IMPULS Christoph Busch, Sarah Fischer, Stefanie M. Moser Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie Für einen smarten Mix aus Regulierung und souveräner digitaler Architektur Auf einen Blick Private Onlineplattformen prägen zunehmend die Daseinsvorsorge – von der Arztterminvergabe bis zum digitalen Unterricht. Die Plattformen sind nutzerfreundlich und effizient. Ihre wachsende Präsenz führt jedoch zu einer schleichenden Privatisierung des Zugangs zur Daseinsvorsorge und untergräbt die staatliche Steuerungsfähigkeit. Die Gestaltung einer qualitativ hochwertigen und demokratisch verankerten Daseinsvorsorge ist aber auch in der Plattformökonomie möglich. Modulare IT-Basiskomponenten, Interoperabilität und offene Standards sowie eine Regulierung, die Gemeinwohl vor Monopolinteressen schützt, sind hierfür zen­ trale Bausteine. Einleitung Digitale Plattformen sind die Organisationsform der Gegenwart. Sie strukturieren und dominieren nicht nur das weltweite Internet, auch„traditionelle“ Märkte werden durch Onlineplattformen um- bzw. neu organisiert – und das unabhängig davon, ob es um den Austausch physischer oder digitaler Produkte, Waren oder Dienstleistungen, globaler oder regionaler Märkte geht. Das gilt auch für die Daseinsvorsorge. In Bereichen wie Gesundheit, Bildung und Mobilität sind Onlineplattformen zunehmend präsent. So buchen bereits heute viele Patient_inn­ en ihren Arzttermin nicht in der Praxis, sondern über Doctolib; die beste Busverbindung ins nächste Dorf wird per Google Maps gefunden; und Schulen nutzen Plattformen wie Microsoft Teams, um digitale Unterrichtsformen zu organisieren, zunächst vor allem während des Ausnahmezustands der Coronapandemie, inzwischen aber auch im Regelbetrieb. Plattformen und die dahinterstehenden Techunternehmen spielen bei der Versorgung mit grundlegenden Leistungen der Daseinsvorsorge bereits heute eine bedeutende Rolle. Denn digitale Plattformen bieten auch auf den Märkten der Daseinsvorsorge viele Vorteile: Sie bündeln den Zugang zu Leistungen bzw. zu entsprechenden Informationen und Daten. Sie bieten Transparenz, eine hohe Nutzerfreundlichkeit, bessere Auswahlmöglichkeiten, geringe Such- und Transaktionskosten und damit zahlreiche Mehrwerte soDaseinsvorsorge in der Plattformökonomie 1

wohl für diejenigen, die Leistungen der Daseinsvorsorge anbieten, als auch diejenigen, die diese Leistungen nutzen. Allerdings gehen mit der Plattformisierung der Daseinsvorsorge auch bedeutende Risiken einher. Denn in ihrer bisherigen Form stellt diese Plattformisierung vor allem eine weitreichende Privatisierung des Zugangs zur Daseinsvorsorge dar. Durch die zentrale Rolle, die private Plattformen in digitalen Ökosystemen einnehmen, besteht auf mittlere Sicht die Gefahr, dass der Staat seine Handlungs- und Steuerungsfähigkeit sogar soweit einbüßt, dass er seiner Verantwortung, allen Bürger_innen Zugang zu einer guten Versorgung mit Leistungen der Daseinsvorsorge zu gewähren, nicht mehr gerecht werden kann. Obwohl sich die Politik in den vergangenen Jahren intensiv mit den Herausforderungen der Plattformökonomie im Allgemeinen und der Macht großer Techplattformen im Spezifischen auseinandergesetzt hat, wurde die Frage, wie mit dem Phänomen der Plattformisierung der Daseinsvorsorge umgegangen werden kann, bisher kaum adressiert. Auch im neuen Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD findet sich hierzu wenig. Trotzdem sind die Voraussetzungen, dass sich bei diesem Thema in der kommenden Legislatur etwas bewegen lässt, durchaus gegeben. Die Gründung des Bundesministeriums für Digitales und Staatsmodernisierung(BMDS) mit einer eigenen Abteilung für die Entwicklung des„Deutschland-Stacks“, aber auch die Implementierung großer öffentlicher Digitalisierungsprojekte, wie die elektronische Patientenakte(ePa) oder Projekte im Bereich der Bildungsmedien-Infrastruktur(s. FWU 2025), bieten gute Anknüpfungspunkte für diese Diskussion. Die zentrale Botschaft muss dabei lauten: Die Gestaltung einer qualitativ hochwertigen Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie ist auch ohne Abhängigkeit von privaten Plattformmonopolen möglich. Ansätze und Bausteine dafür sind bereits vorhanden. Was es braucht, sind politischer Gestaltungswille und – so unser zentrales Argument – ein smarter Mix aus souveräner digitaler Architektur und zielgenauer Regulierung. Daseinsvorsorge als„Blind Spot“ der Plattformregulierung Der Begriff der Plattformisierung beschreibt den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedeutungsaufstieg digitaler Plattformen und der hinter ihnen stehenden Techunternehmen seit den 2010er Jahren. Während Onlineplattformen wie Google, Facebook und Amazon zunächst die Welt des Internets revolutionierten, wurden in der Folge auch viele analoge Märkte(z. B. Reiseservices, Lieferdienste, Taxigewerbe) durch das Plattformprinzip grundlegend neu strukturiert. Digitale Plattformen sind nicht nur sehr erfolgreich auf Märkten, sie verändern Märkte auch(Cohen 2017). Plattfor men schaffen die für den Austausch von Leistungen, Gütern oder Kommunikation erforderliche digitale Infrastruktur. Dabei beschränkt sich ihre Rolle aber nicht auf die bloße Vermittlung zwischen Anbietenden und Nachfragenden. Die Architektur der Plattform, Rankings und Empfehlungsalgorithmen steuern das Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage. Diese Steuerungsmöglichkeit ist eine wesentliche Grundlage von Plattformmacht. Wettbewerbsökonom_ innen sprechen in diesem Zusammenhang von„Intermediationsmacht“(Schweitzer et al. 2018). Hinzu kommt die im mer größere„Datenmacht“ der Plattformen(Körber 2017). Die Interaktionen der Nutzer_innen der Plattformen produzieren einen ständigen Strom an Daten. Aggregiert ermöglichen diese Daten umfassende und äußerst wertvolle Einblicke in das Marktgeschehen und können von den Plattformbetreibern monetarisiert, aber auch zur Absicherung bzw. zum Ausbau der eigenen Marktmacht genutzt werden. Diese Vormachtstellung wird durch Datennetzwerkeffekte weiter befeuert(Gawer et al. 2021). Schließlich kön nen Plattformunternehmen mittels digitaler Schnittstellen und Standards die Spielregeln bestimmen, die bei der Nutzung der eigenen Plattform zu befolgen sind. Die EU-Kommission bezeichnet große Plattformen auch deshalb als „Gatekeeper“(Torwächter), die den Zugang zu digitalen Märkten kontrollieren und die Macht haben,„to act as private rule-makers“, also als private Regelsetzer zu agieren (Europäische Kommission 2024). 1 Die Herausforderungen und Risiken, die mit der Plattformisierung und der Vormacht einzelner Plattformunternehmen auf digitalen Märkten verbunden sind, waren und sind Gegenstand intensiver Diskussionen und politischer Regulierungsbemühungen auf nationaler ebenso wie europäischer Ebene. Die Europäische Union(EU) hat in der vergangenen Legislatur ein ganzes Paket an neuen Digitalgesetzen erlassen. Im Zentrum dieses Pakets stehen mit dem Digital Services Act(DSA) und dem Digital Markets Act(DMA) zwei große Rechtsakte, die sich explizit der Regulierung der Plattformökonomie widmen und auf die Einhegung der Markt- und Meinungsmacht der führenden Plattformen zielen(vgl. Eifert et al. 2021; Husovec 2024). Ob diese Regulierung Wirkung entfaltet, sprich, ob es gelingt, faire Wettbewerbsbedingungen in der Plattformökonomie(wieder) herzustellen und eine digitale Öffentlichkeit zu schaffen, in der Bürgerrechte geschützt und demokratische Werte respektiert werden, wird sich erst in Zukunft zeigen. So oder so bietet das geltende EU-Plattformrecht jedoch keine befriedigende Antwort auf die Herausforderungen, die die Plattformisierung für die Daseinsvorsorge bedeutet. Zum einen fällt die Regulierung der Daseinsvorsorge primär in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. Zum anderen geht es hier nicht in erster Linie um Wettbewerb auf digitalen Märkten oder digitale Öffentlichkeit, sondern darum, allen Bürger_innen einen zeitgemäßen, gleichzeitig aber fairen und sicheren Zugang 1  Der Soziologe Philipp Staab geht noch einen Schritt weiter und beschreibt das Phänomen als„proprietäre Märkte“, also Märkte, die sich im Besitz einzelner Techunternehmen befinden(Staab 2019). Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie 2

zur Daseinsvorsorge zu gewähren und demokratische Teilhabe zu ermöglichen. Privatisierung 2.0 – die Plattformisierung der Daseinsvorsorge und staatlicher Steuerungsverlust Das Konzept der Daseinsvorsorge beruht auf dem Gedanken, dass in einer Gesellschaft gewisse materielle und in­ frastrukturelle Rahmenbedingungen geschaffen werden müssen, um dem oder der Einzelnen die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen und seine bzw. ihre Grundrechte zu verwirklichen – unabhängig vom Wohnort oder der finanziellen Leistungsfähigkeit des oder der Einzelnen. Im Kern geht es um die„durch das Gemeinwesen sicherzustellende Versorgung der Bevölkerung mit wesentlichen Gütern und Leistungen“(vgl. Schmidt 2003: 225). Die Versorgung mit Infrastrukturleistungen wie Energie, Wasser, Abfallentsorgung und öffentlichem Nah- und Fernverkehr wird ebenso zur Daseinsvorsorge gerechnet wie die Grundversorgung mit sozialen Dienstleistungen wie Gesundheitsdienste, Schulausbildung, Kulturangebote, Kinderbetreuung und Altenpflege. Die Daseinsvorsorge hat in Deutschland und Europa eine lange Tradition. Die EU-Kommission bezeichnete bereits 1996 Leistungen der Daseinsvorsorge als„Kern“ bzw. „Schlüsselelement des europäischen Gesellschaftsmodells“ (Europäische Kommission 1996). Gleichzeitig entzieht sich der Begriff allerdings einer eindeutigen und abschließenden Definition. Denn Daseinsvorsorge ist ein rechtlich unbestimmter Begriff, der je nach Kontext unterschiedlich abgegrenzt werden kann. Zudem handelt es sich um einen dynamischen Begriff. Was unter Daseinsvorsorge verstanden wird, hat sich im Zeitverlauf verändert und verändert sich weiter, angetrieben durch sich wandelnde gesellschaftliche Bedürfnisse, aber auch durch technologische Innovationen. Auch die digitale Transformation ist ein zentraler Treiber von Veränderung in der Daseinsvorsorge. 2 Staat und Markt stehen bezüglich der Daseinsvorsorge in einem Spannungsverhältnis. Während Güter und Leistungen der Daseinsvorsorge ursprünglich vornehmlich vom Staat selbst erbracht wurden, wurde ab den späten 1970er Jahren und verstärkt in den 1980er und 1990er Jahren die Leistungserbringung in vielen Bereichen der Daseinsvorsorge privatisiert. Dahinter stand und steht das Ziel, die Leistungserbringung effizienter zu gestalten und den Staat, insbesondere die Kommunen, finanziell und organisatorisch zu entlasten. Die Politik entschied bewusst, den Staat aus Teilen der Leistungserbringung zurückzuziehen, gleichzeitig aber der öffentlichen Hand neue Verantwortung als koordinierende und gewährleistende Institution der Daseinsvorsorge(Greef 2023) zu übertragen. Die neue Rolle des Staates in der Daseinsvorsorge spiegelt sich im Leitbild des„Gewährleistungsstaates“ bzw. der„staatlichen Gewährleistungsverantwortung“ wider(vgl. Franzius 2003). Der Staat muss Leistungen der Daseinsvorsorge im Sinne der Gewährleistungsverantwortung nicht zwingend selbst erbringen. Er muss aber ihre ordnungsgemäße Erfüllung durch steuernde Maßnahmen im Sinne des Gemeinwohls garantieren(vgl. Schoch 2008). Die Plattformisierung der Daseinsvorsorge kann als eine neue Phase der Privatisierung der Daseinsvorsorge verstanden werden – quasi als„Privatisierung 2.0“. Im Fokus steht jedoch nicht mehr die Leistungserbringung, sondern die Leistungsvermittlung. Die privaten Anbieter digitaler Plattformen schieben sich zwischen die Leistungserbringer der Daseinsvorsorge und deren Nutzer_innen(vgl. Abbildung 1). Sie übernehmen somit gewissermaßen die„Kunden schnittstelle“, über die der Zugang zu den Leistungen vermittelt wird(Busch 2021). Bemerkenswert dabei ist, dass diese Form der Privatisierung quasi„durch die Hintertür“ stattfindet, denn im Gegensatz zu früheren Phasen der Privatisierung ist die„Privatisierung 2.0“ nicht politisch man datiert. Die Plattformunternehmen bieten ihre Vermittlungsleistungen meist ohne politische Vorgabe oder öffentlichen Auftrag an. Die Privatisierung der Leistungsvermittlung durch digitale Plattformen ist ein Prozess, der die Märkte der Daseinsvorsorge strukturell verändert und zahlreiche Herausforderungen und Risiken birgt. Wie oben ausgeführt, sind digitale Plattformen keine neutralen Vermittler, sondern regelsetzende Akteure. Wenn private Plattformanbieter in Märkte der Daseinsvorsorge vordringen, dann tritt die Regulierungsmacht der privaten Plattform neben die staatliche Regulierung und verdrängt diese. Das birgt Konfliktpotenzial, etwa wenn Plattformen gesetzliche Regelungen ignorieren bzw. nicht„in ihren Code“ übersetzen, um sich wirtschaftliche Vorteile zu verschaffen. Beispielhaft hierfür stehen die zahlreichen Gerichtsverfahren, die gegen das Plattformunternehmen Uber geführt wurden. So stellten deutsche Gerichte wiederholt fest, dass Regeln und Praktiken der Plattform gegen das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) verstoßen. 3 Uber hat zwar sein Geschäftsmodell infolge der Urteile immer wieder angepasst, die Kritik, dass das Unternehmen systematisch rechtliche Grauzonen nutzt und Regulierung zu umgehen sucht, dauert jedoch an(Davies et al. 2022). Wenn private Plattformen zunehmend den Zugang zu Leistungen der Daseinsvorsorge vermitteln, geht dem Staat aber nicht nur eine„Kundenschnittstelle“, sondern auch eine Schnittstelle zu den Bürger_innen verloren. Dies stellt 2  Die digitale Transformation betrifft nicht nur das„wie“ der Daseinsvorsorge, sondern auch das„was“. So wird in Rechtswissenschaft und Politik gegenwärtig diskutiert, ob im Zuge der Digitalisierung bestimmte neue digitale Güter und Dienstleistungen als Teil der Daseinsvorsorge betrachtet werden müssen, etwa das„Recht auf(schnelles) Internet“, bzw. ob bestimmte digitale Plattformen jenseits der traditionellen Bereiche der Daseinsvorsorge Infrastrukturen der Daseinsvorsorge darstellen und entsprechend zu regulieren sind(vgl. Busch 2021). 3  Vgl. BGH, Urt. v. 13.12.2018, I ZR 3/16, GRUR 2019, 298; OLG Frankfurt/M., Urt. v. 20.5.2021, 6 U 18/20, MMR 2021, 987. Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie 3

Private Plattformen und ihre Rolle in der Daseinsvorsorge Abb. 1‌ früher jetzt Leistungserbringer Nutzer_in Leistungserbringer öffentliche Hand, private Unternehmen, Wohlfahrtsverbände Leistungsvermittler private Plattform Nutzer_in Bürger_innen Quelle: eigene Darstellung. eine in mehrfacher Hinsicht bedenkliche Entwicklung dar. Denn die Bürger_innen bezahlen die vornehmlich„kostenfreien“ Leistungen der Plattformen häufig dadurch, dass sie der Plattform persönliche Daten zur Verfügung stellen. Hieraus können sich Konflikte mit Blick auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ergeben. Weiterhin führt der Verlust der Bürger-Staat-Schnittstelle zu einer gefährlichen Informationsasymmetrie. Wenn die digitalen Schnittstellen der Daseinsvorsorge in privater Hand liegen, dann fließen auch die an diesen Schnittstellen übermittelten Daten auf private Server. Private Unternehmen können diese Daten monetarisieren und zum Ausbau ihrer Vormachtstellung im jeweiligen Sektor nutzen. Die öffentliche Hand hingegen büßt ohne Zugang zu entsprechenden Daten an Steuerungsfähigkeit ein(vgl. Schallbruch 2020), bis zu dem Punkt, an dem Gesetze ohne Daten nicht durchgesetzt werden können. 4 Schließlich wirft die Privatisierung der Leistungsvermittlung durch digitale Plattformen auch kritische Fragen mit Blick auf die Resilienz der Daseinsvorsorge auf. Die Nutzung privater Plattformen erhöht das Risiko eines sogenannten„Vendor Lock-in“. Von einem„Vendor Lock-in“ spricht man, wenn Organisationen stark von einzelnen Anbietern abhängig sind, weil ein Wechsel des Anbieters mit hohen Kosten verbunden ist. Bei der Nutzung einer digitalen Plattform kommt es schnell zum„Vendor Lock-in“, weil der Leistungserbringer seine IT-Lösungen auf die proprietären Standards und Schnittstellen der Plattform anpasst und weil das auf der Plattform aufgebaute Kund_innennetzwerk im Fall eines Wechsels verloren geht. Die öffentliche Hand riskiert bei einem„Vendor Lock-in“ im Bereich der Daseinsvorsorge aber nicht nur höhere Kosten, hier geht es auch um Fragen der digitalen Souveränität. Wenn die öffentliche Hand auf die Vermittlungsleistungen einer privaten Plattform angewiesen ist, so reduziert sie sich selbst zum Zulieferer dieser Plattform. Noch heikler ist es, wenn systemrelevante Plattformen der Daseinsvorsorge Unternehmen gehören, die ihren Sitz außerhalb Deutschlands bzw. der EU haben, und so einseitige Abhängigkeiten 4  Diese Problematik zeigt sich erneut besonders deutlich im Mobilitätsbereich(z. B. Überprüfung der Rückkehrpflicht von Mietwagen nach PBefG, nach der ein Mietwagen nach Ausführung eines Beförderungsauftrags zum Betriebssitz zurückkehren muss), ist potenziell aber in vielen Bereichen der Daseinsvorsorge von Relevanz. Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie 4

geopolitisch instrumentalisiert werden können. Digitale Souveränität ist ein zentrales Element einer resilienten Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie. Unterm Strich bleibt: In der digitalen Gesellschaft spielen Plattformen als Vermittler der Leistungen der Daseinsvorsorge eine immer wichtigere Rolle. Der Rahmen, in dem diese Vermittlung stattfindet, muss steuerbar und demokratisch gestaltbar sein. Nur so können eine sichere und resiliente Versorgung mit Leistungen, eine gerechte Teilhabe und die Souveränität des demokratischen Gemeinwesens gewährleistet werden. Der Tech-Stack für eine gemeinwohlorientierte Daseinsvorsorge Wie aber kann der Staat dem Anspruch, eine gemeinwohlorientierte und demokratisch legitimierte Daseinsvorsorge zu gewährleisten, in der Plattformökonomie gerecht werden? Um sich dieser Frage anzunähern, lohnt es sich, einen Blick auf das bereits erwähnte Konzept der Gewährleistungsverantwortung zu werfen. Entwickelt wurde dieses Konzept in den 1990er Jahren genau mit dem Ziel, eine pri vate Leistungserbringung in der Daseinsvorsorge gemeinwohlorientiert und demokratisch zu ermöglichen. Der Staat erfüllt danach seine Gewährleistungsverantwortung, indem er einen angemessenen Regulierungsrahmen schafft und die Verantwortung für die Bereitstellung grundlegender ­In­frastrukturen übernimmt(Hermes 1998). So stellt er sicher, dass staatliche und private Akteure in der(analogen) Daseinsvorsorge im Sinne demokratisch legitimierter Gemeinwohlziele zusammenwirken. In Zeiten rasch voranschreitender Digitalisierung verschiebt sich allerdings nicht nur die Trennlinie zwischen staatlicher und privater Aufgabenerfüllung im Bereich der Daseinsvorsorge. Durch die zunehmende Plattformisierung immer weiterer Lebensbereiche kommt es, wie im Kapitel zuvor beschrieben, zu einer grundlegenden Strukturveränderung der Daseinsvorsorge. An die Stelle der bilateralen Beziehung zwischen Anbietenden und Nachfragenden tritt in der Plattformgesellschaft ein trilaterales Verhältnis, bei dem Plattformbetreiber eine zentrale Funktion als Intermediäre für Leistungen der Daseinsvorsorge übernehmen. Der Fokus staatlicher Gewährleistungsverantwortung verschiebt sich also von der Leistungs- zur Vermittlungsebene, und entsprechend muss auch die staatliche Regulierungs- und Infrastrukturverantwortung auf die Gegebenheiten der Plattformökonomie und ihre digitalen Prozesse und Strukturen angepasst werden. Es braucht sowohl rechtliche als auch technische Ansätze, die im Sinne eines„smarten Mixes“ zusammengedacht werden müssen. In rechtlicher Hinsicht muss von staatlicher Seite ein angemessener Regulierungsrahmen für die Vermittlungstätigkeit der Plattformen geschaffen werden, um das Ziel einer arbeitsteiligen Gemeinwohlverwirklichung sicherzustellen. Gleichzeitig muss der Staat auch die Infrastrukturen der digitalen Daseinsvorsorge gezielt mitgestalten und dabei sowohl Hard- als auch Softwarekomponenten berücksichtigen. Um die unterschiedlichen Dimensionen und Gestaltungsebenen staatlicher Gewährleistungsverantwortung der Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie darzustellen, bietet sich aus unserer Sicht ein sogenanntes Stack-Modell an. Der Begriff„Stack“ stammt aus der Softwareentwicklung und beschreibt eine Schichtung technischer Bausteine, die systematisch aufeinander aufbauen – ähnlich wie gestapelte Legosteine. Dieser Ansatz erfreut sich international zunehmender Beliebtheit(vgl. Euro-Stack, GovStack, India Stack) und findet sich auch im neuen Koalitionsvertrag: Mit dem sogenannten Deutschland-Stack soll eine interoperable und souveräne digitale Infrastruktur für Staat und Verwaltung geschaffen werden(Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD: 50). Auf die digitale Daseinsvorsorge übertragen bedeutet der Stack-Ansatz, dass verschiedene technische, organisatorische und rechtliche Komponenten so aufeinander abgestimmt sein müssen, dass ein stabiles, funktionierendes und zukunftsfähiges Gesamtsystem entsteht. Abbildung 2 skizziert, wie der Tech-Stack in Bereichen der Daseinsvorsorge aus unserer Sicht aufgebaut sein sollte, um eine gute, resiliente und souveräne Daseinsvorsorge in der digitalen Gesellschaft zu ermöglichen. Besondere Bedeutung kommt dabei den rot markierten Schichten zu, also der„digitalen öffentlichen Infrastruktur“, der„digitalen Architektur“ und dem„rechtlichen Rahmen der digitalen Daseinsvorsorge“. Wenn die Politik hier die richtigen Weichen stellt, so unsere These, dann kann auch in der Plattformökonomie eine souveräne und arbeitsteilige Gemeinwohlverwirklichung zwischen privaten und öffentlichen Akteuren in der Daseinsvorsorge gelingen. 5 IT-Basiskomponenten als Kern digitaler öffentlicher Infrastruktur Digitale Dienste in der Daseinsvorsorge müssen nicht zwangsläufig über proprietäre Plattformen und private Vermittler bereitgestellt werden. Auch gemeinwohlorientierte Alternativen auf Basis offener Systeme sind möglich und praktikabel. Entscheidend ist, wie Länder ihre digitale öffentliche Infrastruktur gestalten. Der Begriff„digitale öffentliche Infrastruktur“(auch„Digital Public Infrastructure“ bzw. DPI) bezeichnet die Entwicklung gemeinsamer digitaler Systeme und Plattformen, die sektorübergreifend wiederverwendet werden können. Während der Begriff vor allem in den vergangenen Jahren an Popularität gewonnen 5  Natürlich spielen auch Aspekte der„physischen Infrastruktur“, wie Rechenzentren und Netzinfrastrukturen, eine wichtige Rolle mit Blick auf Resilienz und Souveränität einer digitalen Daseinsvorsorge. Die Herausforderungen, die sich mit Blick auf die physische Infrastruktur stellen, sind jedoch nicht daseinsvorsorgespezifisch, sondern betreffen Wirtschaft und Gesellschaft insgesamt. Hilfreiche Empfehlungen, wie Europa seine Resilienz und Souveränität in diesen Bereichen stärken kann, enthält zum Beispiel der Report der Euro-Stack-Initiative(Bria et al. 2025). Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie 5

Tech-Stack für eine gemeinwohlorientierte Daseinsvorsorge Abb. 2‌ in der Plattformökonomie Digitale Dienste und Anwendungen z.B. digitale Gesundheits- oder Mobilitätsdienstleistungen Digitale öffentliche Infrastruktur Basiskomponenten: Identität, Register, Zahlungen Digitale Architektur Interoperabilität, Modularität, Standards Physische Infrastruktur Rechenzentren, Netze etc. Quelle: eigene Darstellung. Rechtlicher Rahmen der digitalen Daseinsvorsorge Universaldienst, Dienstequalität, Erschwinglichkeit hat, gibt es bisher keine einheitliche Definition(Eaves et al. 2024). Meist bezieht sich der Begriff jedoch auf eine Soft ware-Zwischenschicht im digitalen Ökosystem. Diese liegt über der physischen Infrastruktur(einschließlich Internetanbindung, Geräten, Servern, Rechenzentren usw.) und unter den Anwendungsfällen/Apps(World Bank 2025). In dieser Software-Zwischenschicht befinden sich insbesondere digitale Grunddienste etwa für Identität, Datenaustausch oder Bezahlsysteme. Diese werden auch IT-Basiskomponenten genannt. IT-Basiskomponenten stellen ein Kernelement der digitalen Infrastruktur dar. Sie decken gleichartige fachliche Funktionalitäten digitaler Dienste ab und können von verschiedenen Akteuren sektorübergreifend genutzt werden(Mahendran et al. 2021). Egal ob Bürger_innen online einen Arzttermin oder ein Bahnticket buchen – sie durchlaufen dabei stets ähnliche Schritte: Registrierung, Zustimmung zur Datenverarbeitung, Bezahlung und gegebenenfalls eine Option zur Terminvereinbarung. Anstatt diese Funktionalitäten für jeden Dienst individuell zu entwickeln, ermöglichen IT-Basiskomponenten eine modulare Wiederverwendbarkeit. Sie lassen sich je nach Bedarf flexibel kombinieren und bilden somit ein wichtiges Rückgrat für skalierbare und nutzerfreundliche Dienste. Zu den am meisten genutzten Basiskomponenten digitaler Dienste gehören beispielsweise Identitätsmanagement, Bezahldienste und der Zugriff auf Register. Der Bezahlbaustein bündelt z. B. alle Funktionalitäten, die gebraucht werden, um Gebühren online zu bezahlen. Die IDKomponente ermöglicht Bürger_innen den sicheren und barrierefreien Zugang zu digitalen Angeboten – etwa im Gesundheitswesen, im Bildungsbereich oder bei kommunalen Mobilitätsdiensten. Die staatliche Bereitstellung von Standards für modulare IT-Basiskomponenten bringt vielfältige Vorteile mit sich. Die so entwickelten Basiskomponenten lassen sich flexibel kombinieren und ermöglichen dadurch eine hohe Skalierbarkeit für unterschiedlichste digitale Dienste. Ihre Wiederverwendbarkeit sorgt zudem für eine erhebliche Kosteneffizienz. Die Modularität ermöglicht es außerdem, dass z. B. ID und Bezahlsysteme unabhängig voneinander aktualisiert und angepasst werden können. So können Staaten ihre digitalen Infrastrukturen schrittweise erweitern, ohne Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie 6

IT-Basiskomponenten als digitale öffentliche Infrastruktur Abb. 3‌ a) Herkömmlicher Digitalisierungsansatz digitaler Dienst digitaler Dienst digitaler Dienst digitaler Dienst Datenaustausch Datenaustausch Datenaustausch Datenaustausch digitales digitales digitales digitales Zahlsystem Zahlsystem Zahlsystem Zahlsystem digitale ID digitale ID digitale ID digitale ID b) Neuer Digitalisierungsansatz digitaler Dienst digitaler Dienst digitaler Dienst Datenaustausch digitaler Dienst digitales Zahlsystem digitale ID Daten Daten Daten Daten Daten Daten Daten Daten Quelle: in Anlehnung an World Bank 2025: 15. vorhandene Strukturen zu beeinträchtigen, was langfristig Ressourcen spart. Darüber hinaus können modulare Systeme Innovation fördern: Durch standardisierte Schnittstellen können externe Entwickler neue Anwendungen schaffen und bestehende Dienste verbessern. Gleichzeitig erhöhen dezentrale Strukturen die Widerstandsfähigkeit gegenüber Ausfällen und verringern das Risiko, von einzelnen IT-Anbietern abhängig zu werden(„Vendor Lock-in“). Diese Flexibilität und Offenheit machen modulare IT-Basiskomponenten zu einem zukunftsfähigen Fundament für die digitale öffentliche Infrastruktur. Insbesondere für Kommunen oder kleinere Verwaltungseinheiten kann die Nutzung wiederverwendbarer Basiskomponenten zudem eine enorme Einsparung an Ressourcen bedeuten. Durch ihre Bereitstellung und das Setzen von technischen Rahmenbedingungen haben Staaten also die Möglichkeit, die Leistungsfähigkeit, Sicherheit und Effizienz digitaler Leistungen in der Daseinsvorsorge maßgeblich zu beeinflussen. Der Einsatz offener Standards und einer modularen IT-Architektur, die auf grundlegenden ITKomponenten aufbaut, stärkt die digitale Souveränität und reduziert die technologische Unabhängigkeit von einzelnen Anbietern oder Staaten. Der internationale Vergleich zeigt: Staaten, die ihren Bürger_innen einen einfachen digitalen Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen ermöglichen, setzen oft auf offene Standards, eine modulare digitale Infrastruktur und stellen skalierbare IT-Basiskomponenten bereit. Diese ermöglichen es Behörden, Unternehmen und Entwicklern, einfacher zusammenzuarbeiten und ein nutzerfreundliches und skalierbares digitales Angebot bereitzustellen. Beispiele wie Estland und Indien zeigen eindrucksvoll, wie sich mit modularen und skalierbaren digitalen Infrastrukturen auf Basis zentraler ITBasiskomponenten leistungsfähige öffentliche Dienste aufbauen lassen. In beiden Ländern bilden Basiskomponenten wie digitale Identitätssysteme, sichere Datenregister, standardisierte Schnittstellen und digitale Zahlungslösungen das Rückgrat der digitalen Verwaltung und kommen auch in Bereichen der Daseinsvorsorge zum Einsatz. Das estnische System„X-Road“ ermöglicht zum Beispiel einen sicheren und effizienten Datenaustausch zwischen verschiedenen öffentlichen und privaten Gesundheitsdiensten und leistet einen wichtigen Beitrag dazu, Estland als Spitzenreiter in der Erbringung digitaler Gesundheitsdienste zu positionieren(Bertelsmann 2018). Auch in den Überlegungen und Initiativen der neuen Bundesregierung für die Verwaltungsdigitalisierung spielen ITBasiskomponenten, wie die EUID-Wallet und die Deutschland-ID, eine wichtige Rolle(vgl. Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD 2025: 49ff.). Solche Basiskomponenten können, das zeigen die internationalen Beispiele, auch außerhalb der staatlichen Verwaltung nutzbar gemacht werden und so einen wichtigen Baustein für einen souveränen Tech-Stack in der Daseinsvorsorge bilden. Digitale Architektur: Interoperabilität, Modularität, Standards Die Leistungsfähigkeit digitaler öffentlicher Infrastruktur hängt nicht allein von der Verfügbarkeit einzelner IT-Basiskomponenten ab, sondern wesentlich auch von einer übergeordneten digitalen Architektur, die deren Zusammenspiel ermöglicht und steuert. Diese Architektur umfasst sowohl technische als auch rechtliche Komponenten und bildet den strukturellen Rahmen, innerhalb dessen digitale DiensDaseinsvorsorge in der Plattformökonomie 7

te sicher, skalierbar und gemeinwohlorientiert bereitgestellt werden können. Zentrale Prinzipien wie Interoperabilität, Modularität und die konsequente Nutzung offener Standards sind dabei entscheidend: Sie sorgen dafür, dass unterschiedliche Systeme – öffentliche und private – miteinander kommunizieren können, flexibel weiterentwickelbar bleiben und Abhängigkeiten von proprietären Lösungen vermieden werden. Eine solche Architektur schafft die Grundlage für nachhaltige Innovationsfähigkeit und damit für resiliente wie auch souveräne digitale Dienste. Der Staat kann und sollte in der Gestaltung der digitalen Architektur und Bereitstellung der digitalen öffentlichen Infrastruktur eine proaktive Rolle einnehmen. Das heißt nicht, dass er die Systeme alle selbst bauen und betreiben muss. Vielmehr geht es darum, durch eine klare Vision, offene Architekturentscheidungen, die Förderung offener Standards und gemeinschaftlich nutzbarer Bausteine der digitalen öffentlichen Infrastruktur einen Rahmen für die digitale Leistungserbringung der Zukunft sicherzustellen. Dieser Ansatz findet sich nicht nur im Koalitionsvertrag, sondern wurde auch vom deutschen IT-Planungsrat aufgegriffen. In der föderalen Digitalstrategie heißt es:„Die ,Deutschland Architektur‘ definiert Kernfunktionalitäten, für die der Staat im Sinne der digitalen Daseinsvorsorge modulare Basisdienste und Datenräume betreibt“(IT-Planungsrat 2024: 21). Auch hier wäre zu prüfen, inwieweit die„Deutschland-Architektur“ bzw. Elemente dieser Architektur für die Daseinsvor­ sorge nutzbar gemacht werden können. Neben modularen Bausteinen bilden offene Standards ein Kernelement digitaler öffentlicher Infrastrukturen. Offene Standards sind zum Beispiel öffentlich zugängliche und transparent dokumentierte Regeln, Formate oder Protokolle. Damit werden verschiedene Anbieter in die Lage versetzt, passende Lösungen entwickeln und Weiterentwicklungen anbieten zu können. Eine zentrale Rolle in der digitalen Architektur spielt auch die Festlegung einheitlicher Datenstrukturen. Solche Datenstandards – etwa für Formate, Felder oder Klassifikationen – sorgen dafür, dass Daten überall gleich verstanden und verarbeitet werden können. Für den reibungslosen Austausch zwischen verschiedenen IT-Systemen, Behörden und Organisationen sind das wichtige Grundlagen. Daraus ergibt sich unmittelbar die Bedeutung von Interoperabilität: Sie beschreibt die Fähigkeit technischer Systeme, miteinander zu kommunizieren – also die„gleiche Sprache zu sprechen“. Interoperabilität entsteht durch gut abgestimmte technische Standards und klar definierte Schnittstellen, sogenannte APIs(Application Programming Interfaces). Diese ermöglichen es, verschiedene Softwarekomponenten flexibel zu verbinden, Informationen auszutauschen und digitale Dienste effizient zu skalieren. Gerade die Gestaltung der digitalen Architektur erfordert ein gut abgestimmtes Zusammenspiel von technischen und rechtlichen Aspekten. Ein Beispiel hierfür liefern die jüngsten europäischen Initiativen zur Bereitstellung digitaler Identitäten, die nicht nur für privatwirtschaftliche Dienste, sondern auch für Leistungen der Daseinsvorsorge eine zentrale Rolle spielen. Rechtliche und technische Gewährleistungsverantwortung sind hier eng miteinander verknüpft. Dies zeigt etwa die im April 2024 verabschiedete Novelle der eIDAS-Verordnung, 6 durch die sowohl die rechtlichen als auch technischen Rahmenbedingungen zur Einführung einer europäischen Brieftasche für die digitale Identität(EUDI-Wallet) durch die Mitgliedstaaten geschaffen werden sollen. Eine zentrale Voraussetzung für das Funktionieren der EUDI ist die effektive Interoperabilität mit Hard- und Softwarefunktionen von Mobilgeräten. Daher sieht die eIDAS-Verordnung u. a. vor, dass die Hersteller von Mobilgeräten den Anbietern der EUDI-Wallet einen Zugang zu Hard- und Softwarekomponenten gewähren. Rechtlicher Rahmen der digitalen Daseinsvorsorge Soweit Leistungen der Daseinsvorsorge nicht durch den Staat selbst erbracht werden, tritt an die Stelle staatlicher Erfüllungsverantwortung die Gewährleistungsverantwortung. Dazu gehört insbesondere die Bereitstellung eines angemessenen Regulierungsrahmens für die Leistungserbringung durch private Akteure. Betrifft die Privatisierung der Daseinsvorsorge nicht nur die Leistungserbringung selbst, sondern auch die Vermittlung des Zugangs mittels digitaler Plattformen, so muss der Regulierungsrahmen konsequent auch die Tätigkeit der Plattformbetreiber umfassen. Der bestehende europäische Regulierungsrahmen für die Plattformwirtschaft, insbesondere der DSA und der DMA, reicht für diese Zwecke nicht aus, da diese Rechtsakte nicht auf die Besonderheiten der plattformbasierten Daseinsvorsorge ausgerichtet sind. Die gesellschaftliche und politische Debatte darüber, wie der Regulierungsrahmen für Plattformen im Bereich der Daseinsvorsorge ausgestaltet werden sollte, steht in vieler Hinsicht noch am Anfang. Im Folgenden sollen daher einige mögliche Ansatzpunkte für die Regulierung digitaler Plattformen skizziert werden, die den Zugang zu Angeboten der Daseinsvorsorge vermitteln. Ausgangspunkt ist der Grundsatz, dass Leistungen der Daseinsvorsorge für die Allgemeinheit erschwinglich und grundsätzlich allgemein zugänglich sein müssen(Dörr 2014: 339). Dies muss auch dann gewährleistet sein, wenn der Zugang zur Daseinsvorsorge über digitale Plattformen privater Anbieter erfolgt. Daraus lassen sich einige Eckpunkte für die Regulierung von Plattformen im Bereich der Daseinsvorsorge ableiten: 6  Verordnung(EU) 2024/1183 des Europäischen Parlaments und des Rats vom 11.4.2024 zur Änderung der Verordnung(EU) Nr. 910/2014 im Hinblick auf die Schaffung des europäischen Rahmens für eine digitale Identität. Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie 8

→ Universaldienst: Ein wesentlicher Aspekt der Daseinsvorsorge ist die flächendeckende Gewährleistung des Zugangs zu Leistungen der Grundversorgung(Aubin 2013). Dieser Grundsatz wird üblicherweise als„Universaldienst“ bezeichnet. So soll etwa im Bereich der Telekommunikation sichergestellt werden, dass ländliche Gebiete nicht aus Kostengründen von der Versorgung abgeschnitten werden. Genau das muss in gleicher Weise für digitale Plattformen gelten, die den Zugang zu Leistungen der Daseinsvorsorge vermitteln, etwa für Mobilitätsplattformen, die in bestehende ÖPNV-Angebote inte­ griert werden(näher dazu Busch 2021: 22). → Kontinuität: Gehört eine Dienstleistung zur Grundversorgung, so muss sie dauerhaft und ohne Unterbrechung zur Verfügung gestellt werden, das heißt, die Kontinuität des Zugangs muss gewährleistet sein(Waechter 2008: 197ff.). In technischer Hinsicht müssen dafür etwa ent sprechende Kapazitäten bereitgestellt werden, um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten. Für den Bereich der plattformbasierten Daseinsvorsorge sollte dies beispielsweise auch Maßnahmen zur Gewährleistung einer effektiven Cybersecurity miteinschließen. → Dienstequalität: Um sicherzustellen, dass die Leistungen der plattformbasierten Daseinsvorsorge allgemein zugänglich sind, könnten auch Mindestanforderungen an die Qualität der Vermittlung festgelegt werden. Dies kann neben den bereits erwähnten Anforderungen im Bereich Cybersecurity u. a. auch Vorgaben im Bereich Datenschutz, Barrierefreiheit und Gewährleistung eines diskriminierungsfreien Zugangs betreffen. Im Sinne eines effektiven Nutzer- und Verbraucherschutzes gehört dazu auch die Transparenz in Bezug auf Entgelte und Vertragsbedingungen. → Erschwinglichkeit: Zur Sicherung einer finanziell angemessenen Zugänglichkeit müssen Leistungen der Daseinsvorsorge bezahlbar sein. So bestimmt§ 2 Abs. 2 Nr. 1 PostG als eines von mehreren Regulierungszielen für den Postsektor ausdrücklich die flächendeckende Grundversorgung zu„erschwinglichen Preisen“. Dies gilt nicht nur für die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge, sondern auch für die Vermittlung des Zugangs zur Daseinsvorsorge. Der Begriff des„Preises“ ist dabei weit zu verstehen und umfasst nicht nur eine monetäre Gegenleistung, sondern auch andere Formen der Gegenleistung, etwa die Preisgabe personenbezogener Daten. Zur Gewährleistung eines erschwinglichen Zugangs ist nicht notwendigerweise eine umfassende Preisregulierung erforderlich. In den meisten Fällen wird sich die Regulierung auf ein Verbot von Preisdiskriminierungen beschränken können. Zur effektiven Durchsetzung der hier knapp skizzierten regulatorischen Anforderungen an digitale Plattformen im Bereich der Daseinsvorsorge ist eine angemessene behördliche Aufsicht erforderlich. Sachgerecht erscheint es, für diese Aufgabe keine sektorübergreifende Aufsicht(etwa durch die BNetzA) vorzusehen, sondern den Aufgabenbereich der sektorspezifischen Aufsichtsbehörden um die Beaufsichtigung der jeweiligen Vermittlungsplattformen zu erweitern. Resümee In Zeiten, die geprägt sind durch den zunehmenden Einfluss digitaler Plattformen, ist es wichtig, einen genauen Blick auf die Stellschrauben einer gemeinwohlorientierten Digitalpolitik zu werfen. Der Gestaltung der digitalen Daseinsvorsorge kommt dabei besondere Bedeutung zu. Die Plattformökonomie verändert die Daseinsvorsorge und damit auch die Rolle des Staates in der Daseinsvorsorge tiefgreifend. Damit der Staat seiner(Gewährleistungs-)Verantwortung in der Daseinsvorsorge auch im digitalen Zeitalter gerecht werden kann, müssen technische und regulatorische Aspekte zusammengedacht werden. Die Bereitstellung von öffentlicher digitaler Infrastruktur in Form von IT-Basiskomponenten, die Ausgestaltung einer interoperablen und modularen digitalen Architektur und die Entwicklung eines spezifischen Rechtsrahmens für die digitale Daseinsvorsorge sind elementare Bausteine für eine gute und krisensichere Versorgung mit Leistungen der Daseinsvorsorge unter den Bedingungen der Plattformökonomie. Dies ist zugleich ein nicht zu unterschätzender Aspekt digitaler Souveränität, gerade in Zeiten sich verändernder geopolitischer Rahmenbedingungen. Wie die Umsetzung der hier skizzierten allgemeinen Leitgedanken in konkrete technische und regulative Projekte in unterschiedlichen Bereichen der Daseinsvorsorge erfolgen kann, dafür kann es keine sektorübergreifende Blaupause geben. Denn Bildung, Mobilität, Gesundheit sind nicht nur an sich sehr heterogene Leistungsbereiche, auch die konkrete Ausgestaltung der Plattforminfrastrukturen, die in den verschiedenen Sektoren der Daseinsvorsorge durch die Digitalisierung entstanden sind, und die damit verbundenen technischen und rechtlichen Architekturen unterscheiden sich erheblich. Trotzdem können – und auch das ist eine wichtige Lektion, die sich von den großen Plattformunternehmen und ihren Ökosystemen lernen lässt – gerade aus einer sektorübergreifenden Gestaltungsperspektive starke und wirkmächtige Synergien entstehen. Das gilt für den sektorübergreifenden Einsatz von IT-Basiskomponenten, die Vereinheitlichung technischer Standards und Schnittstellen bis hin zu einer konsequenten und koordinierten Aufsicht von Plattformen. Viele Vorhaben, die die neue Bundesregierung unter den Leitbegriffen„digitale Souveränität“ und„Verwaltungsdigitalisierung“ vor­antreibt, lassen sich hierfür fruchtbar machen. Es ist ein guter Moment, die Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie neu aufzustellen: digital, gemeinwohlorientiert und souverän. Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie 9

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Autor_innen Prof. Dr. Christoph Busch ist Direktor des European Legal Studies Institute an der Universität Osnabrück sowie Affiliated Fellow am Information Society Project der Yale Law School. Seit 2024 ist er ­Vorsitzender des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen des ­Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz(BMJV). Sarah Fischer leitet die politische Initiative GovStack bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit(GIZ). Sie setzt sich für den Auf- und Ausbau digitaler öffentlicher Infrastrukturen ein und berät Regierungen zu Innovationen im öffentlichen Sektor. Zuvor unterstützte sie als digitalpolitische Beraterin Bundes- und Landes­ ministerien bei der Umsetzung ihrer Digitalstrategien. Stefanie M. Moser ist Referentin für Digitalpolitik in der Abteilung Analyse, Planung und Beratung der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES). Zuvor war sie in der internationalen Arbeit der Stiftung tätig, u. a. als Landesvertreterin der FES in Rumänien und der Republik Moldau. Impressum Herausgeberin Friedrich-Ebert-Stiftung e.V. Godesberger Allee 149 53175 Bonn info@fes.de Herausgebende Abteilung Abteilung Analyse, Planung und Beratung www.fes.de/apb Kontakt Stefanie M. Moser stefanie.moser@fes.de Bildnachweis Seite 1 oben: picture alliance/ dieKLEINERT.de/ Ivonne Schulze Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung e.V.(FES). Eine gewerbliche Nutzung der von der FES heraus­ gegebenen ­Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. ­Publikationen der FES dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. Juli 2025 © Friedrich-Ebert-Stiftung e.V. ISBN 978-3-98628-745-0 Weitere Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung finden Sie hier: ↗ www.fes.de/publikationen Daseinsvorsorge in der Plattformökonomie 11