Marta Castilho, Kethelyn Ferreira y João Braga Reflexiones sobre los impactos del acuerdo Mercosur- Unión Europea 1 Panorama general El Acuerdo Mercosur-Unión Europea(MS-UE), negociado desde 1999 entre ambos bloques, pasó por una nueva etapa el 6 de diciembre de 2024, cuando los líderes del Mercosur y la presidenta de la Comisión Europea anunciaron oficialmente la conclusión de las negociaciones, dando inicio a la fase de revisión legal y traducción del acuerdo. Esta conclusión se refirió únicamente a una de las partes(el acuerdo comercial) de dicho acuerdo de Asociación, así llamado precisamente por incluir dos pilares más además del comercial – los relativos a la cooperación y al diálogo político. En estas otras partes se abordan temas de interés de la sociedad civil de ambos bloques como, por ejemplo, cuestiones ambientales o de cooperación científica. Se ha avanzado más en la parte de los temas relacionados al comercio. 2 El acuerdo ha sido objeto de protestas por parte de agricultores en Francia, que creen que consolida una competencia injusta por parte de los productores del Mercosur, debido a las diferencias en los requisitos de calidad y la exigencia normativa de las legislaciones ambientales en los dos continentes. Desde esta perspectiva, al no tener que cumplir con los criterios europeos, la producción sudamericana enfrentaría menores costos y, con la exención de los aranceles comerciales propuesta en el acuerdo, llegaría al mercado de la UE con un precio mucho más bajo que el de la producción europea, volviéndose aún más competitiva. La incomodidad manifestada por los agricultores de Francia, principal productor agrícola de Europa, es compartida en otros países como Polonia, Austria, Países Bajos e incluso España. En el Mercosur no hay consenso sobre los efectos del acuerdo. Si bien una visión más optimista enfatiza los beneficios del posible aumento de las exportaciones agrícolas, existe una percepción por parte de la sociedad civil de que, más allá de los impactos ambientales y sociales del fortalecimiento del agronegocio, el acuerdo refuerza una especialización perversa en las economías del Cono Sur y reduce las posibilidades de desarrollo productivo, debido a los efectos perjudiciales sobre la industria, parte de los servicios e incluso sobre algunos segmentos de la agricultura, como la agricultura familiar. 1  Las opiniones aquí expresadas reflejan el punto de vista de las autoras y el autor de la nota. Versión de 11/03/2025. 2  Se anunció el cierre de las negociaciones; sin embargo, la implementación del acuerdo aún está lejos de concretarse. Además de las traducciones y revisiones jurídicas, el texto debe ser aprobado por el Parlamento Europeo y, dependiendo del formato jurídico elegido, también deberá ser ratificado, total o parcialmente, por todos los Estados miembros de la UE. La necesidad de una aprobación integral por parte de todos los países genera muchas incertidumbres sobre su entrada en vigor. Reflexiones sobre los impactos del acuerdo Mercosur- Unión Europea 1

Efectivamente, desde la perspectiva del Mercosur, una de las principales“ventajas” del acuerdo sería el mayor acceso de las exportaciones de bienes(agrícolas) a los mercados europeos. Sin embargo, la contrapartida de este beneficio sería la ampliación del acceso de las empresas europeas al mercado de bienes industriales y servicios en los países del Cono Sur, profundizando la asimetría que ya existe en términos de competitividad y escala entre las empresas de ambos bloques. Acuerdo UE-Mercosur versión 2.4 El acuerdo comercial, celebrado al principio de diciembre de 2024, corresponde en gran medida al que ya había sido acor dado en 2019 por los presidentes de Argentina y Brasil en ese entonces, sobre todo en lo que se refiere a la desgravación arancelaria. Algunas modificaciones, comentadas más adelante, se introdujeron en puntos específicos como respuesta a exigencias adicionales de la UE y de Brasil, cuando Lula toma posesión como presidente de ese país. Además de la desgravación arancelaria, el texto del acuerdo también aborda las cuotas aplicadas a distintos productos agrícolas, la eliminación de aranceles para los productos exportados, así como otras medidas de facilitación del comercio. En el caso del sector agrícola, la Unión Europea deberá liberalizar el 82% de las importaciones. No obstante, la adopción de cuotas y otras medidas posibles podría limitar la liberalización para los productos agrícolas provenientes del Mercosur. Al evaluar las propuestas del acuerdo en 2019, Nonnemberg y Ribeiro analizan la ampliación del ac ceso al Mercosur, comparando las cantidades exportadas y los aranceles vigentes en ese momento con los propuestos en el acuerdo. Dada la compleja protección que la UE otorga a los productos agrícolas en su mercado de ingreso, la liberalización para los productos del Mercosur se logrará principalmente mediante cuotas de importación más amplias, acompañadas de la reducción o eliminación de aranceles intracuota. Además de mantenerse las restricciones cuantitativas, los autores argumentan que, en algunos casos, no hay ampliación de las cantidades dentro de las cuotas o que la reducción arancelaria no es tan significativa. No hubo un cambio relevante en la oferta de 2024(úni camente para dos productos exportados por Paraguay: carne de cerdo y biodiésel). En cuanto a los bienes industriales, el acuerdo prevé que el Mercosur elimine el 91% de los aranceles aplicados a sus importaciones, incluso en sectores sensibles como automóviles y autopartes, máquinas, productos químicos y medicamentos, en un plazo de diez años, con algunas excepciones. La reducción de la protección en el ingreso al Mercosur es mucho más significativa que en el ingreso a la UE, dado el nivel de protección más elevado del Arancel Externo Común(AEC-MS), especialmente con referencia a los bienes industriales. En otras palabras, el margen de preferencia del que van a beneficiarse las exportaciones industriales europeas es considerablemente mayor que el que tendrán las exportaciones del Mercosur, incluso de productos agrícolas, al ingresar al mercado europeo. Dos incorporaciones recientes buscan restringir los impactos negativos del acuerdo sobre la industria automotriz del Mercosur. La primera consiste en un mecanismo de salvaguardia para los automóviles producidos en el Mercosur, según el cual será posible suspender el cronograma de liberalización arancelaria o incluso restablecer la alícuota vigente actualmente(35%) en caso de que se compruebe un perjuicio para la industria nacional derivado del aumento de las importaciones de automóviles europeos. La utilización de este mecanismo genera cierta incertidumbre, dada la subjetividad de los criterios para evaluar los impactos, los cuales, según lo establece el propio acuerdo, podrían no“brindar una orientación decisiva” para la adopción de la salvaguardia. El segundo punto referido a la industria automotriz tiene que ver con la prórroga del plazo para la liberalización de las importaciones de autos eléctricos por parte de los países del Mercosur, y de otras tecnologías innovadoras, que tiene como objetivo proteger la incipiente producción regional. Las condiciones negociadas anteriormente establecían un periodo de desgravación máximo de 25 años. En el caso de los vehículos electrificados, la desgravación se realizará en un plazo de 18 años; para vehículos movidos a hidrógeno, 25 años(con 6 años de carencia) y, para nuevas tecnologías, 30 años(con 6 años de carencia). Más allá del sector automotriz, el acuerdo tiende a reforzar las asimetrías competitivas con respecto a Europa para toda la industria brasileña. Según el análisis de Sarti y Castilho (2021), existe una brecha grande y creciente entre Brasil(y los demás países del Mercosur) y la Unión Europea, tanto en términos de escala como de competitividad productiva. En 2019, por ejemplo, el valor agregado manufacturero de la UE fue ocho veces más alto que el del Mercosur. Además, en 2017, las diez principales industrias de la Unión Europea pre sentaron índices de competitividad y desempeño industrial superiores a los observados en los países del Mercosur. El acuerdo también aborda la ampliación del grado de liberalización del comercio de servicios, las contrataciones públicas, los derechos sobre propiedad intelectual. Estas disciplinas son particularmente importantes para la adopción de políticas orientadas al desarrollo productivo de un país, en especial para los objetivos de reindustrialización o neo-industrialización anunciados por el actual gobierno brasileño. En el caso de las contrataciones públicas, por ejemplo, Sarti y Castilho(2021) señalan que, aunque el acuerdo abre teóri camente un mercado importante tanto para las empresas del Mercosur como para las de la Unión Europea, las diferencias de competitividad entre las compañías de ambas regiones pueden generar asimetrías en el acceso a los contratos. Esta preocupación es particularmente relevante en los sectores de la construcción y la infraestructura, donde las empresas brasileñas, que antes tenían una presencia significativa, enfrentan hoy una grave crisis. Reflexiones sobre los impactos del acuerdo Mercosur- Unión Europea 2

En el caso de la propiedad intelectual, el acuerdo final mantuvo una redacción que hace alusión a las reglas del acuerdo de los ADPIC, con excepciones para medicamentos, por ejemplo. La Comisión Europea insistió en este punto y ha enfatizado en los beneficios asociados al reconocimiento de las indicaciones geográficas europeas. Esto consolida marcas y denominaciones europeas, siendo una demanda de los productores de la UE de mantener las ventajas vinculadas a sus marcas. Este punto representa cierta preocupación para el Mercosur en la medida en que podría limitar el uso de algunas nomenclaturas utilizadas en la región por una población mayoritariamente de origen europeo, que trajo consigo hábitos de consumo que dieron lugar a la producción local de bienes ahora protegidos por las indicaciones geográficas europeas. Por exigencia de Europa—en parte como resultado de los argumentos de los agricultores, quienes sostienen que las exportaciones del Mercosur deben su competitividad a normas ambientales menos estrictas, es decir, a una especie de dumping ambiental por parte del Cono Sur— se otorgó mayor importancia al tema ambiental dentro del capítulo comercial del acuerdo. Si bien es cierto que existen diferencias en el grado de exigencia normativa, la brecha de competitividad no se explica únicamente por asimetrías regulatorias de naturaleza ambiental. De común acuerdo con el gobierno brasileño, también se reforzaron algunas disposiciones de carácter social. Se incluyó un anexo al capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible con disposiciones relativas a los regímenes multilaterales en materia ambiental y laboral, a la relación entre comercio, inversión y desarrollo sostenible, comercio y empoderamiento de las mujeres, y a la cooperación. Se mencionan explícitamente mecanismos de cooperación que serán proporcionados al Mercosur para apoyar la implementación de los siguientes acuerdos multilaterales: la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Cli mático(CMNUCC), el Acuerdo de París, el Convenio sobre la Diversidad Biológica(CDB) y los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo(OIT). La violación del Acuerdo de París puede dar lugar a la suspensión del acuerdo y los países del Mercosur se comprometen a detener la deforestación hasta 2030, lo que representa el primer compromiso jurídicamente vinculante de ese tipo – objetivo que parece bastante ambicioso por parte de Brasil. Este capítulo también refuerza, a través de diversas disposiciones, acciones orientadas a pequeños productores, cooperativas, mujeres, pueblos indígenas y comunidades locales. Finalmente, una sección está dedicada a la promoción de cadenas de valor sostenibles para la transición energética. Si bien el impulso hacia prácticas sostenibles sea un aspecto positivo, las motivaciones para su aplicación podrían no ser exclusivamente ambientales. Los cambios incorporados en la versión 2024 del acuerdo comercial afectan a distintas disciplinas. En algunos casos, atenúan los efectos negativos previstos en los compromisos firmados en 2019, pero en otros el resultado es incierto o, como en el caso de la introducción de las restricciones a la imposición de gravámenes a las exportaciones, representa un retroceso. Otra innovación reciente consiste en la inclusión de“mecanismos de reequilibrio” o de revisión del acuerdo, mediante los cuales los países podrían solicitar la suspensión o la revisión de cláusulas en el caso de que consideren que se han visto perjudicados por el acuerdo. Sin embargo, los criterios y la forma de aplicación de esos mecanismos aún deben ser definidos, y su efectividad, obviamente, está por comprobarse. El capítulo sobre contrataciones públicas fue renegociado a solicitud del gobierno brasileño, con el objetivo de asegurar el uso de este instrumento como herramienta de política pública, en particular de política industrial. Los ajustes introducidos acercaron el contenido del acuerdo a la legislación vigente en Brasil, preservando el uso de mecanismos de compensación(offset) y de márgenes de preferencia para productos y servicios nacionales. También se incluyen menciones explícitas a las micro y pequeñas empresas y a la agricultura familiar, y se exceptúan las compras realizadas por el Sistema Único de Salud(SUS). Finalmente, se introdujeron en el texto restricciones a la imposición de gravámenes a las exportaciones de productos minerales, un punto de especial interés para la UE, que busca asegurar el suministro de materias primas en el marco de la transición energética de su industria. Tal como lo analiza el JRC(2011), la preocupación de la Unión Europea por el abastecimiento de minerales se enmarca en el contexto de las metas establecidas para la construcción de una economía baja en carbono, con énfasis en el aumento de la seguridad del suministro energético, la promoción de fuentes renovables y la mejora de la eficiencia energética. En ese sentido, la disponibilidad de determinados metales críticos, esenciales para la fabricación de tecnologías bajas Reflexiones sobre los impactos del acuerdo Mercosur- Unión Europea 3

en carbono, se considera estratégica, especialmente teniendo en cuenta la fuerte dependencia de la UE de las importaciones para satisfacer esa demanda. Así, desde el punto de vista europeo, garantizar un acceso más barato, previsible y preferencial a esos minerales se convierte en una condición fundamental para viabilizar su transición energética. Desde la perspectiva del Mercosur, el balance en este punto no nos parece tan favorable. Seguramente hay un mayor margen para políticas comerciales a partir de las últimas negociaciones, que culminaron en una redacción menos restrictiva del acuerdo que la prohibición contenida en la versión de 2019. No obstante, a pesar de las excepciones para ciertos productos, se determina un límite para su gravamen(25%) y una garantía de trato preferencial para los países europeos. Tal hecho constituye una limitación inédita a la formulación de políticas internas, socavando la capacidad de Brasil y de sus vecinos de promover estrategias para procesamiento nacional o regional de minerales críticos o de utilizar este instrumento con otros objetivos en caso de que así lo deseen(objetivos fiscales, de estabilización de precios, entre otros). Una evaluación de los efectos del acuerdo apunta a mayores beneficios comerciales para la UE como resultado de la liberalización comercial, además de reforzar, en una perspectiva de más largo plazo, los roles de los países del Nor te y del Sur Global en la división internacional del trabajo. En esta división, el Mercosur profundiza su especialización en materias primas y commodities con escaso procesamiento y bajo valor agregado, mientras que Europa suministra productos industrializados de mayor contenido tecnológico y servicios más sofisticados. Las ganancias en términos de crecimiento del PIB e incluso de los flujos comerciales para Brasil y sus socios del Mercosur son, en general, reducidas. Martinez(2023) muestra cuán diminutos son los impactos del acuerdo comercial sobre el PIB brasileño estimados en diversos modelos de equilibrio general: el resultado más optimista señala un crecimiento de 0,45% del PIB después de quince años de vigencia del acuerdo. Martinez llama la atención sobre el hecho de que estas estimaciones no consideran los efectos negativos de largo plazo de la apertura comercial sobre el proceso de cambio estructural de la economía brasileña, en particular sobre la capacidad de innovación y los costos de ajuste en el mercado laboral. Otro estudio ilustrativo de las asimetrías de beneficios entre los dos bloques es el estudio de impacto del acuerdo para la Comisión Europea(Mendes-Parra et al, 2020) que estima, entre otros aspectos, que el crecimiento de las exportaciones europeas de automóviles y autopartes destinadas al Mercosur es de dos a tres veces mayor que el aumento de las exportaciones del Mercosur destinadas a la UE. Como consecuencia, a pesar de los cambios introducidos en la última versión del acuerdo, es de esperarse que el crecimiento del comercio deberá resultar en un aumento de la producción de automóviles en la UE y una reducción de la producción de este bien en el Mercosur. Distintos estudios presentan simulaciones cuantitativas de los resultados del acuerdo y, en general, concluyen que los beneficios comerciales serían mayores para la UE que para el Mercosur como resultado de las asimetrías de apertura y competitividad antes mencionadas. Sin embargo, dichos estudios, por lo general, no incorporan los cambios realizados en 2024, que, en el caso de la industria automotriz, por ejemplo, pueden reducir los impactos negativos en el mediano plazo –dada la extensión del cronograma de desgravación arancelaria– y por el hecho de que Brasil negoció condiciones especiales que salvaguardan la producción nacional, en el caso de autos eléctricos, híbridos y nuevas tecnologías (lo que es importante desde el punto de vista prospectivo). Riesgos del Acuerdo para Brasil y para el Mercosur Los riesgos que el Acuerdo MS-UE representa para el desarrollo socioeconómico de Brasil y sus vecinos son de distintos órdenes. El acuerdo Mercosur-UE, al liberalizar el comercio y establecer reglas para otras disciplinas que garantizan un trato similar para las empresas europeas y del Mercosur, genera más oportunidades comerciales para los países europeos que para los del Cono Sur. Además, reduce el margen de maniobra de los países del Cono Sur para promover –como lo hace la propia UE 3 – estrategias orientadas hacia el fortalecimiento de las capacidades productivas nacionales. Por ejemplo, entre las prioridades de la Unión Europea se encuentran el uso de la contratación pública y la definición de metas de producción nacional, desempeñando un rol estratégico de estímulo del desarrollo de la producción interna. De este modo, el acuerdo tiende a reforzar la especialización regresiva de la región, con efectos de corto plazo derivados de la liberalización comercial y, a largo plazo, por las limitaciones impuestas a la adopción de políticas que apuntan al desarrollo de sectores industriales y de servicios más sofisticados. 3  LA UE deja en claro su disposición a priorizar el desarrollo productivo‘nacional’ al anunciar, con base en el Informe Draghi, que los pilares de una trayectoria de“crecimiento inclusivo” en Europa son: la búsqueda de una competitividad sostenible, la seguridad económica en el ámbito de una“autonomía estratégica abierta” y la garantía de una competencia justa(Comisión Europea, 2024). Informes de la OCDE muestran que los países europeos hacen un uso bastante activo de las compras públicas, especialmente en el área de la salud(lo que se intensificó durante la pandemia, cuando, además de los gastos sanitarios habituales, se realizaron“encargos” de vacunas y otras substancias o equipos), así como en sectores vinculados a la sostenibilidad, el orden público y los‘asuntos económicos’, que incluyen infraestructura, transporte, comunicación, energía e I&D. En lo que se refiere a la sostenibilidad – o compras públicas verdes – la OCDE(2023) destaca que la mayoría de los Estados miembros(88%) declaran explícitamente el uso de las compras públicas como un mecanismo para cumplir con sus compromisos ambientales. En otra línea, Sarter(2020) analiza la implementación de estrategias de igualdad de género en las compras públicas en Alemania. Aunque la iniciativa existe y se hayan incorporado aspectos sociales en el diseño de políticas públicas en Europa – incluso en el caso de las compras gubernamentales –, la autora considera que su implementación y efectividad siguen siendo muy limitadas. Reflexiones sobre los impactos del acuerdo Mercosur- Unión Europea 4

Más allá de que los beneficios comerciales esperados sean mayores para la UE, el acuerdo también puede afectar el comercio regional en América del Sur. En el caso del comercio intra-Mercosur, el sector automotriz, que representa una parte significativa del comercio intrarregional, puede sufrir por la competencia de la industria automotriz europea. En cuanto a las relaciones comerciales del Mercosur con sus vecinos latinoamericanos, el acuerdo también tiene la posibilidad de debilitarlas, en la medida que se otorgan concesiones de acceso para empresas europeas que son más competitivas que las sudamericanas, y se reducen los márgenes de preferencias derivados de los acuerdos de ALADI entre los países latinoamericanos. Esto compromete aún más las posibilidades de avanzar hacia el fortalecimiento de cadenas productivas regionales, compatibles con las tendencias y estrategias observadas alrededor de los principales polos económicos mundiales(China, EE.UU. y Europa Occidental). Diversos sectores pueden verse afectados, desde el automotriz hasta, por ejemplo, las exportaciones de vino de Argentina y Uruguay que se verán perjudicadas por la competencia de los productos europeos en el mercado brasileño. En cuanto al empleo, las consecuencias son inciertas en términos cuantitativos y tienden a ser negativas en términos cualitativos, dado que el perfil de especialización comercial regresiva se refleja en los empleos asociados a los flujos del comercio internacional. En el caso de Brasil, mientras los empleos generados por las exportaciones hacia la Unión Europea se concentran en sectores más informales y con menor remuneración por hora, los empleos“amenazados” 4 por las importaciones de ese bloque se concentran en sectores donde el empleo es de“mayor calidad” debido a características como mayor formalidad, salarios más altos y mayor proporción de cargos directivos y gerenciales. Incluso dentro del sector industrial, las actividades favorecidas son las que concentran los empleos de peor calidad. 5 Además, desde una perspectiva de género, la estructura comercial actual MS-UE profundiza las desigualdades observadas en el mercado laboral (Ferreira y Castilho, 2023, 2024). Considerando que el acuerdo tiende a reforzar la actual especialización comercial regresiva de los países del Mercosur, es de esperarse que, en términos agregados, la calidad de los empleos generados con el aumento de las exportaciones sea inferior a la de los empleos que se ven amenazados por el posible aumento de las importaciones. Un tema que hemos explorado poco aquí, pero que es central, es la cuestión ambiental. El estímulo del acuerdo a las exportaciones agropecuarias y, en forma más general, al patrón de especialización comercial regresiva de Brasil contribuirá al aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero. 6 Se esperan otros muchos impactos negativos sobre el medioambiente debido al modo de producción del agronegocio brasileño(monocultivo y uso intensivo de agroquímicos, entre otros). Por exigencia de diversos sectores de la sociedad europea, la versión de 2024 incorporó el tema ambiental dentro del acuerdo co mercial para indicar a la sociedad europea que los productores del Mercosur no podrán aplicar estándares ambientales menos exigentes como fuente de competitividad (en particular en la agricultura) y asegurar que esos temas serán contemplados incluso si la firma del acuerdo se fragmenta. Más allá de los impactos ambientales derivados del refuerzo de la especialización regresiva del Cono Sur, distintos estudios realizados por especialistas europeos en medio ambiente se muestran reticentes respecto a los resultados del acuerdo en términos de sostenibilidad, ya sea por su diseño, o por la incapacidad de anticipar sus resultados. 7 En definitiva, consideramos que los supuestos“beneficios” o“ganancias” destacados con frecuencia por algunos sectores o medios de comunicación son cuestionables y que los“riesgos” o“costos” asociados al acuerdo no pueden ser pasados por alto. 4  Se considera que están amenazados en el sentido de que los empleos vinculados a la producción de ciertos bienes o servicios dejarían de ser necesarios si dichos productos o servicios fueran importados. 5  Sectores caracterizados por empleos de menor calidad, como los relacionados con productos agrícolas, fabricación de alimentos, preparación de artículos de cuero y otras actividades similares tienden a ver aumentadas sus exportaciones. En cambio, sectores con un perfil de empleo de mayor calidad – como, por ejemplo, fabricación de vehículos automotores, productos farmoquímicos y farmacéuticos – podrían verse amenazados por el incremento de las importaciones. Véase Ferreira y Castilho(2023). 6  Ghiotto y Echaide(2020) advierten sobre los riesgos de aumento de las emisiones de CO2 y de la deforestación como consecuencia del Acuerdo MS-UE. 7  Véase, por ejemplo, Harrison y Paulini(2024) o Verheyen y Winter(2024). Reflexiones sobre los impactos del acuerdo Mercosur- Unión Europea 5

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