KOMMENTARE/ COMMENTS Grundsätze für deutsche Außenpolitik nach dem 11. September 2001 GERNOT ERLER P olitik lebt von Grundsätzen und Erfahrungen. In aller Kürze dargestellt, lassen sich die Grundsätze sozialdemokratischer Außen- und Sicherheitspolitik auf die folgenden fünf Punkte bringen: ̈ Sozialdemokratische Außenpolitik ist Friedenspolitik, das ist der oberste Grundsatz. ̈ Sozialdemokraten setzen auf eine vorausschauende Friedenspolitik mit Priorität auf zivilen Mitteln, kurz: Prävention steht vor Intervention. ̈ Uns ist die Verrechtlichung der internationalen Politik ein besonderes Anliegen. Es geht uns um die Stärkung des internationalen Rechts und besonders des Völkerrechts. Außerdem legen wir einen besonderen Akzent auf vertragsgestützte Politik, dies betrifft speziell die Bereiche der Abrüstung und Rüstungskontrolle. Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf der Stärkung der Rolle der Vereinten Nationen und anderer Weltorganisationen. ̈ Wir sind von der friedensfördernden Wirkung von Integrationsprozessen überzeugt. Wir selber gehen voran mit unserer Integrationsbereitschaft in der Europäischen Union, wobei wir bereit sind, unsere nationale Außen- und Sicherheitspolitik unterzuordnen und andere an ihrer Formulierung teilhaben zu lassen. Wir befürworten die Erweiterung der Europäischen Union und versuchen, diese auf die Balkanregion und Südosteuropa auszudehnen. ̈ Wir setzen auf Chancengleichheit und Ausgeglichenheit in der globalen Welt. Denn Gerechtigkeit und Frieden setzen Ausgleichsmöglichkeiten voraus. Dieser Grundsatz wird auch als gerechte Weltordnung bezeichnet. Diese Grundsätze reiben sich mit den Erfahrungen, die wir in den letzten Jahrzehnten machen mussten. Es genügt, auf die schmerzlichen Erfahrungen aus Südosteuropa hinzuweisen: Es gab dort vier blutige Kriege in zehn Jahren und einen Beinah-Bürgerkrieg in 2001 in Mazedonien, der aber verhindert werden konnte. Kosovo signalisiert einerseits, dass eine Wiederholung der schlimmsten Erfahrungen aus der Balkangeipg 3/2002 Erler, Deutsche Außenpolitik 9

schichte – nämlich der Bosnienkrieg mit über 200.000 Toten und noch viel mehr Verletzten – verhindert wurde. Es signalisiert andererseits, dass ein Krieg mit vielen Zerstörungen nicht verhindert werden konnte. Im Fall Kosovo hat die Prävention versagt. Bei dem Thema Erfahrung ist Mazedonien dagegen ein Signal für politisches Lernen. Dort ist es unter maßgeblicher Beteiligung der nato , aber auch der Vereinigten Staaten sowie der osze , gelungen, einen Verhandlungsansatz durchzusetzen, der auf ein gemeinsames politisches Konzept zurückzuführen ist, das diesmal ohne militärische Drohungen auskam. Allerdings kennzeichnete die Mazedonien-Erfahrung zugleich die Bereitschaft, zur Absicherung eines politischen Konzepts bewaffnete Kräfte zu akzeptieren und einzusetzen. Heute können wir erkennen, dass man dem politischen Ziel, einen Ausgleich zwischen beiden Bevölkerungsgruppen zu erzielen, erheblich näher gekommen ist. Dies bedeutet insgesamt eine sehr positive Erfahrung in dieser Region nach den Fehlern und Fehlentwicklungen der Balkanpolitik des letzten Jahrzehnts. Nun zum zweiten Punkt, Priorität von Prävention und Konfliktmanagement: Die Bundesregierung hat einen Querschnitt mit dem Schwerpunkt des Programms ziviler Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung zu einem Hauptengagement der internationalen Arbeit gemacht und dafür auch ein schriftliches Gesamtkonzept vorgelegt. Dieses Programm wird von jeweils einem speziellen Beauftragten des Auswärtigen Amtes und einem des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung betreut. Der Bundestag hat in den letzten beiden Haushaltsjahren deutlich mehr Mittel für Präventionsprojekte bereitgestellt, die intensiv genutzt werden. Das Auswärtige Amt hat mittlerweile in einem ersten Schritt ziviles Friedenspersonal ausgebildet, das in einer speziellen Datenkartei nach Länderschwerpunkten und Sprach- und Fachkenntnissen geordnet ist. In dieser Kartei sind inzwischen 500 speziell ausgebildete Einsatzkräfte vorhanden, die für internationale zivile Einsätze abgerufen werden können. Die Bundesregierung hat in den vergangenen Jahren mehr Mittel für die Arbeit der Vereinten Nationen und der osze zur Verfügung gestellt und gegenüber Kofi Annan die Stellung von sogenannten » stand-by forces« militärischer wie ziviler Art angeboten, die bei Bedarf abgerufen werden können. Im Rahmen der gasp der eu war es uns ein besonderes Anliegen, nicht nur ein»institution-building« militärischer Art, sondern auch eines der zivilen Prävention zu unterstützen. Es gibt in dieser Hinsicht nicht nur 10 Erler, Deutsche Außenpolitik ipg 3/2002

das Ziel, eine 60.000 Mann starke, schnelle Eingreiftruppe bis Ende 2003 bereitzustellen, sondern die eu soll in der Lage sein, auch fünftausend Polizisten einzusetzen. Dies resultiert aus der Erfahrung, dass gelegentlich in bestimmten Krisenentwicklungen die schnelle Abrufbarkeit von Polizeikräften ebenso wichtig ist wie eine militärische Interventionsfähigkeit. Der vielleicht bedeutendste strukturelle Schritt war, dass in Deutschland die gesamte Entwicklungszusammenarbeit auf zivile Konfliktprävention umgestellt worden ist. Nach unserem Verständnis ist die Entwicklungspolitik heute eine globalpräventive Politik. Dies drückt sich darin aus, dass es erstmals in Deutschland einen zivilen Friedensdienst in der Verantwortung des bmz gibt. Außerdem zeigt sich unser erneuertes Verständnis in der Kölner Entschuldungsinitiative, der deutschen Beteiligung an dem Programm Halbierung der Armut bis zum Jahr 2015 sowie der Anti-Aids-Kampagne und anderen Kampagnen gegen globale Armut und Marginalisierung. Ein Beispiel für präventive Politik kann wieder auf dem Balkan herangezogen werden: der Stabilitätspakt für Südosteuropa. Kein Land Europas hat sich diesbezüglich stärker engagiert als Deutschland, mit mehr als 600 Millionen Euro in vier Jahren. Das Programm wird nicht nur fortgesetzt, sondern soll auch als Teil eines gesamtpolitischen Konzepts der Bundesregierung, das auf weitere Stabilisierung und Krisenprävention auf dem Balkan ausgerichtet ist, fungieren. Diese – keineswegs vollständige – Aufzählung macht eine klare Veränderung in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik sichtbar. Wir haben uns mit dem Instrumentarium für Prävention ausgerüstet, weil wir erkannt haben, dass künftige Konflikte nicht mehr aus Konfrontationen zwischen Weltmächten, d.h. aus Blockkonfrontationen, sondern eher aus regionalen Konflikten, die häufig eine ethnische Basis besitzen, entstehen. Für diese Erkenntnis ist die präventive Herangehensweise eine gute Antwort. Deswegen haben wir auch in Deutschland eine große Bundeswehrreform eingeleitet, nämlich um die bewaffneten Kräfte auf diese neue Art von Herausforderung vorzubereiten. Der 11. September hat aus drei Gründen in den Vereinigten Staaten einen Schock bisher ungekannten Ausmaßes ausgelöst: wegen der Zahl der Opfer, wegen der Symbolik der ausgewählten Ziele und wegen der demonstrativen Ausschaltung aller denkbaren Abwehrmöglichkeiten. Das verwundete Amerika hat sich zunächst um Schutz und Hilfe in der internationalen Gemeinschaft bemüht und damit Erfolg gehabt: ipg 3/2002 Erler, Deutsche Außenpolitik 11

̈ Washington wandte sich an die Vereinten Nationen, die bereits am 12. September in der Sicherheitsratsresolution 1368 die Anschläge als»Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit« verurteilten und bekräftigten,»dass diejenigen, die den Tätern, Drahtziehern und Förderern helfen, sie unterstützen oder ihnen Zuflucht gewähren, zur Rechenschaft gezogen werden«. Damit setzte der Sicherheitsrat die von Privatpersonen durchgeführten Anschläge mit einem kriegerischen Angriff, wie er normalerweise von einem Staat erfolgt, gleich, bestätigte dem angegriffenen Amerika das Recht auf Selbstverteidigung und legitimierte darüber hinaus ein Vorgehen auch gegen die Beschützer der Attentäter, zu denen auch das Taliban-Regime in Afghanistan gerechnet werden musste. ̈ Es entsprach der Logik dieser Gleichsetzung von Terroranschlag und kriegerischem Angriff, die nato um die Auslösung des Bündnisfalles zu ersuchen. Die westliche Allianz entsprach diesem Wunsch, erstmals in ihrer Geschichte, am 4. Oktober 2001. ̈ Durch diplomatische Aktivitäten rund um den Globus gelang es den Vereinigten Staaten, eine»Große Koalition gegen den Terrorismus« zusammenzubringen und dabei auch Staaten wie die Russische Föderation und China, aber auch fast alle arabischen und islamisch geprägten Staaten miteinzubeziehen. Erst nach diesen multilateral ausgerichteten Aktivitäten(die bei einer Administration, die zuvor etwa bei den Fragen der Raketenabwehr und des globalen Klimaschutzes unilaterale Entscheidungen getroffen hatte, eher überraschten), nach wochenlangen Vorbereitungen und nach mehrfachen, allerdings erfolglosen Ultimaten an die Adresse der Taliban, begannen am 7. Oktober 2001 die usa mit der militärischen»Operation Enduring Freedom« – diese dann aber weitgehend auf sich selbst gestellt und mit einer eher symbolischen bewaffneten Unterstützung anderer Länder. Positiv zu bewerten ist, dass ̈ die militärischen Erfolge den Weg für einen politischen Neuanfang in Afghanistan nach über 22 Jahren Bürgerkrieg geebnet haben: auf der Grundlage des»Bonn Agreement« vom 5. Dezember 2001 hat sich eine multiethnische und politisch pluralistisch zusammengesetzte Übergangsregierung gebildet, die vor der Herausforderung der Renormalisierung des politischen Lebens in Afghanistan steht; ̈ es Washington gelungen ist, auch während der militärischen Aktivitäten im Rahmen von»Enduring Freedom« die internationale politische 12 Erler, Deutsche Außenpolitik ipg 3/2002

Koalition gegen den Terrorismus aufrechtzuerhalten. Beeindruckend ist dieser Erfolg besonders im Falle Pakistans, das zuvor das Taliban-Regime unterstützt hatte und, trotz des Druckes der Islamisten im Lande, für ein kooperatives Verhalten gewonnen werden konnte. Aber es ist auch nicht zu übersehen, dass etwaige Annahmen, die internationalen Verpflichtungen in Afghanistan seien bereits erfüllt, trügerisch waren. Die Bundesregierung verfolgt in Beantwortung der Herausforderungen des 11. September einen vielseitigen Ansatz, der von der Notwendigkeit einer umfassenden politischen Lösung ausgeht. ̈ Auf der Geberkonferenz Ende Januar in Tokio hat sie mit 320 Millionen Euro den größten bilateralen Beitrag der eu -Mitgliedsstaaten für den Wiederaufbau Afghanistans zugesagt. ̈ Sie schaltete sich besonders intensiv in die internationalen Bemühungen um die politische Zukunft Afghanistans ein. Seine Krönung fand dieses Engagement in der un -Konferenz zur Zukunft Afghanistans Ende 2001 auf dem Bonner Petersberg und dem sogenannten»Bonn Agreement« zur Bildung einer Friedens- und Übergangsvereinbarung. ̈ Sie entsandte Soldaten zur Beteiligung an der»Operation Enduring Freedom«(vorwiegend defensive Fähigkeiten) und an der Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe für die Übergangsregierung in Afghanistan( isaf ). Wir haben nach dem 11. September das Präventionskonzept auf den Prüfstand gestellt. Es hat sich zwar deutlich erwiesen, dass Prävention die richtige Antort auf regionale und ethnisch begründete Konflikte darstellt. Aber ebenso deutlich ist, dass das alte Konzept nicht der neuen Herausforderung genügt. In der Tat stehen wir vor der Notwendigkeit einer strukturellen Prävention im globalen Maße. Es muss Vorkehrungen für direktes, d.h. polizeiliches und militärisches Eingreifen im akuten Konfliktfall geben. Aber wir brauchen auch eine langfristige präventive Perspektive im Sinne eines globalen Ansatzes für mehr Gerechtigkeit, für mehr Ausgleich. Das ist auch Terrorismus-Bekämpfung, weil damit die Rekrutierungschancen von Terroristen vermindert und der Resonanzboden für terroristische Aktivitäten eingeschränkt wird. Wir wissen nicht, ob die große Koalition gegen den Terrorismus von Bestand ist. Ebenso wenig wissen wir, was passieren würde, wenn neue Anschläge erfolgten. U.a. könnten sie unser Rechtssystem in Frage stellen und engere Grenzen für die Verwirklichung einer freien, demokratischen und offenen Gesellschaft setzen. Es besteht auch die Gefahr, dass Menipg 3/2002 Erler, Deutsche Außenpolitik 13

schenrechtsverletzungen innerhalb der Antiterror-Koalition geringer bewertet und wichtige politische Themen außerhalb des Kampfes gegen den Terrorismus vernachlässigt werden. Diese Gefahren sind bekannt, aber die neue Situation birgt auch langfristige Chancen: ̈ Die politische Allianz gegen den Terrorismus könnte den Beginn eines neuen politischen Ordnungssystems in der Welt nach dem Kalten Krieg markieren. ̈ Die Bedeutung von Machtpolitik könnte sich ändern. Das realpolitisch-pragmatische Prinzip, nach dem der Feind meines Feindes mein Freund ist, unabhängig davon, wie stark er gegen meine eigenen Werte verstößt, könnte einer stärker wertorientierten – und auf Dauer erfolgreicheren – Außenpolitik Platz machen. ̈ Es könnte eine Renaissance der Vereinten Nationen geben. Sie haben mit ihren Resolutionen 1368 vom 12. September und 1373 vom 28. September kreativ und entschlossen auf die neue Herausforderung reagiert und dabei nach der Auffassung vieler Beobachter völkerrechtliche Maßstäbe gesetzt. Sie spielen eine führende Rolle im Post-TalibanProzess. Diese Entwicklung müssen wir stärken; denn sie entspricht dem Ziel der Verrechtlichung internationaler Politik. Die Chance zu einer Neuausrichtung internationaler Politik im Einklang mit unseren Grundsätzen wird durch die bemerkenswerten Veränderungen in der russischen Außenpolitik unterstrichen. Russland ist im Begriff, ein neues Verständnis der eigenen Rolle in der Welt zu entwikkeln. Der Versuch, sich über klassische Geopolitik, d.h. über die Kontrolle geographischer Räume und Einflusspolitik zu definieren, wird ersetzt durch eine Bereitschaft, selbst in der Verantwortungspartnerschaft mit anderen Mächten, vor allem mit den Vereinigten Staaten und Europa, entscheidend mitzuwirken. Ein letzter Punkt: Bisher sind Ansätze zur»Humanisierung der Globalisierung« meist in der politischen Nische stecken geblieben, die man in Deutschland vielleicht als»Gut-Menschen-Reservat« bezeichnen würde. Der 11. September hat jedoch das Ziel, eine humanisierte Globalisierung anzustreben, zu einer sicherheitspolitischen Notwendigkeit gemacht. Da Sicherheitspolitik gerade nicht in Nischen stattfindet, sondern in belastbarer Politik, liegt darin eine Chance. 14 Erler, Deutsche Außenpolitik ipg 3/2002

ARTIKEL /ARTICLES The Future of New Labour: a View From Inside DAVID MILIBAND I t is an irony of modern politics that Britain’s Labour Party, for the 20th century one of the least successful social democratic parties in Western Europe, should at the beginning of the 21st century, suddenly look like one of the most successful. As social democratic governments have fallen in Italy, Denmark and France, and face a tough re-election fight in Germany, Labour seems to be defying the laws of political gravity. My purpose in this article is to explain the dynamics of New Labour’s current political dominance in Britain; examine its record in government – locate its strengths, weaknesses and challenges ahead; set out in tentative form what might be some of the next steps for the party come the end of this Parliament and the beginning of the next; and then leave the reader to draw some conclusions about the implications for other parties of the left in Europe. Five Strategic Ambitions In 1992, election analysts queried whether the election defeat represented »Labour’s Last Chance«. Changing class formation, the gender gap, the electoral system, all seemed to point to permanent Conservative hegemony. Yet ten years on, people are saying the same things about Labour dominance, and asking whether the Conservatives are in terminal decline. Certainly the electoral record is remarkable: the two biggest consecutive electoral landslides this century eclipse the performance of Thatcher, Attlee and Baldwin. Perhaps the only, tenuous, parallel is with Conservative dominance after the age of Gladstone. The argument put by Tony Blair, Gordon Brown and others after John Smith died in 1994 was in essence quite simple. They believed that economic and social change meant that Labour could not be elected and Britain’s problems could not be tackled by the tried and trusted methods of post-war social democracy – the happy synthesis that was the Keyneipg 3/2002 Miliband, New Labour 15

sian welfare state. Five strategic ambitions led the process. Each had a political dimension, but each also addressed a substantive issue in the Britain of the 1990s: ̈ Labour needed to stand for steadfast social democratic values but offer innovative means to achieve their delivery. This meant, above all, reconsideration of the role of the state in modern social democratic politics. ̈ Labour needed to reach back into the history of progressive thought in Britain to develop a»liberal socialism« – social democratic commitment to social justice through collective action enriched by commitment to individual freedom in the market economy. ̈ Labour needed to combine ideas for wealth creation, the»politics of production«, with commitment to fair outcomes, the»politics of distribution«. ̈ Labour needed to invade territory claimed by the right – for example on law and order and defense – and redefine it for progressive ends. ̈ Labour needed to engage with dynamic and emerging currents in British thought and society, from communitarianism to the reform of the state to environmentalism. Beneath the contingencies of fortune and circumstance that have helped achieve its record results, Labour has succeeded over the last five years where it has knitted together these ambitions into a coherent narrative. Where it has struggled, it is because it has failed to resolve one or more of these conundrums. At each stage the Opposition, as it then was, and now the Government, has tried to redefine the policy choices facing Britain as well as the political choices facing the voters. The Unfinished Agenda Leading politicians emphasized before 1997 that change would be incremental, designed to build confidence in Labour as a party of government, and confidence in government as a means of resolving collective problems. After five years, one can draw up a balance sheet that explains in significant part why the electorate decided last year that the Government should be allowed to carry on with its work: ̈ On the economy, Britain has achieved steady growth against an uncertain, not to say inclement, international picture. Employment is up by about a million – and in the highest unemployment constituencies like 16 Miliband, New Labour ipg 3/2002

South Shields, unemployment is down by nearly a third, and youth unemployment, a focus for the Government’s New Deal program, is down by over 60%. Low interest rates and safe economic management are the vital underpinning of Labour’s political support. ̈ On social policy, the Government has delivered significant increases in the incomes of families with children, poor pensioners and employees on low wages, and started a serious long-term fight against social exclusion. For the first time in a western economy, the tax and benefit system has been integrated for children, pensioners and low-wage workers. The argument that welfare rights must be matched by responsibilities has taken the heat out of Conservative attempts to stigmatize welfare recipients, and allowed for increased generosity to people in need. ̈ With public finances in a healthy situation following corrective action on tax and spending early in the last Parliament, the Government is now able to boast fast-rising spending on health and education provision, with public sector pay rising faster than private sector pay for the first time in a generation. Critically this is being combined with reform programs to ensure that the productivity of public services is increased, with better use of capital, better skill-mixing in working teams, better accountability measures, and more devolution of responsibility to the front line. ̈ On crime – a major issue for Labour voters – the official figures show a 22 percent fall according to the most reliable surveys. However, street crime like the stealing of mobile phones is on the rise, and this has led to increased fears of crime. In my own constituency, it is low-level vandalism as much as serious crime that contributes to a feeling of disorder – especially for older people. ̈ In relation to political reform, Labour has made important changes, but not satisfied those who believe institutional sclerosis underpins structural problems with the British economy and society. In relation to local government, as I explain below, there remain fundamental questions to be answered. ̈ In international policy the government has fashioned a coherent philosophy of international engagement, starting with Europe but going wider. We believe interdependence is the defining feature of international relations today, and the necessary response is an international response to problems that cannot be solved by one nation state acting alone. Far from everything has gone right, and a lot still needs to be done. But the 1997 manifesto promised»a start not a revolution«. And because of this approach there has always been a debate inside the Labour Party, ipg 3/2002 Miliband, New Labour 17

and on the left in Britain, about whether the relative caution of Tony Blair’s first promises represented the first stages of a long-term commitment to build trust in progressive goals and means, with a wider horizon of more radical change to follow, or whether in fact the party’s very purposes had been violated. The Government has always argued that on the sound foundations of economic competence, mild redistribution, constitutional reform, further reform could be built. Since the election the Government has been ready to push for a new consensus on tax and spending, on aspects of social policy, even on Europe. This is significant because the hardest test for any political party is not whether it solves policy problems, but whether it succeeds in shifting the political center of gravity in its direction. Put another way, success in the tug-of-war that is politics comes from dragging your opponents onto your territory. In this sense the center-ground is not given; it is contested and constructed by politics itself; and only by redefining the centerground can a progressive party build the cultural change necessary for a sustained and successful period in power. By this test, there are some grounds for optimism. Most notably, the debate on tax and spending that undermined the last Labour government in the 1970s has been reconstructed. On the basis of proven economic competence and evidence of reform in service delivery, there is scope to make the case that in the end what you get is what you pay for. The hardest test for any political party is not whether it solves policy problems, but whether it succeeds in shifting the political center of gravity in its direction. In 1997 and 2001 the Government promised to raise the share of national income dedicated to education. Now the Government has started a national debate about the advisability of further raising taxes to raise health spending, in the context of what is already the fastest-rising investment in education and health in Europe. I believe there is sufficient confidence in the government, and sufficient recognition of the need for further resources to meet needs and expectations, to proceed with this move. Meanwhile other aspects of Labour’s agenda are becoming an accepted part of the political landscape. Devolution, the Human Rights Act, Freedom of Information are becoming an accepted part of the polit18 Miliband, New Labour ipg 3/2002

ical scene. Even in relation to the charged issues of race and nationality, the Conservative Party is keen to distance itself from the xenophobia that marked its last election campaign. More significant, perhaps, in the light of current media frenzy in the uk , on the big issues that make a difference to people’s lives the Government is building on its first term achievements with further reform. In health, education, crime, industry and the economy, even benighted transport policy, new ideas are coming forward to extend first term reforms. However, there remain weaknesses, and serious challenges ahead. The key lesson from Britain and abroad is that it is never too early to start planning for these issues. The Challenges Ahead: Social Mobility, Productivity, Decentralization, Security The Government has worked hard over the last four years to develop a compelling narrative that adequately defines the values and ambitions of modern social democracy. Post-war revisionism in Britain, as in Germany, emphasized the ethical value of equality in contradistinction to the instrumental value of public ownership. The new Clause iv adopted in 1995 speaks of placing»power, wealth and opportunity in the hands of the many not the few«. But a commitment to equality on its own provides an insufficient description of a Government committed to environmental sustainability, safe communities, and greater individual liberty. Hence the debate about the Third Way of the British left. But the Third Way has thus far been defined negatively rather than positively – not the new Right of the Conservatives and not traditional social democracy. But the story to be told is essentially a simple one – about the development of civic and social institutions that provide opportunity and security to all, and not just a few, in a world of change. The Government needs to find compelling ways to tell it. Second, Governments are often defined by their institutional legacies. In Britain, the National Health Service( nhs ) and the Open University are great Labour achievements. The current Labour government can claim enormous advance in the creation of a Scottish Parliament and a Welsh Assembly. In health, it has created the world’s first 24-hour, nurseled, internet and phone-based health line – nhs Direct. There is a new University for Industry – learndirect – offering internet-based tuition for ipg 3/2002 Miliband, New Labour 19

adult learners. In welfare the Working Families Tax Credit has a group of some 2.5 million people who are genuine stakeholders in its continued existence. But these initiatives do not yet command popular allegiance of the most successful institutional innovations. In a political world where votes are less governed by class and tradition, and voting itself is increasingly a lifestyle choice, the Government needs to ground its policies in accessible and effective institutional form. Third, contrary to the rabid press hunt for»cronies« and placemen, the Government has not turned New Labour into an all-pervasive political movement. There are many who consider the Government to be better than the alternatives – trade unions, sections of business, parts of the voluntary sector, local government. But that is not the same as a cohesive social movement that the most successful, genuinely hegemonic social democratic parties have achieved. A coalition for change, supported in civil society, academia and the media, is a prerequisite for long-term political dominance, and this is some way off. Labour’s challenge is to make itself the party not just that tackles existing inequalities but also the party of social mobility. Changes within the party, rather than the government, may hold the key. Labour’s machine that was built to climb the mountain into government needs to be re-engineered for government. In my view that means turning local branches into the champions of local reform and renewal, working in an increasingly pluralistic local climate with other local institutions. In other words we need to build a local machine capable of winning campaigns – whether for more accessible health care, economic reconstruction, new priorities in education – as well as winning elections. In this way, the Government may be able to combine the discipline necessary for politics at any level with the flexibility and dialogue that is increasingly demanded by citizens, not to mention the media. Thoughtful people in the media recognize that this is a challenge for them as well as politicians, as tentative evidence emerges that people are too smart to take media sensationalism at face value. Newspapers as well as politicians can get out of touch. In truth Labour will only maintain its position on the high ground if it anticipates changes in the economy and society, rather than waits to react to them. So, which are the challenges ahead? 20 Miliband, New Labour ipg 3/2002

All socialist and social democratic parties have equality somewhere close to their core. In Britain there has been a debate about the balance of equal of opportunity and equality of result – despite the fact that the two are intimately related. But equality – and inequalities – are vital to today’s politics. Despite nearly five years of Labour government Britain remains a country scarred by divisions of class – and those divisions stretch between generations not just within them. So relative social mobility – the chance of a son or daughter of a plumber becoming a doctor, relative to the chance of the son or daughter of a doctor being an accountant – has remained unchanged in hundred years. Last year, only 800 students across the whole of Britain from the bottom two social classes went to university. In South Tyneside, my Borough, only seventeen percent of eighteen year olds went to university. Labour’s challenge is to make itself the party not just that tackles existing inequalities but also the party of social mobility. This is one reason for the continuing importance of education to Labour’s purpose and appeal. Tony Blair famously said in 1996 his top three priorities for government were education, education and education. In two election manifestoes, education has been the number one priority. It needs to stay that way, as a motor of social and economic advance, and a key issue for electoral mobilization. In the future, in education, tax and benefits and social policy we have to provide more ladders for people to develop their potential. One small example of how we have to rethink our approach came to me when I visited a welfare-to-work project in my constituency – to promote mobility you need to help people build careers and not just get jobs, and that means extending the reach of the labor market service into work and not just into the ranks of the unemployed. Second, Britain remains stubbornly under-productive. The full effects of a settled and successful macroeconomic regime have not yet been felt, but productivity data suggest a serious gap with France and Germany, never mind the u.s. Our economy is regionally unbalanced, and sectorally unbalanced, and this must be a major concern for the future. Labour’s challenge is to help each region of the country develop an industrial strategy based on its needs and potential, and to develop its sectoral strengths so that we maintain and enhance our world-beating industries, from pharmaceuticals to the media. I believe that it is increasingly difficult to talk about the competitive advantage of nations; industrial policy must now be governed at a regional level. ipg 3/2002 Miliband, New Labour 21

Third, Britain remains bedeviled by centralization and weak local government, despite the success of devolution. This is a particular problem in England. The Borough which I represent is twinned with Wuppertal, which probably has a population twice the size, amounting to some 300,000 people; and a comparison of the respective powers and Budgets is instructive. It is not just that one has an elected mayor and the other doesn’t. The German system has created real dynamos of economic and social development at local level. South Tyneside has a proud tradition of delivering services, but it is now challenged to provide the community leadership that has become part of the German scene. Finally, any party of the left must be alive to the politics of insecurity. This is not just a question of employment insecurity – an issue highlighted by Robert Reich in the early years of the Clinton administration. In Britain we have a divide between work-rich areas and work-poor. But insecurity is about more than economics. Insecurity brackets together issues of crime, public services, finance, identity and foreign policy. If you fear to go out, you are insecure. If you fear that the local hospital is not good, you are insecure about getting ill. If you are worried about the governance of your funded pension, you are insecure. If you are worried about immigration, you are insecure. And if you think anti-terrorism measures are not working you are insecure. This is a powerful cocktail, exploited by the Right in Italy and Austria, and one which the Left must define and address on its own terms. It is important to be honest about these challenges ahead. It has always been a hallmark of revisionism back to Eduard Bernstein that revisionism never stops. There are always new frontiers to be conquered. Three Fundamental Guidelines How will New Labour respond? Its challenge is fundamental – to maintain and renew its political definition. It would be easy to say that the wining formula developed from the ruins of the 1980s serves us well, and should continue. But New Labour needs to define itself positively not negatively, for what it is for, not for what it is against. That is a much harder task while the shape of modern Conservatism is so confused. But incumbent governments must continue to provide their own definition of themselves, or their opponents, and events, will do it for them. 22 Miliband, New Labour ipg 3/2002

In the uk , a dualistic structure is the result of our electoral system. In the rest of Europe, where more proportional voting systems make for a more multifaceted political picture, the dynamics will be different. But there are common challenges to parties of the centre-left. To approach them, I would put the following three ideas on the table. Linking Policies to Values We need to remember that it is themes not policies that win elections – as Al Gore discovered to his cost. Themes without policies lack substance, but policies on their own are arid. Who we care about and how we connect with them are the two key questions for political strategy. We need to ensure that our values drive our politics and our policies, so that we remain a government rather than an administration – the difference between electing politicians and letting civil servants run the country. Values are the fertile soil on which politics is based. On the basis of clear values, we need to establish clear goals. These are the tall tree trunks that mark the landscape. Only then can policies find their place – these are the branches, invisible from a distance or at a glance, but fine grained up close. The charge come election day is always that reform has been insufficient, never that it has been too sweeping or too radical. For example, our values say the right to work is a foundation of social and economic inclusion. An associated goal is that anyone who works full-time should be able to support their family. Only on this basis does the goal of integrating the tax and benefit system to reward work become clear and comprehensible. Labour needs to clarify these links so in the midst of the blood and thunder of political campaigning it retains this sense of mission and purpose. Tapping into the Dynamic Currents of Society Labour needs to stay in tune with changing Britain. So we need to prepare for a new political landscape, with a new received memory as its backcloth, and fast social change to the fore. It is up to us to tap into the new emerging currents of British life, and gain strength from them. There are risks in this strategy. It is important not to be caught up by fads, or to ipg 3/2002 Miliband, New Labour 23

lose sight of the fact that older people, more set in their political ways, are far more likely to vote than their younger counterparts. But the dynamic currents of society are vital to a progressive party. In my country I believe these vital currents are mobilized around issues that combine values with ideals – most notably the environment, where the government has substantive achievements to its credit but has not found a way to shout about them, and where the next phase of reform involves difficult decisions, as well as the»win-win« solutions of energy efficiency. Similarly on the fight against global poverty, where Britain’s contribution to the international coalition is better recognized. But there are also more prosaic trends that may become important: ̈ Older people constitute a growing part of our society, and are often referred to as a problem, for example in relation to pensions; but in fact the growing group of»active retired« are a resource for our community; many would in fact like to work. I believe they will become increasingly politically active, and we should be supporting them. ̈ Local identity and localism are increasingly important in a world where people feel disempowered by international forces. That is one reason I argue for the regeneration of local government in the uk , but the agenda goes wider, to include issues of ownership and control of local public services, and community involvement in local economic and social renewal. ̈ As we have increased employment to record levels in the uk , so the debate about the quality of work, and the management of time have begun to be raised; this agenda has not yet broken through to public consciousness but I believe it will do so. Our answer is unlikely to be a rigid 35 hour week, especially given our tradition of part-time work, but the timesqueeze is something affecting more and more families. Weaving in the International Dimension In providing a coherent narrative for citizens that speaks to their lives and priorities, national governments must weave in international as well as domestic priorities. In the uk , the government is marked by twin commitments to investment and reform to modernize public services, and secondly to play a leading role in the construction of the eu to help tackle problems that cross national borders. The Prime Minister has said that the international is now domestic – that is a consequence of globalization. It has profound implications for social democratic politics. 24 Miliband, New Labour ipg 3/2002

In the halcyon days of the post-war welfare state, the foundations of social democratic power were the national state, a relatively homogenous working-class base and a benign international framework. Each of those foundations has now been shattered. In the last ten years we have started to rebuild the state’s capacity to act as an enabler and not just a provider, steering political change. We have come to terms with the changing composition of our class base. But the international situation, and the demand for international political leadership, is a new dimension. I do not believe we are at the point of creating a country called Europe or a state called the eu . But we are broadening and deepening the unique hybrid that is the eu – part intergovernmental, part supra-national. We need to regulate its activities, so that it genuinely adds value; but we cannot pretend it is not there, or can be pushed away. Too many aspects of our future depend on what we do together, as the eu is challenged to move beyond congratulating itself for preventing war, to help build prosperous peace. Social democrats need to find a way to make a distinctive contribution to the debate about the future of Europe to strengthen their agendas for reform at home. Ideas Matter When I joined the Labour team in Opposition in 1994, we were insurgents. Today, incumbents have to retain the spirit of insurgency, always revising and moving forward to maintain the political momentum. There are simply no prizes for standing still because politics abhors a vacuum, and in the world of permanent, multi-outlet media, that is more true than ever. The charge come election day is always that reform has been insufficient, never that it has been too sweeping or too radical. And if we do not fill the vacuum, the opposition will. So perhaps the surprising conclusion, given the plaudits four years ago for the organization and media professionalism of New Labour, is that ideas are more important than ever. Notwithstanding the difficulties of modern politics, the simplistic nature of the modern media, the sound bites and the fragmented national conversation, ideas matter, because without them the campaigns get pulled apart. I cannot promise success, because events can conspire against ideas, but without ideas there is no hope. ipg 3/2002 Miliband, New Labour 25

Tastendes Suchen Chinas erfolgreicher Reformprozess HANSJÖRG HERR C hina(folgend immer ohne Hongkong und Taiwan) begann seinen Reformprozess einige Jahre nach dem Ende der Kulturrevolution und dem Tod des langjährigen Vorsitzenden der Kommunistischen Partei Chinas Mao Zedong. Nach einer kurzen Phase des Machtkampfes wurden die Reformen unter der Führung von Deng Xiaoping im Jahre 1978 begonnen. Der chinesische Weg der Transformation ist durch gradualistische Reformen, massive staatliche Eingriffe in Märkte und eine späte Privatisierung von Staatsunternehmen gekennzeichnet. Er passt in keiner Weise in das Bild einer nachholenden Entwicklung nach neoliberalem Muster und unterscheidet sich fundamental von der Schockstrategie der Länder des ehemaligen sowjetischen Blocks. Aber China war höchst erfolgreich! Dieser Artikel skizziert zunächst kurz die Entwicklung in China und versucht dann zu erklären, warum der Weg aus der Planwirtschaft in China verglichen mit anderen Transformationsländern so erfolgreich war. 1 Zur Verdeutlichung wird insbesondere auf die russischen Erfahrungen eingegangen. Die makroökonomischen Entwicklungen In den mittel- und osteuropäischenTransformationsländern schrumpfte das Bruttoinlandsprodukt( bip ) in der ersten Phase der Reformen Anfang der neunziger Jahre um 25–30 Prozent. Einige wenige Länder wie Polen, Tschechien oder Ungarn konnten Ende der neunziger Jahre das Produktionsniveau, das sie am Beginn der Reformen hatten, wieder erreichen oder gar kräftig überschreiten. In der Masse dieser Länder zeigen sich jedoch auch nach einem Jahrzehnt Transformation keine blühenden Landschaften(vgl. Abbildung 1). Die Lage in den gus -Ländern ist katastrophal. Das bip ist in diesen Ländern auf rund 50 Prozent des Niveaus 1. Vgl. Herr/Sommer/He Zerong 2002; Herr/Hübner 1999. 26 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

Abbildung 1 Entwicklung des realen BIPs in verschiedenen Transformationsländern 1989–2000(1989= 100) 300 250 China 200 150 Mittel- und Osteuropa einschließlich Balkanstaaten 100 50 GUS 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Quelle: iwf , Wold Economic Outlook – verschiedene Jahrgänge Abbildung 2 Wachstumsrate und Inflationsrate der VR China 1978–2002 25% 20% 15% 10% 5% 0% –5% 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 Änderungsrate des BIPs(real) Inflationsrate Quelle: iwf , Wold Economic Outlook, März 2001 ipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 27

Tabelle 1 Jährliche Änderungen der Konsumgüterpreise in verschiedenen Transformationsländern 1989–2000 Ungarn Tschech. Republik a) Slow. Republik Slowenien Polen Russland Kasachstan Kirgistan Weißrussland Ukraine vr China 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 17 29 35 23 23 19 28 24 18 15 10 10 2 11 57 11 20 10 9 9 9 11 2 4 2 11 61 10 23 13 10 6 6 8 11 12 1285 549 118 207 33 21 14 10 8 9 6 9 251 586 70 43 35 32 28 20 15 11 7 10 3 5 93 1526 875 311 198 48 15 40 85 21 2 6 79 1381 1662 1692 176 39 17 10 8 13 2 6 85 855 772 228 53 30 26 12 37 19 2 5 99 969 1188 2200 709 53 74 50 294 169 2 5 91 1210 4735 891 376 80 16 11 23 28 18 3 3 6 15 24 10 7 0 –1 –1 0 a) Für 1989 und 1990 Daten der Tschechoslowakischen Republik Quelle: imf ; World Economic Outlook, May 2001; The People’s Bank of China(1998), ebrd (1999) Konsumgüterpreise, Jahresdurchschnittswerte, prozentuale Veränderung zum Vorjahr der Planwirtschaft geschrumpft. Zwar zeigten sich in den letzten Jahren zarte Wachstumstendenzen, jedoch ist offen, wie tragfähig das Wachstum in diesen Ländern ist und wann – falls das Wachstum anhält – die tiefe Krise überwunden werden kann. China musste keine Transformationskrise hinnehmen. Ganz im Gegenteil, es konnte bis heute eine Phase der Prosperität mit hohen Wachstumsraten und steigendem Lebensstandard durchlaufen. Die Entwicklung ist auch durch einen kräftigen Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens gekennzeichnet, so dass China im Unterschied zu vielen anderen Entwicklungsländern während der vergangenen Jahrzehnte das Wohlfahrtsgefälle zu den westlichen Industrieländern abbauen konnte. In Tabelle 1 wird deutlich, wie groß die makroökonomischen Ungleichgewichte vor allem in den gus -Ländern waren. Letztere mussten in der Regel über mehrere Jahre vierstellige Inflationsraten hinnehmen. 28 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

Erst danach gelang es, das Inflationsproblem einigermaßen zu beherrschen – allerdings verbunden mit einer stagnierenden Ökonomie. Auch in den mitteleuropäischen Transformationsländern waren die Inflationsraten meist hoch. China schneidet wiederum vergleichsweise gut ab. Seit dem Beginn der Reformen sind die chinesischen Wachstumsraten hoch, zeigen aber zyklische Schwankungen. Ende der achtziger und Anfang der neunziger Jahre kam es zwar zu inflationären Wellen, diese konnten jedoch – verglichen mit den mittel- und osteuropäischen Transformationsländern – früh gestoppt werden(vgl. Abbildung 2). Die Phasen der Inflationsbekämpfung waren durch Rückgänge der Wachstumsraten gekennzeichnet, aber seit Ende der siebziger Jahre musste China keine Rezession mehr hinnehmen. Chinas langsames Herauswachsen aus dem Plan Im Unterschied zur Schockstrategie der Länder des ehemaligen sowjetischen Blocks verfolgte China ein langsames Herauswachsen aus der Planwirtschaft. Dabei wurde eine Doppelstrategie verfolgt: a) die Reform der Staatsunternehmen und b) die Bildung neuer Unternehmen(vgl. Naughton 1999). Die Reform der Staatsunternehmen Die ersten Schritte der Reform nach 1978 waren auf den Agrarsektor begrenzt. So wurden die landwirtschaftlichen Produktionskollektive durch ein Pachtsystem ersetzt, das bis heute Gültigkeit hat. Durch diesen Schritt erhöhte sich die Produktion von Nahrungsmitteln schlagartig über einen Zeitraum von etwa einem halben Jahrzehnt. Danach fiel die Produktivitätsentwicklung auf ein niedriges Wachstum zurück. Die Landwirtschaft basiert bis heute auf Familienbetrieben. Die geringe Produktivität der Landwirtschaft hat auch eine gute Seite, nämlich die teilweise Absorption des riesigen Arbeitskräftepotenzials, denn die Masse der 1,3 Milliarden Chinesen lebt auf dem Land. Reformen im Bereich industrieller Produktion wurden nicht gleichzeitig in allen Teilen Chinas durchgeführt. Vielmehr blieben die Reformschritte zunächst schwerpunktmäßig auf die Küstenprovinzen beschränkt, die bewusst als Vorreiter einer umfassenderen Reform dienen sollten. In den Küstenprovinzen wurden Sonderwirtschaftszonen geipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 29

schaffen, die weitergehende Deregulierungen und administrative Freiheiten ermöglichten. Als erfolgreich erachtete Reformschritte wurden dann von Sonderwirtschaftszonen auf die Gesamtökonomie übertragen. Sonderwirtschaftszonen hatten auch den Zweck, Auslandschinesen und Ausländer zu Direktinvestitionen in China zu bewegen. Durch das langsame Herauswachsen aus der Planwirtschaft hat China einen Zusammenbruch der Investitionstätigkeit und eine Transformationskrise verhindern können. Die Staatsunternehmen, welche wie in allen Planwirtschaften einer Mengenplanung und staatlich gesetzten Preisen unterworfen waren, wurden in China schrittweise über Jahrzehnte in den Markt entlassen. Die staatliche Festsetzung der Preise wurde in vielen kleinen Schritten beseitigt. Begonnen wurde mit der Freigabe einiger Preise im September 1982; die Masse der Preise wurde dann im Verlauf der achtziger Jahre freigegeben; abgeschlossen wurde der Liberalisierungsprozess der Preise erst in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre. In der ersten Phase der Reform wurden den staatlichen Unternehmen für ein bestimmtes Produktionsvolumen planwirtschaftliche Preise vorgeschrieben, während die Produktion, welche über die von der Planbehörde bestimmten Menge hinausging, auf dem freien Markt verkauft werden durfte. Durch die graduelle Liberalisierung der Preise kam es nicht zu einer sprunghaften Erhöhung des Preisniveaus am Beginn des Reformprozesses, obwohl auch in China ein Geldüberhang existierte, der bei einer schnellen Freigabe der Preise einen starken Preisniveauschub bewirkt hätte(vgl. Naugthon 1999). Seit Mitte der achtziger Jahre kann in China auf den Gütermärkten trotz verschiedener protektionistischer Abschottungen von Provinzen von einem deutlich zunehmenden Konkurrenzdruck ausgegangen werden, dem auch die staatlichen Unternehmen ausgesetzt sind. Die Rolle der Mengenplanung wurde schrittweise reduziert, da die staatlichen Unternehmen immer größere Teile ihrer Produktion auf dem freien Markt veräußern durften. Bestehen blieb jedoch ein Kreditplan, der erstens das Volumen der Kreditvergabe an den staatlichen Unternehmenssektor festlegte, jedoch zweitens auch Vorgaben über die Struktur der Kreditvergabe beinhaltete. Die direkte Mengensteuerung der Produktion der Staatsunternehmen wurde schon in den achtziger Jahren eli30 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

miniert und durch die selektive Vergabe von Krediten ersetzt. Über sogenannte politische Kredite wurden spezifische Regionen, Branchen oder Unternehmen speziell gefördert. Ein Teil der Refinanzierung der Geschäftsbanken seitens der Zentralbank(teilweise verbunden mit besonders günstigen Zinssätzen) war zweckgebunden. Erst Ende der neunziger Jahre wurde der Kreditplan durch eine Kreditempfehlung ersetzt, die den Geschäftsbanken größere Spielräume gibt(vgl. unten). Nicht nur die Umwelt der staatlichen Unternehmen hat sich verändert, sondern es wurde versucht, auch die internen Strukturen der Staatsunternehmen zu reformieren. Die Anreizstrukturen des Managements sollten mit dem Ziel einer größeren Produktivität modifiziert werden. Durchgesetzt haben sich in den achtziger Jahren Verträge zwischen dem Management der Staatsunternehmen und den Verwaltungseinheiten (den Eigentümern der Unternehmen) auf Zentral-, Provinz-, Kreis- oder Gemeindeebene. Als wichtigster Punkt wurde in den Verträgen die Höhe der Abführung von Überschüssen festgelegt, jedoch auch die geplanten Investitionen oder die Gehälter des Managements wurden vertraglich fixiert(vgl. Lau 2000). Gleichzeitig wurde durch ein Bonussystem ansatzweise eine leistungsabhängige Entlohnung der Arbeitnehmer versucht. Bonuszahlungen wurden in ihrer Höhe bald so relevant wie die Normalentlohnung. Die Lohnspreizung(einschließlich der Gehälter der Manager) blieb gering, jedoch stieg mit der Hierarchie im Unternehmen die Möglichkeit der Verfügung über größere Betriebswohnungen, Dienstautos, Auslandsreisen etc. Das Entstehen von Marktunternehmen Der zweite Weg des Herauswachens aus der Planwirtschaft bestand in der Zulassung und Förderung von Nicht-Plan-Unternehmen. Bereits 1978 gab es Kollektivbetriebe, die etwa 22 Prozent des bip produzierten. Nach 1978 entwickelte sich bei diesem Unternehmenstypus eine Gründerwelle, die von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften unterstützt wurde. Die Kollektivunternehmen waren von Anfang an den Marktkräften und damit der Gefahr des Untergangs unterworfen. Andererseits mussten sie keine Soziallasten – wie die Staatsunternehmen – tragen und konnten Arbeitskräfte einstellen und entlassen. Die Kollektivbetriebe belegten zunächst Nischen, die von den Staatsunternehmen nicht abgedeckt wurden. Trotz ihrer geringen Kapitalausstattung, ihres Charakters als Klein- und Mittelbetriebe, ihres geringen Zugangs zu offiziellen Kreipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 31

Abbildung 3 Struktur der Bruttoindustrieproduktion nach Eigentumsformen 1978–98 100 Joint Ventures und andere 90 Unternehmen 80 Privatunternehmen 70 Kollektivunternehmen 60 50 40 30 Staatsunternehmen 20 10 0 1978 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Quelle: China Statistical Yearbook 1999, eigene Berechnungen ditmärkten und ihrer meist rückständigen Technologie waren sie so erfolgreich, dass sie selbst im Bereich der industriellen Produktion an Boden gewannen. Der Anteil der Kollektivbetriebe an der Industrieproduktion erreichte nach kurzer Zeit Werte von über dreißig Prozent(vgl. Abbildung 3). Die Eigentumsverhältnisse in Kollektivbetrieben sind für westliche Maßstäbe diffus. Dieser Unternehmenstypus hat sich im historischen Prozess in Richtung Privatunternehmen entwickelt, ohne dass jedoch das Eigentum formal in Privateigentum umgewandelt worden wäre. Gab es zu Beginn der Transformation keine Privatunternehmen, so ist deren Anteil an der Industrieproduktion Ende der neunziger Jahre auf 16 Prozent gestiegen. Durch das langsame Herauswachsen aus der Planwirtschaft hat China einen Zusammenbruch der Investitionstätigkeit und eine Transformationskrise verhindern können(vgl. Priewe 2002). Die Investitionstätigkeit blieb während der gesamten Transformationsphase hoch. Der Anteil der Bruttoanlageinvestitionen am bip lag in den achtziger Jahren zwischen 25 und 30 Prozent und stieg in den neunziger Jahren auf etwa 35 Prozent an (vgl. imf 2000). Die hohen Investitionen wurden zu einem erheblichen Teil von den Staatsunternehmen getragen(vgl. Abbildung 4). Denn diese 32 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

Abbildung 4 Anlageinvestitionen in China nach Eigentumsformen 1980–1998 100% 90% Privatunternehmen Joint Ventures und andere Unternehmen 80% 70% Kollektivunternehmen 60% 50% 40% 30% Staatsunternehmen 20% 10% 0% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Quelle: China Statistical Yearbook 1999, eigene Berechnungen verhielten sich auch nach dem Beginn der Transformation wie Unternehmen in Planwirtschaften und wollten unabhängig vom Profitkalkül soviel wie möglich investieren. Der unersättliche Investitionshunger der Staatsunternehmen wurde durch das staatliche Bankensystem erfolgreich begrenzt(vgl. unten). Gleichzeitig konnten sich marktwirtschaftliche Wachstumskräfte entwickeln, wobei der hergebrachte planwirtschaftliche Sektor das Wachstum stabilisierte, was wiederum positiv auf die Entwicklung der Privatwirtschaft zurückwirkte. Zum Vergleich: die Entwicklung in Russland Der erste große Schritt im Transformationsprozess wurde in der noch existierenden Sowjetunion im Jahre 1992 unternommen. In diesem Jahr wurden die meisten Preise auf einen Schlag liberalisiert und die Planungskommission und die Mengenplanung abgeschafft. Die Staatsunternehmen fielen in ein institutionelles Vakuum ohne Kontrolle durch einen Eigentümer oder eine staatliche Behörde. Eine weitere fundamentale ipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 33

Schwäche der Transformation in der Sowjetunion bestand darin, dass der durch die Preisliberalisierung ausgelöste und aus dem monetären Überhang gespeiste Preisniveauschub in einen eskalierenden Inflationsprozess mündete. Die Ursache für die Erosion des Geldsystems lag in der Kombination der Autonomie der Unternehmen, der liberalisierten Preise und der weiterhin weichen Budgetbeschränkung begründet. Eine weiche Budgetrestriktion ist typisch für Planwirtschaften und bedeutet, dass Unternehmen keinem Konkursrisiko unterliegen und das Bankensystem die Kreditnachfrage der Unternehmen passiv bedient(vgl. Kornai 1986). In einer Planwirtschaft ist eine weiche Budgetrestriktion kein destabilisierendes Element, da sowohl das Produktionsvolumen als auch die Preise und Löhne von der Planbehörde gesetzt werden. Eine weiche Budgetrestriktion bei gleichzeitiger Autonomie der Unternehmen und liberalisierten Preisen musste jedoch zu einer ungezügelten Kreditexpansion mit entsprechenden inflationären Folgen führen. Die Arbeitnehmer und Manager in den sowjetischen Staatsunternehmen waren nicht gewillt, die durch den Preisniveauschub bewirkten Einkommensverluste hinzunehmen. Nominallöhne sowie Bonuszahlungen wurden deutlich angehoben und setzten eine Lohn-Preis-Spirale in Gang. Das Anreizsystem war in der ersten Phase der Transformation so strukturiert, dass die Betriebe angeregt wurden, möglichst viel Kredite zur Finanzierung der steigenden Löhne und anderer Ausgaben aufzunehmen. Der äußere Wert des Rubel fiel ins Bodenlose, da die Wirtschaftssubjekte aus der erodierenden Währung in stabile ausländische Währungen flüchteten. Die sich aufgrund der steigenden Importpreise entwickelnde Abwertungs-Inflations-Spirale, die sich mit einer LohnPreis-Spirale verband, führte zur Eskalation des Inflationsproblems. In den europäischen Transformationsländern wurde die kohärenzstiftende Wirkung des Plans eliminiert, bevor marktwirtschaftliche Mechanismen ökonomische Kohärenz schaffen konnten. Der inflationäre Prozess wurde vom Bankensystem und der Zentralbank zunächst passiv hingenommen. Weiche Kredite wurden vor allem von den Zweigstellen der sowjetischen Zentralbank finanziert, denn diese Zweigstellen in den Teilrepubliken gewährten dem lokalen Unternehmenssektor und den lokalen Regierungen nahezu unbegrenzt Kredit. 34 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

Dazu kam, dass die Unternehmen in den Staatsunternehmen bei finanziellen Engpässen sich gegenseitig Kredit gaben bzw. Lieferungen von anderen Unternehmen ohne Konsequenzen nicht bezahlten. Da die Zentralbank in Moskau keine Kontrolle über ihre Zweiganstalten hatte, eskalierte der Konflikt und endete erst nach der Einführung von eigenen Währungen in den verschiedenen Ländern der ehemaligen Sowjetunion. Estland ging schon im Jahre 1992 zu einer eigenen Währung über, die meisten anderen ehemaligen Staaten der Sowjetunion folgten 1993. Erst zu diesem Zeitpunkt wurde es möglich, eine funktionale Geldpolitik zu betreiben. In den meisten gus -Ländern konnten die Inflationsraten nach mehrjähriger restriktiver Wirtschaftspolitik abgesenkt werden(vgl. Tabelle 1). Restriktive Geldpolitik, obwohl unumgänglich, wurde in Russland in einer dysfunktionalen Art und Weise durchgeführt. Denn die Zentralbank stellte den Geschäftsbanken keine ausreichende Liquidität zur Verfügung oder die Banken wurden von der Regierung gedrängt, ihre Kredite an verlustbringende Unternehmen schlagartig einzustellen. Aufgrund des Liquiditätsmangels stiegen die überfälligen Zahlungen des Unternehmenssektors im Juni 1998 auf 1126 Milliarden Rubel oder vierzig Prozent des russischen Bruttoinlandsproduktes( ebrd 1998, S. 16f.). In der russischen Industrie stieg der Anteil des Tauschhandels am Umsatz von fünf Prozent Anfang 1992 auf dreißig Prozent Anfang 1996(vgl. Poser 1997). Die ebrd (1998, S. 17ff.) berechnet für Anfang 1998 einen Anteil des Tauschhandels am Industrieumsatz von rund fünfzig Prozent. Diese Zahlen illustrieren, dass der in heimischer Währung abgewickelte offizielle Teil der Wirtschaft relativ zur inoffiziellen Wirtschaft stark an Bedeutung verlor. Stellen die Zentralbank und das Bankensystem für die Ökonomie keine ausreichende Liquidität zur Verfügung, so reißen Kreditketten, Löhne werden nicht bezahlt, zwischenbetriebliche Kredite steigen sprunghaft an, Tauschhandel blüht und Subsistenzwirtschaft greift um sich. Vor dem Hintergrund einer dergestalt zerstörten Kohärenz der Wirtschaft war der Preis für die erfolgreiche Reduktion der Inflation in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion enorm hoch. Regulierte Außenwirtschaft und hohe Direktinvestitionen Der chinesische Transformationsprozess wurde durch strikte außenwirtschaftliche Regulierungen beim internationalen Kapitalverkehr abgeipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 35

sichert. Kapitalimporte sind bis heute genehmigungspflichtig und nehmen in erster Linie die Form von ausländischen Direktinvestitionen an, die wiederum nur in spezifischen Branchen und in spezifischen Rechtsformen erlaubt sind. Eine Kreditaufnahme etwa von inländischen Unternehmen im Ausland ist in der Regel untersagt. Kapitalexporte sind begrenzt. Da sich inländische Unternehmen und Banken nicht nach eigenem Ermessen im Ausland verschulden konnten, war eine Entwicklung wie beispielsweise in Thailand nicht möglich. In Thailand und anderen späteren asiatischen Krisenländern haben sich nach der Liberalisierung des Kapitalverkehrs Anfang der neunziger Jahre insbesondere Banken und Unternehmen massiv in fremder Währung verschuldet. Als dann 1997 eine Umschuldung nicht gelang und Kapital abfloss, wertete der Bath und die Währungen in anderen Krisenländern in Asien kräftig ab. Die abwertungsbedingte Erhöhung der realen Schuldenlast bei Krediten in ausländischer Währung führte dann zum Zusammenbruch des inländischen Bankensystems und zu Liquiditäts- und Solvenzproblemen von Unternehmen und Banken. In China wurde der Außenhandel bis in die neunziger Jahre hinein durch Import- und Exportlizenzen für Außenhandelsgesellschaften und wenige Großunternehmen im produzierenden Bereich sowie über hohe Zölle reguliert. Langsam wurde die Anzahl der Import- und Exportlizenzen erhöht und das Prozedere beim internationalen Handel vereinfacht, jedoch bestehen nach wie vor eine Unzahl nichttarifärer Handelshemmnisse von monopolisierten Vertriebskanälen bis zu spezifischen Normen. Zwar wird der Beitritt Chinas zur Welthandelsorganisation( wto ) nun zur Absenkung von Zöllen führen, von einem kompletten Übergang Chinas zu einem Freihandelsregime wird jedoch vermutlich noch lange keine Rede sein können. Die Leistungsbilanz in China weist in den meisten Jahren nach dem Beginn der Reformen einen Überschuss auf. Nur Mitte bis Ende der achtziger Jahre und dann in den Jahren 1993 und 2001 war die Leistungsbilanz defizitär. Damit baute China keine Netto-Schulden und auch keine hohen Bruttoschulden gegenüber dem Ausland auf. Das Wechselkursregime in China war anfänglich durch gespaltene Wechselkurse gekennzeichnet. Nach wiederholten Abwertungen war die Währung seit 1994 an den us -Dollar gekoppelt. China setzte bei seiner Entwicklung auf ausländische Direktinvestitionen. Im Vergleich zu Krediten haben Direktinvestitionen unter anderem 36 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

den entscheidenden Vorteil, dass bei einer Abwertung der Währung des Empfängerlandes das Wechselkursrisiko vom ausländischen Investor getragen wird. Unternehmen mit ausländischen Mehrheitsbeteiligungen oder in vollständig ausländischer Hand wurden bis auf wenige Ausnahmen erst ab Ende der neunziger Jahre erlaubt, so dass gleichberechtigte Joint Ventures das dominierende Modell der Direktinvestitionen darstellten. Seit 1985 begannen Direktinvestitionen eine Rolle zu spielen, überstiegen jedoch in den achtziger Jahren nie ein jährliches Volumen von 4,5 Milliarden us -Dollar. Ab Mitte der neunziger Jahre liegen die jährlichen Direktinvestitionen in China bei rund 35 Milliarden us -Dollar. Dies entspricht etwa fünf Prozent des chinesischen bip und über zehn Prozent der gesamten Bruttoanlageinvestitionen(vgl. Herr/Priewe 1999). China wurde nach den usa der zweitgrößte Empfänger von Direktinvestitionen der Welt. Entgegen neoklassischen Vorstellungen hat China seinen Entwicklungsprozess mit einem mittelfristig ausgeglichenen Leistungsbilanzsaldo verbinden können. Direktinvestitionen hatten einen Anteil am hohen Wachstum in China, jedoch liegt ihr Haupteffekt im Technologietransfer, der Einführung westlicher Managementmethoden und der Öffnung von Exportmärkten. Während der achtziger Jahre war der Anteil der Unternehmen mit ausländischer Beteiligung an der industriellen Produktion noch gering und die Produktion war auf den Export orientiert. Insbesondere Unternehmen aus Taiwan und Hongkong benutzen die vr China aufgrund ihrer billigen Arbeitskräfte als verlängerte Werkbank. Mit der Zunahme der Direktinvestitionen großer westlicher Firmen wurde die Eroberung des chinesischen Binnenmarktes das Hauptmotiv ausländischer Investoren. Unternehmen mit ausländischer Beteiligung produzieren derzeit etwa zwanzig Prozent der Industrieproduktion in China(vgl. Abbildung 3). Im Vergleich dazu war Russland, das die Auslandsschulden aller gus Länder übernahm, von Anfang an in einer instabileren außenwirtschaftlichen Lage als China. Zwar leidet Russland als rohstoffreiches Land nicht an chronischen Leistungsbilanzdefiziten, jedoch ist vor allem der russische Staat hoch in Fremdwährung verschuldet. Aufgrund nicht kontrollierbarer Kapitalflucht stehen den staatlichen Auslandsschulden zwar ipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 37

hohe Fremdwährungsguthaben russischer Bürger gegenüber, jedoch mildert dieser Umstand nicht die Schuldenlast des Staates. Russland ging im Rahmen der Schockstrategie schon in der Anfangsphase des Transformationsprozesses zu einem weitreichenden Freihandelsregime über. Die wenigen administrativen Begrenzungen des Außenwirtschaftsverkehrs scheiterten an der Unfähigkeit der Administration, Gesetze und Anordnungen ausreichend umzusetzen. Ausländische Konsumgüter überschwemmten den russischen Markt. Dadurch geriet Russland in Gefahr, in die Lage eines rohstoffexportierenden Entwicklungslandes mit geringer inländischer Industrieproduktion abzugleiten. Die ausländischen Direktinvestitionen in Russland sind gering und liegen seit dem Reformprozess jährlich bei rund fünf Milliarden us -Dollar(vgl. imf 2000). Insbesondere die fehlende Rechtssicherheit und das willkürliche Handeln lokaler Behörden lassen den Standort Russland als unattraktiv erscheinen. Die Probleme des chinesischen Unternehmens- und Bankensektors Faule Kredite der chinesischen Unternehmen Der Sektor der Staatsunternehmen hat in China seine anfänglich dominierende Bedeutung eingebüßt. Auf den Gütermärkten wurde er von Kollektiv- und Privatunternehmen sowie von Unternehmen mit ausländischen Beteiligungen unter Druck gesetzt. Hinzu kommt, dass das soziale Netz(Renten, Krankenversorgung, Kindergärten, versteckte Arbeitslosigkeit durch Verzicht auf Kündigungen etc.) in China von den Staatsunternehmen zu tragen war; erst seit Ende der neunziger Jahre ändert sich dies langsam mit dem Beginn des Aufbaus eines allgemeinen Versicherungssystems. Es ist wenig verwunderlich, dass Teile der Staatsunternehmen in hohe Verluste gedrängt wurden. Nach offiziellen Angaben haben sich bei den Banken uneinbringliche Forderungen gegenüber den Staatsunternehmen in Höhe von etwa 25 Prozent der gesamten Kreditvergabe(was in etwa auch 25 Prozent am bip entspricht) aufgebaut. Verbunden war die Entwicklung mit einer drastischen Abnahme der Eigenkapitalquote der Staatsunternehmen(vgl. Yk Mo 1999, S. 80). Da die Erfassung uneinbringlicher Forderungen schwierig ist und weder Banken noch Unter38 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

nehmen ein Interesse haben, eine Überschuldungssituation offen anzuerkennen, dürften die tatsächlichen Werte noch höher liegen. So wird geschätzt, dass bis zur Hälfe der Kredite der staatlichen Unternehmen als problematisch gelten müssen(vgl. China Contact 2001, S. 24f.). Ab Mitte der neunziger Jahre steigt der Druck, die weichen Kredite gegenüber den Staatsunternehmen abzubauen. Einerseits wurde die Privatisierung der Staatsunternehmen angegangen, andererseits wird versucht, die Kreditvergabe gegenüber den Unternehmen zu härten. Der Ende 2001 vollzogene Beitritt Chinas zur wto wird den Druck zur Reform des Unternehmens- und Bankensektors sicherlich verstärken. Kreditrationierung und politische Kredite Das Finanzsystem in China wird durch vier große staatliche Geschäftsbanken dominiert, die in den achtziger Jahren aus der planwirtschaftlichen Monobank entstanden. Ihr Anteil an der gesamten inländischen Kreditvergabe an den Nicht-Finanzsektor entsprach im Jahre 2000 über 68 Prozent. Zum gleichen Zeitpunkt wurden rund sechzig Prozent aller Bankeinlagen von den vier Großbanken eingeworben(vgl. Yk Mo 1999, S. 90). Die Kreditvergabe dieser Banken konzentriert sich auf die Staatsunternehmen. Privatbanken sind bis heute in China bedeutungslos und dürften nach dem Eintritt Chinas in die wto nur langsam an Bedeutung gewinnen. Aufgrund des Anhäufens notleidender Kredite gegenüber den Staatsunternehmen sank das Eigenkapital der vier großen Geschäftsbanken von zwölf Prozent ihrer Kreditvergabe im Jahre 1985 auf etwa drei Prozent im Jahre 1997. Die Profitabilität(return on assets) der Banken sank im gleichen Zeitraum von 1,4 Prozent auf 0,2 Prozent(vgl. Lardy 1999, S. 22ff.). Das Anhäufen hoher fauler Kredite kam zustande, weil die Geschäftsbanken keine harte Budgetrestriktion durchsetzten und verlustbringende Unternehmen finanzierten. Allerdings gelang es in China, eine eskalierende Kreditexpansion und eine ausufernde inflationäre Entwicklung zu verhindern. Denn die Zentralbank stellte einen Kreditplan auf, der Kreditobergrenzen für die vier großen staatlichen Geschäftsbanken festlegte. Zudem werden bis heute die Verleih- und Depositenzinssätze der Banken staatlich fixiert. Die Kreditvergabe wurde dabei keinesfalls – wie in Marktwirtschaften üblich – der autonomen Entscheidung der Geschäftsbanken überlassen. Vielmehr wurden große Teile der Kredite nach politischen Gesichtspunkten vergeben. Dabei gab es offiziell festgelegte poliipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 39

tische Kredite für spezifische Infrastrukturmaßnahmen, zur Förderung ausgewählter Regionen oder zur Unterstützung einzelner, für die Entwicklung wichtig erachteter Unternehmen. Jedoch dürfte der Großteil politischer Kredite informeller Natur gewesen sein. Die Masse der Kredite war das Resultat eines Verhandlungsprozesses zwischen den Zweigstellen der Zentralbank auf lokaler Ebene, Zweigstellen der vier großen Geschäftsbanken auf lokaler Ebene, Lokalregierungen und Staatsunternehmen. Formal kam diese Struktur dadurch zum Ausdruck, dass sich bei der Besetzung des Managements der Zweigstellen der Zentralbank und der Zweigstellen der vier großen Geschäftsbanken Lokalregierungen und jeweils höhere Ebenen der Zentralbank oder der großen Geschäftsbanken einigen mussten. Hinzu kommt, dass die Mehrzahl der anderen Geschäftsbanken und der Nicht-Bank-Finanzintermediäre sich im Eigentum der Lokalregierungen befinden und ebenfalls für politische Kredite instrumentalisiert werden konnten. China ist es gelungen, schon zu Beginn der Reformen eine harte monetäre Restriktion auf makroökonomischer Ebene herzustellen und damit inflationäre Entwicklungen wie in den anderen Transformationsländern zu verhindern. Der in groben Linien beschriebene Mechanismus der Kreditvergabe bedeutet nun nicht, dass alle politischen und über Verhandlungsprozesse vergebenen Kredite ökonomisch schlecht oder gar sinnlos waren, jedoch lässt sich nicht wegdiskutieren, dass bei der Kreditvergabe soziale Gründe und ökonomisch oft zweifelhafter Lokalpatriotismus eine nicht unwesentliche Rolle gespielt haben. So wurden auch staatliche Unternehmen mit Krediten versorgt, die hohe Verluste realisierten und nicht effizient produzierten. In den neunziger Jahren wurde der alte Mechanismus der Kreditallokation zunehmend dysfunktionaler. Die Verluste bei den Staatsunternehmen stiegen im Verlauf dieser Entwicklung ebenso wie der Kreditbedarf zur Deckung der Verluste. Die Folge war, dass die Kreditvergabe in der Tendenz immer ineffizienter wurde, da immer größere unproduktive Löcher gestopft werden mussten. Während zweier Perioden drohte in China die Kreditrationierung zusammenzubrechen. In den Jahren 1988 und 1989 stieg die Inflationsrate auf fast zwanzig Prozent(vgl. Abbildung 2). Dies war die Folge einer ungebremsten Kreditexpansion. Der Kreditplan wurde nicht zuletzt durch 40 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

das massenhafte Entstehen vielfältiger Finanzintermediäre(Investmentfonds, lokale Banken, Kreditkooperationen etc.) durchlöchert, die nicht vom Kreditplan erfasst wurden und zumindest teilweise als Reaktion auf den Kreditplan entstanden. Die chinesische Führung reagierte auf die inflationäre Entwicklung mit harter restriktiver Geldpolitik. Im Jahre 1990 wurde die Zahl der neu entstandenen Finanzintermediäre drastisch reduziert und der Kreditplan auch bei den vier großen Geschäftsbanken strikt durchgesetzt. Die Restriktion dauerte nur kurze Zeit, und Anfang der neunziger Jahre wurde eine verstärkte Reformphase eingeleitet. Die Investitionstätigkeit und das Wachstum schnellten in den Jahren 1992 und 1993 drastisch nach oben. Binnen kurzer Zeit wurde der Kreditplan erneut ausgehöhlt. Im Zusammenhang mit dem überschäumenden Boom stieg die Inflationsrate 1994 auf nahezu 24 Prozent. Wieder war eine große Zahl von neuen Finanzinstitutionen entstanden. Als Reaktion auf die erneute Gefahr des Scheiterns des Kreditplans trat 1995 ein neues Bankengesetz in Kraft. Entgegen dem internationalen Trend ging China von einem Universalbankensystem zu einem segmentierten Bankensystem über; dies geschah mit der Begründung, dass ein segmentiertes Bankensystem im Vergleich zu einem Universalbankensystem einfacher zu kontrollieren sei(vgl. Feng Zhaobai, Cao Tinggui 1999). Erneut gelang es, den Kreditplan zu verteidigen und die Inflationsrate zurückzuführen. Ein entscheidendes Element des erfolgreichen chinesischen Transformationsprozesses besteht darin, dass es China gelungen ist, schon zu Beginn der Reformen eine harte monetäre Restriktion auf makroökonomischer Ebene herzustellen und damit inflationäre Entwicklungen wie in den anderen Transformationsländern zu verhindern. Die Art, die Begrenzung der Kreditvergabe durchzusetzen, war primitiv, jedoch insgesamt effektiv und erfolgreich. China gelang es, eine partiell weiche mikroökonomische Kreditvergabe mit einer harten Kreditrationierung zu verbinden. In Russland gelang dies gerade nicht, denn die weiche mikroökonomische Kreditvergabe verband sich mit einer ungezügelten makroökonomischen Kreditexpansion. Reformbemühungen im Finanzsystem Im Bankensystem wurden Ende der neunziger Jahre Strukturreformen mit dem Ziel der Härtung der Kreditvergabe der Banken durchgeführt. Der Einfluss der Lokalregierungen wurde ausgeschaltet, die Besetzung ipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 41

des Managements der Zweigstellen der großen Geschäftsbanken und der Zweigstellen der Zentralbank erfolgt nun – im Gegensatz zu früher – ohne sie. Um auch den Einfluss der Provinzen zu reduzieren, wurden die 31 eigenständigen Zweigstellen der Zentralbank auf neun überregionale Zweigstellen verringert. Zudem wurde beim Management der Zweigstellen der Zentralbank ein Rotationsverfahren eingeführt. Schon 1994 wurden drei Spezialbanken geschaffen, die alle politischen Kredite auf sich konzentrieren und beschränken sollten. Doch erst mit den Strukturreformen Ende der neunziger Jahre wurde ernsthaft versucht, politische Kredite bei den vier großen Geschäftsbanken zurückzudrängen und aus diesen Banken, die bis dahin fiskalische Funktionen des Staates beispielsweise in der Form der Finanzierung des sozialen Netzes durch Kredite an verlustbringende Staatsunternehmen übernommen hatten, echte Banken im Sinne einer Marktwirtschaft zu machen. Ab Mitte der neunziger Jahre wurde auch die chinesische Geldpolitik schrittweise reformiert. Das generelle Ziel bestand darin, vom Modell der Kreditrationierung auf indirekte Mechanismen der Geldpolitik überzugehen. Im Jahre 1998 wurden die Kreditobergrenzen und damit der Kreditplan abgeschafft und durch Kreditempfehlungen der Zentralbank ersetzt, die formal nicht bindend sind. Die Zentralbank hat jedoch durch die Festsetzung des Refinanzierungsvolumens nach wie vor entscheidenden Einfluss auf die Kreditexpansion der Geschäftsbanken. Der Freiraum der Geschäftsbanken wird zudem durch die staatliche Festlegung der Zinssätze begrenzt. Bei jeder der vier staatlichen Großbanken wurden gute und uneinbringliche Forderungen getrennt, wobei jeder der vier Banken eine Vermögensverwaltungsgesellschaft(Asset Management Company) zur Seite gestellt bekam, die einen Teil der uneinbringlichen Forderungen übernahm. Kleinere Institute wie Genossenschaftsbanken etc. versuchte man, unter anderem durch Fusionen und Übernahmen, zu sanieren. Bis Ende 2000 wurden den vier staatlichen Geschäftsbanken notleidende Kredite in Höhe von 164 Milliarden us -Dollar abgenommen, was 17 Prozent des chinesischen bip entsprach(vgl. China Contact 2001). Der größte Teil dieser Summe dürfte ein Teil der Staatsschuld werden, die in China mit unter zwanzig Prozent am bip vergleichsweise gering ist. Die chinesische Regierung versucht zwar durch einen Schulden-Aktien-Tausch einen Teil der notleidenden Kredite in Aktien umzuwandeln, jedoch ist offen, bis zu welchem Umfang dies gelingt. Die Reform des staatlichen Unternehmenssektors und der Abbau notleidender Kredite kann nicht über Nacht 42 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

geschehen. Es spricht jedoch nichts dagegen, dass in China auch dieses Problem graduell gelöst werden kann. Späte Privatisierung Nicht zuletzt aufgrund der Probleme der Staatsunternehmen wurde auf dem 15. Parteitag der Kommunistischen Partei Chinas im Jahre 1997 der Grundstein für eine weitreichende Reform der Staatsunternehmen gelegt. Der Privatsektor wurde als integraler Bestandteil der Volkswirtschaft anerkannt, und privater Aktienbesitz wurde im Hinblick auf den Sozialismus als eine»neutrale« Form definiert. Der Staat soll sich auf die eintausend größten Staatsunternehmen konzentrieren und sich von kleineren und mittleren Unternehmen trennen. Diese Strategie lag deswegen nahe, weil insbesondere viele kleine und mittlere Staatsunternehmen Verluste machten(vgl. Herr/Priewe 1999). Kleine Staatsunternehmen wurden schon ab etwa Mitte der neunziger Jahre verkauft; ab 1997 wurde dieser Prozess auf die mittleren Unternehmen ausgedehnt und beschleunigt. Zudem werden die großen Staatsunternehmen schrittweise in Aktiengesellschaften umgewandelt; dabei sollen Minderheitsanteile dieser Unternehmen In- und Ausländern angeboten werden. Erst nach zwanzig Jahren Transformation ist China also in eine Phase massiver Privatisierung eingetreten(vgl. Lau 2000). In den meisten Ländern des ehemaligen sowjetischen Blocks verlief die Privatisierung nach einem anderen Muster(vgl. Liebermann/Nestor/ Desai 1997). Einerseits wurde die Privatisierung an den Beginn des Transformationsprozesses gelegt, andererseits sollte die Privatisierung so schnell wie möglich durchgeführt werden. In der damaligen Tschechoslowakei wurde die Voucher-Privatisierung Anfang der neunziger Jahre erprobt und dann in verschiedenen Varianten in andere Länder exportiert. Dabei wurden jedem erwachsenen Bürger Gutscheine vom Staat geschenkt oder gegen eine geringe Gebühr verkauft. Die Empfänger konnten mit den Gutscheinen dann Aktien an den Unternehmen erhalten, die zur Privatisierung anstanden. Je mehr Gutscheine auf ein Unternehmen entfielen, desto kleiner war der Eigentumsanteil, der für einen Gutschein erworben werden konnte. Die genauen Modalitäten der Privatisierung waren in verschiedenen Länden unterschiedlich. In Russland durften Gutscheine z.B. gehandelt werden, in der Tschechischen Republik nicht; in manchen Fällen spielte die Schenkung der Unternehmen an ipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 43

die Belegschaften eine große Rolle(z.B. in Russland und anderen Staaten der ehemaligen Sowjetunion), während in anderen Fällen der Löwenanteil der Unternehmen an Outsider verschenkt wurde(z.B. in der Tschechischen Republik). Die chinesische Entwicklung verdeutlicht, dass zwischen Entwicklung und effizienter Allokation keine eindeutige Beziehung besteht. Die ökonomischen Effekte der Voucher-Privatisierung waren eindeutig negativ(vgl. Priewe 2000). Sie ist ein rein formaler Akt, der den Unternehmen weder neues Kapital, noch ein neues Management oder neue Absatzwege bringt. Erlangten Belegschaften große Anteile an den Unternehmen – wie beispielsweise in Russland –, dann wirkte dies hemmend auf die Modernisierung der Unternehmen, da sich Belegschaften harten Einschnitten widersetzten. In Russland waren die wenigen Staatsunternehmen, die noch existieren, weitaus reformfreudiger und verfolgten eine aktivere Restrukturierung als die privatisierten Unernehmen (vgl. ebrd 1995, S. 128 ff.). Wird privatisiert und das aus der Planwirtschaft kommende Bankensystem nicht reformiert, dann ändert sich auch nichts an der weichen Kreditpolitik gegenüber den Unternehmen. Es hat sich gezeigt, dass die Voucher-Privatisierung im Kern ein politisches Projekt war. Denn die neu an die Macht gekommenen politischen Kräfte in den Ländern des ehemaligen sowjetischen Blocks wollten den Reformprozess so schnell wie möglich unumkehrbar machen. Ein Instrument zur Erreichung dieses Zieles war die schockartige Privatisierung und die Schaffung einer Klasse von Eigentümern an Produktivvermögen. In China herrschte eine andere Konstellation, die politisch eine VoucherPrivatisierung ausschloss. Die chinesische Regierung erlag zudem nicht der Illusion, dass eine schnelle Privatisierung die Reform des Unternehmenssektors automatisch vorantreiben kann. Drei zentrale Schlussfolgerungen Die Bedeutung politischer Kontinuität Entscheidend zum Verständnis der Entwicklung in China ist die Kontinuität im politischen System. Der Transformationsprozess wurde gradu44 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

ell angegangen, weil die politische Stabilität aufrechterhalten werden und sich das politische System nur langsam ändern sollte. Der Prozess entsprach, wie Deng Xiaoping es formulierte, einem tastenden Suchen nach Steinen beim Überqueren eines Flusses(vgl. Cao Tinggui 2002). Die Transformation in der Sowjetunion war mit deren Zerfall in verschiedene Staaten verbunden. Dazu kam eine Schwächung staatlicher Strukturen wie der Verwaltung oder der Gerichtsbarkeit. Die politischen Instabilitäten, die damit verbunden waren, machten eine kohärente Transformationsstrategie weitgehend unmöglich. Aber auch in den mitteleuropäischen Transformationsländern wie Polen oder Ungarn war die Transformation mit einer politischen Revolution verbunden. In allen diesen Ländern wurden die alten Eliten abgelöst und neue politische Strukturen geschaffen. Eine graduelle Strategie in der Form des langsamen Herauswachsens aus dem Plan bei gleichzeitiger Existenz planwirtschaftlicher und marktwirtschaftlicher Mechanismen war unter diesen Bedingungen nicht möglich. Typisch war in allen diesen Ländern vielmehr, dass die kohärenzstiftende Wirkung des Plans eliminiert wurde, bevor marktwirtschaftliche Mechanismen ökonomische Kohärenz schaffen konnten. Wachstum geht vor Effizienz Die dominierende neoklassische Vorstellung geht davon aus, dass eine optimale Allokation physischer Ressourcen das Rückgrat ökonomischer Entwicklung darstellt. Insbesondere in Entwicklungs- und Transformationsländern führt – so das Argument – eine verbesserte Allokation zu effizienterer Produktion, erhöhtem Wachstum, steigender Beschäftigung und steigenden Pro-Kopf-Einkommen. Um dieses Ziel zu erreichen, wird die schnelle Einführung von Marktmechanismen und klaren Eigentumsverhältnissen in möglichst vielen Bereichen vorgeschlagen. Die chinesische Entwicklung verdeutlicht, dass entgegen den neoklassischen Annahmen zwischen Entwicklung und effizienter Allokation keine eindeutige Beziehung besteht(vgl. Herr/Priewe 2001). Denn in China kann während der vergangene Jahrzehnte von einer effizienten Allokation der Ressourcen und klaren Eigentumsverhältnissen keine Rede sein. Hohes Wachstum und Entwicklung ging in China mit einer ineffizienten Allokation einher. Entwicklung bedarf eines ganzen Sets makroökonomischer Bedingungen, die einen Einkommensbildungsprozess anzuregen vermögen. Dynamische Unternehmen und deren Finanzierung (vgl. Schumpeter 1926) spielen dabei ebenso eine Rolle wie eine staatliche ipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 45

Unterstützung von Entwicklungsprozessen. China bestätigt die keynesianische Position, dass makroökonomische Bedingungen das Wachstum steuern und die Allokation der Ressourcen auf der Mikroebene dabei eine untergeordnete Rolle spielt. Die Investitionstätigkeit als das Rückgrat von Entwicklung wurde in China durch eine Reihe von Faktoren auf hohem Niveau gehalten, die nichts mit optimaler Allokation gemein haben. Zunächst waren es die Staatsunternehmen, die eine hohe Investitionsnachfrage erzeugten; dann kamen die neu entstandenen Kollektiv- und Privatunternehmen, die eine hohe Investitionsneigung besaßen; schließlich standen die Ausländer einschließlich der Exil-Chinesen Schlange, um in China investieren zu dürfen. Ausgeglichene Leistungsbilanz statt Verschuldung Gemäß neoklassischen Vorstellungen führen marktinduzierte Nettozuflüsse von Ressourcen in unterentwickelten Ländern zu Entwicklung – dafür sorgt das Profitmotiv. Denn Länder mit relativ reichlicher Kapitalausstattung realisieren niedrige und Länder mit relativem Kapitalmangel hohe Profitraten. Empfänger der Nettozuflüsse von Ressourcen sind durch Leistungsbilanzdefizite charakterisiert. Letzteren stehen ausländische Ersparnisse und Nettokapitalimporte gegenüber. Die Kapital- bzw. Investitionslücke der unterentwickelten Länder wird somit durch Ersparnisse der reichen und entwickelten Länder geschlossen. Unterstellt ist ein Kausalprozess, der von Ersparnissen zu Investitionen führt. Der neoklassische Entwicklungsweg ist mit dem längerfristigen Aufbau einer außenwirtschaftlichen Verschuldung verbunden, die erst nach Jahrzehnten durch spätere Leistungsbilanzüberschüsse abgebaut wird(vgl. zur neoklassischen Position und deren Kritik Heine/Herr 2000). Entgegen solchen Vorstellungen hat China seinen Entwicklungsprozess mit einem mittelfristig ausgeglichenen Leistungsbilanzsaldo verbinden können. Es ist somit ein klares Beispiel für den Fall einer erfolgreichen Entwicklung ohne Nettoressourcenimporte. Der Kombination hoher Direktinvestitionen mit tendenziell ausgeglichener Leistungsbilanz entsprach der Aufbau von Devisenreserven und deren Platzierung im Ausland durch die chinesische Zentralbank(also ein bilanzausgleichender Kapitalexport). China zeigt, dass Entwicklung kein Problem mangelnder Ressourcen sein muss, sondern bei der Produktion von Ressourcen ansetzt. Ersparnisse ergeben sich dabei endogen aus den Investitionen, die einen Einkommensbildungsprozess anstoßen. 46 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

China konnte somit während der vergangenen zwei Jahrzehnte den Aufbau einer hohen Außenverschuldung und die damit verbundenen Instabilitäten verhindern. Entwicklungsländer können sich nicht wie die usa in eigener Währung verschulden, sondern müssen eine Verschuldung in Fremdwährung akzeptieren. Kräftige Abwertungen können gerade in Entwicklungsländern niemals ausgeschlossen werden, da diese Länder in aller Regel mit Instabilitäten zu kämpfen haben, die sie eben als Entwicklungsländer charakterisieren. Bei Verschuldung in fremden Währungen aber haben Abwertungen den gleichen Effekt wie Deflationen bei nationaler Betrachtung. Beides führt zur Erhöhung der realen Schuldenlast und als Folge zu massiven Liquiditäts- und Solvenzproblemen der Schuldner. Die Asienkrise im Jahre 1997 und die Russlandkrise im Jahre 1998, die jeweils mit starken externen Wertverlusten der nationalen Gelder bei gleichzeitig hoher Verschuldung in fremder Währung verbunden waren, haben den inländischen Unternehmenssektor und vor allem das Bankensystem zerrüttet. China hat sich mit seiner wirtschaftspolitischen Strategie bisher nicht in Abhängigkeiten von den internationalen Kapitalmärkten begeben und deshalb noch keine Währungskrise hinnehmen müssen. Literatur Cao Tinggui(2002):»Über das politische Denken Deng Xiaopings«, in: Herr, H.; Sommer, A.; He Zerong(Hrsg.), Nachholende Entwicklung in China. Geldpolitik und Restrukturierung , Berlin China Contact(2001): Weltwirtschaftliche Integration und soziale Stabilität, 9/2001 ebrd (European Bank for Reconstruction and Development): verschiedene Jahrgänge Transition Report , London Feng Zhaobai; Cao Tinggui(1999):»Über einige Probleme des chinesischen Bankensystems«, in: Herr, H.; Hübner, K.(Hrsg.), Der lange Marsch in die Marktwirtschaft, Berlin, S. 139–170 Heine, M.; Herr, H.(2000): Volkswirtschaftslehre. Paradigmenorientierte Einführung in die Mikro- und Makroökonomie, 2. Auflage, München Herr, H.; Sommer, A.; He Zerong(Hrsg.)(2002): Nachholende Entwicklung in China. Geldpolitik und Restrukturierung, Berlin Herr, H.; Hübner, K.(Hrsg.)(1999): Der lange Marsch in die Marktwirtschaft , Berlin Herr, H.(2000):»Transformationsprozesse und deformierte Finanzmärkte – Die vr China im Vergleich mit mittel- und osteuropäische Transformationsländern«, in: Osteuropa-Wirtschaft , Vol. 45, Nr. 2, S. 140–164 ipg 3/2002 Herr, Chinas Reformprozess 47

Herr, H.; Priewe, J.(2001): The Macroeconomic Framework of Poverty Reduction. An Assessment of the imf /World Bank Strategy. Unveröffentlichtes Gutachten. Berlin. Siehe auch: http://www.macropolicies-berlin.de Herr, H.; Priewe, J.(1999):»High Growth in China – Transition without a Transition Crises?«, in: Intereconomics , Vol. 34, No. 6, pp. 303–316 imf (International Monetary Fund)(1995): Kyrgyz Republic. Economic Review. March, Washington, d.c. imf (2000): International Statistical Yearbook, Washington, d.c. Kornai, J.(1986):»The Soft Budget Constraint«, in: Kyklos , Vol, 39, No.1, pp. 39–54 Lardy, N. R.(1999):»The Challenge of Bank Restructuring in China«, in: Strengthening the Banking System in China: Issues and Experiences. bis Policy Papers, No. 7 Lau, R. W. K.(2000):»Privatisierung in China«, in: Prokla, Nr. 2, 30 Jg. S. 240–265 Liebermann, I. W.; Nestor, S. S.; Desai, R. M.(1997): Between State and Market. Mass Privatization in Transition Counties, The World Bank, Washington, d.c. Naughton, B.(1998): China’s Financial Reform: Achievements and Challenges, brie Working Paper No. 112 Naughton, B.(1999):»Reform einer Planwirtschaft: Ist China einzigartig?«, in: Herr, H., Hübner, K.(Hrsg.), Der lange Marsch in die Marktwirtschaft , Berlin,(englische Erstveröffentlichung 1994), S. 45–76 Keynes, J. M.(1936): Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Zinses und des Geldes, Berlin Naughton, B.(1996): China’s Emergence and Prospects as a Trading Nation. Brookings Papers on Economic Activity, No.2. People’s Bank of China(2000): Quarterly Statistical Bulletin 3/2000, Peking Poser, J. A.(1997): Monetary Disruptions and the Emergence of Barter in fsu Economies. Ifo Discussion Papers, No. 41, München Priewe, J.(2002):»Von der Unternehmensreform zur Massenprivatisierung – das Schicksal der Staatsunternehmen in China«, in: Herr, H.; Sommer, A.; He Zerong (Hrsg.), Nachholende Entwicklung in China. Geldpolitik und Restrukturierung , Berlin Priewe, J.(2000):»Privatisierung und Transformation – Lehren aus Russland«, in: Osteuropa-Wirtschaft, Vol. 45, Nr. 1, S. 18–53 Schumpeter, J. A.(1926): Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung , 2. Auflage, München und Leipzig World Bank(1997): The Chinese Economy. Fighting Inflation, Deepening Reforms, Washington, d.c. Yk Mo(1999):»A Review of the Recent Bank Reform in China«, in: Strengthening the Banking System in China: Issues and Experiences. bis Policy Papers, No. 7 – October 1999 48 Herr, Chinas Reformprozess ipg 3/2002

Vietnam: Laissez-faire unter sozialistischem Dach PETER WOLFF V ietnam hat seit Ende der achtziger Jahre eine gradualistische Reform auf der Grundlage einer»Sozialistischen Marktwirtschaft« auf den Weg gebracht, die – im Gegensatz zu den osteuropäischen Transformationsländern – die Lebensverhältnisse der Bevölkerung rasch deutlich verbessert hat. Mit dem wirtschaftlichen Erfolg steigt allerdings der Anpassungsdruck – nicht zuletzt auch auf das bislang kaum reformierte politische System. Der Reformdruck von unten Mehr als zehn Jahre nach dem Ende des»amerikanischen« Krieges und der Vereinigung von Nord-und Südvietnam unter dem Vorzeichen des Kommunismus stand Vietnam Ende der achtziger Jahre vor einem Desaster. Es gab Hungersnöte in vielen Teilen des Landes; der überwiegende Teil der Bevölkerung besaß nur das Notwendigste zum Überleben; das Land war vollständig von den Entwicklungsprozessen in Südost- und Ostasien abgekoppelt. Vietnam war eine Enklave der Armut, unberührt vom Asiatischen Wirtschaftswunder wie auch vom nachholenden Entwicklungsprozess in China seit 1978. Die Ursache für diese Entwicklung konnte nicht mehr allein in den verheerenden Auswirkungen des langen Krieges gesehen werden. Verantwortlich dafür war vielmehr eine Politik, die voll und ganz auf ein orthodoxes Sozialismus-Modell setzte: Zentrale Planwirtschaft, Kollektivierung der Landwirtschaft, weitgehendes Verbot privater Wirtschaftstätigkeit, Außenhandel beschränkt auf die Länder des rgw . Es war für die Kommunistische Partei Vietnams( kpv ) eine bare Selbstverständlichkeit, dass nach der Vereinigung mit dem kapitalistischen Süden des Landes ein »reines« Sozialismus-Modell umgesetzt werden musste. Die Partei wurde darin bestärkt von den Beratern aus Moskau und Berlin, die Vietnam mit Warenhilfe und Entwicklungsprojekten unter die Arme griffen. ipg 3/2002 Wolff, Vietnam 49

Die Beziehungen zu China waren prekär. Ende der siebziger Jahre war es zu militärischen Auseinandersetzungen gekommen. Die chinesische Wirtschaftsreform konnte für Vietnam kein Modell sein. Im Gegensatz zu den zentralen Planwirtschaften Osteuropas war die Planwirtschaft in Vietnam allerdings zu keiner Zeit voll funktionsfähig. Die Bauern im Süden des Landes leisteten stillen aber nachhaltigen Widerstand gegen ihre Kollektivierung in Produktionsgenossenschaften. Die Enteignung und Vertreibung der chinesischstämmigen Händlerund Kleinunternehmer hatte ein Vakuum hinterlassen, das die verstaatlichten Betriebe nicht ausfüllen konnten. Mehr als in anderen sozialistischen Ländern wurde die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln und Konsumgütern durch die Produktion»außerhalb des Plans« gewährleistet. Bauern und Staatsbetriebe lenkten einen wachsenden Teil ihrer Produktion auf informelle Märkte, wo freie Preisbildung herrschte und wo die Betriebe die Schwerfälligkeit des Planes unterlaufen konnten, um an Vorprodukte zu gelangen. Im Laufe der achtziger Jahre versuchten Partei und Regierung vorsichtige Reformen umzusetzen: Schrittweise wurde die Produktion»außerhalb des Plans« legalisiert, bekamen die Bauern private Parzellen zugestanden, auf denen sie eigenverantwortlich produzieren konnten. Die Partei zeigte sich pragmatisch: Um die Versorgung der Bevölkerung zu Im Gegensatz zu den zentralen Planwirtschaften Osteuropas war die Planwirtschaft in Vietnam zu keiner Zeit voll funktionsfähig. gewährleisten, mussten Abstriche an der»reinen Lehre« gemacht werden. Es hatte sich gezeigt, dass die vietnamesische Wirtschaft, mit einer überwiegend ländlichen Bevölkerung, mit chronischem Nahrungsmitteldefizit und einem kleinen, wenig komplexen Industriesektor für die Einführung einer zentralen Planwirtschaft ungeeignet war. Dies galt umso mehr, als der Verwaltungsapparat überfordert war. Es mangelte an allem: Personal, Ausbildung, Disziplin und materiellen Ressourcen. Kader, die vom Norden in den Süden geschickt wurden, fehlten in den Zentralbehörden. Der Zentralstaat hatte nicht die Kapazitäten, um sich gegen lokale Interessen durchzusetzen(Fforde, 1997, S. 149). Die»Reform von unten«, Kennzeichen des vietnamesischen Reformprozesses im Unterschied zu den Reformprozessen in Osteuropa, begann sich durchzusetzen. 50 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

Doi moi – Erneuerung Auf dem Sechsten Parteitag der kpv 1986 wurde die Wende zu einer konsequenteren Reform eingeleitet. Unter dem Schlagwort»doi moi«(Erneuerung) wurde im Grundsatz die Abkehr von der zentralen Planwirtschaft und der Wechsel zu einer»Sozialistischen Marktwirtschaft«, allerdings unter Führung des Staates und mit einer dominierenden Rolle staatlicher Unternehmen, beschlossen. Den Staatsunternehmen wurde ein größeres Maß an Autonomie zugestanden; das staatliche Außenhandelsmonopol wurde abgeschafft und – wichtigste Neuerung – private Haushaltsunternehmen in der Landwirtschaft und im Kleingewerbe wurden zugelassen. Im Grunde wurde vom Parteitag nur das legalisiert, was die Realität der Wirtschaft ohnehin schon mehr und mehr prägte: eine zunehmende Kommerzialisierung und Marktorientierung der Betriebe»außerhalb des Plans«. Was allerdings nicht abgeschafft wurde, war der Plan selbst und das damit verbundene duale Preissystem: künstlich niedrig gehaltene, staatlich festgelegte Preise für die Güter»innerhalb des Plans« und praktisch freie Preise außerhalb. Der staatliche Sektor blieb damit von Subventionen abhängig, die letztlich von der Zentralbank finanziert werden mussten. Damit war die Grundlage für einen Inflationsprozess gelegt, der Ende der achtziger Jahre von vielen als Misserfolg der Reformen gewertet wurde. In den Jahren 1986–88 machte das Budgetdefizit zwischen zwanzig und vierzig Prozent der Staatsausgaben aus; die Inflationsrate stieg auf bis zu 500 Prozent in den Jahren 1987/88. Die Lebensverhältnisse der Bevölkerung verbesserten sich kaum. Als Ende 1989 die kommunistischen Systeme der Verbündeten in Osteuropa zusammenbrachen, stand Vietnam vor einer entscheidenden Weichenstellung: Sollten die Reformen zurückgenommen und ein»nordkoreanischer« Pfad der Orthodoxie eingeschlagen werden, oder sollten die bis dahin halbherzigen Reformen weitergeführt werden. Die Partei, ungefährdet in ihrer Legitimität als Garant der nationalen Unabhängigkeit, entschied sich für das Risiko. Mit drastischen Stabilisierungsmaßnahmen und weiteren Strukturreformen schlug sie 1989/90 einen Weg ein, der von Beobachtern charakterisiert wurde als»pure imf orthodoxy, albeit without the imf behind it«(Riedel und Comer, S. 10). iwf und Weltbank hatten zu dieser Zeit keinerlei Einfluss auf die vietnamesische Politik. Sie waren, wie auch andere westliche Länder, durch das amerikanische Embargo daran gehindert, wie in anderen Entwicklungsländern neoliberale Reformkonzepte durchzusetzen. Eine ipg 3/2002 Wolff, Vietnam 51

kleine Gruppe von Technokraten in der vietnamesischen Führung verstand es indes, die prekäre Situation nach dem plötzlichen Wegfall der Hilfe der Ostblockstaaten und eines großen Teils des Außenhandels mit dem rgw zu nutzen, um den»doi-moi«-Prozess voranzutreiben. Das duale Preissystem wurde abgeschafft; die Zinsen wurden erstmals auf ein real positives Niveau angehoben; die vietnamesische Währung wurde auf das Niveau des Kurses auf dem Schwarzmarkt abgewertet; der Außenhandel wurde liberalisiert; ausländische Direktinvestitionen wurden zugelassen; die landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften wurden praktisch abgeschafft und die Subventionen an die staatlichen Unternehmen wurden drastisch reduziert. Vor allem der Abbau der Subventionen an die Staatsunternehmen reduzierte das Budgetdefizit auf nahe Null. Übergangsboom statt Übergangsrezession Der Erfolg der Maßnahmen war durchschlagend: Die Inflationsrate konnte bereits bis 1993 auf unter zehn Prozent reduziert und danach auf unter fünf Prozent stabilisiert werden. Nach Jahren stagnierenden Wachstums erreichte die Wachstumsrate des Bruttosozialprodukts( bsp ) 1990 und 1991 zwischen fünf und sechs Prozent und stieg danach auf über acht Prozent bis 1998 an. Das Wachstum basierte vor allem auf einem geradezu explosionsartigen Anstieg der landwirtschaftlichen und kleingewerblichen Produktion und des Kleinhandels. Binnen zweier Jahre nach Einführung der Reformen waren die Versorgungsengpässe praktisch beseitigt. Über siebzig Prozent der vietnamesischen Erwerbstätigen waren in der Landwirtschaft beschäftigt und nur etwa fünfzehn Prozent im Staatssektor. Die Rückkehr zu landwirtschaftlichen Familienbetrieben, begleitet von der Abschaffung der Preiskontrollen für landwirtschaftliche Produkte(außer Reis) und dem Rückgang der Inflation führte zu raschen Einkommenssteigerungen auf dem Lande. Die chronischen Nahrungsmittelengpässe waren beseitigt und Vietnam wurde bereits in der ersten Hälfte der neunziger Jahre vom Reisimporteur zu einem der wichtigsten Reisexporteure auf dem Weltmarkt. Der Markt für Konsumgüter wurde zunächst vor allem durch Importe, auch durch geschmuggelte Waren, überwiegend aus China, gespeist. Es war eine glückliche Fügung, dass Anfang der neunziger Jahre die mit sowjetischer Hilfe aufgebaute Erdölförderung die Produktion aufnahm. So konnten 52 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

die rasch steigenden Importe durch Exporte von Erdöl und landwirtschaftliche Produkte ausgeglichen werden und das Handelsbilanzdefizit hielt sich in Grenzen. Von den ca. 2,4 Millionen Beschäftigten in den Staatsbetrieben wurde etwa ein Drittel entlassen. Gleichzeitig wurden – nach dem Ende des militärischen Engagements in Kambodscha – etwa 500.000 Soldaten demobilisiert. Aus Osteuropa und der ehemaligen ddr mussten Zehntausende vietnamesische Vertragsarbeiter nach Vietnam zurückkehren. Ohne soziale Abfederungsmaßnahmen wurden diese Arbeitskräfte im rasch wachsenden Privatsektor – im Kleingewerbe und in informellen Tätigkeiten – weitgehend absorbiert. Bemerkenswert war, dass die auch für die Reformkräfte in der Partei unerwarteten Erfolge zu einer Zeit eintraten, als Vietnam so gut wie keine Hilfe von außen erhielt. Die Hilfe der rgw -Staaten war weggefallen. Die Entwicklungshilfe der westlichen Länder kam erst ab Mitte der neunziger Jahre zum Tragen. Dies kann als ein Indiz dafür gewertet werden, dass Unterstützung von außen nicht unbedingt funktional ist, wenn es darum geht, drastische Reformen einzuleiten. Der Handlungsdruck von innen war offenbar groß genug, um die wesentlichen Korrekturen an einem offensichtlich ungeeigneten Wirtschaftssystem vorzunehmen und damit das beträchtliche endogene Entwicklungspotenzial des Landes – in Gestalt von Millionen fleißiger, relativ gut ausgebildeter Menschen – zu entfalten. Im Zuge der»doi-moi«-Reformen wurden nicht nur hohe Wachstumsraten erzielt, sondern zugleich auch die Rate der absoluten Armut von ca. siebzig Prozent Mitte der achtziger Jahre auf ca. dreißig Prozent im Jahr 2001 gesenkt. Dass in Vietnam ein dramatischer Wirtschaftseinbruch wie in den europäischen Transformationsländern vermieden wurde, hatte vor allem die folgenden Gründe(Wolff, 1997): ̈ Vietnam ist von der Landwirtschaft geprägt. Der Industrie- und Dienstleistungssektor war nur wenig entwickelt und beschäftigte nur relativ wenige Menschen. Millionen von Kleinbauern, die seit jeher an der Subsistenzgrenze existierten, reagierten unmittelbar auf die verbesserten Rahmenbedingungen und steigerten die landwirtschaftliche Produktion. Die kleinbäuerlichen Produktionsformen waren – vor allem im Süden ipg 3/2002 Wolff, Vietnam 53

des Landes – nie vollständig in den Produktionsgenossenschaften aufgegangen. So konnte die Transformation der landwirtschaftlichen Produktion praktisch ohne staatliche Eingriffe rasch vonstatten gehen. ̈ Angesichts der Unzulänglichkeiten der zentralen Planwirtschaft und der graduellen Reformschritte bereits in den achtziger Jahren war die Wirtschaft bereits in einem erheblichen Maße»kommerzialisiert«, schon bevor die eigentliche Reform einsetzte. Die Menschen, auch die Beamten und die Manager von Staatsbetrieben, hatten bereits gelernt, mit Marktbedingungen umzugehen. Im Süden des Landes hatte die Planwirtschaft nur gut zehn Jahre lang das Wirtschaftsleben bestimmt. ̈ Es handelte sich bei den»doi-moi«-Reformen der ersten Phase im Wesentlichen um Deregulierungsmaßnahmen. Der Staat musste nur aus dem Weg gehen und den unterdrückten Produktivkräften freien Lauf lassen. Die staatliche Gestaltungskraft zur Umsetzung von komplexen Strukturreformen war erst in späteren Phasen der Reform gefordert. ̈ Die makroökonomische Stabilisierung war»einfach« in dem Sinne, dass lediglich das Budgetdefizit als wesentliche Quelle der Inflation zurückgeführt werden musste. Mit der gleichzeitigen Abwertung der nationalen Währung und einem geringen Handelsbilanzdefizit konnte die Stabilisierung rasch gelingen. Die massive Reduzierung der Staatsausgaben und die Absorption entlassener Staatsangestellter auf dem Arbeitsmarkt erforderte allerdings eine Anpassungsfähigkeit der Bevölkerung, die nur vor dem Hintergrund der jüngeren Geschichte Vietnams zu verstehen ist. ̈ Vietnam verfügte über kein ausgebautes System der sozialen Sicherung. Soziale Sicherung erfolgt nach wie vor durch die Familie. Auch die Sozialleistungen für Staatsangestellte waren so niedrig, dass für viele keine andere Alternative bestand, als im Kleingewerbe und in informellen Beschäftigungen unterzukommen. Bemerkenswert war, dass die Erfolge zu einer Zeit eintraten, als Vietnam so gut wie keine Hilfe von außen erhielt. Die aufgeführten Gründe zeigen, dass Transformation in einem sehr armen(jährliches Pro-Kopf-Einkommen 1989 ca. 170 us -Dollar) und landwirtschaftlich geprägten Land eine völlig andere materielle und soziale Ausgangsbasis hat als in weiter entwickelten Transformationsländern. Hieraus»Modelle« für industriell entwickelte, vom europäischen 54 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

Kulturkreis geprägte Gesellschaften abzuleiten, verbietet sich von selbst. Der Vergleich mit China liegt indes nahe. Auch dort konnte eine Übergangsrezession vermieden werden, obwohl der chinesische Industriesektor zu Beginn der Transformation – auch relativ gesehen – wesentlich weiter ausgebaut war als der vietnamesische. China hatte allerdings bereits 1978 mit der Transformation begonnen und hat es vermocht, in der Grauzone von Staats- und Privatwirtschaft und mit Hilfe massiver Auslandsinvestitionen einen wettbewerbsfähigen Exportsektor aufzubauen, welcher die treibende Kraft des Wachstums in den achtziger und neunziger Jahren darstellte und das Land von Auslandskrediten und damit verbundenen Verschuldungsproblemen weitgehend unabhängig machte. Im Vergleich dazu ist die vietnamesische Transformation wesentlich mehr landwirtschaftlich und kleingewerblich geprägt. Mit der Verbesserung der politischen Beziehungen zum Nachbarn im Norden wurde China allerdings zunehmend zum – heimlichen – Vorbild für Vietnam. Zahlreiche Reformschritte in China wurden mit einiger Verzögerung in Vietnam nachvollzogen. Aus vietnamesischer Sicht zeigt das Beispiel China aber vor allem, dass »sozialistische Marktwirtschaft« als Grundlage für eine gradualistische Transformation, unter Verzicht auf politische Reformen, d.h. unter Beibehaltung der führenden Rolle der Kommunistischen Partei, offenbar ein tragfähiges Modell darstellt. Vietnam ist, nachdem iwf , Weltbank und westliche Entwicklungshilfegeber seit Mitte der neunziger Jahre an Einfluss gewonnen haben, umfassenden Privatisierungs- und Liberalisierungsempfehlungen von außen nicht gefolgt. Ohne die Erfolge Chinas wäre diese Position nur schwer durchzuhalten gewesen. Direktinvestitionen statt Kredite Der Anteil der Investitionen am Bruttoinlandsprodukt( bip ) lag in Vietnam bis 1990 unter fünfzehn Prozent(China: 30–35 Prozent). Der Staat war der einzige Investor und die Ressourcenbasis des Staates war angesichts wenig produktiver Landwirtschaft und defizitärer Staatsbetriebe denkbar schmal. Der Anteil der Investitionen aus inländischen Quellen konnte im Laufe der neunziger Jahre allmählich erhöht werden, nicht zuletzt auch durch den wachsenden Privatsektor, blieb jedoch immer unter zwanzig Prozent des bip . Eine wichtige Investitionsquelle stellten deshalb seit Anfang der neunziger Jahre ausländische Direktinvestiipg 3/2002 Wolff, Vietnam 55

tionen dar. In den Jahren 1994–97 lagen die Zuflüsse an ausländischen Direktinvestitionen bei zwei Milliarden us -Dollar pro Jahr. Danach sanken sie wieder auf unter eine Milliarde Dollar jährlich. Bei einem bip von ca. 22 Mrd. Dollar Mitte der neunziger Jahre machte das immerhin ca. zehn Prozent des bip und dreißig Prozent der Bruttoanlageinvestionen aus, ein höherer Anteil als in China. Die meisten Investoren kommen aus Asien: Japan, Korea, Singapur und Taiwan stellen mehr als zwei Drittel der ausländischen Investitionen. Die ausländischen Direktinvestitionen hatten damit einen erheblichen Anteil an den hohen Wachstumsraten der neunziger Jahre. Vietnam war somit nicht auf die Aufnahme von Auslandskrediten zur Finanzierung von Investitionen angewiesen. Lediglich vergünstigte Entwicklungshilfekredite – insbesondere von Japan, der Weltbank und der Asiatischen Entwicklungsbank – spielen in diesem Zusammenhang eine Rolle. Die Zuflüsse aus Offizieller Entwicklungshilfe liegen seit Ende der neunziger Jahre bei ca. einer Milliarde us -Dollar pro Jahr, mit steigender Tendenz. Die Auslandsverschuldung Vietnams hält sich daher – vor allem nachdem die Schulden gegenüber Russland vor einigen Jahren geregelt wurden – in einem vertretbaren Rahmen von unter vierzig Prozent des bip . Das Wachstum basierte auf einem geradezu explosionsartigen Anstieg der landwirtschaftlichen und kleingewerblichen Produktion. Der Beitrag der ausländischen Direktinvestitionen zum Technologietransfer und zur Entwicklung moderner Produktionsstrukturen blieb bisher eher bescheiden. Das liegt zum einen am niedrigen Ausgangsniveau der vietnamesischen Wirtschaft, das nur wenig Anknüpfungspunkte für technologieintensive Investitionen bietet. Zum anderen wurden zahlreiche Investoren durch die hohe Protektion in den meisten Sektoren der vietnamesischen Wirtschaft dazu verleitet, wenig effiziente und kaum international wettbewerbsfähige Produktionen in Vietnam anzusiedeln. So teilen sich vierzehn Automobilproduzenten einen Markt von weniger als 100.000 Kraftfahrzeugen pro Jahr. Eine Ausnahme bildet der Schuh- und Bekleidungssektor, wo überwiegend asiatische Investoren die Lohnkostenvorteile Vietnams nutzen, um weltmarktfähige Produktionen aufzubauen. Die im Lande verbleibende Wertschöpfung in diesem Sektor ist allerdings nach wie vor gering, da die meisten Vorprodukte noch immer importiert werden müssen. 56 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

Direktinvestitionen werden weiterhin einen wichtigen Beitrag zur vietnamesischen Entwicklung leisten können. Wesentliche Hindernisse für eine Erhöhung sind die schwachen Zulieferstrukturen, relativ hohe Transport- und Kommunikationskosten und die Unberechenbarkeit einer schwerfälligen Verwaltung. Bislang sind überwiegend Staatsbetriebe die Joint-Venture Partner ausländischer Unternehmen. Häufig spielen sie aber keine aktive Rolle im Management und ihr Kapitalanteil besteht im Wesentlichen in der Bereitstellung von Gewerbeflächen. Erst wenn der private Sektor eine größere Dynamik erhält und größere Privatunternehmen als Partner zur Verfügung stehen, wird auch der Beitrag ausländischer Direktinvestitionen zum Technologietransfer steigen können. Reform der Staatsunternehmen Im vietnamesischen Verständnis der»sozialistischen Marktwirtschaft« kommt dem Staatssektor auch längerfristig eine führende Rolle im Rahmen einer»multisektoralen Wirtschaft« zu, wobei mit den Wirtschaftssektoren die verschiedenen Eigentumsformen gemeint sind: Staatsunternehmen, Privatunternehmen, Genossenschaften, Haushaltsunternehmen, Unternehmen mit ausländischer Beteiligung. Für die kpv sind staatliche Unternehmen die Grundlage für»Industrialisierung und Modernisierung«. Die Partei hat auch im Laufe der neunziger Jahre immer wieder bekräftigt, dass sie nicht gewillt ist, von diesem Grundsatz abzugehen. Die Staatsunternehmen sind Anfang der neunziger Jahre aus der zentralen Planung entlassen worden und haben ein höheres Maß an Autonomie erhalten. Ihre Finanzierung aus dem Staatshaushalt wurde weitgehend beendet. Sie erhielten stattdessen einen privilegierten Zugang zu den Krediten staatlicher Banken. Mit diesen ersten Reformen wurde die Zahl der Staatsbetriebe auf ca. fünftausend, die Beschäftigtenzahl auf etwa 1,7 Millionen reduziert. Seither sind diese Zahlen weitgehend stabil geblieben. Bei etwa 35 Millionen Erwerbstätigen insgesamt und ca. zehn Millionen Beschäftigten außerhalb der Landwirtschaft ist die Bedeutung der Staatsbetriebe für die Beschäftigung geringer als in vielen anderen Transformationsländern. Im Industriesektor lag ihr Anteil an der Bruttoproduktion in den neunziger Jahren allerdings bei fünfzig Prozent, mit leicht sinkender Tendenz zugunsten der Unternehmen mit ausländischer Beteiligung. ipg 3/2002 Wolff, Vietnam 57

Im Zuge der neunziger Jahre wurden, auch auf Druck der internationalen Finanzinstitutionen, immer wieder Reformschritte angekündigt, mit welchen die Staatsunternehmen marktwirtschaftlichen Rahmenbedingungen unterworfen werden sollten: Die größeren Betriebe wurden in sektoralen Holdings, sogenannten»General Corporations« zusammengefasst; ca. 700 kleinere Betriebe wurden»equitisiert«, d.h. die Belegschaft und private Investoren konnten ein Teil ihres Kapitals übernehmen; ca. hundert kleinere Betriebe wurden vollständig an die Belegschaft oder an private Investoren veräußert. Mehr als die Hälfte der Staatsbetriebe gilt als nicht profitabel, wobei mangels international vergleichbarer Bewertungsmaßstäbe hierzu keine genauen Angaben vorliegen. Mit der gewachsenen Autonomie haben die Staatsbetriebe ein Eigenleben entwickelt, das in vielen Fällen von ihren übergeordneten Instanzen – den Sektorministerien, den Provinzbehörden und anderen staatlichen Einrichtungen – nicht umfassend kontrolliert werden kann. Ein großer Teil der Staatsbetriebe ist nur zum Teil im eigentlichen Kerngeschäft tätig und überlebt durch Handelsgeschäfte, durch die Vermietung von Grundstücken, Gebäuden und Anlagen oder durch die quasi-Privatisierung von Geschäftsbereichen, die nur noch nominell von dem Staatsbetrieb, tatsächlich aber von Privaten – gegen Abführung entsprechender Kommissionen – betrieben werden. Insofern hat sich eine umfassende Kommerzialisierung der Staatsunternehmen durchgesetzt, die es ihnen erlaubt, unter dem schützenden Dach des Staates und mit entsprechend privilegiertem Zugang zu Krediten, Grundstücken und Lizenzen zu überleben. Das Ausmaß der Korruption ist beträchtlich. Im Unterschied zu vielen anderen Transformationsländern partizipieren an ihr allerdings breite Bevölkerungsteile. Von dieser Kommerzialisierung des staatlichen Sektors profitieren die Institutionen, welche die Eigentümerschaft ausüben, in erheblichem Umfang. Jedes Ministerium, jede Provinzregierung, aber auch die Massenorganisationen(Gewerkschaften, Vaterländische Front, Frauenverband, Jugendverband), die Partei und natürlich auch die Armee besitzen Staatsbetriebe, die wichtige Beiträge zu ihren Einnahmen – auch den Einkünften ihrer Mitarbeiter – leisten. Dass hierbei auch informelle Zahlungen, Kommissionen für Investitionen und Aufträge, kurz: Korruption, eine große Rolle spielen, liegt auf der Hand. 58 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

Der Widerstand gegen eine durchgreifende Reform der Staatsunternehmen kommt vor allem aus der Funktionärsschicht, die von dieser Verquickung von staatlicher Eigentümerschaft und privaten Privilegien profitiert. Im Zuge des»doi-moi«-Prozesses sind diese Interessen kaum angetastet worden. Mit der zunehmenden Kommerzialisierung haben sie sich eher noch verfestigt. Eine weitere Transformation des Staatssektors wird vor diesem Hintergrund wahrscheinlich nur in kleinen Schritten möglich sein, etwa durch weitere»Equitisierung« und die Veräußerung der zahlreichen kleinen Staatsbetriebe. Eine grundlegende Reform zeichnet sich derzeit allerdings nicht ab. Wahrscheinlich ist, dass ähnlich wie in China der private Sektor allmählich an Bedeutung gewinnt und die Rolle der Staatsbetriebe damit langsam in den Hintergrund tritt. Wachsender Privatsektor Mit der Dekollektivierung der Landwirtschaft Ende der achtziger Jahre war ein großer Teil der vietnamesischen Wirtschaft praktisch privatisiert worden. Außerhalb der Landwirtschaft wurden kleine»nicht-kapitalistische« Haushaltsbetriebe zugelassen und im Laufe der neunziger Jahre auch»kapitalistische«, d.h. auf Lohnarbeit(und damit»Ausbeutung«) basierende Klein- und Mittelbetriebe. Ihre Zahl stieg schnell an, wenngleich ihre Bedeutung in den meisten Wirtschaftssektoren gegenüber den Staatsunternehmen zunächst gering blieb. Der Privatsektor ist nach wie vor kleingewerblich strukturiert. Große Privatbetriebe gibt es nur wenige. An der 1999 eröffneten Börse in Ho-Chi-Minh-Stadt werden bisher nur die Anteile von Staatsunternehmen gehandelt. Ein Durchbruch wurde mit einem im Jahr 2000 in Kraft getretenen neuen Unternehmensgesetz erzielt, das die Gründung und Registrierung von Privatbetrieben wesentlich erleichterte und mit dem praktisch der Grundsatz der Gewerbefreiheit eingeführt wurde. Seitdem wurden etwa 50.000 Betriebe gegründet, mehr als in den neunziger Jahren insgesamt. Der Privatsektor hat in den vergangenen Jahren den größten Teil der jährlich etwa 1–1,5 Millionen neu auf den Arbeitsmarkt drängenden Arbeitskräfte absorbiert, viele davon allerdings in prekären und informellen Beschäftigungen. Nach Angaben der Weltbank wurden in den Jahren hohen Wachstums 1993–97 insgesamt nur etwa 1,6 Millionen formale, d.h. auf regulären Arbeitsverträgen beruhende Beschäftigungsverhältnisse geschaffen(Weltbank, 2002). ipg 3/2002 Wolff, Vietnam 59

Die Tatsache, dass der Privatsektor die einzige Quelle für die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen darstellt, ist der wesentliche Grund dafür, dass die kpv mittlerweile ihre ideologischen Bedenken gegenüber kapitalistischen Ausbeutungsverhältnissen über Bord geworfen hat und der Gründung von Privatbetrieben freien Lauf lässt. Auf mittlere Sicht werden mehr Arbeitskräfte aus der Landwirtschaft freigesetzt. Der Migrationsdruck auf die Städte wächst. Deshalb gibt es keine andere Wahl, als im städtischen und vor allem auch im ländlichen Raum mehr Klein- und Mittelbetriebe entstehen zu lassen. Erst jetzt, viele Jahre nach der erfolgreichen Gründung zahlloser»Village and Township Enterprises« in China, die wesentlich zur Absorption ländlicher Arbeitskräfte beigetragen haben, beginnen die vietnamesischen Provinzen mit der aktiven Unterstützung von Industrieansiedlungen im ländlichen Raum. In einer Resolution des Fünften Plenums des Neunten Parteitags im April 2002 hat die kpv schließlich eine weitere ideologische Barriere beseitigt. Einige Zeit nachdem dies von der chinesischen kp für ihre Mitglieder erlaubt wurde, haben auch die vietnamesischen Kommunisten die Mitgliedschaft von Unternehmern in der Partei zugelassen. Nach jahrelangen parteiinternen Auseinandersetzungen wurde damit ein wichtiges Signal für die gesellschaftliche Anerkennung privatwirtschaftlicher Tätigkeit gegeben. Die Partei hat wieder einmal dem Reformdruck»von unten« nachgegeben. Es war schon seit langem eine allseits bekannte Tatsache, dass sich die Familien hoher und höchster Parteifunktionäre in der Privatwirtschaft, bzw. in der Grauzone zwischen Staats- und Privatwirtschaft, erfolgreich betätigen. Die Einsicht in die Realität hatte sich als stärker erwiesen als die Parteidogmen. Die Partei hat diesen Prozess nicht vorangetrieben, aber sie hat – wenngleich mit einiger Verzögerung – pragmatisch reagiert, um ihre Legitimität aus der Sicht der Bevölkerung nicht aufs Spiel zu setzten. Unterentwickelter Finanzsektor Ein wesentlicher Engpass für die Entwicklung der Wirtschaft ist der niedrige Entwicklungsstand des Bankenwesens. Der Bankensektor wird weiterhin von vier großen staatlichen Banken dominiert, die ca. achtzig Prozent der verauslagten Kredite auf sich vereinigen. Einige weitere»Joint Stock Banks« befinden sich überwiegend ebenfalls im Eigentum staat60 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

licher Anteilseigner. Ihre Bedeutung, wie auch die Rolle einiger privater Aktienbanken, wächst allerdings nur langsam. Die staatlichen Banken haben sich traditionell überwiegend der Finanzierung der Staatsunternehmen gewidmet und öffnen sich nur langsam der Kreditvergabe an Privatunternehmen. Entsprechend hoch sind ihre uneinbringlichen Forderungen. Sie liegen offiziell bei ca. fünfzehn Prozent. Nach allgemeiner Einschätzung sind sie jedoch weit höher. Schätzungen gehen bis zu fünfzig Prozent bei einzelnen Banken. Erst in jüngerer Zeit werden auf Druck der internationalen Finanzinstitutionen unabhängige Prüfungen der Banken vorgenommen. Ihre Ergebnisse wurden bisher allerdings nicht veröffentlicht. Vorgesehen ist, dass auf mittlere Sicht die uneinbringlichen Forderungen der Banken ausgegliedert und die Banken selbst vom Staat rekapitalisiert werden. Der Staat, der Anfang der neunziger Jahre die Finanzierung der Staatsunternehmen vom Staatshaushalt auf das Bankensystem verlagert hatte, wird nun also von den volkswirtschaftlichen Lasten des Staatssektors wieder eingeholt. Wie diese Lasten finanziert werden können, ist derzeit nicht abzusehen. Wie die staatlichen Banken nach einer Rekapitalisierung reformiert werden sollen, zeichnet sich erst in Umrissen ab. Die internationalen Finanzinstitutionen drängen auf privatwirtschaftliche Lösungen, beispielsweise die Beteiligung ausländischer Investoren bei zunächst einer der vier großen staatlichen Banken. Dafür besteht aber derzeit noch keine Bereitschaft bei der vietnamesischen Regierung. Der Finanzsektor ist damit die Achillesferse der vietnamesischen Wirtschaft. Ein dynamisches Wachstum des Privatsektors wie auch eine Behandlung der Staatsunternehmen nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen erforderte eine kommerzielle Kreditkultur, die im vietnamesischen Bankensystem noch weitgehend unbekannt ist. Hinzu kommen die makroökonomischen Risiken des hohen internen Schuldenstands mit seinen unabsehbaren Risiken für den Staatshaushalt. Wie bei den Staatsunternehmen insgesamt zeichnet sich auch im Bankensektor eine Entwicklung ab, die auf ein langsames Herauswachsen aus der Staatswirtschaft hinausläuft: Die eine oder andere der staatlichen Banken wird möglicherweise einer konsequenten Strukturreform unterzogen. Langfristig werden die Joint Stock Banks an Bedeutung gewinnen, ohne allerdings die staatlichen Banken verdrängen zu können. Ähnlich wie bei der Reform der Staatsunternehmen kann auch für den Bankensektor die Schlussfolgerung gezogen werden, dass die gradualistiipg 3/2002 Wolff, Vietnam 61

sche Reform – bei allen Nachteilen der Immobilität und der Fehlallokation knapper Ressourcen – dem Reformprozess insgesamt eine gewisse Stabilität ohne größere Einbrüche und gesellschaftliche Turbulenzen verliehen hat. Diese Stabilität erlaubte es den Wirtschaftseinheiten auf der Mikroebene, ihren Geschäften nachzugehen und sich trotz aller Widrigkeiten weiter zu entwickeln. Unter unzureichenden rechtlichen Rahmenbedingungen, einer Überregulierung auf der einen Seite und einem regulatorischen Vakuum auf der anderen Seite, beispielsweise auf dem Immobiliensektor, ist dies allerdings nur möglich unter Nutzung informeller Kanäle und Beziehungen und unter Umgehung von Regeln und Rechtsgrundsätzen. Vor diesem Hintergrund hat die vietnamesische Wirtschaft einen hohen Grad an Informalität entwickelt, der darin zum Ausdruck kommt, dass ein erheblicher Teil der wirtschaftlichen Transaktionen im Staatsund im Privatsektor statistisch – wie auch steuerlich – nicht erfasst wird. Das offizielle Zahlenwerk bringt deshalb nur einen Teil der Realität zum Ausdruck. Der deutlich gewachsene Wohlstand vor allem in den Städten, die private Aneignung»offiziell« gesellschaftlichen Vermögens – z.B. im Immobiliensektor – findet in den Statistiken keinen Niederschlag. Die informellen Transaktionen und die damit verbundene Einkommensbildung verleihen dem System einen relativ hohen Grad an Funktionsfähigkeit und an Stabilität, allerdings auch eine Intransparenz, die es ausländischen Beobachtern schwer macht zu ermessen, wo die Grenzen zwischen Staats- und Privatwirtschaft, zwischen marktwirtschaftlicher Steuerung und Interventionismus verlaufen. Das Ausmaß der Korruption ist vor diesem Hintergrund beträchtlich. Im Unterschied zu vielen anderen Transformationsländern partizipieren an ihr allerdings breite Bevölkerungsteile. Das finanzielle Volumen der Kommissionen und informellen Abgaben hält sich im Einzelfall in Grenzen und verteilt sich auf viele Köpfe. Mit wenigen Ausnahmen wurden bisher keine großen Vermögen auf der Grundlage von Korruption gebildet. In diesem Sinne hat die Korruption – noch – keine destabilisierende Wirkung auf das System. Zunehmender Druck von außen Die Asienkrise hatte auf Vietnam keine unmittelbaren Auswirkungen, da der vietnamesische Kapitalmarkt gegenüber kurzfristigen Kapitalzuflüs62 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

sen und Portfolioinvestitionen bisher nicht geöffnet wurde und auch die langfristige Verschuldung mit einem hohen Anteil an Entwicklungshilfekrediten zu vergünstigten Konditionen auf relativ sicherem Fundament steht. Dass der Kapitalmarkt bislang nicht nach außen geöffnet wurde, war keine bewusste Politik, sondern ist lediglich dem niedrigen Entwicklungsstand des Finanzsektors geschuldet. Entsprechende Investitionsmöglichkeiten für ausländische Investoren existierten auf dem vietnamesischen Kapitalmarkt einfach noch nicht. Damit war es auch möglich, den Wechselkurs der vietnamesischen Währung, der von der Zentralbank innerhalb eines engen Korridors nach Maßgabe der Inflationsdifferenzen zu den Handelspartnern in kleinen Schritten abgewertet wird, stabil zu halten. Es wurde befürchtet, dass China im Zuge der Asienkrise zum Instrument einer Abwertung seiner Währung greifen würde und Vietnam zum Nachziehen gezwungen sein würde. Die stabilitätsorientierte Politik Chinas hat dies verhindert. Mittelbar wurde Vietnam aber dennoch von den Auswirkungen der Asienkrise getroffen, insbesondere durch den Rückgang der Direktinvestitionen, die sich seit 1998 von über zwei Milliarden auf weniger als eine Milliarde us -Dollar verringert haben. Einige Investitionsprojekte asiatischer Investoren konnten wegen Kapitalmangels nicht fertiggestellt werden. Hinzu kam ein rückläufiges Exportwachstum aufgrund der mangelnden Aufnahmefähigkeit der Märkte der Handelspartner in der Region. Diese Entwicklungen trugen dazu bei, dass die Wachstumsrate des bsp nach über acht Prozent seit Anfang der neunziger Jahre 1998 auf unter vier Prozent sank und sich seither bei fünf bis sechs Prozent stabilisiert hat(nach Angaben des iwf ). Vietnam bekam dadurch zu spüren, dass es trotz des abgeschlossenen Kapitalmarkts von den Turbulenzen der Weltwirtschaft nicht unbeeinflusst bleiben konnte, nachdem ausländische Direktinvestitionen und Exporte, die inzwischen auf ca. vierzig Prozent des bsp gestiegen waren, eine große Bedeutung für die vietnamesische Wirtschaft erlangt hatten. Es wurde auch deutlich, dass das Land mit einem verschärften Wettbewerb der Konkurrenten in der Region zu rechnen hatte, welche mehr als zuvor in einen Wettbewerb um Exportmärkte und Direktinvestitionen eintraten. Nachdem die meisten asiatischen Länder nach der Asienkrise die Bedingungen für ausländische Investoren verbesserten, fiel Vietnam in der Standortgunst relativ zurück. Erst jetzt beginnt man allmählich aktiv um Investoren zu werben, nachdem Vietnam in der ersten Phase der Reform eine recht passive, zuweilen auch restriktive Investitionspolitik verfolgte. ipg 3/2002 Wolff, Vietnam 63

Im Zuge der Öffnung nach außen hat sich Vietnam der asean -Freihandelszone afta angeschlossen. Es ist damit verpflichtet, bis zum Jahre 2006 seine Außenzölle gegenüber den asean -Ländern für die meisten Produkte auf unter fünf Prozent zu senken. Es wird noch abzuwarten sein, ob die asean -Länder sich insgesamt an den vereinbarten Fahrplan halten werden. Aber auch wenn es möglicherweise eine größere Zahl von Ausnahmeregelungen geben wird, bedeutet dies für Vietnam einen steigenden Konkurrenzdruck bei vielen Produkten, bei denen die asean Länder bereits über ausgebaute Produktionskapazitäten verfügen. Hinzu kommt das Anfang 2002 in Kraft getretene bilaterale Handelsabkommen mit den usa , in dem sich Vietnam zu einer graduellen Marktöffnung auch in den sensiblen Dienstleistungssektoren, also im Banken- und Versicherungswesen und in der Telekommunikation, verpflichtet hat. Schließlich ist für 2005/2006 der Beitritt zur Welthandelsorganisation ( wto ) vorgesehen. Bedenken von Teilen der vietnamesischen Führung gegen einen raschen Beitritt zur wto wurden durch den jüngst vollzogenen Beitritt Chinas ausgeräumt. Mit der Verbesserung der politischen Beziehungen wurde China zunehmend zum – heimlichen – Vorbild für Vietnam. Mit seinem maroden Staatssektor, dem unterentwickelten Finanzsystem und dem überwiegend kleingewerblich strukturierten Privatsektor ist Vietnam denkbar schlecht auf diese Herausforderung vorbereitet. Erst allmählich wird es der Führung bewusst, welcher immense Anpassungsbedarf besteht, wenn die Wirtschaft binnen weniger Jahre auf dem Binnenmarkt unter wachsenden Konkurrenzdruck geraten wird. Auf der anderen Seite bieten sich wachsende Chancen auf den Exportmärkten, zunächst für leichtindustrielle Produkte und verarbeitete Nahrungsmittel, aber auch für Elektronik und Software, die allerdings nur genutzt werden können, wenn sich die Privatwirtschaft zügig weiterentwickelt und die entsprechenden Rahmenbedingungen in der Infrastruktur, im Bildungswesen, in der Forschung und im Dienstleistungssektor geschaffen werden. Das Konzept der»sozialistischen Marktwirtschaft« mit einer führenden Rolle des Staatssektors, das in der vergangenen Dekade eine recht erfolgreiche Kombination von Stabilität und Dynamik garantiert hat, gerät damit auf den Prüfstand. Es ist nicht abzusehen, wie das Gros der Staats64 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

unternehmen in ihrer jetzigen Struktur und im Rahmen des bestehenden Anreizsystems je wettbewerbsfähig werden kann. Das von der Partei noch immer gepflegte Leitbild von der»nationalen Unabhängigkeit«, die nach bitteren Kämpfen errungen wurde, und der ideologische Kampf gegen die gefürchtete»peaceful evolution« weg vom Sozialismus wird auf dem Feld der Wirtschaft kaum mehr durchzuhalten sein. Das Land hat allerdings gute Voraussetzungen, von einer weiteren Integration in die Weltwirtschaft zu profitieren. Eine relativ gut ausgebildete Bevölkerung, ein agiles Unternehmertum und eine insgesamt erfolgreiche Politik des sozialen Ausgleichs haben dazu beigetragen, dass im Zuge der»doi-moi«-Reformen nicht nur hohe Wachstumsraten erzielt wurden, sondern zugleich auch die Rate der absoluten Armut von ca. siebzig Prozent Mitte der achtziger Jahre auf ca. dreißig Prozent im Jahr 2001 gesenkt werden konnte. Ohne die marktwirtschaftliche Dynamik und die Öffnung nach außen wäre dies nicht möglich gewesen. Die politische Legitimation der kpv wird durch diese Entwicklungserfolge stabilisiert. Sie wird deshalb aller Voraussicht nach auch weiterhin pragmatisch auf neue Herausforderungen reagieren. Politik: die lernfähige Diktatur Die politischen Strukturen Vietnams sind durch die Wirtschaftsreform bislang unangetastet geblieben. Die kpv konnte ihren Alleinvertretungsanspruch ohne Abstriche aufrecht erhalten. Gefährdungen ihrer politischen Macht waren bisher nur dort auszumachen, wo sich unzufriedene Bauern durch die Willkür lokaler Funktionäre zu Protesten herausgefordert fühlten, wie 1998 in der nördlichen Provinz Thai Binh. Die Partei hat darauf umgehend reagiert und 1999 ein»Grassroots Democracy Decree« verabschiedet, das eine Beteiligung der lokalen Bevölkerung an Entscheidungsprozessen vorsieht. Seither sind die lokalen Funktionäre dazu verpflichtet, die Einnahmen und Ausgaben der Kommunalhaushalte an den Dorfhäusern auszuhängen, um eine größere Transparenz über die Verwendung der lokalen Abgaben herzustellen. Größere Bürgerbeteiligung und Transparenz des öffentlichen Handelns, die Reform der Verwaltung und des Justizwesens sind die politischen Reformaufgaben, die von der politischen Führung auf die Tagesordnung gesetzt wurden. Ein Mehrparteiensystem und politischer Pluralismus gelten dagegen weiterhin als Tabu. Der politische Pluralismus ipg 3/2002 Wolff, Vietnam 65

wird innerhalb der kpv ausgetragen, wo sich die verschiedenen Interessengruppen in einem zähen, konsensorientierten Prozess auseinandersetzen. Wo ein Konsens nicht erzielt werden kann, wie bei der Reform der Staatsunternehmen, gibt es auch keine Veränderungen. Zivilgesellschaftliche Institutionen waren im System bisher nicht vorgesehen. Allmählich entstehen jedoch Vereine und Verbände, für die es bald auch eine entsprechende gesetzliche Grundlage geben soll. Demonstrativ nahm der Ministerpräsident im April 2002 an der Gründungsversammlung des Verbands Junger Unternehmer teil. Die bisher im politischen Prozess weitgehend bedeutungslose Nationalversammlung soll nach den Wahlen im Mai 2002 professionalisiert werden. Mit einem neuen Haushaltsgesetz soll ihr das Recht zur Beteiligung an der Aufstellung des Staatshaushaltes zugestanden werden. Es zeichnet sich also auch im politischen Raum ein gradualistisch angelegter Reformprozess ab.»Good Governance« wird nicht nur von den Entwicklungshilfegebern erwartet, sie ist auch – das sehen zumindest die aufgeklärten Teile der politischen Elite ein – notwendig in einer sich rasch verändernden Wirtschaft und Gesellschaft, wo es mehr und mehr darauf ankommt, Entscheidungsprozesse zu dezentralisieren und Initiative »von unten« nicht zu ersticken. Die kpv hat in Vietnam nur in wenigen Phasen, am deutlichsten in den Jahren nach der Vereinigung, mit»eiserner Faust« regiert. Sie hat vielmehr zumeist versucht, gesellschaftliche Veränderungen aufzufangen und in ihrem Interesse zu kanalisieren. In diesem Sinne wird möglicherweise auch bald der Weg zum Sozialismus neu definiert werden, wenn es denn die Umstände erfordern. Literatur Fforde, A.(1997): Doi Moi: Ten Years after the 1986 Party Congress, Political and Social Change Monograph 24, Australian National University, Canberra Riedel, J.; Comer, B.(1996):»Transition to a Market Economy in Vietnam«, in: Woo, W. T.; Sachs, J.; Parker, S.(eds.): Economies in Transition. Comparing Asia and Eastern Europe , Cambridge ma Riedel, J.; Turley, W. S.(1999): The Politics and Economics of Transition to an Open Market Economy in Vietnam, oecd Technical Papers No.152, Paris Weltbank(2002): Vietnam Development Report 2002. Implementing Reforms for Faster Growth and Poverty Reduction, Hanoi Wolff, P.(1997): Vietnam – Die unvollendete Transformation , Schriftenreihe des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik, Köln 66 Wolff, Vietnam ipg 3/2002

Kuba nach Castro Die neue Ungleichheit und das sich formierende neopopulistische Bündnis HANS-JÜRGEN BURCHARDT »N ächstes Jahr Weihnachten in Havanna«, frohlockte das kubanische Exil, als der Fall der Berliner Mauer den Zusammenbruch des Ostblocks ankündigte. Die Hoffnungen schienen berechtigt: mit dem Versiegen des sowjetischen Subventionstropfs verlor Kuba bis 1992 drei Viertel seiner Importe und Absatzmärkte. Der Insel wurde über Nacht das ökonomische Fundament weggerissen und die Wirtschaftsblockade der usa kam erstmals voll zum Tragen. Doch das Exil in Miami blieb – wieder einmal – auf seinen Koffern sitzen. Wie konnte der vermeintliche Anachronismus»des ersten Sozialismus auf amerikanischem Boden« in der liberalisierten Welt von heute überleben? Der folgende Beitrag sucht nicht nur Antworten auf diese Frage, sondern skizziert auch die Konturen der Zukunft Kubas. Von der Wirtschaftskrise zur stabilen Stagnation: die halbierte Transformation Schon 1991 entschied sich die kubanische Führungselite für das, was sie nach der jahrzehntelangen Frontstellung zur usa am besten konnte: sie setzte die Krise mit einer Kriegssituation gleich und propagierte, dass diese nur über eine ökonomische Anpassung zu bewältigen war. Politisch forderte sie bedingungslose Geschlossenheit und lehnte jegliche Reformüberlegungen ab. Wirtschaftlich verwandelte sie die Insel mit der Einleitung des Notstandsprogramms»periodo especial«(Sonderperiode) in eine Kriegswirtschaft. Binnenproduktion und privater Konsum wurden radikal gedrosselt. Über totale Güterrationierung, eingefrorene Preise und Löhne sowie den Verzicht auf Massenentlassungen sollten die Kosten der Krise möglichst breit verteilt werden. Gleichzeitig vermied man einen offenen Sozialabbau und versuchte auch in den härtesten Krisenjahren, die Sozialleistungen des»ersten Wohlfahrtsstaats Lateinamerikas« in voller Höhe aufrechtzuerhalten. ipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 67

Zusätzlich wurden in bester planwirtschaftlicher Manier mehrere Industriezweige von der Restwirtschaft abgeschottet. Durch die Umstellung auf Dollarwirtschaft, Einführung von Marktmechanismen und betrieblicher Autonomie sowie durch das Recht auf Privateigentum für ausländische Investoren wurde dieser Devisensektor»fit« für die Weltwirtschaft gemacht. Über seine Einnahmen wollte die Insel ihre überlebensnotwendigen, aber verlorenen Importe jetzt für harte Währung auf dem Weltmarkt akquirieren. Am bedeutendsten sind in diesem»emerging sector« die Biotechnologie, die Telekommunikation, die Öl- und Nickelförderung sowie der Tourismus. Im Binnenraum herrscht eine konsequente Tatenlosigkeit, die höchstens von dem Zurückdrehen früherer Liberalisierungen unterbrochen wird. Während die neuen Dollarbranchen nur langsam in Fahrt kamen, stürzte die Binnenwirtschaft immer schneller ab. Nach offiziellen Angaben brach das Bruttoinlandsprodukt bis 1993 um insgesamt 40 Prozent ein und drückte Kuba an den Rand eines wirtschaftlichen Kollaps: aufgrund fehlender Importe war selbst eine minimale Funktionsfähigkeit der Wirtschaft sowie die Versorgung der Bevölkerung gefährdet. Die Regierung zog eine ökonomische Notbremse, legalisierte kurzerhand den us -Dollar als Zweitwährung und gestattete der Bevölkerung den privaten Devisenbesitz. Viele der mehr als zwei Millionen im Ausland lebenden Kubaner schicken seither regelmäßig Geld an ihre Angehörigen auf der Insel, welches der Staat wiederum über Devisenläden abschöpft. Mit dieser spektakulären Maßnahme konnte eine drohende Liquiditätskrise noch einmal abgewendet werden. Allerdings um den Preis, dass nun zwei zirkulierende Währungen die duale Wirtschaft der Insel formalisierten (Henkel 1996). Die Freigabe des us -Dollar markierte gleichermaßen einen Wendepunkt in der kubanischen Reformpolitik. Offensichtlich setzte sich jetzt selbst auf höchster Ebene die Einsicht durch, dass die Binnenwirtschaft einen Beitrag zur ökonomischen Konsolidierung leisten musste. In mehreren Reformsequenzen legalisierte der Staat privates Kleingewerbe und leitete eine überfällige Dezentralisierung und Entstaatlichung der überdimensionierten Zucker- und Landwirtschaftsbetriebe ein. Mit dieser »Dritten Agrarreform« fand die erste größere Landverteilung seit Revolutionsbeginn statt. 68 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

Allerdings konnten diese Maßnahmen die angespannte Versorgungslage nicht entschärfen. Nach sozialen Tumulten im August 1994 in Havanna sowie dem darauffolgenden Exodus wurden darum Lebensmittelmärkte legalisiert und die Privatwirtschaft weiter liberalisiert. Erst danach begann sich die Versorgung der Bevölkerung auf minimalem Niveau zu stabilisieren(Burchardt 1996). Im gleichen Jahr ging die Wirtschaft wieder auf Wachstumskurs; vor allem Kubas Devisensektor begann langsam zu tragen. Die Strategie, auf den Weltmarkt zu setzen, schien verspätet – aber nicht zu spät, um doch noch aufzugehen. Dementsprechend zeigte sich die Revolutionsspitze zunehmend selbstsicherer und ihr Reformeifer ließ merklich nach. 1997 bestätigte die kp Kuba auf ihrem v . Parteikongress diesen – offiziell als Politik der Kontinuität bezeichneten – Stillstand. Gleichzeitig wurde unterstrichen, dass auch in Zukunft politische Reformen nicht auf der Tagesordnung stehen. Damit wurde das weitere Muster des Reformverlaufs festgeschrieben, an dem bis heute ausnahmslos festgehalten wird: zum einen begrenzt sich der kubanische Umbruch als halbierte Transformation auf Wirtschaftsreformen. Der ökonomischen folgte keine politische Liberalisierung, sie dient nur der Absicherung des Status quo. Und zum anderen werden Reformen nur reaktiv und minimalistisch als Krisenreaktion eingesetzt, nicht aber als langfristige Strategie entwickelt. Unter diesen Vorzeichen driftet die Inselwirtschaft immer weiter auseinander: im Binnenraum herrscht eine konsequente Tatenlosigkeit, die höchstens von dem Zurückdrehen früherer Liberalisierungen unterbrochen wird. Die Leitsektoren Zucker und Landwirtschaft trocknen langsam aus. Die Zuckerproduktion fuhr 1998 das schlechteste Ernteergebnis seit 50 Jahren ein und hat sich davon nicht mehr erholt. Die Landwirtschaft arbeitet auf einem Niveau, das die fruchtbare Karibikinsel zwingt, ein Drittel ihrer Devisen für Lebensmittelimporte auszugeben. Die Industrie funktioniert nur in Abhängigkeit vom Devisensektor, und das florierende Privatgewerbe wurde wieder abgewürgt. Dagegen boomt der Devisensektor weiter. Die Nickelproduktion wurde durch ausländische Investitionen modernisiert und der Tourismus expandiert mit hoher Dynamik(Wehrhahn/Widderich 2000). Beide Branchen können sowohl bei den Produktions- bzw. Besucherzahlen als auch den Gewinnen beeindruckende Wachstumsraten ausweisen( ceec 2001). Doch der größte Devisenbringer der Insel sind heute die » remesas« – die privaten Geldsendungen aus dem Ausland. Der Staat schöpft diesen Geldstrom über ein breit ausgebautes Netz an Devisenläden ab, ipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 69

das alle Konsumgelüste und Qualitätsanforderungen befriedigt – sofern in harter Währung bezahlt wird. Zwar garantieren die Erfolge dieses»emerging sectors« Kuba eine Mindestkaufkraft am Weltmarkt, die der Insel das ökonomische Überleben sichert. Aber die Verzerrungen der entkoppelten Wirtschaftskreisläufe und die große Außenabhängigkeit erlauben nur ein stark zyklisches Wirtschaftswachstum, das z.B. von 7,8 Prozent im Jahr 1996 auf 1,2 Prozent im Jahr 1998 sank und sich mittlerweile bei circa 3 Prozent eingependelt hat(Burchardt 2001). Zuletzt musste Kuba nach dem 11. September erfahren, wie anfällig seine Wirtschaft ist: massive Einbrüche im Tourismus sowie der Rückgang der privaten Geldsendungen provozierten umgehend Liquiditätsprobleme. Die Insel befindet sich deshalb noch nicht auf dem von der Regierung immer wieder propagierten wirtschaftlichen Konsolidierungskurs, sondern eher im Zustand einer stabilen Stagnation (Burchardt 1999). Die fehlende Konsistenz und die Kurzsichtigkeit der Wirtschaftsreformen und der in den letzten Jahren kaum gestiegene Lebensstandard der breite Masse unterstreichen, dass die bis heute beeindruckende Stabilität des Tropensozialismus weder auf seiner Wirtschaftspolitik beruht, noch ökonomisch fundiert ist. Dies macht es erforderlich, die halbierte Transformation als Ganzes zu betrachten und ihre Stabilisatoren im Außerökonomischen zu suchen: bei der Macht, Herrschaft und Legitimation des Regimes. Die bürokratische Macht des Autoritären Fälschlicherweise wird immer wieder versucht, den karibischen Staat mit den sozialistischen Leviathans Osteuropas zu vergleichen. Dadurch verstellt sich der Blick auf die spezifischen Grundzüge und die eigene Dynamik der kubanischen Macht. Zwar entspricht der institutionelle Aufbau des kubanischen Regimes durchaus dem einstigen sowjetischen Vorbild und weist die gleichen Demokratiedefizite auf. Kubas bürokratisch-autoritärer Staat ist aber kein Produkt übernommener Ideologien, sondern hat authentische historische Wurzeln, die in der politischen Tradition der Insel begründet liegen. Alle politischen Systeme im letzten Jahrhundert waren durch tiefgreifende Legitimitätskrisen und ein weitverbreitetes Misstrauen gegenüber der öffentlichen Politik gekennzeichnet, was letztendlich eine Konsoli70 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

dierung demokratischer Strukturen verhinderte. Immer wenn sich das System zu destabilisieren drohte, kam es zu militärischen Lösungen, da einer Opposition kein Spielraum für reformistische Krisenbewältigungen eingeräumt wurde. Zwar leitete die kubanische Revolution 1959 einen politischen Neuanfang ein. Aber aufgrund der historischen Erfahrungen, dass politische Krisen der Demokratie immer zu antidemokratischen Lösungen tendierten, orientierte sich die neue Suche nach Legitimität nicht an demokratischen Leitbildern. Die Revolution suchte statt dessen ihre Glaubwürdigkeit in den faktischen Ergebnissen der Sozial- und Wirtschaftspolitik, die sie autoritär bestimmte und bürokratisch durchsetzte. Politisch verfolgte die Revolution als sozialistischer Entwicklungsstaat zwei Ziele: allgemeiner Wohlstand und soziale Gleichheit. Zum einen wurde dafür eine bürokratisch verwaltete Industrialisierung eingeleitet, die autoritär über Plandirektiven ablief. Zum anderen wurde nach dem gleichen Muster eine expansive Sozialpolitik betrieben, die der gesamten Bevölkerung eine umfassende sozialstaatliche Versorgung garantierte. Die Homogenisierung der zerrissenen Gesellschaft wiederum wurde nicht in einem partizipativen Mit- und Gegeneinander verschiedener Kräfte erreicht, sondern gelang über einen starken und geschlossenen Zentralstaat, der wie eine Entwicklungsdiktatur die autoritär vorgegebenen Ziele bürokratisch effektiv umsetzte. Plakativ gesagt: die soziale und wirtschaftliche Integration der Massen geschah durch ihren politischen Ausschluss. Ökonomisch wurde versucht, die gesellschaftliche Modernisierung über den Außenhandel abzusichern. Die Integration in den sozialistischen Weltmarkt provozierte dann schnell eine Binnenmarktschwäche und zementierte die Funktion des Außenhandels als materielle und die der Bürokratie als politische Basis des Systems. Damit wuchs die Bedeutung des Staates, der, gestärkt durch den externen Kapitalzufluss und kaum abhängig von internen Steuern, an innergesellschaftlicher Autonomie gewann, was sich wiederum negativ auf seine demokratische Verfasstheit auswirkte. In diesem Kontext hat sich in den letzten vierzig Jahren in Kuba ein bürokratisch-autoritärer Machtapparat herausgebildet, der über eine hohe Effektivität bei der Implementierung von Politiken mit sozialer Breitenwirkung verfügt. Trotz ihres antidemokratischen Charakters besitzt diese Macht deshalb bis heute eine starke gesellschaftliche Legitimation. Dies ist der erste Stabilitätsfaktor , der Kubas Überleben sichert. ipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 71

Castro und Castrismo Ganz im Gegensatz zu anderen sozialistischen Staaten war Politik in Kuba bis in die 1970er Jahre kaum institutionalisiert. Ihre Strukturen waren stark von den militärischen Erfahrungen des Guerillakampfes sowie von dem durch die us -Blockade ausgelösten Belagerungsdenken geprägt. Massenmobilisierung war die wichtigste Dialogform zwischen Regierung und Bevölkerung und diente als Substitut für Partizipation. Die berühmt-berüchtigten, mehrstündigen Reden Fidel Castros machten diese Politik weltweit populär. Erst nach der zehnjährigen Suche nach einem eigenen Gesellschaftsmodell begann Kuba mit dem Aufbau seines sozialistischen Staates. Dessen Institutionalisierung wurde 1976 zwar mit der Verabschiedung der ersten Verfassung abgeschlossen und gleicht mit seinem Zentralismus, seinem Einparteiensystem und fehlender staatlicher Gewaltenteilung dem sowjetischen Staatsaufbau. Faktisch ist das System allerdings weiterhin auf kubanische Besonderheiten zugeschnitten. Die politische Entscheidungsmacht liegt in Kuba vollständig beim Staats- und Ministerrat. Durch eine Verschmelzung beider Organe zu einem einzigen Machtinstrument monopolisieren dann nur wenige Personen die politische Herrschaft. Dieser Personenkreis ist identisch mit den höchsten Entscheidungsträgern der kp Kubas(Stahl 1996). Der Erste Sekretär des Politbüros der kp , der Vorsitzende des Staats- sowie des Ministerrates und der Regierungspräsident ist natürlich niemand anderes als Fidel Castro höchstpersönlich. Er hält eine Vielzahl von zentralen Positionen besetzt und hat in allen Phasen der Revolution eine fundamentale Rolle eingenommen. Zusätzlich speist sich seine Herrschaft aus vielfältigen Netzwerken, die ausschließlich ihm verpflichtet sind. Mit anderen Worten: Wer über Kuba redet, darf von Fidel Castro nicht schweigen. Doch die Bedeutung Fidel Castros liegt weniger in seiner institutionalisierten Macht als in seiner integrativen und konsensstiftenden Autorität gegenüber dem Staat und der Gesellschaft. Bis heute gelang es ihm, die verschiedenen Strömungen seiner Führungselite so auszubalancieren, dass sich keine Seite von ihm unabhängig machen konnte. Und in der Bevölkerung verfügt er als Patron der nationalen Unabhängigkeit noch über hohes Ansehen. Diese Verbindung von nicht-institutionalisierter Macht und integrativer Autorität lässt sich am besten als charismatische Herrschaft beschrei72 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

ben, die Max Weber einmal als eine»große revolutionäre Macht« bezeichnete, die sich durch das»Außeralltägliche« und das»Wirtschaftsfremde « auszeichnet(Weber 1972:140ff.). Das Außeralltägliche verkörpert Castro bis heute durch seine Rolle als Initiator einer Revolution: um ihn wurde zusammen mit Ernesto»Che« Guevara ein Mythos geschaffen, er stilisierte sich zu einem Führer, der den Massen Hoffnung und eine Vision gab. Auch das Wirtschaftsfremde an Castros Herrschaft ist unübersehbar: selbst wenn seine Kritiker unzählige Besitztümer aufzählen – im Vergleich mit seiner Macht nimmt sich diese mutmaßliche Bereicherung eher bescheiden aus. Castro ist zwar an Macht, aber nicht an Geld interessiert. Sein Führungsstil basiert auf einer streng moralischen Lebenseinstellung, die er mit seinem jesuitisch geprägten Sendungsbewusstsein auch den Massen glaubwürdig vermitteln kann. Nach Weber verwandelt sich charismatische Herrschaft im politischen Alltagsgeschäft oft in patrimoniale Herrschaft, die prinzipiell eher über Legitimität als über Institutionalisierung verfügt. Sie legitimiert sich durch Protektion, die der Herrscher seinen Anhängern gewährt und wird über Klientelismus untermauert – der Herrschende ist nicht Vorgesetzter, sondern der persönliche Herr. In neo patrimonialen Gesellschaften wird diese Patronage nicht mehr traditionell hergeleitet, sondern häufig über gemeinsame Interessen und Pfründe gesichert. Zwei zentrale Voraussetzungen sind dafür zum einen eine fehlende Solidarität innerhalb der herrschenden Elite: sie machen die Herrschaftsbeziehungen unvorhersehbar, begünstigen einen autokratischen Führungsstil und erhöhen die Loyalität gegenüber der Führung. Und zum anderen eine Monopolisierung der zentralen Ressourcen, durch den dem Klientelsystem eine ökonomische Grundlage gegeben wird. Lange hierarchische Netzwerke klientelistischer Beziehungen organisieren dann das ganze System über eine Unzahl von Seilschaften, legitimieren es und laufen in der Führungsspitze zusammen. Das kubanische Regime besitzt genau diese beiden Voraussetzungen: es verfügt über eine Machtelite, von der keine Seite ihre Positionen nach außen artikulieren kann. Zwar wird über einen Reformflügel spekuliert, dem»orthodoxe«, also reformfeindliche Kräfte gegenüberstehen. Die Öffentlichkeit erfährt aber von internen Debatten und Machtkämpfen wenig. Da die Realpolitik Kubas mit keiner Interessensgruppe zu identifizieren ist, hängt die Legitimation der Herrschaft weitgehend von dem Charisma Fidel Castros ab, der an Einfluss gewinnende Partikularinteressen immer neutralisierte. ipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 73

Und die ökonomische Logik des Tropensozialismus hat die neopatrimoniale Herrschaft besonders begünstigt. Die Wirtschaft ist vom Staat fast völlig monopolisiert. Gleichzeitig ist Geld kein jederzeit realisierbarer Tauschwert; diese Funktion erfüllen die produzierten Güter noch selbst. Im Staatssozialismus herrscht keine Warenwirtschaft, sondern eine entwickelte Naturalwirtschaft, wodurch beim Tausch der Faktor Mensch(soziale Position, Kontakte etc.) wichtiger ist als der Faktor Ware (Wert). Auf diesem Nährboden konnte der Neopatrimonialismus ausgezeichnet gedeihen. Jetzt entschlüsselt sich der tiefere Charakter der Herrschaft in Kuba: Fidel Castro begründete mit seiner Revolution eine charismatische Herrschaft, die sich in Neopatrimonialismus verwandelte. Der wiederum durchdrang das gesamte politische System sowie die Gesellschaft und verbindet beide bis heute. War es im Staatssozialismus der UdSSR und Osteuropas schon bald der entpersonalisierte Apparat, der die Macht ausübte(und schließlich verlor), ist es in Kuba noch ihr Charisma-Träger Fidel Castro, der die Legitimität garantiert. Andererseits bedarf Castros Charisma zu seiner politischen Verfestigung eines funktionierenden Machtapparates – des Staates. Diese Symbiose zwischen patronaler Herrschaft und bürokratisch-autoritärer Macht, zwischen Legitimität und Institutionalisierung ist die zentrale Quelle der politischen Dynamik Kubas und der zweite Faktor , der die Stabilität des Tropensozialismus absichert. Nationalismus als Legitimationsquelle Um sich als Schutzherr ganz Kubas zu profilieren, macht sich Fidel Castro wiederum die Geschichte zunutze. Denn die kubanische Nation ist seit ihren Ursprüngen intensiv mit dem Bestreben nach nationaler Autonomie verbunden. Das traumatische Erlebnis der quasi doppelten Kolonialisierung erst durch Spanien und dann durch die usa haben auf der Insel einen kollektiven Willen zum Erhalt der nationalen Unabhängigkeit geschaffen, der für die Bevölkerung nach 500 Jahren Fremdbestimmung erstmals durch die Revolution von 1959 Wirklichkeit wurde. Die nordamerikanische Kubapolitik scheint dieses Geschichtsverständnis tagtäglich zu bestätigen. Seit vier Jahrzehnten sind die Beziehungen zwischen beiden Ländern sehr angespannt. Der prägnanteste Ausdruck dafür ist die fortbestehende us -Blockade, die 1996 weiter ver74 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

schärft wurde. Durch das sogenannte»Helms-Burton-Gesetz« wurden für Kuba nicht nur der Handel und der Zugang zu Krediten und Direktinvestitionen deutlich erschwert. Vielmehr erhielt die Blockade Gesetzescharakter und kann nur noch durch den us -Kongress selbst aufgehoben werden. Bedingung dafür ist ein»transition government«, das erst nach Erfüllung präzise formulierter Kriterien von den usa anerkannt wird. Dazu gehören die Einführung eines marktwirtschaftlichen Systems, Rückgabe oder Entschädigung konfiszierten usEigentums sowie eine demokratische Liberalisierung, für die die usa sogar Personalentscheidungen festlegt. Das Regime schürt den Nationalismus, macht ihn zum Programm und stilisiert sich selbst zum Sinnbild und Castro zum Patron der nationalen Selbstbestimmung. Durch derartige regelmäßige Demonstrationen äußerer Einmischung lassen sich die usa von der kubanischen Regierung bis heute zum externen Feind stilisieren, der für sämtliche internen Schwierigkeiten verantwortlich gemacht wird und die eigene Politik als nationalistischen Akt legitimiert, der innere Geschlossenheit erfordert. Die zahlreich belegten Versuche, von den usa aus Dissidentengruppen auf der Insel aufzubauen, um das Regime zu destabilisieren, setzt oppositionelle Stimmen sofort dem Verdacht des Vaterlandsverrat aus. Dies nutzt das kubanische System als politisches Disziplinierungsinstrument und zur Legitimierung seiner repressiven Verfolgung jeglicher organisierter Opposition und ziviler Öffentlichkeit. Solange politisch Andersdenkende auf Kuba in dem Spannungsfeld zwischen nordamerikanischer Beeinflussung und staatlicher Repression zerrieben werden, können sie keine Glaubwürdigkeit erlangen. Somit ist der primäre Grund für das Fehlen einer starken politischen Opposition auf der Insel nicht die Repression, sondern die Abwesenheit von Handlungsalternativen, die ebenfalls den Erhalt der nationalen Unabhängigkeit garantieren. Das Regime ist sich dieser Legitimationsquelle völlig bewusst und versucht weiterhin, sie für sich zu monopolisieren: es schürt den Nationalismus, macht ihn zum Programm und stilisiert sich selbst zum Sinnbild und Castro zum Patron der nationalen Selbstbestimmung. Ein plakativer Ausdruck dieser Politik waren die Ereignisse um den Verbleib des kubanischen Jungen Elián González, der im Jahr 2000 als Flüchtling in die ipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 75

usa gelang und nicht nur die Weltmedien monatelang beschäftigte. In Kuba wurde das Geschehen genutzt, um in einer populistischen Kampagne sämtliche Würdenträger zu verpflichten, ihre Regimeloyalität öffentlich unter Beweis zu stellen. Mit diesem Eliánismo – wie Kritiker jene Wendung ironisch bezeichneten – ist es gelungen, über subtile Appelle an den ausgeprägten kubanischen Familiensinn und an den nationalen Stolz jegliches anderes Thema von der innenpolitischen Bühne zu verbannen und die Bedrohung der nationalen Souveränität durch die usa öffentlichkeitswirksam vorzuführen. Die Rückkehr des Kindes nach Kuba bewies schließlich die unbestreitbare Rolle Castros und der Revolution als Wächter der eigenen Traditionen und Unabhängigkeit. Folgerichtig mutierten auch die einst sozialistischen Positionen der kp Kubas in den 1990er Jahren zu einer radikalnationalen Doktrin, bei der Partei, Staat und Nation inhaltlich gleichgesetzt werden. Der kubanische Sozialismus verbindet also eine leninistische Staatsdoktrin mit einem ausgeprägten Sozialstaatsanspruch – legitimiert durch den Imperativ der Verteidigung der nationalen Souveränität. Kuba muss heute deshalb weniger als ein orthodox sozialistisches, sondern vielmehr als ein radikal nationalistisches Regime verstanden werden. Die Politik des Tropensozialismus und der kubanische Nationalismus verschmolzen in den letzten 40 Jahren hierbei zu einer sozialen, kulturellen und nationalen Identität. Damit soll eine einzige bevölkerungsübergreifende Gruppenidentität entlang den Territorialgrenzen beschrieben werden, deren Heranwachsen durch die gemeinsame historische Erfahrung der Fremdbestimmung, die gesellschaftliche Homogenisierung, den kollektiven Aufstieg, den ausgeprägten Sozialcharakter des Systems, seinen hohen Organisations- und Vernetzungsgrad, die Möglichkeit einer räumlichen Ausgrenzung jeglicher Opposition oder individueller Unzufriedenheit(bis heute verließen rund 10 Prozent der Bevölkerung die Insel), die autoritäre bis repressive Politik des Staates, die Allgegenwärtigkeit seiner Doktrin sowie die räumliche Eingrenzung von Information(fehlende Pressefreiheit) und pluralistischen Diskurs begünstigt wurde. Diese Gruppenidentität – mit Bourdieu(1983) auch als soziales und kulturelles Kapital zu verstehen – steht in permanenter Interdependenz mit Politik, Wirtschaft und Nation. Sie hält nach dem Wegfall der ökonomischen Grundlagen bis heute die Legitimationsbasis des Regimes aufrecht und verhindert sein Auseinanderbrechen. Es handelt sich hier um den dritten Stabilitätsfaktor des kubanischen Systems. 76 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

Von der dualen Wirtschaft zum sozialen Duell? Sichern Macht, Herrschaft und Legitimation zwar bis heute die Stabilität des Tropensozialismus, wird sie durch die soziale Dynamik der letzten zehn Jahre kontinuierlich aufgeweicht. Denn die momentane ökonomische Stabilität wird durch eine wachsende soziale Ungleichheit erkauft: während der im Einflussbereich der Landeswährung liegende Binnenbereich völlig abgewirtschaftet ist, konzentrieren sich im Devisensektor heute Gewinne, Einkommenschancen, Qualitätsstandards und Konsumpräferenzen. Diese als»dolarización« bezeichnete Landnahme der »Feindwährung« verzerrt alle sozioökonomischen Kreisläufe auf der Insel. Wohlstand und Anerkennung basieren oft nicht mehr auf Arbeit oder sozialen Funktionen, sondern auf einem Zugang zum Dollar. Einmal ist die begehrte Währung über Arbeit im»emerging sector« erhältlich. Zwar werden auch hier Gehälter grundsätzlich in Nationalwährung gezahlt – aber in fast allen mit Devisen operierenden Unternehmen fließen die Dollar auch in die Taschen der Angestellten. Da sich die kubanische Wettbewerbsfähigkeit am Weltmarkt oft auf Niedriglohnbereiche begrenzt, wird durch einen den Dollar überbewertenden Wechselkurs(ein durchschnittliches Monatsgehalt in Nationalwährung entspricht seit Jahren dem Tauschwert von rund 10 us -Dollar) der Bezug zwischen Berufsqualifikation und Lebensstandard ausgehebelt. Ein Kellner kann heute über Trinkgelder täglich das Monatsgehalt eines Universitätsprofessors verdienen. Aus solchen Einkommensdisparitäten folgt eine dramatische Entwertung von Qualifikationen und Spezialisierungen, die langfristig verheerende Auswirkungen auf die gesamte Sozialpyramide des Landes hat. In noch größerem Umfang besteht der Dollarsegen aus den privaten »remesas« – und hängt somit von Auslandskontakten und meist von Familienbanden ab. Hierüber findet eine brisante Selektion statt, die zwei besonders regimeloyale Gruppen diskriminiert: einmal die Revolutionskader des Apparates, die einst aus politischen Gründen alle Verbindungen zum Ausland abgebrochen hatten. Und zum anderen die ehemalige Unterschicht der Schwarzen, von denen bis heute nur circa fünf Prozent emigrierten, weil die Revolution ihnen bessere Lebensbedingungen ermöglichte. Wer in Kuba nicht in den Genuss eines regelmäßigen Devisenbesitzes kommt – also mehr als die Hälfte der Bevölkerung – ist zunehmend von Armut bedroht. Nach kubanischen Berechnungen benötigt eine Durchipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 77

schnittsfamilie zum Überleben mindestens das Doppelte ihres regulären Lohnes(Togores 2000). Solche Zusatzeinkommen können neben dem Devisenbesitz meist nur im Schwarzmarkt erzielt werden. Wohlstand hängt deshalb immer stärker von informellen Netzen ab und Löhne sowie sozialpolitische Geldtransfers verlieren ihre frühere Funktion als Ausdruck von Arbeitsleistung bzw. sozialem Ausgleich(Widderich/Wehrhahn 2000). So öffnet sich durch eine klandestine Umverteilung auch im Bereich der Nationalwährung die Einkommensschere: Sanken in den letzten Jahren die Spareinlagen der Kleinstsparer um knapp fünfzig Prozent, verdoppelte sich im gleichen Zeitraum der Geldbesitz der Reichsten(Beruff 1997). Da die Kapitalakkumulation unangetastetes Staatsmonopol blieb, gibt es für diese Neureichen allerdings noch keine legale Form der Investition. Wohlstand hängt immer stärker von informellen Netzen ab und Löhne sowie sozialpolitische Geldtransfers verlieren ihre frühere Funktion als Ausdruck von Arbeitsleistung bzw. sozialem Ausgleich. Aufgrund der Rückkehr dieser materiellen Ungleichheit werden in Kuba erste Tendenzen zukünftiger Marginalisierung sichtbar. Davon sind primär die Schwarzen betroffen. Zwar hat die Revolution den institutionalisierten Rassismus des früheren Kubas eliminiert – allerdings ohne breitere Lerneffekte zu schaffen: rassistische Stereotypen sind auf der Insel weiter wirksam. Ein Anzeichen dafür ist die geringe Präsenz von Schwarzen in Funktionen mit hohem Prestige und letztendlich im Dollarsektor. Selbst die Zulassung des privaten Kleingewerbes benachteiligt sie indirekt: denn dieses darf nur im heimischen Domizil ausgeübt werden und erfordert somit frei verfügbaren Wohnraum. Eine Bedingung, die die Nachkommen der alten – weißen – Mittel- und Oberschicht öfter als die schwarze Bevölkerung erfüllen. In diesen latenten Diskriminierungen liegen Gefahren, die in eine ethnische Restrukturierung der Sozialstruktur münden könnten. Auch die einst ausgeglichenen Stadt-Land-Beziehungen Kubas weichen einer immer stärkeren Disparität. Die Migration in die Hauptstadt ist seit 1990 sprunghaft angestiegen und beginnt, die bisherige Integrität des Territorialstaates auszuhöhlen(Klopfer/Mertins 2001). Der Grund dieser Landflucht liegt in der stagnierenden Agrarpolitik, die die Arbeitsund Lebensbedingungen in ruralen Zonen immer schwieriger und dadurch die Städte attraktiver macht. 78 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

Andere Beispiele der sozialen Regression in Kuba, die hier nur am Rande erwähnt werden können, sind die Abnahme weiblicher Beschäftigung, der Anstieg von Kriminalität und Prostitution sowie das Anwachsen von Korruption und offener Bettelei. Sind diese Phänomene im regionalen Vergleich eher noch unbedeutend, haben sie für die kubanische Bevölkerung oft unerträgliche Ausmaße angenommen. Da sie an den Zustand des vorrevolutionären Kubas erinnern, besitzen sie eine hohe politische Brisanz. Zwar wird die asymmetrische Einkommensverteilung noch über die »conquistas sociales«, die Sozialsysteme, ausgeglichen. Der Staat pumpt bis heute jährlich fast vierzig Prozent seines Haushaltes in ein Gesundheitssystem, dass trotz Materialmangel nicht substanziell an Effektivität eingebüßt hat; in ein Bildungssystem, das weiterhin den kostenlosen Zugang zu allen seinen Einrichtungen garantiert; sowie in Altersversorgung, Arbeitslosenunterstützung und Subventionierung von Lebensmitteln(Mesa-Lago 1996). Diese»Sonnenseiten« des Tropensozialismus erschweren die Reproduktion einer sozialen oder ethnischen Selektion über die Sozialstruktur und verhindern zusammen mit der Repression, dass sich die neue Ungleichheit politisch artikuliert. Aber diese freundliche Sozialpolitik wird zunehmend ausgehöhlt: bleibt ein Arztbesuch auch kostenlos, ist die verschriebene Medizin oft nur noch über Dollar erhältlich. Und die dahingeschmolzenen Einkommenschancen für akademische Berufe sind einer der Gründe, dass die Hochschulimmatrikulationen in den 1990er Jahren um die Hälfte sanken. Eines Tages wird sich die neue Ungleichheit auch nicht mehr über eine einzige politische Maxime wie nationale Unabhängigkeit auffangen lassen. Der monetäre Dualismus führt deshalb schnurstracks in die gesellschaftliche Spaltung. Politische Stabilität ist in Kuba langfristig nur noch durch sozialen Ausgleich und Partizipation möglich. Die halbierte Transformation muss zur Ganzen werden, wenn sie einen zivilen und sozialen Charakter bewahren will. Konturen der Zukunft I: Der»karibische Tiger« als mögliche Reformalternative Beharrt die Rhetorik des kubanischen Regimes auch darauf, an einer sozialistischen Entwicklung festzuhalten, weist seine Realpolitik in die Gegenrichtung: die gespaltene Wirtschaft demonstriert, dass es nicht gelunipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 79

gen ist, eine konsistente Entwicklungsstrategie zu formulieren. Bei der politischen Partizipation wurden alle Ansätze erdrückt, die eine systemimmanente Demokratisierung fördern wollten. Bei der Eigentumsfrage wurden im Devisensektor völlig untransparente Aktiengesellschaften geschaffen, die einer kleinen Schicht die Bereicherung ermöglichen; den 1993 gegründeten Agrargenossenschaften nimmt man hingegen durch permanente Bevormundung alle Chancen auf Konsolidierung; und eine verschleppte Unternehmensreform hält die meisten Staatsbetriebe bis heute in Unproduktivität gefangen, wodurch Privatisierungsbestrebungen geradezu das Wort geredet wird. Im Bereich des Marktes verfolgt die Regierung eine stark restriktive Politik – allerdings mit dem Ergebnis, dass eine informelle Marktallokation stattfindet, die umso stärker Ungleichheit provoziert. Diese kurze Aufzählung macht deutlich, dass der Tropensozialismus heute – trotz widrigster äußerer Umstände – am stärksten unter inneren Entwicklungsblockaden leidet. Sowohl Kubas Stabilität als auch seine weitere Entwicklung sind primär endogen begründet. Dies sei nebenbei all den Apologeten in die Agenda geschrieben, die seit Jahren über die entfesselte Globalisierung und die abnehmende Steuerungsfähigkeit von Nationalstaaten sinnieren; als auch denen, die schon bereitstehen, um nach einem Systemzusammenbruch die usa und den Weltmarkt für das Scheitern des»alternativen Experiments« Kuba verantwortlich zu machen. Der zu erwartende Verlust einer antikapitalistischen Alternative bedeutet für Kuba aber kein»Ende der Geschichte«. Vielmehr besitzt die Insel alle Potenziale, um zu einem Entwicklungsmodell zu werden, das beweist, dass eine relativ gleiche Verteilung und eine ausgebaute soziale Infrastruktur Voraussetzungen sind, um die Bedingungen ökonomischer Entwicklung zu erfüllen. Deshalb besteht Kubas größte Herausforderung heute in einer inkrementellen Reform von Wirtschaft, Staat und Gesellschaft, also in einer Veränderung des Systems aus dem System heraus und auf das System aufbauend. Im ökonomischen Bereich geht es primär um eine Zusammenführung der gespaltenen Wirtschaft. Erste Maßnahmen wären eine Währungsreform, die ab einem generellen Sockelbetrag höhere Geldmengen progressiv abnehmend umtauscht und so die auseinanderklaffende Einkommensschere schließt; eine graduelle Preisliberalisierung, die Marginalisierung durch die Umstellung von Preissubventionen auf direkte Einkommensbeihilfen verhindert; sowie eine marktgestützte Wettbewerbsförderung, die zu mehr Produktion und zu niedrigeren Preisen führt. So 80 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

kann im Binnenmarkt ein einheitliches Preisniveau hergestellt werden, das die Benachteiligung der mit staatlichen Niedrigpreisen arbeitenden Unternehmen abbaut. Danach ist die Einführung einer staatlich gelenkten Kredit- und Zinspolitik und von Investitionsfreiheit erforderlich: heute befindet sich auf kubanischen Bankkonten circa dreimal soviel Geld, wie der Staat im gleichen Jahr investiert. Während also einerseits mit allen Mitteln versucht wird, internationales Kapital zu akquirieren, liegen andererseits gigantische Geldmengen brach. Die regulierte Aufhebung des Investitionsmonopols würde die Produktion stimulieren, das Interesse an der eigenen Währung steigern und diese aufwerten. Die dafür nötige Zentralbank könnte trotz Unabhängigkeit auch auf politische Ziele verpflichtet werden, z.B. auf eine aktive Arbeitsmarktpolitik, eine Mittelstands- und Genossenschaftsförderung, etc. Trotz widrigster äußerer Umstände leidet Kuba heute am stärksten unter inneren Entwicklungsblockaden. Sowohl seine Stabilität als auch seine weitere Entwicklung sind primär endogen begründet. Flankiert werden müsste sie durch eine Steuerbehörde, die das Steueraufkommen deutlich steigert. Denn Kuba leidet – wenn auch unter sozialistischen Vorzeichen – an dem gleichen Strukturgebrechen aller Länder Lateinamerikas: einer chronische Unterbesteuerung. Doch eine nachhaltige Aufrechterhaltung der Sozialsysteme kann nur über Steuereinnahmen finanziert werden. Derartige Reformen würden die Geldmenge vernünftig verknappen und dem Geld eine aktive Rolle als Wertindikator zusprechen. Ein erster Produktionsschub würde das Warenangebot vergrößern und die Nationalwährung gegenüber dem us -Dollar spürbar aufwerten. Der Tauschkurs würde auf ein ökonomisches Verhältnis sinken, das die Einführung eines offiziellen Wechselkurses und den Verkauf aller Waren in der Nationalwährung erlaubt. Die nationalen Artikel werden konkurrenzfähiger und die Landeswährung weiter gestärkt. Die Dualität der Währung wäre aufgehoben. Nach dieser makroökonomischen Stabilisierung muss als zweiter Schritt die Unternehmensreform angegangen werden. Hier handelt es sich zweifellos um das Herzstück jeglicher Bemühungen, die den sozialen Charakter der Insel maßgeblich mitbestimmt. Notwendig ist die Formuipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 81

lierung einer Meso- und Industriepolitik, die nach nationalen Bedürfnissen, Wettbewerbsfähigkeit, Spezialisierung, Technologiepotenzial etc. Schwerpunkte für eine neue, dezentrale Wirtschaftsförderung definiert. Über Marktkonkurrenz sowie»harte« Finanzierungskonditionen sind danach betriebliche Rationalität, Rentabilität und Autonomie zu stärken. Obwohl der Zielkonflikt zwischen unternehmerischer Marktkompetenz und staatlicher Zentralverwaltung bis heute nicht lösbar scheint(Brus/ Laski 1990), lassen sich z.B. über Genossenschaften Eigentumsverhältnisse fördern, die mit Mitbestimmung und sozialen Komponenten verknüpft sind. Ein entsprechendes Steuer- und Zollinstrumentarium muss zusätzlich produktive Kräfte unterstützen und neue heranreifen lassen, bis sie internationale Wettbewerbsfähigkeit erlangt haben. Mit einem derartigen Reformfahrplan könnte Kuba zum»karibischen Tiger« werden. Seine überdurchschnittlich hochqualifizierten und sozial gutversorgten Arbeitskräfte, die zahlreichen wissenschaftlich-technologischen Institutionen und das vorhandene Know-how könnten dabei einen raschen Anschluss an weltwirtschaftliche Spitzenanforderungen sichern (Henkel 2001). Dazu kommt die geostrategische Lage, bei der sich Kuba innerhalb der Freihandelszone ftaa zu einer Dienstleistungsdrehscheibe zwischen dem nord- und lateinamerikanischen Handelsraum entwickeln könnte. Allerdings verlangt ein derartiges Reformszenario vom Staat enorme Anpassungsleistungen. Und zwar nicht nur im Wirtschaftsbereich, sondern noch stärker im politischen Feld, wo er seine Hegemonialstellung aufzugeben und eine gesellschaftliche Demokratisierung einzuleiten hätte. Die Zielanforderungen zur Demokratisierung autoritärer Staaten sind allgemein anerkannt. Neben den klassischen Komponenten wie freie Wahlen, Gewaltenteilung, politische Rechte, etc. wird heute auf die Bedeutung einer entfalteten Rechtsstaatlichkeit und von»accountability« zur(Selbst-)Beschränkung und Kontrolle des Staates aufmerksam gemacht(Lauga 1998; O’Donnell 1999). Kontrovers diskutiert wird hingegen, warum in vielen Transformations- und Entwicklungsländern trotz eines liberaldemokratischen»institutional setting« eklatante Demokratiedefizite und soziale Desintegration herrschen(Lauth 2002). Solche Erfahrungen lassen es ratsam erscheinen, in Kuba politische Reformen anzustreben, die nicht beim institutionellen Wandel stehen bleiben. Ein erster Schritt wäre die Stärkung einer parlamentarischen Kultur: die Umwandlung der Nationalversammlung in ein öffentliches Forum für Politik und die Angleichung ihrer formalen an ihre faktischen 82 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

Funktionen sowie eine stärkere Autonomie der regionalen und kommunalen Ebenen würden eine maßgebliche Demokratisierung der Regierung bedeuten und öffentliche Räume schaffen, in dem partizipative Mitbestimmung eingeübt werden kann. Auf kommunaler Ebene existieren in Kuba heute schon bemerkenswerte basisdemokratische Elemente, die hierfür vielfältige Anknüpfungspunkte bieten, bisher aber nur die Modernisierung des Zentralstaates absicherten(Hernández 2001). Kubas überdurchschnittlich hochqualifizierte und sozial gutversorgten Arbeitskräfte, seine zahlreichen wissenschaftlich-technologischen Institutionen und das vorhandene Know-how könnten einen raschen Anschluss an weltwirtschaftliche Spitzenanforderungen sichern. Bei der politischen Repräsentation empfiehlt sich als gradueller Übergang eine innerparteiliche Demokratisierung der kp Kubas. Zwar ist die kp schon seit einiger Zeit dabei, sich von einer Avantgarde- in eine Massenpartei zu verwandeln. So wuchs sie im letzten Jahrzehnt jährlich um circa 50.000 Mitglieder und bindet heute knapp zehn Prozent der Bevölkerung. Eine gleichzeitig zu beobachtende Machtkonzentration an der Parteispitze lässt es allerdings bezweifeln, ob die Partei mit mehr Masse auch an Meinungsvielfalt gewinnt. Nötig wäre dafür die Zulassung von Fraktionen, kollektiven Entscheidungsprozessen und dem Verbot einer mehrfachen Funktionsausübung, welches personalisierte und klientelistische Politikmuster abbaut. Parallel dazu müsste eine Entpolitisierung des Rechtssystems, die Ausweitung von Bürgerrechten und eine graduelle Medienpluralisierung eingeleitet werden. Allein solche Veränderungen würden einen gewaltigen Demokratisierungs- und Modernisierungsschub auslösen. Ziel wäre nicht weniger Staat, sondern ein starker, aber anderer Staat, der sich an neue dezentrale, partizipative und indirekte Regulierungsmechanismen anpasst. Nur über eine so zu steigernde staatliche Effizienz kann das Regime seinen egalitären und sozialen Charakter erhalten. Untersuchungen haben vielfach gezeigt, dass der Erfolg von Steuererhebungen als Finanzierungsbasis für öffentliche Dienste nicht nur vom administrativen Durchsetzungspotenzial abhängt, sondern viel stärker von der Legitimationsbasis des Staates selbst(Boeckh/Rubiolo 1999). Verfügt der Staat nicht über die Effizienz, seine öffentlichen Dienste qualitativ hochwertig anzubieten, verringert sich die Bereitschaft zur Besteuerung, worauf wieipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 83

derum erst die finanzielle Basis und dann die Qualität der öffentlichen Leistungen abnimmt. Dieser Circulus vitiosus ist in vielen Transformationsländern die Ursache für die Verlotterung staatlicher Gesundheits- und Bildungssysteme sowie die Privatisierung öffentlicher Dienste, die letztendlich zur Quelle sozialer Ungleichheit werden. In Kuba hingegen werden Bildung und Gesundheit von der breiten Bevölkerung einheitlich als hohes öffentliches Gut angesehen. Es ist – noch – ein leichtes, für den staatlichen Erhalt der vorhandenen Sozialstandards die nötige Legitimation dafür zu erlangen, das jeder einzelne über Steuern einen Beitrag leistet. Diese Legitimation wird allerdings ohne eine Modernisierung des Staates kontinuierlich sinken. Soll außerdem die politische Dynamik Kubas, die aus der Symbiose zwischen autoritär-bürokratischer Macht und charismatischer Herrschaft entspringt, aufrechterhalten werden, braucht der Staat auch in Zukunft einen Antipoden. Zur Re-Politisierung einer von staatlicher Vormundschaft zu emanzipierenden Gesellschaft sollte deshalb neben einer Staatsreform der zivilen Gesellschaft ein breiterer Raum eingeräumt werden. Nur so kann einem neuen Regime eine neue Legitimität verschafft werden, die sich nicht mehr durch äußere Bedrohungsszenarien, sondern durch politischen und sozialen Ausgleich auszeichnet. Ein wichtiger ziviler Akteur wären hier z.B. die Agrargenossenschaften, die über eine größere Selbstverwaltung zu einem gesellschaftlichen Fundament heranwachsen könnten, das sich durch eine breite Sozialisierung und partizipative Kultur auszeichnet und mit dem dann jede zukünftige Regierung rechnen müsste(Burchardt 2000). Weiterhin ist die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften für die Zukunft Kubas strukturdeterminierend. Solange sie als Transformationsriemen des Systems in Erscheinung treten, werden sie auch mit diesem diskreditiert werden. Deshalb müssen sie schon jetzt eine politische Neubestimmung vornehmen, die sie primär zum Anwalt von Arbeitnehmerinteressen macht. Das gleiche trifft auf die anderen Massenorganisationen – die häufig soziale Großgruppen wie Frauen oder Jugendliche repräsentieren – zu. Ihre Funktion erschöpft sich meist in politischer Instruierung, anstatt auf die Alltagsnöte ihrer Mitglieder einzugehen. Hier müssten über eine»Zivilisierung« Angebote aufgefächert und mitgliederfreundlicher gemacht werden. Noch dringlicher ist der Imperativ der Selbstorganisationen für die Gruppen, die bis heute über keine Interessensvertretung verfügen. Dies betrifft besonders die von Marginalisierung bedrohten Schwarzen, die das erste Ziel einer erneuten Diskriminierung werden könnten. 84 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

Eine breite Partizipation über zivile Strukturen könnte Kubas heterogener werdenden Gesellschaft helfen, ihre Selbststeuerungsfähigkeit zu sichern. Netzwerke, Initiativen und überlappende Mitgliedschaften würden tieferliegende soziale Konfliktlinien überbrücken, könnten politische Krisen entschärfen helfen, zu einer Mäßigung bei gesellschaftlichen Konflikten beitragen, würden die Handlungsfähigkeit des Staates im Krisenfalle stabilisieren und gleichzeitig den bürokratisch-autoritären Regimecharakter abbauen. Aber die zivile Gesellschaft muss gleichzeitig in starke politische Institutionen eingebettet werden, denn sie ist nicht zwangsläufig eine zivilisierte Gesellschaft. Sie kann genauso gut aggressiv, intolerant, reaktionär, antidemokratisch und im hohen Maße egoistisch sein. Die wünschenswerte Rückbesinnung auf den Staatsbürger entpuppt sich nicht selten als Apologie der Marktgesellschaft, wenn sie sich ohne institutionelle Vermittlung auf die Verteidigung des autonomen und rationalen Individuums beschränkt(Meschkat 2000). Deshalb sollte in Kuba Zivilgesellschaft nicht ohne Staat gedacht werden – und umgekehrt. Die Stoßrichtung all solcher Vorschläge ist klar: es geht darum, den Grad der Autonomie und Interdependenz der Akteure Staat – Markt – Gesellschaft neu zu bestimmen. Dies ist nur durch einen starken Staat und eine starke zivile Gesellschaft möglich. Dabei kann nicht der schon brüchig gewordene alte Konsens restauriert werden. Es muss eine Erneuerung stattfinden, in der sich die Nation statt durch Einheit über Einigung definiert und dies als neues Projekt anvisiert. Konturen der Zukunft II: Neopopulismus als wahrscheinliches Szenario Betrachten wir Kuba nicht mit Robert Musils Möglichkeitssinn, sondern mit der Gewissheit, dass Interessenskonstellationen oft wirkungsmächtiger sind als Chancen, ist ein anderes Zukunftsszenario wahrscheinlich: Die Attitüden Fidel Castros machen deutlich, dass er bis zu seinem Ableben an seiner Macht festhalten wird. Mit Blick auf sein hohes Lebensalter – er feierte 2001 seinen 75. Geburtstag – könnte man provokant formulieren, das dem aktuellem Regime Kubas somit eine biologische Grenze gesetzt ist. Daran schließt sich direkt die Frage an, wer auf Fidel Castro folgt. Doch dies ist längst geklärt: auf Castro folgt Castro! Nämlich der fünf Jahre jüngere Bruder Raúl Castro, der schon auf dem iv . Kongress der kp ipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 85

Kubas 1997 zum Nachfolger bestimmt wurde. Raúl Castro wird aber nicht aus Gründen der Erbfolge neuer Staatspräsident, sondern weil er als Armeechef auf die integerste und bestfunktionierende Organisation innerhalb Kubas zurückgreifen kann. Mit einer Machtübergabe an das Militär soll der Zusammenbruch des Regimes verhindert werden. Allerdings wird das Militär weder von der eigenen Bevölkerung noch von der internationalen Gemeinschaft lange als führende Kraft anerkannt werden. Eine Militärregierung hätte nur Interimscharakter, seine Funktion wäre die Stabilisierung des Übergangs. Welche Entwicklungen werden sich dann aus der politischen Gemengelage Kubas ergeben? Die meisten Überlegungen wählen dazu als Ausgangspunkt den»emerging sector«. Es wird ein politisches Bündnis zwischen der Elite, den Technokraten im Dollarbereich und einem Teil der traditionellen Bürokratie vermutet, welches heute dem Land ökonomische Stabilisierung, dem Regime gesellschaftliche Kontrolle und der Nomenklatura ihre Privilegien garantiert, das aber gleichzeitig zu einer neuen Machtelite verschmilzt, die morgen als kubanische Bourgeoisie zum Träger eines kapitalistischen Umbruchs werden könnte(Dilla 2001). Zwar sind solche Konstellationen noch keine gefestigten Realitäten, denn politische Allianzen, also»Subsysteme im System«, sind noch zu risikoreich. Doch es ist davon auszugehen, dass die Reformgewinnler des Devisensektors bestens organisiert sind und große Durchsetzungspotenziale besitzen. Sie wären vermutlich rasch in der Lage, sich zu artikulieren und über Seilschaften schlagkräftig durchzusetzen sowie mit neuen kapitalkräftigen Investoren im In- und Ausland Allianzen einzugehen. Andere Akteure müssten politische Artikulation erst erlernen, sich konstituieren und dann verbünden; ihre Handlungsfähigkeit würde sich in einem Prozess rascher Veränderungen eher langsam entwickeln. Aus diesem Grunde ist in dem Kuba nach Castro eine weitere Expansion des Devisensektors – der unter anderem der Elite die Absicherung ihrer Pfründe sichert – sehr wahrscheinlich. Die neue Legitimationsquelle einer solchen Strategie könnte die Institutionalisierung einer liberalen Demokratie sein, die noch nicht diskreditiert ist. Mit Blick auf die Region ist dabei mit dem Erstarken eines Neopopulismus zu rechnen. Dieser neue Politiktyp entstand im letzten Jahrzehnt in Ländern mit einer tiefgreifenden wirtschaftlich-sozialen Umbruchsituation, die nicht selten eine Erosion des traditionellen politischen Systems auslöste; wichtige Beispiele sind Argentinien, Peru, Mexiko und Venezuela. Mit seinem Anti-Institutionalismus und einem hohen Grad an Personalismus 86 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

könnte ein Neopopulismus an traditionelle kubanische Politikmuster anknüpfen, die immer noch greifen. Gegenüber einer völlig apolitisierten Bevölkerung, die in Bezug auf demokratische Prozedere noch unerfahren ist, würde ein Neopopulismus auf fruchtbaren Boden fallen; seine personalisierten und autoritären Politikformen sowie sein Klientelismus böten dann einen exzellenten Treibsatz. Und eine Politik, die zumindest im Diskurs sozial Unterprivilegierte begünstigt, würde einem liberaldemokratischen Regime anfangs den benötigten breiten Konsens garantieren. Das Neue am Neopopulismus Lateinamerikas sind aber nicht seine Politikmuster, sondern seine gesellschaftlichen Allianzen: denn während er sich über eine populistische Rhetorik wahlpolitisch seine Legitimation bei den sozial Benachteiligten holt, zieht er ökonomisch ein neoliberales Deregulierungsprojekt durch, das die Eliten begünstigt und die noch formalisierten Arbeits- und Sozialbeziehungen abbaut. Umverteilung also aus der Mitte nach oben, aber auch nach unten(Boris 2001). Das politische Bündnis zwischen der Elite, den Technokraten im Dollarbereich und einem Teil der traditionellen Bürokratie, das heute dem Land ökonomische Stabilisierung, dem Regime gesellschaftliche Kontrolle und der Nomenklatura ihre Privilegien garantiert, verschmilzt zu einer neuen Machtelite, die morgen als kubanische Bourgeoisie zum Träger eines kapitalistischen Umbruchs werden könnte. Genau diese Konstellation macht einen liberaldemokratischen Neopopulismus für bestimmte einflussreiche Kräfte in Kuba attraktiv; denn er legitimiert auf demokratische Weise den Ausbau des Devisensektors und entmachtet den bürokratischen Apparat, der Liberalisierungen am feindlichsten gegenübersteht. Darüber wird es möglich, Privatisierungen, die Demontage von Bürokratien, unrentablen Binnenbereichen und von Teilen der öffentlichen Dienste durchzusetzen. Die ökonomische Spaltung würde sich zementieren. Ob dabei neben kurzfristigen Renditeerwägungen eine wirtschaftspolitische Weitsicht entsteht, die Bildung und Sozialstandards als Standortvorteil begreift, darf nach dem bisherigen Reformverlauf bezweifelt werden. Wie stark ein kubanischer Neopopulismus die ökonomische Spaltung dann auf die Gesellschaft überträgt, hängt allerdings von zu vielen Komponenten ab, um darauf schon eine präzise Antwort zu geben. ipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 87

Bekannt ist aber, dass Populismus oft mit Nationalismus und Ausgrenzungen arbeitet. Zwar wird jedes zukünftige Regime in Kuba eine besondere Sensibilität im Umgang mit den usa an den Tag legen müssen, so dass nur eine graduelle Annäherung beider Länder zu erwarten ist. Aber als Bedrohungsszenario taugt der ehemalige Erzfeind in einer PostCastro-Ära sicherlich nicht mehr. Dies legt es nahe, neue Feinde im Innern zu stilisieren, die populistisch verwertet werden können. Mit Blick auf die historischen Entwicklungen und der aktuellen sozialen Dynamik droht deshalb besonders der schwarzen Bevölkerung Kubas eine neue rassistische Stigmatisierung. Klar ist außerdem, dass ein Neopopulismus den Aufbau intermediärer politischer Institutionen und Organisationen in Kuba erschweren und somit eine gesellschaftliche Re-Demokratisierung weiter bremsen würde. Seine fehlende Reformkonsistenz könnte schon bald die institutionelle Demokratie als Ganzes diskreditieren und zu der gleichen Politikverdrossenheit führen, die heute viele Transformationsländer auszeichnet. Die Perspektive auf eine integrale Entwicklung, gesellschaftliche Demokratisierung, reformistische Politiklösungen und auf einen zivilen und sozialen Transformationscharakter wäre Kuba weiter verstellt. Literatur Beruff, Alejandro(1997):»Las finanzas internas en Cuba«, in: La economía cubana en 1996: resultados, problemas y perspectivas , Jahresheft des ceec , Havanna: 10–24 Boeckh, Andreas/Rubiolo, Monica(1999):»Finanzkrisen, Steuerblockaden und Finanzreformen in Lateinamerika«, in: Peripherie 73/74: 53–76 Boris, Dieter(2001): Zur Politischen Ökonomie Lateinamerikas, Hamburg Bourdieu, Pierre(1983):»Ökonomisches Kapital, kulturelles Kapital, soziales Kapital«, in: Kreckel(Hg.): Soziale Ungleichheiten , Göttingen:183–198 Burchardt, Hans-Jürgen(2001):»Kubas langer Marsch durch die Neunziger – eine Übersicht in Etappen.«, in: Ette/Franzbach(Hg.): Kuba heute , Frankfurt: 313–348 Burchardt, Hans-Jürgen(Hg.)(2000): La última reforma agraria del siglo , Caracas Burchardt, Hans-Jürgen(1999): Im Herbst des Patriarchen , Stuttgart Burchardt, Hans-Jürgen(1996): Kuba – Der lange Abschied von einem Mythos , Stuttgart Brus, Wlodzimierz/Laski, Kazimierz(1990): Von Marx zum Markt , Marburg ceec (Centro de Estudios de la Economía Cubana)(2001): La economía cubana , Jahresheft 2000, Havanna Dilla, Haroldo(2001):»Wirtschaftsreformen und Regierbarkeit. Anmerkungen zum kubanischen Übergang«, in: Lateinamerika Jahrbuch: Beharren auf Demokratie , Nr. 25, Münster: 66–74 88 Burchardt, Kuba nach Castro ipg 3/2002

Henkel, Knut(2001):»Hightech made in Kuba – ein Hoffnungsschimmer für die krisengeplagte Wirtschaft«, in: Ette/Franzbach(Hg.): Kuba heute , Frankfurt: 249–370 Henkel, Knut(1996): Kuba zwischen Markt und Plan. Die Transformation zur»dualen Wirtschaft« seit 1985, Hamburg Klopfer, Susanne/Mertins, Günter(2001):»Bevorzugte Zielregionen der kubanischen Binnenwanderung in den 1990er Jahren«, in: Mertins/Nuhn(Hg.): Kubas Weg aus der Krise , Marburg: 269–288 Hernández, Aymara(2001):»La nueva dinámica en Cuba: descentralización o recentralización?«, in: Burchardt/Dilla(Hg.): Mercados globales y desarrollo local: Retos para la descentralización en América Latina y el Caribe , Caracas: 97–112 Lauga, Matrín(1998): Demokratietheorie in Lateinamerika, Opladen Lauth, Hans-Joachim(2002):»Zur Transformation von Staat und Demokratie in Asien und Lateinamerika: Fragmentierter Leviathan und defizitäre Demokratie?«, in: Birle, Peter et al.(Hg.)(2002): Globalisierung und Regionalisierung , Opladen Mesa-Lago, Carmelo(1996):»La sociedad social y la pobreza en Cuba«, in: ciedla (Hg.): La sociedad social en America Latina: seis experiencias diferentes , Buenos Aires Meschkat, Klaus(2000):»Zur Ideologie der Zivilgesellschaft«, in: Hengstenberg, Peter et al.(Hg.): Zivilgesellschaft in Lateinamerika , Frankfurt O’Donnell, Guillermo(1999): Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and Democratization, Notre Dame Stahl, Karin(1996):»Politische Institutionalisierung und Partizipation im postrevolutionären Kuba«, in: Barrios/Suter(Hg.): Politische Repräsentation und Partizipation in der Karibik , Opladen: 71–97 Togores, Viviana(2000):»Cuba: Los efectos sociales de la crisis y el ajuste económico de los años noventa«, in: Revista De Ciencias Sociales , Nr. 8: 106–142 Weber, Max(1972): Wirtschaft und Gesellschaft , Tübingen Wehrhahn, Rainer/Widderich, Sönke(2000):»Tourismus als Entwicklungsfaktor im kubanischen Transformationsprozess«, in: Erdkunde , Nr. 2: 93–107 Widderich, Sönke/Wehrhahn, Rainer(2000):»Informeller Sektor in Kuba: Motor des Wandels oder individuelle Überlebensstrategie«, in: Widderich/Bähr: Vom Notstand zum Normalzustand – eine Bilanz des kubanischen Transformationsprozesses , Kieler Geographische Schriften, Kiel: 113–138 ipg 3/2002 Burchardt, Kuba nach Castro 89

Dictators, Islamists, Big Powers and Ordinary People The New»Great Game« in Central Asia ALEC RASIZADE T he term»Great Game« was originally coined by R. Kipling to label the 19th century Anglo-Russian rivalry for hegemony in Central Asia. After the demise of the ussr , this buzzword has been liberally exercised by analysts and observers of the region to describe the great powers’ various endeavors to fill the strategic void, and ranging from their military ventures to mere competition for its energy resources and pipelines. After the Afghanistan war, writers have discovered that the age-old»Great Game« is entering a new and more dangerous phase. They warn that the intrigue continues today, with new powers skirmishing over the»fabulous« oil and gas wealth of the Caspian Basin, with new intimations of Islamist violence, and no one willing to openly concede defeat. But only a few scholars try to explain what specifically is the real Central Asia today. The Problem of National Frontiers in Turkestan In his 1920»Letter to the Communists of Turkestan«(as the Russian part of Central Asia was known at that time), V. I. Lenin asked them to investigate how many national republics would be established there and what they should be named. 82 years ago, the idea of sovereign ethnic-based states was alien and exotic for the local Muslim population. The concepts on ethnic division of Turkestan were as vague then as they are now in the contemporary multi-ethnic Afghanistan. V. Bartold, the renowned scholar on Central Asia, warned the Bolshevics that Central Asia had no historic experience of the paradigm of an ethnic state, and it would be a great mistake to divide the region along ethnic lines now. Nevertheless, the present boundaries and infrastructure were designed by the ussr based on a strong belief of the»unbreakable union« of fifteen Soviet republics. As a result the borders, in some cases disputed(with the most intricate maze of border patchwork being the Fergana Valley), were never delimited or demarcated. 90 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

The imaginary frontiers of Soviet times have now become real. Now the five independent»stans« are able to communicate with some of their own parts only across the territories of neighbors. The new fragmentation of Central Asia is a painful process, which has become a serious impediment for cross-border migration of labor and trade. Some locals face real national borders for the first time in their lives, like the women from Uzbekistan crossing borders to collect cotton in Tajikistan, or the families from Kyrgyzstan going to work on tobacco plantations in Kazakhstan. Another tool of the»cold peace« among Central Asian neighbors is the imposition of customs and visa duties. Their corrupt law-enforcement and customs officers have turned the borders into a new source of illicit income. Since the latest war in Afghanistan, extra security measures have caused new problems for ordinary people: each Central Asian country started to expel visitors from neighboring states, afflicting the poor and seasonal workers. During the ongoing Operation Migrant, for example, Kazakhstan has deported more than fifty thousand citizens of the Commonwealth of Independent States( cis ). Security measures in Uzbekistan resulted in the shooting of Tajik, Kyrgyz and Kazakh citizens along the Uzbek frontier. There are many cases of Uzbek border guards moving their posts deep into the Kyrgyz and Tajik territories in order to punish the real or imagined rebels. Uzbekistan’s decision to mine its border with Tajikistan has led to numerous deaths of seasonal migrant workers. A new heated discussion is taking place now between the Central Asian countries. The downstream Uzbekistan, Kazakhstan, and Turkmenistan demand more water for irrigation from Tajikistan and Kyrgyzstan, which are located upstream in the region’s river system. Both upstream countries have hydropower stations on rivers flowing to Uzbekistan, southern Kazakhstan, and eventually into Turkmenistan. The two main rivers Syr-Darya and Amu-Darya provide three quarters of the region’s water. There is a competition for the Syr-Darya water between Kazakhstan and Uzbekistan, and Turkmenistan’s ambitions to expand its irrigated land exacerbates tensions between Turkmenistan, Uzbekistan and Tajikistan over shares of the Amu-Darya water. The ussr constructed in the 1980s two major hydropower stations, Toktogul in Kyrgyzstan and Nurek in Tajikistan, with 19.3 and 10.5 billion cubic-meter reservoirs respectively. The dams allowed for the accumulation and regulation of water to support the downstream republics. Electric power generated by these two stations had been distributed through ipg 3/2002 Rasizade, Central Asia 91

the Central Asian energy network. Uzbekistan was the main producer of cotton for the Russian textile industry and its irrigation needs were considered to be the priority issue. Under these circumstances, priority was given to water accumulation in upstream reservoirs rather than to demand for electric power in upstream republics. Kazakhstan, a major producer of coal, as well as Uzbekistan and Turkmenistan, the suppliers of natural gas, followed instructions from Moscow and provided for the energy needs of Kyrgyzstan and Tajikistan, while all fuel prices were regulated and were much lower than those on the world market. All the»stans« that emerged from the Soviet empire inherited borders that owed less to a well-shaped sense of nationhood than to the administrative convenience of Moscow. In such countries, people identify strongly with their tribe or clan, and with a wider Islamic fellowship, but only weakly with the state. The management of water and energy resources has dramatically changed since the unexpected collapse of the Soviet Union. The transition to market economy demanded a new horizontal cooperation between the newly independent states as the downstream countries, Uzbekistan, Kazakhstan and Turkmenistan, have no significant reservoirs able to accumulate an adequate amount of water for seasonal regulation. The water problem has become a serious threat to the natural environment of Central Asia. Dependence on cotton cultivation and the irrational use of water and energy greatly contributed to the rapid evaporating of the Aral Sea, once the fourth largest lake on earth, which is now becoming a deadly desert. The main disagreement between the upstream and downstream countries stems from the fact that the latter require water mostly in the time of cultivation for irrigation purposes, whereas Kyrgyzstan and Tajikistan need water mainly for electric power production during the winter season, when their electricity consumption increases twofold. In addition, Uzbekistan frequently halts gas supplies to the upstream smaller countries during winters, making the heating problem most sensitive there. To survive in wintertime, Kyrgyzstan and Tajikistan have to increase the use of electric power generated by their hydropower stations by discharging water from their reservoirs. As a result, in summer, the reservoirs are not 92 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

able to deliver an adequate amount of water for irrigation in Uzbekistan, Turkmenistan and Kazakhstan. Uzbekistan, the world’s fifth largest cotton producer, earns 75 percent of all its hard currency from the export of cotton. Many experts believe that water-related tensions could partly be resolved if water were used more efficiently. Central Asia consumes 110 to 120 billion cubic meters of water annually, which is several times more than in the Middle East. The efficiency of irrigation systems here is low. An estimated sixty percent of water is wasted due to irrational use and ineffective irrigation. In Uzbekistan alone, twenty billion cubic meters of water is wasted every year. This is equal to the amount of water that Soviet planners intended to divert from the Irtysh river in Siberia to Central Asia to save the Aral Sea. Islamic Upheaval in the Fergana Valley The Fergana Valley, divided presently between Uzbekistan, Tajikistan and Kyrgyzstan, is the very heart of Central Asia. At the same time, Fergana exhibits the most vivid example of the Islamic evolution taking place throughout the region and exposes Afghanistan’s ideological impact on Central Asia. This is a hard, rural place, with cotton fields worked with sweat and picked by hand. The people are desperately poor. They see little that the new national governments have done to help their lives. Dissatisfaction is high, the lure of Islam as an answer to their dreary existence is strong. When Central Asia was surprised by the collapse of Soviet authority in 1991, lawlessness filled the void. Assaults and robberies became rampant. A Fergana man named Juma Namangani and his companions became vigilantes, collaring crooks and administering beatings as punishment, according to local residents.»I’m not saying I supported them,« said an old Namangan teacher.»But when they were here, they were disciplined, and they kept peace in the streets.« The man who headed the group remains a mystery. There are only a few blurry photos of him, he did not give interviews. Today, his mother’s house is watched by spies and cameras. His old mosque is closed to the public. People in his home town of Namangan shift their eyes and mumble that they really didn’t know Juma Namangani. They have good reason. The government of Uzbekistan considers ipg 3/2002 Rasizade, Central Asia 93

this crony of Osama bin Laden to have been the country’s number one terrorist threat, and any hint of association with him can land a person in prison. Juma Namangani was born Jumaboy Hojiev and graduated from local agricultural vocational school before he was drafted into the Soviet army in 1987. His service in the airborne corps in Afghanistan during the Soviet occupation gave him a tough-man image when he returned home in 1989. Here he studied with an Islamic scholar and took on radical Islam as his politics. With a like-minded partner, Tahir Yuldash, and a»nom de guerre« taken from his home town, Namangani began working to replace the government’s rule in the Fergana Valley with law based on his political interpretation of the Koran, and eventually founded the Islamic Movement of Uzbekistan( imu ), considered by the government, and now by Washington, to be a terrorist organization. The deepest source of internal instability throughout the region is neither religious extremism nor ethnic conflict but poverty. When G. W. Bush mentioned the imu in his September 20 speech to a joint session of Congress, it was a nod to Uzbekistan to gain its cooperation in the campaign against Osama bin Laden and the Taliban movement that sheltered him. But the imu has the credentials to earn a mention on its own merits. In 1997, members of the group assassinated corrupt regional Uzbek officials, leaving the head of one of them on the gate of the home of the Namangan internal affairs chief. In 1999 and 2000, armed imu squads made sallies from Tajikistan into Uzbekistan and Kyrgyzstan, vowing to replace the governments with a unitary Fergana Valley Caliphate. In February 1999, the group set off bombs in Tashkent that killed sixteen people and narrowly missed President Karimov. In August 1999, the imu kidnapped four Japanese geologists, receiving several million dollars for their return two months later. The next year, they seized four American mountain climbers in Kyrgyzstan, though the hostages escaped after six days. Uzbek authorities also said the imu was involved in heroin and arms smuggling. In the valley, however, people do not think so.»The government uses the threat of the Islamic fighters just to keep their power and keep the people under pressure,« said an unemployed brick maker.»The government has made them into extremists.« 94 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

The paths of Karimov and Namangani crossed only once in 1991 when Karimov, Soviet Uzbekistan’s Kremlin-appointed chief, was campaigning for president in this country’s first post-independence election. It was a brief period of political freedoms, which were crushed by Karimov after he won. In the fall of 1991, he came to Namangan. Told there would be a march of opponents, Karimov agreed to meet them. He was joined on the speakers’ platform by Namangani, who challenged the country’s ironfisted boss, and someone videotaped the session.»At one point, you could see Karimov blanch,« said a Tashkent academic who has seen the tape.»The crowd was clearly hostile, and Namangani could have done anything he wanted with Karimov at that moment.« The unnerving encounter apparently did not sit well with Karimov. After his election in December 1991, doubly alarmed by the Islamist militants’ civil war breaking out in neighboring Tajikistan and student demonstrations at home, he cracked down on political opponents and those he deemed Muslim radicals. Namangani had been sentenced to death in absentia by the Uzbek courts, and Karimov is widely quoted as offering to»shoot him in the head« himself. Namangani and Yuldash left the valley and fought for some time with Islamist rebels in the mountains of Tajikistan. They reportedly passed through Afghanistan and stayed for a while in Peshawar(Pakistan). There they are believed to have made lasting connections with both Osama and the Taliban. At the age of 32 Namangani became a top officer in Afghanistan’s ruling Taliban militia and one of its most feared, along with another local Uzbek warlord(and Karimov’s protégé) General Dostum, who was fighting against the Taliban. Like Dostum, he had a reputation for cruelty: if any soldier defied his orders, the whole squad was shot, according to stories from the battle for Mazar-e-Sharif, the center of Afghanistan’s Uzbek part, besieged by Dostum’s Uzbek forces. After the fall of the city, the fate of Namangani and his men is unknown. Uzbekistan kept closed its Friendship Bridge across the Amu-Darya into Afghanistan, largely out of fear that Namangani will try to cross it. And it unexpectedly allowed us troops to use the nearby air base of Hanabad in hopes that the Americans would demolish the imu . ipg 3/2002 Rasizade, Central Asia 95

The USA Enters the Arena After the Afghanistan campaign, American military build-up in Central Asia is relentlessly accelerating. Three thousand us troops arrived in Kyrgyzstan to supplement the 1500 soldiers already stationed in the neighboring Uzbekistan. Agreements have been made for the use of Tajik and Kazakh airfields for military operations, and even the neutral Turkmenistan has granted permission for military overflights. Uzbekistan has agreed to the deployment of American troops at its Hanabad air base. In return, the usa will be providing Uzbekistan 160 million dollars in aid in 2002, which is an increase of 100 million dollars over earlier figures. There exists a misunderstanding about the relationship of Central Asian states to the war on terrorism. The leaders of Central Asian republics, in their eagerness to accommodate the American forces, have different motives for encouraging us troop deployments. We hear about their cooperation with the usa , as if they are doing a favor that should be rewarded. Nothing could be further from the truth. For a decade, the Central Asian states have faced the threat of Islamic radicalism, terrorism and drug trafficking. All of the Central Asian states have identified these issues as their main security threat, and Afghanistan as the locus of the threat. To address this threat, Central Asian governments have arrested countless suspects. Washington is providing its funds in spite of its criticism of the Uzbek government’s record on human rights and democracy. Two days before the visit of us Secretary of State C. Powell in December 2001, the Uzbek parliament voted to offer Uzbekistan’s ruler Islam Karimov the presidency for life. Karimov has clearly attempted to get economic assistance, security guarantees, and overall American support for his ambitions to be the regional hegemon in Central Asia. The United States is also engaged in a rapid military build-up in Kyrgyzstan. At the Manas airport near the Kyrgyz capital of Bishkek, the us is building a 37-acre air force base. This base will also serve as administrative headquarters and contain warehouses to store munitions. Manas is suitable for both military and relief flights, able to accommodate fighter jets as well as large cargo and refueling planes. The United States is planning to relocate fighter jets from Pakistan to Uzbekistan and Kyrgyzstan. Construction of the us base at Manas airport should establish Kyrgyzstan as a hub for reconstruction operations in Afghanistan and for Central Asian stabilization efforts. 96 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

Favorable terms have been secured for the soldiers who will serve in Kyrgyzstan. They will be free to enter and leave the country, to wear uniforms and to carry weapons. They will also be immune from prosecution by the local authorities. Washington also has signed basing agreements with Tajikistan and Uzbekistan, which provided airport facilities for the war in Afghanistan, and is discussing a similar arrangement with Kazakhstan. Local analysts say that with Russia’s grip on the region loosening, the United States is aiming to check the expansion of Chinese influence in the region. The local public opinion on the American military presence appears to be mixed. Many residents – especially in the Fergana Valley – disapprove of the anti-Taliban war in Afghanistan. In Tashkent, on the other hand, a large majority of those questioned expressed approval for the anti-terrorism campaign. Nearly all the people I spoke to there, though, did not believe that current conditions necessitated the construction of an American base in Kyrgyzstan. They presume the Americans’ real motive is to supplant the Russian influence in Central Asia. Given that the us build-up is coming at a time when anti-terrorism operations in Afghanistan are moving into the reconstruction phase, it appears likely that the us military is settling in for an extended stay in Central Asia. Local analysts say that with Russia’s grip on the region loosening, the United States is aiming to check the expansion of Chinese influence in the region. Besides, both the two smaller states, Tajikistan and Kyrgyzstan, are hoping that Western engagement will successfully overlay intra-regional tensions, specifically those caused by Uzbekistan. The possibility of extending the oil and gas pipelines to southern Asia may also tempt the us to maintain some sort of security presence east of the Caspian Sea. ipg 3/2002 Rasizade, Central Asia 97

Three Challenges Facing the USA in Central Asia Consolidating Dictatorships? Without exception, all Central Asian governments have justified their concentration of power in the hands of the executive, the avoidance of elections, the retarded development of participatory government, and their curtailment of civil liberties in terms of national security. The authoritarian governments of the region hope that American patronage will deflect international criticism of their human rights records and failure to democratize. They also hope to obtain American military support in their battle to suppress Islamist rebel groups based in and around the Fergana Valley. Karimov has justified his political repressions by the threat posed by the Islamic Movement of Uzbekistan. Now that its leader Juma Namangani is presumed dead, Karimov says his regime is threatened by another Islamic movement known as the Hizb-ut-Tahrir, or Party of Islamic Liberation, which advocates the creation of a Caliphate in the Fergana Valley. Although party members claim they want to attain their political objectives by peaceful means, they are being harassed by authorities in Uzbekistan, Tajikistan, Kyrgyzstan, and even in Azerbaijan. Human rights groups believe that Karimov still holds over seven thousand political prisoners. When I was in Tashkent in January 2002, the Uzbeks voted overwhelmingly in favor of extending the presidential term in office from five to seven years in a referendum that also created a bicameral parliament, which currently has one 250-member chamber. Officials said only nine percent voted against extending the tenure. The decision will come into effect at the next presidential election in 2005. The polls were monitored by 125 observers from 33 countries. However, both the usa and the Organization for Security and Cooperation in Europe( osce ) refused to send monitors. This is not the first time in his political career that Uzbekistan’s 63year-old president has changed the length of his tenure. In 1995, a referendum made him president until 2000, averting the need for reelection in 1996. When elections were held in 2000, he won the right to retain his position for another five years. Karimov has now been the leader of Uzbekistan since 1989, when he was appointed first secretary of the Communist Party of Uzbekistan. International human rights organizations argue that Karimov is following the example of Turkmen president Niazov to make himself president for life. 98 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

Turkmenistan is one of the most tightly controlled places on the planet. Its former communist party boss and incumbent self-styled President»Turkmenbashi«(Chief of the Turkmen) Saparmurad Niazov has constructed a personality cult rivaled only in North Korea and is squandering the country’s mineral wealth on sprawling palaces and rotating golden statues of himself. Thanks to the Soviets, Central Asia is ruled by secular governments. But it is also left with a heritage of authoritarianism, corruption and disrespect for law and human rights that persists to this day. Only two days after the Uzbek referendum, Karimov was invited to visit the United States. On 12 March 2002, Karimov had a White House meeting with G. W. Bush. The centerpiece of his trip was the signing of a five-point»Declaration on Strategic Partnership and Cooperation Framework«. The document obliges the usa to provide aid that encourages»civil society development« in Uzbekistan, which in turn reaffirms a commitment to implementing democratic reforms. The situation is reminiscent of the Cold War, when the usa supported anticommunist countries however poor their human rights records might have been. Proponents of the current stance say the end justifies the means and that Washington’s new containment policy might work against terrorism just as they believe it did against communism. Neglecting the Fight Against Poverty? But the security arrangements and political reforms hectored from Washington will not survive without economic development. The deepest source of internal instability throughout the region is neither religious extremism nor ethnic conflict but poverty. Widespread throughout the region, poverty is particularly acute in the vast mountain zones defined by the Karakorum, Hindukush, Pamir, Tienshan, Kohibaba, Alatau and Altay ranges. It is no accident that these lands have been the venue for most armed conflicts in the area. Take a typical Uzbek family in the Fergana Valley where seventy percent of the population live on the minimum salary, which can practically buy only hundred loaves of flat bread a month, excluding other expenses. The traditional Uzbek family consists of six or more persons, and they ipg 3/2002 Rasizade, Central Asia 99

usually consume at the very least five breads a day. This example is a basic indicator of the real state of Uzbek society. The most pressing needs of economic development are surprisingly simple: to enable Central Asians and Afghans to feed their families and create jobs for themselves. Until these needs are met there will be no end to opium production and drug trafficking. Until they are met there will be no peace in the region. This will not be accomplished through the vast infrastructure projects proposed at the Tokyo international conference on rebuilding Afghanistan or a Central Asian Marshall Plan. Instead, the focus should be on village level agriculture, small businesses and farms, and the removal of impediments to entrepreneurship at all levels. It is therefore important to open the ancient trade routes that linked Central Asia and Afghanistan to their natural ports and trading partners in Iran and Pakistan. Becoming Accomplice to Regional Would-be Hegemons? Although Uzbekistan remains the strategic pivot of the region, each state has its own agenda. Kazakhstan’s long border with Russia and its substantial ethnic Russian population ensures that it cannot break with Russia. However, President Nazarbaev’s struggle for regional supremacy with Karimov dictates that he cannot stand by and allow him to forge a close strategic partnership with Washington. Nazarbaev’s trump card in diversification of his security options is the considerable Western investment in his country’s oil industry. Tashkent’s ambitions to be the regional hegemon in Central Asia are well known. It has seized disputed lands from neighboring states, refused to pay for water from Kyrgyzstan and violated the gas-for-water agreements. The Uzbeks are fond of reminding that they are selling gas at about half of the prevailing global prices and do not conceal their greater regional ambitions. Uzbekistan is a complex and volatile state, which persistently behaved in a heavy-handed way. Uzbekistan has gradually slipped out of Russia’s security orbit over the last three years and now seeks outside support from Washington for both the regime’s internal security and its more expansive designs. If it becomes involved in an armed conflict with a Central Asian neighbor, what then would be the American role? In this context, Washington may encourage expectations upon which it cannot deliver and also lead to tensions among the Central Asian rulers 100 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

who want to perpetuate their authoritarian regimes and gain outside support for themselves and their regional ambitions. There is no simple way to resolve all these tensions peacefully and amicably. It is hence unlikely that we can expect true stability in Central Asia anytime soon, even under conditions of American leadership. The USA, Russia, China and Iran in the»New Great Game« Central Asia has been transformed from a strategic backwater to the crucible of international diplomacy. The United States is quickly building up its military capacity in the region, and soon could be in a position to back tough words with actions. The us air force has established a presence at Afghan bases in Baghram and Kandahar, as well as at Hanabad in Uzbekistan and Manas in Kyrgyzstan. These facilities can help the us military gain air superiority throughout Central Asia, and even into the Middle East. This expanded and deepened us presence in Central Asia involves an intensification of the rivalry with Russia, China and Iran in the socalled»New Great Game«. As a consequence, Russia’s role as Central Asia’s principal security manager is under threat. Moscow was happy to see the destruction of the Taliban, and President Putin has scored some important diplomatic gains in return for Russian cooperation, most notably a more understanding attitude in the West to Russian military operations in Chechnya. But if there is no timetable for the departure of American troops from Central Asia, Moscow is likely to perceive the us response to terrorism as little more than an excuse to extend American military presence into the region, which Russian strategists have portrayed since the end of the 19th century as the country’s soft underbelly. Russian policy-making elite is divided over how to respond to the geopolitical shift that has occurred in Central Asia. The sudden arrival of us forces in Central Asia has prompted some analysts in Moscow to accuse the government of»losing« Central Asia. Hawkish statements are coming from such leading figures as the State Duma speaker G. Seleznyov, who said during his recent tour of the region:»Russia will not endorse the emergence of permanent us military bases in Central Asia.« In addition, Russian security officials claim there is a score of top secret Russian military facilities in Central Asia that the usa and nato are keen to gather information on. In Kazakhstan, there is the Sary-Shagan antiipg 3/2002 Rasizade, Central Asia 101

missile launching site and the radar station, which is part of Russia’s earlywarning system. In Kyrgyzstan, there is a Russian navy long-distance communications center, and a testing site for the nuclear submarines’ rockets on the lake Issyk-Kul. There is also a space surveillance station, located at Nurek in Tajikistan. China also initially acquiesced in the us action in Afghanistan not least because of evidence that Al Qaeda was training Muslim separatists operating in the Xinjiang Autonomous Province of western China. Beijing has generally deferred to Russia in Central Asia on security issues, preferring instead to focus on expanding trade links across the region. China now states publicly and unapologetically that it views the us presence as a hindrance to its strategic objectives in the region. In Chinese opinion, the American basing rights in Kazakhstan and Kyrgyzstan are part of the broader strategy to contain the expansion of Chinese influence. The Chinese diplomats have alleged specifically that the usa was seeking access to an air base near Semipalatinsk in Kazakhstan, the old site of Soviet nuclear tests. The base was designed by the ussr specifically to support possible strategic operations against China. Kazakh officials dispute the Chinese claims, saying that Washington has asked for access to military bases in southern Kazakhstan, but not in Semipalatinsk to the north. The bases under discussion were at Taraz and Chimkent. The Sino-Russian response strategy was unveiled at a meeting in Beijing in January 2002. It consists of the transformation of the Shanghai Cooperation Organization( sco ), created in 1996 as a forum for border demilitarization and trade promotion, into a regional security structure capable of conducting»joint anti-terrorist operations«. As all the Central Asian states(bar Turkmenistan) already belong to the sco , this should be viewed as a direct attempt to reduce the rationale for a Western security presence in the region. China sent its delegation to Central Asian republics in January. The delegation announced in Tashkent a Chinese economic assistance to Uzbekistan in the amount of six hundred million dollars(compared to the 160 million dollars pledged by the usa ). Thus, Uzbekistan has managed to attract assistance from both the United States and China. Kazakhstan also has friendly relations with both China and the usa , and the government does not appear eager to make a choice between the two. Since 1991, Kazakhstan has pursued a»multi-vector« foreign policy that seeks strong relations with Russia and with China. In addition, 102 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

Nazarbaev has fostered amicable ties with the usa , especially in the sphere of energy development. The anti-terrorism campaign has increased the pressure on Astana to abandon its»multi-vector« policy, and settle on one strategic partner. Local observers believe that the government is inclined to align itself with the United States, given the us ability to develop and pay for Kazakhstan’s natural resources. However, from the start of the anti-terrorism campaign, Nazarbaev has proceeded cautiously, offering words of support for us actions, but hesitating on the implementation of concrete cooperation measures. Moscow is likely to perceive the US response to terrorism as little more than an excuse to extend American military presence into the region, which Russian strategists have portrayed since the end of the 19th century as the country’s soft underbelly. President Bush has signaled that he reserves the right to extend the war on terrorism to other countries. Iran, Iraq and North Korea were the three named by G. W. Bush in his»State of the Union« address in January 2002 as future potential targets. While the harshest words were reserved for Saddam Hussein, the language on Iran was unambiguous:»Iran aggressively pursues … weapons of mass destruction and exports terror, while an unelected few repress the Iranian people’s hope for freedom.« Thus, the president addressed the Iranian nuclear program built around the Russian nuclear power reactors at Bushehr, as well as Iran’s ballistic missile program. Only recently, the former Iranian president Hashemi Rafsanjani threatened to use nuclear weapons against Israel. us intelligence agencies have spotted scores of Iranian intelligence and military personnel deep inside Afghanistan working to destabilize the proAmerican government now in place in Kabul. These operations are prompting heightened worries inside the Bush administration because of the fragility of the interim government in Afghanistan. The Iranians’ objective appears to be destabilizing Afghanistan so that it rejects the presence of Western military forces and obstructs the mission of Afghanistan’s former king, Mohammed Zahir Shah, who returned in April 2002 from exile in Italy. The Islamic regime in Tehran fears that the return of the king will inspire pro-monarchist sentiments inside Iran, where a power struggle is under way between reformers and ipg 3/2002 Rasizade, Central Asia 103

Shiite fundamentalists. The Shah of Iran was ousted in 1979, leading to the Islamic revolution. us special envoy for Afghanistan Z. Khalilzad has repeatedly charged that hard-line elements around Iran’s spiritual leader Ayatollah Ali Khamenei are helping to arm and finance groups within Afghanistan in a bid to establish pockets of influence and discourage cooperation with the government in Kabul. He said their purpose is to create what he termed centers of Iranian influence in Herat(eighty kilometers from the Iranian border) and in surrounding provinces. In northern Afghanistan, Iranian agents reportedly are arming ethnic Uzbek warlord A. Dostum’s faction operating around the strategic city of Mazar-e-Sharif. Khalilzad also said that the Revolutionary Guard Corps had helped members of AlQaeda escape from Afghanistan to Iran and were helping the fleeing fighters to travel on from Iran to other destinations abroad. After the failure of five Caspian littoral states to reach an agreement on delimitation of the Caspian Sea at their April 2002 presidential summit in Ashgabat, the Iranian president M. Khatami toured Central Asian capitals to discuss two issues: energy routes and the American presence. He called for Central Asian leaders to step up exports of oil and gas through Iran as the shortest route to world markets. At the same time, he sharply criticized progress by the usa in developing a military presence in the region for its war on terrorism. Referring to Washington, Khatami said in Almaty:»One must not get entrenched on this or that territory, setting up bases under the disguise of an antiterrorist campaign. This is sheer humiliation for our nations that have the right to resolve their problems on their own and decide themselves what is good and bad for them.« us -Iranian tensions over Afghanistan and Central Asia are high for several reasons. One is their continuing rivalry on the world stage as Washington accuses Tehran of supporting terrorist groups in the Middle East and seeking nuclear weapons. That rivalry has now been exacerbated on the regional level by the presence of American troops in Afghanistan, Uzbekistan and Kyrgyzstan. Tehran sees the deployments as a threatening buildup of American military power in what Iran has historically considered its backyard with high expectation of Islamic revolutions and governments based on Islamic law. This prospect is the reality that the Central Asian states must face if the usa precipitously withdraws from their region once the military campaign in Afghanistan has achieved its goals. It requires that the United States develop and implement a longer-term strategy or doctrine for re104 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

gional security in Central Asia. Such a strategy is essential for the viability and sustainability of the states of Central Asia. No less, it is essential for the United States’ own long-term interest in helping build a stable world. The Danger of Siding With Dictators Thanks to the Soviets, Central Asia is ruled by secular governments. But it is also left with a heritage of authoritarianism, corruption and disrespect for law and human rights that persists to this day. We are only gradually coming to appreciate the seriousness of the birth defects present in Central Asia. It is important that the us recognizes this, and applies the same standards to all, rather than selectively, according to who happens to be in favor in Washington at the moment. Critics believe that the Bush administration is prepared to turn a blind eye to human rights abuses in Central Asian countries in return for their loyalty. Why should Washington not start to make the case for democracy in Central Asia? Plainly, it cannot afford to push this idea too fast. Such a change could be counter-productive. For this reason, American policy in Central Asia has been governed by Realpolitik. Like the Russians before them, the Americans have preferred stability to uncertain experiments with democracy. Doesn’t stability have to be paramount in a region that contains so much mineral and energy resources? And who is to say that democracy suits Central Asians anyway? They appear to have rubbed along happily without it for long enough. But, like a lot of conventional wisdom, it may not be so very realistic at all. The Iranian revolution of 1979 pointed to the danger of depending on military bases and the friendship of autocratic regimes. Propping up such regimes can have the paradoxical result of weakening them by making them seem less legitimate. The average citizen in Tashkent or Almaty enjoys fizzy drinks and soap operas no less than the average citizen in Atlanta or Chicago. But something else that they may want has so far been denied to them: a chance to choose their own leaders by holding proper elections, just as westerners do. Might democracy one day become a unifying ideal both can share? The despots who run the Central Asian republics dismiss this as a dangerous fantasy. That is no surprise: most have much to fear from genuine elections. More surprising is the existence in the West of a whole industry of intellectuals and diplomats dedicated to exposing the preposterousness ipg 3/2002 Rasizade, Central Asia 105

of the very idea. These experts invoke sophisticated reasons why the Central Asians are unsuited to democracy. All the»stans« that emerged from the Soviet empire inherited borders that owed less to a well-shaped sense of nationhood than to the administrative convenience of Moscow. In such countries, people identify strongly with their tribe or clan, and with a wider Islamic fellowship, but only weakly with the state. Holding such a state together therefore requires a strong and usually repressive power at the center. These things may complicate the growth of democracy in Central Asia. If Islam is inimical to democracy, somebody should tell the Turks and the Iranians, who in markedly different ways are exercising the muscles of pluralist politics. Those who consider Central Asian democracy a fantasy should ask how long the existing system can last. The appetite for politics is keen on all levels of local society. The obstacle has not been religion or tradition, but the refusal of those in power to accept the people’s verdict. With ballot boxes blocked, no wonder opposition flows towards the mosque, the only institution no Central Asian regime dares ban. America cannot change Central Asia at a stroke. It will not risk knocking the legs away from standing allies such as Karimov and Nazarbaev. In the Cold War, great powers have collected allies where they can, without too much scruple. But the struggle against the forces unleashed by Osama bin Laden is a most unusual war. It is in large part a struggle about values. The West must loudly declare that liberal democracy is a universal ideal that should be applied to Central Asia too. 106 Rasizade, Central Asia ipg 3/2002

Promoting Democracy by Conditioning Aid? Towards a More Effective EU Development Assistance * CARLOS SANTISO I n the course of the 1990s, the promotion of democracy, the strengthening of good governance and the enhancement of the rule of law have progressively become both an objective and a condition for the assistance of the European Union( eu ) to developing countries. 1 But the technocratic consensus impregnating European Community( ec ) 2 aid and the opacity of its bureaucratic procedures have obliged the eu to address political problems with technical solutions in the straightjacket of complex decision-making processes and intricate management procedures. These administrative shortcomings compound the absence of an overarching democracy assistance strategy. The exasperation with the failure of the Commission to reform its development aid effectively was bluntly voiced by Clare Short, Britain’s Secretary of State for International Development, in June 2000:»the Com* This article is an abbreviated version of a larger study to appear in the European Journal of Development Research in 2003. The author acknowledges Roel von Meijenfeldt, Director of the Netherlands Institute for Multiparty Democracy, Guy Petitpierre, former Head of the Delegation of the European Commission in Haiti, Benjamin Reilly of the United Nations Development Programme, and Anja Linder from the Georgetown Public Policy Institute for their comments and suggestions on earlier drafts. The author is particularly indebted to Alfred Pfaller, Managing Editor of International Politics and Society . 1. ceu 1998; ec 1995, 2001a; Burnell 1994, 2000; Diamond 1997; Carothers 1999, 1997; Crawford 2001, 2000a and b; Santiso 1999, 2001a and c, 2002a; Youngs 2001; Schraeder 2002 2. The European Union( eu ) refers to the regional inter-governmental organization established by the 1992 Maastricht Treaty, which includes, in its»first pillar«, the European Community( ec ) created by the 1957 Treaty of Rome. The European Council, Parliament, and Commission are responsible for the management of community policies, amongst which foreign aid. The aid provided by the ec and managed by the Council and Commission co-exists with that of the eu member states. ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 107

mission is the worst development agency in the world. The poor quality and reputation of its aid brings Europe into disrepute«. 3 Even though the European Union is a major contributor to official development assistance, it has remained a political dwarf in the global aid regime. The eu is being perceived more as a funding agency than a development partner with clearly demarcated aid strategies. The development agenda continues to be set by the international financial institutions ( ifi s) in which the eu ’s voice remains fragmented. Mainstreaming Democracy and Governance Assistance Adding a Political Dimension Concerns about the quality and effectiveness of ec development assistance are not new and the ec has actively sought to address its management shortcomings( ec 2001c, 2000d and e). In November 2000, the Council and the Commission adopted a joint statement to clarify the strategic thrust of the ec development policy which stated that while poverty reduction is the main objective of ec development co-operation, it will only be sustained where there are functioning democracies and accountable governments( ceu 2001). The statement identifies the promotion of democratic institutions, good governance and the rule of law as one of the six priority areas for ec foreign aid. This political purpose represents one dimension of the new framework for ec democracy assistance. The other one is administrative reform, which has led to the reunification of the project cycle management under an autonomous implementing agency, the Europe Aid Co-operation Office, the adoption of multi-annual programming, and the deconcentration of responsibilities toward the delegations in the field. Until recently, the ec lacked common country strategies guiding its interventions in any particular country. The Community Co-operation Framework adopted in May 2000 mandates the ec to establish consolidated Country Support Strategies( css ) for the so-called acp (African, Caribbean and Pacific) countries and Common Strategy Papers( csp ) for 3.»Aid that Doesn’t Help«, Financial Times, 23 June 2000. See also: Comité des Sages 1998; Court of Justice 1998; Court of Auditors 2000a and b; Bossuyt et al 2000; ec 2000d and e, 2001c. 108 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

Table 1: Commitments for Democracy and Civil Society Assistance 1988–1998(million c ) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total 17 12 53 58 120 165 207 117 504 612 525 Percentage of total ec aid expenditure 0.4% 0.4% 1.6% 1% 1.8% 2.4% 2.8% 1.6% 7% 9.4% 6.1% Thereof for – – 10 27 26 66 82 26 212 221 271 Central and Eastern Europe Percentage of – – 19% 47% 22% 40% 40% 22% 42% 36% 52% total democracy and civil society assistance Source: Cox and Chapman 1999. other partner countries. These country papers must include a systematic review of the governance environment. More Finance In financial terms, the eu ’s contribution to the promotion of democracy and the strengthening of governance in developing countries and transitional economies is significant. Democracy assistance, defined narrowly as encompassing»aid specifically designed to foster opening in a nondemocratic country or to further a democratic transition in a country that has experienced a democratic opening«(Carothers 1999:6), takes mainly the form of»positive measures« of support and inducement. As table 1 shows, this kind of assistance increased significantly over the years, in absolute as well as in relative terms. In 1994, the European Parliament launched the European Initiative for Democracy and Human Rights( eidhr ) to bring a series of budget headings specifically designed to promote human rights and democratic governance together in a single budget line(Chapter B7-70). But eidhr resources are dispersed at the discretion of the Commission. Two recent ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 109

Table 2: European Initiative for Democracy and Human Rights: Sector Distribution of Commitments 1996–2000 (million c and percentage) 1996– 1996 1997 1998 1999 2000 2000 Democratization and the rule of law 79,86 19,7% 14,94 19,7% 19,31 25,4% 12,03 18,8% 15,33 16,75% 18,25 18,9% Pluralist civil society 156,00 38,6% 23,55 30,9% 24,97 32,8% 17,28 27,1% 47,64 52,1% 42,56 43,7% Confidence- 45,58 14,8 10,6 7,59 9,15 3,44 building to 11,3% 19,5% 13,9% 11,9% 10% 2,5% restore peace Initiatives for target groups 90,32 22,3% 15,72 20,7% 14,15 18,6% 19,92 31,2% 12,37 13,5% 28,16 28,9% Procedural aspects* 32,93 8,1% 7,01 7,01 7,01 9,2% 9,2% 11% 7,01 4,89 7,7% 5% total 404,69 76,02 76,04 63,83 91,50 97,30 * The yearly breakdown of procedural aspects and technical assistance is not available for 1996–99. The estimated annual procedural spending for that period has been computed as the average of the aggregate procedural spending over the four-year period. For 2000, the figure for technical assistance was used. Sources: ec 2000a and 2001a reports( ec 2000a and 2001a) describe the wide variety of projects undertaken under this initiative, classifying them into four broad areas: democratization and the rule of law; pluralist civil society; confidence-building to restore peace; and initiatives for target groups. The sector distribution of eu aid reveals a preference for supporting civil society. As table 2 shows, the bulk of eidhr resources between 1996 and 2000 were concentrated on human rights and civil society assistance, reflecting the ec ’s preference for a»bottom-up« approach to the promotion of democratic governance. If the initiatives to targeted groups such as women, national minorities, indigenous peoples or refugees are added, the total resources dedicated to non-state actors surpass sixty percent of total commitments for the period 1996–2000. 110 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

Providing a Legal Basis The legal basis for democracy assistance has progressively solidified, being introduced in primary(treaties) and secondary(regulations, directives and decisions) European law(Crawford 2000a and b). In 1991, a series of regulations elevated democracy promotion to the status of an overarching objective of foreign aid, not only for the Community but also for its member states. These regulations outlined a»positive approach« of support and inducement with the allocation of incentive financing to encourage democratization. Yet they warned that appropriate measures will be taken»in the event of grave and persistent human rights violations or the serious interruption of democratic processes«, which could lead to the partial or complete suspension of co-operation agreements. They also mandated the Commission to insert democracy clauses in all future cooperation agreements with third countries. Such clauses were introduced in 1992 and now apply to over 120 countries. They were articulated on the basis of»essential elements« with an associated»suspension« or»nonperformance clause« designed to redress the non-observance of the»essential elements«. 4 The 1992 Maastricht Treaty for the first time codified development cooperation as an autonomous policy field with specific objectives, making the respect for democracy and human rights a general principle of eu law, henceforth to inform all of its activities. A series of regulations elevated democracy promotion to the status of an overarching objective of foreign aid, not only for the Community but also for its member states. Similarly, accession to and continued membership in the eu became explicitly conditional upon the endorsement of and adherence to a democratic system of government(articles 6 and 7 of the Amsterdam Treaty). The promotion and consolidation of democratic governance and the rule of law also became a central plank of eu external relations, guiding the Common Foreign and Security Policy( cfsp ). However, and unlike de4. The notion of»essential element« has a legal status as a binding commitment whose non-observance affects the validity of the agreement signed between the parties to it and ultimately leads to its suspension. ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 111

velopment aid, cfsp remains firmly anchored in the inter-governmental pillar of the eu . In response to a legal challenge posed by the European Court of Justice, the Council adopted in 1999 two regulations, known as the»human rights regulations«, which provide the current legal basis for all democratization activities under the eidhr . The activities covered include a wide range of programs and a broad template of instruments focusing on electoral observation and assistance, good governance, the rule of law and the fight against corruption, administrative accountability, the effective separation of power, political participation in decision-making and political pluralism. The resolutions also identify the promotion of democratic governance as a mechanism for conflict prevention and post-conflict peace building. Electoral Observation and Assistance Electoral assistance constitutes the most visible form of eu democracy assistance. Over the course of the 1990s the eu undertook and funded a great variety of electoral observation missions( ec 2000b). However, only in 1998 did the eu start to equip itself with the necessary operational guidelines. Then the Council established criteria for assessing the fairness and regularity of elections observed by the eu . 5 In June of the same year, it set up guidelines for electoral observation and in June 1999 it adopted common criteria for the selection of electoral observers. Too often, elections have been approached as an»exit strategy« in crisis situations and post-conflict reconstruction. The holding of elections has been the main focus of international pressure, overlooking wider dimensions of democracy. However, elections, although necessary, do not suffice to install and consolidate democratic governance. As Zacharia (1997:40) notes,»while it is easy to impose elections on a country, it is more difficult to push constitutional liberalism on a society«. More difficult yet is an adequate response to democratic erosion and decay. Accordingly, the types of interventions are progressively expanding, moving from an exclusive focus on international observation to support for domestic monitoring and more refined forms of assistance, such as assistance in designing new electoral systems, constitutional engineering, institutional reform and support for the administration of elections by in5. 9262/98 pesc 157 cohom 6. 112 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

dependent electoral commissions. Support for political parties and the reform of party systems remains tentative, however, not least out of concerns over issues of national sovereignty. A communication from the Commission of April 2000 constitutes the first thorough and systematic review of the eu ’s experience in the field of electoral assistance and observation. It recognizes that»an ad hoc approach no longer seems appropriate nor the best use of resources«( ec 2000b:3) and that there has been no consistency in the choice of budgetary instruments and legal frameworks. It suggests the establishment of a permanent eu Electoral Unit within the Commission, responsible for the coordination of electoral assistance and observation in third countries(in particular with the authority to decide on the requests for eu participation in electoral observation, which has often been used to legitimize dubious elections). More fundamentally, it argues that support for electoral processes be undertaken exclusively under the»first pillar« of the eu , as a community policy funded mainly by aid budgets and Chapter B770. It also underlines that, while elections can be assessed in the light of the 1998 guidelines, post-conflict and first-generation elections may require a more flexible approach. Crisis Mitigation and Conflict Prevention The standard strategies for promoting democracy and governance, including governance conditionality, tend to become ineffectual in crisis situations and can sometimes compound the problems that prompted the crisis in the first place. Echoing the dac Guidelines on Conflict, Peace and Development Co-operation, the Commission considers that the main contribution of development cooperation to conflict prevention and management is to promote and strengthen»democratic structural stability«. The dac Guidelines define an environment of structural stability as one in which there are»dynamic and representative social and political structures capable of managing and resolving disputes without resort to violence«( oecd dac 1997:9). For the Commission,»structural stability« refers to a situation involving sustainable economic development, a democratic political regime, viable political structures and effective democratic institutions, stable social conditions, with a capacity to manage change without resorting to violent conflict. Societal reconciliation, democratization and economic reconstruction are seen as three mutually reinforcing elements( ec 2001b). ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 113

In the same document, the Commission proposes a two-pronged strategy, distinguishing between long-term conflict prevention(»projecting stability«) and short-term conflict management(»quick reaction«). It recognizes that preventing the occurrence or recurrence of conflict in »dysfunctional states« implies rebuilding»failed states«, strengthening democratic institutions and improving governance systems. By providing institutionalized mechanisms to resolve disputes and channel discontent, democratic institutions prevent crises of governance from escalating into violent conflict. The promotion of democratic governance thus becomes an important tool for preventing, managing and resolving political crisis and, in extreme cases of political instability and violent conflict. While it acknowledges the destabilizing effects of state disintegration in conflict-ridden and war-prone countries, the Commission’s approach fails to recognize that democratization itself can generate sources of conflict. In fact, hasty transitions towards democracy and premature elections can destabilize fragile peace processes. While democracy and modernization generate political stability, the process of democratizing and modernizing often breeds instability(Mansfield and Snyder 1995; icg 2001). In some extreme cases, it is increasingly believed that benign authoritarianism may be preferable to hollow and corrupt façade democracies. It is increasingly recognized that democratization processes are highly volatile. Democratization does not follow a natural, orderly and linear sequence of positive and progressive political transformation. More often than not, it is an irregular, erratic and sometimes reversible process, taking place in highly fluid environments. It can go backwards and sideways as much as forward. Moreover, the resurgence of democracy since the late 1980s has not produced a clear-cut division between democratic and nondemocratic countries, but rather a wide spectrum of semi-democratic or semi-authoritarian regimes with an extensive»gray area« in between (Carothers 2000). Increasingly, the term democracy is used with adjectives to capture the reality of»hybrid regimes« struggling to consolidate (Collier and Levitsky, 1997). Ultimately, these considerations question the intellectually elegant assumption of a linear»democratization continuum«, from authoritarianism to liberal democracy. Some scholars have questioned the usefulness of the very paradigm of democratic transition and consolidation to comprehend the dynamics of democratization and guide policy(Schedler 1998 and 2001; Carothers 1997, 2000 and 2002). Rather than evaluating particular situations along a democratization continuum, policy-makers 114 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

should focus on the wide template of democratizing regimes. Particularly tricky is the transition from crisis to conflict. Often, democratic regressions and crises of governance lead to the suspension of eu development assistance, thus neutralizing its ability to»project stability«. Strengthening Governance and Preventing Democratic Decay As far as the quality of democratic governance is concerned, the nature of the political regime of democratizing states often lies somewhere in between genuine democracy and overt autocracy. Many new and restored democracies possess the formal attributes of democracy while the mode of governance exhibits resilient autocratic features. At the conceptual level, these considerations question the international community’s ability to assess the nature of democracy as well as the trajectory of democratization in specific countries. Assessing whether semi-authoritarianism is a stable condition, a temporary stage, or a different trajectory to democracy represents tremendous challenges. But evaluating the nature of political dynamics is of critical importance for devising appropriate assistance strategies. The concept of»politically fragile countries«( ecdpm 1997 and 1999) encompasses a wide variety of situations, with varying degrees of willingness and capacities to democratize. 6 Democratization does not follow a natural, orderly and linear sequence of positive and progressive political transformation. More often than not, it is an irregular, erratic and sometimes reversible process. The policy challenges are equally great. Dealing with»dysfunctional states«( ec 1997a:16) requires a subtle dosage of both positive and negative incentives. It entails assessing the extent to which leaders have the political will to democratize. Promoting democratic governance in faltering democracies such as Zimbabwe or Haiti often involves a difficult choice 6. These situations include: authoritarian governments neither committed to nor willing to engage in democratization; conflict-ridden states; post-conflict countries where the government authority and state institutions have been destroyed (»failed« states); democratizing states facing political instability(»politically-fragile« states); and democratizing states endowed with weak government institutions (»weak« states). ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 115

between a confrontational approach and an accommodating strategy, both unsatisfactory responses to crises of governance. The challenge for the international donor community is then to devise assistance strategies with the right mix of positive and negative measures built in long-term, coherent and consistent strategies. The Difficult Art of Conditioning Aid Negative and Positive Incentives The overarching ec democracy assistance strategy has been and continues to be one of»constructive engagement«. Its overall objective is to encourage political change and policy reform in a non-confrontational manner, based on dialogue and partnership with governments. However, while the importance of ownership for sustaining reform and increasing the effectiveness of aid is now well established, the eu recognizes that, in some cases, a genuine commitment to democratic governance and the rule of law may be weak or lacking. In this case, it may be appropriate to make financial assistance conditional on the recipient country’s political performance( ec 2001a). This raises the question of how to design and apply conditionality in order to really further democratization. The notion and practice of political conditionality have spawned intense controversy(Stokke 1995; Nelson and Eglington 1992, 1993; Burnell 1994). Defined as»a mutual arrangement by which a government takes, or promises to take, certain policy actions, in support of which an international financial institution or other agency will provide specified amounts of financial assistance«(Killick 1998:6), aid conditionality represents an attempt to use aid as an incentive for reforming the policies and institutions of developing countries. Two important features of this type of political conditionality are its ex-ante nature and punitive character: predetermined conditions are set in advance to access development financing and failure to meet them precludes the disbursement of aid. By now, the failure of conditionality to attain its desired objectives and bring about sustained economic and political development is widely recognized. Craig Burnside and David Dollar(1997) have found that there is no direct relationship between aid flows and policy reform. This finding is substantiated by a recent study on Sub-Saharan African countries which shows that aid cannot buy reform and that the conditionality at116 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

tached to adjustment loans did not successfully induce policy change (Devarajan, et al. 2001). Catherine Gwin and Joan Nelson(1997:10) argue that»aid is only effective in promoting growth in a good policy environment, and on the whole, it has not succeeded in leveraging good policies.« Conditionality cannot substitute or circumvent domestic ownership of and commitment to reform. Furthermore, aid tends to free up budget resources, which can then be allocated to alternative purposes. As a result, it becomes critical to assess and influence the quality of overall government spending, rather than focus on sectoral spending. Another type of indirect democracy assistance strategy is a»positive« form of political conditionality: aid selectivity, or what Nelson and Eglington(1993) term»allocative conditionality«. This strategy ties aid rewards to the direction of change, rather than the perceived level of democracy(Nielson 1999). Aid selectivity is a particular form of ex-post conditionality establishing a positive link between aid allocations and country performance. Of course, selectivity-based approaches to political conditionality require establishing rigorous monitoring mechanisms to assess the dynamics of democratization and the direction of governance reform. The Commission’s approach fails to recognize that democratization itself can generate sources of conflict. Aid practice so far does not make much use of»incentive conditionality«(Youngs 2001). Other political considerations remain important in determining aid flows, especially for large donors and multilateral institutions. A recent study of ec aid towards acp countries found that the performance of a country in terms of political rights and civil liberties plays only a minor role in the allocation of ec aid and factors such as the degree of openness and human development play no significant role (Wolf and Spoden 2000). In general, donors have not effectively tailored their assistance to the specific country and to the specific phase of the reform process(Devarajan et al. 2001). More even, better policies and improving performance often lead to decreasing levels of assistance(Collier and Dollar 1998), sending the wrong signal. To the ec , radical strategies of aid selectivity are largely unavailable. As long as it adheres to an aid policy of global reach, it cannot discriminate among aid recipients. The principle of selectivity can only be applied to ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 117

the scope and amount of aid, not to its direction. Still, the»tranching« of aid into several components and the introduction of phased programming could be used to reward democratizing countries. More fundamentally, governance conditionality and selectivity strategies beg the original question that spurred the current shift in policies: how can external agencies promote good governance, especially in poor performing countries? After all, unsatisfactory performance is often a sign of weak institutional capacity and state failure. Making European Development Aid More Selective The ec is increasingly relying on incentive conditionality to complement its positive measures of direct support. The cooperation between the eu and the acp countries, which was established in 1975 and which is often cited as a model of development partnership(von Meinjenfeldt et al. 1999, ecdpm 2001 a and b), incorporated in 1995 elements of governance conditionality. Article 366a of the revised fourth Lomé Convention provided for appropriate steps to be taken in the event of serious and persistent human rights violations or interruptions in the democratic process. Non-compliance with the»essential elements« of article 5 could lead to a suspension of the cooperation, considered as»a measure of last resort«. The revised convention also allowed for de-facto suspension owing to »special circumstances«. It failed, however, to clearly define such circumstances, thus giving a certain leeway to the eu in its use, in particular to »transpose« foreign policy decisions under the»second pillar« of the eu into development aid policies. The Cotonou Convention of 2000, building on the legacy of the fourth Lomé Convention, reinforces the elements of governance conditionality and aid selectivity. Articles 9 and 96 replicate the provisions on the»essential elements« and the»suspension clause« contained in the previous agreement. Articles 9 and 33 also include positive measures for promoting human rights, strengthening democratic governance and consolidating the rule of law, including support for political, institutional, and legal reforms, the fight against corruption, assisting the reform of the state and the modernization of the public sector, promoting political, administrative and financial decentralization, and building capacity of non-state actors. The inclusion of good governance into the agreement proved to be a particularly controversial issue. As a compromise solution, the eu and the 118 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

acp agreed to include good governance, defined as»the transparent and accountable management of human, natural, economic and financial resources for the purpose of equitable and sustainable development« (article 9.3), as a»fundamental element« of the partnership, subject to regular monitoring. The commitment to good governance does not possess the legally binding nature of the essential elements and failure to uphold it does not lead automatically to the initiation of the suspension mechanism enshrined in the convention. Nevertheless, serious cases of corruption, including bribery, are now grounds for suspending the cooperation(article 97). Peace-building policies and conflict prevention and resolution are also dealt with in the convention. The principles of article 11 and the provisions of article 8 provide for political dialogue as a means to prevent conflict and its recurrence in acp countries. The new convention provides for a consultation mechanism in the event of a serious breach of the terms of the agreement. This constitutes an important»signaling instrument« through which the eu can respond to regressions or interruptions of the democratization process, persistent violations of human rights, and endemic corruption. The party accused of violating the founding principles of the convention is invited to hold consultation with the Commission»at the level and in the form considered most appropriate for finding a solution« and»the consultations shall Promoting democratic governance in faltering democracies such as Zimbabwe or Haiti often involves a difficult choice between a confrontational approach and an accommodating strategy, both unsatisfactory responses to crises of governance. begin no later than 15 days after the invitation and shall continue for a period established by mutual agreement«, but shall not last longer than 60 days(article 96). The article states further that:»if the consultation does not lead to a solution acceptable to both Parties, if consultation is refused, or in cases of special urgency, appropriate measures may be taken. These measures shall be revoked as soon as the reasons for taking them have disappeared.« It also allows for the»special urgency« procedure of the previous convention. However, the consultation procedure remains largely unregulated and the»appropriate measures« are at the discretion of the ec . While this unipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 119

certainty provides for flexibility, it can and does also generate misunderstandings and frictions, between the eu and its partners and within the eu itself, as illustrated by the disagreement between France and the Commission during the Fall of 2001 over the resumption of aid to the Democratic Republic of Congo. More fundamentally, the process by which a country qualifies, disqualifies and re-qualifies for ec support remains to be specified. Once a country has been sanctioned, there must be greater clarity on how it will re-qualify and how the rehabilitation process will unfold. Another innovation of the Cotonou Convention is the introduction of performance-based management and the simplification of instruments ( ecdpm 2000). Cooperation instruments have been reduced from ten to two, a grant facility and an investment facility. The agreement also tries to end»aid entitlements« according to which countries were allocated fixed amounts of aid regardless of their performance. Instead, it introduces a performance-based allocation system within a broader country strategy. An assessment mechanism, the contours of which have yet to be defined, shall regularly adjust aid flows in light of performance. Strategic planning is also being reformed. A single Country Support Strategy( css ) is to guide the programming process for each acp country, based on the country’s own development strategy. Performance reviews will allow to modify the volume of resources allocated in response to evolving needs and performance. This will not affect the core,»base case« element of aid allocations, but provisions for a»high case« element in aid allocations are to be used to reward particularly well-performing countries. The introduction of country strategies constitutes a positive, yet ambitious, development in the management of eu aid. If well conducted, it will significantly enhance the coherence and consistency of aid strategies. However,»the devil is in the details« and the main challenge resides in implementing these demanding provisions, in particular in how considerations over the quality of democratic governance will be integrated and monitored. The Commission’s endorsement of country strategic frameworks echoes the World Bank’s approach, including in terms of contents(Santiso 2002b, 2001b, 2000a and b). This alignment is reflected for instance in the ec strategy for poverty reduction, which has become the overarching objective of ec development policy( ceu 2001, ec 2001d). However, the alignment of the ec with the approach of the ifi s has its limits, because – contrary to the apolitical mandate of the ifi s – ec aid now has 120 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

explicitly political objectives. Tensions surfaced in the recent review of the poverty reduction strategies organized by the imf and the World Bank in January 2002( imf 2002). As the World Bank and the imf are to embark on debt relief for conflict-affected countries under the Highly Indebted Poor Countries( hipc ) initiative, this tension is likely to gain greater prominence. The Commission emphasizes that debt relief should be conditional on governance performance and enhanced commitment to strengthen democratic governance and that it could be suspended in cases of democratic regressions or breakdowns(Nielson 2000). However, conditions for debt relief are limited to economic reform and a relatively narrow range of good governance issues. Since the ec has mainly been a»follower« in the process of the redefinition of aid strategies and governance conditionality since the late 1990s the stated objectives of ec aid run the risk of being diluted. Case Studies Suspension of aid for non-respect of democratic principles and interruption of the democratic process occurred in eleven cases, including Niger, Sierra Leone, Togo, Cameroon, Haiti, Comoros, Côte d’Ivoire, Fiji, Liberia and more recently Zimbabwe. Aid was also de facto suspended in countries in conflict such as Rwanda, Burundi and the Democratic Republic of Congo. The cases reviewed here focus on instances where the consultation and suspension mechanisms of the last two eu-acp agreements have been resorted to. They reflect common shortcomings in the management of political dialogue and the suspension mechanism in its three stages: at its inception(consultation procedure), implementation(suspension of aid) and conclusion(resumption of aid). The cases reveal a learning curve, in particular in the way in which the consultations are conducted, as the Commission has gradually incorporated the lessons from experience, albeit mainly in an ad hoc manner. Niger In January 1996, a military coup led by Colonel Ibrahim Baré Maïnassara overthrew the first democratically elected government in Niger. The coup happened in a context of a profound crisis of governance resulting ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 121

from the stand-off between the President and the Parliament over the nomination of the Prime Minister. The European Council decided, by unanimity, to suspend its development cooperation on the basis of article 366a of the fourth Convention of Lomé(Koulaïmah-Gabriel 1998). Humanitarian aid and aid benefiting the poor were excluded from the decision. This is the first time article 366a had been used but the ec resorted to the»special urgency« clause to immediately suspend Niger on the grounds of a sudden and abrupt interruption of the democratization process. The period of suspension was established at six months, after which a new decision had to be taken to prolong the suspension. In the absence of such a decision, co-operation could resume. That is precisely what happened as France vetoed the reconduction of the suspension in July 1996. Baré won the highly contested presidential elections of July 1996 and the opposition boycotted the subsequent legislative elections of November. The political crisis continued and democracy further eroded. Following a gentlemen’s agreement in July 1998, local elections were held in February 1999 and subsequently annulled by the Supreme Court in early April. On 9 April, President Baré was murdered by his own presidential guard in a bloody military coup led by General Wanké. The Parliament was suspended and replaced by a National Reconciliation Council which promised to hold elections in the following nine months, by 31 December 1999. The ec suspended, once again, its cooperation on the basis of»special urgency« and invited the de-facto authorities to initiate consultations. These were conducted in May and June 1999 and concluded on 29 July. A transition calendar was agreed upon, leading to the adoption of a new constitution by referendum in July and the holding of presidential and legislative lections in October and November under the supervision of an independent electoral commission. Tandja Mamadou was elected President. The eu resumed its cooperation gradually as progress in the transitional process was observed. Haiti The Haitian case constitutes a dramatic illustration of the difficulties of cooperating with dysfunctional democracies and failed states. Since June 1997, Haiti has been in a state of institutional paralysis, experiencing democratic decay and recurrent crises of governance. Follow122 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

ing several postponements, the first round of the general election was held in May 2000. However, in June, the Organization of American States( oas ), which had been observing the elections, declared the results of the senatorial elections flawed and called on the Provisional Electoral Council( cep ) to address these shortcomings and adhere strictly to the provisions of the electoral law in the second round. The Haitian authorities interpreted this injunction as»interference« and pressured the cep to proclaim the results as they stood. On 18 June, under intense pressures, two of the cep ’s nine members resigned and its chairman fled to the United States. The remaining six members officially announced the results, unchanged, provoking an outcry within the international donor community. On 7 July, the oas Electoral Observation Mission announced that it would not be observing the second round because the results adopted by the cep were»incorrect«. The second round was nevertheless conducted on 9 July. On 25 July, the Commission asked the Council to initiate consultation with Haiti under article 366a. Nevertheless, presidential and senatorial elections were held on 26 November, resulting in the re-election of former president Jean Bertrand Aristide. These elections were preceded by a wave of violence and intimidation of the opposition. The eu deplored the unwillingness of Haitian authorities to establish a genuinely independent electoral commission and resolve the disputes arising from the May elections. Ultimately on 31 January 2001, the ec , exasperated, suspended its much-needed cooperation. The country further slipped into crisis, with a series of failed attempted coups d’Etat in July and December 2001. Relations between the eu and the government of Haiti are now marked by acrimony and mutual distrust. Côte d’Ivoire The way the consultation process was conducted in the case of Côte d’Ivoire in 2000 was more rigorous and was able to influence the political situation to a certain extent. Ultimately, however, eu pressure was not enough. On 22–23 December 1999, long-time President Kona Bedié was deposed by a military coup led by General Robert Guéi. The constitution was suspended and democratic institutions dissolved. A National Committee of Public Safety was established to restore the authority of the state and to»create the conditions necessary for the restoration of democracy ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 123

and the organization of free, fair and transparent elections«. The coup was unanimously condemned(including by France, the United Kingdom and the United States). The eu consulted with Côte d’Ivoire on 7 February on the basis of articles 5 and 366a of the Convention of Lomé. The de-facto authorities in Côte d’Ivoire pledged to restore democracy and agreed to an electoral timetable leading to the holding of presidential, legislative and local elections by 31 October 2000 at the latest. The eu decided not to suspend co-operation but to adopt»appropriate steps« including»the pursuit of co-operation on a gradual and conditional basis, focusing during the transition period on measures in support of the rapid and full restoration of constitutional democracy, the rule of law, good governance and civil society, and, should the need arise, humanitarian aid«. The Commission would monitor compliance with the electoral timetable and the adoption of measures to guarantee the impartiality and credibility of the elections. The October elections were supposed to bring a relatively smooth restoration of democracy, but things went terribly wrong. In July, a new constitution was adopted and approved by referendum but controversies regarding electoral and citizenship laws tainted the electoral process. The Supreme Court told the two most popular opposition parties that they could not present candidates and Alassane Ouattara, a former Prime Minister, was excluded from the race on the grounds of its contested nationality. It progressively became clear that General Guéi would not allow free and fair elections and wanted to retain power. The eu consequently suspended its electoral assistance. Ultimately General Guei was forced out of office by protests in October following his refusal to step down despite losing the elections to Laurent Gbagbo, leader of the oldest opposition party, the Front Populaire Ivoirien( fpi ). Another round of consultations took place on 15 February. Open and transparent local elections were held in 25 March. On 29 May, the Commission proposed to resume aid on a»gradual and phased« basis, focusing in particular on institutional support. On 25 June the Council of the eu decided to gradually restore cooperation with Côte d’Ivoire to accompany the positive developments. However, the eu demanded a national and multiparty dialogue, national reconciliation and legal proceedings concerning human rights abuses. The resumption of full cooperation would depend on the progress achieved, pending a further review in January 2002. Eventually, the ec normalized its cooperation. 124 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

In March 2002, it increased its macroeconomic support to 56 million euros and adopted a 264 million euro five-year program covering the period 2002-7. Fiji On 19 May 2000, a group of armed men stormed the Parliament, taking hostage its members, the Prime Minister and forty members of the government. The group led by George Speight demanded a decisive governmental role for ethnic Fijians, who make up 51 percent of Fiji’s population. On 29 May, the head of the army, Commodore Frank Bainiramara, with the consent of the President who stepped aside, assumed executive power and repealed the 1997 multi-ethnic Constitution. On 6 June, the military government outlined a plan to restore civil order, which appeared to accede to the demands of the coup plotters for the restoration of the supremacy of ethnic-Fijians in government. The armed insurrection was immediately condemned by the Presidency of the eu . Consultations under articles 9 and 96 of the Cotonou Convention were held with the de-facto government of Fiji. While deploring the interruption of the democratic process, the eu noted the commitments made by Fiji’s interim government, including a timetable for constitutional review, the holding of democratic elections within 18 months, and the bringing to justice of the coup plotters. It demanded four benchmarks to be met: the multi-racial contents of the constitution (by the end of June 2001), the adoption and promulgation of a new constitution(not later than the end of December 2001), the holding of general, free, and fair elections(not later than the end of June 2002), and the initiation of judiciary procedures against George Speight and his associates. Nevertheless, the ec suspended all investment projects under the edf programs until free and fair elections were held and a legitimate government had assumed office. New aid commitments would be conditioned upon the progress made towards the restoration of democracy, as assessed by compliance with the benchmarks. The Council would revoke these measures when democracy was fully restored. Tensions between ethnic Fijians and ethnic Indians continued to escalate, however. Traditional chiefs gathered to find a peaceful resolution to the standoff and appointed Josefa Iloilo, a candidate favored by the rebel leader, to the presidency. In July 2001, the eu threatened to tighten its sanctions. In late August-September 2001, parliamentary elections were ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 125

held and judged relatively free and fair by international observers. Mr Chaudhry’s party won 27 out of 71 parliamentary seats, while Mr Qarase’s nationalist Fijian People’s Party won 31, failing to secure an outright majority. However, and despite the provisions of the 1997 Constitution, Prime Minister Qarase excluded Mr Chaudhry’s party from the coalition government he formed in September, with the blessing of President Iloilo. In October 2001, Fiji’s new Parliament was sworn in, but tensions between ethnic-Fijians and ethnic-Indians did not recede. The situation remains fluid, making it particularly difficult to assess the real quality of Fiji’s»restored democracy«. Progress Ahead? The Limits to the Consultation-Cum-Aid-Suspension Procedure The four cases illustrate the difficulties of conducting political dialogue in a consistent and systematic manner. They clearly demonstrate that the operational mechanisms within the Commission to manage these instruments have not been sufficiently clarified. They also indicate that there is only a narrow range of circumstances in which the consultation procedure of the suspension mechanism can be invoked. The consultation and suspension mechanism has proven to be more effective in responding to cases of breakdown of democracy, such as coup d’états(Côte d’Ivoire or Fiji), than to flawed elections(Togo or Haiti). In the former, the de-facto authorities seek to legitimize their rule by agreeing on a calendar for the return to constitutional rule, which can be aptly accompanied by the eu ’s incentive measures. In the latter cases, such as Zimbabwe, the semi-authoritarian regime resists and resents having its legitimacy contested by outside actors. The increasing acrimony and confrontation between the regime and the eu makes it particularly difficult to apply a positive approach of support and inducement as long as the autocratic leaders remain in power. For instance, President Eyadéma of Togo has never recognized the electoral fraud in 1992. Negative measures and aid sanctions tend to be the only available recourse, until the regime credibly re-commits itself to return to the democratization path. For these reasons, credible international observation of elections is critical to assess the regime’s autocratic tendencies. 126 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

However, the legitimacy of European electoral observation is often criticized as undue interference in domestic affairs. For instance, on 29 October 2001, the Council decided to launch the consultation provided for by article 96 of the Cotonou Convention vis-à-vis Zimbabwe, after months of stalemate over political violence and the deterioration of the rule of law ahead of presidential election in March 2002. Exasperated at the expulsion of the Head of its Electoral Observation Mission, the eu imposed»smart sanctions« on Zimbabwe’s ruling elite on 18 February 2002, which was criticized by the Secretary General of the Organization of African Unity as interference in the country’s domestic affairs. It becomes thus urgent to devise more legitimate processes of international electoral observation, based perhaps on existing multilateral arrangements and involving existing regional organizations. The Limits to EU Policy Formulation and Implementation Capacity Clearly, while progress has been made in recent years, ec democracy assistance policy still lacks clarity, coherence, and consistency. Within the Commission itself, responsibility for encouraging democracy abroad remains fragmented and divided between several directorate generals, in particular external relations, enlargement, and development assistance. The creation of the Europe Aid Co-operation Office may well enhance the management of aid but may also further complicate the translation of broad policy goals into consistent operational strategies. Tensions and contradictions between the first and second pillars of European integration remain an additional stumbling block for the application of coherent democracy assistance strategies and governance conditionalities. Paradoxically, the current reform of external relations and development cooperation tends to»depoliticize« foreign aid, converting it essentially into a technical activity to be evaluated in terms of the efficiency of aid delivery and the quality of aid programs, rather than their political thrust. Indeed, most changes have tended to focus on procedural improvements, while limited progress has been made on the far more important issue of linking resources to strategic objectives. The Directorate General for External Relations, where a Unit for Conflict Prevention, Crisis Management and acp Political Issues as well as a Unit for Human Rights and Democratization have been established, has become the main focal point for democracy promotion. However, long-term democracy assistance work more often takes places within the realm of development cooperation. ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 127

And as Clare Short suggests, there may often be a»clash between the perspective of foreign affairs ministers and development ministers«. 7 At the operational level, there remain thorny issues. The new system of performance-based programming is likely to be more demanding than ever, and the eu Delegations are likely to bear the heaviest burden. Moreover, conducting structured political dialogue and organizing broadly based consultations will inevitably prolong programming. Although this may ultimately increase the effectiveness of aid, the articulation of country strategies, the monitoring of government performance and the regular review of the quality of democratic governance are particularly challenging endeavors requiring sustained efforts and specialized skills. In order to assess democracy and governance in partner countries, the ec is increasingly relying on quantitative performance indicators. Less attention has been given to the manner in which performance indicators are identified, specified and monitored. The process by which quantitative The current reform of external relations and development cooperation tends to»depoliticize« foreign aid, converting it essentially into a technical activity. and qualitative indicators are defined greatly influences their legitimacy and thus their operationality(Santiso 1999; ecdpm 2000). The method is as important as the indicators themselves. This implies establishing a clear and agreed-upon framework to assess democratic governance (assessment criteria), measure progress in democratization and good governance(performance indicators), and evaluate the impact of the interventions by the international community on these processes of change (evaluation criteria and impact indicators). Four Modest Proposals Strategic planning in the area of democracy and governance assistance should be strengthened, ideally within the Directorate General for Development. The strategic planning department would support country de7. Quoted in the Ninth Report on International Development of the International Development Committee of the United Kingdom’s House of Commons, 27 July 2000(para. 16). 128 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

legations in the design of country assistance strategies and ensure the consistent application of policy guidelines. A Democracy and Governance Unit should perhaps be established. It would be responsible for assessing policies and revising strategies, capitalizing the Commission’s recent experience with political dialogue and aid suspension, it would coordinate the consultation process and guide the suspension mechanism across countries. It would provide critical institutional support to the country delegations, which remain the central locus for conducting political dialogue in specific countries, as each case is unique. The unit would work out methods to assess democratic governance and identify the performance indicators for monitoring progress or detecting regress. The Governance and Institutions Department of the British Department for International Development( dfid ) and its Governance Advisory Group constitutes a promising model to mainstream governance concerns in regional and country operations. 8 It combines a central departmental unit responsible for designing governance policies and ensuring consistency in its application, with a decentralized group of associated experts advising field offices on the articulation of country strategies and operational programs. Policy research and evaluation capabilities should be dramatically enhanced. The ec aid apparatus still lacks the research capacities of institutions such as the World Bank and encounters difficulties in setting its own agenda and having its voice heard in multilateral forums. The need for more coherent aid policies and strategies should not lead the eu to adopt the agenda of the ifi s, but rather to influence it and challenge it. After all, the identity of ec aid is founded on its distinctively political character and approach. But challenging the intellectual monopoly of the ifi s on aid polices and the predominance of economic approaches to development will require the ec to enhance its credibility as an innovator and leader in development thinking. The establishment of the Quality Support Group ( qsg ) is evidence of the current efforts at enhancing the quality of programming, but fails to address the central question of strategy and the translation of general objectives into coherent policies and consistent programs. 8. Other bilateral aid agencies have also created specialized, transversal policy units responsible for coordinating their democracy and governance work. These include, for instance, United States’ usaid , Canada’s cida , United Kingdom’s dfid , Germany’s bmz , Sweden’s Sida and The Netherlands’ dgis . ipg 3/2002 Santiso, Promoting Democracy 129

A systematic review of the suspension mechanism since 1995 should be conducted. Political dialogue and the consultation process provided for by the Cotonou Convention are likely to become the ec ’s principal instrument to deal with faltering democracies and crises of governance. It is thus essential to have a critical look at how it can be improved to better manage these politically sensitive processes. References Bossuyt, Jean, Terhi Lehtinen, Anne Simon, Geert Laporte and Gwénäelle Corre. 2000. Assessing Trends in eu Development Policy. An Independent Review of the European Commission’s External Aid Reform Process(Maastricht: ecdpm , Discussion Paper 16) Burnell, Peter, ed. 2000. Democracy Assistance: International Cooperation for Democratization (London: Frank Cass). Burnell, Peter.»Good Government and Democratization: A Sideways Look at Aid and Political Conditionality«, Democratization , vol.1, no.3, pp.485–503. Burnside, Craig, and David Dollar. 1997. Aid, Policies and Growth (Washington dc : The World Bank, Policy Research Working Paper 1777). Carothers, Thomas. 2002.»The End of the Transition Paradigm«, Journal of Democracy , vol.13, no.1, pp.1–21. Carothers, Thomas. 2000.»Struggling with Semi-Authoritarians«, in: Peter Burnell, ed., pp.210–225. Carothers, Thomas. 1999. Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve(Washington, dc : Carnegie Endowment for International Peace). Carothers, Thomas. 1997.»Democracy Assistance: The Question of Strategy«, Democratization, vol.4, no.3, pp.109–132. Collier, Paul, and David Dollar. 1998. Aid Allocation and Poverty Reduction(Washington, dc : World Bank, Research Paper, October). Collier, David, and Steven Levitsky. 1997.»Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research«, World Politics, vol.49, no.3, pp.430–451. Comité des Sages. 1998. Leading by Example – A Human Rights Agenda for the European Union for the Year 2000(Florence: European University Institute, Report Commissioned by the ec ). Council of the European Union( ceu ). 2001. The European Community’s Development Policy. Statement by the Council and the Commission(Brussels, 10th November, 2304th Council Meeting 12929/00). Council of the European Union( ceu ). 1997. Common Position on Conflict Prevention and Resolution in Africa(Brussels, 02.06.1997 Official Journal no.L153, 11.06.1997. Council of the European Union( ceu ). 1998. Common Position on Human Rights Democratic Principles, the Rule of Law and Good Governance in Africa(Brussels, 25.05.1998, 98/350/ cfsp oj l 158). 130 Santiso, Promoting Democracy ipg 3/2002

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Zur politischen Ökonomie post-nationalstaatlicher Konflikte MICHAEL EHRKE REVIEW ESSAY Mats Berdal und David M. Malone(Hg.), Greed and Grievance. Economic Agendas in Civil Wars, Boulder/London 2000 Frances Stewart und Valpy FitzGerald(Hg.), War and Underdevelopment I. The Economic and Social Consequences of Conflict, Oxford 2001 Francois Jean und Jean-Christophe Rufin(Hg.), Ökonomie der Bürgerkriege, Hamburg 1999(Original Paris 1996) Georg Elwert, Gewaltmärkte. Beobachtung zur Zweckrationalität der Gewalt, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 37, 1997 Paul Collier und Anke Hoeffner, Greed and Grievance in Civil War World Bank, Oktober 2001 Trutz von Trotha, Die Zukunft liegt in Afrika. Vom Zerfall des Staates, von der Vorherrschaft der konzentrischen Ordnung und vom Aufstieg der Parastaatlichkeit, in: Maecenata Actuell 2001 N ach dem Sieg der Amerikaner über das Taliban-Regime in Afghanistan haben sich die Industrieländer zur Hilfe beim Wiederaufbau des Landes verpflichtet. De facto wird die internationale Gemeinschaft kaum mehr leisten können, als einen»normalen« Staat Afghanistan zu simulieren, der sich wie in den Zeiten der sowjetischen Besatzung auf eine Sicherheitszone in und um Kabul reduziert. Zwanzig Jahre Bürgerkrieg haben eine Ökonomie sui generis geschaffen, deren Fortexistenz mit dem inneren Frieden des Landes und seiner friedlichen Einbindung in die regionale und internationale Wirtschaft unvereinbar ist. 1 Afghanistan ist aber nur eines von vielen Ländern, deren Ökonomie durch langdauernde »low-intensity«-Konflikte nachhaltig verändert wurde. In den letzten 1. S. Barnett Rubin,»The Political Economy of War and Peace in Afghanistan«, in: World Development , Herbst 2000 ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 135

Jahren ist eine Reihe von Studien erschienen, die das Verständnis solcher »low-intensity«-Konflikte und der mit ihnen verbundenen Interessen auf eine neue Grundlage stellen. Post-nationalstaatliche Konflikte: Fortsetzung der Ökonomie mit anderen Mitteln Weltweit hat der»low intensity conflict« den traditionellen zwischenstaatlichen Krieg verdrängt. Das schwedische Forschungsinstitut sipri registrierte in der letzten Dekade des 20. Jahrhunderts weltweit 56»größere« Konflikte. 2 Der von Dan Smith herausgegebene»Atlas on War and Peace« führt für 1990–1999 118 bewaffnete Konflikte an. 3 sipri zufolge waren nur drei der 56 Konflikte zwischenstaatliche Kriege, Smith zählt zehn zwischenstaatliche Kriege, fünf Unabhängigkeitskriege, einen »transnationalen Krieg«(im Kongo), zwei nicht klassifizierbare Kriege und 100»primarily or even exclusively internal conflicts«. Darüber hinaus hat der langdauernde Bürgerkrieg die zeitlich begrenzte Eruption organisierter Gewalt verdrängt. Unter den vom sipri für das Jahr 2000 aufgeführten 23»größeren« Bürgerkriegen waren nur vier weniger als neun Jahre alt(Algerien, Burundi, Kongo und Ruanda). Die registrierten Konflikte geben freilich noch keine vollständige Auskunft über das Gewaltpotenzial auch in offiziell befriedeten Situationen. Kennzeichnend für viele Entwicklungs- und Transformationsländer ist nicht nur der offene Bürgerkrieg, sondern das Nacheinander bewaffneter Kämpfe, fragiler Kompromisse und erneuter bewaffneter Auseinandersetzungen. Gewaltsame Konflikte in der Dritten Welt sind kein Novum. In der Zeit des Kalten Krieges galten sie meist als»proxy wars«, als Auseinandersetzungen, die mehr oder weniger direkt auf die Konfrontation der Supermächte zurückgeführt werden konnten. Die usa und die Sowjetunion finanzierten, bewaffneten und förderten Kriegsparteien, die sich stellvertretend für die Supermächte umbrachten. Die»Ökonomie der 2. Margarta Sollenberg und Peter Wallensteen, Patterns of Major Armed Conflicts , 1990–2000, sipri Yearbook 2001 3. Dan Smith, Trends and Causes of Armed Conflicts , Berghof Handbook for Conflict Transformation, Berlin 2001. Der Unterschied zwischen Smith und sipri ergibt sich aus der unterschiedlichen Bewertung, welche Konflikte als»größere« einzustufen sind. Außerdem bezieht Smith Konflikte ein, an denen keine offiziell anerkannte Regierung beteiligt ist. 136 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

Bürgerkriege« war weitgehend Teilaspekt der globalen Ökonomie der Systemkonfrontation. Das schloss nicht aus, dass die geförderten Bewegungen und Regimes ihre eigene Agenda hatten und die Rivalität der Supermächte ebenso ausnutzten, wie sie sich im weltpolitischen Spiel ausnutzen ließen. Zum Teil verfolgten bewaffnete Bewegungen genuin sozialrevolutionäre Ziele, was ihre Einordnung in die globale Konfrontation allerdings nicht verhinderte. Heute ist die Einstufung der lokalen Bürgerkriege als»proxy wars« meist nicht mehr möglich, auch wenn in gewissen Weltregionen offensichtlich nach wie vor ein»Great Game« zu spielen versucht wird. Und auch ihr einstiges sozialrevolutionäres Potenzial hat sich in vielen Fällen verflüchtigt. Damit entziehen sich die heutigen»low-intensity«-Konflikte sowohl einem rational nachvollziehbaren globalstrategischen Kalkül als auch einer politisch-sozialen Interpretation. Statt dessen scheinen irrationale ethnische und religiöse Antagonismen zu dominieren, atavistischer Hass hat, wie es scheint, die Ideologien und nachvollziehbaren geopolitischen Interessen verdrängt. Für viele Beobachter»ist die politische Gewalt zu einem blindwütigen, irrationalen und unerklärbaren Phänomen geworden und stellt eine diffuse, vielgestaltige, aber letztlich doch eindeutige Bedrohung dar«. 4 Autoren wie Robert D. Kaplan, Mary Kaldor oder Martin van Creveld 5 sehen in der gewaltsamen Gesetzlosigkeit in der Dritten Welt einen düsteren globalen Trend, der auch die Industrieländer nicht unberührt lassen wird. 6 Der Dämonisierung der»low intensity conflicts«, ihrer Verbannung in den Bereich des Irrationalen, ist entgegenzuhalten, dass auch oder gerade Bürgerkriegsparteien Interessen haben, dass es unter bestimmen Bedingungen individuell oder kollektiv rational sein kann, quasi-militärische Gewalt anzuwenden. Vor allem ist die Gegenüberstellung der»sinnlosen« Gewalt der Bürgerkriege und der nach Kosten und Nutzen kalkulierten Gewalt des geregelten zwischenstaatlichen Krieges fragwürdig. Gerade die im scheinbar rational kalkulierten»nationalen Interesse« geführten zwischenstaatlichen Kriege à la Clausewitz haben sich bei der 4. Francois Jean und Jean-Christophe Rufin, Ökonomie der Bürgerkriege , Hamburg 1999, S. 8 5. Robert D. Kaplan,»The Coming Anarchy«, in: The Atlantic Monthly , Februar 1994; Mary Kaldor, Alte und neue Kriege , Frankfurt 2000; Martin van Creveld, Die Zukunft des Krieges , München 1998 6. So scheint die Gewalt krimineller Jugendgangs in den Vorstädten der westlichen Großstädte und die junger Kämpfer in afrikanischen Bürgerkriegsarmeen vergleichbaren soziologischen und sozialpsychologischen Mustern zu folgen. ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 137

Durchsetzung nationaler Interessen als extrem irrational erwiesen. Im Bürgerkrieg dagegen geht es eher als im zwischenstaatlichen Krieg um handfeste materielle Interessen, um die Verteilung wirtschaftlicher Ressourcen und Chancen, in welcher ethnischen, religiösen oder ideologischen Verkleidung die Konfliktparteien auch immer auftreten. Gilt der geregelte zwischenstaatliche Krieg seit Clausewitz als die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln, so wurde der»low-intensity«Konflikt als Fortsetzung der Ökonomie mit anderen Mitteln bezeichnet. 7 Der traditionelle begriffliche Gegensatz zwischen Krieg und Frieden – zwischen dem konzentrierten Einsatz organisierter Gewalt und friedlicher Wirtschaftstätigkeit – ist in den»low intensity conflicts« verwischt. Selbst der Begriff»Bürgerkrieg« ist eine ungenaue, staatszentrierte Bezeichnung, wird mit Bürgerkrieg doch meist die zielgerichtete militärische Auseinandersetzung um die Staatsmacht assoziiert. Die heutigen Konflikte sind aber weder notwendig politisch zielgerichtet – oft vermeiden die Konfliktparteien jede endgültige Entscheidung –, noch geht es in jedem Fall um die Eroberung der staatlichen Macht. Mark Duffield hat daher zur Kennzeichnung der»low intensity conflicts« den Begriff des post-nationalstaatlichen Konflikts vorgeschlagen. 8 Dieser Konflikt ist keine kurzfristige Unterbrechung eines Normalzustandes, der durch einen anderen Normalzustand ersetzt wird, er ist langdauernd und beeinflusst damit notwendig die Ökonomie, die alltäglichen Entscheidungen über den Einsatz knapper Ressourcen, während umgekehrt seine Ökonomisierung erst seine lange Dauer möglich macht. Auch traditionelle zwischenstaatliche Kriege haben ihre Ökonomie: Im Kriegszustand wird über den Einsatz der verfügbaren Ressourcen nach anderen Kriterien entschieden als im Frieden. Die traditionellen Kriegsökonomien der Industrieländer waren in erster Linie durch die Anpassung der Wirtschaft an den»Ausnahmezustand« gekennzeichnet. Sie unterscheiden sich von den Ökonomien der»low-intensity«-Konflikte in der heutigen Dritten Welt in mehrerlei Hinsicht: ̈ Der wichtigste Unterschied betrifft die erwähnte strikte Trennung zwischen Krieg und Nicht-Krieg. In langdauernden post-nationalstaat7. David Keen, The Economic Functions of Violence in Civil Wars, Adelphi Paper 320, Oxford 1998 8. Mark Duffield,»Globalization, Transborder Trade, and War Economies«, in: Mats Berdal und David M. Malone, Greed and Grievance. Economic Agendas in Civil Wars , Oxford 2000, S. 74 138 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

lichen Konflikten werden Krieg und Frieden zu relativen Begriffen. 9 Bürgerkriege werden nicht erklärt und beendet, vielmehr wechseln Phasen intensiver und weniger intensiver Kampfhandlungen einander ab, ohne dass ein Sieger oder Verlierer ausgemacht werden könnte. Entscheidende Schlachten werden kaum geschlagen, stattdessen diffundiert die Gewalt in alle gesellschaftlichen Bereiche. ̈ Eine traditionelle Kriegsökonomie zeichnet sich durch die Zentralisierung der wirtschaftlichen Entscheidungen aus. Was im Frieden dem Markt überlassen blieb, wird dem Kriegsziel untergeordnet. Die Produktion kriegswichtiger Güter wird planwirtschaftlich organisiert. In Konflikten geringer Intensität ist dagegen oft eine Dezentralisierung der Wirtschaftsaktivitäten zu beobachten. Machthaber und Rebellen organisieren unterschiedliche und voneinander getrennte(aber mit anderen Ländern bzw. der globalen Wirtschaft vernetzte) Wirtschaftsräume, die Wirtschaft informalisiert sich. ̈ Der Einfluss des traditionellen Krieges auf eine entwickelte Wirtschaft wirkt vor allem als Zweckentfremdung oder Überforderung eines gegebenen wirtschaftlichen Potenzials. Dieses Potenzial muss innerhalb des Territoriums realisiert werden, das militärisch kontrolliert wird. Traditionelle Kriegsökonomien tendieren daher zur Autarkie. Die unterentwikkelten Ökonomien der»low intensity conflicts« basieren dagegen entweder direkt auf Unterstützung aus dem Ausland und /oder sie müssen die Effizienz der Ressourcennutzung(im Interesse der Kriegsführung, nicht der Volkswirtschaft) radikal steigern. Dies erfolgt zum Teil auf dem Wege einer forcierten Globalisierung der lokalen Wirtschaft. ̈ Zwischenstaatliche Kriege stellen das staatliche Gewaltmonopol im Innern der kriegführenden Staaten nicht in Frage. Im nationalsozialistischen Deutschland blieb auch im Bombenhagel der Alliierten das Verhältnis des Bürgers zum Polizisten intakt. Im Bürgerkrieg dagegen ist das staatliche Gewaltmonopol außer Kraft gesetzt. Bürgerkriegsökonomien sind Ökonomien ohne staatliches Gewaltmonopol; Märkte in Bürgerkriegsökonomien sind ungeschützte Märkte, die die Akteure vor andere Optionen stellen als staatlich geschützte Märkte. Dies bedeutet nicht, dass das»normale Leben« einfach zusammenbräche: Die Ökonomie verschwindet nicht, sondern verändert sich. 9. Duffield, a.a.O., S. 73 ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 139

Die Finanzierung bewaffneter Aufstandsbewegungen und Gewaltmärkte In kapitalistischen Wirtschaften, die dem Imperativ des optimalen Einsatzes der verfügbaren Ressourcen unterliegen, ist kriegerische Gewalt, wie Josef Schumpeter bemerkte, ein»Atavismus«, der auf nicht mehr zeitgemäße emotionale Dispositionen und soziale Konstellationen früherer Epochen zurückgeht. 10 Schumpeter steht damit in der aufgeklärt-liberalen Tradition Kants, der schon im 18. Jahrhundert den Widerspruch zwischen Krieg und»Handelsgeist« wahrnahm und im Profitmotiv eine List der Natur sah, den Krieg über kurz oder lang zu verdrängen. 11 Die für den Handelsgeist zuständigen Wirtschaftswissenschaften haben sich mit dem Krieg daher nur am Rande befasst. Insbesondere Bürgerkriege in Entwicklungsländern wurden erst seit den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts zum Gegenstand einer systematischen ökonomischen Analyse. Sofern sich Ökonomen überhaupt mit dem Phänomen des Krieges befassten, konzentrierten sie sich auf den Ost-West-Konflikt und die in ihm angelegte Rüstungsdynamik(ein frühes Ergebnis der wirtschaftlichen Analyse des Kalten Krieges war die Einführung der Spieltheorie in die Wirtschafts- und politischen Wissenschaften, die rationales wirtschaftliches wie strategisches Verhalten in Konfliktsituationen prognostiziert). Sie befassten sich mit den Auswirkungen der Rüstungsausgaben auf die makroökonomische Stabilität, auf die sektorale Struktur der Volkswirtschaften, auf Investitionen, Produktivität, Wachstum und technischen Fortschritt. 12 Die an den Entwicklungsländern interessierten Ökonomen dagegen konzentrierten sich auf wirtschaftliche Entwicklungsstrategien – von der Modernisierungstheorie der sechziger bis hin zu den Strukturanpassungsprogrammen der achtziger Jahre. Gewaltsame Konflikte waren für sie lediglich eine von außen aufgezwungene Unterbrechung eines grundlegend friedlichen Prozesses. 10. Josef Schumpeter, Sociology of Imperialism, 1918. Vergl. auch Lothar Brock, State Failure and Global Change: From Violent Modernization to War as a Way of Life, Paper zur Failed State Conference, Purdue University, 1999 11. Immanuel Kant, Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf, Werke Bd. 11, S. 222 12. S. Gilles Carbonnier,»Conflict, Postwar Rebuilding and the Economy: A Critical Review of the Literature«, März 1998, War-torn Societies Project(http:// www.unrisd.org/wsp) 140 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

In der Tat konfrontiert eine Bürgerkriegssituation die ökonomische Analyse mit schwer zu lösenden Problemen: 13 ̈ Eine solide empirische Analyse scheitert schon daran, dass sie nur unter Schwierigkeiten auf verlässliche Daten zurückgreifen kann. Ein generelles Problem der Entwicklungsländerforschung – die aufgrund des hohen Informalisierungsgrades der Wirtschaft geringe Aussagekraft der offiziellen Statistik – stellt sich in Bürgerkriegssituationen verschärft. ̈ Grundlegende Annahmen rationalen ökonomischen Verhaltens müssen unter der Bedingung bewaffneter Konflikte modifiziert werden. Zumindest implizit setzt eine Analyse von Märkten rechtsförmige Sozialbeziehungen und einklagbare vertragliche Verpflichtungen voraus. Für den Ressourcentransfer, der vorliegt, wenn eine Person einer anderen den Schädel einschlägt und deren Eigentum raubt, gibt es in den klassischen oder neoliberalen Wirtschaftswissenschaften keine adäquaten Begriffe. 14 ̈ Bürgerkriegssituationen lassen sich nur schwer generalisieren; es gibt Unterschiede in den Konfliktursachen, den involvierten Interessen, der Rolle des Staates, den umkämpften Ressourcen, den Dispositionen der Bürgerkriegsparteien usw. Die Grenzen zwischen latentem und offenem Bürgerkrieg, hohem Gewaltniveau und generalisierter Unsicherheit sind selten klar zu ziehen. Es ist daher kein Zufall, dass ein Teil der Pionierarbeit zur Untersuchung der»Ökonomie der Bürgerkriege« nicht von Ökonomen, sondern von Politikwissenschaftlern, Anthropologen, Historikern und Mitarbeitern internationaler Hilfsorganisationen geleistet wurde. Dies gilt insbesondere für den Sammelband»Ökonomie der Bürgerkriege« von Francois Jean und Jean Rufin. Ausgangspunkt ist die Kritik der»proxy-war«These. Die Fortsetzung der bewaffneten Auseinandersetzungen nach dem Ende des Kalten Krieges verweist Jean und Rufin zufolge auf die Bedeutung der lokalen, von der Konfrontation der Supermächte unabhängigen Determinanten der Gewaltdynamik. Gleichwohl stellt der Fortfall der externen Unterstützung die bewaffneten Bewegungen vor neue Herausforderungen. Sie müssen nun»… eine Reihe materieller Probleme lösen, die sich ihnen zugleich als ökonomische Zwänge darstellen … Waffenkäufe, Rekrutierung und Besoldung der Kämpfer, die Ausbildung von Kadern und die Unterhaltung von Verbindungsstellen im Ausland, die 13. ebd. 14. S. David Keen,»The Political Economy of War«, in: Frances Stewart und Valpy FitzGerald(Hg.), War and Underdevelopment , Oxford 2001, S. 40 ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 141

Verwaltung von Territorien und die Eingliederung der Zivilbevölkerung sind … unverzichtbare Aufgaben, die die Mobilisierung beträchtlicher Ressourcen voraussetzen«. 15 Die Autoren des Sammelbandes analysieren die Bürgerkriegsökonomien in einer Reihe von Länder- bzw. Konfliktstudien. Sie zeigen eine Vielzahl und Vielfalt wirtschaftlich rationaler Strategien zur Finanzierung und zur finanziellen Nutzung bewaffneter Konflikte auf – vom »Verkauf« von Artillerieunterstützung seitens der kroatischen Truppen an die formell verbündete bosnische Armee bis hin zur»Pipeline auf Rädern« zwischen dem irakischen und dem türkischen Kurdistan. Sie zeigen die Auswirkungen des Konflikts auf die Wirtschaftsstruktur – von der Vervielfachung der Häfen im libanesischen Bürgerkrieg(jede Miliz brauchte ihre eigene Frachtverbindung zum Ausland) bis zum ökologischen Raubbau der von den Roten Khmer protegierten Holz- und Edelsteinwirtschaft Kambodschas. Es bleibt jedoch bei einer Bestandsaufnahme, eine systematische ökonomische Analyse der»low intensity conflicts« wird nicht vorgenommen. Die Herausgeber betrachten die Konflikte als gegeben und in erster Linie politisch determiniert. Die Ökonomie wird von den Bürgerkriegsparteien als Instrument ihrer politischen und militärischen Kampagnen strategisch eingesetzt.»Die Konfliktprozesse bleiben politisch dominiert«, heißt es im Vorwort. 16 »Ökonomische Faktoren[können] unter bestimmten Bedingungen eine Schlüsselrolle spielen, aber meistens sind sie eher von untergeordneter Bedeutung.« Eine genaue Grenze zwischen den politischen Determinanten der Konflikte und der Eigendynamik ökonomischer Interessen ist freilich, wie auch die Fallstudien des Sammelbandes zeigen, nicht zu ziehen – ebenso wenig wie zwischen der Politik einer bewaffneten Bewegung und ihrer bloßen Selbsterhaltung. Die Roten Khmer etwa werden auf absehbare Zeit keine Chance haben, die nationale Politik Kambodschas zu bestimmen; ihnen bleibt das Warten auf günstigere Bedingungen und das Überleben mittels der wirtschaftlichen Ressourcen der von ihnen kontrollierten Regionen. Ist dies eine politische Strategie oder – bei fehlenden Exit-Optionen – nur wirtschaftliche Selbsterhaltung? Dabei wird jedoch wird auf eine ganze Reihe von Problemen aufmerksam gemacht – die Kriminalisierung der Wirtschaft, internationale kriminelle Netzwerke, militärische Konkurrenz um Ressourcen und Verkehrs15. Jean und Rufin, Ökonomie der Bürgerkriege, a.a.O. S. 9 16. ebd. S. 8 142 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

wege, militärische Überlebensstrategien, Informalisierung der Wirtschaft usw. –, die von der ökonomischen Wissenschaft oft vernachlässigt werden. Ein zentraler Beitrag des Bandes liegt auch in der Aufdeckung der Zusammenhänge zwischen Bürgerkriegsökonomien und wirtschaftlicher Globalisierung, die Jean Rufin in seiner Einleitung vornimmt und die in vier länderübergreifenden Kapiteln zur Wirkung von Sanktionen, zum Drogenhandel, zur Diaspora und – dies vor allem – zur internationalen Hilfe thematisiert werden. Aus sozialanthropologischer Sicht hat Georg Elwert eine Theorie der »Gewaltmärkte« entwickelt und damit ebenfalls einen Ansatz zum ökonomischen Verständnis von Bürgerkriegen zur Diskussion gestellt. 17 In den Bürgerkriegen sind trennende Kultur und Religion, so Elwert, lediglich ein»Vorhang«, hinter dem»Akteure mit klaren wirtschaftlichen Interessen« zu erkennen sind. Die Kriegsherren sind ökonomisch rationale Akteure, die Gewalt»als effizientes Mittel marktwirtschaftlichen Erwerbsstrebens« einsetzen. Gewaltmärkte – Elwert bezieht sich in diesem Zusammenhang nicht nur auf aktuelle Konflikte, sondern auch auf afrikanische Gesellschaften des 19. Jahrhunderts – entstehen, wenn»gewaltoffene Räume« – Räume, in denen kein Gewaltmonopol vorliegt – mit marktwirtschaftlichen Strukturen zusammentreffen.»Die marktökonomischen Interessen vergrößern die gewaltoffenen Räume, und in gewaltoffenen Räumen werden Marktinteressen in wachsendem Maßstab realisiert.« 18 In gewaltoffenen Räumen bildet sich eine deregulierte und radikal freie Marktwirtschaft, in der die Akteure vom Handel bis zum Raub grundsätzlich mehrere Optionen wahrnehmen können. Gewaltmärkte neigen zur Selbststabilisierung, weil die profitablere Gewaltanwendung friedliche Aktivitäten der Produktion und des Austauschs verdrängt. Gewaltmärkte neigen vor allem dann zur Stabilität – das heißt die entsprechenden Gewaltökonomien können Jahrzehnte lang bestehen –, wenn es gelingt,»sekundäre Motivationen« jenseits des Bereicherungsmotivs zu mobilisieren und zu stabilisieren(religiöse Überzeugungen, Kriegerkulte). Ohne derartige Motivationen sind Gewaltmärkte ungeschützt zyklischen Schwankungen ausgesetzt und bleiben ephemere Erscheinungen. 17. Georg Elwert,»Gewaltmärkte. Beobachtung zur Zweckrationalität der Gewalt«, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie , Sonderheft 37, 1997 18. ebd. S. 88 ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 143

Zur Ursachendiskussion:»Greed versus Grievance« Eine im engeren Sinne ökonomische Analyse von Bürgerkriegen und bürgerkriegsähnlicher Gewalt ist das Ziel einer von der Weltbank speziell eingerichteten, von Paul Collier geleiteten Studiengruppe. Bürgerkriege und Gewalt, so das Argument, waren bislang Objekt der politikwissenschaftlichen, soziologischen und anthropologischen Forschung; diesen Disziplinen mangelt es der strengen Methodik, die es erlaubt, über Einzelfälle hinaus verallgemeinerbare Aussagen zu machen. Mit der ihr eigenen Methode kann die Wirtschaftswissenschaft das Forschungsspektrum der anderen Humanwissenschaften wirkungsvoll vervollständigen. Die Weltbank-Studiengruppe versucht aus den höchst unterschiedlichen Konfliktursachen und Konfliktverläufen generalisierbare Züge herauszuarbeiten. Die Grundlage der Generalisierung kann nur im rationalen Verhalten von Akteuren liegen, das auch unter unterschiedlichen Kontextbedingungen prognostizierbar ist. Vorbild ist die mikroökonomische Kosten-Nutzen-Rechnung. Die Rebellion – in der Form der Sezession oder der angestrebten Übernahme der nationalen Regierung – ist eine rationale Option, wenn der erwartete Nutzen größer ist als die Kosten – so Paul Collier und Anke Hoeffner. 19 Der Nutzen hängt von der Fähigkeit der künftigen Rebellenregierung ab, ihre Anhänger zu entlohnen; diese wiederum basiert auf dem Umfang der besteuerbaren Ressourcen des bekämpften Staates. Da diese Ressourcen aber auch von der Regierung zur Bekämpfung der Rebellion eingesetzt werden können, steigt mit dem erwarteten Nutzen auch das Risiko des Scheiterns. Die Kosten der Rebellion ergeben sich aus den Einkommen und Gewinnen, die die Rebellen ohne Bürgerkrieg hätten erzielen können, sowie aus den Verlusten, die aus der Unterbrechung der normalen wirtschaftlichen Aktivitäten resultieren. Die Kosten steigen mit der Dauer des Konflikts. Da die Entscheidung für eine Rebellion eine Kollektiventscheidung ist, müssen Koordinationskosten(als eine Variante der Transaktionskosten) eingerechnet werden. Wahrscheinlichkeit und Dauer des Konflikts sind die abhängigen Variablen, die durch vier Annäherungsvariablen erklärt werden: Das Prokopfeinkommen eines Landes(Indikator für die besteuerbaren Ressourcen und damit die Opportunitätskosten und erwarteten Rebellions19. Paul Collier und Anke Hoeffner, On Economic Causes of Civil War , World Bank 1998 144 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

gewinne, aber auch für die Risiken des Aufstands), die Ausstattung mit natürlichen Ressourcen, gemessen als Anteil des Rohstoffexports am Sozialprodukt(in Entwicklungsländern ebenfalls Indikator für die besteuerbaren Ressourcen), die Bevölkerungsgröße und den Grad ethnischsprachlicher Fragmentierung(zwei Indikatoren für die Koordinationskosten der Rebellion). Die Auffüllung der Gleichung mit statistischen Daten führt freilich zu einem Ergebnis, das man möglicherweise auch mit weniger Aufwand hätte erzielen können: ̈ Wahrscheinlichkeit und durchschnittliche Dauer von Bürgerkriegen sinken bei steigendem Prokopfeinkommen. Bürgerkriege sind ein Phänomen vor allem armer Länder. ̈ Die Auswirkungen der Ausstattung mit natürlichen Ressourcen sind nicht eindeutig: Ein hoher Anteil des Rohstoffexports am bsp erhöht Wahrscheinlichkeit und Dauer von Bürgerkriegen, aber nur bis zu einem gewissen Grade. ̈ Je größer ein Land ist, desto größer ist das Risiko eines Bürgerkriegs, und desto länger dessen zu erwartende Dauer. Große Staaten laden also eher zur Sezession ein als kleinere. ̈ Der Grad sprachlich-ethnischer Fragmentierung ist wiederum nicht eindeutig. Bürgerkriege in hoch fragmentierten Gesellschaften sind ebenso wenig wahrscheinlich wie in ethnisch homogenen Gesellschaften. Das Bürgerkriegsrisiko ist in den in zwei Bevölkerungsgruppen polarisierten Gesellschaften am höchsten – wiederum ein Resultat, das sich auch hätte erahnen lassen. Die Analyse des Verhaltens potenzieller Rebellen nach dem Muster eines mikroökonomischen Kosten-Nutzen-Kalküls hat weitreichende Implikationen, da die politischen, historischen und sozialen Dimensionen bewaffneter Konflikte auf einen Datenkranz reduziert werden, der in die Kosten-Nutzen-Analyse der prospektiven Rebellen eingeht. Das Motiv, einen Bürgerkrieg zu führen, wird in erster Linie ökonomisch definiert – Ziel der Rebellion ist die materielle Nutzenmaximierung der Rebellen. Diese These explizieren Collier und Hoeffner in einer zweiten Untersuchung mit dem Titel»Greed and Grievance in Civil War«. Collier und Hoeffner zufolge suchen Politikwissenschaftler die Ursachen von Bürgerkriegen in»Missständen«(grievances). Demgegenüber sehen Ökonomen im bewaffneten Konflikt eine»Industrie«, die Gewinne abwirft. Diese Industrie entsteht, wenn die Akteure eine entsprechende»Gelegenheit« perzipieren. Das Motiv der Nutzenmaximierung vorausgesetzt, bedarf es keiner weiteren politischen Motive, um eine Rebellion zu staripg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 145

ten: Sollte die Gelegenheit der Bereicherung durch eine Rebellion gegeben sein, wird diese auch ergriffen. Die Wahrscheinlichkeit eines Bürgerkrieges ist wieder die abhängige Variable. Die erklärenden Variablen werden um die beiden Argumente – »opportunity versus grievance« – geordnet. Annäherungsvariablen für »opportunity« sind ̈ die Ressourcen zur Finanzierung der Rebellion, die von a)(wieder) der Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen, b) den Finanzen einer Diaspora, und c) der Unterstützung einer ausländischen Regierung abhängen; ̈ die Kosten der Rebellion, gemessen an den aufgrund der Rebellion verloren gegangenen Einkommen(abhängig vom Prokopfeinkommen, der Einschulungsquote männlicher Jugendlicher und der wirtschaftlichen Wachstumsrate) sowie an den Kosten des konfliktspezifischen Kapitals(Waffen); ̈ die militärischen Kapazitäten der Regierung, die vom Terrain und der Siedlungsdichte des umkämpften Territoriums abhängen; ̈ die potenzielle soziale Kohäsion der Rebellenbewegung, die wie oben am Grad ethnisch-sprachlicher Fragmentierung gemessen wird. Die gewählten Annäherungsvariablen für»grievance« sind: ̈ ethnische und religiöse Polarisierung(als Spezialform der Fragmentierung); ̈ politische Repression; ̈ die Exklusion einer(ethnischen) Minorität; ̈ wirtschaftliche Ungleichheit(gemessen am Gini-Index für Einkommen und Vermögen sowie an der Verteilung des Grundbesitzes). Der empirischen Analyse Colliers und Hoeffners zufolge ist die Erklärungskraft der Annäherungsvariablen für»Gelegenheit« deutlich höher als die der Variablen für»Missstände«. Die Beziehungen zwischen Ungleichheit, politischer Repression sowie ethnisch-religiöser Fragmentierung und der Wahrscheinlichkeit eines Bürgerkrieges sind insignifikant; einzig der Variable»Polarisierung« kommt eine gewisse Erklärungskraft zu. Dem gegenüber sind die Beziehungen zwischen den»opportunity«Variablen und dem Bürgerkriegsrisiko sehr eng. Die finanziellen Ressourcen(vor allem Rohstoffexporte und die Finanzen der Diaspora), die Kosten der Rebellion und die militärischen Vorteile(Bevölkerungsverteilung, Gelände) sind in der Lage, das Bürgerkriegsrisiko zu einem hohen Anteil zu erklären.»We find that a model that focuses on the opportunities for rebellion performs well, whereas objective indicators of grievance add little explanatory power.«(S. 16). 146 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

An anderer Stelle erläutert Collier, 20 warum es unter ökonomischen Gesichtspunkten unwahrscheinlich ist, dass Missstände eine bewaffnete Rebellion auslösen. Eine derartige Rebellion ist mit drei kaum zu lösenden kollektiven Handlungsproblemen konfrontiert: ̈ Einem Trittbrettfahrerproblem: Die Überwindung eines Missstandes bzw. der Sturz der für diesen verantwortlichen Regierung ist nicht von der individuellen Entscheidung eines potenziellen Rebellen abhängig. Da das erzielte Gut – Fortfall des Misstandes – nicht-exklusiv, das heißt nicht nur von den Rebellen, genossen werden kann, ist es individuell rational, andere die Risiken des Bürgerkriegs tragen zu lassen. ̈ Einem Koordinationsproblem: Nur eine starke Bürgerkriegsarmee hat die Chance, die Regierung zu stürzen. Starke Armeen aber fangen klein an und sind in der Anfangsphase besonders hohen Risiken ausgesetzt. Während sich viele Individuen möglicherweise starken Kräften anschließen würden, sind nur wenige bereit, die Anfangsrisiken zu tragen. ̈ Einem Zeitkonsistenzproblem: Der potenzielle Rekrut einer Bürgerkriegsarmee kann nicht sicher sein, ob der beklagte Missstand nach einem Sieg der Rebellen wirklich beseitigt wird, oder ob die Rebellenführer die Beseitigung des Missstandes lediglich versprechen. Für einen Rebellenführer ist es unter diesen Umständen sicherer, sich auf die»Gier« potenzieller Anhänger zu stützen als auf deren Unzufriedenheit. Das Trittbrettfahrerproblem entfällt, weil die Gewinne aus der Gewaltanwendung exklusiv von denen angeeignet werden, die sich an der Rebellion beteiligen. Die Bürgerkriegsarmee muss nicht groß sein, da es ihr gar nicht um den Sturz der nationalen Regierung geht. Und die Rebellen müssen sich nicht auf Versprechungen ihrer Führer verlassen, sondern können ihre Gewinne»zeitnah« im Verlauf des Konflikts selbst aneignen. Redistribution, Renten, öffentliche Güter Eine gewisse Plausibilität dieser Ergebnisse liegt darin, dass die Zahl rein ökonomisch motivierter Bürgerkriege, in der die Rebellen ausschließlich vom Interesse an Bereicherung getrieben werden, zunimmt. Beispiele sind die Kriege in Somalia, Sierra Leone, Angola, Liberia, dem Sudan, 20. Paul Collier,»Doing Well out of War: An Economic Perspective«, in: Berdal/Malone, a.a.O., 98 f ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 147

Afghanistan und Kolumbien. Die unita Jonathan Savimbis in Angola scheint das Paradebeispiel für eine Aufstandsarmee zu sein, die mit wechselnden ideologischen Vorzeichen Rebellion als Geschäft betrieben hat. Hier sind aber zwei Differenzierungen anzubringen. Erstens variiert das ökonomische Motiv, je nachdem, auf welche Akteurstypen es angewandt wird. 21 ̈ Das»opportunity«-Argument bezieht sich auf die idealtypische Figur des»Rebellen-Unternehmers«, der Kosten und Nutzen des Aufstandes kalkuliert, als handle es sich um eine normale Investition. Es bezieht sich damit auf die Führer der Aufstände, diejenigen also, die über investierbare Mittel verfügen und diese für unterschiedliche Verwendungen einsetzen können. ̈ Auf die einfachen Arbeitskräfte des Aufstandes, die Kämpfer, angewandt, enthält das»opportunity«-Argument immer eine gewisse Plausibilität: Für schlecht ausgebildete junge Männer in armen Ländern liegen die Opportunitätskosten der Rebellion in der Tendenz bei Null, unabhängig von den Erfolgschancen der Rebellion oder dem Umfang der erzielbaren Beute. Die Balance zwischen dem Nutzen und dem Risiko (Verletzung oder Tod) wird oft zugunsten des Nutzens ausfallen. ̈ Drittens wäre an eine Art rebellischen Klein- oder Subunternehmertums zu denken, mittlere Führer mit begrenzter Anhängerschaft und begrenzten Mitteln, die diese alternativ für den Erwerb von – zum Beispiel – Saatgut oder von Waffen einsetzen und sich entweder dem Markt oder einer der Bürgerkriegsparteien eingliedern oder auf eigene Initiative die generelle Unsicherheit für gewaltsame Bereicherung nutzen könnten. Zweitens lässt sich die Grenze zwischen der Akkumulation wirtschaftlicher Ressourcen mit dem Zweck der Finanzierung eines Bürgerkriegs und der Akkumulation als Selbstzweck nicht immer klar ziehen. Die Präsenz des mikroökonomischen Kalküls in Bürgerkriegssituationen bedeutet nicht notwendig, dass dieser Kalkül auch die Ursache des Konflikts war: Die ursprünglich politischen Motive der Rebellen können im Zuge der Auseinandersetzungen zum ökonomischen Selbsterhaltungsinteresse »degenerieren«, weil sich das politische Ziel nicht erreichen lässt und Exit-Optionen ausgeschlossen sind. 21. David Keen unterscheidet zwischen der top-down-Gewalt militärischer Führer und der bottom-up-Gewalt der einfachen Kämpfer. S, David Keen, The Economic Functions of Violence in Civil Wars, a.a.O. 148 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

Das grundsätzlichere Argument gegen die von den Weltbank-Autoren vorgelegten ökonomischen Analyse von Konfliktursachen liegt darin, dass diese sowohl zu kurz als auch zu weit greift. Sie greift zu kurz, weil sich die ökonomische Dimension von Bürgerkriegen nicht auf den individuellen Bereicherungskalkül reduzieren lässt. In Bürgerkriegen geht es – man kann fast sagen: definitionsgemäß – um Redistributionsprozesse. Derartige Redistributionsprozesse müssen sich zwar nicht ausschließlich auf materielle Güter beziehen, es kann auch um die Verteilung politischer Macht oder symbolischer Güter gehen, materielle Umverteilung wird jedoch in den meisten Fällen eine zentrale Rolle spielen. Die Analyse von Collier/Hoeffner bezieht sich allerdings auf einen Spezialfall der Redistribution: Die gewaltsame(oder mit Gewalt drohende) Umverteilung zugunsten des rebellierenden Individuums(bzw. der Bande), auf wessen Kosten auch immer: der ausgeplünderten Bevölkerung, ethnisch definierter Feinde, internationaler Unternehmen, der Regierung usw. Es gibt jedoch anders gerichtete Redistributionsprozesse: ̈ Zunächst wäre zu unterscheiden zwischen der direkten Aneignung von»Beute-Renten«, die anderen abgepresst werden, und der angestrebten Aneignung von Renten über den Staat. Auch wenn eine Regierung gestürzt werden soll, um einen»Misstand« zu beseitigen, kann dieser Misstand auch eine»falsche« Verteilung von Renten(zugunsten einer ethnischen Gruppe, einer Clique o.ä.) sein, die korrigiert werden soll. ̈ Zweitens wären unterschiedliche Richtungen der angestrebten Umverteilung zu berücksichtigen: Sozialrevolutionäre Aufstandsbewegen wollen explizit den Reichtum der privilegierten Gruppen den weniger Privilegierten zugute kommen lassen. Ethnische Aufstandsbewegungen suchen den Reichtum der»feindlichen«, herrschenden oder besonders wohlhabenden Ethnie der eigenen Gruppierung zugute kommen zu lassen; dasselbe gälte für Regionen und subethnische Einheiten(Clans, Stämme). In der Argumentation Colliers wären derartige nicht-private Ziele nur ein»narrative«, das die wirklichen Beweggründe der Rebellen verbirgt. Damit verschwinden jedoch Aufstandsbewegungen aus dem Blickfeld, die nicht nur ihren Rekruten, sondern auch ihrer Führung extreme Armut zumuten(Sendero Luminoso, die Roten Khmer, renamo ). Hier wäre auf die Bedeutung der»sekundären Motive« im Sinne Elwerts zu verweisen. Natürlich können die Führungsgruppen von Aufstandsbewegungen eine»hidden agenda« jenseits ihrer nach außen vorgetragenen ideologischen oder religiösen Überzeugungen verfolgen; diese muss sich aber nicht notwendig auf materiellen Reichtum richten. ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 149

Das»opportunity«-Argument greift damit auch zu weit: Wenn dessen Protagonisten behaupten, eine generell gültige Erklärung für bewaffnete innerstaatliche Konflikte gefunden zu haben, vernachlässigt dies die mehrschichtigen Dimensionen vieler dieser Konflikte. Die meisten Autoren des Sammelbandes»Greed and Grievance«, der die von Collier u.a. ausgelöste Diskussion aufgreift, schlagen daher auch eine differenziertere Beurteilung vor. David Keen zufolge muss die Interaktion von »greed and grievance« im Zentrum der Fragestellung stehen. Keen erläutert dies an(unter anderem ethnischen) Gruppen, denen unter bestimmten Bedingungen der gesetzliche Schutz entzogen wird und die zur extremen Ausbeutung, Versklavung oder Vertreibung»freigegeben« sind. Die Gier der Herrschenden schafft Missstände und löst Rebellionen aus, die wiederum neue Gier legitimieren. 22 Eine Reduktion von Politik auf die private Bereicherung übersähe zudem, dass auch die Produktion oder Verteilung öffentlicher Güter Gegenstand bewaffneter Auseinandersetzungen sein kann. Keen erwähnt implizit den Sonderfall eines öffentlichen Gutes – Sicherheit –, das bestimmten Bevölkerungsgruppen entzogen wird. Es gibt keinen überzeugenden Grund, die Produktion und Verteilung öffentlicher Güter aus der ökonomischen Analyse der»low-intensity«-Konflikte herauszunehmen. Bewaffnete Aufstandsbewegungen können politische Ziele verfolgen, dass heißt jenseits privater Bereicherungskalküle(wenn auch nicht notwendig frei von ihnen) Veränderungen in der Produktion und/oder Verteilung öffentlicher Güter anstreben. Dies ist etwa der Fall, ̈ wenn die öffentliche Sphäre des angegriffenen Staatswesens nach dem Muster privater Umverteilung zugunsten einer herrschenden Clique organisiert ist; ̈ wenn der attackierte Staat grundlegende öffentliche Güter(wie Sicherheit) nicht oder nicht ausreichend bereitzustellen in der Lage ist; ̈ wenn relevante Gruppen von der Verteilung öffentlicher Güter willkürlich und systematisch ausgeschlossen sind. Die ökonomische Analyse von Kriegsursachen nach dem Muster eines mikroökonomischen Kosten-Nutzen-Kalküls kann dazu beitragen, die Logik einiger der zur Zeit geführten Bürgerkriege einschließlich ihrer Ursachen nachzuvollziehen. Sie enthält wichtige Hinweise auf die Logik »degenerierter« Bürgerkriege, in denen keine der Konfliktparteien eine 22. David Keen,»Incentives and Disincentives for Violence«, in: Berdal/Malone, a.a.O., S. 31 ff 150 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

Lösung finden kann oder will; sie zeigt, dass Bürgerkriegsparteien ökonomische Interessen am Krieg, an der Fortsetzung bewaffneter Auseinandersetzung haben können. Sie bietet aber nicht das Instrumentarium, das es erlaubte, generelle Aussagen über die ökonomische Dimension von Bürgerkriegen abzugeben. Darüber hinaus enthält die generalisierende Reduktion des Rebellionsmotivs auf»Gier« die Gefahr einer systematischen Delegitimierung sozialer Auseinandersetzungen, die in einem Umfeld mit hohem Gewaltniveau geführt werden. Ist das Motiv der Landlosen-Bewegung in Brasilien, die den defensiven oder offensiven Einsatz von Gewalt unter den gegebenen Bedingungen nicht ausschließen kann, bloße Gier? Ökonomie der»Schattenstaaten« und Ökonomie der Bürgerkriege Bürgerkriegsparteien und-ökonomien können anhand der von ihnen bekämpften Staaten unterschieden werden. Hierbei bietet sich eine sehr einfache Differenzierung an: Zwischen im weitesten Sinne»funktionierenden Staaten« und den»failed states«(collapsed states, shadow states). Schon der in letzter Zeit immer häufiger zur Charakterisierung einer Reihe von Drittweltstaaten herangezogene Begriff des»failed state« bzw. verwandte Titulierungen enthalten ein normatives Element, da sie voraussetzten, was einen»funktionierenden« Staat ausmacht: Die Aufrechterhaltung von»Gesetz und Ordnung« innerhalb des von ihm beherrschten Territoriums. Im Begriff des»failed state« offenbart sich das normative Hobbessche Verständnis vom Staat als Garant gegen den Bürgerkrieg aller gegen alle, die Grundlage des mit dem Westfälischen Frieden akzeptierten neuzeitlichen Staatsmodells. Im Zuge des Dekolonialisierungsprozesses der Dritten Welt wurde dieses Staatsmodell Territorien auferlegt, in denen die Bedingungen moderner Staatlichkeit nicht gegeben waren. Dies betrifft ̈ Die Inkongruenz zwischen Territorium und Staatsvolk; sowie ̈ die gesellschaftlichen Voraussetzungen moderner staatlicher Macht: Die Ablösung patrimonialer durch anonym-gesellschaftliche Sozialbeziehungen. Trutz von Trotha zeigt am Beispiel Afrikas, dass die ehemaligen Kolonialstaaten wie ihre postkolonialen Nachfolger Souveränität immer nur in prekärer und unvollständiger Form ausübten 23 . Der Herrschaftsbeipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 151

reich des Staates reduzierte sich in der Regel auf die Hauptstadt, einige wirtschaftliche Schlüsselzonen und die wichtigsten Verkehrswege. Im Zugang zur lokalen Ebene blieb der Staat angewiesen auf»Vermittler« (Clanchefs usw.), die»parasouveräne« Funktionen innehatten. Die territorial nur unvollständig durchgesetzte Souveränität des Zentralstaats ließ weite Freiräume für – im westlichen Verständnis – kriminelle Aktivitäten. »Die Gewalt der Banditen, Räuber, Schmuggler macht auf buchstäblich ›brutale‹ Weise sichtbar, dass die Zentralmacht nicht Territorialmacht ist.« 24 Von Trotha unterscheidet die»exotische« moderne Lösung der politischen Organisation – die Herrschaft des»Allgemeinen« in der öffentlichen Sphäre – vom weltgeschichtlichen Normalfall eines in der Form konzentrischer Kreise geordneten Systems, in dem persönliche, verwandtschaftliche und tribale Beziehungen den politischen Raum strukturieren. Grundfiguren der Herrschaftsausübung in diesen konzentrischen Systemen sind nicht der mit Rechten ausgestatte Bürger und der neutrale Amtsinhaber, der staatliche Güter und Leistungen ohne Ansehen der Person verteilt, sondern der Bittsteller und der Patron, wobei der Bittsteller aufgrund seiner»Nähe« zum Patron besondere Zuwendungen – und der»ferne« Bürger ohne Verbindungen zum Patron gar nichts erwarten kann. In derartigen konzentrischen Gesellschaften ist die Staatsmacht per definitionem»Beute«, die der privaten Bereicherung des »Patron« und seiner Verwandtschaft, seiner Gefolgsleute und seiner Stammesgenossen dient. Wer nicht zu den Nächsten gehört, ist Objekt von Ausbeutung und Unterdrückung.»›Beute‹-Politik ist feindselige Politik.« Politische Auseinandersetzungen sind»basale Zugehörigkeitskonflikte« um Mitgliedschaft und Teilhabe, sie sind, da es im Grunde um alles geht, extrem gewaltträchtig. William Reno bietet mit dem Konzept des»Schattenstaates« eine ökonomische Aktualisierung dieser eher anthropologisch orientierten Darlegung. 25 Die regierenden Eliten unterentwickelter Länder, so Reno, stehen grundsätzlich vor der Alternative zweier unterschiedlicher Berei23. Trutz von Trotha,»Die Zukunft liegt in Afrika. Vom Zerfall des Staates, von der Vorherrschaft der konzentrischen Ordnung und vom Aufstieg der Parastaatlichkeit«, in: Maecenata Actuell 2001 24. ebd. S. 9 25. William Reno,»Shadow States and the Political Economy of Civil Wars«, in: Berdal/Malone, a.a.O., S. 43 ff 152 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

cherungsstrategien: Sie können über den Staat öffentliche Güter bereitstellen, die es den Bürgern des Landes ermöglichen, produktiven Aktivitäten nachzugehen. Ein Teil der auf diese Weise entstehenden Einkommen kann als Rente von der regierenden Elite abgeschöpft werden. Die Alternative zu dieser langfristigen Strategie ist die private Veräußerung öffentlicher Güter. Wenn etwa Sicherheit nicht mehr von allen genossen werden kann, wird ein Anreiz geschaffen, privat bei der Elite um die Gewährleistung dieses Gutes, für das dann ein Preis erhoben wird, nachzusuchen. Aus der Sicht der regierenden Elite eines Schattenstaats sind alle, die ein öffentliches Gut wie Sicherheit genießen, Trittbrettfahrer, die es zur Entrichtung eines Preises zu zwingen gilt. Die Gewährung öffentlicher Güter für ein Segment der Bevölkerung bedeutet automatisch Kosten für die Nicht-Begünstigten. Im Extremfall kann nicht nur auf die Bereitstellung öffentlicher Güter verzichtet werden, der Bevölkerung können auch zusätzliche Belastungen aufgebürdet werden. In diesem Fall wird die Verteilung von Ausnahmeregelungen zu einer weiteren Quelle der Bereicherung und/oder der Sicherung politischer Loyalität. Dabei werden öffentliche Güter bzw. die Befreiung von willkürlich erzeugten Beeinträchtigungen nicht dauerhaft verteilt, es muss vielmehr immer wieder Unsicherheit hergestellt werden, so dass die Klienten gezwungen sind, die Protektion durch die Elite nicht als gegeben hinzunehmen, sondern sich kontinuierlich um sie zu bemühen. Die Fraktionierung der Bevölkerung – etwa entlang ethnischer Linien – ist vor diesem Hintergrund nicht einfach vorgegeben, sondern ein bewusst verfolgtes Ziel: Sie ermöglicht den Verkauf von Parteinahme,»Schlichtung« und Schutz an wechselnde Nachfrager. Die Tatsache, dass die Eliten unterentwickelter Länder oft kurzfristige Bereicherungsstrategien der unsicheren und langfristigen Entwicklungsförderung vorgezogen haben, ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass es zunächst externe Rentenquellen gab, die den Rekurs auf»Entwicklung« überflüssig erscheinen ließen: Von internationalen Unternehmen gemanagte Rohstoff-Exportenklaven, die Unterstützung seitens der Supermächte oder die Entwicklungshilfe. In dem Maße, in dem diese externen Quellen nicht mehr oder nicht mehr ausreichend sprudelten, musste auf die internen Ressourcen zurückgegriffen werden, auch wenn sich dies im Sinne des produktiven Potenzials als schädlich erweisen sollte. Dabei entwickelte sich ein gewisses Wechselverhältnis einer kurzfristigen Bereicherungsstrategie und der hohen Unsicherheit der regierenden Eliten. Reno zitiert John Wiseman mit dem Hinweis, dass zwischen 1960 ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 153

und 1992 60 Prozent aller afrikanischen Herrscher ihre Amtssitze in Richtung Gefängnis, Exil oder Friedhof verließen. Die patrimoniale Bereicherungsstrategie konnte weder Zustimmung, noch formelle Legitimität erzeugen, sondern musste Gegeneliten hervorbringen, die den Herrschenden die Verfügung über den Staat gewaltsam streitig machten. Um so mehr mussten die Herrschenden dafür sorgen, dass sie die ihnen zur Verfügung stehenden Machtinstrumente schnell nutzten. Schattenstaaten, die durch das Fehlen öffentlicher Güter bzw. durch willkürlich erzeugte Beeinträchtigungen gekennzeichnet sind, motivieren prospektive Gewalt-Unternehmer, sich ihr eigenes Unternehmensumfeld, – auch im Hinblick auf Sicherheit – zu schaffen. Diese GewaltUnternehmer sind nicht in der Lage, den fehlenden Rahmen einer funktionierenden öffentlichen Ordnung kooperativ herzustellen. Auch wenn der Nutzen aller Räuber zusammen durch eine effektive öffentliche Ordnung gemehrt würde, wird sich kein Räuberhäuptling individuell der Option extralegaler Bereicherung begeben, wenn er nicht sicher sein kann, dass auch die anderen dies tun. Nur ein Vernichtungswettbewerb der Banden, der in ein»natürliches« Monopol mündet, oder das Eingreifen einer überwältigenden äußeren Macht können die Gewalt-Unternehmen davon abhalten, ihr je eigenes Sicherheitsumfeld gewaltsam zu schaffen und zu erweitern. Ohne diese besonderen Bedingungen tendiert der Gewalt-Wettbewerb Reno zufolge dazu, sich zu perpetuieren. Während mafiaähnliche Banden – Reno verweist auf das Beispiel Russlands – letztlich auf ein Minimum an öffentlicher Ordnung, die sie unterlaufen, angewiesen sind(das heißt als Trittbrettfahrer des staatlichen Gewaltmonopols handeln), basiert die Existenz der rivalisierenden Banden in Schattenstaaten auf dem Fehlen dieser Ordnung.»Low-intensity«-Konflikte in Schattenstaaten sind daher weder mit einem hohen Niveau an organisierter Kriminalität gleichzusetzen, noch sind sie im Unterschied zu vielen historischen Bürgerkriegen eine Vorstufe der Staatsbildung. Veränderungen der Ökonomie durch bewaffnete Konflikte: Kosten und Nutzen Ein langdauernder Bürgerkrieg führt zu einer Verlagerung der wirtschaftlichen Aktivitäten, zunächst in dem sehr simplen Sinne, dass eine gewisse Zahl von Arbeitskräften aus friedlichen in gewaltausübende oder gewaltnutzende Beschäftigungen übergeht. Diese Beschäftigungen kön154 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

nen dem Ziel der Eroberung der Staatsmacht untergeordnet sein, müssen es aber nicht. Die Beraubung und Plünderung von Zivilisten kann ein Mittel sein, um den Krieg zu führen, aber ebenso kann der Krieg das Mittel sein, um Raub und Plünderung zu decken. Kurzfristig – das heißt unabhängig vom vorgeblichen oder wirklichen Kriegsziel, der Kontrolle des Staates – kann der Einsatz von oder die Drohung mit Gewalt – wie David Keen darlegt – folgende Formen annehmen: ̈ Die Plünderung, die den Sold der Kämpfer ergänzt oder ersetzt. ̈ Die Erhebung von Schutzgeld. ̈ Die monopolistische Kontrolle des Handels. Bewaffnete Auseinandersetzungen führen oft zu drastischen Preisverschiebungen(vor allem bei Gütern des täglichen Bedarfs), aus deren Nutzung sich hohe Gewinne erzielen lassen. ̈ Die extreme Ausbeutung von Arbeitskräften. ̈ Die Aneignung von Boden, Wasser und natürlichen Ressourcen. ̈ Die Aneignung humanitärer Hilfsgüter. Dabei wäre es verfehlt, diese Verlagerung als»Kriminalisierung« zu bezeichnen. Der Begriff des Kriminellen verliert seinen Sinn, wenn eine gesamtstaatliche Legalität nicht vorausgesetzt werden kann. Ob eine Aktivität illegal oder legal, kriminell oder nicht ist, hängt von der Position des Betrachters ab. Was für die eine Seite Erpressung oder schlichter Raub ist, ist für die andere legale»Besteuerung«. Der»Nutzen« des Krieges liegt nicht zuletzt darin, dass er anderweitig als kriminell geltendes Handeln nicht nur ermöglicht, sondern ihm auch eine gewisse Legitimität verschafft. Ökonomisch werden normalerweise die Kosten der Bürgerkriege – sowohl die direkten Kosten in der Form zerstörten produktiven Potenzials als auch die langfristigen Folgen für die Volkswirtschaft – hervorgehoben. Es wird angenommen, dass nur eine sehr kleine Gruppe von »Kriegsgewinnlern« oder Rebellen-Unternehmern einen Nutzen verbuchen kann. Diese Sicht ist zum Verständnis der ökonomischen Logik von »low-intensity«-Konflikten aber zu differenzieren. 26 Natürlich bedeutet die These, dass ein Bürgerkrieg ökonomisch nützlich sein kann, nicht, dass die von ihm verursachten Kosten und vor allem das von ihm erzeugte Leid aufgewogen oder auch nur relativiert wären. Der Gewinn, den ein ethnischer Säuberer aus der Plünderung seines Nachbarn zieht, relativiert nicht das Leid des Vertriebenen. 26. S. David Keen,»The Political Economy of War«, a.a.O. ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 155

Die komplexe Verteilung von Kosten und Nutzen von Bürgerkriegen vor allem unter dem Gesichtspunkt wirtschaftlicher Entwicklung ist Gegenstand der von Frances Stewart und Valpy FitzGerald herausgegebenen Sammelbände»War and Underdevelopment«. Auf der Grundlage der hier präsentierten Beiträge lassen sich Kosten und Nutzen in folgender Weise klassifizieren: Zerstörung von Wachstumspotenzial. Die auf den ersten Blick sichtbare unmittelbare Auswirkung eines Bürgerkrieges auf die Volkswirtschaft ist die Zerstörung von Wachstumspotenzial. Das potenzielle Wachstum einer Volkswirtschaft hängt vom Wachstum der drei Faktoren Arbeitskraft, Kapital und Totaler Faktorproduktivität ab. Alle drei Faktoren werden vom Bürgerkrieg betroffen: Arbeitskraft/Humankapital wird in mehrfacher Hinsicht vernichtet. Menschen werden getötet oder vertrieben. Ihre produktiven Fähigkeiten oder Kenntnisse sind nicht mehr nutzbar. Andere werden von den Bürgerkriegsarmeen rekrutiert, das heißt sie wechseln aus produktiven in unproduktive Aktivitäten. Dabei ist freilich zu berücksichtigen, dass die Arbeitskraft in vielen Entwicklungsländern unter- oder gar nicht produktiv beschäftigt ist. Die Beteiligung am Bürgerkrieg wird vielen jungen Männern zum ersten Mal eine Art Einkommen verschaffen, sei es ein magerer Sold, sei es in der Form von Naturaleinkommen, die als direktes Ergebnis der Kampfhandlungen anfallen, sei es als bevorzugter Zugang zu knappen Ressourcen(rationierten Nahrungsmitteln) oder zu den Gewaltmärkten, die mit dem Bürgerkrieg entstehen. Viele zivile Arbeitskräfte werden aus produktiven in weniger produktive Sektoren abwandern, in erster Linie aus der Industrie in die Subsistenzwirtschaft. Aber andere können den umgekehrten Weg gehen, insbesondere Frauen, die die Funktionen der für den Krieg rekrutierten Männer übernehmen. Physisches öffentliches und privates Kapital – Produktionsstätten, Infrastruktur, Wohnstätten, aber auch die für die Subsistenzwirtschaft verfügbaren Böden, Viehherden usw. – wird zerstört, sei es direkt durch Kampfhandlungen, sei es infolge der Unterbrechung von Verkehrswegen und Wertschöpfungsketten. Doch der Bürgerkrieg bietet auch neue Anlagemöglichkeiten, etwa bei der Versorgung der kämpfenden Einheiten oder der Nutzung kriegsbedingter Engpässe. Die Auswirkungen auf die totale Faktorproduktivität sind am schwersten zu bestimmen. Die Effizienz in der Nutzung der verbliebenen Ressourcen könnte in vielen einzelnen Bereichen wachsen. Insbesondere die 156 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

Verlagerung wirtschaftlicher Aktivitäten auf international hoch profitable(wenn auch nach internationalem Recht»kriminelle«) Branchen wird die Gesamtproduktivität der Volkswirtschaft steigern. Dem sind die Produktivitätsverluste in der Ressourcennutzung gegenüberzustellen, die eintreten, wenn Verkehrswege unterbrochen, Wertschöpfungsketten zerrissen und Märkte fragmentiert werden. Nachfrageeffekte. Die bewaffneten Auseinandersetzungen haben makroökonomische Folgen. In einer Bürgerkriegssituation ist zunächst zu erwarten, dass sich im privaten wie öffentlichen Konsum ein Nachfrageüberhang mit inflationären Folgen bildet. Die private Nachfrage nach Konsumgütern – insbesondere Nahrungsmitteln – wird sich aufgrund der Zerstörung von Angebotskapazitäten und der Unterbrechung der Verkehrsverbindungen nicht mehr decken lassen. Der Konsum der Regierung für militärische Zwecke steigt, ihre Einnahmen werden aber aufgrund der Schwierigkeiten beim Eintreiben von Steuern und anderen Abgaben sinken. Auf der anderen Seite geht die Nachfrage nach Investitionsgütern zurück, da sich die ausländischen wie die lokalen Investitionen aufgrund erhöhter Risiken, unterbrochener Kommunikations- und Verkehrswege und gestiegener Transaktionskosten rückläufig entwikkeln. Auch die Regierung senkt den Anteil ihrer Investitionen an den Staatsausgaben. Der Bürgerkrieg zerstört also nicht nur produktives Potenzial, sondern beeinträchtigt auch dessen künftige Ausweitung. Andererseits kann der Bürgerkrieg auch dazu beitragen, dass vorher un- oder unterausgelastete Kapazitäten(einschließlich der Arbeitskräfte) genutzt werden. Ein Beispiel für den makroökonomischen Nutzen des Krieges ist die amerikanische Wirtschaft im Zweiten Weltkrieg. Erst der Krieg beendete die Große Depression. Für die größte Zahl heutiger Bürgerkriegsökonomien ist es freilich wenig wahrscheinlich, dass derartige Effekte eintreten. Eher wird es zu externen und internen Engpässen mit der Folge von Preissteigerungen und Abwertungen kommen. Struktureffekte. Der Bürgerkrieg verändert die sektorale Verteilung der wirtschaftlichen Ressourcen. 27 Aufgrund des zu erwartenden Rückgangs der privaten Investition oder der privaten Wirtschaftstätigkeit insgesamt kann das relative Gewicht des öffentlichen Sektors steigen. In27. Frances Stewart und Valpy FitzGerald,»Assessing the Economic Costs of War«, in: Stewart/FitzGerald, a.a.O., S. 8 ff ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 157

nerhalb des privaten Sektors werden transaktionsintensive zugunsten weniger transaktionsintensiver Aktivitäten zurückgehen. Je länger die Wertschöpfungsketten sind, desto anfälliger sind sie für kriegsbedingte Unterbrechungen. Aktivitäten, die eine Vielzahl von Kauf- und Verkaufsakten einschließen, die eines hohen Kapitaleinsatzes bedürfen und/oder die transportintensiv sind, gehen anteilsmäßig zurück. Formelle werden von informellen, marktorientierte von subsistenzorientierten und industrielle von landwirtschaftlichen Tätigkeiten abgelöst(im libanesischen Bürgerkrieg stieg der Anteil der Landwirtschaft am bsp von zehn auf über dreißig Prozent). Die Kriegsparteien werden ihre ökonomischen Bemühungen auf Branchen konzentrieren, die schnelle und hohe Gewinne in Devisen abwerfen(um Waffen zu erwerben oder ihre Bereichungsstrategie in einem hoch riskanten Umfeld zu optimieren). Der Anteil risiko- und ertragreicher, normalerweise als»kriminell« bezeichneter oder spekulativer Aktivitäten nimmt zu. Dies liegt auch daran, dass das relative Risiko »krimineller« Aktivitäten unter Bürgerkriegsbedingungen niedriger ist als im Frieden. Dieser Wandel kann jedoch in einem strikt markwirtschaftlichen Verständnis zu einer Effizienzsteigerung der Ressourcennutzung führen. Unter dem Gesichtspunkt der komparativen Kostenvorteile ist es für Afghanistan nützlicher, Rohopium zu exportieren als Weizen für den internen Verbrauch anzubauen. Insgesamt bietet die mit dem zerfallenden staatlichen Gewaltmonopol einhergehende Deregulierung eine Vielzahl von Chancen, Ressourcen effizienter zu nutzen(etwa dank des Fortfalls ökologischer oder sozialer Auflagen). Außenwirtschaft. Die vom Bürgerkrieg hervorgerufenen sektoralen Veränderungen stehen in engem Zusammenhang mit der zu erwartenden Transformation der außenwirtschaftlichen Beziehungen. Die Unterbrechung von Produktion und Verkehr werden auch Außenhandel und ausländische Investitionen beeinträchtigen. In bestimmten Nischen, vor allem bei der Produktion kriegswichtiger Güter, kann es auch zu Ansätzen einer importsubstituierenden Industrialisierung kommen. Darüber hinaus wird die»Kriminalisierung« der außenwirtschaftlichen Beziehungen zu beobachten sein. Der Handel mit Rauschgift, Giftmüll, Waffen, indizierten Gütern(Elfenbein, Tropenholz) oder Gütern, die einem internationalen Embargo unterliegen(irakisches Öl), birgt hohe Risiken und verspricht deshalb hohe Erträge. 158 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

Zerstörung von Vertrauen. Als langfristig am destruktivsten könnten sich die vom Bürgerkrieg ausgelösten metaökonomischen Veränderungen erweisen: die der kollektiven wirtschaftlichen Erwartungen und Dispositionen. Von den drei Ressourcen zur Koordination gesellschaftlichen Handelns: Zwang, materielle Anreize und»trust«, ist»trust« die billigste und effizienteste. Ein Bürgerkrieg wird dazu führen, dass Handlungskoordination mehr durch Zwang und weniger durch»Vertrauen« herbeigeführt wird. Darüber hinaus wird»trust« nicht nur abgebaut, sondern auch umverteilt: Vom generalisierten»anonymen« Vertrauen auf gesamtgesellschaftlicher Ebene hin zu partikularen Klientelnetzen (Stewart/FitzGerald analysieren diesen Abbau bzw. diese Umverteilung als Zerstörung und Umverteilung von»Anrechten«). Da Vertrauen nicht durch Gesetze und Deklarationen erzeugt wird, sondern sich nur langfristig in alltäglichen Erfahrungen aufbaut, kann seine Zerstörung durch den Bürgerkrieg»nachhaltig« sein. Post-nationalstaatliche Konflikte und wirtschaftliche Globalisierung Die wirtschaftliche Globalisierung, so die Überzeugung vieler optimistischer Beobachter, befördert über die Integration der Märkte und die weltweite Organisation von Produktion und Distribution die friedliche Konvergenz der Nationen und Kulturen. Dieser neoliberalen stellt Mark Duffield eine politisch-ökonomische Perspektive gegenüber: Im Zusammenprall mit nicht-westlichen Sozialsystemen und politischen Projekten erzeugt die Globalisierung auch Resultate, die keine friedliche Konvergenz im Rahmen einer liberalen Marktordnung, sondern ein dauerhaftes Ordnungsdefizit entstehen lassen. 28 Kern der Globalisierungsdynamik ist der seit den siebziger Jahren beobachtete(relative) Bedeutungsverlust des Staates im Verhältnis zu supra-, trans- oder subnationalen Akteuren, die sich Teile nationalstaatlicher Souveränität aneignen. Dieser Bedeutungsverlust des Staates hatte in den Ländern der Dritten Welt andere Konsequenzen als in den entwikkelten Industrieländern: In der ersten Welt wurde der staatliche Souveränitätsabbau durch supranationale Integrationsprozesse auf regionaler 28. Mark Duffield,»Globalization, Transborder Trade and War Economies«, a.a.O., S. 69 ff ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 159

oder globaler Ebene zumindest zu Teilen wieder aufgefangen. Dabei wurde ein Wandel von hierarchischen Formen des»government« zu Netzwerken der»governance« registriert. Dies hat zu neuen Problemen eigener Art geführt, etwa zur Frage nach der Verantwortlichkeit von Netzwerken oder dem Demokratiedefizit überstaatlicher Organisationen. Insgesamt jedoch wurde vielfach erfolgreich versucht, die potenziell destabilisierenden Konsequenzen der partiellen Denationalisierung durch neue und weitgehend stabile internationale Arrangements auszugleichen. Dieser ausgleichende Effekt überstaatlicher Integrationsprozesse ist in vielen Entwicklungs- und Transformationsländern ausgeblieben. Hier war der relative Bedeutungsverlust des Nationalstaates gleichbedeutend mit zentrifugalen Tendenzen. Diese haben politische Entitäten hinterlassen, die sich als»Staaten« nur mit der Hinzufügung eines Attributs (failed, shadow usw.) bezeichnen lassen. Damit haben sich spezifische Konfliktformen etabliert, die – wie oben angedeutet – mit Begriffen wie »Bürgerkrieg«,»innerer Krieg« oder»innerstaatlicher Krieg« nur unzureichend erfasst werden, da der Staat in vielen Fällen nicht mehr der Bezugspunkt der Auseinandersetzungen ist. Duffield entwickelt daher das Konzept des post-nationalstaatlichen Konflikts, das die Effekte der Globalisierung in die Definition des Konflikttypus aufnimmt(s.o.). Postnationalstaatliche Konflikte liegen vor, wenn die Akteure nicht mehr daran interessiert sind, ihre Macht über die staatliche Bürokratie zu sichern und es nicht mehr für notwendig oder realistisch halten, ihre Bereicherungsstrategien im Rahmen nationalstaatlicher Legalität zu verfolgen. Die wirtschaftliche Globalisierung hat trans- und subnationalen Akteuren eine Vielzahl von Gelegenheiten verschafft, sich unter Umgehung staatlicher Kontrollinstanzen direkt mit den globalen Märkten zu»vernetzen«. Duffield weist darauf hin, dass auch die neuen Bürgerkriegsökonomien in die»normalen« sozioökonomischen Beziehungen der betroffenen Länder bzw. Regionen eingebettet sind. Ein Kennzeichen der regionalen Wirtschaften ist der grenzüberschreitende Parallelhandel, ein illegaler Austausch legaler wie illegaler Güter. Dieser Parallelhandel basiert nicht auf Produktion und produktiver Investition, sondern zielt darauf, die Ströme vorhandener Güter, Dienstleistungen und Ressourcen zu kontrollieren. Seinen Gewinn schöpft er aus der Nutzung aller möglichen Differenzen: der Preise, der Verfügbarkeit, der Qualität usw. Dieser Parallelhandel ist nicht – wie einige Entwicklungsagenturen in den achtziger Jahren annahmen – eine populäre Antwort auf»künstliche« Zollgrenzen, sondern basiert auf der Beibehaltung von Grenzen und Dif160 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

ferenzen. Er wirkt ökonomisch illiberal und tendiert politisch zu einer Refeudalisierung, weil der Zugang zu ihm über ethnische, lokale, verwandtschaftliche und andere Beziehungsnetze kontrolliert wird. Der Parallelhandel wirkt nicht in jedem Fall politisch destabilisierend, seine Kontrolle und Manipulation ist aber oft die ökonomische Grundlage und das Motiv alternativer Eliten, deren politisch-ökonomische Strategien in gewaltsame post-nationalstaatliche Konflikte münden. Außerdem schafft der Parallelhandel die semilegalen oder kriminellen Netzwerke, die im Konflikt mobilisiert werden und von ihm profitieren. Ein Charakteristikum dieser Netzwerke des Parallelhandels ist ihre hohe Anpassungsfähigkeit. Sie können, je nach Lage des Konflikts, regional oder global orientiert sein. Sie schließen den Verkauf lebenswichtiger Güter(wie Lebensmittel, Treibstoff, Medikamente) in kriegsbedingten Knappheitssituationen zu hohen Preisen(und den gleichzeitigen Erwerb dauerhafter Konsumgüter zu niedrigen Preisen) ebenso ein wie den Handel mit Gütern – Haushaltsgegenstände, Baumaterial, Vieh –, die bei ethnischen Säuberungen geplündert wurden. Die lokalen Handelsnetzwerke können sich direkt über ihre eigene Diaspora oder indirekt über kriminelle Organisationen(die Drogenmafia) mit den globalen Märkten verbinden. Sie nutzen hoch zentralisierte Märkte wie den Diamantenmarkt(und können hierbei mit der Komplizität der führenden Unternehmen rechnen). Und sie nutzen deren internationale Regulierung: Das Umgehen von Regulierungen erhöht das Risiko, aber auch den Gewinn von Transaktionen. Dabei können Bürgerkriegsparteien global auch als Agenten eines wahrhaft deregulierten Marktes wirken, indem sie die Differenzen zwischen»künstlich«(durch Verbote, Zölle und Auflagen) erhöhten und»freien« Preisen nutzen, die sich in Abwesenheit legaler Beschränkungen bilden. Jean Rufin hat in dem einleitenden Beitrag zum Sammelband»Ökonomie der Bürgerkriege« eine Art Dialektik zwischen Lokalisierung und Globalisierung von»low-intensity«-Konflikten nachgezeichnet. 29 Die geschlossene Kriegswirtschaft nach dem Muster der maoistischen Bürgerkriegsarmee in China, in der sich die Kämpfer vor Ort selbst versorgen, gehört der Vergangenheit an. In späteren Jahren waren Bürgerkriegsarmeen nur dann erfolgreich, wenn sie entweder auf ein ausländisches Rückzugsgebiet, von dem aus sie ihre Parallelökonomie 29. Jean-Christophe Rufin,»Kriegwirtschaft in internen Konflikten«, in: Jean/Rufin, Ökonomie der Bürgerkriege , S. 15 ff ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 161

organisieren konnten, oder auf die nicht-produktiven, von internationaler humanitärer Hilfe genährten Ökonomien der Flüchtlingslager zurückgreifen konnten. Doch heute sind weder Rückzugszonen noch Flüchtlingslager unabdingbare Voraussetzungen für die Ökonomie eines Bürgerkriegs: Die aktuellen Kriegsparteien sind(wieder) in der Lage, verstärkt auf die lokalen Ressourcen zurückzugreifen, gleichzeitig können sie lokale Ressourcen global vermarkten. Einerseits ermöglicht die internationale Hilfe die direkte Beraubung der Bevölkerung und erlaubt das Durchhalten von Bereicherungsstrategien, die anderweitig zum schnellen Kollaps der lokalen Ökonomie führen würden. Gleichzeitig können die lokal geförderten Rohstoffe dank krimineller globaler Netzwerke auf den internationalen Märkten verkauft werden. Diese ökonomische Restrukturierung führt zu einer Veränderung auch der Kampfformen: Es ist nicht mehr so, dass sich die herrschende Elite in den Städten verschanzt und die Aufstandsbewegung die Berge kontrolliert, vielmehr müssen die Rebellen, wenn sie ökonomisch erfolgreich sein wollen, über die Kontrolle von Rohstoffenklaven, Flughäfen usw. verfügen. Damit geraten die Hauptstädte(Monrovia, Kabul, Mogadischu) in das Zentrum der Auseinandersetzungen, die sich traditionellen Stellungskriegen angleichen. Die Gefahr des eingeengten Blickwinkels Ein Charakteristikum der Literatur zur»Ökonomie der Bürgerkriege« in den neunziger Jahren liegt darin, dass sie sich auf zwei spezielle Konflikttypen konzentriert: Auf die Bürgerkriege Afrikas und auf die Konflikte in Ost- und Südosteuropa; hinzu kommen Kolumbien, Kambodscha, die Philippinen und Afghanistan. Das Spektrum erscheint in regionaler Hinsicht wie in Hinblick auf die betroffenen Gesellschaften ausreichend groß, um generelle Aussagen über die ökonomischen Motive und Verlaufsformen von»low-intensity«-Konflikten zu ermöglichen, auch wenn die Aussagen keineswegs immer wie bei Collier auf die Behauptung eines allgemeingültigen und kontextunabhängigen Motivs hinauslaufen. Die Studien befassen sich in erster Linie mit Bürgerkriegen in»failed states«. Damit gerät eine ganze Reihe von Konflikten aus dem Blickfeld, deren Ökonomie sich in der Tat schwerer erschließt. Zu nennen sind unter anderem Kaschmir, Palästina, Algerien, Mexiko und Sri Lanka. Man könnte argumentieren, dass es eben ökonomisch und politisch(Kaschmir, Palä162 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte ipg 3/2002

stina), ethnisch(Sri Lanka), sozial(Mexiko) oder religiös(Algerien) motivierte Konflikte gibt. Dies hieße jedoch, dass die ökonomische Dimension eines Konflikts wie des Streits um Palästina ausgeblendet würde. Die »irrationalen« Atavismen und unverrückbaren Identitäten, die die ökonomische Analyse gerade relativiert hatte, könnten dann in weltpolitisch zentralen Auseinandersetzungen wieder auftauchen. Eine zweite Beschränkung der Literatur liegt darin, dass sie implizit nahe legt, den»low-intensity«-Konflikt mit einer Art globalisierungsbedingtem Schicksal der Dritten Welt zu assoziieren. Diese Perspektive vernachlässigt nicht nur die ostasiatischen Erfolgsländer. Die ganz große Mehrheit der Drittweltländer ist weder in der roten Zone der Kriegsökonomien, noch in der goldenen Nische der Globalisierungsgewinner lokalisiert, sondern in einer Grauzone gefährdeter Erfolge, fragiler Stabilität und unabgeschlossener Modernisierungsprozesse. Die Konzentration auf die»failed states« verdeckt den Blick auf die Erfolge, die viele Länder unter schwierigen Bedingungen erzielen konnten. Schließlich: Die Konzentration auf das Motiv Gier hat nicht nur die Aufmerksamkeit auf einen neuen Typus post-nationalstaatlicher Konflikte gelenkt, sie hat auch indirekt die Missstände entproblematisiert. Die Aufmerksamkeit kann von den Missständen abgezogen werden, da diese als solche sich nicht oder selten in bewaffnete Rebellion umsetzen. Die Konzentration auf»greed« hat m. a. W. auch den Nebeneffekt, dass die mögliche soziale oder politische Legitimität auch bewaffneter Rebellionsbewegungen nicht nur im Einzelfall, sondern von vornherein kein Thema der Debatte mehr ist. ipg 3/2002 Ehrke, post-nationalstaatliche Konflikte 163