PERSPEKTIVE Bertram Marek Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn Theoretische Grundlagen, sozialer Kontext und praktische Erfahrungen Die theoretischen Grundlagen der„arbeitsbasierten Gesellschaft“ In Ungarn rückte das Konzept der sogenannten„arbeitsbasierten Gesellschaft“ nach dem Amtsantritt der Regierung Orbán im Jahr 2010 in den Vordergrund der politischen De batte. Eines der wichtigsten Wahlversprechen der neuen Regierung war die Schaffung von einer Million zusätzlicher Arbeitsplätze bis 2020. Damit wurde ein klares Ziel gesetzt: eine deutliche Reduzierung der Arbeitslosigkeit, die in der zweiten Hälfte der 2000er Jahre stark gestiegen war und die Stärkung der Rolle der Arbeit als organisierenden Prinzip der Gesellschaft. Das Konzept betonte, dass Arbeit und intellektuelle Leis tung die Grundlage für menschliche Würde und Respekt bilden und dass gesellschaftliche Integration und persönliche Unabhängigkeit und Entwicklung nur durch Teilnahme an der Arbeitsgesellschaft nachhaltig erreicht werden können. Dementsprechend war die Erreichung der Vollbeschäf tigung eine der obersten Prioritäten der Regierung. Die Grundprinzipien der„arbeitsbasierten Gesellschaft“ Kernidee Arbeit ist die Grundlage der menschlichen Würde und der sozialen Ordnung. Ideologische Grundposition Ein Gegenentwurf zur sogenannten „Sozialtransfergesellschaft“. Politisches Ziel Ausgehend von 2010: Schaffung von einer Million neuen Arbeitsplätzen bis 2020, Erreichung der Vollbeschäftigung. Politische Instrumente Ausbau öffentlicher Arbeitsprogramme, Steuer- und Beitragsentlastungen, Investitionsanreize, Kürzung von Sozialleistungen, Schwächung von Arbeitnehmerrechte, Reduzierung der obligatorischen Schuljahre, Reform der Leistungen bei Invalidität und Behinderungen Das Ziel war nicht rein wirtschaftlicher, sondern auch ideo logischer Natur. Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ – im Ge gensatz zur sogenannten„Sozialtransfergesellschaft“ – ent wickelte sich zu einem zentralen Konzept, das bewusst geDie„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 1

Arbeitslosenquote in Ungarn in der Bevölkerung im Alter von 15 bis 64 Jahren(in Prozent, 2009–2024) 12 10.9 10.7 10.7 9.7 9.9 10 Abbildung 1 8 7.5 6.7 65 4.1 4.2 4 4.1 4.5 4 3.6 3.3 3.6 2 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Quelle: KSH gen die Sozialpolitik früherer linker Regierungen gerichtet war.1 Nach der Rhetorik der Regierung waren diese Sozial transfers finanziell nicht tragbar, kontraproduktiv für die Teilnahme am Arbeitsmarkt und verantwortlich für eine Gewöhnung Benachteiligter an eine Situation der Passivität und Abhängigkeit. Diese Haltung stand im Einklang mit der Einstellung zur Arbeit, die während des früheren kommunistischen(Kádár-)Regimes in der ungarischen Gesellschaft verankert worden waren. Vor 1990 gab es(offiziell) keine Arbeitslosigkeit, und„Arbeitsverweigerung“ war eine strafbare Handlung. Die Ära wurde treffend durch das un garische Sprichwort„Wer nicht arbeitet, soll auch nicht essen“ zusammengefasst. Diese während der Kádár-Ära etab lierten arbeitsbezogenen sozialen Normen prägen die ungarische Gesellschaft bis heute. Da die Roma-Bevölkerung unter den ärmsten Gruppen überrepräsentiert war, hatte das Thema Sozialhilfe zudem eine ethnische Dimension. Ein bedeutender Teil der Mehr heitsbevölkerung betrachtete die armen und von Sozialhilfe abhängigen Roma als„Schmarotzer“, was negative Stereotypen verstärkte und die soziale Ablehnung gegenüber der Roma-Gemeinschaft erhöhte. Das in den 2010er Jahren ins Leben gerufene Programm „Arbeitsbasierte Gesellschaft“ brachte erhebliche Fortschritte – zumindest was die Beschäftigungsstatistik an geht. Zwischen 2010 und 2024 stieg die Zahl der Beschäf tigten in Ungarn um rund 830.000, während die Zahl der Sozialversicherungsbeiträge zahlenden Arbeitnehmer um mehr als eine halbe Million zunahm. Damit hat sich Un garn in Bezug auf die Beschäftigungsquote der Altersgruppe der 15- bis 74-Jährigen an die Spitze der Europäischen Union gesetzt. Im gleichen Zeitraum sank die Arbeitslosen quote von 10,9% auf 4,5% und damit auf weniger als die Hälfte ihres vorherigen Niveaus. Die Sozialausgaben sind seither deutlich gesunken(Abbildung 1). Diese Zahlen deuten darauf hin, dass die arbeitsorientierte Wirtschafts- und Sozialpolitik der Regierung erfolgreich war und eines ihrer Hauptziele erreicht hat: die Schaffung von Arbeitsplätzen. In akademischen und politischen De batten gibt es jedoch starke Meinungsverschiedenheiten darüber, inwieweit diese Verbesserung auf die Maßnahmen der Regierung zurückzuführen ist und inwieweit sie auf günstige Konjunkturzyklen oder auf die Verzerrungseffekte von öffentlichen Arbeitsprogrammen und Abwanderung von ungarischen Arbeitnehmern ins Ausland zurückzuführen ist. Im folgenden Abschnitt werden daher auf der Grundlage empirischer Daten aus den letzten 15 Jahren die Ergebnisse des Konzepts der„arbeitsbasierten Gesellschaft“ analysiert. Sozialer Kontext Anfang der 1990er Jahre durchlief Ungarn infolge der poli tischen Veränderungen auch einen tiefgreifenden sozialen und wirtschaftlichen Wandel. Dieser Wandel führte zu tief greifenden strukturellen Veränderungen auf dem Arbeits markt, insbesondere durch die massive Schließung von In dustrie- und Landwirtschaftsbetrieben in ländlichen Gebie ten, die zuvor künstlich am Leben erhalten worden waren. Infolge der wirtschaftlichen Krise wuchs die Zahl von Langzeitarbeitslosen und Nichterwerbstätigen deutlich an, insbesondere unter gering qualifizierten Arbeitnehmer_innen und benachteiligten sozialen Gruppen. Zwischen 1990 und 1996 kam es zu einem Rückgang der Zahl der Beschäf tigten um rund 1,5 Millionen, während die Zahl der regist rierten Arbeitslosen von 10.000 auf 500.000 stieg. 2 Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 2

Beschäftigungsquote von Personen mit Grundschulbildung oder geringer(in Prozent, 1997–2008) 60 55 50 45 40 35 30 25 20 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 EU19 Tschechien Polen Ungarn Slowakei Abbildung 2 2007 2008 Quelle: Eurostat Unter den Personen mit niedrigem Bildungsniveau – d. h. Grundschulbildung oder weniger – blieb die Beschäfti gungsquote zwischen 1997 und 2008 mit knapp über 35% anhaltend niedrig, auch im Vergleich zu anderen VisegrádLändern(Abbildung 2). Von dieser Entwicklung besonders betroffen waren Roma, die in den Jahrzehnten vor dem Regimewechsel typischerweise in der Schwerindustrie, im Baugewerbe oder in staatlichen Agrarunternehmen gearbeitet hatten. Bis 1994 war die Beschäftigungsquote unter Roma-Männern auf unter 30% gefallen, während sie bei Roma-Frauen auf 17% ge sunken war. Die Situation verbesserte sich fast ein Jahr zehnt lang nicht wesentlich, sodass die Ausgrenzung der Roma-Bevölkerung aus dem Arbeitsmarkt ein anhaltendes soziales Problem blieb 3 (Abbildung 3). Beschäftigungsquote der Roma- und der Gesamtbevölkerung (in Prozent, 1993–2003) Abbildung 3 80 72 70 66 66 58 60 53 53 50 Roma-Männer 41 Landesdurchschnitt für Männer 40 32 Roma-Frauen 29 30 26 Landesdurchschnitt für Frauen 20 17 18 10 0 1993 1994 2003 Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der Studie von Gábor Kertesi und Gábor Kézdi Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 3

Parallel zu diesen Trends nahm die Bedeutung des produzierenden Gewerbes – insbesondere der Landwirtschaft und der Industrie – für die Beschäftigung stark ab, wäh rend sich der Schwerpunkt der Wirtschaft zunehmend auf den Dienstleistungssektor verlagerte. Zwischen 1990 und 2008 wandelte sich die ungarische Wirtschaft allmählich zu einer exportorientierten Marktwirtschaft mit einem starken Fokus auf einem wachsenden Außenhandel und der Gewinnung ausländischer Direktinvestitionen(ADI). Der EU-Beitritt im Jahr 2004 beschleunigte die Integration Un garns in globale Wertschöpfungsketten weiter. Im Außen handel dominierten Industrieprodukte – insbesondere Ma schinen, Automobile und Elektronik. 4 Dieser strukturelle Wandel ging mit einem Anstieg des Bildungsniveaus der Bevölkerung einher. Der Anteil der Menschen mit Grund schulbildung(oder geringer) sank von 31 Prozent auf 19 Prozent, während der Anteil von Hochschulabsolventen von 14 Prozent auf 20 Prozent anstieg. 5 Die globale Finanzkrise, die 2008 ausbrach, traf Ungarn in diesem ohnehin schon schwierigen sozioökonomischen Kontext und führte zu einem deutlichen Rückgang der Produktion und des Konsums der privaten Haushalte. Die Be schäftigung ging stark zurück. Während die Arbeitslosenquote in den Jahren vor der Krise bei etwa 7,5 Prozent ge legen hatte, stieg sie 2009 auf 9,7 Prozent und erreichte 2010 mit fast 11 Prozent ihren Höchststand. Die Krisenbewältigungsstrategie der damaligen MitteLinks-Regierung konzentrierte sich in erster Linie auf die Aufrechterhaltung und Stimulierung der Arbeitskräftenachfrage. Im Jahr 2009 floss mehr als ein Drittel der Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik in Höhe von rund 60 Mrd. HUF(150 Mio. EUR) direkt in die Senkung der Arbeitskosten. Für Löhne bis zur doppelten Höhe des Mindestlohns wurde der Arbeitgeberanteil an den Sozialabgaben um 5 Prozent punkte gesenkt, um die Unternehmen zu entlasten und weitere Entlassungen zu verhindern. 6 Das Sozialsystem wurde restriktiver gestaltet: Die Dauer des Arbeitslosengeldes, die seit seiner Einführung im Jahr 2005 auf neun Monate festgelegt war, wurde auf drei Mo nate verkürzt, und ein öffentliches Arbeitsbeschaffungsprogramm„Weg zur Arbeit“ wurde ins Leben gerufen. 2009 gingen die Sozialausgaben im Verhältnis zum BIP – nach einem kontinuierlichen Anstieg seit 2001 auf ein auch im internationalen Vergleich hohes Niveau – zum ersten Mal zurück(Abbildung 4). Sozialausgaben in Prozent des BIP(ohne Renten, 1995–2023) Abbildung 4 22 20 18 16 14 12 10 199 1 5 99 1 6 99 1 7 99 1 8 99 2 9 00 2 0 00 2 1 00 2 2 00 2 3 00 2 4 00 2 5 00 2 6 00 2 7 00 2 8 00 2 9 01 2 0 01 2 1 01 2 2 01 2 3 01 2 4 01 2 5 01 2 6 01 2 7 01 2 8 01 2 9 02 2 0 02 2 1 02 2 2 023 EU27 Tschechien Ungarn Polen Slowakei Quelle: Eurostat Die Politik der Orbán-Regierung nach 2010 Die Orbán-Regierung, die 2010 nach einem Erdrutschsieg der Fidesz-Partei ins Amt kam, setzte seither die Politik der Kürzung der Sozialausgaben fort: Zwischen 2010 und 2023 sank der Anteil der Sozialausgaben am BIP um 5 Prozent punkte von 17,3% auf 12,3%. Im internationalen Vergleich war dies ein erheblicher Rückgang: Unter den EU-Mitglied staaten kam es nur in Irland mit einem Rückgang von fast 10 Prozentpunkten zu einem noch stärkeren Rückgang. Bis 2023 hatte Ungarn den drittniedrigsten Anteil des BIP für Sozialausgaben in der EU. Gleichzeitig war die Kürzung der Sozialausgaben nicht nur ein Haushaltsinstrument, sondern ein Eckpfeiler einer neuen Gesellschaftsvision: einer der wichtigsten Schritte zur Umsetzung der Vision der Regierung von einer„arbeitsba sierten Gesellschaft“. Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 4

Die arbeitsbasierte Gesellschaft in der Praxis Die arbeitsbasierte Gesellschaft wurde nicht nur als Slogan der Regierung oder politische Initiative eingeführt, sondern auch auf Verfassungsebene verankert. Im 2011 verabschie deten Grundgesetz Ungarns wurde die moralische und gemeinschaftliche Rolle der Arbeit wie folgt formuliert:„Wir sind der Überzeugung, dass die Grundlage für die Stärke der Gemeinschaft und die Würde jedes Menschen die Arbeit ist, die Verwirklichung des menschlichen Geistes.“ 7 Das neue Arbeitsgesetzbuch, das am 1. Juli 2012 in Kraft trat, brachte erhebliche Änderungen im Arbeitsrecht mit sich. Die Reform zielte darauf ab, die Flexibilität und Effizi enz des Arbeitsmarktes zu erhöhen sowie die Beschäftigung zu fördern. Zu diesem Zweck wurden die Verwal tungslasten für Arbeitgeber verringert, während die Rechte der Arbeitnehmer und die Instrumente der Gewerkschaftsvertretung geschwächt wurden. 8 Eine weiter Änderung des Arbeitsrechts im Jahr 2018 betraf die Überstundenregulie rung: Arbeitgeber dürfen nun bis zu 400 Überstunden pro Jahr anordnen(gegenüber einer bis dahin geltenden Obergrenze von 250 Stunden, die zudem der Zustimmung der Arbeitnehmer bedurften). Darüber hinaus wurde die Ab rechnungsfrist für die Bezahlung oder Vergütung von Über stunden durch Freizeit auf drei Jahre verlängert. Für Über stunden von mehr als 300 Stunden ist nun kein spezieller Tarifvertrag mehr erforderlich. 9 Darüber hinaus senkte die Regierung 2012 das früheste Schulabschlussalter von 18 auf 16 Jahre ab, in der Erwartung, dass Schulabgänger vorzei tig in den Arbeitsmarkt integriert werden könnten. Eine weitere wichtige Maßnahme war die radikale Um strukturierung des Systems der Behindertenleistungen. Das davor bestehende Rentenmodell wurde durch Behindertenund Rehabilitationsleistungen ersetzt, wobei letztere darauf abzielen, Personen, die als zumindest teilweise arbeitsfähig gelten, wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Es wurde ein„komplexer Überprüfungsprozess“ eingeführt, um den Gesundheitszustand zu bewerten. Höhe und Umfang der Leistungen wurde deutlich gekürzt. Waren 2010 etwa 10% der 20- bis 64-Jährigen Ungar_innen Leistungsemp fänger wegen Behinderungen, so sank dieser Anteil bis Ende 2016 auf unter 4%. 10 Das bereits erwähnte Programm„Weg zur Arbeit“, das 2009 von der damaligen Mitte-Links-Regierung eingeführt wor den war, zielte darauf ab, möglichst viele langzeitarbeitslose Empfänger von regulärer Sozialhilfe durch öffentliche Beschäftigung wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Im Jahr 2011 wurde dieses Programm durch die Regierung Orbán umstrukturiert und ausgeweitet. Im Rahmen des Programms schufen staatliche und kommunale Akteure befristete, gering bezahlte Arbeitsstellen, die hauptsächlich körperliche Tätigkeiten mit geringer Wertschöpfung umfassten. Dort Angestellte führten in der Regel Straßeninstandhal tungs- und Straßenreinigungsarbeiten durch, gruben und räumten Gräben, gestalteten Parks, nahmen an Müllsammelaktionen teil und verrichteten saisonale landwirtschaftliche Arbeiten – beispielsweise halfen sie bei der Gemüse produktion in Gewächshäusern oder in der Viehzucht. 11 In strukturschwachen Regionen wurden öffentliche Arbeiten nach und nach zur dominierenden Beschäftigungsform; dort stellten sie oft mangels anderer Beschäftigungsmöglichkeiten die einzige legale Einkommensquelle dar. Es ist anzumerken, dass öffentliche Arbeiten mehrere Funktionen erfüllen. Erstens bieten sie den Teilnehmern ein regelmäßiges – wenn auch relativ geringes – Einkommen, wodurch sie zur Linderung der Notlage tiefer Armut beitra gen und somit eine wichtige soziale Rolle erfüllen. Zwei tens bieten sie verschiedene Ausbildungsprogramme an, die darauf abzielen, die für eine Beschäftigung erforderlichen Fähigkeiten zu erhalten und weiterzuentwickeln und unterstützen so die Wiedereingliederung in den regulären Arbeitsmarkt. Drittens tragen sie dazu bei, eine Arbeitsrou tine zu etablieren, was besonders für diejenigen Menschen wichtig ist, die lange Zeit nicht auf dem Arbeitsmarkt wa ren oder noch nie gearbeitet haben – dies ist ihre Soziali sierungsfunktion. Diese Ziele konnten nur in unterschiedli chem Maße erreicht werden; insgesamt aber deuten die Er fahrungen des letzten Jahrzehnts insgesamt auf positive Entwicklungen in allen drei Bereichen hin 12 . Auf regionaler Ebene gab es erhebliche Unterschiede in der Funktionsweise des Programms für öffentliche Arbeiten. In stärker entwickelten Regionen diente das Programm in erster Linie als vorübergehende Lösung zwischen zwei Be schäftigungsverhältnissen, wobei die Teilnehmer_innen nur für kürzere Zeiträume im System blieben. In weniger entwi ckelten Gebieten nahmen die Teilnehmer_innen hingegen durchschnittlich mehr als zwei Jahre an dem Programm teil. In diesen Regionen waren öffentliche Arbeiten kein Übergangsinstrument, sondern wurden zu einer langfristi gen Beschäftigungsform, wobei eine beträchtliche Anzahl von Menschen über einen längeren Zeitraum im System verblieb 13 (Abbildung 5). Dieses System war zunächst äußerst kostspielig und die entsprechenden Ausgaben stiegen bis 2016 kontinuierlich an. In der Spitze machte das Programm 0,7 Prozent des BIP aus, womit Ungarn innerhalb der Europäischen Union einen Rekordwert erreichte(Abbildung 6). Allerdings trat die Ausbildungskomponente des Programms zunehmend in den Hintergrund: Während sie anfangs noch eine bedeutende Rolle spielte, ging ihr Anteil im weiteren Verlauf deutlich zurück. 14 Der Abbau der Ausbildungskom ponenten verringerte die Chance der Teilnehmer_innen auf eine Rückkehr in den ersten Arbeitsmarkt erheblich. Gleichzeitig hielt die Regierung die Einkommensteuer auf einem relativ niedrigen Niveau und führte 2016 einen Pau schalsatz von 15 Prozent ein, einen der niedrigsten Sätze in der Europäischen Union. Dies bedeutete, dass die Arbeit nehmer einen größeren Teil ihres Bruttoeinkommens als Nettoeinkommen behalten konnten, was die Teilnahme am Arbeitsmarkt förderte. Parallel dazu senkte die Regierung Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 5

Anzahl der Beschäftigten in öffentlichen Arbeitsprogrammen in Ungarn (Personen, 2013–2025 * ) 250 000 200 000 222 430 208 059 178 606 179 041 Abbildung 5 150 000 126 707 100 000 50 000 135 201 106 229 92 661 87 970 76 172 67 618 66 642 64 994 0 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 * *Die Zahl für 2025 basiert auf dem Durchschnitt der Monatswerte von Januar bis Mai Quelle: KSH Öffentliche Ausgaben für direkte Arbeitsplatzschaffung als Anteil am BIP(in Prozent, 2004–2022) Abbildung 6 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 EU25 Ungarn Tschechien Polen Slowakei Quelle: Eurostat Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 6

schrittweise auch die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber. Diese doppelte Politik – niedrige Einkommen steuer in Verbindung mit moderaten Arbeitgeberbeiträgen – ermunterte Arbeitnehmer zum Eintritt in den Arbeitsmarkt und senkte gleichzeitig die Beschäftigungskosten für Unternehmen. Infolgedessen stieg die Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze im privaten Sektor. Ungarn wurde zudem für ausländische Direktinvestitionen attraktiver (Abbildung 7). Die Regierung sah weitere Möglichkeiten zur Schaffung von Arbeitsplätzen vor allem in der Förderung von Investitionen. Der Zufluss ausländischer Direktinvestitionen be schleunigte sich aufgrund der finanziellen Anreize und Steuervorteile erheblich. Im Ergebnis zählt Ungarn in Bezug auf die Investitionsquote zu den führenden EU-Län dern: Im Jahr 2023 lagen nur Estland, die Tschechische Re publik und Rumänien vor Ungarn. Einkommensteuer, Sozialversicherungsbeiträge von ArbeitnehmerInnen und ArbeitgeberInnen(in Prozent, 2024) Belgien Österreich Deutschland Italien Frankreich Slowenien Finnland Slowakei Tschechien Ungarn Schweden Lettland Luxemburg Estland Spanien Griechenland Litauen Portugal Irland Dänemark Niederlande Polen 20 11 21 12 14 22 14 17 17 16 7 24 12 8 27 10 20 14 17 8 17 8 10 24 7 9 25 13 16 12 12 5 24 14 8 19 17 11 12 14 1 25 12 5 23 10 11 18 18 19 2 11 9 19 22 4 10 35 1 15 9 11 5 15 14 0 10 20 30 40 50 Einkommensteuer AN-SVB AG-SVB Abbildung 7 60 Quelle: OECD Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 7

Positive Entwicklung des Arbeitsmarktes Infolge dieser Maßnahmen stieg die Erwerbsquote der 15bis 64-Jährigen in Ungarn deutlich an: von 63,4 Prozent im Jahr 2009 auf 78,6 Prozent im Jahr 2024. Dieses Wachstum lag weit über dem durchschnittlichen Anstieg in der EU, und Ungarn führt nun die Visegrád-Gruppe bei diesem Indikator an. Im gleichen Zeitraum ging die poten zielle Arbeitskräftereserve drastisch zurück: von rund 770.000 Personen im Jahr 2009 auf unter 310.000 im Jahr 2024 – weniger als die Hälfte des ursprünglichen Wertes. Folglich hat der ungarische Arbeitsmarkt in den letzten anderthalb Jahrzehnten die zuvor inaktive Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in erheblichem Maße mobilisiert(Abbildung 8). Es ist jedoch anzumerken, dass die Expansion des Arbeitsmarktes nicht in erster Linie auf die Stärkung von Branchen mit geringer Wertschöpfung oder die Ausweitung öffentlicher Arbeitsprogramme zurückzuführen ist: Im Juli 2022 gab es in Budapest ganze 570 Arbeiter_innen im öffentli chen Beschäftigungsprogramm, was 0,05% der Bevölke rung im erwerbsfähigen Alter der Stadt entsprach. Vielmehr kam ein wichtiger Impuls aus der Verbesserung der Bil dungsstruktur der Erwerbsbevölkerung. Die Daten zeigen, dass der bedeutendste Beitrag zum Beschäftigungswachstum aus dem deutlichen Anstieg der Zahl der Beschäftig ten mit Hochschulabschluss(+290 000 Personen) resultier te. Gleichzeitig verbesserte sich die Beschäftigungssituation für Menschen über 55 Jahren in einem ähnlichen Umfang(+290 000). Allerdings war auch der Anstieg der Zahl der Beschäftigten mit einem Sekundarschulabschluss (+98 000) erheblich 15 (Abbildung 9). Auch bei der Beschäftigungssituation der Roma-Bevölkerung gab es positive Ergebnisse: Zwischen 2015 und 2023 stieg die Beschäftigungsquote der Roma insgesamt von 40,1% auf 48,8%, während die Quote ohne öffentliche Ar beiten von 28,3% auf 40,6% stieg. Dies deutet darauf hin, dass die Verbesserung nicht allein auf die Ausweitung des öffentlichen Arbeitsprogramms zurückzuführen ist, sondern auch auf einen Anstieg der Beschäftigung im privaten SekErwerbsquote in der Altersgruppe der 15- bis 64-Jährigen (in Prozent, 2009–2024) 80 Abbildung 8 75 70 65 60 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 EU27 Tschechien Ungarn Polen Slowakei Quelle: Eurostat Verteilung der Bevölkerung im Alter von 25 bis 64 Jahren nach Bildungsabschluss(in Prozent, 2000–2024) Abbildung 9 100 80 60 40 20 0 200 2 0 00 2 1 00 2 2 00 2 3 00 2 4 00 2 5 00 2 6 00 2 7 00 2 8 00 2 9 01 2 0 01 2 1 01 2 2 01 2 3 01 2 4 01 2 5 01 2 6 01 2 7 01 2 8 01 2 9 02 2 0 02 2 1 02 2 2 02 2 3 024 Höchstens Sekundarstufe I Mindestens Sekundarstufe II Tertiärbildung Quelle: KSH Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 8

Beschäftigungsquote der Roma- und Nicht-Roma-Bevölkerung im Alter von 15 bis 64 Jahren(in Prozent, 2015–2023) Abbildung 10 72.4 80 73.1 72.8 74.1 75.4 75.6 69.4 71 70 66.9 71.6 71.6 73 74.4 74.7 68.5 70.2 70.4 60 65.9 50 45 45.9 44.4 46.4 45.4 45.9 47.3 48.8 40.1 39.2 40.6 40 33.3 35.3 34.7 35 36.1 30.5 28.3 30 20 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Erwerbsquote der nicht-RomaBevölkerung(ohne Teilnehmer an öffentlichen Beschäftigungsprogrammen) Erwerbsquote der nicht-RomaBevölkerung Erwerbsquote der Roma-Bevölkerung (ohne Teilnehmer an öffentlichen Beschäftigungsprogrammen) Erwerbsquote der Roma-Bevölkerung Quelle: KSH tor. Darüber hinaus ging der Anteil der von Armut oder so zialer Ausgrenzung bedrohten Menschen zwischen 2013 und 2023 deutlich zurück: von 89,9% auf 58,3% bei der Roma-Bevölkerung und von 29,8% auf 19,1% bei der NichtRoma-Bevölkerung(Abbildung 10). Ungarn hat in den letzten zehn Jahren eine Reihe positiver Ergebnisse im Bereich der Beschäftigung erzielt und die expandierende Wirtschaft hat auch zu einem Anstieg der Reallöhne geführt. 16 Gleichzeitig besteht aber keine Einigkeit darüber, inwieweit die Erfolge der„arbeitsbasierten Gesellschaft“ auf die dargestellten politischen Maßnahmen zu rückzuführen sind. Sicher ist, dass die Belebung des Arbeitsmarktes durch Investitionen mit erheblichen Kosten verbunden war: Die Schaffung eines neuen Arbeitsplatzes erforderte durchschnittlich 7,3 Millionen HUF(18.250€). Da rüber hinaus fanden viele Arbeitnehmer in Jobs mit geringerer Wertschöpfung Beschäftigung: Zwischen 2010 und 2024 stieg die Zahl der Beschäftigten in der Landwirtschaft um 24.000, im verarbeitenden Gewerbe um 156.000 und im Baugewerbe um 113.000. 17 Für die statistischen Daten ist zu dem wichtig, dass sich die Wirtschaft im gleichen Zeitraum weitgehend auf formelle Beschäftigung verlagert hat, was bedeutet, dass viele Arbeitnehmer, die zuvor in der informellen(„schwarzen“) Wirtschaft beschäftigt waren, offiziell registriert wurden. Darüber hinaus beeinflusste auch die Auswanderung von schätzungsweise 350.000 bis 400.000 ungarischen Staatsbürger_innen seit 2010 die Statistiken. 18 Bewertung der„Arbeitsgesellschaft“ Insgesamt ist die Regierung kurz davor, ihr 2010 gegebe nes Versprechen, eine Million neue Arbeitsplätze zu schaf fen, zu erfüllen. Politisch kann dies als unbestreitbarer Erfolg gewertet werden, insbesondere angesichts der Tatsache, dass die Arbeitslosigkeit zu Beginn des Zyklus einen historischen Höchststand erreicht hatte und 61 Prozent der ungarischen Bevölkerung die Beschäftigungssituation als das gravierendste Problem des Landes betrachteten. 19 Ausgehend von einem niedrigen Ausgangsniveau gehört die Erwerbsquote Ungarns nun zu den höchsten in der EU. Die Arbeitslosigkeit ist auf weniger als die Hälfte ihres früheren Niveaus gesunken und statt eines Mangels an Arbeitsplätzen ist die Wirtschaft nun durch einen anhaltenden Arbeitskräftemangel gekennzeichnet: Derzeit gibt es konti nuierlich rund 70.000 offene Stellen auf dem Arbeitsmarkt. 20 Der Anstieg der Beschäftigung hat Auswirkungen in ver schiedenen sozialen und wirtschaftlichen Bereichen mit sich gebracht. Der Staat hat durch die Senkung der Sozial ausgaben erhebliche Einsparungen erzielt, und Arbeitseinkommen sind zur wichtigsten Einkommensquelle in der Gesellschaft geworden. Darüber hinaus ist das Armutsrisi ko sowohl in der Gesamtbevölkerung als auch innerhalb der Roma-Gemeinschaft zurückgegangen. Im Falle der Roma-Bevölkerung ist jedoch zu beachten, dass sich das Beschäftigungswachstum hauptsächlich auf Sektoren mit geringer Wertschöpfung und öffentliche Arbeiten konzentriert hat. Dies bedeutet, dass die langfristige Integration und Einkommenskonvergenz weiterhin aktive Aufmerksamkeit erfordern. Auch die Wirtschaftsleistung hat sich verbessert: Zwischen 2015 und 2024 erzielte Ungarn ein durchschnitt liches reales BIP-Wachstum von rund 3 Prozent und über traf damit nicht nur den EU-Durchschnitt, sondern auch die durchschnittlichen Wachstumsraten der slowakischen und tschechischen Wirtschaft. Dennoch ist der Anteil der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Bevölkerung nicht in gleichem Maße zurückgegangen und hat sich seit Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 9

2018 nicht weiter den niedrigeren Werten der Nachbarlän der angenähert(Abbildung 11). Diese Entwicklungen brachten jedoch auch einige Nachtei le mit sich. Die Arbeitnehmerrechte wurden erheblich ge schwächt, und die Qualität des Beschäftigungswachstums gibt Anlass zur Sorge. Fast 70 000 Menschen blieben lang fristig in öffentlichen Arbeiten beschäftigt, während ein erheblicher Teil der neuen Arbeitsplätze in Sektoren mit geringer Wertschöpfung entstand(bei ca. 4,7 Millionen Be schäftigten insgesamt). All dies erforderte erhebliche öffentliche Mittel: Im Durchschnitt wurden 7,3 Millionen HUF(18 250 EUR) pro neu geschaffenen Arbeitsplatz aus gegeben. Das Wirtschaftswachstum wird eher durch quan titative als durch qualitative Faktoren angetrieben. Der An stieg der Arbeitsproduktivität pro Arbeitnehmer seit 2010 ist der niedrigste unter den Visegrád-Ländern. Während die Ausweitung der Beschäftigung kurzfristig zur Wirtschaftsleistung beitrug, gab es keine wesentliche Konvergenz bei den Löhnen und Lebensstandards. Gemessen in Euro hat sich der durchschnittliche Jahreslohn nicht dem Niveau der regionalen Wettbewerber angenähert. Das verfügbare ProKopf-Einkommen der Haushalte in Ungarn gehört weiterhin zu den niedrigsten in der EU. Darüber hinaus ist das Land beim tatsächlichen Pro-Kopf-Konsum(gemessen in Kaufkraftstandards) auf den letzten Platz in der Europäischen Union zurückgefallen(Abbildung 12). In den letzten zehn Jahren wurde die Wettbewerbsfähigkeit der ungarischen Wirtschaft nicht nur durch das langsame Anteil der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen (in Prozent, 2015–2024) 35 30 25 20 15 10 5 0 2015 2016 2017 EU27 2018 2019 Tschechien 2020 Ungarn 2021 Polen 2022 Slowakei 2023 Abbildung 11 2024 Quelle: Eurostat Verfügbares Haushaltseinkommen(Kaufkraftparität, 2013–2023) 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Abbildung 12 2022 EU27 Tschechien Ungarn Polen Slowakei Quelle: Eurostat Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 10

Produktivitätswachstum, sondern auch durch Probleme im Zusammenhang mit der Qualität der Humanressourcen be einträchtigt. Immer noch gehört Ungarn hinsichtlich des Anteils der 25- bis 34-Jährigen mit tertiärer Bildung zu den Schlusslichtern in der EU – nur Italien und Rumänien wei sen niedrigere Werte auf. Die Absenkung des Schulaus trittsalters hat den Anteil sehr junger Menschen erhöht, die weder eine Ausbildung absolvieren noch einer Beschäftigung nachgehen. Dies bedeutet, dass sie in Zukunft bes tenfalls in Jobs mit geringer Wertschöpfung arbeiten können. Insgesamt hat sich die Wettbewerbsfähigkeit Ungarns im Bereich Humankapital verschlechtert: Laut dem Hu mankapitalindex(HCI) der Weltbank lag Ungarn bereits 2010 im unteren Viertel der europäischen Länder. Bis 2020 wurde Ungarn aber von zwei Ländern überholt, die zuvor schwächere Indikatoren aufwiesen und seitdem haben nur drei europäische Staaten einen niedrigeren HCI-Wert als Ungarn(Slowakei, Bulgarien, Rumänien). 21 Fazit Insgesamt war der größte Erfolg des Konzepts der„ar beitsbasierten Gesellschaft“ die Stärkung der sozialen Integration: Die Spannungen zwischen Roma und Nicht-Ro ma nahmen sichtbar ab, und das Programm passte gut zum Wertesystem der ungarischen Bevölkerung. Darüber hinaus stieg die Beschäftigung deutlich an, während die Sozialausgaben zurückgingen. Gleichzeitig ist der Beschäftigungszuwachs nur teilweise auf staatliche Interventionen zurückzuführen; wichtigere Faktoren waren unter anderem die Zunahme der Zahl der Hochschulabsolventen, verbes serte Beschäftigungsaussichten für ältere Altersgruppen sowie Lohnwachstum aufgrund eines angespannten Ar beitsmarktes. Es ist wichtig anzumerken, dass die Armutsquote seit 2018 nicht wesentlich gesunken ist, was darauf hindeutet, dass die Dynamik des Programms in dieser Hin sicht ins Stocken geraten ist. In den anderthalb Jahrzehnten der„arbeitsbasierten Gesellschaft“ haben sich die ungarischen Löhne nicht nennenswert dem Niveau der regio nalen Wettbewerber angenähert, und das Land hinkt in Bezug auf die Arbeitsproduktivität immer noch hinterher. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Ergebnisse ein gemischtes Bild ergeben: Die wichtigsten Erfolge des Konzepts liegen in der Verringerung sozialer Konflikte und in gewissem Maße in der Steigerung der Beschäftigung. Die langfristigen Wirtschaftswachstumsaussichten Un garns hat es aber nicht wesentlich verbessert. Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 11

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FES-Publikationen dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. September 2025 © Friedrich-Ebert-Stiftung e.V. ISBN 978-615-6974-01-3 Weitere Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung finden Sie hier: ↗ www.fes.de/publikationen Die„arbeitsbasierte Gesellschaft“ in Ungarn 12