ANÁLISIS Sebastián Salazar Pizarro Noviembre 2025 Propuestas progresistas para la descentralización Democratización, equidad territorial y autonomía FES Oficina en Chile

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Sebastián Salazar Pizarro Noviembre 2025 Propuestas progresistas para la descentralización Democratización, equidad territorial y autonomía

Índice 1. Introducción...................................................... 3 2. Historia reciente y marco normativo de la descentralización regional....... 4 Breve historia reciente de la descentralización a nivel regional............ 4 Descripción de la normativa vigente en materia de descentralización regional.......................................... 6 2.1 La descentralización regional en el nivel constitucional.............. 6 2.2 La descentralización regional en el nivel legal orgánico constitucional.................................... 8 3. Nudos críticos, problemas conceptuales y desafíos vigentes de la descentralización regional..................................... 11 3.1 Descentralización política...................................... 11 3.2 Descentralización administrativa................................ 12 3.3 Descentralización fiscal y financiera............................. 13 4. Propuestas progresistas para avanzar hacia una descentralización regional......................................... 14 4.1 Una lectura progresista de la definición política constitucional de Estado unitario............................................ 14 4.2 La descentralización regional como un proceso de democratización y de justicia territorial real....................... 15 4.3 Propuestas en materia de descentralización política................ 15 4.4 Propuestas en materia de descentralización administrativa.......... 15 4.5 Propuestas en materia de descentralización fiscal y financiera........ 16 5. Conclusiones.................................................... 17 Referencias........................................................ 19

1. Introducción Chile sigue siendo un caso extremo de centralismo. A pesar de las diversas reformas constitucionales y modificaciones normativas realizadas durante los últimos treinta y cinco años, parte sustantiva de las decisiones políticas y de gestión pública se siguen tomando en Santiago. Desde su conformación como república independiente, nuestro país ha tenido diversas trayectorias cíclicas sobre cómo organizar y distribuir territorialmente el poder político. Podemos identificar periodos políticos e históricos de profunda centralización y otros en los que se ha avanzado en descentralización en favor de los gobiernos subnacionales. Se debe entender que la descentralización regional no es solo deseable sino que es la principal reforma pendiente del Estado chileno. La modernización del Estado no puede limitarse a reducir su tamaño o digitalizar servicios(Meller, 2025a). Esto ha quedado patente en los diversos casos de corrupción e investigaciones penales y administrativas en las que se han visto involucradas autoridades regionales, lo que ha generado una sensación de molestia y hastío en la ciudadanía. Lo problemático de lo anterior es que la descentralización regional ha llegado a una etapa sumamente desafiante, en la medida en que aún se encuentra en una etapa de instalación, de ensayo y error, pero que puede verse perjudicada por estos hechos, pudiendo proponerse una nueva etapa de centralización. Para efectos de este documento, se tomará como referencia la tipología sostenida por Tulia Falleti, quien a través de su teoría secuencial de la descentralización, analiza este fenómeno a partir de tres dimensiones: política, administrativa, y fiscal y financiera(Falleti, 2005). Por tanto, el análisis se articulará a partir de dicha metodología. En este sentido, el objetivo de este documento es reflexionar panorámicamente sobre los actuales desafíos de la descentralización regional y proponer una serie de medidas políticas tendientes a enfrentar los negativos efectos de la concentración o centralización del poder en clave territorial. Quienes resultan más perjudicados como consecuencia de estos procesos son compatriotas y habitantes de nuestro país que sufren abiertamente la desigualdad de acceso a bienes y servicios públicos fundamentales para su desarrollo material y espiritual, solo por el hecho de haber nacido y vivir en regiones, provincias, comunas o localidades rurales o urbanas con importantes desafíos de integración y cohesión social. El texto se organiza en cuatro partes. En la primera se realiza un análisis descriptivo de la historia reciente y marco normativo de la descentralización regional, a partir de la revisión de las principales reformas constitucionales y legales realizadas durante los últimos treinta y cinco años desde el retorno a la democracia, que configuran la actual regulación sobre este proceso. La segunda se refiere a la identificación de una serie de nudos críticos, problemas conceptuales y desafíos vigentes de la descentralización regional, en sus fases política, administrativa, fiscal y financiera. La tercera parte del texto plantea una serie de propuestas progresistas para avanzar hacia una descentralización regional. En dicha sección se abordan temas transversales a la descentralización regional de manera genérica y se abordan propuestas más concretas en las dimensiones políticas, administrativa, fiscal y financiera de estas. Por último, el documento concluye sistematizando los principales hallazgos identificados respecto a la necesidad de abordar esta temática que resuelve problemas concretos de los ciudadanos del país, independiente de su origen geográfico o territorial. Propuestas progresistas para la descentralización 3

2. Historia reciente y marco normativo de la descentralización regional En esta primera sección del informe analizaremos algunos aspectos generales y contextuales que han orientado el proceso de descentralización desde el retorno a la democracia. A partir de la revisión de las materias que se desarrollarán a continuación, podremos estar en condiciones de comprender con mayor claridad las dificultades que aún persisten en el proceso de descentralización regional, impactando el funcionamiento cotidiano de las instituciones que componen el gobierno y la administración regional en el país. Como primer elemento a considerar, debemos plantear que parte sustantiva de las decisiones políticas y normativas adoptadas durante la transición democrática tienen como antecedente el proceso de centralización política, administrativa y fiscal-financiera adoptado por la dictadura militar respecto a la organización de la forma de Estado en la Constitución de 1980 y en legislación complementaria(Ma dariaga, 2020; Alemparte, 2022). Esto, a pesar del proceso de“regionalización” que impulsó el citado régimen(Galilea y Garrido, 2025) 1 . Dicha definición política resultó ser coherente con aquellas posiciones políticas conservadoras que han defendido la concentración en Santiago del proceso de toma de decisiones sobre diversas dimensiones de desarrollo regional, provincial, comunal y de los territorios especiales del país. Se trataba de posiciones ideológicas de larga data y persistencia histórica en el tiempo por determinados sectores políticos y sociales(Valle, 2021). Sin embargo, el proceso de descentralización impulsado a partir de 1990 se ha caracterizado por un desarrollo disímil respecto de los niveles subnacionales. Esta indefinición política y conceptual ha tenido un importante impacto en la formulación, implementación, evaluación y mejoramiento de las políticas públicas y los modelos de gobernanza en la descentralización local y regional. Respecto al gobierno y la administración municipal se avanzó velozmente, como consecuencia de un acuerdo político medianamente transversal, en reformas constitucionales y modificaciones a la Ley 18695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Di chas modificaciones abordaron lo referente a la elección directa de las autoridades comunales, la eliminación de resabios corporativistas y la adopción de la fórmula de autonomía constitucional como técnica de organización 1 Hasta antes de la entrada en vigor del artículo 3º del texto original de la Constitución de 1980, el proceso de regionalización fue impulsado por la dictadura militar a partir de la dictación de los decretos leyes 573 y 575 de 1974, 1230 y 1317 de 1975 y 1289 de 1976. administrativa para el funcionamiento municipal(Henríquez, 2020b; 2024; Valle, 2021; Salazar, 2024, pp. 157-169). A continuación, analizaremos lo referente al ámbito del gobierno y administración regional con mayor detalle. Breve historia reciente de la descentralización a nivel regional El proceso de recuperación democrática y de descentralización del gobierno y la administración regional tuvo una trayectoria diametralmente distinta, si se la compara con el subnivel municipal o local(Paredes, 2023; Salazar, 2024; Galilea y Garrido, 2025, pp. 95-106). Esta trayectoria ha sido abordada a partir de tres etapas de desarrollo hasta la actualidad. La primera se denomina tutela centralista y se desarrolla entre 1990 y 1999. La segunda es conocida como la de las reformas administrativas, y va desde 2000 hasta 2013. La última etapa es identificada como de reformas po líticas limitadas y de discusión de cambios constitucionales, entre los años 2014 y 2023. No obstante lo anterior, se sostiene que el proceso de descentralización regional se encuentra inconcluso, a partir de la persistencia de una gobernanza regional elitista, top down[“de arriba abajo”] y centralista(Valle, 2021; Montecinos, 2024a). En el contexto actual de desconfianza ante casos de corrupción de público conocimiento, se vislumbra un avance lento de una agenda descentralizadora regional a nivel administrativo y fiscal y financiero público. Las reformas constitucionales, la aprobación y las posteriores modificaciones a la ley 19175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, se caracterizaron por ser abordadas lentamente por el sistema político, con un importante nivel de disenso sobre los alcances de la descentralización política, administrativa y financiera y fiscal. Además, en estos debates se plantearon sendas reclamaciones transversales de insatisfacción por los avances de la descentralización en el nivel regional. Estos reclamos quedaron de manifiesto en la creación de gobiernos regionales tutelados por parte del nivel central (Montecinos, 2024a). Los cambios propuestos abordaron, principalmente, la elección indirecta de las autoridades regionales, la eliminación de resabios corporativistas y la adopción de la fórmula de autonomía constitucional como técnica de organización administrativa para el funcionamiento regional(Salazar, 2024, pp. 169-186). Por tanto, la consecuencia directa ha sido la implementación de un pro4 Fundación Friedrich Ebert

ceso gradual, fragmentado(equívoco), transitorio y pausado de desarrollo normativo y ejecución de lo aprobado por los órganos colegisladores. Con la Ley 19097 de 1991, durante el gobierno del Presiden te Patricio Aylwin, se modificó la Constitución Política de la República en materia de gobiernos regionales y administración comunal. La discusión política que se desarrolló en el Congreso Nacional fue principalmente electoral, pues la reforma municipal quedó subordinada al ámbito regional. En este sentido, se aprobó la redacción actual del artículo 3º de la Constitución(Valle, 2021; Delooz, 2022), en el que se consagró la fórmula de Estado unitario descentralizado. Esta modificación permitió la creación de entidades territoriales o subnacionales funcionales y territoriales de manera descentralizada y/o desconcentrada. La segunda consecuencia fue evitar la integración partidista de los consejos regionales por votación popular, por lo que se adoptó la elección indirecta vía concejales. Una tercera consecuencia correspondió a la asignación de recursos y los mecanismos de descentralización fiscal y financiera, a partir de la excepción a la afectación de determinados tributos en el ámbito regional. Como cuarta consecuencia y, en consideración de la existencia de un consenso transversal de mantener centralizada la distribución territorial del poder en este nivel, las reformas aprobadas fueron consideradas como limitadas(Mardones, 2006, pp. 6-8). Por tanto, la creación del Gobierno regional como autonomía constitucional mantuvo una gobernanza tutelada desde el nivel central en los ámbitos políticos y administrativos bajo la mantención del intendente, con una discutible fórmula intermedia entre dependencia y descentralización (Montecinos, 2024a; 2024b, pp. 193-208). Además, esta últi ma autoridad conservó vigente lo referente al gobierno y la administración interior como representante directo del Presidente de la República a nivel regional, especialmente, en la conservación del orden público. A su vez, la aprobación de la Ley 20390 de 2009, Reforma Constitucional en Materia de Gobierno y Administración Regional, durante el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, tuvo una trayectoria diferente a la anterior, al demorarse seis años su tramitación en el Congreso Nacional (Ferrada, 2015, pp. 309-314). Dicha reforma constitucional se desarrolló en el marco del período denominado de las reformas administrativas en materia de descentralización regional. Estas modificaciones prolongaron la gradualidad errática con la que avanzó el proceso regional, ante la ausencia de un acuerdo político consistente, por lo que se mantuvieron las críticas mutuas sobre cómo continuar con el proceso de descentralización en todas sus dimensiones. En este sentido, se aprobó la elección directa por sufragio universal, duración en el cargo, incompatibilidades e inhabilidades de los consejeros regionales, como un avance en descentralización política. Adicionalmente, se habilitó una nueva autorización para la transferencia de competencias con impacto en la descentralización administrativa y se autorizaron diversas vías de financiamiento potenciando la decisión autónoma de los gobiernos regionales, con incidencia en la autonomía fiscal y financiera de las autoridades regionales. Desde el ámbito legal, se aprobaron modificaciones vinculadas con los traspasos de competencias a los gobiernos regionales en materias de regulación de los planes regionales, metropolitanos, intercomunales y comunales de ordenamiento y desarrollo urbano; el fortalecimiento de los ni veles de planificación regional y coordinación ministerial, y el robustecimiento de las competencias en la administración de áreas urbanas, las obras de pavimentación de aceras y calzadas(Paredes, 2023; Henríquez, 2020b). Por último, mediante la aprobación de la Ley 20990 de 2017, durante el gobierno de la Presidenta Michelle Bache let, se dispuso la elección popular del órgano ejecutivo del Gobierno regional. Esta modificación se enmarcó en la etapa de reformas políticas limitadas en materia de descentralización. La base de esta propuesta fue el informe presentado en octubre de 2014 por la Comisión Asesora Presiden cial para la Descentralización y el Desarrollo Regional (Ferrada, 2015, pp. 295-304; Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional, 2014). Nueva mente, la tramitación de esta reforma constitucional fue altamente debatida y demostró la ausencia de acuerdos políticos y técnicos sobre este ámbito de descentralización regional en los niveles políticos y administrativos(Ferrada, 2015, pp. 314-315; Paredes, 2023; Montecinos, 2024a). En esta reforma se aprobó la creación de la figura del gobernador regional, cargo público electo directamente por sufragio universal, 2 susceptible de ser acusado constitucionalmente y en el que se establecieron inhabilidades e incompatibilidades comunes a las autoridades electas democráticamente. Junto con los ya existentes consejeros regionales electos son las autoridades del Gobierno regional. También se aprobaron modificaciones sustantivas relacionadas con el Consejo regional. El gobernador regional presidirá dicha instancia colegiada, la cual fue pensada como una instancia de contrapeso, control y fiscalización de la función ejecutiva regional por parte de los consejeros regionales electos(Montecinos, 2024b, pp. 193-208). Por tan to, esta aprobación impactó directamente en la descentralización política a nivel regional como una autonomía constitucional. Además, se eliminó las figuras de los intendentes regionales y gobernadores provinciales, y se crearon las figuras de los delegados presidenciales regionales y provinciales, a cargo del gobierno interior. De esta manera, se estableció 2 A través de una elección directa por sufragio universal, resultando electo aquel candidato que lograse la mayoría de los votos válidamente emitidos y que implicase, al menos, el 40% de los votos. Se contempla una segunda votación para elegir al gobernador regional entre los dos candidatos más votados. Dicho cargo tendrá una duración de cuatro años, con una sola posibilidad de reelección consecutiva para el siguiente período. Propuestas progresistas para la descentralización 5

la separación entre ambas funciones y con esta distribución de competencias se profundizó el principio democrático al permitir que sean las personas de una determinada región las que puedan elegir a sus autoridades para que tomen decisiones sobre su propio desarrollo. Las reformas legales de esta etapa tuvieron resultados disimiles. Se aprobó la Ley 21074 en el que se autorizó una nueva transferencia de competencias y la generación de mayores mecanismos de participación ciudadana a nivel regional(Paredes, 2023, pp. 308-309). Sin embargo, un pro yecto de ley que buscaba generar mecanismos de descentralización financiera y fiscal no fue aprobado, pues la principal crítica era que su articulado pretendía aumentar los mecanismos de control y fiscalización a los gobiernos regionales por razones inspiradas principalmente en argumentos liberales conservadores en la conducción de la política macroeconómica del Ejecutivo(García-Andrade, 2020; Moreno, 2019). Por último, la temática de la descentralización regional fue ampliamente debatida durante los diversos procesos de cambio constitucional que experimentó el país durante los últimos años(Galilea y Garrido, 2025, pp. 143-146). En el proceso liderado por la Convención Constitucional, durante los años 2021 y 2022, el borrador estableció la definición de Estado regional como una fórmula que cruzaba transversal e intensamente el articulado propuesto. Ejemplos de lo anterior lo constituyen la consagración de un principio fundante del orden constitucional propuesto, un capítulo concreto para toda la organización territorial del poder y una extensa cantidad de disposiciones constitucionales que entregaban al nivel regional las decisiones de diversos aspectos productivos, de ordenación, de fomento, de planificación, entre otras, a las instancias políticas y administrativas del citado nivel territorial(Paredes, 2023, pp. 311-314; Mon tecinos, 2024a). En cuanto al proceso constitucional del año 2023 podemos sostener lo siguiente. Para el caso del anteproyecto de la Comisión Experta y del borrador del Consejo Constitucional, se mantuvo la definición de Estado unitario, contemplando las 12 bases fundamentales o institucionales del Acuerdo por Chile para el desarrollo de la noción de Estado unitario y descentralizado(García Pino, 2023, pp. 17-130; 2024, pp. 285-289; Paredes, 2023, p. 316; Szmulewicz, 2024). Al respecto, se consagraron principios tendientes a asegurar el desarrollo equitativo y solidario entre las entidades territoriales o subnacionales, así como un capítulo específico titulado“Gobierno regional y local”. Ahora bien, esta propuesta continuaba con la gobernanza regional elitista, top down y centralista en que se mantenían los sustantivos niveles de disenso sobre los alcances de la descentralización política, administrativa y financiera y fiscal(Szmulewicz, 2024). Descripción de la normativa vigente en materia de descentralización regional En la presente sección describiremos la normativa constitucional y orgánica constitucional vigente y aplicable para el Gobierno y Administración Regional. Como señalamos anteriormente, desde el retorno a la democracia las diversas reformas constitucionales y legales orgánico constitucionales avanzaron lentamente –en el marco de las tres etapas indicadas–, y sin un consenso político suficiente(Valle, 2021; Paredes, 2023; Salazar, 2024; Montecinos, 2024a). Esta situación ha implicado la persistencia de una serie de problemas políticos y de gestión administrativa que ha ido en desmedro del proceso de descentralización regional en sus tres niveles(político, administrativo y fiscal-financiero), siguiendo la teoría secuencial de la descentralización desarrollada por Falleti(2005). En la próxima sección de este texto analizaremos con mayor detalle dichas dificultades. 2.1 La descentralización regional en el nivel constitucional El artículo 3º de la Constitución establece el principio gene ral para la distribución territorial del poder político en Chile. Se trata de la primera definición constitucional sobre la descentralización regional y está ubicada en el capítulo primero de la Constitución, titulado Bases de la Institucionalidad. El citado artículo prescribe lo siguiente: Artículo 3º.- El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional. En dicho artículo se establece la fórmula de Estado unitario como mecanismo de organización territorial del poder, lo que significa la existencia de un único centro de impulso del poder político en materia de gobierno y legislación. Felipe Paredes sostiene que el Estado unitario corresponde a una fórmula político jurídica en el que los órganos políticos se vinculan entre sí a partir del principio de jerarquía. Esta definición se opone, al menos teóricamente, al Estado federal, que es el otro gran mecanismo de organización territorial utilizado a nivel comparado y en que existen varios centros de impulso del poder político. 3 Esto, a pesar de la existencia de modelos híbridos o mixtos de organización territorial del poder(Paredes, 2015, pp. 58-62; 2023, p. 304; Valle, 2021). 6 Fundación Friedrich Ebert 3 Para una justificación del federalismo en Chile, Paredes(2019).

Javier Valle ha sostenido que la definición de Estado unitario ha sido abordada como una categoría fija, rígida e indisponible con un solo significado dominante por parte de la doctrina y literatura especializada. Esta postura ha implicado la delimitación del debate público sobre la distribución territorial del poder en unos marcos conceptuales bastante restringidos y con pocas oportunidades de cuestionamientos o controversias sobre la citada fórmula(Valle, 2021). Que, además, ha sido comprendida como una fórmu la centralizada a nivel del pueblo, del territorio y de la nación con una lectura eminentemente conservadora y esencialista del presidencialismo centralista(Valle, 2021). Ahora bien, parte sustantiva de dicha comprensión también es observable en aquella literatura que ha cuestionado el estado actual de la descentralización, pues sus autores han propendido hacia el cambio de la forma de Estado, en vez de reconceptualizar el sentido y alcances del Estado unitario respecto de la interpretación mayoritaria del concepto. Por tal motivo, se observan propuestas tendientes al Estado federal o a fórmulas hibridas como el Estado regional, el Estado autonómico u otras experiencias, principalmente, como alternativas al Estado unitario(Valle, 2021). La definición constitucional citada corresponde a aquella denominada como un Estado unitario desconcentrado. En ella se crean diferentes personas jurídicas distintas a la administración central en las que se transfieren diversas competencias de manera definitiva y se establecen mecanismos indirectos de control. Este es el caso de los organismos a cargo del gobierno y la administración comunal y regional que la Constitución desarrolla en su capítulo XIV. Siguiendo a Paredes, esta fórmula implica las siguientes consecuencias. Primero, con el actual modelo no es posible implementar la definición de Estado federal. Segundo, los mecanismos de distribución de competencias operan a partir de los criterios de especialidad y estabilidad. Tercero, cualquier proceso de creación de nuevos órganos regionales y la distribución de competencias debe realizarse por medio de leyes ordinarias, aunque la práctica política institucional haya priorizado reformas constitucionales y modificaciones a las leyes orgánicas constitucionales respectivas. Finalmente, la dimensión administrativa(así como la fiscal y financiera), puede ser descentralizada, a diferencia de la función de gobierno, que es centralizada y concentrada(Paredes, 2015, pp. 62-64; 2023, p. 306). El lento avance de este nivel ha permitido sostener la existencia de un intuitivo Estado unitario descentralizado, no exenta de críticas(Delooz, 2022). La segunda definición constitucional corresponde al desarrollo del capítulo XIV de la Constitución, denominado“Gobierno y administración interior del Estado”. En dicho capítulo se consagran los elementos básicos y la institucionalidad fundamental en materia de desconcentración y descentralización territorial. Como revisamos anteriormente, desde 1991 esta parte del texto constitucional ha sido modificada reiteradamente sobre la base de dos velocidades: rápida y consensuada para el ámbito comunal; lenta y conflictiva para el ámbito regional(Salazar, 2024). Dicho capítulo está ordenado a partir de los siguientes acápites: Gobierno y administración regional, Gobierno y administración provincial y Administración comunal. Además, se establece un parágrafo denominado Disposiciones generales, en el que se norman aspectos relativos a requisitos, prohibiciones, incompatibilidades, límites a la reelección y causales de cesación de las autoridades regionales y comunales, como también las relaciones entre dichos órganos. Además, se establece el mandato de reserva de ley orgánica constitucional para determinar la resolución de las discrepancias y las cuestiones de competencia que pudieran suscitarse entre las autoridades nacionales, regionales, provinciales y comunales. Por último, dicho capítulo finaliza con el título Disposiciones especiales, en el que se autoriza a la posibilidad de aprobación de estatutos especiales a determinados territorios de la república(Paredes, 2015, p. 65). Actualmente están considerados en esta categoría los territorios insulares de la Isla de Pascua y el archipiélago Juan Fernández. Como primer detalle del capítulo, en el artículo 110 se con sagran dos disposiciones generales y básicas sobre el gobierno y la administración interior del Estado. La primera es el establecimiento de las unidades geográficas políticas en regiones, provincias y comunas. La segunda es el mandato al legislador de reserva legal orgánico constitucional para regular lo referente a la creación, supresión y denominación de regiones, provincias y comunas; así como la mo dificación de sus límites y la fijación de las capitales de las regiones y provincias. Esta disposición debe complementarse con el artículo 65 inciso tercero, ya que estas materias son de iniciativa legislativa exclusiva del Presidente de la República. El articulo 111 define al gobierno y la administración regio nal. En dicha disposición se prescribe qué la administración superior de cada región reside en un Gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región. Se trata de la división política superior del país. Además, bajo la fórmula de autonomía constitucional incompleta, es decir, con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio(Zúñiga, 2007), se es tablecen los órganos que integran el Gobierno regional: gobernador regional y el Consejo regional. El gobernador regional corresponde al órgano ejecutivo del Gobierno regional, preside el consejo y ejerce las funciones y atribuciones que la ley orgánica constitucional determine, en coordinación con los demás órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa. Asimismo, coordina, supervigila y fiscaliza los servicios públicos que dependan o se relacionen con el Gobierno regional. Propuestas progresistas para la descentralización 7

Esta autoridad es elegida por sufragio universal en votación directa. Dura cuatro años en el ejercicio de sus funciones y puede ser reelegida consecutivamente sólo para el período siguiente. Será electo el candidato a gobernador regional que obtenga la mayoría de los sufragios válidamente emitidos con una votación equivalente al cuarenta por ciento de los votos válidamente emitidos. En el caso de que se presenten más de dos candidatos y ninguno de ellos obtuviere la citada cifra de votos válidamente emitidos, se realizará una segunda votación entre los dos candidatos que hayan obtenido las más altas mayorías relativas y resultará electo el candidato que obtenga el mayor número de sufragios. El artículo 113 aborda diversos aspectos sobre el Consejo regional. En primer lugar, se consagra que dicha autoridad es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de competencia del Gobierno regional, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional. En segundo lugar, la principal atribución de esta instancia consiste en fiscalización los actos del Gobierno regional, para lo cual podrá adoptar acuerdos, sugerir observaciones y solicitar información respecto al funcionamiento del Gobierno regional. En tercer lugar, el Consejo regional aprueba el proyecto de presupuesto de la respectiva región, compuesto por ingresos entregados por la Ley de Presupuestos, por recursos propios obtenidos y aquellos que provengan de convenios de programación suscritos. Por último, los consejeros regionales son autoridades elegidas por sufragio universal en votación directa mediante un sistema proporcional establecido en la respectiva ley orgánica constitucional, duran cuatro años en sus cargos y son reelegidos hasta por dos períodos en forma consecutiva. En el artículo 114 se establece un mandato de reserva legal orgánico constitucional para autorizar la transferencia de competencias, con carácter temporal o definitivo, de materias de ordenamiento territorial, fomento de las actividades productivas y desarrollo social y cultural a los gobiernos regionales. En consideración del principio de promoción para el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional, el artículo 115 dispone el objeti vo constitucional de la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo. En este sentido, la Constitución dispone que las leyes deben incorporar criterios de solidaridad tanto entre las regiones, como al interior de ellas, relativos a la distribución de los recursos públicos. Esta distribución puede realizarse por medio de la Ley de Presupuestos de la Nación, de leyes permanentes especiales, de los recursos obtenidos por las excepciones al principio de no afectación en la igual repartición de los tributos y por la determinación de la inversión pública mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Regional(FNDR). Por su parte, los gobiernos regionales podrán celebrar convenios anuales y plurianuales de inversión pública con autoridades centrales, regionales y comunales; y podrán autorizarse mecanis mos de asociatividad entre los gobiernos regionales y las empresas públicas con personas naturales o jurídicas a fin de propiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. Por último, el artículo 115 bis dispone la existencia de la fi gura del delegado provincial regional. Esta autoridad reemplaza a la figura del intendente regional y es el representante directo del Presidente de la República, en su calidad de funcionario de exclusiva confianza, en la región. A este último le corresponde la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la región que dependan o se relacionen con el Presidente de la República a través de un ministerio. 2.2 La descentralización regional en el nivel legal orgánico constitucional La norma vigente que regula la materia corresponde al Decreto con Fuerza de Ley 1, del 8 de agosto de 2005, que fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley 19175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional(LOCGAR). La versión original de esta ley orgánica constitucional data de 1992 y es conse cuencia directa de la reforma constitucional aprobada en 1991(Henríquez, 2024), según lo revisado previamente. Esta ley orgánica constitucional contiene ciento once artículos permanentes(con 22 artículos derogados hasta la fe cha) y una única disposición transitoria. Se ordena a partir de tres títulos y once capítulos. La regulación de las materias sobre el gobierno y la administración regional fue abordada tempranamente por el gobierno del Presidente Patricio Aylwin como un ejemplo concreto del proceso de restauración democrática impulsado por los partidos que integraron la Concertación de Partidos por la Democracia y como una herramienta de estrategia electoral(Mardones, 2006; Salazar, 2024). Sin embargo, las disposiciones contenidas en dicha ley orgánica constitucional continuaron con el derrotero de los últimos treinta años en materia de descentralización regional, esto es, la persistencia de una indefinición política y conceptual consensuada a nivel constitucional, que se traslada a las diversas modificaciones realizadas a este cuerpo normativo(Paredes, 2023; Henríquez, 2024; Salazar, 2024; Montecinos, 2024a; 2024b). Esta situación ha provocado un importante impacto en la formulación, implementación, evaluación y mejoramiento de las políticas públicas y los modelos de gobernanza a nivel regional. En el próximo capítulo revisaremos con mayor detalle los diversos problemas persistentes en materia de gobierno y administración regional. El título primero de la ley examinada versa sobre las figuras de los delegados presidenciales regionales y provinciales, respectivamente. La ubicación geográfica de las mencionadas autoridades en la presente ley orgánica constitu8 Fundación Friedrich Ebert

cional no es baladí y refleja una de las principales discusiones de la dimensión política de la descentralización regional: la compleja relación existente entre los delegados presidenciales –como autoridades designadas y representantes del Presidente de la República en la región y provincia–, y los gobernadores regionales –autoridades electas democráticamente por la ciudadanía regional–. Esta relación está cruzada no solo por la delimitación de competencias que establece la Constitución y la ley orgánica constitucional en estudio, sino también por la evolución de las diversas prácticas político-institucionales que se han desarrollado durante las últimas tres décadas, como veremos más adelante. Pues bien, el presente título prescribe la función de los delegados presidenciales, la dependencia respecto al Presidente de la República y las atribuciones de estas autoridades, vinculadas principalmente al gobierno interior de la región, al orden público y extranjería, de control y coordinación de las autoridades administrativas dependientes del Gobierno central y lo referente a la gestión de crisis y emergencias. Por último, se establecen los requisitos de designación, incompatibilidades y causales de cesación de los delegados presidenciales regionales y provinciales. El segundo título corresponde a la parte medular de la regulación acerca del gobierno y la administración regional, que replica las principales definiciones de política constitucional que contempla la Constitución sobre la descentralización vigente en el marco del Estado unitario. En primer lugar, se aborda aspectos relacionados con la naturaleza y objetivos del Gobierno regional, las finalidades de la administración superior regional y en el marco de una limitada forma de autonomía constitucional, por la aplicación expresa de las normas financieras públicas y fiscales respectivas. 4 En segundo lugar, se delinean las competencias y atribuciones del Gobierno regional en la elaboración de programas, planes, diseños, presupuestos, estrategias de coordinación con otras entidades nacionales y subnacionales respecto al desarrollo regional general, al ordenamiento territorial, de fomento de actividades productivas, y el desarrollo social y cultural. Se establecen los principios y procedimientos para la procedencia de las transferencias de competencias entre el Presidente de la República y los gobiernos regionales bajo una dinámica formal y material de subordinación de las entidades centrales por sobre las regionales. En tercer lugar, se desarrollan con mayor énfasis los órganos que componen el Gobierno regional –gobernador regional y Consejo regional–, estableciéndose requisitos para la elección, incompatibilidades, inhabilidades, causales de cesación, ausencias, incapacidades, vacancias y fórmulas de reemplazo de las señaladas autoridades regionales. Además, se delimita las competencias de estas autoridades, principalmente ejecutivas y de jefe de la administración regional para los gobernadores regionales; y de funcionamiento, aprobación, fiscalización 4 Principalmente, el Decreto Ley 1263 de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, del Ministerio de Hacienda. y control de los consejeros regionales, en relación con las mencionadas atribuciones del Gobierno regional. En cuarto lugar, y como un aspecto cuestionado respecto a la dimensión administrativa de la descentralización regional, esta ley establece disposiciones en relación con la organización de los órganos de la administración del Estado en las regiones y de la organización administrativa del Gobierno regional. Estas se refieren principalmente a las funciones, competencias, secretarías regionales ministeriales(SEREMIS), 5 de las seis divisiones que se contemplan para el Gobierno regional 6 y la figura del administrador regional. En quinto lugar, se consagran disposiciones referentes al patrimonio y el sistema presupuestario regional, en el que se plantean las principales críticas respecto a la dimensión fiscal y financiera de la descentralización regional. En esta parte se establece la creación, funcionamiento y procedimiento del FNDR como un mecanismo con una lógica de solidaridad interterritorial, el rol de la Ley de Presupuestos en el financiamiento y control de la ejecución presupuestaria de los gobiernos regionales, y los convenios de programación que la Constitución establece. En sexto lugar, esta ley considera el mecanismo y los procedimientos detallados para la elección del gobernador regional y del Consejo regional. En séptimo lugar, se establecen normas respecto al incentivo del asociativismo regional, como una fórmula de colaboración pública-pública y pública-privada con una clara orientación e incentivo del desarrollo regional, en los ámbitos social, económico y cultural de la región. Este aspecto ha sido sumamente cuestionado, como consecuencia de los diversos casos de corrupción conocidos por la opinión pública, lo que releva la importancia de la generación de controles y de rendición de cuentas en las dimensiones políticas, administrativa y fiscal financiera de la descentralización regional. Por último, se destacan los artículos que desarrollan la administración de las denominadas áreas metropolitanas, cuya principal finalidad es facilitar la coordinación de las políticas públicas en un territorio urbano en determinadas zonas del país, que cuentan con una importante cantidad de población que habita en estas. El título final se refiere somera y principalmente a normas de coordinación entre las entidades nacionales y subnacionales, así como el procedimiento jurisdiccional de reclamación por resoluciones o acuerdos ilegales adoptados por los gobiernos regionales. Para el primer caso, el artículo 105 establece que tanto los gobiernos regionales, los gobernadores regionales y los delegados presidenciales regionales se relacionarán con el Presidente de la República a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. La relación entre las citadas autoridades nacionales y regionales se concretiza a través de la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo(SUBDERE), creada formalmente por 5 Con excepción de los Ministerios del Interior, Secretaría General de la Presidencia, de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores. 6 División de Planificación y Desarrollo Regional, División de Presupuesto e Inversión Regional, División de Administración y Finanzas, División de Fomento e Industria, División de Infraestructura y Transportes, y la División de Desarrollo Social y Humano. Propuestas progresistas para la descentralización 9

medio de la Ley 18359 de 1984, y cuyo marco normativo de funciones está contenido principalmente en el Decreto con Fuerza de Ley 1 de 1985 y por otras leyes complementarias como, por ejemplo, la Ley 21591 sobre Royalty a la Minería, entre otras. Para el segundo caso, respecto al procedimiento jurisdiccional de reclamación por resoluciones o acuerdos ilegales adoptados por los gobiernos regionales se establecen los siguientes aspectos. Se establece como causal genérica para requerir en contra del gobernador regional la afectación del interés general de la región o de sus habitantes. Dicho reclamo tiene como plazo treinta días hábiles contados desde la publicación de la resolución o desde que se adoptó el acuerdo, y se considera rechazado el reclamo si el gobernador regional no se pronunciase dentro del término de quince días hábiles, contado desde la fecha de su recepción en el Gobierno regional respectivo. La apelación por el rechazo, expreso o tácito, se presenta ante la Corte de Apelaciones respectiva, con un plazo de quince días hábiles. En este sentido, dicha acción de ilegalidad contempla la posibilidad de decretarse órdenes de no innovar, traslado al gobernador regional involucrado, término especial probatorio y la dictación de una sentencia de reemplazo de la resolución o acuerdo, en caso de aceptar las pretensiones de quien recurre. Contra la sentencia definitiva dictada por la Corte no procede recurso de casación, por lo que no se discute por la aplicación del derecho, ni en la forma, ni en el fondo. Por último, las resoluciones judiciales que resuelvan los Tribunales Electorales Regionales son apelables ante el Tribunal Calificador de Elecciones, por lo que se siguen las reglas generales en materia electoral y de control de las autoridades municipales para el ámbito regional. 10 Fundación Friedrich Ebert

3. Nudos críticos, problemas conceptuales y desafíos vigentes de la descentralización regional En la sección anterior se cumplieron dos finalidades. La primera correspondió a la revisión de las diversas reformas constitucionales desarrolladas en el marco del proceso de descentralización regional desde el fin de la dictadura y el regreso a la democracia a partir de 1990. La segunda finali dad consistió en la descripción de la normativa constitucional y legal orgánica constitucional vigente en materia de gobierno y administración regional. De la recapitulación anterior, se lograron identificar intuitivamente una serie de dificultades y problemáticas que han cruzado las anteriores tres décadas de discusiones políticas, normativas y de políticas públicas respecto a la forma organizacional del poder territorial en nuestro país, principalmente, en la escala regional. Esto, a partir de las tres etapas de desarrollo identificadas por la literatura especializada: la primera etapa denominada centralista; la segun da identificada como la etapa de las reformas administrativas; y la última, conocida como de las reformas políticas li mitadas y de discusión de cambios constitucionales (Montecinos, 2024a). Ha sido un proceso que se ha caracte rizado por su lento avance, como consecuencia de la existencia de continuos disensos a nivel político y técnico sobre la materia. A continuación, se desarrollarán los nudos críticos, problemas conceptuales y desafíos vigentes que aún persisten en los tomadores de decisiones, tanto a nivel político como técnico, en la academia y en la opinión pública en general. No obstante lo anterior, se sostiene que el proceso de descentralización regional se encuentra inconcluso, a partir de la persistencia de una gobernanza regional elitista, top down y centralista(Montecinos, 2024a). La evolución de la descentralización desde 1990, demuestra que el debate y las propuestas han sido crecientes, específicamente, a partir del año 2000. El predominio de las reformas administra tivas y el lento avance en descentralización política y fiscal ha ido cambiando paulatinamente la dinámica de la gobernanza en regiones(Montecinos, 2024a). Para efectuar la señalada revisión, se continuará con la metodología desarrollada por Falleti respecto a la teoría secuencial de la descentralización(Falleti, 2005), es decir, se agruparán di chas problemáticas en torno a las dimensiones políticas, administrativas, fiscal y financiera. Ahora bien, y a diferencia de lo ocurrido con los procesos de reformas constitucionales y legales orgánicos constitucionales referidos al gobierno y la administración comunal durante los primeros años del retorno a la democracia (Mardones, 2006), la definición político constitucional del Estado unitario –en su vertiente centralista– ha sido exitosa y ha predominado marcadamente la práctica político institucional(Goldoni y Wilkinson, 2020) del sistema políti co de manera transversal. Esto queda graficado si se compara la redacción del actual artículo 3º y las actuales discu siones sobre descentralización regional. Esta visión conservadora y esencialista en la comprensión del Estado unitario como fórmula de organización territorial del poder tiene su correlato en diversas discusiones de las mencionadas dimensiones de la descentralización regional que se encuentran vigentes. Como otro problema estructural del proceso de descentralización regional podemos referirnos a los casos de corrupción detectados durante los últimos años y que son de público conocimiento por parte de la opinión pública. En escenarios institucionales frágiles y en procesos de instalación en diversos niveles, se puede generar una serie de hechos y comentar varios delitos que dañan la fe pública y el prestigio institucional de las autoridades regionales. En ese sentido, se observa diversos casos de fraude al fisco, contrataciones de bienes y servicios clientelares, prácticas nepotistas de contratación de personal, entre otras. Por otra parte, podemos destacar el fenómeno de la captura corporativa, como aquel caso en que existe una influencia indebida de empresarios sobre autoridades de los gobiernos subnacionales, para obtener tratos preferenciales o una mayor celeridad en la aprobación de trámites y proyectos de inversión con impacto territorial. Esto último no solo implica la comisión de actos vinculados con la corrupción, sino también dinámicas de dependencia a nivel presupuestario y de prestación de determinados bienes y servicios de las autoridades locales y regionales(Meller, 2025d). 3.1 Descentralización política La principal novedad en esta dimensión de la descentralización regional corresponde a la elección directa de los gobernadores regionales, a partir de la reforma constitucional Propuestas progresistas para la descentralización 11

de 2017. Ambas autoridades que integran el Consejo regio nal son elegidas por sufragio universal, de manera similar a las autoridades de gobierno local. De esta manera, la promesa de la democratización parecía cumplida. Sin embargo, y después de dos procesos eleccionarios de gobernadores regionales y consejeros regionales(una de estas en medio de las diversas restricciones impuestas durante la vigencia del estado constitucional de catástrofe por la pandemia de covid-19) persisten diversos problemas que afec tan la descentralización política. En primer lugar, se mantienen los históricos problemas de desigualdad e injusticia territorial y la excesiva concentración de decisiones políticas y de gestión pública en la ciudad de Santiago. Esto implica que importantes decisiones con incidencia regional son adoptadas en los ministerios y servicios públicos con una lógica que mantiene diversos sesgos, falta de información suficiente de las características y particularidades propias de cada una de las regiones y en un escenario privilegiado en los diversos procesos negociación publica con las autoridades regionales. Por tanto, los gobernadores regionales ven mermada la capacidad de gobierno y de orientación de las políticas a la búsqueda de soluciones a problemas regionales con identidad regional, en el marco de una estrategia integral de desarrollo regional. A esta situación, en vista de su reciente implementación, se suma el desconocimiento del rol de estas autoridades regionales, y a la insatisfacción ciudadana por el incumplimiento de promesas en los procesos eleccionarios ya realizados(Montecinos, 2024b, pp.201-203; Galilea y Garri do, 2025, pp. 147-150). En segundo lugar, y como fenómeno que se añade a la situación anterior, nos encontramos con la disputa de liderazgos existentes entre los gobernadores regionales y los delegados presidenciales. Si bien la Constitución y la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno Regional delimita formalmente las competencias entre ambas autoridades, la práctica político-institucional y el antecedente de la figura de los intendentes permite una coexistencia conflictiva y competitiva entre ambas autoridades, situación que tensiona el proceso de descentralización a diario. Lo anterior es paradojal, pues el diseño normativo e institucional favorece al delegado presidencial, quien es una autoridad designada y representante del Presidente de la República que cuenta con mayores ventajas comparativas. Sin embargo, la autoridad que cuenta con legitimidad democrática es el gobernador regional. En tercer lugar, se destaca la indefinición de las finalidades y organización del Consejo regional. De la normativa vigente revisada en la sección anterior se consagra que dicha autoridad es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de competencia del Gobierno regional, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional. La estructura actual del Consejo regional es similar a la del Concejo municipal. No obstante lo anterior, y en consideración del tránsito desde elecciones indirectas hasta elecciones directas por la ciudadanía, se hace necesario un proceso de evaluación de esta instancia representativa colegiada para determinar si se cumplan adecuadamente las funciones de contrapeso y control político y de gestión del Gobierno regional. Igualmente necesario es determinar si este organismo puede colaborar en la definición de planes y políticas estratégicas orientadas al desarrollo regional respectivo. 3.2 Descentralización administrativa Como consecuencia directa de la regulación contenida en la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administra ción Regional, se ha cuestionado la organización de los órganos de la administración del Estado en las regiones y de la organización administrativa del Gobierno regional. Estas se refieren principalmente al diseño institucional, a las funciones y competencias consagradas a las secretarías regionales ministeriales(seremis) que implican una afectación directa a la autonomía del gobierno subnacional regional (Henríquez, 2024, pp. 264-268). Un primer cuestionamiento sobre la materia se relaciona con la dependencia directa de estas autoridades frente a los delegados presidenciales –a nivel regional–, y con los ministerios –a nivel central–, que son representantes del gobierno interior y del Presidente de la República. Un segundo cuestionamiento se refiere a la persistencia de una lógica u orientación sectorial en el diseño y generación de las políticas públicas con incidencia regional por parte de las autoridades centrales. En este sentido, este modelo propicia la fragmentación de las respuestas públicas, la centralización y poca pertinencia territorial de la planificación y gestión sectorial de las respuestas, y propicia una escasa participación política y técnica de los actores territoriales (Montecinos, 2024b, pp. 203-204). Un segundo aspecto de tensión en la señalada dimensión de la descentralización regional corresponde a los problemas con los procesos de transferencias de competencias entre los órganos del gobierno central, ministerios y servicios públicos, principalmente, con los gobiernos regionales. Esto, a pesar de las reformas constitucionales y a las posteriores modificaciones a Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional ya aprobadas por el sistema político nacional(Montecinos, 2024a; Luksic, 2024, pp. 216-221; Henríquez, 2024, pp. 272-273). Se ha sostenido de que se trata de un modelo inconcluso e impulsado principalmente por las voluntades del Gobierno central. Por lo que para fortalecer la descentralización administrativa es necesario un proceso de distribución y transferencias de competencia materiales ajeno a este proceso de discrecionalidad, según las necesidades propias del Gobierno central y del Gobierno regional(Luksic, 2024, pp. 216-221). Otra característica del actual proceso de transferencia de competencias consiste en que no se entregan los recursos públicos necesarios para el proceso de implementación y funcionamiento de las atribuciones conferidas, lo que significa un aparente proceso de fortalecimiento de estas nuevas instituciones regionales. 12 Fundación Friedrich Ebert

Como último cuestionamiento vinculado, se observa un notorio desbalance entre los equipos técnicos y las capacidades de los gobiernos regionales que, hasta la fecha, solamente llevan cinco años de funcionamiento. El proceso de traspaso de equipos, mobiliarios y otros bienes públicos ha sido paulatino. Para el caso de las plantas funcionarias estas dificultades han significado una instalación administrativas deficitaria e incompleta, en la que se hace sumamente necesario mejorar los mecanismos de capacitación de los funcionarios y evitar la fuga de talentos y profesionales que pueden desempeñar la función pública al interior del Gobierno regional en materias tan sensibles como planificación, gestión financiera y desarrollo de proyectos(Meller, 2025d). Por otro lado, una de las principales consecuencias sobre la materia es la dificultad de generar mecanismos, procedimientos y personal adecuado para realizar funciones de control interno ex ante y se observa una incapacidad material y funcional de la Contraloría General de la República para generar instancias ágiles y eficaces de control externo ex post de las autoridades regionales ante casos por afectaciones a la probidad(Meller, 2025d). 3.3 Descentralización fiscal y financiera Como primer aspecto a destacar en esta dimensión de la descentralización regional, se ha señalado que el Gobierno regional demuestra un bajo nivel de autonomía para la administración de los ingresos que reciban y de los gastos que destinen para el cumplimiento de sus funciones regionales. Parte sustantiva de esta explicación se debe a una decisión de economía política del pensamiento colectivo neoliberal(Mirowski& Plehwe 2009), cuyos orígenes datan de la dictadura militar y sus efectos persisten sustantivamente hasta el día de hoy en la conducción de la administración fiscal y financiera radicada en forma directa y preferente en el Presidente de la República, por medio del Ministerio de Hacienda y de la Dirección de Presupuestos (Madariaga, 2020; Alemparte, 2022; Alburquenque, 2022). Esta definición conlleva múltiples consecuencias en el ámbito de la descentralización fiscal y financiera, aunque también impacta en lo referente a la transferencia de competencias desde el nivel central al regional y a la generación de capacidades suficientes en el ámbito administrativo y funcionarial. En primer lugar, se evidencia un excesivo tutelaje de la transferencia de recursos y de la ejecución del gasto público por parte de las autoridades centrales respecto de los gobiernos regionales. Si bien se han impulsado algunas innovaciones sobre la materia por medio de las leyes de presupuestos, los diversos proyectos de ley presentados en los últimos años no han podido romper esta inercia y generar mayores niveles que permitan otorgar más autonomía en la obtención de ingresos y disponibilidad del gasto público. Persiste un importante nivel de dependencia financiera y fiscal por parte de los gobiernos regionales, lo que desbalancea completamente la posibilidad de contar con recursos públicos más allá de las determinaciones anuales de financiamiento por la vía de la Ley de Presupuestos(Magasich y Sotomayor, 2022; Montecinos, 2024a; Lambeth y Riquelme, 2024). En segundo lugar, en consideración de experiencias pasadas y a los temores propios de la economía política de los neoliberalismos, se establece una serie de restricciones y férreos controles normativos y financieros para la generación de recursos propios por parte de los gobiernos subnacionales, ya sea a través de ingresos propios mediante la vía de tributos o endeudamiento, principalmente(Alburquenque, 2022; Lambeth y Riquelme, 2024). Muchas de es tas disposiciones se encuentran consagradas a nivel constitucional, ya sea en las iniciativas exclusivas legislativas del Presidente de la República contenidas en el artículo 66 y el control macroeconómico que se orienta al objetivo del equilibrio presupuestario derivado del artículo 67, referente a las disposiciones constitucionales sobre la Ley de Presupuestos. Propuestas progresistas para la descentralización 13

4. Propuestas progresistas para avanzar hacia una descentralización regional A continuación, se desarrollará una serie de propuestas tendientes a avanzar hacia una descentralización regional con un énfasis progresista. Parte sustantiva de estas reflexiones se obtiene de los nudos críticos, problemas conceptuales y desafíos vigentes identificados en la sección anterior. Se reitera la idea transversal presente en el desarrollo de este documento, que consiste en que el proceso de descentralización regional se encuentra inconcluso, a partir de la persistencia de una gobernanza regional elitista, top down y centralista. Del mismo modo, la inexistencia de un acuerdo medianamente transversal para entender la descentralización regional a nivel político, académico y técnico. 4.1 Una lectura progresista de la definición política constitucional de Estado unitario Cualquier definición técnica y de política pública progresista debe hacerse cargo de la lectura hegemónica de la noción de Estado unitario en los términos analizados anteriormente. En este sentido, debe cuestionarse el carácter casi natural de esta forma de comprensión que apela más bien una idea de nación homogénea y como comunidad de destino, asociada a una historia parcial de(aparente) unidad, y a mecanismos verticales de cómo ejercer el poder. Por tanto, debe adoptarse una interpretación que resignifique el concepto del Estado unitario y entender el carácter controvertido de este(Valle, 2021; con matices a esta idea, Paredes, 2023), en el que pueden articularse diversas ver siones que alcancen los necesarios objetivos de justicia y equidad territorial, en un marco de democratización e incentivo de la participación política en el nivel regional. Una lectura alternativa a esta comprensión es aquella entendida como Estado unitario descentralizado, cuyo énfasis deje de ser la técnica administrativa de la desconcentración en el reparto de competencias entre las entidades nacionales y subnacionales. Así ha sido reconocido en dos oportunidades recientemente. La primera corresponde a la definición contenida el artículo 154 Nº 2 de la Constitución, 7 correspondiente a una de las 12 bases fundamentales o institucionales del Acuerdo por Chile para el desarrollo de la noción de Estado unitario descentralizado durante el segundo proceso de cambio constitucional reciente, durante el año 2023(García Pino, 2023, pp. 17-130; 2024, pp. 285-289; Paredes, 2023, p. 316). La segunda se refiere al trabajo del Consejo Asesor para la Política de Descentralización de Chile, cuyo reciente informe fue publicado el día 31 de diciembre de 2024, 8 en el que se desarrolla y profundiza esta concepción. Este informe sostiene que el Estado unitario descentralizado implica la existencia de gobiernos regionales y locales autónomos, en el marco de sus respectivas competencias, dotados de personalidad jurídica, patrimonio y competencias propias, en el ámbito político, administrativo y fiscal. Dichos órganos garantizan la elección directa de sus autoridades y habilitan una participación significativa de la ciudadanía local y regional en la formulación y ejecución de las políticas públicas de su competencia. Es un modelo de Estado en el que interactúan colaborativamente proyectos políticos y de desarrollo territorial diversos, con indivisibilidad de la soberanía territorial que posibilita que las entidades territoriales y locales puedan decidir autónomamente sobre los aspectos que conciernen a su respectiva realidad territorial, local o regional, manteniendo las competencias del nivel central para aquellas materias que trascienden a los niveles subnacionales. Dicha instancia colegiada consultora definió una serie de principios fundantes tales como la autonomía local y regional, radicación preferente o de subsidiariedad territorial, diferenciación territorial, prohibición de tutela, equidad y solidaridad interterritorial, suficiencia en el financiamiento de competencias, interdicción de la arbitrariedad presupuestaria, autonomía fiscal local y regional, responsabilidad fiscal y gobernanza multinivel. 7 Artículo 154.- La propuesta de nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá contener, al menos, las siguientes bases institucionales y fundamentales: 2. El Estado de Chile es unitario y descentralizado. 8 El señalado informe puede ser revisado en el siguiente enlace: https://www.subdere.gov.cl/sites/default/files/Politica-descentralizacion-chiledigital.pdf 14 Fundación Friedrich Ebert

4.2 La descentralización regional como un proceso de democratización y de justicia territorial real Si bien con la aprobación de la reforma constitucional que permitió la elección por sufragio universal de los gobernadores se cierra un ciclo de democratización formal a partir del retorno a la democracia, los problemas y dificultades en la implementación de la descentralización regional pueden entrañar un proceso de desconfianza en este tipo de modernizaciones institucionales en estos ámbitos de gobernanza. Para evitar lo anterior es necesario adoptar varias medidas. En primera instancia, la existencia de mayores niveles de autonomía decisional en los gobiernos regionales permite un mayor involucramiento y participación de la ciudadanía en la toma de decisiones para la solución de problemas con pertinencia territorial. Ejemplo de lo anterior es el fortalecimiento de identidades regionales y locales que permiten la promoción en áreas culturales, patrimoniales, turísticas, sociales, de fomento productivo, etc., que promuevan la cohesión social y la legitimidad de las autoridades regionales al resolver las necesidades de las localidades, tales como el cambio climático, la gestión de riesgos y emergencias y a sostenibilidad ambiental(Meller, 2025c; Portales, 2025, pp. 59-63; Galilea y Garrido, 2025). Adicionalmente, la generación de acuerdos bajo la modalidad de colaboración público privada y asociatividad entre diversos gobiernos subnacionales también cabe dentro de la señalada categoría. Con la información adecuada y la identificación de necesidades concretas, las autoridades regionales pueden adoptar decisiones en materias(como obras viales, educación, salud o vivienda), se disminuyen revisiones, y los proyectos se adaptan con mayor rapidez a las condiciones específicas con un mayor grado de eficacia que aquellas que pueden ser aprobadas en Santiago(Meller, 2025c; Galilea y Garrido, 2025, pp. 243-252). 4.3 Propuestas en materia de descentralización política La principal propuesta sobre la materia corresponde en reconocer y relevar la figura del gobernador regional como la máxima autoridad de la región, en consideración de su legitimidad democrática(Meller, 2025a). Este objetivo no solo se logra con reformas constitucionales y modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Admi nistración Regional, sino que implica un cambio superlativo en las prácticas político-institucionales que se han desarrollado desde el retorno a la democracia en nuestro país. Esta definición política implica un nuevo trato en el relacionamiento del gobernador regional con las autoridades del Gobierno central, tales como ministros, subsecretarios y jefes de servicios, sobre todo respecto a los diversos mecanismos de tutela y de ventajas comparativas a la hora de negociar con las citadas autoridades. En síntesis, transitar hacia un modelo de verdadera autonomía política por parte de los gobernadores regionales. Consecuencia directa de lo anterior radica en que el cargo de delegado presidencial debe ser repensado sustantivamente. La propuesta que aquí se plantea es limitar las atribuciones de estas autoridades de gobierno interior a aquellas que satisfacen exclusivamente los mandatos constitucionales primarios para el Presidente de la República, como jefe de Estado y jefe de Gobierno, es decir, aquellas vinculadas al orden público, a la seguridad pública y a extranjería. Por tanto, el delegado presidencial deja de ser una figura designada que genera competencia, incumbencia de intereses, duplicidad o vigilancia en la región(Galilea y Garrido, 2025, pp. 150-157). 4.4 Propuestas en materia de descentralización administrativa Respecto a esta dimensión de la descentralización, en primer lugar se propone un proceso de transferencias graduales de competencias efectivas a los gobiernos subnacionales, especialmente, el Gobierno regional, en materias relacionadas con transporte, obras públicas, turismo, salud, vivienda, principalmente. De la misma forma, fundamental para el éxito de este proceso es asegurar, igualmente, que este proceso de transferencia de atribuciones esté acompañado por la entrega de los recursos públicos suficientes para el cumplimiento de estas, a efecto de evitar traspasar funciones sin financiamiento, como ocurre en la actualidad (Meller, 2025a). Esta propuesta se operativiza mediante un acuerdo político sustantivo en materia descentralizadora, acompañado de una reforma constitucional que habilite un nuevo proceso de transferencias con un procedimiento más expedito y mayor margen decisional en favor de los gobiernos regionales para priorizar qué competencias deben transferirse, en virtud de sus necesidades propias(Luksic, 2024, pp. 224225). Esto, en un marco de equilibrio entre el interés gene ral y el interés de la entidad subnacional respectiva. Acompañado de lo anterior, debe subsanarse el problema relativo a la falta de capacidades necesarias y suficientes a nivel administrativo de los gobiernos regionales, ya sea para la escasez de los equipos técnicos y funcionarios que desempeñan la función ejecutiva del gobernador regional, y la función aprobatoria, fiscalizadora y de control del Consejo regional. Esto implica una decisión política que reformule el rol de las seremis, ya sea mediante el traspaso de estas al Gobierno regional respectivo o su sustitución a través de personal y expertos regionales(Galilea y Garrido, 2025, pp. 150-157; Meller, 2025a). Por otra parte, la función ejecutiva del gobernador regional debe enfocarse en la acción y gestión interministerial orientada hacia la generación de una lógica geográfica territorial que permita una visión integrada del desarrollo regional, considerar la formulación de políticas y estrategias Propuestas progresistas para la descentralización 15

de desarrollo que respondan a la diversidad y heterogeneidad territorial, geográfica, productiva, etc., y asegurar participación ciudadana y gobernanza local mediante una planificación territorial suficiente. La finalidad es la construcción de políticas públicas regionales que respondan con innovación social(Meller, 2025a; 2025b; Galilea y Garrido, 2025, pp. 157-158). 4.5 Propuestas en materia de descentralización fiscal y financiera Para avanzar en una adecuada descentralización fiscal y financiera, es fundamental y necesario rechazar y reformar los indeseables mecanismos de tutela heredados desde la dictadura militar y que han regido parte sustantiva de la economía política desde el retorno a la democracia. Esta definición en la conducción de la política fiscal ha tenido un ingente impacto en el proceso de descentralización regional. Entonces, resulta clave asegurar un autonomía real y efectiva, con controles predefinidos y claros, como también asegurar niveles en la gestión propia de los gobiernos regionales respecto a las materias fiscales y financieras. Esta definición se materializa a partir de dos elementos. En primer lugar, que los gobiernos regionales cuenten con recursos propios, a efectos de decidir cuantitativa y cualitativamente sobre el monto, fuente y características de los ingresos recaudados. La fórmula vigente contemplada en la excepción al principio de no afectación en la recaudación tributaria resulta ser insuficiente para el logro de dicho objetivo. En segundo lugar, los gobiernos regionales deben contar con recursos propios suficientes y proporcionales para el cumplimiento de sus atribuciones y competencias (Magasich y Sotomayor, 2022; Montecinos, 2024a; Lambeth y Riquelme, 2024). De esta manera, la prioridad será la de utilizar adecuadamente la inversión pública disponible por las diversas vías de financiamiento e ingresos que cuenten los gobiernos regionales bajo el paraguas de la autonomía fiscal y financiera. Del mismo modo, la ejecución presupuestaria se torna un procedimiento crucial y clave para el cumplimiento de todos los objetivos y estrategias de desarrollo regional que el Gobierno regional priorice. De esta manera, no se dependerá exclusivamente de las transferencias corrientes o por la vía de mecanismos de financiamiento con el FNDR u otros instrumentos financieros públicos desde las reparticiones del Gobierno central(Galilea y Garrido, 2025, pp. 159-160). Por último, para asegurar la legitimidad de las decisiones adoptadas y velar por el uso fiel de los recursos públicos utilizados, es clave y fundamental establecer mecanismos de control, auditorías, rendición de cuentas, transparencias y fortalecimiento de la probidad funcionaria en los equipos de funcionarios y autoridades electas que componen el Gobierno regional. En este sentido, es necesario fortalecer los mecanismos de control interno y externo de manera decidida y eficaz, los que no solo se limitan a instituciones públicas, sino que también a la sociedad civil en su conjunto(Farías et al, 2022; Galilea y Garrido, 2025, pp. 160-161; Meller, 2025d). 16 Fundación Friedrich Ebert

5. Conclusiones La descentralización regional en Chile se presenta como una de las principales reformas pendiente del Estado chileno, en un contexto en que el país es catalogado como un caso extremo de centralismo y altamente concentrado en las tomas de decisiones políticas. Este proceso, que ha avanzado de manera lenta, gradual y fragmentada desde el retorno a la democracia, se encuentra actualmente inconcluso. Los avances normativos han sido abordados por el sistema político con un importante nivel de disenso sobre los alcances de la descentralización, lo que ha permitido la persistencia de una gobernanza regional elitista, top down y centralista. La evolución histórica de este proceso se ha dividido en tres etapas: de tutela centralista(1990-1999), de reformas administrativas(2000-2013), y de reformas políti cas limitadas y discusión de cambios constitucionales (2014-2023). El proceso de descentralización se ha visto cruzado por la predominancia de la definición político-constitucional de Estado unitario en su vertiente centralista, que ha limitado el debate y ha sido interpretada bajo una lectura conservadora y esencialista del presidencialismo centralista. Este fenómeno ha implicado varias consecuencias. Respecto a la descentralización política, y a pesar del avance formal que significó la elección directa de los gobernadores regionales a partir de 2017, la descentralización polí tica se enfrenta a serios obstáculos. Se mantienen los históricos problemas de desigualdad e injusticia territorial y una excesiva concentración de decisiones políticas y de gestión pública en Santiago. Las decisiones cruciales se adoptan en ministerios centrales, manteniendo sesgos y falta de información sobre las particularidades regionales. Los gobiernos regionales ven mermada su capacidad de gobierno y de orientación de políticas para la solución de problemas con identidad regional, a pesar de contar con legitimidad democrática. Existe una coexistencia conflictiva y competitiva entre el gobernador regional(autoridad electa) y el delegado presidencial(autoridad designada y representante directo del presidente). El diseño normativo e institucional aún favorece al delegado presidencial, quien cuenta con mayores ventajas comparativas sobre la autoridad democráticamente elegida. Del mismo modo, es necesario evaluar si el Consejo regional, como órgano normativo, resolutivo y fiscalizador, cumple eficazmente sus funciones de contrapeso y control político y de gestión del Gobierno regional. Los escenarios institucionales frágiles de instalación han propiciado casos de corrupción, como fraude al fisco o prácticas nepotistas, que dañan la fe pública y el prestigio institucional de las autoridades regionales. En relación con la descentralización administrativa, la organización administrativa regional está marcada por la lógica centralista y sectorial, limitando la autonomía. Se cuestiona la dependencia directa de las seremis de los delegados presidenciales y ministerios centrales, afectando la autonomía del Gobierno regional. Esta organización perpetúa una lógica sectorial y la fragmentación de las respuestas públicas, promoviendo la centralización de la planificación y gestión, con poca pertinencia territorial. El modelo de transferencia de competencias es visto como inconcluso, pues depende principalmente de las voluntades del Gobierno central y opera bajo una dinámica de subordinación. Una dificultad constante es que las transferencias de atribuciones no van acompañadas de los recursos públicos necesarios para su implementación y funcionamiento. Por tanto, existe un notorio desbalance y escasez de equipos técnicos y capacidades en los gobiernos regionales para funciones sensibles(planificación, gestión financiera, desarrollo de proyectos), lo que implica una instalación administrativa deficitaria e incompleta. Sobre la descentralización fiscal y financiera, esta dimensión exhibe el tutelaje más fuerte, derivado de decisiones históricas de economía política. Los gobiernos regionales poseen un bajo nivel de autonomía para administrar ingresos y gastos. Esto se debe a la concentración de la administración fiscal y financiera prioritaria en el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuestos. El centralismo genera un excesivo tutelaje de las autoridades centrales sobre la transferencia de recursos y la ejecución del gasto público. Los gobiernos regionales mantienen un importante nivel de dependencia financiera y fiscal, limitando la posibilidad de contar con recursos propios más allá de lo determinado en la Ley de Presupuestos. Por último, se imponen férreos controles normativos y financieros para que los gobiernos subnacionales generen recursos propios(tributos o endeudamiento), muchos de los cuales están consagrados a nivel constitucional(como las iniciativas exclusivas del presidente y el control orientado al equilibrio presupuestario). En vista de la situación anterior, para superar la gobernanza centralista y elitista, se requiere un cambio profundo, basado en una lectura progresista de la noción de Estado Propuestas progresistas para la descentralización 17

unitario, entendiéndolo como un Estado unitario descentralizado que promueva la justicia y equidad territorial. Asimismo, se propone la necesidad de una mayor autonomía decisional para el involucramiento ciudadano y la promoción de soluciones con pertinencia territorial, incluyendo la gestión de riesgos y la sostenibilidad ambiental. A nivel político se releva la importancia de definir al gobernador regional como máxima autoridad en la región, exigiendo un cambio en las prácticas políticas institucionales. Esto implica limitar las atribuciones del delegado presidencial exclusivamente a los mandatos constitucionales primarios del presidente(orden público, seguridad, extranjería), evitando competencia y duplicidad. A nivel administrativo, se propone impulsar un proceso de transferencias graduales y efectivas de competencias (transporte, obras públicas, salud, vivienda), asegurando que estas vayan acompañadas de los recursos públicos suficientes. Se debe subsanar la falta de capacidades técnicas y reformular el rol de las seremis, orientando la función ejecutiva regional hacia una lógica geográfica territorial integrada. A nivel fiscal y financiero, es fundamental acabar con los mecanismos de tutela y asegurar una autonomía real y efectiva para la gestión propia de los gobiernos regionales. Esto se logra permitiendo a las autoridades regionales contar con recursos propios y financiamiento suficiente y proporcional para sus atribuciones. Además, es crucial fortalecer mecanismos de control, auditorías, rendición de cuentas y probidad de manera paralela a los procesos señalados anteriormente. En definitiva, la descentralización regional en Chile no es solo una reforma administrativa o financiera, sino una necesidad de democratización territorial que requiere superar la inercia centralista y la falta de voluntad política para resolver los problemas de los ciudadanos del país, con independencia de su origen geográfico o territorial. 18 Fundación Friedrich Ebert

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Autor Sebastián Salazar Pizarro. Máster Universitario en Derecho Público por la Universidad Carlos III de Madrid. Profesor instructor de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado. Coordinador académico Núcleo Constitucional UAH. Investigador del Instituto Igualdad. Propuestas progresistas para la descentralización 21

Propuestas progresistas para la descentralización Democratización, equidad territorial y autonomía El documento ofrece una visión general crítica de la descentralización regional en Chile, argumentando que el país sigue siendo un caso extremo de centralismo a pesar de tres décadas de reformas. El texto rastrea la historia de la descentralización desde el retorno a la democracia, identificando tres etapas de desarrollo marcadas por un lento avance y disenso político. Se examinan los nudos críticos en las dimensiones política, administrativa y fiscal-financiera de la descentralización regional, destacando la persistencia de una gobernanza regional elitista y centralista y la disputa de poder entre los gobernadores regionales electos y los delegados presidenciales designados. Finalmente, el informe propone reformas progresistas que abogan por una lectura del Estado Unitario descentralizado que priorice la autonomía real, la democratización y la justicia territorial, acompañada de transferencias efectivas de competencias y recursos. Más información sobre el tema se puede encontrar aquí: ↗ www.chile.fes.de/publicaciones 22 Fundación Friedrich Ebert