ARTIKEL /ARTICLES Containing Entropy, Rebuilding the State: Challenges to International Order in the Age of Globalisation HANNS W.MAULL 6 he attacks of September 11 have widely – and rightly – been interpreted as attacks on the present international order. The targets clearly were selected in part because of their symbolic importance: the World Trade Center as the epitomy of America’s economic supremacy, the Pentagon as the brain of America’s global military reach. Yet this was not only an attack on America: the terrorist acts also aimed at the United States as the flag bearer of the Western world and its core values and as the dominant power of the present international order. However warped al Qaeda’s ideas and objectives for an alternative order were, its acts were meant to mount a challenge to the very principles and norms underlying the present international order, as well as America’s pivotal position in it. Although the terrorist attacks were broadly condemned and abhorred, there also was a widespread reaction of»schadenfreude«, a sense that »America had asked for this«, particularly in the Islamic world. 1 This lack of legitimacy reflects the realities of misery and violence in many parts of the South: the number of casualties claimed by the terrorist attacks would hardly register in the abject statistics of violence in places like Sudan, Afghanistan(before Oct.7), or Central and West Africa. In short, al Quaeda’s attacks not only were motivated by a different view of international order(however twisted it may seem to us), but this view found considerable resonance worldwide, at least ex negativo – i.e., in its rejection of the prevailing Western views of international order. In its response to»terrorism with a global reach«, the United States launched a war against al Qaeda and its backers, the Taliban regime, in Afghanistan. But Washington also assembled a broad coalition of governments and initiated a wide range of cooperative international initiatives. The attacks therefore have not only shaken international order and bared its limited legitimacy, but they also have stimulated new efforts to 1. Cf. Naím, Moisés:»Why the World Loves to Hate America«, in: Financial Times , Dec. 7, 2001 ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 9

consolidate, enhance and reform this present international order. Thus, the terrorist attacks have thrown wide open the future shape of international order: they could lead to a serious degradation, a return to pervasive low-level violence even within rich countries, 2 with the situation in Israel and Palestine as a glimpse of our own future, or it could trigger new efforts at enhancing international order around the core values of nonviolent resolution of conflict, social justice and political inclusion. 3 On the Concept of»International Order« Yet what exactly is this» international order«, and what has come under attack on September. 11? We first need to recognize that, while» international order« is not a Western concept, its present shape and prevailing notions about international order are Western in a rather deep sense: at present, international order and the debate about it is the product of what the historian William H. McNeill has called» The Rise of the West« 4 – the ascendance of the European world through the dynamics of modernization, of which globalization represents but the most recent and most advanced stage. Western notions of international order, however, are ambivalent. The present international order, as expressed, e.g., in the Charter of the United Nations, is built around several core norms: the norms of nonviolent conflict resolution, of states rights(sovereignty) and of human rights. The latter two clearly are in tension with each other, and the un Charter is profoundly ambivalent as to whose international order it establishes – is it an order of and for states, or of and for individuals? This tension is further accentuated by the fact that states are both indispensable sources of protection and massive violation of human rights. How then, should» international order« be conceived in the struggle against terrorism with global reach? Does» international order« concern only 2. This is the view of Martin van Creveld, expressed well before September 11. Cf. his: The Transformation of War , Houndsmill: Macmillan 1991 3. This view will be developed further below. For an authoritative expression of belief in such an order, see Kofi Annan’ s speech on the occasion of presentation of the Nobel Peace Prize to the United Nations in November 2001: http://usinfo.state.gov/ topical/pol/terror/01121004.htm(accessed Dec.27, 2001) 4. McNeill, William H.: The Rise of the West, A History of the Human Community , Chicago: Chicago up 1985 10 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

states, or ultimately all human beings? And is international order a static or a dynamic concept? Does it discourage or promote change? International Order – for Whom? Traditionally, concepts of international order have settled on states as their constituency, and have accepted war as an evil to be exorcised or at least tamed. Consequently, one wide-spread notion of» international order« equates order with international stability, that is, stable, predictable and controlled relations between states, in which turbulence, chaos and violence are largely(though not necessarily completely) absent. 5 This notion of order focuses on interstate relations, and more specifically on relations between the major powers. By and large, international order over the last half century has been successfully secured in the sense of this definition. A major conflagration between the powers was avoided, and generally the incidence of interstate war has been declining. 6 States indeed have been the principal beneficiaries of this order, as suggested by the fact that their number has increased very substantially since 1945. Yet even before September 11, it was already clear that this rather narrow definition of international order was no longer very useful, for several reasons: ̈ First, this perspective neglects the realities of transnational and international interdependence. The state no longer resembles the billiard ball with which traditional models of international relations had played. Societies and states have become dependent on, and vulnerable to developments elsewhere. With the oil shocks of the 1970s, economic security joined traditional national security as a key concern of security policy makers; with the Chernobyl incident, environmental destruction and cross-border pollution were added. Now, international terrorism has been highlighted as a new security concern emanating from non-state actors, rather than from other states. In short, the sources of threats to 5. The classical expression of this view is by Hedley Bull, The Anarchical Society, A Study of Order in World Politics, Houndsmill/New York: Macmillan/Columbia up 1977. His view, in turn, builds on the» Grotian« view of world politics developed by Martin Wight. 6. Cf. Heidelberger Institut f ü r Internationale Konfliktforschung, Konfliktbarometer 2001 , Heidelberg: hiik 2001 ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 11

security have broadened to include both states and non-state actors, and as the former have been successfully reigned in, sources of threats have tended to come from the latter. ̈ Second, the concept of security in international relations has undergone subtle but important changes. Individual and social security concerns have come to assume greater salience in national security policies, while the traditional emphasis on territorial integrity and political autonomy has receded at least in the oecd world. During the Cold War, societies had been taken hostage by military security strategies of Mutual Assured Destruction. With the disappearance of this threat new risks to individual and collective security have assumed greater importance. Thus, the» new« security agenda of proliferation, organized crime, drugs, environmental destruction and, of course, international terrorism began to crystallize and make its ways into official security policy documents and policies. The ultimate consequence of deficient global governance would be the advance of violence within states. ̈ With the terrorist attacks of September 11, the concept of security has undergone a further mutation. Hitherto, it was assumed that international terrorism would pursue specific demands and hence be amenable to negotiation, and that it would respect certain thresholds: terrorists, it was argued, were interested in maximum media exposure but not in maximum casualties and wanton destruction for its own sake. With the rise of religiously motivated terrorism, this logic has looked increasingly shaky, 7 terrorist attacks may now be justified in very broad, vague and non-negotiable terms and aimed at maximum destruction and loss of lives. Moreover, the sources of the terrorist threat may well lie within our own societies, both in the form of organizational nodes of transnational terrorist networks such as al Qaeda and through terrorists from our own societies(as seems to be the case with the anthrax attacks in the United States). While it is arguable whether globalization really should be considered as one – or even the – cause for the terrorist attacks of September 11, it is clear that the attacks represent globalization in action: al Qaeda 7. Cf. Hoffmann, Bruce: Inside Terrrorism, London: Gollancz 1998 12 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

has perfectly understood and exploited the opportunities for networked terrorist operations in the age of globalization. In sum, a notion of international order which abstracts from conditions within states and interdependencies between societies no longer is meaningful. What is needed is a concept which covers both intra- and interstate relations, both state and society. This has increasingly been recognized by the international community itself, as indicated by the shift in international law and international practice towards» humanitarian intervention«. 8 Defense of the status quo or alliance for progress? A second Western definition of» international order« tends to equate it with the prevailing international status quo. This definition is both broader and more narrow than the previous one. It is broader because it includes domestic political arrangements within states, at least to the extent they are important for sustaining existing arrangements of international governance. But it is more narrow because it is more resistant to change than the first definition, which does allow for changes in international governance, as long as the system’ s essential structure remains intact. This definition, too, has obvious flaws. Although the West in general, and the United States in particular, have been dominant in and beneficiaries of the present international order, they are only in part upholders of the status quo. America, in particular, is also an anti-status quo power. 9 First, American foreign policy is profoundly value-oriented: the promotion of democracy and human rights, for example, has had – for all the political pragmatism and business acumen which undeniably has always loomed large in u.s. foreign policy – significant and important international repercussions against the political status quo. The demise of the Soviet empire, the Iranian revolution or the political changes in the Phi8. Cfl. Wheeler, Nicolas J.:» Humanitarian Intervention and World Politics«, in: John Baylis/Steve Smith(eds.), The Globalization of World Politics, An Introduction to International Relations , Oxford: oup 1997, pp. 391 – 408» Humanitarian intervention«. Cf. also the speech by Kofi Annan, quoted above. 9. Maull, Hanns W.:» Amerikanische Au ß enpolitik an der Schwelle des 21. Jahrhunderts«, in: pin , Politik im Netz, available through http://www.politik-im-netz.com/ pin_ie.htm; Heisbourg, Francois:» American Hegemony? Perceptions of the u.s. Abroad«, in: Survival , 41:4,(Winter 1999/2000), S. 5 – 19 ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 13

lippines from President Ferdinand Marcos to Corazon Aquino and in Indonesia(from President Suharto to Presidents Habibie and Wahid) illustrate this point. Secondly, America constantly challenges the status quo through its espousal of capitalist market economics. As a form of economic organization, capitalism is highly dynamic, highly creative and highly destructive. America has long been the lead power in global capitalism and its most powerful proponent. America, and the West in general, therefore will not only try to uphold but also constantly challenge the status quo, in search of a wealthier and better world. International Order equals rules-based international relations In the final analysis, then, the Western concept of international order therefore is geared towards change, to accommodate the dynamics of capitalism and the values of democracy. It tries to integrate domestic, democratic politics, the vulnerabilities of interdependence and the realities of globalization in the notion of rules-based international relations. The» rules« for international order are those which inform our own political and economic systems. In the oecd world of Western industrialized democracies, problems of war and civil strife have been successfully contained: the West enjoys the» democratic peace« of Immanuel Kant – in political relations within states, but also between them. This historical experience of Western societies in» civilizing« the management of social conflicts through self-restraint and the establishment of effective monopolies of force has been analyzed most cogently by the German sociologist Norbert Elias. Elias’ model, which originally aimed at explaining the progress of» civilized« politics within states, can also be transposed, through processes of gradual» enlargement«, onto other political contexts above the nation-state, regionally(e.g., in the European Union) and even globally. The model can be summarized in six major objectives which Dieter Senghaas has called the» civilizational hexagon«. 10 Those six objectives are interdependent; taken together, they describe a complex program for enhancing international order. The six objectives are: ̈ constraining and eventually monopolizing the use of force, ̈ developing a non-violent culture of conflict management, ̈ fostering the rule of law, 10. Senghaas, Dieter: Wohin driftet die Welt? Frankfurt/M.: Suhrkamp 1994, pp. 20 ff. 14 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

̈ building institutions, ̈ providing for participation in decision-making by those affected by the decisions, and ̈ providing for social equity and fairness. In sum, the Western concept of international order prescribes a process of controlled, peaceful and evolutionary change towards a more civilized world in the sense of the civilizational hexagon.» Change« makes clear that this concept transcends the status quo, both domestically and internationally;» evolutionary« recognizes that the realization of this utopian project can only be done step by step;» peaceful« emphasizes constraints on the use of force in this process; and» controlled« suggests that, as change ought to go in certain directions, it needs to be politically controlled – we are therefore taking about a process in which politics is in charge. In this concept of international order, states are pivotal: they constitute the foundations on which international order rests by ensuring rulesbased behavior and non-violent conflict management within their domain, but also between them. Together, they shape the evolving rules and institutions of international order by providing for the negotiation, legitimation and implementation of international agreements; and they provide the critical building blocks of international order through their support for such arrangements by supplying the political, financial and human resources and the political will needed to make those arrangements and their institutions effective. Their importance for international order can, therefore, hardly been overstated. But if the state is pivotal to international order, it also continues to be its nemesis. For the state to be able to play its crucial role constructively, it will need to conform to the standards of a just order set by the civilizational hexagon. From this perspective, the task of ordering international relations concerns not just inter-state and transnational, but also intrastate relations; in fact, it implies a convergence and eventual fusion of principles of domestic and international order, as economic, social, political and cultural interdependencies between states and societies continue to thicken. Failure to promote and enhance international order, on the other hand, would lead to the degradation of domestic order through corrosive influences of international anarchy. The ultimate consequence of deficient global governance thus would be the advance of violence within states. ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 15

Sources of disorder Sources of violence in international society include both highly motivated actors – individuals and groups willing to use force to promote their own political agenda – and enabling circumstances – which create widespread support for the use of force and thus provide openings for violence. From the perspective of international order, the threat thus is both » enemies« and» entropy«. Enemies An» enemy« of international order is any actor who a) wants to promote a different, incompatible system of global governance, and b) is willing and capable of seriously threatening prevailing conceptions. The challenge of» enemies« ultimately is ideological – it puts into question central norms and principles of the prevailing view of international order. Since the demise of the Soviet Union, with the possible exception of Islamic fundamentalism, there has been no other plausible enemy in this traditional sense any more. Some argue, however, that China eventually could become such an enemy. The supply of international governance has fallen behind demand, and continues to do so. » Enemies« used to be other states. Traditional notions of national security are rooted in the modern history of state power: states traditionally have been the most important repositories of power, because they are better able to mobilize, motivate and coordinate individuals to exert themselves, even to sacrifice their lives, than any other entity(with the possible exception of religion). States also can form alliances with other states and non-state actors(including religious movements) to enhance their power. But as the attacks of September 11 have shown, non-state actors may now be able to project power on a scale comparable to that which traditionally has been confined to states. Enemies no longer need to be states, although non-state actors may need some attributes of statehood(such as territory where they may train, prepare and take sanctuary, or diplomatic passports). But this power is purely destructive – only states are likely to be able to mobilize power sufficient to build(rather than destroy) order. 16 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

Entropy The real problem of today’ s world, therefore, may well be» entropy«, rather than» enemies« – i.e. structural weaknesses in the system of governance in international relations both at the level of the state and of international institutions. One consequence of those weaknesses are turbulences, such as the volatility of international financial markets and private capital flows. Nobody intended to destroy the economy and the state of the largest Muslim society in the world, Indonesia, but the Asia crisis of 1997, which still reverberates, came pretty close to doing so.(This is not to deny the responsibility of the ancien regime, but this regime and its greed were indulged not only by its own people, but also by the» international community«). Nobody wanted to have a synchronized cycle of boom and bust in major economies, and nobody wanted a decade-long depression in Japan, which continues to endanger the health of the world economy. Yet all those things happened: proof of the profound vulnerabilities created by processes of globalization. Those processes are, in any case, highly ambivalent and destabilizing. They promote growth but also inequality, they offer solutions to problems of poverty and destruction but also accentuate differences between those within and those outside the networks of globalization, they are highly demanding in terms of individual adjustment and therefore produce frustration as well as achievement, and they corrode traditional social structures and therefore create a void which can be filled easily by ideologies and violence. Globalization thus may not be the cause of» terrorism with global reach« in a strict sense, but it provides a conducive environment. Secondly, with rapidly rising levels of education and accelerating social mobility and communications, the number of individuals with the necessary skills and knowledge for sophisticated terrorist attacks has grown, and the size of a group needed to realize acts such as the attacks of New York and Washington has declined. As a consequence of technological innovation, small groups or even individuals now have at their disposal unparalleled means of massive destruction. World power has thus shifted, relatively speaking, away from the state towards societal actors and even individuals. In the process, power has dissipated, and the differential between constructive and destructive uses of power has grown: while it has become easier to wield destructive force, it has become more difficult to exercise control over events. ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 17

Third, globalization also creates conditions favorable to» enemies« in their efforts to undermine this international order.» Networked« economies and societies provide the channels to prepare and implement largescale attacks across huge distances, or even without regard to distance at all. They are also very vulnerable to disruptions, and reliance on advanced technologies to contain such vulnerabilities often creates new vulnerabilities(a classical case being nuclear energy, a means to reduce dependence on oil imports but also a source of new vulnerabilities related to nuclear accidents and waste management problems). A fourth important(but often neglected) problem of globalization is its lack of normative appeal. Globalization emphasizes scientific and economic rationality and tolerance, which easily can be confused with neglect of spirituality. This makes it difficult to articulate globalization as an attractive vision, a persuasive ideology for those looking beyond the material promise of science and technology. Only functioning states can provide the building blocks for a vibrant international order; yet there are preciously few strong states around. Fifth and last, globalization also affects the most important vehicle for dealing with pressures of globalization, the state. Although it is a myth that the survival of the modern nation-state itself is threatened by globalization, challenges to its autonomy and actual operations are pervasive. 11 The state can no longer autonomously fulfill what it is expected to deliver by its citizens; it needs the help of others. Moreover, globalization confronts states with new demands at a time when many have not even come close to consolidating modern nation-state institutions. 12 The result of all this has been state deficiency and state failure; this, in turn, has become one of the main sources of disorder in world politics. As a consequence, the supply of international governance(defined here as politics and policies which sustain and promote international order) has fallen behind demand, and continues to do so. It is easy to see why this has been the case: after the end of the Cold War and its massive mo11. See, e.g., Held, David/McGrew, Anthony/Goldblatt, David/Perraton, Jonathan: Global Transformations, Politics, Economics and Culture, Stanford, Cal.: Stanford up 1999, Ch.1 12. Cf. Barber, Benjamin R.: Jihad and McWorld, New York: Times Books 1995 18 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

bilization efforts against the» Soviet threat«, Western societies have been disinclined to support comparable efforts against the new challenges, and their governments often have, for similar reasons, not done enough to promote international cooperation and integration between them. The result has been a rise in political entropy and violence. Critical role of the state Entropy therefore, on balance, seems the more serious threat to international order. It is entropy which enables al Qaeda(and others which may be following in its tracks) to mount such a horrendous challenge to international order, and it is, in the last analysis, only a reversal of trends towards entropy which may allow the world to contain and control the threats posed by transnational violence. Not by chance, the challenges are aimed at the state – specifically, the political regimes in the Islamic world which al Qaeda would like to overthrow, the United States and Western states which are seen as the pillars supporting existing state arrangements in the Islamic world and thus need to be defeated, and the state as a secular modern concept which is seen as incompatible with Islam. 13 The response to those challenges will therefore have to come from the state – the state, in general, but specifically governments around the world which need to act to contain the threats. This will not be easy. At the core of the supply/demand gap in international governance caused by globalization, and hence of the precariousness and fragility of international order, lies an overburdened state. Effective international governance requires functioning states as a necessary(though not a sufficient) condition; in reality, however, states often seem overburdened and overstretched even in the successful» first world« and deeply deficient, if not completely defunct, in much of the world beyond. Only functioning states can provide the building blocks for a vibrant international order; yet there are preciously few strong states around. 13. Cf. Doran, Michael Scott:» Somebody Else’ s Civil War«, in: Foreign Affairs, Vol. 81 No. 1(Jan./Feb. 2002), pp. 22 – 42 ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 19

Enhancing International Order: Strategies, Instruments and Agents Securing and enhancing international order in the sense outlined above can only be done through patient building of structures; it is architecture, not repair work, and its focus will have to be on the state(including on cooperation with other states). The tasks are formidable, but there are at least two good reasons for assuming that it can be done. First, the Western notion of international order enjoys broad-based support throughout the world: demands for democracy and human rights have strong resonance everywhere, and they have led to revolutionary political changes in many parts of the world during the 1970s and 1980s. 14 Second, the Western model so far has been the only one which could deliver success in terms of growth, rising standards of living and quality of human development. 15 Strategies How could international order best be promoted? Appropriate strategies will have to address the threats from» enemies« as well as from» entropy«. Although the focus needs to be firmly on proactive strategies to close the gaps and roll back the deficiencies of the present international order, in practice this will often have to be done reactively, through crisis management. It will probably be easier to deal with» enemies«. To the extent that they share or at least accept parts of the Western agenda, they can be drawn into negotiations, and thus hopefully eventually turned into partners. Regional and international cooperation and integration may be particularly helpful in this regard. If» enemies« are fundamentally opposed to international order in the sense defined here, however, then they will have to be contained and, if necessary, coerced. This will also have to involve international cooperation, most obviously in intelligence gather14. This is Samuel Huntinton’ s» third wave« of democratization; as the author predicted, it has been followed by a reverse wave, but also by consolidation of democratic transformations in many instances. Samuel Huntington, The Third Wave, Democratization in the Late Twentieth Century, Norman and London: University of Oklahoma Press 1991 15. Cf. undp , Human Development Report, various years. The undp human development index persistently shows the dominance of industrialized democracies. 20 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

ing, police work and law enforcement, but also through collective defense and collective security arrangements. Strong, legitimate states will be essential to make this cooperation effective. » Entropy« will be much more difficult to contain. As we have argued, entropy in international reflects a demand/supply gap in global governance. It is thus rooted on the one hand in the proliferation of social conflict as a natural consequence of the growing complexity and interdependence of societies and a willingness by some participants to resort to violence(the demand side of the global governance equation), and the institutional deficiencies in arrangements of global governance to address both the causes and the manifestations of violent protest(the supply side). To deal with entropy or, in other words, to remove conditions which facilitate the widespread use of violence to secure advantages and express grievances, is a herculean political undertaking requiring clear priorities. Some of those priorities today are ̈ the promotion of a political settlement of the Israeli-Palestinian conflict through outside involvement, ̈ efforts to find a political solution to the Kashmir conflict between India and Pakistan, and ̈ moves towards sustained improvements in the situation of the poor and the marginalized in many parts of the South. To do so, the West will have to practice what it preaches. The accusation of» double standards« probably is the most condemning threat to international legitimacy of the Western concept of world order, and the West must try to reduce this lack of credibility. 16 The West will also have to engage the» rest«, i.e. other powers and states outside the oecd world, in dialogue about the principles and norms of international order and create opportunities for them to participate in setting the rules and norms of international order. Ultimately, Western concepts of international order can only be sustained if they are persuasive to non-Westerners, that is, if they become truly universal. For that, the power of ideas, rather than the power of military force, and a sense of ownership through participation in decisions will be decisive. 16. A blatant recent example was the insistence of the West on full respect for commercial intellectual property rights in drugs(including drugs for treatment of aids in Africa) at a time when the u.s. government was pulling all stops to pressurize pharmaceutical corporations into lowering the prices for their anthrax- treatment antibiotics. ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 21

This list of priorities already adds up to a formidable agenda. But policy conceptualization is only one part of the strategic equation. The proof of the pudding is in the eating: policies will need to be implemented effectively. Here, the argument once more focuses on the state. In fact, containing entropy will need strong states. Yet even in the(post-modern) » First World« states are rarely well-prepared and well-equipped for those huge tasks of implementation; their focus tends to be on domestic problems, rather than on issues of world order. In the(modern)» Second« and in the(pre-modern)» Third World«, 17 state institutions are often profoundly underdeveloped or flawed and need to be empowered, often with the help of other states and international institutions. Among strategies for international order, state building will therefore have to loom large. Where deficiencies in the policy inventory are most glaring is in the realm of state building. In sum, the policies to promote international order will be highly demanding – not least in terms of the domestic politics needed to sustain them. The reconstitution of the state in line with the demands of an age of globalization will need to become a key policy objective. In the First and the Second World, the state will have to adapt to the new demands of globalization and entropy; in the Third World, it will often have to be fundamentally(re-)built. All states will also have to enhance their capacity to cooperate with other states and share their sovereignty and autonomy in international institutions: in effect, state functions will have do be reconfigured at the level above the state through international cooperation and supranational integration. Domestically, international order will require strong, versatile and democratic states; internationally a new quality of interstate and transnational cooperation and coordination will be called for, often involving de-facto transfers of national sovereignty. States will have to be able to do both – maintain domestic order and legitimacy, and carry their weight in international cooperation. 17. This distinction draws on the well-known work of Cooper, Robert:» Europe: the Post-Modern State and World Order«, in: New Perspectives Quarterly , Vol. 14, No. 3 (1997) 22 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

Instruments In their international fight against enemies and entropy, what instruments do states have at their disposal? Traditionally, the most powerful instrument of the state has been military force. Clearly, military power will have an important role to play. But it needs to be wielded with caution and restraint, in full awareness of its tendencies to develop a momentum and a logic of its own. For military power basically is destructive; in order to turn it into an element of order, it needs to be wedded to political institutions to enforce authoritative, non-violent management of conflict. Tellingly, many of the international interventions of the 1990s – such as in Bosnia, Kosovo, East Timor and now Afghanistan – have been followed by efforts at state-building through the international community. Under present and foreseeable future circumstances, the use of military force will, in its logic, often resemble police enforcement action in domestic affairs, rather than on redressing power imbalances. It will also have to be based on a broadly shared sense of legitimacy. 18 To contribute effectively to international order, military force will thus have to be embedded in a comprehensive strategy to restructure national and international» security systems«. For such an approach to be effective, force will have to be supplemented by material incentives.» Smart sanctions« and the capacity to identify and reward those local forces willing to support non-violent, institutionalized forms of conflict management will therefore assume a more important role as policy tools in the service of world order politics. Where deficiencies in the policy inventory are most glaring is in the realm of state building. There, even the conceptual foundations are still shaky, let alone are the resources to do the job effectively be made available. Much of the task in practice has been assumed by the military in international post-conflict peace-building missions, and the international community has been learning by doing. Agents Who could be the promoters, the principal agents for a more civilized international order? There are really only two candidates for this role, the 18. Cf. the importance attached to mandates by the un Security Council throughout the 1990s in all major interventions(the exception of the Kosovo war so far confirms, rather than negates, that rule). ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 23

United States and the European Union. Ideally, they should work in tandem as the core of an international community for world order. There will be others ready to join this community, such as Canada and Australia. Yet most of the burden will have to be carried by those two. Japan, the third industrial power, not only has been severely weakened by its prolonged economic and political crisis, but its energies will probably largely be absorbed by the rise of China in East Asia. More fundamentally, it is not clear whether Japan really shares Western values sufficiently to participate effectively in this community. Russia and China are in the throes of a difficult transition towards post-modern economies and state structures. This transition can be expected to last quite some time, and to be politically turbulent. Their participation in arrangements for international order, desirable and important as that may be, will therefore for some time be hesitant and uncertain. Still, their constructive involvement needs to be carefully nurtured, and if and when Russia and China manage to consolidate pluralist political systems and to contribute to regional and global order, overcoming the challenge of entropy would be enormously facilitated. It will therefore be critically important for the rest of the world to support and channel China’ s and Russia’ s efforts in that direction, and to avoid anything which could turn them into enemies of the West. Will America chose to be both architect and resident of a new international order? Will it accept to leave the remnants of splendid isolation behind, and be constrained by the new order? To have America and Europe cooperate in reconstructing international order should be easy in principle. The conception of international order outlined above is broadly shared by both, and the two also by and large hold compatible views on strategies and instruments. There is one major stumbling block, however – differences in their foreign policy role concepts. For the United States, that role concept contains strong doses of unilateralism and an inclination to seek solutions through military force. It is not clear, in other words, whether America is willing not only to organize international order, but also truly to become a part of it. For the European Union, a strong commitment to multilateralism and international institutions in principle is marred by lack of cohesion and an inclination by member states in practice to put other, national considerations first. 24 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

Moreover, the eu still has not developed the capacity to systematically mobilize and apply its – considerable – economic and political power. Those differences in the role concepts of America and Europe have implications for their respective views about appropriate strategies and tactics, in particular about the right mix of military and non-military means, and of preventive policies and crisis management. There thus exists considerable scope for disagreement between America and Europe. A new European-American alliance for world order will thus not only require, on both sides of the Atlantic, the ability to agree on a common vision, a clear shift of political priorities away from domestic preoccupations, and the political will to mobilize the required resources, but also – and perhaps most importantly – changes in role concepts on both sides of the Atlantic which would enable the two to cooperate effectively. With America, the key issue will be the way in which the United States defines its future role in the world. Will America chose to be both architect and resident of a new international order? Will it accept to leave the remnants of splendid isolation behind, and be constrained by the new order? With the European Union, the key issue will be capability. The role concept of the European Union is largely consonant with a civilized international order, except for a dose of realism, and the eu also offers an attractive model of a civilized regional order. But the eu ’ s cohesion and capabilities are deficient. Conclusions Four major conclusions can be drawn from this discussion of the future of international order. First , a functioning international order for a globalizing world will require the reconstructing and reconfiguring of statehood. In the world of industrialized democracies, this means overhauling the state to make it stronger(which does not mean less firmly democratically controlled and inspired!), less overburdened, less entangled with society, more of a pilot than an engineer – in short, more in tune with the requirements of globalization. Beyond the oecd world, the challenge will be to fully develop the modern nation state in the first place: to that end, state defects will need to be overcome, and failed states or quasi-states will need to be(re-)built. This will often be possible only with external support, ranging from imf conditional loans to full-scale protectorates by the international community. State building in areas where statehood has failed, has been perverted ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 25

or has never really existed will remain, probably increasingly, an important task for the international efforts at reconstructing statehood. Second , international co-operation and integration will need important qualitative advances, in fact a complete overhaul in what might be called an» international reconfiguration of statehood«. What states traditionally have done autonomously within their own realm will henceforth increasingly have to be done at the regional and/or at the international level; in other words, state functions will have to be disentangled from the traditional territorial context of the nation state, to be reconfigured through a mixture of inter-state co-operation, supranational integration and public-private partnerships(» public policy networks«). This complex reconstruction of statehood at the regional, functional and global level in no way implies a world government or even a European super-state. Nor does it threaten the nation state’ s position as the highest public authority in international relations. What is at issue is the operational autonomy of the state, and this it has been losing for some time. Effective cooperation towards enhancing international order may at times require Europe to do just that: stand up to America, to make America stop think. Third , the present challenge from international terrorism, as well as the larger task of creating a viable international order, are ultimately ideological in nature.» Enemies« will base their challenge on fundamentally different concepts of political order; they will have to be persuaded or defeated through ideas.» Entropy« will require the mobilization of societies for the purposes of order, both nationally and internationally. Since the state of the state has become precarious as the power of individuals has increased, it will have to persuade people to make voluntary sacrifices. 19 What it needs, therefore, are new ideas, visions and justifications for statehood and the state. 19. One way to secure such sacrifices traditionally has been nationalism, the prime ideational mover of the modern era. Nationalism still is a very potent force in many parts of the world, but historically it is probably already in retreat. One reason may be that nationalism is becoming dysfunctional: it tends to complicate international cooperation, which will be critical in efforts to enhance international order. An example for this decline may be found in the evolution of Palestinian nationalism: Palestinians, which in many ways represented a secular and strongly(if involuntarily) modernized society, have more and more turned away from the old national 26 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

The fourth conclusion concerns the relationship between America and Europe, which will make or break international order. If their respective foreign policy role concepts, their» grand strategies«, become compatible with such a concept of international order, differences over strategy or over the appropriateness of specific instruments could still arise, but they would be manageable, and even constructive. But if that compatibility did not exist – if America pursued multilateralism»à la carte«, keeping its options open and its own policies above the constraints imposed on others, and if its approaches tended towards military solutions for political problems, while the European Union continued to lack cohesion and the capacity to contribute strategically to international order – then the transatlantic community will be headed for trouble, and international order will stagnate and eventually slide back. What should Europe do under the circumstances? From a European perspective, the options vis- à-vis an America unwilling to change its approach to international order would be» division of labor«, the» uk approach«, the» French approach«, or a policy of» going it alone«. ̈ The»division of labor« approach may work for a while, but it is unlikely to be sustainable. Without an underlying compatibility of role concepts, a division of tasks and responsibilities – be it regional(with Europe ensuring order in Europe and its vicinity, and America taking care of the Middle East and Asia) or functional(with America in charge of military intervention and Europe taking care of post-conflict peace building) seems unlikely to work, as problems in today’ s world cannot be neatly compartmentalized. It would also easily cause resentment on both sides of the Atlantic over a perceived lack of solidarity and issues of burdensharing. ̈ The» uk approach« would consist of Europe following the u.s. lead irrespective of any misgivings about American objectives and strategies. It is difficult to see, however, how the European Union could accept such an abdication of influence. Nor would this be desirable for America itself, as it would deprive u.s. policies of a useful external» reality check«. ideology of secular nationalism towards Islamic fundamentalism in their struggle against Israel. While Israel ironically has actively supported this shift through its early encouragement of Islamic movements as a means to weaken the plo , at the core of this shift lies the dismal performance of Palestinian nationalist leaders, which has largely discredited Palestinian secular nationalism. ipg 2/2002 Maull, Challenges to International Order 27

̈ The» French approach« of cooperation and controlled confrontation would have the eu trying to pursue different approaches but giving in if America refused to budge. This approach, if freed from irritations rooted in the specific ways in which France has tried to be difficult within the Alliance, and supported by the weight of a European Union capable of acting together, could well help to influence u.s. policy debates, and thus play a constructive role. Its precondition would, of course, be a cohesive and capable eu . ̈ Lastly, there will be the choice of » going it alone«. The eu will, for the foreseeable future, be the only international actor capable of standing up to the u.s. – not least because of its close ties and shared values with America. Effective cooperation towards enhancing international order may at times require Europe to do just that: stand up to America, to make America stop think. To be constructive, this option will have to be used selectively and sparingly, and within a context of overall cooperation. It will also require, as the previous option, a European Union fully capable of designing strategies and deploying policy tools for enhancing international order. Only with a constructive and cooperative European-American partnership, an international order in the sense of the Western vision would be a realistic policy objective. Such a partnership implies rather fundamental adjustments in foreign policies on both sides. That partnership would still be asymmetrical in many ways, and it would still need to proceed by division of labor, building on each side’ s particular strengths and weaknesses. Its management would still no doubt be difficult at times, and fraught with disagreements. But it would be united by a common sense of power and purpose, and hence able to move ahead with reconstructing a sustainable international order. 28 Maull, Challenges to International Order ipg 2/2002

Modellfall Kosovo? UNMIK und die Architektur künftiger internationaler Mandate 1 ANDREAS WITTKOWSKY Je feuchter das Getreide, desto langsamer mahlen die Mühlen. Afghanisches Sprichwort 1 / ut zwei Jahre nach Errichtung einer un -Übergangsverwaltung(United Nations Interim Administration Mission in Kosovo – unmik ) wurden am 17. November 2001 die ersten freien Wahlen zu einem kosovarischen Parlament(Assembly) abgehalten. Dabei scheint die unmik Strategie zur politischen Stabilisierung aufgegangen zu sein, nämlich Kosovo-weite Wahlen erst nach einer zweijährigen Übergangsphase durchzuführen(mit dem Zwischenschritt der Kommunalwahlen im Oktober 2000) und damit der organisatorischen Festigung und politischen Entwicklung gemäßigter politischer Kräfte Vorschub zu leisten. Der Wahlkampf 2001 verlief wesentlich friedlicher als bei den Kommunalwahlen im Jahr davor, die von einer Zunahme der Gewalt und einigen spektakulären politischen Morden begleitet waren. Auch die Wahlbeteiligung war mit lediglich 63 Prozent überraschend gering. Als Sieger ist die Demokratische Liga Kosovos( ldk ) Ibrahim Rugovas mit rund 46 Prozent der Stimmen aus den Wahlen hervorgegangen – also jene Partei, die gemeinhin als gemäßigt eingestuft wird. Die Nachfolgeparteien der aufgelösten Befreiungsarmee Kosovos( uçk ), die das Machtvakuum direkt nach Beendigung der Kampfhandlungen im Juni 1999 weitgehend füllen konnten, scheinen dagegen an Popularität verloren zu haben. Die Demokratische Partei Kosovos( pdk ) des ehemaligen uçk -Führers Hashim Thaçi gewann 26 Prozent der abgegebenen Stimmen, die Allianz für die Zukunft Kosovos( aak ) des ehemaligen uçk -Kommandanten 1. Das vorliegende Papier beruht auf persönlichen Einschätzungen des Autors und spiegelt keine offiziellen Positionen der unmik wieder. ipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 29

Ramush Haradinaj acht Prozent. Die serbische Koalition Povratak (R ü ckkehr) konnte elf Prozent der W ä hlerschaft f ü r sich mobilisieren. Hieraus, und in Verbindung mit den Minderheitenklauseln der im Mai 2001 verabschiedeten Ü bergangsverfassung, ergibt sich folgende Sitzverteilung in der Assembly: ldk (Demokratische Liga Kosovos) pdk (Demokratische Partei Kosovos) Koalicija Povratak(Serbische Koalition» R ü ckkehr«) aak (Allianz f ü r die Zukunft Kosovos) vatan (Koalition der Bosnier und Gorani) kdtp (T ü rkisch-Demokratische Partei) irdk (Neue Demokratische Initiative Kosovos) pdashk (Albanisch-Demokratische Partei der Aschkali) lkck (Nationale Befreiungsbewegung) PShDK(Albanische Christdemokratische Partei) lpk (Volksbewegung Kosovos) pd (Gerechtigkeitspartei) prebk (Partei der Roma) bsdak (Bosnische Partei der Demokratischen Aktion) 45.7% 25.7% 11.3% 7.8% 1.2% 1.0% 0.5% 0.43% 1.1% 1.0% 0.6% 0.6% 0.3% 0.4% 47 Sitze 26 Sitze 22 Sitze 8 Sitze 4 Sitze 3 Sitze 2 Sitze 2 Sitze 1 Sitz 1 Sitz 1 Sitz 1 Sitz 1 Sitz 1 Sitz Durch diese Sitzverteilung haben sich keine eindeutigen Mehrheitsverh ä ltnisse ergeben. Da die Kultur des politischen Kompromisses nicht sehr ausgepr ä gt ist, tut sich die Assembly gegenw ä rtig noch schwer, den Pr ä sidenten des Kosovo zu w ä hlen, der seinerseits die Regierung nominieren kann. Die Anwesenheit von unmik und kfor ermutigen im Ü brigen dazu, die politischen Spiele ohne gro ß es Risiko andauern zu lassen. Einige wichtige Hoheitsbereiche bleiben auch weiterhin als» Reserved Powers« beim Special Representative of the Secretary General( srsg ) – dem Chef der unmik –, insbesondere in den Bereichen Au ß enbeziehungen, Minderheitenrechte, innere Sicherheit, Haushalts- und Fiskalpolitik, Verwendung internationaler Hilfsgelder sowie Verwaltung des staatlichen bzw. gesellschaftlichen Eigentums. Diese Entwicklungen im Kosovo fallen in eine Zeit, in der die internationale Ö ffentlichkeit im Rahmen des» Kampfes gegen den Terrorismus« erneut verst ä rktes Interesse an Modellen f ü r andere Weltregionen zeigt, die von dauerhaften Konflikten und Staatszerfall betroffen sind. 30 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

Und so stellt sich die Frage: Ist Kosovo solch ein Modell? Immerhin beruht die Vorlage auf weitreichenden internationalen Eingriffen in fast alle Aspekte des gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Lebens (unter gewollter Offenhaltung des endg ü ltigen v ö lkerrechtlichen Status), die – wenn auch unter anderen politischen Vorzeichen – an vergangene Zeiten erinnern, in denen» Protektorate« oder koloniale Arrangements zur politischen Weltkarte geh ö rten. Mandat und Organisation Die Sicherheitsratsresolution 1244 vom 10. Juni 1999 autorisierte den un Generalsekret ä r zur Schaffung einer zivilen Ü bergangsverwaltung im Kosovo» under which the people of Kosovo can enjoy substantial autonomy within the Federal Republic of Yugoslavia, and which will provide transitional administration while establishing and overseeing the development of provisional democratic self-governing institutions to ensure conditions for a peaceful and normal life for all inhabitants of Kosovo(Art. 10).« Die Ü bergangsverwaltung erhielt zudem das Mandat, einen politischen Prozess zu erm ö glichen, der den zuk ü nftigen Status Kosovos bestimmen soll – ohne festzulegen, wie dieser aussehen k ö nnte. W ä hrenddessen soll unmik die grundlegenden Verwaltungsfunktionen» where and as long as required« wahrnehmen, den wirtschaftlichen Wiederaufbau unterst ü tzen und Recht und Ordnung aufrecht erhalten(Art. 11). Dabei ist unmik gehalten, die Souver ä nit ä t und territoriale Integrit ä t der Bundesrepublik Jugoslawien zu wahren. Organisatorisch wurden bei der Errichtung von unmik neue Wege beschritten, indem vier funktionale Verwaltungs-» Pfeiler« unter der Leitung verschiedener multilateraler Organisationen etabliert wurden, die jeweils unter der Leitung eines Stellvertreters des srsg stehen(vgl. Abbildung 1). Neben dieser Pfeilerstruktur ist auch das hohe Ma ß an» outsourcing« von Verwaltungsfunktionen auff ä llig. Insbesondere im sogenannten » eu -Pfeiler« f ü r Wiederaufbau und wirtschaftliche Entwicklung werden viele Aufgaben von Consultants aus der eu und den usa wahrgenommen. Die internationale Consultingfirma kpmg Barents beispielsweise stellt als Hauptkontraktor von usaid den Gro ß teil des Personals der Central Fiscal Authority( cfa , Finanzbeh ö rde) und der Banking and Payments Authority of Kosovo( bpk , Zentralbankbeh ö rde). ipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 31

Abbildung 1: Organisatorische Struktur des UN-Mandats Nach einer Phase der Gemeinsamen Ü bergangsverwaltung(Joint Interim Administrative Structure, jias ) – deren Departments durch je einen internationalen und einen kosovarischen Co-Head geleitet wurden – sieht die Ü bergangsverfassung vom 15. Mai 2001(Constitutional Framework for Provisional Self-Government in Kosovo) den Aufbau der Provisorischen Selbstverwaltungsinstitutionen(Provisional Institutions for Self-Government, pisg ) vor, die nun durch die Kosovo-weiten Wahlen am 17. November 2001 legitimiert wurden. Gespannte Stabilit ä t Unbestreitbar hat unmik eine beachtliche Erfolgsbilanz vorzuweisen und damit zu einem Zustand beigetragen, den man als» gespannte Stabilit ä t« bezeichnen kann. Gespannt ist die Stabilit ä t deshalb, weil nach wie 32 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

vor tiefliegende gesellschaftliche Konflikte bestehen, die sich jederzeit wieder versch ä rfen k ö nnen. Dennoch hat unmik eindeutig die Chance zur friedlichen Konfliktbearbeitung geschaffen – die Chance zu nutzen ist Aufgabe der lokalen politischen Kr ä fte. Allerdings lassen sich im Kosovo einige grunds ä tzliche Probleme eines internationalen Mandats erkennen, die Zweifel an der beliebigen Wiederholbarkeit des Modells aufkommen lassen. Im Kern ist dies die mangelnde Verankerung der Regierenden in Kultur und Interessenlagen der Regierten sowie eine entsprechend schwache und permanent gef ä hrdete Legitimit ä t der Regierung. Verbunden ist dies mit entsprechenden Schwierigkeiten der Durchsetzung von staatlicher Gewalt und staatlichen Politiken. Diese Ph ä nomene erinnern sowohl an die Ursachen des Scheiterns kolonialer Arrangements als auch an alte Erkenntnisse aus der entwicklungspolitischen Debatte – dass n ä mlich Politik ohne lokales » ownership« schwer durchzusetzen ist und oft wirkungslos bleibt. Fast jeder der unmik -Erfolge ist deshalb mit einem gro ß en aber versehen und beruht zudem zu einem betr ä chtlichen Teil auf ausgesprochen gl ü cklichen Rahmenbedingungen. Neben den Herausforderungen f ü r die n ä chste Phase der internationalen Ü bergangsverwaltung lassen die Misserfolge auch deutliche Grenzen f ü r internationale Mandate insgesamt erkennen. Allerdings ergeben sich auch einige Lehren f ü r k ü nftige Mandate. Zwischenbilanz: UNMIK-Erfolge und ihre Grenzen Die T ä tigkeit der unmik l äß t sich drei Bereichen zuordnen:(1) Sicherheit und ö ffentliche Ordnung,(2) Aufbau demokratischer Strukturen und(3) wirtschaftlicher Wiederaufbau und Entwicklung. Die folgende Auflistung soll einen – nicht vollst ä ndigen – Ü berblick ü ber die wichtigsten Erfolge in diesen Bereichen geben: Sicherheit und öffentliche Ordnung Demobilisierung Nach dem Abzug der jugoslawischen Truppen hat unmik ein umfangreiches Programm zur Demobilisierung und Entwaffnung der u ç k durchgef ü hrt. Ein Teil der K ä mpfer wurde in die neu gegr ü ndete Koipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 33

sovo-Schutztruppe( tmk ) ü berf ü hrt, die weitgehend unbewaffnet ist und von der Funktionsbeschreibung einem technischen Hilfswerk ä hnelt – auch wenn sie sich selbst als Kern einer zuk ü nftigen kosovarischen Armee versteht. Aber: Nach wie vor gibt es im Kosovo trotz anhaltender Razzien eine unbekannte Anzahl geheimer Waffenverstecke, und der Verlauf des Konflikts im benachbarten Mazedonien legt nahe, dass diese im Zweifelsfall schnell zug ä nglich sind – und auch durch das Territorium Kosovos und die teilweise unzug ä nglichen Grenzregionen transportiert werden k ö nnen. Schutz der Minderheiten Gegenw ä rtig ist es unmik gelungen, eine Lage zu schaffen, in der ethnisch motivierte Gewalttaten stark zur ü ckgegangen sind. In der Ü bergangsverfassung und den» Regulations«(Verordnungen) der unmik ist den Minderheiten dar ü ber hinaus ein betr ä chtliches Ma ß formaler Rechte garantiert worden, u.a. eine ü berproportionale Vertretung in der Assembly, Quoten in Regierung und Verwaltung sowie diverse politische Interventionsmechanismen. Zudem hat unmik begonnen, erste R ü ckkehrerprogramme durchzuf ü hren. Aber: unmik konnte nicht verhindern, dass nach dem Abzug der jugoslawischen Truppen ethnische Vertreibungen und die Besetzung von Wohn- und anderen Eigentumsobjekten stattfanden. Dadurch hat sich eine Konzentration der Minderheitenbev ö lkerung in Enklaven ergeben, die in der Regel mit erheblichem Aufwand gesichert werden m ü ssen. Gleiches gilt f ü r die freie Bewegung der Bev ö lkerung dieser Enklaven. Letztlich k ö nnen alle diese Schutzmechanismen nicht die notwendige direkte Auseinandersetzung der Albaner und Serben ü ber die j ü ngste Vergangenheit und den auf beiden Seiten fehlenden Willen zur Auss ö hnung ersetzen. Die ungekl ä rte Statusfrage tr ä gt vielmehr dazu bei, dass sich beide Seiten durch ein konfrontatives Verhalten Vorteile f ü r die antizipierte n ä chste Runde der Auseinandersetzungen versprechen. Polizei unmik hat zu einer weitgehenden Stabilisierung der allgemeinen ö ffentlichen Ordnung beigetragen – zun ä chst durch die Entsendung einer in34 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

ternationalen Zivilpolizei, die zunehmend durch die im Aufbau befindliche kosovarische Polizei verst ä rkt wird und sp ä ter ganz abgel ö st werden soll. Aber: Diese Erfolge sind nur durch die flankierende Unterst ü tzung der kfor m ö glich. Erhebliche Schwierigkeiten bestehen weiterhin bei der Bek ä mpfung der organisierten Kriminalit ä t. Insbesondere der internationalen Polizei, die ihrer Arbeit in der Regel nur mit der Hilfe von Dolmetschern oder in gemeinsamen Fremdsprachen nachgehen kann, ist eine Durchdringung der Gesellschaft – und der Aufbau entsprechender Vertrauens- und Informantenstrukturen – kaum m ö glich. Rechtsrahmen und Justiz unmik hat einem funktionierenden Justizwesen und der Rechtsreform fr ü hzeitig hohe Priorit ä t beigemessen, um eine friedliche Entwicklung der kosovarischen Gesellschaft zu erm ö glichen und Gerechtigkeit anstelle von Rache zu stellen. In einigen Bereichen werden dabei internationale Richter eingesetzt. Aber: Insgesamt geht gerade der Aufbau des Justizwesens nur langsam voran. Die lokalen Gerichte sind nicht in der Lage, den Arbeitsanfall in einer Weise abzuarbeiten, die professionellen Standards entspr ä che; von der Bedrohung von Richtern wird gleicherma ß en berichtet wie von ethnisch orientierter Bevorzugung und Benachteiligung in der Rechtsprechung. Im allgemeinen Recht fehlen zudem wichtige Grundlagen zur Aufrechterhaltung der ö ffentlichen Ordnung, wie z.B. Regelungen zum Komplex Hausfriedensbruch. Aufbau demokratischer Strukturen Ü bergangsverwaltung Nach dem Abzug der jugoslawischen Truppen hat unmik ein Abkommen zur Abschaffung der in den 90er Jahren gebildeten albanischen Parallelstrukturen geschlossen und diese durch die Gemeinsame Ü bergangsverwaltung ersetzt – unter Einbeziehung aller gesellschaftlich relevanten Gruppen in Konsultativgremien, die den osteurop ä ischen Runden Tischen nachempfunden waren. Durch m ü hevolle Ü berzeugungsarbeit konnten auch Vertreter der serbischen Minderheit zur Mitarbeit gewonnen werden. ipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 35

Aber: De facto besteht ein Teil der albanischen Parallelstrukturen weiter fort, und in den serbischen Enklaven hat unmik bis heute seine Verwaltungshoheit nicht voll durchsetzen k ö nnen. Dies betrifft nicht nur die schnelle Mobilisierungsf ä higkeit gewaltbereiter Gruppen, sondern die allgemeine Durchsetzung von Recht, Verwaltungsstrukturen und politischen Entscheidungen sowie die Bek ä mpfung illegaler» Steuereintreibung« auf dem gesamten Territorium Kosovos. Zudem lassen sich in jenen Teilen der Verwaltung, die weitgehend auf Consultants zur ü ckgegriffen haben, betr ä chtliche politische Steuerungsprobleme beobachten: Im Zweifelsfall sind die Consultants – auch um sich ihre Anschlussauftr ä ge zu sichern – eher ihren Auftraggebern als ihren politisch Vorgesetzten verpflichtet, was die Regierungsf ä higkeit der Administration erschwert. Wahlen Die Kommunalwahlen 2000 und die Wahlen 2001 haben – wie schon oben beschrieben – tats ä chlich einer Tendenz Vorschub geleistet, die gem äß igten Politikern zugute kommt und die durch den Krieg popul ä r gewordenen radikalen Vertreter ins Hintertreffen geraten l ä sst. Aber: Schon nach den Kommunalwahlen war eine Tendenz der Delegitimierung von unmik durch die lokalen Eliten zu beobachten, und es ist wahrscheinlich, dass sich dies nach den Kosovo-weiten Wahlen fortsetzt. Weder die albanisch-ethnische Mehrheit noch die serbisch-ethnische Minderheit sind zudem mit den Bestimmungen der Ü bergangsverfassung einverstanden: Die Mehrheit ist weder bereit, einen Status unterhalb der Unabh ä ngigkeit zu akzeptieren, noch h ä lt sie den Umfang der » Reserved Powers« des srsg f ü r akzeptabel. Der Minderheit geht dagegen selbst die eingeschr ä nkte Selbstverwaltung schon zu weit. Wiederaufbau und Entwicklung Nothilfe Die Geschwindigkeit des Wiederaufbaus im Kosovo hat selbst Optimisten ü berrascht. Wer heute ü ber Land f ä hrt, gewinnt fast den Eindruck als sei Kosovo erst seit zwei Jahren besiedelt. D ö rfer und St ä dte sind weitgehend neu gebaut; sowohl Altbauten als auch zerst ö rte H ä user sind seltene Relikte einer jugoslawischen Vergangenheit. 36 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

Aber: Der direkte Wiederaufbau hat nur begrenzte Impulse f ü r die lokale Wirtschaft gegeben. Ein Gro ß teil der Baumaterialien musste importiert werden, zumal die kfor einen Teil jener Betriebe als Kasernen besetzt hatte, die man schnell h ä tte wiederbeleben k ö nnen. Wirtschaftliche Entwicklung Durch die unmik -Pr ä senz und die schnelle Etablierung stabiler und transparenter Rahmenbedingungen ist Kosovo zun ä chst das Schicksal vieler anderer Transformationsl ä nder erspart geblieben, eine politisch abgesicherte Bereicherung der Wenigen auf Kosten aller zu erleben. Es gab nicht den privilegierten Zugang zu und den Missbrauch von staatlich subventionierten oder abgesicherten Krediten, Import- und Exportlizenzen oder ä hnlichen einschl ä gig bekannten Rentenquellen. Auch f ü r die Unternehmenst ä tigkeit sind die allgemeinen Rahmenbedingungen positiv: einfache Unternehmensregistrierung, extrem niedrige Steuern, eine stabile W ä hrung durch Ü bernahme der dm (und nun des Euro) als offiziell akzeptiertes Zahlungsmittel, erhebliche Investitionen in die Basisinfrastruktur u.a. haben Kosovo trotz aller gegenlautenden Statistiken zu einem Ort gemacht, in dem besonders Klein- und Mittelbetriebe florieren – vielfach jedoch trotz positiver Rahmenbedingungen in der Schatten ö konomie. Aber: Nach wie vor werden rund 85 Prozent des Bruttosozialprodukts importiert, ohne dass nennenswerte Exporte erfolgen. Dieses gewaltige Handelsbilanzdefizit ist bisher zu etwa gleichen Teilen von internationalen Hilfsgeldern und Transfers der im Ausland lebenden Kosovaren finanziert worden. Die ungekl ä rte Statusfrage verwehrt Kosovo zudem den Zugang zu den meisten entwicklungsf ö rdernden internationalen Abkommen und Institutionen(Weltbank, iwf , wto u.a.), da der v ö lkerrechtliche Zugang nur ü ber die Bundesrepublik Jugoslawien m ö glich ist. Zu einem ernsten Destabilisierungsfaktor – der auch dringend ben ö tigte Investoren abschreckt – droht sich die offene Frage des gesellschaftlichen Eigentums zu entwickeln. Bereits nach dem Krieg waren viele der Unternehmen in Gesellschaftseigentum von selbsternannten Managements ü bernommen worden, und mit den ver ä nderten Machtverh ä ltnissen nach den Kommunalwahlen waren erste politisch initiierte» Umbesetzungen« zu beobachten, die nicht immer friedlich verliefen. Nach den Kosovo-weiten Wahlen ist mit einer neuen Welle der Auseinandersetzunipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 37

gen um diese Betriebe zu rechnen. Dabei wird unmik in jenen Betrieben, in denen zur Stabilisierung der Situation direkte Verantwortung ü bernommen wurde, zunehmend selbst Konfliktpartei. Bisher ist es unmik nicht gelungen, durch die Einleitung der Privatisierung klare Eigentumsverh ä ltnisse zu schaffen – und damit anhaltende Konflikte dieser Art zu vermeiden. Eine» Kosovo Trust Agency« mit entsprechenden Kompetenzen st öß t nach wie vor auf Vorbehalte des un Systems. Die un bef ü rchtet aufgrund extrem komplizierter Rechtsverh ä ltnisse m ö gliche Schadensersatzanspr ü che, und den Kosovaren wird aufgrund der ungekl ä rten Statusfrage jene politische Grundsatzentscheidung verwehrt, die in den ü brigen jugoslawischen Nachfolgerepubliken eine Privatisierung eingeleitet hat. Zusammenfassend l ä sst sich also festhalten: 1. unmik war besonders dort erfolgreich, wo schnell konkrete Lieferungen und Leistungen zu erbringen waren(z.B. Nothilfe) oder internationale Experten weitgehend problemlos Verantwortung f ü r Verwaltungshandeln ü bernehmen konnten. 2. Gr öß ere Schwierigkeiten bestanden und bestehen im Bereich des Aufbaus jener Institutionen, die auf ver ä nderten Verhaltensmustern und ihrer grunds ä tzlichen Akzeptanz in der Gesellschaft beruhen. Diese sind grunds ä tzlich nur l ä ngerfristig zu verankern; zudem str ä uben sich ma ß gebliche Teile der Gesellschaft im Kosovo gegen einen Teil dieser Institutionen. Ein Teil der Probleme beruht auf den besonderen Umst ä nden des Mandats(Statusfrage). 3. Als politische Kernprobleme lassen sich die l ä ngerfristige Akzeptanz des Mandats durch die Kosovaren sowie die Durchsetzung entsprechender Politiken identifizieren. Gl ü ckliche Rahmenbedingungen Zudem ist die bisherige Erfolgsgeschichte der unmik ein Produkt gl ü cklicher Rahmenbedingungen, von denen insbesondere die folgenden hervorzuheben sind: Fl ä chendeckende Pr ä senz der Sicherheitsorgane: kfor ist in der Lage, auf dem relativ kleinen Territorium Kosovos(10.887 km ², halb so gro ß wie Belgien) fl ä chendeckend pr ä sent zu sein und die ä u ß ere und einen groß en Teil der inneren Sicherheit zu garantieren. Insgesamt ist Kosovo trotz aller M ä ngel weitgehend von Infrastruktur durchdrungen(Stra ß en 38 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

und Feldwege, Strom, Telefon), und damit auch zug ä nglich f ü r die Sicherheitsorgane( kfor , Polizei). Akzeptanz von kfor und unmik : Begleitet sind diese – trotz aller beobachteten Schwierigkeiten – relativ guten Bedingungen von einer nach wie vor starken Akzeptanz der usa , der nato und – zu einem geringeren Ma ß e – der unmik als Befreier und Garanten der ä u ß eren Sicherheit – vor allem gegen ü ber Inner-Serbien. Deutlich wird dies auch am weit verbreiteten Integrationswillen in euro-atlantische Strukturen: Es gibt eine starke Affinit ä t sowohl zur nato als auch zur eu . Enge Verbindungen zur Europ ä ischen Union: Die N ä he zur Europ ä ischen Union hat in den letzten drei ß ig Jahren nicht nur den wirtschaftlichen Austausch(Handel, Gastarbeiter), sondern auch eine kulturelle Durchdringung(Reisem ö glichkeiten, Satellitenfernsehen, weitgehende S ä kularisierung) erm ö glicht, die dieser Tendenz Vorschub geleistet hat. Kaum ein albanischer Kosovare war nicht schon einmal l ä nger in Deutschland, Ö sterreich oder der Schweiz – und sieht den dortigen Entwicklungs- und Lebensstandard uneingeschr ä nkt als anstrebenswert an. Die betr ä chtlichen Gelder, die die Auslandskosovaren in ihre Heimat transferieren, bilden zudem den Grundstock f ü r viele kleine Investitionen und ersetzen das weitgehend fehlende Sozialsystem. In Zukunft werden erfolgreiche kosovarische Gesch ä ftsleute im Ausland vermutlich das gr öß te Potenzial f ü r Direktinvestitionen bilden. Sozialstruktur, Eigeninitiative und innere Stabilit ä t: Ohne den betr ä chtlichen Aufbauwillen und die Energie der Kosovaren, die oftmals nicht erst auf internationale Helfer gewartet haben, und ohne ein betr ä chtliches Ma ß an Selbstorganisation und inneren Frieden(mit der wichtigen Ausnahme ethnisch und wirtschaftlich bedingter Gewalt vor allem direkt nach Kriegsende) w ä re die Bilanz der letzten beiden Jahre mit Sicherheit weniger gut ausgefallen. Durch die traditionell engen Beziehungen in den Gro ß familien existieren zudem Netzwerke, die – in Verbindung mit den Transfers aus dem Ausland – nicht nur die soziale Absicherung der meisten Kosovaren garantieren, sondern auch effektive Sicherungsinstrumente f ü r personengebundene Kredite bilden. Ausblick Die bisherige Bilanz der unmik ist angesichts des Umfangs der Aufgaben und der schwierigen Ausgangsbedingungen durchaus positiv. Es ist geipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 39

lungen, eine» gespannte Stabilit ä t« zu schaffen, die die Chancen f ü r eine friedliche L ö sung der Konflikte wesentlich verbessert hat. Allerdings kann unmik diese Aufgabe nicht stellvertretend f ü r die lokalen politischen Kr ä ften l ö sen. Und bis heute ist weder bei Albanern noch bei Serben ein nennenswerter Wille zu erkennen, an einem gemeinsamen politischen Konzept f ü r Kosovo zu arbeiten – im Gegenteil: der ungekl ä rte v ö lkerrechtliche Status tr ä gt dazu bei, unvers ö hnliche Maximalpositionen beizubehalten und auf die Revision des status quo zu setzen. F ü r die n ä chste Etappe der unmik wird es entscheidend sein, wie sich das Verh ä ltnis zwischen den an die Selbstverwaltungsstrukturen ü bertragenen Hoheitsfunktionen und den Reserved Powers des srsg gestaltet. Hier sind Konflikte vorprogrammiert – zum einen, weil die Trennlinien in vielen Bereichen nicht eindeutig zu ziehen sind, zum anderen, weil die albanische Mehrheit der Kosovaren ihre Beschr ä nkungen als zu weitgehend empfindet. Dies betrifft insbesondere den Umgang mit den gesellschaftlichen Eigentumstiteln, f ü r die unmik bisher keine ü berzeugende L ö sung etabliert hat. Insgesamt wird unmik in n ä herer Zukunft noch st ä rker als bisher vor dem Dilemma stehen, entweder auf einem direkten Eingreifen in vielen Bereichen zu bestehen(und die damit verbundenen Konflikte direkt als Konfliktpartei austragen zu m ü ssen), oder verst ä rkt auf indirekte Steuerungsinstrumente zur ü ckzugreifen, die eine weitere Ü bertragung politischer Funktionen an die Kosovaren mit einem koordinierten Vorgehen von kfor , unmik und den Gebern verbinden(und damit die Gefahr zu minimieren, eine generelle Konfliktlinie Internationale vs. Kosovaren zu etablieren). Merkposten f ü r k ü nftige Mandate Aus den Erfahrungen mit unmik lassen sich f ü r k ü nftige Mandate folgende Erkenntnisse gewinnen: Fr ü hzeitige Bestandsaufnahme: Wenn m ö glich, sollte schon vorab eine intensive Bestandsaufnahme durchgef ü hrt werden und schnell wiederzubelebende oder aufzubauende lokale Strukturen sollten identifiziert werden. Die Deckung der Grundbed ü rfnisse der Bev ö lkerung durch eine intelligente Nothilfe, die zugleich einfache Produktionsprozesse vor Ort st ä rkt, ist vorrangig und sichert zudem die notwendige Akzeptanz des Mandats. Die l ä ngerfristigen, an den Aufbau entsprechender Institutio40 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

nen gebundenen Entwicklungsziele d ü rfen dagegen die Umsetzungskapazit ä ten vor Ort nicht ü bertreffen. Realistisches und robustes Mandat: Dort, wo die Rahmenbedingungen wesentlich ung ü nstiger sind als im Kosovo, kann wichtigstes Ziel nur sein, die Chancen der lokalen Bev ö lkerung und Eliten f ü r eine friedliche und demokratische Entwicklung zu st ä rken. Dabei ist es durchaus legitim, vom Idealbild abzuweichen und nur zweitbeste, aber politisch durchsetzbare L ö sungen anzustreben – mit der Existenz von parallelgesellschaftlichen Strukturen ist nicht nur zu rechnen, vielmehr sind diese in die Architektur des Mandats einzubeziehen. Gleichzeitig sind jene Bereiche zu definieren, in denen die politische Agenda des internationalen Mandats robust durchgesetzt werden soll, und die entsprechenden Ressourcen bereitzustellen. Insgesamt sollte sich die internationale Pr ä senz auf die wichtigsten Schl ü sselbereiche konzentrieren. Zur Unterst ü tzung indirekter Steuerungsmechanismen ist die Bindung von Hilfsprogrammen an Konditionen schon fr ü hzeitig zu planen – die daf ü r erforderliche politische Strategie- und Koordinationsf ä higkeit der Geber wird dabei ausschlaggebend f ü r den Erfolg sein. Angemessene Ber ü cksichtigung von Eigentumsfragen: Nachkriegssituationen sind in der Regel von ungekl ä rten Eigentumsfragen gekennzeichnet. Will ein internationales Mandat nicht nur die wirtschaftliche Entwicklung f ö rdern, sondern vor allem permanente Destabilisierung durch den Kampf um Eigentum vermeiden, so sollte es von vornherein Vergleichsmechanismen und Entsch ä digungsmodelle vorsehen – und zwar gleicherma ß en f ü r Wohn- und Unternehmenseigentum. Diese Dimension wurde in den bisherigen Mandatskonstruktionen zu wenig beachtet, ist jedoch ein wesentlicher Konfliktherd. Einfache, funktionsf ä hige Verwaltungsstrukturen: Eine Wiederholung eines Mehr-Pfeiler-Modells ist wegen der damit verbundenen Reibungsprobleme zu vermeiden. Zudem sollte der ü berm äß ige Einsatz von Consultants aufgrund der damit verbundenen Steuerungs- und Loyalit ä tsprobleme vermieden werden. Stattdessen sollte verst ä rkt auf Entsendungen zur ü ckgegriffen werden. Um kostspielige Lernprozesse nicht st ä ndig zu wiederholen und die Verwaltung effizienter zu machen, sind zudem l ä ngerfristige Eins ä tze unabdingbar. Koppelung der zivilen und milit ä rischen Aufkl ä rungs- und Polizeifunktionen: Gerade in turbulenten, von Staatszerfall gekennzeichneten Umbruchphasen ist der R ü ckgriff auf die milit ä rischen Sicherheitsfunktionen und ihre robusteren Umsetzungsmechanismen geraten. Verbunden ipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 41

sollte dies mit einer schellen Etablierung solcher rechtlicher Grundlagen sein, die eine rasche Wiederherstellung der ö ffentlichen Sicherheit gew ä hrleisten. Eine Art» starter package« von einfachen Verordnungen, die ein koordiniertes und wirkungsvolles Vorgehen der Sicherheitskr ä fte erm ö glichen, sollte sich aus den Erfahrungen im Kosovo relativ leicht zusammenstellen lassen. Internationale Rechtsinstanzen: Ein nicht zu untersch ä tzender Stabilisierungsfaktor im Kosovo ist der Internationale Gerichtshof in Den Haag – auch unter dem Gesichtspunkt, dass offenbar nicht alle m ö glichen Anklagen bisher ver ö ffentlicht wurden und damit disziplinierende Wirkung auf extreme politische Kr ä fte aus ü ben k ö nnen. Um das schwache Rechtssystem vor Ort zu st ä rken, sind zudem rechtzeitig internationale Richter und/oder internationale Gerichtsinstanzen bereitzustellen. Ü bertragung politischer Verantwortung: Um die lokalen Eliten verantwortlich und rechenschaftspflichtig gegen ü ber der eigenen Klientel und der internationalen Gemeinschaft zu machen, ist diesen schnellstm ö glich politische Verantwortung zu ü bertragen. Dabei sollten Abberufungen von ö ffentlichen Ä mtern als Sanktionsinstrumente genutzt werden. Allerdings zeigen sich in Bosnien auch eindeutige Grenzen dieser Politik. Denn sie st ä rkt parallelgesellschaftliche Strukturen dadurch, dass sie bestimmten politischen Schl ü sselfiguren Anreize setzt, ihre F ä den aus dem Hintergrund zu kn ü pfen. Dies behindert ein wichtiges Demokratisierungsziel der internationalen Gemeinschaft, n ä mlich Politiker st ä rker in die ö ffentliche Verantwortung und Rechenschaft zu nehmen. Politische Ö ffentlichkeitsarbeit: Um auf Kritik einzugehen und die unvermeidbaren H ä rten eines Mandats zu vermitteln, ist nicht nur der politische Dialog auf Ebene der Eliten unverzichtbar. Auch eine Ö ffentlichkeitsarbeit, die vor allem» das Ohr an der Bev ö lkerung« hat und weniger auf die mediale Selbstdarstellung in den Hauptst ä dten dieser Welt zielt, tr ä gt entscheidend zur Vermittlung des Mandats bei – und ist damit entscheidend f ü r das Ausma ß seiner Akzeptanz. Die wichtigste Erkenntnis jedoch: nach zwei Jahren unmik sind die Grenzen einer» Protektoratsl ö sung« im Zeitalter moderner Nationalstaaten deutlich sichtbar geworden. Dies betrifft weniger die Kinderkrankheiten der Aufbauphase, sondern vielmehr die tieferliegenden Probleme der dauerhaften Akzeptanz politischer Macht durch die Bev ö lkerung. Die L ö sung der gesellschaftlichen Kernaufgabe – die Bildung einer modernen Nation und die daran h ä ngende Legitimierung staatlicher Gewalt – kann nicht von au ß en kommen. 42 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

Das islamische Argument Warum sich so viele Araber umringt von Feinden sehen JOCHEN MÜLLER N och in den ersten Wochen nach den Anschlägen vom 11. September wurden alle Fragen nach den Ursachen des Wahns als Versuche seiner Rechtfertigung abgefertigt. Inzwischen ist allerdings die Frage nach den Ursachen von Islamismus 1 und Terror durchaus in den Vordergrund des öffentlichen Interesses getreten – nicht zuletzt im Zusammenhang mit dem»Krieg gegen den Terror« und einer verschärften Politik der inneren Sicherheit. Die in der Folge zu verzeichnenden Positionierungen lassen sich auf zwei Pole zuspitzen: die»Islamthese« und die»Globalisierungsthese«. Die Islamthese geht von einer für die Region des Nahen und Mittleren Ostens spezifischen Bewegung aus, dem Islamismus. Dieser beruhe mit dem Islam auf einer Religion, an der die Aufklärung offenbar vorbei gegangen sei.»Der Islam«, heißt es etwa im»Merkur«,»ist eine unaufgeklärt gebliebene, frühmittelalterliche Religion, die periodisch aggressiv ausbricht … der Terror kommt durchaus aus dem Islam, und die Gewalt hat es nun einmal so an sich, daß sie nur mit Gewalt zu beenden ist.« ( Merkur , 11/2001, S. 955) Diese Position will vom globalen sozio-ökonomischen Kontext, in dem Islam, Islamismus und Terror stehen, nichts wissen. Notfalls eben mit Krieg wollen ihre Vertreter dem radikalen Islam beikommen Die Globalisierungsthese auf der anderen Seite rationalisiert den Terror als mehr oder weniger direktes Resultat einer ungleichen Weltordnung, welche die Menschheit in Gewinner und Verlierer teilt. Gegen den »Terror der Globalisierung« wehren sich nach dieser Lesart die Verlierer mit einem Mittel der Schwachen. Auf Grund ihrer brutalen und arrogan1. Mit Islamismus soll die politische Bewegung des sogenannten»islamischen Fundamentalismus« bezeichnet werden. Der Begriff des»Fundamentalismus« führt in die Irre, weil er suggeriert, dass die»Fundamentalisten« tatsächlich ihre politische Programmatik aus den unveränderlichen religiösen Fundamenten(Koran und Sunna) beziehen. Das entspricht zwar ihrer Ideologie, nicht aber der Wirklichkeit. ipg 2/2002 Müller, Das islamische Argument 43

ten Weltmachtpolitik h ä tten sich die usa die Anschl ä ge im Grunde selber zuzuschreiben. Diese Interpretation, die in Dritte-Welt-L ä ndern ebenso verbreitet ist wie in Teilen der westlichen Ö ffentlichkeit, ignoriert den Islamismus und seine spezifische Ideologie weitgehend. Sie verharmlost die Gefahr, die von ihm ausgeht und ü bersieht, dass es der Islamismus ist und eben nicht irgendeine andere Bewegung der Ä rmsten aus dem S ü den, die hinter dem Terror steht. Die Huntington-Falle Den Vertretern beider Thesen diente der 11. September vor allem als Best ä tigung bisheriger Weltanschauungen. F ü r den tats ä chlichen Zusammenhang von Islam, Islamismus und Terror zeigten sie wenig Interesse. Dennoch sind beide Bewertungen der Anschl ä ge nicht g ä nzlich falsch. In der Tat stehen Terror und Islamismus in engstem Zusammenhang mit der» Globalisierung«, verstanden als kontinuierliche Formierung des kapitalistischen Weltmarkts. Sie stellen eine Reaktion auf die Erfahrungen von(Post-)Kolonialismus und fortgesetzter Armut und Abh ä ngigkeit in der Region des Nahen und Mittleren Ostens dar. Diese Erkenntnis macht nicht den Kolonialismus f ü r alles Leid der Welt verantwortlich und den Islamismus nicht zu einer fortschrittlichen Bewegung. Aber ohne diese Geschichte g ä be es den Terror wahrscheinlich nicht. Zum anderen ist die Gefahr, die von der reaktion ä ren Ideologie des Islamismus und insbesondere seinem Antisemitismus ausgeht, nicht zu leugnen und dr ä ngt durchaus die Frage auf, wie ihr zu begegnen ist. Vor allem die» Islamthese« geht aber von einigen ebenso popul ä ren wie falschen Grundannahmen aus. An erster Stelle steht dabei die fixe Idee vom Islam als Wesenskern der Gesellschaften des Nahen und Mittleren Ostens. Von ihr leiten sich auch die Begriffe von der» islamischen« Welt oder den» islamischen« Gesellschaften ab. Sie suggerieren, dass sich s ä mtliche Lebens- und Ordnungsformen von Muslimen vor allem anderen und urs ä chlich auf ihre Religion zur ü ckf ü hren lassen. Wie eine K ä seglocke st ü lpt diese Vorstellung einem riesigen geographischen Raum von der Westsahara bis nach Indonesien, wo die meisten der weltweit etwa 1,3 Milliarden Muslime leben, eine kollektive Identit ä t ü ber. Politische, wirtschaftliche oder kulturelle Fragen – jedes zun ä chst unklare Ph ä nomen bis hin zum Terror wird zun ä chst religi ö s erkl ä rt. Das Paradebeispiel f ü r solche Verirrungen ist die Ableitung der Rolle der Frau in den moder44 M ü ller, Das islamische Argument ipg 2/2002

nen Gesellschaften der Region aus einer Handvoll Koransuren. Es macht indes keinen Sinn, Fragen des 21. Jahrhunderts an den Islam des siebten Jahrhunderts zu stellen. Es gibt auch im Islam keine Wahrheit, wie sie im Buche steht. Vielmehr lie ß sich aus seinen religi ö sen Quellen schon immer alles begr ü nden, was das Herz begehrt: Kommunismus und Kapitalismus, Demokratie und Diktatur, Feminismus und M ä nnerherrschaft, M ä rtyrertum und Sanftm ü tigkeit. Und es finden sich stets Gelehrte, die im Auftrage ihrer politischen Herren religi ö s begr ü nden, was andere als » unislamisch« zu brandmarken versuchen. Im Golfkrieg etwa lie ß sich Saddam Hussein die islamische Gebotenheit seines Kampfes per Fatwa genauso ausstellen, wie die arabischen F ü hrer auf Seiten der Anti-Hussein-Allianz. Es sind vor allem die Islamisten, die behaupten, die absolute und einzige Wahrheit des ein f ü r alle Mal g ü ltigen Koran f ü r sich gepachtet zu haben. Die Annahme von der Religion als Urgrund allen Geschehens in der » islamischen« Welt liegt auch dem Gerede ü ber die unterschiedlichen Zivilisationen oder Kulturen zugrunde, wie es nach dem 11. September wieder in der ö ffentlichen Debatte hervortrat. Dieses basierte auf der Vorstellung von der ganz anderen, weil n ä mlich» islamischen« Kultur – ein Konzept, dem Samuel Huntington Mitte der neunziger Jahre zu neuen Ehren verhalf. Als er behauptete, dass die zuk ü nftigen Weltkonflikte eben auf der Grundlage kollektiver kultureller Zugeh ö rigkeiten ausgetragen w ü rden, hatte er vor allem den Konflikt zwischen» dem« Westen und» dem« Islam vor Augen. Dabei handelt es sich jedoch um eine klassische» selffulfilling prophecy«, die sich auch als Huntington-Falle bezeichnen l ä sst: Es muss nur lange genug die Existenz genuin unterschiedlicher Kulturen behauptet werden, dann k ä mpfen sie auch irgendwann gegeneinander. Indem die Islamthese die Kategorien vom Kulturenkampf noch best ä tigt, tr ä gt sie zum Terror eher bei, als dass sie ihn erkl ä ren k ö nnte. Au ß erdem ist sie Wasser auf die M ü hle der Islamisten, denn sie w ä hnen sich in genau jenem» Kampf der Kulturen«, den Huntington herbeischrieb. Die Gegen ü berstellung der westlichen und der islamischen Kultur hat Huntington indes nicht erfunden. Bei ihm – wie auch in der Islamthese nach dem 11. September – stehen Stereotypen im Mittelpunkt, die schon seit Jahrhunderten die Konzepte von» Orient und Okzident« pr ä gen. Europa und der arabische Raum konstituier(t)en sich in einem langen historischen Prozess – in einem Wechselspiel von gegenseitigen und Selbstzuschreibungen. Und hier liegen auch die Wurzeln eines» islamischen Arguments«, das heute nicht zuletzt im Islamismus zum Ausdruck kommt. ipg 2/2002 M ü ller, Das islamische Argument 45

Projektion und Unterwerfung Die islamische» K ä seglocke« funktioniert bereits im fr ü hen Mittelalter: Das fr ü he Christentum sieht sich mit den Eroberungen im Namen des Islam konfrontiert. Durch die Antithese zum Christentum sch ä rfen sich in der europ ä ischen Wahrnehmung dessen Konturen. Vor allem in der Zeit der Kreuzz ü ge galt die Kultur des Islam als gewaltt ä tig; starr vor Furcht erlebte Europa die zweite Belagerung Wiens durch die Osmanen(1683). Bis heute wirksam ist aber vor allem das Bild, das sich das aufgekl ä rte Europa seit dem 18. Jahrhundert von der anderen Seite des Mittelmeeres machte: Malerei, Literatur und Wissenschaft dokumentieren die exotische Lust am Anderen als dem verdr ä ngten Eigenen. Je tr ä ger, lasziver, irrationaler, woll ü stiger, despotischer, barbarischer und zur ü ckgebliebener der» Orient« aus 1001 Nacht pr ä sentiert wurde, desto fortschrittlicher, vern ü nftiger, gerechter, zivilisierter und machtvoller erlebte sich das Europa der Aufkl ä rung. In diesen Bildern erfindet Europa nicht nur den Orient, sondern auch sich selbst und begr ü ndet daraus seinen Anspruch auf Macht und Ü berlegenheit. Das m ü ndet in das Zeitalter des Kolonialismus, das Napoleon 1798 mit seiner zun ä chst episodenhaft bleibenden Eroberung Ä gyptens einl ä utete. Seither ist der Nahe und Mittlere Osten nicht nur in den kapitalistischen Weltmarkt integriert, sondern steht auch unter dem direkten Einfluss aller westlichen Ideologien, Kulturg ü ter, Denk- und Lebensformen. Die idealisierte Urform des Islam wurde zum Kern der eigenen kollektiven Authentizit ä t und als Gegenentwurf zur europ ä ischen Identit ä t aufgebaut. Der arabische Raum wurde zum Feld der imperialistischen Machtanspr ü che der europ ä ischen Staaten. Deren Ü berlegenheit war eklatant, ihre Fortschrittlichkeit augenscheinlich. Der Fortschritt galt indes als genuin europ ä isch, seine Weitergabe als Gnade und als» white man’ s burden«. Die Kolonisierten galten als Menschen zweiter Klasse. Die» islamische« Welt wurde als zur ü ckgeblieben eingestuft, Land und Leute vermessen, errechnet und erfasst, die Wirtschaft auf die Bed ü rfnisse der jeweiligen Kolonialmacht zugerichtet. Tagt ä glich demonstrierten die Kolonialherren ihre Ü berlegenheit und Geringsch ä tzung. 46 M ü ller, Das islamische Argument ipg 2/2002

Von Beginn an steht somit die Begegnung zweier Welten – die sich in ihr erst konstituieren – im Zeichen einseitiger Macht- und Herrschaftsverh ä ltnisse. Und vor allem kamen die Werte der Zivilisation und Aufkl ä rung in Verbindung mit Unterdr ü ckung, Mord und Totschlag ü ber die Kolonisierten. Bis Anfang des 20. Jahrhunderts stehen Nordafrika, der Mittlere Osten, Mittelasien und Ostasien unter der Herrschaft der europ ä ischen Kolonialstaaten. Als Epoche der Unterwerfung und Dem ü tigung ist diese Zeit fest im kollektiven Ged ä chtnis der Menschen im arabischen Raum verankert – eine naheliegende Konsequenz, deren Existenz und Bedeutung aber in Europa und den usa weitgehend ignoriert wird. Und dies, obwohl etwa der Krieg des faschistischen Italien in Libyen eine Million Menschen das Leben kostete und obwohl zum Beispiel bis zum Ende des algerischen Befreiungskrieges ein Zehntel der Gesamtbev ö lkerung umgekommen waren – und das war vor nicht einmal vierzig Jahren. Koloniale Integration … Konfrontiert mit der Macht der Moderne, standen den Kolonisierten – idealtypisch betrachtet – zwei Wege offen: Integration oder Abgrenzung. In diesen beiden Formen verl ä uft die Auseinandersetzung zwischen » dem« Islam und» dem« Westen bis heute. Ein Beispiel: Als Frankreich im Zuge der Kolonisierung Algeriens die gesetzliche Gleichberechtigung der Frauen durchsetzen will, nahmen viele AlgerierInnen diese Gelegenheit wahr, sich von traditionellen Zw ä ngen zu befreien. Sie integrierten sich, soweit es ihnen gestattet wurde, in die koloniale Gesellschaft. Andere – vor allem die l ä ndliche Bev ö lkerung – erkannten das franz ö sische Anliegen als blo ß es Herrschaftsinstrument eines Kolonialregimes, welches ü ber Frau und Familie den Kampf um die Macht f ü hrte. Das zog eine konservative Gegenreaktion nach sich, die nun erst recht auf der traditionellen Rolle der Frau als Symbol von Eigenst ä ndigkeit und kultureller Identit ä t beharrte. Ä hnlich verlief die Entwicklung im Iran nach der vom Modernisierungsregime des Schahs verf ü gten Zwangsentschleierung bis zur Revolution 1979. Und wenn Laura Bush zu Kriegsbeginn eine Initiative startet, die den» Krieg gegen den Terror« zu einem» Kampf gegen Gewalt gegen Frauen« stilisiert, so steckt darin die historisch erprobte Legitimation von Machtpolitik im Namen westlicher Ideale, die auf der Seite der» Beipg 2/2002 M ü ller, Das islamische Argument 47

gl ü ckten« in tiefstem Misstrauen bis hin zur Abwendung von diesen Werten und ihren Ü berbringern m ü nden kann. Es war diese Janusk ö pfigkeit der Kolonisation, die zur Entstehung des » islamischen Arguments« als kollektiver Identit ä t des Mittleren Ostens und zur Entstehung des Islamismus f ü hren sollte. Schnell wurde n ä mlich deutlich, dass alle Bem ü hungen der Kolonisierten seit Beginn des 19. Jahrhunderts, die Moderne in die eigene Lebenswelt zu integrieren, von der anhaltenden Erfahrung der Unterlegenheit begleitet waren. Ende des 19. Jahrhunderts gaben die Islamischen Neuerungsbewegungen ihre Antwort darauf: Integration und Abgrenzung. Sie passten den Islam den Erfordernissen der kolonialen Moderne an und erkl ä rten ihn zu einer Religion der Vernunft. Der Islam stehe Technik und Fortschritt nicht im Wege – im Gegenteil, er f ö rdere sie. Parallel zur Aneignung des hegemonialen europ ä ischen Vokabulars der Weltbeherrschung und-beschreibung versuchen sie aber, eine eigene Identit ä t gegen die Dominanzkultur zu behaupten. Dazu bot sich die Religion an: Schlie ß lich konnte mit dem Islam eine Epoche der eigenen St ä rke, ja sogar einer Hochkultur verbunden werden, die derjenigen der sp ä teren christlichen Unterdr ü cker meilenweit voraus gewesen war. … und islamische Abgrenzung Daraus entstand ein Leitmotiv, das sp ä ter auch f ü r den Islamismus zentral werden sollte:» Wenn wir jahrhundertelang eine auf unserer Religion basierende Hochkultur besa ß en, jetzt aber in allen Belangen zur ü ckgeblieben sind, kann das nur daran liegen, dass wir vom rechten islamischen Weg abgekommen sind. Zu diesem m ü ssen wir zur ü ckkehren.« Als Antwort auf den europ ä ischen Diskurs entstand so im Kontext der Moderne ein islamischer Diskurs: das islamische Argument. In ihm wurde die europ ä ische Projektion von der islamischen Identit ä t von den Kolonisierten selbst aufgegriffen. Sie sollte nun jedoch von einem Symbol der Schw ä che zur Quelle neuer St ä rke werden. Die idealisierte Urform des Islam wurde zum Kern der eigenen kollektiven Authentizit ä t und als Gegenentwurf zur europ ä ischen Identit ä t aufgebaut. Das Motiv der Abgrenzung von der kolonialen Gesellschaft ü berwog aber erst bei den islamistischen Bewegungen, die in den drei ß iger Jahren ü berall im Mittleren Osten entstanden. Auch sie waren Modernisierungsbewegungen, allerdings setzten sie keine Hoffnungen mehr auf Integra48 M ü ller, Das islamische Argument ipg 2/2002

tion in die kolonialen Sektoren. Das ging nicht zuletzt auf die politische und ö konomische Entwicklung Anfang des 20. Jahrhunderts zur ü ck. Zu Beginn des Jahrhunderts waren die Regionen des Nahen und Mittleren Ostens fest in der europ ä ischen Ordnung verankert. Sie sp ü rten die wirtschaftliche Krise in den Vorkriegsjahren, waren direkt in den Ersten Weltkrieg verwickelt und wurden in ihren Hoffnungen auf Unabh ä ngigkeit, die sich stark an die usa und Wilsons Vierzehn Punkte gekn ü pft hatten, entt ä uscht. Das propagierte Recht auf nationale Selbstbestimmung blieb ihnen vorenthalten. Im Sykes-Picot-Abkommen teilten Frankreich und England die eroberten Gebiete des Osmanischen Reiches in Einflusszonen auf. Entt ä uscht dar ü ber waren insbesondere Angeh ö rige der st ä dtischen Ober- und Mittelschichten sowie Intellektuelle, die zun ä chst auf Kooperation und Partizipation und dann auf die Unabh ä ngigkeit gehofft hatten. Mit der Weltwirtschaftskrise Ende der 20er Jahre zeigte sich erneut der mangelnde Willen und die Unf ä higkeit des kolonialen Sektors, die arabischen Eliten aufzunehmen. Bis heute gewinnt die Projektion der(Glaubens)Gemeinschaft ihre St ä rke aus dem Bewusstsein, als Muslime von einer Welt von Feinden eingekreist zu sein. 1928 gr ü ndete sich daraufhin in Ä gypten die Muslimbr ü derschaft, deren Entwicklung bis heute charakteristisch und ma ß gebend f ü r viele islamistische Organisationen ist. Die Gr ü ndung war Ausdruck einer Identit ä tssuche und ihr Hauptanliegen dabei die Losl ö sung aus der Kontrolle des Westens. In ihr vereinigten sich viele l ä ndliche Neuank ö mmlinge, die in der st ä dtischen kolonialen Gesellschaft nicht Fu ß fassen konnten. Ihnen ging es nicht mehr um die islamisch formulierte Integration. Die Gesellschaft wurde vielmehr als unislamisch wahrgenommen und anders als die Neuerungsbewegungen sahen sie in ihr keinen Platz f ü r sich. Die Muslimbr ü der verlegten sich zun ä chst auf karitative und soziale Aktivit ä ten: Krankenh ä user und Apotheken wurden gegr ü ndet, Bildungseinrichtungen und Kredite an Bed ü rftige vergeben. Au ß erdem propagierten sie einen» reinen«, fortschrittlichen Islam, der von seinen l ä ndlichen Ü berformungen, von Volksglauben und starren Traditionen befreit w ü rde. Der politische Islam war somit Teil einer b ü rgerlichen Emanzipations- und Modernisierungsbewegung. ipg 2/2002 M ü ller, Das islamische Argument 49

Renaissance in den siebziger Jahren Im nationalen Kampf gegen die auch nach dem Zweiten Weltkrieg fortgesetzte koloniale Fremdbestimmung politisierten sich die islamistischen Gruppen und gingen in den republikanischen Bewegungen auf. Nationalismus, Entwicklungsstaat und soziale Gerechtigkeit sind ihre Anliegen. Mustafa Shibai, F ü hrer der syrischen Muslimbr ü der, feierte den Propheten Mohammad als ersten Gr ü nder eines sozialistischen Staates. Nicht zuletzt, weil auch die anderen politischen Str ö mungen im Befreiungskampf ihre Positionen mehr oder weniger in eine islamische Terminologie kleideten und somit» islamisierten«, konnten die Muslimbr ü der sich innerhalb der nationalen Bewegungen nicht besonders profilieren. Der Kampf des gem äß igten Islamismus ist der Kampf eines Teils der st ä dtischen Elite. Er wird nicht um soziale Fragen, sondern um die Macht gef ü hrt. Auch unter den nationalistischen Regimen nach der Unabh ä ngigkeit – sei es der Nasserismus in Ä gypten, die fln in Algerien, die Baath in Syrien und Irak oder die K ö nigt ü mer etwa in Marokko oder Jordanien – hatten sie keine Chance auf eine Massenbasis. Vielmehr wurden sie vielerorts von den totalit ä ren Regimen unterdr ü ckt – weniger wegen ihrer Positionen, sondern im Kampf um die Macht. Erst in den siebziger Jahre erschienen Islamisten wieder auf dem politischen Parkett. Es hatte sich gezeigt, dass die nationalen Entwicklungsregime sozialistischer oder royalistischer Couleur gescheitert waren. Sie konnten ihre Entwicklungs- und Modernisierungsversprechen nicht einhalten und blieben ü berdies abh ä ngig von den Weltm ä chten. Insbesondere der Krieg, den die arabischen Armeen 1967 gegen das kleine Israel so vernichtend verloren hatten, kratzte an der Autorit ä t. Ihre Massenbasis, ihr Charisma war dahin und ihr repressiver Charakter trat immer deutlicher zu Tage. Islamistische Bewegungen gewinnen in den siebziger und achtziger Jahren nun ü berall an Boden. Ihre Positionen klingen bekannt, es ist das » islamische Argument«: Die westlichen Importideologien, sagen sie, haben versagt. Nationalismus, Sozialismus, Kapitalismus(vor allem in Form von Sadats West ö ffnungspolitik) entsprechen nicht unserem Wesen. Wir m ü ssen einen neuen, d.h. einen alten, authentischen islamischen 50 M ü ller, Das islamische Argument ipg 2/2002

Weg einschlagen.» Der Islam ist die L ö sung« wird zu ihrer Parole und zur Antwort auf alle gesellschaftlichen Krisenerscheinungen: wachsende Armut, krasse soziale Ungleichheit, Aufl ö sung traditioneller Systeme und repressive Regime. Hauptmotiv und Quelle der Attraktivit ä t islamistischer Bewegungen ist ihre Abwendung und Abgrenzung vom Westen und seinen Entwicklungsmodellen. Ihre Opposition gilt dabei bis heute jedoch in allererster Linie den F ü hrungen der eigenen Gesellschaften, denen sie vorwerfen,» unislamisch« zu sein und deshalb zu versagen. Moderate Islamdemokraten Zwar grenzen sich die moderaten Muslimbr ü der Ä gyptens in ihrer Propaganda entschieden von der bestehenden Ordnung ab – ihre Programmatik und soziale Herkunft sprechen aber heute mehr und mehr die Sprache der Integration: 95 Prozent der bestehenden Verfassung, sagen die ä gyptischen Br ü der bereits Anfang der Neunziger, entspr ä chen schon den islamischen Vorgaben. Die moderaten(Mainstream-)Islamisten beteiligen sich, so sie zugelassen werden, in ihren jeweiligen L ä ndern an Wahlen, sitzen in Parlamenten(u.a. in Jordanien, Libanon, Ä gypten), integrieren sich in das politische Tagesgesch ä ft und beteiligen sich an Regierungen – wie in der T ü rkei in den siebziger und noch einmal in den neunziger Jahren. Ihre wirtschaftspolitischen Vorstellungen sind – wenn auch islamisch legitimiert – in der Regel auf Privatisierung und auf Marktwirtschaft orientiert. Das gilt f ü r das Konzept einer unter saudischer Federf ü hrung entwickelten Islamischen Wirtschaftsordnung ebenso wie f ü r das Programm des algerischen fis (Front Islamique du Salut) zu den Wahlen 1992 oder die aktuelle iranische Wirtschaftspolitik. Die soziale Frage stellen sie nur noch am Rande. Bei den sozial Deklassierten sind sie vor allem durch ihre karitativen Leistungen popul ä r, mit denen sie in Form eines patriarchalen Klientelsystems an die Stelle des versagenden Staates treten. Die heutigen moderaten Islamisten sind in L ä ndern wie Ä gypten oder der T ü rkei zu einem gro ß en Teil pragmatische Technokraten. Dem entspricht auch ihre soziale Herkunft: Viele Muslimbr ü der beispielsweise geh ö ren heute den Oberschichten an, sind studiert, Anw ä lte, Ä rzte, Naturwissenschaftler und laden in vollklimatisierten B ü ros in Schlips und Kragen zum Interview. Sie haben sich mit der herrschenden Weltordnung arrangiert und in weltweit hegemoniale Diskurse eingeklinkt: Deipg 2/2002 M ü ller, Das islamische Argument 51

mokratie, Pluralismus, Zivilgesellschaft und Menschenrechte geh ö ren zu ihrem Repertoire. Tats ä chlich stellen sie vor dem Hintergrund der beinahe ausnahmslos totalit ä ren und repressiven Regime der Region oft die st ä rkste Demokratie- und Menschenrechtsbewegung dar. Ist doch der Islam vielerorts die einzige M ö glichkeit, das einzige Vehikel, um ü berhaupt politische Opposition formulieren zu k ö nnen. Entsprechend werden sie von den Regimen auch immer wieder verfolgt und unterdr ü ckt. Die Attraktivit ä t des politischen Islam f ü r die Massen verblasst, wenn er nicht mehr Fundamental-Opposition spielen kann, sondern in die Tagespolitik eingebunden wird. Der moderate Islamismus greift Krisenerscheinungen auf, die der Weltmarkt an seiner Peripherie hervorbringt und hat damit die Linke als Protestbewegung der f ü nfziger und sechziger Jahre abgel ö st. Seine » Wir«-Konstruktion, die kollektive Identit ä t der Muslime, stellt jedoch einen extrem konservativen und patriarchalen(in seiner Agitation gegen Andersdenkende oft repressiven und totalit ä ren) und darin vielen Menschen vertrauten Gegenentwurf zur Integration in den Weltmarkt und dessen sozialen Folgen dar. Er richtet sich darin dennoch nicht gegen den Kapitalismus, sondern soll die bestehende Ordnung der Gesellschaft lediglich ertr ä glich erscheinen lassen. Ziel des gem äß igten Islamismus ist seine politische Partizipation und eine ausschlie ß lich wirtschaftsliberale Ordnung. Sein Kampf ist der Kampf eines Teils der st ä dtischen Elite. Er wird nicht um soziale Fragen, sondern um die Macht gef ü hrt. Radikale Str ö mungen Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung des gem äß igten Islamismus stellt sich die Frage, ob das von ihm strapazierte Motiv der entschiedenen Abgrenzung vom Westen und dessen Gesellschaftsmodellen nur noch populistischen Zwecken dient. Tats ä chlich zeigen die Erfahrungen etwa in Jordanien, dass die Attraktivit ä t des politischen Islam f ü r die Massen schnell verblasst, wenn er nicht mehr Fundamental-Opposition spielen kann, sondern in die Tagespolitik eingebunden wird. Gr öß eren Einfluss auf die Bev ö lkerung haben deshalb oft nicht die den Ober- und Mittelschichten angeh ö rigen, machtpolitisch orientierten Technokraten, son52 M ü ller, Das islamische Argument ipg 2/2002

dern die Ideologen innerhalb der islamistischen Str ö mungen. Wie etwa der ä gyptische Prediger Scheich Scharawi, dessen Weltsichten auf Bildund Tontr ä gern die gesamte arabisch-sprachige Region begl ü cken, sind sie h ä ufig religi ö se W ü rdentr ä ger. Sie entsprechen auch ä u ß erlich eher dem Bild vom» Fundamentalisten« als die Schlips-und-Kragen-Fraktion. Bei ihnen – nicht zu verwechseln mit dem staatlich bestellten Gelehrtenislam – dominiert nicht die islamisch dekorierte und legitimierte Integration ins tagespolitische Geschehen, sondern das Motiv der Abgrenzung. Sie bestehen unvers ö hnlich auf ihrer radikal konservativen Interpretation des Koran. Abweichungen davon grenzen sie sch ä rfer noch als ihre moderaten Kollegen aus und konstruieren die Wir-Gruppe der» guten« gegen die» schlechten« Muslime. Die Masse der Bev ö lkerung steht ihrer Perspektiv- und Einflusslosigkeit ohnm ä chtig gegen ü ber. Ohne Hoffnung auf Ver ä nderung in ihrer Gesellschaft verschieben viele die Quelle ihrer Frustrationen auf imagin ä re ä u ß ere M ä chte. Diese Prediger sind auch Verfechter historischer Verschw ö rungstheorien: In den Kreuzz ü gen, im Kolonialismus, im Pal ä stinakonflikt und dem Golfkrieg habe sich der Westen ein ums andere Mal als Feind des Islam erwiesen. Ihrer Auffassung nach sind die islamischen L ä nder lediglich Schachfiguren der imperialen Staaten. Diese haben nichts anderes im Sinn, als den Islam zu vernichten und tagt ä glich die Muslime zu dem ü tigen. Gleichberechtigung der Geschlechter, Kriminalit ä t, Prostitution, Aids, Pornographie, Dekadenz und Drogen sind f ü r sie Ausdruck des moralischen Verfalls infolge westlicher Unterwanderung. In Pakistan beispielsweise wollten Islamisten Madonna und Michael Jackson als» kulturelle Terroristen« vor Gericht stellen, weil sie zur Sittenlosigkeit animierten: All das diene der Schw ä chung des muslimischen Kollektivs. Als» paranoiden Islam« bezeichnete Salman Rushdie diese seiner Ansicht nach derzeit st ä rkste Form des politischen Islam. Die Ideologen liefern einfache Interpretationen der Weltlage und der erb ä rmlichen Situation vieler Menschen in den Staaten des Nahen und Mittleren Ostens. Die Ver ä nderung der Gesellschaft soll durch die L ä uterung der Individuen stattfinden. Sie appellieren an eine Art von» gesundem Volksempfinden«, das dem» richtigen« Muslim sagt, was akzeptables und was verwerfliches Verhalten ist. Letzteres wird dann dem ipg 2/2002 M ü ller, Das islamische Argument 53

Volkszorn ausgesetzt, wie etwa S ä kularisten oder Homosexuelle. Diese Weltsicht beh ä lt – wie die der westlichen Kulturalisten à la Huntington – den Glauben an einen essenziellen Unterschied zwischen Ost und West bei. Auf die sozialen Widerspr ü che antworten die islamistischen Ideologen reaktion ä r. Sie mobilisieren Hass und geben diesem ein Ziel: » schlechte« Muslime, der Westen und die Juden. Popul ä r sind dabei vor allem die patriarchalen Grund ü berzeugungen der Scharfmacher sowie ihr antiwestliches bzw. antiamerikanisches(hier haben die usa die alten Kolonialm ä chte als Hauptfeindbild beerbt) und antisemitisches Ressentiment. Hier treffen Scharawi und Co. den Ton der Stra ß e h ä ufiger als die islamistischen Technokraten. Stereotypes Alltagswissen M ö glich ist ihnen dies, weil sie an ein» Alltagswissen« appellieren, das zwischen Dakar und Peshawar Millionen Muslime auch unabh ä ngig vom politischen Islam teilen: Die politische und kulturelle Authentizit ä t der islamischen Welt, so lassen es Taxifahrer wie Leitartikler verlauten, m ü sse gegen die fortgesetzte westliche Durchdringung behauptet werden. Vor dem Hintergrund des in kolonialen Zeiten konstruierten 1,3-MilliardenMuslime-Kollektivs f ü hlen sich viele Syrer oder Marokkaner» gedem ü tigt« durch den Krieg im fernen Afghanistan. Deshalb spricht der ä gyptische Autor Sonallah Ibrahim von» Backpfeifen«, welche die Menschen in Kairo t ä glich durch den Pal ä stinakonflikt erhielten. Und so kann der Tod eines irakischen Kindes – betrachtet als Folge der un -Sanktionen – oder eines Hamas-Aktivisten – interpretiert als Mord durch die( us -gest ü tzte) israelische Regierung – den Dem ü tigungsreflex eines ä gyptischen Bankangestellten abrufen. Bis heute gewinnt die Projektion der(Glaubens)Gemeinschaft ihre St ä rke aus dem Bewusstsein, als Muslime von einer Welt von Feinden eingekreist zu sein. Das kommt in kruden Verschw ö rungsfantasien zum Ausdruck: Bev ö lkerungsprogramme, die westliche Entwicklungstechnokraten auch im Nahen und Mittleren Ostens durchsetzen wollen, stehen unter dem Verdacht, die Anzahl der Muslime klein halten zu wollen. Und es wurden Vermutungen laut, die usa h ä tten in Zusammenarbeit mit » j ü dischen Kreisen« die Anschl ä ge vom 11. September selbst inszeniert, um eine Legitimation f ü r ihr Vorgehen gegen islamische Staaten in der Hand zu haben. 54 M ü ller, Das islamische Argument ipg 2/2002

Eine der in vielen arabischen Staaten popul ä rsten Verschw ö rungstheorien ist der Antisemitismus. Die Religion der Juden sei das Geld, hei ß t es, die Juden wollen die Welt beherrschen, sie dominierten in den usa die Medien und eine Politik, die Israel als Br ü ckenkopf in der arabischen Welt bedingungslos unterst ü tze. Als ohnm ä chtige Objekte des Weltgeschehens inszenieren sich die Vertreter solcher Theorien – ein Weltgeschehen, von dem sie glauben, dass es sie als Muslime direkt betrifft. Direkt und am eigenen Leibe erh ä lt der Bankangestellte aus Kairo seine» Backpfeifen« jedoch nicht im fernen Afghanistan oder in Tschetschenien, sondern vor und hinter der eigenen Haust ü r. Als Sohn einer Gro ß familie muss er sich vielleicht wie Millionen andere in den arabischen Metropolen mit ein paar Quadratmetern begn ü gen. Sein Universit ä tsabschluss garantiert ihm noch lange keinen Job, der eine Wohnung erschwinglich machen w ü rde. Ohne Wohnung aber gibt’ s keine Hochzeit, damit auch keine Sexualit ä t und die Erf ü llung eigener(Familien)W ü nsche. So oder ä hnlich steht die Masse der Bev ö lkerung in den Staaten Nordafrikas sowie des Nahen und Mittleren Ostens ihrer Perspektiv- und gesellschaftlichen Einflusslosigkeit ohnm ä chtig gegen ü ber. Die Gl ü cksversprechen der von ihnen gleicherma ß en gehassten wie geliebten Moderne blieben auch nach der Kolonialzeit den nationalen Eliten vorbehalten. Eigenheime, Limousinen oder ein Urlaub mit der Familie sind dem Gros der Menschen zwar zum Greifen nah gekommen, aber doch unerreichbar fern geblieben. Die ö ffentlich ge ä u ß erte Kritik des» kleinen Mannes« richtet sich aber weniger gegen die allt ä glichen Ungerechtigkeiten, selten gegen die so bornierten wie machtversessenen wirtschaftlichen und politischen Eliten und noch seltener gegen die Weltwirtschaftsordnung. Ohne Hoffnung auf Ver ä nderung in ihren Gesellschaften und gef ö rdert durch entsprechende Propaganda von Regierungen und Islamisten, die beide kein Interesse an einer systemkritischen und emanzipatorischen Opposition haben, verschieben viele Menschen die Quelle ihrer Frustrationen auf ü berm ä chtige, imagin ä re ä u ß ere M ä chte und verharren in einer Opferhaltung, die leicht in aggressive Ressentiments m ü ndet. Abwendung und Kampf Dieser Dem ü tigungsideologie bedient sich auch der radikale Islam. Als » Kostprobe davon, was wir Muslime erlebt haben«, legitimierte etwa ipg 2/2002 M ü ller, Das islamische Argument 55

Ussama bin Laden 1998 den Anschlag auf die us -Botschaft in Kenia. Damit kann er an ein politisches Koordinatensystem ankn ü pfen, das im Nahen und Mittleren Osten weitaus verbreiteter ist, als die Sympathie f ü r den radikalen Islamismus. Bin Laden wird hier allein deshalb von vielen gesch ä tzt, weil er Macht und Arroganz der usa mutig entgegen trete. F ü r alle radikalen Gruppen gilt, dass sie sich weniger in ihrer Ideologie vom gem äß igten politischen Islam oder den Predigern unterscheiden, als vielmehr in der Wahl der Waffen. Sie stellen insofern eine Gegenreaktion auf den in den vergangenen Jahrzehnten immer deutlicher dominierenden Kurs des moderaten Islamismus dar. Auch dieser lehnt zwar(zumindest ä u ß erlich) die bestehenden Ordnungen ab, erkl ä rt aber, diese durch Integration von innen her ver ä ndern zu wollen. Deutlich wird dies in den Stellungnahmen, mit denen sich Muslimbr ü der von politischer Gewalt abgrenzen(www.ummah.uk/ikhwan). Die Abwendung der Radikalen von der» falschen« Ordnung ist dagegen total. Gewalt betrachten sie als legitimes Mittel zu ihrer Bek ä mpfung. Ihre Feinde sind zuallererst die Vertreter der eigenen politischen Elite, die vom wahren Islam abgewichen und sich dem Westen angedient h ä tten. Der M ö rder des ä gyptischen Pr ä sidenten Sadat bezeichnete diesen als» Gottesl ä sterer des Islam, der an den Tischen des Zionismus und des Imperialismus speist«. Meist geht diese Ideologie der radikalen Gruppen auf den Muslimbruder Sayyid Qutb zur ü ck, von dem auch Bin Laden ma ß geblich beeinflusst worden sein soll. Trotz ihrer ideologischen Gemeinsamkeiten und trotz des Umstands, dass keine der radikalen Gruppen eine mehr als rudiment ä re politische Programmatik vorzuweisen hat, gilt es zwischen ihnen zu unterscheiden. Stets ist n ä mlich ihr jeweiliger lokaler Kontext ausschlaggebend f ü r ihre Erscheinungsformen. Oft stehen nationalistische Interessen hinter dem religi ö s legitimierten bewaffneten Kampf. Das Ziel der auf den Philippinen oder Indonesien – teils eher als Banden operierenden – Gruppen wie z.B. Abu Sayyaf ist die Unabh ä ngigkeit einzelner Regionen. Dies gilt in ä hnlicher Weise f ü r den bewaffneten Islamismus in Kaschmir, Tschetschenien oder Bosnien. Auch bei der pal ä stinensischen Hamas, einem radikalen Ableger der Muslimbr ü derschaft, spielt ein religi ö s verbr ä mter Nationalismus die Hauptrolle in ihrem Jihad gegen Israel. Den Nationalismus pr ä sentiert Hamas als Teil des islamischen Glaubens. W ä hrend dabei der religi ö se Fl ü gel vom heiligen Boden Pal ä stinas schwadroniert, konzentriert sich der politische auf die nationale Frage. Beiden ist aber ein Ziel gemein: 56 M ü ller, Das islamische Argument ipg 2/2002

» ending Israel«. Einen internationalen Kampf lehnt Hamas hingegen entschieden ab – ihr geht es allein um Pal ä stina(www.cdn-friends-icej.ca/ isreport/hamas; www.palestine-info.com/hamas). Neben der kompromisslosen Bek ä mpfung Israels ist es vor allem der Aufbau sozialer Netzwerke, der f ü r die Popularit ä t der von Saudi-Arabien finanziell gest ü tzten Hamas sorgt. Das gilt auch f ü r die libanesische Hizbullah. Feind der ä gyptischen radikalen Gruppen wie Al Gihad ist die» unislamische« Regierung in Kairo. Attentate gegen Touristen zielten hier weniger auf die Bek ä mpfung westlichen Einflusses als auf die Destabilisierung des Landes, das von den touristischen Deviseneinnahmen abh ä ngig ist. Solche Attentate waren in Ä gypten extrem unpopul ä r. Seitdem haben hier kaum noch terroristische Aktionen stattgefunden. Viel mehr noch als in Ä gypten fungiert der Islamismus in Algerien wie auch auf den Philippinen, in Indonesien oder den zentralasiatischen Staaten vor dem Hintergrund des Zerfalls von Staatlichkeit als Gemeinschaftsideologie. In solchen Regionen, die vom Weltmarkt abgeh ä ngt werden, hat er wie andere Ideologien kollektiver Identit ä t Hochkonjunktur. Das trifft auch auf Afghanistan und die Mudjaheddin-Gruppen, insbesondere die erz-traditionalistischen paschtunischen Taliban zu. Raubö konomie und repressive Gemeinschaftsideologie sind ihre Hauptmerkmale. Der Kopf der Schlange Nicht nur die Angriffe auf wtc und Pentagon verdeutlichen vor diesem Hintergrund die Ausnahmestellung von Al Qaida innerhalb des radikalen Spektrums. Deren Existenz ist zudem ein Ausdruck der Schw ä che der regionalen radikalen Bewegungen. Diese werden in den meisten L ä ndern scharf verfolgt und genie ß en nicht zuletzt wegen ihrer ideologischen und praktizierten Radikalit ä t kaum noch Unterst ü tzung in der Bev ö lkerung. Viele Glaubenskrieger haben sich daher abgesetzt und begr ü ndeten in Afghanistan, Pakistan, Tschetschenien oder Bosnien den internationalen Gihad-Islam. Im Unterschied zu allen anderen Gruppen ist dieser» heimatlos«. Ihn zu vernetzen, war» die Idee« von Bin Laden. Heute laufen, glaubt man den internationalen Geheimdiensten, die meisten F ä den des internationalen Gihad-Islams bei Al Qaida zusammen, das in ca. f ü nfzig Staaten agieren soll. Bin Laden gab den Gihadisten die materiellen Ressourcen, um ihren Kampf auf internationaler Ebene fortzusetzen. Im ipg 2/2002 M ü ller, Das islamische Argument 57

Vergleich dazu erscheinen die lokalen Gruppen, mit denen Al Qaida teilweise in Verbindung steht, archaisch. Allein Al Qaida ist sowohl willens als auch in der Lage, ihre gemeinsame Ideologie – und das ist vor allem Hass auf den Westen – in Taten umzusetzen. Ihre Anschl ä ge betrafen im Unterschied zum Terror aller anderen Gruppen, der sich gegen eigene nationale Regime, gegen» Besatzungsm ä chte« oder schlicht gegen die Bev ö lkerung richtete, ausnahmslos us -Einrichtungen(in Somalia, SaudiArabien, Tansania, Kenia und den usa ). Al Qaida ist die extremste Form des» islamischen Arguments«, das in seinen verschiedenen Facetten in engstem Zusammenhang mit der Geschichte der westlichen Interventionen steht. Der Hass auf die usa und das saudische K ö nigshaus sind die treibenden Momente im Denken von Bin Laden. Die Pr ä senz von us -Truppen in Saudi-Arabien seit dem Golfkrieg spielt dabei eine zentrale Rolle. Und mit dieser Einsch ä tzung steht er nicht allein. So schrieb die liberale libanesische Zeitung As Safir, dass Saddam Hussein wohl ein Verbrechen an Kuwait ver ü bt habe, die saudische K ö nigsfamilie allerdings ein viel gr ö ß eres an der arabischen Welt, als sie die Imperialisten eingeladen habe. In seiner Agitation gegen» Juden« oder» Zionisten und Kreuzfahrer« appelliert Bin Laden an diesen anti-kolonialen Dem ü tigungsreflex. Sein proklamiertes Hauptziel ist die» Befreiung« der» islamischen Welt« von den usa . Konkret bezieht er sich vor allem auf Saudi-Arabien, die Sanktionen gegen den Irak und den Pal ä stinakonflikt: Israel m ü sse als» Kopf der Schlange Amerika abgeschlagen werden«. R ä cher des Kollektivs Die Al-Qaida-K ä mpfer fantasieren sich als R ä cher f ü r das an den Muslimen insgesamt begangene Unrecht. Als solche sind sie die extremste Form des» islamischen Arguments«, das in seinen verschiedenen Facetten – im Alltagswissen, im Islam der Gelehrten und Prediger, in der Instrumentalisierung durch die Regierungen sowie im Islamismus der Integration und des Terrors – in engstem Zusammenhang mit der Geschichte der westlichen Interventionen steht. Orientalismus und Kolonialismus sollten daher nicht aus dem historischen Ged ä chtnis und aus 58 M ü ller, Das islamische Argument ipg 2/2002

der aktuellen Auseinandersetzung mit dem Islamismus entfallen – sie sind pr ä gend f ü r jeglichen islamischen Diskurs und die islamistische Ideologie. Diese wird zudem immer wieder bef ö rdert durch milit ä rische Interventionen, die in schlechtester kolonialer Tradition im Namen von Zivilisation, Demokratie und Menschenrechten gef ü hrt werden, sich aber allzu offensichtlich am wirtschafts- und machtpolitischen Kalk ü l ausrichten. Welchen Grund, so fragen sich viele in der arabischen Welt, gebe es sonst daf ü r, die von ihnen verachtete saudische Despotie zu hofieren, die Bev ö lkerung des Irak aber mit Krieg und todbringenden Sanktionen zu ü berziehen? Und warum wurden die Rechte der afghanischen Frauen erst entdeckt, als der Krieg gegen die Taliban gerechtfertigt werden musste? Die interessengeleitete Anwendung der zivilisatorischen Ideale tr ä gt wesentlich dazu bei, dass diesen nebst ihren Vertretern mit anhaltendem Misstrauen begegnet wird. Ein ums andere Mal dient das Agieren des Westens zur ideologischen Rechtfertigung der» islamischen Antwort« – vom allt ä glichen Dem ü tigungsreflex ü ber islamische Identit ä tspolitik bis hin zum Terrorismus. Die Ideologie des wie gesehen ü beraus wirkungsm ä chtigen» islamischen Arguments« ist indes durch koloniale und postkoloniale Unterdr ü ckung nicht» objektiv«, also durch ä u ß ere Umst ä nde, legitimierbar. Zum einen sind es selten die Verdammten dieser Erde, die sich aus den Slums von Kairo, Algier oder den pal ä stinensischen Fl ü chtlingslagern mit Terror und Vernichtungsdrohung zu Wort melden. Und zum anderen gibt es f ü r Verschw ö rungstheorien, Gemeinschaftsideologie, M ä rtyrerkult und Antisemitismus keine» Begr ü ndung«, auch keine historische. Sie alle stellen zutiefst reaktion ä re und bedrohliche Antworten auf vergangene wie gegenw ä rtige, eingebildete wie reale Leidenserfahrungen dar. ipg 2/2002 M ü ller, Das islamische Argument 59

Anpassungszwänge und Legitimationsverlust: das europäische Dilemma MICHAEL DAUDERSTÄDT , ie Europäische Union( eu ) hat sich viel aufgeladen: Seit Anfang 2002 zirkuliert der Euro. Damit ist die Währungsunion praktisch unumkehrbar. Ein Land, das aussteigen will, müsste eine neue/alte Währung mit prohibitiv hohem Zeit- und Kostenaufwand einführen. Gleichzeitig nähert sich dank der Fortschritte in den Beitrittsverhandlungen und der politisch immer verbindlicheren Zusagen, die ohne massive Glaubwürdigkeitsverluste nicht mehr gebrochen werden können, die Osterweiterung. Schließlich versucht nun ein Europäischer Konvent, die»left overs« der»left overs« von Amsterdam und Nizza zu bereinigen, indem er der rechtlichen und institutionellen Struktur der Union ein Format gibt, das ihre Legitimität verbessern und ihre Handlungsfähigkeit auch nach der Erweiterung erhalten soll. Europa droht nicht nur mehr Streit, sondern auch mehr Ungleichheit. Die eu vertieft und erweitert sich gleichzeitig. Dabei setzt sie nicht nur auf die Liberalisierung der Märkte, die sie seit ihrer Gründung, aber beschleunigt mit dem Binnenmarkt(1985–92) und mit der Währungsunion (1992–2002) vorangetrieben hat, sondern auch auf deren Ordnung und Steuerung durch europäische Politiken, sowohl aus Brüssel, als auch national, aber immer öfter in Brüssel koordiniert. Der Binnenmarkt hat eine Fülle von Regelungen hervorgebracht, an deren Übernahme nun die Beitrittskandidaten zu arbeiten haben. Die Währungsunion hat mit der Europäischen Zentralbank eine eigene geldpolitische Institution geschaffen. In zentralen Politikfeldern wie Wettbewerbs-, Regional-, Beschäftigungspolitik hat die eu teils weitreichende Kompetenzen. Gerade das sozialdemokratische»Jahrzehnt«(1992–2002) in der eu hat nach den liberalisierenden achtziger Jahren die Rolle der Union nicht nur als Marktgarant, sondern auch als Steuerungszentrum gestärkt, um mehr Beschäftigung und sozialen Ausgleich zu erzielen. 60 Dauderstädt, Das europäische Dilemma ipg 2/2002

Diese Vertiefungsschritte im Sinne einer Liberalisierung der M ä rkte und Harmonisierung der Politiken haben das Spielfeld in Europa immer weiter eingeebnet, auf dem die Menschen, Unternehmen, Regionen, L ä nder um ihre Wohlstandschancen k ä mpfen. Nach und nach und immer schneller sind die Unebenheiten abgetragen worden, die vorher Wettbewerbsvorteile oder Schutz boten: erst die Z ö lle und quantitativen Beschr ä nkungen sowie Subventionen(R ö mische Vertr ä ge), dann technische und fiskalische Barrieren(Binnenmarkt), schlie ß lich zuletzt der Wechselkurs(W ä hrungsunion). Jeder Schritt hat die Bedingungen nationaler Wohlstandserzeugung und-verteilung ver ä ndert. Damit ver ä ndert sich auch die Natur der Verteilungskonflikte und Anpassungsprozesse, die nicht mehr nur national, sondern auch europ ä isch wahrgenommen werden. Was in der Globalisierungsdebatte gern verschiedenen internationalen Organisationen, deren Einfluss die Kritiker eher ü bersch ä tzen, angelastet wird, hat in Europa die Union zu tragen. Gern von nationalen Regierungen als S ü ndenbock benutzt, hat in den letzten Dutzend Jahren ihre Popularit ä t gewaltig nachgelassen. Die Legitimit ä t der Integration ger ä t in Gefahr. Dazu kommt die Erweiterung. Mit ihr betreten noch deutlich heterogenere Spieler das eingeebnete Spielfeld. Sie sind sehr viel ä rmer, vor allem in Wechselkursen gemessen, aber auch noch zu Kaufkraftparit ä ten. Sie haben teilweise massive Strukturprobleme, nicht zuletzt aufgrund ihrer kommunistischen Vergangenheit. Was das im Extrem bedeuten kann, hat die erste postkommunistische Erweiterung um die ddr gezeigt: fl ä chendeckender Zusammenbruch nicht mehr wettbewerbsf ä higer Unternehmen, Massenarbeitslosigkeit und dauerhafte Transferabh ä ngigkeit. So schlimm wird es wohl in Mittel- und Osteuropa nicht werden, dank schon seit 1990 vollzogener Transformation, angemessenem Wechselkurs und geringeren Transferaussichten. Aber eine erweiterte Union wird sich gestiegenen Einkommensdisparit ä ten gegen ü bersehen, deren Auswirkungen sie bew ä ltigen muss. Das deutsche Beispiel l ä sst nichts Gutes ahnen: Zwar hat der Einkommensunterschied im vereinigten Deutschland zwischen West und Ost von 1992 bis 1998 abgenommen, aber in jedem seiner beiden Teile hat er zugenommen 1 – mit dem Ergebnis wachsender Politikverdrossenheit. Europa droht also nicht nur mehr Streit, sondern auch mehr Ungleichheit. 1. Vgl. bmas , Lebenslagen in Deutschland. Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung . Bonn 2001, Band 2, S. 47. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 61

Wie sind die Aussichten, dass die eu ihre entgrenzte Wirtschaft und Gesellschaft so gestalten und steuern kann, dass diese Entwicklung vermieden wird? Welche Risiken bergen die eingeschlagenen Wege? Wie k ö nnen nationale zwischenstaatliche und soziale innergesellschaftliche Konflikte minimiert und in konsensualer und demokratischer Weise gel ö st werden? Dies sei im Folgenden an zwei Kernproblemen analysiert: erstens der regionalen und zweitens der nationalen Verteilung von Wohlstand. Dabei h ä ngen beide immer mehr zusammen. Denn auf dem ebenen Spielfeld ver ä ndern die Aktionen aller Akteure, der Armen wie der Reichen, die Optionen des jeweils anderen, seine Verteilungsprobleme zu l ö sen. Der Koh ä sionsraum Europa: Aufholprozesse mit Hindernissen Die eu selbst hat sich das Ziel gesetzt, regionale Einkommensdisparit ä ten abzubauen(Art. 158 – 162 euv ). Dieses Ziel impliziert eine Angleichung der nationalen Entwicklungsunterschiede, geht aber dar ü ber sogar hinaus. In der Tat ist es(in) der eu gelungen, die Abst ä nde in den durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen der Mitgliedstaaten abzubauen, allerdings nur bedingt die zwischen den ä rmsten und reichsten Regionen. Auch und gerade innerhalb der ä rmeren L ä nder haben die regionalen Disparit ä ten weiter zugenommen, wie der zweite Koh ä sionsbericht 2 der Kommission im Januar 2001 belegte(siehe Tabelle 1). Die Konvergenzerfolge fallen deutlich schw ä cher aus, wenn man das Einkommen zu Wechselkursen statt(wie in Tabelle 1) zu Kaufkraftparit ä ten vergleicht. Der ebenfalls f ü r die gute Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten wichtige Aufholerfolg Irlands relativiert sich massiv, wenn man bei der Messung vom Bruttoinlandsprodukt zum Bruttosozialprodukt ü bergeht und wirklich nur das Einkommen der Iren ber ü cksichtigt und die Gewinne der dort t ä tigen ausl ä ndischen Investoren ausklammert(vgl. unten). Die Wachstumsergebnisse der ä rmeren, peripheren Regionen ergeben ein uneinheitliches Bild: 3 Irland(seit 1993) und Portugal(seit 1985) wiesen 2. Vgl. eu -Kommission , Einheit Europas. Solidarität der Völker. Vielfalt der Regionen. Zweiter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. Br ü ssel 2001, Zusammenfassung, S. 4 3. Vgl. Michael Dauderst ä dt und Lothar Witte(Hg.), Cohesive Growth in the Enlarging Euroland . fes , Bonn 2001. 62 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

Tabelle 1: Einkommensdisparit ä ten in der EU(Standardabweichung von EU15=100) eu -15 nach Regionen eu -15 nach Regionen ohne neue Bundesl ä nder eu -15 nach Mitgliedstaaten eu -15 nach Mitgliedstaaten ohne neue Bundesl ä nder eu -15 innerhalb Mitgliedstaaten eu -15 innerhalb Mitgliedstaaten ohne neue Bundesl ä nder 1988 26,7 15,9 20,7 1989 26,4 15,3 20,7 1990 26,5 15,4 20,6 1991 29,4 26,4 13,1 15,5 24,5 21,0 1992 28,6 26,5 13,2 15,6 23,8 20,9 1993 27,7 26,3 12,5 14,6 23,4 21,3 1994 27,5 26,5 12,7 14,6 23,0 21,2 1995 28,5 28,1 12,5 14,1 24,5 23,5 1996 28,4 28,1 11,9 13,5 24,7 23,8 1997 28,3 27,9 11,5 13,0 24,8 24,0 1998 28,3 27,8 11,2 12,7 25,0 24,1 Quelle: eu -Kommission, Einheit Europas. Solidarit ä t der V ö lker. Vielfalt der Regionen. Zweiter Bericht ü ber den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt . Br ü ssel 2001, Statistischer Anhang, Tabelle A.2, S. 20 hohe Wachstumsraten auf. Dagegen stagnierten Griechenland, die ehemalige ddr und S ü ditalien vergleichsweise, obwohl sie zwischen f ü nf und f ü nfzig Prozent ihres Bruttosozialproduktes( bsp ) an Hilfe erhielten. Die neue Peripherie der assoziierten mittel- und osteurop ä ischen Beitrittsl ä nder weisen(trotz oder wegen der schon massiv vollzogenen wirtschaftlichen Integration?) nach der Transformationsrezession zwar wieder ü berwiegend positive Wachstumsraten auf, holen jedoch nur sehr langsam und unstetig auf. Tabelle 1 gibt einen Ü berblick ü ber die Konvergenz des ProKopf-Einkommens bzw. dessen Ausbleiben innerhalb der eu . Die Aufholerfolge best ä tigen die(neo-)klassische Wirtschaftstheorie, die einen Konvergenzprozess erwartet, weil das Kapital aus den kapitalreicheren L ä ndern wegen seines sinkenden Grenzertrages dort in die kapital ä rmeren L ä nder der Peripherie flie ß t, die niedrigere L ö hne mit steiipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 63

gender Produktivit ä t verbinden. Die wachsenden regionalen Disparit ä ten und die anhaltenden Probleme einiger Regionen sprechen dagegen f ü r eine Agglomerationstheorie, die wachsende Grenzertr ä ge in hochentwickelten Zentren vermutet, w ä hrend die schwachen Standorte(z.B. exddr , Mezzogiorno, Alentejo) in einem Teufelskreis der Unterentwicklung stecken bleiben. 4 Dieses Auseinanderfallen von innerstaatlicher und zwischenstaatlicher Konvergenz l ä sst f ü r die Zukunft der Koh ä sion nichts Gutes ahnen. Denn in Zukunft werden die Verh ä ltnisse innerhalb der eu immer mehr denen innerhalb eines Mitgliedslandes ä hneln. W ä hrend die wirklich gro ß en Aufholerfolge der j ü ngeren Wirtschaftsgeschichte im gesch ü tzten Rahmen nationaler Akkumulationsregime stattfanden, erlaubt die europ ä ische Integration nur noch das Aufholen durch Teilnahme am offenen, internationalen Akkumulationsprozess. Betrachtet man die L ä nder und Regionen der europ ä ischen Peripherie im einzelnen, so scheint klar, dass Integration und Ö ffnung an sich weder Wachstum schaffen noch verhindern, sondern es die Interaktion der eigenen Strukturen und Wirtschaftspolitik mit der Au ß enwirtschaft ist, die ü ber Erfolg und Misserfolg entscheidet. Damit ist aber die europ ä ische Politik nicht aus der Verantwortung entlassen, da unterschiedliche Integrationsmodelle unterschiedliche Risiken mit sich bringen, auf die im Folgenden eingegangen wird. W ä hrend die wirklich gro ß en Aufholerfolge der j ü ngeren Wirtschaftsgeschichte(Westeuropa, Japan, Ostasien) im durch die Bretton-Woods-Ordnung gesch ü tzten Rahmen nationaler Akkumulationsregime stattfanden, erlaubt die europ ä ische Integration nur noch das Aufholen durch Teilnahme am offenen, internationalen Akkumulationsprozess. Der Zwangsverzicht auf eine selektive Handels- und Industriepolitik (Z ö lle und Subventionen) blockiert ein Entwicklungsmodell wie in Ostasien und verringert die Wettbewerbschancen einheimischer Produzenten. Der Abbau der wichtigsten» wettbewerbsverzerrenden« Schutzmechanismen und nationalen(oder regionalen) F ö rderm ö glichkeiten ist 4. So die Annahme, die in klassischer Form von Paul Krugman und Anthony Venables in» Integration and the Competitiveness of Peripheral Industry« in: Christopher Bliss and Braga de Macedo, Unity with Diversity in the European Economy. Cambridge u.a. 1990, S. 56 – 75, vorgestellt wurde. 64 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

durch massive europ ä ische Subventionen kaum zu ersetzen. So haben gro ß e Kapitaltransfers(typisch in der exddr , aber auch in der ü brigen europ ä ischen Peripherie) eine reale Ü berbewertung der W ä hrung bzw. Lohnerh ö hungen jenseits des Produktivit ä tsfortschritts beg ü nstigt, dadurch Arbeitspl ä tze vernichtet und Investoren abgeschreckt. Vielleicht w ä ren ohne nationale und europ ä ische Regionalpolitik die Einkommensunterschiede noch h ö her; aber einen Erfolg im Sinne eines raschen Abbaus der Disparit ä ten kann diese Politik nicht aufweisen. Im Gegenteil: Da, wo die Regionalpolitik am st ä rksten eingesetzt wird, innerhalb der Mitgliedstaaten, haben die Ungleichheiten noch zugenommen. Zwischen den Staaten behindert wiederum die W ä hrungsunion mit ihrer Fixierung auf Preisstabilit ä t und feste Wechselkurse die notwendigen ü berdurchschnittlichen nominalen Einkommenssteigerungen in den aufholenden L ä ndern. Am ehesten w ü rde man nach der klassischen Theorie einen Beitrag zum aufholenden Wachstum von ausl ä ndischen Investitionen erwarten, auch wenn sie keine notwendige Voraussetzung sind, wie die nachholende Entwicklung einer Reihe von erfolgreichen L ä ndern(z.B. Japan, Korea, Taiwan) belegt. Selbst Polen hatte in der ersten H ä lfte der 90er Jahre – im Vergleich etwa zu Ungarn – ein deutlich h ö heres Wachstum bei geringen Auslandsinvestitionen. Portugal, Spanien und Irland st ü tzten ihr Wachstum dagegen auf viele Investitionen. In dem Ma ß e, wie nicht nur vorhandene Firmen(z.B. bei Privatisierung) aufgekauft wurden, sondern zus ä tzliche, moderne Produktionskapazit ä t entstand, k ö nnen ausl ä ndische Investoren zum langfristigen Wachstum beitragen, indem sie Technologie, Ausbildung, Management und Marketing mitbringen. Ausl ä ndisches Kapital gibt es allerdings nicht umsonst, wie vor allem das Beispiel Irland belegt. Gerade im Erfolgsfall und bei kleinen L ä ndern kann der Abfluss von Gewinnen volkswirtschaftlich beachtliche Dimensionen erreichen. Irland, das zu den relativ erfolgreichsten Einwerbern von Auslandsinvestitionen(4,2 Prozent des bip 1987 – 96 5 ) z ä hlt, hat dies nicht nur dank(mit eu -Mitteln finanzierter) guter Infrastruktur, niedriger L ö hne und gut ausgebildeter Arbeitskr ä fte erreicht, sondern auch durch eine niedrige Unternehmens- und Gewinnbesteuerung. Diese Steuervorteile haben multinationale Konzerne nicht nur veranlasst, in Irland zu investieren, 5. Vgl. eu Kommission, Sechster Periodischer Bericht ü ber die sozio ö konomische Lage der Regionen der Europ ä ischen Union . Br ü ssel 1999, S. 221. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 65

sondern dort auch in gro ß em Umfang anderswo entstandene Gewinne buchhalterisch ü ber Verrechnungspreise anfallen zu lassen. So ist in Irland die Lohnquote seit 1980 von 77 Prozent auf 53 Prozent des Volkseinkommens gesunken und das Bruttosozialprodukt(d.h. das Einkommen der Iren) liegt zwanzig Prozent unter dem Bruttoinlandsprodukt, das auch die in Irland entstandenen Gewinne der ausl ä ndischen Firmen umfasst, womit Irland in der Pro-Kopf-Einkommensliga der eu von Platz f ü nf( bip /Kopf) auf Platz zehn( bsp /Kopf) zur ü ckf ä llt. 6 Die irischen Verh ä ltnisse sind insofern untypisch, als f ü r die eu insgesamt und auch in den meisten gr öß eren Mitgliedstaaten Auslandsinvestitionen einen viel geringeren Stellenwert(gemessen im Anteil am bip bzw. der gesamten Investitionen) haben. Grenz ü berschreitende Investitionen innerhalb der eu machten zwischen 1987 und 1996 unter ein Prozent des Bruttosozialproduktes aus. 7 Die EU-Integration erlaubt durchaus die Entwicklung der armen L ä nder, ja sie unterst ü tzt sie mit einer Reihe von Politiken. Im Ergebnis kann das allerdings ganz anders aussehen, nicht zuletzt, weil die armen L ä nder die Chancen nicht wahrnehmen, den Risiken der Integration jedoch erliegen. Trotzdem tragen ausl ä ndische Investitionen oft zur Modernisierung der Volkswirtschaft bei. Sie nutzen die Wettbewerbsvorteile dieser Ö konomien, in armen L ä ndern h ä ufig die niedrigen L ö hne. F ü r die ausl ä ndischen Investoren(aber auch f ü r einheimische Unternehmer, die mit Importen konkurrieren oder exportieren) kommt es dabei auf die zu Wechselkursen verglichenen L ö hne an. F ü r die Besch ä ftigten sind diese niedrigen L ö hne oft dadurch akzeptabel, dass ihre Kaufkraft deutlich h ö her liegt. Dieser Kaufkraftvorteil schmilzt aber in einem Binnenmarkt auf die Dauer in dem Ma ß e ab, wie sich das Gesetz des einheitlichen Preises durchsetzt, was allerdings relativ langsam geschieht, wie Preisunterschiede auch in seit langem der eu angeh ö renden L ä ndern belegen. 8 Die 6. Vgl. Michael Dauderst ä dt,» Irland, der › keltische Tiger ‹ – Vorbild oder Warnung f ü r ein wachsendes Europa?« in: ifo Schnelldienst 6-2001. 7. Vgl. eu Kommission, Sechster Periodischer Bericht ü ber die sozio ö konomische Lage der Regionen der Europ ä ischen Union . Br ü ssel 1999. 8. Vgl. Europ ä ische Kommission, Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen, Europ ä ische Wirtschaft, Beiheft A, Wirtschaftsanalysen, Nr. 7, Juli 2001. 66 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

in Kaufkraftparit ä ten gemessenen Einkommen konvergieren schneller als die in Wechselkursen. Aufwertungen waren in der Vergangenheit f ü r den L ö wenanteil der nominalen Einkommenskonvergenz zwischen den ä rmeren und reicheren L ä ndern Europas verantwortlich. 9 Im Euroland sind diese Aufwertungen nicht mehr m ö glich. Einkommenskonvergenz h ä ngt dann von einem rascheren Anstieg der L ö hne in den ä rmeren L ä ndern ab. Das bedeutet h ö here Inflation, da auch die L ö hne in Branchen mit geringem Produktivit ä tswachstum(z.B. viele Dienstleistungen, vor allem im ö ffentlichen Sektor) steigen m ü ssen(Balassa-Samuelson-Effekt). 10 F ü r die aufholenden L ä nder ist es daher wichtig, dass die Europ ä ische Zentralbank und die eu diese h ö here Inflationsrate toleriert. Sie m ü ssen dabei ihre Wirtschaftspolitik so gestalten, dass die h ö here Inflation nicht ihre Wettbewerbsf ä higkeit untergr ä bt. Solange sie ihren Wechselkurs noch kontrollieren, ist das durch Kontrolle der Aufwertung bzw. Abwertung m ö glich. Entsprechende Schritte empfehlen sich bei starken Importanstiegen und Exporteinbr ü chen, die ein nicht dauerhaft zu finanzierendes Handelsbilanzdefizit verursachen. Manche Kritiker 11 empfehlen daher den postkommunistischen Beitrittsl ä ndern eine – von der eu abgelehnte – einseitige Ü bernahme des Euro ohne Beitritt zur W ä hrungsunion. Dies w ü rde den Stabilit ä tsimport erlauben, ohne die geld- und fiskalpolitische Zwangsjacke anziehen zu m ü ssen. Im durch Produktivit ä tsfortschritte erm ö glichten Umfang k ö nnten sie eine h ö here Inflation als die eu haben und so ihr Einkommen an den eu Durchschnitt heranf ü hren. Die Wahrung der Wettbewerbsf ä higkeit – sei es durch Abwertung oder Kontrolle der Inflation – wird durch offene Kapitalm ä rkte erschwert. Gerade die erfolgreicheren ä rmeren L ä nder sind oft Ziel starker Kapitalzufl ü sse, die reale, nicht im gleichen Umfang durch Produktivit ä tsfortschritte gesicherte, Aufwertungen ausl ö sen. Die gleichen Finanz9. Vgl. Annamaria Artner and Andras Inotai, Chances of Closing the Development Gap. A Statistical Approach, Institute for World Economics Working Papers Nr. 80, Budapest 1997. 10. Vgl. Europ ä ische Zentralbank, Monatsbericht, Oktober 1999,» Inflationsunterschied in einer W ä hrungsunion«, pp. 39 – 49, und un-ece , Economic Survey of Europe 2001, No. 1, pp. 227 – 241. 11. So etwa der Vorschlag von Andrzej Bratkowsli and Jacek Rostowski,» Unilateral adoption of the euro by eu applicant countries: the macroeconomic aspects« in: Lucjan T. Orlowski(ed.), Transition and Growth in Post-Communist Countries. The Ten-year Experience. Cheltenham/Northampton 2001. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 67

m ä rkte reagieren dann mit pl ö tzlicher Kapitalflucht, wenn sich pessimistischere(oder realistische) Einsch ä tzungen der Wirtschaftsentwicklung durchsetzen. Innerhalb Eurolands drohen dann aber nicht mehr Abwertungen und iwf Programme. Stattdessen m ü ssen sich Schuldner(Empf ä nger der Kapitalzufl ü sse) durch Ausgabeneinschr ä nkungen anpassen und die Gl ä ubiger auch mit» normalen« Konkursen oder Zahlungsverz ö gerungen rechnen. Portugal k ö nnte das erste Beispiel f ü r eine solche » nationale« Anpassungskrise im Euroland sein, da es seit seinem Beitritt zur W ä hrungsunion eine massive Schuldenposition aufgebaut hat, 12 die in fr ü heren Zeiten(vor dem eu -Beitritt) zu einer Verschuldungskrise mit iwf -Intervention gef ü hrt h ä tte. Jetzt drohen – partiell nach argentinischem Muster, wenn auch(zun ä chst) ohne Finanzkrise des Staates – Kollapse der ü berschuldeten portugiesischen Wirtschaftseinheiten(Banken, Unternehmen, Haushalte). Die Anpassungsm ö glichkeiten(z.B. staatliche Hilfen f ü r Banken) sind aber nicht mehr rein national entscheidbar. Die eu -Politiken haben somit eine zwiesp ä ltige Wirkung auf die armen Regionen. Ä hnliche Probleme sind auch f ü r die noch ä rmeren k ü nftigen Mitgliedstaaten aus Mittel- und Osteuropa zu erwarten: ̈ Handelspolitik: Der Abbau der Handelsschranken im Innern setzt die ä rmeren und schw ä cheren Ö konomien einem verst ä rkten Wettbewerbsdruck aus. Inwieweit ihre g ü nstigeren Kosten qualitative Standortnachteile ausgleichen k ö nnen, h ä ngt auch von der St ä rke verbleibender Barrieren(Sprache, Kultur, Transportkosten, weiter bestehende regulatorische Unterschiede) ab. 13 Der gemeinsame Au ß enzoll, den die ä rmeren, sp ä ter der eg/eu beigetretenen bzw. beitretenden L ä nder ü bernehmen m ü ssen, spiegelt die Schutzinteressen(und Wettbewerbsst ä rken) der Altmitglieder wider. Der vergleichsweise hohe Schutz der Landwirtschaft und stagnierender Industriezweige ohne Zukunftsperspektiven(Stahl, Textil etc.) k ö nnte den notwendigen Strukturwandel zur Modernisierung der Peripherie bremsen(ein Effekt, der im Kern erw ü nscht war!) und dort Ressourcen in ohnehin noch viel zu gro ß en perspektivlosen Sektoren binden. ̈ Koh ä sionspolitik: Die Koh ä sionspolitik verfolgt ebenfalls eine Vielfalt von Zielen, die nur indirekt etwas mit dem Ausgleich der Einkommensunterschiede zu tun haben. Meist haben jeweils neu der eg/eu beigetre12. Vgl. Abel Mateus,» Portugal’ s Accession and Convergence Towards the European Union« in: Dauderst ä dt/Witte, a.a.O., S. 52 – 65. 13. Vgl. Krugman und Venables, a.a.O. 68 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

tene L ä nder(gruppen) neue F ö rderlinien(z.B. d ü nn besiedelte Regionen f ü r die skandinavischen L ä nder) durchgesetzt. Grunds ä tzlich ist zwischen Nationen lediglich der Nettotransfer bedeutsam, der aber nur einen Teil des gesamten Transfers ausmacht, da viele relativ ä rmere Regionen in reichen L ä ndern, d.h. auch Nettobeitragszahlern der eu , ebenfalls von der F ö rderung profitieren. Andererseits k ö nnte die Koh ä sionspolitik jedoch in Verbindung mit klugen nationalen Politiken die Standortattraktivit ä t ä rmerer L ä nder durch bessere Infrastruktur und Bildung erh ö hen. Der Fall Irland belegt am besten diese Option, mit eu -Hilfen sp ü rbare Verbesserungen zu erzielen, die es erlaubt haben, als» keltischer Tiger« interessante Segmente transnationaler Produktions- und Wertsch ö pfungsketten auf sein Territorium und in seinen Besteuerungsraum zu ziehen. ̈ Migrationspolitik: Sieht man von den – allerdings nicht unbedeutenden – Risiken des» brain drain« ab, so k ö nnten die ä rmeren L ä nder von der Freiz ü gigkeit in der eu am ehesten profitieren, da dazu keine weiteren Investitionen notwendig sind. Vor allem im grenznahen Raum findet Migration in Form von Pendeln schon statt und tr ä gt zu einem Abschliff der steilen Einkommensbruchkante bei, allerdings potenziell auch durch Senkung der Nominaleinkommen auf der reicheren Seite. Migranten erh ö hen zwar nicht das bip , aber das bsp ihrer Herkunftsl ä nder. Sie entlasten dort den Arbeitsmarkt, belasten aber daf ü r den der Gastl ä nder, wo sie in der Regel am unteren Ende der Lohnpyramide schlecht qualifizierten Einheimischen Konkurrenz machen. Um zusammenzufassen: Die eu -Integration erlaubt durchaus die Entwicklung der armen L ä nder, ja sie unterst ü tzt sie mit einer Reihe von Politiken. Im Ergebnis kann das allerdings ganz anders aussehen, nicht zuletzt, weil die armen L ä nder die Chancen nicht wahrnehmen, den ebenfalls durch die Integration ausgel ö sten Risiken jedoch erliegen. Einige eu -Politiken weisen deutlich mehr Risiken als Chancen auf und m ü ssten umgestaltet werden, wenn das Ziel der aufholenden Entwicklung und Koh ä sion Priorit ä t haben soll. Nur in Ausnahmef ä llen haben es arme L ä nder und Regionen in der eu geschafft, ihren Einkommensr ü ckstand voll zu ü berwinden. Das irische Beispiel mit seinem au ß ergew ö hnlichen Erfolg in den 1990er Jahren belegt zwar diese M ö glichkeit, legt aber auch die Bef ü rchtung nahe, dass sie nur auf Kosten anderer Mitgliedstaaten und um den Preis wachsender Einkommensdisparit ä ten im aufholenden Land zu realisieren ist. Gerade in den Beitrittsl ä ndern Mittel- und Osteuropas mit ihren egalit ä ren Traipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 69

ditionen und Erwartungen und sensiblen nationalen Befindlichkeiten drohen hier Konflikte. F ü r die Demokratisierung der Integration schlie ß lich impliziert dieser Befund, dass ä rmere eu -L ä nder(nach einer Sammel-Erweiterung 2004 eventuell die Mehrheit) besondere Interessen an der Gestaltung der gemeinsamen Politiken einbringen sollten und werden. Sie betreffen nicht nur die unmittelbar wirksamen redistributiven Politiken der eu (Agrarpolitik, Struktur-, Regional- und Koh ä sionsfonds), sondern auch die W ä hrungspolitik, die Geldpolitik und die Wettbewerbspolitik. Angesichts versch ä rfter Einkommensdisparit ä ten erh ä lt die Frage der Einkommensverteilung und ihrer wohlfahrtsstaatlichen Korrekturm ö glichkeiten, der der folgende Abschnitt gewidmet ist, besondere Bedeutung. Der europ ä ische Sozialraum: Opfer der Integration? Europas Leistungen in punkto Besch ä ftigung und Verteilung haben sich mit wachsender Integration keineswegs verbessert, wie die folgende Tabelle 2 zeigt. Inwieweit die Integration daf ü r verantwortlich ist oder ob durch sie Schlimmeres verhindert wurde, kann wahrscheinlich schon theoretisch nicht zweifelsfrei gekl ä rt und erst recht nicht empirisch belegt werden. Die Tatsache, dass sich hinter dieser europ ä ischen Entwicklung sehr unterschiedliche nationale Entwicklungen verbergen, spricht wieder f ü r die Bedeutung nationaler Politiken und Strukturen. Aber einige m ö gliche Kausalketten zur Begr ü ndung globaler und europ ä ischer Ursachen lassen sich aufweisen. Tabelle 2: Besch ä ftigung und Verteilung in Europa 1960 – 2001 Jahr Lohnquote Arbeitslosigkeit 1960 72,5 2,3 Quelle: Eurostat 1961 – 70 69,8 1971 – 80 70,0 1981 – 90 68,7 1991 – 2000 2001 67,0 66,2 2,2 4,0 9,0 9,9 7,7 70 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

Die Interessen der sozial Schwachen in Europa und vor allem in den relativ reicheren Teilen der eu werden – zumindest potenziell – durch folgende Integrationsprozesse betroffen: ̈ Handel: Freihandel f ü hrt dank der von ihm ausgel ö sten Produktivit ä tssteigerungen immer zu Besch ä ftigungseinbu ß en, wenn nicht die Gesamtnachfrage zunimmt. Speziell der Handel innerhalb der(demn ä chst um Niedriglohnl ä nder erweiterten) Union, der Abbau fast aller Handelsbarrieren gegen ü ber vielen ä rmeren assoziierten L ä ndern und die Handelsliberalisierung in der wto haben den Markt der reicheren eu f ü r Produkte ge ö ffnet, die dank niedriger L ö hne(oder anderer Arbeitskosten einschlie ß lich der durch Arbeitsschutz- und Arbeitszeitbestimmungen, Mitbestimmungsrechte etc. bedingten Kosten) besonders mit jenen eigenen Produktionen konkurrieren, die relativ viel und weniger qualifizierte Arbeit benutzen. Im Ergebnis d ü rfte die Nachfrage nach dieser Arbeit in der eu sinken. Sinken ihre Kosten(vor allem Lohn) nicht ebenfalls, so steigt die Arbeitslosigkeit. ̈ Kapitalstr ö me: Kapitalbewegungen, vor allem in Form von Auslandsinvestitionen und damit verbundenen Produktionsverlagerungen, die durch ä hnliche Kostengr ü nde motiviert sind, wirken in die gleiche Richtung. Jedoch sind diese grenz ü berschreitenden Investitionen f ü r die meisten L ä nder relativ unbedeutend und umfassen einen hohen Anteil von anders motivierten Investitionen(z.B. Markterschlie ß ung, Fusionen, Ü bernahmen). Aber das oben betrachtete irische Beispiel belegt, dass Auslandsinvestitionen die Verteilungsverh ä ltnisse vor allem in kleinen Volkswirtschaften massiv beeinflussen k ö nnen. ̈ Migration: Einwanderung aus Billiglohnl ä ndern h ä tte ebenfalls einen ä hnlichen Effekt, indem sie die einheimischen, weniger qualifizierten Arbeitskr ä fte der Konkurrenz durch die Migranten aussetzt. Offiziell ist diese Einwanderung aber stark reglementiert und eingeschr ä nkt, was allerdings eine gro ß e Zahl illegaler Einwanderer nicht ausschlie ß t. Legale Einwanderung(im Gegensatz zu Pendlern oder illegalen Migranten) werden mittelfristig ä hnlich hohe Reproduktionskosten haben und daher ä hnlich hohe L ö hne fordern. Grunds ä tzlich sind eu -interne Migrationsbewegungen relativ schwach ausgepr ä gt. Von insgesamt 8,2 Millionen ausl ä ndischen Erwerbspersonen in der eu kamen gerade 2,9 Millionen aus der eu selbst. 14 Das ist bei einer Bev ö lkerung von 377 Millionen kein 14. Vgl. Heinz Werner,» Wirtschaftliche Integration und Arbeitskr ä ftewanderungen in der eu « in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B8/2001, S. 13. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 71

allzu gro ß er Anteil. Hinzu kommt eine m ö gliche Sozialmigration, die nicht durch Aussicht auf Besch ä ftigung, sondern auf Sozialhilfeleistungen motiviert ist. Sie belastet ö ffentliche Haushalte und schr ä nkt deren Leistungsf ä higkeit f ü r die eigenen B ü rger ein. ̈ Steuerkonkurrenz: Alle drei wesentlichen Steuerquellen(Haushalte, Unternehmen, G ü ter und Dienstleistungen) sind – wenn auch in sehr unterschiedlichem Ausma ß – grenz ü berschreitend mobil. Sie neigen naturgem äß dazu, sich an den Ort der niedrigsten Besteuerung zu bewegen, wenn dem keine die Steuerersparnis ü bersteigenden Kosten entgegenstehen. Sehen sich Staaten daher zur Steuersenkung gezwungen bzw. verlieren die st ä rker besteuernden L ä nder ihre» Steuersubjekte«, so verringert sich damit der Spielraum f ü r staatliche Umverteilung. Haushalte bzw. Einkommensbezieher sind am wenigsten mobil. Nur wenige Reiche und auf internationalen M ä rkten operierende Selbst ä ndige k ö nnen ohne gr ö ß ere Nachteile ihren Wohnsitz und damit ihren Steuerort frei w ä hlen. Die direkte Besteuerung von Einkommen aus Arbeit ist daher keinem allzu gro ß en Wettbewerb ausgesetzt und kann den Mitgliedstaaten ü berlassen bleiben. Die Besteuerung von Einkommen aus Verm ö gen, vor allem Zinsen, ist problematischer, da der Steuergegenstand h ä ufig mobil ist. Damit stellt sich das Problem der Kontrolle und Steuergerechtigkeit, das auch nur teilweise auf europ ä ischer Ebene zu l ö sen ist. Immobiles Verm ö gen lie ß e sich dagegen relativ leicht besteuern. Unternehmen sind kurzfristig ebenfalls wenig mobil, k ö nnen aber eventuell mittel- bis langfristig ihren Standort verlagern, um einer hohen Besteuerung zu entgehen. Allerdings sind die Gewinne mobiler als die Unternehmen. Sie k ö nnen – z.B. durch Verrechnungspreise – innerhalb eines multinationalen Unternehmens an den Ort der g ü nstigsten Besteuerung verlagert werden. Umsatz- und Verbrauchssteuern belasten den Konsum. Soweit Waren und Dienstleistungen ex- und importiert werden, waren schon seit Gr ü ndung der ewg vertragliche Vorkehrungen zu treffen, um den unterschiedlichen Steuers ä tzen und Bemessungsgrundlagen Rechnung zu tragen. Die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sind bei den indirekten Steuern auch relativ am geringsten. Sie lagen 2000 zwischen 11,9 Prozent des bip in Spanien und 17,3 Prozent in D ä nemark. Die gro ß en Unterschiede bei den Einnahmen(zwischen 34,7 Prozent des bip in Irland und 57,5 Prozent in Schweden) resultieren daher ü berwiegend aus Unterschieden bei den direkten Steuern und Sozialabgabes ä tzen. Wichtige Akteure wie Arbeitgeber oder Politiker benutzen den Verweis auf angebliche au ß enwirtschaftliche Zw ä nge, um bestimmte Vertei72 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

lungsstrukturen(z.B. niedrigere L ö hne oder andere Steuers ä tze und-gegenst ä nde) oder Regeln wie etwa bzgl. der Gestaltung der industriellen Beziehungen(Streikrecht, Mitbestimmung etc.) durchzusetzen. Spiegelbildlich sehen sich dann die sozial Schw ä cheren, die Arbeitnehmer und ihre politischen Vertreter als Opfer der Integration. De facto sind die hausgemachten Strukturen und Politiken bedeutsamer. Das am ehesten mit der Ö ffnung verbundene Nachlassen der Nachfrage nach wenig qualifizierter Arbeit ist in hohem Ma ß e auch durch technologische und betriebsorganisatorische Ver ä nderungen bedingt, die aber letztlich nur einen anderen Weg zur Senkung der Lohnst ü ckkosten darstellen. Gravierender wirkt sich das unterschiedliche Besch ä ftigungswachstum in den nicht dem internationalen Wettbewerb ausgesetzten Sektoren(Dienstleistungen) aus, das st ä rker durch unterschiedliche Steuersysteme und Sozialpolitiken bedingt ist. 15 Diese Marktwirkungen der Integration sind relativ wenig eu -spezifisch. Sie sind Teil der Globalisierung, zu der die eu aber durch eigene Entscheidungen kr ä ftig beigetragen hat. In ihrem Inneren verst ä rkt und erg ä nzt sie diese Prozesse durch Gemeinschaftspolitiken, deren Auswirkung auf die Verteilung und den Wohlfahrtsstaat auch nicht unbedingt positiv ist: ̈ Binnenmarkt: Der Binnenmarkt versch ä rft die oben beschriebenen Markteffekte und den Wettbewerb der Standorte, da er noch radikaler alle Barrieren f ü r grenz ü berschreitende Bewegungen von G ü tern, Dienstleistungen, Kapital und Personen abschafft. Allerdings unterbinden seine Regelungen auch bestimmte Formen von Wettbewerbsvorteilen wie geringerer Arbeitsschutz, schw ä chere Umweltauflagen oder sch ä dliche Produktqualit ä t. ̈ Erweiterung: Die Assoziierung und(sp ä ter) der Beitritt mehrerer postkommunistischer L ä nder integriert ein gro ß es Angebot billiger, oft qualifizierter Arbeit in die europ ä ische Wirtschaft mit Auswirkungen auf Besch ä ftigung, Wachstum und Einkommensverteilung durch Importkonkurrenz, Produktionsverlagerung und Migration. ̈ W ä hrungsunion: Die im Vertrag von Maastricht festgelegten Kriterien schr ä nken die Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten ein. Der Stabilit ä ts- und Wachstumspakt begrenzt die Haushaltsdefizite und die Staatsverschul15. Vgl. Fritz W. Scharpf» Economic Changes, Vulnerabilities, and Institutional Capabilities« in: Fritz W. Scharpf und Vivien E. Schmidt, Welfare and Work in the Open Economy , Vol. 1, From Vulnerability to Competitiveness, Oxford 2000, S. 21 – 124. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 73

dung und erschwert so eine Besch ä ftigungspolitik nach Keynesianischem Muster. Sie kann also den Druck auf Konsolidierung der Staatshaushalte so verst ä rken, dass Sozialausgaben gek ü rzt werden m ü ssen. ̈ Koordination und Harmonisierung der Wirtschafts- und Sozialpolitik: Angesichts des offensichtlichen Einflusses, den nationale Politiken auf den Wettbewerb aus ü ben, hat die eu eine Reihe von Regelungen eingef ü hrt um» unfairen« Wettbewerb zu verhindern. Diese Regeln f ü hren h ä ufig Standards ein, die h ö her sind als in schwach regulierten Volkswirtschaften. Aber in einigen F ä llen k ö nnte es auch zu einer de-facto-Harmonisierung auf dem kleinsten gemeinsamen Standard f ü hren. Der Vertrag von Amsterdam sowie eine Reihe von eu -Gipfeln(vor allem in Lissabon, aber auch in Luxemburg, Cardiff und K ö ln) haben Prozesse und Strukturen etabliert, die die Sozial- und Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten abstimmen und reformieren sollen und so die Rolle der eu st ä rken. Obwohl die Kompetenzen meist bei den Nationalstaaten bleiben, nutzt die eu Instrumente wie die» offene Koordinierung« oder» bench-marking«, um nationale Aktionspl ä ne zu ü berwachen, Ziele zu vereinbaren und » best practice« zu verbreiten. ̈ Wettbewerbspolitik: Die Wettbewerbspolitik und die Lissabon-Strategie der eu zielen langfristig auf einen eu -weiten Markt f ü r Dienstleistungen, der auch ö ffentliche Dienstleistungen(Daseinsvorsorge), die wichtig f ü r den Wohlfahrtsstaat sind, umfassen k ö nnte. In den Sektoren Energie, Transport und Telekommunikation hat der so versch ä rfte Wettbewerbsdruck auch schon gelegentlich zum Besch ä ftigungsabbau gef ü hrt. Gesundheit und Erziehung geh ö ren zu den ö ffentlichen Dienstleistungen mit massivem Umverteilungscharakter. Ihre Marktorientierung und Privatisierung k ö nnte» Kunden« mit niedrigem Einkommen benachteiligen. Innerhalb der eu treffen also die Wirkung besonders weitgehend entgrenzter M ä rkte und gemeinsamer Politiken aufeinander und ver ä ndern die Handlungsspielr ä ume der nationalen Akteure, insbesondere auch der Wohlfahrtsstaaten selbst. Wohlfahrtsstaaten im Wettbewerb So plausibel die oben angedeuteten Wirkungszusammenh ä nge sein m ö gen, sie lassen eine zentrale Frage offen: Warum weisen angesichts gleicher Herausforderungen die Wohlfahrtsstaaten Europas so unterschiedliche Ergebnisse auf – zumal sich die Gemeinsamkeiten partiell auch 74 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

durch gemeinsame s ä kulare Trends(Wachstumsabschw ä chung nach 1972, technologischer Wandel, Demographie) erkl ä ren lassen, die nicht direkt mit der au ß enwirtschaftlichen Ö ffnung zusammenh ä ngen? Die Gef ä hrdungen des europ ä ischen Sozialmodells gehen st ä rker von seiner inneren Struktur als von au ß en aus. Die unterschiedlichen Ergebnisse sind einer Verschr ä nkung nationaler Politiken und Strukturen mit dem internationalen Umfeld von M ä rkten und transnationalen Politiken geschuldet. Dabei spielen strukturelle Faktoren wie das Entwicklungsniveau, der Branchenmix einer Volkswirtschaft, die regionale Au ß enhandelsstruktur ebenso eine Rolle wie institutionelle Faktoren(politisches System, Typ des Wohlfahrtsstaates, Arbeitsbeziehungen, etc.), ganz zu schweigen von nationalen Umbr ü chen wie der deutschen Einigung. Diese Faktoren schaffen spezifische Verwundbarkeiten und St ä rken. Nicht zuf ä llig haben bestimmte L ä nder bestimmte Integrationsschritte abgelehnt oder verz ö gert, da sie dadurch Nachteile erwarteten. Das tun nicht nur Beitrittskandidaten, die auf Ausnahme- und Ü bergangsregeln dr ä ngen, sondern auch Altmitglieder, etwa Gro ß britannien bei der Sozialcharta. Bei der W ä hrungsunion taten dies neben Gro ß britannien auch Schweden und D ä nemark, weil sie zur Sicherung von Besch ä ftigung und sozialem Ausgleich st ä rker auf Abwertungen und Haushaltsdefizite zur ü ckgreifen, die im Euroland beide nicht oder nur sehr eingeschr ä nkt erlaubt sind. Konzentriert man sich auf die nationalen Ursachen der Unterschiede im Einkommen, in der Besch ä ftigung und im Wohlfahrtsniveau, so erweist sich der europ ä ische Sozialraum weniger als Opfer der Integration, denn als Opfer nationaler gesellschaftlicher Prozesse. Im Grunde h ä ngt das Volkseinkommen eines Landes von der Produktivit ä t und vom Arbeitseinsatz ab. Viele der gerade von der Sozialdemokratie und der Arbeiterbewegung erk ä mpften und gesch ä tzten sozialen Fortschritte senken das potentielle Einkommen, indem sie z.B. die Arbeitszeit reduzieren oder die Produktivit ä t durch Auflagen(Umweltschutz, Sicherheit am Arbeitsplatz, mehr Mitbestimmung etc.) senken. 16 Das mag zwar den nicht 16. Steigt langfristig die Produktivit ä t aufgrund besserer Leistungsf ä higkeit der Arbeitnehmer(weniger Krankheit etc.) oder verringerter Arbeitskonflikte, so l ö st sich das Dilemma ohnehin in Wohlgefallen auf. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 75

in Einkommen gemessenen Wohlstand in Form von Lebenserwartung, Gesundheit oder Freizeit erh ö hen, aber es verschlechtert auch die Wettbewerbsposition wie umgekehrt eine Lockerung solcher Schutzregeln die Wettbewerbsf ä higkeit verbessert. Letztlich geht es auch um die Verteilung der Produktivit ä tsgewinne zwischen h ö heren Einkommen entweder der Arbeiter oder Kapitalgeber, niedrigeren Preisen, die allen Konsumenten zugute kommen und die Exporte erh ö hen, oder den vorgenannten immateriellen Nutzen. Damit droht ein Unterbietungswettlauf, bei dem die Konsumenten im unterbotenen Land profitieren, die Produzenten jedoch potenziell aus dem Markt gedr ä ngt werden, wenn nicht durch Abwertung, Z ö lle oder Subventionen wieder eine R ü ckverteilung von Konsumenten auf die Produzenten erfolgt. Diese Instrumente verbieten sich aber alle im Euroland. Damit stellt sich das Problem einheitlicher, auf eu -Ebene zu setzender Normen, deren Umverteilungseffekte zwangsl ä ufig politische Konflikte ausl ö sen, die durch eine demokratische Gestaltung der Integration zu l ö sen sind. Die unterschiedliche Aussch ö pfung des Arbeitskr ä ftepotenzials, die ihrerseits wieder von den Steuer- und Sozialsystemen abh ä ngt, erkl ä rt einen beachtlichen Teil der Einkommensunterschiede zwischen den eu L ä ndern. So reduziert der hohe Teilzeitarbeitsanteil bzw. die geringere Jahresarbeitszeit die Produktivit ä t pro Arbeitnehmer(verstanden als Output pro Jahr) vor allem in den Niederlanden, Italien und Deutschland, w ä hrend in Spanien der umgekehrte Effekt eintritt. Hohe Arbeitslosigkeit und niedrige Partizipationsraten senken das Pro-KopfEinkommen ü berdurchschnittlich in Belgien, Frankreich, Griechenland, Irland und Spanien, w ä hrend D ä nemark hier seine niedrigere Produktivit ä t pro Arbeitsstunde ausgleichen kann(siehe Tabelle 3). 17 Unterschiedlich hohe Einkommen erlauben wiederum unterschiedliche Umverteilungsspielr ä ume. Mit dem Pro-Kopf-Einkommen steigt der Anteil der Sozialausgaben am bip . Diese Korrelation ist f ü r die Gesamtausgaben relativ eng, obwohl sie f ü r einzelne Ausgabenkomponenten, die eher von den unterschiedlichen sozialen Sicherungssystemen in Europa abh ä ngen, nicht nachzuweisen ist. Da Sozialausgaben die Wettbewerbsf ä higkeit belasten k ö nnen, wurde zur Vermeidung eines Unterbietungswettlaufs vorgeschlagen, den eu -Mitgliedsstaaten einen Korri17. Vgl. Bert van Ark und Robert H. McGuckin,» International comparisons of labor productivity and per capita income« in: Monthly Labor Review, July 1999, S. 33 – 41. 76 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

Tabelle 3: Produktivit ä t, Arbeitseinsatz und Einkommen in Europa im Vergleich (OECD-Durchschnitt= 100) Land Belgien D ä nemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Irland Italien Niederlande Ö sterreich Portugal Spanien eu usa Japan Stunden- Arbeitsproduktivit ä t volumen 128 – 5 92 0 105 – 5 93 0 123 – 9 75 – 4 108 5 106 – 11 121 – 26 102 – 4 56 2 84 13 103 – 5 120 – 1 82 10 Arbeitslosigkeit – 3 1 – 3 – 7 1 – 2 – 4 – 5 2 3 0 – 14 – 4 3 4 Partizipationsrate – 19 9 – 4 2 – 6 – 11 – 12 – 1 – 4 – 2 1 – 13 – 4 9 6 Altersstruktur – 1 1 2 0 – 9 1 – 3 2 2 1 1 2 0 – 2 4 Pro-KopfEinkommen 101 103 96 88 97 58 95 91 96 100 60 71 90 128 106 Quelle: Bert van Ark und Robert H. McGuckin,» International comparisons of labor productivity and per capita income« in: Monthly Labor Review, July 1999, S. 36 Bemerkung: Summe der Spalten 2 bis 6 ergibt Spalte 7, d.h. das Einkommen erh ö ht bzw. verringert sich gegen ü ber der Stundenproduktivit ä t(immer relativ zum oecd Durchschnitt) je nach Arbeitseinsatz der Volkswirtschaft. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 77

Tabelle 4: Armut, Mindesteinkommensregelungen und Sozialausgaben in der EU Land Belgien D ä nemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Gro ß britannien Irland Italien Luxemburg Niederlande Ö sterreich Portugal Schweden Spanien Armut (% der Bev ö lkerung mit einem Einkommen von unter 50% des nationalen Durchschnittseinkommens) 1996 13,6 6,9 13,7 8,0 14,1 20,1 19,9 20,5 18,2 12,9 11,8 10,4 22,7 k.A. 18,0 Mindesteinkommen in% des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens 30,9 43,7 14,6 20,7/21,7 19,3 k.A. 20,7 29,9 k.A. 29,8 38,7 20,1 15,4 24,7 20,8 – 30,5 Sozialausgaben in% des Bruttoinlandsproduktes 1997 28,5 31,4 29,9 29,9 30,8 23,6 26,8 17,5 25,9 24,8 30,3 28,8 22,5 33,7 21,4 Quelle: Lydia Kocar,» Armut in Europa. Eine Einf ü hrung« in: Kooperationsstelle Hochschulen und Gewerkschaften in Osnabr ü ck(Hg., Forum f ü r soziale Gerechtigkeit in Europa (KooperationsScripte 1), Osnabr ü ck 2001; Pierre Guibentif/Denis Bouget, Mindesteinkommen in der Europ ä ischen Union – ein sozialpolitischer Vergleich, Lissabon 1997; G ö ran Therborn, Die Gesellschaften Europas 1945 – 2000. Ein soziologischer Vergleich, Frankfurt a.M. 2000. 78 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

dor(Busch 18 ), in dem sich die Sozialausgaben bewegen sollten, oder eine Untergrenze(Scharpf 19 ) vorzugeben. Korridor und Untergrenze w ü rden mit dem bip ansteigen, womit ä rmere L ä nder vor Wettbewerbsnachteilen gesch ü tzt werden, w ä hrend den reicheren h ö here Solidarit ä tspflichten nahegelegt werden. Zu Recht werden L ä nder mit geringeren sozialen Problemen betonen, dass die geringen Ausgaben diesem Zustand entsprechen. Es ist kaum zu fordern, dass ein Land mit wenig Alten, Armen und Arbeitslosen ebenso viel ausgibt wie ein Land mit vielen. Das Niveau der Sozialausgaben ist dabei weniger wichtig als die Art ihrer Finanzierung und die Verwendung. So ist das Niveau nicht mit dem Ausma ß der Arbeitslosigkeit korreliert – wie von liberalen Kritikern des Wohlfahrtsstaates gern unterstellt wird. Die Finanzierung durch einkommensbezogene Abgaben(wie in Deutschland) erh ö ht jedoch die Arbeitskosten, was vor allem die Nachfrage nach gering entlohnter und wenig produktiver Arbeit im Dienstleistungssektor verringert. Umgekehrt schaffen steuerfinanzierte ö ffentliche Sozialdienstleistungen Arbeitspl ä tze(z.B. in Skandinavien). Dienstleistungen sind derjenige Sektor, der die gr öß ten Besch ä ftigungspotenziale bietet, dessen Wachstum aber stark von steuerlichen, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Regelungen abh ä ngt. 20 Die EU-Mitgliedschaft ver ä ndert die Konfliktlinien der Verteilungsk ä mpfe und schr ä nkt die der nationalen Wirtschafts- und Sozialpolitik erlaubten Anpassungsmechanismen gegen ü ber ver ä nderten Wettbewerbsverh ä ltnissen ein. Die Toleranz f ü r die Ü bernahme der Kosten bezahlter Nichtarbeit sinkt mit den Wachstumsraten des Einkommens. In Zeiten starken Wachstums(1950 – 1973) war man bereit, den Wohlfahrtsstaat auszubauen und immer weiteren Gruppen das Recht auf Transfereinkommen zuzugestehen. Arbeitslose, Behinderte, Alte wurden immer fr ü her, leichter und l ä nger dazu berechtigt. Dabei ist es besonders problematisch, wenn 18. Vgl. Klaus Busch,» Das Korridormodell: ein Konzept zur Weiterentwicklung der eu -Sozialpolitik« in: Internationale Politik und Gesellschaft 2/1998, S. 147 – 156. 19. Vgl. Fritz W. Scharpf, Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford 1999 20. Vgl. G ø sta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge 1990, oder aktueller: Scharpf/Schmidt, a.a.O. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 79

die Finanzierungslasten in Form von Beitr ä gen nur auf die Lohnabh ä ngigen abgew ä lzt werden. Weigern sich Lohnempf ä nger, diese Belastungen zu akzeptieren, und versuchen sie ihre Nettol ö hne zu verteidigen, so k ö nnen bei gleich bleibender Produktivit ä t folgende Konsequenzen eintreten: Auch in einer geschlossenen Volkswirtschaft steigen die Preise und real sinken die L ö hne wieder. In einer offenen Volkswirtschaft w ä re die h ö here Inflation durch Abwertung zu kompensieren, wodurch sich die Kosten je nach ihrer Beteiligung am Au ß enhandel anders zwischen Produzenten verschiedener Branchen und Konsumenten verteilen. Im eu -Binnenmarkt sind Preissteigerungen gegen die Konkurrenz im Euroland nicht durchzusetzen; die Unternehmen m ü ssen sich auf die zu den h ö heren L ö hnen noch wettbewerbsf ä hige Produktion beschr ä nken – mit der Folge von Krisen in arbeitsintensiven Branchen und Entlassungen. In diesem Fall droht bei den Besch ä ftigten die Wahrnehmung, dass die internationale Konkurrenz(» Globalisierung« bzw.» der Euro«) ihnen wahlweise entweder ihre soziale Sicherung oder ihr Einkommen oder ihre Besch ä ftigung untergr ä bt. Umgekehrt kann man Besch ä ftigung schaffen, wenn die potenziellen Arbeitnehmer ein niedriges Einkommen akzeptieren. Dies gilt auch nach au ß en: Durch Abwertung kann man die Exporte und die Besch ä ftigung steigern, indem man die einheimische Arbeit im internationalen Wettbewerb verbilligt. Wenn Abwertung nicht mehr m ö glich ist, droht, solange in fast allen eu -L ä ndern Arbeitslosigkeit besteht, ein Unterbietungswettlauf, der versucht, Besch ä ftigung im eigenen Land durch Lohnsenkung zu schaffen. Dies wurde in der Vergangenheit durch» competitive disinflation«(niedrigere Preissteigerungen als die Konkurrenten) versucht. 21 Die im Erfolgsfall drohende nominale Aufwertung k ä me in der W ä hrungsunion nicht zustande. Real k ä me sie in Form von Lohn-, Kostenund Preissteigerungen erst dann zum Tragen, wenn das vorhandene Arbeitsangebot ausgesch ö pft w ä re. Will man gleichzeitig Vollbesch ä ftigung und sozialen Ausgleich, so ver ä ndern sich die Optionen der Besch ä ftigungspolitik. Die schmerzloseste L ö sung ist, die Produktivit ä t der Arbeitslosen durch Bildung so zu steigern, dass sie f ü r die Arbeitgeber auch bei h ö heren L ö hnen attraktiv sind. In den F ä llen, wo dies nicht m ö glich ist, k ö nnte man auch die Lage 21. Vgl. David P. Calleo, Rethinking Europe’ s Future. Princeton und Oxford 2001, S. 154 – 175, sowie dort zitiert Jean-Paul Fitoussi, Competitive Disinflation: The Mark and Budgetary Policy in Europe. Oxford 1993; ä hnlich auch Scharpf/Schmidt a.a.O. 80 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

der zu einem(niedrigen) Markteinkommen Besch ä ftigten verbessern, indem man ihre Nettoeinkommen durch steuerliche Umverteilung oder Entlastung bei den Sozialabgaben(Kombilohn, negative Einkommenssteuer) oder durch Zugang zu Kapitaleinkommen(Verm ö gensbildung der Arbeitnehmer) aufstockt. Die oben betrachteten Integrationsmechanismen unterwerfen diese Optionen unterschiedlichen Beschr ä nkungen und Risiken. Zusammenfassend gilt, dass die Gef ä hrdungen des europ ä ischen Sozialmodells st ä rker von seiner inneren Struktur als von au ß en ausgehen. Aber in der Tat sind manche, gerade spezifisch europ ä ischen Elemente, insbesondere des» kontinentalen« Modells, 22 st ä rkeren Belastungen durch die Integration ausgesetzt als andere. Vor allem am unteren Ende der Produktivit ä tsskala kann Besch ä ftigung nicht zu den L ö hnen stattfinden, die in Europa ü blich und notwendig sind, um menschenw ü rdig zu leben und die Umverteilung zur Nichtarbeit zu finanzieren. Das Niveau dieser Umverteilung bestimmen aber weitgehend nationale politische Interessen und Prozesse. Die eu -Mitgliedschaft ver ä ndert jedoch die Konfliktlinien dieser Verteilungsk ä mpfe und schr ä nkt die der nationalen Wirtschafts- und Sozialpolitik erlaubten Anpassungsmechanismen gegen ü ber ver ä nderten Wettbewerbsverh ä ltnissen ein. Die dadurch ausgel ö sten Legitimationskrisen nationaler Politik verl ä ngern sich in die europ ä ische Mehrebenendemokratie. Die notwendige Demokratisierung der unpopul ä ren Integration Der Preis traditioneller und» geliebter« nationaler Politiken und Strukturen kann im Kontext der Vertiefung und Erweiterung schmerzhaft ansteigen. Bisher haben die eu -Mitgliedstaaten auf Teile ihrer nationalen Souver ä nit ä t verzichtet, da sie sich davon Vorteile beim Management der realen Anpassungen erwarteten. Aber bleibt das so? F ü r L ä nder wie Luxemburg und Irland k ö nnte etwa eine Steuerharmonisierung in der eu das Ende geliebter Einnahmequellen bedeuten. Im Euroland m ö gen 22. Im Gegensatz zum angels ä chsischen oder skandinavischen Modell(Vgl. G ø sta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge 1990, oder aktueller: Scharpf/Schmidt, a.a.O.). ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 81

Tabelle 5: Zustimmung und Bewertung der EU-Mitgliedschaft 1983 eu -Mitgliedschaft» gute Sache« 54 eu -Mitgliedschaft vorteilhaft f ü r mein Land 52 1990 1996 72 47 59 44 2000 2001 50 48 47 45 Quelle: Eurobarometer harte Alternativen zwischen Einkommenseinbu ß en oder Besch ä ftigungsverlusten oder die erschwerte Finanzierbarkeit von wohlfahrtsstaatlichen Systemelementen die B ü rger besonders irritieren, wenn sie als Auswirkung innereurop ä ischen Wettbewerbs erlebt werden. Schon heute benutzen nationale Regierungen die eu als S ü ndenbock f ü r» unpopul ä re« Politiken. Das hat vor allem seit den Beschl ü ssen von Maastricht mit ihren weitreichenden Folgen das Ansehen der eu gesenkt und die Zustimmung zur Integration untergraben(vgl. Tabelle 5). Die eu scheint damit das Schicksal der oft verschrieenen Globalisierung zu teilen. Daran ä ndert auch die Tatsache wenig, dass f ü r bestimmte L ä nder bzw. Zielgruppen (z.B. arme Regionen, Bauern) die eu selbst durch ihre redistributiven Politiken die Einkommenschancen bestimmt. Im Gegenteil: Die Aufrechterhaltung dieser Umverteilungsstrukturen ist Gegenstand massiver politischer Konflikte in der eu . Ihr Management ist eine weitere Aufgabe der europ ä ischen Mehrebenendemokratie. Die euroskeptischen eu -B ü rger – ganz zu schweigen von den Regierungen einzelner Mitgliedstaaten – haben aber nur bedingt Anlass, sich ü ber mangelnde demokratische Einwirkungsm ö glichkeiten zu beschweren. Sie sind – wenn auch meist indirekt – an den wichtigsten Entscheidungen beteiligt: ̈ Die erste und wichtigste Entscheidung ist der Beitritt eines Landes zur eu selbst. Er wird nicht nur vom Parlament beschlossen, sondern war in vielen L ä ndern auch Gegenstand eines Referendums, das gelegentlich (z.B. in Norwegen und der Schweiz) auch negativ ausging. Auch Parlamente haben sich schon gegen einen Beitritt bzw. die Einleitung eines entsprechenden Verfahrens ausgesprochen(z.B. Malta Anfang der 90er Jahre). 82 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

̈ Ä nderungen der konstitutionellen Grundlagen der Integration in Gestalt der Vertr ä ge sind jeweils von den nationalen Parlamenten zu verabschieden und unterliegen in einigen Mitgliedstaaten zus ä tzlich noch Volksabstimmungen, die keineswegs bedeutungslos sind, wie die d ä nische Ablehnung des Maastrichtvertrages und die irische Ablehnung des Vertrages von Nizza belegen. ̈ Die Assoziierung und Erweiterung (vor allem auch um ä rmere Kandidaten) ist im Sinne einer weiteren Globalisierung eine der kritischsten Entscheidungen, die die eu zu treffen hat. Sie ist ebenfalls in allen Altmitgliedern vom Parlament zu ratifizieren. Ein Gedankenspiel des Erweiterungskommissars Verheugen, auch Referenden dazu durchzuf ü hren, stie ß auf verbreitete Kritik. In der Tat hat jedoch Frankreich vor der Aufnahme Gro ß britanniens(und Irlands und D ä nemarks) ein Referendum durchgef ü hrt, das der Erweiterung gr ü nes Licht gab. ̈ Die Handelspolitik ist Kompetenz der Kommission(ohne Mitwirkung des Parlaments) und daher der demokratischen Kontrolle weitgehend entzogen. Allerdings gibt es nat ü rlich ein Lobbying sowohl der Regierungen als auch betroffener Industrien. ̈ Der Binnenmarkt unterliegt dem» normalen« Verfahren der Beschlussfassung durch den Rat auf Vorschlag der Kommission und unter Mitwirkung des Parlaments. Obwohl viele Entscheidungen im Rat mit qualifizierter Mehrheit fallen k ö nnen, ist in wichtigen Bereichen(noch) Einstimmigkeit(z.B. in der Frage der Steuerharmonisierung) erforderlich. L ä sst man mehr nationale Alleing ä nge und Sonderregelungen zu, so droht sich der Systemwettbewerb wieder zu versch ä rfen, der durch harmonisierte Bedingungen gerade in geregelte Bahnen gelenkt werden sollte. Setzt die EU jedoch harmonisierte Bedingungen durch, so betritt sie einen endlosen Sumpf immer weiterer Regulierungstatbest ä nde. Die Entscheidungsverfahren in der Mehrebenenpolitik der eu sind naturgem äß noch weiter vom Wahlb ü rger entfernt als nationale demokratische Prozesse. Allerdings haben sich mit der Direktwahl des europ ä ischen Parlaments( ep ) die Mitwirkungsm ö glichkeiten verbessert. Aber das ep hat nur beschr ä nkte Kompetenzen, die viele wichtige Bereiche ausklammern. Die Wahlbeteiligung ist notorisch gering, wenn es keine ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 83

Wahlpflicht gibt oder die Wahl nicht mit nationalen Wahlen zusammenf ä llt. Das geringe Interesse der W ä hler resultiert einmal aus der perzipierten Schw ä che des Parlaments, zum andern aus der Struktur der europ ä ischen Parteien. Trotz verbreiteter Euroskepsis(siehe oben Tabelle 5) gibt es kaum nennenswerte politische Kr ä fte, insbesondere Parteien, die eine euroskeptische oder gar Anti-Integrationsprogrammatik vertreten, mit der notorischen Ausnahme der britischen Konservativen. Dieses Fehlen eines politisch artikulierten Gegensatzes zwischen Integrationsgegnern und-bef ü rwortern in den Gesellschaften der eu behindert eine demokratische Kontrolle der eu . Wenn die Integrationsverlierer zu Mehrheiten werden, k ö nnte sich das aber rasch und dramatisch ä ndern. 23 Am st ä rksten ist die europ ä ische Geldpolitik einer demokratischen Kontrolle entzogen. Die Unabh ä ngigkeit der Europ ä ischen Zentralbank ü bertrifft sogar noch ihr Vorbild, die deutsche Bundesbank. Wechselkurs- und Fiskalpolitik sind aber st ä rker intergouvernemental im Rahmen des ecofin -Rates organisiert. Der Stabilit ä ts- und Wachstumspakt schr ä nkt hier die nationalen Handlungsspielr ä ume weiter mit massiven Sanktionsandrohungen ein. Es bleibt abzuwarten, wie gut die Konfliktregelung bei st ä rkeren Unterschieden in Politikpr ä ferenzen(z.B. angesichts assymetrischer Schocks) funktioniert. 24 Die Regierungen werden m ö glicherweise starkem gesellschaftlichem Druck ausgesetzt sein, wenn Anpassungslasten direkter in Form von Realeinkommenseinbu ß en bestimmter Gruppen anfallen. Die eigene Regierung, die sich der Wiederwahl stellen muss, bleibt der wichtigste Ansprechpartner der W ä hler bez ü glich der Integrationspolitik. Die Regierungen haben den m ä chtigsten Einfluss auf die Gestaltung der eu -Politik und der Integration. Die europ ä ische Einigung ist prim ä r ein intergouvernementales Projekt. In vielen wichtigen Fragen bedarf es der Einstimmigkeit im Rat, nicht zuletzt bei wichtigen institutionellen Entscheidungen wie der Ernennung der Kommission. Ansonsten sichert die qualifizierte Mehrheit auch kleineren L ä ndern einen ü berproportionalen Einfluss zu – wie ü brigens auch im Parlament. Die Regierungen unterliegen zwar prinzipiell in ihren jeweiligen L ä ndern der parlamenta23. Vgl. Philippe C. Schmitter, How to Democratize the European Union And Why Bother? London u.a. 2000. 24. Vgl. kritisch dazu Christian Deubner, W ä hrungsunion ohne Politische Union? swp -Studie, Berlin 2001, der davon ausgeht, dass die vorhandenen Instrumente ausreichen. 84 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

rischen Kontrolle, aber de facto ist ihr Verhalten im Rat bzw. den verschiedenen R ä ten und in den real fast wichtigeren vorgelagerten Treffen des Ausschusses der St ä ndigen Vertreter( coreper ) weitgehend der Aufsicht und Mitwirkung der Legislative entzogen. Es sind die verschiedenen, inzwischen sehr zahlreichen Ministerien(nicht nur das Au ß enministerium, sondern auch fast jedes andere hat heute Europaabteilungen oder -referate), die den Gesetz- und Verordnungsprozess der eu steuern. Allerdings darf man sich diesen Prozess nicht als hermetisch gegen die Gesellschaft abgeschirmte Geheimdiplomatie vorstellen. Wichtige Interessengruppen(Unternehmer, Verbraucher, Umweltorganisationen etc.) nehmen auf ihn durch ihre Lobbyorganisationen, von denen es inzwischen in Br ü ssel eine gro ß e Anzahl gibt, Einfluss. Im Bereich der Vertretung der Arbeitnehmerinteressen und der Beziehungen zwischen den Sozialpartnern f ö rdert und unterst ü tzt die eu offiziell eine Art» Eurokorporatismus«. Aber es fehlt letztlich eine europ ä ische Ö ffentlichkeit, die die Meinungsbildung eines europ ä ischen» Demos« strukturiert. Schon aus Sprachgr ü nden dominiert nach wie vor die nationale Politik. Bei real sehr unterschiedlichen Strukturen bedeutet die Anwendung einheitlicher Normen naturgem äß sehr unterschiedliche Anpassungslasten. Nationale politische Erfahrungen, Strukturen und Kultur pr ä gen auch die Erwartungen der jeweiligen Gesellschaften an die politische Gestaltung der europ ä ischen Einigung. F ü r die Briten braucht Europa keine Verfassung, f ü r die Deutschen w ä re es am besten eine gro ß e Bundesrepublik, f ü r die Franzosen steht eine effiziente Verwaltung im Vordergrund, deren parlamentarische und zivilgesellschaftliche Kontrolle zweitrangig erscheint. 25 Derartige Unterschiede, die sich unter 15 oder demn ä chst 25 Mitgliedstaaten noch vermehren lassen, erschweren naturgem äß den Aufbau einer europ ä ischen Staatlichkeit und produzieren Konflikte ü ber Verfahren und Institutionen, auch wenn diese keine direkte Auswirkung auf den eigentlich wichtigeren sozio ö konomischen Output der Integration haben. Die Unzufriedenheit der W ä hler sowie regionaler und nationaler Interessen mit dem Output der europ ä ischen Politik artikuliert sich in im25. Vgl. Larry Siedentop, Democracy in Europe. Harmondsworth 2000. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 85

mer wieder neuen Ü berlegungen und Vorschl ä gen zur Kompetenzverteilung, einer anderen Gewaltenteilung, eventuell geb ü ndelt in einer Verfassung. Mehr Subsidiarit ä t und Flexibilit ä t sollen die Europapolitik den B ü rgern und nationalen W ü nschen n ä her bringen. Doch angesichts der realen Integration der M ä rkte wirft die Differenzierung der Politik stets neue Probleme auf. L ä sst man mehr nationale Alleing ä nge und Sonderregelungen zu, so droht sich der Systemwettbewerb wieder zu versch ä rfen, der durch harmonisierte Bedingungen gerade in geregelte Bahnen gelenkt werden sollte. Man nehme etwa die Wettbewerbspolitik: Die Gestaltung des Binnenmarkts ist nach der W ä hrungsunion der Bereich, in dem die eu besonders weit ü ber die globalen Regime hinausgegangen ist, um in Europa Chancengleichheit f ü r alle Produzenten herzustellen. Lie ß e die eu mehr Ausnahmen zu, so w ü rden sich die Konkurrenten in anderen L ä nder in ihren Interessen bedroht f ü hlen. Die Konsumenten profitieren zwar von jeder Kostensenkung(durch Subventionen, ö ffentliche Vorleistungen etc.), aber die Regierungen reagieren im Namen der Produzenten und eventuell auch im langfristigen Interesse der Konsumenten. Denn durch unfairen Wettbewerb k ö nnte die Produzentenvielfalt ausged ü nnt werden und sp ä teren Preiserh ö hungen durch die ü berlebenden Oligopolisten ist vorzubeugen, wenn die Marktzugangsbarrieren f ü r Neuanbieter hoch sind. Setzt die eu jedoch harmonisierte Bedingungen durch, so betritt sie einen endlosen Sumpf immer weiterer Regulierungstatbest ä nde(Forschung, Infrastruktur, Bildung/Ausbildung, Arbeitsrecht, Arbeitsbeziehungen, soziale Systeme, etc.), da sie alle die Kostenstruktur der Konkurrenten beeinflussen. Und diese Kostenstruktur wird im Euroland noch transparenter. Hier vermengen sich alsbald zwei unterschiedliche Ans ä tze europ ä ischer Politik. Der enge, realistische Ansatz w ü rde nur die Tatbest ä nde regulieren, die real grenz ü berschreitende M ä rkte ber ü hren. Supranational w ä re demnach nur zu regeln, was national nicht mehr zu kontrollieren ist. Umgekehrt d ü rfte die eu sich nicht in nationale,» innere« Angelegenheiten einmischen, die keine Au ß enwirkungen haben. Dieses Verbot entspricht dem Subsidiarit ä tsprinzip. Der zweite, normative Ansatz will gemeinsame europ ä ische Werte durchsetzen. Das impliziert aber, dass diese gemeinsamen Normen demokratisch festzulegen sind, wobei der Grad der Zustimmung(qualifizierte Mehrheit, Einstimmigkeit) von der Tragweite der Normen abhinge. Bei real sehr unterschiedlichen Strukturen bedeutet die Anwendung einheitlicher Normen naturgem äß sehr unter86 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma ipg 2/2002

schiedliche Anpassungslasten. Diese zutiefst politischen Entscheidungen fallen aber in der eu zu oft au ß erhalb demokratisch kontrollierter Gremien, nicht zuletzt im Europ ä ischen Gerichtshof, dessen Rechtsprechung beim Binnenmarkt und in der Wettbewerbspolitik zunehmend das Spielfeld in einem Ma ß e einzuebnen versucht, das wichtige gesellschaftliche Interessengruppen verst ö rt. So ü berzieht die reale Marktintegration Europa mit gegenseitigen Abh ä ngigkeiten, die immer auch schon das Produkt politischer Entscheidungen sind und deren Regelung die Betroffenen von der Politik, und das hei ß t prim ä r der ihnen jeweils zug ä nglichen, meist nationalen Politik, erwarten. Diese Regelung erfasst aber zwangsl ä ufig kulturelle, gesellschaftliche und politische Strukturen und Interessen verschiedener Staaten und Regionen. Sie ü bersetzen sich in machtpolitische Konflikte, deren Austragung in institutionalisierten demokratischen Bahnen auch f ü r den Frieden wichtig ist. Europa und die eu haben hier viel erreicht und k ö nnten ein Vorbild sein. Aber sie zeigen auch deutlich die gewaltigen Probleme, die auf diesem Weg liegen, und deren L ö sung auch in Europa noch lange nicht gelungen ist. Die eu hat versucht und versucht weiter, Auswege aus diesem Dilemma zu finden. So hat sie in j ü ngster Zeit gerade im Bereich der schwierigen Reform der Sozial- und Besch ä ftigungspolitik die Methode der» offenen Koordinierung« gew ä hlt, die weniger verbindlich als etwa die Verabschiedung einer eu -Richtlinie ist, f ü r die in einigen Bereichen auch die vertraglichen Grundlagen fehlen. Aber das Unbehagen der Mitgliedstaaten und auch der darunter befindlichen Gebietsk ö rperschaften (z.B. Bundesl ä nder) bleibt stark. Sie sehen wichtige Interessen einflussreicher gesellschaftlicher Gruppen gef ä hrdet und verlangen eine klarere Abgrenzung der Kompetenzen. Die beim eu -Gipfel in Laeken Mitte Dezember 2001 ins Auge gefasste Verfassung k ö nnte und sollte hier Klarheit herbeif ü hren und die Grundlagen f ü r eine demokratische Gestaltung der Integration schaffen. ipg 2/2002 Dauderst ä dt, Das europ ä ische Dilemma 87

The»Cologne Process«: A Neglected Aspect of European Employment Policy ARNE HEISE 6 he inclusion of an»Employment Chapter« in the 1997 Amsterdam Treaty closed a fundamental loophole in its Maastricht counterpart, signed six years earlier. For, even after the path-breaking agreement on a single currency, critics of European integration had still been able to complain – with some justification – that the convergence criteria set for participation in European Monetary Union( emu ) placed too much weight on the new currency’s price stability, and too little on the employment situation in the eu . Indeed, it could be said that the Maastricht Treaty still bore the hallmarks of the economic – and political – priorities of the 1980s, the»monetarist decade«. As growing importance was attached to combating the rising trend in unemployment, a pressing need became apparent; the European Central Bank’s remit to ensure price stability in the future»Euroland« had to be balanced by assigning the Union explicit responsibilities for employment. Thus was a new field of eu policy opened up. The Three Pillars of Employment Policy in the European Union Without doubt this development was due in part to the constant political pressure applied by those member states which have traditionally had more active labor market and employment policies: Sweden and Austria. But it can also be attributed to the eu ’s gradual»social-democratization«, a process whose crucial moment was the arrival in power of Lionel Jospin in France and Gerhard Schröder in Germany. Yet the Union’s assumption of employment policy responsibilities in the Amsterdam Treaty was merely the beginning of a conceptual process which shaped the three pillars of current eu employment policy. These are: ̈ the»Luxembourg Process«, initiated at the 1997 Luxembourg Summit, which established that member states would coordinate their labor market policies. In annually approved Employment Policy Guidelines 88 Heise, The»Cologne Process« ipg 2/2002

( epg s), based on work by the Commission and the newly created Employment and Labour Market Committee, the European Council identifies priorities for individual members’ labor market policies, on the implementation of which national governments are required to report in National Action Plans( nap s) ̈ the» Cardiff Process«, named after the Cardiff Summit of 1998, which embodies the hope that liberalization of product and financial markets can stimulate the structural changes and dynamism required to create knowledge-based economies in the various European countries, while simultaneously deepening European integration. In annual» national reports« and» Cardiff reports«, the Commission and national governments exchange information on progress, priorities and omissions. ̈ the» Cologne Process«, the most recent of the three. Agreed at the 1999 Cologne Summit, it recognizes that a favorable macroeconomic situation is the prerequisite for lasting improvements in growth and employment, and that coordination of budgetary, monetary and incomes policy – so-called» eu macro-dialogue« – is therefore desirable. For the first time the ecb ’ s activities have been set in an employment policy context, and the European social partners tied in to the process. Both the Luxembourg and Cardiff processes stress the importance of functioning markets, and are thus unmistakably based on microeconomic considerations of allocation theory and supply-side policy; they are explicitly concerned with improving» employability« rather than purely quantitative» employment«. By contrast, the Cologne Process is founded on macroeconomic, demand theory notions, so that it can also be seen as part of a» Euro-Keynesian« strategy. It is thus a clearly distinctive strategy – indeed, it has been heavily criticized for that very reason by advocates of the structural reform approach of the Luxembourg and Cardiff Processes – and worthy of examination as such. But focusing on the Cologne Process can also be justified in that little attention has so far been paid to it. Nor has it yet found much expression in the policies of the individual member states – unlike, for example, the goal of price stability, which has » spilled over« from European to national level as a result of the single currency and the Maastricht convergence criteria. Our intention here is therefore to redress the balance, by assessing the potential and limitations of eu macro-dialogue. This will involve setting out the theoretical basis for coordinating the behavior of macroeconomic actors, which will then provide the background for an assessment of initial experience of the Cologne Process. ipg 2/2002 Heise, The» Cologne Process« 89

First, however, we wish to examine briefly how the Cologne Process came into being, as an aid to understanding its limited importance to date. The idea that lasting improvements in the employment situation demand that policy be given a stronger macroeconomic emphasis is most clearly expressed in works produced by European social democrats; the so-called Larsson Report of 1993, and the 1999 Guterres Report. Both the Luxembourg and Cardiff processes stress the importance of functioning markets and are based on microeconomic considerations of allocation theory and supply-side policy; they are concerned with improving employability rather than quantitative employment. By contrast, the Cologne Process is founded on macroeconomic, demand theory notions. However, it was also favored by elements within the European Commission, whose views were reflected in the 1994 White Paper» Growth, Competitiveness, Employment«. As social democrats’ influence within the Union grew(by 1998 they governed, alone or in coalition, 13 of the 15 member states) opposition to a strategy of macroeconomic intervention weakened. Nonetheless, it was not until the change of government in Germany that a window of opportunity opened, enabling macro-dialogue to be placed on the eu agenda and later institutionalized at the Cologne Summit. One of the key advocates of macro-dialogue as a means of tying the ecb into a European employment strategy was Oscar Lafontaine, and with his resignation as German Finance Minister the window quickly closed again, as soon became apparent. First, a more radical initiative by the French and Italian governments(see Council document 8906/99 of 2 June 1999) was countered by a joint proposal from the Spanish(conservative) and British(Labour) administrations, which stressed workers’ employability, and the capacity to adapt of labor and product markets(see Council document 8906/99 of 2 June 1999). Then, at the Special Summit held in Lisbon in March 2000, the change in priorities was confirmed. There the Cologne process was mentioned only in the preliminaries; nowhere was coordination of macroeconomic behavior as a means of promoting market conditions favorable for expansion identified as one of the eu ’ s fundamental policy tasks. Moreover, unlike its Luxembourg and Cardiff counterparts, the Cologne Process is not subject to reporting requirements, and thus neither to public or indeed any control. 90 Heise, The» Cologne Process« ipg 2/2002

Its limited significance can probably be ascribed to the disagreements among European social democrats over strategic direction. But that does not alter the fact that within the eu interest exists in exerting greater macroeconomic influence. In the following we wish to explain this interest, and to examine the prospects for eu macro-dialogue against the background of initial experience. Rationally Coordinated Economic Policy The effects – both positive and negative – of concentrating responsibility for independent sub-areas of economic policy are far from accepted, as can be seen from the sometimes strong reactions evoked, not just by the notion of macro-dialogue, but also by the corporatist» Alliance for Work« in Germany. The alternative approach, so-called assignment, involves a clear division of responsibilities for fear that» corporatism could run amok«. 1 Before we can assess such criticisms, however, a closer examination is required of the prerequisites for, and the forms and established effects of a cooperative economic policy, with specific reference to eu macro-dialogue. Cooperation Versus Corporatism The economic interaction of various individuals or actors can be analyzed in a two-dimensional space. One dimension relates to the nature of their goals; the actors concerned may pursue one(or more) common aims. Alternatively, their actions and choices may be determined by contradictory, competing goals, as may be assumed in the case of consumers and producers. The second dimension relates to the nature of interaction, with a distinction being drawn between horizontal and vertical coordination of actors’ activities(see Table 1). Market coordination occurs when two(or more) actors interact on the same hierarchical level, in the absence of common goals. In this case, interests are reconciled by the price mechanism. For vertical coordination to occur, some actors must be clearly subordinated to others. This is true of the various parts of an organization(e.g. a firm), but can also be ex1. Norbert Berthold,» Besch ä ftigungspolitik – Ein gef ä hrlicher Irrweg« in: Wirtschaftsdienst, 1995/2, pp. 67 – 71 ipg 2/2002 Heise, The» Cologne Process« 91

Common goals No common goals Table 1: Types of coordination Vertical coordination hierarchical/organizational – Horizontal coordination self-determined market-driven/spontaneous pected in macroeconomic policy processes where different policy fields are mutually dependent on each other. Vertical coordination without common goals is only conceivable in prisons or planned economies, 2 and requires no further comment. Were it possible to compare an economy with horizontal coordination against another without it, then the latter would display higher interest rates, higher prices, higher unemployment and more public debt – in other words, a clearly inferior overall situation. More interesting is the combination of common goals and horizontal coordination. This variant occurs, for example, when interdependencies can be assumed between different macroeconomic policy areas controlled by independent agencies not subordinated to those state actors with relevant policy responsibilities(normally the government). Where central banks or social partners enjoy independence, as the agencies of monetary and wage policy respectively, such horizontal cooperation becomes necessary. It should also be stressed that horizontal cooperation must be clearly distinguished from horizontal coordination of behavior in the absence of common goals, so-called» antagonistic cooperation«, 3 as represented in Germany by the» Alliance for Work, Training and Competitiveness«, or the former, unsuccessful» concerted action« envisaged by the » Stability and Growth Act« and based on traditional Keynesian ideas. 4 2. Given the lack of an» exit« option for individuals in planned economies, former or existing, the two situations can be very similar. 3. Klaus Esser, Wolfgang Schroeder,» Neues Leben f ü r den Rheinischen Kapitalismus. Vom B ü ndnis f ü r Arbeit zum Dritten Weg« in: Blätter für deutsche und internationale Politik , 1999/1, pp 51 – 61 4. Arne Heise, New Politics – Integrative Wirtschaftspolitik für das 21. Jahrhundert , M ü nster: 2001 92 Heise, The» Cologne Process« ipg 2/2002

Both these initiatives are – or were – attempts to imitate the effects of pure market coordination by means of corporatist concession bargaining; critics take their approach to its logical conclusion, and demand the reinstatement of true market forces. Is Coordination Possible? eu macro-dialogue seeks to initiate horizontal cooperation between three policy areas which in the Union are largely independent: ̈ monetary policy, the responsibility of the ecb ; ̈ budgetary policy, the concern of the Ecofin committee and the Commission; and ̈ incomes policy, which is a product of European social dialogue. Below, the coordination procedure concerned will be described in detail and assessed, but first two other questions must be examined: the economic rationality of such coordination, and the conditions for its success. The interdependence of the various policy areas can be justified by construction of a Phillips curve, in which those responsible for them pursue the common goal of a given combination of price stability and labor market parameters, but display differing preferences with respect to inflation and unemployment. Using a formal model 5 it can be shown that, if behavior is not coordinated, none of the political actors can reach their desired utility, expressed by a position on the Phillips curve. In that case, all actors – central bank, government and social partners – must accept a loss of utility relative to the situation where cooperation occurs. Specifically, it transpires that monetary policy is tighter than would be required merely on price stability grounds, while budgetary policy is subject to» hegemonic coordination« by the independent central bank, the result being higher borrowing and reduced room for manoeuvre. Meanwhile incomes policy, and in particular the unions, must accept increased unemployment with no compensating distributional improvements. Were it possible to compare an economy with horizon5. Wendy Carlin, David Soskice, Macroeconomics and the Wage Bargain, Oxford, 1990; Arne Heise, New Politics – Integrative Wirtschaftspolitik f ü r das 21. Jahrhundert, M ü nster: 2001; Richard Layard, Stephen Nickell, Richard Jackman, Unemployment. Macroeconomic Performance and the Labor Market, Oxford, 1991; William D. Nordhaus,» Policy Games: Coordination and Independence in Monetary and Fiscal Policies« in: Brookings Papers on Economic Activity 194/2, pp. 139 – 216 ipg 2/2002 Heise, The» Cologne Process« 93

tal coordination against another without it, then the latter would display not only higher interest rates and higher prices(or inflation), but also higher unemployment and more public debt 6 – in other words, a clearly inferior overall situation. The Stability and Growth Pact is based on an understanding of how economic policy responsibilities are assigned that is incompatible with cooperative economic policy in the sense of horizontal coordination designed to create a positive-sum game. Cooperation therefore seems desirable, in that it increases utility – and not just for the individual actors but also for the economy as a whole. It might therefore be expected to arise spontaneously. Yet empirical studies clearly indicate that coordinated behavior occurs by chance, if at all. That does not mean that actors are ignorant, ill-directed or downright malicious, however. Rather they are both rational(i.e. they pursue defined goals in a consistent matter) and selfish(i.e. they value increases in their own utility more highly than those of other actors). Under these circumstances, actors will be caught in the classic Prisoner’ s Dilemma unless it is somehow assured that all the actors concerned will play their part in cooperation(in the case of macroeconomic coordination, that would involve the central bank permitting a more expansive monetary policy, the government adopting a less restrictive, but sustainable budgetary policy, 7 and the social partners agreeing to a non-inflationary incomes policy, or wage moderation). Otherwise it remains preferable, and indeed necessary, for the individual actors to accept a macroeconomically inferior out6. Arne Heise, New Politics – Integrative Wirtschaftspolitik f ü r das 21. Jahrhundert, M ü nster: 2001 7. This should certainly not be understood to mean an undifferentiated policy of deficit spending. The notion is rather that the empirically-established positive longterm effects – on growth and employment – of expansionary budgetary policy should be combined with the requirement for sustainability, i.e. the maintenance of a level of public debt perceived as optimal, e.g. 60% as under the Stability and Growth Pact(see Arne Heise,» Postkeynesianische Finanzpolitik zwischen Gestaltungsoptionen und Steuerungsgrenzen« in: Prokla , 31/2, 2001, pp. 269 – 284). Such an approach to budgetary policy requires precisely a coordinated policy mix, however, if it is not to fall into the debt trap(see Neill Rankin,» Is Delegating Half of Demand Management Sensible?« in: International Review of Applied Economics , 12/3, 1998, pp. 415 – 422). 94 Heise, The» Cologne Process« ipg 2/2002

come in a situation of general non-cooperation. For the alternative is to become a» willing victim« who makes the concessions required by cooperation, and is exploited by other actors who do not. Game theory considerations do not merely warn us against unjustified assumptions of» spontaneous cooperation«, however. They also point to the conditions which must be fulfilled if the Prisoner’ s Dilemma is to be resolved, and cooperation occur. The most elegant option would be to bind the actors contractually, making non-cooperation sanctionable, but that is effectively ruled out in the case of macro-dialogue. A binding agreement of this type would involve dependence on a third party, to decide whether the actors had, in fact, fulfilled their contractual obligations, and is in any case barely conceivable for independent actors. The alternative is an implicit agreement, under which sanctions take the form of noncooperation costs(the so-called» long shadow of the future«). In this case institutional structures must be devised to minimize the danger that » willing victims« are exploited. ̈ Communication: The first essential is that the actors must be willing and able to communicate with each other; without communication a » cooperative game« is unthinkable. However,» communication« must go beyond the mere exchange of information which could in any case be gleaned from the actors’ own relevant material or press statements. Rather, communication here implies exchanges about cooperation itself, about potential gains and the costs of non-cooperation, about a cooperative strategy and about anything which might increase actors’ trust that cooperation on their part will be reciprocated by others. ̈ Monitoring: Communication is a necessary, but not a sufficient condition for cooperation. It must also be possible to specify and monitor actors’ individual contributions to cooperation. Only when it is clearly and generally accepted that all such contributions have been made can behavior in» the next round«, i.e. in future interactions, be determined. And that means that guidelines must be established to enable contributions to be verified. ̈ Sequence: To avoid the first-mover trap a sequence, i.e. a succession of cooperative actions and responses, must be established. That also addresses the problems arising from the fact that, in pursuing their policies, individual actors may have to consider other market players as well as the other policy actors involved in the» game«. Specifically, a central bank cannot ignore the financial markets, if it wishes to have any chance of achieving its goals. Indeed, the markets may demand complete central ipg 2/2002 Heise, The» Cologne Process« 95

bank independence as a prerequisite for its credibility. In that case the bank cannot be a» follower« – an actor who responds to the cooperative contributions of others – but must be a» leader« setting the cooperation agenda. ̈ Game strategy: Finally, a» game strategy « is required that minimizes the utility losses for an actor who nonetheless becomes a» willing victim«. Here game theory prescribes» tit-for-tat« as the ideal strategy. Simple and unsophisticated, it signals willingness to cooperate while punishing noncooperation mercilessly. To enable lasting cooperation between macroeconomic actors, these parameters must be set in an institutional context(so-called» structural embeddedness«). This must give actors security and confidence and so underpins cooperation. In particular, communication must occur within a stable institutional framework. Monitoring of actors’ behavior and establishment of generally accepted guidelines requires a» neutral« authority, which must be equally respected by central bank, government and social partners – only then will its decisions be effectively binding. Elsewhere I have proposed 8 a» Socio-Economic Committee«, composed of representatives of the various policy actors, and an» Expert Committee«, 9 made up of academics enjoying the relevant actors’ trust, which together could serve as the institutional framework for macro-dialogue. The Expert Committee would take on the monitoring role, working on the» papal« principle; in other words at specified points in time it would be required to issue unanimous recommendations. That would prevent individual members’ views from being overruled by a majority, while creating pressure for agreement. The results of the monitoring process would be communicated to the Socio-Economic Committee, which would then discuss and communicate sanctions. All in all, the prerequisites for successful coordination of macroeconomic actors’ behavior in the context of a macro-dialogue are numerous. Yet the underlying conditions are clearly favorable. Since all actors can profit from cooperation by approaching their desired position on the 8. Arne Heise, New Politics – Integrative Wirtschaftspolitik f ü r das 21. Jahrhundert, M ü nster: 2001 9. This has less in common with the German» Expert Committee on Macroeconomic performance« than with the Austrian» Advisory Committee on Economic and Social Issues« or the Dutch» Employment Foundation«. 96 Heise, The» Cologne Process« ipg 2/2002

Phillips curve more closely, the game has a positive sum. Unlike in a zerosum game such as» antagonistic cooperation«, there is no need for them to be constantly on guard against losing out in the process of give-andtake. That should make it relatively easy for actors to obtain the internal legitimation necessary to participate in macro-dialogue, either from their members(in the case of the social partners) or from voters(in that of the government). EU Macro-Dialogue: Architecture and Initial Experience Among eu members Austria is particularly active in employment policy terms, and also has extensive experience with cooperative approaches to economic policy through its system of social partnership. And it was the then Austrian presidency, at the Vienna Summit of December 1998, which first picked up on work carried out by the European Commission’ s economic section( dg 2) to propose the participation of macroeconomic policy actors in designing a European employment policy with good prospects of success. The outcome was a so-called» Vienna Strategy for Europe«, that laid the foundations for macroeconomic dialogue. It remained only for Germany, during the» window of opportunity« provided by the new Schr ö der-Lafontaine government, to ensure formal agreement at Cologne. There a conceptual framework for macro-dialogue was defined, by the following three conditions(see Council document 8327/99, p5): no infringement of actors’ independence; no undermining of the Growth and Stability Pact; and, maintenance of the principle of subsidiarity. Within this framework, it was accepted: ̈ that budgetary, monetary and incomes policy are interdependent, so that only a cooperative policy mix can be optimal in macroeconomic terms; and ̈ that these macroeconomic policy areas have clearly distinct responsibilities – budgetary policy for a balanced budget, incomes policy for employment and monetary policy for price stability. The result is a delicate balance between the requirement to cooperate, on the one hand, and assignment on the other, a point to be discussed later. First, however, it is necessary to describe the institutional framework of the Cologne Process, which consists of two different levels. The techipg 2/2002 Heise, The» Cologne Process« 97

nical level is concerned with analysis of economic performance and thereby providing the basis for macro-dialogue proper. To that end a working group has been established, consisting of representatives of the Commission’ s Committees on Economic Policy and on Employment and Labour Market, of the ecb and of the macroeconomic working group forming part of social dialogue(in which the social partners are represented). It meets on a six-monthly basis, once before the Commission’ s economic policy guidelines are laid out, and once after presentation of the eu ’ s annual economic report. Macro-dialogue proper takes place at the political level , in a forum which brings together the Commission and policy actors to discuss strategies for policy coordination and confidence building. It consists of an extended Ecofin Council taking in the members of the Labour and Social Affairs Council, as well as representatives of the social partners and the ecb . This forum, too, meets twice a year, once prior to approval by Ecofin of the economic policy guidelines, and once before the conclusions from employment policy guidelines are accepted by the European Council. To keep dialogue manageable, each grouping is required to nominate two representatives only; meetings are chaired by the Council member of the country forming the Union presidency at the time. EU macro-dialogue as yet barely extends beyond exchange of information. For obvious reasons, experience of eu macro-dialogue remains strictly limited; as yet only four meetings have taken place at technical and political level. However, there are already signs that the Commission, with its bureaucratic apparatus, is taking on a lead role, at least at technical level. There, the economic forecasts produced by the General Directorate for Economic and Financial Affairs form the basis of discussion, and the effects of so-called» exogenous shocks«(such as the oil price changes of 2000 and their effects on prices and public budgets in Euroland) are observed and analyzed. At political level, the particular attention was attracted by the recent criticism of Ireland, whose macroeconomic policy mix was regarded by the Ecofin Council as too expansive and a threat to price stability. Three points are apparent: ̈ the eu is willing to place greater priority on macroeconomic conditions in Euroland than on the interests of individual member states; 98 Heise, The» Cologne Process« ipg 2/2002

̈ unlike the Stability and Growth Pact, for example, macro-dialogue is lacking in potential sanctions; and ̈ the policy mix required to achieve convergence in a particular member state may differ from that demanded by cyclical conditions in Euroland’ s core countries. The Commission has reacted to this last point with extraordinary speed, by devising a strengthened mechanism to coordinate budgetary policy within Euroland on an ex-ante basis(see Commission document kom (2001) 82). This is intended to ensure that criteria established in economic policy guidelines are observed in national budgets. Yet, astonishingly, the Commission document concerned makes no mention of the Cologne process, which could clearly provide the context for such coordination. Instead, it recommends that a parallel institutional structure be set up. 10 So far as can be judged, eu macro-dialogue as yet barely extends beyond exchange of information. Certainly, nothing exists that could be described as effective coordination of the various macroeconomic actors, the Ecofin Council, the ecb and social dialogue. Indeed, even coordination within a single policy area(i.e. budgetary policy in Euroland) seems impossible to achieve. Whether this is due to lack of willingness on the actors’ part – has the» window of opportunity« already closed? – or to the institutional arrangements for implementing the Cologne Process is the final point to be examined here. Is There a Chance for EU Macro-Dialogue? The original aim of macro-dialogue was to coordinate various policy areas, and thereby to create a favorable macroeconomic climate in which the deepening of European integration(the Cardiff Process) could be eased and labor market intervention(the Luxembourg Process) made more effective. That was reminiscent of the German» concerted action« of the late 1960s, which provided the macroeconomic context for the 10. It is suggested that the president of the» Euro Group«, responsible for coordinating economic policy within Euroland, the President of the ecb and the Commission’ s representative in the ecb Governing Council should, through regular meetings, » contribute to an emphasis on a European perspective when assessing policies pursued at national level«(Commission report kom (2001) 8, p7). ipg 2/2002 Heise, The» Cologne Process« 99

1969 Employment Promotion Act. The ultimate failure of» concerted action« was attributable in part to the lack of appropriate institutional arrangements but, above all, to the incompatibility of coordinated behavior with the policy rules to which the actors concerned were subject. 11 Consequently, the macro-dialogue originally envisaged degenerated imperceptibly into a form of» antagonistic cooperation« in the field of incomes policy. The outcome was little more than empty phrases. Political actors who think in terms of electoral tactics currently expect a » Keynesian« strategy to arouse more opposition than support. eu macro-dialogue too has three weaknesses which, unless its procedures are changed, will prevent effective coordination, and thus the creation in Euroland of a climate more favorable for growth and employment. ̈ The division of macro-dialogue into technical and political levels has so far impeded creation of an institution which would draw up binding, generally accepted policy rules, and enable the various policy actors’ behavior to be monitored. In order to become such an institution, the technical level would have to be markedly upgraded and its subordinate remit correspondingly extended. Only then could it form the basis of a European» Expert Committee«. ̈ Macro-dialogue was established as a reaction to the Stability and Growth Pact, and – it may be surmised – as a concession in the light of its terms. Yet the Pact is based on an understanding of how economic policy responsibilities are assigned that is incompatible with cooperative economic policy, in the sense of horizontal coordination designed to create a positive-sum game. Precisely in order to render coordination unnecessary, but also due to a fear that the ecb might be» exploited« by the budgetary policy of(some) member states, budgets were made subject to severe restrictions that make no economic sense – and which derive from a world-view based on assignment rather than coordination. Thus if macro-dialogue is really to generate a strategy for which all policy actors 11. Under the Bretton Woods system of fixed exchange rates, monetary policy was effectively determined by the us Federal Reserve Board while budgetary policy was tied by the system of» medium-term budgetary planning«, so that only incomes policy could be adjusted. 100 Heise, The» Cologne Process« ipg 2/2002

are jointly responsible, designed to maximize Euroland’ s employment potential without endangering price stability, then there is a pressing need for the Pact to be reinterpreted. Initial proposals in that direction have already been made. 12 ̈ Finally, it should not be forgotten that, as yet, only in the monetary policy field does an actor genuinely capable of decisive action exist at eu level: the ecb . For budgetary and, above all, incomes policy, such actors are lacking. Macro-dialogue would therefore require multi-level coordination between the various policy areas, on the one hand, and the relevant national actors in the fields of budgetary and incomes policy on the other (see Figure 1). Figure 1: Multi-level Policy in the European Union As a result it is in danger of falling into Scharpf’ s notorious» interwoven policies trap«(Politikverflechtungsfalle). 13 Without doubt eu macro-dia12. Phillip Arestis, Kevin McCauley, Malcolm Sawyer,» An alternative stability pact for the European Union« in: Cambridge Journal of Economics 25, 2001, pp. 113 – 130 13. Fritz W. Scharpf, Autonomieschonend und gemeinschaftsvertr ä glich: Zur Logik der europ ä ischen Mehrebenenpolitik, Discussion Paper No. 93/9, Max-PlanckInstitut f ü r Sozialforschung, Cologne 1993 ipg 2/2002 Heise, The» Cologne Process« 101

logue could be more easily initiated, and later consolidated, if it could build on national macro-dialogues at member state level. For then it could be restricted essentially to coordination within the policy fields and to providing feedback for the various national dialogues, with common monetary policy providing the necessary binding element. Unfortunately, though, the establishment of national dialogues would itself require a spill-over process from the eu level, as experienced during the discussion on monetary and budgetary policy in the run-up to emu . Up to now the Cologne Process has had little impact in its role as third pillar of the European employment pact. Hopes that it might signal the shift to a more expansive macroeconomic policy placing higher priority on employment, or even spark a form of» Euro-Keynesianism«, have long since been dashed. Its present institutional arrangements condemn it to remaining an empty shell, without the necessary content. Above all, there are virtually no indications at present of a genuine political will to make eu macro-dialogue a workable instrument of economic and employment policy within the eu . And for that there is really only one explanation: that political actors who think in terms of electoral tactics currently expect a» Keynesian« strategy to arouse more opposition than support. 102 Heise, The» Cologne Process« ipg 2/2002

Europäisierung und Transnationalisierung der Arbeitsbeziehungen in der EU HANS-WOLFGANG PLATZER ) rbeitsbeziehungen haben sich historisch innerhalb von Nationalstaaten und staatlich konstituierten»Nationalökonomien« herausgebildet. Seitdem ökonomische Integrationsprozesse zur»Entgrenzung« nationalstaatlicher Politiken geführt haben, wird die»Europäisierung« der Arbeitsbeziehungen sowohl für die etablierte Industrial-Relations-Forschung als auch für die Integrationsforschung zu einem zunehmend wichtigen Thema. Vor dem Hintergrund dieser Debatte über die Europäisierung der nationalen Arbeitsbeziehungen konzentriert sich dieser Beitrag – nach einem Überblick über das Debattenspektrum – auf die Analyse jener nationalen und transnationalen Entwicklungen der Arbeitsbeziehungen, die seit Anfang der neunziger Jahre durch die Weichenstellungen des Maastrichter Vertrages ausgelöst wurden. Verhandelte Europäisierung Auf der Ebene der Union waren bis Maastricht»alle Versuche fehlgeschlagen, ein System prozeduraler Regeln der kollektiven Arbeitsbeziehungen(…) zu schaffen«(Armingeon 1994: 207). Der Maastrichter Vertrag jedoch führte zur institutionellen Verankerung und Aufwertung des»Sozialen Dialogs« der europäischen Sozialpartner und zu erweiterten qualifizierten Mehrheitsentscheidungen, die u.a. die über 20 Jahre blockierte Verabschiedung der Richtlinie über die Einrichtung Europäischer Betriebsräte( ebr ) ermöglichten. Weitere Weichenstellungen brachte der Amsterdamer Vertrag, insbesondere im Bereich der eu -Beschäftigungspolitik(»Köln-Prozess«). Schließlich wurden Anfang des neuen Jahrtausends mit der(gleichfalls jahrzehntelang blockierten) Richtlinie über die Arbeitnehmermitbeteiligung in der Europäischen Aktiengesellschaft und der Richtlinie über Information und Konsultation(auf nationaler betrieblicher Ebene) zwei weitere Gesetzgebungsprozesse auf den Weg gebracht, die in spezifischer Weise die künftige ipg 2/2002 Platzer, Europäisierung der Arbeitsbeziehungen 103

Europ ä isierung und Transnationalisierung industrieller Beziehungen pr ä gen werden. Auf der Basis der neuen institutionellen und prozeduralen Grundlagen bilden sich seit Mitte der neunziger Jahre im eu -Rahmen neue transgesellschaftliche und ü berstaatliche Arbeitsbeziehungsstrukturen heraus. Die neuen Grundlagen erm ö glichen» autonome Tarifverhandlungen« auf eu -Ebene, insbesondere aber die M ö glichkeit, dass die europ ä ischen Sozialpartner bestimmte arbeitspolitische Gesetzgebungsvorhaben an sich ziehen und auf dem Verhandlungswege entscheiden. Zu diesem neuen Verfahren der» verhandelten Gesetzgebung« tritt im Sekund ä rrecht ein gleichfalls neuer Modus arbeits- und mitbestimmungspolitischer Regulierung hinzu. Er verbindet die Festlegung rechtlicher(Mindest-)Standards und Verfahrensprinzipien mit dem Prinzip Verhandlung (Optionalit ä t, Flexibilit ä t) und kennzeichnet die Ausgestaltung der ebr Richtlinie(1994) ebenso wie die Richtlinie zur Mitbestimmung in der Europ ä ischen Aktiengesellschaft(2001). Der regulatorische Paradigmenwechsel reflektiert die Erfahrungen einer langj ä hrigen Blockade aller Gesetzesinitiativen, die auf dem Prinzip der» Harmonisierung« basierten. Er ist das Ergebnis politischer Kompromissbildung auf eu -Ebene, tr ä gt aber auch der Vielfalt nationaler Mitbestimmungskulturen Rechnung. Der neue Regulierungsmodus kann analytisch mit dem Konzept der » regulierten Selbstregulierung« gefasst werden. Durch die Selbstregulierung der betrieblichen und verbandlichen Akteure auf europ ä ischer Ebene dynamisieren, erweitern und verdichten sich die Vermittlungsmechanismen von» Europ ä isierung«. Eine» horizontale« innerstaatlich und transgesellschaftlich wirksame Europ ä isierungstendenz kommt zun ä chst darin zum Ausdruck, dass Belegschaftsvertretungen und Management, Gewerkschaften und Arbeitgeberverb ä nde sich eu -weit mit den zu schaffenden Institutionen auseinandersetzen m ü ssen, dies eben deshalb, weil kein fixes ebr -Modell vorgegeben wird. Diese Prozesse» verhandelter Europ ä isierung« f ü hren auf der betrieblichen Mikroebene(Europ ä ische Betriebsr ä te) wie der verbandlichen Makroebene(Sozialer Dialog) zur Herausbildung einer europ ä ischen Mehrebenenstruktur industrieller Beziehungen. 104 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

Die Debatte ü ber die Auswirkungen der Europ ä isierung Die vergleichende Arbeitsbeziehungsforschung analysiert die Entwicklung nationaler» Modelle« der Arbeitsbeziehungen und Kollektivvertragspolitiken. Die Europ ä isierung kann in diesem Kontext als Prozess der Diffusion und Institutionalisierung von Regeln, Normen und Prozeduren begriffen werden,»… which are first defined and consolidated in the eu policy process and then incorporated in the logic of domestic discource, identities, political structures and public policy«(Radaelli 2000). Mit dieser Konzeptualisierung k ö nnen die wichtigsten Problemstellungen der aktuellen Debatte bearbeitet werden, beispielsweise ob und inwieweit die Einbindung in ein ü berstaatliches politisches System und die besonderen Mechanismen politischer Entscheidung und Interessenvermittlung(in) der eu zu einem institutionellen Wandel nationaler Arbeitsbeziehungssysteme f ü hren und welche Variationsbreite nationaler Anpassungs- und Verarbeitungsformen vorliegt, oder ob und inwieweit das Ersetzen staatlicher Steuerung durch Wettbewerbsmechanismen in der eu die gewachsenen nationalen Regulierungsformen kollektiver Arbeitsbeziehungen beeinflusst und inwieweit sich durch diesen ö konomischen Integrationsmodus die Machtverh ä ltnisse zwischen den Arbeitsmarktparteien ver ä ndern. Ein EU-spezifisches Konvergenzmuster ist empirisch nicht zu beobachten. Hinsichtlich der Vermittlungslogik und Reichweite der Europ ä isierung ist des weiteren zu kl ä ren, ob die Ausrichtung auf und Anpassung an den eu -Kontext graduell erfolgt oder ob Europ ä isierung eine signifikante Transformation der nationalen Arbeitsbeziehungssysteme bewirkt, und schlie ß lich, ob Europ ä isierung langfristig zur Konvergenz der nationalen Arbeitsbeziehungssysteme f ü hrt. Konvergenz Zur Beantwortung der letzten Frage werden in der Diskussion unterschiedliche, sich gegenseitig ausschlie ß ende Hypothesen vertreten. ̈ Als Folge der voranschreitenden ö konomischen Internationalisierung und technologischer sowie arbeitspolitischer Ver ä nderungen unterliegen ipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 105

die Arbeitsbeziehungen aller entwickelten(auch der au ß ereurop ä ischen) Industriegesellschaften einem Prozess der Disorganisierung(Bedeutungsverlust der Tarifverb ä nde und kollektivvertraglicher Regelungen) und der Dezentralisierung(Verbetrieblichung bei gleichzeitiger unternehmensbezogener» Flexibilisierung«). ̈ Durch die europ ä ische Integration kommt es zu einem gleichgerichteten Strukturwandel der Arbeitsbeziehungssysteme innerhalb des Integrationsverbundes, der zur Konvergenz der mitgliedstaatlichen Arbeitsbeziehungen f ü hrt. ̈ Die historisch gewachsene Vielfalt in den nationalen Arbeitsbeziehungen dauert fort; Anpassungen an neue Herausforderungen verlaufen » pfadabh ä ngig«, wodurch die Gesamtentwicklung weiterhin divergiert. International vergleichende Untersuchungen(Traxler 1995, Armingeon 1994, Ruyssevelt/Visser 1997) stimmen weitgehend darin ü berein, dass weder eine universelle Tendenz der Deformalisierung noch der durchgehenden Dezentralisierung zu beobachten ist. Auch ein eg/eu spezifisches Konvergenzmuster, wonach sich die Anpassungsprozesse und Entwicklungen der Arbeitsbeziehungen innerhalb des Integrationsverbundes angleichen bzw. signifikant von den Entwicklungen im Nichteu -Bereich unterscheiden, ist empirisch nicht zu beobachten. Inkrementale Anpassung Eine Reihe von Ph ä nomenen und Tendenzen inkrementaler Anpassung sind unstrittig, z.B. die sich erweiternde Partizipation der Sozialpartner an der Entscheidung, Implementierung und Anwendung gemeinschaftlicher arbeitspolitischer Rechtsakte(Arbeitnehmerfreiz ü gigkeit und Entsenderichtlinie; Lohngleichheit und Gleichstellung; Richtlinien zur Verbesserung der Arbeitsumwelt, zur Massenentlassung und zum Betriebsü bergang, etc.), die verst ä rkte Einbindung der arbeitspolitischen Akteure in die Umsetzung der Regional- und Strukturpolitik der eu oder die neuen Verfahren der koordinierten eu -Besch ä ftigungspolitik. Durch diese Vorgaben der eu sind zudem in einzelnen L ä ndern spezifische Anpassungseffekte zu beobachten, etwa eine zunehmend koordinierte Vorgehensweise konkurrierender Richtungsgewerkschaften oder eine neue Qualit ä t der Zusammenarbeit zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverb ä nden bei Regionalentwicklungs- und Besch ä ftigungsprojekten. Hinzu kommt die organisationspolitische Europ ä isierung im Bereich der nationalen Dach- und Branchenorganisationen(Reorganisation und 106 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

eu -Ausrichtung der Arbeitsabl ä ufe; Intensivierung bi- und multilateraler Au ß enbeziehungen, Ausbau der Einflussschienen auf eu -Ebene etc.). Diese Entwicklung w ä re f ü r die Frage der» Europ ä isierung« ohne besondere Signifikanz, wenn sich nicht im Zuge dieses Prozesses, vor allem bei den Gewerkschaften, eine weitreichende Konvergenz in den strategischen eu -Orientierungen herausgebildet h ä tte, die ü ber eine inkrementale Anpassung hinausreicht: Gewerkschaften mit ehemals dezidierter antieg/eu -Haltung in den romanischen L ä ndern und Gro ß britannien z ä hlen mittlerweile zu den st ä rksten Promotoren einer integrativen und regulativen Politik auf eu -Ebene, und in L ä ndern mit starker Fragmentierung und Pluralisierung der Interessenorganisationen hat sich seit den neunziger Jahren ein eu -bezogenes zwischengewerkschaftliches Kooperationsverhalten deutlich verst ä rkt. Transformation durch Europ ä isierung Transformatorische Entwicklungen in den unterschiedlichen Feldern der nationalen Arbeitsbeziehungen sind schwer zu fassen, sie entziehen sich einer Erkl ä rung im Rahmen des traditionellen Konvergenz-DivergenzParadigmas der vergleichenden Arbeitsbeziehungsforschung. Zudem ist eine kausale Zuordnung der Transformationstendenzen zur Integrationslogik schwierig, weil auch andere Wirkkr ä fte(spezifische Folgen der Globalisierung, gesellschaftliche Prozesse der Individualisierung etc.) den Wandel beeinflussen(k ö nnen). Gewerkschaften mit ehemals dezidierter Anti-EU-Haltung z ä hlen mittlerweile zu den st ä rksten Promotoren einer integrativen und regulativen Politik auf EU-Ebene. J ü ngere Arbeiten diagnostizieren einen Strukturwandel der europ ä ischen Integration in Richtung einer» wettbewerbsstaatlichen Integrationsweise« und sehen die eu auf dem Weg zum» Schumpeterianischen Leistungsregime«(Ziltener 1999, Bieling/Steinhilber 2000). In diesem Kontext wird in einzelnen Untersuchungen ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen eu -Integration und(nationalen) Arbeitsbeziehungen hergestellt. Nach dieser Sicht sind weder in der Einheitlichen Europ ä ischen Akte noch im Maastrichter oder Amsterdamer Vertrag auf der eu -Ebene Kompetenzen und Institutionen geschaffen worden, welche ipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 107

die aus der Marktlogik resultierende nationalstaatliche Schw ä chung sozial-, arbeits- und tarifpolitischer Steuerungsf ä higkeit auffangen k ö nnten. Vor allem makro ö konomische Steuerungsdefizite der W ä hrungsunion und der Wegfall der Zins- und Wechselkurselastizit ä ten wirken sich danach negativ auf die nationalen Gestaltungsspielr ä ume der Arbeits- und Tarifpolitik und die Lohnfindungssysteme aus(Busch 1994). Prognostisch wird eine weitreichende Transformation erwartet, gepr ä gt durch Lohndifferenzierung» nach unten«, tendenzielle Erosion des Normalarbeitsvertrages und eine weitergehende Deformalisierung der Arbeitsbeziehungen(Altvater/Mahnkopf 1993). Unter dem Einfluss der W ä hrungsunion haben Branchengewerkschaften begonnen, ihre Tarifpolitik transnational zu koordinieren. Dieser gemeinsame Orientierungsrahmen wird jedoch durch die gewerkschaftliche Einbindung in nationale» Modernisierungspakte« konterkariert. Andere Untersuchungen sehen als wesentliches Entwicklungsmerkmal der Arbeitsbeziehungen in den 90er Jahren die Etablierung bzw. (Re-)Vitalisierung von Sozialpakten,(Wettbewerbs-)Korporatismen oder Modernisierungsb ü ndnissen zwischen den nationalen Regierungen, Gewerkschaften und Arbeitgeberverb ä nden(Hassel 1998; Grote/ Schmitter 1999). Diesen Entwicklungen wird die Bedeutung eines neuen makrokorporatistischen Zyklus beigemessen. Die gemeinsamen Funktionsmerkmale dieses neuen Wettbewerbskorporatismus werden darin gesehen, dass in komplexen Verhandlungskonstellationen mehrere Reformprojekte(u.a. in den Bereichen der Sozial-, Besch ä ftigungs- und Bildungspolitik) bearbeitet werden, wobei die lohn- und einkommenspolitischen Weichenstellungen vor allem auf die Angebotsseite des Arbeitsmarktes zielen. Trotz der weitreichenden und gleichgerichteten Ver ä nderungen in den Arbeitsbeziehungsstrukturen bleibt es schwierig zu kl ä ren, ob und inwieweit diese Entwicklungen» unintended side effects of European Economic and Monetary Union or calculated response to the absence of European Social Policy«(Grote/Schmitter 1999) sind bzw. Ausdruck und Folge eines aus der eu -Integrationslogik resultierenden, verst ä rkten » europ ä ischen Regimewettbewerbs«(Hassel 2000). So zeigt das italienische Beispiel, dass sich das Arbeitsbeziehungssystem in der Tat weitreichend transformiert hat, von einem traditionell konfliktbetonten System 108 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

industrieller Beziehungen hin zu einem durch verbindliche Regeln gekennzeichneten System institutionalisierter Arbeitsbeziehungen auf betrieblicher, sektoraler und gesamtstaatlicher Ebene(Telljohann 1998). Diese Entwicklung steht in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Konvergenzprozess zur W ä hrungsunion und folgt dem gemeinsamen strategischen Ziel von Gewerkschaften, Arbeitgebern und Regierung, bereits in der ersten Runde an der Wirtschafts- und W ä hrungsunion teilzunehmen. Dieser insoweit eindeutigen» Europ ä isierung« steht jedoch gegen ü ber, dass wesentliche Ursachen dieses Wandels rein innenpolitischer Natur waren, auf die Umbr ü che im politischen System Italiens und die Erosion der alten parteipolitischen Konfliktlinien, die auch das Gewerkschaftssystem pr ä gten, zur ü ckzuf ü hren sind. Zur empirischen Varianz nationaler Entwicklungen geh ö ren schlie ß lich L ä nder wie Frankreich und Gro ß britannien, in denen keine vergleichbaren tripartistischen Konzertierungsstrukturen entwickelt wurden, oder das belgische Beispiel, wo die Regierung nach dem Scheitern tripartistischer Sozialpaktverhandlungen ein Gesetz erlie ß, nach welchem ein maximaler Lohnzuwachs die durchschnittliche Lohnentwicklung in den drei wichtigsten Handelpartnerl ä ndern(Deutschland, Niederlande, Frankreich) nicht ü bersteigen darf. Was die komplexen und widerspr ü chlichen Zusammenh ä nge der Entwicklungen auf nationaler und europ ä ischer Ebene anbetrifft, bietet die Tarifpolitik empirisches Anschauungsmaterial: Unter dem Druck und Einfluss der W ä hrungsunion haben Branchengewerkschaften begonnen, ihre Tarifpolitik transnational zu koordinieren und – so der Vorreiter dieser Entwicklung, der Europ ä ische Metallgewerkschaftsbund( ebr ) – verbindliche Leitlinien f ü r eine transnational koordinierte, an der Produktivit ä tsentwicklung orientierte Lohnpolitik festgelegt. Dieser gemeinsame Orientierungsrahmen wird jedoch durch die gewerkschaftliche Einbindung in nationale» Modernisierungspakte« mit ihren komplexen Tauschprozessen, die vielfach auch Lohnzur ü ckhaltung beinhalten, konterkariert, so dass der strategische Ansatz einer eu -weiten, transnational abgestimmten Tarifpolitik bislang nicht oder nur r ä umlich eng begrenzt zum Tragen kommt. ipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 109

Transnationalisierung der Arbeitsbeziehungen: Arenen, Akteure, Entwicklungen Aus integrationsanalytischer Perspektive kreist die gegenw ä rtige Europ ä isierungsdebatte im Bereich der Arbeitsbeziehungen um die Frage, wie auf den verschiedenen Ebenen der Arbeitsbeziehungen – Konzern, Sektor, Dachverb ä nde – die Entwicklung transnationaler Strukturen und supranationaler Regulierungsans ä tze und deren R ü ckwirkungen auf die nationalen Systeme empirisch-analytisch zu qualifizieren sind. Der Soziale Dialog: der lange Weg von der verhandelten Gesetzgebung zum Euro-Korporatismus Im Vergleich zu dem in den 70er und Anfang der 80er Jahre nur schwach entwickelten» Europ ä ischen Tripartismus«, also den dreigliedrigen Konferenzen zwischen den Europ ä ischen Sozialpartnern, Kommission und Rat und dem zun ä chst rein konsultativen» Sozialen Dialog«, der Mitte der 80er Jahre begann, markiert der» Neue Soziale Dialog« seit Maastricht einen qualitativen Sprung. Den europ ä ischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverb ä nden steht nunmehr die vertraglich verankerte Option autonomer Kollektivverhandlungen auf europ ä ischer Ebene offen. Zudem k ö nnen sie als» Entscheidungstr ä ger« agieren, indem sie in bestimmten, vertraglich definierten Bereichen sozial- und arbeitspolitische Vereinbarungen treffen, die dann qua Ministerratsbeschluss in die gemeinschaftliche Sozialgesetzgebung ü bergehen. Nach letzterem Verfahren sind bislang mehrere Materien verhandelt worden. W ä hrend Verhandlungen ü ber das stark politisierte Projekt» Europ ä ische Betriebsr ä te« scheiterten, wurden Rahmenvereinbarungen zum Elternurlaub (1995), zur Teilzeitarbeit(1997) und zu befristeten Arbeitsvertr ä gen (1999) erfolgreich abgeschlossen. Betrachtet man die Figurationsdynamik dieser neuen» zweiten S ä ule« unter dem Gesichtspunkt der Europ ä isierung, so zeigen sich folgende Entwicklungen. Die tarifautonome Option einer supranationalen » Selbstregulierung« arbeits- und tarifpolitischer Gegenst ä nde kam nahezu ein Jahrzehnt nicht zum Tragen, und die Erwartung, der» Soziale Dialog« k ö nne als Sprungbrett daf ü r dienen, hat sich bislang nicht erf ü llt. W ä hrend die Gewerkschaften ein Interesse an europ ä ischen Kollektivvertragsbeziehungen und(Rahmen-)Vereinbarungen haben, ist die Arbeitgeberseite meist nur dann zu Verhandlungen bereit, wenn eine eu -Ge110 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

setzgebung» droht« und Verhandlungen eine bessere Interessendurchsetzung erwarten lassen. Somit ist die bisherige Praxis des neuen Sozialen Dialogs durch das Prinzip» regulierter Selbstregulierung« gekennzeichnet. Diese Erfahrungen lassen erwarten, dass die weitere Entwicklung dieses Regulierungsmodus entscheidend davon abh ä ngen wird, ob und inwieweit entsprechende sozialpolitische Gesetzgebungsinitiativen der Kommission und(Mehrheits-)Konstellationen im Rat f ü r die Sozialpartner Verhandlungsanreize bzw.-zw ä nge schaffen. Gewerkschaften und Arbeitgeberverb ä nde k ö nnen sozial- und arbeitspolitische Vereinbarungen treffen, die dann qua Ministerratsbeschluss in die gemeinschaftliche Sozialgesetzgebung ü bergehen. Ob ein Einstieg in eine» Selbstregulierung« mit einer» europ ä ischtarifautonomen« Qualit ä t gelingt, bleibt abzuwarten. Immerhin haben sich die europ ä ischen Sozialpartner Ende 2001 auf einen Verhandlungsgegenstand(Telearbeit) verst ä ndigt, ü ber den im Laufe des Jahres 2002 verhandelt werden soll. Die bisherige Entwicklung des Sozialen Dialogs weist allenfalls in einem begrenzten Segment der eu -Sozialpolitik Merkmale eines» eu corporatist policy regime«(Falkner 1999, Dolvik 1999) auf. Die regulative Reichweite und Steuerungsqualit ä t eines makrokorporatistischen eu -Regimes w ä re dann gegeben, wenn die Europ ä ischen Sozialpartner, etwa im Rahmen der eu -Besch ä ftigungspolitik, in die Rolle konzertierungs- und verpflichtungsf ä higer Akteure hineinw ü chsen. Zwar bef ö rdern die Mechanismen der eu -Besch ä ftigungspolitik(gemeinschaftliche Leitlinien, verst ä rkte Einbindung der nationalen Sozialpartner in die Formulierung und Umsetzung der» nationalen Aktionspl ä ne« usw.) auch gleichgerichtete Handlungsmuster auf mitgliedstaatlicher Ebene. Dar ü ber hinaus ist die Mitwirkung der europ ä ischen Dachverb ä nde an der makro ö konomischen, besch ä ftigungspolitischen Querschnittskoordination(» K ö ln-Prozess«) seit 1999 institutionalisiert. Ob sich diese auf nationaler und europ ä ischer Ebene erweiterte Partizipation der Sozialpartner in den Bereichen der Arbeitsmarkt- und Besch ä ftigungspolitik mit den sozialregulativen Verfahren und Optionen des neuen(Maastrichter)» Sozialdialogs« verbinden und auf l ä ngere Sicht zu einem korporatistischen eu -Regime verdichten werden, ist schwer vorherzusagen. Die Logik nationaler» Wettbewerbskorporatismen« und » Modernisierungb ü ndnisse« wirkt einem solchen Szenario – derzeit ipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 111

jedenfalls – eher entgegen. Es k ö nnte mittel- und l ä ngerfristig relevant werden, wenn die bislang etablierten wirtschafts-, w ä hrungs- und fiskalpolitischen Koordinierungsverfahren zwischen den Regierungen enger verzahnt und in Richtung einer» eu -Wirtschaftsregierung« weiter entwickelt w ü rden. Auf Arbeitgeberseite besteht kein Interesse, die Wettbewerbsdynamik des Binnenmarktes und der W ä hrungsunion durch Kollektivvereinbarungen auf EU-Ebene zu begrenzen. Gleichwohl ist der(multisektorale) Soziale Dialog inzwischen ein institutionalisierter Kristallisationspunkt f ü r» vertikal« erweiterte und» horizontal« intensivierte Kommunikations- und Verhandlungsbeziehungen innerhalb und zwischen den Sozialpartnerorganisationen. Er hat bei den europ ä ischen Organisationen egb und unice zu teilweise weitreichenden Statuten ä nderungen(z.B. Mehrheitsentscheidungen) und zur Aufwertung ihrer Rolle als transnationale Akteure gef ü hrt. Auch im Verh ä ltnis der Dachverb ä nde zu» ihren« jeweiligen Branchenorganisationen haben sich infolge dieser Entwicklung neue Vernetzungen und Kooperationsstrukturen herausgebildet, wie z.B. das unter der Regie der unice etablierte» European Employer Network«. Auf der Meso-Ebene der Branchen, die in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten noch immer die wichtigste tarifpolitische Ebene ist, sind die transnationalen Handlungsarenen und die Rolle des jeweiligen» Sektoralen Dialogs« sehr uneinheitlich, tendenziell jedoch schw ä cher ausgepr ä gt als auf der multi-sektoralen Ebene. W ä hrend die eu -Kommission in der Rolle eines» Prozessmanagers« den sektoralen Sozialdialog zu f ö rdern versucht und die derzeit 14 europ ä ischen Branchengewerkschaften eine europ ä isch-sektorale Vereinbarungspolitik anstreben, verhalten sich die unternehmerischen Branchenverb ä nde gegen ü ber verbindlichen Abkommen weitgehend defensiv. Somit bewegen sich die Ergebnisse der sektoralen Sozialdialoge in der Mehrzahl aller(Sub-)Branchen auf der Ebene» gemeinsamer Erkl ä rungen«(zu konsensuellen arbeitspolitischen Themen wie Gesundheitsschutz, Berufsausbildung oder zu gemeinsamen industriepolitischen Interessenbereichen). Rahmenvereinbarungen(in der politischen Qualit ä t von» codes of conduct«) wurden zur Beruflichen Bildung im Bereich des europ ä ischen Einzelhandels und der Versicherungen sowie in der Textilindustrie ü ber 112 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

die Bereiche Zwangsarbeit, Kinderarbeit, Nichtdiskriminierung und Koalitionsfreiheit abgeschlossen. Verbindliche Vereinbarungen wurden Ende der 90er Jahre im See- und Schienenverkehrssektor geschlossen. Diese k ö nnen dem Modus» regulierter Selbstregulierung« zugeordnet werden, insofern diese Vereinbarungen arbeitsrechtlichen Bestimmungen der eu gelten, von denen diese Sektoren zuvor ausgenommen waren und die im Rahmen des Sektoralen Dialogs» nachverhandelt« wurden. Eine erste» tarifautonome« Vereinbarung ü ber Arbeitszeiten und damit ü ber ein» hartes« tarifpolitisches Thema wurde 1997 auf europ ä ischer Ebene f ü r den Agrarsektor abgeschlossen. Insgesamt lassen sich die bisherigen sektoralen Entwicklungen wie folgt res ü mieren:» Sowohl der institutionelle Rahmen des Sozialprotokolls als auch die bestehenden Verb ä nde sind zu schwach zum Aufbau korporatistischer Strukturen sowie zur Einleitung eines quid-pro-quobargaining, das eine grundlegende und notwendige Voraussetzung f ü r diese spezifische Form der Interessenvermittlung w ä re«(Keller/S ö rries 1999:234). Entgegen der Annahme zahlreicher Autoren, wonach f ü r das Entstehen staaten ü bergreifender Arbeitsbeziehungen in der eu die Branchenebene die entscheidende sei, sind die Entwicklungen auf dieser Ebene aus mehreren Gr ü nden kaum vorangekommen. Soweit arbeitsrechtliche oder sozialpolitische Materien unter den oben beschriebenen Bedingungen der» regulierten Selbstregulierung« ü berhaupt zu einer eu -Agenda werden, sind diese Regelungsgegenst ä nde in der Mehrzahl der F ä lle multi-sektoraler bzw. branchen ü bergreifender Natur und damit an den Sozialen Dialog der Dachverb ä nde verwiesen. Insbesondere bei » harten Materien«(Lohn-Zeit-Strukturen), besteht in der Mehrzahl der Branchen auf Arbeitgeberseite kein Interesse, die Wettbewerbslogik und -dynamik des Binnenmarktes und der W ä hrungsunion im Bereich der Arbeitsm ä rkte durch Kollektivvereinbarungen auf eu -Ebene zu begrenzen. Somit sind die Gewerkschaften zur Verhinderung eines» Lohndumpings« auf eine» Ausweichstrategie« verwiesen, n ä mlich auf die eingangs beschriebene transnationale Tarifkoordinierung, deren zuk ü nftige Tragf ä higkeit sich erst noch erweisen muss. Europ ä ische Betriebsr ä te: der dynamischste Pol der Europ ä isierung Den in mehrfacher Hinsicht dynamischsten Pol der Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen bilden die Europ ä ischen Betriebsr ä te( ebr ). Die Richtlinie zur Einrichtung Europ ä ischer Betriebsr ä te vom September ipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 113

1994 schuf erstmals eine Institution des kollektiven Arbeitsrechts auf europ ä ischer Ebene. Ihr Geltungsbereich erstreckt sich auf die eu -Staaten sowie auf Island, Liechtenstein und Norwegen. Fr ü here Gesetzgebungsversuche waren stets gescheitert, wof ü r vor allem zwei Faktoren urs ä chlich waren: der Einstimmigkeitszwang, der erst im Maastrichter Sozialprotokoll durch die qualifizierte Mehrheitsentscheidung aufgehoben wurde, und die Rechtskonstruktion selbst, insbesondere das relativ h ö here Harmonisierungsniveau, das vor allem den Widerstand der Arbeitgeber hervorrief, und die Orientierung am deutsch-niederl ä ndischen Modell, welches Vorbehalte einzelner Regierungen und Gewerkschaften hervorrief. Diese Erfahrungen haben die politischen Kompromissbildungen bei der ebr -Gesetzgebung und die mehrstufige Ausgestaltung des Implementierungsprozesses beeinflusst. Sie sind in der besonderen Orchestrierung des Gesetzgebungsverfahrens durch die Kommission produktiv verarbeitet worden. Beispielsweise richtete die Kommission im Jahre 1990 eine Haushaltslinie ein, die noch vor Verabschiedung der Richtlinie Hunderte von Betriebsr ä tekonferenzen erm ö glichte und zu ersten freiwilligen Vereinbarungen f ü hrte. Damit wurde – supranational politisch gesteuert – ein auf die Schaffung von Legitimation durch Pr ä zedenzf ä lle zielender Prozess weitergetrieben, der Mitte der 80er mit » Pionierprojekten« auf nationaler Ebene begonnen hatte; und zwar zun ä chst in franz ö sischen(Staats-)Konzernen, dann – auf der Basis eines Rahmenabkommens der Tarifverb ä nde – in deutschen Chemiekonzernen. Die Ausgestaltung der ebr -Richtlinie reflektiert diese historischen Erfahrungen. Sie nimmt(harmonisierte) materielle Regelungen zur ü ck und ö ffnet Verhandlungsspielr ä ume, die allerdings rechtlich flankiert bzw. prozedural strukturiert sind. Dieses» Verhandlungsprior«(Weiss 1999) ist das Ergebnis der Kompromisssuche auf politischer Ebene, wobei neben der politischen Prozesslogik – in Anbetracht der Vielfalt nationaler(betrieblicher) Arbeitsbeziehungssysteme in Europa – auch sachlogische Gr ü nde(» management of diversity«) die Ausgestaltung der Richtlinie erkl ä ren. Mit der Richtlinie setzt sich somit gleichfalls das Prinzip» regulierter Selbstregulierung« durch. Dieser Regulierungsmodus markiert im Blick auf die Palette gemeinschaftlicher Regulierungsformen(kompetitive Deregulierung und Angleichung ü ber Marktprozesse, wechselseitige Anerkennung, Harmonisierung etc.) einen Paradigmenwechsel. Charakteristikum der Richtlinie und ihrer Implementierung ist ein mehrstufiger, durch Stichtage terminierter und durch Verfahrensregeln strukturierter 114 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

Prozess. Dieses Stufenmodell» sanft ansteigenden rechtlichen Drucks« (Blanke 1999) er ö ffnete in einer ersten Phase, die vom Zeitpunkt der Verabschiedung der Richtlinie bis September 1996(dem Stichtag der nationalen Implementierung) reichte, die Option» freiwilliger« Vereinbarungen mit Bestandsschutzgarantie, sog.» Art.-13-Vereinbarungen«. In dieser Phase wurden europaweit ca. 450 ebr eingerichtet. Das Zuckerbrotund-Peitsche-Prinzip der Richtlinie bewirkte in dieser Phase, dass Unternehmen diese Option nutzten, um durch ein» going early« spezifische Interessen zu realisieren(Imagegewinn, flexible, ma ß geschneiderte Ausgestaltung des Gremiums etc.), w ä hrend es Interesse der Belegschaften und Gewerkschaften war, m ö glichst fr ü h und in m ö glichst gro ß er Zahl Europ ä ische Betriebsr ä te zu etablieren. Bei einer hohen Zahl von Europ ä ischen Betriebsr ä ten ist eine bemerkenswerte Entwicklungsdynamik zu beobachten, hin zu einer neuen europ ä ischen Ebene betrieblicher Arbeitsbeziehungen. Seit September 1996 gilt das Normalverfahren, das eine verbindliche Prozedur f ü r erzwingbare Verhandlungen vorgibt. Nach diesem Verfahren wurden bis Anfang 2002 rund 180 ebr eingerichtet, in weiteren ca. 150 Konzernen laufen zur Zeit Verhandlungen. Diese nach den sogenannten» Art.-6-Vereinbarungen« gebildeten ebr weisen hinsichtlich Ressourcen, Infrastruktur, multinationaler Zusammensetzung und Verfahrensregeln ein im Vergleich zu» Art.-13-Vereinbarungen« insgesamt h ö heres Abschlussniveau auf. Quantitativ betrachtet sind mit den rund 600 ebr , die bis Ende des Jahres 2000 etabliert waren, weniger als die H ä lfte der nach den Kriterien der Richtlinie» m ö glichen F ä lle« abgedeckt, die eingerichteten ebr erreichen jedoch, in Belegschaftszahlen gerechnet, bereits einen Repr ä sentationsgrad von ü ber sechzig Prozent. Die Konstituierung Europ ä ischer Betriebsr ä te erweist sich f ü r die Frage der Vermittlungsmechanismen, Dimensionen und Wirkungen von Europ ä isierung als ein aufschlussreiches soziales Laboratorium. Gerade weil die Richtlinie kein verbindliches» Modell« vorgibt, zwingt der Modus ihrer Implementierung europaweit die betroffenen Unternehmensleitungen und Belegschaftsvertretungen, die Arbeitgeberorganisationen und Gewerkschaften, sich mit diesem» Projekt« auseinander zu setzen. Hierdurch entstehen neue Anforderungen an die Kommunikation, Verhaltenskoordination und Verhandlungsvorbereitung der beteiligten Akipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 115

teure, die jedoch ü ber eine rein» inkrementale Europ ä isierung« hinausgehen, weil sie zugleich transnational abgestimmt, strategisch koordiniert und verhandelt werden m ü ssen Die entscheidende und analytisch strittige Frage ist, wie der ebr , dessen Funktion nach der Richtlinie auf Information und Konsultation (» betrieblicher sozialer Dialog«) festgelegt ist, hinsichtlich seiner Akteursrolle und Handlungsf ä higkeit zu beurteilen ist. Die Bandbreite reicht vom Befund» weder Betriebsrat noch europ ä isch«(Streeck 1997) ü ber Prognosen eines m ö glichen transnationalen» Konzernsyndikalismus«(Schulten 1997) bis zu Diagnosen einer dynamischen, aber uneinheitlichen Entwicklung von ebr , die zur Auspr ä gung unterschiedlicher ebr -Typen f ü hrt, welche sich hinsichtlich Entwicklungshorizont, Akteursqualit ä t und Handlungsorientierung unterscheiden(Lecher et al. 1999; Platzer/R ü b 1999). Der zuletzt genannte typologische Erkl ä rungsansatz kommt zu dem Ergebnis, dass sich folgende Entwicklungsmuster und-tendenzen erkennen lassen: Dem passiven,» symbolischen« ebr , einem etablierten aber faktisch nicht arbeitenden Gremium, stehen drei » aktive Typen« gegen ü ber: der» dienstleistende«, der» projektorientierte« und der» beteiligungsorientierte« ebr . Bei den aktiven Typen zeigen sich, in jeweils aufsteigender Tendenz, folgende Entwicklungs- und Handlungsmuster: Eine zunehmende Formalisierung und Effektivierung der Arbeitsprozesse, die allm ä hliche Ü berwindung der je nationalen » Mutterdominanz« und die Herausbildung einer transnationalen Handlungsorientierung bei sich tendenziell erweiternden Interaktionsqualit ä ten entlang der Achse Information, Konsultation und Verhandlung. Der bisherige Forschungsstand gibt hinsichtlich der Frage der Europ ä isierung folgendes Bild: Es ist damit zu rechnen, dass in zahlreichen F ä llen aufgrund konzernspezifischer Konstellationen die Entwicklung des ebr hin zu einem Europ ä ischen Gremium der Information und Konsultation dauerhaft blockiert bleibt. Bei einer hohen Zahl von ebr ist aber, gemessen am vergleichsweise kurzen Entwicklungszeitraum und den» nat ü rlichen« strukturellen Barrieren(Sprachenvielfalt, unterschiedliche Arbeitsbeziehungskulturen, konkurrierende Standortinteressen etc.), eine bemerkenswerte Entwicklungsdynamik zu beobachten, hin zu einem europ ä isch-transnationalen Gremium der Interessenvermittlung und zur Herausbildung einer neuen europ ä ischen Ebene betrieblicher Arbeitsbeziehungen. Eine in der Tendenz supranationale Verhandlungsqualit ä t und transnationale Wirkung der Ergebnisse zeigen z.B. Rahmenvereinbarungen, die bereits in mehreren Konzernen geschlossen wurden; 116 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

darunter Rahmenvereinbarungen ü ber Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz, Chancengleichheit und Gewerkschaftsrechte(Danone), Sozial-Charta-Vereinbarungen(u.a. in den Konzernen Cardo, Hartman, Vivendi), vor allem aber j ü ngste, in ihrer betriebspolitischen Substanz weitreichende Abkommen, die im Jahr 2000 die Europ ä ischen Betriebsr ä te von Ford und Opel mit dem jeweiligen( us -amerikanischen) Konzernmanagement zur Sicherung von Standorten, Arbeitspl ä tzen und Tarifanspr ü chen im Zuge von Restrukturierungen ausgehandelt haben. Schlie ß lich sind mit dem ebr -Prozess Wirkungen verbunden, die in einer ü bergreifenden Perspektive der» Europ ä isierung« der Arbeitsbeziehungen analytisch relevant sind: So hat der ebr -Prozess zu einer signifikanten Aufwertung der europ ä ischen Gewerkschaftsb ü nde gef ü hrt, die erstmals ein weitreichendes und genuin europ ä isches Projekt zu bearbeiten hatten. Spezifische Effekte einer transnationalen Politikproliferation zeigen die folgenden Entwicklungen: In britischen Konzernen wurden bis 1996 trotz des damaligen» opting out« und gegen den Widerstand der konservativen Regierung und der Arbeitgeberverb ä nde ca. sechzig ebr etabliert, wodurch Gro ß britannien absolut und relativ in der Spitzengruppe der eu -L ä nder mit ebr nach Art. 13 der Richtlinie lag. Goingearly-Kalk ü le der Unternehmen einerseits und eine strategisch angelegte Politik der britischen Gewerkschaften andererseits erkl ä ren diese Entwicklung. Auch in der Schweiz wurden in rund einem Drittel der ca. sechzig» ebr -pflichtigen« Mutterkonzerne freiwillige Vereinbarungen abgeschlossen. Schlie ß lich sind durch(Nach-)Verhandlungen zwischen ebr und Konzernmanagement inzwischen in rund 80 F ä llen Arbeitnehmervertreter aus mittel- und osteurop ä ischen Tochterunternehmen europ ä ischer Konzerne(dies entspricht etwa einem F ü nftel aller in Frage kommender Konzerne mit Niederlassungen in den mittel- und osteurop ä ischen Staaten) als Vollmitglieder bzw. mit Beobachterstatus in die ebr -Arbeit einbezogen. Zusammenfassung und Ausblick Noch immer gibt es auf der Ebene der eu kein koh ä rentes tarifpolitisches Regelwerk. Das Arbeitsentgelt sowie das Koalitions-, Streik- und Aussperrungsrecht bleiben im sozial-und arbeitspolitischen Kompetenzkatalog der eu seit Maastricht explizit ausgeschlossen und waren auch in den Vertragsverhandlungen von Amsterdam und Nizza kein Thema. Die ipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 117

Entwicklungen, die seit Mitte der 90er Jahre auf der Ebene der eu in Gang gekommen sind, weisen gleichwohl eine Europ ä isierungsdynamik auf, welche sich von den vorausgegangenen Integrationsetappen deutlich abhebt; die transgesellschaftlichen Interaktionen zwischen den Akteuren kollektiver Arbeitsbeziehungen haben sich signifikant verdichtet, neue trans- und supranationale Arenen, Institutionen und Regulierungsformen haben sich herausgebildet. Der Soziale Dialog vermag im Vergleich zu nationalen Korporatismen bislang keine verbindliche Koordinierung und Konzertation auf den Feldern der EU-Wirtschafts-, Sozial- und Besch ä ftigungspolitik zu leisten. Somit lassen sich mit Blick auf die akademische wie politische Debatte folgende Schlussfolgerungen ziehen: Der euro-skeptische» Mainstream« der Arbeitsbeziehungsforschung hatte diagnostiziert und prognostiziert, dass vor allem drei Faktoren die Herausbildung transnationaler Arbeitsbeziehungen oder gar eines genuinen supranationalen Kollektivvertragssystems blockieren: ̈ die auf politischer und ideologischer Interessenheterogenit ä t beruhende europ ä isch-transnationale Machtschw ä che der Gewerkschaften, ̈ die transnationale Organisationsschw ä che der Arbeitgeber(deren strategisches Desinteresse an ü berstaatlicher kollektivvertraglicher Organisation und Interaktion), und die ̈ supranationale Staatsschw ä che der eu . Diese Sicht erweist sich mittlerweile als zu statisch, um die Ver ä nderungen im Gesamtgef ü ge der transgesellschaftlichen und staaten ü bergreifenden Arbeitsbeziehungen in der eu seit Mitte der 90er Jahre zu erfassen. Selbst europessimistische Beobachter sprechen» von einem horizontalen Europ ä isierungsprozess( …), bei dem der Wahrnehmungs- und Handlungshorizont nach wie vor nationaler Akteure ebenso ü ber die nationalen Grenzen hinausw ä chst wie ihre sozialen Beziehungen( › Netzwerke ‹) und Handlungsm ö glichkeiten.«(Streeck 1999: 17). Ü ber diesen Befund hinaus gewinnen trans- und supranationale Struktur- und Prozesselemente an Gewicht und bilden analytisch f ü r die Frage der» Europ ä isierung« eine insoweit» eigenst ä ndige« Dimension. Auf der Konzernebene der Arbeitsbeziehungen treibt die Entwicklung der ebr ü ber eine rein» horizontale Europ ä isierung« hinaus. In dem Ma ß e, in dem der ebr 118 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

Akteursstatus in den transnationalen betrieblichen Arbeitsbeziehungen erlangt, entsteht eine neue europ ä ische Handlungsebene. Neben die» horizontal-grenz ü berschreitende« Dimension tritt ein» vertikal- ü berstaatliches« Strukturelement. Auch auf der europ ä ischen Makroebene und(deutlich abgeschw ä cht) auf der Mesoebene der Arbeitsbeziehungen ist das Steuerungsprinzip der » regulierten Selbstregulierung« ein Hauptmerkmal der post-MaastrichtEntwicklungen. Hierbei entsteht insgesamt eine neue Qualit ä t der Europ ä isierung im Sinne transnational verdichteter Interaktionen zwischen den Arbeitsmarktparteien. Die supranationalen Kollektivvertragsbeziehungen bleiben allerdings sowohl hinsichtlich der Verhandlungsgegenst ä nde als auch der materiellen Substanz der Vereinbarungen begrenzt, so dass die R ü ckkopplungseffekte und Auswirkungen auf die jeweils nationalen Arbeitsbeziehungssysteme(noch) punktueller und gradueller Natur sind. Der Soziale Dialog vermag im Vergleich zu nationalen Korporatismen bislang keine verbindliche Koordination und Konzertation auf den interdependenten Feldern der eu -Wirtschafts-, Sozial- und Besch ä ftigungspolitik zu leisten. Vor dem Erfahrungshintergrund der neunziger Jahre werden f ü r die zuk ü nftige Entwicklung des Gesamtgef ü ges nationaler, transgesellschaftlicher und staaten ü bergreifender Arbeitsbeziehungen die folgenden Parameter entscheidend sein: ̈ Was den konstitutionellen Rahmen anbetrifft, bleiben die Ergebnisse der kommenden Regierungskonferenz, insbesondere hinsichtlich der k ü nftigen Kompetenzorganisation der eu auf den Feldern der Wirtschafts-, Arbeits- und Sozialpolitik abzuwarten. Kurz- und mittelfristig d ü rften an die Stelle» harter« supranationaler Regulierung» weichere« Steuerungsformen – Rahmenregelungen, offene Koordination etc. – treten, dies jedoch gleichzeitig unter st ä rkerer Einbeziehung und Selbstverantwortung der zivilgesellschaftlichen Akteure – namentlich der Sozialpartner. ̈ Was den eu -rechtlichen Rahmen anbetrifft, wird die f ü r Ende 2002 vorgesehene Revision der ebr -Richtlinie einen unmittelbaren Einfluss auf die weitere Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen haben. Hier hat das Europ ä ische Parlament im Herbst 2001 weitreichende» Nachbesserungen« gefordert, u.a. erweiterte und pr ä zisierte Bestimmungen zur Information und Konsultation sowie die Herabsetzung der Schwellenwerte zur Einrichtung von ebr . Inwieweit Kommission und Rat diesem ep -Beschluss folgen, ist derzeit offen. ipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 119

̈ Was die Europäische Aktiengesellschaft anbetrifft, bleibt abzuwarten, wie viele Unternehmen in Zukunft diese eu -Rechtsform w ä hlen werden. Die Richtlinie zur Mitbestimmung in der Europ ä ischen Aktiengesellschaft ist in ihrer prozeduralen Ausgestaltung an die ebr -Richtlinie angelehnt. Insoweit wird die Implementierung Europ ä ischer Aktiengesellschaften den oben beschriebenen betrieblichen und gewerkschaftlichen Europ ä isierungsmustern folgen und die Transnationalisierung weiter bef ö rdern. Schlie ß lich wird die Richtlinie zur Information und Konsultation auf nationaler Ebene den ebr -Prozess k ü nftig insoweit» unterf ü ttern« als(zumal in L ä ndern wie Gro ß britannien und Irland) entsprechende betriebliche Strukturen eingerichtet werden und(Mindest-) Standards f ü r Information und Konsultation vorgesehen sind. Trotz der begrenzten mitbestimmungspolitischen Reichweite d ü rfte dieses Regelwerk insbesondere mit Blick auf den Beitritt mittel- und osteurop ä ischer L ä nder und deren noch schwach entwickelte(betriebliche) Arbeitsbeziehungen mittelfristig eine gewisse Wirksamkeit im Sinne eines arbeitspolitischen» Sockels« entfalten. ̈ F ü r den sozialen Prozess der weiteren Europäisierung wird entscheidend sein, ob und inwieweit die mittlerweile etablierten, aber bislang kaum verbundenen Ebenen – die Konzernebene, der sektorale und multisektorale Sozialdialog sowie die grenz ü berschreitende Tarifkoordination – sich vernetzen und wechselseitig beeinflussen werden. Die im Laufe der 90er Jahre neu entstandenen transnationalen arbeitspolitischen Institutionen und Arenen bleiben auf weitere Sicht» soziale Laboratorien«, in denen experimentiert werden wird, um auf vielf ä ltig verflochtene Problemlagen und neue internationale Herausforderungen zu reagieren. Literatur Altvater, Elmar, Mahnkopf, Birgit, 1993: Gewerkschaften vor der europäischen Herausforderung. Tarifpolitik nach Mauer und Maastricht, M ü nster Armingeon, Klaus, 1994: Staat und Arbeitsbeziehungen. Ein internationaler Vergleich, Opladen Bieling, Hans-J ü rgen, Steinhilber, Jochen(Hrsg.), 2000: Die Konfiguration Europas. Dimensionen einer kritischen Integrationstheorie, M ü nster Blanke, Thomas, 1999: Europäisches Betriebsrätegesetz. ebrg -Kommentar, Baden-Baden Busch, Klaus, 1994: Europäische Integration und Tarifpolitik. Lohnpolitische Konsequenzen der Wirtschafts- und Währungsunion, K ö ln. 120 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen ipg 2/2002

Dolvik, Jon Eric, 1999: Die Spitze des Eisbergs? Der egb und die Entwicklung eines Eurokorporatismus, M ü nster Falkner, Gerda, 1999: eu Social Policy in the 1990s. Towards a corporatist policy community, London Grote, J ü rgen, Schmitter, Philippe, 1999:» The renaissance of National Corporatism: unintended side – effect of European Economic and Monetary Union or calculated response to the absence of European Social Policy?« In: transfer 1 – 2 Hassel, Anke, 1998:» Soziale Pakte in Europa« in: Gewerkschaftliche Monatshefte, 10 Keller, Berndt, S ö rries, Bernd, 1999:» Sektorale Sozialdialoge – Zur empirischen Analyse einer vernachl ä ssigten Ebene der Integration«, in: Zeitschrift f ü r Rechtssoziologie 20. Lecher, Wolfgang, Platzer, Hans-Wolfgang, R ü b Stefan, Weiner, Klaus-Peter, 1999: Europ ä ische Betriebsr ä te – Perspektiven ihrer Entwicklung und Vernetzung: Eine Studie zur Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen, Baden-Baden Platzer, Hans-Wolfgang, R ü b, Stefan, 1999:» Europ ä ische Betriebsr ä te: Genese, Formen und Dynamiken ihrer Entwicklung: Eine Typologie«, in: Industrielle Beziehungen, Nr. 4 Radaelli, Claudio 2000: Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change, in: European Integration online-papers(EloP), Vol. 4 Ruysseveld Jan van, Visser, Jelle, 1997: Industrial Relations in Europe. Traditions and Transitions, London Schulten, Thorsten, 1997:» Europ ä ische Modernisierungskoalitionen? Der Beitrag europ ä ischer Betriebsr ä te zur Neuordnung der Arbeitsbeziehungen in Europa«, in: Flecker, J ö rg(Hrsg.), Jenseits der Sachzwanglogik – Arbeitspolitik zwischen Anpassungsdruck und Gestaltungschancen, Berlin. Streeck, Wolfgang, 1997:» Neither European nor Works Council: A Reply to Paul Knutsen«, in: Economic and Industrial Democracy, Vol. 18 ders., 1999:» Europas etwas andere Architektur«, in: Mitbestimmung, Heft 5. Telljohann, Volker, 1998:» Arbeitsbeziehungen und europ ä ische Betriebsr ä te in Italien«, in: Lecher Wolfgang(Hrsg.), Europ ä ische Betriebsr ä te und Arbeitsbeziehungen – Zur Lage in Gro ß britannien, Frankreich und Italien, D ü sseldorf. Traxler, Franz, 1995:» Entwicklungstendenzen in den Arbeitsbeziehungen Westeuropas«, in: Mesch, Manfred,(Hrsg.), Sozialpartnerschaft und Arbeitsbeziehung in Europa, Wien. Weiss, Manfred, 1999:» Schnittstelle Europa und Mitbestimmung« in: Gewerkschaftliche Monatshefte, Nr. 3 Ziltener, Patrick, 1999: Strukturwandel der europ ä ischen Integration: die Europ ä ische Union und die Ver ä nderung von Staatlichkeit, M ü nster ipg 2/2002 Platzer, Europ ä isierung der Arbeitsbeziehungen 121

Dynamic Germany The Role of Policy in Enabling Markets REBECCA HARDING M odell Deutschland has drawn much criticism in recent years. It has been roundly condemned as, at best top-heavy and inflexible and, at worst, defunct in an economic era characterized by dynamic, marketbased operations and radical innovation. It is inflexibility, especially in labor markets, that has damned Germany in the eyes of»Anglo-Saxon« policy makers during the 1990s and into the 21st Century. Low-cost, flexible labor markets are seen as key to competitive success and Germany fares badly in this area. As evidence, politicians, journalists and academics alike cite worryingly high levels of unemployment throughout the 1990s until now. Not only does Germany have an apparently insurmountable problem in its intractable level of unemployment, but it also has had successive administrations which appeared incapable of introducing the»enabling« policies necessary to allow the market to function more effectively. In short, inflexibility appears to be rigor mortis in comparison to the dynamism of the Anglo-Saxon model. However, the case of Germany, its future competitiveness and the nature of its»Neue Mitte« warrants further investigation. In particular, there is evidence to suggest that prophecies of doom are somewhat premature. Germany’s venture capital industry grew by 62 percent between 1999 and 2000 and has grown by nearly 500 percent since 1996. By the year 2000 there were almost as many biotechnology firms in Germany as in Britain and the»Neuer Markt« had established itself as the leading European hi-tech stock exchange. Policies to stimulate innovation and regeneration in the»Neue Bundeslaender« through the Innoregio program are proving effective, if not in substantially reducing the levels of unemployment amongst older people trained under a different system, then in laying the foundations for strong performance in the future. Perhaps most convincingly of all, German export performance has been consistently strong and the technological component of exports is increasing again. As one leading European Venture Capital company manager said 122 Harding, Dynamic Germany ipg 2/2002

recently,» there’ s something really interesting going on in Germany that isn’ t happening in Britain. We want to be part of that.« The problem, then, is to explain the» something« that the Venture Capitalist identified. In general terms, events in the labor market are only part of the story and the case of Germany clearly illustrates this. German labor market performance is still unimpressive with unemployment rising again above four million in 2001. Growth similarly remains sluggish and growth forecasts are currently being revised downwards. Yet » Wirtschaftswoche«, not normally noted for its optimism, pronounced Germany the it powerhouse of Europe, and commentators on the micro economy are consistently impressed with the rate at which, at a market level, the innovative capacity of the economy has adapted to incorporate biotechnology. It follows that if we are to understand the nature of national systems in a new» global« paradigm, we need to look beyond the unemployment figures. In particular, commentators and analysts should look at the inter-relationship between policy and institutional adaptiveness that creates sustainable changes in the innovation system. It is time to move the debate away from tired notions of macroeconomic performance and towards understanding the real source of competitiveness within the German economy. Any discussion, therefore, has to focus on the sources of innovation in its broadest sense within an economy and the degree to which policy can affect the rate at which a process of institutional adaptation can take place. Exogenous change is endemic through history. Thus interest lies, not in the change itself but in the process of adaptation to change. Competitiveness in the» global« era is no exception to this. This paper argues that Germany’ s» Third Way« is historically based in the political structures that have, over centuries, adapted to changes in the competitive environment successfully and with remarkable institutional resilience. In particular, the paper suggests that the complex set of connections between institutions within the German» system« are enabled through policy and that this» Third Way« structure is actually more similar to the us system than is commonly assumed. Indeed, there is historical evidence to suggest that the us system of innovation was actually derived from German structures! Far from being undynamic and uninnovative, therefore, Germany is actually shown to be highly adaptive and capable of competitiveness in the global era. ipg 2/2002 Harding, Dynamic Germany 123

So, the paper’ s central contention is that competitiveness stems from the capacity of enabling policy to stimulate effective institutional adaptation. This is the essence of the Third Way – it is not an Anglo-Saxon paradigm. Rather, it is a mechanism by which policies to facilitate and widen participation in key markets(for example for labor, or innovation) are coordinated in the wider interests of macroeconomic performance. So what is an enabling industrial policy? It is worth dwelling for a moment upon the exact nature of industrial policy in a globalizing economy. Since the early 1990s there has been a marked decline in interest in industrial policy both as a valid area for academic research and as an area for government attention. This, of course, reflects the hegemony of market-based neo-classical economics during the 1980s and 1990s. Put simply, industry is the domain of markets and microeconomics. Markets function best without government intervention. The logic of this position is to leave industry to fend for itself, free from the induced market imperfections of government intervention. So why debate what is acknowledged to be an unfashionable topic? As seen above, British politicians have for a while now talked about the virtues of flexible labor markets and the» new« economy – further evidence of the hegemony of markets. The praises of a dynamic» Anglo-Saxon« model have been sung and, in relation to her European counterparts it appears that Britain is doing rather well. Indeed, with unemployment and inflation at their lowest levels for 25 years, surely there is strong evidence to suggest that a less interventionist model works? Why is there this mismatch between macro and micro economic performance – where Britain performs well at a macro level but less well in individual markets while Germany performance is still relatively weak in terms of macro indicators but strong at a micro level? The contention here is that the Anglo-Saxon model as it is commonly articulated is still dominated by the traditional economic arguments about government intervention . Put simply, either the government intervenes along traditional Keynesian lines to provide block finance to specific schemes, industries or regions or, to coin Thatcher’ s phrase, the frontiers of the state are » rolled back«. In other words, there is a stark choice – blunt intervention versus no intervention. And, in the interests of low prices and controlling public expenditure the uk has tended to favor the latter. 124 Harding, Dynamic Germany ipg 2/2002

Indeed, during the 1980s critics even argued that America’ s economy was an» old« economy. Its structures and its systems were structured around a cold war need for strong defense research and development ( r&d ) with only limited transfer to non-defense sectors. Employment structures were Fordist and inefficient compared to the flexible specialization structures of Japan and the Newly Industrializing Countries. Germany was criticized during the 1990s for exactly the same reasons. Its employment system was inflexible and geared towards heavy manufacturing and the scope for creating a new and flexible labor market based on innovative start-ups was, at best, limited. Yet neither economy could be seen as out-dated at the beginning of the 21st Century. How have structures adapted to ensure competitiveness in a world dominated by rapidly advancing technologies and global markets? The answer, then, lies in the word» adapt«. The rate at which countries’ systems and infrastructures change to ensure both sustainable development and competitiveness is their intrinsic adaptiveness. Germany and America are particularly good examples of adaptive economies. Both have built infrastructures on the basis of technologies initially developed elsewhere. Both have mechanisms for defining international competitive trends and implementing catch-up measures. And both have policy formulation and implementation structures where public sector organizations can be the funder and, if necessary, the initiator of a particular policy to instigate institutional adaptiveness. In both countries, markets are seen as the most effective means of allocating resources. However, and this is central, there is also an acute awareness in both countries that sometimes measures have to be taken to enable these markets to work effectively. The means of quiet facilitation of markets are quite different from the heavy and blunt interventions of macroeconomics. Such interventions have their place in both countries. However, alongside this expenditure, both countries have» bridging policies« where the State will come in as a partner to facilitate wider investments in specific priority areas. That is, the government performs a bridging role between individuals and participation in the market as gaps arise. This necessitates a clear and incontrovertible distinction between public and private goods. The government pays where the benefit is general and transferable while private sector organizations» pay« where the benefit accrues solely to them. Where the distinction cannot be made clearly, and venture capital is a good example of this, the government steps in to ipg 2/2002 Harding, Dynamic Germany 125

mitigate the risk of the private sector by providing guarantees on investments should private sector profits not materialize. This is the essence of public-private partnerships and innovation and industrial policies are clear beneficiaries of this type of approach. In short, then, the approach is one of Social Markets. It is not necessarily cheaper. For example, total state aids to regions in Germany are roughly twenty times higher than equivalent state aids in the uk , while German aid to small business is, roughly, eight times higher. A neo-classical economic faith in the self-correcting power of markets is flawed since markets in themselves will not create flexible and dynamic institutional infrastructures. In the 21st century, then, there is a» Third(or middle) Way« between the extremes of economic orthodoxies that is the domain of industrial policy, and that politicians in particular need to articulate. The international economy is market-based and this must form the cornerstone of any policy formulation. The challenge for policy makers is to turn this market into a» Social Market«: to take policy measures that enable individuals to participate in markets rather than to be excluded by virtue of their skills, their geographical location, their access to finance or their educational background. The term» Social Market« is not new and, in fact, has been more commonly applied to the Rhenanian Capitalist model of Western Germany in the post-war era. This model was much vaunted by outside commentators during the 1980s as an example of how to create integrated and coordinated policy directed at particular micro level initiatives. Industrial, regional and national level» social partners« were instrumental in creating a strong domestic base with low inflation and low unemployment. This system had strong welfare provision, high level skills, strong innovation and embedded long-term perspectives in corporate and political decision making. In short, it was a quasi-coordinated market-based economy that, in an era of Thatcherite laissez-faire economics seemed the bastion of stability and sound economic management. The role of market enabling policy, then, is to lead the debate about a nation’ s competitive position and to put in place the coordinated strategies for improving it. It is the interface between the macro and the micro economy – accepting where an economy is not world class in all sectors 126 Harding, Dynamic Germany ipg 2/2002

and providing the enabling policies to bridge such performance gaps as they arise. This is the essence of» Third Way« industrial policy. Historically, the German system has proved itself capable of producing hi-tech and high value added innovations and adapting itself to exogenous paradigm shifts. The inherent dynamism of the system is such that it can successfully adapt to new markets and new technologies. Inflexible labor markets and sluggish growth that have been endemic since the early 1980s have masked this dynamism and flexibility at the micro level of the German economy. It is time to move the debate away from tired notions of macroeconomic performance and towards understanding the real source of competitiveness within the German economy. This lies in its innovation system and it is to this that the discussion now turns. Evidence of enabling structures and policies The evidence for the intrinsic dynamism within the German system that has allowed it to be remarkably resilient to dramatic changes in the external environment is grouped into three categories: ̈ The internationalization of r&d : Since we are trying to understand the inter-relationship between the German system and the global economy it is helpful to have a picture of the historically based international activities within the German system. ̈ Policies and structures within the German innovation system: An analysis of this allows a picture of the funding delineation between public and private goods to be developed. ̈ Competition and market structures within the r&d system: If any picture of competitiveness with the Anglo-Saxon model is to be convincing, the sources of innovation at a market level have to be identified. Internationalization and specialization of R&D It is particularly in the area of global technological specialization that a true picture emerges of how cumulative is national expertise. Earlier studies have shown that countries have tended to narrow their technological specialization and become more focused on areas of historical competitive advantage. This makes a country an attractive location for foreignowned r&d in those sectors. Simultaneously however, partly as a result ipg 2/2002 Harding, Dynamic Germany 127

of a shift towards» global« strategies in which diverse activities are integrated across national boundaries, the major firms have tended to broaden the extent of their technical specialization(drawing on a wider system of related technologies to support their core strengths). Firms starting from technological advantage in areas of national specialism in their home country build on this strength to develop into new and related areas. Thus the role of policy in supporting domestic specialisms in r&d is critical both in providing the support for indigenous companies in their development of core technologies and in creating a conducive environment for the inflow of r&d from abroad. Both Germany and the US have very strong historically based»Third Way« policies. German r&d has been increasingly international since the early 1980s, that Germany is an increasingly attractive location for foreign-owned r&d (particularly in electronics, chemicals and motor vehicles). Further, German companies sustain their revealed technological advantage(i.e. the level at which they patent relative to their foreign counterparts) in areas of traditional technological strength and specialization. Statistical surveys show: ̈ German national technological strength is focused in five industries: chemicals, pharmaceuticals, electronics, motor vehicles and metals. Any diversification undertaken by the major German companies in these industries has tended to strengthen rather than weaken their strengths in the» core« technologies of their respective industries. ̈ German companies have internationalized their technological activity strategically to take advantage of expertise which exists elsewhere: this is especially clear in pharmaceuticals and semiconductors. It suggests that they conduct leading-edge research in focused areas and are well placed to take advantage of any innovations which are conducted outside of Germany. Indeed, German technological strength has always been built on the ability of its companies to exploit research conducted elsewhere and this should not be regarded as automatically disadvantageous or uncompetitive in any way. ̈ German companies, although slow relative to their British or French counterparts, have internationalized their r&d activities: this pattern has generally increased over the period, suggesting that German companies are in128 Harding, Dynamic Germany ipg 2/2002

creasingly taking advantage of technological possibilities in foreign locations. In the» global« world of the 21st Century, this is a competitive advantage rather than a competitive disadvantage. Unique structures and funding for R&D Of central importance in the intricate relationships between actors in the German economy is the balance between the funding structure of schemes that develop general and transferable competencies through public funding, and specific competitive advantage at a corporate level through private funding. This» dual« relationship is particularly clearly demonstrated in the development of technological competencies in the German economy. The system of corporate governance produces a research climate that is both reflective and reflexive – in other words, it evaluates its own strengths and weaknesses and puts mechanisms in place to resolve problems. It is secure in its long-term access to finance, its decision-making structures are integrated(through co-determination) and the workforce is highly trained and skilled. Combined with this is a consensus-based technology infrastructure which allows the general, and transferable, skills of research scientists in dedicated research centers or universities to develop prototype products in partnership with the commercial beneficiaries of that prototype: a uniquely clear delineation of responsibilities between general science and specific applied technologies. Technology policy has been particularly effective in developing clusters around core technologies at a regional level. To argue that the system is complex is something of an understatement. Above the» linear cascade« structure by which basic research is transferred to industrial application through a host of different technology and research institutes are the L ä nder and the Federal Government (Bund), the National Science Council and the Conference of Ministers for Cultural Affairs, Education, Arts and Science. These supervisory bodies set funding targets and priorities. However, several interesting points are worth summarizing here: ̈ The multiplicity of funding sources for each of the independent technology transfer institutions (Universities, Fraunhofer, Max Planck etc). These institutes receive monies from a total of four sources: industry, research ipg 2/2002 Harding, Dynamic Germany 129

foundations, L ä nder, the Federal Ministry of Education and Research (and other federal ministries) and industry. ̈ The inter-relatedness of funding. In their turn, both the Ministries and Industry provide funds to the research foundations. ̈ The rigid and hierarchical funding structure despite the multiplicity of beneficiaries. Funding from governmental sources goes towards r&d and towards the administration of r&d : the intermediate administrations of the Fraunhofer Society(FhG), the Max Planck Institutes( mpg ), the Blue List Institutes( agbl ), the National Research Centers(e.g. Helmholtz Centers) and Industrial Research Institutions(AiF) all accrue monies from the L ä nder, the Federal government and from industry separately, although some of this is passed on to specific research scientists and projects. This leads to a clear delineation between public and private research, benefit and, hence funding. ̈ The relative independence of government laboratories conducting»big science« such as nuclear research. In a structure which so greatly facilitates technology transfer, it is, perhaps, remarkable that the funding of government laboratories is simply from government sources. ̈ Each of these separate intermediate organizations has responsibility for research in clearly delineated areas . A tacit» research cartel« exists between the largest r&d structures within the technology transfer system( rh interviews, July 1998). For example, the FhG specializes in strategic and applied research for government and industry with a focus on the development of new technologies in microelectronics, civil and mechanical engineering, materials, environmental research and innovation studies. Until recently it has had little presence in biotechnology as it leaves this area of research to the Max Planck Institutes who have core competencies in basic research in related areas, largely in diagnostics. However, as a result of twentieth century German history, there is a public(and constitutional) resistance, particularly to genetic research within Germany. Thus biotechnological and genetic research tends to be conducted by small companies abroad(especially the usa ). These companies operate independently but are owned by German private-sector large companies such as Hoechst, Bayer and Siemens. Embedded consensus through» symbiotic tension« The coordinated and systematic appearance of the system discussed above hides a competitive, market-based dynamic at a micro level that is 130 Harding, Dynamic Germany ipg 2/2002

the essence of its adaptiveness and, hence, dynamism. The innovation market in Germany is highly contested: there is competitive tension between and within Technology Transfer Institutes for public and private money. Thus there exists within the system both market-based incentives and strong public support for innovation, which reflects the public nature of research in itself and its private exploitation. This combines with the » collaborative«(or symbiotic) approach for which the German system is renowned and with a new focus at a policy level on hi-tech areas to create an adaptive system which is both strong and, critically, well-resourced, despite a net decline in r&d expenditure. The evidence of history suggests that it is not change in itself that is interesting in the context of the path-dependent nature of innovation. As has been argued throughout, change in itself is endemic. What is interesting, however, is the extent to which policy can influence the way and the rate at which a national system of innovation can itself change in response to the exogenous imperatives of global competitiveness. In the us , for example, this has taken the form of the interdependent development of the institutions of innovation(universities, government research laboratories and, critically, business) to create scientific structures that are,» less and less a matter of the independent unfolding of knowledge and more a response to technological progress in the development of a practical means to produce goods and services«(Mowery, D. and Rosenberg, N., 1999, Cambridge up , p. 6). The key, then, is to establish the source of this adaptiveness within a particular system of innovation. It is the Symbiotic Tension within the German system that generates its dynamism, its resilience and, critically, its adaptiveness. The key features of this Symbiotic Tension are as follows: ̈ Clear delineation of research responsibilities for each institution within the system: Technology transfer» cascades« through this system from basic science through to industrially applied r&d . Thus, for example, a Max Planck Institute with responsibility for basic science will not compete with a Fraunhofer Institute for an industrially based contract. ̈ Interdependence between institutions within the system: Where appropriate, institutions will collaborate on specific projects to combine basic and applied r&d . There is a mutual independence between institutions which is inherent to the system and which ensures that technology transfer is embedded within its organizational structures. ̈ Tension and competition for funding and contracts: Although interdependent and collaborative, institutions are increasingly competitive for fundipg 2/2002 Harding, Dynamic Germany 131

ing and industrial contracts. This generates an inherent market-based dynamism which combines with substantial efforts at a policy level to create a system which is capable of adapting to radical technological change with resilience. Germany arguably now has Europe’ s leading technology stock market and has nearly twice the number of young biotech companies of the uk . There was ten times the level of venture capital in Germany in 1999 compared to 1994 and some 45 percent of this went into early-stage funding for small companies. And of this 45 percent, some 99.8 percent was for technology-based projects. This growth has been orchestrated by effective technology policy which augments existing strengths and which develops new capacities. This technology policy has been particularly effective in developing clusters around core technologies at a regional level and, critically, in collaborating with policy makers in the individual L ä nder to develop such regional-level strengths. Thus, even in areas where the catch-up task may seem insurmountable, such as Magdeburg, appropriate innovation tailored to regional comparative advantage in skills is the cornerstone to creating technology-led growth. These policies are the oil that lubricates the multi-governance relationships between the European Union, national-level technology policy and regional level. At each level, policy makers collaborate and complement each others’ activity in a manner which enhances the development of individual technological competencies. In short, then, symbiotic tension is as much a feature of the framework for policy formulation as it is of the technology transfer system. Any future research should look closely at this policy interface with the technology transfer system since it is here that the real adaptiveness of the system appears to lie. And, similarly, it is here that policy makers elsewhere, particularly in the uk , have the most to learn. Market enabling policies: a comparison The case of Germany suggests that innovation and science policies in particular are key» tests« of an enabling industrial strategy. Table 1 attempts to conceptualize the discussion by providing a comparison of Germany against the us and the uk . It focuses on five key areas that are derived from the discussion above. Ironically perhaps, it also illustrates that both 132 Harding, Dynamic Germany ipg 2/2002

Table 1: A comparison of enabling strategies Germany United States United Kingdom Technology is central to competitiveness debate Adaptive technology policy prioritizing sectors; demand/ market-led. Policy to prioritize sectors, universityindustry research centers, research public-private partnerships. Some progress in university/business partnerships& Farraday Centres 1 but technology transfer largely private. Networks and alliances Networks initially coordinated through policy, stimulated by competition and collaboration amongst key actors. Policy key in stimulating alliances and networks where none exist. Domain of the market although cluster policy developing inconsistently across the country. Sectoral specialization Private and public r&d highly specialized to develop competitive advantage in core sectors. Inward investments build on core strengths while outward investments develop them. Private r&d diverse; public r&d heavily focused on defense and health/ biomedicine. Public r&d focused on defense; some measures to stimulate biotech; but increasing tendency to move r&d into the private sector. Regions Enabling markets at a regional and local level is inherent to a devolved structure but enhanced by positive relations between regions, the Berlin government and the eu . Interventions to stimulate regional growth through » gap-plugging« measures(e.g. Small Business Investment Corporations); social entrepreneurship. Power of central government over regions; excessive reliance on» block grant« funding formulae; no clear format for effective economic devolution. Flexibility and Dynamism Enabling inherent to the social market model through the » dual« funding system. Policy interventions to» plug gaps«(e.g. locally based venture capital funds, University Industry Research Centers). » Active« industrial policy of the most recent White Papers suggests awareness of dynamic role for policy is increasing. 1. See Lissenburgh, S. and Harding, R.(2000): Knowledge Links – Innovation in Business Academia Relations, London, ippr . ipg 2/2002 Harding, Dynamic Germany 133

Germany and the us have very strong historically based» Third Way« policies while the uk has, again historically, always relied on the self-correcting nature of the market! The similarities between the us and Germany are particularly marked in the areas of technology, industrial and regional policy. Here both countries show quite clearly that flexibility and dynamism do not come simply from the free operations of markets. Government intervention is key in plugging the gaps as they arise through suitable and regionally devolved measures. While policy makers over, arguably, the last century in these two countries have built up a culture of both competition and collaboration amongst actors within the industrial system, the uk has tended to rely on markets to create this flexibility. Germany, on some estimates at least, is now rated the third most entrepreneurial country in the world with the uk only nineth. It is a mistake both to see the Anglo-Saxon model as hegemonic and to regard Germany as uncompetitive on a number of grounds: ̈ First, the us government has a very proactive set of industrial strategies, many of which were learned from Germany at the beginning of the 20th Century. ̈ Second, a neo-classical economic faith in the self-correcting power of markets is flawed since markets in themselves will not create flexible and dynamic institutional infrastructures. ̈ Third, there is a very good example of enabling policy in Europe. As recently as five years ago it would have seemed self-contradictory to put» Dynamic« and» Germany« in the same title. At the beginning of the 21st Century, however, what we are seeing is a major economy adapting successfully to change. 134 Harding, Dynamic Germany ipg 2/2002