Marta Castilho, Kethelyn Ferreira e João Braga Reflexões acerca dos impactos do acordo Mercosul- União Europeia 1 Panorama geral O Acordo Mercosul-União Europeia(MS-UE), negociado desde 1999 entre os dois blocos, passou no início de de zembro por mais uma etapa. A conclusão das negociações foi oficialmente anunciada em 6/12/2024 pelos líderes do Mercosul e pela presidente da Comissão Europeia. O documento entra agora na fase de revisão legal e tradução. Esta conclusão referiu-se apenas a uma das partes(acordo comercial) do dito acordo de Parceria, assim chamado justamente por conter mais dois pilares além do comercial – aqueles referentes à cooperação e ao diálogo político. Nessas outras partes encontram-se temas de interesse da sociedade civil dos dois blocos, como, por exemplo, questões ambientais ou de cooperação científica. Avançou-se mais na parte desses temas relacionada ao comércio. 2 O acordo vem sendo objeto de protestos de agricultores na França, que acreditam que ele consolida uma competitividade injusta de parte dos produtores do Mercosul, devido aos diferentes requisitos de qualidade e de rigor das legislações ambientais nos dois continentes. Nessa perspectiva, por não precisar atender aos critérios europeus, a produção sul-americana enfrentaria menos custos e, com a isenção das tarifas comerciais proposta pelo acordo, chegaria ao mercado da UE com um preço bem inferior ao da produção europeia, tornando-se ainda mais competitiva. O incômodo manifestado pelos agricultores na França, principal produtora de bens agrícolas da Europa, é compartilhado em outros países como Polônia, Áustria, Países Baixos e mesmo Espanha. No Mercosul não há consenso acerca dos efeitos do acordo. Embora uma visão mais otimista enfatize os benefícios do aumento potencial das exportações de bens agrícolas, existe uma percepção de parte da sociedade civil de que, além dos efeitos ambientais e sociais do fortalecimento do agronegócio, o acordo reforça uma especialização perversa nas economias do Cone Sul e reduz as possibilidades de desenvolvimento produtivo devido aos efeitos perniciosos sobre a indústria, parte dos serviços e mesmo para segmentos da agricultura(agricultura familiar). 1  As opiniões expressas aqui refletem o posicionamento das autoras e do autor da nota. Versão de 11/03/2025. 2  O final das negociações foi anunciado, mas sua implementação ainda está longe de se concretizar. Além de passar por traduções e revisões jurídicas, o acordo deve ser aprovado pelo Parlamento Europeu e, dependendo do formato jurídico escolhido, também deve ser aprovado, parcial ou totalmente, por todos os países membros da UE. A necessidade da aprovação integral do acordo por todos os países traz bastante incerteza quanto a sua efetivação. Reflexões acerca dos impactos do acordo Mercosul- União Europeia 1

De fato, do ponto de vista do Mercosul, uma das principais“vantagens” do acordo estaria no maior acesso das exportações dos bens(agrícolas) aos mercados europeus. Porém, a contrapartida a este ganho é a ampliação do acesso das empresas europeias ao mercado de bens industriais e de serviços nos países do Cone Sul, aprofundando a já existente assimetria de competitividade e de escala entre as empresas dos dois blocos. O Acordo UE-Mercosul versão 2.4 O acordo comercial, celebrado no início de dezembro de 2024, corresponde em grande parte ao que tinha sido já acordado em 2019 pelos presidentes da Argentina e do Brasil à época, especialmente no que diz respeito à desgravação tarifária. Algumas modificações, comentadas adiante, foram introduzidas em pontos específicos como resposta a exigências adicionais da UE e do Brasil, após a posse do presidente Lula. Além da desgravação tarifária, o texto do acordo também trata das quotas aplicadas para diversos produtos agrícolas, da eliminação de tarifas para os exportados, além de outras medidas de facilitação de comércio. No caso do setor agrícola, a União Europeia deverá promover a liberalização de 82% das importações. No entan to, as quotas e outras medidas passíveis de serem adotadas têm o potencial de limitar a liberalização para os produtos agrícolas provenientes do Mercosul. Em avaliação das propostas do acordo em 2019, Nonnemberg e Ri beiro(2019) analisam a ampliação do acesso ao Merco sul, comparando as quantidades exportadas e as tarifas vigentes então com aquelas propostas no acordo(considerando o perfil da complexa proteção concedida aos produtos agrícolas na entrada da UE, a liberalização desses produtos oriundos do Mercosul ocorrerá essencialmente por meio do aumento dos limites das quotas associado à redução ou eliminação das tarifas intraquotas). Além da manutenção das restrições quantitativas, os autores argumentam que, em alguns casos, não há ampliação das quantidades previstas nas quotas ou que a redução da tarifa não é tão expressiva. Não houve mudança significativa na oferta de 2024(apenas para 2 produtos exportados pelo Paraguai – carne suína e biodiesel). Quando se trata de bens industriais, o acordo prevê que o Mercosul elimine 91% das tarifas que incidem sobre suas importações, inclusive de setores sensíveis como automóveis e autopeças, máquinas, produtos químicos e medicamentos, num intervalo de 10 anos, com algumas exceções. A redução da proteção tarifária no Mercosul será bem mais significativa do que na União Europeia, sobretudo em razão do nível mais elevado da Tarifa Externa Comum(TEC-MS) do bloco, especialmente no que se refere aos bens industriais. Ou seja, a margem de preferência concedida às exportações industriais europeias será consideravelmente maior do que aquela que as exportações do Mercosul – inclusive as agrícolas – desfrutarão ao entrarem no mercado europeu. Duas inclusões recentes visam mitigar os impactos negativos do acordo sobre a indústria automobilística do Mercosul. A primeira prevê a criação de um mecanismo de salvaguarda para os automóveis produzidos no bloco, que permitirá suspender o cronograma de redução tarifária ou até mesmo restabelecer a alíquota atual(35%), caso se cons tate um prejuízo para a indústria local decorrente do aumento das importações de automóveis europeus. A utilização deste mecanismo envolve alguma incerteza por conta da subjetividade dos critérios de avaliação dos impactos que, conforme explicitado no próprio acordo, podem não “fornecer orientação decisiva” a respeito da adoção da salvaguarda. O segundo ponto referente à indústria automotiva diz respeito à prorrogação do tempo para liberalização das importações de carros elétricos pelos países do Mercosul e de outras eventuais tecnologias inovadoras, que tem por objetivo resguardar a incipiente produção regional. As condições negociadas anteriormente previam um período de desgravação de, no máximo, 25 anos. No caso de veículos eletrificados, a desgravação passa a ocorrer em um período de 18 anos; para veículos a hidrogênio, 25 anos(com 6 anos de carência); e, para novas tecnolo gias, 30 anos(com 6 anos de carência). Além do setor automobilístico, o acordo tende a reforçar as assimetrias competitivas entre a Europa e a indústria brasileira como um todo. Tal como analisado por Sarti e Castilho(2021), há um desnível elevado e crescente entre o Brasil(e os demais países do Mercosul) e a União Europeia, tanto em termos de escala quanto de competitividade produtiva. Em 2019, por exemplo, o valor agregado da manufatura da UE foi oito vezes superior ao do Mercosul. Além disso, em 2017, as dez maiores indústrias da União Europeia apresentaram índices de competitividade e desempenho industrial superiores aos observados nos países do Mercosul. O acordo trata também da ampliação do grau de liberalização do comércio de serviços, das compras públicas e dos direitos sobre propriedade intelectual. Tais disciplinas são de particular importância para a adoção de políticas voltadas para o desenvolvimento produtivo de um país, especialmente para os fins de reindustrialização ou neo-industrialização anunciados pelo atual governo brasileiro. No caso das compras públicas, por exemplo, Sarti e Castilho(2021) destacam que, embora o acordo abra teorica mente um mercado expressivo tanto para as firmas do Mercosul quanto da União Europeia, as diferenças de competitividade entre as empresas das duas regiões podem gerar assimetrias no acesso aos contratos. Essa preocupação é particularmente relevante nos setores de construção e infraestrutura, nos quais as empresas brasileiras, que anteriormente tinham uma presença significativa, hoje enfrentam uma grave crise. Reflexões acerca dos impactos do acordo Mercosul- União Europeia 2

Já no caso de propriedade intelectual, o acordo final manteve uma redação que remete às regras do TRIPS, com suas exceções para medicamentos, por exemplo. Nesse capítulo, a Comissão Europeia insistiu no ponto das indicações geográficas de origem dos produtos, destacando os benefícios associados ao reconhecimento dos mesmos. Isto consolida marcas e nomes europeus, atendendo à demanda dos produtores europeus de manter suas vantagens associadas às marcas. Para o Mercosul, existe uma certa preocupação de que essa disposição possa limitar o uso de algumas nomenclaturas usadas na região, que refletem hábitos de consumo herdados de uma população de origem europeia, e que inspiraram a produção local de bens que poderão ser protegidos pelas indicações geográficas do velho continente. Atendendo a uma demanda da Europa, em parte motivada pela argumentação dos agricultores de que as exportações do Mercosul se beneficiam de regulações ambientais menos estritas – o que configuraria uma espécie de dumping ambiental por parte do Cone Sul – foi dada maior importância à questão ambiental dentro do capítulo comercial. Embora haja fundamento sobre a diferença de rigor, a disparidade de competitividade não pode ser explicada unicamente por assimetrias regulatórias ambientais. Em comum acordo com o governo brasileiro, também foram reforçadas algumas disposições de cunho social. Foi incluído um anexo ao capítulo sobre Comércio e Desenvolvimento Sustentável com disposições relativas a regimes multilaterais ambientais e trabalhistas, à relação entre comércio, investimento e desenvolvimento sustentável, ao comércio e empoderamento das mulheres, e à cooperação. São mencionados explicitamente mecanismos de cooperação a serem fornecidos ao Mercosul para apoiar a implementação dos seguintes acordos multilaterais: a Convenção das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), o Acordo de Paris, a Convenção sobre Diversidade Biológica(CDB) e as Convenções da Organização In ternacional do Trabalho(OIT). A violação do Acordo de Paris pode levar à suspensão do acordo; por esse motivo, os países do Mercosul se comprometem a deter o desmatamento até 2030, assumindo o primeiro compromisso juri dicamente vinculativo desse tipo – o que parece ser um desafio bastante ambicioso para o Brasil. Este capítulo reforça ainda, por meio de diversas outras disposições, ações relativas a pequenos produtores, cooperativas, mulheres, povos indígenas e comunidades locais. Por fim, uma seção é dedicada à promoção de cadeias de valor sustentáveis para a transição energética. Ainda que a indução a práticas mais sustentáveis seja um aspecto positivo, as motivações para sua aplicação podem não ser de ordem exclusivamente ambiental. As mudanças introduzidas na versão 2024 do acordo co mercial afetam diferentes disciplinas. Às vezes, atenuam os efeitos negativos esperados dos compromissos firmados em 2019, outras vezes, o resultado é incerto ou, como no caso da introdução das restrições à taxação das exportações, consiste num retrocesso. Outra inovação recente consiste na inclusão de“mecanismos de reequilíbrio” ou de revisão do acordo, por meio dos quais os países poderiam requerer a suspensão ou a revisão de cláusulas caso se sintam prejudicados pelo acordo. Os critérios e a operacionalização desses mecanismos precisam ser definidos e sua efetividade, obviamente, comprovada. O capítulo de compras governamentais foi renegociado a pedido do governo brasileiro a fim de assegurar o uso deste instrumento como ferramenta de política pública, em particular de política industrial. Os ajustes introduzidos aproximaram o conteúdo do acordo à legislação vigente no Brasil, preservando o uso dos mecanismos de compensação(offset) e de margens de preferências para produtos e serviços nacionais. Também constam menções explícitas às micro e pequenas empresas e à agricultura familiar e estão excetuadas as compras realizadas pelo Sistema Único de Saúde(SUS). Por fim, foram introduzidas no texto restrições à taxação das exportações de produtos minerais, ponto de particular interesse para a UE que busca assegurar o fornecimento de matérias primas no âmbito da transição energética de sua indústria. Tal como analisado por JRC(2011) da CE, a preo cupação da União Europeia com o abastecimento de minerais insere-se no contexto das metas estabelecidas para a construção de uma economia de baixo carbono, com foco no aumento da segurança do abastecimento energético, na promoção de fontes renováveis e na melhoria da eficiência energética. Nesse sentido, a disponibilidade de determinados metais críticos, essenciais para a fabricação de tecnologias de baixo carbono, é vista como estratégica, sobretudo considerando a forte dependência da UE em relação a importações para suprir essa demanda. Assim, do ponto de vista europeu, garantir um acesso mais barato, previsível e preferencial a esses minerais torna-se uma condição fundamental para viabilizar sua transição energética. Reflexões acerca dos impactos do acordo Mercosul- União Europeia 3

Do ponto de vista do Mercosul, o balanço neste ponto não nos parece tão favorável. Há, certamente, um ganho de espaço para políticas comerciais a partir das últimas negociações, culminado em uma redação do acordo menos restritiva do que a proibição contida na versão de 2019. Não obstante, apesar das exceções para determina dos produtos, há um limite para a sua taxação(25%) e uma garantia de melhor tratamento para os países europeus. Tal fato consiste em uma limitação inédita à formulação de políticas internas, minando a capacidade do Brasil e de seus vizinhos no que tange à promoção de estratégias para beneficiamento doméstico ou regional de minerais críticos ou com outros objetivos(fiscais, de estabilização de preços, entre outros). Uma avaliação dos efeitos do acordo indica maiores ganhos comerciais para a UE em decorrência da liberalização comercial, além do reforço, numa perspectiva de mais longo prazo, dos papéis dos países do Norte e do Sul global na divisão internacional do trabalho. Nesta divisão, o Mercosul aprofunda sua especialização em matérias primas e commodities com fraco beneficiamento e baixo valor agregado, enquanto a Europa fornece produtos industrializados de maior conteúdo tecnológico e serviços de maior sofisticação. Os ganhos em termos de crescimento do PIB e até dos fluxos de comércio para o Brasil e seus parceiros do Mercosul são, em geral, reduzidos. Martinez(2023) mostra quão diminutos são os impactos do acordo comercial sobre o PIB brasileiro estimados em diversos modelos de equilíbrio geral: o resultado mais otimista consiste em um crescimento de 0,45% do PIB após quinze anos de vi gência do acordo. Martinez chama atenção ainda para o fato de que estas estimativas não consideram os efeitos negativos de longo prazo da abertura comercial sobre o processo de mudança estrutural da economia brasileira, em particular sobre a capacidade de inovação e os custos de ajuste no mercado de trabalho. Outro estudo ilustrativo das assimetrias de ganhos entre os dois blocos é o do impacto do acordo para a Comissão Europeia(Mendes-Parra et al, 2020) que estima, entre ou tros, que o crescimento das exportações europeias de automóveis e autopeças destinadas ao Mercosul é de duas a três vezes o aumento das exportações do Mercosul à UE. Como consequência, apesar das mudanças introduzidas na última versão do acordo, é de se esperar que o crescimento do comércio deverá resultar em um aumento da produção de automóveis na UE e uma redução da produção desse bem no Mercosul. Diversos estudos fazem simulações quantitativas sobre os efeitos do acordo e, em geral, concluem que os ganhos comerciais tendem a ser maiores para a UE do que para o Mercosul, em decorrência das assimetrias de abertura e de competitividade já mencionadas. No entanto, geralmente não incorporam as mudanças realizadas em 2024, que, no caso da indústria automotiva, por exemplo, podem reduzir os impactos negativos no médio prazo – dado que o cronograma de desgravação tarifária foi alongado – e pelo fato de o Brasil ter negociado condições especiais que salvaguardam a produção nacional, no caso de carros elétricos, híbridos e novas tecnologias (importante do ponto de vista prospectivo). Riscos do Acordo para o Brasil e para o Mercosul Os riscos representados pelo Acordo MS-UE para o desenvolvimento socioeconômico do Brasil e seus vizinhos são de diversas ordens. Ao liberalizar o comércio e estabelecer regras para outras disciplinas que garantem tratamento similar para as empresas europeias e do Mercosul, o acordo MS-UE acaba gerando mais oportunidades de comércio para os países europeus do que para os do Cone Sul. Além disso, reduz a margem de manobra desses países para implementar estratégias voltadas ao fortalecimento de suas capacidades produtivas internas –algo que a própria UE adota em suas políticas 3 . Por exemplo, entre as prioridades da União Europeia, estão o uso de compras públicas e a definição de metas para a produção doméstica, instrumentos que desempenham um papel estratégico no estímulo ao desenvolvimento da produção interna. Sendo assim, o acordo tende a reforçar a especialização regressiva da região, com efeitos de curto prazo decorrentes da liberalização comercial e de longo prazo pelas limitações impostas à adoção de políticas voltadas para o desenvolvimento de setores industriais e de serviços mais sofisticados. Além dos ganhos comerciais esperados serem superiores para a UE, o acordo pode também afetar negativamente o comércio regional na América do Sul. No caso do comércio intra-Mercosul, o setor automobilístico, que representa uma parte relevante das trocas intra-regionais, pode ser prejudicado pela concorrência da indústria automobilística europeia. No caso das relações comerciais do Mercosul com seus vizinhos latino-americanos, o acordo também tem o 3 A UE deixa clara sua disposição de priorizar o desenvolvimento produtivo‘doméstico’ ao anunciar, a partir do Relatório Draghi, que os pilares de uma trajetória de“cresci mento inclusivo” na Europa são a busca de uma competitividade sustentável, de segurança econômica, no âmbito de uma“autonomia estratégica aberta” e a garantia de uma competição justa(European Commission, 2024). Relatórios da OCDE mostram que os países europeus usam de forma bastante ativa as compras públicas, principalmente nas áreas da saúde(o que aumentou ainda mais durante a pandemia, quando, para além dos gastos com saúde, foram feitas“encomendas” de vacinas e outras substâncias ou equipamentos), a sustentabilidade, ordem pública e“economic affairs”, que inclui infraestrutura, transporte, comunicação, energia e P&D. No que se refere à sustentabilidade – ou compras públicas verdes- OCDE(2023) chama atenção para o fato de que a maioria dos países membros(88%) explicitam o uso das compras públicas como mecanismo para atingir seus compromissos ambientais. Em outra direção, Sarter(2020) analisa a implementação de estratégias de igualdade de gênero nas compras públicas na Alemanha. Embora a iniciativa exista e aspectos sociais tenham sido incluídos na concepção de políticas públicas na Europa – inclusive no caso de compras governamentais –, a autora avalia que sua implementação e efetividade ainda são muito baixas. Reflexões acerca dos impactos do acordo Mercosul- União Europeia 4

potencial de enfraquecê-las. Isso acontece porque são con cedidos acessos preferenciais a empresas europeias mais competitivas que as sul-americanas, ao mesmo tempo que se reduzem as margens de preferência estabelecidas pelos acordos da ALADI entre os países latino-americanos. Isto compromete ainda mais as possibilidades de se avançar no sentido de fortalecer cadeias produtivas regionais, compatíveis com as tendências e estratégias observadas em torno dos principais polos econômicos mundiais(China, EUA e Europa Ocidental). Diversos setores podem ser afetados, desde o automotivo até, por exemplo, as exportações de vinho da Argentina e do Uruguai que deverão enfrentar a concorrência dos produtos europeus no mercado brasileiro. Em termos de emprego, as consequências são incertas do ponto de vista quantitativo e tendem a ser negativas em relação à qualidade, visto que o perfil de especialização comercial regressiva se reflete nos tipos de empregos gerados pelos fluxos de comércio internacional. No caso brasileiro, os empregos gerados pelas exportações destinadas à União Europeia concentram-se em setores com menor grau de formalização e baixa remuneração por hora. Por outro lado, os empregos“ameaçados” 4 pelas importações oriundas deste bloco estão localizados em setores que oferecem ocupações de“maior qualidade” – caracterizadas por maior formalidade, melhores salários e maior presença de cargos de diretoria e gerência. Mesmo dentro do setor industrial, as atividades favorecidas tendem a ser aquelas que concentram empregos de pior qualidade. 5 Além disso, do ponto de vista de gênero, a atual estrutura de comércio MS-UE costuma aprofundar as desigualdades que já existem no mercado de trabalho (Ferreira e Castilho, 2023, 2024). Dado que o acordo tende a reforçar a atual especialização comercial regressiva dos países do Mercosul, é de se esperar que, em termos agregados, a qualidade dos empregos gerados com o aumento das exportações seja inferior à dos empregos ameaçados pelo possível aumento das importações. Um tema pouco explorado até aqui, mas central, é a questão ambiental. O incentivo por parte do acordo às exportações agropecuárias e, de forma mais geral, ao padrão de especialização comercial regressivo do Brasil deve contribuir para o aumento das emissões de gases do efeito estufa. 6 Outros tantos impactos negativos sobre o meio ambiente são esperados devido ao modo de produção do agronegócio brasileiro(monocultura e uso intensivo de agrotóxicos, entre outros). A versão de 2024 incluiu a questão ambiental no acordo comercial, em resposta à demanda de diversos setores da sociedade europeia. O objetivo foi sinalizar que os produtores do Mercosul não poderão recorrer a padrões ambientais menos exigentes como uma forma de obter vantagens competitivas(em particular, na agricultura), além de garantir que estes temas sejam contemplados mesmo se a assinatura do acordo for desmembrada. Além dos efeitos ambientais associados ao reforço da especialização regressiva do Cone Sul, diversos estudos realizados por especialistas europeus em meio ambiente lançam dúvidas sobre os resultados do acordo em termos de sustentabilidade, seja pela fragilidade em seu desenho, seja pela incapacidade de prever seus resultados. 7 Em suma, a nosso ver, os supostos“benefícios” ou“ganhos” frequentemente destacados pela imprensa ou por determinados setores são questionáveis e os“riscos” ou “custos” associados ao acordo não podem ser ignorados. 4  São ameaçados no sentido de que os empregos associados à produção de certos produtos ou serviços não seriam necessários caso esses produtos ou serviços forem importados. 5  Setores caracterizados por empregos de pior qualidade, como os relacionados a produtos agrícolas, fabricação de produtos alimentícios, preparação de artefatos de couro e outras atividades similares devem ter suas exportações aumentadas, enquanto setores com um perfil de melhor qualidade de emprego – como, por exemplo, fabricação de veículos automotores, produtos farmoquímicos e farmacêuticos – podem ser ameaçados pelo crescimento das importações. Ver Ferreira e Castilho(2023). 6  Ghiotto e Echaide(2020) alertam para os riscos de aumento das emissões de CO2 e do desmatamento em decorrência do Acordo MS-UE. 7  Ver, por exemplo, Harrison e Paulini(2024) ou Verheyen e Winter(2024). Reflexões acerca dos impactos do acordo Mercosul- União Europeia 5

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