles can work less and the income generated per person is the lowest comparing to labor force of richer households. The shrinking proportion of the working-aged population happens at the same time as the family size is shrinking, which implies each of these people must bear increasing burdens in taking care of the other members in the same household. Most importantly, most of the early childhood population (age 0–6 years) and elderly population(age 60 years and over) are also living in the households in quintile 1 and quintile 2. While the provision of public services in Thailand are still inequitable, either in the aspects of accessibility and quality, the dynamic of the quantity and the quality of the overall working force is not looking good. Moreover, many of the public services are basing on the idea that the highest burdens should be bearing by the other members of the family. These public services cannot help alleviating the problem effectively. 12 Social Protection Investment for Thailand

Figure ES1: Population structure of households in different quintiles of income, 2011–2021 Social Protection Investment for Thailand 13

14 Social Protection Investment for Thailand

Source: Data from Socio-Economic Survey, processed by researcher This study proposes that Thailand should invest more in the social protection system. From literature review, social protection investment not only reduce the burden born by the working population in the lowest quintiles, but also help improve the quantity and productivity of these working force. There are various channels that functions, for example, the better active labor market programs support better job matching, the provision of high-qualitied early-childhood and elderly cares will allow more people to work, the stable flow of income help human capital and physical capital accumulations, etc. In this way, the country will be moving toward the goal of inclusive growth where people share benefits from the economic growth. Social Protection Investment for Thailand 15

บทคัดย่อ

การเผชิิญหน้้ากัับสถานการณ์์สัังคมสููงวััยพร้้อมกัันไปกัับปััญหา ความเหลื่่�อมล้้ำของประเทศไทย ส่่งผลกระทบแบบหยั่่�งรากลึึกต่่อภาค เศรษฐกิิจของประเทศ งานศึึกษานี้้�ต้้องการนำเสนอภาพผลกระทบที่่� เกิิดขึ้้�นดัังกล่่าว พร้้อมทั้้�งเสนอแนวทางในการแก้้ปััญหาผ่่านการเพิ่่�ม ความเข้้มแข็็งให้้กัับระบบการให้้ความคุ้้ม� ครองทางสัังคมของประเทศ เพื่่อ� เป้้าหมายในการเติิบโตอย่่างมีีส่่วนร่่วมที่่ท� ุุกภาคส่่วนในประเทศมีีส่่วนแบ่่ง ในการได้้รัับผลประโยชน์์จากการเติิบโตดัังกล่่าวอย่่างยั่่�งยืืน d d d Facing the aging society together with the inequality problem in Thailand has a profound impact on the country’s economy. This study would like to demonstrate a picture of such effects, as well as proposing a way to solve the problem through strengthening the country’s social protection system. In this way, the country will be moving toward the goal of inclusive growth where all sectors in the country share some benefits from economic growth sustainably. Social Protection Investment for Thailand 17

1 บทนำำ�

การเผชิิญหน้้ากัับสถานการณ์์สัังคมสููงวััยพร้้อมกัันไปกัับปััญหา ความเหลื่่�อมล้้ำของประเทศไทยส่่งผลกระทบทางเศรษฐกิิจต่่อประเทศ ในระดัับที่่ฝ� ัังลึึกไปกว่่าการพิิจารณาปััญหาในลัักษณะที่่แ� ยกขาดออกจากกััน ครััวเรืือนที่่�มีีเศรษฐานะแตกต่่างกัันในประเทศไทยได้้รัับผลกระทบจาก สถานการณ์์สัังคมสููงวััยในลัักษณะแตกต่่างกััน โดยเมื่่�อพิิจารณาลงไป ในรายละเอีียดจะพบว่่าครััวเรืือนยากจนของประเทศกำลัังประสบกัับ ความยากลำบากในการให้้การดููแลเด็็กและผู้้ส� ููงอายุุที่่อ� าศััยอยู่่�ในครััวเรืือน เพิ่่�มมากขึ้้�นเรื่่�อยๆ สถานการณ์์ลัักษณะนี้้�ไม่่เพีียงแต่่ส่่งผลกระทบต่่อ สภาพความเป็็นอยู่่�ของครััวเรืือนเหล่่านี้้ใ� นประเทศไทย แต่่ยัังส่่งผลกระทบ ต่่อภาคเศรษฐกิิจในภาพรวมของประเทศทั้้�งในปััจจุุบัันและในอนาคต เมื่่อ� มีีการจััดแบ่่งครััวเรืือนตามระดัับรายได้้ของครััวเรืือน จะพบว่่า ครััวเรืือนร้้อยละ 40 ล่่างสุุดของประเทศไทยเป็็นเจ้้าของประชากรใน วััยแรงงานจำนวนมาก อย่่างไรก็็ตาม วััยแรงงานกลุ่่�มนี้้�แบกรัับภาระ ในการให้้การดููแลผู้้ส� ููงอายุุและเด็็กในครััวเรืือนจำนวนมากเช่่นกััน ในขณะ ที่่ข� นาดของครััวเรืือนปรัับตััวเล็็กลงเรื่่อ� ยๆ และบริิการภาครััฐของประเทศ ไม่่ได้้ให้้การสนัับสนุุนครััวเรืือนเหล่่านี้้�ในการทำหน้้าที่่�ดููแลผู้้�สููงอายุุและ เด็็กในครััวเรืือนมากนััก วััยแรงงานในครััวเรืือนยากจนจึึงเผชิิญกัับความ ยากลำบากมากขึ้้น� เรื่่อ� ยๆ ในการให้้การดููแลสมาชิิกในครััวเรืือนที่่ต� ้้องการ การพึ่่�งพิิง และจััดสรรเวลาเพื่่�อใช้้สำหรัับการทำงานในระดัับที่่�จำกััด มากยิ่่�งขึ้้�น นอกจากนั้้�น ครััวเรืือนกลุ่่�มนี้้�ยัังเป็็นเจ้้าของเด็็กปฐมวััยและ เด็็กในวััยเรีียนที่่�จะเติิบโตขึ้้�นไปเป็็นกำลัังสำคััญของประเทศในอนาคต ในสััดส่่วนที่่�เกิินกว่่าครึ่่�งหนึ่่�งของทั้้�งประเทศ เด็็กเหล่่านี้้�กำลัังเผชิิญกัับ ความเสี่่�ยงในการไม่่สามารถเติิบโตขึ้้�นมาได้้อย่่างเต็็มศัักยภาพ อัันเป็็น ผลมาจากศัักยภาพของผู้้�ให้้การดููแลที่่�มีีอยู่่�อย่่างจำกััด รวมไปถึึงลัักษณะ การให้้บริิการของภาครััฐที่่�ไม่่ทั่่�วถึึงและมีีความเหลื่่�อมล้้ำ สถานการณ์์เหล่่านี้้ย� ้้ำเตืือนถึึงความจำเป็็นในการให้้ความสำคััญ กัับเป้้าหมายของการเติิบโตอย่่างมีีส่่วนร่่วมอย่่างจริิงจัังของประเทศไทย Social Protection Investment for Thailand 19

โดยเฉพาะในส่่วนของภาครััฐที่่�ต้้องเพิ่่�มบทบาทในการให้้การสนัับสนุุน ครััวเรืือนยากจนของประเทศ ทั้้ง� นี้้� งานศึึกษาจำนวนมากในระยะหลััง เช่่น OECD(2019) Bastagli et al.(2016) และ Mathers& Slater(2014) ได้้แสดงให้้เห็็นถึึงความสำคััญของระบบการให้้ความคุ้้�มครองทางสัังคม ที่่ไ� ม่่เพีียงแต่่จะช่่วยยกระดัับคุุณภาพชีีวิิตของผู้้ค� นที่่อ� าศััยอยู่่�ในครััวเรืือน ยากจนและลดความเหลื่่�อมล้้ำ แต่่ยัังถืือเป็็นการลงทุุนทางเศรษฐกิิจเพื่่�อ เพิ่่�มศัักยภาพของประเทศในอนาคต ผ่่านการเพิ่่�มปริิมาณและคุุณภาพ ของวััยแรงงานของประเทศอีีกด้้วย งานศึึกษานี้้�ต้้องการแสดงให้้เห็็นภาพพััฒนาการที่่�เกิิดขึ้้�นจาก การเผชิิญหน้้าปััญหาโครงสร้้างอายุุประชากรพร้้อมกัันไปกัับปััญหา ความเหลื่่อ� มล้้ำของประเทศไทย โดยภาพผลกระทบในปััจจุุบัันและอนาคต จะแสดงอยู่่�ในส่่วนที่่�สองและสามของงานศึึกษาตามลำดัับ ในส่่วนที่่�สี่่� จะเป็็นการทบทวนวรรณกรรมเพื่่อ� เสาะหาและนำเสนอแนวทางในการแก้้ ปััญหาที่่�เกิิดขึ้้�น ผ่่านการเพิ่่�มการลงทุุนในระบบการให้้ความคุ้้�มครองทาง สัังคมของประเทศ ส่่วนที่่�ห้้าของงานศึึกษาเป็็นการสรุุปผลและนำเสนอ ข้้อเสนอแนะสำหรัับประเทศไทย 20 Social Protection Investment for Thailand

2 สถานการณ์์ของ ประเทศไทยในปััจจุุบััน

ประเทศไทยกำลัังเผชิิญกัับปััญหาเชิิงโครงสร้้างสำคััญอย่่างน้้อย สอง ประการ ได้้แก่่ ปััญหาโครงสร้้างอายุุประชากรและปััญหาความ เหลื่่�อมล้้ำทางเศรษฐกิิจ ซึ่่�งปััญหาทั้้�งสองประการนี้้�ส่่งผลกระทบต่่อ ศัักยภาพในการเติิบโตทางเศรษฐกิิจของประเทศผ่่านกำลัังแรงงานที่่�มีี จำนวนลดลง รวมทั้้�งศัักยภาพของแรงงานที่่�มีีแนวโน้้มลดต่่ำลงจากการ ขาดแคลนทุุนเพื่่อ� ประกอบการทำงาน งานศึึกษาในส่่วนนี้้จ� ะแสดงให้้เห็็น ถึึงภาพผลกระทบดัังกล่่าว 2.1 สถานการณ์สังคมสูงอายุและผลกระทบต่อกำ�ำลังแรงงาน ประเทศไทยได้้เข้้าสู่่�สภาวะสัังคมสููงวััย(aging society) ตั้้�งแต่่ ปีี พ.ศ. 2547 โดยข้้อมููลของสำนัักบริิหารการทะเบีียน กรมการปกครอง แสดงให้้เห็็นว่่าประเทศไทยเริ่่�มมีีสััดส่่วนของประชากรอายุุ 60 ปีีขึ้้�นไป เกิินกว่่าร้้อยละ 10 ของจำนวนประชากรทั้้�งหมดในปีีดัังกล่่าว สััดส่่วน ของประชากรอายุุ 60 ปีีขึ้้�นไปของประเทศไทยยัังปรัับตััวสููงขึ้้�นอย่่าง ต่่อเนื่่�อง โดย ณ สิ้้�นปีี พ.ศ. 2565 สััดส่่วนดัังกล่่าวอยู่่�ที่่�ร้้อยละ 19.2 และมีีแนวโน้้มจะปรัับตััวขึ้้�นเกิินกว่่าร้้อยละ 20 ภายในระยะเวลาไม่่เกิิน สองปีีนัับจากปััจจุุบััน เข้้าเกณฑ์์การเป็็นสัังคมสููงวััยโดยสมบููรณ์์(aged society) ซึ่่�งหมายความว่่าประชากรราวหนึ่่�งในห้้าของประเทศจะเป็็น ประชากรสููงอายุุ(ดููภาพที่่� 1 ประกอบ) Social Protection Investment for Thailand 23

ภาพที่ 1 จำ�ำนวนและสัดส่วนประชากรตามทะเบียนราษฎร ในช่่วงปีี พ.ศ. 2545–2565 ที่ มา: สถิติประชากรทางการทะเบียนราษฎร กระทรวงมหาดไทย 24 Social Protection Investment for Thailand

ประเทศไทยยัังเผชิิญกัับการปรัับตััวลดลงของจำนวนประชากร ของประเทศ โดยในช่่วงปีี พ.ศ. 2564–2565 จำนวนคนเกิิดของ ประเทศไทยมีีจำนวนน้้อยกว่่าจำนวนคนเสีียชีีวิิต นั่่น� หมายความว่่าอััตรา การเพิ่่�มของประชากรไทยอยู่่�ในระดัับติิดลบในช่่วงสองปีีดัังกล่่าว ซึ่่�งมีี สาเหตุุสำคััญมาจากการลดลงของจำนวนเด็็กเกิิดใหม่่อย่่างต่่อเนื่่อ� งตั้้ง� แต่่ ปีี พ.ศ. 2560 จนถึึงปััจจุุบััน โดยในปีี พ.ศ. 2565 มีีจำนวนเด็็กเกิิดใหม่่ เพีียง 5.02 แสนคน ลดลงราวร้้อยละ 50 จากในช่่วงปีี พ.ศ. 2506–2526 ที่่�มีีจำนวนเด็็กเกิิดใหม่่มากกว่่าปีีละหนึ่่�งล้้านคน ในขณะที่่�จำนวนคน เสีียชีีวิิตจะเพิ่่�มมากขึ้้�นอย่่างต่่อเนื่่�องจากภาวะสัังคมสููงวััยของประเทศ ทั้้�งนี้้� แนวโน้้มการปรัับตััวลดลงของจำนวนประชากรจะยัังคงเกิิดขึ้้�น ต่่อเนื่่�องไปในอนาคต(ไทยรััฐออนไลน์์, 2566) จำนวนประชากรสููงอายุุที่่เ� พิ่่ม� มากขึ้้น� ประกอบกัับจำนวนคนเกิิด ที่่�ลดลง ส่่งผลให้้จำนวนและสััดส่่วนของประชากรวััยแรงงานของประเทศ เริ่่ม� ปรัับตััวลดลง โดยแนวโน้้มดัังกล่่าวเกิิดขึ้้น� ตั้้ง� แต่่ปีี พ.ศ. 2560 ภาพที่่� 1 แสดงให้้เห็็นถึึงแนวโน้้มดัังกล่่าวในช่่วงราวสองทศวรรษที่่�ผ่่านมา โดย สััดส่่วนประชากรวััยแรงงานในช่่วงอายุุ 15–59 ปีี เริ่่�มปรัับตััวลดลงตั้้�งแต่่ ปีี พ.ศ. 2556 ในขณะที่่�จำนวนประชากรวััยแรงงานเริ่่�มมีีจำนวนลดลง ตั้้�งแต่่ปีี พ.ศ. 2560 และมีีแนวโน้้มปรัับตััวลดลงอย่่างต่่อเนื่่�อง การลดลง ของสััดส่่วนประชากรวััยแรงงานส่่งผลให้้ประชากรเหล่่านี้้�มีีภาระในการ เลี้้�ยงดููประชากรในวััยพึ่่�งพิิง ทั้้�งวััยเด็็กและวััยสููงอายุุ ในระดัับที่่�เพิ่่�มขึ้้�น และยัังส่่งผลกดดัันต่่อภาระทางการคลัังของประเทศด้้วย โดยรายงาน ของสำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(2562) มีีการ คาดหมายว่่าแนวโน้้มดัังกล่่าวจะยัังคงเกิิดขึ้้�นอย่่างต่่อเนื่่�องไปในช่่วงราว สองทศวรรษข้้างหน้้า Social Protection Investment for Thailand 25

2.2 สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำ�ำซ้ำ�ำเติมปัญหาจากสภาวะ สังคมสูงวัย ในช่วงเวลาเดียวกัน ปัญหาความเหลื่อมล้�้ำำทางเศรษฐกิจของ ประเทศไทยยังคงปรากฏอยู่อย่างเรื้อรัง รายงานวิเคราะห์สถานการณ์ ความยากจนและความเหลื่อมล้�้ำำของประเทศไทย ปี พ.ศ. 2564(สำำ� นักงาน สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2565) แสดงภาพพัฒนาการ ของความเหลื่อมล้�้ำำทางด้านรายได้และรายจ่ายของประเทศไทยที่มี แนวโน้มปรับตัวดีขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วงราวสามทศวรรษที่ผ่านมา อย่างไรก็ตาม การปรับลดของค่าสัมประสิทธิ์จีนีเริ่ มช้าลงในช่วง 10 ปี หลังสุด สถานการณ์์ความเหลื่่�อมล้้ำทางเศรษฐกิิจซ้้ำเติิมปััญหาที่่�เกิิด ขึ้้�นจากสภาวะสัังคมสููงวััยของประเทศ เมื่่�อพิิจารณาจำนวนประชากร วััยแรงงานที่่�มีีอายุุตั้้�งแต่่ 15 ปีีขึ้้�นไป เทีียบกัับจำนวนผู้้�มีีรายได้้จากการ ทำงาน 1 จำแนกออกเป็็นห้้ากลุ่่�มตามชั้้�นรายได้้ ดัังที่่�ปรากฏในภาพที่่� 2 จะเห็็นได้้ว่่าประชากรวััยแรงงานอาศััยอยู่่�ในครััวเรืือนที่่�ยากจนที่่�สุุดของ ประเทศ(quintile 1- Q1) มากที่่�สุุด ในขณะที่่�ประชากรกลุ่่�มนี้้�อาศััยอยู่่� ในครััวเรืือนที่่�ร่่ำรวยที่่�สุุดของประเทศ(Q5) เป็็นจำนวนน้้อยที่่�สุุด แต่่ จำนวนผู้้�มีีรายได้้ของครััวเรืือนสองชั้้�นรายได้้นี้้�กลัับมีีจำนวนใกล้้เคีียงกััน ซึ่่�งหมายความว่่าประชากรวััยแรงงานที่่�อาศััยอยู่่�ในครััวเรืือนยากจน จำนวนมากไม่่สามารถทำงานเพื่่�อสร้้างรายได้้จากการทำงานได้้ 1 จำนวนประชากรวััยแรงงานและจำนวนผู้้�มีีรายได้้จากการทำงานในภาพที่่� 2 มีีการปรัับ ข้้อมููลให้้มีีจำนวนประชากรวััยแรงงานรวมสอดคล้้องกัับข้้อมููลสถิิติิประชากรทางการทะเบีียน ราษฎรของกระทรวงมหาดไทย 26 Social Protection Investment for Thailand

ภาพที่ 2 จำ�ำนวนประชากรวัยแรงงานและผู้มีรายได้จากการทำ�ำงาน จำ�ำแนกตามชั้นรายได้ ปี พ.ศ. 2554–2564 ที่ มา: ข้อมูลจากการสำ�ำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน สำ�ำนักงานสถิติแห่งชาติ และสถิติประชากรทางการทะเบียนราษฎร กระทรวงมหาดไทย ประมวลผลโดยผู้ วิจัย Social Protection Investment for Thailand 27

สถานการณ์์ที่่เ� กิิดขึ้้น� กัับวััยแรงงานในครััวเรืือนยากจน อธิิบายได้้ จากการพิิจารณาองค์์ประกอบของครััวเรืือนในแต่่ละกลุ่่�ม ภาพที่่� 3 แสดง โครงสร้้างประชากรของครััวเรืือนที่่�จำแนกออกเป็็นกลุ่่�มตามชั้้�นรายได้้ โดยภาพดัังกล่่าวแสดงให้้เห็็นว่่าครััวเรืือนในกลุ่่�มยากจนที่่ส� ุุด(quintile 1) มีีองค์์ประกอบของประชากรในช่่วงอายุุ 15–59 ปีี ซึ่่�งเป็็นกำลัังสำคััญ ในการสร้้างรายได้้ของครััวเรืือน ในสััดส่่วนที่่�น้้อยกว่่าครััวเรืือนในชั้้�น รายได้้อื่่�น ในขณะที่่�ครััวเรืือนที่่�ร่่ำรวยที่่�สุุด(quintile 5) มีีองค์์ประกอบ ของประชากรในช่่วงอายุุ 15–59 ปีี สููงกว่่าครััวเรืือนในชั้้�นรายได้้อื่่�นอย่่าง ชััดเจน ในปีี พ.ศ. 2564 ครััวเรืือนกลุ่่�มยากจนที่่ส� ุุดมีีสััดส่่วนของประชากร อายุุ 15–59 ปีี อยู่่�ที่่�ร้้อยละ 51.2 ซึ่่�งอยู่่�ในระดัับต่่ำ เมื่่�อเทีียบกัับครััวเรืือน กลุ่่�มร่่ำรวยที่่�สุุดซึ่่�งมีีสััดส่่วนอยู่่�ที่่�ร้้อยละ 71.5 สารสนเทศจากภาพที่่� 3 ช่่วยอธิิบายสิ่่�งที่่�เราสัังเกตเห็็นในภาพ ที่่� 2 โดยถึึงแม้้ว่่าประชากรในวััยแรงงาน(อายุุมากกว่่า 15 ปีี) จะอาศััยอยู่่�ใน ครััวเรืือนกลุ่่�มยากจนที่่�สุุด(quintile 1) เป็็นจำนวนมากที่่�สุุด แต่่ประชากร กลุ่่�มดัังกล่่าวมีีผู้้ส� ููงอายุุ ซึ่่ง� มีีอายุุมากกว่่า 60 ปีี อยู่่�ร่่วมด้้วยเป็็นจำนวนมาก ส่่งผลให้้ผู้้ค� นที่่อ� อกมาทำงานสร้้างรายได้้ของครััวเรืือนในกลุ่่�มนี้้�มีีสััดส่่วน น้้อยกว่่าครััวเรืือนในกลุ่่�มที่่�ร่่ำรวยกว่่า นอกจากนั้้�น การมีีผู้้�สููงอายุุอาศััย อยู่่�ในครััวเรืือนเป็็นจำนวนมาก ยัังส่่งผลให้้ผู้้ค� นในวััยแรงงานอีีกกลุ่่�มหนึ่่ง� ต้้องออกจากตลาดแรงงานเพื่่�อไปทำหน้้าที่่�ให้้การดููแลผู้้�สููงอายุุบางส่่วน ที่่�อยู่่�ในภาวะพึ่่�งพิิงหรืือต้้องการความช่่วยเหลืือจากผู้้�อื่่�นในการใช้้ชีีวิิต ประจำวัันอีีกด้้วย ซึ่่ง� ยิ่่ง� ส่่งผลให้้ผู้้ค� นในวััยแรงงานที่่อ� ยู่่�ในครััวเรืือนยากจน ที่่�สุุดที่่�ออกมาทำงานสร้้างรายได้้ มีีจำนวนลดน้้อยลงไปอีีก 28 Social Protection Investment for Thailand

ภาพที่ 3 โครงสร้างประชากรของกลุ่มครัวเรือน จำ�ำแนกตามชั้นรายได้ ปี พ.ศ. 2554–2564 Social Protection Investment for Thailand 29

30 Social Protection Investment for Thailand

ที่ มา: ข้อมูลการสำ�ำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน สำ�ำนักงานสถิติแห่งชาติ ประมวลผลโดยผู้ วิจัย 2.3 ผลกระทบต่อผลิตภาพของแรงงาน แรงงานที่อาศัยอยู่ในกลุ่มครัวเรือนยากจนที่ สุดยังประสบกับ ปัญหาในการเพิ่ มผลิตภาพแรงงานของตนเอง โดยมีสาเหตุหลักมาจาก ปัญหาความเหลื่อมล้�้ำำและสภาวะสังคมสูงวัยของประเทศ โดยแรงงาน ในกลุ่มนี้มักประสบปัญหาในการเข้าถึงทุนหรือทรัพย์สินเพื่อใช้ในการ ประกอบอาชีพ รวมถึงประสบปัญหาในการเข้าถึงบริการการศึกษาเพื่อ พัฒนาศักยภาพของตนเอง อันนำ�ำมาซึ่งข้อจำ�ำกัดในการพัฒนาผลิตภาพ ในการผลิตสินค้าและบริการ รายงานของสำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่ง ชาติิ(2565) ระบุุถึึงปััญหาความเหลื่่�อมล้้ำในการถืือครองทรััพย์์สิิน Social Protection Investment for Thailand 31

ที่่�ยัังคงอยู่่�ในระดัับสููงอย่่างต่่อเนื่่�องในประเทศไทย โดยค่่าสััมประสิิทธิ์์�จีีนีี ของการถืือครองทรััพย์์สิินอยู่่�ในระดัับสููงกว่่าค่่าสััมประสิิทธิ์์�จีีนีีของความ แตกต่่างของรายได้้อย่่างชััดเจน ภาพที่่� 4 แสดงค่่าสััมประสิิทธิ์์�จีีนีีดัังกล่่าว ในช่่วงปีี พ.ศ. 2556–2564 โดยนอกจากค่่าสััมประสิิทธิ์์�จีีนีีในการถืือครอง ทรััพย์์สิินจะมีีค่่าสููงอย่่างต่่อเนื่่�องแล้้ว พััฒนาการของค่่าสััมประสิิทธิ์์�จีีนีี ในการถืือครองทรััพย์์สิินในช่่วงเวลาดัังกล่่าวยัังแย่่กว่่าพััฒนาการของค่่า สััมประสิิทธิ์์�จีีนีีในด้้านรายได้้อีีกด้้วย ทั้้�งนี้้� ความเหลื่่�อมล้้ำในการถืือครอง ทรัพย์สินที่ สำ�ำคัญอยู่ที่ การถือครองสิ่งปลูกสร้างเพื่อธุรกิจ/เกษตร และ ทรัพย์สินทางการเงิน ซึ่งมีค่าสัมประสิทธิ์จีนีอยู่ในระดับสูงกว่าความ เหลื่อมล้�้ำำในการถือครองทรัพย์สินประเภทอื่นๆ อย่างชัดเจน โดยทรัพย์สิน ทั้งสองประเภทนี้ มีความสำำ� คัญต่อการประกอบอาชีพของผู้คนเป็นอย่างยิ่ง ภาพที่ 4 ค่าสัมประสิทธิ์จีนีของการถือครองทรัพย์สินและรายได้ และส่วนแบ่งการถือครองทรัพย์สินสุทธิ 32 Social Protection Investment for Thailand

ที่่�มา: ข้้อมููลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิิจและสัังคมของครััวเรืือน สำนัักงานสถิิติิแห่่งชาติิ ประมวลผลโดยกองพััฒนาข้้อมููลและตััวชี้้�วััดสัังคม สศช. และรายงานของสำนัักงานสภา พััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(2565) ความเหลื่่อ� มล้้ำในด้้านโอกาสในการเข้้ารัับการศึึกษาก็็ถืือเป็็นมิิติิ เพิ่่�มเติิม ซึ่่�งเพิ่่�มความเหลื่่�อมล้้ำด้้านผลิิตภาพของแรงงานของประเทศ ภาพที่่� 5 แสดงอััตราการเข้้าเรีียนสุุทธิิในระดัับมััธยมปลายของเด็็กที่่�ถููก จำแนกเป็็นกลุ่่�มตามระดัับรายจ่่ายเพื่่อ� การอุุปโภคบริิโภค โดยถึึงแม้้อััตรา การเข้้าเรีียนสุุทธิิจะดีีขึ้้น� ต่่อเนื่่อ� งในช่่วงราว 12 ปีีที่่ผ� ่่านมา แต่่อััตราการเข้้า ศึึกษาต่่อของกลุ่่�มเด็็กที่่�มีีฐานะยากจนที่่�สุุดของประเทศยัังอยู่่�ในระดัับต่่ำ กว่่ากลุ่่�มเด็็กที่่�มีีฐานะร่่ำรวยมากกว่่าอย่่างต่่อเนื่่�อง โดยในปีี พ.ศ. 2564 อััตราการเข้้าเรีียนสุุทธิิระดัับมััธยมศึึกษาตอนปลายของกลุ่่�มเด็็กที่่ย� ากจน ที่่�สุุดอยู่่�ที่่�ร้้อยละ 51.4 ซึ่่�งต่่ำกว่่าอััตราร้้อยละ 80.9 ของกลุ่่�มเด็็กที่่�ร่่ำรวย ที่่�สุุดอย่่างชััดเจน ทั้้�งนี้้� อััตราการเข้้าศึึกษาต่่อระดัับปริิญญาตรีียิ่่�งแสดง ความเหลื่่อ� มล้้ำที่่ส� ููงมากขึ้้น� ไปกว่่าอััตราการเข้้าศึึกษาต่่อระดัับมััธยมปลาย Social Protection Investment for Thailand 33

โดยสำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(2565) รายงาน ว่่าในปีี พ.ศ. 2564 อััตราการเข้้าเรีียนสุุทธิิระดัับปริิญญาตรีี(รวม ปวส.) ของกลุ่่�มเยาวชนที่่�ยากจนที่่�สุุดอยู่่�ที่่�เพีียงร้้อยละ 11.1 เทีียบกัับอััตรา ร้อยละ 64.3 ของกลุ่มเยาวชนที่ ร่�่ำำรวยที่ สุดของประเทศ ภาพที่่� 5 อััตราการเข้้าเรีียนสุุทธิิในระดัับมััธยมปลาย(รวม ปวช.) จำแนกประชากรออกเป็็น 10 กลุ่่�มตามระดัับรายจ่่ายเพื่่�อการ อุุปโภคบริิโภค(decile by expenditure) ปีี พ.ศ. 2552–2564 ที่ มา: ข้อมูลจากการสำ�ำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน สำ�ำนักงานสถิติแห่งชาติ ประมวลผลโดยกองพัฒนาข้อมูลและตัวชี้ วัดสังคม สศช. และรายงานของสำ�ำนักงานสภา พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ(2565) หมายเหตุ: อัตราเข้าเรียนสุทธิระดับมัธยมปลาย= จำ�ำนวนนักเรียนระดับมัธยมปลายอายุ 15–17 ปี คูณ 100 หารจำ�ำนวนประชากรอายุ 15–17 ปี อัตราการเข้าศึกษาในระดับที่ ต่�่ำำกว่า ประกอบกับองค์ประกอบ ของผู้สูงอายุในครัวเรือนรายได้น้อย ถือเป็นปัจจัยสำำ� คัญที่ ส่งผลให้ค่าเฉลี่ย จำ�ำนวนปีการศึกษาของสมาชิกในครัวเรือนรายได้น้อยมิได้ปรับตัวเพิ่ ม สูงขึ้นในช่วงราวสองทศวรรษที่ ผ่านมา ผิดกับครัวเรือนในกลุ่มที่ มีรายได้ 34 Social Protection Investment for Thailand

สูงกว่า ภาพที่ 6 แสดงจำ�ำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยของสมาชิกในครัวเรือน ที่ จำำ� แนกตามชั้นรายได้เป็นห้ากลุ่ม ซึ่งจะเห็นได้ว่าครัวเรือนในกลุ่มยากจน ที่ สุด(Q1) และกลุ่มยากจนรองลงมา(Q2) มีค่าเฉลี่ยจำ�ำนวนปีการศึกษา ของสมาชิกในครัวเรือนคงที่ในระดับราวหกปี แตกต่างจากครัวเรือนที่ มี ฐานะดีที่สุด(Q5) ที่ค่าเฉลี่ยจำ�ำนวนปีการศึกษาของสมาชิกในครัวเรือน เติบโตขึ้นจากราว 10 ปี ไปเป็น 12 ปี อย่างชัดเจน ภาพที่ 6 จำ�ำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยของสมาชิกในครัวเรือน จำ�ำแนกตามชั้นรายได้ ปี พ.ศ. 2545–2564 ที่ มา: ข้อมูลการสำ�ำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน สำ�ำนักงานสถิติแห่งชาติ ประมวลผลโดยผู้ วิจัย Social Protection Investment for Thailand 35

3 ผลกระทบต่่อศัักยภาพ ทางเศรษฐกิิจ ในอนาคต

ปััญหาเชิิงโครงสร้้างที่่�เกิิดขึ้้�นในประเทศไทยจะยัังคงส่่งผลกระทบ ต่่อศัักยภาพทางเศรษฐกิิจของประเทศอย่่างต่่อเนื่่�อง และอาจมีีระดัับ ผลกระทบที่่ร� ุุนแรงขึ้้น� ในอนาคต ผ่่านช่่องทางทั้้ง� ในเชิิงปริิมาณและในเชิิง คุุณภาพของแรงงาน ภายใต้้ข้้อสมมติิว่่าประเทศไทยไม่่มีีการปรัับเปลี่่ย� น นโยบายในด้้านต่่างๆ เพื่่�อแก้้ไขปััญหาอย่่างน้้อยสามประการที่่�กำลััง เกิดขึ้นกับแรงงานของประเทศ อันประกอบด้วย ปัญหาการปรับตัวลดลง ของจำ�ำนวนชั่ วโมงการทำ�ำงาน ปัญหาการพัฒนาเด็กปฐมวัย และปัญหา ความเหลื่อมล้�้ำำด้านคุณภาพการให้บริการของภาครัฐ 3.1 ปััญหาการปรัับตััวลดลงของจำำ�นวนชั่่�วโมงการทำำ�งาน เมื่่�อพิิจารณากลุ่่�มประชากรวััยแรงงานที่่�มีีอายุุ 15 ปีีขึ้้�นไป กล่่าว ได้้ว่่าประชากรในช่่วงอายุุ 20–59 ปีี ถืือเป็็นประชากรวััยแรงงานที่่�มีี ความสำคััญทางเศรษฐกิิจสููงสุุด ภาพที่่� 7 แสดงอััตราการเข้้าร่่วมกำลััง แรงงาน(labor force participation rate) และชั่่�วโมงการทำงานเฉลี่่�ย ต่่อสััปดาห์์ของประชากรวััยแรงงานของประเทศไทย จำแนกตามช่่วงอายุุ ต่่างๆ ในช่่วงปีี พ.ศ. 2545–2565 จากภาพดัังกล่่าว จะเห็็นได้้ว่่าประชากร ในช่่วงอายุุ 20–59 ปีี มีีอััตราการเข้้าร่่วมกำลัังแรงงานสููงที่่�สุุด ราวร้้อยละ 83–85 ในขณะที่่�ประชากรในช่่วงอายุุนี้้�ยัังมีีชั่่�วโมงการทำงานเฉลี่่�ยต่่อ สััปดาห์์สููงสุุดอีีกด้้วย โดยอััตราการเข้้าร่่วมกำลัังแรงงานของประชากร อายุุ 20 ปีีขึ้้น� ไปอยู่่�ในระดัับค่่อนข้้างคงที่่ใ� นช่่วงราวสองทศวรรษที่่ผ� ่่านมา ในขณะที่่�ชั่่�วโมงการทำงานเฉลี่่�ยต่่อสััปดาห์์ของประชากรวััยแรงงานมีี แนวโน้้มปรัับตััวลดลงเล็็กน้้อยในช่่วงเวลาดัังกล่่าว Social Protection Investment for Thailand 37

ภาพที่ 7 อัตราการเข้าร่วมกำ�ำลังแรงงานและชั่วโมงการทำ�ำงาน เฉลี่ยต่อสัปดาห์ของแรงงาน ปี พ.ศ. 2545–2565 ที่ มา: ข้อมูลการสำ�ำรวจภาวะการทำ�ำงานของประชากร สำ�ำนักงานสถิติแห่งชาติ ประมวลผล โดยผู้ วิจัย 38 Social Protection Investment for Thailand

สภาวะสัังคมสููงวััยจะยิ่่�งซ้้ำเติิมปััญหาจำนวนชั่่�วโมงการทำงาน ในประเทศไทยในช่่วงสองทศวรรษข้้างหน้้า ภาพที่่� 8 ด้้านบน แสดง ผลลััพธ์์ค่่าพยากรณ์์จำนวนประชากรวััยแรงงาน โดยอาศััยค่่าพยากรณ์์ ของสำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(2553) มาประกอบเข้้ากัับข้้อมููลสถิิติิประชากรทางการทะเบีียนราษฎรในช่่วงปีี พ.ศ. 2554–2565 2 ซึ่่�งจากภาพดัังกล่่าว เมื่่�อรวมประชากรในทุุกช่่วงอายุุ เข้้าด้้วยกััน ประชากรวััยแรงงานของประเทศไทยจะเพิ่่�มขึ้้�นจาก 55.5 ล้้านคนในปีี พ.ศ. 2565 ไปสู่่�ระดัับ 57.0 ล้้านคนในปีี พ.ศ. 2583 อย่่างไร ก็็ตาม ประชากรในช่่วงอายุุ 20–59 ปีี จะมีีจำนวนลดลงอย่่างต่่อเนื่่�อง จากราว 38.7 ล้้านคนในปีี พ.ศ. 2565 เหลืืออยู่่�เพีียงราว 33.2 ล้้านคน ในปีี พ.ศ. 2583 ในขณะที่่�จำนวนประชากรในช่่วงอายุุ 60–69 ปีี และ ประชากรอายุุ 70 ปีีขึ้้�นไป จะมีีจำนวนเพิ่่�มขึ้้�น จากราว 7.1 ล้้านคน และ 5.6 ล้้านคนตามลำดัับ ในปีี พ.ศ. 2565 ไปสู่่�ระดัับราว 8.6 ล้้านคน และ 11.9 ล้้านคนตามลำดัับ ในปีี พ.ศ. 2583 เมื่่อ� นำค่่าพยากรณ์์จำนวนประชากรวััยแรงงานในช่่วงอายุุต่่างๆ ไปคำนวณร่่วมกัับอััตราการเข้้าร่่วมกำลัังแรงงานและชั่่�วโมงการทำงาน เฉลี่่�ยต่่อสััปดาห์์ รวมไปถึึงอััตราการมีีงานทำของกำลัังแรงงาน โดย กำหนดให้้ค่่าอััตราส่่วนเหล่่านี้้อ� ยู่่�ในระดัับคงที่่เ� ท่่ากัับข้้อมููลในปีี พ.ศ. 2565 จะได้้ค่่าพยากรณ์์จำนวนชั่่ว� โมงการทำงานรวมต่่อสััปดาห์์ของประเทศไทย ที่่�ลดลงจาก 1,564 ล้้านชั่่�วโมงต่่อสััปดาห์์ในปีี พ.ศ. 2565 ไปสู่่�ระดัับ 1,432 ล้้านชั่่�วโมงต่่อสััปดาห์์ในปีี พ.ศ. 2583 หรืือคิิดเป็็นอััตราการลดลง ร้้อยละ 8.4 โดยมีีสาเหตุุหลัักจากการลดลงของจำนวนชั่่�วโมงการทำงาน ของประชากรในช่่วงอายุุ 20–59 ปีี ที่่�ลดลงในอััตราร้้อยละ 14 โดยที่่�การ เพิ่่�มขึ้้�นของจำนวนชั่่�วโมงการทำงานของประชากรที่่�มีีอายุุตั้้�งแต่่ 60 ปีี 2 ค่่าพยากรณ์์ในภาพที่่� 8 อาศััยอััตราการเติิบโตของประชากรในแต่่ละช่่วงอายุุจาก งานศึึกษาของสำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(2562) มาประกอบ เข้้ากัับข้้อมููลจริิงจากสถิิติิประชากรทางทะเบีียนราษฎร Social Protection Investment for Thailand 39

ภาพที่ 8 ค่าพยากรณ์จำำ� นวนประชากรวัยแรงงานและจำำ� นวนชั่วโมง ทำำ� งานรวมต่อสัปดาห์จำำ� แนกตามช่วงอายุ ในช่วงปีพ.ศ. 2566–2583 ที่ มา: ข้อมูลสถิติประชากรทางการทะเบียนราษฎร และรายงาน สศช.(2553) ประมวลผล โดยผู้ วิจัย 40 Social Protection Investment for Thailand

ขึ้้น� ไปไม่่สามารถชดเชยได้้อย่่างเพีียงพอ ภาพที่่� 8 ด้้านล่่าง แสดงผลลััพธ์์ การพยากรณ์์จำนวนชั่่�วโมงการทำงานรวมต่่อสััปดาห์์ของประชากร วััยแรงงานของประเทศไทย ในช่่วงปีี พ.ศ. 2566–2583 3.2 ปัญหาการพัฒนาเด็กปฐมวัย การลดลงของจำนวนชั่่�วโมงการทำงาน ซึ่่�งเป็็นตััวสะท้้อนถึึง ปริิมาณแรงงานในภาพรวมของประเทศ มีีแนวโน้้มที่่�จะเกิิดขึ้้�นพร้้อมกัับ คุุณภาพของแรงงานที่่�ลดลง อัันมีีสาเหตุุต่่อเนื่่�องมาจากปััญหาโครงสร้้าง ประชากรและความเหลื่่�อมล้้ำของประเทศ ซึ่่�งส่่งผลกระทบต่่อคุุณภาพ ในการเลี้้�ยงดููเด็็กปฐมวััยของประเทศไทย ทั้้�งนี้้� เด็็กปฐมวััย หมายถึึง เด็็กที่่�อยู่่�ในช่่วงอายุุ 0–6 ปีีในปััจจุุบััน ซึ่่�งเด็็กกลุ่่�มนี้้�จะเติิบโตขึ้้�นไปเป็็น กำลัังหลัักของประเทศในช่่วง 15–20 ปีีข้้างหน้้า ภาพที่ 9 แสดงสัดส่วนของเด็กปฐมวัย(อายุ 0–6 ปี) ที่อาศัยอยู่ กับครัวเรือนที่ถูกจำ�ำแนกตามระดับรายได้ ซึ่งภาพดังกล่าวแสดงให้เห็น ว่าเด็กปฐมวัยในสัดส่วนเกินกว่าครึ่งหนึ่ง อาศัยอยู่กับครอบครัวที่ มีฐานะ ยากจนร้อยละ 40 ล่างสุดของประเทศ(Q1 และ Q2) ทั้งนี้ สถานการณ์ ดังกล่าวปรับตัวแย่ลงอย่างต่อเนื่องในช่วงราวหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา โดย ในปี พ.ศ. 2550 มีเด็กปฐมวัยอาศัยอยู่ในครัวเรือนร้อยละ 40 ล่างสุดของ ประเทศในสัดส่วนร้อยละ 56.4 ขณะที่ในปี พ.ศ. 2564 สัดส่วนดังกล่าว เพิ่ มขึ้นเป็นร้อยละ 64.0 โดยสถานการณ์นี้ สอดคล้องกับข้อมูลการสำ�ำรวจ สถานการณ์เด็กและสตรีในประเทศไทย พ.ศ. 2562(Thailand Multiple Indicator Cluster Survey 2019) ซึ่งแสดงอัตราการเจริญพันธ์ุของครัวเรือน ยากจนที่สุดอยู่ในระดับ 2.1 ขณะที่อัตราการเจริญพันธุ์ของครัวเรือนร่�่ำำรวย ที่สุดอยู่ในระดับเพียง 1.1 นั่นคือ ครัวเรือนยากจนที่ สุดของประเทศกลับมี อัตราการเจริญพันธุ์สูงกว่าครัวเรือนที่ ร่�่ำำรวยที่ สุดเกือบสองเท่า Social Protection Investment for Thailand 41

ภาพที่ 9 สัดส่วนของเด็กปฐมวัย(อายุ 0–6 ปี) ที่อาศัยอยู่ใน ครัวเรือนที่ถูกจำ�ำแนกตามระดับรายได้ ในช่วงปี พ.ศ. 2550–2564 ที่ มา: ข้อมูลการสำ�ำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน สำ�ำนักงานสถิติแห่งชาติ ประมวลผลโดยผู้ วิจัย พััฒนาการเด็็กปฐมวััยมีีองค์์ประกอบของการพััฒนาด้้าน ร่่างกาย จิิตใจ สติิปััญญา และอารมณ์์ โดยรากฐานที่่�มั่่�นคงจะช่่วยส่่งเสริิม ให้้เด็็กๆ เติิบโตตามศัักยภาพสููงสุุดของพวกเขา(UNICEF, 2564) รายงานของ WHO et al,(2018) ระบุุถึึงองค์์ประกอบสำคััญห้้าประการ ที่่�ทำให้้เด็็กปฐมวััยเติิบโตขึ้้�นมาอย่่างเต็็มศัักยภาพ ประกอบด้้วย สุุขภาพที่่�ดีี(good health) สารอาหารที่่�เพีียงพอ(adequate nutrition) สวััสดิิภาพและความปลอดภััย(safety and security) การเลี้้�ยงดููอย่่าง ตอบสนอง(responsive caregiving) และโอกาสการเรีียนรู้้�ในช่่วง เริ่่�มต้้น(opportunities for early learning) ทั้้�งนี้้� องค์์ประกอบทั้้�งห้้า 42 Social Protection Investment for Thailand

ประการข้้างต้้นไม่่เพีียงแค่่ครอบคลุุมเด็็กปฐมวััย แต่่ยัังครอบคลุุมถึึง คุุณแม่่หรืือผู้้�ให้้การดููแลคนอื่่�นๆ ด้้วย เนื่่�องจากเด็็กปฐมวััยอยู่่�ในสถานะ ที่่�ยัังดููแลตััวเองไม่่ได้้ คุุณแม่่และผู้้�ให้้การดููแลจึึงมีีส่่วนสำคััญเป็็นอย่่างยิ่่�ง ต่่อการอยู่่�รอดและพััฒนาการในด้้านต่่างๆ ของเด็็ก ภาพความเหลื่อมล้�้ำำทางเศรษฐกิจของครัวเรือนที่ กำ�ำลังเลี้ยงดู เด็กปฐมวัยของประเทศ มีนัยต่อการพัฒนาเด็กปฐมวัยของประเทศใน หลากหลายประเด็น ดังที่สะท้อนอยู่ในรายงานของคณะอนุกรรมการ ตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการกลุ่มกระทรวง คณะที่ 2(2562) และสำ�ำนักงานสถิติแห่งชาติ(2563) ตัวอย่างเช่น กลุ่มครัวเรือนที่ มีรายได้ น้อยมักขาดแคลนทรัพยากรในการเลี้ยงดูเด็กปฐมวัยในครัวเรือน ส่งผลให้ เด็กปฐมวัยในครัวเรือนมีน้�้ำำหนักต่�่ำำกว่าเกณฑ์มาตรฐานหรือมีภาวะเตี้ย แคระแกร็น และมีพัฒนาการในด้านต่างๆ ในระดับต่�่ำำกว่าค่าเฉลี่ย กลุ่ม ครัวเรือนดังกล่าวมักจะมีระดับการศึกษาเฉลี่ยของสมาชิกในครัวเรือน ไม่สูง ส่งผลให้ขาดความรู้ในการดูแลทั้งคุณแม่ตั้งครรภ์และเด็กปฐมวัย สะท้อนผ่านอัตราการฝากครรภ์ที่ต่�่ำำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ รวมไป ถึงการที่ครัวเรือนกลุ่มนี้มักประสบกับสภาวะความเครียดจากปัญหา เศรษฐกิจ จึงมีแนวโน้มในการใช้ความรุนแรงเพื่อทำ�ำโทษเด็ก และอาจนำ�ำ ไปสู่การปล่อยปละละเลย การทอดทิ้ง หรือการทำำ� ทารุณกรรมเด็กปฐมวัย อีกด้วย 3.3 ปัญหาความเหลื่อมล้ำ�ำด้านคุณภาพการให้บริการของรัฐ เมื่อเติบโตเข้าสู่วัยเรียน เด็กที่อาศัยอยู่ในครัวเรือนที่ มีฐานะ ยากจนจะเผชิญกับอุปสรรคในการพัฒนาตนเองให้เต็มศักยภาพเป็นอย่าง มากโดยเด็กในวัยเรียนในช่วงอายุ7–14ปีส่วนใหญ่จะอาศัยอยู่กับครัวเรือน ที่ มีฐานะยากจนที่ สุดของประเทศ ภาพที่ 10 แสดงสัดส่วนของเด็กในช่วง อายุ 7–14 ปี ที่อาศัยอยู่ในครัวเรือนที่ถูกจำำ� แนกตามระดับรายได้ออกเป็น Social Protection Investment for Thailand 43

ภาพที่ 10 สัดส่วนของเด็กในช่วงอายุ 7–14 ปี ที่อาศัยอยู่ในครัวเรือน ที่ถูกจำ�ำแนกตามระดับรายได้ ในช่วงปี พ.ศ. 2550–2564 ที่ มา: ข้อมูลการสำ�ำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน สำ�ำนักงานสถิติแห่งชาติ ประมวลผลโดยผู้ วิจัย ห้ากลุ่ม ในช่วงปี พ.ศ. 2550–2564 จากภาพดังกล่าว ในปี พ.ศ. 2550 เด็กในช่วงอายุ 7–14 ปีในสัดส่วนราวร้อยละ 54.9 อาศัยอยู่กับครัวเรือน ร้อยละ 40 ล่างสุดของประเทศ โดยสัดส่วนดังกล่าวปรับตัวเพิ่ มขึ้นอย่าง ต่อเนื่อง จนขึ้นมาอยู่ในระดับร้อยละ 64.0 ในปี พ.ศ. 2564 		รายงานของสำ�ำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่ง ชาติ(2565) แสดงให้เห็นถึงภาพความเหลื่อมล้�้ำำในด้านคุณภาพของ บริการการศึกษาที่เด็กที่อยู่ในครัวเรือนที่มีเศรษฐานะแตกต่างกันได้รับ โดยในปี พ.ศ. 2564 เด็กที่ มาจากครัวเรือนฐานะต่�่ำำที่ สุด มีโอกาสเข้าไป เรียนในโรงเรียนขนาดเล็กที่ กระจายตัวอยู่ในพื้นที่ชนบทหรือพื้นที่นอกเขต เทศบาล ในพื้นที่ภาคเหนือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคใต้ มากกว่า 44 Social Protection Investment for Thailand

เด็กที่อาศัยอยู่กับครัวเรือนที่ มีฐานะดีกว่า ซึ่งเด็กนักเรียนในโรงเรียน เหล่านี้มีคะแนนเฉลี่ยการทดสอบทางการศึกษาระดับชาติขั้นพื้นฐาน (O-NET) ทั้งในระดับมัธยมศึกษาปีที่ 3 และมัธยมศึกษาปีที่ 6 ต่�่ำำกว่า โรงเรียนขนาดใหญ่/ใหญ่พิเศษ ที่ มักตั้งอยู่ในเขตเมือง หรือในพื้นที่ กรุงเทพมหานครและปริมณฑล อย่างชัดเจน ภาพที่ 11 คะแนนเฉลี่ยการทดสอบทางการศึกษาระดับชาติ ขั้้�นพื้้�นฐาน(O-NET) ปีี พ.ศ. 2564 จำแนกตามขนาดโรงเรีียน ที่่�ตั้้�ง และภููมิิภาค (ก) ระดัับชั้้�นมััธยมศึึกษาปีีที่่� 3 ที่ มา: สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ Social Protection Investment for Thailand 45

(ข) ระดัับชั้้�นมััธยมศึึกษาปีีที่่� 6 หมายเหตุุ: โรงเรีียนขนาดเล็็กสัังกััด สพป. และ สช. จำนวนนัักเรีียน 1–120 คน สัังกััด สพม. จำนวนนัักเรีียน 1–499 คน โรงเรีียนขนาดกลางสัังกััด สพป. และ สช. จำนวนนัักเรีียน 121–600 คน สัังกััด สพม. จำนวนนัักเรีียน 500–1,499 คน โรงเรีียนขนาดใหญ่่สัังกััด สพป. และ สช. จำนวนนัักเรีียน 601–1,500 คน สัังกััด สพม. จำนวนนัักเรีียน 1,500–2,499 คน โรงเรีียนขนาดใหญ่่พิิเศษสัังกััด สพป. และ สช. จำนวนนัักเรีียน 1,501 คนขึ้้น� ไป สัังกััด สพม. จำนวนนัักเรีียน 2,500 คนขึ้้�นไป ที่ มา: สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ และรายงานของสำ�ำนักงานสภาพัฒนาการ เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ(2565) 46 Social Protection Investment for Thailand

นอกจากบริิการด้้านการศึึกษา เด็็กและเยาวชนที่่อ� ยู่่�ในครััวเรืือน ที่่�มีีฐานะยากจนยัังมีีโอกาสได้้รัับบริิการด้้านสาธารณสุุขที่่�มีีคุุณภาพ ด้้อยกว่่าเด็็กและเยาวชนที่่�อยู่่�ในครััวเรืือนที่่�มีีฐานะดีีกว่่า โดยครััวเรืือน ฐานะยากจนมัักอยู่่�อาศััยในพื้้�นที่่�ชนบทในภาคตะวัันออกเฉีียงเหนืือและ ภาคใต้้ของประเทศ ซึ่่ง� มีีอััตราจำนวนประชากรต่่อบุุคลากรทางการแพทย์์ สููงที่่�สุุดในช่่วงปีี พ.ศ. 2563–2564 นอกจากนั้้�น อััตราจำนวนประชากร ต่่อครุุภััณฑ์์ทางการแพทย์์ เช่่น เครื่่�องซีีทีีสแกน เครื่่�องเอ็็มอาร์์ไอ หรืือ รถพยาบาล ในช่่วงปีี พ.ศ. 2563–2564 ของภาคตะวัันออกเฉีียงเหนืือ และภาคใต้้ ก็็อยู่่�ในระดัับสููงกว่่าพื้้�นที่่�อื่่�นๆ ของประเทศเช่่นเดีียวกััน ตััวชี้้�วััดทั้้�งสองนี้้�สะท้้อนภาพความเหลื่่�อมล้้ำในการได้้รัับบริิการด้้าน สาธารณสุุขของเด็็กและเยาวชนในครััวเรืือนที่่�มีีฐานะทางเศรษฐกิิจ แตกต่่างกัันได้้ในระดัับหนึ่่�ง Social Protection Investment for Thailand 47

4 รายจ่่ายสวััสดิิการ ในฐานะการลงทุน ทางเศรษฐกิจ

งานศึกษาจำ�ำนวนมากในระยะหลังศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการ ให้สวัสดิการหรือการให้ความคุ้มครองทางสังคมกับผู้คนในประเทศกับ ผลกระทบทางเศรษฐกิจ โดยโครงการสวัสดิการเหล่านี้ จะไม่เพียงทำ�ำ หน้าที่เติมเต็มความต้องการด้านต่างๆ ในการใช้ชีวิตประจำำ� วันของผู้คนใน ครัวเรือนรายได้น้อยเพียงเท่านั้น แต่ยังทำ�ำหน้าที่ส่งเสริมการพัฒนา ศักยภาพของสมาชิกในครัวเรือนดังกล่าว ผ่านช่องทางการเพิ่ มศักยภาพ ในการทำ�ำงานของวัยแรงงาน การเพิ่ มระดับการสะสมทุนมนุษย์ และ การเพิ่ มการถือครองและการสะสมทุนทางกายภาพของครัวเรือนรายได้ น้อยในประเทศ โดยประเด็นนี้ถือเป็นประเด็นสำ�ำคัญอย่างยิ่งสำ�ำหรับ ประเทศไทย ซึ่งมีประชากรวัยแรงงาน เด็กปฐมวัย และเด็กวัยเรียน เป็น ประชากรกลุ่มใหญ่ของประเทศ 4.1 การให้สวัสดิการกับการเพิ่มการทำ�ำงานของผู้คน แนวคิิดในเชิิงเศรษฐศาสตร์์มัักให้้ข้้อสรุุปว่่าการให้้สวััสดิิการ รููปแบบต่่างๆ กัับผู้้�คนจะส่่งผลให้้แรงงานมีีแรงจููงใจในการเข้้าร่่วมกำลััง แรงงานและทำงานลดน้้อยลง อย่่างไรก็็ตาม งานศึึกษาจำนวนมากในระยะ หลัังกลัับพบช่่องทางที่่�ทำให้้เกิิดความสััมพัันธ์์ในทิิศทางตรงกัันข้้ามกัับ ข้้อสรุุปดัังกล่่าว โดยสวััสดิิการที่่�ให้้การสนัับสนุุนการจ้้างงานของผู้้�คน โดยตรงอยู่่�ในกลุ่่�มที่่�เรีียกว่่า active labor market program ตััวอย่่างเช่่น โครงการพััฒนาทัักษะแรงงาน การให้้เงิินอุุดหนุุนค่่าจ้้างหรืือการจ้้างงาน โดยภาครััฐ โครงการสนัับสนุุนผู้้�ประกอบการรายย่่อยและแรงงานอิิสระ หรืือการให้้บริิการจััดหางาน งานศึึกษาของ Levy-Yeyati et al.(2019) ทบทวนงานศึึกษา 73 ชิ้้�น ที่่�ศึึกษา active labor market program ทั้้�งสิ้้�น 102 โครงการ พบว่่าโครงการให้้เงิินอุุดหนุุนค่่าจ้้างแรงงานมีี ประสิิทธิิภาพมากที่่�สุุดต่่อการสร้้างผลกระทบในลัักษณะการจ้้างงานและ ค่่าจ้้างแรงงานที่่�เพิ่่�มสููงขึ้้�น รองลงมาได้้แก่่การให้้การสนัับสนุุนแรงงาน Social Protection Investment for Thailand 49

อิิสระและการพััฒนาทัักษะแรงงาน ตามลำดัับ ในขณะที่่�การให้้บริิการ จััดหางานมิิได้้ก่่อให้้เกิิดผลกระทบต่่อการจ้้างงานและค่่าจ้้างแรงงาน ที่่�เพิ่่�มขึ้้�นมากนััก อย่่างไรก็็ตาม การออกแบบและการนำโครงการ ต่่างๆ ไปดำเนิินการก็็มีีความสำคััญต่่อความสำเร็็จของโครงการ โดย โครงการที่่ม� ีีองค์์ประกอบของผู้้ฝ� ึึกสอนเฉพาะรายบุุคคล มีีการติิดตามผล อย่่างต่่อเนื่่�อง มีีเป้้าหมายในการพััฒนาทัักษะที่่�ชััดเจน และมีีการให้้แรง จููงใจทางการเงิิน จะมีีความสััมพัันธ์์เชิิงบวกกัับระดัับความสำเร็็จของ โครงการ งานศึึกษาของ Card et al.(2018) ที่่�ศึึกษางานศึึกษากว่่า 200 ชิ้้น� ให้้ผลลััพธ์์ว่่าโครงการที่่ม�ุ่่�งเน้้นการพััฒนาทัักษะแรงงานหรืือทุุนมนุุษย์์ ให้้ผลตอบแทนสููงสุุดในระยะปานกลาง โดยกลุ่่�มแรงงานสตรีีและแรงงาน ที่่ต� กอยู่่�ในสภาวะตกงานเรื้้อ� รัังจะเป็็นกลุ่่�มที่่ไ� ด้้ประโยชน์์สููงสุุดจาก active labor market program ของภาครััฐ นอกจากสวััสดิิการในลัักษณะ active labor market program การให้้สวััสดิิการลัักษณะอื่่�นก็็สนัับสนุุนการเพิ่่�มการทำงานของผู้้�คนใน ประเทศ บทความของ Kleven(2014) ซึ่่�งมีีเป้้าหมายหลัักในการอธิิบาย อััตราการเติิบโตของประเทศในแถบสแกนดิิเนเวีียที่่�อยู่่�ในระดัับสููง เมื่่�อ เทีียบกัับประเทศพััฒนาด้้วยกััน ทั้้�งๆ ที่่�รััฐบาลมีีการจััดเก็็บภาษีีในอััตรา ที่่�สููงมาก โดย Kleven(2014) ยกเอาลัักษณะการให้้สวััสดิิการกัับผู้้�คน ในประเทศกลุ่่�มสแกนดิิเนเวีียมาเป็็นปััจจััยสำคััญประการหนึ่่�งในการให้้ คำอธิิบายต่่อเรื่่�องดัังกล่่าว ทั้้�งนี้้� ประเทศกลุ่่�มสแกนดิิเนเวีียมัักมีีการให้้ สวััสดิิการดููแลเด็็กปฐมวััยและสวััสดิิการดููแลผู้้�สููงอายุุที่่�มีีคุุณภาพดีีแบบ ถ้้วนหน้้า ในขณะที่่�ไม่่มีีการให้้แรงจููงใจในลัักษณะการลดหย่่อนภาษีีเพื่่�อ จููงใจให้้ผู้้�คนเข้้าร่่วมกำลัังแรงงาน การให้้สวััสดิิการในลัักษณะนี้้�ช่่วยลด ภาระให้้กัับผู้้ค� นที่่ต� ้้องให้้การดููแลเด็็กปฐมวััยและผู้้ส� ููงอายุุภายในครััวเรืือน ส่่งผลให้้พวกเขากลัับมาเข้้าร่่วมกำลัังแรงงานและทำงานเพิ่่ม� เติิมได้้ ทั้้ง� นี้้� การให้้สวััสดิิการที่่�ลดภาระผู้้�คนมีีประสิิทธิิภาพสููงกว่่าการลดอััตราภาษีี 50 Social Protection Investment for Thailand

เนื่่�องจากการให้้การดููแลเด็็กปฐมวััยและผู้้�สููงอายุุภายในครััวเรืือนเป็็น กิิจกรรมที่่�ผู้้�คนให้้คุุณค่่าสููงยิ่่�ง ส่่งผลให้้ผู้้�คนไม่่สามารถกลัับไปทำงาน ได้้ในช่่วงที่่�มีีภาระดัังกล่่าว และไม่่มีีทางเลืือกอื่่�นในการให้้การดููแลเด็็ก ปฐมวััยและผู้้�สููงอายุุ แ ม้้ แ ต่่ ก า ร ใ ห้้สวัั สดิิ ก า ร ใ น ลัั กษ ณ ะ ข อ ง เ งิิ น โ อ น ใ ห้้ เ ป ล่่ า (unconditional cash transfer) หรืือเงิินโอนที่่�มีีเงื่่�อนไขไม่่เกี่่�ยวข้้องกัับ การเข้้าร่่วมกำลัังแรงงาน ก็็อาจช่่วยสนัับสนุุนให้้ผู้้ค� นเข้้าร่่วมกำลัังแรงงาน ได้้มากขึ้้�น โดยเฉพาะผู้้�คนที่่�อาศััยอยู่่�ในครััวเรืือนยากจน งานศึึกษาของ Banerjee et al.(2017) รวบรวมช่่องทางที่่�เงิินโอนให้้เปล่่าช่่วยให้้ผู้้�คนมีี โอกาสเข้้าร่่วมกำลัังแรงงานและทำงานได้้มากขึ้้�น ประกอบด้้วย(1) การ ช่่วยให้้ผู้้ค� นหลุุดพ้้นจากกัับดัักความยากจน โดยเงิินโอนช่่วยให้้ผู้้ค� นที่่อ� ยู่่� ในครััวเรืือนยากจนมีีคุุณภาพชีีวิิตที่่ด� ีีขึ้้น� ได้้บริิโภคอาหารเพิ่่ม� เติิมและได้้ รัับสารอาหารที่่�จำเป็็นต่่อร่่างกาย ส่่งผลให้้พวกเขาเข้้าร่่วมกำลัังแรงงาน และทำงานได้้มากขึ้้�น(2) การช่่วยสนัับสนุุนสภาพคล่่องเพิ่่�มเติิมให้้กัับ กิิจการของครััวเรืือนและการทำการเกษตร โดยเงิินโอนช่่วยลดความเสี่่ย� ง ในการขาดสภาพคล่่องในครััวเรืือน โดยเฉพาะครััวเรืือนที่่�เผชิิญกัับข้้อ จำกััดในการเข้้าถึึงบริิการสิินเชื่่�อคุุณภาพดีี ส่่งผลให้้พวกเขาขยายขนาด การทำธุุรกิิจหรืือการทำเกษตรของพวกเขาได้้(3) การช่่วยประกัันความ เสี่่�ยง โดยเงิินโอนช่่วยทำให้้ครััวเรืือนยากจนมีีกระแสเงิินสดที่่�มั่่�นคง ส่่ง ผลให้้พวกเขาสามารถลงทุุนเพิ่่�มเติิม เริ่่�มธุุรกิิจใหม่่ๆ หรืือหางานใหม่่ๆ ที่่�อาจมีีความเสี่่�ยงมากขึ้้�น แต่่ก็็ให้้ผลตอบแทนเพิ่่�มขึ้้�นและสนัับสนุุนการ ทำงานเพิ่่�มขึ้้�น(4) การสร้้างผลกระทบทางอ้้อม โดยเงิินโอนมีีส่่วนช่่วยให้้ สภาพเศรษฐกิิจในชุุมชนดีีขึ้้�น ส่่งผลให้้ผู้้�คนหารายได้้หรืือประกอบธุุรกิิจ ได้้ดีีขึ้้�น ช่่องทางเหล่่านี้้�ช่่วยลดทอนผลกระทบของเงิินโอนที่่�ลดแรงจููงใจ ในการทำงานของผู้้�คน โดยที่่�การศึึกษาโครงการเงิินโอนเจ็็ดโครงการใน หกประเทศทั่่�วโลกภายใต้้งานศึึกษาชิ้้�นนี้้�ไม่่พบผลกระทบในเชิิงลบอย่่าง Social Protection Investment for Thailand 51

มีีนััยสำคััญของการให้้เงิินโอนต่่อระดัับการทำงานของผู้้�คน ซึ่่�งผลลััพธ์์ ในส่่วนนี้้�สอดคล้้องกัับงานศึึกษาอีีกหลายชิ้้�น เช่่น Baird et al.(2018) และ Ardington et al.(2009) 4.2 การให้สวัสดิการกับการสะสมทุนมนุษย์ ทุนมนุษย์(Human capital) หมายถึง ความสามารถที่แท้จริงของ บุคคลใดบุคคลหนึ่ง ในมุมมองเชิงเศรษฐกิจ ทุนมนุษย์จะมีความหมาย ในแง่ของทักษะความสามารถในการสร้างผลผลิตของบุคคล ซึ่งระดับ ทักษะความสามารถดังกล่าวนั้นสะสมเพิ่ มเติมขึ้นได้ผ่านการเข้ารับการ ศึกษา การฝึกฝนและการอบรมทักษะการทำ�ำงาน รวมไปถึงการดูแลและ การสร้างเสริมสุขภาพทั้งทางกายและทางใจเป็นอย่างดี เนื่องจากการมี สุขภาพดีจะส่งผลให้บุคคลมีความสามารถในการผลิตเพิ่ มเติมมากยิ่งขึ้น 		การให้สวัสดิการในหลากหลายลักษณะมีส่วนช่วยสนับสนุนการ พัฒนาทักษะการทำ�ำงานของผู้คนในประเทศ ซึ่งถือเป็นช่องทางสำ�ำคัญ ในการสะสมทุนมนุษย์ การให้บริการการศึกษาและการพัฒนาเด็กของ ภาครัฐถือเป็นโครงการสวัสดิการที่ ส่งเสริมการพัฒนาทักษะในการทำำ� งาน โดยตรง ทั้งนี้ งานศึกษาจำ�ำนวนมากของ James Heckman(ตัวอย่างเช่น Heckman, 2008 และ Heckman, 2010) แสดงให้เห็นว่าภายใต้ข้อจำ�ำกัด ทางด้านทรัพยากร การให้บริการพัฒนาเด็กปฐมวัยจะมีผลตอบแทนสูงสุด ต่อสังคมในแง่ของการพัฒนาทักษะการทำ�ำงานของผู้คน ทั้งในแง่ของการ พัฒนาความสามารถทางสติปัญญา ซึ่งเด็กปฐมวัยในช่วงอายุ 0–6 ปี จะ มีโอกาสในการพัฒนาสูงสุดเมื่อเทียบกับช่วงวัยอื่น รวมถึงการพัฒนา คุณสมบัติด้านอื่นๆ ที่ มีความจำ�ำเป็นต่อความสำ�ำเร็จในการทำ�ำงาน เช่น การสร้างแรงจูงใจในการพัฒนาตนเอง ความอดทนอดกลั้น วินัยในการ ทำำ� งาน และจริยธรรมในการทำำ� งาน ล้วนเป็นสิ่งที่สามารถพัฒนาได้อย่างมี ประสิทธิภาพในช่วงวัยดังกล่าว Heckman(2008) ยังแสดงให้เห็นว่าการ 52 Social Protection Investment for Thailand

ลงทุนในการพัฒนาเด็กปฐมวัยมีส่วนสำ�ำคัญในการช่วยลดทอนปัญหา ความเหลื่อมล้�้ำำทางเศรษฐกิจ ลดปัญหาสังคม ลดปัญหาอาชญากรรม รวม ไปถึงปัญหาการตั้งครรภ์ของวัยรุ่น ซึ่งถือเป็นผลตอบแทนอีกส่วนหนึ่งของ การให้สวัสดิการการพัฒนาเด็กปฐมวัย ในรูปแบบของการลดต้นทุนของ ภาครัฐในการบริหารจัดการกับปัญหาต่างๆ ดังกล่าวในอนาคต 		สวััสดิิการในรููปแบบของเงิินโอนก็็มีีส่่วนช่่วยในการพััฒนา ทัักษะและสุุขภาพของผู้้�คน งานศึึกษาของ OECD(2019) Bastagli et al.(2016) Mathers& Slater(2014) และ Baird et al.(2013) มีีการ ทบทวนวรรณกรรมที่่เ� กี่่ย� วข้้องเป็็นจำนวนมากที่่แ� สดงให้้เห็็นว่่าโครงการ ในลัักษณะสวััสดิิการเงิินโอนของภาครััฐส่่งผลกระทบเชิิงบวกต่่อการสะสม ทุุนมนุุษย์์ของผู้้�คน โดยเฉพาะอย่่างยิ่่�งในกลุ่่�มเด็็กที่่�อาศััยอยู่่�ในครััวเรืือน ยากจน โดยการได้้รัับเงิินโอน ไม่่ว่่าจะเป็็นเงิินโอนที่่�มีีการกำหนดเงื่่�อนไข หรืือเงิินโอนให้้เปล่่า ต่่างมีีส่่วนช่่วยสนัับสนุุนให้้ครััวเรืือนมีีรายรัับที่่ม� ั่่น� คง มากยิ่่ง� ขึ้้น� อัันมีีส่่วนช่่วยสนัับสนุุนให้้เด็็กๆ ที่่อ� ยู่่�อาศััยในครััวเรืือนเหล่่านั้้น� มีโอกาสเข้ารับการศึกษาอย่างต่อเนื่องไปสู่ระดับการศึกษาที่สูงขึ้น ลด อัตราการหลุดออกจากระบบการศึกษา และอาจรวมไปถึงผลการศึกษา และสุขภาพที่ดีขึ้น(Haushofer& Shapiro, 2016) โดยครัวเรือนสามารถ จัดหาทรัพยากรทางการศึกษาเพิ่ มเติม รวมทั้งสารอาหารที่ จำ�ำเป็นให้กับ เด็กๆ ได้ ทั้งนี้ เงินโอนที่ มีการกำ�ำหนดเงื่อนไขในหลากหลายโครงการ มัก มีการกำำ� หนดเงื่อนไขที่เกี่ยวข้องกับพัฒนาการของเด็กในครัวเรือนที่ได้รับ เงินโอน ส่งผลให้เด็กๆ ในครัวเรือนยากจนมีโอกาสในการพัฒนาตนเอง ให้เต็มศักยภาพมากยิ่งขึ้น ในขณะที่เงินโอนให้เปล่าอาจมีความเชื่อมโยง กับพัฒนาการของเด็กที่ มีความชัดเจนน้อยกว่า อย่างไรก็ตาม เงินโอนที่ มีการกำ�ำหนดเงื่อนไขมักประสบปัญหา จากการที่ครัวเรือนยากจนที่เป็น เป้าหมายหลักของโครงการมีโอกาสตกหล่นไปจากการได้รับสวัสดิการ จากโครงการในระดับสูง(Hanna& Olken, 2018) Social Protection Investment for Thailand 53

โครงการสวััสดิิการหลากหลายรููปแบบมีีส่่วนช่่วยให้้ผู้้�คนภายใน ประเทศ โดยเฉพาะอย่่างยิ่่ง� ผู้้ท� ี่่อ� าศััยอยู่่�ในครััวเรืือนยากจน สามารถเข้้าถึึง บริิการด้้านสาธารณสุุขที่่�มีีคุุณภาพดีี ซึ่่�งส่่งผลให้้สุุขภาพกายและสุุขภาพ จิิตของผู้้�คนในประเทศดีีขึ้้�น อัันเป็็นมิิติิหนึ่่�งในการพััฒนาทุุนมนุุษย์์ของ ประเทศ การให้้บริิการด้้านสาธารณสุุขที่่�มีีการอุุดหนุุนต้้นทุุนส่่วนหนึ่่�ง โดยภาครััฐและโครงการประกัันสุุขภาพภาครััฐ ถืือเป็็นช่่องทางสำคััญใน การป้้องกัันมิิให้้ผู้้�คนตกอยู่่�ในกัับดัักวงจรความยากจน(World Health Organization, 2015) การให้้บริิการสาธารณสุุขภาครััฐของประเทศไทย ถืือว่่าประสบความสำเร็็จในการเพิ่่�มอััตราการเข้้าถึึงบริิการของประเทศ โดยโครงการหลัักประกัันสุุขภาพแห่่งชาติิถืือเป็็นหััวใจสำคััญที่่�ให้้การ สนัับสนุุนเด็็กๆ และผู้้�คนที่่�อาศััยอยู่่�ในครััวเรืือนยากจนให้้สามารถเข้้าถึึง บริิการสาธารณสุุขที่่�มีีคุุณภาพดีีได้้(United Nations Joint Programme, 2022) อัันมีีส่่วนช่่วยสนัับสนุุนการสะสมทุุนมนุุษย์์ของประเทศ 4.3 การสะสมทุนทางกายภาพ ข้อจำ�ำกัดด้านสภาพคล่อง การเข้าถึงบริการสินเชื่อคุณภาพ ดี รวมไปถึงความไม่มั่นคงด้านรายได้ นำ�ำไปสู่การใช้ทรัพยากรที่ไม่มี ประสิทธิภาพ และการนำ�ำกลยุทธ์การผลิตที่ มีความเสี่ยงต่�่ำำ/ผลตอบแทน ต่�่ำำมาใช้ในการประกอบอาชีพและการดำ�ำรงชีวิตของผู้คนที่อาศัยอยู่ใน ครัวเรือนรายได้น้อย โดยพวกเขามักเป็นกลุ่มที่ ต้องเผชิญกับความเสี่ยง จากการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและรุนแรง ในขณะที่ไม่มีทรัพยากร ที่เพียงพอเพื่อรองรับความเสี่ยงต่างๆ ส่งผลให้พวกเขาต้องถือครอง ทรัพย์สินที่ มีสภาพคล่องสูงและมีความเสี่ยงต่�่ำำในระดับที่ มากกว่าที่ควร จะเป็น ไม่กล้ารับเอาเทคโนโลยีหรือวิธีปฏิบัติใหม่ๆ ที่อาจสร้างความเสี่ยง เพิ่ มเติมมาประยุกต์ใช้ และมีแนวโน้มที่ จะเผชิญกับสถานการณ์ที่บีบบังคับ ให้พวกเขาต้องขายสินทรัพย์ที่มีความจำ�ำเป็นต่อการประกอบอาชีพและ 54 Social Protection Investment for Thailand

การดำ�ำรงชีวิต สถานการณ์ต่างๆ เหล่านี้ ส่งผลให้ครัวเรือนรายได้น้อยไม่ สามารถถือครองทรัพย์สินที่ให้ผลตอบแทนสูงสภาพคล่องต่�่ำำ หรือรับเอา เทคโนโลยีทางการผลิตใหม่ๆ ที่จะช่วยเพิ่ มผลิตภาพทางการผลิตให้กับ พวกเขา(Bastagli et al., 2016; Haushofer& Shapiro, 2016; Mathers & Slater, 2014) 		มีความเห็นในทิศทางตรงกันจากวรรณกรรมในเชิงทฤษฎีว่าการ ให้การคุ้มครองทางสังคมสามารถลดข้อจำำ� กัดด้านเครดิตและสภาพคล่อง ให้กับครัวเรือนรายได้น้อย โดยการให้การคุ้ มครองดังกล่าวอาจอยู่ในรูป ของเงินโอน การจัดหาสินค้า/บริการที่ มีความจำำ� เป็นต่อการดำำ� รงชีวิต รวม ไปถึงการประกันความเสี่ยงในลักษณะต่างๆ โดยการให้ความคุ้มครองทาง สังคมเหล่านี้จะช่วยเพิ่ มรายได้ที่แน่นอน หรือช่วยลดความเสี่ยงที่ครัวเรือน รายได้น้อยต้องเผชิญ ส่งผลให้ครัวเรือนเหล่านี้ มีโอกาสเพิ่ มเติมในการ ถือครองและการสะสมทรัพย์สินที่ให้ผลตอบแทนสูง หรือทรัพย์สินที่เพิ่ ม ผลิตภาพทางการผลิตในการประกอบอาชีพ รวมไปถึงการขยายขนาดการ ทำ�ำธุรกิจหรือการทำ�ำการเกษตร และการนำ�ำเทคโนโลยีทางการผลิตใหม่ๆ มาใช้ในการประกอบอาชีพของพวกเขา โดยสิ่งเหล่านี้ จะช่วยสนับสนุนให้ ครัวเรือนรายได้น้อยมีโอกาสหลุดพ้นจากกับดักความยากจนได้ 		มีงานศึกษาเชิงประจักษ์จำ�ำนวนมากที่ พยายามศึกษาผลกระทบ จากโครงการสวััสดิิการรููปแบบต่่างๆ ต่่อการสะสมทรััพย์์สิินที่่�ให้้ผล ตอบแทนสููง ระดัับการยอมรัับความเสี่่�ยง และระดัับการเป็็นผู้้�ประกอบ การของครััวเรืือน งานศึึกษาส่่วนใหญ่่พบความสััมพัันธ์์ในเชิิงบวกของ โครงการสวััสดิิการต่่อกิิจกรรมข้้างต้้น ดัังที่่�มีีการพยากรณ์์โดยงานศึึกษา เชิิงทฤษฎีี ตััวอย่่างเช่่น OECD(2019) พบว่่าการได้้รัับเงิินโอนที่่�มีีการ กำหนดเงื่่�อนไขภายใต้้โครงการต่่างๆ ในประเทศบราซิิลและอิินโดนีีเซีีย ส่่งผลให้้เกิิดการประกอบธุุรกิิจเพิ่่�มมากขึ้้�นในกลุ่่�มครััวเรืือนรายได้้น้้อย Morduch(1999) พบว่่าครััวเรืือนยากจนมีีการขยายขนาดและกระจาย ความเสี่่�ยงในการเพาะปลููกพืืชผลในลัักษณะที่่�จะเพิ่่�มโอกาสในการได้้รัับ Social Protection Investment for Thailand 55

ผลตอบแทนเพิ่่�มเติิมมากยิ่่�งขึ้้�น Gertler et al.(2012) ประเมิินผลกระทบ จากโครงการเงิินโอนในระยะยาวในประเทศเม็็กซิิโก และพบว่่าโครงการ ดัังกล่่าวส่่งผลให้้เกิิดการขยายขนาดการเลี้้�ยงสััตว์์และการเพาะปลููกของ ครััวเรืือนในโครงการอย่่างชััดเจน รวมไปถึึงการเพิ่่�มสถานประกอบการ ขนาดเล็็กที่่�มีีการผลิิตสิินค้้าและบริิการใหม่่ๆ ที่่�เป็็นที่่�ต้้องการในชุุมชน อีีกด้้วย อย่่างไรก็็ตาม ยัังมีีหลัักฐานไม่่ชััดเจนเพีียงพอเกี่่�ยวกัับการให้้ ความคุ้้�มครองทางสัังคมต่่อการยอมรัับเทคโนโลยีีการผลิิตใหม่่ๆ ซึ่่�งอาจ เกิิดจากข้้อจำกััดในการเข้้าถึึงและการทำความเข้้าใจเทคโนโลยีีต่่างๆ เหล่่านั้้�น(Kangasniemi et al., 2020) 56 Social Protection Investment for Thailand

5 บทสรุุป และข้อเสนอแนะ

การเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างที่สำ�ำคัญของประเทศไทย ซึ่ง ประกอบด้วยการก้าวเข้าสู่สภาวะสังคมสูงวัยและการติดอยู่ในกับดักความ เหลื่อมล้�้ำำอย่างยาวนาน ส่งผลให้ประเทศเผชิญกับความเสี่ยงของการ ชะลอตัวทางเศรษฐกิจ หรืออาจถึงขั้นการเติบโตหยุดชะงักลงในอนาคต อันใกล้ ปัญหาเชิงโครงสร้างดังกล่าวมิได้ส่งผลเพียงแค่ลดจำ�ำนวนของ ประชากรในวัยแรงงานและปริมาณการทำ�ำงานของแรงงานในภาพรวม เพียงเท่านั้น หากแต่ยังส่งผลให้เกิดการลดทอนโอกาสในการพัฒนาเด็ก ปฐมวัยและเด็กในวัยเรียนที่ จะเติบโตขึ้นเป็นกำ�ำลังสำ�ำคัญของประเทศ ในอนาคต ทำ�ำให้ไม่สามารถพัฒนาได้อย่างเต็มศักยภาพ โดยความเสี่ยง สำ�ำคัญอยู่ที่ครัวเรือนรายได้น้อยของประเทศ ซึ่งมีเด็กปฐมวัยและเด็ก ในวัยเรียนอาศัยอยู่ด้วยในสัดส่วนเกินกว่าครึ่งหนึ่งของประเทศ กำ�ำลังมี ศักยภาพในการส่งเสริมและการพัฒนาเด็กเหล่านี้ในระดับที่ลดน้อยลง ไปเรื่อยๆ ภาครัฐควรมีบทบาทสำ�ำคัญในการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น โดย แนวทางในการแก้ปัญหาดังกล่าวคือการหันมาให้ความสำ�ำคัญกับการ จัดสรรทรัพยากรเพิ่ มเติม เพื่อส่งเสริมศักยภาพของครัวเรือนรายได้น้อย ของประเทศให้หวนกลับมาเป็นกำ�ำลังสำ�ำคัญ รวมถึงให้สามารถเลี้ยงดูเด็ก ที่อาศัยอยู่ในครัวเรือนเพื่อให้พัฒนาได้อย่างเต็มศักยภาพของตน ทั้งนี้ การให้สวัสดิการหรือระบบการคุ้ มครองทางสังคมจะมีส่วนช่วยสนับสนุน ครัวเรือนกลุ่มดังกล่าวผ่านช่องทางต่างๆ เช่น การเพิ่ มศักยภาพในการ ทำ�ำงาน การเพิ่ มโอกาสในการสะสมทรัพยากรมนุษย์ รวมไปถึงการเพิ่ ม การสะสมทุนหรือทรัพย์สินที่มีประโยชน์ในการประกอบอาชีพ หรือการ ลงทุนในทรัพย์สินที่ให้ผลตอบแทนในระดับสูงขึ้น โครงการสวััสดิิการที่่�มีีโอกาสให้้ผลตอบแทนในระดัับสููงสุุดน่่าจะ อยู่่�ในรููปแบบของการให้้การสนัับสนุุนการพััฒนาเด็็กปฐมวััยของประเทศ ผ่่านการจััดให้้มีีระบบหรืือศููนย์์ดููแลและพััฒนาเด็็กปฐมวััย โดยเฉพาะเด็็ก ปฐมวััยในช่่วงสามเดืือนถึึงสองปีี ซึ่่�งยัังไม่่มีีโครงการของภาครััฐที่่�ให้้การ Social Protection Investment for Thailand 59

สนัับสนุุนอย่่างชััดเจน นอกเหนืือไปจากการให้้เงิินสงเคราะห์์เด็็กแรกเกิิด สำหรัับครััวเรืือนที่่ย� ากจนและสามารถสมััครเข้้าร่่วมโครงการได้้(ศาสตรา และคณะ, 2563) ทั้้�งนี้้� เด็็กปฐมวััยของประเทศไทยส่่วนใหญ่่อาศััยอยู่่�ใน ครััวเรืือนที่่�มีีรายได้้น้้อย และต้้องเผชิิญกัับความท้้าทายในการพััฒนา ให้้เต็็มศัักยภาพ ภายใต้้สภาพแวดล้้อมที่่�ครััวเรืือนรายได้้น้้อยต้้องเผชิิญ อยู่่�ในปััจจุุบััน นอกจากระบบการดููแลและพััฒนาเด็็กปฐมวััยจะมีีบทบาท ในการพััฒนาเด็็กแล้้ว ยัังมีีบทบาทในการลดโอกาสที่่�เด็็กจะถููกทอดทิ้้�ง ลดโอกาสในการเกิิดปััญหาสัังคมและปััญหาอาชญากรรมในอนาคต อีีกทั้้�งยัังช่่วยลดภาระของวััยแรงงานในครััวเรืือนให้้สามารถหวนกลัับเข้้า มาในกำลัังแรงงานหรืือทำงานให้้เต็็มศัักยภาพได้้อีีกด้้วย โครงการในลัักษณะ active labor market program โดยเฉพาะ อย่่างยิ่่ง� โครงการที่่ม� ีีวััตถุุประสงค์์ในการพััฒนาศัักยภาพของแรงงานหรืือ การสะสมทุุนมนุุษย์์ เพื่่�อตอบสนองความต้้องการของภาคการผลิิตใน ประเทศที่่ช� ััดเจน และองค์์ประกอบของการติิดตามประเมิินผลเพื่่อ� พััฒนา โครงการอย่่างต่่อเนื่่อ� ง น่่าจะมีีบทบาทในการเพิ่่ม� โอกาสในการทำงานที่่ม� ีี ผลตอบแทนเพิ่่�มขึ้้�นให้้กัับแรงงาน รวมถึึงมีีส่่วนช่่วยสนัับสนุุนการพััฒนา ศัักยภาพแรงงานของประเทศ และการเชื่่�อมโยงให้้แรงงานตอบสนองต่่อ ความต้้องการของภาคการผลิิตในประเทศได้้อย่่างมีีประสิิทธิิภาพ 		การจัดให้มีศูนย์ดูแลผู้ สูงอายุอย่างทั่วถึงในแต่ละพื้นที่น่าจะเป็น โครงการสวัสดิการที่น่าสนใจอีกโครงการหนึ่ง โดยโครงการลักษณะนี้ นอกจากจะช่วยให้ผู้ สูงอายุที่กลุ่มใหญ่อาศัยอยู่กับครัวเรือนรายได้น้อย มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นแล้ว ยังมีส่วนในการลดภาระของประชากรวัยแรงงาน ในครัวเรือนให้สามารถกลับมาเป็นกำ�ำลังแรงงานและทำ�ำงานได้อย่างเต็ม ศักยภาพอีกด้วย โครงการสวัสดิการทั้งสามลักษณะข้างต้นน่าจะสามารถดำ�ำเนิน การได้อย่างมีประสิทธิภาพภายใต้การบริหารจัดการขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีบทบาทหน้าที่ในปัจจุบันที่เกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับการ 60 Social Protection Investment for Thailand

ให้การดูแลเด็กปฐมวัยและผู้สูงอายุในพื้นที่ รวมไปถึงการจัดให้มีโครงการ พัฒนาอาชีพและฝึกฝีมือแรงงานในพื้นที่ในระดับหนึ่ง องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นยังมีความได้เปรียบในด้านความสามารถในการเชื่อมโยงหน่วยงาน และระดมทรัพยากรในพื้นที่เพิ่ มเติมเพื่อมาทำ�ำหน้าที่ ต่างๆ ดังกล่าว รวม ทั้งยังมีความยืดหยุ่นในการออกแบบและดำำ� เนินการระบบการให้การดูแล เด็กและผู้สูงอายุเพื่อตอบสนองต่อความต้องการที่อาจมีความแตกต่าง หลากหลายในแต่ละพื้นที่อีกด้วย โครงการสวัสดิการในรูปแบบของเงินโอนไปสู่ครัวเรือนรายได้ น้อยเป็นโครงการอีกรูปแบบหนึ่งที่อาจมีบทบาทในการเพิ่ มช่องทางการ ทำำ� งานและการสะสมทุนมนุษย์ของครัวเรือนรายได้น้อย โดยโครงการเงิน โอนควรมีการกำำ� หนดนโยบายในระดับรัฐบาล ทั้งนี้ เงินโอนที่มีความสำำ� คัญ สูงสุดในแง่ของการลงทุนเพื่อเสริมสร้างศักยภาพทางเศรษฐกิจในอนาคต จะอยู่ที่เงินโอนไปสู่ตัวเด็กปฐมวัย ในลักษณะเดียวกันกับเงินอุดหนุนเพื่อ การเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด ซึ่งควรมีเป้าประสงค์หลักในการสนับสนุนครัวเรือน ยากจนให้สามารถดูแลและพัฒนาเด็กปฐมวัยในครัวเรือนให้เติบโตขึ้น มาอย่างเต็มศักยภาพ การมุ่งให้ความสำ�ำคัญกับครัวเรือนยากจนจึงอาจ ต้องการการดำ�ำเนินโครงการในลักษณะถ้วนหน้าและไม่มีการกำ�ำหนด เงื่อนไข เพื่อลดโอกาสในการตกหล่นของครัวเรือนยากจนจากโครงการ ดังกล่าว Social Protection Investment for Thailand 61

บรรณานุกรม

ภาษาไทย คณะอนุกรรมการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการกลุ่มกระทรวง คณะที่ 2 (2562). รายงานการพัฒนาเด็กปฐมวัย. สืบค้นจาก https://www.nesdc.go.th/ ewt_w3c/ewt_dl_link.php?nid=10104. จิิรััฐ เจนพึ่่�งพร และคณะ(2559). เหตุุไฉนคนไทยบริิโภคได้้ไม่่ถึึงฝั่่�ง. สืืบค้้นจาก https://www.bot.or.th/Thai/MonetaryPolicy/EconomicConditions/AAA/1_2_ BackgroundNote_Consumption.pdf. ไทยรััฐออนไลน์์(2566). จำนวนเกิิดในไทยดิ่่�งต่่ำ ตายแตะปีีละ 6 แสน น่่าใจหาย ผู้้ห� ญิิงมีีลููกเฉลี่่ย� 1.1 คน. ไทยรััฐออนไลน์์. 17 มกราคม 2566. สืืบค้้นจาก https:// www.thairath.co.th/scoop/theissue/2605361. ศาสตรา สุุดสวาสดิ์์� และคณะ(2563). โครงการการศึึกษางบประมาณรายจ่่ายภาครััฐ เพื่่�อการพััฒนาเด็็กในช่่วงอายุุ 0–3 ปีี ในประเทศไทย. ศููนย์์ศึึกษาพััฒนาการ เศรษฐกิิจ คณะพััฒนาการเศรษฐกิิจ สถาบัันบััณฑิิตพััฒนบริิหารศาสตร์์ นำเสนอ ต่่อสำนัักงานกองทุุนสนัับสนุุนการสร้้างเสริิมสุุขภาพ(สสส.). สำนัักงานสถิิติิแห่่งชาติิ(2563). โครงการสำรวจสถานการณ์์เด็็กและสตรีีใน ประเทศไทย พ.ศ. 2562, รายงานสรุุปผลที่่�สำคััญ. กรุุงเทพมหานคร, ประเทศไทย: สำนัักงานสถิิติิแห่่งชาติิ. สืืบค้้นจาก https://www.unicef.org/ thailand/media/5171/file/MICS6%20-%20รายงานสรุุปผลที่่�สำคััญ.pdf. สำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(2562). การคาดประมาณ ประชากรของประเทศไทย พ.ศ. 2553–2583(ฉบัับปรัับปรุุง). สืืบค้้นจาก https:// www.nesdc.go.th/more_news.php?cid=16. สำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(2565). รายงานวิิเคราะห์์ สถานการณ์์ความยากจนและความเหลื่่�อมล้้ำของประเทศไทย ปีี 2564. กองพััฒนาข้้อมููลและตััวชี้้ว� ััดสัังคม สำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคม แห่่งชาติิ กรุุงเทพมหานคร ประเทศไทย. สืืบค้้นจาก https://www.nesdc.go.th/ ewt_dl_link.php?nid=13081. UNICEF(2564). ช่่องว่่างและความเหลื่่อ� มล้้ำ: ผลการสำรวจสถานการณ์์เด็็กและสตรีี ในประเทศไทย พ.ศ. 2562. องค์์การยููนิิเซฟ(UNICEF) ประเทศไทย. สืืบค้้นจาก https://www.unicef.org/thailand/media/6731/file/Addressing%20the%20 Gap%20(MICS6)%20TH.pdf. Social Protection Investment for Thailand 63

ภาษาอังกฤษ Ardington, C. and others(2009). Labor Supply Responses to Large Social Transfers: Longitudinal Evidence from South Africa. American Economic Journal: Applied Economics, vol. 1, no. 1: 22–48. Baird, S. and others(2013). Relative Effectiveness of Conditional and Unconditional Cash Transfers for Schooling Outcomes in Developing Countries: A Systematic Review. Campbell Systematic Reviews, vol. 8, no. 8. Baird, S. and others(2018). The Effects of Cash Transfers on Adult Labor Market Outcomes. IZA Journal of Development and Migration, vol. 8, no. 22. Banerjee, A. and others(2017). Debunking the Stereotype of the Lazy Welfare Recipient: Evidence from Cash Transfer Programs. World Bank Research Observer, vol. 32, no. 2: 155–184. Bastagli, F. and others(2016). Cash Transfers: What Does the Evidence Say? A Rigorous Review of Programme Impact and of the Role of Design and Implementation Features. Overseas Development Institute. Card, D. and others(2018). What Works? A Meta Analysis of Recent Active Labor Market Program Evaluations. Journal of the European Economic Association, vol. 16, no. 3: 894–931. Gertler, P. J. and others(2012). Investing Cash Transfers to Raise LongTerm Living Standards. American Economic Journal: Applied Economics, vol. 4, no. 1: 164–192. Hanna, R. and B. A. Olken(2018). Universal Basic Incomes Versus Targeted Transfers: Anti-Poverty Programs in Developing Countries. Journal of Economic Perspectives, vol 32, no. 4: 201–226. Haushofer, J. and J. Shapiro(2016). The Short-Term Impact of Unconditional Cash Transfers to the Poor: Experimental Evidence from Kenya. Quarterly Journal of Economics, vol. 131, no. 4: 1973–2042. Heckman, J. J.(2008). Schools, Skills and Synapses. Economic Inquiry, vol. 46, no. 3: 289–324. 64 Social Protection Investment for Thailand

Heckman, J. J.(2010). Policies to Foster Human Capital. Research in Economics, vol. 54: 3–54. Kangasniemi, M. and others(2020). The Role of Social Protection in Inclusive Structural Transformation. Rome: FAO. Available at https://www.fao.org/ documents/card/en/c/ca7333en. Kleven, H. J.(2014). How Can Scandinavians Tax So Much? Journal of Economic Perspectives, vol. 28, no. 4: 77–98. Levy-Yeyati, E. and others(2019). What Works for Active Labor Policies? CID Working Paper Series 2019.358, Harvard University, Cambridge, MA. Mathers, N. and R. Slater(2014). Social Protection and Growth: Research Synthesis. Overseas Development Institute. Morduch, J.(1999). Risk, Production and Saving: Theory and Evidence from Indian Households. Working Paper, New York University. OECD(2019). Can Social Protection Be an Engine for Inclusive Growth? Paris: OECD Publishing. United Nations Joint Programme.(2022). Thailand Social Protection Diagnostic Review: Social Protection Mapping and Vulnerability Analysis. Available at https://www.unicef.org/thailand/reports/thailand-social-protectiondiagnostic-review-0. WHO(2015). Health 2020: Social Protection and Health. Geneva: World Health Organization. WHO and others(2018). Nurturing Care for Early Childhood Development: a Framework for Helping Children Survive and Thrive to Transform Health and Human Potential. Geneva: World Health Organization. Available at https://www.who.int/publications/i/item/9789241514064. Social Protection Investment for Thailand 65