Gustavo Viñales Guillama Aportes para un debate tributario(in)existente 1 El pasado 17 de noviembre de 2024 se realizó en Uruguay el debate presidencial obligatorio antes de la segunda vuelta electoral del 24 de noviembre, correspondiente al balotaje en tre las fórmulas presidenciales Orsi-Cosse y Delgado-Ripoll. Uno de los aspectos más relevantes del debate fue que ambos candidatos prometieron no aumentar impuestos. Álvaro Delgado sentenció que, de acceder al gobierno,«el Frente Amplio va a subir los impuestos porque lo dice su programa», y a continuación afirmó en un tono de propuesta positiva para la ciudadanía:«Nosotros no vamos a subir los impuestos…». En su turno, el candidato Yamandú Orsi también sentenció:«No vamos a aumentar los impuestos». Más allá de estos compromisos de campaña electoral y de múltiples declaraciones paralelas relativas a la dificultad de hacer promesas tributarias con sentido definitivo ante una economía y un mundo cambiantes e inciertos, es claro que en Uruguay el debate en materia de im puestos no existe, porque, en esencia, casi todos los dirigentes políticos creen que hablar de impuestos tiene riesgos y mala prensa. Es visible la disconformidad creciente en materia de impuestos de la opinión pública en algunos países, situación que también se verifica en Uruguay. Es producto de los aumen tos sostenidos de la imposición al factor trabajo y de los cambios en las condiciones de acceso a los beneficios de la seguridad social, al tiempo que comienzan a cuestionarse seriamente los beneficios tributarios y mecanismos promocionales que reciben las grandes empresas, en particular las empresas multinacionales, a los que no siempre acceden las pequeñas empresas locales. Esta discusión, que no siempre es racional y apoyada en argumentos fundados, no deja de reflejar de forma evidente la creciente disconformidad frente a sistemas tributarios que, en términos relativos(a veces también en términos absolutos), gravan en mayor medida al factor trabajo que al factor capital, a las pequeñas empresas más que a algunas grandes multinacionales, a los bienes fí sicos más que a los intangibles, al consumo más que a las rentas y el patrimonio y, en esencia, a los sectores medios más que a los ricos. En simultáneo con los cambios ocurri dos en la economía mundial, los negocios de la era digital y la incorporación de la tecnología en todos los ámbitos pro ductivos y financieros, nuestras sociedades perciben, 1  Este documento se enmarca en el convenio celebrado entre la Fundación Friedrich Ebert y Gustavo Viñales. Si bien todo el documento es de exclusiva responsabilidad del mencionado autor, cabe agradecer la revisión crítica de versiones preliminares a Rodrigo Arim, Luis Bértola, Mauricio De Rosa, Fernando Filgueira y Fernando Lorenzo. Aportes para un debate tributario(in)existente 1

cada vez de forma más visible, el crecimiento de la des igualdad de ingresos y de patrimonio, en niveles históricamente altos a partir de la pospandemia. Es por todo ello que, en nuestro país y en la región, se abre una ventana de oportunidades para profundizar el debate tributario con una mirada actual y de mediano o largo plazo. Para contribuir a generar ese debate, surge este documento. Más allá de las preferencias de los partidos políticos o los distintos sectores sociales en cuanto a si subir o bajar impuestos, o a qué tipo de impuestos eventualmente se puede afectar, nada justificaría la decisión de amputar una parte muy importante de la política económica de un país, como lo es la política tributaria. La estructura del sistema tributario, equidad y progresividad Es común escuchar en nuestra realidad diaria que la pre sión fiscal en Uruguay es elevada. Seguramente esas con sideraciones sean un reflejo de que no existen condicio nes hoy en día para incrementar la presión tributaria o de que determinadas condiciones de economía política acon sejan no encarar reformas para ello. No obstante, si Uru guay aspira a transitar un camino para convertirse en el país más desarrollado de América Latina, como se expre só durante la campaña electoral, será necesario aumentar la presión fiscal para proveer más y mejores bienes y ser vicios públicos, que, a su vez, apalanquen el desarrollo del sector privado. Figura 1. Evolución de la presión fiscal de Uruguay, en porcentaje del pib (1903-2022) Fuente: Elaboración propia con base en Azar et al.(2009) de 1903 a 1989, y en OCDE(2024) de 1990 a 2022. Si observamos la evolución de la presión fiscal como porcentaje del pib (producto interno bruto) en Uruguay con una mirada de largo plazo(figura 1), encontramos una tendencia de crecimiento sostenido, consistente con lo ocurrido a escala global. De una concepción de Estado juez y gendarme al inicio del siglo xx , con niveles de presión fiscal del orden del 10 %, se llega a niveles del 13 % sobre mitad del siglo y allí se inicia un aumento de mayor magnitud producto del desarrollo del Estado de bienestar, hasta llegar a niveles algo superiores al 20 % a finales del siglo y alcanzar los actuales porcentajes de 26 % del pib para los últimos años en este siglo xxi . Es importante fundamentar y reiterar que el indicador de presión fiscal para el año 2022 muestra que Uruguay con 26,6 % del pib se ubica a mitad de camino en la comparación por regiones. En promedio, nos ubicamos por encima de América Latina y el Caribe(26 países), con 21,5 % del pib , y por debajo del promedio de la OCDE(38 países), con 34 % del pib . Uruguay se encuentra a mucha distancia del promedio de la Unión Europea(27 países), con 40,7 % del pib . La mera consideración de estos indicadores refleja, en primera instancia y sin pretensiones de consideraciones analíticas más profundas, que existe una relación po sitiva a escala global entre el indicador de presión fiscal y el estadio de desarrollo de los países. No obstante, para analizar de forma adecuada el nivel y la evolución en el tiempo de la presión fiscal, es importante hacerlo con rigurosidad, considerando el comportamiento de los distintos tributos, incluyendo impuestos nacionales, contribuciones especiales de seguridad social y tributos departamentales. Las tendencias no son las mismas en cada uno de esos casos. La actual estructura del sistema tributario uruguayo, considerando la participación de impuestos directos(sobre rentas y patrimonio, que consideran la capacidad contri butiva de los contribuyentes), de impuestos indirectos(al consumo, que no consideran la capacidad contributiva), de las contribuciones especiales de seguridad social y de los tributos departamentales, nos muestra que con la re forma tributaria de 2007 Uruguay logró el sistema tributa rio más equitativo, equilibrado y progresivo de su historia económica. El sistema es más equitativo porque lo es en términos de equidad horizontal y de equidad vertical. 2 Es más equili brado porque la participación de impuestos directos, im puestos indirectos y contribuciones de seguridad social representa un peso relativo similar de las tres categorías sobre el total de los ingresos tributarios. Es más progresivo porque el conjunto de impuestos indirectos más regresivos (iva[impuesto al valor agregado] e imesi[impuesto espe cífico interno]) disminuyeron su participación en el total de ingresos impositivos y aumentó la participación de los impuestos directos más progresivos(rentas personales, rentas empresariales y contribuciones de seguridad social), cambiando radicalmente la estructura tributaria en un período extraordinariamente breve(Viñales, 2019). Porque aun cuando se adoptó un sistema de renta personal dual 2  La equidad tributaria puede resumirse en un principio que persigue que dos sujetos en idéntica situación soporten iguales impuestos(equidad horizontal) y desiguales los que están en situaciones diversas(equidad vertical). Si utilizamos la renta como indicador de la situación del sujeto, este criterio puede llevarnos a impuestos proporcionales, progresivos o regresivos. Aportes para un debate tributario(in)existente 2

y no integrado plenamente, los impuestos implementados con la reforma tributaria a las rentas personales( IRPF[im puesto a la renta de las personas físicas], IRNR[impuesto a las rentas de los residentes], IASS[impuesto de asisten cia a la seguridad social]) introdujeron un sistema unifica do para todas las rentas del trabajo, con tasas progresio nales, deducciones y mínimo no imponible. Se gravaron, además, con tasas proporcionales las rentas de capital que antes no estaban gravadas. En esta lógica, importa entender la significación de la reversión de esta tendencia ocurrida durante el período 2020-2025, por el aumento relativo de los impuestos indi rectos y la reducción de algunos impuestos directos. No es neutral que suban unos impuestos y bajen otros. Por ende, en la inquietud que debe estar presente cuando analizamos y debatimos sobre los cambios tributarios, debería incluirse la pregunta, al decir de Atkinson(2016), en su obra Desigualdad:«… aprendí a preguntar: ¿Quién gana y quién pierde?, como resultado de un cambio eco nómico o de una política. Esta es una pregunta frecuentemente ausente en la discusión actual en los medios de comunicación y en el debate de política». La importancia de lo que está en debate El sistema tributario no es un conjunto neutro de normas (leyes y decretos) que de forma aséptica se aplican en una sociedad determinada. Surge de un proceso esencialmente político; los impuestos son producto de contextos socioeconómicos y culturales históricos, de negociaciones políticas, económicas y de poder, hasta de la capacidad de imaginar y crear de los actores sociales y políticos. Por ello, es imposible alejar del debate la política tributaria a adoptar por los partidos políticos que aspiren a tener responsabili dades de gobierno. Sin embargo, la realidad actual muestra que el debate fis cal en Uruguay está«pendiente». La cuestión no pasa so lamente por discutir si se suben o bajan los impuestos, sino por debatir y decidir a quién se le suben y a quién se le bajan. La complejidad de los aspectos a considerar es mucho más profunda, por lo que debemos contribuir a un debate fundado que dé respuestas sobre impuestos, pero, al decir del título del libro ¿De quiénes, para quiénes y para qué? Las finanzas públicas en el Uruguay del siglo xx (Azar et al., 2009), debemos discutir de quiénes obtiene los recursos el Estado, a quiénes beneficia el gasto públi co y con qué finalidad. Es importante la naturaleza del gasto que se busca finan ciar con la recaudación de impuestos. No obstante, en el análisis de estos temas debe encontrarse lugar para anali zar los instrumentos tributarios elegidos, considerando la suficiencia, el patrón distributivo, la potencia recaudadora, la eficacia, la eficiencia y la simplicidad administrativa, así como también la aceptación social, el entorno tributario y las características de la administración tributaria, formando parte de un sistema integrado. Al respecto, el famoso Informe Mirrlees(Mirrlees et al., 2011), Diseño de un sistema tributario óptimo, establece: «Los sistemas impositivos en el mundo real no son el re sultado de un diseño ordenado e integral, sino de decisiones adoptadas por los gobiernos en momentos y circunstancias distintas para resolver problemas específicos, sin tomar siempre en consideración los efectos que los cambios en una parte del sistema tienen sobre el conjunto». Para subrayar aún más la importancia del debate tributa rio pendiente, apelamos al famoso ensayo«La crisis del Estado fiscal», de Joseph A. Schumpeter(1918), quien fue ra ministro de Finanzas de Austria en 1919. Para Schum peter,«… la historia fiscal de un pueblo es, sobre todo, una parte esencial de su historia general[…] en algunos períodos históricos, la influencia formativa inmediata de las necesidades y políticas fiscales del Estado sobre el desarrollo de la economía, y con ello sobre todas las formas de vida y todos los aspectos de la cultura, explica prácti camente todas las características importantes de los acontecimientos». La historia de la humanidad está repleta de circunstan cias en que adquieren validez las afirmaciones de Schum peter. En las tres grandes revoluciones que marcaron el surgimiento de las democracias occidentales—la Revolución Gloriosa en el Reino Unido, la Revolución francesa y la guerra de la independencia de los Estados Unidos—, los impuestos estuvieron presentes como factores desencadenantes de los procesos transformadores. Desde la contracara, Goldscheid(1926) establecía que es interesante ob servar cómo el fracaso de gran parte de las revoluciones puede encontrarse en las deficiencias de la política fiscal de los grupos victoriosos. Al respecto, es interesante constatar que las jóvenes repúblicas latinoamericanas no lo graron transformar el sistema fiscal colonial sino hasta muy avanzado el siglo xix y lo hicieron de manera sumamente limitada(Bértola et al., 2023). En Uruguay, por ejemplo, durante el primer batllismo se produjeron tímidas reformas fiscales respecto al sistema tributario que venía del siglo xix. La excepción fue la polí tica aplicada para la contribución inmobiliaria, que esta bleció aforos individuales sobre los predios, primero para los ubicados en Montevideo en 1905 y luego para la cam paña en 1916. Esto último generó una fuerte reacción del ruralismo y dio origen, entre otros factores, al nacimiento de la Federación Rural en 1915, y posteriormente, al deno minado alto de Viera en el invierno de 1916. De una manera aún más categórica, en el ensayo La crisis del Estado fiscal(Schumpeter, 1918) se afirmaba:«el espí ritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social, los hechos que puede preparar su política, todo esto y Aportes para un debate tributario(in)existente 3

más está escrito con claridad en su historia fiscal y sin re tórica de ningún género. Aquel que sabe escuchar su mensaje discierne aquí el tronar de la historia del mundo con más claridad que en ninguna otra parte». Para Schumpeter, la utilidad de este enfoque se ve parti cularmente en aquellas épocas decisivas durante las cua les las formas existentes empiezan a morir y cambiarse por algo nuevo y siempre comprenden una crisis de los viejos métodos fiscales. En uno de esos momentos claves de la historia nos encontramos en este momento. Entre muchos factores, la era de la digitalización ha transformado los modelos de producción y consumo, proceso que está socavando algunas de las bases imponibles tributa rias tradicionales. La cuestión de la hacienda pública Los impuestos se recaudan para financiar los bienes y servicios que presta el Estado, aquellos que permiten aten der las necesidades sociales fundamentales. Dadas las características de esas necesidades, el involucramiento del Estado en el financiamiento de su producción resulta esencial. Satisfacen necesidades sociales que el mercado o, más concretamente, la iniciativa privada no cubrirían y que en ausencia del Estado estarían disponibles en canti dades inferiores a las que se corresponderían con el inte rés general. La relación de interdependencia entre gastos e ingresos públicos constituye la cuestión principal de la hacienda pública en los Estados modernos. La relación recíproca funcional es tan estrecha que Goldscheid(1926), uno de los creadores de la sociología fiscal, expresó:«dime qué fines pretende lograr el Estado con sus gastos y yo te diré por qué medios obtendrá los ingresos necesarios, sobre qué grupos de la sociedad tiene que establecer los im puestos y la clase de aparato administrativo que necesita para ello». Son bienes públicos, por ejemplo, la defensa nacional, el servicio exterior, la administración de justicia, el orden in terno, las grandes infraestructuras públicas, el medio ambiente y el marco normativo(que incluye las instituciones democráticas y la financiación de partidos políticos). Los bienes públicos tienen dos características principales básicas que los distinguen y, a su vez, los diferencian de los bienes privados: I) pueden ser utilizados colectivamente por todos los ciudadanos, sin que la utilización o dis frute por un grupo suponga una merma de su uso por los demás; II) la imposibilidad de su exclusión, pues una vez suministrado el bien o servicio, no se puede excluir a nadie de su disfrute, aunque no se esté dispuesto a pagar por ello(Sevilla Segura, 2004). Si bien la distinción entre bienes públicos y bienes privados es un extremo conceptual más que una explicación de la realidad, más allá de la existencia de bienes y servi cios indiscutiblemente públicos como los señalados, existen otros tipos de bienes y servicios que podrían catalo garse como públicos impuros, que reclaman regulación pública para mejorar la eficiencia y equidad de su produc ción y consumo. Estos serían los casos de bienes y servicios denominados preferentes y comunes, por nombrar las categorías más relevantes que justifican la acción estatal. Ejemplos de bienes y servicios preferentes son las vacu nas ante enfermedades infectocontagiosas o la participación obligatoria en el sistema educativo. Un ejemplo de bienes y servicios comunes podría ser la pesca en un espacio público, dado que realizada por un individuo en un determinado momento no genera la imposibilidad de que otra persona haga lo propio ese u otro día, pero sí ocurrirá si se realiza pesca masiva indiscriminada durante un tiempo prolongado(Filgueira et al., 2020). A partir del desarrollo del Estado de bienestar en las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial, determinados fallos de funcionamiento de los mercados comenzaron a resultar socialmente inaceptables. Es el caso de las desigualdades de acceso a determinados bienes y servicios y su patrón distributivo, dado que el mercado no distribuye la renta con criterios de equidad y se requiere la intervención pública para corregir resultados que no surgirían de forma espontánea en ausencia de esta. En ese marco, las sociedades modernas han ido ampliando y exigiendo nuevos bienes y servicios, más allá de que su producción sea pública o privada. A modo ilustrativo, se pueden mencionar la salud, la educación, el deporte, la seguridad social, el sistema de cuidados, los medicamentos de alto costo, los seguros de desempleo o el subsidio al transporte de pasajeros. Hasta el apoyo a en tidades financieras en dificultades, como ocurrió en muchos países durante la crisis del 2008, con el argumento de que las soluciones puras que los mercados ofrecían arrojarían resultados catastróficos desde el punto de vis ta del interés general. Es en esta lógica de bienes y servicios modernos que se comienza a hablar de una renta básica universal, a fin de garantizar una serie de consumos mínimos para todos los ciudadanos. En esta cuestión de hacienda pública, provisión de determinados bienes y servicios e impuestos, merecen una mención especial algunas cuestiones particulares. Es el caso de bienes que, aun pudiendo ser catalogados como privados, redundan en beneficios sociales mayores que los estrictamente privados, pues no solo benefician a los sujetos que los demandan y pagan por ellos, sino también al resto de la sociedad(como la educación, la cultura o el deporte). El apoyo a la producción de este tipo de bienes suele expresarse en el otorgamiento de regímenes especiales y exoneraciones, que generan lo que se conoce como gasto tributario. En sentido inverso, tenemos situaciones en que el beneficio o costo social no coincide con el beneficio o costo privado(contaminación ambiental asociada a la producción de bienes privados o consumos no saludables, como el tabaco), por tanto los impuestos Aportes para un debate tributario(in)existente 4

procuran restablecer los equilibrios gravando las externa lidades negativas generadas por la producción o el consumo en cantidades excesivas desde el punto de vista del interés general de la sociedad. Otro elemento para destacar es que, en un entorno de creciente globalización económica y financiera, los países practican diversas formas de competencia fiscal internacional, en general con propósitos de promover y atraer inversión extranjera directa. La presencia de diversos incen tivos tributarios a la inversión, por ejemplo los que bene fician a empresas que operan en enclaves o en zonas francas, se ha convertido en uno de los principales desafíos que enfrentan las políticas tributarias a escala global. Legitimidad y aceptación social del sistema tributario Lograr trasmitir el concepto de que los impuestos son el precio de vivir en sociedad es un verdadero desafío en términos de legitimidad y de aceptación social del sistema tributario en las democracias modernas. Para ello se requiere abordar dos dimensiones. Por un lado, la instru mental, el contrato que establece obligaciones y derechos del Estado con los ciudadanos. Por otro lado, la distributiva, que define al Estado como agente de distribución de la carga total del financiamiento de los bienes y servicios públicos entre los distintos sectores sociales, determinando los niveles de equidad aceptados socialmente en cada momento histórico. Analizar la evolución histórica y el estado actual de la percepción pública ciudadana sobre los impuestos, sus determinantes y las formas de expresarlo requiere de es tudios técnicos permanentes que aporten información so bre los efectos que los tributos tienen en la práctica. En muchos países se publican informes continuos acerca de la percepción ciudadana sobre la fiscalidad. Estos incluyen la relación de esta con los bienes y servicios públicos recibidos por la ciudadanía, el comportamiento de los contribuyentes en términos del cumplimiento voluntario y el fraude fiscal, o bien, la relación de los contribuyentes con la administración tributaria y los niveles de satisfacción que se desprenden de ese relacionamiento. Para la descripción del funcionamiento moderno de los sistemas tributarios, el sociólogo y economista norteamericano O’Connor, citado por Camarero et al.(2015) en su obra La crisis fiscal del Estado, afirmaba que«el Estado, a través del gasto y de las inversiones públicas, además de intervenir en el crecimiento económico, promueve también la integración y la cohesión social». Es desde esa perspectiva que se entiende que la política fiscal no solo ejerce una función de acumulación econó mica, sino que también responde a la función de legiti mación del sistema tributario, asignando recursos que favorecen un consenso o pacto social básico, que abarca a toda la sociedad y determina el grado de cohesión social. Si se admite que la redistribución vía gastos socia les es el precio que el Estado paga por obtener legitimi dad y que son los contribuyentes quienes afrontan el mantenimiento de esos gastos sociales, la cohesión se mantendrá siempre que los sistemas fiscales no incurran en la percepción de sobrecarga impositiva, pues esta genera desconfianza del contribuyente y deslegitimación de los fundamentos del Estado de bienestar(Camarero et al., 2015). Desde esta lógica, resulta importante comprender que la relevancia de los sistemas tributarios modernos va mucho más allá del poder de imperio sobre el que radica la defi nición jurídica original de los impuestos. Ese sentido le otorga Piketty(2014), en El capital en el siglo xxi , al afirmar que:«el impuesto no solo es una manera de hacer contribuir a unos y otros con el financiamiento de las cargas públicas y de los proyectos comunes, así como de distribuir esas contribuciones de la manera más aceptable posible; también es una manera de producir categorías, conocimiento y transparencia democrática». El impacto de la fiscalidad internacional La fiscalidad internacional muchas veces opera bajo el radar de la política doméstica. Si se analizan con detenimiento todos los cambios tributarios ocurridos en nuestro país en las últimas tres décadas, se puede observar que se produjeron modificaciones tributarias vía leyes de singular importancia en materia económica y de inserción internacional que no estuvieron previamente en el debate público, o incluso no generaron mayor debate a nivel parlamentario, sino que directamente se aprobaron con poca o nula discusión en ese ámbito. Muchas veces se aprobaron solo con los votos del oficialismo a partir de la iniciativa que el Poder Ejecutivo tiene en materia tributaria. El período de gobierno que cerró su ciclo en febrero de 2025 no fue una excepción a esta regla. Basta recordar que el 1. o de enero de 2023 entró en vigor, casi sin discu sión parlamentaria, la ley 20.095, que introdujo nuevas disposiciones en el impuesto a las rentas de las actividades económicas(irae) a efectos de dar cumplimiento al compromiso asumido por nuestro país con la Unión Euro pea y dar solución a ciertos aspectos del referido impuesto considerados potencialmente perjudiciales por fomen tar la competencia fiscal desleal. El gobierno que inició su ciclo en marzo de 2025 también deberá realizar cambios tributarios relevantes, producto de compromisos asumidos en materia de fiscalidad internacional durante el período de gobierno 2020-2025. Estos compromisos fueron asumidos en el marco del primer acuerdo global alcanzado por 136 países del Marco Inclu sivo de la OCDE y validados políticamente por el g-20 en octubre de 2021. Aportes para un debate tributario(in)existente 5

La contradicción entre soberanía tributaria, vinculada al fenómeno del«Estado fiscal», y la mundialización de las bases imponibles y de los sujetos impositivos se encuen tra en tensión permanente. La identidad entre tributos y la propia existencia de una administración tributaria tradicional, determinada por las fronteras de los Estados nacionales, y la idea de la soberanía tributaria comienzan a perder espacio. Las bases imponibles, es decir, las manifestaciones de capacidad contributiva que constitu yen la esencia de los actuales tributos, adquieren formas internacionales. El capital, las estructuras jurídicas, las personas, los productos y factores productivos, en general, de manera acelerada derriban las fronteras nacionales de la imposición tributaria, estimulados por las nuevas tecnologías y la digitalización. La importancia de estos efectos se expresa de forma evidente en los esfuerzos que vienen realizando los Estados y algunos organismos internacionales con iniciativas para aplicar y coordinar estándares tributarios globales. Un ejemplo es el Sistema de Intercambio de Información Financiera con Fines Fiscales, que permitió progresar en la lucha contra el fraude fiscal y la elusión tributaria vía la planificación fiscal agresiva. Más recientemente, se sumó el desarrollo de nuevas reglas de fiscalidad internacional orientadas a garantizar niveles de tributación mínima global para las grandes empresas multinacionales y reducir la competencia fiscal nociva de los países por captar inversión extranjera directa. En el histórico acuerdo del g-20 de octubre 2021, quedó plasmado el enfoque de dos pilares sobre el que se propo ne abordar los desafíos fiscales derivados de la digitalización de la economía. Para la OCDE(2024),«el enfoque de dos pilares es un avance significativo en la cooperación internacional, que presenta nuevas soluciones, como, la reasignación de los derechos impositivos sobre una parte de los beneficios residuales a las jurisdicciones de merca do, el uso de métodos más predecibles basados en fórmu las en vez de los tradicionales métodos basados en hechos y circunstancias, y la aprobación de un tipo impositivo mínimo global del impuesto sobre sociedades». En el pilar 1 se propone reasignar a escala global una par te de la recaudación de los impuestos sobre los beneficios de las grandes empresas multinacionales con facturaciones anuales superiores a 20.000 millones de euros, te niendo en cuenta los países donde se realizan sus ventas, lo que supone la creación de una nueva potestad tributa ria. En el pilar 2 se establece que las empresas multina cionales con facturaciones anuales superiores a 750 millo nes de euros deberán pagar una tasa efectiva mínima del impuesto a la renta empresarial del 15 % sobre los benefi cios reales generados en sus operaciones en todos los países en que actúan. El pilar 2 ha producido avances concretos y a partir de su aplicación se verán afectados los regímenes de promoción y atracción de inversión extranjera de muchos países, con independencia de que los gobiernos respondan o no con cambios en los sistemas tributarios nacionales. Al respecto, podrá ocurrir que algunas medidas fiscales nacionales destinadas a atraer y mantener inversión extranjera direc ta pierdan su eficacia como consecuencia del impacto de las denominadas Global Anti-Base Erosion Rules(GloBE). Pero también podrían producirse impactos indirectos, ya que los gobiernos encontrarían una oportunidad para avanzar en reformas de sus sistemas nacionales de incentivos a la inversión, aplicando nuevos mecanismos compatibles con las reglas GloBE(International Institute for Sustainable Development, 2023). Lo concreto es que muchos países que actualmente tie nen regímenes promocionales con alícuotas reducidas o del 0 % para el impuesto a la renta empresarial a partir de 2024 comenzaron a percibir los efectos ya no de la erosión de sus bases imponibles, sino directamente de la pérdida de recaudación del impuesto en favor de otros países, dejando, por tanto, de ser un beneficio para los accionistas de las empresas. Este es el escenario global para Uruguay. Principales desafíos para un debate necesario En el texto hemos pretendido aportar conceptos técnicos, históricos, filosóficos y políticos sobre por qué es impres cindible retomar el debate pendiente sobre la fiscalidad en nuestra época y para nuestro país. Un aspecto relevante que fundamenta la necesidad de in ternalizar los actuales debates globales refiere a los desafíos que presenta la fiscalidad internacional. La opción de participar o no de los acuerdos de tributación mínima global para grandes empresas multinacionales se debe establecer como una oportunidad de doble propósito. En primer lugar, porque ofrece la oportunidad de revisar nuestros sistemas de promoción de inversiones que han provocado que Uruguay tenga niveles de gasto tributario histórica mente elevados(en total es superior al 6 % del pib ). En segundo lugar, por la necesidad de legitimación Aportes para un debate tributario(in)existente 6

y aceptación social que requiere el sistema tributario na cional, perforado para el otorgamiento de beneficios tributarios y regímenes preferenciales que en muchos casos poco aportan términos de objetivos de desarrollo. En el mundo de hoy, entre la competencia fiscal internacional y la competencia desleal de las jurisdicciones de baja o nula tributación, las tasas nominales del impues to a la renta de las empresas han disminuido para el promedio de los países de la OCDE del 32 % al 23 % tan solo en 20 años, entre 2000 y 2020. Uruguay no ha esca pado a esa tendencia. La discusión sobre el sistema tributario uruguayo debe realizarse atendiendo de forma equilibrada a considera ciones de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad administrativa. Procurando un proceso de desarrollo económico ambientalmente sostenible y socialmente inclusivo, que propicie una mayor formalización de la activi dad económica, se continúen reduciendo los niveles de evasión y se asegure una distribución equitativa de la carga tributaria que dé legitimidad al sistema tributario en el marco de una sociedad democrática(Grau et al., 2022). A esto debe agregarse la necesaria articulación de la política tributaria con la inversión, en particular, en ciencia, tecnología e innovación(cti), que permita un crecimiento sostenible. Entre otros posibles temas a incorporar al debate pendiente, corresponde mencionar, sin pretender ser definitivos, la necesidad de discutir seriamente sobre: I) el régimen de imposición mínima a las rentas de sociedades en armonía con los estándares del impuesto mínimo global; II) un impuesto al patrimonio actualizado(o similar) para los superricos; III) la posibilidad de finalizar la actual aplicación del principio de territorialidad y pasar a gravar a las personas físicas residentes por sus rentas y su patrimonio a nivel global; IV) la posibilidad de avanzar en un régimen de iva personalizado que contemple, al menos parcialmente, la capacidad contributiva de los consumidores y que contribuya a quitar regresividad al principal impuesto de nuestro sistema tributario; V) la capacidad de los impuestos para desalentar el consumo de bienes considerados nocivos para el bienestar general, en particular nos referimos a los tributos ambientales(calidad del aire y del agua) y a los impuestos salu dables(tabaco, alcohol, bebidas azucaradas y alimentos con alto contenido de azúcar, grasas o sodio); VI) la necesidad de revisar los sesgos de género(explícitos e im plícitos) del sistema tributario; VII) la tributación aplicable a mipymes y autónomos en los actuales regímenes de tributación fictos, simplificados o de base presunta, que requieren una revisión integral que contribuya a me jorar los niveles de formalización, productividad y cum plimiento voluntario de las obligaciones tributarias, y VIII) la imposición subnacional, considerando posibles tributos ambientales y los sistemas de valuación aplicables en la determinación de las bases imponibles de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria. Seguramente, a partir de una discusión más profunda e in formada será posible identificar otros temas que sin duda estarán presentes en el corto y mediano plazo, como ocu rre actualmente con el debate sobre el sistema de seguridad social y el desafío de la sostenibilidad financiera con equidad intergeneracional. El debate pendiente requiere de más y mejor evidencia científica, de mejoras en el acceso a información y datos de las administraciones tributarias(Dirección General Im positiva[DGI] y Banco de Previsión Social[BPS]), para que en el ámbito académico puedan generarse los estudios ne cesarios para todo el sistema político y la ciudadanía en general. Finalmente, sería importante comprender que solo con una administración tributaria moderna y capacitada será posible acompañar los cambios que exhiben las ten dencias internacionales y avanzar hacia los desafíos que la fiscalidad presenta en un momento histórico tan importante como el que enfrentan nuestro país y el mundo en la ac tualidad, signado por el avance continuo del cambio tecnológico, por las transformaciones que la globalización aca rrea sobre la organización de los negocios y del trabajo, por los crecientes desafíos que supone el cambio climático y por las consecuencias que puede tener la inteligencia artifi cial sobre la vida de las personas. Aportes para un debate tributario(in)existente 7

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