เส้้นทางสู่่ค� วามก้้าวหน้้าของระบบสวััสดิิการไทย: บทสรุุปโครงการเวทีีชุุมชนนโยบาย เพื่่�อการผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย Pathways to Developing Thailand’s Welfare System: Key Insights from the Policy Community for Building Thailand’s Welfare System Project โดย ธร ปีีติิดล © 2024 มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย ทััศนะ จััดพิิมพ์์โดย มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย อาคารธนภููมิิ ชั้้�น 23 เลขที่่� 1550 ถนนเพชรบุุรีีตััดใหม่่ แขวงมัักกะสััน เขตราชเทวีี กรุุงเทพมหานคร 10400 โทร 0 2652 7178-9 โทรสาร 0 2652 7180 ผู้้�รัับผิิดชอบหลััก Vesna Rodic| ผู้้�อำนวยการ www.thailand.fes.de Friedrich-Ebert-Stiftung Thailand ติิดต่่อขอเอกสาร info@fes-thailand.org ทััศนะ อำนวยการผลิิต บริิษััท บุ๊๊�คสเคป จำกััด bookscape.co โทร. 09 2110 5501 ทััศนะในหนัังสืือเล่่มนีี ข้้อมููลทางบรรณานุุกรมของสำนัักหอสมุุดแห่่งชาติิ ธร ปีีติิดล. เส้้นทางสู่่�ความก้้าวหน้้าของระบบสวััสดิิการไทย: บทสรุุปโครงการเวทีีชุุมชนนโยบาย เพื่่�อการผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย.-- กรุุงเทพฯ: มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประเทศไทย, 2567. 78 หน้้า. 1. รััฐสวััสดิิการ. I. ชื่่�อเรื่่�อง. 361.65 ISBN 978-616-8192-22-1

ทัศนะในหนังสือเล่มนี้ไม่จำ�ำเป็นต้องพ้องกับมุมมองของมูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท หรือหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัด มูลนิธิฯ ไม่รับรองความแม่นตรง ของข้อมูลที่ ปรากฏในหนังสือ หากต้องการใช้งานสื่อใดๆ ของมูลนิธิฯ ในเชิงพาณิชย์ ต้องได้รับอนุญาตเป็นลายลักษณ์อักษรจากมูลนิธิฯ ก่อน มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท เป็นมูลนิธิทางการเมืองที่เก่าแก่ที่ สุดของประเทศ เยอรมนี มูลนิธิฯ ได้รับการตั้งชื่อตามฟรีดริค เอแบร์ท ซึ่งเป็นประธานาธิบดี คนแรกของเยอรมนีที่ มาจากการเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตย มูลนิธิฯ มุ่งมั่ นที่ จะส่งเสริมการพัฒนาสังคมการเมืองและเศรษฐกิจด้วยจิตวิญญาณ แบบสังคมประชาธิปไตย(social democracy) ผ่านทางพลเมืองศึกษา การวิจัย และการร่วมมือระหว่างประเทศ

สารบัญ บทสรุุปผู้้�บริิหาร ......................................................................................... 8 1. บทนำำ� ....................................................................................................... 14 2. ช่่องว่่างทางนโยบาย ระบบ และความรู้้� ของระบบสวัสดิการไทย .............................................................. 18 3. เงื่่อ� นไขทางเศรษฐกิิจในการผลัักดััน ระบบสวัสดิการไทย ........................................................................ 42 4. เงื่่อ� นไขทางการเมืืองในการผลัักดััน ระบบสวัสดิการไทย ........................................................................ 56 5. บทสรุุป และแนวทาง 8 ประการในการผลัักดััน ระบบสวัสดิการไทย ........................................................................ 66 บรรณานุกรม .............................................................................................. 70 ภาคผนวก .................................................................................................... 74

เส้้นทางสู่�่ความ ก้้าวหน้้าของระบบ สวััสดิิการไทย บทสรุุปโครงการเวทีีชุุมชน นโยบายเพื่่�อการผลัักดััน ระบบสวัสดิการในประเทศไทย Pathways to Developing Thailand’s Welfare System: Key Insights from the Policy Community for Building Thailand’s Welfare System Project ธร ปีติดล

บทสรุปผู้บริหาร

งานชิ้้�นนี้้�สรุุปเนื้้�อหาจากการพููดคุุยในโครงการชุุมชนนโยบาย เพื่่�อการผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย จากการสำรวจช่่องว่่าง ทางนโยบายด้้านสวััสดิิการของประเทศไทยพบข้้อจำกััดในด้้านความ ครอบคลุุมและความเพีียงพอ โดยเฉพาะสวััสดิิการที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับการ สนัับสนุุนการเติิบโตอย่่างมีีคุุณภาพของเด็็กเล็็กและการมีีคุุณภาพชีีวิิต ในวััยชราสำหรัับผู้้�สููงอายุุ ข้้อจำกััดเหล่่านี้้�ยัังเชื่่�อมโยงกัับการที่่�คนไทย ในวััยทำงานจำนวนมากไม่่อยู่่�ในระบบประกัันสัังคมและไม่่มีีหลัักประกััน ความมั่่�นคงทางรายได้้ตั้้�งแต่่อยู่่�ในวััยทำงานจนถึึงหลัังเกษีียณ ระบบสวััสดิิการไทยยัังเผชิิญกัับความท้้าทายอื่่�นๆ ประกอบ ไปด้้วย การขาดหน่่วยงานภาครััฐที่่�มีีบทบาทนำในการวางแผนภาพรวม และมีีอำนาจประสานงานเพื่่�อผลัักดัันการพััฒนาระบบสวััสดิิการ การเกิิด ความแตกต่่างในด้้านจุุดยืืนและความคิิดระหว่่างผู้้�มีีส่่วนเกี่่�ยวข้้องจนไม่่ สามารถสร้้างเอกภาพในการขัับเคลื่่�อนเพื่่�อปรัับปรุุงระบบ การที่่�เงื่่�อนไข ด้้านเศรษฐกิิจเช่่นกลไกทางงบประมาณของประเทศยัังไม่่เอื้้อ� ต่่อการขยาย รายจ่่ายด้้านสวััสดิิการ การที่่�ระบบประชาธิิปไตยไทยยัังขาดพลัังจาก แนวคิิดเรื่่�องสิิทธิิในการได้้รัับสวััสดิิการ และระบบการบริิหารราชการยััง ขาดการกระจายอำนาจที่่จ� ะช่่วยสนัับสนุุนการทำงานของระบบสวััสดิิการ ท่่ามกลางข้้อจำกััดและความท้้าทายข้้างต้้น แนวทางที่่�จะช่่วย ผลัักดัันให้้ระบบสวััสดิิการไทยสามารถก้้าวต่่อไปในการพััฒนาได้้ คืือการ มุ่่�งอุุดช่่องว่่างด้้านนโยบายผ่่านการสนัับสนุุนเงิินอุุดหนุุนเด็็กเล็็กให้้เป็็น แบบถ้้วนหน้้า การพััฒนาระบบบำนาญพื้้�นฐาน พร้้อมทั้้�งขยัับระดัับของ สิิทธิิประโยชน์์ในสวััสดิิการเหล่่านี้้�และสร้้างความเชื่่�อมโยงกัับสวััสดิิการ จากกลไกประกัันสัังคม นอกจากนี้้�ยัังควรเร่่งขยายความครอบคลุุมของ ระบบประกัันสัังคมให้้ไปสู่่�แรงงานทั้้�งในและนอกระบบ ในด้้านของความ ท้้าทายของระบบ ประเทศไทยควรมุ่่�งผลัักดัันกลไกในระบบราชการ และการเมืือง โดยพััฒนาหน่่วยงานที่่�มีีความรัับผิิดชอบภาพรวมและมีี อำนาจในการประสานการปรัับปรุุงระบบสวััสดิิการ คลี่่ค� ลายข้้อจำกััดทาง Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 9

งบประมาณด้้วยการให้้ความสำคััญกัับรายจ่่ายด้้านสวััสดิิการเป็็นลำดัับ ต้้นของรายจ่่ายรััฐบาล สนัับสนุุนการปลููกฝัังคุุณค่่าเรื่่�องสิิทธิิในการได้้รัับ สวััสดิิการ ส่่งเสริิมการกระจายอำนาจด้้านสวััสดิิการ และสนัับสนุุนให้้มีีเวทีี แลกเปลี่่ย� นความคิิดอย่่างสม่่ำเสมอเพื่่อ� ประสานจุุดยืืนและแนวทางในการ พััฒนาระบบสวััสดิิการของประเทศระหว่่างผู้้�ที่่�เกี่่�ยวข้้อง d d d This paper synthesizes the key insights from the Policy Community for Building Thailand’s Welfare System project. The exploration of gaps in Thailand’s welfare system reveals significant coverage and adequacy deficiencies, particularly concerning the welfare of children and elders. A large portion of Thailand’s young children remains uncovered by welfare support, while many elders lack sufficient pension benefits. These gaps stem from a substantial segment of the workforce being excluded from the country’s social security system, leaving them without income security during their working years and retirement. Moreover, Thailand’s welfare system lacks a mechanism for driving change. Currently, no single government agency is responsible for planning and strategizing to improve the system. Stakeholders are deeply divided in their positions, contributing to a lack of consensus on necessary improvements. Economic and political constraints exacerbate the situation, with fiscal limitations and political reluctance to invest in welfare spending hindering progress. Additionally, the concept of social rights for citizens to receive welfare has not gained widespread recognition in Thailand’s democracy. 10 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

Discussions within the Policy Community for Building Thailand’s Welfare System project have resulted in eight policy suggestions to bridge gaps and enhance the welfare system: 1. Urgent policy action is needed to fill welfare policy gaps for children and elders. Child Support Grants should be universally accessible, and the Old Age Allowance should be upgraded to a Basic/Guarantee Pension Scheme. These enhancements should involve increasing benefit levels and integrating welfare provisions with the Social Security System, with benefits gradually tapering for beneficiaries from both systems. 2. The scope of“contributory” welfare in Thailand should be expanded, with the Social Security Funds attracting more workers. This can be achieved by making membership criteria more flexible, facilitating convenient fee payments, and increasing benefit levels for members. 3. A separate“social security” system for informal workers should be considered, tailored to accommodate the needs of a large group such as platform workers or agricultural farmers. Successful models from other countries can be adopted, with membership criteria and compensation conditions designed accordingly. 4. Thailand should establish a government agency to lead the administration of the welfare system, equipped with the capacity for strategic planning and data analysis. This agency should be empowered to coordinate with other Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 11

government bodies responsible for different aspects of welfare. 5. Raising public awareness about the necessity of welfare spending is crucial to alleviate budget constraints. Linking welfare spending to the need for increased investment in human capital can help prioritize welfare in government agendas. Another option is to improve the public budgeting process to enable social welfare spending to be categorized as a form of investment spending. 6. Promoting democratic values that support the welfare system is essential, including social rights to receive welfare and recognition of equal opportunities. It is also important to raise public awareness on the shortcomings of paternalistic welfare that stresses the reciprocal relationships between givers and receivers of benefits. 7. More support should be provided to facilitate the decentralization of welfare provisions, including creating an enabling legal framework and assisting local governments in actively providing welfare. Adequate financial and personnel resources should be allocated to local governments for this purpose. 8. Establishing forums and discussion platforms to exchange ideas on building Thailand’s welfare system is vital. These platforms should aim to bridge divergent stakeholder positions and cultivate a policy paradigm that fosters agreed pathways for the future of Thailand’s welfare system . 12 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

1 บทนำำ� ผู้เขียนขอขอบคุณ กัลป์ กรุยรุ่งโรจน์ สรงกรณ์ เตชวณิชย์พงศ์ และลัทธพล ยิ้มละมัย ผู้้�ช่่วยวิิจััย สำำ�หรัับความช่่วยเหลืือในโครงการเวทีีชุุมชนนโยบายเพื่่�อการ ผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย และความช่่วยเหลืือในการรวบรวม เนื้้�อหาให้้กัับงานชิ้้�นนี้้�

ปัญหาและความท้าทายเกี่ยวกับระบบสวัสดิการของประเทศไทย เป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจมากขึ้นในปัจจุบัน การก้าวผ่านวิกฤตการณ์ จากการระบาดของโควิด-19 สะท้อนให้เห็นถึงแง่มุมความเปราะบางของ ระบบเศรษฐกิจไทยในการให้ความมั่ นคงกับชีวิตของประชาชน ในขณะที่ สภาพปัญหาอื่ น ไม่ว่าจะเป็นการเข้าสู่สังคมสูงวัยที่ ส่งผลให้มีผู้สูงอายุ ที่ยากจนมากขึ้นอย่างรวดเร็ว การเกิดของเด็กไทยที่น้อยลงเนื่องจาก สภาพแวดล้อมที่ไม่ช่วยสนับสนุนการเลี้ยงดู ปัญหาเหล่านี้ล้วนเชื่อมโยง อยู่กับระบบสวัสดิการไทยที่ยังคงมีช่องว่างในการหนุนเสริมความมั่ นคง และการกระจายโอกาสให้กับประชาชน ด้้วยความตระหนัักถึึงสถานการณ์์ข้้างต้้น โครงการชุุมชน นโยบายเพื่่�อการผลัักดัันระบบสวััสดิิการของประเทศไทยจึึงริิเริ่่�มขึ้้�น ผ่่านความร่่วมมืือของสามองค์์กร ประกอบด้้วย มููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประจำประเทศไทย(FES Thailand) สถาบัันวิิจััยเพื่่�อการพััฒนา ประเทศไทย(TDRI) และศููนย์์วิิจััยความเหลื่่�อมล้้ำและนโยบายสัังคม คณะเศรษฐศาสตร์์ มหาวิิทยาลััยธรรมศาสตร์์(CRISP Thammasat) เพื่่อ� เป็็นเวทีีพููดคุุยทำความเข้้าใจความท้้าทายหลััก และแสวงหาแนวทาง ร่่วมกัันในการพััฒนาระบบสวััสดิิการให้้กัับประเทศไทย โดยหวัังให้้เกิิด การเปลี่่�ยนแปลงผ่่านการแลกเปลี่่�ยน จนนำไปสู่่�การสร้้างกระบวนทััศน์์ ทางนโยบายร่่วมกัันระหว่่างผู้้�มีีส่่วนได้้เสีีย ไม่่ว่่าจะเป็็นจากภาครััฐ นัักวิิชาการ และภาคประชาสัังคม ที่่�ต่่างต้้องการพััฒนาระบบสวััสดิิการ ของประเทศไทย โครงการชุุมชนนโยบายเพื่่�อการผลัักดัันระบบสวััสดิิการใน ประเทศไทย ได้้กำหนดโจทย์์หลัักในการพููดคุุยไว้้เป็็นเรื่่�องของการหา แนวทางที่่�จะอุุดช่่องว่่าง และสร้้างเงื่่�อนไขที่่�เอื้้�อต่่อการพััฒนาระบบ สวััสดิิการไทย โดยช่่องว่่างที่่�ได้้รัับการหยิิบยกมาพููดคุุยนั้้�นครอบคลุุม ตั้้�งแต่่ช่่องว่่างในเชิิงนโยบาย ช่่องว่่างในการดำเนิินนโยบาย และช่่องว่่าง ทางความรู้ในสังคมไทย คำ�ำถามสำ�ำคัญที่เกี่ยวข้องก็คือ ช่องว่างเหล่านั้ น Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 15

มีอะไรบ้าง และสังคมไทยควรจะมีแนวทางในการอุดช่องว่างเหล่านั้ น อย่างไร สำ�ำหรับการพูดคุยถึงเงื่อนไขที่ จะเอื้อให้เกิดการพัฒนาระบบ สวัสดิการ การพูดคุยแบ่งเงื่อนไขเป็นสองด้านหลัก คือเงื่อนไขด้าน เศรษฐกิจและเงื่อนไขด้านการเมือง โดยคำำ� ถามหลักก็คือ แง่มุมของระบบ เศรษฐกิจและการเมืองที่มีนัยสำำ� คัญกับพัฒนาการของระบบสวัสดิการไทย คืออะไร และประเทศไทยจะปรับแง่มุมเหล่านั้ นให้เอื้อกับพัฒนาการของ ระบบสวัสดิการไทยได้อย่างไร งานชิ้้�นนี้้�ได้้ทำการสัังเคราะห์์การพููดคุุยแลกเปลี่่�ยนที่่�เกิิดขึ้้�น ภายใต้้โจทย์์ข้้างต้้น โดยผู้้�เขีียนจะเสริิมด้้วยข้้อมููลที่่�ได้้รวบรวมมาเอง ในบางส่่วน เนื้้�อหาแบ่่งออกเป็็นห้้าส่่วน ส่่วนแรกคืือบทนำ ส่่วนที่่�สอง เป็็นการสำรวจช่่องว่่างในมิิติิต่่างๆ ของระบบสวััสดิิการไทย และให้้ ข้้อเสนอแนะต่่อการอุุดช่่องว่่าง ส่่วนที่่�สามและส่่วนที่่�สี่่�เป็็นการสำรวจ เงื่่�อนไขทางเศรษฐกิิจและการเมืืองในการพััฒนาระบบสวััสดิิการไทย ส่่วนที่่ห� ้้าเป็็นบทสรุุปและข้้อเสนอแนะแนวทางแปดประการในการผลัักดััน ระบบสวััสดิิการของประเทศไทย 16 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

2 ช่่องว่่างทางนโยบาย ระบบ และความรู้้� ของระบบ สวััสดิิการไทย

ระบบสวััสดิิการ หมายถึึงระบบที่่�ช่่วยดููแลความมั่่�นคงและคุุณภาพ ชีีวิิตให้้ประชาชน เสริิมสร้้างโอกาสและความเสมอภาค ทั้้�งรััฐ ชุุมชน และ ครอบครััวล้้วนมีีบทบาทในการสร้้างสวััสดิิการที่่�ดีี ส่่วนสำคััญของระบบ สวััสดิิการได้้แก่่การศึึกษา สาธารณสุุข และกลไกอื่่น� ๆ ในการดููแลความเสี่่ย� ง ที่่�จะเกิิดกัับการดำเนิินชีีวิิตของประชาชน โดยเฉพาะในการอยู่่�ร่่วมกัับ ระบบตลาด เช่่น การว่่างงาน การเกษีียณอายุุ(Wier, 2001; ILO, 2021) งานชิ้้�นนี้้�จะให้้ความสนใจไปที่่�บทบาทของรััฐในระบบสวััสดิิการ เนื่่อ� งจากรััฐสามารถกำหนดนโยบายที่่ส� ่่งผลกัับประชาชนในวงกว้้าง และ ยัังมีีความสำคััญในฐานะกลไกในการแปรรายได้้จากภาษีีไปเป็็นการใช้้จ่่าย เพื่่อ� ดููแลทุุกข์์สุุขของประชาชน กล่่าวได้้ว่่าบทบาทของรััฐถืือเป็็นหััวใจของ ระบบสวััสดิิการสมััยใหม่่ และการผลัักดัันให้้ระบบสวััสดิิการทำงานได้้จริิง ในส่่วนนี้้� ผู้้เ� ขีียนจะทำการสำรวจช่่องว่่างของระบบสวััสดิิการของ ประเทศไทย ประกอบด้้วยช่่องว่่างเชิิงนโยบาย ช่่องว่่างเชิิงระบบในการ ผลัักดัันนโยบาย และช่่องว่่างทางความรู้้�ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับระบบสวััสดิิการ การสำรวจช่่องว่่างในทั้้�งสามด้้าน เพื่่�อชี้้�ให้้เห็็นว่่าระบบสวััสดิิการไทย จำเป็็นจะต้้องได้้รัับการผลัักดัันให้้เกิิดการเปลี่่�ยนแปลงในทิิศทางใดบ้้าง เป็็นสำคััญ อย่่างไรก็็ดีี ก่่อนที่่�จะทำการสำรวจช่่องว่่างและเสนอแนะ แนวทางแก้้ไข ผู้้�เขีียนจะวางฐานความเข้้าใจระบบสวััสดิิการไทยโดยการ กล่่าวถึึงภาพรวมโดยสัังเขปของระบบก่่อน 2.1 ภาพรวมของระบบสวัสดิการไทย ระบบสวััสดิิการของประเทศไทยมีีเส้้นทางพััฒนาการที่่�ยาวนาน หลายทศวรรษ โดยการขยัับขยายของรััฐไทยในช่่วงหลัังการเปลี่่ย� นแปลง การปกครอง พ.ศ. 2475 เพื่่�อทำหน้้าที่่�ในด้้านการศึึกษาและด้้าน สาธารณสุุขให้้กัับประชาชน ถืือเป็็นจุุดสำคััญในการเข้้ามามีีบทบาททาง นโยบายด้้านสวััสดิิการของรััฐไทย(อภิิชาตและอิิสร์์กุุล, 2564) อย่่างไรก็็ดีี Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 19

ตั้้�งแต่่ทศวรรษ 2500 ประเทศไทยมีีการขยัับขยายความครอบคลุุมของ ระบบสวััสดิิการไม่่มากนััก มีีเพีียงกลุ่่�มอาชีีพข้้าราชการที่่�มีีสวััสดิิการ รองรัับและกลุ่่�มชนชั้้�นกลางในเขตเมืืองที่่�ได้้เข้้าถึึงบริิการของรััฐที่่�ดีีกว่่า ลัักษณะของระบบสวััสดิิการไทยในช่่วงดัังกล่่าวเรีียกได้้ว่่าเป็็น minimalist welfare system ที่่ม�ุ่่�งสนัับสนุุนเพีียงคนในบางกลุ่่�มอาชีีพที่่ม� ีีบทบาทสำคััญ กัับเป้้าหมายของรััฐ(Haggard& Kaufman, 2009) จนทศวรรษ 2530 ระบบสวััสดิิการไทยก้้าวสู่่�ช่่วงขยายตััว ด้้วยบริิบทการเมืืองและเศรษฐกิิจที่่�เปิิดกว้้างมากขึ้้�น(ธร, 2560) เกิิด พััฒนาการสำคััญหลายประการ เช่่น กองทุุนประกัันสัังคม และในช่่วงหลััง ทศวรรษ 2540 ก็็เกิิดนโยบายสำคััญ เช่่น หลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า นโยบายเรีียนฟรีี 15 ปีี เบี้้�ยยัังชีีพชราภาพ เงิินอุุดหนุุนเด็็กแรกเกิิด แต่่ความผัันผวนทางการเมืืองที่่เ� กิิดขึ้้น� ต่่อเนื่่อ� งในทศวรรษที่่ผ� ่่านมา ส่่งผล ให้้ระบบสวััสดิิการไทยขยัับขยายไปอีีกไม่่มากนััก การเปลี่่�ยนแปลง มัักเป็็นเพีียงในรายละเอีียด โครงการสำคััญที่่�เกิิดขึ้้�นในช่่วงห้้าปีีที่่�ผ่่านมา มีีเพีียงโครงการบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐ หรืือที่่�เรีียกกัันในชื่่�อบััตรคนจน โครงการและนโยบายที่่�ประกอบขึ้้�นเป็็นระบบสวััสดิิการของ ประเทศไทยในปััจจุุบัันนั้้�นกระจััดกระจายอยู่่�ในการดููแลของหลากหลาย หน่่วยงาน โดยมีีการกล่่าวถึึงระบบสวััสดิิการไทยว่่ามีีจำนวนโครงการ ที่่ม� าก แต่่เป็็นที่่ส� ัังเกตได้้ว่่าหลายโครงการมีีลัักษณะทัับซ้้อนกััน แต่่บริิหาร จััดการแยกกััน และหลายโครงการมีีประชาชนได้้รัับประโยชน์์จำนวนน้้อย ทั้้�งนี้้� หากนัับเฉพาะโครงการที่่�มีีประชาชนจำนวนมากเข้้าถึึงในปััจจุุบััน และแบ่่งโครงการตามเกณฑ์์ Social Protection Floor ขององค์์การ แรงงานระหว่่างประเทศ(International Labour Organization- ILO) ทั้้�งสี่่�ด้้าน ประกอบด้้วย หนึ่่�ง ความมั่่�นคงทางสุุขภาพ สอง ความมั่่�นคง ทางรายได้้และคุุณภาพชีีวิิตในวััยเด็็ก สาม ความมั่่�นคงทางรายได้้และ คุุณภาพชีีวิิตในวััยทำงาน และสี่่� ความมั่่�นคงทางรายได้้และคุุณภาพชีีวิิต ในวััยสููงอายุุ(ILO, 2022) จะแบ่่งโครงการด้้านสวััสดิิการของไทยได้้ดัังนี้้� 20 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

สวัสดิการด้านสุขภาพ: ประเทศไทยมีสวัสดิการที่ดูแลด้าน สุขภาพให้กับประชาชนสามระบบ ประกอบด้วย ระบบประกัน สุขภาพถ้วนหน้า กองทุนประกันสังคม และสวัสดิการรักษา พยาบาลสำ�ำหรับข้าราชการ สวััสดิิการสำหรัับเด็็ก: สวััสดิิการที่่�สำคััญประกอบด้้วยสองส่่วน ส่่วนแรกคืือสวััสดิิการในลัักษณะเงิินอุุดหนุุนการเลี้้�ยงดููเด็็ก ซึ่่ง� ปััจจุุบัันให้้กัับเด็็กอายุุ 0–6 ปีี ประชาชนจะได้้รัับสวััสดิิการดัังกล่่าว ผ่่านสองช่่องทาง คืือการเป็็นสมาชิิกกองทุุนประกัันสัังคม หรืือการ สมััครขอรัับเงิินอุุดหนุุนเด็็กแรกเกิิด ซึ่่ง� จะต้้องผ่่านการพิิสููจน์์ฐานะ สวััสดิิการเด็็กอีีกส่่วนคืือสวััสดิิการที่่เ� กี่่ย� วกัับการศึึกษา ประกอบด้้วย นโยบายเรีียนฟรีี 15 ปีี ซึ่่�งช่่วยอุุดหนุุนค่่าเล่่าเรีียนในโรงเรีียนรััฐ โครงการอุุดหนุุนค่่าอาหารกลางวัันเด็็ก และกองทุุนเพื่่�อความ เสมอภาคทางการศึึกษา ซึ่่�งให้้ทุุนการศึึกษากัับเด็็กที่่�ได้้รัับการ พิิสููจน์์ฐานะความยากจน ทั้้�งนี้้� สำหรัับข้้าราชการจะมีีสิิทธิ์์�เบิิก ค่่าเล่่าเรีียนบุุตรได้้จนจบปริิญญาตรีี สวััสดิิการสำหรัับวััยทำงาน: ช่่องทางหลัักในการได้้รัับสวััสดิิการ ในวััยทำงานสำหรัับประชาชนทั่่�วไปคืือการเข้้าเป็็นสมาชิิกกองทุุน ประกัันสัังคม ซึ่่�งสิิทธิิประโยชน์์ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับการทำงานนั้้�น ครอบคลุุมการชดเชยเมื่่�อเกิิดอุุบััติิเหตุุ เงิินทดแทนเมื่่�อว่่างงาน และเงิินชดเชยสำหรัับการลาคลอด อย่่างไรก็็ดีี สำหรัับประชาชน ที่่�ไม่่ได้้เป็็นสมาชิิกกองทุุนประกัันสัังคม ช่่องทางหลัักในการได้้รัับ สวััสดิิการจากรััฐเมื่่อ� อยู่่�ในวััยทำงานก็็คืือการได้้รัับเงิินอุุดหนุุนจาก โครงการบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐ ซึ่่ง� จะต้้องผ่่านการพิิสููจน์์ฐานะความ ยากจน Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 21

สวัสดิการสำ�ำหรับผู้สูงอายุ: สวัสดิการหลักสำ�ำหรับผู้สูงอายุคือ เงินบำ�ำเหน็จและเงินบำ�ำนาญ ในกรณีของเงินบำ�ำนาญ กลุ่มหลักที่ มี โอกาสได้รับในปัจจุบันคือข้าราชการ ในขณะที่กลุ่มที่เป็นสมาชิก กองทุนประกันสังคมยังมีจำ�ำนวนน้อยที่ มีระยะเวลาสะสมมากพอ ที่ จะได้รับเงินบำำ� นาญเมื่อเกษียณอายุ นอกจากนี้ สวัสดิการอีกส่วน สำ�ำหรับผู้ สูงอายุคือเบี้ยยังชีพคนชรา ซึ่งผู้ที่มีอายุมากกว่า 60 ปี ทุกคน ยกเว้นกลุ่มที่ได้รับบำ�ำนาญข้าราชการ จะมีสิทธิ์ได้รับ สวััสดิิการต่่างๆ ข้้างต้้น รวมถึึงรายละเอีียดอื่่�นๆ เช่่น หน่่วยงาน ที่่�ดููแล จำนวนคนที่่�ครอบคลุุม และสิิทธิิประโยชน์์ สรุุปในตารางที่่� 1 ตารางที่ 1: นโยบายสวัสดิการหลักของประเทศไทยในแต่ละด้าน สวััสดิิการ สุุขภาพ เด็็กเล็็ก นโยบาย/โครงการ สวััสดิิการ สวััสดิิการรัักษา พยาบาลข้้าราชการ หน่่วยงาน กรมบััญชีีกลาง สวััสดิิการรัักษา พยาบาลประกััน สัังคม สำนัักงาน ประกัันสัังคม สวััสดิิการรัักษา สปสช. พยาบาลถ้้วนหน้้า เงิินอุุดหนุุน เด็็กแรกเกิิด กรมกิิจการเด็็ก และเยาวชน จำนวนคน 6 ล้้านคน 12.85 ล้้าน คน 46.93 ล้้าน คน 2.7 ล้้านคน สิิทธิ์์�ที่่�ได้้รัับ ค่่ารัักษา พยาบาลเฉลี่่�ย 12,667 บาท ต่่อคน ค่่ารัักษา พยาบาลเฉลี่่�ย 3,974 บาท ต่่อคน ค่่ารัักษา พยาบาลเฉลี่่�ย 3,329 บาท ต่่อคน 600 บาท ต่่อเดืือน 22 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

สวััสดิิการ วััยทำงาน ผู้้�สููงอายุุ นโยบาย/โครงการ หน่่วยงาน สวััสดิิการ เงิินสงเคราะห์์บุุตร สำนัักงาน ประกัันสัังคม นโยบายเรีียนฟรีี สพฐ. เงิินอุุดหนุุน เด็็กยากจนพิิเศษ (ทุุนเสมอภาค) สวััสดิิการจาก กองทุุนประกััน สัังคม บััตรสวััสดิิการ แห่่งรััฐ กสศ. สำนัักงาน ประกัันสัังคม กรมบััญชีีกลาง บำนาญข้้าราชการ และบำนาญจาก อปท. กรมบััญชีีกลาง บำนาญประกััน สัังคม เบี้้�ยยัังชีีพคนชรา สำนัักงาน ประกัันสัังคม กระทรวง มหาดไทย จำนวนคน 1.27 ล้้านคน 6.55 ล้้านคน 1.2 ล้้านคน 24.4 ล้้านคน 13.24 ล้้าน คน 7 แสนคน 584,494 คน 11 ล้้านคน สิิทธิ์์�ที่่�ได้้รัับ 800 บาท ต่่อเดืือน อุุดหนุุน ค่่าเรีียน 15 ปีี 3,000 บาท ต่่อคนต่่อปีี ชดเชย อุบัติเหตุ ว่าง งาน ลาคลอด ช่่วยค่่าครอง ชีีพอย่่างน้้อย 1,076 บาท ต่่อเดืือน ไม่่เกิินร้้อยละ 70 ของเงิิน เดืือนเฉลี่่�ย 60 เดืือนสุุดท้้าย ไม่เกินเดือนละ 3,000 บาท 600–1,000 บาทต่อเดือน ที่่ม� า: รวบรวมข้้อมููลโดยผู้้เ� ขีียน ข้้อมููลผู้้ร� ัับสวััสดิิการด้้านสุุขภาพประเภทต่่างๆ จาก สปสช. (2566) ข้้อมููลค่่ารัักษาพยาบาลเฉลี่่�ยคำนวนจาก สปสช.(2565) และสำนัักงบประมาณ (2566) ข้้อมููลผู้้ร� ัับเงิินอุุดหนุุนเด็็กแรกเกิิดจากกรมกิิจการเด็็กและเยาวชน(2566) ข้้อมููลผู้้ร� ัับ สวััสดิิการจากกองทุุนประกัันสัังคมจากสำนัักงานประกัันสัังคม(2566) ข้้อมููลผู้้ร� ัับสวััสดิิการ เรีียนฟรีีจาก สพฐ.(2566) ข้้อมููลผู้้�รัับเงิินอุุดหนุุนเด็็กยากจนพิิเศษจาก กสศ.(2566) ข้้อมููลจำนวนผู้้�รัับบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐจาก ThaiPBS(2566) และข้้อมููลจำนวนผู้้�รัับเบี้้�ย ยัังชีีพคนชราจาก BBC Thai(2566) Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 23

ในปััจจุุบััน ระบบสวััสดิิการไทยกำลัังเผชิิญกัับสถานการณ์์ที่่� ท้้าทาย ซึ่่ง� ไม่่เพีียงแต่่สร้้างความจำเป็็นสำหรัับการเร่่งพััฒนาระบบ แต่่ยััง สร้้างข้้อจำกััดให้้กัับความเป็็นไปได้้ของอนาคตระบบสวััสดิิการไทย สถานการณ์์เหล่่านี้้�ประกอบด้้วย หนึ่่�ง เศรษฐกิิจไทยมีีขนาดของแรงงานนอกระบบที่่�ใหญ่่ โดย หากแบ่่งจากลัักษณะของงานที่่�ทำ พบว่่ามีีแรงงานที่่�อยู่่�ในภาคเศรษฐกิิจ ไม่่เป็็นทางการถึึงกว่่าร้้อยละ 49 ของแรงงานทั้้�งหมด(ILO, 2022) การมีี แรงงานนอกระบบจำนวนมาก ส่่งผลให้้แรงงานที่่�เข้้าสู่่�ระบบสวััสดิิการ แบบสมทบในประเทศไทย(ระบบประกัันสัังคม) มีีสััดส่่วนที่่�น้้อย และ ทำให้้ประชาชนจำนวนมากไม่่มีีสวััสดิิการในลัักษณะดัังกล่่าวรองรัับ โดยในปััจจุุบััน แรงงานที่่�อยู่่�ในระบบประกัันสัังคมในประเทศไทยอยู่่�ที่่� ร้้อยละ 60 1 (สำนัักงานประกัันสัังคม, 2565) สภาพนี้้�สร้้างความท้้าทาย อย่่างน้้อยสองประการสำคััญ ประการแรก การมีีแรงงานอยู่่�ในระบบ ประกัันสัังคมน้้อย ส่่งผลให้้กองทุุนประกัันสัังคมของไทยขาดความสามารถ ในการระดมเงิินสมทบ ลดทอนศัักยภาพของกลไกประกัันสัังคมในการให้้ สิิทธิิประโยชน์์และการกระจายความเสี่่�ยงระหว่่างสมาชิิก ประการที่่�สอง เมื่่�อแรงงานจำนวนมากไม่่มีีระบบประกัันสัังคมรองรัับความเสี่่�ยงของ ตนเอง ก็็ต้้องอาศััยนโยบายสวััสดิิการที่่ม� าจากฐานรายได้้ภาษีีของรััฐเป็็น หลััก อย่่างไรก็็ดีี ขนาดของเศรษฐกิิจไม่่เป็็นทางการขนาดใหญ่่ ก็็ทำให้้ รััฐบาลไทยขาดศัักยภาพในการหารายได้้จากภาษีีเช่่นกััน กลายเป็็น ข้้อจำกััดสำคััญในการขยายตััวของระบบสวััสดิิการไทย สอง ประเทศไทยก้้าวเข้้าสู่่�สภาวะสัังคมสููงวััย(aging society) อย่่างรวดเร็็ว สััดส่่วนผู้้�ที่่�มีีอายุุ 60 ปีีขึ้้�นไปอยู่่�ที่่�หนึ่่�งในห้้าของจำนวน ประชากร(สสส., 2565) และมีีแนวโน้้มเพิ่่�มขึ้้�นอย่่างรวดเร็็วต่่อไป 1 ข้้อมููลจำนวนผู้้ป� ระกัันตนในช่่วงปีี 2565–2566 มีีความผัันผวน เนื่่อ� งจากในช่่วงการระบาด ของโควิิด-19 มีีโครงการให้้แรงจููงใจให้้แรงงานเข้้าร่่วมกองทุุนประกัันสัังคมเป็็นจำนวนมาก ภายหลัังโครงการดัังกล่่าวจบลง จึึงอาจมีีผู้้�ที่่�ไม่่ได้้ส่่งเงิินสมทบ 24 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

การเข้้าสู่่�สัังคมสููงวััยส่่งผลโดยตรงให้้ระบบสวััสดิิการไทยจำเป็็นต้้องขยาย ตััวเพื่่อ� รองรัับในหลายแง่่มุุม เช่่น ระบบการรัักษาพยาบาลจำเป็็นต้้องเพิ่่ม� ศัักยภาพในการดููแลผู้้ส� ููงอายุุที่่ม� ีีแนวโน้้มจะเจ็็บป่่วยมากกว่่าในระยะเวลา ที่่�ยาวนานกว่่าคนในช่่วงวััยอื่่�น ในขณะที่่�ระบบบำนาญของประเทศไทย ก็็จำเป็็นจะต้้องขยายการรัับรองจำนวนผู้้�สููงอายุุที่่�เพิ่่�มขึ้้�น โดยในปััจจุุบััน ผู้้�สููงอายุุจำนวนมากมีีรายได้้ไม่่เพีียงพอต่่อการดำเนิินชีีวิิต(ธรและคณะ, 2565) ปััญหาผู้้�สููงอายุุที่่�ยากจนมีีความรุุนแรงขึ้้�นมาก ระบบบำนาญไทย จึึงจำเป็็นจะต้้องพััฒนาศัักยภาพของกองทุุนที่่�เกี่่�ยวข้้อง และขยาย งบประมาณรองรัับรายจ่่ายบำนาญที่่�จะเพิ่่�มขึ้้�นให้้เพีียงพอ ในขณะที่่� อีีกทางหนึ่่�ง การลดลงของประชากรวััยทำงานก็็มีีแนวโน้้มจะส่่งผลให้้ รายได้้สมทบของกองทุุนประกัันสัังคมและรายได้้ภาษีีของภาครััฐที่่�จะ ใช้้จ่่ายกัับระบบสวััสดิิการนั้้�นลดลงไป สาม ประเทศไทยประสบปััญหาความยากจนเรื้้�อรัังในกลุ่่�ม ประชากรด้้อยโอกาส โดยในปีี 2565 มีีผู้้ท� ี่่ม� ีีรายได้้ต่่ำกว่่าเส้้นความยากจน 3.8 ล้้านคน คิิดเป็็นร้้อยละ 5.43 ของจำนวนประชากร(สศช., 2566) ปััญหาดัังกล่่าวบั่่�นทอนพััฒนาการของเด็็กจำนวนมากในสัังคมไทย โดย ประเทศไทยมีีสััดส่่วนเด็็กยากจนอยู่่�ที่่ร� ้้อยละ 31.4(กสศ., 2566) และยัังมีี ปััญหาวััยรุ่่�นที่่�หลุุดออกจากระบบการศึึกษาและไม่่ได้้ทำงาน(NEET) ถึึง 1.4 ล้้านคน(คิิดเป็็นร้้อยละ 15 ของคนในช่่วงอายุุเดีียวกััน)(กสศ., 2566) ปััญหาความยากจนเรื้้�อรัังที่่�ถ่่ายทอดจากรุ่่�นสู่่�รุ่่�นของประเทศไทย ส่่งผลให้้ไทยเสีียโอกาสในการพััฒนาทุุนมนุุษย์์ไปอย่่างมหาศาล ลดทอน ศัักยภาพของระบบเศรษฐกิิจไทยที่่จ� ะพััฒนาต่่อไป ประเทศไทยจึึงมีีความ จำเป็็นจะต้้องคำนึึงถึึงการพััฒนาระบบสวััสดิิการสำหรัับกลุ่่�มคนยากจน และสวััสดิิการสำหรัับเด็็ก ซึ่่�งจะช่่วยผลัักดัันประชาชนกลุ่่�มที่่�ด้้อยโอกาส เหล่่านี้้�ให้้พ้้นจากสภาพความยากจนเรื้้�อรััง สุุดท้้าย เช่่นเดีียวกัับประเทศอื่่�นๆ ทั่่�วโลก ประเทศไทยกำลััง เผชิิญกัับผลกระทบจากการเปลี่่�ยนแปลงทางเทคโนโลยีี ซึ่่�งส่่งผลกระทบ Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 25

ต่่อสภาพการทำงานของแรงงานจำนวนมาก รวมไปถึึงการกระจายรายได้้ การเปลี่่�ยนแปลงทางเทคโนโลยีีผลัักดัันให้้เกิิดการทำงานในรููปแบบใหม่่ เช่่น การทำงานผ่่านดิิจิิทััลแพลตฟอร์์มและการประกอบอาชีีพอิิสระ การเปลี่่�ยนแปลงเหล่่านี้้�ส่่งผลให้้การทำงานเปลี่่�ยนไปอยู่่�ในรููปแบบที่่�มีี ความมั่่น� คงลดน้้อยลง นอกจากนี้้� การเปลี่่ย� นแปลงทางเทคโนโลยีียัังส่่งผล ต่่อการกระจายของผลตอบแทนทางเศรษฐกิิจ โดยมีีแนวโน้้มจะส่่งผล ให้้ผู้้�ที่่�เป็็นเจ้้าของทุุนในการผลิิตได้้ครอบครองส่่วนแบ่่งรายได้้มากขึ้้�น ในขณะที่่�ความแตกต่่างระหว่่างค่่าจ้้างของแรงงานที่่�มีีทัักษะแตกต่่างกััน ก็็มีีทิิศทางเพิ่่�มสููงขึ้้�น ประเทศไทยจำเป็็นต้้องคิิดถึึงการปรัับปรุุงระบบ ประกัันสัังคมให้้รองรัับการทำงานรููปแบบใหม่่ที่่�ได้้รัับการผลัักดัันจาก เทคโนโลยีี และการสร้้างสวััสดิิการพื้้�นฐานเพื่่�อรองรัับความเหลื่่�อมล้้ำที่่�มีี แนวโน้้มเพิ่่�มมากขึ้้�น 2.2 ช่องว่างทางนโยบายของระบบสวัสดิการ ประเทศไทยยัังคงมีีช่่องว่่างในระบบคุ้้�มครองทางสัังคมอยู่่�หลาย จุุด ไม่่ว่่าจะเป็็นช่่องว่่างด้้านความครอบคลุุม(coverage gap) ของนโยบาย คุ้้�มครองทางสัังคมแต่่ละด้้านที่่�มีีให้้กัับประชาชนแต่่ละช่่วงวััย ช่่องว่่าง ด้้านความเพีียงพอ(adequacy gap) ของขนาดสวััสดิิการที่่�ประชาชน ได้้รัับ และช่่องว่่างด้้านความเสมอภาค(equity gap) คืือความไม่่เสมอภาค ในการได้้รัับสวััสดิิการระหว่่างประชาชนที่่ม� ีีฐานะทางเศรษฐกิิจแตกต่่างกััน หรืือที่่�มีีสถานะทางอาชีีพแตกต่่างกััน โดยช่่องว่่างที่่�สำคััญตามนโยบาย คุ้้�มครองทางสัังคมแต่่ละด้้านของ Social Protection Floor สรุุปได้้ดัังนี้้� ด้้านการคุ้้�มครองทางสุุขภาพ เป็็นด้้านที่่�ประเทศไทยมีีการ คุ้้�มครองทางสัังคมในระดัับที่่�ดีีที่่�สุุดเมื่่�อเทีียบกัับด้้านอื่่�นๆ โดยปััจจุุบััน ประชาชนไทยกว่่าร้้อยละ 99 ได้้รัับการคุ้้ม� ครองทางสุุขภาพผ่่านสวััสดิิการ ที่่�ประกอบด้้วยหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า กองทุุนประกัันสัังคม และ 26 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

สวััสดิิการรัักษาพยาบาลข้้าราชการ(ILO, 2022) อย่่างไรก็็ดีี ในด้้าน ความเพีียงพอ สวััสดิิการด้้านสุุขภาพอย่่างหลัักประกัันสุุขภาพถ้้วนหน้้า และกองทุุนประกัันสัังคม แม้้จะครอบคลุุมบริิการการรัักษาพยาบาลใน ทุุกด้้านที่่�สำคััญ แต่่ยัังขาดแคลนบุุคลากรและงบประมาณ โดยปััจจุุบััน ประเทศไทยมีีสััดส่่วนแพทย์์ต่่อประชากรต่่ำกว่่าเกณฑ์์ที่่�เหมาะสม ในระดัับสากล(วิิมลรัักษ์์, 2566) และแพทย์์มีีจำนวนชั่่�วโมงการทำงาน สููงกว่่ามาตรฐานมาก(สสส., 2566) สภาพเหล่่านี้้�ส่่งผลต่่อไปถึึงคุุณภาพ การบริิการ นอกจากนี้้� ปััญหาที่่�สำคััญในการคุ้้�มครองทางสุุขภาพของ ประเทศไทยก็็คืือด้้านความเหลื่่�อมล้้ำระหว่่างกองทุุนด้้านสุุขภาพ โดย เฉพาะระหว่่างกองทุุนสวััสดิิการของข้้าราชการที่่�มีีรายจ่่ายด้้านสุุขภาพ ต่่อหััวสููงกว่่าที่่�ประชาชนได้้รัับจากอีีกสองสวััสดิิการถึึงประมาณสามเท่่า (เขมภััทร, 2564) ด้้านการคุ้้�มครองทางสัังคมในวััยเด็็ก ประเทศไทยมีีสวััสดิิการ ที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับเด็็ก ได้้แก่่ สวััสดิิการสนัับสนุุนการเลี้้ย� งดููเด็็กและสวััสดิิการ ด้้านการศึึกษา ในด้้านการเลี้้�ยงดููเด็็กเล็็ก เกี่่�ยวข้้องกัับนโยบายที่่�สำคััญ เช่่น โครงการเงิินอุุดหนุุนการเลี้้�ยงดููเด็็กแรกเกิิด และการสนัับสนุุน สถานเลี้้ย� งเด็็กเล็็ก โครงการเหล่่านี้้ใ� นปััจจุุบัันมีีปััญหาทั้้ง� ในด้้านของความ ครอบคลุุมและความเพีียงพอ เด็็กเล็็กในช่่วงอายุุ 0–6 ปีีในประเทศไทย มีีจำนวนไม่่ถึึงร้้อยละ 40 ที่่�ได้้รัับเงิินอุุดหนุุนการเลี้้�ยงดูู(ILO, 2022) โดยส่่วนใหญ่่ได้้รัับผ่่านระบบประกัันสัังคม และอีีกส่่วนหนึ่่�งได้้รัับเงิิน อุุดหนุุนผ่่านการคััดกรองฐานะความยากจน นอกจากเงิินอุุดหนุุน การเลี้้�ยงดููเด็็กเล็็กจะขาดความครอบคลุุม ขนาดของเงิินอุุดหนุุนยััง ขาดความเพีียงพอ คืือเพีียงแค่่ 600 บาทต่่อเดืือน สำหรัับสถานเลี้้�ยงดูู เด็็กเล็็ก แม้้ปััจจุุบัันจะมีีจำนวนมากขึ้้�น แต่่ก็็ขาดแคลนทรััพยากรทั้้�งใน ด้้านงบประมาณและบุุคลากร(ณััฐกร, 2565) ในด้้านการศึึกษา โครงการสำคััญคืือนโยบายเรีียนฟรีี 15 ปีี ซึ่่�งมีีบทบาทในการช่่วยอุุดหนุุนค่่าใช้้จ่่ายด้้านการศึึกษาให้้กัับประชาชน Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 27

กว่่า 6.55 ล้้านคน(สพฐ., 2566) ที่่�ศึึกษาอยู่่�ในระบบการศึึกษาของรััฐ นอกจากนี้้� สำหรัับนัักเรีียนที่่ม� ีีฐานะยากจนจำนวน 1.26 ล้้านคน จะได้้รัับ การอุุดหนุุนค่่าใช้้จ่่ายด้้านการศึึกษาผ่่านทุุนเด็็กยากจนพิิเศษจากกองทุุน เพื่่อ� ความเสมอภาคทางการศึึกษา(กสศ.) อย่่างไรก็็ตาม สวััสดิิการในด้้าน การศึึกษาก็็ยัังขาดความเพีียงพอ นโยบายการศึึกษาฟรีี 15 ปีีนั้้�นไม่่ได้้ ครอบคลุุมค่่าใช้้จ่่ายทั้้�งหมด ในขณะที่่�ทุุนเด็็กยากจนพิิเศษของ กสศ. ก็็ ให้้การอุุดหนุุนเพีียง 3,000 บาทต่่อคนต่่อปีี(กสศ., 2566) ด้้านการคุ้้�มครองทางสัังคมสำหรัับวััยทำงาน สวััสดิิการ ที่่�สำคััญจะแบ่่งไปตามสภาพการทำงาน โดยกลุ่่�มข้้าราชการมีีสวััสดิิการ ที่่�อิิงกัับอาชีีพสููงกว่่าอาชีีพอื่่�นๆ และสวััสดิิการข้้าราชการนั้้�นครอบคลุุม ถึึงสมาชิิกในครอบครััว อย่่างไรก็็ตาม หากไม่่ได้้อยู่่�ในฐานะข้้าราชการ สวััสดิิการสำคััญที่่�คนในวััยทำงานจะได้้รัับจะได้้จากการเป็็นสมาชิิก กองทุุนประกัันสัังคม โดยกลุ่่�มหลัักที่่�เป็็นสมาชิิกก็็คืือกลุ่่�มที่่�อยู่่�ในฐานะ ลููกจ้้าง โดยในปีี 2566 มีีแรงงานกว่่า 11.7 ล้้านคนที่่�เป็็นสมาชิิกกองทุุน ประกัันสัังคมในฐานะลููกจ้้าง(มาตรา 33) แรงงานที่่ไ� ม่่ได้้อยู่่�ในฐานะลููกจ้้าง สามารถเป็็นสมาชิิกกองทุุนประกัันสัังคมได้้เช่่นกััน(ผ่่านมาตรา 40) โดยปััจจุุบัันแรงงานในกลุ่่�มนี้้�มีีจำนวน 10.9 ล้้านคน(สำนัักงานประกััน สัังคม, 2566) จะเห็็นได้้ว่่ามีีประชากรวััยแรงงานเพีียงประมาณร้้อยละ 60 ที่่�ได้้รัับสวััสดิิการผ่่านระบบประกัันสัังคม แสดงถึึงช่่องว่่างที่่�สำคััญ ในระบบสวััสดิิการไทยที่่�เกิิดจากการมีีแรงงานในภาคเศรษฐกิิจไม่่เป็็น ทางการจำนวนมาก นอกจากนี้้� สวััสดิิการจากระบบประกัันสัังคมยัังมีี ความจำกััดในด้้านความเพีียงพอ โดยให้้เงิินทดแทนในกรณีีว่่างงาน เพีียงไม่่เกิินเดืือนละ 7,500 บาท สำหรัับประชากรวััยทำงานที่่�อยู่่�ในภาคเศรษฐกิิจไม่่เป็็นทางการ ที่่�มีีจำนวนมากของประเทศ ยัังมีีโอกาสได้้รัับสวััสดิิการในลัักษณะของ สวััสดิิการที่่�เจาะจงเฉพาะคนจน ผ่่านโครงการบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐ โดยผู้้�ได้้รัับจะต้้องได้้รัับการพิิสููจน์์ฐานะความยากจน ปััจจุุบัันประชาชน 28 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ที่่�ได้้รัับสวััสดิิการจากบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐมีีจำนวน 13.24 ล้้านคน (ThaiPBS, 2566) ผู้้�ที่่�ได้้รัับสวััสดิิการจากโครงการดัังกล่่าวจะได้้รัับเงิิน อุุดหนุุนค่่าใช้้จ่่ายจากรััฐเดืือนละ 300 บาท(และมีีวงเงิินค่่าเดิินทาง 750 บาทต่่อเดืือน และค่่าก๊๊าซหุุงต้้ม 80 บาทต่่อสามเดืือน) ซึ่่�งถืือว่่าเป็็น จำนวนที่่�ยัังมีีช่่องว่่างด้้านความเพีียงพอในการบรรเทาความยากจน ด้้านการคุ้้�มครองทางสัังคมในวััยสููงอายุุ มีีสวััสดิิการที่่ส� ำคััญ คืือบำนาญ โดยในปััจจุุบััน ผู้้�สููงอายุุไทยที่่�ได้้รัับบำนาญมีีจำนวนจำกััด มาก กลุ่่�มหลัักเป็็นกลุ่่�มข้้าราชการบำนาญ และผู้้�ได้้รัับสวััสดิิการบำนาญ จากองค์์กรปกครองส่่วนท้้องถิ่่�นราว 700,000 คน 2 (ILO, 2022) และ กลุ่่�มที่่�เหลืือเป็็นผู้้�ที่่�สะสมเงิินสมทบในระบบประกัันสัังคม ซึ่่�งกลุ่่�มที่่�สะสม เงิินสมทบได้้เพีียงพอจะเป็็นเงิินบำนาญในปััจจุุบัันมีีเพีียง 584,494 คน (สำนัักงานประกัันสัังคม, 2566) กลุ่่�มที่่�เหลืือในระบบประกัันสัังคมได้้รัับ เพีียงเงิินบำเหน็็จเมื่่�อถึึงอายุุเกษีียณ จะเห็็นได้้ว่่าช่่องว่่างของสวััสดิิการ บำนาญสำหรัับผู้้�สููงอายุุในประเทศไทยยัังเป็็นช่่องว่่างขนาดใหญ่่ อย่่างไรก็็ดีี สำหรัับผู้้�สููงอายุุส่่วนใหญ่่ของประเทศไทย ยัังมีี สวััสดิิการอีีกประเภท นั่่�นก็็คืือเบี้้�ยยัังชีีพผู้้�สููงอายุุ โดยเบี้้�ยยัังชีีพเป็็น สวััสดิิการสำหรัับผู้้�สููงอายุุทุุกคน ยกเว้้นเพีียงกลุ่่�มข้้าราชการ ปััจจุุบัันมีี ผู้้�สููงอายุุจำนวน 11 ล้้านคน หรืือกว่่าร้้อยละ 87 ของผู้้�สููงอายุุทั้้�งหมดที่่�ได้้ รัับเบี้้�ยยัังชีีพ(BBC Thai, 2566) เบี้้�ยยัังชีีพผู้้�สููงอายุุนั้้�นจ่่ายในลัักษณะ ขั้้�นบัันได เริ่่�มจาก 600 บาทต่่อเดืือนสำหรัับผู้้�ที่่�มีีอายุุมากกว่่า 60 ปีี ไปจนถึึง 1,000 บาทต่่อเดืือนสำหรัับผู้้�ที่่�มีีอายุุ 90 ปีีขึ้้�นไป จำนวนเงิิน ดัังกล่่าวยัังถืือเป็็นจำนวนที่่�น้้อยเมื่่�อเทีียบกัับเส้้นความยากจน สะท้้อน ความไม่่เพีียงพอของสวััสดิิการที่่�ผู้้�สููงอายุุได้้รัับ และยัังสะท้้อนความ เหลื่่อ� มล้้ำในระบบการคุ้้ม� ครองทางสัังคมสำหรัับผู้้ส� ููงอายุุ เนื่่อ� งจากจำนวน เงิินจากเบี้้ย� ยัังชีีพซึ่่ง� เป็็นสวััสดิิการที่่ผ� ู้้ส� ููงอายุุไทยส่่วนใหญ่่ได้้รัับ ยัังถืือว่่า 2 ข้้อมููลจากปีี 2019 รวบรวมในรายงาน ILO(2022). Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 29

น้้อยมากเมื่่อ� เทีียบกัับเงิินบำนาญรายเดืือนที่่ข� ้้าราชการที่่เ� กษีียณอายุุแล้้ว ได้้รัับ อย่่างไรก็็ดีี ในกรณีีที่่�ผู้้�สููงอายุุผ่่านการพิิสููจน์์ฐานะความยากจน ก็็ อาจได้้รัับสวััสดิิการเพิ่่�มเติิมจากโครงการบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐ ตารางที่ 2: ปัญหาช่องว่างทางนโยบายในระบบสวัสดิการไทย สวััสดิิการ คุ้ มครองสุขภาพ คุ้ มครองวัยเด็ก คุ้ มครองวัยทำ�ำงาน คุ้ มครองวัยชรา ช่่องว่่างด้้าน ความครอบคลุุม/เพีียงพอ - ปัญหาการขาดแคลน บุคลากร อันส่งผลต่อคุณภาพ การให้บริการ ช่่องว่่างด้้าน ความเสมอภาค - ความไม่เท่าเทียมกัน ของกองทุนข้าราชการ กองทุนประกันสังคม และ กองทุนสุขภาพแห่งชาติ - เงิินเลี้้�ยงดููเด็็กเล็็ก ไม่่ครอบคลุุมและไม่่เพีียงพอ - เงิินช่่วยเหลืือเด็็กยากจน ไม่่เพีียงพอ - นโยบายเรีียนฟรีี ไม่่ครอบคลุุมค่่าใช้้จ่่าย สำหรัับครััวเรืือนยากจน - เงินทดแทนการว่างงานต่�่ำำ - เบี้้�ยสวััสดิิการแห่่งรััฐ ไม่่เพีียงพอ - ระบบประกัันสัังคม ไม่่ครอบคลุุมแรงงานทั้้�งหมด - การตกหล่นในบัตร สวัสดิการแห่งรัฐ - เบี้้�ยคนชราไม่่เพีียงพอ ต่่อการยกระดัับคุุณภาพชีีวิิต คนชรา - มีีจำนวนผู้้�ที่่�สมทบ เงิินประกัันสัังคมจนได้้รัับ บำนาญน้้อย - ระบบบำ�ำนาญของไทย ประกอบด้วยสามระบบที่ให้ ประโยชน์ไม่เท่ากัน ได้แก่ บำ�ำนาญข้าราชการ บำ�ำนาญ ประกันสังคม และเบี้ยคนชรา ที่ มา: สรุปโดยผู้เขียน 30 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

2.3 ช่องว่างเชิงระบบในการผลักดันนโยบาย นอกจากช่่องว่่างทางนโยบายตามที่่�เกิิดขึ้้�นกัับแต่่ละด้้านของ Social Protection Floor ประเทศไทยยัังมีีช่่องว่่างเชิิงระบบที่่�เกี่่�ยวข้้อง กัับการขัับเคลื่่�อนและการจััดการนโยบายด้้านการคุ้้�มครองทางสัังคม ช่่องว่่างเชิิงระบบเหล่่านี้้�ส่่งผลให้้การผลัักดัันการพััฒนาและการปรัับปรุุง ระบบสวััสดิิการไทยเกิิดขึ้้�นได้้ยาก ผู้้�เขีียนพบว่่าช่่องว่่างที่่�สำคััญในเชิิง ระบบนั้้�นเชื่่�อมโยงกัับลัักษณะของระบบราชการและสภาพการเมืืองไทย ดัังนี้้� กล ไ ก ร า ชก า ร ไ ท ย ที่่� เ กี่่� ย ว ข้้ อ ง กัั บ ก า ร ผ ลัั กดัั น ร ะ บ บ สวััสดิิการมีีความกระจััดกระจาย นโยบายและโครงการที่่�ประกอบ ขึ้้�นเป็็นระบบสวััสดิิการไทยนั้้�นบริิหารจััดการแบบแยกส่่วนกัันไปตาม กระทรวงต่่างๆ โดยกระทรวงที่่�มีีบทบาทเกี่่�ยวข้้องมีีจำนวนมาก เช่่น กระทรวงศึึกษาธิิการ กระทรวงสาธารณสุุข กระทรวงแรงงาน กระทรวง การพััฒนาสัังคมและความมั่่�นคงของมนุุษย์์ กระทรวงการคลััง และ กระทรวงมหาดไทย นอกจากจะมีีหลายกระทรวงที่่�เกี่่�ยวข้้อง กระทรวง เหล่่านี้้�ยัังมัักบริิหารจััดการนโยบายของตนเองเป็็นอิิสระจากกััน ทำให้้ การผลัักดัันนโยบายที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับระบบสวััสดิิการไทยขาดการประสาน ให้้เป็็นไปในทิิศทางที่่เ� อื้้อ� ต่่อกัันและกััน ทั้้ง� นี้้� การจััดการสวััสดิิการในแต่่ละ ด้้านเช่่นระบบคุ้้ม� ครองทางสัังคมสำหรัับเด็็กหรืือผู้้ส� ููงอายุุจำเป็็นจะต้้องวาง ทิิศทางนโยบายแต่่ละส่่วนย่่อยให้้สอดรัับกัับภาพรวมของระบบ แต่่ความ กระจััดกระจายของระบบราชการที่่�เกี่่�ยวข้้อง ทำให้้การบรรลุุเป้้าหมาย ดังกล่าวเกิดขึ้ นได้ยาก ระบบราชการไทยขาดหน่่วยงานที่่�มีีอำนาจและมีีบทบาท นำในการผลัักดัันระบบสวััสดิิการ สภาพดัังกล่่าวเชื่่�อมโยงกัับการ กระจายการจััดการนโยบายด้้านสวััสดิิการไปในหลายกระทรวง โดย กระทรวงที่่�เกี่่�ยวข้้องมัักจะมุ่่�งรัับผิิดชอบเพีียงส่่วนที่่�ตนเองมีีอำนาจดููแล Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 31

ภาพที่่� 1: ความกระจััดกระจายของกลไกราชการที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับ การบริิหารจััดการนโยบายสวััสดิิการไทย สวัสดิการสุขภาพ สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ สวัสดิการรักษาพยาบาลถ้วนหน้า สวัสดิการรักษาพยาบาลประกันสังคม กรมบัญชีกลาง (กระทรวงการคลัง) สปสช. สวัสดิการเด็ก เงินเด็กแรกเกิด ศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก เรียนฟรี 15 ปี เงินอุดหนุนเด็กยากจนพิเศษ สวสัสวัดสิกดิากราวัรยวัทยำช�ำงราน บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ประกันสังคมว่างงาน สำ�ำนักงานประกันสังคม (กระทรวงแรงงาน) กรมกิจการเด็ก (กระทรวงพัฒนาสังคมฯ) กระทรวงศึกษาธิการ สวัสดิการวัยชรา บำ�ำนาญข้าราชการ บำ�ำนาญประกันสังคม เบี้ยผู้ สูงอาย ที่่�มา: สรุุปโดยผู้้�เขีียน กระทรวงมหาดไทย กสศ. แต่่ยัังไม่่มีีหน่่วยงานใดที่่�ทำหน้้าที่่�เสมืือนเป็็นเจ้้าภาพในการดููแลและ ผลัักดัันการพััฒนาภาพรวมของระบบ การขาดหน่่วยงานที่่�จะทำหน้้าที่่� ดัังกล่่าว ทำให้้ระบบสวััสดิิการไทยขาดการวางยุุทธศาสตร์์และการ วิิเคราะห์์ข้้อมููลที่่ร� อบด้้าน การวิิเคราะห์์เชิิงนโยบายซึ่่ง� เป็็นพื้้น� ฐานสำคััญ ของการผลัักดัันเกิิดขึ้้น� น้้อย การเชื่่อ� มโยงฐานข้้อมููลที่่เ� กี่่ย� วข้้อง เช่่น ข้้อมููล เกี่่�ยวกัับสภาพความเป็็นอยู่่�และการรัับสวััสดิิการของประชาชน ก็็ยัังไม่่ เกิิดขึ้้�น เนื่่�องจากยัังไม่่มีีองค์์กรที่่�ทำหน้้าที่่�เป็็นตััวกลางประสานระหว่่าง หน่่วยงานที่่�เป็็นเจ้้าของข้้อมููล ทั้้�งนี้้� นอกจากการมีีหน่่วยงานที่่�มีีบทบาท นำในการผลัักดัันระบบสวััสดิิการ หน่่วยงานดัังกล่่าวจำเป็็นต้้องมีีอำนาจ 32 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ที่่จ� ะประสานขอความร่่วมมืือจากส่่วนราชการต่่างๆ ที่่เ� กี่่ย� วข้้อง มิิเช่่นนั้้น� การประสานให้้เกิิดการเปลี่่�ยนแปลงก็็จะยัังเกิิดขึ้้�นได้้ยาก ตารางที่ 3: ข้อมูลด้านสวัสดิการที่แยกกันดูแล ไปตามหน่วยงานต่างๆ ของระบบราชการไทย สวััสดิิการ สุุขภาพ เด็็กเล็็ก วััยทำงาน ผู้้�สููงอายุุ ข้้อมููล หน่่วยงานที่่�ดููแลข้้อมููล สวัสดิการรักษาพยาบาล ข้าราชการ สวััสดิิการรัักษาพยาบาล ถ้้วนหน้้า สวัสดิการรักษาพยาบาล ประกันสังคม เงินอุดหนุนเลี้ยงดูเด็กเล็ก กรมบัญชีกลาง สำ�ำนักงานหลักประกันสุขภาพ แห่งชาติ สำ�ำนักงานประกันสังคม กรมกิจการเด็ก ศูนย์เลี้ยงดูเด็ก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น โครงการเรียนฟรี 15 ปี เงินอุดหนุนเด็กยากจนพิเศษ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ สวัสดิการชดเชยว่างงาน ประกันสังคม บำ�ำนาญข้าราชการ สำนัักงานคณะกรรมการ การศึึกษาขั้้�นพื้้�นฐาน กองทุนเพื่อความเสมอภาค ทางการศึกษา กรมบัญชีกลาง สำ�ำนักงานประกันสังคม กรมบัญชีกลาง บำ�ำนาญประกันสังคม เบี้ยผู้ สูงอายุ สำ�ำนักงานประกันสังคม กรมกิจการผู้ สูงอายุ ที่ มา: สรุปโดยผู้เขียน Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 33

ระบบการเมืืองไทยไม่่สามารถทำหน้้าที่่�ถ่่ายทอดความ ต้้องการสวััสดิิการในสัังคมไปสู่่�การผลัักดัันการเปลี่่�ยนแปลงได้้ ในพื้้�นที่่�ของระบบการเมืืองไทย ที่่�ผ่่านมา แม้้จะมีีความต้้องการทาง นโยบายที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับระบบสวััสดิิการเพิ่่�มขึ้้�นในสัังคมไทย มีีทั้้�งการ ผลัักดัันอย่่างต่่อเนื่่�องจากภาคประชาสัังคม และความตื่่�นตััวที่่�มากขึ้้�น ในประเด็็นด้้านสวััสดิิการ แต่่ความเปลี่่�ยนแปลงในสัังคมเหล่่านี้้�ยัังไม่่ สามารถถ่่ายทอดไปสู่่�ตััวละครที่่�มีีบทบาทนำในทางการเมืืองได้้ ที่่�ผ่่านมา การผลัักดัันนโยบายด้้านสวััสดิิการของไทยยัังได้้รัับการตอบสนองที่่�น้้อย จากพรรคการเมืืองที่่�มีีบทบาทนำในการจััดตั้้�งรััฐบาลและจากผู้้�นำทาง การเมืือง ซึ่่�งแสดงถึึงการขาดเจตจำนงในการพััฒนาระบบสวััสดิิการ และมัักจะมองไปที่่�ปััญหาอื่่�นๆ มากกว่่า เช่่น การผลัักดัันการเติิบโตทาง เศรษฐกิิจ หรืือประเด็็นเรื่่�องความมั่่�นคงทางการเมืือง 2.4 ช่องว่างทางความรู้ในการผลักดันระบบสวัสดิการไทย การอภิิปรายในชุุมชนนโยบายด้้านการผลัักดัันระบบสวััสดิิการ ไทยชี้้�ให้้เห็็นว่่า ปััจจุุบัันสัังคมไทยยัังคงมีีช่่องว่่างทั้้�งในด้้านหลัักการ ที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับระบบสวััสดิิการ ทั้้�งในด้้านความไม่่ชััดเจนในสัังคมไทยว่่า หลัักการที่่ค� วรนำมาใช้้ในการผลัักดัันระบบสวััสดิิการคืืออะไร และช่่องว่่าง ในด้้านความรู้้�ที่่�ควรจะมีีในการพััฒนาระบบ ความท้าทายในด้านหลักการที่เกี่ยวข้องกับระบบสวัสดิการไทย ปััญหาสำคััญในการผลัักดัันระบบสวััสดิิการไทยคืือความไม่่ ชััดเจนในนิิยามของระบบสวััสดิิการของแต่่ละภาคส่่วนที่่�เกี่่�ยวข้้อง นอกจากนิิยามที่่�ไม่่ตรงกััน เป้้าหมายที่่�เกี่่�ยวข้้องและแง่่มุุมที่่�ให้้คุุณค่่า ก็็มัักจะต่่างกัันตามไปด้้วย ตััวอย่่างเช่่น ในกรณีีของเป้้าหมาย ภาค 34 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ประชาสัังคมไทยมัักใช้้คำว่่า“รััฐสวััสดิิการ” เป็็นเป้้าหมายของการผลัักดััน และให้้ความหมายกัับคำดัังกล่่าวไปในทางเดีียวกัันกัับระบบสวััสดิิการ แบบสัังคมนิิยมประชาธิิปไตย ในอีีกด้้านหนึ่่�ง ฝ่่ายผู้้�กำหนดนโยบายก็็มััก จะมองเป้้าหมายของการพััฒนาระบบสวััสดิิการไทยแตกต่่างไป โดยให้้ ความสำคััญกัับการจััดการระบบสวััสดิิการให้้มีีประสิิทธิิภาพ และมุ่่�ง เป้้าหมายหลัักไปที่่�การแก้้ปััญหาความยากจน ความแตกต่างกันของนิยามและเป้าหมาย ทำ�ำให้มีความจำ�ำเป็น ต้องมีการถกเถียงแลกเปลี่ยนกันในเชิงความคิดระหว่างภาคส่วนต่างๆ ให้มากขึ้ น เพื่อให้มีกรอบนิยามความหมายของระบบสวัสดิการ มีการ แลกเปลี่่ย� นเกี่่ย� วกัับเป้้าหมายและแง่่มุุมที่่ค� วรได้้รัับการผลัักดัันว่่าควรเป็็น เช่่นไร การแลกเปลี่่�ยนไม่่จำเป็็นต้้องนำไปสู่่�การมีีความคิิดที่่�เหมืือนกััน ทั้้�งหมด เพีียงแต่่ควรให้้มีีกระบวนทััศน์์ทางนโยบาย(policy paradigm) ที่่�ใกล้้เคีียงกัันมากขึ้้�น และสร้้างพื้้�นที่่�การพััฒนาความคิิดและกลไกที่่�จะ ช่่วยจััดลำดัับความต้้องการของสัังคมไทยด้้านสวััสดิิการต่่อไป นอกจากนี้้� การแลกเปลี่่�ยนควรขยายไปถึึงแนวคิิดพื้้�นฐานที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับระบบ สวััสดิิการ เช่่น แนวคิิดที่่�แตกต่่างกัันในเรื่่�องบทบาทและเป้้าหมายของ รััฐไทย เพื่่�อช่่วยทำความเข้้าใจว่่าจุุดยืืนของแต่่ละฝ่่ายที่่�เกี่่�ยวข้้องที่่� แตกต่่างกัันออกไปนั้้�นอาจเป็็นเพราะรากฐานทางความคิิดที่่�แตกต่่างกััน เช่่น ภาพของความยุุติิธรรมในสัังคมที่่�ไม่่เหมืือนกััน หรืือการให้้น้้ำหนััก กัับเป้้าหมายของรััฐที่่�แตกต่่างกััน การสร้างพื้ นที่การแลกเปลี่ยนเพื่อหาหลักการและแนวคิดที่จะ เป็นฐานในการผลักดันระบบสวัสดิการไทย ยังควรมาพร้อมกับความเข้าใจ ในสองประเด็น ประเด็นแรก แนวคิดและหลักการที่ปรากฏอยู่ในสังคมไทย นั้ นมีความลื่ นไหลและเปลี่ยนแปลงได้เสมอ โดยเฉพาะในด้านที่เกี่ยวข้อง กับระบบสวัสดิการ แนวคิดเรื่องบทบาทของรัฐในด้านสวัสดิการที่เคย แพร่หลายมาก่อน เช่น รัฐทำ�ำหน้าที่เชิงสังคมสงเคราะห์ให้กับประชาชน ปัจจุบันเริ่ มผ่อนคลายบทบาทในสังคมไทย ในขณะที่สังคมไทยมองว่า Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 35

สวัสดิการเป็นสิทธิของประชาชนที่รัฐจะต้องปกป้องและส่งเสริมมากขึ้น การสร้างพื้ นที่แลกเปลี่ยนทางความคิดจึงมิจำ�ำเป็นต้องลงเอยด้วยความ แตกต่างเสมอไป แต่เป็นพื้ นที่ที่ จะสร้างพลวัตให้กับการเปลี่ยนแปลงทาง ความคิดและการสร้างฉันทมติใหม่ๆ ประเด็็นที่่�สอง แม้้ว่่าการแลกเปลี่่�ยนควรจะเปิิดพื้้�นที่่�ให้้กัับความ แตกต่่างทางความคิิด แต่่ก็็ควรมีีหลัักการพื้้น� ฐานกว้้างๆ เกี่่ย� วกัับเงื่่อ� นไข ที่่�ระบบสวััสดิิการควรจะต้้องมีี เช่่น บทเรีียนจากพััฒนาการของระบบ สวััสดิิการในนานาประเทศแสดงให้้เห็็นแล้้วว่่า รััฐเป็็นส่่วนประกอบที่่ส� ำคััญ ของระบบสวััสดิิการและการผลัักดัันรััฐสวััสดิิการให้้ก้้าวหน้้า เช่่น รััฐควรมีี ความเป็็นรััฐสมััยใหม่่ สัังคมมีีความเป็็นประชาธิิปไตยที่่เ� ปิิดกว้้างให้้กัับการ ขัับเคลื่่�อนทางสัังคมของกลุ่่�มและชนชั้้�นต่่างๆ นอกจากนี้้� การขัับเคลื่่�อน เพื่่�อเปิิดพื้้�นที่่�ทางความคิิดให้้กัับการผลัักดัันระบบสวััสดิิการ ควรรวมไป ถึึงการสร้้างความตระหนัักรู้้ถ� ึึงแนวคิิดและทััศนคติิในสัังคมที่่เ� ป็็นอุุปสรรค ต่่อการมีีระบบสวััสดิิการที่่ด� ีี ตััวอย่่างเช่่น ทััศนคติิที่่ไ� ม่่เหมาะสมต่่อกลุ่่�มคน ชนชั้้�นรากหญ้้า หรืือทััศนคติิที่่�เมิินเฉยกัับปััญหาความเหลื่่�อมล้้ำ ช่องว่างทางความรู้ในการผลักดันระบบสวัสดิการไทย การจะผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทยให้้ก้้าวหน้้า ยัังต้้องการความรู้้แ� ล้้วเสริิมกัับการวางหลัักการร่่วมกัันและการตััดสิินใจทาง นโยบายเพื่่�ออุุดช่่องว่่าง ในการแสวงหาหลัักการและเป้้าหมายให้้กัับการ ผลัักดัันระบบสวััสดิิการไทย ความรู้้�ที่่�จะช่่วยได้้ก็็คืือความเข้้าใจถึึงความ เป็็นไปได้้ที่่�หลากหลายของเส้้นทางระบบและรััฐสวััสดิิการ และสะท้้อน บทเรีียนจากประเทศอื่่น� ๆ ในด้้านการสร้้างและการพััฒนาระบบ การเรีียนรู้้� จากประสบการณ์์ของประเทศที่่�บรรลุุผลด้้านสวััสดิิการเพื่่�อตอบสนอง เป้้าหมายต่่างๆ ว่่าได้้ออกแบบระบบและผสมผสานนโยบายต่่างๆ เช่่นไร ไม่่ว่่าจะเป็็นสวััสดิิการแบบสมทบ แบบถ้้วนหน้้า และแบบเจาะจง 36 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

นอกจากนี้ ช่องว่างทางความรู้ที่ จะช่วยสนับสนุนการออกแบบ นโยบายสวัสดิการของประเทศไทยยังประกอบด้วยความรู้เกี่ยวกับ สถานการณ์และความรู้เกี่ยวกับกลุ่มเปราะบาง ในด้านความรู้เกี่ยวกับ สถานการณ์ที่ สำำ� คัญกับระบบสวัสดิการ ประเทศไทยยังขาดความรู้เกี่ยวกับ นััยของการเปลี่่ย� นแปลง เช่่น การเปลี่่ย� นแปลงทางเทคโนโลยีี การเปลี่่ย� น แปลงโครงสร้้างประชากร การเปลี่่�ยนแปลงโครงสร้้างเศรษฐกิิจ ซึ่่�งมีีผล ต่่อการออกแบบนโยบายด้้านสวััสดิิการ ตััวอย่่างเช่่น การเปลี่่�ยนแปลง ทางเทคโนโลยีีและโครงสร้้างเศรษฐกิิจที่่�เกิิดขึ้้�นในปััจจุุบัันอาจส่่งผลให้้ ภาคเศรษฐกิิจไม่่เป็็นทางการไม่่ได้้ลดขนาดลงตามที่่�คาดการณ์์ การมีี ข้้อมููลที่่�จะช่่วยระบุุทิิศทางการเปลี่่�ยนแปลงดัังกล่่าวได้้ชััดเจน จะทำให้้ การออกแบบระบบสวััสดิิการต้้องปรัับทิิศทางตามไป(สมชััย, 2565) สุดท้าย การทำ�ำความเข้าใจกลุ่มเปราะบางต่างๆ ให้ชัดเจนยิ่งขึ้ น จะช่วยในการออกแบบสวัสดิการแบบเฉพาะกลุ่มให้แก้ปัญหาได้ตรงจุด ตัวอย่างเช่น ปัจจุบันประเทศไทยยังขาดความรู้เกี่ยวกับสภาพการทำำ� งาน ของกลุ่มแรงงานนอกระบบ ทำำ� ให้การปรับปรุงระบบประกันสังคมให้ขยาย ไปสู่แรงงานกลุ่มดังกล่าวยังไม่ประสบผลสำำ� เร็จ ในขณะที่สำำ� หรับกลุ่มเด็ก และเยาวชน ประเทศไทยก็ยังขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับเด็กที่ยากจน และต้องออกจากระบบการศึกษาก่อนเวลาอันควร ทำ�ำให้ยังไม่ได้มีการนำ�ำ นโยบายสวัสดิการมาใช้แก้ปัญหาดังกล่าว(สมชัย, 2565) 2.5 แนวทางการผลักดันนโยบายเพื่อลดช่องว่างทางนโยบาย ระบบ และความรู้ จากช่องว่างที่ได้รับการสำำ� รวจทั้งในทางนโยบายและในเชิงระบบ การพูดคุยในชุมชนนโยบายเพื่อการผลักดันระบบสวัสดิการไทยมีการ แลกเปลี่ยนถึงข้อเสนอสำ�ำคัญที่ จะช่วยในการอุดช่องว่าง โดยมีการกล่าว ถึงข้อเสนอดังต่อไปนี้ Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 37

ข้อเสนอในการอุดช่องว่างทางนโยบาย • ในกรณีีสวััสดิิการเด็็กเล็็ก ข้้อเสนอที่่�สำคััญคืือการเร่่งปรัับปรุุง นโยบายเงิินอุุดหนุุนเด็็กเล็็ก โดยเสนอให้้ปรัับนโยบายดัังกล่่าว เป็็นสวััสดิิการแบบถ้้วนหน้้า เพื่่�อขยายให้้สวััสดิิการครอบคลุุม และเพื่่อ� ไม่่ให้้เกิิดการตกหล่่นจากความผิิดพลาดในการคััดกรอง เด็็กที่่ม� าจากครััวเรืือนยากจน ทั้้ง� นี้้� การขยายเงิินอุุดหนุุนเด็็กเล็็ก ให้้เป็็นแบบถ้้วนหน้้าควรเกิิดพร้้อมกัับการเพิ่่�มความเพีียงพอ ของขนาดสวััสดิิการ โดยควรขยัับเพิ่่�มอย่่างน้้อยจาก 600 บาท ให้้อยู่่�ในอััตราที่่�มากกว่่า 1,000 บาทต่่อเดืือน และควรเชื่่�อมโยง สวััสดิิการดัังกล่่าวกัับผู้้ท� ี่่ไ� ด้้รัับเงิินอุุดหนุุนการเลี้้ย� งดููเด็็กเล็็กจาก ระบบประกัันสัังคม โดยสามารถลดหลั่่�นขนาดสวััสดิิการที่่�กลุ่่�ม ดัังกล่่าวได้้รัับในกรณีีที่่�ผู้้�รัับสวััสดิิการอยู่่�ในระบบประกัันสัังคม ด้้วย(เช่่น หากได้้รัับเงิินอุุดหนุุนการเลี้้�ยงดููบุุตรจากประกััน สัังคม 1,000 บาท อาจลดหลั่่น� สวััสดิิการเงิินอุุดหนุุนเด็็กเล็็กแบบ ถ้้วนหน้้าที่่จ� ะได้้รัับเหลืือ 400–600 บาท) เพื่่อ� ให้้การใช้้ทรััพยากร มีีประสิิทธิิภาพในการช่่วยเหลืือกลุ่่�มที่่�ยากจนมากขึ้้�น • ข้้อเสนอที่่�สำคััญอีีกประการสำหรัับกรณีีของเด็็กเล็็ก คืือการ พัฒนาศูนย์เลี้ยงดูเด็กเล็กให้มีประสิทธิภาพและมีจำำ� นวนมากขึ้น โดยต้องมุ่งไปที่การช่วยรองรับเด็กที่พ่อและแม่ต่างต้องทำ�ำงาน โดยขยายอายุการรับเลี้ยงเด็กตั้งแต่ 6 เดือนถึง 3 ปี พร้อม ยืดหยุ่นเวลาเปิดปิดของศูนย์เล้ียงเด็กให้สอดคล้องกับเวลาของ คนทำ�ำงาน • สำหรัับสวััสดิิการผู้้�สููงอายุุ ความท้้าทายสำคััญอยู่่�ที่่�การขยัับเบี้้�ย ยัังชีีพผู้้�สููงอายุุให้้เกิิดความเพีียงพอมากขึ้้�น ข้้อเสนอที่่�ได้้รัับ การกล่่าวถึึงมากในการบรรลุุเป้้าหมายดัังกล่่าวคืือการปรัับปรุุง เบี้้�ยยัังชีีพผู้้�สููงอายุุให้้เป็็นบำนาญพื้้�นฐานที่่�จะช่่วยสนัับสนุุน ความมั่่�นคงทางรายได้้ให้้กัับผู้้�สููงอายุุส่่วนใหญ่่ โดยควรต้้องมีี 38 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

การปรัับเพิ่่�มอััตราให้้เหมาะสมมากขึ้้�น จากเดิิมที่่� 600 บาท ซึ่่�งไม่่เพีียงพอ • อย่่างไรก็็ดีี การปรัับเบี้้�ยยัังชีีพผู้้�สููงอายุุจำเป็็นต้้องเกิิดขึ้้�น พร้้อมกัับการปรัับปรุุงระบบบำนาญจากการสมทบกองทุุน ประกัันสัังคม โดยปััจจุุบัันระบบดัังกล่่าวมีีปััญหาอยู่่�ที่่�การมีี เพดานการสมทบต่่ำ และมีีจำนวนสมาชิิกไม่่มาก โดยเฉพาะใน ส่่วนของแรงงานในภาคเศรษฐกิิจไม่่เป็็นทางการ จำเป็็นต้้องมีี การเพิ่่�มเพดานการสมทบและปรัับแรงจููงใจให้้แรงงานเข้้าร่่วม ระบบมากขึ้้�น ทั้้�งนี้้� ในภาพรวม การเพิ่่�มเบี้้�ยยัังชีีพผู้้�สููงอายุุ เป็็นบำนาญพื้้�นฐานควรออกแบบให้้เชื่่�อมโยงกัับระบบประกััน สัังคม โดยสามารถใช้้บำนาญพื้้�นฐานเป็็นกลไกสนัับสนุุนหลััก ให้้กลุ่่�มที่่ไ� ม่่ได้้รัับบำนาญหรืือได้้รัับไม่่เพีียงพอจากระบบประกััน สัังคม ในขณะที่่เ� มื่่อ� ผู้้ส� ููงอายุุได้้รัับบำนาญจากระบบประกัันสัังคม มากเพีียงพอแล้้ว ก็็จะได้้รัับบำนาญพื้้�นฐานลดลง • ทั้้�งนี้้� การผลัักดัันพััฒนาระบบสวััสดิิการผู้้�สููงอายุุและสวััสดิิการ สำ�ำหรับเด็กยังมีข้อควรคำ�ำนึงเพิ่ มเติมในเรื่องความจำ�ำเป็นในการ หาช่องทางเพิ่ มรายได้ให้กับรัฐเพื่อเป็นงบประมาณรองรับ และ ข้อควรคำ�ำนึงอื่ นๆ เช่น ประเด็นความยุติธรรมข้ามรุ่น โดยหาก ใช้งบประมาณในระบบสวัสดิการผู้ สูงอายุมาก คนอายุน้อยหรือ คนรุ่นถัดๆ ไปจะเป็นผู้รับภาระหนี้ สาธารณะหรือภาษีที่ สูงขึ้ น • ข้้อเสนอในส่่วนของสวััสดิิการสำหรัับวััยแรงงาน เชื่่�อมโยงกัับ ข้้อเสนอในการปรัับระบบประกัันสัังคมเพื่่�อเพิ่่�มสิิทธิิประโยชน์์ และดึึงดููดแรงงานเข้้าสู่่�ระบบให้้ได้้มากขึ้้�น ความท้้าทายของ การปรัับปรุุงกลไกของระบบประกัันสัังคมมีีทั้้�งการปรัับนิิยาม ทางกฎหมายของแรงงานให้้เอื้้�อต่่อการทำงานในรููปแบบใหม่่ เช่่น การทำงานผ่่านดิิจิิทััลแพลตฟอร์์ม ซึ่่�งปััจจุุบัันยัังมีีฐานะ ที่่�ไม่่ชััดเจนว่่าเป็็นแรงงานนอกระบบหรืือไม่่ การปรัับนิิยาม Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 39

จะเป็็นจุุดเริ่่�มสำคััญในการเพิ่่�มความยืืดหยุ่่�นให้้กัับกลไกประกััน สัังคมในการครอบคลุุมแรงงานในลัักษณะดัังกล่่าว นอกจากนี้้� สำหรัับแรงงานนอกระบบในรููปแบบเดิิม ระบบประกัันสัังคม ก็็ควรสร้้างเงื่่�อนไขที่่�ช่่วยเพิ่่�มและคงการเป็็นส่่วนหนึ่่�งของการ เป็็นสมาชิิก เช่่น ลดความยุ่่�งยากในการสมทบกองทุุน หรืืออาจ มองไปที่่�แนวทางอย่่างการบัังคัับสถานะการเป็็นสมาชิิก แทนที่่� จะเป็็นการให้้เป็็นสมาชิิกโดยสมััครใจ และการอุุดหนุุนกลุ่่�ม รายได้้น้้อยให้้เป็็นส่่วนหนึ่่�งของกลไกประกัันสัังคม ข้อเสนอในการอุดช่องว่างเชิงระบบ • ในเชิิงระบบ ข้้อเสนอแรกที่่�สำคััญคืือการปรัับระบบราชการให้้มีี ศัักยภาพในการผลัักดัันการเปลี่่ย� นแปลงเชิิงนโยบายเพื่่อ� พััฒนา ระบบสวััสดิิการ การปรัับปรุุงนี้้�เกิิดขึ้้�นได้้ในระดัับหน่่วยงาน ซึ่่�งควรจะต้้องมีีกระทรวงหรืือหน่่วยงานรััฐแห่่งใดแห่่งหนึ่่�ง รัับผิิดชอบในฐานะเจ้้าภาพดููแลระบบสวััสดิิการในภาพรวม หน้้าที่่�นี้้�ควรครอบคลุุมถึึงการวิิเคราะห์์เชิิงยุุทธศาสตร์์ในด้้าน แนวทางการพััฒนาระบบในภาพรวม และการดำเนิินงานด้้าน การสร้้างฐานข้้อมููลด้้านระบบสวััสดิิการที่่�เชื่่�อมโยงข้้อมููลจาก หลายหน่่วยงานเข้้าด้้วยกััน รวมไปถึึงการใช้้ข้้อมููลดัังกล่่าว ในการวิิเคราะห์์ข้้อเสนอทางนโยบาย • อีีกข้้อเสนอสำหรัับในส่่วนของกลไกราชการ คืือการสร้้างกลไก ในการผลักดันการเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นข้ามกระทรวง โดยกลไก ดังกล่าวอาจจำ�ำเป็นต้องมีลักษณะของคณะกรรมการที่มีตัวแทน จากหลายกระทรวงเข้าร่วม และมีผู้ นำ�ำทางการเมืองที่ มีอำ�ำนาจ สั่่ง� การข้้ามกระทรวงได้้ เช่่น นายกรััฐมนตรีีหรืือรองนายกรััฐมนตรีี เป็็นประธาน ทั้้�งนี้้� คณะกรรมการดัังกล่่าวควรมีีบทบาทหน้้าที่่� ที่่ช� ััดเจนในการรัับผิิดชอบการพััฒนาระบบสวััสดิิการของประเทศ 40 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ข้อเสนอในการอุดช่องว่างทางความรู้ • ข้้อเสนอที่่�สำคััญที่่�สุุดในการอุุดช่่องว่่างทางหลัักการก็็คืือการ สร้างพื้ นที่ในการแลกเปลี่ยนเกี่ยวกับนิยามและเป้าหมายของ ระบบสวัสดิการไทย โดยพื้ นที่ดังกล่าวควรให้ผู้ มีส่วนเกี่ยวข้อง ทุกฝ่ายมีโอกาสได้แลกเปลี่ยนความคิดเห็นของตนเอง รวมไปถึง มีการสะท้อนถึงฐานคิดที่เป็นเบื้องหลังของมุมมองและเป้าหมาย ที่แตกต่าง การแลกเปลี่ยนที่ นำำ� ไปสู่กระบวนทัศน์ทางนโยบายที่ มี ร่วมกันและมองเห็นถึงความหมายของระบบสวัสดิการในทิศทาง เดียวกัน จะเป็นกลไกที่ สำ�ำคัญยิ่งในการผลักดัน • นอกจากการสร้้างพื้้�นที่่�แลกเปลี่่�ยน การสร้้างการตระหนัักรู้้� ถึึงสภาพพื้้�นฐานที่่�จำเป็็นของการพััฒนาระบบสวััสดิิการ เช่่น บทบาทและความจำเป็็นของรััฐสมััยใหม่่ รวมไปถึึงการมุ่่�งส่่งเสริิม ทััศนคติิที่่�เอื้้�อต่่อการพััฒนาระบบ เช่่น การมีีทััศนคติิในเชิิงบวก ต่่อสิิทธิิการได้้รัับสวััสดิิการของชนชั้้�นล่่าง และการเล็็งเห็็นถึึง ปััญหาของความเหลื่่อ� มล้้ำ เป็็นอีีกกระบวนการหนึ่่ง� ที่่ค� วรเกิิดขึ้้น� ประกอบกัันไป • ในด้้านของการพััฒนาองค์์ความรู้้� การผลัักดัันระบบสวััสดิิการไทย ควรเกิิดขึ้้�นพร้้อมๆ กัับการเพิ่่�มเติิมความรู้้�ในหลายแง่่มุุม เช่่น การมีีความรู้้�เกี่่�ยวกัับบทเรีียนจากประสบการณ์์การผลัักดััน ระบบสวัสดิการจากต่างประเทศ เพื่อให้มองเห็นเส้นทางที่เป็น ไปได้และสร้างบทเรียนให้กับระบบสวัสดิการไทย รวมทั้งความรู้ ที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์ของประเทศไทย ซึ่งจะช่วยในการ ออกแบบนโยบายสวัสดิการให้มีความเหมาะสม ไม่ว่าจะเป็นการ เข้าใจถึงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงในระดับโครงสร้าง เศรษฐกิจและสังคม การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี และการ เข้าใจสภาพปัญหาปัจจุบันของกลุ่มเปราะบางในประเทศ Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 41

3 เงื่่อ� นไขทางเศรษฐกิิจ ในการผลัักดัันระบบ สวััสดิิการไทย

สำหรัับการผลัักดัันระบบสวััสดิิการของประเทศไทย การสร้้าง เงื่่�อนไขทางเศรษฐกิิจให้้เอื้้�อต่่อการเปลี่่�ยนแปลงเป็็นปััจจััยที่่�มีีบทบาท สำคััญยิ่่�ง งานชิ้้�นนี้้�เลืือกสองเงื่่�อนไขทางเศรษฐกิิจในการผลัักดัันระบบ สวััสดิิการไทยมาสำรวจ ได้้แก่่ หนึ่่�ง แง่่มุุมด้้านการคลััง โดยคำถาม ที่่�เกี่่�ยวข้้องคืือประเทศไทยจะปรัับปรุุงระบบการคลัังของประเทศให้้มีี ทรััพยากรทางการเงิินมาสนัับสนุุนการใช้้จ่่ายด้้านสวััสดิิการได้้อย่่างไร และแง่่มุุมที่่�สองคืือด้้านโครงสร้้างทางเศรษฐกิิจ จากการที่่�ประเทศไทยมีี ขนาดของเศรษฐกิิจไม่่เป็็นทางการขนาดใหญ่่ คำถามสำคััญที่่�เกี่่�ยวข้้อง ก็็คืือประเทศไทยควรจะมีีแนวทางในการจััดการภาคเศรษฐกิิจไม่่เป็็น ทางการอย่่างไร รวมถึึงการจััดสวััสดิิการเพื่่อ� รัับมืือกัับคุุณลัักษณะดัังกล่่าว 3.1 ความท้าทายทางการคลังในการผลักดันระบบสวัสดิการ ความท้าทายทางการคลังของประเทศไทยในส่วนที่เกี่ยวข้อง กับระบบสวัสดิการนั้ นเชื่อมโยงกับสถานะด้านรายจ่ายและด้านรายรับ ของประเทศไทย ในด้านรายจ่าย ปัจจุบันประเทศไทยยังมีรายจ่ายด้าน สวัสดิการในระดับที่ไม่สูง เมื่อวัดจากรายจ่ายด้านความคุ้มครองทางสังคม โดยในปี 2016 ข้อมูลจาก ILO ระบุว่าประเทศไทยมีรายจ่ายอยู่ที่ร้อยละ 5.9 ของจีดีพี โดยเป็นรายจ่ายทางด้านสุขภาพร้อยละ 3 ของจีดีพี และ ด้านอื่ นๆ ที่เกี่ยวข้องกับความคุ้ มครองทางสังคมอีกร้อยละ 2.9(ILO, 2024) เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก จะพบว่าอัตรา รายจ่ายด้านความคุ้ มครองทางสังคมที่ไม่นับรวมด้านสุขภาพโดยเฉลี่ย ของภูมิภาคอยู่ที่ร้อยละ 7.5 ของจีดีพี ขณะที่ไทยมีรายจ่ายด้านนี้เพียง ร้อยละ 2.9 และเมื่อเทียบกับประเทศที่ มีจีดีพีต่อหัวใกล้เคียงกันอย่าง ประเทศจีนที่ มีรายจ่ายด้านความคุ้มครองทางสังคมที่ร้อยละ 7.2 ของจีดีพี หรือประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างมาเลเซียก็มีรายจ่าย ส่วนนี้อยู่ที่ร้อยละ 4.2 ซึ่งมากกว่าไทยเช่นกัน Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 43

ตารางที่ 4: ข้อมูลรายจ่ายด้านสวัสดิการ ที่ไม่รวมรายจ่ายด้านสุขภาพ ต่อจีดีพี ทวีีป/กลุ่่�ม ประเทศ/ ประเทศ แอฟริกา อเมริกา รัฐอาหรับ เอเชียและ แปซิฟิก ยุุโรปและ เอเชีียกลาง GCC MENA ทุุกประเทศ ไทย จีน มาเลเซีย ค่่าใช้้จ่่ายสำหรัับ ระบบคุ้้�มครอง ทางสัังคม ทั้้�งหมด(ไม่่รวม ด้้านสุุขภาพ) ค่่าใช้้จ่่ายสำหรัับระบบคุ้้�มครองทาง สัังคม แยกประเภทตามช่่วงอายุุ วััยเด็็ก วััยแรงงาน วััยชรา ค่่าใช้้จ่่ายสำหรัับระบบ สาธารณสุุข(จากข้้อมููล GGHE-D ของ WHO) 3.8 0.4 1.1 2.2 2.0 16.6 0.7 2.6 6.6 7.6 4.6 0.1 1.4 3.8 3.2 7.5 1.1 1.7 5.1 4.0 17.4 1.5 7.7 10.7 6.7 4.1 0.0 1.4 3.3 3.3 6.2 0.1 1.4 4.7 3.1 12.9 1.1 3.6 7.0 5.8 3.0 0.0 1.5 1.5 2.9 7.2 2.2 1.2 5.0 2.9 4.2 5.3 0.6 5.0 2.0 หมายเหตุุ: GGC คืือ ประเทศกลุ่่�มความร่่วมมืือแห่่งอ่่าวอาหรัับ และ MENA คืือ ภููมิิภาค แอฟริิกาเหนืือ และแอฟริิกาตะวัันตกกลาง ที่่�มา: ILO World Social Protection Data Dashboards 44 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ทั้้ง� นี้้� หากมองไปที่่ก� ารใช้้จ่่ายสวััสดิิการในลัักษณะการช่่วยเหลืือ ทางสัังคม(social assistance) จากรายงานของ World Bank(2023) พบว่่าประเทศไทยมีีรายจ่่ายในลัักษณะดัังกล่่าวเพีียงแค่่ร้้อยละ 0.8 ของ จีีดีีพีี(ดููภาพที่่� 2) ซึ่่�งอยู่่�ในระดัับต่่ำเมื่่�อเทีียบกัับอััตราเฉลี่่�ยของกลุ่่�ม ประเทศเอเชีียตะวัันออกและเอเชีียแปซิิฟิิก(ร้้อยละ 1.1) และต่่ำกว่่า ประเทศระดัับรายได้้ปานกลางค่่อนต่่ำ(lower middle income)(ร้้อยละ 1.4) และรายได้้ปานกลางค่่อนสููง(ร้้อยละ 1.6) ซึ่่�งเป็็นระดัับรายได้้ของ ประเทศไทย การที่่�ระดัับรายจ่่ายด้้านนี้้�ของไทยต่่ำกว่่าในระดัับสากล สะท้้อนว่่าประเทศไทยสามารถเพิ่่ม� รายจ่่ายที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับสวััสดิิการได้้อีีก ทั้้�งนี้้� เมื่่�อสำรวจรายละเอีียดของรายจ่่ายความช่่วยเหลืือทาง สัังคมของประเทศไทย พบว่่ามากกว่่าครึ่่�งหนึ่่�ง(ร้้อยละ 51.5) เป็็นส่่วน ของเบี้้�ยยัังชีีพผู้้�สููงอายุุ ในขณะที่่�ร้้อยละ 21.2 เป็็นส่่วนของโครงการ เรีียนฟรีี 15 ปีี และบััตรสวััสดิิการแห่่งรััฐร้้อยละ 19.8 โดยในส่่วนอื่่�นๆ ประกอบด้้วย โครงการอาหารกลางวัันนัักเรีียน โครงการบ้้านมั่่�นคง และ เงิินอุุดหนุุนสำหรัับผู้้�ป่่วยเอดส์์/เอชไอวีี ที่่�น่่าสนใจคืือสััดส่่วนของเงิิน อุุดหนุุนเด็็กแรกเกิิดอยู่่�ที่่�เพีียงร้้อยละ 2(ดููภาพที่่� 3) ศักยภาพในการเพิ่ มรายจ่ายด้านสวัสดิการของประเทศไทยถูก จำำ� กัดไว้ด้วยโครงสร้างรายจ่ายของประเทศในปัจจุบัน ซึ่งสัดส่วนรายจ่าย กว่าร้อยละ 70 เป็นรายจ่ายประจำ�ำ เช่น เงินเดือนของข้าราชการ และยัง มีการกำ�ำหนดกรอบของงบลงทุนที่ต้องอยู่ที่ร้อยละ 1. 2 6 0 ของงบประมาณ รายจ่ายทั้งหมดไว้ในพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ มาตรา 20 ทำ�ำให้เหลืองบประมาณไปทำ�ำอย่างอื่ นได้น้อย โดยรายจ่ายด้านการ ลงทุนยังไม่นับรวมการลงทุนในมนุษย์ ทำ�ำให้ไม่สามารถดึงงบลงทุนมา สนับสนุนงบรายจ่ายด้านสวัสดิการได้ อีีกด้้านหนึ่่�งของความท้้าทายทางการคลัังคืือด้้านรายได้้ รายได้้ หลัักของรััฐในการใช้้จ่่ายกัับนโยบายสวััสดิิการมาจากภาษีี แต่่การจะเพิ่่ม� รายได้้จากภาษีีไม่่ใช่่เรื่่�องง่่าย ปััจจุุบัันการเพิ่่�มรายได้้ภาษีีเพื่่�อมารองรัับ Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 45

ภาพที่่� 2: ข้้อมููลด้้านรายจ่่ายในลัักษณะการช่่วยเหลืือทางสัังคม และประกัันสัังคมต่่อจีีดีีพีีของประเทศไทย รายจ่่ายด้้านความคุ้้�มครองทางสัังคม(social protection) ร้้อยละต่่อจีีดีีพีี ปีี 2010 และ 2018 3.5 3.0 2.5 2.0 2.54 1.5 2.25 1.0 0.5 0.49 0.0 2010 ด้้านความช่่วยเหลืือทางสัังคม 0.77 S (s A ocial assistance) S กา I รประกัันสัังคม (social insurance) 2018 รายจ่่ายด้้านความช่่วยเหลืือทางสัังคมต่่อจีีดีีพีี 1.4 1.1 0.8 ประเทศไ ทย แปซิิฟิิกตะประเทศเอ วัันออกเชีีย middleประเทศ l in comower e middleประเทศ u i ncomepper THA EAP LMIC UMIC หมายเหตุุ: ข้้อมููลปีี 2018 เป็็นปีีล่่าสุุดที่่�ข้้อมููลด้้านรายจ่่ายความคุ้้�มครองทางสัังคมของ ประเทศไทยมีีการแยกประเภทกััน ข้้อมููลในปีี 2019 ของรััฐบาลไทยแสดงให้้เห็็นว่่ามีี รายจ่่ายรวมด้้านความคุ้้ม� ครองทางสัังคมอยู่่�ที่่ร�้้อยละ 3.1 ต่่อจีีดีีพีี สะท้้อนให้้เห็็นว่่ามีีการลดลง จากปีี 2018 การคำนวนค่่าเฉลี่่�ยของภููมิิภาคเป็็นการเฉลี่่�ยแบบพื้้�นฐาน ข้้อมููลของเอเชีีย แปซิิฟิิกตะวัันออก ประเทศ lower middle income และประเทศ upper middle income เฉลี่่�ยจากข้้อมููลปีีล่่าสุุดที่่�เข้้าถึึงได้้ ที่่�มา: World Bank(2023) 46 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ภาพที่่� 3: ข้้อมููลส่่วนประกอบของรายจ่่าย ด้้านความช่่วยเหลืือทางสัังคมของไทยปีี 2561(ร้้อยละ) 2 21 3 21 51 20 เบี้ยยังชีพผู้ สูงอายุ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ โครงการเรียนฟรี 15 ปี กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด กองทุนสวัสดิการชุมชน ลดความเหลื่อมล้�้ำำ อื่ นๆ ที่่�มา: World Bank(2023) Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 47

รายจ่่ายด้้านสวััสดิิการทำได้้หลายช่่องทาง เช่่น การขึ้้�นภาษีีมููลค่่าเพิ่่�ม (value-added tax- VAT) ที่่�ปััจจุุบัันประเทศไทยเก็็บที่่�ร้้อยละ 7 ซึ่่�งเป็็น อัตราที่ต่�่ำำเมื่อเทียบกับสากล การวิเคราะห์พบว่าหากมีการปรับจาก ร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 10 โดยสมมติให้ผลักภาระทั้งหมดไปยังผู้บริโภค ต้นทุนสินค้าทุกชนิดจะเพิ่ มขึ้ นอีกร้อยละ 2.8(ภาวิน, 2566) โดยหากจะ ปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ มก็อาจจะไม่เก็บภาษีในกลุ่มสินค้าจำ�ำเป็น เพื่อที่จะ ช่วยเหลือผู้ มีรายได้น้อย อย่างไรก็ตาม ภาษีมูลค่าเพิ่ มเป็นภาษีที่ มีอัตรา ถดถอย และแนวทางเช่นนี้ก็อาจจะต้องเผชิญกับแรงต้านจากประชาชน ในส่่วนของภาษีีเงิินได้้นิิติิบุุคคลอาจจะมีีช่่องว่่างที่่�น้้อยกว่่า เนื่่�องจากเป็็นภาษีีที่่�มีีการแข่่งขัันกัันระหว่่างประเทศ การขึ้้�นภาษีีเงิินได้้ นิิติิบุุคคลจึึงอาจจะทำได้้ยาก แต่่ประเทศไทยก็็ยัังมีีช่่องว่่างในการขยัับ ภาษีีเงิินได้้นิิติิบุุคคล โดยการพยายามดึึงดููดกลุ่่�มธุุรกิิจขนาดกลางและ ขนาดย่่อยที่่�อยู่่�ในระบบภาษีีจำนวนน้้อยให้้เข้้าสู่่�ระบบภาษีี เพื่่�อขยาย ฐานภาษีีให้้กว้้างขึ้้�น ในส่่วนของภาษีีเงิินได้้บุุคคลธรรมดา ในปััจจุุบััน มีีสััดส่่วนเพีียงร้้อยละ 2 ของจีีดีีพีี(ภาวิิน, 2566) เนื่่�องจากประเทศไทย มีีขนาดเศรษฐกิิจนอกระบบที่่�ใหญ่่ มีีแรงงานจำนวนมากที่่�ยัังไม่่ได้้เข้้าสู่่� ระบบภาษีี จึึงมีีช่่องว่่างเช่่นเดีียวกัันกัับภาษีีเงิินได้้นิิติิบุุคคล การจะเก็็บ ภาษีีเงิินได้้บุุคคลธรรมดาให้้ได้้มากขึ้้�น จำเป็็นจะต้้องเพิ่่�มประสิิทธิิภาพ การจััดเก็็บ รวมไปถึึงต้้องจููงใจให้้คนเข้้าสู่่�ระบบภาษีีมากขึ้้�น สุุดท้้าย ทางเลืือกอีีกประการหนึ่่ง� ในการเพิ่่ม� รายได้้เพื่่อ� รองรัับการ ขยายตััวของระบบสวััสดิิการในกรณีีที่่�ประเทศยัังไม่่สามารถเพิ่่�มรายได้้ ได้้ในระยะสั้้�น คืือการกู้้�ยืืม ในปััจจุุบัันประเทศไทยมีีพระราชบััญญััติิ วิินััยการเงิินการคลัังของรััฐที่่�กำหนดเพดานของหนี้้�สาธารณะไว้้ที่่� ร้้อยละ 70 ขณะที่่�หนี้้�สาธารณะในปััจจุุบัันอยู่่�ที่่�ร้้อยละ 62.5 ทำให้้ยัังมีี ช่่องว่่างที่่�จะขยัับการก่่อหนี้้�ได้้ตามกฎหมาย โดยประเทศในกลุ่่�มรายได้้ เดีียวกัันกัับประเทศไทย(รายได้้ปานกลางค่่อนสููง- upper middle income) ก็็มีีค่่าเฉลี่่�ยหนี้้�สาธารณะที่่�สููงกว่่าไทย ดัังนั้้�นการกู้้�ยืืมโดยรััฐเพื่่�อนำเงิิน 48 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

มาใช้้ในอนาคตจึึงเป็็นช่่องทางหนึ่่�งที่่�สามารถทำได้้ โดยเฉพาะหาก รายจ่่ายด้้านสวััสดิิการจะนำไปสู่่�การเพิ่่�มการเติิบโตทางเศรษฐกิิจใน ระยะยาว(ภาวิิน, 2566) อย่างไรก็ตาม ควรคำ�ำนึงว่าแม้รัฐบาลจะทำ�ำการหารายได้เพิ่ ม หรือกู้ยืมเพิ่ ม แต่หากไม่ได้วางเป้าหมายให้ชัดเจน ก็มีแนวโน้มว่าจะ ไม่่ได้้นำเงิินส่่วนนี้้ไ� ปใช้้ในการขยายสวััสดิิการสัังคม การปรัับรายจ่่ายด้้าน สวััสดิิการและความคุ้้�มครองทางสัังคมให้้เป็็นเรื่่�องที่่�ได้้รัับความสำคััญ ก่่อนเรื่่�องอื่่�นจึึงเป็็นสิ่่�งที่่�ควรทำก่่อน 3.2 ความท้าทายในการจัดการกับภาคเศรษฐกิจไม่เป็น ทางการ ความท้้าทายด้้านเศรษฐกิิจที่่�สำคััญอีีกประการที่่�ส่่งผลต่่อการ พััฒนาระบบสวััสดิิการของไทย เชื่่�อมโยงกัับการที่่�ไทยมีีภาคเศรษฐกิิจ ไม่่เป็็นทางการขนาดใหญ่่ และมีีแรงงานที่่�อยู่่�นอกระบบเป็็นจำนวนมาก สภาพนี้้�ทำให้้แรงงานจำนวนมากไม่่ได้้เข้้าสู่่�ระบบประกัันสัังคม ทำให้้มีี รายได้้จากภาษีีเงิินได้้บุุคคลธรรมดาและนิิติิบุุคคลไม่่มากเท่่าที่่�ควร ดัังที่่�กล่่าวไว้้ข้้างต้้น ระบบสวััสดิิการไทยเผชิิญข้้อจำกััดหลาย ประการจากปััจจััยเหล่่านี้้� ระบบสวััสดิิการจากเงิินสมทบมีีแรงงาน เป็็นสมาชิิกน้้อย ส่่งผลต่่อศัักยภาพของระบบในการกระจายความเสี่่�ยง ในขณะที่่ก� ารมีีรายได้้จากภาษีีน้้อยกว่่าที่่ค� วรจะเป็็นก็็ส่่งผลต่่อไปถึึงการมีี ศัักยภาพที่่จ� ำกััดของรััฐในการขยายสวััสดิิการที่่ใ� ช้้เงิินภาษีี การมีีเศรษฐกิิจ ไม่่เป็็นทางการขนาดใหญ่่ยัังส่่งผลให้้ภาครััฐขาดข้้อมููลในการจััดการระบบ สวััสดิิการ เช่่น ขาดข้้อมููลเรื่่�องรายได้้ของประชาชน เนื่่�องจากประชาชน จำนวนมากไม่่ได้้แสดงข้้อมููลเงิินได้้กัับรััฐเพื่่�อเสีียภาษีี การขาดข้้อมููล ดังกล่าวทำ�ำให้การจัดสวัสดิการเพื่ออุดหนุนกลุ่มที่ มีรายได้น้อยหรือมี รายได้ไม่เพียงพอทำ�ำได้ยากตามไปด้วย Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 49

การมีีเศรษฐกิิจไม่่เป็็นทางการขนาดใหญ่่นั้้�นเชื่่�อมโยงกัับการที่่� แรงงานจำนวนมากไม่่มีีหลัักประกัันความเสี่่�ยงในการทำงานและการ สะสมเงิินไว้้เพื่่�อเป็็นบำนาญผ่่านกลไกประกัันสัังคม ภาครััฐจะมีีขอบเขต ของช่่องว่่างสวััสดิิการที่่�จะต้้องเข้้าไปช่่วยอุุดหนุุนผ่่านเงิินภาษีีในขนาด ที่่�ใหญ่่ และด้้วยรายได้้จากภาษีีที่่�จำกััด ทำให้้การจะอุุดช่่องว่่างดัังกล่่าว ทำได้้ยาก ทั้้�งนี้้� ภาครััฐอาจหัันไปสู่่�การใช้้สวััสดิิการแบบเจาะจงที่่�คนจน ด้้วยหวัังจะให้้การใช้้จ่่ายมีีประสิิทธิิภาพ แต่่ก็็อาจต้้องเผชิิญปััญหาอีีกมาก ในกระบวนการเจาะจงให้้ได้้ตรงกลุ่่�มเป้้าหมาย ในสถานการณ์ปัจจุบัน การเปลี่ยนแปลงสภาพการทำ�ำงานยัง ทำ�ำให้การนิยามแรงงานนอกระบบทำ�ำได้ยากขึ้ น จากแรงงานนอกระบบที่ เดิมในบริบทไทยมักหมายถึงกลุ่มเกษตรกรและกลุ่มแรงงานรับจ้างอิสระ ยังเกิดแรงงานในรูปแบบใหม่ เช่น แรงงานแบบฟรีแลนซ์และแรงงานท่ี ได้รับการจ้างงานผ่านแพลตฟอร์ม แรงงานเหล่านี้เพิ่ มจำ�ำนวนมากขึ้ น ด้วยบทบาทของเทคโนโลยี การกำำ� หนดนิยามของแรงงานนอกระบบด้วย วิธีการเดิม เช่น การดูที่ลักษณะของสัญญาจ้าง จึงมีแนวโน้มจะทำ�ำให้มี แรงงานอยู่ในฐานะแรงงานนอกระบบมากขึ้ น ความท้้าทายสำคััญที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับการมีีแรงงานนอกระบบขนาด ใหญ่่ของประเทศไทยในส่่วนแรกคืือการขยายขนาดของเศรษฐกิิจที่่�เป็็น ทางการ และการขยายความครอบคลุุมของระบบประกัันสัังคม สำหรัับ การขยายขนาดของเศรษฐกิิจที่่�เป็็นทางการ ความสำเร็็จขึ้้�นอยู่่�กัับ ความสามารถของรััฐในการจููงใจให้้วิิสาหกิิจ โดยเฉพาะที่่ม� ีีขนาดเล็็ก ยิินดีี เข้้าสู่่�ระบบมากขึ้้�น ภาครััฐจำเป็็นต้้องทำให้้ต้้นทุุนของการเข้้าสู่่�ระบบ นั้้�นต่่ำ และทำให้้การเป็็นส่่วนหนึ่่�งของระบบภาษีีและประกัันสัังคมเป็็น เรื่่�องง่่าย ในขณะที่่�การขยายความครอบคลุุมของระบบประกัันสัังคม จำเป็็นจะต้้องมีีการขยัับขยายแนวทางการนิิยามแรงงานที่่�อยู่่�ในฐานะ ลููกจ้้าง รวมไปถึึงการปรัับกรอบกฎหมายที่่ด� ููแลแรงงานให้้มีีความยืืดหยุ่่�น ตามลัักษณะการจ้้างงานสมััยใหม่่ นอกจากนี้้� ภาครััฐควรมองหาวิิธีีต่่างๆ 50 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ที่่�จะทำให้้มีีกองทุุนประกัันสัังคมในส่่วนที่่�จะช่่วยดููแลแรงงานนอกระบบ กลุ่่�มต่่างๆ เช่่น แรงงานแพลตฟอร์์ม เกษตรกร หรืือแรงงานจ้้างงานตนเอง (self-employed) โดยมีีรููปแบบของวิิธีีการที่่�ใช้้ในประเทศอื่่�นให้้เรีียนรู้้� ความท้้าทายอีีกประการคืือการปรัับระบบประกัันสัังคมให้้ส่่งมอบ สวััสดิิการได้้อย่่างเพีียงพอ ในกรณีีของประเทศไทย ความเพีียงพอยัังเป็็น ปััญหาอยู่่�มาก โดยเฉพาะสวััสดิิการสำหรัับผู้้ส� ููงอายุุที่่ข� นาดของสวััสดิิการ ที่่�ผู้้�สููงอายุุจะได้้รัับในวััยเกษีียณผ่่านโครงการต่่างๆ ยัังมีีขนาดที่่�จำกััด และกองทุุนที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับการสร้้างความมั่่�นคงทางรายได้้ให้้กัับผู้้�สููงอายุุ ของประเทศไทยอย่่างกองทุุนประกัันสัังคมและกองทุุนการออมแห่่งชาติิ ก็็มีีจำนวนสมาชิิกน้้อย และกองทุุนยัังกระจััดกระจายแยกจากกััน สภาพ ดัังกล่่าวลดทอนประสิิทธิิภาพของระบบในภาพรวม สร้้างความสัับสน ให้้กัับประชาชนว่่าจะประกัันความเสี่่ย� งของตนเองผ่่านช่่องทางใด จึึงควร ปรัับปรุุงกองทุุนต่่างๆ ข้้างต้้นให้้มีีการบููรณาการกััน นอกจากนี้้� ระบบ ประกัันสัังคมของประเทศไทยยัังมีีความจำเป็็นที่่�จะต้้องปรัับปรุุงให้้ระบบ ดึึงดููดแรงงานให้้เข้้าร่่วมมากขึ้้�น แม้้จะเป็็นแรงงานที่่�อยู่่�ในฐานะลููกจ้้าง ก็็ตาม การปรัับปรุุงสิิทธิิประโยชน์์จำเป็็นต้้องมีีการขยัับเพดานการสมทบ กองทุุน ซึ่่�งนำไปสู่่�ความท้้าทายในการได้้รัับความร่่วมมืือจากฝั่่�งนายจ้้าง ซึ่่�งต้้องมีีการสมทบกองทุุนเพิ่่�มขึ้้�น 3.3 แนวทางในการสร้างเงื่อนไขทางเศรษฐกิจให้เอื้อต่อการ พัฒนาระบบสวัสดิการไทย สำหรัับข้้อเสนอในการสร้้างเงื่่อ� นไขทางเศรษฐกิิจที่่จ� ะเอื้้อ� ต่่อการ พััฒนาระบบสวััสดิิการไทย แบ่่งได้้เป็็นข้้อเสนอที่่�เกี่่�ยวข้้องกัับการคลััง และการปรัับปรุุงระบบประกัันสัังคมและภาษีี Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 51

ด้านการคลัง • ประเทศไทยยัังคงมีีช่่องว่่างทางการคลัังที่่�สามารถขยัับไปใช้้ได้้ ไม่่ว่่าจะเป็็นการขยัับอััตราภาษีีมููลค่่าเพิ่่�ม การปฏิิรููประบบภาษีี เพื่่�อลดการลดหย่่อนที่่�ไม่่จำเป็็น หรืือการกู้้�ยืืมเพิ่่�ม อย่่างไร ก็็ตาม สิ่่�งที่่�สำคััญคืือการผลัักดัันรายจ่่ายด้้านสวััสดิิการให้้เป็็น รายจ่่ายที่่�มีีความสำคััญลำดัับต้้นๆ ของรััฐบาล เพื่่�อให้้แน่่ใจ ได้้ว่่าหากมีีการนำช่่องว่่างทางการคลัังมาใช้้ จะเกิิดการลงทุุน กัับระบบสวััสดิิการ • นอกจากนี้้� ควรมีีการทบทวนเพื่่�อปรัับโครงสร้้างรายจ่่ายของ ประเทศไปในทิิศทางที่่�เกื้้�อหนุุนกัับรายจ่่ายสวััสดิิการที่่�เป็็นการ ลงทุุนในมนุุษย์์มากขึ้้�น ทางเลืือกที่่�สำคััญทางเลืือกหนึ่่�งคืือการ ปรัับนิิยามของงบลงทุุนในงบประมาณรายจ่่ายประจำปีีของรััฐ ให้้ครอบคลุุมการลงทุุนในมนุุษย์์ นอกจากนี้้� ควรมีีการทบทวน เพื่่�อลดรายจ่่ายของรััฐที่่�ไม่่จำเป็็น • การเปลี่่�ยนแปลงอีีกประการที่่�ควรเกิิดขึ้้�นควบคู่่�กัันคืือการเพิ่่�ม บทบาทของสวัสดิการแบบสมทบ โดยเฉพาะระบบประกันสังคม การมีระบบสวัสดิการแบบสมทบจะช่วยลดภาระทางการคลังใน ระยะยาว ทำ�ำให้การขยายสวัสดิการให้ครอบคลุมและเพียงพอ เป็นไปได้ง่ายขึ้ น ด้านการปรับปรุงระบบประกันสังคมและภาษี • หลัักการสำคััญในการบรรลุุเป้้าหมายการดึึงแรงงานและวิิสาหกิิจ เข้้าสู่่�เศรษฐกิิจที่่�เป็็นทางการคืือต้้องทำให้้การเข้้าสู่่�ระบบทำได้้ ง่่าย มีีแรงจููงใจ และมีีความคล่่องตััว เช่่น ทำให้้การจ่่ายภาษีีหรืือ การจ่่ายเงิินสมทบมีีความสะดวกและไม่่ซัับซ้้อน อุุดหนุุนกลุ่่�มที่่ม� ีี รายได้้น้้อยในการเข้้าสู่่�ระบบประกัันสัังคม ในกรณีีของมาตรา 40 ซึ่่ง� เป็็นมาตราสำหรัับแรงงานนอกระบบในการเข้้าสู่่�ระบบประกััน 52 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

สัังคม ความท้้าทายคืือการสร้้างความเข้้าใจถึึงสิิทธิิประโยชน์์ ที่่จ� ะได้้รัับ การเพิ่่ม� สิิทธิิประโยชน์์ การใช้้สัังคมดึึงดููดให้้ชวนกัันทำ และการสร้้างเงื่่�อนเวลาที่่�จำกััดเพื่่�อให้้รีีบทำ ในขณะที่่�ฝั่่�งของ วิิสาหกิิจ การดึึงเข้้าสู่่�ระบบภาษีีเกิิดขึ้้�นได้้ผ่่านทั้้�งมาตรการ ในลัักษณะบัังคัับ เช่่น การติิดตามข้้อมููลการทำธุุรกรรมของ ธุุรกิิจเพื่่อ� เก็็บภาษีี และมาตรการจููงใจ เช่่น การเพิ่่ม� ผลประโยชน์์ ที่่�ธุุรกิิจจะได้้รัับ หากเปิิดเผยข้้อมููลกัับภาครััฐเพื่่�อเสีียภาษีี เช่่น การลดหย่่อนภาษีี สิินเชื่่�อ และบริิการต่่างๆ • การเข้้าถึึงข้้อมููลของภาครััฐจะมีีบทบาทในการดึึงแรงงานและ ธุรกิจเข้าสู่ระบบ โดยภาครัฐต้องอาศัยความร่วมมือในการแบ่งปัน ข้อมูลจากธุรกิจขนาดใหญ่ เช่น ธนาคารและแพลตฟอร์มดิจิทัล ข้อมูลที่ได้มาไม่เพียงช่วยในการติดตาม แต่สามารถนำ�ำไปสู่การ ออกแบบมาตรการจูงใจที่เหมาะสม และยังช่วยในการออกแบบ นโยบายสวัสดิการให้เหมาะสมกับแรงงานนอกระบบแต่ละแบบ • แม้้ว่่าจะมีีการดึึงแรงงานและวิิสาหกิิจเข้้าสู่่�ระบบ แต่่แรงงาน อีีกจำนวนมากก็็อาจคงฐานะการเป็็นแรงงานนอกระบบอยู่่�ดีี การปรัับให้้ระบบประกัันสัังคมรัับรองแรงงานนอกระบบได้้ด้้วย จึึงเป็็นอีีกแนวทางที่่�สำคััญ โดยทางเลืือกหนึ่่�งคืือการสร้้าง ระบบการคุ้้�มครองทางสัังคมแยกออกมาต่่างหากเฉพาะกลุ่่�ม แรงงานนอกระบบที่่�มีีลัักษณะการทำงานเฉพาะ เช่่น กลุ่่�ม แรงงานแพลตฟอร์์ม ภาครััฐสามารถทำข้้อตกลงร่่วมกัับบริิษััท แพลตฟอร์์ม เพื่่�อให้้เป็็นตััวกลางในการคำนวณภาษีีและเงิิน สมทบระบบประกัันสัังคมของแรงงาน ดัังเช่่นกรณีีของประเทศ อุุรุุกวััย • สำหรัับกรณีีของแรงงานนอกระบบในกลุ่่�มเกษตรกรหรืือกลุ่่�ม ผู้ จ้างงานตนเอง(self-employed) ภาครัฐสามารถสร้างระบบ ประกันสังคมขึ้ นมาอีกระบบให้กับกลุ่มดังกล่าว และกำ�ำหนด Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 53

เงื่อนไขให้เอื้อต่อลักษณะของรายได้และการทำ�ำงาน เช่น จ่าย ประกันสังคมและภาษีต่างๆ ครั้งเดียวต่อปี เพื่อลดความยุ่งยาก สามารถจ่ายออนไลน์ได้ รวมถึงอาจช่วยอุดหนุนให้จ่ายสมทบ ในอัตราที่ต่�่ำำกว่าแรงงานทั่วไป ดังเช่นในกรณีของประเทศบราซิล และเอกวาดอร์ • ท้้ายที่่ส� ุุดแล้้ว ควรมองถึึงการมีีสวััสดิิการแบบถ้้วนหน้้าประกอบ กัันไป เพื่่อ� ให้้แรงงานนอกระบบเข้้าถึึงสวััสดิิการพื้้น� ฐานที่่จ� ำเป็็น กัับชีีวิิต โดยสวััสดิิการบางส่่วนควรถืือเป็็นสิิทธิิที่่ท� ุุกคนควรได้้รัับ ไม่่จำเป็็นต้้องโยงกัับการทำงาน ได้้แก่่ สวััสดิิการเด็็กแรกเกิิด การศึึกษา สุุขภาพ และบำนาญพื้้�นฐาน 54 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

4 เงื่่อ� นไขทางการเมืือง ในการผลัักดัันระบบ สวััสดิิการไทย

เช่นเดียวกันกับเงื่อนไขด้านเศรษฐกิจ การจะผลักดันระบบ สวัสดิการให้ประสบผลสำำ� เร็จ จำำ� เป็นต้องอาศัยสภาพการเมืองที่เอื้ออำำ� นวย ในด้านของเงื่อนไขด้านการเมืองที่เอื้อต่อพัฒนาการของระบบสวัสดิการ ไทย มีสามแง่มุมที่ได้รับการสำ�ำรวจในชุมชนนโยบายเพื่อการผลักดัน ระบบสวัสดิการของประเทศไทย ได้แก่ การเมืองประชาธิปไตย ระบบ ราชการ และการกระจายอำำ� นาจ การสำำ� รวจมุ่งถามคำำ� ถามว่าในบริบทของ ประเทศไทย สภาพเหล่านี้ มีผลกับพัฒนาการของระบบสวัสดิการอย่างไร และความท้าทายใดที่มีความสำำ� คัญกับการปรับปรุงแง่มุมเหล่านี้ให้เอื้อต่อ การผลักดันระบบสวัสดิการ 4.1 การเมืองประชาธิปไตยและการพัฒนาระบบสวัสดิการ ความเป็นประชาธิปไตยเป็นสภาพทางการเมืองที่เอื้อต่อการ พัฒนาระบบสวัสดิการ ระบอบประชาธิปไตยเปิดพื้ นที่ให้กลุ่มผลประโยชน์ ต่อรองความต้องการทางเศรษฐกิจและการเมืองของตนเองได้ โดยเฉพาะ สำำ� หรับกลุ่มชนชั้ นกลางและชนชั้ นล่าง ภายใต้กลไกประชาธิปไตย รัฐบาล ที่มาจากการเลือกตั้งมีแนวโน้มจะใช้นโยบายสวัสดิการเพื่อตอบโจทย์ของ กลุ่มประชากรดังกล่าว อีกทั้งในแง่ของการเปิดโอกาสให้เกิดการแสดงออก ทางการเมือง ระบอบประชาธิปไตยยังเปิดช่องทางให้เกิดการสะท้อน ปัญหาจากกลุ่มทางสังคมต่างๆ นำ�ำไปสู่การปรับสมดุลทางการเมืองและ การปรับเปลี่ยนนโยบายได้เสมอ ตััวอย่่างเช่่น ในกรณีีระบบสวััสดิิการเอเชีียตะวัันออก การ ขยัับขยายของระบบสวััสดิิการในหลายประเทศมีีการเปลี่่�ยนผ่่านไปสู่่� ประชาธิิปไตยเป็็นปััจจััยเสริิมที่่ส� ำคััญ โดยในช่่วงหลัังวิิกฤตการเงิินเอเชีียปีี 2540 แม้้ประเทศเหล่่านั้้น� จะได้้รัับผลกระทบทางเศรษฐกิิจ แต่่ก็็ยัังเกิิดการ ขยายตััวของนโยบายสวััสดิิการ การเปลี่่�ยนผ่่านสู่่�ประชาธิิปไตยที่่�เกิิดขึ้้�น ในช่่วงเวลาเดีียวกัันในประเทศเหล่่านี้้� เปิิดพื้้น� ที่่ใ� ห้้กัับการเคลื่่อ� นไหวทาง Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 57

สัังคมของภาคประชาชนและสหภาพแรงงาน ตลอดจนเกิิดการขยายตััว ของค่่านิิยมทางการเมืืองเรื่่อ� งสิิทธิิเสรีีภาพ และมุุมมองว่่ารััฐต้้องเป็็นผู้้ร� ่่วม รัับผิิดชอบกัับคุุณภาพชีีวิิตของประชาชนมากขึ้้�น(Kwon, 2009) สำหรัับกรณีีของประเทศไทย การเปลี่่ย� นแปลงไปสู่่�ประชาธิิปไตย ก็็มีีบทบาทเอื้้�อต่่อการพััฒนาระบบสวััสดิิการเช่่นกััน โดยเฉพาะกรณีีของ การเคลื่่อ� นไหวต่่อต้้านรััฐบาลเผด็็จการในปีี 2535 ต่่อเนื่่อ� งถึึงการผลัักดััน ของกลุ่่�มผลประโยชน์์ต่่างๆ จนเกิิดรััฐธรรมนููญ 2540 ที่่�เนื้้�อหาสะท้้อนถึึง ค่่านิิยมทางการเมืืองแบบใหม่่ มีีการกำหนดให้้การได้้รัับสวััสดิิการจาก ภาครััฐเป็็นสิิทธิิพื้้�นฐานที่่�รัับรองไว้้ในรััฐธรรมนููญ จนต่่อมาในยุุครััฐบาล พรรคไทยรัักไทย แนวนโยบายที่่�เกิิดขึ้้�นก็็สะท้้อนการเปลี่่�ยนแปลง ค่่านิิยมทางการเมืืองที่่�มองรััฐเป็็นผู้้�ให้้บริิการประชาชนมากขึ้้�น ทำให้้ แนวนโยบายของพรรคไทยรัักไทยที่่เ� น้้นการให้้ความช่่วยเหลืือหรืือการจััด สวััสดิิการโดยตรงแก่่ปััจเจกในช่่วงการหาเสีียงเลืือกตั้้ง� ในเวลานั้้น� ประสบ ความสำเร็็จอย่่างมาก อย่่างไรก็็ตาม ความท้้าทายในกรณีีของประเทศไทยคืือพััฒนาการ ของประชาธิิปไตยไทยที่่�มีีระยะเวลาสั้้�นและมีีความผัันผวนสููง นอกจากนี้้� แม้้กระทั่่�งคุุณลัักษณะของระบอบประชาธิิปไตยไทยในช่่วงรััฐบาล ไทยรัักไทยก็็มีีลัักษณะโน้้มเอีียงไปในทางประชาธิิปไตยกึ่่�งอำนาจนิิยม หรืือระบบผสม(hybrid-authoritarian democracy) คล้้ายกัับกรณีีประเทศ สิิงคโปร์์ ซึ่่�งปััญหาของสภาพการเมืืองเช่่นนี้้�คืือการขาดความรู้้�สึึกเป็็น ภราดรภาพ(solidarity) ระหว่่างกลุ่่�มสัังคมย่่อย แนวคิิดทางการเมืือง เน้้นการรวมเอาประชาชนเข้้ามาสู่่�การเป็็นคนของรััฐ ให้้ประชาชนยอมรัับ อำนาจการปกครองของรััฐที่่�จะทำให้้ชีีวิิตความเป็็นอยู่่�ดีีขึ้้�น แลกกัับการ เสีียสิิทธิิเสรีีภาพบางส่่วนไป(ภาคภููมิิ, 2566) นอกจากนี้้� แม้้ในช่่วงการเปลี่่ย� นผ่่านสู่่�ประชาธิิปไตย ประเทศไทย จะมีีการขยัับขยายระบบสวััสดิิการ มีีการขยายสิิทธิิและสวััสดิิการต่่างๆ แต่่ก็็ยัังไม่่พััฒนาไปสู่่�การลดบทบาทของระบบอุุปถััมภ์์ เนื่่�องจากการ 58 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

กระจายนโยบายสวััสดิิการจากรััฐ หลายครั้้�งยัังทำผ่่านบทบาทนำของ นัักการเมืืองของรััฐบาลในฐานะผู้้�ให้้ หรืือผ่่านนัักการเมืืองเจ้้าของพื้้�นที่่� ไม่่ได้้เป็็นการทำนโยบายในนามของสิิทธิิที่่�ประชาชนพึึงได้้รัับอย่่างเป็็น ปกติิ ตามแบบรััฐสวััสดิิการในกลุ่่�มประเทศตะวัันตก 4.2 ความท้าทายในการปรับระบบราชการให้เอื้อกับการผลัก ดันสวัสดิการ ระบบราชการไทยมีความสำำ� คัญในฐานะผู้ดำำ� เนินการหลักในการ จัดทำ�ำและการส่งมอบนโยบายสวัสดิการสู่ประชาชน อย่างไรก็ตาม ระบบ ราชการเป็นสถาบันทางสังคมที่มีลักษณะเป็นทางการ มีโครงสร้างและ ขั้ นตอนการทำ�ำงานที่ ชัดเจน มีวัฒนธรรมองค์กร ความเชื่อ ค่านิยม เป็น ตัวกำ�ำหนดพฤติกรรมของสมาชิกในองค์กร แม้จะมีความแตกต่างกันใน รายละเอียด แต่คุณลักษณะหลายประการที่ มักจะพบในหน่วยงานราชการ โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับการผลักดันระบบสวัสดิการไทย ก็กลายเป็น เงื่อนไขสำ�ำคัญที่ กำ�ำหนดว่าการผลักดันจะประสบผลสำ�ำเร็จหรือไม่ ความท้้าทายที่่�สำคััญของระบบราชการไทยในการเป็็นส่่วนหนึ่่�ง ของการผลัักดัันระบบสวััสดิิการมีีอยู่่�ในหลายแง่่มุุม ในด้้านหนึ่่�ง ระบบ ราชการไทยมัักจะดำเนิินงานไปตามทิิศทางที่่ก� ำหนดมาจากภาคการเมืือง โดยบุุคลากรข้้าราชการมัักรอคำสั่่�งจากผู้้�มีีอำนาจมากกว่่าจะริิเริ่่�ม สร้้างสรรค์์สิ่่ง� ใหม่่ๆ สภาพเช่่นนี้้ม� ีีทั้้ง� ข้้อดีีและข้้อเสีีย โดยข้้อดีีเกิิดขึ้้น� เมื่่อ� มีี ภาคการเมืืองที่่ม� ีีเอกภาพ และมีีความมุ่่�งมั่่น� ในการผลัักดัันระบบสวััสดิิการ ก็็จะผลัักดัันให้้การทำงานของข้้าราชการเป็็นไปตามที่่ต� ้้องการได้้ แต่่หาก ภาคการเมืืองไม่่ได้้มีีเป้้าหมายดัังกล่่าว ระบบราชการก็็มัักจะไม่่ได้้เป็็นแรง ผลัักดัันให้้เกิิดการเปลี่่�ยนแปลงใดๆ อย่่างไรก็็ดีี ระบบราชการไทยยัังมีีคุุณลัักษณะหลายประการ ที่่ส� ่่งผลให้้การทำงานขาดประสิิทธิิภาพ ทั้้ง� การไม่่มีีอิิสระ การที่่ไ� ม่่สามารถ Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 59

ดำเนิินนโยบายหรืือโครงการต่่างๆ ที่่�คิิดริิเริ่่�มสร้้างสรรค์์ด้้วยตนเอง ต้้องรอคำสั่่�งจากฝ่่ายการเมืืองหรืือคำสั่่�งของผู้้�มีีอำนาจสููงกว่่า นอกจากนี้้� กฎหมายและระเบีียบข้้อบัังคัับที่่�ล้้าสมััยและซัับซ้้อน ยัังทำให้้ข้้าราชการ ไม่่สามารถดำเนิินการตามนโยบายหรืือโครงการต่่างๆ ได้้อย่่างอิิสระ ท้้ายที่่ส� ุุด การทำงานที่่แ� ยกขาดจากกััน(fragmentation) ประกอบกัับการ แยกภารกิิจหน้้าที่่�ของหน่่วยงานตนเองออกจากหน่่วยงานอื่่�นๆ ยัังทำให้้ การบริิหารจััดการอย่่างเป็็นองค์์รวมเกิิดขึ้้�นได้้ยาก 4.3 การกระจายอำ�ำนาจกับระบบสวัสดิการ การกระจายอำำ� นาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) เข้ามา มีบทบาทมากขึ้ น เป็นกระบวนการที่ สำ�ำคัญในการพัฒนาระบบสวัสดิการ ไทย อปท. ควรเข้ามามีบทบาทในการดำ�ำเนินงานด้านสวัสดิการ เพราะมี ข้อได้เปรียบหลายประการ อปท.เป็นหน่วยงานที่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชน เข้าใจปัญหาและความต้องการของประชาชนในพื้ นที่ จึงสามารถช่วยจัด สวัสดิการเพื่อตอบสนองความต้องการและแก้ไขปัญหาของประชาชน ได้อย่างตรงจุด ตอบสนองความต้องการท่ีหลากหลายของประชากรต่าง พื้ นที่ได้อย่างเหมาะสม ในปัจจุบัน กระทรวงที่มีบทบาทด้านสวัสดิการอย่างกระทรวง การพัฒนาสังคมและความมั่ นคงของมนุษย์(พม.) มีบุคลากรน้อยและ กระจุกตัวอยู่ในระดับจังหวัด กระทรวงฯดูแลงานในระดับใหญ่ เช่น สถาน สงเคราะห์ สถานเลี้ยงดู และระบบสวัสดิการระดับชาติ ด้วยข้อจำ�ำกัดนี้ จึง มีความต้องการให้ อปท. เข้ามามีบทบาทด้านสวัสดิการในระดับท้องถิ่ น มากขึ้ น โดยรัฐธรรมนูญปัจจุบันก็ให้อำ�ำนาจกับ อปท. ในการจัดสวัสดิการ และกำ�ำหนดให้ อปท. ใช้เงินของตนเองในการจัดสวัสดิการได้ อย่่างไรก็็ตาม บทบาทการจััดสวััสดิิการของ อปท. ในปััจจุุบัันยััง เผชิิญกัับอุุปสรรคหลายประการ เช่่น ปััญหาความไม่่ชััดเจนของกฎหมาย 60 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ที่่เ� กี่่ย� วข้้อง โดยกฎหมายและระเบีียบที่่เ� กี่่ย� วข้้องกัับการจััดสวััสดิิการของ อปท. ยัังมีีความสัับสนและไม่่ชััดเจน เช่่น ระเบีียบว่่าด้้วยหลัักเกณฑ์์และ วิิธีีการจััดสรรเงิินอุุดหนุุนจากรััฐบาลให้้แก่่ อปท. เพื่่�อใช้้ดำเนิินโครงการ และกิิจกรรมด้้านการพััฒนาสัังคมและความมั่่�นคงของมนุุษย์์ กำหนดให้้ อปท. จััดสวััสดิิการได้้เฉพาะกรณีีที่่�กฎหมายกำหนดให้้ อปท. มีีอำนาจ หน้้าที่่�เท่่านั้้�น ซึ่่�งทำให้้ อปท. ไม่่สามารถจััดสวััสดิิการได้้อย่่างครอบคลุุม และตอบสนองความต้้องการของประชาชน นอกจากนี้้� การดำเนิินงานด้้าน สวััสดิิการของ อปท. ยัังมัักจะเผชิิญกัับความกัังวลจากการถููกตรวจสอบ โดยสำนัักงานการตรวจเงิินแผ่่นดิิน(สตง.) ความกัังวลว่่าการจััดสวััสดิิการ ในบางลัักษณะจะถููกคััดค้้านว่่าไม่่เข้้าข่่ายที่่�จะใช้้เงิินในลัักษณะดัังกล่่าว ทำให้้บางครั้้�ง อปท. ไม่่สามารถจััดสวััสดิิการได้้ทัันต่่อสถานการณ์์ ความต้้องการของประชาชน บทบาทในด้านสวัสดิการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยยัง เผชิญกับความท้าทายที่เกิดจากการมีงบประมาณจำำ� กัด โดย อปท. ได้รับ งบประมาณจากรัฐบาลเพียงร้อยละ 30 ของงบประมาณรายจ่ายประจำ�ำปี ของรัฐ ทำ�ำให้จำ�ำเป็นต้องหารายได้เสริมจากแหล่งอื่ นๆ เช่น การเก็บภาษี และค่าธรรมเนียม ซึ่งในบางพื้ นที่ก็มีรายได้ไม่เพียงพอที่ จะดำำ� เนินงานด้าน สวัสดิการ นอกจากนี้ อปท. หลายแห่งก็ประสบปัญหาความเข้มแข็งในการ ดำำ� เนินงาน และขาดแคลนบุคลากรที่ มีความเชี่ยวชาญด้านสวัสดิการสังคม 4.4 แนวทางในการสร้างเงื่อนไขทางการเมืองที่เอื้อต่อการ พัฒนาระบบสวัสดิการไทย ข้อเสนอการสร้างกลไกประชาธิปไตยให้สามารถถ่ายทอดความ ต้องการนโยบายสวัสดิการ • ควรมุ่่�งส่่งเสริิมให้้สัังคมไทยเกิิดความตระหนัักรู้้�ถึึงคุุณค่่าของ ความเป็็นประชาธิิปไตยในเชิิงเนื้้�อหา และมุ่่�งสร้้างความรู้้� Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 61

ความเข้้าใจถึึงความแตกต่่างระหว่่างการจััดสวััสดิิการแบบ อำนาจนิิยมที่่�เน้้นความสััมพัันธ์์แบบอุุปถััมภ์์ระหว่่างผู้้�ให้้และ ผู้้ร� ัับ กัับการมีีสวััสดิิการบนหลัักการแบบประชาธิิปไตยที่่เ� น้้นสิิทธิิ และความเท่่าเทีียมของประชาชน • ภาครััฐควรออกแบบนวััตกรรมทางการเมืืองที่่�ช่่วยเปิิดช่่องทาง การมีีส่่วนร่่วมให้้กัับประชาชนในการตััดสิินใจเกี่่ย� วกัับสวััสดิิการ และส่่งเสริิมให้้เกิิดการรวมเครืือข่่ายของภาคประชาชนที่่เ� ข้้มแข็็ง เพื่่อ� ให้้เป็็นกลไกที่่ค� อยกระตุ้้น� ตรวจสอบการดำเนิินนโยบายของ รััฐที่่�มีีประสิิทธิิภาพ และช่่วยสนัับสนุุนให้้กระแสสัังคมสร้้าง แรงกดดัันไปยัังรััฐให้้ดำเนิินนโยบายสวััสดิิการ ช่่วยกระตุ้้�นให้้ รััฐบาลมีีความรัับผิิดชอบต่่อประชาชน แนวทางการแก้ปัญหาของระบบราชการ • ประเทศไทยสามารถเรีียนรู้้บ� ทเรีียนในการก้้าวข้้ามอุุปสรรคจาก ระบบราชการได้้จากประสบการณ์์การปฏิิรููประบบประกัันสุุขภาพ โดยควรคำนึึงว่่าการปฏิิรููปนโยบายเป็็นเรื่่อ� งที่่ใ� ช้้เวลาเตรีียมการ ยาวนาน ไม่่ได้้เป็็นการปฏิิรููปแบบเร่่งให้้เกิิดในช่่วงเวลาสั้้�นๆ ในกรณีีของการปฏิิรููประบบสุุขภาพของประเทศไทยนั้้�นใช้้เวลา หลายทศวรรษ และเป็็นการเคลื่่อ� นไหวต่่อเนื่่อ� งกัันหลายรุ่่�น มีีการ ถ่่ายทอดอุุดมการณ์์ และมีีการพััฒนาต่่อยอดทั้้�งแนวความคิิด และการสร้้างความเข้้มแข็็งของเครืือข่่ายนี้้�อย่่างต่่อเนื่่�อง • บทเรีียนจากการปฏิิรููประบบประกัันสุุขภาพของประเทศไทย ชี้้� ให้เห็นถึงสามขั้ นตอนสำ�ำคัญที่ จะทำ�ำให้การเปลี่ยนแปลงนโยบาย ด้านสวัสดิการเกิดขึ้ นจากการผลักดันโดยระบบราชการ สาม ขั้้น� ตอนนี้้� ได้้แก่่ หนึ่่ง� การสร้้างองค์์ความรู้้เ� กี่่ย� วกัับนโยบาย และ การสร้้างความตระหนัักถึึงความสำคััญของนโยบายให้้กัับสัังคม โดยการปฏิิรููปด้้านสุุขภาพมีีการเตรีียมการผ่่านงานวิิจััยมากมาย 62 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

มีีการสะสมความรู้้�เพื่่�อเตรีียมการยาวนานกว่่าทศวรรษ และมีี การเผยแพร่่ข้้อมููลความรู้้ใ� ห้้ประชาชนเข้้าใจถึึงความจำเป็็นของ นโยบายดัังกล่่าวในวงกว้้าง สอง การขัับเคลื่่�อนเพื่่�อสร้้างการมีี ส่่วนร่่วมจากภาคประชาชน ดึึงเอาภาคประชาชนเข้้ามาเป็็นพลััง ช่่วยผลัักดัันนโยบายผ่่านกระบวนการทางการเมืือง และสาม การมีีส่่วนร่่วมของนัักการเมืือง โดยผลัักดัันการเปลี่่�ยนนโยบาย ผ่่านกลไกทางการเมืือง ให้้สามารถใช้้อำนาจรััฐในการบัังคัับใช้้ กฎหมายและจััดสรรงบประมาณได้้ เพื่่�อให้้นโยบายเกิิดขึ้้�นได้้ จริิง จะเห็็นได้้ว่่าทั้้ง� สามขั้้น� ตอนมีีความสำคััญในการปฏิิรููประบบ หลัักประกัันสุุขภาพของประเทศไทย โดยการสร้้างความรู้้� สะสม ความรู้้� และสะสมประสบการณ์์ จะช่่วยให้้เกิิดการปรัับเปลี่่�ยน กระบวนทััศน์์เกี่่ย� วกัับหลัักประกัันสุุขภาพ และนำไปสู่่�การพััฒนา ระบบหลัักประกัันสุุขภาพที่่�มีีประสิิทธิิภาพและยั่่�งยืืน • นอกจากนี้้� การเปลี่่�ยนแปลงด้้านนโยบายจะเกิิดขึ้้�นได้้ จำเป็็น ต้้องมีีการพััฒนาศัักยภาพขององค์์กรภาครััฐอย่่างสม่่ำเสมอ มีีการสร้้างวััฒนธรรมองค์์กรให้้มีีการให้้ความสำคััญกัับการพััฒนา บุุคลากร เช่่น การส่่งไปอบรมหรืือเรีียนที่่�ต่่างประเทศ การสะสม องค์์ความรู้้�จนเกิิดเป็็นผู้้�เชี่่�ยวชาญ นอกจากนี้้� ยัังควรสนัับสนุุน แนวคิิดและวััฒนธรรมในระบบราชการให้้เปิิดรัับการปรัับเปลี่่ย� น และพััฒนาได้้เสมอ ทั้้�งการเปลี่่�ยนแปลงจากบนลงล่่างและจาก ล่่างขึ้้�นบน แนวทางการส่งเสริมการกระจายอำำ� นาจเพื่อพัฒนาระบบสวัสดิการ • การส่่งเสริิมการกระจายอำนาจให้้เอื้้�อกัับการพััฒนาระบบ สวััสดิิการไทย ควรวางเป้้าหมายให้้บทบาทด้้านสวััสดิิการ ของ อปท. มีีความชััดเจน และดำเนิินงานอย่่างเป็็นอิิสระจาก ส่่วนกลาง การจะบรรลุุเป้้าหมายนี้้�จำเป็็นต้้องมีีการสร้้างความ Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 63

ชััดเจนด้้านกฎหมายที่่ส� นัับสนุุนการทำหน้้าที่่ด� ้้านสวััสดิิการของ อปท. และการมุ่่�งสร้้างความพร้้อมให้้กัับ อปท. ทั้้�งในด้้านความรู้้� ความสามารถของบุุคลากรและงบประมาณ เพื่่�อให้้สามารถ จััดการเรื่่�องสวััสดิิการในพื้้�นที่่�ได้้อย่่างมีีประสิิทธิิภาพ • ควรสร้้างความร่่วมมืือในการพััฒนาระบบฐานข้้อมููลเชื่่อ� มโยงกััน ระหว่่างราชการส่่วนกลางและ อปท. เพื่่�อการแลกเปลี่่�ยนข้้อมููล ช่่วยให้้หน่่วยงานต่่างๆ แลกเปลี่่�ยนข้้อมููลระหว่่างกัันได้้อย่่าง รวดเร็็วและแม่่นยำ เช่่น ข้้อมููลทะเบีียนราษฎร ข้้อมููลผู้้�รัับ สวััสดิิการ ข้้อมููลโครงการและกิิจกรรมสวััสดิิการ เพื่่�อให้้การจััด บริิการสวััสดิิการมีีประสิิทธิิภาพและไม่่ซ้้ำซ้้อนกััน นอกจากนี้้� อาจพััฒนาสู่่�การสร้้างระบบฐานข้้อมููลสวััสดิิการสัังคม(Social Welfare Data Center) เป็็นระบบฐานข้้อมููลกลางที่่�รวบรวม ข้้อมููลด้้านสวััสดิิการสัังคมจากหน่่วยงานต่่างๆ ที่่�เกี่่�ยวข้้อง เช่่น กรมพััฒนาสัังคมและสวััสดิิการ กระทรวงการพััฒนาสัังคม และความมั่่�นคงของมนุุษย์์ กระทรวงมหาดไทย และกระทรวง ศึึกษาธิิการ 64 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

5 บทสรุุป และแนวทาง 8 ประการ ในการผลักดัน ระบบสวัสดิการไทย

งานชิ้้�นนี้้�ได้้สรุุปการพููดคุุยในโครงการชุุมชนนโยบายเพื่่�อการ ผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย จากการสำรวจช่่องว่่างทาง นโยบายของระบบสวััสดิิการไทยพบว่่า ระบบสวััสดิิการไทยยัังคง ประสบปััญหาใหญ่่ในด้้านความครอบคลุุมและความเพีียงพอ โดยเฉพาะ ในด้้านของสวััสดิิการสำหรัับเด็็กและผู้้�สููงอายุุ สวััสดิิการสำหรัับเด็็กเล็็ก ยัังครอบคลุุมเด็็กเพีียงส่่วนน้้อย ในขณะที่่�บำนาญที่่�ผู้้�สููงอายุุส่่วนใหญ่่ ได้้รัับไม่่เพีียงพอต่่อการใช้้ชีีวิิต ช่่องว่่างเหล่่านี้้�เชื่่�อมโยงกัับสภาพที่่� ประชากรวััยทำงานจำนวนมากไม่่อยู่่�ในระบบประกัันสัังคม ทำให้้ไม่่มีี สวััสดิิการแบบสมทบรองรัับปััญหาความมั่่�นคงในชีีวิิตตั้้�งแต่่วััยทำงาน จนถึึงวััยชรา ในอีีกด้้านหนึ่่ง� ระบบสวััสดิิการไทยก็็ขาดแคลนกลไกที่่จ� ะผลัักดััน ให้้เกิิดการพััฒนา ไม่่มีีหน่่วยงานใดในระบบราชการที่่�ทำหน้้าที่่�นำในการ วางยุุทธศาสตร์์และผลัักดัันระบบสวััสดิิการในภาพรวม ในขณะที่่�กลุ่่�ม ผู้้�ที่่�มีีส่่วนเกี่่�ยวข้้องกัับระบบก็็ยัังคงมีีความแตกต่่างทางความคิิด จนขาด เอกภาพในการร่่วมกัันสร้้างการเปลี่่ย� นแปลง สภาพเหล่่านี้้ถ� ููกทำให้้แย่่ลง ด้้วยเงื่่�อนไขแวดล้้อมทางด้้านเศรษฐกิิจและการเมืืองที่่�ยัังไม่่เอื้้�อต่่อการ ปรัับปรุุงระบบ โดยการลงทุุนทางด้้านสวััสดิิการยัังเกิิดขึ้้�นน้้อยเกิินไป ด้วยข้อจำ�ำกัดทางการคลังและด้วยความลังเลที่จะใช้จ่ายในมิติดังกล่าว ของผู้นำำ� ทางการเมืองและผู้กำำ� หนดนโยบาย ในขณะที่กลไกประชาธิปไตย ไทยก็ยังไม่อุดมด้วยพลังทางความคิดเรื่องสิทธิทางสังคมที่ จะช่วยหนุนนำำ� พัฒนาการของระบบสวัสดิการไทย โครงการชุุมชนนโยบายเพื่่�อการผลัักดัันระบบสวััสดิิการใน ประเทศไทยได้้สรุุปแนวทางการผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย ซึ่่�งจะช่่วยลดช่่องว่่างและคลี่่�คลายเงื่่�อนไขข้้อจำกััดข้้างต้้นไว้้ทั้้�งหมด 8 ประการ ดัังนี้้� Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 67

1. ประเทศไทยควรอุุดช่่องว่่างทางนโยบายสวััสดิิการสำหรัับเด็็กเล็็ก และผู้้�สููงอายุุ โดยควรมองไปที่่�การผลัักดัันเงิินอุุดหนุุนเด็็กเล็็ก ให้้เป็็นแบบถ้้วนหน้้า และปรัับปรุุงเบี้้�ยยัังชีีพผู้้�สููงอายุุให้้เป็็น บำนาญพื้้�นฐาน การปรัับปรุุงสวััสดิิการเหล่่านี้้�ควรเกิิดขึ้้�นพร้้อม กัับการเพิ่่ม� ระดัับของเงิินอุุดหนุุน และการจััดการแบบบููรณาการ กัับสวััสดิิการจากระบบประกัันสัังคม โดยมีีการปรัับลดหลั่่น� ขนาด ของสวััสดิิการ(tapering) เมื่่�อมีีการรัับสวััสดิิการจากสองระบบ 2. ควรมุ่่�งขยายบทบาทของสวััสดิิการแบบสมทบ โดยเฉพาะการ ปรับระบบประกันสังคมให้สามารถดึงแรงงานเข้าสู่การเป็น สมาชิกได้มากขึ้น ผ่านการสร้างเงื่อนไขที่ยืดหยุ่น สร้างความง่าย ในการเป็นสมาชิกและการสมทบ และสร้างสิทธิประโยชน์ที่ดึงดูด 3. ควรพััฒนากลไกการประกัันสัังคมสำหรัับแรงงานนอกระบบ โดยพิิจารณาการมีีกองทุุนประกัันสัังคมให้้กัับกลุ่่�มแรงงาน นอกระบบขนาดใหญ่่ เช่่น แรงงานแพลตฟอร์์มและเกษตรกร การพััฒนากลไกประกัันสัังคมสำหรัับแรงงานเหล่่านี้้�สามารถ เรีียนรู้้ไ� ด้้จากรููปแบบที่่ม� ีีอยู่่�ในต่่างประเทศ โดยมีีการสร้้างเงื่่อ� นไข การสมทบที่่�สอดคล้้องกัับสภาพการทำงานและรายได้้ และมอง ไปถึึงการช่่วยอุุดหนุุนให้้แรงงานกลุ่่�มรายได้้น้้อยเข้้าร่่วมเป็็น สมาชิิกได้้ 4. ประเทศไทยควรพััฒนาหน่่วยงานในระบบราชการที่่จ� ะมีีบทบาทนำ ในการพััฒนาระบบสวััสดิิการ โดยหน่่วยงานดัังกล่่าวจะต้้อง สามารถทำหน้้าที่่�ด้้านการวางแผนยุุทธศาสตร์์ในภาพรวมของ ระบบ เชื่่�อมโยงและวิิเคราะห์์ข้้อมููลด้้านสวััสดิิการของประเทศ และเป็็นผู้้�ประสานงานกัับหน่่วยงานราชการอื่่�นๆ ที่่�มีีหน้้าที่่� เกี่่�ยวข้้องให้้เดิินไปในทิิศทางที่่�สอดคล้้องกััน 5. การคลี่่�คลายข้้อจำกััดด้้านงบประมาณ ควรมุ่่�งทำความเข้้าใจ กัับสาธารณชนถึึงการใช้้จ่่ายของรััฐในด้้านสวััสดิิการว่่าเป็็นการ 68 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

ลงทุุนเพื่่�อพััฒนาทุุนมนุุษย์์ และมุ่่�งสนัับสนุุนให้้การลงทุุน ในระบบสวััสดิิการได้้รัับการยอมรัับให้้มีีความสำคััญลำดัับต้้นของ รายจ่่ายรััฐบาล นอกจากนี้้� ควรพิิจารณาความเป็็นไปได้้ในการ นิิยามการลงทุุนในมนุุษย์์ผ่่านรายจ่่ายสวััสดิิการให้้อยู่่�ในสััดส่่วน งบลงทุุนของภาครััฐ 6. มุ่่�งสนัับสนุุนคุุณค่่าเชิิงลึึกภายใต้้ระบอบประชาธิิปไตยที่่�จะเอื้้�อ ให้้เกิิดการพััฒนาระบบสวััสดิิการ เช่่น การสนัับสนุุนแนวคิิด เรื่่�องสิิทธิิทางสัังคมที่่�จะได้้รัับสวััสดิิการ การสนัับสนุุนทััศนคติิ ที่่�ให้้ความสำคััญกัับความเท่่าเทีียมและโอกาสที่่�เสมอภาคกััน ของประชาชน ในขณะเดีียวกัันก็็สร้้างความตระหนัักถึึงข้้อจำกััด ของสวััสดิิการแบบอุุปถััมภ์์ที่่�เน้้นสายสััมพัันธ์์ของผู้้�รัับและผู้้�ให้้ 7. ส่่งเสริิมการกระจายอำนาจด้้านสวััสดิิการ โดยพััฒนาเงื่่�อนไข ทางกฎหมายที่่�เปิิดกว้้างและเอื้้�อให้้องค์์กรปกครองส่่วนท้้องถิ่่�น มีีบทบาทเชิิงรุุกในการจััดสวััสดิิการให้้กัับประชาชนในพื้้�นที่่� และส่่งเสริิมงบประมาณและบุุคลากร เพื่่�อให้้องค์์กรปกครอง ส่่วนท้้องถิ่่�นบรรลุุหน้้าที่่�ดัังกล่่าวได้้อย่่างมีีประสิิทธิิภาพ 8. ส่่งเสริิมการสร้้างเวทีีและสนัับสนุุนให้้เกิิดการแลกเปลี่่�ยนทาง ความคิดในเรื่องหลักการและแนวทางการพัฒนาระบบสวัสดิการ ของประเทศไทย เพื่อเชื่อมโยงจุดยืนที่แตกต่างของผู้มีส่วน เกี่ยวข้อง รวมถึงเพื่อสร้างกระบวนทัศน์ทางนโยบายที่จะช่วย ให้เกิดการหาทางออกร่วมกันในการผลักดันระบบสวัสดิการไทย Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 69

บรรณานุกรม

ภาษาไทย กรมกิิจการเด็็กและเยาวชน(2566). รายงานประจำปีี 2565. กรมกิิจการเด็็ก และเยาวชน. สืืบค้้นจาก https://www.dcy.go.th/public/mainWeb/file_ download/1687228270398-543959505.pdf. กองทุุนเพื่่อ� ความเสมอภาคทางการศึึกษา(กสศ.)(2563). โครงการจััดสรรเงิินอุุดหนุุน แบบมีีเงื่่�อนไข(ทุุนเสมอภาค) Conditional Cash Transfer. สืืบค้้นจาก https:// www.eef.or.th/fund/support-poor-students/. กองทุุนเพื่่�อความเสมอภาคทางการศึึกษา(กสศ.)(2566). ทุุนมนุุษย์์ เพื่่�อยุุติิความ เหลื่่�อมล้้ำ(รายงานสถานการณ์์ความเหลื่่�อมล้้ำทางการศึึกษาปีี 2566). สืืบค้้น จาก https://www.eef.or.th/wp-content/uploads/2023/10/ทุุนมนุุษย์์เพื่่�อยุุติิ ความเหลื่่�อมล้้ำ.pdf. เขมภััทร ทฤษฎีีคุุณ(2564). งบประมาณแผ่่นดิินกัับการจััดสวััสดิิการรัักษาพยาบาล. สถาบัันปรีีดีี พนมยงค์์. สืืบค้้นจาก https://pridi.or.th/th/content/2021/05/694#_ftn3. ณััฐกรวิิทิิตานนท์์(2565).ศููนย์์พััฒนาเด็็กเล็็ก:อำนาจท้้องถิ่่น� ใกล้้ตััวที่่ถ� ููกมองข้้าม.The101. world. สืืบค้้นจาก https://www.the101.world/children-care-center-under-sao/. ธร ปีีติิดล(2560). พััฒนาการของระบบสวััสดิิการในประเทศไทย จาก พ.ศ. 2475 ถึึง 2543: ข้้อสัังเกตจากการศึึกษาเปรีียบเทีียบทฤษฎีีกัับประสบการณ์์ของ ประเทศไทย. วารสารประวััติิศาสตร์์ ธรรมศาสตร์์. ปีีที่่� 4 ฉบัับที่่� 2: กรกฎาคม– ธัันวาคม 2560. ธร ปีีติิดล และคณะ(2565). โครงการ Social Monitoring สถานการณ์์ความเหลื่่อ� มล้้ำ ประเทศไทย. สำนัักงานคณะกรรมการส่่งเสริิมวิิทยาศาสตร์์ วิิจััย และนวััตกรรม (สกสว.). ภาคภููมิิ แสงกนกกุุล(2566). รััฐสวััสดิิการและปััจจััยเชิิงสถาบััน. การนำเสนอในการ ประชุุมความท้้าทายทางการเมืืองในการพััฒนาระบบสวััสดิิการไทย โครงการ เวทีีชุุมชนนโยบายเพื่่�อการผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย วัันที่่� 9 สิิงหาคม 2566. ภาวิิน ศิิริิประภานุุกููล(2566). ช่่องว่่างทางการคลัังของรััฐบาล และการลงทุุนด้้าน สัังคม. การนำเสนอในการประชุุมความท้้าทายในการวางงบประมาณสำหรัับ พััฒนาระบบสวััสดิิการไทย โครงการเวทีีชุุมชนนโยบายเพื่่�อการผลัักดัันระบบ สวััสดิิการในประเทศไทย วัันที่่� 1 มิิถุุนายน 2566. วิิมลรัักษ์์ ศานติิธรรม(2566). ปััญหาการขาดแคลนแพทย์์ของประเทศไทย. วิิจััย Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 71

ปริิทััศน์์. ฉบัับที่่� 38. สืืบค้้นจาก https://prt.parliament.go.th/server/api/core/ bitstreams/3a494298-b50d-4449-9e35-c5dc8ddd8264/content. สมชััย จิิตสุุชน(2565). Welfare Gaps and Challenges. การนำเสนอในการประชุุม สถานการณ์์และความท้้าทายในการสร้้างรััฐสวััสดิิการของไทย โครงการเวทีี ชุุมชนนโยบายเพื่่อ� การผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย วัันที่่� 20 สิิงหาคม 2565. สำนัักงบประมาณ.(2566). เอกสารงบประมาณ ฉบัับที่่� 3 งบประมาณรายจ่่ายประจำปีี งบประมาณ พ.ศ. 2566 เล่่มที่่� 1. สำนัักนายกรััฐมนตรีี. สืืบค้้นจาก https://www. bb.go.th/topic-detail.php?id=14917&mid=544&catID=1377 สำนัักงานกองทุุนสนัับสนุุนการสร้้างเสริิมสุุขภาพ(สสส.)(2565). รายงานสุุขภาพ คนไทย ปีี 2565. สถาบัันวิิจััยประชากรและสัังคม มหาวิิทยาลััยมหิิดล(วปส.) และสำนัักงานกองทุุนสนัับสนุุนการสร้้างเสริิมสุุขภาพ(สสส.). สำนัักงานกองทุุนสนัับสนุุนการสร้้างเสริิมสุุขภาพ(สสส.)(2566). สธ.รัับสภาพ“หมอ ขาดแคลน-งานล้้น” รุุกดููแลสวััสดิิการ-ค่่าตอบแทน. สืืบค้้นจาก https://www. thaihealth.or.th/สธ-รัับสภาพ-หมอขาดแคลน-งา/. สำนัักงานคณะกรรมการการศึึกษาขั้้�นพื้้�นฐาน(สพฐ.)(2566). ภาพรวมสถิิติิการ ศึึกษา 2566/2. สำนัักนโยบายและแผนการศึึกษาขั้้�นพื้้�นฐาน. สืืบค้้นจาก http:// www.bopp.go.th/?p=4241. สำนัักงานประกัันสัังคม(2565). รายงานการประเมิินสถานะกองทุุนประกัันสัังคม รอบ 12 เดืือน ปีี 2565. สำนัักงานประกัันสัังคม. สืืบค้้นจาก https://www. sso.go.th/wpr/assets/upload/files_storage/sso_th/bbeb5d2b28cb214 ec9b0274838ce3482.pdf. สำนัักงานประกัันสัังคม(2566). ผลการดำเนิินการกองทุุนประกัันสัังคม ไตรมาส 2 ปีี 2566. สำนัักงานประกัันสัังคม. สืืบค้้นจาก https://www.sso.go.th/wpr/assets/ upload/files_storage/sso_th/bfc48b688c78ac1648176e2936cd4be5.pdf. สำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ(สศช.)(2566) รายงาน การวิิเคราะห์์สถานการณ์์ความยากจนและความเหลื่่�อมล้้ำในประเทศไทย ปีี 2565. สำนัักงานสภาพััฒนาการเศรษฐกิิจและสัังคมแห่่งชาติิ. สำนัักงานหลัักประกัันสุุขภาพแห่่งชาติิ(สปสช.)(2565). รายงานการสร้้างระบบ หลัักประกัันสุุขภาพแห่่งชาติิ ประจำปีีงบประมาณ 2565. สำนัักงานหลัักประกััน สุุขภาพแห่่งชาติิ. 72 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

สำนัักงานหลัักประกัันสุุขภาพแห่่งชาติิ(สปสช.)(2566). ผลการดำเนิินงานการสร้้าง ระบบหลัักประกัันสุุขภาพแห่่งชาติิ 12 เดืือน(1 ตุุลาคม 2565-30 กัันยายน 2566) ปีีงบประมาณ 2566. สำนัักงานหลัักประกัันสุุขภาพแห่่งชาติิ. สืืบค้้นจาก https://www.nhso.go.th/operating_results/59 อภิชาต สถิตนิรามัย และอิสร์กุล อุณหเกตุ(2564). ทุน วัง คลัง(ศักดิ) นา: สมรภูมิ เศรษฐกิจการเมืองไทย กับประชาธิปไตยที่ไม่ลงหลักปักฐาน. กรุงเทพฯ: มติชน. BBC Thai(2566). เกณฑ์จ่ายเบี้ยยังชีพผู้ สูงอายุฉบับใหม่ รัฐประหยัดงบหรือลด สวัสดิการประชาชน. BBC Thai. 16 สิงหาคม 2566. สืบค้นจาก https://www. bbc.com/thai/articles/cw0n0lq41dxo. ThaiPBS.(2566). คลัังเผยยอดลงทะเบีียนบััตรสวััสดิิการฯ 14.59 ล้้านคน. ThaiPBS. สืืบค้้นจาก https://www.thaipbs.or.th/news/content/326986. ภาษาอัังกฤษ Haggard, S. and Kaufman, R.(2009). Development, Democracy, and Welfare States: Latin America, East Asia, and Eastern Europe. Oxford: Princeton University Press International Labour Office(ILO)(2021). World Social Protection Report 2020–22: Social Protection at the Crossroads – in Pursuit of a Better Future. Geneva: ILO. International Labour Office(ILO). Thailand’s Social Protection Diagnostic Review. A Joint Publication between ILO Thailand, UNICEF Thailand, UN IOM, and UN Women. International Labour Office(ILO). World Social Protection Data Dashboards. Available at https://www.social-protection.org/gimi/gess/WSPDB. action?id=19. Kwon, H. J.(2009). The Reform of the Developmental Welfare State in East Asia. International Journal of Social Welfare, 18: S12–S21. Wier, M.(2001). Welfare State. In International Encyclopedia of the Social& Behavioral Sciences. Available at https://www.sciencedirect.com/topics/ economics-econometrics-and-finance/welfare-state. World Bank(2023). Thailand Public Revenue and Spending Assessment: Promoting and Inclusive and Sustainable Future. World Bank Thailand. Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 73

ภาคผนวก รายละเอียดโครงการ เวทีชุมชนนโยบาย เพื่อการผลักดันระบบ สวัสดิการในประเทศไทย

“โครงการระดมสมองชุุมชนนโยบายเพื่่�อการผลัักดัันระบบ สวััสดิิการในประเทศไทย”(Policy Community on Building Thailand’s Welfare System) เกิิดจากความร่่วมมืือระหว่่างมููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประจำประเทศไทย(FES Thailand) สถาบัันวิิจััยเพื่่�อการพััฒนา ประเทศไทย(TDRI) และศููนย์์วิิจััยความเหลื่่�อมล้้ำและนโยบายสัังคม คณะเศรษฐศาสตร์์ มหาวิิทยาลััยธรรมศาสตร์์(CRISP Thammasat) เป้้าหมายของ“โครงการเวทีีระดมสมองชุุมชนนโยบายเพื่่�อการ ผลัักดัันระบบสวััสดิิการในประเทศไทย” คืือการสร้้างพื้้�นที่่�สำหรัับผู้้�ที่่� ต้้องการบรรลุุเป้้าหมายการสร้้างระบบสวััสดิิการในไทย ไม่่ว่่าจะเป็็น นัักวิิชาการ ตััวแทนจากหน่่วยงานภาครััฐ รวมถึึงตััวแทนจากภาค ประชาสัังคม มาร่่วมพููดคุุยแลกเปลี่่�ยนเพื่่�อให้้เกิิดข้้อเสนอในการจััด ทำแผนพััฒนาระบบสวััสดิิการของไทยอย่่างเป็็นรููปธรรม นอกจากนี้้� โครงการยัังมีีวััตถุุประสงค์์เพื่่�อสร้้างความเข้้าใจร่่วมกัันของกลุ่่�มคนที่่�มีี ส่่วนเกี่่�ยวข้้อง เพื่่�อเป็็นประโยชน์์ในการสร้้างความร่่วมมืือในการผลัักดััน พััฒนาระบบสวััสดิิการของไทย โครงการมีีการจััดประชุุมระดมสมองทั้้�งหมด 6 ครั้้�ง เริ่่�มตั้้�งแต่่ เดืือนสิิงหาคม 2565 ไปจนถึึงสิ้้�นปีี 2566 โดยได้้ประชุุมเพื่่�อพููดคุุยระดม สมองในแต่่ละด้้านที่่เ� ป็็นความท้้าทายสำคััญของการสร้้างระบบสวััสดิิการ ของไทย รวมไปถึึงระดมความเห็็นในการสร้้างข้้อเสนอทางนโยบาย ระบบสวััสดิิการที่่�เหมาะสมกัับประเทศไทยในการประชุุมทั้้�ง 6 ครั้้�ง โดย รายละเอีียดหััวข้้อของแต่่ละครั้้�งมีีดัังนี้้� 1. สถานการณ์์และความท้้าทายในการสร้้างรััฐสวััสดิิการของ ไทย วันที่ 20 สิงหาคม 2565 ณ โรงแรมเวสตินแกรนด์ สุขุมวิท 2. หลัักการและรููปแบบนโยบายสวััสดิิการที่่พ� ึึงปรารถนา วัันที่่� 8 ตุลาคม 2565 ณ โรงแรมโนโวเทล สุขุมวิท 20 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 75

3. การสร้้างการคุ้้�มครองทางสัังคมกัับแรงงานในภาค เศรษฐกิจไม่เป็นทางการ วันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2566 ณ โรงแรม อีสติน แกรนด์ สาทร 4. ความท้้าทายในการวางงบประมาณสำหรัับพััฒนาระบบ สวัสดิการไทย วันที่ 1 มิถุนายน 2566 ณ โรงแรมโนโวเทล บางกอก เพลินจิต 5. ความท้้าทายทางการเมืืองในการพััฒนาระบบสวััสดิิการ ไทย วันที่ 9 สิงหาคม 2566 ณ โรงแรมอีสติน แกรนด์ โฮเทล พญาไท 6. อุุดมการณ์์ รััฐ และการลงทุุนในมนุุษย์์: แง่่มุุมสำคััญในการ ผลักดันระบบสวัสดิการในประเทศไทย วันที่ 26 ตุลาคม 2566 ณ โรงแรม Grand Center Point Terminal 21 ทั้งนี้“โครงการระดมสมองชุมชนนโยบายเพื่อการผลักดันระบบ สวัสดิการในประเทศไทย” มีคณะกรรมการกำ�ำหนดทิศทางของโครงการ และผู้ ช่วยวิจัยโครงการ ประกอบไปด้วย กรรมการกำ�ำหนดทิศทางโครงการ 1. ดร.สมชััย จิิตสุุชน สถาบัันวิิจััยเพื่่�อการพััฒนาประเทศไทย (TDRI) 2. ดร.บุุญวรา สุุมะโน สถาบัันวิิจััยเพื่่�อการพััฒนาประเทศไทย (TDRI) 3. ผศ. ดร.ภาวิิน ศิิริิประภานุุกููล คณะรััฐศาสตร์์ จุุฬาลงกรณ์์ มหาวิิทยาลััย 4. อ. ดร.ภาคภููมิิ แสงกนกกุุล คณะเศรษฐศาสตร์์ มหาวิิทยาลััย เชีียงใหม่่ 76 Pathways to Developing Thailand’s Welfare System

5. ผศ. ดร.ธร ปีีติิดล คณะเศรษฐศาสตร์์ มหาวิิทยาลััยธรรมศาสตร์์ 6. คุุณเวสนา รอดิิช ผู้้�อำนวยการมููลนิิธิิฟรีีดริิค เอแบร์์ท ประจำ ประเทศไทย ผู้ช่วยวิจัยโครงการ 1. กััลป์์ กรุุยรุ่่�งโรจน์์ ศููนย์์วิิจััยความเหลื่่�อมล้้ำและนโยบายสัังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2. สรงกรณ์์ เตชวณิิชย์์พงศ์์ ศููนย์์วิิจััยความเหลื่่�อมล้้ำและนโยบาย สังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 3. ลััทธพล ยิ้้�มละมััย ศููนย์์วิิจััยความเหลื่่�อมล้้ำและนโยบายสัังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ Pathways to Developing Thailand’s Welfare System 77