KLAUS PÖHLE Ist europäische Identität unmöglich? BEITRÄGE/ARTICLES D ieser Artikel wird der Frage nachgehen, ob sich neben der nationalen und anderen Identitäten eine europäische Identität herausbilden kann. Zugleich will er durch Herausarbeitung einfacher und verständlicher Kriterien Transparenz in das begriffliche Gestrüpp bringen. Zur fehlenden Exaktheit des Begriffs Die Antwort setzt beim Begriff»Identität« ein, dessen inflationär zu nennender Gebrauch im krassen Gegensatz zu seiner fehlenden begrifflichen Klarheit steht. Er ist zu einer Münze geworden, die offenbar»als eine fast beliebige Vokabel« verwandt werden kann. 1 »Seit Ende der siebziger Jahre geistert der Begriff»Identität« durch die Zeitungen und jedes Akademieprogramm und jeder unversitäre Kleinmeister hat den Begriff jahrelang im Repertoire....Die meisten redeten einfach ...von»nationaler Identität«..., ohne nachzudenken darüber, wie man sich derlei vorzustellen hat« 2 Die begriffliche Schwammigkeit kontrastiert mit der Selbverständlichkeit und Autorität, mit der Identitäten oder ihr Fehlen behauptet werden. Als seien es wissenschaftliche Erkenntnisse, die keine Interpretation erfordern und keinerlei Zweifel zulassen. Mit dieser Art Diskussion wird auf die naturwissenschaftliche, insbesondere mathematische Begriffsbestimmung der Identität rekurriert: A= B, d.h. Identität liegt dann vor, wenn A und B die Namen für ein und denselben Gegenstand sind. 3 Entsprechend kennt der psychologische Begriff die Ich-Identität als vollständiges Einssein eines Menschen mit sich selbst. Diese auf einen einzigen Gegenstand oder eine einzelne Person bezogene Identität ist bestechend in ihrer Klarheit und Eindeutigkeit. Zweifel können im naturwissenschaftlichen Bereich nur schwer aufkommen. Anders ist es, sobald nicht tote Materie, sondern lebende Wesen ins Spiel kommen. Am vollständigen Einssein eines Menschen mit sich selbst dürften immer Zweifel erlaubt sein. Es empfiehlt sich deshalb, diese begriffliche Strenge außerhalb des naturwissenschaftlichen Bereichs nicht zu erwarten und dennoch bei der Benutzung des Begriffs Identität im gesellschaftlich / politischen Leben auf ein hohes Maß an Eindeutigkeit und Klarheit zu drängen, um seiner Komplexität gerecht zu werden. Begriffliche Beliebigkeit mag weiter hinnehmbar sein, wenn von kultureller Identität die Rede ist und keine Ausgrenzung mit politischen Folgen droht. Anderes gilt, wenn Identität als politische Waffe eingesetzt wird, um bestimmte Entwicklungen zu befördern oder zu behindern, etwa bei der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Ausländer, beim Wahl- und Staatsbürgerrecht und bei der Fortentwicklung der Europäischen Union( EU ). So fallen Bestrebungen auf, den Begriff ausschließlich auf nationale Identität einzuengen, was sowohl die europäische wie die regionale Dimension ausschließen würde. Die Frage nach der europäischen Identität hat zu einer breiten und lebhaften wissenschaftlichen Diskussion geführt 4 , die sich zumeist in der Beschwörung der Vergangenheit Europas und seinen kulturellen Gemeinsamkeiten verliert und logischerweise viele Gründe für eine europäische Identität freilegt. Die Weiterführung des Denkprozesses wird zumeist durch die nationale Identität blockiert, die wie ein Felsblock auf dem Weg zur europäischen zu liegen scheint. Die Überhöhung 1 . Wolfgang Wessels, in: Band 5 der Bonner Schriften zur Integration Europas:»Auf der Suche nach europäischer Identität«, Europa Union Verlag 1995 , S. 102. 2 . Glosse»Restlos beliebig«, in: Süddeutsche Zeitung vom 25./26.1.1997 , S. 15. 3 . Brockhaus Enzyklopädie, 17 . Auflage, Bd. 8. 4 . Siehe die ausführliche Darstellung bei Wolfgang Wessels:»Europäische Identität aus politischer Sicht«, S. 101–122 , a.a.O. IPG 3/98 Europäische Identität 245

der nationalen Identität dient offenkundig der Absicht, eine europäische Identität von vornherein für absurd zu erklären, so daß sich weitere Fragen z.B. über die Finalität der europäischen Integration von selbst verbieten und der Bestand der Nationalstaaten nicht einmal theoretisch in Gefahr gerät. Statt Vorstufe eines irgendwie gearteten europäischen(Bundes)Staates soll die EU auf den Status eines bloßen»Staatenverbundes« 5 beschränkt bleiben, weil es vor allem an einem europäischen Staatsvolk mangele. 6 Dies setzt wiederum eine europäische Identität der Bürger voraus, die das Staatsvolk der EU bilden könnte. Hier soll bewußt eine auf den politischen Bereich beschränkte begriffliche Ein- und Abgrenzung der Identität versucht werden, um eine überzeugende Antwort auf die Titelfrage zu erlauben: Ist europäische Identität ausgeschlossen, weil sie den geographischen wie inhaltlichen Rahmen des Nationalstaates nicht zu überwinden vermag? Der Einzelne als Träger der Identität Auch aus»fremden« Dynastien stammende Monarchen haben immer gern von ihren»treuen Untertanen« gesprochen und noch heute teilen insbesondere diktatorische Staatschefs ihren Bürgern eine einheitliche»nationale Identität« in einem quasi hoheitlichen Akt zu, ungefragt und ohne Rücksicht auf die Zugehörigkeit zu verschiedenen »Stämmen«. Mit der Ablösung der Feudalzeit durch moderne Demokratien sind jedoch aus Vasallen längst über ihre bürgerlichen und Menschenrechte aufgeklärte Staatsbürger geworden. Sie sind Subjekte und nicht länger bloße Objekte. Identität hat folglich vom einzelnen Menschen auszugehen. Er ist das Subjekt, das durch seine Existenz aufgefordert ist, sein Verhältnis zu seiner Umwelt im Rahmen seiner Möglichkeiten und nach seinem Willen zu gestalten. So kann er sich z.B. mit seinem Beruf, mit einem Hobby oder entsprechend seinen religiösen oder politischen Überzeugungen mit einer Kirche oder Partei identifizieren. Identität ist weiter in Bezug auf etwas außerhalb des einzelnen Menschen zu sehen, zu dem er in einer besonderen Beziehung steht. 7 Von politischer Identität ist dann zu sprechen, wenn es sich um eine politisch relevante Einheit handelt. 8 Diese Einheit mag nur aus einigen(Beispiel: Familie) oder aus sehr vielen Personen(Beispiel: Staat) bestehen. Immer handelt es sich jedoch um organisierte Ansammlungen von Menschen mit eigenen Strukturen, Regeln und Sanktionsmöglichkeiten. Die besondere Beziehung des einzelnen Menschen zu dieser Einheit entsteht in der Regel unfreiwillig: er wird in eine Familie hineingeboren; diese vermittelt ihm die Zugehörigkeit zu einer Religion, zu einer Gemeinde, zu einer Region / Landschaft und zu einem Staat; man sollte sich deshalb an den Gedanken gewöhnen, daß die Europäische Union von einer wachsenden Zahl von Europäern als eine neue Einheit wahrgenommen wird, die sich in noch unklarer Weise über ihren Staat wölbt. Politische Identität ist nicht an geographische Grenzen(Region, Nationalstaat) gebunden, sondern vom»seelischen Aufnahmevermögen« des Einzelnen abhängig. Deshalb läßt sich z.B. für die meisten Menschen noch kein persönliches Verhältnis zu den entfernten Vereinten Nationen herstellen. Das unfreiwillige Entstehen einer besonderen Beziehung des einzelnen Menschen zu einer Einheit bedeutet nicht automatisch die Entwicklung einer Identität. Nach unserem heutigen Verständnis von der Würde des Menschen und seinen Grundrechten dürfen weder Familie, Sekte oder Staat ihre Mitglieder in einem solchen Ausmaß vereinnahmen, daß ihnen Identität wie das Stigma des Gewaltunterworfenen ungefragt zugeteilt werden kann. In ihrer Glanzzeit haben die Nationalstaaten ihren Staatsbürgern die nationale Identität 5 . Diesen neuen Begriff prägte das Bundesverfassungsgericht( BVG ) in seinem Maastricht-Urteil vom 12.10.1993 . 6 . Mit dieser»no demos thesis« des BVG setzt sich vor allem Joseph H.H. Weiler in:»The State ›über alles‹ – Demos, Telos and the German Maastricht Decision« in eindringlicher Weise auseinander; EUI Working Paper RSC Nr. 95/19 , Robert Schuman Centre, European University Institute, Florence. 7 .»Identity is defined in relation to others«, Guido Montani:»European Citizenship and European Identity«, in: Federalist. A Political Review, Pavia Year 36 , Nr. 2 , 1994 , S. 95–125 (Zitat S. 111/112 ). 8 . Stephan Hobe schreibt:»Identität betrifft die psychologischen und tatsächlichen Beziehungen einer Person zu einer Einheit, sei diese gefühlsmäßiger, psychologischer oder cognitiver Natur.«, S. 254 , in:»Die Unionsbürgerschaft nach dem Vertrag von Maastricht. Auf dem Weg zum europäischen Bundesstaat?«, Staat. Berlin, Bd. 32, Nr. 2/1993 , S. 245–268 . 246 Europäische Identität IPG 3/98

aufoktroyiert, diese ideologisch in Schule und Armee unterfüttert und kämpferische Nationalisten aus ihren Bürgern formen wollen, die für das Vaterland zu sterben bereit waren. 9 Noch heute rangiert die kollektive Identität verdächtig oft vor der individuellen. Auch in unseren demokratischen Gesellschaften muß sich der Mensch in die ihm vorgegebene Ordnung der Familie oder des Gemeinwesens einfügen; aber diese Ein- und Unterordnung sequestriert nicht sein Denken und Fühlen, sondern läßt ihm eigenen Willen. Seine besonderen Beziehungen zu einer Einheit kann er hoch- oder herunterstufen, aber auch ganz abbrechen. Folglich gehört ein voluntaristisches Element dazu, um zu einer Identität zu kommen. Auf die sensible Frage, wer Jude ist, reagierte Jurek Becker mit der Feststellung:»aber ich wünschte mir, daß ich mir das selber aussuchen könnte«. 10 Doch der Mensch erbt die ethnisch-rassische Zugehörigkeit von seinen Eltern. Wäre damit zugleich die nationale Identität vorgegeben, müßte ein deutsches »Besatzungskind« mit einem schwarzen oder slawischen Vater auch eine amerikanische oder marokkanische oder russische Identität besitzen und nicht nur seelische Narben!»Pole, wer bist Du?« ist nicht nur Titel eines Buches 11 , sondern auch Symbol für die Identitätsprobleme, nachdem man (wieder) einen eigenen Nationalstaat hat wie z.B. jetzt die baltischen Staaten. Der Eintritt in eine politische Partei sollte bereits auf eigenen weltanschaulichen Überzeugungen beruhen, für eine Idee oder»Sache« eintreten zu müssen. Für die weitere Verinnerlichung dieser Verpflichtung hin zur Identifizierung sorgen dann oft die Parteien selbst oder die Sekten, Kirchen und der Nationalstaat, denn es sind immer Organisationen, die diejenigen Menschen führen und oft verführen, die das Aufgehen in einer größeren Einheit dem eigenverantwortlichen individuellen Dasein vorziehen. Bereits das Kleinkind wird zu seiner engeren Familie ein Gefühl der Zugehörigkeit verspüren, das sich später auf die Großfamilie erstrecken wird. Schottische Clans und erst recht Familienverbände in der arabisch / afrikanischen / asiatischen Welt spielen für den einzelnen Menschen eine ihn prägende und sein Leben lang tragende und verpflichtende Rolle. Andere Einheiten wie Schulklasse, Sportmannschaft, Arbeitsteam treten bald hinzu, wenn auch oft nur auf Zeit. Natürlich gewachsene Regionen mit dem Vorzug gleichen Dialekts und gleichen geschichtlichen Erfahrungen dürften den Menschen näher stehen als der weiter entfernte und eher anonyme Nationalstaat, von dem vor allem Pflichten wie zum Steuerzahlen und zum Wehrdienst ausgehen. Worauf es ankommt, ist die Intensität des Gefühls der Zugehörigkeit, denn der Mensch kann in diese Einheit locker oder fest, nur auf Zeit oder auf Dauer integriert sein. Die Zugehörigkeit kann für ihn alles oder nur wenig bedeuten. Eine kurze Zugehörigkeit verblaßt gegenüber aktuelleren Identitäten, aber kann Spuren hinterlassen, die revitalisiert werden können. Mit der Dauer der Zugehörigkeit kann sich die besondere Beziehung verstärken oder abschwächen, weil ihre Intensität vom Willen des Menschen abhängig ist. So lassen Familienbindungen aufgrund beruflicher Veränderung nach, während die Verbundenheit mit der Heimat große Distanzen und jahrzehntelange Abwesenheiten auszuhalten vermag, wie man bei Auswanderern beobachten kann. Auch ihre Nachkommen sind nicht frei davon. Immer mehr weiße Bürger der USA forschen verstärkt nach den europäischen»roots« ihrer Familie, seitdem dort afrikanische oder hispanische Herkunft häufiger in den Vordergrund gerückt wird. An die zweitausendjährige Kulturgeschichte Europas anknüpfen zu können und nicht nur an die gut zweihundertjährige Geschichte der USA macht sie stolz, verstärkt ihre US -Identität und gibt ihnen ebenfalls »Authentizität«. Individuelle oder kollektive Identität Die Entwicklung in den demokratischen und wohlhabenden Industriestaaten räumt der Individualisierung breiten Raum ein, weshalb individuelle Identität im Kommen und kollektive Identität auf dem Rückzug begriffen ist. Sicherlich gibt es noch Familienoberhäupter, Sektenchefs sowie Kirchen- und Parteiführer, die ihre Anhänger am liebsten in strenger Unterordnung und kollektiver 9 . Vgl. Montani, a.a.O., S. 113 . 10 . Interview mit Jurek Becker, in: Der Spiegel, Nr. 13 ., 24.3.1997 , S. 215 . 11 . Witold Wirpsza, Verlag C.A. Bucher, Luzern und Frankfurt 1971 . IPG 3/98 Europäische Identität 247

Loyalität sehen. Ludwig Erhard strebte zeitweise eine»formierte Gesellschaft« an. Die Nationalstaaten möchten lieber schlicht an Patriotismus und Opferbereitschaft ihrer Bürger appellieren statt gezwungen zu sein, deren Zustimmung zu politischen Entscheidungen mit umfangreichen Aufklärungskampagnen zu suchen. Es hilft ihnen, daß viele Menschen sich in der Kollektivität einer Volksgemeinschaft sicherer fühlen: sie raisonieren weniger und folgen gern der kollektiven Einheit. Werden Familie, Partei, Sekte oder Nationalstaat angegriffen, finden sich auch andere Mitglieder der besonderen Einheit freiwillig zur kollektiven Verteidigung generell oder punktuell bereit. Kollektive Identität wird weiter ihren Ausdruck in verbaler oder tätiger Solidarität finden. Aber sie stößt an Grenzen, auch gegenüber dem Vaterland. Demokratisierung und Individualisierung unserer westlichen Gesellschaft erlauben dem einzelnen Menschen, zwischen Loyalität und Pflichtgefühl einerseits und Gewissen sowie eigenen Interessen andererseits abzuwägen. Wird Zustimmung bei einer nicht ausreichend begründeten Aktion erwartet, neigt sich die Waage schnell zur Ablehnung, zumal Sanktionen – außer bei Sektenmitgliedern und bei Wehrpflichtigen im Kriegsfalle – kaum zu befürchten sind. Über die Zugehörigkeit zu Parteien, Kirchen, Sekten sowie über die Billigung oder Ablehnung politischer Forderungen können wir ohnehin selbst bestimmen. Dieses Maß an individueller Freiheit gibt es nicht in Zonen permanenten Kampfes. Etwa bei unterdrückten Völkern wie den Kurden und Palästinensern, die zu einem eigenen Staat erst kommen wollen und deshalb von ihren Anhängern ein Zurückstellen persönlicher Interessen erwarten. So bringt der Kampf der Palästinenser gegen Israel immer wieder Selbstmordattentäter hervor.»Kollektive Identitäten enden notorisch mit der Uniformierung oder dem Ausschluß von Individuen. Um jemanden zu diskriminieren, zu vertreiben und im Extremfall zu töten, muß man ihn möglichst vereinfachend identifizieren und ihm ein entsprechendes Schild ankleben«. 12 Zugehörigkeit und Übereinstimmung Die Zugehörigkeit des Einzelnen zu einer Einheit beruht auf einer tatsächlichen oder rechtlichen Gegebenheit, ohne etwas darüber auszusagen, ob sich der Einzelne in Übereinstimmung mit dieser besonderen Beziehung befindet. Das Gefühl der Zugehörigkeit kann folglich positiv wie negativ aufgeladen sein. Da Menschen eigenen Interessen zu folgen gewohnt sind, die nur selten mit denen der Einheit völlig identisch sein werden, gelangen sie in der Regel nur zu einer annähernden Übereinstimmung mit letzterer. Diese Übereinstimmung kann gefühlsmäßig weiter gehen als geistig oder umgekehrt geistig größer sein als gefühlsmäßig. Das Gefühl der Zugehörigkeit befördert eine bereits vorhandene besondere Beziehung, aber schafft nicht notwendigerweise Identität. Denn zusätzlich zum Gefühl muß auch der Verstand zumindest affektiv die Besonderheit der Beziehung billigen. Ein solcher analytischer Vorgang kann weder dem Kleinkind noch dem Jugendlichen abverlangt werden, weshalb sich die dem Menschen vorgegebenen besonderen Beziehungen(Familie, Gemeinde, Staat usw.) nicht automatisch zu einer Identitätsbeziehung auswachsen. Zur Zugehörigkeit muß weiter inhaltliche Übereinstimmung mit dem hinzukommen, was diese Einheit für ihn bedeutet oder in Zukunft bedeuten könnte. Wer z.B. dreißig Jahre oder mehr der europäischen Integration»gedient« hat, wird zur EU eine starke besondere Beziehung unterhalten. Sie ist wesentlicher Teil seines beruflichen und persönlichen Lebens und steht deshalb in deutlicher Konkurrenz zu seiner nationalen Identität. Daraus können Probleme der Loyalität entstehen, denn Mitarbeiter internationaler Organisationen unterliegen dienstlichen Verpflichtungen zur»Unabhängigkeit«, insbesondere keinerlei Weisungen des Heimat- bzw. Entsendestaates anzunehmen. Es machte Sinn, ein eigenständiges europäisches Beamtenstatut für die Bediensteten der EU zu erlassen und mit einem eigenen Rekrutierungssystem sicherzustellen, daß das Personal auf Dauer eingestellt und nicht nur auf wenige Jahre»entsandt« ist. Loyalität ist eine rechtliche, sanktionsbewehrte, auf die Außenbeziehungen eines Menschen beschränkte Verpflichtung und insoweit der Staatsbürgerschaft vergleichbar, während Identität als innere Angelegenheit eines Menschen keinen direkten rechtlichen Bezug enthält. 12 . vgl. Fußnote 2 . 248 Europäische Identität IPG 3/98

Fühlt das Individuum sich dagegen eingeengt und gegängelt, wird das Verhältnis mit seiner Reifung abkühlen. Es erkennt die Zugehörigkeit nur noch widerwillig an und sucht die Möglichkeiten eines Ausstiegs: Weggang von Familie und Gemeinde oder Auswanderung aus dem Staat sind die üblichen Schritte. Die Massenflucht aus Albanien trotz nationaler Identität beruhte dagegen auf materieller Not. Fehlt die Kraft zum Ausstieg, obwohl die Zustimmung geschwunden ist und deshalb eine persönliche Identifizierung abgelehnt wird, so verbirgt äußerliche Anpassung an die Einheit die vorhandene innere Distanz. Kritische Geister folgen schon länger nicht mehr Devisen wie »right or wrong: my country«! Natürlich sind auch diese»Aussteiger« von den Erfahrungen mit dem Regelwerk ihrer Einheit und durch die Erlebnisgemeinschaft geprägt worden. Sentimentale Erinnerungen und Haßgefühle mögen sich überlagern, weshalb es nicht korrekt wäre, ihnen ungefragt Identität zuordnen zu wollen, wohl aber affektive Verbundenheit mit der früheren Einheit. Nicht nur eine, sondern mehrere Identitäten sind möglich Da Menschen eine besondere Beziehung zu mehreren Einheiten nicht nur nacheinander, sondern zur gleichen Zeit unterhalten können, folgt logischerweise, daß es mehrere Identitäten geben kann. Entscheidend ist das subjektive Verhältnis des Einzelnen zur Einheit. Je stärker dieses ist, um so weniger Raum verbleibt für identitätsbefördernde Beziehungen zu anderen Einheiten, denn die seelische Kraft der Menschen ist begrenzt. Je gleichmäßiger sich diese Bindungen auf viele Einheiten verteilen, um so schwächer sind diese Identitäten einzuschätzen. Die Veranlagungen der Menschen spielen hierbei eine ausschlaggebende Rolle. Der introvertierte Mensch wird ebenso wie der fanatische Sektenanhänger seiner Beziehung zu einer einzigen Einheit eine solche Intensität geben, daß seine seelische Kraft für andere Identitäten nicht mehr reichen wird. Im großen Maße extrovertierte Menschen wiederum werden so viele»Identitäten« von geringer Intensität besitzen, daß das Bestehen einer starken, die Persönlichkeit prägenden Identität besser angezweifelt werden sollte. Ein Leben mit vielen Identitäten fordert solchen Menschen zugleich ab, die mit den Identitäten verbundenen Loyalitäten in eine sinnvolle Rangordnung zu bringen. Jugendliche verspüren im Normalfall stärkere und dauerhaftere Bindungen an das Elternhaus als an die Schule, während diejenigen an Sport- und andere Vereine von größerer Dauer aber von wechselnder Intensität sein dürften. Jedenfalls ist nicht einsehbar, weshalb es keine Identität zur Heimatregion geben sollte. Die Verbundenheit mit Familie, Arbeitskollegen, Sport- und Parteifreunden kann eine solche Intensität erreichen, daß die nationale Identität erst an zweiter oder gar dritter Stelle kommt. Wenn mehrere Identitäten die Regel sind, warum sollte dann eine europäische unmöglich sein, die erst schwach ausgeprägt sein mag, aber dennoch bereits geortet werden kann? Ein- und Ausgrenzung als Mittel zur Identitätsfindung Identität als Begriff mit überwiegend psychologischen Bestandteilen muß Eigenheiten der menschlichen Natur Rechnung tragen, weshalb noch zwei weitere Kriterien Erwähnung verdienen. So wird erstens die Identität verstärkt, wenn ihr Inhaber stolz auf die Einheit ist, zu der er gehört. Gesellschaftliches Prestige der Familie und Erfolg des Sportvereins zählen dabei ebenso wie olympische oder andere Siege der eigenen Nation. Erfolge und weltweites Prestige der EU dagegen bleiben für die Bürger weitgehend im Verborgenen oder werden von ihnen nicht genügend wahrgenommen. Zweitens muß sich der individuelle Mensch bewußt sein, daß zwar er zur Einheit gehört, daß aber andere außen vor bleiben. Würden alle dazu gehören, ginge der besondere Anreiz für jegliche Identität verloren, denn am liebsten möchten die meisten Menschen einem möglichst exklusiven Club angehören, um sich auf diese Weise auserwählt fühlen zu können. Käme es zum Weltbürgertum, würden deshalb kontinentale, nationale und regionale Identitäten großen Auftrieb erhalten. Hinter dieser Haltung verbirgt sich zumeist das Bedürfnis nach Besonderheit, aber oft auch eine diskriminierende Ablehnung AußenstehenIPG 3/98 Europäische Identität 249

der. Die»Einbeziehung des Anderen« 13 dürfte nur selten die Verhaltensmaxime der Menschen sein. Auch Identität benötigt zur begrifflichen Klarheit ein Gegensatzpaar in Bezug auf die Einheit: Zugehörigkeit und Ausgrenzung: man ist Badener oder Schwabe; man kann nicht beides zugleich sein. Es gehört zum Erwachsenwerden, damit zu leben, daß man aus einem bestimmten Dorf, Kreis, Land, Staat kommt und nicht aus einem anderen. Damit verbundene Hänseleien muß man ebenso ertragen lernen wie Vorurteile zwischen den Völkern. Richtig ist, daß diese Ausgrenzung oft leidvoll erfahren wird: von Flüchtlingen oder anderen »Zugereisten«, von Transsexuellen oder von anderen durch Geburt bestimmten ethnischen, rassischen oder religiösen Gruppen von Menschen. Der Zerfall Jugoslawiens hat Europa erschrekkende Beispiele von Ausgrenzung geliefert. Fremde leben aus zwei Hauptgründen unter uns. Die Mitgliedsstaaten der EU sehen sich einer diametralen Entwicklung ausgesetzt: Einer für die Industriestaaten geltenden demographischen Tendenz folgend schmelzen unsere Staatsvölker langsam dahin wie die Gletscher in den Alpen, und Zuwanderung von Arbeitskräften war deshalb bis vor kurzem erwünscht; zugleich drängen Asylsuchende und Wirtschaftsflüchtlinge in unsere reichen Staaten mit ihrem hohen rechts- und sozialstaatlichen Niveau. Der gesellschaftliche Aufstieg ins Staatsvolk wird ihnen jedoch selbst dann nicht leicht gemacht, wenn sie über viele Jahre im Gastland arbeiten, Steuern zahlen und mit ihren Beiträgen die Sozialsysteme stützen. Sie alle unterliegen der nationalen Rechtsordnung des Gastlandes, ohne an deren Weiterentwicklung durch neue Gesetze oder an ihrer Anwendung etwa als Laienrichter mitwirken zu können. So entstehen neue Minderheiten, die keinem der Staatsvölker der EU angehören und sich deshalb nur als geduldet betrachten können, was für die Entwicklung ihrer europäischen Identität keinesfalls förderlich sein dürfte. Auch gewinnt Identität an Intensität dann, wenn der Zugehörigkeit zu einer Einheit Vorteile zu verdanken sind oder ihretwegen Nachteile in Kauf genommen werden müssen. Im Zweiten Weltkrieg trugen Menschen aus vielerlei Nationen aus unterschiedlichen Gründen deutsche Uniformen. Was während des Krieges als Vor- oder Nachteil empfunden wurde, konnte sich nach Kriegsschluß in das Gegenteil verwandeln, als sehr deutlich zwischen Siegern oder Besiegten unterschieden wurde. Die Zugehörigkeit zu einer von den Achsenmächten besetzten Nation konnte Luxemburger, Belgier u.a. vor Kriegsgefangenschaft bewahren oder eine schnellere Heimkehr ermöglichen. Andere erwartete Zuhause das Kriegsgericht oder andere Sanktionen. Als selbstverständlich nehmen es EU -Bürger hin, wenn sie bei Paßkontrollen auf Flughäfen innerhalb der EU an besonderen Schaltern schneller als die übrigen Reisenden abgefertigt werden. Als Nachteil erleben dagegen Reisende mit schweizerischem Paß, daß sie aufgrund einer Volksabstimmung nicht einmal zum Europäischen Wirtschaftsraum( EWR ), geschweige denn der EU gehören. Besonders deutlich wurde oder wird ihnen dies auf dem Internationalen Flughafen Mulhouse vorgeführt, der bei Basel auf französischem Staatsgebiet liegt, aber von Frankreich und der Schweiz u.a. mit schweizerischen Fluggesellschaften gemeinsam betrieben wird. Der Vertrag von Amsterdam bringt den EU Bürgern interessante Neuerungen für ihre Identitätsfindung. Erstmalig werden die Mitgliedstaaten zur Einhaltung demokratischer Grundwerte und Strukturen verpflichtet(Artikel 6 ), was gegebenenfalls mit dem Entzug von Mitwirkungsrechten geahndet werden kann(Artikel 7 ). EU –Bürger sind folglich vor dem Entstehen von rechten oder linken Diktaturen besser geschützt als bisher. Da dieser Maßstab auch an beitretende Staaten angelegt wird(Ergänzung im Artikel 49 ), können deren Bürger dem Beitritt eine zusätzliche positive Seite abgewinnen. Als logische Konsequenz wird in einem Protokoll zum Vertrag ausgeschlossen, daß EU -Bürger in einem anderen EU –Mitgliedstaat politisches Asyl beantragen können, solange der Rat nicht einen ernsthaften und andauernden Bruch der Prinzipien von Artikel 6 erkannt hat. Ebenfalls neu ist die Bereitschaft der EU und ihrer Organe, bei Diskriminierungen aus sexuellen, rassischen, ethnischen, religiösen Gründen oder wegen Behinderung, Alter oder der sexuellen Orientierung in Aktion zu treten(neuer Artikel 13 ). Von der Schnelligkeit und Wirksamkeit dieser Aktionen dürfte abhängen, ob die betroffenen Bür13 . Titel eines Buches von Jürgen Habermas, Suhrkamp 1996 . 250 Europäische Identität IPG 3/98

ger sich in identitätsfördernder Weise geschützt fühlen. Das neue Recht der EU –Bürger(Artikel 255 ), bei jedem Organ der EU Dokumente anfordern zu können, dürfte eher als selbstverständlich angesehen werden, wie das ebenfalls neue Recht ( 3 . Absatz zu Artikel 21 ), Briefe in einer der zwölf Amtssprachen an diese Organe schreiben zu können. Auch hier wird die Wirkung von der Schnelligkeit und der Art der Anwort abhängen. Das Recht, Petitionen an das Europäische Parlament richten und sich an dessen Bürgerbeauftragten mit Eingaben wenden zu können, scheint besser geeignet, ein persönlicheres Verhältnis der Bürger zur EU herzustellen und ihnen zu europäischer Identität zu verhelfen, zumal nach bisherigen Erfahrungen damit zu rechnen ist, daß die Rechte der Bürger mit jedem neuen Vertrag erweitert werden. Das Erleiden von Nachteilen aufgrund der Zugehörigkeit zu einer als feindlich angesehenen Einheit läßt den Betroffenen intensiver über seine Identität nachdenken, etwa wenn er sich zufällig während eines Umsturzes vor Ort in Afrika befinden und vor einem neuen»Organ der öffentlichen Macht« stehen sollte, das wie ein Botaniker die Klassifizierung vornimmt: Weißer oder Farbiger, männlich oder weiblich, jung oder alt, Christ oder Jude, Europäer oder Amerikaner, Deutscher oder Franzose usw. Ein konkretes Beispiel soll dies illustrieren: Nach einem Militärputsch in Togo an der Jahreswende 91/92 sandte die französische Regierung ein Air-France-Flugzeug, um französische Landsleute in Sicherheit zu bringen. Das putschende Militär prüfte vor Besteigen des Flugzeuges die Passagierliste und ließ einen jungen Deutschen aus Ostberlin mit dem unfranzösischen Namen Thomas Kuhlke passieren, der durch mehrfache Interventionen seiner beunruhigten Mutter beim Quai d´Orsay auf diese Liste gekommen war. Für das togolesische Militär mag dabei die fortdauernde Bedeutung Frankreichs in diesem Teil Afrikas die entscheidende Rolle gespielt haben und weniger die Mitgliedschaft Deutschlands wie Frankreichs in der EG / EU sowie die Zugehörigkeit Togos zu den 70 AKP -Staaten, die aus einer engen völkerrechtlichen Verbindung zur EU verschiedene Vorteile ziehen. Frankreich kann sich aber auch bereits als Schutzmacht für alle EU -Bürger gefühlt haben, denn nur 21 Monate später verpflichtete der Vertrag von Maastricht die EU -Staaten, allen Bürgern aus der EU diplomatischen Schutz in Drittstaaten zu gewähren(Art. 20 ). Die EU -Bürgerschaft bringt folglich spürbare Vorteile, derer sich allerdings die meisten Menschen erst durch Erfahrung am eigenen Leib bewußt werden. Nationale Identität versus europäische Identität Nationale Identität beherrscht die politische Szene, verdrängt andere Identitäten oder läßt sie nur schwer aufkommen. Mit Vorliebe wird sie unter Mißachtung der Individualität der Menschen als kollektive Identität politisch instrumentalisiert und zumindest in den nächsten Jahren gegen die EU gerichtet, denn der heutige Nationalstaat sieht sich durch die fortschreitende europäische Integration und den schleichenden Verlust an Souveränität aufgrund wachsender völkerrechtlicher Verpflichtungen – nach Habermas ist»äußere Souveränität der Staaten heute ohnehin ein Anachronismus« 14 – infrage gestellt. In Frankreich wird diese Entwicklung z.B. von den nationalen Eliten als Angriff auf ihren Einfluß in den öffentlichen Verwaltungen gesehen. 15 Da Sachzwängen gehorchend der EU weitere Kompetenzen trotz aller Widerstände zuwachsen werden, ist mit heftiger werdenden Angriffen und neuen fragwürdigen Entscheidungen von Verfassungsgerichten zu rechnen. Es wäre zu wünschen, daß dabei Fakten wie Logik nicht schlicht vernachlässigt werden. So ist die außerordentlich starke Stellung der Mitgliedstaaten im Verfassungssystem der EU auf Dauer angelegt und wesentlich ausgeprägter als die der Länder im Bund. Dies sollte zur Beruhigung der Gemüter ebenso beitragen wie z.B. die Aussage des früheren Präsidenten des Europäischen Parlaments Klaus Hänsch, wonach die Vertiefung der EU »niemals so weit getrieben werden dürfe, daß die Mitgliedstaaten ihre Identität als politisch-ge14 . Jürgen Habermas:»Die Einbeziehung des Andren – Studien zur politischen Theorie«, Suhrkamp 1996 , S. 180 . 15 .»L’Etat jacobin, gardien de l’unité et de la souveraineté française, est mis en cause tant par le bas – décentralisation, régionalisation – que par le haut – muliplication des liens juridique internationaux et surtout européen«, Philippe Moreau Deforges:»La france, province de l’Union européenne?«, in: Politique étrangère 1/96 , S. 37–59 (Zitat S. 43, 49 ). IPG 3/98 Europäische Identität 251

sellschaftlich-kulturell von einander unterscheidbare Handlungsträger in der Gemeinschaft verlieren«. 16 Staatsgewalt, Staatsgebiet und Staatsvolk der EU? Das Bundesverfassungsgericht bemängelt ohne Begründung das Fehlen eines europäischen Staatsvolks, 17 deutet auch nicht an, ob es von den drei Elementen der Staatsrechtslehre der EU wenigstens Staatsgebiet und Staatsgewalt zugesteht. Staatsgewalt wird von der EU – wie für föderalistische Systeme durchaus typisch – nur zum Teil direkt, in der Regel indirekt über die nationalstaatlichen Verwaltungsstrukturen auf dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausgeübt, womit sich vermittelt durch die Mitgliedsstaaten zugleich das»Staatsgebiet« der EU ergibt. Amtliche wie parteipolitische nationale Stellen haben sich bisher nicht gescheut, unbequeme Entscheidungen allein»Brüssel« anzulasten und damit der EU ausdrücklich Staatsgewalt zuerkannt, um ihre eigene Mitverantwortung dahinter zu verstecken. Regelmäßig wird der Bürger zur Teilnahme an Wahlen zum Europäischen Parlament aufgefordert. Juristische und politische Beziehungen sind folglich bereits vorhanden, aber noch fehlt es an Gefühlen der Zugehörigkeit zur EU . Der Schritt von der passiven Hinnahme zur freudigen Identifizierung mit der EU muß von den meisten Bürgern noch getan werden. Sie dürften die EU überwiegend als eine Angelegenheit zwischen Staaten, aber nicht selbst als Staat ansehen. Es ist deshalb zu früh, von einem Staatsvolk der EU zu sprechen, das sich natürlich auf die deutschen, französischen, britischen usw. Völker gründen müßte. Weder die zahllosen gemeinsamen historischen, rechts- und kunstgeschichtlichen Wurzeln aller europäischen Völker noch die Notwendigkeit zur solidarischen Bewältigung der Zukunft dürften bisher ein ausreichend intensives Gefühl der Zusammengehörigkeit ausgeprägt haben, zumal juristische Bestandteile noch fehlen. 18 Vor allem gibt es keine eigenständige»öffentliche Meinung« der EU , sondern fünfzehn nationale. Wer das Fehlen einer einheitlichen Sprache als Argument gegen eine europäische Identität ins Feld führt, ignoriert die bewährten Beispiele, die sowohl von der Schweiz( 4 Sprachen), von Luxemburg( 3 Sprachen) wie Finnland( 2 Sprachen) gegeben werden. Die Forderung nach Übereinstimmung von europäischem Staatsvolk und europäischer Identität ist ohnehin fragwürdig, denn sie ist auch in den westeuropäischen Staaten nicht gewährleistet. Ihre eigene Logik führten diese mit der von ihnen betriebenen Entkolonialisierung ad absurdum: Sie schufen aus ihren früheren Kolonien»Nationalstaaten« in den von ihnen gezogenen künstlichen Grenzen, so daß darin verschiedenartige Stämme mit vielen Sprachen und teilweise auch Religionen zu leben gezwungen sind. Gemeinsame Sprache ist allein diejenige der früheren Kolonialmacht. Einer der Stämme übt regelmäßig allein die Macht im Staate aus und unterdrückt zumeist die anderen, weshalb die Staatsgewalt Ruhe und Ordnung nicht mehr im gesamten Staatsgebiet garantieren kann. Stammeskriege in solchen künstlichen Nationalstaaten werden zu blutigen Bürgerkriegen, die wie im Falle Burundi, und früher in Uganda, aber auch im Sudan die Form von Genozid annehmen können. Ergebnis: die nationale Identität ist fraglich und die Einheit von Nation und Staat wird nur selten erreicht. Staatsangehörigkeit und nationale Identität Während Staatsangehörigkeit die rechtlichen Beziehungen einer Person in einem Staat regelt, 19 sollen die emotionalen Beziehungen zum Staatswesen von der nationalen Identität aufgefangen und versorgt werden. Die Schere zwischen Staatsbürgerschaft und Identität schließt sich bequem für die Kinder der Einheimischen, denen mit der Geburt die Staatsbürgerschaft in den Schoß fällt; sie öffnet sich beträchtlich für legal eingewanderte Ausländer, die jahrelang um die Staatsbürgerschaft 16 . Klaus Hänsch:»Vertiefung der Gemeinschaft und gesamteuropäische Identität«, in: Europa-Archiv, Folge 13–14, 1993, S. 389. 17. S. Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. 10. 1993, 2 BvR 2134/92 und 2 BvR 2159/92, abgedruckt in: Recht der Internationalen Wirtschaft, Beilage 5 zu Heft 12/1993, S. 2. 18. Ausführliche Darstellungen zur Europäischen Identität»aus historischer Sicht«(Hagen Schulze),»aus kunsthistorischer Sicht«(Dieter Ronte),»aus juristischer Sicht«(Bernhardt Großfeld) und»aus ökonomischer Sicht«(Holger Bonus) finden sich in Band 5 der Bonner Schriften zur Integration Europas:»Auf der Suche nach europäischer Identität«, Europa Union Verlag 1995. 19. siehe Hobe a.a.O., S. 245 . 252 Europäische Identität IPG 3/98

kämpfen müssen. Ein Gefühl der Zugehörigkeit will sich dann nur schwer einstellen und die Identität zum früheren Staat bleibt in greifbarer Nähe. Selbstzweifel, wirklich zur neuen nationalen Identität vorstoßen zu können, sowie die abschreckend langen Einbürgerungsverfahren mögen der Grund für die relativ wenigen Anträge auf Erwerb der Staatsbürgerschaft sein. Zweifel an der Seriosität des rechtsstaatlich-gründlichen Prüfungssystems verstärkte die Sofortgewährung der deutschen Staatsbürgerschaft an einen gerade erst nach Deutschland hereingeholten sehr jungen ausländischen Fußballer beim Karlsruher SC, zumal dieses »Patent« dem Bundesaußenminister und Fan vom Karlsruher SC zum 60 . Geburtstag geschenkt wurde. Offene»Heim-ins-Reich«-Parolen und im Ausland tätige Fünfte Kolonnen westeuropäischer Staaten gehören zwar der Vergangenheit an, aber Spuren sind noch immer in den politischen Kulturen lebendig. Typische Auswandererstaaten würden noch gern ihr Staatsvolk vergrößern oder zumindest Unterstützung in vielfältiger Weise von »ihren« Auslandsbürgern einfordern. Griechenland( 10 Mio Einwohner, aber 4 Mio Griechen im Ausland), Spanien mit der Gewährung seiner Staatsbürgerschaft an Bürger südamerikanischer Staaten und Irland als berühmtes Auswanderungsland sind hierfür Beispiel. Die prononcierte Pflege der Bindungen an das Heimatland fordert eine Loyalität ein, welche diese Auslandsbürger längst dem neuen Staat schulden. Die Bindungen an die ursprüngliche Heimat haben sich gelockert und zeigen sich nur noch, wenn bei Naturkatastrophen spontan Hilfe geleistet wird. Von einer nationalen Identität kann kaum mehr gesprochen werden. Auch Veränderungen auf der subnationalen Ebene verändern die nationale Identität. Bei weiterem Vormarsch regional-landsmannschaftlicher Elemente dürfte sich die regionale Identität zu Lasten der nationalen verstärken. Dabei unterscheiden sich Regionen mit ausgeprägten historisch-kulturellen Eigenheiten(etwa Bayern, Hamburg, Bremen) von solchen, die sich in der Industriegeschichte zuerst als geschichtsloses Konglomerat von Menschen aus verschiedenen Regionen / Nationen(etwa Ruhrgebiet) herausgebildet haben. Die Labourregierung macht nun den Weg frei zu regionalen Parlamenten in Schottland und Wales. Der bisher im schnellen Aufstieg begriffene Ausschuß der Regionen der EU könnte sich auch zu einem Kristallisationspunkt von Identitätsansprüchen gegenüber europäischer wie nationaler Identität entwickeln. Nation oder Staat Der»Brite« Anthony Barnett verblüfft mit der Differenzierung, daß die britische Identität vor allem von»Engländern« behauptet wird, während Walliser und Schotten an der europäischen Identität zunehmend Geschmack fänden, weil diese sie in ihrem Empfinden, sie selbst, nämlich Walliser oder Schotten, zu sein, bestärken würde. 20 Auch bei deutscher Identität muß gefragt werden, auf welche Einheit sie ausgerichtet ist: auf die deutsche Nation oder auf den Staat Bundesrepublik Deutschland? Ist der Staat gemeint, ergibt sich eine automatische Verknüpfung mit dem Staatsvolk, das sich aus den Staatsbürgern zusammensetzt, denen allein die Verfassungen unserer Nationalstaaten wichtige politische Rechte einräumen, nicht dagegen den »Menschen« an sich, denen allerdings inzwischen allgemeine Grund- und Menschenrechte zuerkannt werden. Würde die deutsche Identität auf das gegenwärtige Staatsvolk begrenzt, so könnten z.B. die deutschen Volkszugehörigen in den Weiten der ehemaligen Sowjetunion diese erst mit der formellen Einbürgerung erlangen. Identität ist jedoch nicht an die Staatsbürgerschaft gebunden und kann unterschiedlich intensiv ausfallen. Man vergleiche den in der Bundesrepublik geborenen und aufgewachsenen jungen Türken und den jungen Kasachen aus einer deutschstämmigen Familie, wenn beide die deutsche Staatsbürgerschaft erhalten. In ihrem Innern liegen zwei nationale Identitäten im Wettbewerb wenn nicht gar im Streit miteinander. Der junge Türke dürfte besser deutsch können und sehr viele positive wie negative Erfahrungen bereits mit Deutschland gemacht haben, während den jungen Mann aus Kasachstan bisher vor allem Träume und Hoffnungen und vielleicht die Erzählungen seiner Großmutter beeinflußt haben dürften. Die deutsche Einheit lieferte einen deutlichen 20 . Anthony Barnett, britischer Schriftsteller und Journalist in der Süddeutschen Zeitung am 29.1.97 , S. 13. IPG 3/98 Europäische Identität 253

Beweis, daß mit der Staatsbürgerschaft nicht zugleich die bundesrepublikanische Identität erworben wurde, als die DDR -Staatsbürgerschaft zugunsten derjenigen der Bundesrepublik Deutschland einfach durch hoheitlichen Akt beseitigt wurde. Es ist an der Zeit zu fragen, ob die früheren Bürger der DDR die bundesrepublikanische Staatsbürgerschaft mit ihren neuen Rechten und Pflichten für sich persönlich akzeptieren. Die meisten werden dies tun. Ob aus vollem Herzen, werden sie nicht offenbaren. Andere trauern aufgrund ihrer veränderten sozialen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Situation verflossenen DDR -Zeiten nach. Deutliches Indiz für die fehlende neue Identität war die zögernde Abholung des neuen Passes, als die letzte Geltungsfrist des DDR -Passes Ende 1996 ablief. Nach einer jährlich durchgeführten Untersuchung der Universität Münster fühlen sich die früheren DDR -Bürger mehrheitlich noch immer als Bürger zweiter Klasse in der Bundesrepublik, was den Grad ihrer Identität bestimmen dürfte. 21 Auch bei den Saarländern ist 30 Jahre nach der Eingliederung noch Distanz heraus zu hören, wenn sie vom»Reich« sprechen. Würde dagegen die»deutsche Nation« als Einheit für die Identität genommen, würden sich auch diese»anderen« Bürger der DDR zu dieser nationalen Identität bekennen, denn als Deutsche haben sie sich auch bei inniger Verbundenheit mit dem sozialistischen Lager immer gefühlt. Der niederländische Schriftsteller Cees Nooteboom sah im November 1989 viele Hunderte von Trabis zum»urdeutschen« Hermannsdenkmal bei Detmold pilgern. 22 Dagegen würde die Loslösung vom Staatsvolk Probleme anderer Art hervorrufen: der organisatorisch-staatliche Rahmen der Bundesrepublik Deutschland würde mit der Anknüpfung an einen ethnologischen Volksbegriff – gestützt auf sprachliche, kulturelle und historische Gemeinsamkeiten – gesprengt. Gewönne etwa die Benützung der deutschen Sprache herausragende Bedeutung, kämen Österreich, Südtirol, Memelland, EupenMalmedy usw. ins Blickfeld. Eine solche Auslegung der deutschen Identität paßt aus mindestens zwei Gründen nicht mehr in diese Zeit: europäische Integration und KSZE verhindern in unseren Breiten, daß wegen angeblicher nationaler Identitäten gewaltsame Folgerungen zum Nachteil des territorialen Besitzstandes von Nationalstaaten gezogen werden. Zum anderen lassen sich die Menschen eine nationale Identität nicht mehr aufoktroyieren. Sie üben z.B. in Südtirol mühsam errungene Autonomierechte aus, die den Wechsel in einen anderen Nationalstaatsverband überflüssig machen, zumal sich über alle ein zunehmend dichter werdendes einheitliches Netz von EU -Normen wölbt. Die europäische Integration trägt auf diese Weise zur wirksamen Entschärfung der Minderheitenprobleme bei. Nationale Identität verliert ohnehin an Intensität, sobald der Nationalstaat in eine größere Staatenorganisation eingebettet ist und sich nicht mehr allein gegen Feinde behaupten muß. Nationale Staatsbürgerschaft und Unionsbürgerschaft Einmal embryonal ins Leben gerufen, wird die Unionsbürgerschaft weiter Gestalt annehmen und von jedem neuen Vertrag mit weiteren Rechten ausgestattet werden, welche die Grundrechte der Mitgliedstaaten und der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten von 1950 ergänzen. Solange keine wirklich originären Rechte hinzukommen und eine Staatsbürgerschaft der EU formell eröffnet wird, wird die nationale Bedeutung behalten. Anders verhält es sich mit den Identitäten. Sie können einander überlagern und»ersetzen« im Sinne von ablösen, aber auch neben einander bestehen bleiben, was z.B. für nationale und europäische Identität gelten würde. Die europäische Identität wird sich vermutlich parallel zur Unionsbürgerschaft schneller und kräftiger entwickeln als zur Zeit vorauszusehen ist. Fairness sollte gebieten, bei der wissenschaftlichen Bewertung dieser Entwicklung keine strengeren Kriterien aufzustellen als sie für die nationale Identität üblich sind. Die Präambeln der drei Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaft sowie des EU -Vertrages wenden sich an die Völker, ohne dies deutlich auf das jeweilige Staatsvolk einzuschränken. 23 Für 21 . Süddeutsche Zeitung 8./9.2.97 , S. 5 22 . Berichtet von Harro Zimmermann:»Hermann – Held im Zwielicht; ein Denkmal als Symbol: die zwei Gesichter des deutschen Nationalismus« im Feuilleton der SZ am 18./19.1.1997 . 23 . Z.B. im EG-V :»In dem festen Willen, die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker zu schaffen«; EGKS-V : Grundstein für eine Gemeinschaft unter Völkern zu legen; die EAG-V und EU-V sprechen von»ihren Völkern«. 254 Europäische Identität IPG 3/98

Irritationen könnte die Kernaussage über das Europäische Parlament im Artikel 189 EGV sorgen: »Das Europäische Parlament besteht aus Vertretern der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten«, womit sowohl auf die Unabhängigkeit dieser Volksvertreter von der jeweiligen Regierung wie auf ihre generelle Verpflichtung gegenüber dem eigenen Staatsvolk abgestellt sein könnte. Dies muß»europäischer« bewertet werden, spätestens seitdem der Vertrag von Maastricht den EU -Bürgern an ihrem jeweiligen Wohnsitz ein aktives und passives Wahlrecht zum Europäischen Parlament gab, so daß sie ihre Stimme auch für Kandidaten aus anderen Mitgliedstaaten abgeben können. Zum jeweiligen wahlberechtigten Staatsvolk gesellen sich nunmehr bei Kommunalwahlen wie EP -Wahlen EU -Bürger aus anderen Mitgliedstaaten, was die Tür zum Entstehen eines europäischen Staatsvolkes weiter aufstößt, ohne die nationale Staatsbürgerschaft einzuschränken. Auf dem Weg zur europäischen Identität Eine gesamteuropäische Identität, genährt vom Stolz auf Hervorbringungen der europäischen Kultur und in Abgrenzung zu Asien, Afrika und Amerika ist sicherlich schon jetzt vorhanden, wenn auch nur schwach ausgeprägt. Sie steht hinter der nationalen Identität deutlich zurück. Europäische Identität begrenzt auf die EU ist ebenfalls möglich und nimmt mit der anlaufenden Osterweiterung die gesamteuropäische Identität in sich auf. Verweisungen allein auf historische, kulturelle und anderen Gemeinsamkeiten aus der europäischen Geschichte reichen aber zur Begründung dieser europäischen Identität nicht aus. Man kann das europäische Individuum nicht zwingen, nun endlich zu seiner europäischen Identität zu finden. Sie bildet sich heraus, sobald die EU bewußt als Einheit wahrgenommen wird, die mittelbar und unmittelbar das Leben des Einzelnen beeinflußt. Auch muß die Handlungsfähigkeit der EU auf internationalem Parkett zunehmen und zu Erfolgen wie Niederlagen führen, mit denen sich der Bürger leidend oder stolz identifizieren kann. EU -Identität verspüren schon jetzt außer europäischen Beamten solche der nationalen Regierungen und anderer Verwaltungen, die mit der EU zu tun haben und sich zum europäischen Einigungswerk bekennen. Zu ihnen gesellt sich das Heer der Journalisten, der Lobbyisten und der Mitglieder der europäischen Bewegungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten. Von Jahr zu Jahr nimmt auch die Masse derjenigen zu, die aus beruflichen oder privaten Gründen EU -Binnengrenzen regelmäßig überschreiten oder im EU -Ausland leben. Diese»Praktiker der EU « machen als Pendler, Unternehmer, Händler, Handwerker, Rentner, Studenten usw. von Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit der EU Gebrauch. Den Weg zur europäischen Identität finden auch die vielen, die »gemischte« Ehen oder Verbindungen jenseits der nationalen Grenzen eingegangen sind. Dennoch: konservativ eingestellte Menschen werden das Verblassen der nationalen Identität betrauern; rechtsradikale Menschen den Aufstieg der europäischen Identität strikt ablehnen. Meinungsumfragen, offizielle Referenden und die Teilnahme an Wahlen zum Europäischen Parlament offenbaren in den Mitgliedstaaten nicht nur Ablehnung und viel Skepsis, sondern auch in sehr differenziertem Maße Zustimmung zur europäischen Integration, wobei leidvolle Erfahrungen aus der europäischen Geschichte eine Rolle spielen dürften. Bei einer Umfrage von Eurobarometer im Jahre 1996 24 fühlten sich 51 % der Befragten aus der EU 15 in einem gewissen Grad als Europäer und nicht nur als nationale Staatsbürger, wobei nationale Trends sehr konstant bleiben. Weit über den EU –Durchschnitt liegt Luxemburg, wo bei sieben von zehn Bewohnern die europäische Zugehörigkeit vor der nationalen rangierte. Ihnen folgen Franzosen, Italiener, Spanier, Niederländer, während die Staaten unter dem EU –Durchschnitt von Schweden, Griechenland, Großbritannien angeführt werden. In Irland halten sich inzwischen nationale und europäische Identität die Waage, weil der irische Unabhängigkeitskampf gegen England unter anderem dadurch vollendet werde,»daß die irische Identität durch Europa bestätigt und gefestigt wurde, ein Prozeß, der Irland aus einer jahrzehntelangen Gefangenschaft eines nach innen blickenden Nationalismus befreit hat«. 25 Überhaupt hört man weniger Widerspruch von den kleineren Staaten gegen die europäische Identität, 24 . Eurobarometer 46/ Autumn 1996 , S. 40/41 . 25 . Vgl. Anthony Barnett, a.a.O. IPG 3/98 Europäische Identität 255

weil sie sich europäische Einheit nicht anders als in nationaler Vielfalt vorstellen können, während den größeren Staaten unter europäischer Einheit insgeheim noch immer die bloße Verlängerung ihrer eigenen Nation vorschwebt. Eine Variante zu dieser Denkweise bietet Schmierer. Danach»müssen alle Versuche, das staatliche Vereinigungsprojekt aus einer behaupteten ›europäischen Identität‹ zu begründen ebenso mißlingen wie die umgekehrten Versuche, eine europäische Identität aus der Union der Staaten abzuleiten, die sich nach und nach bildet...«, denn Europa habe nie ein eigenes Reich gebildet. 26 Wird hier Europa seine Vielfalt als ein Gebrechen angelastet, das eine handlungsfähige staatsähnliche politische Struktur für immer auschließt? Beweist nicht der jetzige Stand der EU , daß europäische Staaten aus den Fehlern der Vergangenheit lernen und für sich eine würdige Zukunft im Zusammengehen und-wachsen mit anderen Staaten erblicken können? Unsere Nationalstaaten waren ebenfalls nicht plötzlich da, sondern haben sich schrittweise entwickelt und in ihrem Besitzstand häufig verändert. ̇ 26 . Joscha Schmierer:»Mein Name sei Europa – Einigung ohne Mythos und Utopie«, Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt 1996 , S. 184 . 256 Europäische Identität IPG 3/98

MICHAEL DAUDERSTÄDT Das differenzierte Europa differenziert erweitern M it der Entscheidung des EU -Gipfels von Luxemburg im Dezember 1997 zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit sechs Ländern (Estland, Polen, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern) hat die EU eine neue Erweiterungsrunde eingeläutet. Die Übernahme der Kommissionsempfehlung durch den Rat geschah aber auf dem Hintergrund zahlreicher offener Fragen, deren Beantwortung die Union bisher gerne auswich: Kann die Union in ihrer jetzigen Verfassung eine solche Erweiterung verkraften? Welche Differenzierungen sind – vor allem im Zuge und nach der Erweiterung – in der Union nötig, um den wahrscheinlich immer schwieriger zu vereinbarenden unterschiedlichen Interessen und Möglichkeiten der Mitglieder Rechnung zu tragen? Wie tragfähig ist die Differenzierung, die die EU über die Auswahl der Verhandlungspartner der ersten Runde unter den Antragstellern vorgenommen hat? Und schließlich: Wie sollte die EU unter denen weiter differenzieren, die jetzt nicht unter den erwählten sechs Ländern sind oder gar nicht einmal assoziiert und Antragsteller? Nach viereinhalb Erweiterungen: Vertiefung trotz Differenzierung Die EU der 15 in ihrer heutigen Gestalt ist das Ergebnis von vier Erweiterungsrunden und dem Beitritt der DDR -Länder zur Bundesrepublik: ̈ 1973 : Großbritannien, Irland und Dänemark ̈ 1980 : Griechenland ̈ 1985 : Spanien und Portugal ̈ ( 1990 : DDR ) ̈ 1994 : Österreich, Schweden und Finnland Jede dieser Erweiterungen differenzierte zwangsläufig die EG / EU . Sie wurde vielfältiger, mit neuen Problemen, Möglichkeiten und Interessen. Die Anzahl der Sprachen erhöhte sich, die Organe (Rat, Kommission, Parlament) wuchsen. Die Erweiterungsrunden brachten neue EU -Fonds oder Transferregelungen(z.B. Regionalfonds, Mittelmeerprogramm, Kohäsionsfonds, Ziel6 -Regionen) 1 , um den besonderen Bedürfnissen der Neumitglieder Rechnung zu tragen. Mit Großbritannien orientierte sich die EG globaler und atlantischer. Generell weniger an Vertiefung interessiert, nahm das Inselreich an Projekten wie Schengen, der Währungsunion oder der Sozialcharta nicht oder erst verspätet teil. Mit Griechenland trat der EU ein armes Land mit großen Modernisierungsblockaden bei, das sich vor allem von der Türkei, später auch von Mazedonien bedroht fühlte und die Beziehungen der EU zu diesen Nachbarländern komplizierte. Der Beitritt Spaniens und Portugals erhöhte das Gewicht der regionalen Disparitäten enorm. Mit der DDR machte die EU ihre ersten und eher negativen Erfahrungen mit der Integration postkommunistischer Ökonomien. Zuletzt traten drei wirtschaftlich gut entwickelte, aber bisher neutrale und eher kontinentaleuropäisch orientierte Länder bei. Trotz dieser Erweiterung und Differenzierung gelang es der EU gleichzeitig, die Integration weiter zu vertiefen. 1985 wurde der einheitliche Binnenmarkt aus der Taufe gehoben und 1992 in Maastricht die Wirtschafts- und Währungsunion auf den Weg gebracht. Die Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Innen- und Rechtspolitik werden in den beiden neuen Säulen der Integration stärker koordiniert. Die Neumitglieder mußten beim Beitritt dieses jeweils höhere Integrationsniveau erklimmen. 2 Je tiefer die Integration in der Union reicht, desto eher haben einzelne Mitglieder Probleme, 1 . Vgl. Heinz-Jürgen Axt»Strukturpolitik der Europäischen Union. Reformmodelle im Vorfeld der Osterweiterung«, Duisburg 1997 , S. 34 f. 2 . Vgl. Richard E. Baldwin:»Towards an Integrated Europe«, CEPR London 1994 , S. 142 f. IPG 3/98 Europa differenziert erweitern 257

die Vertiefung mit zu vollziehen. In der Integrationsdebatte gibt es eine Fülle von Differenzierungsmodellen wie»Kerneuropa«,»Variable Geometrie« oder»Europa à la carte« 3 . In der Praxis haben schon immer einige Mitglieder bestimmte Gemeinschaftspolitiken(Sozialcharta, Währungsunion) nicht mitgetragen(»opting out«) oder deren Umsetzung in nationales Recht verzögert (z.B. beim Binnenmarkt). Davon zu unterscheiden, aber mit ähnlichem Effekt, ist der Wunsch einiger Mitglieder, in bisher von der Union nicht geregelten Bereichen die Integration zu vertiefen, individuell z.B. durch strengere Umweltauflagen nach Art 100 a EGV oder als Gruppe z.B. durch das Schengener Abkommen vor seiner Einbettung in den Amsterdamer Vertrag. Diese Möglichkeit ist unter engen Voraussetzungen seit Amsterdam als»Flexibilität« oder»engere Zusammenarbeit« vertraglich vorgesehen. In der Sicherheitspolitik unterscheiden sich die EU -Länder durch die unterschiedliche Mitgliedschaft bei NATO und WEU . Im Ergebnis bietet die Integrationswirklichkeit ein differenziertes Bild, das von Nichtmitgliedern mit einem schon fortgeschrittenen Grad an Anpassung an den»acquis communautaire« über Neumitglieder mit Übergangsregelungen und Altmitglieder mit Vertiefungsvorbehalten bis zu enger zusammenarbeitenden»Kernländern« reicht. In Amsterdam sind nicht nur die Möglichkeiten für die innere Differenzierung erweitert, sondern auch alte Ausreißer wieder eingefangen worden, indem z.B. Schengen in die erste Säule überführt (aber nicht auf alle Mitglieder angewandt) wurde. Mit der britischen Unterschrift unter die Sozialcharta und dem Auslaufen der letzten Übergangsfristen aus der Süderweiterung sind weitere Ausnahmefälle beseitigt. Aber die Währungsunion hat mit der unterschiedlichen Erfüllung der Maastrichtkriterien im Vorlauf und mit der Auswahl ihrer Mitglieder für die Startphase diese Differenzierung nochmals dramatisch betont, wie an der Frage des Euro-XGremiums deutlich wurde. Selbst unter den Teilnehmern der Startphase der Währungsunion bestehen noch erhebliche Unterschiede in der volkswirtschaftlichen Situation(Konjunktur, Staatshaushalt, etc.) und in der nationalen Kaufkraft nominal gleicher Währungsbeträge(d.h. zu gegenwärtigen Wechselkursen und demnächst in Euro). Die gegenwärtige Erweiterungsrunde Dieser beispiellos vertieften, aber immer noch differenzierten Union wollen die zehn mit der EU assoziierten Länder Mittel- und Osteuropas(Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechische und Slowakische Republik, Ungarn, Slowenien, Bulgarien und Rumänien) beitreten. Seit 1994 haben sie alle formell die Aufnahme in die EU beantragt. Mit fünf dieser Antragsteller sowie mit Zypern sollen konkrete Beitrittsverhandlungen beginnen. Vor allem in Mittel- und Osteuropa( MOE ) haben bereits Stimmen aus zahlreichen weiteren Ländern Interesse an einem EU -Beitritt bekundet, ohne bisher formelle Anträge zu stellen. Ältere Anträge seitens Norwegens, der Schweiz, der Türkei, Marokkos und Maltas wurden zunächst abgelehnt oder von den Antragstellern(vorläufig?) zurückgezogen. Wie kam es zu dieser Differenzierung? Artikel O des EU -Vertrags(früher: Art. 237 des EWG -Vertrages) legt fest, daß»jeder europäische Staat« die Aufnahme beantragen kann. Bei geographischer Auslegung von»europäisch« schließt dies nach dem Zerfall Jugoslawiens, der Tschechoslowakei und der Sowjetunion neben den oben genannten Ländern mindestens neun weitere, nämlich Kroatien, Bosnien-Herzegowina, Restjugoslawien(Serbien-Montenegro), Mazedonien( FYROM ), Albanien, Moldawien, Belarus, die Ukraine und Rußland ein. Wahrscheinlich wären auch die drei Kaukasusländer Georgien, Armenien und Aserbaidschan hinzuzufügen. Von den fünf zentralasiatischen Republiken der ehemaligen Sowjetunion kann bestenfalls Kasachstan beanspruchen, partiell noch auf europäischem Boden zu liegen, da der Verlauf der Kontinentalgrenze zwischen Kaspischem Meer und Ural unklar definiert ist. Im Selbstverständnis der EU beschränkt sich dies jedoch auf Demokratien. Der Zusammenbruch der kommunistischen Diktaturen und Planwirtschaften, dem viele dieser Länder überhaupt ihre neue Existenz als unabhängige Nationalstaaten verdanken, hat ihnen allen den Weg zur Demokratie geöffnet. Sie haben ihn mit unterschiedlichem Erfolg beschritten. Wählt man als Mindestkriterium für erfolgreiche Demokratisierung die 3 . Einen Überblick gibt etwa Claus Giering:»Vertiefung durch Differenzierung – Flexibilisierungskonzepte in der aktuellen Reformdebatte«, in integration 2/97. 258 Europa differenziert erweitern IPG 3/98

Aufnahme in den Europarat, so erfüllen Moldawien, die Ukraine, Rußland, Albanien, Mazedonien und Kroatien diese Bedingung. Die EU hat in der ersten Hälfte der 90 er Jahre dem Transformationsprozeß in Mittel- und Osteuropa in wenig systematischer Weise Rechnung getragen. 1991 schloß sie die ersten Assoziationsabkommen mit den damals noch drei Visegradländern(Polen, Ungarn und Tschechoslowakei). 1993 kamen Bulgarien und Rumänien dazu, und die inzwischen getrennten Staaten Tschechien und Slowakei erhielten neue Abkommen. 1995 begannen die Verhandlungen mit den baltischen Ländern und Slowenien. Die zeitliche Differenzierung erfolgte aus unterschiedlichen Gründen. Während die beiden südosteuropäischen Länder wegen ihres langsameren Transformationstempos später abschlossen, zögerte die EU bei den anderen eher wegen der außenpolitischen Probleme. Die Präambeln dieser»Europaabkommen« sahen schon eine Beitrittsperspektive vor, die die EU in den Folgejahren präzisierte. Auf dem Gipfel von Kopenhagen beschloß der Rat 1993, daß alle assoziierten Länder Mittel- und Osteuropas Mitglieder werden können, sofern sie es wünschen und die notwendigen Bedingungen erfüllen. Als Voraussetzungen für einen Beitritt nannte er fünf Kriterien: 1 . Demokratie und Rechtsstaat, 2 . Marktwirtschaft, 3 . Wettbewerbsfähigkeit im Binnenmarkt, 4 . Übernahme des acquis communautaire und Übereinstimmung mit den Zielen der politischen Union und der EWWU , 5 . Integrationsfähigkeit der EU . Es ist bezeichnend, daß die EU seit 1995 keine weiteren Assoziierungsverhandlungen begonnen hat. Sicher sind die nicht assoziierten Mitglieder des Europarates problematische Kandidaten. Sie sind erst halb reformiert, zeigen teilweise autoritäre Tendenzen und haben spannungsvolle Beziehungen zu ihren Nachbarn. Aber dies kann man – oder konnte man phasenweise – auch für einige assoziierte MOE -Staaten sagen. Der Verdacht liegt nahe, daß Mazedonien, Albanien und Moldawien – um nur die weniger problematischen zu nennen – vor allem deswegen nicht assoziiert werden, um eine in den Augen mancher ohnehin schon zu lange Liste von Beitrittskandidaten nicht weiter zu verlängern. In dieser Haltung drücken sich auch die wachsenden Bedenken mancher Mitglieder bezüglich der politischen und finanziellen Kosten einer Erweiterung aus. So schloß die EU mit den meisten der übrigen europäischen und einigen zentralasiatischen Ländern Partnerschafts-, Handels- und / oder Kooperationsabkommen. Sie empfangen außerdem EU -Hilfen aus den Programmen PHARE und TACIS . Unter den zehn assoziierten Beitrittskandidaten wählte die Kommission dann 1997 fünf Länder aus, mit denen gemäß Entscheidung des Luxemburger EU -Gipfels die Beitrittsverhandlungen 1998 beginnen. Die Auswahl erfolgte aufgrund intensiver Analysen der Beitrittsfähigkeit der Antragsteller auf der Grundlage umfangreicher Fragebögen, die die Kandidaten zu beantworten hatten. Als Maßstab dienten die Kopenhagener Kriterien. Von den fünf zunächst zurückgestellten Bewerbern scheiterten die meisten an der Hürde der Wettbewerbsfähigkeit und des acquis communautaire. Lediglich bei der Slowakei sah die Kommission auch Probleme mit Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Minderheitenschutz. Die Integrationsfähigkeit der EU selbst(das fünfte Kriterium) hielt die Kommission unter den optimistischen Annahmen(vor allem bzgl. des Wachstums) ihrer»Agenda 2000 « in finanzieller und institutioneller Hinsicht für erreichbar, wenn Struktur-, Regional- und Agrarpolitik entsprechend reformiert werden. Die Vorschläge der Kommission vom 18.3.98 stießen aber in den EU -Mitgliedsstaaten wie zu erwarten auf Widerstand. Einige Mitgliedsstaaten und das Europäische Parlament kritisierten die Auswahl und die darauf aufbauende Entscheidung, die Verhandlungen nicht gleichzeitig mit allen Kandidaten aufzunehmen. Vor allem die Griechen und die Skandinavier bevorzugten ein Startlinienmodell, bei dem alle Kandidaten gleich antreten und sich eine Differenzierung erst im Laufe der Verhandlungen ergibt. Doch können sich die zurückgesetzten»pre-ins« und ihre Anwälte in der EU damit trösten, daß im Zuge jährlicher Nachprüfungen das Urteil der Kommission revidiert werden kann und während der Verhandlungen alle Kandidaten durch Beitrittspartnerschaften, Mitgliedschaft in einer»Europäischen Konferenz« und besondere Hilfen weiter an die EU -Mitgliedschaft herangeführt werden sollen. IPG 3/98 Europa differenziert erweitern 259

Die Interessen der EU und ihrer Mitgliedsstaaten Die so erfolgte Differenzierung in sechs Verhandlungspartner, fünf bzw. sechs(wenn man die Türkei dazu zählt)»pre-ins« und sechzehn weitere europäische Länder(u.a. Schweiz, Island, Norwegen, Malta und Kaukasus, aber nicht Zentralasien; darunter zehn Europaratsmitglieder) spiegelt einen politischen Prozeß wider, in den unterschiedliche Interessen der Nachbarländer, der Mitgliedsstaaten und der EU selbst einflossen. Diese Interessen werden im Zuge der Beitrittsverhandlungen sicher noch an Bedeutung gewinnen und für weitere Differenzierungen sorgen. Die EU als teils supranationale, teils zwischenstaatliche Organisation hat zwar eigene Interessen, insbesondere als Institution, was ihre Handlungsfähigkeit, ihre Strukturen und Finanzen betrifft. Dies gilt auch für einzelne Organe wie z.B. das Europäische Parlament. Aber die wesentlichen politischen Interessen resultieren aus den Interessen der Mitgliedsstaaten. Diese Interessen lassen sich im Erweiterungsbereich in zwei wichtige Gruppen einteilen: ̈ die Interessen, die sich aus den Beziehungen der jeweiligen Mitgliedsstaaten zu den Beitrittsländern ergeben, und ̈ die Interessen, die sich aus den erwarteten Wirkungen der Erweiterung auf die Union ergeben. Das relative Gewicht des ersten Interesses steigt mit der geographischen Nähe des jeweiligen Mitgliedsstaates zu Mittel- und Osteuropa.»Frontstaaten« wie Deutschland sowie – deutlich schwächer – Österreich, Italien, Griechenland, Finnland und Schweden haben relativ enge Beziehungen zu den Beitrittskandidaten. Sie sind die wichtigsten europäischen Handelspartner und Investoren für und in Mittel- und Osteuropa. Sie profitieren daher am stärksten von Prosperität und Wachstum in der Nachbarregion. Umgekehrt sind sie am meisten von Krisen und Instabilität in Mittel- und Osteuropa und deren Folgen wie z.B. Migration betroffen. In der Regel treten sie vor allem für die Aufnahme ihrer unmittelbaren Nachbarn in die EU ein(Skandinavier für die Balten; Deutschland für Polen und Tschechien; Österreich für Ungarn, Slowakei und Slowenien usw.), wenn sie nicht gerade mit ihnen in Feindschaft stehen(wie Griechenland bei Mazedonien und Türkei). Allerdings sind in einigen Grenzländern auch die Sorgen im Falle einer Erweiterung wegen der befürchteten Zuwanderung besonders groß. Dieser Bedenken wegen fordern sie lange Übergangsfristen bei der Freizügigkeit. Für die anderen EU -Mitglieder treten diese mehr ökonomischen und sozialen Interessen hinter allgemeinen außenpolitischen Zielen zurück. Vor allem in der entscheidenden Phase bis 1992 ging es auch um die Sicherung der Reformen und der Transformation vor einem Rückfall der sowjetischen Politik in alte Tendenzen der Kontrolle Mittel- und Osteuropas. Im Fall der Türkei treten einige EU -Staaten ebenfalls aus strategischen Gründen für eine Aufnahme ein. Griechenland hat sich aus außenpolitischen und kulturellen Gründen für Zypern eingesetzt, Frankreich für Rumänien(vor allem bei der NATO -Erweiterung). Dabei geht es den Altmitgliedern sowohl um eine engere Bindung der Beitrittskandidaten an die EU als auch um deren wirtschaftliche und politische Stabilisierung. Diese nach außen gerichteten Interessen konkurrieren mit den hautnaheren und daher oft stärkeren EU -bezogenen Interessen. Für eine Erweiterung spricht hier bei den weniger betroffenen Mitgliedern vor allem das Bedürfnis, nicht den Interessen so wichtiger Staaten wie Deutschland und der anderen»Frontstaaten« im Wege zu stehen. Mitglieder wie Großbritannien oder Dänemark, die einer weiteren Vertiefung ohnehin keine so große Bedeutung beimessen oder ihr skeptisch gegenüberstehen, betrachten die aus einer Erweiterung eventuell resultierende Verwässerung der EU auch mit»wohlwollender Gleichgültigkeit«. Dagegen formiert sich zunehmender Widerstand seitens der Länder, die sich als Opfer einer Osterweiterung sehen. Dazu zählen die Empfänger der Transfers aus den Strukturfonds, allen voran Spanien, die befürchten müssen, daß sie als inzwischen reicher gewordene Regionen nicht mehr zu den Fördergebieten in einer nach der Erweiterung im Durchschnitt ärmeren Union zählen werden. Die Kosten einer Erweiterung zählen auch zu den Sorgen der Nettozahler in der Union. Aber auch der Verlust an Macht in den EU -Organen, insbesondere bei reformierten Entscheidungsregeln, und die Verlagerung des Zentrums der Union nach Osten beunruhigen viele der westlicheren Altmitglieder. Unterhalb der Ebene der Regierungen fürch260 Europa differenziert erweitern IPG 3/98

ten auch viele gesellschaftliche Gruppen die Anpassungszwänge, die eine Osterweiterung oder eine Aufnahme der Türkei in Gestalt von Migration, verschärfter Konkurrenz oder Kürzung der Agrarsubventionen im Zuge einer notwendigen Reform der gemeinsamen Agrarpolitik mit sich brächte. Die ohnehin euroskeptischen Rechtspopulisten, die in vielen Mitgliedsstaaten an Bedeutung gewonnen haben, können diese Sorgen nutzen, um ihren Zulauf zu mehren. Die mächtigeren der gesellschaftlichen Interessen beeinflussen auch die Haltung wichtiger Mitgliedsregierungen. Nicht zuletzt Deutschland verfolgt hier eine inkonsistente Zieltriade von Erweiterung, Beitragsreduzierung und Beibehaltung der bisherigen Agrarpolitik. 4 Viele Beobachter sehen einen sich zuspitzenden Konflikt zwischen dem – spätestens seit Amsterdam eklatanten – Reformstau in der Union und der Dynamik der Erweiterung. Einerseits mag man hoffen, daß die Erweiterung die Reform der EU voranbringt und darin einen ihrer Nutzeffekte sehen. 5 Andererseits steht zu befürchten, daß die Erweiterung an der Reformunfähigkeit der Union scheitert oder die weitere Vertiefung und Gemeinschaftsbildung blockiert. 6 Diese widersprüchlichen Interessen werden im Laufe der Beitrittsverhandlungen an Gewicht gewinnen und maßgeblich den Zeitpunkt des Beitritts, die Auswahl der beitretenden Länder und die Struktur der Beitrittsmodalitäten bestimmen. Die Interessen der Beitrittskandidaten Wer, wann und wie beitritt, hängt nicht zuletzt von den Kandidaten selbst ab. Häufig wird in der westeuropäischen Debatte übersehen, daß es nicht nur um die Entscheidung der EU geht, ein Land aufzunehmen. Zwar liegen mit den Beitrittsanträgen im Prinzip klare Absichtserklärungen der Kandidaten vor. Aber sie spiegeln politische Konstellationen wider, die permanenten Veränderungen unterworfen sind. Schon früher haben Länder wie Norwegen, die Schweiz oder Malta ihre Anträge wieder zurückgezogen. Wenn der tatsächliche Beitritt obendrein Gegenstand eines Referendums im Beitrittsland ist, so spielen nicht nur die Wünsche der politischen und ökonomischen Eliten, sondern auch der Bevölkerung generell eine entscheidende Rolle. Der bisher registrierten hohen Europabefürwortung in Ostmitteleuropa ist dabei kaum zu trauen. Sie verdankt sich wahrscheinlich weitgehender Unkenntnis über die Bedingungen und Wirkungen einer EU -Vollmitgliedschaft sowie der (falschen) Annahme, eine Mitgliedschaft brächte rasch westeuropäische Lebensverhältnisse für alle. Für diese Vermutung spricht u.a. die Tatsache, daß bei den gleichen Umfragen der Anteil der pro-europäischen Stellungnahmen deutlich über dem zugunsten von Demokratie und Marktwirtschaft lag ( 1992 7 wollten um die 80 % der Befragten in die EU , aber nur um 60 % befürworteten die Marktwirtschaft und knapp 30 % waren mit der Demokratisierung zufrieden; bis 1997 8 ist der Anteil der Beitrittsbefürworter auf 61 % gesunken, 56 % hielten die Marktwirtschaft für gut und 38 % waren mit der Demokratisierung zufrieden). In der Tat gibt es in allen Beitrittsländern politische Kräfte, die gegen einen EU -Beitritt ihres Heimatlandes sind. Meist handelt es sich dabei um extreme Gruppen und Parteien ohne großen Rückhalt in der Wählerschaft. Aber mit dem Näherrücken eines möglichen Beitrittstermins, mit dem Auftreten harter Interessenkonflikte in den Verhandlungen und der deutlicheren Wahrnehmung möglicher Nachteile eines Beitritts schon während der Vorbeitrittsphase kann deren Bedeutung wachsen und / oder auch weniger extreme Kräfte können eine skeptischere Haltung einnehmen. Folgende Probleme könnten zu einem Sinneswandel bei den Beitrittskandidaten Anlaß geben: ̈ Werte: Viele Ostmitteleuropäer mißtrauen dem westeuropäischen Vorbild und wünschen eine 4 . Vgl. Roland Freudenstein in Internationale Politik 11/1997 . 5 . So etwa Claus Giering in der Studie der Bertelsmann-Wissenschaftsstiftung und der Forschungsgruppe Europa des CAP »Der Nutzen der Osterweiterung für die Europäische Union. Wirtschaft, Sicherheit, Institutionen und Gesellschaft«, Gütersloh 1998 . 6 . So u.a. Christian Deubner und Heinz Kramer:»Die Erweiterung der Europäischen Union nach Mittel- und Osteuropa: Wende oder Ende der Gemeinschaftsbildung?«, in Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament B 18-19/1994 v. 6.5.1994 oder Josef Janning und Claus Giering:»Mythos der Erweiterungsfähigkeit. Die EU vor ihrer ersten Osterweiterung«, in Internationale Politik 11/1997 . 7 . Central and Eastern Eurobarometer 1992 8 . Central and Eastern Eurobarometer 1997 IPG 3/98 Europa differenziert erweitern 261

Entwicklung auf der Grundlage eigener Werte und Traditionen( 63 % in Tschechien, 58 % in der Slowakei, 63 % in Ungarn). 9 Viele Polen befürchten, daß die Integration ihre katholisch geprägte Kultur untergräbt und Prostitution, Homosexualität und Abtreibungen zunehmen läßt. ̈ Nationale Souveränität: Alle Länder Mittel- und Osteuropas begrüßten das Ende der sowjetischen Herrschaft. Viele Länder entstanden neu als unabhängige Staaten aus dem Zerfall alter Föderationen wie der Sowjetunion, Jugoslawien und der Tschechoslowakei. Allein von den zehn assoziierten Ländern zählen sechs zu dieser Gruppe. Einigen mag es schwer fallen, dieser neu gewonnenen Souveränität freiwillig Schranken aufzuerlegen, wie sie eine Abgabe von Kompetenzen an Brüssel mit sich bringt. Vielleicht ziehen einige Politiker in Mittel- und Osteuropa deshalb eine weniger föderalistische und mehr intergouvernementale Union vor(z.B. der ehemalige tschechische Premier Vaclav Klaus). Die geplanten Reformen der EU -Entscheidungsprozesse sehen aber eher noch eine weitere Verringerung der Mitsprachemöglichkeiten kleiner Länder vor. ̈ Wirtschaftliche Souveränität: Alle Beitrittskandidaten stehen vor der schwierigen Aufgabe, ihre Wirtschaften zu modernisieren und einen Prozeß schnellen, aufholenden Wachstums zu organisieren. Die Erfahrungen erfolgreicher Schwellenländer legen nahe, daß dies am besten mittels interventionistischer Politiken gelingt. Eine EU Mitgliedschaft schränkt die Spielräume für eine solche Strategie deutlich ein. Darüber hinaus machen sich viele Mittel- und Osteuropäer Sorgen wegen eines möglichen Ausverkaufs nationalen Vermögens an ausländische Investoren. Einige befürchten wirtschaftliche Nachteile, andere eine Umkehrung wichtiger nationaler Errungenschaften(Rückkauf enteigneter Vermögen durch Sudetendeutsche in Tschechien, Italiener in Slowenien etc.). ̈ Währungsunion: Es ist kaum zu erwarten, daß ein Kandidat vor dem Jahr 1999 , dem Start des Euro, der Union beitreten wird. Neumitglieder werden sich also in eine EU integrieren, deren Mitgliedermehrheit voraussichtlich dann ein gemeinsames Währungsgebiet bilden, das besondere Währungsbeziehungen zu den übrigen Mitgliedern unterhält. Streben sie ebenfalls einen Beitritt an, so müssen sie die Maastrichtkriterien erfüllen, was vor allem bei Inflation, Zins und Wechselkurs Probleme schaffen dürfte. Nach einem Beitritt zur Währungsunion verfügen sie nicht mehr über den Wechselkurs als Schutzund Ausgleichsmechanismus gegen zunehmende Kostenunterschiede zu den hoch entwickelten Mitgliedsstaaten. Ihr Status ähnelt dann unangenehm stark dem der neuen Bundesländer in Deutschland nach der Vereinigung. ̈ Wettbewerbsdruck: Viele Unternehmen befürchten, daß sie der Konkurrenz starker westeuropäischer Unternehmen im Binnenmarkt ohne politischen Schutz nicht standhalten können. Sie verweisen darauf, daß westliche Investoren in der Automobilbranche auf einem – wenn auch vorübergehenden – Zollschutz bestanden haben. Die Produktivität vieler Unternehmen ist zu gering und es fehlt am Kapital für nötige Modernisierungsinvestitionen. Dagegen werden die Kosten für hochqualifizierte Arbeit und zahlreiche handelbare Inputs auf EU -Niveau steigen. Die Erfahrung anderer Beitrittsländer nach der Süderweiterung zeigt, daß es nach dem Beitritt zunächst zu einem starken Zuwachs des Handelsbilanzdefizits gegenüber der EU kommt, das zwar dank der Finanztransfers und anderer Kapitalzuflüsse zu finanzieren ist, aber trotzdem die mit diesen wachsenden Importen konkurrierenden einheimischen Produzenten belastet. ̈ Monetäre und Verfahrenskosten: Vollmitgliedschaft und die Übernahme des acquis communautaire bringen erhebliche Kosten mit sich (Zolleinbußen, Investitionen in verschiedenen Gebieten wie Umweltschutz etc., Verwaltungsaufwand zur Anwendung des EU -Regelwerkes, usw.). Diesen Kosten stehen zwar Einnahmen aus den EU -Fonds gegenüber, aber auch ihr Abruf erfordert neue Strukturen und Institutionen (Ko-finanzierung, regionale Gliederung, Projektplanung etc.), die Kosten und Probleme verursachen, die EU -seitig meist als mangelnde Absorptionsfähigkeit bezeichnet werden. So merkwürdig dies angesichts der planwirtschaftlichen Vergangenheit anmuten mag, die Regelungsdichte wird durch den EU -Beitritt in diesen Län9 . Vgl. Rose, Richard und Haerpfer, Christian:»New Democracies Barometer III. Learning from What is Happening«, Studies in Public Policy 230 , Glasgow 1994 262 Europa differenziert erweitern IPG 3/98

dern massiv zunehmen, was sowohl bei den Regulierungsinstanzen Produktionsprobleme als auch bei den Regulierten Akzeptanzprobleme mit sich bringen wird – und zwar schon weit vor dem eigentlichen Beitritt. Die mit diesen Problemen zusammenhängenden Anpassungszwänge und Interessen könnten sich im Vorlauf des Beitritts mit unabhängig davon vorhandenen Konfliktkonstellationen in den Transformationsländern verbinden. Die Beitrittsfrage wäre eventuell dann der Kristallisationspunkt, um den sich die Verlierer von Transformation und Integration sammeln. Populistische Gruppierungen könnten diese Lage nutzen, um Mehrheiten in den ohnehin von starken Wählerschwankungen gekennzeichneten jungen Demokratien zu gewinnen. 10 Eine derartige Entwicklung ergibt sich um so leichter, je mehr andere Integrationsschritte wie der Beitritt zu NATO , WTO und OECD den Kandidaten schon eine Vertiefung der internationalen Einbindung ermöglichen, die den Wert eines EU -Beitritts relativieren. Die Kopenhagener Kriterien unterstellen, daß ein Beitrittskandidat all diese Schwierigkeiten überwinden kann und will. Gelingt es ihm nicht oder verlangt er unter Hinweis auf diese Probleme Ausnahme- und Übergangsregelungen oder spezielle Hilfen, so könnte die EU ihm die Beitrittsreife absprechen. Tatsächlich ist es unwahrscheinlich, daß die Verhandlungspartner daran den gesamten Beitritt scheitern lassen werden. Aber der Termin kann sich erheblich verzögern und die Ausgestaltung des Beitritts wird dadurch maßgeblich beeinflußt. Optionen eines differenzierten Beitritts Die bisherige Erweiterungsphilosophie sieht grundsätzlich nur eine Differenzierungsdimension vor: den Zeitpunkt des Beitritts. Selbst die offensichtlich andere wichtige Differenzierungsdimension der Länderauswahl läßt sich darauf reduzieren. Abgelehnte Kandidaten haben als Aufnahmezeitpunkt eben 2010 oder später. Aber ein Kandidat ist entweder als Vollmitglied mit allen Rechten und Pflichten aufzunehmen oder er bleibt in Warteposition. Der Beitrittszeitpunkt ergibt sich dabei aus einer Bewertung vieler Aspekte, teils vor der Aufnahme der Verhandlungen, teils während ihnen. So haben bei der jetzt nach Luxemburg gültigen Differenzierung die Kopenhagener Kriterien eine zentrale Rolle gespielt. Die Praxis der Erweiterung sieht vielgestaltiger aus. Um den formellen Beitritt ranken sich zahlreiche vorbereitende Maßnahmen vorher und Übergangsregelungen hinterher. Die Assoziierung impliziert schon eine Fülle von Rechten und Pflichten und eröffnet den Kandidaten Beteiligungsmöglichkeiten an den politischen Prozessen in der EU . Aus vergangenen Beitritten, vor allem ärmerer Länder, sind lange Fristen von bis zu zehn Jahren bekannt, in denen der acquis communautaire nicht vollständig auf die Neumitglieder angewandt wurde. Diese Differenzierung mischt sich mit einer zwar de jure nicht erwünschten, aber de facto immer beobachtbaren Differenzierung unter den Altmitgliedern(vgl. oben). Die Union hat bisher diese Realität immer mit dem Ideal eines einheitlichen Integrationsraumes konfrontiert. Auch bei Beibehaltung dieses Ideals als Endziel bietet die Differenzierungserfahrung Ansätze für eine differenzierte Erweiterung, die sowohl Vorgriffe auf eine Vollmitgliedschaft als auch längere Ausnahmeregelungen in Bereichen nahelegt, in denen die Anpassungskosten auf einer der beiden Seiten zu hoch sind. Diese Integrationsmöglichkeiten und-schwierigkeiten fallen in den drei Säulen der EU -Politik(Wirtschafts- und Währungsunion, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Kooperation in der Rechts- und Innenpolitik) unterschiedlich aus. So steht zu befürchten, daß die Kandidaten aus Mittel- und Osteuropa besondere Schwierigkeiten in der ersten Säule, beim Binnenmarkt haben. Eine zu frühe ökonomische Integration, gar mit einer gemeinsamen Währung, könnte einen» DDR -Effekt« mit großflächiger Deindustrialisierung auslösen. Allerdings wäre für Länder mit einem»currency board« 11 wie Estland und Bulgarien auch ein Beitritt zur Währungsunion ein relativ geringer Schritt, da sie auf eine eigenständige Geldpolitik ohnehin schon verzichtet haben. Bei der zweiten 10 . Vgl. Michael Dauderstädt:»Ostmitteleuropas Demokratien im Spannungsfeld von Transformation und Integration«, in integration 4/96 11 . In einem»currency-board«-System wird die Geldmenge im Inland nur in dem Maß erhöht, wie Devisen erwirtschaftet werden, die die einheimische Währung decken. IPG 3/98 Europa differenziert erweitern 263

und dritten Säule( GASP und Innen- und Rechtspolitik) könnten die Anpassungsprobleme schwächer als in der ersten Säule ausfallen. Auf Seiten der EU -Altmitglieder zählen die Freizügigkeit, die Agrarpolitik und die Strukturfonds zu den Schmerzpunkten. Weiter beunruhigt sie das Dilemma zwischen einer möglichen Aufblähung der Institutionen und Organe der Union mit der Folge ihrer wachsenden Handlungs- und Entscheidungsunfähigkeit und ihrer Reform mit der daraus resultierenden Entmachtung und Majorisierung der einzelnen Mitgliedsstaaten. Als Lösung wurden Modelle der differenzierten Integration entwickelt, die von einer engeren Integration ohne Beitritt(z.B. EWR ) über Teilbeitritt zu Sonderlösungen beim Beitritt reichen. 12 Mit den Entscheidungen von Luxemburg erscheinen die meisten dieser Vorschläge überholt. Die Union und die Beitrittskandidaten steuern auf eine Vollmitgliedschaft mit Übernahme des gesamten acquis zu. Aber dieses Endziel wird erst in 10–20 Jahren erreicht werden. Vorher liegt eine längere Verhandlungsphase bis zum Beitritt und danach eine längere, wahrscheinlich zehnjährige Phase einer de-facto-Teilmitgliedschaft mit zahlreichen Ausnahme- und Übergangsregelungen. In dieser Zwischenzeit können und werden Differenzierungsmodelle zur Anwendung kommen. So wäre es möglich, bei der GASP schon vor der Vollmitgliedschaft an einen»Teilbeitritt«, insbesondere der NATO -Mitglieder, zu denken. Schon heute stimmen die meisten Kandidaten in internationalen Organisationen mit der EU -Mehrheit. Die im März 1998 in London gestartete»Europakonferenz« bietet eine Möglichkeit zur Heranführung oder gar Einbindung der Kandidaten in die Zweite und Dritte Säule. In den wirtschaftlich sensiblen Bereichen könnten die Kandidaten auf einige Rechte verzichten, wenn ihnen im Gegenzug einige Pflichten erlassen würden. In der Agrarpolitik fiele eine solche Differenzierung eventuell mit einer schon diskutierten partiellen Renationalisierung der Subventionssysteme zusammen. Bei den Strukturfonds könnte eine Selbstbeschränkung mögliche Probleme bei der Absorption der an sich zustehenden Transferleistungen vermeiden. Zahlungen aus den Fonds könnten auch dazu genutzt werden, potentielle Migranten in ihren Herkunftsländern in Qualifikationsmaßnahmen oder Existenzgründungsprojekte einzubinden und somit von einer Übersiedlung in die Länder der alten EU abzuhalten. Solche Projekte könnten von der nationalen Kofinanzierungspflicht ganz oder teilweise befreit werden. Wie schon in der Union erfordert eine solche Differenzierung und Flexibilisierung auch im Kontext der Erweiterung Klarheit über die Entscheidungsprozesse, mit denen die»ins« und »outs« festgelegt werden. Die Erweiterung von liberalisierten Räumen, insbesondere Märkten, erfordert die Zustimmung der bisherigen Teilnehmer, da sie die Folgen mittragen. So kann sicher kein Altmitglied die Schengenregelung auf einen oder mehrere seiner Nachbarn ohne die Zustimmung der anderen Schengenmitglieder ausdehnen. Die Harmonisierung von Politiken, insbesondere die Übernahme von Unionsregelungen, ist dagegen in vielen Fällen eine Maßnahme, die jedes Land einseitig vornehmen kann. Die entscheidende Differenzierung im jetzt laufenden Verfahren nach dem Luxemburger Gipfel ist die Frage der Aufteilung in»ins« und»preins« der ersten Erweiterungsrunde. Die EU hat den zunächst zurückgesetzten Ländern in Aussicht gestellt, daß sie im Zuge jährlicher Nachprüfungen ihren Status verbessern können. Dies liegt vor allem im Fall der Slowakei nahe, die weniger wegen struktureller, nur langfristig korrigierbarer Probleme als wegen der aktuellen Regierungspolitik ausgeschlossen wurde. Offen blieb, inwieweit auch »ins« wieder zurückgestuft werden können. Sicher wäre dies im Falle massiver Verletzungen von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaat der Fall. Wirtschaftliche Schwierigkeiten würden wohl nur zu Beitrittsverzögerungen führen. Interessenkonflikte während der Verhandlungen können ebenfalls Verschiebungen auslösen. 12 . Vgl. Michael Kreile:»Eine Erweiterungsstrategie für die Europäische Union«, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.):»Europa öffnen. Anforderungen an die Erweiterung«, Gütersloh 1997 , S. 203–272 ; Michael Dauderstädt und Barbara Lippert:»Differenzieren beim Integrieren. Zur Strategie einer abgestuften Osterweiterung der EU «, Bonn, FES 1995 ; Petra Brunner und Wolfgang Ochel: »Die Europäische Union zwischen Vertiefung und Erweiterung«, in ifo-Schnelldienst 32/95 ; P.J.J. Welfens: »Die Europäische Union und die mitteleuropäischen Länder. Entwicklungen, Probleme, politische Optionen«, Bericht des BIOST , Köln 7-1995 . 264 Europa differenziert erweitern IPG 3/98

Wie geht es weiter nach der Erweiterung? Der bisherige Verlauf der ersten Runde der Osterweiterung hat zu einiger Mißstimmung bei den Kandidaten geführt, mit denen die EU zunächst keine Beitrittsverhandlungen beginnen will, sowie bei einigen Mitgliedsstaaten, die mit dem Ergebnis und / oder dem Verfahren unzufrieden waren. Die gravierendsten Nachteile der seit 1992 gewählten Vorgehensweise werden aber während der Verhandlungen zutage treten, wenn die oben erwähnten Interessenkonflikte ausgetragen werden müssen. Dann rächen sich die Konfliktvermeidung und Gedankenlosigkeit, mit der die EU zwischen assoziierten und nicht-assoziierten Partnern in Mittelund Osteuropa differenzierte sowie den assoziierten Ländern Beitrittshoffnungen machte, um diese teilweise wieder zu enttäuschen. Für den weiteren Umgang mit den Nachbarn sollte man aus diesen Fehlern lernen und versuchen, die anzuwendenden Politiken anhand klarer Ziele und Interessen sowie verständlicher Kriterien zu bestimmen. Dabei geht es um die Beziehungen der EU zu immer noch zwölf mittel- und osteuropäischen Ländern, eventuell fünf zentralasiatischen Staaten, der Türkei, Malta und letztlich auch den übrigen Unterzeichnerstaaten des Barcelona-Abkommens, vor allem in Nordafrika. Es ist ein Raum, mit dem die EU historisch, politisch und wirtschaftlich eng verbunden ist. Ihre Stabilität und ihr Wohlstand hängen von der Entwicklung dieser Nachbarregion ab. Die Kooperationsmöglichkeiten, die die EU diesen Nachbarn anbietet, bilden aber keine optimale Umgebung für erfolgreiche Entwicklung. Die Brüsseler Handelspolitik bevorzugt das Zentrum der EU und hat in einer durch die WTO zunehmend liberalisierten Weltwirtschaft an Wirkung verloren. Auch der Nutzen der Hilfe ist in vielen Fällen ebenfalls mehr Lieferanten in der EU als den Empfängerländern zugeflossen. Dort hat sich oft genug die Verschuldung und die Macht von entwicklungsfeindlichen Eliten erhöht. Statt dessen müßte die EU versuchen, Reformen in den Nachbarländern in Gang zu setzen, die zunächst wirtschaftliches Wachstum und langfristig soziale Stabilität und politische Freiheiten produzieren. 13 Die großen Reformfortschritte in Mittel- und Osteuropa deuten darauf hin, daß die Aussicht auf einen EU -Beitritt zu den mächtigsten Hebeln gehört, um solche Reformprozesse in Nachbarländern zu beschleunigen. Die EU sollte daher die langfristige Option eines Beitritts auch den nichteuropäischen Nachbarländern nicht grundsätzlich verweigern. Nicht nur für viele Mittelmeerländer wäre die Aussicht auf einen Beitritt – selbst in ferner Zukunft – der wichtigste Grund für anhaltende Reformanstrengungen. Die Gegner stützen sich auf Argumente, die einer näheren Prüfung kaum standhalten: ̈ Geographisch ist die Grenze Europas im Osten schwierig und auch im Mittelmeer nur scheinbar klar zu definieren. Teile des Südufers waren und sind Territorium der Mitgliedsstaaten, wie auch noch weiter entfernte Gebiete(Azoren, Kanarische Inseln, Karibikinseln). Zählt Zypern nicht eher zu Vorderasien? Geographische Gegenargumente werden meist vorgeschoben, um eigentlich ethnisch, kulturell oder religiös begründete Abgrenzungen zu legitimieren. ̈ Historisch gesehen, saßen Algerier bei Gründung der EWG noch im französischen Parlament, und es war schon im Vertrag von Rom beabsichtigt, Libyen, Marokko und Tunesien zu assoziieren. Der Assoziierungsvertrag mit der Türkei von 1963 eröffnete dem Land die Beitrittsperspektive als Vollmitglied. Bis heute betrachten sich große Teile der Bevölkerung und vor allem der politischen Eliten dieser Länder als Teil der europäischen Kultur und Gesellschaft. Dagegen sind die engen Beziehungen der EU zu Mittelund Osteuropa vergleichsweise junger Natur, auch wenn die Länder immer zu Europa zählten. ̈ Ethnische und religiöse Gründe sind ebenfalls für eine Abgrenzung ungeeignet. Die geographischen, ethnischen und religiösen Grenzen fallen selten zusammen. Sie widersprechen dem Bürgerschaftsprinzip(jus solis) wichtiger Mitgliedsstaaten. Europa zeichnet sich – dank Migration und Türkenherrschaft – durch zahlreiche islamische Gemeinschaften(Bosnien, Albanien, große Minderheiten in Frankreich, Deutschland, Bulgarien, Restjugoslawien usw.) aus. In den Südanrainerstaaten leben zahlreiche nicht-islamische Bevölkerungsgruppen. Die Gegnerschaft zum Islam hat ihren Aufschwung erst beim Ende 13 . Vorschläge für eine solche Politik finden sich in: Michael Dauderstädt:»Die EU und ihre armen Nachbarn. Vom förderlichen Umgang der Zentren mit ihrer Peripherie«, Bonn, FES , Reihe Eurokolleg Nr. 38/1997 . IPG 3/98 Europa differenziert erweitern 265

des Kalten Krieges erfahren. Beim Kampf gegen den Kommunismus und die sowjetische Bedrohung war der politische Islam noch ein umworbener Bündnispartner. Ein offenes oder – vielleicht noch gefährlicher – unterschwelliges Bestehen auf diesen Abgrenzungskriterien stärkt in den Nachbarländern die fundamentalistischen und nationalistischen Kräfte, die spiegelbildlich eine Identitätspolitik gegen Demokratie, Marktwirtschaft und Europa betreiben. Statt dessen sollten politische und wirtschaftliche Kriterien zur Anwendung kommen. Die Kopenhagener Kriterien für Mittel- und Osteuropa, d.h. Demokratie, Menschenrechte, Übereinstimmung mit den Zielen der EU (Wirtschafts-, Währungsund Politische Union), Marktwirtschaft, Wettbewerbsfähigkeit und Integrationsfähigkeit der EU , sind ein erster wichtiger Schritt, aber in vielen Punkten zu allgemein und vage. Über die Kopenhagener Kriterien hinaus(bzw. in Präzisierung ihrer Anforderungen) sollte ein Beitrittskandidat folgende Kriterien erfüllen: ̈ Er sollte über die Hälfte seines Außenhandels (und auch seines Kapitalverkehrs) mit der EU abwickeln. Damit scheiden die Kandidaten aus, die keine intensiven wirtschaftlichen Beziehungen zu Europa unterhalten. ̈ Das Pro-Kopf-Einkommen sollte ein bestimmtes Mindestniveau relativ zum Durchschnittseinkommen der EU überschreiten. Setzt man es sehr hoch( 75 %) an, könnte man auf diese Weise den Zuwachs an weiteren Regionalförderungsgebieten ganz vermeiden. Außerdem dürfte die Gewährung der Freizügigkeit gegenüber reicheren Ländern mit ihrem in der Regel niedrigeren Bevölkerungswachstum dank ihres geringeren Migrationspotentials leichter fallen. ̈ Zusätzlich wäre denkbar, Anforderungen an die Einkommensverteilung und die Arbeitslosenrate zu stellen. Eine bessere Verteilung und niedrigere Arbeitslosigkeit tragen beide zum schnelleren Wachstum bei und senken ebenfalls die Migrationsneigung. Die Ansprüche an den Sozialund evtl. auch an den Regionalfonds fallen dann geringer aus. ̈ Jeder Kandidat könnte zur Durchführung eines Referendums zum Beitritt verpflichtet werden, das bei einer Mindestabstimmmungsbeteiligung von 50 % der Wahlberechtigten eine Zweidrittelmehrheit für einen Beitritt erbringen sollte. Die Erfüllung dieser Bedingung würde die Gefahr reduzieren, daß im Grunde europafeindliche Bevölkerungen beitreten, die später die Gemeinschaftsbildung hemmen. Dagegen spräche, daß wohl nicht alle Altmitglieder diese Bedingung erfüllen. ̈ Aufgenommen werden nur Länder, die in Frieden mit ihren Nachbarn leben, also insbesondere keine strittigen Grenzfragen und Minderheitenkonflikte ungelöst in die EU einbringen. Im Ergebnis würde eine solche Politik die prinzipiellen Beitrittsschranken aufheben, die gerade die westlich orientierten Reformeliten in den Nachbarländern entmutigen. Gleichzeitig würde die Meßlatte für einen tatsächlichen Beitritt aber erheblich höher gelegt. Selbst einige der jetzigen Mitglieder der EU würden sie im Falle eines Neubeitritts nicht erfüllen. Aber eine institutionelle, politische und finanzielle Überlastung der Union würde vermieden. Letztlich muß eine handlungsfähige EU nicht nur im Interesse der Altmitglieder, sondern auch in dem aller Beitrittskandidaten liegen. ̇ 266 Europa differenziert erweitern IPG 3/98

GUNTER SCHUBERT Die Taiwanfrage und die nationale Identität Chinas D as Problem des Nationalismus bzw. der Konstruktion und Politisierung nationaler und kultureller Identität hat nach dem Ende des OstWest-Konflikts ein neues Gewicht in den internationalen Beziehungen gewonnen. Denn seitdem hat die Welt eine Welle nationalistisch motivierter Kriege erlebt, die den Traum der viel beschworenen»Neuen Weltordnung« unter demokratischen und marktwirtschaftlichen Bedingungen mit einer gänzlich anderen Realität konfrontierten, besonders gewaltsam in Zentralasien und im Kaukasus, in Ex-Jugoslawien sowie in Zentral- und Ostafrika (Ruanda, Burundi, Zaire, Somalia). Was auch die konkreten Gründe für die teilweise unvorstellbar grausamen Auseinandersetzungen zwischen den Volksgruppen der betreffenden Staaten waren und sind, so steht fest, daß der ethno- oder religiösnationalistische Konflikt ein Brennpunkt des internationalen Krisenmanagements der kommenden Jahre sein wird. Er ist Ausdruck eines komplexen Prozesses im»postideologischen« Zeitalter, bei denen wirtschaftliche und soziale Mißstände in vielen Transformationsgesellschaften, aber auch psychosoziale Identitätsfindungsbedürfnisse mit der Politisierung ethnischer und kultureller Differenzen innerhalb eines Gemeinwesen einhergehen und dabei nationalistisch aufgeladen werden. 1 Oder es findet eine Einebnung solcher Unterschiede statt, wobei das Ziel der Konstruktion eines machtpolitisch instrumentalisierbaren Nationalismus dasselbe bleibt. Die Gefahren solcher Konstruktionen zu erkennen, sie zu»dekonstruieren« und damit in neue Modi der Verständigung zu überführen, wird eine der großen Aufgaben der internationalen Politik der kommenden Jahre sein. Vor diesem Hintergrund richtet der folgende Beitrag sein Augenmerk auf die derzeitigen Beziehungen zwischen der Volksrepublik China und Taiwan, die sich in den letzten Jahren erheblich verschlechtert haben und nach dem»handover« in Hongkong besonders brisant erscheinen. Denn hier konkurrieren zwei unterschiedliche Ansprüche auf staatliche Souveränität, die das gegenwärtige chinesische Staatsverständnis im Kern berühren und vor allem die Machtfrage in der Volksrepublik China tangieren. Anders ausgedrückt: Die nationale Identität Chinas ist eng mit dem Verhältnis zwischen Taiwan und der Volksrepublik China verkoppelt, dessen Zukunft deshalb auch entscheidenden Einfluß auf die innerchinesische Lage(Tibet, Xinjiang) sowie die chinesische Außenpolitik in Südostasien(Spratley-Konflikt) ausüben wird. Damit aber besitzt der chinesischtaiwanesische Konflikt eine entscheidende Bedeutung für die Sicherheit in der gesamten asiatischpazifischen Region. Es ist die nationalistische Dimension dieses Konfliktes, die gleichermaßen Gegenstand als auch zentraler Bestandteil seiner Lösung ist. Die Lage Seit der Rückgabe Hongkongs an die Volksrepublik China am 1 . Juli 1997 werden die taiwanesischchinesischen Beziehungen vielerorts verstärkt unter dem Gesichtspunkt diskutiert, ob das Modell»ein Land – zwei Systeme« auch als Grundlage einer Vereinigung der beiden chinesischen Republiken dienen könne. Für die Regierung in Beijing ist dies keine Frage, sondern Programm. Nach der Eingliederung Macaos im Dezember 1999 soll mit Taiwans»Heimholung« die immer wieder beschworene»heilige chinesische Einheit« endgültig vollendet werden. Dieses Ziel steht ganz oben auf der außenpolitischen Agenda Beijings, wie zuletzt auf dem 15 . Parteitag der KPChina im September letzten Jahres von Staats- und Parteichef Jiang 1 . Vgl. hierzu jüngst Thomas Meyer, Identitäts-Wahn. Die Politisierung des kulturellen Unterschieds, Berlin 1997 . IPG 3/98 Taiwanfrage 267

Zemin noch einmal unterstrichen wurde. Notfalls würde man auch eine militärische Lösung suchen, wenn aller gute Verhandlungswille der Volksrepublik China nicht helfe. 2 Die Regierung der Republik China, wie Taiwan amtlich heißt, verneint jedoch entschieden eine Vergleichbarkeit der Hongkong- mit der Taiwanfrage. Mehr als einmal hat sie darauf hingewiesen, daß eine chinesische Wiedervereinigung nach Maßgabe des Modells»ein Land – zwei Systeme« nicht mehr als ein Wunschdenken Beijings widerspiegele und mit den realen Gegebenheiten nichts zu tun habe. So besitze Taiwan im Gegensatz zu Hongkong eine eigene, demokratisch gewählte Regierung, die diplomatische Anerkennung von immerhin 30 Staaten 3 , eine schlagkräftige Armee und außerdem die notwendige Entschlossenheit der Bevölkerung, sich gegen jeden Einverleibungsversuch der Volksrepublik China zur Wehr zu setzen. Die Bürger Taiwans seien gegen eine Autonomielösung, wie sie»ein Land – zwei Systeme« vorsehe und wollten an der nationalen Souveränität der Republik China festhalten. 4 Hinter diesen Verlautbarungen stehen grundsätzlich verschiedene Auffassungen der Regierungen auf beiden Seiten der Taiwan-Straße bezüglich der Zukunft eines geeinten Chinas, die kaum miteinander vereinbar sind. Tatsächlich stecken die bilateralen Beziehungen derzeit in einer Sackgasse, aus der – unter Absehung von der Möglichkeit einer gewaltsamen Lösung – nur dann herauszukommen ist, wenn eine Seite ihre Position substantiell modifiziert. Damit aber wäre sofort die Frage der nationalen Identität Chinas gestellt, der in dem gesamten Konflikt für beide Seiten die Funktion eines argumentativen Rechtfertigungsrahmens zukommt. Das Problem Für die Regierung der Volksrepublik China ist die Taiwanfrage zumindest formell bereits seit langem gelöst. 5 Spätestens mit dem Einzug Beijings in die Vereinten Nationen 1971 und dem gleichzeitigen Ausscheiden des dortigen Vertreters der Republik China habe die Staatengemeinschaft die Volksrepublik China endgültig als den einzig legitimen Vertreter Gesamtchinas akzeptiert. Außerdem haben sich alle Staaten, die diplomatische Beziehungen zur Volksrepublik China aufnahmen, explizit dazu bekannt, daß Taiwan ein integraler Bestandteil Chinas, also der Volksrepublik China, ist. Deshalb könne die Insel lediglich den Status einer chinesischen Provinz für sich beanspruchen. Jedem Versuch der taiwanesischen Regierung, diesen Tatbestand mit Bemühungen um eine internationale Anerkennung als Republik China zu hintertreiben, werde daher eine entschiedene Absage erteilt. Und jeder Staat, der sich mit dem Renegatenregime in Taipei gemeinmache, müsse die Konsequenzen tragen, also mit handelspolitischen Nachteilen rechnen oder aber den Abbruch seiner diplomatischen Beziehungen zu Beijing hinnehmen. An die Adresse der taiwanesischen Regierung gerichtet steht offiziell das Angebot, entsprechend des Ein-China-Prinzips und auf der Grundlage einer erweiterten Version des Modells»ein Land – zwei Systeme« die Wiedervereinigung zügig zu verwirklichen und Taiwan dabei weitreichende Autonomie bis hin zur Aufrechterhaltung einer eigenen Armee zuzubilligen. Inakzeptabel ist demzufolge aber jeder Kompromißvorschlag, der auf eine chinesische Zweistaatlichkeit hinausläuft. Das bedeutet nicht nur die kategorische Ablehnung einer formal erklärten taiwanesischen Unabhängigkeit, sondern impliziert auch, daß schon der 2 . Vgl. hierzu jüngst»Das große Banner der Deng-Xiaoping-Theorie hochhalten und den Aufbau des Sozialismus chinesischer Prägung allseitig zum 21 . Jahrhundert vorantreiben«, Rede Jiang Zemins auf dem 15 . Parteitag der KPChina, abgedruckt in deutscher Übersetzung in: Beijing Rundschau, Jg. 34 , Nr. 40 , 7 . Oktober 1997 , S. 9 – 38 , hier 32 f. 3 . Nach dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen Südafrikas zu Taiwan zum 1 . Januar 1998 handelt es sich derzeit exakt um 29 kleine und politisch weniger bedeutende Staaten in Zentralamerika, Schwarzafrika und dem pazifischen Raum. Einziger europäischer Verbündeter der Republik China ist noch der Vatikan. 4 . Vgl. Free China Journal, 27 . Juni 1997 , S. 6 sowie Far Eastern Economic Review, 17 . Juli 1997 , S. 20 f.; hier wird auch eine nach dem»handover« Hongkongs auf Taiwan durchgeführte Umfrage der United Daily News zitiert, derzufolge 62 Prozent aller Befragten gegen das Modell»ein Land – zwei Systeme« als Basis einer chinesischen Wiedervereinigung waren; nur 21 Prozent erklärten, sie könnten dieses Modell akzeptieren. 5 . Vgl. zu den folgenden Ausführungen»Die TaiwanFrage und die Wiedervereinigung Chinas«(TaiwanWeißbuch), Amt für Taiwan-Angelegenheiten und Presseamt beim Staatsrat der Volksrepublik China, August 1993 , abgedr. in dt. Übersetzung in: China aktuell 9/93 , S. 942–947 . 268 Taiwanfrage IPG 3/98

Anschein einer solchen Eigenstaatlichkeit – etwa durch eine gleichrangige Mitgliedschaft Taiwans in den Vereinten Nationen oder in anderen Organisationen wie etwa der APEC 6 – tabu ist. In Taiwan interpretiert man die gegenwärtige Lage ganz anders. 7 Jahrzehntelang vertrat die Regierungspartei Guomindang die Auffassung, sie repräsentiere auch nach ihrer Niederlage im chinesischen Bürgerkrieg und ihrer Flucht nach Taiwan Gesamtchina. Tatsächlich konnte sie diese Fiktion – v.a. durch die Unterstützung der USA – bis zu dem oben erwähnten Jahr 1971 mit ihrem Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen auch völkerrechtlich durchsetzen, bevor die Republik China aus den VN ausschied und damit endgültig auf das Territorium der Insel Taiwan und einigen ihr vorgelagerten Inseln zurückgeworfen wurde. Nach dem Beginn der politischen Demokratisierung Mitte der 80 er Jahre verabschiedete sich die Regierung unter dem Reformpräsidenten Li Denghui dann allmählich von ihrem Alleinvertretungsanspruch. Heute geht sie davon aus, daß China aus zwei politischen Gebilden bzw. Entitäten bestehe, die jeweils einen bestimmten Teil des chinesischen Territoriums verwalten und in Ausübung dieser Funktion als souveräne Staaten zu betrachten sind. 8 Insofern zeigt man sich zwar damit einverstanden, daß Taiwan ein Teil Chinas ist, nicht aber etwa der Volksrepublik China. Einen chinesischen Gesamtstaat kann es aus dieser Perspektive erst nach einer friedlichen und demokratischen Wiedervereinigung der beiden existierenden Entitäten geben. Bis zu diesem Zeitpunkt dürfe die Volksrepublik China das legitime Interesse der Republik China nach internationaler Anerkennung nicht behindern, zumal sie dadurch das gemeinsame Ziel einer Wiedervereinigung nur verzögere bzw. die taiwanesische Unabhängigkeitsbewegung stärke. Wegen eines privaten Besuchs Li Denghuis in den USA im Juni 1995 verhärteten sich die Fronten zwischen Beijing und Taipei, nachdem seit 1991 immerhin und relativ regelmäßig Gespräche auf semi-offizieller Ebene stattgefunden hatten und eine Reihe von Vereinbarungen zur Lösung»technischer« Probleme zwischen beiden Seiten(z. B. über die Repatriierung von Arbeitsmigranten und Flugzeugentführern, die gegenseitige Beglaubigung von Urkunden und anderen Dokumenten, Fischereiprobleme etc.) getroffen werden konnten. Der USA -Besuch des taiwanesischen Präsidenten war jedoch wohl nur der letzte Auslöser für eine schon länger zu erwartende harsche Reaktion Beijings auf die von der Regierung Li Denghui seit einigen Jahren erfolgreich betriebene Außenpolitik der»flexiblen Diplomatie« und der»substantiellen Beziehungen« 9 sowie auf die für den März 1996 vorgesehenen, ersten direkten Präsidentschaftswahlen auf Taiwan. Die Antwort der chinesischen Führung eskalierte in zahlreichen Militärmanövern, die die Volksbefreiungsarmee zwischen Juli 1995 und jenem März 1996 – teilweise mit scharfer Munition – vor der taiwanesischen Küste durchführte, und die die USA sogar zur Entsendung zweier amerikanischer Flugzeugträgerverbände in die Straße von Taiwan veranlaßte. 10 Seitdem gibt es zwar Bemühungen auf beiden Seiten, die blockierten Gespräche wieder in Gang zu bringen, doch scheiterten diese Versuche bisher am prekären Souveränitätsproblem, das vor allem aus der Sicht der Volksrepublik China von der taiwanesischen Regierung völlig unbefriedigend be6 . Taiwan darf weder in der APEC noch in irgendeiner anderen internationalen Organisation, in der auch die Volksrepublik China mitarbeitet, unter seiner regierungsamtlichen Bezeichnung»Republik China« vertreten sein. Man behilft sich deshalb mit Begriffskonstruktionen wie »Chinese Taipei« oder»Unabhängiges Zollgebiet Taiwan, Kinmen und Matsu«, um die eigene Mitgliedschaft vor einem chinesischen Veto zu retten. 7 . Vgl. hierzu die offizielle Antwort der Regierung der Republik China auf das Taiwan-Weißbuch:»Es gibt keine ›Taiwan-Frage‹, sondern nur eine ›China-Frage‹«, Rat für Festlandsangelegenheiten, September 1993 , abgedr. in dt. Übersetzung in: China aktuell 9/93 , S. 948– 950 sowie Republic of China Yearbook 1994 , S. 147 ff. 8 . Nach der Sprachregelung der taiwanesischen Regierung wird bewußt von politischen Entitäten und nicht von Teilstaaten gesprochen, um auf die Sensibilitäten Beijings Rücksicht zu nehmen. Was damit allerdings gemeint ist, wurde zuletzt in einem Interview Präsident Li Denghuis mit Journalisten der Washington Post und der Times deutlich. Hier sprach dieser explizit von der Souveränität und Unabhängigkeit der Republik China(vgl. »Taiwan heping shoushi jian zhaozhe zhao«(etwa: Taiwans friedliche Defensive nach jeder Richtung zum Scheitern verurteilt), in: Jiushi Niandai 12/97 , S. 38 f; China aktuell 11/97 , S. 1 090 ). 9 . Diese beiden Slogans kennzeichnen die unter Li Denghui Ende der 80 er Jahre offiziell eingeleitete neue Außenpolitik Taiwans, die jenseits eines eigenen Alleinvertretungsanspruchs für Gesamtchina und unterhalb der Ebene diplomatischer Beziehungen enge wirtschaftliche, kulturelle und quasi-politische Kontakte zu allen Ländern der Welt aufbauen will. 10 . Vgl. Far Eastern Economic Review, 4 . April 1996 , S. 14 ff. IPG 3/98 Taiwanfrage 269

handelt wird. Was bis Mitte 1995 noch möglich war, nämlich trotz unterschiedlicher Auffassungen in der Frage des politischen Status Taiwans auf quasi-offizieller Ebene miteinander zu reden, ist derzeit nicht machbar. Denn nach den Präsidentschaftswahlen von 1996 hat sich für die chinesische Regierung die Situation in Taiwan noch einmal qualitativ verändert. Sie steht heute einer gereiften Demokratie gegenüber, in der die Möglichkeit, daß sich Volkes Stimme für eine taiwanesische Unabhängigkeit und eine endgültige Verabschiedung des gesamtchinesischen Gedankens in die Geschichte entscheidet, reale Gestalt angenommen hat. Die oppositionelle Demokratische Fortschrittspartei( DFP ), die sich die Unabhängigkeit Taiwans zum Ziel gesetzt hat, könnte in den kommenden Parlamentswahlen Ende 1998 erstmals eine Mehrheit erringen. Sie will in Einklang mit ihrem Parteistatut ein Plebiszit über die Frage der taiwanesischen Unabhängigkeit durchführen. Vor diesem Hintergrund scheinen die Machthaber in Beijing derzeit nur ihre überkommene Position zu zementieren und dunkel mit der militärischen Option drohen zu können. Diese Politik hat sich jedoch bereits als kontraproduktiv erwiesen. So zeigen Umfrageergebnisse, daß die Unterstützung für taidu – dem chinesischen Kurzbegriff für»taiwanesische Unabhängigkeit« – während der von chinesischen Militärmanövern begleiteten Präsidentschaftswahlen im März 1996 von 13,1 auf 18,1 Prozent emporschnellte (vgl. Tabelle 1 ). Zusammen mit der größten Gruppe der status-quo-Befürworter, die zumindest an der de-facto-Unabhängigkeit Taiwans festhalten wollen, steht somit eine breite Bevölkerungsmehrheit den Anhängern einer chinesischen Wiedervereinigung gegenüber. Allerdings wollen auch diese keine Wiedervereinigung unter den augenblicklichen Bedingungen des»Sozialismus chinesischer Prägung«, sondern allenfalls ein Zusammengehen in einem demokratischen und freien China. Dasselbe gilt für jene politischen Kräfte, die wie die von jüngeren Festländern dominierte Neue Partei(Xindang) oder die chinanationalistische Allianz für demokratische Reformen (Xin tongmenghui) – eine außerparlamentarische Organisation vor allem älterer Festländer – ständig vehement gegen eine taiwanesische Unabhängigkeit Front machen. Somit gibt es auf Taiwan wohl niemanden, der eine Wiedervereinigung zum heutigen Zeitpunkt will. Doch es ist noch ein weiterer Faktor zu bedenken. Die taiwanesische Gesellschaft befindet sich nach gut zehn Jahren demokratischer Praxis mitten in einem Orientierungsprozeß, in dem die Frage der nationalen Identität Taiwans grundsätzlich diskutiert wird. Die von der Guomindang( GMD ) der Inselbevölkerung jahrzehntelang autoritär oktroyierte Idee einer chinesischen Nation, zu der Taiwan selbstverständlich gehöre, wird heute von Teilen der politischen Eliten und der Intellektuellen, aber auch von der»normalen« Bevölkerung selbst problematisiert, wenn nicht gar offen infrage gestellt. Warum soll Taiwan eigentlich zu China gehören, wenn es doch seit über 100 Jahren nicht mehr vom chinesischen Festland aus regiert wird? Hat sich in dieser Zeit nicht längst eine eigene taiwanesische Kultur gebildet, die sich von der chinesischen Kultur deutlich unterscheidet? Und selbst wenn man die kulturellen Bande, z. B. die chinesische Hochsprache oder gemeinsame Dialekte, religiöse Kulte sowie viele Sitten und Gebräuche, nicht verleugnen kann – bedeutet dies denn automatisch, daß man sich damit in der Frage der staatlichen Zugehörigkeit an China binde? Um was für ein China handelt es sich denn dabei? Warum muß eine gemeinsame Kultur notwendigerweise zu einem chinesischen Staat führen? Auch die deutsche Kultur verteilt sich schließlich auf unterschiedliche Staaten, und das chinesisch dominierte Singapur gehört bekanntlich nicht zur Volksrepublik China. Könnte man sich nicht eine chinesische Konföderation vorstellen, in der Taiwan seine politische Eigenständigkeit behält, aber aus Gründen einer gemeinsamen kulturellen Tradition und nicht zuletzt wegen der beiderseitigen wirtschaftlichen Beziehungen eng mit der Volksrepublik China zusammenarbeitet? 11 Diese Fragen rühren, so kann man leicht erkennen, an die Grundlagen des chinesischen Staatsverständnisses, wie es von der Guomindang auf Taiwan lange vertreten wurde und wie es von der KPChina auf dem chinesischen Festland bis heute vertreten wird. Kultur und Politik bilden demnach eine Einheit. Grundlage dieses Staatsverständnisses ist ein unverhüllter Kulturnationalismus. Eines der entscheidenden Probleme zwischen Taiwan und 11 . Vgl. zu dieser Problematik Axel Schneider / Gunter Schubert,»Sind wir Chinesen oder Taiwanesen?« – Taiwan im Konflikt konkurrierender nationaler und kultureller Identitäten, in: Asien, Nr. 62 , Januar 1997 , 46–67 . 270 Taiwanfrage IPG 3/98

Tabelle 1: Unabhängigkeit vs. Wiedervereinigung? Das Meinungsbild in der taiwanesischen Bevölkerung(1991–1996) Pro Unabhängigkeit Pro Wiedervereinigung Pro Status Quo Keine Antwort 1991 1992 1993 1994 1995 1996 3,3 7,0 10,4 13,4 13,1 18,1 25,4 17,0 27,5 26,9 24,1 22,4 54,8 52,9 43,6 44,4 47,9 49,2 16,5 23,1 18,5 15,3 14,9 10,3 Quelle: Chen Wen-chun,»National Identity and Democratic Consolidation in Taiwan: A Study of the Problem of Democratization in a Divided County«, in: Issues& Studies, J. 33 , Nr. 4 , April 1997 , S. 1–44 . der Volksrepublik China besteht darin, daß dieser Kulturnationalismus in Taiwan durch den politischen Wandel»säkularisiert« wurde, die Einheit von Politik und Kultur sich somit allmählich auflöst. Dies wird deutlich an der nur mühsam verklausulierten heutigen Forderung der taiwanesischen Regierung nach einer chinesischen Zweistaatlichkeit. In der Volksrepublik China hingegen wird der Kulturnationalismus – unter den Bedingungen eines undemokratischen Systems – als nicht hinterfragbare Realität chinesischer Staatlichkeit behandelt und fungiert zudem als ideologisches Bindemittel für die Stabilisierung der erodierenden Herrschaftslegitimation der KPChina. Aus dieser Perspektive befindet sich Taiwan in einer ähnlichen Situation wie Tibet, die Innere Mongolei oder Xinjiang, deren – ethnisch allerdings nicht han-chinesische – Bevölkerungen allenfalls einen begrenzten Autonomiestatus erhalten können und in jedem Fall Teil der chinesischen Nation(in ihrer offiziellen Lesart 12 ) bleiben müssen. Auch wenn jene Stimmen auf Taiwan, die eine vom chinesischen Festland klar unterscheidbare taiwanesische Kultur behaupten und auf dieser Grundlage eine unabhängige taiwanesische Republik fordern, in der Minderheit sind und auch in Zukunft kaum zu einer Mehrheit werden dürften, so ist doch zumindest eines schon heute klar: Das Bewußtsein, in einem souveränen Staat zu leben, vielleicht sogar schon eine eigene Nation zu bilden, setzt sich bei immer mehr Taiwanesen fest. 13 Das bedeutet nicht eine – ohnehin kaum begründbare – Ablehnung der chinesischen Kultur, wohl aber einen Abschied von der Vorstellung, diese Kultur müsse notwendigerweise zu einem gemeinsamen chinesischen Staat führen. Hier überschneidet sich das Denken einer zunehmend größeren Gruppe aus DFP - und GMD -Anhängern – ungeachtet ihres emotionalen Bekenntnisses zu einer unabhängigen Republik Taiwan einerseits oder einer demokratischen gesamtchinesischen Republik andererseits. Sollte es der DFP Ende 1998 tatsächlich gelingen, die Mehrheit im nationalen Parlament zu erringen und zwei Jahre später sogar die Präsidentschaftswahlen zu gewinnen, so stünde eine formale Unabhängigkeitserklärung auf der Tagesordnung. Aber auch ohne eine von der DFP geführte Regierung rückt die Möglichkeit einer chinesischen Wiedervereinigung aus taiwanesischer Perspektive mit jedem ins Land gehenden Jahr in immer weitere Ferne – trotz des ungelösten Sicherheitsproblems, das mit der Interventionsdrohung der Volksrepublik China verbunden ist. Szenarien Dies alles kann der politischen Führung in Beijing natürlich nicht gefallen. Unverdrossen hält sie an der geübten Praxis fest, die taiwanesische Regierung international zu isolieren, ihr die verbliebenden diplomatischen Partnerstaaten abspenstig zu machen, alle Länder mit Sanktionen unterschiedlicher Art zu bedrohen und zu belegen, die sich Taiwan zu sehr annähern oder für die politischen 12 . Dieser Lesart zufolge leben in China neben der han-chinesischen Mehrheit, die rund 92 Prozent der Gesamtbevölkerung ausmacht, insgesamt 55 Minderheiten. 13 . Vgl. Fußnote 11. IPG 3/98 Taiwanfrage 271

Ambitionen der Inselrepublik Partei ergreifen, und von Zeit zu Zeit mit dem Säbel zu rasseln, entweder durch Militärmanöver in unmittelbarer Nähe von Taiwans Küsten oder aber mit dem gut plazierten Hinweis auf die unverändert geltende Option einer gewaltsamen Befreiung der taiwanesischen Bevölkerung von»ausländischen Kräften« und vom»Komplott« der taiwanesischen Unabhängigkeitsbewegung. 14 Gleichzeitig unterstreicht die chinesische Regierung, jederzeit zu Verhandlungen über eine Entspannung und Vertiefung des bilateralen Verhältnisses bereit zu sein, solange sich die taiwanesische Regierung zum Ein-ChinaPrinzip bekenne und nicht weiter die Spaltung des Vaterlandes betreibe. Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß diese Politik in die Sackgasse geführt hat, weil sich die taiwanesische Position als ebenso unnachgiebig erweist. Welche Optionen hat nun die chinesische Regierung, aus dieser Sackgasse herauszufinden? Und was implizieren diese Optionen mit Blick auf das Entstehen eines neuen Begriffs nationaler Identität in der Volksrepublik China? Im wesentlichen sind vier Szenarien und daran gekoppelte Definitionen von»chinesischer Nation« vorstellbar, die ich in der Reihenfolge ihrer Wahrscheinlichkeit anführe, auch wenn hier auf der Grundlage einer Rationalität argumentiert wird, die nicht unbedingt die der chinesischen Führung ist: 1 . Die Volksrepublik China löst die Taiwanfrage militärisch. Etwa im Jahr 2005 , so schätzen Experten, wird die Volksbefreiungsarmee endgültig jene waffentechnologische Überlegenheit besitzen, die zu einer erfolgreichen und relativ verlustarmen Invasion Taiwans erforderlich ist. Eine Seeblockade der Insel ist prinzipiell schon heute möglich, und sie würde über kurz oder lang wohl Erfolg haben. Entsprechende Pläne liegen in den Planungsstäben der VBA angeblich schon längst ausgearbeitet bereit. 15 2 . Die Volksrepublik China akzeptiert die Unabhängigkeit Taiwans bzw. die Gründung einer Republik Taiwan nach einem auf der Insel durchgeführten Referendum und damit die endgültige Abspaltung der Insel von China. 3 . Die Volksrepublik China akzeptiert eine chinesische Zweistaatlichkeit, hält allerdings – etwa nach dem deutschen Modell – an der Konzeption einer gesamtchinesischen Nation und nationalen Wiedervereinigung fest. Taiwan wäre es erlaubt, unter der Bezeichnung Republik China Mitglied der Vereinten Nationen zu werden und auch sonst als souveräner Staat aufzutreten, doch müßte jede taiwanesische Regierung am Gedanken der chinesischen Einheit festhalten und diese schrittweise zu verwirklichen suchen. Eine taiwanesische Unabhängigkeit käme somit nicht infrage, aber jede gegen Taiwan gerichtete militärische Drohung unterbliebe. 4 . Die Volksrepublik China hält an ihrer jetzigen Politik fest und bemüht sich, den Druck unterhalb der Schwelle der direkten militärischen Konfrontation – v. a. durch eine systematische Isolierungspolitik sowie durch das Ausspielen der »Unternehmerkarte«, also durch die energische Anwerbung taiwanesischen Investitionskapitals mit der daraus resultierenden ökonomischen Abhängigkeit der taiwanesischen Volkswirtschaft vom Festland – zu erhöhen. Szenario 1 , die militärische Lösung, stößt auf eine Reihe von Problemen. Besonders schwer dürfte für die chinesische Führung die Frage wiegen, ob die USA eine gewaltsame Intervention hinnähmen. Immerhin läßt sich aus dem»Taiwan Relations Act« von 1979 eine gesetzliche Verpflichtung für die amerikanische Regierung ableiten, im Falle einer militärischen Bedrohung Taiwans schützend einzugreifen. Die Entsendung zweier Flugzeugträger in die Straße von Taiwan im März 1996 hat gezeigt, daß die USA einer solchen Intervention wahrscheinlich nicht tatenlos zusehen würden. Sicherlich würde auch das internationale Ansehen und die regionale Glaubwürdigkeit der Volksrepublik China in bezug auf ihre immer wieder proklamierte Friedfertigkeit schweren Schaden nehmen, obwohl daraus nicht unbedingt langfristige politische Konsequenzen folgen müßten. Denn immerhin gilt die Taiwanfrage als innerchinesische Angelegenheit. Viel gravierender dürfte vielmehr der zu erwartende Widerstand der taiwanesischen Bevölkerung sein. Der Sieg der kommunistischen Bewegung entsprang selbst einer Geschichte von Unterdrückung und Repression in China – und Geschichte kann sich bekanntlich 14 . Vgl. Fußnote 2 . 15 . Vgl. u. a.»Zhonggong jiefang taiwan de shijianbiao«(Der kommunistische Zeitplan für die Befreiung Taiwans), in: Zhengming 11/94 , S. 21 f. 272 Taiwanfrage IPG 3/98

wiederholen, bei gleichen Bedingungen auch zu ungunsten der KPChina. Szenario 2 , die Anerkennung einer sich von der gesamtchinesischen Idee lossagenden unabhängigen Republik Taiwan ist ebenfalls kaum wahrscheinlich. Abgesehen von den überkommenen Vorstellungen einer notwendig unitarisch verfaßten chinesischen Kulturnation – eine Konzeption, dies sei zumindest angedeutet, die seit dem späten 19 . Jahrhundert durch abweichende Narrative nationaler Identität allerdings mehrfach gebrochen wurde 16 – würde hiermit ein gefährlicher Präzedenzfall mit möglicherweise weitreichenden innenpolitischen Konsequenzen für die Volksrepublik China geschaffen. Bricht Taiwan weg, könnten die sezessionistischen und separatistischen Bewegungen in Tibet und dem chinesischen Nordwesten bis hinauf in die Innere Mongolei erheblichen Auftrieb erhalten. Der chinesische Staat würde seine Integrität aufgeben – und damit ein nationaler Mythos zerstört. Szenario 3 , die chinesische Variante des deutschen Modells zwischen 1949 und 1989 , ist weniger radikal als Szenario 2 , doch erforderte auch sie eine substantielle Abkehr der Volksrepublik China von ihrem derzeitigen Staatsverständnis mit denselben soeben dargestellen Gefahren. Der Vorteil dieses Szenarios läge für Beijing darin, daß die radikalen Befürworter einer taiwanesischen Unabhängigkeit geschwächt werden könnten, weil sich deren Stärke und Mobilisierungskraft vor allem aus der Frustration der Inselbevölkerung wegen der Ausgrenzungs- und Bedrohungspolitik der chinesischen Regierung speist. Dennoch bedarf es für einen solchen Schritt einer konzeptionellen Wende in der geltenden Taiwanpolitik Beijings, die zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht zu erkennen ist. So scheint Szenario 4 , die Fortführung der jetzigen Linie, das mittelfristig wahrscheinlichste Szenario zu sein. Dafür sprechen mehrere Gründe. So spielt vor allem der Druck der taiwanesischen Unternehmer auf ihre Regierung, endlich den Weg freizumachen für direkte Transport- und Handelskontakte mit der Volksrepublik China, der jüngst auch von Seiten der USA ausgeübt worden ist 17 , der chinesischen Führung in die Hände. Es ist ihre unverkennbare Strategie, die Investitions- und Profitinteressen der taiwanesischen Geschäftswelt gegen die auf Zeit und Vorsicht setzende Chinapolitik der taiwanesischen Regierung auszuspielen. 18 Abgesehen davon ist der von Beijing auf viele Länder der Dritten Welt und des Westens ausgeübte politische Druck, sich in Sachen Taiwan willfährig zu verhalten, weitgehend erfolgreich. Zwar besitzt Taiwan enge Kontakte zu zahlreichen Staaten auf sub-offizieller Ebene, doch sind den wirtschaftlichen und politischen Entwicklungsmöglichkeiten dieser Kontakte Grenzen gesetzt. Niemand will seine Beziehungen zur Volksrepublik China wegen Taiwan aufs Spiel setzen. Von dieser Perspektive aus betrachtet ist die chinesische Stategie also durchaus erfolgreich. Sie führt jedoch zu jener eingangs erwähnten Blockade im taiwanesisch-chinesischen Verhältnis, die die Inselbevölkerung zunehmend vom chinesischen Festland entfremdet und die somit den Interessen der Unabhängigkeitsbewegung zuarbeitet. Zusätzlich wird auf diese Weise das überkommene und von der GMD -Regierung lange Zeit geteilte chinesische Staatsverständnis weiter ausgehöhlt, ohne daß sich eine friedliche Lösung des Taiwankonfliktes bzw. eine stabile Neudefinition des kulturellen und nationalen Verhältnisses beider Seiten abzeichnete. Ausblick Zusammenfassend ergibt sich aus dieser Konstellation die Schlußfolgerung, daß eine gewaltlose und langfristig stabile Lösung der Taiwanfrage nur dann vorstellbar ist, wenn die Volksrepublik China ihre derzeitige Haltung modifiziert und eine chinesische Zweistaatlichkeit zuläßt. Taiwan ist aus seiner – durchaus begründeten – Perspektive nicht mit Hongkong oder Macao zu vergleichen, sondern ein de facto seit langem unabhängiger Staat, dem seine völkerrechtliche Souveränität sowohl von der Volksrepublik China als auch von der großen Mehrheit der Staatengemeinschaft aus offenkundigen, letztlich aber fragwürdigen Gründen 16 . Vgl. die Beiträge in Jonathan Unger(Hg.), Chinese Nationalism, Armonk / N.Y. 1996 . 17 . So legte die US -Handelskammer im September 1997 ein Weißbuch vor, in dem der taiwanesischen Regierung wegen ihrer hinhaltenden Chinapolitik die Verantwortung für die nur sehr langsame Entwicklung des Handels zwischen beiden Seiten der Taiwanstraße zugewiesen wird(vgl. China aktuell 9/97 , S. 856 ). 18 . Vgl. jüngst Free China Journal, 12 . Dezember 1997 , S. 1 . IPG 3/98 Taiwanfrage 273

verweigert wird. Es ist auch aus der Sicht dieses Autors unrealistisch, zu glauben, irgendeine taiwanesische Regierung, sei sie nun GMD - oder DFP bestimmt, verzichte freiwillig auf die Souveränität Taiwans – ein Punkt, der von jeder auch noch so weitgehenden Autonomieregelung im Sinne des Modells»ein Land – zwei Systeme« allerdings gefordert werden würde. Zudem existiert in Taiwan mittlerweile ein konsolidiertes demokratisches System, getragen von einer selbstbewußten und stark politisierten Bevölkerung, die intransparente und unkontrollierte Verhandlungen über das politische Schicksal ihres Gemeinwesens nicht zulassen würde. Unter diesen Voraussetzungen von einer unhinterfragbaren Souveränität der Volksrepublik China über Taiwan zu sprechen, wie die Regierung in Beijing dies fortwährend tut, ist selbstreferentiell und nicht mehr kommunizierbar. Nur eine Regelung auf dem Boden des deutschen Modells könnte die augenblickliche»strukturelle« Blockade beheben und vielleicht sogar eine chinesische Wiedervereinigung friedlich herbeiführen, sollte sie je von einer durch ein demokratisches Verfahren festgestellten oder durch öffentliche Bekundung überzeugend dokumentierten Mehrheit der taiwanesischen Bevölkerung gewünscht werden. Dies ist jedoch nur die eine Seite der Medaille. Denn eine solche Kehrtwende in ihrer Taiwanpolitik würde die Volksrepublik China dazu zwingen, den Begriff der nationalen Identität Chinas neu zu definieren. Diese dürfte nicht mehr länger als exklusive Legitimationsressource für die Herrschaft der KPChina dienen bzw. als nicht diskutierbare Gewißheit jedem Dialog entzogen sein, sondern müßte als Chance begriffen werden, das allen Chinesen Gemeinsame jenseits einer unitarisch verfaßten Staatlichkeit anzusiedeln und dabei die wirtschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit in den Mittelpunkt einer neuen Begriffsdefinition zu stellen. Der daraus möglicherweise entspringende Gedanke einer chinesischen Konföderation wirft jedoch seine Schatten auf das innerchinesische Machtgefüge. Ohne eine substantielle Demokratisierung und Föderalisierung des politischen Systems der Volksrepublik China ist deshalb eine entsprechende Rekonzeptualisierung des chinesischen Nationalismus nicht zu erwarten. ̇ 274 Taiwanfrage IPG 3/98

WINFRIED VEIT 50 Jahre Israel. Ein Staat auf der Suche nach einer neuen Identität I m fünfzigsten Jahr seiner hart erkämpften Existenz ringt der Staat Israel um eine neue Identität. Das Selbstverständnis von Generationen jüdischer Pioniere, wie es sich im Unabhängigkeitskrieg 1947/48 eindrucksvoll und ohne Selbstzweifel manifestierte, ist einer grüblerischen Suche nach der Sinnstiftung des Staates gewichen: Jüdischer und demokratischer Staat, wie es die zionistischen Gründerväter wollten; nur jüdischer(und damit religiöser) Staat, wie es eine zunehmende Strömung fordert; oder einfach nur demokratischer (und damit»normaler« säkularer) Staat im Nahen Osten, wie es die postzionistischen Historiker proklamieren. 1 Israel heute ist eine Mischung von alledem, und dieses Fehlen einer klaren Orientierung hat zumindest bei vielen Säkularen zu so einer Stimmung geführt, daß manche schon wieder den Witz aus der Zeit vor dem Sechs-Tage-Krieg 1967 und nach dem Yom-Kippur-Krieg 1973 erzählen: Der letzte, der das Land verläßt, macht das Licht am Flughafen aus. Regierung Netanjahu als Katalysator der Gesellschaftskrise Doch nicht Abwanderung ist heute das Problem, denn noch immer kommen zahlreiche Einwanderer nach Israel, wenn auch in abnehmender Zahl. Das Problem ist die seit der Ermordung des damaligen Ministerpräsidenten Rabin im November 1995 immer deutlicher zu Tage tretende Spaltung der israelischen Gesellschaft in eine Vielzahl von Gruppen und Sub-Strukturen, die das alte zionistische Bild von der Pionier-Nation zu ersetzen droht. Der gängige Konflikt zwischen Religiösen und Säkularen ist dabei nur eine, wenn auch die wichtigste Komponente; darunter aber brodelt es auch in fast allen anderen Teilen der Gesellschaft. Dazu kommen nicht mehr zu übersehende Symptome der Krisenanfälligkeit bei denjenigen Institutionen, die bisher das Rückgrat von Staat und Gesellschaft bildeten und die der Stolz der Nation waren: Armee und Geheimdienste stolperten in den letzten Jahren von Panne zu Panne, und allenthalben ist von der rapide abnehmenden Motivation junger säkularer Israelis die Rede, in der Armee zu dienen. Noch vor einigen Jahren ein undenkbarer Vorgang: es galt nicht nur als Ehrensache, möglichst in den Eliteeinheiten seinen Dienst zu tun, sondern war auch die Voraussetzung für eine spätere Karriere in Staat und Wirtschaft. Das beschädigte Ansehen vor allem des Militärs fällt um so mehr ins Gewicht, als die Mehrheit der Israelis kaum Vertrauen in das politische System und am allerwenigsten in die Parteien hat. Zum Krisensyndrom kommen die seit Anfang 1997 negative Wirtschaftsentwicklung mit rückläufigen Wachstumsraten und steigenden Arbeitslosenzahlen hinzu, ganz zu schweigen vom stockenden Friedensprozeß in der Nahost-Region und einer schleichenden Entfremdung von den USA , dem Verbündeten Israels schlechthin. Israel stellt sich im fünfzigsten Jahr seiner Existenz nicht im besten Licht dar, und mitverantwortlich ist eine Regierung, die seit ihrem Amtsantritt im Juni 1996 keine Gelegenheit ausläßt, fast jede Gelegenheit auszulassen. Es hat den Anschein, als ob diese Rechtsregierung unter Führung der konservativen Likud-Partei als eine Art Katalysator fungiert, der alle Gebrechen der israelischen Gesellschaft bündelt und ihren krisenhaften Charakter beschleunigt. In einem Kommentar der linksliberalen Zeitung»Ha’aretz« liest sich eine Zwischenbilanz der Regierung Netanjahu wie folgt:»Netanjahu ist der erste israelische Premierminister, der gleichzeitig die Palästinenser ihrer Hoffnung beraubt, die Führer der arabischen Staaten verärgert, sich selbst in den Augen der Regie1. Siehe Julia Brauch: Die Postzionismus-Debatte in Israel, in: Internationale Politik und Gesellschaft 1/1997. IPG 3/98 Israel 275

rung in Washington zum unwillkommenen Gast gemacht, eine Rebellion im Weltjudentum ausgelöst hat und sich im Konflikt mit der Hälfte der israelischen Bevölkerung befindet. Zu alledem kommt, daß er seine Freunde in der Parteiführung fallen gelassen hat«. In der Tat hat Netanjahu die politische Landschaft in Israel und an seinen Grenzen gründlich durcheinandergewirbelt. Er hat die traditionell links stehende Elite zutiefst verunsichert und die Säulen ihrer Macht wenn nicht aktiv desavouiert, so doch ausgenutzt und bloßgestellt: Die Armee als zentraler Pfeiler des Systems wird erstmals in der Geschichte des Landes bei politischen Entscheidungen von weitreichender Bedeutung nicht mehr gefragt oder die Meinung des Generalstabs wird lediglich pro forma eingeholt. Schlimmer noch: Es herrscht eine eisige Atmosphäre zwischen politischer und militärischer Spitze, und ein prominenter Likud-Abgeordneter sprach höhnisch von den»Ja-Sager-Offizieren« unter der vorigen Regierung(Rabin und Peres). Schwere Unglücksfälle, wie die Hubschrauberkatastrophe im Frühjahr 1997 , bei der 73 Soldaten starben, mehrere mißglückte Kommandounternehmen im Südlibanon sowie die sich generell dort verschlechternde militärische Lage( 1997 : 39 Gefallene) haben das Selbstbewußtsein und Ansehen des Militärs weiter beschädigt. Ähnliches gilt für die Sicherheitsdienste, wobei der Inlandsgeheimdienst Shin Bet wegen seiner kläglichen Rolle bei der Ermordung von Rabin, der Auslandsdienst Mossad wegen des mißlungenen Mordanschlags auf den Führer der islamistischen Hamas, Meshal, im September 1997 in der jordanischen Hauptstadt Amman in die öffentliche Kritik gerieten. Auch das Justizsystem ist ständigen Unterhöhlungsversuchen ausgesetzt. Zwar scheiterte Netanjahu mit dem Versuch, einen ihm genehmen Generalstaatsanwalt zu installieren, doch schaut er dafür tatenlos dem Treiben seiner religiösen Koalitionspartner zu, die vor allem das Oberste Gericht in aller Öffentlichkeit kritisieren und dessen Urteile in Frage stellen. Dabei genießt das Gericht unter seinem unerschrockenen Vorsitzenden Aharon Barak das höchste Ansehen bei der Bevölkerung. Die Konfliktlinien gehen in zwei Bereichen quer durch Kabinett und Parteien: zwischen Tauben und Falken in der Frage des Friedensprozesses sowie zwischen Wirtschaftsliberalen und sozialorientierten Kräften hinsichtlich der Gestaltung von Wirtschaft und Gesellschaft. Dabei vermischen sich diese Konfliktlinien: ein Wirtschaftsliberaler kann durchaus eine Taube sein, ein Sozialpolitiker ein Falke. Zu alledem kommt die Blockade des Friedensprozesses, die insbesondere von den für Israel lebenswichtigen Amerikanern zunehmend der israelischen Seite angelastet wird. Unentschlossenheit, Fehlentscheidungen und das Fehlen einer klaren Linie kennzeichnen die Politik der Regierung mit dem Ergebnis, daß Israel es mit fast allen verdorben hat. Die berechtigte Forderung nach energischer Bekämpfung des Terrorismus durch die palästinensischen Behörden ist kein Ersatz für eine friedenspolitische Strategie, das Lavieren zwischen innenpolitischem Druck(von Seiten der Rechtskräfte in der Koalition) und außenpolitischen Pressionen(vor allem durch die Amerikaner) keine Garantie, auf Dauer politisch zu überleben. Doch gibt es vor allem einen Faktor, der jedem israelischen Regierungschef eine außergewöhnlich starke Position verschafft und dessen erster Nutznießer Netanjahu ist: die 1996 erstmals erfolgte Direktwahl des Ministerpräsidenten. Für seine Abwahl ohne gleichzeitige Auflösung der Knesset ist eine Zweidrittel-Mehrheit von 80 Abgeordneten (der insgesamt 120 ) nötig; die einfache Mehrheit von 61 Parlamentariern würde ausreichen, um Neuwahlen sowohl für das Parlament als auch für das Amt des Ministerpräsidenten zu erzwingen. Doch dazu dürften die meisten Abgeordneten keine große Neigung verspüren, wäre ihre Rückkehr ins Parlament doch alles andere als sicher. Gegen Aufmüpfige in den eigenen Reihen hat Netanjahu zudem den Knüppel einer großen Koalition(mit der Arbeitspartei) in der Hinterhand und für die Falken in allen Koalitionsparteien gibt es bei aller Kritik doch keine Alternative zur derzeitigen Regierung. Ein zweiter Stabilisierungsfaktor ist die Schwäche der Opposition, vor allem der Arbeitspartei(Avoda), die unter ihrem im Juni 1997 gewählten neuen Vorsitzenden Ehud Barak noch immer nicht richtig Tritt gefaßt hat. Der ehemalige Generalstabschef und Außenminister hat der Öffentlichkeit und auch Teilen der eigenen Partei den Eindruck vermittelt, daß er mit einer ähnlichen Strategie an die Macht kommen will wie 276 Israel IPG 3/98

Netanjahu. Die damit verbundene Personalisierung politischer Auseinandersetzungen stößt auf den Widerstand einer Partei, die eine lange Tradition ideologischer Debatten zu verteidigen hat. Einsame Entschlüsse und heftige innerparteiliche Kritik sind die gegenwärtigen Merkmale der größten Oppositionspartei, ohne die kein Machtwechsel zu schaffen ist. Die Friedensbewegung konnte zwar im November 1997 die größte Massendemonstration seit den achtziger Jahren auf die Beine stellen, an der in Tel Aviv 200 000 Menschen teilnahmen. Doch änderte diese großartige Bekundung des Friedenswillens wenig an der allgemeinen Resignation auf Seiten der Linken und der Friedensfreunde. Zunehmende Segmentierung der Gesellschaft Der Staat Israel ähnelt am Ende des 20. Jahrhunderts einem Dampfkessel, in dem sich zu viel Druck angesammelt hat. Seit fünfzig Jahren durch äußere Bedrohung zusammengehalten, hat die kurze Periode zwischen Unterzeichnung des OsloAbkommens im September 1993 und dem Wahlsieg der Rechten im Mai 1996 zu einer Freisetzung von Kräften geführt, die sich jetzt kaum noch zurückdrängen lassen. Doch was bei einem tatsächlichen, umfassenden Frieden des Landes mit seinen Nachbarn eine gesunde Entwicklung hin zu einem»normalen«, pluralistischen Staat hätte sein können, bedeutet unter den gegenwärtigen Bedingungen eines bestenfalls»kalten Friedens« mit wenigen Nachbarstaaten und einer zunehmenden Bedrohung durch nicht-konventionelle Aufrüstung anderer Staaten der Region eine mittelfristige Gefahr für den Frieden im Nahen Osten und möglicherweise sogar für die Existenz des Staates Israel. Die Ironie dieser Entwicklung liegt darin, daß die zwischen 1992 und 1996 regierende Linkskoalition durch ihre Friedenspolitik zwar den Boden für eine pluralistische Gesellschaft bereitet hat, durch ihre zum Großteil selbst verschuldete Wahlniederlage aber deren außenpolitische Absicherung nicht mehr weiter betreiben konnte. Jetzt treibt der Pluralismus seine Blüten, aber unter ganz anderen Vorzeichen, als sich dies die Linke erträumt hatte. Die ehemals unverbrüchlichen Säulen des zionistischen Gemeinwesens sind entweder zerstört, wie der einstmals mächtige Gewerkschaftsverband Histadrut(und das durch den Avoda-Mann Ramon), oder wanken in ihren Grundfesten, wie die israelische Armee. Sie hat nach Einschätzung des prominenten Soziologen und Militärkenners Moshe Lissak aufgehört, die Armee des Volkes und die zentrale Erziehungsinstitution des Landes im Sinne des Staatsgründers Ben-Gurion zu sein. Für fast die Hälfte der Bevölkerung sei sie nicht mehr Teil ihrer Identität, seit annähernd 40 Prozent der jungen Menschen nicht mehr eingezogen würden und heutzutage Karriere vor allem im modernen Sektor der Wirtschaft auch ohne Militärdienst möglich sei. Die Erosion der zentralen säkularen Institutionen des Staates, von der auch das Bildungssystem und zunehmend die Massenmedien betroffen sind, ist also einerseits auf die mit dem Friedensprozeß einhergehende Öffnung der israelischen Gesellschaft zurückzuführen, der im Vorgriff auf das 21 . Jahrhundert die Vision eines friedlichen neuen Nahen Ostens zugrunde lag. Andererseits werden in dieser Situation die wankenden Bastionen des bisher dominierenden Zionismus von zwei Seiten in die Zange genommen, die den Einbruch der Linken bei den Wahlen 1996 nutzen und den Einfluß der ohnehin geschwächten Gesellschaftssäulen endgültig überwinden möchten: ̈ Auf der einen Seite die nationalistische Rechte, verkörpert vor allem im Likud und der Nationalreligiösen Partei(Mafdal), die alte Rechnungen mit dem seit der Staatsgründung dominierenden Linksestablishment zu begleichen haben. Was ihnen während ihrer Regierungszeit in den siebziger und achtziger Jahren nicht gelungen war, weil die äußeren Bedingungen die Einheit des Landes und die Stabilität seiner Machtsäulen erzwangen, scheint heute denkbar. ̈ Auf der anderen Seite die religiösen Kräfte, die schon lange ihre apolitische Haltung aufgegeben haben und ein verhängnisvolles Bündnis mit der säkularen Rechten eingegangen sind. Ihre Strategie ist nicht der Angriff auf die etablierten Säulen der Gesellschaft, sondern die Verweigerung, dokumentiert in der rasch anwachsenden Zahl von Thora-Studenten(die vom Militärdienst befreit, jetzt schon sieben Prozent eines Jahrgangs ausmachen), und der Aufbau alternativer Strukturen, die den religiösen Sektor als Staat im Staate erscheinen lassen. IPG 3/98 Israel 277

Es sind eigene Welten, die dem modernen säkularen Israeli weitgehend fremd sind; es hat sie zwar schon immer gegeben, aber erst aufgrund der gegenwärtigen Krisenstimmung rücken sie allmählich in das Bewußtsein der etablierten Kräfte: Die »Entwicklungsstädte« vor allem im Süden, die überwiegend von sephardischen(orientalischen) Juden und Neu-Einwanderern bewohnt und in denen Arbeitslosigkeit und Armut am höchsten sind. Dort und in den von Sepharden bewohnten ärmeren Stadtvierteln im Süden Tel Avivs hat Netanjahu bis zu 87 Prozent der Stimmen geholt und wie einst im Ruhrgebiet die SPD könnten Likud oder die orientalische Shas-Partei in diesen Gebieten jeden beliebigen Kandidaten aufstellen – er würde gewählt. Während der Likud aber seine Hochburgen zwar zu uneinnehmbaren Festungen für den politischen Gegner ausgebaut hat, aber doch im Rahmen der staatlichen Strukturen bleibt, hat Shas(Akronym für»Thora-Wächter«) in den letzten zehn Jahren eine eigene Welt geschaffen, die sich außerhalb dieser Strukturen befindet. Mit ihren Bildungs- und Sozialeinrichtungen, den eigenen Kommunikationskanälen und Gemeindezentren, ähnelt diese Welt den parallelen Strukturen, die die islamistische Hamas in den palästinensischen Gebieten aufgebaut hat. Und wie Hamas in Sheich Jassin hat auch Shas in Rabbi Ovadia Josef einen geistigen Führer, der das letzte Wort hat. Der Staat hat keinen Zugriff auf diese Welt, trägt aber einen Großteil der Kosten. Dies ist der Preis für die Rolle von Shas als Mehrheitsbeschafferin im Parlament, die sie früher für die Avoda genauso gespielt hat wie heute mit ihren 10 Abgeordneten für den Likud. Die Partei verfügt über keine Ideologie im modernen politischen Sinn: Richtschnur sind die religiösen Gebote und das Interesse der eigenen Klientel, überwiegend religiöse Juden marokkanischer Herkunft. Deshalb ist die Partei in vielen Fragen durchaus flexibel; so gilt etwa Rabbi Josef im Hinblick auf den Friedensprozeß als Taube. All dies sind Kennzeichen einer Entwicklung, die weit über Shas hinaus reicht und die den Geschichtsprofessor und Avoda-Abgeordneten Shlomo Ben-Ami von einer»Ethnisierung« der israelischen Gesellschaft sprechen läßt. Er sieht nicht nur die alte Spaltung Israels in rechts und links, säkular und religiös, sondern eine weit darüber hinaus gehende Rückwendung hin zu ethnischen Gemeinschaften, die angesichts der Auflösung alter Werte Geborgenheit versprechen und neue Identitäten stiften. Neben der politisch-ethnisch geprägten LikudGemeinde in den»Entwicklungsstädten« und Randbezirken der großen Städte sowie der sephardisch-religiösen Welt von Shas existieren zum Teil schon lange, zum Teil erst in den letzten Jahren gewachsen, weitere Substrukturen der israelischen Gesellschaft: die ultra-orthodoxen Gemeinden der »Haredim«(wörtlich: die vor Gott Zitternden), der tiefgläubigen Juden ashkenasischer(überwiegend osteuropäischer) Herkunft. Sie haben in der Stadt Bnei Brak bei Tel Aviv und im Jerusalemer Stadtteil Mea Shearim ihre abgeschotteten Lebensbezirke, die in vielem bewußt dem osteuropäischen»Schtedtl« des 19 . Jahrhunderts ähneln, auch weil dort überwiegend Jiddisch gesprochen wird, da Hebräisch als heilige Sprache nur dem religiösen Gebrauch dient. Aufgrund ihrer hohen Geburtenrate(im Schnitt haben sie 7 Kinder) dehnen sie sich vor allem in Jerusalem zunehmend auf andere Stadtviertel aus und fördern damit die Abwanderung von Säkularen aus der Stadt, die in zehn Jahren eine orthodoxe Mehrheit haben dürfte. Von der Mehrzahl der Israelis früher als exotische Randerscheinung liebevoll belächelt, werden sie mittlerweile wegen ihrer wachsenden Zahl und der zunehmenden Militanz bei der Durchsetzung religiöser Normen im Alltagsleben gefürchtet. Ihr Anteil an der jüdischen Bevölkerung wird heute auf fünf Prozent geschätzt, in der Knesset sind sie mit vier Abgeordneten der»Vereinten Thora-Liste« vertreten. Untereinander sind sie wiederum in diverse Strömungen und Sekten gespalten, die nach ihren polnischen und litauischen Herkunftsorten benannt sind und die sich um einen jeweiligen»Rebbe« scharen, ein geistliches Oberhaupt, das in der Manier mittelalterlicher Sektenführer im wahrsten Sinne des Wortes Hof hält. Die Nationalreligiösen stellen eine besonders explosive Mischung aus militantem Zionismus und religiöser Inbrunst dar. Ihre politische Interessenvertretung Mafdal ist mit neun Abgeordneten im Parlament vertreten und stellt zwei Minister. Zu ihren treuesten Anhängern gehört die große Mehrzahl der etwa 150 Tausend Siedler in der Westbank, die aufgrund ihrer besonderen Lebenssituation in einer feindseligen Umgebung eine eigene Mentalität entwickelt haben und insofern 278 Israel IPG 3/98

mit einigem Recht als separate Sub-Struktur der israelischen Gesellschaft bezeichnet werden können, wenngleich Mafdal als Partei einen nationalen Anspruch erhebt. Die»Religiösen« bzw.»Orthodoxen« insgesamt werden heute auf etwa 15 Prozent geschätzt, das gesamte streng religiöse Lager kommt mithin auf 20 Prozent der jüdischen Bevölkerung. Der Zustrom von etwa 700 000 Einwanderern aus der früheren Sowjetunion in den letzten acht Jahren hat die Bildung einer»russischen« SubKultur bewirkt, die ein weitgehendes Eigenleben am Rande der Gesellschaft führt. Russische Fernseh- und Rundfunksender, Tages- und Wochenzeitungen, Geschäfte, Restaurants und Kulturvereinigungen tragen nicht gerade zur Integration in eine Gesellschaft bei, die wiederum mit weitverbreiteten Vorurteilen reagiert(russische Mafia, russische Frauen als potentielle Prostituierte usw.). Die russische Einwanderer-Partei Ba’Aliya hat mit 5,7 Prozent der Stimmen bei den letzten Wahlen das Potential von 15 Prozent Anteil an der Gesamtbevölkerung längst nicht ausgeschöpft, doch bedeutete dieses Ergebnis einen klaren Warnschuß an die etablierten Parteien, mehr für die Integration zu tun. Neben diesen großen Substrukturen der israelischen Gesellschaft stellt der Sepharde Shlomo Ben-Ami einen weitergehenden Trend zu noch kleineren, ethnisch definierten Gemeinschaften fest: Irakische, jemenitische, tunesische und marokkanische Juden scharen sich um ihre jeweiligen Synagogen, während im säkularen Sektor die einstmals ideologisch führende Kibbuz-Bewegung gleichfalls einen sektenhaften Charakter annimmt und sich die modernen Einwanderer angelsächsischer Herkunft in englischsprachigen Clubs und Neighbourhoods organisieren. Und schließlich ist da noch, fast schon vergessen, die arabische Minderheit mit annähernd 20 Prozent der Bevölkerung, die wiederum in islamische, drusische, christliche und beduinische Segmente zerfällt. Sie ist in ihrer Gesamtheit mehr denn je hin und her gerissen zwischen israelischer Staatsangehörigkeit und ökonomischer Prosperität einerseits, und Diskriminierung und emotionaler Anhänglichkeit an die palästinensische Sache andererseits. Dieses Bild einer anscheinend heillosen Zersplitterung und des Rückfalls in traditionelle Strukturen wird konterkariert durch das Gegenbild des modernen Israel, wie es sich in den HighTech-Zentren rund um Tel Aviv und Haifa dem Beobachter darbietet. Der Boom der letzten Jahre hat sich zwar aufgrund der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung abgeschwächt, doch gehört Israel nach wie vor zu den Ländern, in denen die technologische Entwicklung am rasantesten voranschreitet. Trotz der ungewissen politischen Lage kaufen ausländische, auch viele deutsche Unternehmen, kleine israelische Firmen auf, die intelligente Produktentwicklung anbieten, aber nicht die notwendige Kapitaldecke zur Vermarktung haben. Der Boom im High-Tech-Bereich, vor allem bei der Militär-, Medizin- und Kommunikationstechnologie sowie bei der Softwareentwicklung hat trotz allgemein wachsender Arbeitslosigkeit zu einer Knappheit an Fachkräften geführt, der man mittelfristig mit verstärkten Ausbildungsprogrammen, kurzfristig mit dem Import von hochqualifizierten Spezialisten und der Auslagerung einzelner Produktbereiche zu begegnen versucht. Wer die ultramodernen, architektonisch immer anspruchsvolleren Bürogebäude und Produktionsstätten in den Trabantenstädten um Tel Aviv und im Technologiepark von Haifa sieht, umgeben von einem Kranz teurer und eleganter Geschäfte und Restaurants, in denen zur Mittagszeit smarte Jungmanager und Computerspezialisten ihr Business Lunch einnehmen, dem scheinen Bnei Brak und Mea Shearim nicht nur etliche Kilometer, sondern Lichtjahre entfernt zu sein. Und doch gehört beides zum Staat Israel im fünfzigsten Jahr seiner Existenz. Und wenn auf der einen Seite aufgeschreckte säkulare Kommentatoren von Auswanderung, Spaltung oder gar Bürgerkrieg sprechen, so stellt der Soziologe Lissak nüchtern fest, daß diese Zersplitterung der israelischen Gesellschaft geradezu ein konstitutives Merkmal ihrer Begründung seit den zwanziger Jahren ist. Doch konstatiert er gleichzeitig auch eine neue Qualität: während die Ultra-Orthodoxen bis vor kurzem zurückgezogen in ihren Wohnbezirken saßen, strömen sie jetzt mit aggressivem Schwung in die öffentliche Sphäre und entwickeln sich zum Reservoir für die extreme Rechte. Und man kann hinzufügen: während die Nationalreligiösen früher in langjährigen Koalitionen mit der Avoda im zionistischen Nationalkonsens schwammen, beschränkt sich ihre verIPG 3/98 Israel 279

engte Weltsicht heute auf die verbissene Verteidigung jeden Quadratmeters»heiligen Bodens« in der Westbank. Und weiter: während die als zwar religiös, aber nicht als orthodox eingestuften Sepharden früher ihre Marginalität mit der Stimmabgabe für den oppositionellen Likud kompensierten, organisiert sich heute ein Großteil von ihnen in der separaten Shas-Welt. So liegt es denn nahe, wenn Lissak davon ausgeht, daß der säkulare Sektor(etwa ein Drittel der jüdischen Bevölkerung) in Zukunft nun seinerseits ein eigenes Bildungs- und Wohlfahrtssystem aufbauen wird, und daran arbeiten in der Tat schon Lehrerverbände, Frauenorganisationen und Bürgerinitiativen aller Art. Militante Säkulare brannten in der Stadt Pardes Hanna eine Thora-Schule nieder, woraufhin es zu gewaltsamen Gegendemonstrationen der Orthodoxen kam. Natürlicherweise ruft die zunehmende Spaltung der israelischen Gesellschaft Gegenbewegungen auf den Plan. Eine Vielzahl von Organisationen, Initiativen und Gruppen bemüht sich um einen Brückenschlag zwischen den verschiedenen Lagern, zwischen Religiösen und Säkularen, Ashkenasen und Sepharden, Arabern und Juden, alteingesessenen»Sabres« und überwiegend russischen Neueinwanderern. Dies alles läßt nicht nur Hoffnung aufkeimen, sondern bietet auch das Bild einer weitgehend intakten Zivilgesellschaft, wie man sie sonst im Nahen Osten nicht findet. Mittlerweile sucht auch die Arbeitspartei unter ihrem neuen Vorsitzenden Barak den Anschluß an die sephardische Welt. Er berief erstmals einen Parteitag in die Entwicklungsstadt Netivot und entschuldigte sich dort öffentlich für die schlechte Behandlung der Sepharden durch das ashkenasische Establishment in den fünfziger und sechziger Jahren. Wie mutig dieser Schritt war, auch wenn ihm sicherlich ein gewisses Wahlkalkül zugrunde lag, zeigt die Reaktion darauf: sein Vorgänger Shimon Peres, Urgestein dieses Establishments, konnte keinen Grund zur Entschuldigung sehen, hätten doch alle Einwanderer, woher sie auch kamen, gleichermaßen unter den schwierigen Bedingungen des Staatsaufbaus gelitten. Für die Rechte hingegen war klar, daß es sich bei diesem Schritt um ausschließlich kalte Berechnung im Hinblick auf die nächsten Wahlen handelte. Und daß die sephardische Gemeinschaft nicht so schnell bereit ist, alte Wunden heilen zu lassen, zeigt die von Zeit zu Zeit immer noch mit großer Heftigkeit geführte Debatte um Tausende jemenitischer Kinder, die angeblich in den fünfziger Jahren von den Behörden ihren Eltern weggenommen und zwecks zionistischer Erziehung in Kibbuzim und Heime gesteckt wurden. Wie schwer es Barak bei seiner Annäherung an die»schwarzen« Landsleute hat, wie sie noch immer von manchen genannt werden, macht auch der Rückzug des sephardischen Avoda-Politikers Shahal aus dem politischen Leben deutlich. Dieser, unter Rabin und Peres Minister für innere Sicherheit, beklagte in einem Zeitungsinterview, daß seine Partei sich im Hinblick auf die Behandlung der sephardischen Gemeinschaft nicht geändert habe und daß es für einen Sepharden noch immer aussichtslos sei, nach dem Amt des Ministerpräsidenten zu streben. Wieder virulent: die soziale Frage Die immer deutlicher zu Tage tretende Spaltung der israelischen Gesellschaft entlang ethnisch-religiöser Linien, zwischen einer religiös geprägten Stammesgesellschaft und einer von High-TechIndustrien bestimmten modernen Industriegesellschaft, wird kompliziert durch das Auftauchen eines schon vergessen geglaubten Phänomens: der sozialen Frage. Die zionistischen Gründerväter waren nicht nur vom Bestreben nach Gründung eines jüdischen Staates beseelt, sondern auch vom Gedanken, daß dieser Staat auf dem Fundament der sozialistischen Gleichheitsidee aufgebaut werden sollte. Verkörperung dieses Ideals war die Kibbuzbewegung, in der es kein Privateigentum gibt und alle im Prinzip gleich sind. Heute ist Israel nach den USA das Industrieland mit der höchsten Einkommensungleichheit, und viele ehemalige Kibbuzniks zählen zur Wirtschaftselite des Landes, während die Kibbuzbewegung selbst sich in einer tiefen Krise befindet. Die wirtschaftspolitische Rhetorik der Regierenden verharrte allzu lange auf dem falschen Bild einer egalitären Gesellschaft, obgleich der Prozeß der sozialen Differenzierung bereits in den siebziger Jahren mit aller Macht eingesetzt hatte. Erst die Regierung Netanjahu – genauer: ihre wirtschaftsliberalen Exponenten – brachten Schein und Wirklichkeit auf den Punkt – und provozier280 Israel IPG 3/98

ten damit heftige Gegenreaktionen. Im Jahre 1997 kam es zu den größten sozialen Unruhen seit langem: ̈ ein fünftägiger Generalstreik, der das Land lahmlegte und in dessen Verlauf der HistadrutVorsitzende Amir Peretz in den Worten der konservativen»Jerusalem Post« zum»working class hero« avancierte; ̈ gewalttätige Unruhen in den sogenannten Entwicklungsstädten, in denen überwiegend Sepharden und russische Neueinwanderer leben und in denen die Arbeitslosigkeit bis zu 15 Prozent erreicht. Bedeutsamer als diese spektakulären Aktionen ist die Tatsache, daß Israel im Jahre 1997 eine wirtschaftliche Talfahrt angetreten hat und die mittelfristigen Aussichten als eher düster eingeschätzt werden. Das Wachstum des Bruttosozialprodukts verlangsamte sich von 7,1 Prozent im Jahre 1995 , über 4,4 Prozent 1996 auf nur mehr 2 Prozent im Jahr 1997 ; für 1998 werden maximal 1,5 Prozent Zuwachs erwartet. Dies bedeutet bei einem Bevölkerungswachstum von 2,3 Prozent einen Rückgang des Pro-Kopf-Einkommens. Gleichzeitig stieg die Arbeitslosigkeit vom Tiefststand von 6,5 Prozent im Juni 1996 (dem Amtsantritt von Netanjahu) auf nunmehr 8,1 Prozent; als die Arbeitspartei 1992 die Wahlen gewann, betrug die Arbeitslosenrate noch 11,6 Prozent. Gleichzeitig sank die Inflation von 10,6 Prozent im Jahre 1996 auf jetzt 8 Prozent, die Auslandsverschuldung verringerte sich um 1,6 Milliarden Dollar und die ausländischen Investitionen erreichten 1997 eine Rekordmarke von drei Milliarden Dollar. Diese Zahlen spiegeln den Streit zwischen den beiden wirtschaftspolitischen Schulen in Israel wider, die man verkürzt als»Modernisierer« einerseits, und»Traditionalisten« andererseits bezeichnen kann. Die»Modernisierer« setzen auf das freie Spiel der Kräfte, eine primär an der Inflationsbekämpfung orientierte Wirtschaftspolitik und die weitgehende Privatisierung und Deregulierung der Wirtschaft. Mit dem Argument der Wettbewerbsfähigkeit in Zeiten der Globalisierung weisen sie auf ihre Erfolge bei der Inflationsbekämpfung und der Schuldenreduzierung hin und sehen sich vom Internationalen Währungsfonds bestätigt, dessen Vizepräsident Stanley Fisher als Leiter einer IMF Delegation die restriktive Fiskal- und Geldpolitik der israelischen Regierung lobte und trotz vorübergehender Wachstumsschwäche eine positive Entwicklung prognostizierte. Die prominentesten Vertreter dieser Schule sind neben Netanjahu Finanzminister Ne’eman und Zentralbankpräsident Frenkel, doch teilen auch Oppositionspolitiker wie der frühere Wirtschaftsminister Beilin von der Arbeitspartei im großen und ganzen ihre Meinung. Die»Traditionalisten« setzen angesichts wachsender Arbeitslosenzahlen und zunehmender Armut in den Randgebieten und Entwicklungsstädten auf öffentliche Infrastrukturprogramme, auch wenn dies weitere Verschuldung bedeuten würde. Ihr Feind Nummer Eins ist die Zentralbank, deren Hochzinspolitik als Ursache allen Übels angesehen wird; dementsprechend heftig bekämpfen sie Vorschläge einer Regierungskommission, die eine größere Unabhängigkeit für die Zentralbank nach dem Muster der Deutschen Bundesbank vorsehen. Diese Schule präsentiert sich als lockere Koalition quer durch die Parteien; ihr prominentester Exponent ist Ex-Außenminister Levy von der GesherPartei und dazu gehören die meisten Abgeordneten von Shas. Intellektueller Vordenker dieser Gruppe ist der Avoda-Abgeordnete Ben-Ami, während der Histadrut-Vorsitzende Peretz die außerparlamentarische Speerspitze bildet, und merkwürdigerweise gehört auch der Chef des Industriellen-Verbandes, Propper, zu den Kritikern der Regierungspolitik und insbesondere der Zentralbank. Auch die soziale Frage spaltet also die Nation, und es gehört zu den Merkwürdigkeiten des politischen Lebens in Israel, daß diejenigen, die am härtesten von der liberalen Wirtschaftspolitik der Regierung betroffen sind, zu deren treuesten Wählern gehören – und überwiegend den Friedensprozeß ablehnen. Doch zumindest das erstere könnte sich mittelfristig ändern, denn im Gegensatz zur Friedenspolitik scheint Netanjahu hinsichtlich der Neugestaltung von Wirtschaft und Gesellschaft über klare Vorstellungen zu verfügen. Diese zielen nach den Worten von Naomi Chazan, Abgeordnete der linksliberalen Meretz,»auf die systematische Unterminierung Israels als Sozialstaat« ab. Und ein Blick auf die Haushaltspolitik der Rechtsregierung macht diese Einschätzung verständlich: Der einstmals allmächtige Vorsorgestaat – früher in vielen Sozialfunktionen auch von der Histadrut vertreten – versucht sich seiner sozialen Lasten zu entledigen und diese der privaten IPG 3/98 Israel 281

Vorsorge und dem bürgerschaftlichen Engagement zuzuschieben. Betroffen von den harten Einschnitten in das soziale Netz sind vor allem die Alten und die Armen. Kürzungen im Gesundheitsetat, beim Kindergeld, bei den Renten(gemildert durch den Generalstreik), beim Wohngeld – betroffen ist vor allem die Klientel der Koalitionsparteien. Denn auch dies gehört zu den Merkwürdigkeiten der israelischen Politik: Die linke Wählerschaft berührt dies weniger, zählt sie doch in der Regel zu den besser Verdienenden und Ausgebildeten. Um den Haushalt 1998 entbrannte innerhalb der Regierung ein heftiger Streit, der in aller Öffentlichkeit ausgetragen wurde. Seine Protagonisten sind der Finanzminister Ne’eman auf der einen Seite, der als Hauptvertreter der Wirtschaftsliberalen sich mit einem eisernen Sparkurs profilieren möchte, und auf der anderen Seite vier Koalitionsparteien, die in erster Linie die Interessen ihrer Klientel im Auge haben: ̈ Die Gesher-Partei von Ex-Außenminister Levy, früher Teil des Likud-Bündnisses, wird überwiegend von Juden marokkanischer Herkunft gewählt und versteht sich als Repräsentantin eines sozialen Kurses im rechten, säkularen Lager. ̈ Shas lehnt die Einschnitte im Gesundheitswesen, beim Kindergeld und der Wohnungssubventionierung ab, von denen vor allen die ärmeren sephardischen Schichten betroffen sind. ̈ Die ultra-orthodoxe Vereinte Thora-Liste beharrt vor allem auf der umfassenden Wohnungssubventionierung und der Bereitstellung günstiger Kredite für Wohnungsbau, da die Haredim in ihren Stadtvierteln in äußerst beengten Verhältnissen leben und zu den einkommensschwächsten Schichten zählen, weil die Männer meistens keinem Beruf nachgehen, sondern lebenslange Thora-Studien betreiben. ̈ Auch für die Partei der russischen Einwanderer, Ba’Aliya, steht die Wohnungsfrage im Mittelpunkt, da die Neueinwanderer oft jahrelang in behelfsmäßigen Unterkünften leben müssen und angesichts der hohen Immobilienpreise in Israel ein Umzug in bessere Stadtviertel ohne staatliche Zuschüsse kaum möglich ist. Diese klar definierten Interessenparteien sind es vor allem, die von der sozialen Frage in Israel reden und diese auf die Tagesordnung gesetzt haben. So bestätigt sich das Bild, wonach in Israel die politische Linke weniger die sozialen Belange der ärmeren Schichten, als die Interessen des Establishments vertritt. Die wachsende soziale Kluft trägt zweifellos zur weiteren Spaltung der israelischen Gesellschaft bei. Viele sehen hier den eigentlichen Bruch mit dem zionistischen Ideal der Anfangszeit des Staates und die größte Gefährdung der nationalen Einheit, weil sie den Sprengstoff liefert für die ethnischreligiös motivierten Forderungen der verschiedenen Interessengruppen. Eine negative Koalition ethnischer, religiöser und sozialer Gruppen gegen das herrschende Establishment als einziger verbleibender Klammer der Nation, der Aufstand der armen Randbezirke und Entwicklungsstädte gegen die wohlhabende Metropole Tel Aviv, die an einem Shabbat-Abend den Religiösen als Sündenbabel, den Armen aus den Vorstädten als unerreichbarer Traum erscheinen mag – das ist der Alptraum der aufgeklärten, modernen Schichten, die Israel noch vor kurzem als modernen High-Tech-Staat, als Hongkong des Nahen Ostens in greifbarer Nähe sahen und deren Traum seit dem Regierungswechsel 1996 in weite Ferne zu rücken scheint. Doch auch in dieser Hinsicht läßt die Widersprüchlichkeit der israelischen Gesellschaft Hoffnung aufkeimen: Der religiöse Finanzminister Ne’eman entpuppt sich als – vorerst zumindest – effizienterer Vertreter einer modernen Wirtschaftspolitik als alle seine Vorgänger aus dem linken Lager, und im Wirtschaftsteil der Zeitungen wird er allmählich zum Liebling der säkularen Modernisierer. Auf der anderen Seite hat es den Anschein, als ob sich die Histadrut – für die meisten Israelis noch immer Sinnbild einer unheilvollen Symbiose von Staats- und Klasseninteressen – langsam zu einer modernen Interessenvertretung der Arbeitnehmer entwickeln und somit eine wichtige Funktion beim Ausgleich sozialer Interessen und damit auch für die Einheit der Nation übernehmen könnte. Zwar sind die Wunden des radikalen Schnitts von 1995 noch nicht ganz verheilt, als die Histadrut ihre Monopolstellung bei der Krankenversicherung aufgeben mußte und die Hälfte ihrer Mitglieder verlor. Doch inzwischen ist die Mitgliederzahl auf 750 000 angestiegen und immer mehr Arbeitnehmer sehen in der Histadrut inzwischen die einzige Bastion gegen Sozialabbau und überbordende Privatisierungswellen. Auch ist die Gewerkschaft heute die einzige große gesellschaft282 Israel IPG 3/98

liche Organisation, in der sich nahezu alle Segmente der israelischen Gesellschaft wiederfinden. Über allem thront der äußerst populistische Vorsitzende Amir Peretz, der in seiner Person den möglichen Kompromiß der Zukunft symbolisiert: Sepharde und Avoda-Abgeordneter, Peacenik der ersten Stunde und trotzdem in der Entwicklungsstadt Sderot 1983 zum Bürgermeister gewählt – eine seltene Mischung, die den Weg eines westlichen Staates in einer orientalischen Umwelt weisen und dem Land den inneren und äußeren Frieden bescheren könnte. Konsequenzen für den Friedensprozeß Daß beides – innerer und äußerer Frieden – eng zusammenhängt, ist eine viel zitierte Binsenweisheit, die durch Umfrageergebnisse bestätigt wird. Danach unterstützen 55,6 Prozent der säkularen Israelis die Oslo-Verträge, während 59,1 Prozent der Religiösen sie ablehnen. Und auch die Auswirkungen der sozialen Spaltung werden deutlich, wenn 47,6 Prozent der Säkularen, aber 60 Prozent der Religiösen der Meinung sind, daß der Friedensprozeß die Kluft zwischen arm und reich vertieft hat – eine Ansicht, die von den Fakten durchaus bestätigt wird. Wenn es also nicht gelingt, die immer offener zu Tage tretende Spaltung der Gesellschaft zu überwinden, wird es für jede Regierung schwer sein, den Friedensprozeß zu einem erfolgreichen Abschluß zu bringen, zumal auch bei den Säkularen tiefsitzende(und wohlbegründete) Existenzängste jederzeit wieder in eine Abschottungshaltung umschlagen können. Dabei geht es zwar zuerst, aber nicht nur, um die Umsetzung der Oslo-Verträge mit den Palästinensern. Ein Bild verdeutlicht den größeren Zusammenhang: Wenn jubelnde Palästinenser während der jüngsten Irak-Krise wieder einmal Saddam Hussein zum Abschuß von Scud-Raketen auf Israel auffordern, dann weckt dies nicht nur schlimme Erinnerungen an den Golf-Krieg, sondern auch Ängste vor einer allgegenwärtigen Bedrohung, die sich in der Debatte über diverse »Sicherheitslandkarten« niederschlagen. Denn das Gezerre um den überfälligen weiteren Rückzug der israelischen Armee in der Westbank hängt mit der Einschätzung der strategischen Großwetterlage im Nahen Osten zusammen. Und ähnlich wie im Inneren gibt es auch in der Außen- und Sicherheitspolitik zwei Schulen, die in noch stärkerem Maße die Zukunft Israels beeinflussen werden und die man analog mit den Etiketten»Traditionalisten« und»Modernisierer« kennzeichnen könnte: Die ersteren haben das Trauma von fünf Kriegen im Hinterkopf und verbinden damit ein geographisches Sicherheitskonzept: möglichst weite Räume und abgesicherte Grenzen, um genügend Zeit zu haben, einen konventionellen Vorstoß arabischer Armeen abzuwehren. Das erklärt das Gefeilsche um jeden Prozentpunkt beim Rückzug aus der Westbank, das Beharren auf der Außenkontrolle der palästinensischen Gebiete und die Beibehaltung der Golan-Höhen und der Sicherheitszone im Süd-Libanon. Hauptvertreter dieser Richtung ist der in jüngster Zeit wieder an Einfluß gewinnende Infrastruktur-Minister Ariel Sharon (Likud), der als Verteidigungsminister in den achtziger Jahren das Debakel im Libanon zu verantworten hatte. Die zweite Gruppe sieht die größte Gefahr nicht mehr in unsicheren Grenzen, sondern in Veränderungen des strategischen Gleichgewichts in der Region, vor allem und zunehmend bei nicht-konventionellen Waffen. Folgerichtig steht für sie die Aufrechterhaltung des engen Bündnisses mit den USA und das Schmieden neuer Allianzen im Nahen Osten im Vordergrund. Als ihr Kopf gilt Verteidigungsminister Mordechai(ebenfalls Likud), der als Ex-General und Sepharde eine aussichtsreiche Alternative zu Netanjahu darstellt. Natürlich geht das Denken beider Schulen ineinander über, vermischen sich territoriale und strategische Überlegungen. Auch sind Vertreter beider Richtungen quer durch die Parteien zu finden, gehört zum Beispiel der Vorsitzende der eindeutig friedensorientierten Meretz, Sarid, zu den hartnäckigsten Verfechtern der Sicherheitszone im Süd-Libanon. Doch wird es für Israels Zukunft im Nahen Osten von entscheidender Bedeutung sein, welche der beiden Schulen – in welcher Gewichtung auch immer – die Oberhand gewinnen wird. Dies gilt für den Friedensprozeß mit den Palästinensern im engeren Sinne und darüber hinaus im Kontext des gesamten Nahen Ostens für das Verhältnis zu einzelnen Staaten der Region ebenso wie für die Beziehungen zu den USA und Europa. Unter dem in Israel als»Mister Security« geachteten Ministerpräsidenten Ytzhak Rabin und IPG 3/98 Israel 283

seinem kurzzeitigen Nachfolger Shimon Peres hatte die Einsicht überwogen, daß im Zeitalter von Interkontinentalraketen sowie atomaren, biologischen und chemischen Kampfstoffen das Prinzip»Land für Frieden« eine geeignete Grundlage für die Sicherheit des Staates Israel sein würde. Frieden mit den unmittelbaren Nachbarn über Ägypten und Jordanien hinaus – mit Palästinensern, Syrern und Libanesen – sollte die Basis sein, um sich für gefährlichere Bedrohungen etwa aus dem Iran oder Irak zu wappnen. Diese militärstrategische Erkenntnis Rabins, verbunden mit Peres Vision einer regionalen Wirtschaftskooperation, machte die Stärke und Anziehungskraft der Friedenspolitik der Linkskoalition aus, die mit der Ermordung Rabins ihr Ende fand. Die Wahlniederlage der Linken im Mai 1996 war nur der beklagenswerte Schlußpunkt einer Entwicklung, die erstmals in der Geschichte Israels die vage Hoffnung auf eine gesicherte Existenz verheißen hatte. Der Machtverlust der Linken bewirkte die schleichende Rückkehr zur alten, unheilvollen Konstellation: Israel als westliche Insel im feindlichen Meer des Nahen Ostens, durch eine Pipeline mit den USA verbunden – ein Bild, das der Nahostkenner Hans-Jürgen Wischnewski warnend an die Wand zu malen pflegte. Der Eckpfeiler des von Rabin und Peres eingeleiteten Friedensprozesses – eine Übereinkunft mit den Palästinensern – ist bedroht. Die Hoffnung, die das Hebron-Abkommen vom Januar 1997 zunächst noch aufkeimen ließ, wurde durch den kurz danach gefaßten Beschluß zum Bau der neuen Siedlung Har Homa nahe Jerusalem zunichte gemacht. Die mörderischen Selbstmordanschläge in Jerusalem im Sommer des gleichen Jahres mit 21 Toten ließen vollends die sich hinschleppenden und immer wieder vertagten Verhandlungen über Einzelheiten des Oslo-Abkommens, wie Flughafen und Hafen im Gaza-Streifen, freier Durchgang von Gaza zur Westbank, Export palästinensischer Güter ins Ausland und vieles andere mehr, zum schieren Ritual erstarren: auf der einen Seite die Palästinenser-Behörde unter Arafat, die unermüdlich auf der buchstabengetreuen Einhaltung eines Abkommens beharrt, das der unterschiedlichsten Interpretation Tür und Tor öffnet, und auf der anderen Seite die Israelis, die gebetsmühlenhaft absolute Sicherheitsgarantien von ihren palästinensischen Partnern verlangen, wohl wissend, daß es so etwas auch unter der früheren umfassenden israelischen Besatzung nicht gegeben hat. Währenddessen rückt der im Oslo-Abkommen vorgesehene Zeitpunkt für eine endgültige Einigung zwischen den Konfliktparteien – Mai 1999 – immer näher. So steht mit einemmal die Einleitung von Endstatus-Verhandlungen auf der Tagesordnung, noch bevor die einzelnen Schritte des Oslo-Abkommens umgesetzt sind. Auch wenn damit Ablauf und Zeitplan des Abkommens durcheinanderkommen, ist dies beim näheren Hinsehen nicht ganz so unvernünftig. Denn das Oslo-Abkommen beruhte auf der Voraussetzung, daß im Laufe der Verhandlungen das Vertrauen zwischen den Parteien wachsen würde und auf dieser Grundlage eine vernünftige Regelung möglich sei. Zwei Jahre Rechtsregierung haben inzwischen dazu geführt, daß jeder noch so kleine Schritt von der Aura des größtmöglichen Mißtrauens auf beiden Seiten begleitet wird. Unter diesen Umständen hängt jeder Fortschritt im Kleinen vom Wissen oder zumindest der Ahnung von den großen Umrissen einer umfassenden Regelung ab. Wenn Arafat für den Mai 1999 die einseitige Ausrufung eines souveränen Palästinenser-Staates androht, dann trifft er den Kern dieses Problems; denn es geht in erster Linie darum, ob es einen Staat für die Palästinenser geben und welche Grenzen und Befugnisse dieser haben wird. Erst danach werden Fragen wie der Status von Jerusalem, die Flüchtlingsproblematik, die Zukunft der jüdischen Siedlungen und die Wasserverteilung zu regeln sein. Und in dieser Hinsicht gibt es durchaus Bewegung auf verschiedenen Seiten, wobei die interessanteste von der politischen Rechten kommt, ohne die ein Friedensschluß kaum möglich sein wird. So sprach sich der Likud-Fraktionsvorsitzende Sheetrit offen, Netanjahus ideologischer Chefberater BarIlan verklausuliert im Grundsatz für einen palästinensischen Staat aus. Deutlicher werden dessen Umrisse in den»blue prints«, die der Avoda-Vordenker und Chefarchitekt des Oslo-Abkommens, Yossi Beilin, mit dem führenden PLO -Politiker Abu Mazen einerseits, und dem Likud-Abgeordneten Eitan andererseits ausgearbeitet hat: An deren Faust-Formel, wonach ein Maximum der jüdischen Siedler bei Israel und desgleichen ein Maximum des Territoriums der Westbank beim zukünftigen palästinensischen Staat verbleiben soll, wird wohl keine zukünftige Friedensregelung vor284 Israel IPG 3/98

beikommen. Daran ändern auch nichts die von Sharon und Mordechai vorgelegten»Sicherheitslandkarten«, die zwischen 50 und 70 Prozent der Westbank unter israelischer Kontrolle vorsehen und die wohl – zumindest bei Mordechai – nur als Eintrittskarte in die Verhandlungen zu verstehen sind. Nicht hinwegtäuschen darf sich die internationale Öffentlichkeit über die Grenzen der Kompromißbereitschaft Israels. Diese hat der AvodaVorsitzende Barak mehrfach klar benannt: ein großes und vereinigtes Jerusalem, keine Rückkehr zu den Grenzen des Waffenstillstands von 1967 , keine moderne Armee westlich des Jordan-Flusses und eine Mehrheit der jüdischen Siedler – nicht notwendigerweise der jüdischen Siedlungen – unter israelischer Souveränität. Dies ist – wohlverstanden – das Angebot der politischen Linken, das erst noch der Mehrheitsfähigkeit bedarf. Auf der anderen Seite ist auch klar – und von weitsichtigen israelischen Kommentatoren beschrieben –, daß keine palästinensische Führung einen Staat in Form eines Flickenteppichs und mit nur minimalen Souveränitätsrechten akzeptieren kann. Dazu kommen die ökonomischen Restriktionen: Waren 1978 noch 38 Prozent der palästinensischen Arbeitskräfte in Israel beschäftigt, so waren es 1996 nur noch fünf Prozent. Die andauernde Abriegelung des Gaza-Streifens und der Westbank hat so zu einer Strangulierung der Wirtschaft in diesen Gebieten geführt: Das Pro-Kopf-Einkommen ist um 25 Prozent gesunken, 19 Prozent der Einwohner leben heute unter der Armutsgrenze, in Gaza allein sind es über 36 Prozent. Unter solchen Bedingungen kann auch auf der anderen Seite keine Friedensbereitschaft wachsen und die von israelischer Seite so vehement beklagte Radikalisierung im palästinensischen Lager kann man zum Gutteil als »self-fulfilling prophecy« bezeichnen. Geostrategische Aufwertung Israels Der stockende Friedensprozeß mit den Palästinensern hat auch Israels Lage im Nahen Osten zu seinen Ungunsten verändert und die Beziehungen mit den USA schwer belastet. Das Verhältnis zu Ägypten, dem wichtigsten arabischen Staat, ist auf dem Gefrierpunkt angelangt, Jordanien hält dank der Geduld von König Hussein weiterhin geschäftsmäßige Beziehungen aufrecht. 2 Dies sind die beiden Länder, mit denen Friedensabkommen und volle diplomatische Beziehungen bestehen – der Kern dessen, was Shimon Peres einst als neuen Nahen Osten aufbauen wollte. Die meisten anderen Staaten der Region halten sich mit offiziellen politischen Kontakten zurück, wie der Boykott der Wirtschaftskonferenz in Katar im November 1997 beweist. Andererseits berichten israelische Geschäftsleute von einem großen Erfolg bei eben jener Konferenz, nämlich auf der Ebene der Geschäftskontakte und Geschäftsabschlüsse, vor allem mit Partnern aus Ägypten, Jordanien und der Golf-Region. Auch haben die anderen arabischen Staaten mit quasi-diplomatischen Beziehungen zu Israel(Marokko, Tunesien, Mauretanien, Oman, Katar) ihre Drohungen nicht wahrgemacht, diese Beziehungen abzubrechen oder zumindest einzufrieren. Für die gemäßigten arabischen Länder gilt denn auch, daß es für sie keine Alternative zum Frieden mit Israel gibt, weil sie schon mit ihren inneren Problemen nicht fertig werden und weil das dringend benötigte ausländische Kapital nur dann in die Region kommt, wenn Stabilität zu erwarten ist. Ein palästinensischer Intellektueller drückte dies gegenüber einem israelischen Kollegen so aus:»Ohne Frieden mit euch werden wir keine Demokratie haben, und wir werden weiterhin zwischen fanatischem Islam und Stammesmafia zerrieben. Ohne Demokratie können wir unsere Identität nicht wiederfinden, und wenn wir nicht Frieden mit uns selbst machen, wie können wir dann Frieden mit euch machen?«. Aus der Sicht der Friedensskeptiker in Israel läßt sich also mit der gegenwärtigen Situation gut leben, gab es schließlich doch wesentlich schlechtere Zeiten, als Israel im Nahen Osten(und darüber hinaus) ein Paria-Dasein fristen mußte. Gravierender ist da schon die erhebliche Verschlechterung des Verhältnisses zu den Vereinigten Staaten während der Amtszeit Netanjahus, was fast einem Kunststück gleichkommt, gilt doch die ClintonAdministration als die Israel-freundlichste in der wechselvollen Geschichte zwischen beiden Ländern. Gerade deswegen fühlen sich die Amerikaner 2. Vgl. den nachfolgenden Artikel von Renate Dieterich in diesem Heft von Internationale Politik und Gesellschaft. IPG 3/98 Israel 285

von Netanjahu an der Nase herumgeführt, steht doch ihre Reputation als ehrlicher Makler zwischen den Konfliktparteien auf dem Spiel – eine Rolle, die ihnen viele arabische Staaten inzwischen absprechen, lautstark dabei unterstützt von Rußland und Frankreich, die ihre eigenen Interessen im Nahen Osten im Auge haben. Tatsächlich zeichnet sich immer klarer eine zweigleisige Strategie der amerikanischen Regierung ab: auf der öffentlich-politischen Ebene verurteilt man die Blockade-Politik der Regierung Netanjahu, im engeren sicherheitspolitischen Bereich arbeitet man hingegen eng zusammen. Denn für die USA wie für Israel geht es längst nicht mehr nur um die Beendigung des Palästina-Konflikts, sondern um ganz andere Dimensionen, die für die einen ihre globale Vormachtstellung, für die anderen ihre Existenz als Staat berühren. Und da beider Interessen in dieser Hinsicht übereinstimmen, kann alles Lamentieren von arabischer Seite nichts an dieser natürlichen Allianz ändern. Diese Interessen lassen sich wie folgt definieren: ̈ Eindämmung der agressiven Staaten der Region (rogue states), die wie Iran, Syrien und Irak mit allen Mitteln und in jüngster Zeit mit russischer und chinesischer Hilfe ihre nicht-konventionelle (nukleare, chemische, biologische) Aufrüstung betreiben; ̈ Schutz der gemäßigten, pro-westlichen Regime vor allem in Ägypten und im Golf vor äußerer Agression und islamistischer Unterminierung im Inneren; ̈ Zurückweisung des Versuchs anderer Großmächte, vor allem Rußlands, Chinas und Frankreichs(als Stellvertreter Europas), in der Region Fuß zu fassen, auch im angrenzenden Zentralasien, wo sich die weltweit größten Erdöl- und Gasvorkommen befinden. Der Nahe Osten entwickelt sich wieder einmal zu einem bevorzugten Spannungsfeld von Großmachtinteressen, dem das benachbarte Zentralasien mit seinen ökonomischen und geostrategischen Potentialen zusätzliches Gewicht verleiht. Dies kommt im Rüstungswettlauf der wichtigsten Staaten der Region zum Ausdruck, wobei Israel als Rüstungsexporteur mittlerweile sogar Rußland überholt hat und jetzt den fünften Platz in dieser unheilvollen Rangliste einnimmt. Die militärischen Kräfteverhältnisse sind in Tabelle 1 dargestellt. Dabei müssen im Iran zur Pflichtdienstarmee noch weitere 110 000 Mann, Einheiten der Revolutionswächter, hinzugezählt werden. In Israel muß man zu den Boden-Boden-Raketen noch eine unbekannte Zahl von Jericho-Raketen hinzuzählen. Diese Kräfteverhältnisse haben in jüngster Zeit durch den Aufbau und die Festigung einer militärTabelle 1: Militärische Kräfteverhältnisse in Nahost Verteidigungsbudget (in Milliarden Dollar) Pflichtdienstarmee Reservedienstarmee Weitere Truppen Panzer Panzerfahrzeuge Artillerie Boden-Boden-Raketen Boden-Luft-Raketenbatterien Kampfflugzeuge Lastflugzeuge Hubschrauber Kampfschiffe U-Boote Ägypten 2,1–2,4 4 31000 694000 232000 2900 5180 2750 24 122 497 43 211 128 8 Iran 3,4 273000 1000000 200000 1500 1000 1500 15–24 etwa 150 214 119 275 177 3 Irak 2,7 400000 650000 45000 2100 3300 1000 34 60 350 74 300 93 keine Quelle:»Jediot Aharonot«, zitiert nach»Pressespiegel der Deutschen Botschaft Tel Aviv«, 17.10.1997 286 Israel Syrien 2,2 390000 142000 10000 4800 4980 2400 62 108 515 23 285 48 3 Israel 7 177000 427000 6000 3845 8000 1300 20 29 677 83 269 36 3 IPG 3/98

politischen Allianz zwischen Israel und der Türkei eine neue Dimension erhalten, die – unter dem amerikanischen Schirm – Israels strategische Position wesentlich verbessert. Israelische Rüstungsunternehmen haben große Aufträge zur Modernisierung der türkischen Luftwaffe erhalten, der Verkauf von unbemannten Aufklärungsflugzeugen steht an, israelische Piloten können im türkischen Luftraum Übungsflüge durchführen, ein erstes gemeinsames Seemanöver(unter Einschluß der Amerikaner) fand statt. Die gemeinsamen Interessen sind so stark, daß sie auch durch das Zwischenspiel der islamistischen Regierung Erbakan nicht beeinträchtigt werden konnten: Syrien, als letzter Feindstaat an den Grenzen Israels, hat territoriale Ansprüche an die Türkei und streitet sich überdies wegen der Wasserfrage mit dem türkischen Nachbarn; außerdem befindet sich das Hauptquartier der separatistischen PKK in Damaskus. Vom Irak gehen immer wieder Angriffe der PKK aus und auch hier spielt die Wasserfrage eine Rolle. Schließlich gefährdet Iran mit seinen nuklearen Ambitionen nicht nur Israel, sondern auch die Rolle der Türkei als NATO -Vorposten in der Region und kommt dazu den türkischen Interessen in Zentralasien in die Quere. Diese türkisch-israelische Allianz, vor allem vom israelischen Verteidigungsminister Mordechai geschmiedet, der zugleich in Washington – im Gegensatz zu Netanjahu – höchstes Ansehen und Vertrauen genießt, könnte langfristig über alle Querelen des gegenwärtigen Friedensprozesses hinweg die Position Israels im Nahen Osten bestimmen. Nimmt man hinzu, daß es für die gemäßigten arabischen Staaten keine Alternative zu einem halbwegs friedlichen Nebeneinander mit Israel gibt, weil sie selbst von den gleichen äußeren Feinden bedroht sind, die überdies ihre inneren Gegner unterstützen, dann wird klar, daß der Staat Israel sich bei aller inneren Zerrissenheit noch immer in einer nahezu unangefochtenen Lage befindet: mit einem Bruttosozialprodukt, das größer ist als das aller Nachbarstaaten zusammengenommen, trotz einer mehr als zehnmal geringeren Einwohnerzahl; mit einem Pro-Kopf-Einkommen, das weit über dem Durchschnitt der Region und über dem von EU-Mitgliedern wie Griechenland und Spanien liegt; mit einer dynamischen HighTech-Industrie, die trotz rückläufiger Wirtschaftsdaten und des blockierten Friedensprozesses ausländische Investoren anzieht; und mit einer überlegenen Militärmacht, die bis auf weiteres als einzige im Nahen Osten über Atomwaffen verfügt. Ausblick Auf einer solchen Position der Stärke ließe sich sehr wohl eine Friedenspolitik begründen, die gerade mit dem Argument langfristiger Sicherheit operiert. Das war Rabins Argument und seine Stärke, die aber mit ihm zu Grabe getragen wurde. Heute gibt es keine glaubwürdige Leitfigur in der israelischen Politik mehr, die diese Position mehrheitsfähig vertreten könnte. Statt dessen dominieren jetzt wieder diejenigen, die aus der wachsenden nicht-konventionellen Bedrohung den Schluß ziehen, nun ebenfalls weiter aufrüsten zu müssen. Und sie gehen dabei eine unheilvolle Allianz mit jenen»Traditionalisten» ein, die jeden Quadratmeter Boden nicht nur als heilig, sondern auch als militärisch unverzichtbar betrachten. Warum das so ist, hat sicherlich auch mit der inneren Zerrissenheit der israelischen Nation zu tun. Denn trotz ihrer Position der Stärke ist diese Nation zutiefst verunsichert und auch gespalten über den zukünftigen Charakter, die Identität, des jüdischen Staates. Eine solche Stimmung fördert nicht die Bereitschaft, im Interesse des Friedens und langfristiger Sicherheit substantielle Zugeständnisse zu machen und kurzfristige Wagnisse einzugehen. Es ist schon paradox: noch nie waren die äußeren Umstände für einen Frieden Israels mit seinen Nachbarn so günstig, und doch scheint der Frieden weiter weg zu sein als noch vor zwei Jahren. ̇ IPG 3/98 Israel 287

RENATE DIETERICH Die ausbleibende Friedensdividende. Jordaniens Legitimitätskrise verschärft sich A m 26 . Oktober 1994 trafen sich der jordanische König Hussein und der israelische Ministerpräsident Yitzhaq Rabin zu einem historischen Handschlag im südjordanischen wadi‘araba. Im Beisein von Bill Clinton wurde der Friedensvertrag zwischen den beiden Nationen offiziell besiegelt. Nach Ägypten und der PLO war Jordanien damit der dritte wichtige Akteur im Nahost-Friedensprozeß, mit dem Israel eine Übereinkunft erzielen konnte. Die arabisch-israelische Aussöhnungspolitik hatte 1978 in Camp David ihren Anfang genommen. In politischer Hinsicht zahlte Ägypten für seinen Alleingang damals einen hohen Preis, nämlich eine Jahre andauernde Isolation im arabischen Lager. Die ökonomischen Vorteile jedoch überwogen, denn die USA , die den Friedensschluß maßgeblich vorantrieben, leisteten durch ihre Finanzhilfe in den folgenden Jahren einen wesentlichen Beitrag zur Stabilisierung des ägyptischen Regimes. Die US -Unterstützung für Ägypten stieg von 936,8 Millionen Dollar im Jahre 1978 auf 2,66 Milliarden im Jahr 1980 . Auch in den Jahren zwischen 1984 und 1990 lag der amerikanische Beitrag bei weit über zwei Milliarden US Dollar jährlich. 1 Kein anderer arabischer Akteur war allerdings zu diesem Zeitpunkt bereit, dem ägyptischen Beispiel zu folgen. Erst 15 Jahre später konnte durch die Declaration of Principles, auf die sich Israel mit der PLO in Oslo 1993 einigte, der Stillstand in den arabisch-israelischen Verhandlungen durchbrochen werden. Der PLO , die sich als alleinige legitime Vertretung der Palästinenser begreift, wies die israelische Seite in Oslo zum ersten Mal den Status eines gleichberechtigten Verhandlungspartners zu. Noch bei den Friedensgesprächen von Madrid 1991 , die als Resultat des Zweiten Golfkriegs die arabische und die israelische Seite an einen Verhandlungstisch gezwungen hatten, waren die Palästinenser nur durch eine jordanische und nicht eine von der PLO entsandte Delegation vertreten. Jordanien galt über Jahrzehnte hinweg bei Verhandlungen auf internationaler Ebene als Vertretung der Palästinenser, doch wurde dieser Vertretungsanspruch seit einem Beschluß der arabischen Gipfelkonferenz von 1974 weder von den arabischen Staaten noch von der PLO gebilligt. Tatsächlich ergaben sich aus den konkurrierenden Repräsentationsansprüchen immer wieder Spannungen in den Beziehungen zwischen der PLO und Jordanien. Dabei ging es nicht nur um die Durchsetzung machtpolitischer Ziele, sondern auch um finanzielle Zuwendungen aus dem arabischen und internationalen Lager. Beide Akteure wurden durch großzügige Finanzhilfen, insbesondere aus den Golfstaaten, als Hauptleidtragende des arabischisraelischen Konflikts unterstützt. Diese Konkurrenzsituation spiegelte sich auch in den Verhandlungen Jordaniens mit Israel wider. Das Abkommen der PLO überraschte König Hussein ebenso wie die internationale Öffentlichkeit. Um die Position Jordaniens als wichtiger Akteur im Nahostkonflikt zu erhalten, mußte es zu einer raschen Übereinkunft kommen. Bereits im September 1993 unterzeichnete Kronprinz Hassan daher in Washington eine Agenda für die geplanten jordanisch-israelischen Gespräche. Im Juli 1994 gaben König Hussein und der israelische Staatschef Yitzhaq Rabin die Beendigung des Kriegszustands zwischen den beiden Staaten bekannt. Die offizielle Vertragsunterzeichnung fand etwa ein Jahr nach der Bekanntgabe der Declaration of Principles statt. Im Gegensatz zu Ägypten, das von Israel die Rückgabe des Sinai verlangt hatte, und den Palästinensern, die einen eigenen Nationalstaat auf dem Boden des historischen Palästina fordern, standen der jordanisch-israelischen Aussöhnung keine territorialen Konflikte im Wege. Die Grenzen zwischen den beiden Staaten waren bis auf zwei schmale Streifen Land unstrittig, 1 . Vgl. Zaki, Moheb: Civil Society and Democratization in Egypt, 1981–1994 , Kairo 1995 , Tabelle A. 11 . 288 Jordanien IPG 3/98

wodurch die Ausgangsbasis für die Verhandlungen wesentlich vereinfacht wurde. Israel wurde die weitere Nutzung der bislang besetzten strittigen Landstücke durch einen Pachtvertrag ermöglicht. Für die jordanische Seite war die eindeutige Festschreibung der Grenze zwischen den beiden Staaten ein wesentlicher Aspekt des Vertrages. Damit wurden israelische Ansprüche auf das Gebiet östlich des Jordan, auch solche, die Jordanien als »Ersatzheimat« aller Palästinenser ausgaben, auf völkerrechtlich verbindlicher Ebene ausgeschlossen. Der Vertrag regelte darüber hinaus in Artikel 6 und Annex II die für Jordanien besonders wichtige Wasserfrage und sicherte dem Land einen höheren Anteil am Wasser von Yarmouk und Jordan. Ein von beiden Vertragspartnern zu nutzender Flughafen Eilat / Aqaba(Artikel 21 ) und die Öffnung der Grenzen(Artikel 13 ) sollten die Wirtschaft und das Tourismusgeschäft ankurbeln. 2 Zur Geschichte der jordanisch-palästinensischen und der jordanisch-israelischen Beziehungen Die enge Verquickung von jordanischen und palästinensischen Belangen hat historische und demographische Ursachen. Nach der Staatsgründung Israels annektierte der jordanische König Abdallah gestützt auf eine rechtlich zweifelhafte Abstimmung unter palästinensischen Notabeln die palästinensische Westbank, ohne daß dieser Schritt bei der internationalen Staatengemeinschaft Anerkennung gefunden hätte. Durch diese Maßnahme erweiterte er sein Staatsgebiet, führte aber auch eine radikale Änderung der demographischen Struktur des Landes herbei. Der palästinensische Faktor hat seither direkt oder indirekt die politischen Geschicke des Landes wesentlich mitbestimmt. Durch den Krieg vom Juni 1967 verlor Jordanien die Kontrolle über die Westbank wieder, behielt jedoch die administrative Verantwortung für die dort lebenden Palästinenser, finanzierte den arabischen Bildungs-, Gesundheits- und Verwaltungsapparat. Erst 1988 unter dem Eindruck der Intifada gab Jordanien seine Ansprüche auf die besetzten Gebiete auf, bestand allerdings weiterhin auf seiner Verantwortlichkeit für die islamischen Heiligtümer Jerusalems. Seit der Staatsgründung Israels hat Jordanien von allen arabischen Staaten den höchsten Anteil an palästinensischen Flüchtlingen aufgenommen. Als einzige Nation gewährte Amman nach dem ersten Krieg gegen Israel den Immigranten die Staatsbürgerschaft mit allen Rechten und Pflichten. Die bislang letzte und nach 1948 und 1967 dritte große palästinensische Flüchtlingswelle im Jahr 1991 war Folge der irakischen Besetzung Kuwaits und der folgenden militärischen Auseinandersetzungen. 300–350 Tausend ehemalige palästinensische Gastarbeiter mußten die Golfregion dauerhaft verlassen und kehrten nach Jordanien zurück. In den Staaten am Golf waren sie wegen der proirakischen Haltung der PLO politisch unerwünscht. Der genaue Anteil der Palästinenser an der jordanischen Gesamtbevölkerung( 1995 : 4,1 Millionen) ist nicht bekannt. Aus politischen Erwägungen wird dieser, trotz aktueller Daten zur Bevölkerung, nicht bekanntgegeben. 3 Dennoch hat selbst bei vorsichtigen Schätzungen mindestens die Hälfte aller Jordanier palästinensische Wurzeln, der Anteil dürfte aber eher noch höher bei bis zu 60 % liegen. 4 Insofern hat der Vertrag zwischen Israel und Jordanien auch eine über die bilateralen Beziehungen hinausgehende Komponente. Er könnte der Befriedung eines großen Teils der palästinensischen Diaspora dienen, gleichzeitig birgt er aber auch Konfliktstoff für die innenpolitischen Verhältnisse Jordaniens, da die unterschiedlichen Positionen von Vertragsgegnern und Befürwortern zu einer wachsenden Polarisierung der politischen Fraktionen führen. Dabei ist das Lager der Vertragskritiker durchaus heterogen, da sich dort sowohl Palästinenser als auch Ostjordanier finden. Während die gesellschaftlich und ökonomisch arrivierte palästinensische Elite sich mit ihrem Status in Jordanien durchaus zufrieden gibt und den Vertrag nicht als direkte Bedrohung der eigenen 2 . Vgl. Ministry of Foreign Affairs: Treaty of Peace between the State of Israel and the Hashemite Kingdom of Jordan, 26 . October 1994 , Jerusalem, o. J. 3 . Eine Volkszählung aus dem Jahr 1994 befragte die Jordanier zwar nach ihrer nationalen Herkunft, doch blieben die Ergebnisse unter Verschluß. 4 . Vgl. z. B. Krämer, Gudrun: Ägypten und Jordanien vor dem Hintergrund des Autonomieabkommens vom September 1993 , S. 20 , in: KAS Auslandsinformationen 1/1995 , S. 13–26 , und Projekt für palästinensische Residenz- und Flüchtlingsrechte: Palästinensische Flüchtlinge in Jordanien, S. 121 , in: Ronald Ofterding(Hg.): Palästinensische Flüchtlinge und der Friedensprozeß. Palästinenser im Libanon, Berlin 1997 , S. 119–126 . IPG 3/98 Jordanien 289

Interessen sieht, ist es vor allem die unterprivilegierte Einwohnerschaft der Flüchtlingslager, die den Vertrag ebenso wie die Declaration of Principles als Zeichen des endgültigen Verzichts der Palästinenser auf Entschädigung und das Recht auf Rückkehr in die angestammte Heimat wertet. 5 Das Verhältnis zwischen ostjordanischem und palästinensischem Bevölkerungsanteil war jedoch nie spannungsfrei. Die bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen des»Schwarzen September« in den Jahren 1970/71 , die nach heftigen Kämpfen mit der jordanischen Armee den Auszug der PLO Milizen in den Libanon zur Folge hatten, sind Beleg für den unbedingten Willen der haschemitischen Führung auf die alleinige Machtausübung im Lande. Die nationale Integration der Palästinenser ist bis heute ein problematischer und ambivalenter Prozeß. Als Schöpfung der britischen Mandatsmacht im Jahre 1921 , ohne historische Tradition und wegen der oben beschriebenen heterogenen Bevölkerungsstruktur hat Jordanien bis heute Schwierigkeiten mit einer klaren Definition der nationalen Identität. Die Familie des gegenwärtigen Königs Hussein ist selbst erst in den 20 er Jahren von der arabischen Halbinsel in das Gebiet östlich des Jordan emigriert. Sie mußte sich dort gegen die Widerstände der lokalen Stämme durchsetzen, und die Legitimität der haschemitischen Herrschaft ist daher aus historischer Sicht fragwürdig. Der Nationbegriff wird vom Regime einseitig mit einem ostjordanischen Charakter belegt. Aus diesem Grund wird den Palästinensern in Jordanien keine eigenständige, auf der nationalen Abstammung beruhende Identität zugebilligt, sondern sie werden als Teil»der einen jordanischen Familie« begriffen, wie König Hussein nicht müde wird zu betonen. Zwar haben die»Mitglieder der Familie« aus der Sicht des Monarchen unterschiedliche Wurzeln, doch dürfen diese keine Rolle für das Bekenntnis zur jordanischen Nation spielen. Ziel ist daher nicht die Koexistenz verschiedener Bevölkerungsteile unter Anerkennung ihrer Unterschiedlichkeit, sondern die Einverleibung der palästinensischen Komponente durch die jordanische Seite. Eine öffentliche Diskussion über diese Problematik wird weitestgehend unterbunden. So verbietet z. B. das jordanische Pressegesetz aus dem Jahr 1993 die Veröffentlichung von Artikeln und Meinungsäußerungen, die»die nationale Einheit gefährden könnten«. Dies impliziert ein Verbot der Diskussion des sensiblen Themas palästinensischer Identität in Jordanien, und Strafprozesse gegen Journalisten, die gegen dieses Verbot verstoßen haben sollen, finden immer wieder statt. Aller staatlichen Rhetorik von der homogenen Gesellschaft zum Trotz ist die gegenseitige Wahrnehmung der beiden Bevölkerungsgruppen von Vorsicht, zum Teil auch von Mißtrauen geprägt. Eine Untersuchung des Institute for Strategic Studies der Universität in Amman aus dem Jahre 1995 förderte zu Tage, daß auf der einen Seite viele Ostjordanier die wirtschaftliche Dominanz der Palästinenser im Privatsektor mit Besorgnis sehen und sich von diesen ökonomisch unter Druck gesetzt fühlen. Die Palästinenser auf der anderen Seite sehen sich in eine Position der ungeliebten Gäste auf Zeit im Lande gedrängt, denen eine echte Partizipation an den politischen Machtzirkeln verwehrt wird. Nach dem Willen der Ostjordanier, so glauben viele von ihnen, sollen sie das Land, zu dessen Aufbau sie wesentlich beigetragen haben, nun verlassen, da sie mit den palästinensischen Nationalgebieten über einen eigenen, im Aufbau begriffenen Staat verfügen. 6 Tatsächlich werden solche»Jordanien-den-Jordaniern«-Thesen von bestimmten politischen Kreisen in Amman vertreten, vom Monarchen aber im Sinne der oben beschriebenen Fiktion der einheitlichen Nation stets zurückgewiesen. Die Beziehungen zwischen Jordanien und Israel haben ebenfalls eine lange Vorgeschichte und reichen bis in die Zeit des britischen Mandats nach dem Ersten Weltkrieg zurück. Bereits damals unterhielt der Emir Abdallah geheime Kontakte zu den Zionisten in Palästina, wobei er vor allem seine Expansionsbestrebungen nach Westen verfolgte. 7 Durch die Einverleibung der Westbank in 5 . Vgl. Brand, Laurie: Palestinians and Jordanians: A Crisis of Identity, S. 49 f. und 57 f., in: Journal of Palestine Studies 24/1995 ( 4 ), S. 46–61 . 6 . Vgl. Markaz ad-dira-sa-t al-istra-t-ı ¢ -ıya; al¢ a-mi‘a al-urdunn-ıya: al-‘ala-qa al-urdunn-ıya al-filast.-ın-ıya: al-bu‘d adda-hil-ı, Amman 1995 .(Die jordanisch-palästinensischen Be˘ziehungen: Die Binnenperspektive), sowie Frisch, Hillel: Ethnicity, Territorial Integrity, and Regional Order: Palestinian Identity in Jordan and Israel, S. 261 ff., in: Journal of Peace Research 34/1997 ( 3 ), S. 257–269 . 7 . Vgl. dazu ausführlich: Shlaim, Avi: The Politics of Partition. King Abdallah, the Zionists and Palestine 1921–1951 , Oxford 1990 , und Nevo, Joseph: King Abdallah and Palestine. A Territorial Ambition, Basingstoke / New York 1996 . 290 Jordanien IPG 3/98

das jordanische Staatsgebiet konnte er letztlich die Kontrolle über Restpalästina erlangen. Eine kritische Diskussion dieser historischen Ereignisse ist bis heute in Jordanien unmöglich und erfüllt strafrechtlich den Tatbestand der Majestätsbeleidigung. Auch dieses Tabu erklärt sich aus der unzulänglich aufgearbeiteten nationalen Frage. Der offiziellen jordanischen Geschichtsschreibung folgend, hat Abdallah keineswegs den verbliebenen Teil Palästinas seinem Territorium einverleibt, sondern sich vielmehr für die Interessen der großarabischen Nation eingesetzt und die Palästinenser vor einer vollständigen zionistischen Vereinnahmung bewahrt. Auf der israelischen Seite sahen seit den 20 er Jahren die Revisionisten innerhalb der zionistischen Bewegung und später die Herut-Partei(der Vorläufer des Likud) unter Menachem Begin das Ostufer des Jordan als Teil des ihnen zustehenden Gebietes an, das Eretz Israel zuzuschlagen sei, und bestritten damit das Existenzrecht des jordanischen Staates. Diese Position verfolgten sie bis in die 60 er Jahre. 8 Nach dem Krieg von 1967 mit seinen für Jordanien verheerenden Folgen zogen sich beide Staaten auf eine Position der gegenseitigen stillschweigenden Anerkennung zurück. Geheimtreffen zwischen König Hussein und hochrangigen israelischen Vertretern hielten über die Jahre den Kommunikationsfluß in Gang. 9 Ein Separatfrieden Jordaniens mit Israel war aber solange nicht denkbar, wie die palästinensische Seite nicht zu einer Übereinkunft mit Israel gelangt war. Dies ergab sich sowohl aus dem Vertretungsanspruch der PLO für die palästinensischen Interessen als auch aus der demographischen Struktur Jordaniens mit seinem hohen palästinensischen Bevölkerungsanteil, dessen Widerstand gegen einen solchen Separatfrieden zu befürchten gewesen wäre. Als 1977 die Likud-Partei die Regierung in Israel bildete, zeichnete sich eine neuerliche Bedrohung für die haschemitische Herrschaft ab. Ariel Sharon argumentierte, ein Palästinenserstaat müsse nicht geschaffen werden, da er mit Jordanien bereits existiere. Jordanien, so hieß es auf israelischer Seite, sei ehemals Teil des britischen Mandats über Palästina gewesen und auf Grund seiner gegenwärtigen Bevölkerungsstruktur schon jetzt die Heimat der Palästinenser. 10 Diese Position wurde in Amman aufs schärfste zurückgewiesen, nicht zuletzt deshalb, weil eine palästinensische Herrschaft unweigerlich das Ende der jordanischen Monarchie bedeutet hätte. Der Krieg am Golf 1991 isolierte sowohl die PLO wie auch Jordanien auf der internationalen Ebene und in den Reihen jener arabischen Staaten, die die europäisch-amerikanische Allianz gegen den Irak unterstützt hatten. Die jordanische Führung unter König Hussein hatte sich den Unmut der Machthaber am Golf zugezogen, als sie sich gegen die westliche Militärintervention gewandt und auf eine innerarabische Konfliktlösung gedrängt hatte. Die jordanische Seite wollte diese Haltung, die dem Druck aus den Reihen der eigenen Bevölkerung nachkam, als »neutrale Position« verstanden wissen. 11 In der westlichen Welt jedoch wurde dies als proirakische Politik gedeutet und mit einem weitreichenden Entzug der finanziellen Unterstützung beantwortet. Um aus dieser politischen und wirtschaftlichen Isolation wieder herauszufinden, war die Teilnahme an den noch im selben Jahr beginnenden Nahost-Friedensverhandlungen in Madrid für die jordanische Führung unvermeidlich. Die ökonomische Dimension: Schuldenkrise und Friedensdividende Jordanien ist mit für eine wirtschaftliche Blüte denkbar ungünstigen Voraussetzungen ausgestattet. Ein hoher Ariditätsgrad von über 90 %, fehlende Bodenschätze und eine rasch anwachsende Bevölkerung 12 sind die Hauptfaktoren der wirtschaftlichen Probleme. Seit der Staatsgründung 1921 war das Land daher in hohem Maße auf externe Zuwendungen(Renten) angewiesen. Zunächst wurden diese von der britischen Mandatsmacht geleistet, ab Ende der 50 er Jahre von den USA , 8 . Vgl. Bookmiller, Robert J.: Likud’s Jordan Policy, S. 91 , in: Middle East Policy 5/1997 ( 3 ), S. 90–103 . 9 . Vgl. Garfinkle, Adam: Israel and Jordan in the Shadow of War. Functional Ties and Futile Diplomacy in a Small Place, Basingstoke / London 1992 , vor allem S. 99 ff. 10 . Vgl. Bookmiller: Likud’s Jordan Policy, S. 92 ff. 11 . Vgl. dazu Brand, Laurie: Liberalization and Changing Political Coalitions: The Bases of Jordan’s 1990–1991 Gulf Crisis Policy, in: The Jerusalem Journal of International Relations 13/1994 ( 4 ), S. 1–46 . 12 . Das Bevölkerungswachstum liegt bei etwa 3,4 %. IPG 3/98 Jordanien 291

dann von den arabischen»Bruderstaaten«, die Jordaniens schwierige Stellung als direkter Nachbar Israels und Zufluchtsort vieler Palästinenser honorierten. Zudem begann Jordanien in den 70 er Jahren in großem Stil mit dem»Export« von Arbeitskräften in die Golfregion. Gut ausgebildete Jordanier, viele davon palästinensischer Herkunft, stellten sich dort als Fachkräfte in der Verwaltung, im Bildungssektor und Dienstleistungsbereich zur Verfügung. Ihre Rücküberweisungen an die Familien in Jordanien und via Amman auch in die Westbank waren bedeutende Devisenbringer für den jordanischen Staat und kurbelten die Inlandsnachfrage durch die steigende Kaufkraft der Geldempfänger an. Diese beiden wichtigen Stützen der jordanischen Staatsfinanzierung, die arabischen Hilfen und die Gastarbeiterüberweisungen, brachen in den 80 er Jahren auf Grund der weltweiten Rezession und des Verfalls der Erdölpreise langsam ab. Die arabischen Ölproduzenten konnten nicht mehr so freigebig wie bisher Unterstützungszahlungen leisten. Viele der Gastarbeiter verloren ihren Arbeitsplatz und kehrten nach Jordanien zurück. Sinkende Kaufkraft und steigende Arbeitslosigkeit waren die Folge. Jordanien sah sich zunehmend gezwungen, seinen Finanzbedarf durch die Aufnahme von Krediten, vornehmlich bei westlichen und multilateralen Kreditgebern, zu decken. So stieg die Auslandsverschuldung von 1,97 Milliarden US Dollar im Jahre 1980 auf 6,32 Milliarden im Jahre 1987 und lag 1991 – im Jahr der Golfkriegs – bei 7,8 Milliarden. Das Bruttosozialprodukt dagegen sank von 6,3 Milliarden Dollar im Jahre 1987 auf 3,8 Milliarden Dollar im Jahre 1991 . 13 Der Wert des Jordanischen Dinar verfiel in dieser Zeit um etwa 50 %. Diese bedrohliche wirtschaftliche Krise wurde durch den jordanischen Sonderweg während des Golfkonflikts 1990/91 noch verschärft. Das Land verlor nicht nur einen großen Teil der westlichen Hilfszahlungen, vor allen Dingen aus den USA , sondern auch die arabischen Golfstaaten, die die Anti-Irak-Koalition unterstützt hatten, verweigerten die Zusammenarbeit. Öllieferungen zu reduzierten Preisen und der verbliebene Arbeitsmarkt für jordanische Arbeitsmigranten fielen weg. Jordanien war somit dringend auf die Erschließung neuer Finanzquellen angewiesen, um den drohenden vollständigen Zusammenbruch der Ökonomie und in dessen Folge wohl auch der politischen Ordnung im Lande abzuwenden. In einer ganz ähnlichen Situation befand sich die PLO . Auch sie hatte bislang wesentlich von der Unterstützung der arabischen Golfstaaten profitiert und war Leidtragende der wirtschaftlichen Krise dort und des Ausbleibens der politisch motivierten Hilfszahlungen. 14 Um den weiteren Zufluß internationaler Unterstützung an die Palästinenser zu sichern, war es unumgänglich, dem Drängen des Westens auf Einigung mit Israel nachzukommen. Nachdem die PLO durch das Abkommen von Oslo einen Vorteil auf der internationalen Bühne erreicht hatte, stand Jordanien unter einem hohen Handlungsdruck, um demgegenüber nicht ins Hintertreffen zu geraten und den Anschluß an die Zentren der Geldvergabe zu verlieren. Maßgeblich forciert wurde der jordanische Friedensschluß wiederum von den USA , die einen Schuldenerlaß als Gegenleistung für einen Beitrag zum Friedensprozeß ankündigten. Die USA versprachen einen Verzicht auf die Rückzahlung jordanischer Verbindlichkeiten in Höhe von 702 Millionen US Dollar. 15 Dies und die Hoffnung auf weitere Hilfszahlungen, Kredite und Unterstützungsprogramme, die sogenannte Friedensdividende, bewogen die jordanische Seite dazu, der palästinensischen rasch gleichzuziehen. So war der Friedensschluß für beide Parteien, Jordanien wie die PLO ,»not the peace of the brave but the peace of the bankrupt.« 16 Das Geschäft mit dem Frieden sollte die marode Wirtschaft sanieren und damit die weitere Stabilität des haschemitischen Regimes sichern. Das Ende des arabischen Boykotts gegen Israel und die damit verbundene Öffnung der arabischen Märkte für die israelische Wirtschaft, die Exportmöglichkeiten für Waren und Arbeitskräfte aus Jordanien nach Israel, länderübergreifende Tourismusprojekte und der Ausbau der Verkehrswege in der Region zum Vorteil beider Vertragspartner sollten 13 . Vgl. World Debt Tables 1996 , Washington 1996 . 14 . Vgl. Beck, Martin: Die Struktur des Nahostkonflikts und der Friedensprozeß im Nahen Osten. Die Krise des Petrolismus als Ursache der Verregelung des israelisch-palästinensischen Konflikts, S. 319 ff., in: Zeitschrift für internationale Beziehungen 4/1997 ( 2 ), S. 295–327 . 15 . Davon wurden 220 Millionen Dollar im September 1994 erlassen und weitere 420 Millionen US Dollar im Herbst 1995 . 16 . Lederman, Jim: Economics of the Arab-Israeli Peace Process, S. 550 . in: Orbis 39/1995 ( 4 ), S. 549–566 . 292 Jordanien IPG 3/98

so die Voraussetzungen für einen jordanischen Aufschwung werden. 17 Vom Ausbau des jordanisch-israelischen Handels und einem aufblühenden Tourismusgeschäft erhoffte sich Jordanien weitere wichtige Impulse für einen wirtschaftlichen Aufschwung. Zwei Grenzübergänge, einer im Norden und einer im Süden, wurden daraufhin eröffnet, um sowohl Touristen das Reisen zwischen den beiden Staaten zu erleichtern als auch den Warenverkehr zu vereinfachen. Eine Senkung der immensen Verteidigungsausgaben zur Entlastung des Staatshaushaltes erfolgte dagegen nicht, da die Armee zur Sicherung der Systemstabilität unverzichtbar ist und daher mit den entsprechenden materiellen Leistungen zufriedengestellt werden muß. Von 1990 bis 1995 stiegen die Verteidigungsausgaben sogar noch von 308,74 Millionen auf 422,85 Millionen US Dollar. 18 Die amerikanische Regierung leistete 1994/95 über den Schuldenerlaß hinaus finanzielle Hilfe in Höhe von 375 Millionen US Dollar an Jordanien 19 und sicherte die Lieferung weiterer militärischer Ausrüstung, darunter F16 -Kampfflugzeuge, an die jordanische Armee zu. Mit verschiedenen internationalen Geldgebern konnten Umschuldungsvereinbarungen getroffen werden. Der erhoffte positive Effekt für die jordanische Wirtschaft blieb jedoch bislang weitestgehend aus. Die Vorgaben des Vertrags wurden bislang nur schleppend umgesetzt. Die vereinbarte Steigerung der Wasserzufuhr nach Jordanien konnte nur nach weiteren zähen Verhandlungen gesichert werden. Der lange geplante gemeinsame Flughafen Eilat / Aqaba wurde bislang ebensowenig gebaut wie der Kanal, der das Tote Meer mit dem Roten Meer verbinden soll. Das Handelsvolumen zwischen Israel und Jordanien lag 1996 lediglich bei 16 Millionen Dollar. Im folgenden Jahr stieg es zwar auf etwa 30 Millionen, blieb damit aber dennoch weit hinter den jordanischen Erwartungen zurück. 20 Für breite Bevölkerungsschichten haben sich die Lebensbedingungen in den 90 er Jahren dramatisch verschlechtert. Der offiziell vom Sozialministerium bezifferte Armutsanteil an der Bevölkerung stieg von 18,7 % im Jahre 1989 auf 21,3 % im Jahre 1993 und erreichte nach neuesten Angaben 1997 bereits 26 %. 21 Dazu trugen auch die steigenden Lebensmittelpreise nach dem sukzessiven Abbau staatlicher Subventionen und Preisbindungen für zahlreiche Nahrungsmittel bei. Die erhoffte und von jordanischen Regierungsvertretern in der ersten Euphorie versprochene Friedensdividende erreichte somit bei weitem nicht das gewünschte Ausmaß. Vor allem war sie nicht in der Lage, die strukturellen Probleme der jordanischen Rentierökonomie, die ohne externe Zuwendungen nicht bestehen kann, zu entschärfen und die Schuldenkrise dauerhaft beizulegen. Ohne ernsthafte und spürbare wirtschaftliche Verbesserungen als Konsequenz des Friedensvertrages aber läßt sich der jordanischen Öffentlichkeit der Nutzen des Abkommens nur schwer vermitteln. Das»demokratische Experiment« Jordaniens seit 1989 Jordanien hat 1989 nach mehr als 20 Jahren Autoritarismus unter Kriegsrecht und Ausnahmezustand einen vorsichtigen Prozeß innenpolitischer Liberalisierung begonnen. Ebenso wie die Teilnahme am Friedensprozeß muß aber auch diese politische Öffnung vornehmlich im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Krise des Landes gesehen werden. Der Niedergang der jordanischen Rentierwirtschaft bedrohte die inoffizielle Übereinkunft zwischen Regime und Bevölkerung, nach der der Staat eine materielle Grundversorgung leistete und im Gegenzug dafür mit Loyalität seiner Bürger rechnen konnte. Die Gewährung demokratischer Freiheitsrechte hatte bei diesem Handel bis 17 . Vgl. auch die vor der Vertragsunterzeichnung von der Weltbank herausgegebene Studie: Peace and the Jordanian Economy, Washington 1994 . In dieser Studie wird allerdings auch darauf hingewiesen, daß auf Grund der strukturellen Ungleichheit zwischen der israelischen und der jordanischen Ökonomie die Entwicklung für Jordanien nur langsam vorangehen kann. Das israelische Bruttosozialprodunkt ist etwa 15 mal so groß wie das jordanische, das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen liegt in Israel etwa zehn mal höher. 18 . Vgl. Government Finance Statistics Yearbook 1997 , Washington 1997 . 19 . Vgl. Jordan Times(J. T.), 26.9.1995 : U.S. writes off all af Jordan’s Public Debts. 20 . Vgl. J. T., 10.3.1998 : Jordan, Israel sign standards unification agreement. 21 . Vgl. La Pauvreté en Jordanie, in: Jordanies 1/1996 , S. 89–95 , J. T., 26./27.3.1998 : Growing number of country’s poor facing increasingly difficult livelihoods, und FAZ , 9.4.1998 : Mit der Armut nehmen die Verzweiflungstaten zu. IPG 3/98 Jordanien 293

dato wenig Raum, denn der Staat»kaufte« praktisch die stillschweigende Zustimmung der Bevölkerung zur herrschenden Ordnung. Eine Beschäftigungsquote im öffentlichen Sektor von etwa 50 %, ein gut ausgebautes Bildungs- und Gesundheitssystem und eine kostenverschlingende Armee mit verschiedenen Vergünstigungen für ihre Angehörigen(wie spezielle Einkaufsmöglichkeiten zu reduzierten Preisen oder eine eigene Quote für die Kinder von Armeeangehörigen an den staatlichen Universitäten) bildeten die wesentlichen Stützpfeiler einer solchen Grundversorgung. Deren Finanzierung jedoch wurde auf Grund der desolaten Wirtschaftslage zunehmend problematisch. Ein Strukturanpassungsprogramm des IWF sollte 1988 helfen, die Krise zu bewältigen, hatte jedoch innergesellschaftliche Verwerfungen zur Folge. Im Frühjahr 1989 entzündeten sich gewaltsame Unruhen an staatlich verordneten Preiserhöhungen, u. a. für Treibstoff. Doch wurden bei den Demonstranten auch Rufe nach mehr Mitbestimmung, freien Wahlen und demokratischen Freiheitsrechten laut. Um dieser wachsenden Unzufriedenheit der Bevölkerung zu begegnen, schwenkte die jordanische Regierung – im Gegensatz zu vielen anderen autoritären Systemen, die in solchen Situationen mit stärkerer Repression reagieren – auf eine innenpolitische Entspannungspolitik ein. Eine neue, demokratische Ära sollte in Jordanien beginnen. Zum ersten Mal seit 1967 konnten daraufhin im November 1989 wieder Wahlen zum Abgeordnetenhaus abgehalten werden, politische Gefangene wurden auf freien Fuß gesetzt, Kriegsrecht und Ausnahmezustand wurden etappenweise aufgehoben. 1992 folgte die Legalisierung der politischen Parteien, die seit 1957 nur im Untergrund agieren konnten, so daß bei den folgenden Parlamentswahlen 1993 auch offiziell parteipolitisch gebundene Kandidaten teilnehmen konnten. Eine aufblühende Presselandschaft neben den staatlich dominierten Tageszeitungen bot Raum für die Darstellung abweichender Meinungen. Jordaniens Demokratie sollte, nach Aussagen König Husseins, Modellcharakter für die ganze Region haben. Dieses relative große Maß an Meinungsfreiheit und Möglichkeit zur politischen Partizipation ist aber seit der Teilnahme am Friedensprozeß in Bedrängnis geraten. Die Regression im Demokratisierungsprozeß zeigte sich u. a. am unnachgiebigen Verhalten der Führung bei den Unruhen im südjordanischen Karak im August 1996 . Das Eingreifen des Militärs und die Verhängung des Ausnahmezustands über die Stadt erstickten die Proteste, die sich an der Erhöhung des subventionierten Brotpreises entzündet hatten. Es folgte eine landesweite Welle der Verhaftungen linker und nationalistischer Kräfte, vor allem von Angehörigen der Ba’t-Partei, die von der Regierung als»Drahtzieher« der Demonstrationen ausgemacht wurden. Die tatsächlichen Probleme dieser unterprivilegierten Region Jordaniens, nämlich wachsende Arbeitslosigkeit und Verarmung, wurden nicht thematisiert. Zunehmend geriet auch die dem Vertrag gegenüber kritisch eingestellte Presse unter Beschuß von Regierung und Monarchie. Im Mai 1997 gipfelten die Attacken in einer drastischen Verschärfung des Presserechts. Protestkundgebungen im Februar 1998 in Amman und im südjordanischen Ma’an, die gegen die drohende amerikanische Militärintervention im Irak gerichtet waren, wurden von Polizei- und Armeekräften brutal niedergeworfen. Diese Rückwärtsentwicklung des demokratischen Prozesses in Jordanien ist durch die Friedensverhandlungen nicht verursacht, aber wesentlich beschleunigt worden. Am Friedensprozeß läßt sich daher besonders gut die Problematik demokratischer Reformpolitik in Jordanien ablesen. Zum inneren Widerspruch von Demokratisierung und Friedensschluß Die innerjordanische Rezeption des Friedensvertrages war zunächst durchaus positiv. Bei einer Umfrage des Institute for Strategic Studies vom Oktober 1994 beurteilten 80,2 % der Befragten das Abkommen positiv und nur 14,1 % lehnten es gänzlich ab. 22 Wesentlichen Ausschlag für dieses positive Urteil dürften dabei die Hoffnungen auf einen wirtschaftlichen Aufschwung gegeben haben, die in offiziellen Verlautbarungen jordani22 . Vgl. Ibrahim, Ferhad: Jordanien nach dem Friedensschluß mit Israel, S. 154 , Anm. 16 , in: Margret Johannsen / Claudia Schmid(Hg.): Wege aus dem Labyrinth? Friedenssuche in Nahost: Stationen, Akteure, Probleme des nahöstlichen Friedensprozesses, Baden-Baden 1997 , S. 146–166 . 294 Jordanien IPG 3/98

scher Regierungsvertreter versprochen wurden. 23 Der König selbst versprach eine Verbesserung der ökonomischen Situation als Konsequenz aus dem Vertrag und kündigte für jedermann spürbare Fortschritte in den kommenden zwei bis fünf Jahren an. 24 Die Ratifizierung des Vertrages wurde durch ein demokratisch legitimiertes Gremium vollzogen. Nach dem Handschlag vom wadi‘araba, den der König in seiner Funktion als Staatsoberhaupt und als Alleinverantwortlicher für Kriegserklärungen und Friedensschlüsse vollzog, stimmten das jordanische Ober- und Unterhaus über den Vertrag ab und nahmen ihn an. 25 Somit war die Entscheidung formal durch die Volksvertretung gebilligt worden. Dennoch war der König die entscheidende Instanz für den Friedensschluß, den er als persönliches Anliegen betrachtet und dessen Infragestellung er nicht duldet. Nach seiner Auffassung impliziert die Annahme des Vertrages durch die Mehrheit der Volksvertreter das Ende der Diskussion über die prinzipielle Legitimität des Friedensabkommens. In seiner Rede an die Nation vom November 1994 , in der er Stellung zum Vertrag bezog, erklärte er an die Gegner des Abkommens gerichtet:»(...) it is unreasonable and unacceptable to exercise intellectual terrorism over the people as a whole by taking freedom of opinion to exaggerated lengths, thus denying the right of the majority to take a decision which, at the end of the day, everybody must respect.« 26 Kritik dürfe nur in dem Maße geäußert werden, wie sie»konstruktiv« wirke und»verantwortlich« sei, denn, so der König: »Democracy does not mean crossing red lines in order to undermine national unity in this country and blow up everything of value in this country.« 27 Wer die Demokratie im Namen der Demokratie bekämpfe, führe das Land in die Anarchie und dürfe nicht mit der Milde des Staates rechnen, erklärte er bei der Eröffnung der Parlamentsperiode im Dezember 1995 . 28 Durch die enge Verknüpfung von Friedenspolitik, nationaler Stabilität und der Person des Monarchen wurde jeglicher Widerstand gegen den Vertragsschluß zur Fundamentalkritik an der haschemitischen Herrschaft umgedeutet. Die Legitimität der Monarchie und des gegenwärtigen Herrschaftssystems aber ist in Jordanien sakrosankt. Öffentliche Kritik am Vertrag wurde daher weitestgehend unterbunden. Trotz der zunächst breiten Zustimmung in der Öffentlichkeit, wie sie die Meinungsumfrage widerspiegelte, meldeten sich auch Kritiker des Vertrages zu Wort, eben jene, die König Hussein in seiner Rede attackierte. Sie fanden sich vor allem in den Reihen der Islamisten, der Linken und der traditionell politisch stark engagierten jordanischen Berufsverbände, die sich zu einer gemeinsamen Front zusammenschlossen. In diesen Kreisen hieß es, daß der Vertrag zwar alle israelischen Forderungen erfülle, die arabischen Interessen dagegen kaum Berücksichtigung gefunden hätten. Es wurde »ein Verrat an der palästinensischen Sache« konstatiert, da der status quo zugunsten Israels festgeschrieben worden sei, ohne daß das Recht auf Rückkehr für die palästinensischen Flüchtlinge gesichert wurde. Jordanien sei mit diesem Vertrag aus der Reihe der arabischen Staaten ausgeschert und habe sich in der Region isoliert. Für Israel dagegen sei Jordanien das Einfallstor zu den arabischen Märkten, die der jüdische Staat fortan zu dominieren versuchen werde. 29 Von seiten der einflußreichen islamistischen Bewegung Jordaniens wurde darüber hinaus angeführt, daß ein arabischer Anspruch auf ganz Palästina bestehe, nicht 23 . Vgl. Astorino-Courtois, Allison: Transforming International Agreements into National Realities: Marketing Arab-Israeli Peace in Jordan, S. 1036 f., in: Journal of Politics 58/1996 , S. 1035–1054 . 24 . So König Hussein bei einem Zusammentreffen mit Angehörigen des Ober- und Unterhauses am 3. Mai 1995 , übertragen vom jordanischen Radio, in: Foreign Broadcast Information Service( FBIS )NES 087 . 25 . Im gewählten Unterhaus stimmten 55 für und 23 Abgeordnete gegen den Vertrag, ein Abgeordneter fehlte. Im vom König ernannten 40 -köpfigen Senat gab es eine Gegenstimme, fünf Senatoren waren abwesend. Die Präsidenten der beiden Kammern sind nicht stimmberechtigt. 26 . King Hussein: Address to the Nation, in: The Jordanian-Israeli Peace Treaty – What is it? Amman 1994 (ohne Paginierung). 27 . König Hussein in einer Ansprache vor hochrangigen Sicherheitsoffizieren am 9.11.1995 , in: FBIS NES 95–218 . 28 . Wiedergegeben im Aktuellen Informationsdienst Moderner Orient( AIMO ) 25/1995 . 29 . Vgl. den Standpunkt eines einflußreichen Vertreters der national-arabischen Bewegung in Jordanien: AlFarh. a-n, H. a-mad: aht.a-r‘amal-ıyat as-sala-m‘ala- al-masa-rain al-urdunn-ı wa-l-fil˘ast.-ın-ı(Die Gefahren des Friedensprozesses für die weitere jordanische und palästinensische Entwicklung), in: al-mustaqbal al-‘arab-ı 189/1994 , S. 65–74 . IPG 3/98 Jordanien 295

lediglich auf einen kleinen Teil. Das ganze Gebiet des heutigen Israel sei islamisches Stiftungsland, stehe daher allen Muslimen zu, und alle jene jüdischen Einwanderer, die nach der BalfourErklärung 1917 ins Land gekommen seien, hielten sich dort unrechtmäßig auf. Aus dieser Perspektive können keine Verträge mit Israel geschlossen werden, da dies die Anerkennung der zionistischen Landnahme in Palästina implizieren würde. Trotz dieser prinzipiellen Ablehnung des Abkommens von wadi‘araba beschränkte sich die Allianz der Vertragsgegner darauf, sich gegen die folgende Politik der Normalisierung der zwischenstaatlichen Beziehungen zu stellen und nicht etwa die Legitimität des Vertrages an sich in Frage zu stellen. So beschlossen etwa die jordanischen Berufsverbände, in denen die technokratische Elite des Landes organisiert ist, jedes Mitglied auszuschließen, das offizielle Kontakte zu Israel oder Israelis aufnehmen sollte. So hoffte man, nicht mehr als einen»kalten Frieden« zustande kommen zu lassen. Von diesem Beschluß rückten die Verbände trotz scharfer Angriffe von seiten der Regierung wie des Königs nicht ab. Öffentliche Protestkundgebungen der Opposition wurden von der Regierung unterbunden, wenn nötig unter Einsatz von Gewalt. 30 Die Prediger in den Moscheen wurden angewiesen, die Stätten des Kultus nicht für politische Äußerungen zu mißbrauchen. Unliebsamen Imamen wurde vom zuständigen Ministerium die Predigterlaubnis entzogen. Die Abhaltung einer»Antinormalisierungskonferenz«, von den oppositionellen Kräften für Mai 1995 geplant, wurde von der Regierung bis zum September des Jahres immer wieder verhindert. Der nächste Anlaß für einen Schlagabtausch zwischen Regierung und Opposition war die Aufhebung der Boykottgesetze im Sommer 1995 . Diese Boykottgesetze verhinderten bislang den Handel mit Israel sowie den Verkauf von Land und Immobilien an Israelis. Die Aufhebung des Boykotts ergab sich aus den Vorgaben des Friedensvertrages, nach denen von beiden Vertragspartnern alle den anderen Staat benachteiligenden und diskriminierenden Gesetze zu annullieren sind(Artikel 11 ). Hier meinten die Kritiker des Vertrages den Beginn des»Ausverkauf jordanischen Bodens« zu sehen. Dem Landerwerb in Jordanien durch ausländische, das heißt israelische, Interessenten sei nun der Weg geebnet worden. Tatsächlich aber bedarf der Verkauf jordanischen Bodens an nichtarabische Ausländer der Zustimmung des Kabinetts, und Angehörigen solcher Staaten, die jordanischen Staatsbürgern nicht das Recht auf Landerwerb zugestehen, wird der Kauf von Land grundsätzlich verweigert, so auch den Bürgern Israels. Obwohl also die Befürchtungen der Kritiker, in Jordanien werde sich nun eine Art»zweite zionistische Landnahme« vollziehen, offensichtlich überzogen sind, zeigen sie doch die arabische Furcht vor einer israelischen Dominanz und Vereinnahmung in allen Bereichen. Im November 1995 kam es zu weiteren Spannungen zwischen Staatsführung und Opposition. Die Ermordung des israelischen Ministerpräsidenten Yitzhaq Rabin wurde in Teilen der jordanischen Presse, in erster Linie bei den Boulevardblättern, mit einer gewissen Genugtuung aufgenommen. Rabin, der den Tod zahlloser Palästinenser während der Intifada zu verantworten habe, sei ein Mörder, kein Held, war dort zu lesen. Auch die deutlich zur Schau getragene Bestürzung und Trauer des Monarchen und dessen Besuch der Beisetzung in Israel stießen in diesen Kreisen auf Mißfallen. Die Kritik lieferte den Anstoß für weitere und heftiger werdende Attacken der Regierung und König Husseins gegen die Presse, die in»unverantwortlicher Weise« die Grundsätze von Pluralismus und Meinungsfreiheit»ausnütze«. Offensichtlich sei man bei der Gewährung demokratischer Freiheitsrechte»zu weit gegangen«. Das ohnehin bereits sehr restriktive Pressegesetz Jordaniens, das Kritik an den zentralen Stützpfeilern der Herrschaft, nämlich Monarchie,»nationale Einheit« und Armee verbietet, wurde daher im Mai 1997 unter Umgehung des Parlaments noch weiter verschärft, um solchen»Auswüchsen« entgegenzuwirken. Letztlich öffnete diese Presserechtsverschärfung das Tor zu einer umfassenden staatlichen Zensur. Die Meinungs- und Pressefreiheit als wesentliches demokratisches Grundrecht ist in Jordanien somit der Staatsräson geopfert worden. 31 30 . Vgl. S˘aba-na,‘Umar: radda-t al-fi‘l f-ı l-urdunn(Reaktionen in Jordanien), in: ma ¢ allat ad-dira-sa-t al-filast.-ın-ıya 20/1994 , S. 98–106 . 31 . Der Oberste Gerichtshof Jordaniens hat diese Presserechtsänderung im Januar 1998 aus formalen Gründen für nichtig erklärt, doch hat die Regierung ihren Willen zur erneuten Durchsetzung der Gesetzesverschärfung bekundet und den verantwortlichen Vorsitzenden des Gerichtshofs umgehend aus seinem Amt entlassen. 296 Jordanien IPG 3/98

Um ihre Israel-freundliche Politik und die damit einhergehende innenpolitische Repression gegenüber den Gegnern des Abkommens zu rechtfertigen, steht die jordanische Führung seither unter einem wachsenden Legitimationsdruck gegenüber der eigenen Bevölkerung. In den Jahren seit dem Vertragsabschluß 1994 hat sich die Wahrnehmung des israelischen Nachbarn in der jordanischen Öffentlichkeit jedoch keineswegs positiv entwickelt, man steht diesem vielmehr deutlich distanziert gegenüber und vermeidet Kontakte mit Israelis weitgehend. In einer Meinungsumfrage des Institute for Strategic Studies vom Sommer 1997 erklärten 81,1 % der Befragten, sie betrachteten die Israelis weiterhin als Feinde und immerhin 78,9 % glaubten, daß auch die Israelis den Jordaniern ablehnend gegenüberstünden. Als Gründe für ihre negative Haltung gegenüber den israelischen Nachbarn nannten 39,1 % der Befragten religiöse Motive, 29,2 % fehlte das Vertrauen in die Zusammenarbeit der beiden Staaten und 27,2 % gaben eine fehlende Verpflichtung Israels auf Einhaltung des Vertrages an. Gleichzeitig glaubten aber 50,4 %, daß der Vertrag einen positiven Effekt auf die jordanische Wirtschaft haben werde, während 38,1 % glaubten, daß Jordanien keinen ökonomischen Vorteil daraus ziehen könne. 32 Auch auf der zwischenstaatlichen Ebene blieben die Beziehungen nach dem Tod Rabins nicht spannungsfrei, denn unter der Regierung Netanjahu haben sich nicht nur die palästinensisch-israelischen Beziehungen verschlechtert, sondern auch die zum Nachbarn Jordanien. Der bislang gravierendste Zwischenfall auf jordanischer Seite ereignete sich im März 1997 , als ein jordanischer Soldat im Jordantal sieben israelische Schulkinder, die sich auf einem Klassenausflug befanden, erschoß. Während König Hussein die Eltern der Opfer in Israel besuchte und ihnen kondolierte, hieß es in Teilen der jordanischen Presse, der Soldat sei durch das»unmoralische Verhalten« der 12 – 14 -Jahre alten Mädchen»provoziert« und»beim Gebet gestört worden«, eine Mitschuld sei somit auch bei den Kindern zu suchen. Ein militärisches Sondergericht, das kein Recht auf Berufung zuläßt, verurteilte den Attentäter zu 25 Jahren Haft. Er entging der Todesstrafe nur deshalb, weil er für unzurechnungsfähig erklärt wurde. Man wollte dadurch auch vermeiden, mit dem Täter eine Märtyrergestalt zu schaffen. Die Oppositionskoalition gegen die Friedenspolitik bezog auch hier Stellung und kritisierte das Verfahren wie auch das Urteil. Auf Grund des Geisteszustands des Täters forderte sie eine mildere Strafe. Ebenso wie der Staat, der durch das Urteil ein Exempel statuieren und gleichzeitig sein uneingeschränktes Bekenntnis zur Aussöhnungspolitik demonstrieren wollte, wurde die Tat auch von der Opposition instrumentalisiert, indem das Verfahren zu einem»politischen Prozeß« umgedeutet wurde, der von den israelischen Erwartungen diktiert worden sei. Der nächste Anlaß zu Spannungen im jordanisch-israelischen Verhältnis war die versuchte Ermordung des Hamas-Aktivisten Khaled Mish’al durch den Mossad in Amman im September 1997 . Der israelische Geheimdienst operierte ohne Wissen und Billigung der jordanischen Führung. Um die Verärgerung der jordanischen Seite über diese unbefugte Einmischung in die inneren Angelegenheiten zu mildern, ließ Israel den inhaftierten geistlichen Führer der Hamas, Scheikh Yassin, nach Jordanien ausreisen. Das zunehmend gestörte Verhältnis zwischen Oppositionskräften und Regierung erreichte einen vorläufigen Tiefpunkt durch den Boykott der Parlamentswahlen vom November 1997 . Fast alle der in der»Antinormalisierungsfront« zusammengeschlossenen Parteien lehnten auf Grund der von ihnen kritisierten Friedenspolitik und wegen der wachsenden Angriffe auf die demokratischen Freiheitsrechte durch die Regierung eine Teilnahme an den Wahlen ab. König Hussein, der den Friedensschluß für sich selbst als historische Mission begreift, sieht sich auf Grund der wenig kooperativen Haltung der Regierung Netanjahu zunehmend isoliert, und zwar sowohl in der Region als auch innerhalb seines eigenen Landes, dessen Bevölkerung in steigendem Maße Kritik am Friedensschluß übt. Kommt der Friedensprozeß zum vollständigen Erliegen, verliert der Monarch angesichts der fortdauernden ungelösten Wirtschaftskrise seines Landes die wesentliche Legitimationsgrundlage für den Vertrag vom wadi‘araba. 32 . Isti.tla-‘ li-r-ra’y h. aula al-‘ala-qa al-urdunn-ıya al-filas.t-ın-ıya 1997 (al-bu‘d al-ha-ri ¢ -ı), (Meinungsumfrage zu den jordanisch-palästinens˘ischen Beziehungen 1997 ; die außenpolitische Perspektive), Amman 1997 , Tabellen 28 und 33–35 . IPG 3/98 Jordanien 297

An der Wurzel der Probleme: die Intransigenz des Regimes Jordanien gehört auf Grund seiner gemäßigten Position im nahöstlichen Lager und der seit Jahrzehnten kaum bedrohten politischen Stabilität, die das Land wesentlich von anderen Staaten der Region unterscheidet, zu den bevorzugten Partnern des Westens. Der Autoritarismus der Herrschaft, die innenpolitische Repression und der Unwillen der jordanischen Führung zu echten Reformen werden dabei wohlwollend übersehen. Das jordanische Demokratiemodell, Anfang der 90 er Jahre im Zuge weltweiter politischer Umbrüche noch mit großen Erwartungen auf einen echten Wechsel der Machtstrukturen gestartet, hat sich als unfähig zur Bewältigung der nationalen Konflikte gezeigt. Problematische und gesellschaftlich umstrittene Entscheidungen wie die Friedenspolitik oder das vom IWF angeleitete ökonomische Liberalisierungsprogramm mit all seinen negativen Konsequenzen für die unteren Bevölkerungsschichten werden vom Regime durchgesetzt, ohne daß dabei Widerspruch oder auch nur eine kontroverse Diskussion geduldet würde. Jordaniens Handlungsspielraum ist sowohl außen- wie auch innenpolitisch äußerst begrenzt. Der Primat der Außenpolitik bestimmt auch die Innenpolitik, wobei gleichzeitig die prekäre ökonomische Lage als wesentlicher Antriebsfaktor für staatliche Entscheidungen auf allen Ebenen fungiert. Dies gilt auch für die Friedenspolitik, denn die Krise der Rentierökonomie und die traditionelle Rivalität zwischen der PLO und Jordanien haben den Abschluß des Abkommens mit Israel wesentlich vorangetrieben. Um den Anschluß an die Finanzhilfen der internationalen Staatengemeinschaft nicht zu verpassen, mußte Jordanien nach der Declaration of Principles mit einer ähnlich gearteten Übereinkunft gleichziehen. Diese plötzliche Kehrtwende von einem Status der stillschweigenden Anerkennung des Nachbarn ohne offizielle Kontakte hin zu einem vollständigen Friedensvertrag mit einer darauf folgenden Politik der Normalisierung konnte nicht ohne innenpolitische Friktionen verlaufen. Eine tiefgehende gesellschaftliche Diskussion über die Friedenspolitik wurde vom Regime aber unterbunden und zu diesem Zweck die erst seit kurzem gewährten bürgerlichen Freiheitsrechte drastisch beschnitten. Die Art und Weise des nationalen Diskurses zum Friedensabkommen mit Israel wurde vom Regime einseitig und restriktiv festgelegt. Da Jordanien auf Grund der ökonomischen Implikationen 1994 gar keine Handlungsalternative hatte, wurde die staatliche Sichtweise wenn nötig gewaltsam durchgesetzt und die Artikulation abweichender Meinungen nur in sehr begrenztem Maße gestattet. Das Recht auf freie Meinungsäußerung, die Versammlungs- und die Pressefreiheit enden dort, wo die Legitimität der jordanischen Friedens- und Normalisierungspolitik in Frage gestellt wird, weil dies vom Regime als Angriff auf den Staat als solchen gewertet wird. Die Friedenspolitik gegenüber Israel ist aber nicht Ursache, sondern lediglich Auslöser für die Revitalisierung der alten Methoden des autoritären Staates in Jordanien. Die eigentliche Ursache für den bislang fehlenden tiefgreifenden Wandel der autoritären Herrschaftsmuster muß in der Intransigenz der jordanischen Führung gesucht werden, die einen echten Machtwechsel nicht zuläßt. Aus diesem Grund ist eine offene Auseinandersetzung um die Friedenspolitik ebensowenig möglich wie eine Bewältigung des Konflikts um die nationale Identität und die Rolle der Palästinenser im jordanischen Staat, die als Folge des Friedensprozesses seit 1994 umstrittener ist denn je. ̇ 298 Jordanien IPG 3/98

ELISABETH STIEFEL Über den Zwiespalt zwischen globaler Ökonomie und der simplen Sorge für das Leben M ehr Mut zum Markt« rufen derzeit viele, die von Politik und Gesellschaft eine Trendwende zum Besseren erwarten. Zwar weist die Liste der Faktoren, die eine freiheitliche, auf Markt und Wettbewerb gestützte Gesellschaftsordnung zu blockieren scheinen, je nach politischer Couleur durchaus Variationen auf, und nicht alle halten Markt und gutes Leben für ein Zwillingspaar. Doch wer an den Markt als einzige Quelle wirtschaftlichen Wohlstands glaubt, wer ihn für die große Drehscheibe für Waren, Wissen und Ideen hält, mag zwischen Markt und Wohlfahrt keine Kluft entdecken. Mißtrauen gegen die segenstiftende Kraft des Markts steht im Geruch von Häresie und Eigenbrötelei. Kaum jemand wagt es, gegen Tausch und Wettbewerb grundsätzliche Argumente ins Feld zu führen. Selbst die schärfsten Kritiker der ökonomischen Globalisierung haben vor allem Mißbräuche im Visier und benennen in erster Linie die Auswirkungen der ungebremsten Kapitalmobilität über alle Grenzen hinweg. Bankenpleiten und Währungskatastrophen ziehen ganze Kontinente in Mitleidenschaft, und die Schachzüge der»global players« machen die Bemühungen der Nationalstaaten zunichte, ihre Ökonomien auf Stabilitätskurs zu halten. Doch die lauter werdende Forderung nach»Entschärfung« der Märkte, die vor allem aus der Zivilgesellschaft erhoben wird, bedeutet noch lange nicht, den Markt als Ort von sozial- und umweltverträglicher Entwicklung im Weltmaßstab in Frage zu stellen. Der Begriff soziale Reproduktion, der unter dem Primat der Ökonomie zu allen Zeiten ein Schattendasein führte, ist im Zeitalter des globalen Markts vollends aus der Diskussion verschwunden. Besitzen Lebensvollzüge außerhalb des Markts irgendwo den Rückhalt, der ihnen ein Minimum an Unabhängigkeit und Eigenständigkeit gewährt? In welchem Verhältnis stehen wirtschaftliches Wachstum und soziale Nachhaltigkeit? Zwar wird allerorts beklagt, im Gefolge der Globalisierung vertiefe sich die Kluft zwischen Arm und Reich, zwischen einer dünnen Schicht der Besitzenden und der großen Mehrheit derer, die an den Rändern der Ökonomie ihr Leben fristen. Doch wer von wachsender Armut spricht, meint Einkommensarmut, nicht einen Mangel an Lebensqualität. Auch ist nicht die Rede davon, daß Frauen und Männer in ganz unterschiedlicher Weise betroffen sind. Hier und dort mag ein sogenannter Querdenker schon einmal zu der Einsicht gelangen, daß Frauen eine wichtige Aufgabe haben, wenn es um lebenswerte Alternativen zur gegenwärtigen Wirtschaftsweise geht. In ihrer Zuständigkeit und Kompetenz für die Bewältigung des Alltags, für sorgende und versorgende Tätigkeiten wird von ihnen soziale Phantasie und praktische Gestaltungskraft erwartet. Doch in aller Regel verbleiben auch Zukunftsszenarien im vertrauten ökonomischen Bezugsrahmen. In unsichtbarer, aber gleichwohl verläßlicher Vorverständigung scheint man sich darauf geeinigt zu haben, daß Frauen nicht erwähnt werden müssen. Die traditionelle Blindheit für die ökonomische Dimension des Geschlechterverhältnisses läßt Ausblicke in bessere Zeiten allzu leicht zu Bilderbogen aus dem Schlaraffenland geraten, in denen Männern nichts abgeht und Frauen sehen, wo sie bleiben. Gelegentlich drängt sich der Eindruck auf, die sogenannte Frauenrolle sei unabhängig von konkreten Personen, sozusagen eine Konstante im Trubel ökonomischer Wechselfälle. Traditionelle Frauenaufgaben scheinen dem Markt entzogen, gelten als»Privatsache« der einzelnen Haushalte. Es ist an der Zeit, die Bedeutung des Privaten für das Wirtschaften zu erkunden. Nicht nur im Interesse von Frauen, sondern vor allem zugunsten einer Neubewertung der Lebensbereiche außerhalb des Markts ist die Kritik und Revision der Ökonomie unumgänglich. IPG 3/98 Ökonomie und Sorge für das Leben 299

Frauen im Diskurs der Ökonomie 1992 wurde in USA die International Association of Femiminist Economics aus der Taufe gehoben. Eine Handvoll Ökonominnen und Sozialwissenschaftlerinnen hatte sich spontan zusammengefunden über der Erkenntnis, daß Frauen in den ökonomienahen Studiengängen nicht nur als Hochschullehrerinnen, sondern auch als Studierende in krasser Weise unterrepräsentiert waren. Dies mußte etwas mit dem Fach zu tun haben, und zwar nicht nur mit den Arbeitsmarktchancen der AbsolventInnen, sondern auch mit den tradierten Schwerpunkten von Forschung und Lehre. Von Anfang an war klar, daß der feministische Blick sich nicht blenden lassen durfte von den Begrenzungen dessen, was Ökonomen als Ökonomie betrachten und wofür sie universelle Gültigkeit zu reklamieren pflegen. Sehr schnell gelang die Auflösung des scheinbaren Widerspruchs zwischen Frauenausschluß auf der einen und dem Anspruch auf Allgemeingültigkeit auf der anderen Seite. Mit Zitaten aus der Theoriegeschichte ließ sich die Überzeugung klassischer Ökonomen belegen, daß Frauen als verheiratet und deshalb als versorgt zu gelten haben. Außerdem seien sie zu wirtschaftlichem Handeln ohnehin nur bedingt befähigt, da sich Rationalität und Weiblichkeit nicht unter einen Hut bringen ließen. Darüber hinaus schade die Teilnahme von Frauen am Erwerbsprozeß nicht nur der weiblichen Moral, sondern vor allem dem Wohlergehen der Familie und damit der Wohlfahrt von Staat und Gesellschaft. Die Widerstände der Fachdisziplin gegen weibliche Autonomie und ökonomische Selbständigkeit waren übrigens keineswegs auf das bürgerliche Lager beschränkt, sondern fanden lebhaften Widerhall bei großen Teilen der Arbeiterbewegung bis hin zu Marx als sozialistischem Vordenker. Die strikte Unterscheidung früher Autoren zwischen Ökonomie und Familie, zwischen industrieller Warenproduktion und personenbezogener Fürsorge besaß nicht nur Bedeutung für das Selbstverständnis der ökonomischen Disziplin im 19 . Jahrhundert, sondern formte nachhaltig die Horizonte zukünftiger Theoriebildung. Gegenstand der Reflexion über Wirtschaften war nicht die physische und soziale Versorgung von Jung und Alt in gegenseitiger Verantwortung, sondern die Produktion und Verteilung materieller Güter. Der im Privatbereich männlicher Wirtschaftssubjekte angesiedelten Frau überantwortete man ohne Bedenken die Verantwortung für Gesundheit und Wohlbefinden von Männern und Kindern, für ein behagliches Heim, für die Pflege von Kranken und Alten. Öffentliche Verachtung und zahlreiche Verbote galten insbesondere erwerbswilligen Müttern. Man machte sie zuständig für die hohe Kindersterblichkeit und die Verhaltensauffälligkeiten der ihnen Anempfohlenen. Ihre umfassende Verpflichtung zu Arbeit, die nicht als Arbeit galt, war durch das Ehe- und Familienrecht festgeschrieben. Die Rechte, die diesen Pflichten gegenüberstanden, waren zu allen Zeiten prekär, sie bezogen sich bestenfalls auf Unterhalt, den Väter oder Ehemänner zu leisten haben sollten. Es ist nützlich, sich angesichts der Globalisierung der Märkte rückzubesinnen auf frühe Positionen. Waren sie doch nicht nur für das Nachdenken über Wirtschaft und Wirtschaften, sondern immer auch für politische Entscheidungen richtungweisend. Noch in den fünfziger Jahren unseres Jahrhunderts erklärte man im sogenannten freien Westen unverhohlen, durch steuer- und familienpolitische Entscheidungen Ehefrauen davon abhalten zu wollen, sich nach bezahlter Arbeit umzusehen. Unsere Einkommensbesteuerung, die mit oder ohne Splitting das zweite Einkommen als Zuverdienst behandelt und dank des progressiven Tarifs stärker abschöpft als das erste, hat hier ihre Wurzeln. Frauen sollte die Lust auf das eigene Geld verdorben werden, weil es ihnen sowieso wieder abgenommen wurde. Die His-Story ökonomischer Reflexion, wie sie von der Fachdisziplin tradiert wird, beginnt mit der Neuzeit, d. h. im 17 . Jahrhundert. Der Merkantilismus konzentrierte seine Aufmerksamkeit auf die Produktivitätssteigerung industrieller Arbeit und die Förderung internationalen Handels mit dem Ziel der Mehrung nationalen Reichtums. Auch wenn es zu simpel wäre, den globalen Weltmarkt der Gegenwart mit schnellem Fadenschlag an die ökonomische Frühgeschichte anzubinden, ist die Ökonomie doch die Faszination für die arbeitsteilige Warenproduktion nicht mehr losgeworden. Nationaler Reichtum war damals gleichbedeutend mit Staatsmacht, und nicht zufällig fällt die Entstehung merkantilistischen Denkens zusammen mit der Bildung der großen Kolonialreiche. Es versteht sich von selbst, daß unter diesem 300 Ökonomie und Sorge für das Leben IPG 3/98

Vorzeichen von Frauen und ihren Belangen nicht die Rede war. An materiellem Reichtum hatten sie ggf. als Gattinnen teil, und auch für die damals betriebene Bevölkerungspolitik waren sie nicht als Mütter, sondern als Ehefrauen von Männern interessant. Der Ausschluß der Frauen aus der Ökonomie reicht tiefer zurück in die Geschichte, als es die His-Story der Wirtschaftslehre vermuten läßt. Bis zum Mittelalter gehörte das Nachdenken über Wirtschaften zum Metier von Philosophen und Theologen. Persönlich bin ich der Meinung, daß es ergiebig sein könnte, die Wurzeln für nicht verfolgte Alternativen des Wirtschaftens, aber auch die Ursprünge für die Borniertheiten des historischen Mainstreams bei Aristoteles zu suchen. Er unterschied zwischen Chrematistik und Ökonomik und setzte beide in Bezug zum Oikos, dem ganzen Haus, in dem Frauen und Kinder, Gesinde und Sklaven unter der Führung eines Mannes zusammenlebten, der als einziger Bürgerrechte in der Polis genoß. Aristoteles legte großen Wert auf die begriffliche Trennung von Chrematistik als Erwerbslehre und Ökonomik als Haushaltslehre. Zwar sei die Erwerbskunst von Natur her eigentlich Teil der Haushaltskunst, die ihrerseits auf Verwendung der häuslichen Habe gerichtet sein müsse. Doch allzu leicht werde der Erwerbskunst Eigenwert beigemessen. Ohne Verankerung im Hauswesen entwickle die Chrematistik die Tendenz, sich zu verselbständigen und die Orientierung am Wohl und Wehe der Gemeinschaft zu vergessen. In diesem Fall entstehe die Überzeugung, es gebe für Reichtum und Besitz keinerlei Grenzen. Alternative ÖkonomInnen aus dem Umweltbereich, deren Ziele vor allem dem Erhalt der physischen Umwelt verpflichtet sind, berufen sich gerne auf diese These als handlungsleitende Maxime für eine Ökonomie, die sich mit der Kategorie »Genug« dem Zwang zum grenzenlosen Wachstum widersetzt. Auch sie bleiben damit allerdings einem Ökonomieverständnis verhaftet, das Wirtschaften vorrangig als materielle Produktion versteht. Sie übersehen, daß die Begrenzung des Verbrauchs physischer Ressourcen noch lange nicht gleichbedeutend ist mit der Kunst haushälterischen Handelns. Wer über Bedürfnisse und ihre Befriedigung nachdenkt, darf deren emotionale, soziale und kulturelle Bedingtheit nicht außer acht lassen. Der ideologische Charakter des ökonomischen Haushaltsbegriffs Ein feministisch-ökonomisches Interesse an Aristoteles fragt nach dem Oikos als Beziehungsgeflecht und dessen Bedeutung für die gesellschaftliche Ordnung und den Staat. Damit rückt die Position des Mannes als Oikonomikos bzw. Hausverwalter in den Mittelpunkt. Seine Verfügungsmacht über das Hauswesen ermöglicht dessen Einsatz für Interessen, die nicht mit denen der Hausgemeinschaft identisch sein müssen. Doch wiederum ist auch hier vor einer zu engen Sicht zu warnen. Annemarie Schweighofer kritisiert den»Einsatz des Oikos im Kapitalerwerbswesen und für die Teilnahme an der Politik des staatlichen Männerbundes«(Schweighofer 1997 , S. 11 ). Doch das Spektrum möglichen Mißbrauchs ist damit nicht hinlänglich gekennzeichnet. Beziehungsgeflechte sind verknüpft mit der Verwendung materieller Güter, ihre Bedeutung geht darüber jedoch weit hinaus. Zwar ist der Oikonomikos der Antike nicht zu verwechseln mit dem homo oeconomicus späterer Zeiten, dessen wirtschaftliches Eigeninteresse im freien Spiel von Markt und Wettbewerb auch die Wohlfahrt aller anderen fördert. Doch obwohl der Oikonomikos als Familienoberhaupt bzw. Haushaltsvorstand das ihm anheimgegebene Hauswesen in der Polis repräsentiert, bleibt er doch gleichzeitig Individuum – Mann unter anderen Männern. Damit fehlt dem sozialen Zusammenhalt im Binnenraum des Haushalts die Spiegelung in der öffentlichen Ordnung. Auf dem Prüfstand stehen daneben die Spielräume für die bare leibliche Reproduktion. Allein die Begrenztheit vorhandener Zeitressourcen gebietet die Berücksichtigung der Sorge für sich und andere gegenüber der Verwendung menschlicher Arbeit für die Herstellung materieller Güter. John Kenneth Galbraith war einer der wenigen männlichen Ökonomen, die sich jemals anheischig gemacht haben, den Frauen die Absurdität der ihnen zugewiesenen Aufgaben in einer auf materielle Produktion spezialisierten Ökonomie vor Augen zu führen. Er bedauert, daß Frauen Volkswirtschaft studieren, ohne zu entdecken, auf welche Weise sie von der Wirtschaft ausgenutzt werden. Obwohl sich unter den Frauen aller Industrieländer ein gewisses Maß von Rebellion bemerkbar mache, fehle ihnen leider ein klarer Einblick in IPG 3/98 Ökonomie und Sorge für das Leben 301

wirtschaftliche Zusammenhänge. In ihrer Rolle als Hausfrau bezeichnet Galbraith die Frau als Verwalterin des Konsums und kritisiert ihre Funktion als Instrument der Konsumausweitung. Anstelle der Domestizierung durch die Ehe fordert er ihre Befreiung von der Verpflichtung zu niederen Diensten an den Haushaltsmitgliedern. Obwohl sich Galbraith nicht anheischig macht, seine Fachdisziplin konsequent aus der Sicht von Frauen zu kritisieren, entwickelt er doch bemerkenswerte An- und Einsichten. Er tadelt das Haushaltsverständnis zeitgenössischer Ökonomen als raffinierte Verschleierung des Beziehungsgefüges der Privatsphäre. Zwar gehörten zu einem Haushalt mehrere Individuen, doch die klassische Theorie stelle Haushalt und(männliches) Individuum gleich. In der anerkannten Wirtschaftslehre fungiere der Haushalt vor allem als Deckmantel für männliche Autorität(Galbraith 1976 , S. 42 ff). Es braucht nicht viel Scharfsinn, um Parallelitäten zu entdecken zwischen dem Oikos der Antike und der Mißachtung weiblicher Aufgaben im Haushaltsverständnis moderner Ökonomen. Das Verhältnis von Polis und Oikos im alten Griechenland ist in frappierender Weise vergleichbar mit dem Verhältnis der warenproduzierenden Ökonomie der Industriegesellschaft und dem Haushalt als seiner kleinsten Einheit. Die Polis zum einen und die Ökonomie zum andern konstituiert sich aus Männern, die als autonome Individuen und verantwortliche Repräsentanten ihres Hauswesens bestimmen, was Öffentlichkeit ist und als öffentliches Interesse zu gelten hat. Es liegt auf der Hand, daß sie versucht sind, im Wettstreit um persönliche Macht und Einfluß zu vergessen, daß der Hausgemeinschaft und jedem einzelnen ihrer Mitglieder Ressourcen verbleiben müssen, die vor dem Zugriff der warenproduzierenden Marktgesellschaft und der sie stützenden öffentlichen Ordnung zu schützen sind. Schweighofer kennzeichnet das durch Aristoteles begründete Verhältnis von Politik und Ökonomie als Herstellung und In-Gang-Haltung von Austauschströmen unter den politisch-ökonomischen Akteuren, die in ausbeuterischer Weise ihren persönlichen Interessen gegenüber den Bedürfnissen ihres Hauswesens Vorrang einräumen(Schweighofer 1997 , S. 11 ). Der Gesellschaft geht die Arbeit aus, sagen die einen; Arbeit gibt’s genug, aber sie ist zu teuer, sagen die anderen. Arbeitgeber, Gewerkschaften, Parteien und die Umweltlobby haben ideologischen Schutt beiseite geräumt und sich zugunsten des Standorts D auf die Senkung der Lohnnebenkosten geeinigt. Ins Schußfeld geraten vor allem diejenigen, die vom System»Arbeit« Gratisleistungen erwarten. Schließlich werden z.B. die gesetzlichen Renten- und Krankenkassen aus Beiträgen alimentiert, die von Arbeitgebern und richtigen Arbeitsplatzbesitzern aufgebracht werden müssen. Wer unter dem unsicheren Horizont der globalisierten Ökonomie noch gutes Geld verdient, will es nicht teilen müssen. Die Reihen und Riegen des warenproduzierenden Systems schließen sich, um in der Not wenigstens den Status derjenigen zu erhalten, die schon immer dazugehörten. Wohin die Sonstigen sich retten sollen – Frauen, Kinder, Alte, Arbeitslose, Flüchtlinge und andere»ökonomisch Nichtaktive« – ist nicht nur ungeklärt, sondern erscheint nachrangig. Kinder sind schon lange überproportional Kostgänger der Sozialhilfe, ihr Start in die Zukunft wird ein Fehlstart gewesen sein. Für Erwachsene gewinnt der Arbeitsmarkt in nie gekanntem Ausmaß den Stellenwert der letzten Zufluchtsstätte. Existenzgründungen boomen ebenso wie nicht existenzsichernde Arbeitsverhältnisse und illegale Beschäftigung. Zusätzliche Arbeitsplatzpotentiale sind vor allem in Luftschlössern angesiedelt. Zu diesen gehört z. B. die Vorstellung, daß auch Männer in größerer Zahl sich dem bislang fast ausschließlich weiblichen Heer der Teilzeitarbeitenden zugesellen. Selbst in Holland, dem Vorzeigeprojekt der Teilzeiter, ist die gesetzliche Verankerung freiwilliger Teilzeitarbeit vor kurzem mißlungen. Auch die Vorstellung, die Frauenrolle im Privathaushalt ließe sich durch ein paar steuer- und sozialrechtliche Kniffe in ein schier unerschöpfliches Arbeitsplatzreservoir verwandeln, erweist sich als Schimäre. Zwar erschallt seit Jahr und Tag der Ruf nach einer Neubewertung bzw. Neubestimmung von Arbeit, und Hausarbeit ist wenigstens statistisch zur Haushaltsproduktion mutiert. Doch der Arbeitsplatz Privathaushalt ist nicht ein Arbeitsplatz wie jeder andere. Was die Hausfrau tut, versickert im Privatbereich effizienzbesessener Ehemänner, es ist ökonomisch undefiniert, um nicht zu sagen nichts. Thorstein Veblen, Ökonominnen bekannt aus der Theoriegeschichte des frühen 20 . Jahrhunderts, beschrieb die Funktion der bürgerlichen Hausfrau kurz und markant:»Nach dem Idealbild der Geld302 Ökonomie und Sorge für das Leben IPG 3/98

kultur ist die Dame des Hauses gleichzeitig oberste Hausmagd«(zitiert nach Galbraith 1976 , S. 40 ). Häuslichen Diensten, ob bezahlt oder unbezahlt, haftet von jeher der Makel der Wertlosigkeit an, sie sind eng verknüpft mit der Wertlosigkeit der unproduktiven, ökonomisch ausgeblendeten Frau. Ungeachtet einer am männlichen Ökonomiemodell orientierten Kampagne»Frauen in Männerberufe« diskutieren Frauenforscherinnen und Frauenverbände seit Jahren über die Möglichkeit der»Aufwertung« von Frauenberufen. Doch auch unter diesem Vorzeichen gerät frau unweigerlich ins Gehege des ökonomischen Haushaltsbegriffs. Der moderne Frauenberuf hat seinen Ursprung in der Existenznot lediger Frauen aus bürgerlichen Elternhäusern, die lebenslang von ihren Vätern oder Brüdern unterhalten werden mußten. Ihre persönliche Unabhängigkeit lag nicht nur im Interesse der Frauen selbst, sondern auch der unterhaltspflichtigen Männer bzw. Familien, für die eine überzählige Angehörige eine arge Last bedeutete. In der zweiten Hälfte des 19 . Jahrhunderts entfalteten sich in der bürgerlichen Gesellschaft wachsende Spielräume für die Professionalisierung traditioneller Frauenaufgaben. Obwohl bis heute schlecht bezahlt und wenig anerkannt, öffnete der Bereich der sozialen Dienstleistungen den Frauen das Tor zum eigenen Verdienst. Allerdings sind in der vom industriellen Paradigma geprägten Erwerbsstatistik der warenproduzierenden Wirtschaft personenbezogene, in ihren Ursprüngen von Frauen in der Familie verrichtete Tätigkeiten auch heute noch unpassend und sperrig. Sie werden in milchige Restkategorien gebündelt und der Rubrik der konsumorientierten Dienstleistungen zugeordnet. Auf dem Hintergrund einer feministisch trainierten Rezeption der ökonomischen Wirtschaftsweise reflektieren solche Verknüpfungen in aller Schärfe den Familienhaushalt klassischer Prägung, für den die Frau nicht mit ihren Versorgungsleistungen, sondern nur als Konsumentin des Ernährereinkommens in Erscheinung tritt. Ihre Person und ihr Arbeitsvermögen erscheinen verfügbar, von Politik und Öffentlichkeit werden sie nicht ihr selbst, sondern dem Haushalt als Wirtschaftseinheit gutgeschrieben. Was dies in der Realität bedeutet, läßt sich plastisch an Beispielen darstellen: Pflegeleistungen für kranke Angehörige schlagen wirtschaftlich nur in Form der verbrauchten Medikamente zu Buch. In ökonomischen, auf den männlichen Produzenten zugeschnittenen Kategorien fungiert der Haushalt andererseits ausschließlich als Ort von Freizeit und Konsum seines Oberhaupts. Was mit der ausgeblendeten Frau im Abseits bleibt, läßt sich nicht einmal in Annäherungen ermessen. Die Studentenrevolte 1968 gilt als Ausgangspunkt nicht nur eines neuen Ökonomieverständnisses, sondern auch der Neuen Frauenbewegung. Die rebellierenden Frauen versuchten, mit dem Terminus der Reproduktion für sich und ihre Versorgungsarbeit die Tür zum ökonomischen Gehege wenigstens einen Spalt breit aufzusperren. Doch der Begriff blieb im warenproduzierenden System und seinen Theorien ebenso verwaschen wie der Frauenberuf. Auch andere Ausbruchsversuche aus dem von materieller Produktion usurpierten Terrain des Wirtschaftens blieben auf halbem Wege stecken. Aus dem modernen Begriff der Haushaltsproduktion, der die Wichtigkeit des Haushaltsgeschehens sichtbar machen soll, blieb per definitionem alles ausgeschlossen, was nicht anonym von Dritten, und d. h. ebenso gut über den Markt geleistet werden kann. Ebenso unfreiwillig wie nachhaltig prallen die Aufwertungsversuche dessen, was der ökonomische Haushaltsbegriff hermetisch verdeckt, immer aufs neue an der Systemimmanenz der Widerstände ab. Genaueres Hinsehen entlarvt auch die Forderung»Hausarbeit ins Bruttosozialprodukt« als Einstieg in ein höchst fragwürdiges Unterfangen. Das vom Statistischen Bundesamt inzwischen etablierte Satellitensystem zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung verführt selbst gutwillige ÖkonomInnen zur Anerkennung der sozialen Dimensionslosigkeit des Ernährerhaushalts. Überfällig ist stattdessen der Diskurs über die Tauglichkeit des industriellen Paradigmas, einer menschenwürdigen Zukunft den Weg zu ebnen oder ihn wenigstens nicht zu versperren. Beispiele für die Ausweglosigkeit der Sackgasse, in die sich die global produzierende Gesellschaft verlaufen hat, liefern zuhauf gerade diejenigen, die der Falle zu entrinnen versuchen. Immer wieder ist in den vergangenen Jahrzehnten versucht worden, die herkömmliche Gleichsetzung von Wohlstand und Wohlfahrt aufzubrechen und das gute Leben abzukoppeln von materiellem Reichtum. Zu den eifrigsten Verfechtern eines neuen Wohlstandsmodells gehören – insbesondere seit der Rio-Konferenz 1992 – jene, die sich für Zukunftsfähigkeit IPG 3/98 Ökonomie und Sorge für das Leben 303

engagieren. Theorie und Praxis zukunftsfähigen Wirtschaftens sollen dafür Sorge tragen, daß materielle und immaterielle, monetarisierbare und nicht monetarisierbare Güter nicht länger isoliert voneinander, sondern in ihrer Interdependenz gesehen werden. Damit rücken Tatbestände wie z. B. subjektives Wohlbefinden oder die Verfügbarkeit von»Eigenzeit«, die immer strikt als Privatsache angesehen wurden, in den ökonomischen Betrachtungshorizont. Diese Verschiebung bedeutet weit mehr als eine Verlagerung der bisherigen Schwerpunkte. Unter dem Vorzeichen von Personalität und solidarischen Sozialbeziehungen kann der Binnenraum des patriarchalen Haushalts, der für Ökonomen immer als exterritorial gegolten hat, nicht länger außer Betracht bleiben. Die Frau und ihre Arbeit, als»weibliche Natur« sozusagen den wirtschaftlich »freien Gütern« zugerechnet, gewinnt eine bisher unbekannte Relevanz. Gleichzeitig entsteht die Gefahr, daß das Nachdenken über Quantität und Qualität unbezahlter Arbeit zum Verschleierungsritual für die Geschlechterdimension pervertiert. Zur Erschließung der sozialen Dimension des Wirtschaftens ist es keinesfalls ausreichend, eine imaginierte Küchentür aufzumachen. Die AutorInnen eines vom deutschen Forum für Umwelt und Entwicklung herausgegebenen alternativen Werkstattberichts zur Zukunftsfähigkeit machen unfreiwillig deutlich, daß der Weg zu einer anderen Wirtschaftsweise noch im Nebel liegt. Sie beklagen das Fehlen zielgerichtet abrufbarer Daten, weil vorhandene Statistiken auf traditionelle, ökonomisch definierte Fragestellungen zugeschnitten sind. Doch auch in dieser Publikation finden sich bezahlte und unbezahlte Arbeit gleichermaßen den Anstrengungen für die Produktion materiellen Wohlstands zugerechnet(Deller 1997 , S. 18 ). Es bedarf eben jener, bereits erwähnten feministisch-ökonomischen Perspektive auf das Wirtschaftsverständnis der Industriegesellschaft, um in scheinbar zufälligen Merkwürdigkeiten die Scheuklappen einer auf warenproduzierende Männer verengten ökonomischen Wahrnehmung zu entdecken. Versorgungsarbeit im Binnenraum des Haushalts wird in letzter Konsequenz als Reproduktion, d. h. als Wiederherstellung des Produzenten gewertet. Die andere Qualität des Haushaltsgeschehens, die eben gerade nicht vergleichbar ist mit»Produktion«, bleibt ausgeblendet, ist begrifflich nicht darstellbar. Die amtliche Statistik erhellt den»Haushalt« als den Ort, an dem der Produzent mit seinen Angehörigen konsumiert, was ihm aus der auf materielle Bedürfnisse zugeschnittenen Ökonomie zugeflossen ist. Nur er gilt dabei als Vollverbraucher, die zweite Person im Haushalt erhält 7/10 , Kinder die Hälfte von dem, was ihm zusteht. Von unbezahlter Arbeit und ihrer menschlich-sozialen Dimension ist nicht die Rede, selbst die sogenannte Haushaltsproduktion bleibt unerwähnt. Jeder Gedanke daran, daß innerhalb des Haushalts Leistungs- und Energieströme fließen, die weder ideell noch materiell identisch sind mit materieller Produktion, verbietet sich quasi von selbst. Das ökonomisch-industrielle System, das die Frau und ihre Kinder als Konsumenten des Ernährereinkommens deklariert, ist geschlossen. Wer draußen ist, hat Pech gehabt, bleibt anonym. Dies gilt selbst für diejenigen, die z. B. über die Ehe Unterhaltsansprüche geltend machen können. Aus eigenem Zugang stehen auch der traditionellen Familienfrau keinerlei Ziehungsrechte gegenüber dem gemeinsam erwirtschafteten, jedoch ihrem Partner individuell zugeordneten Arbeitsertrag zu. Die ökonomische Bedeutungslosigkeit der Haushaltsmitglieder kommt nirgendwo deutlicher zum Ausdruck als in der amtlichen Bezeichnung, die für sie verwendet wird: Zuteilungen erfolgen pro Kopf, nicht pro Person. Wir sollten uns nicht blenden lassen von pragmatischen Hilfskonstruktionen wie dem an der Zugehörigkeit zum monetären System orientierten Arbeitsmarkt. Die Doppelbödigkeit des ökonomischen Systems, seine Tiefen und Untiefen spiegeln sich darin höchst unzulänglich. Für alle, die sich die Mühe des genauen Hinsehens machen, verläuft die Systemgrenze nicht zwischen bezahlter und unbezahlter Arbeit, sondern zwischen materieller Produktion und personenbezogenen / sozialen Dienstleistungen. Unter dem Signum Globalisierung und Standortsicherung offenbart sich in erbarmungsloser Deutlichkeit, daß das männerzentrierte Wirtschaftssystem noch nicht einmal in seinen Utopien eine Alternative besitzt zum grenzenlos wachsenden Output monetär definierter, d. h. als Haushaltseinkommen verstandener industrieller Lohnarbeit. 304 Ökonomie und Sorge für das Leben IPG 3/98

Jenseits von Produktion und Konsum: für eine Symbiose von Ökonomie und Leben Es erscheint geradezu absurd, nichttechnische bzw. nicht produktionsorientierte Dienstleistungen unter einer Rubrik»Konsumorientierung« zusammenzufassen, denn gerade mit Konsum haben sie nicht viel gemein. Doch für die moderne Sichtweise der Ökonomie existiert jenseits von Konsum offenbar nichts mehr, was wirtschaftlich von Bedeutung wäre. Weil sich die Produktivität von personenbezogenen, originär von Frauen verrichteten Tätigkeiten nicht messen kann mit der auf maximalen Output zugeschnittenen Industrieproduktion, erscheint es aus der Perspektive der Ernährerökonomie fast beliebig, ob personale und soziale Versorgung in oder außerhalb der Familie erbracht wird. Ohnehin verringert der Druck globaler Märkte weibliche Erwerbschancen im personenorientierten Frauenberuf, der in den Bereich flexibler und niedrig entlohnter Dienstleistungen abzugleiten droht. Ungeachtet bedauernswerter Blockaden im Bereich theoretischer Reflexion und politischen Handelns entwickeln gelegentlich auch Vertreter der ökonomischen Wirtschaftsweise ein Bewußtsein dafür, daß die lineare Fortschreibung der Marktökonomie in die falsche Richtung führt. Allzu eindeutig bedroht die ungehemmt wuchernde Ausweitung monetarisierter Transaktionen nicht nur die physische Umwelt, sondern auch das Sozialgefüge in lebenszerstörerischer Weise. Im Umfeld des Themas Mensch-Natur-Technik sagte John Hormann, Moderator des Symposiums Zukunft der Arbeit im Dezember 1996 :»Früher war der Maßstab der Wirtschaft Boden, Kapital und Arbeit. Hinter der Arbeit verbargen sich Menschen. Heute ist der Maßstab der Wirtschaft Produktivität – um nicht zu sagen Wirtschaftskannibalismus. Die Frage ist, was wird der Maßstab der Wirtschaft morgen sein?« Er setzt seine Hoffnung auf eine Kultur der Zusammenarbeit(Dokumentation Zukunft der Arbeit 1997 , S. 13 ). Weder er noch die Vielzahl der AutorInnen, die sich in der jüngeren Vergangenheit von einer neuen Ethik und Kultur des Wirtschaftens eine Trendwende erhoffen, wagen sich an die Analyse des ökonomischen Geschlechterverhältnisses und der unterschiedlichen Erwartungen heran, die von Frauen und Männern im Prozeß des Umsteuerns zu erfüllen sein werden. Der Mensch als Mann und mit ihm der ökonomische Grundbaustein bleiben unangetastet, tabuisiert. Schon die Wortwahl für neue Kategorien des Wirtschaftens offenbart die Fixierung auf die Vorstellungswelt der Industriegesellschaft mit ihrer Euphorie des Produzierens. Sozial kapital, Human kapital, Haushalts produktion, Produktion von Pflege- und Versorgungsleistungen(production of care) sind nur einige der Begriffe, die innerhalb des vergangenen Jahrzehnts in Gebrauch genommen wurden. Sie lassen sich leicht als Differenzierung des Begriffs Re produktion interpretieren, dessen verschwommene Konturen durch die Ausfächerung allerdings nicht deutlicher werden. Allesamt charakterisieren sie den Vorstoß der Ökonomie in ihr menschliches Umfeld und damit in das Territorium der den Frauen zugeschriebenen Haus-, Betreuungs-, Erziehungs- und Pflegearbeit, die traditionell über den Mann als Haushaltsvorstand und Familienernährer in Dienst genommen wurden, gesellschaftlich verfügbar erschienen. Besonders prekär ist die Versuchung von Umweltökonomen, im Namen von Nachhaltigkeit verstärkt die soziale Mitwelt industriellen Wirtschaftens mit Beschlag zu belegen. Zwar haben Umweltexperten durchaus zugestanden, daß die Natur im Prozeß des Produzierens als res extensa, d. h. als unbewußt Stoffliches, als dingliches Objekt behandelt werde(Immler 1990 , S. 317 ), doch die Analogie zu der ökonomisch exterritorialen Arbeit der Frauen tritt nicht in Erscheinung. So entdeckt etwa der Bestseller»Zukunftsfähiges Deutschland« aus dem Wuppertal-Institut für Klima, Umwelt und Energie scharfsichtig, daß die Nebenkosten industrieller Lohnarbeit(die in unserem Land u. a. zur Finanzierung der sozialen Infrastruktur einschl. familienunterstützender Maßnahmen verwendet werden) gesenkt werden können, wenn die Haushalte ihre Fähigkeiten für Eigenarbeit und»Selbstproduktion« mobilisieren. Die sog. Reproduktionsarbeit – vor allem definiert in den vertrauten Begriffen weiblicher Haushaltsarbeit – erfährt unerwartet lobende Erwähnung. Eine Verpflichtung der Männer zur Mithilfe in diesem Bereich scheint nicht angezeigt, dagegen verspricht man sich vom selbstverdienten Geld der Frauen einen Zuwachs an weiblicher Autonomie. Ausgeklammert bleibt die Frage nach der zukünftigen Rolle der offenbar allseits zu entlastenden Männer und ihren aktiven IPG 3/98 Ökonomie und Sorge für das Leben 305

Beiträgen zum Lebenserhalt. Sollten vor allem sie es sein, deren Willen zum Nichtstun ebenso zu prämieren sein wird wie ihre Bereitschaft zur Arbeit?(Loske 1996 , S. 354 ff.) Obwohl die Studie den Anspruch erhebt, die alten Kategorien von Arbeit und Freizeit, von Produktion und Konsum in Frage zu stellen, gelingt es ihr an keiner Stelle, diese analytisch aufzubrechen. Zur Vierten Weltfrauenkonferenz in Peking hat die Weltbank eine Publikation vorgelegt, die gesellschaftliche Strukturen und Prozesse auf die Mechanismen untersucht, die Frauen und ihre Kinder ins Abseits drängen. Mit einem Zitat»Wir müssen sehen lernen, was wir zu übersehen gelehrt worden sind« fordert sie die Weltöffentlichkeit zum Mitdenken auf(Toward Gender Equality 1995 , S. 43 ). Doch solange selbst Wirtschaftsforschungsinstitute zwischen Haushalt und Person keine Unterscheidung treffen, gewinnt das erhoffte Umdenken noch nicht einmal in Umrissen Gestalt. Wie ein unsichtbares Fadenkreuz markiert die anscheinend unwandelbare Ordnung des ökonomischen Grundbausteins(Familien-)Haushalt nicht nur Richtung und Reichweite ökonomischer Prozesse, sondern blockiert gleichzeitig das Nachdenken über sozialverträgliches und damit zukunftsfähiges Wirtschaften. Ohne Analyse des Ernährerhaushalts bleibt z. B. der weltweite Trend zur Verarmung von Frauen und Kindern bei ebenso wachsender weiblicher Erwerbsbeteiligung vollkommen unerklärlich. Doch Mainstream-Ökonomen schotten sich gegenüber Einsichten ab, die ihr Theoriegebäude ins Wanken bringen könnten. Wer wollte sich dazu bekennen, daß Frauenlöhne im Design der Marktgesellschaft in erster Linie der Erleichterung von Unterhaltslasten männlicher Ernährer dienen? Wo sind die Befürworter von mehr Zeit und Geld für Kinder im Konzert der Sozialstaatsdiskussion? Mehr oder weniger selbstverständlich galten sozialstaatliche Unterstützungsleistungen westlicher Wohlfahrtstaaten vom Grundsatz her dem männlichen Lohnempfänger in der Annahme, auch ihm stehe es zu, über das Medium Ehe und Familie für sich und seine Kinder weibliche Dienste in Anspruch nehmen zu können. Besonders pikant ist die Vorstellung, daß in diesem System die unverheiratete Mutter, die von keiner Seite Unterstützung erhält, als Nettozahlerin fungiert, sobald sie Beiträge zur sozialen Sicherung entrichtet. Der homo oeconomicus, Leitfigur neoliberaler Wirtschaftsexperten und ihrer neoklassischen Vorgänger, sollte in seiner postulierten Selbstbezogenheit nicht nur als theoretisches Konstrukt, sondern durchaus als reales gesellschaftliches Leitbild ernst genommen werden. Die Krise der patriarchalen Warenökonomie Es wäre trotzdem falsch, die Geschlechter unter den Rubriken Gewinner / Verlierer feindlichen Lagern zuzuweisen. Die Reduktion menschlichen Wirtschaftens auf die Produktion von Marktgütern war von Anfang an nicht nur eine gesellschaftliche Einbahnstraße, sondern führte vor allem Männer in die Sackgasse. Sie hat der Hegemonie des Kapitals wenn nicht Vorschub geleistet, so doch zumindest keinen Widerstand entgegengesetzt. Die Hoffnung früher Ökonomen, die innere Dynamik der Produktivkräfte werde schließlich auch dem Armen als Besitzer männlicher Arbeitskraft seinen Anteil am gesellschaftlichen Reichtum sichern, hat sich als trügerisch erwiesen. Menschliche Handund Kopfarbeit, fehleranfällig, beschleunigungsresistent und vergänglich, findet sich im Rahmen automatisierter Warenproduktion und der ihr zugeordneten Dienstleistungen längst an den Rand gedrängt. Mit der grenzüberschreitenden Kapitalmobilität verliert die Warenproduktion selber ihre Standfestigkeit. Im Strudel der Finanzmärkte ist die auf den Mann zugeschnittene traditionelle Symbiose von Marktproduktion und Kapitalverwendung immer brüchiger geworden. Gleichzeitig verblaßt die Sinnfälligkeit herkömmlicher gewerkschaftlicher Strategien der Verteilung von Erträgen des Marktgeschehens. An Frauen und Kindern schon immer vorbei geplant, verlieren diese auch für Männer mehr und mehr die Bedeutung der Sicherung materieller Existenz und kultureller Identität. Obwohl die Männlichkeit ökonomischer Privilegien der wachsenden Anonymisierung des Wirtschaftens bisher standgehalten hat, trifft die Auflösung des Industriesystems im globalen Markt den Mann ganz zentral an seinem Lebensnerv. Auf der Suche nach den Auswirkungen industrieller Entwicklungen gilt es, sich auf anderen als den von der Ökonomie besetzten Tummelplätzen umzusehen. Eines der offenen Tore führt gerade306 Ökonomie und Sorge für das Leben IPG 3/98

wegs in eine breiter werdende öffentliche Diskussion über gesellschaftliche Vaterlosigkeit(z. B. Matussek 1998 ). Was bedeutet es für Kinder, vor allem auch für Jungen, ohne stützenden und schützenden Vater und ohne männliches Vorbild erwachsen werden zu sollen? Hat z. B. das Zurückfallen des männlichen Geschlechts im Bildungswesen etwas zu tun mit der virtuellen, oft genug auch ganz konkreten Abwesenheit des Mannes als Vater? Was bedeutet es für Männer, mit der ökonomisch definierten Familie das Fundament ihrer gesellschaftlichen Vormacht zu verlieren? Und wie fühlen sich Frauen und Mütter, wenn sie sich darüber klar werden, daß sie mit der schwierigen Aufgabe der Generationensorge zunehmend allein gelassen sind? Das Thema der Vaterlosigkeit ist keineswegs neu, obwohl es nicht immer als Begleiterscheinung einer fragwürdigen Wirtschaftsweise gesehen worden ist. Alexander Mitscherlich, der bereits in den sechziger Jahren scharfsichtig Entwicklungslinien industriellen Wirtschaftens aufgezeigt hat, bezieht mit seinem Buch»Auf dem Weg zur vaterlosen Gesellschaft« eindeutig Stellung. Als Sozialpsychologe betont er die Bedeutung der primären Familiengruppe für die Verfassung der Gesamtgesellschaft. Er sieht die Entwertung der überkommenen Lebensbewältigungspraktiken im Prozeß des technischen Fortschritts in ihrer Parallelität zum Verlust des Vaters als Identifikationsfigur. Das vaterlose Kind ist der Regression ausgeliefert, es übt»anonyme Funktionen aus und wird von anonymen Funktionen gesteuert. Was es sinnfällig erlebt, sind seinesgleichen in unabsehbarer Vielzahl«(Mitscherlich 1970 , S. 342 ). Angesichts einer solchen These ist die Versuchung groß, ganz naiv dem von Mitscherlich markierten Weg zur vaterlosen Gesellschaft bis in die Gegenwart zu folgen. Während die Schablone Ernährerhaushalt als Grundbaustein der globalen Ökonomie sich mit allerhand Buntem füllt, vermittelt die Diskussion zur Krise der Arbeitsgesellschaft den Eindruck, Gesellschaft und Volkswirtschaft bestünden ohne Ausnahme aus wertschöpfenden, d. h. warenproduzierenden Individuen beiderlei Geschlechts. Mitscherlich tadelt die Blindheit der Gesellschaft für die Praxis, mit der sie sich selbst hervorbringt. Doch Alternativen des Denkens und des Handelns fallen nicht aus dem Füllhorn von Mutter Natur oder gedeihen im Treibhausklima der Zukunftsforschung. Es ist eine Illusion zu glauben, aus dem bröckelnden Institutionengefüge der Einen patriarchalen Welt ließe sich ohne viel Federlesens ein neues Haus zusammenzimmern. Der patriarchale Haushalt bedeckt mit seinen Schatten nicht nur ökonomische Bruchstellen. Eine Konferenz, die im Frühjahr 1997 in Brüssel stattgefunden hat, stellte unter Aspekten der sozialen Sicherung das klassische Ernährermodell grundsätzlich in Frage. Bereits in der Ankündigung wurde allerdings vor zu weitreichenden Erwartungen gewarnt: der Ernährerhaushalt sei tief verwoben mit dem Geflecht gesellschaftlicher Strukturen(siehe Van Dongen u.a. 1998 ). Selbst Menschenrechte sind nicht gegen die Auswirkungen der hypothetischen Allzuständigkeit männlicher Ernährer gewappnet. Der Internationale Pakt der Vereinten Nationen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte von 1966 kreist um den Familienvater und seine Unterhaltsverpflichtungen, er stellt die weibliche Dienstbarkeit im patriarchalen Haushalt keineswegs in Frage. Dieselbe Logik prägte auch die Aktionsplattform der Vierten Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking und die Programmstruktur des NGO -Forums in Houairou. Während Zugänge zu irgend einer Art von Erwerbseinkommen als Ausdruck weiblichen Empowerments einen breiten Raum einnahmen, fehlte in der Veranstaltungsübersicht eine Kategorie Familie / unbezahlte Arbeit / Hausarbeit. Dies war umso unverständlicher, als die 30 000 Besucherinnen selbstverständlich unablässig über Probleme und Konflikte redeten, die mit ihrer Stellung und ihren Verpflichtungen im(Familien-)Haushalt zusammenhingen. Inzwischen wächst die Zahl»weiblicher Haushaltsvorstände« unaufhörlich und auf allen Kontinenten – in manchen Regionen des Südens ist sie höher als 50 Prozent. Hinter dem dürren Begriff aus der Bevölkerungsstatistik verbirgt sich meistens eine Mutterfamilie ohne substantiellen männlichen Beitrag zur Existenzsicherung. Leider befassen sich vorhandene Untersuchungen zu dieser höchst ambivalenten Entwicklung nicht mit dem Geschick der potentiell dazu gehörenden Männer / Erzeuger. Die aufgezeigte Entwicklung scheint unumkehrbar, vor allem jedoch akzeptiert oder wenigstens nicht wahrgenommen. Auch in den KonzepIPG 3/98 Ökonomie und Sorge für das Leben 307

ten der sogenannten Zweiten Moderne sucht frau vergeblich nach substantieller männlicher / ökonomischer / staatlicher Unterstützung für ihre traditionellen Familienpflichten. Wie eh und je gelten in Visionen einer nachindustriellen Gesellschaft primäre Versorgungsleistungen als erbracht, wenn mann oder frau sich der Aufgabe nähert, Rechten und Pflichten des erwachsenen Individuums zu genügen. In der Erwerbsgesellschaft, in der Väter ihre Verantwortung an Mütter delegieren und erwerbstätige Frauen gut daran tun, keine Kinder zu haben, kann es höchstens um Vereinbarkeit von Beruf und Familie gehen. Feministisch gesonnene Ökonominnen unterhalten sich inzwischen über eine Krise der Reproduktion, ohne öffentliches Aufsehen zu erregen. Die Sorge für das Leben gehört nicht zum Repertoire des homo oeconomicus. Wie die ökonomische Rationalität durch soziale Vernunft bändigen? Bisher noch sehr spärliche Forschungsergebnisse bestätigen diesen Befund in vollem Umfang. Heft 3 des Jahrgangs 1997 der Zeitschrift Feminist Economics beschäftigt sich unter einem Schwerpunkt Familie mit verschiedenen, im allgemeinen durchaus vernachlässigten Aspekten der Generationensorge. In einem Aufsatz zum Verhältnis von Erwerbsarbeit und Haushaltsproduktion kommt Cynthia A. Wood zu dem Schluß, das zur Berechnung volkswirtschaftlich relevanter Haushaltsleistungen verwendete Drittpersonenkriterium habe in seiner praktischen Anwendung eher eine Marginalisierung als eine Aufwertung von Haushaltsarbeit zur Folge. Die etablierte Definition produktiver Arbeit sei nachhaltig geprägt von den Merkmalen der Lohnarbeit für die Herstellung materieller Güter. Wesentliches Kennzeichen physischer Warenproduktion sei aber die Trennbarkeit (separability) von Person und Produkt. Unter dieser Voraussetzung fallen Gebrauchswerte, die ganz oder teilweise von persönlichen Beziehungen abhängig sind, nicht in den ökonomischen Bereich, auch wenn das Umfeld der Märkte einbezogen wird. Wood untersucht die höchst widersprüchliche Praxis von Aus- oder Einschluß der Haushaltsarbeit in verschiedene Systeme ökonomischer Begrifflichkeit. Weit hinaus über den Diskurs der ExpertInnen aus den Bereichen Ökonomie, Haushaltswissenschaften, Statistik u. a. reichen jedoch die 1993 verabschiedeten UN -Empfehlungen zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Obwohl die SNA (Inter-Secretariat Working Group on National Accounts) einem breiten Spektrum von Haushaltsaktivitäten durchaus ökonomischen Wert beimißt, tritt dieser in den konkreten Rechenwerken nicht in Erscheinung. Damit verbleiben die von Frauen verrichteten Tätigkeiten, die auf Güter und Dienstleistungen für die Mitglieder des eigenen Haushalts ausgerichtet sind, weiterhin und mit allem Nachdruck außerhalb des ökonomischen Terrains. Begründet wird der UN -Beschluß mit der Bedeutung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung als Instrument von Ökonomie und Politik. Wood meint sarkastisch, dieses Argument charakterisiere eine Auffassung von Politik, für die nicht die Wohlfahrt der Bevölkerung, sondern die Expansion der Märkte im Vordergrund stehe. Auf lange Sicht bedeute der postulierte Marktbezug wirtschaftlicher Aktivitäten den Ausschluß von personenbezogenen Versorgungstätigkeiten aus dem Arbeitsbegriff. Sie bedauert die zunehmende Marginalisierung von weiblicher Haushaltsarbeit wie z. B. Kinderbetreuung und die Zubereitung von Mahlzeiten im Privathaushalt. Die Kritik von C.A. Wood reicht hinab bis zu den Wurzeln des Wirtschaftsverständnisses moderner Marktgesellschaften. Sie hält das Konzept»Unbezahlte Hausarbeit« für ein theoretisches Konstrukt, das seine Entstehung dem Arbeitsbegriff der Industrieländer verdankt. Besonders kraß trete seine Untauglichkeit bei der Bewertung der Arbeit von Frauen in ländlichen Regionen des Südens zutage(Wood 1997 , S. 47 ff.). Widerstände gegen die Versprechungen des totalen Markts haben sich bisher vor allem außerhalb des Mainstreams von Politik und Ökonomie formiert. Sie besitzen häufig Projektcharakter, verdanken ihre Entstehung der Notlage der Ausgegrenzten und zu kurz Gekommenen. Vielfach sind sie im sogenannten Reproduktionsbereich angesiedelt, mit deutlichem Bezug zu Umwelt-, Ernährungs- oder Gesundheitsfragen. Auch Bestrebungen, aus ökologischen Gründen regionale Wirtschaftskreisläufe neu zu beleben, sind hier einzuordnen. Ihr Erfolg ist abhängig von dem Willen 308 Ökonomie und Sorge für das Leben IPG 3/98

der Beteiligten, ökonomischer Rationalität die Vernunft ökologischer und sozialer Nachhaltigkeit entgegenzusetzen. Dasselbe gilt für zahlreiche Nord-Süd-Initiativen. Weiter reichende Ansprüche vertritt die Theorie und Praxis der Subsistenz, die ernst zu machen versucht mit der Anbindung materieller Produktion an tragfähige Sozialbeziehungen und einer neuen, auf gegenseitige Unterstützung ausgerichteten Definition menschlicher Bedürfnisse(Mies, Maria u. a.).»Das Haus«(the domestic) ist für C.A. Wood die große Leerstelle ökonomischer Analyse und Politik. Sie empfiehlt, beim Nachdenken über Alternativen der gegenwärtigen Wirtschaftsweise die Person(the personal) und die Bedingungen der Dritten Welt in den Mittelpunkt zu stellen. ̇ Literaturverzeichnis Deller, Kerstin u. a., 1997: Wie zukunftsfähig ist Deutschland? Werkstattbericht Forum Umwelt& Entwicklung, Bonn Dokumentation Zukunft der Arbeit, Symposium»Zukunft der Arbeit« 5./6 . Dezember 1996 , Hrsg.: Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften, 53754 Sankt Augustin Galbraith, John Kenneth, 1976 : Wirtschaft für Staat und Gesellschaft, TB München / Zürich Immler, Hans, 1990 : Vom Wert der Natur, 2 . Auflage, Opladen Loske, Reinhard u.a., 1996 : Zukunftsfähiges Deutschland, BUND / MISEREOR (Hrsg.) Basel Matussek, Matthias, 1998 : Die vaterlose Gesellschaft, TB Hamburg Mies, Maria, u.a.: Schriften und Verlautbarungen des Instituts für Theorie und Praxis der Subsistenz, Bielefeld Mitscherlich, Alexander, 1970 : Auf dem Weg zur vaterlosen Gesellschaft, München Schweighofer, Annemarie, 1997 : Herrschaft, Politik und Ökonomie, Bericht Nr. 28 , Wissenschaftsladen Innsbruck Toward Gender Equality, 1995 : Serie Development in Practice, Weltbank, Washington D.C. Van Dongen, Walter u.a., 1998 : Het Kostwinnersmodel voorbij?, Leuven / Apeldoorn Wood, Cynthia A., 1997 : The First World / Third Party Criterion: A Feminist Critique of Production Boundaries in Economics, in: Feminist Economics, Zeitschrift der»International Association for Feminist Economics«, London, Fall 1997 (Heft 3 des Jahrgangs), S. 47–68 IPG 3/98 Ökonomie und Sorge für das Leben 309

ALEXANDER K. A. GRUHLER Ein staatsfreier Raum? Freie Informationsbeschaffung und Zensur im Internet W ie das Telefon im ausklingenden 19 . Jahrhundert, verspricht das Internet an der Schwelle zum 21 . Jahrhundert einen enormen Sprung in den Kommunikationsmöglichkeiten der Menschheit. Bereits bestehende Übermittlungsmethoden – wie Briefpost, Buch, Presse, Telefon, Fax, Photo, Film, Tonträger, Funk und Fernsehen – werden integriert und auf absehbare Zeit möglicherweise sogar ersetzt. Im April 1997 verfügten knapp 7 % der deutschen Haushalte über einen Multimediatauglichen PC , rund 4,5 Millionen Bürger besitzen einen eigenen Zugang zum Internet. Weltweit an das Netzwerk angeschlossen waren 1997 bereits 60 Millionen Menschen, monatlich wächst ihre Zahl um 9 %, und die globale Interneteuphorie verspricht auch in den nächsten Jahren enorme Zuwachsraten 1 . Der simple Zugang zum globalen, grenzenlosen Kommunikationsfluß im Internet wirft aber auch die Frage nach der angemessenen Kontrolle von Kommunikationsinhalten neu auf. Rechtlich problematische Informationsangebote im Internet Bundesforschungsminister Jürgen Rüttgers ging 1997 davon aus, daß»rechtlich problematische Inhalte nicht einmal ein Prozent aller InternetAngebote ausmachen« 2 . Durch die immensen Zuwachsraten kommerzieller und unbedenklicher privater Internetseiten dürfte dieser Anteil inzwischen noch kleiner geworden sein. Entscheidend ist aber nicht der Anteil fragwürdiger Internetseiten – sondern vielmehr die problem- und risikolose Beschaffung und Distribution, die selbst Internet-Neulinge in Kürze beherrschen. Am schnellsten gelangt der Internetbenutzer zu bedenklichen Angeboten im Usenet, das eine der zentralen»Säulen« des Internet darstellt. Hier werden zeitversetzt Nachrichten via E-Mail abgelegt. Dabei handelt es sich um themenbezogene Diskussionsrunden, sogenannte Schwarze Bretter (Newsgroups). Dort können digitale Bilder, Musikstücke oder Texte anonym abgerufen und abgelegt werden. Zur Zeit stehen ca. 26.000 verschiedene Newsgroups zur Verfügung, täglich gehen weltweit bis zu 400.000 neue digitale Beiträge ein. Dem Internet-Benutzer stehen alle Beiträge kostenlos zur Verfügung. Da Konsumenten und Distributoren des Usenet ihre digitale Spur anonymisieren können, stellt das Usenet einen attraktiven Marktplatz für jugendgefährdende und inkriminierte Inhalte dar. Grob geschätzt, stehen in 50–100 Foren bedenkliche Inhalte zur Verfügung. Das können Newsgroups sein, in denen der Holocaust verleugnet wird, Rechtsextreme für ihre Bewegungen werben, Pädophile Kontaktadressen oder Bilder hinterlegen oder Pyromanen Bombenbau-Anleitungen veröffentlichen. Die Palette der Angebote reicht weit: Publik wurde die Offerte des Rosenheimer Ehepaares, das, von Ermittlungsbehörden aufgedeckt, Kinder zum sexuellen Mißbrauch bis hin zur Tötung anbot, oder interaktive Live-Shows, in denen Internet-Benutzer sich gegenseitig Anweisungen senden, wie ein Kind zu mißhandeln sei 3 . Es sind aber auch jene Kinder akut gefährdet, die in den sogenannten Chat-Foren(interaktive Plauderecken), miteinander kommunizieren und dort von pädophilen Kontaktsuchern angesprochen werden. Fälle dieses Musters wurden in den USA vom FBI aufgedeckt, andere wurden in Australien publik. Das FBI gibt an, daß alleine in den USA 1 . GVU ´s Seventh WWW User Survey 1997 . Im Jahr 2000 wird von 100 Millionen an das Internet angeschlossenen Computern ausgegangen. 2. Raimund Neuß:»Ich warne vor jeder Überregulierung«, Bonner Rundschau, 1 . Mai 1997 . 3 . Ludwig Fisch / Birgit Matuschek-Labitzke: Im Datennetz Kinder für Sexfolter angeboten, Süddeutsche Zeitung, 25 . Januar 1997. 310 Zensur im Internet IPG 3/98

4.000 Pädophile das Internet täglich zur Kontaktsuche nutzen. Cathy Cleaver, Direktorin des konservativen US -amerikanischen Family Research Council, konstatierte, daß das Internet ein Medium sei, in dem die ganze Palette der Pornographie vertreten sei; kein anderes Medium verfüge über eine solche Masse von Angeboten 4 . Nach Angaben von Professor Michael Mehta von der kanadischen Queen’s Universität steigt zudem die Anzahl der Internet-Server, auf denen pornographisches Material einschließlich Kinderpornographie zu finden ist, nach wie vor an, obwohl versucht werde, solche Angebote gesetzlich zu kontrollieren und zu begrenzen. Nach Mehtas Aussagen zieht der Erfolg der Online-Pornographie – praktisch der einzige Internet-Bereich, mit dem wirklich Geld verdient wird – sogar technische Weiterentwicklungen nach sich, da Porno-Konsumenten über bessere Hardware und schnellere Internet-Zugänge verfügen 5 . Auch politische Extremisten nutzen das Internet als ideales Werkzeug zur Verbreitung ihrer Ideen, da das Einspeisen von Webseiten die kostengünstigste Form ist, Propaganda, gleich welcher Art, zu publizieren. Linksradikale Gruppierungen hingegen sind im Internet recht schwach vertreten und reduzieren ihre politischen Äußerungen meist auf allgemeine Systemkritik oder fordern im pazifistischen Sinne eine»neue soziale Revolution«. Die ebenfalls diesem Spektrum zugehörigen Anarchisten rufen dagegen oft explizit zur Gewalt gegen die herrschende Regierung auf. Repräsentativ für diese Gruppe ist in Deutschland die Freie ArbeiterInnen Union / Internationale Arbeiter Assoziation. Für kleinere Schlagzeilen im linksradikalen Online-Bereich sorgten in Deutschland höchstens verbotene Flugblätter, die im Internet auf die Chaostage in Hannover vorbereiten sollten 6 oder die in Deutschland verbotene linksradikale Untergrundzeitschrift»Radikal«, die über einen niederländischen Server digital Verbreitung fand und in einer ihrer Ausgaben bezugnehmend auf den bevorstehenden Castortransport Anleitungen zur Bahnsabotage lieferte. Massiv genutzt wird das neue Medium jedoch von rechtsradikalen Gruppen, einerseits um bestehende Kooperationsformen auszubauen bzw. neue Kontakte zu knüpfen, andererseits um ihre Propaganda mit wenig Aufwand zu verbreiten. Das populärste deutsche neonazistische Angebot firmiert unter dem Namen Thule-Netzwerk. Neben Informationen zur Waffentechnik und der üblichen Propaganda werden dort Adressenkataloge von mißliebigen politischen Gegnern ausgetauscht. Auf einer ihrer Seiten bringen die Thule-Betreiber den Stellenwert des Internet auf den Punkt:»Wir sind drinnen, der Staat bleibt draußen«. 7 Andere rechtsradikale Seiten leugnen den Holocaust, listen jüdische Regierungsmitglieder der Clinton-Administration auf oder veröffentlichen Teile aus Hitlers »Mein Kampf«. Für den Netzsurfer abrufbar ist Online-Literatur von George Lincoln Rockwell, »White Power«,»The Turner Diaries« von Andrew Macdonald(die das FBI als»bible of the racist right« bezeichnet), oder»The International Jew – the World´s Foremost Problem« von Henry Ford. Nicht selten verschicken Rechtsradikale auch E-Mails an Personen, denen bis vor Erhalt der Nachricht die Organisationen gänzlich unbekannt waren. So wurden dem Autor dieses Artikels schon unaufgefordert E-Mails von revisionistischen Gruppen aus den USA zugeschickt, in denen die»neue, wissenschaftlich fundierte« Erkenntnis mitgeteilt wurde, daß der millionenfache Mord an den Juden in Ausschwitz eine reine Propagandalüge sei. Weihnachten 1997 erhielten 70.000 Schweden ungebetene Post: Die»Weihnachtsgrüße« der Neonazi-Organisation Nordland zielten mit ihren Parolen gegen die dort lebenden Immigranten ab 8 . An die E-Mail-Adressen gelangen solche Gruppen oftmals über die Teilnehmer von Newsgroups oder die sogenannten E-Mail-Suchmaschinen, die wie ein virtuelles Telefonbuch funktionieren. Besonders intensiv beobachtet das Simon-Wiesenthal-Center die Umtriebe der Online-Neonazis. In einer Studie konstatierten die Forscher, daß Rechtsradikale das Internet schneller als irgendeine andere Gruppe der Gesellschaft für ihre Zwecke instrumentalisiert haben. Das Internet ermög4 . Maria Seminerio: Lawyers square off in Internet censorship debate, ZDN et News, 31 . Oktober 1997 ; [http: // www.news.com]. 5 . Weiter steigend: Pornographie im Internet, S tern Newsletter, 07/98 . 6. Barbara Baumgartner: Chaostage, Die Sonntagszeitung, 31/1996 . 7 . Rudolf Stumberger: Braune Netzwerke – zusehends professioneller. Das Internet als Medium für rechtsextreme Propaganda, Neue Zürcher Zeitung, 21 . März 1997 . 8. Swedes get neo-Nazi propaganda via E-mail, Agence France-Presse, 27. Dezember 1998 . IPG 3/98 Zensur im Internet 311

lichte es ihnen, in einem einzigen Jahr mehr ihrer rassistischen und gewaltverherrlichenden Propaganda zu verbreiten, als in allen Jahren seit dem Zweiten Weltkrieg. Nach Ansicht des Simon-Wiesenthal-Centers hätten sich mittlerweile rund 600 dieser sogenannten Hate-Speech-Seiten im Internet etabliert – mit steigender Tendenz. Allein 1997 sei der Anteil der von Neonazis, Rassisten und anderen Gruppen ins WWW eingespeisten Inhalte um 300 Prozent gestiegen. Unter den 600 abrufbaren Internetseiten wurden der Untersuchung zufolge 35 Homepages von militanten US amerikanischen Gruppen eingespeist, 94 Seiten gefunden, die Rassentrennung propagieren, 87 Seiten, die explizit neonazistische Inhalte verbreiten, 35 Seiten, die für die weiße Herrschaft werben, und 51 Seiten, die sich offen für terroristische Gewaltakte aussprechen 9 . Strategien und Instrumente gegen unliebsame Internetinhalte Anders als im WWW , dem eigentlichen Herzstück des Internet, ist es durch die Struktur des Usenet technisch machbar, einzelne Foren zu zensieren und für die Kunden der Internet-Anbieter unzugänglich zu machen. Der Versuch, unliebsame Inhalte im Internet zu zensieren, wird oftmals von politischen Gruppen gefordert, die die sogenannten Free-Speech-Organisationen gerne als »Moralapostel« oder»Puritaner« bezeichnen. Solche Forderungen werden in erster Linie von Kirchen-, Familienverbänden oder Abgeordneten konservativer Parteien erhoben. Mittlerweile gibt es aber auch schon Internetanbieter, die spezielle Online-Nischen anbieten, in denen Kinder vor bedenklichen Internetinhalten geschützt werden. Schließlich wird dieser Bereich in naher Zukunft immer mehr an Bedeutung gewinnen: In einer amerikanischen Online-Umfrage gaben 30 Prozent der befragten Netzteilnehmer an, Bedenken gegenüber dem freien Zugang zu Pornographie im Internet zu haben; 38 Prozent der Befragten störten sich an den Gewaltdarstellungen im Netz; 47 Prozent hatten besonders starke Bedenken gegen Webseiten, die von Hate-Speech-Gruppen eingespeist werden. Nur 17 Prozent aller Befragten kritisierten Regulierungsmaßnahmen, d. h. eine kontrollierte Inhaltsauswahl 10 . Einer der führenden Provider Deutschlands, America Online( AOL ), beschäftigt alleine in Deutschland 100 sogenannte»Lotsen«, die auf der Suche nach gesetzwidrigen Inhalten sind und dafür Sorge tragen sollen, daß die allgemeinen Nutzungsbedingungen eingehalten werden. Die AOL -Lotsen können auch einzelnen AOL -Kunden den Zugang zum Netz sperren, wenn diese beispielsweise mit in Deutschland strafbaren Inhalten wie Kindersex oder Nazimaterial handeln 11 . Mitglieder von AOL können die Lotsen jederzeit unter dem Kennwort»Lotse« per E-Mail erreichen und Straftaten bzw. Straftäter anzeigen. Im Durchschnitt wird pro Monat eine AOL -Homepage gesperrt, die illegale Inhalte verbreitet – in der Regel handelt es sich dabei um pornographische Darstellungen. Die meiste Arbeit der Lotsen fällt aber in den interaktiven Chat-Foren an, wo hin und wieder zu Gewalt aufgerufen wird und dann entsprechende Verweise oder Ermahnungen folgen. Neben dem Lotsensystem unterhalten deutsche Provider auch spezielle Homepages, auf denen Netzsurfer inkriminierte Inhalte direkt an Strafverfolgungsbehörden melden können. Stellvertretend für diese neue Form der Internet-Hotlines sei hier die HII-Blackbox aus Halle genannt, die von der Halleschen Informationsinitiative seit Mai 1997 betrieben wird. Die Formulare sind in Deutsch und, um eine internationale Strafverfolgung zu ermöglichen, auch in Englisch abrufbar. Je nachdem in welchem Land der angezeigte Straftäter sitzt, werden die Formulare an die zuständigen Ermittlungsbehörden europaweit weiterversandt 12 . Zusätzlich geben die meisten Diensteanbieter bei Abschluß eines Vertrages besorgten Eltern zusätzliche Filtersoftware an die Hand, die im heimischen Rechner installiert werden kann. Der Einsatz von Filtersoftware ist zwar umstritten und wird in den USA zur Zeit heftig diskutiert, da nicht immer nur unbedenkliche Internetinhalte herausgefiltert werden. Eine im Dezember 1997 lancierte Studie einer Free-Speech-Organisation machte auf 9 . Big Jump in Hate Sites Activist Says, Reuters, 12 . November 1997 . 10 . Beth Lipton: Security top fear in Net survey, CN et News, 5. März 1998 ;[http: // www.news.com]. 11. Detlef Esslinger: Jeder Zweite sucht nach Sex, Süddeutsche Zeitung, 15 . Januar 1997 . 12 . HII-Blackbox;[http: // www.hii.mda.de / ]. 312 Zensur im Internet IPG 3/98

die Mängel aufmerksam: von 6.000 indizierten Seiten des populären Filterprogramms Cyber Patrol stuften die Autoren nur 200 Seiten als bedenklich ein 13 . Das Programm sorgt dafür, daß selbst Recherchen in Online-Bibliotheken verweigert werden, wenn der Netzsurfer wissenschaftliche Werke über Faschismus oder medizinische Literatur sucht. Auf Schlagwörter wie»Sex«,»Fascism« oder »Breasts« reagiert die Filtersoftware prompt mit Zugangsverboten, so daß selbst Internetseiten von Brustkrebs-Selbsthilfegruppen herausgefiltert wurden. Dies scheint tatsächlich ein Schritt ins»digitale Mittelalter« zu sein, wie die Tageszeitung am 12 . März 1998 bemerkte 14 . Auch der Schutz, den die Filter-Software Cyber Patrol bietet, ist überaus lückenhaft. Für die Katalogisierung problematischer Fundstellen ist allein die texanische Herstellerfirma Microsystems zuständig. Deutsche Anbieter wurden von Microsystems bisher nicht sonderlich beachtet; bislang stehen nur wenige Vertreiber anrüchiger Webseiten auf dem Index des Programms. Kinder, die blindlings Adressen wie www.bordelle.de oder www.blasen.de ausprobieren, erreichen unbehelligt das Rotlichtviertel 15 . Als eine immer wieder im Diskurs um Selbstregulierung auftauchende Lösung für inkriminierte und jugendgefährdende Inhalte wird gerne die Internetinhaltsauswahl PICS (Platform for Internet Content Selections) angeführt. Wenn es nach den Protagonisten von PICS ginge, würde es bald das globale Regulierungsinstrument sein, ähnlich dem amerikanischen V -Chip für jugendgefährdende Fernsehsendungen. PICS erlaubt laut Angaben des Vertreibers eine differenzierte Klassifizierung von Internetinhalten. Internetseiten werden nach sexuellen, gewalttätigen, politischen, religiösen oder branchenspezifischen Merkmalen eingestuft. Dabei muß jedes Bild- oder Textdokument mit einem elektronischen Label versehen sein. Dies kann auf unterschiedliche Art und Weise erfolgen: Das Angebot könnte durch den Webmaster (Autor einer eigenen Internetseite), die Zugangsanbieter, oder aber ein(unabhängiges) Kontrollorgan, das sich speziell mit diesen Fragen beschäftigt und dabei nach einem bestimmten einheitlichen Schema vorgehen müßte, klassifiziert werden. Kritiker in den Reihen der sogenannten FreeSpeech-Organisationen betrachten diese Entwicklung mit Mißtrauen, da die Provider innerhalb der EU langfristig den PICS -Standard als länderübergreifendes Instrument zur Filterung und Klassifizierung unliebsamer Internetinhalte einsetzen wollen 16 . Sie befürchten, daß durch die Implementierung von PICS auch Internetseiten politischer Extremisten oder Oppositioneller gesperrt werden könnten, da das noch zu schaffende Kontrollgremium, das die Kriterien für die Auswahl der indizierungswürdigen Inhalte festsetzen müßte, mit seiner Hilfe unliebsame Inhalte willkürlich und ohne Kontrolle auf den Index setzen könnte. Undemokratische Regime könnten auf dieser Basis das Internet politisch keimfrei halten, indem sie den nationalen Providern vorschreiben könnten, nach welchen Rating-Kriterien Internetseiten überhaupt zugelassen werden. Webseiten ohne Bewertung könnten dann komplett unterschlagen oder vorher von einer staatlichen Zensurstelle geprüft werden 17 . Anbieter, die ihre Webseiten einer möglichst großen Zahl von Surfern zugänglich machen wollen, werden die Inhalte schon aus reinem Selbsterhaltungstrieb politisch korrekt gestalten. Wer sich einem anerkannten Rating-System in Zukunft entzieht, läuft Gefahr, aus den zahlreichen Suchmaschinen entfernt und von Browsern(Surf-Programmen) ausgefiltert zu werden. Wer sich hingegen auf das Rating einläßt, muß sein Angebot»familienfreundlich« gestalten, um von möglichst vielen einflußreichen Rating-Systemen als unbedenklich eingestuft zu werden. Bisher allerdings ist der Einfluß von PICS auf die Netzwelt noch sehr beschränkt. Im Dezember 1997 waren erst 50.000 Webseiten nach dem PICS Standard erfaßt, also nur ein Bruchteil der Millionen abrufbaren Webseiten. Aber die Rahmenbedingungen für eine Etablierung von PICS sind günstig, da viele Regierungen in diesem System die primäre Lösung für ein sicheres Medium sehen 18 . 13 . Blacklisted by Cyber Patrol; [http: // www.spectacle.org / c wp / index.html]. 14 . Erik Möller: Die heilige Familie der Inquisition, die tageszeitung, 12 . März 1998 . 15 . Detlef Borchers: Fun Online, der erste deutsche Online-Dienst nur für Kinder, Die Zeit, 25 . April 1997 . 16 . Yaman Akdeniz: The Regulation of Pornography and Child Pornography on the Internet, 28 . Februar 1997 ; [http: // www.leeds.ac.uk / law / pgs / yaman / yaman.htm]. 17 . Neues Internet durch Rating, Focus-Online; [http: // www.focus.de]. 18 . Elizabeth Wassermann: Fallible filters, Mercury News, 6 . Dezember, 1997 ;[http: // spyglass1.sjmercury.com]. IPG 3/98 Zensur im Internet 313

Deutschland: frustrierte Versuche der Internet-Kontrolle In Deutschland sollte mit dem von der Bundesregierung in den Bundestag eingebrachten Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz (IuKDG) – auch Multimediagesetz genannt – neben allgemein gesetzten Rahmenbedingungen die bisherige Rechtsunsicherheit im Internet beseitigt und die gesetzwidrigen Angebote des Internets erfaßt werden. Obwohl auch das bislang geltende Strafrecht auf im Internet angebotene gesetzwidrige Inhalte anzuwenden war, wird dies im Multimediagesetz nochmals ausdrücklich herausgestellt und die elektronische Präsentation der Schriftund Bildform gleichgestellt. Das neue Gesetz nennt drei Stufen, die sich mit der Verhinderung des Mißbrauchs im Interesse Jugendlicher und Kinder befassen: Dazu gehört erstens das Verbot rechtswidriger und schwer jugendgefährdender Internet-Inhalte durch das Strafgesetz, zweitens die(symbolische) Indizierung durch die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften, und drittens die Verpflichtung der Diensteanbieter, einen Jugendschutzbeauftragten zu bestellen 19 . Letzterer soll Ansprechpartner für die Nutzer sein und die Provider in Fragen des Jugendschutzes beraten. Entscheidend für die Onlinewelt aber war die Frage der Verantwortlichkeit für digitale Inhalte, die mit dem IuKDG folgendermaßen geklärt wurde: ̈ Wer einen Inhalt als eigenen in das Netz einspeist, ist dafür selbst verantwortlich. ̈ Diensteanbieter sind für inkriminierte und übermittelte Daten nicht verantwortlich; auch dann nicht, wenn die übermittelten Inhalte bei ihnen zwischengespeichert werden. ̈ Wer aber fremde Inhalte auf eigenen Servern anbietet, ist dafür verantwortlich, wenn er den Inhalt kennt und wenn es ihm möglich und zumutbar ist, einzugreifen. Eine strikte Interpretation vor allem des letztgenannten Punktes könnte Deutschlands Stellung auf dem Onlinesektor allerdings bald gefährden. Bundesjustizminister Edzard Schmidt-Jortzig mutmaßt, daß sich bei repressiver Gesetzeslage nach dem Vorbild der Steueroasen möglicherweise ProviderOasen bilden könnten, womit auch Deutschlands internationale Vorreiterrolle hinsichtlich einer umfassenden Internet-Regelung verblassen könnte 20 . Ende 1995 schlug der CompuServe-Fall national wie auch international hohe Wellen – in der Internet-Industrie wie bei den sogenannten Netizens, den freiheitsliebenden Netz-Surfern und den online vertretenen Free-Speech-Initiativen. Bei einer Hausdurchsuchung des Providers CompuServe hatten die Ermittler der Münchener Staatsanwaltschaft pornographische Newsgroups im Visier und bewiesen damit gleichzeitig ihre Unkenntnis. In München arbeitet lediglich die Verwaltung von CompuServe Deutschland. Das Rechenzentrum selbst, über das die CompuServe-Abonnenten mit Daten versorgt werden, ist im US -Bundesstaat Ohio angesiedelt. CompuServe nahm das Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Verbreitung kinderpornographischer Schriften jedoch ernst. Eine von der Staatsanwaltschaft München übergebene Liste von 200 fragwürdigen Foren im Usenet wurde ohne Überprüfung des Providers gesperrt – damit allerdings für alle vier Millionen CompuServe-Kunden weltweit, da die Anatomie der Newsgroups eine regionale Sperrung nicht zuläßt. So gewann das Verfahren eine internationale Dimension und konfrontierte damit auch die anderen, ausländischen Internet-Surfer mit dem Eingriff. Die Zensur sorgte in den USA denn auch prompt für heftige Reaktionen und einer Austrittswelle von CompuServe-Mitgliedern. Die Entrüstungswelle gipfelte in einer Demonstration in San Francisco am 14 . Dezember 1995 , bei der medienwirksam deutsches Bier als Zeichen des Boykotts auf die Straße geschüttet wurde. Um die internationale Protestwelle abzufangen, hob CompuServe die Sperrung kurze Zeit später wieder auf und schickte seinen Kunden statt dessen ZensierSoftware zu, mit der die fraglichen Inhalte auf dem eigenen PC größtenteils gesperrt werden konnten. Die Staatsanwaltschaft München ermittelte dennoch weiter und erhob zwei Jahre später, im April 1997 , Anklage gegen Felix Somm, den Geschäftsführer von CompuServe Deutschland. Ihm wurde zur Last gelegt, vorsätzlich pornographische und gewaltverherrlichende Inhalte aus dem weltweiten Datennetz verbreitet und somit gegen die Bestimmungen des Jugendschutzes verstoßen zu haben 21 . 19 . IuKDG, Bundesdrucksache 13/7385 . 20 . Plenarprotokoll vom 13 . Juni 1997 , 13/182 . 21 . Porno-Anklage gegen Online-Dienst CompuServe, Die Welt, 18 . April 1997 . 314 Zensur im Internet IPG 3/98

Der Fall birgt Brisanz: Mit CompuServe wurde erstmals ein Provider für Internet-Inhalte zur Verantwortung gezogen. Die Staatsanwaltschaft München versuchte, einen Präzedenzfall zu statuieren, der die übrigen Provider zwingen sollte, den Zugang zu gesetzwidrigen Inhalten zu sperren. Die ermittelnde Staatsanwaltschaft machte gleichzeitig deutlich, daß sie den Jugendschutz dem Recht der grundrechtsfähigen Bürger auf informationelle Selbstbestimmung vorzog. Die weitere Entwicklung hängt nun gänzlich von der Rechtsprechung ab. Rechtsexperten halten es nach der neuen Rechtslage, die das IuKDG schafft, grundsätzlich für möglich, daß CompuServe im Sinne der Anklage verurteilt werden könnte, obwohl der Anbieter objektiv nicht für die im Internet verbreiteten Inhalte verantwortlich gemacht werden könne. Daher wird von Seiten der Internet-Gewerbetreibenden das Urteil mit Spannung erwartet. Die Frage, ob das zur Verfügungstellen des Internetzugangs strafrechtliche Risiken in sich birgt, hat existenzentscheidenden Charakter. CompuServe Deutschland kündigte in einer ersten Reaktion entrüstet an, seinen Sitz von München demnächst nach Luxemburg zu verlegen. In einem weiteren, ähnlich gelagerten Fall erregte die in Deutschland verbotene, aber von einem niederländischen Rechner(Server) ins Internet eingespeiste, linksradikale Untergrundzeitschrift Radikal die Aufmerksamkeit der Behörden. Einer Aufforderung der Generalbundesanwaltschaft an diverse deutsche Provider, den Zugang zu diesem niederländischen Server zu sperren, kamen einige deutsche Anbieter prompt nach. Diese Art der»Provider-Zensur« sorgte jedoch für einen gegenteiligen Effekt: Diesmal waren die libertär gesinnten Netizens besonders fleißig. Innerhalb weniger Tage wurde die Zeitschrift auf über 50 anderen Rechnern in Finnland, Italien, Dänemark, den Niederlanden, Belgien, den USA und sogar in Japan auf andere Server kopiert. Die Radikal blieb so weiterhin abrufbar und avancierte durch den Medienrummel vom virtuellen Mauerblümchen zum»first issue« der Internet-Community. Die Bereitschaft der Internet-User, die als Zensur empfundenen Einschränkungen unabhängig von ihrer politischen Überzeugung zu sabotieren, war offenbar unterschätzt worden. Die Kapitulation staatlicher Behörden vor der anarchischen Internet-Struktur wurde trefflich dokumentiert. Einen lang erwarteten Präzedenzfall sollte dann im Sommer 1997 das Verfahren gegen Angela Marquardt, die ehemals stellvertretende PDS -Vorsitzende, bilden. Es kam aber anders: Marquardt wurde vorgeworfen, auf ihrer privaten CompuServe-Seite einen Link auf die Radikal eingerichtet zu haben. Sie wurde wegen Beihilfe zur Anleitung einer Straftat angeklagt, da die Radikal-Ausgabe in der Ausgabe Nr. 154 eine Beschreibung zur Bahnsabotage enthielt. Unerwarteterweise kam es aber bereits wegen eines Formfehlers zu einem Freispruch, da Marquardt den fraglichen Link schon vor Erscheinen der 154 . Ausgabe angebracht hatte und somit der Straftatbestand im Sinne der Anklage hinfällig war 22 . Die deutschen InternetSurfer müssen weiterhin auf einen entsprechenden Präzedenzfall warten, der endgültig klären soll, inwieweit Links zu verbotenen Inhalten strafwürdig sind. Die Rechtsunsicherheit in diesem Bereich besteht also vorerst weiter. Neben den Ermittlungsbehörden führt auch die Regierung einen aussichtslosen Kampf gegen jugendgefährdende und gesetzwidrige Inhalte, wenn auch in anderer Form. Gemäß dem Gesetz über jugendgefährdende Schriften setzte im Oktober 1996 erstmals Bundesjugendministerin Claudia Nolte Internetseiten des in Kanada lebenden Neonazis Ernst Zündel auf den Index. Bis Ende 1997 hat die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften(BPjS) bereits 57 Angebote im Internet als jugendgefährdend indiziert. Dabei handelte es sich vor allem um pornographisches Material oder rechtsradikale Propaganda 23 . Daß die BPjS bisher nur eine solch geringe Zahl beanstandet hat, liegt vor allem an dem angewandten Prüfverfahren. Die BPjS wird nur dann tätig, wenn eine Meldebehörde sie auf einen Mißstand aufmerksam macht. Inwieweit bzw. auf welche Weise die Indizierungen Anwendung finden, läßt das Ministerium unbeantwortet. Fakt ist aber, daß aufgrund der Indizierung sich erneut freiheitsliebende Netizens solidarisierten und die revisionistischen Seiten Zündels auf amerikanische Universitäts-Server kopierten. Und das, obwohl sie sich nach Selbstaussage»eher dem linken Spektrum« zugehörig fühlen. Für die freiheitlichen Cyberkrieger ist 22 . Niklaus Halblützel: Internet für Juristen, die tageszeitung, 24 . April 1997. 23 . Deutschland indiziert 57 Internet-Angebote, die tageszeitung, 2. Dezember 1997 . IPG 3/98 Zensur im Internet 315

allein entscheidend, daß Zensur bzw. Repression ausgeübt wird; das Warum und Wie rückt dabei in den Hintergrund. Dieser Mechanismus gilt daher nicht nur für linksradikale, sondern auch für rechtsradikale indizierte Inhalte. Netizens, die es sich zur Aufgabe machen, jegliche Zensur zu verhindern, die die freie Meinungsäußerung beschneiden könnte, unterscheiden dabei eben nicht zwischen links und rechts; ihrer Meinung nach muß eine Informationsgesellschaft auch die Schattenseiten des Internet ertragen können. Im Laufe der eingeleiteten(und erfolglosen) Verfahren dürfte sich bei der deutschen Justiz mittlerweile die Einsicht durchgesetzt haben, daß im Augenblick der Vertrieb elektronischer Informationen, welcher auch immer, nicht einfach verboten werden kann. Zu ihrer Verhinderung reicht zum einen der klassische nationale Rechtsweg nicht mehr aus, da die Strafverfolgung an den nationalen Grenzen zwangsläufig endet, zum anderen findet die umtriebige Online-Community immer wieder Mittel und Wege, einer staatlichen Zensur elegant auszuweichen. Nüchtern betrachtet, kann der Teil des IuKDG, der sich mit inkriminierten Inhalten und den Verantwortlichkeiten beschäftigt, daher nur als eine symbolische Willensbekundung betrachtet werden. Der Schutz des Einzelnen vor gesetzwidrigen Inhalten ist damit keineswegs gewährleistet. Gerade in dem Bereich der gesetzwidrigen Inhalte des Internet zeigt sich, daß das Territorialprinzip durch die Supranationalität des neuen Mediums nicht mehr anwendbar ist. Forderungen hingegen wie die, weltweit gültige ethische und demokratische Standards für die Datennetze zu fordern, sind von vorneherein zum Scheitern verurteilt. Die kulturelle und politische Heterogenität der»globalen Informationsgesellschaft« läßt eine konsensfähige globale Vereinbarung z. B. im Rahmen der Vereinten Nationen nicht zu. Diese Perspektive wird weder in naher noch in ferner Zukunft ein realistisches Szenario sein, um die Schattenseiten des Internet wirksam zu bekämpfen – zu kontrovers sind die internationalen Differenzen bei der Definition von strafbaren oder indizierungswürdigen Inhalten. Internet-Kontrolle im übrigen Europa Auch in Europa ist die seit langem avisierte Nivellierung des Internet-Strafrechts noch immer in weiter Ferne. Gemein ist zumindest den mitteleuropäischen Ländern vielmehr der oftmals verzweifelte Versuch der Ermittlungsbehörden, die Distributoren oder Vermittler inkriminierter Internetinhalte zur Verantwortung zu ziehen, obwohl wenig später die Einsicht folgen mußte, daß die Flut illegaler Inhalte auf diesem Wege nicht beseitigt werden kann. Europäische Union: Priorität für Selbstkontrolle Die Europäische Union verfolgt eine verhältnismäßig liberale Internet-Politik. Die Europäische Kommission, die sich mit diesen Fragen intensiv auseinandersetzt und Aktionspläne zur Verhinderung des Mißbrauchs des Internet entwirft, favorisiert den Mechanismus der freiwilligen Selbstkontrolle der Internetanbieter. Die im September 1997 unterzeichnete Vereinbarung aller Telekommunikationsminister der EU zielt stark auf die Eigenverantwortung der Internetsurfer ab, und entläßt die Provider aus der Verantwortung für die Übermittlung inkriminierter Inhalte. Andererseits möchte die EU in den kommenden Jahren die Implementierung von PICS fördern. Noch aber fehlt es für den europäischen Bereich an geeigneten Stellen, die sich mit der Fremdbewertung und Zertifizierung von Internet-Angeboten beschäftigen. Als sich am 23 . April 1997 erstmalig auch das Europäische Parlament mit dieser Thematik beschäftigte, sprachen sich die Abgeordneten in einer Entschließung dafür aus, gemeinsame Rechtsvorschriften zu entwickeln, die die Nutzung des Internet für die Verbreitung von mißbräuchlichem Material ausdrücklich untersagen. Die Forderung ist zweifellos berechtigt, innerhalb einer immer mehr zur politischen Union wachsenden Staatengemeinschaft. Die Probleme stecken aber schon im Detail: Obwohl z. B. Pädophilie in allen EU Staaten strafbar ist, gibt es selbst hier nationale Divergenzen: Pädophilie wird an bestimmten Altersstufen festgemacht, die von EU -Land zu EU Land unterschiedlich hoch sind. In den Niederlanden ist nur die Verbreitung und Herstellung kinderpornographischer Materialien strafbar – der 316 Zensur im Internet IPG 3/98

Tabelle 1: Die unterschiedlichen Rechtsstandards zur Kontrolle von Internet-Inhalten in der Europäischen Union A B DK D E IRL F GR I L NL P S SF UK obs obs men haß haß haß haß sit obs obs obs obs haß haß haß sit sit sit obs obs haß haß haß haß sit obs: Verbot obszöner Inhalte sit: Verbot sittenwidriger oder anstößiger Inhalte men: Verbot von Inhalten, die die Menschenwürde verletzen haß: Spezifische Regelungen hinsichtlich der Aufstachelung zu Haß, Diskriminierung oder Gewalt 24 Besitz aber nicht. Der Bereich Rassismus ist noch schwerer zu fassen. Im anglo-amerikanischen, angelsächsischen oder skandinavischen Rechtskreis wird bei rassistischen Äußerungen auf die Meinungsfreiheit verwiesen. Die Vereinheitlichung von Internetstandards auf EU -Ebene geht langsam voran. Die Tendenz ist jedoch unverkennbar, daß die einzelnen Länder sich nach der ersten Erfahrungsphase immer mehr von direkten staatlichen Eingriffen zu Gunsten des Systems der freiwilligen Selbstkontrolle distanzieren. Während liberale Länder wie die Niederlande von Beginn an auf staatliche Zwangsmaßnahmen verzichteten, ließ Deutschland es sich zunächst nicht nehmen, dem Prinzip der»wehrhaften Demokratie« auch im Internet(erfolglos) Geltung zu verschaffen. Kritisch verfolgt werden muß künftig das von der Europäischen Kommission favorisierte Filtersystem, das, sobald es technisch ausgereift ist und den kulturellen Unterschieden innerhalb der EU Staaten Rechnung trägt, europaweit Anwendung finden soll. Schließlich ist noch nicht klar, wer die Inhalte nach welchen Normen bewertet, d. h. unter welchen Kriterien das für die Bewertung der Internetinhalte zuständige PICS -Kontrollgremium Inhalte klassifiziert. Abzuwägen bleibt auch, ob der Nutzen, d. h. der Jugendschutz es rechtfertigt, ein auf Pauschalmerkmalen basierendes System zu fördern. Frankreich: Konflikt um Verantwortlichkeiten Nachdem im Mai 1996 zwei Geschäftsführer der Service-Provider von Worldnet und Francenet verhaftet wurden, erreichte in Frankreich die sogenannte»Verächtlichmachungs-Kampagne« 25 gegen das Internet ihren Höhepunkt. Wie im ähnlich gelagerten deutschen CompuServe-Fall, wurden sie wegen der»Übermittlung und Distribution« von pornographischen und pädophilen Bildern angeklagt, die in einer internationalen Newsgroup erhältlich waren. Die Justiz erhoffte sich von dem Präzedenzfall eine Kontrolle der übermittelten Daten durch die Provider. Die Association Française des Professionnels de l’Internet( AFPI ), eine Vereinigung Internet-Gewerbetreibender, verurteilte den staatlichen Eingriff und erklärte, daß es unmöglich sei, alle Inhalte zu filtern. Als Transporteure könnten sie nicht die Verantwortung für die Übermittlung schmutziger Daten übernehmen. Das Ende 1996 verabschiedete Multimediagesetz der französischen Regierung trug dann auch den jüngsten Affären Rechnung, indem ausdrücklich festgeschrieben wurde, daß für illegale Inhalte nur noch die Herausgeber verantwortlich 24 . Grünbuch über den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde in den audiovisuellen und Informationsdiensten, Europäische Kommission(Hrsg.), 1996 ; [http: // www 2 .echo.lu / legal / de / internet / content / gpdeann.html#ann 2 ]. 25 . Gilles Klein: Two French access providers placed into police custody, Cybersphere, 11 . Mai 1996 , [http: // www.quelm.fr / csPhere]. IPG 3/98 Zensur im Internet 317

gemacht werden können. Die Internet-Provider wurden lediglich dazu verpflichtet, ihren Abnehmern Einrichtungen für die elterliche Kontrolle anzubieten 26 . Österreich: Behörden preschen vor In Österreich reagierten die Behörden relativ spät. Im März 1997 führte die Polizei beim Service-Provider ViP eine Hausdurchsuchung durch, um die via Internet übermittelten pädophilen Internetinhalte sicherzustellen 27 . Auch die österreichischen Service-Provider, die im ISPA -(Internet-ServiceProvider-Austria) Verband organisiert sind, legten gegen den staatlichen Eingriff harschen Protest ein 28 . Um weiteren Eingriffen vorzubauen(zehn weitere Verfahren wurden gegen österreichische Anbieter von kinderpornographischen Darstellungen im Internet eingeleitet), favorisieren die österreichischen Anbieter das Instrument der freiwilligen Selbstkontrolle und planen die Aufstellung eines Verhaltenskodex. Wie in anderen europäischen Ländern, sollen anonyme Hotlines dafür sorgen, daß Distributoren illegaler Inhalte angezeigt werden können 29 . Großbritannien: freiwillige Zensur Das Vereinigte Königreich beschritt von Anfang an einen eigenen Weg und setzt weniger auf staatliche denn auf»freiwillige Zensurmaßnahmen«. Die Diskussion um inkriminierte Internetinhalte kam hier ins Rollen, nachdem am 9 . August 1996 die britische Polizei sämtliche Service-Provider aufforderte, pornographische Newsgroups herauszufiltern. Am 25 . Oktober 1996 erhielten die polizeilichen Maßnahmen Unterstützung durch einen Artikel im Londoner Observer. In dem dreiseitigen Leitartikel wurde das Thema»Pädophilie im Internet« medienwirksam beschrieben. Der Observer ging soweit, das Internet als freie Wildbahn für Pädophile auszuweisen. Verantwortlich für die inkriminierten Inhalte machte der Artikel in erster Linie die Service-Provider, und implizierte, daß es ihnen möglich sei, entsprechende Filter einzusetzen, um Mißbrauch zu verhindern 30 . Großbritanniens größter Provider Demon gab daraufhin bekannt, das Internet und insbesondere die Newsgroups, künftig einer Zensur zu unterziehen. Unter dem Druck der Öffentlichkeit schlossen sich Demon weitere Service-Provider an und führten ihrerseits den britischen»code of practice« ein. Inzwischen arbeiten die Provider mit der Regierung an einem Inhaltsbewertungssystem, um sämtliche mißliebige Inhalte zu erfassen. Die Entwicklung eines auf England zugeschnittenen Filtersystems soll staatliche Stellen überzeugen, daß zum geltenden Strafrecht spezielle Internet-Reglementierungen unnötig sind, und so staatlichen Eingriffen vorbeugen. Niederlande: klarer Vorrang für Selbstkontrolle Die niederländische Regierung hat sich von Beginn an deutlich für die Selbstkontrolle der Branche ausgesprochen. Eine 1996 erfolgreich installierte Hotline, über die illegale Internetinhalte gemeldet werden können, sorgte dafür, daß die Verbreitung pädophilen Bildmaterials deutlich zurückging. Wegen des steigenden Arbeitsanfalls wurde im März 1997 sogar eine zweite Hotline geschaffen, die zur Bekämpfung von Rassendiskriminierung im Internet gedacht ist. Die niederländische Justizministerin Sorgdrager, die sich für die Idee der freiwilligen Selbstkontrolle auch im Ausland einsetzt, vertritt die Auffassung, daß restriktive nationale Gesetze wenig ausrichten können, um mißliebige Inhalte zu verbannen. Desweiteren entwickelten die Niederländer ein Verfahren, um die Verbreitung von Kinderpornographie vom Ausland aus in den Griff zu bekommen. Im Falle einer Beschwerde über die Hotline wird der ausländische Urheber und Dienstanbieter umgehend unterrichtet. Wenn die Aufforderung nicht zur Entfernung des betreffenden Inhalts führt, setzt die niederländische Polizei, nachdem sie von einem Vertreter der Hotline entsprechend infor26 . Paris will Kontrolle im Internet, Die Welt, 8. Juni 1996 . 27 . Blockade auf der Datenautobahn, Die Presse, 24 . März 1997 . 28 . Ein Land geht Offline:[http: // www.Internet.at]. 29 . Zwischenbericht der Europäischen Kommission »Illegale und schädliche Inhalte im Internet«, Initiativen in den EU -Mitgliedstaaten zur Bekämpfung, 4 . Juni 1997. 30 . Internet child abuse, Observer, 25 . Oktober 1996. 318 Zensur im Internet IPG 3/98

miert wurde, ihre Amtskollegen im Ursprungsland des beanstandeten Materials von dem Sachverhalt in Kenntnis 31 . kratische Präsident von Belarus, Lukaschenko, machte von Regelungsversuchen bisher noch keinen Gebrauch. Osteuropa: geringes politisches Interesse Da der Stellenwert des neuen Mediums im Osten Europas noch nicht besonders hoch ist und der Zugang zum Netz zur Zeit noch mehr von technischen Schwierigkeiten gehemmt als von Regierungen eingeschränkt ist, kann sich die kleine Zahl der Internet-Nutzer einer uneingeschränkten Freiheit erfreuen. Da das Medium noch keine große Rolle im Mediengeschäft spielt, hält sich das Interesse der Politik an einer inhaltlichen Regelung des neuen Mediums noch zurück 32 . Zum anderen wäre die Implementierung aufwendiger Filtersysteme zu kostspielig, oder es ist – wie das Beispiel der Verfassung Estlands zeigt – in der Verfassung einfach keine Einschränkung der Meinungsfreiheit vorgesehen, und das obwohl in Estland die Zahl der Internet-Nutzer durchaus westliches Niveau erreicht. Einen Ausnahmefall innerhalb der libertären Internetpolitik Osteuropas bildet Serbien. Während der Proteste um die Umsetzung der Wahlergebnisse avancierte das Internet in Serbien zum zentralen Informationsmedium. Während Präsident Slobodan Milosevic unentwegt von den demonstrierenden Massen unter Druck gesetzt wurde, ließ er kurzerhand die Berichterstattung über die Proteste in den Printmedien zensieren. Dutzende Studenten, Professoren und Journalisten klinkten sich daraufhin ins Internet ein, um über den aktuellen Stand der Protestbewegung informiert zu werden und das Ausland über die Mißstände aufzuklären. Zwar ordnete die Regierung an, daß die Dekane der serbischen Universitäten den Studenten den Zugang zu den Internet-Computern verweigern sollten. Die Forderung wurde jedoch weitestgehend ignoriert. Die Berichterstatter sind sich einig: Ohne das Internet hätte die Weltöffentlichkeit die Anfänge der Proteste kaum mitbekommen; zudem habe der Cyberspace zur inneren Demokratisierung Serbiens einen entscheidenden Beitrag geliefert 33 . Ob mit der wachsenden Beliebtheit des Internet und weiteren Anschlüssen in Zukunft andere autokratische osteuropäische Regierungen dem serbischen Beispiel folgen werden, bleibt abzuwarten. Selbst der autoUSA: Primat der»Communication Decency« Für die Free-Speech-Initiativen war der 8 . Februar 1996 der schwarze Freitag in der Geschichte der freien Kommunikation. An jenem Tag unterzeichnete Präsident Bill Clinton den Communication Decency Act( CDA ) im Rahmen des neuen Telekommunikations-Gesetzes. Anlaß für den CDA war ein im Sommer 1995 im Time Magazine veröffentlichter Artikel über Cyberpornographie, in dem fälschlicherweise behauptet wurde, daß der Anteil (kinder-)pornographischer Darstellungen im gesamten Internet überwiege 34 . Mit dem CDA wurde dem Druck der Öffentlichkeit nachgegeben und die Veröffentlichung sexuell anstößiger Inhalte unter hohe Geldstrafe gestellt. Kritiker warfen Clinton Populismus vor. Schließlich sei der Begriff»anstößig« beliebig auslegbar. Darunter könnten von nun an Aufklärungsseiten über AIDS fallen oder sogar Michelangelos Skulpturen. Groteske Formen nahm die Umsetzung des CDA an, da die primitiven Filterysteme der Provider nicht nur Selbsthilfegruppen brustamputierter Frauen zensierten, sondern auch die Verbreitung von Kochrezepten(z. B.»GeflügelBrust«). Die Filtersoftware konnte den Kontext der Internet-Seiten nicht erfassen, da sie nur auf bestimmte Schlagworte reagieren konnte. Selbst medizinische Aufklärungsseiten, Online-Bibliotheks-Kataloge oder harmlose Pressemeldungen, die Abtreibung, AIDS , Homosexualität oder andere soziale Inhalte behandelten, fielen der Zensur zum Opfer. Gegen die umstrittene Zensur sprachen sich führenden Free-Speech-Organisationen wie die American Civil Liberties Union( ACLU ) aus, und 31 . Zwischenbericht der Europäischen Kommission »Illegale und schädliche Inhalte im Internet«, Initiativen in den EU -Mitgliedstaaten zur Bekämpfung, 4 . Juni 1997 32 . Internetseiten von Esther Dyson;[http: // www. edventure.com]. 33 . Chris Hedges: Serbs’ Answer to Oppression: Their Web Site, New York Times, 8. Dezember 1996 . 34 . Philip Elmer-Dewitt: On a Screen Near You: It’s popular, pervasive and surprisingly perverse..., Time, 3. Juli 1995 . IPG 3/98 Zensur im Internet 319

reichten daraufhin beim Bundesappellationsgericht von Philadelphia eine Verfassungsklage ein, in der sie sich auf den ersten Verfassungszusatz beriefen, nachdem jedermann das Recht auf freie Meinungsäußerung hat. Am 12 . Juni 1996 gab das Bundesappellationsgericht von Philadelphia den CDA Gegnern schließlich Recht und hob das Gesetz vorläufig auf, da es nicht mit dem ersten Verfassungszusatz vereinbar sei 35 (»Congress shall make no law... abridging the freedom of speech, or of the press.«). Gleichzeitig gab das Bundesappellationsgericht die Klage an das Oberste Verfassungsgericht der USA weiter, um den CDA endgültig auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen zu lassen. Ein Jahr später, am 26 . Juni 1997 , bestätigte das Oberste Appellationsgericht den vorangegangenen Urteilsspruch. Grundtenor: Das Recht auf freie Meinungsäußerung sei wichtiger als der Schutz vor unsittlichen Inhalten. Dennoch ist das Kapitel der Zensur in den USA nicht abgeschlossen. Clinton nahm das Urteil gelassen auf und kündigte bereits am Tag der Urteilsverkündung alternative Maßnahmen an, um das Ziel eines»sauberen« Internet zu realisieren. Mit Vertretern der Computerindustrie einigte er sich kurze Zeit später, ein»Labelling-System« nach dem PICS -Vorbild zu fördern. Desweiteren verpflichteten sich alle 145 US -amerikanischen Service-Provider, ihren Kunden Software-Filter-Programme anzubieten, um deren Kinder vor jugendgefährdendem Material zu schützen. 90 Prozent der Browser-Produzenten und Internet-Suchmaschinen-Firmen, wie Yahoo, Excite und Lycos, die die gebräuchlichsten»Gelben Seiten« des Internet sind, erklärten sich bereit, ihre Webseiten so zu konfigurieren, daß eine Bewertung nach dem PICS Standard möglich werde. Soweit die Erfolge des Präsidenten. Der Schachzug scheint ihn seinem Ziel ein wenig näher gebracht zu haben, ohne dabei den Urteilsspruch verletzt zu haben, da freiwillige Vereinbarungen nicht einklagbar sind. Die ACLU kündigte zwar bereits Widerstand gegen die heimliche Beschneidung der freien Meinungsäußerung an. Sie befürchtet, daß durch den vermehrten Einsatz von unausgereiften Filtersystemen Kindern wichtige Informationen vorenthalten werden, wie eben beispielsweise sexuelle Auflärungsseiten, medizinische Informationen oder öffentliche Bibliothekskataloge, die oftmals nur das Wort»sex« in ihren Titeln mit sich führen müssen, um gesperrt zu werden 36 . Dadurch, daß Clinton verstärkt auf die freiwillige Selbstkontrolle der Unternehmen setzt, wird eine erneute Klage der ACLU kaum zum Erfolg führen. Denn Clintons subtile Druckmittel bergen Brisanz und werden die amerikanische Onlinewelt mittelfristig entscheidend verändern. Unternehmen, die sich dem Druck nicht beugen wollen, laufen Gefahr, sich vor der Öffentlichkeit und insbesondere vor kaufkräftigen Eltern zu diskreditieren. Die ruhigen Tage des Schwarz-Weiß-Denkens sind nun vorbei, als die Onlinewelt sich in die CDA Befürworter oder die breite Ablehnungsfront teilen konnte.»It’s easy to oppose the CDA «, konstatierte David Sobel, der Vorsitzende der FreeSpeech-Initiative Electronic Privacy Information Center, um gleich anzufügen:»Now we’re going to get into the difficult stuff.« Klare Positionen sind in einem grauen Nebel diffuser Meinungen untergegangen. Die PostCDA -Bemühungen zeigen, wie schwierig es sein wird, ein Netz zu schaffen, in dem einerseits auf freiwilliger Basis für die Sicherheit der Heranwachsenden gesorgt wird, andererseits versucht wird, nicht in den Ruf zu kommen, Zensur auf Kosten der informationellen Selbstbestimmung auszuüben. Vizepräsident Al Gore berücksichtigt in seinem Vorgehen die berechtigten Vorbehalte der OnlineCommunity: Indem er Internet-Hotlines errichtet, über die illegale Inhalte gemeldet werden können und einen Leitfaden für Eltern herausgibt, der über die Online-Gefahren aufklärt, indem er von der Internetindustrie Versicherungen einholte, künftig enger mit staatlichen Ermittlungsbehörden zusammenzuarbeiten, trägt er den kritischen Stimmen Rechnung. Sinnvoll erscheint auch das nationale Erziehungsprogramm Gores»America Links Up: An Internet Teach-In«. Die Kampagne soll die Amerikaner an das Internet heranführen und spezielle Anleitungen für den geeigneten Umgang von Kindern mit dem Internet liefern. Zielpersonen der Initiative sind Eltern, Lehrer und 35 . Erster Zwischenbericht der Enquete-Kommission: Zukunft der Medien in Wirtschaft und Gesellschaft – Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft, Bundesdrucksache 13/6000. 36 . Janet Kornblum: PostCDA filtering under fire, 3. Juni 1997 ;[http: // www.news.com]. 320 Zensur im Internet IPG 3/98

Angestellte öffentlicher Büchereien 37 , in denen in letzter Zeit zur Verärgerung der freiheitsliebenden Internet-Community vermehrt primitive und unausgereifte Filterprogramme implementiert wurden. Konservativen Gruppen geht die Internetpolitik der Clinton-Administration nicht weit genug. So favorisiert der dem konservativen Spektrum zugehörige Family Research Council einen Gesetzentwurf von Senator Dan Coats, der im Kongreß noch zur Disposition steht. Der Entwurf sieht vor, Webseiten, die ungeeignet für Heranwachsende sind, nur für Erwachsene zugänglich zu machen und Verstöße mit empfindlichen Strafen zu sanktionieren. Anderen konservativen Gruppen geht auch diese Forderung nicht weit genug. Sie streben die Verantwortlichkeit von Providern für die Übermittlung illegaler oder jugendgefährdender Inhalte an. Umstritten ist auch der im März 1998 vom US -amerikanischen Senatsausschuß empfohlene Gesetzentwurf, der darauf abzielt, daß künftig Schulen und öffentliche Bibliotheken, die Geld aus der Bundeskasse erhalten, in ihren Internetzugängen Filtersoftware installieren müssen 38 . Die Internetpolitik der USA ist indes zwiespältig: Sie konzentriert ihre Zensurbemühungen vordergründig auf die Sperrung unsittlicher Inhalte und läßt zu, daß Rechtsradikale und Rassisten, wie der Ku-Klux-Klan oder Skinheadgruppen von den USA aus ihre Thesen bequem und legal via Internet verbreiten. Den amerikanischen Protagonisten der Internetkontrolle erscheint es wichtiger, ihre Kinder vor sexuell anstößigem Material zu schützen, als ihnen rechtsradikale Propaganda vorzuenthalten. Asien und Naher Osten: umfassende Zensurbemühungen Der Partizipation an der globalen Informationsgesellschaft wollen sich auch Asien und der Nahe Osten nicht verweigern. Gemein sind den Staaten die mit dem Internet verknüpften Erwartungen. Die Mehrheit der Regierungen möchte von der neuartigen Informationstechnologie profitieren und baut daher emsig die Internet-Infrastrukturen aus. Teile der Bevölkerung verbinden mit dem Internet die Hoffnung, daß Informationen nun freier zugänglich werden und die oft monotone politische Kultur offener wird. Diesen Erwartungen wissen einige Regime freilich andere Vorstellungen entgegenzusetzen: Die birmesische Militärdiktatur fürchtet um die Agitation Oppositioneller und Dissidenten und zensiert neben den Printmedien auch das Internet. Um das neue Medium möglichst frei von dissidentischer Agitation zu halten, wird in Birma bereits der unerlaubte Besitz eines Computers und Modems mit drakonischen Gefängnisstrafen von bis zu 15 Jahren geahndet. Selbst ausländischen Botschaften wird der Zugang zum Internet offiziell verboten. Sollten sie davon dennoch Gebrauch machen, fängt der birmesische Geheimdienst einfach ihre E-Mails ab 39 . Im Irak erklärte Saddam Hussein das gesamte Netzwerk prompt für illegal – groteskerweise verfügt Saddam Hussein über eine eigene Homepage, die von einem jordanischen Server aus eingespeist wird 40 . Andere arabische Staaten gewähren ihrer Bevölkerung zwar den Zugang zum Internet, jedoch nur unter Auflagen. So haben die meisten Golfstaaten ihre Provider verpflichtet, Filtersysteme zu implementieren, um die Netz-Surfer vor»unsittlichen« und»blasphemischen« Internetinhalten zu schützen. Mißtrauisch beäugt wird dort insbesondere die amerikanische Hegemonie im Internet 41 . Der Großteil der asiatischen Staaten teilt diese Vorbehalte: Länder wie Pakistan, Thailand, China, Indonesien und Vietnam setzen gezielt Filtersysteme ein und erteilen zusätzlich nur ausgewählten Personenkreisen einen Internetzugang. In Saudi-Arabien wird der freie Zugang zum Internet lediglich Krankenhäusern und Universitäten gewährt. Auch das kommunistische Großreich China bleibt seiner Tradition treu, elementare Informationsmedien zu zensieren. Wie viele andere asiatische Staaten ist es aber dem technologischen Nutzen der Datenautobahn gegenüber grundsätzlich 37 . Bill Pietrucha: ISP s Partner With Law Enforcement On Child Porn, Newsbytes, 2 . Dezember 1997 ; [http: // www.nbnn.com]. 38 . Bill requiring schools to filter Internet gets committee nod, Associated Press, 13. März 1998. 39 . GILC -(Global Internet Liberty Campaign) Alert, 24 . November 1997 . 40 . Saddam Hussein on the web, W.I.N.D. (World Internet News Digest), 16 . Mai 1997 ; [http: // www.cosmo 21 .com / wind / news]. 41 . Die Golfstaaten verlangen ein»sauberes« Internet, Neue Zürcher Zeitung, 6. April 1997 . IPG 3/98 Zensur im Internet 321

aufgeschlossen. Die Ambivalenz spiegelt sich in den Worten des chinesischen Ministers für Post und Telekommunikation, Wu Jichuan, wieder:»Es ist eine Art von Fortschritt, was Wissenschaft und Technologie betrifft, wenn China mit dem Internet verbunden ist. Aber als souveräner Staat wird China Kontrolle über die Information ausüben. Wenn wir uns an das Internet anschließen, dann meinen wir damit nicht die absolute Freiheit der Information.« Die eingeschränkte Freiheit manifestiert sich in den 1996 erlassenen Zugangsbeschränkungen; über einen Internetanschluß dürfen nur ausgewählte Personen verfügen. Um sicher zu gehen, setzt China moderne Filter zur inhaltlichen Kontrolle des Internet ein. Die Personen, die in China die Lizenz zum Surfen erhalten, können sich somit nicht frei im Cyberspace bewegen und müssen befürchten, daß die digitalen Spuren, die sie hinterlassen, eines Tages gegen sie verwendet werden. Schließlich gelang es der chinesischen Polizei auf diesem Wege bereits in den ersten 10 Monaten des Jahres 1996, 47.000 Menschen wegen der Verbreitung von Online-Pornographie und»kulturellem Schmutz« festzunehmen 42 . Unter »kulturellem Schmutz« versteht die chinesische Regierung Inhalte, die der Einheit Chinas schaden könnten, die Preisgabe von»Staatsgeheimnissen« und die Kommunikation mit Dissidenten. Diese aufwendigen und komplizierten Reglementierungen können sich andere fernöstliche Länder wegen der mit dem Internet verbundenen ökonomischen Zwänge nicht leisten. Der HighTech-Staat Singapur behilft sich damit, die Provider für die zur Verfügung gestellten Inhalte verantwortlich zu machen. Außerdem müssen sie sich verpflichten, die Daten ihrer Kunden abzuspeichern, damit eine Strafverfolgung singapurischer Internet-Nutzer möglich bleibt. Verboten sind hier aber nicht nur klassische Vergehen, wie das Verbreiten pornographischer Inhalte, auch Internetseiten, die die Regierung oder bestimmte Religionen diffamieren, sowie homosexuelle Aufklärungsseiten stehen auf dem Index und werden strafverfolgt 43 . Obwohl Malaysia offiziell erklärte, keine Zensur ausüben zu wollen und dem neuen Medium grundsätzlich offen gegenüber zu stehen, zeigen die Erfahrungen der Praxis eine gegensätzliche Entwicklung. Das Usenet bietet dabei die größte Zielscheibe. Aktivitäten gegen das Regime in Diskussionsforen oder das Herunterladen und die Distribution pornographischer Inhalte sind strikt untersagt. Im März 1998 nahm sich die Regierung schließlich auch die in Malaysia florierenden Internet- bzw. Cybercafés vor: Die Cybercafés müssen jetzt eine Kaution in Höhe von 8 . 000 DM hinterlegen; sollten die Netzsurfer auf pornographische Inhalte stoßen, wird die»Sicherheitszahlung« einbehalten 44 . Gemeinsam ist vielen asiatischen Staaten die Ausweitung der Zensur von pornographischen Angeboten auf religiöse und politische Inhalte, die von Dissidenten, Menschenrechtsgruppen oder demokratischen Bewegungen stammen könnten. Gefürchtet wird im nahen wie im fernen Osten auch die amerikanische Hegemonie im neuen Medium. Da der Gebrauch von intelligenten Filtersystemen mit einem enormen Kostenaufwand verbunden ist, einigten sich Ende 1996 die ASEAN Staaten, ein solches, eigens für sie zugeschnittenes System von einem kalifornischen Unternehmen entwickeln zu lassen 45 . Damit würden Zugangsbeschränkungen in Zukunft obsolet, die freie Informationsbeschaffung bliebe aber dennoch auf der Strecke. Afrika: bislang folgenlose Laissez-faire-Politik Afrikas Internet–Infrastruktur ist unterentwickelt, so daß der Stellenwert des neuen Mediums hier noch sehr gering ist und die meisten afrikanischen Machthaber noch keine Notwendigkeit sehen, inhaltliche Kontrollen auszuüben. Lediglich 36 Länder verfügten 1997 auf diesem Kontinent über einen vollen Internet-Zugang. In den übrigen Ländern fehlt ein Internet-Zugang ganz oder ist sehr begrenzt und läßt nur das Versenden und Empfangen von E-Mails zu 46 . 42 . China verschärft Internet-Zensur, Stern Infomat, 02/97 . 43 . Countries face cyber-control in their own ways, The Los Angeles Times, 1 . Juli 1997 . 44 . Singapore Orders ISP Nannyware, Reuters, 17 . März 1998 . 45 . Human Rights Watch: Asean Nations – Letter opposing proposed Internet restrictions, 19 . September 1996 . 46 . Mike Jensen: Connectivity Data for Africa’s Information Infrastructure;[http: // www 3 .wn.apc.org / africa]. 322 Zensur im Internet IPG 3/98

So erscheint es nicht weiter verwunderlich, daß die Politik dem Internet kaum Beachtung schenkt und– wenn überhaupt – nur einzelne Aktionen gegen»Mißbräuche« startet. Eingriffe machtbeflissener Regime laufen jedoch meist ins Leere, wie das Beispiel Sambia zeigt: Nachdem die sambische Tageszeitung Post am 6. Februar 1996 einen Artikel veröffentlichte, daß Präsident Chiluba nicht in Sambia geboren wurde und deshalb gemäß der Verfassung kein Präsident sein dürfe, ordnete Chiluba an, den Artikel zu löschen. Nach Angaben der Organisation Index on Censorship war der Text zu dieser Zeit jedoch schon dutzendfach auf anderen Servern gespiegelt: Die Zensur blieb daher folgenlos für die sambischen Netzbenutzer. Andererseits hatte die Spiegelung aber auch kaum Auswirkungen auf die politische Stabilität, da ohnehin nur ein geringer Prozentsatz der sambischen Bevölkerung Zugang zum Internet besitzt 47 . Dennoch stellte dieser Fall eine Zäsur in der afrikanischen Internetpolitik dar: Zum erstenmal wurde auf dem afrikanischen Kontinent eine Internetseite zensiert. Auch Kenias autokratischer Präsident Daniel Arap Moi fürchtet das neue Medium. Seinen Bürokraten gestattet er den Internet-Zugang nur nach vorheriger Genehmigung. Der größte kenianische Internet-Provider, Africa Online, der im Zentrum Nairobis angesiedelt ist, wird von der Regierung mißtrauisch beäugt. Über Africa Online sind schließlich schon verbotene Schriften verbreitet worden, etwa das Buch des inhaftierten Dissidenten Koigi Wa Wamwere. Auch in anderen afrikanischen Ländern wird das Internet als öffentlichkeitswirksames Instrument zur Bekämpfung autokratischer Regime benutzt: So stand in Angola der kritische Journalist Mario Paiva auf der Fahndungsliste der Polizeibehörden. Diplomaten, die über E-Mail auf seine bedrohliche Lage aufmerksam wurden, boten ihren Schutz an und prompt verstummten die Morddrohungen gegen Paiva. Eine Gruppe afrikanischer Menschenrechtsaktivisten erklärte die Bedeutung des Internet so:»Wir können vertrauliche Informationen vor dem Geheimdienst verbergen. Der überwacht nur Telefone und Faxe« 48 . Freilich darf in Afrika die Wirkung des Internet auf autoritäre Regime nicht überschätzt werden, da es allein im New Yorker Stadtteil Manhattan mehr Telefonanschlüsse als auf dem gesamten afrikanischen Kontinent gibt und ein Internetzugang (und damit auch der Zugang zu dissidentischen Internetseiten) bisher nur einer kleinen und wohlhabenden Minderheit vorbehalten ist. Fazit: Die Machtfrage bleibt unentschieden Wie nicht anders zu erwarten, sind die Regierungen wenig geneigt, dem neuen Medium Internet größere Freiheitsräume zuzubilligen als anderen Methoden der Informationsübermittlung. Das Maß der zugestandenen Freiheit bestimmt sich zu allererst aus den generellen – und fast nirgendwo ganz unstrittigen – Kriterien der herrschenden politischen Kultur. Das Internet verändert nicht die Frage nach der Legitimität der jeweiligen Kontrollversuche. Neu gestellt wird jedoch die Machtfrage: Wie weit kann das neue Medium Freiheitsräume auch gegen den Willen staatlicher Zensoren durchsetzen? Der vorangegangene Überblick über die diversen Kontrollpraktiken macht deutlich, daß die eine Zeit lang vielleicht gehegte Erwartung eines unkontrollierbaren globalen Informationsraumes sich bislang als illusorisch erwiesen hat. Staaten stehen nicht machtlos im»Cyberspace«. Andererseits erscheint es zu früh, auszuschließen, daß nun auf Dauer Kinder leichter an pornographisches Material, Regimegegner leichter an oppositionelle Literatur gelangen. Die Aufgabe für die Zensoren ist schwerer geworden. Zumindest müssen sie, wollen sie erfolgreich sein, einen immensen finanziellen und administrativen Aufwand betreiben. Und ungeachtet aller bestehenden Zugangsbeschränkungen und Filtersysteme hat das Internet den Menschenrechtsaktivisten bislang einen enormen Nutzen gebracht. 49 Zumindest in dieser Hinsicht hat es der Sache der Freiheit in der Tat Vorschub geleistet. ̇ 47 . Thomas Heuzeroth: Nur im Internet finden manche Oppositionelle Gehör, Hannoversche Allgemeine Zeitung, 17. März 1997 ; auch Ian McCullagh: Banned Zambian newspaper now on the Web, 21 . Februar 1996 ; [http: // mailmunch.law.cornell.edu / listser vs / CYBERIA / 0371 .html]. 48 . Bartholomäus Grill: Afrika findet Anschluß ans Internet – sehr zum Verdruß manches Diktators, Die Zeit, 10 . Januar 1997 . 49 . Martin Spiewak: Schlechte Zeiten für Despoten, Die Sonntagszeitung, 19/1996 . IPG 3/98 Zensur im Internet 323

ADOLF KLOKE-LESCH Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik* D as Ende des Ost-West-Konfliktes, Globalisierung und globale Zukunftsaufgaben sowie die neue Stellung Deutschlands in der Welt haben zu Veränderungen im Selbstverständnis und zu einem Bedeutungswandel auswärtiger Politikfelder geführt(Paradigmenwechsel). Außenpolitik, Verteidigungspolitik und Entwicklungspolitik befinden sich gleichermaßen in einer Phase der Neuorientierung von Leitbildern, Aufgabenfeldern und Instrumenten. Daneben bauen die Fachressorts ihre internationalen Aktivitäten aus. In der Außenpolitik sind an die Stelle von Leitbildern wie West-Bindung, deutsche Einheit und Entspannung neue getreten wie Rolle des vereinten Deutschland in der Welt, gesamteuropäische Integration, Bewältigung von Krisen in Europa und anderen Teilen der Welt und Flankierung der Standortpolitik z. B. im Rahmen der Asien- und Lateinamerika-Konzepte. Neue vertragliche Beziehungssysteme sind im Entstehen. Auf europäischer Ebene wird ein gebündelter Dialog mit anderen Regionen der Welt gesucht. Operativ hat das Auswärtige Amt im Rahmen der Ausstattungshilfe neue Instrumente wie Demokratisierungshilfe und Minenräumen entwickelt. Die humanitäre Hilfe ist immer deutlicher zu einem Instrument zwischen politischer Krisenbewältigung und Wiederaufbau geworden. In der Verteidigungspolitik ist die Bundeswehr über die Aufgaben der Verteidigung hinausgewachsen. Humanitäre Einsätze und friedenserhaltende Maßnahmen im Ausland sowie die logistische Unterstützung von militärischen Einsätzen der Bündnispartner sind hinzugetreten. Weitergehende Einsatzfelder werden diskutiert, bis hin zur militärischen Sicherung ökologischer Ressourcen. Die militärische Zusammenarbeit mit Ländern außerhalb der NATO wird ausgebaut. In der Entwicklungspolitik tritt das im Schatten des Ost-West-Gegensatzes gewachsene Selbstverständnis eines Anwaltes der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der sogenannten Entwicklungsländer hinter Leitbilder wie global nachhaltige Entwicklung oder Armutsbekämpfung zurück. Gleichzeitig sind der Entwicklungspolitik neue Aufgaben u. a. in Mittel- und Osteuropa, beim globalen Umweltschutz und in der Förderung von Menschenrechten und Demokratie, aber auch im Rahmen der Standortpolitik zugewachsen. Entwicklungspolitik engagiert sich mit neuen Instrumenten der Nothilfe stärker in der Bewältigung von Krisen und sucht nach Wegen, öffentliches und privatwirtschaftliches Engagement bei Gestaltungsaufgaben im Ausland zu verbinden. Der zunehmenden Differenzierung ihrer Partnerländer wird durch regional differenzierte Konzepte Rechnung getragen. Unter dem Aspekt der Kohärenz werden Korrekturen in anderen Politikbereichen und bei globalen Rahmenbedingungen gefordert. Im Zuge der Globalisierung fachlicher Aufgaben ist ein Prozeß der fachlichen Ausdifferenzierung auswärtiger Beziehungen festzustellen, die immer intensiver auch als Fachpolitiken wahrgenommen werden. Hier wiederholt sich ein Prozeß aus dem Bereich der Innenpolitik, in dem schrittweise fachliche Aufgaben aus den Innenministerien ausgegliedert wurden. Im Außenverhältnis bauen die Fachressorts auf ihren Zuständigkeiten für internationale Fachorganisationen und Verträge auf, im Innenverhältnis auf der Verbindung zu den fachlichen Apparaten, zur Gesetzgebung und zur Lobby, die ihnen die Umsetzung international abgestimmter Politiken im Inland ermöglicht. Die Internationalisierung ihrer Aufgabenwahrnehmung kommt insbesondere in den sogenannten Weltkonferenzen und in der Entwicklung globaler Normen- und Regelwerke zum Ausdruck. * Der Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Verfassers wieder. Er führt Überlegungen aus, die der Verfasser Anfang 1998 in einem Fachgespräch am Institut für Entwicklung und Frieden der Universität in Duisburg vorgetragen hat. 324 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik IPG 3/98

Die Bilanz der Verschiebungen von Leitbildern, Aufgabenfeldern und Instrumenten zeigt, daß traditionelle Zuordnungen keinen Bestand mehr haben. Gleiche Ziele werden in unterschiedlichen Aufgabenfeldern mit verschiedenen Instrumenten verfolgt. Instrumente einzelner Aufgabenfelder werden für verschiedenartige Ziele eingesetzt. Die Zusammenhänge zwischen und die Überschneidungen von Politikfeldern nehmen zu. Den Chancen von Synergie und Kohärenz stehen die Risiken von Doppelarbeit und wechselseitiger Blockade gegenüber. Fragen an die Positionierung der Entwicklungspolitik Entwicklungspolitik und das in Deutschland dafür zuständige Ministerium (BMZ) müssen vor diesem Hintergrund wie andere auswärtige Politikfelder auch ihren Platz im Gesamtsystem des nach außen gerichteten staatlichen Handelns neu bestimmen. Eine rationale Einordnung von Entwicklungspolitik und BMZ in das Gesamtsystem auswärtiger Politikfelder erfordert Antworten in drei Bereichen: ̈ Erstens geht es um das Verhältnis zur Außenpolitik, mit der die Entwicklungspolitik den fachübergreifenden Blick nach außen teilt und von der sie gleichzeitig im Bezug auf ihre Aufgabenfelder und Instrumente grundverschieden ist. ̈ Zweitens muß das Verhältnis zu den Fachpolitiken definiert werden, die einerseits Erwartungen an die Entwicklungspolitik und ihre Instrumente richten und die andererseits sich und ihre Instrumente mit Erwartungen der Entwicklungspolitik konfrontiert sehen. ̈ Drittens geht es das geographische Mandat von Entwicklungspolitik, die einerseits in Mittel- und Osteuropa und der ehemaligen Sowjetunion neu gefordert und andererseits im Verhältnis zu sogenannten Schwellenländern in Frage gestellt wurde. Entwicklungspolitik hat in der Vergangenheit ihr Selbstverständnis und ihre Position gegenüber anderen Politikfeldern in der Regel primär normativ definiert, d. h. aus den von ihr verfolgten Zielen abgeleitet. Damit unterschied sie sich von dem sonst üblichen funktionalen Selbstverständnis anderer Politikbereiche. So werden Außenpolitik oder Wirtschaftspolitik nicht ex definitione normativ als Friedenspolitik oder Vollbeschäftigungspolitik, sondern zunächst funktional als staatliche Gestaltung der Beziehungen zu anderen Staaten bzw. als staatliche Beeinflussung von Wirtschaftsordnung, -ablauf und-struktur verstanden. Die normativen Festlegungen erfolgen politisch und haben in diesen Fällen auch in Gesetzen(z. B. Gesetz über den Auswärtigen Dienst bzw. Stabilitäts- und Wachstumsgesetz) ihren jeweiligen grundsätzlichen Niederschlag gefunden, ohne daß damit allerdings abschließende politische Vorgaben gemacht werden. Vor dem Hintergrund der breiten politischen Diskussion über Stärkung und künftige Rolle der Entwicklungspolitik muß überprüft werden, ob ein normatives Selbstverständnis die Entwicklungspolitik in Zukunft sinnvoll in das Gefüge der sonst primär funktional definierten anderen Politikfelder einordnen kann. Das traditionelle normative Selbstverständnis von Entwicklungspolitik verstand diese als die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der sogenannten Entwicklungsländer. Ein solcher eingegrenzter Begriff von Entwicklungspolitik vernachlässigt die enorme geographische, fachliche und normative Verbreiterung und wechselseitige Verknüpfung der zu bewältigenden Aufgaben und führt zu einer Nischenpolitik mit gleichzeitigen Maximalansprüchen bei Zuständigkeiten und einseitigen Kohärenzforderungen an andere Politikfelder. Gleiches gilt um so mehr für eine zusätzliche normative Verengung des Selbstverständnisses auf Armutsbekämpfung. Aber auch neuere normative Entwürfe von Entwicklungspolitik als der Politik global nachhaltiger Entwicklung sind für eine Positionsbestimmung ungeeignet. Solche Konzepte von Entwicklungspolitik als Weltentwicklungspolitik stellen nicht nur ebenfalls unrealistische Maximalansprüche dar, sie würden auch zur Herauslösung der internationalen Dimensionen aus den Fachpolitiken und damit zu deren Provinzialisierung führen. Außerdem muß eine Politik globaler Nachhaltigkeit auch auf die(Fehl-)Entwicklungen im Inland zielen. Im übrigen gibt es andere Gestaltungsaufgaben im Ausland, die dem Ziel global nachhaltiger Entwicklung zumindest nicht ohne weiteres zuzuordnen sind(Krisenprävention, Nothilfe, Menschenrechte u. a.) oder bei denen dieses IPG 3/98 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik 325

Ziel nur den Charakter einer normativen Nebenbedingung haben kann(Migration, Wahrung von Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen). Alle rein normativen Ansätze neigen zu Überheblichkeit gegenüber anderen Politikbereichen und haben ein ungeklärtes Verhältnis zu sonstigen Zielen und Interessen. Zu einer tragfähigen Einordnung von Entwicklungspolitik und BMZ in das Gesamtsystem der auswärtigen Politikfelder sind sie aufgrund von normativer Verengung und gleichzeitigen maximalen Zuständigkeitsansprüchen nicht in der Lage. Sie haben bereits in der Vergangenheit zu Kommunikations- und Abstimmungsproblemen geführt und eine angemessene Positionierung der Entwicklungspolitik eher behindert. In engem Zusammenhang mit dem traditionellen normativen Selbstverständnis von Entwicklungspolitik steht ein teleologisches(zielgerichtetes) Verständnis des Entwicklungsbegriffes selber. Entwicklung wird dabei als Weiter-Entwicklung, als ein nach Vorne, zum Besseren gerichteter Prozeß verstanden, dessen Richtung bereits begrifflich vorgegeben ist. Eine solche begriffliche Vorfestlegung ist heute allein schon angesichts der Vielzahl unterschiedlicher qualitativer Entwürfe von Entwicklung nicht mehr möglich. Auch die Vorstellung, die Richtung von Entwicklung könne allein aus der Entfaltung der inneren Anlagen des Entwicklungssubjektes abgeleitet werden, findet ihre Grenzen sowohl in den Schwierigkeiten, diese authentisch zu definieren, als auch in der Tatsache der wechselseitigen wert- und interessensorientierten Beeinflussung von Entwicklungen. Entwicklung muß heute begrifflich als ergebnisoffener Prozeß verstanden werden, dessen Richtung auf der Grundlage von Zielen und Interessen beeinflußt werden kann, die im politischen Diskurs national wie international zu formulieren sind. Der Versuch einer rationalen Einordnung der Entwicklungspolitik erscheint auf der Grundlage der Bestimmung von Motiven, Zielen und Interessen nicht mehr möglich, sondern setzt zunächst eine Besinnung auf die Funktion von Entwicklungspolitik im Gesamtsystem auswärtiger Politiken voraus. Die Kernfrage ist nicht»Was soll Entwicklungspolitik?«, sondern»Was ist Entwicklungspolitik?«. Die Ziele und Interessen hingegen, die Entwicklungspolitik verfolgen soll, sind im politischen Prozeß zu definieren und ergeben sich nicht aus ihrer funktionalen Aufgabenbestimmung. Nur so können Antworten gefunden werden, die auch von den anderen Politikbereichen verstanden werden und mit denen Entwicklungspolitik und BMZ einen optimalen Beitrag im Gesamtsystem auswärtiger Politiken leisten können. Wenn Entwicklungspolitik und BMZ selber sich von einem primär normativen Selbstverständnis lösen und ihre künftige Rolle zuerst funktional, d. h. von ihren Aufgabenfeldern und Instrumenten her definieren, können sie sich für die Breite der Ziele und Interessen Deutschlands im Ausland öffnen und ihre Ansprüche bei funktionaler Zuständigkeit und inhaltlicher Federführung auf eine neue Grundlage stellen. Aufgabenfelder, Instrumente und Ziele nach außen gerichteten staatlichen Handelns Das Gesamtsystem des nach außen gerichteten Handelns eines Landes umfaßt verschiedenste Bereiche wie Handel, Investitionen, Technologie, Migration, Umwelt, Gesundheit, Kultur sowie politische und militärische Macht. In der Mehrzahl dieser Bereiche sind überwiegend private Personen, Unternehmen und Institutionen tätig. Staatliches Handeln in diesen Bereichen hat grundsätzlich zwei Aufgabenfelder: ̈ Mitgestaltung der Beziehungen der Länder untereinander und ̈ Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern. Ihm stehen grundsätzlich sowohl nach außen wie nach innen gerichtete Instrumente zur Verfügung, die entweder der Regulierung nichtstaatlichen Handels dienen oder eigene staatliche Tätigkeit darstellen: ̈ Nach außen: Diplomatie einschließlich bi- und multilateraler Vertragswerke, Zusammenarbeit, Androhung und Einsatz militärische Gewalt. ̈ Nach innen: Setzung von Rechtsnormen einschließlich ihrer Durchsetzung, finanzielle und sonstige Förderung, Bewußtseinsbildung. Die Ziele nach außen gerichteter Politik sind sehr vielgestaltig. Sie können mittelbarer und unmittelbarer Natur sein, im In- wie im Ausland liegen und wie alle politischen Ziele einem zeitlichen Wandel unterliegen. Entsprechend verändern sich die Bedeutung von Aufgabenfeldern und die Zuordnung und Ausrichtung von Instrumenten. 326 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik IPG 3/98

Es ist damit zu unterscheiden zwischen dem funktionalen(aufgabenfeld- und instrumentenbezogenen) Verständnis nach außen gerichteter Politikbereiche und den von ihnen verfolgten, politisch zu formulierenden Zielen. Dabei kann ein Ziel in verschiedenen Aufgabenfeldern und mit unterschiedlichen Instrumenten verfolgt werden. Genauso steht ein Aufgabenfeld oder Instrument zur Erreichung unterschiedlicher Ziele zur Verfügung(Fungibilität). Funktionale Einordnung von Entwicklungspolitik Aufgabenfelder Im Hinblick auf die Aufgabenfelder auswärtiger Politiken unterscheiden sich Entwicklungspolitik und Außenpolitik dadurch, daß ̈ Außenpolitik in erster Linie auf die Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern und ̈ Entwicklungspolitik in erster Linie auf die Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern gerichtet ist. Die Beziehungsorientierung der Außenpolitik ist genauso klassisch wie die Tatsache, daß Entwicklungspolitik die Verhältnisse in anderen Ländern verändern soll und damit eine bedingte Abweichung vom Grundsatz der Nichteinmischung darstellt. Der Unterschied der Fachpolitiken zu Außenpolitik und Entwicklungspolitik liegt in erster Linie darin, daß ̈ die Aufgabenfelder von Außenpolitik und Entwicklungspolitik fachübergreifend nach außen gerichtet sind und ̈ die Aufgabenfelder von Fachpolitiken und Fachressorts fachbezogen sind und in erster Linie in der Gestaltung der Verhältnisse im eigenen Land liegen. Erst in zweiter Linie und – daraus abgeleitet – liegen die Aufgabenfelder der Fachpolitiken auch in der Mitgestaltung der entsprechenden fachlichen Beziehungen zu den anderen Ländern. Auswärtige Fachpolitiken sind deshalb grundsätzlich dem Aufgabenfeld der Mitgestaltung von Beziehungen zuzuordnen. Eine Sonderstellung im Bereich der Fachpolitiken nimmt die Umweltpolitik ein. Als Fachpolitik zielt sie zunächst auf die Verhältnisse im eigenen Land und auf die entsprechenden Beziehungen zu anderen Ländern. Von Außenpolitik, Entwicklungspolitik und sonstigen Fachpolitiken unterscheidet sie sich jedoch dadurch, daß das Aufgabenfeld der Umweltpolitik als globaler Umweltpolitik auch die Verhältnisse in der allen Ländern der Welt gemeinsamen globalen Umwelt(»globale Almende«) und daraus abgeleitet die Beeinflussung der»Beziehungen« aller Länder zu dieser Umwelt umfaßt, die selber nicht als Völkerrechtssubjekt handeln kann. Da die Verhältnisse in anderen Ländern wesentlich für deren Beziehungen zur globalen Umwelt und damit für die Verhältnisse in ihr sind, stehen Entwicklungspolitik und Umweltpolitik in einer besonders intensiven Wechselbeziehung. Instrumente Im Hinblick auf ihre Instrumente liegen die Unterschiede von Außenpolitik und Entwicklungspolitik vor allem darin, daß im Bereich der eigenen staatlichen Tätigkeit ̈ Außenpolitik insbesondere mit Instrumenten der Diplomatie und ̈ Entwicklungspolitik insbesondere mit Instrumenten der Zusammenarbeit bei der Realisierung von Projekten und Programmen und der damit verbundenen Beeinflussung von Rahmenbedingungen in Partnerländern(Politikdialog) betrieben wird. Außenpolitik und Entwicklungspolitik haben deshalb zur Umsetzung ihrer Politiken auch völlig unterschiedliche Organisationen und Institutionen geschaffen, die Außenpolitik insbesondere den Auswärtigen Dienst und die Entwicklungspolitik insbesondere Durchführungsorganisationen zur Realisierung ihrer Vorhaben. Im Bereich der Regulierung des nichtstaatlichen ins Ausland gerichteten Handelns und des nach Außen wirkenden Handelns im Inland setzt ̈ Außenpolitik insbesondere Instrumente der Ordnung und Absicherung, ̈ Entwicklungspolitik insbesondere Instrumente der Förderung und Bewußtseinsbildung ein. Außenpolitik dient dabei in erster Linie der Ermöglichung von nichtstaatlichen Beziehungen und ihrer Beeinflussung im Hinblick auf angestrebte Beziehungszustände. Entwicklungspolitik hinIPG 3/98 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik 327

gegen will nichtstaatliche Beziehungen im Hinblick auf angestrebte Wirkungen im Partnerland beeinflussen. Im Bereich der Fachpolitiken ist festzustellen, daß die außenorierentierten Instrumente der Fachpolitiken in erster Linie im gegenseitigen fachlichen Austausch mit anderen Ländern und in der Entwicklung bilateraler und multilateraler fachlicher Normen- und Regelwerke bestehen. Die gemeinsame Realisierung von Vorhaben z. B. im grenzüberschreitenden Bereich findet zwar im gegenseitigen Ausland statt, hat aber unmittelbar die Gestaltung der Verhältnisse im eigenen Land zum Gegenstand. Im Unterschied dazu fördert Entwicklungspolitik Vorhaben im Ausland, die zunächst die Veränderung der Verhältnisse im Partnerland zum Gegenstand haben und die ohne die Förderung nicht oder nicht in der vom Förderer angestrebten Form verwirklicht würden. Eine instrumentelle Sonderstellung hat die Verteidigungspolitik. Ihr zentrales Instrument, Androhung und Einsatz militärischer Gewalt, unterscheidet sie grundsätzlich von den zivilen Instrumenten von Außenpolitik, Entwicklungspolitik und Fachpolitiken. Sie kann über den unmittelbaren Bereich der Schaffung äußerer Sicherheit hinaus auch zur Beeinflussung der Beziehungen zu und der Verhältnisse in anderen Ländern eingesetzt werden und damit zur Flankierung und Ergänzung der zivilen Instrumente dienen. Geographische Mandate Die geographischen Mandate der verschiedenen auswärtigen Politikbereiche folgen nicht unmittelbar aus ihren jeweiligen Funktionen, sondern ergeben sich aus den politisch zu formulierenden Zielen und Interessen, den davon betroffenen Aufgabenfeldern und der Eignung der jeweiligen Instrumente. Sie unterliegen damit grundsätzlich sowie in der Intensität ihrer Wahrnehmung einem zeitlichen Wandel. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben dies in besonderer Weise deutlich gemacht. Die geographischen Mandate der verschiedenen Politikbereiche ergeben sich insbesondere aus folgenden Voraussetzungen: ̈ Außenpolitik hat heute ein geographisch unbegrenztes Mandat, nicht zuletzt weil nahezu alle Länder Mitglieder der Vereinten Nationen sind. Gleichwohl hängt die Intensität der Ausfüllung dieses Mandates von der Bedeutung der jeweiligen Beziehungen für das eigene Land ab. ̈ Das geographische Mandat der Entwicklungspolitik ergibt sich aus der jeweils politisch zu formulierenden Notwendigkeit der Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern und umfaßt heute praktisch alle Länder außerhalb von EU , Nordamerika, Japan sowie Australien und Neuseeland. ̈ Die geographischen Mandate der Fachpolitiken folgen aus der Bedeutung der jeweiligen fachlichen auswärtigen Beziehungen für die Lösung nationaler und globaler Fachaufgaben. ̈ Das geographische Mandat der Verteidigungspolitik im Sinne von Androhung und Einsatz militärischer Gewalt folgt aus dem jeweiligen politischen Auftrag, in der Regel dann, wenn der Einsatz anderer Instrumente nicht oder nicht alleine als ausreichend angesehen wird. Vor dem Hintergrund der globalen Veränderungen und Herausforderungen ist heute von einem geographisch grundsätzlich unbegrenzten Mandat aller auswärtigen Politikfelder auszugehen. Am signifikantesten ist dies bei der Verteidigungspolitik und der Entwicklungspolitik, die aus ihren früheren Selbstbeschränkungen heraustreten und global verfügbar werden. Funktionales Selbstverständnis von Entwicklungspolitik Auf der Grundlage der Abgrenzung von Aufgabenfeldern und Instrumenten zu Außenpolitik und Fachpolitiken wäre ein funktionales Selbstverständnis von Entwicklungspolitik und BMZ wie folgt zu definieren: Entwicklungspolitik ist die Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern(Aufgabenfeld) mit zivilen Mitteln(Instrumenten). Zu ihren Instrumenten gehören vor allem Realisierung von Projekten und Programmen in Verbindung mit Beeinflussung von Rahmenbedingungen in Partnerländern sowie Beeinflussung des nach außen wirkenden nichtstaatlichen Handelns durch Förderung und Bewußtseinsbildung. Entwicklungspolitik definiert auf der Grundlage gesamtstaatlicher Ziele und Interessen die angestrebten Zustände in den Partnerländern, steuert den Einsatz ihrer Instrumente und wirkt entspre328 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik IPG 3/98

chend an der Gestaltung anderer Aufgabenfelder und am Einsatz von deren Instrumenten mit. Entwicklungspolitik ist damit ein eigenständiger Politikbereich, der sich durch sein Aufgabenfeld und seine Instrumente grundsätzlich von anderen auswärtigen Politikfeldern unterscheidet und gleichzeitig der Gesamtheit der Ziele und Interessen verpflichtet ist. Entwicklungspolitik kommt dann zum Tragen, wenn die Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern mit zivilen Mitteln – wann, wo, warum und wofür auch immer – politisch gewollt und möglich ist. Die Möglichkeit von Entwicklungspolitik hängt dabei selbstverständlich auch davon ab, daß sie auf der Partnerseite zumindest geduldet wird. Art und Ausmaß der Partnerschaft sind aber bereits wieder dem normativen Bereich zuzuordnen. Dabei geht es insbesondere um die Bedeutung der Werte und Normen sowie der Ziele und Interessen des Partners. Zusammenwirken von Entwicklungspolitik und anderen Politikbereichen Zunehmende Globalisierung und Interdependenz zwischen Regionen wie Sachbereichen haben dazu geführt, daß feste Zuordnungen von Leitbildern, Aufgabenfeldern und Instrumenten keinen Bestand mehr haben können. Vielmehr ist davon auszugehen, daß alle Politikbereiche grundsätzlich die Gesamtheit der Ziele und Interessen verfolgen, zumindest aber berücksichtigen müssen(wechselseitiges Kohärenzgebot). Die Abgrenzung von Politikbereichen kann deshalb nicht in erster Linie durch die Zuordnung von Ziel- und Interessensbereichen, d. h. auf der normativen Ebene, sondern muß zunächst funktional nach Aufgabenfeldern und Instrumenten erfolgen. Die Beispiele für die Notwendigkeit des funktionalen Zusammenwirkens zwischen den Politikfeldern nehmen zu. In Bosnien gestaltet die Außenpolitik die Beziehungen zwischen den beteiligten Seiten und schafft den allgemeinen völkerrechtlichen Rahmen, die Entwicklungspolitik fördert die Veränderung der Verhältnisse in Bosnien durch Projekte und Programme in den verschiedensten Sektoren, die Verteidigungspolitik sichert die Umsetzung des Vereinbarten durch Androhung und Einsatz militärischer Gewalt und die Innenpolitik(hier fachlich als Flüchtlingspolitik) beeinflußt die Migrationsbeziehungen durch Maßnahmen der Rückkehrförderung. Beim globalen Umweltschutz schafft die Umweltpolitik internationale Vertragswerke(Konventionen) zur Regulierung der ökologischen Beziehungen der Länder untereinander und gegenüber der globalen Umwelt, die Entwicklungspolitik beeinflußt das umweltrelevante Verhalten in anderen Ländern u. a. durch Projekte und Programme zur Umsetzung der Konventionen. Bei der Armutsbekämpfung beeinflußt die Entwicklungspolitik die Rahmenbedingungen in den Partnerländern und fördert dort entsprechende Projekte und Programme, die Außenwirtschaftspolitik schafft Handelspräferenzen und Marktzugang für die betroffenen Länder. Bei der deutschen Standortpolitik stärkt die Außenwirtschaftspolitik die wirtschaftlichen Beziehungen zu anderen Ländern durch entsprechende Vertragswerke und Garantien, die Außenpolitik schafft vorteilhafte politische Beziehungen, die Entwicklungspolitik wirkt mit ihren Instrumenten auf entsprechend günstige Verhältnisse in den Partnerländern hin. Als fachübergreifender Politikbereich kann Entwicklungspolitik verschiedene Ziele und Interessen auf regionaler Ebene bündeln und integriert verfolgen. Sie ist insofern ein besonders effizienter Funktionsbereich in der Zusammenarbeit mit anderen Ländern, der Länder-, Instrumenten- und Fachkompetenz verbindet. Funktionale Zuständigkeiten und inhaltliche Federführung Da die Ziel- und Interessenbündel komplexer werden und quer zu einzelnen Politikbereichen liegen, d.h. von keinem alleine verfolgt werden können, stellt sich die Frage von Koordination und Kohärenz. Hier ist zunächst einmal auf das Kollegialorgan Bundesregierung und die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers zu verweisen, durch die eine Gesamtintegration der Politik sicherzustellen ist. Zusätzlich bedarf es aber auch der Zuordnung von Zuständigkeiten und Federführungsbereichen auf Ressortebene, damit entsprechende Entscheidungen vorbereitet werden können. In bezug auf die funktionalen Aufgaben der Politikbereiche, d.h. ihre Zuständigkeiten, ist IPG 3/98 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik 329

dies oben geschehen. Die Zuordnung inhaltlicher Ziel- und Interessensbereiche muß pragmatisch darauf aufbauen. Entscheidendes Kriterium ist deshalb, welcher funktionale Bereich den wesentlichen Beitrag zur Bewältigung einer inhaltlichen Aufgabe leisten kann. Die Zuordnung einer inhaltlichen Aufgabe zu einem Politikbereich bedeutet, daß dieser die jeweilige Aufgabe federführend wahrnimmt und die entsprechenden Aktivitäten der anderen Politikbereiche koordiniert. Sie bedeutet aber nicht, daß diese zur alleinigen oder beherrschenden inhaltlichen Aufgabe des jeweiligen Politikbereiches werden darf. Kein Politikbereich kann für sich ein Kohärenzprimat oder eine Sonderrolle als alleiniger Querschnittsbereich in Anspruch nehmen, da die Mehrzahl der vorrangigen inhaltlichen Aufgaben als Querschnittsaufgaben anzusehen ist(z. B. Standortpolitik, Umweltpolitik, Sicherheitspolitik, Krisenprävention, Förderung der Entwicklungsländer, Armutsbekämpfung). Vor diesem Hintergrund sollte der Politikbereich Entwicklungspolitik folgende funktionale Zuständigkeiten und inhaltliche Federführungsbereiche wahrnehmen:. ̈ Funktional: Zuständigkeit für alle zivilen Maßnahmen(insbes. Projekte und Programme sowie Politikdialog) zur Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern sowie für die entsprechenden nationalen und internationalen Einrichtungen und Veranstaltungen. ̈ Inhaltlich: Federführung für alle inhaltlichen Aufgaben, die überwiegend mit Mitteln seines funktionalen Zuständigkeitsbereiches zu bewältigen sind, d. h. geographisch: alle auf Länder und Regionen bezogenen Aufgaben, die vor allem Mitgestaltung der dortigen Verhältnisse erfordern; für Auswahl und Festlegung der entsprechenden Länder; Formulierung der in diesen Ländern verfolgten Ziele und Interessen; ̈ Fachlich: alle Fachaufgaben in den Partnerländern sowie alle globalen Fachaufgaben, die vor allem durch die Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern bewältigt werden müssen, einschließlich der entsprechenden internationalen Einrichtungen und Veranstaltungen. Im Bereich der funktionalen Zuständigkeiten sind bereits heute die wesentlichen entwicklungspolitischen Instrumente beim BMZ gebündelt. Hinzukommen sollten insbesondere die noch verstreuten Zuständigkeiten bei der europäischen Entwicklungspolitik, die Humanitäre Hilfe einschließlich UNHCR , UNWRA und UNICEF , die zivile Ausstattungs- und die Demokratisierungshilfe sowie die Osteuropa-Bank( EBRD ). Aber auch die Maßnahmen zugunsten deutscher Siedlungsgebiete, bei denen sowieso nicht zwischen Deutschen und Angehörigen der Partnerländer unterschieden werden kann, fallen in den funktionalen Aufgabenbereich der Entwicklungspolitik. Nicht zum funktionalen Zuständigkeitsbereich der Entwicklungspolitik gehören Instrumente, die vor allem die Beziehungen zu anderen Ländern gestalten wie z.B. die Auswärtige Kulturpolitik einschließlich UNESCO , die Welthandelspolitik mit der WTO oder die Währungspolitik mit dem IWF . An diesen Bereichen muß die Entwicklungspolitik allerdings im Rahmen ihrer Aufgaben mitwirken, z. B. wenn der IWF mit seiner Auflagenpolitik die Verhältnisse in ihren Partnerländern beeinflußt. Im Bereich der inhaltlichen Federführung ist der Entwicklungspolitik geographisch bislang der Kreis der sogenannten Entwicklungsländer zugeordnet. In diesem Rahmen muß weiter die Federführung für die Schwellenländer wahrgenommen werden, soweit dort Mitgestaltungsaufgaben gegeben sind. Gleiches sollte uneingeschränkt für Mittel- und Osteuropa gelten. Weitere geographische Aufgaben zeichnen sich derzeit nicht ab, können aber nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden. Bei den Fachaufgaben in den Partnerländern ist die inhaltliche Federführung der Entwicklungspolitik bei den sogenannten Entwicklungsländern praktisch gegeben. Bei den Schwellenländern sowie in Mittel- und Osteuropa muß Entwicklungspolitik deutlich machen, daß sie zur Integration von aus anderen Politikbereichen kommenden Zielen und Interessen bereit und in der Lage ist. Bei den globalen Fachaufgaben ist der Entwicklungspolitik bislang keine umfassende Federführung zugewiesen worden. Einige dieser Aufgaben erfordern in erster Linie Regelwerke zur Beeinflussung des internationalen Verhaltens der Staaten und fallen damit aufgrund ihrer Beziehungsorientierung in die Federführung von Fachpolitiken, z. B. beim globalen Klimaschutz oder beim Seerecht. Entwicklungspolitik wirkt an diesen Regelwerken mit und beteiligt sich an der Umsetzung der Konzepte mit ihren Instrumenten (z. B. GEF , Montrealer-Protokoll-Fonds, FCKW 330 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik IPG 3/98

Fonds für Rußland). Der Entwicklungspolitik sollte künftig die inhaltliche Federführung für die Bereiche zugeordnet werden, die in erster Linie die Mitgestaltung der Verhältnisse in den Partnerländern erfordern. Dies ist bereits bei der Wüstenbekämpfung und der Armutsbekämpfung der Fall. Hinzukommen könnten z. B. die Bereiche Weltbevölkerung, Welternährung, Wasser. Entsprechende Weltkonferenzen sollten in die Federführung der Entwicklungspolitik gestellt werden, auch wenn sie in Teilbereichen andere Politikfelder berühren. Umgekehrt kann Entwicklungspolitik nicht dort fachliche Federführung übernehmen, wo sie selbst funktional nur als ein Teilbereich neben anderen berührt ist, z. B. Gesundheit, Frauen. Das Leitbild der global nachhaltigen Entwicklung ist als fach- und länderübergreifende Richtschnur für alle Politikbereiche konzipiert. Es erfordert sowohl Maßnahmen im Inland als auch im Ausland sowie in den internationalen Beziehungen. Entwicklungspolitik hat aufgrund ihres fachübergreifenden Charakters, ihres funktionalen Mandates im Ausland sowie ihres Praxisbezuges durch die Zusammenarbeit mit ihren Partnerländern eine besondere Nähe zu diesem Leitbild. Ihr funktionales Mandat im Inland beschränkt sich aber im wesentlichen auf Bewußtseinsbildung, die über Verhaltensänderungen Wirkungen in anderen Ländern erzielen soll. Ihr fehlt auch die funktionale Zuständigkeit, wo das Verhalten anderer Länder nur durch internationale Regelwerke, d. h. mit den Instrumenten der Fachpolitiken beeinflußt wird (z. B. USA beim Klimaschutz). Da das Leitbild der global nachhaltigen Entwicklung sowohl auf die Verhältnisse in anderen Ländern und im eigenen Land als auch auf die Verhältnisse in der allen Ländern gemeinsamen Umwelt abstellt, kann Entwicklungspolitik eine inhaltliche Federführung nur im engen Zusammenwirken mit der Umweltpolitik wahrnehmen. Konzentration auf entwicklungspolitische Kernaufgaben Ein neu formuliertes, primär funktionales Selbstverständnis von Entwicklungspolitik muß auch bei der notwendigen Konzentration auf entwicklungspolitische Kernaufgaben an die Stelle der traditionellen normativen Ansätze treten. Die Frage kann nicht mehr lauten, welchen Beitrag eine Aufgabe, ein Instrument oder eine Arbeitseinheit z. B. zur Förderung der Entwicklungsländer leistet, sondern zunächst, ob sie zum funktionalen Zuständigkeitsbereich der Entwicklungspolitik gehört, und dann, welchen Beitrag sie zur Bewältigung der von der Entwicklungspolitik federführend wahrzunehmenden inhaltlichen Aufgaben leistet. Die Entwicklungspolitik sollte sich also grundsätzlich auf die Aufgaben konzentrieren, für die sie die funktionale Zuständigkeit und die inhaltliche Federführung beanspruchen kann. Mitwirkungsaufgaben bei anderen Politikfeldern sollten nur dort wahrgenommen werden, wo es aufgrund der inhaltlichen – geographischen oder fachlichen – Federführung der Entwicklungspolitik erforderlich ist oder wo die Entwicklungspolitik maßgebliche Beiträge zu anderen Federführungsbereichen (z. B. globaler Umweltschutz) leistet. Im Bereich der funktionalen Zuständigkeit ist es die Kernaufgabe der Entwicklungspolitik, alle erforderlichen zivilen Instrumente zur Verfügung zu stellen, die die Bundesregierung zur ziel- und interessensorientierten Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern benötigt. Hier ist zwar eine innere Konzentration und Straffung möglich, nicht aber ein Überlassen einzelner Instrumente an andere Politikbereiche. Entsprechendes gilt für die nationalen und internationalen entwicklungspolitischen Einrichtungen. Im Bereich der inhaltlichen Federführung gilt gleiches für alle auf Länder und Regionen bezogenen Aufgaben(z.B. Förderung der LDC s, Bewältigung sozialer und ökologischer Probleme in Schwellenländern / NIC s, Unterstützung des Transformationsprozesses in Osteuropa). Eine Konzentration auf vorrangige Länder, Ländergruppen oder Regionen und dort verfolgte Ziele und Interessen kann immer nur eine für die Bundesregierung insgesamt sein. Sobald – aus welchen Gründen auch immer – von der Bundesregierung in einzelnen Ländern Mitgestaltungsaufgaben gesehen werden, sind diese auch von der Entwicklungspolitik wahrzunehmen. Die Entwicklungspolitik hat zwar die Federführung für die Auswahl und Festlegung ihrer Partnerländer und die Formulierung der dort angestrebten Ziele, muß dabei aber die Gesamtheit der Ziele und Interessen berücksichtigen. Würde sich Entwicklungspolitik auf einzelne Ziele und InteresIPG 3/98 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik 331

sen beschränken, würde sie eine ihrer zentralen Stärken – die Bündelung unterschiedlicher Belange auf regionaler Ebene – aufgeben und zu einer Fachpolitik werden. Denkbar wäre eine Konzentration z.B. auf die Länder und Regionen, die aufgrund ihrer geographischen Lage, ihrer wirtschaftlichen oder politischen Bedeutung oder ihrer Relevanz für die Lösung globaler Fachaufgaben(z.B. Armutsbekämpfung, Umweltschutz, Bevölkerungspolitik) zur Verfolgung der Ziele und Interessen Deutschlands besonders wichtig sind. Im Bereich der inhaltlichen Federführung bei den Fachaufgaben in den Partnerländern ist eine Konzentration in Abhängigkeit von der Konzentration auf Länder, Ziele und Interessen möglich, nicht aber ein Überlassen an andere Politikbereiche. Bei den globalen Fachaufgaben sollte eine Konzentration auf die aus deutscher Sicht zentralen globalen Zukunftsthemen erfolgen, die gleichzeitig in relevantem Umfang die Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern erfordern. Die Mitwirkung an globalen Fachaufgaben, die sich im wesentlichen auf globale Rahmenbedingungen beziehen und / oder sich nur über internationale Normen- und Regelwerke bewältigen lassen, sollte nur insoweit wahrgenommen werden, als dies für die geographischen und fachlichen Federführungsaufgaben der Entwicklungspolitik vorrangig ist und nennenswerte Ergebnisse erwarten läßt. Die Überlegungen zur Konzentration auf funktionale und inhaltliche Kernaufgaben für den Politikbereich Entwicklungspolitik sind zu unterscheiden von der notwendigen Konzentration des BMZ auf ministerielle Kernaufgaben. Es versteht sich aber von selber, daß das BMZ in erster Linie seinen funktionalen Zuständigkeitsbereich und seine inhaltlichen Federführungsbereiche kompetent wahrnehmen muß. Das BMZ sollte deshalb funktional zumindest in der Lage sein, ̈ die verschiedenen Ziele und Interessen Deutschlands bei der Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern in länderorientierten bzw. – soweit es federführend ist – in fachlichen Konzepten kohärent und ergebnisorientiert zu integrieren und ̈ diese durch den Einsatz seiner Instrumente insbesondere der Förderung von Projekten und Programmen in Verbindung mit der Beeinflussung der Rahmenbedingungen in den Partnerländern wirksam umzusetzen. Die Wahrnehmung dieser funktionalen Kernaufgabe der Entwicklungspolitik schließt die entsprechende Steuerung ihrer nationalen und internationalen Institutionen ein. Die Überlassung funktionaler und inhaltlicher Aufgaben an diese Institutionen kann aber nur dort und nur soweit erfolgen, als dadurch die ministeriellen Zuständigkeiten und Federführungen nicht in Frage gestellt werden. Schlußbemerkung Der Versuch einer funktionalen Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik soll in einer Phase entwicklungspolitischer Paradigmenwechel einen Beitrag zur Strukturierung der Debatte leisten. Er ist kein Plädoyer für die Aufgabe von Zielen in der Entwicklungspolitik. Werte und Normen sind wesentliche Grundlagen und Rahmenbedingungen für die Verfolgung von Zielen und Interessen eines demokratischen Rechtsstaates. Entwicklungspolitik sollte ihren funktionalen Auftrag darin sehen, diese in ihrer ganzen Breite mit Blick auf ihr spezifisches Aufgabenfeld – die Verhältnisse in anderen Länder – zu formulieren, zu bündeln und umzusetzen. ̇ 332 Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik IPG 3/98

ROBERT CHRISTIAN VAN OOYEN Auf dem Weg zu einer wirksamen internationalen Strafgerichtsbarkeit: eine Zwischenbilanz A m 8 . August 1945 schlossen die vier Siegermächte Großbritannien, USA , UdSSR und Frankreich das Londoner Abkommen 1 zur strafrechtlichen Verfolgung der Kriegsverbrecher des Zweiten Weltkriegs. Obwohl noch weitere Staaten beitraten, waren die in Nürnberg – und auch Tokio – gebildeten Gerichte keine internationalen »sondern interalliierte Gerichte, deren eigentliche Rechtsgrundlage... in Art. 43 HLKO 2 (Besatzungsgericht) gesehen wird« 3 . Dieser Schritt markierte, hervorgerufen durch die Ungeheuerlicheit der Verbrechen und möglich durch den einhelligen politischen Willen, nicht einfach zur Tagesordnung überzugehen, aber einen Wendepunkt im Völkerrecht. In seinem Artikel 6 sah das Statut des Gerichtshofs unmißerständlich vor, daß der jeweilige Täter»persönlich verantwortlich« ist und begründete die Zuständigkeit bei: ̈ Verbrechen gegen den Frieden ̈ Kriegsverbrechen ̈ Verbrechen gegen die Menschlichkeit. 4 Gegen den Einwand, daß das Völkerrecht sich bisher allein auf Handlungen der souveränen Staaten beziehe und keine Bestrafung von Einzelpersonen vorsähe, führte das Gericht aus:»Daß das Völkerrecht Einzelpersonen so gut wie Staaten Pflichten und Verbindlichkeiten auferlegt, ist längst bekannt... Verbrechen gegen das Völkerrecht werden von Menschen und nicht von abstrakten Wesen begangen, und nur durch Bestrafung jener Einzelpersonen, die solche Verbrechen begehen, kann den Bestimmungen des Völkerrechts Geltung verschafft werden... Derjenige, der das Kriegsrecht verletzt, kann nicht Straffreiheit deswegen erlangen, weil er auf Grund der Staatsautorität handelte, wenn der Staat Handlungen gut heißt, die sich außerhalb der Schranken des Völkerrechts bewegen« 5 . So wurden von den zweiundzwanzig Angeklagten in Nürnberg zwölf zum Tode verurteilt – gegen den Reichsleiter der NSDAP Bormann erging das Urteil in Abwesenheit – sieben zu langjährigen Haftstrafen zwischen 10 Jahren und lebenslänglich, drei Angeklagte gegen den Willen des sowjetischen Mitglieds des Gerichtshofs freigesprochen 6 . Der Nürnberger Prozeß betraf jedoch nur die Verfahren gegen die Hauptkriegsverbrecher, »... für deren Verbrechen ein geographisch bestimmbarer Tatort nicht vorhanden ist« 7 . Weitere Prozesse wurden daher nicht vor dem interalliierten Gericht verhandelt, sondern kamen vielmehr zur gerichtlichen Verfolgung im jeweiligen Besatzungsgebiet, wie z. B. die sogenannten Nürnberger Nachfolgeprozesse in der amerikanischen Zone 8 . Die Konvention zum Verbot des Völkermords Mit Abschluß des Nürnberger Hauptkriegsverbrecherprozesses im Oktober 1946 bestätigte die UNO -Generalversammlung im Dezember durch Resolution die»Nürnberger Prinzipien« und er1 . Viermächte-Abkommen über die Verfolgung und Bestrafung der Hauptkriegsverbrecher der Europäischen Achse, geschlossen im Rahmen der International Conference on Military Trials, einschl. Statut für den Internationalen Militärgerichtshof(folgend als IMG Nürnb bezeichnet); Texte in: Der Prozeß gegen die Hauptkriegsverbrecher vor dem Internationalen Militärgerichtshof, Nürnberg, amtlicher Wortlaut in deutscher Sprache, Bd. 1 , Nürnberg 1947 , S. 7 ff. 2 . Haager Landkriegsordnung 3 . Kimminich, Otto, Einführung in das Völkerrecht, Tübingen – Basel 1997 , S. 509 . 4 . Art. 6 IMG Nürnb, s. Fn 1 , S. 11 f. 5 . Urteil IMG Nürnb vom 30 . Sept. /1 . Okt. 1946 , s. Fn 1 , Bd. 1 , S. 248 f. 6 . Schacht, von Papen, Fritzsche. 7 . Art. 1 Londoner Viermächte-Abkommen. 8 . Prozesse gegen die SS -Ärzte, I.G. Farben, Wilhelmstraßenprozeß gegen die Mitarbeiter des Auswärtigen Amtes usw. IPG 3/98 Internationale Strafgerichtsbarkeit 333

teilte der International Law Commission( ILC ) den Auftrag, die im Statut und im Nürnberger Urteil zum Ausdruck gebrachten anerkannten Völkerrechtsgrundsätze kodifizierend zusammenzufassen 9 . Außerdem gelang es der Völkerrechtsgemeinschaft noch einmal, bevor die Anti-Hitler-Koalition endgültig zerbrach und die Blockkonfrontation zum lange Jahre beherrschenden und lähmenden Faktor wurde, den politischen Willen für einen Ordnungsansatz aufzubringen und im Dezember 1948 die»Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermords« zu schließen. Diese brachte endlich eine positivrechtliche Regelung, auch wenn zunächst einmal nur sichergestellt wurde, daß sich die unterzeichnenden Staaten völkerrechtlich verpflichten, in ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung den Völkermord einschließlich Versuch unter Strafe zu stellen 10 . Dabei durchbricht die Konvention insofern den Grundsatz der Mediatisierung des Individuums im Völkerrecht, als daß sie einschlägige Verbrechen als Verbrechen gegen internationales Recht ausweist und die Möglichkeit einer internationalen Strafgerichtsbarkeit eröffnet:»Personen, denen Völkermord oder eine der sonstigen in Artikel III aufgeführten Handlungen zur Last gelegt wird, werden vor ein zuständiges Gericht des Staates, in dessen Gebiet die Handlung begangen worden ist oder vor das internationale Strafgericht gestellt, das für die Vertragsschließenden Parteien, die seine Gerichtsbarkeit anerkannt haben, zuständig ist.« 11 Gleichwohl sollte dieser bahnbrechende Ansatz in der folgenden Praxis der Staaten keine Rolle mehr spielen. Nicht einmal das eklatanteste Beispiel, die Terrorherrschaft der Roten Khmer unter Pol Pot in Kambodscha, zeitigte angesichts der machtpolitischen Lage in dieser Hinsicht Konsequenzen. Prägnantester Ausdruck dieser Zeit war die Blockierung des UN -Sicherheitsrats durch die Veto-Praxis der fünf ständigen Mitglieder. Die neue Entwicklung in den UN Mit der Zeitenwende von 1989/90 wurde politisch der Weg frei für eine Deblockierung der UN , auch wenn die zunächst aufkommende Euphorie einer »Neuen Weltordnung« schnell einer skeptischeren Sicht der Dinge weichen mußte. Immerhin drückte sich in den Entscheidungen der UN jetzt auch ein»neues internationales Werteverständnis aus« bei dem es»nicht mehr allein um die Sicherheit von Staaten, sondern auch um die Sicherheit der in diesen Staaten lebenden Bevölkerungsgruppen« geht 12 . Hatte das klassische Völkerrecht als Ius Publicum Europaeum die humanitäre Intervention vor allem als Eingriff in die Verhältnisse »nicht zivilisierter« Staaten gekannt, so suchte die UN -Charta – angesichts der offenkundigen Möglichkeiten des praktischen Mißbrauchs durch die nationalstaatliche»Kanonenbootpolitik« – mit Art. 2 Ziff. 4 die Anwendung jeglicher militärischer Gewalt im internationalen Verkehr zu bannen. Die humanitäre Intervention zum Schutz von Menschenrechten zählte daher»in den vergangenen Jahren zu den rechtlich umstrittensten Fragen des Gewaltanwendungsverbots« 13 . Gleichwohl gab es auch zu Zeiten des Ost-West-Konflikts zwei Präzedenzfälle: Gegen die Apartheidregime in Rhodesien und Südafrika wurde zwar nicht zur bewaffneten Intervention geschritten, jedoch wegen der innerstaatlichen Verhältnisse Wirtschaftssanktionen durch Beschluß des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der UN -Charta verhängt 14 . Dabei interpretierte man die in Artikel 39 der UN -Charta vorgegebene Mindestvoraussetzung»Bedrohung des Friedens« durchaus weit im Sinne eines positiven Friedensbegriffs, der sich nicht in der Abwesenheit von Krieg oder militärischer Gewalt erschöpft, sondern»als gute Ordnung verstanden 9 . Text in: Müller, Jörg Paul / Wildhaber, Luzius, Praxis des Völkerrechts, Bern 1982 , S. 206 f. 10 . Vgl. Art. III und V , Konvention zur Verhütung und Bestrafung des Völkermords. 11 . Art. VI , ebd. 12 . Kühne, Winrich, Die neuen Vereinten Nationen; in: Kaiser, Karl / Schwarz, Hans-Peter(Hrsg.), Die neue Weltpolitik, Bonn 1995 , S. 379 . 13 . Blumenwitz, Dieter, Die humanitäre Intervention; in: Aus Politik und Zeitgeschichte 47/1994 , S. 4. Aus politikwissenschaftlicher Sicht vgl. Debiel, Tobias / Nuscheler, Franz(Hrsg.), Der neue Interventionismus. Humanitäre Einmischung zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Bonn 1996 . 14 . Bzgl. Rhodesien die Resolutionen des Sicherheitsrats Nr. 232 ( 1966 ) und 253 ( 1968 ), die ein umfassendes, obligatorisches Handels- und Finanzembargo verfügten; für Südafrika die Resolution des Sicherheitsrats 418/ 1977 ,(Waffenembargo); vgl. Hufbauer, G. / Schott, J. / Elliott, K., Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, Washington 1985 , S. 409 bzw. 347 . 334 Internationale Strafgerichtsbarkeit IPG 3/98

wird« 15 . Daran anknüpfend subsumierte man insbesondere seit den Schutzmaßnahmen zugunsten der Kurden im Irak 16 und dem Eingreifen in Somalia die humanitäre Intervention extensiv als»Frieden schaffende Maßnahme« unter Kapitel VII der UN -Charta 17 , das ja das strenge Interventionsverbot ausdrücklich und grundsätzlich durchbricht. Die UN-Gerichtshöfe für Jugoslawien und Rwanda Die Einsetzung der Gerichte durch den Sicherheitsrat Vor diesem Hintergrund des»Wertewandels« und neuer Handlungsfähigkeit der Staatengemeinschaft vollzog sich die Einsetzung der neuen Gerichte zur Verfolgung der Verbrechen im früheren Jugoslawien und in Rwanda. Bezeichnenderweise sind beide – aus rechtsstaatlicher Sicht nicht unproblematisch 18 – als ad-hoc-Gerichte durch Beschluß des Sicherheitsrats errichtet worden. Dafür mag es rechtspolitisch zwei Gründe gegeben haben: Erstens ist der seit 1992 von der ILC im Auftrag der Generalversammlung wieder aufgenommene Versuch zur Schaffung eines ständigen Internationalen Strafgerichtshofs, sei es durch Änderung der UN -Charta oder sei es durch eine eigene völkerrechtliche Konvention, angesichts des akuten Handlungsbedarfs langwierig – auch wenn inzwischen der Statutenentwurf vorliegt 19 . Abgesehen von der ohnehin bestehenden Problematik rückwirkender Anwendung wird man zweitens eine vorbehaltlose Unterwerfung unter die neue gerichtliche Zuständigkeit realistischerweise gerade für die aktuellen Fälle nicht erwarten können 20 . Hinsichtlich der Verfolgung der Verbrechen im ehemaligen Jugoslawien und Rwanda blieb als positivrechtliche Verankerung einer internationalen Strafgerichtsbarkeit daher nur der Weg über die»Hintertür« des sekundären Völkerrechts, den man mit Beschluß des Sicherheitsrats vom Mai 1993 auf der Grundlage des Kapitels VII der UN Charta beschritt 21 . Dieses Verfahren ist nur als Zwischenlösung befriedigend 22 . Denn seine Einsetzung hängt letztlich von der auf den Einzelfall bezogenen Entscheidung eines politischen Gremiums ab 23 . In den Fällen»Rwanda« und»Jugoslawien« ergaben sich im Sicherheitsrat politisch einmütige Beschlüsse; in anderen, gleich gelagerten Fällen mögen solche Beschlüsse und damit eine Strafverfolgung durch ein UN -Gericht dann ausbleiben 24 . Aufbau, Zuständigkeit und Verfahren Abgesehen von diesem Makel einer politisch eingesetzten ad-hoc-Gerichtsbarkeit, der auf Dauer nur durch die Errichtung eines ständigen Strafgerichtshofes beseitigt werden könnte, garantiert der 15 . Blumenwitz, s. Fn 13 ., S. 8 . 16 . Vgl. Resolution 688 des Sicherheitsrats( 1991 ). 17. Vgl. Resolution des Sicherheitsrats 794 ( 1992 ); Blumenwitz, s. Fn 13 , S. 9 f; vgl. auch Seidl-Hohenveldern, Ignaz, der die Maßnahmen der UN bzw. die seitens der UN gebilligten Eingriffe in Rwanda und Bosnien nicht als humanitäre Intervention, sondern überhaupt als Frieden schaffende Maßnahme im Bürgerkrieg klassifiziert; in: Ders. / Loibl, Gerhard, Das Recht der Internationalen Organisationen einschl. Supranationalen Gemeinschaften, Köln u.a. 1996 , Rz 0248 , Rz 2026 . 18 . Aus deutscher Sicht: Das Gesetz über die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien trat im April 1995 in Kraft. Damit wurde die innerstaatliche Rechtsgrundlage zur Überstellung mutmaßlicher Kriegsverbrecher an den Gerichtshof in Den Haag geregelt. Der diesem Gesetz nachgebildete Gesetzesentwurf der Bundesregierung über die Zusammenarbeit mit dem Strafgerichtshof für Rwanda hat erst jetzt im Januar 1998 den Rechtsausschuß des Bundestags passiert(Drucksache 13/7953 ). Zu den verfassungsrechtlichen Aspekten vgl. Schöbener, Burkhard / Bausback, Winfried, Verfassungs- und völkerrechtliche Grenzen der»Überstellung« mutmaßlicher Kriegsverbrecher an den Jugoslawien-Strafgerichtshof; in: DÖV 15/1996 , S. 621 ff. 19 . Vgl. Abschnitt 5 . Die Errichtung eines internationalen Strafgerichts wurde schon vor dem Zweiten Weltkrieg seitens der International Law Association gefordert, die 1926 auch einen Statutenentwurf vorlegte. 20 . So enthält ja auch das Statut des Internationalen Gerichtshofs( IGH ) eine Fakultativklausel. 21 . Resolutionen des Sicherheitsrats 808 ( 1993 ) zur Einsetzung des Gerichtshofs und 8 27 ( 1993 ) über das Statut des Internationalen Gerichts zur Verfolgung der Verantwortlichen für die seit 1991 im Hoheitsgebiet des ehemaligen Jugoslawien begangenen Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht; Resolution des Sicherheitsrats 955 ( 199 4) über die Schaffung des Internationalen Gerichts für Rwanda, das sich wesentlich am Statut des Jugoslawien-Gerichtshofs orientiert; nachfolgend abgekürzt als IG Jugos bzw. IG Rwanda; Texte in: Bundeszentrale für politische Bildung(Hrsg.), Menschenrechte, Dokumente und Deklarationen, Bonn 1995 , S. 192 ff bzw. S. 204 ff. 22 . Ob der Sicherheitsrat überhaupt eine Kompetenz zur Einsetzung der Gerichtshöfe hatte, ist strittig; die Kompetenz bejahend vgl. z. B. Tomuschat, Christian, Ein Internationaler Strafgerichtshof als Element einer Weltfriedensordnung; in: Europa-Archiv 3/1994 , S. 61 ff. IPG 3/98 Internationale Strafgerichtsbarkeit 335

zuerst eingerichtete Jugoslawien-Strafgerichtshof – jener für Rwanda ist diesem nachgebildet – in der konkreten Ausgestaltung des Statuts ein unabhängiges und faires Verfahren. Die Besetzung der elf Richter(auf vier Jahre) erfolgt auf Vorschlag des Sicherheitsrats durch Wahl von der Generalversammlung mit absoluter Mehrheit 25 . Sie verteilen sich auf zwei Strafkammern mit je drei und einer Berufungskammer mit fünf Richtern 26 . Weiters wird ein Chefankläger vom Sicherheitsrat auf Vorschlag des UN -Generalsekretärs auf vier Jahre ernannt 27 . Die Zuständigkeit des Gerichts erstreckt sich auf die»schweren Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht« 28 und focussiert dabei die folgenden Tatbestandsbereiche: ̈ Verletzungen der Genfer Abkommen 29 ̈ Verstöße gegen die Gesetze oder Gebräuche des Kriegs 30 ̈ Völkermord. 31 Darüber hinaus enthält das Statut mit Artikel 5 einen Auffangtatbestand, der sich im materiellen Katalog bisweilen mit den einzelnen Tatbeständen des Artikels 2 und seiner Folgeartikel überschneidet, sich auf international bewaffnete Konflikte wie Bürgerkriege bezieht und schließlich im letzten Absatz mit der Formulierung»andere unmenschliche Handlungen« den Nürnberger Grundsatz »Verbrechen gegen die Menschlichkeit« fast wörtlich aufnimmt 32 . Allerdings wurde im Unterschied zu Nürnberg auf die Aufnahme eines dem»Verbrechen gegen den Frieden« analogen Straftatbestands im Sinne einer strafrechtlichen Verfolgung der Aggression völlig verzichtet.»Offensichtlich haben Großmachtinteressen bei diesen Auslassungen die Feder geführt.« 33 So urteilt auch der deutsche Außenminister bzgl. der Aufnahme gerade dieser Bestimmung in das Statut des zu errichtenden ständigen Internationalen Strafgerichtshofs skeptisch:»Die Einbeziehung des Angriffskriegs in das materielle Strafrecht des Gerichts ist derzeit noch etwas unsicher. Wir setzen uns in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz(Art. 26 ) und unserem Strafrecht( §§ 80 , 80 a StGB) nachdrücklich dafür ein.« 34 In dieser Hinsicht fällt die durch die UN -Gerichte initiierte Entwicklung hinter Nürnberg zurück. Dagegen zeigen einige andere Bestimmungen in den Satuten eine stärkere Absicherung des justiziellen Grundrechtsschutzes bzw. prozessualer Gewährleistungen als Garanten eines fairen Verfahrens. Im Unterschied zu Nürnberg ist eine Verurteilung in Abwesenheit des Angeklagten nicht zulässig 35 und demgegenüber die Überprüfung des Urteils durch eine zweite Instanz(Berufungskammer) gegeben 36 . Hatte das Statut des 23 . So auch Däubler-Gmelin, Herta, Folterknechte, fürchtet Euch. Noch nie standen die Chancen so gut für einen ständigen Internationalen Strafgerichtshof; in: Die Zeit v. 20.6.1997 , Nr. 26 . 24 . Daraus ergibt sich schnell der Vorwurf der»Siegerjustiz«. Schon in Nürnberg brachte die Verteidigung – wenn auch ohne großen Erfolg – den tu-quoqueGrundsatz(gleiches Maß für gleichen Tatbestand) in Stellung, indem sie deutsche mit alliierten Verstößen gegen das Kriegsvölkerrecht aufzurechnen suchte. Dem wurde seitens des Gerichts entgegen gehalten, daß Verstöße gegen das Völkerrecht durch die Alliierten nicht Gegenstand des Verfahrens und damit unerheblich wären. Allerdings wurde dies berücksichtigt bei den Verfahren gegen Raeder und Dönitz hinsichtlich des sogenannten uneingeschränkten U-Boot-Kriegs. Auch enthielt die Anklageschrift nichts über die Bombardierungen von Rotterdam, Coventry und London. Vgl. Zentner, Christian, Der Nürnberger Prozeß, Dokumentation, Stuttgart 1994 , S. 16 f. 25 . Vgl. Art. 13 Statut IG Jugos. Das Gericht nahm im November 1993 seine Tätigkeit auf. Die Richter stammen aus 11 verschiedenen Staaten: Ägypten, Australien, China, Costa Rica, Frankreich, Italien, Kanada, Nigeria, Malaysia, Pakistan und USA . Eine Wiederwahl ist nach Art. 13 Abs. 4 zulässig. 26 . Vgl. Art. 11 und 12 ; ebd. 27 . Vgl. Art. 16 ; ebd. – auch hier ist erneute Ernennung zulässig. 28 . Art. 1 ; ebd. 29 . Vgl. Art. 2 mit Katalog einzelner Straftatbestände; ebd.; der Artikel rekurriert auf die III. und IV. Genfer Rotkreuz-Konvention(betr. Behandlung der Kriegsgefangenen bzw. Schutz der Zivilpersonen). 30 . Vgl. Art. 3 mit Katalog einzelner Straftatbestände; ebd.; der Artikel rekurriert auf die Haager Landkriegsordnung. 31 . Vgl. Art. 4 mit Katalog einzelner Straftatbestände; ebd.; der Artikel steht in direktem Zusammenhang mit der Konvention zum Verbot des Völkermords. 32 . Art. 5 i Statut IG Jugos; vgl. analog Art. 1–4 Statut IG Rwanda. 33 . Tomuschat, s. Fn 22 , S. 66 . 34 . Kinkel, Klaus, Für einen funktionsfähigen Weltstrafgerichtshof; in: NJW 43/1997 , S. 2861 ; vgl. auch nachfolgenden Abschnitt. 35 . Vgl. Art. 12 Statut IMG Nürnb, der zum Verfahren in absentia ermächtigte. Eine solche Ermächtigung findet sich nicht in den Statuten der UN -Gerichte; vgl. auch die in Art. 20 und 21 Statut IG Jugos bzw. Art. 19 und 20 Statut IG Rwanda garantierten Rechte des Angeklagten. 36 . Die Urteile des Nürnberger Gerichtshofs waren nach Art. 26 Statut IMG Nürnb endgültig und nicht anfechtbar. Zur Berufungskammer vgl. Art. 11, 12 und 25 Statut IG Jugos bzw. Art. 10 , 11 und 24 Statut IG Rwanda. 336 Internationale Strafgerichtsbarkeit IPG 3/98

Nürnberger Gerichts vor allem auch die Todesstrafe zugelassen 37 , so beschränken sich die UN -Gerichte grundsätzlich auf Freiheitsstrafen 38 . Ausdrücklich findet sich der Verweis, daß bei der Strafzumessung die Praxis jugoslawischer bzw. rwandischer Gericht zu berücksichtigen sei 39 . Durch diesen Bezug wird dem Problem rückwirkender Strafgesetzgebung die Schärfe genommen, da die zu beurteilenden Tatbestände auch nach dem jeweiligen nationalen Strafrecht entsprechend strafbar waren 40 . Politische Bedingungen der Funktionsfähigkeit Natürlich ist in den Statuten der Gerichtshöfe verankert worden, daß alle Staaten verpflichtet sind, deren Arbeit zu unterstützen – insbesondere Verfügungen Folge zu leisten, die sich auf Festnahme und Überstellung der mutmaßlichen Täter beziehen 41 . Dies ist Voraussetzung angesichts der rechtlichen, aber eben auch aus Gründen der Effektivität unverzichtbaren Vorgabe, daß keine Verurteilung in Abwesenheit erfolgt. Schon der Versuch nach dem Ersten Weltkrieg, auf der Grundlage des Versailler Vertrags den deutschen Kaiser vor ein internationales Gericht zu stellen, scheiterte 1920 an der Weigerung Hollands, Wilhelm II . auszuliefern, der sich seit November 1918 dort im Exil aufhielt. Weitere Strafprozesse überließ man schließlich der deutschen Justiz – sie verliefen einige Jahre später überwiegend im Sande 42 . Dagegen ermöglichte im Falle des Nürnberger Verfahrens die Übernahme der Regierungsgewalt durch die Alliierten die Festnahme der Kriegsverbrecher, soweit sie sich nicht durch Selbstmord oder Flucht ins Ausland der Verantwortung entzogen hatten 43 . Was die Hauptkriegsverbrecher anlangte, so hatten die Amerikaner die meisten festgesetzt. Damit waren sie auch»in der stärksten Position und bestimmten das Vorgehen« 44 . Gleichzeitig erleichterte die Besatzung Deutschlands die Beweissicherung, zumal den Alliierten Berge von Akten in die Hände fielen, die die Greueltaten in deutscher Verwaltungsgründlichkeit dokumentierten. Bei den derzeitigen Verfahren liegen die Dinge nicht ganz so günstig. Die Beweissicherung vor Ort ist schwierig und mit mühsamer Zeugenbefragung verbunden 45 . Für das Jugoslawien-Gericht ergibt sich Ende 1997 die aktuelle Bilanz, daß sich von derzeit über 80 Angeklagten nur sieben in Haft befinden 46 . Immerhin gingen 1997 erstmals Truppen der UN Stabilization Force(Sfor) in Bosnien gegen mutmaßliche Kriegsverbrecher vor, freilich nicht ohne beißende Kritik durch das russsische Außenministerium, das den Sfor-Truppen 37 . Vgl. Art. 27 Statut IMG Nürnb. 38 . Vgl. Art. 24 Statut IG Jugos bzw. Art. 23 Statut IG Rwanda. 39 . Vgl. ebd. 40 . Dem Leser ist diese Vorgehensweise aus einem anderen Kontext mit ähnlicher Problematik bekannt, nämlich der strafrechtlichen Verfolgung der DDR -Regierungskriminalität. Das GG verbietet nach Art. 103 II eine rückwirkende Anwendung von Strafgesetzen. Wenn auch dieses Prinzip wie alle anderen Rechtsgüter niemals absolut gilt, sondern mit gleichrangigen abzuwägen ist – man denke in diesem Zusammenhang etwa an die berühmte »Radbruch-Formel« – so rekurrierte man doch in den meisten Gerichtsverfahren auf zur Tatzeit geltendes DDR Strafrecht. 41 . Vgl. Art. 27 Statut IG Jugos bzw. Art. 28 Statut IG Rwanda. 42 . Von deutscher Seite wurde eine Auslieferung abgelehnt. So gelangten von der ursprünglichen Liste der Alliierten mit 895 mutmaßlichen Kriegsverbrechern – darunter führende Militärs einschließlich Hindenburg, aber auch einfache Soldaten – nur 10 als Strafverfahren 1921/22 vor das in erster und letzter Instanz zuständige Reichsgericht. Die Prozesse endeten sechsmal mit Freispruch und viermal mit Verurteilungen. Vgl. Lambsdorff, Hans Georg Graf, Die Weimarer Republik, Kapitel »Die Sieger und die deutschen ›Kriegsverbrecher‹«, Frankfurt a.M. 1990 . S. 89 ff. 43 . Gegen Bormann erging außerdem das Urteil in Abwesenheit. 44 . Wesel, Uwe, Den Mächtigen den Krieg vergällen; in: Die Zeit 15/1995 , S. 64 . In ihren jeweiligen Zonen hatten die Engländer fünf, die Sowjets zwei und die Franzosen einen der Hauptverantwortlichen festgenommen. 45 . Im Falle Rwandas sah der Sicherheitsratsbeschluß daher von Anfang eine Außenstelle vor, die dann in Kigali eingerichtet wurde. Vgl. Resolution des Sicherheitsrats 955 ( 1994 ), s. Fn. 21 . 46 . Am 18. 12. 1997 nahmen die Sfor-Friedenstruppen in Bosnien durch ein niederländisches Sonderkommando erneut zwei Angeklagte nach kurzem Schußwechsel fest. Im Juli zuvor wurde ein mutmaßlicher Kriegsverbrecher beim Zugriff durch britische Soldaten erschossen. Zur völkerrechtlichen Grundlage des Sfor-Zugriffs durch das Dayton-Abkommen von 1995 bzw. durch die einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrats 1021 , 1022 und 1031 ( 1995 ) nach Kap. VII UN -Charta vgl. z.B.: Ambos, Kai, Dürfen Nato-Soldaten mutmaßliche Kriegsverbrecher festnehmen? Über die Rechtsgrundlagen der Sfor-Truppen in Bosnien; in: Frankfurter Rundschau vom 28.7. 1997 , Nr. 172 , S. 12 . IPG 3/98 Internationale Strafgerichtsbarkeit 337

ein solches Mandat absprach. Von der Anklage gesuchte Hauptverantwortliche wie Karadzic blieben außerdem vom Zugriff bisher verschont. Da diese nach wie vor in der bosnischen Serbenrepublik einen ausreichenden machtpolitischen Rückhalt besitzen, befürchtete man bei einer gewaltsamen Festnahme eine Gefährdung des gesamten, labilen Friedensprozesses 47 . Hier offenbart sich das Dilemma für den zu errichtenden ständigen Internationalen Strafgerichtshof. Wenn überhaupt die Chance einer zumindest ansatzweisen effektiven Strafgerichtsbarkeit gegeben sein soll, dann wäre seine Integration – etwa neben dem IGH als zweitem Gerichtsorgan – in das System der UN zwingend 48 . Nur so»würde justizförmiger Streitentscheidung und Friedenssicherung durch(Straf-)Recht... der angemessene Stellenwert... gegeben und dessen Legitimation erhöht.« 49 Politisch liegt hierfür die Hürde allerdings hoch, da eine Änderung der UN -Charta die Ratifikation von zwei Dritteln der Mitgliedsstaaten einschließlich aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats erfordert 50 . Diese Schwierigkeit kann durch die ebenfalls als Entwurf vorliegende sogenannte»Konventionslösung« 51 umgangen werden. Zur Schaffung des Gerichtshofs durch einen eigenen, separaten völkerrechtlichen Vertrag bedarf es ja»nur« des Einvernehmens der vertragsschließenden Parteien, also der»gerichtsfreundlichen« Staaten. Allerdings würden auch nur diese verpflichtet werden(in der Hoffnung, daß mit der Zeit weitere die Konvention ratifizieren). Und ein Gerichtshof, dem bei seiner Gründung eine Vielzahl von Staaten, darunter wichtige Groß- und regionale Mittelmächte fernblieben, riskiert, aufgrund der daraus resultierenden mangelnden Funktionsfähigkeit eine wirksame internationale Strafgerichtsbarkeit auf Jahre hinaus zu blockieren. Demgegenüber erweist sich der erreichte Standard von ad hoc eingesetzten UN -Gerichten schon jetzt als bessere Lösung. Genau das muß sich die entscheidende internationale Konferenz vor Augen führen, die im Sommer 1998 in Rom tagt. ̇ 47 . Abgesehen davon hat sich Karadzic in Pale so schwerbewacht verbarrikadiert, daß ein Zugriff äußerst riskant erscheint. Vor diesem Hintergrund war man auf amerikanischer Seite schließlich sogar bereit, auf den Vorschlag von Plavsic einzugehen und in einer Art»Kuhhandel« von einer Festnahme und Überstellung von Karadzic abzusehen, wenn dieser dafür in ein Exilland seiner Wahl ginge – allein Karadzic erklärte sich dazu nicht bereit. 48 . So auch Tomuschat, s. Fn 22 , S. 70 ; vgl. auch Roggemann, Herwig, Auf dem Wege zum ständigen Internationalen Strafgerichtshof; in: ZRP 10/1996 , S. 391 . 49 . Roggemann, ebd. 50 . Vgl. Art. 108, 10 9 UN -Charta. Unter den Staaten der EU nehmen Frankreich und England eine eher reservierte Haltung zur Errichtung des Gerichtshofs ein. 51 . So der sogenannte»Siracusa-Entwurf« von 1995 , der auf einen Entwurf der ILC von 1994 zurückgeht und inzwischen erneut überarbeitet worden ist. Zur Chronologie der einzelnen Entwürfe mit weiteren Nachweisen vgl. Roggemann, s. Fn 48 , S. 391 , S. 388 f. 338 Internationale Strafgerichtsbarkeit IPG 3/98