DIRK MESSNER Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik BEITRÄGE/ARTICLES D ie aktuellen Globalisierungsprozesse implizieren eine Vermehrung und Verdichtung grenzüberschreitender Interaktionen, die fast alle Gesellschaften, Staaten, Organisationen, Akteursgruppen und Individuen – freilich mit unterschiedlichem Tiefgang – in ein komplexes System wechselseitiger Abhängigkeiten verwickeln. Handlungsspielräume von Individuen, die Reichweite nationalstaatlicher Politik, Lebenswelten, soziale Ordnungsmuster und die Tiefenstrukturen von Gesellschaften verändern sich nachhaltig. Globalisierung ist also keineswegs nur ein ökonomisches Phänomen. Auch politische, sozial, kulturelle und ökologische Prozesse haben zunehmend grenzüberschreitende Dimensionen(Altvater / Mahnkopf 1996 ). Globalisierung ist ein räumliches Phänomen. Lokale, regionale, nationale und globale Räume werden immer enger und auf neue Art und Weise miteinander verwoben. Regionale Integrationsprojekte von Ländergruppen schieben sich zwischen die Nationalstaaten und die globale Ebene. Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Aktivitäten ordnen sich entlang des Kontinuums von den lokalen zu den globalen Räumen und Handlungsebenen neu. Handlungsketten sind über unterschiedliche Ebenen hinweg immer dichter miteinander vernetzt. Lokal-multilaterale, inter- und intraregionale oder auch transkontinentale Interaktionsmuster entstehen zwischen Unternehmen, staatlichen Institutionen, Nicht-Regierungsorganisationen, Universitäten, Individuen. Weit entfernte Ereignisse wirken auf lokale Entwicklungen zurück und vice versa. Globalisierung hat eine zeitliche Dimension. Informationen, Wissen, Kapital, Waren und auch Menschen sind in immer kürzerer Zeit rund um den Globus zu transportieren. Aktivitäten, Entscheidungen oder auch Unterlassungen in einer Ecke der Welt wirken sich daher mit immer geringerer Zeitverschiebung oft sogar auf alltägliches Handeln am anderen Ende der Erde aus. Globalisierung ist durch dichte kausale Interdependenzketten zwischen unterschiedlichen globalen Trends charakterisiert. Das läßt sich am Beispiel des globalen Syndroms Wachstum-Energieeinsatz-Umweltschutz-Arbeitslosigkeit-Entwicklungsländer skizzieren: Wachstum stößt global an Grenzen, Energieeinsatz und Umweltschutz wirken gegenläufig, Wachstumsminderung in den Industrieländern steigert Arbeitslosigkeit, Arbeitslosigkeit in den Industrieländern verschlechtert Exportchancen von Entwicklungsländern, bahnbrechende Rationalisierungserfolge in den OECD Ländern schmälern die Chance für Aufholprozesse in Entwicklungs- und Transformationsländern, das Ausbleiben von Innovation verschlechtert die Chancen auf eine ökologische Effizienzrevolution –»... und langfristig ist alles ganz anders als in der Kurzfristperspektive«(Krupp 1997 , 97 ). Wirtschaftliche und soziale Entwicklung, Bevölkerungswachstum, Umwelt und technologische Innovationen wirken auf spezifische Art und Weise aufeinander ein. Krieg und Frieden können von sozialen Entwicklungen, Umweltverwerfungen oder fehlender politischer Steuerung komplexer Probleme mit grenzüberschreitenden Wirkungen abhängen. Mit der Globalisierung verbinden sich vielfältige Chancen, z. B. für Entwicklungsländer, denen es gelingt, sich aktiv in die Weltwirtschaft einzuordnen. Immerhin waren die dynamischsten Ökonomien der vergangenen drei Dekaden diejenigen, die sich gezielt in Richtung Weltwirtschaft entwickelt haben. Die weltweiten Interdependenzen und wechselseitigen Abhängigkeiten können auch ein höheres Maß an Kooperation in der Weltgesellschaft begünstigen. Und nicht zuletzt eröffnen die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien vielen Akteuren einen raschen Zugriff auf international verfügbares Wissen und internationale Vernetzungsmöglichkeiten, die bisher von den weltweiten Kommunikationsströmen weitgehend abgeschnitten waren; dies gilt gleichermaßen IPG 1/99 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik 5

für staatliche Institutionen, Unternehmen, NichtRegierungsorganisationen und Wissenschaftler aus vielen Ländern des Südens sowie des Ostens. Die Globalisierung wirft aber auch viele neue und komplexe Fragen auf, die die Zukunft der Politik betreffen: ̈ Regierbarkeit: Wenn es richtig ist, daß die Welt den Nationalstaaten zu entgleiten droht und»driftet«, wie Dieter Senghaas schreibt, dann stellt sich die Frage nach der politischen Gestaltbarkeit der Globalisierung und damit das»Problem der Regierbarkeit der Welt«, wie der israelische Sozialwissenschaftler Dror in einem Bericht an den Club of Rome Anfang der 90 er Jahre formulierte. ̈ Ordnungsrahmen für die Weltwirtschaft: Insbesondere stellt sich die Frage nach den Möglichkeiten einer institutionellen Einbettung der Weltwirtschaft. Gerade vor dem Hintergrund der Asienkrise und den Turbulenzen auf den internationalen Finanzmärkten beschäftigen sich nun auch Organisationen(wie der IWF , die OECD , die BIZ u. a.) mit Ansätzen zur Regulierung der globalen Ökonomie, die bis vor kurzem, mit Verweis auf die prinzipielle Allokationseffizienz des Marktes, jedes Nachdenken über notwendige Ordnungsrahmen für die Weltwirtschaft als»altes Denken« zurückgewiesen haben. ̈ Überforderung der sozialen Integrationsmechanismen der Gesellschaften: Ralf Dahrendorf warnt in einem Aufsatz in DIE ZEIT im Februar 1998 vor einer»wilden und erbarmungslosen Globalisierung«, die nur den Gesetzen der Konkurrenz folgt und daher in vielen Ländern zu einem Ausschluß»einer beträchtlichen Zahl von Menschen« aus der Gesellschaft führen könnte. Dies hieße aber, so Dahrendorf,»daß eine solche Gesellschaft nicht mehr überzeugend verlangen kann, daß ihre Mitglieder sich an Recht und Ordnung halten« – sich verschärfende innergesellschaftliche Konflikte und die Gefährdung des sozialen Zusammenhalts wären die Folge. Peter D. Sutherland, von 1993 – 1995 Generaldirektor des GATT , argumentiert in die gleiche Richtung. Nimmt man diese Warnungen von Beobachtern ernst, die nicht zu den notorischen Kassandrarufern ihrer Zunft gehören, stellt sich die Frage nach dem Primat der Politik gegenüber eigendynamischen Gesetzmäßigkeiten des Marktes sowie nach Institutionen zur Gestaltung der Globalisierung und Ansätzen, um nationale Gesellschaften und Institutionensysteme im Norden, Süden und Osten auf die neuen Herausforderungen vorzubereiten. Gelingt es nicht, die legitimatorische Basis der Weltmarktwirtschaft abzusichern und zu verbreitern, drohen massive soziale Konflikte in und zwischen den Gesellschaften und eine schleichende Erosion der Demokratie(Kaiser 1998 ). Unsere Gesellschaften operieren mit Institutionen, die den neuen Realitäten von Globalisierung und Informationsrevolution nicht mehr gewachsen sind. Daher rührt die vermeintliche Ohnmacht der Politik. Will die Politik die Initiative wiedergewinnen und zunehmendes Politikversagen verhindern, muß sie ihre Instrumente und Institutionen anpassen. Richard Haas, einer der profiliertesten Wissenschaftler des Washingtoner Brooking Instituts, hält vor diesem Hintergrund die Schaffung von Institutionen für den Umgang mit der Globalisierung für»die derzeit größte intellektuelle Herausforderung der Welt«. Globalisierung ist ein komplexes Phänomen, das vielfältige Problemlagen hervorbringt, auf die differenzierte Antworten gefunden werden müssen. Sechs Problemdiemensionen lassen sich unterscheiden(Messner 1998 , 33 ff.): ̈ Globale Güter(Schutz des internationalen Klimas, der Biodiversität, der Ozonschicht; Stabilität des internationalen Finanzsystems etc.) ̈ Grenzüberschreitende Probleme(Migration, Verschmutzung der Meere, saurer Regen, Korruption) ̈ Globale Phänomene(Mega-Städte, Krise hierarchischer Großorganisationen, Beschäftigungskrisen etc.) ̈ Globale Interdependenzen(z. B. Wirtschaftskrisen – Verelendungsprozesse – Migration; Welthandel – Transport – ökologische Kosten der Mobilität) ̈ Systemwettbewerb(Steuersenkungswettläufe, Kostenwettbewerb zwischen Sozial- und Umweltregulierungssystemen) ̈ Komplexität der Global-Governance-Architektur(Demokratie- und Legitimationsdefizite, Koordinationsprobleme der Mehrebenenpolitik, Blockaden durch asymmetrische Machtstrukturen). 6 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik IPG 1/99

Die Rückständigkeit der politischen Strukturen Die»Krise der Politik« ist nicht der Globalisierung an sich geschuldet, sondern der Organisation der Politik. Weltwirtschaft und-gesellschaft haben sich in den vergangenen zwei Dekaden nachhaltig verändert, die Institutionen der Politik sind nicht »nachgewachsen«; ihr Beharrungsvermögen ist(zu) groß; es mangelt an institutionellen und politischen Innovationen. Die Weltgesellschaft ist in diesem Sinne»untersteuert«, institutionell unterbzw. fehlentwickelt: Die Kluft zwischen der internationalisierten Ökonomie, globalen Umweltgefährdungen, grenzüberschreitenden Problemen(wie Migration, Kriminalität, Wald- und Artensterben) auf der einen Seite und der weitgehend territorialstaatlichen Fixierung des politischen Handelns auf der anderen Seite wächst(Reinicke 1998 ). Konstitutive Koordinaten unseres politischen Denkens werden von der Realität in Frage gestellt oder überholt: ̈ Während innen- und außenpolitisch orientierte politische Institutionen klar voneinander getrennt sind und zwei unterschiedlichen politischen»Communities« angehören, verschwimmen de facto die Grenzen zwischen Innen- und Außenpolitik, weil Probleme zunehmend grenzüberschreitenden, nicht selten gar globalen Charakter haben: das Problem von Steuersenkungswettläufen infolge des Standortwettbewerbs und das Problem der Besteuerung von Kapitaleinkommen(mit der Folge einer schrumpfenden Steuerbasis in vielen Ländern) aufgrund der Liberalisierung der internationalen Finanzmärkte, betrifft unmittelbar die nationale Fiskalpolitik, innerstaatliche Sozialbeziehungen und zugleich das Verhältnis zu anderen Gesellschaften; lokale und nationale Umweltprobleme haben oft grenzüberschreitende Wirkungen oder »externe« Ursachen; Fragen des innergesellschaftlichen sozialen Ausgleichs sind mit Interessenkonflikten verwoben, die sich z. B. aus internationalen Entwicklungsdisparitäten ergeben(Stichworte: Sozial- und Umweltdumping im Welthandel, Brock 1997 ). Angesichts dieser Trends stellt auch die in der Wissenschaft noch dominante Trennung in Innenpolitik und Außenbeziehungen einen analytischen Hemmschuh dar. Althergebrachte Begrifflichkeiten und Interpretationsmuster, durch die»die Welt« wahrgenommen wird, aber auch institutionelle Arrangements, die die Richtung der Politik bestimmen, werden durch die Dynamik von Globalisierung, Technologie und weltweiten Märkten entwertet. ̈ Welt- und grenzüberschreitende Probleme sind nur durch ein Mehr an internationaler Kooperation lösbar. Wir leben in einem System geteilter Souveränitäten – die Möglichkeiten von Nationalstaaten, die drängenden Zukunftsfragen im Alleingang zu bewältigen, sind begrenzt (Messner / Nuscheler 1997 ). Das traditionelle Verständnis von»nationaler Souveränität« und eine zu enge Definition»nationaler Interessen« führen angesichts der internationalen Interdependenzbeziehungen in politische Sackgassen und zu Politikversagen(Camilleri / Falk 1992 ): Zur Stärkung der Handlungsfähigkeit der Nationalstaaten sind internationale Kooperation, selektiver Souveränitätsverzicht und internationaler Lastenausgleich unabdingbar. ̈ Auch das Prinzip der Nicht-Einmischung in innere Angelegenheiten bedarf einer Anpassung an die neuen Verhältnisse zunehmender internationaler Interdependenz. Zum Schutz der Menschenrechte, zur Eindämmung von Bürgerkriegen, zur Bekämpfung internationaler Umweltkrisen, zur Verfolgen von Völkermord, zur Kontrolle der Einhaltung internationaler Vereinbarungen müssen international verbindliche Regelwerke und Monitoringsysteme als Grundlage für neue Formen»wechselseitiger Einmischung«(natürlich auch in die Angelegenheiten der Industrieländer, z. B. hinsichtlich der Umsetzung von CO 2 -Reduktionen) geschaffen werden(Debiel / Nuscheler 1997 ). Nationale Binnenlogiken müssen angesichts der sich verdichtenden internationalen Interdependenzen immer wieder zugunsten längerfristiger Globalaspekte aufgebrochen werden. Gesellschaften, die diesen neuen Anforderungen nicht gerecht werden, werden mittel- und langfristig zu den Verlierern der Globalisierung gehören. Die internationalen Organisationen sind(abgesehen von den Bretton Woods Institutionen und der WTO ) eher schwache und wenig handlungsmächtige Akteure oder den neuen Herausforderungen nicht gewachsen(wie z. B. der IWF den volatilen internationalen Finanzmärkten). Die Vereinten Nationen konnten ihre Rolle in der WeltIPG 1/99 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik 7

politik nach dem Ende des Ost-West-Konflikts nicht ausbauen. Deutlich wurde in den letzten Jahren aber auch, daß die UN keine»Schaltzentrale für Global Governance« sein können, sondern eher eine»Plattform für Weltforen« und internationale Vermittlungsaufgaben. Zudem erleben wir eine Krise des Multilateralismus, insbesondere in den USA , aber auch in Europa. Daß multilaterale Kooperation(auch und gerade infolge nationalstaatlicher Engstirnigkeiten) kompliziert und oft langwierig ist, kann nicht von der Hand gewiesen werden; daß es in vielen Problemfelder zu ihr keine tragfähige Alternative gibt, wird oft übersehen. Der Abstand zwischen Arm und Reich in der Welt wächst – trotz erfolgreicher Aufholprozesse einiger Schwellenländer – weiter(Fues 1997 , Siebold 1997 ). Die Mittel für Entwicklungszusammenarbeit sinken weltweit, von sich vertiefender kooperativer Zusammenarbeit der OECD -Länder mit dem„Rest der Welt“ kann nicht die Rede sein. Der Nord-Süd-Dialog wird von den Industrieländern seit Mitte der 80 er Jahre vernachlässigt; die Zusammenarbeit mit dem Osten hat die Länder dort zu klassischen Hilfsempfängern degradiert. Sie sind zu Experimentierfeldern für Heerscharen westlicher Experten geworden. Dies sind keine guten Voraussetzungen, um die Kooperationswilligkeit der schwächeren Länder zu stärken und zukünftig Weltprobleme durch sich verdichtende internationale Kooperation zu lösen sowie den Globalisierungsprozeß politisch zu gestalten. Aus der Sicht von Entwicklungs- und Transformationsländern klingt»Global Governance« oft wie eine Bedrohung, die auf die institutionelle Absicherung der hegemonialen Macht der Industrieländer und Problemlösung zu Lasten der Entwicklungsregionen abzielt. Ohne Kooperation mit dem Süden sind jedoch viele Weltprobleme(Klima, Ozon, Biodiversität, Migration) auf Dauer nicht lösbar. Erfolgreiche Entwicklungszusammenarbeit globaler Lastenausgleich sind wichtige Dimensionen von Global Governance und zugleich der Humus für die Herausbildung tragfähiger Formen internationaler Kooperation zwischen de facto ungleichen Partnern. Vor dem skizzierten Hintergrund muß Fred Bergsten, dem Direktor des Washingtoner Institute for International Economics, Recht gegeben werden, der für den Ausbau eines globalen Multilateralismus eintritt und verläßliche globale Regeln vor allem auf den Gebieten der Währungspolitik, der Direktinvestionen, des Kapitaltransfers, des Wettbewerbs, des Umweltschutzes, der Arbeitsstandards und der Korruptionsbekämpfung anmahnt. Hinzuzufügen wäre, daß auch der Harmonisierung regionaler Regelsysteme in den genannten Problemfeldern große Bedeutung zukommt. Auf die internationale Agenda gehört ein neues Bretton Woods, das die tiefgreifenden Herausforderungen annimmt und eine lange Tagesordnung abzuarbeiten hätte. Ziel muß eine»zweite Transformation« des Kapitalismus sein, um nach der Zähmung der nationalen Marktwirtschaften durch die Rechts- und Wohlfahrtsstaaten eine neue, diesmal globale institutionelle Einbettung der Weltmarktwirtschaft durchzusetzen. Die Suche nach einer tragfähigen Global-Governance-Architektur wird zu einer entscheidenden Herausforderung für das 21. Jahrhundert. Es gibt natürlich längst einige Elemente von »Global Governance«, wie z. B. das System der internationalen Organisationen; das Krisenmanagement angesichts der Währungs- und Finanzkrisen in Asien und in Rußland; die Weltkonferenzen der 90 er Jahre zu nachhaltiger Entwicklung, Bevölkerung, Menschenrechten, etc.; einige Fortschritte im Umweltbereich durch die Herausbildung völkerrechtsverbindlicher Regime(Montrealer Protokoll, Klimavereinbarungen von Kyoto). Aber es gibt drei wichtige Gründe dafür, daß diese Elemente nicht ausreichen, um die Zukunftsaufgaben der Weltgesellschaft anzugehen: 1 . Hegemoniale Politik versus kooperative Weltordnung: Global Governance ist nur als kooperatives Projekt aussichtsreich. Dies setzt voraus, daß die handlungsmächtigsten Länder der Welt ihre traditionelle Interessenpolitik überdenken (Nuscheler 1998 ). Insbesondere in den USA gibt es einen einflußreichen außenpolitischen Flügel, der die Schwächung der multilateralen Organisationen betreibt und zur Lösung von Weltproblemen nur dann beizutragen gewillt ist, wenn dies zu amerikanischen Bedingungen geschieht(Brzezinski 1997 ). Die USA präsentierte sich auf der New Yorker Rio-Nachfolgekonferenz im Sommer 1997 und auch auf der Klimakonferenz in Kyoto in der hegemonialen Pose der einzig verbliebenen Weltmacht und erschwerte den Einstieg in eine ko8 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik IPG 1/99

operative»Weltumweltpolitik«(Simonis). Weitere wichtige globale Regelwerke versucht die USA zu verhindern: z. B. die von 161 Staaten unterzeichnete Konvention zum Verbot von Antipersonenminen oder die Gründung des Internationalen Strafgerichtshofes. Auch die EU fördert mit ihrer antiquierten Landwirtschaftspolitik, die vielen Entwicklungsländern ökonomisch nachhaltig schadet, nicht gerade den Geist internationalen Kooperationsmanagements. Dabei verfügt die EU über das Potential zu einem»weltpolitischen Schwergewicht« – und Global Governance braucht„global leadership“. Ein richtiger Schritt wäre es, den G8 Club der sieben mächtigsten Industrieländer(plus Rußland), in ein Global15 -Forum zu überführen, in das auch wichtige Partner zur Lösung der Weltprobleme aus den Entwicklungsregionen zu integrieren wären(z. B. China, Indien, Brasilien, Südafrika; kleinere Länder mit Vorbildcharakter wie Costa Rica). Allerdings hätte auch diese Ausweitung wenig Sinn, wenn sie nur die zu Medienereignissen verkommenen Treffen der G8 unter einem anderen Dach reproduzieren würde, statt eine Institution zur Koordination und Bündelung von Politiken zu schaffen. 2. Blinde Flecken der internationalen Politik: Internationales Krisenmanagement funktioniert bisher vor allem dann, wenn die Interessen wichtiger»global player« unmittelbar bedroht sind: Die Stabilisierung der asiatischen Ökonomien ist für das Weltwirtschaftsgefüge und die internationalen Banken von großer Bedeutung; hier wird rasch gehandelt und sehr viel Geld mobilisiert, um eine Ausbreitung der Krise zu verhindern. Andere drängende Zukunftsprobleme ganzer Weltregionen werden hingegen mit deutlich weniger Nachdruck angegangen: Die Verhandlungen über die Entschuldung der ärmsten Entwicklungsländer, in denen es um vergleichsweise geringe finanzielle Volumina geht, dauern schon über zehn Jahre an; die Mittel für die Bekämpfung weltweiter Armut sinken tendenziell. Die Logik dieser Entwicklung: Afrika(um ein Beispiel zu wählen) ist für die Industrieländer unwichtig und uninteressant – solange von ihnen keine unmittelbaren Krisen ausgehen. Diese selektiven Formen von Global Governance sind nicht nur aus normativen Gründen der Fairneß fragwürdig; sie sind vor allem auch der Herausbildung einer umfassenden globalen Kooperationskultur in der Weltgesellschaft abträglich und unterminieren die Bereitschaft der schwächeren Länder zur Zusammenarbeit – und damit in längerer Perspektive die Chancen auf die dauerhafte Bewältigung von Weltproblemen(z.B. im Umweltbereich). Die skizzierten blinden Flecken verweisen auch auf die Grenzen einer Strategie ausschließlich deliberativer Politik im internationalen System, die einseitig auf die Selbstorganisation und Langfristorientierung der»global player« vertraut(Fuhr 1998 ). Wie ein Nationalstaat, kann sich auch die Weltgesellschaft nicht ausschließlich auf den»good will« der handlungsmächtigsten Akteure verlassen. Verbindliche Ordnungssysteme und Regelwerke waren eine wesentliche Grundlage der Zivilisierung von nationalen Zivilisierung von nationalen Gesellschaften; nichts spricht dafür, daß man in einer immer interdependenteren Weltgesellschaft auf sie verzichten könnte. 3. Krisenmanagement statt»global policy«: Bisher findet auf internationaler Ebene vor allem Krisenmanagement statt, z. B. zur Bekämpfung der Finanzkrise in Asien oder zur Eindämmung der Massenmorde in Somalia und Bosnien. Präventive und institutionalisierte Problemlösungen – also die langfristig orientierte Gestaltung von Entwicklungsprozessen und Strukturbildung – sind die Ausnahme. In einer globalisierten Welt sind globale Probleme jedoch keine Ausnahmefälle oder temporäre Erscheinungen mehr, sondern der Normalzustand, auf den allerdings noch keine ausreichenden institutionellen Antworten gegeben werden.»Global public policy«(Reinicke 1998 ) wird zu einer Daueraufgabe – vergleichbar der Bildungs-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in den nationalen Gesellschaften. Udo Ernst Simonis hat in seinen Arbeiten zur»Weltumweltpolitik« auf diesen Sachverhalt aufmerksam gemacht(Simonis 1998 , Biermann / Simonis 1998 ). Vier Dimensionen von Global Governance Der Globalisierungsprozeß wirft Probleme auf, die über die klassische Außenpolitik weit hinausreichen. Er zwingt dazu, das Verhältnis zwischen »Innen-« und»Außenpolitik« grundlegend zu überdenken. Er stellt zudem neue Anforderungen an die nationalstaatliche Politik. Für das neue Feld der Global Governance gibt es bisher keine tragIPG 1/99 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik 9

fähigen institutionellen Strukturen und auch kein etabliertes Leitbild(Mürle 1998 ). Internationales Krisenmanagement nach ad-hoc-Manier ist die Folge. Für die Herausbildung eines Systems von Global Governance sind vier wesentliche Dimensionen zu beachten. Erste Herausforderung: Ausbau des globalen Ordnungsrahmens »Wir dürfen die ökonomische Zukunft der Welt nicht dem Autopiloten überlassen«, sagt Peter Sutherland, ehemaliger Präsident des GATT Sekretariats(epd-Entwicklungspolitik, Nr. 7/98 , S. 4 ). Märkte bedürfen eines Ordnungsrahmens, um ihre produktiven Kräfte entfalten zu können und diese in den Dienst einer sozialen und ökologisch verträglichen Entwicklung zu stellen(Nowotny 1997 , Lafontaine / Müller 1998 , Desai 1998 ). Ohne Ordnungspolitik löst der Marktwettbewerb soziale und ökologische Unterbietungswettläufe aus. Diese Zusammenhänge galten für nationale Volkswirtschaften – und sie gelten nun im Zeitalter der globalen Ökonomie auch auf internationaler Ebene. Die Welthandelsordnung stellt ein erstes Element einer solchen Weltordnung dar. Sie muß dringend durch eine internationale Wettbewerbsordnung ergänzt und eine leistungsfähige Weltwährungs- und Finanzordnung erweitert werden. Zudem muß der Aufbau einer Weltsozialordnung anvisiert werden, die durch einen internationalen Lastenausgleich die Risiken zu verringern versucht, die aus wachsendem Wohlstandsgefälle und der Marginalisierung ganzer Weltregionen resultieren. Der Aufbau einer Weltumweltordnung ist die fünfte Säule der Weltordnungspolitik. Zur Gestaltung der skizzierten globalen Rahmenbedingungen bedarf es am Ende des 20. Jahrhunderts und unter den Bedingungen einer immer enger vernetzten Welt einer Neuerfindung des Bretton-Woods-Systems. In diesem Kontext stellt sich die Frage nach Politikwettbewerb und Politikkoordinierung(Nowotny 1997 ). Auf der einen Seite steht ein System, das die Staaten in einem Standortwettbewerb ohne ordnungspolitischen Rahmen gegeneinander antreten läßt und soziale, umwelt- und steuerpolitische zuläßt. Das andere Modell verbindet ökonomischen und auch politischen Wettbewerb um die besten Lösungen (»competitive cooperation«) mit internationalen Koordinierungsmaßnahmen, grenzüberschreitender Kooperation sowie globalen und regionalen ordnungspolitischen Grund- und Mindestnormen. Nicht nur der Markt ist ein innovatives»Entdeckungsverfahren«(Hayek), auch politische Mechanismen der Kooperation tragen zur Steigerung gesellschaftlicher Problemlösungsfähigkeit bei. Sicher ist: Die»Neuerfindung von Bretton Woods« kann sich nicht in der Schaffung hierarchischer»Weltumweltbehörden«,»Weltwettbewerbsbehörden« usw. erschöpfen. Eine solch zentralistische Global-Governance-Architektur wäre der Komplexität der Weltprobleme nicht gewachsen. Vielmehr werden weltweite, grenzüberschreitende Ordnungsnetze entstehen: Globale Mindestnormen werden durch gemeinsame Ordnungsrahmen in den Weltregionen(z. B. in der EU ) ergänzt, konkretisiert, verschärft, der Leistungsfähigkeit der jeweiligen Länder angepaßt. Global vereinbarte(Umwelt-, Sozial-, usw.) Standards werden von Fall zu Fall von nationalen, regionalen oder auch internationalen Organisationen überwacht. Nationalstaaten werden zunehmend gegenüber supranationalen Akteuren informations- und rechenschaftspflichtig. International vereinbarte Aktionspläne müssen in der Regel auf nationaler Ebene, oft von lokalen Akteuren oder auch im Rahmen internationaler Kooperation (z. B. joint implementation) umgesetzt werden. Lokal und international agierende Nicht-Regierungsorganisationen tragen zur demokratischen Kontrolle und Transparenz bei(Messner 1996 ). Banken, multinationale Unternehmen und andere private Akteure müssen in diesen Prozeß der globalen Politikgestaltung einbezogen werden. Ohne ihr Wissen über Wirkungszusammenhänge und technologische Entwicklungsdynamiken sowie ihr organisatorisch-technologisches Potential können staatliche Institutionen den jeweiligen Trends (z. B. auf den internationalen Finanzmärkten) immer nur nachhinken. Die Zusammenarbeit mit privaten Akteuren darf natürlich nicht auf eine »Privatisierung der Politik« zugunsten handlungsmächtiger Akteure hinauslaufen. Bedeutend ist es, zu erkennen, daß öffentliche Akteure auch weiterhin über Verhandlungsmacht gegenüber privaten Unternehmen verfügen. Produktion, Handel und Finanztransaktionen sind keinesfalls sozial voraussetzungslos. Staatliche hergestellte Ordnung, poli10 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik IPG 1/99

tische Stabilität, Rechtssicherheit, Schutz von Eigentumsrechten, öffentliche Infrastrukturen und leistungsfähige Mesoinstitutionen(Eßer et al. 1996 , Messner 1995 ) sind nicht nur nebensächliche Produktionsfaktoren, sondern ebenso bedeutend wie Arbeit, Wissen und Kapital(Bornschier 1998 ). Beispiele, die die Richtung andeuten, gibt es bereits: das Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht; der Kyoto-Prozeß zur Klimapolitik (Simonis 1998 , Biermann / Simonis 1998 ); die zunächst von der G7 initiierte, aber dann von vielen anderen Regierungen ebenfalls unterstützte »Financial Action Task Force«, die sich sukzessive zu einem internationalen Regime zur Bekämpfung der Geldwäsche entwickelt(Reinicke 1998 ); die Anstrengungen der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich( BIZ) , Kernprinzipien für eine effektive Bankenaufsicht unter den Bedingungen globaler Finanzmärkte zu erarbeiten( BIZ 1997 , 1998 ). Zweite Herausforderung: Lösung globaler und grenzüberschreitender Probleme Es wird immer offensichtlicher, daß Globalisierung und Weltprobleme erweiterte Formen der internationalen Kooperation erfordern. Gemeinsame Such- und Lernprozesse sowie gemeinsame Problemlösung stehen im Vordergrund. Notwendig sind ein höheres Maß zwischenstaatlicher Kooperation und Koordination, supranationale Normen- und Regelsysteme, völkerrechtlich verbindliche Konventionen, internationale Regime (z. B. zu Biodiversität, Migration, Kontrolle von Rüstungsexporten) sowie nationale Strategien und Maßnahmen zur Lösung globaler Probleme, die international abgestimmt und gebündelt werden. Hinzu kommen muß eine»gemeinsame Kultur des Lernens«. Globales Interdependenzmanagement ergänzt dabei nationale Politiken. Das Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht, ist ein erfolgreiches Beispiel für »global policy«: Die Verknüpfung der internationalen Konvention mit verbindlichen Reduzierungsfahrplänen für schädliche Fluorchlorkohlenwasserstoffe( FCKW ), Monitoringsystemen zur Überwachung des Umsetzungsprozesses, sowie Technologietransfer und entwicklungspolitischen Instrumenten zur Unterstützung der Konversion FCKW -basierter Produktionsanlagen in den schwächeren Ländern hat eine globale Kurskorrektur ermöglicht. Der auf der Klimakonferenz Ende 1997 in Kyoto angestoßene Prozeß einer globalen Strategie zur Reduzierung des Energiekonsums folgt einer ähnlichen Logik in einem der zentralen Politikfelder des 21. Jahrhunderts. Er wird weitere Felder der internationalen Kooperation eröffnen(Markt für Emissionszertifikate, Joint Implementation, Aufbau von Monitoring-, Indikatoren- und Kontrollsystemen, internationale Forschungsprogramme, Schlichtungsmechanismen usw.). In mehreren anderen Politikfeldern sind, wie nicht zuletzt die Weltkonferenzen der 90 er Jahre gezeigt haben(Messner / Nuscheler 1996) , ähnliche Vorstöße dringlich. Um das Potential der Weltkonferenzen der vergangenen Jahre auszuschöpfen, wäre es wichtig, eine internationale Agenda der drängendsten Welt- und Zukunftsprobleme aufzustellen, um klare Prioritäten zu setzen, verbindliche und realistische Aktionsfahrpläne zu verabreden und so die Weichen in Richtung Global Governance zu stellen. Die Herausforderung besteht in der Entwicklung angemessener Institutionen und Mechanismen. Die Nationalstaaten haben in den vergangenen zwei Jahrhunderten Institutionen hervorgebracht und Mechanismen eingeübt, um nationale Politik zu betreiben und nationale Gesellschaften zu gestalten; nun steht ein ähnlicher Such- und Lernprozeß zur Herausbildung tragfähiger Global-Governance-Strukturen und-Politiken bevor. Dritte Herausforderung: Herausbildung globaler Rechtsstaatlichkeit und einer internationalen Kooperationskultur Die Herausbildung demokratischer Rechtsstaaten war darauf gerichtet Autokratie, Oligarchie, Sozialdarwinismus, kulturelle und religiöse Intoleranz zu überwinden und Demokratie, Freiheit, Solidarität, Interessenausgleich, Fairneß sowie soziale Gerechtigkeit durchzusetzen. Im internationalen System des 20. Jahrhunderts haben viele der Strukturprinzipien überlebt, die auf nationaler Ebene von den demokratischen Rechtsund Wohlfahrtsstaaten sukzessive abgebaut werden konnten. Langfristige Stabilität in der Weltgesellschaft bedarf(wie die Geschichte der ZiviliIPG 1/99 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik 11

sierung in den Nationalstaaten lehrt) kooperationsförderlicher und-basierter Regelwerke, also der»institutionellen und rechtlichen Einhegung« von Macht. Globale Rechtsstaatlichkeit: Die Idee des Rechtsstaates ist eine der großen Errungenschaften der Moderne und der westlichen Demokratien. Global Governance, Weltordnungspolitik ist nur durch eine Stärkung globaler Rechtsstaatlichkeit möglich. Die Einrichtung eines Internationalen Strafgerichtshofes und die Herausbildung einer WeltUmweltgerichtsbarkeit wären wichtige Schritte in die richtige Richtung(Ferencz 1998 ). Die Schaffung einer europäischen Gerichtsbarkeit zeigt, daß eine solche Orientierung keine naive Utopie ist. Die Commission on Global Governance fordert in ihrem Bericht:»In einer idealen Welt wäre die Anerkennung der verbindlichen Rechtsprechung durch den internationalen Gerichtshof Voraussetzung für die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen.«(Commission on Global Governance 1995 , S. 357 ) Interkultureller Austausch – die kulturelle Dimension von Global Governance: Wenn zukünftig eine wachsende Zahl von Problemen nur durch»gegenseitige Einmischung«, globale Verregelung, grenzüberschreitende politische Netzwerke und Global Governance möglich ist, bedarf es eines wachsenden Fundaments an gemeinsamen Werten, Normen und Handlungsprinzipien. Gemeinsame Problemlösungen in netzwerkartigen Verhandlungssystemen setzen in nationalen Gesellschaften ebenso wie im internationalen System ein Mindestmaß an Vertrauen, Kompromißfähigkeit und den Respekt vor den legitimen Interessen anderer voraus(Messner 1995 ). Die Betonung dieser Prinzipien ist kein moralischer Appell, sondern verweist auf die Funktionsbedingungen von Global Governance. Die schwierigen Auseinandersetzungen über die Universalität der Menschenrechte verweisen darauf, wie wichtig grenz- und kulturüberschreitende Dialoge sind (Nuscheler 1998 ). Differenzierte Regelbildung im Global-Governance-System: Lothar Brock verweist zu Recht darauf, daß globale Regelbildung nicht dazu führen darf, Länder mit unterschiedlichsten Problemen und Entwicklungsniveaus über einen Kamm zu scheren(Brock 1997, 9 ). Globale Regelbildung muß die unterschiedlichen Wirkungen der Globalisierung berücksichtigen und allgemein geltende Prinzipien, Normen und Regeln mit Sonderregelung für spezifische Ländergruppen verbinden. Der bereits skizzierte Montrealer Vertrag ist ein konstruktives Beispiel für differenzierte Regelbildung, die die Entwicklungsländer bewußt »positiv diskriminiert«(Biermann 1998 ). In den Verhandlungsprozessen um die institutionelle Ausgestaltung der Weltwirtschaft(z. B. im GATT Prozeß) haben die Industrieländer ähnliche Zugeständnisse allerdings stets verweigert. Auch zwischen den Industrieländern sind differenzierte Regelbildungen denkbar: Fritz Scharpf ( 1997, 86 f.) schlägt für die EU vor, daß sich die reicheren Länder auf anspruchsvollere Umweltoder Sozialnormen festlegen, während die Standards für die weniger entwickelten Länder zunächst auf niedrigerem Niveau bleiben und erst im Zuge wirtschaftlicher Entwicklung sukzessive an die höheren Standards der reichen Länder angeglichen werden. Globale Normen: Die Weltkonferenzen haben gezeigt, daß es normative Fragen gibt, über die sich die Akteure der Weltgesellschaft verständigen müssen, um sukzessive eine»Geschäftsordnung für die Weltgesellschaft« zu erarbeiten. Menschenrechte, Gender-Fragen, Demokratie und Gerechtigkeit markieren solche globalen Normen, die schwierige Felder für gemeinsames Lernen und grenzüberschreitende Dialoge definieren. Insbesondere die Diskussion über Gerechtigkeit und Fairneß in der Weltgesellschaft wird schnell an Bedeutung gewinnen, wie sich bereits im Verlauf der Klimakonferenz in Kyoto abzeichnete: Globale Problemlösung, implizieren, daß Kosten und Erträge zu verteilen sind und daher substantielle und prozedurale Verteilungskriterien erarbeitet werden müssen. Welche Energie-Reduktionsziele sind z. B. für welche Ländergruppen gerecht? Wie hoch sollten Kompensationsleistungen der Industrieländer an die Entwicklungsländer für den Erhalt der Regenwälder ausfallen? Wie soll das Stimmrecht in den Institutionen der global governance verteilt sein? Vierte Herausforderung: Reorganisation nationaler Politik Nationalstaatliches Handeln verliert in Zeiten globaler Strukturveränderungen keineswegs an 12 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik IPG 1/99

Bedeutung. Global Policy kann ohne leistungsstarke und handlungsfähige Staaten nicht gelingen. Die Einordnung der Nationalstaaten in das System geteilter Souveränitäten stellt keinen Verzicht auf politische Gestaltung dar, sondern ist umgekehrt eine Bedingung zur Ausweitung politischer Steuerungsfähigkeit in einer immer interdependenteren Welt: Die Nationalstaaten übernehmen Scharnier-, Koordinations-, Vernetzungs- und Monitoringfunktionen; sie werden zu»Interdependenzmanagern«, die viele Probleme nicht mehr im Alleingang, sondern nur noch in Netzwerkstrukturen lösen können. Ohne die Verzahnung von nationaler und globaler Politik kann Global Governance nicht gelingen(Messner 1998 ). Regionale Integrationsprojekte(wie die EU und NAFTA ) werden an Bedeutung gewinnen. Regional Governance ist ein wichtiger Bestandteil von Global Governance. Auch die Kooperation zwischen den Regionen wird zunehmen. Global Governance verlangt nach einer Mehrebenenpolitik. Grenzüberschreitende und globale Probleme erfordern nicht nur neue globale Regelwerke, sondern vor allem Antworten auf unterschiedlichen politischen Handlungsebenen von der lokalen bis zur globalen Ebene. Die politischen Institutionen sind üblicherweise auf die Bearbeitung geographisch eingegrenzter Probleme ausgerichtet: lokale Institutionen sind vor allem für die Lösung lokaler, nationale Institutionen für die Regulierung nationaler Probleme zuständig usw. Diese Strukturen versagen oder stellen Hemmnisse dar, wenn Probleme z. B. weltweit verursacht werden(Wäldervernichtung), es daher internationaler Konventionen und Regeln bedarf(internationale Waldkonvention) und zugleich lokale Maßnahmen notwendig sind (z. B. Wiederaufforstung), die überwacht und sanktioniert werden müssen(lokale, nationale und internationale Monitoring-Systeme; rechtsverbindliche Konventionen, internationale Gerichtsbarkeit). Ähnlich stellen sich die Herausforderungen auch in der Klimapolitik dar. Es existieren Klimaschutzmaßnahmen, die international abgestimmt werden müssen(z. B. völkerechtliche Vereinbarungen über Emissionsminderungsziele), um Trittbrettfahrer-Verhalten zu unterbinden; es gibt andere Klimaschutzmaßnahmen, die besser internaHandlungsebenen und Akteure in der Global Governance-Architektur IPG 1/99 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik 13

tional abgestimmt werden sollten, wo dies aber nicht zwingend notwendig ist(z. B. Energiesteuer); und es verbleiben auch weiterhin vielfältige Spielräume für Maßnahmen, die keiner internationalen Abstimmung bedürfen(z. B. Wärmedämmung für Gebäude, Abwärmenutzung in der Industrie, Tempolimits), deren Bündelung aber notwendig ist, um international verabredete Reduzierungsfahrpläne umzusetzen. Multilateralismus ist also unverzichtbar, jedoch kein Substitut für die Ausschöpfung nationaler Handlungsspielräume. Global Governance geht über»mehr Multilateralismus« hinaus und erfordert ein steigendes Maß an Kooperation, Koordination und Vernetzung zwischen den skizzierten Handlungsebenen. Angesichts der Globalisierung muß nationale Politik zukünftig in der GlobalGovernance-Architektur gedacht werden und stattfinden. Neue Weichenstellungen für die Entwicklungspolitik Für die Entwicklungszusammenarbeit( EZ ) stellt sich die Frage, welchen Beitrag sie zur Herausbildung der Global Governance – Architektur leisten will und kann. Die Frage soll hier nicht beantwortet, sondern nur strukturiert werden. Zentral ist sicher die Frage, ob sich die EZ der Zukunft primär auf»Nischen der internationalen Zusammenarbeit«(Selbstbeschränkung der EZ : Konzentration auf die ärmsten Länder und / oder auf direkte Armutsbekämpfung) oder(auch) auf die »neuen Kerne internationaler Kooperation« ausrichtet. Dabei stellt sich die Frage nach der Kompetenz und den komparativen Vorteilen der EZ Organisationen im Kontext von Global Governance(Kloke-Lesch 1998 , Thiel 1998 ). Im folgenden werden Elemente einer kurzfristig realisierbaren Minimalstrategie einer Entwicklungspolitik unter den Bedingungen der Globalisierung skizziert. Diese könnte eine Zwischensequenz darstellen und Brücken zu einer zukünftigen Entwicklungspolitik bauen, die in Richtung einer umfassenderen Politik internationaler Kooperation im Rahmen der Global-Governance-Architektur weiterzuentwickeln wäre. Zunächst ist zu betonen, daß es auch in Zukunft darauf ankommt, durch Entwicklungszusammenarbeit die internen Entwicklungspotentiale von Partnerländern zu stärken(Förderung wirtschaftlicher, sozialer, ökologisch tragfähiger Entwicklung sowie von Menschenrechten und Demokratie). Daß es auch in diesem Bereich ein weites Feld für inkrementelle Veränderungen gibt, sei hier nur angemerkt(von der Projekt- zur Programmorientierung; klare Schwerpunktsetzungen und radikale Reduzierung von Einzelvorhaben; Durchführung nachhaltiger und signifikanter Programme; Stärkung der Steuerungskompetenz und Reduzierung der Projektverwaltungstätigkeiten im BMZ ; Politikkohärenz; Geberkoordinierung; Bündelung öffentlicher und privater Aktivitäten usw.). In diesem Feld besteht in der politischen und wissenschaftlichen»Community« ein hohes Maß an Übereinstimmung. Darüber hinaus müssen künftig aber auch im Rahmen der Nord-Süd-Kooperation verstärkt Beiträge zur Lösung von Weltproblemen und zur Abfederung von Globalisierungsfolgen geleistet werden. Der Blick durch die»Brille der Weltprobleme und der Globalisierung« kann zu anderen Schwerpunkten der EZ führen, als die bisherigen Länder- und Sektorkonzepte, die vor allem von nationalen Problemlagen ausgehen. Sieben Elemente wären entscheidend: 1. Integration in die Weltwirtschaft: Globalisierung heißt aus der Perspektive von Entwicklungsländern vor allem, daß es keine tragfähige Alternative zur Integration in die Weltwirtschaft gibt. Länder, die keine nationalen Wettbewerbsvorteile entwickeln, werden zu»Sozialenfällen in der Weltwirtschaft und-gesellschaft«. Die Zusammenarbeit zur Stärkung von Wettbewerbsfähigkeit (unter Berücksichtigung ökologischer Nachhaltigkeit und der Ausschöpfung von Synergieeffekten zwischen Wirtschafts- und Sozialpolitik) und nationaler technologischer Kompetenz ist daher kein Rand-, sondern ein Kernthema der EZ . Der breitenwirksame Erfolg in diesem Feld wird davon abhängen, ob es gelingt, tragfähige Ordnungsstrukturen für die Weltwirtschaft aufzubauen. 2. Aufbau nationaler Governance-Strukturen: Eine global orientierte EZ muß die Partnerländer dabei unterstützen, eigenständige Beiträge zu Global Governance zu leisten. Nur leistungsstarke Länder können die internen Variablen globaler Probleme effektiv unter Kontrolle halten (z. B. Bevölkerungswachstum oder Energiekonsum). Hier gibt es viele Schnittpunkte mit der bis14 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik IPG 1/99

herigen Entwicklungszusammenarbeit, es können sich jedoch neue Schwerpunkte in den Bereichen ergeben, die für die Lösung von Weltproblemen besonders relevant sind. Im Zentrum steht die Stärkung der Steuerungsfähigkeit des Staates. Nachdem die internationale Entwicklungszusammenarbeit der 80 er und 90 er Jahre auf der Grundlage des»Washington-Konsenses« der Ideologie des Minimalstaates und des möglichst weitgehenden Abbau staatlicher Regulierung verhaftet war, geht es nun(erneut) um die Stärkung der(staatlichen und privaten) institutionellen Strukturen in den Partnerländern, um nationale und globaler Probleme effektiv bearbeiten zu können. Hier müssen neue Wege beschritten werden, weil zwar der neoliberale Politikverzicht gescheitert ist, aber auch nicht an die gescheiterten einseitig etatistischen Politikkonzepte der 60 er und 70 er Jahre angeknüpft werden kann. Die Potentiale von Markt-, Staat- und Netzwerksteuerung und deren Komplementaritäten müssen gebündelt werden, um die Lern- und Problemlösungskapazitäten der Gesellschaften zu stärken(Messner 1995, 1998 ). 3. Priorität für Weltprobleme: Es könnte sinnvoll sein, EZ -Mittel in den Bereichen zu bündeln, in denen es um die Lösung weltumspannender Probleme geht. Die Erarbeitung einer»Agenda der dringlichsten Weltprobleme« wäre hierfür hilfreich. Aus dieser Perspektive würden sich andere Prioritätensetzungen und Schwerpunktfelder er-geben, als auf der Grundlage bisheriger, national orientierter Länderkonzepte. So könnte man z. B. zu der Schlußfolgerung kommen, in China, Indien und Brasilien EZ -Mittel vor allem im Bereich rationeller und regenerativer Energiesysteme zu investieren, wohl wissend, daß angesichts der schieren Größe dieser Länder und der Bevölkerungszahl eine Lösung der globalen Klimaproblematik nur möglich ist, wenn in diesen Gesellschaften»Energiewenden« gelingen. Andererseits darf die Orientierung auf die Steuerung globaler Trends und die Lösung von Weltproblemen nicht zur Vernachlässigung solcher Bereiche führen, die für die interne Entwicklung der Länder und damit langfristig auch für deren generelle Problemlösungskompetenz und Kooperationsbereitschaft in der Global-Governance-Architektur) von Bedeutung sind. In einigen Fällen können sich Ansätze zur Lösung nationaler und globaler Probleme durchaus wechselseitig verstärken(Beispiel: Konzentration in Afrika auf das Weltproblem Bevölkerungentwicklung; Initiativen in den Bereichen Gesundheitsvorsorge, Armutsbekämpfung, Investitionen in die Ausbildung von Mädchen). Eine Global-Governance-zentrierte EZ würde jedoch insgesamt zu anderen Prioritäten führen als z. B. eine vor allem auf Armutsorientierung ausgerichtete EZ . Diese Zielkonflikte müssen thematisiert werden. Schwerpunktsetzung ist unverzichtbar; eine fragmentierte Entwicklungspolitik, die überall Beiträge leisten will, wird wirkungslos (Hillebrand u. a. 1995 , Meyer-Stamer 1997 ). 4. Keine Konzentration auf die ärmsten Länder: Aus der Perspektive von Weltproblemen wäre es völlig unsinnig, die EZ auf die ärmsten Länder zu konzentrieren. Die Lösung globaler Probleme ist ohne eine enge Kooperation mit den Schwellenländern sowie den bevölkerungsreichen Staaten wie China, Indien und Indonesien unmöglich. Zudem hängt in allen Regionen die Entwicklungsdynamik der kleinen Länder von der Entwicklungsdynamik großer Nachbarstaaten ab. Dies ist kein Plädoyer gegen die Bekämpfung der weltweiten Armut, jedoch für ein komplexeres Zielsystem internationaler Zusammenarbeit. 5. Regionale Projekte: Die Unterstützung regionaler Kooperations- und Integrationsprojekte müßte an Bedeutung gewinnen. In den Regionen können Handlungspotentiale zurückgewonnen werden, die auf nationaler Ebene verloren gegangen sind. Zugleich können in den Regionen Problemlösungskapazitäten aufgebaut werden, um oft überforderte globale Organisationen zu entlasten(z. B. durch die Stärkung regionaler Konfliktregulierungsinstitutionen in Afrika). Regionale Kooperation stärkt zudem die Chance der Entwicklungsländer, sich im Verbund aktiv an der Gestaltung der Globalisierung zu beteiligen. 6. Gemeinsames Lernen: Felder für gemeinsames Lernen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern gewinnen an Bedeutung und können den klassischen Nord-Süd-Transfer ergänzen. Weltweit beobachtbare Probleme, die gemeinsames Lernen sinnvoll machen, sind z. B.: die Regierbarkeit von Megastädten; die Verknüpfung von Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit; die Überwindung von Massenarbeitslosigkeit; die Herausbildung von Kooperationsformen zwischen öffentlichem Sektor und Privatwirtschaft. In einer globalisierten und komplexen Welt nehmen die MögIPG 1/99 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik 15

lichkeiten und die Notwendigkeit wechselseitiger Lernprozesse und der gemeinsamen Suche nach »best-practice«-Methoden zu. EZ -Organisationen könnten sich zu wichtigen Knotenpunkten grenzüberschreitender Netzwerke entwickeln, in denen gemeinsame Probleme gelöst werden. Eine wesentliche Herausforderung der Zukunft wird für Entwicklungs- und Industrieländer darin bestehen, weltweit vorhandenes Wissen zu erfassen und für eigene Problemlösungen einzusetzen. Die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien öffnen hier neue Horizonte. Die EZ könnte ein Motor dieses Lernprozesses sein. 7 . Public private partnership: Neue Formen der Kooperation von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren müssen in der EZ entwickelt werden, da die Lösung vieler Weltprobleme ohne die finanziellen, organisatorischen und technologischen Ressourcen der Unternehmen sowie die Warn-, Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktionen grenzüberschreitend agierender NGO s unmöglich ist. Die Privatwirtschaft, die von der Globalisierung stark profitiert, muß ein unmittelbares Interessen an stabilen globalen Rahmenbedingungen und fairen globalen Spielregeln haben. Zugleich spricht vieles dafür, daß private Vermögensbesitzer, z. B. über eine minimale Besteuerung der internationalen Finanztransfers(Tobinsteuer), an den Kosten globaler Problemlösung angemessen beteiligt werden. Weltweit agierende NGO s können der Kern sein für die Herausbildung einer internationalen Zivilgesellschaft, ohne die der Umgang mit Globalisierung Demokratieprobleme und Legitimationskrisen der Politik heraufbeschwört. Der politische Realismus der Global-GovernancePerspektive Staaten haben zunächst nur geringes Interesse an einer Einschränkung ihrer Autonomie durch multilaterale Regelsysteme. Wollen die Staaten jedoch vermeiden, daß die Kosten ihres Autonomiestrebens stetig steigen(zunehmendes Politikversagen bei grenzüberschreitenden Problemen), ist die Selbstbindung durch Prinzipien, Normen, Regeln, vereinbarte Verfahren unumgänglich. Die Einsicht in ̈ zunehmenden und sich verdichtenden räumlichen, zeitlichen und kausalen Interdependenzen in der Weltgesellschaft, 16 Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik ̈ die begrenzte Reichweite und die Risiken von einseitig auf Wettbewerb und die Durchsetzung von Eigeninteressen orientierten Strategien, ̈ die hohe Unsicherheit, die aus der Eigendynamik ungesteuerter Systeme entstehen, kann ein kooperatives Global-Governance-Projekt befördern. Sicher ist zudem: Die Alternativen (Abschottung; Verzicht auf politische Gestaltung des Globalisierungsprozesses; Hoffnung auf eine kluge Weltpolitik des Hegemons USA ) sind nicht tragfähig. Deutschland ist nicht nur durch die Globalisierung betroffen, sondern selbst ein bedeutender »global player« mit Gestaltungsspielräumen. Dies gilt noch mehr für die Europäische Union, die aufgrund ihrer Wirtschaftskraft, der Herausbildung eines gemeinsamen Währungsraumes, der Größe des Binnenmarktes und ihres technologischen Potentials eine Führungsrolle im Prozeß der Herausbildung einer tragfähigen Global-GovernanceArchitektur spielen kann. Die EU stellt das weltweit fortgeschrittenste regionale Integrationsprojekt dar und verfügt über kumulierte supranationale Erfahrungen(Politikkoordination, Mehrebenenpolitik, Ergänzung nationaler durch europäische Sichtweisen). Den USA wird es andererseits aufgrund ihrer eingeübten und verinnerlichten Rolle als Supermacht und»Weltpolizei« relativ schwer fallen, ein kooperatives Global-Governance-Projekt zu befördern(Czempiel 1997 ). Was spräche demnach gegen eine Protagonistenrolle der EU und ein aktives Engagement der europäischen Führungsmacht Deutschland in Richtung Global Governance? Um weitreichende Veränderungen und Strukturreformen einzuleiten, bedarf es mittelfristiger Visionen, Szenarien möglicher Entwicklungspfade. Das Leitbild»Global Governance« stellt einen Referenzrahmen dar, um institutionelle Innovationen zur Stärkung politischer Steuerungsfähigkeit sowie zur Lösung der Welt- und Zukunftsprobleme zu entwickeln. Es gibt vielfältige Partikularinteressen und Machtblockaden, die gegen eine solche Entwicklung sprechen. Aber: Auch Leitbilder, die im politischen Prozeß an Faszination gewinnen und handlungsleitend wirken, beeinflussen die Dynamik globaler Politik. Daß es einer unermüdlichen internationalen Expertengemeinschaft in den letzten Jahren gelungen ist, die Bedeutung von CO 2 -Reduktionen IPG 1/99

für die Lösung wichtiger Umweltprobleme weltweit in den Köpfen der Menschen zu verankern, ist ein aktuelles Beispiel für die Kraft von Ideen und Leitbildern. Tatsächlich sind in diesem Bereich positive Entwicklungen in Gang gesetzt worden(z. B. der Einstieg in CO 2 -Reduktionsprozesse infolge der Klimakonferenz in Kyoto). Der Erfolg von Global Governance hängt also auch davon ab, ob es Politik und Wissenschaft gelingt, die essentielle Bedeutung dieses Zukunftsprojektes für eine friedliche Entwicklung innerhalb der Weltgesellschaft und zur Abwehr der»Entmachtung der Politik« zu verdeutlichen. Auch die Ostpolitik Willy Brandts, die Versöhnungspolitik Nelson Mandelas, die politische Integration Europas nach zwei verheerenden Weltkriegen, waren zunächst realitätsfern erscheinende Visionen. ̇ Literatur Altvater, Elmar / Birgit Mahnkopf( 1996) : Die Grenzen der Globalisierung, Münster Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, Jahresberichte 1997 und 1998 , Basel Biermann, Frank( 1998 ): Weltumweltpolitik zwischen Nord und Süd, Baden Baden Biermann, Franz / Udo E. Simonis( 1998 ): Institutionelles Lernen in der Weltumweltpolitik, WZB Paper FS II 98-404, Berlin Bornschier, Volker( 1998 ): Zivilisierung der Weltgesellschaft trotz Hegemonie der Marktgesellschaft?, HYPERLINK http: // unizh.ch / ch / suz / bornschier / ziv.html http: // unizh.ch / ch / suz / bor nschier / ziv.html ( 15.09.1998 ) Brzezinski, Zbigniew( 1997 ): Die einige Weltmacht. 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KLAUS MÜLLER Sequenzentheorien der postkommunistischen Transformation B einahe zehn Jahre postkommunistischer Reformpolitik haben zu der mittlerweile weitgehend akzeptierten Erkenntnis geführt, daß gesellschaftliche Transformationen nicht nach dem Modell eines radikalen Systemwechsels verlaufen, sondern mehrdimensionale und zeitlich differenzierte Prozesse darstellen. Man könnte dies als eine Binsenwahrheit ansehen, wenn nicht sehr unterschiedliche Vorstellungen über die Leitvariablen, den Zeithorizont und über die vorzuziehende Abfolge von Reformschritten kursieren würden, Vorstellungen, die zugleich recht verschiedene Auffassungen über die Rolle westlicher Unterstützung beinhalten. Ich möchte im folgenden drei Ansätze zu einer Theorie der Transformation skizzieren, die in den jeweils bevorzugten Reformsequenzen und auch in den zugrunde liegenden Erfolgskriterien differieren. An erster Stelle das Konzept der strukturellen Anpassung(bisweilen auch»Schocktherapie« genannt), zum zweiten die gradualistische(oder auch evolutionistische) Kritik hieran; zum dritten die demokratietheoretische Diskussion um die Abfolge von ökonomischen und politischen Reformen, die an der klassischen »Sequencing«-Diskussion der 60 er Jahre anknüpft – die ja insbesondere auch eine Diskussion über Entwicklungskrisen und den Zerfall von Modernisierungsprojekten war. Strukturelle Anpassung: Komplementaritäten radikaler Reformpolitik Die lauteste Stimme im Transformationsdiskurs erheben aus vielen Gründen die Vertreter des von der neoklassischen ökonomischen Theorie inspirierten Konzepts der strukturellen Anpassung, das seit Beginn der der 90 er Jahre zu einer Art Leitwissenschaft der osteuropäischen Reformen avancierte. Der hohe Kredit dieses Ansatzes reicht in die Zeit der spätsozialistischen Reformexperimente zurück, die bis zum Ende der 80 er Jahre keine Erfolge erzielten und vielfach noch mit der Vision eines Marktsozialismus spielten. Die entscheidende Wende der osteuropäischen Reformpolitik wurde durch den polnischen»Big Bang« am 1 . Januar 1990 herbeigeführt. Auf Einladung der ersten postkommunistischen Regierung entwarfen mit David Lipton und Jeffrey Sachs erstmals»bürgerliche Spezialisten« ein Programm zum möglichst raschen Übergang zur Marktwirtschaft. Nahziel dieses Programms war die makroökonomische Stabilisierung der in eine Hyperinflation abgleitenden Wirtschaft durch drastische Einschränkung der öffentlichen Ausgaben, durch den schonungslosen Abbau von Subventionen und die Freigabe der Preise. Die Liberalisierung des Außenhandels und des Kapitalverkehrs sowie die Privatisierung der staatlichen Industrien sollten einen unumkehrbaren Weg zum westlichen Kapitalismus festschreiben. Unter dem Eindruck der polnischen Stabilisierungserfolge wurde diese »Schocktherapie« am 1 . Januar von der tschechoslowakischen Regierung übernommen und seit dem 1 . Januar 1992 zur Grundlage der russischen Reformpolitik. Die hohe Ansehen der neoklassischen Transformationstheorie basierte nicht allein darauf, daß sie den»mainstream« der westlichen Wirtschaftswissenschaften verkörpert und dem anti-etatistischen Politikverständnis osteuropäischer Radikalreformer entsprach. Sie offerierte eine universale Strategie für den kaum zu leugnenden Stabilisierungsbedarf der osteuropäischen Wirtschaften, eine Strategie, die sich auf mehrfache Erfolge berief. Sachs hatte seine Fähigkeiten in der Beseitigung der bolivianischen Hyperinflation Mitte der 80 er Jahre und durch seine Mitarbeit an wirtschaftspolitischen Strategien für Venezuela und Ecuador bewiesen; Stanley Fischers Kooperation mit führenden russischen Reformern waren Erfolge in der ReduzieIPG 1/99 S equenztheorien der postkommunistischen Transformation 19

rung der israelischen Hyperinflation vorausgegangen. Die Übertragung der in aller Welt angewandten Strukturanpassungsprogramme auf die osteuropäischen Verhältnisse erschien vor diesem Hintergrund nicht als praxisferne Übung oder Ignoranz gegenüber den Besonderheiten der osteuropäischen Situation. Sie war von der Überzeugung getragen, daß elementare Marktgesetze, monetäre Zusammenhänge und fiskalpolitische Restriktionen in allen möglichen Welten gelten. Institutionellen Rückhalt gewann sie darüber hinaus aus einer Verankerung, die ihr zugleich ein unvergleichliches politisches Gewicht verlieh: aus ihrer programmatischen und organisatorischen Vernetzung mit den osteuropäischen Aktivitäten der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds ( IMF ) und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung( EBRD ). Die Internationalen Finanzorganisationen haben der Liberalisierung der früheren Planwirtschaften durch die Konditionalitäten ihrer Kreditvergabe allerdings nicht allein praktisch Nachdruck verliehen – und dadurch den osteuropäischen Regierungen die Möglichkeit gegeben, die Härten ihrer Politik unter Hinweis auf internationale Imperative zu rechtfertigen. Nicht weniger entscheidend waren die von diesen Organisationen erstellten Expertisen, die zum ersten Mal haltbare Bestandsaufnahmen der osteuropäischen Wirtschaften erlaubten, indem sie deren statistische Systematik von Materialprodukts- auf Preisgrößen umstellten. Die erste umfassende Analyse der sowjetischen Wirtschaft wurde 1990 von den Forschungsabteilungen des IMF , der Weltbank, der EBRD und der OECD vorgelegt und in den folgenden Jahren für die Nachfolgestaaten der Sowjetunion aktualisiert. Die Kreditgewährung des IMF verlangt die Offenlegung einst als Staatsgeheimnis behandelter Daten. Die Europäische Union finanziert»Russian Economic Trends«, die erste vom Staatlichen Statistischen Komitee(Goskomstat) unabhängige Berichterstattung durch das Moskauer Institut für Makroökonomische Forschung. Polen, Ungarn, Rußland, die Tschechische Repubik und die Slowakei wurden in die Länderberichte der OECD aufgenommen und damit verpflichtet, sich den Standards der OECD -Statistik anzupassen. Die jährlich erscheinenden Berichte der EBRD ergänzen und korrigieren die nationalen Erhebungen der osteuropäischen Länder und die Untersuchungen anderer internationaler Institutionen. Nicht umsonst also wird von einer statistischen Revolution gesprochen, die einerseits über den Reformbedarf und die Fortschritte der postkommunistischen Gesellschaften Auskunft geben soll und andererseits durch Rückrechnung neuerer Daten auch retrospektiv die Errungenschaften des Sozialismus in ein anderes, bescheideneres Licht setzt. Man kann also sagen, daß die Wirkungsmacht des neoliberalen Reformdiskurses darauf beruht, daß er theoretische wie praktische, ökonomische wie politische und ideologische Funktionen in sich vereint.»Strukturanpassung« ist kein ökonomisches, etwa in der Allgemeinen Gleichgewichtstheorie fundiertes Konzept im engeren Sinn. Es handelt sich um den Oberbegriff für ein Bündel politischer Strategien, deren gemeinsamer Nenner in der Annahme besteht, über ökonomische Anreize und Zwänge gesellschaftlichen Wandel in Richtung demokratischer Marktwirtschaften induzieren zu können. Der Diskurs radikaler Reformen basiert auf einer ganzen Reihe von Annahmen, die weit über ökonomische Standardtheorien hinausschießen: auf Annahmen über das kulturelle Erbe des Sozialismus, über die Dynamik sozialer Strukturen, über die Motivation individueller und kollektiver Akteure, über die Rolle des Staates und nicht zuletzt über die Zeithorizonte institutionellen Wandels. Um mit dem letzten Punkt anzufangen: Die Radikalität von Reformen bemißt sich sicherlich nach der Geschwindigkeit ihrer Durchsetzung. Hierfür werden üblicherweise vier Argumente angeführt, von denen nur zwei im engeren Sinn ökonomisch gerechtfertigt sind. Zwei weitere Argumente unterstellten dagegen fragwürdige politische und soziale Kausalitäten. Was die ökonomische Seite angeht, so machte die Haushaltslage und der Geldüberhang spätsozialistischer Gesellschaften drastische Stabilisierungsmaßnahmen zweifellos unvermeidlich. Die Freigabe von Preisen, flankiert von einer strikten Fiskal- und Geldpolitik, war erforderlich, um inflationäre Erwartungen zu brechen und um die finanzielle Handlungsfähigkeit des Staats wiederherzustellen. Die zweite ökonomische Rechtfertigung reklamiert Komplementaritäten und positive Externalitäten einer raschen Stabilisierungspolitik: die möglichst zeitnahe Liberalisierung des Außenhandels sollte die Unternehmen unter Preis20 S equenztheorien der postkommunistischen Transformation IPG 1/99

disziplin setzen und dezentrale Restrukturierungen der Industrielandschaft erzwingen. Privatisierungen induzieren voraussetzungsgemäß unternehmerische Eigeninitiative, zwingen die Manager der Betriebe, sich von der Maximierung von Subventionen auf die Erwirtschaftung von Gewinnen umzustellen und mobilisieren so Kapitaleinlagen. International geöffnete Kapitalmärkte sollen zur realistischen Bewertung der Unternehmen und zur Schließung unrentabler Betriebe führen. Die Elemente dieser Standardstrategie verhalten sich offenbar komplementär zueinander; die rasche Abfolge der einzelnen Schritte sollte Monopolstellungen,»rent-seeking«-Koalitionen und gradualistische Kompromisse aushebeln. Das dritte Argument für einen drastischen Reformkurs ist politischer Natur und zielt auf zwei Wirkungszusammenhänge. Reformpolitiker wie Balzerowicz und Gaidar haben im vollen Bewußtsein der damit verbundenen Risiken dafür plädiert, die Regeln des Spiels auf einen Schlag zu verändern: Zum einen, um die in den Planungsministerien konzentrierten Interessengruppen zu desorganisieren und so einen irreversiblen Wechsel der Macht sicherzustellen: mit der Reduktion des staatlichen Sektors gehe die Reforminitiative von ineffizienten Bürokratien auf eine selbsttätige Unternehmerklasse über, während die Geschwindigkeit der Reformschritte die Korruptionsanfälligkeit der Politik reduziere. Zum anderen, um das »indow of opportunity«, d. h. die Euphorie der ersten Stunde, in politischen Kredit für einen anfangs notwendig schmerzhaften Kurswechsel umzusetzen. Die anfängliche Unklarheit über die Verteilung der Übergangskosten verhindere die Herausbildung blockierender Interessengruppen. Im Bewußtsein einer tiefen Krise und in Erwartung späterer Verbesserungen würde die Bevölkerung eher radikale Maßnahmen akzeptieren. Statt von einem»Dilemma der Gleichzeitigkeit« (Offe) sprechen Aslund und andere Vertreter des Konzepts daher von einer strengen Komplementarität zwischen ökonomischen Reformen und Demokratie. Ein viertes, dezidiert soziologisches Argument schließt von Marktzwängen auf sozialstrukturelle und institutionelle Anpassungsbewegungen: Jeffrey Sachs hat stets großen Wert darauf gelegt, daß die polnische Schocktheraphie nicht primär ökonomisch motiviert und nicht von außen oktroyiert war. Die Gründe seien vielmehr in der Besonderheit der sozialistischen Sozialstruktur zu suchen gewesen: aufgrund mangelhaft ausdifferenzierter Interessenlagen fehlte der Reformbewegung geeignetes Personal für die Implementierung einer anspruchsvollen Reformpolitik. Genau deshalb habe die neue Regierung so viel Initiative so früh wie möglich an den Markt delegiert. Die postsozialistische Klassenbildung sollte über das Interesse an neuerworbenem Eigentum, insbesondere im privaten Sektor, sowie über allem Anschein nach erstaunlich flexible Arbeitsmärkte verlaufen. Auch für die Dynamik der Institutionenbildung wird eine Komplementarität zu frühen und radikkalen Reformen angenommen: die Existenz von Privatunternehmen und Marktbeziehungen erzeuge von sich aus einen Bedarf nach Institutionen zum Schutz von Eigentumsrechten und vertraglichen Ansprüchen. Hierauf haben sich denn auch im Großen und Ganzen die Aktivitäten der Reformpolitik zu beschränken. Nicht zuletzt bietet die neoklassischen Programmatik klar definierte Maßstäbe zur Bewertung von Reformerfolgen. Denn die zentralen makrökonomischen Indikatoren scheinen eine unzweideutige Sprache zu sprechen: die Senkung der Inflationsraten, die Ausgeglichenheit der öffentlichen Haushalte, die Anteile der privaten Sektoren am Sozialprodukt, der strukturelle Wandel von überdimensionierten industriellen zu bislang unterentwickelten Dienstleistungsbereichen, etc. lassen sich quantitativ ausweisen und zu Liberalisierungsskalen zusammenfassen, auf denen die Fortschritte der verschiedenen Transformationsländer abgetragen werden. Bezogen auf diese Indikatoren können Hypothesen über das relative Gewicht der jeweiligen Ausgangsbedingungen, der jeweils eingeschlagenen Strategie, über die Bedeutung einer stetigen Reformpolitik und die Auswirkungen der jeweiligen politischen Koalitionen formuliert und empirisch überprüft werden. Die empirische Erfolgsgeschichte, die etwa Anders Aslund und die Weltbank zur Rechtfertigung dieser Annahmen vortragen, läßt sich in wenigen Kernaussagen zusammenfassen. ̈ In jedem der Länder mit radikaler Reformpolitik wurde die Inflation innerhalb von zwei Jahren auf unter 50 % gedrückt, während gradualistische Kompromisse deutlich höhere Werte hinterlassen hätten. IPG 1/99 S equenztheorien der postkommunistischen Transformation 21

̈ Je früher die Reformen einsetzten, desto schneller konnte der Einbruch der Produktion überwunden werden. Der offiziellen Weltbankposition zufolge zahlen sich über das gesamte Spektrum der Reformländer die anfänglichen Kosten nach drei Jahren konsequenter Liberalisierung aus, selbst wenn man unterschiedliche Startbedingungen in Rechnung stellt. Gemessen am Abbau der Inflationsraten und am statistisch ausgewiesenen Umfang des privaten Sektors wird selbst Rußland ein erfolgreicher Übergang zu einer dezentralisierten, pluralistischen Marktgesellschaft attestiert. ̈ Überraschenderweise scheint eines der hartnäckigsten politologischen Vorurteile widerlegt: radikale Politikmuster wurden von den Wählern überwiegend prämiert; selbst dort, wo Reformregierungen verdrängt wurden, ist der Liberalisierungskurs als solcher nicht revidiert worden. Ein knappes Jahrzehnt nach Beginn der Transformation erscheint diese noch im Sommer 1998 bekräftigte Erfolgsdiagnose absurd. Rußland ist unfähig, das Personal der staatlichen Institutionen zu bezahlen und klare Grenzen zwischen Politik und organisiertem Verbrechen zu ziehen. Es steht am Rand der Unregierbarkeit. Die durch spekulative Kapitalbewegungenausgelöste russische Krise von 1998 hat die trügerische Stabilität der monetären Sphäre zum Einsturz gebracht. Nach einem zwischen 1989 und 1995 kumulierten Produktionsrückgang von über 30 Prozent für die osteuropäischen und baltischen Staaten und von über 50 Prozent für die frühere Sowjetunion besitzt die erreichte»Stabilisierung« einen bitteren Beigeschmack. Allein Polen hat den Ausgangspunkt von 1989 überschritten. Das Entwicklungsmuster Ungarns, das seit Jahren die höchsten ausländischen Direktinvestitionen auf sich zieht, wird mit dem»Maquiladora«-Kapitalismus Nordmexikos verglichen. Bulgarien und Rumänien sind in der zweiten Hälfte von 1996 in eine makroökonomische Krise geraten, die zu erneuten inflationären Schüben und einem Verlust der Stabilisierungserfolge führten. Aber auch Tschechien, bis von kurzem das Modell einer erfolgreichen Reformpolitik, ist über fragwürdigen Privatisierungen und einer ausbleibenden Unternehmensreform in eine politische Krise geraten, die 1997 den Rücktritt der neoliberalen Regierung erzwang und in wirtschaftliche Stagnation mündete. Nach der jüngsten OECD -Prognose wird das tschechische Wachstum bis zum Jahr 2000 unter dem der Bundesrepublik liegen. Der Beitritt in die EU scheint in die Ferne gerückt. Keine dieser Entwicklungen wurde von den neoliberalen Beratern vorhergesehen. Der methodische Optimismus und die Geschlossenheit der radikalen Reformkonzeption bedingt offenbar zugleich gewisse Wahrnehmungsschwächen. Nicht in die hoffnungsvollen Szenarien passende Ausfallerscheinungen können innerhalb des eigenen Ansatzes nicht reflektiert werden. Unerwartete Rückschläge werden exogen erklärt: durch politisches Fehlverhalten, populistische Kompromisse und Rentier-Interessen – ohne zu erwägen, ob die programmatische Desorganisation der politischen Strukturen und die mit überstürzten Privatisierungen eröffneten Bereicherungschancen für kleine Gruppen alter und neuer Funktionsträger nicht zum Teil des Problems geworden sind. Dies bringt mich zu meinem zweiten Punkt. Gradualismus: Politische Ökonomie des »Sequencing« Die interne Kritik an der neoliberalen Programmatik läßt sich noch innerhalb der Allgemeinen Gleichgewichtstheorie formulieren und erinnert an die bekannten Argumente des deutschen Ordoliberalismus gegen das Laissez Faire. In diesem Sinn haben Frank Hahn und Kenneth Arrow die institutionellen Voraussetzungen funktionsfähiger Märkte in Erinnerung gerufen und auf die herausragende Rolle hingewiesen, die staatliche Politik in allen erfolgreichen Entwicklungsstrategien seit dem Zweiten Weltkrieg gespielt hat. Man kann die Argumente beider zu der paradox scheinenden Aussage zusammenfassen, daß von der Allgemeinen Gleichgewichtstheorie her eher eine zeitlich gestreckte Übergangspolitik erforderlich wäre, die die von Aslund und anderen vermuteten Komplementaritäten erst herzustellen hätte. Diese theoretischen Einsichten wurden von Gradualisten verschiedener Coleur in Transformationsstrategien umgesetzt. Zu ihnen kann man Peter Murrell, David Stark, Gerard Roland, Alec Nove und Janos Kornai zählen und auch wichtige internationale Forschergruppen, wie die AGENDA Autoren, die Group on East-South Systems Trans22 S equenztheorien der postkommunistischen Transformation IPG 1/99

formations oder die vom Europäischen Forum für Demokratie und Solidarität initiierte Studie von John Eatwell, Michael Ellman, Mario Nuti u.a. Diese im weiteren Sinn sozialdemokratisch orientierten Autoren teilen die Befürchtung, daß angesichts der spezifischen Vorgeschichte der postkommunistischen Länder und unter den Bedingungen einer verschärften Krise Märkte nicht institutionalisiert und demokratische Verhältnisse nicht konsolidiert werden können. Denn entgegen aller Rhetorik schlagen radikale Reformen recht häufig in einen unfreiwilligen Gradualismus um, der politische Rückschläge oder kontraproduktive Resultate provoziert. Der entscheidender Einwand lautet, daß der Verlauf der postkommunistischen Krisen und die Zerstörung von alten Institutionen und Netzwerken vor Bereitstellung funktionsfähiger Alternativen durch verschiedene Sequenzfehler der Reformpolitik verursacht, zumindest aber verschärft worden sein könnte. Gradualistische Reformstrategien zielen auf die Überwindung sozialer und politischer Restriktionen, die der Durchsetzung umfangreicherer Maßnahmen entgegenstehen. Um nur einige der von Gradualisten antizipierten Probleme der postkommunistischen Transformationen zu nennen: Übereilte Privatisierungen spielten in die Hände der alten Eliten und verwandeln staatliche in private Monopole, ohne die erforderlichen Restrukturierungen auf Unternehmensebene erzwingen zu können. Die Preisfreigabe und die einhergehende Inflation haben die Sparguthaben der Bevölkerung entwertet, ohne zu funktionsfähigen Geldwirtschaften geführt zu haben. An den Bankenkrisen in der gesamten Region läßt sich ablesen, daß die institutionellen Voraussetzungen für funktionsfähige Kapitalmärkte kaum gegeben sind. Offenbar bedurfte es erst der russischen Schuldenkrise, um die Risiken eines unregulierten Kapitalverkehrs für Länder mit unentwickeltem Finanzsystem vor Augen zu führen. Die umstandslose Öffnung für ausländische Direktinvestitionen kann – wie insbesondere in Tschechien und Polen – Gefühle des»nationalen Ausverkaufs« mobilisieren. Nichtzuletzt untergraben Arbeitslosigkeit, unübersehbare Ungleichheiten und Korruption die Legitimität der jungen, noch nicht konsolidierten Demokratien. Aus diesem Grund sollen partielle Reformen dem experimentellen Charakter des Übergangs zur Marktwirtschaft von vornherein Rechnung tragen: um Zeit zum Lernen und zu gegebenenfalls erforderlichen Korrekturen einzuräumen. So sollen Unsicherheiten über Reformergebnisse reduziert und eine breitere Front zu ihrer Unterstützung aufgebaut werden: Erfolge im Kleinen erhöhen – selbst unter den Funktionären des alten Regimes – die Bereitschaft, weitergehenden Schritten zuzustimmen. Drastische Rückgänge der Einkommen und des Konsums sollten vermieden, das zu erwartende Versagen zunächst unvollkommener Märkte abgefangen werden. Die Neuverteilung von Eigentumsrechten erfordert neben Effizienzgesichtspunkten Kriterien sozialer Gerechtigkeit. Allein unter diesen Bedingungen scheinen wirtschaftliche und politische Reformen gleichzeitig durchsetzbar. Allerdings setzt auch die Durchführung partieller Reformsequenzen funktionsfähige politische und administrative Strukturen voraus und damit ein höheres Maß an Kontinuität, als radikalen Reformern lieb ist. Gradualisten weisen die liberalistische Philosophie eines Minimalstaates zurück. Einem relativ starken Staat wird die Aufgabe zugewiesen, knappe Ressourcen in die Restrukturierung zukunftsträchtiger Industrien, in die Modernisierung der Infrastruktur und des Bildungssystems zu investieren und die Verlierer des Umbaus sozialpolitisch einzubinden. Selbstredend setzt dies eine Reform des öffentlichen Sektors voraus und es liegt auf der Hand, daß der postkommunistische Staat sich zur Realisierung all dieser Aufgaben die Steuerhoheit zurückerobern muß. Daß Staatsversagen und die Erosion öffentlicher Institutionen wesentlichen Anteil an den postkommunistischen Krisen haben, wird heute auch von den Internationalen Organisationen selbstkritisch eingeräumt, so etwa von Donald Johnston, dem Direktor der OECD :»In retrospect, we in the OECD countries, along with many reformers in Russia, underestimated the weakness of the state and thus the enormity of the task of institutional reform to be accomplished.« Die verschiedenen Reformpfade der osteuropäischen Länder erscheinen aus dieser Sicht in einem gänzlich anderen Licht: der Rückzug des Staats aus der poli--tischen Verantwortung, wird zur entscheidenden Erklärungsgröße für das unterschiedliche Ausmaß der Transformationskrisen. Polens relative IPG 1/99 S equenztheorien der postkommunistischen Transformation 23

Erfolge folgen demnach weniger aus radikalen Deregulierungen als vielmehr daraus, daß ein weitgehend intakt gebliebener Staatsapparat ein anspruchsvolles Reformprojekt auf den Weg bringen konnte. Auf der anderen Seite wäre der Zusammenbruch der russischen Transformation weniger einem halbherzigen Gradualismus als dem radikalen Abbau staatlicher Strukturen anzulasten, der die Wirtschaft seit Ende der 80 er Jahre einem chaotischem Zerfallsprozeß und die Politik den partikularen Interessen organisierter Machtgruppen überlassen hat. Was die internationale Dimension angeht, so sind von einem gradualistischen Standpunkt aus technische und administrative Hilfe den von den Internationalen Finanzorganisationen vorgeschlagenen Freihandelslösungen vorzuziehen. Eine strategische Handelspolitik soll eigene Entwicklungspotentiale vor der übermächtigen westlichen Konkurrenz abschirmen und die Ausbildung des »aquiladora«-Syndroms auf europäischen Boden verhindern. Von der Europäischen Union, der eine überragende Rolle beigemessen wird, wären asymmetrische Handelskonzessionen zu erwarten, die zwar im Prinzip bereits vereinbart sind, in concreto jedoch unzulänglich bleiben. Davon zeugt nicht nur allein die drastische Verschlechterung der Handelsbilanzen der osteuropäischen Länder gegenüber der EU , sondern auch die Diskriminierung ausgerechnet jener Produktgruppen, für welche die osteuropäischen Länder komparative Vorteile geltend machen könnten. Die mangelhafte interne Integration der Region nach der Desintegration des Rats für Gegenseitige Wirtschaftshilfe( RGW ) ist kaum als Problem erkannt. Die immer wieder zitierten Beispiele für erfolgreiche Rekonstruktionsprozesse sind die westeuropäische Nachkriegsmodernisierung sowie die japanische und südkoreanische Strategie. Gradualisten sind allerdings vorsichtig genug, keinen universellen Reformpfad auszuzeichnen. Genauer betrachtet sind verschiedene Formen eines evolutionären»Sequencing« zu unterscheiden, die von den historischen Voraussetzungen der Reformländer und der Krisenhaftigkeit des Übergangs abhängen. In den mittel- und osteuropäischen Gesellschaften etwa soll eine wohlüberlegte Abfolge wirtschaftlicher und sozialpolitischer Reformen die Gleichzeitigkeit von Demokratie und Marktwirtschaft wahrscheinlich machen. Empirische Belege für die Funktionsfähigkeit gradualistischer Strategien liefert nicht nur der stabile Reformpfad Ungarns, der gegen die Auswirkungen der mexikanischen Peso-Krise erfolgreich verteidigt wurde. Vielleicht ein noch stärkeres Argument bietet der getarnte Gradualismus Tschechiens, der eine radikale Rhetorik mit korporatistischen Arrangements im Bereich der Lohnpolitik und einer nur selektiven Öffnung für ausländische Direktinvestitionen verband. Nicht zufällig hat die tschechische Sozialdemokratie die jüngsten Wahlen mit einem offen gradualistischen Programm gewonnen – und mit dem Versprechen, suspekte Privatisierungen einer Revision zu unterziehen. Einem expliziten oder auch getarnten Gradualismus also scheint es verdankt, daß trotz aller Rückschläge keine prinzipielle Umkehr der osteuropäischen Reformpolitik eingetreten ist. In agrarischen Gesellschaften mit funktionsfähigem Staatsapparat geht es dagegen um einen ökonomischen Gradualismus auch auf Kosten von Demokratie. Als prominentestes Beispiel gilt China: hier ist es gelungen, die vom Agrarsektor ausgehenden Liberalisierungen mit hohen Produktivitätsgewinnen und Wachstumsraten zu verbinden und zugleich die aus Osteuropa bekannten Inflationierungen zu vermeiden. Gleichwohl scheinen zumindest retrospektiv gewisse Lektionen für die osteuropäischen Länder ableitbar: strikte Preis-, Lohn- und Kreditkontrollen für den staatlichen Sektor seien solange aufrechtzuerhalten, bis ein neues Steuersystem etabliert ist. Die entscheidende Botschaft liegt auch hier darin, daß für die optimale Abfolge von Liberalisierungen die feste Hand des Staats erforderlich bleibt. Dies bringt mich zu meinem dritten Punkt: zur bis heute kontrovers diskutierten Frage nach der geeigneten Abfolge von Marktwirtschaft und Demokratie. Übergänge zur Demokratie: Sequenzen politischer, sozialintegrativer und wirtschaftlicher Reformen Das chinesische Exempel wird von denkbar gegensätzlichen Lagern als Argument für die Unvereinbarkeit von freien Märkten und Demokratie angeführt. Zahlreiche russische Politiker lasten den Zusammenbruch der Sowjetunion Gor24 S equenztheorien der postkommunistischen Transformation IPG 1/99

batschows übereilter Demokratisierung an und hätten eine autoritäre Reformvariante nach chilenischem Muster vorgezogen. Einige hätten gegebenenfalls wohl selbst eine»Tiananmen-Lösung« für die osteuropäischen Erhebungen in Kauf genommen. Am gegenüberliegenden Ufer erinnern radikale Liberalisten immer wieder an das Dilemma von Marktwirtschaft und Demokratie. Niemand anderes als Hayek selbst hatte schließlich bemerkt, daß kein Kapitalismus je unter demokratischen Bedingungen entstanden sei und zu weit gefaßte demokratische Rechte die Eigentumsordnung des Marktes untergraben würden. Gegenüber einem solchen Sequenzialismus, der primär auf Wachstum und erst in zweiter Linie(wenn überhaupt) auf Demokratisierung zielt, knüpft die jüngere Demokratietheorie nun an einer älteren soziologischen Einsicht an: an der Rolle außerökonomischer Bedingungen für die Institutionalisierung von Märkten und Eigentumsrechten. Ihr vorsichtiger Optimismus hinsichtlich der Konsolidierung der neuen zentraleuropäischen Demokratien beruft sich auf eine Sequenz, die ihren Ausgangspunkt in der politischen Sphäre nimmt, also nicht bloß abhängige Variable wirtschaftlichen Aufschwungs ist. Sie kritisiert vielmehr die potentiellen Gefahren einer ökonomistischen Strategie, die politische Freiheit durch wirtschaftliche Liberalisierung legitimieren will und darüber die erforderlichen Reformen des politischen Systems vernachlässigt. Guiseppe Di Palma, David Apter und am eingehendsten wohl Juan Linz und Alfred Stepan haben den Primat einer demokratisch regulierten Staatsmacht herausgearbeitet. Historischer Hintergrund ist die idealtypisch in der spanischen Transition zur Demokratie bewährte Sequenz, die von politischen über sozialökonomische zu wirtschaftlichen Reformen führt, wobei der Privatisierung des vormals öffentlichen Eigentums ein nachgeordneter Stellenwert eingeräumt wird. Theoretischer Hintergrund dieser Einschätzung ist der Begriff einer ökonomischen Gesellschaft, die weit über das technische Artefakt eines selbstorganisierten Markts hinausweist. Sowohl die neoliberale Programmatik als auch der antietatistische Impuls der osteuropäischen Bürgerbewegungen haben danach dem Staat als Garanten territorialer Integrität und einer Rechtsordnung, die den Geltungsbereich von Bürgerrechten einschließt, unzureichende Aufmerksamkeit geschenkt. Ein funktionsfähiger Staatsapparat, der über eine Bürokratie, über die Steuer- und Rechtshoheit und über institutionalisierte Routinen verfügt, ist jedoch nicht nur erforderlich, um den gesetzlichen und regulativen Rahmen für Märkte zu setzten. Er ist auch erforderlich, um den rechtlichen Status der zivilgesellschaftlichen Assoziationen und Gemeinschaften, wie auch den Handlungspielraum nichtorganisierter Bürger sicherzustellen. So wichtig Organisationsmodelle selbstorganisierter Bewegungen für die»informelle Institutionalisierung«(O’Donnell) der politischen und wirtschaftlichen Aktivitäten sind, so basiert eine zivile Gesellschaft doch ihrerseits auf der Funktionsfähigkeit der»ökonomischen Gesellschaft«, die aus einer Reihe sozialpolitisch akzeptierter Normen und Institutionen besteht. Sie setzt darüber hinaus eine ihr komplementäre»politische Gesellschaft« voraus, insbesondere Parteien, die nach festgelegten Regeln an Wahlen teilnehmen, Koalitionen eingehen, Konflikte austragen und Kompromisse formulieren, um darüber erst die Gesellschaft als politische zu konstituieren. Weder eine ethisch versicherte zivile Gesellschaft, noch eine reine Marktwirtschaft, ein routinisierter Staatsapparat oder eine politische Exekutive allein können demzufolge eine»Transition« sicherstellen: Konsolidierte Demokratien setzen das verfassungsförmig kodifizierte Zusammenspiel aller gesellschaftlicher»Arenen« und damit auch die Begrenzung jeder einzelnen Arena durch eine Hierarchie von Normen voraus. Ein überzogener Wirtschaftsliberalismus und unregulierte Privatisierungen können also Fehlsequenzierungen hervorrufen. Reine Marktwirtschaften kollidieren mit einer demokratischen Konsolidierung: alle bekannten Demokratien verfügen über eine»Mischwirtschaft«. Andererseits zeugt das Ausbleiben restaurativer Rückschläge trotz wirtschaftlicher Einbrüche davon, daß die zentraleuropäischen Bevölkerungen ihre Zustimmung zu den Regeln des demokratischen Prozesses, den politischen und den wirtschaftlichen Institutionen zumindest mittelfristig über ihre konkrete wirtschaftliche Situation stellen. Diese Einsicht führt zur Umkehr des konventionellen Dogmas: Demokratisierungen sind nicht Hindernis, sondern Erfolgsbedingung für die Einführung von Märkten. IPG 1/99 S equenztheorien der postkommunistischen Transformation 25

Perspektiven Was ergibt ein Vergleich der drei hier skizzierten Sequenztheorien? Über einen universalistischen Zuschnitt und die größte diskursive Macht verfügt zweifellos die Programmatik der strukturellen Anpassung. Sie bemüht keine spezifischen Theorien, sondern appliziert dasselbe Muster, das in allen Entwicklungsländern angewandt wird, auch auf den Postsozialismus. Leitvariable und Erfolgskriterium ist die Liberalisierung von Märkten; der Zeithorizont ist auf die Anpassungsbewegung von Preisen, allenfalls auf Wahlzyklen eingestellt. Ihre langfristige Perspektive ist die einer Konvergenz an die Basisinstitutionen des westlichen Kapitalismus – ein Prozeß von nicht näher spezifizierter Dauer. Angesichts des unerwartet zähen Verlaufs der Transformationen erscheint die Vorstellung einer »Schocktherapie« nicht nur metaphorisch inkonsistent. Die mit ihr intendierte politische und soziale Restrukturierung der osteuropäischen Gesellschaften kann als gescheitert gelten. In der Praxis haben sich selbst die Verhandlungen des IWF und der Weltbank mit den osteuropäischen Ländern gradualistischen Vorstellungen angenähert. Gradualisten aber sind bereit, den jeweiligen Voraussetzungen gemäß besondere Reformsequenzen zu entwerfen. Ihre Leitvariablen sind industrie-, handels-, steuer- und sozialpolitische Maßnahmen – klassische Felder staatlichen Handelns. Den damit eröffneten Konflikt zwischen Transformationspolitik und Öffnung zum Weltmarkt hoffen sie durch die Einbindung Osteuropas in das politische Regime der EU abzufedern. Da es ihnen primär um die Nachhaltigkeit von Reformen geht, um institutionelles Lernen und Konsensbeschaffung, sind sie zu einem langsameren Kurs bereit. Demokratietheoretische Sequenzansätze nun erweitern die gradualistischen Variablen um eine Hierarchie legitimierender Faktoren, die von einem territorial definierten Staat über die Institutionen der Demokratie schließlich zu den Akteuren und Ergebnissen der Reformpolitik reicht. Fehlsequenzierungen sind nicht nur innerhalb wirtschaftlicher Programme oder zwischen politischen und wirtschaftlichen Reformen möglich, sondern auch innerhalb der Politik selbst. Insofern geht es den Theoretikern der Transition um mehr als um die Gleichzeitigkeit von Demokratisierung und Liberalisierung – nämlich um den Primat eines verfaßten Staats, der sich seinen Bürgern auch über die Transformationskrisen hinweg als Identifikationsobjekt anbietet. Die Komplexität dieses Entwurfs resultiert daraus, daß er state- und nation-building-Prozesse miteinander verknüpft. Die Überwindung der dabei auftretenden Konflikte aber scheint den Erfolgsaussichten wirtschaftlicher Reformen vorgeordnet. Aufgrund der Vielzahl interagierender Variablen ist ein universalistisches Abfolgeschema nicht zu erwarten. Es handelt sich vielmehr um ein komparatives Design, das spezifische Voraussetzungen sehr unterschiedlicher Wege zur Demokratie artikuliert. Linz, Stepan und andere fangen allerdings auch eine normative Intuition ein, die sehr wohl eine universale Vorbedingung für demokratische Konsolidierung zu sein scheint: nämlich ein nichtkonditionales Verhältnis zur Demokratie selbst. ̇ Literatur Amsden, Alice et. al.( 1994 ): The Market Meets Its Match: Restructuring the Economies of Eastern Europe, Cambr., Mass.: Harvard University Press. Arrow, Kenneth J.( 1995 ): Foreword, in: McFaul, Michael& Perlmutter, Tova(eds.)( 1995 ): Privatization, Conversion, Enterprise Reform in Russia, Boulder, Col: Westview. Apter, David( 1991 ): Institutionalism Reconsidered, International Soc. Sc. Journal, Vol. 29, 463-481 . Aslund, Anders( 1995 ): How Russia Became a Market Economy, Washington, D.C. : Brookings. Aslund, Anders, Peter Boone& Simon, Johnson( 1996 ): How to Stabilize: Lessons from Post-communist Countries, Brooking Papers on Economic Activity, No. 1 ( 1996 ), 217-313 . Aziz, Jahangir& Wescott, Robert F.( 1997 ): Policy Complementarities and the Washington Consensus, IMF Working Paper# 97/118, Washington: IMF . Crawford, Beverly(ed.)( 1995 ): Markets, States, and Democracy, Boulder, Col.: Westview. Dahl, Robert A.( 1992 ): Why Free Markets are not Enough, Journal of Democracy, Vol. 3 , No. 3 , 82-89 . Di Palma, Guiseppe( 1990 ): To Craft Democracies, Berkley: University of California Press. Easterly, William& Fischer, Stanley( 1994 ): The Soviet Economic Decline: Historical and Republican Data, World Bank Working Paper, No. 1284 (April 1994 ): Washington, D.C. Eatwell, John et. al.( 1995 ): Transformation and Integration. Shaping the Future of Central and Eastern Europe, Southampton: Institute for Public Policy Research. Ellingstad, Marc( 1997 ): The Maquiladora Syndrome: Central European Prospects, Europe-Asia Studies, Vol. 49 , No. 1, 7-21. 26 S equenztheorien der postkommunistischen Transformation IPG 1/99

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DIETMAR DIRMOSER Dynamische Stagnation in Cuba S eit dem Besuch des Papstes reißt der Strom prominenter Besucher nicht ab. Der Wunsch des Kirchenoberhauptes, die Welt möge sich Cuba und Cuba sich der Welt öffnen, scheint in Erfüllung zu gehen; selbst die Beziehungen zu den USA sind auf dem Weg sich zu entspannen. Doch der Westen intensiviert seine bilateralen und multilateralen Kontakte zu Cuba ohne Gegenleistung des Regimes: von einer politischen Reform ist der Inselstaat weiter entfernt denn je, die Wirtschaftsreform stagniert und nichteinmal der Spielraum der Kirche ist heute nennenswert größer als vor dem Papstbesuch. Ist die wachsende Bereitschaft westlicher Staaten zu konstruktivem Engagement lediglich ein diplomatischer Erfolg der Machthaber in Havanna? Oder hat die Strategie»Wandel durch Annäherung« mittelfristig Aussicht auf Erfolg? Keine politische Reform »Nur unter demokratischen Bedingungen können Menschen neue Ideen entwickeln und ihre Fähigkeiten voll entfalten. Wenn wir die Menschen nicht ermutigen, selbständig zu denken, wird unsere Gesellschaft stagnieren; Ruhe ist dann die Ruhe der Stagnation.« Dies sind die Worte eines Kommunisten, Professor an der obersten Kaderschule der Kommunistischen Partei – allerdings nicht der cubanischen sondern der chinesischen.(The Times, 9.4.98 ) In Cuba ist ist man von solchen Positionen um Lichtjahre entfernt. Der Ruf nach Demokratie, Meinungs- und Diskussionsfreiheit ist politisches Dynamit, denn als logische Folge ergeben sich daraus Forderungen, die in Cuba nach wie vor als staatsfeindlich eingestuft und öffentlich nur von Dissidenten erhoben werden: die Forderung nach Tolerierung abweichender Meinungen, nach der Zulassung politischer Tendenzen und Strömungen (oder gar Parteien) und nach Schaffung politischer Institutionen, die eine nicht nur formale Beteiligung an Entscheidungen ermöglichen. Massenorganisationen, Komitees und Wahlprozesse bieten zwar auf der unteren Ebene vielfältige Möglichkeiten der politischen Beteiligung. Doch alle relevanten Entscheidungen behält sich eine Elite vor, die durch Wahlen nicht austauschbar ist. Dies muß nach cubanischer Lesart so sein, denn anders sei die Verteidigung der nationalen Souveränität gegen die permanenten Übergriffe der USA nicht möglich. Wichtiger als alles andere seien»Einheit und Geschlossenheit«; alles was pluralistisch ist, kommt leicht in den Ruch, vom »Feind« manipuliert zu sein. Fidel Castro hat sein Verständnis von Pluralismus vor einiger Zeit in der Formel zugespitzt, die pluralistische Demokratie westlichen Zuschnitts sei eine»Pluriporquería«, was sich annähernd mit»eine Schweinerei in Potenz« übersetzen läßt. Die Machthaber in Havanna hatten 1998 allen Grund, Erwartungen im In- und Ausland zu dämpfen und klarzumachen, daß es eine politische Reform nicht geben werde. Eine große Schar westlicher Besucher – der Papst, der kanadische Premier, Riegen europäischer Minister, vielköpfige Abgeordneten- und Unternehmerdelegationen besuchte die Insel, und viele der Gäste wurden vom Regime hofiert. Daraus sollte die Bevölkerung keine falschen Schlüsse ziehen. Und auch die Besucher, fast alle kamen auf das Thema Demokratie, Pluralismus und Menschenrechte zu sprechen, sollten sich keinen Illusionen hingeben. Vizepräsident und Kabinettschef Carlos Lage fand dafür Anfang April, anläßlich einer Zeremonie zur Ehrung vorbildlicher Staatsbeamter, die Formel, Cuba brauche keine Transition, denn Cuba habe ja seine Revolution gehabt. Dank der Revolution und nach dem Willen der Bevölkerung bleibe Cuba sozialistisch, und mögen, so Lage, noch so viele der ausländischen Partner eine Tran28 Dynamische Stagnation in Cuba IPG 1/99

sition fordern. Im cubanischen Fall könne Transition nur Rückschritt bedeuten. Auch Fidel Castro machte – bei der Verabschiedung ausländischer Gäste, auf Auslandsreisen und in diversen Marathonreden – unzweideutig klar: das politische System Cubas bleibt wie es ist. Bei seinem Schweiz-Besuch im Mai erklärte er vor Journalisten, einen Weg zurück, wie in der ehemaligen Sowjetunion, gebe es für Cuba nicht, und überhaupt sei der Marxismus-Leninismus das politische System der Zukunft. Selbst die Möglichkeit eines»sanften Übergangs« wies Castro zurück: »Meine größte Hoffnung ist, daß unser politisches System Erfolg haben möge, und daß es nicht zu einer politischen Transition, zu einem Rückschritt kommt.«( 24.5. ) Ende der außenpolitischen Isolation Über ein Dutzend diplomatische Delegationen und hochrangige offizielle Besucher werden seit dem Besuch von Karol Wojtyla jeden Monat in Cuba registriert. Darunter der kanadische Premierminister Jean Chrétien, der Ende April als seit den 70 er Jahren erster Regierungschef eines wichtigen westlichen Landes Cuba besuchte. Auch der kolumbianische Präsident Samper und Denzil Douglas, Premier des Insel-Zwergstaats St. Kitts and Nevis, machten sich nach Cuba auf; fünf Premierminister anderer englischsprachiger Inselstaaten der Karibik waren bereits vor Douglas da. Unter den Außenministern, die sich in Havanna ein Stelldichein gaben, waren der Italiener Lamberto Dini als bislang ranghöchster europäischer Regierungsvertreter, der Brasilianer Luiz Felipe Lampreia und die Mexikanerin Rosario Green; der spanische Außenminister Abel Matutes verschob eine für Juni geplante Visite. Minister anderer Ressorts kamen in großer Zahl aus aller Welt. Frankreich schickte im Mai seinen Entwicklungsminister Josselin und im Juni, mit dem Air France Jungfernflug, seinen(kommunistischen) Transportminister Gayssot, mit einer hochkarätigen Wirtschaftsdelegation und diversen Abgeordneten im Schlepptau. Aus Spanien reiste, ebenfalls im Juni, Industrieminister Josep Piqué an, zusammen mit dem Präsidenten des Unternehmerverbandes Cuevas und 60 Vertretern namhafter Firmen. Aus Großbritannien kam eine 23 -köpfige Wirtschaftsdelegation, ohne Ministerbegleitung, aber mit der guten Nachricht, die britische Entwicklungsagentur CDC (Commonwealth Development Corporation) habe eine Kreditlinie von 30 Mill. US$ bereitgestellt. Dreißig Gesundheitsminister aus Staaten der Blockfreienbewegung tagten im Juni in Havanna. Unter den Besuchern mit klangvollen Namen, aber ohne offiziellen Auftrag waren der Schauspieler Jack Nicholson und der ehemalige NATO Oberbefehlshaber, General i. R. Jack Sheehan, die beide von Fidel Castro empfangen wurden. Angesichts von so viel Prominenz fielen Besucher wie der haitianische Industrieminister, der türkische Vize-außenminister, eine finnische Parlamentsdelegation oder Gruppen thüringischer, dominikanischer oder argentinischer Geschäftsleute gar nicht auf. Aufmerksamkeit zog dagegen die Visite spanischer und französischer Kriegschiffe in cubanischen Häfen auf sich. Zahlreiche weitere hochkarätige Besucher haben sich angesagt, darunter das spanische Königspaar. Cuba wird 1999 den iberoamerikanischen Gipfel ausrichten, und fast alle lateinamerikanischen Staatschefs wollen teilnehmen. All dies zeigt, die Isolierungspolitik der USA ist obsolet geworden. Sie funktioniert nicht einmal mehr bei den karibischen Kleinstaaten, die vom Goodwill der Vereinigten Staaten abhängig sind. Nachdem der Papst Beziehungen zu Cuba vom Makel befreit hat, moralisch anrüchig zu sein, gehören bei fast allen westlichen Staaten Cuba-Kontakte zur außenpolitischen Routine, ein Wandel, der sich in wenigen Monaten vollzog. In vielen Fällen mögen sich die offiziellen Besucher ebenso wie die Touristen angezogen fühlen durch ein Image, bei dem sich TropenRomantik, Sympathien für cubanischen Sport, cubanische Musik und Zigarren mit Revolutionsnostalgie mischen; ein Besuch in Cuba ist allemal auch eine Geste an die einheimische Linke. In anderen Fällen besteht der Reiz darin, daß anhand Cubas mit geringen Kosten Unabhängigkeit von den USA demonstriert werden kann. Doch meist sind auch handfeste Wirtschaftsinteressen im Spiel. Sowohl Kanada als auch Spanien versuchen die Strategie ihrer Business-Community, sich in einem Zukunftsmarkt zu verankern, auf dem es keine US Konkurrenz gibt, politisch durch Investitionsschutz- und Doppelbesteuerungsabkommen sowie IPG 1/99 Dynamische Stagnation in Cuba 29

durch einen Politikdialog abzusichern. Gute politische Beziehungen zahlen sich für die Unternehmer in der Regel aus: sowohl die spanische als auch die französische und die britische Wirtschaftsdelegation brachten von ihren Visiten notable Geschäftsabschlüsse nach Hause; Kanada, ohnehin der größte Investor und einer der wichtigsten Handelpartner der Insel, baut seine Position kontinuierlich aus und stellt überdies das größte Touristenkontingent. Höhepunkte im bilateralen Bereich waren die Wiederaufnahme diplomatischer Beziehungen zu Guatemala und der Dominikanischen Republik, die seit Anfang der 60 er Jahre unterbrochen waren, sowie die Ernennung eines spanischen Botschafters, nachdem dieser Posten 16 Monate lang unbesetzt war. Dem Vorgänger des jetzigen Botschafters hatte Cuba das Agrément verweigert. Begründung: der Spanier habe in einem Interview gesagt, die spanische Botschaft stehe auch Dissidenten offen. Castro ereiferte sich damals, eine Botschaft könne kein Verschwörernest sein, und schickte Mitglieder des kommunistischen Jugendverbandes zum Demonstrieren vor die spanische Vertretung. Nach diesem Eklat gerieten die spanisch-cubanischen Beziehungen auf einen Tiefpunkt und Madrid ließ sich mit der Entsendung eines Botschafters demonstrativ viel Zeit. Mittlerweile hat Spanien seinen hochrangigen Politikdialog mit Cuba wieder aufgenommen. Auch das bislang besonders Cuba-kritische Argentinien überhäuft den Inselstaat neuerdings mit freundlichen Gesten. Der Agrarminister besuchte die Insel, die cubanisch-argentinische Regierungskommission trat nach mehrjähriger Pause wieder zusammen, und sogar eine Visite von Präsident Menem ist im Gespräch. Außenminister DiTella erklärte den Sinneswandel mit dem argentinischen Interesse, die Rückzahlung eines 1,3 -Milliarden-Dollar-Kredits in Gang zu bringen. Das, so DiTella, müßten die USA verstehen. Im multilateralen Bereich konnte Cuba ebenfalls Punkte verbuchen, obwohl die USA nach wie vor versuchen, den Inselstaat in den internationalen und regionalen Gremien zu blockieren. Das ist bislang in den traditionell von den Vereinigten Staaten stark beeinflußten Regionalgremien in Lateinamerika und der Karibik besonders gut gelungen. Die cubanische OAS -Mitgliedschaft ruht seit 1962 , zu Treffen lateinamerikanischer Staatschefs und Minister wird Cuba meist nicht eingeladen, und von allen politischen Initiativen in der Hemisphäre, an denen die USA beteiligt sind, ist Cuba automatisch ausgeschlossen. Diese Politik wird aber mittlerweile von vielen lateinamerikanischen und karibischen Staaten nicht mehr mitgetragen; bis auf Honduras, El Salvador und Costa Rica haben alle OAS -Staaten die in den 60 er Jahren abgebrochenen diplomatischen Beziehungen zu Cuba wiederhergestellt und drängen nun auf eine Integration der Insel in die Region. Auf dem Amerika-Gipfel Ende April in Santiago de Chile stand Cuba zwar nicht auf der offiziellen Tagesordnung, doch hinter den Kulissen wurde heftig über Cuba gestritten. Zentrales Thema des Spitzentreffens war die Vorbereitung der ersten Verhandlungsrunde über die Einrichtung einer amerikanischen Freihandelszone von Alaska bis Feuerland( FTAA / ALCA ). Zu den ohnehin bestehenden Problemen(daß der US -Präsident für diese Verhandlungen nur ein eigeschränktes Mandat hat – der Kongreß verweigerte ihm die »fast-track«-Kompetenz – und daß die Lateinamerikaner prophylaktisch die existierenden Kooperationsansätze vom Andenpakt über den Mercosur bis zu CARICOM zu stärken versuchen) kommt nun auch noch ein Dissens über die Einbeziehung Cubas in das Freihandelsabkommen, wofür eine Reihe von Staaten votieren. Der chilenische Außenminister Insulza machte klar:»Es ist Zeit, daß die USA ihre Cuba-Politik revidieren.« Kanada, das 1999 Gastgeber für die erste FTAA -Verhandlungsrunde sein wird, hat Interesse signalisiert, dazu auch Cuba einzuladen. Auf dem Chile-Gipfel blieb den USA eine formelle Befassung mit dem Cuba-Thema erspart. Nicht so wenig später in Venezuela auf dem Gipfeltreffen der OAS . Dort brachte Mexiko, unterstützt von Kanada, den Antrag ein, die cubanische Mitgliedschaft zu reaktivieren. Zwar gelang es den USA , die Initiative für die Ausarbeitung einer Resolution abzuschmettern, doch eine informelle Arbeitsgruppe wird sich weiter mit dem Thema beschäftigen. Unter Generalsekretär Gaviria, einem kolumbianischen Ex-Präsidenten, hat die OAS begonnen, sich von einer Befehlsausgabestelle der USA im lateinamerikanischen Hinterhof zu einem eigenständigen politischen Akteur zu mausern. Cuba gilt dabei als Prüfstein. In der Karibischen Gemeinschaft CARICOM und der Lateinamerikanischen Vereinigung zur Inte30 Dynamische Stagnation in Cuba IPG 1/99

gration, ALADI , dürfte Cuba bald Vollmitglied werden. Mit ALADI , einer regionalen Institution, die seit dem Montevideo-Vertrag von 1980 an kontinentweiten Handelserleichterungen durch Zollpräferenzen arbeitet, stehen die Beitrittsverhandlungen kurz vor dem Abschluß; technische Delegationen arbeiten derzeit die Details aus. Mit CARICOM werden Vorgespräche über einen formellen Aufnahmeantrag geführt. Der St.-KittsPremier Douglas ließ bei seinem Besuch in Havanna verlauten, er und seine karibischen Kollegen würden einen solchen Antrag sehr wohlwollend prüfen. Für den Fall des Falles haben sich die CARICOM -Staaten bereits beim State Department rückversichert, und Madelaine Albright gestand ihnen das Recht auf eine eigene Position gegenüber Cuba explizit zu. Günstig ist das Klima auch für die Integration Cubas in die europäisch-karibischen und europäisch-lateinamerikanischen Verhandlungsprozesse. Nachdem ein bilaterales Abkommen zwischen der Europïschen Union und Cuba, worüber von 1994 bis 1996 intensiv verhandelt wurde, nicht zustandekam, öffnet sich nun eine Tür für die Einbeziehung des Inselstaates in das nächste LoméAbkommen, über das ab Herbst 1998 multilateral verhandelt wird. Im Mai sprachen sich die AKP Staaten auf einer Konferenz in Barbados dafür aus, Cuba einen Beobachterstatus zuzugestehen, und Ende Juni stimmten die EU -Außenminister diesem Vorschlag zu. Die USA indessen behandeln Cuba weiterhin als Paria-Staat. Sie führen Cuba – neben dem Irak, Iran, Lybien, Nordkorea, Syrien und Sudan – in der Liste der Staaten, die den internationalen Terrorismus fördern. Und die Menschenrechtssituation auf der Insel wird mit der unter den blutrünstigsten Regimen gleichgesetzt. Für beide Klassifizierungen sucht die US -Diplomatie kontinuierlich nach Unterstützung in internationalen Gremien. In der UNO -Menschenrechtskommission hatten die USA damit in den letzten Jahren Erfolg. Doch bei der diesjährigen Abstimmung im April kam die US -Resolution unerwartet nicht durch, weil sich alle wichtigen lateinamerikanischen Staaten(außer Argentinien) der Stimme enthielten – eine diplomatische Schlappe, die das internationale Legitimationsdefizit der US -Cuba-Politik deutlich zu Tage treten ließ. Daß sich die Menschenrechtssituation in Cuba, wenn auch nicht spektakulär, gebessert hat, räumten sogar die US -Diplomaten in der Begründung für ihre Resolution in der Menschenrechtskommission ein, und auch der Menschenrechtsausschuß der OAS wies auf diese Tendenz hin. Verhältnis zu den USA: Neue Bewegung Nach dem Papstbesuch nutzte die US -Regierung das günstige Meinungsklima für die vorsichtige Lockerung einiger Embargobestimmungen. Die Administration erlaubte Banküberweisungen von maximal 300 Dollar pro Quartal an cubanische Angehörige und hob das Verbot von Direktflügen auf. Die Genehmigung von Hilfsgüter-Lieferungen der Kirchen wird großzügiger gehandhabt. Damit ist der Stand der Beziehungen von 1996 , vor dem Abschuß zweier US -Sportflugzeuge durch die cubanische Luftwaffe, wieder erreicht. Die Beamten der Administration betonen, mit diesen Maßnahmen habe man lediglich dem päpstlichen Aufruf entsprochen, eine Lockerung des Embargos oder tieferreichende Änderungen der amerikanischen Cuba-Politik seien nicht beabsichtigt. Doch der Ton ist deutlich konzilianter und die Atmosphäre deutlich entspannter als noch im vergangenen Jahr, als sich Cubaner und US -Amerikaner nur angifteten. Castro zeigte öffentlich Verständnis für Clinton, der Cuba weiter entgegenkommen würde, wenn ihn die Republikaner nur ließen. Und Clinton verlautbarte, er täte nichts lieber, als die Beziehungen zu Cuba zu verbessern, wenn ihm das Inselregime nur ein wenig entgegenkäme. Mehr als kosmetischen Maßnahmen hat die US -Regierung derzeit allerdings nicht anzubieten. Über symbolische Gesten hinauszugehen würde die Veränderung von Gesetzen erfordern; der rechtliche Spielraum für eine Lockerung der Cuba-Politik ist seit dem Torricelli- und dem Helms-Burton-Gesetz sehr gering. Und auch der politische Spielraum ist nicht groß, da die nach wie vor mächtige exilcubanische Lobby zusammen mit ihren Freunden in der Grand Old Party aus jeder Entspannungsgeste gegenüber Cuba einen politischen Skandal in Washington zu machen versucht. In Miami allerdings sind die Fronten in Bewegung gekommen. Nach dem Tod von Jorge Mas Canosa haben die Hardliner an Boden verIPG 1/99 Dynamische Stagnation in Cuba 31

loren, und in der Exilführung hat ein Generationswechsel begonnen. Es ist nur eine Frage der Zeit, bis der Wandel auch die Lobby-Maschinerie in der Hauptstadt erreicht. Hinzu kommt, daß die Cuba-Lobby das politische Terrain nicht mehr für sich alleine hat. Eine andere Lobby, die die Normalisierung der Beziehungen zu Cuba auf ihre Fahnen geschrieben hat, ist dabei, sich zu formieren. Bob Menendez, ein cubano-amerikanischer Abgeordneter aus New Jersey, beschwerte sich kürzlich, es werde zusehends schwerer, den harten Kurs gegen Cuba aufrechtzuerhalten, weil sich drei Akteure zusammengeschlossen hätten, die bislang getrennt operierten: die Liberalen(einschließlich der traditionell pro-castristischen Gruppen), die Kirchen(und zwar nicht nur die katholische) und das»Big Business«. Nicht einmal mehr auf die Republikaner sei in Sachen Cuba Verlaß, beschwerte sich Demokrat Menendez, denn die schielten nach den Wirtschaftsgruppen, die gerne in Cuba investieren würden. In der Tat ist die US -Geschäftswelt immer weniger bereit, sich von einer Minderheit aus Miami in Sachen Cuba Vorschriften machen zu lassen. Nach Schätzung des US -Cubanischen Wirtschafts- und Handelsrates in New York werden Ende 1998 über 3.000 US -Firmenvertreter Cuba besucht haben, darunter Repräsentanten fast aller namhaften Großunternehmen, die sich bereits auf die Zeit nach dem Embargo vorzubereiten beginnen. Im März fand im mexikanischen Cancún und in Havanna der erste Cubanisch-Nordamerikanische Wirtschaftsgipfel statt. Der zweite wird im September folgen. Organisiert wird die Annäherung der US -Geschäftswelt an Cuba von einer Organisation, die als»Americans for Humanitarian Trade« firmiert und wo sich Unternehmen, Wirtschaftsgremien, Kirchenorganisationen, Entspannungspolitiker und Propagandisten des freien Welthandelshandels zusammengeschlossen haben. Americans for Humanitarian Trade bemüht sich im Kongreß um die Aufhebung des Cuba-Embargos für Arznei- und Lebensmitteln und versteht sich als Teil einer breiteren Bewegung gegen die proliferierende und absurde Blüten treibende US Sanktions- und Embargopolitik insgesamt. Viele US -Unternehmer halten die Sanktionspolitik im allgemeinen und das Cuba-Embargo im besonderen schlicht für Geschäftsschädigung. Sie wollen nicht länger zusehen müssen, wie Kanadier, Spanier, Italiener und Franzosen in Cuba die Filetstücke untereinander aufteilen. Der innere und äußere Druck auf die US -Regierung, ihre Cuba-Politik zu modifizieren, hat zweifellos zugenommen. Und erstmals würde sich die Administration durch Entspannungsschritte nicht nur Attacken der Exil-Hardliner aussetzen, sondern sie könnte mit der Unterstützung der neuen Normalisierungslobby rechnen. Ob die stark genug ist, um die Allianz der republikanischen Kongreßmehrheit mit der exilcubanischen Lobby aufzubrechen, wird sich herausstellen, und zwar spätestens, wenn im Kongreß endgültig über die Torres-Dodd-Vorlage zur Aufhebung des Arznei- und Lebensmittelembargos gegen Cuba befunden wird. Rechtsaußen Jesse Helms versuchte in Abstimmung mit der cubanisch-amerikanischen Nationalstiftung, die Initiative – sie wird von mahr als 100 republikanischen und demokratischen Abgeordnete unterstützt – durch einen eigenen Gesetzentwurf zu unterlaufen. Die Helms-Vorlage sieht vor, Cuba großzügig mit Lebensmitteln und medizinischen Hilfsgütern zu beliefern. Dies, ohne das Embargo zu durchlöchern, und unter der Voraussetzung, daß die Hilfsgüter nach US -Vorstellungen verteilt werden. Cuba wies das Angebot erwartungsgemäß zurück mit dem Hinweis, die beste humanitäre Hilfe wäre die Aufhebung des Embargos, das der wichtigste Hemmfaktor für die Entwicklung der cubanischen Wirtschaft sei. Und von der US -Business-Community mußte sich Helms die Frage gefallen lassen, warum er Cuba etwas schenken wolle, wenn die Cubaner bereit seien, dafür zu bezahlen. Unterdessen tun die Akteure der exilcubanisch-republikanischen Politikmaschinerie das, was sie immer getan haben: sie versuchen innenpolitisch Punkte gegen die Administration zu machen. Dabei werden bisweilen gegen alle Vernunft Themen aufgeblasen und hochgespielt, wie im Fall eines Pentagon-Berichts über den Zustand der cubanischen Streitkräfte. Ende März präsentierte SouthCom-Chef General Charles Wilhelm das Ergebnis einer vom Kongreß angeforderten Armee-Recherche über Cuba. Fazit: Die cubanischen Streitkräfte seien heute gerade halb so groß wie 1989 und vor allem mit landwirtschaftlicher Produktion beschäftigt, um die Versorgung der Soldaten zu gewährleisten. Treibstoff- und 32 Dynamische Stagnation in Cuba IPG 1/99

Ersatzteilmangel hätten die Einsatzfähigkeit der cubanischen MIG -Jets auf nahe Null reduziert. Der größte Teil des schweren Geräts sei eingemottet. Ergo: die cubanischen Streitkräfte taugten derzeit allenfalls zur Aufrechterhaltung der Ordnung im Inneren; sie hätten jede Offensivfähigkeit verloren. Als militärische Gefahr für die USA könne Cuba deshalb nicht eingestuft werden. General Wilhelm empfahl, die US -Streitkräfte sollten mit den cubanischen zusammenarbeiten, um Spannungen abzubauen. Da nicht sein kann, was nicht sein darf, denunzierten die Cuba-Kritiker im Kongreß den Pentagon-Bericht als politischen Schachzug der Administration, um die Annäherung an das Inselregime zu legitimieren. Dabei stützten sie sich auf drei Argumente. Erstens verfüge Cuba über eine entwickelte gentechnische und pharmazeutische Industrie und sei deshalb in der Lage, chemische und biologische Waffen zu produzieren. Daß es keinerlei Hinweis darauf gibt, daß Cuba solche Waffen tatsächlich entwickelt oder sich auch nur mit der Absicht trägt, hielt die anti-cubanischen Einpeitscher von der Lancierung dieses Arguments nicht ab. Zweitens dulde Cuba in Lourdes einen mit 2000 russischen Technikern besetzten und erst kürzlich durch Investitionen in Höhe von 90 Mill. US$ modernisierten elektronischen Horchposten Rußlands, mit dem die gesamte zivile und militärische Kommunikation in den USA und der Atlantikregion abgehört werde. Durch einen russischen Überläufer wurde bekannt, daß Moskau via Lourdes über die US -Pläne für den Krieg mit dem Irak im Detail Bescheid wußte(allerdings keine Informationen an den Irak weitergab). Dieses Argument wurde lanciert, obwohl es einen Konsens der US -Militärstrategen und Außenpolitiker gibt, den Horchposten zu tolerieren, weil er für die Verifizierung diverser Abrüstungsvereinbarungen unverzichtbar ist. Drittens habe der Abschuß zweier US -Sportflugzeuge durch die cubanische Luftwaffe im Februar 1996 die Einsatzfähigkeit der cubanischen MIG -Flotte hinreichend belegt. Daß die cubanischen Piloten nur auf 30 Flugstunden im Jahr kommen( US -Piloten akkumulieren mindestens 30 Stunden im Monat) und nur einige wenige Maschinen einsatzfähig sind, stört die Kritiker des Pentagon-Berichtes nicht. Angesichts des Sperrfeuers zog das Pentagon seinen Bericht zur Nachbesserung zurück. Europäisch-amerikanische Einigung über US-Sanktionen Im Mai beendeten die Europäische Union und die USA einen jahrlangen Streit über US -Sanktionen gegen europäische Investoren in Cuba, dem Iran und Libyen. Darüber war lange hart verhandelt worden; auf dem transatlantischen Gipfel in London lobten sich US -Präsident Clinton, BritenPremier Blair und EU -Kommissionspräsident Santer gegenseitig, ein Hindernis für die Einigung über die»wirklich wichtigen Fragen« der transatlantischen Agenda aus dem Weg geräumt zu haben. Die Abmachung liegt auf der Linie eines Protokolls, das im April 1997 unterzeichnet worden war und das eigentlich bereits das Ende des Konfliktes markieren sollte. Doch die Verlagerung der Auseinandersetzung in technische Gremien der OECD brachte die Kontrahenten einer Lösung nicht näher. Das Kalkül, die strittigen Bestimmungen des Helms-Burton-Cuba-Sanktions-Gesetzes und des gegen Investitionen im Iran und Libyen gerichtete D’Amato-Gesetzes in einem Multilateralen Investitionsabkommen aufgehen zu lassen und dadurch gewissermaßen zum Verschwinden zu bringen, ging nicht auf; die Verhandlungen in der OECD liefen auf Grund. Frankreich setzte schließlich eine»Denkpause« von sechs Monaten durch, und Canada plädiert ohnehin für eine definitive Verlagerung der Verhandlungen in die Welthandelsorganisation, um auch die Entwicklungsländer an dem Abkommen zu beteiligen. Der französische Europaminister Moscovici warnte die USA , Frankreich würde nur weiterverhandeln, wenn das Multilaterale Investitionsabkommen Gesetze wie das Helms-Burton-Gesetz explizit verbiete. Nachdem der Weg für eine multilaterale Lösung verbaut war, feilschte US -Chefunterhändler Stuart Eizenstat in unzähligen Verhandlungsrunden mit dem EU -Handelskommissar Leon Brittan um eine bilaterale Einigung. Zwar ließ die EU die Frist für die Wiederaufnahme ihrer ruhenden WTO -Klage gegen die beiden US Gesetze verstreichen, doch machte man unmißverständlich klar, das WTO -Verfahren würde wieder aufgenommen, sollten die Verhandlungen ergebnislos bleiben oder sollten die USA europäische Unternehmen sanktionieren. Die US -Regierung hat bisher weder das D’Amato-Gesetz noch das IPG 1/99 Dynamische Stagnation in Cuba 33

Helms-Burton-Gesetz angewandt; die Bestimmung des Helms-Burton-Gesetzes, die es erlaubt, ausländische Firmen in den USA zu verklagen, wenn diese in enteignete US -Unternehmen in Cuba investieren, wurde alle sechs Monate per »Waiver« ausgesetzt, und auch für Investitionen im Iran und Libyen wurden»Waiver« in Aussicht gestellt. Doch das war den Europäern auf Dauer zu unsicher. Sie wollten eine verbindliche und dauerhafte Lösung. Die im Mai 1998 erzielte Einigung ist ein politisches Abkommen, es hat keine rechtliche Bindewirkung. Überdies lassen die vier Texte und eine Verbalnote gerade wegen ihrer hochkomplexen Architektur hinreichend Auslegungsspielraum, damit beide Seiten die Übereinkunft als Erfolg darstellen können. Festgeschrieben wurde indes, daß Titel III des Helms-Burton-Gesetzes(nach dem ausländische Unternehmen in den USA verklagt werden können, wenn sie in enteigneten US -Besitz in Cuba investieren) dauerhaft entschärft wird und zwar alle sechs Monate durch einen automatischen »Waiver« des US -Präsidenten. Den Europäern wäre eine definitive Außerkraftsetzung von Titel III lieber gewesen, doch akzeptierten sie das Argument, daß der Kongreß ein solches»Amendment« kaum akzeptieren würde. In einer einseitigen Erklärung droht die EU für den Fall eines Wortbruchs die erneute Anrufung des WTO -Schiedsgerichtes an. Außerdem verpflichtet sich die US -Administration in der Abmachung, sich beim Kongreß die Genehmigung für einen»Waiver« von Titel IV des Helms-Burton-Gesetzes zu besorgen. Nach Titel IV bekommen Führungskräfte von Unternehmen, die in enteigneten US -Besitz in Cuba investieren, kein Visum für die USA . Angesichts der Kräfteverhältnisse im Kongreß dürfte es der Administration schwer fallen, dieses Versprechen einzuhalten. Als Konzession versuchten die US -Unterhändler, den Europäern die Bereitschaft der USA anzudienen, die bereits getätigten europäischen Investitionen in ehemaligen US -Besitz in Cuba von Sanktionen und Entschädigungsforderungen auszunehmen. Doch in Wirklichkeit waren es die Europäer, die hier eine Konzession machten, indem sie faktisch die Rechtmäßigkeit von Repressalien gegen zukünftige Investitionen akzeptierten. Die EU versprach darüber hinaus, zukünftige Investitionen nicht zu ermutigen und vor allem keinerlei staatliche Unterstützung in Form von Subventionen, Risikoversicherungen oder Exportförderung zu gewähren. Um dies nachprüfbar zu machen, wird ein Register eingerichtet. Die USA gehen davon aus, daß alle 5.911 Fälle unrechtmäßiger Enteignungen von US -Besitz in Cuba, die in den Vereinigten Staaten registriert sind, in dieses Register aufgenommen werden. Doch bis zur Einrichtung dieses Registers wird Zeit vergehen, denn zunächst müssen sich die EU und die USA auf eine operative Definition des Terminus»unrechtmäßige Enteignungen« einigen. Im Fall des D’Amato-Gesetzes boten die USA keine generelle Aussetzung von Bestimmungen (Waiver) an, sondern versprachen lediglich in einer Verbalnote, einige europäische Großprojekte im Iran und Libyen zu tolerieren, obwohl nach der Rechtslage eigentlich Sanktionen verhängt werden müßten. Vorderhand hat die französische Ölfirma Total bei ihrem Milliardenprojekt im Iran von den USA nichts zu befürchten, auch einem deutschholländisches Pipelinekonsortium und spanischen Projekten in Libyen drohen momentan keine US Pressionen. Dies allerdings nur so lange, solange die Anwendung der Bestimmungen des D’AmatoGesetzes nicht vom Kongreß erzwungen wird. Die Einigung vom Mai 1998 ist alles andere als solide und strapazierfähig. Zwar wurden Sanktionen gegen bereits getätigte Investitionen und die Beeinträchtigung lukrativer Großprojekte pragmatisch abgewendet, und auch zukünftige Investitionen werden durch die Abmachung nicht verhindert, wenngleich sie von staatlicher Absicherung und Unterstützung ausgeschlossen sind. Doch die Sanktionsdrohungen sind nicht vom Tisch. Mag sich Clinton in seiner restlichen Amtszeit an die Abmachung halten, der nächste US -Präsident braucht sich an sie nicht gebunden zu fühlen. Kommt hinzu: Bei der Prinzipienfrage, die hinter dem Konflikt steht, bestanden die Europäer nicht auf Zugeständnissen der USA . Im Gegenteil, sie akzeptierten eine Lösung, die ausschließlich und exklusiv für Europa gilt. Exterritoriale Bestimmungen, wie sie die beiden umstrittenen US -Gesetze enthalten, sind aber für alle anderen Staaten ebenso unangenehm wie für die EU -Staaten. Die USA haben nunmehr den europäischen Segen für genau das, was die US -Konservativen mit den Sanktionsgesetzen erreichen wollten, nämlich Investoren abzuschrecken. 34 Dynamische Stagnation in Cuba IPG 1/99

Kirche und Staat: entstehende Zivilgesellschaft Mit dem Cuba-Besuch des Papstes kulminiert ein langwieriger Prozeß der Annäherung, der von beiden Seiten vorangetrieben wurde. Trotz Marginalisierung und Ausgrenzung war die katholische Kirche stets ein sozialer Akteur. Und seit die Kirche wegen der krisenbedingten gesellschaftlichen Desintegration und der nachlassenden Bindewirkung des Systems großen Zulauf erhält, ist ihre Einbindung auch politisch interessant: die Integration der Kirche und ihres Anhangs ist eine prophylaktische Maßnahme, um zu verhindern, daß sich jenseits des Staates und unbeeinflußbar von ihm ein Kristallisationspunkt der Opposition herausbildet. Kirche und Regime haben sich auf eine unausgesprochene Allianz eingelassen. Der Staat gesteht der Kirche und der kirchlichen zivilen Gesellschaft Freiheiten zu, die sich sonst niemand herausnehmen darf. Dafür legitimiert die Kirche das Regime durch ihren Diskurs des partnerschaftlichen und evolutionären Wandels; zentrale Begriffe in den strategischen Kirchendokumenten sind Dialog, Geduld, Versöhnung und Frieden. In der impliziten strategischen Allianz ist die Kirche zwar der schwächere Partner, aber durchaus ein dynamischer, der es geschickt versteht, das Meinungsklima und Stimmung im Volke für die Ausweitung seines Handlungsspielraums zu nutzen. Über die Terms der Beziehungen zwischen Kirche und Staat wird diskret aber kontinuierlich verhandelt. Auf der Agenda stehen drei Themenkomplexe; der Papst hat sie in seinen Predigten und Reden in Cuba alle mehr oder weniger deutlich ausbuchstabiert. Der erste umfaßt Aspekte der Beziehung zwischen Kirche und Staat, die unmittelbar mit den Möglichkeiten und Bedingungen der Religionsausübung zu tun haben. Hier geht es um die Erteilung von Visa für ausländische Priester, Mönche und Nonnen, Kirchenbau, Priesterseminare, kirchliche Feiertage, u.a.m. Der zweite Themenkomplex hat mit der Teilhabe der Kirche am öffentlichen Leben zu tun, was direkt das Problem der staatlich eingeschnürten zivilen Gesellschaft berührt. Hier geht es um die Nutzung von Straßen und Plätzen für religiöse Veranstaltungen, den Zugang zu bestehenden Medien und die Möglichkeit, eigene zu schaffen, Religionsunterricht in staatlichen Schulen und die Möglichkeit konfessionelle Schulen zu gründen, die Schaffung kirchlicher Sozialeinrichtungen parallel zu den staatlichen u.a.m. Der dritte Themenkomplex betrifft Grundsatzfragen. Hier wird zu reden sein über unterschiedliche Auffassungen von Demokratie, Menschenrechten, Rechtssicherheit und Freiheit. Zugeständnisse hat es bislang vor allem beim ersten Themenkomplex und mit Einschränkungen beim zweiten gegeben. Dies ist nicht geringzuschätzen, denn wenn es der Kirche gelingt, ihre organisatorische und institutionelle Basis zu konsolidieren und auszuweiten, hat sie auch Chancen, mit der Konsolidierung einer(kirchlichen) zivilen Gesellschaft weiterzukommen. Schon heute kann innerhalb der Kirche manches geschrieben, gedruckt, verbreitet und gesagt werden, wofür Mitglieder nicht-kirchlicher Organisationen ins Gefängnis kämen. Im Vorfeld des Papstbesuches waren die Zugeständnisse des Regimes an die Kirche für cubanische Verhältnisse erheblich. Messen unter freiem Himmel und Prozessionen konnten stattfinden, die Kirchenoberen kamen im Fernsehen sowie im KP -Blatt Granma zu Wort, und Weihnachten war zum erstenmal seit Jahrzehnten wieder ein Feiertag. Nach dem Besuch wurden 300 Häftlinge einer vom Papst übergebenen Liste entlassen. All dies weckte Erwartungen, daß in der Folgezeit der Prozeß der Lockerung sich beschleunigen und weitere Forderungen der Kirche erfüllt würden. In der Tat konnte das Osterfest mit Prozessionen und öffentlichen Zeremonien auf eine Art gefeiert werden,»wie seit vier Jahrzehnten nicht«, so die Kirchenoberen. Doch darüberhinausgehende Zugeständnisse blieben aus. Der Papst rief die cubanischen Bischöfe deshalb im Juni zu einer Konferenz nach Rom, auf der die Entwicklung analysiert wurde. Die in diesem Zusammenhang abgegebenen Erklärungen sowohl des Papstes als auch der cubanischen Kirchenfürsten betonen, daß Prozeß der Öffnung weitergehen müsse.»Die Herausforderungen, die sich aus meinem Pastoralbesuch ergeben, müssen angenommen werden. Nie soll Eure Stimme fehlen«, schrieb der Papst den cubanischen Kirchen-oberen ins Stammbuch. Doch sowohl Woytilaals auch die cubanischen Bischöfe bereiteten das Kirchenvolk auf»die Mühen der Ebene« IPG 1/99 Dynamische Stagnation in Cuba 35

vor und versuchten, Erwartungen in Cuba und außerhalb zu dämpfen. Die Kirche müsse sich den Handlungsspielraum zur Erfüllung ihrer Mission selbst erarbeiten, sowohl durch ihr soziales Wirken als auch durch ihre pastoralen Aktivitäten in den Gemeinden, gab der cubanische Kardinal Ortega in Rom zu Protokoll. Auf der Verhandlungsagenda mit dem Regime stehen vorderhand eine Reihe praktischer Probleme, die die Kirchenoberen verärgert haben und die einer Lösung harren: versprochene Visa für Missionare und Priester wurden nicht erteilt, zwei Priestern wurde die Aufenthaltsgenehmigung entzogen. Der Zugang zu den Medien ist weiterhin blockiert, der Antrag auf Genehmigung einer Radiostation wird verschleppt, und eine gespendete Druckerpresse wurde von den Behörden zurückgeschickt. Caritas ist erbost, daß die Kanalisierung zahlreicher Hilfsangebote aus dem Ausland wegen bürokratischer Winkelzüge nicht vorankommt und daß die Organisation stattdessen gezwungen ist, Milchpulver für die Armenküchen der Pfarreien in den überteuerten Dollar-Staatsläden zu kaufen. Wirtschaft: Reformstop und Zuckerkrise Auch wenn man in den Staatsfirmen Effizienz heute großschreibe und moderne Managementmethoden eingeführt würden, bedeute das mitnichten eine Annäherung an den Kapitalismus westlicher Prägung, so Carlos Lage, der oberste cubanische Wirtschaftsfunktionär in einer Rede im April 1998 . Die Reformer sind ängstlich darauf bedacht, bei allen Neuerungen nachzuweisen, daß diese keine Gefahr für den sozialistischen Charakter des cubanischen Wirtschafts- und Gesellschaftssystems darstellen. Dies geschieht in der Regel durch den Hinweis darauf, daß die Neuerungen dem Staat und nicht Privaten zugute kämen. Da sich die Organisationsformen der Produktion seit der Abschaffung des Planungssystems sowjetischen Typs denen in der kapitalistischen Welt immer mehr annähern, wird die staatliche Aneignung und Verteilung der Produktion zum definitorischen Kern des Sozialismusbegriffs. Logische Konsequenz aus der Gleichsetzung von staatlicher Verfügung und Sozialismus ist eine brüske Absage an Privatisierungen. Daß die Zulassung von Joint-Ventures in Schlüsselbereichen nichts anderes als Privatisierung darstellt, lassen die cubanischen Wirtschaftsfunktionäre nicht gelten: die Verträge mit den ausländischen Konsortien seien zeitlich befristet und die cubanischen Staatsagenturen, die in der Regel die Kapitalmehrheit halten, würden die Sozialverträglichkeit der Investitionen sicherstellen. Es sind just diese Restriktionen, die bislang verhindert haben, daß die Kapitalzuflüsse aus dem Ausland zahlungsbilanzrelevante Größenordnungen erreichten, was den Technokraten durchaus bewußt ist. Da ihnen aber ohnehin ein kalter ideologischer Wind ins Gesicht bläst, gibt es über diesen Punkt nichteinmal intern eine Diskussion, obwohl die Zahlungsbilanzklemme das drängendste Problem der cubanischen Ökonomie ist. Das ideologische Klima ist für die Privaten derzeit nicht günstig, auch nicht für die privaten Familienbetriebe. Als diese im September 1993 zugelassen wurden, verbanden damit viele die Hoffnung, es würde eine gemischte Wirtschaft entstehen, und all jene, die im Zuge der Rationalisierung der Staatswirtschaft ihren Arbeitsplatz verloren, würden in dem neuen Sektor Existenzmöglichkeiten finden. Doch seit 1996 ist die Politik gegenüber den kleinen Privatproduzenten extrem restriktiv. Hohe Steuern, Reglementierung, schikanöse Kontrollen und die Konkurrenz durch staatliche Klein- und Mikrounternehmen zwangen viele der privaten Familienbetriebe zum Aufgeben. Im Februar 1998 lag die Zahl der lizensierten »Selbstbeschäftigten« gerade noch bei 155.000 und damit um 50.000 unter dem Spitzenwert, der im April 1996 registriert worden war(nicht berücksichtigt die 6.000 Vermieter von Fremdenzimmern und die 11.000 Taxifahrer und Transporteure). Jeden Monat werden 3.000 bis 4.000 weitere Lizenzen zurückgegeben. Im Juni 1998 ließ die Wochenzeitung des kommunistischen Jugendverbandes Juventud Rebelde einen Funktionär des Arbeitsministeriums ausführlich zu Wort kommen, der erläuterte, daß im Privatsektor niemand, der sich an die Gesetze und Regeln halte, die Chance habe, reich zu werden. Wer durch einen Familienbetrieb zu Reichtum komme, würde entweder in der Steuererklärung niedrigere Einnahmen als die tatsächlichen angeben oder Rohstoffe und Inputs vom Schwarzmarkt verwenden, die in der Regel 36 Dynamische Stagnation in Cuba IPG 1/99

gestohlen seien. Wer sich an die Spielregeln halte, könne zwar mehr verdienen als hochqualifizierte Fachkräfte, doch reich werden, das sei nicht möglich. Diese Äußerungen sind eher Programm als eine Beschreibung der Wirklichkeit. Sie liegen auf der Linie einer Kampagne, die die Kleinselbständigen pauschal in die Nähe der Illegalität rückt und ihnen unterstellt, sich ungerechtfertigt zu bereichern. Dieser»Klassenkampf von oben«, der im vergangenen Jahr begann, hat 1998 an Intensität zugenommen. Auf der anderen Seite verfolgen die Behörden offenbar die Strategie, die Einkünfte der Selbstbeschäftigten durch immer neue Reglementierungen so weit wie möglich zu drücken, damit die Schere zwischen den staatlichen Löhnen, insbesondere der Leistungsträger des Systems, und den privat erwirtschafteten Einkommen nicht weiter aufklafft. Die bürokratischen Reglementierungen nehmen bisweilen absurde Züge an: Privatrestaurants müssen Fisch grundsätzlich im staatlichen Dollar-Supermarkt kaufen, wo er ein Vielfaches dessen kostet, was ein Freizeitfischer nehmen würde oder was die in Pesos operierende staatliche Fischhandlung berechnet. Wenn der Wirt nicht nachweisen kann, daß der Fisch in seinem Kühlschrank aus dem Dollar-Shop stammt, kann der Inspektor seinen Kühlschrank beschlagnahmen. Die Marktelemente in der cubanischen Ökonomie, die 1993 und 94 eingeführt wurden und den wirtschaftlichen Zusammenbruch verhinderten, sind unter Beschuß geraten. Konservative Ideologen geben ihnen – neben der US -Politik – die Schuld, daß das Land nicht aus der Krise herauskommt, und, schlimmer noch, sie sehen in ihnen eine Bedrohung der Stabilität des Regimes. Der Gewerkschaftsverband CTC brachte ein Papier in Umlauf, wo die Auswirkungen der Reformen aufgelistet werden, verbunden mit der Warnung, bei Generalisierung dieser Phänomene sei die Revolution ernsthaft in Gefahr. Nach der CTC sind die negativen Reformfolgen diese: zunehmende soziale Unterschiede; Konsumorientierung, Egoismus, Karrieristen- und Strebertum; Prostitution, Korruption und Diebstahl(in Form von Abzweigen von Ressourcen in Fabriken und Lagern). Die einzige Antwort des Regimes bestand bislang in einer ideologischen Offensive mit Beschwörung des Sozialismus, der sozialen Disziplin und des Durchhaltevermögens. Daß in diesem Zusammenhang die Wirtschaftsreform abgebremst wurde, könnte sich rächen, denn selbst cubanische Ökonomen sind der Meinung, daß zur Überwindung der Krise der wirtschaftliche Umbau beschleunigt werden müsse. In den Worten des Direktors eines Forschungsinstituts: die Reformen der ersten Generation hätten ihre Wirksamkeit eingebüßt. Jetzt stünden Reformen der zweiten Generation an. Daß dringend etwas geschehen muß, signalisieren auch die makroökonomischen Indikatoren. Die externe Finanzklemme hat sich zugespitzt, vor allem wegen des katastrophalen Ergebnisses der Zuckerernte, für das ungünstige Witterung und der Mangel an Krediten zur Vorfinanzierung von Inputs verantwortlich gemacht werden. Mit knapp über drei Millionen Tonnen liegt das Ergebnis noch unter dem von 1995 , das mit 3,3 Millionen Tonnen das schlechteste der letzten fünfzig Jahre gewesen war. Wegen fehlender Finanzen mußten bereits die Öl- und Lebensmittelimporte eingeschränkt werden. Wirtschaftsfunktionäre wiesen zwar darauf hin, daß wachsende Einnahmen aus dem Tourismus und die gestiegenen Einnahmen aus dem Export von Nickel, Zigarren und Fischprodukten die Einnahmeausfälle annähernd kompensieren könnten und auch die Überweisungen der Auslandscubaner zur Entspannung der Situation beitrügen. Doch hinter vorgehaltener Hand geben sich die Fachleute besorgt. Die offizielle Wachstumsprognose wurde bereits auf 2,5 % herunterkorrigiert, was nach dem drastischen Wachstumseinbruch Anfang der 90 er Jahre, der noch nicht wieder aufgeholt ist, schlicht Stagnation bedeutet. Das Zuckerministerium wird seit Ende letzten Jahres vom ehemaligen Generalstabschef Ulysses Rosales del Toro geleitet, und der hat sich vorgenommen, die Zuckerproduktion effizient zu machen. Daß er junges Zuckerrohr auf den Feldern stehen ließ, um es im nächsten Jahr zu ernten, wenn es höhere Erträge bringt, ist ein weiterer Faktor, der zu dem schlechten Ergebnis der diesjährigen Ernte beigetragen hat. Doch wird sich Rosales mehr einfallen lassen müssen. Die Hektarerträge liegen mit 34 Tonnen pro Hektar erheblich unter dem von der FAO ermittelten Weltdurchschnitt von 60 Tonnen, die Zuckerrohrkooperativen funktionieren nicht, und die ZuckerIPG 1/99 Dynamische Stagnation in Cuba 37

ausbeute bei der Verarbeitung ist heute schlechter als im letzten Jahrfünft vor der Revolution, und damals war Cuba durchaus kein leuchtendes Vorbild für Effizienz. Cuba wird sich vorerst weiter durchwursteln. Doch mit jedem schlechten Jahr steigen die sozialen Kosten, und die Geduld der Bevölkerung ist gewiß keine unerschöpfliche Ressource. Da läßt hoffen, daß wichtige wirtschaftliche Kurswechsel zumeist unerwartet kamen und stets im Zusammenhang mit einer Krise des Zuckersektors erfolgten. ̇ 38 Dynamische Stagnation in Cuba IPG 1/99

ROBERT KAPPEL Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas I m fünften Jahr hintereinander kann Afrika südlich der Sahara 1 positive Wachstumsraten des Brutto-sozialprodukts( BSP ) vermelden. Auch die Wachstumsraten des Außenhandels sind seit einigenJahren wieder höher als der Durchschnitt der 80 er Jahre(vgl. Tabelle 1 ). Eine Reihe von Ländern hatte in den letzten vier Jahren sogar Wachstumsraten von mehr als 4 %. Kann man demnach sagen, daß die afrikanischen Länder»die Kurve gekratzt« haben, um eine Frage von Tony Killick ( 1998 )anzuführen? Oder gibt es weiterhin eine »afrika-nische Tragödie« 2 mit steigender Armut? Um es vorwegzunehmen, noch befindet sich Afrika keineswegs auf dem Weg zu»nachhaltigem Wachstum«. 3 Die Wachstumsraten Afrikas in den letzten vier Jahren sind nicht auf Produktivitätszunahmen und auch nicht auf höhere Investitionsquoten, sondern auf günstigere Weltmarktpreise, Abwertungen in den CFA -Ländern, bessere Ernten und das Ende von Bürgerkriegen zurückzuführen. Die weiteren Wachstumsaussichten sind entsprechend pessimistisch zu bewerten. 4 Selbst unter der Annahme sehr günstiger Bedingungen – niedrige Zinsen, Nettokapitalzufluß, stabile Exportpreise, niedrige Inflation und positive Effekte der Weltmarktliberalisierung – wird die Unterentwicklung andauern. Langanhaltende strukturelle Pro1. Afrika südlich der Sahara umfaßt auch die Republik Südafrika, sofern nicht anders angegeben. 2. So Easterly / Levine 1997 . 3 . So Ndulu 1998 ; vgl. auch Fischer et al 1998 . 4 . Vgl. grundlegend Walz 1998 . Tabelle 1: Wachstum und Leistungsindikatoren für Sub-Sahara Afrika, 1980–1997, in% Wachstum des BSP – SSA insg. – SSA ohne Nigeria, Südafrika und CFA-Zone – CFA-Zone Wachstum nach Sektoren – Landwirtschaft – Verarbeitende Industrie – Dienstleistungen und Handel Exportswachstum – SSA insgesamt – SSA ohne Nigeria, Südafrika und CFA-Zone – CFA-Zone 1980–1990 1990–1995 1994 1995 1996 1997 2,8 2,4 3,7 3,8 4,5 4,7 2,9 2,9 3,7 4,2 – – 2,9 1,1 2,1 4,5 5,2 5,7 2,8 1,3 2,6 3,0 – – 4,5 2,4 1,8 2,9 – – 3,6 1,9 3,0 4,1 – – 5,1 2,7 3,7 13,7 8,1 3,0 4,3 3,4 10,5 8,7 – – 6,2 1,8 0,8 25,8 Quelle: nach Killick 1998: 3 , Daten von 1996 aus UNCTAD 1997 ; World Bank; WTO ; Rodrik 1998 a. IPG 1/99 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas 39

bleme haben Spuren hinterlassen, die fortwirken. Die Wirtschaftswissenschaft spricht hier von Hysteresis. Bedingungen erfolgreicher Entwicklung: Komplexe Zusammenhänge und lange Zeitperspektiven Für die anhaltende Entwicklungskrise Afrikas werden im wesentlichen vier Erklärungsansätze angeboten: ̈ Krieg, Korruption und Klientelismus: Internationale Organisationen, die Gebergemeinschaft und einige Experten sehen in Korruption, politischen Krisen, Konflikten zwischen afrikanischen Ländern, ethnischen Auseinandersetzungen und Bürgerkriegen Gründe für die anhaltende Unterentwicklung Afrikas. 5 Sicherlich spielen diese eine Rolle. Aber der Umkehrschluß ist nicht zulässig: Die Beendigung von kriegerischen Konflikten und politischen Krisen sowie die Beseitigung von Korruption und Klientelismus würden zwar die Möglichkeiten für eine gedeihliche Zukunft Afrikas erheblich verbessern, aber es gibt keinen Automatismus»Entwicklung durch Frieden«. 6 Dies hat vor allem mit den vom zweiten Erklärungsansatz in den Vordergrund gestellten Faktoren zu tun. ̈ Inflexibilitäten: Eine andere Argumentation betont die internen wirtschaftlichen Ursachen von Unterentwicklung. So haben die Weltbank und der Internationale Währungsfonds( IWF ) in zahlreichen Veröffentlichungen vor allem auf die internen Inflexibilitäten verwiesen. 7 Wirtschaftsreformen, die Inflexibilitäten aufbrechen sollten (z. B. staatlich fixierte Wechselkurse oder monopolistische Vermarktungsgesellschaften), sind ins Stocken geraten, zum Teil wegen mangelnder Reformbereitschaft, aber auch, weil sich die strukturellen Probleme als ungleich größer als angenommen erwiesen haben. 8 ̈ Externe Schocks: Als zentrale Faktoren wurden in den letzten Jahren zudem außenwirtschaftliche Restriktionen, wie terms-of-trade-Veränderungen, Wechselkursschwankungen und Nachfrageveränderungen auf dem Weltmarkt, betont. Hinzu kommen Hungersnöte und ungünstige klimatische Bedingungen, auf die afrikanische Staaten kaum Einfluß nehmen können. ̈ Staatsversagen: Der afrikanische Staat nahm seine Rolle als Entwicklungsstaat nicht wahr, obwohl es nicht an Ideen mangelte. Im Zuge der neoliberalen Wende sollte der Staat sich auf die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen konzentrieren, um den Marktkräften zum Durchbruch zu verhelfen. Diese rein angebotsorientierte Politik hat jedoch entscheidende Schwächen 9 , die einerseits im Marktversagen und in der Rolle der Institutionen und andererseits in der Zeitdimension zu suchen sind. 10 Die vier genannten Erklärungsansätze erfassen zentrale Probleme Afrikas, ihr Erkenntniswert ist aber unzureichend. Dies wird besonders deutlich an den jeweiligen politischen Schlußfolgerungen: 1 . Überwindung von politischen Krisen, Kriegen und Korruption. 2 . Interne Wirtschaftsreformen. 3 . Liberalisierung der Märkte. 4 . Good Governance. So notwendig dies alles auch sein mag, es weist keinen Weg zu schnellen Erfolgen. Dies wird deutlich, wenn wir die in Übersicht 1 aufgeführten grundlegenden Bedingungen für Wachstum und Entwicklung betrachten, die aufzeigen, vor welchen komplexen Problemen wir bei der Erfassung ökonomischer Realitäten stehen. Zum einen können die afrikanischen Länder aufgrund der aufgeführten Kriterien nicht nach einem einheitlichen Muster behandelt werden können(wie es bspw. bei den Strukturanpassungsprogrammen geschieht). Zum anderen wird ohne Kenntnis der miteinander verwobenen Faktoren eher wieder nach einfachen Strategien Ausschau gehalten(wie bspw. Grundbedürfnisstrategie, Austeritätsmaßnahmen, Privatisierung von Staatsbetrieben, integrierte ländliche Entwicklung). Diese sind in der Vergangenheit gescheitert und werden auch künftig Fehlleistungen hervorrufen. 5. Vgl. Easterly / Levine 1997 ; Englebert 1998 ; Engel / Mehler 1998 ; Baechler 1998 . 6. Demokratische Regime verfügen zudem offenbar kaum über höhere Wachstumsraten als Länder mit autoritären Regimes, vgl. van de Walle 1998 ; Collier 1997 . 7. Vgl. grundlegend Killick 1995 . 8. Vgl. Rodrik 1998 a. 9. Vgl. Hansohm / Kappel 1994 ; Hibou 1998 . 10. Dem Staat kommt eine weitaus aktivere Rolle zu, wie die Erfolgsmodelle Korea und Taiwan eindeutig zeigen(vgl. Brautigam 1 995 ; weitere Beiträge in Stein 1995 ). Es geht nicht um ein Zurückdrängen, sondern um eine effektive Rolle des Staates im Entwicklungsprozeß(vgl. Evans / Rueschemeyer / Skocpol 1985 ). Es scheint, daß neuerdings auch die internationalen Akteure dem Staat wieder eine aktivere Rolle zubilligen möchten(vgl. World Bank 1997 ; Stiglitz 1998 ). 40 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas IPG 1/99

Die nachfolgende Übersicht macht deutlich, wo offenbar gravierende Probleme auftreten.Ohne deren Beseitigung werden die Wachstumsraten für Afrika nicht nachhaltig sein. Da die wesentlichen beeinflußbaren Faktoren( II 1-10 ) nur mittel- bis langfristig geändert werden können, und ihre positiven Auswirkungen erst später spürbar werden, kommt es jetzt besonders darauf an, hier verstärkt anzu-setzen. Daß die meisten Länder gerade bei den Faktoren der Gruppe II wenig getan haben, wird auch anhand des Ausnahmefalls Mauritius deutlich. Mauritius hat bereits in den 60 er Jahrenbegonnen, gerade die Faktoren der Gruppe II und III systematisch zu ändern, um damit auch die strukturell wirkenden Faktoren der Gruppe I (wie einseitige Außenhandelsstruktur, kleiner Binnenmarkt) zu beeinflussen. Mauritius hat heute einen Vorsprung von ca. 30 Jahren gegenüber den meisten Ländern des Kontinents, was die Ausstattung mit Humankapital, technischem Niveau, Spar- und Investitionsquote, Effektivität von Institutionen betrifft. 11 In vielen afrikanischen Ländern kommt es langsam zu einem Umdenken bei den politisch leichter veränderbaren Variablen(Gruppe III ). Hier setzt vor allem die Weltbank an. Die Umsteuerungsprozesse gehen aber zu langsam vor sich, sie haben bei weitem nicht die Tiefe und Dynamik erreicht, um das positive Umfeld für einheimische und ausländische Investoren, für die Rückkehr von Fluchtkapital und emigrierten Experten zu schaffen. Staat, Zentralbanken, öffentliche Unternehmen, Privatbanken, Unternehmensverbände, Außenhandelsorganisationen, Marketing-Boards etc. verharren noch vor hohen selbst-errichteten Hürden und festgefahrenen Denkweisen. Nur wenn die inzwischen auch verbesserten Handlungsspielräume der unter III genannten Variablen dynamisch angepackt werden, lassen sich die unter I gefaßten schwerer beeinflußbaren Gegebenheiten auf günstigere Relationen orientieren. Ohne Veränderungen der Indikatoren von II und III werden die meisten afrikanischen Länder weiterhin in struktureller Unterentwicklung und Armut verharren. Bei weiterhin hohem Bevölkerungswachstum ist an einen Abschied vom Krisenkontinent unter den gegebenen Umständen nicht zu denken. Nur wenige Länder werden in die Phase eines Take-Offs eintreten können und auch die Faktoren der Gruppe III verändern. Der Globalisierungsprozeß verstärkt einerseits den Anpassungsdruck, eröffnet aber denjenigen Ländern, die bereit zum Umsteuern sind, auch positive Perspektiven. Vor allem Länder mit einer bereits besseren Ausgangslage sind hier natürlich in einer günstigeren Startposition. Länder ohne Anpassungsbereitschaft werden hingegen noch weiter zurückfallen und auf hohe Entwicklungshilfe angewiesen sein. Die zusätzliche Herausforderung der Globalisierung: verschlechterte Ausgangsbedingungen für Afrika Entnationalisierung engt Entwicklungsoptionen ein Kurz gefaßt läßt sich Globalisierung als zunehmende Integration von Ökonomien, verbunden mit einem weltweiten Liberalisierungsprozeß, verstehen. In diesem Prozeß spielen transnationale Konzerne eine zentrale Rolle. Zudem gibt es eine zunehmende Entkopplung von realer und monetärer Ökonomie(Finanzmärkte). Der Globalisierungsprozeß läßt soziale, ökologische und ökonomische Probleme näher aneinander rücken. Begleitet wird er von einer ungleichzeitigen Entnationalisierung, in deren Gefolge die Interventionsmöglichkeiten der Staaten abnehmen, sowie von einer Tendenz zur Regionalisierung. Zentripetale und zentrifugale Konstellationen treffen aufeinander. Insgesamt ist es ein Prozeß der Zunahme der Intensität und Reichweite grenzüberschreitender Austausch- und Interaktionsprozesse. Dazu gehört auch der kulturelle Austausch. Effiziente Finanzmärkte, Distributionssysteme und verbesserte Kommunikation lassen die Transaktionskosten sinken. Das Neue an der Globalisierung ist die Ausdehnung, Dichte und Stabilität regional-globaler Beziehungsnetzwerke, Selbstwahrnehmung dieser Transnationalität, das globale ökologische Gefahrenbewußtsein, die unausgrenzbare Wahrnehmung transkultureller Anderer im eigenen Leben und die Zirkulation»globaler Kulturindustrien«. 12 Globalisierung ist unrevidierbar. 11. Vgl. zu Mauritius Brautigam 1996 . 12. Vgl. Beck 1997 , S. 31/ 32 . IPG 1/99 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas 41

Übersicht 1: Einflußfaktoren für wirtschaftliches Wachstum Variable Wirkungen I. Kaum veränderbare Gegebenheiten 1 . Natürliche Gegebenheiten – Klima – Naturressourcen (Ausstattung mit Rohstoffen) – Binnenländer- geografische Lage – Bevölkerungswachstum – Local Entrapment 2. Niedriges Einkommen 3. Ansteckungseffekt (Contagion) 4. Binnenmärkte 5. Terms-of-TradeSchocks 6. Weltzinsniveau 7. Entfernung zu OECD-Ländern nicht oder nur schwer beeinflußbar – Auswirkungen von Wetter, natürlichen Bedingungen auf mögliches Wachstum – Gefahr der Dutch Disease – Hohe Transportkosten, geringere Gewinnmöglichkeiten im Außenhandel – führt bei niedrigem Wirtschaftswachstum zu sinkenden Pro-KopfEinkommen – in einigen Ländern Erschöpfung der lokalen Ökosysteme kann zu positivem Wachstum beitragen;»Catch-up-Hypothese« in der endogenen Wachstumstheorie; ausgelagerte»Werkbank« mit niedrigen Löhnen positiv wie negativ. Nachbarländer mit langsam wachsendem BSP haben negative Ausstrahlungseffekte; jene mit hohen Wachstumsraten strahlen positiv aus Niedrige Economies of Scale; kleine Binnenmärkte behindern Industrialisierung negative Commodity und Income TOT haben negative Auswirkungen, die bis zu Verelendungswachstum reichen können hat in den Jahren von 1970–1990 negativen Einfluß auf Wachstum gehabt hohe Transportkosten, geringe Kommunikationsdichte; komparative Vorteile können nicht voll genutzt werden II. Durch Politik langfristig beeinflußbare Faktoren 1. Spar- und Investitionsquote 2. Verschuldung 3. Kapitalflucht 4. Niveau der technischen Kompetenz 5. Ausstattung mit Humankapital – Wissensakkumulation 6. Transportkosten 7. Infrastruktur Afrika durch extrem niedrige S- und I-Quote negativ im Wachstum behindert; vorrangige Ursache ist makro-ökonomische Unsicherheit (Risiko) entmutigt in- und ausländische Investitionen; Mittel zum Ausbau von Infrastruktur, Hebung des Humankapitals erschwert volkswirtschaftliche Verluste, staatliche Steuereinnahmen reduziert; Einschränkung von Wachstumsmöglichkeiten und staatlichen Investitionen niedrige Gesamtfaktorproduktivitäten; negatives Wachstum von 1960-1995; nur wenige Ausnahmen wie Botswana und Mauritius niedriges Niveau der technischen Kompetenz behindert Wachstum hohe Transportkosten durch unzureichendes Straßennetz und regulierte Märkte Unzureichende Infrastruktur behindert Wachstum und Unternehmertum, führt zu niedriger Produktivität 42 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas IPG 1/99

8. Kommunikation 9. Exportprodukte 10. Einkommensverteilung ohne Verbindung zu internationalen Standards und keine Verbreitung im Land(Ausnahme Teile von Südafrika und Mauritius); nur in den Hauptstädten ausreichende Kommunikation vorhanden hohe Abhängigkeit von wenigen Exportprodukten führt zu eher schwachen Wachstumsimpulsen ungleiche Einkommensverteilung; fehlende Mittelschicht, niedrige Kaufkraft und niedrige I- und S-Quote III. Politisch veränderbare Variablen 1 . Finanzdienstleistungen 2. Entwicklungshilfe 3. Wechselkurse 4. Fiskal- und Geldpolitik 5. Steuerpolitik 6. Öffentliche Dienstleistungen 7. Offene Märkte 8. Institutionen: »Sozialkapital« 9. Illegalität oder Dysfunktionalität 10. Public Coice – Voice oder Exit: Abwanderung von Experten niedriges Niveau der Finanzdienstleistungen und schlecht funktionierende Finanzmärkte haben negativen Einfluß auf Wachstum sollte eigentlich positive Wirkungen zeigen; kann aber zu Dutch-DiseaseEffekten und niedrigen S- und I-Quoten beitragen überbewertete Währungen über langen Zeitraum; realistischer Wechselkurs hat positive makro-ökonomische Auswirkungen kann als»agency of restraint« fungieren und damit positive Auswirkungen haben Besteuerung von Außenhandel mit negativen Wachstumseffekten; Steuersystem insg. unzureichend positiv wie negativ je nach Qualität, meist jedoch unzureichend; zudem Klientelstrukturen haben offenbar positive Wirkungen; in vielen Ländern jedoch Anti-Exportpolitik durch Quoten, Zölle, Steuern, Marketing-Boards informeller institutioneller Rahmen mit hohen Transaktionskosten; Probleme bei Eigentumsrechten, ethnische Spannungen, Klientelismus, Korruption, politische Instabilität etc. führen zu negativen Wachstumseffekten illegale Aktivitäten behindern Wachstum; volkswirtschaftliche Verluste volkswirtschaftliche Kosten, Einschränkung von Wachstumsmöglichkeiten Erstellt auf der Basis von Killick 1998 ; Kappel 1998 b. Drei Dimensionen sind bei jener umfassenden Transformation, die mit dem Namen»Globalisierung« belegt wird, hervorzuheben: ̈ Globalisierung stellt eine inhärente Tendenz moderner kapitalistischer Entwicklung dar. Dieser Prozeß schreitet weiter voran. ̈ Neu ist dabei die Krise des Wohlfahrts- und Interventionsstaates, so auch des Entwicklungsstaates in Afrika. Dieser ging als importierter Staat aus der Kolonialzeit hervor und erfährt im Zuge der Globalisierung und der Liberalisierungs- und Privatisierungsprogramme der Weltbank und des IWF eine doppelte Entnationalisierung. Sie schlägt sich nieder in der Erosion von Währungssouveränität und einer zunehmenden Privatisierung des Staates und auch des Staatsterritoriums durch private Unternehmen(siehe Shell in Nigeria, die Ölindustrie in Angola und Gabun oder die Diamantenfelder in Sierra Leone und Zaire). 13 ̈ Besonders relevant ist die neue Kommunikationsrevolution, die zu einer grundlegenden Veränderung der Bedeutung des Raumes und 13. Vgl. Frynas 1998 ; Misser / Vallée 1997 . IPG 1/99 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas 43

damit des staatlichen Territoriums führt und auch kriminellen Organisationen ein breites Aktionsfeld eröffnet. 14 Alle drei Aspekte sind miteinander verwoben. Es entstehen Prozesse, in deren Folge»die Nationalstaaten und ihre Souveränität durch transnationale Akteure, ihre Marktchancen, Orientierungen, Identitäten und Netzwerke unterlaufen und querverbunden werden«. 15 Dennoch ist die These, es gebe im Globalisierungsprozeß kaum noch nationale Steuerungsmöglichkeiten, meines Erachtens nicht zu verifizieren. Die Vorstellung von einer »Hyper-Globalisierung« 16 , wonach überall bereits vollständig integrierte globale Märkte bestehen, ist bei weitem überzogen. Es gibt noch keine»Ortlosigkeit von Gemeinschaft, Kapital und Arbeit« 17 . Es bestehen weiterhin nationale Handlungsspielräume, Ökonomien sind trotz zunehmender Globalisierung weiterhin vor allem national ausgeprägt. Dies gilt auch für Afrika. Potentiale einer endogenen Entwicklung sind weiterhin gegeben. Aber sie werden durch die globalen Transformationen in mehrfacher Weise herausgefordert: 18 ̈ Die Verbilligung des Transports, die Intensivierung der Kommunikation und die Integration aller Länder in interdependente Wertschöpfungsketten vermindert die Chancen für eigenständige lokale bzw. auch nationalstaatliche Strategien. Abkopplungsmöglichkeiten gehen verloren, und die traditionelle Importsubstitutions-Industrialisierung läßt sich nicht mehr durchführen. An ihre Stelle treten exportorientierte Strategien und die Beteiligung an internationalen Wertschöpfungsketten, die nicht ohne weiteres zu Akkumulation und Entwicklung führen. 19 Häufig nehmen regionale Ungleichheiten zu, Konvergenz bleibt aus. 20 ̈ Postfordistische Akkumulation reduziert vor allem die Entwicklungsmöglichkeiten von Rohstoffländern, denn neue Technologien verringern tendenziell die Nachfrage nach Rohstoffen. ̈ Ländergruppen, die sich eng an die Zentren andocken können – wie Osteuropa an die EU – haben aller Erfahrung nach bessere Möglichkeiten, Wohlfahrtsgefälle zu reduzieren. 21 Für Afrika stellt sich die Frage, ob eine weitere Abkopplung und die»Tyrannei der Entfernung« von den Kernregionen der Welt droht und somit nur der Tropf der Entwicklungshilfe bleibt. 22 ̈ Andererseits können sich Potentiale für neue lokale Industrien herausbilden, die die lokalen Märkte(mit dem Nachfragepotential von Niedrigeinkommensbeziehern und Mittelschichten) bedienen. Hier hat Afrika ohne Zweifel noch unausgeschöpfte Möglichkeiten. Insgesamt sieht sich Afrika durch seine strukturelle Heterogenität, durch die Marginalisierung im Weltmarkt, durch interne und externe Bedingungen seiner Entwicklung Herausforderungen ausgesetzt, deren Folgen sich mittlerweile kaum noch anders als»Unterentwicklungstragödie« bezeichnen lassen. Möglichkeiten, endogene Entwicklungspotentiale zu mobilisieren, bestehen 23 , sind aber wesentlich schwerer wahrzunehmen als noch vor zwanzig Jahren. Marginalisierung in der internationalen Arbeitsteilung Afrikas Ökonomien sind meistens durch einen hohen Anteil der Exporte und Importe am Bruttosozialprodukt gekennzeichnet. Aber dieser Anteil hat sich in den letzten dreißig Jahren aufgrund hoher Protektion durch Zölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse sowie aufgrund von Terms-oftrade-Verlusten verringert. 24 1960 war die Einbindung Afrikas in den Weltmarkt größer als 1998 . Aber auch die regionale Außenhandelsverflechtung ist äußerst gering. Wichtigster Handelspartner ist die Europäische Union, die 1980 46 % und 1993 58 % aller afrikanischen Exporte aufnahm. An den Importen hat die EG seit 1975 einen Anteil von mehr als zwei Dritteln. Der Anteil des regionalen Handelsaustausches am Gesamtaußenhandel liegt nach wie vor weit unter 10 %. 14. Wie bspw. Radio der Tausend Hügel in Ruanda oder die täglichen Berichte des Bürgerkriegsführers Charles Tylor über Satellitenfernsehen im liberianischen Bürgerkrieg, oder die Rolle der Video-Kultur für die Bildung von Jugendorganisationen im Konflikt Sierra Leones; vgl. Bach 1997 ; Bayart / Ellis / Hibou 1997 ; Reno 1997 . 15. Beck 1997 , S. 28/ 29 . 16. Perraton / Goldblatt / Held / McGrew 1998 , S. 134 . 17. Beck 1998 ; vgl. Kappel 1995 . 18 . Vgl. Hein 1997 und 1998 . 19. Vgl. Gereffi 1995 ; Schui 1997 . 20. Vgl. grundlegend Myrdal 197 4; Krugman / Venables 1995. 21. Vgl. Vobruba 1997 . 22. Vgl. Langhammer 1996 ; Krugman 1991 . 23. Vgl. Collier / Gunning 1997 . 24. Vgl. Hansohm / Kappel 1994 ; Hibou 1996 ; Rodrik 1998 b. 44 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas IPG 1/99

Afrikas Ökonomien weisen immer noch das typische koloniale Spezialisierungsmuster auf: Ausfuhr von landwirtschaftlichen, mineralischen und fossilen Rohstoffen und Einfuhr von Investitionsgütern, Maschinen, Fertigwaren, Mineralöl und Nahrungsmitteln. Zahlreiche strukturelle Benachteiligungen existieren gerade bei dieser Exportund Importstruktur(vgl. Übersicht 2 ). Nur Übersicht 2: Einteilung Afrikas nach Außenhandelsorientierung Ländergruppen Exportproduktions-Zonen/ Länder mit standardisierter Produktion Länder mit Importsubstitutions-Industriealisierung Rohstoffexportierende Länder – Öl Rohstoffexportierende Länder – Mineralien Länder mit landwirtschaftlicher Exportproduktion Länder mit besond. Vorteilen durch EU -Präferenzordnungen(Zucker / Bananen / Fleisch) Länder mit Nischenproduktion Länder mit Dienstleistungsexporten (Tourismus) Global Commodity Chains – Original Equipment Manufacturing – Original Brandname Manufacturing Länder-Beispiele Mauritius Südafrika Zimbabwe Nigeria, Gabun, Kongo, Angola Liberia, Guinea, Togo, Kongo, (Zaire), Zambia, Namibia, Südafrika Côte d’Ivoire, Ghana Mauritius, Swaziland, Botswana strukturelle Vorteile/Nachteile Erfolg durch Export; hohe Importabhängigkeit von Investitionsgütern und Vorprodukten; geringe Linkages: hängt aber von Wirtschaftspolitik d. Regierung ab Schaffung eines Binnenmarktes; hohe Importabhängigkeit von Investitionsgütern, hoher Protektionismus; Gefahr unproduktiver Produktion; zugleich Basis für Exportproduktion Dutsch Disease; Votatilität der Preise, sinkende Einkommenselastizität der Nachfrage; niedrige Kopplungseffekte; Exportproduktion als Basis für industrielle Entwicklung Dutch Disease; Volatilität der Preise, sinkende Einkommenselastizität der Nachfrage; niedrige Kopplungseffekte, Exportproduktion als Basis für industrielle Entwicklung Preise instabil, geringe Preiselastizität der Nachfrage; TOT -Schocks Verfestigung einseitiger Produktionsstrukturen; Industrialisierung z.T. vorangekommen Kenia, Senegal Senegal, Namibia, Seychellen, Botswana Mauritius nur Südafrika – – Ethnic food und ethnic art; Verknüpfung zu lokalen Produzenten eher stark unterschiedliche starke Verknüpfung mit lokaler Ökonomie(zwischen Enklaven d. Massentourismus und lokal eingebunden Tourismus) Fertigprodukte, Markenartikel, profitabel, benötigt qualifizierte Beschäftigte, hohe Produktivität, Qualität Fertigprodukte, Markenartikel, profitabel, benötigt qualifizierte Beschäftigte, hohe Produktivität, Qualität; lokales Kapital, lokale Märkte Anmerkung: Einige der aufgeführten Länder fallen in mehrere Kategorien(wie Senegal). IPG 1/99 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas 45

wenige Länder konnten die sogenannte»Holländische Krankheit« 25 vermeiden. Nur sehr wenige Länder sind in globale Wertschöpfungsketten eingebunden. Einige haben in Nischen reüssiert. Die Lomé-Konvention 26 verstärkt ihrerseits einseitige strukturelle Abhängigkeiten durch Subventionsfonds für landwirtschaftliche Produkte und Rohstoffe. 27 Für die meisten Länder Afrikas ist die Außenhandelsstruktur mitsamt der Abhängigkeit von einem oder zwei Produkten seit ca. 30 Jahren fast unverändert geblieben. Die Verhandlungsergebnisse der Uruguay-Runde und die Gründung der WTO und ihre Auswirkungen auf Afrika werden unterschiedlich bewertet. Einige Autoren sehen für Afrika Handelsverluste durch den Verlust der Präferenzen und Termsof-trade-Verluste aufgrund höherer Nahrungsmittelpreise. Andere sehen Wohlfahrtsgewinne. 28 Berücksichtigt man die Effekte der Liberalisierung der WTO und die der Lomé-Handelsbeschlüsse, die Liberalisierung der Meistbegünstigungstarife, die Senkung der Präferenzen und die Reduktion von Subventionen, sowie die Agrarliberalisierung und auch die Beendigung des Multifaserabkommens während der nächsten zehn Jahre, so zeigt sich, daß die Handelsperspektiven für die meisten Ländern nicht positiv zu bewerten sind. 29 Die Beschlüsse der Uruguay-Runde heben die asymmetrischen Entwicklungstendenzen kurz- und mittelfristig nicht auf. Erst durch große Anstrengungen ließen sich die meist negativen Folgen verringern. 30 Besonders deutlich wird die Krise der außenwirtschaftlichen Beziehungen Afrikas an der Entwicklung der gesunkenen bzw. stark schwankenden»commodity terms of trade«( TOT ) und der Income TOT . Sinkende Preise für die Rohstoffe gingen einher mit sinkenden Gesamtausfuhren (von 1980-1994 ) und auch Importen. 1993 lagen die Ein- und Ausfuhren unterhalb des Niveaus von 1980 , was u.a. auf den Ölpreisverfall und die sinkenden Öleinnahmen Nigerias, Gabuns, Angolas usw. zurückzuführen ist. Länder mit hohen Anteilen an Rohstoffexporten und landwirtschaftlichen Produkten werden auch zukünftig von TOT -Schocks betroffen sein. Die TOT -Schocks beeinträchtigten das Wirtschaftswachstum erheblich. Sie waren mitverantwortlich für den ökonomischen Niedergang des Kontinents. Der mit den Schocks verbundene Rückgang der Exporte führte zu einer massiven Reduzierung der Importe, was Produktionsengpässe verursachte. Da Afrika auf die Importe von Maschinen, Fabriken, Vorprodukten etc. angewiesen ist, sind sinkende TOT besonders gravierend. Exporte können unter solchen Umständen nur dann ausgedehnt werden, wenn zuvor die zur Kapazitätsausweitung erforderlichen Importe finanziert werden können. 31 Die TOT -Schocks zeigen sich auch in den Schwankungen der Einkommen der Bevölkerung. Die Wachstum und Entwicklung behindernden »commodity TOT « sind nicht nur Ausdruck einer von Afrika kaum beeinflußbaren Preisbildung, sondern auch Ausdruck einer fehlgeleiteten Handelspolitik, die Exporte besteuerte und Exportdiversifizierung nicht gerade stimulierte. Industrieunternehmer und Farmer wurden durch die Besteuerung ihrer Produkte, durch die Überbewertung der Währungen und auch durch staatliche Aufkauf- und Exportmonopole daran gehindert, sich den Anforderungen des Weltmarktes anzupassen. Geringer Zufluß privaten Auslandskapitals In den letzten Jahren haben die Zuflüsse privaten Kapitals in die Entwicklungsländer erheblich zugenommen. Die privaten Geldtransaktionen stiegen 25. Der Begriff»holländische Krankheit« wurde geprägt, als in Holland Erdgas entdeckt und ausgebeutet wurde. Die steigenden Exporteinnahmen führen zu einer Aufwertung der Währung, was die nicht expandierenden Exportsektoren benachteiligt. Das Phänomen des »Dutch Disease« ist in aller Schärfe allerdings nicht in Holland aufgetreten(weil es sich um eine sehr stark diversifizierte Ökonomie handelt), sondern in den Rohstoffländern der Dritten Welt. 26. Die Lomé-Konvention ist ein Vertrag von heute 71 Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifiks( AKP ) und der Europäischen Union. Sie hat zum Ziel, die wirtschaftliche Entwicklung der AKP -Staaten durch Handelskooperation, Entwicklungshilfe und Ausgleichsfonds für landwirtschaftliche und mineralische Rohstoffe zu fördern(vgl. Kappel 1998 a). 27. Vgl. Kappel 1998 c. 28. Vgl. Amjadi / Reinke / Yeats 1996 ; vgl. Rodrik 1998 a und 1998 b. 29 . Vgl. Nunnenkamp 1998 ; Kappel 1996 . 30. Vgl. Rodrik 1998 a; Wang / Winters 1998 . 31. Vgl. Berthélemy 1996 ; grundlegend Rweyemamu 1992 . 46 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas IPG 1/99

von ca. 65 Milliarden Dollar im Jahre 1986 auf ca. 244 Milliarden Dollar in 1996 an. Bei ausländischen Direktinvestitionen gab es eine Zunahme von ca. 25 Milliarden Dollar im Jahre 1960 auf 110 Milliarden Dollar im Jahre 1996 . Allerdings profitierte Afrika davon nicht. Der Kontinent ist weitgehend ohne Bedeutung für Privatkapital. So ist die Entwicklungshilfe mit ca. 18 Milliarden Dollar pro Jahr( 1990-1996 ) ungleich höher als die durchschnittlichen privaten Kapitalzuflüsse mit ca. 2 Milliarden Dollar(ohne Südafrika). Nimmt man Südafrika hinzu, verschieben sich die Gewichte ein wenig zugunsten privater Kapitalzuflüsse. Ca. 90 % aller Portfolio-Investitionen in Afrika fließen nach Südafrika. Neuerdings betonen Finanzinstitutionen, daß es auch für das übrige Afrika ermutigende Anzeichen gibt. Von einem neuen Zufluß an Geldern profitieren Côte d’Ivoire, Botswana, Ghana, Kenia, Mauritius, Zambia und Zimbabwe. Zusätzlich zu den Finanzplätzen Johannesburg, Lagos und Nairobi haben sich Börsen in Lusaka, Kampala, Windhoek und Abidjan etabliert. Was die direkten Auslandsinvestitionen( ADI ) betrifft, so beträgt Afrikas Anteil(ohne Südafrika) seit Jahren weniger als 2 %. Im Durchschnitt der Jahre 1986-1994 beliefen sich die ADI in Afrika (einschließlich Nordafrika) auf ca. 3 Milliarden Dollar jährlich. Die Investitionszuflüsse konzentrierten sich auf die ölexportierenden Länder Angola, Kongo, Kamerun, Gabun und Nigeria. Von den als am wenigsten entwickelten eingestuften Ländern( 32 von 48 ) haben zahlreiche überhaupt keine ADI zu verzeichnen. In fast allen Ländern handelt es sich meist um kleinere Investitionen. Sektorale Schwerpunkte der ausländischen Investitionstätigkeit liegen im extraktiven Sektor(Öl und Bergbau), knapp 20 % entfallen auf die verarbeitende Industrie. Wenngleich diese Aussage generell gilt, haben einige Länder mit kleinen Märkten und ohne Rohstoffexporte ein positives Umfeld für ADI geschaffen(bspw. Lesotho, Swaziland, Mauritius, die Seychellen). Zudem gibt es durchweg einen Stimmungswandel zugunsten von ADI . Während die TätigTabelle 2: Ressourcenzufluß ins sub-saharische Afrika* 1990–1996 1990 Gesamter Ressourcenzufluß$ Mrd. 100,6 Nettozuflüsse an privatem Kapital Alle Entwicklungsländer 44,4 $ Mrd. – davon sub-saharische 0,3 Afrika$ Mrd. – Anteil SSA ** in% 0,7 Netto-Direktinvestitionen Alle Entwicklungsländer 24,5 – davon Sub-Saharisches 0,9 Afrika – Anteil SSA ** in% 3,7 Anteil der Netto-Direkt0,3 investitionen am BIP in Afrika in% 1991 122,5 56,9 0,8 1,4 33,5 1,6 4,8 0,6 * einschließlich Südafrika** SSA = sub-saharisches Afrika Quelle: World Bank 1997 c 1992 146,0 90,6 – 0,3 – 43,6 0,8 1,8 0,3 1993 212,0 1994 207,0 1995 237,2 1996 284,6 157,1 – 0,5 – 67,2 1,6 2,4 0,6 161,3 5,2 3,2 83,7 3,1 3,7 1,2 184,2 9,1 4,9 95,5 2,2 2,3 0,8 243,8 11,8 4,8 109,5 2,6 2,4 0,8 IPG 1/99 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas 47

keit von transnationalen Konzernen früher als Teil der afrikanischen Probleme angesehen wurden, werden sie heute als wichtiger Partner zur Lösung der Probleme umworben. Liberale Investitionsgesetze, Exportproduktionszonen und freier Gewinntransfer gehören zum Förderinstrumentarium. 32 Besonders erwähnenswert ist der Fall Nigeria, das in einigen Wirtschaftsbereichen durch den Rückzug des Staates einem hemdsärmeligen Kapitalismus Vorschub geleistet hat. 33 Einerseits können sich nun die Marktkräfte frei entfalten – wie in Anambra-State, Enugu und Abia, wo industrielle Kerne entstanden sind. 34 Andererseits breiten sich kriminelle Wirtschaftsaktivitäten aus, an denen auch Staatsbeamte beteiligt sind. Aber gerade im korruptesten Land Afrikas wird am stärksten investiert. Multinationale Konzernen – wie Shell, Elf, Agip – fühlen sich anscheinend in ihren Rohstoffenklaven wohl. Shell hat sich eine eigene Infrastruktur, eigene Sicherheitsorgane, Schulen und soziale Einrichtungen geschaffen. 35 Die Investitionsneigung nigerianischer Unternehmer hingegen ist sehr niedrig, Kapitalflucht hoch. Auch in anderen Ländern zeigen sich Sonderphänomene, die man am besten mit der Privatisierung von Staatseigentum umschreiben kann. Teilweise handelt es sich um»informelle« Investitionen, die am Staat vorbei durchgeführt werden. Berühmt-berüchtigt sind die Verhältnisse in Sierra Leone, wo ausländische Unternehmen Diamanten – unter Umgehung des Staates – produzieren und exportieren. In vielen anderen Ländern gibt es solche Investitionen an zerfallenden Staaten vorbei, wie in Zaire bzw. Kongo zur Zeit Mobutos und auch Kabilas. Zahlreiche Unternehmen investieren also in Ländern mit unsicheren politischen Verhältnissen in ihre eigene Infrastruktur und bauen eine Schutztruppe auf, um Sicherheit für die ökonomischen Aktivitäten zu gewährleisten. Steuern zahlen diese Unternehmen nicht. 36 Die Diskussionen in zahlreichen Ländern zeigen, wie stark die Investitionsneigung ausländischer Anleger vom Vertrauen abhängt. In einigen Ländern ist dieses offenbar vorhanden, in vielen anderen fehlt es jedoch. 37 Die Folge ist, daß viele ausländische Investoren sich außer in den Rohstoffsektoren vor allem in spekulativen und kurzfristigen Aktivitäten sowie im Handel engagieren. In einer kürzlich erstellten Analyse über Investitionsrisiken weisen lediglich vier Länder des sub-saharischen Afrika ein gutes Investitionsklima auf: Südafrika, Mauritius, Botswana und Namibia. In einigen Ländern hat sich die Lage zwar verbessert, Investitionsrisiken haben sich verringert, aber eine grundlegende Umkehr zeichnet sich noch nicht ab 38 . Auch das Niveau der internen Nettoinvestitionen liegt unterhalb der meisten anderen Kontinente. Zudem läßt sich hier ein Rückgang feststellen. Der Anteil der Bruttoinvestitionen am BSP fiel von 27 %( 1971-75 ) bzw. 30 %( 1976-81 ) auf 17 % ( 1985-97 ). Im gleichen Zeitraum sank die gesamtwirtschaftliche Bruttoersparnis von 19 % auf knapp 16 %( 1994 ). Als Ursachen für die geringe Investitionstätigkeit ausländischer und lokaler Unternehmen sind zu nennen: ̈ hohe Inflation und ein beständiges Schwanken der Wechselkurse ̈ die während der letzten Jahre stark gesunkenen terms of trade ̈ eine extrem ungleiche Einkommensverteilung, die oft mit politischer Instabilität einhergeht, ̈ die mangelnde Verläßlichkeit der Investitionsanreize ̈ die hohe Schuldenlast, die dazu führt, daß notwendige Investitionen in Infrastruktur und Bildung unterbleiben, ̈ mangelnde Sicherheit. Braindrain und Kapitalflucht Kapitalflucht und Braindrain sind Folge und Bestandteil des generellen Unterentwicklungssyndroms. Beides verstärkt sich im Zuge der Globalisierung. Von der Weltbank wurde die Kapitalflucht während der 80 -Jahre auf mehr als 32. Vgl. UNCTAD 1995 a und 1995 b. 33. Vgl. Bass / Kappel 1997 . 34. Vgl. Brautigam 1997 . 35 . Vgl. im Detail Frynas 1998 . 36 . Vgl. Reno 1997 ; Bayart / Ellis / Hibou 1997 ; Misser / Vallée 1997 . 37 . Vgl. grundlegend Humphrey / Schmitz 1998 ; Bittner 1998 . 38 . Paul Collier et al. weisen darauf hin, daß die Risiken in vielen Ländern Afrikas meist etwas überschätzt werden, vgl. CDC / CSAE 1998 : 11 ; Collier / Hoeffler / Pattillo 1998 : 17 ; Marchés Tropicaux 30.1.1998 , S. 211-213 . 48 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas IPG 1/99

40 Milliarden Dollar geschätzt. Neuere Schätzungen von Collier / Hoeffler / Pattillo( 1998 ) zeigen, daß ca. 40 % des afrikanischen PortfolioKapitals außerhalb des Kontinents angelegt wurde. Die zunehmende Interdependenz in der Weltwirtschaft drückt sich nicht nur in der Internationalisierung der Märkte für Kapital, Waren und Dienstleistungen aus, sondern schließt auch immer stärker den Arbeitsmarkt mit ein. Aus sehr vielen afrikanischen Ländern ist die akademische Elite emigriert. Ingenieure, Ärzte, Professoren, Handwerker, Lehrer und viele Kulturschaffende haben Afrika den Rücken gekehrt und sind nun vor allem in Europa, in den Ölförderländern des Nahen Ostens und den USA tätig. Die Entwicklungsorganisation der Vereinten Nationen UNDP schätzt das Ausmaß des Braindrains für Ende der 80 er Jahre auf ein Drittel aller Akademiker Afrikas. Für den Sudan wird die Emigration sogar auf die Hälfte aller akademisch ausgebildeten Ingenieure veranschlagt. Zwischen 1985 und 1990 sollen ca. 60.000 Ärzte, Ingenieure und Universitätsangehörige den Kontinent verlassen haben. Seit 1990 sollen es jährlich im Durchschnitt ca. 23.000 sein, davon etwa die Hälfte aus Nigeria. Allein in den USA befinden sich ca. 21.000 nigerianische Ärzte und Forscher (Stand 1995 ). Es heißt, die Zahl der emigrierten nigerianischen Akademiker sei höher als die Zahl der in Nigeria verbliebenen Akademiker. 39 Fazit Insgesamt zeigt sich, daß die meisten Länder Afrikas im Globalisierungsprozeß eher noch weiter ins Abseits geraten sind. Die strukturellen Schwächen Afrikas Einen wirtschaftlichen Aufholprozeß wird es in Afrika auf absehbare Zeit nicht geben können. Vielmehr wird der Kontinent auch in Zukunft von der weltweiten Entwicklung abgekoppelt bleiben, solange seine grundlegenden strukturellen Schwächen weiter bestehen. Schlechte Infrastruktur In den letzten zehn Jahren hat sich die Energieversorgung, die Versorgung mit Wasser und Strom verschlechtert, Telefone und Transport funktionieren heute schlechter denn je. Die häufig katastrophale Infrastruktur ist ein zentrales Hindernis für die wirtschaftliche Entwicklung Afrikas. Man könnte sagen, in Afrika werden Informationen bis heute mit der Trommel weitergegeben. Es dauert alles sehr lange, d.h. es ist teuer, relevante Informationen zu erhalten. Daß einige afrikanische Länder tatsächlich»schon bald über die modernste Kommunikationstechnologie der Welt verfügen« 40 , dürfte eine vergebliche Hoffnung sein. Länder mit hoher Analphabetenrate, mangelnder technischer Kompetenz und wenig innovativen Regierungen werden schon bei Investitionen von 2-3 Milliarden Dollar pro Jahr passen müssen, bzw. von ausländischen Privatinvestoren abhängig sein. Zwar gibt es viele Ideen, wie bspw. die der»Regional African Satellite Communications Organization«(Rascom), die einen »Urknall der Kommunikationstechnik in Afrika« versprechen, aber wie groß die Lücke zwischen Anspruch und Wirklichkeit ist, wird sich zeigen, wenn der geplante afrikanische Telekommunikationssatellit im Jahr 2000 in Betrieb gehen soll. 41 Zwar haben die meisten Länder inzwischen Internet-Zugang, aber die Zahl der privaten und institutionellen Nutzer ist sehr gering(und zudem in manchen Staaten auch staatlich reglementiert). Außerhalb Südafrikas finden sich weniger als fünftausend Internet-Server 42 Die Gefahr weiterer Abkopplung muß nach der derzeitigen Dynamik auf den globalen Kommunikationsmärkten als weitaus höher eingeschätzt werden, als die Möglichkeit zum Norden aufzuschließen. Die Transportkosten sind – vom Öltransport und anderen Massengütern abgesehen – in Afrika wesentlich höher als in anderen Ländern der Dritten Welt. Die Exportmöglichkeiten sind dadurch stark eingeschränkt. Die prohibitiven Transport39. Vgl. Jumare 1997 , S. 115 . 40. Brüne / Jakobeit 1997 , S. 77 . 41 . Vgl. dazu den Beitrag von Dirk Asendorpf»Die Leos kommen«, in Die Zeit, 25.6.1998 ; grundlegend Brüne / Jakobeit 1996 ; Oshikoya / Hussain 1998 . 42. Vgl. Oshikoya / Hussain 1998 , S. 119 . IPG 1/99 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas 49

kosten wirken stärker als die nicht-tarifären Handelsbarrieren 43 und sind so ein wichtiger Grund für die mangelnde Attraktivität Afrikas für ausländische Direktinvestitionen, vor allem von Unternehmen, die Fertigwaren und industrielle Produkte herstellen. Auch die Bildung nationaler Märkte wird erschwert. Schwache Industrielle Basis Die schwache industrielle Basis ist eine ungünstige Voraussetzung für Afrikas Weltmarktintegration und für regionalen Handelsaustausch. 44 Allerdings gibt es inzwischen auch einige Lichtblicke – wenngleich nur bei wenigen Produkten und in wenigen Ländern. Dabei handelt es sich nicht nur um Bohnen, Blumen und Mangos – also wiederum Agrargüter –, sondern auch um Textilien, Kunsthandwerk, Verkauf von Design und Tourismus. Und überraschenderweise läßt sich aus Nigeria vermelden, daß dort einige Softwareexperten für internationale Computerfirmen tätig sind. Niedrige Produktivität Niedrige Produktivität stellt schon seit Jahrzehnten ein besonderes Problem afrikanischer Ökonomien dar. In vielen Ländern ist die Arbeitsproduktivität gesunken und der Abstand zu Ländern in Asien und Lateinamerika größer geworden. Das Wachstum der Gesamtfaktorproduktivitäten ist im Durchschnitt der letzten 25 Jahre sogar negativ. Folge der niedrigen Produktivitäten sind niedrige »rates of return«. Allerdings gibt es auch Länder mit Fortschritten in der Produktivitätsentwicklung wie bspw. Mauritius und Botswana. Niedrige Arbeits- und Gesamtfaktorproduktivitäten haben zur Folge, daß Afrika eine der teuersten Produktionsregionen der Welt ist, obwohl die Lohnkosten niedrig sind. Der Kontinent kommt deshalb auch kaum als ausgelagerte Werkbank in Frage. Aktivitäten in der Landwirtschaft, im Handwerk, in der Industrie und auch in der staatlichen Administration und im Dienstleistungsbereich. Im Gegensatz zu anderen Entwicklungsländern taten die afrikanischen Staaten in der Vergangenheit sehr wenig, um den technologischen Rückstand zu reduzieren.»Many African countries have not developed any science and technology policy«. 45 Wenn Afrika Wirtschaftswachstum auf Dauer erreichen will, muß es verstärkte Anstrengungen zur Hebung der Qualität, der technischen Ausbildung und Forschung und auch der beruflichen Bildung unternehmen. Hier kommt es vor allem auf ein Umdenken der Entscheidungsträger, aber auch der internationalen Gebergemeinschaft an. Hohes Bevölkerungswachstum und zunehmende Urbanisierung Afrika wird sich im Verlaufe der nächsten 20 Jahre stark urbanisieren. In fast allen Teilen Afrikas wird die Mehrheit der Bevölkerungen in Städten leben. Das Bevölkerungswachstum reduziert sich im Durchschnitt zwar geringfügig. Nachhaltiger Erfolg hängt aber von Familienplanungsprogrammen bei gleichzeitiger Wohlstandssteigerung ab. Verschuldung Von Bedeutung ist nach wie vor die Verschuldungsproblematik der meisten afrikanischen Länder. Die Gesamtschulden Afrikas südlich der Sahara waren Ende 1997 auf ca. 260 Milliarden Dollar angewachsen. Die gängigen Daten zeigen immer noch ein erschreckendes Bild: alle kritischen Grenzen sind überschritten, der Schuldendienst verschlingt einen unverhältnismäßig hohen Anteil der Bruttoersparnisse und begrenzt so die Investitionstätigkeit. Geringe technologische Kompetenz Das extrem niedrige Niveau der»human resources« ist das zentrale Hindernis für produktive 43. Vgl. Amjadi / Reinke / Yeats 1996 . 44. Vgl. Lall / Stewart 1996 ; Wangwe 1995 . 45 . Abiodun 1998 , S. 23 . 50 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas IPG 1/99

Tabelle 3: Entwicklung der Gesamtfaktorproduktivitäten 1965–1990 Land Sub-Saharisches Afrika Botswana Côte d’Ivoire Ghana Kamerun Kenia Mali Nigeria Senegal Tanzania Tschad Zaire Zambia Zimbabwe Südostasien Korea Indonesien Bevölkerungswachstum in% 2,9 3,7 3,9 2,7 1,8 3,8 2,3 2,8 3,2 3,2 2,2 2,0 2,7 3,0 1,9 1,7 2,2 Wachstum des Pro-Kopf BSP in% – 0,2 – 7,9 – 0,7 – 0,7 – 1,5 – 1,3 – 1,8 – 2,1 – 0,3 – 0,3 – 0,6 – 3,0 – 1,9 – 1,0 – 5,3 – 7,3 – 4,3 GFP = Gesamtfaktorproduktivitäten. GFP geben die Geschwindigkeit der Produktivitätsfortschritte wieder. Quelle: nach Thorbecke 1995: 120 f. Wachstum der GFP in% – 0,4 – 6,4 – 0,7 – 0,8 – 2,5 – 0,2 – 1,2 – 1,3 – 0,6 – 0,7 – – 4,3 – 3,1 – 0,5 – 2,4 – 4,9 – 2,7 Endogene Entwicklungspotentiale als einziger Lichtblick In der Diskussion zur Lage Afrikas wird häufig davon ausgegangen, daß die Rentenorientierung der Staatsklasse Hauptursache von Armut, Unterentwicklung und Marginalisierung sei. So begründen jedenfalls Vertreter der neo-liberalen Schule die Krise afrikanischer Gesellschaften. Renten würden vor allem aus der Besteuerung des internationalen Handels, des Agrarsektors, aus der Kreditvergabe zu negativen Realzinsen und der Abschöpfung der Differenz zwischen Parallelwechselkurs und offiziellem Wechselkurs gezogen. Nutznießer der Rentenabschöpfung seien vor der Liberalisierung der Märkte ausländische Investoren und die mit ihnen verbundenen heimischen Unternehmer, Marketing-Boards, sowie öffentliche Unternehmen gewesen. Nach der Strukturanpassung profitierten vor allem inländische Unternehmen und Banken. Die Weltbank, der IWF und bilaterale Geber forderten daher»Good Governance« und Reformen, die die staatlichen Institutionen leistungsfähiger machen sollen. Sicherlich wird es ohne diese Reformschritte keine Lösung der afrikanischen Krise geben. Aber die bisherigen Maßnahmen im Rahmen von Strukturanpassungsprogrammen haben in den meisten Ländern lediglich zu einem Austausch der traditionellen Elite durch eine neue technokratische Elite geführt. 46 Institutionelle Reformen sind kaum vorangekommen, z. T. kam es sogar zu einer Schwächung der Institutionen. Gerade was Afrika betrifft, wird es einer langen Transformation bedürfen, um die institutionellen Bedingungen für Entwicklung(institutionelle Kreditwürdigkeit, Vertrauen und konstitutionelle Sicherheit) herzustellen. 47 46. Vgl. Sindzingre 1996 . 47. Vgl. North 1995 . IPG 1/99 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas 51

Auch die wirtschaftstheoretische Argumentation hinter den Strukturanpassungsprogrammen greift zu kurz. Exportsteigerung stellt per se keinen Weg zur Entwicklung dar. Vielmehr zeigt sich, daß Rohstoffexporte strukturelle Verzerrungen befördern, die nicht leicht zu überwinden sind. Auch die sogenannten»Trickle-down«- und »Spillover«-Effekte steigenden Außenhandels werden meist überschätzt. Die große Schwäche dieses Ansatzes ist, daß er die Einbindung Afrikas in die globale Ordnung und in die internationalen Strukturprozesse nicht systematisch reflektiert. Schaubild 1 zeigt schematisch die Austauschbeziehungen zwischen unterschiedlich verdichteten Wirtschaftsräumen. Es unterscheidet sogenannte industrielle Kerne(die OECD -Welt) und unterschiedlich weit abgelegene Randgebiete. Für die dem Kern am nächsten gelegene Randzone A zeigt es die Möglichkeit auf, daß sich ein neuer, nachgeordneter Kern – ein sogenannter»Randkern« – entwickelt. In den Kategorien dieses Schemas gesprochen, werden die meisten Länder Afrikas vorerst keine Randkerne bilden, die sich an die OECD-Welt»andocken« können. Afrika ist aller Voraussicht nach auch in der Zukunft der Rand, der nur schwach mit den Kernen Europa, Nordamerika und Japan verbunden ist. Eine geographische Nähe, wie z. B. des Mittelmeers und Osteuropas zur EU oder Mexikos zu den USA ist nicht vorhanden. Der Globalisierungsprozeß verstärkt diese Ausgrenzung. 48 . Trotz dieser ungünstigen räumlichen Ausgrenzung besitzt Afrika ein gewisses Maß an Spielräumen für endogene Entwicklung. 49 Dazu gehört vor allem der rasch fortschreitende Urbanisierungsprozeß, der bessere Chancen für Wirtschaftswachstum – wegen Skalenökonomien, Marktnähe, niedrigerer Transportkosten und leichterer Kommunikation – bietet. Transaktionskosten sinken. Die Herausbildung industrieller»Cluster«, die Modernisierung des informellen Sektors, die Hebung des Kompetenzniveaus und der Spar- und Investitionsquote geben die Richtung an. Die neuen Wachstumstheorien sehen in der Wissensakkumulation und Innovation, in der Humankapitalbildung, in der Arbeitskräftespezialisierung und im Arbeitskräftewachstum entscheidende Determinanten für Wachstum. Diese Theo48. Das Kooperationsmodell von Lomé hat die bereits bestehenden Asymmetrien zwischen der EU und Afrika eher noch verstärkt; vgl. Kappel 1998 c. 49. Vgl. theoretisch Krugman 1991 und 1996 ; Krugman / Venables 1994 ; Kappel 1995 . Schaubild 1: Schematische Raumstrukstur der Weltwirtschaft Erläuterung: RK= Randkern 52 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas IPG 1/99

rien erklären Wachstum als einen Prozeß des »learning by doing«, der von der Imitation zur eigenständigen Innovation fortschreitet. 50 Sie machen deutlich, daß die Wachstumsrate der Ökonomie langfristig unter anderem vom Anteil der im Forschungssektor eingesetzten qualifizierten Arbeit abhängt. 51 Afrika hat bei all dem einen großen Nachholbedarf: Die formale und die nichtformale Ausbildung weisen beide niedrige Standards auf. Dies bedeutet aber auch, daß durch Ausbildungs- und Forschungsanstrengungen ein bislang völlig ungenutztes Kapital mobilisiert werden kann. Die Frage ist allerdings, warum sich ein ganzer Kontinent bislang so eindeutig dieser Erkenntnis verschließt. Politikwissenschaft, Soziologie und Ethnologie weisen in diesem Zusammenhang auf die sogenannte»Economy of Affection«, auf Familien- und Überlebensstrategien, traditionelle Wertemuster, Eifersucht über den Erfolg anderer, usw. hin. Angeführt werden auch die Rentenmentalität der Bürokratie und»die unterschiedlichen kulturellen Normen hinsichtlich der Äußerung von Kritik«. 52 Zusammenfassung Afrika hat im Globalisierungsprozeß größere Probleme zu bewältigen als je zuvor in seiner Geschichte. Kolonialismus und Post-Kolonialismus sind geradezu harmlose Vorspiele der Probleme, die durch Globalisierung entstehen. Liberalisierung und Strukturanpassungsprogramme haben die Umwälzung des Kontinents weiter vertieft, ohne daß sie zu anhaltendem Wirtschaftswachstum geführt hätten. Globalisierung fördert die doppelte Entnationalisierung des Staates, die Schwächung seiner Institutionen und damit der Potentiale eines Entwicklungsstaates. Dieser Effekt trifft zusammen mit den von jeher bestehenden Strukturschwächen Afrikas: fehlende Eigentumsrechte, Rentenorientierung der Staatseliten, politische Instabilität,»informelle Wertemuster«. 53 Die Strukturanpassungsprogramme verstärken die Auswirkungen der Globalisierung, ohne das Potential zur Wahrnehmung der mit ihr verbundenen Chancen nachhaltig zu aktivieren. Zwar wird der Rentenstaat geschwächt, aber der Aufbau neuer leistungsfähiger Institutionen wird nicht entscheidend vorangetrieben. Die Erwartung, daß das Wirtschaftswachstum der letzten Jahre nicht unbedingt einen Wendepunkt in der Entwicklung der afrikanischen Krise markiert, wird sowohl durch wachstumstheoretische als auch durch raumtheoretische Überlegungen bestärkt. Es fehlt die Nähe zu den OECD Märkten, es fehlt die Produktpalette, und hohe Transport- und Kommunikationskosten lassen eine verbesserte Weltmarktintegration Afrikas als mittelfristig aussichtslos erscheinen. Komparative Vorteile bestehen bei den traditionellen Export- und einigen Nischenprodukten. Positive Wirkungen für das Wirtschaftswachstum durch Direktinvestitionen transnationaler Konzerne, Portfolioinvestitionen und verbesserte Information und Kommunikation erweisen sich bei näherem Hinsehen als trügerische Hoffnungen. Eher wird sich eine weitere Marginalisierung einstellen. Wachstumseffekte entstehen kaum, und die asiatischen, russischen und lateinamerikanischen Krisen werden Afrikas Perspektiven nicht begünstigen. Möglicherweise werden sie sogar zu erhöhtem Wettbewerbsdruck beitragen, dem die meisten Unternehmen in Afrika nicht gewachsen sind. Dennoch gibt es Lichtblicke: Einige Länder – wie Mauritius oder Botswana – haben trotz ungünstiger Voraussetzungen durch eine kluge Wirtschaftspolitik die»holländische Krankheit« vermieden, haben die Investitions- und Sparquote stark erhöht, die Bildungsanstrengungen verstärkt und die technische Kompetenz angehoben. Hier besteht eine Möglichkeit der anderen Länder, zu lernen. In den sich stark vergrößernden urbanen Agglomerationen können Wachstumszentren entstehen. Eine sich allmählich herausbildende Mittelschicht, die nicht gewillt ist auszuwandern, kann – wie Indien zeigt – tendenziell einen Schub für institutionelle Reformen, für Bildungsreformen, für mehr Demokratie und für wirtschaftliche Investitionen geben. Je weniger ungleich die Einkommensverteilung, und je größer demnach 50. Vgl. Romer 1988 ; Lucas 1988 . 51 . Wilhelm 1996 , S. 16 . 52 . Dettmer 1998 , S. 258 ; vgl. auch Trenk 1991 ; Hillebrand 1994 ; Hyden 1996 ; Bates 1981 . 53. Vgl. Hillebrand 1994 . IPG 1/99 Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas 53

die Nachfrage nach lokal produzierten Gütern ist, desto eher läßt sich industrialisieren. Die OECD -Welt kann durch wenige Maßnahmen einen nicht unerheblichen – aber auch nicht zu überschätzenden – Beitrag zur Minderung der Unterentwicklung leisten. Hierzu gehören Schuldenreduzierung und effizientere Entwicklungshilfe. Was hingegen Handel und Investitionen betrifft, sind die Möglichkeiten bei dem jetzt vorhandenen Niveau der Entwicklung Afrikas und den Risiken weitgehend ausgeschöpft. Die entscheidende Variable für die Entwicklung der Wettbewerbsfähigkeit afrikanischer Staaten im Globalisierungsprozeß wird es sein, die endogenen Potentiale zu entfalten, d.h. sich der ersten beiden oben genannten Faktoren anzunehmen. Entwicklungshilfe wird hierfür noch über einen längeren Zeitraum benötigt. Erst auf relativ lange Frist ist damit zu rechnen, daß in erfolgreichen Reformländern der Kapitalzufluß sich eher aus kommerziellen Krediten und Investitionen sowie zurückkehrendem Fluchtkapital zusammensetzen kann. ̇ Literatur Abiodun, Adigun Ade( 1998 ): Human and institutional capacity building and utilization in science and technology in Africa, in African Development Review 10,1,1998 , S. 10-51 . Amjadi, Azita, Ulrich Reinke und Alexander Yeats ( 1996 ): Did external barriers cause the marginalization of sub-Saharan Africa in world trade? Washington, D.C. ( World Bank Policy Research Working Papers WPS 1586 ). Bach, Daniel C.( 1997 ): Frontiers versus boundary-lines: Changing patterns of state-society interactions in subSaharan Africa, in WeltTrends 14/1997 , S. 97-111 . Baechler, Günther( 1998 ): Hintergründe der Kriege und bewaffneten Konflikte in Afrika, in Ulf Engel und Andreas Mehler, Hrsg.: Gewaltsame Konflikte und ihre Prävention in Afrika, Hamburg, S. 1-24 . 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HANNS W. MAULL Crisis in Asia: Origins and Implications T he crisis in Asia is complex: it started out as a financial crisis in Thailand in June 1997 . Since then, it has since spread throughout much of East Asia 1 , and has begun to trigger severe economic adjustments in the countries affected. It has thus spilled over into the real world of economic output, employment and income. As a result, massive social tensions have built up throughout the region, and with the abdication of Indonesien President Suharto we have witnessed what may turn out to be the first in a series of political typhoons, scattering both domestic politics and interstate relations throughout East Asia and beyond. Mahathir Mohamad’s Malaysia may be next. While the financial crisis seems far from over, it will presumably come to an end first. 2 The economic crisis may take longer – conventional wisdom among economists in the region now holds that it will take East Asian countries hit by the crisis about five years before moderate economic growth rates will become attainable 3 . And the political reverberations of the crisis have just begun to affect the region. It would be well to remember that the Great Depression began in 1929 in the USA with the crash of the stock market, and exploded in Europe with the failure of Austrian and German banks in 1931 . By 1933 , the economic crisis had helped Hitler to take power in Germany, and six years later Europe was at war. All historical analogies have their shortcoming, but the comparison seems justified both by the severity of the crisis and its origins: the Great Depression in the 1930 s also ultimately was caused by systemic weaknesses in international monetary and financial arrangements. »A crisis of global capitalism« The crisis in Asia is an Asian crisis, but it is also a »crisis of global capitalism«. 4 Its origins lie in a mismatch between the magnitudes of international capital flows and real economic activity. Problems caused by huge and rapidly growing flows of private capital originate with both the supply and the demand side, and they have been exacerbated by institutional and regulatory deficiencies at both the national and the international level. A confluence of two models of capitalism at the root of the crisis: America vs. Japan On the supply side of international money, the origins of the crisis in Asia(as those of the earlier 1. The term»East Asia« here and throughout in line with common practice denotes the region comprising both North and South East Asia. 2. The definitive source for economic analysis(though much less so on the political dimensions) of the crisis is the web page of Nouriel Roubini and his colleagues at New York University. http: // www.stern.nyu.edu / ~nroubini / asia / AsiaHomepage.html#intro. 3. Dr. Chia Siow Yue, presentation at the ASEAN Round Table, Kuala Lumpur, June 1 st, 1998 ; cf.also the analysis by, e.g., World Bank, East Asia: The Road to Recovery, Washington, DC 1998 ; UNCTAD , Trade and Development Report 1998 , New York, NY 1998 ; and C. Fred Bergsten, A New Strategy for the Global Crisis, in: International Trade Policy Research Center, Newsletter, Lincoln, New Zealand, Oct. 1998 . 4. This view has been expressed perhaps most prominently by Eisuke Sakakibara, Vice-Minister of the Japanese Ministry of Finance and known as»Mr.Yen«. While clearly self-serving from MoFs point of view, the characterisation nevertheless seems valid. A similar position remarkably is taken by George Soros; see his Toward a Global Open Society, in: The Atlantic Monthly, Jan. 1998 , here taken from http: /// www.theatlantic.com / issues / 9 8 jan / opensoc.htm. For a powerful intellectual argument supporting this view, see John Gray, False Dawn, Oxford 1997. IPG 1/99 Crisis in Asia: Origins and Implications 57

crises affecting Mexico and Latin America) can be traced to two principal agents which each represent a distinct model of capitalism: the governments of America and Japan. 5 Faced with persistent bilateral trade and current account imbalances, rather than tackling the underlying causes of those imbalances(namely a largely closed economy and excessive savings and investments in Japan, and and overconsumption in the US ), the two governments in 1985 agreed to support a major revaluation of the yen against the dollar. This arrangement, known(after the Washington Hotel in which it was finalized) as the Plaza Agreement, 6 was less than a pure market solution. The two central banks intervened to make the deal stick. But the Plaza Agreement was signed against a background of financial deregulation and liberalisation of international capital flows which had become a hallmark of American neo-liberal foreign economic policies during the 1980 s. America eventually did very well out of the Plaza Agreement, although initially Japan seemed to be the principal beneficiary: the United States could continue to finance its consumption binge through capital inflows from abroad, and during the 1990 s, America was the top performer among the G7 economies in terms of economic growth. America came to this position out of its belief in markets, and specifically armed with the neoliberalist creed, which had been popularized first by Margaret Thatcher and then by Ronald Reagan. Part and parcel of the neo-liberal ideology was a strong belief in liberalising not only the flow of international trade, but also of capital. 7 Deregulation of international capital flows thus became an important and successful part of the political agenda, and set off a stampede across the world. Behind this stampede was the belief in efficiency gains through better allocation of capital resources, in other words: a drive for higher returns on investment not only through real economic activity, but also through short-term money investments. The result was an exponential increase in overall financial activties, and an even greatergrowth in international financial flows, from currency market operations to portfolio and foreign direct investments. Speculation is an integral part of this model of capitalism, which is prone topanick. 8 Japan’s decision to go along with the revaluation of the yen was rooted in its own, rather different model of capitalism. 9 This model was built on high savings and cheap money to spur productive investments, much of which was geared towards exports with the objective of strengthening Japan’s economic power. Imports, on the other hand, tended to be seen as a sign of weakness and vulnerability, and were discouraged wherever possible. Japan’s capitalism thus was„capitalism in one country“, which tried to keep the economy insulated from competition, while pursuing essentially mercantilist export strategies geared not towards profit maximisation, but towards conquering market shares. The Japanese paradigm of capitalism included close collaboration between the state and business, both of which benefitted from the availability of cheap money and the absence of competitive pressures across much of the economy. The collusion between government and business – in which the banks played the key intermediary role – was highly successful in helping Japan to»catch up and surpass the West«, but this very success eventually also produced problems on a massive scale. 10 Because money was cheap, the Japanese model of»developmentalist capitalism« entailed an inherent proclivity towards over-investment, overcapacities and over-indebtedness, as well as towards»bubbles«: speculative investments in land, 5. The classical treatments of this theme of distinctive forms of modern capitalism are Andrew Shonfield, Modern Capitalism, London 1969 and Michel Albert, Capitalisme contre capitalisme, Paris 1991 . Cf. also Francis Fukuyama, Trust, The Social Virtues and the Creation of Prosperity, New York 1995.6. Cf. Yoichi Funabashi, Managing the Dollar: From the Plaza to the Louvre, Washington, DC 1989 (rev.ed.). 7. As Jagdish Baghwati has argued, while the case for free trade as a means to enhance the overall prosperity of societies through gains in efficiency is well established, this is not true for free flows of capital. There the gains are as yet unproven and uncertain, while the risks are potentially devastating. See Jagdish Baghwati, Free capital movement has its downside, in: The Straits Times, June 2 , 1998 . 8. Cf. Bank of International Settlement, 68 th Annual Report, 1997/98 , esp.pp. 131 ff. 9. Cf. as locus classicus Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle, Tokyo 1982 , and now also Jacob M.Schlesinger, Shadow Shoguns: The Rise and Fall of Japan’s Postwar Political Machine, New York 1997 . 10. Cf. Franz Waldenberger, Japan: das Erfolgssyndrom als Krisenursache, in: Internationale Politik und Gesellschaft 4/1998 , pp. 403-412 . 58 Crisis in Asia: Origins and Implications IPG 1/99

property and stocks. 11 Originally, this tendency was reigned in by effective bureaucratic controls operated by Japan’s brilliant mandarins. But when the international political repercussions of Japan’s economic strategies began to hit home via trade frictions with the U.S. , the Japanese system already had become largely immobilised by powerful coalitions of vested interests; Japan therefore preferred to opt for revaluation, rather than for structural reform(although those were discussed at length, and seemingly even initiated in the wake of the much-heralded Maekawa Report of 1985 12 ). Under American pressure, Japan did begin to liberalise its financial sector, however, and thus enabled Japanese capital to go abroad in the search for higher returns. As Japan’s„bubble economy“ burst, and investments at home thus offered few possibilities with anything like a decent rate of return, in the 1990 s Japanese financial institutions began pouring money into East Asia, thus regionalising the earlier Japanese bubble economy. In the financial crisis in Asia, those chicken came home to roost – further exacerbating the already grave problems of Japan’s finanical institutions. Weaknesses of the international monetary order Ironically, the two very different paradigms of American and Japanese capitalism from the point of view of the crisis in Asia thus produced similar results: a veritable flood of(short-term) money into East Asia. Thus, in 1996 , net private capital inflows into the five most seriously affected economies in East Asia(South Korea, Thailand, Malaysia, Indonesia, and the Philippines) came to about 100 billion dollar, while in 1997 , there was a net outflow of slightly more than this. In other words, there was a swing of about 200 billion dollar, equivalent to about twenty per cent of pre-crisis GNP of 11. This was recognised as early as in the 1930 s by a brilliant Japanese economist, Murakami Yasusuke, who foresaw problems of complacency, entrenched bureaucratic-industrial infrastructure, and corruption resulting from politics captured by business interests. Cf. Walter Hatch / Kozo Yamamura, Asia in Japan’s Embrace, Cambridge 1996 , pp. 53 f. 12. A summary of the Maekawa Report will be found in: Haruo Mayekawa(sic), Internationalization and restructuring of the Japanese economy, in: Ryuzo Sato / Julianne Nelson(eds), Beyond Trade Friction, Japan – U.S . Economic Relations, Cambridge 1989 , pp. 31-40 . Exchange rate per$. May ’97 Exchange rate per$, June ’98 loss of value, percentage Exchange rate, Oct. 23, 1998 loss value, percentage Source: FEER IPG 1/99 Table 1: Exchange Rate Losses in East Asia, May 1997 to June 1998 Indonesia (rupiah) Thailand (baht) Malaysia (ringgit) Philippines (peso) 2.431 26.10 2.51 26.4 11.150 40.9 3.93 39.1 – 78% – 36% – 36% – 33% 7.500 37.6 3.785 41.8 – 68% – 31% – 34% – 38% South Korea (won) 892 1.400 – 36% 1.313 – 32% Crisis in Asia: Origins and Implications 59

this group of countries, within 24 months. 13 The result has been a drastic fall in exchange rates, as the following table shows: It was not only the exchange rates of those East Asian economies, which fluctuated heavily, however. The crisis was triggered by a shift in currency relations between the two largest economies in the world. Between May 1996 and May 1997 , the value of the dollar grew from about 105 yen to 129 yen; in June 1998 , it reached 140 yen. Thus, the Japanese currency had lost a fifth of its value in 1996 / 97 , and about one quarter one year later. Exchange rate movements of such dimensions within such a short time-frame are bound to have far-reaching, and highly destabilising, implications for real economic activities. The devastating impact of the loss of four fifth of the value of the Indonesian rupiah drives home the point: an international monetary system which allows such fluctuations of the most important of all prices – the price of a currency – cannot be described as international monetary»order«; it much more resembles chaos. As the crisis in Asia has once more demonstrated, public international financial institutions are overburdened with the task of preventing and managing financial crises in the wake of interna-tional flows of private capital. The IMF , which plays the key role in both prevention and crisis management, did foresee trouble in all afflicted countries, but it was unable to get their governments to take appropriate action. 14 Whether the IMF has been effective as a crisis manager, whether its medicine cures or just exacerbates the disease, is hotly contested 15 , but there can be no doubt that its pills are very bitter for those who have to swallow it. IMF intervention also poses issues of moral hazard – forcing countries concerned to bail out imprudent or even reckless lenders, and thus encouraging them to continue to behave imprudently in the future – and limits to available resources. International supervision of banks in emerging markets has also been weak: neither the IMF nor the Bank for International Settlements (whose membership anyway still largely hails from Europe, and excludes most problem cases) were aware of the magnitude of problems. In short, international flows of private funds now exceed the capacity of public infrastructure in the international financial system to cope. In particular, there exists no systemic mechanism to separate longterm capital flows into emerging markets from short-term, speculative movements – the problems is»how to liberalise fully the flow of long-term capital, which is very desirable, without fully liberalising short-term flows«. 16 As, among many others, such eminent authorities and practitioners as Henry Kauffman and George Soros have been arguing, the international financial system has become seriously deficient. As a result, systemic shocks, which probably are endemic to a world with free flows of capital, now can produce demands for national economic adjustments of staggering proportions. This, in turn, will cause major political upheavals. 17 The roots of the crisis in East Asia Obviously, generalisations about the causes of the crisis in Asia are misleading and may be dangerous: the specific conditions differ from country to country. Some economies in East Asia – notably 13. Michael Richardson, Asian Worries Deepen, in: IHT , June 17, 1998 , quoting World Bank Vice President JeanMichel Severino saying that since July 1997 , about$ 115 bill. had been transferred abroad from the five countries by local and foreign investors. See also Martin Wolf, Global Capital Flows and Emerging Economies: Lessons of the Asian Crisis, Paper presented at the Trilateral Commission 1998 Annual Meeting, March 21-23, 1998 , Berlin, and Tung Chee-hwa, Asians Sins Alone Don’t Explain This Crisis, in: IHT , June 17, 1998 . 14. Shalendra D.Sharma, Asia’s Economic Crisis and the IMF , in: Survival, Vol. 40 No. 2 (Summer 1998 ), pp. 27-52 ( 27 f.); Heribert Dieter, Die Asienkrise und der IWF : Ist die Politik des Internationalen Währungsfonds gescheitert? Duisburg 1998 (= INEF Report 29/1998 ), pp. 14 ff. 15. Cf. Jeffrey Sachs, The IMF is a Power Unto Itself, in: Financial Times, Dec. 11, 1997 and Heribert Dieter, Die Asienkise und der IWF : Ist die Politik des Internationalen Währungsfonds gescheitert? Duisburg: Institut f.Entwicklung und Frieden 1998 ( INEF Report 29/1998 ). 16. Alexandre Lamfallussy, quoted in: Carl Gewirtz, Getting Banks To Lend More Carefully, in: IHT , Feb. 16, 1998 . Note, however, that individual countries do have options to dampen the influx of speculative money. Thus, Chile has been practicing an obligation for foreign investors to deposit part of their funds interest-free with the Central Bank, thus effectively making foreign credits more expensive. Dieter, op. cit., p. 25 . 17. Cf. Harold James, Im Teufelskreis der Depression, in: Die ZEIT , Oct. 15, 1998 , p. 42 . 60 Crisis in Asia: Origins and Implications IPG 1/99

Taiwan, but also(and more tenuously) China – have, so far, not been much affected by the crisis. Even those which have in many important ways differ from each other. Yet for all the countries affected by the first wave of the crisis, difficulties were foreseen only for Thailand and Malaysia. When the IMF first warned that several East Asian countries might be vulnerable to the type of financial crisis which had hit Mexico in December 1994 , it pointed to some worrying similarities between them and Mexico in 1994 , namely»... an imprudently large and growing current-account deficit (...), financed increasingly by short-term capital inflows; a rapidly rising external debt; deteriorating international competitiveness(...); lack of financial transparency in government-private sector financial relations; an under-regulated, poorly capitalised and over-exposed banking system; and – most troubling – especially in Thailand and Indonesia(and, to a lesser extent, South Korea) – the rising share of capital investment flowing, not to enhance export promotion in knowledge or value-added manufactures and hightechnology industries, but in highly speculative and overvalued property ventures financed largely with unhedged short-term borrowing in foreign currency«. 18 What factors explained these common problems? Wrong policy choices(such as the decision to peg currencies to the dollar) may provide some of the answers, sheer hybris resulting from the exuberant growth record of the past, some others. Yet at the root of the crisis in Asia lies something else: a distinctive pattern of relations between political and economic power, between regimes and entrepreneurs. This distinctive pattern(often called»developmental state«) played an important role in enabling East Asia to catch up very rapidly with the West. Today, it is often- and somewhat unfairly – characterised as»crony capitalism«. It is true, however, that this pattern of relations encourages mutual back-scratching between governments and business. Government, through cheap credits, regulation and subsidies, provides entrepreneurs with opportunuities for profits. They, in turn, provide the political class with money to secure support and award loyalties. The financial sector in general, and banks in particular, are at the hub of this structure. Through that sector, money flowed in both directions. Through it, the economies of East Asia gained access to seemingly unlimited funds from abroad(and the dollar pegs allowed them to expand money supply with breathtaking speed without much inflation). 19 The nexus between business and politics This nexus between business and politics held both for democratic and non-democratic systems. It has been characteristic for Japan since Kakuei Tanaka invented money politics in the early 1970 s 20 , and it also is deeply ingrained in South Korea and Thailand- all three democratic political systems. On the other hand, this pattern also prevails in Indonesia, in Malaysia and the Philippines – and in the socialist market economies of China and Vietnam, where banks are central in shoring up the state-owned enterprises. Probably the most extreme case of crony capitalism(a term originally coined to describe Ferdinand Marcos’ regime in the Philippines) has been Indonesia, were several members of President Suharto’s immediate family went into business in their twenties and made fortunes out of their ability to manipulate the state bureaucracy. 21 The origins of this collusion between the state, banks and business lie in the idea of the»developmental state« 22 , in which governments take a hands-on approach to economic management in the pursuit of economic development. Policies to mobilise savings and channel them into favoured sectors, enterprises and activities were central to this. At the core of the developmental state lies the»iron triangle« of politicians, bankers and businessmen, and bureaucrats(chiefly in the Ministries of Finance and Economic Planning). Abuse may not be inevitable(as the case of Singapore, otherwise a typical developmental state, shows)- but the danger of 18. Sharma, op. cit., p. 27 . 19 . For a detailed analysis, cf. UNCTAD , Trade and Development Report 1998 , New York 1998 , Ch. III and, particularly, The World Bank, East Asian Crisis, Washington, DC 1998 , pp. 1 ff, 54 ff. 20. Jacob M.Schlesinger, Shadow Shoguns: The Origins and Crisis of Japan, Inc., in: Washington Quarterly, Spring 1998 , pp. 135-148 . 21. Adam Schwarz, A Nation in Waiting, Indonesia in the 1990 s, St.Leonards, NSW 1994 , pp. 139 ff. 22. Johnson, op. cit. IPG 1/99 Crisis in Asia: Origins and Implications 61

Tabelle 2: The Economic Woes of East Asia Contry Growth Rate, 1996 Indonesia Thailand Philippines Singapore Malaysia Korea China Hong Kong Japan 8.0% 5.5% 5.7% 6.6% 8.6% 7.1% 9.7% 4.0% 3.8% Growth Rate, 1998 (e) – 15% – 8% + 2.5% + 2% – 2.1% – 7% + 8.2% – 2% 0.3% Growth Rate, 1999 (c) – 0.6% – 1% + 4% + 2.5% + 0.5% – 1% + 8.6% + 2.4% n.a. Export growth/ decline(in$), year-on year, summer 1997/98 – 3.6% – 7.7% + 18.2% – 13.4% – 12.6% – 10.2% + 0.8% – 7.9% – 13.5% Import growth/ decline(in$), year-on-year, summer 1997/98 – 39.4% – 39.8% – 19.8% – 26.7% – 34.2% – 39.6% – 1.1% – 13.3% – 20.1% Trade balance, latest 12 month ($ bill.) + 20.4(7/98) + 10(7/98) – 4.2(8/98) + 3.0(8/98) + 8.0(8/98) + 31.7(9/98) + 44.9(9/98) – 14.2(8/98) + 9.8(8/98) Current account balance, latest 12 months ($ bill.) – 2.1(Q1/98) + 2.0(Q1/98) – 2.2(Q2/98) + 14.4(Q2/98) – 4.8(1997) + 30.0(8/98) + 29.7(1997) – 6.1(1997) + 113.6(9/97-8/98) Source: Far Eeastern Economic Review, July 9 and Nov. 5 , 1998 ; The Economist, Oct. 24, 1998 pervasive corruption clearly is high under such conditions. Regionalisation of the crisis The political economy of East Asia thus contained serious vulnerabilities, and it was perhaps not all that surprising that a crisis erupted. The developmental state gradually lowered inhibitions against excessive use of foreign funds, and cronyism and authoritarian structures prevented effective early corrections to avoid desaster. What nobody foresaw was its rapid spread throughout East Asia and the sheer magnitude of the problems. Whatever the sins of East Asia, the economies of the region suffered damages clearly out of proportion with their excesses which caused the crisis. Nor was this damage confined to the economies which displayed those vulnerabilities: Hong Kong and Singapore were hit almost as hard as Thailand, Indonesia and South Korea(cf. Table 2 ). The fact that the crisis quickly drew the whole region in its maelstrom suggests that East Asia by then had become a fairly highly integrated economic space. Yet this argument, while true, can easily be overstretched: the crisis also affected countries outside the region(such as Russia and several Latin American economies). The linkages existing between the various segments of the East Asian economic space are more subtle than simple spill-over effects of the crisis or even the common features of its political economy outlined above. They relate to the combination of cheap and abundant capital(mostly from Japan and overseas Chinese networks) with equally cheap and abundant labour(in South East Asia and, above all, in China), which encouraged over-investment in industrial capacity throughout the region. 23 The regional networks of production had expanded at overdrive speed. When supply began to outstrip demand, and export growth started to slow throughout the region, the bubble burst. The history of the car industry in East Asia over the last 23. Cf. Michael Ehrke, Needed: Domestic Modernization and an Asian Currency System, in: Internationale Politik und Gesellschaft 2/1998 , pp. 213-216 and Henny Sender, Asian Indigestion, in: Far Eastern Economic Review, Oct. 1 st, 1998 , pp. 10 ff. 62 Crisis in Asia: Origins and Implications IPG 1/99

decade illustrates this story well – and it makes clear that European and American producers also were part of the problem. Car industry capacities in recent years have been jacked up not only by massive investments in Korea by Korean chaebol, but also in Indonesia(where President Suharto’s youngest son, together with a Japanese firm, launched a new»national car« project with generous tariff exemptions on imports), Thailand(in which Ford and General Motors invested heavily), Vietnam and China. East Asia not only suffered from overinvestment in speculative bubbles, but also in manufacturing capacities. 24 The challenges of adjustment: implications for Asia What will the crisis mean for the future of East Asia? While the possibility of a rapid recovery cannot be ruled out and should certainly be hoped for, it does not seem likely. If one starts from the more realistic assumption of a very serious(though ultimately probably still only temporary) hiatus in East Asia´s economic rise, which would be comparable in magnitude and duration to the Great Depression in the U.S . and Europe in the 1930 s, then it seems likely that the future will bring considerable economic, social and political turmoil to East Asia. We are likely to observe another acceleration of history, and just as it was nearly impossible to imagine the Europe of 1997 from the vantage point of the year 1987 , it will now be almost impossible to envisage the shape of East Asia in 2008 . While the only way to explore the future under such conditions is the construction of widely dif-ferent(but internally consistent) scenarios, some tendencies are discernible. They concern all dimensions of East Asian societies: economics, social structures, politics and interstate relations. Economic changes It is clear that the enormous overhang of bad debts which exists in the most seriously affected economies of East Asia(as well as in – so far not yet fully affected – mainland China) will have to be socialised and nationalised: governments will have to assume the burden of keeping their economies going by taking over bankrupt firms or providing a modicum of social safety for laid-off workers, and they will ultimately also have to guarantee and service rescheduled external debts. 25 Whether domestic demand can remain the locomotive of growth under such circumstances, as present economic policies in China seem to assume, is doubtful; in any case, economies with a high external debt burden will have to find salvation in exports. This will not be easy: in the short term, exports have suffered from the reverberations of the crisis, rather than benefitting from the theoretically expected boost through currency devaluations (cf. Table 2 ), and over the longer term a surge in inflation, which will result from the abrupt fall in exchange rates, will tend to erode export competitiveness. Moreover, East Asia’s export markets in the region and, in particular, in Japan already have been shrinking drastically, and those in America and Europe are also likely to be affected by the slow-down in economic activity originating in the crisis. Nevertheless, exports will eventually have to expand dramatically in dollar terms to help economies out of their present predicament. The torrent of exports from East Asia which eventually will have to materialise will no doubt exacerbate trade tensions between East Asia and the rich industrialised countries. This will probably only be sustainable politically if East Asia moves towards a much more serious acceptance of the rules, norms, and principles of a neo-liberal world economic order. This will force those economies and societies into opening themselves in ways which probably will be as far-reaching and traumatic as the opening of East Asia by the West in the second half of the 19 th century. Whether this new opening will crush the„Asian capitalism“ of the developmental state(as it crushed China in the 19 th century), or lead to new and successful hybrid forms of synthesis between»Western« and»Asian« institutions and arrangements(as in the case of Meji Japan) remains to be seen. What seems clear is that those economies will have to change very rapidly and drastically – and the heavy burdens of adjustment they will have to bear will have to be born for no more noble and inspiring a cause than 24. Cf. World Bank, op. cit., pp. 53 ff. 25. Cf. Far Eastern Economic Review, June 18, 1998 , pp. 10 ff. IPG 1/99 Crisis in Asia: Origins and Implications 63

to satisfy the expectations and demands of international financial markets in the hope to attract capital inflows as the only chance to regain moderate growth rates. Social changes The most obvious negative fallout for East Asia from the crisis is rapidly rising unemployment and falling standards of living for large segments of societies, including much of the new middle classes. 26 In Indonesia, the rural areas have also been affected very seriously by a drought caused by the El Niño weather phenomenon and the forest fires which for several months in 1997 clouded much of South East Asia in what euphemistically has been called»haze«. The economic crisis may also affect the countryside in other countries, as migration to urban areas slows and people return to their home villages, rather than sending money back home. Altogether, economic recession is likely to increase social tensions across many societal cleavages – between the rich and the poor, between cities and the countryside, between different ethnic groups and different ideological camps. This will put a heavy burden on politics. Politics in East Asia will also become more complicated as a result of the rapidly opening gap between expectations and results. East Asian societies have become used, perhaps even addicted, to high growth rates, which certainly have helped to ensure political stability and regime legitimacy. For some years to come, however, economic realities will dictate lower, rather than higher material rewards for most people: societies will be asked to make sacrifices for the sake of regaining export competitiveness and the confidence of international capital markets. Politically, it will be very difficult to secure support for necessary economic stringency and strident structural adjustments by pointing out the need to satisfy IMF demands and recover market confidence, as past experiences from Latin America and Africa reveal. Governments may thus appeal to nationalism as a means to mobilise societies for painful changes, as the Korean and Malaysian governments have been doing already, more or less successfully. In ethnically complex societies, this could easily become explosive, fanning inter-ethnic tensions; and even in homogeneous societies(such as Korea), nationalism could become counterproductive if it assumes xenophobic characteristics (as again already seems to be the case in Korea). In several East Asian countries, there already exists a groundswell of anti-Western, specifically antiAmerican sentiment triggered by the crisis, and the IMF has become something of a scapegoat for many. Conspiracy theories proliferate, and have been given credence by senior officials, such as the Malaysian Prime Minister Mahathir Mohamad. 27 Political difficulties could also arise out of demands for punishing the guilty, or of efforts to identify scapegoats(an obvious target here are the ethnic Chinese in several South East Asian countries). These tensions are unlikely to be confined within national boundaries. They are bound to lead to migration and refugees, and may ignite cross-border conflicts. Thus, the fate of the Chinese minority in Indonesia has already led China to intervene with the government in Jakarta, and has also caused tensions in relations between(predominantly Chinese) Singapore and Malaysia, as well as with Indonesia(both with wealthy Chinese minorities and histories of interethnic violence). Governments may also try to mobilise nationalism as a means to enhance social cohesion and political legitimacy, and this may exacerbate old and new tensions and conflicts of which East Asia has plenty. And the region is not particularly well equipped to cope with them: the relatively benign international climate in recent years depended heavily on high economic growth and rapidly expanding interdependence. Regional institutions such as APEC , the ASEAN Regional 26. See ILO Cross-Departmental Analysis and Reports Team( CD / ART ), The social impact of the Asian financial crisis, Technical report for discussion at the HighLevel Tripartite Meeting on Social Responses to the Financial Crisis in East and South-East Asian Countries, 1998 (http: // www.ilo.org / public / english / 60 empfor / cdart / bangkok / index.htm) and the report by the World Bank(op. cit., Ch. 5 ). 27. See Lim Kok Wing, Hidden Agenda, Kuala Lumpur 1998 . The aversion against the IMF was not ubiquitous, however: in Indonesia, is was originally perceived in a positive light, as it put pressure on Suharto and his family to relinquish their dominant position in the national economy. This seems to be changing, however, as Indonesians become aware of the less palatable aspects of the IMF programme. 64 Crisis in Asia: Origins and Implications IPG 1/99

Forum, or the Korean Energy Development Organisation KEDO , which developed rapidly since the early 1990 s, are still young and feeble; even ASEAN itself, the oldest and strongest regional organisation, has suffered from almost complete irrelevance to crisis management. Political and institutional changes Domestic politics throughout the region will thus probably become turbulent and volatile. Broadly, the direction of change may well be towards more democratic forms of government: if the deficiencies of existing political systems are to be corrected and the fundamental adjustments required to make East Asian economies fit for the global economy, then political systems will have to become more accountable, more transparent and more participatory. The crisis in East Asia thus eventually may turn into a„fourth wave“ of democratisation, 28 and political developments in South Korea, Thailand and Indonesia already point in this direction: democratic changes have been accelerated in the former two countries, while the»soft authoritarianism« of President Suharto has given way to a more open and pluralistic political situation. In practice, however, the relationship between economic and political change will hardly be simple and linear. Even the relationship between de-mocratic governance and economic mismanagement is far from clearcut. In the past, the unhealthily close relationship between big business, banks and the state which is characteristic for almost all systems in East Asia has developed under both democratic(Japan, South Korea, Thailand) and authoritarian(China, Indonesia, Malaysia) conditions; conversely, while democratic changes have helped necessary economic policy corrections in South Korea and Thailand, authoritarian Singapore and market-socialist China have so far been able to weather the financial storms. Processes of democratisation tend to enhance transparency and accountability and help build regime legitimacy, but they also complicate decisionmaking processes and may inhibit governments in taking painful but necessary decisions. What is clear, however, and has been pointed out already, is that governance will become a lot trickier in East Asia. There are several dimensions to this: first, the international economic environment will be much more demanding for East Asian economies: they will have to regain lost credibility with international financial markets, and will be watched much more closely than before. Second, policy demands imposed on governments in East Asia by those markets(and by the IMF ) will often be very intrusive and politically difficult to comply with. Third, those demands from abroad will have to be met against a domestic background of rising social tensions, disappointed expectations and demands for justice and participation of groups which had been neglected during the boom, but now suffer from the crisis. Governments in the region may try to deal with this more demanding domestic political environment through ideological mobilisation and / or enhanced provisions for repression of opposition; already, there are signs in some countries that precautionary measures against civil protest are being intensified. And fourth, the management of international relations in the region will become much more complicated. In short, politics throughout East Asia are likely to be rather tense and turbulent for years to come. Governments will have to deal with demands for massive and thorough restructuring of their economies. In the process, they will confront the need to dismantle much of the old power structures(and hence their own political base), and they will have to tap new sources of political support and legitimacy. All this will take place against a background of low or even negative growth, with little money to spare but large needs for additional public spending(e.g., in the realm of social security). Ideally, all this requires a strong and democratic state; and there is much reason to assume that in the longer term, political changes in East Asia will broadly be in the direction of democratisation. The principal reason for this is the logic of globalisation: competition between nation-states for access to capital demands transparent, open and accountable polities, with firm rule of law and a critically attentive public. In the short and medium term, however, developments will prob28 . Cf. Samuel P. Huntington, The Third Wave, Democratization in the Late Twentieth Century, Norman& London 1991 . IPG 1/99 Crisis in Asia: Origins and Implications 65

ably be rather more complicated than a simple progress towards more democracy. The capacity of the state to take strong action in the general interest without being beholden to particular sectors, groups or people is limited throughout East Asia, be it under democratic or authoritarian rule. To develop such political systems will require vibrant civil societies and major innovations in economic, social and political institutions. In other words, East Asia will be expected to to do in a few years what took Western industrialised countries a century. The challenges of adjustment: implications for the world economy The evidence for a major economic contraction in much of East Asia is growing by the day. If we assume that the region will indeed experience a great depression, this would undoubtedly have major repercussions on the rest of the world – directly or indirectly. This gives urgency to efforts to prevent the worst from happening in the region, and to reflate economic activity as quickly as possible. Getting East Asia back on a growth track thus is one of the two major issues facing the world economy one year after the onset of the crisis. The other is how to make sure that there will not be another, perhaps even worse financial crisis in the near future. Economic changes To reflate East Asia, three important conditions will have to be met. First, exchange rates need to be stabilised at levels which are reasonable in terms of real exchanges. By mid1998 , this had more or less been achieved for all economies but Indonesia – but the stabilisation still appears fragile, and further shocks seem possible. Stabilisation of exchange rate fluctuations therefore seems an important longer-term objective for the region – a point to which we will come back. The modest successes of exchange rate stabilisation were bought, moreover, at the price of high interest rates(with the major exception of Japan, of course), which have exacerbated already massive debt problems. The crushing debt burden – both internally and externally – is the second major problem which has to be addressed. So far, the IMF rescue packages have only postponed, but not reduced this burden, which threatens to smother economic revival. It is clear that solutions will have to be found to remove this burden, be it through write-offs, securitisation or socialisation – but past experiences with debt problems in the Third World do not give much reason for optimism. The third major problem is an urgent need for liquidity: much of East Asia is suffering from a severe credit crunch. 29 This probably means that solutions for the debt overhang will have to be found quickly, so as to enable the affected economies to reflate through injection of new money. Persistent problems in getting exports moving in the most afflicted countries show that there has been little progress on this, so far. Somewhat alarmed, the IMF has responded to this con-undrum by quietly relaxing its initially stringent requirements on public finance in Thailand, Korea and Indonesia. Taken together, this complex challenge of exchange rate stabilisation, debt management and liquidity injection probably can be addressed meaningfully only through a concerted effort involving most major players in the crisis, both private and public. This effort would have to involve public policies(through decisions taken by the major industrialised countries and the governments in East Asia) and private actions(by banks and other private financial institutions), coordinated both between governments and between the public and private sectors(perhaps through the G7 and APEC ). 30 Materially, Japan, the United States and Europe would need to make major contributions to such an effort. Japan is first in line: its own economic mismanagement has led to a contraction in economic activity and hence a major decline in imports. Japan needs to revive its own economy, and strengthen import absorption capacities through deregulation and liberalisation of those parts of its economy which have been protected 29. Cf. UNCTAD , op. cit., Ch. III and Orgy of Destruction: Focus Banking in Asia / IMF -World Bank, in: Far Eastern Economic Review, Oct. 1 st, 1998, pp. 43 ff. 30. For a proposal along these lines, see Business Week, Jan. 26, 1998 . 66 Crisis in Asia: Origins and Implications IPG 1/99

and sheltered from competition. To reflate its economy, Japan will have to overcome a serious lack of consumer confidence – and it is far from clear what policies would have to be pursued to overcome this diffidence. 31 The distortions in the Japanese economy(and particularly, but not only, in its financial sector) have also reached orders of magnitude which make corrections quite risky and difficult. America and Europe would have to underwrite some of the debt write-offs, and would have to make sure that their markets will be kept open for exports from East Asia. Realistically, East Asia will need substantial current account surpluses for a number of years to deal with its problems. If protectionist measures in America and Europe unduly interfere with East Asian exports, the revival of growth in the region would be slowed, and American and European interests damaged, as well. Institutional changes Ambitious as this extensive agenda for crisis management may sound, it is far from sufficient to deal with the implications of that crisis. Events in East Asia have highlighted serious deficiencies and gaps in international financial infrastructure and institutions, which urgently need to be addressed. This has been discussed for some time under the heading of a»new financial architecture« for the world economy. The key elements in any such architecture would have to be a) the elimination of subsidies and corruption in investment and a strengthening of financial institutions in capitalreceiving countries, b) a strengthening of international financial institutions in their capacity to monitor, preempt and contain future crises, and c) efforts by capital-supplying countries to reign in the volumes and volatility of capital exports. Here, too, realistic solutions would have to be developed through coordination of regulators and the industries involved. 32 A number of practical proposals have been floated, ranging from the„»obin tax« on international capital movements to mixed or wholly private insurance agencies. 33 To arrive at the desirable levels of transparency, supervision, and capacity to monitor and channel capital flows, however, governments would have to relax standards of national sovereignty considerably. Beyond the development of global public infrastructure for financial markets, international monetary arrangements will probably need to be reviewed comprehensively. It is not clear, for example, what role the IMF should play in those arrangements, and how well-equipped it is to assume those tasks. Nor can the arguments against floating exchange rates be ignored much longer. In fact, it seems likely that a restabilisation of exchange rates will be one of the outcomes of the crisis in Asia, although the details of the arrangements inevitably still are uncertain. Such a restabilisation of exchange rates could result either from a recasting of the international monetary system (the most ambitious but also least likely path), through a combination of regional and global arrangements(such as a»snake« between the principal currencies, the dollar, the Euro and the Yen, combined with currency cooperation within each region), or, by default, through a regional currency arrangement in East Asia alone. If the latter route were to be chosen, this could spill over into the formation of a»hard« region – with the risk of a disintegration of the world economy into competing regional blocks and a serious confrontation between»Asia« and»the West«. ̇ 31 . Cf. Michael Ehrke, Japan: Unfähig, die Krise zu bewältigen? in: Internationale Politik und Gesellschaft 4/1998 , pp. 413-422 . 32. Cf. Wolfgang H. Reinicke, Global Public Policy, Governing without Government? Washington, DC 1998 , pp. 118 ff and passim. 33 Cf. Soros, op. cit.; Dieter, op. cit., pp. 30 ff IPG 1/99 Crisis in Asia: Origins and Implications 67

HEINRICH KREFT Der eskalierende Konflikt in Südasien* A m 11. Mai 1998 schockte Indien die Weltöffentlichkeit mit der Explosion von drei nuklearen Sprengsätzen – zwei Tage später folgten zwei weitere Nukleartests. Die indische Regierung erklärte das Land ausdrücklich zum Kernwaffenstaat und zur Weltmacht mit einem Anspruch auf eine ständige Mitgliedschaft im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. 1 Pakistan, das ebenfalls bereits seit langem zu den»nuklearen Schwellenländern« gezählt wurde, reagierte auf diese Provokationen mit scharfen Protesten und eigenen Vorbereitungen für Nuklearversuche. Am 28. Mai zündete Pakistan seinerseits fünf Kernsprengsätze und zwei Tage später einen weiteren. Die pakistanische Regierung verkündete, dadurch mit Indien gleichgezogen zu haben. Indien hatte die Vorbereitungen für seine Atomtests erfolgreich vor den amerikanischen Aufklärungssatelliten geheimhalten können, so daß der Zeitpunkt der Versuche überraschte, nicht jedoch die Entscheidung selbst. Der Entscheidungsprozeß für eine offene Nuklearisierung vor Ablauf der Ratifizierungsfrist des Teststoppabkommens( CTBT , Comprehensive Test Ban Treaty) dürfte bereits Mitte 1995 eingesetzt haben. Der Regierungsantritt der hindu-nationalistischen Bharatiya Janata Party( BJP ) unter Premierminister Vajpayee, die seit langem die offene Nuklearisierung gefordert hatte, beschleunigte diesen Prozeß. 2 Durch die offene Nuklearisierung hat sich die Sicherheitslage in Südasien fundamental geändert. Es besteht die Gefahr eines nuklearen Wettrüstens. Das Risiko eines nuklearen Schlagabtauschs zwischen Indien und Pakistan wird als größer erachtet als zwischen den USA und der Sowjetunion während des Kalten Krieges. 3 Während letztere nie in einem direkten militärischen Konflikt miteinander verwickelt waren, haben Indien und Pakistan in den gut 50 Jahren ihrer Unabhängigkeit nicht weniger als drei Kriege gegeneinander geführt und bis heute vergeht kaum ein Tag, an dem es im von beiden Seiten beanspruchten Kaschmir nicht zu Schußwechseln und Artilleriegefechten zwischen beiden Parteien kommt. 4 Das regionale Konfliktpotential und seine Ursachen Die Rivalität zwischen Indien und Pakistan, die die bilateralen, regionalen und internationalen Beziehungen in Südasien prägt, geht auf die Teilung Britisch-Indiens 1947 zurück. Brennpunkt des Konfliktes ist seither die ungeklärte Frage der Zugehörigkeit Kaschmirs. Im Kern geht es um das friedliche Zusammenleben von Hindus und Moslems auf dem indischen Subkontinent. Gegen die Befürworter der Einheit mit Gandhi und Nehru an der Spitze, konnte sich der Führer der Moslemliga Jinnah mit seiner sogenannten»ZweiNationen-Theorie« durchsetzen. Die Teilung, die zur Umsiedlung von über 10 Millionen Menschen * Der Autor vertritt ausschließlich seine persönliche Meinung. 1. Atal Bihari Vajpayee,»India is now a nuclear weapons state«, Interview, in: India Today, 25. Mai 1998 , S. 38-40 ; Amy Louise Kazmin, Quentin Peel, Explosion of self-esteem, in: Financial Times, 13 . Mai 1998. 2. Jaswant Singh, Against Nuclear Apartheid, in: Foreign Affairs, 77, 5 , September / Oktober 1998 ;»The answer to an atom bomb is an atom bomb, nothing else, Vajpayee said in 1964 , after China’s first test«, zitiert von John Barry, Tony Clifton, Sudip Mazumdar, Russel Watson, Why Only a Bomb Would Do, in: Newsweek, 19 . Oktober 1998 , S. 24-27 . Vgl. auch C. Raja Mohan, »India and Nuclear Weapons«, in: Internationale Politik und Gesellschaft 4/1998 . 3. So Annette Schaper, Bombenstimmung in Indien und Pakistan, in: Spektrum der Wissenschaft, Juli 1998 , S. 110-113 und Raj Chengappa, Manoj Joshi, Hawkish India, in: India Today, 1 . Juni 1998 . 4. Anfang August 1998 forderten heftige Artilleriegefechte an der pakistanisch-indischen Demarkationslinie (Line of Control) über 100 Tote! 68 Der eskalierende Konflikt in Südasien IPG 1/99

unter unvorstellbaren Greueln führte, wurde zum Trauma für beide(heute drei) Staaten. Trotz der Umsiedlung leben in Indien heute neben 810 Millionen Hindus auch 120 Millionen Moslems, fast soviel wie in Pakistan( 135 Millionen) und gleich viel wie in Bangladesch. Kaschmir – Symbol des Selbstverständnisses beider Staaten Um dem mehrheitlich von Moslems bevölkerten und formal unter einem Hindu-König unabhän-gigen Kaschmir kam es nur wenige Wochen nach der Unabhängigkeit zum ersten indisch-pakistanischen Krieg, der 1948 durch Vermittlung der Vereinten Nationen( VN ) mit der Teilung endete. Seit dieser Zeit ist die Zugehörigkeit des indischen Teils von Kaschmir immer wieder Anlaß für politische und militärische Auseinandersetzungen zwischen beiden Ländern. Ein von den VN gefordertes und von Nehru ursprünglich zugesagtes sowie von Pakistan immer wieder angemahntes Referendum über die endgültige Zugehörigkeit Kaschmirs wird von Indien abgelehnt.(Indien hat Kaschmir bereits in den 50 er Jahren zu einem Bundesstaat der Indischen Union gemacht.) Statt dessen besteht Indien auf bilateralen Verhandlungen, wie mit Pakistan im Friedensabkommen von Simla( 1972 ) nach dem für Indien siegreichen dritten indo-pakistanischen Krieg vereinbart. Für Pakistan steht in Kaschmir die eigene Staatsidee, nämlich das Recht auf Selbstbestimmung und Zusammengehörigkeit aller Muslime Südasiens, auf dem Spiel. Für Indien ist Kaschmir der einzige Bundesstaat mit muslimischer Mehrheit und damit ein Beleg für den pluralistischen Charakter und die Integrationskraft der Indischen Union. Seine Abtrennung könnte zudem separatistischen Ambitionen anderer Volksgemeinschaften Auftrieb geben. Die Betonung der Religion durch Pakistan stellt die Idee Indiens als eines säkularen Staates grundsätzlich in Frage. Die Betonung des Säkularismus und des Pluralismus – wie in der indischen Verfassung – untergräbt wiederum die religiöse Legitimation Pakistans. Beide Vorstellungen stehen sich unversöhnlich gegenüber, da sie die Zersplitterung bzw. die Absorption des jeweils anderen Staates implizieren. Der Kaschmirkonflikt trug auch dazu bei, daß sich die Frontstellung des Kalten Krieges nach Südasien übertrug: Pakistan lehnte sich an die USA an. Indien wahrte zwar seine außenpolitische Unabhängigkeit, wandte sich aber nach dem indischchinesischen Krieg 1962 der UdSSR zu. China trat danach an die Seite Pakistans. Indiens Anspruch auf Großmachtstatus und Führungsrolle in Südasien Während der ersten vier Dekaden nach der Unabhängigkeit war Indiens Außenpolitik durch sein Engagement in der Bewegung der Blockfreien und die starke Bindung an die Sowjetunion geprägt. Seit dem Ende des Ost-West-Konflikts und dem Untergang der Sowjetunion ist Indien bemüht, seinen internationalen Standort neu zu bestimmen. Zunächst standen dabei die Öffnung gegenüber dem Westen und ein Ausbau der Beziehungen mit den Staaten Süd- und Südostasiens im Vordergrund. So wurde Indien im Juli 1996 Dialogpartner von ASEAN und Teilnehmer am» ASEAN Regional Forum«( ARF ). Gleichzeitig»entdeckte« Indien die»South Asian Association of Regional Cooperation«( SAARC ) als ein Instrument verbesserter regionaler Zusammenarbeit, insbesondere auf wirtschaftlichem Gebiet. Indien ist eine funktionierende, aber gleichwohl unsichere Demokratie mit Eigenschaften einer zu spät gekommenen Großmacht: laut in ihren Ansprüchen, leicht verletzbar und groß in Symbolik, die die eigene Unabhängigkeit demonstrieren soll. Vergleichsmaßstab ist China, das von Indien Mitte des nächsten Jahrhunderts als bevölkerungsreichste Nation abgelöst werden dürfte. Im Gegensatz zu Indien ist China anerkannte Atommacht, ständiges Mitglied im VN -Sicherheitsrat und ein vom Westen heftig umworbener, wirtschaftlicher und politischer Partner. In den Augen vieler Inder läßt sich der»Status-Vorsprung« Chinas letztlich auf die chinesische Nuklearwaffe zurückführen. Vor allem angesichts dieser Konkurrenz zu China sah Indien in dem Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen den inakzeptablen Versuch, die globale Zwei-Klassen-Gesellschaft zu zementieren. 5 5. Jaswat Singh, Against Nuclear Apartheid, a.a.O; vgl. auch Waheguru Pal Singh Sidhu, Enhancing IndoUS Strategic Cooperation, Adelphi Paper 313 , International Institute for Strategic Studies, New York 1997 . IPG 1/99 Der eskalierende Konflikt in Südasien 69

Pakistan kämpft seit der Unabhängigkeit um seine innenpolitische und staatsrechtliche Konsolidierung. Allein dreimal übernahm das Militär die Macht, das auch heute noch trotz seines Rückzugs in die Kasernen im Jahre 1988 über erheblichen Einfluß verfügt. Seit seiner Gründung sieht sich Pakistan vor allem durch Indien, aber auch im Westen durch Afghanistan(Paschtunistan-Frage, Durand-Linie) bedroht. Auch wirtschaftlich droht Pakistan immer mehr gegenüber Indien ins Hintertreffen zu geraten. Erzielte Pakistan in den letzten fünf Jahren ein durchschnittliches Wirtschaftswachstum von 4 Prozent, lag das indische Wachstum mit über 6,5 Prozent deutlich darüber. 6 Indiens Anspruch auf eine regionale Führungsrolle in Südasien wurde von Pakistan nie akzeptiert. Angesichts der Übermacht Indiens suchte Pakistan immer wieder die Hilfe von Großmächten ( USA , China) oder internationalen Organisationen. Die damit verbundene Internationalisierung regionaler Konflikte(insbesondere Kaschmir) wurde von Indien wiederum als Bedrohung seiner nationalen Sicherheit betrachtet und verschärfte die bestehenden Konflikte. Bei der Diskussion über die Reform des VN Sicherheitsrats neutralisieren sich beide Staaten gegenseitig. Während Indien einen eigenen ständigen Sitz anstrebt und sich als alleiniger asiatischer Kandidat versteht, ist Pakistan zu jeder Lösung bereit, die keine Schlechterstellung gegenüber Indien bedeutet. Für Indien ist in einem reformierten Sicherheitsrat nur die vollständige Gleichberechtigung mit China akzeptabel. Bedrohungsperzeption Indiens und Pakistans Aus dieser Konstellation ergibt sich das Bedrohungsgefühl Indiens und Pakistans, das immer als Rechtfertigung für den Ausbau des Militärs diente. 7 In Pakistan gibt es nur ein Feindbild: Indien – vor allem wegen seiner Haltung in der Kaschmirfrage. Während der 80 er Jahre kam durch die sowjetische Besetzung Afghanistans vorübergehend eine weitere Bedrohung hinzu. 8 In Indien werden zwei Bedrohungsebenen unterschieden: Auf bilateraler Ebene gibt es den Konflikt mit Pakistan. Im größeren regionalen Rahmen gilt China als weitaus größere Bedrohung, insbesondere seit der traumatischen Niederlage im Himalaya-Krieg von 1962 . Die atomare Aufrüstung Indiens ist eine direkte Reaktion auf das chinesische Nuklearpotential, soll aber auch den Anspruch Indiens auf eine weltpolitische Rolle untermauern. In der Vergangenheit wurden auch die extra-regionalen Mächte im Indischen Ozean vor allem die USA mit ihrem Flottenstützpunkt Diego Garcia – als Bedrohung der indischen Sicherheit empfunden und dienten als Rechtfertigung für den Ausbau der indischen Marine. Die Einbeziehung Chinas verkompliziert die Sicherheitslage in Südasien erheblich. Dadurch entsteht ein offenes Sicherheits- bzw. Bedrohungsdreieck zwischen China, Indien und Pakistan. Während Indien sich in erster Linie von China bedroht sieht und Pakistan als sekundäre Bedrohung betrachtet, fühlt sich Pakistan ausschließlich von Indien bedroht, steht aber selbst in einer strategischen Partnerschaft mit China, mit dem es auch nuklear- und raketentechnologisch zusammenarbeitet. Destabilisierend wirkt vor allem die Tatsache, daß diese offene Dreiecksbeziehung aus zwei Ungleichgewichten besteht. Indien ist China unterlegen und Pakistan Indien. Beim jeweils Unterlegenen ist die Versuchung groß, nuklear und ballistisch aufzurüsten, allerdings dürfte dadurch kein stabilisierendes Abschreckungsgleichgewicht zu erreichen sein. 9 Der Rüstungswettlauf zwischen Indien und Pakistan Die indische Armee ist mit 1,2 Millionen Soldaten (zusätzlich zahlreiche Sondereinheiten) die viert6. Sushila Gosalia, Indiens Aufstieg zu einem neuen Wirtschaftstiger – Anspruch und Realität, in: ASIEN, 64 , Juli 1997 , S. 60-80 ; John Adams, Reforming India’s Economy in an Era of Global Change, in: Current History, 152 , April 1996 , S. 151-157 . 7. Christian Wagner, Regionale Konflikte, Rüstungswettlauf und nukleare Proliferation in Südasien, Rostocker Informationen zu Politik und Verwaltung, 2, 1995 . 8. Heute wird der Afghanistan-Konflikt zwar einerseits als Bedrohung und Belastung empfunden(Gefahr des Übergreifens des islamischen Fundamentalismus, über 1 Mio. afghanischer Flüchtlinge in Pakistan), andererseits hat Pakistan durch die Unterstützung der Taliban seinen Einfluß in Afghanistan erheblich vergrößert, aber dadurch seine Beziehungen zum Iran, Rußland und die Staaten Zentralasiens belastet. 9. Vgl. Citha D. Maaß, Indiens und Pakistans offene Nuklearisierung und ihre widersprüchlichen Folgen, in: SWP-AP 3080 , Nach den Nukleartests in Südasien: Regionale und globale Auswirkungen, September 1998 , S. 11 f. 70 Der eskalierende Konflikt in Südasien IPG 1/99

größte der Welt. Ihre Bedeutung ist in den letzten Jahren deutlich angestiegen(zunehmender Einsatz bei innenpolitischen Konflikten), doch hat sie seit der Staatsgründung den zivilen Regierungen immer loyal gegenübergestanden. Im Gegensatz dazu spielt die Armee in Pakistan( 580.000 Soldaten plus Sondereinheiten) innenpolitisch eine sehr viel aktivere Rolle. Die Phasen direkter militärischer Herrschaft( 1958-69 und 1977-88) haben die politischen und gesellschaftlichen Strukturen des Landes nachhaltig geprägt. Die Armee, die sich als Hüterin der nationalen Einheit versteht, gehört auch im heutigen demokratischen Pakistan zu den wichtigsten innenpolitischen Akteuren. Lagen die Verteidigungslasten beider Länder bis 1970 bei ca. 3-4 % des Bruttoinlandsproduktes( BIP ), stiegen die Lasten Pakistans seitdem erheblich an. 1994/95 betrugen sie 7,1 % des BIP, gegenüber 2,44 % Indiens. Während Indien sich um den Aufbau einer eigenen Rüstungsindustrie bemühte, setzte Pakistan stärker auf Waffenimporte, vornehmlich aus USA und China. Die Dynamik des Rüstungswettlaufs war in beiden Ländern immer eng mit bilateralen und internationalen Krisen verbunden. Ein Vergleich der Streitkräfte zeigt auf allen Ebenen ein deutliches qualitatives und quantitatives Übergewicht Indiens. Angesichts dieser Überlegenheit Indiens verwundert es nicht, daß sich Pakistan ab Mitte der 70 er Jahre um Nuklearwaffen bemühte. Die Niederlage gegen Indien 1971 , die Abspaltung Bangladeschs, die zugleich die Zwei-Nationen-Theorie als Staatsgrundlage nachhaltig erschütterte, die von Pakistan als demütigend empfundenen Vertragsbedingungen im anschließenden Friedensvertrag von Simla, sowie die offiziellen Ankündigungen Indiens Anfang der 70 er Jahre, ein eigenes nukleares Forschungsprogramm aufzulegen, gaben hierbei den Ausschlag. Nach dem indisch-chinesischen Krieg von 1962 und der chinesischen Kernexplosion von 1964 sah sich Indien einer atomaren Bedrohung ausgesetzt. Das daraufhin begonnene Atomprogramm führte 1974 zum ersten»zivil« deklarierten Atomtest. Indien stellte diese Atomexplosion in keinen militärischen Kontext und leitete daraus auch keine Ansprüche auf den Status eines Kernwaffenstaats ab. In der Folge stellten bzw. schränkten Kanada und die USA ihre kerntechnologische Zusammenarbeit mit Indien ein. Indien dürfte heute über 20 bis 30 einfache Plutoniumkernwaffen verfügen. Der geschätzte Bestand an waffengrädigem Plutonium dürfte ausreichen, um daraus ca. 40 bis 50 atomare Sprengköpfe herzustellen. Mit seinen Kampfflugzeugen kann Indien das gesamte pakistanische Gebiet atomar bedrohen. Die indischen Kurzstreckenraketen Prithvi eignen sich aufgrund ihrer begrenzten Reichweite( 150-250 km) nicht als Nuklearwaffenträger. Die Mittelstreckenrakete Agni ist noch nicht bei den Streitkräften eingeführt. 10 Es ist damit zu rechnen, daß Indien sich jetzt schwerpunktmäßig auf die Entwicklung nuklearer Sprengköpfe und deren Kompatibilität mit Trägersystemen konzentriert. Die Nuklearisierung der Sicherheitspolitik ist seit längerem Bestandteil des Grundsatzprogramms der regierenden nationalhinduistischen BJP. Das Nuklearprogramm wird kaum in Frage gestellt, zu sehr gilt es als Symbol nationaler Größe und Souveränität. 11 Pakistan nahm 1965 einen ersten Forschungsreaktor mit US -Hilfe in Betrieb, seit 1972 produziert das bislang einzige Kernkraftwerk Energie. Bereits 1965 erklärte der damalige Außenminister Bhutto, einer indischen eine eigene Atombombe entgegenzusetzen. Nachdem sich Pakistan bereits nach seiner Niederlage gegen Indien in 1971 bemüht hatte, die indische Überlegenheit durch die Entwicklung von Nuklearwaffen zu kompensieren, wurden diese Bemühungen nach dem indischen Atomtest von 1974 erheblich ausgeweitet. Über den Weg der Urananreicherung erreichte Pakistan in der zweiten Hälfte der 80 er Jahre sein Ziel. Seit Beginn der 90 er Jahre dürfte Pakistan jährlich hochangereichertes Uran für drei bis vier Sprengköpfe produzieren. Vor allem durch die enge rüstungstechnische Kooperation mit China sollen die Baupläne für nukleare Sprengkörper nach Pakistan gekommen sein. Pakistan verfügte vor den Tests nach Schätzungen über 10 bis 20 einfache Urankernwaffen, die mit speziell umgebauten F16 -Flugzeugen transportiert werden können. Die gegenwärtigen pakistanischen Kernwaffenmuster dürften sich nicht für 10. Zu Indiens Raketenprogramm siehe Dinshaw Mistry, India’s Emerging Space Program, Pacific Affairs, 1 , 1998, S. 151-174 . 11. Bernard Imhasly, Indien feiert seine Atomtests, in: Taz, 15. Mai 1998 ;»Euphorie in Indien nach den Atomversuchen«, in: NZZ , 13.5.1998 . IPG 1/99 Der eskalierende Konflikt in Südasien 71

eine Verbringung mit der in der Entwicklung befindlichen Mittelstreckenrakete Ghauri sowie den chinesischen M11 -Raketen eignen. Pakistan arbeitet an der Entwicklung von Plutoniumkernwaffen, die sich für Raketen als Nuklearwaffenträger besser eignen. Es hat im Frühjahr eine eigene Plutoniumproduktion aufgenommen. Indien dürfte gegenüber Pakistan sowohl beim Kernwaffenbau als auch bei der Entwicklung nuklearer Gefechtskörper über einen deutlichen Vorsprung verfügen. Auch in Pakistan findet das Nuklearprogramm – trotz der hohen Kosten – die Zustimmung einer deutlichen Mehrheit der Bevölkerung. Während es in Indien eine kritische öffentliche Meinung gibt, besteht sie in Pakistan allenfalls in Ansätzen und ist stärkerer Repression ausgesetzt. Die wirtschaftlichen Schwierigkeiten in beiden Ländern und ihre internationale Abhängigkeit werden einer populistischen Instrumentalisierung der Nuklearpolitik allerdings Grenzen setzen, insbesondere in Pakistan. Folgen der offenen Nuklearisierung Gefahr eines Atomkriegs Die Grenze zwischen Indien und Pakistan ist gegenwärtig eine der konfliktträchtigsten Regionen der Welt. Zwei der drei indo-pakistanischen Kriege und mehrere andere Krisen sind durch Aufständische in Kaschmir( 1947/ 48 , 1990 ), bzw. durch innenpolitische Turbulenzen( 1971 Sezession Ostpakistans, 1987 Sikh-Unruhen in Punjab) ausgelöst worden. Weder die politische Führung in Islamabad noch in Delhi wollten den Konflikt, doch beide waren unfähig, die Krisen zu managen. Die inakzeptabel hohen menschlichen und materiellen Verluste eines Nuklearkrieges werden zwar voraussichtlich die politischen Führungen in beiden Ländern bis zu einem gewissen Grad disziplinieren und damit langfristig konfliktdämpfend wirken, kaum jedoch die Faktoren beeinflussen, die in der Vergangenheit wiederholt Krisen ausgelöst haben. 12 Derartige Krisen können nunmehr nuklear eskalieren. Damit war allerdings schon vor den jüngsten Tests zu rechnen. Da sich die Atompotentiale noch im Aufbau befinden, wächst die Versuchung, die gegnerischen Entwicklungen durch einen präventiven Erstschlag auszuschalten. 13 Gegen die Wahrscheinlichkeit einer nuklearen Eskalation spricht allerdings, daß Nuklearwaffen sich am wenigsten für einen Einsatz in einem Grenzkonflikt eignen: Die geographischen, klimatischen und demographischen Bedingungen bringen es mit sich, daß jeder Nukleareinsatz auf dem Subkontinent nicht ohne gravierendste Folgen für denjenigen bliebe, der diesen Einsatz durchführt. Die Geschichte des Ost-West-Konflikts zeigt, daß es eines langwierigen und komplexen Lernprozesses bedarf, um mit der»Bombe« leben zu lernen. Zum Aufbau eines stabilen Abschreckungssystems müssen entsprechende Verfahren, Verhaltensmuster und Institutionen entwickelt werden. Dazu gehören u.a. eine entsprechende Militärdoktrin, Rüstungskontrollmaßnahmen, vertrauensbildende Maßnahmen, Vorwarnsysteme und»Heiße Drähte«. Es bedarf in beiden Ländern noch erheblicher Aufklärungsarbeit, um die realistischen Folgen eines nuklearen Schlagabtausches in den Köpfen der betroffenen Eliten und – schwieriger noch – der breiten Bevölkerung zu verankern. Die Voraussetzungen für ein stabiles Abschreckungssystem sind in Südasien(noch) nicht gegeben. In der zweiten Hälfte der 80 er Jahre und zuletzt 1990 befand sich die Region bereits mindestens zweimal am Rande eines Atomkrieges. Das Risiko eines Nuklearkrieges»by accident« ist groß. Weder Indien noch Pakistan sind auf den Umgang mit Nuklearwaffen und ihren Risiken bisher vorbereitet. Südasien ist heute weltweit – vor der koreanischen Halbinsel – die Region, wo die Gefahr eines Einsatzes von Nuklearwaffen am größten erscheint. Im Gegensatz zum Ost-West-Konflikt handelt es sich in Südasien allerdings nicht um einen bipolaren Antagonismus, sondern um ein tripolares System, das sehr viel schwieriger zu stabilisieren ist. 12. Unmittelbar vor Aufnahme von bilateralen Friedensgesprächen am 16. 10. kündigte Indien – wie wiederholt in der Vergangenheit geschehen – ein Großmanöver in der Nähe früherer Kampfhandlungen mit Pakistan an, »India War Games Upset Pakistan«, in: IHT , 14.10.1998 . 13. Vgl. israelische Aktion gegen den irakischen Reaktor Osirak im Jahre 1978 . 72 Der eskalierende Konflikt in Südasien IPG 1/99

Indiens Beziehungen zu China sind durch die Tests vom Mai 1998 nachhaltig gestört worden. Seit Mitte der achtziger Jahre war es zu einer deutlichen Annäherung der beiden Länder gekommen: Abkommen über Handelsaustausch, Einigung über konkurrierende Einflußbereiche(Tibet, Nepal) bis hin zu einem Grenzabkommen( 1993 ) und Abkommen zur Truppenreduzierung entlang der gemeinsamen Grenze( 1996 ). Symbolhaft für diese Annäherung waren der Besuch Rajiv Gandhis in Peking 1988 und der Gegenbesuch Jinag Zemins in Dehli 1996 . Andererseits hielt Peking an der Kooperation mit Pakistan fest und verunsicherte seinen südlichen Nachbarn durch den Versuch, über Myanmar(Birma) zum Indischen Ozean vorzustoßen. 14 Die Umsetzung der 1996 und 1997 vereinbarten vertrauensbildenden Maßnahmen zur Stabilisierung der militärischen Lange entlang der Kontrollinie im Himalaya dürfte schwieriger geworden sein. Auch das Risiko militärischer Zusammenstöße in dieser Region sowie im Golf von Bengalen dürfte wieder gestiegen sein. Insgesamt bedeutet die offene Nuklearisierung Indiens keine direkte militärische Herausforderung Chinas, das Indien gegenüber sowohl konventionell als auch nuklear weit überlegen bleibt. Peking dürfte sich aber gezwungen sehen, den ganz auf Ostasien gerichteten Fokus seiner Außenpolitik zumindest teilweise nach Südasien zu wenden, wo ihm mit Indien ein sowohl weltanschaulicher als auch strategischer Konkurrent erwächst, der selbst seinen Einfluß nach Südostasien auszudehnen sucht. 15 Für die Stabilität und Sicherheit in Südasien ist es wichtig, wie stark sich China insbesondere in einer sich zuspitzenden Konfliktsituation(z. B. um Kaschmir) auf die Seite Pakistans stellt. Peking wird auch nicht bereit sein, sein eigenes Nuklearpotential in mögliche regionale Abrüstungsvereinbarungen für Südasien einzubringen. Indien hingegen dürfte versuchen, ein parteiisches China, das zudem sein Nuklearpotential nicht zur Disposition stellt, von möglichen Vereinbarungen über eine südasiatische Sicherheitsordnung fernzuhalten. Einbindung Indiens und Pakistans in das Regime der nuklearen Nichtverbreitung Die Nukleartests Indiens und Pakistans wurden weltweit scharf verurteilt. 16 Viele Regierungen fürchteten ein Ende oder zumindest eine nachhaltige Beschädigung der erfolgreichen Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungspolitik der vergangenen Jahre. Nach dem Treffen der Außenminister der fünf Kernwaffenstaaten(P 5 ) in Genf am 4 . Juni 1998 hat der VN -Sicherheitsrat bereits am 6 . Juni in einer einstimmig verabschiedeten Resolution die Nukleartests verurteilt und beide Staaten aufgefordert, einen Dialog über alle bilateralen Streitfragen, einschließlich Kaschmirs, aufzunehmen. Dieser Antrag war verbunden mit der Bekräftigung des Nichtverbreitungs-Regimes und des Teststoppabkommens. In den USA saß der Schock besonders tief wegen der ausgebliebenen nachrichtendienstlichen Vorwarnung, aber auch wegen der bereits eingeleiteten Aufwertung der amerikanischen Indienpolitik, die im geplanten Besuch von Präsident Clinton Ende 1998 kulminieren sollte. 17 Ein vom Kongreß mit Blick auf die Nuklearrüstung in Südasien entwickeltes System mandatorischer Sanktionen ließ der US -Regierung wenig Spielraum für diplomatische Manöver. Damit ist mit den Nukleartests quasi automatisch ein ganzes Sanktionspaket in Kraft getreten – was Indien und Pakistan seit Jahren bekannt war. Doch schon bald wurden Zweifel an der Sinnhaftigkeit dieser Sanktionen laut, da die Tests trotz ihrer Androhung stattgefunden hatten, die Bereitschaft anderer Staaten, dem US -Beispiel zu folgen, gering war und die USA sich ihren diplomatischen Spielraum selbst eingeengt hatten. Darüber hinaus 14. Heinrich Kreft, China im Konzert der Großmächte, in: Internationale Politik, 6, 1997 , S. 35-40 , S. 39 . 15. Vgl. Kay Möller, China und die südasiatische Nuklearkrise, in: SWP-AP 3080 , Nach den Nukleartests in Südasien: Regionale und globale Auswirkungen, September 1998 , S. 53 f. 16. » 46 Staaten verurteilen die jüngsten Atomtests – Sondersitzung der Abrüstungskonferenz«, in: NZZ , 3. Juni 1998 ; David Buchan, Moral pressure builds up over S Asia N-tests, in: Financial Times, 12. Juni 1998 ; Michael Elliot, Out of Pandora’s Box, in: Newsweek 8. Juni 1998 . 17. »Verärgerung über Indien in den USA – Washington muß Sanktionen gegen Dehli ver-hängen«, in: NZZ, 13. Mai 1998 . IPG 1/99 Der eskalierende Konflikt in Südasien 73

stieg die Befürchtung, daß ein durch die Sanktionen in den Staatsbankrott getriebenes Pakistan, Nuklear- und Raketentechnologie und-know-how an Dritte verkaufen könnte. Es wurde daher bald erklärtes Ziel, Indien und Pakistan nicht zu isolieren, sondern einzubinden. Zu diesem Meinungsumschwung haben die Erklärungen Indiens und Pakistans beigetragen, an den Verträgen zur Nichtverbreitung und nuklearen Rüstungskontrolle teilnehmen zu wollen. 18 Zu den gemeinsamen Zielen der fünf Kernwaffenstaaten und der EU gegenüber Indien und Pakistan gehören der Verzicht auf weitere Nukleartests, die bedingungslose Unterzeichnung und Ratifikation des Teststoppabkommens, die Einstellung der Produktion spaltbaren Materials, die Nicht-Stationierung von Trägerraketen, der Verzicht auf die Herstellung von Kernwaffen, zumindest jedoch auf die Einführung von Kernwaffen bei den Streitkräften sowie die Vereinbarung von Verifikationsmaßnahmen zur Überwachung eingegangener Verpflichtungen. Verlauf der seit Juli 1998 stattfindenden amerikanischindischen Regierungsgespräche läßt hoffen, daß Indien tatsächlich mit seiner Verweigerungspolitik der Vergangenheit bricht. 19 Die politische Aufgabe: Sicherheit auch ohne Konfliktlösung Angesichts der komplexen Konstellation aus nationalen, regionalen und internationalen Konflikten dürfte Südasien eine der gefährlichsten internationalen Krisenregionen des 21 . Jahrhunderts sein. Hindu-Nationalisten in Indien und islamischnationalistische Parteien und Armee in Pakistan dürften auch in Zukunft kaum Zugeständnisse in der Kaschmirfrage zulassen. Auch die starke Unabhängigkeitsbewegung in Kaschmir erleichtert die Lösung nicht, da ein unabhängiges Kaschmir den Kern beider Staatsideologien treffen würde und somit für beide unannehmbar ist. Die Konfliktlösungsvorschläge der beiden Seiten schließen sich gegenseitig aus: Indien beharrt auf einer strikten bilateralen Lösung, während Pakistan die Frage mit Hilfe internationaler Organisationen oder anderer Staaten lösen möchte. Da der Konflikt eines der zentralen innen- und außenpolitischen Konfliktfelder in beiden Ländern ist, dient er zugleich immer wieder zur Rechtfertigung weiterer Aufrüstung. Deshalb sind die Perspektiven für eine Eindämmung des konventionellen und nuklearen Rüstungswettlaufs in Südasien nicht günstig. Die Entwicklung der nuklearen Fähigkeiten von Indien und Pakistan haben eine Eigendynamik, die von außen nur sehr schwer zu beeinflussen ist. Da die Aufrüstungsprogramme dem Sicherheitsbedürfnis beider Seiten und dem Statusdenken Indiens entsprechen, kann der Rüstungswettlauf nur gestoppt oder zumindest abgebremst werden, wenn es gelingt, die Sicherheitslage in Südasien zu verbessern. Dieses dürfte aber allenfalls langfristig zu erreichen sein. Trotz zahlreicher Begegnungen der Regierungschefs(zwischen 1980 und 1992 allein 22 ) konnte bislang nur eine Vereinbarung bezüglich der Nuklearprogramme erreicht werden. 1988 unterzeichneten Rajiv Gandhi und Benazir Bhutto einen Vertrag, in dem beide im Konfliktfall darauf verzichten, die Nuklearanlagen des Gegners anzugreifen. 1992 tauschten beide Länder Listen ihrer Anlagen aus. Fraglich bleibt, wie stark eine solche Vereinbarung im Konfliktfall tatsächlich wirkt. Da der status quo ante nicht wiederherzustellen ist 20 , ist es nunmehr dringend erforderlich, daß Indien und Pakistan – unabhängig vom kurzfristig unlösbaren Kaschmir-Konflikt – ihre bisher nur schwach ausgeprägten Fähigkeiten zum Krisenmanagement verbessern. Dazu sind bilaterale indisch-pakistanische Verhandlungen über ̈ Vertrauensbildende Maßnahmen, ̈ Errichtung eines funktionierenden»heißen Drahts«, ̈ Aufbau verläßlicher Kommando- und Kontrollstrukturen, ̈ Vorkehrungen gegen versehentliche Raketenstarts, 18. Farhan Bokhari, Mark Nicholson, Pakistan may sign test ban without India, in: Financial Times, 6 . Juli 1998 ; Mark Nicholson, India willing to stop N-tests, in: Financial Times, 7 . Juli 1998 . 19. Vgl. Klaus Becher, Die indischen und pakistanischen Nukleartests: Konsequenzen für die Nichtverbreitungspolitik, in: SWP-AP 3080 , Nach den Nukleartests in Südasien: Regionale und globale Auswirkungen, September 1998 , S. 76 f. 20. John Templeman, Mission Improbable: Declawing The New Nuclear Tigers, in: Business Week, 15. Juni 1998 , S. 43 . 74 Der eskalierende Konflikt in Südasien IPG 1/99

̈ eine den regionalen Gegebenheiten angepaßte rationale Nukleardoktrin auf beiden Seiten unabdingbar. 21 Die Übertragung der Erfahrungen aus der amerikanisch-sowjetischen Zusammenarbeit trotz fortbestehendem Antagonismus während des Kalten Krieges ist nur sehr eingeschränkt möglich: sie sollte aber genau daraufhin analysiert werden, welche Erkenntnisse sich eventuell modifiziert auf das Verhältnis zwischen Indien und Pakistan übertragen lassen. Angesichts der regionalen Konflikte in Südasien und des Trends zur Dezentralisierung internationaler Sicherheitssysteme seit dem Ende des Kalten Krieges erscheint ein regionales Sicherheitssystem in Südasien in hohem Maße wünschenswert. Dieses könnte externe Mächte miteinschließen, wie dies im Regional Forum der Association for South East Asian Nations( ASEANARF ) geschieht. Hierbei könnte unter Umständen auf der 1985 gegründeten South Asian Association for Regional Cooperation( SAARC ) aufgebaut werden, deren Bilanz jedoch bisher ernüchternd ist. 22 Die Gründung der SAARC war von Bangladesch initiiert worden, um Indien in ein Forum einzubinden, in dem es sich mit allen Nachbarn an einen Tisch setzen muß. Die informellen Gespräche der Staats- und Regierungschefs bei den SAARC -Gipfeltreffen sind dennoch zumindest wichtige vertrauensbildende Maßnahmen. Mitte Oktober trafen sich die Staatssekretäre für auswärtige Angelegenheiten Indiens und Pakistans in Islamabad, um über den Kaschmir-Konflikt und die Sicherheitslage nach der offenen Nuklearisierung zu reden. Es gab erwartungsgemäß keine konkreten Ergebnisse, beide Seiten unterstrichen aber ihr Engagement für eine Verringerung der Konfliktrisiken durch Vertrauensbildung. Im Februar 1999 soll die nächste Gesprächsrunde in New Delhi stattfinden. Nach diesem Treffen gab es erstmals ein Telefongespräch zwischen dem indischen Ministerpräsidenten Atal Behari Vajpayee mit seinem indischen Amtskollegen Nawaz Sharif. Wichtigstes Gesprächsthema war die Vertrauensbildung und der Aufbau einer Sicherheitsarchitektur für Südasien. 23 Der Weg zu einer solchen für alle Staaten des indischen Subkontinents akzeptablen Sicherheitsarchitektur wird ohne jeden Zweifel lang und beschwerlich sein. Es ist jedoch ermutigend, daß die Bereitschaft wächst, ihn ernsthaft zu beschreiten. Dieses Projekt verdient und bedarf jeder möglichen internationalen Unterstützung. ̇ 21. Vgl. Neil Joeck, Maintaining Nuclear Stability in South Asia, Adelphi Paper 312 , International Institute For Strategic Studies, New York 1997 . 22. Zur Bedeutung von SAARC siehe Kishore C. Dash, The Political Economy of Regional Cooperation in South Asia, in: Pacific Affairs, 69, 2 ,Sommer 1996, S. 185-209 . 23. Pierre Simonitsch, In Asien tickt eine Zeitbombe – Zwischen Indien und Pakistan gibt es erste Kontakte, um eine atomare Kettenreaktion in der Region abzuwenden, in: Frankfurter Rundschau, 24 . Oktober 1998 . IPG 1/99 Der eskalierende Konflikt in Südasien 75

Nutzen für die Umwelt – verkraftbare Kosten DEBATTE/DEBATE EDDA MÜLLER: Nutzen für die Umwelt – verkraftbare Kosten Z ur Notwendigkeit und zu den Vorteilen einer Verteuerung von Energie wurde schon – fast – alles gesagt. Auch ich trete für eine Energiesteuer ein, oder – um präzise zu sein – für eine behutsame und schrittweise Anhebung der bestehenden Energiesteuern auf Heizöl, Gas, Benzin und Diesel sowie die Besteuerung von Strom aus konventionellen Energieträgern. Der Einstiegssatz sollte niedrig sein, um Schockwirkungen zu vermeiden. Wichtig sind eine langfristige Regelung, d. h. die verläßliche Ankündigung einer stetigen Verteuerung der Energieressourcen, sowie die Aufkommensneutralität. Die zusätzlichen Steuereinnahmen sollten als Einstieg in eine Ökologische Steuerreform genutzt werden, um die Abgabenbelastung auf den Produktionsfaktor Arbeit zu senken und den Ressourcen- und Umweltverbrauch zu verteuern. Um es vorweg zu sagen, ich halte die Ökologische Steuerreform und die Energieverteuerung für ein wichtiges Instrument einer Politik der Nachhaltigkeit. Ich bin aber weit davon entfernt, eine Energiesteuer und die Ökologische Steuerreform als Allheilmittel anzusehen. Um den notwendigen Strukturwandel zu bewirken, benötigen wir einen Instrumentenmix, in dem Ordnungsrecht ebenso seinen Platz hat, wie Informationshilfen und freiwillige Vereinbarungen. Die öffentliche Debatte über die Energieverteuerung und den Einstieg in eine Ökologische Steuerreform wird seit Jahren im Stil eines Glaubenskrieges geführt. Einige Befürworter einer Ökologischen Steuerreform»blühende Landschaften«, das Ende der Arbeitslosigkeit und die endgültige Versöhnung von Ökonomie und Ökologie. Ich halte diese Botschaften für ebenso übertrieben wie die Kassandrarufe der Gegner von Energiepreiserhöhungen. Letztere beschwören lautstark die Gefahren für den»Standort Deutschland« herauf. Es käme zu Wettwerbsbeeinträchtigungen für die deutsche Wirtschaft, zur Behinderung inländischer Investitionen, zur Verminderung der inländischen Kaufkraft mit der Folge, daß Hunderttausende von Arbeitsplätzen gefährdet seien. Den Heilsversprechungen der einen Seite steht populistische Angstmache der anderen Seite gegenüber: Autofahren und Urlaubsreisen könnten sich nach der Einführung der Energiesteuer nur noch die Besserverdienenden leisten. Hauptverlierer seien die»kleinen Leute«. Der Gewinner sei allein der Fiskus, der den Steuerzahlern ohnehin schon viel zu viel Geld aus der Tasche ziehe. Woran liegt es, daß derartige politische Debatten in unserem Land mit Holzhammermethoden und Totschlagsargumenten geführt werden? Die Energiepreisdiskussion ist da ja keine Ausnahme; erinnert sei an die Benzin-BleiDiskussion, die Einführung des Katalysators und die Entschwefelung der Kraftwerke. Auch hier wurde eine»Weltuntergangs«-Stimmung erzeugt: die Autos würden auf den Autobahnen liegen bleiben, in Deutschland gingen»die Lichter aus«, Tausende von Arbeitsplätzen seien bedroht. Nachdem die Politik endlich die Kraft zur Entscheidung gefunden hat, ist nichts dergleichen geschehen. Bei der Energiesteuer wird dies nicht anders sein. Ich will versuchen, den Gründen für die eigentümlich polarisierte und polarisierende Energiesteuerdiskussion nachzugehen. Auffällig ist eine Reihe von Ungereimtheiten und Ausblendungen der Realität. Die Fakten werden ignoriert Die Diskrepanz zwischen der Schwarz-WeißDiskussion über die Folgen einer Energieverteuerung und den tatsächlich zur Debatte stehenIPG 1/99 Debatte/Debate 77

den Preisaufschlägen läßt sich trefflich an den Vorschlägen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung( DIW ), des Fördervereins Ökologische Steuerreform( FÖS ) sowie des Vorschlags der EU Kommission für eine CO 2 -Energiesteuer von 1992 illustrieren. Das DIW schlägt eine Besteuerung des Energiegehalts von Erdgas, Mineralöl- produkten und Elektrizität vor. Ausgehend von einem Eingangssteuersatz im ersten Jahr von 63 Pfennig pro Gigajoule soll in Jahres-Schritten im zehnten Jahr ein Satz von 8,70 DM pro Gigajoule erreicht werden. Für die Kilowattstunde Strom würde dies im ersten Jahr eine Verteuerung um 0,23 Pfennig und im zehnten Jahr um 3,1 Pfennig bedeuten. Der Liter Benzin würde im ersten Jahr um 2,1 Pfennig und im zehnten Jahr um 29 Pfennig teurer. Die Vorschläge des FÖS – hier ebenfalls bezogen auf die besonders kontrovers diskutierten Energiearten Strom und Benzin – sind etwas ambitionierter, rechtfertigen aber dennoch wohl kaum das »Schlachtgetöse«. Auf den Endverbraucherpreis im Ausgangsjahr sollen jährlich 5 % aufgeschlagen werden. Beim Haushaltsstrompreis von 25 Pfennig im Jahre 1997 würde sich im Jahr 1999 ein Strompreis von 27 Pfennig und im Jahr 2004 von 38 Pfennig ergeben. Der energiesteuerbedingte Benzinpreis würde pro Liter von 1,60 DM( 1997 ) auf 1,71 DM im Jahr 1999 und 2,40 DM im Jahr 2004 ansteigen. Wäre der Vorschlag der EU -Kommission bereits – wie vorgeschlagen – 1994 wirksam geworden, so hätte sich der Benzinpreis in Deutschland in diesem Jahr um 2,7 Pfennig und im Jahr 2000 um 13 Pfennig verteuert. Die Kilowattstunde Strom wäre im Jahr 2000 um 1,3 Pfennig teurer geworden. DIW und FÖS nehmen Rücksicht auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie. DIW macht eine Reihe von Vorschlägen für»Sonderregelungen« für die Wirtschaft, und der FÖS will auf eine Besteuerung der Prozessenergie im gewerblichen Bereich ganz verzichten. Mit den Steuereinnahmen wollen beide Institutionen die Belastung der Unternehmen durch die Lohnnebenkosten spürbar vermindern. Es wird nicht zwischen Energiepreisen und Energiekosten unterschieden Entscheidend für die Auswirkungen von Energiepreiserhöhungen auf die inländische Kaufkraft und den internationalen Wettbewerb sind nicht die Energiepreise sondern die Energiekosten, die bei den privaten Haushalten sowie den Unternehmen entstehen. Dieser simple Tatbestand wird in der Energiepreisdiskussion zumeist übersehen. Die Höhe der Benzinrechnung für 100 gefahrene Kilometer ist – wie im Prinzip jeder weiß – nicht allein vom Benzinpreis abhängig, sondern vor allem auch vom Benzinverbrauch des Autos und von der Fahrweise. Die vom DIW oder dem FÖS vorgeschlagenen Benzinpreiserhöhungen könnten von allen Autofahrern daher im ersten Jahr problemlos durch eine verbrauchssenkende Fahrweise und mittelfristig durch den Kauf effizienterer Fahrzeuge kompensiert werden. Eine Einschränkung der Mobilität sozial schwächerer Bevölkerungsgruppen wäre also nicht zu befürchten. Es könnte stattdessen ein Anreiz geschaffen werden, den seit den 60 er Jahren anhaltenden Trend zum Kauf immer leistungsstärkerer Fahrzeuge zu stoppen. Trotz erheblicher Anstrengungen der Automobilindustrie zum Bau energieeffizienterer Fahrzeuge lag 1995 der durchschnittliche Kraftstoffverbrauch der PKW -Kombi-Flotte in Deutschland immer noch höher als der des Jahres 1960 . Laut Energiepreisstatistik der Internationalen Energieagentur waren die deutschen IndustrieStrom- und Gaspreise im Jahre 1995 etwa doppelt so hoch wie die der USA . Im Vergleich zu Japan betrugen sie nur die Hälfte der dortigen IndustrieStrom- und Gaspreise. Ob dies den Niedrigpreisländern Vorteile im internationalen Wettbewerb gebracht hat, ist höchst zweifelhaft. Für die Wettbewerbssituation relevant sind nicht die Höhe der Energiepreise, sondern die Energieproduktivität. Entscheidend ist das Verhältnis der eingesetzten Energiemenge pro erzeugter Einheit Bruttoinlandsprodukt. Die US -Wirtschaft benötigt etwa doppelt so viel Energie wie die deutsche Wirtschaft, um eine Einheit Bruttoinlandsprodukt zu erzeugen. Die Energieproduktivität der japanischen Wirtschaft liegt sogar um das Dreifache höher als die der amerikanischen Wirtschaft. Bei aller angebrachten Vorsicht beim Vergleich solcher statistischer Daten, ist sicherlich die Tendenz78 Debatte/Debate IPG 1/99

aussage richtig, daß die höhere Energieproduktivität etwas mit den höheren Energiepreisen zu tun hat. Der Ruf nach internationaler Harmonisierung Wenn denn Energie überhaupt verteuert werden soll, dann bitte schön nur im Rahmen einer internationalen oder zumindest EU -weiten Harmonisierung. So lautet das Credo der Gegner eines nationalen Alleingangs bei der Energiesteuer. Daß hierbei der allein für die Wettbewerbssituation maßgebliche Faktor der Energieproduktivität nicht beachtet wird, haben wir eben gesehen. Eine genauere Betrachtung der Wirklichkeit zeigt aber zusätzlich, daß eine einmalige Harmonisierung eines Energiesteuervorschlags nicht viel Sinn macht. Das Ausgangsniveau der Energiepreise in den wichtigsten, miteinander konkurrierenden Industriestaaten ist höchst unterschiedlich. Die Energiestatistik der Internationalen Energieagentur weist für den Industriepreisvergleich z. B. bei Erdgas für 1996 zwischen dem billigsten Land(Kanada) und dem teuersten Land(Japan) ein Verhältnis von annähernd 1 : 7 aus. Die deutschen Erdgaspreise sind um mehr als das Doppelte höher als die britischen. Bei den Industriestrompreisen liegt Schweden am unteren Ende und Japan ist erneut der Spitzenreiter. Die deutschen Industriestrompreise liegen im Durchschnitt unter denen Japans, Italiens und der Schweiz und über denen der übrigen EU Mitgliedstaaten. Noch einmal: Skepsis gegenüber der Aussagekraft derartiger Statistiken ist angebracht. Die Preisfrage ist dennoch, auf welchem Niveau soll harmonisiert werden? Ist es das Japans oder der USA , das britische oder schwedische oder soll die deutsche Ausgangslage zum Maßstab genommen werden, so daß die deutschen Energiepreise so lange eingefroren werden, bis alle anderen Länder auf demselben Niveau angekommen sind? Beim Superbenzinpreis liegt Deutschland im übrigen im Vergleich zu den EU -Partnerländern im Mittelfeld. Es bestünde also noch ein Spielraum nach oben, z. B. auf das derzeit höchste Niveau Großbritanniens bzw. zum Gleichziehen mit Frankreich, Italien und den Niederlanden. Fragt man nach Ländern, die als klimapolitisches Instrument ihre Energiesteuern erhöht bzw. dynamisiert haben, so sind unter den EU Staaten die Länder Dänemark, Niederlande, Großbritannien, Finnland und Schweden zu nennen. Auch wenn deren Energiepreise zum Teil deutlich unter dem deutschen Niveau liegen, zeigt ihr Beispiel doch, daß der Ruf nach international harmonisierten Energiepreisen dem Verzicht auf auf eine eigene nationale Wirtschaftsstrukturpolitik gleichkommt. Dies gilt umso mehr, als alle zur Zeit in Deutschland diskutierten Vorschläge zur Energiesteuer und zur Ökologischen Steuerreform die Wirtschaft nicht nur weitgehend verschonen, sondern im Gegenteil ihre Wettbewerbssituation durch die Absenkung der Lohnnebenkosten verbessern wollen. Die Angst vor Flexibilität oder: wo ist Schumpeters Unternehmer? Bei jeder sich bietenden Gelegenheit fordern Wirtschaftsvertreter mehr Flexibilität für die Unter-nehmen. Sie kritisieren die Dominanz des Ordnungsrechts in der deutschen Umweltpolitik und fordern einen verstärkten Einsatz ökonomischer Instrumente. Bis zur Konkretisierung der Energiesteuervorschläge gehörten hierzu auch Abgaben und Steuern. Heute soll sich der Innovations-geist der Unternehmer am besten im Rahmen kartellähnlicher freiwilliger Vereinbarungen entfalten können. Den Unternehmertypus Schumpeterscher Prägung kann man aber kaum noch finden. Er gehört auch deshalb auf die»Rote Liste aussterbender Arten«, weil der Börsenkurs der am Markt dominierenden Unternehmen eher von der Höhe kurzfristiger Dividendenausschüttungen bestimmt wird als von längerfristigen Marktsicherungsstrategien, es sei denn, sie laufen auch auf die Ausschaltung von Konkurrenten hinaus. Ökonomische Theoretiker gehen von vollinformierten Marktakteuren aus. Für sie gibt es keine wirtschaftlich erschließbaren Energieeinsparpotentiale, da die Unternehmen diese selbstverständlich längst entdeckt und genutzt hätten.(Das Gleiche gilt für die Verbraucher.) Jede Verteuerung der Produktion durch eine Erhöhung der Energiepreise müsse daher zwangsläufig den Wettbewerb IPG 1/99 Debatte/Debate 79

beeinträchtigen, da Kapital den ertragreichen Investitionen entzogen werde. In zahlreichen Untersuchungen wurde diese heile Welt der Ökonomen längst widerlegt. Insbesondere kleine und mittlere Unternehmen verfügen in der Regel nicht über die Informationen und das Know-how, um Einsparmöglichkeiten zu entdecken. Ihre Aufmerksamkeit ist durch ihr»Primärgeschäft«, d.h. die Optimierung ihrer Produkte absorbiert. Sie nutzen deshalb selbst kurzfristig wirtschaftliche Potentiale zur Energieeffizienzsteigerung nicht. Der Widerstand gegen Energiesteuern erklärt sich aus meiner Sicht deshalb auch aus der Angst der Unternehmen vor der viel gerühmten Flexibilität ökonomischer Instrumente. Gerade die gepriesenen Möglichkeiten, der Belastung durch intelligente Strategien auszuweichen, bewirken Unsicherheit. Die Unternehmen fürchten, daß ihre Konkurrenten schneller als sie selbst in der Lage sein könnten, durch Innovation und Effizienzsteigerung die zusätzlichen Kosten zu vermeiden und sich damit einen Wettbewerbsvorsprung zu verschaffen. Dies gilt im übrigen auch für freiwillige Vereinbarungen, sofern sie von den Unternehmen mehr als ein»business-as-usual«Verhalten verlangen. Alle Unternehmen, vor allem aber kleine und mittlere Betriebe, brauchen klare, langfristige und allseits verbindliche Vorgaben, um für ihre Planungs- und Investitionsentscheidungen Sicherheit zu haben. Dies gilt natürlich insbesondere für die Anbieter von Techniken und Verfahren zur Steigerung der Energieeffizienz sowie von erneuerbaren Energietechnologien. Sie brauchen klare Signale für künftige Marktchancen, um Forschung und Entwicklung sowie rentable Investitionen tätigen zu können. Der Strukturkonservativismus im Lobbyismus Die Energiepreiserhöhung im Rahmen einer Ökologischen Steuerreform soll einen Prozess einleiten, mit dem mittel- und langfristig unsere Industriestruktur modernisiert und für den weltweiten Wettbewerb im 21 . Jahrhundert ertüchtigt wird. Im Prinzip wissen wir, daß auch unsere ressourcenintensive Schwer- und Grundstoffindustrie auf den Weltmärkten nur durch die Entwicklung neuer ressourcensparender und intelligenter Produkte dem internationalen Wettbewerb und insbesondere der Konkurrenz der neuen Industrieländer gewachsen sein wird. Es geht zum einen um die Ertüchtigung im internationalen Wettbewerb, und zum anderen um die Stärkung regionalen Wirtschaftens. Makroökonomisch bedeuten die durch eine Energiepreiserhöhung stimulierte verbesserte Wärmedämmung der Häuser, der Bau energieeffizienter Fahrzeuge, der Einsatz effizienter Techniken und die verstärkte Nutzung erneuerbarer Energien die Substitution von Energieimporten durch inländischen Ingenieursverstand, Industrieproduktion, Handwerksleistungen und Dienstleistungen aus dem Inland. Wir haben erfahren, daß der seit den 80 er Jahren zu beobachtende Verfall der Weltmarktpreise für Energie – der im übrigen nicht ewig andauern wird – zu einem technologischen Fadenriß in den Branchen geführt hat, die sich während der Erdölpreiskrisen der 70 er Jahre auf neue Märkte für energiesparende Technologien und erneuerbare Energien eingestellt hatten. Die Klimapolitik hat die Abwärtsbewegung gestoppt und neue Marktchancen geweckt. Deren Expansion wird derzeit vom Strukturkonservatismus der Lobbylandschaft behindert. Es ist nicht zu übersehen, daß die Auseinandersetzung um die Energiesteuer und die Ökologische Steuerreform in Deutschland und in der Europäischen Union in hohem Maße von diesem Strukturkonservatismus geprägt ist. Die Diskussion wird einseitig dominiert von der Elektrizitätswirtschaft, den Vertretern der konventionellen Energieträger und der Grundstoffindustrie. Die Gewinner einer Energieverteuerung, d.h. die Vielzahl der Anlagenhersteller, der Anbieter energieeffizienter Techniken, Produkte und Dienstleistungen sowie die Hersteller erneuerbarer Energien sind sich entweder der Chancen noch nicht bewußt, oder sie sind unzureichend organisiert, um sich politisch Gehör zu verschaffen. Beenden wir also den»Glaubenskrieg« und schauen uns die Fakten und Vorschläge vorurteilsfrei an. Gleichen wir die»Sprachlosigkeit« der Gewinner einer behutsam und langfristig angelegten Strategie der Energieverteuerung durch ein verantwortliches Handeln all derer aus, denen die Interessen der gesamten Volkswirtschaft am Herzen liegen. Wir können damit zwar nicht 80 Debatte/Debate IPG 1/99

alle wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Probleme in Deutschland lösen. Wir leisten hierzu aber einen nicht unwesentlichen Beitrag. Dies sollte der Mühen wert sein. ̇ JOACHIM GRAWE: Hohe Kosten – geringer Nutzen für die Umwelt W ie bei allen komplexen Sachverhalten kann die Frage nach der Energieverteuerung nicht einfach mit»ja« oder»nein« beantwortet werden. Die Antwort hängt wesentlich ab von dem »Wozu?« und dem»Wie?«. Methoden einer Energie-Verteuerung Von den vier möglichen Wegen einer gezielten, d. h. nicht vom Markt gesteuerten, Verteuerung von Energie scheiden drei aus. Weder an einer bewußten Verknappung des Angebots noch an einer Erhöhung der Produzenten-Rente für die Öl-Exporteure kann Deutschland Interesse haben. Zu einer geplanten, also nicht durch Vorratskäufe in Krisenzeiten ausgelösten, wesentlichen Steigerung der Nachfrage wäre es allein nicht in der Lage. Damit bleibt nur die Verbesserung der Konsumenten-Rente bzw. ihre Abschöpfung durch Verbrauchs-Abgaben. Die Besteuerung von Energie läßt zusätzliche Mittel in die Staatskasse fließen. Einigen ihrer Befürworter kommt es gerade darauf an. Dabei spielt es keine Rolle, ob dafür andere steuerliche Belastungen, etwa des Faktors Arbeit, gesenkt(»Aufkommens-Neutralität«) oder Mehreinnahmen zu bestimmten Zwecken wie zur Förderung der erneuerbaren Energien erzielt werden sollen. Zumeist wird mit Energie-Steuern aber ein Lenkungs-Effekt angestret. Sie sollen den sparsameren Umgang mit Energie, die Schonung erschöpflicher Ressourcen, eine Verringerung von Umwelt-Belastungen und der Klima-Gefährdung oder ganz allgemein die verstärkte Internalisierung externer Kosten bewirken. Mögliche Zwecke einer Energie-Verteuerung Je nach der Zielvorstellung kann die Entscheidung unterschiedlich ausfallen. Letztlich kommt es auf die Verhältnismäßigkeit des Instruments»Energiesteuer« zu dem verfolgten Zweck an: Ist sie geeignet, diesen zu erreichen? Ist sie dafür erforderlich, oder gibt es bessere Alternativen? Rechtfertigt der Zweck die Steuer, oder hat sie mehr Nach-als Vorteile? 1. Energie-Einsparung Rationeller Umgang mit Energie ist kein Selbstzweck. Das Energiesparen soll den Oberzielen Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit(Minimierung der volkswirtschaftlichen Kosten, Erschwinglichkeit) und Umweltverträglichkeit der Energieversorgung dienen. Diese sind ihrerseits der allgemeinen Wohlfahrt, also der Mehrung der materiellen und immateriellen Werte, untergeordnet. Energiesparen ist nicht in jedem Falle zielführend. Wenn die Reduzierung des Heizenergie-Bedarfs eines Gebäudes mit einem erheblichen Schadstoff-Ausstoß bei der Herstellung der entsprechenden Dämm-Materialien erkauft werden müßte, aber auch, wenn die erforderlichen Investitionskosten außer Verhältnis zu dem Einspar-Volumen stehen, ist das zu verneinen. Das Wirtschaften führt dann zu dem besten Ergebnis, auch im ökologischen Sinne, wenn alle Ressourcen einschließlich des grundsätzlich stets knappen Kapital»optimal alloziert« werden. Energie ist nicht gleich Energie. Es gibt knappe und reichlich verfügbare, besonders wertvoll und(weil praktisch nur zur Stromerzeugung nutzbare)»wertlose« Ressourcen wie Ballastkohle und wiederum Uran. Am ehesten erschöpft werden voraussichtlich die Erdöl-Vorräte sein. Öl stellt andererseits, da kaum kapital-intensive Infrastruktur-Vorleistungen zu erbringen sind, eine besonders geeignete Energieart für die»energiehungrigen« Entwicklungsländer dar. Zudem ist es vielseitig verwendbar, u. a. in der Chemie, und damit ein wichtiger Rohstoff für kommende Generationen. Entsprechend diesen Kriterien muß bei Energiespar-Aktivitäten differenziert werden. IPG 1/99 Debatte/Debate 81

Tendenziell wird mit einem Gut umso haushälterischer umgegangen, je mehr es kostet. Danach müßte seine Verteuerung stets einen SparEffekt auslösen. Diese Schlußfolgerung wäre voreilig. Besondere Faktoren können die Beziehung überlagern. Der Wirkungsgrad in der Stromerzeugung ist kontinuierlich gestiegen, von etwa drei auf 45 Prozent in den Kohlekraftwerken. Gasbefeuerte Kombi-Anlagen mit Gas- Dampfturbinen(GuDAnlagen) erreichen 58 Prozent. Neue Techniken versprechen den Gewinn weiterer Prozentpunkte. Bei der Kraft-Wärme-Kopplung werden zugleich hochwertige elektrische Energie und Dampf bzw. Heizwärme erzeugt. Sie läßt sich sinnvoll einsetzen, wo über große Teile des Jahres weitgehend synchroner Bedarf an beiden Energiearten besteht. Die Energie-Ausnutzung kann dadurch bis auf 90 Prozent gesteigert werden. Deutschland gehört zu den international führenden Ländern sowohl bei der industriellen wie bei der öffentlichen(Fernwärme-Versorgung) Kraft-WärmeKopplung. Alle diese Leistungen wurden unabhängig vom Energiepreis-Niveau erbracht. Das Brutto-Inlandsprodukt( BIP ) der alten Bundesrepublik hat sich seit 1970 verdoppelt. Das bedeutet eine erstaunliche Erhöhung der Energie-Produktivität unserer Volkswirtschaft. Am spezifischen Energieverbrauch der Industrie je 1 000 DM Brutto-Wertschöpfung läßt sich dies noch klarer ablesen. Er ist 1950–73 um 46 und 1974–92 nochmals um 40 Prozent gesunken. Stellt man diese Kurven den Energiepreis-Schwankungen in den gleichen Zeiträumen gegenüber, so zeigt sich keine Übereinstimmung. Deutlich ist dagegen, daß die Fortschritte bei der Energie-Ausnutzung von den Investitionen abhängen. Der mittlere Preis für alle Energien lag in Deutschland 1992 unter dem von Großbritannien und Schweden. Dennoch wurde Energie hierzulande effizienter eingesetzt. In Belgien und den Niederlanden war die Energie-Produktivität trotz ihres niedrigeren Energiepreis-Niveaus noch höher. Ein Zusammenhang zwischen Preis und Effizienz des Energie-Einsatzes ist auch international nicht zu erkennen. Seit Mitte der 80 er Jahre»entkoppelt« sich die Zunahme des Wohlstandes auch von derjenigen des Stromverbrauchs. Deren Zuwachsraten bleiben hinter denen des BIP zurück. 1991 wurden je 1 000 DM noch 189 Kilowattstunden(kWh) benötigt, 1997 nur noch 175 . Die Entwicklung hat sich bundesweit vollzogen, obwohl die Strompreise zwischen den Versorgungsgebieten um bis zu 25 Prozent schwanken. Die Preis-Elastizität der privaten Haushalte für Strom ist gering. Dieser wird als lebesnotwendig empfunden. Die Heraufsetzung der bis dahin subventionierten Strompreise in Ostdeutschland 1991 von neun auf rd. 30 Pfg. je kWh beeinträchtigte den Absatz der Versorgungsunternehmen kaum. Zwar würde der Verbrauch bei einem Strompreis von z. B. einer DM pro kWh sicher stärker zurückgehen. Doch das würde die Bezieher kleiner Einkommen besonders treffen. Die Beeinträchtigung ihres Lebensstandards wäre sozialpolitisch nicht akzeptabel. Die Erhöhung der Energie-Produktivität ist ein auf breiter Front ablaufender säkularer Prozeß. Energiesteuern können ihn nicht nennenswert beschleunigen. Sie können insbesondere die großen technischen Einspar-Potentiale im Gebäudebestand nicht mobilisieren. Eine künstliche Energie-Verteuerung ist daher kein geeignetes, jedenfalls aber kein erforderliches Mittel zur Energie-Einsparung. 2. Ressourcenschonung Auch die Maxime des schonenden Umgangs gilt für alle Ressourcen. Es macht keinen Sinn, nur bei den Primärenergieträgern auf die Erschöpfbarkeit zu achten, nicht aber bei den Stahlveredlern oder den für den Bau von Energie-Anlagen benötigten Rohstoffen. Wegen ihres hohen spezfischen Materialbedarfs gerät dabei die Photovoltaik in das Blickfeld. Nach einer viel gehörten Formel sollen die Preise die»langfristige Knappheit« widerspiegeln. Den danach»richtigen« Preis kann aber niemand angeben. Es läßt sich auch nicht belegen, daß »Marktversagen« im Sinne einer Unfähigkeit des Marktes zur Zukunftsvorsorge vorläge und der insofern»klügere« Staat die intertemporale Ressourcen-Allokation gewährleisten könne. Nach der in der Ökonomie erschöpflicher Ressourcen anerkannten Hotelling-Regel wird der Besitzer eines Bodenschatzes immer wieder abwägen, ob es vorteilhafter ist, mehr davon zu fördern oder im Boden zu lassen. Ob die sog. Anböschung, also 82 Debatte/Debate IPG 1/99

die allmähliche künstliche Verteuerung etwa des Öls zur Vermeidung späterer knappheitsbedingter Preissprünge, Vorteile bringt, ist umstritten. Möglicherweise wird sie durch»Politikversagen« zu früh vorgenommen und damit»teuer erkauft«. Die Energiepreise werden steigen, wenn das Angebot mit der Nachfrage nicht Schritt hält. Dann wird es aber attraktiv, Lagerstätten mit niedrigerem Gehalt, in größeren Tiefen sowie durch größeren Input in verstärktem Umfang(SekundärFörderung) abzubauen, substitutions-Möglichkeiten zu entwickeln und andere technische Lösungen zu suchen. Dies ist nach den Ölpreis-Krisen der 70 er Jahre geschen. Der Markt hat reagiert. Die Grenzen der physikalischen Verfügbarkeit fester, flüssiger und gasförmiger Energieträger liegen noch in weiter Ferne. Sie werden – Ausnahme Erdöl – nicht vor Ende des nächsten Jahrhunderts erreicht werden. Die statistische Reichweite der Öl-Reserven wird seit langem mit» 30 bis 40 Jahre« angegeben. Nur so weit im voraus zahlt sich die Exploration für die Ölgesellschaften aus. Zu den nachgewiesenen, heute technisch abbaubaren und wirtschaftlich abbauwürdigen »Reserven« kommen weitere»Ressourcen«. Zudem haben neue Techniken immer wieder zur Erschließung bis dahin nicht nutzbarer Energiequellen bzw.-vorräte, also zusätzlichen»Energiekapitals«, geführt. Wollte man trotzdem zur Ressourcenschonung der Besteuerung einsetzen, so wäre der logische Ansatz eine Steuer auf alle(importierten) Rohstoffe. Dabei wäre zu differenzieren: Je knapper und je wertvoller eine Ressource ist, desto höher müßte der Steuersatz ausfallen. Im Energiesektor würde vor allem das Öl getroffen. Abgesehen von ihren rechtlichen Problemen wäre eine solche Steuer für die auf den Import von Rohstoffen angewiesene deutsche Wirtschaft keine sinnvolle Maßnahme. 3. Umweltschutz Durch steuer-bedingt Verringerung es Verbrauchs von Energie sollen ferner mit ihr verbundene Umweltbelastungen verringert werden. Verkannt wird dabei, daß nicht die Energie-, sondern die Stoffströme Umwelt-Probleme verursachen. Sollen»Streuverluste« vermieden werden, müssen die Umwelt-Effekte der einzelnen EnerIPG 1/99 giearten und-Techniken ermittelt werden. Hierzu ist der gesamte»Lebensweg von der Wiege bis zur Bahre« zu betrachten. Die Daten für die verschiedenen Stufen sind zu einer Gesamt-UmweltBilanz zu aggregieren. Nur ein solches Vorgehen erbringt korrekte Ergebnisse. Der»Lebensweg« schließt die Gewinnung, Veredelung und Nutzung der Energieträger bzw.-quellen sowie der aus ihnen erzeugten Sekundärenergien ein, ferner die Herstellung der Materialien für die Anlagen und deren Bau sowie die gesamte Entsorgung. Die vergleichende Bewertung fällt dabei anders aus als bei rein oberflächlicher Betrachtung nur des Anlagenbetriebs. Zur Vermeidung von Umweltschäden ist die generelle Verteuerung der Energie durch eine Energiesteuer zu grobschlächtig. Die Steuersätze wären abzustufen. Wasserkraft und Kernenergie, wohl auch Windenergie, wären freizustellen. Eine Besteuerung der Schadstoff-Abgaben wäre eine ziel-adäquatere Lösung. Diese dürfte aber nicht nur für Energie eingeführt werden. Bei der Entscheidung darf zudem nicht außer Acht bleiben, daß die Umwelt-Belastung seit Jahrzehnten abnimmt. So sind zwischen 1970 und 1994 – bei einem Anstieg des BIP im gleichen Zeitraum um 75 Prozent! – die Emissionen wichtiger Schadstoffe in Westdeutschland deutlich gesunken. – von Schwefeldioxid um 76 Prozent – von Staub um 71 Prozent – von Kohlenmonoxid um 59 Prozent – von flüchtigen organischen Substanzen um 29 Prozent – von Stickoxiden um 14 Prozent 4. Klima-Vorsorge Die Gefahr einer globalen Klima-Verschlechterung gilt als das gravierendste Umwelt-Problem der Menschheit. Das bei jeder Verbrennung kohlenstoffhaltiger Energieträger entstehende Kohlendioxid( CO 2 ) trägt zu etwa 50 Prozent zu dem befürchteten»Treibhaus-Effekt« bei. Wenn eine Energiesteuer dieser Gefahr entgegenwirken soll, dürfte sie nur auf CO 2 -Emittenten erhoben werden, also auf Braun- und Steinkohle, Erdöl, Erdgas, Holz und andere Biomassen sowie eventuell(wegen der hohen Material-Intensität und des dadurch verursachten beträchtlichen CO 2 -Ausstoßes) auf die Photovoltaik. Wegen ihrer Debatte/Debate 83

CO 2 -Freiheit wäre es unsinnig, Kernenergie, Wasserkraft und Wind zu verteuern. Denn sie sollten die klima-gefährdenden Energien so bald und so weit wie möglich ersetzen. Statt einer Steuer sollte dann besser eine CO 2 -Abgabe gewählt werden. Es ist indessen zweifelhaft, ob eine Verteuerung der im wesentlichen betroffenen fossilen Energien mangels konkreter Alternativen in Deutschland wirklich einen Lenkungs-Effekt auslöst. 5. Internalisierung externer Kosten Sogenannte Effekte, besonders von einer Produktion oder einem Produkt verursachte Umweltschäden, gehen bislang erst teilweise in deren Kosten bzw. Preise ein. Wenn letztere die»ökologische Wahrheit« widerspiegeln sollen, müssen die externen Kosten den Verursachern stärker angelastet und damit»internalisiert« werden. Die verursachenden Einflüsse sowie die DosisWirkungs-Beziehungen sind indessen in vielen Bereichen erst ungenügend erforscht. Auch lassen sich nicht alle Folgen auf einen Nenner bringen, also in Geld ausdrücken. Dies schließt eine hierauf gegründete Energiesteuer eigentlich aus, jedenfalls zum jetzigen Zeitpunkt. Denn sie kann »Unschuldige« treffen und»Schuldige« davonkommen lassen. Nach Auffassung mancher könne man nicht bis zur völligen Klärung warten. Vielmehr sollten die Umwelt-Auswirkungen grob abgeschätzt werden. Dann aber dürfen einer Besteuerung nur die externen Kosten zugrundegelegt werden, über die in der Fachwelt weitgehende Annäherung erzielt worden ist. Bezieht man die Gesundheits-Schäden durch Schadstoffe und Strahlung bei den Beschäftigten und der Bevölkerung sowie die Schäden an Pflanzen und Bauwerken durch Anlagenbau, Normalbetrieb und Unfälle ein, so haben sich für verschiedene Stromerzeugungs-Techniken folgende Werte in Pfg. je kWh herauskristallisiert: – Braunkohle 1,9–3,7 – Steinkohle 1,8–3,3 – Sonne(Photovoltaik) 0,7–1,5 – Erdgas(GuD-Anlagen 0,5–1,0 – Kernenergie 0,1–0,9 – Wind 01,2–0,2 Vertretbar wäre demnach eine Energiesteuer auf Kohle(und Öl) von etwa zwei Pfg. je kWh. sie könnte zusätzliche Substitutions-Anreize auslösen. Dabei wäre abr der Wettbewerb auf dem europäischen Strommarkt zu beachten. Deutschland erzeugt mehr als die Hälfte seines Stroms aus Kohle und Öl und erst ein Drittel aus Kernenergie sowie fünf Prozent aus erneuerbaren Energien. Es würde daher gegenüber anderen Mitgliedstaaten der EU , die über mehr Wasserkraft verfügen oder mehr Kernenergie einsetzen, benachteiligt werden. Schließlich dürfte die Internalisierung externer Kosten nicht auf die Energie beschränkt bleiben, da sonst Verzerrungen entstehen würden. Gesamt-volkswirtschaftliche Einwände Eine Energiesteuer hätte weitere bedenkliche Auswirkungen auf die ökonomische KreislaufZusammenhänge. Dazu zählen vor allem: ̈ die Wahrscheinlichkeit, daß früher oder später die Arbeitnehmer Lohnforderungen stellen, mit denen die Verringerung der Real-Einkommen durch die Verteuerung von Energie kompensiert werden soll, ̈ die Erhöhung des volkswirtschaftlichen PreisNiveaus(Inflation), ̈ Wachstums-Verluste zumindest bei einem nationalen Alleingang. Diese Einwände werden durch die angebliche »doppelte Dividende« noch durch eine gestufte Einführung der Energiesteuer entkräftet. Für die These, die Steuer könne zugleich umwelt- und beschäftigungspolitische Ziele erfüllen, kann keines der verfügbaren ökonometrischen Modelle einen tragfähigen Beweis liefern. Die internationalen Verflechtungen dürfen dabei nicht vernachlässigt werden. Unterschiedliche Grund-Annahmen und Parameter-Schätzungen führen zu gegenteiligen Ergebnissen. Durch eine Energiesteuer dürften mehr Arbeitsplätze verlorengehen als neu geschaffen werden. Beide»Dividenen« würden z. B. durch Betriebs-Verlagerungen hinter die deutsche Ostgrenze ins Gegenteil verkehrt. Die Bedeutung einer kostengünstigen Energieversorgung als eines Schlüssel-Faktors im StandortWettbewerb wird von den Verfechtern der These unterschätzt. Höhere Energiekosten verringern die Rentabilität der Produktion und die KapitalVerzinsung. Den Unternehmen wird Kapital entzogen. Das wirkt investitionshemmend. Positive 84 Debatte/Debate IPG 1/99

Beschäftigungs-Effekte setzen aber mehr Investitionen voraus. Die Einführung einer Energiesteuer in – vorher angekündigten – Schritten erleichtert zwar den Unternehmen die Anpassung. Der Automatismus entmachtet aber die Politik. Nur hinreichend große Schritte hätten Aussicht, einen LenkungsEffekt zu erzielen. Bei jährlich fünf Prozent würde jedoch der Steuer-Anteil schon nach 15 Jahren auf über die Hälfte des Gesamt-Preises steigen. Die Lenkungs- und Allokations-Funktion des Marktes würde, mittelbar auch für viele Güter-Märkte, ausgehöhlt. Das könnte nicht absehbare Folgen für die Marktwirtschaft haben. Mindest-Anforderungen an Energiesteuern Wenn dennoch eine Ökosteuer auf Energie eingeführt wird, sollte eine Reihe von Punkten beachtet werden: ̈ eine einheitliche europäische, besser aber noch eine alle Industrie- und womöglich auch Schwellenländer umfassende, Regelung, weil Deutschland auf Exporte, andererseits auf ausländische Direkt-Investitionen angewiesen ist und die marginalen Kosten des Energieverbrauchs bereits jetzt vergleichsweise hoch sind, ̈ die Aufkommens-Neutralität, da heute schon 42 Prozent der volkswirtschaftlichen Gesamtleistung über Steuern und Sozialabgaben umverteilt werden, ̈ Steuervergünstigungen für energie-intensive Betriebe sowie für CO 2 -mindernde Aktivitäten im Ausland, ̈ eventuell eine die Wirtschaft insgesamt freistellende, mehrwertsteuer-ähnliche Ausgestaltung, die allerdings die privaten Haushalte stark belasten würde. Hinzu kommen zwei weniger gängige Anforderungen: ̈ Eine Differenzierung bei der Besteuerung von Primärenergien ist sinnvoll, aber nur anhand objektiver, dem Steuerzweck entsprechender Kriterien. Erneuerbare Energien sollten zwar in den nächsten Jahrzehnten höhere Marktanteile erringen. Es wäre aber verfehlt, hierfür andere Energien zu verteuern. Vielmehr müssen die Regenerativ-Techniken verbilligt werden durch weitere gezielte Förderung. Umgekehrt wäre es nicht gerechtfertigt, einer aus Umwelt- oder Klima-Gründen eingeführten Energiesteuer auch die Kernenergie zu unterwerfen. ̈ Elektrische Energie ist von der Steuer auszunehmen. Sie ist die Modernisierungs-Energie schlechthin. Nach dem Willen der EU -Mitglieder soll sie gerade durch die Liberalisierung des Strommarktes verbilligt werden. Ihr Einsatz erhöht die Produktivität von Arbeit und Kapital. Die Schaffung neuer Arbeitsplätze setzt vielfach die Verfügbarkeit preisgünstigen Stroms voraus. Dieser spielt eine wichtige Rolle beim Energiesparen(z. B. durch die Steuerung industrieller Fertigungs-Prozesse, bei KommunikationsTechniken, die das Verkehrs-Aufkommen verringern und den Verkehrsfluß lenken, oder bei der Verlagerung des Verkehrs auf die Schiene). Die Verteuerung von Strom würde solche Aktivitäten erschweren und ein Signal in die falsche Richtung setzen. Schlußfolgerungen Eine allgemeine Energiesteuer wäre ein»Rundumschlag«. Die möglichen Zwecke erreicht sie gar nicht oder nur unvollkommen. Ihre ökologische Treffsicherheit ist beschränkt. Positive UmweltEffekte wären unsicher oder vernachlässigbar. Zusätzliche Arbeitsplätze können per saldo durch eine Energiesteuer nicht geschaffen werden. Die negativen ökonomischen Begleit-Erscheinungen sind, soweit sie sich überhaupt voraussehen lassen, beachtlich. Dieses negative Urteil über das Mittel bedeutet nicht die Ablehnung der Zwecke. Diese lassen sich mit einer besseren Relation von Aufwand(volkswirtschaftliche Kosten) und Ertrag(Grad der ZielErreichung) verfolgen z. B. durch ̈ gezielte Schadstoff-Abgaben ̈ das klassische Ordnungsrecht, das für bestimmte Aufgaben, etwa bei hochgradig gefährlichen Substanzen, keineswegs»ausgedient« hat ̈ Mindest- oder Höchst-Standards, die vernünftigerweise mit der betroffenen Branche ausgehandelt werden ̈ freiwillige Selbstverpflichtungen mit adäquaten Kontroll-Mechanismen, die den Unternehmen Spielräume lassen und Engagement wie Phantasie fördern IPG 1/99 Debatte/Debate 85

̈ handelbare Emissionsberechtigungen. Auch diese Alternativen haben Nachteile. Es gibt keinen»Königsweg«. Stets muß abgewogen werden. ̇ 86 Debatte/Debate IPG 1/99