KOMMENTARE/ COMMENTS Die Konsequenzen des 11. September 2001 HANS-ULRICH KLOSE: Risiken in Kauf nehmen, um Risiken zu mindern I n den USA , dem von den Terroranschlägen des September 2001 direkt betroffenen Land, reagierten Bevölkerung und Politik in jeder Hinsicht bemerkenswert – nicht hysterisch und hilflos oder nur schockiert, sondern mit einer Entschlossenheit, die sich mit gebündelter Kraft darauf konzentriert, die Herausforderung anzunehmen. Wer Amerika kennt und amerikanische Mentalität versteht, sieht sich einmal mehr bestätigt in seinem Urteil: Amerika ist anders, ist jünger und vitaler als Europa; es ist – in gewisser Weise – noch immer ein»Pioneer Country«, durchdrungen von einem Durchsetzungs- und Selbstbehauptungswillen, der dem alten Europa bisweilen fehlt. Der amerikanische Präsident verkörpert dieses spezifisch»Amerikanische« geradezu beispielhaft. Seine Reaktion auf die Anschläge von New York und Washington spiegelte die amerikanische Entschlossenheit wider, auf die Herausforderung in angemessener Weise zu reagieren. Es war angemessen, die Anschläge als das zu werten, was sie tatsächlich sind: eine kriegerische Handlung, die Amerika zentral treffen sollte, die ökonomische Macht(World Trade Center), die militärische Macht (Pentagon) und die politische Macht(der Anschlag auf das Weiße Haus wurde, soviel heute bekannt ist, durch die Passagiere des vierten gekaperten Flugzeuges verhindert). Es war angemessen, nicht sofort zuzuschlagen, blind und auf Verdacht. Die amerikanische Politik handelte nicht unilateral, sie suchte und fand die Unterstützung der UNO , des Sicherheitsrates. Sie erbat und erhielt die Unterstützung der NATO , die erstmals in ihrer Geschichte den Bündnisfall feststellte – eine Feststellung, die die Bündnispartner zur Hilfeleistung gegenüber dem angegriffenen Land Amerika verpflichtet. Damit aber nicht genug. Amerika bemühte sich um die Unterstützung einer möglichst großen Zahl von Ländern rund um den Erdball, die in vielen Bereichen unterschiedliche, IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 9 sogar gegens ä tzliche Meinungen/Politiken vertreten, die aber nahe beieinander liegen in der Einsch ä tzung des internationalen Terrors. Amerika hat lange gewartet, hat sich viel Zeit genommen f ü r die notwendige politische und milit ä rische Vorbereitung, ehe es mit den Bombardierungen in Afghanistan begann. Es f ü hrt die milit ä rischen Operationen im Wesentlichen allein aus. Wichtig ist aber, dass andere L ä nder – Mitgliedsl ä nder der NATO vor allem – den Amerikanern politische und milit ä rische Unterst ü tzung zugesichert haben. Zu diesen L ä ndern geh ö rt auch die Bundesrepublik Deutschland, deren Kanzler mit der Formel von der» uneingeschr ä nkten« Solidarit ä t die Richtung vorgab. Was das bedeutete, wurde manchem Beobachter sogar im Inland erst allm ä hlich klar. Die NATO – das wollte der Kanzler offenbar ein f ü r alle Mal klar stellen – bleibt auch in ver ä nderter weltpolitischer Konstellation das milit ä rische und politische Handlungsinstrument, das Amerika und Europa miteinander verbindet. Und die Bundesrepublik Deutschland ist bereit, unter bewusstem Einschluss von Risiken, politische und milit ä rische Verantwortung zu ü bernehmen, nicht mehr nur als Sicherheitskonsument zu agieren, sondern als Sicherheitsproduzent, in gleichem Umfang wie andere gro ß e europ ä ische L ä nder auch. Die politische Debatte ü ber Bundeswehreins ä tze» out of area«, die sich Schritt f ü r Schritt vom Nein ü ber Nein/Aber zum Ja/Aber entwickelte, ist endlich beim Ja angekommen. Dass diese Entwicklung, die seinerzeit unter einer nicht sehr entschlossenen christlich-liberalen Bundesregierung begann, unter einer rot-gr ü nen Bundesregierung fortgesetzt und vollendet wurde, mag nur den seltsam anmuten, der kein Gesp ü r hat f ü r die Weisheit der Geschichte, die dem Zufall einer Wahlentscheidung bisweilen mehr verdankt als dem Vollzug eines gro ß en Planes. Es ist erstaunlich und ermutigend zugleich, dass die Neujustierung der deutschen Au ß en- und Sicherheitspolitik von der nationalen und internationalen Ö ffentlichkeit eher unaufgeregt zur Kenntnis genommen wurde. Dazu tr ä gt sicher bei, dass deutsche Politik im Stil moderat und kooperativ geblieben ist. Wir handeln als Partner in der NATO und halten fest an der europ ä ischen Grundorientierung. Wenn der deutsche Au ß enminister sich in Zentralasien oder im Nahen Osten umsieht und seine guten Dienste als Dialogpartner anbietet, dann geschieht das immer in enger Abstimmung mit der EU , mit Frankreich vor allem, und das ist gut so; denn allein ist Deutschland zwar eine ö konomisch starke, milit ä risch aber eher kleine Macht, deren Politik nur im Verbund mit anderen EU Staaten Gewicht und Einfluss hat. Auf diesen Fakt hinzuweisen, macht 10 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 Sinn, wenn anderenorts in den Kategorien von nationalem Ehrgeiz und Prestige gedacht wird. Die deutsch-amerikanischen Beziehungen haben sich durch die Erkl ä rung der uneingeschr ä nkten Solidarit ä t deutlich verbessert. W ä hrend die erste Begegnung zwischen Pr ä sident und Kanzler eher reserviert verlief, war die zweite(nach Beginn der Luftangriffe auf die Taliban) gepr ä gt von Sympathie und wechselseitigem Respekt. Der Kanzler traf auf einen Pr ä sidenten, der zugleich rational und entschlossen agierte, und der Pr ä sident erkannte in dem deutschen Bundeskanzler einen Mann, auf dessen Wort man sich verlassen konnte, der bereit war, eine als richtig erkannte Politik auch gegen innenpolitische Widerst ä nde durchzusetzen. Dass der stellvertretende Au ß enminister der USA , Richard Armitage, den deutschen Beitrag» absolut erstklassig« nannte, war mehr als nur diplomatische H ö flichkeit; er dr ü ckte aus, was in Washington gedacht und geredet wird: dass Deutschland ein Partner ist, der fest an der Seite der USA steht und dass die NATO insgesamt mehr ist als ein Zweckb ü ndnis. Ä hnlich optimistisch und in gleicher Richtung hatte sich Tage zuvor Brent Scowcroft, ehemaliger Sicherheitsberater der Pr ä sidenten Ford und Bush senior ge ä u ß ert. Der Krieg gegen die Taliban, gegen Al Qaida und den internationalen Terrorismus k ö nne nur mit einer gro ß en Koalition von vielen Staaten gewonnen werden. Wenn es aber gelinge, eine solche Koalition aufzubauen und beieinander zu halten, dann k ö nne das mehr bewirken: es k ö nne L ä nder zusammenbringen, mit denen Amerika derzeit Schwierigkeiten habe(Russland, China, Iran); es k ö nne helfen, politische Probleme zu l ö sen, die derzeit unl ö sbar schienen; und es k ö nne mit Blick auf Europa» provide the opportunity to re-establish the kind of co-operative warmth that used to characterize our relations«(International Herald Tribune, 17.10.01 ). Gegen solche bei aller Unsicherheit und Besorgnis doch eher optimistischen politischen Einsch ä tzungen stehen andere, die die Lage skeptisch bis d ü ster beschreiben. Skeptisch wird die Durchhaltef ä higkeit von demokratischen Gesellschaften bei einem lang andauernden Kampf gegen den Terrorismus eingesch ä tzt. Es muss unterstellt werden, dass alles, was ü berhaupt vorstellbar und machbar erscheint an weiteren ungeheuerlichen Anschl ä gen, irgendwann auch versucht, bzw. gemacht wird. Es wird keine demokratische Regierung geben, die – wenn es geschieht – dann bereit w ä re, klein beizugeben. Die au ß erordentlichen Verluste an Menschenleben und materiellen Werten werden es andererseits den ReIPG 1/2002 Kommentare/ Comments 11 gierungen immer schwerer machen, konsequent zu handeln. Das hat sich in Deutschland schon bei der Diskussion ü ber die sogenannten Sicherheitspakete der Bundesregierung gezeigt. Wenige Wochen nach Beginn der Luftangriffe scheint die Kritik an m ö glichen Einschr ä nkungen von Freiheitsrechten lauter zu werden, die Unterst ü tzung f ü r die Bundesregierung, allen voran f ü r den Bundesinnenminister, dagegen leiser. Bemerkenswert und besorgniserregend ist zudem, dass schon relativ kurze Zeit nach Beginn der Luftschl ä ge gegen die Taliban die Forderung nach Unterbrechung der Bombardierungen erhoben wurde. Vielleicht in guter Absicht: um Zeit zu gewinnen, notwendige Versorgungsg ü ter f ü r die notleidende afghanische Bev ö lkerung ins Land zu schaffen; aber gegen alle Erkenntnis der Au ß enpolitiker, dass es die Taliban waren und sind, die Versorgungslieferungen nach Afghanistan ver- oder behindern. Also m ü sste das eigentliche Anliegen derer, die sich um die afghanische Bev ö lkerung sorgen, die Forcierung und Beschleunigung milit ä rischer Ma ß nahmen sein, um die Behinderungen durch die Taliban auszuschalten. Durch die Forderung nach(zeitweiliger) Einstellung der Bombardierungen wird dagegen der Eindruck erweckt, sie seien schuld an der Notlage der Bev ö lkerung(was an die Argumentation im KosovoKrieg erinnert; damals hie ß es, die Bombardierungen der NATO , nicht die Verfolgungspolitik von Milosevic seien es gewesen, die die Massenflucht der Albaner ausgel ö st haben). Zu vermuten ist jedenfalls, dass der Widerstand gegen den Milit ä reinsatz in Afghanistan aus» humanit ä ren« Gr ü nden zunehmen wird, je l ä nger der Krieg dauert und je mehr zivile Opfer es gibt. Wie lange wird der Milit ä reinsatz dauern? Lange, sehr viel l ä nger jedenfalls, als erhofft. Ohne Bodentruppen geht es nicht; ohne Verb ü ndete im Land selbst auch nicht. Wie verl ä sslich sind aber die gegen die Taliban k ä mpfenden Soldaten der sogenannten Nordallianz? Wie viele Bodentruppen der NATO bzw. der Koalition werden ben ö tigt, um die K ä mpfer der Taliban und die von Osama Bin Laden zu ü berwinden? Wie viele tote Soldaten werden in Zinks ä rgen in ihre Heimat zur ü ckkehren? Wie wird die Bev ö lkerung dies verkraften? Wird die Koalition halten, wenn der Milit ä reinsatz lange andauert und schnelle Erfolge ausbleiben? Pakistan ist ein Schl ü sselland in der laufenden Kampagne. General Musharaf, der vom Putschisten zum Pr ä sidenten mutierte, zeigt beachtlichen Mut mit seiner Unterst ü tzung Amerikas. Ob er die Bev ö lkerung hinter sich hat, ob er auf Dauer dem Druck der Stra ß e standhalten kann, ob die Armee auf seiner Seite bleibt – das sind die entscheidenden und 12 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 offenen Fragen. Es mu ß jedenfalls Ziel der au ß enpolitischen Akteure in Amerika und Europa sein, Musharaf zu stabilisieren, ihm zu helfen. Die beste Hilfe w ä re eine schnelle L ö sung des Kashmir-Problems. Es gibt aber keine schnelle und einfache L ö sung f ü r einen Konflikt, der Pakistan und Indien schon wiederholt in den Krieg gezogen hat. Wer w ä re bereit, einer Teilung Kashmirs entlang zu vereinbarender religi ö ser Grenzen das Wort zu reden und eine solche L ö sung durchzusetzen? Nur so k ö nnte das Gewaltpotenzial des Konfliktes(vielleicht) abgebaut werden; nicht aber durch eine Volksabstimmung auf der Grundlage einer ü ber 50 Jahre alten, durch die Realit ä ten ü berholten UN -Resolution. Schwierig ist auch die Lage in den arabischen L ä ndern. Die Regierungen kennen und f ü rchten die fundamentalistische Gefahr, die ihnen ohne Ausnahme droht. Ein Ziel von Al-Qaida ist doch, nach deren eigener Aussage, der Sturz der» korrupten« Regierungen in Saudi-Arabien, Ä gypten und anderswo. Je l ä nger der Krieg in Afghanistan dauert und je auswegloser die Lage im Nahen Osten sich entwickelt, desto umfangreicher wird das Potenzial des Umsturzes, desto gr öß er der Einfluss von Osama Bin Laden. Dennoch: die Fortdauer des Nahostkonfliktes bedroht den Fortbestand der Koalition gegen den Terrorismus, weil Amerika nicht als fairer Moderator, sondern als einseitig festgelegter Unterst ü tzer f ü r Israel angesehen und verantwortlich gemacht wird f ü r alles Leid und Unrecht, das den Pal ä stinensern seit Jahrzehnten zugef ü gt worden ist. Der Antiamerikanismus, den es unbestreitbar in vielen arabischen L ä ndern gibt, hat viele Ursachen. Der Nahostkonflikt geh ö rt dazu, an prominenter Stelle. Diesen Konflikt zu l ö sen, ist eine vordringliche Aufgabe, die nur gelingen kann, wenn der Einfluss der Fundamentalisten auf israelischer und pal ä stinensischer Seite zur ü ckgedr ä ngt wird. Gegenw ä rtig geschieht aber das Gegenteil: die Fundamentalisten bestimmen den Gang der Dinge und verhindern, dass gem äß igte Kr ä fte eine L ö sung vorbereiten, die von beiden Seiten als gerecht empfunden wird. Es gibt keinen Frieden in Nahost, ohne die Schaffung eines unabh ä ngigen Pal ä stinenserstaates. Es gibt keinen unabh ä ngigen Pal ä stinenserstaat, wenn alle israelischen Siedlungen im Westjordanland und in Ghaza bleiben. Es gibt keinen gesicherten j ü dischen Staat, wenn die Pal ä stinenser auf dem vollen R ü ckkehrrecht aller Pal ä stinenser nach Israel beharren. Und es gibt keinen religi ö sen Frieden, wenn nicht beide Seiten die heiligen St ä tten der jeweils anderen Seite respektieren. In Nahost kann man studieren, dass die Konfliktlinien in Wahrheit nicht zwischen» Kulturen«, sonIPG 1/2002 Kommentare/ Comments 13 dern zwischen Fundamentalismen verlaufen, die es in allen Kulturen gibt – Fundamentalisten auf der einen, Aufkl ä rer auf der anderen Seite. Besteht die Gefahr, dass wir dennoch in einen» clash of civilizations« hineingezwungen werden? Niemand im Westen, der alle Sinne beisammen hat, will einen solchen Krieg. Wie lange wird der Westen die Argumentation durchhalten, dass er keinen Krieg f ü hrt gegen den Islam, auch nicht gegen das afghanische Volk, sondern gegen fundamentalistische Terroristen und deren Unterst ü tzer? Wenn Al-Qaida offen erkl ä rt, jetzt habe der Krieg der Gl ä ubigen gegen die Ungl ä ubigen begonnen, wenn es weitere Anschl ä ge gibt, wenn sich der fundamentalistische Untergrund r ü hrt, den es auch in aufgekl ä rten westlichen Gesellschaften gibt – was dann? Werden die demokratisch gew ä hlten politischen F ü hrer weise und stark genug sein, um ihre L ä nder und die Menschen auf Kurs zu halten? Was, wenn die ö konomische Lage sich als Folge der terroristischen Bedrohung verschlechtert? Es ist gewiss richtig, dass nach den Anschl ä gen von New York und Washington nichts mehr so ist, wie es vorher war. Wie aber wird es werden? Verantwortliche Politik ist verpflichtet, alles zu tun, um die analysierten Risiken zu mindern und die Chancen zu mehren. Die Schwierigkeit der Politik liegt nach dem 11 . September 2001 darin, dass sie, um ihre Chancen zu mehren, gro ß e Risiken in Kauf nehmen muss. In dieser Schwierigkeit muss sich auch deutsche Politik bew ä hren. MICHAEL EHRKE: 11. September 2001: Anschläge auf welche Zivilisation? D ie Wucht der Anschl ä ge vom 11 . September auf New York und Washington und die Gewalt der Bilder haben die Interpretationskraft vieler Beobachter – Journalisten, Wissenschaftler wie Politiker – vor eine fast nicht zu bew ä ltigende Herausforderung gestellt: Was war» Sinn« der Anschl ä ge? Keine Organisation bekannte sich zu der Tat, niemand verk ü ndete den mit ihr verfolgten Zweck. Allein der hohe Symbolgehalt der Angriffsziele wies darauf hin, dass es sich nicht um einen Angriff der menschlichen Sprache unkundiger Wesen aus dem All handelte. Der Attacke fehlte die dumpfe Fatalit ä t einer Naturkatastrophe: Die Gewalt war erschreckend zielgerichtet. 14 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 dern zwischen Fundamentalismen verlaufen, die es in allen Kulturen gibt – Fundamentalisten auf der einen, Aufkl ä rer auf der anderen Seite. Besteht die Gefahr, dass wir dennoch in einen» clash of civilizations« hineingezwungen werden? Niemand im Westen, der alle Sinne beisammen hat, will einen solchen Krieg. Wie lange wird der Westen die Argumentation durchhalten, dass er keinen Krieg f ü hrt gegen den Islam, auch nicht gegen das afghanische Volk, sondern gegen fundamentalistische Terroristen und deren Unterst ü tzer? Wenn Al-Qaida offen erkl ä rt, jetzt habe der Krieg der Gl ä ubigen gegen die Ungl ä ubigen begonnen, wenn es weitere Anschl ä ge gibt, wenn sich der fundamentalistische Untergrund r ü hrt, den es auch in aufgekl ä rten westlichen Gesellschaften gibt – was dann? Werden die demokratisch gew ä hlten politischen F ü hrer weise und stark genug sein, um ihre L ä nder und die Menschen auf Kurs zu halten? Was, wenn die ö konomische Lage sich als Folge der terroristischen Bedrohung verschlechtert? Es ist gewiss richtig, dass nach den Anschl ä gen von New York und Washington nichts mehr so ist, wie es vorher war. Wie aber wird es werden? Verantwortliche Politik ist verpflichtet, alles zu tun, um die analysierten Risiken zu mindern und die Chancen zu mehren. Die Schwierigkeit der Politik liegt nach dem 11 . September 2001 darin, dass sie, um ihre Chancen zu mehren, gro ß e Risiken in Kauf nehmen muss. In dieser Schwierigkeit muss sich auch deutsche Politik bew ä hren. MICHAEL EHRKE: 11. September 2001: Anschläge auf welche Zivilisation? D ie Wucht der Anschl ä ge vom 11 . September auf New York und Washington und die Gewalt der Bilder haben die Interpretationskraft vieler Beobachter – Journalisten, Wissenschaftler wie Politiker – vor eine fast nicht zu bew ä ltigende Herausforderung gestellt: Was war» Sinn« der Anschl ä ge? Keine Organisation bekannte sich zu der Tat, niemand verk ü ndete den mit ihr verfolgten Zweck. Allein der hohe Symbolgehalt der Angriffsziele wies darauf hin, dass es sich nicht um einen Angriff der menschlichen Sprache unkundiger Wesen aus dem All handelte. Der Attacke fehlte die dumpfe Fatalit ä t einer Naturkatastrophe: Die Gewalt war erschreckend zielgerichtet. 14 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 Kriegserklärung … Die reflexhafte und spontane Erkl ä rung durch Journalisten und Politiker lautete: Es handelte sich um eine Kriegserkl ä rung an die» zivilisierte Welt« bzw. die» westliche Zivilisation«. Diese Interpretation ist nicht nur fragw ü rdig, weil sie – wie Christian Semler in der taz bemerkte – » Zivilisation« und» Westen« gleichsetzt, sie ist auch doppeldeutig, insofern sie offen l ä sst, auf welche Bedeutung der Begriffe» zivilisierte Welt« und» westliche Zivilisation« sie sich bezieht. Der Symbolgehalt des Pentagon ist, anders als die des World Trade Center, eindeutig: Es symbolisiert die milit ä rische Macht Amerikas und damit eine Weltordnung, die von den USA als einziger Supermacht dominiert wird. Das Pentagon verk ö rpert den geopolitischen Status quo, unabh ä ngig von den ideellen Gehalten, die von der amerikanischen Milit ä rmacht gesch ü tzt werden. Das World Trade Center und die Stadt New York, die es beherbergte, stehen dagegen f ü r Amerika als einer ideellen Macht, f ü r die» westliche Zivilisation« als Idee , eine Idee allerdings, die mehrdeutig ist. … an die Zivilisation der Aufklärung … Auf der einen Seite ist die in Europa entstandene und nach dem Zweiten Weltkrieg vor allem von den USA repr ä sentierte westliche Zivilisation ein Produkt der Aufkl ä rung: Ihr Kernprogramm liegt darin, dass jede Tradition, jede Religion, jede Wahrheit, die nicht der zersetzenden Kraft der kritischen Vernunft standh ä lt, partikular ist und keine allgemeine Geltung beanspruchen kann. Hieraus ergibt sich zweierlei – Erstens: Es gibt keinen anderen Ort der Vernunft als das aufgekl ä rte Individuum. Das Individuum ist, mit universell g ü ltigen Rechten ausgestattet, die letzte Instanz, die ü ber Wahr und Falsch, Gut und B ö se entscheiden kann, darf und muss(was die Kommunikation zwischen vern ü nftigen Individuen nat ü rlich nicht ausschlie ß t). Zweitens: Jede Wahrheit jenseits der Vernunft wird zur Privatsache, die als solche auch zu tolerieren ist. Es gibt keine Trennungslinie zwischen Gl ä ubigen und Ungl ä ubigen, sondern ein Universum unterschiedlicher und prinzipiell gleichwertiger Glaubens- und Wertesysteme, die sich ö ffentlich nur begrenzt er ö rtern lassen. Die auf der Aufkl ä rung basierende» westliche Zivilisation« ist daher gekennzeichnet durch einen» friedfertigen Inklusionswillen, … austarierten Pluralismus, das Faible f ü r Mischkulturen und … einen histoIPG 1/2002 Kommentare/ Comments 15 risch gesch ä rften Sinn f ü r die legitime Andersheit Fremder«(Thomas E. Schmidt in der» Zeit«). Das einzige der Aufkl ä rung kompatible Zivilisationsmodell ist multiethnisch, multireligi ö s und multikulturell. Dabei wird jeder Religion und Tradition zugemutet, dass sie ihren Absolutheitsanspruch revidiert und sich damit als Religion und als Tradition, die ihre Autorit ä t aus ihrer Unhinterfragbarkeit herleitet, demontiert. Nat ü rlich handelt es sich eher um ein Ideal, m ö glicherweise um einen (nicht-linearen und reversiblen Trend), als um einen Zustand. Gleichwohl kam kaum eine Stadt dieser Welt diesem Ideal so nahe wie New York, die multikulturelle Stadt par excellence(die ihre Vielfalt noch einmal eindrucksvoll bei dem Trauergottesdienst im Yankee-Stadium demonstrierte). Im World Trade Center starben nicht nur wei ß e Protestanten angels ä chsischer Herkunft, sondern Menschen aller Nationalit ä ten, Hautfarben, religi ö sen Bekenntnissen und sozialen Klassen. … oder den globalen Kapitalismus? Auf der anderen Seite symbolisieren New York und das World Trade Center eine von den USA dominierte zutiefst ungerechte kapitalistische Weltordnung, in der Einkommen und Lebenschancen zwischen Klassen und L ä ndern extrem ungleich verteilt sind, in der t ä glich Tausende verhungern oder an AIDS sterben, obwohl es ausreichend Lebensmittel und Medikamente gibt. Der Respekt vor dem Individuum, den die Aufkl ä rung bekundet, wird vom globalen Kapitalismus von Ruanda bis Haiti, von Pal ä stina bis Ost-Timor systematisch dementiert. Die relative Sicherheit und der Wohlstand, die die B ü rger des» Westens« genie ß en, sind Ausnahme, Not und Gewalt, die der globale Kapitalismus produziert oder duldet, die Regel. Daher auch die von vielen Kommentatoren ge ä u ß erte Bemerkung, mit dem Anschlag vom 11 . September sei Amerika versp ä tet in der» Wirklichkeit«(synonym: im 21 . Jahrhundert) angekommen. Die Oberfl ä che des globalen Kapitalismus stellt sich dar als eine» ungeheure Warensammlung«, gekr ö nt von einer Woge kommerzieller Symbole und Bilder – Firmenlogos wie Nike, MTV oder McDonalds, Hollywood, Michael Jackson, Disneyland, Baseballkappen, Sexualit ä t, Reklame –, die die Kulturen dieser Welt unter sich zu begraben droht. Diese Woge muss in nicht-westlichen Gesellschaften als besonders bedrohlich wahrgenommen werden. Zum einen hat die Waren symbolik eine h ö here Bedeutung, weil die materiellen Waren selbst oft gar nicht 16 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 erworben werden k ö nnen. Zum andern wird mit den Waren und Symbolen eben auch die westliche Zivilisation verkauft, die sich auf diese Weise in ihrer Rolle weltgeschichtlicher Sieger best ä tigt. Dies gilt ganz besonders f ü r islamische Gesellschaften, die auf eineinhalbtausend Jahre Konfrontationsgeschichte mit dem Westen zur ü ckblicken. Aufkl ä rung und globaler Kapitalismus einschlie ß lich des von diesem produzierten kulturindustriellen Schrotts sind aufeinander bezogen. Das verbindende Glied ist das Individuum, das als Tr ä ger der Vernunft letzte Instanz jeder Wertentscheidung ist, das also auch frei ist, einen Big Mac zu verzehren. Die Ziele des Terrors: Nicht der globale Kapitalismus … Gegen welche symbolischen Gehalte richtete sich der Terror der Anschl ä ge von New York und Washington? Eine Antwort kann vorab ausgeschieden werden: Der Terror war nicht – zumindest nicht in erster Linie – gegen eine ungerechte kapitalistische Weltordnung gerichtet, er steht nicht in der Tradition eines Frantz Fanon, der der Gewalt im antikolonialen Kampf eine befreiende Rolle zusprach, und auch nicht in der Che Guevaras, der» zwei, drei, viele Vietnam« gefordert hatte. Es waren nicht die selbsternannten Vertreter der» Verdammten dieser Erde«, die das Massaker von New York und Washington planten und durchf ü hrten; es waren vor allem Angeh ö rige der Bildungselite der eher wohlhabenden arabischen Golfstaaten. Ihr Motiv war ganz offensichtlich nicht die Befreiung der Ä rmsten von materieller Not, sondern die Befreiung der moslemischen Welt von den Nicht-Muslimen bzw. heiligen St ä tten des Islam von der Anwesenheit der Ungl ä ubigen:» Religious Cleansing«. … sondern die Zivilisation der Aufkl ä rung Der Schlag gegen das World Trade Center war kein Gegenschlag der Dritten gegen die erste Welt, sondern in der Tat ein Anschlag auf eine Zivilisation: Die Zivilisation der Aufkl ä rung und ihre hedonistisch-materialistischen Symbole. Zweitens zielte er – das zeigt der Angriff auf das Pentagon – auf die Milit ä rmacht der USA . Die Verbindung beider – des zivilisationsbezogenen und des geopolitischen Aspekts – macht die neue Qualit ä t des Terrors aus, die ihn von der selbstreferenziellen Nur-Symbolik etwa der RAF unterscheidet. IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 17 Die Anschl ä ge vom 11 . September sind wirklich Teil eines» Zusammensto ß es der Zivilisationen«, wenn auch nicht der islamischen mit der westlichen Welt. Die entscheidende Konfliktlinie zieht sich durch beide Welten. Fundamentalismus ist ebenso wenig ein Geburtsfehler islamischer Gesellschaften wie Toleranz ein immer w ä hrender Aktivposten des Westens ist. Beide Welten sind von einer inneren, historisch ver ä nderlichen Grenze durchzogen, die sie in» aufgekl ä rte« und(der Begriff ist anfechtbar)» fundamentalistische« Kr ä fte spaltet. Das Vorbild f ü r Lessings» Nathan der Weise«, ein Urtext der Aufkl ä rung, ist Saladin, der Sieger ü ber die Kreuzritter, die sich ihrerseits als ziemlich barbarische Bande profiliert haben sollen. Der barbarischste Zivilisationsbruch der Geschichte wurde im Europa des 20 . Jahrhunderts vollzogen, in der Verantwortung einer der zu jener Zeit wirtschaftlich und technisch fortgeschrittensten Nationen. Noch heute werden in Deutschland Ausl ä nder erschlagen, weil sie Ausl ä nder sind. Und auch in den USA hat die westliche Zivilisation ihre fundamentalistische Unterseite: die christliche Rechte mit ihren gewaltbereiten R ä ndern, die antistaatlichen Militia, apokalyptische und suizidgef ä hrdete Millenniumskulte. Die christlichen Fundamentalisten Jerry Falwell und Pat Robertson bezeichneten den Terror von New York als gerechte Strafe f ü r Lasterhaftigkeit und Homosexualit ä t. In den USA werden nach China die meisten Todesurteile der Welt vollstreckt, und der Anteil derjenigen, die an Gott und den Teufel glauben, ist in Amerika h ö her als in anderen westlichen L ä ndern; ebenso die Gewissheit, das Land sei von Gott auserw ä hlt – eine Gewissheit, die paradoxerweise nach den Massenmorden vom 11 . September (erinnert sei an die Messe in der National Cathedral in Washington) noch einmal besonders dringlich beschworen wurde. Die westliche Zivilisation liegt – wie jede andere – in einem permanenten Kampf mit sich selbst, in einer Art Kultur- oder Zivilisationskampf, der auch mit Gewalt ausgetragen wird. Timothy McVeighs Anschlag auf das Regierungsgeb ä ude in Oklahoma unterschied sich mehr in der Dimension als in der Motivation von den Massenmorden des 11 . September. Die Auseinandersetzung zwischen Aufkl ä rung und» Fundamentalismus« ist nicht gleichbedeutend mit einem Kampf zwischen modernen und traditionellen Kr ä ften. Die Autorit ä t traditioneller Werte und Weltdeutungen liegt darin, dass sie, in das Alltagsleben der Gemeinschaften eingelassen, nie hinterfragt wurden. Der Fundamentalismus ethnischer oder religi ö ser Natur dagegen ist eine Reaktion auf die Aufkl ä rung und die Zumutungen der Moderne. Selber modern enth ä lt er das Element 18 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 des Trotzes und der Abwehr. Dabei ist er durchaus bereit, sich der technischen Errungenschaften der Moderne zu bedienen und sie f ü r antimoderne Zwecke einzusetzen. … und der geopolitische Status Quo Die Terroranschl ä ge wurden in den USA als Kriegserkl ä rung interpretiert, als neues Pearl Harbor, ohne dass sich eindeutig ein kriegf ü hrender Staat h ä tte ausmachen lassen(auch das Taliban-Regime hat Amerika nicht den Krieg erkl ä rt). Die Kriegsmetapher trifft sich trotz ihrer Unangemessenheit mit der Metaphorik des Terrors, der sich selbst als kriegf ü hrende Partei interpretiert. Dieser Krieg hat klare taktische Ziele – in erster Linie die Vertreibung des amerikanischen Milit ä rs aus Saudi-Arabien –, die sich in ein strategisches Wahnsystem einordnen: Die Wiederherstellung des Kalifats und die Befreiung der muslimischen Welt von den» Ungl ä ubigen«. Die Anschl ä ge von New York und Washington sollten offensichtlich zeigen, wie hoch der Preis der amerikanischen Pr ä senz in der arabischen Welt ist. Fr ü here Anschl ä ge auf amerikanische Soldaten im Libanon und in Somalia waren in dieser Hinsicht vom Erfolg gekr ö nt gewesen: Die USA zogen sich in beiden F ä llen aus der Krisenzone zur ü ck. Freilich wird kein Terrorist damit rechnen, dass sich die USA nach dem 11 . September aus dem Nahen Osten zur ü ckziehen. Ein Gegenschlag ist unausweichlich und ist aller Wahrscheinlichkeit nach auch von den Terroristen gewollt, da er – wenn er auf den geographischen Ursprung des Terrors im Nahen Osten zielt – die Destabilisierung einzelner L ä nder oder der ganzen Region einleiten k ö nnte, und f ü r eine politisch nicht-etablierte gewaltbereite Kraft ist Destabilisierung vorteilhafter als Stabilit ä t. Die Politik, die die USA in der Vergangenheit im Nahen Osten betrieb – vom Sturz Mossadeghs ü ber die Unterst ü tzung Saddam Husseins im» ersten Golfkrieg« gegen den Iran bis hin zur F ö rderung, Ausbildung, Finanzierung und Bewaffnung der afghanischen Mudjahedin – legt nahe, dass der Kalk ü l der Terroristen aufgehen k ö nnte. Edward Said verglich die USA im Nahen Osten mit Gulliver im Lande Liliput: Aufgrund seiner schieren Gr öß e ist Gulliver den Liliputanern haushoch ü berlegen. Doch er l ä sst sich in die lokalen H ä ndel der Zwerge verwickeln und wird damit zu einer solchen Last, dass die verfeindeten Seiten ihn gemeinsam aus Liliput herausdr ä ngen. Nat ü rlich kann es auch umgekehrt ausgehen: Der neue kalte oder hei ß e Krieg gegen den Terror schafft einen Rahmen, inIPG 1/2002 Kommentare/ Comments 19 nerhalb dessen die Stabilisierung des Nahen Ostens zum obersten Imperativ wird – was auch neue entwicklungspolitische Initiativen m ö glich macht(s. das Politikinfo Die Welt im Herbst von Michael Dauderst ä dt). Eine Zeit f ü r Kreuzz ü ge? Was ist zu tun? Eine erste Antwort war: Die Weltordnung muss gerechter werden ; in einer gerechteren Welt w ü rden die Energien, aus denen sich der Terrorismus speist, erl ö schen. In dieser Sicht ist das soziale Dynamit, mit dem» unser aller Zuhause« gef ü llt ist –» das geballte Leid und Elend verarmter und enterbter Millionen«(Zygmunt Bauman) – das eigentliche Problem, nicht die Terroristen, von denen immer genug mit dem Streichholz bereit stehen werden. Wenn es darum geht, erkennbare Konflikte zu l ö sen, in denen Menschen ihrer Rechte beraubt und gedem ü tigt werden und in denen sich terroristisches Potenzial aufbaut – wie zur Zeit in Pal ä stina – ist dieser Haltung zuzustimmen. Die Schaffung einer» gerechteren Weltordnung« dagegen w ü rde den Terror kaum aus der Welt schaffen, da es immer unterschiedliche und kontr ä re Vorstellungen von Gerechtigkeit geben wird. Der Abbau der materiellen Not und der Gewalt in der Dritten Welt ist eine Aufgabe, die sich unabh ä ngig von terroristischen Anschl ä gen stellt, sie ist Selbstzweck; die Entsch ä rfung terroristischen Potenzials w ä re eine erw ü nschte Nebenfolge. Der Abbau materieller Not und Gewalt in den Entwicklungsl ä ndern und der sozialen Ungleichheit im Westen ist ein Projekt, das sich im Rahmen der Aufkl ä rung realisieren l ä sst, kein Gegenprojekt gegen die » westliche Zivilisation«. Die praktische Kritik an dem von den USA repr ä sentierten und aktiv verfolgten Muster wirtschaftlicher Globalisierung – eine Kritik, die gerade in den USA selbst artikuliert wird – ist Teil dieses Projekts. Wer – wie Peter Beinart in der New Republic – die Kritik am herrschenden Globalisierungsmodell in den Verdacht indirekter Komplizenschaft mit dem Terror bringt, verwandelt eine bestehende Konfliktlinie innerhalb der» westlichen Zivilisation« in eine Kriegsfront. Gefordert wird auch ein Dialog der Kulturen , insbesondere ein Dialog des Westens mit dem Islam. Dieser Dialog hat freilich eine Grenze: Das Toleranzgebot und die universelle Geltung der Menschenrechte sind aus westlicher Sicht nicht relativierbar; sie sind kein Verhandlungsgegenstand. Unter Voraussetzung dieser Einschr ä nkung freilich sind beiderseitige Lernprozesse vorstellbar. Die westlichen Gesellschaften haben selbst an vielen Aspekten ihrer Zivilisation zu zweifeln begonnen; 20 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 angesichts der drohenden Kommerzialisierung des sozialen Lebens bis in die Kinderg ä rten hinein sind sie darauf angewiesen, auch traditionelle Solidarit ä tsbeziehungen zu bewahren, zu begr ü nden, zu erfinden und wieder zu erfinden, wenn auch deren Geltung als Tradition – als unhinterfragbar – nicht aufrechterhalten werden kann. Weder die Verbesserung der Welt, noch der Dialog der Kulturen kann die Bekämpfung des Terrors selbst ersetzen. Dies wird, wie man jetzt sieht, ein langwieriger und vielschichtiger Prozess sein, in dem spektakul ä re Medienereignisse(wie der CNN -Krieg am Golf) nicht zu erwarten sind. Ein Sieg ü ber den Terrorismus w ü rde sich eher als Ausbleiben spektakul ä rer Ereignisse manifestieren. Um so gr öß er ist die Gefahr, dass auf symbolische Ersatzhandlungen zur ü ckgegriffen wird, mit denen die Medien gef ü ttert werden k ö nnen, die aber einem Sieg ü ber den Terror um keinen Schritt n ä her bringen. Die gr öß te Gefahr liegt in der gegenw ä rtigen Situation darin, dass » der Westen« auf den Angriff aus dem Lager des islamistischen Fundamentalismus damit reagiert, dass er – intendiert oder nicht – seine eigene fundamentalistische Unterseite mobilisiert. Die Zahl der vom Hass motivierten Anschl ä ge auf Menschen nah ö stlicher Herkunft, auf Moscheen und andere Einrichtungen, nimmt zu. Pr ä sident Bush hat den Kampf gegen den Terrorismus als» Kreuzzug« bezeichnet, eine Vokabel, die er sp ä ter zur ü cknahm, die aber auf die reflexartige Spontaneit ä t verweist, mit der die am 11 . September eingeleiteten Auseinandersetzungen in die Polarisierung Orient-Okzident gestellt werden. Und in Deutschland erweist sich die Kultur der Denunziation als jederzeit abrufbar: Eine Asylbewerberin arabischer Herkunft soll abgeschoben werden, weil sie nach den Anschl ä gen» Freude« bekundet haben soll, zwei Lehrerinnen in Sachsen sollen aus demselben Grund vom Dienst suspendiert werden. In New York gab es bislang» so gut wie« keine Ausschreitungen gegen wirkliche oder vermeintliche Moslems, und Woody Allen erkl ä rte im » Spiegel«, er w ü rde sich lieber von einer Rakete treffen lassen als aufs Land ziehen – besser kann man es eigentlich nicht formulieren. IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 21 DIETER DETTKE: Das neue Interesse des Hegemonen an Verb ü ndeten A ls die neue amerikanische Administration unter F ü hrung von George W. Bush Anfang des Jahres 2001 ihr Amt antrat, schien Amerika auf dem besten Wege zu sein, der Welt den R ü cken zuzukehren. Das Bem ü hen, sich auch au ß enpolitisch klar und deutlich von der Clinton-Administration abzugrenzen, war so stark, dass mit Ausnahme der NATO -Erweiterung alle au ß enpolitischen Initiativen der Vorg ä ngerregierung gestoppt oder abgebremst wurden und auch bereits von ihr unterzeichnete internationale Vertr ä ge wieder zur Disposition standen. Die Folgen: ̈ Der Nahost-Friedensprozess kam zum Stillstand und die aktive amerikanische Vermittlungsrolle wurde ausgesetzt. ̈ Der Dialog mit China wurde einer grundlegenden Ü berpr ü fung unterzogen. ̈ Ans ä tze zu einer Politik der Verst ä ndigung mit Nordkorea wurden auf Eis gelegt und selbst die» sunshine policy« des amerikanischen Verb ü ndeten S ü dkorea in Gegenwart von Pr ä sident Kim ö ffentlicher Kritik unterzogen. ̈ Die amerikanische Pr ä senz auf dem Balkan wurde grunds ä tzlich in Frage gestellt, jedoch zun ä chst weitergef ü hrt, wenn auch z ö gernd. ̈ Der amerikanische Druck auf multilaterale Institutionen, auf die UNO , die Weltbank und den IWF , nahm zu. Eine Reihe von internationalen Abkommen waren auch schon vor Amts ü bernahme der Bush-Administration in Gefahr, keine Mehrheit f ü r die Ratifizierung durch den amerikanischen Senat zu finden. Dem umfassenden Abkommen zur Beendigung von Nuklearversuchen wurde bereits Ende 1999 noch w ä hrend der Clinton-Administration die Ratifizierung im amerikanischen Senat verweigert. Der neue Internationale Strafgerichtshof stie ß von Anfang an auf amerikanische Vorbehalte, wurde aber von der Clinton-Administration als eine der letzten Amtshandlungen schlie ß lich doch unterzeichnet. Ebenso wurde das KyotoAbkommen zum Klimaschutz von der Clinton-Administration unterzeichnet, trotz der ablehnenden Haltung des Senats. Als Fehler stellt sich insbesondere heute heraus, dass die Bush-Administration nicht nur ein internationales Abkommen zur Einschr ä nkungen des Handels mit Kleinwaffen ablehnte, sondern sich im Juli dieses Jahres auch weigerte, dem Durchf ü hrungsprotokoll f ü r das Abkommen ü ber biologische Waffen beizutreten. Als der neue Pr ä sident auch den 22 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 ABM -Vertrag als Relikt des Kalten Krieges beiseite legte und das KyotoAbkommen offiziell von amerikanischer Regierungsseite ablehnte, konnte dies weltweit nur als klares Signal eines neuen amerikanischen Unilateralismus verstanden werden. Die neue Administration wollte sich nicht durch eine Au ß enpolitik fesseln lassen, die sie eher ver ä chtlich als globale Sozialarbeit zu charakterisieren pflegte. Sie wollte die verloren geglaubte nationale Handlungsfreiheit wieder zur ü ckgewinnen und in Zukunft zeitlich unbegrenzte humanit ä re Interventionen unter allen Umst ä nden vermeiden. Der Schwerpunkt der neuen amerikanischen Au ß enpolitik war die Modernisierung der Streitkr ä fte. In der Wahrnehmung von Amerikas Partnern war mit dieser Wende in der amerikanischen Au ß enpolitik die gro ß e Gefahr verbunden, milit ä rische Macht mit F ü hrung zu verwechseln. Die Bef ü rchtung war, dass Amerika versucht sein k ö nnte, gest ü tzt auf seine dynamische Wirtschaft und seine milit ä rische Kraft machtvoll zu pr ä sidieren, statt globale F ü hrung zu ü bernehmen. Die Terroranschl ä ge vom 11 . September haben das Selbstverst ä ndnis Amerikas als Weltmacht tiefgreifend ver ä ndert. Eine Z ä sur au ß enpolitischen Handelns ist erkennbar. Alte Kr ä fte und Vorstellungen von der Notwendigkeit amerikanischen Handelns ohne R ü cksicht auf Partner und Verb ü ndete bleiben sicher pr ä sent. Sie sehen auch die neue Phase der Konfrontation mit dem transnationalen Terrorismus und der damit verbundenen internationalen Kooperation eher als Ü bergangsphase. Aber dem neuen harten Realismus au ß enpolitischen Denkens in der Bush-Administration ist eine transformatorische Erfahrung nach dem 11 . September nicht erspart geblieben: dass n ä mlich auch eine hoch ü berlegene Milit ä rmacht in einer asymmetrischen Konfrontation in hohem Ma ß e verwundbar bleibt; denn in der Auseinandersetzung mit dem Terror gibt es kein Gleichgewicht des Schreckens oder gleichgewichtige konventionelle Truppenst ä rken. Es gibt ein Ungleichgewicht des Terrors, das sich jedenfalls allein milit ä risch nicht ausgleichen l ä sst. Einer demokratisch verfassten Gesellschaft sind dar ü ber hinaus auch innere Schranken bei der Wahl der Mittel zur Bek ä mpfung des Terrorismus gesetzt. Die Terroristen haben es geschafft, mit Hilfe minderwertiger bzw. sogar ohne eigene Bewaffnung kommerzielle Flugzeuge in gelenkte Raketen mit ungeheurer Zerst ö rungskraft umzuwandeln. Sie haben Instrumente der offenen Gesellschaft gegen sie gekehrt und mit Hilfe einer ä uß erst hoch entwickelten Planungskapazit ä t das World Trade Center und IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 23 Teile des Pentagon als Symbole amerikanischer Macht und der Globalisierung zerst ö ren k ö nnen. Der mit den Terroranschl ä gen vom 11 . September verbundene Verlust an Menschenleben war h ö her als in Pearl Harbour und bei D-Day an der Omaha Beach, als die Amerikaner im Zweiten Weltkrieg unter schweren Verlusten die franz ö sische K ü ste in der Normandie st ü rmten. In seiner Rede vor dem amerikanischen Kongress am 20 . September zog Pr ä sident George W. Bush die korrekte Schlussfolgerung, dass Amerika nicht immun gegen Angriffe sei. Auf sich selbst gestellt, kann auch die einzig verbliebene Supermacht den Terrorismus nicht erfolgreich bek ä mpfen. Die Vereinigten Staaten brauchen Verb ü ndete, und in der Gestalt, wie der Kampf gegen den transnationalen Terror nach dem 11 . September angelegt worden ist, kann man durchaus Anzeichen f ü r eine R ü ckkehr Amerikas zum Multilateralismus erkennen: ̈ Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen wurde fr ü hzeitig mit den Terroranschl ä gen befasst. ̈ Artikel 5 des Nordatlantischen Vertrages wurde erstmals in der Geschichte der NATO herangezogen. ̈ Es wurde eine globale Allianz gegen den Terror geschmiedet, zu der auch nicht mit den USA verb ü ndete Staaten geh ö ren, darunter Russland, China, Indien, Pakistan und der Iran. Nach den Milit ä rschl ä gen gegen die Taliban und in der Annahme, dass es zu einer neuen Regierung in Afghanistan kommt, wird auch wieder die Stunde der UN -Friedenstruppen schlagen. Amerika ist daran interessiert, die UN zur Zukunftssicherung in Afghanistan heranzuziehen. Deutlich war hier die Handschrift des amerikanischen Au ß enministers Colin Powell zu sp ü ren, der im Kampf gegen den Terrorismus ä hnlich wie im Golf-Krieg eine m ö glichst gro ß e Koalition von Staaten an der Seite der Vereinigte Staaten haben wollte. In globaler Zusammensetzung wird sich die Koalition gegen den Terror auf Dauer allerdings nicht zusammenhalten lassen. Zu unterschiedlich sind die hinter dem Solidarit ä tsbekenntnis mit den USA stehenden realen Interessen. Russland sieht in der Terrorismus-Bek ä mpfung in erster Linie einen Weg, den Tschetschenien-Konflikt auf eine andere Ebene zu heben und das eigene Terrorismusproblem in einem neuen Licht erscheinen zu lassen: nicht als Beispiel der Unterdr ü ckung einer nationalen Minderheit, sondern als Teil der Auseinandersetzung mit dem transnationalen Terrorismus. China sieht die eigene innenpolitische Auseinandersetzung mit gewaltt ä tigen Regimegegnern nicht ungern als Teil des internationalen 24 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 Kampfes gegen den Terrorismus. Die Hauptquelle des Terrorismus f ü r Israel sind Hisbollah und Hamas und die Konzentration auf die Auseinandersetzung mit bin Laden l ö st in Israel eher die Bef ü rchtung aus, dass letztlich f ü r den Israel direkt bedrohenden Terror eine geringere Sicherheitsstufe gelten k ö nnte. Ginge es darum, in Afghanistan einen Koalitionskrieg gegen Osama bin Laden und seine Al-Quaida-Organisation zu f ü hren, sind erhebliche Zweifel berechtigt, ob sich eine fragile globale Koalition tats ä chlich zu einem gemeinsamen milit ä rischen Handeln durchringen kann. Die Vereinigten Staaten haben w ä hrend des Golf-Kriegs auch die Erfahrung machen m ü ssen, dass Koalitionen in der Regel Kriegsziele begrenzen und der F ü hrungsmacht unter Umst ä nden sogar die Durchsetzung des eigenen Willens versagen k ö nnen. Im Zusammenhang mit der Bek ä mpfung des Terrorismus ist denn auch von Anfang an nicht von formaler Koalitionsbildung gesprochen worden. Sowohl Verteidigungsminister Rumsfeld als auch Condoleezza Rice, die Sicherheitsberaterin des Pr ä sidenten haben stets von multiplen Koalitionen im Kampf gegen den Terrorismus gesprochen. Damit sollte von vornherein verhindert werden, die Definition der milit ä rischen Ziele im Kampf gegen den Terrorismus der Koalition zu ü berlassen: » the mission defines the coalition« und nicht umgekehrt. Amerika will sich auf diese Weise Handlungsfreiheit innerhalb der Koalition sichern und sich in einer Situation existenzieller Bedrohung nicht von au ß en Beschr ä nkungen auferlegen lassen. Dies gilt in diesem Zusammenhang auch f ü r die Rolle der Vereinten Nationen. Die amerikanische Regierung ist sehr wohl daran interessiert, im Kampf gegen den transnationalen Terrorismus auch die Unterst ü tzung der Vereinten Nationen auf ihrer Seite zu haben, macht aber das eigene Vorgehen umgekehrt nicht von der v ö lkerrechtlichen Legitimation durch die UNO abh ä ngig. Hier liegt ein zentraler Unterschied in der Wahrnehmung des Rollenverst ä ndnisses der Vereinten Nationen zwischen der UNO als Institution einerseits und der amerikanischen Regierung andererseits. Ein Gewaltmonopol der UNO erkennen die Vereinigten Staaten nicht an. Der Leiter des Planungsstabes im State Department, Richard Haass, hat in diesem Zusammenhang die Formel vom» Multilateralismus à la carte« gepr ä gt. Die dahinterstehende Realit ä t ist, dass der internationalen Gemeinschaft eigentlich nur die Zustimmung zum amerikanischen Handeln verbleibt. Im entgegengesetzten Fall w ü rde es am amerikanischen Verhalten auf internationaler Ebene nichts ä ndern. IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 25 Indes bleibt die Frage, ob ein amerikanischer Multilateralismus à la carte ausreicht, um gemeinschaftliches Handeln auf internationaler Ebene zu st ä rken. Mit dem multilateralen Ansatz bei der Bek ä mpfung des transnationalen Terrorismus ist ein Anfang gemacht worden, die amerikanische Auß enpolitik st ä rker auf multilaterale Institutionen abzust ü tzen. Der n ä chste Schritt m ü sste aber eine Ausweitung des Gebrauchs von multilateralen Instrumenten sowohl zur Bek ä mpfung des Terrorismus als auch auf anderen Gebieten sein. Neu stellt sich in diesem Zusammenhang vor allem das Problem einer Verst ä rkung der multilateralen R ü stungskontrolle. Aber an der Diskussion um andere internationale Gemeinschaftsaufgaben(Klimapolitik, Regelung der Biotechnologie, Krisenpr ä vention u.a.) muss sich Amerika gestaltend beteiligen. In seiner Rede vom 20 . September vor dem amerikanischen Kongress erkl ä rte George W. Bush, dass Amerika in seiner Trauer und Wut ü ber die Terroranschl ä ge vom 11 . September seinen Auftrag und seine Berufung gefunden habe:» Unsere Nation – und diese Generation – wird unser Volk und unsere Zukunft von der d ü steren Drohung der Gewalt befreien.« Von dieser Drohung wollen alle Menschen frei sein. MATTHES BUHBE: Strategiewechsel im Nahostkonflikt? » I want to announce this morning, that I have informed the us that we have put all our capabilities under their disposal, and of our readiness to be part of the international alliance for ending terrorism against unarmed innocent civilians. Our objective is securing a world where security, peace and justice prevail. I will do all my part whatever is necessary to achieve that goal.« Pr ä sident Jasser Arafat am 19 . September 2001 » The Americans have moved from one era to another. We haven’ t even begun to understand what happened there. They aren’ t thinking about how to defend Israel, but how to defend themselves in a crazy war.« Au ß enminister Schimon Peres bei seiner R ü ckkehr aus den USA am 24 . Oktober 2001 » Arafat has chosen a strategy of terror and created a coalition of terrorists.« Premier Ariel Scharon zum kanadischen Au ß enminister John Manley am 31 . Oktober 2001 . 26 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 Indes bleibt die Frage, ob ein amerikanischer Multilateralismus à la carte ausreicht, um gemeinschaftliches Handeln auf internationaler Ebene zu st ä rken. Mit dem multilateralen Ansatz bei der Bek ä mpfung des transnationalen Terrorismus ist ein Anfang gemacht worden, die amerikanische Auß enpolitik st ä rker auf multilaterale Institutionen abzust ü tzen. Der n ä chste Schritt m ü sste aber eine Ausweitung des Gebrauchs von multilateralen Instrumenten sowohl zur Bek ä mpfung des Terrorismus als auch auf anderen Gebieten sein. Neu stellt sich in diesem Zusammenhang vor allem das Problem einer Verst ä rkung der multilateralen R ü stungskontrolle. Aber an der Diskussion um andere internationale Gemeinschaftsaufgaben(Klimapolitik, Regelung der Biotechnologie, Krisenpr ä vention u.a.) muss sich Amerika gestaltend beteiligen. In seiner Rede vom 20 . September vor dem amerikanischen Kongress erkl ä rte George W. Bush, dass Amerika in seiner Trauer und Wut ü ber die Terroranschl ä ge vom 11 . September seinen Auftrag und seine Berufung gefunden habe:» Unsere Nation – und diese Generation – wird unser Volk und unsere Zukunft von der d ü steren Drohung der Gewalt befreien.« Von dieser Drohung wollen alle Menschen frei sein. MATTHES BUHBE: Strategiewechsel im Nahostkonflikt? » I want to announce this morning, that I have informed the us that we have put all our capabilities under their disposal, and of our readiness to be part of the international alliance for ending terrorism against unarmed innocent civilians. Our objective is securing a world where security, peace and justice prevail. I will do all my part whatever is necessary to achieve that goal.« Pr ä sident Jasser Arafat am 19 . September 2001 » The Americans have moved from one era to another. We haven’ t even begun to understand what happened there. They aren’ t thinking about how to defend Israel, but how to defend themselves in a crazy war.« Au ß enminister Schimon Peres bei seiner R ü ckkehr aus den USA am 24 . Oktober 2001 » Arafat has chosen a strategy of terror and created a coalition of terrorists.« Premier Ariel Scharon zum kanadischen Au ß enminister John Manley am 31 . Oktober 2001 . 26 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 I m Nahen Osten herrscht seit 1948 der Kriegszustand. Teilfriedensschl ü sse Israels mit Ä gypten und Jordanien k ö nnen dar ü ber nicht hinwegt ä uschen. Die Akteure im Nahen Osten f ü hren zuallererst ihren eigenen Feldzug und stehen erst in zweiter Linie ihren amerikanischen Freunden gegen die Osama bin Ladens dieser Welt bei. Seit dem 11 . September hat sich die Sicherheitslage in Israel und den pal ä stinensischen Gebieten nicht beruhigt, sondern im Gegenteil weiter verschlechtert. Mehrfach und mit immer l ä ngerer Verweildauer drangen die israelischen Streitkr ä fte in die so genannten A-Gebiete ein, die unter ausschlie ß licher Verwaltung von Arafats Autonomiebeh ö rde stehen. Unver ä ndert ver ü bten militante Pal ä stinenser Anschl ä ge gegen Israelis. Israel richtete wieder R ä delsf ü hrer des gewaltbereiten pal ä stinensischen Widerstands» vorbeugend« durch luftgest ü tzte Todeskommandos hin. Radikale Islamisten schlugen mit Selbstmordterror zur ü ck. Vergeblich verlangten die USA Ruhe, die sie ben ö tigen, um die Allianz im eigenen Krieg gegen Osama bin Laden und die Taliban nicht zu gef ä hrden. Aber die israelischen und pal ä stinensischen Kontrahenten sind auf internationale Partner angewiesen. Ihr Konflikt ist ohne Vermittlung unl ö sbar. Israel kann allein mit Hilfe milit ä rischer und wirtschaftlicher Dominanz keine L ö sung erzwingen, die gegen das UN -verbriefte Selbstbestimmungsrecht der Pal ä stinenser steht. Andererseits fehlen der pal ä stinensischen Befreiungsbewegung jene staatlichen und wirtschaftlichen Machtmittel, um auf sich allein gestellt zum eigenen Staat zu kommen. Mit dem Osloprozess hat man sich 1993 f ü r eine Verhandlungsl ö sung unter US -amerikanischer Schirmherrschaft entschieden, allerdings ohne zum gew ü nschten Ergebnis zu kommen. Israel hat etwas l ä nger gebraucht als PLO und pal ä stinensische Autonomiebeh ö rde, um zu erkennen, dass die Supermacht USA nach dem 11 . September 2001 einen Strategiewechsel vornehmen k ö nnte: Neue Priorit ä ten in der US -Au ß en- und Sicherheitspolitik legen st ä rkere partnerschaftliche Beziehungen mit moderaten arabischen Regimen und weniger bevorzugte Beziehungen zu Israel nahe. Der Druck auf Israel, einen lebensf ä higen Staat Pal ä stina neben Israel zu erm ö glichen, k ö nnte zunehmen. Ariel Sharon bezeichnete Arafat wiederholt als Osama bin Laden des Nahen Ostens. Israel sei schon vor dem 11 . September ein Bollwerk gegen den Terrorismus gewesen und werde diesen nun h ä rter bek ä mpfen als je zuvor. Scharon musste aber erkennen, dass er damit keineswegs auf amerikanischen Beifall stie ß. Als er die USA davor warnte, Israel an die IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 27 Araber auszuliefern so wie Europas Demokratien 1938 die Tschechoslowakei Adolf Hitler geopfert h ä tten, und fortfuhr, ein zweites M ü nchen werde Israel nicht zulassen, stand er als St ö renfried da, der die Aufstellung beim Feldzug gegen den global operierenden Terror durcheinander brachte. Jasser Arafat stellte sehr bald nach dem 11 . September klar, es g ä be nichts an der strategischen Entscheidung von 1993 zu r ü tteln, die USA und damit den engsten Freund Israels zum wichtigsten Mittler zwischen der PLO und dem Staat Israel zu machen. Zum Terroristen wollte er sich nicht zur ü ckstufen lassen. Sicher hatte er dabei noch gut die Folgen der pal ä stinensischen Entscheidung von 1990 in Erinnerung, im Kuwaitkrieg gegen eine US -gef ü hrte Staatenkoalition die Seite Saddam Husseins zu w ä hlen. Eine Neubewertung, was Terror ist und wie er bek ä mpft werden muss, gibt es allerdings weder auf pal ä stinensischer noch auf israelischer Seite. Die Pal ä stinenser streichen noch mehr als bisher die Ursachen terroristischer Gewalt heraus, die in der Unterdr ü ckung des pal ä stinensischen Volkes l ä gen. Die Israelis streichen noch mehr die Bedrohung heraus, die Terroristen darstellen. Ihre Bek ä mpfung sei n ö tiger denn je, da sie das Vertrauen in ein Zusammenleben in Sicherheit zerst ö rten. Ihre jeweiligen Angebote an die USA zur Terrorbek ä mpfung erfolgen auf der Basis unver ä nderter nationaler Ziele, die sich hinter der jeweiligen Sicht verbergen. Sie sind eine taktische Anpassung an die m ö gliche Neubestimmung amerikanischer Nahostpolitik. Sicherheit f ü r die eigenen Staatsb ü rger zu gew ä hrleisten, gilt als staatliche Grundpflicht. Die Pal ä stinenser, denen ein eigener Staat verwehrt wird, werden vor allem auch von den USA aufgefordert, aktiv zur Sicherheit Israels beizutragen. Die USA , so scheint es, k ö nnen Israel aber nicht dazu bewegen, analog f ü r die Sicherheit der Pal ä stinenser einzutreten. Der 11 . September war kein Jubeltag in den pal ä stinensischen Gebieten, obwohl einige Medien es in den ersten Stunden so darstellten. Nichtsdestoweniger gab es hier und da heimliche Freude, dass nun der arrogante Weltpolizist im eigenen Land erlebte, was man vor Ort st ä ndig erdulden muss: Willk ü rliche Gewaltanwendung, die jeden Menschen jederzeit treffen kann. Die pal ä stinensische Grundeinstellung zu terroristischen Methoden fu ß t in erheblichem Ma ß e auf dem, was als historisches Unrecht und amerikanische Missachtung der von den USA selbst mit aufgestellten internationalen Gerechtigkeitsregeln bezeichnet wird. Das V ö lkerrecht 28 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 hat sich am 11 . September ebenso wenig ge ä ndert wie das pal ä stinensische Leben unter Besatzungsbedingungen. Solange israelische Milit ä raktionen t ä glich zu Toten und Verwundeten f ü hren, werden auch t ä glich neu Rachegedanken und gewaltbereite T ä ter geschaffen. Wie j ü ngste Umfragen zeigen, r ü cken die Pal ä stinenser keineswegs davon ab, Gewalt als legitimes Widerstandsmittel anzusehen. Weiterhin wird im» bewaffneten Kampf« nicht trennscharf zwischen Gewalt gegen die Besatzer in den besetzten Gebieten und Terrorakten gegen unbeteiligte Passanten im Kernland Israels unterschieden. Die Bewertung von Selbstmordattentaten teilt sich auf in Abscheu seitens einer Minderheit und Rechtfertigung seitens einer Mehrheit: Israel provoziere, so hei ß t es, solchen Horror. Der Megaterror vom 11 . September ordnet sich hier – mit anderer Gewichtung zwischen Best ü rzung und Rechtfertigung – ein. Allgemein ist man davon ü berzeugt, dass die bisherige US -Nahostpolitik den anti-amerikanischen Terrorismus mit hervorgebracht hat. Das fundamentalistische Regime in SaudiArabien zu st ü tzen, den Irak aber noch zehn Jahre nach dem Sieg der Allianz ü ber Saddam Hussein zu bestrafen, Israel j ä hrlich mit massiver Milit ä rhilfe ohne Auflagen aufzur ü sten, aber die Bewaffnung der Staaten im islamischen Bogen von Marokko bis Indonesien weitest m ö glich zu bevormunden, Menschenrechtsverletzungen in diesem Armutsbogen zu beklagen, aber das reiche Israel von Kritik zu verschonen, alles das gilt als» double standard«. Bush unterst ü tzt neuerdings in direkten Worten einen pal ä stinensischen Staat neben Israel. Ein Strategiewechsel wird aber erst daraus, wenn das Konzept tragf ä hig ausgestaltet und energisch im politischen Handeln verankert wird. Schlie ß lich sprachen Netanjahu und Scharon bereits 1998 – anl ä sslich des amerikanisch vermittelten Wye-River-Memorandums – von einem pal ä stinensischen Staat. Die damalige Beschreibung glich allerdings weniger einem Staat als einem von den Pal ä stinensern selbst zu verwaltenden Flickenteppich. Israels jetzige Regierung mit Ariel Scharon und Schimon Peres an der Spitze ist zutiefst beunruhigt ü ber Bushs m ö gliche Wahl. Wenn es sich hierbei um ein Nullsummenspiel handelte, w ä re Israel vom Strategiewechsel negativ betroffen. Wenn Scharon und Peres auf unterschiedliche Weise auf die USA einzuwirken versuchen, dann aus dem analogen Kalk ü l heraus, das Arafat fr ü hzeitig anstellte: Die USA haben ebenso sehr die Macht zur Obstruktion wie zur Durchsetzung eines zweiten Staates neben Israel. Bush muss daher davon abgehalten(bzw. in den Augen IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 29 Arafats davon ü berzeugt) werden, das pal ä stinensische Recht auf einen eigenen Staat weniger nach israelischen und mehr nach arabisch-pal ä stinensischen Vorstellungen durchzusetzen. Seit dem 11 . September spitzt sich der pal ä stinensisch-israelische Konflikt zu, dreht sich die Gewaltspirale weiter. Mit zunehmendem Abstand zum 11 . September wird der Kraftaufwand f ü r eine neue US -Strategie und die regionale Anpassung daran gr öß er. Die Konflikteskalation best ä tigt n ä mlich die geschilderten Wahrnehmungsmuster von Terror: Als Reaktion auf die Willk ü r der Besatzungsmacht oder als Beweis der Friedensunf ä higkeit des Arafat-Regimes. ACHIM VOGT: Die Entwicklung in der islamischen Welt und die westliche Ignoranz D er Pr ä sident warnt vor einem neuen» Kreuzzug«; nichts, warnen ihrerseits die Intellektuellen, werde im Nahen Osten mehr so sein wie bisher. Der Westen, so die Propaganda des Gegners, habe jeden L ö sungsversuch in der Pal ä stinafrage blockiert, sch ü tze mit seiner gewaltigen Streitmacht letztlich nur den Familienbesitz der Ö lscheichs und lasse Araber und Muslime immer wieder mit emp ö render Arroganz seine unerreichbare Ü berlegenheit sp ü ren. Doch es ist nicht Amerikas Pr ä sident Bush junior, der da warnt, sondern der Diktator des Irak, Saddam Hussein. Es ist auch nicht das Video Ossama Ben Ladens, sondern die Propaganda-Maschinerie des Regimes am Euphrat, die die Muslime der Welt auf ihre Seite ziehen will. Und wir schreiben nicht das Jahr 2001 , sondern die Jahreswende 1990 / 91 . Die Situation, die der Politikwissenschaftler Friedemann B ü ttner seinerzeit in seinem Aufsatz so treffend beschrieben hat, 1 betraf den zweiten Golfkrieg und ä hnelt auf fatale Weise den Bildern, die seit dem 11 . September die ö ffentliche Meinung im Westen, aber auch in der islamischen Welt beeinflussen. 1. B ü ttner, Friedemann:» Im Schatten des › Achten Kreuzzuges ‹: Die Araber und der Westen nach dem Golfkrieg«, in: L ü ders, Michael(Hg.): Der Islam im Aufbruch? Perspektiven der Arabischen Welt , Serie Piper aktuell, M ü nchen, 1992 . 30 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 Arafats davon ü berzeugt) werden, das pal ä stinensische Recht auf einen eigenen Staat weniger nach israelischen und mehr nach arabisch-pal ä stinensischen Vorstellungen durchzusetzen. Seit dem 11 . September spitzt sich der pal ä stinensisch-israelische Konflikt zu, dreht sich die Gewaltspirale weiter. Mit zunehmendem Abstand zum 11 . September wird der Kraftaufwand f ü r eine neue US -Strategie und die regionale Anpassung daran gr öß er. Die Konflikteskalation best ä tigt n ä mlich die geschilderten Wahrnehmungsmuster von Terror: Als Reaktion auf die Willk ü r der Besatzungsmacht oder als Beweis der Friedensunf ä higkeit des Arafat-Regimes. ACHIM VOGT: Die Entwicklung in der islamischen Welt und die westliche Ignoranz D er Pr ä sident warnt vor einem neuen» Kreuzzug«; nichts, warnen ihrerseits die Intellektuellen, werde im Nahen Osten mehr so sein wie bisher. Der Westen, so die Propaganda des Gegners, habe jeden L ö sungsversuch in der Pal ä stinafrage blockiert, sch ü tze mit seiner gewaltigen Streitmacht letztlich nur den Familienbesitz der Ö lscheichs und lasse Araber und Muslime immer wieder mit emp ö render Arroganz seine unerreichbare Ü berlegenheit sp ü ren. Doch es ist nicht Amerikas Pr ä sident Bush junior, der da warnt, sondern der Diktator des Irak, Saddam Hussein. Es ist auch nicht das Video Ossama Ben Ladens, sondern die Propaganda-Maschinerie des Regimes am Euphrat, die die Muslime der Welt auf ihre Seite ziehen will. Und wir schreiben nicht das Jahr 2001 , sondern die Jahreswende 1990 / 91 . Die Situation, die der Politikwissenschaftler Friedemann B ü ttner seinerzeit in seinem Aufsatz so treffend beschrieben hat, 1 betraf den zweiten Golfkrieg und ä hnelt auf fatale Weise den Bildern, die seit dem 11 . September die ö ffentliche Meinung im Westen, aber auch in der islamischen Welt beeinflussen. 1. B ü ttner, Friedemann:» Im Schatten des › Achten Kreuzzuges ‹: Die Araber und der Westen nach dem Golfkrieg«, in: L ü ders, Michael(Hg.): Der Islam im Aufbruch? Perspektiven der Arabischen Welt , Serie Piper aktuell, M ü nchen, 1992 . 30 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 Die Parallelen f ü hren unweigerlich zu der Frage, ob am Ende nicht doch alles ist wie zuvor, ob die Welt nicht erneut an just jenem Scheideweg angekommen ist, an dem sie vor elf Jahren schon einmal zu stehen meinte. Doch das d é j à-vu-Gef ü hl ersch ö pft sich an der Oberfl ä che und verstellt den Blick f ü r tiefgreifende Ver ä nderungen der islamischen Welt im Inneren wie in ihrem Verh ä ltnis zum Westen. Das Monopol von CNN , seinerzeit verk ö rpert durch Peter Arnett in Bagdad, ist demjenigen von Al Jazeera gewichen – und die muslimische Ö ffentlichkeit bemerkte Anfang Oktober befremdet, dass ausgerechnet die USA als H ü ter des Rechtes auf freie Meinungs ä u ß erung die Z ä hmung des Senders forderten. CNN verstand die Bedeutung von Al Jazeera ganz anders: Der Platzhirsch unter den Nachrichtensendern schloss einen Exklusivvertrag mit den Newcomern vom Golf, um dessen Bilder aus Kabul ü bernehmen zu k ö nnen. Und wenige Tage sp ä ter gab Gro ß britanniens Premier Blair dem Sender ein Interview. Das Jahrzehnt, in dem die bisherige Weltordnung zusammenbrach und die USA sich als letzte verbleibende Supermacht etablierten, hat gleichzeitig die groben Umrisse einer neuen Ordnung im Medienbereich gezeitigt, die den bisher auf die unbestrittene Vormacht ihres PR Arsenals vertrauenden USA offenbar weitgehend verborgen geblieben sind und sie nun ü berraschen. Ganz anders als 1990 stehen heute Satellitensch ü sseln auf den meisten Hausd ä chern zwischen Marrakesch und Maskat und arabisches Satellitenfernsehen erreicht die Haushalte ebenso wie CNN , TV 5 oder die BBC . Nicht nur bieten arabische Sender andere Perspektiven, sondern der direkte Zugang zu Bildern beeinflusst die Perzeption amerikanischer bzw. westlicher Medien in der Region, die zumeist als extrem einseitig gesehen werden. Die konstruierten und in den ersten Tagen st ä ndig wiederholten Bilder einer kleinen, die Anschl ä ge feiernden Gruppe von Pal ä stinensern sind im Nahen Osten mit erheblicher Ver ä rgerung aufgenommen worden. Gerade vor diesem Hintergrund war der Ausfall der Bush-Administration gegen ü ber Al Jazeera ein Fiasko. Ausgerechnet der 1996 gegr ü ndete Sender, der sich am st ä rksten von den starren und unkritischen Berichten der arabischen Staatssender unterscheidet, der auch im Westen f ü r seine kritische und unabh ä ngige Berichterstattung gelobt und nur selten f ü r mangelnde Professionalit ä t getadelt worden war und der als einziger arabischer Sender regelm äß ig israelische Politiker zu Wort kommen l ä sst, geriet ins Fadenkreuz einer PR -m äß ig ins Rutschen gekommenen US -Regierung. IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 31 Die Anweisung von B ü rgermeister Rudolph Giuliani, keine Bilder der New Yorker Opfer zu zeigen, ist aus amerikanischer Perspektive vielleicht verst ä ndlich, in der islamischen Welt wird dagegen immer wieder die Frage gestellt, warum andere Gewaltopfer, so in Pal ä stina, gezeigt werden d ü rfen, die amerikanischen Opfer jedoch nicht. Im Westen ist nie wirklich verstanden worden, dass sich die – in den arabischen Fernsehstationen monatelang gezeigten – Bilder des von israelischen Soldaten erschossenen 12 -j ä hrigen Jungen Mohammed Ad Durrah zu Beginn der Intifada al Aqsa ä hnlich in das kollektive Bewusstsein der Region eingegraben haben wie im Westen der Angriff auf das World Trade Center. Es waren die Bilder der verzweifelt aus den Fenstern winkenden und sich in die Tiefe st ü rzenden Menschen, die auch in der islamischen Welt zu Entsetzen und Mitleid gef ü hrt haben. Diese Bilder aber sind, im Gegensatz zu Europa, im amerikanischen Fernsehen – von wenigen heftig kritisierten Ausnahmen abgesehen – nicht gezeigt worden. Wom ö glich, sagen beispielsweise arabische Intellektuelle, h ä tte die auf individuelles Leid emotional st ä rker reagierende islamische Welt die Trauer und den Schock des Westens besser verstanden, wenn sie die Opfer gesehen h ä tte. Dagegen blieb der f ü r die Wahrnehmung im Westen so symboltr ä chtige – und deshalb dort ebenfalls unentwegt wiederholte – Einsturz der Zwillingst ü rme in seiner Wirkung in der islamischen Welt begrenzt. Das Unverst ä ndnis ü ber die Wahrnehmung der jeweils anderen Seite wurde auch an einem anderen Ph ä nomen deutlich: Die absurde Konspirationsthese, der Mossad sei f ü r die Anschl ä ge in den USA verantwortlich, war letztlich nichts als der Versuch vieler Muslime, die Fassungslosigkeit ü ber ein im Namen des Islam ver ü btes ungeheures Verbrechen zu kompensieren und sich von ihm zu distanzieren. Schon fr ü her hat der Westen Signale aus der islamischen Welt nicht erkannt: So wurde ihm nicht bewusst, dass dort quasi als Nebeneffekt der Kriege in Bosnien und im Kosovo die Sympathie f ü r den Westen wuchs, der sich anscheinend mitten in Europa auf die Seite von bedrohten Muslimen stellte. Diese positive Stimmung verflog jedoch schon ein Jahr sp ä ter nach dem Scheitern der Friedensverhandlungen zwischen Israelis und Pal ä stinensern und dem Ausbruch der Intifada Al Aqsa. Insbesondere der R ü ckzug Bushs aus der aktiven Vermittlerrolle gleich zu Beginn seiner Amtszeit hat zu gro ß er Verbitterung in der arabischen Welt gef ü hrt. Nur so ist zu verstehen, warum Ben Laden mit seinem ersten Video eine solche Wirkung erzielte. Auch hier ist die Parallele zum Golfkrieg unverkennbar, in dem Saddam Hussein den Pal ä stina-Konflikt 32 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 f ü r seine Propaganda nutzte: Seinerzeit dauerte die erste Intifada bereits seit drei Jahren an. Trotz der beschriebenen negativen Vorzeichen k ö nnte der langfristige Effekt des derzeitigen Konfliktes und mehr noch der Anschl ä ge selbst ganz anders sein, als Ossama Ben Laden dies geplant hat. Die amerikanisch-britischen Luftschl ä ge gegen Afghanistan haben einerseits st ä rker als bei fr ü heren Konflikten zu einer gewissen Solidarisierung von Muslimen ü ber die arabische Kernregion hinaus beigetragen. Andererseits jedoch wurde nach dem Schock des 11 . September die l ä ngst ü berf ä llige inner-muslimische Diskussion ü ber das Wesen islamischer Gesellschaften verst ä rkt, die – im Westen wiederum weitgehend unbemerkt – schon vor einigen Jahren begonnen hat. Der Soziologe und Islamismus-Experte Gilles Kepel hat zwar bereits vor l ä ngerer Zeit den Niedergang des militanten Islamismus verk ü ndet, 2 bezog sich dabei jedoch lediglich auf dessen Unf ä higkeit zur Ergreifung der Macht. Er ü bersah, dass die Woge islamistischen Terrors des vergangenen Jahrzehnts zugleich das Tabu, den Islam zum Thema eines intellektuellen und damit letztlich politischen Diskurses zu machen, allm ä hlich aufgeweicht hat. Es ist nicht auszuschlie ß en, dass die» neue Dimension des Terrors« zugleich den Niedergang des politisch-militanten Islam weiter beschleunigen wird. Die Entmystifizierung des Islam als politischen Heilsbringers, die der Iran, aber auch Algerien bereits durchlitten haben, k ö nnte sich im Zuge der zunehmend kritischen Selbstreflexion weiter fortsetzen. STEPHAN B Ö CKENF Ö RDE: Die Wiederentdeckung des Staates A ls Folge auf die Neubewertung des Verh ä ltnisses von» Sicherheit« und» Freiheit«, die nach den Anschl ä gen vom 11.9.2001 vorgenommen wurde, befinden sich die westlichen Industrienationen – allen voran die Vereinigten Staaten – in einem Prozess, den Staat wiederzuentdecken. Dagegen scheint der noch vor kurzem als geradezu zwangsl ä ufig betrachtete Trend einer – wie auch immer definierten – Globalisierung, 2. Kepel, Gilles: Jihad: Expansion et D é clin de l’ Islamisme , Gallimard, Paris, 2000 ; vgl. zuletzt Die Zeit , 11 . Oktober 2001 . IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 33 f ü r seine Propaganda nutzte: Seinerzeit dauerte die erste Intifada bereits seit drei Jahren an. Trotz der beschriebenen negativen Vorzeichen k ö nnte der langfristige Effekt des derzeitigen Konfliktes und mehr noch der Anschl ä ge selbst ganz anders sein, als Ossama Ben Laden dies geplant hat. Die amerikanisch-britischen Luftschl ä ge gegen Afghanistan haben einerseits st ä rker als bei fr ü heren Konflikten zu einer gewissen Solidarisierung von Muslimen ü ber die arabische Kernregion hinaus beigetragen. Andererseits jedoch wurde nach dem Schock des 11 . September die l ä ngst ü berf ä llige inner-muslimische Diskussion ü ber das Wesen islamischer Gesellschaften verst ä rkt, die – im Westen wiederum weitgehend unbemerkt – schon vor einigen Jahren begonnen hat. Der Soziologe und Islamismus-Experte Gilles Kepel hat zwar bereits vor l ä ngerer Zeit den Niedergang des militanten Islamismus verk ü ndet, 2 bezog sich dabei jedoch lediglich auf dessen Unf ä higkeit zur Ergreifung der Macht. Er ü bersah, dass die Woge islamistischen Terrors des vergangenen Jahrzehnts zugleich das Tabu, den Islam zum Thema eines intellektuellen und damit letztlich politischen Diskurses zu machen, allm ä hlich aufgeweicht hat. Es ist nicht auszuschlie ß en, dass die» neue Dimension des Terrors« zugleich den Niedergang des politisch-militanten Islam weiter beschleunigen wird. Die Entmystifizierung des Islam als politischen Heilsbringers, die der Iran, aber auch Algerien bereits durchlitten haben, k ö nnte sich im Zuge der zunehmend kritischen Selbstreflexion weiter fortsetzen. STEPHAN B Ö CKENF Ö RDE: Die Wiederentdeckung des Staates A ls Folge auf die Neubewertung des Verh ä ltnisses von» Sicherheit« und» Freiheit«, die nach den Anschl ä gen vom 11.9.2001 vorgenommen wurde, befinden sich die westlichen Industrienationen – allen voran die Vereinigten Staaten – in einem Prozess, den Staat wiederzuentdecken. Dagegen scheint der noch vor kurzem als geradezu zwangsl ä ufig betrachtete Trend einer – wie auch immer definierten – Globalisierung, 2. Kepel, Gilles: Jihad: Expansion et D é clin de l’ Islamisme , Gallimard, Paris, 2000 ; vgl. zuletzt Die Zeit , 11 . Oktober 2001 . IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 33 in deren Verlauf die Rolle des Staates zunehmend verschwindet, bis auf weiteres unterbrochen. Zwar haben sich die historischen Bedingungen, unter denen der Staat heute agieren muss, vollkommen ver ä ndert, weil es einerseits zu einem deutlichen Bedeutungsverlust des Faktors» Territorialit ä t« und damit zu einem Verschwimmen von Innen und Au ß en gekommen ist und weil andererseits die Bedeutung nicht-staatlicher(vor allem transnational agierender) Akteure gegen ü ber den Staaten stark zugenommen hat. Dennoch ist der Staat offensichtlich immer noch der einzige politische Akteur, dem man derzeit allgemein zutraut, organisatorisch und durch seine rechtliche Ausstattung Sicherheit(nach innen mit polizeilichen, nach au ß en mit milit ä rischen Mitteln) bieten zu k ö nnen – auch in einer Situation, in der die ü berragenden Gefahren nicht mehr – wie noch bis 1990 – von anderen Staaten, sondern von kriminellen/terroristischen nicht-staatlichen Organisationen ausgehen. Ein erster Schritt im Zuge dieser Wiederentdeckung des Staates sind Antiterrorgesetze, die nun weltweit verabschiedet, und Sicherheitspakete, die ü berall geschn ü rt werden. In letzter Konsequenz kommt es zur Kombination polizeilicher Aufgaben und milit ä rischer Mittel – und die beispielsweise in Deutschland vielfach erhobene Forderung, der Bundeswehr Kompetenzen im Inneren zuzugestehen, ist damit folgerichtiger Ausdruck dieser Entwicklung. In den Vereinigten Staaten, die sowohl Ziel der Anschl ä ge waren als auch die F ü hrungsrolle im» war on terrorism« ü bernommen haben und die damit eine weltweit herausgehobene Position besitzen, kann man diese» Wiederentdeckung des Staates« besonders deutlich erkennen: Zun ä chst kam es in der Folge der Anschl ä ge vom 11 . September 2001 in der ö ffentlichen Meinung zu einem reflexartigen Ausbruch von Vertrauen in den Staat und seine Repr ä sentanten, die ü ber das traditionelle » rally around the flag« hinausging. Denn nicht nur erhielt Pr ä sident Bush Bestnoten f ü r sein Agieren, vor allem erkl ä rte eine ü berw ä ltigende Mehrheit der Amerikaner, der Staat tue fast immer oder zumindest meist das Richtige. Unter diesen Vorzeichen ergibt sich f ü r den Staat geradezu ein Zwang zu intervenieren – von steuernden Eingriffen bis hin zur Entwicklung zum» starken Staat«. Eine erste Wende zeigte sich in der Wirtschaftspolitik, wo die neue Situation es der Bush-Regierung erm ö glichte, eine unerwartet weitreichende Konjunkturpolitik zu rechtfertigen, durch die die Haushalts ü bersch ü sse angegriffen werden und die auch vor den 34 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 R ü cklagen der Rentenkasse nicht Halt macht(gerade der letzte Schritt war im Sommer 2001 von Pr ä sident Bush noch f ü r tabu erkl ä rt worden, allerdings mit der w ö rtlichen Einschr ä nkung, dass es nicht zu einer Rezession oder einem Krieg komme – nun ist beides eingetreten). Wirken sich diese Ma ß nahmen stimulierend aus, kommt es auf anderen Gebieten zu gravierenden, einschneidenden Beschr ä nkungen: So werden aufgrund der neuen Gesetze die Finanzinstitute in Zukunft gr ü ndlicher ü berwacht werden, um die Geldw ä sche zu bek ä mpfen; dabei geraten auch ausl ä ndische Institute in den Blickpunkt. G ü ter- und Personenkontrollen an den Grenzen werden verst ä rkt. Die M ö glichkeiten der Strafverfolgungsbeh ö rden nehmen – zum Unwillen der B ü rgerrechtsgruppen – erheblich zu. Zahlreiche Elemente sind zwar zeitlich begrenzt und machen damit den Eindruck, lediglich einem» nationalen Notstand« in der Phase des» war on terrorism« geschuldet zu sein. Aber nicht jede Ma ß nahme kann vorbehaltlos mit einem solchen Notstand begr ü ndet werden(beispielsweise die zwischenzeitig erhobene Drohung der Regierung, der Firma Bayer das Patent f ü r das Medikament Ciprobay zu entziehen). Dar ü ber hinaus ü bernimmt der Staat auch neue bzw. vor Zeiten ausgelagerte Aufgaben. Zwar ist ein» big government« in den Vereinigten Staaten – vor allem f ü r die Republikaner – nach wie vor ein Anathema, aber eine fortgesetzte» Verschlankung« des Staatsapparates scheint unter dem Vorzeichen» Sicherheitsgewinn« nicht unbegrenzt m ö glich zu sein. Entsprechend kommt man nicht umhin, in dieser Frage Kompromisse zu machen. Die Debatten, ob man 28.000 unzureichend ausgebildete, schlecht bezahlte und entsprechend wenig motivierte Sicherheitskr ä fte, die im Auftrag privater Firmen auf den US -Flugh ä fen ihrer Arbeit nachgehen, in den mit Sozialleistungen und besserer Entlohnung ausgestatteten Staatsdienst ü bernehmen solle, verdeutlichen die Spannung, die zwischen dem Projekt des» schlanken Staates« und dem Ziel der inneren Sicherheit besteht. Ein anderes Beispiel ist die Diskussion um die Zukunft des Unternehmens BioCorp, das 1998 die einzige kommerziell betreibbare Produktionsst ä tte f ü r Milzbrandimpfstoffe in den USA vom Staat Michigan ü bernahm und in der Folge – aufgrund nicht erf ü llter Hygienestandards – als Produzent vollst ä ndig ausgefallen ist. Die Entwicklung hin zum» starken, die innere Sicherheit sch ü tzenden Staat« f ü hrte in den Vereinigten Staaten mit der Einrichtung des » Office of Homeland Security« auch zu einer tiefgreifenden organisatorischen Ver ä nderung innerhalb der Regierungsb ü rokratie. Bisher waren IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 35 ü ber 40 Regierungsstellen weitgehend unkoordiniert auf dem Feld der inneren Sicherheit aktiv, und seit Jahren waren die Defizite und Reibungsverluste innerhalb dieses Systems beklagt worden. Daneben wurde im Nationalen Sicherheitsrat eine neue Stelle eigens f ü r Terrorismusbek ä mpfung geschaffen. Von wesentlich gr öß erer Tragweite allerdings k ö nnte am Ende sein, dass im Verteidigungsministerium mit Heeresminister Thomas White ein eigener Terrorismusbeauftragter bestellt wurde. Damit wird fast automatisch dem Heer eine verst ä rkte Rolle in Fragen der inneren Sicherheit zukommen – an dieser Stelle kommt es zum deutlichen Zusammenfluss polizeilicher Aufgaben und milit ä rischer Mittel. Schlie ß lich erscheinen auch Vorhaben, die bislang vor allem einen auß enpolitischen Anstrich besa ß en, vor dem Hintergrund eines» Homeland-Security«-Konzeptes in einem neuen Licht; am deutlichsten wird dies wohl im Fall der Raketenabwehr, die zu einem elementaren Bestandteil eines solchen Konzeptes des» Sicherheitsstaates« wird, der sich der genauen Bestimmung der Natur seiner Feinde und deren Waffen nicht mehr gewiss sein kann. Die Zeit wird zeigen, welche der zahlreichen Ma ß nahmen von Dauer sein werden und welche noch hinzutreten werden. Einige eingeleitete Schritte werden wieder zur ü ckgezogen werden. Manches andere wird unter dem Druck, die zuvor erreichte Offenheit, Freiheit und Grenzenlosigkeit nicht in G ä nze aufzugeben, modifiziert werden. Aber solange man angesichts der bestehenden Bedrohungslage keine vertrauensw ü rdigeren Institutionen auf dem Feld der inneren und ä u ß eren Sicherheit (er)findet, erlebt der(starke) Staat als Folge des 11 . September 2001 seine Renaissance. JENS UWE HETTMANN: Weltweite Inklusionspolitik statt westlicher Selbstherrlichkeit D ie Ereignisse des 11 . September 2001 stellen eine neuartige Herausforderung des internationalen Gewaltmonopols der Staaten dar. Ihre neue Qualit ä t liegt darin, dass zivile Einrichtungen und Zivilisten von Nicht-Soldaten in einem nicht erkl ä rten Krieg angegriffen werden. Das bedeutet, dass weder herk ö mmliche diplomatische noch milit ä rische 36 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 ü ber 40 Regierungsstellen weitgehend unkoordiniert auf dem Feld der inneren Sicherheit aktiv, und seit Jahren waren die Defizite und Reibungsverluste innerhalb dieses Systems beklagt worden. Daneben wurde im Nationalen Sicherheitsrat eine neue Stelle eigens f ü r Terrorismusbek ä mpfung geschaffen. Von wesentlich gr öß erer Tragweite allerdings k ö nnte am Ende sein, dass im Verteidigungsministerium mit Heeresminister Thomas White ein eigener Terrorismusbeauftragter bestellt wurde. Damit wird fast automatisch dem Heer eine verst ä rkte Rolle in Fragen der inneren Sicherheit zukommen – an dieser Stelle kommt es zum deutlichen Zusammenfluss polizeilicher Aufgaben und milit ä rischer Mittel. Schlie ß lich erscheinen auch Vorhaben, die bislang vor allem einen auß enpolitischen Anstrich besa ß en, vor dem Hintergrund eines» Homeland-Security«-Konzeptes in einem neuen Licht; am deutlichsten wird dies wohl im Fall der Raketenabwehr, die zu einem elementaren Bestandteil eines solchen Konzeptes des» Sicherheitsstaates« wird, der sich der genauen Bestimmung der Natur seiner Feinde und deren Waffen nicht mehr gewiss sein kann. Die Zeit wird zeigen, welche der zahlreichen Ma ß nahmen von Dauer sein werden und welche noch hinzutreten werden. Einige eingeleitete Schritte werden wieder zur ü ckgezogen werden. Manches andere wird unter dem Druck, die zuvor erreichte Offenheit, Freiheit und Grenzenlosigkeit nicht in G ä nze aufzugeben, modifiziert werden. Aber solange man angesichts der bestehenden Bedrohungslage keine vertrauensw ü rdigeren Institutionen auf dem Feld der inneren und ä u ß eren Sicherheit (er)findet, erlebt der(starke) Staat als Folge des 11 . September 2001 seine Renaissance. JENS UWE HETTMANN: Weltweite Inklusionspolitik statt westlicher Selbstherrlichkeit D ie Ereignisse des 11 . September 2001 stellen eine neuartige Herausforderung des internationalen Gewaltmonopols der Staaten dar. Ihre neue Qualit ä t liegt darin, dass zivile Einrichtungen und Zivilisten von Nicht-Soldaten in einem nicht erkl ä rten Krieg angegriffen werden. Das bedeutet, dass weder herk ö mmliche diplomatische noch milit ä rische 36 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 Mittel geeignete Gegenstrategien bieten. Neue Antworten sind erforderlich. Eine erfolgreiche Bearbeitung dieses Problems setzt zun ä chst eine Analyse der Ursachen voraus. Etwas grob lassen sich zwei Ursachenkomplexe unterscheiden: Zum einen liegen Ursachen in der islamischen Welt selbst begr ü ndet. Sie ist insgesamt wenig durchdrungen von demokratischem Gedankengut und gekennzeichnet von autokratischen Herrschaftsstrukturen, groß er sozialer Ungerechtigkeit, Korruption sowie Diskriminierung von Frauen und Minderheiten. Weit verbreitete Unzufriedenheit hat eine an religi ö sen Grundprinzipien orientierte Radikalisierung gef ö rdert. Zum anderen hat die Radikalisierung aber auch viel mit der Politik des Westens und insbesondere seiner F ü hrungsmacht USA zu tun: Insgesamt hat der Westen seit dem Ende des Systemkonfliktes mit dem Osten vers ä umt, politische Antworten auf Armut, Drogen, Tyrannei, Hunger, Rassismus und religi ö sen Fundamentalismus zu finden. Die unmenschlichen Sanktionen gegen den Irak, unter denen zwar die Zivilgesellschaft leidet, keineswegs aber Saddam selbst, die jahrzehntelange selektive Verhinderung der Durchsetzung bestimmter UNO -Sanktionen, die einseitige und invariable Unterst ü tzung Israels und insbesondere seiner v ö lkerrechtswidrigen Siedlungspolitik und die r ü cksichtslose Verbreitung von Werten, die in der islamischen Welt als dekadent abgelehnt werden, haben in Verbindung mit der arabisch-islamischen Entt ä uschung dar ü ber, dass die als ü berlegen angesehene islamische Gesellschaft nicht die Machtmittel hat, um sich gegen ü ber dem Westen zu behaupten, diese Radikalisierung beg ü nstigt. Der Westen hat sich im islamischen Armutsg ü rtel vorwiegend durch Bilder von Reichtum, Ü berfluss, Konsum, Sittenverfall und Gewalt dargestellt. Er hat sich immer wieder mit korrupten Eliten arrangiert und es hingenommen, dass seine Bed ü rfnisse auch blutig und grausam befriedigt werden. Er hat sich als unsensibel gegen ü ber den katastrophalen sozialen Konsequenzen etwa der Strukturanpassungsprogramme der Bretton-Woods-Institutionen erwiesen. Es kann deshalb nicht verwundern, wenn Heilslehren aller Art – aktuell allen voran die des endlich f ü r Gerechtigkeit sorgenden radikalen Islam – auf fruchtbaren Boden fallen. Wenn nun die Radikalisierung des Islam gestoppt und umgekehrt werden soll, dann gibt es, wenn der Westen sich nicht auf den von Osama bin Laden erkl ä rten Religionskrieg einlassen will, keine schnell wirkendenden und effizienten Strategien. Kurzfristig scheint klar zu IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 37 sein, dass zur schnellen Einhegung des Aktionsradius der Terroristen die Gewaltoption – auch angesichts fehlender Verhandlungsm ö glichkeiten – nicht au ß er Acht gelassen werden kann. Allerdings m ü sste hierf ü r die amerikanische Weltpolitik auf andere Beine gestellt werden. Der jahrzehntelang praktizierte globalisierte McCarthyismus hatte dazu gef ü hrt, dass die USA sich mit beinahe jedem Akteur, der den Kommunismus bek ä mpfte, verb ü ndete und mehr als einmal dadurch zum Zauberlehrling wurde, der die b ö sen Geister nicht mehr loswurde. Eine im Grundsatz gleiche, manich ä ische Politik, die die Welt in gute und schlechte Staaten einteilt, setzt die USA auch heute noch fort. Gerade hier hat die USA als einzig verbliebene Weltmacht geh ö rigen Nachholbedarf. Ziel m ü sste eine gerechtere Weltordnung sein, in der konfligierende Interessen ad ä quat bearbeitet werden k ö nnen. Dieser Verantwortung weicht die USA bislang aus. Amerikanische Au ß enpolitik nach dem 11 . September 2001 darf sich nicht mehr auf selektives Leadership beschr ä nken, auf das Einkategorisieren von Staaten und Akteuren in gute und b ö se. Was vermisst wird in der US -Au ß enpolitik, ist Augenma ß f ü r eine gerechtere Weltordnung, f ü r Interessenausgleich und Einbeziehung m ö glichst vieler Akteure, ist einfach der Ausdruck von Verantwortung der Weltf ü hrungsmacht f ü r das Ganze. Es gibt hoffnungsvolle Anzeichen f ü r Ver ä nderungen, wobei der 11 . September hoffentlich nachhaltig deutlich gemacht haben d ü rfte, dass Isolationismus der falsche Weg ist. Aber ob die Bezahlung eines Teils der Schulden bei den Vereinten Nationen(nicht ohne weitere Zahlungen von der Erf ü llung bestimmter Forderungen abh ä ngig zu machen), mehr Konsultationen mit Partnern und Koalition ä ren, das Aufheben von Sanktionen gegen ü ber Indien und Pakistan sowie h ä rtere T ö ne gegen ü ber Israel und die Anerkennung des Rechts der Pal ä stinenser auf einen eigenen Staat aus eher opportunistischen Gr ü nden erfolgen oder nicht, wird sich erst noch zeigen m ü ssen. Der Welt ist die amerikanische Blockierung wichtiger internationaler Abkommen, von Antipersonenminen ü ber Kyoto bis zum internationalen Strafgerichtshof, noch gegenw ä rtig. Aber eigentlich stehen s ä mtliche Industriestaaten in der Verantwortung. Sie haben gemeinsam nach dem Ende des Ost-West-Konflikts die strategische Fehlentscheidung gef ä llt, ihre Unterst ü tzung auf den Osten umzuleiten – zu Lasten der klassischen Entwicklungsl ä nder. Die ohnehin nie erreichte 0,7 -Prozent-Gr öß e sank kontinuierlich auf mittlerweile knappe 0,3 Prozent, die aktuelle Schuldeninitiative bringt einer begrenzten Anzahl von Staaten kaum mehr als einen Ausgleich f ü r Einnahme38 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 ausf ä lle aus Rohstoffexporten. Wenn dem radikalen Islam – und das w ä re eventuell Teil einer Antwort – der N ä hrboden entzogen werden soll, m ü ssen die Entwicklungsanstrengungen so verst ä rkt werden, dass der fortschreitenden Verarmung Einhalt geboten wird. Die Zusammenlegung der Haushalte f ü r Entwicklungszusammenarbeit mit dem S ü den und dem europ ä ischen Osten, die umstandsloses weiteres Verschieben der Mittel nach Osten erlaubt, ist da ein falsches Signal. Nat ü rlich bedeuten mehr Mittel nicht automatisch mehr Wohlstand und mehr Lebensqualit ä t f ü r alle. Vielleicht muss k ü nftig verst ä rkt dar ü ber nachgedacht werden, wie energischer gegen selbstherrliche Politikereliten vorgegangen werden kann, denen die Entwicklungsperspektiven ihrer L ä nder relativ gleichg ü ltig sind. Die entscheidende Frage, die der Westen und allen voran die USA beantworten muss, lautet also: Soll die bisherige ungleichgewichtige, selektive und exklusive internationale Politik fortgesetzt werden oder sollen stattdessen andere Wege gegangen werden, insbesondere was die Rolle der Vereinten Nationen und die internationale Entwicklungszusammenarbeit angeht? Von der Beantwortung dieser Frage wird auch abh ä ngen, ob die Auseinandersetzung mit religi ö sem Fundamentalismus letztlich ausschlie ß lich oder vorwiegend auf milit ä rischem Weg weiter gef ü hrt wird. DIETMAR DIRMOSER: Ö ffentliche Debatte oder abgeschirmter Regierungsdiskurs? W as am 11 . September in New York und Washington geschah war schlimm: an hochgradig symbolhaften Orten westlicher Metropolen inszenierten Terroristen Massenmord- und Mega-Zerst ö rung. Doch weitaus schlimmer ist offenkundig f ü r zahlreiche Zeitgenossen, was in den Attentaten aufscheint. Viele sehen in ihnen eine Art Wetterleuchten der Apokalypse, n ä mlich die M ö glichkeit, dass die westliche Zivilisation zerst ö rt und die globalisierte Markt ö konomie ruiniert werden k ö nnte. Nach den neuerdings denkbar gewordenen Szenarien k ö nnte die n ä chste Attacke einem Atomkraftwerk gelten, oder der Trinkwasserversorgung einer Millionenstadt. Sie k ö nnte in der Ausl ö sung einer Pockenepidemie bestehen, oder darin, dass Selbstmordattent ä ter chemische, biologische oder Nuklearwaffen in Ballungsr ä umen einsetzen, in oder IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 39 ausf ä lle aus Rohstoffexporten. Wenn dem radikalen Islam – und das w ä re eventuell Teil einer Antwort – der N ä hrboden entzogen werden soll, m ü ssen die Entwicklungsanstrengungen so verst ä rkt werden, dass der fortschreitenden Verarmung Einhalt geboten wird. Die Zusammenlegung der Haushalte f ü r Entwicklungszusammenarbeit mit dem S ü den und dem europ ä ischen Osten, die umstandsloses weiteres Verschieben der Mittel nach Osten erlaubt, ist da ein falsches Signal. Nat ü rlich bedeuten mehr Mittel nicht automatisch mehr Wohlstand und mehr Lebensqualit ä t f ü r alle. Vielleicht muss k ü nftig verst ä rkt dar ü ber nachgedacht werden, wie energischer gegen selbstherrliche Politikereliten vorgegangen werden kann, denen die Entwicklungsperspektiven ihrer L ä nder relativ gleichg ü ltig sind. Die entscheidende Frage, die der Westen und allen voran die USA beantworten muss, lautet also: Soll die bisherige ungleichgewichtige, selektive und exklusive internationale Politik fortgesetzt werden oder sollen stattdessen andere Wege gegangen werden, insbesondere was die Rolle der Vereinten Nationen und die internationale Entwicklungszusammenarbeit angeht? Von der Beantwortung dieser Frage wird auch abh ä ngen, ob die Auseinandersetzung mit religi ö sem Fundamentalismus letztlich ausschlie ß lich oder vorwiegend auf milit ä rischem Weg weiter gef ü hrt wird. DIETMAR DIRMOSER: Ö ffentliche Debatte oder abgeschirmter Regierungsdiskurs? W as am 11 . September in New York und Washington geschah war schlimm: an hochgradig symbolhaften Orten westlicher Metropolen inszenierten Terroristen Massenmord- und Mega-Zerst ö rung. Doch weitaus schlimmer ist offenkundig f ü r zahlreiche Zeitgenossen, was in den Attentaten aufscheint. Viele sehen in ihnen eine Art Wetterleuchten der Apokalypse, n ä mlich die M ö glichkeit, dass die westliche Zivilisation zerst ö rt und die globalisierte Markt ö konomie ruiniert werden k ö nnte. Nach den neuerdings denkbar gewordenen Szenarien k ö nnte die n ä chste Attacke einem Atomkraftwerk gelten, oder der Trinkwasserversorgung einer Millionenstadt. Sie k ö nnte in der Ausl ö sung einer Pockenepidemie bestehen, oder darin, dass Selbstmordattent ä ter chemische, biologische oder Nuklearwaffen in Ballungsr ä umen einsetzen, in oder IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 39 au ß erhalb der USA . Im Gefolge solcher Aktionen w ü rden nicht nur ganze Gesellschaften zur Unkenntlichkeit ver ä ndert, sondern auch die Wirtschaftst ä tigkeit br ä che auf ruin ö se Weise ein. Diese neue und unerh ö rte Gef ä hrdungsdimension in der Weltrisikogesellschaft, die die kollektiven Erwartungshorizonte umgepfl ü gt hat, ist allerdings bislang rein hypothetisch. Zwar haben am 11 . September die Sicherheitssysteme versagt, doch hat der Staat, weder in den USA noch anderswo, seine Handlungsf ä higkeit verloren. Die F ä higkeit der Wirtschaft, G ü ter zu erzeugen und sie dorthin zu bringen, wo sie gebraucht werden, ist nicht beeintr ä chtigt; die direkten Zerst ö rungen d ü rften jene nach dem gro ß en Erdbeben von 1994 in S ü dkalifornien kaum ü bersteigen. Und sollte die Attacke auch der Schubs gewesen sein, der die schw ä chelnde Weltwirtschaft in die Rezession abrutschen l ä sst, so gibt es keinen Hinweis darauf, dass sich diese Rezession nicht bew ä ltigen lie ß e, wie die Rezessionen von 1975 , 1982 und 1991 bew ä ltigt wurden. Doch nicht einmal dann, wenn ein Teil der schlimmsten Bef ü rchtungen Wirklichkeit werden sollte, steht von vornherein fest, dass die westlichen Ö konomien und Gesellschaften, die mit Kriegen und Naturkatastrophen fertiggeworden sind, nicht auch diese Krise meistern k ö nnen. Die neuen – hypothetischen – Gefahren treffen offenbar auf eine markant pessimistische Grundstimmung. Alles andere als hypothetisch ist indes der Schock der Dem ü tigung und Verunsicherung der amerikanischen Gesellschaft, die sich im eigenen Land vor Attacken von au ß en stets sicher f ü hlen konnte. Nach 1814 , als britische Truppen Washington in Brand steckten, mussten sich die USA nie wieder mit einem externen Feind innerhalb der eigenen Grenzen auseinandersetzen. Der Schock tr ä gt dazu bei, dass die Gefahren zu einem Faktor in der Wirklichkeit werden, denn auch hypothetische Risiken sind reale Risiken. Die gr öß te Gefahr ist nicht das Risiko selbst, sondern seine Wahrnehmung, warnt Ulrich Beck, und f ü gt hinzu, Gefahrenphantasien k ö nnen leicht Gegenmittel freisetzen, die die moderne Gesellschaft ihrer Handlungsm ö glichkeiten berauben. Auch Paul Krugman warnt. Er spricht in der New York Times von einer» fear economy«: Unternehmen, die ü ber die m ö glichen Folgen der Krise besorgt sind, streichen ihre Investitionspl ä ne zusammen und schaffen dadurch ein neues Risiko, n ä mlich das, dass sich ihre Bef ü rchtungen in eine self-fulfilling prophecy verwandeln. Bei der Einsch ä tzung der Gefahren und der Abw ä gung der Risiken, sowie bei der Wahl der Gegenmittel hat der Westen die Initiative und 40 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 Federf ü hrung bislang den USA ü berlassen. Die Vereinigten Staaten haben in Form der vom Pr ä sidenten selbst so getauften Bush-Doktrin gleich eine komplette Weltsicht geliefert, eine ä u ß erst simple zwar, doch eine, die universale Geltung beansprucht. Die Essenz dieser Doktrin besteht darin, die Staaten der Welt nach gut und b ö se zu sortieren. Gut steht f ü r die Zivilisation schlechthin, b ö se f ü r das» Schattenreich des internationalen Terrorismus«, jene» Gei ß el der Menschheit«, die es zu eliminieren gelte. Und eliminiert werden sollen nicht nur Terrornetzwerke, sondern alles, was die terroristischen Strukturen beg ü nstigt oder f ö rdert. Wer Terrorist ist und wer nicht, welche Staaten als Unterst ü tzerstaaten einzustufen sind und welche nicht, welche Ma ß nahmen – einschlie ß lich Milit ä raktionen – wann zu ergreifen sind, das bestimmen im Zweifelsfall einseitig die Vereinigten Staaten. Da rasch und entschlossen gehandelt werden m ü sse, so Milit ä rplaner hinter vorgehaltener Hand, d ü rften sich die USA nicht in multilateralen Prozeduren verzetteln. Abseits stehen oder Neutralit ä t sind nach der Bush-Doktrin nicht erlaubt. Seit seiner Kongress-Rede am 20 . September wird der Pr ä sident nicht m ü de zu wiederholen:» Entweder ihr seid auf unserer Seite oder auf der der Terroristen.« Ausgehend von dieser Position zimmerte Colin Powell mit Hilfe von Drohungen, Geld und Argumenten eine breite Anti-Terrorismus-Koalition zusammen. Darin deuten sich Strukturen und Mechanismen einer neuen polarisierten Weltordnung an, die aus der Bush-Doktrin entspringt. Die falsche Seite zu w ä hlen, werde die betreffenden Staaten teuer zu stehen kommen, so der US -Pr ä sident vor der UNO -Vollversammlung. Wer aber kooperiert, wird belohnt: Pakistan erh ä lt f ü r seinen Frontwechsel immerhin eine Milliarde US -Dollar. Doch bereits nach wenigen Wochen des angeblich auf Jahre ausgelegten AntiTerror-Krieges rumort es in der Allianz. Viele Mitglieder sind weder zu blindem Gehorsam bereit, noch dazu, ihre Zweifel und Vorbehalte auf die Dauer herunterzuschlucken. In der Bush-Doktrin wird der komplexe Entstehungs- und Ursachenzusammenhang des fundamentalistischen Terrorismus auf simple Gegens ä tze eingedampft. Das hat in den USA eine lange Tradition. Ronald Reagan pr ä gte f ü r die Sowjetunion den Begriff» Reich des B ö sen«. In Samuel Huntigtons Kampf der Kulturen lautet die Formel:» The West against the Rest«. Huntingtons Thesen, die laut» Foreign Affairs« eine ungleich gr öß ere Resonanz erzielten als jemals ein Beitrag zur internationalen Politik, hat die Autoren des neuen Diskurses der US -Regierung un ü bersehbar beeinflusst und inspiriert. IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 41 Simple Theorien m ö gen marktg ä ngig und medienwirksam sein und es der US -Administration erleichtern, die ö konomischen und politischen Ressourcen zu mobilisieren, die f ü r eine langdauernde milit ä rische Auseinandersetzung in fernen Gefilden n ö tig sind. Ihre Anwendung beginnt mit der Propagierung griffiger Formeln, k ö nnte aber leicht mit schrecklichen politischen und milit ä rischen Irrt ü mern enden, denn Erkl ä rungen, die der Komplexit ä t der Wirklichkeit nicht gerecht werden, sind zumeist falsch und Handlungen, die darauf bauen, gehen notwendig in die Irre. Doch auf die Plausibilit ä t und Konsistenz von Erkl ä rungen kommt es m ö glicherweise gar nicht an. Die Bush-Doktrin ist viel zu vage, als dass damit diskutierbare Aussagen ü ber die Wirklichkeit generiert werden k ö nnten und bislang ist auch niemand in der Administration in Erscheinung getreten, der willens oder in der Lage w ä re, differenzierte Fundierungen f ü r das, was getan wird, nachzuliefern. Deshalb ist der Verdacht nicht ganz von der Hand zu weisen, dass es sich bei der Bush-Doktrin in erster Linie um ein Instrument handelt, das das Regierungshandeln gegen die ö ffentliche Debatte abschirmen und gegen interne und externe Kritik immunisieren soll. Hinter diesem Schirm kann die Administration in aller Ruhe Punkte der politischen Agenda abarbeiten, die bislang durch politische Gegengewichte und die Ö ffentlichkeit blockiert oder konditioniert waren. Der Terminus» Schurkenstaat« geh ö rt seit geraumer Zeit zum Vokabular der US -Au ß enpolitik. Und dass gegen solche Staaten und von ihnen unterst ü tzte Terrorgruppen nicht nachdr ü cklicher milit ä risch vorgegangen wurde, entspringt weniger Ü berzeugungen als au ß enpolitischen Opportunit ä tskalk ü len sowie der Wirkung interner Gegengewichte. Ein weiteres Indiz f ü r die Abschirmungsfunktion des Regierungsdiskurses ist die offizielle Informationspolitik. Im Zweiten Weltkrieg und im Vietnamkrieg gab es unabh ä ngige Kriegsberichterstatter. Ihre Arbeit erm ö glichte es, zumindest nachtr ä glich, milit ä rische Fehler, Verst öß e gegen Normen oder die Verschwendung von Steuergeldern ö ffentlich zu diskutieren. Die B ü rger hatten die Chance, selbst in extremen Situationen ihre Regierung zu kontrollieren. Beim derzeitigen Krieg ist die Ö ffentlichkeit von den Informationen ü ber das Geschehen an und hinter den Fronten abgeschnitten, und unabh ä ngige Informationen werden auch nach Beendigung des Konflikts nicht zur Verf ü gung stehen. All dies ist m ö glicherweise ausgesprochen kontraproduktiv, denn es unterh ö hlt die Glaubw ü rdigkeit der Anti-Terrorismus-Politik in den Gesellschaften des B ü ndnisses und in der arabischen Welt ohnehin. In 42 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 gro ß en Teilen der Welt gibt es ein dringendes Bed ü rfnis und einen weitreichenden Konsens ü ber die Notwendigkeit, die Strukturen zu demontieren, die Aktionen wie jene am 11 . September hervorbringen, und die Gesellschaften wirksam vor jenen zu sch ü tzen, die mit Z ü ndholz und Bombe bereitstehen. Doch dieser Konsens, sowohl der politische der Staaten als auch der innerhalb der Gesellschaften kann nur halten, wenn die Frage der Zweckm äß igkeit von Aktionen und der Verh ä ltnism äß igkeit der Mittel zum Gegenstand einer offenen und ö ffentlichen Diskussion werden. In den Beziehungen zwischen den Staaten taugen daf ü r multilaterale Aushandlungsmechanismen allemal mehr als der Unilateralismus des» Wir gegen Sie«. Der Islam ist mit ü ber einer Milliarde Anh ä nger in 184 Staaten nach dem Christentum die gr öß te Glaubensgemeinschaft. Neben dem islamischen Fundamentalismus gibt es den protestantischen, katholischen, j ü dischen, hinduistischen und vermutlich weitere. Jede der Weltreligionen hat ihre dunkle Unterseite, ihren inneren Mars. Was kann getan werden, um dem eigenen und dem fremden Aberglauben mit der Waffe der Analyse und Kritik entgegenzutreten? J ü rgen Habermas hat in seiner Friedenspreisrede darauf hingewiesen, am 11 . September sei nicht etwa ein Konflikt zwischen traditionaler und moderner Gesellschaft aufgebrochen, sondern es sei die Spannung zwischen s ä kularer Gesellschaft und Religion explodiert, eine Spannung, die es sowohl in der christlichen wie der islamischen Welt gibt, und f ü r die beide eine gemeinsame Sprache finden k ö nnen und m ü ssen. Letztlich ist die Zivilisation der Aufkl ä rung nur dadurch wirksam zu verteidigen, denn sie ist, so Thomas Schmidt, im Kern auf ewigen Frieden angelegt. WINFRIED VEIT: Mit dem fundamentalistischen Terror leben H at sich die Welt seit den Terroranschl ä gen von New York und Washington tats ä chlich fundamental ver ä ndert, wird nichts mehr so sein, wie es war? Zumindest die ersten Reaktionen der Politiker und die Schlagzeilen der Massenmedien legen diese Sichtweise nahe. Doch schon die danach folgende Debatte ü ber Ursachen und Konsequenzen der Anschl ä ge kommt einem allzu bekannt vor: beim Schlagabtausch der Argumente zumindest ist alles beim Alten geblieben. Wie eh und je traIPG 1/2002 Kommentare/ Comments 43 gro ß en Teilen der Welt gibt es ein dringendes Bed ü rfnis und einen weitreichenden Konsens ü ber die Notwendigkeit, die Strukturen zu demontieren, die Aktionen wie jene am 11 . September hervorbringen, und die Gesellschaften wirksam vor jenen zu sch ü tzen, die mit Z ü ndholz und Bombe bereitstehen. Doch dieser Konsens, sowohl der politische der Staaten als auch der innerhalb der Gesellschaften kann nur halten, wenn die Frage der Zweckm äß igkeit von Aktionen und der Verh ä ltnism äß igkeit der Mittel zum Gegenstand einer offenen und ö ffentlichen Diskussion werden. In den Beziehungen zwischen den Staaten taugen daf ü r multilaterale Aushandlungsmechanismen allemal mehr als der Unilateralismus des» Wir gegen Sie«. Der Islam ist mit ü ber einer Milliarde Anh ä nger in 184 Staaten nach dem Christentum die gr öß te Glaubensgemeinschaft. Neben dem islamischen Fundamentalismus gibt es den protestantischen, katholischen, j ü dischen, hinduistischen und vermutlich weitere. Jede der Weltreligionen hat ihre dunkle Unterseite, ihren inneren Mars. Was kann getan werden, um dem eigenen und dem fremden Aberglauben mit der Waffe der Analyse und Kritik entgegenzutreten? J ü rgen Habermas hat in seiner Friedenspreisrede darauf hingewiesen, am 11 . September sei nicht etwa ein Konflikt zwischen traditionaler und moderner Gesellschaft aufgebrochen, sondern es sei die Spannung zwischen s ä kularer Gesellschaft und Religion explodiert, eine Spannung, die es sowohl in der christlichen wie der islamischen Welt gibt, und f ü r die beide eine gemeinsame Sprache finden k ö nnen und m ü ssen. Letztlich ist die Zivilisation der Aufkl ä rung nur dadurch wirksam zu verteidigen, denn sie ist, so Thomas Schmidt, im Kern auf ewigen Frieden angelegt. WINFRIED VEIT: Mit dem fundamentalistischen Terror leben H at sich die Welt seit den Terroranschl ä gen von New York und Washington tats ä chlich fundamental ver ä ndert, wird nichts mehr so sein, wie es war? Zumindest die ersten Reaktionen der Politiker und die Schlagzeilen der Massenmedien legen diese Sichtweise nahe. Doch schon die danach folgende Debatte ü ber Ursachen und Konsequenzen der Anschl ä ge kommt einem allzu bekannt vor: beim Schlagabtausch der Argumente zumindest ist alles beim Alten geblieben. Wie eh und je traIPG 1/2002 Kommentare/ Comments 43 gen» Realpolitiker« und» Gutmenschen« ihre altbekannten Gefechte aus, nat ü rlich erweitert um die schreckliche Dimension des neuen Terrors. F ü r die» Realisten«, die vorwiegend im Pentagon und in den Staatskanzleien der westlichen L ä nder sitzen, gilt es jetzt, einen unbarmherzigen Vernichtungsfeldzug gegen den internationalen, zun ä chst mittel ö stlich verorteten Terror zu f ü hren, dem alles andere unterzuordnen ist. Doch weder ist der Gegner genau auszumachen, wenn man ihn denn nicht auf Osama Bin Laden und die Taliban beschr ä nken will, noch ist klar, was das» alles andere« langfristig bedeuten wird. Kurzfristig ist offensichtlich, dass der Anspruch auf die Verteidigung der freiheitlichdemokratischen, aufgekl ä rten westlichen Zivilisation, der die Attacke auf das World Trade Center ja nach allen Bekundungen galt, zun ä chst auf der Strecke bleiben muss, wenn man sich geradezu flehentlich darum bem ü ht, so demokratische und aufgekl ä rte Staaten wie Saudi-Arabien, Pakistan, Syrien und Iran in die» gro ß e Koalition gegen den Terror« einzubinden. Sie alle haben – offen oder verdeckt – fundamentalistische Bewegungen und/oder terroristische Gruppen unterst ü tzt, einige stehen noch heute auf Washingtons Liste der» Schurkenstaaten«. Leider stehen die» Idealisten« auch nicht viel besser da, denn ihre seit den Glanzzeiten der antiimperialistischen Bewegung der sechziger Jahre vorgetragenen Argumente haben zwar einiges f ü r sich, aber die reale Entwicklung spricht gegen sie. Nat ü rlich liegt die Vermutung nahe, dass eine durch gener ö se Wirtschafts- und Entwicklungshilfe halbwegs saturierte Bev ö lkerung weniger anf ä llig gegen fundamentalistische und terroristische Versuchungen w ä re. Doch bewiesen ist das nicht, abgesehen davon, dass auch der 11 . September kaum die Opferbereitschaft der westlichen Gesellschaften f ü r gro ß z ü gige Hilfsprogramme erh ö hen wird. Zu bef ü rchten ist vielmehr, dass Opfer haupts ä chlich f ü r die eigene Sicherheit gebracht werden. Auch das Argument, der nun wirklich sehr wohlhabende Bin Laden und seine ü berwiegend gut gebildeten, aus der Mittelklasse stammenden F ü hrungskader seien aufgrund des Elends ihrer Landsleute zu Terroristen geworden, ist durch nichts bewiesen. Warum gibt es denn in Afrika, dem Kontinent mit der h ö chsten Armutsrate und dem historisch gr öß ten Kolonisierungsgrad, keine fundamentalistische, gegen den Westen gerichtete, geschweige denn terroristische Bewegung? In Lateinamerika, auch nicht gerade ein Hort der gleichen Einkommensverteilung und jahrzehntelang Opfer des» Gringo-Imperialismus«, k ä mpfte die Guerilla-Bewegung der sechziger und siebziger Jahre nicht f ü r die Abschaffung des westlichen Modells der Aufkl ä rung 44 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 sondern f ü r seine – wie auch immer geartete –» Verbesserung«. Und die kurzzeitige Beschw ö rung» asiatischer Werte« – wer erinnert sich noch? – in den achtziger und neunziger Jahren speiste sich nicht etwa aus Minderwertigkeitskomplexen gegen ü ber dem Westen sondern aus dem Gef ü hl der Ü berlegenheit gegen ü ber dem damals scheinbar» sklerotischen« Europa. Also zur ü ck in den Nahen und Mittleren Osten. Was macht die Besonderheit dieser Weltregion aus, die voraussichtlich f ü r eine geraume Zeit im Mittelpunkt der» internationalen Terrorismusbek ä mpfung« stehen wird? Nat ü rlich ist religi ö se, ethnische, soziale und ideologische Fragmentierung nicht nur ein Merkmal des Nahen Ostens, auch nicht das Austragen blutiger Konflikte. Dazu gen ü gt ein Blick vor Europas Haust ü r, auf den Balkan. Aber die Gewaltt ä tigkeiten dort und andernorts haben sich nicht oder zumindest nicht vorrangig gegen» den Westen« gerichtet. Die anderen Regionen der Welt m ö gen zwar Opfer von Kolonialismus und Ausbeutung gewesen sein und haben ihre Befreiungskriege ausgefochten, doch standen sie nie in direkter» Systemkonkurrenz« zum Westen. Man k ö nnte auch sagen: Afrikaner und Asiaten standen nie vor Wien. Die nah ö stlich-islamische Welt hingegen k ä mpfte jahrhundertelang mit dem» christlichen Abendland« um die Vorherrschaft, nicht nur in geographischer sondern vor allem auch in ideologischer Hinsicht, vergleichbar nur dem sp ä teren Ringen zwischen westlicher» freier Welt« und ö stlichem Kommunismus. Wenn nun fundamentalistische Extremisten die Gewalt in das Herz der westlichen Welt tragen, dann mag dies durchaus als Wiederaufnahme dieser historischen» Systemkonkurrenz« gedeutet werden. Versch ä rft wird diese Tendenz durch eine ungleichzeitige Entwicklung von Christentum und Islam, die der libanesische, in Paris lebende Schriftsteller und Essayist Amin Maalouf so beschrieben hat:» Wenn man zwischen der christlichen und der islamischen Welt einen geschichtlichen Vergleich ziehen w ü rde, stie ß e man einerseits auf eine Religion, die lange Zeit intolerante und unverkennbar totalit ä re Tendenzen vertreten, sich nach und nach jedoch zu einer Religion der Offenheit gewandelt hat; zum anderen auf eine Religion, die ein Bekenntnis zur Offenheit vertreten hat, nach und nach jedoch in intolerante und totalit ä re Verhaltensweisen abgeglitten ist.« Man mag die Allgemeing ü ltigkeit dieser Aussage anzweifeln, doch ist nicht zu leugnen, dass der islamische Fundamentalismus in den letzten Jahrzehnten ungeheuren Zulauf hatte – von den Philippinen ü ber IndoIPG 1/2002 Kommentare/ Comments 45 nesien und Zentralasien bis zum Sudan und Algerien. In der gegenw ä rtigen Debatte ü ber Ursachen und Folgen des 11 . September werden m ö glicherweise diese historischen und kulturpsychologischen Faktoren untersch ä tzt – da hilft auch die geradezu rituelle Beschw ö rung des interkulturellen Dialogs und die formelhafte Absage an den» Zusammenprall der Zivilisationen« nichts. Kaum wahrscheinlich ist, dass die Bombardierung eines islamischen Landes und die krampfhafte St ü tzung korrupter und autorit ä rer Regime in der islamischen Welt den gew ü nschten Erfolg haben werden. Die Wut der Fundamentalisten richtet sich genauso gegen die Verb ü ndeten des Westens wie gegen den Westen selbst, wie die Lage in Algerien, Ä gypten und Saudi-Arabien beweist. Auf l ä ngere Sicht k ö nnten deshalb diese Regime eher zur Last werden denn zur Entlastung beitragen. Auf der anderen Seite w ü rden auch umfassende Hilfsprogramme, selbst wenn sie zustande k ä men, nur wenig bewirken: der von einigen geforderte» Marshall-Plan« f ü r den Nahen Osten h ä tte nicht den gleichen Resonanzboden, wie es das zerst ö rte und nach Demokratie strebende Europa nach dem zweiten Weltkrieg war. Vermutlich w ü rden Hilfsgelder in der Mehrzahl ebenso in dubiosen Kan ä len versickern, wie dies heute auf dem Gebiet der pal ä stinensischen Autonomiebeh ö rde der Fall ist. Am Beispiel der zweiten pal ä stinensischen » Intifada« l äß t sich ü berdies ein weiterer Schwachpunkt der europ ä ischrationalen Sichtweise festmachen: trotz aller wirtschaftlichen und sozialen Deprivation l äß t der Widerstand unter den Pal ä stinensern nicht nach, weil – wie ironischerweise ein fr ü herer israelischer Geheimdienstchef festgestellt hat – Glaube, W ü rde und Selbstachtung einen h ö heren Stellenwert haben als das blo ß e Wohlergehen, obgleich niemand unterstellen wird, dass Pal ä stinenser – oder auch Afghanen – nicht f ü r sich und ihre Kinder ein besseres Leben w ü nschen. Wenn also beides – Bomben oder Rosinen – nicht den gew ü nschten Erfolg haben, was bleibt dann ü brig? Wir werden uns wohl auf eine l ä ngere Auseinandersetzung mit dem Terrorismus einstellen m ü ssen. Aber dessen milit ä rische oder polizeiliche Bek ä mpfung, die derzeit im Mittelpunkt steht, kann nur ein Aspekt sein. Leider scheint es aber so, als ob dieser Aspekt der einzige – oder zumindest der dominierende – sein wird, den der Westen beizutragen hat. Eine wirkliche L ö sung des islamisch-fundamentalistischen Terrorproblems kann nur von innen heraus, aus der islamischen Welt selbst erfolgen. Islamische Intellektuelle, bezeichnenderweise meist im westlichen Exil lebend, haben den Weg dorthin aufgezeigt: eine Reform des Islam an Haupt und Gliedern, die wie46 Kommentare/ Comments IPG 1/2002 der an seine toleranten und offenen Urspr ü nge ankn ü pft. Bis dahin wird es noch ein langer Weg sein und solange werden wir wohl oder ü bel mit dem Terror leben m ü ssen. Wie das geht, hat ein kleines nah ö stliches Land vorgemacht, das seit seiner Gr ü ndung vor ü ber f ü nfzig Jahren unabl ä ssig terroristischen Attacken ausgesetzt ist: Israel lebt seit seiner Staatsgr ü ndung im permanenten – juristischen wie psychologischen – Ausnahmezustand. Dennoch geht das Leben weiter, werden Hochzeiten gefeiert, Kinder gezeugt und – nat ü rlich – auch die Toten des Terrors begraben. Und vor allem: Israel hat es geschafft, trotz aller Bedrohungen und bei allen Defiziten, eine ä u ß erst lebendige Demokratie zu bleiben. Das war und ist sicherlich nicht einfach, und wir sollten dies bei unseren manchmal geradezu hysterisch gepr ä gten Debatten ü ber die innere und ä u ß ere Sicherheit nicht vergessen. Schlie ß lich steht – im Unterschied zu Israel – unsere Existenz als Volk und Staat nicht auf dem Spiel. Dass Israel – aus allzu durchsichtigen Gr ü nden – aus der» Koalition gegen den Terror« ausgeschlossen wurde, ist kein gutes Zeichen. IPG 1/2002 Kommentare/ Comments 47 ARTIKEL /ARTICLES Die politische Lage im Nahen Osten und Nordafrika nach dem 11. September ANDRÄ GÄRBER I m Nahen und Mittleren Osten(Mashrek) und Nordafrika(Maghreb) hat sich die Fassungslosigkeit über das, was der einzigen Supermacht, den USA , am 11 . September 2001 widerfahren ist, gelegt. Mittlerweile erkennt man die Konturen der neuen politischen Lage sowohl in der Arabischen Welt als auch in den Ländern, die deren Stabilität entscheidend mitprägen: im Iran, der Türkei und Israel. Schon vor dem 11 . September haben die Länder dieser Region immer wieder die Titelseiten der internationalen Presse bestimmt. Kaum eine andere Region ist so sehr von Konflikten geprägt: zwei weltpolitisch bedeutsamen Hauptkonflikten – dem nahöstlichen Territorialkonflikt um Palästina und dem Hegemoniekonflikt am Persischen Golf – sowie einer Vielzahl nationaler und zwischenstaatlicher Subkonflikte. Bereits nach dem zweiten Golfkrieg waren sich die Analysten weitgehend einig gewesen, dass die Araber und der islamische Neo-Fundamentalismus – besser der(gewaltbereite) Islamismus 1 – die Russen und den Kommunismus 1. Der Islamismus ist eine sozioökonomische und politische Bewegung, die»unislamische« bzw. importierte Regierungs-, Wirtschafts- und Gesellschaftsformen ablehnt und deren Ersatz durch eine islamische Ordnung fordert. Die Dynamik des Islamismus – aber auch seine Gefährdung – liegt darin begründet, dass das weltanschauliche Konstrukt von seinen Verfechtern nicht als synkretistisch, sondern als organisch und islamisch verstanden wird. Beim Islamismus handelt es sich nicht nur um eine religiöse Erneuerung, sondern auch um den Versuch, vor allem politische Ordnungsvorstellungen religiös zu legitimieren. Der Islamismus ist keineswegs monolithisch, sondern sehr heterogen und spaltet sich seit der Islamischen Revolution im Iran in konservative und sozialrevolutionäre Richtungen auf. Die konservative Strömung des Islamismus, eher ein Mitläufer, instrumentalisiert den Islam als Mittel zur Systemstabilisierung und zur politischen Einflussnahme auf andere muslimische Länder. Die ihrerseits heterogene sozialrevolutionäre Strömung des Islamismus versucht hingegen, gewaltfrei durch politische Partizipation oder gewaltsam durch militant-radikale Gruppierungen das politische System zu verändern. Sie versteht sich als genuin islamische Opposition zu den säkularen Parteien. Vgl. hierzu auch Detlev Khalid, Reislamisierung und Entwicklungspolitik , München, 1982 , S. 34 ff. 48 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 als Feindbilder des Westens abgel ö st hatten. 2 Und nach dem 11 . September ist die arabisch-islamische Welt wieder einmal das Feindbild en vogue. Prima vista scheinen diese L ä nder sprachlich, kulturell und religi ö s sehr homogen zu sein. Sie sind zweifelsohne historisch eng miteinander verflochten und laden f ö rmlich zu einer stereotypen Beschreibung ein. Dennoch verbieten die Einkommens-, Verm ö gens- und Entwicklungsdifferenzen innerhalb der arabisch-islamischen Welt Region stereotype Erkl ä rungsans ä tze. Die ä u ß erst heterogenen politischen Systeme dieser vergleichsweise konfliktautonomen und unzureichend integrierten Region zwingen vielmehr zu einer differenzierten Beschreibung der politischen Lage. Stimmungslage in der Region: Gemeinsamkeiten … Von Mitgefühl … Allen Staaten in der Region – bis auf den Irak – war gemeinsam, dass sie die Terroranschl ä ge vom 11 . September scharf verurteilten und ihr Mitgef ü hl f ü r die unschuldigen Opfer dieser verheerenden Attentate schockiert, fassungslos und mit Entsetzen zum Ausdruck brachten. Allen Staaten – bis auf den Irak – war gemeinsam, dass es keine Massendemonstrationen gab, die die Terroranschl ä ge bef ü rworteten oder feierten. … über Ohnmacht und Hass … In allen Staaten der Region – bis auf Israel – gibt die gro ß e Mehrheit der Menschen,» auf der Stra ß e« wie unter den s ä kularen Intellektuellen, zu bedenken, dass die amerikanische Nahostpolitik ein wesentlicher ausl ö sender Faktor der Terroranschl ä ge in New York und Washington war. Dabei zielt die Kritik im Kern auf zwei Punkte: zum einen die pro-israelische Politik der USA und zum anderen auf die Tatsache, dass die westliche Ö ffentlichkeit sowohl auf die pal ä stinensischen Opfer des israelischen» Staatsterrorismus« als auch auf die irakischen Opfer der Sanktionen indifferent reagiert. Der» Westen« provoziere mit seinem» double 2. Vgl. hierzu auch das Vorwort von Alfred Mechtersheimer in: Ramsey Clark, Wüstensturm, US Kriegsverbrechen am Golf , G ö ttingen, 1993 , S. 11 f. IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 49 standard« Frustration, Ohnmacht und Hass und schaffe damit auch den N ä hrboden f ü r eine st ä ndige Radikalisierung der Massen. Die Pr ä senz von bis zu siebentausend amerikanischen Soldaten in Saudi-Arabien dagegen, die vor allem dem Umfeld von Osama bin Laden ein Dorn im Auge ist, wird als ein haupts ä chlich saudisches Sonderproblem wahrgenommen. … zur Schadenfreude … In allen Staaten – bis auf das j ü dische Israel – gab es heimliche und auch offen zur Schau getragene Schadenfreude ü ber die Verwundbarkeit des amerikanischen Goliaths. 3 Die Strategie der westlichen Medien – der Verzicht, die Bilder der Opfer von New York und Washington zu zeigen, der quasi einer internationalen Zensur gleichkam, w ä hrend die Bilder der zusammenbrechenden Twin Towers, die in der arabisch-islamischen Welt keine Assoziationen hervorrufen und mithin keine Emotionen erregen, immer wieder pr ä sentiert wurden – haben die Ausbreitung der Schadenfreude nicht unbedingt verhindert. Zweifelsohne gab es kleinere Kundgebungen(wie in den pal ä stinensischen Gebieten), auf denen gefeiert wurde, dass dem arroganten Weltpolizisten nun im eigenen Land widerfuhr, was man vor Ort t ä glich erdulden muss: Ohnmacht und Hilflosigkeit gegen ü ber der Willk ü r des St ä rkeren. Viele zeigten Ungl ä ubigkeit, dass Araber und Muslime zu solch einer technischen und logistischen Pr ä zision in der Lage seien. Und nat ü rlich gab es die in der arabisch-islamischen Welt weit verbreiteten und bekannten Verschw ö rungstheorien, die wohl dazu dienten, die Fassungslosigkeit ü ber ein im Namen des Islam ver ü btes Verbrechen zu verarbeiten. 4 In allen Staaten – bis auf Israel – grassiert aber auch die Angst, dass die sicht- und f ü hlbare anti-arabische und anti-muslimische Stimmung in Europa und Nordamerika zu weiteren Ü bergriffen gegen die Immigranten aus der arabisch-islamischen Welt f ü hren wird. 3. Vgl. auch Ridha Kefi,» Les Arabes dans la tourmente«, in: J.A./L’ Intelligent , N o 2123 , du 18 au 24 Septembre 2001 , S. 26 f. 4. In der arabischen Welt glaubt man vornehmlich an eine zionistische Verschw ö rung gegen die Araber, im Iran eher an eine Verschw ö rung der Vereinigten Staaten, die mit der milit ä rischen Pr ä senz in Afghanistan und Zentralasien den Iran strategisch einzukreisen und den Islam zu schw ä chen versuchen. Vgl. hierzu Atieh Bahar Consulting, Post 11 September 2001 : Determinants of Iran’ s Political and Strategic Response, Teheran, 9 October 2001 , S. 9 50 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 … aber ohne wirkliche Selbstkritik In allen Staaten der Region – bis auf Israel – fehlt eine breite interne gesellschaftliche Diskussion, 5 die das offensichtliche Legitimit ä tsdefizit der politischen Regime in weiten Teilen der arabisch-islamischen Welt thematisiert. Es mangelt an einer breiten internen Auseinandersetzung, die sich mit dem N ä hrboden des Islamismus und des islamistischen Terrors befasst – einer Bewegung, die sich mittlerweile auf fast alle L ä nder der arabisch-islamischen Welt ausgebreitet und weltweit vernetzt hat. Und nicht zuletzt fehlt die gesellschaftliche Auseinandersetzung um das Verh ä ltnis zwischen Islam und Moderne. 6 In keinem Staat – bis auf den Iran – haben die Angriffe der USA auf das islamische Afghanistan Massenproteste ausgel ö st. In den L ä ndern, in denen man weit verbreitete Sympathien f ü r Osama bin Laden vermuten kann, also in Saudi-Arabien, im Sudan oder im Jemen, liegt dies zweifelsohne an einem funktionierenden Repressionsapparat, der gr ö ß ere Demonstrationen gegebenenfalls unterbinden kann. Weitaus wichtiger ist aber, dass Afghanistan ganz einfach geographisch und kulturell zu weit vom Maghreb und Mashrek entfernt ist, um in den Strassen der arabischen Welt Massenproteste hervorzurufen, die mit den Gro ß kundgebungen w ä hrend des zweiten Golfkrieges vergleichbar w ä ren. … aber auch tiefgreifende Unterschiede Hinter den Gemeinsamkeiten verbergen sich aber tiefgreifende Unterschiede, vor allem was den Umgang der einzelnen L ä nder mit dem(gewaltbereiten) Islamismus betrifft. Bitterkeit und Genugtuung in den autoritären Präsidialregimen In einer ersten Gruppe von Staaten, den autorit ä ren Pr ä sidialregimen Algerien, Tunesien, Ä gypten und Syrien, empfindet die politische Elite tiefe Genugtuung ü ber die sp ä te Best ä tigung ihrer Politik gegen ü ber 5. Vgl. auch als eine der vielen kritischen Stimmen in der arabischen Welt Taieb Zahar,» De la justice et du terrorisme«, in: Realit é s , N o 825 , Tunis, du 18 au 24 / 10 / 2001 , S. 9 6. Hazem Saghiyeh,» lt’ s not all America’ s fault«, in TIME , October 15 , 2001 , S. 39 IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 51 dem gewaltbereiten Islamismus. In Algerien f ü hlen sich auf jeden Fall die Hardliner in der Regierung – die» Eradicateurs« –, die schon immer der Auffassung waren, dieser Art politischer Bewegung k ö nne nur mit der eisernen Faust der Garaus gemacht werden, best ä rkt. Jeder Ansatz zum Dialog mit den Islamisten wird als Schw ä che ausgelegt und abgelehnt, ohne dass die eigene undemokratische Politik auch nur im Ansatz hinterfragt w ü rde. Auch ist Bitterkeit dar ü ber zu sp ü ren, dass in der westlichen Welt keine Gedenkminuten f ü r die in die Zehntausende gehenden Opfer der» Afghanen« 7 in Algerien eingelegt wurden. Im gleichgeschalteten Tunesien gab es weder ö ffentliche Sympathienoch Antipathiekundgebungen. Der tunesische Pr ä sident wies in einer offiziellen Erkl ä rung lediglich darauf hin, sein Land habe schon sehr fr ü h die Gefahren des islamistischen Terrors erkannt und rechtzeitig darauf reagiert. Um seine Aussagen zu unterstreichen, wurden in der Presse ausf ü hrliche Ausz ü ge eines Interviews abgedruckt, das er im Jahre 1994 der franz ö sischen Zeitung Le Figaro gew ä hrt hatte. In Algerien und Tunesien erinnerte man durchaus auch mit Genugtuung den» Westen« an seinen Teil der Verantwortung f ü r die Ereignisse vom 11 . September: Die europ ä ischen L ä nder und die USA h ä tten – unter dem Deckmantel des Asylrechts – den Islamisten in den letzten Jahren Unterschlupf gew ä hrt und sie von ihrem Terrain aus ihre T ä tigkeiten fortf ü hren lassen. 8 Mit gro ß er Befriedigung wird auch in Ä gypten die ver ä nderte Haltung der europ ä ischen Staaten gegen ü ber ä gyptischen Staatsb ü rgern wahrgenommen. Eine Reihe europ ä ischer Staaten ist nun endlich bereit, massive Ma ß nahmen – jetzt bis hin zur Auslieferung an die ä gyptischen Beh ö rden – gegen in Ä gypten angeklagte mutma ß liche Terroristen zu ergreifen, die im Ausland politisches Asyl genie ß en. Diese Befriedigung macht deutlich, wie sehr die ä gyptische F ü hrungsschicht in der Vergangenheit unter den Verurteilungen seitens der USA und der europ ä ischen L ä nder in der Menschenrechtsfrage und wegen ihres Vorgehens gegen einheimische» Terroristen« gelitten und dieses Verhalten als Ausdruck 7. Von vielen der in Algerien t ä tigen islamistischen Terroristen ist bekannt, dass sie in Afghanistan ausgebildet wurden und ihre ersten milit ä rischen Erfahrungen in den Reihen der afghanischen Opposition gegen die Sowjetunion machten. Nach der Niederlage der Sowjets sind sie in ihr Ursprungsland zur ü ckgekehrt, wo sie unter dem Namen» Afghanen« die Kernzelle terroristischer Banden bildeten. 8. Vgl. FranVois Soudan, V é drine:» Pourquoi le Maghreb est inquiet«, in: J.A./L’ Intelligent , N o 2126 , du 9 au 15 Octobre 2001 , S. 8 52 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 des Mangels an Respekt und der ausl ä ndischen Arroganz erlebt hat. 9 Gleichzeitig dr ä ngt Ä gypten – wie bereits seit zehn Jahren – mit aller Kraft darauf, die internationale Auseinandersetzung und Kriegsf ü hrung gegen den Terrorismus unter die Ä gide der Vereinten Nationen zu stellen, die Definition von Terrorismus und das Vorgehen gegen den Terrorismus zum Thema einer gro ß en internationalen Konferenz zu machen. Nach den Terrorattacken auf New York und Washington am 11.9.2001 hat sich Syrien ebenfalls sofort bereit erkl ä rt, in einer Antiterrorallianz mitzuwirken. Auch die syrische Regierung hat bereits 1982 in Hama die islamistischen Gruppierungen mit der ganzen H ä rte des staatlichen Gewaltmonopols zerschlagen und auch das libanesische Milit ä r bei der Niederschlagung der Aufst ä nde in Dinnieh im Libanon 1999 / 2000 unterst ü tzt. Brisant an diesem Angebot ist nicht nur, dass Syrien wegen seiner Verbindungen zur libanesischen Hizbullah und den pal ä stinensischen Gruppierungen, die den Oslo-Friedensprozess auch mit Gewalt ablehnen(die Damaskus-Gruppe der Zehn), auf der US -Liste der» Terrorismus unterst ü tzenden Staaten« steht. Ebenso brisant ist es, dass Syrien seinen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im Januar 2002 ü bernehmen wird. Der syrische Balanceakt wird darauf abzielen, den Widerstand gegen Israel aufrechtzuerhalten und die von Damaskus betonte Unterscheidung zwischen» Terrorismus« und» legitimem Widerstand«, hinter der nat ü rlich wesentliche Beweggr ü nde 10 stehen, international durchzusetzen. Gleichzeitig wird Syrien alles daran setzen, ein glaubhafter Partner in der Antiterrorallianz zu sein. 9. Vgl. hierzu M. Ali lbrahim,» Tell me more … About terrorism à la Ayman al-Zawahri, how the USA is somehow responsible«, in: Egyptian Gazette , October 29 , 2001 , der nachzeichnet, wie es amerikanische Sicherheitsdienste vers ä umt haben, ä gyptische Warnungen vor einem der taktischen Drahtzieher des Al Qa’ eda(Basis)-Netzwerkes rechtzeitig ernst zu nehmen. 10. Zun ä chst ist in diesem Zusammenhang das vitale Interesse Syriens zu nennen, die Hizbullah im Libanon nicht als indirektes Druckmittel im Rahmen der syrischen Nadelstichpolitik gegen Israel zu verlieren. Nat ü rlich ist auch die Legitimierung des pal ä stinensischen Befreiungskampfes von strategischer Bedeutung f ü r den einzig verbliebenen, milit ä risch potenten Frontstaat. IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 53 Best ä tigung und Ermutigung in den offenen, kapitalarmen Monarchien Im Gegensatz zu den autorit ä ren Pr ä sidialregimen ist es der offenen, reformorientierten, aber kapitalarmen Monarchie Jordanien durchaus gelungen, die islamistische Bewegung in den politischen Prozess zu integrieren und nicht zu stigmatisieren oder gar zu marginalisieren. K ö nig Hussein setzte schon fr ü h darauf, die islamistische Bewegung durch die Mitarbeit in der jordanischen Regierung und die Teilnahme an der parlamentarischen Arbeit einzubinden und damit zu entzaubern. Auch dem gewaltbereiten Zweig der islamistischen Bewegungen wurde dadurch die Legitimationsbasis erfolgreich entzogen. Diese Politik wird auch von seinem Nachfolger, K ö nig Abdallah II , fortgesetzt. Der junge K ö nig Mohammed VI scheint diese Politik auch in seinem ebenfalls kapitalarmen, aber reformorientierten Marokko verfolgen zu wollen. Beide K ö nigsh ä user bieten den Islamisten wegen ihrer direkten Abstammungslinie bis zum Propheten Mohammad nat ü rlich nur wenig Angriffsfl ä che. Entsetzen und Scham in den Erd ö lmonarchien Ganz anders stellt sich die Situation auf der arabischen Halbinsel f ü r die kapitalreichen Erd ö lmonarchien, die sich im Golfkooperationsrat zusammengeschlossen haben, dar. Die auf dem Rei ß brett der britischen Kolonialmacht kreierten Zwergstaaten Bahrain, Katar, Kuwait, Vereinigte Arabische Emirate und Oman f ü hlen sich nach dem Zweiten Golfkrieg nur durch bilaterale Schutzvertr ä ge mit den westlichen M ä chten – vor allem mit Frankreich und den Vereinigten Staaten – sicher und zogen es vor, auf den arabischen Beistand durch Ä gypten und Syrien, wie er in der Damaskus-Deklaration von 1991 vorgesehen war, zu verzichten. Ä hnliches gilt f ü r Saudi-Arabien . Dennoch ist in Saudi-Arabien aber vieles anders. Seit 1945 stehen die Saudis mit den Amerikanern in einer » unheiligen« symbiotischen Beziehung: Die Saudis verkaufen Ö l an die Amerikaner und lassen amerikanische Milit ä rst ü tzpunkte auf saudischem Boden zu. Daf ü r verkaufen die Amerikaner den Saudis Waffen, sch ü tzen sie milit ä risch und sehen ü ber die gravierendsten Menschenrechtsverletzungen in Saudi-Arabien nonchalant hinweg. Jetzt stellt sich heraus, dass Riad ein wesentlicher Teil des islamistischen Terrorproblems ist und nicht Teil seiner L ö sung. Schon seit Jahrzehnten ist bekannt, dass Saudi-Arabien den Export von religi ö sen Schriften, die mit 54 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 seiner Islam-Auffassung in Ü bereinstimmung stehen, und den Ausbau der religi ö sen, materiellen Infrastruktur – in Form von Moscheen – finanziert. Ebenfalls seit Jahrzehnten ist bekannt, dass die WahhabitenBewegung, 11 die auch heute noch die Grundlagen der Staatsreligion in Saudi-Arabien bildet, aufgrund ihrer intoleranten Haltung gegen ü ber ihren muslimischen Glaubensbr ü dern und ihrer gemeinhin als geistesfeindlich bekannten Auffassungen unter dem Verdacht der H ä resie stand und erst durch ihren mit Petrodollars erkauften politischen Erfolg allgemein als orthodox anerkannt ist. Nicht genug: Saudi-Arabien ist auch noch H ü terin der zwei heiligen St ä tten des Islam(Mekka und Medina), Sitz der 57 Staaten z ä hlenden Organisation der Islamischen Konferenz( OIC ), der Islamischen Weltliga und der Islamischen Entwicklungsbank. Saudi-Arabien hat sich so zum international wichtigsten Repr ä sentanten der konservativen Str ö mung des Islamismus gemacht. 12 Vermeintliche strategische Partner der Anti-Terror-Koalition(vor allem Saudi-Arabien) erweisen sich nun als Teil des Problems. Vermeintliche » Schurken«(vor allem Syrien und der Iran) k ö nnten Teil der L ö sung werden. Folgerichtig hat auch Saudi-Arabien neben den Vereinigten Arabischen Emiraten und Pakistan als einziger Staat das Taliban-Regime bis zu den Ereignissen vom 11 . September diplomatisch anerkannt – ein Regime, dessen Islam-Auffassung der der Wahhabiten-Bewegung mehr als ä hnelt. Jetzt stellt sich ferner heraus, dass mindestens zw ö lf der bislang identifizierten Selbstmordattent ä ter aus Saudi-Arabien stammen und nicht etwa unter den» usual suspects« islamistischer Selbstmordattent ä ter, Iranern oder Pal ä stinensern, zu finden waren. Der engste Verb ü ndete der Amerikaner hat zwar die Anschl ä ge vom 11 . September 11. Vgl. umfassend zu den Wurzeln des Wahhabismus die immer noch lesenswerte Darstellung von Richard Hartmann,» Die Wahhabiten«, in: Zeitschrift der morgenl ä ndischen Gesellschaft, Band 78 , Heft 2 , 1924 , S. 176 ff. 12. Saudi-Arabien unterst ü tzt mehrere islamistische Bewegungen in anderen L ä ndern und wird von diesen – aus Ü berzeugung oder aus pragmatischen Gr ü nden – als legitim im Sinne des Islam anerkannt, w ä hrend andere islamistische Bewegungen – wie dies schon die Moscheebesetzungen in Mekka 1979 und 1987 deutlich dokumentierten und die j ü ngsten Bombenanschl ä ge in Saudi-Arabien best ä tigten – sie als unislamisch und illegitim attackieren. IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 55 scharf verurteilt, zeigt aber bislang nur sehr wenig Bereitschaft, mit den amerikanischen Sicherheitsdiensten zu kooperieren oder den Luftwaffenst ü tzpunkt» Prinz Sultan« f ü r Milit ä raktionen der Anti-Terror-Koalition freizugeben. Pure Angst in den» Schurkenstaaten« 13 Im Gegensatz zu dem vermeintlich starken Frontstaat Syrien und dem nur scheinbar» in disguise« agierenden» Schurkenstaat« Saudi-Arabien herrscht in den anderen schwachen oder auf internationalen Druck geschw ä chten arabischen und islamischen» Schurkenstaaten« – Jemen, Libanon, Libyen, Sudan, Irak und Iran – nicht nur physische Angst vor m ö glichen amerikanischen Vergeltungsschl ä gen, sondern auch die politische Angst, als die Staaten in der Region, die den Terrorismus nach US Definition unterst ü tzen, erneut gebrandmarkt zu werden und die Chancen auf eine Reintegration in die Weltgemeinschaft auf Dauer zu verlieren. Der Jemen , wiedervereinigt zwar, aber ä u ß erst verarmt, ist der einzige Staat auf der arabischen Halbinsel, der nicht in den feudalen Golfkooperationsrat darf, und muss sich trotz der seit langem bestehenden Zusammenarbeit zwischen der jemenitischen F ü hrung und den im Jemen stationierten amerikanischen Sicherheitsdiensten als potenzielles Ziel amerikanischer Vergeltungsanschl ä ge ansehen. Das amerikanische Milit ä rschiff» U . S . S . Cole« wurde vor Aden am 12 . Oktober 2000 von Selbstmordbombenattent ä tern in die Luft gejagt. Al Qa’ eda soll dar ü ber hinaus Ausbildungslager im Jemen haben. Nicht nur deswegen herrscht im Jemen Angst. Der Jemen ist marginalisiert: als» potenziell demokratischer« Gegenpol zu den feudalen Erd ö lmonarchien des Golfkooperationsrates und als der – wegen seiner Bev ö lkerungszahl – einzige potenzielle Rivale Saudi-Arabiens um die Vorherrschaft auf der arabischen Halbinsel. Im Libanon herrscht Angst, wegen der Milit ä roperationen der Hizbullah zum direkten Ziel der(milit ä rischen) Antiterrorkampagne zu werden. Eine Angst, die von allen Konfessionen und Gruppierungen – angef ü hrt von der Troika an der Spitze des Staates: dem christlichen 13. Der g ä ngige Begriff» Schurkenstaat«(rogue state) wurde unl ä ngst von der amerikanischen Administration durch den Begriff» Terrorismus unterst ü tzender Staat« ersetzt. 56 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 Staatspr ä sidenten Emil Lahoud, dem sunnitischen Ministerpr ä sidenten Rafiq Hariri und dem schiitischen Parlamentspr ä sidenten Nabih Berri – geteilt wird. Vor dem Hintergrund des israelisch-pal ä stinensischen Konflikts betont Beirut daher wie Syrien die notwendige Unterscheidung zwischen» Terrorismus« und» legitimem Widerstand«. 14 Angesichts des konfessionellen Balanceakts im Libanon sorgt man sich, dass eine Antiterrorkampagne, die als eine gegen die Muslime im Libanon gerichtete Aktion wahrgenommen wird, das fragile politische System nachhaltig aus dem Gleichgewicht bringen k ö nnte. Obwohl die Vereinigten Staaten die Sanktionen gegen Libyen bereits im Juli 2001 um weitere f ü nf Jahre verl ä ngert haben, verurteile Muammar Al Ghaddafi die Anschl ä ge scharf und betonte das Recht der Vereinigten Staaten, sich zu r ä chen. Ghaddafis neu entdeckte» Amerikanophilie« wird sich angesichts der im La-Belle-Prozess in Berlin vorgelegten Indizien, die nachdr ü cklich auf einen libyschen» Staatsterrorismus« in der Vergangenheit hinweisen, wohl doch nicht positiv auf das bestehende Sanktionsregime auswirken. 15 Das islamistische Regime Bashars im vom B ü rgerkrieg zerrissenen Sudan , das von 1991 bis 1996 Osama bin Laden Unterschlupf gew ä hrte, verurteilte die Anschl ä ge scharf, hat aber gleichzeitig auch Angst. Die breite Bev ö lkerung bef ü rchtet, dass die Vereinigten Staaten den Sudan wieder milit ä risch angreifen k ö nnten. Zu gegenw ä rtig sind die Erinnerungen an die US -Angriffe auf Khartum im August 1998 als Antwort auf die Terroranschl ä ge auf die US -Botschaften in Nairobi und Daressalam, die(mutma ß lich) von bin Laden orchestriert wurden. Die Angst des Regimes, dass die seit 1996 auf dem Sudan lastenden Sanktionen der Vereinten Nationen( VN ) wegen der Ereignisse des 11 . Septembers nun doch nicht aufgehoben w ü rden, hat sich aber als unbegr ü ndet erwiesen. Mit seiner Resolution 1372 vom 28 . September 2001 hob der VN -Sicherheitsrat diese Sanktionen mit sofortiger Wirkung auf. Die enge Zusammenarbeit des Regimes mit amerikanischen Sicherheitsexperten, die sich seit einem Jahr im Sudan aufhalten, die Festnahme von mehr als 150 Anh ä ngern bin Ladens kurz nach den Anschl ä gen vom 11 . September und nicht 14. Vgl. hierzu Cilina Nasser,» US › unfit ‹ to lead war on terrorism«, in: Daily Star, Beirut, October 3 , 2001 , S. 1 15. Vgl. FranVois Soudan,» Les Arabes face à la guerre«, in: J.A./L’ Intelligent , N o 2125 , du 2 au 8 Octobre 2001 , S. 15 und Georg Mascolo,» Allerhand Ä rger«, Der Spiegel , 46 / 2001 , S. 88 IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 57 zuletzt der durch die in j ü ngster Zeit entdeckten gro ß en Erd ö lvorkommen deutlich gestiegene» sex appeal« des Sudan f ü r westliche Investoren haben sich doch ausgezahlt. Der Irak – und das ist nun wirklich nicht ü berraschend – hat die Terroranschl ä ge vom 11 . September nicht verurteilt. Nach offizieller irakischer Lesart zahlen die Vereinigten Staaten nun den Preis f ü r ihre Verbrechen gegen die Menschheit, insbesondere f ü r ihre einseitige und verfehlte Politik gegen ü ber der arabisch-islamischen Welt. Der Irak hat vielmehr die arabischen Staaten, die diese Terroranschl ä ge angesichts des Leidens der irakischen Bev ö lkerung» schamlos« verurteilt haben, scharf kritisiert und ihnen nahegelegt, in Zukunft besser zu schweigen. Diese Drohgeb ä rden verdeutlichen nat ü rlich auch die Angst des irakischen Regimes, ad infinitum dem rigiden internationalen Sanktionsregime ausgesetzt zu bleiben. Der Iran steckt in einem tiefen Dilemma. Auf der einen Seite hat er sein tiefes Mitgef ü hl mit den Opfern der Terroranschl ä ge vom 11 . September zum Ausdruck gebracht. Auf der anderen Seite bleiben die Vereinigten Staaten der ideologische Feind, der» gro ß e Satan«, und die drei gr öß ten Terroristen sind laut Teheran Times Bush, Blair und Sharon. Zu allem Ü berfluss k ä mpft der schiitische Iran pl ö tzlich Schulter an Schulter mit den USA gegen die sunnitischen Taliban, die seit ihrem Blutbad vor allem unter den schiitischen Hazara und der Ermordung von acht iranischen Diplomaten im afghanischen Mazar i Sharif im Jahre 1998 zu Irans Hauptfeinden in der islamischen Welt z ä hlen. F ü r die pal ä stinensische Autonomieregierung unter F ü hrung von Jasser Arafat sah es zun ä chst so aus, als ob sie in ihren Bem ü hungen, Eigenstaatlichkeit zu erlangen, auf Jahre zur ü ckgeworfen w ü rde und Israel den gr öß tm ö glichen Nutzen aus den verheerenden Terroranschl ä gen ziehen k ö nnte. Tiefe Verunsicherung in Israel Auch die offizielle Politik in Israel glaubte zun ä chst, dass die Vereinigten Staaten und der Rest der Welt endlich verstehen w ü rden, was Israel durchmacht und schlossen(vorschnell) daraus, dass Null-Toleranz gegen ü ber dem Weltterror gleichzusetzen ist mit Null-Toleranz gegen ü ber einem – nicht n ä her definierten – pal ä stinensischen Terror. Im Windschatten der Anti-Terror-Koalition glaubte Ariel Sharon nun noch h ä rter den pal ä stinensischen Terror bek ä mpfen zu k ö nnen als je zuvor. 58 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 Sehr schnell wurde es Scharon aber klar, dass seine Schlussfolgerung aus den Ereignissen vom 11 . September nicht uneingeschr ä nkt von den Vereinigten Staaten geteilt wurden. Als er auch noch sagte, Israel sei nicht bereit, wie die Tschechoslowakei, die im Rahmen einer verfehlten britischen Appeasement-Politik gegen ü ber Nazi-Deutschland 1938 geopfert wurde, als» Morgengabe« f ü r die Araber im amerikanischen Kampf gegen den Terror zu dienen, kam es zu ernsthaften Verstimmungen zwischen Jerusalem und Washington. Vor diesem Hintergrund bef ü rchten nun dieselben israelischen Offiziellen einen amerikanischen Paradigmenwechsel. Amerika k ö nnte die israelische Politik gegen ü ber den Pal ä stinensern, insbesondere die israelische Siedlungs- und Absperrungspolitik als Teil des amerikanischen Terror-Problems betrachten. 16 Ungeteilte Solidarit ä t in der T ü rkei Die T ü rkei , als einziger nah ö stlicher Staat auch NATO -Mitglied, hat nicht nur die Terroranschl ä ge vom 11 . September scharf verurteilt, sondern auch als einziges muslimisches Land bereits Einheiten zur Unterst ü tzung der Nordallianz gegen die Taliban nach Afghanistan entsandt. Die t ü rkische Regierung hat damit wieder ein klares Votum nach au ß en f ü r ihre West-Orientierung abgegeben, die nach innen und in der Region aber ü berwiegend negativ ausstrahlt. Die T ü rkei, ohnehin als Rechtsnachfolger des Osmanischen Reiches historisch in der Region vorbelastet, verstrickt in einem Machtkampf mit dem Iran um die Hegemonie ü ber die islamischen T ü rk-Republiken der ehemaligen Sowjet-Union, hat auch durch ihre strategische Allianz mit Israel, ihre Wasserpolitik (Staudamm-Projekte) gegen ü ber Syrien und dem Irak sowie ihre Kurden-Politik arabischen Missmut auf sich gezogen. (Un)wahrscheinliche Verhaltensmuster Boomende Sicherheitskonjunktur Es ist sehr wahrscheinlich, dass die autorit ä ren Regime in der Region die bl ü hende Sicherheitskonjunktur auch in ihrem Sinne n ü tzen werden. 16. Vgl. Leslie Susser,» A whole new world«, in: The Jerusalem Report, October 22 , 2001 , S. 12 f. IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 59 Die Ereignisse des 11 . September waren Wasser auf die M ü hlen der autorit ä ren Pr ä sidialregime, die schon seit langer Zeit ein hartes Vorgehen gegen die Islamisten predigen. Sie sehen sich in ihrer Position gest ä rkt und profitieren von der gegenw ä rtigen» Sicherheitskonjunktur«. Die Zeiten, in denen die Kritik der europ ä ischen Regierungen wegen der Menschenrechtsfragen im Vordergrund stand, scheinen bis auf weiteres vor ü ber zu sein. Ein zentrales, wenn nicht sogar das wesentliche Ziel der autorit ä ren Pr ä sidialregime nach dem 11 . September besteht in der Aufrechterhaltung der innenpolitischen Stabilit ä t. Im Inland wird versucht werden, mit allen – auch repressiven – Mitteln Ruhe und Ordnung aufrechtzuerhalten, nicht zuletzt, um den bereits schon jetzt feststellbaren deutlichen R ü ckgang der Einnahmen aus dem Tourismus, der in diesen Staaten eine der wichtigsten Devisenquellen darstellt, nicht ins Bodenlose fallen zu lassen. Ä hnliches gilt auch f ü r die offenen, aber kapitalarmen Monarchien Jordanien und Marokko, aber aus anderen Gr ü nden. Seit Juli diesen Jahres, als das Parlament aufgel ö st wurde, wird Jordanien mit Notverordnungen(Temporary Laws) regiert. Wegen der anhaltenden Intifada al Aqsa kam es in der Vergangenheit schon zu gewaltsamen Zusammenst öß en zwischen pro-pal ä stinensischen Demonstranten und der von Transjordaniern dominierten Polizei. Das haschemitische K ö nigreich von Jordanien, dessen Bev ö lkerungsmehrheit pal ä stinensischen Ursprungs ist, bleibt vorerst gefangen in einem gef ä hrlichen und fragilen Balanceakt zwischen den guten Beziehungen zum Westen und seiner Einbettung in der arabischen Welt bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung des Friedensvertrages mit Israel. Der marokkanische K ö nig, der auch Vorsitzender des Jerusalem-Komitees der Organisation der Islamischen Konferenz ist, ist in einer etwas entspannteren Situation. Durch die geographische Distanz ist es Marokko trotz der anhaltenden Krise im Nahen Osten m ö glich, den gesellschaftlichen Ö ffnungsprozess voranzutreiben und sogar bisher geltende Tabu-Themen wie Sahara-Konflikt, Monarchie und Islam peu à peu aufzubrechen. Es ist wahrscheinlich, dass Syrien die Ereignisse vom 11 . September bez ü glich seiner Rolle im Libanon n ü tzen wird. Die Notwendigkeit der syrischen Pr ä senz im Libanon k ö nnte sicherheitspolitisch begr ü ndet werden mit der Kontrolle von Hizbullah und anderen libanesischen islamistischen Gruppen, radikalen Pal ä stinensergruppen und potenziellen 60 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 konfessionellen Spannungen. Insbesondere nach den gro ß angelegten Angriffen auf die Shebaa-Farmen am 22 . Oktober hat sich der indirekte Druck der USA auf Syrien verst ä rkt, Ruhe an der Grenze zu Israel zu gew ä hrleisten. Und die Notwendigkeit syrischer Kontrolle im Libanon w ü rde sich nat ü rlich noch steigern, sollte es tats ä chlich eine Spaltung zwischen einem pro-iranischen und einem pro-syrischen Fl ü gel innerhalb der Hizbullah geben. Dar ü ber hinaus hat Syrien ein gewisses Einflusspotenzial auf radikale Pal ä stinensergruppen in den Fl ü chtlingslagern im Libanon, denen von den USA Verbindungen zum bin-LadenNetzwerk nachgesagt werden. Eine dritte Dimension k ö nnte dar ü ber hinaus das potentielle Aufflackern konfessioneller Spannungen darstellen, wie sie sich in den Angriffen auf zwei Kirchen in Sidon und eine Moschee in Batroun angedeutet haben. Zahnloser arabisch-islamischer Mulitilateralismus Auch die multilaterale arabische Sicherheitszusammenarbeit wird sich vermutlich weiter verst ä rken. Schon seit Beginn der 90 er Jahre arbeiten die Mitgliedsstaaten der Arabischen Liga erfolgreich im Feld der inneren Sicherheit zusammen. 1998 wurde sogar ein Abkommen zur Bek ä mpfung des Terrorismus geschlossen. Der Rat der arabischen Innenminister ist immer noch der einzige, der sich nach dem Zweiten Golfkrieg – auch mit gro ß er Beitragsdisziplin – regelm äß ig trifft. 17 Dennoch ist es sehr unwahrscheinlich, dass sich die arabisch-islamische Welt in ihren multilateralen Foren auf eine gemeinsame arabisch-islamische Reaktion gegen eine ä u ß ere Bedrohung in der nahen Zukunft einigen kann. Die arabisch-islamische Welt ist in einer komplexen Situation gefangen. Es geht nun nicht mehr einfach darum, die Terroranschl ä ge in den Vereinigten Staaten zu verurteilen. Es geht nun vor allem darum, zwischen dem richtigen und dem falschen Islam zu differenzieren, den Unterschied zwischen Freiheitsk ä mpfern und Terroristen zu definieren. Es geht auch darum, die islamischen Bruderstaaten wegen ihrer Beherbergung terroristischer Organisationen zu kritisieren, andere islamische Staaten f ü r ihre aktive Unterst ü tzung der amerikanischen und britischen Luftangriffe auf Afghanistan wiederum nicht zu verurteilen. Nicht zu17. Vgl. hierzu Volker Perthes, Vom Krieg zur Konkurrenz, Baden-Baden, 2000 , S. 182 IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 61 letzt geht es darum, die restlichen islamischen Staaten gegen einen Angriff des Westens» ohne hinreichenden Grund« zu sch ü tzen. Bislang scheint es unm ö glich, auf multilateraler Ebene gemeinsame Antworten auf diese Fragen zu finden, wie es das j ü ngste Treffen der Organisation der Islamischen Konferenz und das erste Treffen des Central Office for the Boycott of Israel seit 1993 gezeigt haben. Der Vergleich zwischen der Abschlusserkl ä rung der neunten au ß erordentlichen Sitzung der Au ß enminister der OIC , die in Doha(Katar) stattfand, vom 10 . Oktober 2001 und dem letzten Entwurf dieser Abschlusserkl ä rung ist in dieser Hinsicht vielsagend. Im inoffiziellen Entwurf konnten sich die L ä nder – so schien es – noch darauf einigen, Angriffe auf islamische oder arabische Staaten unter dem Vorwand des Kampfes gegen den Terrorismus abzulehnen. 18 In der offiziellen Abschlusserkl ä rung ist dies aber nur noch in sehr abgeschw ä chter Form zu finden. Wenn schon kein Konsens ü ber die Ablehnung von derartigen Angriffen erreicht werden kann, muss ein Konsens ü ber eine gemeinsame Reaktion der arabisch-islamischen Welt auf potenzielle Angriffe der Vereinigten Staaten auf ein arabisches Land als illusorisch erscheinen. Genauso ergebnislos verlief das erste Treffen des Central Office for the Boycott of Israel, das im Oktober in dessen Hauptsitz in Damaskus stattfand. Bei Abwesenheit der arabischen Staaten, die mit Israel bereits einen Friedensvertrag( Ä gypten und Jordanien) haben oder weiterhin – trotz der seit einem Jahr andauernden Intifada Al Aqsa und des Aufrufs der Arabischen Liga, die Beziehungen mit Israel einzufrieren – diplomatische Beziehungen mit Israel(Mauretanien) aufrechterhalten, konnten sich die anwesenden Staaten nicht auf die Wiederaufnahme des indirekten Wirtschaftsboykotts gegen Israel einigen. Der Fl ä chenbrand bleibt vorerst aus Es ist sehr wahrscheinlich, dass die Bev ö lkerung in den Staaten der arabisch-islamischen Welt – trotz der zu erwartenden Radikalisierung der offiziellen Rhetorik – ruhig bleibt, solange sich die Vergeltungsangriffe gezielt und mit gro ß er Treffsicherheit gegen die Taliban in Afghanistan 18. Vgl. hierzu Draft Final Communiqu é of the Ninth Extra-Ordinary Session of the Islamic Conference of Foreign Ministers, Doha, State of Qatar, 23 Rajab 1422 H ( 10 October), S. 4 62 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 und Al Qa’ eda weltweit richten. Selbst selektive Angriffe gegen die Al Qa’ eda in der arabischen Welt – und hier sind nat ü rlich vor allem der Jemen, Saudi-Arabien, der Sudan und der Irak betroffen – werden nicht zu Massenprotesten der» arabischen Strasse« f ü hren. Zu deutlich ist die Verstrickung dieses Netzwerks in den internationalen Terrorismus auch in der arabischen Welt dokumentiert worden. Wenn sich aber die Angriffe der Anti-Terror-Koalition gegen Organisationen richten sollten, die nach arabisch-islamischer Ü berzeugung den legitimen Widerstand gegen die israelische Besatzung unterst ü tzen, wie die Hamas, 19 den Jihad Islami(Heiliger islamischer Krieg) und die Hizbullah(Partei Gottes) oder die s ä kulare Pal ä stinensische Befreiungsfront, werden die Regime gro ß e M ü he haben, ihre bislang dezidiert proamerikanische Position gegen ü ber einer zunehmend anti-westlichen Stimmung in der Bev ö lkerung zu behaupten. Ä hnliches w ü rde bei einem umfassenden und massiven Milit ä rschlag gegen den Irak 20 gelten, der ohne absehbare Ergebnisse ü ber l ä ngere Zeit andauern und zunehmend zivile, unschuldige Opfer,» Kollateralsch ä den«, fordern w ü rde. Notwendiger Politikwechsel Glaubw ü rdigkeit schaffen – bei der L ö sung des arabisch-israelischen Konflikts Als direkte Folge des 11 . September hat die Bush-Regierung ihren bisherigen» benign neglect« des laufenden» Nahost-Friedensprozesses« zwischen Israel und seinem arabischen Nachbarn eingestehen m ü ssen. Bereits am 24 . September, so hei ß t es jetzt, wollte Pr ä sident Bush vor den Vereinten Nationen die neue Nahost-Politik der Vereinigten Staaten vorstellen und die amerikanische Unterst ü tzung f ü r die Schaffung eines unabh ä ngigen pal ä stinensischen Staates explizit erw ä hnen. Aus dieser Absichtserkl ä rung kann aber nur ein glaubw ü rdiger Strategie- bzw. Pa19. Hamas bedeutet als Abk ü rzung Eifer. Gleichzeitig verbirgt sich hinter diesem K ü rzel der Begriff arabische islamische Widerstandsbewegung. 20. So gehen die nadelstichartigen Luftangriffe gegen milit ä rische Einrichtungen im Irak nat ü rlich weiter, auch wenn sie schon l ä ngst nicht mehr den Weg in die t ä glichen Abendnachrichten finden. IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 63 radigmenwechsel in der amerikanischen Nahost-Politik werden, wenn mehrere Voraussetzungen erf ü llt werden. Grunds ä tzlich m ü ssen die bestehenden Einsch ä tzungen der L ä nder in der Region als» moderate« arabische Partner der USA bzw. des Westens(Algerien, Tunesien, Ä gypten), als dezidiert pro-amerikanische arabische Freunde(Jordanien und Marokko), als arabische Schutzbefohlene(die Staaten des Golf-Kooperationsrates), als arabisch-islamische » Schurkenstaaten«(Libyen, Sudan, Jemen, Libanon, Syrien, Irak und Iran) und als nicht-arabische strategische Alliierte(Israel und die T ü rkei) auf den Pr ü fstand gestellt werden. Vermeintliche strategische Partner der Anti-Terror-Koalition(vor allem Saudi-Arabien) erweisen sich nun als Teil des Problems. Vermeintliche» Schurken«(vor allem Syrien und der Iran) k ö nnten dagegen Teil der L ö sung des Problems werden. Der Zeitpunkt ist g ü nstig. Aus dieser gro ß en Krise k ö nnen gro ß e M ö glichkeiten erwachsen. Bislang ist der laufende» Friedensprozess« ein regionaler Prozess unter der de jure gemeinsamen F ü hrung der USA und Russlands, dem Rechtsnachfolger der U d SSR , aber de facto unter alleiniger amerikanischer F ü hrung und kein internationaler Prozess unter Leitung der Vereinten Nationen, da Israel den Vereinten Nationen – nicht unberechtigt – einen anti-israelischen» Bias« unterstellt. Auch die EU ist in diesem Prozess weitestgehend marginalisiert, nicht nur weil sie wegen ihrer noch nicht ausgereiften Gemeinsamen Au ß en- und Sicherheitspolitik den regionalen Konfliktparteien keine hinreichenden Garantien ü ber die Sicherung von Friedensabkommen geben kann, sondern auch weil einige Mitgliedsl ä nder der EU als zu pro-arabisch – nach israelischer Lesart – gelten. Um die breite Unterst ü tzung der arabisch-islamischen Welt im Kampf gegen den internationalen Terror zu gewinnen und die Legitimierung des Antiterrorfeldzugs durch die Vereinten Nationen zu erhalten, m ü ssen die Vereinigten Staaten aber ihr bisheriges Monopol und ihren Unilateralismus aufgeben und den Friedensprozess internationalisieren. Die Chancen daf ü r sind nicht schlecht. Die Ausgangslage ist mit der von 1991 vergleichbar. Damals kam es sehr schnell nach dem Ende des Zweiten Golfkrieges auf Druck der USA zu einer Nahost-Friedenskonferenz. Auch damals befanden sich die Konfliktparteien in einer Sackgasse. 64 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 Israel hatte seine Bedeutung als westliches Bollwerk gegen den Sowjetimperialismus im Nahen Osten verloren. Dar ü ber hinaus minimierte die arabisch-amerikanische Anti-Irak-Koalition Israels strategische Bedeutung f ü r die USA im Zweiten Golfkrieg. Auch heute brauchen die Vereinigten Staaten die arabisch-islamischen Staaten, dieses Mal f ü r ihre internationale Anti-Terror-Koalition. Um den Aufbau dieser Koalition nicht zu gef ä hrden, spielt Israel daher nur indirekt einen Part in ihr. Damals musste der Libanon, der seit dem Taif-Abkommen der Arabischen Liga im Jahre 1989 (das in der gleichnamigen Stadt in SaudiArabien geschlossen wurde) unter syrischer Kontrolle steht, seinem » Bruder« folgen. Jordanien versprach sich von seiner Teilnahme an der Madrider Nahost-Friedenskonferenz am 30 . September 1991 einen Ausbruch aus der politischen Isolation und ausl ä ndische Hilfe f ü r seine am Boden liegende Wirtschaft – ebenso die Pal ä stinenser. Auch heute wird der Libanon seinem syrischen Bruder folgen m ü ssen. Jordanien braucht, um die innere Stabilit ä t aufrechtzuerhalten, ein Ende der Intifada al Aqsa. Ebenso die Pal ä stinenser, die vor einer innenpolitischen Zerrei ß probe angesichts der friedenspolitischen Sackgasse stehen. Neue Wege suchen – bei der Integration der T ü rkei und des Iran in die Region Der laufende arabisch-israelische» Friedensprozess« kann aber nicht isoliert von dem anderen Hauptkonflikt um die Vorherrschaft am Golf in der Region betrachtet und muss als grundlegender Teil eines umfassenderen regionalen Friedensprozesses begriffen werden, der neben Israel auch die T ü rkei und vor allem den Iran miteinschlie ß t. Nur dann sind die Bef ü rchtungen des Iran, in einer neuen regionalen Arbeitsteilung, die aus dem arabisch-israelischen Friedensprozess resultiert, keine Rolle zu spielen, zu entkr ä ften. Nur dann k ö nnen die weiter oben diskutierten Probleme der Region mit der T ü rkei gel ö st werden. Alte Denkans ä tze aufbrechen – bei der L ö sung des Irak-Problems Seit ü ber zehn Jahren ist das starre Sanktionsregime der Vereinten Nationen gegen den Irak in Kraft. Es ist wohl eines der h ä rtesten Regime, das jemals gegen einen Mitgliedsstaat der Vereinten Nationen verh ä ngt wurde. In mehreren Punkten m ü ssen die Sanktionen, misst man sie an ihren urspr ü nglichen Zielen, als gescheitert angesehen werden. Die humanit ä ren Folgen der zehnj ä hrigen Blockade, die vom Regime Saddam IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 65 Husseins zweifelsohne auch propagandistisch ausgen ü tzt werden, sind als katastrophal einzustufen. Durch das fortgesetzte Leiden der irakischen Zivilbev ö lkerung besteht dauernd die Gefahr einer erneuten Solidarisierung arabischer Staaten mit dem Irak, die durch die anhaltende Intifada Al Aqsa noch weiter erh ö ht worden ist. Dar ü ber hinaus haben die Sanktionen nicht zur Schw ä chung des Regimes von Saddam Hussein im Irak gef ü hrt, sondern wesentlich zu seiner St ä rkung beigetragen: Der aus den Sanktionen resultierende Schmuggel hat neue Einnahmequellen f ü r das Regime er ö ffnet. Das Regime hat sich auch ü ber sein Verteilungsmonopol neue Legitimit ä t in der irakischen M ä ngelwirtschaft 21 verschafft und nicht zuletzt konnte sich Saddam Hussein mit Erfolg als Salah Al Din(Saladdin) der Neuzeit gegen die modernen Kreuzritter, die Vereinigten Staaten, positionieren. Die bisherige undurchsichtige Arbeit der UN -Entsch ä digungskommission( UNCC ), deren Ziel es sein soll, die betroffenen L ä nder mit Mitteln aus den irakischen Erd ö leinnahmen(derzeit drei ß ig Prozent) f ü r Kriegsfolgen zu entsch ä digen und die unmittelbaren Kriegskosten der Golfkriegsallianz zu kompensieren, verst ä rkt den Eindruck auf Seiten der arabischen Ö ffentlichkeit, dass es sich bei dem gesamten Sanktionsregime um eine Art Siegerjustiz handelt. 22 Gleichzeitig besteht aber ohne jeden Zweifel weiterhin die Notwendigkeit, dem aggressiven Regime Einhalt zu gebieten. Die neue US -Administration, die urspr ü nglich die gegen den Irak eingesetzten Mittel zwar ü berpr ü fen, insgesamt aber mit einer weiterhin konfrontativen und eher noch verh ä rteten Haltung gegen ü ber dem Irak vorgehen wollte, muss nach dem 11 . September auch ihre bisherige Irak-Politik erneut auf den Pr ü fstand stellen. Mehr Demokratie wagen Eine glaubw ü rdigere, ausgewogenere Nahost-Politik der Vereinigten Staaten reicht nat ü rlich bei weitem nicht aus, den N ä hrboden des(ge21. Vgl. ausf ü hrlich zur wirtschaftlichen Situation im Irak Kadhim A. Habib,» Das irakische Volk zwischen dem Hammer des despotischen Regimes und dem Amboss der einzigen Supermacht«, in: epd-Dokumentation, UN -Sanktionen ohne Ende? Chancen zivilgesellschaftlicher Interventionen am Beispiel Irak, Frankfurt am Main, Nr. 18 / 01 , 30 . April 2001 , S. 5 ff. 22. Vgl. hierzu ausf ü hrlich Alain Gresh,» Der Irak wird zahlen«, in: Le Monde diplomatique, Deutsche Ausgabe, Berlin, Okober 2000 , S. 1 und S. 6 f. 66 Die politische Lage im Nahen Osten IPG 1/2002 waltbereiten) Islamismus auszutrocknen. Algerische islamische Extremisten schneiden nicht die H ä lse ihrer Landsleute wegen der pro-israelischen US -Nahost-Politik auf. Genau so wenig wie islamische Radikale auf den Philippinen ihre Geiseln wegen der amerikanischen Irak-Politik t ö ten. Die Staaten in der arabisch-islamischen Welt m ü ssen sich auch selbstkritisch fragen, warum sie hinsichtlich einer Vielzahl von politischen, wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsindikatoren im internationalen Vergleich ausgesprochen schlecht abschneiden. 23 Die derzeit boomende Sicherheitskonjunktur in vielen L ä ndern der Region wird die gesamtgesellschaftliche Suche nach Antworten auf diese Fragen nicht aufhalten, h ö chstens verz ö gern k ö nnen. Sie wissen und haben es bereits durch den arabischen CNN – Al Gazeera – in aller Deutlichkeit erfahren, dass die st ä ndig wachsende weltweite Informationsdichte die politische Liberalisierung mittel- und langfristig erzwingt. Die L ä nder in dieser Region m ü ssen sich zwischen Repression, Stagnation und Marginalisierung, die die politischen Spannungen weiter erh ö hen und den Extremismus – nicht nur den gewaltbereiten Islamismus – sch ü ren, einerseits und politischer Ö ffnung, nachhaltigem Wachstum und Integration in die Weltwirtschaft andererseits entscheiden. Auf jeden Fall m ü ssen sie handeln. Die L ä nder dieser Region m ü ssen sich der breiten gesellschaftlichen Auseinandersetzung stellen. Sie m ü ssen sich ö ffnen, Islam, S ä kularismus und Moderne vereinen 24 und mehr Demokratie wagen. Der Zeitpunkt ist g ü nstig. Aus dieser gro ß en Krise k ö nnen gro ß e M ö glichkeiten erwachsen. 23. Vgl. hierzu ausf ü hrlich Andr ä G ä rber, MENA -Region:» Der Nahe Osten und Nordafrika, Zwischen Bilateralismus, Regionalismus, und Globalisierung«, FES Analyse, Bonn, September 1999 24. Das Argument, Islam und S ä kularismus w ü rden sich gegenseitig ausschlie ß en, l ä sst sich bestenfalls durch die k ü nstliche Aufwertung des Rechts-Islam(SchariaIslam) gegen ü ber dem Volks-Islam(Tariqa-Islam) aufrechterhalten. Vgl. hierzu auch die grundlegende Arbeit von Bassam Tibi, Die Krise des Islams – eine vorindustrielle Kultur im wissenschaftlich-technischen Zeitalter, M ü nchen 1981 , S. 89 f. IPG 1/2002 Die politische Lage im Nahen Osten 67 Islam und Muslime in Deutschland JOHANNES KANDEL J unge, gut ausgebildete Männer arabischer Herkunft haben die Gräueltat begangen. Sie verstanden sich selbst als»strenggläubige Muslime« und folgten minutiös den Terroranweisungen ihrer Organisation, die sie mahnte, vorher zu beten, und ihnen das Paradies versprach. Fassungslosigkeit prägte die Reaktionen unmittelbar nach dem Anschlag und danach setzte eine Flut von Analysen und Kommentaren ein, um das Unbegreifliche zu erklären. Andere reagierten rustikaler. In Großbritannien verging kaum ein Tag ohne Attacken auf Muslime. Kinder wurden angepöbelt, Schweinsköpfe vor Moscheen abgeladen, Exkremente in Briefkästen muslimischer Briten gesteckt. Ähnliches ereignete sich in den Niederlanden, wo gar Moscheen in Flammen aufgingen. In Deutschland ergossen sich wüste Drohungen und Beleidigungen über die muslimische Minderheit, während sich Politiker, kirchliche Würdenträger und Initiativen des Dialoges zwischen Christen und Muslimen gegen die emotionalen Ausbrüche stemmten. Vier Erklärungsmuster In der Debatte um die Rolle des Islam in den Ereignissen des 11 . September 2001 lassen sich vier Reaktionsweisen und Erklärungsmuster ausmachen. »Der Islam ist an allem schuld!« (Die fremdenfeindliche Erklärung) Der Islam wird pauschal verdächtigt. Differenzierungen nationaler, regionaler, kultureller und theologischer Art sind nicht bekannt, bzw. werden nicht zur Kenntnis genommen. Der Islam wird als globale Bedrohung unserer Zivilisation angesehen, Terrorismus ist nur die Speerspitze einer tödlichen Gefahr aus dem»Orient«, sekundiert von der 68 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 » f ü nften Kolonne«, d.h. der Muslime in Europa. Jeder barttragende Muslim, jede schleierverh ü llte Muslima ist ein Angriff auf unsere Werte und ein Sicherheitsrisiko. » Das hat mit Islam, bzw. Religion gar nichts zu tun!« (Die pragmatisch-politische Erkl ä rung) Die Attent ä ter werden als politische Extremisten und Psychopathen dargestellt. Es wird unterschieden zwischen» Islamismus« als extremistischer politischer Ideologie und dem Islam als Religion.» Islamismus« ist politische Ideologie, getragen von einer sozialen und politischen Bewegung gegen die ö konomische, politische und kulturelle Dominanz des » Westens«. Die Art der Verbindung zwischen Islam und Islamismus wird in der Regel nicht thematisiert. Die Terroristen sind in erster Linie Anti-Amerikaner und Globalisierungsgegner, Intellektuelle, die sich als » R ä cher der Enterbten« gerieren. Sie f ü hlen sich auserkoren, dem» globalen Kapitalismus« als dem Hauptfeind der Menschheit entgegentreten zu m ü ssen. F ü hrungsnation des» planetarischen Turbokapitalismus« sind die USA . In ihrer Wahrnehmung sind die USA an dem Elend der Dritten Welt und vor allem der verarmten arabischen Massen schuld. Die USA st ü tzen zudem den» aggressiven Judenstaat« im Nahen Osten, gleichg ü ltig wie dieser sich verh ä lt. Religion spielt bestenfalls als ferne Kulisse eine Rolle. Die starke Beziehung der Attent ä ter zu ihrer Religion wird zwar nicht ausgeblendet, aber individual- oder sozialpsychologisch als Wahnsinn gedeutet. » Religion f ü hrt zu Gewalt«(Die aufgekl ä rt-s ä kularistische Erkl ä rung) Religion wird in diesem Erkl ä rungsansatz zur treibenden Kraft des B ö sen, sie enth ä lt stets den Stoff zu Aggression und Gewalt und treibt Menschen durch ihre Verpflichtung auf das» Letzte«, das» Unbedingte« (Gott) in totale Knechtschaft bis hin zum M ä rtyrertum. Das Selbstopfer ist der H ö hepunkt des religi ö sen Wahnsinns. Religion wird zum monstr ö sen Sicherheitsrisiko f ü r die s ä kulare,» aufgekl ä rte« westliche Welt. Der Islam ist eine besonders» unaufgekl ä rte« Religion, er bietet Islamisten und Terroristen eine F ü lle von Ankn ü pfungspunkten und Legitimationen f ü r ihre totalit ä ren Ideologien. IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 69 » Das ist eine Perversion des Islam«(Die Degenerations-Erkl ä rung) Diejenigen, die von der Perversionsthese ausgehen, m ü ssen eine Idealgestalt des Islam, einen» authentischen« Islam kennen, an dem» Perversionen« zu messen sind. Das meint z.B. die gro ß e alte Dame der Islamwissenschaft, Annemarie Schimmel, wenn sie davon spricht, dass, wollen wir den Islam beurteilen, wir uns auf» die islamische Lehre in ihrer klassischen, reinen Form« beziehen sollten. 1 Es gibt demnach einen authentischen Kernbestand von Glaubenswahrheiten, den alle Muslime in der Welt teilen. Eine dieser Grundwahrheiten lautet: Der Islam ist, schon im Wortsinne,» Frieden«. Der Islam ist substanziell eine friedliche Religion. Islam hei ß t eintreten f ü r Frieden, Gerechtigkeit und die Wohlfahrt der Menschen. Die Terroristen haben den Islam in furchtbarer Weise instrumentalisiert und vergewaltigt und sich dadurch au ß erhalb der» umma« gestellt. Sie sind keine Muslime. Sie sind» Nihilisten«. 2 Wenn sie sich auf den Koran beziehen, so irren sie total, rei ß en Stellen aus dem Zusammenhang, verdrehen ihren Sinn. Die Interpretation des Koran sollte man den Experten, den Koranwissenschaftlern ü berlassen. 3 In diesem Erkl ä rungsmuster wird auch, wie in dem zweiten, zwischen» Islamismus« als extremistischer politischer Ideologie und dem Islam als Religion unterschieden. Islamismus ist demnach eine Degeneration des Islam, er benutzt die Religion zynisch f ü r politische Zwecke. Die Religion » als solche« ist aber ganz anders. Dies ist z.B. die These, die Bassam Tibi seit Jahren in seinen B ü chern vertritt und die inzwischen als common sense gelten kann. 4 Notwendige Fragen: Religionen und Gewalt Vor dem Hintergrund dieser Erkl ä rungsversuche muss in einer politischen Streitkultur die Frage erlaubt sein, welche religi ö sen Deutungsmuster und theologischen Denkfiguren, von welchen Gruppen und 1. ANNEMARIE SCHIMMEL,» Missverstandener Islam«. Stuttgarter Zeitung , 24 . Mai 2001 . 2. Islamische Zeitung , Nr. 49 , Oktober 2001 . 3. So der Vorsitzende des Islamrates Hasan Ö zdogan in der» Islamischen Zeitung« Nr. 49 , Oktober 2001 . 4. z.B. in BASSAM TIBI, Die neue Weltunordnung. Westliche Dominanz und islamischer Fundamentalismus. Berlin. 1999 . 70 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 Personen eingesetzt, eine Legitimation von Gewalt zulassen und unter welchen historischen Bedingungen Menschen derartige Legitimationsmuster aktivieren. Nat ü rlich hat der Islam etwas mit Fundamentalismus zu tun, ebenso wie die katholische Kirche etwas mit der Inquisition zu tun hatte. Zu beachten sind aber die Unterschiede zwischen den Religionen, ihre sehr verschiedene Religionsgeschichte und aktuelle Entwicklung. Sicherlich haben alle Religionen auch eine» dunkle Seite«, nur sind die Bedingungen sehr verschieden, wann diese wieder zum Vorschein kommt. Wir k ö nnen nicht Christentum, Islam, Buddhismus, Hinduismus, Sikhismus oder moderne destruktive Psycho-Kulte in einen Topf werfen, 5 sondern m ü ssen uns schon die M ü he machen, die religi ö sen Gehalte aufzusp ü ren, die unter spezifischen historischen und gesellschaftlichen Bedingungen zur Instrumentalisierung und Rechtfertigung von Gewalt taugen. Das Miteinander von verschiedenen Religionen und Kulturen kann nur gelingen, wenn kritischen Anfragen nicht ausgewichen wird. Horst Hirschler bringt es auf den Punkt:» Wer aus berechtigter Sorge um ein tolerantes Miteinander der Religionen die problematischen Seiten der Gottesbilder verharmlost, schadet diesem toleranten Miteinander.« 6 Was am 11 . September geschah und weiter geschieht, welche Entwicklungen sich in islamischen Staaten und der T ü rkei abzeichnen, beeinflusst unsere Beziehungen zu Muslimen in Deutschland sehr direkt. Vor diesem Hintergrund ist eine Bestandsaufnahme islamischen Lebens in Deutschland und eine kritische Diskussion der damit verbundenen Chancen und Probleme dringend erforderlich. Nicht, dass dies nicht schon geschehen w ä re, aber die gegenw ä rtige Situation zwingt zu besonderer Sorgfalt in Analyse und Beurteilung. Um es vorweg zu sagen: Es gibt keine Alternative zu einem s ä kularen demokratischen Staat und einer zivilen Gesellschaft, in der Religionen und Kulturen in Anerkennung fundamentaler demokratischer Verfassungsprinzipien friedlich miteinander wetteifern. 5. Siehe als Ü berblick: Panorama der neuen Religiosität. Sinnsuche und Heilsversprechen zu Beginn des 21 . Jahrhunderts . Hg. REINHARD HEMPELMANN u.a. G ü tersloh, 2001 . 6. HORST HIRSCHLER,» Wo war Gott am 11 . September?« In: Zeitzeichen 11 / 2001 , S. 14 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 71 Zusammenleben mit einer religi ö sen Minderheit Mehr als 3,2 Millionen Muslime leben unter uns. Sie kamen als Migranten aus verschiedenen Staaten oder sind Deutsche, die zum Islam konvertierten(ca. 50.000 ). Eine gro ß e Bandbreite religi ö ser Richtungen ist vertreten: Sunniten, Schiiten, Aleviten und Ahmadis. Die letzten geh ö ren nach ihrem Selbstverst ä ndnis auch zur gro ß en Familie des Islam, obwohl sie von den anderen Gruppen ausgegrenzt und in Pakistan seit 1974 blutig verfolgt werden. Die ethnisch gr öß te Gruppe sind die T ü rken mit ca. 2,1 Millionen, die ihrerseits zu 90 Prozent Sunniten sind. Das bunte und f ü r den Beobachter von au ß en mitunter verwirrend-irritierende Erscheinungsbild des Islam in Deutschland wird von ungef ä hr 2200 muslimischen Vereinen bestimmt. Die Mehrzahl von ihnen ist im » Zentralrat der Muslime«, dem» Islamrat«, der» T ü rkisch-Islamischen Union, der Anstalt f ü r Religion( DITIB )« und dem» Verband Islamischer Kulturzentren« organisiert. 7 Es gibt keine Alternative zu einem s ä kularen demokratischen Staat und einer zivilen Gesellschaft, in der Religionen und Kulturen in Anerkennung fundamentaler demokratischer Verfassungsprinzipien friedlich miteinander wetteifern. Sie verstehen sich als Religionsgemeinschaften, kulturelle Gruppen und politische Lobbyisten. Ihre religi ö sen, kulturellen und politischen Orientierungen scheinen ä hnlich breit gef ä chert zu sein, wie wir es aus den 56 Staaten in der Welt kennen, in denen Muslime die Mehrheit der Bev ö lkerung oder zumindest eine sehr starke Minorit ä t stellen. Extremistische politische Ideologien werden zur Zeit nur von einer kleinen Minderheit offensiv vertreten( 1 – 2 Prozent), entfalten aber durchaus gro ß e Ö ffentlichkeitswirksamkeit, freundlich assistiert von sensationsl ü sternen Medien. Die aggressiven Auftritte der barttragenden und 7. Zusammenfassend vgl. THOMAS LEMMEN , Islamische Organisationen in Deutschland . Hg. Wirtschafts- und sozialpolitisches Forschungs- und Beratungszentrum der Friedrich-Ebert-Stiftung. Bonn, 2000 . URSULA SPULER-STEGEMANN , Muslime in Deutschland. Nebeneinander oder Miteinander? Freiburg/ Basel/Wien, 1998 . BASSAM TIBI , Der Islam und Deutschland. Muslime in Deutschland. Stuttgart/M ü nchen, 2000 . 72 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 kopftuchverh ü llten Anh ä ngerInnen des selbsternannten» Kalifen« von K ö ln, Metin Kaplan, bei seinem Prozess in D ü sseldorf sind nur ein Beispiel von vielen. Der Verfassungsschutzbericht 2000 geht von knapp 32.000 Personen aus, die islamistischen Organisationen angeh ö ren, von denen wiederum nur ein kleiner Teil unmittelbar gewaltbereit ist. Der Islam ist seit vielen Jahren in Deutschland pr ä sent und in unserem Alltagsleben immer st ä rker erkennbar. In ü ber zwei tausend Gebetsst ä tten rezitieren Muslime den Koran, unterrichten ihre Kinder, treffen sich zum Gespr ä ch und zur Regelung ihrer Angelegenheiten. Muslimische Frauengruppen organisieren selbstbewusst ihre Interessen und engagieren sich in Sozialarbeit, Erziehung und Bildung. Der Ruf des Muezzin erschallt lautsprecherverst ä rkt von den Minaretts, sozialvertr ä glich und im Einklang mit den deutschen Immissionsschutz-Bestimmungen. Es vergeht kaum ein Tag ohne» Dialog« mit den Muslimen. Evangelische und katholische Akademien, Bildungseinrichtungen, Stiftungen, Universit ä ten und eine F ü lle an christlich-islamischen Initiativen laden zum Gespr ä ch ü ber den Glauben und das praktische Zusammenleben in einer religi ö s und kulturell immer pluralistischer werdenden Gesellschaft. Im » interreligi ö sen Dialog« parlieren die Funktionseliten religi ö ser Organisationen freundlich ü ber Gemeinsamkeiten der» abrahamitischen« Religionen. Pfarrer treffen sich mit Imamen und christliche Gemeinden besuchen benachbarte Moscheen. In einigen Bundesl ä ndern wird seit Jahren ü ber die Einrichtung von islamischem Religionsunterricht gestritten. Die wissenschaftlichen Publikationen zum Islam sind nicht mehr zu ü berschauen. Volkshochschulen f ü hren in islamische Mystik ein. Imame erz ä hlen von Allah und Mohammed in ö ffentlichen Schulen. Zum Fastenbrechen an Ramadan erscheinen Kirchenf ü hrer in muslimischen Gebetsst ä tten. Politiker treten bei Versammlungen islamischer Organisationen auf und sprechen Gru ß worte. Die Bundesregierung hat eine ausf ü hrliche Darstellung zum Islam in Deutschland erarbeitet und h ä lt» eine harmonische Eingliederung der muslimischen Zuwanderer und ihrer in Deutschland aufgewachsenen Kinder in die deutsche Gesellschaft f ü r eine friedliche und zivile B ü rgergesellschaft« f ü r» unerl ä sslich« und offensichtlich auch m ö glich. 8 Doch das Bild tr ü gt. Wir leisten uns beredtes Schweigen, Z ö gerlichkeit im Umgang mit manifesten Problemen bis zur Tabuisierung von Konflikten. Das gibt zur Sorge Anlass. 8. Islam in Deutschland. Antwort der Bundesregierung auf die Gro ß e Anfrage der CDU / CSU -Fraktion. BT-Drucksache 14 / 4530 , S. 2 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 73 Leben im s ä kularen Staat – Herausforderung und Chance f ü r Muslime Mehr als eine Milliarde Muslime leben in islamischen Staaten(» dar-alIslam«), f ü nfzehn Millionen sind es in Westeuropa mit steigender Tendenz. Zuwanderung findet weiter statt. Wie k ö nnen Muslime als Minderheit in westlichen Staaten und Gesellschaften leben, die eine andere Verfassungs- und Rechtsordnung haben, deren religi ö se und kulturelle Traditionen sehr verschieden sind und die im Verst ä ndnis des orthodoxen Islam als» dar-al-harb«(Land des Krieges) gelten? Was hei ß t» Integration« im politisch-normativen und praktisch-alltagsweltlichen Sinn? Dies ist zun ä chst eine Anfrage an die Muslime. Sie m ü ssen im Lichte ihrer Offenbarungsschrift, dem Koran, den Traditionen sowie den Erfahrungen von Muslimen fr ü herer Generationen ihren Weg in einen s ä kularen Staat und in eine sich rasch modernisierende Gesellschaft finden. Innerhalb des organisierten Islam in Deutschland gibt es erhebliche Interessendivergenzen und die inner-islamischen Auseinandersetzungen sind auch Zeichen f ü r einen Machtkampf um die» authentische« Auslegung des Islam. Der Prozess der Selbstreflexion wird ihnen nicht leicht gemacht. Die deutsche Mehrheitsgesellschaft hat der Tatsache, dass Muslime zuwanderten, blieben und ihre religi ö sen und kulturellen Traditionen pflegen wollten, lange Zeit sehr wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Es reichte, wenn die» Gastarbeiter« unauff ä llig f ü r den Wohlstand schafften. Unkenntnisse ü ber den Islam, Vorurteile und eine diffuse Abwehrhaltung sind auch heute noch weit verbreitet. Umgekehrt wissen auch Muslime zu wenig ü ber Geschichte, Religion und Kultur der Mehrheitsgesellschaft und finden in nur geringem Ma ß e zu wirklich vertiefter Auseinandersetzung. Ein Teil von ihnen bearbeitet Identit ä tsprobleme mit einer vermeintlich paradoxen Doppelstrategie: R ü ckzug und Selbstbehauptung. Man zieht sich verst ä rkt auf die eigenen islamischen Gemeinschaften zur ü ck und verlangt gleichzeitig gesellschaftliche Anerkennung und rechtliche Gleichstellung des Islam mit den christlichen Kirchen. Unter dem wirtschaftlichen und sozialen Druck in Zeiten des Umbruchs, bei wachsenden sozialen Polarisierungen und Diskriminierungen, finden viele R ü ckhalt und Trost in ihrer traditionellen Religion. 74 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 Aber die Zeit ist vorbei, wo Muslime stillschweigend die Missachtung ihrer religi ö sen Bed ü rfnisse hingenommen haben. Insbesondere die j ü ngeren, selbstbewussteren Muslime, darunter eine erstaunlich wachsende Zahl von jungen Frauen, sind nicht mehr bereit, in einer nur geduldeten Randexistenz zu verweilen. Sie wollen in Deutschland dauerhaft leben und verlangen Zugang zu den Kernbereichen und Funktionssystemen unserer Gesellschaft. Sie erwarten Respekt f ü r ihre religi ö sen Ü berzeugungen. Religi ö se Organisationen ü bernehmen in immer st ä rkerem Ma ß e die Rolle politischer Lobbyisten f ü r» religi ö se Identit ä t«. Doch wir wissen wenig ü ber die religi ö se Lebensf ü hrung und die politischen Orientierungen der» schweigenden Mehrheit«, d.h. jener Muslime, die sich nicht in Moscheevereinen und Verb ä nden organisiert haben und die unauff ä llig-friedlich in Deutschland leben. Der gr öß te Teil von ihnen lebt einen schlichten» Volksislam«, der weit entfernt ist von den theologischen und rechtswissenschaftlichen Diskursen der Gelehrten. An den zahllosen, meist sehr intellektuellen, interreligi ö sen und interkulturellen» Dialogen« nehmen sie nicht teil. Wir wissen nicht, wie sie sich das Zusammenleben von Minderheit und Mehrheit vorstellen. Sie haben keine Stimme. Ein kleinerer Teil der» schweigenden Mehrheit« interessiert sich wenig f ü r Religion und h ä lt sich von ihren Ritualen fern, ä hnlich wie viele getaufte, aber nicht» praktizierende« Christen auch. Im ö ffentlichen Diskurs ü ber Religion und Kultur aus Sicht der Minderheit dominieren gut organisierte religi ö se und politische Vereine, bzw. deren Dachverb ä nde. Ihre Mitglieder umfassen zehn bis f ü nfzehn Prozent der Muslime in Deutschland. Innerhalb dieses organisierten Islam gibt es erhebliche Interessendivergenzen und die innerislamischen Auseinandersetzungen sind auch Zeichen f ü r einen Machtkampf um die» authentische« Auslegung der religi ö sen und kulturellen Traditionen des Islam. 9 Idealtypisch lassen sich zwei theoretische Grundpositionen im Verh ä ltnis Islam – s ä kularer Staat erkennen: ̈ Das nicht-islamische Deutschland ist» Feindesland«,» Land des Krieges«(» Dar-al-harb«). Aber es n ü tzt dem Islam, wenn die s ä kularen Rahmenbedingungen aus taktischen Gr ü nden akzeptiert werden. Es l ä sst sich so relativ ungest ö rt Mission betreiben zum Zwecke der» Islamisierung«. Deutschland soll Teil des» Haus des Islam«, d.h.» Haus des Friedens«, werden. Einige, noch marginale Gruppen, versch ä rfen die Anfor9. Der Islam als» Diskursfeld«. Vgl. WERNER SCHIFFAUER , Die Gottesm ä nner. T ü rkische Islamisten in Deutschland. Frankfurt/Main, 2000 , S. 142 ff. IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 75 derungen: Sie akzeptieren den s ä kularen Staat nur dann, wenn er die vollst ä ndige Geltung des islamischen Rechts(» Scharia«) innerhalb der s ä kularen Rechtsordnung in islamischen Rechtsbezirken und Parallelgesellschaften zul ä sst. ̈ Das nicht-islamische Deutschland ist kein» Land des Krieges«, es ist » islamfreundlich«. Deutschland ist ein» Land des Vertrages«(» Dar-alahd«), es gew ä hrt den» Gl ä ubigen« Lebensraum. Der Staat des Grundgesetzes bietet mit der Religionsfreiheit die beste Grundlage f ü r Schutz und Entfaltung des religi ö sen Lebens der muslimischen Minderheit. Muslime betonen, dass Deutschland kein religionsloser, laizistischer Staat sei. Sie nehmen insofern die Pr ä ambel des Grundgesetzes mit ihrer Bezugnahme auf die» Verantwortung vor Gott« noch Ernst. Es war kein Zufall, dass der» Zentralrat der Muslime« die christlichen Kirchen in ihrem Protest gegen die Abschaffung gesetzlicher Feiertage unterst ü tzte. Man vermisst eine lebendige Auseinandersetzung um die Frage nach dem Verh ä ltnis von Staat und Religion im Lichte des Koran, der Tradition und den aktuellen Erfahrungen. Islamisten favorisieren die erste Grundposition. Sie k ö nnen sich das Leben gl ä ubiger Muslime nur in einem islamischen Staat vorstellen. » S ä kularit ä t« ist f ü r sie gleichbedeutend mit einer anti-religi ö sen Ideologie des S ä kularismus und einer laizistischen Ordnung, die alles Religi ö se aus der Ö ffentlichkeit in die Privatsph ä re verbannen will. Wenn Muslime in einem solchen Staat leben, aus welchen Gr ü nden auch immer, m ü ssen alle ihre Anstrengungen(» djihad«) auf Geschlossenheit der eigenen Reihen, Mission der» Ungl ä ubigen«, Islamisierung und Wiederherstellung einer theokratischen Ordnung(» hakimiyyat Allah«) gerichtet sein. Sie lehnen» Integration« im Sinne der Akzeptanz der Wertgrundlagen des s ä kularen, demokratischen und pluralistischen Staates ab. Ihr Ziel ist die Errichtung islamischer Kolonien inmitten der» Ungl ä ubigen«, ein» Ghetto-Islam«, der langfristig auch zu einem eigenst ä ndigen Rechtsbezirk mit Geltung der Scharia werden sollte. In w ü nschenswerter Deutlichkeit beschreibt der marokkanische Imam Abu Saif aus Berlin seine Vision f ü r die Berliner Muslime: Sie sollten sich, so schl ä gt er vor,» au ß erhalb der Stadt ein Gel ä nde suchen« und dort » Moschee, Markt Madrasa, Werkst ä tten, K ü chen, B ä ckerei, Schlachterei und Hospital nach dem Vorbild des Imarets im Osmanischen Reich« 76 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 etablieren. 10 Das ist die Vorstufe zu einem islamischen» Staat im Staate der › Ungl ä ubigen ‹«. Islamisten politisieren und instrumentalisieren Religion. Sie betreiben» Identit ä tspolitik«, indem sie religi ö se und kulturelle Differenzen zu antagonistischen Gegens ä tzen zwischen» Gl ä ubigen« und» Ungl ä ubigen« stilisieren. Religi ö se Symbole wie der lautsprecherverst ä rkte Gebetsruf oder das Kopftuch werden zu unwandelbaren Dogmen religi ö ser Praxis deklariert und der anders- oder nicht-gl ä ubigen Nachbarschaft demonstrativ klargemacht: Wenn ihr diese Symbole» religi ö ser Identit ä t« und» kultureller Differenz« nicht akzeptiert, dann seid ihr» Ausl ä nderfeinde« und wollt den(!) Islam unterdr ü cken. Islamisten erheben den Anspruch auf ein religi ö ses und kulturelles Deutungsmonopol. Allein ihr Koranverst ä ndnis ist ma ß geblich,» wahr« und» richtig«. Die islamische Religionsgeschichte und der inner-islamische Diskurs der Theologen und Rechtsgelehrten interessieren sie nicht. Theologischer und politischer Pluralismus im Islam f ü hrt f ü r sie zu H ä resie und Abfall vom Glauben. Fazit: Islamistische Identit ä tspolitik schafft Verfeindung, Verfeindung schafft Konflikt und Konflikt kann eskalieren, eine f ü r die Mehrheitsgesellschaft nicht gerade beruhigende Vorstellung. Konservativ-moderate Muslime, die in den gro ß en Dachverb ä nden dominieren, vertreten einen Islam, der den Auslegungen der gro ß en Rechtsgelehrten(» ulema«) folgt. Sie tun sich mitunter schwer mit dem s ä kularen Staat, finden aber die Religionsfreiheit ganz komfortabel. Dazu der saudische Arzt Nadeem Elyas, Vorsitzender des» Zentralrats der Muslime«:» Nur in einer islamischen Mehrheitsgesellschaft kann ein islamischer Staat als Form gew ä hlt werden. F ü r islamische Minderheiten ist ein s ä kularer Staat aber eine akzeptierte Staatsform, solange die Religionsfreiheit gew ä hrleistet ist.« 11 Es gibt keinen Zweifel, dass Elyas und der Zentralrat der Muslime den» interreligi ö sen« und» interkulturellen« Dialog bef ü rworten und sich engagieren. Doch m ü ssen sie sich mit einem objektiven Dilemma auseinandersetzen. Sie sind Teil einer weltumspannenden islamischen Gemeinschaft, der» umma«, die ihre theologischen, ethischen, rechtlichen und auch z.T. politischen Leitlinien nicht aus einem islamisch-europ ä ischen Diskurs bezieht. Das kann zu 10. Islamische Zeitung , Oktober 2000 . 11. KAI HAFEZ/UDO STEINBACH(Hg.), Juden und Muslime in Deutschland. Minderheitendialog als Zukunftsaufgabe. (Deutsches Orientinstitut, Hamburg, 1999 ), S. 19 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 77 einem Hindernis f ü r die Integration werden, wenn die Bindung an religi ö se, kulturelle und politische Traditionen der islamischen Herkunftsl ä nder eigenst ä ndige Reflexionen ü ber einen Islam im europ ä isch-s ä kularen Kontext behindert oder gar erstickt. Doch gerade im europ ä ischen Kontext w ä ren kritische Diskussionen zum Verh ä ltnis von Islam und s ä kularem Staat besonders wichtig. 12 Orthodox-islamische Theologen und Rechtsgelehrte und Islamisten legen den Koran im Sinne eines ganzheitlichen Anspruchs auf den einzelnen Gl ä ubigen aus. Die vorherrschende staatstheoretische und gesellschaftliche Tradition des Islam, so die Behauptung, sei das» Modell Medina«,» das Ideal eines von der Autorit ä t Gottes gef ü hrten Gemeinwesens, in dem Religion und Politik zu einer ununterscheidbaren Einheit verkn ü pft waren, und zwar derart, dass das religi ö se Gesetz das Leben in allen Bereichen unmittelbar bestimmen sollte.« 13 Diese Interpretation kennt keine Trennung von Staat und Religion, von» profan« und » religi ö s«, obwohl sich weder im Koran, noch in den» autoritativen klassischen islamischen Quellen« das Konzept der Einheit von Religion und Politik, Staat und Religion finden l ä sst. Islamwissenschaftler Navid Kermani sieht die behauptete Einheit von Staat und Religion gar als» genuines Produkt der Moderne«. Die Einheit lasse sich in keinem Text vor dem 18 . Jahrhundert nachweisen. 14 Wer dem» Modell Medina« folgt, der ist nicht bereit, in einem islamischen Staat Nicht-Muslimen die vollen B ü rgerrechte zuzugestehen. Sie werden als» dhimmis«(Schutzbefohlene) lediglich geduldet. Die Praxis in vielen islamischen Staaten der Gegenwart best ä tigt die Wirksamkeit des» Medina-Modells«. Es darf dar ü ber gestritten werden, ob derartige Entwicklungen darauf zur ü ckzuf ü hren sind, dass es im Macht12. Siehe die ausgezeichnete Zusammenfassung und Pr ä sentation der Problematik bei MATHIAS ROHE , Der Islam – Alltagskonflikte und L ö sungen. Rechtliche Perspektiven. Freiburg/Basel/Wien, 2001 . S. 84 ff. und ADEL THEODOR KHOURY/PETER HEINE/JANBERND OEBBECKE , Handbuch Recht und Kultur des Islams in der deutschen Gesellschaft. G ü tersloh, 2000 . S. 276 ff. Siehe auch: SMAIL BALIC , Islam f ü r Europa. Neue Perspektiven einer alten Religion. K ö ln/Weimar/Wien, 2001 . 13. JOHANNES SCHWARTL Ä NDER(Hg.), Modernes Freiheitsethos und christlicher Glaube. Beitr ä ge zur Bestimmung der Menschenrechte . M ü nchen, 1981 . S. 37 . 14. NAVID KERMANI,» Islam in Europa – neue Konstellationen, alte Wahrnehmungen.« In: THOMAS HARTMANN/MARGRET KRANNICH(Hg.), Muslime im s ä kularen Rechtsstaat, Berlin, 2001 . S. 14 . 78 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 bereich des Islam keine der europ ä ischen Reformation, Aufkl ä rung und S ä kularisierung vergleichbare politische und gesellschaftliche Modernisierung, die zur Ausbildung s ä kularer Verfassungsstaaten nach westlichem Muster h ä tte f ü hren k ö nnen, gegeben habe, und welchen Anteil » der Westen« daran hat. 15 Einzig die T ü rkei kam nach der kemalistischen Revolution 1924 dem Ideal eines s ä kularen Verfassungsstaates (wenn auch nicht einer pluralistischen Demokratie!) sehr nahe. Trotz pragmatischer Politik in islamischen Staaten und dem Beispiel T ü rkei, blieb die orthodoxe,» theonom-kommunit ä re« Islam-Interpretation 16 die ma ß gebliche. Bis heute dominiert sie das islamische Staatsverst ä ndnis von Orthodoxie und Islamismus. Wer es wagte, gegen diese Interpretation aufzumucken, wurde mit dem Vorwurf der H ä resie ü berzogen oder gleich per ö ffentlicher Erkl ä rung des Abfalls vom Glauben bezichtigt. Besonders betr ü blich ist das Schicksal von Nasr Hamid Abu Zaid, den die Islamisten 1995 aus Ä gypten vertrieben, nachdem sie zuvor gerichtlich seine Zwangsscheidung durchgesetzt hatten. Im Iran setzt sich die Verfolgung kritischer Geister fort, wie die erbarmungslose Abstrafung iranischer Intellektueller belegt, die ihre» ketzerischen« Reform-Positionen bei einem Kongress der Heinrich-B ö ll-Stiftung im April 2000 vortrugen. 17 Auch in der Bundesrepublik werden Gegner von Islamisten und Orthodoxen, liberale Muslime sowie kleinere islamische Gemeinschaften (Ahmadis) bedroht und eingesch ü chtert. Davon erf ä hrt die bundesdeutsche Ö ffentlichkeit in der Regel nichts. Eine islamische Reformstr ö mung, die die Ideen kritischer Intellektueller aufn ä hme, ist in der Bundesrepublik gegenw ä rtig nicht zu erkennen, wenn man einmal von der dialogorientierten Arbeit einiger Organisationen deutscher Muslime absieht(z.B. Deutsche Muslim Liga). Die Antworten der islamischen Spitzenverb ä nde sind eher im Fahrwasser der Orthodoxie zu orten. Sie erkl ä rten wiederholt, sie st ü nden auf dem Boden des Grundgesetzes. Aber die Begr ü ndungen bleiben eigent ü mlich zur ü ckhaltend und passiv, sie lassen eine aktive Abneigung und innere Bejahung der Grundprin15. CHRISTIAN W. TROLL,» Der islamischen Welt fehlt die Aufkl ä rung.« In: Rheinische Zeitung , 29 ./ 30 . September 2001 . 16. DIETER SENGHAAS , Zivilisierung wider Willen. Der Konflikt der Kulturen mit sich selbst . Frankfurt/Main, 1998 , S. 73 ff. 17. Siehe dazu: I ran nach den Wahlen. Ein Kongress und seine Folgen. Hg. HeinrichB ö ll-Stiftung. M ü nster, 2001 . Ferner zur Entwicklung im Iran: NAVID KERMANI , Die Revolution der Kinder. M ü nchen, 2001 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 79 zipien des s ä kularen Staates nicht deutlich genug erkennen. Man vermisst eine lebendige Auseinandersetzung um die Frage nach dem Verh ä ltnis von Staat und Religion im Lichte des Koran, der Tradition und der aktuellen Erfahrungen. Zwar sagt die Bundesregierung,» dass die Mehrheit der in Deutschland lebenden Muslime die grundgesetzliche Ordnung und damit die Trennung von weltlichem Recht und religi ö s begr ü ndeten Ordnungsvorstellungen akzeptiert und ihren Glauben im Rahmen des demokratischen Staatswesens aus ü ben will.« 18 Aber eine substanzielle Auseinandersetzung mit dem Kernproblem: Islam und s ä kularer Staat, Islam und freiheitliche Demokratie, bleibt oft hinter einer Nebelwand freundlich-dialogischer Formeln verborgen. S ä kularer Staat und Religionsfreiheit Nun sollte man sich im christlichen Kontext vor Ü berheblichkeit gegen ü ber den Muslimen h ü ten. Die christlichen Kirchen in Europa haben erst nach einer langen und h ö chst unfriedlichen Lerngeschichte(Religionskriege) die Menschenrechte, den s ä kularen Staat und damit auch die Religionsfreiheit anerkannt. 19 Heute gilt aber als Konsens: Die S ä kularit ä t des Staates ist die Voraussetzung der Religionsfreiheit, die ein Menschenrecht und ein Grundrecht ist. Religionsfreiheit gilt Individuen und Kollektiven gleicherma ß en. Sie bietet die Chance, sich zu einem religi ö sen Glauben oder einer nicht-religi ö sen Weltanschauung in der Ö ffentlichkeit zu bekennen und seine Ü berzeugungen individuell und in der Gesellschaft umfassend zu pflegen(Kultusfreiheit). Religion ist zwar eine sehr pers ö nliche Angelegenheit, aber verfassungspolitisch keine Privatsache. Der Staat des Grundgesetzes ist kein laizistischer Staat. Er verbannt das Religi ö se nicht in die Privatsph ä re, im Gegenteil, er bejaht den Einsatz von B ü rgerInnen f ü r das Gemeinwesen aus religi ö sen und weltanschaulichen Motiven ausdr ü cklich, weil er, um es schlicht zu sagen, Menschen mit Ethik und Moral braucht. Der Staat lebt von Vorausset18. BT-Drucksache 14 / 4530 , S. 73 . 19. FRANZ WOLFINGER , Die Religionen und die Menschenrechte . M ü nchen, 2000 . S. 22 ff. WOLFGANG HUBER/HEINZ-EDUARD T Ö DT , Menschenrechte. Perspektiven einer menschlichen Welt . Stuttgart/Berlin, 1977 . S. 38 ff. Religion und Menschenrechte. Genese und Geltung . Hg. GERHARD H Ö VER. BadenBaden, 2001 . SCHWARTL Ä NDER, Modernes Freiheitsethos und christlicher Glaube . 80 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 zungen, die er selbst nicht schaffen kann(E. W. B ö ckenf ö rde). Er ist weltanschaulich neutral, gleichwohl nicht wertneutral(Menschenrechte, Grundrechte, Demokratie). Es gilt das Prinzip der Trennung von Staat und Kirche, nicht aber eine scharfe Trennung von Religion und Politik. Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften sollen sich nicht in ein kultisches Ghetto zur ü ckziehen, sondern sie sind als Akteure in der Zivilgesellschaft aufgefordert, an der Ausgestaltung der pluralistischen Demokratie teilzunehmen. Der Staat setzt auf die Kooperation mit Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften in seinem ureigensten Interesse. Der s ä kulare Staat mit seiner Bindung an Menschenrechte, Demokratie und Pluralismus er ö ffnet Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften einen sehr weiten gesellschaftlichen Freiraum f ü r die Vertretung ihrer Wahrheitsanspr ü che. Er verlangt aber von ihnen, dass sie die fundamentalen Verfassungsprinzipien und Grundwerte des Grundgesetzes akzeptieren und im Dialog mit anderen Religionen und Kulturen diesen die gleichen Rechte einr ä umen. Wenn aus der Vertretung von Wahrheitsanspr ü chen monopolistische Gestaltungsanspr ü che an Staat und Politik werden, ist der Weg in die theokratische Herrschaft beschritten. Das Angebot des Grundgesetzes gilt auch f ü r die Muslime und ihre Gemeinschaften unter der Voraussetzung der» Rechtstreue«, d.h. dem Respekt vor den fundamentalen Verfassungsprinzipien, die nach Artikel 79 , Absatz III , des Grundgesetzes jeder Ä nderung entzogen sind, n ä mlich Menschenw ü rde und Demokratie. 20 Wenn Muslime mit dem Staat kooperieren wollen, etwa als Anbieter von Religionsunterricht, in welcher Rechtsform auch immer, dann muss das Bestreben erkennbar sein, die verfassungsm äß ige Ordnung mitzutragen und f ü r ihren Bestand einzutreten. Grenzen der Religionsfreiheit – Grenzen der Integration? In seiner Ausgabe am 20 . Dezember 1999 brachte der SPIEGEL eine Titelgeschichte zum Thema» Moral« und illustrierte sie mit Bildern verschiedener» Moralapostel«. 21 Darunter war auch ein Gem ä lde des deut20. Siehe das Urteil des Bundesverfassungsgerichts ü ber die Verfassungsbeschwerde der Zeugen Jehovas. BVerfG, 2 BvR 1500 / 97 vom 19.12.2000 . 21.» Tanz ums Goldene Kalb«, Der Spiegel , Nr. 51 , 20 . Dezember 1999 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 81 schen Malers Theodor Hosemann aus dem Jahre 1847 , das den Propheten Mohammed zeigte. Daraufhin wurde der SPIEGEL von einem offensichtlich gut organisierten Protest von Muslimen aus ganz Europa ü berzogen. Es gab auch Morddrohungen. Nadeem Elyas, vom SPIEGEL befragt, konnte die» Aufregung« der europ ä ischen Muslime verstehen, er hielt sie gar f ü r» repr ä sentativ«, wenn auch nicht die» Art der Reaktion«. Er erwarte,» dass die Nichtmuslime wissen, was die Gef ü hle der Muslime verletzt und dass sie diese respektieren.« Im ü brigen empfahl er dem SPIEGEL , dass, wenn er» notfalls« Abbildungen des Propheten bringen m ü sse, dann wenigstens das Gesicht Mohammeds verborgen werden solle. 22 Diese Episode zeigt die Problematik der Grenzen der Religionsfreiheit und die Schwierigkeiten in der Abw ä gung zwischen Religionsfreiheit und dem Rechtsgut der Meinungs- und Pressefreiheit sehr deutlich. Die Bebilderung eines Presseerzeugnisses ist von dem Grundrecht auf Pressefreiheit ausdr ü cklich gesch ü tzt. Soll oder muss der s ä kulare Staat des Grundgesetzes die kollektiven » Gef ü hle«(d.h. die» kollektive religi ö se Identit ä t«) einer gl ä ubigen Minderheit individuellen Grundrechten(Meinungsfreiheit) vorordnen? Die bundesdeutsche Rechtsprechung sieht sich seit Jahren in schwierige G ü terabw ä gungen zwischen dem Grundrecht auf Glaubens-, Gewissens- und Bekenntnisfreiheit, den Grundrechten Dritter, Gemeinschaftsinteressen mit Verfassungsrang(etwa: Pressefreiheit, Freiheit der Kunst, Wissenschaft und Forschung) und den Bestimmungen allgemeiner Gesetze(etwa: Baurecht, Immissionsgesetze, Verkehrsrecht) gedr ä ngt. Sie muss sich mit der Frage auseinandersetzen, ob und in welchem Ma ß e die Zugeh ö rigkeit zu einer ethnisch-religi ö s-kulturellen Minderheit nicht nur individuelle, sondern auch kollektive Rechte begr ü ndet, die zu sch ü tzen, bzw. f ü r die Ausnahmen innerhalb der f ü r alle geltenden Rechtsordnung zuzulassen sind. Wollen wir das Modell einer » multikulturellen Gesellschaft«, in der kulturelle Differenz durch Anerkennung» kollektiver Rechte« best ä tigt und festgeschrieben wird? Der Entwurf der Verfassungskommission f ü r eine neue deutsche Verfassung 1993 sah einen entsprechenden Artikel 20 b vor:» Der Staat achtet die Identit ä t der ethnischen, kulturellen und sprachlichen Minderheiten.« Bekanntlich erhielt dieser Vorschlag 1994 nicht die erforderliche verfassungs ä ndernde Mehrheit. 22. Der Spiegel , Nr. 6 , 7 . Februar 2000 . 82 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 Die Bundesrepublik respektiert die im Artikel 27 des» Internationalen Pakts ü ber b ü rgerliche und politische Rechte« und anderen internationalen Vereinbarungen garantierten Minderheiten-Schutzrechte im Blick auf Sprache, Religion und Kultur. Es ist aber zu fragen: Sind alle kulturellen Praktiken und» kollektiven Gef ü hle« – wenn plausibel gemacht werden kann, dass sie aus den fundamentalen Prinzipien einer Religion und religi ö sen Grund ü berzeugungen folgen – durch Artikel 4 des Grundgesetzes gesch ü tzt? Welche Relevanz hat das religi ö s-kulturelle Selbstverst ä ndnis einer islamischen Minderheits-Gemeinschaft in Konfliktf ä llen mit der Mehrheitsgesellschaft? K ö nnen und d ü rfen deutsche Gerichte ü berhaupt definieren, was» Religion« und» Religionsgemeinschaft« ist? Ü ber die sehr schwierigen und oft nur im Einzelfall entscheidbaren Rechtsg ü ter-Abw ä gungen hinaus m ü ssen Politiker doch fragen d ü rfen, ob und wenn ja welche religi ö s-kulturellen Praktiken, Rituale, Gebr ä uche, Speise- und Bekleidungsvorschriften das Zusammenleben von Muslimen und Mehrheitsgesellschaft vor Ort belasten k ö nnen. In den allt ä glichen Lebenswelten, im unmittelbaren Nebeneinander von sehr verschiedenen Religionen und Kulturen, sind Toleranz und Akzeptanz oft deshalb schwer zu erreichen, weil hier ethnische, religi ö se und kulturelle Identit ä ten ber ü hrt werden.» Ick will ma im eijenen Kiez nich f ü hln’ wie in Istanbul«, sagte mir ein Facharbeiter, seit drei ß ig Jahren Sozialdemokrat, kein Ausl ä nderfeind. Und:» Jebetsruf is nich! Jeden Morjen vor Sonnenuffjang det Jeheule? Ham die keene Uhr?« Gerade der Gebetsruf ist – wie eine Studie des Bielefelder Zentrums f ü r Konflikt- und Gewaltforschung belegt – in der deutschen Ö ffentlichkeit » l ä ngst zum negativen Stereotyp f ü r ›Ü berfremdung ‹ geworden.« 23 Die religi ö se Praxis von Muslimen st öß t, wo sie h ö rbar und sichtbar wird, auf sehr gemischte Reaktionen der Mehrheitsgesellschaft in der Bandbreite von Indifferenz, Toleranz, Akzeptanz, Befremden und ostentativer Ablehnung. Unter spezifischen gesellschaftlichen Konstellationen und regionalen Bedingungen kann es zur Politisierung religi ö s-kultureller Differenzen und Konfliktverdichtung kommen. Daf ü r gibt es eine 23. HELMUT SCHR Ö DER, JUTTA CONRADS, ANKE TESTROT und MATTHIAS ULRICH-HERRMANN,» Ursachen interethnischer Konfliktpotentiale. Ergebnisse einer Bev ö lkerungsbefragung von deutscher Mehrheitsbev ö lkerung und t ü rkischer Minderheit.« In: WILHELM HEITMEYER/REIMUND ANHUT(Hg.), Bedrohte Stadtgesellschaft. Soziale Desintegrationsprozesse und ethnisch-kulturelle Konfliktkonstellationen , M ü nchen, 2000 . S. 131 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 83 Reihe von Beispielen im Blick auf den schon erw ä hnten Gebetsruf, Moscheebau, Kopftuch, Befreiung von Musliminnen vom Sport-, Schwimm- und Sexualkundeunterricht, Speisevorschriften, Sch ä chten unbet ä ubter Tiere und Beerdigungsvorschriften, um nur die wichtigsten zu nennen. Deutsche Beh ö rden und Gerichte entscheiden sehr verschieden und widerspr ü chlich. Das Kopftuch einer Lehrerin f ü hrte in Baden-W ü rttemberg zur Verweigerung der Einstellung als Landesbeamtin(» Verletzung der Neutralit ä tspflicht«). In anderen Bundesl ä ndern h ä tte sie ggf. mit Kopftuch unterrichten d ü rfen. 24 Nach dem deutschen Tierschutzgesetz kann eine Ausnahmegenehmigung vom Verbot des Sch ä chtens unbet ä ubter Tiere erteilt werden, wenn den Mitgliedern einer Religionsgemeinschaft das Sch ä chten» zwingend« vorgeschrieben oder der Genuss von Fleisch nicht gesch ä chteter Tiere untersagt ist. Auch hier sind Verwaltungspraxis und Gerichtsentscheidungen uneinheitlich. Die Bestattung von Muslimen ohne Sarg ist nach islamischer Sitte geboten und wird ihnen in einigen Bundesl ä ndern und Kommunen zugestanden, in anderen verweigert. Schulen m ü ssen Musliminnen vom Sportund Schwimmunterricht befreien, wenn diese aus religi ö sen Gr ü nden Sportbekleidung ablehnen. Deutsche Obergerichte haben hier durchg ä ngig f ü r die individuelle Religionsfreiheit und gegen den staatlichen Erziehungsauftrag entschieden. Das Bundesverwaltungsgericht hat aber klargestellt, dass eine Teilnahme dann nicht verweigert werden kann, wenn die Schule einen nach Geschlechtern getrennten Sportunterricht anbietet. Au ß erhalb des Sportunterrichts k ö nne eine Befreiung ohnehin nicht in Frage kommen(Klassenfahrten, Projektunterricht, Theaterbesuche etc.). 25 Islamischer Religionsunterricht in Deutschland? Der Streit um den Islamischen Religionsunterricht ist ein besonderes Kapitel. In keinem Bundesland gibt es Islamischen Religionsunterricht 24. BT-Drucksache 14 / 4530 , S. 27 ff. 25. BVerwG-Urteil vom 25.8.1993 , 6 C 8.91 . Siehe zum Ganzen: THOMAS LEMMEN/MELANIE MIEHL , Islamisches Alltagsleben in Deutschland . Hg. Wirtschafts- und sozialpolitisches Forschungs- und Beratungszentrum der FriedrichEbert-Stiftung. Abteilung Arbeit und Sozialpolitik. Bonn, 2001 . 84 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 als ordentliches Lehrfach, obwohl von 750.000 muslimischen Kindern und Jugendlichen rund 400.000 im schulpflichtigen Alter sind und sechs Prozent der gesamten Sch ü lerschaft stellen. Es ist davon auszugehen, dass sie dauerhaft in Deutschland bleiben werden und ihre Zahl sich noch erh ö hen wird. Viele muslimische Eltern w ü nschen sich eine religi ö se Unterweisung, die mehr sein soll als religionskundlicher Unterricht, der» neutral« ü ber Religionen und Weltanschauungen informiert. Eine genaue Zahl der Bef ü rworter l ä sst sich aufgrund mangelnder empirischer Belege nicht ermitteln. Eine nicht-repr ä sentative Befragung der Ausl ä nderbeauftragten des Landes Berlin ergab im November 1999 , dass 68 Prozent der befragten T ü rken sich einen islamischen Religionsunterricht in deutscher Sprache mit in Deutschland ausgebildeten Lehrern w ü nschen. 26 Aus der Shell-Jugendstudie 2000 geht hervor, dass 64 Prozent der befragten m ä nnlichen und 74 Prozent der weiblichen jungen T ü rken ihre Kinder auf jeden Fall oder wahrscheinlich religi ö s erziehen m ö chten. 27 An den ö ffentlichen Schulen gibt es bislang kein ordentliches Lehrfach» Islamischer Religionsunterricht«( IRU ), obwohl die Kultusminister-Konferenz die Notwendigkeit einer Einf ü hrung schon 1984 ausgesprochen und sieben Modelle skizziert hat. In einigen Bundesl ä ndern findet islamische religi ö se Unterweisung in der ö ffentlichen Schule nur im Rahmen eines freiwilligen muttersprachlichen Erg ä nzungsunterrichts statt. In Baden-W ü rttemberg, Berlin, Bremen, Hamburg, Saarland und Schleswig-Holstein liegt dieser Unterricht in der Verantwortung diplomatischer oder konsularischer Auslandsvertretungen(t ü rkische Generalkonsulate). Etwas anders ist es in Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen. Hier hat der Staat islamische religi ö se Unterweisung im Rahmen des muttersprachlichen Unterrichts eingerichtet. Die Einf ü hrung eines IRU ist integrationspolitisch und von der Religionsfreiheit aus geboten: Er sollte auf Deutsch, mit in Deutschland ausgebildeten Lehrern und unter deutscher staatlicher Schulaufsicht erteilt werden k ö nnen. W ä hrend auf religionsp ä dagogischem Gebiet, vor allem in Nordrhein-Westfalen, erhebliche Fortschritte gemacht wurden(Curricula), klemmt es an anderer Stelle, n ä mlich der Frage, wer denn ange26. T ü rkische Berlinerinnen und Berliner. Pressemitteilung der Ausl ä nderbeauftragen des Landes Berlin. November 1999 . S. 18 . 27. Deutsche Shell(Hg.), Jugend 2000 . Bd. 1 , Opladen, 2000 . S. 172 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 85 sichts der ausgepr ä gten Binnenpluralit ä t des Islam verbindlich die » Grunds ä tze« des Islam definieren und als» Ansprechpartner« f ü r den Staat auftreten k ö nne. Der Staat ist» Unternehmer« des Religionsunterrichtes, er garantiert die Rahmenbedingungen und ü bt die Schulaufsicht aus, ansonsten wird der Unterricht» in Ü bereinstimmung mit den Grunds ä tzen der Religionsgemeinschaft« erteilt. Die Muslime bem ü hen sich, der deutschen Rechtsordnung zu entsprechen, ohne dabei die f ü r sie fremde» Verkirchlichung« ihrer Religion vollziehen zu m ü ssen. Der Islam ist keine» Kirche« im christlichen Sinne und kennt weder Synoden und Kirchenleitungen, noch ein oberstes Lehramt, das verbindlich in Fragen des Glaubens und der Lehre entscheidet. Organisierte Muslime treten dem Staat in der Rechtsform des Vereins gegen ü ber. Noch ist keine islamische Organisation als» K ö rperschaft des Ö ffentlichen Rechts« – analog zu den christlichen Kirchen – anerkannt worden, obwohl seit geraumer Zeit Antr ä ge des» Islamrats« und des» Verbandes Islamischer Kulturzentren« vorliegen. Der K ö rperschaftsstatus bietet f ü r Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften zwar allerlei Vorteile(Steuererhebung, Organisations- und Disziplinargewalt etc.) ist aber nicht zwingende Voraussetzung f ü r die Erteilung von Religionsunterricht. Es reicht der privatrechtliche Status. Bislang ist erst ein islamischer Verein als privatrechtliche Religionsgemeinschaft und damit Tr ä ger des Religionsunterrichts» anerkannt« worden: die Islamische F ö deration Berlin(ein Dachverband mit 25 Mitgliedsorganisationen). Dem ging ein zwanzigj ä hriger Rechtsstreit um Anerkennung und Zulassung der Islamischen F ö deration zum freiwilligen Religionsunterricht voraus. Er hat das Verh ä ltnis von Mehrheitsgesellschaft und muslimischer Minderheit nicht gerade gef ö rdert. In dem Rechtsstreit ging es u.a. um die Verfassungstreue der F ö deration, insbesondere mit Blick auf die pers ö nliche Gewissens- und Entscheidungsfreiheit im Unterricht und die Gleichberechtigung von Mann und Frau. Noch einmal sei festgehalten: Es ist im Sinne von Integration sicherlich besser, einen Islamischen Religionsunterricht in unserem Schulsystem unter staatlicher Schulaufsicht zu verankern, als die religi ö se Unterweisung muslimischer Kinder und Jugendlicher allein eingeflogenen t ü rkischen Geistlichen der» T ü rkisch-Islamischen Anstalt f ü r Religion« oder Imamen ö rtlicher Moscheegemeinden zu ü berlassen. 86 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 Pl ä doyer f ü r einen offenen und kritischen Dialog Die Mehrheitsgesellschaft schl ä gt sich mit der Frage herum, wie die» Integration« von ethnischen, religi ö sen und kulturellen Minderheiten in Zeiten sozialer Desintegrationsprozesse» sozialvertr ä glich« und ohne politische Eruptionen zu bewerkstelligen sei. Insofern war die Leitkultur-Diskussion nicht nur eine christlich-demokratische Propaganda-Inszenierung, sondern auch ein konjunkturelles Indiz gro ß er Verunsicherung und unklarer Integrationskonzepte. Der Zusammenhang von sozi ö konomischer Polarisierung, Desintegration, Entsolidarisierung und der Zunahme ethnisch-kultureller und religi ö ser Konflikte ist seit langem bekannt. 28 Integrationspolitik muss daher zu einer politischen Querschnittsaufgabe werden. Sie ist aber mehr noch eine zivilgesellschaftliche Aufgabe. Wenn sie dazu f ü hrt, individuelle Rechte immer st ä rker von zugeschriebenen ethnischen, religi ö sen und kulturellen Gruppenmerkmalen abh ä ngig zu machen, kann eine» Politik der Anerkennung kultureller Differenz« nicht akzeptiert werden. Wir m ü ssen uns fragen, welche Gesellschaft wir in der Zukunft wollen. Wir sollten uns von dem plakativen Kampfbegriff der» multikulturellen Gesellschaft« verabschieden. Multikulturelle Gesellschaft nenne ich eine Gesellschaft, die ethnisch, religi ö s und kulturell segmentiert in abgeschlossenen Sozialr ä umen(Turkish-Town, Kurden-City, ChinaTown etc.) wom ö glich noch mit eigenen Verwaltungsinstitutionen, Vertretungsk ö rperschaften und verfassungsm äß ig abgesicherten Kollektivrechten nebeneinander lebt. Multikulturelle Gesellschaften sind h ö chst fragile und konflikttr ä chtige Gebilde. Es existiert keine multikulturelle oder multiethnische Gesellschaft, in der es nicht auch zu ethni28. Vgl. vor allem: HEINER BIELEFELDT/WILHELM HEITMEYER(Hg.), Politisierte Religion. Ursachen und Erscheinungsformen des modernen Fundamentalismus. Frankfurt/Main, 1998 . WILHELM HEITMEYER/JOACHIM M Ü LLER/HELMUT SCHR Ö DER , Verlockender Fundamentalismus. T ü rkische Jugendliche in Deutschland. Frankfurt/Main, 1997 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 87 schen Schichtungen und Abdr ä ngungen k ä me. 29 Weder vermindern sich die interethnischen Konflikte noch die Friktionen innerhalb der voneinander abgeschlossenen Ethnien. Eine» Politik der Anerkennung kultureller Differenz« 30 ist, wenn sie auf universalistischen Normen gleicher Rechte jedes einzelnen Staatsb ü rgers, ungeachtet seiner ethnischen Herkunft, religi ö sen oder kulturellen Orientierung fu ß t, zu begr üß en. Wenn sie aber dazu f ü hrt, individuelle Rechte immer st ä rker von zugeschriebenen ethnischen, religi ö sen und kulturellen Gruppenmerkmalen abh ä ngig zu machen, kann sie nicht mehr akzeptiert werden:» Die Einf ü hrung einer religi ö s orientierten Mehrrechtsordnung f ü r Deutschland und die Mitgliedsstaaten der EU stellt keine realistische oder auch nur w ü nschenswerte Option dar( …)« und wir sollten ein» interreligi ö ses Kollisionsrecht « vermeiden. 31 Unser Modell sollte die ethnisch differenzierte, religi ö s und kulturell pluralistische Gesellschaft auf Basis der Werteordnung des Grundgesetzes sein. Bundespr ä sident Johannes Rau hat in seiner bekannten» Berliner Rede« am 12 . Mai 2000 sehr pr ä zise gesagt, was unter» Integration« zu verstehen ist:» Integration: Das bedeutet nicht Entwurzelung und gesichtslose Assimilation. Integration ist auch die Alternative zum beziehungslosen Nebeneinander unvereinbarer Kulturen. Integration: Das ist die immer wieder zu erneuernde Bindung aller an gemeinsame Werte. Wer dauerhaft in Deutschland leben will, braucht seine Herkunft nicht zu verleugnen. Er muss aber bereit sein, eine offene Gesellschaft nach dem Leitbild des Grundgesetzes mitzugestalten. Das ist unser Angebot an alle. Wir k ö nnen nur dann eine offene Gesellschaft sein und bleiben, wenn sich keine Inseln bilden, die au ß erhalb des gesellschaftlichen Grundkonsenses liegen.« 32 Eine solche Gesellschaft ist eine anstrengende und konfliktreiche Lebensform. Kulturelle und religi ö se Differenz kann in einer pluralistischen Gesellschaft zu einer gro ß en Bereicherung werden, wenn damit nicht R ü ckzug, starre Abgrenzung, ethnische Kolonisierung und Ghet29. HARTMUT ESSER,» Ist das Konzept der Integration gescheitert?« In: FRANZJOSEF HUTTER/ANJA MIHR/CARSTEN TESSMER(Hg.) Menschen auf der Flucht. Opladen, 1999 . S. 209 . 30. Siehe grunds ä tzlich dazu: CHARLES TAYLOR, Multikulturalismus und die Politik der Anerkennung. Frankfurt/Main, 1997 . 31. ROHE, Islam, S. 70 . 32. JOHANNES RAU, Ohne Angst und Tr ä umereien. Gemeinsam in Deutschland leben. Die» Berliner Rede« 2000 des Bundespr ä sidenten am 12 . Mai 2000 im » Haus der Kulturen der Welt«. In: epd-Dokumentation, Nr. 22 a, 22 . Mai 2000 . 88 Islam und Muslime in Deutschland IPG 1/2002 toisierung verbunden wird. Kulturen sind keine homogenen, unwandelbaren Gebilde, die wie in der» Herderschen Kugeltheorie der Kultur« zwangsl ä ufig aneinander sto ß en oder im Huntington’ schen» Clash of Civilizations« in Konflikt geraten. 33 Aber der Wille zur Integration muss bei Mehrheit und Minderheit vorhanden sein. Der libanesische Romancier mit franz ö sischem Pass, Amin Maalouf, bringt es auf den Punkt: » Was geh ö rt zum Grundbestand einer Landeskultur, von dem man erwartet, das sich ihm alle verpflichtet f ü hlen und was kann zu Recht kritisiert oder abgelehnt werden?« Die gleiche Frage muss an die Ursprungskultur der Migranten gerichtet werden:» Welche Bestandteile dieser Kultur verdienen es, dem Gastland als wertvolle › Mitgift ‹ angetragen zu werden, und welche Gewohnheiten, welche Praktiken sollten in die › Rumpelkammer ‹ wandern?« 34 Lassen wir die Juristen nicht alleine mit ihren schwierigen Rechtsg ü terabw ä gungen zwischen Religionsfreiheit,» kulturellen Identit ä ten«, Grundrechten und anderen Rechtsg ü tern. Auch diese Ermessens-Entscheidungen k ö nnen nur so gut und» gerecht« sein, wie sie R ü ckhalt und Akzeptanz im wirklichen Zusammenleben finden. Wir brauchen eine zivilgesellschaftliche Streitkultur, die vor» hei ß en Eisen« nicht zur ü ckschreckt. Die Polarisierung zwischen fremdenfeindlichen Alarmisten und naiv-romantischen Multikulturalisten muss aufh ö ren. Ä ngste und Besorgnisse von B ü rgerInnen, die sich im Kiez von ihnen fremd anmutenden Religionen und Kulturen bedr ä ngt f ü hlen, m ü ssen genauso ernst genommen werden wie die Anspr ü che der Muslime auf Anerkennung ihrer religi ö sen und kulturellen Identit ä t(en). Das Verschweigen von Konflikten aus Furcht oder falsch verstandener» political correctness« n ü tzt nur den Feinden der Demokratie im islamistischen und rechtsextremistischen Lager. Wenn der Islam eine lebendige und wandlungsf ä hige Religion ist, die sich den wirtschaftlichen, sozialen, politischen und kulturellen Umbr ü chen in der Moderne stellt, sollten Muslime auch zu pragmatischen L ö sungen ihres Lebens in der Diaspora finden. Muslime haben einen Platz in unserer Gesellschaft, wenn sie mit zivilgesellschaftlichem Engagement an der Ausgestaltung eines s ä kularen, freiheitlich-demokratischen Staates arbeiten m ö chten. 33. THOMAS MEYER , Identit ä tswahn. Die Politisierung kultureller Unterschiede . Berlin, 1998 , ² S. 66 . 34. AMIN MAALOUF , M ö rderische Identit ä ten . Frankfurt am Main, 2000 . S. 41 . IPG 1/2002 Islam und Muslime in Deutschland 89 Die neue Welt des Krieges und das Recht: Out-of-area-Einsätze der Bundeswehr im verfassungsfreien Raum ROBERT CHRISTIAN VAN OOYEN Krieg und Frieden Krieg als zwischenstaatlicher Konflikt im Völkerrecht I n der klassischen Periode des Völkerrechts hatte man es bei der Frage von Krieg und Frieden verhältnismäßig»einfach«: Während man zur Zeit mittelalterlicher Ordnungsvorstellungen noch breite Dispute darüber führen konnte und manchmal auch musste, ob denn ein»gerechter Krieg«, ein»bellum iustum«, gegeben sei, wurde der Krieg zu einer von der Rechtsordnung grundsätzlich erlaubten Sache. Denn längst hatte sich mit dem Durchbruch des modernen Souveränitätsbegriff das»ius ad bellum« abgelöst von der Beurteilung vorgebrachter Rechtfertigungsgründe und auf ein bloßes»ius in bello« reduziert. Das klassische Völkerrecht zielte nicht auf die Abschaffung des Kriegs, sondern auf seine Zivilisierung. Unter der Voraussetzung also, dass man überhaupt erst einmal den Kriegswillen seinem Gegner»ordentlich« mitteilte(klassisch in Form der Kriegserklärung und dem damit verbundenen Abbruch der friedlichen Beziehungen zwischen den Kriegsparteien), unter der Einhaltung des»humanitären« Kriegsvölkerrechts zur Behandlung von Kombattanten und dem Schutz der Zivilbevölkerung, schließlich unter Beachtung der Rechte und Pflichten der neutralen Staaten, die eben gerade kein»Interesse« an einer Teilnahme hatten, erfuhr der Krieg keine weitere prinzipielle Schranke. Das klassische Völkerrecht zielte daher nicht auf die Abschaffung des Kriegs aus der völkerrechtllichen Ordnung, sondern auf seine»Zivilisierung«. Dabei war der Krieg infolge der sogenannten»Mediatisierung« des Menschen im Völkerrecht, die fast ausschließlich die Staaten als Subjekte der Völkerrechtsordnung bestim90 Out-of-Area-Einsätze der Bundeswehr IPG 1/2002 mte, 1 eine rein zwischenstaatliche Angelegenheit. Der innerstaatliche » B ü rgerkrieg« war, hiervon strikt zu unterscheiden, gar kein Krieg im v ö lkerrechtlichen Sinne. Obwohl die» klassische« Periode des V ö lkerrechts mit dem Ersten Weltkrieg zu Ende ging, hielt sich diese allgemeine Systematik der juristischen Klassifikation von Krieg, Frieden und – als deren Funktion – Neutralit ä t 2 – trotz Kriegs ä chtung und UN -Gewaltverbot bis weit in die Mitte des 20 . Jahrhundert. Allenfalls wurde der Kriegsbegriff infolge nunmehr ausbleibender Kriegserkl ä rungen modifiziert 3 bzw. durch den erweiterten Begriff des bewaffneten internationalen Konflikts ersetzt. 4 Und nur f ü r den Fall, dass es sogenannten Aufst ä ndischen innerstaatlich gel ä nge, sich ü ber eine gewisse Zeit zu behaupten und Macht in einem Gebiet effektiv auszu ü ben, erwerben sie als quasi-staatliche Handlungseinheiten vorl ä ufige v ö lkerrechtliche Subjektivit ä t im Sinne einer kriegsf ü hrenden Partei – sozusagen als Tribut an die» normative Kraft des Faktischen«. 5 Angesichts der schon l ä ngst zu beobachtenden H ä ufigkeit von B ü rgerkriegen hat dies eine doppelte politische Funktion:» Machtpolitisch« erleichtert es ja aus der Perspek1. Ber ü hmt-ber ü chtiger Ausdruck dieses Verst ä ndnisses des internationalen Rechts ist in der politischen Theologie Hegels zu finden, wonach das V ö lkerrecht als bloß er Ausfluss absoluter staatlicher Souver ä nit ä t lediglich»ä usseres Staatsrecht« sei. Im 20 . Jahrhundert ist es vor allem der Rechtstheoretiker Hans Kelsen gewesen, der diese Position kritisierte; vgl. Kelsen, Das Problem der Souveränität und die Theorie des Völkerrechts , 2 . Aufl. 1928 , Neudruck Aalen 1981 . Die Auffassung,» dass in jeder Rechtsordnung letztlich nur der Mensch Rechtssubjekt sein kann, und dass auch die Staaten und internationalen Organisationen ihre Rechtssubjektivit ä t in der Rechtsordnung des V ö lkerrechts von Einzelmenschen ableiten«, setzt sich nun immer st ä rker durch; Kimminich, Otto, Einführung in das Völkerrecht , 6 . Aufl., T ü bingen – Basel 1997 , S. 199 . 2. Vgl. hierzu mit weiteren Nachweisen: K ö pfer, Josef, Die Neutralität im Wandel der Erscheinungsformen militärischer Auseinandersetzungen , M ü nchen 1975 ; van Ooyen, Robert Christian, Die schweizerische Neutralität in bewaffneten Konflikten nach 1945 , Frankfurt a. M. – Bern 1992 . 3. So wird heute nicht mehr auf den schon in der Kriegserkl ä rung zum Ausdruck kommenden subjektiven» Kriegswillen« sondern eher auf sog. objektive Kriterien abgestellt:» Krieg ist ein Zustand zwischenstaatlicher Gewalt, deren Anwendung solchen Umfang angenommen hat, dass nicht mehr von beschr ä nkten Einzelma ß nahmen gesprochen werden kann«; so z.B. Fischer, Peter/K ö ck, Heribert F., Allgemeines Völkerrecht , 5 . Aufl., Wien 2000 , S. 332 . 4. So zog man etwa 1949 mit den Genfer Rotkreuz-Abkommen die Konsequenz, dass diese in allen international bewaffneten Konflikten gelten, selbst wenn der Kriegszustand von den Konfliktparteien sogar geleugnet wird. 5. Jellinek, Georg, Allgemeine Staatslehre , 3 . Aufl., Berlin 1914 . IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 91 tive des» klassischen« V ö lkerrechts die Aufnahme von Beziehungen f ü r den Fall, dass die Aufst ä ndischen siegen – sei es nun als die neuen Machthaber im Staat oder sei es in Form der Etablierung eines Neustaats bei einer erfolgreichen Sezession vom Mutterland. Und rechtspolitisch betrachtet sollen sich auch diese Kriege, die den zwischenstaatlichen Krieg als Konflikttyp zunehmend in den Hintergrund dr ä ngen, ja vielleicht schon ersetzt haben, wenigstens nach den Regeln und Gebr ä uchen des Krieges vollziehen. 6 Andernfalls droht, dass der infolge des humanit ä ren Kriegsv ö lkerrechts m ü hsam erreichte Standard der» Zivilisierung« aus formalen Gr ü nden ins Leere l ä uft. So sind infolge der Unterscheidung von Zivilbev ö lkerung und Kombattanten auch hier die Aufst ä ndischen vor allem rechtlich verpflichtet(und bei Nichtbefolgung strafrechtlich verantwortlich), Zivilisten zu schonen und Kriegsgefangene entsprechend zu behandeln. Verpflichtung zum Frieden im deutschen Grundgesetz Angesichts des zeitlichen Entstehungshintergrunds folgt auch das deutsche Grundgesetz dieser Systematik, wenngleich der Krieg gegen ü ber der klassischen Periode des V ö lkerrechts nat ü rlich nur noch in Form des Verteidigungskriegs nach Art. 51 UN -Charta(individuell und kollektiv) zul ä ssig ist. Das mit Art. 26 GG verankerte Friedensgebot ist zwar durchaus weit interpretierbar und insofern eine allgemeine Verpflichtung bundesdeutscher Politik zum Frieden ü ber das enge Verst ä ndnis des sogenannten negativen Friedensbegriffs als blo ß er Abwesenheit von Krieg hinaus. Doch schon die weitere Spezifikation macht deutlich, was der Verfassungsgeber 1949 deutlich vor Augen hatte: Es ist insbesondere die Vorbereitung zur F ü hrung eines Angriffskriegs verfassungsrechtlich unzul ä ssig, bei gleichzeitiger Verpflichtung, dies in der einfachgesetzlichen Ausgestaltung des Strafgesetzbuchs unter Strafe zu stellen. Verfassungsgeschichtlich betrachtet ist Art. 26 daher ein wesentlicher Reflex des Verfassungsgebers auf die Angriffskriege der nationalsozialistischen Diktatur, die im N ü rnberger Prozess gegen die Hauptkriegsverbrecher u.a. Gegenstand der Anklage waren. Parallel stellt Art. 26 GG innerstaatlich einen v ö lkerrechtlichen Standard sicher, der angefangen mit 6. Hier vor allem das sogenannte» Kriegsv ö lkerrecht« der Haager Abkommen und Genfer Konventionen. 92 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 dem» Briand-Kellogg-Pakt« von 1928 7 bis zu den einschl ä gigen Regelungen im Rahmen der UN den Krieg als Mittel der Politik aus den internationalen Beziehungen zu bannen sucht. Auch die 1956 und sp ä ter im Rahmen der sogenannten» Notstandsverfassung« zur Zeit der Gro ß en Koalition eingef ü gten Bestimmungen zum inneren und ä usseren Notstand orientieren sich in ihrer Ausgestaltung zum Streitkr ä fteeinsatz an der klassischen Unterscheidung von Krieg, Frieden und B ü rgerkrieg. 8 Schlie ß lich war das ü ber lange Jahre hinweg dominierende sicherheitspolitische Bedrohungsszenario die milit ä rische Konfrontation im Rahmen des Ost-West-Konflikts, d.h. der Krieg zwischen den Staaten der B ü ndnissysteme von NATO und Warschauer Pakt – sei es als Verteidigungsfall durch einen direkten Angriff auf das Bundesgebiet mit Waffengewalt(insbesondere Art. 115 a GG ) oder sei es als B ü ndnisfall im Rahmen des NATO -Vertrags(Art. 24 i.V.m. Art. 80 a III GG i.V.m. Art. 5 NATO -Vertrag von 1949 ). Von Anfang an war das Grundgesetz ü ber den Art. 26 GG hinaus auch als sogenannte» v ö lkerrechts- und europafreundliche« Verfassung angelegt: Nicht nur sind die» allgemeinen Regeln des V ö lkerrechts … Bestandteil des Bundesrechts«, sie» gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar f ü r die Bewohner des Bundesgebiets«. 9 Wiederum als Reflex auf die NS -Diktatur sollte zuk ü nftig auch ein» deutscher Sonderweg« durch Integration in europ ä ische(» supranationale«) Strukturen und Systeme kollektiver Sicherheit(Art. 24 GG ) wie NATO und UN zu Recht verhindert werden. Aus deutscher Sicht wurde dies rund 40 Jahre sp ä ter v ö lkerrechtlich noch einmal bekr ä ftigt im Art. 2 des» Zwei-plus-Vier-Vertrags« unter expliziter Bezugnahme auf die UN -Charta:» Die Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik bekr ä ftigen ihre Er7. Vertrag ü ber die Ä chtung des Krieges vom 27.8.1928 ; Art I :» Die Hohen Vertragsschlie ß enden Parteien erkl ä ren feierlich im Namen der V ö lker, da ß sie den Krieg als Mittel f ü r die L ö sung internationaler Streitf ä lle verurteilen und auf ihn als Werkzeug nationaler Politik in ihren gegenseitigen Beziehungen verzichten«. 8. Vgl. Einsatz der Bundeswehr zur» Bek ä mpfung organisierter und bewaffneter Aufst ä ndischer« nach Art. 87 a IV GG . 9. In der Erzeugung unmittelbarer Rechte und Pflichten f ü r den Einzelnen aus dem V ö lkerrecht zeigt sich hier ein wichtiges Beispiel der Durchbrechung der» Mediatisierung«; verfassungsgeschichtlich betrachtet soll dies eine zuk ü nftige» Rechtfertigung« von Kriegsverbrechen durch Verweis auf die innerstaatliche» Rechts- und Befehlslage« unm ö glich machen. IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 93 kl ä rungen, da ß vom deutschen Boden nur Frieden ausgehen wird. Nach der Verfassung des vereinten Deutschland sind Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der V ö lker zu st ö ren, insbesondere die F ü hrung eines Angriffskrieges vorzubereiten, verfassungswidrig und strafbar. Die Regierungen … erkl ä ren, da ß das vereinte Deutschland keine seiner Waffen jemals einsetzen wird, es sei denn in Ü bereinstimmung mit seiner Verfassung und der Charta der Vereinten Nationen«. 10 Gemessen hieran war die politische Praxis und auch die offiziell vertretende verfassungsrechtliche Auslegung der Art. 24 und 87 a GG bis zur » Zeitenwende« von 1989 / 90 jedoch ohnehin noch viel restriktiver. Anl äß lich der Anh ö rung in der Gemeinsamen Verfassungskommission hielt der Sachverst ä ndige Isensee 1993 hierzu r ü ckblickend fest:»… da ß die Bundesregierung – und zwar jedweder parteipolitischer Couleur – herk ö mmlich die Auffassung vertreten hat, der Bundeswehr sei von Verfassungs wegen der Einsatz au ß erhalb des NATO -Gebietes, wie es in Art. 6 des Nordatlantikvertrages umschrieben wird, also › out of area ‹, durch das Grundgesetz, Art. 87 a Abs. 2 , verboten. Angesichts dieser Rechtsauffassung, die insbesondere der Bundessicherheitsrat immer wieder vertreten hat, stellte sich die politische Frage, ob sich die Bundeswehr an einschl ä gigen Aktionen der Vereinten Nationen beteiligen sollte, ü berhaupt nicht, weil von Verfassungs wegen die Frage sich von vornherein verbot bzw. in einer Richtung beantwortete.« 11 » Humanit ä re Intervention« und Out-of-area-Urteil Die Zeitenwende von 1989 / 90 brachte auch in dieser Hinsicht eine grundlegende Z ä sur. Politisch wurde der Weg frei f ü r eine Deblockierung der UN , auch wenn die zun ä chst aufkommende Euphorie einer » Neuen Weltordnung« schnell einer skeptischeren Sicht der Dinge weichen musste. Denn gerade aus europ ä ischer Sicht ist doch in Form von 10. Art. 2 Vertrag ü ber die abschlie ß ende Regelung in Bezug auf Deutschland vom 12.9.1990 . 11. Isensee, Josef, Anh ö rung der Gemeinsamen Verfassungskommission am 11.2.1993 zum Thema» Staatliche Souver ä nit ä t und milit ä rische Verteidigung«; Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetz ä nderung in der Folge der deutschen Einigung , Bd. 2 , Bonn 1996 , S. 383 . 94 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 Sezessionskonflikten auf dem Gebiet der fr ü heren Staaten Sowjetunion und Jugoslawien mit» dem Ende des Ost-West-Konflikts … der Krieg als Mittel der Politik nach Europa zur ü ckgekehrt« 12 . Gleichwohl dr ü ckte sich mit der Praxis der sogenannten» humanit ä ren Intervention« in den Entscheidungen der UN jetzt auch ein» neues internationales Werteverst ä ndnis aus« bei dem es» nicht mehr allein um die Sicherheit von Staaten, sondern auch um die Sicherheit der in diesen Staaten lebenden Bev ö lkerungsgruppen« geht. 13 Die Bundesregierung war seit 1991 nach der Salamitaktik vorgegangen und hatte scheibchenweise den Einsatz der Bundeswehr» out of area« vorgenommen. Die» humanit ä re Intervention« zum Schutz von Menschenrechten z ä hlte daher» in den vergangenen Jahren zu den rechtlich umstrittensten Fragen des Gewaltanwendungsverbots« 14 . Dabei interpretierte man die in Art. 39 der UN -Charta vorgegebene Mindestvoraussetzung » Bedrohung des Friedens« durchaus weit im Sinne eines positiven Friedensbegriffs, der sich nicht in der Abwesenheit von Krieg oder milit ä rischer Gewalt ersch ö pft, sondern in Anlehnung an vorklassische» bellum-iustum-Lehren« als» gute Ordnung verstanden wird« 15 . Insbesondere seit den Schutzma ß nahmen zugunsten der Kurden im Irak und dem Eingreifen in Somalia subsumierte man die» humanit ä re Intervention« als» Frieden schaffende Ma ß nahme« unter Kapitel VII der UN Charta, 16 das ja das strenge Interventionsverbot des Art. 2 Ziff. 7 ausdr ü cklich und grunds ä tzlich durchbricht. Vor diesem Hintergrund neuer Handlungsf ä higkeit der Staatengemeinschaft vollzog sich auch die Einsetzung der neuen UN -Gerichtsh ö fe zur Verfolgung der Verbre12. Kaiser, Karl,» Die neue Weltpolitik: Folgerungen f ü r Deutschlands Rolle«; in: Ders./Schwarz, Die neue Weltpolitik , Bonn 1995 , S. 500 . 13. K ü hne, Winrich,» Die neuen Vereinten Nationen«; in: Kaiser/Schwarz, ebd., S. 379 . 14. Blumenwitz, Dieter,» Die humanit ä re Intervention«; in: Aus Politik und Zeitgeschichte 47 / 1994 , S. 4 . Aus politikwissenschaftlicher Sicht vgl. Debiel, Tobias/ Nuscheler, Franz(Hg.), Der neue Interventionismus. Humanit ä re Einmischung zwischen Anspruch und Wirklichkeit , Bonn 1996 . 15. Blumenwitz, ebd., S. 8 . 16. Vgl. Res. Sicherheitsrat 794 ( 1992 ); Blumenwitz, Fn 17 , S. 9 f. IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 95 chen im fr ü heren Jugoslawien und in Rwanda, die vom Sicherheitsrat explizit als Bedrohung bzw. Bruch des Weltfriedens klassifiziert wurden. 17 Aus deutscher Sicht war damit bald die Frage nach einer Beteiligung an UN - bzw. an vom Sicherheitsrat erm ä chtigten Ma ß nahmen aufgeworfen – insbesondere bei V ö lkermord und schwersten Menschenrechtsverst öß en. Auf dem Hintergrund des jahrzehntelangen Grundkonsenses, wonach sich» out of area« eben verbiete, offenbarte die durch die neue Herausforderung losgetretene verfassungspolitische Diskussion und politische Praxis zun ä chst einmal verst ä ndlicherweise ein gewisses Ma ß an Verwirrung und Hilflosigkeit. Wenngleich dabei bisher festgef ü gte parteipolitische Positionen auch in Bewegung gerieten, so schien jedoch aus» realistischer« Sicht die Entscheidungsschw ä che von Regierung und Opposition gleicherma ß en beklagenswert, weil die»… Opposition vor dem Bundesverfassungsgericht Klage dagegen f ü hrt, da ß ein paar deutsche Luftwaffensoldaten in Awacs-Maschinen ü ber der Adria patroullieren! Doch die Schrulligkeit der Opposition wurde noch ü bertroffen von einer Bundesregierung, die ä hnlich wie die SPD -F ü hrung sehnlichst darauf gewartet hat, da ß ihr Karlsruhe Entscheidungen abnehmen m ö ge, die eigentlich sie selbst h ä tte treffen m ü ssen und treffen k ö nnen.« 18 Und:» Alles in allem l ä sst sich gegenw ä rtig eine Lockerung zuvor erstarrter Positionen verzeichnen – einstige Para-Marxisten entdecken die Realpolitik … einstige Gr ü ne die Funktion von Milit ä rmacht zur Unterbindung von Genozid.« 19 Die konservativ-liberale Bundesregierung war seit 1991 praktisch nach der Salamitaktik vorgegangen und hatte» scheibchenweise« den Einsatz 17. Vgl. Res. Sicherheitsrat 808 ( 1993 ) zur Einsetzung des Jugoslawien-Gerichtshofs, Res. 827 ( 1993 ) ü ber das Statut und Res. 1166 ( 1998 ) zur Einrichtung einer dritten Strafkammer; bzgl. Rwanda vgl. Res. Sicherheitsrat 955 ( 1994 ) Schaffung und Statut des Gerichtshofs sowie Res. 1165 ( 1998 ) Einrichtung einer dritten Strafkammer, jeweils mit ausdr ü cklichem Bezug zur Kompetenz nach Kap. VII UN -Charta; Tomuschat, Christian,» Ein Internationaler Strafgerichtshof als Element einer Weltfriedensordnung«; in: EuArch 3 / 1994 , S. 61 ff; van Ooyen, Robert Christian, » Auf dem Weg zu einer wirksamen internationalen Strafgerichtsbarkeit: eine Zwischenbilanz«; in: Internationale Politik und Gesellschaft 3 / 1998 , S. 333 ff; Roggemann, Herwig, Die Internationalen Strafgerichtsh ö fe, Einf ü hrung-Rechtsgrundlagen-Dokumente , 2 . Aufl., Berlin 1998 . 18. Schwarz, Hans-Peter, Die Zentralmacht Europas. Deutschlands R ü ckkehr auf die Weltb ü hne , Berlin 1994 , S. 168 . 19. Ebd., S. 272 . 96 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 der Bundeswehr» out of area« vorgenommen: durch die Entsendung u.a. von Minensuchboten im Persischen Golf am Rande des Zweiten Golf-Kriegs, die Teilnahme an den» UN -Blauhelmen« zur Entwaffnung und Verwaltung Kambodschas, die Beteiligung 1992 / 93 an den vom UN -Sicherheitsrat beschlossenen und von der NATO / WEU durchgef ü hrten Embargo-Ma ß nahmen gegen Serbien( AWACS -Radar ü berwachung des verh ä ngten Flugverbots und Einsatz eines Kriegsschiffs zur Durchsetzung der Seeblockade in der Adria), schlie ß lich 1993 die Entsendung eines Nachschub-/Transportbataillons der Bundeswehr zur Unterst ü tzung der UN -Intervention in Somalia. Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ü ber den Einsatz der Bundeswehr in den F ä llen» AWACS /Adria« und» Somalia« – pikanterweise hatte nicht nur die Opposition, sondern auch die FDP -Fraktion Organklage gegen die Bundesregierung nach Art. 93 ( 1 ) 1 GG erhoben – schien jedoch zun ä chst einmal alles» gekl ä rt«. Denn die seitens des Gerichts vorgenommene Auslegung von Art. 24 und 87 a GG erachtete die zu diesem Zeitpunkt von der Regierung beschlossenen Beteiligungen der Bundeswehr nicht als unzul ä ssig, weil sie einen Einsatz» out of area« vorsahen. Vielmehr lag der vom Gericht monierte verfassungsrechtliche Mangel» nur« in der fehlenden parlamentarischen Zustimmung des Bundestags, die grunds ä tzlich vor einem Einsatz zu erfolgen habe(» Parlamentsvorbehalt«): » Die auf die Streitkr ä fte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes sind … stets darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu ü berlassen, sondern als › Parlamentsheer ‹ in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzuf ü gen, d.h. dem Parlament einen rechtserheblichen Einflu ß auf Aufbau und Verwendung der Streitkr ä fte zu sichern … Die hiernach in den Vorschriften des Grundgesetzes auf dem Hintergrund der deutschen Verfassungstradition seit 1918 zum Ausdruck kommende Entscheidung f ü r eine umfassende parlamentarische Kontrolle der Streitkr ä fte l äß t ein der Wehrverfassung zugrundeliegendes Prinzip erkennen, nach dem der Einsatz bewaffneter Streitkr ä fte der konstitutiven, grunds ä tzlich vorherigen Zustimmung des Bundestages unterliegt.« 20 Keine Parlamentszustimmung ist notwendig, wenn die Bundeswehr eingesetzt w ü rde f ü r blo ß e» Hilfsdienste und Hilfsleistungen im Ausland, sofern die Soldaten dabei nicht in bewaffnete Unternehmungen 20. Vgl. BVerfGE 90 , 322 und 339 . IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 97 einbezogen sind«. 21 Demgegen ü ber fand das Bundesverfassungsgericht beim Einsatz bewaffneter Streitkr ä fte eine einzige Ausnahme von der Notwendigkeit vorheriger Parlamentszustimmung. Um die» milit ä rische Wehrf ä higkeit und die B ü ndnisf ä higkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht(zu) beeintr ä chtigen, ist bei» Gefahr im Verzuge« die » Bundesregierung berechtigt, vorl ä ufig den Einsatz von Streitkr ä ften zu beschlie ß en und an entsprechenden Beschl ü ssen in den B ü ndnissen oder internationalen Organisationen ohne vorherige Einzelerm ä chtigung durch das Parlament mitzuwirken und diese vorl ä ufig zu vollziehen«. Die» Bundesregierung mu ß jedoch in jedem Fall das Parlament umgehend mit dem so beschlossenen Einsatz befassen« und die» Streitkr ä fte sind zur ü ckzurufen, wenn es der Bundestag verlangt«. 22 Den Einsatz bewaffneter Streitkr ä fte hat der Bundestag» nach Ma ß gabe des Art. 42 Abs. 2 GG zu beschlie ß en«, 23 d.h. mit der einfachen Beschlussmehrheit, die nur im Falle der Anwesenheit und Stimmabgabe aller Abgeordneten mit der absoluten Mehrheit nach Art. 121 GG zusammenf ä llt(sog. » Kanzlermehrheit«). Beim Urteil des Verfassungsgerichts ist zusammengefasst schon hervorzuheben, dass das aus dem Verst ä ndnis der Bundeswehr als» Parlamentsheer« abgeleitete Zustimmungserfordernis f ü r den konkreten Einzelfall eben nicht explizit in der Verfassung geregelt ist, sondern – wohlwollend formuliert –» von dem Senat mit Hilfe einer umfassenden systematischen und historischen Auslegung aller auf die Streitkr ä fte bezogenen Regelungen entwickelt« wurde. 24 In der rechtswissenschaftlichen Literatur wurde dies jedoch auch als Grenz ü berschreitung der Verfassungsauslegung in Richtung Verfassungssch ö pfung kommentiert, da das Bundesverfassungsgericht das Grundgesetz hier gar» nicht ausgelegt, sondern ge ä ndert(hat)«. 25 Dass die Verfassung in ihrer bisherigen Ausgestaltung – soweit man der Zul ä ssigkeit von» out of area« ü berhaupt folgt – hier v ö llig» offen« ist, hat das Gericht selbst einr ä umen 21. Ebd., 344 . 22. Ebd., 345 . 23. Ebd., 346 . 24. Richter, Ingo/Schuppert, Gunnar F., Casebook Verfassungsrecht , M ü nchen 1996 , S. 518 . 25. Vgl. m. w. N. Epping, Volker,» Die Evakuierung deutscher Staatsb ü rger im Ausland als neues Kapitel der Bundeswehrgeschichte ohne rechtliche Grundlage? Der Tirana-Einsatz der Bundeswehr auf dem rechtlichen Pr ü fstand«; in: Archiv des ö ffentlichen Rechts , 1999 , S. 449 . 98 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 m ü ssen. Es f ü hrte daher aus, dass nach Art und Intensit ä t des Auslandseinsatzes der Bundeswehr hinsichtlich der parlamentarischen Zustimmungs- und Beteiligungsverfahren zu differenzieren sei: » Jenseits dieser Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts sind das Verfahren und die Intensit ä t der Beteiligung des Bundestages in der Verfassung nicht im einzelnen vorgegeben …. Je nach dem Anla ß und den Rahmenbedingungen des Einsatzes bewaffneter Streitkr ä fte sind unterschiedliche Formen der Mitwirkung denkbar. Insbesondere im Hinblick auf unterschiedliche Arten der Eins ä tze, vor allem bei solchen, die keinen Aufschub dulden oder erkennbar von geringer Bedeutung sind, empfiehlt es sich, den Zeitpunkt und die Intensit ä t der Kontrolle des Parlaments n ä her zu umgrenzen. Dabei kann es angezeigt sein, im Rahmen v ö lkerrechtlicher Verpflichtungen die parlamentarische Beteiligung nach der Regelungsdichte abzustufen, in der die Art des m ö glichen Einsatzes der Streitkr ä fte bereits durch ein vertraglich geregeltes Programm milit ä rischer Integration vorgezeichnet ist.« 26 » Not kennt kein Gebot«? In der Folgezeit belie ß man jedoch,» beruhigt« durch das Urteil des Gerichts und angesichts bisheriger» Harmlosigkeit« deutscher Beteiligung, die so wesentliche Entscheidung ü ber» Krieg und Frieden« weiter in den bisherigen verfassungsrechtlichen Allgemeinpl ä tzen, obgleich entschiedener Handlungsbedarf nach einer verfassungspolitischen Diskussion und verfassungsrechtlichen Kl ä rung vor dem Hintergrund ver ä nderter internationaler Bedingungen und eines gewandelten v ö lkerrechtlichen Begriffsverst ä ndnisses angezeigt schien. So blieb auch die im Rahmen der Gemeinsamen Verfassungskommission recht breite Thematisierung einschlie ß lich Vorlage von Ä nderungsentw ü rfen ohne Folgen. Dabei ging selbst der seinerzeit von der CDU / CSU / FDP vorgeschlagene Ä nderungsantrag, der bez ü lich des Einsatzes der Bundeswehr den verfassungsrechtlich vergleichsweise gr öß ten politischen Entscheidungsfreiraum herzustellen suchte, l ä ngst nicht an den Fall heran, der dann mit dem Kampfeinsatz der Bundeswehr im Rahmen des» Kosovo-Kriegs« vorlag. Doch zuvor ereignete sich mit dem» Tirana-Ein26. BVerfGE 90 , 348 . IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 99 satz« ein weiterer» Pr ä zedenzfall«, der sich von der ö ffentlichen Diskussion zwar fast unbemerkt ereignete, jedoch neuerlich an den Rand der Verfassungssch ö pfung reichte. 27 » Tirana-Einsatz« zur Evakuierung von Staatsb ü rgern In Albanien war es im M ä rz 1997 zur Implosion staatlicher Ordnung gekommen, die die Sicherheit der sich in Tirana aufhaltenden Ausl ä nder infolge marodierender bewaffneter Banden und Pl ü nderungen gef ä hrdete. Weil eine Evakuierung f ü r deutsche Staatsangeh ö rige anders nicht mehr m ö glich schien(etwa via Flug von Tirana), beschlossen Bundeskanzler, Verteidigungsminister und Au ß enminister am 14.3.1997 die Evakuierung durch Einsatz der Bundeswehr, der noch am selben Tag mittels Transall-Maschinen und Hubschrauber erfolgte. 28 Parallel beorderte man zur weiteren Sicherung des Einsatzes eine Fregatte vor die K ü ste Albaniens. Vorab wurden vom Einsatz informiert: die Fraktionsvorsitzenden der im Bundestag vertretenen Parteien, die Vorsitzenden von Verteidigungs- und Ausw ä rtigem Ausschuss sowie die jeweiligen Obleute der Fraktionen. Sie stimmten dem Einsatz zu. Die» Luftlandeaktion« wurde erfolgreich durchgef ü hrt; es kam aber zu einer» kleineren« Schie ß erei zwischen Soldaten der Bundeswehr und Albanern. 29 Angesichts der sp ä teren Beteiligung am» Kosovo-Krieg« mag dieser Auslandseinsatz» harmlos« erscheinen. Doch schon hier offenbarte sich neuerlich das Problem der fehlenden verfassungsrechtlichen Regelungen und der vom Verfassungsgericht mit dem» Out-of-area-Beschluss« angemahnten Konkretisierungen – und zwar in verfahrenstechnischer wie in inhaltlicher Hinsicht. Denn diese Form der Evakuierung von Staatsangeh ö rigen durch bewaffneten Einsatz der Bundeswehr kann 27. Vgl. zum Folgenden ausf ü hrlich die von Epping, Fn 30 , S. 424 ff., dargestellte Chronologie der Ereignisse und seine rechtliche Bewertung. 28. Kurz zuvor hatte auch die italienische Regierung mit Billigung der albanischen Regierung schon begonnen, ü ber den Luftweg zu evakuieren. Aus v ö lkerrechtlicher Sicht ist die Evakuierung mit einer solchen Zustimmung unproblematisch. Deshalb und weil auch kein Protest durch Albanien erfolgte, mag die deutsche Aktion v ö lkerrechtlich gedeckt gewesen sein, obwohl zu diesem Zeitpunkt infolge der Unerreichbarkeit der albanischen Regierung eine ausdr ü ckliche Erlaubnis nicht vorlag. 29. Ein Albaner wurde dabei verletzt; 116 Personen, davon 21 Deutsche, wurden evakuiert. 100 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 weder unter den verfassungsrechtlichen Begriff der» Verteidigung« noch unter die Ma ß nahmen kollektiver Sicherheit nach Art. 24 GG subsumiert werden. Eine Argumentation ü ber die Figur eines ungeschriebenen» Staatsnotrechts« erweist sich jedoch nicht nur als problematisch, weil ja gerade die Idee und Funktion der Positivierung von Regeln in einer schriftlich fixierten Verfassung dem entgegensteht und im Prinzip dann jeder beliebige Verfassungsbruch mit dem lapidaren Hinweis auf » ungeschriebenes« Verfassungsrecht» legalisiert« werden k ö nnte. Sie erweist sich ü berhaupt als ein in der Tradition der Staatsr ä son stehendes Denken des Ausnahmezustands. 30 Im Hinblick auf das Beschlussverfahren l ä sst sich die beim» Tirana-Einsatz« fehlende vorherige parlamentarische Zustimmung zun ä chst einmal zwar genau unter den Fall subsumieren, den das Gericht als Ausnahme mit der Formel» Gefahr im Verzuge« beschrieben hat. Dann h ä tte aber nach dessen Ma ß st ä ben die Bundesregierung als Kabinett den Einsatz beschlie ß en m ü ssen. Dies geschah aber erst nach Abschluss des Einsatzes. Auch die nachtr ä gliche Befassung und Zustimmung des Bundestags erfolgte mit dem 18. / 20.3.1997 nicht umgehend und schon gar nicht in der Weise, dass dieser auf den Einsatz noch irgendwie h ä tte Einfluss nehmen k ö nnen. Die Figur eines ungeschriebenen» Staatsnotrechts« erweist sich als problematisch, weil dann jeder beliebige Verfassungsbruch mit dem Hinweis auf» ungeschriebenes« Verfassungsrecht» legalisiert« werden k ö nnte. Wenn jedoch der Sinn einer umgehenden Befassung durch den Bundestag f ü r den Fall einer vorl ä ufigen Handlung der Regierung bei» Gefahr im Verzuge« ü berhaupt genau nur darin liegen kann, dann wurde der Bundestag vor vollendete Tatsachen gesetzt. Im Ergebnis kommt dies selbst bei nachtr ä glich erfolgter Zustimmung einer Aushebelung des Parlamentsvorbehalts gleich. Dabei w ä re dies v ö llig unn ö tig: Zumindest im Rahmen des Verteidigungsfalls kennt das Grundgesetz ja mit der Einschaltung des» Notparlaments« Institution und Verfahren, die » hilfsweise« die» Parlamentshoheit« auch in einer solchen Situation her30. Es sei nur erinnert an das Diktum von Carl Schmitt:» Souver ä n ist, wer ü ber den Ausnahmezustand entscheidet«; Politische Theologie, Vier Kapitel zur Lehre von der Souver ä nit ä t , 7 . Aufl., Berlin 1996 , S. 13 . IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 101 stellen k ö nnten:» Erfordert die Lage unabweisbar ein sofortiges Handeln und stehen einem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages un ü berwindliche Hindernisse entgegen oder ist er nicht beschlu ß f ä hig, so trifft der Gemeinsame Ausschu ß diese Feststellung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder«. 31 Kampfeinsatz im Kosovo-Krieg In praktischer Hinsicht m ö gen die bis zum» Tirana-Einsatz« einschlie ß lich vorgenommenen Auslandseins ä tze der Bundeswehr eher von geringerer Bedeutung gewesen sein, selbst wenn im Dezember 1996 der Deutsche Bundestag auch noch der Beteilligung an der Stationierung von SFOR -Truppen in Bosnien zustimmte, deren zeitlicher und – mit ü ber 3.000 Soldaten – personeller Umfang aus deutscher Sicht betr ä chtlich war und im Juni 1998 durch erneuten Parlamentsbeschluss sogar verl ä ngert wurde. Erst die Beteiligung am Kosovo-Krieg 1999 erwies sich jedoch als die entscheidende Z ä sur bundesdeutscher Sicherheitspolitik, mit der sich die seit Anfang der 90 er Jahre betriebene Aufweichung des hergebrachten au ß enpolitischen Grundsatzes zum Dammbruch eines unbegrenzten Out-of-area-Einsatzes erweiterte. Schon fr ü h hatte ein sogar der» idealistischen Schule« zuzuordnender Sachverst ä ndiger im Rahmen der Anh ö rung der Gemeinsamen Verfassungskommission genau dieses Dilemma benannt, das nun Wirklichkeit wurde:» Ich habe in der ausf ü hrlichen Stellungnahme die Frage aufgeworfen, ob es einen Notfall in dem Sinne geben k ö nnte, da ß die Vereinten Nationen … sich ü berhaupt nicht zu einer Entscheidung durchringen k ö nnten, der Notfall aber so gravierend ist, da ß eine gewaltsame Ma ß nahme unvermeidlich zu sein scheint«. 32 31. Art. 115 a II GG ; so auch kurz der Vorschlag bei Epping, ebd., S. 456 . Der in Art. 53 a GG geregelte Gemeinsame Ausschuss besteht zu zwei Dritteln aus nach Fraktionsproporz bestimmten Mitgliedern des Bundestags und zu einem Drittel aus Mitgliedern des Bundesrats, wobei jedes Bundesland einen Vertreter entsendet. 32. Czempiel, Ernst-Otto, Anh ö rung der Gemeinsamen Verfassungskommission am 11.2.1993 , Fn 14 , Bd. 2 , S. 382 . Seinerzeit empfahl Czempiel in diesem Falle hilfsweise im Sinne der» Uniting-for-Peace-Resolution« 1952 (Korea-Krieg) auf einen Beschlu ß der Generalversammlung zu rekurrieren, die zwar hier keine v ö lkerrechtlich verbindlichen Beschl ü sse herbeif ü hren kann, wodurch jedoch ein Mindestma ß an Legitimit ä t der UN erhalten bliebe; vgl. Czempiel, Stellungnahme zu den Gesetzentw ü rfen der Fraktionen …, ebd., S. 446 . 102 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 W ä hrend man seinerzeit in der Verfassungskommission noch darum rang, die breite Palette denkbarer Auslandseins ä tze begrifflich zu systematisieren und Vorschl ä ge m ö glicher institutionell-verfahrensm äß iger Ausgestaltungen – bisweilen unter Einschluss dieses» worst case« – diskutierte und erarbeitete, blieb eine breite problematisierende Er ö rterung im Parlament nun weitestgehend aus. Zum ersten Mal f ü hrten bundesdeutsche Soldaten» Krieg« und im parlamentarischen Raum ü berlie ß man es ausgerechnet der PDS , zumindest einige der zentralen verfassungsrechtlichen und-politischen Fragen zu stellen. Im Unterschied zum» Tirana-Einsatz« war diesmal die Zustimmung des Bundestags zwar vorher erfolgt. Die eigentliche Problematik des Kosovo-Kriegs aus Sicht des Grundgestzes lag also nicht im» Parlamentsvorbehalt«, sondern darin, dass eine deutsche» out-of-area-Beteiligung« an» NATO Ma ß nahmen« erfolgte, die ihrerseits sich nicht auf einen ausdr ü cklichen Sicherheitsratsbeschluss st ü tzen konnten, zugleich aber ü berhaupt schwerlich unter die individuelle/kollektive Selbstverteidigung nach Art. 51 UN -Charta subsumierbar waren. Wenn man bedenkt, dass die Zwangsma ß nahmen nach Kap. VII UN -Charta und das Recht auf Selbstverteidigung die beiden einzigen Ausnahmen vom generellen UN Gewaltverbot darstellen, wird es kaum m ö glich sein, die milit ä rischen Aktionen nach der» klassischen« Lesart von Krieg und Frieden nicht als einen Angriffskrieg zu qualifizieren. Zum ersten Mal f ü hrten bundesdeutsche Soldaten» Krieg« und im parlamentarischen Raum ü berlie ß man es ausgerechnet der PDS, zumindest einige der zentralen verfassungsrechtlichen und-politischen Fragen zu stellen. Das w ä re selbst beim Zweck zum Schutz von Menschenrechten nicht nur v ö lkerrechts- sondern nach Art. 26 GG auch noch verfassungswidrig – ganz abgesehen davon, dass milit ä rische Aktionen ausserhalb der UN eine verheerende politische Signalwirkung auf andere, regionale Interventionsm ä chte haben d ü rften. Ohne an dieser Stelle in den juristischen und politikwissenschaftlichen Streit einzutreten, wird aus Sicht des hier interessierenden Blickwinkels am Fallbeispiel Kosovo-Einsatz eines deutlich: Nach dem Out-of-area-Urteil des Verfassungsgerichts und dem Vorgehen der Exekutive beim Tirana-Einsatz ist ein weiterer» Pr ä zedenzfall« eingetreten, in dem ein Verfassungsorgan – diesmal der IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 103 Bundestag – mit der Hilfe heute v ö llig unscharf gewordener Formulierungen von Krieg und Frieden im Grundgesetz die Grenze von der Verfassungsauslegung zur Neusch ö pfung abermals ü berschritten hat. Bedenkt man, dass bei den Themen» Asylrecht«,» Europ ä ische Union« etc. Bundestag und Bundesrat in breiten Diskussionen und langen Verhandlungen das Grundgesetz mit bisher kaum gekannten – und von Experten bisweilen kritisierten – umfassenden Detailregelungen ge ä ndert haben, erstaunt es, dass die wesentliche Frage von Krieg und Frieden gerade angesichts des Kosovo-Kriegs sich aus verfassungsdogmatischer Sicht auf den» filigranen« Grundsatz von» Not kennt kein Gebot« reduzierte. Einsatz der Bundeswehr gegen den internationalen Terrorismus? 1999 verneinte der deutsche Au ß enminister in einem Interview die Frage, ob der Kosovo-Krieg zum Pr ä zedenzfall w ü rde, indem er ausf ü hrte, dass dies» die ganz, ganz gro ß e Ausnahme(bliebe)«. 33 Es mag dies als Beruhigung f ü r die Ö ffentlichkeit gedacht oder sogar ein Fall von Selbstt ä uschung gewesen sein. Aber wenn nicht schon zur Zeit der Beratung der Verfassungskommission, so doch sp ä testens hier» lie ß es sich eben schlechterdings nicht mehr ü bersehen, da ß die chaotische Entwicklung in gro ß en Teilen der Welt die handlungsf ä higen Staaten Europas immer h ä ufiger zu solchen begrenzten Aktionen zwang« 34 – und zwar mit deutscher Beteiligung, ob man nun den» neo-realistischen« Slogan» Deutschlands R ü ckkehr auf die Weltb ü hne« 35 in seiner Diktion teilte oder nicht. Der aktuelle Einsatz der Bundeswehr zur Sicherung und Durchf ü hrung der zugweisen Entwaffnung und Verfassungsreform in Mazedonien nimmt sich angesichts seines bisherigen Verlaufs wiederum als ausgesprochen» harmlos« im Sinne von» peace-keeping« aus – auch wenn er in politischer Hinsicht zu einer» Zerrei ß probe« f ü r die Regierungskoalition wurde und der Bundeskanzler sich mit» wechselnden« Mehr33. Fischer, Joseph,» Serbien geh ö rt zu Europa«; in: Die Zeit vom 15.4.1999 , S. 3 . 34. Sch ö llgen, Gregor, Die Au ß enpolitik der Bundesrepublik Deutschland , Lizenzausgabe Bonn 1999 , S. 217 . 35. Schwarz, Hans-Peter, Die Zentralmacht Europas, Deutschlands R ü ckkehr auf die Weltb ü hne , Berlin 1994 . 104 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 heiten konfrontiert sah. Der Einsatz bewegt sich in dem seit dem Urteil des Verfassungsgerichts rechtlich von Fall zu Fall neu geschaffenen Rahmen. Mit den Terroranschl ä gen in New York, Washington und Pennsylvania liegt jedoch schon wieder ein neuer» Pr ä zendenzfall« vor, der die verfassungsrechtlichen Regelungen um ein weiteres Mal transzendieren wird. F ü hren wir uns die eingangs gemachten Ausf ü hrungen noch einmal vor Augen, so ist die klassische Unterscheidung von Krieg und Frieden l ä ngst erodiert und mit den 90 er Jahren anhand der Problematik von» out of area« nun auch auf die deutsche Rechtsordnung durchgeschlagen. Der Krieg als zwischenstaatlicher Konflikt ist dem internationalisierten B ü rgerkrieg mit» humanit ä rer Intervention« gewichen und das internationale Recht hat dem Rechnung getragen, da auch im Falle des B ü rgerkriegs die Aufst ä ndischen als» quasi-staatliche« Handlungseinheiten ü ber den Status als Kombattanten V ö lkerrechtssubjektivit ä t erlangen. Im Ergebnis bedeutet das, dass das V ö lkerrecht B ü rgerkriege insofern wie zwischenstaatliche Konflikte behandelt. Die aktuelle Entwicklung geht aber noch einen entscheidenden Schritt hier ü ber hinaus. Sie droht nicht nur die rechtliche Begrifflichkeit von Krieg und Frieden in Form einer kompletten» Entstaatlichung« vollst ä ndig aufzul ö sen. Mit dem Kampfeinsatz von Milit ä r gegen Terroristen wird ü berhaupt die Unterscheidung von ä u ß erer und innerer Sicherheit aufgehoben – mit erheblichen Implikationen f ü r die bundesdeutsche Verfassung, die zu den bisher aufgeworfenen Fragen einer ausstehenden Regelung von» out of area« hinzukommen. Denn mit der ü berkommenen Unterscheidung von Kombattanten und Zivilbev ö lkerung im Krieg wie auch B ü rgerkrieg werden die Kriegf ü hrenden rechtlich verpflichtet und bei Nichtbefolgung strafrechtlich verantwortlich, Zivilisten zu schonen und Kriegsgefangene entsprechend zu behandeln. Dies beginnt schon mit der Verpflichtung, als Kombattanten ü berhaupt erkennbar zu sein, was z.B. Uniformen wenigstens in minimaler Form genauso voraussetzt wie das offene Tragen der Waffen. Andererseits werden sie zugleich selbst infolge der Zuerkennung des Kombattantenstatus durch die Regeln des Kriegsv ö lkerrechts gesch ü tzt. Dies macht z.B. umgekehrt eine strafrechtliche Verfolgung f ü r Kriegshandlungen unm ö glich, soweit eben das Kriegsv ö lkerrecht beachtet wurde. Es ist genau diese, sich als Funktion aus dem juristischen Begriff des Kriegs ergebende scharfe Unterscheidung, die eine von den Terroristen S ü dtirols, ü ber die RAF und den pal ä stinensischen Gruppen bis hin zu Teilen der UN -Generalversammlung in den 70 er Jahren immer wieder IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 105 geforderte Behandlung als Kombattanten(» Freiheitsk ä mpfer«) im Sinne des V ö lkerrechts ausschlie ß t. Und erst unter dieser Voraussetzung sind Terroranschl ä ge nicht einfach Kriegshandlungen, sondern lassen sich als Mord den jeweiligen strafrechtlichen Bestimmungen zuordnen. 36 Die aktuelle Entwicklung droht die rechtliche Begrifflichkeit von Krieg und Frieden in Form einer kompletten Entstaatlichung vollst ä ndig aufzul ö sen. Die Erweiterung des NATO -Vertrags infolge des auf dem Washingtoner Gipfels von 1999 verabschiedeten strategischen Konzepts hat diesen Grundsatz mit einem Federstrich durchbrochen. Der von der Allianz als einem milit ä rischen B ü ndnis f ü r relevant betrachtete Begriff von Sicherheit ragt selbst ü ber einen weit definierten Bereich des Milit ä rischen erheblich hinaus:» Any armed attack on the territory of the Allies, from whatever direction, would be covered by Articles 5 and 6 of the Washington Treaty. However, Alliance security must also take account of the global context. Alliance security interests can be affected by other risks of a wider nature, including acts of terrorism, sabotage and organised crime, and by the disruption of the flow of vital resources. The uncontrolled movement of large numbers of people, particularly as a consequence of armed conflicts, can also pose problems for security and stability affecting the Alliance.« 37 Um an dieser Stelle nur noch eine weitere Implikation aufzuzeigen: Nach dieser Formulierung lie ß e sich nicht nur der milit ä rische Kampf gegen den internationalen Terrorismus, sondern bei Bedarf analog sogar der gegen die organisierte Kriminalit ä t bis hin zum Einsatz gegen Fl ü chtlingsstr ö me via Art. 5 und 6 NATO -Vertrag als B ü ndnisfall denken, der ü ber Art. 24 GG (und Art. 80 a III GG ) unmittelbar auf die deutsche Verfassungsordnung durchschl ä gt. Die infolge der Anschl ä ge in den USA verabschiedete Resolution des UN -Sicherheitsrats, der immerhin v ö lker36. Vgl. Seidl-Hohenveldern, Ignaz,» Kombattantenstatus f ü r Terroristen?«; in: Neue Zeitschrift f ü r Wehrrecht 3 / 1973 , S. 81 ff. 37. Punkt 24 , The Alliance’ s Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington of April 23 / 24 , 1999 . 106 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 rechtlich verbindliche Beschl ü sse fassen kann, hat dies im Hinblick auf den Terrorismus best ä tigt. Die Anschl ä ge werden als Bedrohung des Weltfriedens begriffen unter deutlicher Bezugnahme auf das Recht zur individuellen/kollektiven Selbstverteidigung. 38 Erinnern wir uns: Den Kampf gegen die RAF hat nicht die Bundeswehr, sondern die nach dem Grundgesetz zust ä ndigen Polizei- und Justizbeh ö rden auf Bundes- und Landesebene gef ü hrt. Die Terroristen wurden auch, soweit die Anschl ä ge milit ä rische Objekte zum Ziel hatten, bei ihrer Festnahme nicht als Kriegsgefangene im Sinne der Haager Abkommen und Genfer Konventionen interniert, sondern durch Polizei und Staatsanwaltschaft zu Recht der ordentlichen Strafgerichtsbarkeit ü berantwortet. Das Grundgesetz kennt(bisher) ü berhaupt nur einen denkbaren Fall, in dem sich als Ausnahme innere und ä u ß ere Sicherheit ü berschneiden: Nach Art. 87 a IV GG kann die Bundeswehr als ultima ratio auch im Rahmen des sogenannten» inneren Notstands« zur» Bek ä mpfung organisierter und milit ä risch bewaffneter Aufst ä ndischer« eingesetzt werden. Das ist nicht der milit ä rische Kampf gegen Terrorismus sondern der schon genannte» klassische« Fall des B ü rgerkriegs mit Aufst ä ndischen, die v ö lkerrechtlich betrachtet dann Kombattanten sind. Bei einem Kampfeinsatz im Rahmen des B ü ndnisfalls gegen den internationalen Terrorismus wird es daher nicht nur um die systematisch nach wie vor ungel ö ste und bisher nur von Fall zu Fall ad hoc entschiedene Problematik von Out-of-area-Eins ä tzen gehen. Bei einer solchen Beteiligung der Bundeswehr sind die verfassungsrechtlichen Regelungen zum Notstand ü berhaupt betroffen, denen die prinzipielle Unterscheidung von innerer und ä usserer Sicherheit, d.h. aber von polizeilicher Zust ä ndigkeit und milit ä rischer Sicherheit in Form von Verteidigung- und B ü ndnisfall ma ß geblich zugrunde liegt. Soweit sich dies mit der bisherigen Systematik des Grundgesetzes ü berhaupt vertr ä gt, beinhaltet dies eine ganze Reihe von Verfassungs ä nderungen, f ü r die nach Art. 79 GG ein einfacher Parlamentsbeschluss keinesfalls gen ü gt. Staatsr ä son im verfassungsfreien Raum Die Regelungen des Grundgesetzes zum Einsatz der Streitkr ä fte stammen immer noch aus einer Zeit als sich» Krieg« und» Frieden« als v ö l38. Vgl. UN Res. des Sicherheitsrats 861 / 2001 vom 12 . September. IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 107 kerrechtlich klar definierte Begriffe auf den milit ä rischen Konflikt zwischen Staaten im Sinne der Verteidigung auf einen bewaffneten Angriff auf die Bundesrepublik bzw. des NATO -B ü ndnisses bezogen. L ä ngst ist festzustellen, dass der Krieg als» klassischer« Konflikttyp eher die Ausnahme darstellt und abgel ö st wurde durch eine Konfliktpalette, die von der» humanit ä ren Intervention« mit – und auch ohne – UN -Beteiligung ü ber weitere Formen internationalisierter B ü rgerkriege bis zu den aktuellen Anschl ä gen transnational operierender Terroristengruppen reicht. Sp ä testens seit dem Zeitenwechsel von 1989 / 90 hat diese» neue Unü bersichtlichkeit« bewaffneter Konflikte auch die Bundesrepublik erreicht. In der wesentlichen Frage von Krieg und Frieden wird der jeweilige Out-of-area-Einsatz nicht aus klaren verfassungsrechtlichen Kompetenzregelungen heraus bestimmt, sondern in einem begrifflich v ö llig unscharfen Raum von Fall zu Fall zurechtgebastelt. » Von der Machtbesessenheit zur Machtvergesssenheit« titelte HansPeter Schwarz Mitte der 80 er Jahre ü ber den Stil bundesdeutscher Au ß enpolitik. 39 Nun, fast w ä re man geneigt, dies umzudrehen – w ä re man sich nicht zugleich der Unm ö glichkeit dieses Vergleichs angesichts der historischen Folie bewusst. Aber bezogen auf die bundesdeutsche Au ß en- und Sicherheitspolitik ist gleichwohl festzuhalten, dass – bei im ü brigen identischer verfassungsrechtlicher Regelung – vor 1989 / 90 nichts, nun aber an Out-of-area-Eins ä tzen alles m ö glich scheint, einschlie ß lich des» Kriegs« gegen den Terrorismus. Dieser kann unter die bisherigen Kategorien international bewaffneter Konflikte und B ü rgerkriege ü berhaupt nicht subsumiert werden, weil er den tradierten Unterscheidungsrahmen von Kombattanten und Zivilbev ö lkerung, Polizeikompetenz und milit ä rischer Verteidigung sprengt. Die im Rahmen der Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission diskutierten Vorschl ä ge zu einer verfassungsrechtlichen Regelung des Einsatzes der Bundeswehr verliefen jedoch schlie ß lich im Sande. Auch das Out-of-area-Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 hat nur scheinbar eine» L ö sung« gebracht. Das zeigten die bisher» schil39. Schwarz, Hans-Peter, Die gez ä hmten Deutschen, Von der Machtbesessenheit zur Machtvergessenheit , Stuttgart 1985 . 108 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 lerndsten« Eins ä tze der Bundeswehr in den F ä llen» Tirana«( 1997 ) und » Kosovo«( 1999 ). Eine vom Gericht seinerzeit selbst angeregte rechtliche Differenzierung nach Art und Intensit ä t des Auslandseinsatzes der Bundeswehr blieb aus. In der wesentlichen Frage von Krieg und Frieden wird daher mit Beginn der 90 er Jahre der jeweilige Out-of-area-Einsatz nicht aus klaren verfasungsrechtlichen Kompetenzregelungen heraus bestimmt, sondern in einem begrifflich v ö llig unscharfen Raum einfach von Fall zu Fall» zurechtgebastelt«. Das ist nicht nur eine Ungeheuerlichkeit, weil, je nachdem wer gerade entscheidet, Parlament, Regierung oder Verfassungsgericht mit blo ß er» Kanzlermehrheit«, einfach durch Kabinettsbeschluss – und im Fall» Tirana« noch nicht einmal das – oder im Wege der Interpretation die Grenze zur Verfassungs ä nderung ü berschreiten, die nach dem Grundgesetz allein Bundestag und Bundesrat gemeinsam mit jeweiliger Zweidrittelmehrheit vornehmen k ö nnen. Es muss auch befremden – und offenbart sich als obrigkeitsstaatliche politische Kultur – dass bei der in Deutschland tradierten Rechtskultur, die ansonsten alles einem bis in das Detail gehenden wahren» Regelungswahn« unterwirft, ausgerechnet die Frage von Krieg und Frieden sich der Normierung weitestgehend entzieht und einer» sch ö pferischen« Staatsr ä son ü berlassen bleibt. Bei einer geltenden Verfassungslage, die in ihrer sich an einem erodierten Verst ä ndnis des klassischen Kriegs- und Friedensbegriffs orientierenden Allgemeinheit nichts oder auch alles zul äß t, ist daher eine grunds ä tzliche verfassungsrechtliche Neuregelung angezeigt. Diese h ä tte zumindest konkrete normative Aussagen ü ber die materiell-rechtlichen Bedingungen zu treffen und institutionalisierte, verfahrensm äß ige Absicherungen(z.B. Kompetenzregelungen, Mehrheiten, Einschaltung des» Notparlaments« etc.) noch vor dem n ä chsten» Pr ä zedenzfall« festzulegen – soll nicht weiterhin Parlament und Regierung die Verfassung mit einfacher bzw.» Kanzlermehrheit« oder gar durch blo ß en Verwaltungsakt von Fall zu Fall neu» sch ö pfen«. 40 40.» Verfassungs ä nderung durch Verwaltungsakt!«, so schon damals richtig der Liberale Burkhard Hirsch, Zwischenruf beim Vortrag des Sachverst ä ndigen Isensee im Rahmen der Anh ö rung der Gemeinsamen Verfassungskommission vom 11.2.1993 zum Thema» Staatliche Souver ä nit ä t und milit ä rische Verteidigung«; in: Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetz ä nderung in der Folge der deutschen Einigung , Bd. 2 , Bonn 1996 , S. 383 . IPG 1/2002 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr 109 Infolge der Terroranschl ä ge in den USA und dem daran ankn ü pfenden B ü ndnisfall erscheint dies umso dringlicher. Dabei ist verfassungspolitisch betrachtet ü ber die Problematik der Out-of-area-Eins ä tze hinaus grunds ä tzlich das Verh ä ltnis von»ä u ß erer« und» innerer« Sicherheit, Milit ä r und Polizei, neu zu ü berdenken und verfassungsrechtlich abzusichern. Andernfalls steuert man nicht nur schon auf den n ä chsten » Pr ä zendenzfall« zu – vielleicht dann, wie es die NATO -Strategie selbst vorformuliert, der milit ä rische Einsatz gegen die organisierte Kriminalit ä t. Sondern man wird sich dar ü ber klar werden m ü ssen, dass aus verfassungssystematischer Sicht sich entweder ein milit ä rischer Einsatz der Bundeswehr gegen den internationalen Terrorismus verbietet – und so mit der Pflicht zur B ü ndnistreue kollidiert – oder aber die notwendige Verfolgung und Verurteilung von Terroristen mit polizei- und strafrechtlichen Instrumenten sogar erschwert wird. 110 Out-of-Area-Eins ä tze der Bundeswehr IPG 1/2002 Depopulation and Ageing in Europe and Japan: The Hazardous Transition to a Labor Shortage Economy PAUL S. HEWITT T he arrival of the twenty-first century heralds a turning point for the postwar welfare state. Most of the advanced industrial democracies entered the new millennium with a record share of their populations in the working ages – 20 to 65 . Yet, by 2010 , tens of millions of postwar baby boomers will be streaming into retirement, and available labor forces in the European Union( EU ) and Japan will never again be so large in our lifetimes. This historic shift means that the problems of unemployment that dominated social thinking in the twentieth century will soon give way to the social crisis of labor shortages. Policies devised after World War II to allocate too few jobs among too many workers – generous unemployment, disability and retirement benefits together with labor regulations that sacrifice efficiency for stable employment – will be radically counterproductive in the new era of tight labor markets. Reforming these policies may become a task no less urgent than the upheaval that led to their rise in the first place. Between 2000 and 2010 , several industrial nations, including Germany, Japan, Austria, Spain, Italy, Sweden, and Greece, will for the first time in modern memory experience a contraction of their working populations. The century’s second decade will see the EU and Japan enter a period of population decline lasting into the indefinite future. According to the U . S . Census Bureau, by 2030 the EU can expect to have 14 percent fewer workers and 7 percent fewer consumers than it does today. In Japan, over the same period, the number of workers and consumers are poised to decline by 18 percent and 8 percent respectively. Ageing Recessions The casual observer can be forgiven for regarding such trends with something less than alarm. After all, the general thrust of labor and social IPG 1/2002 Depopulation and Ageing 111 policy over the past two centuries has been to artificially tighten labor markets. In the future, naturally tightening labor markets may mean that unemployment will no longer be a problem; young people will find it easier to establish themselves in homes and jobs; and there will be fewer strains on the environment. Even the roots of poverty will be more easily eradicated in a world where every worker is needed and valued. Why should this be a cause for worry? Problems of unemployment that dominated social thinking in the twentieth century will soon give way to the social crisis of labor shortages. The answer lies in the interaction between population change and the economy, on the one hand, and the economy and the tax base, on the other. Like it or not, our current economic and social organization depends on continued economic expansion. Without it, both government and private sector finances will become significantly more precarious. The most rapidly depopulating nations face the prospect of lengthy » ageing recessions« characterized by a vicious circle of falling demand, collapsing asset values, shrinking corporate profits, deteriorating household and financial institution balance sheets, weakening currencies, and soaring budget pressures. These stresses are sure to be transmitted to other countries through the global markets. Indeed, the fact that so many of the rich countries will experience them simultaneously suggests that the whole could be larger than the sum of the parts. Much as unconnected financial problems in Thailand, Korea, Indonesia, Russia, Brazil and other developing countries combined overnight to create the global financial crisis of the late1990 s, so too could the disparate pension and economic crises of the major industrial nations converge to create a global depression from which none of our welfare states will emerge intact. For policy makers seeking to avoid such an outcome, understanding the linkages between the economy and population growth is an essential first step. Labor markets and growth One likely effect of the decline in working populations will be a slower economic growth rate. A nation’ s gross domestic product( GDP ) is 112 Depopulation and Ageing IPG 1/2002 merely a multiple of its working population times its average income. All things being equal, a decline in the number of workers translates into a decline in output. Over the past three decades, population growth in the industrial economies has accounted for between one-half and two thirds of the rise in GDP . The remainder has come from increases in» total factor productivity«, reflecting gains in labor and capital efficiency. The Organization for Economic Cooperation and Development( OECD ) has estimated that labor force declines will subtract 0.4 percent a year from potential economic growth in the EU between 2000 and 2025 , and 0.9 percent a year thereafter. In Japan, worker shortages will subtract 0.7 percent a year between 2000 and 2025 , and 0.9 percent a year thereafter. The U . S ., Canada, and Australia will see their labor supplies expand during this period. However, slowing labor force growth will cause their economies to grow more slowly as well. Significantly, within the EU , the effects are likely to be highly uneven, with some countries much more vulnerable to ageing recessions than others. Italy and Germany could see their working age populations plunge by 47 percent and 43 percent respectively by 2050 . In contrast, France and the United Kingdom can expect less drastic declines of 26 percent and 15 percent. Population and aggregate demand The decline in national populations after 2010 will add to these problems by adversely affecting consumer demand, asset values, corporate profits, and balance sheets. In mature markets such as autos and home appliances, sales are likely to shrink year after year for as far as the eye can see. Meanwhile, start-up companies will face greater risks in markets where population trends no longer enable new and existing enterprises to flourish in tandem. The prospect of overcapacity and stiff competition means that economy-wide profits and returns on investment will suffer. In an open global economy, the result will be capital outflows and weak currencies. One reason for the euro’ s steady decline against the dollar in 2001 , despite the EU ’ s stronger growth rate, may be that European firms are repositioning their assets in the U . S . in anticipation of better longrange growth. America’ s population is projected to be 46 percent larger by mid-century. IPG 1/2002 Depopulation and Ageing 113 Home-buyers and housing wealth Trillions of euros in property valuations could disappear over the next two decades. Because depopulation is characterized in its early stages by the shrinking of the youngest age groups, demand for products and services consumed by the young is the first to decline. In Germany, for instance, the cohort born during 1995 – 1999 is only 47 percent as large as the cohort born during 1970 – 1974 . To date, shrinking numbers of children mainly have been a boon to household and governmental finances by reducing dependency costs. But soon, these declines will work their way into the household-forming populations. Over the next 20 years, the EU will experience a 20 percent falloff in its 25 – 44 age group; Japan, an 18 percent decline. Spain and Italy, with declines of 36 percent and 30 percent respectively, are sure to see a steep contraction of housing demand – which, in turn, can be expected to undermine real estate values and create both reverse wealth effects at the household level and balance sheet weakness among financial institutions that hold mortgage-backed assets. Collapsing real estate prices were instrumental in triggering Japan’ s ongoing financial crisis, as well as the savings and loan meltdown that rocked U . S . financial markets in the late1980 s. Significantly, in fast-ageing countries like Germany and Japan, construction sector bankruptcies already are on the rise. Like the proverbial canary in the mineshaft, builders are hypersensitive to population decline. Tax increases and recession While countries facing depopulation will need to dramatically boost their tax take in the coming years, they will face grave risks in the process. As growth rates slow, tax increases may prove counterproductive. In Japan, an abortive 1996 consumption tax hike is widely blamed for pushing the economy back into its current slump. As the economy has swooned, tax revenues have disappointed, leaving the government with a fiscal 2001 budget deficit approaching ten percent of GDP – and a national debt headed for 140 percent of GDP . Yet by 2010 Japan must boost its tax revenues by an estimated fifteen percent of GDP to cover rising old-age benefit costs. If it fails to do so, the markets will come to regard Japan as a default risk, and impose risk-premiums that could boost its debt service costs by several percent of GDP . This, in turn, would necessitate large 114 Depopulation and Ageing IPG 1/2002 spending cuts. If Japan cannot find a way out of this debt trap, its living standards may fall well below current levels, and stay there for generations. The EU ’ s more rapidly depopulating welfare states could face a similar problem. Several must raise significant revenues in the near term. With median retirement ages in the late-fifties, European baby boomers will begin drawing pensions in large numbers by 2005 . However, as in Japan, tax hikes may not be a viable option. Italy, Germany, and France have reduced taxes in recent years as part of a program to stimulate growth. Reversing course could have precisely the wrong effect at the worst possible time. European nations must soon confront the paradox that efforts to boost tax rates could yield less, not more, revenues. Productivity and economic growth Countries with shrinking labor supplies will need to achieve sustained productivity growth if they are to avoid long, potentially destabilizing ageing recessions. After 2025 , annual productivity growth in the EU 15 and Japan will need to average one percent or better in order to prevent recession. In countries like Italy, Spain, and Germany, efficiency gains will need to be even more robust. At first glance, this hardly seems problematic: productivity growth in recent decades has averaged 1.4 percent a year. Yet, there is a strong connection between productivity and economic growth. Firms typically refrain from making productivity enhancing investments in recession-like conditions, where overcapacity, excess inventory, and asset deflation combine to reduce returns on investment. Instead, capital will tend to move abroad in search of higher returns. Managers will especially seek out markets where the tax climate and labor supply present the fewest uncertainties. This suggests that productivity growth could be a major challenge in the EU and Japan. Our current economic and social organization depends on continued economic expansion. Finally, there is the question of whether ageing workforces will prove capable of embracing new forms of organization and work. Increasingly, boosting productivity requires the adoption of new technology and a shift toward the» knowledge economy«. Yet older workers are thought IPG 1/2002 Depopulation and Ageing 115 to be less creative and adaptable than their younger counterparts, and frequently lack the skills needed in high-tech occupations. Fiscal crises and investment The social institutions most likely to experience strain from the twin trends of ageing and depopulation are the pension and health systems that comprise the crown jewels of the postwar welfare state. These are by far the largest source of public expenditure in the industrial countries. And they are the programs most likely to be affected by the coming explosion in old-age dependency. Even if growth in the industrial nations remains at, or near its potential, most governments can look forward to constantly rising fiscal pressures, as ever-smaller workforces are called upon to support ever-larger dependent populations. Popular resistance to tax increases and concerns about preserving economic growth may lead governments to neglect future-oriented investments in the infrastructure, education and training – a course that could weaken longterm growth. Or they could lead to large budget deficits that could divert scarce future savings to rising debt service costs. Retirement and saving As Japan has discovered, when a large share of the population is in its retirement-planning years( 34 percent are aged 40 – 64 versus 27 percent in the U . S .) savings rates can rise to levels that depress consumption and economic growth. In a phenomenon known as» Ricardian equivalence«, budget deficits have fueled a rising concern about Japan’ s economic future, causing its ageing workforce to respond through precautionary saving. Under these conditions, traditional monetary and fiscal responses – cutting interest rates and running deficits – will merely trigger a stronger savings response. However, in most countries, the retirement of the baby boomers is likely to have the opposite effect. One OECD analysis found that savings rates in the industrial world could fall by as much as eight percent of GDP by the late 2020 s. How this occurs will depend on each nation’ s fiscal and pension policies. In countries like the United Kingdom, where retirees depend heavily on personal savings to finance their old age, ageing populations will be spending down their life savings faster than smaller younger generations can replace them. In countries like Germany, 116 Depopulation and Ageing IPG 1/2002 where intergenerational transfer payments cover the bulk of retirement costs, a combination of large deficits and tax hikes on youth could also depress national savings. While Germany could always cut benefits, that would just force retirees to draw down their savings at a faster rate. Either way, except where Ricardian equivalence comes into play, rising numbers of baby boomer retirees will tend to depress national savings rates. Global shocks and benefit sustainability Aging and depopulation will make the industrial world more vulnerable to global economic shocks in the future. The oil shocks of the 1970 s produced a deep global recession in which public debt levels in the major industrial countries more than doubled. In the less severe global slump that followed the Persian Gulf crisis of 1990 , combined public debt in the EU and Japan rose by more than half. Today debt levels in Japan and several major EU countries are so high that they could not double again without triggering severe reactions in the markets. With dependency costs set to rise rapidly, and growth already at risk, the industrial countries will be poorly positioned to weather the next global downturn – whether caused by wars, energy crises, or fallout from the kind of financial crisis that may very well be on Japan’ s horizon. As the former communist countries discovered in the early 1990 s, at some point, the ability of the state to bear risks collapses. And when that happens, it is the vulnerable populations who suffer the most. Challenges to the Welfare State Whatever its humanitarian intent, the modern welfare state was, at heart, a pragmatic response to the social upheaval caused by the large-scale unemployment of the early twentieth century. In order to create prosperity, capitalism required stability. Significantly, the coming era of labor shortages means that involuntary unemployment will no longer be a source of impoverishment and instability. This development threatens to deprive the welfare state of its pragmatism. In its current form, social policy will serve less and less the interests of society, and more and more those of individual beneficiaries. To create prosperity in the future, capitalism will need workers. A pragmatic response – one that recognizes that state IPG 1/2002 Depopulation and Ageing 117 guarantees cannot be maintained in absence of prosperity – will require a fundamental reordering of the welfare state itself. Following World War II , all of the industrial democracies set out to buy social peace through income transfer programs designed to ameliorate the unemployment problem. The ideological turmoil of the 1930 s underscored the dangers that democracies courted by permitting unemployment to impoverish large numbers of young men. In the election of 1932 , a majority of Germans voted for candidates(fascist and communist) who promised to end democratic rule. By 1946 , it was clear that resisting the Soviet ideological and military threat would require solidarity not only among the democracies, but within them as well. Many analysts trace modern social welfare policies to Bismarck’ s social reforms of the 1880 s. But the full flowering of the welfare state would have to await the Cold War. Involuntary unemployment will no longer be a source of impoverishment and instability. It was against this backdrop that retirement came to be a mainstay of the welfare state. Pensions would allow the old to gracefully make way for the young, and at the same time to feel invested in the social order that protected private property. As the baby boomers swelled the ranks of the jobless in the 1970 s, these systems were expanded through generous unemployment and disability provisions. Unemployed Germans are eligible for a pension at age sixty, while» elderly« workers can receive three years of unemployment benefits – making 56 a popular age of workforce exit. Today, throughout the industrial world, retirement has become a lengthy period of state-supported leisure for surging retired populations, a high percentage of whom, thanks to modern medicine and less-disabling forms of work, are able-bodied well into their seventies. Up until now, this has been a tolerable form of excess only because there were enough young willing to bear the increasing economic burden. Social security taxes now top 42 percent of payroll in Germany, followed closely by those of France, Italy, and the rest of continental Europe, versus fifteen percent in the U . S . But in the future the supply of youth will dwindle. In the face of this demographic upheaval, the question is not whether reform will come, but whether it will be enough to prevent the 118 Depopulation and Ageing IPG 1/2002 problems now plaguing Japan – currently the world’ s oldest population – from spreading to Europe and the global economy. Race Against Time Revamping social systems to deal effectively with labor shortages promises to be an immense task, fraught with controversy, and therefore uncertainty. In most industrial countries, the shift from conditions of labormarket surplus to scarcity will occur later this decade. In the U . S ., where unemployment rates hover near postwar lows – and where tight labor markets recently led the Federal Reserve to engineer an economic slowdown – decision makers show only a dawning recognition of the challenge. By 2005 , half of U . S . civil servants will be eligible to take a pension. And by 2010 , similar strains will broadly be felt throughout America’ s private sector. Yet, very little groundwork is being laid for the abrupt shift in social priorities this will entail. Ironically, in Europe, where the median worker is several years older, the debate is still in its infancy. Surmounting the twin crises of ageing and depopulation will require the advanced industrial societies to be more tolerant to immigrants, more willing to»export« low-paying jobs and more committed to the ideals of lifelong productivity. One problem is that political time horizons extend only until the next election. To be sure, politicians in Germany, Italy, the U . S ., Japan and elsewhere have broached the issue of pension reform. But their accomplishments to date have been modest and electorates have not encouraged a healthy debate about revising benefit schemes. Neither has leadership been forthcoming from the private sector. One need only review the casualty list of chief executive officers( CEO s) who failed to meet their latest quarterly earnings targets to see why. A recent international survey found that half of major company CEO s had held their job for less than three years. Most business leaders are too busy coping with today’ s problems to contemplate tomorrow’ s. Finally, there is the sheer weight of intellectual inertia. Comfortable ways of viewing the world seldom change overnight. Thus, in the conventional wisdom, immigration and free trade steal jobs from the native IPG 1/2002 Depopulation and Ageing 119 born; those of pension age are» elderly« and therefore physiologically unfit; job-creation is the surest measure of economic progress; workweeks must be shortened, restrictions on corporate downsizing strengthened, and low-value-added work like farming and textile manufacturing subsidized in order to prevent unemployment. And so-on. Little wonder that the notoriously fickle journalistic community hasn’ t picked up on the coming crisis. As if this were not enough, the problem defies easy solution. Immigration will help, but only at the margins. Attempting to maintain a constant ratio between working and pension age populations might mean, for example, that eighty percent of Germany’ s population in 2050 would consist of immigrants or their progeny. Retirement ages could be raised, but such measures will have no effect on depopulation. Meanwhile, relying solely on longer work lives might mean that by 2050 the typical European would work until his or her late seventies; the typical Japanese until age 83 . Child subsidies and other pro-natalist policies might help to prevent depopulation, but they are costly. And if they are effective (their record is dubious) they could saddle countries with a double dependency crisis: simultaneous baby and senior booms. Many adjustments are needed, but there are no panaceas. Surmounting the twin crises of ageing and depopulation will require the advanced industrial societies to be more tolerant of immigrants, more willing to» export« low-paying jobs(thereby specializing in highvalue-added work), and more committed, both socially and individually, to the ideals of lifelong productivity. Money that is now spent subsidizing early workforce withdrawal must be diverted toward mid-life retraining. A truly» social« social policy will substitute sabbaticals for retirement, leaving to the individual the responsibility of providing for his or her late-life leisure. Whether these policies can be put in place in time to reshape the life plans of baby boomers is another matter. They probably cannot, at least in the absence of crisis. And this means that the early twenty-first century could turn out to be every bit as tumultuous as the first half of the century just ended. 120 Depopulation and Ageing IPG 1/2002 Wie sichern wir unsere Renten? Plädoyer für eine globale Strategie ALFRED PFALLER LOTHAR WITTE D ie Alte Welt macht ihrem Namen alle Ehre: In fast allen Ländern der Europäischen Union sind zur Zeit mehr als zwanzig Prozent der Bevölkerung mindestens sechzig Jahre alt, in Deutschland, Italien und Griechenland sogar mehr als 23 Prozent. Aber was heißt sogar – im Jahre 2050 werden es in Italien, Spanien, Griechenland und Österreich voraussichtlich über vierzig Prozent sein. In den bevölkerungsreichsten Nationen Osteuropas(Russland, Ukraine, Polen, Rumänien, Ungarn) sieht es ähnlich aus: Gegenwärtig liegt der Anteil der Alten bei 18–20 Prozent, und bis 2050 wird er sich fast verdoppeln( 34–38 Prozent). Und auch Ostasien gehen die jungen Menschen allmählich aus, im Jahre 2050 werden in China dreißig und in Japan über vierzig Prozent der Bevölkerung über sechzig Jahre alt sein. 1 Noch vor wenigen Jahren hätte kaum jemand bei dem Stichwort»Bevölkerungsproblem« an eine schrumpfende Bevölkerung bei gleichzeitiger Alterung gedacht, stattdessen war noch das Bild der»population bomb« – wohlgemerkt: verstanden als Überbevölkerung – im kollektiven Gedächtnis verankert. Inzwischen hat sich die Wahrnehmung auch über den Kreis von Spezialisten hinaus verändert, und»global ageing« bzw.»ageing societies« sind Begriffe, die in unterschiedlichen Politikfeldern mit zunehmender Häufigkeit in die Diskussionen eingehen. Ein Politikfeld, in dem die Bedeutung alternder Gesellschaften auf der Hand liegt, sind die sozialen Sicherungssysteme, und hier besonders das Rentensystem. Der Grundzusammenhang ist einfach: In jeder Gesellschaft gibt es eine ökonomisch aktive Bevölkerung, welche die Reichtümer erwirtschaftet, die über den eigenen Konsum hinaus auch den Konsum der ökonomisch passiven Bevölkerung ermöglicht. Verändert sich nun das Verhältnis der ökonomisch Aktiven zu den ökonomisch Passiven aufgrund des Alterungsprozesses kontinuierlich zu Ungunsten der Aktiven, so wird die Aufteilung des gesellschaftlichen Wohlstandes 1. United Nations Population Division, World Population Prospects: The 2000 Revision , New York 2001 . IPG 1/2002 Globale Rentenstrategie 121 zwischen Erwerbst ä tigen und Rentnern zu einer immer schwierigeren Frage. Vom derzeit bestehenden und politisch – wenn auch mit zunehmendem Murren – noch abgesegneten Verteilungsschl ü ssel muss zunehmend abgewichen werden. Das kann in drei – politisch gleichermaß en unpopul ä re – Richtungen erfolgen: ̈ Die Aktiven ü berlassen einen immer h ö heren Anteil dessen, was sie produzieren, den Rentnern. Im sogenannten Umlageverfahren, nach dem in Deutschland und anderen europ ä ischen L ä ndern die Verteilung zwischen den Generationen in erster Linie organisiert ist, bedeutet das, dass die Beitr ä ge zur Rentenkasse st ä ndig steigen. ̈ Die Menschen m ü ssen mit ihrer Verrentung einen immer drastischeren Einkommensr ü ckgang hinnehmen. Denn von dem, was die wirtschaftlich Aktiven f ü r den Konsum der nicht mehr Aktiven abtreten, muss eine immer gr öß ere Anzahl von Rentnern leben. ̈ Das durchschnittliche (nicht nur das gesetzliche) Renteneintrittsalter muss st ä ndig ansteigen, um die Relation von Erwerbst ä tigen und Rentnern konstant zu halten. F ü r Deutschland hatte der Sozialbeirat bereits im Jahre 1980 darauf hingewiesen, dass unter Beibehaltung des damaligen Beitragssatzes von 18,5 Prozent die Leistungen bis zum Jahre 2035 halbiert werden m ü ssten oder aber ein Beitragssatz von 35 Prozent n ö tig sein w ü rde, um die Leistungen konstant zu halten. 2 Soll die L ö sung allein ü ber den dritten der genannten Wege beschritten werden, so m ü sste das durchschnittliche Verrentungsalter auf ü ber 70 Jahre angehoben werden. 3 Jede einzelne » Grausamkeit« kann man nur dadurch abmildern, dass man auch etwas von den anderen Grausamkeiten akzeptiert – etwa h ö here Rentenbeitr ä ge plus geringere Rente plus sp ä teres Renteneintrittsalter. Der Ü bergang zu einer kapitalgedeckten Rente entsch ä rft das Problem nicht Die dargestellten Zusammenh ä nge gelten gleicherma ß en f ü r ein umlagefinanziertes wie ein kapitalgedecktes System der Alterssicherung. Im 2. Bundesministerium f ü r Arbeit und Sozialordnung, Sondergutachten des Sozialbeirats zur Rentenreform, Berlin 2001 . 3. Herwig Birg: Demographic Ageing and Population Decline in 21 st Century Germany – Consequences for the Systems of Social Insurance, New York 2000 : United Nations( UN / POP / PRA / 2000 / 5 ). 122 Globale Rentenstrategie IPG 1/2002 Umlagesystem werden sie sofort offenkundig, da hier der Bezug zur Realwirtschaft direkter ist: Die wirtschaftlich Aktiven geben einen Teil ihres Einkommens ab, damit k ö nnen die Rentner ihren Lebensunterhalt bestreiten. Wenn also die Zahl der Rentner steigt und die der Aktiven nicht, m ü ssen letztere h ö here Beitr ä ge an die Rentenkasse leisten, so die Rente nicht gek ü rzt werden soll. Wird die Rente hingegen aus einem vorher angesparten Kapitalbetrag finanziert, werden die wirtschaftlich Aktiven nicht direkt zur Kasse gebeten. Jeder ist, so sieht es aus, f ü r seine eigene Rente verantwortlich. Hat er/sie viel angespart im Berufsleben, steht f ü r die monatliche Rente ein relativ gro ß er Betrag bereit, der, w ä hrend er nach und nach aufgebraucht wird, auch immer noch weiter Rendite abwirft und deshalb langsamer schrumpft, als monatlich von ihm ausgezahlt wird. Gleichzeitig sparen die wirtschaftlich Aktiven f ü r ihre eigene sp ä tere Rente an, nicht die der gegenwärtigen Rentner. Auch sie akkumulieren einen Betrag, den sie sp ä ter aufbrauchen. Wenn die Löhne im Gleichschritt mit der Produktivität steigen und die Sparqoute gleich bleibt, muss es zum Konflikt zwischen den Konsumansprüchen der Rentner und der wirtschaftlich Aktiven kommen. Wie hoch die Betr ä ge sind, aus denen mit Beginn des Ruhestandes die Rente bestritten wird, h ä ngt nicht nur von den im Lauf des Arbeitslebens Monat f ü r Monat beiseite gelegten(in der Regel: in einen Rentenfonds eingezahlten) Betr ä gen ab, sondern auch von den Renditen, die das angesparte Kapital erwirtschaftet. Hier kommt eine gewisse Unbekannte ins Spiel: die Renditen h ä ngen von der H ö he der Zinsen, also der Politik der Zentralbank(en), und/oder den Aktienkursen ab. Die monatliche Rente h ä ngt aber nicht nur von der angesparten Kapitalsumme ab, sondern auch von der dann geltenden Lebenserwartung. Hier kommt die Alterung der Gesellschaft bereits ins Spiel; denn je l ä nger die Menschen leben, desto l ä nger muss das angesparte Kapital reichen und desto geringer ist der Betrag, der monatlich ausgezahlt wird (wenn das Geld denn in einem Rentenfonds angelegt wurde). Damit ist es aber noch nicht getan. Die finanzwirtschaftliche Betrachtung, die beim kapitalgedeckten Verfahren der Alterssicherung im Vordergrund steht, muss r ü ckgef ü hrt werden auf die realwirtschaftliche Betrachtung. Das angesparte Kapital l ä sst sich nicht konsumieren, es muss in G ü ter und Dienstleistungen umgewandelt werden. Rentner und wirtIPG 1/2002 Globale Rentenstrategie 123 schaftlich Aktive kommen nicht umhin, sich das Bruttosozialprodukt aufzuteilen(wobei auch noch ein Teil f ü r die Investition, d.h. die Erneuerung und Erweiterung des Produktionsapparates abzuzweigen ist). Man kann es auch anders ausdr ü cken: die Konsumanspr ü che, die von den Rentnern aufgrund ihres angesparten Kapitals angemeldet werden, k ö nnen nur dann erf ü llt werden, wenn die wirtschaftlich Aktiven eine hinreichend gro ß e – und das hei ß t: anteilsm äß ig st ä ndig zunehmende – Menge an G ü tern und Dienstleistungen abtreten. Dieses Abtreten kann durchaus unterschiedliche Formen annehmen. ̈ Die wirtschaftlich Aktiven k ö nnen einen steigenden Anteil ihres Einkommens sparen, z.B. um Vorkehrungen f ü r ihren eigenen Lebensabend zu treffen. ̈ Der Staat kann die wirtschaftlich Aktiven – in Anbetracht der fortgesetzten demographischen Verschiebung – zu immer h ö heren Einzahlungen in eine Pensionskasse verpflichten. Dies k ä me dann einer Erh ö hung der Rentenbeitr ä ge im Umlagesystem gleich. ̈ Die L ö hne k ö nnen best ä ndig langsamer wachsen als die gesamtwirtschaftliche Arbeitsproduktivit ä t. Dann sinkt bei konstanter Sparquote der Arbeitnehmer deren Konsumnachfrage. Es steht ein steigender Anteil des Bruttosozialprodukts f ü r den Konsum der Kapitaleigner – dazu geh ö ren in einem System kapitalgedeckter Alterssicherung die Rentner – zur Verf ü gung. Das w ü rde jedoch gleichzeitig bedeuten, dass die Rente der nachfolgenden Generationen(in Relation zum nationalen Pro-KopfEinkommen) von zwei Seiten her gek ü rzt wird: 1 .(Anteilsm äß ig) sinkende L ö hne begr ü nden bei gleicher Sparleistung einen sinkenden Rentenanspruch. 2 . Steigende Lebenserwartung streckt den angesparten Betrag ü ber einen l ä ngeren Zeitraum. Allerdings w ü rde auch der Konflikt mit den Konsumanspr ü chen der dann aktiven Generation nachlassen. Es bliebe wieder mehr Spielraum f ü r Lohnerh ö hungen – ein zyklisches Hin und Her von benachteiligten und privilegierten Generationen. Wenn nun keine der drei Varianten eintritt, die L ö hne also im Gleichschritt mit der Produktivit ä t steigen und die Sparquote gleich bleibt, muss es zum Konflikt zwischen den Konsumanspr ü chen der entsparenden Rentner und der wirtschaftlich Aktiven kommen. Die Anspr ü che ersterer k ö nnen dabei auf zwei Arten entwertet werden: ̈ Die Diskrepanz zwischen G ü ternachfrage und-angebot f ü hrt zu Inflation. In Kaufkraft gemessen sinkt die Rente. ̈ Die entsparenden Rentner bringen mehr Verm ö genstitel(z.B. Aktien) auf den Markt, als die schrumpfende Schar der wirtschaftlich Akti124 Globale Rentenstrategie IPG 1/2002 ven kaufen will. Resultat: die Kurse geben nach, ein Teil des Kapitalverm ö gens der Rentner wird» vernichtet«. Bevor es zu politisch derartig gravierenden Entwicklungen kommt, kann der Staat sich veranlasst sehen, einzugreifen. Dies l ä uft in der einen oder anderen Form letztlich darauf hinaus, dass der Staat seine eigene Sparquote erh ö ht(d.h. der Nation mittels seiner Steuer- und Ausgabenpolitik mehr Sparen auferlegt) und/oder dass die Investition nachl ä sst (z.B. als Reaktion auf h ö here Zinsen) und von daher der f ü r den Konsum verf ü gbare Anteil des Sozialprodukts erh ö ht wird. Ö konomisch gesehen, erspart ein kapitalgedecktes Rentensystem dem B ü rger die unangenehmen Konsequenzen der demographischen Verschiebung nicht. Es verpackt sie lediglich anders. Auswege, die nicht weit f ü hren: Geburten und Einwanderung Allen bisher angef ü hrten Szenarien liegt die Annahme zugrunde, dass die Bev ö lkerungstrends sich unver ä ndert fortsetzen. K ö nnten die harten Einschnitte aber nicht dadurch vermieden werden, dass an der Bev ö lkerungsschraube gedreht wird? Es ist weder zu erwarten noch zu hoffen, dass dies durch eine Ver ä nderung» am langen Ende« des Lebens geschehen wird. Die Zunahme der Lebenserwartung beruht auf sozio ö konomischen Verbesserungen, auf dem medizinisch-technischen Fortschritt sowie seiner Verbreitung im Rahmen eines umfassenden Gesundheitssystems und auf einer langanhaltenden Friedensperiode. All diese Aspekte sind ohne Zweifel positiv zu bewerten, ebenso wie die Zunahme der Lebenserwartung selbst. Grunds ä tzlich k ö nnte aber die aktive, Beitr ä ge zahlende Bev ö lkerung dadurch erh ö ht werden, dass mehr Beitragszahler geboren oder importiert werden. In anderen Worten, durch eine Erh ö hung der Geburtenrate oder durch eine verst ä rkte Einwanderung. Dass eine solche Hoffnung tr ü gerisch ist, wird im Falle der Geburtenrate intuitiv bereits an einigen Zahlen deutlich. In der Europ ä ischen Union ist die Geburtenrate im Laufe der letzten 30 Jahre von 2,5 Kindern pro Frau auf 1,4 gefallen. Sie liegt damit weit unter dem Niveau von 2,2 Kindern, das langfristig die n ö tigen» Ersatzinvestitionen« garantieren k ö nnte, um auch nur die Gr öß e der Bev ö lkerung konstant zu halten. Um dar ü ber hinaus zu erreichen, dass das Verh ä ltnis der Alten ( 60 und ä lter) zur erwerbsf ä higen Bev ö lkerung( 20–59 ) langfristig auf dem heutigen Niveau bleibt, m ü ssten z.B. in Deutschland alle Frauen IPG 1/2002 Globale Rentenstrategie 125 im Durchschnitt fast vier lebende Kinder geb ä ren. 4 Angesichts dieser Dimensionen kann die Erh ö hung der Geburtenrate kaum als Alternative zu den erw ä hnten Anpassungsschritten gesehen werden, sondern im besten Fall als ein Beitrag zu ihrer Abmilderung. Aber selbst eine Abmilderung der unerw ü nschten Anpassungsschritte wird schwierig werden, denn ebenso wie die Zunahme der Lebenserwartung ist auch der R ü ckgang der Geburtenh ä ufigkeit das Ergebnis von gesellschaftlichen Ver ä nderungen, deren Umkehrung nur schwer vorstellbar ist. Zu erw ä hnen w ä re in erster Linie eine ver ä nderte Frauenrolle, aber auch eine f ü r das Individuum nur noch marginale ö konomische Bedeutung des(eigenen) Nachwuchses, der eben seit der Einf ü hrung und Verbreitung der Rentenversicherung nicht mehr der Absicherung des Lebensabends dient. Auf diese paradoxe Weise tr ä gt die Rentenversicherung langfristig zur Zerst ö rung ihrer eigenen Voraussetzungen bei. Gibt die Einwanderung gr öß eren Anlass zur Hoffnung? Leider nein, wie u.a. aus Berechnungen der Vereinten Nationen deutlich wird, in denen die n ö tigen Migrationsstr ö me f ü r eine Stabilisierung der Gesamtbev ö lkerung, der Erwerbsf ä higen und des Verh ä ltnisses zwischen den Erwerbsf ä higen und der ä lteren Generation kalkuliert werden. 5 Allein f ü r eine Stabilisierung der Bev ö lkerung ist danach in Deutschland eine » Bestandserhaltungsmigration« von fast 350.000 pro Jahr n ö tig, und um einen R ü ckgang der erwerbsf ä higen Bev ö lkerung( 15 bis 64 Jahre) zu vermeiden, sind j ä hrlich fast 500.000 Einwanderer erforderlich. Zum Vergleich: In den fr ü hen 90 er Jahren, dem H ö hepunkt der Fl ü chtlingswelle aus S ü dosteuropa und des Zustroms von osteurop ä ischen Aussiedlern, lag die Nettozuwanderung(Ein- minus Auswanderung) in Deutschland bei ca. 600.000–800.000 Personen pro Jahr, in weniger turbulenten Zeiten – und mit einem ge ä nderten Asylrecht – liegt sie eher bei 200.000 . In anderen europ ä ischen L ä ndern ist die Situation weniger dramatisch als in Deutschland. In Frankreich und Gro ß britannien w ä re aufgrund der weniger zahlreichen, j ü ngeren und reproduktiveren Bev ö lkerung nur eine j ä hrliche» Bestandserhaltungsmigration« von knapp 4. Herwig Birg: Demographic Ageing and Population Decline in 21 st Century Germany – Consequences for the Systems of Social Insurance, New York 2000 : United Nations( UN / POP / PRA / 2000 / 5 ). 5. United Nations Population Division, Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Populations?, New York 2000 . 126 Globale Rentenstrategie IPG 1/2002 30.000 bzw. gut 50.000 zur Stabilisierung der Gesamtbev ö lkerung oder ca. 110.000 respektive 125.000 f ü r eine konstante Zahl von Erwerbsf ä higen vonn ö ten, und f ü r die Europ ä ische Union lauten die entsprechenden Zahlen 950.000 (stabile Gesamtbev ö lkerung) bzw. gut 1,5 Millionen (konstante Zahl von Erwerbsf ä higen) pro Jahr. Im Kontext unserer Fragestellung geht es aber nicht um die absolute Zahl der Wohn- und Erwerbsbev ö lkerung, sondern um die Tatsache, dass bei zunehmender Alterung immer mehr aktive Beitragszahler den Konsum der passiven Rentner finanzieren m ü ssen. Dieses Verh ä ltnis verschlechtert sich aufgrund des Alterungsprozesses selbst bei einer konstanten Erwerbsbev ö lkerung. Ein Ausweg aus diesem Dilemma ist ü ber eine verst ä rkte Einwanderung nicht zu erreichen, denn um das Verh ä ltnis der erwerbsf ä higen Bev ö lkerung zur ä lteren Generation konstant zu halten, m ü ssten Jahr f ü r Jahr ü ber 3,6 Millionen nach Deutschland und insgesamt etwa 13,5 Millionen in die Europ ä ische Union einwandern. Und zwar netto, also nach Abzug der Auswanderer! Auch Frankreich br ä uchte in diesem Szenario fast 1,8 Millionen Einwanderer pro Jahr, Gro ß britannien fast 1,2 Millionen. Im Zeitraum 1995–2050 w ü rden 700 Millionen Einwanderer in die heute von gut 370 Millionen bewohnte Europ ä ische Union einwandern, eine offensichtlich unrealistische Vorstellung. Bei entsprechender politischer Weichenstellung ist es jedoch vorstellbar, ü ber eine verst ä rkte Einwanderung zumindest die Stabilisierung der Wohn- und Erwerbsbev ö lkerung zu erm ö glichen und auf diese Weise die Anpassung der Variablen des Rentensystems abzumildern. Abgesehen von der quantitativen Dimension m ü ssten dabei aber auch einige qualitative Voraussetzungen erf ü llt sein, damit eine massive Zuwanderung zur Ü berwindung der Finanzierungsprobleme der sozialen Sicherungssysteme beitragen k ö nnte: Die Einwanderer sollten nach M ö glichkeit jung, gesund und gut ausgebildet sein, damit sie viele Jahre lang hohe Einkommen erzielen und entsprechend hohe Beitr ä ge und Steuern zahlen k ö nnen. Die bisherigen Migrationsbewegungen entsprechen dieser Forderung nur in Ausnahmef ä llen. In der Regel ist das Ausbildungsniveau der Einwanderer aus den wichtigsten Herkunftsl ä ndern niedrig, und sie sind weit ü berproportional als un- oder angelernte Arbeiter besch ä ftigt. 6 Hierin spiegelt sich die Logik der bisherigen deutschen und westeurop ä ischen Ausl ä nderpolitik wider, die in keiner Phase darauf ausgerichtet war, qualifizierte Arbeitskr ä fte zu gewinnen. Auch die neueren deutIPG 1/2002 Globale Rentenstrategie 127 schen Versuche, dies ü ber die» Green Card« in beschr ä nktem Ma ß e zu versuchen, waren bestenfalls halbherzig. Da es bei unserer Fragestellung aber nicht nur um die Qualit ä t, sondern auch um die Quantit ä t der Migration geht, besteht immer noch die M ö glichkeit, wie gehabt auch Einwanderern mit niedrigeren Qualifikationsanforderungen den Weg nach Europa zu erm ö glichen. Die schrumpfenden mitteleurop ä ischen Mehrheitsethnien k ö nnten sich auf den prim ä ren Arbeitsmarkt konzentrieren, die Migranten auf den sekund ä ren. F ü r die Rentensysteme k ö nnte eine solche Strategie vorteilhaft sein, aber die Probleme, die damit in anderen Politikfeldern entstehen w ü rden, w ä ren absehbar – Stichwort Arbeitsmarkt, Stichwort Integration. Kurzfristig ist wegen der hohen Arbeitslosigkeit an eine Politik massiver Einwanderung ohnehin nicht zu denken. Da aber aufgrund des zu erwartenden Bev ö lkerungsr ü ckgangs davon auszugehen ist, dass mittelfristig Arbeitskr ä fteknappheit erneut zu einem wirtschaftspolitischen Thema werden wird, k ö nnte sich die Rationalit ä t einer solchen Politik in vorausschauender Perspektive anders darstellen als in der kurzfristigen Betrachtung. Als Fazit bleibt dennoch, dass weder eine Erh ö hung der Geburtenrate noch die verst ä rkte Einwanderung das Grundproblem des Rentensystems l ö sen. Sicher, eine Abmilderung der harten Anpassungsma ß nah6. Unter den in Deutschland lohnabh ä ngig besch ä ftigten Ausl ä ndern aus den zahlenm äß ig wichtigsten Herkunftsl ä ndern – der T ü rkei, dem ehemaligen Jugoslawien und Italien – findet sich nur ein verschwindend geringer Prozentsatz von Personen mit Abitur oder einem vergleichbaren Abschluss(maximal 3 % bei den M ä nnern und 5 % bei den Frauen). Dagegen weisen ü ber 20 % keinerlei Ausbildung auf, und je nach Herkunftsland haben zwar 35–50 % die Haupt- oder Realschule abgeschlossen, jedoch keine dar ü ber hinausgehende formale Ausbildung. Etwa 60 % der lohnabh ä ngigen Einwanderer aus dem ehemaligen Jugoslawien und aus Italien sowie ca. 70 % der Migranten aus Griechenland und der T ü rkei sind un- und angelernte Arbeiter, im Vergleich zu 25 % der Deutschen und 30 % der ü brigen Westeurop ä er(Wolfgang Seifert, Berufliche Integration von Zuwanderern in Deutschland , Gutachten f ü r die» Unabh ä ngige Kommission Zuwanderung« beim Bundesministerium des Inneren, D ü sseldorf 2001 ). In anderen L ä ndern der EU sind ä hnliche Unterschiede zu beobachten; so macht z.B. in Frankreich, den Niederlanden und Ö sterreich der Anteil un- und angelernter Arbeiter bei den einheimischen Erwerbst ä tigen lediglich 14–18 % aus, bei den NichtEU -Ausl ä ndern liegt er dagegen zwischen 36 % und 50 %(Wolfgang Seifert, Geschlossene Grenzen – offene Gesellschaften? Migrations- und Integrationsprozesse in westlichen Industrienationen , Frankfurt/New York 2000 , S. 238 ; die Zahlen sind nicht direkt mit den f ü r Deutschland angegebenen vergleichbar). 128 Globale Rentenstrategie IPG 1/2002 men w ä re m ö glich, aber realistisch betrachtet k ö nnen keine gro ß en Hoffnungen auf diese Ausweichstrategien gesetzt werden. Die Globalisierungsstrategie: Produkte statt Produzenten importieren Die Verteilungsprobleme der alternden Gesellschaft lie ß en sich vermeiden, wenn es dieser gel ä nge, den Konsum der wachsenden Rentnerscharen mit Hilfe von Netto-Importen zu befriedigen. Dann k ö nnten zwei Dinge gleichzeitig gew ä hrleistet werden: ̈ Die Aktiven erhalten als Gruppe ihren Anteil am Sozialprodukt aufrecht. Das hei ß t, der Konsum des durchschnittlichen Arbeitnehmers und Selbst ä ndigen kann – wie bisher auch – im Rhythmus des gesamtwirtschaftlichen Produktivit ä tsanstiegs(Produktmenge pro Arbeitsstunde) zunehmen. Weder muss der Lohnanstieg dauerhaft unter dem Produktivit ä tsanstieg liegen, noch muss die – freiwillige oder erzwungene – Sparquote des durchschnittlichen Arbeitnehmerhaushalts st ä ndig steigen. ̈ Der Konsum des einzelnen Rentners kann ebenfalls – wie bisher auch – mit der gesamtwirtschaftlichen Produktivit ä t wachsen. Denn die steigenden Importe w ü rden daf ü r sorgen, dass der wachsenden Rentnerschar mehr Konsummasse zur Verf ü gung steht, als die Werkt ä tigen ihr abtreten wollen. Die Nation kann mehr konsumieren, als sie produziert, und kann sich deshalb eine st ä ndige Ä nderung des Verteilungsschl ü ssels – zu Lasten des einzelnen Rentners oder zu Lasten der Gruppe der Aktiven – ersparen. Um sich f ü r ihren Lebensabend die Importoption zu sichern, k ö nnten die Rentner von morgen einen steigenden Anteil ihrer R ü cklagen f ü r die Alterssicherung im Ausland anlegen, d.h. Anrechte auf ausl ä ndisches Sozialprodukt erwerben, und sp ä ter den Erl ö s aus dem Verkauf dieser Anrechte(bzw. auch die anfallende Rendite) benutzen, um G ü ter und Dienstleistungen aus dem Ausland zu importieren. Solcherma ß en finanzierte Importe br ä uchten nicht durch Exporte verdient zu werden. D.h. dem Ausland m ü sste nicht eine tendenziell gleich gro ß e Menge an G ü tern und Dienstleistungen abgetreten werden. Die Importe w ü rden den im Inland f ü r Rentner und Erwerbsbev ö lkerung verf ü gbaren» Konsumkuchen« vergr öß ern. Eine Zeit lang lie ß e sich so etwas auch durch Nettoverschuldung beim Ausland finanzieren. Das ist aber nur eine beIPG 1/2002 Globale Rentenstrategie 129 grenzte Zeit lang durchzuhalten. Nachhaltiger ist die Importl ö sung schon, wenn zun ä chst in einer Ansparphase Nettoverm ö gen im Ausland erworben wird. Die» Nettoimportl ö sung« kann als volkswirtschaftliches Ä quivalent zur Immigration angesehen werden. Man greift nicht unmittelbar auf ausl ä ndische Produzenten zur ü ck, sondern mittelbar, n ä mlich ü ber deren Produktionsergebnis im Ausland. Nat ü rlich unterliegen sie dort einer anderen Jurisdiktion. Sie lassen sich nicht, wie im Inland, beitragspflichtig machen, lassen sich nicht in einen politisch begr ü ndeten» Generationenvertrag« einbinden. Aber dessen ö konomischer Kern, n ä mlich Konsumzur ü ckhaltung der Aktiven zugunsten des Konsums der nicht mehr Aktiven kann auch grenz ü berschreitend organisiert werden. Am direktesten l ä sst sich ein derartiger Erwerb von Auslandsverm ö gen im Rahmen eines kapitalgedeckten Rentensystems mit der Rentenfinanzierung in alternden Gesellschaften verkn ü pfen: Die Pensionsfonds investieren verst ä rkt in ausl ä ndischen Verm ö genstiteln und bieten diese in der sp ä teren – dem fortgeschrittenen demographischen Zyklus entsprechenden – Phase des volkswirtschaftlichen Entsparens wieder zum Verkauf an. Es sind dann ausl ä ndische Fonds, Unternehmen und Privatpersonen, die die angebotenen Verm ö genswerte ü bernehmen und so die Bilanz der Anspr ü che zugunsten des Auslands ver ä ndern. Der ö konomische Kern des Generationenvertrags, n ä mlich Konsumzur ü ckhaltung der Aktiven zugunsten des Konsums der nicht mehr Aktiven, kann auch grenz ü berschreitend organisiert werden. Der zunehmende Rekurs auf ausl ä ndisches Sozialprodukt l ä sst sich auch im Rahmen eines Umlageverfahrens arrangieren. Aber der Erwerb und sp ä tere Verkauf von Auslandsverm ö gen k ö nnte dann nicht direkt von den f ü r die Renten verantwortlichen Agenturen vorgenommen werden; denn im Umlageverfahren wird nichts angespart. Es w ä re der Staat, der in die Bresche zu springen h ä tte. In der Ansparphase m ü sste er – steuerfinanzierte – Haushalts ü bersch ü sse in ausl ä ndischen Titeln anlegen und mit dem Erl ö s aus dem sp ä teren Verkauf(bzw. mit den durch Verlangsamung der Verm ö gensakkumulierung freiwerdenden Renditen) die Rentenkasse subventionieren. Einfacher w ä re sicher die direkte L ö sung ü ber das Kapitaldeckungsverfahren. 130 Globale Rentenstrategie IPG 1/2002 Der Pferdefu ß: Demographisches Potenzial ohne ö konomische Potenz Aber das eigentliche Problem liegt ganz woanders: Das f ü r diesen L ö sungsweg ben ö tigte» Ausland« wird so ohne weiteres nicht zur Verf ü gung stehen. Denn fast alle – aus heutiger Sicht – wirtschaftlich relevanten L ä nder sehen sich mit genau dem gleichen Problem der gesellschaftlichen Alterung konfrontiert. Dies gilt f ü r die wirtschaftlichen Gro ß m ä chte Japan und USA , wenn auch f ü r letztere in etwas geringerem Ma ß e. Es gilt f ü r Russland, es gilt f ü r die dynamischen ostasiatischen und s ü dostasiatischen Volkswirtschaften einschlie ß lich Chinas und es gilt selbst f ü r eine Reihe ö konomisch weniger bedeutender Entwicklungsl ä nder(u.a. Chile, Argentinien, S ü dafrika). Wirtschaftlich gewichtet, haben wir es mit einem wahrhaft weltumspannenden Alterungsprozess – mit» global ageing« – zu tun. Folglich weisen Investitionen dort, wo sie aus heutiger Sicht vor allem sinnvoll erscheinen, in Amerika oder Ostasien, keinen Ausweg aus dem kommenden Rentenengpass in Europa – ebenso wenig, wie Investitionen in Europa einen Ausweg f ü r das japanische und das(weniger dr ü ckende) amerikanische Rentenproblem weisen. Wenn man den Gedanken weiter verfolgen will, muss man schon andere Weltregionen ins Blickfeld r ü cken. Welche w ä ren das? Nach der gerade pr ä sentierten Ausschlussliste bleiben noch ü brig: S ü dasien, Zentral- und Westasien, Afrika und Teile Lateinamerikas. Hier gibt es in der Tat noch demographisches Potenzial, wie es dem in der Vergangenheit und teilweise selbst heute noch beschworenen Szenario der weltweiten Ü berbev ö lkerung entspricht. W ä hrend die Bev ö lkerung der wichtigsten westeurop ä ischen L ä nder (Deutschland, Frankreich, Gro ß britannien, Italien, Spanien) von zur Zeit ca. 300 Millionen bis zum Jahre 2050 auf ca. 265 Millionen abnehmen wird, ist zu erwarten, dass allein die Bev ö lkerung Indonesiens, Vietnams und der Philippinen, die noch vor f ü nfzig Jahren mit knapp 130 Millionen nur gut die H ä lfte der genannten f ü nf europ ä ischen L ä nder ausmachte, in weiteren f ü nfzig Jahren ü ber 560 Millionen erreichen wird. Noch drastischere Bev ö lkerungszuw ä chse sind z.B. f ü r die drei afrikanischen L ä nder Nigeria, Ä thiopien und Demokratische Republik Kongo abzusehen, von zur Zeit knapp 230 Millionen auf etwa 670 Millionen im Jahre 2050 . 7 7. Eigene Berechnungen aufgrund von United Nations Population Division, World Population Prospects, The 2000 Revision, New York 2001 . IPG 1/2002 Globale Rentenstrategie 131 Rasch wachsende Bev ö lkerungen korrespondieren mit einem geringen Anteil der Alten an der Gesamtbev ö lkerung, wie an der folgenden Illustration deutlich wird. Sie stellt am Beispiel einiger L ä nder aus unterschiedlichen Weltregionen die erwartete Entwicklung der altersm äß igen Bev ö lkerungszusammensetzung dar. W ä hrend f ü r die europ ä ischen L ä nder die bereits erw ä hnten Anteile von 30 bis fast 40 Prozent erreicht werden, sieht man bei den acht L ä ndern aus Asien, Lateinamerika, dem ö stlichen Mittelmeerraum und dem Mittleren Osten, von denen jedes im Jahre 2050 mindestens 100 Millionen Einwohner haben wird, dass der gegenw ä rtige Altersquotient von ca. 6–7 Prozent zwar steigt, jedoch auch in f ü nfzig Jahren mit 15–19 Prozent noch unter den aktuellen Werten der europ ä ischen L ä nder liegen wird. In den drei afrikanischen L ä ndern wird der Altersquotient auch in f ü nfzig Jahren noch unter 8 Prozent liegen. Schaubild 1: Anteil der Alten(60+) an der Bev ö lkerung I Italien, Spanien, Deutschland, Frankreich, Gro ß britannien, USA. II Brasilien, Mexiko, Indonesien, Vietnam, Ä gypten, Iran, T ü rkei, Philippinen. III Kongo, Nigeria, Ä thiopien. Die Reihenfolge der L ä nder entspricht dem Altersquotienten im Jahre 2040. Eigene Zusammenstellung auf Grundlage von Daten der Vereinten Nationen. 132 Globale Rentenstrategie IPG 1/2002 F ü r alle in den Vergleich aufgenommenen L ä nder k ö nnen wir von einer Komplementarit ä t der demographischen Wachstumszyklen ausgehen, auf die sich eine Komplementarit ä t im Zyklus von Sparen und Entsparen st ü tzen k ö nnte. Vereinfacht ausgedr ü ckt: Solange ein Land auch in f ü nfzig Jahren noch einen Altersquotienten aufweist, der unter demjenigen liegt, der heute in Europa ü blich ist, kann es zur L ö sung des Problems beitragen. Aber haben diese und vergleichbare L ä nder genug wirtschaftliche Masse und Dynamik, um ein wachsendes angestrebtes kollektives Handelsbilanzdefizit der alternden OECD -Welt(ganz zu schweigen von China) mit ihren Export ü bersch ü ssen zu f ü llen? Die Antwort f ä llt zur Zeit eindeutig negativ aus, falls wir dabei in erster Linie an Nigeria, Ä thiopien und den Kongo denken. L ä nder mit einer immer noch sehr vorteilhaften Altersstruktur und immerhin mittlerem Einkommen wie Mexiko und die T ü rkei sind aber selbst Mitglieder der OECD , und auch Bev ö lkerungsgiganten wie Brasilien und Indonesien sind bereits heute ein nicht zu vernachl ä ssigender Teil der globalisierten Wirtschaft – warum sollen wir diese und andere L ä nder mit beachtlichem wirtschaftlichem Potenzial eigentlich nicht in unsere Ü berlegungen zur langfristigen Stabilisierung der europ ä ischen Alterssicherungssysteme aufnehmen? Die Antwort liegt auf der Hand, denn nicht nur das gegenw ä rtige wirtschaftliche Potenzial, sondern auch die wirtschaftliche Dynamik der letzten zehn Jahre spricht nicht wirklich daf ü r, unsere Ü berlegungen zum Ausgangspunkt einer neuen Strategie der Alterssicherung zu machen. Die entwicklungspolitische Herausforderung Man k ö nnte es dabei belassen und sich auf die» ernsthaften« Optionen zum Umgang mit der Alterssicherungsproblematik beschr ä nken. Diese laufen allesamt darauf hinaus, aus dem oben dargestellten» Men ü der Grausamkeiten«(drastischer Einschnitt im Konsumstandard bei der Verrentung, drastische Konsumeinschr ä nkung der Aktiven, erheblich l ä ngere Lebensarbeitszeiten) die gesellschaftlich bek ö mmlichste Auswahl zu treffen. Daran wird wohl auch kein Weg vorbei f ü hren. Man kann aber dennoch das Potenzial, das in der grunds ä tzlichen Komplementarit ä t alter und junger Gesellschaften liegt, als politische Herausforderung begreifen. Um dieses Potenzial zur Abmilderung der erw ä hnten» Grausamkeiten« zu nutzen, k ä me es darauf an, die jungen IPG 1/2002 Globale Rentenstrategie 133 Gesellschaften m ö glichst schnell auf den Weg anhaltend hohen wirtschaftlichen Wachstums zu bringen. Einst wurde die Rohstoffgewinnung in peripheren Regionen f ü r die Weltwirtschaft erschlossen, weil es den Erschlie ß ern opportun erschien. Die» zugeh ö rigen« Gesellschaften wurden dabei f ü r die damals geltenden Belange der expandierenden Weltwirtschaft umfunktioniert, unabh ä ngig davon, welche Form des Wirtschaftens dem jeweiligen gesellschaftlichen Zustand/Entwicklungsstand entsprach. In einer ä hnlichen Logik m ü sste nunmehr das» demographische Potenzial« der weltwirtschaftlichen Peripherie erschlossen werden. Anders ausgedr ü ckt: es k ä me darauf an, dort wirtschaftliche Entwicklungsprozesse in Bewegung zu setzen, unabh ä ngig davon, ob die jeweiligen sozio-politischen Umst ä nde dies derzeit beg ü nstigen oder nicht. Die politische Aufgabe w ä re es, g ü nstige Umst ä nde zu schaffen. Ein neuer, demographisch motivierter, Kolonialismus? Nur bei oberfl ä chlicher Betrachtung! In der Vergangenheit war die» Indienststellung« peripherer Wirtschaftspotenziale oft mit gewaltsamer Einflussnahme auf lokale politische Prozesse verbunden. Die Folgen waren meist negativ f ü r die sp ä teren Chancen der betroffenen Gesellschaften/ V ö lker, am wachsenden weltweiten Wohlstand teilzuhaben. Eine» Indienststellung« des demographischen Potenzials hingegen w ü rde den Aspirationen der peripheren Bev ö lkerungen voll entgegenkommen; denn es w ü rde bedeuten, sie auf den Pfad rascher Erh ö hung ihres eigenen Wohlstands zu bringen. Die Frage ist also nicht: Sollte/darf man Derartiges in Betracht ziehen. Es handelt sich nicht um das Andenken einer neuen Etappe des altbekannten n ö rdlichen Imperialismus vis-a-vis dem S ü den. Die Frage ist vielmehr: Gibt es Chancen, in relativ kurzer Zeit, die weltwirtschaftliche Peripherie von ihren Wachstumshindernissen zu befreien und – im Interesse des alternden Nordens und des noch jungen S ü dens – eine ä hnliche wirtschaftliche Dynamik in Gang zu bringen, wie wir sie seit Jahrzehnten aus Ostasien kennen. Die Antwort» kaum« liegt sicher sehr nahe. Die vielf ä ltigen strukturellen Entwicklungshemmnisse in weiten Teilen der demographisch jungen Weltregionen liegen auf der Hand: Fehlende physische Infrastruktur ist dabei noch das geringste. Schwerer wiegen die entwicklungsfeindlichen gesellschaftlichen und politischen Gegebenheiten; denn sie lassen sich nicht durch eine wirtschaftliche Kraftanstrengung nach Art eines Marshall-Plans abbauen. Vielmehr sind sie als Vorbedingung daf ü r zu sehen, dass ein anhaltender wirtschaft134 Globale Rentenstrategie IPG 1/2002 licher Akkumulationsprozess in Gang kommt. Und was die Induzierung und Beschleunigung solcher Prozesse von au ß en betrifft, sollten vier Jahrzehnte internationaler» Entwicklungszusammenarbeit« wahrlich gro ß e Skepsis erzeugt haben. Es k ä me darauf an, in den demographisch jungen L ä ndern wirtschaftliche Entwicklungsprozesse in Bewegung zu setzen, unabh ä ngig davon, ob die jeweiligen sozio-politischen Umst ä nde dies derzeit beg ü nstigen oder nicht. Die politische Aufgabe w ä re es, g ü nstige Umst ä nde zu schaffen. Andererseits muss man sehen, dass der Norden bzw. der Westen sich nie wirklich ernsthaft die Entwicklung der Dritten Welt zum priorit ä ren Ziel gesetzt hat. Die Transferzahlungen( ü berwiegend Kredite zu Vorzugsbedingungen), die unter dem Titel» Entwicklungshilfe« flossen, sind eine Sache. Eine andere sind Marktregulierungen, welche die strukturellen Nachteile der peripheren Regionen in der Weltwirtschaft bekr ä ftigten, bzw. in keiner Weise ausgleichen. Dazu geh ö ren u.a. ̈ Marktzugangsbeschr ä nkungen f ü r eine Reihe von Produkten, mit denen Entwicklungsl ä nder schon fr ü h wettbewerbsf ä hig sein konnten; ̈ die Weigerung, f ü r wichtige Rohstoffe ä hnliche Marktordnungen zu schaffen, wie man sie in weiten Teilen des Nordens f ü r die heimische Agrarwirtschaft etabliert hat; ̈ die wiederholte Weigerung, ü berschuldeten L ä ndern einen raschen wirtschaftlichen Neuanfang ohne exzessive Schuldenlast zu erm ö glichen; ̈ die Unterst ü tzung, die der Norden aus strategischen Gr ü nden immer wieder entwicklungsuntauglichen(oft genug korrupten) Regimen zukommen lie ß, was mitunter sogar auf eine aktive Bek ä mpfung fortschrittlicher gesellschaftlicher Kr ä fte hinauslief. Insgesamt ist die Feststellung zutreffend, dass der Norden dem S ü den die nachholende Entwicklung nicht gerade erleichtert hat. Das schlie ß t aber auch die Aussage mit ein, dass der Norden wesentlich mehr f ü r die Entwicklung des S ü dens tun k ö nnte, als er bisher getan hat. Vor allem k ö nnte er Regeln f ü r die Weltwirtschaft setzen, die dezidiert die Entwicklungschancen des S ü dens beg ü nstigen, auch wenn sie dem Norden kurzfristig Wettbewerbsnachteile und schlechtere terms of trade bescheren sollten. Und nat ü rlich k ö nnte der Norden auch den RessourIPG 1/2002 Globale Rentenstrategie 135 centransfer in den S ü den erh ö hen. Erleichterter Zugang zu M ä rkten und Ressourcen, Befreiung von den wirtschaftspolitischen Hypotheken der Vergangenheit, all das k ö nnte mithelfen, Ver ä nderungsprozesse anzusto ß en, die ihrerseits g ü nstigere gesellschaftliche Vorbedingungen f ü r k ü nftige Entwicklung herbeif ü hren. Der Norden k ö nnte solche Prozesse gezielt unterst ü tzen, indem er sowohl deren tragende Kr ä fte unterst ü tzt als auch deren an politisierter Renten ö konomie orientierten Gegner unter Druck setzt. Der Westen hat sich nie ernsthaft die Entwicklung der Dritten Welt zum priorit ä ren Ziel gesetzt. Die Staaten des Nordens k ö nnten aber noch mehr tun, als die Weichen g ü nstig zu stellen f ü r die autonome Entfaltung peripherer weltwirtschaftlicher Regionen. Sie k ö nnten Investitionsstr ö me bewusst in diese Regionen lenken, und zwar bis zu einem gewissen Grad unabh ä ngig vom» Willen des Marktes«. Die Staaten des Nordens k ö nnten bestimmte L ä nder des S ü dens als ö konomische» Patenzonen« adoptieren, die es mit allen Mitteln zu entwickeln gilt, analog zur Regionalentwicklungspolitik innerhalb von Staaten. Eine derartige Umlenkung von Ressourcen w ä re politisch vorstellbar, wenn die Entwicklung der s ü dlichen » Patenl ä nder« als vorrangige Investition in die eigene Alterssicherung begriffen w ü rde. Unter dieser Voraussetzung w ü rden Fragen der allokativen Effizienz, der Vereinbarkeit mit ordnungspolitischen Prinzipien und auch der verteilungspolitischen Fairness zur ü cktreten gegen ü ber der Erreichung des politisch gesetzten Ziels. Das hei ß t, die Verteilung der Investitionen im Raum w ä re nicht dem Markt zu ü berlassen, sondern der Markt w ä re so zu beeinflussen, dass er die gew ü nschte Verteilung hervorbringt. Gegebenenfalls w ä re das» Votum« des Marktes politisch zu»ü berstimmen«. Es w ü rde die M ö glichkeiten dieses Aufsatzes ü bersteigen, die denkbaren Ans ä tze forcierter regionaler Entwicklung, sozusagen gegen die Schwerkraft des Marktes, n ä her zu erkunden. Hier kommt es uns darauf an, den politischen Charakter eines derartigen Vorhabens deutlich zu machen. Bevor eine globalisierte Rentenl ö sung von der Art, wie sie hier angedacht wird, Realit ä t werden kann, muss eine gr ü ndliche Revision wirtschaftspolitischer Priorit ä ten den Spielraum f ü r eine der L ö sungsstrategie angemessene Nord-S ü d-Kooperation schaffen. 136 Globale Rentenstrategie IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs STEPHANE JACOBZONE HOWARD OXLEY T otal health care and long-term care for the elderly represent around nine per cent of GDP averaged over some twenty OECD countries and around three-quarters of this is financed through the public sector. The process of ageing in OECD countries will begin to accelerate in virtually all OECD countries starting in about ten years time as the baby-boom generation begins to enter retirement. With forty to fifty per cent of health care spending being currently directed towards the elderly and with per-capita health care costs for those over 65 being three to five times higher than for those under 65 , upward pressure on health and long-term care costs is likely to ensue. The extent of this increase in spending will, however, depend on a range of factors in addition to ageing. Technology and its diffusion appear to be important elements. At the same time the progressive declines in fertility rates experienced since the late 1960 s will depress the growth of labor supply. The consequent slower growth in GDP will make these additional costs more difficult to finance. The Relative Importance of Medical Technology, Incentives and Ageing For the purposes here, total care costs can be broken down into those associated with health care and those related to long-term care for the frail elderly. The first of these includes pharmaceuticals, ambulatory care and intensive hospital care and represented just over eight per cent of GDP in the late 1990 s averaged over some 24 OECD countries with around six per cent of this financed by the public sector(Table 1 , columns 1 and 2 ). The second item includes a wide range of services, from home help for older individuals still living on their own to long-term institutional care for people who are completely dependent. While this includes only publicly financed long-term care and is often poorly meaIPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 137 Table 1: Health and Long-term Care Expenditures, 1997(percentage of GDP) Total health expenditure Public health expenditure Public longterm care Australia 8.3 5.7 0.7 Austria 7.9 5.7 0.5 Belgium 8.6 6.1 0.4 Canada 9.0 6.3 n/a Czech Republic 7.1 6.5 0.5 Denmark 8.2 6.8 1.9 Finland 7.3 5.6 1.6 France 9.4 7.3 0.7 Germany 10.5 8.0 0.7 Greece 8.7 4.8 0.3 Hungary 6.8 5.2 n/a Iceland 8.0 6.7 2.0 Ireland 6.9 5.3 0.4 Italy 8.3 5.6 0.2 Japan 7.4 5.9 0.3 Korea 5.0 2.1 0.2 Luxembourg 5.9 5.5 0.4 Mexico 5.3 2.3 n/a Netherlands 8.7 5.9 0.4 New Zealand 7.6 6.0 n/a Norway 8.0 6.7 3.0 Poland 6.1 4.4 0.3 Portugal 7.5 5.0 0.2 Spain 7.0 5.4 0.3 Sweden 8.1 6.8 3.8 Switzerland 10.2 7.6 0.3 Turkey 4.2 3.0 0.1 United Kingdom 6.7 5.6 0.6 United States 13.0 5.9 n/a Source: OECD Health Data 2001 and OECD SOCX Database for long term care(services for the elderly and disabled people). Public long-term care may in some cases be partly included in health expenditure, also as the boundary between health and long term care services is often blurred. 138 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 sured, it averages around one per cent of GDP but with wide variation across countries(column 3 ). 1 The distinction is important because increases in spending on these two categories of expenditure are driven by somewhat different sets of factors. Nonetheless, the borders between these services are blurred: for example, because long-term care for the very dependent merges with hospital care and various kinds of ambulatory care may also help in keeping the elderly independent as long as possible Table 1 . Health-care Expenditure Health care costs have increased substantially as a share of GDP over the post-war period. After an increase of around two percentage points in the 1970 s and a further point in the 1980 s, health care spending(averaged over some 24 OECD countries) has stabilized just over eight per cent for most of the past decade. A number of factors are thought to have influenced the increases up to the early 1990 s. Key elements include: ̈ the changing age structure of the population; ̈ morbidity; 2 ̈ rapid introduction of new technologies; ̈ strong incentives to supply(and, possibly, to over-supply) health services accompanied by significant increases in the number of hospitals and in medical personnel; ̈ increased demand for health care among the population as incomes and education rose and, to a much lesser degree, coverage of medical insurance increased; ̈ public policies governing the health-care system and the overall level of public health-care spending. 1. This is the category»Services for the elderly« in the OECD Social Expenditure ( SOCX ) File. It therefore does not include private spending on these services which may be important in some countries. 2. The development of morbidity(the prevalence of disease) on health care costs is indeterminate. Improvements in the underlying health of the population – for example, due to better nutrition and improved working conditions – may have lowered health care costs, population structure held constant. However, changes in the prevalence of certain illnesses can increase expenditure, particularly where they are costly to treat. In this context, the prevalence of cancer has increased in many countries while the appearance of AIDS has also placed upward pressure on healthcare budgets. IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 139 Unfortunately, econometric research on the sources of past increases in spending provides little help in isolating the relative importance of each of these elements over the period up to the 1980 s. In general, they have been able to account for only about half of the total increase in costs over the past decades, partly because many of the factors mentioned above(e.g. technology and institutional features) are difficult to measure and to model. These studies generally find that the change in the age structure of the population has had little effect. 3 However, this may reflect the relatively modest changes in the age structure over the period in question and measurable effects from this source may have been swamped by other, more important, factors, such as the effects of institutional arrangements and incentives, administrative or political decisions governing supply and demand and policies regarding technology. Increasing longevity may delay important medical costs which are normally associated with the last years or months of life. Despite this uncertainty, the introduction and diffusion of medical technologies has probably played a central role(Weisbrod, 1991 ). The impact of technology during this period has been highly dependent upon the institutional and economic incentives in the U . S . health care system: technological change has been fostered by a number of policies (such as property-right legislation 4 ) and tight links between academic and government-financed research and the private sector(Ronchi 1998 ). Once available, technology has been rapidly introduced in the United States and then in other OECD countries(although the pace varied from country to country) as governments and private insurers have accepted to pay for them. The introduction has often taken place before the marginal benefits have been assessed. As availability of the technology has increased, their use has been progressively extended to aspects of care where alternative and less expensive procedures already existed, and for which the marginal effectiveness was relatively low(Phelps 1994 , McCllellan 1996 ). Indeed, many OECD countries face decreasing marginal returns from the use of many medical technologies. This may not 3. See Newhouse 1992 , L’ Horty Quinet Rupprecht 1997 , Gerdtham et al. 1998 . 4. The ease of obtaining patents, the strong patent protection and virtually no price controls by the state has encouraged innovation(for example in new drugs). 140 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 have harmed patients, and may even have produced some marginal improvements in the quality of life. However, it has increased costs, which, in turn, has required higher medical insurance premiums or taxes to pay for them. The second most important factor has been the incentives built into the payment systems for health care and the increasing supply of health care. Governments promoted or allowed a rapid expansion in the number of hospitals over this period. At the same time, there were significant increases in the numbers of doctors and health-care professionals in most OECD countries. In some cases this was combined with payment systems that encouraged hospitalisation and long hospital stays(e.g. where hospitals were paid on the basis of the numbers of bed days filled) or excessive numbers of medical interventions(e.g. where doctors are paid on a fee-for-service basis). Widening health-care cover may have had a small impact in a few countries(Newhouse 1992 ). In addition, since much of technology is embedded in new investment and in human capital, the rapid increase in supply of both hospitals and of specialist doctors also encouraged its introduction and spread. Against this background, the subsequent slowdown in health-care costs as a share of GDP over the 1990 s reflects both more rapid GDP growth in a number of OECD countries, combined with the introduction of measures by the payers(either private or public» insurers«) aimed at containing costs per patient, supply and demand. For example, the » managed-care« revolution, which has transformed the U . S . health-care system in the recent years, has attempted to constrain the use of technology where it is only marginally effective. Nonetheless, most countries have had difficulty in controlling the cost of health care. Over the decade, the stability in costs has been achieved by the successive introduction of new policy measures, each one put in place as the effects of preceding reforms wear off. This suggests strong underlying pressure which governments will continue to have difficulty in curtailing. Which of these factors affecting health-care expenditure is likely to be dominant over the future? The sharp increase in old-age dependency ratios(Figure 1 ) suggests that the shifts in population structure are likely to take on a larger role than they have in the past. Demand among the elderly is likely to be enhanced by rising incomes, particularly as the elderly as a group have become wealthier over recent decades( OECD , 2001 b). Technological change and diffusion will also remain critically important and, as discussed below, will depend on government policies IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 141 Figure 1: Trends in Old-age Dependency Ratio(fast ageing countries) 142 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 in this area. With a rising demand for health care, the relative prices of health-care services can also be expected to rise. Uncertainty in projecting cost remains particularly high: for example, the appearance of new » pathologies«( AIDS and antibiotic-resistant bacteriae being prime examples) can change the outlook considerably. The various factors discussed above need not always lead to higher health-care spending. For example, if government policy could achieve a shift in the mix of research away from curative medicine towards preventive medicine or encourage cost-reducing technologies, technology could well contribute to falls in expenditure over time. Similarly, as is shown below, increasing longevity may delay important medical costs which are normally associated with the last years or months of life(assuming that longer lives are accompanied by better health and reduced disability. Long-term Care Significant differences exist across countries in public spending on longterm care(Table 1 ). This variation is a reflection(or consequence) of very different levels of public supply or subsidization of formal care. Most of these services are provided by the state in the Nordic countries (long-term care expenditure represented 3.8 per cent of GDP in Sweden in 1997 ). In contrast, the older people have, traditionally, been cared for within the immediate family in countries such as Spain, Italy and Greece. In these countries, spending is estimated to be less than half a percentage point of GDP . Several factors are likely to affect the development of public expenditure on long-term care in the future. The first is the degree of disability among the elderly. The good news in this regard is that levels of disability among the elderly appear to be falling in a number of countries, permitting them to live independently longer. This has dampened the need for long-term care, particularly long-term care provided in higher-cost nursing homes(Jacobzone 1999 , Jacobzone et al. 2000 ). A second factor affecting demand concerns the capacity of the family to provide direct support and care for their parents. Much here will depend on the development of female participation rates in paid labor markets and the effective age of retirement. Later retirement can also be expected as individuals adapt to new rules on pensions and other programs that used to permit early withdrawal from the labor force. In addition, the strong IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 143 preference for independent living will be reinforced by the increased financial autonomy of older persons in OECD countries( OECD , 2001 b). Such developments, if they occur, will reduce the scope for – and interest in – caring for the elderly within households. Past experience suggests that the public sector will probably provide – or at least finance – a substantial part of the additional supply. Once again, there is clearly nothing inevitable about this. For example, it may be possible to finance some part of these costs by drawing on the income and assets of the dependent persons who, on average, are likely to be better off than the elderly in the past. 5 Costs will also depend on how countries structure public supply. Governments have already been shifting supply away from institutional care(particularly of a nursing-care nature) towards arrangements in an ambulatory environment aimed at permitting the elderly to live in their own homes as long as possible. The Future Impact of Ageing on Health Care Costs As noted above, OECD countries will experience, over the coming decades, a sharp increase in the share of the elderly in the population. Given the importance of these developments for public expenditure and public finances, the OECD has recently presented a set of projections for agerelated expenditure( OECD , 2001 a and Dang Antolin and Oxley, 2001 ). The estimates are based on results generated by Member countries, using the models of national administrations or research institutes. This helps ensure that better account is taken of institutional detail affecting expenditures than has been possible in previous OECD work. 6 At the same time, consistency and comparability across countries have been strengthened by using a set of population projections and common assumptions – agreed between countries and the OECD Secretariat – for establishing underlying GDP growth and other key macroeconomic variables. A widely-used indicator of the importance of ageing for public finances over the next half century is the old-age dependency ratio – defined as the share of individuals aged 65 and over in the population aged 20 to 64 (Figure 1 ). This captures two features: 5. Some analysts would argue that the true beneficiaries of the subsidies for longterm care are the heirs to the patient rather than the patients themselves. 6. Leibfritz et al.( 1995 ), Roseveare et al.( 1996 ), OECD ( 1998 ). 144 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 ̈ First, the increase in the number of the elderly, largely reflecting the entry of the post-war baby boom generation into retirement, but also the increase in life expectancy at age 65 . Taken by itself, this is certain to lead to an increase in age-related expenditure both for health and longterm care and for old-age pensions; ̈ Second, the impact of the decline in fertility over the last few decades on the growth of the working-age population, the labour force and on GDP . The slower increase in aggregate income and output as the rate of growth of the labour force weakens will make these increases in expenditure harder to finance and lead to either higher tax rates or widening government deficit and increasing public debt and debt-interest payments. 7 Most of the increase in expenditures at older ages is due to the more intensive use of high-cost technology On the basis of Eurostat and national population projections, the oldage dependency ratio about doubles over the next fifty years in OECD countries. The projections cover public(or publicly-financed) health care and long-term care combined(Table 2 ). This broadly corresponds to the sum of the second and third columns of Table 1 . For most countries, projections of health- and long-term care expenditure are based on projected per-capita health-care expenditures by age group(which rise with age). These per-capita costs were assumed to trend upwards over time on the basis of(mainly ad hoc) assumptions made by countries about other factors affecting health-care expenditure(e.g. technology, relative costs of health care supply, and increased demand). Per-capita costs by age group in each subsequent age group period was then multiplied by the number of people in each age group, summed and then expressed as a share of GDP . 8 This process was carried out for the end of each five7. However, the projections included a progressive rise in participation rates of women, which partially offset these effects. The average annual increase in GDP growth over the period for the 14 countries is 1.8 per cent. 8. For examples of previous work of this type see Schneider Guralnik 1990 and Franco Munzi 1997 , Commonwealth Department of Health and Aged Care 1999 . IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 145 Table 2: Health Care and Long-term Care Projections, 2000-50 (public expenditure, levels in per cent of GDP, changes in percentage points) Level 2000 Change 2000 -peak a) Change 2000-50 Australia 6.8 6.2 6.2 Belgium 6.2 3.0 3.0 Canada 6.3 4.2 4.2 Czech Republic 7.5 2.0 2.0 Denmark 6.6 2.7 2.7 Finland 8.1 3.8 3.8 Japan 5.8 2.4 2.4 Korea 0.7 0.8 0.5 Netherlands 7.2 4.8 4.8 New Zealand 6.7 4.0 4.0 Norway 5.2 3.5 3.2 Sweden 8.1 3.2 3.2 United Kingdom 5.6 1.8 1.7 United States 2.6 4.4 4.4 Average 6.0 3.3 3.3 a) The peak values are in 2050 except for Denmark and Korea( 2035 ), Norway and the United Kingdom( 2040 ). Note: In practice, most countries projecting health care have taken the impact of ageing into account by weighting per-capita care costs by age/sex groups by the population structure for each five year period. Among countries using an approach based on per-capita costs per age group weighted by the importance of each age group, the results can differ considerably. This depends on the following factors. The United Kingdom does not appear to have included long-term-care costs. The fineness of the breakdown of costs by age group and by sex varies across countries. The Japanese health-care projections only distinguish between persons aged over and under seventy, while the Belgian projections are based on a breakdown by fiveyear age groups and by sex. The pattern of costs per capita across age groups varies, some times considerably, across countries(e.g. the ratio of health and long-term care costs of the over65 age group relative to the under 65 s is around 5.5 in Canada and the Netherlands while for Belgium it is around four). Countries have taken very different approaches to take into account trends in income, relative prices or technology. Finally the Netherlands allows for» costs of death« in calculating the trends over time in health-care costs(see footnote in text). Source: OECD 146 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 year period. Figures 2 and 3 provide two illustrative examples of the rising per capita health care costs by age group. 9 There appears to be considerable scope in many countries for policy to limit the spending increases and/or to improve the effectiveness of medical systems. On this basis, the average increase in expenditure over the 2000 – 2050 period is 3 to 3½ percentage points of GDP – for the fourteen countries where this information is available. But for five countries(Australia, Canada, the Netherlands, New Zealand and the United States) increases of four percentage points or more are projected( OECD , 2001 a, Dang, Antolin and Oxley, 2001 ). Some of the cross-country variation arises from differing movements in the dependency ratio – e.g. the smaller projected increase in spending in Denmark, Sweden and the United Kingdom reflects slower ageing than in the other countries. Country results also vary depending on the fineness of the breakdown of cost estimates by age group(ranging from five-year age groups in Belgium to only two age groups in Japan). But the key difference probably arises from the assumptions about the other factors affecting health and longterm spending(i.e. the» trend increases« in per-capita costs assumed by each country) as small differences in growth rates can have large cumulated effects on the ratio of expenditure to GDP over periods as long as fifty years. 10 Thus, while these rather mechanical projections indicate that ageing will undoubtedly put upward pressure on government budgets, the results need to be taken with a great deal of caution. Four factors not included in these calculations are likely to be very important in determining final outcomes. 9. Note that the profiles presented here are for illustrative purposes and are not necessarily those underlying the country projections(see Jacobzone 2001 ). 10. Several countries only allowed per-capita costs to rise in line with productivity and wage rates(Canada, Denmark, and Sweden). The Netherlands set the annual increase at 1.75 per cent with 0.4 per cent added to the growth rate over the period to 2020 . The Czech Republic allows per capita health-care costs to rise by three per cent per annum to 2015 and then by two per cent thereafter(but only 1.5 per cent growth for long-term care). The United Kingdom assumes that both current and capital costs rise in line with real GDP . IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 147 Figure 2: United States – Health Expenditure Per Capita by Age-group (as a percentage of GDP per capita) Figure 3: France – Health Expenditure Per Capita by Age-group (as a percentage of GDP per capita) 148 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 First , increases in longevity may prove to be underestimated such that the number of elderly may be higher than in these projections(Lee Tuljapurkar, 1998 , Schieber Hewitt, 2000 ). Second , a few countries provide the per-capita costs of care by age group for different years(Figures 2 and 3 ). These data indicate that the increase in per-capita care costs over time has been concentrated in expenditures related to birth(relatively minor) and, most importantly, for the elderly. This phenomenon is certainly most pronounced in the United States(Cutler Meara 1999 ). More detailed U . S . studies have shown that most of the increase in expenditures at older ages is due to the more intensive use of high-cost technology(Fuchs 1998 ). For example, the number of older persons receiving procedures such as angioplasty, coronary artery bypass graft, carotid endarterectomy or hip replacement has been multiplied by from three to ten for the oldest age groups in the U . S . between 1987 and 1995 . Since countries did not include the possible effects of such shifts in their calculations, the increase in spending could be much higher if such trends continue. Therefore, these projections could well underestimate the total increase. But much will depend on public policy regarding technology and its use, and also on future increases in GDP and GDP per capita. Different national attitudes to diffusion and treatment may already explain the fact that the progressive increase in per-capita costs for the elderly is less marked in countries outside of the United States. However, as health-care needs to be financed, it is likely that at the end of the day, the relative use of technology, and the implied increase in health-care spending, will also reflect the increase in GDP per capita and the capacity to finance the increased spending. Third , with the exception of the Netherlands, estimates of likely trends in health and long-term care spending, do not take into account – in any formal way – the impact of lengthening lifetimes and falling mortality at higher ages. As noted above, a significant part of health-care spending and long-term care is concentrated in the last few years of life. Population projections used in this study assume a further increase in life expectancy at birth of around 4½ years(men and women combined). Assuming that recent downward trends in mortality continue, these » death-related« costs may be delayed and overall health care-expenditures could grow more slowly over time than indicated here.(Cutler Sheiner 1998 , Zweifel 1999 ). These projections do not factor in the impact of decreasing severe disability among the elderly, which may IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 149 dampen the demand for formal long-term care. Estimates at the OECD suggest that, if recent downward trends in disability among the elderly continue, this could affect the growth in the costs of long-term care, particularly of institutional long-term care(Jacobzone 2001 ). Fourth , there may be upward pressure on the relative cost of labor in the health-care sector. As the health-care sector expands, demand for labor will increase and the cost of labor may be bid up in order to draw new workers into the health-care sector. This may be all the more the case as this type of work is increasingly seen as» difficult« or» physically and emotionally taxing«, requiring shift- and weekend-work, which disrupts family life. Budget tightening has also led to an impression among health-care workers in many countries of a worsening in work conditions. Women make up a large share of health-care workers and in some countries the gender discrimination may have led to lower wage rates than otherwise for some segments of health-care workers. With weakening gender segregation in work and pay, women now have a wider choice of activities to choose from, making it more difficult to draw in labor unless wages adjust. Indeed, some countries are currently finding it difficult to recruit nurses and other medical personnel. At the level of doctors, the impact of constraints on the number of places in medical schools in recent years may also have the result of an increase in their bargaining power vis à vis the payers/insurers. The extent of any substitution between capital and labor is severely limited by the fact that much of care(and its quality) depends on human intervention – particularly for long-term care. Health-care Policy, Technology and the Growth of Health-care Spending In sum, while there is great uncertainty surrounding the increase in health-care spending, cost pressures are likely to increase. The easy response to this is to allow health-care spending to increase. Indeed, it is sometimes argued that, if higher health-care spending is desired by electorates, then these increases should be allowed. However, the uncomfortable fact is that such increases very rarely come at the price of reductions in other types of budget spending. This apparent difficulty in making budgetary choices has partly contributed to a progressive increase in overall public spending and tax pressure(or deficits), which can have its 150 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 own efficiency costs in terms of overall economic performance. Further increases in health-care spending will come on top of the expected rise in other age-related spending, such as old-age pensions( OECD , 2001 a). On the other hand, as adumbrated above, there appears to be considerable scope in many countries for policy to limit the spending increases and/or to improve the effectiveness of medical-care systems. Indeed, governments have a responsibility to their electorates to ensure that the public funds are being spent in the most efficient and cost-effective way. Increased government spending on health care needs to be conditional on making progress in this area. The following paragraphs suggest some of the aspects of health-care policy that governments may need to examine. Preventing injuries and casualties or even increasing education levels could prove to be the best method of improving health outcomes over the longer haul. In the short to medium term, governments can influence spending by modifying the incentives embedded in the way health-care services are provided and paid for(Oxley and MacFarlan 1995 ). For example, there is some evidence that health care spending is lower and has grown less rapidly in countries with general-practitioner gatekeeper systems (where» family doctors« oversee access to specialists and hospital care) (Gerdtham et al, 1998 ) and higher where doctors are paid on a fee-forservice basis. 11 Evidence in the United States shows that the move to managed care systems – in particular Health Maintenance Organisations – can reduce health care costs by as much as thirty to forty percent(Cutler et al. 2000 ), with spill-over effects and overall reductions in expenditure(Baker 1997 ) without having a measurable impact on health outcomes). Thus, there may be some difficult choices between the degree of individual choice over doctor and treatment and control of costs. These changes can lead to important one-off gains in spending(although spread over a number of years). Indeed, costs have begun rising again in the United States after several years of stability. 11. Gatekeeper systems come at a cost of reduced choice by the patient. However, such sytems can also lead to an improvement in the overall quality of care as the gp centralises all the information on the patient. IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 151 There are also political limits to cost-containment policies, particularly where they had been taken very far. For example, there has been a seeming» revolt« of the general public in the United Kingdom(where spending as a share of GDP was, until recently, lower than average) against long waiting times and the difficulty in accessing certain medical technology despite reforms to the health-care system aimed at improving efficiency. Going beyond these short- to medium-term efficiency gains to achieve longer-term containment of health-care costs will require getting a better grip on underlying factors affecting the growth of costs. In this context, governments may well need to consider the overall policy framework for health care, reconsider the share of overall health-care spending financed by the state and how technology can best be used to provide a combination of better health outcomes and reduced costs. Greater emphasis needs to be placed on evaluation of the benefits. At a first level, governments will need to pay increasing attention to what public spending on health is intended to achieve. Up to now, the bulk of spending has been on funding curative medicine, while less attention has been paid to the impact of this spending on health outcomes and whether there are alternative means of improving population health at lower cost. Much of health care is now becoming focused on treating chronic conditions most often among the elderly rather than on communicable diseases as in the past. Such care certainly leads to improvements in the quality of life. But it would certainly be better if these chronic conditions could be prevented or delayed as long as possible, thereby eliminating the associated health-care costs or delaying them into the future. Policy makers need to evaluate whether such outcomes can be achieved at lower cost by other policies, such as population-based interventions, or interventions on preventing injuries and casualties, or even increasing education levels. However, changes in these areas are notoriously difficult to introduce and may depend on other background factors. Indeed, recent trends in disability over the past twenty years in the United States may be related to increases in education levels which took place fifty to sixty years ago(Freedman Martin 1999 ). But they could prove to be the best long-term method of improving health outcomes over the longer haul. 152 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 A second area where governments can act to constrain net costs is to reduce the share of overall health- and long-term care costs paid for by the government. While careful attention needs to be paid to the implications of policies for access to health care, there may be some scope for increasing private share of costs: ̈ Reducing insurance cover for high-cost treatments with little proven therapeutic value. ̈ Increasing co-payments for certain services with high private value and a strong price elasticity. Demand for health care is closely linked to income and this effect is all the stronger where the services are largely free. Without some brake on individual demand, cost control can only be achieved by rationing, leading amongst other things, to longer waiting lists. ̈ Asking individuals to pay for a larger share of the cost of long-term care(which is expected to increase with the ageing of the population). Finally the authorities will need to focus on how policies can best ensure that technological change is cost decreasing rather than cost increasing and/or has a significant positive impact on health outcomes and the quality of life. Health-care suppliers need to find a balance between too little medical technology(which may unnecessarily limit individual well-being), and extensive use in areas where marginal benefit are low and costs high. This contrasts with the past circumstances in the United States where, as mentioned, insurers willingly accepted new innovation as it appeared. Greater emphasis needs to be placed on evaluation of the benefits: technologies need to be screened, and only those yielding significant health-care improvements should be fully funded from the public purse. In addition, there is a responsibility for the larger countries to take steps to influence the development of medical technology upstream in a way that favors the development of more cost-effective technology. This requires achieving an appropriate degree of control of the supply of technologies and their diffusion within health-care systems. However, it needs to be recognized that the the relation between technology, health outcomes and the quality of life is complex. For example, a number of studies of reductions in disability in the United States indicate that more effective medical interventions have played a role. While this reduces the need for(and cost of) long-term care, such improvements may, in fact, be very costly to achieve. Thus, there may be tradeoffs between different aspects of care. IPG 1/2002 Ageing and Health Care Costs 153 Such policies to ensure that research leads to more effective outcomes and/or lower costs may create some risk that private-sector incentives to innovate could be reduced. Government policies which indicate priority areas of research with the broader view of improving health outcomes may help researchers to focus on areas where the social benefits are high and where the markets are assured. For such evaluations to take place, better information is needed. Indicators such as life expectancy, cause of death, or even prevalence of disease help better understand where research needs to focus and where data collection on health outcomes is necessary. In addition, longitudinal data on the income, health and wealth of older persons is absolutely critical in obtaining a fuller understanding of the overall links between technology, outcomes and social systems within the context of an ageing population. In this context, building cross-country data sets with common definitions and possibly longitudinal data is extremely important, permitting policy makers to benefit better from the experience in other countries(National Research Council 2001 ). There will be continuing pressure on health systems in the future, as a result of population ageing and other underlying factors. Most recent estimates presented here suggest that costs as a share of GDP could rise overall by between three and four percentage points of GDP for an» average« OECD country. This will come on top of an equivalent amount as a result of increased old-age pension transfers to the retired. Therefore, the need for priority setting and evidenced-based medical decision making will remain high on the agenda. The policy dilemma can then only be addressed through an increased productivity of health-care systems, searching out value for money in improving quality of life. 154 Ageing and Health Care Costs IPG 1/2002 References Baker L.( 1997 )» The Effect of HMO s on Fee-for-Service Health Care Expenditures: Evidence from Medicare«, Journal of Health Economics, 16(4) , pp. 453– 481 . Commonwealth Department of Health and Aged Care( 1999 )» The Ageing Australian Population and Future Health Costs: 1996–2051 «. Cutler D. Meara E.( 1999 )» The Concentration of Medical Spending: an Update«, NBER Working Paper n° 7279 . Cutler D., McClellan, M. Newhouse, J.( 2000 )» How Does Managed Care Do It?« RAND Journal of Economics Vol. 31 n° 3 , pp. 526–48 . Cutler D., Sheiner L.( 1998 )» Demographics and Medical Care Spending: Standard and Non-Standard Effects«, NBER Working Paper n° 6866 . 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