ERNST-OTTO CZEMPIEL Eine neue Ordnung für Europa BEITRÄGE/ARTICLES I n den zehn Jahren, die seit dem Umbruch von 1990 vergangen sind, hat der Westen kein neues Konzept für die Ordnung des euro-atlantischen Raumes entwickelt. Vieler Anregungen der Politikwissenschaft ungeachtet, 1 sind vielmehr alte Vorstellungen und Begrifflichkeiten wiedergekehrt. Von»Sicherheitsarchitektur« wird wieder gesprochen, 2 obwohl sie eine Denkfigur des Kalten Krieges war. Der Einsatz militärischer Gewalt wird schon wieder als das»letzte Wort«, nicht etwa nur das letzte Mittel, angepriesen. 3 Eine Analyse der Ursachen, die zum Ende des Ost-West-Konfliktes geführt haben, hat offensichtlich nie stattgefunden; gedankliche Konsequenzen aus diesem Umsturz für eine neue Außenpolitik sind jedenfalls nicht zu erkennen. Auch an der Oberfläche des politischen Bewußtseins hat sich kaum geändert. Das aus der Asche der Sowjetunion neue Rußland wurde eine Zeit lang als»Partner« des Westens akzeptiert. Inzwischen ist es an die Peripherie der politischen Aufmerksamkeit gerückt. Im amerikanischen Kongreß erscheint seine Rückkehr als imperiale Macht also wahrscheinlich, daß sie die Beibehaltung der Militärallianz und ihre Osterweiterung rechtfertigt. 4 Nach wenigen Jahren verschämter Zurückhaltung kehren also in den USA wie in Europa die alten vertrauten Maximen einer Außenpolitik zurück, die sich selbst als Realpolitik ausgibt. Sie wird die vertrauten Resultate produzieren: Antagonismen, Konflikte, Rüstungsspiralen und den Versuch ihrer Bändigung durch Machtgleichgewichte. So muß es nicht kommen, es will eigentlich auch niemand. Aber so wird es kommen, wenn Europa nicht darüber nachdenkt, wie eine moderne, die Ursachen des Zusammenbruchs von Sowjetunion, Warschauer Pakt und Kommunismus reflektierende und die sozioökonomischen Befindlichkeiten der Postmoderne berücksichtigende Außen- und Ordnungspolitik eigentlich aussehen müßte. 5 Natürlich gibt es kein Grand Design für den gesamten euro-atlantischen Raum. Es kann nur Teilordnungen für die Europäische Union, für die Atlantische Gemeinschaft, für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten und für die Beziehungen zwischen den drei Teilen geben. Aber diese Teilordnungen müssen kompatibel und auf die gleichen Konstruktionsprinzipien aufgebaut sein. Sie zu benennen, ist gar nicht schwer. Die Teilordnungen und die Verbindungen dazwischen müssen so ausgerichtet sein, daß sie die Sicherheit, die Freiheit und die Wohlfahrt der Menschen erzeugen und gewährleisten. Bewußt wird hier als Bezugsund Maßeinheit nicht der Staat, sondern der Mensch gewählt. Wohlfahrt und Wohlstand werden innerstaatlich verteilt, aber zu einem Großteil im internationalen System erzeugt. Die Entfaltung der bürgerlichen Freiheiten ist auf eine äquivalente internationale Umwelt angewiesen. In dieser Umwelt ist natürlich die Sicherheit einer Gesellschaft zu besorgen; sie hat aber auch längst, wie es der umfassende und erweiterte Sicherheitsbegriff indiziert, eine innenpolitische, eine innergesellschaftliche Dimension erhalten. Der Krieg ist, jedenfalls in Europa, aus dem internationalen System ausund in die Staaten eingewandert. Als potentielle Gefährdung aber bleibt der Krieg weiterhin bestehen, jedenfalls solange sich die Staaten in einem 1 . Schoch, Bruno(Hg.): Die europäische Friedensordnung und die Souveränität der Staaten, Frankfurt 1998 . Vgl. z. B. Knapp, Manfred(Hg.): Konzepte europäischer Friedensordnungen, Stuttgart 1992 . 2 . Titel des Heftes 7 , 1998 , der Zeitschrift Internationale Politik. 3 . Rühl, Lothar: Deutsche Interessen auf dem Prüfstand. Neue Aufgaben für die europäische Sicherheitsarchitektur, in: ebenda: S. 12 . 4 . Goodby, James M.: Europe Undivided, in: The Washington Quarterly 21 , 3 , Sommer 1998 , S. 202 . 5 . Aus der neueren Literatur: Remacle, Eric and Seidelmann, Reimund(Eds.): Pan-European Security Redefined, Baden-Baden 1998 . IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 357

internationalen System befinden und es nicht, wie die Mitglieder der Europäischen Union, durch ihre Teilintegration bereits verlassen haben. Dennoch ist es auch in einem internationalen System möglich, diese umfassende Sicherheit der Staaten zu erzeugen. Man muß Strukturen schaffen, die gewährleisten, daß kein Staat den anderen mehr bedroht. Dann, nur dann, sind sie sicher. Sicherheit darf daher nicht, wie es immer wieder gern geschieht, mit Verteidigungsfähigkeit verwechselt werden. Die Staaten des Warschauer Paktes waren absolut verteidigungsfähig, und sie waren gerade nicht sicher. Umgekehrt sind alle entwickelten Industriestaaten, die sogenannten OECD -Staaten, voreinander sicher, obwohl sie keine gegeneinander gerichteten Verteidigungspotentiale unterhalten. Die europäische Neuordnung muß sich also diesem dreifachen Maßstab stellen. Sie muß insgesamt und in ihren Teilen gewährleisten, daß kein Staat den anderen bedroht, daß alle voreinander sicher sind. Sie muß, zweitens, die Menschen- und Bürgerrechte in einem Ausmaß verwirklichen, das die Zustimmung der Betroffenen findet. Sie muß schließlich, drittens, mit den Werten des wirtschaftlichen Wohlstands ebenso verfahren. Maßeinheit dabei sind stets funktionale Äquivalente. Es geht nicht darum, das westlich-liberale Modell von Demokratie und Marktwirtschaft Kulturen aufzuzwingen, denen es fremd ist. Im euro-atlantischen Bereich, von dem hier die Rede ist, taucht dieses Problem nur im asiatischen Bereich der früheren Sowjetunion auf. Es bleibt den Gesellschaften dort überlassen, wie sie die Freiheit und die Wohlfahrt ihrer Mitglieder erhöhen. Die Neuordnung darf aber nicht verhindern, daß diese Werte erhöht werden, sondern muß diesen Prozeß fördern. Obwohl die Werte der Sicherheit, der Freiheit und der Wohlfahrt untereinander abhängig sind, so daß sie nur parallel verwirklicht werden können – worauf später noch kurz hingewiesen werden soll –, wird hier jetzt die Erzeugung von Sicherheit in den Vordergrund der Aufmerksamkeit gerückt. Nur wenn sie unter diesem Auswahlgesichtspunkt in Erscheinung treten, werden Freiheit und Wohlstand ebenfalls erwähnt werden. Das Hauptproblem bei der europäischen Neuordnung ist die Erzeugung jener umfassenden Sicherheit, die auf absehbare Dauer Bestand hat. Der euro-atlantische Bereich hat im ablaufenden Jahrhundert zwei Weltkriege und einen vierzigjährigen BeinaheKrieg gesehen und sollte vergleichbare Erfahrungen nicht wieder machen müssen. Im Zentrum der Neuordnung muß also die Gewißheit stehen, daß kein Staat des euro-atlantischen Bereiches von einem anderen bedroht werden wird. Das ist ein großes Ziel, aber es ist nicht utopisch. Westeuropa hat von der Mitte des 18 . bis zu der des 20 . Jahrhunderts den Kriegsherd par excellence abgegeben. Seitdem ist es zu einer ebenso großen Friedenszone geworden. Es ist also nicht unmöglich, auch zwischen ehemaligen Feinden umfassende Sicherheit einzurichten und zu stabilisieren. An diesem Maßstab müssen sich die existierenden Teilordnungen und die Pläne zu ihrer Weiterentwicklung messen lassen. Der Kompaß der Theorie Wer in einem internationalen System Sicherheit in jenem umfassenden Sinn erzeugen will, daß bei der Konfliktbearbeitung kein Staat zur Gewalt gegen einen anderen greift, muß zuerst die Ursachen klären, aus denen die Gewalt entsteht. Das Alltagsverständnis verortet sie in der Regel im bösen Nachbarn, der den Besten nicht im Frieden leben läßt. Diesen Nachbarn gibt es: Das Deutschland Adolf Hitlers und der Irak Sadam Husseins dokumentieren ihn, wenn auch mit deutlichen Unterschieden. Insgesamt gesehen stellt böse Absicht die Ausnahme dar. Gewaltursache: Sicherheitsdilemma Die Politikwissenschaft sieht eine ganz andere Ursache der Gewaltneigung, nämlich die anarchische Struktur des internationalen Systems. 6 Die große, in der angelsächsischen Welt vor allem verbreitete, aber eigentlich aus Europa stammende Schule des Realismus sieht in dieser Struktur sogar die einzige Gewaltursache. Weil das internationale System keine Zentralinstanz mit Sanktionskompetenz kennt, zwingt es seine Mitglieder, ihre eigene Sicherheit selbst zu gewährleisten. Das internationale System ist ein Selbsthilfesystem. 6 . Maßgebend dazu Waltz, Kenneth N.: Theory of International Politics, Reading, Mass., 1979 . 358 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

Darin verhält sich jeder Staat gleich: Er bereitet sich auf den jederzeit möglichen Fall eines Angriffs durch Verteidigungsrüstung vor. Zwar weiß er, daß seine Verteidigungsmaßnahme vom Nachbarn als potentielle Angriffsvorbereitung gedeutet und mit eigener Aufrüstung beantwortet werden muß. Seine Strategie erzeugt also keine Sicherheit, ja gefährdet sie geradezu. Aber die Systemanarchie läßt dem Staat keine Alternative. Er muß sich auf einen Angriffsfall vorbereiten, einfach deswegen, weil er ihn nicht ausschließen kann. Im Aktions-Reaktions-Verhalten aller Staaten zueinander entsteht auf diese Weise ein Rüstungswettlauf, der in den meisten Fällen zum Krieg führt, also jenes Ereignis bewirkt, das eigentlich vermieden werden sollte. Der Realismus akzeptiert dieses»Sicherheitsdilemma.« 7 Er ist der Meinung, daß es unabwendbar aus der anarchischen Struktur des internationalen Systems fließt. Man kann es bestenfalls eindämmen, indem man entweder implizit, durch den Aufbau von Gegenmacht, oder explizit, durch die Rüstungskontrolle, ein Gleichgewicht der Macht errichtet. Dieser Ausweg ist nicht neu, hat eine lange Tradition 8 und leitete das Verhältnis beider Seiten im Ost-West-Konflikt an. Unausgesprochen liegt es der Beibehaltung und der Osterweiterung der NATO zugrunde. Beide nehmen eine mögliche Reaktion Rußlands in Gestalt neuer Aufrüstung in Kauf, weil sie dafür die Verteidigungsfähigkeit des Westens und einiger Staaten Mittelosteuropas zu gewährleisten vermögen. War die kontrollierende und die Aufrüstung einhegende Verständigung mit der Sowjetunion während des Kalten Krieges möglich, so wird sie unter den verbesserten Bedingungen der Gegenwart, unterstützt durch die »Grundakte« zwischen der NATO und Rußland, für noch wahrscheinlicher gehalten. Gegen die Ungewißheit über das zukünftige Verhalten Moskaus, aber auch gegen die zahlreichen, nicht benennbaren, aber eben auch nicht auszuschließenden Gefahren aus der außereuropäischen Welt 9 hilft nur die eigene Verteidigungsvorsorge. Diese Denktradition ist beinahe enttäuschungsfest. Denn es ist evident, daß die Strategie des Machtgleichgewichts – ausgenommen den Kalten Krieg, wo der Gewaltverzicht zusätzlich durch die Nuklearwaffen erzwungen wurde – keinen Krieg verhindert hat. Die Politikkarte Europas sähe sonst anders aus. Hinzu kommt, daß das Gleichgewicht weder leicht zu definieren – es gibt mehr als 2 000 Bedeutungen dieses Wortes – und noch schwerer konkret festzustellen ist. Die Schwierigkeiten, den Vertrag über die konventionelle Abrüstung in Europa den Bedingungen der Gegenwart anzupassen, geben ein beredtes Beispiel dafür ab. Dabei gibt es durchaus eine Alternative zu dieser vermeintlichen»Realpolitik«. Wenn die Anarchie des internationalen Systems nicht aufgehoben werden kann(es sei denn durch eine Integration), so kann sie doch abgemildert und geschwächt werden, wenn man die aus ihr fließende Ungewißheit reduziert. Schon das 18 . Jahrhundert kam auf den Gedanken, die Staaten mittels einer Internationalen Organisation aus ihrer Isolierung zu lösen, zur kontinuierlichen Zusammenarbeit zu veranlassen und dadurch das notwendig Vertrauen über die Absichten der Nachbarn zu schaffen. Im Völkerbund wurde diese Idee zum ersten Mal, in den Vereinten Nationen dann dauerhaft verwirklicht. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Wien entstammt prinzipiell dem gleichen Denkansatz. Wenn die Staaten eines internationalen Systems in kontinuierlichem Arbeitskontakt miteinander stehen, verblaßt die Möglichkeit eines jederzeitigen Angriffs zu einer relativen Unwahrscheinlichkeit. Sie verschwindet nicht ganz, läßt sich aber abschätzen und entläßt die Staaten aus dem Sicherheitsdilemma. Je mehr sie kooperieren, desto stärker wächst das Vertrauen zwischen ihnen, desto geringer wird der Zwang zur Aufrüstung, desto marginaler das Sicherheitsdilemma. Nicht die Abschreckung der»balance of power« erzeugt Sicherheit, sondern die Zusammenarbeit in einer Internationalen Organisation. Gewaltursache: Machtfigur Der Realismus hat noch ein Derivat der Systemanarchie ausfindig gemacht, das ebenfalls als Gewaltursache wirkt: Die Machtverteilung. Entstanden 7 . Siehe die Beiträge im Sonderheft der Security Studies 5 , 3 , Spring 1996 : Realism. Restatements and Renewal, und die Diskussion zwischen Buzan, Barry und Held, David: Realism vs. Cosmopolitanism, in Review of International Studies 24 , 1998 , S. 387 ff. 8 . Link, Werner: Die europäische Neuordnung und das Machtgleichgewicht, in: Jäger, Thomas und Piepenschneider, Melanie(Hg.): Europa 2020 . Szenarien politischer Entwicklung, Opladen 1997 , S. 9 ff. 9 . Naumann, Klaus: Die Bundeswehr in einer Welt im Umbruch, Berlin 1994 . IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 359

aus den der Anarchie zu verdankenden Gewaltanwendungen, drückt die Machtfigur den jeweiligen Stand der Auseinandersetzung aus. Änderungen dieser Figur sind zumeist mit Gewaltanwendung verbunden. Die Gründung des deutschen Reiches 1871 hat die Landkarte des europäischen Systems so nachhaltig verändert, daß sie zur Mitursache zweier Weltkriege geworden ist. In der Teilung Deutschlands während des Kalten Krieges trat eine Spätfolge auf, die erst mit der Wiedervereinigung Deutschlands und dessen Integration in die NATO und die Europäische Union als beseitigt gelten kann. Die Gründung des Staates Israel, um ein weiteres Beispiel zu nennen, hat vor 50 Jahren dazu geführt, daß der Nahe Osten bis heute nicht befriedet worden ist. Die Auseinandersetzungen auf dem Balkan lassen sich noch immer als Nachwirkung des Untergangs des osmanischen Reiches deuten. Machtfiguren also, das gilt es festzuhalten, sind als Gewaltursache nicht zu vernachlässigen. Gewaltursache: Herrschaftssystem Ist der Realismus damit am Ende seines Lateins, so hat die moderne Politikwissenschaft eine weitere, vermutlich sogar wichtigere Gewaltursache freigelegt: das Herrschaftssystem der Staaten. Je autoritärer die Verfassung, desto größer die Gewaltneigung eines Staates. Vor allem gilt die Gleichung umgekehrt: Je demokratischer das Herrschaftssystem eines Staates, desto geringer seine Gewaltneigung. Die internationale Diskussion in der Politikwissenschaft, vor allem in den Vereinigten Staaten, hat mit großem Aufwand den empirischen Nachweis erbracht, daß Demokratien untereinander keine Kriege geführt haben. Die Beweislage ist hier so stabil, daß bereits von einem empirischen Gesetz gesprochen wird: Demokratien führen keinen Krieg gegen andere Demokratien. Sie bilden regelrechte Friedenszonen aus. Der sogenannte OECD -Friede beruht wie der in der Atlantischen Gemeinschaft und der in der Europäischen Union zuallererst auf der demokratischen Verfassung der Mitgliedstaaten. 10 Die Dinge sind nicht ganz so einfach, wie sie hier dargestellt werden mußten. Aber der Zusammenhang zwischen dem Grad der Demokratisierung in einem Land, dem Grad der Freiheit und der Ablehnung der Gewaltanwendung ist logisch zwingend(darauf hat schon Immanuel Kant verwiesen), und er ist empirisch nachgewiesen. Die Verwandlung Westeuropas von einem Kriegsherd in eine Friedenszone ist der Demokratisierung der Herrschaftssysteme zu verdanken. Daß Deutschland von einem aggressiven Feind zum kooperativen Partner des Westens geworden ist, beruhte ausschließlich auf der nach 1948 einsetzenden Demokratisierung. Und war es nicht die»sanfte Revolution« in Osteuropa, die den Ost-West-Konflikt beendet und die Länder des Warschauer Paktes in Partner des Westens verwandelt hat? Die Demokratisierung der Herrschaftssysteme ist die beste Therapie der Gewalt. Der Beweis wird nicht geschmälert durch die Tatsache, daß, statistisch gesehen, Demokratien im Verhältnis zu Nicht-Demokratien eine ungeminderte Gewaltbereitschaft an den Tag gelegt haben. Der Gewaltverzicht trat nur im Verhältnis zu Demokratien auf, nicht gegenüber autoritär verfaßten Staaten. Über die Ursachen dieses Phänomens wird in der Wissenschaft heftig gestritten; 11 sie sind jedoch für die Neuordnung Europas ohne Belang, weil es hier faktisch nur Demokratien – wenngleich unterschiedlichen Entwicklungsgrades – gibt. Wenn es gelingt, das demokratische Herrschaftssystem in Europa zu stärken und zu festigen, wird eine der beiden wichtigen Gewaltursachen – in der Sicht der Liberalen Schule die entscheidende – beseitigt sein. Der Entwicklungsbedarf zeigt sich nicht nur auf dem Gebiet des ehemaligen Warschauer Paktes, wenn er auch dort besonders deutlich zutage tritt. Auch die Demokratien in Westeuropa können noch nicht für sich in Anspruch nehmen, das Telos der Demokratisierung erfüllt zu haben. Sie sind noch immer viel zu zentralistisch organisiert, haben gewissermaßen den streng hierarchischen Staatsaufbau der Monarchie beibehalten und lediglich die exekutive Spitze kollektiviert. Das gilt 10 . Umfassend dazu Zielinski, Michael: Friedensursachen. Genese und konstituierende Bedingungen von Friedensgemeinschaften am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland und der Entwicklung ihrer Beziehungen zu den USA , Frankreich und den Niederlanden, BadenBaden 1995 . 11 . Gleditsch, Niels Petter and Hegre, Havard: Peace and Democracy. Three Levels of Analysis, in: Journal of Conflict Resolution 41 , 2 , April 1997 , S. 283 ff. 360 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

besonders für Frankreich und Großbritannien, gilt aber auch für die Bundesrepublik trotz ihres ausgebildeten föderalen Systems. Auch in Deutschland wird Macht noch immer zentral akkumuliert, statt dezentral distribuiert zu werden. Immerhin aber reicht der Grad der Demokratisierung in Westeuropa schon aus, um den ordnungspolitischen Bedarf des Gewaltverzichts zu decken. Ein Krieg zwischen den Staaten Westeuropas ist praktisch undenkbar geworden; eine neuerliche Gewaltanwendung gegen Osteuropa oder Rußland fände keine gesellschaftliche Akzeptanz. Gewaltursache: Sonderinteressen Zur Demokratisierung der Herrschaftssysteme und zur Bildung einer Internationalen Organisation, mit denen die beiden großen Gewaltursachen zurückgedämmt werden können, müssen noch zwei andere Strategien treten. Die eine kann hier nur erwähnt, die andere muß wenigstens skizziert werden. Der Prozeß der Demokratisierung beseitigt in seinem Verlauf eine Gewaltursache, auf deren Bedeutung James Mill schon anfangs des 19 . Jahrhunderts hingewiesen hat: den Einfluß der Interessengruppen. Ihr privilegierter Zugang zu den Entscheidungszentren der Exekutive ist um so größer, je niedriger der Grad der demokratischen Kontrolle ist. Außenpolitik dient dann, in den Worten Mills»den Wenigen« und nicht»den Vielen«. 12 Interessengruppen sind per definitionem kein Störfaktor im demokratischen Herrschaftssystem, sondern eine weitere Instanz der Vermittlung gesellschaftlicher Anforderungen in die politischen Systeme. Hinzu kommt, daß in der postindustriellen Gesellschaft auch wirtschaftliche Interessen kaum noch nach dem Einsatz staatlicher Gewaltmittel rufen. Ihre Ziele bleiben meist unterhalb dieser Schwelle, bilden also nicht mehr, wie in der Hochzeit des Imperialismus, direkte Gewaltanlässe. Indirekt tragen die Exportinteressen der Waffenindustrie durchaus zur Gewalt bei – ein Vorwurf, den UN -Generalsekretär Kofi Annan im Fall des Kosovo gegen die westliche Rüstungsindustrie erhoben hat. Wie groß ihr Anteil an dem Entschluß zur Osterweiterung der NATO gewesen ist, wird diskutiert, muß sich erst noch erweisen. Aber auch dort, wo der Gewaltbeitrag nicht einmal als Perspektive zu erkennen ist, müßte der Grad demokratischer Kontrolle gegenüber dem Einfluß der Interessengruppen erhöht werden. Es geht auf Dauer nicht an, daß Ölinteressen im Kaspischen Meer oder im Irak eine größere Bedeutung haben als die der Politik, daß das Tempo der Integration Osteuropas in die Europäische Union mehr von den Interessen des Agrobusiness Westeuropas als von den ordnungspolitischen Absichten der EU beeinflußt wird. Gewaltursache: Gesellschaftliche Asymmetrie Sehr viel gewichtiger als der ohnehin in Gang befindliche langsame Abbau des Millschen Syndroms präsentiert sich die Symmetrierung der gesellschaftlichen Potentiale als weitere Voraussetzung für den stabilen Gewaltverzicht in einem internationalen System. Diese Symmetrie ist keineswegs identisch mit der»balance of power« der vergangenen Staatenwelt, die sich aus dem Vergleich territorialer Größen, wirtschaftlicher Ressourcen und militärischer Gewaltpotentiale errechnete. 13 Dieses Konzept war, wie erwähnt, zu keiner Zeit funktional. Schon Kant hat seine Leistungsfähigkeit für den Frieden als»bloßes Hirngespinst« ridikülisiert. 14 Unverkennbar ist aber, daß eine gewisse Symmetrie der gesellschaftlichen Potentiale in einem internationalen System einen weiteren Gewaltanlaß beiseite räumt. Auch darauf hat, wenn auch in veralteter Form, der Realismus aufmerksam gemacht. Er benannte, zu Recht, die Machtfigur als ein Derivat der Systemanarchie. Wenn sie durch Gewaltanwendung herbeigeführt worden ist und weiter aufrechterhalten wird, löst das Interesse an ihrer Korrektur weitere Gewaltanwendung aus. 12 . Mill, James: Essays. Hier zit. nach dem Abdruck in Knorr, Klaus E.: British Colonial Theories, 1570–1650 , Toronto 1944 , S. 254 ff. 13 . Siehe die klassischen Machtkataloge bei Klueting, Harm: Die Lehre von der Macht der Staaten. Das außenpolitische Machtproblem in der»politischen Wissenschaft« und in der praktischen Politik im 18 . Jahrhundert, Berlin 1986 ; Cline, Ray S.: World Power Assessment, Boulder, Colo., 1977 . 14 . Kant, Immanuel: Über den Gemeinspruch: Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht für die Praxis, in: Weischedel, Wilhelm(Hg.): Kant, Immanuel, Werke in sechs Bänden, Bd. 6 , Darmstadt 1964 , S. 172 . IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 361

Zwar können grobe Asymmetrien außerordentlich stabil sein. Hegemonial figurierte Systeme, in denen eine Großmacht mehreren kleinen gegenübersteht, sind oft von beträchtlicher Dauer. Langfristig sind sie dennoch instabil, weil auch diejenigen Staaten, deren gesellschaftliche Potentiale nicht an das bei der Großmacht herrschende Niveau heranreichen, versuchen werden, diese Differenz auszugleichen. Eine Symmetrierung dieser gesellschaftlichen Potentiale ist daher ordnungspolitisch von großer Bedeutung. 15 Dieser Ausdruck reflektiert auch den Wandel, den der Begriff der Macht im Übergang von der Vormoderne zur Postmoderne erfahren hat. Macht unter den Bedingungen des ausgehenden 20 . Jahrhunderts hat sehr wenig mit den eben erwähnten Ressourcen und sehr viel zu tun mit wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, Innovationskapazität und Anpassungsgeschwindigkeit. Mit den alten Kategorien der Macht gemessen ist das Großherzogtum Luxemburg ein kleiner, die Schweiz ein großer Zwerg. Sieht man ihre gesellschaftlichen Potentiale an, rangieren sie an der Spitze Europas. Sie haben nicht den geringsten Anlaß zu Inferioritätskomplexen gegenüber ihren Nachbarn, deren Territorien größer und deren Gewaltmittel überlegen sind. Die Entsprechung der gesellschaftlichen Potentiale in Westeuropa bildete eine stille, aber wichtige Voraussetzung für die Kooperation und Integration der EG . Die Figur dieser – modernen – Macht in Westeuropa ist egal. Um sie aufrechtzuerhalten, ist keinerlei Gewaltanwendung erforderlich; sie beruht, eben weil sie symmetrisch ist, auf dem Konsens aller. Aus dem Umkehrschluß ergibt sich, daß asymmetrische Machtfiguren instabil sind. Warum sie entstanden sind und wer sie zu verantworten hat, ist weniger wichtig als der Angleichungsdruck, den sie auslösen. Gerade weil er sich nicht auf den nachholenden Zugewinn an traditionellen Gewaltmitteln, sondern darauf richtet, den in den Nachbarländern bereits erreichten Ausbau der gesellschaftlichen Potentiale nachzuvollziehen, ist seine Berücksichtigung nicht nur wichtig, sondern auch nützlich. Wirtschaftliche Wohlfahrt stellt die sozioökonomische Basis der Demokratie dar. Die Symmetrierung der gesellschaftlichen Potentiale beseitigt also nicht nur einen dem Korrekturinteresse entspringenden Gewaltanlaß; sie trägt auch direkt zur Demokratisierung der Herrschaftssysteme bei, die den Gewaltverzicht generell sicherstellt. 16 Asymmetrische Machtfiguren präsentieren sich also unter den Bedingungen der Postmoderne nicht mehr als Verhältnis großer / starker zu kleinen / schwachen Staaten, sondern als ungleiche Verteilung gesellschaftlicher Potentiale. Die Russische Föderation, beispielsweise, ist nach den herkömmlichen Machtkatalogen der Bundesrepublik in jedem Bereich überlegen. Vergleicht man aber die gesellschaftlichen Potentiale, verhält es sich genau umgekehrt. Dieser Befund sollte kurzfristig die Ängste beruhigen, die unterschwellig wiederbelebt werden. Er sollte analytisch darauf aufmerksam machen, daß auch die Sowjetunion nie so»mächtig« war, wie sie im Westen – und in Moskau – wahrgenommen wurde. Langfristig meldet der Befund aber einen Korrekturbedarf an: Es liegt im Interesse des Westens, diese Asymmetrie abzubauen und den Lebensstandard in der Russischen Föderation und in der Ukraine zu erhöhen. Nur dann egalisiert sich die Machtfigur im euro-atlantischen Bereich (der natürlich auch die anderen Mitglieder der GUS mit zu berücksichtigen verlangt). Die richtige Strategie Der von der Politikwissenschaft bereitgestellte Kompaß gibt also drei Orientierungen vor, denen der Aufbau einer stabilen, auf die Anwendung militärischer Gewalt auf Dauer verzichtenden europäischen Neuordnung folgen sollte. Erstens: Die Herrschaftssysteme aller Mitgliedstaaten müssen demokratisch strukturiert sein. Demokratisierungsstrategien sollten demnach an die Spitze der auswärtigen Politik der Mitglieder gerückt werden. Zweitens: Um die Anarchie des internationalen Systems zu mildern und den Zwängen des Sicherheitsdilemmas zu entgehen, muß die Kooperation 15 . Darauf hat, wenngleich mit anderer Begrifflichkeit, auch Werner Link hingewiesen. Vgl. seinen Beitrag Machtgleichgewicht und Integration: Begriffstheoretische Vorüberlegungen zur europäischen Neuordnungsproblematik, in: Festschrift Hans Meyer, Paderborn 1996 , S. 399 ff. 16 . Ausführlicher dazu Czempiel, Ernst-Otto: Gleichgewicht oder Symmetrie?, in: Jahrbuch für Politik 1 , 1 , 1991 , S. 127 ff., S. 147 f. 362 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

der Systemglieder in einer internationalen Organisation eingerichtet werden. Das gilt auch für Teilsysteme. Drittens: Die gesellschaftlichen Potentiale sollten wenigstens einigermaßen symmetrisch sein. Die dazu erforderliche Entwicklungspolitik, die auch die sozioökonomische Basis des demokratischen Herrschaftssystems bereitzustellen hilft, muß als Sicherheitspolitik begriffen werden. Teilsystem Europäische Union Sieht man sich mit diesem Kompaß im euro-atlantischen System um, so findet man, daß zwei Teilsysteme, die Europäische Union und die Atlantische Gemeinschaft, viele der von der Theorie empfohlenen Ordnungselemente bereits aufweisen. Das Gegenteil gilt für das Teilsystem Rußland und GUS sowie für das euro-atlantische Gesamtsystem. Die Herrschaftssysteme der Mitgliedstaaten der Europäischen Union weisen einen relativ gleichmäßigen und relativ hohen Grad von Demokratisierung auf. Sie verdanken beides nicht zuletzt dem Marshall-Plan der Vereinigten Staaten. Sein Finanztransfer beflügelte den wirtschaftlichen Wiederaufbau Europas nach dem Zweiten Weltkrieg; die Einzelverträge mit den Empfängerstaaten banden die Hilfe auch an die Wiedererrichtung oder Errichtung eines demokratischen Herrschaftssystems. Als 1957 die Römischen Verträge für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft unterschrieben wurden, wiesen die Herrschaftssysteme der sechs Erstunterzeichner bereits einen beträchtlichen Grad von Demokratisierung auf. Er hat sich im Lauf der Jahre erhöht, wurde durch den Eintritt der meisten Mitglieder der Europäischen Freihandelszone verstärkt und färbte werbend auf neue Beitrittsaspiranten wie Portugal, Spanien und Griechenland ab. Auch die Demokratisierungsbestrebungen der zehn mittelosteuropäischen Staaten, die in die Europäische Union aufgenommen werden wollen, wurden durch diese Perspektive intensiviert(und in den Europa-Verträgen von Brüssel auch eingefordert). Ist die Demokratisierung deswegen noch nicht an ihr Ende gekommen und weist sie in den einzelnen Ländern erhebliche Unterschiede auf, so ist sie als Herrschaftsorganisation etabliert und kaum reversibel. Fortschritt zur Integration Bei der Reduzierung der Systemanarchie und der Vermeidung des Sicherheitsdilemmas hat Westeuropa einen qualitativ noch sehr viel größeren Schritt getan. Es hat in dem Vertrag von Maastricht die bisherige Kooperation im Rahmen einer Internationalen Organisation verlassen zugunsten von Teilintegrationen auf den Gebieten der Wirtschafts- und Währungs-, der Rechts- und Innenpolitik. Wenn am 1 . Januar 1999 die Europäische Währungsunion in kraft tritt, haben deren Mitglieder ihre währungspolitische Teilsouveränität an die Europäische Zentralbank abgetreten. Die gesamtpolitischen Folgen dieses Schritts lassen sich noch nicht abschätzen. Sie bedeuten jedenfalls den Beginn einer neuen Ära in der Europäischen Union. Die vorhergehende war ebenfalls durch die USA angeschoben worden, die als weitere Vorbedingung für die Marshall-Plan-Hilfe die Zusammenarbeit der Europäer in einer Internationalen Organisation, der OEEC , verlangt hatte. Mit der Montanunion, der Atomgemeinschaft und der Wirtschaftsgemeinschaft ging Westeuropa diesen Weg selbständig weiter, um dann, vorbereitet durch die einheitliche Europäische Akte von 1986 mit dem Vertrag von Maastricht die Wende in die Integration zu nehmen. Deren weitere Vertiefung ist seitdem das Hauptthema der Union, über das sie freilich auf der Konferenz von Amsterdam vergeblich beriet. Die Meinungsverschiedenheiten, die sich dort über die europäische»finalité politique« ergaben, die Verhinderung eines Alleingangs einer Kerngruppe, wie sie von dem sogenannten»Schäuble-Lamers-Papier« benannt worden war, müssen hier nicht weiter dargestellt werden. 17 Über die weitere Institutionalisierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Aufnahme der Petersberg-Aufgaben der WEU in den Vertrag von Amsterdam wird später noch kurz zu reden sein. Unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten ist bedeutend, daß in Maastricht der Weg der Euro17 . Siehe die Einzelheiten bei Maurer, Andreas und Mittag, Jürgen: Die Europäische Union nach Amsterdam. Perspektiven und Herausforderungen der Integration, in: Die Friedens-Warte 73 , 2 , 1998 , S. 137 ff. Ferner: Jopp, Mathias und Schmuck, Otto(Hg.): Die Reform der Europäischen Union. Analysen – Positionen – Dokumente zur Regierungskonferenz 1996/1997 , Bonn 1996 . IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 363

päischen Gemeinschaft in die Union beschlossen und in Amsterdam bekräftigt wurde, so daß die Beziehungen zwischen den Staaten der Europäischen Union ihren Charakter als zwischenstaatliche Beziehungen substantiell eingebüßt haben. Dementsprechend herrscht im System der Europäischen Union auch keine Anarchie mehr; die vom Realismus diagnostizierte erste Gewaltursache ist damit endgültig beseitigt. Wie immer die EU sich weiter entwickeln wird, ihre Binnenordnung wird nicht mehr durch Unübersichtlichkeit und Ungewißheit, sondern durch Verläßlichkeit und Vertrauen gekennzeichnet sein. Tendenz zur Entdemokratisierung Allerdings ist vor dem Trugschluß zu warnen, daß zusammen mit der Demokratisierung der Herrschaftssysteme die beiden großen Gewaltursachen innerhalb der Europäischen Union endgültig eliminiert worden sind. Eine davon könnte durchaus wiederkehren, allerdings nicht zwischen den Mitgliedern, sondern zwischen der Europäischen Union und ihrer Umwelt. Das wäre der Fall, wenn der Trend zur Entdemokratisierung, der sich im Prozeß der Integration deutlich bemerkbar macht, nicht revidiert wird. Im Souveränitätstransfer von den Einzelstaaten zur Union wird die demokratische Kontrollkomponente der nationalstaatlichen Parlamente – ein besonders wirksamer Bestandteil des demokratischen Herrschaftssystems – nicht an das Europäische Parlament weitergegeben, sondern von Kommission und Ministerrat sozusagen kassiert. Im Regionalstaat der Europäischen Union könnte die Demokratisierung auf einen geringeren Grad absinken als den, den die einzelstaatlichen Verfassungen aufgewiesen haben. Daraus könnten unerwünschte Folgen für das Verhältnis zwischen der Europäischen Union und ihrer internationalen Umwelt entstehen. Insofern muß hier ein Warnzeichen errichtet und darauf gedrungen werden, daß die Demokratisierung der drei unbestrittenen Konstruktionsmerkmale der sich vertiefenden Union: Dezentralisierung, Föderalisierung, Subsidiarität, hinzugefügt werden. 18 Der entstehende Regionalstaat darf nicht als vergrößerter Nationalstaat ausgebildet werden, obwohl der Vergleich mit den USA einen solchen Gedanken nahelegt. Nicht nur der globalen Machtfigur, auch den Interessen der EU Bürger wäre damit nicht gedient. Sie versprechen sich von der Unionsbildung eine bessere Berücksichtigung bei der Wertverteilung. Hatte schon der Übergang vom europäischen Feudalstaat zum Nationalstaat einen solchen Fortschritt gebracht, so muß er sich im Übergang zum Regionalstaat potenzieren. Es gibt in der europäischen Theoriegeschichte, gerade auch bei Machiavelli und bei Montesquieu genügend Hinweise darauf, wie die Vergrößerung eines Staatsgebietes nicht der Konzentration, sondern der Diffusion von Macht dienen kann. Die Europäische Union muß zwar stark genug sein, um jeden Angriff von außen abzuwehren oder abzuschrecken, aber sie soll ihre Macht nicht nach außen wenden, sondern nach innen verteilen. Sie soll eine Zivilmacht, kein Militärstaat sein. Insofern klingen die Klagen über die Schwäche der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union immer etwas verdächtig. Ebenso die Freude darüber, daß auf der Amsterdamer Konferenz die sogenannten Petersberg-Aufgaben der Westeuropäischen Union in den Artikel 17 des EU Vertrages aufgenommen worden, die WEU näher an die WU herangerückt und die Perspektive deutlicher geworden ist, daß die Europäische Union »schließlich doch eine gemeinsame Verteidigungspolitik entwickeln wird.« 19 Diese Perspektive muß bei der Betrachtung der Atlantischen Gemeinschaft noch einmal aufgegriffen und neu bewertet werden. Für das Funktionsverständnis der Europäischen Union ist sie nicht besonders vorrangig. Aufgabe des Regionalstaates ist die Pflege der Innenbeziehungen – entsprechend dem Toynbeeschen Diktum, daß der geschichtliche Fortschritt darin besteht, daß die Staaten sich von der Bekämpfung äußerer Feinde ab- und der Besserung ihrer inneren Zustände zuwenden. Eine Verteidigungsnotwendigkeit ist in absehbarer Zeit ohnehin nicht zu erwarten. Darüber hinaus steht für 18 . Zum Problem der Demokratisierung der EU vgl. Höreth, Marcus: Warum sich das Vereinte Europa mit der Demokratie so schwer tut, in: Internationale Politik und Gesellschaft 1 , 1998 , S. 78 ff. 19 . Roper, John: Wandel tut not. Herausforderungen für Europas Sicherheitspolitik, in: Internationale Politik 53 , 7 , Juli 1998 , S. 5 Umfangreich und kritisch dazu: Dembinski, Matthias: Von Maastricht nach Amsterdam: Ein Schritt vor und zwei zurück, in: Die Friedens-Warte 73 , 2 , 1998 , S. 173 ff. 364 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

diese Zwecke die Militärallianz der NATO zur Verfügung. Aufgaben der GASP Die auf die Union wartenden sehr viel aktuelleren Aufgaben der gewaltfreien, aber konstruktiven Mitwirkung bei der Gestaltung der internationalen Umwelt könnte sie auch schon in ihrer jetzigen organisatorischen Ausstattung erbringen. Niemand hält die Mitglieder der Union davon ab, sich rechtzeitig und innovativ an der Bearbeitung der politischen Konflikte in der Welt zu beteiligen, vor allem ihnen vorzubeugen. Dafür ist nichts weiter erforderlich als der Entschluß. Ihm muß allerdings die Einsicht vorangehen, daß die Konfliktprävention eine ganz andere Auffassung von Aktualität und Dringlichkeit voraussetzt als der Einsatz militärischer Gewalt, wenn der Konflikt schon ausgebrochen ist. Ihr politisches Schwergewicht, ihre gesammelte Erfahrung, ihre Wirtschaftskraft in ihrer internationalen Umwelt einzusetzen, um Bürgerkriege zu verhindern oder zu beenden und die Lebensbedingungen derart zu verbessern, daß Armutswanderungen und Flüchtlingsströme ausbleiben, ist der EU nicht verwehrt. In ihrer»Mittelmeerpolitik« hat sie sich einer solchen Aufgabe ja auch schon gewidmet. 20 Die Bundesrepublik könnte ihre Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 1999 durchaus zum Anlaß nehmen, diese präventiven und kurativen Bestandteile der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik in den Vordergrund der europäischen Aufmerksamkeit zu rücken. Vielleicht lassen sich damit auch die in Amsterdam erneut sichtbar gewordenen Blockaden der Weiterentwicklung der GASP überwinden. Die Konfliktprävention, wie sie UN -Generalsekretär Boutros-Ghali im Auftrag des Sicherheitsrats wenigstens andeutungsweise skizziert hat, ist in der westlichen Außenpolitik stark unterentwickelt. Eine Initiative hier bedeutet keine Konkurrenzen zur NATO , kollidiert auch nicht mit den Außenpolitiken der Mitgliedstaaten. Europa könnte auf diese Weise einen Beitrag für die westliche Politik leisten, der der GASP die gesuchte Identität verliehe. Osterweiterung der EU Der dritte Teil der Ordnungspolitik, die Symmetrierung der gesellschaftlichen Potentiale, fällt für die Europäische Union vorwiegend in ihrem Verhältnis zu ihren mittelosteuropäischen Beitrittsaspiranten an. Deren wirtschaftliche Rückstände bilden eines der größten Handicaps bei der ordnungspolitischen Hauptaufgabe der EU , alle osteuropäischen Länder vom Baltikum bis zum Schwarzen Meer so schnell wie möglich zu integrieren. Sie müssen aus der Grauzone befreit werden, in der sie sich traditionell befanden und in die sie seit der Auflösung des Warschauer Paktes wieder zurückgekehrt sind. Historisch, kulturell und ihrem eigenen Selbstverständnis nach sind diese Länder Teil Westeuropas. Daher ist die Europäische Union der ihnen zustehende politische Ort. Die Europäische Union hat sich allerdings mit der verbalen Synchronisation von»Vertiefung und Erweiterung« eine konzeptionelle Falle gestellt. Die beiden Prozesse lassen sich begrifflich kombinieren, sachlich enthalten sie eine contradictio in re. Ebenso wenig wie die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, als sie 1957 gegründet wurde, zu einer Wirtschafts- und Währungsunion imstande gewesen wäre, sind die mittel- und osteuropäischen( MOE)Länder in absehbarer Zeit in der Lage, der Wirtschafts- und Währungsunion der EU beizutreten. Vor allem dürfte es ihnen sehr schwerfallen, dem Wettbewerbsdruck in der Europäischen Union standzuhalten. 21 Es wäre besser gewesen, sich der Tatsache zu stellen, daß Europa faktisch sich in unterschiedlichen Geschwindigkeiten bewegt und die MOELänder zusammen mit der Europäischen Union in einer Freihandelszone und einer Zollunion zusammenzuschließen. Sie wären dann mit der Union vereint, Europa zugehörig und ordnungspolitisch bereits dort lokalisiert. Sie hätten auf der anderen Seite die notwendige Zeit, ihre wirtschaftliche Entwicklung so 20 . Schlotter, Peter: Europa und der Maghreb. Aspekte der Mittelmeerpolitik der Europäischen Union, HSFK -Report, Frankfurt, i.E. 21 . Wieczorek-Zeul, Heidemarie: Nicht einfach ein »weiterer Beitritt«, in: F.A.Z ., 18.08.1998 , S. 11 . Umfassend zu dieser Problematik der Erweiterung: Dauderstädt, Michael: Das differenzierte Europa differenziert erweitern, in: Internationale Politik und Gesellschaft 3 , 1998 , S. 257 ff., S. 263 f. IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 365

voranzutreiben, daß sie entweder der Wirtschaftsund Währungsunion beitreten oder zu den Unionsmitgliedern aufschließen könnten, die der Währungsunion fernbleiben. Einen schwachen Abglanz dieser ordnungspolitisch so wünschenswerten wie dringenden Maßnahme hätte das Startlinienmodell erbracht, für das die meisten MOELänder so sehr geworben haben. Die EU hätte, indem sie mit allen gleichzeitig die Beitrittsverhandlungen und erst später den Möglichkeiten entsprechend gestaffelt hätte, ihre Entschlossenheit und Bereitschaft bekundet, sie alle aufzunehmen. Statt dessen hat sie am 1 . April 1998 neben den prospektiven NATO -Mitgliedern Polen, Ungarn und Tschechien nur Estland und Slowenien ausgewählt und die anderen in der Grauzone zurückgelassen. Durch diese unglückliche wie unnötige Politik wurde nicht nur das Baltikum gespalten. Es werden auch die erwünschten subregionalen Zusammenschlüsse wie die Zentraleuropäische Freihandelszone ) , die Visegradgruppe und die südosteuropäische Kooperationsinitiative (SECI) aufgebrochen. Polen muß als künftiges Grenzland der EU seinen bisher visafreien Verkehr mit der Ukraine einstellen, was auch deren Beitrittshoffnungen, die sich frühestens auf das Jahr 2010 richten, weiter zurückwirft. Einer schnelleren und politisch besseren Politik der Europäischen Union stand hier keinerlei Führungskonkurrenz mit den USA oder Idealkonkurrenz mit der NATO und deren Osterweiterung im Wege. Es war ihre eigene Innovationsunfähigkeit, das verbohrte Festhalten an der Gleichzeitigkeit von Vertiefung und Erweiterung, die Unwilligkeit, Leistungen umzuverteilen oder Beiträge zu erhöhen, die, zusammen mit dem Pochen der Interessenten auf der Wahrung ihrer Besitzstände Brüssel in diese Aporie getrieben haben. Statt es allen MOE -Ländern zu erlauben, ihre gesellschaftlichen Potentiale so schnell wie möglich zu entwickeln und sie dabei sofort in einen organisatorischen Zusammenhang mit der Europäischen Union zu bringen, hat sie sich auf einen selektiven Bilateralismus versteift, der»die wirtschaftliche Spaltung des östlichen Teiles Europas programmiert.« 22 Eine Korrektur ist dringend angesagt. Verhältnis zu Rußland und zur Ukraine Nicht ganz so schwer wiegt, daß die Union zur Ukraine kein anderes Verhältnis gewählt hat als zu Rußland, nämlich einen Vertrag über Partnerschaft und Zusammenarbeit. Die Ukraine hätte gern einen Assoziierungsvertrag gehabt, weiß aber auch, daß sie bis zu ihm noch wichtige wirtschaftliche Schritte selbst zurücklegen muß. 23 Sie wird ihn bekommen, und langfristig sind ihre Beitrittschancen gut. Zwar ist die Ukraine das zweitgrößte Land Europas nach Rußland. Mit 50 Millionen Einwohnern gleicht ihr gesellschaftliches Potential dem eines mittleren europäischen Nationalstaats, befindet sich aber auf einem weit niedrigeren Entwicklungsniveau. Auch Rußland fühlt sich von der Europäischen Union nicht optimal behandelt, vor allem weil das Abkommen für Partnerschaft und Zusammenarbeit vom Juli 1994 irgendwo zwischen einem normalen Handelsvertrag und den Europa-Verträgen angesiedelt und deswegen nicht als Übergang zu einer»wirklichen Partnerschaft« anzusehen ist. 24 Die Europäische Union ist einer der wichtigsten Wirtschaftspartner Rußlands. Das Land nimmt den Rang 6 in der Liste der EU -Handelspartner ein. Seine Handelsbilanz ist durchweg positiv, wenngleich ihm die subventionierten Agrarexporte der EU zu schaffen machen. 25 Auf der anderen Seite ist die Europäische Union richtig beraten, wenn sie den Gedanken an einen EU -Beitritt Rußlands gar nicht erst aufkommen läßt. Mit der Integration von weiteren 150 Millionen Menschen wäre die EU sichtlich überfordert, ihre Entscheidungsprozesse würden in der Überlast versinken. Aus dem gleichen Grunde wäre es nicht sinnvoll, die USA in die Europäische Union aufzunehmen. Daß Rußland der Europäischen Union nicht beitreten kann, entbindet diese keineswegs von der 22 . Nötzold, Jürgen: Europa bewegt sich nach Osten. Folgen der EU -Erweiterung, in: Die Friedens-Warte 73 , 2 , 1998 , S. 189 ff. 23 . F.A.Z., 15.08.1998 . 24 . Surovell, Jeffrey: Post-Soviet Russia: In from the Cold in Europe – or Kept Out in the Cold?, in: European Security 6 , 4 , 1997 , S. 24 . 25 . Danilov, Dmitrey and De Spiegeleire, Stephan: From Decoupling to Recoupling. A New Security Relationship Between Russia and Western Europa?, in: Chaillot Papers 31 , Paris 1998 , S. 9 ff. 366 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

Verpflichtung, auch dort für die Symmetrierung der gesellschaftlichen Potentiale als beste Voraussetzung für die Demokratisierung sowie für diese selbst zu sorgen. Die EU kann diesen Beitrag nicht allein erbringen; hier sind auch die USA gefordert (die durchaus antworten) und die internationalen Organisationen. Aber als»Zentralmacht Europas« 26 hat die Europäische Union natürlich eine ganz besondere Verantwortung für die Symmetrierung der gesellschaftlichen Potentiale in Rußland. Unter dem Tacis-Programm der EU hat Rußland in der Zeit von 1991 bis 1996 927 Mio. Ecu erhalten 27 – das ist nicht gerade sehr viel. Auch ist die gesamte westliche Hilfe für Rußland und die anderen Staaten der früheren Sowjetunion seit der Mitte der neunziger Jahre drastisch zurückgegangen. Wandten alle OECD -Länder 1994 noch 22 Mrd. USD für diesen Bereich auf, so waren es 1995 nur noch 11 Mrd. Dollar. Das ist – will man einen Vergleich wagen – nur wenig mehr als die 13 Mrd. D-Mark, die die Bundesrepublik für die Sozialversicherung ihrer Landwirte 1995 aufgewendet hat. Unter Hilfe darf nicht nur der finanzielle Aufwand verstanden werden, schon gar nicht bei einem Land wie Rußland, dessen Wirtschaft von außen kaum saniert werden kann. Vielmehr ist darunter auch Politikhilfe der verschiedensten Art zu verstehen; der Ministerrat der EU hat im Mai 1996 einen Aktionsplan für Rußland vorgelegt, der zu Recht den Akzent auf die Demokratisierungshilfe legt. Auch mit ihrem(unkritischen) Beitrag zur Politik des gesamten Westens gegenüber Rußland beeinflußt die Europäische Union die Entwicklung des Herrschaftssystems dieses Landes. Die Gestaltung der internationalen Umwelt eines Staates ist von großem Einfluß auf dessen innenpolitische Entwicklung. Der Grad der Freiheit in einem Land, hat der britische Historiker Seeley Ende des vorigen Jahrhunderts festgestellt, ist umgekehrt proportional zum Außendruck auf seine Grenzen. Die Politik der EU -Staaten in dem Gürtel der osteuropäischen Staaten vom Baltikum bis zum Schwarzen Meer ist daher wie die gegenüber den außerrussischen Mitgliedern der früheren Sowjetunion von bedeutendem Einfluß auf die Entwicklung der herrschaftlichen Binnenstruktur in Rußland. Dieser Aspekt verdient viel mehr strategische Aufmerksamkeit als er bekommt. Teilsystem: Atlantische Gemeinschaft Die Atlantische Gemeinschaft stellt das zweite ordnungspolitische Element dar, das in Europa bereits existiert. Seine Bedeutung kann gar nicht überschätzt werden. Die enge Verbindung zwischen Nordamerika und Westeuropa, seit 1945 ständig gewachsen, ist zum Zentrum der westlichen Welt geworden. Sie beruht auf einer Wertegemeinschaft, reflektiert aber auch viele gemeinsame Interessen im Sachbereich der politischen Sicherheit und dem der wirtschaftlichen Wohlfahrt. Die Atlantische Gemeinschaft bildet einen Stabilitätsanker im euro-atlantischen System; sie exportiert aber auch Stabilität in die ganze Welt. So ist sie, neben und mit der Europäischen Union, ein unentbehrlicher Baustein für jede Neuordnung Europas. Die Stärken Sie erfüllt alle drei Voraussetzungen für die dauerhafte Eliminierung der Gewalt im Binnenbereich. Die Herrschaftssysteme weisen eine demokratische Struktur auf, wiewohl mit einem Nachholbedarf. Da die Wahlbeteiligung bei Präsidentschaftswahlen in den USA ständig unter 50 % liegt, ist eine Hälfte der amerikanischen Bevölkerung politisch marginalisiert. Da es keine staatlich geordnete und von der Gesellschaft bereitgestellte Wahlkampffinanzierung gibt, erhalten die Interessengruppen, die die Wiederwahl der Kongreßmitglieder finanzieren, einen überproportionalen Einfluß. Für die gesamte Atlantische Gemeinschaft gilt, was bei der Europäischen Union schon festgestellt wurde: Sie haben im Prozeß der Demokratisierung eine bedeutende Wegstrecke hinter sich gebracht, aber noch eine große vor sich. 28 In der Atlantischen Gemeinschaft sind auch die gesellschaftlichen Potentiale einigermaßen symmetrisch. Hüben wie drüben gibt es fast gleich viele 26 . Diesen Titel hat Schwarz, Hans Peter: Die Zentralmacht Europas, Berlin 1994 , eigentlich der Bundesrepublik zugedacht, die ihm schwerlich gerecht werden kann. Sie ist ein»Standort Europas«, mehr nicht. 27 . Danilov and De Spiegeleire(Anm. 25 ), S. 11 . 28 . Weidenfeld, Werner(Hg.): Demokratie am Wendepunkt. Die demokratische Frage als Projekt des 21 . Jahrhunderts, Berlin 1996 . IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 367

Menschen: In Nordamerika sind es rund 300 Millionen, im Europa der Fünfzehn 372 Millionen. Ihr wirtschaftlicher Wohlstand liegt ebenfalls nicht weit auseinander, wenn auch das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf in den USA mit rund 22 000 Dollar und Kanada mit 19 000 höher ist als im Durchschnitt der Europäischen Union, der sich bei 16 000 Dollar bewegt. 29 Die Atlantische Gemeinschaft ist nach wie vor eine lockere Verbindung souveräner Nationalstaaten. Daß sie von der Systemanarchie so gut wie nicht betroffen wird und intern keinerlei Sicherheitsdilemma kennt, liegt an der Dichte und Dauer der Austauschbeziehungen, nicht zuletzt auf wirtschaftlichem Gebiet. Sie bildet einen Schwerpunkt der Investitionen und des Welthandels. Darüber hinaus gibt es eine vertragliche Verbindung zwischen Nordamerika und den meisten Staaten Westeuropas: die Militärallianz der NATO . Sie kann 1999 auf ein halbes Jahrhundert engster und erfolgreichster Zusammenarbeit zurückblicken. Im Entscheidungsapparat der NATO herrschen hohe Grade der Interaktion, die während des Kalten Krieges bis zur Integration gesteigert worden waren. Im Sachbereich der Sicherheit sind Nordamerika und Westeuropa also auf das Engste verknüpft: Zwischen Waffenbrüdern herrscht nicht nur Vertrauen, sondern Kooperation. Die NATO ist die Nabelschnur der Atlantischen Gemeinschaft. Die Schwächen Dieser Vorteil hat freilich auch zwei Nachteile. Erstens: Die organisierte Kooperation beschränkt sich auf den Sachbereich der Sicherheit. Es gibt in Politik und Wirtschaft kein Äquivalent für die NATO . Zweitens: In der NATO spiegelt sich die Symmetrie der gesellschaftlichen Potentiale nicht wieder, sondern die haushohe militärische Überlegenheit der Führungsmacht USA . Die NATO weist daher eine asymmetrische Binnenstruktur auf, die das Bündnis seit dem Anfang der sechziger Jahre belastet und damals zum Austritt Frankreichs aus der Militärorganisation geführt hat. Beide Schwächen haben sich nach dem Ende des Ost-WestKonflikts verstärkt bemerkbar gemacht. Eine Entfremdung zwischen den politischen Eliten der USA und Kontinentaleuropas macht sich breit, die auch in der Bundesrepublik deutlich registriert wird. 30 Der Generationswechsel in der politischen Klasse verstärkt sie noch. In den USA wie in Europa gelangen Politiker in Führungspositionen, die die atlantische Solidarisierung des Kalten Krieges nicht mehr persönlich erfahren haben. In den USA nimmt daher die Rücksichtnahme auf die Empfindlichkeiten der europäischen Alliierten ab, in Europa der Widerstand gegen die amerikanische Bevormundung zu. Die Einführung des Euro wird diese Divergenzen noch verschärfen. Er wird, als Konkurrent des Dollar, die währungspolitische Handlungsfreiheit der Vereinigten Staaten erheblich einschränken und als Reservewährung mit dem Dollar gleichziehen. Hat sich die Europäische Union auf diese Weise als zweite Weltwirtschaftsmacht etabliert, wird sie auch den hegemonialen Anspruch der USA im Sachbereich der Sicherheit immer mehr abzuschwächen wünschen. In England, das zu den Vereinigten Staaten traditionell eine»special relationship« unterhält, wird diese Entwicklung sorgenvoll verzeichnet. 31 Die USA stellen sich auf diese Veränderung der Machtfigur der Atlantischen Gemeinschaft ein und versuchen, ihr durch die Reform der NATO die Spitze zu nehmen. Der amerikanische Führungsanspruch soll durch die Modifikation erhalten bleiben. Präsident Clinton wollte 1994 noch weiter gehen und der Europäischen Gemeinschaft samt der WEU und der GASP eine größere Rolle bei der Gewährleistung der Sicherheit in Europa und damit auch ein größeres Stück der Gleichberechtigung mit den USA im Sachbereich der Sicherheit zugestehen. Seine Administration hatte, wie er auf der Gipfelkonferenz der NATO wörtlich sagte,»mit vorausgehenden amerikanischen Administrationen gebrochen.« 32 Wurde diese Delle in der traditionellen amerikanischen Europapolitik alsbald wieder ausgeglichen, so blieb die Bereitschaft zur NATO -Reform. Sie wurde in Gestalt der Alliier29 . Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften: Die Europäische Union in Zahlen, Luxemburg 1997 . Die Zahlen gelten für das Jahr 1992 . 30 . Weidenfeld, Werner: Kulturbruch mit Amerika? Das Ende transatlantischer Selbstverständlichkeit, Gütersloh 1996 . 31 . Walton, C. Dale: Europe United: The Rise of a Second Superpower and its Effect on World Order, in: European Security 6 , 4 , 1997 , S. 44 ff. 32 . U.S. Policy Information and Texts 4 , 11.01.1994 , S. 4 . 368 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

ten Streitkräftekommandos(Combined Joint Task Forces) verwirklicht. Freilich gelang es nicht, Frankreich, den Anwalt europäischer Gleichberechtigung in der NATO , restlos zu überzeugen. Paris trägt die Reform mit, kehrt aber nicht in die Militärorganisation zurück. 33 Die Machtverteilung in der NATO hat ihre moderne Figur noch nicht gefunden. Die Tatsache, daß die Atlantische Gemeinschaft trotz des hohen Grades von Interdependenz im Sachbereich der wirtschaftlichen Wohlfahrt und in dem der politischen Sicherheit eine organisatorische Verbindung nur im Verteidigungsbereich aufweist, nimmt schon seit mehr als zwanzig Jahren wunder. 34 Sie behindert die außenpolitische Handlungsfreiheit der Atlantischen Gemeinschaft, die immer auf ein relativ hohes Maß militärischer Spannungen in ihrer internationalen Umwelt angewiesen bleibt. Würden sie abgesenkt werden, ließe sich die andauernde Existenz der NATO nicht mehr rechtfertigen. Damit wäre die einzige vertraglich organisierte Verbindung zwischen Nordamerika und Westeuropa geschwächt, die»Ankoppelung« der USA an Europa in Frage gestellt. Da daran niemand interessiert sein kann, erhält die Militärallianz einen strukturpolitischen Zusatzwert, der das Erscheinungsbild und die Entscheidungsprozesse der Atlantischen Gemeinschaft verzerrt. Wenn sie nur über die NATO politisch aktiv werden kann, engt sie ihre strategischen Möglichkeiten auf den Sektor ein, den das Militär ausfüllen kann. Der Reichtum der politischen und wirtschaftlichen Potenzen, der die Atlantische Gemeinschaft auszeichnet, bleibt ungenutzt. Osterweiterung der NATO So verengt sich der Beitrag der Atlantischen Gemeinschaft zur Neuordnung des euro-atlantischen Systems auf die Osterweiterung der NATO . Konnten deren Gründung des Nordatlantischen Kooperationsrates(der seit 1997 Euro-atlantischer Partnerschaftsrat heißt) ebenso wie das Kooperationsangebot der Partnerschaft für den Frieden als zutreffendes Leistungsangebot für 27 ehemalige Gegner des Warschauer Paktes gelten, so ist die Militärallianz zweifellos überfordert, soll sie als politischer Ordnungsfaktor wirken. So wird sie indes eingesetzt. Die Osterweiterung der NATO versteht sich keineswegs als verteidigungspolitisches Komplement zur Erweiterung der Europäischen Union, sondern als eigenständiger und ausreichender Bestandteil der Neuordnung Europas. Zwischen EU und NATO gibt es erstaunlicherweise keinen Kontakt, geschweige denn Kooperation. Es herrscht eine stumme Konkurrenz. Präsident Clinton pries die Allianzerweiterung als»großen Meilenstein auf dem Weg zu einem ungeteilten, demokratischen und friedlichen Europa.« 35 In diese Aufgabenzuweisung mischten sich naturgemäß auch kleinere, taktische Interessen. Die USA signalisieren mit der Osterweiterung der Militärallianz ihre Entschlossenheit,»eine prinzipielle und zweckgerichtete amerikanische Rolle in Europa und der Welt aufrechtzuerhalten.« 36 In der Bundesrepublik herrschte Freude darüber, daß die »Nachbarn im Osten fest in die Allianz eingegliedert, militärisch integriert und dem deutschen Bündnispartner direkt zugeordnet«(sic!) werden. 37 Ordnungspolitisch wichtiger aber ist der Anspruch, die Neuordnung des euro-atlantischen Bereiches mit der Erweiterung einer Militärallianz erfolgreich und ausreichend betreiben zu können. Beschränkt sich die Erweiterung auf Polen, Tschechien und Ungarn, bleibt der größere Teil Osteuropas außen vor. Werden Rumänien, Bulgarien, Slowenien, die auf die zweite Aufnahmerunde hoffen, integriert, vielleicht sogar auch die Ukraine, bleiben noch immer die baltischen Staaten unberücksichtigt, obwohl sie besonders sehnlich beitreten wollen. Ebenso fehlen die meisten Balkanstaaten. Vor allem aber bleibt Rußland ausgegrenzt. Will die NATO die Aufgabe, mit ihrer Erweiterung Europa»frei und ungeteilt« werden zu lassen, ernst nehmen, muß sie sich bis Wladiwostok hin ausweiten. Das ist die logische Folge des Anspruchs, nicht nur die Verteidigungsfähigkeit einiger weniger osteuropäischer Staaten zu erhöhen, 33 . Andréani, Gilles: Den Fuß in der Tür. Frankreich und das atlantische Bündnis, in: Internationale Politik 53 , 7 , 1998 , S. 27 . 34 . Czempiel, Ernst-Otto: Organizing the Euro-american System, in: ders. und Rustow, Dankwart A.(Eds.): The Euro-american System. Economic and Political Relations Between North America and Western Europe, Frankfurt / Boulder, Colo., 1976 , S. 206 ff. 35 . U.S. Information and Texts 18 , 07.05.1998 , S. 1 . 36 . Secretary of State Madeleine Albright: ebenda, S. 2 . 37 . Rühl(Anm. 3 ), S. 8 . IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 369

sondern eben den Kontinent in Frieden und Freiheit neu zu gestalten. 38 Dann könnte die NATO freilich keine Verteidigungsallianz mehr bleiben, sondern müßte sich in eine Organisation kollektiver Sicherheit verwandeln, die sie nie war und auch kaum zu werden vorhat. Außerdem würde sie dann ihre Rückversicherungs- und Stabilitätsfunktion einbüßen, die ihre eigentliche Bedeutung ausmachen. Schließlich würde sie mit einer solchen Ausweitung nur die OSZE doubeln, die es ja schon gibt. Die NATO hat sich ja seit 1991 in bedeutender Weise reformiert, hat mit der Partnerschaft für den Frieden die Kooperation mit Osteuropa und mit Rußland aufgenommen, sich in Bosnien der Aufgabe der UN -mandatierten Friedenssicherung gewidmet, unter Beteiligung Rußlands. Sie hat sich schon eine neue Organisationsstruktur verpaßt und wird im April 1999 ein neues strategisches Konzept vorlegen, das die veränderte Bedrohungslage reflektiert. Mit gewissem Recht konnte Generalsekretär Solana feststellen, daß die» NATO nicht nur eine Militärallianz, sondern eine politische Organisation wird.« 39 Eine Aufnahme Rußlands aber würde die NATO nicht reformieren, sondern revolutionieren. Schon die dann entstehende Größenordnung würde sie dysfunktional werden lassen, und zwar in noch höherem Maße als ein EU -Beitritt Rußlands, weil die Supermacht USA NATO -Mitglied ist. Auch strategisch machte die Aufnahme Rußlands keinen Sinn. Die USA verlören die NATO als Führungsinstrument ihrer Politik in Europa, die Osteuropäer die sie vor allem interessierende Schutzgarantie des Artikel 5 . Wird Rußland aber nicht aufgenommen, muß es zwangsläufig die NATO -Erweiterung als gegen sich gerichtet interpretieren. Die anarchische Situation des internationalen Systems läßt gar keine Alternative zu. Die zwischen Rußland und der NATO abgeschlossene Grundakte vom 27 . Mai 1997 ist instrumentell viel zu schwach, um die Anarchie abzuschwächen. Wenn sich auch die Aufregung in Rußland gelegt und dem pragmatischen Versuch der Schadensbegrenzung Platz gemacht hat, so ist doch quer durch alle politischen Kraftfelder in Rußland ein gegen die NATO gerichteter Konsens festzustellen. 40 Er würde durch jeden Beitritt eines weiteren osteuropäischen Staates zugespitzt und verschärft werden. Damit steht das erklärte Ziel der westlichen Politik, Rußland nicht auszugrenzen, sondern einzubinden,»nicht gegen Rußland« 41 zu arbeiten, sondern mit ihm, in Frage. Ebenso wenig wie sich die Europäische Union gleichzeitig erweitern und vertiefen läßt, kann sich die NATO nach Osten ausdehnen und die partnerschaftliche Kooperation mit Rußland aufrechterhalten. Semantisch läßt sich der Widerspruch verbrämen, politisch ist er mit Händen zu greifen. Wird die Osterweiterung der NATO nach der ersten Welle nicht ausgesetzt, wie es in den USA und in Europa vorgeschlagen wird, 42 dann wirkt sie faktisch als Auftakt zu einer traditionellen»balanceof-power«-Politik, auf die Rußland, so rasch es geht, reagieren muß. Fehlende Organisation Das Dilemma wäre so nicht entstanden, hätte die Atlantische Gemeinschaft nicht nur eine militärische, sondern auch eine politische Organisation, durch die sie intern wie extern handeln könnte. So mußte die NATO den Beitrittswunsch der Osteuropäer sozusagen als Strohhalm ergreifen, um mit ihrer Weiterexistenz auch die der einzigen vertraglichen Bindung zwischen den USA und Westeuropa zu konsolidieren. Der hohe Grad der Interdependenz rechtfertigt seit langem eine umfassendere Gesamtorganisation. Sie wäre das geeignete Forum, das die Politik der Gemeinschaft im euro-atlantischen Bereich wie in der Welt allgemein besprechen und exekutieren könnte. 38 . Kupchan, Charles A.: Vom Friedensstifter zum Partner. Amerika, Europa und die atlantische Sicherheit, in: Internationale Politik 53 , 7 , 1998 , S. 22 . 39 . Die NATO ordnet die im UN -Auftrag ausgeführte SFOR -Aktion dem Konzept der Kollektiven Sicherheit zu und tendiert dahin, solche Einsätze auch in eigener Regie anzuordnen. Vgl. Yost, David S.: The New NATO and Collective Security, in: Survival 40 , 2 , Sommer 1998 , S. 135 ff. 40 . Sergounin, Alexander A.: Russian Domestic Debate on NATO Enlargement: From Phobia to Damage Limitation, in: European Security 6 , 4 , 1997 , S. 55 . 41 . So der Titel von Ischinger, Wolfgang: Nicht gegen Rußland. Sicherheit und Zusammenarbeit im OstseeRaum, in: Internationale Politik 53 , 2 , 1998 , S. 33 ff. 42 . Vogel, Heinrich: Gesicherte Partnerschaft? Das Verhältnis NATO -Rußland, in: Internationale Politik 53 , 7 , 1998 , S. 37 ; McGwire, Michael: NATO Expansion: A»Policy Error of Historic Importance«, in: Review of International Studies 24 , 1 , 1998 , S. 23 ff. 370 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

Diese Kooperation könnte auch die Krise in der Atlantischen Gemeinschaft auffangen und mit der Erzeugung eines neuen und modernen Konsenses abfangen. Bundeskanzler Kohl und Außenminister Kinkel haben anfangs der neunziger Jahre nicht umsonst den Gedanken an eine neue»Transatlantische Agenda« ins Spiel gebracht, an eine neue Ordnung der Atlantischen Gemeinschaft, die nicht nur die wirtschaftliche, sondern auch die politische Gleichberechtigung Europas reflektieren und zur neuen, dauerhaften Basis der Zusammenarbeit erheben würde. Dem Vorstoß war kein Erfolg beschieden. Was im Dezember 1995 in Madrid als»Neue Transatlantische Agenda« verabschiedet wurde, verbessert lediglich die Zusammenarbeit wirtschaftlicher Akteure über den Atlantik. Das ist nicht unwichtig, aber ordnungspolitisch unbedeutend. Die Neuordnung der Atlantischen Gemeinschaft hat sich deswegen nicht erledigt. Gerade weil die Fortdauer der Gemeinschaft ebenso unentbehrlich wie dringlich ist, müßte sie ihre Organisationsform den jetzt schon erkennbaren Bedingungen der Zukunft anpassen. Jedermann spricht von den neuen Bedrohungen, die sich als Bürgerkriege, als Terrorismus, aber auch als wirtschaftliche Herausforderung und Konkurrenz präsentieren. In der außereuropäischen Welt vollzieht sich die Dritte Entkolonialisierung, die sich gegen die Dominanz westlicher Wert- und Ordnungsvorstellungen richtet und ihnen die eigene Tradition, die politische Kultur, sogar die Religion entgegenhält. Das Ende des Ost-West-Konflikts hat auch und gerade im euro-atlantischen Bereich den Begriff der Sicherheit verändert, weggeführt von der Verteidigungsnotwendigkeit und aufgefüllt durch die Notwendigkeit, gesellschaftliche Stabilität, Demokratisierung und wirtschaftliche Wohlfahrt zu erzeugen. Wenn die Atlantische Gemeinschaft nicht zerfallen, sondern sich als Akteur betätigen will, braucht sie eine politische Organisation. Sie könnte sich damit auch von den unnötigen Problemen befreien, die ihr dadurch entstehen, daß ihr als Instrumentarium für die atlantische Politik nur eine klassische Militärallianz zur Verfügung steht. Als Vorstufe könnten die Europäer ihren Aufmerksamkeitsakzent von der Verteidigung auf die Politik verschieben. Es ist angesichts der anhaltend langen Ausprägung der amerikanischen Hegemonie in der NATO verständlich, daß deren europäische Mitglieder ihren Beitrag zu den gemeinsamen Verteidigungsanstrengungen höher bewertet wissen wollen. Seit der NATO -Reform ist diese Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität gewährleistet, wohl aber auch auf absehbare Zeit an ihre Grenze gelangt. Es ist unwahrscheinlich, daß die Vormacht USA , auf deren überragende Rüstung und Logistik die europäischen Mitglieder der NATO angewiesen bleiben werden, mit ihnen den Führungsanspruch teilt. Wollten sie mit den USA gleichziehen, würden nicht einmal 100 Mrd. Dollar reichen. 43 Es ist also weise, darauf zu verzichten und den Ruf nach einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität (ESDI) etwas leiser zu stimmen. Die Europäische Union kann, wie erwähnt, auf absehbare Zeit ohne verteidigungspolitischen Arm existieren. Sie war gut beraten, auf der Konferenz von Amsterdam die WEU hauptsächlich mit den Petersberg-Aufgaben zu betrauen. Was hingegen fehlt, ist eine politische Identität der Europäer, die gemeinsame Erarbeitung eines Selbstverständnisses ihrer politischen Rolle im euro-atlantischen System und in der Welt. Sie zu definieren, ist, wie der Versuch von Kopenhagen 1973 44 zeigt, auch nicht leicht. Gelänge es aber, auf den neuen Feldern moderner Außenpolitik, der Gewaltprävention mit ihren unterschiedlichen Strategiefeldern, die politische Zusammenarbeit der Europäer zu verstärken, so würden sie nicht nur die Konfliktbearbeitung modernisieren. Sie würden die NATO aus der fatalen, von Generalsekretär Solana kürzlich wieder beklagten Lage befreien, erst handeln und das Konzept dazu später nachliefern zu müssen. Eine solche innovative Leistung würde auch von Washington anerkannt werden und der Europäischen Union auf dem wichtigen Gebiet der dem Militäreinsatz vorgelagerten Konfliktprävention ein Schwergewicht verleihen, das die in der NATO nun einmal inkorporierte Vormachtstellung der USA austariert. Europa hätte eine außenpolitische Identität. 43 . Kay, Sean: The New NATO and the Enlargement Process, in: European Security 6 , 4 , 1997 , S. 6 . 44 . Abgedruckt in: Auswärtiges Amt(Hg.): Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union (GASP), Bonn, S. 50 ff. IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 371

Teilsystem: Gemeinschaft Unabhängiger Staaten Es ist nicht die Aufgabe des Westens, die Machtfigur zu bestimmen, die auf dem Gebiet der früheren Sowjetunion errichtet werden soll. Er hat aber allerhöchstes Interesse daran, daß sie den Ordnungsprinzipien entspricht, auf denen die Europäische Union und die Atlantische Gemeinschaft beruhen. Deswegen muß hier ein Blick, wenn auch nur ein sehr kurzer, auf diesen Systemteil geworfen werden. Schließlich hat die Sowjetunion den Ost-West-Konflikt ausgelöst und vierzig Jahre lang intensiv geführt. Um so mehr muß der Westen darauf hinarbeiten, daß die wirtschaftlichen und politischen Strukturen der Nachfolger die Wiederholung ausschließen. Die Demokratie muß als Herrschaftssystem verfestigt und stabilisiert bzw. eingeführt werden. Der Lebensstandard muß soweit angehoben werden, daß die gegenwärtig vorherrschende Asymmetrie der gesellschaftlichen Potentiale abgebaut wird. Schließlich bedarf auch die GUS einer Organisationsform, die im Binnenverhältnis politische Stabilität dadurch erzeugt, daß sie die kleinen Mitglieder verläßlich vor dem großen schützt. Diese drei Strukturen sind nicht leicht und vor allem nicht schnell einzurichten. Sie dürfen aber als handlungsanleitendes Ziel des Westens nicht aus dem Auge verloren werden. Nur wenn alle Mitglieder der GUS demokratisiert, einigermaßen wohlhabend und in einer Organisation zusammengeschlossen sein werden, ist die Renaissance der Gewalt im Außenverhältnis verläßlich ausgeschlossen. Gerade wer an der möglichen Gefährdung der osteuropäischen Staaten und der kleineren Nachfolger der Sowjetunion interessiert ist, muß die Erzeugung solcher Strukturen in der GUS zur obersten Richtschnur seines Handelns werden lassen. Werden diese Ziele erreicht, herrscht im euro-atlantischen Bereich jene Sicherheit, die die Herstellung von Verteidigungsfähigkeit(über das Normalmaß hinaus) hinfällig macht. Werden diese Ziele verfehlt, könnten gewaltsame Konflikte wiederkehren. Der wichtigste Prozeß ist auch hier der der Demokratisierung. Gerade die Russische Föderation hat dabei schon beträchtliche Erfolge erzielt. Die Macht ist nicht mehr in Moskau zentralisiert, sondern in die Regionen ausgewandert. Föderalisierung ist bereits ein Faktum. 45 Die Demokratisierung der Föderation hat größere Fortschritte gemacht als die der Regionen. Um den Demokratisierungsprozeß im GUS Bereich zu fördern, stehen dem Westen direkte und indirekte, mittelbar und unmittelbar wirkende Strategien zur Verfügung. 46 Zu den indirekten Strategien zählt die bereits erwähnte Gestaltung der internationalen Umwelt Rußlands; auch aus diesem Grunde empfiehlt sich, die NATO -Osterweiterung zu verlangsamen, jedenfalls bis sie durch eine Kontextänderung unmißverständlich geworden ist. Direkt und unmittelbar wirkt die Strategie der Konditionalität, die die Europäische Union sehr erfolgreich bei den osteuropäischen Staaten eingesetzt hat. Sie knüpft die Gewähr politisch-ökonomischer Vorteile an die Anhebung des demokratischen Niveaus. Indirekt wirkt die richtige Plazierung der Auslandsinvestitionen und eine gezielte Vergabe der Auslandshilfe, die die Gesellschaften stärkt und nicht die Politischen Systeme. Dem Westen steht also eine große Palette von Strategien zur Verfügung, mit denen er den Demokratisierungsprozeß in Rußland und in den anderen Nachfolgestaaten der Sowjetunion fördern kann. Die Erfolgsaussichten sind dabei in der Russischen Föderation und in der Ukraine am größten; dort sind sie auch am wichtigsten. Die Europäische Union und die USA haben es an materialer Demokratisierungshilfe nicht fehlen lassen. Aber wenn man die Demokratisierung als die wichtigste Sicherheitsstrategie begreift, stand der dafür geleistete Aufwand immer schon in einem drastischen Mißverhältnis zu den finanziellen Aufwendungen, die die NATO -Staaten ihrer Verteidigungsrüstung zufließen ließen. Eine Umverteilung der Mittel ist fällig. Sehr viel schwieriger wird es sein, die gesellschaftlichen Potentiale der früheren Sowjetunion auch nur einigermaßen auf ein Niveau zu bringen, das in Westeuropa und in den USA bereits erreicht 45 . von Beyme, Klaus: Sozialer Wandel und politische Krise in Rußland, in: Osteuropa 48 , 6 , 1998 , S. 543 ff., S. 563 . De Spiegeleire, Stephan: Gulliver’s Fäden: Die russischen Regionen und die Außen- und Sicherheitspolitik der Russischen Föderation, in: Spanger, HansJoachim(Hg.): Rußland und der Westen. Von der»strategischen Partnerschaft« zur»Strategie der Partnerschaft«, Frankfurt 1998 . 46 . Czempiel, Ernst-Otto: Die Intervention. Politische Notwendigkeit und strategische Möglichkeiten, in: Politische Vierteljahresschrift 35 , 3 , 1994 , S. 402 ff. 372 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

worden ist. Das Bruttosozialprodukt pro Kopf Portugals, einem der sogenannten ärmsten Länder der Europäischen Union, lag 1995 mit rund 9 000 USD mehr als dreimal so hoch wie das in der Russischen Föderation. Die Ukraine wird von Portugal um mehr als das Zehnfache übertroffen. Die Russische Föderation besitzt zwar noch immer das größte Territorium der Welt. Ihr gesellschaftliches Potential aber ist mit 160 Millionen Bürgern sowohl der Zahl wie vor allem dem Wohlstand nach Westeuropa hoffnungslos unterlegen. Diese Tatsache mag zunächst einmal diejenigen beruhigen, die Rußland vor allem als Erbe der Supermacht Sowjetunion ansehen – die sie, wie wir heute wissen, nur auf dem Rüstungssektor war. Diese Tatsache verdeutlicht aber vor allem die Größe der entwicklungspolitischen Aufgabe, die der Westen nicht aus den Augen verlieren darf. Die Erweiterung der Europäischen Union und der NATO hat Osteuropa derart in den Vordergrund der Aufmerksamkeit geschoben, daß der ordnungspolitische Elan in Warschau haltmacht. Er muß sich aber bis Wladiwostok erstrecken, soll das euro-atlantische System neu geordnet werden. Er muß sich auch auf die Politik der amerikanischen und europäischen Ölkonzerne richten, die bei der Erschließung der Ölvorkommen im Kaspischen Meer und bei der Streckenführung der Pipelines sich von sehr engen Interessen leiten lassen. Ob der von der Europäischen Union 1994 entworfene und 1997 in Kraft getretene»Vertrag der Energiecharta« ausreicht, um wenigstens gewisse Spielregeln allgemein verbindlich zu machen, 47 sollte aufmerksam beobachtet werden. Das Interesse am Gewinn nimmt, wie das an der Macht, nicht von selbst Rücksicht auf die Sicherheitsinteressen der Gesellschaft. Schließlich muß der Westen auch entscheiden, ob er die GUS , also die Internationale Organisation der Nachfolgestaaten der Sowjetunion, fördern oder bremsen will. Um sie ist es ohnehin nicht gut bestellt. Am ehesten dürfte noch die wirtschaftliche Zusammenarbeit überleben, zu der inzwischen auch Teilintegrationen wie der»Gemeinsame Wirtschaftsraum« oder die»Gemeinschaft integrierter Staaten«, zu der sich Weißrußland, Kasachstan, Kirgistan und Rußland 1996 verbunden hatten, getreten sind. Unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten würde es sich anbieten, den Zusammenhalt der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten zu fördern, freilich unter der zuvor schon genannten Bedingung des Schutzes der kleineren Mitglieder vor dem großen. Tritt zu der schon deutlich ausgeprägten Föderalisierung Rußlands noch dessen Demokratisierung, so wäre die dann entstehende Machtfigur durchaus vergleichbar mit der, die die in der Entstehung begriffene Europäische Union eines fernen Tages aufweisen könnte. Die Prozesse laufen auf beiden Seiten umgekehrt, aber in der gleichen Richtung. In Westeuropa müssen kleine Einheiten zu funktionaler Zusammenarbeit bewogen; in Rußland muß ein leistungsunfähiger Großstaat in kleinere Einheiten und deren funktionale Zusammenarbeit zerlegt werden. Daß es ebenfalls Jahrzehnte dauern wird, bis sich die Organisationsstrukturen der um Osteuropa erweiterten EU und die der GUS einander ähneln, sollte niemanden schrecken. Hat der Ost-West-Konflikt praktisch 45 Jahre in Anspruch genommen, so müßte der Neuordnung des euro-atlantischen Raums der gleiche Zeitraum zugestanden werden. Sie bestünde dann aus der Europäischen Union(der alle osteuropäischen Staaten angehören werden), die zusammen mit Nordamerika die Atlantische Gemeinschaft bildet, und der GUS . Sie könnte mit der Europäischen Union in einer Freihandelszone verbunden sein, wie sie der Europäischen Kommission vorschwebt; sie würde mit der EU wie mit Nordamerika kooperative Beziehungen unterhalten. Das euro-atlantische Gesamtsystem Die Voraussetzungen für die Stabilität dieser Kooperation müßten, bis auf eine, in den Teilsystemen geschaffen werden, deren Herrschaftssysteme demokratisch zu strukturieren und deren gesellschaftliche Potentiale einigermaßen zu symmetrieren sein werden. Nur das dritte Element dieser Teilsysteme, die internationale Organisation, die die Systemanarchie beseitigt, müßte im euro-atlantischen Gesamtsystem eigens errichtet werden. Das ist relativ einfach, weil es die»Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa« schon gibt. Sie wurde 1990 mit der Charta von Paris für 47 . Müller, Friedemann: Statt Ordnungsmächten Macht der Ordnung, in: F.A.Z. , 21.08.1997 , S. 9 . IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 373

ein neues Europa aus der seit 1975 so erfolgreichen Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit 48 fortentwickelt und in Wien installiert. Ursprünglich zusammen mit der NATO , der Europäischen Union, der WEU und dem Europarat als gleichberechtigtes Instrument für die Neuordnung Europas aufgeführt, wurde sie alsbald in den Hintergrund geschoben und nur noch mit kleineren Detailaufgaben im Bereich der Friedenssicherung bedacht. Zu dieser Fehlentwicklung haben nicht nur westliche Machtinteressen beigetragen, die durch russische Versuche, die OSZE für die Moskauer Politik zu instrumentalisieren, noch bestärkt wurden. Maßgebend ist die verbreitete Unkenntnis über das Leistungsvermögen einer Internationalen Organisation gewesen. Die OSZE wird, ähnlich wie die Vereinten Nationen, entweder als Regionalregierung mißverstanden und überfordert oder wegen des Fehlens jeglicher Gewaltmittel und der Kompetenz, sie einzusetzen, unterschätzt. Dabei liegt das Leistungsvermögen einer Internationalen Organisation ganz woanders: Sie kann die zweite große Gewaltursache, die Anarchie des internationalen Systems dadurch reduzieren, daß sie die Mitgliedstaaten aus ihrer Isolierung herauslöst, ihre Kooperation institutionalisiert und auf diese Weise wechselseitige Information und kollektives Vertrauen schafft. Sie könnte in dieser Funktion – um eine Metapher des früheren amerikanischen Senators Arthur Vandenberg aufzugreifen – mit einem »Rathaus« verglichen werden. 49 Indem die Parteien dort gemeinsam über ihr Zusammenleben beraten, lösen sie zwar nicht alle Probleme, schaffen aber wechselseitig Gewißheit darüber, daß sie bei der Konfliktbearbeitung ihre Existenz nicht in Frage stellen, also keine Gewalt anwenden werden. Die Internationale Organisation ist nichts weiter als eine dauerhafte Maßnahme der Vertrauensbildung über den Gewaltverzicht. Da sie damit die zweite große Gewaltursache – in den Augen des Realismus sogar die größte und einzige – aus der Welt schafft, kann diese Leistung gar nicht hoch genug veranschlagt werden. OSZE als Organisation Zunächst einmal müßte sie verstanden werden. Die OSZE sollte weder Moskau als trojanisches Pferd, noch dem Westen als Interventionsinstrument in der GUS , noch beiden zusammen als Hilfssheriff für solche Aufgaben dienen, die keine Seite der anderen überlassen will. Sie sollte aktiviert werden, damit im euro-atlantischen Raum die jedem internationalen System innewohnende Anarchie reduziert wird. Daß – und wie – sie wirkt, wurde bei der Erörterung der Osterweiterung der NATO und der russischen Reaktion darauf bereits gezeigt. Was die Union in Westeuropa, die NATO (intensiv, aber sehr eingeschränkt) in der Atlantischen Gemeinschaft erzeugten, was die GUS auf dem Gebiet der früheren Sowjetunion eines Tages erzeugen sollte: Die stabile wechselseitige Erwartung des Gewaltverzichts kann für den euro-atlantischen Raum insgesamt durch die OSZE erzielt werden. Sie läßt seinen Charakter als internationales System unberührt, verändert aber dessen Binnenordnung. Weil die Systemanarchie reduziert worden ist, tritt kein Sicherheitsdilemma mehr auf. Die umfassende Sicherheit der Staaten ist gewährleistet. Das internationale System verändert seine Qualität; ein neuer Kontext der Außenpolitik ist entstanden. Demokratisierung, Interdependenzen, Kommunikation haben dazu geführt, daß das euroatlantische System nicht mehr als Staatenwelt, sondern nur noch als Gesellschaftswelt begriffen werden kann. Sie ist zwar noch immer staatlich partikularisiert, weist aber soviel wechselseitige Abhängigkeit auf, daß die Konsequenzen außenpolitischen Handelns auch von der eigenen Gesellschaft erlitten werden. Zwar trifft das schöne Wort Richard von Weizsäckers von der»Weltinnenpolitik« noch nicht einmal im euro-atlantischen Raum zu. Er bleibt, solange die Staaten bestehen, ein internationales System. Aber die gesellschaftlich-wirtschaftliche Interdependenz ist so groß ge48 . Zur KSZE siehe die Habilschrift von Schlotter, Peter: Die KSZE im Ost-West-Konflikt 1972–1990 . Ein Beitrag zur Wirkungsanalyse einer internationalen Institution, i.E. 49 . Einzelheiten dazu bei Knapp, Manfred: Die Vereinten Nationen und das Problem des friedlichen Wandels, in: Krell, Gert und Müller, Harald(Hg.): Friede und Konflikt in den internationalen Beziehungen, Frankfurt 1994 , S. 268 . 374 Eine neue Ordnung für Europa IPG 4/98

worden, daß die Atlantische Gemeinschaft schon die Strukturqualität eines Binnenraums besitzt. Die Gewaltanwendung untereinander ist, wie in der Europäischen Union, undenkbar geworden. Multilaterale Kooperation als Strategie Von diesem archimedischen Punkt aus zeigen sich die Umrisse einer modernen, den Bedingungen der Gesellschaftswelt angepaßten Außenpolitik. Sie müßte auch im euro-atlantischen Gesamtsystem sehr viel mehr Wert auf die Institutionalisierung multilateraler Kooperation setzen, wie sie die OSZE ermöglicht. Der NATO geschähe dadurch kein Abbruch. Sie ist als Stabilitätsfaktor und Rückversicherung unentbehrlich, auch als Versicherung gegen den»worst case«, solange er nicht ausgeschlossen werden kann. Nur den ordnungspolitischen Anspruch, der ihr seit dem Herbst 1994 zugeschanzt wurde, verlöre sie. Die Aktivierung der OSZE hätte über die Reduzierung der wichtigsten Gewaltursache hinaus auch noch kleinere, aber leichter sichtbare Folgen. Die multilaterale Zusammenarbeit zwischen den Staaten des euro-atlantischen Raumes verändert den Kontext jeder einzelstaatlichen Entscheidung. Würde der Kosovo-Konflikt in der OSZE verhandelt, die dazu die Suspendierung der jugoslawischen Mitgliedschaft beenden müßte, täten sich Serben und Kosovaren sehr viel schwerer als im traditionellen tête à tête mit westlichen Diplomaten. Wenn die GUS und die NATO -Staaten in Wien tagtäglich miteinander umgehen, entsteht ein Vertrauensverhältnis, dessen verhaltenspolitischer Wert unvergleichlich größer ist als der der Grundakte. Rußland könnte sich durch den ständigen und multilateralen Umgang mit den Politikern der NATO -Staaten ganz anders über deren Intentionen vergewissern als in dem Ständigen Gemeinsamen NATO -Rußland-Rat mit seiner Troika und deren periodisch-selektiven Begegnungen. In der OSZE ließe sich jener westlich-russische Kontext der Kooperation erzeugen, in dem die NATO -Osterweiterung auch in russischen Augen den Stellenwert erhielte, den sie in denen des Westens ehrlich hat. Die institutionalisierte Kooperation erzeugt die Übersichtlichkeit, die ein modernes internationales System so nahe an die Zustände der Innenpolitik heranrückt. Auch der Westen könnte bei intensiver Interaktion mit den Staaten der GUS ganz andere Aufschlüsse über deren innenpolitische Entwicklungen gewinnen, als im bilateralen Verkehr der Diplomaten. Entscheidend bleibt: Die OSZE ist die beste und unter den modernen Bedingungen einzige Möglichkeit, mit der Systemanarchie eine der beiden großen Gewaltursachen zu beseitigen. Zusammen mit der Demokratisierung könnte sie das euroatlantische System so verändern, daß es eine neue Ordnung erhält und die Wiederkehr der alten, von Militärallianzen, Machtgleichgewichten und Gewaltpotentialen gekennzeichneten Welt des europäischen Staatensystems gestoppt wird. Niemand hindert die Europäische Union, sich dieser Modernisierung des außenpolitischen Denkens anzunehmen und darin ihre politische Identität zu etablieren. Niemand hindert die Bundesrepublik daran, diesen Innovationsprozeß innerhalb der GASP anzustoßen. ̇ IPG 4/98 Eine neue Ordnung für Europa 375

C. RAJA MOHAN India and Nuclear Weapons I n the sweltering heat of May 1998 , India ended its long-standing nuclear ambiguity. By conducting two rounds of nuclear tests on May 11 and 13 , India’s first right-of-centre government, led by the Bharatiya Janata Party, resolved nearly five decades of nuclear debate in India in favour of an overt nuclear posture. For good or bad, and whether the world liked it or not, India had decided to cross the nuclear Rubicon. Fifty years after her independence, India now wants to become a»normal nation« – placing considerations of realpolitik and national security above its until recently dominant focus on liberal internationalism, morality and normative approaches to international politics. The shock waves from this decision are likely to haunt the domestic politics of India, the regional equations in the subcontinent, the balance of power in Asia, and the global nuclear order for a long time to come. The Roots India’s dalliance with the nuclear question goes way back to the early 1940 s well before India shook itself free from British colonialism, the American use of atomic bombs against Japan, and the full story of the efforts – unsuccessful in Germany and successful in the United States – to build nuclear weapons came to light. India’s interest in the nuclear issues was spurred by the emergence of an impressive community of scientists in the early decades of the 20 th century in India, who managed to produce world quality work despite the utter backwardness of the country. Scientists like C.V. Raman, Ramanujam, and S.N. Bose were making substantive contributions to international scientific development. Indians, with a long tradition of excellence in mathematics, took eagerly to modern physics that was about to fundamentally transform the world. The Indian scientists were part of the exciting developments that were taking place in Europe in the field of atomic physics and clued into the debate on the economic and political implications of the prospect of harnessing nuclear energy. One of them, Dr. Homi Jehangir Bhabha was determined to ensure that when the Second World War ended and India became independent, it should be ready to enter the atomic age quickly. In 1944 , fully three years before independence, Bhabha wrote and got a grant from the Tata Trust to set up a facility – the Tata Institute of Fundamental Research at Bombay – for advanced work on nuclear and allied areas of physics. India’s first prime minister Mr.Jawaharlal Nehru, who took strong interest in the development of India’s scientific capabilities, gave unstinting support to Bhabha in building a wide-ranging national nuclear programme. The focus of Bhabha and Nehru was on peaceful uses of nuclear energy. Like all the physicists and politicians who backed them in the 1950 s, Bhabha and Nehru believed that nuclear research will lead to»energy too cheap to be metered«; and energy was to be the cornerstone of India’s rapid development. Nehru’s own high-profile international diplomacy, and Bhabha’s wide-ranging contacts in the community of Western physicists – many of whom were now close to policy-making circles – ensured that India got substantive international co-operation in building an infrastructure for atomic research and development. Bhabha’s standing was high enough to be elected as the president of the world’s first international conference on atomic energy for peaceful purposes at Geneva in 1955 . Even as they laid the foundations of a broadbased nuclear programme, Bhabha and Nehru were not unaware of its military potential. But Nehru clearly ruled out the military application of nuclear energy, although he said he could not IPG 4/98 India and Nuclear Weapons 377

vouch for the policies of the future generations of Indian leaders. With Nehru’s emphasis on peace and disarmament in India’s foreign policy, it could not have been otherwise. He took the lead in calling the world to come to a stand-still on nuclear weapon development, adopt a ban on nuclear testing and a freeze on production of nuclear material. Even as they campaigned for nuclear disarmament, Nehru and Bhabha were clear in their mind that India should not give up the option to make nuclear weapons in the future. For this reason they refused to support any control mechanism – whether it was the Baruch Plan of the U.S. in 1945 or the international safeguards system – that sought to limit India’s nuclear potential and future decision making on the bomb. Until the mid 1960 s, the primary focus of the Indian nuclear policy was on building civilian nuclear technology, de-emphasising the military spin-off, and actively campaigning for nuclear restraint at the global level. This policy mix came under tremendous pressure in October 1964 , when China conducted its first nuclear test and declared itself the fifth nuclear weapon power. China’s test, coming barely two years after Beijing humiliated New Delhi in a border conflict, forced India to debate for the first time in open its nuclear weapon option. There were strong demands within India for acquiring nuclear weapons; but there was also considerable hesitation arising from the deep revulsion against nuclear weapons and the notion of deterrence. Nehru’s death five months before China’s test had made it more difficult for India to make up her mind on nuclear weapons. India tried three approaches to resolve its nuclear dilemma. One, it sought security guarantees from the United States, Soviet Union and Britain to cope with a hostile nuclear China on her borders. India was rebuffed by all three. Two, it attempted to develop a multilateral solution by calling for a non-proliferation treaty under which the nuclear powers would give up nuclear weapons and others would not acquire them. The NPT that came out of the multilateral negotiations turned out to be entirely different. Three, Prime Minister Lal Bahadur Shastri decided in 1965 to go ahead with a sub-terranean nuclear explosion project (SNEP) . But both Shastri and Bhabha died in January 1966 . And given the large political and economic crisis that India went through in that period, SNEP was postponed. It was left to Mrs. Indira Gandhi and the successors of Bhabha to complete it in 1974 by conducting the first underground nuclear test. But the test – a delayed response to China’s explosion a decade earlier – did not end the Indian nuclear problematic. It demonstrated India’s nuclear capability; but New Delhi remained unwilling to call itself a nuclear weapon power. It confounded the whole world by naming the test a»peaceful nuclear explosion« and declaring that it had no intention of embarking on a nuclear weapon programme. The tension between India’s moral rejection of nuclear weapons and the security imperative of acquiring them remained unresolved. Further, India’s action in 1974 provoked the world into acting against it – through an expanding series of non-proliferation sanctions – without completing the task that challenged the global non-proliferation order. From the late 1970 s, there were renewed pressures on India to reconsider her ambiguous nuclear position. This time they came from the western border, where Pakistan had embarked on a clandestine nuclear weapon programme. China had begun a massive transfer of nuclear weapons technology to Pakistan. The United States, which renewed its strategic alliance with Pakistan in the early 1980 s to drive Russians out of Afghanistan was unwilling to challenge it. Mrs. Gandhi considered conducting nuclear tests in the early 1980 s, but the word about preparations got out and it had to be cancelled. As the scale of Pakistani nuclear weapon programme began to be understood in New Delhi in the mid 1980 s, Mr. Rajiv Gandhi sought to pressure the United States into stopping the Pakistanis; but the gambit did not work. Mr. Gandhi who had embarked on an international campaign against nuclear weapons at the height of the Cold War resisted pressures from the strategic establishment to go nuclear. When the Pakistani leaders began to flaunt their nuclear weapon capability from early 1987 on-wards, India was left with few choices. Mr. Gandhi ordered nuclear weaponization in 1988 , and the project was completed in 1990 under his successor, Mr. V.P. Singh. But the ambiguity in India’s nuclear posture remained. 378 India and Nuclear Weapons IPG 4/98

The Strategic Options After the Cold War The end of the Cold War did not bring the expected peace dividend for India; instead it accentuated the Indian security problems. India was confronting a radically transformed world order, with few reliable friends. The importance of»self-help« in managing its national security was coming to the fore with greater clarity. New questions about India’s nuclear options were now being debated. Is India’s untested nuclear deterrent – now composed of a few air-deliverable weapons – credible against its two nuclear adversaries in the neighbourhood? The new pressures on India became irresistible, and India moved inexorably towards testing its nuclear weapons by the end of the 1990 s. A number of factors were forcing the issue of testing to the forefront, and all that the BJP government did was to give the final political clearance for the tests, which were under active consideration for at least a few years before. The end of the Cold War removed one of the most important constraints against overt nuclearization of India. That was the strength of the Soviet Union, India’s de facto military / political ally since 1971 , when the two sides signed a treaty. It provided enough of a security assurance for India to avoid going fully down the nuclear road. The collapse of the Soviet Union in 1991 left India without a reliable ally in the new world order dominated by one super power. The demise of the Soviet Union and the consequent disorientation of Indian foreign policy was compounded by a profound internal economic and political crisis. India had to cope with the imperative of reforming – root and branch – its development strategy built around the state capitalist model. It also had to manage the decline of the Congress Party and the consequent political instability at the centre. The end of the Cold War raised expectations in India of a new relationship with the United States. But these hopes in the early 1990 s were quickly dashed as the United States drifted towards a strategy that sought to pressurise India rather than befriend it. As the world’s largest democracy sought to cope with massive threats to its territorial integrity posed by intensive insurgencies – rooted in domestic political mismanagement but fuelled by Pakistan – in the sensitive border states of Punjab, Kashmir and the North Eastern provinces, the Clinton Administration was determined to highlight India’s human rights problems. Washington also stepped up its diplomatic activism to»resolve« the Kashmir issue between India and Pakistan. The new U.S. strategy towards India also highlighted the dangers of a nuclear war between New Delhi and Islamabad and emphasised the importance of rolling back India’s nuclear and missile capabilities. The U.S. policy towards India in the early 1990 s demanded simultaneous concessions from India on two most sensitive issues – its nuclear programme and Kashmir – and resulted in deepening India’s security anxieties. The decline of Russia’s standing in the world after the Cold War also saw the rise of China and the growing recognition in the United States that Beijing is now the second most important power in the international system. The huge gulf that had emerged in the international stature of India and China – who were seen as peers offering different models of social and political development until the late 1970 s was now a major source of concern for New Delhi. Although India embarked on a process of normalisation of relations with China since the end of the 1990 s, India’s self-esteem and pride were badly hurt by the way the world treated the two Asian giants – Communist China as a global power, and democratic India as a regional power locked into a conflict with a hostile smaller neighbour, Pakistan. China’s policy of buttressing the strategic capabilities of Pakistan, with added co-operation on missiles in the 1990 s, were seen in New Delhi as an attempt to balance India within the subcontinent. Regaining the psychological parity with Beijing, reasserting a role in the Asian balance of power, and getting out of the Subcontinental box became important national objectives that had a significant bearing on India’s nuclear policy in the 1990 s. The Gulf War and the Western concerns about proliferation of weapons of mass destruction saw a dramatic expansion of the technology denial regime against India, which was seen as a major proliferation risk. The squeezing of advanced technology transfers to India in the 1990 s forced India to reevaluate the costs of nuclear ambiguity. So long as India remained an undeclared nuclear weapon state, there seemed no prospect of gaining access to technologies. That turned the Indian nuclear debate to consider the trade-off between the pain IPG 4/98 India and Nuclear Weapons 379

of punishment that would inevitably follow an Indian test and the cumulative costs of technology denial over the last quarter of a century. If the former is politically manageable and can be limited to a short term, why suffer agonising permanent denial of technologies? The need to once again demonstrate India’s nuclear capability and transform itself into a declared nuclear weapon power was reinforced by the perception that the international nuclear order was closing in on New Delhi. The indefinite extension of the NPT in 1995 was seen in India as permanently legitimising the possession of nuclear weapons by a few states; and that the total elimination of nuclear weapons was an increasingly unrealisable objective. The NPT extension fundamentally altered India’s own attitude to the on-going negotiations on the Comprehensive Test Ban Treaty. New Delhi had long supported the idea of CTBT as an important and integral step towards disarmament. As the drafting of the treaty proceeded, it became clear to India that they treaty was driven more by non-proliferation concerns. The political objective in particular appeared to be limiting the capabilities of the threshold states to design anything other than crude nuclear weapons. The CTBT shook the Indian nuclear debate out of its long stupor and forced into open the question of testing. There was a growing sense that the CTBT would forever close an Indian decision to test – whether India joined the treaty or not. It also raised doubts about the longstanding policy of keeping Indian nuclear option »open« or»ambiguous«. The insistence of China that the CTBT would not come into force without India’s signature, and the incorporation of this provision into the Treaty despite India’s objections reinforced the point. The CTBT resulted in the emergence of two schools of thought within the strategic community. One which argued that India could live without testing and build a reasonably credible deterrent. And the other, in particular the technical community, suggested that without testing India’s deterrent would not be credible. They insisted that in order to develop a war-head for missiles, as well as creating a significant data base for future nuclear weapons research, it was necessary to conduct at least a limited number of tests. Confronted with this choice all the recent Indian governments toyed with the idea of testing. The government of Mr. P.V. Narasimha Rao came close to testing nuclear weapons in late 1995/ early 1996 . The two United Front governments during 1996–98 both looked at the option. All three backed off with the understanding that the political and economic costs of testing would be inordinately high. The BJP government was willing to risk this and may have calculated that the long-term gains(and perhaps immediate domestic political gains) could outweigh the immediate political and economic costs of testing. The International Reaction The international reaction to Indian tests did indicate the substantive price India might have to pay in the economic and foreign policy arenas in the coming years. It has added to the uncertainty about the prospects for successful economic reform in India. Coming at a time when the Indian economy has slowed down and there is a visible deceleration of the reforms, there is some concern about the short term impact of economic sanctions that have been imposed on India. But the ruling BJP coalition hopes that all the economic powers of the world would not gang up to economically isolate India. There is a sense that Europeans in particular would not follow the United States in imposing wide-ranging economic sanctions against India despite veiled threats from the European Union. Although Japan has followed the United States in cutting off aid to India, there is confidence that Tokyo would not go the full distance. Lending from multilateral institutions has been postponed, but there is a significant amount of undisbursed aid that could be utilised. But the sanctions from the United States – India’s biggest trade partner and largest foreign direct investor – are substantive, and their impact cannot be minimised. But there is expectation that the U.S. corporations could be mobilised to limit the interpretation of these sanctions; and that the size of the Indian market would eventually limit the duration of these punitive measures from the United States. The immediate political costs – in terms of relations with great powers and in the immediate neighbourhood are more direct and visible. In one shot India has put its relations with the United States, 380 India and Nuclear Weapons IPG 4/98

China and Pakistan into a prolonged phase of uncertainty. The Clinton Administration, which was beginning to make preparations for President Clinton’s visit to the Subcontinent later in the year and had believed that the new government would not do anything to rock the boat on the nuclear front, is seething with anger. This has been accentuated by its inability to politically judge the BJP and get a scent of its preparations for the test. After a difficult period in the early 1990 s, IndoU.S. relations have been on the upswing in recent years, and could have consolidated at a higher level during President Clinton’s visit. That prospect now seems remote. India’s relations with China have taken a nosedive. The process had started before the tests when the Indian defence minister Mr. George Fernandes, a long-time socialist, critic of Chinese communists and a supporter of freedom in Tibet and Myanmar, launched a barrage of statements highlighting the threat from China. Although his views on the long-term challenge from China, and its increasing strategic role in the subcontinent and its environs are widely shared in the Indian strategic community, the style of articulation had created new tensions in the Sino-Indian relationship. Further, the Prime Minister’s justification of the Indian nuclear tests on the basis of the threat from China and its nuclear and missile assistance to Pakistan riled the Chinese. Beijing reacted viciously to India’s nuclear tests and accused it of seeking regional hegemony and blamed India for beginning a nuclear arms race in the subcontinent. It’s response to Pakistani nuclear tests that followed India’s was less condemnatory, interpreting them as an inevitable reaction to India’s tests. China has demanded a roll-back of India’s nuclear and missile progammes. New Delhi sees the reaction in Beijing as effort to preserve its status as the sole recognised nuclear power of Asia, prevent New Delhi’s attempts to bring multipolarity to Asia, tie India down to the subcontinent, and use the international reaction to force India to renounce its nuclear weapons. The Indian nuclear tests could leave Sino-Indian relations in a prolonged state of tension for quite some time to come. New Delhi has been pleased with France and Russia for their moderate response to India’s tests and their role in watering down some of the formulations of the G 8 , P 5 , and the United Nations Security Council. While India has had years of good relations with Russia, the tests could open the door for a substantive expansion of India’s political and commercial ties with France. But there are clearly limits to how far Moscow and Paris could go in shaping international diplomacy on India’s nuclear tests. While they have blocked the talk of expanding the sanctions regime against India, both France and Russia have an interest in preserving the existing non-proliferation order. In the declarations of the P 5 and the UNSC , there has been a strong defence of the current order and a determination to prevent a recognition of India and Pakistan as nuclear weapon states after their recent tests. India’s biggest long-term cost might have come from the tests conducted by Pakistan. Although an Indian decision to test might have assumed that Pakistan would follow suit, it is not clear New Delhi had a full sense of the political consequences. They have helped Pakistan demonstrate its nuclear parity, if only in symbolic terms, with India. This had reduced the prospects of India negotiating over a period of time its way into the nuclear weapons club and separating itself from Pakistan. The international reaction to the South Asian tests has focused once again on the problematic of an»arms race« between India and Pakistan, and the importance of resolving the so-called underlying cause, the Kashmir dispute. Both of these formulations are unacceptable to India. There is some anxiety that Pakistan has succeeded after years of failure, to get the international community to focus on Kashmir. The UNSC for the first time after 33 years has reffered to Kashmir in its resolution of June 6 , 1998 on South Asian tests. Although the resolution refers to a solution to the Kashmir dispute within the bilateral framework that India wants, it may have created the basis for future international action on the issue. India, of course, is well aware that what finally shapes the issue is the nature of India’s own relations with the great powers and the cor-relation of interests among them. While India finds the U.N. action worrisome, it believes the situation is not entirely unmanageable. In the rest of South Asia, among the smaller neighbours, the reaction to Indian tests has been somewhat muted. And there has been some overt IPG 4/98 India and Nuclear Weapons 381

support from Sri Lanka and less overtly from Nepal. While the Indian and Pakistani tests do cast a shadow over the processes of regional co-operation in the near term, it is unlikely to affect it over the long term. If Pakistan does remain hesitant to allow economic integration in the subcontinent through free trade and other arrangements, India will have to look at a»two-speed SAARC «, that will allow a more rapid movement through»sub-regional co-operation«. Prospects There are two elements to the current Indian strategy to overcome the costs of its challenge to the global nuclear order. The first is economic and commercial diplomacy – to effectively play the size of the Indian market in shaping the policies of the major economic powers. The success of this would depend on the effectiveness of India’s own economic policies and the pace of its liberalisation and globalisation. Here, however, the BJP may be partly constrained by its emphasis on»Swadeshi« or self-reliance. While the government interprets this as not contradicting India’s recent reforms, there are ideologues within BJP who might be critical of opening up the economy to dilute the affect of Western sanctions. The government has made promises to open up the economy; but its ability to achieve it remains to be seen. New Delhi is aware that commercial diplomacy alone is unlikely to succeed without a measure of flexibility in its approach to global nuclear arms control treaties and an intensive effort to negotiate a modus vivendi with the global nuclear order. All these years India emphasized absolute objectives – total disarmament, equity and fairness, non-discrimination and primacy of national sovereignty – in dealing with global arms control. As a result, India has found it hard to support any global nuclear arms limitation treaty that affected it. This was partly shaped by the legacy of a national movement that emphasized normative principles and»noncooperation« as a strategy to defeat stronger opponents. It was also partly induced by the need to protect the nuclear option for a future date when it might have to be exercised. India’s prolonged reluctance to exercise the option left it in confrontation with most of the global nuclear arrangements. India’s nuclear tests do offer a break from this long tradition. Having exercised the nuclear option now, New Delhi has signalled that it is ready to be more flexible on joining the Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT) . It has imposed on itself a unilateral moratorium on further tests and maintained it even after the Pakistani tests. It has thus undertaken the basic obligation of the CTBT – no more tests – and expressed a readiness to make it a »de jure« obligation after negotiations with the great powers. It also signalled a willingness to put a cap on the size of its nuclear arsenal by joining the international negotiations on a fissile material cut-off treaty (FMCT) . India has offered to negotiate a no-first-use agreement bilaterally with Pakistan, and collectively in any international forum. It has also reiterated its commitment to prevent further proliferation of nuclear weapons through stringent controls over its exports of sensitive technologies and materials. This is a significant shift towards realism on India’s part; but faces considerable resistance both from within and outside. Within the country, many of the opposition parties are unwilling to countenance any signature on the CTBT that the nation had rejected with such intensity just two years before. They are unwilling to accept the government’s argument that having tested, India should have no objection to joining the treaty – that while the text of the CTBT has not changed, the context has. The opposition, which is critical of the tests and the government’s handling of the fall out, is charging that signing the CTBT would be a surrender to the American pressures. Externally, the great powers have been reluctant to engage India on its offer to become part of the arms control mainstream as a declared nuclear power. They have rejected India’s claim to be a nuclear weapon state as unacceptable under the NPT . They have called on India to join the NPT , sign the CTBT »unconditionally and immediately«, give up further production of fissile material, join the negotiations on the FMCT , stop nuclear weaponization and their deployment, undertake confidence and security building measures (CSBM s ) with Pakistan, abandon the testing, development and deployment of nuclear capable missiles. There are elements in this approach which are entirely unacceptable to India, and others which may be negotiable. 382 India and Nuclear Weapons IPG 4/98

There is no question of India accepting the NPT and rolling back its nuclear weapon programme. Even in the midst of a divisive domestic debate on nuclear policy, there are no takers in any Indian political quarter for the NPT . Similarly, India will not accept the demand on not testing missiles. The one missing link in India’s nuclear architecture is a medium-range missile that will give it functional deterrence against China. India is on the verge of testing an advanced version of the Agni missile which could reach important targets in China. A demand on India to give up its missile programme amounts to accepting the right of China to keep and modernise its missile forces, keeping India permanently vulnerable to Chinese nuclear weapons, and the right of the U.S. and its allies in Asia to develop missile defences. On CTBT and FMCT , India has signalled its flexibility. India is also interested in negotiating a wide range of military and nuclear CSBM s with both Pakistan and China. Pakistan, however, is hesitant because an emphasis on the CSBM s might reduce the international focus on Kashmir. The great powers’ demand on non-weaponization is absurd, given the reality that India has weaponized its capability nearly a decade ago – at least in relation to air-deliverable weapons. But the deployment of nuclear weapons and missiles could be an area where there could be some flexibility. The notions of»de-alerting« and the need to separate missiles and warheads to reduce the nuclear danger have gained ground recently among Western arms controllers. India might be prepared to engage in such discussion with the other nuclear weapon powers on a reciprocal basis. If the great powers refuse to recognise the new nuclear situation in the subcontinent, remain unwilling to negotiate meaningfully with India, and insist on reality accommodating the treaties and not the other way around, India has only two options: one negative and multilateral, and the other unilateral and positive. Under the former, New Delhi will have to step up its rhetoric on disarmament, challenge the nuclear monopoly of the P 5 , question the recent evolution of their nuclear doctrines, point to the reliance of the U.S. and its allies on nuclear weapons for their security, reject all interim arms control treaties, and activate the non-aligned movement and the United Nations General Assembly with a barrage of proposals that target the nuclear weapons and missiles of everyone. Universalism in disarmament has considerable appeal within the international community and was reflected in the Security Council debate on south Asian tests. It also has substantive political support within India. The other approach is one that India needs to take in its own interest and to demonstrate to the world that it will be a responsible nuclear weapon power. By emphasising the limited role of nuclear weapons except in deterrence of blackmail and aggression, limiting the size and sophistication of its arsenal, devising a nuclear doctrine that will have strong built-in constraints against early use of nuclear weapons, instituting measures that will prevent their accidental or unauthorised use, India could convey to its neighbours and the world at large that there is no real danger to international peace and security from India’s nuclear weapons. Whether the great powers accommodate India or continue to push it around, sticking to a minimum nuclear deterrent and unveiling a non-provocative nuclear doctrine would be important. And within the Indian strategic community there is strong support for such a course of action. The world has the choice to either encourage the realist and moderate trend in Indian nuclear thinking and integrate New Delhi into the global nuclear order, or promote extremist Indian positions by insisting on a total capitulation to the NPT system. ̇ IPG 4/98 India and Nuclear Weapons 383

STANSFIELD TURNER Nuclear Non-Proliferation After India and Pakistan T hus far the world’s response to the nuclear tests by India and Pakistan has not ventured from the anti-proliferation efforts that failed to dissuade those countries from becoming declared nuclear powers: treaties, sanctions, conferences and arm twisting. The most we can reasonably hope for from this is a return to the status quo ante but with seven rather than five declared nuclear powers. It will all too likely be only a matter of time before new Indias and Pakistans are knocking at the door. We need to be more ambitious. One possibility is to set out to undermine the position India and Pakistan have taken that nuclear weapons have utility, at the least the utility of enhancing a nation’s status on the world stage. We are in no position to refute that argument today because by both rhetoric and actions, the U.S., NATO and Russia confirm an even more extensive utility for these weapons. Despite being the most powerful of nations, the U.S. plans call for having 10,000 nuclear warheads almost ten years from now, even if the current arms control treaty is fulfilled; NATO insists on retaining the option of using nuclear weapons first if necessary to defend Western Europe against even a conventional military assault; and Russia recently retracted its pledge of no first-use of nuclear weapons. If we do not want the example of India and Pakistan to be contagious, we must de-emphasize the utility of nuclear weapons by reducing numbers the drastically and immediately and by renouncing the doctrine of first-use. The first can be achieved by a process termed strategic escrow; the other by presidential declarations. Under strategic escrow the U.S. would reduce the readiness of its nuclear weapons by removing, say, 1,000 warheads rom missiles and re-locating them several hundred miles away, inviting the Russians to place observers at the storage sites to count what went in and if anything were taken out. This process of verification would be straightforward and no treaty would be required. The warheads would not be destroyed and, so, formal approval by the Duma and Senate would not be necessary. It is the complex routine of negotiating, ratifying and executing treaties that results in such a glacially slow arms control process that the START II Treaty can take another ten years to reduce the U.S. nuclear arsenal to 10,000 warheads. Strategic escrow will accelerate this process only if the Russians reciprocate that initiative. There will be strong resistance in Russia to doing that. If it prevails the U.S. will have lost nothing, as the warheads could be returned to the missiles. In time, though, the Russians almost must come around. Russians today readily acknowledge that their country cannot sustain an arsenal of even 1,000 intercontinental nuclear-armed missiles for more than another ten years. They can neither afford to refurbish their existing, but deteriorating weapons, nor build enough new ones to make much difference. President Yeltsin has already told the Duma that 1,000 warheads is all Russia requires. Once a process of strategic escrow is going, the U.S . and Russia could each reduce to less than 1,000 ready nuclear warheads in a matter of a few years. At about 1,000 however, it would be necessary to bring all other nuclear powers into the escrow process. That is, the two nuclear superpowers would not go so far into escrow as to have fewer ready weapons than any of the other six nuclear powers. At this point, a program of unilateral initiatives by one nuclear superpower and reciprocal steps by the other would have to be turned into a treaty incorporating Britain, France, China, India, Pakistan and Israel. The treaty would establish, just as does the START process, a goal for the total number of nuclear weapons to be held by each country. It would also provide that in stages these eight nuclear powers would place the warheads for all of those weapons IPG 4/98 Nuclear Non-Proliferation After India and Pakistan 385

in escrow under joint observation. Hopefully, this would lead to a world in which there was only a modest number of nuclear warheads, but with all of them in escrow. There would, then, be no nuclear weapons immediately ready to fire; and, there would be international observers to warn of any moves to reconstitute ready weapons. Some of the other six nuclear powers might balk at this arrangement. If they were to hold out, though, they could come under great pressure to join a regime in which the nuclear superpowers had moved so dramatically downward in number of ready warheads. Coincidentally this would be a fine way to lessen one of the dangers into which India and Pakistan are presently heading, that of each sitting at hair-trigger nuclear readiness just across a fragile border. There would be much less risk of some foolish unpremeditated use of nuclear weapon during a crisis. In addition, it should greatly ease Indian concerns to know that China’s nuclear capabilities were constrained. The number of China’s weapons would have been limited by treaty and all of her nuclear warheads would be in escrow and under international observation. Still another consideration in placing all nuclear warheads in escrow would be to make storage facilities increasingly secure against surprise attack, keeping sufficient retaliatory forces in submarines at sea or in mobile land-based missiles. Zero nuclear warheads ready to fire and only modest numbers in escrow for each nuclear power would be a stable position. There would be no chance of accidents and there would be warning if any nuclear power prepared for war. At the same time, the ability to reconstitute ready weapons with only modest delay would be insurance against cheating either by one of the nuclear powers or by some rogue state. From this position, then, the world could decide when and if to go on to total nuclear disarmament. In the meantime there would still be a small number of nuclear powers and many nonnuclear ones, much as today. That is a condition against which the Indians have registered complaint. It would, however, be a much more benign condominium than today. It would also be a necessary waypoint on the path to disarmament and, thus, consistent with the position that nuclear weapons do not have utility. The other essential element in demonstrating that these weapons lack utility is to forsake their first-use. Declarations by the U.S. and Russia to that effect could lead to expanding the 185 -nation Treaty of Nuclear Non-Proliferation into a Treaty of No First-Use with automatic political and economic sanctions against nuclear aggressors. As a practical matter, it would be difficult to the U.S. to forsake first-use because it would appear to be lessening its commitment to NATO . The onus, then, lies with the European members of NATO . There is no reason for them not to ask the U.S. to withdraw its nuclear guarantee. There is no conventional threat to Western Europe today or for the foreseeable future. There is also nothing larger to be lost, as no first-use is a fact of life for the U.S. today. For 53 years it has been unwilling to resort to nuclear weapons even in the face of military defeat. President Kennedy when faced with the possibility of using nuclear weapons in the 1962 Cuban missile crisis demurred on the grounds of the great uncertainties involved. General Colin Powell writes in his memoir that the was»unnerved« when he looked at a plan for the use of tactical nuclear weapons in the Gulf War and had the plan destroyed. Beyond history, the collateral costs, risks and uncertainties of using nuclear weapons will always outweigh any incremental effectiveness they offer. One of the most persistent and logical arguments for retaining the option of first use of nuclear weapons is to deter or respond to an attack with biological weapons. This, though, is stretching a point since there has never been a biological attack to which nuclear weapons could be remotely considered a proportionate response. Reserving the right to use nuclear weapons for such an eventuality has the disadvantage that it leaves open the door to nuclear proliferation. If even a major power requires resort to nuclear weapons for any reason, how can smaller powers not require them also? The argument against proliferation is simply undercut and it makes no sense to do that against a hypothetical threat. Should that threat materialize one day, it could be necessary to rethink this policy. Unless we are utterly persuaded such a threat will develop, it is a sound policy today. As far as using the threat of nuclear response to deter any kind of biological attack, we will always have that threat. It would be extremely rash for any nation to consider a biological attack 386 Nuclear Non-Proliferation After India and Pakistan IPG 4/98

against a nation with nuclear weapons without asssuming there would be a nuclear response. The consequence of miscalculation would be too high to ignore that possibility. It may seem hypocritical to assume you have a deterrent threat even after denying that you would use nuclear weapons first. It need not be hypocritical if your best judgment, when making a pledge of no first-use, is that you would not use nuclear weapons first. With 53 years of precedent of no first-use, the presumption against such use is high. It is also argued that while no first-use may be a satisfactory policy for a country like the U.S., which has such other sources of power, it is not for others. Israel’s position of vulnerability to a concerted Arab conventional attack is often cited. Yet, Israelis know full well that employing nuclear weapons could only defer the day of their defeat. A single nuclear detonation on any Arab nation would likely unite the Arab world in a way nothing ever has. Nuclear weapons are simply not a rational solution to their or anyone’s problem. The irrationality behind these weapons does not mean they will not be sought or used, no matter how consistently the nuclear powers employ them only for deterrence. Leaders of rogue states and terrorist groups will still seek selfish benefits from them. The counter to their quests is that the greater good of the greater number dictates that these weapons should not be used. The U.N. is, in effect, taking that position in Iraq today. Whether it works over the longer run will depend on how seriously the developed world takes preventing nuclear proliferation. Will Iraq be subjected, as the U.N. mandates prescribe, to long term monitoring? Will similar international pressure be brought to bear on other would-be proliferants? None of this will work, however, unless the existing nuclear powers downgrade the role of nuclear weapons in their arsenals. This is both a practical and a moral matter. Moral leadership can prevail in human relations and even in affairs of the world. Such leadership, though, must be by example, not exhortation. More immediately, another reason for going to a program of strategic escrow plus no first-use is to solve two special problems. The first is persuading India and Pakistan to back away from the precipice by signing the Nuclear Non-Proliferation and Comprehensive Test Ban Treaties; not turning their nuclear potential into a reality; and generally accepting international controls and standards in this arena. Both countries will be hard pressed domestically not to appear to be caving into sanctions levied by the U.S. and other external pressures. India and Pakistan could contend, however, that the moves of the U.S. and Russia into escrow and no first-use, responded to their legitimate complaint that the U.S. and Russia have not reduced their arsenals substantially, as promised in the Nuclear Non-Proliferation Treaty. The Indians and Pakistanis could declare victory and retreat into a more sensible nuclear posture. The second issue is the Duma´s reluctance even to debate the ratification of START II. This is a very poor time for the U.S. to push the Russians on this treaty which they understandably believe is tilted against them. NATO has just thrust expansion onto them. Russia has a new, weak government and an economy in shambles. We risk an outright rejection of START II by insisting on Yeltsin´s bringing it before the Duma. Since it will be a decade before START II is consummated anyway, a delay in ratifying it will hardly be critical. We could, instead, engage the Russians in strategic escrow. As they saw this joint program working to the advantage of both, they could put the START II Treaty back on the agenda with much less contentiousness. Whether it is strategic escrow and not first-use or some other devices, we badly need an imaginative way to supplement and accelerate the traditional nuclear arms control process less proliferation overtake us. ̇ IPG 4/98 Nuclear Non-Proliferation After India and Pakistan 387

RAINER FREITAG-WIRMINGHAUS »Great Game« am Kaspischen Meer I n den vergangenen Jahren haben sich in Zentralasien und im Kaukasus einige dynamische und richtungsweisende Veränderungen ergeben. Die Region um das Kaspische Meer ist aufgrund ihrer Energieressourcen zu einer weltweit beachteten Zone geworden, in der sich ein neues Kräftegleichgewicht herausbildet. Der Kampf um die Erdöl- und Erdgasreserven hat dabei den Begriff von einem neuen»Great Game« geprägt, dessen Auswirkungen vom Balkan bis nach China reichen. Die Bedeutung der Region im globalen Zusammenhang ist gestiegen, der von einigen vorhergesagte Abstieg zu einer»grauen Zone« der Weltpolitik hat nicht stattgefunden. In der internationalen Wahrnehmung läßt sich um das Kaspische Meer herum die»Geburt einer neuen Region« beobachten. Das Meer, das eigentlich die Kaukasusregion von Zentralasien trennt, verknüpft heute beide Teile zu einem großen euroasiatischen Wirtschaftsraum mit der Kaspischen Region im Zentrum. Diese könnte nach dem Persischen Golf zum zweiten Hauptgebiet für Hydrokarbonreserven in der Welt aufsteigen. Der wachsende weltweite Bedarf und die Möglichkeit einer für den Westen wichtigen Alternative zum Nahen Osten kommen dieser Entwicklung entgegen. Begleitet wird diese durch eine heftige Renaissance geopolitischen Denkens, was der Region heute in der Welt eine gewisse Einzigartigkeit verleiht. Die»Rückkehr der Geopolitik« im Südkaukasus und der Kaspischen Senke ist gekennzeichnet durch das Wirken dreier traditioneller Akteure in der Region, nämlich Rußlands, der Türkei und Irans, und durch das neue Engagement des Westens mit seinen multinationalen Konzernen; ferner vom Übergang der Neuen Unabhängigen Staaten (NUS) von puren Objekten zu eigenständigen Akteuren. Durch das Auftreten der Multinationalen Unternehmen hat die postsowjetische Transformation eine neue Dynamik bekommen. Auch die russische Führung ist gezwungen umzudenken und die früheren Sowjetrepubliken als tatsächlich unabhängige Staaten anzuerkennen. Die Strategie, zumindest im Südkaukasus einen Grad der Instabilität aufrechtzuerhalten, der auswärtige Mächte davon abschrecken soll, sich zu engagieren und zu investieren, geht nicht mehr auf. Generell kann man die heutigen Veränderungen an folgenden Punkten festmachen: ̈ Für die neuen Staaten sind ihre Öl- und Gasressourcen die einzige Möglichkeit, den wirtschaftlichen Niedergang aufzuhalten. ̈ Die NUS sind – in unterschiedlichem Maße – eigenständiger geworden und gehen untereinander und mit auswärtigen Kräften neue Partnerschaften ein, während die GUS einen Bedeutungsverlust hinnehmen mußte. ̈ Öl als politische Waffe im Kampf um Unabhängigkeit wurde bisher am erfolgreichsten von Aserbaidschan ausgenutzt. Als Ergebnis der Ölverträge ist Baku zum regionalen Ölzentrum geworden. ̈ Rußland mußte einen deutlichen Rückgang seines Einflusses hinnehmen. ̈ Durch das Engagement der westlichen Staaten und ihren gestiegenen Einfluß haben sicherheitspolitische Kalkulationen einen größeren Stellenwert bekommen. ̈ Der Kaukasus und Zentralasien sind zu einer Einflußzone der USA geworden. Noch ist das Transportproblem für den Öl- und Gasexport das entscheidende Hindernis für den wirtschaftlichen Aufschwung. Die Frage, auf welchem Weg das kaspische Öl den Weltmarkt erreichen wird, ist im geopolitischen Gerangel wegweisend für die zukünftige Gestalt der Region. So wäre der Aufbau eines multiplen Pipelinesystems von Interesse. Doch hängt die Geschwindigkeit der Energieentwicklung am Kaspischen Meer von politischen Faktoren ab, die nicht im Bereich der Ölgesellschaften liegen. Alle potentiellen Pipelines 388 »Great Game« am Kaspischen Meer IPG 4/98

sind mit Problemen behaftet, alle führen durch politisch unsichere Gegenden, benötigen wegen der Beschaffenheit des Geländes und der Länge hohen finanziellen und technischen Aufwand. Sie bergen in sich politische Risiken, ihre Wahl ist von unzähligen Kombinationen verschiedener Interessen und Rücksichten sowie technischer und wirtschaftlicher Faktoren abhängig. Dem Transitland wird ein gewaltiges Einflußmittel in die Hand gegeben. Die Wahl der Pipelinestrecken kann auch die Weichen für zukünftige Konflikte stellen, denn die meisten vorgeschlagenen Routen sind so abenteuerlich, daß sie leicht»pipe dreams« bleiben könnten. Die Annahme, daß Pipelines Stabilität bringen, wie sie z. B. dem amerikanischen Vorschlag einer»Friedenspipeline« von Aserbaidschan durch Armenien in die Türkei zugrunde liegt, könnte sich leicht als Wunschdenken erweisen. Die Realität kann auch umgekehrt verlaufen: Pipelines können gefährliche Instabilität erzeugen, wogegen Stabilität gerade eine Voraussetzung für Pipelines sein muß. Die Gefährdung der Pipeline BakuNoworossijsk durch die tschetschenischen Rebellen weist auf den größten Unsicherheitsfaktor sämtlicher Pipelineträume: Der Kampf um die Routen steht in Wechselwirkung mit den Konflikten der Region und wirkt als deren Katalysator. Gerade Tschetschenien, wo Moskau eine schnelle »Lösung« brauchte, hat gezeigt, daß der Ölfaktor sogar neue Konflikte provoziert. Auch die auswärtige Einmischung in Afghanistan ist nicht mehr zu trennen vom Kampf um eine Gaspipeline von Turkmenistan durch das Bürgerkriegsland nach Pakistan. Inwieweit die Kriegsparteien durch Ölgesellschaften benutzt werden, darüber läßt sich nur spekulieren. Die Schaffung eines großen euroasiatischen Wirtschaftsraumes mit der Kaspischen Region im Zentrum ist mit enormen Möglichkeiten, aber auch mit vielen Gefahren verbunden. Eröffnen Pipelines und neue Verkehrswege, neue Friedensmöglichkeiten? Können gerade im Kaukasus transnationale Ziele die nationalen Fixierungen zurückdrängen oder erleben wir eine neue Stufe der Internationalisierung von Konflikten im Gefolge der Globalisierung in der Region? Manche Experten stellen den Begriff des »Great Game« sowie den der Geopolitik an sich infrage, indem sie auf die Traditionalität dieser Termini hinweisen. Die Politik werde heute im Zeitalter der Globalisierung mehr und mehr von Kräften bestimmt, die keine Staaten sind. Aber die Kritik, daß hier mit Kategorien aus dem letzten Jahrhundert operiert wird, klingt bisweilen überzogen. Betrachtet man den Kampf um die Kontrolle des kaspischen Öls mit seinen unüberschaubaren politischen und wirtschaftlichen Rivalitäten und Intrigen, seinen täglich neuen Überraschungen, seinen Spekulationen, Falschmeldungen, Übertreibungen und kurzlebigen Analysen, dann hat der Begriff des»Großen Spiels« zweifellos seine Berechtigung. Der frühere amerikanische Sicherheitsberater Brzezinski hat Eurasien mit einem Schachbrett verglichen, auf dem der Kampf um die globale Vorherrschaft ausgetragen wird. Treffender wäre noch der Vergleich mit einem Poker-Kartenspiel. Da es viele Spieler gibt, gibt es auch viele Möglichkeiten für wechselnde Allianzen, Spannungen und Rivalitäten. Im neuen»Großen Spiel« geht es heute aber nicht mehr um Eroberung, sondern um Management. Geopolitisches Denken hat eine neue Dimension bekommen. Es umfaßt heute Konkurrenz und risikomindernde Kooperation, wie sie auch von den multinationalen Konzernen vorgeführt wird. Dabei soll keiner die absolute Kontrolle über die Region erlangen, die Weltgemeinschaft soll ungehinderten Zugang haben. Das heißt aus amerikanischer Sicht z. B.: man muß Rußland an der Monopolisierung hindern, darf es aber auch nicht ausschließen. Wir erleben eine Mischung ökonomischer und geopolitischer Aspekte, nationaler Interessen und transnationaler Ziele der»global players«. Wenn die Bedeutung der Ressourcen oft übertrieben dargestellt wird, muß noch etwas anderes als der ökonomische Gewinn dahinter stecken. Noch sieht es so aus, daß bei allen Akteuren das geopolitische Denken die Oberhand behält. Ihre Motive gilt es zunächst einmal darzustellen. Rußland zwischen strategischen und ökonomischen Interessen Deutlich, wenn auch mit unterschiedlicher Gewichtung in den einzelnen Staaten, ist eine neue Stufe der Ablösung von russischer Bevormundung zutage getreten. Rußlands ökonomische BedeuIPG 4/98 »Great Game« am Kaspischen Meer 389

tung hat zugunsten anderer Partner abgenommen. Feststellbar ist auch ein allgemeiner Trend zu einer Verminderung der militärischen Präsenz Rußlands, wenn man einmal Armenien außer Acht läßt. Aserbaidschan ist frei von russischem Militär, Usbekistan baut eine starke eigene Armee auf, Georgien und Turkmenistan wollen die russischen Grenztruppen ersetzen. Auf dem Energiesektor treffen sich Rußlands strategisches und ökonomisches Interesse. Die Verbindung beider zeigt sich im Bestreben, die militärische Oberhoheit im Kaukasus zu besitzen, mit der man die zukünftigen Pipelines kontrollieren kann. Durch die Osterweiterung rückt die NATO näher an die russischen Grenzen, damit wird der Kaukasus und die Kaspische Region vom strategischen Gesichtspunkt aus noch wichtiger. Die teilweise Kontrolle der Ölversorgung des Westens würde die globale Rolle Moskaus stärken. Da Moskau auf dem Energiesektor eine globale Schlüsselrolle anstrebt, erfolgte zeitgleich mit dem Druck auf die NUS die Intensivierung der ökonomischen Beziehungen zu den arabischen Ölstaaten, die Kampagne gegen das Irak-Embargo und die Anfänge der Kooperation mit Iran. Mit Irak wurden Ölverträge abgeschlossen, die Moskau bei einer Aufhebung der Sanktionen eine führende Rolle im irakischen Ölgeschäft garantieren. Es würde von einer Aufhebung der UN -Sanktionen gegen Irak in doppelter Hinsicht, in ökonomischer und politischer profitieren. Moskau kann andererseits immer noch versuchen, den Entwicklungsprozeß am Kaspischen Meer aufzuhalten oder zumindest zu verschleppen. Dazu läßt sich der Streit um den ungeklärten Status des Kaspischen Meeres aktivieren, d. h. der Streit darüber, ob das Meer gemeinschaftlich genutzt wird – diesen Standpunkt vertraten bislang Rußland und Iran –, oder ob das Meer in nationale Sektoren mit alleinigem Nutzungsrecht der Anrainerstaaten aufgeteilt werde. Letzteres wurde vehement von Aserbaidschan und Kasachstan und mit Abstrichen von Turkmenistan vertreten. 1 Moskau kann nicht nur den Karabachkonflikt schüren oder den Separatismus der Abchasen in Georgien unterstützen, sondern auch den Gashahn zudrehen, Pipelines sperren, auf die Länder wie Turkmenistan und Kasachstan noch angewiesen sind, oder hohe Transittarife verlangen. Für Baku gibt es keine Garantie dafür, daß eine Hauptpipeline für sein Öl über Rußland im Falle einer Verschlechterung der Beziehungen nicht von Moskau einseitig geschlossen wird. Der innerrussische Mangel an Kooperation – es gibt mehrere Zentren, von denen Außenpolitik betrieben wird – macht dabei für die übrigen Beteiligten die Position Moskaus undurchsichtig und unberechenbar. Am deutlichsten hat sich das bisher im Tschetschenienkrieg gezeigt. Die Kräfte, die in geopolitischen Konzepten denken und von der festgefahrenen Situation in Karabach profitieren, sind nach wie vor sehr stark. Der pragmatische und kooperative Ansatz des Energiekomplexes, der von der Prämisse ausgeht, daß man der Kooperation Bakus mit den Ölkonzernen wenig entgegenzusetzen hat, läuft hingegen darauf hinaus, auf den fahrenden Zug aufzuspringen. Auch in Rußland selbst läßt sich eine Modernisierung des Energiesektors ohne ausländische Investitionen nicht bewerkstelligen. Letztlich wird sich Moskau der globalen Kommerzialisierung seiner Energiewirtschaft kaum verschließen können, weil es sich langfristig in die Weltwirtschaft integrieren möchte. Gerade die Modernisierung des Energiekomplexes könnte der Schlüssel dafür sein. Aserbaidschan ist jedoch inzwischen mit Hilfe der Türkei, vor allem aber durch westliche Unterstützung der russischen Vormachtstellung entkommen. Moskau ist im Kaukasus zweifellos in der Defensive. So war es zu einem Wechsel seiner Strategie gezwungen, was sich in seiner Teilnahme am Ölgeschäft in Baku, im Verzicht auf Einmischung und zuletzt sogar in der Änderung seiner starren Haltung in der Sektorenfrage des Meeres niederschlägt. Man beharrt nicht mehr auf der Position der gemeinsamen Nutzung des Meeres, sondern hat sich mit Kasachstan nach der Formel»Aufteilung des Meeresbodens, gemeinschaftliche Nutzung der Wasseroberfläche« geeinigt. 2 1 . Siehe dazu: Rainer Freitag-Wirminghaus, Geopolitik am Kaspischen Meer. Der Kampf um neue Energieressourcen, S. 31 ff. Sonderveröffentlichung des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien. Köln, Januar 1998 . 2 . Aserbaidschan besteht dagegen weiter auf seinem Standpunkt der völligen Aufteilung und will z. B. die Frage einer transkaspischen Pipeline getrennt vom Streit um den legalen Status des Meeres sehen. Iran fühlt sich von Rußland im Stich gelassen und beharrt auf seiner Position der gemeinschaftlichen Nutzung. 390 »Great Game« am Kaspischen Meer IPG 4/98

Letzteres bedeutet allerdings nicht, daß der Streit damit gelöst ist. Die Zugeständnisse beziehen sich nur auf einen Teil des Problems und sind aus ökonomischen Gründen, nicht aus politischer Überzeugung erfolgt, wobei ein Großteil russischer Politiker sie nicht mitträgt. Moskau hat auch deutlich gemacht, daß die Energieentwicklung am Kaspischen Meer nicht ohne seine Einwilligung weitergeht, es besteht weiter auf seiner Schlüsselrolle. Eine von Aserbaidschan, der Türkei und den USA geplante transkaspische Pipeline will es nicht hinnehmen. Während es ökologische Gründe vorschiebt, geht es darum, daß diese Pipeline die Position Bakus weiter stärken würde und den Streit um die Hauptpipeline für das aserbaidschanische Öl – entweder von Baku nach Noworossijsk am Schwarzen Meer oder zum türkischen Mittelmeerhafen Ceyhan – zugunsten der Route nach Ceyhan entscheiden würde. 3 Bisweilen sprechen auch Reformer wie Kirijenko von der Notwendigkeit eines multiplen Pipelinesystems, in dieser Frage gibt es jedoch keine einheitliche Linie. Obwohl sich der pragmatische Ansatz der profitablen Kooperation, der auf ökonomische Einflußnahme zielt, zunächst durchgesetzt hat, sind die Kräfte, die um ihre angestammte Einflußzone fürchten, nach wie vor sehr stark. Man kann sich auch eine Wiederbelebung der militärpolitischen Drohpolitik vorstellen. Auch äußere Einwirkungen könnten einen Schwenk zurück zur harten Linie verursachen, wie der Militärvertrag mit Armenien als Reaktion auf die aserbaidschanisch-amerikanische Kooperation zeigt. Armenien hat dabei durch seine aus dem antitürkischen Trauma erwachsene Unterordnung unter Rußland kaum Möglichkeiten zur Flexibilität. Die militärische Kooperation kommt einer militärischen Allianz sehr nahe und ist ein Druckmittel gegenüber der Türkei und Aserbaidschan, auch hinsichtlich zukünftiger Pipelines. Russisches Militär wird weiterhin ein Faktor der Instabilität im Kaukasus bleiben. Eine Mischung beider Elemente der Außenpolitik ist in Zukunft am wahrscheinlichsten, ein russischer Analytiker hat dies»Politik des selektiven Engagements« genannt. 4 So gibt es auf der einen Seite den Versuch der Annäherung an Aserbaidschan, auf der anderen zum Ausgleich noch stärkere Kooperation mit Armenien. Dies ist auch ein Ausdruck der Schwäche und zeigt, daß man keine eindeutige Hegemonie mehr gewinnen kann. Hoffnungen und Erwartungen der Türkei Nach dem Fehlschlag der euphorischen und zum Teil pantürkischen Zentralasien- und Kaukasuspolitik Ankaras zu Beginn der neunziger Jahre und der darauffolgenden Desillusionierung türkischer Erwartungen 5 sowie dem Zwischenspiel der Vernachlässigung Zentralasiens durch die Regierung Erbakan spielen die NUS wieder eine wichtige Rolle in der türkischen Außenpolitik, diesmal aber auf einer realistischen Basis. Neuerdings hat das Militär auch die Kaukasuspolitik in Angriff genommen, insbesondere da die Pipelinepolitik in eine entscheidende Phase tritt. Ein Hauptinteresse der Türkei bleibt die Eindämmung des russischen Einflusses. Beide Kontrahenten werfen sich vor, sich jeweils in die inneren Konflikte, sprich Tschetschenien und Kurdenproblem, einzumischen. Die proarmenische Politik Moskaus ist immer auch eine antitürkische. Im Spiel sind auch das Zypernproblem und die griechisch-armenische Allianz. Die Türkei pflegt zwar eine deutliche politische Rivalität mit Rußland im Kaukasus und Zentralasien, in wirtschaftlicher Hinsicht ist die Kooperation mit Rußland jedoch weitaus wichtiger und umfangreicher als die mit den turksprachigen Staaten. 6 Man sieht an diesem Beispiel, daß äußerste Rivalität und gute ökonomische Kooperation in der Region durchaus möglich sind. Im Auf und Ab von Kooperation und Riva3 . Das Rennen um die Hauptpipeline für das Öl aus Baku hält seit mehreren Jahren an, wobei sich die Präferenzen immer wieder verschieben. Bisher gibt es zwei Routen für das sog.»early oil«, d. h. vor Beginn der Hauptproduktion, zum Schwarzen Meer nach Noworossijsk und nach Supsa in Georgien. Erstere ist bereits in Betrieb, letztere soll Mitte 1999 fertiggestellt werden. Eine Alternativroute für die geplante Hauptpipeline ist neben diesen beiden noch Baku-Ceyhan bzw. eine Kombination Baku-Supsa-Ceyhan. Die Entscheidung ist immer wieder vertagt worden und soll im Oktober 1998 getroffen werden. Siehe dazu und zu den geschlossenen Ölverträgen: Freitag-Wirminghaus, Geopolitik. 4 . Andrej Kortunow, Zwischen Imperium und Weltharmonie. Rußland und das»Nahe Ausland«. Internationale Politik, 1/1997, S. 15 . 5 . Vgl. Matthes Buhbe, Die Türkei und die Grenzen der europäischen Integration. Internationale Politik und Gesellschaft, 2/1998, S. 157 ff. 6 . Von den Geschäften türkischer Unternehmen in der GUS im Werte von 8,5 Mrd.$ fallen 6 Mio. auf Rußland (Stand Juni 1997 ). Eurasian File, Ankara, No. 84 , Oct. 97/1 , S. 2 . IPG 4/98 »Great Game« am Kaspischen Meer 391

lität hat sich letztere unter anderem im Streit um die Nutzung des Bosporus als Passage für Öltanker niedergeschlagen. 7 Im Ringen um die Hauptpipeline für das aserbaidschanische Öl besitzt Rußland durch seine militärische Position im Kaukasus, sein vorhandenes Pipelinesystem und die Aktivitäten seiner Konzerne einen Vorteil. Für Ankara spricht die Kontrolle über den Bosporus, die Unterstützung der US -Regierung und die Sympathien Bakus. Die Türkei ist jedoch abhängig von russischen Gaslieferungen, in Zukunft muß sie 60 % ihres Energiebedarfs importieren. Für die Erhöhung der russischen Gaslieferungen ist eine Unterwasserpipeline durch das Schwarze Meer nach Samsun geplant. Man will aber nicht abhängig von einer einzigen Quelle sein, deshalb heißt die Devise Diversifizierung der Routen und Offenhalten aller Möglichkeiten auf dem Weltöl- und Gasmarkt. In der Region ist die Türkei bedeutsam als größter Markt für Erdgas sowie als Transitland und Investor. Schon jetzt hat der Konkurrenzkampf zwischen den weltweit größten Erdgasproduzenten Rußland, Turkmenistan und Iran um den türkischen Markt begonnen. Über die Türkei könnte das Gas auch nach Europa geliefert werden. Nach Meinung der Militärs ist die Errichtung der Route Baku-Ceyhan eine der wichtigsten Aufgaben für die Türkei. Doch zeitweise sah sie wie der vorläufige Verlierer im»Great Game« aus. Von den weitgesteckten und euphorischen Plänen der türkischen Zentralasien-Politik war die Hauptpipeline Baku-Ceyhan als wichtigstes Ziel übriggeblieben, und auch dieses drohte zu entgleiten. Nur mit dieser Pipeline könnte Ankara mehr als eine Nebenrolle spielen. Tansu Çiller bezeichnete sie als zweitwichtigstes Ziel ihrer Regierungsphase, machte sie zum nationalen Anliegen und drohte, den Bosporus zu schließen, falls Noworossijsk die Hauptpipeline bekäme. Zu den Folgen des Tschetschenienkrieges gehört es, daß Baku bzw. Aliev sich deutlich wieder auf Ceyhan festgelegt haben.»In meinem Herzen war ich immer auf türkischer Seite«. 8 Nachdem sieben türkische Außenminister in dieser Angelegenheit eine ungückliche Figur abgegeben haben, versucht man zusammen mit den USA , realistischere Schritte zur Finanzierung und Koordination mit anderen Projekten zu unternehmen. 9 Die Pipelinefrage zeigt, daß die Türkei auch heute noch keine»entkrampften« Beziehungen zu den turksprachigen NUS entwickeln kann, daß sich im Gegenteil das komplexe Geflecht verschiedener Interessen und Kräfte noch weiter verdichtet hat, ein Geflecht, das nicht nur aus Pipelinerivalitäten besteht, sondern durch verschiedene andere Komponenten gekennzeichnet ist. Dazu gehören vor allem die gestiegene Abhängigkeit der türkischen Zentralasienpolitik von den USA , das Wechselspiel aus Kooperation und Rivalität mit Rußland mit seinen besonderen Empfindlichkeiten, die Energieabhängigkeit sowie die eingegangenen wirtschaftlichen Verflechtungen mit den NUS und die weiterhin betonten besonderen kulturellen Beziehungen zu den turksprachigen Staaten. 10 Die türkische Regierung, besonders das Militär, arbeitet in enger Kooperation mit Washington – auch unter militärischem Aspekt als Gegengewicht zu Rußland und Iran. Obwohl die Türkei eine starke militärische Macht in der Region ist, ist sie auf Grund ihrer ökonomischen und politischen Schwäche im Bestreben, Rußlands Einfluß zurückzudrängen, auf die Unterstützung der USA angewiesen. Unter den NUS ist Aserbaidschan nach wie vor das wichtigste Land für die Türkei. Das Verhältnis hat sich allerdings gewandelt, was man deutlich daran sieht, daß nach den enttäuschten Erwartun7 . Zum Streitpunkt zwischen Ankara, Moskau und dem internationalen Konsortium AIOC ist der Bosporus geworden, dessen Durchfahrt im Falle einer Hauptpipeline ans Schwarze Meer notwendig wird. Nach mehreren Kollisionen hat die Türkei 1994 neue Bestimmungen eingeführt, die nach Meinung Moskaus nicht zulässig sind. Ankara argumentiert, daß der Bosporus keine Pipeline sei und daß die Konvention von Montreux von 1936 , die die Durchfahrt regelt, zu einer Zeit geschlossen wurde, als es noch keine Supertanker gab. Einiges kann verbessert werden durch mehr Lotsen und Radarsysteme, doch Ankara glaubt im Gegensatz zum AIOC , daß wegen der Gefährdung Istanbuls noch mehr Einschränkungen nötig sind. 8 . Pipeline News, No. 60 ,( covering May 17–23 , 1997 ). Baku touts the merits of main pipeline route through Turkey. jdelay@hermes.new-europe.gr 9 . Z. B. durch Koordination mit einer Gaspipeline von Turkmenistan, die Kosten für eine transkaspische Pipeline könnten dadurch gesenkt werden. 10 . Die kulturellen Anstrengungen der Türkei spielen allerdings keine bedeutende Rolle mehr, weder der Austausch von Studenten noch die Übertragung von Fernsehprogrammen zeigen große Wirkung. 392 »Great Game« am Kaspischen Meer IPG 4/98

gen und der Diskreditierung der Türkei in Aserbaidschan auch unter den aserbaidschanischen Turkisten die Türkei nicht mehr das Maß aller Dinge ist. Für sie ist Baku das internationale Zentrum des Turkismus. Ankara sähe auch gerne die Pipeline nach Ceyhan durch Armenien verlaufen, zu dem es seine Beziehungen zwecks stärkerer Einflußnahme im gesamten Kaukasus normalisieren möchte. Der türkische Wunsch stößt in Baku allerdings bisher auf taube Ohren. Wie Armenien so hat auch Aserbaidschan die amerikanischen Vorschläge einer »Friedenspipeline«, des kürzesten Weges ans Mittelmeer, immer abgelehnt. Eine Öffnung der türkisch-armenischen Grenze, so warnt Baku, würde unmittelbare Folgen für das Ceyhan-Projekt nach sich ziehen. Natürlich spielt die Türkei weiterhin aufgrund der ethnischen Gemeinsamkeit eine besondere Rolle für Baku, sie ist immer noch in der Karabachfrage der einzige Partner, der es vorbehaltlos unterstützt. Das Verwandtschaftsverhältnis ist aber nicht mehr eines zwischen großem und kleinem Bruder; Baku hat jetzt neue Freunde, wenn auch nur auf geschäftlicher Basis. Sowohl in türkischen als auch in armenischen Geschäftskreisen wird der Ausbau der wirtschaftlichen Beziehungen gewünscht. Dies geht aber nur, wenn diplomatische Beziehungen aufgenommen werden. Dazu müßte Jerewan offiziell auf territoriale Ansprüche gegenüber der Türkei verzichten. Der springende Punkt aber ist Aserbaidschan, denn die zweite Bedingung ist der Rückzug der Armenier aus den eroberten Gebieten in Aserbaidschan. Nach türkischen Vorstellungen könnte der gesamte Kaukasus ein wichtiger Wirtschaftspartner sein, wenn wirtschaftliche Kooperation unter seinen Staaten stattfinden würde. Baku verlangt von Ankara eine aktivere Rolle im Friedensprozeß. Auch die Wirtschaftsbeziehungen zu Aserbaidschan haben sich nach aserbaidschanischer Auffassung enttäuschend entwickelt. Alle diese Klagen Bakus stehen aber im Zusammenhang mit dem Pokerspiel um die Hauptpipeline. Aliev macht immer wieder deutlich, daß die Rollen sich vertauscht haben, nicht mehr Baku ist der Bittsteller, sondern Ankara, denn BakuCeyhan ist und bleibt das Symbol für die Türkei als Mitspieler in der Region. Als türkische Gegengabe gibt es 1,5 Milliarden Dollar, die die Türkei zusätzlich Finanzierung der Pipeline in den nächsten drei Jahren in die aserbaidschanische Wirtschaft investieren will. Aliyevs Klagen sind nicht Zeugnis einer Krise zwischen beiden Ländern, sondern Ausdruck der Tatsache, daß ihre Beziehungen eine neue Qualität bekommen haben. Allerdings hat er allen Grund, gemischte Gefühle gegenüber Ankara zu hegen, waren doch Mitglieder des türkischen Geheimdienstes und sogar der türkische Botschafter in Baku 1995 an einem Putschversuch mit Wissen Tansu Çillers gegen ihn beteiligt. Die Türkei hält sich in Baku seit den Vorfällen von 1995 peinlich genau von innerer Einflußnahme fern. So ist das Verhältnis auch von einer Portion Mißtrauen geprägt, die Türkei ist in gewissem Maße den Unberechenbarkeiten und Empfindlichkeiten der autokratischen Führer in den NUS ausgeliefert. 11 Aserbaidschan als neues regionales Zentrum Daß Baku zum Mekka der Öldiplomatie geworden ist, gibt dem Prozeß der Nationenbildung in Aserbaidschan eine neue Dynamik. Durch den Eintritt in die Weltgemeinschaft steigt die eigene Bedeutung, die Selbstidentifikation braucht sich nicht mehr nur an Berg Karabach oder am Behauptungswillen gegenüber Moskau zu orientieren. Von den NUS hat es Aserbaidschan – mit dem Westen im Rücken – bisher am besten geschafft, die Ölwaffe einzusetzen. Vor Abschluß des»Jahrhundertvertrages« mit einem Konsortium westlicher Ölgesellschaften im September 1994 12 war der russische Druck auf Baku gewachsen. Im Ge11 . Dies zeigt eine»Kasinoaffäre« mit Aliyevs Sohn, gleichzeitig Vizepräsident der staatlichen Erdölgesellschaft, bei der es um Geldwäsche gehen soll, paradoxerweise mit Querverbindungen zu den rechtsnationalen Kreisen, die auch in den Putschversuch gegen Aliyev involviert sein sollen. Siehe auch die Beziehung zum usbekischen Präsidenten Karimov, der allergisch auf alles Islamistische reagiert. Gerade die Beziehungen zu Usbekistan waren in der Regierungszeit Erbakans sehr abgekühlt. Der für Zentralasien zuständige Staatsminister der Regierung Yilmaz durfte wegen seiner Verbindungen zur usbekischen Opposition zeitweise nicht nach Usbekistan reisen. 12 . Das»Vorreiterkonsortium« mit 12 internationalen Ölgesellschaften unter Führung von Amoco (USA) und BP . Der Höhepunkt der Produktion soll 2010 erreicht sein. Inzwischen gibt es insgesamt 12 internationale Verträge zwischen Gesellschaften und der Regierung. IPG 4/98 »Great Game« am Kaspischen Meer 393

gensatz zu seinem Vorgänger Elçibey war Aliyev zeitweise bereit, Moskau gewisse Konzessionen zu machen. Moskau versuchte, durch Entsendung von Friedenstruppen nach Berg Karabach militärisch nach Aserbaidschan zurückzukehren und gleichzeitig einen hohen Anteil im Konsortium zu erlangen. Entsprechend wurden die westlichen Ölfirmen eine Weile hingehalten. Baku erhoffte sich dadurch eine neutrale Rolle Rußlands bei einer Wiedereroberung der von den Armeniern Karabachs besetzten Gebiete. Doch deren Eroberungen hielten an, sogar nachdem Aserbaidschan Mitglied der GUS geworden war. Die Enttäuschung darüber und die Drohung der westlichen Partner, sich zurückzuziehen, resultierte in einem erneuten Schwenk der aserbaidschanischen Politik mit einer deutlichen Hinwendung zum Westen und zur Türkei. Die Formel»Anteile im Ölgeschäft gegen Rückgabe der besetzten Gebiete« scheiterte an den russischen Forderungen nach Militärstützpunkten und Grenztruppen, Forderungen, die nicht selten von gleichzeitigen armenischen Offensiven begleitet waren. Nach Angaben Aliyevs hat Moskau wiederholt vorgeschlagen, im Austausch mit Militärbasen in Aserbaidschan die besetzten Gebiete zu befreien. Die Zukunft des Landes soll nach dem Willen der gegenwärtigen Führung nicht mehr nur in die Hände der Türkei, sondern in die des Westens gelegt werden, dieser soll Garant der Unabhängigkeit sein. Diese eindeutige Orientierung am Westen ist das erklärte Ziel quer durch alle Schichten der Gesellschaft und politische Lager. Durch die geknüpften Verbindungen zu Israel ist Baku zusätzlich so etwas wie eine Erweiterung der Achse Washington-Ankara-Tel Aviv. Aserbaidschan ist im »Great Game« vom Objekt zu einem Mitspieler geworden, der sogar Ankara jetzt unter Druck setzen kann. Aserbaidschan konnte nach seinem Orientierungsschwenk zum Westen russischen Forderungen nach Militärstützpunkten widerstehen und im Streit um den legalen Status des Meeres hart bleiben. Auf der anderen Seite war Aliyev unter vermutlichem US -Druck zum ersten Mal bereit, direkte Gespräche mit den Armeniern Karabachs in Erwägung zu ziehen. Hier beginnt sich möglicherweise die Einsicht Raum zu schaffen, daß Karabach de jure ein Teil Aserbaidschans sein könnte, de facto aber ein unabhängiger Staat, sozusagen als Preis, den Baku für die Stabilität unter dem Schutz der USA und der OSZE zu zahlen hat. Im Falle weitreichender Konzessionen in der Karabachfrage würde es allerdings Probleme mit der nationalistischen Opposition geben, für die nach wie vor das nationale Anliegen Karabach Vorrang vor zukünftigen Öleinnahmen hat. Für sie werden die Ölverträge fraglich, wenn der Westen nicht die territoriale Integrität Aserbaidschans garantiert. Der nach vierjährigem Aufenthalt in Nachitschewan nach Baku zurückgekehrte Elçibey drohte im Falle einer Regierungsübernahme mit einer Annullierung der Ölverträge. Sollte es zu großen Konzessionen kommen hinsichtlich Berg Karabachs, könnte die nationalistische Opposition, eigentlich hundertprozentiger Befürworter des prowestlichen Kurses, nicht mitziehen. Die aserbaidschanische Oppositionskoalition lehnte den Friedensplan der Minsker Gruppe, die innerhalb der OSZE für den Friedensprozeß zuständig ist, vom September 1997 ab. Die Regierung hatte diesen begrüßt, Jerewan ihn zunächst noch unter Präsident Ter-Petrosjan unter Vorbehalten akzeptiert, die armenischen Vertreter Karabachs ebenso wie der neue armenische Präsident Kocharjan allerdings abgelehnt. Auch für die Führung war die Vergabe der Hauptpipeline an die Türkei oder Rußland immer mit der Unterstützung ihrer Position im Karabachkonflikt verknüpft. Der Ölreichtum schafft die materielle Voraussetzung für die nationale Souveränität und stellt das politische Instrument für deren Aufrechterhaltung zur Verfügung. Nicht umsonst fürchten die Karabacher die kommenden Einnahmen Aserbaidschans. Sowohl in Armenien als auch in Aserbaidschan gibt es Hindernisse für den Friedensprozeß, auf die die OSZE keinen Einfluß hat. Konzessionen der eigenen Bevölkerung klar zu machen, ist schwierig. Wo zwar starke politische Führer sind, aber nur ein schwacher Staat mit unausgeprägten Strukturen, können oppositionelle Gruppen alle Erfolge der Diplomatie zunichte machen. Um diesen Risikofaktor auszuschalten, werden dann nur der weitere Ausbau autoritärer Strukturen und Repressionen gegen die Opposition als Mittel angesehen. Leicht entsteht dann die Meinung in Oppositionskreisen, westlichen Staaten komme es im Prinzip doch eher auf Stabilität als auf Demokratie an. 394 »Great Game« am Kaspischen Meer IPG 4/98

Neue Allianzen Noch kann Baku Moskau nicht ganz zurückweisen, denn es gibt bisher keine Alternative zur bestehenden Pipeline nach Noworossijsk, die Strecke nach Georgien wird erst 1999 fertiggestellt sein. Der pragmatische Aliyev versucht, die Handelsbeziehungen zu stärken und russische Gesellschaften – je nach dem wie es die politischen Umstände gerade opportun erscheinen lassen – ins Ölgeschäft einzubeziehen. Doch sind inzwischen andere Partner wichtiger geworden. Im Gegensatz zur GUS , die immer mehr an Bedeutung verliert, liegt den neuen Allianzen keine Interessenrhetorik zugrunde, sondern eine tatsächliche Gemeinsamkeit der Interessen. Die NUS sind nicht bereit, ihre neue Eigenständigkeit zugunsten einer Integration in alte Strukturen zu opfern. Die neue strategische Allianz AserbaidschanGeorgien-Ukraine – zuletzt ist auch noch Moldavien dazugestoßen – umfaßt neben der Kooperation im Energiebereich auch die militärische Zusammenarbeit, eingedenk des militärischen Potentials der Ukraine und ihrer besonderen Beziehung zur NATO . Sie ist als Gegengewicht zur russischen Militärpräsenz in der Region und als langfristige Perspektive einer Sicherheitskonzeption außerhalb der GUS -Strukturen gedacht. Es besteht auch die Absicht des Aufbaus einer gemeinsamen Friedenstruppe für den Kaukasus. Die strategische Partnerschaft äußerte sich auch in der gemeinsamen Ablehnung der Revision des Vertrages über konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE), in der Moskau zusätzliche Militärposten in Flankenzonen zugestanden wurden. Diese als Besänftigung Moskaus gedachte Änderung wurde erst auf amerikanischen Druck hin vom aserbaidschanischen Parlament ratifiziert. Von der EU wird diese Allianz durch das Projekt des»Euroasiatischen Transportkorridors« (TRACECA) unterstützt, das durch neue Pipelines, Straßen und Eisenbahnen Usbekistan, Turkmenistan, Aserbaidschan, Georgien und die Ukraine unter Umgehung Rußlands verbinden soll. Die »Neue Seidenstraße« nimmt damit konkrete Formen an. Wichtig ist diese Konzeption auch für die Sicherheit der zukünftigen Pipelines. In diesem Zusammenhang steigt die Bedeutung Georgiens, das keine nennenswerten Vorräte an Öl und Gas besitzt, als Transitland. Die Partnerschaft zwischen Georgien und Aserbaidschan, die sich beide als europäische Länder begreifen, hat das Ziel, durch Kooperation mit dem Westen die Integration beider Länder und des Kaukasus in europäische Sicherheitsstrukturen voranzutreiben. Beide haben die NATO -Osterweiterung befürwortet, obwohl ein Beitritt für sie unrealistisch ist. Die USA gewähren Hilfe bei der Ausbildung der aserbaidschanischen Armee. Während in Georgien der Widerstand gegen die russischen Militärstützpunkte gewachsen ist, drängt Baku die NATO angesichts der russischen Truppen in Armenien, die drei südkaukasischen Staaten differenziert zu betrachten. Diese hoffen, ein ähnlich spezielles Verhältnis zur EU und zur NATO zu bekommen wie die Baltischen Staaten. Auch Europa möchte die drei Staaten des Südkaukasus auf irgendeine Weise an europäischen Strukturen teilhaben lassen. Voraussetzung für eine Aufnahme in den Europarat sind bestimmte Auflagen der Gesetzgebung in den neuen Staaten, die Baku und Tiflis durch ein Abkommen zwischen ihren Parlamenten in die Wege geleitet haben. Dies soll nach Schewardnadze der erste Schritt zum Konzept eines»Friedenskaukasus« sein mit dem Ziel eines Kaukasischen Commonwealth inklusive eines Kaukasischen Parlaments. Armenien hat zwar den Dialog mit Kiew verstärkt und nimmt am NATO -Partnerschaftsprogramm für den Frieden teil, seine Priorität bleibt allerdings die Orientierung auf Moskau. Die beiden anderen Staaten des Südkaukasus sehen in der Zusammenarbeit mit der Türkei nicht nur die Kooperation im Energiebereich, sondern auch in einer Sicherheitspartnerschaft. Generalstabschef Karadayi und Schewardnadze sind sich einig in der Absicht, ebenfalls eine»peacekeeping force« zu bilden. Gemeinsame Manöver von Türkei und Georgien an der georgischen Küste, Militärabkommen Ankaras mit Georgien und Aserbaidschan unterstützen gleichlautende US Ambitionen. Dies ist auch zu sehen vor dem Hintergrund des Ausbaus der Beziehungen zu Israel, sowohl von Ankara als auch von Baku. 13 Tel Aviv hofft, über Ceyhan zukünftig auch kaspisches Öl zu beziehen. Für Georgien, das gemeinsam mit Aserbaidschan und der Türkei die Route Baku13 . Vgl. hierzu auch Winfried Veit, 50 Jahre Israel. Ein Staat auf der Suche nach einer neuen Identität. Internationale Politik und Gesellschaft, 3/1998 , S. 285 ff. IPG 4/98 »Great Game« am Kaspischen Meer 395

Cehan über Georgien unterstützt, obwohl die Strecke Baku-Supsa selbst eine Alternative für die Hauptpipeline darstellt, ist die Türkei ein Gegengewicht zu Rußland, eine Transportbrücke nach Europa und inzwischen auch der größte Handelspartner. Ein Ausbau der Achse Baku-Tiflis-Kiew würde Auswirkungen auf die gesamte GUS -Struktur haben, sie würde statt Kooperation die Konkurrenz fördern. Die Achse – potentiell und von der Absicht her erweitert durch Taschkent – löst in konservativen Kreisen Moskaus Alarm aus. Gegenachsen wie die zwischen Iran, Turkmenistan und Armenien – spekulieren kann man weiter mit Griechenland oder Syrien – zeigen die Fragwürdigkeit derartiger Gebilde auf. In der Realität überschneiden sich solche Konstrukte, klare Linien scheitern an der vielschichtigen Verflechtung. Demgegenüber erleben wir gerade, daß sich die Konkurrenz zwischen den kaspischen Staaten zu artikulieren beginnt und sich wohl noch verschärfen wird. Jerewan würde sich im Prinzip auch gerne am Euroasiatischen Transportkorridor beteiligen, auf der Suche nach weiteren Partnern vertieft es seine Beziehungen zu Griechenland als Brücke zu Europa. Griechenland bietet seine Hilfe für eine Gaspipeline von Iran nach Armenien an. Iran bildet die Brücke Armeniens nach Zentralasien, beide Partner sind Bundesgenossen gegen die Türkei. Um sich die Gunst der Ukraine erhalten, die von einer Hauptpipeline nach Ceyhan weniger profitieren würde als von einer nach Georgien, versucht Ankara, die Ukraine in ihre Pipelinepläne miteinzubeziehen, z. B. durch den Vorschlag, einen Teil des Öls aus der geplanten Hauptpipeline nach Ceyhan über Georgien abzuzweigen und über das Schwarze Meer nach Odessa zu transportieren, oder durch eine weitere Pipeline von Ceyhan nach Samsun. Letztere würde der Ukraine die Möglichkeit eröffnen, auch Öl aus dem Nahen Osten zu beziehen. Für Baku ist eine zweite Linie übers Schwarze Meer nach Odessa aus Gründen der Diversifizierung seiner Routen wichtig. Es gibt bereits weitergehende Pläne für den Transport des Öls in die Baltischen Länder und Polen. Kasachstan und Turkmenistan Neben seiner Bedeutung als Land mit den drittgrößten Erdgasvorkommen der Welt zeichnet Turkmenistan seine wichtige geostrategischen Lage aus. Durch den Ausbau der Eisenbahnverbindung nach Iran ist das Land zur»Pforte Zentralasiens« geworden. Die Entwicklung der off-shore-Ölreserven im turkmenischen Sektor des Kaspischen Meeres liegt hinter der Aserbaidschans weit zurück, auch weil hier die Exportfrage noch weniger geklärt ist. Setzt man die gewaltigen Mengen an Erdgas mit der geringen Einwohnerzahl in Beziehung, sind die theoretischen Voraussetungen für ein»zentralasiatisches Kuwait« gar nicht so schlecht. Dennoch steht das Land vor dem Bankrott, während seine Bevölkerung weiter verarmt. Der Grund liegt im russischen Pipelinemonopol. Hier zeigt sich exemplarisch das ganze Dilemma der kaspischen Region: das Fehlen von Transportwegen und das langsame Tempo der Entwicklung. Die russischen Leitungen wurden für den Export gesperrt, nachdem Präsident Niyasov die für den Transport zuständige russisch-turkmenische Gesellschaft wegen hoher russischer Transportgebühren auflöste. 14 Turkmenistan fühlte sich von russischer Seite beim Export auf den europäischen Markt behindert. Niyasov warf Rußland die Aufteilung des Marktes vor: für Rußland den Westen, für Turkmenistan die zahlungsunfähigen GUS -Staaten. Turkmenistans spezielles Dilemma ist seine Abhängigkeit von drei Ländern: Rußland, Iran und den USA . Vorrangiges Ziel der turkmenischen Anstrengungen muß die Errichtung einer Gasleitung nach Westen sein. Vom großen Projekt einer Pipeline über Iran und die Türkei nach Europa gibt es jedoch bisher nur ein kurzes Teilstück in den Iran. Die USA wollen diese Pipeline verhindern und fördern das Alternativpipelineprojekt durch das Kaspische Meer nach Baku. Das Problem dabei ist der Streit zwischen Aserbaidschan und Turkmenistan um Ölfelder und die Linie, die ihre nationalen Sektoren trennt. Dieser Streit wird bis zur Lösung noch einige Zeit brauchen. So wird Aschchabad zwischen amerikanischem und iranischem Druck 14 . Zeit, 9 . Juli 1998 : Lächelnd in die Armut, S. 10 . Die russische Gazprom bietet Turkmenistan 32 $ für 1000 m 3 Gas und verkauft für 83 $. 396 »Great Game« am Kaspischen Meer IPG 4/98

hin- und hergeworfen, während mit Rußland ein Wettlauf zum türkischen Markt beginnt. Ob für zwei Pipelines in die Türkei Platz ist, eine von Turkmenistan und eine von Rußland, bleibt zweifelhaft. Aschchabad bemüht sich verzweifelt, es allen, Teheran, Moskau und Washington, recht zu machen. Dies ist allerdings zum Mißerfolg verurteilt. Die USA haben lange Druck auf Turkmenistan ausgeübt, um das von allen wohl abenteuerlichste Pipelineprojekt voranzutreiben, eine Gaspipeline über Afghanistan nach Pakistan. 15 Die afghanischen Taliban wollen denjenigen die Pipeline bauen lassen, der die Konstruktion schneller fertigstellen kann, d.h. derjenige, von dem sie am schnellsten Geld bekommen würden. Alle drei involvierten Gesellschaften unterhalten intensive Kontakte zu den Bürgerkriegsparteien. Die USA sind die treibende Kraft bei den Friedensgesprächen, Iran bekämpft die Taliban und unterstützt die anderen Gruppen mit Geld und Waffen. Allerdings haben die internationalen Finanzorganisationen in letzter Zeit deutlich gemacht, daß sie im Bürgerkriegsland keinen Dollar investieren werden. Auch Iran will das Projekt bremsen, denn dieses weitet den amerikanischen Einfluß in seinem Rücken aus und sabotiert die eigenen Pipelinepläne mit Turkmenistan. Gerade Pakistan braucht dringend neue Quellen an Erdgas, hier zeigt sich das Dilemma Turkmenistans, seine Abhängigkeit von den Nachbarn und der großen Politik, am deutlichsten. Die südasiatische Nuklearkrise, ausgelöst durch die indischen und pakistanischen Atomwaffenversuche, vermindert drastisch die ohnehin schlechten Chancen des Pipelineprojekts, da nun auch Pakistan aufgrund des US-Sanktions-Gesetzes keinen Finanzier mehr finden wird. Eine Schließung des pakistanischen Gasmarktes nicht nur für Turkmenistan, auch für Iran, ist ein großer Verlust für den regionalen Energiehandel. Da auch der iranische Markt für turkmenisches Gas durch das von Washington tolerierte Gasprojekt im Süden Irans mit der französischen Gesellschaft Total und der russischen Gazprom wegfällt, ist Turkmenistan wieder auf Rußland zurückgeworfen. Kasachstans Verhältnis zu Rußlands ist komplizierter als das Aserbaidschans oder Turkmenistans. Auf Grund seiner geographischen und demographischen Situation( 36 % Russen) ist seine zukünftige Existenz als Staat nur unter russischen Garantien gesichert. Zur symbiotischen Beziehung mit Rußland auf dem Erdölsektor bei russisch kontrollierter Ölindustrie im Norden Kasachstans gibt es keine Alternative. Aufgrund der absoluten Abhängigkeit vom russischen Pipelinesystem konnte Rußland in fast jedem Geschäft auf dem Energiesektor seine Beteiligung erzwingen und sämtliche Operationen kontrollieren. Das Konsortium, das eine Pipeline ans Schwarze Meer nach Noworossisjk bauen soll, ist ein Paradebeispiel für die Verzögerung des gesamten Ölbooms am Kaspischen Meer. Hier feilschen die beteiligten Gesellschaften mit den Regierungen von Kasachstan und Rußland seit sechs Jahren um Anteile und Tarife. Rußland hat es am wenigsten eilig, denn mit jeder Pipeline verliert es ein Stück seiner Hegemonie. Dennoch ist der Energiebereich das einzige Feld, auf dem man eine partiell unabhängige Politik inklusive verstärkter Kooperation mit Aserbaidschan zu verwirklichen versucht, während man in anderen Bereichen – militärisch und wirtschaftlich – gezwungen ist, die Zusammenarbeit mit Rußland noch zu intensivieren. Die langfristigen Interessen von Kasachstan und Aserbaidschan sind nicht unbedingt die gleichen, auch hier könnte sich eine Konkurrenz entwickeln. Aserbaidschan muß sein Öl nach Westen transportieren, für Kasachstan könnte sich der expandierende chinesische und ostasiatische Markt als wichtigster zukünftiger Abnehmer erweisen. Für China sind die kasachischen Vorräte wegen ihrer Nähe attraktiver als die sibirischen. Wegweisend ist der 9,5 Mrd.-Dollar-Vertrag Kasachstans mit der Nationalen Ölgesellschaft Chinas vom September 1997 . Auch er wurde als Jahrhundertvertrag gefeiert. Die Kooperation mit China könnte Kasachstan auch politisch aus der erdrückenden Umarmung durch Rußland befreien. Die Abhängigkeit Asiens von importiertem Öl wird bis 2010 von 50 % auf 70 % ansteigen, Rußland und Zentralasien werden die Hauptversorger sein. Dies wird die geopolitische Landschaft drastisch verändern, insbesondere wenn man an die ehrgeizigen Pipelineprojekte für das turkmenische Gas über 15 . Vgl. Conrad Schetter, Afghanistan zwischen Chaos und Machtpolitik. Internationale Politik und Gesellschaft, 2/1998, S. 173 ff . IPG 4/98 »Great Game« am Kaspischen Meer 397

China bis nach Japan und die geplante 3 000 -kmPipeline von Kasachstan nach China denkt. Die Ankunft der neuen Akteure China und auch Japan im»Great Game« demonstriert die Bedeutung der Region, gerade wenn man die japanische Risikofurcht vor der postsowjetischen Instabilität bedenkt. Nach langjährigen Analysen hat Japan die Kaspische Senke als eine Hauptquelle für seinen Energiebedarf erkoren. Man glaubt, daß die kaspische Region allmählich den Nahen Osten ersetzen wird und die führende Rolle in der künftigen Versorgung Asiens spielen wird. China wird eine bedeutende Funktion als der am meisten expandierende Energiemarkt haben und kann als Landbrücke die Exporteure Rußland, Kaspisches Meer und Naher Osten mit den Verbrauchermärkten in Ost- und Südostasien verbinden. China könnte der zukünftige Konkurrent der USA und Rußlands im Nahen Osten und Zentralasien werden. Die neue Rolle des Westens in der Region Für die USA und den Westen sind Aserbaidschan und Usbekistan die Länder, die dem russischen Hegemonialanspruch und dem iranischen Einfluß in der Region entgegentreten sollen. Gleich nach seiner Wiederwahl hatte Clinton die Partnerschaft mit Baku bekräftigt und sich mit der Unterstützung der aserbaidschanischen Position in der Statusfrage des Kaspischen Meeres in direkte Opposition zu Moskau begeben. Baku wird seitdem von Washington wie auch von London als strategischer Partner bezeichnet. Clinton sähe Aserbaidschan gern in das europäische Sicherheitssystem eingegliedert. Im Zuge der sich entwickelnden amerikanisch-russischen Rivalität im Kaukasus ist nach amerikanischer Vorstellung Aserbaidschan neben der Türkei eine entscheidende Rolle zur Konsolidierung der Region zugedacht. Auf der anderen Seite wünscht Aliyev, daß die USA den früheren Sowjetrepubliken Garantien für ihre Unabhängigkeit geben sollen. Doch ist das Interesse des Westens keineswegs homogen. Die Ölgesellschaften denken wirtschaftlich, die US -Regierung denkt in strategischen Kategorien. Während Washington die Kampagne für die Route Baku-Ceyhan antreibt, favorisiert die Führung des Konsortiums des»Jahrhundertvertrages« (AIOC) den georgischen Hafen Supsa mit einem Weitertransport durch den Bosporus. Das AIOC geht davon aus, daß das aserbaidschanische Öl allein nicht unbedingt die Pipeline nach Ceyhan braucht, sie würde sich erst richtig lohnen, wenn Öl aus Kasachstan mit einer zusätzlichen transkaspischen Pipeline dazu käme. Doch für Kasachstan besitzt die Route nach Ceyhan noch keine Priorität. Man sieht zwar das Mittelmeer als Hauptabsatzgebiet, das Öl könnte aber auch am Schwarzen Meer verbraucht werden. Vor allem trifft Baku-Ceyhan aus finanziellen Gründen auf die Bedenken des AIOC , denn die Strecke nach Ceyhan ist die kostspieligste. 16 Die Kritik am US Beharren auf Baku-Ceyhan kommt außer von den Europäern und den US -Gesellschaften auch zunehmend von»think-tanks«, die vorrechnen, daß sich die Sache aus kommerziellen Gründen nicht lohne. Trotz der enormen Bedeutung des Kaspischen Meeres und seines langfristigen strategischen Wertes rechtfertigten die bisherigen und zu erwartenden Erträge nicht die Kosten der Route Baku-Ceyhan. Unsicherheit hat auch die Tatsache verursacht, daß bei einem Konsortium die Probebohrungen bisher nur Gas, aber kein Öl zutage gefördert haben. Hier zeigt sich eine Auseinandersetzung zwischen den Verfechtern einer Theorie der globalen transnationalen Wirtschaft, die ökonomischen Pragmatismus fordert, die Konzeption einer Polizeifunktion der USA und die strategischen geopolitischen Ambitionen Washingtons ablehnt, und den»Geopolitikern«. Auch gibt es hier deutliche Differenzen zwischen den USA und Europa. Im »Caspian Energy Statement« vom 18 . Mai zwischen den USA und der EU wurde Baku-Ceyhan nicht besonders betont. Die Europäer bevorzugen die Route durchs Schwarze Meer und den Bosporus. Sie wollen die Entscheidung rein von kommerziellen Erwägungen abhängig machen und sehen das Bosporusproblem als technisch lösbar an. Gemeinsame Anstrengungen von Bulgarien, Rumänien und Griechenland, die türkischen Re16 . Ankara gibt die Kosten mit 2,2 Mrd.$ an, Amoco rechnet mit 1 Mrd. mehr. Um die Kosten zu senken, hat Ankara vorgeschlagen – von Georgien inzwischen unterstützt –, die Route Baku-Supsa als Teil von Baku-Ceyhan zu nehmen. Da traf es sich gut, daß die Reparaturkosten von Baku-Supsa höher waren als erwartet, sodaß man hier gleich die Kapazität erhöhen kann. 398 »Great Game« am Kaspischen Meer IPG 4/98

striktionen über die Bosporuspassage aufzuheben und Änderungen vorzuschlagen hinsichtlich des Rechts der Türkei, die Schiffe zu lotsen, betrachtet die Türkei als russisch-griechische Initiative gegen seine Ambitionen in Zentralasien. All dies zeigt deutlich, daß eine Pipeline BakuCeyhan in erster Linie eine politische und strategische Pipeline ist, die man auch bauen will, wenn sie ökonomisch nicht rentabel ist. Der Primat der Politik über die Ökonomie zeigt, daß für die USA die Türkei eben eine andere strategische Bedeutung besitzt als für Europa. Die billigste Pipeline ist nicht die beste, entscheidet doch die Streckenführung über den Einfluß in der Region. 17 Die USA contra Rußland und Iran Die Voraussetzung eines stabilen Ölgeschäfts ist die Befriedung der Region, deshalb gibt es verstärkte Friedensaktivitäten und die Bereitschaft, der Region mehr finanzielle Hilfe zukommen zu lassen. Rußland gilt als zu schwach und sein Ansehen als zu diskreditiert, um als Stabilisator aufzutreten. Andererseits führt das russische Potential zur Destabilisierung und Instrumentalisierung von Konflikten zur Notwendigkeit, Moskau in den Prozeß der Energieentwicklung zu integrieren und den Kooperationsprozeß zu beschleunigen. Ein Problem für die USA und Europa liegt darin, daß sich der Wunsch nach Stabilität, die man für die Ausbeutung der Schätze braucht, und der Anspruch, Demokratisierung und Menschenrechte einzufordern, nicht unbedingt ergänzen. Demgegenüber gibt es die historische Konstellation, daß sich das Streben nach Unabhängigkeit der NUS und das Bedürfnis nach neuen Energie- und Profitquellen gegenseitig ergänzen – auf Kosten der alten Hegemonialmacht. Die steigende Bedeutung des Westens wird dabei immer mit russischen Interessen und Ansprüchen kollidieren. Dies kann leicht dazu führen, daß eine neuen Krisenregion entsteht. Trotz aller wirtschaftlichen Unterstützung für die Regierung Jelzin möchte man schon lange nicht mehr Rußland den traditionellen politischen und wirtschaftlichen Vorteil in der Region zukommen lassen. Eher sieht man in Rußland inzwischen ein Hindernis für eine profitable Entwicklung. Aber auch die US -Politik hat ihre unberechenbaren Seiten. Zwar nimmt das Gewicht der armenischen Lobby in den USA angesichts der wirtschaftlichen und strategischen Bedeutung Aserbaidschans ab, doch nach wie vor verhindert der Freedom Support Act(Section 907 ), der wegen der aserbaidschanischen Blockade gegenüber Armenien humanitäre Hilfe für Aserbaidschan verbietet und auf deren Aufhebung Wirtschaftskreise und die Regierung drängen, eine konstante Außenpolitik. Auch stößt der Druck Washingtons des öfteren an seine Grenzen. Als der armenische Präsident Ter-Petrosjan unter US -Drängen in der Karabachfrage nachgiebig wurde, führte dies zu seinem Rücktritt. Die US -Politik in der Region ist darüber hinaus die Gefangene der US -Nahostpolitik, d.h. der Eindämmungspolitik gegenüber Iran. Diese läuft eigentlich allen regionalen Zielen der USA im kaspischen Raum zuwider. Auch sie ist abhängig von amerikanischer Innenpolitik. Washington möchte die NUS aus der Abhängigkeit von Moskau lösen. Am ehesten wäre das gewährleistet, wenn die NUS ihr Öl und Gas durch Iran auf den Weltmarkt bringen könnten, doch genau das versucht Washington unter allen Umständen zu verhindern. Seit 1995 ist der Druck, Iran in das Pipelinesystem aufzunehmen, gewachsen. Unter dem Drängen der Ölgesellschaften lockerte Washington seine Haltung ein wenig, zumal die Frage lautet, ob man den iranischen Energiekomplex in Zukunft den europäischen Gesellschaften überlassen soll. Konsequent durchzuziehen war diese Haltung nie. Kritiker in den USA weisen daraufhin, daß das amerikanische Embargo die russisch-iranische Allianz stärke. Sie befürworten eine vorsichtige Auflösung der containment-Politik, da diese der Konkurrenzfähigkeit der US -Firmen schade. Für Moskau wäre eine wirkliche Richtungsänderung der US -Politik auf jeden Fall eine neue Herausforderung, denn die amerikanische Iranpolitik war bisher ein Pfeiler, auf dem die strategische Allianz Rußlands mit Iran ruhte. Letzterer 17 . Washington argumentiert, daß die Unterstützung für Ceyhan kein Eingriff in private kommerzielle Entscheidungen ist, sondern aus der Überlegung resultiert, daß es auch nicht im Sinne der Gesellschaften liegt, sich auf einen einzigen Hauptbewerber für Transitrechte zu verlassen. Die USA haben die Türkei gedrängt, attraktive Optionen aufzustellen, unter anderem Steuer- und Tarifsysteme, und dafür zu sorgen, daß das politische Risiko geringer wird und gleichzeitig die finanziellen Kosten sinken. IPG 4/98 »Great Game« am Kaspischen Meer 399

liegt die Absicht zugrunde, in der Region ein Gegengewicht zur NATO -Osterweiterung aufzubauen, mit Iran, China und Indien in einer gemeinsamen anti-westlichen Haltung. Doch auch Moskau will Teheran keine Massenvernichtungsmittel oder weitreichende Trägersysteme in die Hand geben, denn Iran ist auch Konkurrent mit regionalen Ambitionen. Iran ist wegen seiner geographischen Lage zweifellos zum Transitland prädestiniert. Pipelines durch Iran würden die Sicherheitsrisiken verringern und Rußlands Einfluß schmälern. Iran sieht sich als geo-ökonomisches Zentrum der Region und könnte mit einem Energieverteilungssystem den Golf, die kaspische Region, Rußland, Zentralasien, Pakistan und die Türkei verbinden. Man bietet Erfahrung auf dem Öl- und Gassektor, ein Marktpotential in den iranischen Nordprovinzen und Zugang zum Weltmeer. Wirtschaftlich rentabel sind auch Austauschgeschäfte, d. h. Iran verbraucht Öl aus Kasachstan oder Turkmenistan im Norden des Landes und bringt die gleiche Menge durch seine Häfen auf den Weltmarkt. Sogar Baku könnte wohl trotz seiner Spannungen mit Teheran davon profitieren. Auch hier sind natürlich Investitionen notwendig, vom logistischen Standpunkt aus ist die Infrastruktur noch nicht ausreichend. Teheran will sich in der Region unentbehrlich machen, damit es immer schwieriger wird, Iran zu isolieren. Der Wunsch, in die Entwicklung am Kaspischen Meer einbezogen zu werden, ist stärker als die Furcht vor neuen Konkurrenten. Langfristig kommt für das iranische Gas der gleiche Markt in Frage wie für das turkmenische und das russische, nämlich die Türkei und Europa. Als wichtigster Faktor der iranischen Außenpolitik fungiert die nationale Sicherheit eindeutig vor ökonomischen Interessen. Oberste Maxime ist die Nichtakzeptierung auswärtiger Akteure in der Region. Von den USA fühlt man sich nicht mehr nur im Golf bedroht, sondern jetzt auch im Norden. Besonderes Mißtrauen gilt deshalb dem Ausbau der amerikanisch-türkisch-israelischen Achse durch Baku. Aserbaidschan ist für Iran wegen der Millionen von Aseris im eigenen Land von unmittelbarem Interesse, nervös beobachtet man den nordaserbaidschanischen Nationalismus mit seinen irredentistischen Ansprüchen. Dazu bevorzugt Aserbaidschan einen Islam, der unter Aufsicht des Staates steht. Westlicher Einfluß und die Globalisierung bringen die westliche Kultur zu den schiitischen Glaubensbrüdern, für die das iranische Modell keine Anziehungskraft besitzt. So liegt ein wirtschaftlich starkes Aserbaidschan nicht im ureigensten iranischen Interesse. Iran geht es um Teilhabe, um Ankoppelung an das zukünftige Pipelinesystems. Es geht um Anschluß an Modernisierung, an modernes Management und Technologie durch wirtschaftliche Kooperation mit dem Westen. Iran sieht sich als natürliches Zentrum der Region, dies sollte jede westliche Strategie berücksichtigen. Noch lehnt Washington jede Route durch Iran strikt ab, neben dem abenteuerlichen Pipelineprojekt der Route Turkmenistan-Afghanistan-Pakistan besteht es auf einer transkaspischen Pipeline sowohl für Öl als auch für Gas. Eine Gaspipeline von Turkmenistan durch das Meer und den Kaukasus in die Türkei wäre kürzer als die zwischen Turkmenistan, Iran und der Türkei vereinbarte Route durch Iran. Die Türkei braucht aber auch eine Leitung für das iranische Gas. Die USA möchten, daß die Türkei Gas aus Turkmenistan importiert und weniger aus Iran. Dieser amerikanische Druck auf die NUS , keine Ölprojekte mit Iran einzugehen, läßt sich langfristig kaum verwirklichen. Die gegenüber US -Ambitionen skeptischeren Länder Kasachstan und Turkmenistan sind nicht bereit, auf Kooperation mit Iran und auf eine Pipeline durch Iran zu verzichten. Auch die europäischen Staaten sehen Iran als Zentrum des geopolitischen Kräftespiels, als Schlüssel zu Zentralasien, durch das die acht vom Weltmeer abgeschlossenen Staaten den Weltmarkt erreichen können. Die USA dagegen wollen mit Hilfe der kaspischen Energieressourcen das wirtschaftliche Wachstum in der Türkei fördern und durch die Route Baku-Ceyhan Aserbaidschan, Georgien und die Türkei an den Westen binden. Die Türkei soll zum Stabilitätsanker in der Region werden und ebenso wie Georgien auch am Erdölexport teilnehmen. Washingtons möchte, daß der Energiestrom im wesentlichen an Rußland vorbeigeht. Es befürwortet zwar eine multiple PipelinePolitik, doch nur unter teilweiser Integration Rußlands. Pipelines durch Rußland sind solange eine gute Sache, solange sie nicht die einzigen sind. So wird offiziell eine Politik der Kooperation mit Rußland propagiert, in der Realität aber 400 »Great Game« am Kaspischen Meer IPG 4/98

versucht, das russische Monopol zu brechen, das Kaspische Meer als Alternative und Ersatz für den Nahen Osten aufzubauen und Iran von dieser Entwicklung fernzuhalten. Für Brzezinski ist es Amerikas Aufgabe, zu verhindern,»daß Rußland diesen geopolitischen Raum allein beherrscht«. 18 Auf der anderen Seite möchte man Rußland in die globale Wirtschaft integrieren und Reformen fördern, um es eine konstruktive Rolle in der Region spielen zu lassen. So werden auch die kaukasischen Staaten ermahnt, nicht zu deutlich gegen Moskaus Interessen aufzutreten. Daß dieser Balanceakt nicht immer gelingt, liegt auf der Hand. Das Auftreten der Amerikaner, die die Region zu ihrer Einflußspäre gemacht haben, stärkt das traditionelle russische imperiale Denken. NATO Manöver in Zentralasien oder der Ukraine und die militärische Kooperation mit Aserbaidschan zeigen, daß die USA ihre militärische Präsenz zementieren wollen, um ihre Ölinteressen zu sichern. Wenn Moskau aber ausgeschlossen wird, könnte es gefährlich reagieren. Ohnehin erweckt die US Politik in Rußland ziemliches Mißtrauen, den Kaukasus als US -Einflußzone will Moskau so ohne weiteres nicht hinnehmen. Unwägbarkeiten der weiteren Entwicklung Eine wichtige Frage ist, ob auch Baku im Falle einer Normalisierung der amerikanisch-iranischen Beziehungen, wie sie sich in der Entscheidung vom Mai 1998 , keine Sanktioen gegen die an einem Ölgeschäft im Iran beteiligten Firmen zu veranlassen, andeutete, den billigeren Weg über Iran vorziehen würde. Aus diesem Grund betonen die USA , daß sie Pipelines durch Iran nach wie vor ablehnen, denn eine Lockerung der Haltung gegenüber Iran birgt in sich auch eine Gefahr. Die USA wollen das Kaspische Meer unter allen Umständen als Alternative zum Nahen Osten aufbauen für den Fall, daß es hier einmal Probleme geben sollte. Die Verbindung mit Iran ist zwar für die NUS von Vorteil. Wenn aber Iran als Investitionsort attraktiver erscheint und westliche Technologien anzieht, könnte die Bedeutung der Kaspischen Region sinken. Manche sehen Iran nicht in erster Linie als Transitweg für das Kaspische Öl, sondern als Konkurrent für das kaspische Öl und Gas, der das Kaspische Meer in den Schatten stellen könnte. Es gibt weitere potentielle Entwicklungen, die die Bedeutung der Region drastisch in Frage stellen könnten. Eine Aufhebung der Irak-Sanktionen könnte das Interesse der Ölgesellschaften wieder auf den Irak verlagern, der zusätzlich ebenfalls noch unerschlossene Vorkommen aufweist. Der Fall des Ölpreises stellt Aserbaidschan jetzt schon vor große Probleme. Aus dem»Great Game« könnte vielleicht auch schnell wieder ein»Regional Game« werden und neue Unsicherheiten in der Region verursachen. Was wäre, wenn sich die Reserven tatsächlich als geringer herausstellen sollten? Wird der Westen dann seine Zelte wieder abbrechen und die Region sich selbst überlassen? Was wird sein, wenn die NUS sich von innen her zu destabilisieren beginnen? Eine Abhängigkeit vom kaspischen Öl wird in Zukunft nicht entstehen. Auch wenn sich die USA der Unabhängigkeit der neuen Staaten verpflichtet fühlen, wie weit werden sie gehen? Im Grunde weiß heute noch keiner, wie groß das Produktionsvolumen sein wird. Niemand kann wirkliche Zahlen nennen. Schätzungen der gesamten off-shore-Reserven gehen bis zu 200 Milliarden Barrel, seriöse Schätzungen bewegen sich um 75–90 Milliarden( 9–10 % der Weltreserven). Bisher nachgewiesen sind ungefähr Vorräte wie die der Nordsee, doch die Untersuchung mit modernen Mitteln ist erst jetzt begonnen worden. Das Kaspische Meer könnte theoretisch auch die zweitgrößten Reserven nach Saudi-Arabien vorweisen. Während der britische Außenminister Cook von 10 % der Weltreserven redet, um anzukündigen, daß London seine diplomatische Repräsentation in der kaspischen Region noch weiter verstärken werde, spricht das Londoner Institut für Strategische Studien von 3 %. 19 Derartige Meldungen gehören zum Pokerspiel um Routen und Tarife, mit ihnen wird Politik gemacht. Klar ist nur, daß, wenn der Höhepunkt der kaspischen Produktion in einigen Jahren erreicht sein wird, die Nachfrage bei gleichzeitigem Rück18 . Offiziell lauten die US -Interessen:»Freier Zugang zu den Vorkommen, Verteilung der Weltenergieversorgung auf verschiedene Regionen, ungehinderter Absatz der kaspischen Rohstoffe auf den Weltmärkten.«, Zeit, 10.6.1998. 19 . RFE/RL . Central Asia: How Vast are the Riches in the Caspian? http: // www.rferl.org / nca / features /1998/07/ F.RU. 980716132237 .html. IPG 4/98 »Great Game« am Kaspischen Meer 401

gang der Weltreserven zunehmen wird. Die Folge wäre ein Preisansteig und damit die Notwendigkeit alternativer Reserven. Die Frage ist aber, wo der hauptsächliche Bedarf liegt. Man kann davon ausgehen, daß dies in Asien sein wird. Das bedeutet, Europa könnte seinen Bedarf durch den Irak decken. Das würde die Aufnahmekapazität für kaspisches Öl gering halten, da dieses auch teurer ist. Andererseits könnte im Jahre 2010 der Großteil des kaspischen Öls in der Türkei selbst verbraucht werden. Dennoch erscheinen zur Zeit aber die Bedingungen für einen gesicherten Rückfluß der Investitionen bei Projekten, die viel Geld kosten, aber beim jetzigen Ölpreis wenig Erlös versprechen, ungünstig. Gerade weil die Relation zwischen Energiepolitik und regionalen Konflikten so ausgeprägt ist, sind politische Kompromisse im Zuge der kooperativen Entwicklung der Energieressourcen nicht zwangsläufig. Gibt es relevante Gruppen, die ihrer nach Meinung zu wenig davon profitieren, dann kann etwa der Bau einer neuen Pipeline gerade diese Spannung verschärfen. Z. B. kann die Unterstützung der aserbaidschanischen Position durch den Westen, hervorgerufen durch ökonomische Interessen, auf der armenischen Seite eine Radikalisierung bewirken. Die Pipeline wird ein potentielles Angriffsziel. Konfliktvermeidungsstrategien müssen auch berücksichtigen, daß das Konfliktpotential geprägt ist durch strukturelle Bedingungen, wie wirtschaftliche Dauerkrise, Flüchtlingselend sowie undemokratische Strukturen und Korruption. Die politische Kultur ist geprägt durch die Sowjetzeit. Die Ölgesellschaften begreifen sich als Katalysator für die gesamte wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung. Der Multiplikationseffekt würde den Investitionen in den nächsten 15 Jahren zwangsläufig sekundäre Investitionen folgen lassen; d.h. mehr Einkommen, mehr Beschäftigung, mehr Steuereinnahmen. Doch auch wenn die Hauptproduktion bis 2010 auf vollen Touren läuft, wird in den nächsten zehn Jahren wenig Geld für das Sozialwesen und die Infrastruktur übrig sein. Zuerst wird in die Modernisierung des Ölsektors und in die ölverarbeitende Industrie investiert werden. Ob die Globalisierung nur eine Chance für eine kleine Schicht sein wird, ob die Konsortien ein Interesse zur Diversifizierung der Wirtschaft haben, muß sich erst noch erweisen. Das Ergebnis könnte auch eine Polarisierung der Gesellschaft sein mit dem unausweichlichen Anwachsen antiwestlicher Stimmungen. Einheimische Kritiker befürchten, daß man zum Rohstoffzulieferer der transnationalen Multis degradiert werden könnte. Öleinkünfte führen meist zu einer starken Währung, die Folge ist ein Ansteigen der Importe. Dies zieht oft wiederum eine Vernachlässigung von Industrien, die keinen schnellen Profit bringen, nach sich. Dazu kommt, daß die Einkünfte in den Händen der Regierung bleiben, wobei sich die undemokratischen Strukturen weiter als Hemmnis für einen sinnvollen Aufbau erweisen könnten. Ökonomisches Denken mag bei verschiedenen Beteiligten bewirken, daß enges machtpolitisches oder nationalistisches Denken eingeschränkt wird. Das wird aber nicht bei allen gesellschaftlichen Gruppen der Fall sein; clan- und regionalbezogenes Denken bewirkt, daß sich Gruppen ausgeschlossen fühlen, es werden neue Verteilungskämpfe entstehen. Das»Great Game« ist eine Mischung aus kooperativen und rivalisierenden Motiven. Die multinationalen Gesellschaften sind zwar Konkurrenten, haben aber ein gemeinsames ökonomisches Interesse an der profitablen Erschließung der Ressourcen, damit auch ein Interesse an Stabilität, die nur durch Kooperation erreicht werden kann. Der Zeitpunkt aber, an dem auch bei den übrigen Akteuren das Interesse an Effizienz und Stabilität die nationalen und geopolitischen Motive übersteigt, ist kaum absehbar. Zu groß sind z. B. für Moskau die Versuchungen und Möglichkeiten zur Manipulation. Das wäre aber gerade ein Grund, Rußland und Iran in den kooperativen Prozeß zu integrieren. Die Wahl liegt zwischen einer kooperativen Ausbeutung und einem verlustreichen Kampf um die Reichtümer. Eine Verschärfung der Konflikte, sei es durch neue Waffenanhäufungen infolge der Öleinnahmen oder durch Machtkämpfe und Nachfolgestreitigkeiten ist ebenso wahrscheinlich wie eine Normalisierung und Stabilisierung durch Beteiligung aller an neuen Einnahmen. Ebensogut können wir auf lange Zeit einen Status quo mit ungelösten, eingefrorenen Konflikten erleben. Die ehrgeizigen Pipelineprojekte einer Anbindung Ostasiens, aber auch eine Änderung der Situation in Iran wird eine völlig neue Dynamik ins Spiel bringen. Der Ausgang des »Großen Spiels« ist absolut offen. ̇ 402 »Great Game« am Kaspischen Meer IPG 4/98

FRANZ WALDENBERGER Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache I m Kontrast zum Glanz des Wirtschaftswunderlandes vergangener Jahre und Jahrzehnte erscheint die aktuelle Lage der japanischen Wirtschaft in einem tiefen Schatten. Es drängt sich die Frage auf, wie es dazu kommen konnte, wie der Erfolg von damals mit den Problemen verknüpft ist. Der seit Beginn der 90 er Jahre – mit Ausnahme des kurzzeitigen Booms 1996 – zu beobachtenden Wachstumsschwäche liegen mehrere Faktoren zugrunde. Die durch den Zusammenbruch der »bubble economy« bedingte und durch die Globalisierung der Finanzmärkte verschärfte Krise des Finanzsystems, die Unstetigkeit der Fiskalpolitik, die starken Schwankungen im Außenwert der japanischen Währung und die Wirtschaftskrise in Südostasien zählen zu den offensichtlichsten Problemverursachern. Hinzukommt ein tiefer liegendes Strukturproblem, das sich zum Teil in der Krise des Finanzsystems äußert, aber auch in anderen Bereichen von Wirtschaft und Politik Anpassungsund Reformdruck entfaltet. Es wird in Japan unter der Überschrift»Das Ende des Aufholsystems« diskutiert. Gemeint ist damit, daß zentrale Institutionen des japanischen Wirtschaftssystems, die sich im Kontext des industriellen und technologischen Aufholprozesses bis Mitte der 70 er Jahre entwickelt und bewährt haben, heute, wo Japan in vielen Bereichen längst zur Spitze vorgestoßen ist, ihre Funktionalität eingebüßt haben und sogar grundlegend reformiert werden müssen, um die Entwicklungsfähigkeit der Wirtschaft nicht zu gefährden. Die Diskussion bezieht sich auf die im Ausland viel beachteten Strukturmerkmale des Beschäftigungssystems, der Industrieorganisation und der Beziehung zwischen Ministerialbürokratie und Wirtschaft. Rückblick: Eine sehr erfolgreiche, aber auch ungleichgewichtige Entwicklung Weltmeister im Strukturwandel Auch die seit 1993 zu beobachtende Wachstumsschwäche der japanischen Wirtschaft kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß Japans Wirtschaftsentwicklung in den letzten 45 Jahren überaus erfolgreich verlief. Unter allen OECD -Ländern verzeichnete Japan über diesen Zeitraum das höchste Wirtschaftswachstum. Japan lief dabei den führenden westlichen Industrienationen nicht davon, sondern schloß vielmehr zu ihnen auf. Zu Beginn der 60 er Jahre erreichte sein Bruttoinlandsprodukt pro Kopf noch weniger als 50 % des damaligen westdeutschen Niveaus, heute liegt es gleichauf. Das Land verbesserte seine relative Einkommensposition innerhalb der OECD von Rang 22 im Jahr 1960 auf Rang 6 im Jahr 1996 . 1 Japans Aufstieg ist um so beachtlicher, als es über keine nennenswerte Rohstoffbasis verfügt und seine bis in die 90 er Jahre hinein wichtigsten Exportmärkte in Nordamerika und Europa denkbar weit entfernt lagen. Wachstum fordert Strukturwandel. Japans erstaunliches Wachstum ist auf seine besondere Fähigkeit zu strukturellem Wandel zurückzuführen. Das Ausmaß und die Geschwindigkeit des Wandels werden deutlich, wenn man bedenkt, daß das heute zu den technologisch führenden Industrienationen der Welt zählende Land bis zu seinem Beitritt zur OECD im Jahr 1964 noch den Status eines Entwicklungslandes im Rahmen des GATT und IMF innehatte. Die strukturelle Entwicklung läßt sich grob in drei Phasen unterteilen. Da ist zunächst die Phase der Industrialisierung. Sie drückt sich im raschen Wandel der sektoralen Beschäftigtenstruktur aus 1 Berechnet nach OECD -Daten. Umrechnung der nationalen Währungen nach Kaufkraftparitäten. IPG 4/98 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache 403

(Tabelle 1 ). Noch Mitte der 50 er Jahre, als der Wiederaufbau nach dem Krieg schon weitgehend abgeschlossen war, lag der Beschäftigtenanteil des primären Sektors(Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei) bei über 40 %, einem Wert also, der in Deutschland, das sich ja auch relativ spät industrialisierte, bereits um die Jahrhundertwende unterschritten wurde. Heute liegt der Wert bei 5 % und damit nur noch unwesentlich über dem deutschen Niveau. Tabelle 1: Sektoraler Wandel der Beschäftigtenstruktur (Beschäftigtenanteile in Prozent) Tabelle 3: Regionale Verteilung des Volumens von Importen und Exporten(in Prozent) USA/ Kanada EU Ostasien Übrige Länder 1985 1995 32,9 27,3 10,8 15,3 25,4 39,0 30,9 28,4 Quelle: Statistics Bureau( 1995 ; 1996 ), eigene Berechnungen. Land- und Forstwirtschaft, Fischerei Industrie Dienstleistungen, einschl. Staat 1955 1974 1996 41 13 5 25 37 33 33 50 62 Quelle: Economic Planning Agency( 1991 ; 1994 ), eigene Berechnungen. Die zweite Phase der strukturellen Entwicklung Japans beginnt in den siebziger Jahren und beschreibt die Bewältigung der beiden Ölkrisen. Eine sieben Länder umfassende Vergleichsstudie der OECD belegt, daß Japan bei der Umstellung seiner Produktionsstruktur auf technologieintensive Bereiche in diesem Zeitraum am erfolgreichsten war. Logische Konsequenz dieser Überlegenheit waren Anteilsgewinne auf den Weltmärkten für Hochtechnologieprodukte(Tabelle 2 ). Die dritte Phase ist gekennzeichnet durch Japans wirtschaftliche Integration in Ostasien. Sie beginnt Mitte der 80 er Jahre und äußert sich in zwei Sachverhalten. Ostasien steigt in diesem Zeitraum zur wichtigsten Handelsregion Japans auf, eine Position, die bis zu Beginn der 90 er Jahre Nordamerika vorbehalten war(Tabelle 3 ). Die intensivere Handelsverflechtung mit Ostasien bedingte eine deutliche Strukturverschiebung auf der Importund Exportseite der japanischen Handelsbilanz (Tabelle 4 ). Auf der Importseite stieg der Anteil der Industrieprodukte von 28 auf 57 %. Eine noch raschere Zunahme erlebten darunter Produkte der Maschinen- und Geräteindustrien, deren Anteil um mehr als den 2,5 -fachen Wert stieg. Auf der Exportseite ist ein deutlicher relativer Rückgang bei Konsumgütern zu verzeichnen, der allerdings durch einen erheblichen Zuwachs bei den Kapitalgütern mehr als kompensiert wurde. Tabelle 2: Die Rolle technologieintensiver Produktionsbereiche Jahresdurchschnittliche Umsatzwachstumsrate(%) Japan USA Deutschland Quelle: OECD ( 1992 ; 1994 ). (1975–1985) (1977–1985) (1978–1986) 404 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache 14,69 7,74 4,02 Anteile am Weltexport(%) 1980 1992 16,5 20,0 24,1 23,5 15,8 14,3 IPG 4/98

Tabelle 4: Güterstruktur des Außenhandels(in Prozent) Import 1985 1995 Rohstoffe u. Nahrungsmittel Industrieprodukte (Maschinen u. Geräte) Sonstige 69,0 28,1 (9,6) 2,9 40,8 57,0 (25,3) 2,2 Quelle: Statistics Bureau( 1995 ; 1996 ), eigene Berechnungen. Kapitalgüter langlebige Konsumgüter Sonstige Export 1985 1995 46,5 61,6 29,9 16,5 23,6 22,4 Die regionalen und güterwirtschaftlichen Veränderungen der Handelsstruktur sind Ausdruck des sich neu entwickelnden Musters der Arbeitsteilung zwischen Japan und seinen ostasiatischen Nachbarn. Die Veränderungen auf der Importseite reflektieren den Verlust arbeitsintensiver Produktionsstufen im verarbeitenden Gewerbe und hier insbesondere in den inländischen Maschinen- und Geräteindustrien. Diese fielen zu einem großen Teil den Importen von Vor- und Endprodukten aus Niedriglohnländern im asiatischen Raum zum Opfer. Die Veränderungen auf der Exportseite spiegeln den gleichen Prozeß wider. Der relative Einbruch bei langlebigen Konsumgütern ist auf den Ausbau der Produktion im ostasiatischen Raum zurückzuführen. Eben dieser Ausbau der Produktionskapazitäten induzierte die rasche Zunahme der japanischen Kapitalgüterexporte. Höhere Reallöhne bei mehr Beschäftigung Japans in den letzten 25 Jahren unter Beweis gestellte Fähigkeit zu strukturellem Wandel zeigt sich eindrucksvoll in der Entwicklung von Reallöhnen und Beschäftigung. Üblicherweise gehen wir davon aus, daß zwischen beiden Größen ein Trade-off besteht. Ein rascheres Wachstum der Reallöhne geht zu Lasten eines rascheren Wachstums der Beschäftigung. Wenn wir die Erfahrung von Deutschland und den USA im Zeitraum zwischen 1970 und 1995 vergleichen, wird uns dies bestätigt(Tabelle 5 ). In Westdeutschland stieg in dieser Zeit das Realeinkommen pro Beschäftigten um 60 %, während es in den USA stagnierte( 5 %). Dafür erzielten die USA einen Zuwachs an Beschäftigung von 65 %, der die westdeutsche Entwicklung( 14 %) deutlich in den Schatten stellt. Japan schaffte es in diesem Zeitraum, beide günstigen Extreme zu kombinieren: einen höheren Reallohnanstieg als in Deutschland mit einem fast so hohen Beschäftigungswachstum wie in den USA . Tabelle 5: Relative Veränderung des Realeinkommens pro Arbeitnehmer und der Zahl der Arbeitnehmer zwischen 1970 und 1995(in Prozent) Reallohn (Preise von 1990 ) USA 5 Japan 75 Deutschland(West) 60 Zahl der Arbeitnehmer 65 59 14 Quelle: Sachverständigenrat( 1997 , statistischer Anhang), eigene Berechnungen. Die zunehmende Kluft zwischen Export- und Binnenindustrien Die zurückliegende Entwicklung der japanischen Wirtschaft verlief nicht in allen Wirtschaftsbereichen gleichermaßen erfolgreich. Es zeigt sich im Gegenteil eine deutliche Kluft zwischen den ExIPG 4/98 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache 405

portindustrien des Landes und den überwiegend auf den Binnenmarkt konzentrierten Industrien. Einen ersten, wenn auch indirekten Hinweis hierfür liefert die Entwicklung der Handelsstruktur. Sie ist gekennzeichnet durch eine zunehmende Spezialisierung Japans auf Produkte der Maschinen- und Geräteindustrien. Ausdruck der Spezialisierung ist nicht nur der im internationalen Vergleich sehr hohe Anteil dieser Gütergruppe am japanischen Export, sondern auch ihr auffallend niedriger Anteil am Import. Im Vergleich zu den USA und Deutschland zeichnet sich Japan durch ein sehr niedriges Gewicht des intraindustriellen Handels in diesem Bereich aus, das erst in jüngster Zeit im Zusammenhang mit der oben beschriebenen Integration in Ostasien zunimmt. Der Integrationsprozeß beruht allerdings, wie gesehen, eher auf einer intraindustriellen vertikalen Arbeitsteilung als auf einer horizontalen Verflechtung der Märkte. Japan ist im klassischen Sinne der internationalen Arbeitsteilung spezialisiert auf Produkte der Maschinen- und Geräteindustrien. Es besitzt in diesen Industrien offensichtlich einen ausgeprägten komparativen Vorteil. Komparativen Vorteilen liegen Unterschiede in der Kosten- bzw. Produktivitätsstruktur von Ländern zugrunde. Tatsächlich wird Japans Spezialisierung im internationalen Handel begleitet von einer sich öffnenden Produktivitätsschere zwischen Export- und Binnensektor. Die Entwicklung der Preisstruktur ist hierfür ein guter Indikator(Tabelle 6 ). Aus Tabelle 6 geht hervor, daß die Preise für Exportgüter in Japan relativ zum Preisindex des BIP fast halb so billig geworden sind und daß die günstige Entwicklung der Exportpreise einhergeht mit einer fast ebenso günstigen Preisentwicklung bei den Produkten der Maschinen- und Geräteindustrien, die ja in diesem Zeitraum zum Hauptexportartikel Japans avancierten. In Deutschland und den USA haben sich die Preise für Exportgüter zwar ebenfalls günstiger entwickelt als der BIP Preisindex. Die Differenz fällt jedoch wesentlich bescheidener aus. Die relative Verbilligung betrug in Deutschland 14 % und in den USA 18 %. Die sich in der Preisstruktur abzeichnende und mit der Herausbildung des komparativen Vorteils deckende ungleichgewichtige Produktivitätsentwicklung der japanischen Wirtschaft wird selbst wieder zur Triebfeder strukturellen Wandels. Die zunehmend produktiveren Exportindustrien bestimmen den Wechselkurs. Zu Beginn der 70 er Jahre kostete der Dollar noch 360 Yen. Mitte 1998 lag der Kurs zwischen 120 und 130 Yen. 1995 war er zwischenzeitlich sogar auf unter 100 Yen gesunken. Die unter Berücksichtigung der Handelsstruktur berechnete effektive Aufwertung der japanischen Währung belief sich zwischen 1984 und 1995 auf ungefähr 120 %( OECD 1997 : A 41 ). Für Japans Wettbewerber auf den Weltmärkten bedeutete dies einen jährlichen Preisbonus von mehr als 7 %. Das durch die Aufwertung hervorgerufene Preis- und Kostengefälle zwischen In- und Ausland verschärft aus Sicht des Binnensektors die Konkurrenz durch Importe und verteuert aus Sicht des Exportsektors die Produktion im eigenen Land. Beide Wirkungsrichtungen erzeugen eine Dynamik strukturellen Wandels, die darauf hinausläuft, Produktion im Inland stillzulegen. Sie kommt Tabelle 6: Entwicklung der Preisstruktur im internationalen Vergleich(1973= 100) Japan 1980 1993 BIP -Index Maschinen und Geräte Exportgüter 160 205 136 120 137 105 Quelle: OECD ( 1995 ); eigene Berechnungen. 406 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache Deutschland 1980 1993 132 208 133 192 136 178 USA 1980 1993 159 291 170 210 181 239 IPG 4/98

in der oben beschriebenen, seit Mitte der 80 er Jahre zu beobachtenden außenwirtschaftlichen Entwicklung Japans zum Ausdruck. Es liegt auf der Hand, daß die sich weitende Produktivitätsschere kein auf Dauer tragfähiges Entwicklungsmuster darstellt. Die Maschinenund Geräteindustrien beherbergen mit der Halbleiter- und Computerindustrie die leading industries der letzten 25 Jahre. Dennoch unterliegen auch diese Industrien Produktzyklen und können nicht auf Dauer Produktivitätszuwächse und Wachstum garantieren. Erfolg und Ungleichgewicht: Ergebnis derselben Strukturen Die institutionellen Rahmenbedingungen sind entscheidend Wirtschaftswissenschaftliche Theorien stellen bei ihren Analysen von Wachstum und Außenhandel üblicherweise Produktionsfaktoren in den Vordergrund. Wachstum ist Ergebnis der Akkumulation von Kapital und technologischem Wissen. Komparative Vorteile resultieren aus Unterschieden in der relativen Knappheit von Produktionsfaktoren. Der Einfluß institutioneller Rahmenbedingungen wird durch die implizite Annahme, daß alle Volkswirtschaften über ein gleichermaßen entwickeltes System von Faktor- und Gütermärkten verfügen, aus den Modellen verbannt. Bei der Erklärung der japanischen, wie wohl auch jeder anderen realen Wirtschaftsentwicklung, wirft diese Vorgehensweise nur einen geringen Erkenntnisgewinn ab. Natürlich wurde Japans rasches Wachstum durch Kapitalakkumulation und technischen Fortschritt getragen. Dies beantwortet aber lediglich die Frage nach dem Verlaufsmuster des Prozesses. Hiermit gewinnt man keinen Einblick in die Art und Weise, wie Strukturwandel hervorgebracht und bewältigt wurde. Ähnliches gilt für die Frage nach dem komparativen Vorteil der japanischen Wirtschaft. Ökonometrische Analysen ergeben, daß Japans komparativer Vorteil bei Produkten mit einer relativ hohen Technologieintensität liegt(Petri 1995 ). Diese Erkenntnis führt aber nur zu einem neuen Problem: Japans Spezialisierung im Handel ist dort am stärksten ausgeprägt, wo bei anderen Industrieländern das Gewicht des intraindustriellen Handels am höchsten ist. Wenn wir die interessanten Fragen angehen wollen, müssen wir uns auf eine tiefere Erklärungsebene begeben und uns mit den institutionellen Rahmenbedingungen befassen. Damit sind drei Themenkomplexe angesprochen: Über welche besonderen Institutionen verfügt das japanische Wirtschaftssystem? Wie haben sie sich herausgebildet? Wie haben sie die Entwicklung der japanischen Wirtschaft beeinflußt? Unterentwickelte Faktormärkte und Regulierungssysteme Wie jede andere Volkswirtschaft, so verfügt auch Japan aufgrund seiner spezifischen gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Entwicklung über ein eigenes Set von institutionellen Rahmenbedingungen. Die folgende Liste faßt die hierzu in der Literatur zu den wichtigsten Bereichen zusammengetragenen Ergebnisse zusammen. 2 Arbeitsmarkt und Beschäftigungssystem. Auffallendes Merkmal sind die fehlenden bzw. unterentwickelten Märkte für qualifizierte Arbeitnehmer in Produktion, Verwaltung und Management. Damit verbindet sich die Beobachtung, daß sich die Karrieren qualifizierter Arbeitnehmer nicht an Berufsbildern, sondern an der Zugehörigkeit zu einem Unternehmen und den von diesem gebotenen internen Aufstiegsmöglichkeiten ausrichten. Entsprechend sind die Interessen der Beschäftigten auf Unternehmensebene organisiert und werden nicht durch Industrie- oder Berufsgewerkschaften wahrgenommen. Kapitalmärkte, Finanzsystem und Corporate Governance. Wie Deutschland, so verfügt auch Japan über ein bankdominiertes Finanzsystem und damit einhergehend über ein Insider-System der Unternehmenskontrolle. Zulieferstrukturen und Vertriebssystem. Die Organisation der Arbeitsteilung zwischen Lieferanten und Abnehmern ist durch langfristige und dabei oft auch exklusive Geschäftsbeziehungen gekennzeichnet. Gleiches gilt für die Beziehung zwischen Hersteller und Handel. Umgekehrt formuliert: Sowohl in der Produktion von Vorprodukten als auch in der Organisation des Vertriebs finden sich in Japan relativ wenige unabhängige, große und 2 Siehe hierzu ausführlicher die betreffenden Kapitel in: Deutsches Institut für Japanstudien( 1998 ). IPG 4/98 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache 407

spezialisierte Unternehmen, die ihre Produkte und Dienstleistungen am»offenen« Markt anbieten. Beziehung zwischen Verwaltung und Wirtschaft. Die Grenzlinie zwischen den regulatorischen Aufgaben und Befugnissen der Ministerialbürokratie und der Sphäre unternehmerischer Selbstbestimmung wird selten klar gezogen. Einerseits sind die Zuständigkeitsbereiche und Handlungsbefugnisse der Bürokratie oft nur sehr vage gesetzlich fixiert, was breite Interpretations- und Ermessensspielräume bedingt. Andererseits verfügt die Verwaltung bei der Verfolgung ihrer Ziele häufig nur über schwache Sanktions- und Kontrollmittel. Ausdruck hiervon ist die Praxis der rechtsunverbindlichen»administrativen Führung« als Instrument staatlicher Regulierung. Die in der Beziehung angelegte gegenseitige Abhängigkeit erzeugt einen hohen Grad an Interesseninterdependenz. Dieser äußert sich beispielsweise in der als»amakudari«(etwa: Abstieg der Götter) bekannten Praxis des Wechsels frühpensionierter Ministerialbeamter in die Privatwirtschaft. Märkte und staatliche Regulierung besitzen Merkmale einer öffentlichen Infrastruktur im Sinne einer gemeinsamen Nutzung, des freien Zugangs und der Nichtdiskriminierung. Eben darin unterscheiden sie sich von privaten Organisationsformen und Regelungsmechanismen, die eine stärker diskriminierende Trennung zwischen Mitgliedern und Nichtmitgliedern vornehmen. Die knappe Zusammenschau der Strukturmerkmale der Faktormärkte, der Industrieorganisation und der Regulierung zeigt, daß diese Infrastrukturfunktion in Japan eher unterentwickelt ist. Kompensiert wird das Defizit durch private Netzwerke und Regelungsmechanismen: interne Arbeitsmärkte, abnehmerspezifische Zuliefersysteme, herstellerkontrollierte Vertriebssysteme, Intermediation auf den Finanzmärkten, nicht-öffentliche Mechanismen der Unternehmenskontrolle, relationale und konsensuale Instrumente der Regulierung. Die Charakterisierung mag verständlich machen, warum sich die Literatur zum japanischen Wirtschaftssystem so deutlich in zwei Lager spaltet: in die Bewunderer und in die Kritiker. Die Bewunderer heben die persönlichen Beziehungen und die engen, auf Harmonie bedachten Formen der Kooperation und des Interessenausgleichs hervor, die sie in einem System»anonymer« Marktund Rechtsbeziehungen vermissen. Die Kritiker betrachten die Kehrseite, nämlich die Exklusivität und die diskriminierende Wirkung privater Organisationsformen als Verstoß gegen marktwirtschaftliche und rechtsstaatliche Grundsätze. »Entmachtung« der Märkte in den 30er Jahren Natürlich erfüllen auch in anderen Ländern Märkte, Regulierung und Recht nicht die idealerweise ihnen zugedachten Infrastrukturfunktionen und müssen durch private Regelungsmechanismen ergänzt werden. Allerdings scheint es, daß Japan im Vergleich zu ähnlich entwickelten Industrieländern in größerem Umfang auf private Netzwerke zurückgreift. Hierfür gibt es verschiedene Gründe. Überraschend ist, daß die institutionellen Rahmenbedingungen der japanischen Volkswirtschaft im wesentlichen ein Produkt der Kriegs- und Nachkriegszeit sind. Arbeitsmärkte zeichneten sich seit Beginn der Industrialisierung und noch bis in die 30 er Jahre durch einen hohen Grad an Mobilität gerade auch bei qualifizierten Fachkräften aus (Gordon 1985 ). Größere Unternehmen finanzierten sich vor dem Krieg überwiegend über Kapitalmärkte und nicht durch Bankkredite(Horiuchi 1996 ). Erst im Zuge der in den 30 er Jahren einsetzenden Kriegswirtschaft entstanden mit den heutigen Zuliefersystemen vergleichbare Strukturen, wenn auch unter anderen Vorzeichen und mit im Ergebnis weitaus geringerem Erfolg(Nishiguchi 1994 ). Auch zentrale Institutionen in der Beziehung zwischen Verwaltung und Privatwirtschaft, etwa das Instrument der administrativen Führung oder der zweiten Karriere frühpensionierter Ministerialbeamter in der Privatwirtschaft entwickelten sich erst nach dem Krieg(Ôyama 1996 ). Für die Entstehung und Verbreitung zeichnen mehrere Faktoren verantwortlich: ökonomische Sachzwänge, historische Erfahrungen, politische Interessen und günstige äußere Bedingungen. Die ökonomischen Sachzwänge waren entscheidend durch Japans Position als industrieller Spätentwickler geprägt. Die Aufholerposition bedeutete in Verbindung mit der beachtlichen Größe des Binnenmarktes ein erhebliches Wachstumspotential. Die wichtigsten Engpässe bei dem Versuch, dieses Potential auszuschöpfen, waren Kapital und 408 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache IPG 4/98

die Fähigkeit, ausländische Technologien zu adaptieren. Die Sachzwänge wurden durch die Wirtschaftspolitik in den 50 er und 60 er Jahren zusätzlich verschärft. Restriktive Kontrollen ausländischer Direktinvestitionen behinderten die direkte Zufuhr ausländischen Kapitals und Know-Hows. Die Abschottung des japanischen Binnenmarktes hatte noch eine weitere Konsequenz. Sie erzwang aufgrund von Importbeschränkungen den Aufbau eigener Zulieferindustrien. Auftraggeber und Hauptabnehmer statteten die Teilehersteller mit Maschinen und Know-How aus und beschafften für sie zum Teil auch Material und Rohstoffe. Die Zuliefernetzwerke der japanischen Industrie entstanden also nicht als Ergebnis einer Verdrängung bereits bestehender Märkte, sondern sind letztlich die Konsequenz privatwirtschaftlicher Strategien industrieller Entwicklung. Ähnliches läßt sich für die Seite der Distribution sagen. Auch hier konnte nicht auf bereits entwickelte Vertriebswege und unabhängige Handelsorganisationen zurückgegriffen werden. Hersteller sahen sich gezwungen, eigene und damit zunächst private Vertriebsnetze aufzubauen. Auch die institutionellen Merkmale des japanischen Beschäftigungssystems stehen in einem engen Zusammenhang zum industriellen und technologischen Aufholprozeß. Der Import und die Adaption ausländischer Technologien erforderte erhebliche Anstrengungen bei der Ausbildung und Qualifizierung der Beschäftigten. Mangels erfolgreicher staatlicher Initiativen sahen sich Unternehmen vor die Aufgabe gestellt, Arbeitskräfte selbst fachlich auszubilden. Hierbei sahen sie sich einem grundsätzlichen Problem gegenüber: Wie konnten sie sicherstellen, daß die von ihnen ausgebildeten Fachkräfte nicht nach der Ausbildung zur Konkurrenz abwanderten? Schon in der Anfangsphase der Industrialisierung experimentierten größere Industrieunternehmen mit verschiedenen Anreizmechanismen zur Bindung qualifizierten Personals: Koppelung der Löhne an das Dienstalter, Zurückhalten von Lohnanteilen als Sicherheit. Allerdings geschah dies nicht mit letzter Konsequenz und Abwerbungen oder Abwanderungen qualifizierter Arbeitnehmer waren in Boomzeiten die Regel. Erst nach dem Krieg gelang die Entwicklung stabiler interner Arbeitsmärkte zur Lösung des Qualifizierungsproblems. In der Hochwachstumsphase konnten Unternehmen»lebenslange Beschäftigung« garantieren. Der günstige Altersaufbau der Bevölkerung ermöglichte die Finanzierung mit dem Dienstalter steil ansteigender Löhne. Noch 1965 waren knapp 42 % aller Beschäftigten weniger als 30 Jahre alt. Unterstützend hinzu kamen die sich in den 50 er Jahren herausbildenden Unternehmensgewerkschaften. Sie haben das System nicht nur als Gegengewicht und Kontrolle der Unternehmensleitung stabilisiert, sondern auch, indem sie zur Disziplin und Unternehmenstreue der Stammbelegschaft beitrugen. Dynamische Effizienz – statische Ineffizienz In der Entstehungsgeschichte deutet sich die enge Beziehung zwischen den Institutionen des japanischen Wirtschaftssystems und dem raschen Wachstum und Strukturwandel bereits an. Die internen Arbeitsmärkte und die privaten Netzwerke in der Industrie erfüllten wichtige dynamische Funktionen. Die Unternehmensbindung der Fachkräfte und die langfristigen Kooperationsbeziehungen in der Industrie erlaubten die rasche Umsetzung und Diffusion neuer Technologien und erhöhten die Fähigkeit und Bereitschaft zu strukturellem Wandel. Strukturwandel erfordert die Umlenkung von Produktionsfaktoren in neue Industrien. Im Fall des Faktors Kapital bedeutet dies Abschreiben und Neuinvestieren. Für den Faktor Arbeit gilt ähnliches. Bisheriges Fachwissen verliert an Wert. Der Arbeitnehmer muß weiterlernen und umlernen, um sich neu zu qualifizieren. Japans Ausbildungs- und Beschäftigungssystem ist darauf gut vorbereitet. Die unternehmensinterne Ausbildung kann rasch auf sich ändernde Arbeitsinhalte reagieren, insbesondere dann, wenn diese durch training-on-the-job erlernt werden können. Im Kontext der internen Arbeitsmärkte identifizierten sich die Beschäftigten als Mitarbeiter eines bestimmten Unternehmens und weniger als Ausübende eines bestimmten Berufs. Ihr Schicksal als Arbeitnehmer ist tatsächlich weniger an die Zukunft einer bestimmten beruflichen Qualifikation, sondern vielmehr an die Zukunft ihres jeweiligen Unternehmens gebunden. Unter diesen Bedingungen sind sie eher bereit, strukturellen Wandel mitzutragen. Die Ausbildung durch das Unternehmen und der WettbeIPG 4/98 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache 409

werb um den internen Aufstieg schafft eine besondere Lernkultur. Die Auswirkungen hiervon zeigen sich bereits beim Übergang vom Bildungssystem in das Erwerbsleben. Entscheidendes Einstellungskriterium sind weniger spezielle, im Bildungssystem erworbene Fertigkeiten und Kenntnisse eines Bewerbers, sondern die durch den Besuch einer angesehenen Universität signalisierte Lernfähigkeit und Lernbereitschaft. Der Arbeitnehmer verkauft dem Unternehmen, das ihn fachlich ausund weiterbildet, sein Lernpotential. 3 Es ist bekannt, daß Beschäftigungsstabilität und interner Aufstieg nur für die Stammbelegschaft in den größeren Unternehmen tatsächlich in vollem Umfang gilt. Aber für die Innovationskraft einer Industrie mag es ausreichen, wenn den Begabtesten 30 oder 40 Prozent entsprechende Anreize und Entfaltungsmöglichkeiten geboten werden. Vergleichbar den internen Arbeitsmärkten bieten auch die Zuliefernetzwerke der Industrie günstige Voraussetzungen für gemeinsames Lernen und kontinuierliche Produkivtätssteigerungen. Die lange Kenntnis des Geschäftspartners erleichtert den Austausch neuer Ideen und die Durchführung gemeinsamer Forschung und Entwicklung. Die exklusiven Geschäftsbeziehungen schaffen das notwendige Vertrauen, sich auf Neues einzulassen. Japans beachtlicher technologischer Aufholprozeß hat unter Beweis gestellt, daß es über hervorragende Lerninstitutionen verfügt. Aber wie eingangs beschrieben, waren bei ihrer Nutzung nicht alle Industrien gleichermaßen erfolgreich. Voraussetzungen zum Lernen reichen eben nicht aus, es muß auch genügend»Lernstoff« geben. Angesprochen ist damit das Innovationspotential einer Technologie oder Industrie. Dieses war in den Maschinen- und Geräteindustrien nicht nur in Form von Produktinnovationen(Transistor, Halbleiter, neue Maschinen, Konsumgüter), sondern auch in Form von Prozeßinnovationen(Übergang von der Massenproduktion zur flexiblen Fertigung) mehr als ausreichend vorhanden. In anderen Industrien, beispielsweise der Chemie, die ja auch zu den forschungs- und entwicklungsintensiven Branchen zählt, scheint der Lernstoff für die Lernkultur japanischer Institutionen weniger geeignet gewesen zu sein(Waldenberger 1996 ). Und schließlich gibt es eine Reihe von Industrien, in denen die Rate des technischen Fortschritts gering ist oder durch staatliche Regulierung gering gehalten wurde. Beispiele für letzteren Fall waren bis vor kurzem das Finanzsystem und das Distributionssystem. Die institutionellen Rahmenbedingungen des japanischen Wirtschaftssystems decken sich nicht mit dem Ideal offener Märkte. Interne Arbeitsmärkte und exklusive Geschäftsbeziehungen gewähren Schutz vor direktem Preiswettbewerb. Aus der Wettbewerbstheorie wissen wir, daß Schutz vor direktem Preiswettbewerb eine wichtige Voraussetzung für Innovationswettbewerb sein kann. Die japanischen Maschinen- und Geräteindustrien haben den fehlenden Preiswettbewerb durch dynamische Effiziengewinne mehr als kompensiert. Allerdings standen sie dabei zumindest auf den Absatzmärkten ihrer Endprodukte im Inland und im Ausland auch in intensivem Preiswettbewerb. Vor allem die Binnenindustrien waren durch Wettbewerb von außen weitaus besser geschützt. In regulierten Bereichen wurde die Schutzwirkung durch die Verflechtung zwischen Bürokratie und Wirtschaft weiter gestärkt. Für die sich ausweitende Produktivitätsschere zwischen Binnen- und Exportindustrien scheinen letztlich mehrere Faktoren verantwortlich zu sein: die den direkten Preiswettbewerb tendenziell dämpfenden, bestimmte Formen des Lernens begünstigenden institutionellen Rahmenbedingungen, die ungleichen Innovationspotentiale einzelner Industrien, der ungleiche Wettbewerbsdruck zwischen Export- und Binnenindustrien, der Preisund Innovationswettbewerb dämpfende Einfluß der Regulierung. Beispiel Finanzsystem Die aktuelle Krise des Finanzsystems beleuchtet auf das deutlichste die Probleme des japanischen »Modells«. Hier laufen viele der oben beschriebenen institutionellen Besonderheiten zusammen. Eine unterentwickelte Marktinfrastruktur. Wie in Deutschland, so dominiert auch in Japan die Intermediation durch Banken und Versicherungen. 3 Die Beschränkung auf die maskuline Form ist insofern zutreffend, als Frauen bislang kaum Möglichkeiten zu einer Karriere geboten werden, obwohl sie ihren männlichen Kollegen in puncto Schul- und Universitätsausbildung kaum nachstehen. 410 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache IPG 4/98

Angesichts des durch den Fortschritt bei den Informations- und Kommunikationstechnologien geförderten Handels von Finanzprodukten über Märkte ist das japanische wie auch das deutsche Finanzsystem international ins Hintertreffen geraten. Die deutschen Universalbanken scheinen für die Herausforderung allerdings besser gerüstet als die durch eine lange Trennbanktradition geprägten japanischen Banken. Die Grenzen der relationalen und konsensualen Regulierung. Das japanische Finanzsystem liefert als traditionell hoch regulierter Bereich eine Paradebeispiel für die Intransparenz staatlichen Verwaltungshandelns und für die Interesseninterdependenz zwischen Ministerialbürokratie und Privatwirtschaft. Die um Interessenausgleich und Konsens bemühte Regulierungspraxis war außerstande, die durch den Zusammenbruch der Bodenpreise ausgelöste Finanzkrise auch nur ansatzweise zu bewältigen. Die Politik der Verschleierung und des Abwartens auf eine Belebung der Märkte hat letztlich zu weiteren Verunsicherungen geführt und die Probleme nur noch verschärft. Eine Lösung ist nur durch eine grundsätzliche Neuordnung zu erreichen. Der Start der neuen, organisatorisch vom Finanzministerium getrennten Aufsichtsbehörde im Juni 1998 war ein erster wichtiger Schritt in diese Richtung. Die Grenzen unternehmensbasierter Ausbildungssysteme. Der Strukturwandel im Finanzsystem verändert die Qualifikationsprofile der Bankmanager. Operationen an Finanzmärkten, der Handel mit neuen Finanzprodukten und die Kontrolle der damit verbundenen Risiken erfordern Fachkenntnisse, die im traditionellen Kunden- und Einlagengeschäft nicht gefordert waren. Die nötigen Qualifikationen beinhalten überwiegend theoretisches Wissen, training-on-the-job ist bestenfalls zweitrangig von Bedeutung. Unternehmensbasierte Ausbildungssysteme sind für die Heranbildung solcher Qualifikationen denkbar ungeeignet. Hier sind vor allem die Universitäten gefordert. Die Finanzinstitute müssen allerdings dafür sorgen, daß sie für solche Spezialisten interessante Karrieren anbieten. Defizite der Rechtsordnung. Ein großes Hindernis bei der Lösung des Problems der faulen Kredite im japanischen Bankensektor stellt die Veräußerung der den Krediten als Sicherheit dienenden Grundstücke dar. Das japanische Grundstücks-, Hypotheken- und Konkursrecht war auf die nach dem Zusammenbruch entstandenen Rechtslagen ebenso wenig eingerichtet wie die Gerichte und Notare kapazitätsmäßig darauf vorbereitet waren. Auch der Einsatz juristisch geschulter Fachleute in eigens zur Veräußerung solcher Grundstücke gegründeten Organisationen hat daran wenig ändern können. Nach dem wirtschaftlichen Strukturwandel jetzt institutioneller Wandel Verschiedene Gründe sprechen dafür, daß die institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen sich Japans Wirtschaft in den letzten 45 Jahren außerordentlich erfolgreich entwickelte, inzwischen erheblichem Reformdruck ausgesetzt sind. Da ist zunächst der Erfolg selbst zu nennen. Erfolg resultiert aus dem Ausschöpfen besonderer Entwicklungspotentiale. Nachdem dies erfolgt ist und solange sich keine neuen ähnlichen Potentiale an anderer Stelle auftun, verlieren die an der Erschließung beteiligten Erfolgsinstitutionen einen Teil ihrer Funktionalität. Eine zweite Triebkraft institutionellen Wandels sind Veränderungen in den äußeren Bedingungen. Eine dritte Ursache des aktuellen Reformdrucks ergibt sich schließlich aus dem Umstand, daß mit dem Erlahmen der Entwicklungsdynamik bis dato kaschierten institutionellen Defizite und Schwächen nun offener zutage treten. Im Beschäftigungssystem sind schon deutliche Anzeichen institutionellen Wandels erkennbar. Triebfedern sind hierbei vor allem Veränderungen in der Altersstruktur der Erwerbstätigen und im wirtschaftlichen Umfeld. Japans alternde Bevölkerung und gedämpfte mittel- und langfristige Wachstumsperspektiven stellen die Unternehmenswachstum voraussetzenden Prinzipien der Beschäftigungsgarantie sowie der Entlohnung und Beförderung nach Dienstalter zunehmend in Frage. Visionen über neue Beschäftigungsformen und Experimente mit neuen Entlohungssystemen und Karriereverläufen haben Hochkonjunktur. Der Wandel der Zulieferstrukturen in Richtung auf mehr Offenheit ist ebenfalls deutlich erkennbar. Er wird durch den zunehmenden Wettbewerbsdruck auf den Absatzmärkten vorangetrieben. Eine günstige Beschaffungspolitik wird IPG 4/98 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache 411

immer mehr zum entscheidenden Preisvorteil. Sie zeigt sich bei einfachen Produkten im verstärkten Einkauf in Niedriglohnländern und bei technologisch anspruchsvolleren Teilen durch die Konzentration der Beschaffung auf weltweit führende Spezialanbieter. Der Wandel des Distributionssystems geht ebenfalls in Richtung auf mehr Markt und mehr Offenheit. Auslöser sind hierbei zum einen Deregulierungsmaßnahmen, zum anderen innovative Handelsunternehmen, die die durch Deregulierung und neue Technologien geschaffenen Handlungsspielräume zum Ausbau herstellerunabhängiger Vertriebswege nutzen. Wie bereits erwähnt, ist das japanische Finanzsystem erheblichem strukturellen Anpassungsdruck ausgesetzt. Globalen Trends wird im Inland durch weitreichende Liberalisierungsmaßnahmen die Tür geöffnet. Durch Deregulierung verschafft man den heimischen Unternehmen mehr Spielraum, durch Restrukturierung dem Druck zu begegnen. Aber es zeichnet sich jetzt schon ab, daß in dem neuen japanischen Finanzsystem ausländische Institutionen eine bedeutende Rolle spielen werden. Die seit Beginn der 80 er Jahre zu beobachtenden Veränderungen im Finanzierungsverhalten der großen Industrieunternehmen und die gerade angesprochenen Veränderungen im Finanzsystem bleiben nicht ohne Auswirkung für das japanische Modell der Unternehmenskontrolle. Wie in Deutschland so wird sich auch in Japan das InsiderSystem öffnen müssen. Dies beginnt mit der Bilanzierung und Publikation nach internationalen Standards und endet möglicherweise mit dem Verlust der Kontrolle über die Anteilseignerstruktur des eigenen Unternehmens durch das Management. Nicht erst seit der Finanzkrise und nicht allein im Bereich der Finanzmarktregulierung ist man sich in Japan darüber im Klaren, daß das einst vor allem vom Ausland so bewunderte Zusammenspiel zwischen Ministerialbürokratie und Privatwirtschaft ein Relikt vergangener Tage ist. Die Zukunftsformel heißt Verwaltungsreform. Ziele sind mehr Transparenz und Rechtssicherheit sowie eine höhere Effizienz. Der Anfang wurde mit dem 1994 in Kraft getretenen Verwaltungsverfahrensgesetz gemacht. Der Höhepunkt könnte das noch unter Hashimoto verabschiedete Gesetz zu einer umfassenden Verwaltungsstrukturreform sein. Es sieht vor, ab dem Jahr 2001 die Ministerien und Behörden der Zentralregierung radikal neu zu strukturieren und dabei ihre Zahl von derzeit 22 auf zukünftig 13 zu reduzieren. Die japanische Wirtschaft tritt zur Zeit auf der Stelle. Aber ansonsten ist in dem Land sehr viel in Bewegung. ̇ Literatur Deutsches Institut für Japanstudien(Hg.)( 1998 ): Die Wirtschaft Japans. Strukturen zwischen Kontinuität und Wandel. Berlin: Springer. Economic Planning Agency( 1991 ): Report on National Accounts from 1995 to 1989 . Tokyo: Ôkurashô Insatsukyoku. Economic Planning Agency( 1994 ): Annual Report on National Accounts 1994 , Tokyo: Ôkurashô Insatsukyoku. Gordon, Andrew( 1985 ): The Evolution of Labour Relations in Japan. Heavy Industry, 1853–1955 . Cambridge (Mass.): Harvard University Press. Horiuchi, Akiyoshi( 1996 ): Nihon no kin’yû kisei-seido [Japanische Finanzregulierung und Finanzsystem]. In: Motoe Itô u. a.(Hg): Nihon Keizai Jiten[Handbuch der japanischen Wirtschaft]. Tokyo: Nihon Keizai Shinbunsha, S. 268–288 . Nishiguchi, Toshiro( 1994 ): Strategic Industrial Sourcing. The Japanese Advantage. New York: Oxford University Press. OECD ( 1992 ): Structural Change and Economic Performance. A Seven Country Growth Composition Study. Paris: OECD . OECD ( 1994 ): Industrial Policy in OECD Countries. Annual Review. Paris: OECD . OECD ( 1995 ): Historical Statistics 1960–1993 . Paris: OECD . OECD ( 1997 ): OECD Economic Outlook December 1997 . Paris: OECD . Ôyama, Kôsuke( 1996 ): Gyôsei shidô no seiji keizaigaku. Sangyô seisaku no keisei to jisshi[Politisch-ökonomische Analyse administrativer Führung. Formung und Durchführung der Industriepolitik]. Tokyo: Yûhikaku. Petri, Peter A.( 1995 ): Market Structure, Comparative Advantage, and the Japanese Trade under the Strong Yen. In: Paul Krugman(Hg.): Trade with Japan. Has the Door Opened Wider? Chicago: University of Chicago Press.(Originalausgabe 1 991 ), S. 51–84 . Statistics Bureau, Management and Coordination Agency( 1995 ): Japan Statistical Yearbook 1996 . Tokyo: Nihon Tôkei Kyôkai. Statistics Bureau, Management and Coordination Agency( 1996 ): Monthly Statistics of Japan( 418 , April 1996 ): Nihon Tôkei Kyôkai. Waldenberger, Franz( 1996 ): Organisation und Evolution arbeitsteiliger Produktionssysteme. Erkenntnisse aus der Dynamik der japanischen Wirtschaftsentwicklung(unveröff. Habilitationsschrift),(erscheint demnächst als Band 21 der Monographien des Deutschen Instituts für Japanstudien). 412 Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache IPG 4/98

MICHAEL EHRKE Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? S eit Ende 1997 sind Wirtschaftsnachrichten aus Japan Katastrophenmeldungen.»If Japan Should Crash« titelte der Economist. Ein Kommentator der Financial Times beschwor die Gefahr einer deflationären Spirale nach dem Muster der 30 er Jahre. Die japanische Wirtschaft befinde sich «am Rande des Zusammenbruchs«, so Sony-Präsident Ohga. Die Daten bestätigen die Katastrophenstimmung: Der Einzelhandelsumsatz sank zwischen dem 1 . Quartal 1998 und dem Vergleichszeitraum 1997 um über 20 %, die Wachstumsrate des Sozialprodukts wird 1998 allen Prognosen zufolge unter der Nullinie liegen – zum ersten Mal seit 1974 . Die Krise, die seit Anfang der 90 er Jahre schwelt, hat 1998 eine Zuspitzung erfahren: Die Stagnation droht in die Depression überzugehen. Hinsichtlich der Ursachen gibt es verschiedene Erklärungsansätze. In den Kommentaren werden, in unterschiedlicher Mischung und mit unterschiedlicher Gewichtung, meist fünf Faktoren hervorgehoben: ̈ Strukturelle Krise eines»Wirtschaftsmodells«: Die Probleme Japans werden als Krise des Übergangs einer außergewöhnlich schnell wachsenden, aufholenden zu einer ausgereiften Wirtschaft analysiert. Arrangements, die in den Jahrzehnten des Hochgeschwindigkeitswachstums wirtschaftliche Erfolge ermöglichten, haben sich nun in Belastungen verwandelt. In diesem Sinne lassen sich ganze Listen von Rigiditäten und Strukturdefiziten zusammenstellen, die auf die Notwendigkeit grundlegender Reformen verweisen. ̈ Reaktion auf den externen Schock der Asienkrise: Japan ist in seinem Außenhandel, seinen Direktinvestitionen und seinen Auslandskrediten in Asien stärker exponiert als jedes andere Industrieland. Infolge der Asienkrise schrumpfen die japanischen Exporte, die Gewinnerwartungen der Unternehmen, die in Asien investiert haben, sinken, und der Berg an Problemkrediten, auf dem die japanischen Banken bereits sitzen, vergrößert sich. ̈ Die restriktive Fiskalpolitik der Regierung Hashimoto: Sie wird vor allem in Japan selbst für die Verschärfung der Krise verantwortlich gemacht. Die Regierung Hashimoto identifizierte zur Unzeit das Haushaltsdefizit als wichtigstes Problem der japanischen Wirtschaft und suchte es mit Steuererhöhungen und der Restriktion der Staatsausgaben zu bekämpfen. Damit würgte sie die gerade einsetzende Erholung ab. ̈ Die unzureichende Dynamik des privaten Konsums und die trotz niedriger Zinsen hohe Sparrate: Diesem Phänomen liegt eine tiefgreifende Verunsicherung der Konsumenten / Sparer zugrunde, deren Spar- und Konsumentscheidungen nicht mehr auf geld- und fiskalpolitische Anreize reagieren. ̈ Durchschlagen der Krise des Finanzsektors auf die gesamte Volkswirtschaft: Mehrere Jahre lang konnte der Schein einer Separierung der finanziellen von der realen Sphäre der Wirtschaft aufrechterhalten werden, weil das Finanzsystem auch nach dem Platzen der»bubble« als Bereich angesehen werden konnte, der besonderem staatlichen Schutz unterlag. Da Banken, Wertpapierhäuser und Lebensversicherungen davon ausgehen konnten, daß der Staat auch weiterhin den Bestand größerer Institute garantieren würde, waren die Berge an Problemkrediten eher eine theoretische Größe als ein Indikator für massive Verluste. Erst als Ende 1997 das viertgrößte Wertpapierhaus des Landes, Yamaichi Securities, bankrott ging, ohne daß der Staat intervenierte, wurde deutlich, daß auf die staatliche Bestandsgarantie für private Banken nicht mehr zu rechnen war. Erst in diesem Augenblick brach die finanzielle Vermittlungsfunktion des Bankensystems zusammen – mit dramatischen Folgen für die Realwirtschaft. IPG 4/98 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? 413

Im Folgenden sollen die beiden letztgenannten Erklärungen hervorgehoben werden. Das soll nicht heißen, daß die anderen Ansätze falsch oder irrelevant wären. Natürlich trifft es zu, daß Japan eine Strukturkrise durchmacht, und daß das«japanische Modell« unter hohem Anpassungs- und Reformdruck steht. Dies gilt seit Ende der 80 er Jahre, und die entsprechende japankritische Literatur füllt bereits Bibliotheken. Dieser Ansatz erklärt jedoch nicht die akute Verschärfung der Krise. Vor allem die sich aus ihm ergebenden Handlungsanweisungen, die schon gebetsmühlenartig heruntergeleierten Appelle zu Reform und Deregulierung, werden selbst dann, wenn sie bei den Regierenden Wirkung zeigen sollten, kaum zur Krisenüberwindung beitragen, da sie auf die Verbesserung des Angebots zielen, die japanische Krise heute aber von der Nachfrage, d. h. vom privaten Verbrauch ausgeht(was nicht heißen soll, daß Reformen auf der Angebotsseite nicht sinnvoll und langfristig auch notwendig wären). Natürlich trifft es ebenfalls zu, daß die Asienkrise die Aussichten auf eine Erholung der japanischen Wirtschaft drastisch verschlechtert. Aber die Asienkrise ist nicht die Ursache der Japankrise, obwohl es Parallelen und Interdependenzen gibt. Dem fiskalpolitischen Erklärungsansatz schließlich wäre insofern zuzustimmen, als die Haushalts- und Steuerpolitik der Regierung in der Tat Schaden angerichtet hat. Der Ansatz greift aber zu kurz, weil die Besonderheit der japanischen Krise darin liegt, daß der private Verbrauch auf die Geldpolitik gar nicht und auf die Fiskalpolitik nur sehr schwach reagiert. D. h. die Regierung Hashimoto lag falsch, aber hätte sie richtig gelegen, hätte es nicht viel genützt. Staatsausgaben und Konjunktur In Japan wird die Zuspitzung der Krise auf die staatliche Haushaltspolitik zurückgeführt: Eine restriktive Fiskalpolitik hat den einsetzenden Aufschwung abgewürgt, so das Argument nicht nur japanischer und ausländischer Kritiker, sondern auch das Votum japanischer Wähler, die Hashimoto und seiner Liberaldemokratischen Partei in den Oberhauswahlen im Juli 1998 eine schwere Niederlage beigebracht haben. Nachdem 1996 eine Wachstumsrate von weit über 3 % das Ende der Stagnation zu signalisieren schien, gleichzeitig aber als Ergebnis mehrerer Konjunkturspritzen Haushaltsdefizit und Staatsverschuldung in die Höhe geschnellt waren, machte die Regierung Hashimoto den Abbau des Defizits zur ersten Priorität. Allerdings war(und ist) die private Sparrate so hoch, daß das Defizit zumindest kein akutes Problem war. Im Gegenteil trug ein defizitärer Haushalt zur Absorption von Ersparnis und zum Ausgleich der Verhältnisses von Ersparnis und Investition und damit zum Abbau der im Ausland so heftig kritisierten Leistungsbilanzüberschüsse bei. Wahrscheinlich dachte die Regierung jedoch an die ferner liegende Zukunft und versuchte die Akkumulation öffentlicher Schulden, die schon heute bei 100 % des Sozialprodukts liegen, frühzeitig zu stoppen. Das Finanzministerium wird eine treibende Kraft gewesen sein, und auch ausländische Einflüsse – die Sanierung des US -Haushalts durch die Regierung Clinton und die Konsolidierungspolitik der europäischen Staaten – werden eine Rolle gespielt haben; nicht zufällig visierte Hashimoto das Maastricht-Kriterium eines Defizits von 3 % des Sozialprodukts an. Zudem ließ sich die Haushaltsreform gut in das technokratische Reformprogramm der Regierung Hashimoto(das die Reform der wirtschaftlichen Regulierung, der Verwaltung, des Finanzsystems, der Sozialversicherung und des Bildungswesens vorsah) einpassen. An zentraler Stelle in diesem Zusammenhang stand die geplante(und gescheiterte) Reform des Fiscal Investment and Loan Program( FILP ), des zweiten Staatshaushalts, der die Finanzierung öffentlicher Korporationen aus den Mitteln vor allem der Postsparkasse vorsieht. Eine konsequent restriktive Haushaltspolitik hätte einen Ansatz geboten, das wenig transparente Netzwerk des FILP zu entflechten – und der Bürokratie eine Grundlage ihres Einflusses zu entziehen. Und nicht zuletzt konnte das gute Ergebnis des Jahres 1996 – Japan führte hinsichtlich des Wirtschaftswachstums wieder die OECD -Liga an – als Signal für eine Wende zum Besseren bewertet werden. Dabei handelte es sich keineswegs nur um eine»self-fulfilling prophecy« der Regierung; eine ganze Reihe von Experten hatte angekündigt, daß das Land nach fünf Jahren der Stagnation nun an die Spitze der Weltwirtschaft zurückgekehrt sei. Es schien also wenig Gründe gegen eine restriktivere Haushaltspolitik zu geben. Diese bestand 414 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? IPG 4/98

in der Einschränkung der staatlichen Mittel für öffentliche Arbeiten, in einer Anhebung der allgemeinen Verbrauchssteuer von 3 auf 5 %, fällig im April 1997 , und in der Aufhebung von Steuererleichterungen, die 1993 aus konjunkturpolitischen Gründen erlassen worden waren. Die Steuerreform war kein originäres Projekt der Regierung Hashimoto, sie war bereits 1994 beschlossen und auf 1997 verschoben worden. Die Reaktion der Konsumenten auf die für den europäischen Beobachter eher moderate Steuererhöhung war jedoch nicht vorausgesehen worden: Der private Verbrauch ging im zweiten Quartal 1997 um 3,2 % – die sich zu einer Jahresrate von mehr als 12 % hochrechnen lassen – zurück, ohne sich in den verbleibenden Monaten des Jahres zu erholen. Der Einbruch des privaten Konsums als Reaktion auf eine Anhebung der Verbrauchssteuern um gerade zwei Prozentpunkte zeigte, daß die Konjunktur falsch beurteilt worden war. Er bestätigte, daß die positive Wachstumsrate des Jahres 1996 keine Wende der Konjunktur signalisierte, sondern vor allem zwei Sachverhalte widerspiegelte: Die enormen Konjunkturspritzen des Jahres 1995 und Kaufentscheidungen der Konsumenten(insbesondere beim Erwerb von Wohnungseigentum), die wegen der angekündigten Steuererhöhung vorgezogen worden waren. Das niedrige, aber positive Wirtschaftswachstum der Vorjahre hatte, wie sich nun erwies, auf politisch induzierten Nachfragekomponenten basiert, den Staatsausgaben und dem(von der Steuerpolitik abhängigen) privaten Wohnungsbau. Damit wurde auch ein Unterschied der derzeitigen zu früheren Rezessionen deutlich: In vorausgegangenen Rezessionen hatte die politisch induzierte Nachfrage regelmäßig als Initialzündung eines sich selbst tragenden Wachstums gewirkt, das auf den unabhängigen Variablen privater Verbrauch und private Investition basierte. Diese Initialzündung war 1992–95 nicht erfolgt. Die politisch determinierte Nachfrage wurde 1997 reduziert, ohne daß sich Verbrauch und Investition erholt hatten. Die Regierung hatte ihre Konsolidierungspolitik zu früh gestartet. Der von allen Seiten geforderte Ausweg: eine neue Konjunkturspritze. Gegenstand der Diskussion war seit Mitte 1997 nur noch die Dimension: Sie mußte ein höheres Volumen aufweisen als das letzte Konjunkturpaket vom Herbst 1995 und damit größer sein als jedes vorher verabschiedete Paket. Die Regierung reagierte auf den öffentlichen Druck zunächst zögerlich und schnürte ein Konjunkturpaket von 2 Billionen Yen. Dies war jedoch zu wenig, in der Öffentlichkeit geisterte die Zahl von 16 Billionen Yen als Minimum. Auch der äußere, d. h. der amerikanische Druck auf Japan nahm zu: Die Asienkrise, die mittlerweile ihren Höhepunkt erreicht hatte, konnte nach amerikanischer Auffassung nur überwunden werden, wenn Japan seiner»regionalen Verantwortung« gerecht wurde, seine Konjunktur belebte und die Importe der asiatischen Nachbarländer aufnahm. Unter dem wachsenden inneren und äußeren Druck tat die Regierung Hashimoto schließlich, was ihre Vorgängerinnen auch getan hatten: Sie verabschiedete ein weiteres Paket in der Höhe der erwarteten 16 Billionen Yen – und gestand damit das Scheitern der haushaltspolitischen Konsolidierung ein. Nun konzentrierte sich die Auseinandersetzung auf die Zusammensetzung des Pakets. Wirtschaftsfachleute und US -Politiker forderten, daß ein möglichst hoher Anteil aus permanenten Steuererleichterungen und ein möglichst kleiner aus Ausgaben für öffentlichen Arbeiten bestehen müsse. Das Scheitern Hashimotos in der Haushaltspolitik und die damit verbundene politische Schwächung des Premiers öffnete jedoch das Feld für die Hinterbänkler der regierenden LDP , die ihre Chance sahen, mit den nun wieder reichlicher fließenden Haushaltsmitteln ihre lokale Klientel zu bedienen, die für den Juli 1998 vorgesehenen Oberhauswahlen im Blick. Die traditionellen LDP Politiker mit einer meist ländlichen oder kleinstädtischen Basis(auch nach der Wahlrechtsreform von 1994 hat eine Wählerstimme der peripheren Präfektur Shimane das 2,2 fache Gewicht einer Stimme aus Tokyo) sind eine natürliche Lobby für öffentliche Arbeiten: Mit der Vergabe öffentlicher Bauaufträge können sie die Unterstützung, die Stimmen und die Geldmittel der Bauwirtschaft gewinnen und ihren lokalen Hochburgen Infrastrukturdenkmäler setzen, um sich so der Loyalität ihrer Wähler zu versichern.»Politics is roads and roads is politics« – so der ehemalige Premierminister und die auch heute noch mächtige graue Eminenz der LDP , Noboru Takeshita. Nicht umsonst ist das ländliche Japan mit Straßen, Brücken, Dämmen, Hangbefestigungen, Tunnels, Häfen und FlugIPG 4/98 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? 415

häfen zugepflastert. Steuererleichterungen dagegen kommen der anonymen Bevölkerungsmehrheit zugute und tragen kaum dazu bei, die persönlichen, auf wechselseitige Verpflichtungen gründenden Bindungen zwischen Politikern und Wählern zu stärken. Hashimoto kündigte schließlich an, 4 der 16 Billionen Yen des Konjunkturpakets würden für Steuererleichterungen eingesetzt, Nachfolger Obuchi erhöhte die Summe auf 6 Billionen. Doch nach wie vor wird der Löwenanteil wahlpolitisch motivierten Infrastruktur- und Bauprojekten zugute kommen. Die fiskalpolitische Niederlage Hashimotos hat damit die alte Logik der wahlpolitischen Manipulation des Staatshaushalts wieder in Gang gesetzt. Das entscheidende haushalts- und konjunkturpolitische Problem Japans liegt freilich nicht darin, daß die Regierung 1997 von der Politik der Konjunkturpakete vorübergehend Abstand und sie erst nach einem Jahr Verzögerung wiederaufnahm, sondern darin, daß die Politik der Konjunkturpakete selbst ausgereizt zu sein scheint. Immer neue Konjunkturspritzen haben die japanische Wirtschaft mit Mühe über Wasser gehalten, sie haben aber nicht aus der Stagnation herausgeführt. Die Reaktion der Tokyoter Börse auf die Ankündigung des letzten Pakets vom Frühjahr 1998 – ein Kursrückgang von 0,55 % – bestätigte dies(die Wirtschaftszeitung Nihon Keizai prägte den Begriff der»package fatigue«). Die Zusammensetzung dieser Pakete mag einen Teil ihrer Wirkungslosigkeit erklären: Es handelt sich um die Erhaltung oder Schaffung von Beschäftigung in der Bauwirtschaft, wobei der Grenznutzen die öffentlich finanzierten Projekte in der Tendenz abnimmt. Japan hat bereits bezogen auf die Fläche seines Territoriums doppelt so viele Landstraßenkilometer wie Deutschland und ein Vielfaches an Brücken- und Tunnelkilometern, und der Anschluß noch des letzten Winkels an die nationalen Straßen- und Schienennetze ist nicht ökonomisch, sondern nur noch wahlpolitisch zu rechtfertigen. Die negativen, wenn auch statistisch nicht exakt zu messenden Wirkungen der japanischen Konjunkturprogramme liegen in der Förderung einer wenig produktiven Industrie mit über 500 000 Unternehmen, die um ca. 30 % teurer wirtschaftet als in den USA oder Europa, die von öffentlichen Mitteln abhängt, und die zusammen mit Politik und Verwaltung das härteste»eiserne Dreieck« der japanischen Wirtschaft bildet. Doch selbst wenn das letzte Konjunkturpaket ausschließlich»sinnvollen« Projekten(gefordert werden etwa der Ausbau des Glasfaserkabelsystems oder die Computerisierung der Schulen) oder den Steuerzahlern zugute käme, wäre mit einem Erfolg im Sinne einer Ankurbelung der Konjunktur kaum zu rechnen: Der größte Teil der zusätzlich geschaffenen Nachfrage wäre nicht konsumiert, sondern gespart worden. Konsumzurückhaltung Im Kern der japanischen Krise steht ein Paradox: Obwohl der nominale Zinssatz nahe bei Null liegt (der overnight-Marktzins lag im Mai 1998 bei 0,37 %) und der Anreiz zur Bildung von Ersparnissen schwach ist, steigt die Sparrate auf Kosten des privaten Konsums. Wie erwähnt ging der Einzelhandelsumsatz zwischen den ersten Quartalen 1997 und 1998 um über 20 % zurück. Die beiden entscheidenden Fragen lauten daher: Warum sparen die Japaner zu viel bzw. konsumieren zu wenig, obwohl der Zinssatz nicht zur Ersparnis anreizt? Und: Welche Wirtschaftspolitik kann aus dem Unterkonsum / der Überersparnis herausführen, wenn die Geldpolitik(unter Null kann der nominale Zinssatz nicht sinken) gar nicht und die Fiskalpolitik(die Politik der immer stärkeren Konjunkturspritzen) fast gar nicht greift. Es gibt einige Charakteristika der japanischen Gesellschaft, die die Spar- und Konsumquote relativ unsensibel für die Anreize des Zinssatzes machen, d.h. die Haushalte zwingen, auch unabhängig von den zu erwartenden Erträgen zu sparen. Dies sind: ̈ Hohe Ausbildungskosten. In einer Gesellschaft, in der 46 % der Berufsanfänger ein Universitätsstudium vorzuweisen haben, lastet auf den Familien ein hoher Druck, ihren Kindern den bestmöglichen Bildungsabschluß zu verschaffen. Die Ausbildungskosten setzen sich zusammen aus den Gebühren für private Schulen und Oberschulen, den Gebühren für die privaten Paukschulen(an denen alle Schulkinder teilnehmen müssen), den Einschreibegebühren und den Studiengebühren für die Universitäten. Die Kosten steigen mit dem ranking der Schulen / 416 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? IPG 4/98

Universitäten, ein besonders guter ist auch ein besonders teurer Abschluß. ̈ Hohe Preise für Wohneigentum. Der Erwerb von Wohneigentum ist auch Teil der Alterssicherung, da die Leistungen der Sozialversicherung in der Regel nicht ausreichen, um einen akzeptablen Lebensstandard und die Miete zu finanzieren. ̈ Unzureichende Alterssicherung. Sie zwingt, auch privat durch Ersparnisbildung für das Alter vorzusorgen. ̈ Die Rolle der Bonuszahlungen. Ein großer Anteil (bis zu 40 %) der japanischen Arbeitnehmereinkommen besteht aus zweimal jährlich erfolgenden Bonuszahlungen, die meist nicht in den laufenden Konsum eingehen, sondern gespart werden. Als Spezialfall der Bonuszahlungen wäre auch die betriebliche Abfindung bei Ausscheiden aus dem Beschäftigungsverhältnis zu erwähnen, die ebenfalls in der Regel gespart wird. Die genannten Charakteristika erklären einen hohen Basisdruck zugunsten der Bildung von Ersparnissen. Sie erklären aber noch nicht, warum Unterkonsum bzw. Überersparnis gerade heute zu akuten Problemen werden. Eine hohe Spar- und eine dementsprechend niedrige Konsumquote war in den Jahren des wirtschaftlichen Aufholprozesses, als überdurchschnittlich hohe Investitionen finanziert werden mußten, funktional. Heute jedoch kann die Investition nicht so schnell wachsen, daß sie die gesamte inländische Ersparnis absorbiert(es sei denn, die Handels- und Leistungsbilanzüberschüsse könnten ins Grenzenlose steigen). Selbst ein Null-Zinssatz reicht aber offensichtlich nicht, um die Ersparnis auf ein Niveau zurückzuführen, auf dem sie mit der Investition in Einklang gebracht werden kann(bzw. die Investition so anzureizen, daß sie die Ersparnis absorbiert). Die Ursache für die heute besonders geringe Sensibilität der Konsumenten / Sparer für den Zinssatz liegt in der Erwartung einer künftig rückläufigen Entwicklung sowohl der eigenen Einkommen als auch der volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit insgesamt. Es handelt sich um eine grundlegende Verunsicherung, die auch dann, wenn die zugrunde liegenden Befürchtungen nicht die Realität widerspiegeln, die Kauf- und Sparentscheidungen steuern. Die für den durchschnittlichen Arbeitnehmer wohl am schwersten wiegende Verunsicherung betrifft die Beschäftigung: Die lebenslange Beschäftigung und mit dem Dienstalter steigende Einkommen waren in der Vergangenheit die Grundlage für das Wirtschaften der Haushalte. Der Erwerb von Wohneigentum etwa, finanziert mit Krediten mit bis zu 30 Jahren Laufzeit, setzt stabile Einkommensverhältnisse voraus, ebenso die Ausbildung der Kinder. Die lebenslange Beschäftigung enthält zudem eine implizite Sicherung gegen Arbeitslosigkeit. Das japanische Beschäftigungssystem aber scheint zur Disposition gestellt zu sein: Die Stagnation der Wirtschaft wird in der Öffentlichkeit auch auf das Beschäftigungssystem bzw. das japanische Managementsystem insgesamt zurückgeführt. Das amerikanische Modell des »shareholder value« und des»hire and fire« wird als der überlegene Standard präsentiert, dem sich das japanische Management anzupassen habe. In der Realität halten sich Veränderungen zwar in Grenzen; sie beziehen sich in erster Linie auf die Senioritätslöhne, die zu Teilen durch Leistungslöhne ersetzt wurden(d. h. der Anteil der Seniorität als Determinante der Lohnhöhe ist rückläufig). Massenentlassungen haben die Unternehmen bislang vermieden. Er sind aber weniger nachweisbare Veränderungen als der befürchtete Verlust einer grundlegenden Sicherheit, der die Arbeitnehmer ihre Zukunft pessimistisch sehen und durch die Bildung von Ersparnissen für einen Notfall vorsorgen läßt, den es in der japanischen Realität bislang nicht gab: Arbeitslosigkeit. Angesichts unzureichender öffentlicher Sicherungssysteme (die staatliche Arbeitslosenversicherung zahlt Arbeitslosengeld für maximal 300 , im Durchschnitt aber 60 Tage), ist das Steigen der Sparquote eine Reaktion auf das neue Risiko der Arbeitslosigkeit. Die zweite Verunsicherung betrifft die Alterssicherung, die zum Problem wird, weil die indirekte Sicherung durch das Unternehmen(etwa auch durch Weiterbeschäftigung nach Erreichen des Pensionsalters, wenn auch zu verschlechterten Bedingungen) mit der eher perzipierten als realen Erosion lebenslanger Beschäftigungsverhältnisse in Frage gestellt ist. Die Alterssicherung ist ein besonderes Problem in einem Land, dessen Bevölkerung schneller altert als die jedes anderen Industrielandes. Das Thema der»Überalterung« besetzt in der öffentlichen Diskussion dauerhaft einen der ersten Plätze. Es gilt als ausgemacht, daß das bestehende System der Alterssicherung nicht IPG 4/98 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? 417

wird gehalten werden können. Hierbei spielt eine Rolle, daß die staatliche Alterssicherung erst relativ spät(in den 70 er Jahren) eingeführt wurde. Rentenansprüche haben nicht die Validität wie in der über hundertjährigen deutschen Sozialversicherung, und es gibt keine glaubwürdige politische Kraft, die die Interessen der aktuellen oder künftigen Rentner repräsentierte. Die Leistungen der staatlichen Alterssicherung sind zudem in der Regel nicht ausreichend, um ein Halten des Lebensstandards nach der Pensionierung zu gewährleisten. Die betriebliche Alterssicherung als komplementäres System hat mit der Diskussion um die lebenslange Beschäftigung ebenfalls an Glaubwürdigkeit verloren. Wichtiger ist, daß die Mittel der betrieblichen Pensionsfonds keinesfalls so angelegt sind, daß sie die Auszahlung der Leistungen im vereinbarten Umfang gewährleisten. Dasselbe gilt für die private Alterssicherung in der Form von Lebensversicherungen oder privater Vermögensbildung: Es gibt für japanische Sparer keine Anlagen, die bei einem akzeptablen Risiko akzeptable Erträge abwerfen. Es gibt nur, wie der Economist formulierte, sichere Anlagen mit Null-Erträgen oder hochriskante Anlagen mit Fast-Null-Erträgen. Schließlich hat die Bankenkrise die Sparer / Konsumenten verunsichert. Sie hat aber nicht die Ersparnisbildung demotiviert, sondern den Übergang von weniger sicheren in sicherere Anlagen (von den privaten Banken zur Postsparkasse) bzw. den Rückzug von Anlagen aus dem Finanzsystem überhaupt. Viele Haushalte horten viele ihre Ersparnisse zu Hause, und die Hersteller von Safes gehören einer der wenigen boomenden Branchen an. Rückläufige Einlagen bei den Banken haben freilich negative Folgen für die Geldmenge, da die Geldschöpfung durch die Banken zum Teil neutralisiert wird. Die Bankenkrise hat neben ihrer realen Bedeutung für die Sparer auch eine politisch-symbolische Dimension: Sie zeigt die begrenzten Kapazitäten eines Staates, der sich in der Vergangenheit immer als Schutzherr der Wirtschaft und insbesondere des Finanzsektors präsentiert hatte. Die Möglichkeit, daß ein Unternehmen wie Yamaichi Securities bankrott gehen konnte, wirft ein Licht nicht nur auf das Finanzsystem, sondern auch auf die Schwäche des Staates. Zusammengefaßt: Eine fundamentale Verunsicherung, die perzipierte Erosion der für die wirtschaftlichen Grundentscheidungen der Haushalte maßgebenden Rahmenbedingungen veranlassen die japanischen Sparer / Konsumenten zur exzessiven Ersparnisbildung bzw. behindern möglichen Konsum. Was aber wäre die angemessene wirtschaftspolitische Gegenstrategie? Die traditionelle Geldpolitik hat versagt. Die traditionelle keynesianische Fiskalpolitik hat möglicherweise Schlimmeres verhindert, sie hat aber nicht aus der Unterkonsumtion herausgeführt. Ein erheblicher Teil der staatlich geschaffenen Mehreinkommen werden nicht in den Konsum, sondern in die Ersparnis geflossen sein. Dies gilt insbesondere für die angekündigten Steuererleichterungen, die das verfügbare Einkommen der Haushalte 1998 im Durchschnitt um umgerechnet DM 900 ansteigen lassen werden. Umfragen zeigen bereits heute, daß dieses Mehreinkommen die Haushalte nicht zu einer Veränderung ihres Konsum- und Sparverhaltens veranlassen wird(auch Comicstrips des Finanzministeriums, die zu mehr Verbrauch anregen, werden eher das Gegenteil bewirken). Vor allem aber tendiert die keynesianische Fiskalpolitik indirekt auch dazu, die Verunsicherungen zu stärken, die der Unterkonsumtion zugrunde liegen, da mit dem anschwellenden staatlichen Haushaltsdefizit (bzw. der öffentlichen Debatte hierüber) zum einen die Funktionsfähigkeit der staatlichen Leistungssysteme(in erster Linie der staatlichen Rentenversicherung) in Frage gestellt und zum andern die Erwartung einer künftig restriktiven Politik mit negativen Folgen für Einkommen und Beschäftigung geschürt wird. Damit bleiben zwei weitere Politikansätze: Wirtschaftliche Strukturreformen(Deregulierung) und eine nicht-konventionelle Geldpolitik. Strukturreformen und Deregulierung werden seit Jahren gefordert. Die japanische Wirtschaft weist eine Fülle von Rigiditäten auf, die abgebaut werden können und müssen. Eine konsequente Deregulierung könnte zur Steigerung der Produktivität und zum Sinken der Preise führen, sie würde die Angebotskapazität der japanischen Wirtschaft erheblich verbessern, das heute akute Problem liegt aber, wie erwähnt, nicht auf der Angebots-, sondern auf der Nachfrageseite. Reform- und Deregulierungsvorschläge müßten also den Nachweis enthalten, ob und welchem Umfang sie zur Belebung der Konsumentennachfrage beitragen. Natürlich gibt es Spielräume für entsprechende Maßnahmen, insbe418 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? IPG 4/98

sondere wenn sie sich auf die benannten institutionellen Faktoren beziehen, die eine kontinuierlich hohe Sparrate erzwingen: Das Ausbildungssystem, den Erwerb von Wohneigentum und die Alterssicherung. Reformen in diesen Bereichen, die auf jeden Fall angemessener wären als der Brückenund Tunnelbau ohne Grenzen, können aber nur langfristig realisiert werden. Schließlich sei eine nicht-konventionelle Geldpolitik erwähnt, wie sie Paul Krugman vorschlägt: Unter bestimmten Bedingungen, die für Japan gegeben zu sein scheinen – d. h. einer aus demographischen und anderen Gründen langfristig rückläufigen volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit – ist der Zinssatz, der einen Ausgleich von Ersparnis und Investition herstellt, negativ. Da der nominale Zinssatz nicht negativ sein kann, sind die Möglichkeiten der konventionellen Geldpolitik begrenzt. Diese injiziert der Wirtschaft immer neue Liquiditätsspritzen und erhöht auf diese Weise diskontinuierlich die Geldmenge, aber mit dem Effekt, daß die entsprechenden Zuwächse gespart werden und nicht in den Konsum gehen. Wenn eine Senkung der Sparrate auf das von der Investition zu absorbierende Niveau nur durch einen negativen Zinssatz bewirkt werden, der nominale Zinssatz aber nicht unter Null liegen kann, muß der reale Zinssatz unterhalb der Nullgrenze liegen, d. h. die Sparer / Konsumenten müßten steigende Preise, also Inflation antizipieren. Die Zentralbank müßte deutlich machen, daß sie von ihrem traditionellen Kurs abgehen, auf steigende Preise nicht restriktiv reagieren und Inflation in Kauf nehmen wird. Die konventionelle Geldpolitik greift gerade deshalb nicht, weil die Zentralbank der Preisstabilität als oberstem und langfristigem Ziel verpflichtet ist. Notwendig wäre eine Zentralbankpolitik, die glaubhaft versprechen könnte, im herkömmlichen Sinne»unverantwortlich« zu handeln. Es ist nicht wahrscheinlich, daß sich die Bank of Japan zu einer Politik durchringen kann, die derart gegen die konventionellen Regeln verstieße. Die Bankenkrise: Moral Hazard Die Asienkrise hat ein neues Licht auch auf die japanische Bankenkrise geworfen. Als wichtigste Ursache der asiatischen Währungskrisen wurde das »moral-hazard«-Verhalten sowohl lokaler Banken als auch internationaler Geldgeber identifiziert. Lokale und internationale Banken konnten davon ausgehen, daß ihr Kreditrisiko politisch gedeckt war, lokal durch die jeweiligen Regierungen und Zentralbanken, international durch den IWF . Die Deckung von Kreditrisiken durch die Steuerzahler (nach dem Motto: Entweder gewinne ich oder der Steuerzahler zahlt) zwingt – wie Paul Krugman anhand der asiatischen Finanzsysteme analysiert hat – unter Wettbewerbsbedingungen zu riskanten Investitionsentscheidungen, die zur Überinvestition und zu steigenden asset-Preisen führen. Die Kreditpolitik der japanischen Banken in den Jahren der»bubble economy« läßt sich mit dem Muster des»moral hazard« beschreiben – mit dem freilich wichtigen Unterschied, daß in Japan keine externen Mittel involviert waren und der ganze Prozeß eine innere Angelegenheit blieb. Die Banken bewerteten die Risiken ihrer Kreditinvestitionen niedrig, weil sie davon ausgehen konnten, daß sie letztlich durch Zentralbank und Staat vor dem Bankrott geschützt waren. Die berühmte Geleitzug-Politik des Finanzministeriums, bei der im Krisenfall größere Banken für kleinere und der Staat für die größeren Banken aufkommen, reduzierte das Bankrottrisiko in den Augen der Akteure de facto auf Null. Das Ergebnis waren hochriskante Investitionen in Immobilien- und Aktienspekulation, Überinvestition und ins Astronomische steigende Aktien- und Immobilienpreise. Für die Entwicklung nach dem Platzen der derart aufgeblasenen»bubble« war die Logik der staatlichen Risikogarantie von entscheidender Bedeutung: Die offizielle Garantie ist nur so lange wirksam, wie sie nicht eingelöst werden muß. In dem Augenblick, in dem der Staat in einem größeren Umfang seine Garantien einlösen und gescheiterte Banken auskaufen muß, in dem also auch die Kosten des»moral hazard« sichtbar werden, bricht das System der Deckung privater Kreditrisiken zusammen. Nicht nur werden die nun nicht mehr gedeckten Verluste der Banken sichtbar, sie erweisen sich auch als weit größer als sie unter normalen Bedingungen gewesen wären. In Japan erfolgte dieser Zusammenbruch nicht auf einen Schlag, sondern verlief in der Form einer schleichenden Erosion. Noch 1995/96 verfolgte der Staat eine ambivalente Politik. Auf der einen Seite bestätigte er seine Garantie, indem er – gegen starken öffentlichen Protest – die Investoren in sieben IPG 4/98 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? 419

größere Hypothekenbanken mit Steuermitteln auskaufen ließ. Gleichzeitig ließ das Finanzministerium jedoch zu, daß mehrere Kreditgenossenschaften bankrott gingen. Das Publikum sah hierin keinen grundlegenden Wandel, da es sich um kleinere Institute handelte, deren Management eine gewisse kriminelle Energie entwickelt hatte. Mit der Zeit wuchs jedoch die Größe der privaten Finanzinstitutionen, die pleite gingen, ohne daß der Staat intervenierte: Den Kreditgenossenschaften folgten kleinere und mittlere Banken, Regionalbanken, eine Lebensversicherung, die zehntgrößte Geschäftsbank Japans und schließlich, im Herbst 1997 , Yamaichi Securities, das viertgrößte Wertpapierhaus des Landes. Der Bankrott von Yamaichi hatte unter den gegebenen Bedingungen nicht nur eine finanzielle, sondern auch eine symbolische Bedeutung: Er signalisierte das Ende der staatlichen Bestandsgarantie für die privaten Finanzinstitute. Gleichzeitig führte das Finanzministerium neue Regulierungen ein, die den international operierenden Banken einen Eigenkapitalanteil von 8 % und den national operierenden Banken von 4 % abverlangten. Dies bedeutete, daß die Eigner der Banken gezwungen wurden, einen Teil der Kreditrisiken zu tragen. Da die international operierenden Banken(deren Zahl seit 1996 von 80 auf 45 zurückgegangen ist) aufgrund der Anforderungen der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich ohnehin 8 % Eigenkapital nachweisen müssen, trafen die neuen Regeln vor allem kleinere und schwächere Banken, Regionalbanken und Kreditgenossenschaften. Beides, die symbolische Aufkündigung der staatlichen Bestandsgarantie für private Finanzinstitute und die Einführung der neuen Regel, führte dazu, daß die vorher extrem risikofreudigen Banken nahezu über Nacht extrem risikoscheu wurden. Das Ergebnis war der Kollaps der finanziellen Vermittlungsfunktion der Banken, ein»credit crunch«, der seit Ende 1997 vor allem kreditabhängige kleine und mittlere Unternehmen reihenweise zusammenbrechen ließ. Erst jetzt, sieben Jahre nach dem Platzen der»Seifenblase«, bekam der Rest der Volkswirtschaft das volle Gewicht der Bankenkrise zu spüren. Anfang 1998 legte die Regierung ein neues Sanierungsprogramm für die Banken auf: Nicht zuletzt unter internationalem Druck stellte sie 30 Billionen Yen als Sicherheit zur Verfügung. Sie stellte auf den ersten Blick die staatliche Garantie für die Banken wieder her, die mit dem Zusammenbruch von Yamaichi aufgekündigt worden war. Die beschriebene Sequenz: – staatliche Garantien für das Finanzsystem –»moral hazard« der Banken – Aufblasen und Platzen der bubble – einmalige Einlösung und folgende Aufhebung der Garantien – Kollaps der finanziellen Vermittlungsfunktionen der Banken und Kreditverknappung – war ein Kreislauf geworden. Mehr noch: Die Garantie ist nicht mehr implizit, sondern explizit und mit einer präzisen Zahl versehen: 30 Billionen Yen. Zwar soll die Vergabe von Mitteln an die Banken mit Auflagen wie Restrukturierungsmaßnahmen, Zusammenschlüssen, Gehalts- und Beschäftigungsabbau, Verkleinerung des Managements (viele der berühmten»senior advisers« mußten ihren Job aufgeben) usw. versehen werden. Es ist jedoch mehr als fraglich, ob dieselben staatlichen Aufseher, die – in Erwartung einer lukrativen Stellung in einer Privatbank nach der Pensionierung – die Praxis des»moral hazard« jahrelang gedeckt hatten, nun plötzlich zu unbestechlichen Hütern finanzieller Disziplin werden können. Es ist jedoch auch zu berücksichtigen, daß es sich bei der Bereitstellung der 30 Billionen um eine Notmaßnahme handelt, die verhindern soll, daß der kreditabhängige Teil der Wirtschaft – die kleinen und mittleren Unternehmen, die über 80 % der Beschäftigung des Landes ausmachen – zusammenbricht. Der ordnungspolitisch korrekten Annahme, das Spiel der Marktkräfte werde die notwendige Sanierung des Bankensystems wirksamer bewerkstelligen als staatliche Mittel und diskreditierte Aufseher, müssen die volkswirtschaftlichen Kosten gegenübergestellt werden, die die weitere drastische Verknappung des Kredits mit sich brächte. Darüber hinaus bringt gerade die explizite Formulierung einer Garantie einschließlich einer genauen Zahl ein quasi-vertragliches Element in die Beziehungen zwischen Staat und Banken. Hatte die Geleitzug-Politik Sicherheit suggeriert, ohne daß diese in irgendeiner Form niedergelegt worden und einklagbar gewesen wäre, so gewährt das 30 -Billionen-Programm nicht nur eine Hilfe, sondern gibt auch deren Grenze an. Der Staat verhält sich Banken gegenüber nicht mehr als»lender of last resort«, sondern eher wie der IWF gegenüber Krisenländern, dessen Mittel begrenzt sind und nur gegen die Auflagen gewährt werden. 420 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? IPG 4/98

Schließlich ist darauf zu verweisen, daß nicht nur der Zusammenbruch von Yamaichi einen ordnungspolitischen Schock ausgelöst hat, der zunächst einmal verhindern wird, daß das 30 -Billionen-Sanierungsprogramm nur als Wiederherstellung der alten Verhältnisse wahrgenommen wird. Dem Yamaichi-Schock fügt sich ein zweiter, intendierter Schock hinzu: Die mit dem Etikett»Big Bang« versehene Deregulierung und Öffnung des Bankensystems bis zum Jahre 2001 . Man mag darüber streiten, wie ernst es der Regierung mit der Deregulierung und Öffnung wirklich ist; aber es ist absehbar, daß die staatliche Reform einen Prozeß beschleunigen wird, der bereits in Gang gesetzt wurde: Die zunehmende Konkurrenz ausländischer Banken, Investmentbanken und Wertpapierhäuser um die 12 Billionen US $ japanischer Ersparnisse( 1997 hatten ausländische Wertpapierhäuser den japanischen»Großen Vier« bereits den Rang abgelaufen). Dabei werden ausländische Banken und Wertpapierhäuser eine besonders prominente Rolle bei der Anlage japanischer Ersparnisse im Ausland spielen – eine Anlageform, die aufgrund administrativer Hürden und der in der Vergangenheit kontinuierlichen Aufwertung des Yen bislang von vergleichsweise wenig Anlegern genutzt wurde Politik und Bürokratie: Wer regiert Japan heute? Auf die Frage: Wer regiert Japan? hätte man bis vor kurzem den Hinweis auf die Bürokratie erhalten. In den 60 er und 70 er Jahren hatte das MITI als Kommandohöhe der Administration gegolten, seit den 80 er Jahren das Finanzministerium. Diese Antwort war nie ganz richtig, enthielt aber einen richtigen Kern: In allen Fragen, die nicht die unmittelbaren wahlpolitischen Interessen der Politiker betreffen, verfügen einige Ministerien über für eine Demokratie unüblich hohe Autonomie. Dies impliziert eine Aufteilung der Ministerialbürokratie im Hinblick auf die Nähe zu den wahlentscheidenden Themen: Die Ministerien für Bau, Landwirtschaft und Transport sind«politische« Ministerien, weil sie bei der Verteilung öffentlicher Mittel in den Wahlkreisen eine Schlüsselstellung innehaben. Das MITI und das Ministerien für Finanzen dagegen sind für die direkte Bedienung der Wahlkreise weniger wichtig, sie haben keine spezifische Klientel, die für die Wahlchancen der LDP Politiker von Bedeutung wäre(zwei Ausnahmen sind der Einzelhandel, für den das MITI zuständig ist, sowie lokale Banken und Kreditgenossenschaften, die in der Zuständigkeit des Finanzministeriums liegen. In beiden Fällen haben sich immer die Politiker gegen die technokratischen Positionen der Bürokratie durchgesetzt). MITI und Finanzministerien konnten weitgehend unabhängig regieren, so daß das Bild eines technokratisch gelenkten Japan die Realität halbwegs angemessen wiedergab. Die technokratische Autonomie wurde durch die Arbeitsteilung innerhalb der LDP unterstrichen: Während sich die Mehrheit der LDP Hinterbänkler um das Wohlergehen ihrer lokalen Klientel bemühte, war und ist es Aufgabe der Parteizentrale, das Mosaik partikularer Lokalinteressen durch Politik auf nationaler Ebene zu ergänzen. Es gab daher immer eine gewisse Interessenübereinstimmung zwischen den beiden wichtigsten Ministerien und der LDP -Parteiführung. Die Politiker gingen allerdings nie so weit, ihre Entscheidungsgewalt völlig aus der Hand zu legen: Sie verweigerten der Bürokratie die gesetzlichen Zwangsmittel, ihre Initiativen auch gegen den Willen der Regierten durchzusetzen. Die Gesetze sind meist vage formuliert bzw. fehlen völlig. So verfügt die Bürokratie auf der einen Seite über einen sehr großen Ermessensspielraum, auf der anderen Seite jedoch fehlt es an rechtlichen Instrumenten, diese Spielraum auch zu nutzen. Die Bürokratie ist auf Konsens mit den privaten Akteuren angewiesen. Öffentliche Politik wird daher in einem kontinuierlichen Verhandlungsprozeß entwickelt, in dem die jeweils geltenden Regeln immer neu definiert und interpretiert werden müssen. Das oft bewunderte japanische Konsensmodell basiert auf dem Zwang zur kontinuierlichen wechselseitigen Rückversicherung der Verwaltenden und der Verwalteten, dem das Fehlen klarer rechtlicher Regeln zugrundeliegt. Dieser Prozeß vollzieht sich informell, vermittelt durch persönliche Beziehungen. Die Informalisierung und Personalisierung der Beziehungen zwischen Bürokratie und privaten Unternehmen kompensiert die schwache Entwicklung des Rechtssystems, das in Japan nicht als normale Instanz zur Klärung von Rechten und Ansprüchen genutzt, sondern nur in extremen Ausnahmesituationen angerufen wird. Selbst wenn Rechte und Ansprüche präzise IPG 4/98 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? 421

definiert wären, würde deren praktische Durchsetzung an der Schwäche der Judikative scheitern. Es gibt in Japan viel zu wenig Richter und Anwälte – die Zahl der pro Jahr neu zugelassenen Anwälte ist auf exakt 700 festgelegt –, und Prozesse sind zu teuer und zu langwierig, um die Rechtssphäre zu einer effizienten Klärungsinstanz zu machen. Konsensbildung als Ersatz einer rechtlichen Klärung findet in einer Grauzone statt, in der das Verhalten der Beamten nach westlicher Auffassung oft der Korruption nahekommt. Korruption im strengen Sinne freilich würde die klare Trennung zwischen öffentlichem und privaten Bereich voraussetzen, die es nicht gibt. Im Zentrum jüngster Korruptionsskandale standen das Finanzministerium und die Zentralbank. In der Regel ging es darum, daß Beamte von privaten Banken aufwendig bewirtet wurden und als Gegenleistung vertrauliche Informationen, etwa den Zeitpunkt einer Bankinspektion oder eine geplante Veränderung des Zentralbankzinssatzes, preisgaben. Eine Abschottung der öffentlichen Entscheidungsbildung gegenüber dem privaten Sektor kann es aber im japanischen System gar nicht geben, da die öffentlichen Entscheidungen im informellen Konsens mit den privaten Akteuren gefällt werden. Auffällig ist daher weniger, daß sich japanische Beamte im westlichen Sinne inkorrekt verhalten haben, als daß – für viele Beamten selbst nicht vorhersehbar – plötzlich eine Praxis öffentlich angeprangert wird, die bislang als normal galt. Eine effiziente Regulierung des Bankensystems, so ein Spitzenbürokrat, der jüngst zurücktreten mußte, setzt enge und d.h. persönliche Beziehungen zu den Vertretern der privaten Unternehmen voraus, die bei den nun inkriminierten Bewirtungen gepflegt wurden. Die Korruptionsskandale der Bürokratie zeigen nicht, daß eine einst untadelige Verwaltung durch den Verlust moralischer Maßstäbe korrupt geworden wäre, sie zeigen, daß sich die Maßstäbe verschieben müssen, an denen korrektes oder korruptes Verhalten zu messen ist. Wenn das japanische Bankensystem reformiert werden soll, dann dürfen die Vertreter der privaten Banken nicht mehr darauf hoffen können, daß sie im Zweifelsfall ihre Probleme über den direkten persönlichen Kontakt mit dem zuständigen Beamten regeln, und die Beamten dürfen nicht mehr als selbstverständlich voraussetzen, daß sie ihren Vorstellungen im Sushi-Restaurant Geltung verschaffen. Die Verschiebung der Maßstäbe selber verläuft freilich in einer Form, die wenig hoffnungsfroh stimmt: in der Form der öffentlichen und symbolischen Kriminalisierung einer bislang normalen Praxis(die symbolische Bestrafung von 112 Finanzbeamten wird ganz offen als Lehre für die jüngeren Bürokraten gerechtfertigt), ohne daß die Grundlage einer transparenten(und anfechtbaren) öffentlichen Entscheidungsbildung – eine klare Zuweisung von Ansprüchen und Rechten und ein funktionierendes Rechtssystem zu deren alltäglicher Durchsetzung – geschaffen worden wäre. Dies freilich wird kaum in einem einmaligen Akt – etwa durch die Verabschiedung neuer Gesetze –, sondern nur in einem langwierigen Prozeß erfolgen können, in dem die bisherige Diskriminierung des Rechts als Klärungsinstanz abgebaut wird. Die notwendige Reform des Finanzsystems wird in der gegenwärtigen Situation eher zu einem Spielball machtpolitischer Auseinandersetzungen sowohl innerhalb der Finanzbürokratie(hinter den jüngsten Säuberungen im Finanzministerium, die fast ausschließlich das Banking Bureau trafen, wird das mächtige Budget Bureau vermutet) als auch zwischen LDP -Politikern und Bürokraten. Dieser Machtkampf hat zu einer Paralyse der Finanzbürokratie geführt: Die quälenden und langwierigen Auseinandersetzungen, deren es bedurfte, um die Entscheidungen zu einer neuen Konjunkturspritze bzw. zur Sicherung des Bankensystems zu treffen, signalisieren, daß in einem der wichtigsten Segmente der japanischen Verwaltung die routinierte Bewältigung von Problemen empfindlich gestört ist. An der Stelle, die einst als Kommandohöhe der »Japan AG « gelten konnte, hat sich ein Vakuum aufgetan, das nun die LDP -Politiker zu füllen versuchen. Die Politiker verfügen aber unabhängig von der Verwaltung über keine Expertise; es gibt keine von der Bürokratie unabhängigen»think tanks«, die Strategien entwerfen und die Politik beraten könnten. Sie okkupieren ein Gelände, das sie nicht kennen. Ihre Initiativen reduzieren sich darauf – das Regierungprogramm des neuen Premiers Obuchi zeigt dies überdeutlich –, der Konvention zu genügen und zu wiederholen, was als»common sense« gilt – eine schlechte Voraussetzung zur Bewältigung einer alles anderen als konventionellen Krise. ̇ 422 Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? IPG 4/98