ทางสองแพร่่งรััฐสวััสดิิการไทย: รััฐพััฒนาการถ้้วนหน้้า หรืือรััฐสวััสดิิการอำนาจนิิยม Thai Welfare State at the Crossroad: Universal Developmental State or Authoritarian Welfare State โดย ภาคภููมิิ แสงกนกกุุล © 2024 มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย ทััศนะ จััดพิิมพ์์โดย มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย อาคารธนภููมิิ ชั้้�น 23 เลขที่่� 1550 ถนนเพชรบุุรีีตััดใหม่่ แขวงมัักกะสััน เขตราชเทวีี กรุุงเทพมหานคร 10400 โทร. 0 2652 7178-9 โทรสาร 0 2652 7180 ผู้้�รัับผิิดชอบหลััก Vesna Rodic| ผู้้�อำนวยการ www.thailand.fes.de Friedrich-Ebert-Stiftung Thailand ติิดต่่อขอเอกสาร info@fes-thailand.org ทััศนะ อำนวยการผลิิต บริิษััท บุ๊๊�คสเคป จำกััด bookscape.co โทร. 09 2110 5501 ทััศนะในหนัังสืือเล่่มนีี ข้้อมููลทางบรรณานุุกรมของสำนัักหอสมุุดแห่่งชาติิ ภาคภููมิิ แสงกนกกุุล. ทางสองแพร่่งรััฐสวััสดิิการไทย: รััฐพััฒนาการถ้้วนหน้้า หรืือรััฐสวััสดิิการอำนาจนิิยม. -- กรุุงเทพฯ: มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย, 2567. 70 หน้้า. 1. รััฐสวััสดิิการ. I. ชื่่�อเรื่่�อง. 361.65 ISBN 978-616-8192-21-4

ทัศนะในหนังสือเล่มนี้ไม่จำ�ำเป็นต้องพ้องกับมุมมองของมูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท หรือหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัด มูลนิธิฯ ไม่รับรองความแม่นตรง ของข้อมูลที่ปรากฏในหนังสือ หากต้องการใช้งานสื่อใดๆ ของมูลนิธิฯ ในเชิงพาณิชย์ ต้องได้รับอนุญาตเป็นลายลักษณ์อักษรจากมูลนิธิฯ ก่อน มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท เป็นมูลนิธิทางการเมืองที่เก่าแก่ที่สุดของประเทศ เยอรมนี มูลนิธิฯ ได้รับการตั้งชื่อตามฟรีดริค เอแบร์ท ซึ่งเป็นประธานาธิบดี คนแรกของเยอรมนีที่มาจากการเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตย มูลนิธิฯ มุ่งมั่นที่ จะส่งเสริมการพัฒนาสังคมการเมืองและเศรษฐกิจด้วยจิตวิญญาณ แบบสังคมประชาธิปไตย(social democracy) ผ่านทางพลเมืองศึกษา การวิจัย และการร่วมมือระหว่างประเทศ

สารบัญ บทคัดย่อ ........................................................................................................ 8 1. บทนำำ� ....................................................................................................... 12 2. ทบทวนวรรณกรรม ........................................................................ 14 3. ระเบีียบวิิธีีวิิจััยและโครงสร้้าง ................................................... 20 4. การขยายสวััสดิิการของรััฐพััฒนาการไทยในยุุค รัฐบาลทักษิณ .................................................................................... 22 5. ความสำำ�เร็็จของนโยบาย แต่่โครงสร้้างสถาบัันบาง ส่วนยังไม่เปลี่ยนแปลง .................................................................. 34 6. หรืือจะย้้อนกลัับไปรััฐสวััสดิิการอำ�ำ นาจนิิยม? ................ 48 7. รััฐสวััสดิิการไทยที่่�พึึงปรารถนาในยุุคหลัังโควิิด ........... 56 8. บทสรุุป .................................................................................................... 60 บรรณานุกรม ............................................................................................. 62

 ทางสองแพร่่ง รััฐสวััสดิิการไทย รััฐพััฒนาการถ้้วนหน้้า หรืือรััฐสวััสดิิการอำ�ำ นาจนิิยม Thai Welfare State at the Crossroad: Universal Developmental State or Authoritarian Welfare State ภาคภูมิ แสงกนกกุล

บทคัดย่อ

งานชิ้้�นนี้้�มีีวััตถุุประสงค์์ศึึกษาว่่าปััจจััยใดที่่�ส่่งผลให้้มีีการขยาย นโยบายสวััสดิิการสัังคมเป็็นระบบถ้้วนหน้้าภายใต้้รััฐบาลทัักษิิณ(พ.ศ. 2544–2549) และปััจจััยใดส่่งผลให้้นโยบายสัังคมกลัับมาเป็็นนโยบาย พุ่่�งเป้้ากลุ่่�มประชากรภายใต้้รััฐบาลประยุุทธ์์(พ.ศ. 2557–2564) โดย ประยุุกต์์ใช้้แบบจำลอง 5Is(Gough, 2008; 2016) จากการวิิเคราะห์์พบว่่า ปััจจััยอิิทธิิพลระหว่่างประเทศ กล่่าวคืือ วิิกฤตต้้มยำกุ้้�ง ประกอบกัับ ปััจจััยภายใน ได้้แก่่ รััฐธรรมนููญฉบัับ พ.ศ. 2540 อุุปสงค์์สวััสดิิการที่่� มากขึ้้น� จากการเปลี่่ย� นโครงสร้้างเศรษฐกิิจ การเคลื่่อ� นไหวของภาคประชา สัังคม กระบวนการประชาธิิปไตย และความเข้้มแข็็งของพรรคการเมืือง ปััจจััยเหล่่านี้้�ร่่วมผลัักดัันให้้ขยายสวััสดิิการสัังคมเป็็นระบบถ้้วนหน้้าได้้ อย่่างไรก็็ตาม ยัังคงมีีปััจจััยบางประการที่่�ไม่่เปลี่่�ยนแปลง และกลายเป็็น อุุปสรรคในการพััฒนารััฐสวััสดิิการไทยให้้เป็็นรููปแบบตะวัันตก กล่่าวคืือ โครงสร้้างเศรษฐกิิจยัังคงติิดกัับดัักรายได้้ปานกลาง ไม่่สามารถสร้้างความ สมานฉัันท์์ในสัังคม สหภาพแรงงานไม่่มีีความเข้้มแข็็ง ระบอบการเมืือง ยัังคงเป็็นระบอบผสมประชาธิิปไตย-อำนาจนิิยม และสถาบัันดั้้�งเดิิม ยัังคงมีีบทบาทด้้านสวััสดิิการสัังคม ต่่อมารััฐประหาร พ.ศ. 2557 ส่่งผล ให้้ประชาธิิปไตยถอยหลััง และมีีทิิศทางพััฒนาไปเป็็นรััฐสวััสดิิการ อำนาจนิิยม นโยบายสัังคมเป็็นเครื่่�องมืือที่่�ใช้้เพื่่�อการปกครองมากขึ้้�น สวััสดิิการเปลี่่�ยนเป็็นพุ่่�งเป้้ากลุ่่�มประชากร ดัังนั้้�นประเทศไทยจึึงมีีความ จำเป็็นที่่�ต้้องปฏิิรููประบบสวััสดิิการอีีกครั้้�ง เพื่่�อรองรัับความผัันผวนของ โลกที่่�มีีความเสี่่�ยงทางสัังคมชนิิดใหม่่ และอุุปสงค์์สวััสดิิการที่่�เพิ่่�มขึ้้�นจาก การเข้้าสู่่�สัังคมสููงวััย คำสำคััญ: รััฐสวััสดิิการไทย ประวััติิศาสตร์์เชิิงสถาบััน ปััจจััยกำหนด รััฐสวััสดิิการ การขยายสวััสดิิการสัังคม รััฐสวััสดิิการอำนาจนิิยม Thai Welfare State at the Crossroad 9

This work aims to study which factors resulted in the extension of social welfare policies as a universal system under the Thaksin government(2001–2006) and which factors resulted in the retrenchment of social welfare policies under the Prayuth regime (2014–2021) by applying the 5Is model(Gough, 2008; 2016). It was found that the external factor such as the Asian financial crisis of 1997, together with the domestic factors, namely the Constitution of the Kingdom of Thailand 1997; increasing demand for welfare; civil society movement; democratization, and a solid political party jointly pushed for Thai welfare state expansion into a universal system. However, some factors still have not changed and have become an obstacle to the development of the Thai welfare state as a Western one. The economic structure was still maintained in the middle-income trap. Social trust and solidarity were still weak. Labor unions have not been influential. The political regime was still a hybrid democracy-authoritarian regime. Finally, traditional institutions still play a role in social welfare. The 2014 coup resulted in the fall of democracy and affected the Thai welfare state development. There was a tendency to be an authoritarian welfare state. The Junta provided social welfare to targeted groups as a tool to control and suppress society. Then, Thailand needs to reform its welfare system to cope with new social risks in a world full of uncertainty and increasing demand for welfare in the aging society. Keywords: Thai welfare state, historical institutionalism, welfare state determinants, welfare state expansion, authoritarian welfare state 10 Thai Welfare State at the Crossroad

1 บทนำำ�

มนุุษย์์ทุุกคนต้้องการสวััสดิิการเพื่่อ� คุุณภาพชีีวิิตที่่ด� ีีขึ้้น� มนุุษย์์เข้้าถึึง สวััสดิิการต่่างๆ ผ่่านทางครอบครััว ชุุมชน/สัังคม กลไกตลาด และรััฐ โดย กลไกตลาดเป็็นแหล่่งที่่�มาสำคััญของสวััสดิิการในโลกทุุนนิิยมปััจจุุบััน อย่่างไรก็็ตาม กลไกตลาดก็็มีีข้้อเสีียในการกระจายสวััสดิิการพื้้น� ฐานอย่่าง ครอบคลุุมทั่่�วถึึง เช่่นเดีียวกัับประเทศไทย ความเหลื่่�อมล้้ำทางเศรษฐกิิจ สัังคมทวีีความรุุนแรงมากขึ้้�น การเข้้าถึึงสวััสดิิการขั้้�นพื้้�นฐานเริ่่�มเป็็นไป อย่่างยากลำบาก ไม่่จำกััดเฉพาะกลุ่่�มประชากรยากจนที่่�สุุด แม้้แต่่กลุ่่�ม ชนชั้้�นกลางและกลุ่่�มประชากรที่่�เริ่่�มเข้้าสู่่�ตลาดแรงงานก็็ได้้รัับผลกระทบ เช่่นกััน ส่่งผลให้้ขบวนการสัังคมเรีียกร้้องบทบาทเชิิงรุุกของรััฐในการ กระจายสวัสดิการแก่ประชาชนมากขึ้น ความเป็็นไปได้้ทางการคลัังเป็็นข้้อโต้้แย้้งสำคััญในการขยาย นโยบายสวััสดิิการที่่�พบได้้ในทุุกรััฐ อย่่างไรก็็ตาม การคลัังก็็มิิใช่่ปััจจััย เดีียวที่่�กำหนดรููปแบบของรััฐสวััสดิิการ เพีียงแค่่ห้้าปีีหลัังวิิกฤตต้้มยำกุ้้�ง ประเทศไทยที่่�เป็็นประเทศรายได้้ปานกลางสามารถขยายหลัักประกััน สุุขภาพถ้้วนหน้้าขึ้้�นมา นอกจากนี้้� รััฐบาลทัักษิิณ(พ.ศ. 2544–2549) ได้้ขยายนโยบายด้้านสวััสดิิการสัังคมที่่�ครอบคลุุมในหลายประเด็็น และ ครอบคลุุมประชาชนไทยถ้้วนหน้้า จึึงช่่วยยกระดัับคุุณภาพชีีวิิตของ ประชาชนไทย โดยเฉพาะอย่่างยิ่่�งในกลุ่่�มประชากรชนบทและกลุ่่�ม ประชากรชายขอบ ทว่่าภายหลัังการทำรััฐประหารปีี พ.ศ. 2557 ทิิศทางชุุดนโยบาย สวััสดิิการสัังคมของไทยมีีการเปลี่่�ยนแปลงอีีกครั้้�งเป็็นสวััสดิิการแบบ พุ่่�งเป้้ากลุ่่�มประชากร งานชิ้้น� นี้้จ� ึึงมีีจุุดประสงค์์อธิิบายว่่าปััจจััยใดมีีอิิทธิิพล ต่่อการก่่อร่่างสร้้างรััฐสวััสดิิการไทย เหตุุใดเส้้นทางการพััฒนารััฐสวััสดิิการ ไทยจึึงเดิินทางย้้อนกลัับ และไม่่สามารถขยายสวััสดิิการเพิ่่�มเติิมตาม รูปแบบรัฐสวัสดิการตะวันตก Thai Welfare State at the Crossroad 13

2 ทบทวนวรรณกรรม

นิิยามรััฐสวััสดิิการมีีความแตกต่่างหลากหลายไปตามภููมิิหลัังทาง การเมืืองและวััฒนธรรม กลุ่่�มนิิยามแรกมุ่่�งเน้้นวิิเคราะห์์นโยบายสวััสดิิการ สัังคมที่่ร� ััฐใช้้เป็็นเครื่่อ� งมืือในการแก้้ปััญหาสัังคม(Aspalter, 2002, 10) เช่่น รััฐที่่เ� ก็็บภาษีีสููงจากคนรวยเพื่่อ� นำมากระจายสู่่�คนจน หรืือรััฐที่่ใ� ช้้เครื่่อ� งมืือ ต่่างๆ เพื่่อ� สนัับสนุุนให้้สวััสดิิภาพสัังคมดีีขึ้้น� ผ่่านสถาบัันสัังคมและสถาบััน ครอบครััว กลุ่่�มนิิยามที่่�สองวิิเคราะห์์รััฐสวััสดิิการในรููปแบบโครงสร้้าง สถาบัันที่่�ซัับซ้้อน รััฐสวััสดิิการเป็็นรููปแบบรััฐชนิิดหนึ่่�งที่่�เปลี่่�ยนผ่่านจาก รััฐรููปแบบเก่่าสู่่�รััฐสมััยใหม่่ภายใต้้ระบบทุุนนิิยม เช่่น นิิยามของ Ginsburg (1979, 2) ที่่�รััฐสวััสดิิการหมายถึึงสถาบัันต่่างๆ ที่่�ถููกกำหนดจากอุุปสงค์์ และความต้้องการของเศรษฐกิิจทุุนนิิยม หรืือนิิยามของ Rossenvallon (1990) ที่่�หมายถึึงการขยายจากรััฐปกป้้อง(L’ É tat protecteur) สำหรัับงานชิ้้�นนี้้�จะเลืือกนิิยามรััฐสวััสดิิการในรููปแบบที่่�สอง กล่่าวคืือ รััฐสวััสดิิการหมายถึึงกฎระเบีียบการควบคุุมที่่ม� าจากรััฐทั้้ง� หมด และการจััดหาสวััสดิิการในทุุกรููปแบบของรััฐที่่�มีีจุุดประสงค์์เพื่่�อยกระดัับ คุุณภาพชีีวิิตของประชาชน นิิยามดัังกล่่าวจะไม่่จำกััดเฉพาะสวััสดิิการ ที่่�รััฐจััดหาให้้ประชาชน แต่่รวมถึึงบทบาทของรััฐในการสนัับสนุุนกลไก ตลาด ครอบครััว และองค์์กรเอกชน ในการจััดสรรสวััสดิิการ(Aspalter, 2002, 11) ซึ่่�งเหมาะสมกัับจุุดประสงค์์ของงานชิ้้�นนี้้� การวิิเคราะห์์อดีีตที่่�ไม่่อาจเปลี่่�ยนได้้(path-dependence analysis) เป็็นแนววิิเคราะห์์หนึ่่ง� ที่่น� ิิยมใช้้เพื่่อ� อธิิบายว่่าปััจจััยเชิิงสถาบััน ในอดีีตมีีอิิทธิิพลต่่อการกำหนดนโยบายสวััสดิิการสัังคมและรููปแบบของ รััฐสวััสดิิการในปััจจุุบััน รััฐเป็็นองคาพยพที่่�ซัับซ้้อน ประกอบด้้วยสถาบััน ต่่างๆ ที่่โ� ยงใยสััมพัันธ์์กััน การเปลี่่ย� นผ่่านจากรััฐแบบเก่่าสู่่�รััฐสมััยใหม่่ต้้อง อาศััยกระบวนการที่่ก� ิินเวลายาวนาน จึึงต้้องมีีการศึึกษาประวััติิศาสตร์์เชิิง สถาบัันร่่วมด้้วย เส้้นทางที่่�ไม่่อาจเปลี่่�ยนได้้เริ่่�มต้้นจากจุุดหััวเลี้้�ยวหััวต่่อ (critical juncture) ที่่�ผู้้�แสดงจำนวนมากทำซ้้ำและเผยแพร่่พฤติิกรรม จนสถาปนาเป็็นกฎใหม่่ขึ้้�นมา ต่่อมามีีกระบวนการเสริิมแรงตนเอง(selfThai Welfare State at the Crossroad 15

reinforcing process) เพื่่�อให้้สัังคมยอมรัับ สร้้างความชอบธรรมให้้กัับ สถาบัันที่่เ� กิิดขึ้้น� ใหม่่ และต่่อด้้วยผลที่่ต� ามมาของสถาบัันใหม่่ ทำให้้มีีความ มั่่�นคงขึ้้�น และละทิ้้�งสถาบัันเก่่าไป(Ebbinghaus, 2005, 15) วิิธีีวิิเคราะห์์ ดัังกล่่าวสามารถใช้้ตััวชี้้�วััดระดัับมหภาคหรืือข้้อมููลทางประวััติิศาสตร์์เชิิง สถาบัันเพื่่�อหาเส้้นทางการพััฒนาที่่�เป็็นจุุดร่่วมบรรจบกััน เพื่่�อจััดกลุ่่�ม รััฐสวััสดิิการที่่�มีีลัักษณะคล้้ายคลึึงกััน หรืือศึึกษาข้้อมููลเชิิงลึึกในประเทศ เดีียว และเปรีียบเทีียบประเทศอื่่น� บางประเทศ โดย Kammer et al.(2012, 457–460) เสนอว่่าสามารถใช้้ตััวชี้้�วััดระดัับจุุลภาค เช่่น ผลของนโยบาย กระจายซ้้ำ(redistributive policies) การเก็็บภาษีี ข้้อมููลระดัับแบบสำรวจ ครััวเรืือน แทนตััวชี้้�วััดระดัับมหภาคได้้เช่่นกััน และเสนอแนวทาง การวิิเคราะห์์ดัังกล่่าวเป็็นอีีกทางเลืือกหนึ่่�ง นอกจากปััจจััยเชิิงสถาบัันที่่�กำหนดรููปแบบของรััฐสวััสดิิการ นัักวิิชาการพยายามหาตััวแปรอิิสระที่่�กำหนดลัักษณะของนโยบาย สวััสดิิการสัังคม ผลลััพธ์์ของนโยบาย หรืือรููปแบบของรััฐสวััสดิิการในฐานะ ที่่�เป็็นตััวแปรตาม ตััวแปรอิิสระดัังกล่่าว ได้้แก่่ กฎเกณฑ์์ที่่�รััฐกำหนด เครื่่�องมืือในการกระจายใหม่่ สิิทธิิทางเศรษฐกิิจและสัังคม ค่่าใช้้จ่่ายด้้าน สัังคม และโครงสร้้างทรััพยากรบุุคคลที่่�ใช้้ผลิิตนโยบายสาธารณะ Gough (2008; 2016) ได้้เสนอแบบจำลอง 5Is เพื่่�ออธิิบายว่่าปััจจััยตััวแปรอิิสระ ใดบ้้างที่่�ส่่งผลต่่อความแตกต่่างของนโยบายสวััสดิิการสัังคม ผลลััพธ์์ของ นโยบาย และรููปแบบของรััฐสวััสดิิการที่่�แตกต่่างกัันไปในแต่่ละประเทศ โดยตััวแปรอิิสระประกอบด้้วยห้้ากลุ่่�ม ได้้แก่่ 1) กระบวนการเปลี่่�ยนผ่่านสู่่�อุุตสาหกรรม(industrialization) เช่่น การเปลี่่�ยนแปลงโครงสร้้างประชากรที่่�ส่่งผลต่่อการพััฒนาเศรษฐกิิจ การเปลี่่�ยนแปลงโครงสร้้างเศรษฐกิิจ การเปลี่่�ยนแปลงโครงสร้้าง สัังคม โครงสร้้างครอบครััว ที่่�นำไปสู่่�กระบวนการเปลี่่�ยนผ่่านสู่่�ประเทศ อุุตสาหกรรม ซึ่่�งกลุ่่�มตััวแปรนี้้�ใช้้ทฤษฎีีกลุ่่�มหน้้าที่่�นิิยมที่่�ไม่่ใช่่สาย 16 Thai Welfare State at the Crossroad

มาร์์กซิิสต์์(non-Marxist functionalism) อธิิบายระดัับอุุตสาหกรรม ที่่�ส่่งผลต่่อค่่าใช้้จ่่ายด้้านสัังคม การขยายบทบาทของรััฐสวััสดิิการ หรืือ รููปแบบของการเปลี่่�ยนผ่่านอุุตสาหกรรมที่่�ส่่งผลต่่อเส้้นทางการพััฒนา รััฐสวััสดิิการที่่�บรรจบเหมืือนกััน(Aspalter, 2002, 12–13) 2) กลุ่่�มผลประโยชน์์(interests) ได้้แก่่ การวิิเคราะห์์ตััวแสดง กลุ่่�มผลประโยชน์์ องค์์กรต่่างๆ ชนชั้้น� พรรคการเมืือง และการต่่อสู้้เ� พื่่อ� ให้้ ได้้อำนาจ รวมถึึงอำนาจที่่ก� ระจายให้้กัับกลุ่่�มต่่างๆ แต่่ละกลุ่่�มผลประโยชน์์ ชนชั้้�น หรืือองค์์กร ต่่างมีีอำนาจในการต่่อรองเพื่่�อให้้ได้้มาซึ่่�งสิิทธิิและ สวััสดิิการต่่างๆ ในระดัับที่่�ไม่่เท่่ากััน กลุ่่�มที่่�มีีอำนาจสููงกว่่าย่่อมผลัักดััน ให้้นโยบายสวััสดิิการของสัังคมโดยรวมเป็็นไปตามจุุดประสงค์์ของ กลุ่่�มตน การรวมกลุ่่�มเพื่่�อเข้้าไปต่่อรองในสนามการเมืืองเป็็นได้้ทั้้�งใน รููปแบบของการรวมกลุ่่�มนอกสภา เช่่น สหภาพแรงงาน กลุ่่�มชนชั้้�นกลาง กลุ่่�มชนชั้้�นสููง หรืือในรููปแบบของการเมืืองเลืือกตั้้�งในสภา เช่่น พรรค การเมืือง ผู้้�แทนราษฎร ซึ่่�งขึ้้�นอยู่่�กัับกฎกติิกาการเลืือกตั้้�ง กฎกติิกา การควบคุุมพรรคการเมืือง 3) สถาบััน(institutions) ได้้แก่่ กระบวนการสร้้างรััฐชาติิ ความ เป็็นพลเมืือง ระบบการเมืือง รััฐธรรมนููญ เนื่่อ� งจากรััฐสวััสดิิการคืือรููปแบบ ของรััฐที่่�มีีการขยายสิิทธิิด้้านการเมืือง เศรษฐกิิจ และสัังคม แก่่ประชาชน มากขึ้้�น เส้้นทางการพััฒนาสิิทธิิต่่างๆ เหล่่านี้้� รวมถึึงความเป็็นพลเมืือง ของรััฐนั้้�นๆ ส่่งผลต่่อรููปแบบของรััฐสวััสดิิการที่่�แตกต่่างกััน แนวทฤษฎีี กลุ่่�มหน้้าที่่�นิิยมสายมาร์์กซิิสต์์(Marxist functionalism) อธิิบายถึึงการ เพิ่่�มนโยบายสวััสดิิการสัังคมเพื่่�อแก้้ปััญหาสัังคมที่่�มาจากรััฐทุุนนิิยม และ ช่่วยสร้้างความชอบธรรมให้้รััฐทุุนนิิยมดำรงต่่อไปได้้(Aspalter, 2002, 12) รััฐเก็็บผลผลิิตของแรงงานของคนทั้้�งประเทศในรููปแบบภาษีี นำมาใช้้ ดำเนิินนโยบายสวััสดิิการสัังคมและนโยบายกระจายใหม่่ เพื่่�อรัักษา รููปแบบการผลิิตของระบบทุุนนิิยม การสร้้างรััฐชาติิจึึงมีีส่่วนสำคััญ ในการช่่วยให้้แรงงานยิินดีีร่่วมจ่่ายภาษีีให้้รััฐบาลกลาง เพื่่�อช่่วยเหลืือ Thai Welfare State at the Crossroad 17

สวััสดิิการสัังคมแก่่เพื่่�อนร่่วมชาติิคนอื่่�น ถึึงแม้้ว่่าจะไม่่เคยรู้้�จัักกัันหรืือมีี ความสััมพัันธ์์ฉัันญาติิพี่่�น้้องก็็ตาม ส่่วนระบอบการเมืืองการปกครอง ก็็ส่่งผลต่่อรููปแบบของรััฐสวััสดิิการที่่�แตกต่่างกัันเช่่นกััน เช่่น ระบอบ การปกครองแบบสหพัันธรััฐที่่�รััฐบาลท้้องถิ่่�นมีีอำนาจในการกำหนด นโยบายสัังคม ทำให้้นโยบายในแต่่ละรััฐมีีความแตกต่่างจากนโยบายของ รััฐบาลส่่วนกลาง 4) อุุดมการณ์์(ideas) ได้้แก่่ ระบบวััฒนธรรม อุุดมการณ์์แนวคิิด เครืือข่่ายวิิชาการ และกระบวนการถ่่ายโอนนโยบายสาธารณะ ปััจจััย ในกลุ่่�มนี้้�มีีความสำคััญในการสร้้างทฤษฎีี องค์์ความรู้้� ชุุดนโยบายที่่� ควรจะเป็็น ซึ่่�งเกี่่�ยวข้้องกัับการก่่อร่่างสร้้างรััฐและรััฐสวััสดิิการ เช่่น บทบาทของครอบครััว ชุุมชน รััฐ ควรมีีขอบเขตใดบ้้างในด้้านการผลิิต การกระจาย และการบริิโภค รััฐสวััสดิิการและตััวแสดงต่่างๆ ควรมีี ปฏิิสััมพัันธ์์กัันอย่่างไร นโยบายสวััสดิิการสัังคมควรจะเป็็นอย่่างไร กระบวนการเรีียนรู้้�นโยบายมีีความสำคััญ โดยเฉพาะอย่่างยิ่่�งในปััจจุุบััน ที่่�เครืือข่่ายวิิชาการมีีความเชื่่�อมโยงในระดัับโลก มีีกระบวนการเรีียนรู้้� ประสบการณ์์ความสำเร็็จของนโยบายสวััสดิิการสัังคมจากต่่างประเทศ เพื่่�อนำมาประยุุกต์์และปรัับใช้้พััฒนาในประเทศอื่่�นๆ ต่่อไป 5) อิิทธิิพลจากองค์์กรระหว่่างประเทศ/องค์์กรเหนืือรััฐ (international suprastate influences) เช่่น สงครามและองค์์กรเหนืือรััฐ โดยเฉพาะอย่่างยิ่่�งในปััจจุุบัันที่่�โลกาภิิวััตน์์สร้้างแรงกดดัันต่่อนโยบาย ภายในประเทศและการตััดสิินใจทางการคลััง โลกาภิิวััตน์์เชื่่�อมโยงระบบ เศรษฐกิิจของรััฐกัับความผัันผวนของเศรษฐกิิจโลก รััฐจึึงต้้องเข้้ามามีี บทบาทจััดการความเสี่่�ยงสัังคมมากขึ้้�น นอกจากนี้้� รััฐสวััสดิิการในแต่่ละ ประเทศตอบสนองต่่อกระแสโลกาภิิวััตน์์แตกต่่างกััน ขึ้้�นอยู่่�กัับโครงสร้้าง เชิิงสถาบััน บางกรณีีส่่งผลให้้รััฐขยายความรัับผิิดชอบด้้านนโยบาย สวััสดิิการสัังคม บางกรณีีก็็กลัับตรงกัันข้้าม คืือรััฐลดความรัับผิิดชอบ ด้้านนโยบายสวััสดิิการสัังคม(Pankratz, 2017) 18 Thai Welfare State at the Crossroad

แนววิิเคราะห์์อดีีตที่่�ไม่่อาจเปลี่่�ยนได้้มีีข้้อจำกััดว่่ารััฐสวััสดิิการ ถููกกำหนดจากอดีีตแล้้ว จึึงเป็็นการยากที่่�จะเปลี่่�ยนแปลงเป็็นรููปแบบอื่่�น ในอนาคต อย่่างไรก็็ตาม Kus(2006) กลัับเห็็นว่่าวิิกฤตเป็็นแรงผลัักให้้ เกิิดการเปลี่่ย� นแปลงสถาบัันได้้ และการตอบสนองต่่อวิิกฤตที่่แ� ตกต่่างกััน ส่่งผลให้้เกิิดทางแยกของการเปลี่่�ยนแปลงรููปแบบรััฐสวััสดิิการได้้ เช่่น การตอบสนองต่่อวิิกฤตเศรษฐกิิจในทศวรรษ 1970–1980 ที่่�แตกต่่างกััน ระหว่่างอัังกฤษกัับฝรั่่�งเศส ทำให้้อัังกฤษตััดลดนโยบายสวััสดิิการสัังคม เป็็นเสรีีนิิยมใหม่่มากขึ้้�น แตกต่่างจากฝรั่่�งเศสที่่�แยกนโยบายสวััสดิิการ สัังคมออกจากนโยบายเพิ่่ม� ความสามารถในการแข่่งขััน จึึงช่่วยรัักษาระดัับ นโยบายสวััสดิิการสัังคมได้้ Thai Welfare State at the Crossroad 19

3 ระเบีียบวิิธีีวิิจััย และโครงสร้้าง

งานชิ้้�นนี้้�เป็็นการวิิจััยเอกสารโดยรวบรวมข้้อมููล สถิิติิ และตััวชี้้�วััด จุุลภาคและมหภาค ข้้อมููลประวััติิศาสตร์์เชิิงสถาบัันการเมืือง เศรษฐกิิจ และสัังคมไทย โดยประยุุกต์์แบบจำลอง 5Is ซึ่่�งเป็็นกรอบแนวคิิดตามที่่� ปรากฏในรููปที่่� 1 เพื่่อ� วิิเคราะห์์เปรีียบเทีียบรััฐสวััสดิิการไทยในช่่วงปีี พ.ศ. 2544–2549 และช่่วงปีี พ.ศ. 2557–2564 โครงสร้้างของเนื้้�อหาส่่วนแรกจะเป็็นการวิิเคราะห์์ปััจจััยต่่างๆ ที่่�ผลัักดัันให้้ขยายสวััสดิิการสัังคมภายใต้้รััฐบาลทัักษิิณ(2544–2549) ส่่งผลให้้รััฐสวััสดิิการรููปแบบพััฒนาการขยายเพิ่่�มเติิมเป็็น“ไม่่เป็็น ทางการ-ถ้้วนหน้้า” รวมถึึงลัักษณะของชุุดนโยบายสวััสดิิการสัังคมของ รััฐบาล จากนั้้�นส่่วนที่่�สองจะใช้้ข้้อมููลระดัับจุุลภาคแสดงผลความสำเร็็จ ของนโยบายหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า อย่่างไรก็็ตาม ผลของนโยบาย กลัับไม่่สามารถเปลี่่�ยนแปลงรััฐสวััสดิิการไทยให้้เป็็นรููปแบบตะวัันตก โดยยัังคงมีีความแตกต่่างทางด้้านโครงสร้้างเศรษฐกิิจ อุุดมการณ์์ กลุ่่�มผลประโยชน์์ และการหลงเหลืือของสถาบัันแบบเก่่า ในส่่วนที่่�สาม เป็็นการวิิเคราะห์์รััฐสวััสดิิการไทยช่่วงปีี พ.ศ. 2557–2564 ซึ่่ง� การถอยหลััง ของประชาธิิปไตยไทยและความขััดแย้้งทางการเมืืองส่่งผลให้้รััฐไทยมีี แนวโน้้มเป็็นรััฐสวััสดิิการอำนาจนิิยมมากขึ้้�น เปลี่่�ยนแปลงรููปแบบ ชุุดนโยบายสวััสดิิการสัังคมกลัับมาเป็็นนโยบายเฉพาะกลุ่่�มเป้้าหมาย และกลายเป็็นเครื่่อ� งมืือรัักษาระเบีียบสัังคม และส่่วนสุุดท้้ายเป็็นข้้อเสนอ เชิิงนโยบายที่่จ� ะพััฒนารััฐสวััสดิิการไทยที่่พ� ึึงปรารถนาในยุุคหลัังโควิิด-19 ที่่�เต็็มไปด้้วยความผัันผวนของโลก วิิกฤต แบบจำ�ำลอง โครงสร้างที่ยังไม่ การขยาย/เปลี่ยนแปลง 5Is เปลี่ยนแปลง ระบอบรัฐสวัสดิการ ระบอบรัฐ สวัสดิการ แบบเดิม การเปลี่ยนแปลง ชุดนโยบาย สังคม เส้นทางพัฒนา เส้นทางถอยกลับ ผลลัพธ์ของชุด นโยบายสังคม Thai Welfare State at the Crossroad 21

4 การขยายสวััสดิิการ ของรััฐพััฒนาการไทย ในยุุครััฐบาลทัักษิิณ

ประเทศไทยได้้พััฒนาสวััสดิิการสัังคมอย่่างต่่อเนื่่�องตั้้�งแต่่การ เปลี่่�ยนแปลงระบอบการปกครองเป็็นประชาธิิปไตยอัันมีีพระมหากษััตริิย์์ ทรงเป็็นประมุุข เส้้นทางประวััติิศาสตร์์การพััฒนารััฐสวััสดิิการไทย มีีความแตกต่่างจากกลุ่่�มประเทศโลกตะวัันตกและกลุ่่�มประเทศพััฒนา แล้้ว มีีนัักวิิชาการหลายท่่านนิิยามลัักษณะของรััฐสวััสดิิการไทยอยู่่�ในกลุ่่�ม รััฐพััฒนาการ(เช่่น Kwon, 2009; Jetin, 2011; Glassman, 2020) ซึ่่�งรััฐ ให้้ความสำคััญกัับด้้านเศรษฐกิิจ นโยบายสัังคมถููกตีีกรอบด้้วยนโยบาย พััฒนาเศรษฐกิิจ รััฐมีีบทบาทจำกััดด้้านสวััสดิิการสัังคม เลืือกให้้สวััสดิิการ เฉพาะบางกลุ่่�ม เช่่น ข้้าราชการ ลููกจ้้างภาคเอกชน นโยบายสวััสดิิการ สัังคมจึึงมีีขึ้้�นเพื่่�อส่่งเสริิมการเติิบโตของเศรษฐกิิจและกระบวนการ เปลี่่�ยนผ่่านไปสู่่�รััฐอุุตสาหกรรม รััฐใช้้อำนาจและมาตรการแทรกแซง ทั้้�งในลัักษณะรุุนแรงและไม่่รุุนแรงเพื่่�อรัักษาเสถีียรภาพทางเศรษฐกิิจ ทางการเมืือง/ระเบีียบสัังคม รััฐให้้อภิิสิิทธิ์์�เฉพาะบางกลุ่่�มทุุน และมีีความ อดทนต่่อความเหลื่่�อมล้้ำสููง พร้้อมกัับผลัักภาระให้้กลไกตลาด สัังคม/ ชุุมชน และครอบครััวเข้้ามามีีบทบาทจััดสรรสวััสดิิการให้้แก่่กลุ่่�มประชากร ที่่�นโยบายสัังคมของรััฐไม่่ได้้ครอบคลุุมไปถึึง วิิกฤตทางการเงิิน พ.ศ. 2540 แพร่่ขยายไปทั่่�วเอเชีีย และส่่งผล ให้้หลายประเทศต้้องปฏิิรููปทางโครงสร้้างขนานใหญ่่ วิิกฤตดัังกล่่าวส่่งผล ต่่อสถานะทางการคลััง และมีีแนวโน้้มที่่�รััฐต้้องดำเนิินนโยบายรััดเข็็มขััด ตััดลดงบประมาณด้้านสวััสดิิการสัังคม อย่่างไรก็็ตาม บางประเทศใน เอเชีียกลัับตรงกัันข้้าม คืือมีีการขยายสวััสดิิการสัังคมมากยิ่่�งขึ้้�น เช่่น เกาหลีีใต้้และไทย ทั้้ง� นี้้� นอกจากปััจจััยภายนอกอย่่างวิิกฤตการเงิินในโลก โลกาภิวัตน์ที่ผลักดันให้เกิดการปฏิรูป ปัจจัยภายในของแต่ละประเทศ ที่แตกต่างกันก็ร่วมเป็นแรงผลักดันให้เกิดการขยายสิทธิสวัสดิการสังคม ในรูปแบบที่ ต่างกันไป Dorlach(2021) ทบทวนวรรณกรรมและสรุุปสาเหตุุของการ ขยายสวััสดิิการสัังคมในประเทศรายได้้ปานกลาง แบ่่งเป็็นเก้้าสาเหตุุ ได้้แก่่ Thai Welfare State at the Crossroad 23

1) การพััฒนาเศรษฐกิิจ โครงสร้้างทางเศรษฐกิิจที่่เ� ปลี่่ย� นไป ส่่งผล ให้้เกิิดความไม่่มั่่�นคงของแรงงาน จึึงเพิ่่�มอุุปสงค์์ของสวััสดิิการสัังคม ซึ่่ง� พบได้้ทั้้ง� ในประเทศที่่เ� ปลี่่ย� นผ่่านเป็็นอุุตสาหกรรมมากขึ้้น� และประเทศ ที่ มีสัดส่วนเศรษฐกิจนอกระบบสูงขึ้น 2) สมรรถนะทางการคลัง เศรษฐกิจที่เติบโตทำำ� ให้รัฐบาลเก็บภาษี ได้มากขึ้น เพื่อนำ�ำมาใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคม 3) ประชาธิปไตย ความเข้มแข็งของประชาธิปไตยส่งผลให้เกิด การขยายสวัสดิการสังคม ทั้งนี้เพราะสามารถเพิ่ มการแข่งขันเชิงนโยบาย ผ่านการเลือกตั้ง 4) อุดมการณ์พรรคการเมือง อุดมการณ์พรรคการเมืองฝ่ายซ้าย มีผลต่อการขยายสวัสดิการสังคม โดยไม่ใช่สาเหตุจากการต้องการที่นั่ง ในสภาเท่านั้น แต่เพราะเป็นอุดมการณ์สังคมนิยมของพรรคด้วย ส่วน รัฐบาลผสมที่ประกอบด้วยอุดมการณ์ซ้ายและขวา อาจจะส่งผลให้การ ขยายสวัสดิการลดรูปเป็นนโยบายพุ่งเป้าประชากร หรือการใช้นโยบาย โอนเงินช่วยเหลือระดับพอเพียง 5) สหภาพแรงงาน ความเข้้มแข็็งและการมีีส่่วนร่่วมทางการเมืือง ของสหภาพแรงงานส่่งผลให้้มีีการขยายสวััสดิิการสัังคม แต่่ก็็มีีข้้อถกเถีียง ในประเด็็นนี้้� เนื่่�องจากในบางประเทศ สหภาพแรงงานเคลื่่�อนไหวเฉพาะ สวััสดิิการของตน ในทางตรงกัันข้้าม สหภาพแรงงานบางประเทศ เคลื่่�อนไหวเพื่่�อให้้ครอบคลุุมสวััสดิิการถ้้วนหน้้า 6) ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม เครือข่ายประชาสังคมสามารถ เพิ่ มแรงกดดันต่อการขยายสวัสดิการสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งสวัสดิการ เพื่อแรงงานนอกระบบ 7) ความกลมเกลีียวทางวััฒนธรรม ช่่วยสร้้างความเข้้มแข็็ง ด้้านความสมานฉัันท์์ระหว่่างสมาชิิกในสัังคม และสนัับสนุุนนโยบาย การกระจายใหม่่เพื่่�อช่่วยเหลืือผู้้�อื่่�น 24 Thai Welfare State at the Crossroad

8) สถาปัตยกรรมเชิงสถาบัน ประวัติศาสตร์เชิงสถาบันส่งผลต่อ การขยายหรือการลดรูปสวัสดิการสังคม รวมทั้งปฏิกิริยาย้อนกลับของ สถาบันก็ส่งผลให้ขยายหรือลดรูปสวัสดิการสังคมตามมา 9) สิทธิและค่านิยมสวัสดิการสังคม สิทธิสวัสดิการสังคมใน รัฐธรรมนูญมีอิทธิพลต่อการกำ�ำหนดนโยบายสาธารณะ นอกจากนี้ สิทธิ และค่านิยมดังกล่าวอาจแพร่ขยายมาจากองค์กรระหว่างประเทศได้ด้วย กรณีีเกาหลีีใต้้ วิิกฤตการเงิิน พ.ศ. 2540 กระทบต่่อเศรษฐกิิจ อย่่างรุุนแรง อััตราการว่่างงานเพิ่่�มสููงขึ้้�นต่่อเนื่่�อง และขึ้้�นสููงสุุดในปีี พ.ศ. 2542 คิิดเป็็นร้้อยละ 8.4 ซึ่่�งส่่งผลต่่อแรงงานที่่�สิิทธิิประโยชน์์ สวััสดิิการสัังคมผููกติิดกัับสถานะการจ้้างงาน เหตุุการณ์์ดัังกล่่าวจึึงเป็็น แรงผลัักด้้านอุุปสงค์์ต่่อการขยายสวััสดิิการสัังคม สำหรัับปััจจััยทางด้้าน การเมืือง เกาหลีีใต้้เปลี่่�ยนผ่่านจากรััฐบาลอำนาจนิิยมที่่�ครองอำนาจ มาหลายทศวรรษสู่่�กระบวนการประชาธิิปไตยที่่�เข้้มแข็็งขึ้้�น คิิม แด-จุุง และพรรคการเมืืองฝ่่ายซ้้ายชนะการเลืือกตั้้�ง และทำการปฏิิรููปเกาหลีีใต้้ ขนานใหญ่่ รวมถึึงการเสนอชุุดนโยบายขยายสวััสดิิการสัังคม ส่่วน สหภาพแรงงานในเกาหลีีใต้้ก็็มีีความเข้้มแข็็งและมีีส่่วนร่่วมทางการเมืือง สููง พร้้อมกัับสร้้างพัันธมิิตรเครืือข่่ายประชาสัังคมนำขบวนการเคลื่่อ� นไหว ทางสัังคมเพื่่�อสนัับสนุุนประธานาธิิบดีีในการขยายสวััสดิิการสัังคมให้้แก่่ กลุ่่�มประชากรเปราะบางมากขึ้้�น(Kwon& Holliday, 2007) กรณีีประเทศไทย นัักวิิชาการหลายท่่าน(เช่่น Phongpaichit & Baker, 2004; Hewison, 2014; Pinthong, 2015; เอนก, 2549; นัันทวุุฒิิ, 2551) ได้้วิิเคราะห์์สาเหตุุการขึ้้�นมามีีอำนาจของทัักษิิณและ พรรคไทยรัักไทย เมื่่�อพรรคได้้เป็็นรััฐบาลก็็ตั้้�งกระทรวงการพััฒนา สัังคมและความมั่่�นคงของมนุุษย์์ และมีีแนวทางขยายสวััสดิิการสัังคม หลายๆ ด้้าน เช่่น โครงการพัักหนี้้�เกษตรกรรายย่่อย โครงการกองทุุน หมู่่�บ้้าน โครงการธนาคารประชาชน โครงการหลัักประกัันสุุขภาพ Thai Welfare State at the Crossroad 25

ถ้้วนหน้้า โครงการหนึ่่�งอำเภอหนึ่่�งทุุน โครงการบ้้านเอื้้�ออาทร และ การขยายการศึึกษาขั้้�นพื้้�นฐาน 12 ปีี การขยายสวััสดิิการสัังคมเหล่่านี้้� ในด้านหนึ่งมีเพื่อรักษาฐานเสียงของพรรคอย่างต่อเนื่อง เมื่่�อใช้้แบบจำลอง 5Is ในการวิิเคราะห์์ จะเห็็นได้้ว่่าปััจจััยทาง ด้้านอิิทธิิพลระหว่่างประเทศอย่่างวิิกฤตการเงิิน ส่่งผลให้้ไทยเลืือกขอรัับ ความช่่วยเหลืือเงิินกู้้�จากกองทุุนการเงิินระหว่่างประเทศ หนึ่่�งในเงื่่�อนไข การกู้้�ดัังกล่่าวคืือการรัักษาสมดุุลนโยบายการคลััง รััฐบาลประชาธิิปััตย์์ จึึงดำเนิินมาตรการรััดเข็็มขััด ลดรายจ่่ายการคลัังด้้านสวััสดิิการสัังคม เช่่น งบประมาณรายจ่่ายกระทรวงศึึกษาธิิการปีี พ.ศ. 2542 ลดลงจาก ปีีก่่อนร้้อยละ 4.5 และร้้อยละ 14 สำหรัับกระทรวงสาธารณสุุข ปััญหา สัังคมที่่�ได้้รัับผลกระทบจากวิิกฤตเศรษฐกิิจซึ่่�งลดรายได้้ของครััวเรืือน อยู่่�แล้้วก็็ถููกมาตรการรััดเข็็มขััดดัังกล่่าวซ้้ำเติิม เช่่น การลาออกจาก โรงเรีียน อััตราการว่่างงาน และปััญหาสุุขภาพจิิตที่่�พบได้้มากขึ้้�น (Kittiprapas, 2002, 7–24) ยิ่่�งไปกว่่านั้้�น วิิกฤตเศรษฐกิิจได้้ชำแหละ จุุดอ่่อนของรััฐพััฒนาการที่่�ไม่่สามารถยกระดัับไทยให้้หลุุดพ้้นจากกัับ ดัักรายได้้ปานกลาง ประเทศไทยไม่่สามารถเปลี่่�ยนผ่่านอุุตสาหกรรม อย่่างประเทศรายได้้สููง ประเทศไทยสููญเสีียความสามารถในการแข่่งขััน ในเวทีีโลกาภิิวััตน์์ อััตราการเติิบโตของผลิิตภาพลดลง ดัังนั้้�นไทยจึึงต้้อง ยกระดัับการพััฒนาอุุตสาหกรรม(อภิิชาต, 2564, 16–19) และจำเป็็นต้้อง มีีมาตรการ เช่่น ลงทุุนด้้านการศึึกษาและการวิิจััย ขยายสวััสดิิการสัังคม และการปกป้้องสัังคม(Jitsuchon, 2012, 17–18) ส่่วนปััจจััยทางสถาบัันการเมืือง รััฐธรรมนููญปีี พ.ศ. 2540 และ รููปแบบการเลืือกตั้้ง� ใหม่่ได้้สนัับสนุุนความเข้้มแข็็งของฝ่่ายบริิหารมากขึ้้น� ประกอบกัับปััจจััยกลุ่่�มผลประโยชน์์ รััฐบาลประชาธิิปััตย์์ที่่ด� ำเนิินนโยบาย รััดเข็็มขััดจนทำให้้ความนิิยมถดถอยไป ในขณะที่่�พรรคไทยรัักไทย เสนอนโยบายที่่�ตรงข้้ามกัับเงื่่�อนไขของกองทุุนการเงิินระหว่่างประเทศ ทัักษิิณกลายเป็็นสััญลัักษณ์์ของอััศวิินขี่่�ม้้าขาวเพื่่�อกอบกู้้�ธุุรกิิจของคนใน 26 Thai Welfare State at the Crossroad

กรุุงเทพฯ และได้้คะแนนเสีียงจากผู้้�เลืือกตั้้�งชนชั้้�นกลางในเขตเมืือง อีีกทั้้ง� ประชาคมนัักวิิชาการ องค์์กรพััฒนาเอกชน และขบวนการเคลื่่อ� นไหว ทางสัังคม ร่่วมพััฒนาชุุดนโยบายช่่วยเหลืือคนจนให้้กัับพรรคไทยรัักไทย จึึงได้้เสีียงสนัับสนุุนจากคนจนในชนบท(Hewison, 2018, 430–431) ส่่งผล ให้้พรรคไทยรัักไทยที่่ช� นะการเลืือกตั้้ง� ทั่่ว� ไปในปีี พ.ศ. 2544 มีีเสถีียรภาพ ทางการเมืือง และสร้้างความต่่อเนื่่�องในการดำเนิินนโยบายสวััสดิิการ สัังคมที่่�ให้้คำมั่่�นสััญญาไว้้ตามมา เมื่่�อใช้้แนวความคิิดของ Dorlach(2021) จะเห็็นได้้ว่่าปััจจััยที่่� ผลัักดัันให้้มีีการขยายสวััสดิิการสัังคม ได้้แก่่ การพััฒนาเศรษฐกิิจของไทย ที่่�มีีสััดส่่วนเศรษฐกิิจนอกระบบสููง กิิจกรรมของเศรษฐกิิจนอกระบบในปีี พ.ศ. 2544 คิิดเป็็นร้้อยละ 45.6 ของผลิิตภััณฑ์์มวลรวมประชาชาติิ และ มีีผู้้�ทำงานนอกระบบร้้อยละ 73.3 ของผู้้�มีีงานทำทั้้�งประเทศ(สมภููมิิ, 2553, 63) วิิกฤตเศรษฐกิิจทำให้้อััตราการว่่างงานที่่�เพิ่่�มขึ้้�นร้้อยละ 1.51 ในปีี พ.ศ. 2540 เพิ่่�มขึ้้�นเป็็นร้้อยละ 4.37 ในปีี พ.ศ. 2541(สศช., ม.ป.ป.) จำนวนแรงงานสููญเสีียสิิทธิิประโยชน์์จากระบบประกัันสัังคมมากขึ้้�น ตามมา แรงงานอพยพในกรุุงเทพฯ เมื่่�อหางานได้้ยากก็็ต้้องย้้ายถิ่่�นกลัับ ภููมิิลำเนา และอาศััยสวััสดิิการจากครอบครััวซึ่่ง� ไม่่เพีียงพอต่่อความจำเป็็น พื้้�นฐาน(Kittiprapas, 2002, 26) สาเหตุุเหล่่านี้้�เพิ่่�มแรงผลัักดัันให้้รััฐบาล พััฒนาสวััสดิิการสัังคมแบบถ้้วนหน้้ามากขึ้้�น ส่่วนปััจจััยสมรรถนะทาง การคลััง รััฐบาลก็็ใช้้มาตรการกึ่่�งการคลััง ซึ่่�งช่่วยให้้การคลัังของรััฐบาล มีีความยืืดหยุ่่�นมากขึ้้�น และสามารถดำเนิินนโยบายสวััสดิิการสัังคม ต่่างๆ ได้้(Phongpaichit& Baker, 2004, 118–121) กระบวนการประชาธิิปไตยที่่เ� ข้้มแข็็งช่่วยให้้ไทยมีีรััฐบาลพลเรืือน จากการเลืือกตั้้�ง เหตุุการณ์์พฤษภาทมิิฬปีี พ.ศ. 2535 ได้้ลดอำนาจ บทบาททางการเมืืองของกองทััพ(Glassman, 2020, 585) รััฐบาลทัักษิิณ จึึงมีีเสถีียรภาพสููง ส่่วนปััจจััยด้้านขบวนการเคลื่่�อนไหวทางสัังคม ในช่่วง ก่่อนการเลืือกตั้้�งทั่่�วไปปีี พ.ศ. 2541 พรรคไทยรัักไทยมีีสายสััมพัันธ์์อัันดีี Thai Welfare State at the Crossroad 27

กัับแกนนำองค์์กรพััฒนาเอกชนและกลุ่่�มเคลื่่�อนไหวทางสัังคม และมีีการ ชัักชวนให้้แกนนำเหล่่านี้้�เข้้ามามีีบทบาทในการออกแบบและผลัักดััน นโยบายสวััสดิิการสัังคม(Kitirianglarp& Hewison, 2009, 455–458) ประกอบกัับรััฐธรรมนููญ พ.ศ. 2540 ได้้เปลี่่ย� นแปลงค่่านิิยมทางสวััสดิิการ ของสัังคม และเพิ่่�มสิิทธิิทางสัังคม เช่่น มาตรา 43“... บุุคคลย่่อมมีีสิิทธิิ เสมอกัันในการรัับการศึึกษาขั้้�นพื้้�นฐานไม่่น้้อยกว่่าสิิบสองปีีที่่�รััฐจะต้้อง จััดหาให้้อย่่างทั่่�วถึึง และมีีคุุณภาพโดยไม่่เก็็บค่่าใช้้จ่่าย...” มาตรา 52 “... บุุคคลย่่อมมีีสิิทธิิเสมอกัันในการรัับบริิการสาธารณสุุขที่่�ได้้มาตรฐาน และผู้้�ยากไร้้มีีสิิทธิิได้้รัับการรัักษาพยาบาลจากสถานบริิการสาธารณสุุข ของรััฐโดยไม่่เสีียค่่าใช้้จ่่าย ทั้้�งนี้้� ตามที่่�กฎหมายบััญญััติิ...” รััฐบาลจึึงมีี ความชอบธรรมที่่�จะขยายสวััสดิิการสัังคมครอบคลุุมประชากรได้้มากขึ้้�น Suehiro(2014, 330) มีีความเห็็นว่่ารััฐบาลทัักษิิณมีีเป้้าหมาย ในการสร้้างรััฐสวััสดิิการไทย เนื่่�องจากมีีการลดงบประมาณป้้องกััน ประเทศ เพิ่่�มงบประมาณด้้านสวััสดิิการสัังคม และมีีชุุดนโยบายสัังคมที่่� ถ้้วนหน้้ามากขึ้้น� อย่่างไรก็็ตาม Sumarto กลัับมีีความเห็็นว่่ารััฐสวััสดิิการ ไทยยัังแตกต่่างจากรููปแบบตะวัันตก รััฐไทยขยัับจากรััฐพััฒนาการ เป็็นรััฐสวััสดิิการรููปแบบผสม“ไม่่เป็็นทางการ-ถ้้วนหน้้า” โดยรััฐบาล ขยายบทบาทให้้สวััสดิิการถ้้วนหน้้าแก่่ประชาชนมากขึ้้�น แต่่ก็็อาศััยการ สนัับสนุุนอย่่างมากจากสวััสดิิการไม่่เป็็นทางการจากชุุมชนและครอบครััว เนื่่อ� งจากโครงสร้้างพื้้น� ฐานที่่ไ� ม่่เพีียงพอ งบประมาณและสมรรถนะของรััฐ ที่่จ� ำกััด ทำให้้รััฐจััดหาสวััสดิิการระดัับพื้้น� ฐานได้้เท่่านั้้น�(Sumarto, 2020, 639) เห็็นได้้จากชุุดนโยบายสวััสดิิการสัังคมของไทยรัักไทยช่่วยให้้แรงงาน นอกระบบเข้้ามาสู่่�เศรษฐกิิจทางการได้้ไม่่มากนััก มาตรา 40 ที่่�หวัังว่่า จะชัักชวนแรงงานนอกระบบและแรงงานภาคเกษตรเข้้ามาร่่วมจ่่าย ในระบบประกัันสัังคมก็็ไม่่ได้้ผล เนื่่�องจากสิิทธิิประโยชน์์ที่่�ให้้มีีเฉพาะ เงิินชดเชยจากการเจ็็บป่่วย แต่่เบี้้�ยประกัันมีีมููลค่่าสููงเกิินไปสำหรัับ แรงงานนอกระบบ(ค่่าเบี้้�ยประกัันต่่อปีี 3,360 บาท) ผลที่่�ตามมา 28 Thai Welfare State at the Crossroad

คืือสััดส่่วนของแรงงานนอกระบบไทยยัังคงสููงที่่�ร้้อยละ 63.7 ในปีี 2553(Satidporn, 2017, 63) และต้้องอาศััยสวััสดิิการไม่่เป็็นทางการ ช่่วยเหลืือกลุ่่�มประชากรที่่�เข้้าไม่่ถึึงสวััสดิิการจากรััฐเช่่นเดิิม ในด้้านแหล่่งที่่�มาทางการเงิินเพื่่�อใช้้จ่่ายนโยบายสวััสดิิการ สัังคมก็็มีีการใช้้เครื่่�องมืือทางภาษีีเพื่่�อความเป็็นธรรมไม่่มากนััก รายได้้ หลัักยัังคงมาจากภาษีีมููลค่่าเพิ่่�มซึ่่�งมีีลัักษณะอััตราภาษีีถดถอยเล็็กน้้อย (Durongkaveroj, 2021) ในอีีกด้้านหนึ่่ง� การเก็็บภาษีีเงิินได้้ก็็ไม่่เป็็นธรรม กัับกลุ่่�มประชากรรายได้้ปานกลาง เนื่่�องจากรััฐบาลขยายการงดเว้้น ภาษีีให้้ผู้้�มีีรายได้้น้้อย ทำให้้ฐานภาษีีแคบลง จำนวนคนยื่่�นจ่่ายภาษีี อย่่างสม่่ำเสมอน้้อยลง กลุ่่�มประชากรยากจนก็็ไม่่ได้้จ่่ายภาษีีในอััตรา ก้้าวหน้้าเช่่นกััน(Matsumoto, 2018) สวััสดิิการแบบไม่่ต้้องจ่่ายเงิินสมทบ (non-contributary benefits) และการใช้้ภาษีีส่่วนกลางเป็็นแหล่่งเงิินจึึง ตอบสนองต่่อความคาดหวัังและความจำเป็็นของกลุ่่�มประชากรรายได้้น้้อย ได้้มากกว่่า แต่่มัันกลัับไม่่เพีียงพอต่่อความคาดหวัังของกลุ่่�มคนที่่�มีี กำลัังซื้้�อ พวกเขาเลืือกที่่�จะไม่่ร่่วมใช้้สิิทธิิประโยชน์์ และยัังคงจ่่ายภาษีี เบี้้�ยประกััน หรืือหาซื้้�อสวััสดิิการจากกลไกตลาด โครงสร้้างสวััสดิิการ สัังคมจึึงยัังคงแยกเป็็นส่่วนๆ แบ่่งกลุ่่�มประชากรตามกำลัังซื้้�อ คนมีีฐานะ ร่่วมจ่่ายในสวััสดิิการถ้้วนหน้้า แต่่ไม่่ร่่วมใช้้ นโยบายสวััสดิิการส่่งผล น้้อยต่่อการลดการแบ่่งช่่วงชั้้�นทางสัังคม ตััวอย่่างที่่�ดีีคืือนโยบายประกััน สุุขภาพที่่�จะบรรยายในส่่วนถััดไป สถาบัันในรััฐพััฒนาการของไทยยัังคงมีีอิิทธิิพลต่่อแนวทางการ พััฒนาชุุดนโยบายสัังคมของไทยรัักไทย ถึึงแม้้มีีลัักษณะกระจายสวััสดิิการ ประชาชนแบบถ้้วนหน้้ามากขึ้้น� แต่่ก็็ยัังให้้ความสำคััญกัับการเจริิญเติิบโต ทางเศรษฐกิิจของไทยเป็็นหลััก รวมถึึงการขยายขีีดความสามารถของ แรงงานไทยเพื่่�อเข้้าสู่่�การแข่่งขัันในโลกาภิิวััตน์์ นโยบายเศรษฐกิิจสไตล์์ “ทัักษิิโณมิิกส์์” มุ่่�งเน้้นการพััฒนาเศรษฐกิิจเพื่่�อการส่่งออกไปพร้้อมกัับ การกระตุ้้�นเศรษฐกิิจฐานรากและการบริิโภคภายในประเทศ นโยบาย Thai Welfare State at the Crossroad 29

สัังคมดัังเช่่นกองทุุนหมู่่�บ้้าน พัักหนี้้�เกษตรกร หนึ่่�งตำบลหนึ่่�งผลิิตภััณฑ์์ ล้้วนมีีความเชื่่�อมโยงกัับนโยบายเศรษฐกิิจมหภาค มีีจุุดประสงค์์เพื่่�อ เปลี่่ย� นสิินทรััพย์์เป็็นทุุนให้้คนจน คนชนบท สนัับสนุุนให้้เกษตรกรเปลี่่ย� น สถานะเป็็นผู้้ป� ระกอบการขนาดกลางและขนาดเล็็ก นำผลผลิิตจากท้้องถิ่่น� เข้้าไปแข่่งขัันในตลาดโลก(Phongpaichit& Baker, 2004, 115) รวมถึึง สััดส่่วนงบประมาณชุุดนโยบายสวััสดิิการสัังคมของไทยรัักไทยส่่วนใหญ่่ใช้้ จ่่ายในด้้านการศึึกษาและสุุขภาพ โดยมีีมููลค่่ารวมกัันราวร้้อยละ 30 ของ รายจ่่ายภาครััฐ(Phijaisanit, 2013, 1705) ซึ่่�งเป็็นการลงทุุนในทุุนมนุุษย์์ ที่่ช� ่่วยให้้ปััจเจกเลื่่อ� นชนชั้้น� ทางสัังคม รวมถึึงเป็็นประโยชน์์ต่่อการเปลี่่ย� น ผ่่านสู่่�เศรษฐกิิจฐานความรู้้�ในระดัับชาติิ “นโยบายสวััสดิิการสัังคมของไทยรัักไทยเป็็นประชานิิยม หรืือไม่่?” ยัังคงเป็็นหััวข้้อที่่�น่่าสนใจในการถกเถีียงต่่อไป อย่่างไรก็็ตาม การศึึกษาเชิิงประจัักษ์์ของ Pinthong ที่่�ศึึกษาบทบาทของนโยบาย สวััสดิิการสัังคมไทยต่่อความสััมพัันธ์์ในระบบอุุปถััมภ์์ได้้ผลการศึึกษา ที่่น� ่่าสนใจ ถึึงแม้้ว่่านโยบายสวััสดิิการสัังคมไทยมีีความเป็็นสถาบัันมากขึ้้น� แต่่ก็็อาจจะไม่่สามารถลบล้้างระบบอุุปถััมภ์์ไทยได้้ทั้้�งหมด และอาจจะ เปลี่่�ยนแปลงความสััมพัันธ์์เชิิงอุุปถััมภ์์เป็็นรููปแบบอื่่�น สายสััมพัันธ์์ กัับพรรคหรืือการรู้้�จัักกัับข้้าราชการก็็มีีส่่วนในการได้้รัับสวััสดิิการ บางอย่่าง เช่่น กองทุุนหมู่่�บ้้าน(Pinthong, 2015, 218–219) ลัักษณะ ดัังกล่่าวทำให้้เป็็นการยากที่่�จะเปลี่่�ยนแปลงความสััมพัันธ์์ต่่างตอบแทน ส่่วนบุุคคลระหว่่างนัักการเมืืองกัับผู้้�ลงคะแนนเสีียง ไปสู่่�ความสััมพัันธ์์ ตามอุุดมการณ์์สมานฉัันท์์ระหว่่างประชาชนด้้วยกัันตามแบบรััฐสวััสดิิการ ยุุโรปที่่ป� ระชาชนทุุกคนเป็็น“หนี้้ซ� ึ่่ง� กัันและกััน” ร่่วมทุุกข์์ร่่วมสุุขกัับเพื่่อ� น ร่่วมชาติิด้้วยกััน(ภาคภููมิิ, 2560, 373–378) ยิ่่�งไปกว่่านั้้�น ทิิศทางของการจััดการประชาสัังคมของทัักษิิณ ก็็เปลี่่�ยนไป จากช่่วงก่่อนการเลืือกตั้้�งที่่�มีีความสััมพัันธ์์อัันดีีกัับองค์์กร พััฒนาเอกชนและแกนนำขบวนการทางสัังคม ภายหลัังการเป็็นรััฐบาลก็็ 30 Thai Welfare State at the Crossroad

กลายเป็็นความสััมพัันธ์์ที่่ย� ่่ำแย่่ลง ทัักษิิณตีีความ“สััญญาประชาคม” ใหม่่ โดยนายกรััฐมนตรีีผู้้�นำประเทศและพรรคไทยรัักไทยติิดต่่อสััมพัันธ์์กัับ ประชาชนโดยตรงผ่่านนโยบายสวััสดิิการสัังคมและการออกเสีียงเลืือกตั้้ง� รััฐเลืือกใช้้เทคโนโลยีีการปกครองรููปแบบใหม่่ คืือเปลี่่�ยนจากเครื่่�องมืือ กดขี่่�แบบเก่่าอย่่างอำนาจทหารหรืือรััฐตำรวจ เป็็นการปกครองชีีวญาณ (governmentality) ที่่ร� ััฐใช้้เทคนิิคการแก้้ปััญหาสัังคมและเหตุุผลโน้้มน้้าว ให้้ปััจเจกชนเห็็นความจำเป็็นของการปกครองของรััฐ(Foucault, 2004) แลกกัันระหว่่างเสรีีภาพส่่วนบุุคคลบางส่่วนเพื่่อ� ผลประโยชน์์จากนโยบาย สาธารณะ นโยบายสวััสดิิการสัังคมที่่�ให้้กัับประชาชนชายขอบกลายเป็็น ส่่วนหนึ่่�งในภาพใหญ่่ของรััฐนาวาทัักษิิณ เพื่่�อฝ่่าคลื่่�นผัันผวนของ โลกาภิิวััตน์์ แต่่ก็็ต้้องแลกกัับการถููกลดทอนคุุณค่่าของเสรีีภาพ การแสดงความคิิดเห็็น ขบวนการเคลื่่�อนไหวทางสัังคมถููกกำกัับจากรััฐ (Phongpaichit& Baker, 2004, 170–171) โดยสรุป ชุดสวัสดิการสังคมของรัฐบาลไทยรักไทยยังคงมี ลักษณะเป็น 1) รัฐพัฒนาการที่นโยบายสวัสดิการสังคมยังอยู่ภายใต้อิทธิพล ของนโยบายเศรษฐกิจมหภาค เพื่อเป็นเครื่องมือกระตุ้นการเจริญเติบโต ทางเศรษฐกิจ 2) มีส่วนต่อขยายสวัสดิการถ้วนหน้าจากรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การลงทุนในทุนมนุษย์อย่างการศึกษาและสุขภาพ 3) ยังคงต้องการการสนับสนุนสวัสดิการแบบไม่เป็นทางการ สวัสดิการจากกลไกตลาด ชุมชน/ครอบครัว เนื่องจากไม่สามารถนำ�ำ แรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ รวมถึงสวัสดิการที่ รัฐให้อยู่ในระดับ พื้นฐาน ไม่ตอบโจทย์ความต้องการของกลุ่มคนมีกำ�ำลังซื้อ 4) มีการใช้ภาษีเป็นเครื่องมืออย่างจำ�ำกัดในการกระจายรายได้ สู่ประชาชนและการหารายได้ให้กับรัฐบาลเพื่อใช้จ่ายด้านนโยบายสังคม Thai Welfare State at the Crossroad 31

5) ไม่่สามารถเปลี่่ย� นแปลงระบบอุุปถััมภ์์ระหว่่างนัักการเมืืองกัับ ผู้้�เลืือกตั้้�งได้้ทั้้�งหมด และไม่่สามารถสร้้างความสมานฉัันท์์ระดัับชาติิได้้ 6) รัฐมีการใช้อำำ� นาจแทรกแซงและจำำ� กัดเสรีภาพของประชาชน/ ประชาสังคม ลัักษณะดัังกล่่าวข้้างต้้นจึึงมีีจุุดอ่่อน ถ้้านโยบายสวััสดิิการแบบ ถ้้วนหน้้าที่่�ให้้ไปไม่่สามารถเพิ่่�มความสามารถในการผลิิตของกลุ่่�มคน ยากจน เลื่่�อนชนชั้้�นเป็็นผู้้�มีีรายได้้ปานกลาง ยกระดัับรายได้้ประชาชาติิ รััฐบาลเก็็บภาษีีได้้ไม่่มากขึ้้�น ก็็จะไม่่สามารถสร้้างความยั่่�งยืืนทาง การคลััง ส่่งผลให้้มีีข้้อจำกััดในการเพิ่่�มคุุณภาพของสวััสดิิการสัังคม ให้้สููงกว่่าขั้้�นพื้้�นฐาน ปััญหาความไม่่ยั่่�งยืืนดัังกล่่าวจะมีีความน่่าเป็็นห่่วง มากขึ้้�นในอนาคต เมื่่�อโครงสร้้างประชากรเข้้าสู่่�สัังคมสููงวััยที่่�แรงกดดััน จากอุุปสงค์์สวััสดิิการสัังคมจะเพิ่่ม� มากขึ้้น� แต่่สััดส่่วนประชากรวััยทำงาน ลดลง รวมถึึงสร้้างความไม่่พอใจให้้ชนชั้้�นกลางที่่�เป็็นแหล่่งรายได้้หลััก ของรััฐบาล แต่่สิิทธิิประโยชน์์ที่่�ได้้กลัับไม่่เพีียงพอต่่อความต้้องการ รััฐใช้้เทคนิิคการปกครองในการจำกััดการเคลื่่อ� นไหวทางการเมืืองของคน ที่่�เห็็นต่่างจากรััฐ ไม่่ประสบความสำเร็็จในการสร้้างความเป็็นปึึกแผ่่น ในหมู่่�ประชาชน และมีีแนวโน้้มที่่�จะเกิิดความแตกแยกระหว่่างกลุ่่�ม ประชากร 32 Thai Welfare State at the Crossroad

5 ความสำำ�เร็็จของ นโยบาย แต่่โครงสร้้าง สถาบัันบางส่่วนยัังไม่่ เปลี่่�ยนแปลง

นโยบายหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้าเป็็นนโยบายสวััสดิิการสัังคม ที่่�ประสบความสำเร็็จอย่่างสููง สร้้างความนิิยมให้้กัับพรรคไทยรัักไทย ตามมา และถึึงแม้้รััฐบาลไทยรัักไทยหมดอำนาจการบริิหาร นโยบาย ดัังกล่่าวก็็ได้้รัับการพััฒนาอย่่างต่่อเนื่่อ� ง ช่่วยให้้ประชาชนเข้้าถึึงการรัักษา ตามความจำเป็็นอย่่างครอบคลุุมจนถึึงปััจจุุบััน Barr(1998, 9–13) ได้้จำแนกวััตถุุประสงค์์ของรััฐสวััสดิิการ ว่่าควรประกอบด้้วยประสิิทธิิภาพ ความมั่่�นคงทางเศรษฐกิิจ ความมั่่�นคง ทางสัังคม ลดความเหลื่่�อมล้้ำ การบููรณาการสัังคม และมีีความเป็็นไปได้้ ด้้านการบริิหารรััฐกิิจ โดยมีีรายละเอีียดดัังนี้้� 1) ประสิทธิภาพระดับมหภาค สวัสดิการสังคมควรจะยกระดับ การพัฒนาเศรษฐกิจ หรือหลีกเลี่ยงทางเลือกที่ มีต้นทุนสูงอย่างรวดเร็ว 2) ประสิทธิภาพระดับจุลภาค ควรเลือกเทคนิคที่ทรัพยากรถูกใช้ อย่างมีประสิทธิภาพในการทำ�ำนโยบายสวัสดิการสังคม 3) แรงจููงใจ ระบบการเงิิน และสิิทธิิประโยชน์์ ควรจะส่่งผลเสีีย ให้้น้้อยที่่�สุุดต่่อการจ้้างงาน อุุปทานแรงงาน และการออม 4) แก้ปัญหาความยากจน สวัสดิการสังคมควรยกระดับประชาชน และครัวเรือนให้สูงกว่ามาตรฐานการครองชีพขั้นต่�่ำำ 5) สร้้างหลัักประกัันให้้ประชาชนในการเผชิิญกัับความเสี่่�ยง ที่่�คาดไม่่ถึึง และป้้องกัันไม่่ให้้มาตรฐานการครองชีีพของคนใดคนหนึ่่�ง ลดลงอย่่างน่่าใจหาย 6) สร้างความราบรื่นด้านรายได้ ช่วยให้ปัจเจกสามารถวางแผน การกระจายรายได้และการบริโภคให้ราบรื่น 7) ลดความเหลื่อมล้�้ำำแนวดิ่ง ควรมีการกระจายรายได้ระหว่าง ครัวเรือนยากจนและร่�่ำำรวย 8) ลดความเหลื่่�อมล้้ำแนวขวาง แต่่ละครััวเรืือนได้้รัับสิิทธิิ ประโยชน์์ที่่�แตกต่่างกัันตามความจำเป็็น Thai Welfare State at the Crossroad 35

9) ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิประโยชน์ต่างๆ ควรสนับสนุน ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ 10) ความสมานฉันท์ในสังคม สิทธิประโยชน์ที่สร้างขึ้นควรสร้าง ความสมานฉันท์ในสังคม 11) ระบบที่ไม่ซับซ้อน และมีต้นทุนการบริหารต่�่ำำ 12) สวัสดิการที่สร้างขึ้นไม่ควรเปิดโอกาสให้มีการใช้มากเกินตัว จนระบบทำ�ำงานต่อไม่ได้ เมื่่�อใช้้แนวคิิดดัังกล่่าววิิเคราะห์์ผลสำเร็็จของนโยบายหลััก ประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า จะเห็็นได้้ว่่านโยบายประสบความสำเร็็จด้้าน ประสิิทธิิภาพ ประชาชนเข้้าถึึงบริิการการรัักษาพยาบาลได้้มากขึ้้น� อััตรา การใช้้บริิการผู้้�ป่่วยนอกเพิ่่�มขึ้้�นจาก 2.45 ครั้้�งต่่อคนต่่อปีีในปีี พ.ศ. 2546 เป็็น 3.22 ครั้้ง� ต่่อคนต่่อปีีในปีี พ.ศ. 2553 และอััตราการใช้้บริิการผู้้ป� ่่วยใน เพิ่่�มขึ้้�นจาก 0.094 ครั้้�งต่่อคนต่่อปีีในปีี พ.ศ. 2546 เป็็น 0.116 ครั้้�งต่่อคน ต่่อปีีในปีี พ.ศ. 2554 ลดความชุุกของการเข้้าไม่่ถึึงบริิการรัักษาพยาบาล ผู้้�ป่่วยนอกที่่�จำเป็็นเหลืือร้้อยละ 1.11 ของประชากร โดยพยายามคง ค่่าใช้้จ่่ายสุุขภาพแห่่งชาติิที่่�ร้้อยละ 4 ของผลิิตภััณฑ์์มวลรวมประชาชาติิ อีกทั้งช่วยลดภาระค่ารักษาพยาบาลของภาคครัวเรือน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ครััวเรืือนยากจน โดยรััฐเป็็นผู้้�รัับผิิดชอบมากขึ้้�นเป็็นประมาณร้้อยละ 60 ของค่่าใช้้จ่่ายสุุขภาพแห่่งชาติิ ช่่วยลดครััวเรืือนที่่�ล้้มละลายจากค่่ารัักษา พยาบาลจากร้้อยละ 6.8 ในปีี พ.ศ. 2539 เป็็นร้้อยละ 2.8 ในปีี พ.ศ. 2551 และช่่วยให้้ครััวเรืือนวางแผนการเงิินอย่่างราบรื่่�น ส่่วนผลกระทบต่่อ เศรษฐกิิจมหภาค ช่่วยกระตุ้้น� กิิจกรรมการผลิิตภายในประเทศที่่เ� กี่่ย� วข้้อง กัับการแพทย์์ 1.2 เท่่า(วิิโรจน์์และคณะ, 2555) แต่่กระนั้้�นนโยบายสุุขภาพของไทยรัักไทยยัังคงติิดกัับแนวคิิด ของรััฐพััฒนาการ และมองมัันเป็็นการลงทุุนสุุขภาพ ซึ่่�งเป็็นทุุนมนุุษย์์ ที่่�สำคััญต่่อการพััฒนาเศรษฐกิิจมหภาค ดัังคำกล่่าวของคุุณทัักษิิณ 36 Thai Welfare State at the Crossroad

“... ถ้้าประชาชนแข็็งแรงทั้้�งกายและจิิตใจ ประเทศไทยแข็็งแรง แน่่นอน เพราะฉะนั้้�นถึึงเวลาที่่�จะต้้องมองเรื่่�องความแข็็งแรง ทั้้�งกายและจิิตใจของคนไทยทั้้�งประเทศ นี่่�คืือสิ่่�งที่่�ผมมอง แล้้วผม คิิดว่่าถ้้าจะมองเรื่่�องของกายและจิิตใจของคนให้้แข็็งแรง จะต้้อง มองให้้ทุุกมิิติิ ก็็คืือต้้องทำให้้คนไทยแข็็งแรงในอัันดัับแรก เราต้้อง ทำก่่อน เพราะว่่าคนไทยหลายคนป่่วยไม่่มีีเงิินรัักษา...”(ปราณ, 2547, 117–118) “... สิ่่�งที่่�ตามมาของโลกาภิิวััตน์์อีีกอย่่างหนึ่่�งคืือการแข่่งขัันทาง เศรษฐกิิจทำให้้เกิิดความแตกต่่างของความสามารถของคนในการ ที่่�จะยืืนหยััดอยู่่�ในสัังคม แต่่อย่่างน้้อยๆ การสาธารณสุุขเราจะต้้อง ดููกัันอย่่างดีี...”(ปราณ, 2547, 121) ประกอบกัับภาคการท่่องเที่่�ยวเป็็นหนึ่่�งในห้้าของภาคอุุตสาหกรรมไทยที่่�มีีศัักยภาพในการแข่่งขัันระดัับโลก(Phongpaichit& Baker, 2004,114) จึึงไม่่น่่าแปลกใจที่่ไ� ทยรัักไทยก็็นำเสนอนโยบายเมดิิคััลทััวร์์ริิสม์์ ไปพร้้อมกััน นโยบายสุุขภาพจึึงเป็็นแนวทางคู่่�ขนานที่่ห� ลัักประกัันสุุขภาพ ถ้้วนหน้้ารัับผิิดชอบสุุขภาพของคนในประเทศ พร้้อมๆ กัับเมดิิคััลทััวร์์ริิสม์์ นำอุุตสาหกรรมบริิการสุุขภาพไทยไปสู่่�ตลาดโลก ซึ่่ง� สร้้างความวิิตกกัังวล ให้้กัับภาคประชาสัังคมและนัักวิิชาการว่่าแพทย์์พยาบาลที่่�มีีอยู่่�อาจไม่่ เพีียงพอต่่อการรัับผู้ป�้ ่่วยต่่างประเทศ รวมถึึงค่่าตอบแทนบุุคลากรการแพทย์์ ที่่�สููงในโรงพยาบาลเอกชน อาจทำให้้เกิิดภาวะสมองไหลจากบุุคลากร ภาครััฐเข้้าสู่่�ภาคโรงพยาบาลเอกชน(Pachanee& Wibulpolprasert, 2006) และอาจส่่งผลกระทบต่่อต้้นทุุนที่่�เพิ่่�มขึ้้�นของหลัักประกัันสุุขภาพ ถ้้วนหน้้า(NaRanong& NaRanong, 2011) การตัดสินใจดังกล่าวมีต้นทุนทางสังคมที่ต้องจ่ายตามมา รัฐบาล ทักษิณยังคงรักษาบรรยากาศของอุตสาหกรรมการแพทย์ในไทยเหมือน Thai Welfare State at the Crossroad 37

รััฐบาลก่่อนๆ และเลืือกที่่�จะแทรกแซงโรงพยาบาลเอกชนไม่่มากนััก ธุุรกิิจโรงพยาบาลเอกชนเติิบโตไปตามนโยบายรััฐที่่�ต้้องการส่่งเสริิม การลงทุุนภาคเอกชน โรงพยาบาลในกรุุงเทพฯ มีีการเติิบโตทางด้้าน รายได้้สููงกว่่าภููมิิภาคอื่่น� โรงพยาบาลใหญ่่เติิบโตมากกว่่าโรงพยาบาลเล็็ก (ธเรศและคณะ, 2551) ระบบสุุขภาพไทยจึึงเสมืือนโลกคู่่�ขนาน ที่่�หลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้าใช้้เงิินภาษีีส่่วนกลางเพื่่�อให้้บริิการรัักษา พยาบาลในสถานพยาบาลรััฐแก่่กลุ่่�มคนยากจนและเกษตรกรเป็็นหลััก ในขณะที่่�คนมีีกำลัังซื้้�อก็็เลืือกที่่�จะใช้้บริิการสถานพยาบาลเอกชน มากกว่่า ร้้อยละ 34 ของผู้้�ใช้้บริิการหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า เป็็น กลุ่่�มประชากรร้้อยละ 20 ที่่�ยากจนที่่�สุุด มีีเพีียงร้้อยละ 4 ของผู้้�ใช้้บริิการ ที่่�เป็็นกลุ่่�มประชากรร้้อยละ 20 ที่่�ร่่ำรวยที่่�สุุด ซึ่่�งเมื่่�อเปรีียบเทีียบกัับ ผู้้�ใช้้บริิการสถานพยาบาลเอกชน ร้้อยละ 49 ของผู้้�ใช้้ เป็็นกลุ่่�มประชากร ร้้อยละ 20 ที่่�ร่่ำรวยที่่�สุุด และร้้อยละ 4 ของผู้้�ใช้้บริิการ เป็็นกลุ่่�มประชากร ร้้อยละ 20 ที่่�ยากจนที่่�สุุด(สุุนทร, 2553, 70) สิิทธิิประโยชน์์ของประกััน สัังคมและสวััสดิิการรัักษาพยาบาลข้้าราชการที่่�แตกต่่างจากหลัักประกััน สุุขภาพถ้้วนหน้้าก็็มีีส่่วนให้้ผู้้�ประกัันตนของสองกองทุุนนี้้�มีีแนวโน้้ม ใช้้บริิการรัักษาพยาบาลผู้้�ป่่วยนอกในสถานพยาบาลเอกชนมากกว่่า สถานพยาบาลของรััฐ รวมถึึงการเข้้าถึึงการรัักษาพยาบาลระดัับทุุติิยภููมิิ และตติิยภููมิิซึ่่�งมีีค่่าใช้้จ่่ายสููงได้้ง่่ายกว่่า เมื่่�อเปรีียบเทีียบกัับผู้้�ป่่วย ในหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า(Yiengprugsawan et al., 2011) ความเหลื่่อ� มล้้ำระหว่่างสถานพยาบาลภาคเอกชนกัับภาครััฐเป็็น ปััญหาเรื้้อ� รัังในระบบสุุขภาพไทย และยัังคงปรากฏอยู่่�ภายหลัังการปฏิิรููป ระบบสุุขภาพ ด้้วยข้้อจำกััดด้้านงบประมาณที่่ร� ััฐบาลไทยรัักไทยพยายาม ตรึึงงบประมาณหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้าที่่� 1,201 บาทต่่อประชากร สถานพยาบาลรััฐหลายแห่่งจึึงขาดสภาพคล่่อง ประกอบกัับยัังขาดแคลน กำลัังแพทย์์อีีก 6,092 คนเพื่่อ� ตอบสนองต่่ออุุปสงค์์ที่่เ� พิ่่ม� ขึ้้น� จากการขยาย หลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า อีีกทั้้�งการกระจายแพทย์์ที่่�ยัังคงกระจุุกตััว 38 Thai Welfare State at the Crossroad

อยู่่�ในกรุุงเทพฯ และแพทย์์ที่่�มีีความเชี่่�ยวชาญก็็ถููกดึึงตััวจากภาครััฐ ไปทำงานในสถานพยาบาลเอกชนมากขึ้้�น จึึงส่่งผลให้้ภาระงานของ บุุคลากรการสาธารณสุุขเพิ่่�มขึ้้�นอย่่างหลีีกเลี่่�ยงไม่่ได้้ โดยเฉพาะอย่่างยิ่่�ง ในภาคเหนืือและภาคอีีสานที่่�เศรษฐกิิจมีีขนาดเล็็กและมีีความหนาแน่่น ของแพทย์์น้้อยกว่่าภาคอื่่น�(ฑิิณกร, 2551, 55) หมอในโรงพยาบาลชุุมชน ต่่างจัังหวััดมีีภาระงานหนัักกว่่าหมอในโรงพยาบาลเอกชนเกืือบสองเท่่า (Wibulpolprasert et al., 2007, 287) ส่่วนในด้้านการลงทุุน ภาคเอกชน มีีความคล่่องตััวในการลงทุุนมากกว่่า และสามารถลงทุุนในโครงสร้้าง พื้้�นฐาน อุุปกรณ์์การแพทย์์ที่่�ทัันสมััยมากกว่่าโรงพยาบาลรััฐในชุุมชน ความแออััดและการรอคิิวการรัักษาที่่�ยาวนานในสถานพยาบาลรััฐ เป็็น หนึ่่�งในสาเหตุุที่่�คนมีีกำลัังซื้้�อหรืือมีีประกัันสุุขภาพเอกชนเลืือกที่่�จะใช้้ บริิการในสถานพยาบาลเอกชนมากกว่่า นอกจากนี้้� คุุณภาพการบริิการ ในมิิติิอื่่�นของภาคเอกชน เช่่น ความสุุภาพของผู้้�ให้้บริิการ ความเชื่่�อใจ ต่่อผู้้ใ� ห้้บริิการ ความสะดวกในการนััดหมาย ความน่่าเชื่่อ� ถืือ ความเห็็นอก เห็็นใจ ก็็ดีีกว่่าภาครััฐ(Yousapronpaiboon& Johnson, 2013) แม้้หลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้าจะให้้สิิทธิิแก่่คนไทยทุุกคน แต่่ใน ทางปฏิิบััติิก็็มีีลัักษณะแบ่่งแยกกลุ่่�มผู้้ใ� ช้้ชััดเจน ประชากรยากจน ประชากร ในชนบท แรงงานนอกระบบ แรงงานภาคเกษตร ได้้ประโยชน์์จากนโยบาย มีีความมั่่�นคงในชีีวิิตมากขึ้้�น จึึงชื่่�นชอบนโยบายดัังกล่่าว และแปรเปลี่่�ยน เป็็นคะแนนนิิยมให้้พรรคไทยรัักไทย ในขณะที่่แ� รงงานในระบบ ข้้าราชการ ประชาชนผู้้�มีีกำลัังซื้้�อ เลืือกที่่�จะใช้้บริิการภาคเอกชนมากกว่่า และได้้ ประโยชน์์จากนโยบายดัังกล่่าวไม่่มากนััก ปรััชญาของหลัักประกัันสุุขภาพ ถ้้วนหน้้าที่่�หวัังให้้คนไทยร่่วมทุุกข์์ร่่วมสุุขด้้วยกััน จึึงยัังเป็็นหนทาง อีีกยาวไกลที่่�ต้้องการการพััฒนา ความสำเร็็จของหลัักประกัันสุุขภาพนโยบายเดีียวไม่่เพีียงพอ ต่่อการเปลี่่�ยนแปลงรััฐสวััสดิิการไทยให้้เป็็นรููปแบบตะวัันตก เมื่่�อใช้้ แบบจำลอง 5Is มาวิิเคราะห์์ จะพบว่่ายัังคงมีีความแตกต่่างปรากฏอยู่่�ดัังนี้้� Thai Welfare State at the Crossroad 39

ปััจจััยการเปลี่่�ยนผ่่านอุุตสาหกรรม(industrialization) ของไทย แตกต่่างจากกลุ่่�มรััฐสวััสดิิการตะวัันตก จากตารางที่่� 1 แสดงให้้เห็็นว่่า โครงสร้้างทางเศรษฐกิิจของไทยยัังคงติิดกัับดัักรายได้้ปานกลาง ขณะที่่� ประเทศอย่่างเดนมาร์์ก สวีีเดน และฝรั่่�งเศส เป็็นประเทศรายได้้สููง สััดส่่วนกิิจกรรมเศรษฐกิิจนอกระบบของไทยยัังคงสููงถึึงร้้อยละ 48.2 ของ ผลิิตภััณฑ์์มวลรวมในประเทศ ซึ่่ง� สููงกว่่ากลุ่่�มรััฐสวััสดิิการตะวัันตกสามเท่่า สััดส่่วนของแรงงานภาคเกษตรกรรมไทยยัังสููงถึึงร้้อยละ 40 ของ การจ้้างงานทั้้�งหมด ขณะที่่�กลุ่่�มประเทศรััฐสวััสดิิการตะวัันตกมีีเพีียง ร้้อยละ 2-3 ตารางที่ 1 เปรียบเทียบโครงสร้างเศรษฐกิจไทย และกลุ่มรัฐสวัสดิการตะวันตก ผลิตภัณฑ์มวลรวม ประชาชาติต่อประชากร ที่ได้ปรับค่าความแตก ต่างของค่าเงินของแต่ละ ประเทศ พ.ศ. 2550 (GDP per capita at PPP, 2007) A สัดส่วนเศรษฐกิจนอก ระบบ พ.ศ. 2550(DGE estimates of informal output, 2007) A การจ้างงานในภาค เกษตรกรรม พ.ศ. 2550(Employment in agricultural, 2007) A ดัชนีเสรีภาพทาง เศรษฐกิจ พ.ศ. 2550 (Index of Economic Freedom, 2007) B ไทย US$11,769.5 สวีีเดน US$40,909.7 เดนมาร์์ก US$39,010.5 ฝรั่่�งเศส US$34,122.2 48.2% GDP 17.9% GDP 16.9% GDP 14.7% GDP 40% ของ แรงงานทั้ง ประเทศ 2% ของแรงงาน 3% ของแรงงาน ทั้งประเทศ ทั้งประเทศ 3% ของ แรงงานทั้ง ประเทศ 65.56 72.59 77.56 66.11 40 Thai Welfare State at the Crossroad

สัมประสิทธิ์ จีนี พ.ศ. 2556(Gini coefficient of income, 2013) A ค่าใช้จ่ายภาครัฐ ด้านการศึกษา พ.ศ. 2553(Government expenditure on Education, 2010) A ค่าใช้จ่ายภาครัฐด้าน สุขภาพ พ.ศ. 2553 ในรูป ค่าใช้จ่ายต่อประชากรที่ ปรับค่าความแตกต่างของ ค่าเงินของแต่ละประเทศ (Domestic general government health expenditure per capita at PPP, 2010) A จำ�ำนวนแพทย์ต่อ 1,000 ประชากร(Physicians per 1000 people, 2010) A ไทย 0.378 3.5% GDP US$330.01 0.4 สวีีเดน 0.267 เดนมาร์์ก 0.254 ฝรั่่�งเศส 0.291 6.5% GDP 8.6% GDP 5.7% GDP US$2,911.55 US$3,738.83 US$2,857.45 3.8 3.7 3.4 หมายเหตุุ: A ข้้อมููลจาก World Bank(2023) และ B ข้้อมููลจาก Heritage Foundation and Wall Street Journal(2007) โครงสร้างเศรษฐกิจดังกล่าวส่งผลต่อสมรรถนะของรัฐในการ กระจายสวัสดิการแก่ประชาชนด้วย รายได้ประชาชาติที่อยู่ในระดับ ปานกลางและสัดส่วนเศรษฐกิจนอกระบบที่สูง ทำ�ำให้เกิดข้อจำ�ำกัดทาง การคลังของรัฐ รัฐไม่สามารถเก็บภาษีอย่างทั่วถึง เพื่อหารายได้มา พัฒนาคุณภาพสวัสดิการสังคมให้สูงกว่าขั้นพื้นฐาน อาจส่งผลต่อความ ไม่ยั่งยืนทางการคลัง สัดส่วนแรงงานภาคเกษตรท่ียังคงมากอยู่ก็ส่งผล ต่อการขาดแคลนทรัพยากรบุคคลที่ จะผลิตสวัสดิการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง Thai Welfare State at the Crossroad 41

สวัสดิการที่อยู่ในรูปการบริการ เช่น การรักษาพยาบาลและการศึกษา เนื่องจากบริการมีความแตกต่างจากสินค้า ประการแรก ไม่สามารถนำำ� เข้า จากต่างประเทศได้โดยตรง แต่ต้องอาศัยแรงงานมีฝีมือในประเทศทำำ� การ ผลิต และประการที่สอง ไม่สามารถผลิตบริการจำ�ำนวนมากแล้วเก็บไว้ใน คลังสินค้าเพื่อใช้ในยามต้องการได้ ดังนั้นถ้าแรงงานมีฝีมือในประเทศมี ไม่เพียงพอ ก็ต้องอาศัยแรงงานมีฝีมือจากต่างชาติเข้ามาผลิตสวัสดิการ ดััชนีีเสรีีภาพทางเศรษฐกิิจ(Index of Economic Freedom) บ่่งชี้้� ว่่ารััฐไทยเข้้าไปแทรกแซงเศรษฐกิิจในระดัับปานกลางเช่่นเดีียวกัับฝรั่่ง� เศส แตกต่่างจากสวีีเดนและเดนมาร์์กที่่�มีีเสรีีภาพทางเศรษฐกิิจมากกว่่า แต่่ทว่่าการแทรกแซงของไทยก็็มิิใช่่เพื่่�อการกระจายทรััพยากรให้้เกิิด ความยุุติิธรรมเป็็นหลััก โดยไทยยัังคงมีีความเหลื่่อ� มล้้ำด้้านรายได้้สููงกว่่า กลุ่่�มรััฐสวััสดิิการตะวัันตก ส่่วนปััจจััยทางด้้านอุุดมการณ์์(ideas) รููปแบบรััฐสวััสดิิการ ตะวัันตกเป็็นรููปแบบที่่�วางอยู่่�บนฐานประชาธิิปไตย ตารางที่่� 2 แสดงค่่า ตััวชี้้�วััดดััชนีีประชาธิิปไตย(Democracy Index) ปีี 2006 โดย Economist Intelligence Unit จะพบว่่ากลุ่่�มประเทศยุุโรปตะวัันตกมีีค่่าสููงในทุุก ด้้าน และถููกจััดอยู่่�ในกลุ่่�มประเทศประชาธิิปไตยเต็็มใบ ซึ่่�งแตกต่่างจาก ประเทศไทยที่่อ� ยู่่�ในกลุ่่�มระบอบผสมประชาธิิปไตย-อำนาจนิิยม ค่่าตััวชี้้ว� ััด ของไทยมีีคะแนนต่่ำทั้้�งทางด้้านกระบวนการเลืือกตั้้�งและพหุุนิิยม การมีี ส่่วนร่่วมทางการเมืือง และวััฒนธรรมทางการเมืือง(Kekic, 2007) ปััจจััยทางด้้านอุุดมการณ์์ส่่งผลต่่อปััจจััยทางด้้านกลุ่่�มผล ประโยชน์์(interests) อีีกด้้วย จากประสบการณ์์ของกลุ่่�มรััฐสวััสดิิการ ตะวัันตก การมีีอยู่่�ของพรรคฝ่่ายซ้้ายในสภามีีข้้อดีีคืือช่่วยต่่อรองกัับ พรรคฝ่่ายขวา และเพิ่่�มแรงกดดัันในการขยายนโยบายสวััสดิิการสัังคม (เอื้้�อมพร, 2552, 110) แต่่กรณีีประเทศไทยที่่�คะแนนด้้านพหุุนิิยม ทางการเมืืองน้้อย ก็็สะท้้อนว่่าพรรคการเมืืองในระบบการเลืือกตั้้�งไทย ไม่่มีีความหลากหลายทางด้้านอุุดมการณ์์การเมืือง โดยเฉพาะอย่่างยิ่่�ง 42 Thai Welfare State at the Crossroad

ตารางที่่� 2 ดััชนีีประชาธิิปไตย ปีี 2006 ไทย สวีีเดน เดนมาร์์ก ฝรั่่�งเศส คะแนนรวม 5.67 9.88 9.52 8.07 กระบวนการ เลืือกตั้้�งและ พหุุนิิยม 4.83 10.0 10.0 9.58 การทำงาน ของรััฐบาล 6.43 10.0 9.64 7.50 การมีีส่่วน วััฒนธรรม ร่่วมทางการ ทางการเมืือง เมืือง 5.00 5.63 10.0 9.38 8.89 9.38 6.67 7.50 เสรีีภาพ พลเมืือง 6.47 10.0 9.71 9.12 การจำกััดอุุดมการณ์์ฝ่่ายซ้้าย สัังคมนิิยม สัังคมนิิยมประชาธิิปไตย หรืือคอมมิิวนิิสม์์ ที่่�ให้้ความสำคััญกัับความเป็็นอยู่่�ที่่�ดีีของแรงงานและ ประชาชน อีีกทั้้�งรััฐสวััสดิิการตะวัันตกมีีการมีีส่่วนร่่วมทางการเมืืองสููง โดยเฉพาะอย่่างยิ่่�งขบวนการสหภาพแรงงานที่่�เข้้มแข็็ง อัันเป็็นตััวจัักร สำคััญในการปกป้้องสิิทธิิประโยชน์์ของแรงงานและการต่่อรองค่่าแรง กัับนายจ้้าง เช่่น ประเทศสวีีเดนมีีร้้อยละ 74.3 ของแรงงานเป็็นสมาชิิก สหภาพแรงงาน(labor union density) ร้้อยละ 88.7 ของการจ้้างงาน มีีข้้อตกลงเกี่่�ยวกัับสภาพการจ้้างงาน(collective bargain agreement) สำหรัับประเทศเดนมาร์์กมีีค่่าตััวเลขร้้อยละ69.7และร้้อยละ85.0ตามลำดัับ ส่่วนฝรั่่�งเศสถึึงแม้้มีีเพีียงร้้อยละ 10.6 ของแรงงานเป็็นสมาชิิกสหภาพ แต่่ร้้อยละ 98.8 มีีข้้อตกลงเกี่่�ยวกัับสภาพการจ้้างงาน(OECD, 2023) ซึ่่�งแตกต่่างจากกรณีีประเทศไทยที่่�แรงงานเข้้าร่่วมสหภาพแรงงานน้้อย (ร้้อยละ 2.58 ของลููกจ้้างเอกชนเท่่านั้้�นที่่�เป็็นสมาชิิกสหภาพแรงงาน) ความเป็็นหนึ่่�งเดีียวกัันของสหภาพแรงงานต่่ำ มีีสมรรถนะต่่ำในการ ต่่อรองค่่าแรงกัับนายจ้้าง ซ้้ำร้้ายรััฐยัังเข้้ามาแทรกแซงการทำงานของ สหภาพแรงงาน(Yukongdi, 2008, 223) Thai Welfare State at the Crossroad 43

อุดมการณ์สมานฉันท์ก็เป็นคุณค่าสำ�ำคัญของรัฐสวัสดิการ ตะวัันตกเช่่นเดีียวกััน รััฐแทรกแซงสัังคมเพื่่�อส่่งเสริิมความสมานฉัันท์์ ของคนในสัังคมและความสมานฉัันท์์ระหว่่างรุ่่�น(ภาคภููมิิ, 2560, 381) คนวััยทำงานจ่่ายภาษีีเพื่่อ� ให้้รััฐนำไปใช้้จ่่ายด้้านสวััสดิิการสำหรัับคนชรา และเด็็ก เพื่่�อในอนาคต เด็็กที่่�เติิบโตเข้้าสู่่�วััยทำงานก็็จะจ่่ายภาษีีสืืบเนื่่�อง ต่่อไปให้้รััฐใช้้จ่่ายด้้านสวััสดิิการสำหรัับคนวััยทำงานรุ่่�นก่่อนที่่�กลายเป็็น คนชรา และให้้กัับเด็็กรุ่่�นถััดไป ความเชื่่�อใจของสมาชิิกในสัังคมมีีผลต่่อ ขนาดสวััสดิิการสัังคมอีีกด้้วย เนื่่�องจากความเชื่่�อใจช่่วยลดปััญหาที่่�เกิิด จากการร่่วมใช้้ แต่่ไม่่ร่่วมรัับผิิดชอบสวััสดิิการสัังคม(free-rider) ช่่วย เพิ่่�มความน่่าเชื่่�อถืือของระบบราชการ และลดต้้นทุุนการบริิหารรััฐกิิจ กฎระเบีียบต่่างๆ ที่่�รััฐบัังคัับใช้้กัับภาคเอกชน ช่่วยเพิ่่�มความเป็็นไปได้้ ทางการคลััง เนื่่�องจากเศรษฐกิิจนอกระบบมีีขนาดเล็็กลง ลดการฉ้้อโกง ภาษีี ลดการฉ้้อโกงเงิินโอนจากภาครััฐซึ่่�งให้้กัับประชาชนที่่�ไม่่เข้้าข่่าย ได้้รัับสิิทธิ์์� ซึ่่�งส่่งผลให้้รััฐมีีแหล่่งเงิินเพื่่�อเพิ่่�มคุุณภาพสวััสดิิการและขยาย การครอบคลุุมถ้้วนหน้้าได้้มากขึ้้�น(Bergh& Bjornskov, 2011,16) ทว่่าตั้้�งแต่่การทำรััฐประหารปีี พ.ศ. 2549 สัังคมไทยก็็แตกแยกไปตาม ความเชื่่�อทางการเมืือง ความเชื่่�อใจกัันระหว่่างบุุคคลเริ่่�มเสื่่�อมถอยลง จากตารางที่่� 3 ซึ่่�งแสดงข้้อมููลปีี พ.ศ. 2552 คนไทยยัังคงเชื่่�อใจคนใน ครอบครััวและเพื่่�อนบ้้าน แต่่เชื่่�อใจน้้อยกัับคนแปลกหน้้า คนต่่างศาสนา และนัักการเมืืองระดัับชาติิ(Bureekul& Thananithicot, 2012, 88) ซึ่่�งแตกต่่างจากกลุ่่�มประเทศสแกนดิิเนเวีียที่่�มีีประวััติิศาสตร์์ความเชื่่�อใจ ในสัังคมสููง(Bergh& Bjornskov, 2011, 16) ค่่านิิยมสมานฉัันท์์ในรััฐสวััสดิิการตะวัันตกส่่งผลต่่อปััจจััยเชิิง สถาบััน(institutions) กล่่าวคืือ การสร้้างรััฐชาติิสมััยใหม่่ที่่�รััฐประกอบ ด้้วยเพื่่อ� นร่่วมชาติิเป็็นอัันหนึ่่ง� อัันเดีียวกัันและร่่วมทุุกข์์ร่่วมสุุขกัับสมาชิิก ทุุกคนในชาติิ สถาบัันเก่่าที่่�เคยมีีบทบาทด้้านสวััสดิิการสัังคม ได้้แก่่ คริิสตจัักรและสถาบัันกษััตริิย์์ ก็็ค่่อยๆ ถููกแทนที่่�ด้้วยสถาบัันรััฐ หน้้าที่่� 44 Thai Welfare State at the Crossroad

ตารางที่่� 3 ร้้อยละของผู้้�ตอบแบบสอบถามต่่อประชากรทั้้�งหมด ในเรื่่�องความเชื่่�อใจต่่อกลุ่่�มคนต่่างๆ เชื่่�อใจมาก ครอบครััว 94.9 เพื่่�อนบ้้าน 38.8 คนแปลกหน้้า 0.5 คนต่่างศาสนา 0.8 นัักการเมืืองระดัับชาติิ 21.4 ค่่อนข้้าง เชื่่�อใจ 4.2 53.4 9.8 22.2 48.3 ยากที่่�จะ เชื่่�อใจ 0.7 6.8 45.4 50.4 18.8 ไม่่เชื่่�อใจเลย 0.8 44.0 23.8 9.2 ไม่่มีี ความเห็็น 0.2 0.2 0.3 2.8 2.3 หมายเหตุุ: ดััดแปลงจาก Bureekul& Thananithicot(2012) ต่่างๆ ที่่�คอยช่่วยเหลืือบุุคคลที่่�ยากลำบากก็็กลายเป็็นสวััสดิิการทางการ จากรััฐ เช่่น ปริิมาณเงิินบริิจาคให้้องค์์กรไม่่แสวงกำไรในสวีีเดนอยู่่�ที่่� ร้้อยละ 0.16 ของผลิิตภััณฑ์์มวลรวมประชาชาติิ ร้้อยละ 0.11 สำหรัับ ฝรั่่�งเศส และร้้อยละ 0.11 สำหรัับนอร์์เวย์์(Charities Aid Foundation, 2016, 7) ซึ่่�งแตกต่่างจากรััฐสวััสดิิการไทยที่่�สถาบัันพุุทธศาสนาและ สถาบัันกษััตริิย์์ยัังคงมีีบทบาทสำคััญในการสนัับสนุุนรััฐเพื่่�อกระจาย สวััสดิิการสัังคมให้้ประชาชนจวบจนปััจจุุบััน วััดเป็็นศููนย์์กลางที่่เ� กี่่ย� วข้้อง กัับสวััสดิิการในชีีวิิตประจำวัันของคนไทยตั้้�งแต่่เกิิดจนตาย การผลิิตโดย รวมขององค์์กรไม่่แสวงกำไรไทยในปีี พ.ศ. 2551 คิิดเป็็นร้้อยละ 0.8 ของ ผลิิตภััณฑ์์มวลรวมประชาชาติิ และมีีเงิินหมุุนเวีียนราว 100,000–120,000 ล้้านบาทต่่อปีี(ณดา, 2555, 99–103) โครงการพระราชดำริิของในหลวง รััชกาลที่่� 9 จำนวนมากมีีจุุดประสงค์์เพื่่อ� ช่่วยเหลืือพสกนิิกรชาวไทย ทั้้ง� ทาง ด้้านความมั่่�นคงในชีีวิิต การศึึกษา การสาธารณสุุข และสาธารณููปโภค การขยายบทบาทสวััสดิิการรััฐในยุุคทัักษิิณจึึงเกิิดคำถามตาม มาว่่าสถาบัันเก่่าอย่่างวััดและโครงการราชููปถััมภ์์ต่่างๆ จะมีีบทบาท Thai Welfare State at the Crossroad 45

หน้้าที่่�อย่่างไร? จะยัังคงเป็็นตััวช่่วยสนัับสนุุนรััฐ หรืือจะถููกแทนที่่�ด้้วย สวััสดิิการทางการมากขึ้้�น? การขยายสวััสดิิการสัังคมจะเป็็นการปะทะ กัันระหว่่างอุุดมการณ์์ที่่�แตกต่่างกัันด้้วยหรืือไม่่? เอนก เหล่่าธรรมทััศน์์ แสดงความเห็็นว่่าการขยายตััวของสวััสดิิการสัังคมในรััฐบาลทัักษิิณเป็็น รููปแบบประชา-นิิยม ซึ่่�งอาจเป็็นการแข่่งขัันบารมีีกัับราชููปถััมภ์์(เอนก, 2549, 66–67) ส่่วน Glassman(2020, 585) มีีความเห็็นว่่าราชานิิยม เป็นคุณค่าหลักของกระบวนการสร้างชาติไทย และทำ�ำให้ชนชั้นกลาง เหินห่างจากการเข้าร่วมกับชนชั้นแรงงานและชาวนาเพื่อต่อสู้กับรัฐ อำ�ำนาจนิยม แนวความคิดเศรษฐกิจพอเพียงที่สอนให้พึงพอใจในสิ่งที่ ตนเองมี เป็นแนวคิดแบบอนุรักษนิยมที่ ตรงข้ามกับแนวคิดรัฐสวัสดิการ 46 Thai Welfare State at the Crossroad

6 หรืือจะย้้อนกลัับไป รัฐสวัสดิการ อำ�ำนาจนิยม?

กระบวนการประชาธิิปไตยเป็็นปััจจััยหนึ่่�งที่่�สำคััญในการผลัักดััน ให้้เกิิดรััฐสวััสดิิการ เนื่่�องจากเปิิดโอกาสให้้กลุ่่�มผลประโยชน์์ต่่างๆ ได้้ เข้้ามาแสดงความต้้องการ การต่่อรองผลประโยชน์์ เพื่่�อกำหนดนโยบาย สาธารณะ ผ่่านช่่องทางที่่�เป็็นทางการและไม่่ทางการ อย่่างไรก็็ตาม ยัังมีี รููปแบบรััฐสวััสดิิการอีีกชนิิดที่่ม� ีีลัักษณะแตกต่่างออกไปอย่่างสิ้้น� เชิิง คืือรััฐ สวััสดิิการอำนาจนิิยมที่่ร� ััฐจำกััดสิิทธิิเสรีีภาพของประชาชน สิิทธิิเสรีีภาพ ในการแสดงความคิิดเห็็น การรวมกลุ่่�มกัันทั้้�งในรููปแบบเป็็นทางการและ ไม่่เป็็นทางการ จำกััดสิิทธิิการเลืือกตั้้�งและสิิทธิิทางการเมืือง ปฏิิเสธ ความหลากหลายทางการเมืือง รวมอำนาจบริิหารไว้้ที่่ศ� ููนย์์กลาง ไม่่เคารพ หลัักนิิติิรััฐ และลิิดรอนการเลืือกตั้้�งตามระบอบประชาธิิปไตย แต่่ทว่่า การเป็็นรััฐอำนาจนิิยมก็็ไม่่ได้้หมายความว่่ารััฐจะไม่่กระจายสวััสดิิการ ให้้แก่่ประชาชน ปััจจุุบัันรััฐอำนาจนิิยมมีีการใช้้รููปแบบต่่างๆ คล้้ายรััฐ เสรีีนิิยมประชาธิิปไตย เพื่่�อห่่อหุ้้�มอำพรางความเป็็นอำนาจนิิยม เช่่น รััฐธรรมนููญบางส่่วนที่่�คล้้ายคลึึงกัับเสรีีนิิยมประชาธิิปไตย การเลืือกตั้้�ง มีีสถาบัันทางเศรษฐกิิจอย่่างกลไกตลาด ตลาดหุ้้�น รวมถึึงสถาบัันทาง สัังคม เช่่น การฟัังเสีียงประชาชน(Swiss Agency for Development and Cooperation, 2021) ถึึงกระนั้้�น การใช้้นโยบายสัังคมของรััฐสวััสดิิการประชาธิิปไตย และรััฐสวััสดิิการอำนาจนิิยมก็็มีีความแตกต่่างกััน กลุ่่�มแรกใช้้นโยบาย สัังคมเพื่่�อตอบสนองความต้้องการของประชาชน หรืือมีีจุุดประสงค์์เพื่่�อ ชััยชนะในการเลืือกตั้้�ง เพื่่�อยกระดัับความเป็็นอยู่่�ของประชาชน กลุ่่�มหลััง กลัับใช้้นโยบายสัังคมเพื่่�อรัักษาความสงบเรีียบร้้อยในสัังคม ลดความ ไม่่พึึงพอใจและการต่่อต้้านของประชาชน เพิ่่�มคะแนนนิิยม ป้้องกัันการ ก่่อจลาจล รัักษาอำนาจของกลุ่่�มผู้้�ปกครอง รัักษาความชอบธรรมในการ ปกครอง รวมถึึงเพื่่�อกระตุ้้�นเศรษฐกิิจให้้เติิบโต ซึ่่�งเป็็นแหล่่งที่่�มาสำคััญ ของความชอบธรรมในการปกครองของรััฐอำนาจนิิยม(Ho et al., 2022, 243–244) Thai Welfare State at the Crossroad 49

รััฐอำนาจนิิยมใช้้เทคนิิคที่่�หลากหลายในการให้้สวััสดิิการ ประชาชน เช่่น การให้้สวััสดิิการเฉพาะกลุ่่�มที่่�มีีความสุ่่�มเสี่่�ยงที่่�จะกระทบ ต่่ออำนาจการปกครองหรืือมวลชนที่่�มีีความเสี่่�ยงในการชุุมนุุมประท้้วง ในที่่�สาธารณะ หรืือรััฐอาจมอบหมายหน้้าที่่�กระจายสวััสดิิการผ่่านผู้้�นำ ชุุมชน นัักสัังคมสงเคราะห์์ องค์์กรพััฒนาเอกชน โดยรััฐทำหน้้าที่่�กำกัับ ควบคุุมและปกครองตััวแสดงเหล่่านั้้�นอีีกทอดหนึ่่�ง ใช้้เทคนิิคการเลืือก เข้้า/คััดออก ใช้้วาทกรรมเพื่่�ออธิิบายว่่าประชากรได้้รัับสวััสดิิการเพีียงแค่่ ในระดัับจำเป็็นพื้้�นฐาน(Howell et al., 2021, 1421–1422) ทั้้�งนี้้�ยัังมีี การใช้้นโยบายสวััสดิิการสัังคมเพื่่�อประโยชน์์สาธารณะและการใช้้ภาษีี ซึ่่�งรััฐมอบหมายให้้กลุ่่�มพัันธมิิตรของผู้้�ปกครองบางกลุ่่�มเป็็นผู้้�ปฏิิบััติิการ และได้้ผลประโยชน์์ส่่วนตััวไป(Desai et al., 2007, 5) รััฐอาจให้้สวััสดิิการ ระดัับพื้้�นฐานเพื่่�อลดความไม่่พึึงพอใจของประชาชน แต่่ไม่่ได้้ให้้ในระดัับ ตามความจำเป็็นหรืือตามความต้้องการของประชาชน(Ho et al., 2022, 244) การรัักษาอำนาจของรััฐจะเป็็นไปอย่่างราบรื่่�นมากขึ้้�น ถ้้าใน สัังคมประชาชนแตกแยกเป็็นฝัักฝ่่าย ซึ่่�งส่่งผลต่่อรููปแบบของสวััสดิิการ ที่่�รััฐจััดหามาให้้ กลุ่่�มประชากรที่่�มีีแนวความคิิดแบบขวาหรืือประชานิิยม แบบขวาจะชื่่�นชอบอำนาจนิิยมและนโยบายสวััสดิิการที่่�ให้้สิิทธิิเฉพาะ กลุ่่�ม เช่่น คนที่่�จ่่ายเงิินสมทบ คนที่่�สมควรได้้สิิทธิิประโยชน์์ หรืือคนที่่� ทำงาน มากกว่่าสวััสดิิการแบบถ้้วนหน้้า อีีกทั้้�งสนัับสนุุนให้้รััฐลดเงิินช �วยเหลืือคนยากจนและการว่่างงาน รวมทั้้�งการลดค่่าใช้้จ่่ายการลงทุุน ภาครััฐในด้้านการศึึกษา(Busemeyer et al., 2021; Enggist& Pinggera, 2022, 119–121) วิิกฤตการเมืืองของไทยที่่�ต่่อเนื่่�องเกืือบสองทศวรรษก็็ส่่งผลต่่อ การพััฒนาอย่่างลุ่่�มๆ ดอนๆ ของรััฐสวััสดิิการไทยเช่่นกััน รััฐประหารปีี พ.ศ. 2557 ส่่งผลให้้ประชาธิิปไตยก้้าวถอยหลัังครั้้�งใหญ่่ ไทยอยู่่�ภายใต้้ การปกครองของระบอบทหารอีีกครั้้ง� โดยปราศจากการเลืือกตั้้ง� เป็็นเวลา 50 Thai Welfare State at the Crossroad

ห้้าปีี และต่่อเนื่่�องด้้วยรััฐบาลผสมที่่�สืืบทอดอำนาจเดิิม โดยมีีพลเอก ประยุุทธ์์เป็็นนายกรััฐมนตรีีต่่อเนื่่�องอีีกสี่่�ปีี พัันธกิิจหลัักของระบอบทหาร คืือการปกป้้องสถาบัันชาติิ-ศาสนา-พระมหากษััตริิย์์ และรัักษาความสงบ เรีียบร้้อย มุุมมองต่่อความมั่่น� คงของชาติิย้้อนกลัับไปเป็็นความมั่่น� คงแบบ ดั้้�งเดิิม(traditional security) มิิใช่่ความมั่่�นคงแบบใหม่่(non-traditional security) ที่่�ให้้ความสำคััญกัับความมั่่�นคงของมนุุษย์์และความเป็็นอยู่่� ที่่�ดีีของประชาชน เทคโนโลยีีการปกครองก็็หวนกลัับมาใช้้อำนาจบัังคัับ อีีกครั้้�ง มีีการกดขี่่�ปราบปรามกลุ่่�มนัักเคลื่่�อนไหวและภาคประชาสัังคมที่่� ต่่อต้้านระบอบอำนาจนิิยม เรีียกกลุ่่�มคนที่่เ� ป็็นภััยต่่อระบอบมาปรัับทััศนคติิ เพื่่อ� สร้้างความหวาดกลััว ปิิดปากคนในสัังคม และห้้ามออกมาเคลื่่อ� นไหว บนท้้องถนน แต่่มาตรการดัังกล่่าวกลัับไม่่ถููกนำมาปฏิิบััติิกัับกลุ่่�มมวลชน ที่่�สนัับสนุุนระบอบทหาร อีีกทั้้�งเพื่่�อให้้ระบบราชการทำตามคำสั่่�งรััฐบาล ได้้ง่่ายขึ้้�น จึึงมีีการใช้้อำนาจโยกย้้ายข้้าราชการระดัับสููงจำนวนมากที่่�ไม่่ เชื่่�อฟัังคำสั่่�งออกจากตำแหน่่งสำคััญ นอกจากนี้้� เพื่่�อลบล้้างความนิิยม ของประชานิิยมรากหญ้้าที่่�มีีต่่อทัักษิิณ-ยิ่่�งลัักษณ์์ รััฐบาลทหารจึึงจััดการ ความสััมพัันธ์์ระหว่่างรััฐ-กลุ่่�มทุุน-ประชาชนขึ้้�นมาใหม่่ ภายใต้้นโยบาย “ประชารััฐ” โดยกลุ่่�มทุุนที่่ใ� กล้้ชิิดกัับรััฐบาลทหารทำหน้้าที่่ใ� นการให้้ความรู้้� ด้้านธุุรกิิจและการเข้้าถึึงตลาด ประสานกัับเครืือข่่ายภาคประชาสัังคม ที่่�เป็็นพัันธมิิตรกัับรััฐบาลทหาร ทำหน้้าที่่�เผยแพร่่รููปแบบการพััฒนา “เศรษฐกิิจพอเพีียง” ให้้ชนบทรากหญ้้า(Kongkirati& Kanchoochat, 2018, 287–301) การแทรกแซงภาคประชาสัังคมจึึงเปลี่่�ยนเป็็นการมอบ หมายให้้กลุ่่�มตััวแสดงที่่�ไว้้ใจได้้เป็็นผู้้�ดำเนิินการแทน โดยรััฐเป็็นผู้้�กำกัับ ปกครองอีีกทอดหนึ่่�ง เมื่่อ� พิิจารณาตััวชี้้ว� ััดด้้านนิิติิรััฐ จะเห็็นได้้ว่่าประเทศไทยมีีคะแนน อยู่่�ในระดัับกลาง(0.52 เต็็ม 1.00) และใกล้้เคีียงกัับประเทศอำนาจนิิยม อย่่างรััสเซีีย(0.47) และจีีน(0.48) ซึ่่�งส่่วนที่่�ได้้คะแนนน้้อย ได้้แก่่ ด้้าน การจำกััดและการตรวจสอบอำนาจบริิหาร คอร์์รััปชั่่น� สิิทธิิและความมั่่น� คง Thai Welfare State at the Crossroad 51

ในชีวิตของประชาชน สิทธิในข้อมูลข่าวสาร การรักษาความเป็นส่วนตัว การบังคับใช้กฎหมาย(World Justice Project, 2015) สิทธิทางการเมือง และเสรีภาพของประชาชนอยู่ในระดับไม่มีเสรีภาพ(Freedom House, 2019) ชุดนโยบายสังคมก็มีการเปลี่ยนแปลงเช่นเดียวกัน ดังนี้ 1) ระบบราชการกลัับมามีีบทบาทอีีกครั้้ง� ในการออกแบบนโยบาย สาธารณะ แต่่ระบบราชการก็็ไม่่มีีประสิิทธิิภาพเช่่นเดิิม มีีการรวมศููนย์์ อำนาจไว้้ที่่ส� ่่วนกลาง แต่่ระดัับการทำงานกลัับไร้้เอกภาพ ขาดการประสาน งานซึ่่ง� กัันและกััน(Kongkirati& Kanchoochat, 2018, 288–289; อภิิชาต, 2564, 113) 2) การแข่่งขัันเชิิงนโยบายและการตรวจสอบด้้วยระบบรััฐสภา ก็็ลดถอยไป เนื่่�องจากไม่่มีีการเลืือกตั้้�งทั่่�วไปตลอดการปกครองห้้าปีี ของคณะรัักษาความสงบแห่่งชาติิ 3) เลือกเฉพาะเครือข่ายองค์กรพัฒนาเอกชนที่เป็นพันธมิตรกับ รัฐบาลเข้ามามีบทบาทในการร่วมออกแบบนโยบายสังคม เพื่อให้เครือข่าย ดังกล่าวใช้นโยบายสังคมเป็นเครื่องมือในการควบคุมระเบียบสังคม 4) นอกจากแนวความคิิดปรััชญาเศรษฐกิิจพอเพีียงที่่�ปรากฏ ในแผนพััฒนาเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิฉบัับที่่� 8–11 ในฉบัับที่่� 12 ได้้มีีการผสานสถาบัันพุุทธศาสนาเข้้าร่่วมในยุุทธศาสตร์์การเสริิมสร้้าง และพััฒนาศัักยภาพของทุุนมนุุษย์์ และเพิ่่�มเป้้าหมายปกป้้องสถาบััน พระมหากษััตริิย์์อยู่่�ในยุุทธศาสตร์์สร้้างความมั่่น� คงแห่่งชาติิเพื่่อ� การพััฒนา ประเทศสู่่�ความมั่่ง� คั่่ง� และยั่่ง� ยืืน ซึ่่ง� สะท้้อนว่่าภััยความมั่่น� คงในรููปแบบเก่่า กลายเป็็นปััจจััยเสี่่�ยงต่่อการพััฒนาเศรษฐกิิจและสัังคม งบประมาณด้้าน ความมั่่น� คงและสถาบัันกษััตริิย์์ก็็กลัับเพิ่่ม� ขึ้้น� ในปีีงบประมาณ พ.ศ. 2558 งบประมาณที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับสถาบัันกษััตริิย์์เพิ่่�มขึ้้�นร้้อยละ 25 หรืือมีีมููลค่่า ราว 11,000 ล้้านบาท และเพิ่่�มขึ้้�นอย่่างต่่อเนื่่�องในปีีต่่อไป(iLaw, 2564) 52 Thai Welfare State at the Crossroad

ส่่วนงบประมาณทหารในปีี พ.ศ. 2560 มีีมููลค่่า 2.14 แสนล้้านบาท หรืือ เพิ่่�มขึ้้�น 2.4 เท่่าภายใน 12 ปีี(BBC Thai, 2560) 5) รููปแบบนโยบายสวััสดิิการสัังคมก็็มีีการเปลี่่�ยนแปลงเช่่น เดีียวกััน มีีลัักษณะเป็็นสวััสดิิการพุ่่�งเป้้ากลุ่่�มประชากร โดยให้้ในระดัับ พื้้�นฐาน แต่่ไม่่เพีียงพอต่่อความจำเป็็น และเชื่่�อมโยงกัับกลุ่่�มทุุน เช่่น นโยบายบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐที่่�ผู้้�มีีรายได้้ต่่ำกว่่า 30,000 บาทต่่อปีี จะได้้รัับเงิินช่่วยเหลืือ 300 บาทต่่อเดืือน เพื่่อ� บริิโภคในร้้านค้้าที่่ก� ระทรวง พาณิิชย์์กำหนด ซึ่่�งผลที่่�ได้้ไม่่ครอบคลุุมประชาชนกลุ่่�มเป้้าหมายมากพอ มีีความคลาดเคลื่่�อน ขาดแรงจููงใจให้้ผู้้�รัับพััฒนาอบรมทัักษะเพิ่่�มเติิม เพิ่่�มความเหลื่่�อมล้้ำในการเข้้าถึึงสวััสดิิการ(อรรถสิิทธิ์์�และยุุทธพร, ม.ป.ป.) สวััสดิิการที่่�รััฐให้้ไม่่ช่่วยบรรเทาสถานการณ์์ความยากจนในไทย ระหว่่างปีี พ.ศ. 2558–2561 อััตราความยากจนเพิ่่�มขึ้้�นจากร้้อยละ 7.2 เป็็นร้้อยละ 9.8 สััมประสิิทธิ์์�จีีนีีทางรายได้้ครััวเรืือนก็็เพิ่่�มขึ้้�นเป็็น 0.45 โดยที่่ก� ลุ่่�มร้้อยละ 1 ที่่ร�่่ำรวยที่่ส� ุุด ครอบครองรายได้้ร้้อยละ 11.8 ของรายได้้ ทั้้�งประเทศ(Yang et al., 2020, 2–13) 6) นโยบายสังคมไทยไม่ช่วยให้เกิดความสมานฉันท์ในสังคม มากขึ้น ตารางที่ 4 แสดงผลสำ�ำรวจความเชื่อใจระดับบุคคล พบว่าความ เชื่อใจต่อครอบครัวและเพื่อนบ้านมีสูง แต่ความเชื่อใจกับคนส่วนใหญ่ คนแปลกหน้า คนต่างชาติ และคนต่างศาสนามีน้อย ซึ่งแตกต่างจาก รัฐสวัสดิการในโลกตะวันตก เช่น เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ และสหราชอาณาจักร ที่ มีความเชื่อใจต่อคนต่างชาติ ต่างศาสนาความเชื่อ หรือแม้แต่ คนแปลกหน้า สูงกว่าไทย ปัญหาดังกล่าวยิ่งทวีความน่ากังวลมากขึ้น ภายใต้้สถานการณ์์ปััจจุุบัันที่่ม� ีีความเห็็นแตกต่่างระหว่่างรุ่่�น รวมถึึงอำนาจ ทางการเมืือง ทรััพยากรทางเศรษฐกิิจที่่ค� รอบครอง และการเข้้าถึึงโอกาส ที่่แ� ตกต่่างกัันระหว่่างคนรุ่่�นเบบี้้บ� ููมเมอร์์กัับรุ่่�นเจนแซดที่่ก� ำลัังเข้้าสู่่�ตลาด แรงงาน(กนกรััตน์์, 2564) Thai Welfare State at the Crossroad 53

ตารางที่ 4 ร้อยละของผู้ตอบแบบสอบถาม ที่บ่งชี้ว่ามีความเชื่อใจต่อกลุ่มหรือบุคคลอื่น ไทย เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ สหราช อาณาจักร คนส่่วนใหญ่่ 28.9 44.6 55.4 45.4 ครอบครััว 97.5 98.3 92.2 97.9 เพื่่�อนบ้้าน 85.0 80.0 80.7 83.9 คนแปลก หน้้า 27.0 34.0 60.5 52.8 คนต่่าง ศาสนา 34.8 55.4 64.4 81.0 คนต่่างชาติิ 28.6 58.1 65.5 83.7 หมายเหตุ: ข้อมูลจาก World Value Survey Wave 7(2017–2022) 54 Thai Welfare State at the Crossroad

7 รััฐสวััสดิิการไทย ที่พึงปรารถนา ในยุคหลังโควิด

การระบาดของโควิิด-19 ส่่งผลกระทบใหญ่่หลวงกว้้างขวางทั่่�วโลก และเปลี่่�ยนวิิถีีชีีวิิตประชาชน สำหรัับประเทศไทย การระบาดดัังกล่่าว ยัังชำแหละปััญหารััฐสวััสดิิการไทยที่่�รััฐบาลไม่่สามารถจััดการความเสี่่�ยง สัังคมชนิิดใหม่่ได้้อย่่างเป็็นระบบ เพื่่อ� ตอบสนองความจำเป็็นของประชากร ทั่่�วถึึงทุุกกลุ่่�ม ทรััพยากรบุุคคลที่่�ไม่่เพีียงพอ งบประมาณที่่�จำกััด ระบบ กฎหมาย ระบบราชการ และการบริิหารรััฐกิิจที่่ซ� ัับซ้้อนขาดการบููรณาการ (อภิิชาต, 2564, 113) สถาบัันกษััตริิย์์ไทยยัังคงมีีบทบาทด้้านสวััสดิิการ สัังคมในช่่วงการระบาดของโควิิด-19 เป็็นศููนย์์กลางการระดมทุุนบริิจาค และพระราชทานเครื่่�องมืือแพทย์์และวััคซีีนแก่่ประชาชน(Unchanam, 2022) การแทรกแซงจากรััฐที่่�มุ่่�งเน้้นเฉพาะด้้านความมั่่�นคงแบบเก่่า การใช้้อำนาจจำกััดสิิทธิิเสรีีภาพของประชาชน การประกาศสถานการณ์์ ฉุุกเฉิินเพื่่�อควบคุุมการระบาดของโรค กลัับกลายเป็็นเครื่่�องมืือและความ ชอบธรรมที่่ใ� ช้้ควบคุุมการเดิินขบวนของประชาชนที่่ต� ่่อต้้านระบอบอำนาจ นิิยม และกลุ่่�มคนที่่�ตั้้�งคำถามถึึงสถาบัันกษััตริิย์์ไทย(Greenfield, 2021) ปััญหาดัังกล่่าวจะยิ่่�งน่่าเป็็นห่่วงในยุุคหลัังโควิิด เมื่่�อการ เปลี่่�ยนแปลงโครงสร้้างประชากรไทยเข้้าสู่่�สัังคมสููงวััยจะเพิ่่�มแรงกดดััน ทางด้้านอุุปสงค์์ต่่อทั้้�งบริิการรัักษาพยาบาลและเงิินบำนาญ แต่่สััดส่่วน ประชากรวััยทำงานลดลง อีีกทั้้�งอััตราการเพิ่่�มขึ้้�นของผลิิตภาพของ แรงงานก็็เพิ่่ม� ขึ้้น� ไม่่คุ้้ม� ค่่ากัับปริิมาณที่่ล� งทุุนไปกัับทุุนมนุุษย์์ ประกอบกัับ โครงสร้้างทางเศรษฐกิิจที่่�ยัังมีีสััดส่่วนเศรษฐกิิจนอกระบบสููง มีีความ เหลื่่�อมล้้ำสููง การเพิ่่�มขีีดความสามารถในการแข่่งขัันไม่่ทัันต่่อการ เปลี่่�ยนแปลงของโลกาภิิวััตน์์ สถาบัันครอบครััวที่่�แต่่เดิิมมีีส่่วนสำคััญกัับ สวััสดิิการแบบไม่่เป็็นทางการก็็พบข้้อจำกััดมากขึ้้น� จากลัักษณะครอบครััว ไทยในชนบทที่่�เปลี่่�ยนจากครอบครััวขยายเป็็นครอบครััวเดี่่�ยวมากขึ้้�น อีีกทั้้ง� ยัังเผชิิญกัับความเสี่่ย� งสัังคมชนิิดใหม่่ ได้้แก่่ เศรษฐกิิจแพลตฟอร์์ม ที่่�สร้้างความคลุุมเครืือของสถานะแรงงาน และภาวะโลกรวนที่่�ปััญหา ภััยธรรมชาติิส่่งผลกระทบต่่อความมั่่�นคงของคนจำนวนมาก Thai Welfare State at the Crossroad 57

เพื่่อ� รัับมืือกัับความผัันผวนของโลกในอนาคตอัันใกล้้ ชุุดนโยบาย สวััสดิิการสัังคมที่่�พึึงปรารถนาควรให้้ความสำคััญกัับทั้้�งเป้้าหมาย ระยะกลางที่่�มุ่่�งช่่วยเหลืือกลุ่่�มประชากรที่่�ยากลำบาก จััดการความเสี่่�ยง สัังคมได้้อย่่างมีีประสิิทธิิภาพ ไปพร้้อมกัับเป้้าหมายระยะยาวในการ เปลี่่�ยนแปลงโครงสร้้างทางเศรษฐกิิจ สัังคม การเมืือง และครอบครััว เปลี่่�ยนความสััมพัันธ์์ระหว่่างประชาชนไทยด้้วยกัันให้้มีีความสมานฉัันท์์ ร่่วมทุุกข์์ร่่วมสุุขกัันมากขึ้้�น ลดทอนระบบอุุปถััมภ์์ไทยและผลประโยชน์์ ต่่างตอบแทนระยะสั้้�นระหว่่างนัักการเมืืองและผู้้�ออกเสีียงเลืือกตั้้�ง สร้้าง ความเข้้มแข็็งให้้ภาคประชาชนมีีส่่วนร่่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ซึ่่�งผู้้�เขีียนมีีข้้อเสนอดัังต่่อไปนี้้� 1) นโยบายสวัสดิการสังคมควรมีส่วนช่วยในการจัดการความ เสี่ยงสังคมได้อย่างมีประสิทธิภาพ พร้อมกับเป้าประสงค์ทางด้านความ ยุติธรรมในสังคม ช่วยขยายขีดความสามารถของแรงงานและเศรษฐกิจ มหภาค สร้างความยืดหยุ่นของการทำ�ำงานและการจ้างงาน 2) นโยบายสวััสดิิการสัังคมควรบููรณาการนโยบายด้้านเศรษฐกิิจ เพื่่�อช่่วยในการเปลี่่�ยนแปลงโครงสร้้างทางเศรษฐกิิจให้้มีีความเป็็นธรรม มากขึ้้�น พร้้อมกัับรัักษาบรรยากาศการแข่่งขัันทางธุุรกิิจอย่่างเป็็นธรรม รวมถึึงการเปลี่่ย� นผ่่านสู่่�เศรษฐกิิจความรู้้� นวััตกรรม และความคิิดสร้้างสรรค์์ 3) นโยบายสวััสดิิการสัังคมควรช่่วยกระตุ้้�นให้้ประชากรเข้้าร่่วม เศรษฐกิิจในระบบมากขึ้้น� ช่่วยให้้ประชาชนเข้้าร่่วมกิิจกรรมในสัังคม สร้้าง ความสมานฉัันท์์ในสัังคม ลดความแตกแยก อดทนต่่อความหลากหลาย ของวััฒนธรรม อััตลัักษณ์์ สร้้างสำนึึกความเป็็นชาติินิิยมที่่ใ� ห้้ความสำคััญ กัับประชาชน 4) รััฐบาลมีีความโปร่่งใส และรัับผิิดชอบในการใช้้อำนาจ แทรกแซงสัังคมและประชาชน รััฐบาลสนัับสนุุนกระบวนการประชาธิิปไตย เสรีีภาพ หลัักนิิติิรััฐ ส่่งเสริิมความเข้้มแข็็งของภาคประชาสัังคม สหภาพ 58 Thai Welfare State at the Crossroad

แรงงาน รวมถึึงการสร้้างความร่่วมมืือระหว่่างภาครััฐและประชาสัังคม ในด้้านสวััสดิิการ 5) ปฏิรูประบบการคลังเพื่อสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ และสังคม หาแหล่งเงินใหม่เพิ่ มเติมเพื่อรักษาความยั่งยืนทางการคลัง ปฏิรูประบบราชการให้มีความคล่องตัวในการทำำ� งาน บูรณาการการทำำ� งาน ข้ามกระทรวง 6) เสริิมสร้้างสมรรถนะของรััฐในการตรวจตราเฝ้้าระวัังประชากร พััฒนาระบบสถิิติิข้้อมููล ลงทุุนในการผลิิตทรััพยากรบุุคคลเพื่่�อเพิ่่�ม ขีีดความสามารถของอุุปทาน โดยเฉพาะอย่่างยิ่่�งงานด้้านบริิการ 7) ปฏิรูปเนื้อหาการศึกษา ให้ความสำำ� คัญกับสำำ� นึกและหน้าที่ของ พลเมือง ค่านิยมประชาธิปไตย นิติรัฐ เข้าใจและเคารพเรื่องพื้นที่ส่วนตัว และพื้นที่สาธารณะ แยกแยะระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและสาธารณะ 8) จัดวางตำ�ำแหน่งแห่งที่ของสถาบันที่ มีบทบาทด้านสวัสดิการ แบบไม่เป็นทางการ คือสถาบันครอบครัว การบริจาคของสถาบันศาสนา และโครงการราชูปถัมภ์ของสถาบันกษัตริย์ เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพ แวดล้อมที่เปลี่ยนไป 9) ขยายสวัสดิการสังคมให้ครอบคลุมแรงงานต่างด้าว เพื่อช่วย สร้างความมั่นคงให้กับแรงงาน และดึงดูดให้แรงงานเคลื่อนย้ายมาไทย มากขึ้น เพื่อทดแทนการขาดแคลนแรงงานจากอัตราการเกิดที่น้อยลง Thai Welfare State at the Crossroad 59

8 บทสรุุป

เส้้นทางการพััฒนารััฐสวััสดิิการไทยมีีลัักษณะแตกต่่างจากรััฐ สวััสดิิการตะวัันตก รััฐพััฒนาการของไทยประสบความสำเร็็จในการลด ความยากจนและยกระดัับรายได้้ประชาชาติิเป็็นประเทศรายได้้ปานกลาง อย่่างไรก็็ตาม วิิกฤตเศรษฐกิิจ พ.ศ. 2540 ก็็ส่่งสััญญาณเตืือนถึึง ข้้อจำกััดของรููปแบบการพััฒนาดัังกล่่าว ไทยติิดกัับดัักรายได้้ปานกลาง และจำเป็็นต้้องปฏิิรููปโครงสร้้างทางเศรษฐกิิจ สัังคม และการเมืือง เพื่่�อ ให้้สามารถแข่่งขัันในโลกาภิิวััตน์์ ประกอบกัับกระบวนการประชาธิิปไตย ความเข้้มแข็็งของฝ่่ายบริิหาร และค่่านิิยมสิิทธิิสวััสดิิการ ช่่วยสนัับสนุุน ให้้รััฐบาลทัักษิิณขยายสวััสดิิการถ้้วนหน้้าแก่่ประชาชน เพื่่�อลงทุุนใน ทุุนมนุุษย์์ เพิ่่�มความสามารถในการผลิิตให้้กัับแรงงาน และสร้้างโอกาส ในชีีวิิตให้้กัับคนจนมากขึ้้�น แต่่ทว่่านโยบายสวััสดิิการสัังคมของทัักษิิณก็็ ไม่่สามารถลบล้้างระบบอุุปถััมภ์์ของไทย ไม่่สามารถสร้้างความสมานฉัันท์์ ในสัังคม และไม่่สามารถสร้้างความเชื่่�อใจระหว่่างประชาชนด้้วยกัันและ ความเชื่่�อใจระหว่่างรััฐกัับประชาชนได้้ สัังคมไทยยัังมีีความแตกต่่างทาง ชนชั้้�น ระบบสวััสดิิการยัังคงแบ่่งแยกตามกลุ่่�มประชากร อีีกทั้้�งวิิกฤต การเมืืองที่่�ยาวนานเกืือบสองทศวรรษก็็เป็็นตััวฉุุดรั้้�งให้้รััฐสวััสดิิการไทย เดิินถอยหลัังอีีกครั้้�ง รััฐไทยกลัับมาถููกปกครองด้้วยระบอบอำนาจนิิยม ที่่�ใช้้สวััสดิิการสัังคมเป็็นเครื่่�องมืือในการควบคุุมความสงบเรีียบร้้อยของ สัังคม รููปแบบสวััสดิิการที่่�รััฐให้้ก็็ไม่่ทั่่�วถึึงและไม่่เพีียงพอต่่อความจำเป็็น ของประชาชน Thai Welfare State at the Crossroad 61

บรรณานุกรม

ภาษาไทย กนกรััตน์์ เลิิศชููสกุุล(2564). สงครามเย็็น(ใน) ระหว่่างโบว์์ขาว. กรุุงเทพฯ: มติิชน ฑิิณกร โนรีี(2551). ความท้้าทายที่่�เป็็นปััจจััยผลัักดัันด้้านทรััพยากรบุุคคลในการ สร้้างหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า. ใน การศึึกษาภาพอนาคตและเส้้นทางสู่่�หลััก ประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้าที่่�ยั่่�งยืืนของประเทศไทย, จิิรุุตม์์ ศรีีรััตนบััลล์์ และคณะ. นนทบุุรีี: สถาบัันวิิจััยระบบสาธารณสุุข. ณดา จัันทร์์สม(2555). การบริิหารการเงิินของวััดในประเทศไทย. รายงานฉบัับ สมบููรณ์์เสนอต่่อสำนัักวิิจััยสถาบัันบััณฑิิตพััฒนบริิหารศาสตร์์. ธเรศ กรััษนััยธวิิวงค์์ และคณะ(2551). ธุุรกิิจโรงพยาบาลเอกชนไทย พ.ศ. 2543–2546: ข้้อเสนอเชิิงนโยบายเพื่่�อการพััฒนาที่่�ยั่่�งยืืน. วารสารวิิจััยระบบ สาธารณสุุข, ปีีที่่� 2 ฉบัับที่่� 2: 248–262. นัันทวุุฒิิ พิิพััฒน์์เสรีีธรรม(2551). ปััจจััยที่่ม� ีีผลกระทบต่่อการเกิิดขึ้้น� ของประชานิิยม ในประเทศไทย. วารสารเศรษฐศาสตร์์ธรรมศาสตร์์, ปีีที่่� 6 ฉบัับที่่� 23: 119–166. ปราณ พิิสิิฐเศรษฐการ(2547). ทัักษิิณกัับนโยบายสัังคม. กรุุงเทพฯ: มติิชน. ภาคภููมิิ แสงกนกกุุล(2560). อุุดมการณ์์สมานฉัันท์์(Le Solidarism): อุุดมการณ์์ สำคััญของระบบปกป้้องสัังคมของฝรั่่�งเศส. ใน Liber amicorum Vishnu Varunyou รวมบทความวิิชาการในโอกาสครบรอบอายุุ 60 ปีี วิิษณุุ วรััญญูู, วิิษณุุ วรััญญูู, บ.ก. กรุุงเทพฯ: นิิติิธรรม. วิิโรจน์์ ตั้้�งเจริิญเสถีียร และคณะ(2555). รายงานการประเมิินระบบหลัักประกััน สุุขภาพถ้้วนหน้้าในช่่วงทศวรรษแรก(2544–2553). นนทบุุรีี: สถาบัันวิิจััย ระบบสาธารณสุุข. สมภููมิิ แสวงกุุล(2553). แรงงานนอกระบบ…เสาหลัักเศรษฐกิิจไทย. วารสาร ประชากรศาสตร์์, ปีีที่่� 26 ฉบัับที่่� 1: 60–78. สำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(สศช.)(ม.ป.ป.). ภาวะการมีี งานทำและสวััสดิิการแรงงาน. สืืบค้้นจาก https://www.nesdc.go.th/article_ attach/new3.pdf. สุุนทร ตัันมัันทอง(2553). โครงการหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า 30 บาทรัักษา ทุุกโรค พ.ศ. 2545–2552. เอกสารวิิชาการหมายเลข 806 โครงการเมธีีวิิจััย อาวุุโส. สำนัักงานกองทุุนสนัับสนุุนการวิิจััย. อภิิชาต สถิิตนิิรามััย(2564). เส้้นทางเศรษฐกิิจไทย: จากต้้มยำกุ้้�งสู่่�ต้้มกบ. นนทบุุรีี: ฟ้้าเดีียวกััน. Thai Welfare State at the Crossroad 63

อรรถสิิทธิ์์� พานแก้้ว และยุุทธพร อิิสรชััย(ม.ป.ป.). บััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐ. สืืบค้้นจาก http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=บััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐ. เอนก เหล่่าธรรมทััศน์์(2549). ทัักษิิณา-ประชานิิยม: ความหมาย ปััญหา และทางออก. สถาบัันพระปกเกล้้า. เอื้้�อมพร พิิชััยสนิิธ(2552). นโยบายเศรษฐกิิจว่่าด้้วยสวััสดิิการสัังคม: บทวิิเคราะห์์ ประสบการณ์์ในประเทศตะวัันตก. ปทุุมธานีี: โรงพิิมพ์์มหาวิิทยาลััยธรรมศาสตร์์. BBC Thai(2560). ส่่องงบกองทััพไทย เพิ่่�มกว่่า 2 เท่่าในรอบ 12 ปีี. สืืบค้้นจาก https://www.bbc.com/thai/thailand-38656190. iLaw(2564). เปิิดงบประมาณสถาบัันพระมหากษััตริิย์์ 10 ปีีย้้อนหลััง(บางส่่วน). สืืบค้้นจาก https://ilaw.or.th/node/5807. ภาษาอัังกฤษ Aspalter, C.(2002). Democratization and Welfare State Development in Taiwan. New York: Routledge. Barr, N.(1998). The Economics of the Welfare State, 3rd edition. California: Stanford University Press. Bergh, A. and C. Bjornskov(2011). Historical Trust Levels Predict the Current Size of the Welfare State. KYKLOS, vol. 64, no. 1: 1–19. Bureekul, T. and S. Thananithicot(2012). Trust and Social Cohesion, the Key to Reconcile Thai’s Future. International Journal of Social Quality, vol. 2, no. 2: 81–97. Busemeyer, Marius R. et al.(2021). Authoritarian Values and the Welfare State: The Social Policy Preferences of Radical Right Voters. West European Politics, vol. 45, no. 1: 77–101. Charities Aid Foundation(2016). Gross Domestic Philanthropy: An International Analysis of GDP, Tax and Giving. Trustees of the Charities Aid Foundation. Desai, R. M. et al.(2007). The Logic of Authoritarian Bargains: A Test of a Structural Model. Washington: Brookings Institution. Dorlach, T.(2021). The Causes of Welfare State Expansion in Democratic Middle-Income Countries: A Literature Review. Social Policy& Administration, vol. 55: 767–783. 64 Thai Welfare State at the Crossroad

Durongkaveroj, W.(2021). Financing the Welfare State System in Thailand. In Financing Welfare State Systems in Asia, C. Aspalter, ed. London: Routledge. Ebbinghaus, B.(2005). Can Path Dependence Explain Institutional Change?: Two Approaches Applied to Welfare State Reform. MPIfG Discussion Paper, No. 05/2. Cologne: Max Planck Institute for the Study of Societies. Enggist, M. and M. Pinggera(2022). Radical Right Parties and Their Welfare State Stances- Not So Blurry After All? West European Politics, vol. 45, no. 1: 102–128. Freedom House(2019). Freedom in the World 2019: Thailand. Available at https://freedomhouse.org/country/thailand/freedom-world/2019. Ginsburg, N.(1979). Class, Capital and Social Policy. London: Macmillan. Glassman, J.(2020). Lineages of the Authoritarian State in Thailand: Military Dictatorship, Lazy Capitalism and the Cold War Past as Post-Cold War Prologue. Journal of Contemporary Asia, vol. 50, no. 4: 571–592. Gough, I.(2008). European Welfare States: Explanations and Lessons for Developing Countries. In Inclusive State: Social Policy and Structural Inequalities, A. A. Dani and H. de Haan, eds. Washington, DC: World Bank. Gough, I.(2016). Welfare States and Environmental States: A Comparative Analysis. Environmental Politics, vol. 25, no. 1: 24–47. Greenfield, J.(2021). COVID-19: Payut Chan-O-Cha’s Excuse for Political Repression. In the Unprecedented Impacts of COVID-19 and Global Responses, F. Morady, ed. London: IJOPEC. Heritage Foundation and Wall Street Journal(2007). 2007 Index of Economic Freedom. Available at https://www.astrid-online.it/static/upload/protected/ Inde/Index-2007--3-capitoli.pdf. Hewison, K.(2014). Considerations on Inequality and Politics in Thailand. Democratization, vol. 21, no. 5: 846–866. Hewison, K.(2018). Reluctant Populists: Learning Populism in Thailand. International Political Science Review, vol. 38, no. 4: 426–440. Thai Welfare State at the Crossroad 65

Ho, C. J. et al.(2022). Social Policies in Democratic and Authoritarian Regimes: Comparing the Introduction and Implementation of the National Rural Employment Guarantee in India and Dibao in China. Journal of International and Comparative Social Policy, vol. 38, no. 3: 241–253. Howell, J. et al.(2021). Technologies of Authoritarian Statecraft in Welfare Provision: Contracting Services to Social Organizations. Development and Change, vol. 52, no. 6: 1418–1444. Jitsuchon, S.(2012). Thailand in a Middle-Income Trap. TDRI Quarterly Review, vol. 27, no. 2: 13–20. Kammer, A. et al.(2012). Welfare Regimes and Welfare State Outcomes in Europe. Journal of European Social Policy, vol. 22, no. 5: 455–471. Kekic, L.(2007). Economist Intelligence Unit democracy index 2006. Available at https://www.economist.com/media/pdf/democracy_index_2007_v3.pdf. Kitirianglarp, K. and K. Hewison(2009). Social Movements and Political Opposition in Contemporary Thailand. Pacific Review, vol. 22, no. 4: 451–477. Kittiprapas, S.(2002). Social Impacts of Financial and Economic Crisis in Thailand. EADN Regional Project on the Social Impact of the Asian Financial Crisis. Kongkirati, P. and V. Kanchoochat(2018). The Prayuth Regime: Embedded Military and Hierarchical Capitalism in Thailand. TRaNS, vol. 6, no. 2: 279–305. Kus, B.(2006). Neoliberalism, Institutional Change and the Welfare State: The Case of Britain and France. International Journal of Comparative Sociology, vol. 47, no. 6: 488–525. Kwon, H.-J.(2009). The Reform of the Developmental Welfare State in East Asia. International Journal of Social Welfare, vol. 18: S12–S21. Kwon, S. and I. Holliday(2007). The Korean Welfare State: A Paradox of Expansion in an Era of Globalisation and Economic Crisis. International Journal of Social Welfare, vol. 16: 242–248. Matsumoto, T.(2018). Thai Tax Reforms from 1992 to 2013: The Problems 66 Thai Welfare State at the Crossroad

of Tax Systems in Developing Countries. Japanese Journal of Political Science, vol. 19: 417–428. NaRanong, A. and V. NaRanong(2011). The Effects of Medical Tourism: Thailand’s Experience. Bulletin World Health Organization, vol. 89, no. 5: 336–344. OECD(2023). Trade Union Dataset. Available at https://stats.oecd.org/Index. aspx?DataSetCode=TUD. Pachanee, C. and S. Wibulpolprasert(2006). Incoherent Policies on Universal Coverage of Health Insurance and Promotion of International Trade in Health Services in Thailand. Health Policy Plan, vol. 21, no. 4: 310–318. Pankratz, C.(2017). A Multitypological Approach to the Relationship between Welfare State and Globalization. SAGE Open, vol. 7, no. 1. Phijaisanit, E.(2013). Welfare Campaigns, Disparities, Political Survival and Fiscal Prospects for Thailand. Asian Economic and Financial Review, vol. 3, no. 12: 1693–1706. Phongpaichit, P. and C. Baker(2004). Thaksin: The Business of Politics in Thailand. Chiang Mai: Silkworm Books. Pinthong, J.(2015). Clientelism, Social Policy and Welfare State Development: A Case Study on Thailand. A thesis submitted in partial fulfilment for the degree of Doctor of Philosophy, University of Oxford. Satidporn, W.(2014). The Politics of Social Security Policy in Thailand under the“Thaksinomic Regime”. Journal of Public and Private Management, vol. 21, no. 2: 51–73. Suehiro, A.(2014). Technocracy and Thaksinocracy in Thailand: Reforms of the Public Sector and Budget System under the Thaksin Government. Southeast Asian Studies, vol. 3, no. 2: 299–344. Sumarto, M.(2020). Insecurity and Historical Legacies in Welfare Regime Change in Southeast Asia-Insights from Indonesia, Malaysia and Thailand. Social Policy& Society, vol. 19, no. 4: 629–643. Swiss Agency for Development and Cooperation(2021). Examining Authoritarian Developmental States. Thai Welfare State at the Crossroad 67

Unchanam, P.(2022). Capital, Charity and the Crown: Philanthrocapitalism and Monarchy in Thailand. Asian Studies Review, vol. 46, no. 4: 704–722. Wibulpolprasert, S. et al., eds.(2007). Thai Health Profile 2005–2007. Bangkok: War Veterans Organization of Thailand. World Bank(2023). The World Bank Indicators. Available at https://data. worldbank.org/indicator. World Justice Project(2015). Rule of Law Index 2015. Washington. World Value Suevey(2022). World Value Survey Wave 7(2017–2022). Available at https://www.worldvaluessurvey.org/WVSDocumentationWV7.jsp. Yang, J. et al.(2020). Taking the Pulse of Poverty and Inequality in Thailand. Bangkok: World Bank Group. Yiengprugsawan, V. et al.(2011). Explanation of Inequality in Utilization of Ambulatory Care Before and After Universal Health Insurance in Thailand. Health Policy Plan, vol. 26, no. 2: 105–114. Yousapronpaiboon, K. and W. C. Johnson(2013). A Comparison of Service Quality between Private and Public Hospitals in Thailand. International of Business and Social Science, vol. 4, no. 11: 176–184. Yukongdi, V.(2008). Trade Unions in Thailand: Declining Strength and Influence. In Trade Unions in Asia: An Economic and Sociological Analysis, J. Benson and Y. Zhu, eds. Abingdon: Routledge. ภาษาฝรั่่ง� เศส Foucault, M.(2004). Naissance de la Biopolitique: Cours au Collège de France 1978–1979. Edition établie sous la direction de François Ewald et Alessandro Fontana, par Michel Senellart, Paris: Gallimard Seuil. Jetin, B.(2011). Le développement économique de la Thaïlande est-il socialement soutenable?. In Thaïlande contemporaine. Stéphane Dovert et Jacques Ivanoff, éds. Bangkok: IRASEC. Rosanvallon, P.(1990). L’État en France de 1789 à nos jours. Paris: Seuil. 68 Thai Welfare State at the Crossroad