BIRGIT SAUER Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt BEITRÄGE/ARTICLES M arktbezogene Heilsversprechungen sind in den sozialen und ökonomischen Krisen der neunziger Jahre vielzählig. Der Markt wird zur zentralen Regelungsinstanz erhoben, der den Tüchtigen Arbeit, Auskommen und Wohlstand, bisweilen sogar Luxus verspricht. Auch wenn viele nicht mehr an diesen segensreichen neoliberalen Internationalismus glauben, entwickelt das neoliberale Weltprojekt eine Dynamik der Unausweichlichkeit, einen ökonomischen Sachzwang: Das, was politisch hergestellt ist – nämlich die Liberalisierung und Entgrenzung des Kapitalismus –, wird zur unabweislichen Sachnotwendigkeit zerredet. Die ökonomische Globalisierung legitimiert neoliberale Politik mit dem Argument, daß dem ökonomisch-fiskalischen Weltmarktsog nicht zu entkommen sei. Die Rede über Globalisierung macht die Menschen glauben, nationalstaatliche Politik müsse sich dem Diktat der internationalen Ökonomie beugen und es gebe keine alternativen Handlungsmöglichkeiten mehr – weder durch Regierungen und Parlamente, noch und schon gar nicht von sozialen Bewegungen. Globalisierung wird zum Mythos, sie verwandelt »Kultur« in»Natur«(vgl. Barthes 1985 ): Ökonomische Globalisierung transformiert die neoliberale Weltsicht in das natürliche Los der Menschen. Ökonomie wird zum Schicksal und Standortwettbewerb zum quasi-natürlichen Politikinhalt von Nationalstaaten. Der»Jargon der Globalität«, so Pierre Bourdieu in Anlehnung an Adorno,»ist bis ins Innerste der beherrschten Klasse der europäischen Nationen vorgedrungen und hat dort einen ökonomistischen Fatalismus, eine angesichts des ökonomischen Kräftetreibens mehr oder minder verzweifelte Resignation um sich greifen lassen, die zur Entpolitisierung und Demobilisierung führt.«(Bourdieu 1997 : 14 ) Bis auf wenige, meist feministische Ausnahmen sind die Debatten um Globalisierung blind gegenüber Geschlechterfragen. Ein Grund hierfür resultiert aus dem globalen Wandlungsprozeß selbst, nämlich aus der Transformation des Politischen – konkreter: aus der Neuformatierung des Verhältnisses von Ökonomie und Politik. Der ökonomische Diskurs hat den politischen mit der Folge einer Ökonomisierung von Politik verdrängt (vgl. Schunter-Kleemann 1998 b: 50 ). Sind den Neoliberalen Ökonomie und Markt geschlechtsneutral bzw. geschlechts-»egal«, so dominiert bei linken Kritikern des Neoliberalismus die funktionalistische Sicht, aktuelle soziale und kulturelle Transformationen seien Folgen ökonomischer Globalisierung. Geschlechterverhältnisse tauchen in beiden ökonomistischen Sichtweisen unter. »How might we get globalization to lose its erection?«, fragen deshalb die Sozialwissenschaftlerinnen Katherine Gibson und Julie Graham (Gibson-Graham 1996 : 126 f.). Die Rede über Globalisierung hat in der Tat mehr mit Maskulinismus zu tun, als dies üblicherweise angenommen wird. Gibson und Graham behaupten, daß alle Diskussionen über Globalisierung – auf der Seite ihrer Befürworter, aber auch auf der Seite ihrer Kritiker – demselben Skript folgen: Der liberalisierte Kapitalismus wird zum Vergewaltiger der Welt; dem kapitalistisch»Anderen« bleibt in diesem Drehbuch nur die Rolle des Opfers(vgl. ebd.: 120 ff.). Diesem Narrativ folgen auch in aller Regel Analysen des Zusammenhangs zwischen Globalisierung und Geschlecht: Geschlecht wird auf Frauen reduziert, und diese gelten als jene gesellschaftliche Gruppe, die weltweit in besonders drastischer Weise von den globalen Transformationen in Ökonomie und Staat betroffen ist: Frauen sind »Folgegeschädigte« ökonomischen Raub- und sozialpolitischen Abbaus, sie sind Opfer und Geopferte – nun im globalen Maßstab. Diese düstere Zeichnung aktueller Entwicklungen am Ende des 20. Jahrhunderts besitzt einige empirische Evidenz: Das»Geschlecht der Globalisierung« ist männlich, denn bis auf eine Handvoll IPG 2/99 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt 117

Frauen gibt es eine einträchtige Männerdominanz in der Gruppe der»global players« – der Hochfinanz und der hohen Politik. An vielen Orten der Welt treffen globale Entwicklungen Frauen besonders hart. Die ambivalente Neuverortung von Geschlechterrollen im Globalisierungsdiskurs Dennoch bedarf es meiner Meinung nach einer differenzierteren Sicht auf aktuelle globale Transformationsprozesse, um den Blick für die Vielfalt von Entwicklungen – trotz der Eintönigkeit der immer wiederkehrenden Ungerechtigkeiten – im Verhältnis von Männern und Frauen zu weiten. Wenn Frauen als bloße Opfer eines männlich-kapitalistischen Automatismus begriffen werden, dann sind Handlungsperspektiven gegen ökonomische Ausbeutung und politische Unterwerfung nicht einmal mehr denkbar. Die Aufgabe von Geschlechterforschung ist es m. E., ein geschlechterkritisches Licht auf die Globalisierungsdynamik zu werfen, das die Handlungspotentiale von Frauen und Männern entbergen hilft. Dies heißt nicht zuletzt, den impliziten»Gender-Text« des Globalisierungsdiskurses explizieren und den neoliberalen Diskurs geschlechterkritisch neu zu interpretieren. Zunächst bedeutet dies einen Blickwechsel in der Globalisierungsdebatte. Das Revirement ökonomischer und politischer Nachkriegsverhältnisse ist weder eine dem Kapitalismus gleichsam immanente Sachnotwendigkeit, noch eine an sich geschlechtsneutrale Unternehmung, die Auswirkungen auf Frauen hat. Globalisierung ist vielmehr ein im geschlechtlich kodierten gesellschaftlichen Raum hergestellter Prozeß. Anders gesagt: Globalisierung ist ein hegemonialer Diskurs, d. h. sowohl eine spezifische Form»sozialen Wissens« (Atzmüller 1997 : 21 ) als auch eine politische Praxis, in der Frauen und Männer Identitäten und Interessen(re)produzieren sowie Normen und Institutionen ausbilden(vgl. Brodie 1994 : 52 ). Wie jeder neue Diskurs desartikuliert der Globalisierungsdiskurs alte politische Denkgewohnheiten, Handlungsmuster und Institutionen und konstruiert neue politische»Notwendigkeiten«. »Globalisierung« verändert die ökonomischen, sozialen und politischen Verhältnisse, wie wir sie seit dem Ende des 2. Weltkriegs kennen – und zwar auf der ganzen Welt. Diese globalen Veränderungen sind freilich nicht geschlechtsneutral, im Gegenteil: Geschlechterverhältnisse strukturieren diese Transformationsprozesse und werden von ihnen restrukturiert. Der Globalisierungsdiskurs konfiguriert ökonomische, soziale, politische und symbolische Räume auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene neu, und er verortet Geschlecht in diesen neuen Kontexten auf neuartige Weisen. Im Handlungsraum Globalisierung bilden nationalstaatliche Politikmuster ebenso wie national- und sozialstaatlich verbürgte Geschlechterregime neue institutionelle Formen aus. Eine solche Konzeptualisierung der Globalisierungsdynamik eröffnet eine Sicht darauf, wie institutionelle Praxen ungleiche Geschlechterverhältnisse produzieren, wie aber auch Geschlechteridentitäten, d. h. Konfigurationen von Weiblichkeit und Männlichkeit, den globalen Restrukturierungsprozeß»modulieren«. Globalisierung bedeutet die Veränderung von Raum- und Zeitstrukturen(Harvey 1989 ). Dies meint nicht allein die Verkürzung von Wegen, die Perforierung territorialstaatlicher Grenzen und neue geographische Ordnungsmuster, sondern auch die Transformation des räumlichen Nahbereichs. Der Markt expandiert, öffentlich-staatliche Räume schrumpfen und werden zur Unkenntlichkeit privatisiert bzw. dereguliert, während Familie und Privatheit zugleich entgrenzt werden. Die Grammatik des derzeitigen Restrukturierungsprozesses läßt sich mithin als Paradigmenwechsel in der Grenzziehung zwischen Markt, Politik und Familie / Privatheit fassen – allesamt zentrale geschlechtsspezifische Institutionen der wohlfahrtsstaatlichen Moderne, war doch hierarchische Zweigeschlechtlichkeit eine Ressource, um die Trennung zwischen öffentlich und privat historisch durchzusetzen. Globalisierung dimensioniert aber auch Zeitverhältnisse neu: Die»Raum-Zeit-Kompression«, d. h. die Beschleunigung sozialer Interaktionen läßt den »Zeitbesitz« oder den Mangel an Zeit noch deutlicher als Ungerechtigkeitsverhältnis auch zwischen den Geschlechtern zu Buche schlagen. Zeit wird entwertet, wenn es nur noch um Schnelligkeit geht. Diese Grenzverschiebungen in der Organisation von Arbeit, Privatleben und Staat eröffnen – zumindest als Gedankenexperiment – die Chance, 118 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt IPG 2/99

daß neue Geschlechter identitäten und neue Geschlechter verhältnisse entstehen. War Geschlecht für den nationalen Sozialstaat eine zentrale Strukturkategorie, die den sozialen und politischen Status der BürgerInnen bestimmte, so ist eine der spannenden Fragen, ob Geschlecht im Globalisierungsdiskurs weiterhin diese Wichtigkeit haben wird. Einerseits können also die im nationalen Sozialstaat eingehegten geschlechtsspezifischen Benachteiligungsstrukturen mitsamt den nationalstaatlichen Institutionen»erodieren«. Vorstellbar ist also die Überwindung des nationalen Patriarchats, ist doch der Nationalstaat, dessen Institutionen und Funktionen im Zuge von Internationalisierung auf neue supranationale Institutionen verlagert werden, der»Container«(Jessop 1998 : 265 ) ungleicher Geschlechterverhältnisse. Globalisierung ist möglicherweise eine Chance, daß hegemoniale Männlichkeitsmuster, die die westlichindustriegesellschaftlichen Staaten etabliert haben, entprivilegiert werden. Es gibt bereits Indizien, daß hegemoniale Männlichkeit und Weiblichkeit, die eng mit der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung verknüpft sind, im Sog globaler Kontinentaldrift schlingern 1 . Möglich wäre ein Zugang für Frauen zu bislang verschlossenen politischen und gesellschaftlichen Räumen bzw. zu vorenthaltenen Geld- und Erwerbsquellen. Andererseits besteht auch die Möglichkeit, daß mit der Transformation nationalstaatlicher Institutionen die errungenen Positionen sozialer und politischer Gleichheit zwischen den Geschlechtern unterspült werden. Mit ebenso großer Wahrscheinlichkeit ist nämlich anzunehmen, daß versachlichte, institutionalisierte Männlichkeit konserviert wird, weil sie sich als produktiv für gegenwärtige Transformationsprozesse erweist. Viele Indizien deuten nun darauf hin, daß es sich beim Neoliberalismus um ein maskulinistisches Projekt oder, wie Janine Brodie schreibt, um eine»phallozentrische(n) Restrukturierung« handelt(Brodie 1994 : 48 ). Was heißt dies? ̈ Erstens: Das neoliberale Projekt ist ein Projekt ökonomischer und politischer Eliten, die nach wie vor Männereliten sind 2 , auch wenn inzwischen vereinzelt Frauen Zugang zu diesen Eliten finden. ̈ Zweitens: Der neoliberale Diskurs zieht Geschlechterungleichheit, wie sie ökonomisch gebraucht und politisch hergestellt wird, als Ressource ins Kalkül, um die neuen funktionalen Trennungen und Grenzen zu legitimieren: Globalisierung braucht Geschlechterungleichheit, denn auch im »Turbokapitalismus« muß die Haus- und Familienarbeit unbezahlt erbracht werden. ̈ Drittens: Die Neubestimmung der politischen Raum-Koordinaten tendiert zu einer Remaskulinisierung politischer Öffentlichkeit und politischer Institutionen sowie zu einem eingeengten Gestaltungsspielraum für feministische Politik. ̈ Viertens: Der politische Subjektstatus verändert sich in dem Maße, wie soziale Rechte abgebaut werden: Politische Staatsbürgerschaft wird individualisiert und hängt zunehmend von Faktoren wie Bildung, Einkommen und Region bzw. Mobilität ab- Ressourcen, die nicht zuletzt entlang einer Geschlechterlinie verteilt sind. Doch auch die These vom maskulinistischen Globalisierungs-Projekt darf nicht nur als»Backlash« mißverstanden werden. Globalisierung bedeutet eine je kulturspezifische Neukonfiguration von »Männlichkeit« wie auch einen gesellschaftlichen Neuentwurf von»Weiblichkeit«. Genau in der Notwendigkeit solcher – wenn auch nur partieller – Neuentwürfe liegt aber die Chance für politische Veränderung, für die Politisierung von neuen Geschlechterverhältnissen, wie auch für die Herausbildung neuer Akteure und neuartiger Akteurskonstellationen, die gegen Ungerechtigkeiten im Geschlechterverhältnis angehen. Die geschlechtsspezifischen Signaturen des Übergangs vom Keynesianischen Wohlfahrtsstaat zum Schumpeterschen Leistungsstaat 3 Der Prozeß neoliberaler Restrukturierung setzte nicht erst mit der Rede über»Globalisierung« ein. Globalisierung ist vielmehr die Beschleunigung 1. Selbstverständlich bezeichnen»Weiblichkeit« und »Männlichkeit« soziale und politische Konstrukte und nicht biologisch-essentialistische Merkmale. 2. Susanne Schunter-Kleemann( 1998a ) hat jüngst diese männliche Clubgesellschaft am Beispiel der Europäischen Union untersucht. 3. Vergleiche zu den folgenden Ausführungen Sauer ( 1999 ). Bob Jessop( 1994 ) spezifiziert die kapitalistische Entwicklung in westlichen Industriegesellschaften nach 1945 in die Phasen des staatsinterventionistischen Wohlfahrtsstaates(in der Tradition des Ökonomen Keynes) und des deregulierten Staates, der möglichst wenig in ökonomische Prozesse eingreift und Effektivität und Leistung zum grundlegenden Credo macht. IPG 2/99 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt 119

und»Popularisierung« eines weltweiten Transformationsprozesses von Ökonomie, Gesellschaft und Politik(vgl. Atzmüller 1997 : 19 ). In dem Maße, wie der Glaube an eine»glückliche Hochzeit« zwischen Keynesianischem Wohlfahrtsstaat und Kapitalismus zu schwinden begann, wurde in westlichen Industriestaaten mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten und diversifizierten Auswirkungen mit der Nachkriegsordnung gebrochen. Ökonomische Globalisierung ist also politisch hergestellt und gewollt. Sie ist ein Versuch der politischen und ökonomischen Eliten, die Krisen westlicher Industriestaaten seit den achtziger Jahren zu überwinden bzw. abzumildern. Als»Stabilitätspolitik« in den Ländern des Nordens und als»Strukturanpassung« in den Ländern des Südens wird seither eine aktive Politik flexibler Wechselkurse, restriktiver Geldpolitik und Schuldenreduktion durch die Kürzung von Staatsausgaben sowie der Orientierung am Export betrieben. Auch im Norden lautet das neoliberale »Mantra« Deregulierung, Privatisierung und Internationalisierung(vgl. Schmitter / Grothe 1997 : 531 ). Nationale Wirtschafts- und Finanzpolitik soll – als »Standortpolitik« legitimiert – vornehmlich optimale Bedingungen für das ansässige Kapital schaffen, damit es für den internationalen Wettbewerb fit wird. Der keynesianische Wohlfahrtsstaat der Nachkriegszeit muß neuen Regeln angebotsorientierter, d. h. vornehmlich kapitalistische Produktion unterstützender, Politik weichen. Senkung der Lohnkosten, Flexibilisierung der Arbeit und sozialpolitische Deregulierung sind nationale Fixpunkte dieses»Programm gewordene(n) Neoliberalismus«(Bourdieu 1998 : 3 ). Der Staat fördert nicht mehr den Massenkonsum, sondern die strukturelle Konkurrenzfähigkeit des Kapitals unter Inkaufnahme der Reduktion von Erwerbschancen einer steigenden Zahl von BürgerInnen. Der Wandel vom Sicherheits- zum nationalen Wettbewerbsstaat(Hirsch 1995 ; Cerny 1997 ), vom Keynesianischen Wohlfahrts- zum Schumpeterianischen Leistungsstaat(Jessop 1994 ) sind begriffliche Versuche, diesen Wandel zu analysieren. Entgegen der vielfachen»Endismen«(Ende der Geschichte, Ende der Politik, Ende der Aufklärung) befinden wir uns also in einer Phase des Übergangs. Die Transformation der Nachkriegsordnung ist ein unvollendetes Projekt mit ungewissem Ausgang. Ich möchte im folgenden die geschlechtsspezifischen Signaturen dieses Übergangs skizzieren und von Symptomen aktueller Transformationen auf die geschlechtsspezifische Grammatik des Restrukturierungsprozesses schließen. Dies soll an drei»Grenzverschiebungen« deutlich werden: erstens zwischen Ökonomie und Staat, zweitens zwischen Markt, Staat und Familie und drittens zwischen Markt und Familie. Meine Darstellung erfolgt vor der bundesdeutschen Folie, doch selbstverständlich ist das neoliberale Revirement des Verhältnisses von Ökonomie, Staat und Familie pfadabhängig, d. h. von unterschiedlichen institutionellen und politisch-kulturellen Voraussetzungen der einzelnen Nationalstaaten geprägt (vgl. Ostner 1995 : 8 ff.). Privatisierung der Ökonomie und Maskulinisierung des Staates Neoliberalismus setzt zum einen auf die Selbstregulierungskräfte des Marktes und zum anderen auf ein Konzept des minimalistischen Staates, der möglichst sparsam in Marktverhältnisse eingreift. Beide Prozesse haben, wie ich im folgenden zeigen möchte, Implikationen für Geschlechterverhältnisse bzw. nutzen Geschlechterverhältnisse als Medium ihrer Realisierung. Neoliberalismus basiert auf dem vulgarisierten neoklassischen Argument, daß der Markt die effizienteste Institution zur Regulierung ökonomischer und gesellschaftlicher Verhältnisse sei und Kapitalismus folglich auf politische Regulierung und Planung verzichten könne. Der selbstregulative Marktmechanismus, die»invisible hand« des Marktes, sei besser als andere Formen der Zuordnung von Produktionsfaktoren und Produkten dazu in der Lage, gesellschaftlichen Wohlstand und soziale Gerechtigkeit herzustellen. Mit dieser neoliberalen Sakralisierung des Marktes ist eine unausgesprochene androzentrische Theorie von Politik und Gesellschaft verknüpft, deren Grundlegungen von feministischen Ökonominnen seit geraumer Zeit kritisiert werden. Die abstrakte Vorstellung vom Marktgeschehen konstruiert den Markt als geschlechtsneutral und prinzipiell offen für Frauen. Richtig aber ist, daß Märkte aus sozialen Interaktionen entstehen und auf sozialen Normen und Institutionen basieren. Märkte brauchen unabdingbar politische, i. e. 120 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt IPG 2/99

staatliche Regulierung – und sei es»nur« die Regelung von Eigentumsverhältnissen und von Bedingungen, unter denen die Marktindividuen Verträge abschließen. Märkte sind also keine »natürlichen« Sphären, wie dies die Neoklassik postuliert, sondern sie sind herrschaftlich durchtränkt: Auch Marktverträge sind Geschlechterverträge, und Marktverhältnisse sind im derzeitigen gesellschaftlich-politischen Kontext ungleiche Geschlechterverhältnisse. Das immanent maskulinistische Prinzip neoliberaler Marktkonstruktion gründet im Ausschluß von reproduktiver Arbeit aus dem Markt, also auf einer»Reduktion menschlichen Wirtschaftens auf die Produktion von Marktgütern«(Stiefel 1998 : 306 ). Märkte sind also nur scheinbar in gleichem Maße offen für beide Geschlechter. Sie sind geschlechtsspezifisch desintegrativ, weil Frauen aufgrund der Zuständigkeit für Reproduktionsarbeit nicht zu denselben Bedingungen in den Markt eintreten wie Männer(vgl. Bakker 1994 : 5 f.). Allein politische Regulierungen bieten die Möglichkeit, Marktverhältnisse demokratischer und geschlechtergerechter zu gestalten. Die aktuelle Tendenz der Deregulierung der Ökonomie, die Desartikulation geschlechterpolitischer Regulationen impliziert aber eine Verfestigung geschlechtsspezifischer Ungerechtigkeiten des Marktgeschehens und ein Fortschreiben frauendiskriminierender Strukturen. Der neoliberale Politikstil impliziert in der Tendenz den Rückbau des Staates auf Kernaufgaben. Aufgabe des minimalen Staates soll der Schutz der Freiheit und Integrität der Marktindividuen, die Sicherung des Eigentums und die Aufrechterhaltung der Vertragsfreiheit, also die Übernahme »operative(r) Aufgaben der Marktüberwachung« sein(vgl. Lütz 1997 : 476 und 493 ). Der Staat soll freilich auch die geschlechtsverzerrenden Grundlagen des Marktes absichern. Diese müssen als Voraussetzung für die Internationalisierung des Kapitals erhalten bleiben. Auch im globalisierten Kapitalismus gilt es, grundlegende menschliche »Bedürfnisse« möglichst kostengünstig zu befriedigen(vgl. auch Sassen 1996 ). Die Konstruktion von Zweigeschlechtlichkeit fungiert als bewährtes Dispositiv für die Zuweisung entsprechender »reproduktiver« Aufgaben. Es hieße allerdings, auf die neoliberale Idee hereinfallen, ginge man davon aus, daß tatsächlich der reine Markt durchgesetzt werden soll. Die Marktzelebration ist vielmehr eine Reformulierung des Verhältnisses von Markt und Staat auf lokaler, nationaler und auf internationaler Ebene. Kapitalismus braucht, so Schmitter und Grothe, nach wie vor»einen effektiven Mechanismus(...), um geordneten Wettbewerb zwischen den Produzenten und freiwillige Akzeptanz der Einkommensverteilung zwischen Kapital und Arbeit sicherzustellen«(Schmitter / Grothe 1997 : 534 ). Der Staat springt also immer noch für die Kapitalseite in die Bresche, indem er»deren Schwäche zur Selbstregulierung durch Einbringung ureigener Ressourcen kompensiert»(Lütz 1997 : 493 ). Neoliberalismus heißt also nicht nur Steuerungsverlust nationalstaatlicher Politik in Folge ökonomischer Globalisierung und Marktprivatisierung, sondern vornehmlich Steuerungs verzicht nationalstaatlicher Politik bzw. Verlagerung politischer Steuerung. Politische Entscheidungen werden zwar an supranationale Gremien oder internationale »Regime« übertragen, so daß bestimmte nationalstaatliche Institutionen»ausgehöhlt«(vgl. Jessop 1994 : 68 ) und zu Handlangern des internationalen Finanzkapitals und deren Institutionen degradiert werden(vgl. dazu Narr / Schubert 1994 ). Dennoch ist das Bild der»Zerstörung des Staates«(Bourdieu 1997 : 13 ) unscharf.»Privatisierung« und Entpolitisierung der Ökonomie, d. h. der Verzicht auf staatlich-politische Regulierung auf nationaler Ebene, sind nicht als»Abbau« des Staates, sondern vielmehr als»Formwandel in der Architektur des Staatsapparates«(Altvater / Mahnkopf 1996 : 116 ) zu beschreiben. Wie der keynesianische Wohlfahrtsstaat, so ist auch der neoliberale Staat geschlechtsspezifisch selektiv. Er privilegiert die Interessen ressourcenstarker, internationalisierter Eliten in Ökonomie und Politik – nach wie vor mehrheitlich Männer – und desartikuliert Interessen nicht weltmarktgängiger Bevölkerungsgruppen, zu denen mehrheitlich Frauen zu rechnen sind. Neue Grenzen zwischen Markt und Staat: frauenfeindliche Geschlechterkonstrukte am Ende des maskulinistischen Wohlfahrtskompromisses Begleitet wird der Politikwechsel zum Wettbewerbsstaat vom Abgesang auf den Sozialstaat. DieIPG 2/99 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt 121

ser könne anstehende Probleme wie Erwerbslosigkeit oder Rentenfinanzierung nicht mehr lösen und sei zudem selbst zum Problem geworden: Er sei Standortnachteil im internationalen Wettbewerb(kritisch: Thesen 1998 : 14 f.). Der Sozialstaat, wie er sich in Westeuropa insbesondere seit dem Ende des 2 . Weltkriegs herausgebildet hat, wird als als nationalstaatliche»Einengung« des sich globalisierenden Kapitals präsentiert. Ihm wird Abspecken verordnet. Der Staat soll zu einer residualen Rolle bei der Bereitstellung von Wohlfahrt zurückkehren bzw. seine»Wohltätigkeit« in Richtung auf Flexibilisierung des Arbeitsmarktes und auf internationale Konkurrenzfähigkeit reorganisieren(vgl. Jessop 1994 : 57 ; O’Brien / Penna 1998 : 91 ). Die Magersucht des Staates wird so weit getrieben, daß zu befürchten ist, daß sich nur noch Wohlhabende sozialen Schutz, Bildung und Ausbildung leisten können. Es gibt also viele Anzeichen dafür, daß an die Stelle der»Zähmung« des Kapitalismus durch den Wohlfahrtsstaat am Ende des 20. Jahrhunderts die neoliberale Lähmung des Wohlfahrtsstaates tritt. In der Tat hatte der Wohlfahrtsstaat liberale Marktverhältnisse durch soziale Sicherungen und durch gemäßigte Umverteilung materieller und kultureller Ressourcen modifiziert, um zunächst die Arbeiterschaft, dann aber auch Frauen qua Erwerbsarbeit in den Staat zu integrieren. Das Sozialstaatsprojekt relativierte den Vertragsgedanken zur Garantie von Freiheit und Eigentum und betonte die Verantwortung gegenüber den Bürgern und – wenn auch nur eingeschränkt – gegenüber den Bürgerinnen. Mit dem Wohlfahrtsstaat, der nicht nur in Deutschland unter Beteiligung der ersten Frauenbewegungen entstand, war die Idee der Fürsorge aus dem Zusammenhang der Familie in den öffentlich-politischen Raum transferiert worden. So läßt sich gleichsam von einer »Feminisierung« des Staates sprechen, weil der Wohlfahrtsstaat ganz offensichtlich die vermeintlich festgefügte Geschlechtergrenze zwischen Öffentlichkeit und Privatheit porös machte. Partiell blieb die wohlfahrtsstaatliche Feminisierung allerdings deshalb, weil der frauendiskriminierende Verlauf dieser Grenze nicht prinzipiell in Frage gestellt wurde. Der(west)deutsche Wohlfahrtsstaat blieb im Kern ein korporatistischer Ausgleich männlicher, i. e. erwerbsbezogener Interessen, in den Frauen lediglich unter androzentrischen Vorzeichen integriert wurden. Der ernährerzentrierte Wohlfahrtsstaat(west)deutschen Typs(vgl. Ostner 1995 ) regelte vornehmlich Erwerbsarbeit, ließ Fürsorgearbeit tendenziell ungeregelt und führte die Tradition des männlichen Familienversorgers und der ökonomisch von ihm abhängigen Ehefrau fort. Das heißt: Jenes Familienmitglied, das lebenslang und kontinuierlich vollerwerbstätig ist und mithin einen höheren Familienlohn erwirtschaftet – in der Regel das männliche Familienmitglied –, bleibt von den sogenannten Reproduktionsarbeiten befreit. Das reproduktiv arbeitende, in der Regel weibliche Familienmitglied bleibt ökonomisch abhängig, und Frauen erwerbstätigkeit ist deshalb lediglich zeitweilige geringfügige Zuarbeit und arbeitsrechtlich und sozialpolitisch weniger geschützt und abgesichert. Insbesondere sozialdemokratische Wohlfahrtspolitik der siebziger Jahre suchte allerdings mehr Unabhängigkeit vom Familienernährer zu garantieren und institutionalisierte sozialstaatliche Regelungsmuster partieller Geschlechtergleichstellung. Das männliche Familienernährermodell wurde sukzessive durch eine am Individuum orientierte Sozialpolitik ersetzt (vgl. ebd.: 8 ff.). In der Regel erfolgte diese»Individualisierung« allerdings über Erwerbsarbeit. Nur wenn Frauen erwerbstätig werden wie Männer und sozialstaatliche Politik es ihnen ermöglicht, Familien- und Berufsarbeit zu vereinbaren, können sie selbständig soziale Ansprüche erwerben. Von einer Universalisierung des Sozialstaates läßt sich also nicht sprechen, das ursprüngliche, männerzentrierte Bauprinzip wurde lediglich abgeschwächt. Die aktuelle Krise des Sozialstaates läßt nun dessen Einseitigkeiten und Ungerechtigkeiten – Ungleichheiten zwischen Arbeitsplatzbesitzern und Nicht-Arbeitsplatzbesitzern sowie zwischen Personen mit einer erwerbszentrierten Biographie und jenen, die für die gesellschaftliche Reproduktion verantwortlich zeichnen- konturscharf hervortreten. Ist also angesichts jahrzehntelanger feministischer Kritik am patriarchalen Wohlfahrtsstaat sein Ende in der Ära der Globalisierung begrüßenswert, weil es das Ende des geschlechterungerechten, Männer bevorzugenden Wohlfahrtskompromisses bedeutet? Existiert die Chance einer Auflösung der geschlechtsspezifischen Pfadabhängigkeit sozialpolitischer Entscheidungsprozesse? 122 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt IPG 2/99

Hier ist Vorsicht angebracht: Der Wohlfahrtsstaat ist die Voraussetzung zumindest einer gewissen Emanzipation und Gleichstellung von Frauen, so daß die Aussichten beim Abbau des Sozialstaats für Frauen keineswegs rosig sind. Neoliberalismus läßt sich m. E. als Versuch begreifen, den maskulinistischen Wohlfahrtskompromiß zu »modernisieren«. Ein grundlegender Wandel des Modells(männlicher) Erwerbsarbeit auf der Basis privater(weiblicher) Familienarbeit ist ebenso wenig wie im Keynesianischen Wohlfahrtsstaat intendiert. Im Gegenteil: Zwar unterscheiden sich die Formen neoliberaler Restrukturierungen je nach Wohlfahrtsstaatsregime, doch läßt sich für alle Wohlfahrtsstaatsregime ein geschlechtsspezifisches Restrukturierungsmuster ausmachen: die Privatisierung sozialer Risiken durch Einsparungen und Kürzungen sozialer Ausgaben sowie die Tendenz, sozialstaatliche Leistungen zunehmend nicht mehr als Versicherungsleistungen, sondern als vermögens- bzw. bedarfsabhängige Leistungen zu gewähren. Der residuale Sozialstaat soll nur noch bei Versagen der Marktmechanismen oder beim Zerbrechen familiärer Sicherungsstrukturen»einspringen«(vgl. Sainsbury 1996 : 198 ). Diane Sainsbury( 1996 ) kommt zu dem Ergebnis, daß Frauen in allen Wohlfahrtsregimen durch diese Restrukturierungen deutlich benachteiligt sind, weil sie die Handlungs- und Entscheidungsspielräume insbesondere verheirateter Frauen, aber auch von Müttern deutlich einschränken. Dem Staatsprojekt des »Schumpeterschen Leistungsstaat« und seinen Reprivatisierungsstrategien fallen wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen zum Opfer, die erweiterte Bildungsmöglichkeiten für Frauen und»frauengerechtere« Arbeits- und Erwerbsbeteiligung schufen (vgl. Veil 1996 ). Die neoliberalen Umstrukturierungen der vergangenen 15 Jahre lassen vermuten, daß also institutionelle Männlichkeit und institutioneller Frauenausschluß des Wohlfahrtsstaates keineswegs zu Grabe getragen werden. Sie werden möglicherweise sogar revitalisiert, denn während wohlfahrtsstaatliche Regulierung eine partielle Feminisierung des Staates bedeutete, kann Deregulierung nun zu partieller Wieder-Vermännlichung führen. Der (Sozial)Staat wird nicht einfach technokratisch ab gebaut, sondern die internen Machtverhältnisse des Staates werden zuungunsten von Frauen transformiert. Neoliberalismus kritisiert die Herausbildung eines vormundschaftlichen Staates, der mit seinem paternalistischen Überprotektionismus die moralischen Grundlagen der Gesellschaft zerstört und verantwortungslose und abhängige – sprich: feminisierte – Menschen produziert habe. Der Wohlfahrtsstaat untergrabe die Verantwortung der Individuen für sich selbst, schaffe eine Versorgungsmentalität und bremse Eigeninitiative(vgl. kritisch O’Brien / Penna 1998 : 76, 91 und 98 ). Der»mütterliche Staat« – der Wohlfahrtsstaat – diskreditiere systematisch öffentliche männliche Werte wie Unabhängigkeit, Selbstverantwortung und Wettbewerb(vgl. kritisch Sawer 1996 : 118 f.). Restituierung von Verantwortung und Freiheit besitzt so den Subtext der Wiederherstellung traditioneller Geschlechteridentitäten und Geschlechterverhältnisse. Damit der öffentliche Raum als»harte maskuline Identität« restrukturiert werden kann, bedarf es freilich einer klar davon abgegrenzten Familiensphäre als Ort feminisierter Identitäten (Carol Johnson, zit. in: Sawer 1996 : 130 ). Informalisierung von Erwerbsarbeit und Redefinition von Geschlechteridentitäten Im Kontext von Globalisierung wird häufig vom »Ende der Arbeitsgesellschaft« und vom»Ende der Arbeit« in westlichen Industriegesellschaften gesprochen. Ich bin keinesfalls der Auffassung, daß der Arbeitsgesellschaft die Arbeit ausgeht und möchte dieser Grundannahme provokativ entgegenstellen: Es gibt so viel Arbeit, daß sie kaum bewältigbar ist! Diese Gegenposition beruht auf einer Kritik an der landläufigen Definition von »Arbeit«. Der gängige Arbeitsbegriff bezieht sich auf formelle Lohn- bzw. Erwerbsarbeit, nicht aber auf das, was als Reproduktionsarbeit bezeichnet wird. Die Pflege und Erziehung von Kindern, die Betreuung alter und kranker Menschen, die Versorgung von Familienmitgliedern werden in den aktuellen Debatten nicht als Arbeit gewertet mit der Folge einer verzerrten Sicht auf ein vermeintlich begrenztes Arbeitsvolumen. Die These vom»Ende der Arbeit« muß also anders formuliert werden: Der Gesellschaft geht nicht die Arbeit aus, sondern die traditionellen Formen von Erwerbsarbeit und die damit verbundene Zweiteilung der Gesellschaft in männliche IPG 2/99 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt 123

Erwerbsarbeiter und in Reproduktionsarbeiterinnen werden neu zugeschnitten. Das geschützte Segment lebenslanger – männlicher – Vollerwerbsarbeit wird ebenso entgrenzt wie die festgefügten Familien- und Reproduktionsarbeitsverhältnisse. Immer mehr Männer fallen aus dem formalisierten Erwerbsleben heraus und sind ungeschützt den kapitalistischen Verwertungsbedingungen ausgesetzt – eine Unmittelbarkeit, die früher vornehmlich Frauen traf. Mit diesen Transformationen geraten auch überkommene Geschlechteridentitäten und das stabilisierende zweigeschlechtliche System ins Wanken. Männlichkeit kann sich nicht mehr vornehmlich über Vollerwerbstätigkeit bestimmen, Weiblichkeit nicht mehr allein aus der Zuständigkeit für Reproduktion. Bieten also Globalisierung und neoliberale Restrukturierung eine Chance für neue Arrangements von Erwerbs- und Reproduktionsarbeit, von bezahlter und nicht-bezahlter Arbeit, für die Neuverteilung von Arbeit zwischen den Geschlechtern und für mehr Geschlechtergerechtigkeit? Sind die»starken Männer« die Verlierer der Globalisierung, und bekommen Frauen in den neuen Arbeitsbeziehungen möglicherweise sogar die besseren Chancen? Man kann nun derzeit tatsächlich von einer »Feminisierung« der Arbeit 4 im doppelten Sinne sprechen: Feminisierung bedeutet zum einen die steigende Zahl erwerbstätiger Frauen in der sogenannten»Ersten« wie auch in der»Dritten« Welt 5 . Die Bildungspolitik der siebziger und frühen achtziger Jahre schuf in den westlichen Staaten Voraussetzungen für weibliche Erwerbsarbeit und machte Erwerbstätigkeit zum selbstverständlichen Bestandteil des weiblichen Lebenszusammenhangs. Eine Gruppe gut ausgebildeter Frauen schafft es zunehmend, auch in klassischen Männerkarrieren zu reüssieren. Daneben gibt es aber die schlichte materielle Notwendigkeit von Frauen zur Erwerbstätigkeit, da Männer- und mithin Familieneinkommen nicht ausreichen. In einer Schicht der»working poor« reicht ein McJob nicht mehr aus, um eine Familie zu ernähren, mitunter nicht einmal mehr zwei solcher Arbeitsstellen(vgl. Butterwegge 1997 : 40 ). Feminisierung bedeutet zum anderen eine Prekarisierung und Informalisierung von Arbeitsverhältnissen: der Anstieg diskontinuierlicher Erwerbskarrieren, ungeschützter Arbeitsverhältnisse, nichtexistenzsichernder Teilzeitarbeit und befristeter Arbeitsverträge. Die Industrie in der sogenannten Ersten, aber auch in der Dritten Welt 6 , entwickelt einen Bedarf an flexiblen Arbeitsverhältnissen, kommen diese doch den Globalisierungsanforderungen entgegen. Standen in der Bundesrepublik Deutschland 1985 noch 83,6 % aller abhängig Erwerbstätigen in einem Normalarbeitsverhältnis und 16,4 % in einem Nicht-Normalarbeitsverhältnis, so hat sich der Anteil der»Nicht-Normalität« im Jahr 1996 auf 29,5 % aller Beschäftigten erhöht(vgl. Thesen 1998 : 27 ). Dieses neue Segment ungeschützter Arbeit ist nun ein Segment von Frauenarbeit. Teilzeitarbeit von Frauen macht den größten Teil der Nicht-Normalarbeitsverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland aus(vgl. ebd.), und der Bedarf an weiblichen – oder besser: an als»weiblich« konstruierten – Arbeitskräften ist steigend. Euphemistisch ausgedrückt: Die Nachfrage nach weiblichen Arbeitskräften konveniert mit der Notwendigkeit – hauptsächlich von Müttern mit kleinen Kindern – Arbeit und Familie miteinander zu verbinden(vgl. Dijkstra / Plantenga 1997 : 10 ). Feminisierung von Arbeit bedeutet darüber hinaus eine Absenkung des Lohnniveaus auf das von Frauenarbeit – also von»Zuarbeit«. Schlecht ausgebildete Frauen und Migrantinnen werden in einem miserabel entlohnten und unsicheren Erwerbsarbeitssegment ghettoisiert, während gleichzeitig einige wenige gut ausgebildete Frauen 4. Die Konsequenzen für Frauen- und Männerarbeit differieren selbstverständlich von Land zu Land(vgl. z. B. Kattein 1994 ), deshalb dient mir auch hier wieder die Bundesrepublik als Folie. 5. In der Dritten Welt ist dieser Prozeß der Feminisierung von Arbeit deutlicher: Es sind vor allem weibliche Arbeiterinnen in den exportorientierten Industrien der Drittweltstaaten: Sie produzieren Konsumgüter für die Erste Welt, die sie selbst gar nicht konsumieren können, sie werden durch multinationale Firmen angestellt – und ausgebeutet. Ihre Arbeitsbedingungen sind extrem schlecht; und vielfach wurden mit den männlichen Arbeitern auch deren gewerkschaftliche Organisationen verdrängt(vgl. Brodie 1994 : 50 ). 6. Symptomatisch hierfür sind die Arbeitsbedingungen in den sogenannten»Freien Exportzonen«. In diesen für den Export produzierenden Weltmarktfabriken, dem Ende des»globalen Fließbandes«, arbeiten meist junge, unverheiratete Frauen ohne Kinder unter katastrophalen Bedingungen und zu einem minimalen Lohn ohne jegliche Sicherheit des und am Arbeitsplatz(vgl. Wick 1998 : 237 ). 124 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt IPG 2/99

in weltmarktgängige, hochqualifizierte und hochdotierte Jobs Eingang finden(vgl. Brodie 1994 : 51 ). Diese weiblichen Mitglieder der globalen»Clubgesellschaft«(vgl. Schunter-Kleemann 1998 a) können sich eine Reproduktionsarbeiterin – meist aus dem»Süden« – kaufen. Die sozialen Frakturen, die sich aus der Position in der formellen bzw. in der informellen Ökonomie ergeben, werden also auch zwischen Frauen zunehmend sichtbar, und die Integration von Frauen in Spitzenpositionen erfolgt häufig auf der Basis einer Ausdehnung informeller weiblicher Arbeitsverhältnisse. Als Fazit läßt sich festhalten, daß der formale und der informelle Arbeitsmarkt in den Ländern des Südens wie auch in den Ländern des Nordens stärker ineinandergreifen(vgl. Brodie 1994 ) – so gibt es eine stellenweise»Versüdung« im Norden, und eine regional begrenzte»Vernordung« im Süden. Oder anders ausgedrückt: Die formelle Ökonomie braucht zunehmend die informelle. Die neuen neoliberalen Arbeitsbedingungen produzieren dadurch neue geschlechtlich kodierte Arbeitsplatzpositionen. Geschlechtergrenzen definieren sich in diesen verschränkten Ökonomien weniger über die Trennung zwischen bezahlter Erwerbs- und unbezahlter Familienarbeit als über formale, gut bezahlte und informalisierte, schlecht bezahlte und ungeschützte Arbeit. Je formalisierter eine Arbeit ist, um so wahrscheinlicher ist es, daß sie ein männliches Reservat bleibt, je informalisierter sie ist, um so größer ist die Wahrscheinlichkeit, daß sie von einer Reproduktionsarbeiterin gemacht wird 7 . Die Feminisierung von Erwerbsarbeit und die Desintegration von Familien sind nun Teil einer widersprüchlichen Neubestimmung des Verhältnisses von produktiver und reproduktiver Arbeit. Die Entgrenzung von Erwerbsarbeit ist nämlich von einer Reprivatisierung einst staatlich organisierter Bereiche und Leistungen begleitet(vgl. Madörin 1992 : 16 ). Traditionelle Formen sozialer Sicherung und Wohlfahrt wie die Familie – und mithin unbezahlte Arbeit von Frauen – werden ebenso wie schlecht bezahlte Frauenarbeit mobilisiert. Subsidiarität und Eigenverantwortung sind euphemistische Begriffe einer Refamiliarisierung einst staatlich und mithin honoriert erbrachter Arbeit. Diese Redefinition des Privaten ist geschlechterpolitisch ambivalent. Die neoliberale Reprivatisierungsstrategie setzt voraus, daß es einen unbegrenzten Nachschub an unbezahlter Frauenarbeit in der Familie gibt, die die wohlfahrtspolitischen Transformationen auffangen kann(vgl. Elson 1994 : 42 ). Doch diese Strategie basiert auf einem Konstrukt von familiärer Privatheit, das es längst nicht mehr gibt: Weder ist die Kernfamilie die dominante Lebensform, noch bildet die Idee eines einzigen Familieneinkommens die Wirklichkeit ab. Frauen sind nicht mehr zuhause am Herd, und die globalen Transformationen der Erwerbsarbeit tragen einiges dazu bei, daß sie auch nicht mehr dorthin zurückkehren. Durch den Rückzug des Staates und die Mobilisierung familiärer Sicherungssysteme wird die Privatsphäre erweitert und vergrößert. Als Komplementärbewegung zur Entgrenzung des Erwerbsbereichs in Richtung Informalisierung bedeutet dies eine doppelte Bürde jener für Reproduktionsarbeit zuständigen Personen: Eine Mutter mit zwei McJobs muß die Reproduktionsarbeit selbstredend auch noch erbringen. Das heißt, daß die globale Restrukturierung letztendlich die Reproduktion der Gattung völlig außer Acht läßt. Während im fordistischen Modell Reproduktionsarbeit – wenn auch minimal –»verstaatlicht« und anerkannt wurde, wird sie in der neoliberalen Ära»zum Verschwinden« gebracht – sie wird desartikuliert. Der androzentrische Charakter der Globalisierung liegt mithin darin begründet, daß Frauen zunehmend prekär in den Arbeitsmarkt integriert werden, Erwerbsarbeit »hausfrauisiert« wird, das»Hausfrauendasein« aber keine gleichzeitige Aufwertung- man könnte sagen »Maskulinisierung« – erfährt. Die neue Normalität ist also eine Refamiliarisierung»ohne« Familie, eine Reprivatisierung»ohne« Privatheit, weil einst familiarisierte Personen – i. e. Frauen – aus der Familie entlassen werden, entfamiliarisierte Personen – i. e. Männer – aber keinen Weg in die Familie finden können. 7. An dieser Stelle wird eine große Unterlassung meiner Ausführungen deutlich, die ich aber angesichts der gebotenen Kürze nicht weiter ausführen kann: meine Blindheit gegenüber die Kategorie»Ethnie«, die unmittelbar mit den neuen Geschlechtskonstruktionen verquickt ist. IPG 2/99 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt 125

Neue Orte und Strategien für Frauenpolitik Feministische Kritik und Politik geraten derzeit in eine paradoxe Situation: Sie werden zu Verteidigerinnen des Sozial- und Gleichberechtigungsstaates, den sie bisher als patriarchal kritisierten und in Frage stellten. Nun erscheint er angesichts globaler Marktbarbarei als feministische Ultima Ratio. Auf eine feministisch-rosige Zukunft von»global governance« zu hoffen, ist den meisten Aktivistinnen zu abstrakt, und die vielbeschworene Zivilgesellschaft, die mit dem Rückzug des Nationalstaates erscheinen soll, erweist sich als geschlechterdemokratisch lau. Alternative Handlungschancen und Perspektiven für Frauenpolitik abzuschätzen, heißt nun, die strukturellen Bedingungen des politischen Raumes zu vermessen. Die Politik neoliberaler Restrukturierung ist eine »politische Revolution«(Brodie 1994 ), weil sie die Koordinaten des Politischen, wie sie im Keynesianischen Wohlfahrtsstaat bestanden, neu bestimmt. Politische Räume werden neu verhandelt, ja ein neuerlicher Kampf um die Grenzen des Politischen ist im Gange. Dies bedeutet selbstverständlich Veränderungen für Frauenpolitik und Frauenbewegung. Allerdings muß diese Revolutionierung nicht automatisch die Konditionen für feministische Politik verschlechtern und politische Handlungsräume verschließen; es besteht auch die Chance, neue Handlungsräume zu erschließen. Trotz seiner Begrenzungen ist es dem Keynesianischen Politikmodell zu verdanken, daß soziale Bewegungen wie die Frauenbewegung politische Räume für sich öffnen konnten. Der Zugang zu Bildung und zu Erwerb ermöglichte es Frauen, das politische Paradigma(Jenson 1989 ) in Frage zu stellen und einen geschlechterkritischen Kampf um die Dimensionen des Politischen anzuzetteln: Die Entgrenzung des Politischen –»Das Private ist politisch« –, die Politisierung tabuisierter Themen wie Abtreibung und Gewalt im Geschlechterverhältnis und die Mobilisierung von Frauen erfolgten auf der Grundlage sozialer Staatsbürgerschaft. Der Sozialstaat schuf also die(Denk)Möglichkeit, Staatsbürgerschaft auch aus der Privatarbeit zu erzielen, denn das Sozialstaatsprojekt verknüpfte Öffentlichkeit und Familie, wenn auch unter patriarchalen Vorzeichen. Der Wohlfahrtsstaat»ermunterte« Frauen gleichsam zu kollektiven Aktionen nicht zuletzt dadurch, daß er sie als subalterne Gruppe konstituierte, also soziale Zweigeschlechtlichkeit und eine maskulinistische politische Öffentlichkeit betonierte, zugleich aber durch die Institutionen sozialer Staatsbürgerschaft einen politischen Raum des Widerspruchs und des Widerstands eröffnete. Der Keynesianische Wohlfahrtsstaat schuf Konflikte, die politisiert werden konnten – auch gegen seine ihm eigene maskulinistische Struktur(vgl. Brodie 1994 : 53 f.). Er bot Frauen die Möglichkeit, gegen seine patriarchalen Grundlegungen anzugehen und ihn responsiver zu gestalten und beispielsweise gleichstellungspolitische Regulierungen einzufordern und durchzusetzen. Der Sozialstaat ermöglichte damit zumindest eine androzentrische Integration von Frauen in den politischen Raum. Sie erhielten so zwar nicht Definitionsmacht über das Politische, konnten aber immerhin Verhandlungspositionen erringen – sei es, daß die Frauenbewegung öffentlich gehört und staatlich gefördert, daß ihre Forderungen teilweise in gesetzliche Regelungen gegossen wurden, sei es, daß die politischen Parteien sich der Frauenfrage annahmen und Geschlechtergleichstellung überhaupt politisches Thema wurde. Der fundamentale Bruch in den ökonomischen, sozialen und politischen Repräsentationsformen und die Aushöhlung wohlfahrtsstaatlicher Sicherungen sowie von Bildungs- und Ausbildungsangeboten zerstören nun traditionelle Orte und Formen von Frauenpolitik(vgl. Brodie 1994 : 58 ). Der Nationalstaat verliert seine Funktion als Ansprechpartner für Frauenpolitik – eine Strategie der»Integration« in den Staat durch Gleichstellungspolitik wird also immer problematischer. Emanzipative feministische Politik bezog sich in den vergangenen 25 Jahren freilich auf die Institutionen des Nationalstaats. Alle Rechtskämpfe, aber auch politische Inklusionsstrategien zielten auf die nationale, ganz selten auf die internationale Ebene. Diese frauenpolitischen Institutionen und Regelungswerke geraten unter globaler Kondition durch zwei Tendenzen unter Druck: durch die Internationalisierung politischer Institutionen sowie durch die Informalisierung von Politik. Im Prozeß der Internationalisierung von Politik findet eine Verlagerung politischer Entscheidungen auf supranationale Institutionen und auf die nationale Exekutive statt: Demokratische und partiell»feminisierte« politische Institutionen wie nationale Parlamente werden zugunsten männer126 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt IPG 2/99

bündischer internationaler Organe und nationaler Exekutivstrukturen entmachtet. Das Demokratiedefizit der EU ist beispielsweise auch ein Überschuß an Männerzentriertheit. Denis Duclos ( 1998 ) spricht von einer neuen Klasse, der(globalen)»Hyperbourgeoisie«, die die alten(nationalen) Führungseliten ablöst:»Die Machtpositionen ergeben sich aus ihrer Stellung in Finanzkonzernen, Consulting-Gruppen und Großkanzleien, das heißt aus ihrer Präsenz in den Kommandozentralen, wo Geldströme dirigiert und autoritäre Entscheidungen getroffen werden.«(Duclos 1998 : 10 ) Die weltweit agierende»Hyperbourgeoisie« nistet sich allmählich in den Plätzen der nationalen Eliten ein, um diese zu verdrängen (vgl. ebd.). Der Politmanager des globalen Jetsets überläßt»bodenständige« Politik den Politikerinnen – die Feminisierung nationaler Politikstrukturen ist somit eine Form ihrer Entmachtung. Der Prozeß der Internationalisierung ist zugleich eine»Entstaatlichung« politischer Entscheidungen und läßt sich durchaus als Chance für Frauen begreifen: Solche sogenannten Governance-Strukturen könnten ein Gewinn an Entscheidungs- und Partizipationsmöglichkeiten für Frauengruppen sein, weil sich staatliche hierarchische Strukturen für neue, nicht-staatliche Akteursgruppen öffnen(müssen) und Frauen international mehr Möglichkeiten erhalten, auf die Formulierung von Politiken Einfluß zu nehmen (vgl. Sperling / Brotherthone, zit. in Jessop 1998 : 273 ). Politisch ist im internationalen und nationalen Ebenenwechsel und Kompetenzgeflecht einiges offen und gestaltbar. Allerdings bedarf es dazu institutionalisierter Frauengruppen. Die Transformation von Nationalstaatlichkeit läßt sich auch an der Informalisierung von Politik in Substrukturen von Verhandlungsnetzwerken festmachen – auch dies eine Form der Entstaatlichung von Politik. Staatliche Institutionen sind im nationalen Politikprozeß nur noch Vermittler, aber nicht mehr die einzigen oder gar privilegierte Akteure, sie sind zusammen mit anderen, nicht-staatlichen Akteuren an vergleichsweise nicht-hierarchischen Steuerungsformen beteiligt. Erste Untersuchungen legen auch für diesen Prozeß politischer Restrukturierung nahe, mit geschlechterpolitischen Ambivalenzen zu rechnen: Diese Rekonfiguration nationaler politischer Räume bedeutet eine dichtere Knüpfung des korporatistischen Netzwerks und den Verlust an parlamentarischen Aushandlungsprozessen sowie die Schließung des politischen Prozesses gegenüber ressourcenschwachen Gruppen; die Folgen sind ein Verlust an Demokratie(vgl. Benz 1998 ) und eine»Vermännlichung« dieser Verhandlungs- und Entscheidungsnetzwerke. Die Entscheidungsfindung in Verhandlungssystemen erfolgt notwendig unter Ausschluß der Öffentlichkeit, in den politischen Hinterzimmern, zu denen Frauen kaum Zugang haben und an denen beispielsweise das Instrument der Quote scheitert. Eine Arkanisierung von Politik ist stets mit einer Homogenisierung des Arkanums – eben auch einer Geschlechtshomogenisierung – verbunden. Dem kann nur entgegengewirkt werden, indem auf allen Ebenen von Policy-Netzwerken Gleichstellungspolitik institutionalisiert wird, unterstützt durch eine Frauenbewegung, die sich wieder dadurch auszeichnet, Entgrenzung und nicht Inklusion zum politischen Programm zu erklären. Diese Entwicklungen haben nun unmittelbare Konsequenzen für Strategien antipatriarchaler Demokratisierung. Aber auch hier sind keine Eindeutigkeiten festzuschreiben, sondern vielmehr abwägende Überlegungen anzustellen: Die politische Entgrenzung im globalen Diskursfeld kann sowohl Chance wie auch Niederlage für antipatriarchale Geschlechterpolitik sein. M. E. ist es hohe Zeit für eine wissenschaftliche, aber auch politische Verständigung darüber, wie Frauenbewegung(en) und staatlich administrierte Gleichstellungspolitik sich in diesen Transformationsprozessen positionieren können. Um einem»globalen Maskulinismus« begegnen, aber auch um die Herausforderungen der Diversifizierung von Frauen ernstnehmen und Globalisierung als Chance zur Demokratisierung nutzen zu können, müssen Frauenbewegung(en) und gleichstellungspolitische Institutionen in staatlichen Verwaltungen, in Parteien und Verbänden zu neuen Bündnisformen zusammenfinden. Dazu bedarf es einer neuen feministischen Sicht auf»den« Staat. Sowohl die Strategie feministischer Autonomie als auch die der Inklusion in das realdemokratische Institutionengefüge werden unter den politischen Bedingungen von Globalisierung zunehmend obsolet. Ein weiterer Aspekt von Globalisierung ist allerdings die Regionalisierung und Lokalisierung IPG 2/99 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt 127

von Politik, denn der Nationalstaat gibt Kompetenzen an lokale Staaten ab. Auf regionaler bzw. lokaler Ebene kann nun gleichstellungspolitisches Potential in Zusammenarbeit mit Frauenbewegungen genutzt werden. Zentralisierung und Dezentralisierung sind zwei Entwicklungen, an denen feministische Geschlechterpolitik ansetzen kann. Europa und die Welt als Perspektive und Horizont politischer Strategiebildung sind ebenso nötig wie kleinräumigere Kontexte innerhalb von Nationalstaaten:»Think global, act local« scheint die feministische Devise. Projekte wie neue Arbeitszeitmodelle können beispielsweise auf lokaler Ebene – an Runden Tischen lokaler Industrien, Gewerkschaften und Gleichstellungsbeauftragter – kurzfristiger und kreativer geschaffen werden als durch eine nationalstaatliche oder supranationale Bürokratie(vgl. Steffen 1993 ). Notwendig ist ein strategischer frauenpolitischer Wechsel: neue Bündnisse, neue Orientierungen und neue Handlungsformen sind gefragt. Geschlechtergerechte Demokratisierung ist eher in einem Bündnis mit solchen Gruppen, mit»Apparaten« im Staat möglich, die einem neoliberalen Umbau des Sozialstaats ebenfalls skeptisch gegenüber stehen. Dies sind nicht allein Frauen, sondern möglicherweise auch die Vielzahl aus dem Erwerbsleben hinausgeworfener Männer sowie Männer und Frauen anderer Ethnien und Kulturen. Die Institutionalisierung eines erweiterten Arbeitsbegriffs ist beispielsweise mit einigen Gewerkschaftsorganisationen machbar. Neben dem verkrampft-trotzigen Festhalten einiger Funktionäre an der Interessenvertretung(Erwerbs-) Arbeitsplatz-BesitzerInnen gibt es Signale, Politik mit einem reformulierten Arbeitsbegriff in Angriff nehmen zu wollen. Neoliberalismus ist m. E. die Bezeichnung eines neuen Politikstils der Einengung des Politischen, d. h. einer Entpolitisierung weiblichen Alltags. Durch Reprivatisierungsdiskurse schrumpft der Raum des politisch Verhandelbaren. Reproduktionsarbeit beispielsweise wird endgültig zum Nonpolitikum. In dem Maße aber, wie das»Private« entpolitisiert wird, scheinen die Möglichkeiten, weiblichen Lebensalltag politisch handelnd zu transformieren, zu schwinden, und der Radius von Frauenbewegung und Frauenpolitik wird beschnitten. Der Öffnung einst als privat abgedichteter sozialer Verhältnisse wie z. B. die Familie, die in den vergangenen beiden Jahrzehnten ja durchaus stattgefunden hat, sollte somit durch eine veränderte frauenpolitische Strategie Rechnung getragen werden: Das Augenmerk sollte nicht mehr so sehr auf der Privatheit als Ort der Unterdrückung und Benachteiligung von Frauen liegen, sondern vielmehr auf der Öffentlichkeit – denn die »Privatheit der Öffentlichkeit« in der Form eines maskulinistischen Partikularismus wird frauenpolitisch viel zu leise skandalisiert. Frauenpolitik darf also nicht übersehen, daß es Teil des neoliberalen Diskurses ist, existierende frauenpolitische Zusammenhänge, Widerstände und Widerständigkeiten zu negieren. Die Neuvermessung des politischen Raumes heißt aber nicht, daß weibliche politische Praxen verschwinden, nein: Sie werden zum Verschwinden gebracht. Nach wie vor ist der weibliche Alltag aber Quelle des Widerspruchs und des Widersprechens. Frauenbewegung und Frauenpolitik sind aus der heilen Welt des Keynesianismus gefallen – aber nicht aus der Welt des Politischen! Feministische Handlungsperspektive ist es, diese Praxen sichtbar zu machen. Widersprüche im weiblichen Alltag, die politisierbar sind, gibt es genug! ̇ Literatur Altvater, Elmar / Mahnkopf, Birgit 1996 : Grenzen der Globalisierung. Ökonomie, Ökologie und Politik in der Weltgesellschaft, Münster(Westfälisches Dampfboot). Atzmüller, Roland 1997 : Neoliberalismus und Hegemonie. Ideologietheoretische Überlegungen zu Neoliberalismus / Neokonservatismus, in: Analysen und Alternativen zu einer neoliberalen Welt. Ein Reader, hg. von der ARGE entwicklungspolitische Hochschulwochen, Wien, S. 19-29. Bakker, Isabella 1994 : Introduction: Engendering Macro-economic Policy Reform in the Era of Global Restructuring and Adjustment, in: Dies.(Hg.): The Strategic Silence. Gender and Economic Policy, London( ZED Books), S. 1-29. Barthes, Roland 1985 : Mythen des Alltags, Frankfurt / M. (Suhrkamp). Benz, Arthur 1998 : Postparlamentarische Demokratie? Demokratische Legitimation im kooperativen Staat, in: Greven, Michael Th.(Hg.): Demokratie – eine Kultur des Westens? 20. Wissenschaftlicher Kongreß der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft, Opladen(Leske und Budrich), S. 201-222. Bourdieu, Pierre 1997 : Die fortschrittlichen Kräfte, in: Ders. et al.: Perspektiven des Protests Initiativen für einen europäischen Wohlfahrtsstaat., Hamburg( VSA Verlag), S. 11-25. 128 Sauer, Die Neustrukturierung der Geschlechterverhältnisse im entgrenzten Markt IPG 2/99

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HANS-JOACHIM SPANGER Der Euro und die transatlantischen Beziehungen Eine geo-ökonomische Perspektive D er Euro ist da – und plötzlich wollen es alle gewußt haben. Da ist im Handelsblatt nach seinem»furiosen Start« von einer»Entfesselung der Finanzmärkte« ebenso die Rede wie von einem»Turbo für die Kapitalmärkte«, der Japans »Ängste« verstärkt und dem US -Dollar»Konkurrenz« macht. 1 Da läßt DIE ZEIT den amerikanischen Kolumnisten William Pfaff die»Großmacht Europa« beschwören, die mit ihrem»starken Euro« die Amerikaner zum»Zittern« bringt. 2 Und DER SPIEGEL glaubt die Frage aufwerfen zu können, ob mit dem Euro bereits die Konturen einer»neuen friedlichen Weltmacht« sichtbar werden. 3 Offiziell jedoch überwiegt auch jenseits des Atlantik Gelassenheit:»Wenn der Euro für Europa arbeitet, dann wird er auch für uns arbeiten, weil wir an einem starken, blühenden Europa als Markt für unsere Produkte und als Partner in der Welt interessiert sind«, so der Finanzstaatssekretär Lawrence Summers im Einklang mit seinem Präsidenten. 4 Mehr noch scheint manchem Beobachter – zumal ökonomischer Provenienz – der Euro einer weiteren»Amerikanisierung« Europas den Weg zu bereiten, weist diesen gleichsam als nachholende Modernisierung der europäischen Kapital- und Gütermärkte unter dem Diktat der Globalisierung aus. 5 Daß der Euro neue wirtschaftliche Horizonte eröffne, von denen mit Europa nolens volens auch die USA profitieren werden, ist indes nur eine Sicht der Dinge. Für sie ist der gemeinsame Nutzen wirtschaftlichen Wettbewerbs im Sinne absoluter Vorteile der entscheidende Maßstab. Die geo-ökonomische Antithese zum neoliberalen Globalisierungsparadigma Ganz anders urteilt William Pfaff:»In einer globalisierten und deregulierten internationalen Wirtschaft prallen die unvereinbaren Interessen beider Seiten unvermittelt aufeinander.« 6 Hier wird der Wettbewerb vor allem an den individuellen Positionsgewinnen nach Maßgabe relativer Vorteile gemessen. 7 Nun stellt es eine conditio sine qua non marktwirtschaftlicher Ordnungen dar, daß wirtschaftlicher Wettbewerb zwar durchaus den Wohlstand zu mehren vermag, zugleich aber national wie international Gewinner und Verlierer hervorbringt und daher in hohem Maße konfliktträchtig ist. Welche Konsequenzen daraus zu ziehen und wie diese Konflikte ordnungspolitisch zu steuern sind, wird höchst kontrovers diskutiert. Unter den Schlagworten der»Globalisierung« und der »Geoökonomie« halten hier Theorie und Wirklichkeit der neunziger Jahre aus unterschiedlicher Perspektive ebenso unterschiedliche Rezepturen bereit- mit dem gemeinsamen, durch den Euro aktualisierten Anspruch, nicht nur die Realität adäquat erfassen, sondern auch politisch bewältigen zu können. Geoökonomie und Globalisierung stellen zwei Seiten einer Medaille dar – der(vermeintlichen) Ökonomisierung der internationalen Beziehungen. Diese These bildet gleichsam den Kern der in liberaler Tradition argumentierenden Theorien, die schon seit geraumer Zeit mit der Inten1 . Handelsblatt, 4. Januar 1999 , S. 2 f; Handelsblatt, 5. Januar 1999 , S. 2 , 23 . 2. William Pfaff,»Großmacht Europa. Der starke Euro läßt die Amerikaner zittern«, in: Die Zeit, 7. Januar 1999, S. 3 . 3. »Alter Kontinent in neuer Größe«, in: Der Spiegel, Nr. 1, 1999 , S. 28-41. 4. Zit. nach Handelsblatt, 4 . Januar 1999, S. 3 . 5. Vgl.»In Amerika wird die Einführung des Euro mehrheitlich begrüßt«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2 . Januar 1999 , S. 12. 6. Die Zeit, 7 . Januar 1999 , S. 3 . 7. Vgl. zu dieser Unterscheidung Benjamin J. Cohen, »The Political Economy of International Trade«, in: International Organization, Jg. 44 , Nr. 2, 1990 , S. 274 . 130 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen IPG 2/99

sivierung transnationaler Beziehungen, der wachsenden internationalen Arbeitsteilung und im Zeichen ökonomischer Interdependenz eine »Zivilisierung« der Staaten und eine Transformation des internationalen Systems konstatieren. Prinzipiell sind mit dieser Akzentverlagerung ideale Voraussetzungen für die Allianz aus liberaler politischer Theorie und jenen Ökonomen gegeben, die in neoklassischer Tradition Wohlstand für das einzige rationale Staatsziel und offene Regime des wirtschaftlichen Wettbewerbs für sein logisches Äquivalent halten. Danach ist es, um ein der Bush-Administration zugeschriebenes Bonmot aufzugreifen, gleichgültig, ob in einem Land»potato chips« oder»computer-chips« hergestellt werden. 8 Entscheidend ist, daß beides nach Maßgabe der komparativen Vorteile produziert und frei getauscht werden kann, um so den gemeinsamen Nutzen zu maximieren. Der Staat taucht hier nur als intervenierende, sprich: störende Variable auf. Angetrieben von den für ihn charakteristischen relativen Vorteilskalkülen – camouflierend:»ökonomischen Interessen« –, beschränkt er mit seinen darauf fußenden protektionistischen Anwandlungen und industriepolitisch generierten Fehlallokationen in der Realität nur allzu wirkungsvoll die freie Entfaltung der Produktivkräfte und damit den gemeinsamen Wohlstandsgewinn. Das Ergebnis: Alle wollen wegen der höheren Wertschöpfung Computer-Chips herstellen. Die»Globalisierung« verspricht nun, die Diskrepanz zwischen(neoklassischer) ökonomischer Theorie und(merkantilistischer) politischer Praxis gleichsam objektiv zugunsten des Marktes aufzuheben. Zum einen reflektiert sie analytisch reale Veränderungen im Fortgang jener Prozesse, die früher als»Internationalisierung« auf den Begriff gebracht wurden. Zum anderen signalisiert die Globalisierung konzeptionell wie programmatisch »neue Rahmenbedingungen für die Zukunft von Staat und Politik«. 9 Mit ihr scheint eine Welt auf, die auf längere Sicht gänzlich auf den Staat als internationalem Akteur verzichten zu können meint und ihn aktuell in seiner Handlungsfähigkeit aushöhlt. Positiv gewendet zeichnet sich im Sinne des Liberalismus und des neoklassischen Paradigmas eine schöne neue Welt multilateraler Arrangements ab – dank der ökonomischen, durch die grenzüberschreitenden Güter- und Kapitalmärkte diktierten Notwendigkeit internationaler Kooperation. Negativ gewendet läßt die Impotenz des Staates im Sinne der klassischen KapitalismusKritik hingegen eine Welt wachsender Ungleichheit, sozialer Fragmentierung und à la longue auch neuer(Bürger-)Kriege entstehen. Daß die Quantität globaler ökonomischer Verflechtung nicht zwangsläufig eine neue Qualität staatlichen Handelns begründet, dokumentiert die realistische Konkurrenz des Globalisierungsparadigmas. Aus deren Perspektive ist es verfrüht und, mehr noch, systematisch ausgeschlossen, mit der Ökonomisierung der internationalen Beziehungen deren tragenden Akteur, den Staat, abzuschreiben. Vielmehr habe sich lediglich eine neue Arena staatlicher Konkurrenz aufgetan. 10 Auch hier steht ein populärer Begriff bereit:»Geoökonomie«, ein Neologismus, der 1990 Edward Luttwak am besten geeignet schien, um die neue Komposition aus»der Logik des Konflikts und den Methoden des Handels« zu erfassen. Jenseits des Ost-WestKonflikts suchen die Staaten einen»geoökonomischen Ersatz für ihre verkümmernde geopolitische Rolle«. Sie seien nicht länger bereit, den ökonomischen Wettbewerb, den die»Logik des Handels« diktiert, der politischen Allianz, im Kalten Krieg aus der»Logik des Konflikts« mit einem gemeinsamen Feind entstanden, unterzuordnen. Vielmehr verschmelzen im Zeichen der Geoökonomie wirtschaftlicher Wettbewerb und politischer Konflikt. 11 Die Geoökonomie ist die Antithese zur neoklassischen internationalen Ökonomie auch in ihrem aktuellen Gewand, der Globalisierung. So gilt deren Betonung der absoluten Vorteile etwa Samuel Huntington bestenfalls als naive»deforma8. Vgl. kritisch dazu Clyde Prestowitz,»Beyond Laissez Faire«, in: Foreign Policy, Nr. 87 , Sommer 1992 , S. 67 . 9. Dirk Messner,»Die Transformation von Staat und Politik im Globalisierungsprozeß«, in: ders.(Hg.), Die Zukunft des Staates und der Politik. Möglichkeiten und Grenzen politischer Steuerung in der Weltgesellschaft, Bonn(Dietz), 1998 , S. 14 . 10. Vgl. dazu Michael Mastanduno,»Do Relative Gains Matter? America’s Response to Japanese Industrial Policy«, in: International Security, Jg. 16 , Nr. 1, 1991 , S. 73-83 . 11. Vgl. Edward N. Luttwak,»From Geopolitics to Geo-Economics. Logic of Conflict, Grammar of Commerce«, in: The National Inte rest, Summer 1990 , S. 19 f. IPG 2/99 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen 131

tion professionelle« der ökonomischen Zunft. 12 Da die Ökonomie beides zugleich ist, Grundlage der Macht und Instrument der Machtausübung, und da Macht immer relativ ist, es im ökonomischen Wettbewerb daher allein auf die relativen Vorteile ankommt, gilt(nicht nur) für Huntington:»Economics is the continuation of war by other means.« 13 Die Geoökonomie ist folglich wenig mehr als alter(sicherheitspolitischer) Wein in neuen(ökonomischen) Schläuchen. Jenseits des Kalten Krieges beschwört sie ein neues, durch den auf die Staaten projizierten ökonomischen(Vernichtungs-) Wettbewerb angetriebenes Konfliktmuster, das deutlich mit dem kooperativen Imperativ der Globalisierung kontrastiert. Der Euro, soviel wurde schon im statu nascendi deutlich, weckt beide Assoziationen. Das internationale Gewicht der Europäischen Währungsunion Wie immer die Perspektiven des Euro bewertet werden, in einem Punkt sind sich die meisten Beobachter schon seit geraumer Zeit einig: Er stellt eine»Wasserscheide« dar, für Europa wie für das internationale Währungssystem, wirtschaftlich wie auch politisch. 14 Ob der gemeinsame europäische Währungsraum eine ausreichende monetäre, fiskalische und realwirtschaftliche Konvergenz und damit auch eine Kohärenz aufweist, ist Gegenstand hitziger Debatten. Und ob vor dem Hintergrund vergleichbarer Disparitäten im nationalen Maßstab seiner Mitgliedsländer eine zentralisierte Geldpolitik mit einer dezentralsouveränen Steuer- und Haushaltspolitik kombiniert werden kann, muß mangels einschlägiger Vorbilder für einen solchen heterodoxen Ansatz nolens volens offen bleiben. Unstrittig ist lediglich, daß von der Währungsunion ein erheblicher steuerpolitischer Harmonisierungsdruck und über den»Stabilitätspakt« hinaus ein nicht minder gewichtiger wirtschaftspolitischer Koordinierungsbedarf ausgeht. Insofern werden die bestehenden Grenzen nachhaltig transzendiert, ist der Euro ein hochgradig politisches Projekt. Sein Erfolg entscheidet nicht nur über das künftige, zunehmend föderale Gesicht der Union, sondern auch darüber, ob diese in die Lage versetzt wird, wenn schon nicht in der Außen- und Sicherheitspolitik, so doch in der Weltwirtschaft als eigenständiger Akteur mit ordnungspolitischem Gewicht aufzutreten. Angesichts seiner lange Zeit vagen Realisierungsperspektiven kann es nicht verwundern, daß erst jüngst die äußeren Implikationen des Euro ins Visier genommen wurden. 15 Dabei läßt bloße Arithmetik erkennen, daß in Sonderheit die transatlantischen Beziehungen einer Bewährungs- und Belastungsprobe unterzogen werden, denn zum einen stellt der Euro eine Herausforderung für den US -Dollar als Weltreserve- und Transaktionswährung dar, und zum anderen konstituiert er gleichsam einen Wirtschafts- und Währungsraum »in its own right«. Bis heute konzentrieren sich 60 % der globalen Wirtschaftsleistung in der nördlichen Hemisphäre. Allerdings verteilen sich diese gleichmäßiger als in der Vergangenheit auf die drei Pole USA , Japan und Europäische Union(bzw. die elf Mitgliedsländer der Währungsunion). So entfielen 1996 auf die USA 20,7 %, auf die Europäische Union 20,4 % und auf Japan 8 % des globalen Sozialprodukts. 16 Ähnlich verhielt es sich 1996 bei den Anteilen am Weltexport: 15,8 % für die USA , 20,2 % für die EU und 10,4 % für Japan. 17 Schließlich bleibt festzuhalten, daß auch die einst beträchtlichen Unterschiede in der Produktivität zwischen den USA , 12 . Samuel P. Huntington,»Why International Primacy Matters«, in: International Security, Jg. 17 , Nr. 4 , 1993 , S. 72 . 13 . Ibid., S. 81 – so unter zustimmendem Verweis auf Daniel Bell. 14 .»Emu’s New Horizons«, Financial Times, 16. Oktober 1997 , S. 17 ; vgl. auch»Dollar’s Domination could be ended by the Euro«, Financial Times, 9 . September 1997, S. 3;»The Emu has landed«, Financial Times, 5 . Mai 1998 , S. 21 ;»Es geht auch ohne Horror«, Die Zeit, 2. April 1998 , S. 29 . 15 . Vgl. dazu schon sehr früh die Beiträge von Pierre Jacquet, C. Randall Henning, Yoshio Suzuki u.a. in dem Band Manfred Weber(Hg.), Europa auf dem Weg zur Währungsunion, Darmstadt(Wissenschaftliche Buchgesellschaft), 1991 , S. 299-401 . 16 . IMF ,»World Economic Outlook«, Washington D. C. , October 1997 , S. 71 ; Financial Times, 7. Juli 1998 , S. 16. Abweichende Daten nennt für 1997 mit 17 % für die USA und 19 % für die 11 Euro-Länder, The Economist, 14 . November 1998 , S. 107 . 17 . World Trade Organization, Geneva,»Annual Report 1997« , Volume II , S. 4 . Andere Angaben gehen unter Ausschluß des intraEU -Handels 1996 von 15,2 % für die USA , 14,7 % für die Euro-Zone und 6,1 % für Japan aus, Financial Times, 7 . Juli 1998 , S. 16 . 132 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen IPG 2/99

Europa und Japan in den neunziger Jahren eher geringer geworden sind und daß diese sich heute grosso modo auf»der gleichen technologischen Ebene« bewegen. 18 In einem Bereich allerdings verfügen die USA nach wie vor über eine herausragende Position: Der US -Dollar ist auch heute noch die unangefochtene Leitwährung. Mit 48 % wird nahezu die Hälfte des Welthandels und wurde bis zur Einführung des Euro selbst ein Drittel des intraeuropäischen Handels in US -Dollar fakturiert, während die Währungen der 15 EU -Staaten auf zusammen 31 % und der Yen auf lediglich 5 % kommen. Noch größer ist der Unterschied bei den globalen Währungsreserven, von denen Ende 1995 56,4 % auf den US -Dollar, 25,8 % auf die EU Währungen und 7,1 % auf den Yen entfielen. 19 Mithin ist das Gewicht des US -Dollar auf den internationalen Märkten mehr als doppelt so groß wie der Beitrag der amerikanischen Volkswirtschaft zum Weltsozialprodukt und Welthandel. Damit korrespondiert, daß 1997 bei 8.559 börsennotierten Unternehmen die Marktkapitalisierung in den USA mit 10,9 Billionen US -Dollar mehrfach höher lag als in der Euro-Zone mit 2.769 Unternehmen und 2,7 Billionen US -Dollar und Japan mit 2.334 Unternehmen, die auf sich 2,1 Billionen US -Dollar vereinen – was allerdings, wie nicht zuletzt das japanische Beispiel illustriert, eine Größe mit hoher spekulativer Varianz darstellt. 20 Bei den Rentenmärkten wiederum erreicht das Volumen der Euro-Zone 50 % des US -Dollar und 130 % der YenAnleihen. 21 Dieses Muster der globalen Kräfteverteilung, auf das vor allem sich der ungebrochene amerikanische Führungsanspruch gründet, hat sich in den vergangenen 25 Jahren seit dem Zusammenbruch der Währungsordnung von Bretton Woods nicht grundlegend verändert. Auch die dramatisch aufscheinende japanische Herausforderung erwies sich als transitorisches Phänomen der achtziger Jahre, das mit der Spekulationsblase platzte und heute lediglich noch als Risiko für die Weltkonjunktur Beunruhigung auslöst. 22 Jenseits des damaligen Alarmismus waren die Chancen Japans, die USA zu überflügeln, auf Grund der quantitativen Relationen ohnedies ähnlich gering wie seine Aussichten, durch Arrondierung seines ostasiatischen Einflußbereichs das eigene Gewicht zu erhöhen. Anders verhält es sich dagegen bei der Europäischen Währungsunion, denn von hier kommt in der Tat die potentiell gavierendste Herausforderung für die künftige Suprematie der USA : Mit dem Euro erwächst dem Dollar erstmals seit siebzig Jahren ein ernsthafter Konkurrent – und dies in einer nachgerade klassischen NullsummenKonstellation, denn was der Euro gewinnt, verliert der Dollar. Von der unilateralen zur bipolaren Weltwährungsordnung Der Euro vollendet einen Binnenmarkt amerikanischer Größenordnung, und er konstituiert einen integrierten Geld- und Kapitalmarkt, der zwar einstweilen nicht an die US -Dimensionen heranreicht, wohl aber nach Überwindung der nationalen Fragmentierung ähnlich breit und liquide ist. Beides stärkt im Unterschied zu den einstigen nationalen Währungen der Union und weit über deren Grenzen hinaus den Euro als Zahlungsmittel, Recheneinheit und Vermögenstitel. Die Transaktionskosten auf den europäischen Güterund Kapitalmärkten sinken, die Attraktivität des Euro als Handels- und Anlagewährung steigt. 23 Die Konsequenzen liegen auf der Hand: Da mit dem Euro eine internationale Währung ent18 . Paul Krugman,»America the Boastful«, in: Foreign Affairs, Jg. 77 , Nr. 3 , 1998 , S. 42 f. 19 . IMF ,»World Economic Outlook«, Washington D. C. , October 1997 , S. 71 . Nach einer, auf Angaben der Basler Bank für Internationalen Zahlungsausgleich gestützten Darstellung der Financial Times belief sich der Anteil des US -Dollars Ende 1996 sogar auf 68,6 %, während auf die Währungen der 11 Mitglieder der EuroZone 20 % und auf den Yen 6,9 % entfielen, vgl. Financial Times, 5 . Juni 1998 , S. V(Beilage Foreign Exchange). 20 . Vgl. Norbert Walter,»Mit dem Euro bekommt der Dollar Konkurrenz«, Handelsblatt, 22 . Oktober 1998 , S. 27 . 21 . Ibid. 22 . Vgl. dazu z. B.»Tokyo is the real problem«, Financial Times, 17 . November 1997 , S. 12 ;»The Japan Puzzle«, in: The Economist, 21 . März 1998 , S. 15 , 25-27 ;»If Japan should crash«, in: The Economist, 11. April 1998 , S. 9 f, 15-17 ;»Japan’s economic plight«, in: The Economist, 20 . Juni 1998 , S. 23-26 ;»Japan’s amazing ability«, in: The Economist, 26 . September 1998 , S. 17 f, 23-27 ; »Serious, yes. Hopeless, no«, Financial Times, 7 . Oktober 1998 , S. 19 . 23 . Vgl. Richard Portes, Helene Rey,»Struggle for world status starts«, Financial Times, 30 . April 1998 , S. VIII (Beilage Birth of the Euro). IPG 2/99 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen 133

steht, die weit mehr darstellt als die Summe ihrer Teile, werden sowohl die Zentralbanken als auch die privaten Investoren ihre Anlagen zugunsten der europäischen Währung – und damit auf Kosten des US -Dollar – diversifizieren. Daß es zu Verlagerungen kommen wird, ist weithin unstrittig. Offen sind lediglich der Umfang und – was nicht minder wichtig ist – der Zeitfaktor. Beides hängt nicht zuletzt von den Erwartungen an die Stabilität der neuen Währung und damit vom Zusammenspiel der gemeinsamen Geld- und der nationalen Fiskalpolitik in der Euro-Zone ab. Das betrifft zum einen die Diversifizierung der offiziellen Währungsreserven, im Umfang von Ende 1996 weltweit mehr als 1 Billion US -Dollar. Im gleichen Maße wie der Euro als Anker- und Transaktionswährung genutzt wird, sind hier Umschichtungen zu erwarten und durch eine Reihe von Zentralbanken bereits auch annonciert. Hinzu kommt, daß nach der Umstellung das System der Europäischen Zentralbanken mit etwa 200 Milliarden US -Dollar über Währungsreserven verfügt, die nicht nur die amerikanischen und japanischen, sondern auch die herkömmliche Relation zum Importvolumen deutlich übersteigen und sich zu 90 Prozent aus US -Dollar zusammensetzen. 24 Dies allein könnte Anlaß sein, in einem überschaubaren Zeitraum Anlagen im geschätzten Volumen von 50 bis 100 Milliarden US -Dollar abzugeben. 25 Da das Gesamtvolumen der offiziellen Währungsreserven jedoch auf den internationalen Devisenmärkten an einem einzigen Tag umgesetzt wird, dürfte von etwaigen privaten Portfolioumschichtungen eine noch ungleich höhere Hebelwirkung ausgehen. Hier bewegen sich Schätzungen in der Größenordnung von 400 bis 800 Milliarden US -Dollar zu Gunsten des Euro. 26 Auch wenn überwiegend eine nur graduelle Verlagerung erwartet wird, sicher ist dies zumal bei den privaten Investitionen keineswegs. Die Asien-Krise mit ihren über Japan vermittelten Kettenreaktionen oder die wachsende Verunsicherung über Spekulationsblasen in den USA schaffen vielmehr ein aktuelles Umfeld, das auch sehr kurzfristige Reaktionen möglich macht. Portfolio-Verlagerungen in der genannten Größenordnung würden den US -Dollar unter einen erheblichen Ab- und den Euro unter Aufwertungsdruck setzen. Es war offenkundig diese Gefahr, die den deutschen und den französischen Finanzminister veranlaßten, in einem gemeinsamen Memorandum Anfang 1999 die US -Administration öffentlich zu einer engen währungspolitischen Kooperation aufzufordern. 27 Auch wenn die befürchtete Volatilität im Euro-Dollar-Verhältnis lediglich ein Übergangsphänomen darstellen sollte, so wirft allein dies in den nächsten Jahren beträchtliche Steuerungsprobleme auf. Wichtiger aber noch sind die langfristigen Wirkungen des Euro. Wenn es zutrifft, daß der Euro früher oder später als zweite Leitwährung zum Dollar aufschließt, dann beschneidet dies jene Privilegien, die die USA als Hüter der de-facto-Weltreservewährung gegenwärtig noch genießen. Das betrifft zum einen das Privileg der Seignorage durch die nahezu kostenlose Ausgabe einer weltweit akzeptierten Währung. Zum anderen betrifft es die Kosten der Staatsverschuldung, die dank der Liquidität des US -Rentenmarktes geringer aus-fallen. Schätzungen zufolge ergeben sich aus beidem für die USA jährliche Einsparungen in der Größenordnung von jeweils 5 bis 10 Milliarden US Dollar. 28 Nicht zuletzt aber betrifft es die nahezu unbeschränkte Fähigkeit zur Schuldenaufnahme in der eigenen Währung, weitgehend immun gegen deren Schwankungen. General de Gaulle hat dies einst als singulär amerikanisches Privileg gegeißelt, 24 . Vgl. Klaus Friedrich,»The Euro and the US -Dollar: Challenges to US Financial Hegemony«, in: Matthias Dembinski, Kinka Gerke(Hg.), Cooperation or Conflict? Transatlantic Relations in Transition, Frankfurt / M. (Studien der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Band 31 ), 1998 , S. 58 ;»Literally, a$ 1,041 bn question«, Financial Times, 5 . Juni 1998 , S. V(Beilage Foreign Exchange). 25 . Vgl. C. Randall Henning,»Europe’s Monetary Union, the United States, and International Cooperation«, in: http: // www.iie.com / emuhenng.htm( 18 . April 1998 ). 26 . Ibid.; vgl. auch C. Fred Bergsten,»The Dollar and the Euro«, in: Foreign Affairs, Jg. 76, Nr. 4 , 1997 , S. 90 . Aufgrund vor allem stabilitätspolitischer caveats beim Euro skeptischer: Reimut Jochimsen, Perspektiven der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, BadenBaden(Nomos), 2 . Auflage, 1998 , S. 266-273 . 27 .»Marktteilnehmer sollten wissen, daß wir eine übermäßige Aufwertung des Euro nicht begrüßen«, Oskar Lafontaine, Dominique Strauss-Kahn,»Europa – sozial und stark. Märkte brauchen die ordnende Hand des Staates«, Die Zeit, 14 . Januar 1999 , S. 18 . 28 . Vgl.»The international Euro«, in: The Economist, 14 . November 1998 , S. 107 . 134 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen IPG 2/99

sich»kostenlos« bei anderen Staaten verschulden zu können. Wie essentiell dieses Privileg ist und wie schmerzhaft es sein dürfte, hier an Grenzen zu stoßen, dokumentiert der ungebrochen hohe Bedarf zur Finanzierung des US -Leistungsbilanzdefizits, das – heute auf skurrile Weise als Ausweis der ebenso ungebrochenen Stärke der US -Wirtschaft interpretiert – im Unterschied zum Haushaltsdefizit keinerlei Anzeichen einer Trendumkehr erkennen läßt und 1999 in die präzedenzlose Dimension von 300 Milliarden US -Dollar und damit 4 % des BIP vorstoßen könnte. 29 Daß dem auf der anderen Seite ein europäischer Leistungsbilanzüberschuß in der Größenordnung von mehr als 100 Milliarden US -Dollar gegenübersteht, läßt für eine Verstetigung der Relation beider Währungen ebenfalls nichts Gutes erwarten. Was die Vereinigten Staaten hier an Handlungsfreiheit tendenziell einbüßen werden, gewinnt auf der anderen Seite die Europäische Währungsunion. Mit einer Außenhandelsquote von wenig mehr als 10 % des BIP – und einem wechselseitigen Außenhandelsanteil von kaum 20 % – ist sie ähnlich wie die USA und Japan und anders als zuvor ihre einzelnen Mitglieder relativ immun gegen externe Schocks. Auch ist es nicht länger möglich, einen Keil zwischen die nationalen europäischen Währungen zu treiben. Eine Politik des»benign neglect« gegenüber dem US -Dollar, mit der die USA in der Vergangenheit die Europäer mehrfach unter Druck gesetzt haben und ihre Ziele durchzusetzen verstanden, ist künftig zwar nicht ausgeschlossen, doch ändert sich grundlegend die Kosten-Nutzen-Kalkulation. 30 Umgekehrt ist es nicht zufällig, daß der deutsche und der französische Finanzminister in ihrem Memorandum vor einer wechselseitigen Politik des»benign neglect« warnen, was unter den veränderten Prämissen nunmehr zumindest auch eine europäische Option darstellt. 31 Mit dem Euro wandelt sich die bestehende unipolare in eine nicht minder ungeordnete bipolare Weltwährungsordnung. Prinzipiell erfordern sowohl die kurzfristigen Steuerungsprobleme im Übergang als auch die längerfristigen, mit der Kräfteverschiebung verbundenen Probleme eine enge euro-atlantische Koordination. Das sollte in einer relativ symmetrischen bilateralen Konstellation leichter möglich sein als in einer zu wechselnden Koalitionen einladenden trilateralen oder einer asymmetrisch-unübersichtlichen multilateralen. Es verlangt allerdings auf amerikanischer Seite, Abschied zu nehmen von der unipolaren Illusion der einzig verbliebenen Supermacht, und auf europäischer Seite erfordert es globale Handlungsfähigkeit. Für beides stehen die Chancen nicht eben gut. Auch wenn in den USA im Unterschied zum eigenen Land an Europa gegenwärtig nur die »sklerotischen« Erscheinungen einer hohen Arbeitslosigkeit und einer niedrigen Kapitalrendite auffallen, so ist jenseits der amorphen offiziellen Beifallsbekundungen doch erkennbar, daß der Euro vor allem Irritationen auslöst. Die Einladung des einstigen republikanischen Sprechers des Repräsentantenhauses, Newt Gingrich, an Großbritannien, sich aus Anlaß seiner Euro-Absenz von der EU zu verabschieden und der NAFTA anzuschließen, 32 oder Martin Feldsteins Warnung, daß der Euro zu»Konfrontationen mit den USA « führen werde und diese daher auf exklusiven Beziehungen zu den individuellen EU -Regierungen ohne Brüsseler Intervention beharren 29 . Vgl.»Trillion-dollar imports barely noticed«, Financial Times, 20 . Februar 1998 , S. 7 ;»The perils of growing faster«, in: The Economist, 12 . Dezember 1998 , S. 54 . Auch wenn das externe Defizit nicht mehr wie in der Vergangenheit mit dem Haushaltsdefizit korrespondiert, sondern heute der Differenz zwischen der nationalen Spar- und Investitionsrate entspricht, so bleibt dies doch ein riskanter und – zumal unter den sich anbahnenden veränderten währungspolitischen Prämissen – kaum dauerhaft zu beschreitender Weg zur Finanzierung privater Investitionen. In Südost-Asien jedenfalls führte genau dies in die Krise. 30 . In der Abwehr solcher Interventionen liegt, wie durch die wechselvolle Vorgeschichte der Währungsunion über mehrere Jahrzehnte nachzuzeichnen, ein wesentlicher(externer) Grund für deren Einrichtung. Vgl. hierzu C. Randall Henning,»Systemic Conflict and Regional Monetary Integration: The Case of Europe«, in: International Organization, Jg. 52 , Nr. 3 , 1998 , S. 537-573 . 31 . Vgl. Lafontaine, Strauss-Kahn, a.a.O.(Anm. 27 ), S. 18 . 32 . Financial Times, 5 . Mai 1998 , S. 21 . 33 . Martin Feldstein,» EMU and International Conflict«, in: Foreign Affairs, Jg. 76 , Nr. 6 , 1997 , S. 60 , 72 . Feldsteins Analyse hat allerdings einen entscheidenden Mangel: Er kann sich nicht recht entscheiden, ob der Euro nun zu verschärften Konflikten innerhalb der EU , gar zum Krieg zwischen Deutschland und Frankreich führen wird oder aber umgekehrt zum Aufbau einer gemeinsamen europäischen Militärorganisation, ob der Euro mithin eine positive Integrations- oder eine negative Konfliktdynamik auslösen wird. IPG 2/99 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen 135

sollen, mögen zwar irrlichternde Ausfälle sein. 33 Sie bringen aber auf ihre Weise die Neigung in den USA zum Ausdruck, auf eine Herausforderung, wie sie potentiell vom Euro ausgeht, eher mit an die Geoökonomie gemahnenden Abwehr- als mit Kooperationsreflexen in der Logik der Globalisierung zu reagieren. Aber auch auf europäischer Seite sind die Voraussetzungen für eine transatlantische Währungskoordination alles andere als gut. Dem System der Europäischen Zentralbanken ist aufgegeben, seine Geldpolitik ausschließlich am Ziel der binnenwirtschaftlichen Preisniveaustabilität auszurichten. Erst danach ist es gehalten, die allgemeine Politik der Union zu unterstützen. Die Wechselkurspolitik hingegen obliegt dem Rat der Wirtschafts- und Finanzminister, unter Einschluß auch jener vier Länder, die einstweilen nicht der Währungsunion angehören. Das gilt jedoch nur insoweit, als allein der Rat und nur einstimmig mit anderen Regierungen über formelle – wie wohl auch informelle – Währungsabkommen befinden kann, nach Konsultationen mit der Zentralbank, der Kommission und dem Parlament. 34 Die Instrumente einer marktkonformen Wechselkurspolitik, Devisenmarktinterventionen und Zinsfestsetzungen, ressortieren wiederum bei der Zentralbank, wozu der Rat»unter außergewöhnlichen Umständen allgemeine Orientierungen« geben kann. 35 Damit entsteht eine für die Europäische Union nicht untypische opake Entscheidungsstruktur, die eine aktive Wechselkurspolitik allein schon deshalb verhindert, weil auf diesem wohl sensibelsten Feld der internationalen Diplomatie kostspielige Operationen in offenen Finanzmärkten ein Höchstmaß an Diskretion, Flexibilität und richtiges Timing verlangen. Es ist daher leicht eine Situation vorstellbar, in der den USA auf europäischer Seite schlicht der Adressat fehlt, um die zu erwartende Volatilität zwischen Dollar und Euro wie etwa im Juni 1998 bei der Intervention zugunsten des Yen gemeinsam regulierend einzuhegen. 36 Daß zudem die Europäische Zentralbank – in der Tradition namentlich der interventionsfeindlichen Deutschen Bundesbank und zur Begründung ihrer politischen Unabhängigkeit – die institutionell begründete Passivität mit den Weihen einer besonderen Euro-Stabilitätskultur zu versehen geneigt ist, läßt ein aktives Währungsmanagement noch unwahrscheinlicher als in der Vergangenheit erscheinen. Durch die Einführung des Euro werden die USA erstmals seit Jahrzehnten gezwungen sein, sich mit den Europäern auch währungspolitisch auf gleicher Ebene zu bewegen. Dabei dürfte allein der Umstand, daß die USA nicht länger über eine unilaterale Strukturierungsmacht verfügen und mehr noch, daß sie gegenüber der Europäischen Union erstmals als Demandeur aufzutreten genötigt sind, erhebliche Anpassungsprobleme aufwerfen. Diese stehen nicht nur einer gleichberechtigten Kooperation im Wege. Vielmehr haben die USA in den achtziger und frühen neunziger Jahren gegenüber Japan dokumentiert, wie sie auf die vermeintliche Intransigenz ihrer Wirtschaftspartner reagieren. Gefahr geoökonomisch inspirierter Wirtschaftskonflikte Daß die USA der globalisierten Wirtschaft heute das Bild ihrer ordnungspolitischen Zukunft demonstriere und daß sie unangefochten an der Spitze marschiere, wird inner- und selbst außerhalb des Landes kaum in Frage gestellt:»The unique American brand of entrepreneurial bottom-up capitalism is made up of structural elements that have wrought the stunning economic success of the 1990 s and are likely to provide the basis for extending America’s comparative advantage over time«. 37 Vergleicht man diese keineswegs vereinzelte Stimme mit der Selbst- und der Fremdwahrnehmung vor Beginn des 1992 eingeleiteten amerikanischen Wirtschaftswunders, so könnte der Kontrast größer kaum sein. Damals befanden sich die USA in einem nachgerade hoffnungslosen Abwehrkampf gegen die unwiderstehliche Dynamik des »kommunitaristischen Kapitalismus« germanischer 34 . Vgl. hierzu C. Randall Henning,»Europe’s Monetary Union and the United States«, in: Foreign Policy, Nr. 102 , Frühjahr 1996 , S. 95 f. 35 . Vgl. hierzu das Interview mit dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank, Wim Duisenberg, in: Der Spiegel, 15 . Juni 1998 , S. 52 f. 36. Vgl. hier u. a.»Nobody in charge«, Financial Times, 22 . Juni 1998 , S. 22 ;»A leadership in denial«, Financial Times, 21 . September 1998 , S. 16 . 37 . Mortimer B. Zuckerman,»A Second American Century«, in: Foreign Affairs, Jg. 77 , Nr. 3 , 1998 , S. 18 f. 136 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen IPG 2/99

oder japanischer Prägung, zerfiel die Weltwirtschaft in eine Triade konkurrierender Wirtschaftsblöcke, in der die USA neben Europa und Ostasien allenfalls noch einen der drei regionalen Winkel zu besetzen vermochten. 38 Das Ende des Ost-West-Konflikts traf zu Beginn der neunziger Jahre mit den USA auf eine Nation, die jenseits der Sowjetunion zwar politisch-militärisch als einzige Supermacht verblieb, sich ökonomisch hingegen in einem säkularen Abstieg befand. Aufgrund ihrer»Verschuldungssucht«, die innerhalb weniger Reagan-Jahre den weltweit größten Kreditgeber in der Welt größten Schuldner verwandelt hatte, und aufgrund mangelnder Investitionsbereitschaft, gleich ob im Kapitalstock, in der Infrastruktur oder in Erziehung und Wissenschaft, war aus der ehemals unangefochten führenden eine»abhängige« Nation geworden – finanziell wie technologisch. 39 Nicht nur, daß die USA ein seit Mitte der achtziger Jahre nahezu regelmäßig auf über 100 Milliarden US Dollar angestiegenes Leistungsbilanzdefizit vom Ausland finanzieren lassen mußten, sie hatten auch ihre technologische Führung eingebüßt – mit nicht minder gravierenden Konsequenzen etwa für die Autonomie der amerikanischen Verteidigung. 40 Die allenthalben beklagten strukturellen Schwächen der USA , namentlich die geringe Sparund die übertriebene Konsumneigung, die Vernachlässigung des Humankapitals sowie die kurzfristige und kurzsichtige Renditeorientierung der Unternehmen, machten spiegelbildlich die nicht minder idealisierten strukturellen Stärken ihrer herausragenden Rivalen und insbesondere Japans aus. 41 Japan, so hatte es Ende der achtziger Jahre den Anschein, gehörte als größtem Kreditgeber, ausgestattet mit offenbar gegen jegliche Währungsverschiebung resistenten Handelsüberschüs-, sen, mit den damals zehn größten Banken der Welt und mit einer um 20 % höheren Börsenkapitalisierung als die USA , sowie als dominierender Macht in allen Spitzentechnologien die Zukunft.»Japan has achieved a dynamic virtuous cycle of political economic power over the United States« – so ein resignierter Befund. 42 In gemes-senem Abstand folgten Deutschland und die gerade der»Eurosklerose« entronnene Europäische Gemeinschaft / Union, die trotz eines ähnlich hohen(deutschen) Leistungsbilanzüberschusses allerdings weniger alarmistisch porträtiert wurden. 43 Keineswegs nur außen- und handelspolitische Falken sahen damit eine neue internationale Hierarchie aufscheinen und das weltpolitische Gewicht der USA akut gefährdet:»Wholly or partly as a result of its reduced economic standing, the United States is perilously close to being unable to play a serious role – let alone a leading one – in a growing number of global issues«. 44 Eine übereinstimmende Diagnose muß indes nicht zur gleichen Therapie führen. Hier trennten sich liberale Multilateralisten, die wie Fred Bergsten für eine neue internationale Wirtschaftsordnung auf der Basis 38 . Lester Thurow, Head to head. The coming economic battle among Japan, Europe, and America, New York (William Morrow), 1992 , S. 32 . 39 . Felix Rohatyn,»America’s Economic Dependence«, in: Foreign Affairs, Jg. 68 , Nr. 1 , 1989 , S. 59 ; vgl. in diesem Chor auch Shafiqul Islam,»Capitalism in Conflict«, in: Foreign Affairs, Jg. 69 , Nr. 1 , 1990 , S. 172-182 ; C. Fred Bergsten,»The World Economy after the Cold War«, in: Foreign Affairs, Jg. 69 , Nr. 3 , 1990 , S. 96-112 ; Alan Murray,»Perception of Decline Troubles America«, in: Foreign Affairs, Jg. 72 , Nr. 1 , 1992/ 93 , S. 158-166 . 40 . So unter Verweis auf das Pentagon z. B. Theodore H. Moran,»International Economics and National Security«, in: Foreign Affairs, Jg. 69 , Nr. 5 , 1990 , S. 80 ; ders.,»The Globalization of America’s Defense Industries. Managing the Threat of Foreign Dependence«, in: International Security, Jg. 15 , Nr. 1 , 1990 , S. 57-99 . Ähnlich beunruhigt auch Huntington, a.a.O.(Anm. 12 ), S. 76 f.; vgl. ferner Steven Vogel,»The Power behind Spin-Ons: The Military Implications of Japan’s Commercial Technology«, in: Wayne Sandholtz u.a.(Hg.), The Highest Stakes. The Economic Foundations of the Next Security System, New York, Oxford(Oxford University Press), 1992 , S. 55-80 . 41 . Paradigmatisch Clyde V. Prestowitz, Jr., Trading Places. How We Allowed Japan to Take the Lead, New York(Basic Books), 1988 . 42 . William R. Nester, American Power, the New World Order and the Japanese Challenge, Houndmills(MacMillan), 1993 , S. 398 . 43 . Damit korrespondierte, daß auch die deutsche und die europäische Selbstwahrnehmung im Schatten der japanischen Handels- und Kapitaloffensive zumindest skeptisch ausfiel. Ein klassischer Alarmruf jener Zeit war Konrad Seitz, Die japanisch-amerikanische Herausforderung, Stuttgart, München(Verlag Bonn aktuell), 1990 . 44 . C. Fred Bergsten,»The Primacy of Economics«, in: Foreign Policy, Jg. 87 , Sommer 1992 , S. 13 . 45 . Bergsten, a.a.O.(Anm. 39 ), S. 109 ; vgl. auch Shafiqul Islam,»Capitalism in Conflict«, in: Foreign Affairs, Jg. 69 , Nr. 1 , 1990 , S. 182 ; Henry Bienen(Hg.), Power, Economics, and Security. The United States and Japan in Focus, Boulder(Westview Press), 1992 . IPG 2/99 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen 137

von»shared leadership and mutual responsibility« plädierten, 45 von jenen, die geoökonomischen Denkmustern verpflichtet waren. Namentlich Japan verfolge eine»Strategie des Wirtschaftskrieges« – so die unablässig und reichlich verzerrt wiedergegebene Botschaft des als Kronzeugen bemühten japanischen Politikers Shintaro Ishihara. 46 Ihm müsse daher mit den gleichen Mitteln entgegen getreten werden, denn mit Japan sei weder ein»freier« noch ein»fairer« Handel möglich. Das erfordere zum einen eine strategische Neuorientierung im Sinne einer(merkantilistischen)»aggressiven Handelspolitik« unter Abkehr von jener neoklassischen Orthodoxie, die darauf hinauslaufe, daß die Offenheit der amerikanischen Wirtschaft ausgebeutet werde und diese immer weiter zurückfalle; und es verlange zum anderen, Wirtschafts- und Verteidigungspolitik konzertiert, will heißen: unter Umkehrung der im Kalten Krieg geltenden Prioritäten, zu betreiben. 47 Daß dies weit mehr als intellektuelle Wichtigtuerei war, zeigte die vor allem geoökonomisch inspirierte Praxis der amerikanischen Handelspolitik, von weitergehenden Forderungen nach einem komplementären sicherheitspolitischen Isolationismus ganz zu schweigen. Schon während der Amtszeit von Ronald Reagan, jeglicher staatlicher Bevormundung des Marktes demonstrativ abhold, gewannen protektionistische Reflexe drastisch an Gewicht. Selbstbeschränkungsabkommen, Textilund Stahlquoten, Anti-Dumping-Verfahren und Strafzölle führten dazu, daß Ende der achtziger Jahre mit 24 % bereits doppelt so viele Importe der USA Restriktionen unterworfen waren wie zu Beginn seiner Amtszeit. Unter der Bush-Administration wurde dieses Muster, wie bereits 1986 beim Halbleiter-Abkommen mit Japan praktiziert, mit rhetorischem Nachdruck, aber nur begrenztem Erfolg auf die amerikanischen Exporte ausgedehnt – in Ausführung des»Omnibus Trade and Competitive Act« von 1988 und mit Hilfe der sogenannten»Structural Impediments Initiatives Talks«, einer Variante des seinerzeit populären»Japan bashing«. Und auch die Clinton-Administration hielt es besonders in ihrer ersten Amtszeit für geboten, die binnenwirtschaftliche Rekonstruktionsagenda um außenwirtschaftlichen Uni- und Bilateralismus im Sinne eines»managed trade« zu ergänzen. 48 Im Unterschied dazu erwies sich die ebenfalls beschworene»Festung Europa« weithin als amerikanische Projektion. Es gehört zu den klassischen Begleiterscheinungen wirtschaftlicher Rezessionen, daß internationaler Wettbewerb als Nullsummenspiel und die ihm verdankten absoluten Vorteile lediglich als Illusion der ökonomischen Zunft erscheinen. Wenn nicht Zuwächse verteilt, sondern Besitzstände in Frage gestellt werden, rücken zwangsläufig die relativen Vorteile und damit das Leistungsvermögen der individuellen Nationalökonomien in den Mittelpunkt. Das mußte um so mehr für die USA gelten, als dort eigene quantifizierbare Defizite so sichtbar mit externen Herausforderungen, ja mit der Gefahr externer Fremdbestimmung namentlich durch»Dr. Frankensteins Kreatur« Japan, korrespondierten. 49 Allerdings blieb dies ebenso Episode wie die konfrontativen Politikempfehlungen der KrisenEpigonen, die in jener Zeit zwar die Washingtoner politische Agenda bestimmen, bei deren Umsetzung jedoch dank innerer und äußerer Korrektive nur begrenzt Erfolge aufweisen konnten. 50 Rückblickend befindet sich die amerikanische Wirtschaft bereits seit Herbst 1982 in einer»nach46 . Das Zitat lautet:»Economic warfare is the basis for existence in the free world... The twenty-first century will be a century of economic warfare... There is no hope for the United States«, zit. nach Huntington, a.a.O.(Anm. 12 ), S. 75 . Dieses Zitat findet sich allerdings nicht in der amerikanischen Raubübersetzung des Buches und wird der japanischen Fassung zugeschrieben. 47 . Stellvertretend Jeffrey E. Garten,»Japan and Germany: American Concerns«, in: Foreign Affairs, Jg. 68 , Nr. 5 , 1989 , S. 98 f; Clyde V. Prestowitz, Jr. u.a.(Hg.), Powernomics. Economics and Strategy After the Cold War, Washington, D. C. (Economic Strategy Institute), 1991 . 48 . Vgl. Jeffrey E. Garten,»Clinton’s Emerging Trade Policy«, in: Foreign Affairs, Jg. 72 , Nr. 3 , 1993 , S. 182-189 . Es kann daher nicht verwundern, daß so mancher dieser»trade manager« wie Garten, Robert Reich, Ira Magaziner, Laura D’Andrea Tyson führende Positionen in der ersten Clinton-Administration bekleideten. 49 . Nester, a.a.O.(Anm. 42 ), S. 398 . 50 . Huntington wandte sich auf seiner beständigen Suche nach Feinden, an denen sich das amerikanische Selbstbewußtsein kämpferisch aufrichten läßt, mit der Kultur einer anderen»structural impediments initiative« zu. Vgl. ders., Kampf der Kulturen. The Clash of Civilizations. Die Neugestaltung der Weltpolitik im 21 . Jahrhundert, München(Europaverlag), 1996 . Und Garten verlegte noch in seiner Zeit als Under Secretary in Clintons Handelsministerium den Akzent auf»big emerging economies« wie Brasilien, Südafrika, Polen oder Indonesien, in denen die USA offensiv strategische Positionen be138 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen IPG 2/99

haltigen Expansionsphase«, verdient die»flache und kurze Rezession« 1990/91 kaum mehr diesen Namen. 51 Auf frappierende Weise machte der amerikanische Unsicherheitskomplex einem neuerlichen Triumphalismus Platz, konnten sich die USA erneut den Luxus eines»consumers of last resort« zur Ankurbelung der vom asiatischen Virus befallenen Weltwirtschaft leisten. 52 Noch Anfang der neunziger Jahre galten das japanische und auch das deutsche Wirtschaftsmodell als uneinholbar überlegen, gerade weil sie auf gesellschaftlichem Konsens und der ordnenden Hand des Staates beruhten. Mit den amerikanischen Waffen waren diese nicht zu schlagen, allenfalls einzuhegen durch multilaterale Koordination im positiven oder durch die(populärere) Forderung nach Reziprozität und die Androhung von Vergeltung im negativen Sinne. Davon ist heute im Zeichen der»Globalisierung«, beiderseits des Atlantik wie des Pazifik verstanden als globale Verlängerung des amerikanischen Modells einer »neuen Ökonomie«, keine Rede mehr. Über den Markt ist die alte Hierarchie wiederhergestellt, das angelsächsische Leitbild auch ohne geoökonomische Kraftanstrengungen rehabilitiert – bis auf weiteres. Allerdings haben geoökonomische Reaktionsmuster damit keineswegs ausgedient. Sollte der Euro die amerikanische Handlungsfreiheit in den kommenden Monaten von außen spürbar einschränken und sollte der asiatische Virus über Lateinamerika die amerikanische Konjunktur erlahmen und die konsumtreibende Spekulationsblase platzen lassen, so würden schnell die fortbestehenden strukturellen Defizite offenbar und würden jenseits des aktuellen Triumphalismus geoökonomische Reflexe erneut die Überhand gewinnen.»Euro bashing« und eine Revitalisierung der latenten protektionistischen Stimmungen wären die nahezu zwangsläufige Folge. Noch ist es nicht soweit, denn noch vagabundiert zuviel Kapital auf der Suche nach einem sicheren Hafen um den Globus, und noch hat der Euro kein eigenes Profil entwickeln können. Die fortdauernden transatlantischen Auseinandersetzungen um die Bananenmarktordnung der Europäischen Union dokumentieren jedoch, daß schon jetzt die Instrumente für geoökonomisch inspirierte Wirtschaftskonflikte bereitliegen. Dabei ist nicht nur bemerkenswert, daß die USA bekanntlich nicht zu den prominenten Exporteuren von Bananen gehören, über die von ihren Unternehmen in Zentralamerika betriebenen Plantagen folglich nur indirekt betroffen sind. Nicht minder signifikant ist der Unilateralismus, mit dem durch einseitige Sanktionsdrohungen der zugegeben zeitraubende Streitschlichtungsmechanismus des multilateralen Regimes der Welthandelsorganisation umgangen werden soll. 53 Und mit den europäischen Exportrestriktionen für hormonbehandeltes Rindfleisch bahnt sich bereits der nächste transatlantische Konflikt an. Handelt es sich hier um originäre Handelskonflikte, so gibt es eine nicht geringere, vor allem vom amerikanischen Kongreß forcierte Neigung, Wirtschaftsbeziehungen auch als Waffe für außenpolitische Ziele und dabei selbst gegen verbündete Staaten einzusetzen. Prominenteste Beispiele sind jene Gesetze, die mit den Namen Helms-Burton und D’Amato versehen, alle Betriebe abzustrafen verlangen, die wirtschaftlich in Kuba oder in»rogue states« wie Iran und Libyen aktiv sind. Gleich, ob es hier, wie von der»National Association of Manufacturers« der USA behauptet, mit 61 allein in den Jahren von 1993 bis 1996 eine dramatische Zunahme einseitiger, außenpolitisch motivierter Sanktionen gegeben hat, die heute 35 Länder mit über 40 % der Weltbevölkerung treffen, oder ob es sich tatsächlich nur um neun neue Sanktionen höchst begrenzter Reichweite handelt, wie der Vorsitzende des Senatsausschusses für Auswärtige Angelegenheiten, Jesse Helms, erläutert, unbestritten sind die geoökonomischen Reflexe der einzig verbliebenen Supermacht:»The ability to setzen müßten. Vgl. ders., The big ten. The big emerging markets and how they will change our lives, New York (BasicBooks), 1997 ; vgl. zustimmend auch John Stremlau,»Clinton’s Dollar Diplomacy«, in: Foreign Policy, Nr. 97 , Winter 1994/ 95 , S. 18-35 . Mit der Asien-Krise, die das Vertrauen in eben diese»emerging economies« von Grund auf erschütterte, hat sich jedoch auch diese politische Konjunktur schon wieder verlaufen. 51 . Steven Weber,»The End of the Business Cycle?«, in: Foreign Affairs, Jg. 76 , Nr. 4 , 1997 , S. 69 . 52. Vgl.»Balloon in the jetstream«, Financial Times, 2./3 . Januar 1999 , S. XX . 53 . Vgl.»Slipping on a banana skin«, Financial Times, 13 . November 1998 , S. 13 ;»Washington unveils ›hit list‹ over EU trade dispute«, Financial Times, 22 . Dezember 1998 , S. 1 . IPG 2/99 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen 139

threaten and impose unilateral economic sanctions is a vital tool of U.S . trade policy, just as it is in U.S. foreign policy.« 54 Ausgestattet mit der moralischen Autorität der nach offizieller Lesart »indispensable nation« verwandeln sich partikulare umstandslos in allgemeine Interessen, wird nationale Handlungsfreiheit der USA zur Bedingung internationaler Stabilität und Ordnung – der Sieg des»unipolar moment«, auf das nun der Euro trifft. 55 Für eine Institutionalisierung währungspolitischer Kooperation Der Euro globalisiert Europa. Das ist nicht defensiv gemeint, wonach nationale Souveränität im Zuge der Globalisierung lediglich noch eine»Verhandlungsressource« gegenüber anderen Staaten darstellt und sich in supranationalen Arrangements verliert. 56 Vielmehr ist es offensiv zu verstehen, mit einer geoökonomischen Konnotation. Die gemeinsame Währung schirmt die Mitglieder der Euro-Zone gegen destabilisierende Einwirkungen von außen ab. Sie gewinnen Handlungsfreiheit. Zugleich nimmt ihr kollektives währungspolitisches Gewicht zu. Sie gewinnen Verhandlungsmacht. Beides tangiert vor allem die USA und damit das transatlantische Verhältnis. Die nationalen Regierungen dies- und jenseits des Atlantik sind und bleiben die letzte Instanz, die, partiell und bis heute unzulänglich durch die von ihnen geschaffenen internationalen Institutionen mediatisiert, die Rahmenbedingungen für das Handeln der Wirtschaftssubjekte setzen. Auch wenn im Zuge der Marktintegration die Welt als Referenz für ökonomische Entscheidungen auch der Regierungen zunehmend an Bedeutung gewinnt, so hat die Globalisierung daran nur graduell, nicht aber prinzipiell etwas geändert. 57 Eine globalisierende Harmonisierung nationaler Wirtschaftspolitiken steht einstweilen aus. Mithin bringt die kollektive Verpflichtung auf ein liberales Welthandels- und Finanzsystem aktuell gleichlaufende nationale Präferenzen zum Ausdruck. Intentionen aber wandeln sich bekanntlich schneller als Fähigkeiten. Sie sind daher keine Garantie gegen einen neuerlichen Protektionismus, sei es im Zuge der Revitalisierung latenter geoökonomischer Reflexe, sei es im Zuge politischer Erschütterungen durch internationales Systemversagen oder nationale Krisen. Auf der anderen Seite ist die Geoökonomie zwar in der Denkschule des Realismus, nicht aber in der Realität ein den Staaten gleichsam naturgegebenes Verhaltensmuster, um sich in einem militärisch neutralisierten Umfeld gegen die allerorten lauernden – oder imaginierten – Gefahren zu behaupten. Die Wirtschaft jenseits politischer Konfrontation in den Dienst nicht nur der Wohlstandsmehrung, sondern auch der Machtakkumulation- und projektion zu nehmen, dazu gehört mehr. Allein schon wegen der damit verbundenen Kosten gewinnen relative Vorteilskalküle erst dann ausreichend Schubkraft, wenn eigener wirtschaftlicher Abstieg sich so überzeugend mit wirtschaftlichem Aufstieg andernorts verbindet, daß auch eine imaginierte Gefahr zur realen politischen Kraft werden kann. Die USA boten hier in den neunziger Jahren reichlich Anschauungsmaterial. Die japanische Herausforderung war konjunkturell und wurde strukturell zu einem Angriff der»nichtkapitalistischen Marktwirtschaft« auf die amerikanische Zivilisation überhöht. 58 Gleichwohl mobilisierte dies in der amerikanischen Öffentlichkeit ganz im Sinne der geoökonomischen Präskription alarmistische Reaktionen, die ihre Spuren auch in der Administration hinterließen. Das ging zwischenzeitlich so weit, daß die Diskrepanz zwischen sicherheitspolitischer Kooperation und ökonomischem Konflikt allein noch aufgrund der 54 . Jesse Helms,»What Sanctions Epidemic? U.S. Business’ Curious Crusade«, in: Foreign Affairs, Jg. 78 , Nr. 1 , 1999 , S. 4 ; vgl. auch»Sanctions overload«, Financial Times, 21 . Juli 1998 , S. 15 ; Ellen L. Frost,»Transatlantic Trade: Towards a North Atlantic Economic Community«, http: // www.iie.com / eurfrost.htm( 23 . Juli 1997 ). 55 . Charles Krauthammer,»The Unipolar Moment«, in: Foreign Affairs, Jg. 70 , Nr. 1 , 1991 , S. 23-33 . 56 . Vgl. zu dieser These Marianne Beisheim und Gregor Walter,»Globalisierung – Kinderkrankheiten eines Konzeptes«, in: Zeitschrift für internationale Beziehungen, Jg. 4 , Nr. 1 , 1997 , S. 166 . 57 . Vgl. dazu ausführlich Hans-Joachim Spanger, Globalisierung, Geoökonomie und der Euro, Frankfurt / M. ( HSFK -Report Nr. 4 ), 1998 , S. 8-25 . 58 . Vgl. zu den strukturellen Argumenten und ihrem konjunkturellen Verlauf C. Fred Bergsten, Marcus Noland, Reconcilable Differences? United States-Japan Economic Conflict, Washington D. C. (Institute for International Economics), 1993 , S. 7-12 ; Joseph S. Nye, »Coping with Japan«, in: Foreign Policy, Nr. 89 , Winter 1992/ 93 , S. 102-107 . 140 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen IPG 2/99

alternativlosen Abhängigkeit Japans in seinem fragmentierten Umfeld moderiert werden konnte. Die europäische Herausforderung, wie sie mit Einführung des Euro aufscheint, ist im Unterschied dazu strukturell, mit gegenwärtig noch eingebauter konjunktureller Bremse. Solange die unmittelbare Erfahrung fehlt, wird sich daran nichts ändern, wird der Euro aus der Ferne ein vor allem für die Europäer riskantes Einigungsexperiment bleiben. Eine Kombination jedoch aus realer währungspolitischer Machtverschiebung und konjunktureller Abschwächung schafft jenseits des Atlantik Verunsicherung und damit einen nachgerade idealen Boden für neuerliche geoökonomisch inspirierte Reaktionen. Sie können sich, wenn nicht rechtzeitig kooperativ eingehegt, leicht zu einer Eskalationsspirale und damit zu einer umfassenden politischen Krise ausweiten. Hegemonie mag zwar die Schaffung eines liberalen Weltwirtschaftssystems und die kooperative Eingliederung nachgeordneter Mächte erleichtern. Sie stellt aber keine auflösende Bedingung dar. Eine solche Vorstellung beruht – wie in der Theorie der hegemonialen Stabilität angelegt – vielmehr auf einer rückblickenden Idealisierung der Pax Britannica cum Americana. Sie krankt daran, daß offene Systeme weniger den individuellen Vorteilskalkülen des Hegemon zugeschrieben werden, denn als Opfergang erscheinen, der anderen Mächten den Aufstieg ebnet und in seinem Niedergang kulminiert. Eine solche Konstellation war zwar eingangs der siebziger Jahre eingetreten und leitete das Ende des BrettonWoods-Systems ein. Auch akzentuiert sie nolens volens relative Vorteile und weckt protektionistische Abwehrreflexe. Daß sich ein solches System in konkurrierende Handels- und Machtblöcke auflöst, ist jedoch, wie die vergangenen dreißig Jahre gezeigt haben, nicht zwingend – unbeschadet auch des in Gestalt der Sowjetunion und ihres Blocks seit 1989 verlorenen gegnerischen »fédérateurs«. Allerdings ist ohne unipolare Referenz das kooperative Management einer Freihandelsordnung sehr viel anspruchsvoller und geht mit der Bereitschaft, partielle Souveränitätseinbußen zu akzeptieren, einher. Eine international kooperative Wirtschaftspolitik setzt voraus, daß eigene konjunkturelle wie strukturelle Schwächen nicht umstandslos nach außen projiziert werden, daß – in realistischer Diktion – die ökonomische»Logik des Wettbewerbs« gegen die staatliche»Logik des Konflikts« abgeschirmt bleibt. 59 Das wiederum erfordert, daß Kooperation nicht lediglich punktuell nach Maßgabe nationaler Opportunität erfolgt, sondern institutionalisiert wird. Für den internationalen Handel gibt es in Gestalt der Welthandelsorganisation eine solche Institution bereits, auch wenn diese Unilateralismus keineswegs zu beseitigen vermochte. Die Währungsbeziehungen sind hingegen in des Wortes doppelter Bedeutung dereguliert. Auch mit den vom amerikanischen Kongreß gebeutelten internationalen Finanzinstitutionen wie Währungsfond und Weltbank verfügen sie über keinen vergleichbaren institutionellen Rahmen. Der Euro schafft nicht nur eine zweite Weltwährung, sondern auch ein Dilemma. Auf mittlere Sicht transformiert er die gegenwärtige unipolare in eine bipolare Weltwährungs(un)ordnung und löst damit zumindest die Symmetriebedingung für Kooperation ein. Kurzfristig jedoch mobilisiert er Nullsummen-Kalküle. Um diese nicht geoökonomisch eskalieren zu lassen und um zugleich Voraussetzungen auch für eine spätere Koordination zu schaffen, ist ein institutionalisierter Austausch dringend erforderlich. Prinzipiell bietet sich für die wechselseitige Information und das kooperative Management der Währungsbeziehungen der flexible Rahmen der G7 an. Doch würde sich diese damit noch mehr in der Beliebigkeit einer variablen Geometrie mit zudem weithin zeremoniellem Zuschnitt verlieren. Vorzuziehen ist daher ein neuer, von der G7 separierter institutioneller Rahmen in Gestalt einer G3 aus den Notenbank-Gouverneuren und Finanzministern der USA , Japans sowie mit dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank und dem vorsitzenden Finanzminister der Euro11 . Von Seiten der Europäischen Währungsunion wären nicht die einzelnen Mitgliedsländer und es wäre auch nicht der potentielle Beitrittskandidat Großbritannien vertreten. Ob, wie in jüngster Zeit gerade auch von deutscher Seite verstärkt vorgetragen, ein solcher institutionalisierter Austausch in die Verein59 . Vgl. dazu Paul Krugman,»Competitiveness: A Dangerous Obsession«, in: Foreign Affairs, Jg. 73 , Nr. 2 , 1994 , S. 28-44 ; sowie die kritischen Reaktionen in»The Fight over Competitiveness. A Zero-Sum Debate?«, in: Foreign Affairs, Jg. 73, Nr. 4 , 1994 , S. 186-203 . IPG 2/99 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen 141

barung verbindlicher Zielzonen für die beteiligten Währungen münden sollte, mag offen bleiben. Dem stehen grundsätzliche Zweifel an der Praktikabilität und einstweilen noch der Vorbehalt namentlich von Seiten der USA entgegen, die nationale geldpolitische Souveränität nicht internationalen Arrangements opfern zu wollen. Ein verstetigter trilateraler Austausch stellt aber mit der Perspektive einer auch makroökonomischen Koordination das logische Komplement zur notwendigen fiskal- und wirtschaftspolitischen Harmonisierung in der Europäischen Währungsunion dar. Er wäre damit zugleich ein Beitrag zu deren Konsolidierung. Und er könnte jenen Projekten den Weg bereiten, die unter dem Etikett eines»Neuen transatlantischen Marktes« oder – weniger ambitioniert – einer»Transatlantischen Wirtschaftspartnerschaft« gegenwärtig ventiliert, nicht aber ernsthaft verhandelt werden. 60 Den Euro dergestalt kooperativ einzuhegen bedeutet schließlich nicht zuletzt, einer möglichen geo-ökonomisch inspirierten Überholung bestehender Allianzen frühzeitig den Wind aus den Segeln zu nehmen. ̇ 60 . Vgl. hierzu Ellen L. Frost, Transatlantic Trade: A Strategic Agenda, Washington D. C. (Institute for International Economics), 1997 . 142 Spanger, Der Euro und die transatlantischen Beziehungen IPG 2/99

VOLKER PERTHES Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union W enn die politische Rolle der Europäischen Union( EU ) im Mittelmeerraum und im Nahen Osten zur Debatte steht, dann geht es aus europäischer Sicht in erster Linie um Fragen gemeinsamer Sicherheit sowie um regionalen Frieden und politische Zusammenarbeit zwischen Arabern und Israelis. Die 1995 in Barcelona lancierte politische Initiative der EU für den Mittelmeerraum, der sogenannte BarcelonaProzeß oder die Euro-Mediterrane Partnerschaft ( EMP ), wird allerdings nicht, wie überoptimistische europäische Entscheidungsträger dies anfänglich erwarteten, zum Nukleus gemeinsamer, kooperativer Sicherheit zwischen Europa und seinen Mittelmeernachbarn werden, und wird letztlich auch nicht den Frieden zwischen Israel und den arabischen Staaten herstellen können. Der nahöstliche Friedensprozeß ist jedoch eine Kernfrage des Barcelona-Prozesses, insbesondere seiner sicherheitspolitischen Dimension, und Barcelona könnte ein Beitrag sein, um eine Mindestdynamik im Friedensprozeß aufrechtzuerhalten und damit in Richtung gemeinsamer Sicherheit in der Region zu wirken. Dieser Beitrag wird im folgenden drei Punkte ansprechen: den Zusammenhang zwischen dem Barcelona-Prozeß und den arabisch-israelischen Friedensbemühungen; die Hindernisse, die den Aufbau gemeinsamer euro-mediterraner Sicherheitsstrukturen erschweren; und einige der eher kurzfristigen mediterranen Herausforderungen deutscher und europäischer Politik. Barcelona und der Frieden im Nahen Osten In der europäischen Diskussion über Barcelona oder die Euro-Mediterrane Partnerschaft( EMP ) wird gelegentlich vergessen, daß diese Initiative im Rahmen der mit der Madrid-Konferenz 1991 eingeleiteten Epoche des arabisch-israelischen Friedensprozesses steht und ohne Madrid und den Beginn bilateraler Verhandlungen zwischen Israel und allen seinen Nachbarn nicht denkbar gewesen wäre. Gleichzeitig vergessen US -amerikanische Kommentatoren manchmal, daß die EMP einen wesentlichen Beitrag zum Friedensprozeß leisten kann, indem sie diesen unterstützt und dadurch in Zeiten des Stillstands oder der Blockade bilateraler Verhandlungen zumindest eine Mindestdynamik arabisch-israelischer Kontakte aufrechterhält. Der Barcelona-Prozeß ist insofern ein sehr spezifisch europäischer Beitrag, nicht zuletzt zum Friedensprozeß, bei der die europäische Politik zeigen kann, was sie zu leisten vermag, während er andererseits auch deutlichen Beschränkungen unterliegt, denen US -amerikanische Politik weniger unterworfen ist. Amerikanische und europäische Politik haben entsprechend der unterschiedlichen Struktur und Ausstattung der USA bzw. EU -Europas nicht nur verschiedene Fähigkeiten, sondern auch differierende Prioritäten. 1 In der Debatte über eine europäische Rolle im Nahen Osten und die Bereitschaft der USA , Europa eine solche Rolle zuzugestehen, werden diese Unterschiede gelegentlich übersehen. So wäre es, um nur zwei Beispiele zu nennen, weder der Europäischen Kommission noch dem französischen Staatspräsidenten möglich gewesen, alle am Nahost-Konflikt beteiligten Parteien zu einer Friedenskonferenz wie der in Madrid zusammenzubringen. Dazu fehlte nicht nur der erforderliche Einfluß in der Region, sondern auch eine Diplomatietradition der Stärke. Andererseits wäre die amerikanische Administration kaum in der Lage und willens gewesen, einen 1 . Vgl. Volker Perthes,»Europe, the United States, and the Middle East Peace Process«, in: Robert D. Blackwill / Michael Stürmer(Hrsg.), Allies Divided, Transatlantic Policies for the Greater Middle East, Cambridge, Mass. / London 1997 , S. 79-100 . IPG 2/99 Perthes, Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union 143

so komplexen multilateralen und mehrdimensionalen Prozeß wie den von Barcelona einzuleiten und aufrechtzuerhalten – sie würde dazu wohl auch nicht die notwendige Ausdauer aufbringen. Tatsächlich nimmt die Europäische Union über den Barcelona-Prozeß auf die Konfliktstruktur und den Friedensprozeß im Nahen Osten Einfluß, sowohl auf multilateraler wie auch auf bilateraler Ebene. Auf multilateraler Ebene geschieht dies erstens einfach dadurch, daß die Hohen Funktionäre aller 27 am Barcelona-Prozeß beteiligten Staaten sich regelmäßig zum politischen Dialog der sicherheitspolitischen Partnerschaft – des ersten der sogenannten drei Körbe der EMP – treffen; ferner dadurch, daß diverse Fachminister und Beamte der teilnehmenden Länder sich zu ähnlichen Veranstaltungen im Rahmen des zweiten und dritten der»Partnerschaftskörbe«, des ökonomischen und sozio-kulturellen, treffen. Durch diese Treffen und ihre Regelmäßigkeit wird multilaterales Verhalten eingeübt. Die EuroMediterrane Partnerschaft wirkt dabei, da der Friedensprozeß bilateral und multilateral stagniert, auch insofern auf das arabisch-israelische Verhältnis ein, als sie ein Forum bietet, in dem sich Vertreter Syriens, Israels, der Palästinensischen Autorität( PA ), des Libanon und anderer Staaten überhaupt regelmäßig treffen. Zweitens schafft die EMP direkte finanzielle Anreize für subregionale Kooperationsprojekte. Angesichts eines insgesamt niedrigen Niveaus regionaler Kooperation im südlichen und östlichen Mittelmeerraum ist eine solche Anregung und Förderung der Zusammenarbeit zwischen einzelnen Ländern oder Ländergruppen von einiger Bedeutung: Das gilt für große Infrastrukturprojekte, wie den Zusammenschluß der Elektrizitätsnetze zwischen Syrien, Jordanien, Ägypten und der Türkei oder im Maghreb genauso wie für grenzüberschreitende Pipeline-Projekte, etwa zwischen Algerien, Marokko und Spanien. Das gilt aber auch für gemeinsame Wirtschaftsprojekte auf der Mikro-Ebene, wie die Förderung von JointVentures im israelisch-palästinensisch-jordanischen Dreieck. Der Phantasie und den Förderungsmöglichkeiten sind hier wenig Grenzen gesetzt. Die EU selbst wird dabei allerdings in einigen Fällen noch lernen müssen, ihr Interesse an einer Förderung subregionaler Zusammenarbeit nahöstlicher oder nordafrikanischer Staaten nicht nur zu betonen, sondern auch konsequent ernstzunehmen. Das würde konkret bedeuten, daß die EU in den bilateralen Assoziationsabkommen, die sie im Rahmen der EMP mit einzelnen süd- bzw. ostmediterranen Partnerländern schließt, eine Addition von Ursprungsregeln zuläßt. 2 Auch bilateral, im direkten zweiseitigen Verhältnis zwischen der EU und einzelnen ihrer nahöstlichen Partnerstaaten, konnte und kann der Barcelona-Prozeß die Position und das Verhalten regionaler Akteure in bezug auf sicherheitspolitische Zusammenarbeit und den Friedensprozeß beeinflussen. Im Verhältnis zu Israel ist das vielleicht am schwierigsten. Die EU hat zwar über den Assoziationsvertrag, der mit Tel Aviv geschlossen wurde, bestimmte Druckmittel erhalten – verpflichtet dieser Vertrag Israel doch auf die Fortsetzung des Friedensprozesses mit seinen arabischen Nachbarn –, der politische Wille, Druck auf Israel auszuüben, ist allerdings gering. Einwirkungsmöglichkeiten auf die Palästinenser und die Palästinensische Autorität( PA ) sind da schon wesentlich größer. So hat sich die palästinensische Führung während der britischen EU Präsidentschaft etwa in einem Abkommen zur sicherheitspolitischen Zusammenarbeit mit der EU verpflichtet, europäische Hilfe bei der Terrorismus-Bekämpfung anzunehmen. Wichtiger ist jedoch, daß europäische finanzielle und technische Hilfe das palästinensische Gemeinwesen – den Quasi-Staat, der infolge der Oslo-Abkommen in Teilen der Westbank und des Gaza-Streifens entstanden ist – überhaupt erst überlebensfähig macht. Europäische Hilfe ist essentiell gewesen, um Institutionen aufzubauen und den palästinensischen Weg in eine eigene Staatlichkeit zu erleichtern – und sie wird in dieser Hinsicht noch wichtiger werden. 3 Ein drittes Beispiel für die Fähigkeit europäischer Politik, bilateral die Haltung einzelner 2 . Dies hieße etwa, daß ein Produkt, das in Tunesien endgefertigt worden ist, dessen Komponenten aber aus Algerien oder Ägypten stammen, beim Export in die EU wie ein vollständig tunesisches Produkt behandelt, also zollfrei gestellt würde. Vgl. den Beitrag von Volker Nienhaus,»Euro-mediterraner Freihandel: Motor der wirtschaftlichen Entwicklung?«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 19.09.1997 (B 39/97 ), S. 12-18 . 3 . Vgl. Muriel Asseburg / Volker Perthes(Hrsg.), Surviving the Stalemate: Approaches to Strengthening the Palestinian Entity, Baden-Baden 1998 . 144 Perthes, Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union IPG 2/99

nahöstlicher Akteure zum Friedensprozeß zu beeinflussen, ist die Veränderung der syrischen Haltung im und zum Friedensprozeß mit Israel. Ende 1995 gab die syrische Führung bestimmte Widerstände gegen die Aussicht auf Frieden mit Israel auf und begann, den Abschluß eines Friedensvertrags bis zum Herbst 1996 vorzusehen. Ohne hier in Einzelheiten zu gehen, läßt sich sagen, daß der Wandel der syrischen Haltung, die von 1991 bis 1994 von großer Skepsis gegenüber der Perspektive einer Kriegsbeendigung und der Errichtung normaler Beziehungen mit Israel geprägt war, mittelbar mit dem Beginn des Barcelona-Prozesses und den Perspektiven der euromediterranen Zusammenarbeit zusammenhing: So stellte die europäische Initiative Damaskus die notwendige Hilfestellung in Aussicht, um Syrien auf die neuen Formen wirtschaftlicher und politischer Konkurrenz in einem nicht mehr durch den Nahost-Konflikt definierten, sondern durch eine neue Form regionaler Arbeitsteilung geprägten Nahen Osten vorzubereiten. 4 Daß die syrischisraelischen Verhandlungen heute blockiert sind, liegt nicht an der Führung in Damaskus, selbstverständlich auch nicht an den Europäern, sondern vielmehr an dem Regierungswechsel in Israel, durch den die Regierung der Arbeitspartei unter Shimon Peres abgelöst und der gesamte Friedensprozeß eingefroren wurde. Mediterrane sicherheitspolitische Zusammenarbeit: Europäische Ambitionen und nahöstliche Realitäten Europa – die EU und ihre einzelnen Mitgliedstaaten – hat lernen müssen, daß es neben den positiven Wirkungen der euro-mediterranen Partnerschaftsinitiative auf das arabisch-israelische Verhältnis umgekehrt auch negative Rückwirkungen dieses Verhältnisses und des Friedensprozesses auf den Barcelona-Prozeß und seinen Fortgang gibt. So haben und hatten die Europäer relativ ambitiöse Vorstellungen darüber, wie im Rahmen von Barcelona die sicherheitspolitische Zusammenarbeit der Mittelmeeranrainer-Staaten vorangetrieben und institutionalisiert werden könnte. Dazu gehörte unter anderem das zuerst von Frankreich und Malta eingebrachte Projekt einer Euro-Mediterranen Sicherheitscharta – die im Laufe der Diskussion etwas moderater als Stabilitätscharta und heute als Euro-Mediterrane Charta firmiert. Dazu gehören auch Ideen über einen Verhaltenskodex der Staaten in der EMP . Ein solcher Verhaltenskodex hätte etwa eine Verpflichtung auf friedliche Konfliktbeilegung, auf Gewaltverzicht oder auf die Fortsetzung des politischen Dialogs auch im Konfliktfall enthalten. Ferner ist das schon in der BarcelonaErklärung erwähnte Konzept»ausreichender Verteidigungskraft«(defence sufficiency) dazuzuzählen, dessen Konkretisierung bedeutet hätte, gemeinsam Regeln darüber aufzustellen, was ein verteidigungspolitisch ausreichendes und deshalb für andere Staaten wenig bedrohliches Niveau von Rüstung sein würde. Darüber hinaus wurde ein Katalog von vertrauens- und sicherheitsbildenden Maßnahmen( CBM s bzw. CSBM s) entworfen, der insbesondere die Herstellung von Transparenz in der nationalen Sicherheitspolitik einzelner Mitgliedstaaten sowie bestimmte»weiche« Formen sicherheitspolitischer Zusammenarbeit vorsah. Mehr Transparenz sollte durch die Offenlegung von Rüstungsbeschaffungsmaßnahmen und die umfassende Registrierung von Rüstungsim- und-exporten beim Waffenregister der Vereinten Nationen, durch die Ankündigung militärischer Übungen und Manöver, durch die Einladung von Manöverbeobachtern aus anderen Ländern der EMP oder durch die Öffnung militärischer Installationen für Beobachter aus anderen Staaten des Barcelona-Prozesses erzielt werden. Weiche Formen der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit wären etwa gemeinsame Übungen von Polizei, Küstenschutz und Streitkräften in anfänglich nicht-militärischen Bereichen wie Katastrophenschutz und Seenotrettung. Bei der zweiten Außenministerkonferenz der Barcelona-Staaten, im Juni 1997 in Malta, zeigte sich jedoch, daß dieser Katalog von Vorhaben und Ideen den EU Europäern und einigen Partnerstaaten zwar verabschiedungsreif schien, angesichts des Stillstandes im Friedensprozeß und des Vertrauensverlustes zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn aber nicht durchsetzbar war. 5 4 . Vgl. Volker Perthes,»Hört jemand stärkere Signale«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 15.07.1998 , und ders. (Hrsg.), Scenarios for Syria: Socio-Economic and Political Choices, Baden-Baden 1998 . 5. Vgl. Fred Tanner,»The Euro-Med Partnership: Prospects for Arms Limitations and Confidence BuildIPG 2/99 Perthes, Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union 145

Die arabischen Staaten unter Führung Ägyptens, das hier in enger Abstimmung mit Algerien und Syrien handelte, machten sehr deutlich, daß das europäische Konzept der Stabilität – welches die europäische Mittelmeerpolitik wie ein Leitmotiv dominiert – und die Idee sicherheitspolitischer Zusammenarbeit und Vertrauensbildung sowie ihre Institutionalisierung im Mittelmeerraum inakzeptabel seien, solange im Nahen Osten eine Situation des strategischen Ungleichgewichts herrsche und territoriale Okkupation nicht beendet sei. In weniger abstrakter Form hieß das, daß die arabischen Parteien nicht bereit sein würden, über»defence sufficiency« oder ähnliche Konzepte der Rüstungsbegrenzung zu reden, solange Israel sein Atomwaffenmonopol nicht zur Diskussion stellt. Sie würden sich auch nicht auf eine Stabilisierung des regionalen Status quo verpflichten lassen, solange Israel arabisches Territorium besetzt halte, und auch keine weitergehenden vertrauensbildenden Maßnahmen beschließen, solange die grundlegende regionale vertrauensbildende Maßnahme – der Friedensprozeß als solcher – blockiert sei. Spätestens mit der Malta-Konferenz mußten die Europäer so lernen, daß die Euro-Mediterrane Partnerschaft, insbesondere ihre sicherheitspolitischen Aspekte, entgegen den europäischen Vorstellungen nicht vom Friedensprozeß zu trennen sein würde. Dies bedeutete in der Konsequenz, daß der Barcelona-Prozeß zwar zeitweise eine gewisse Mindestdynamik arabisch-israelischer Interaktion aufrechterhalten konnte, daß er aber, so wie er angelegt war, nicht würde überleben können, falls der Friedensprozeß völlig zusammenbrechen sollte. Die EU zog hieraus einen prinzipiell richtigen Schluß: Wenn die beiden Prozesse – Barcelona und Madrid – so eng miteinander verknüpft sind und wenn sich Schritte in Richtung gemeinsamer Sicherheit im Mittelmeerraum nur bei Fortschritten im Friedensprozeß realisieren lassen können, dann muß die EU eine stärkere Verantwortung für diesen Friedensprozeß übernehmen – eine Verantwortung, die die amerikanische Rolle ergänzen und nicht nur finanzieller, sondern auch politischer Natur sein würde. Dieser Schluß war richtig, aber nicht hinreichend. Eine politische Rolle der EU im nahöstlichen Friedensprozeß, so wünschenswert sie ist, läßt sich nicht einfach beschließen. Es reicht auch nicht, sie zu fordern; sie läßt sich allenfalls über politische Praxis erreichen. 6 Damit steht eine nahöstliche EU -Politik vor der Aufgabe, sich mit einigen Herausforderungen ganz praktisch-politischer Natur zu beschäftigen. Praxistest: Einige Herausforderungen europäischer Mittelmeer- und Nahostpolitik Eine ernsthafte politische Rolle der Europäischen Union im Mittelmeerraum und im Nahen Osten stellt Anforderungen an die eigene Struktur und die Kapazitäten der EU und dürfte in einigen Fällen verlangen, sich sehr viel deutlicher mit Partnerländern auseinanderzusetzen, als das bisher üblich war – und dabei auch politische Konflikte zu riskieren, die unmittelbaren wirtschaftlichen Interessen schaden könnten. Die Notwendigkeit einheitlicher europäischer Positionen Grundsätzlich muß sich die EU fragen lassen, ob sie im Mittelmeerraum und insbesondere dem Nahen Osten gegenüber tatsächlich eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik verfolgt. Den Partnerländern im südlichen und östlichen Mittelmeerraum ist nicht verborgen geblieben, daß die EU hier nicht immer mit einer Stimme spricht. Das deutlichste und am heftigsten kritisierte Beispiel in dieser Hinsicht war das deutsche Verhalten bei zwei Abstimmungen, die 1997 in der Generalversammlung der Vereinten Nationen zu Beschlüssen über die Siedlungstätigkeit Israels in den besetzten Gebieten stattfanden. Deutschland enting after Malta«, in: The International Spectator, 32 (April–Juni 1997 ) 2 , S. 3-25 , Roberto Aliboni,»Cooperative Schemes in the Mediterranean: Links and Obstacles«, vorgelegt zur»First SWP-IAI Mediterranean Review on Political, Security and Socio-Economic Developments«, Ebenhausen 5-7 December 1997 . 6 . So wenig es dazu einer Genehmigung Washingtons bedarf, so wenig ist es, nebenbei bemerkt, sinnvoll, wenn europäische hohe Beamte oder Minister in Washington anfragen, welche Rolle die USA den Europäern im Nahen Osten einzuräumen bereit seien. Die EU wird ihre Rolle im Nahen Osten entweder selbst definieren – das hat sie etwa bei der Aufbauhilfe für das palästinensische Gemeinwesen auch schon getan – oder wird keine solche Rolle haben. 146 Perthes, Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union IPG 2/99

hielt sich bei diesen Abstimmungen und verhinderte damit, daß die EU , deren übrige Mitglieder den Beschlüssen zustimmten, als einheitlicher Akteur auftrat. Während davon auszugehen ist, daß deutsche Politik seitdem dazugelernt hat und daß ein ähnlich isoliertes Abstimmungsverhalten Deutschlands zukünftig nicht mehr vorkommen wird, bleibt auf weiteres fraglich, ob die EU -Staaten bezüglich des europäischen Engagements im Mittelmeerraum und im Nahen Osten allgemein – und bezüglich der EMP im besonderen – tatsächlich eine gemeinsame Philosophie verfolgen. Auf Fragen nach Hintergrund, Sinn und Zweck der europäischen Mittelmeerinitiative gibt es nach wie vor theoretisch und praktisch sehr unterschiedliche Antworten. So kann man das europäische Mittelmeerengagement als Ausdruck einer im weitesten Sinne humanitären und entwicklungspolitischen Verantwortung Europas für seine südlichen Nachbarn ansehen – dies ist eine Antwort, die man vor allem in Brüssel erhalten wird. 7 Man kann Europas Mittelmeerinitiative auch als Ausdruck des Strebens nach gemeinsamer Sicherheit im weiteren europäischen Umfeld betrachten, wie etwa europäische Sozialdemokraten dies tun, wenn sie in der einen oder anderen Form versuchen, die Lehren und Ergebnisse des KSZE -Prozesses auf den Mittelmeerraum und den Nahen Osten anzuwenden. 8 Schließlich gibt es eine traditionell-realpolitische und tendenziell konservative Antwort auf die Frage nach der Philosophie des europäischen Mittelmeerengagements: Dabei geht es implizit oder explizit um die geopolitische und wirtschaftliche Konkurrenz Europas mit den USA oder – wie gelegentliche Äußerungen aus Frankreich vermuten lassen – um eine Politik der Einflußzonen. 9 Wenn Europa ernsthaft eine politische Rolle im Nahen Osten spielen und damit zu Frieden und Sicherheit in der Region beitragen will, wenn es ferner als politischer Akteur ernstgenommen werden möchte, dann wird es in Konfliktfragen auch eine einheitliche Position vertreten und wird Fragen nach dem Hintergrund seiner Politik und nach europäischen Interessen in der Region einheitlich beantworten müssen. Festigkeit in der Unterstützung palästinensischer Unabhängigkeit Unter den Herausforderungen europäischer Mittelmeer- und Nahostpolitik gibt es, zweitens, eine sehr konkrete, die vor allem Deutschland, wenn es im ersten Halbjahr 1999 die Präsidentschaft der EU innehat, beschäftigen wird. Der Zeitplan der israelisch-palänstinenischen Oslo-Verträge und des ergänzenden Wye-Memorandums, das im Oktober 1998 unter amerikanischer Vermittlung vereinbart wurde, verlangt, daß Israel und die PLO bis Mai 1999 ein Abkommen über den endgültigen Status der israelisch besetzten palästinensischen Gebiete(»Final-Status«-Abkommen) aushandeln. Da es bei einem solchen Abkommen um nicht weniger gehen wird als die endgültige Aufteilung des Territoriums der Westbank, Jerusalems und des Gaza-Streifens, um die völkerrechtlichen Beziehungen zwischen dem palästinensischen Gemeinwesen und seiner internationalen Umgebung, um den völkerrechtlichen Status dieses Gemeinwesens, um die israelischen Siedlungen in den besetzten Gebieten und um die Rückkehr palästinensischer Flüchtlinge, ist tatsächlich nicht zu erwarten, daß ein solches Abkommen bis zum Zieldatum zustandekommen wird. Auch nach dem Abschluß des Wye-Memorandums, das kurzzeitig Entspannung in das israelisch-palästinensische Verhältnis brachte, ist vielmehr davon auszugehen, daß es im Mai 1999 zu einseitigen politischen oder militärischen Maßnahmen der einen oder anderen Konfliktpartei kommen wird. Insbesondere die 7 . Vgl. etwa Commission of the European Communities,»Strengthening the Mediterranean Policy of the European Union: Proposals for Implementing a EuroMediterranean Partnership«, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Brüssel, 8.3.1995 . 8 . Vgl. etwa: SPD-Bundestagsfraktion,»Europa und der Nahe und Mittlere Osten, Grundsätze sozialdemokratischer Nahost- und Mittelmeerpolitik«, Bonn 1997 , S. 10 f. 9. Dies hat vor allem Frankreichs ehemaliger Außenminister Hervé de Charette wiederholt anklingen lassen. Vgl. dessen Interviewäußerungen in Le Figaro, 27.6.1996 , Le Monde 25.7.1996 . Eine deutsche Position, bei der ein stärkeres Mittelmeerengagement vor allem gefordert wird, um das internationale Gewicht Deutschlands zu stärken, findet sich bei Andreas Jacobs / Carlo Masala, Der Mittelmeerraum als Herausforderung für die deutsche Sicherheitspolitik, St. Augustin 1998 (Konrad-AdenauerStiftung, Interne Studien Nr. 156 ). IPG 2/99 Perthes, Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union 147

Frage der palästinensischen Staatlichkeit bzw. einer unilateralen palästinensischen Unabhängigkeitsproklamation wird dann auf der Tagesordnung stehen. Falls die Palästinenser ihre Unabhängigkeit und einen palästinensischen Staat in Westbank und Gazastreifen erklären, dürfte die Mehrheit der Staaten der Welt, darunter die meisten EU Staaten, diesen Staat unmittelbar anerkennen. Die USA werden eine palästinensische Unabhängigkeitserklärung nicht unterstützen, Israel wird ihr Widerstand entgegensetzen, wird möglicherweise sogar durch militärische Aktionen versuchen, die faktische Etablierung palästinensischer Souveränität zu verhindern. Eine solche Konfrontation über palästinensische Unabhängigkeit und Staatlichkeit wird auch ein Praxistest für die Fähigkeit Europas sein, im und gegenüber dem Nahen Osten gemeinsame Politik zu betreiben: Es wird sich dann zeigen, ob die Europäer in der Lage sind, ihr immer wieder betontes Eintreten für das Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volkes und ihre faktische Selbstverpflichtung auf die Unterstützung des palästinensischen Staatsbildungsprozesses auch in einer Krisensituation in politische Praxis zu übersetzen, ob sie ihre Position Israel gegenüber verständlich machen und einheitlich umsetzen können und ob sie die politische Stärke aufbringen, die USA zu einer gemeinsamen oder zumindest einer koordinierten Haltung mit Europa zu bewegen. Konsistenz in der Frage der Menschenrechte Während eine palästinensische Souveränität erst im Entstehen begriffen ist, sind einige der süd- und ostmediterranen Partnerländer Europas darüber besorgt, daß die Euro-Mediterrane Partnerschaft zu einer Aushöhlung ihrer Souveränität führen könnte. Das strikte Festhalten dieser Staaten an einem traditionellen und aus europäischer Sicht weitgehend überholten Souveränitätsbegriff bedeutet, in Kombination mit den politischen Verhältnissen dieser Länder, eine dritte, kurz- bis mittelfristige Herausforderung europäischer Mittelmeerpolitik. Der Barcelona-Prozeß hat einen Begriff von Partnerschaft in die internationalen Beziehungen eingeführt, der tendenziell die traditionelle Trennung des Inneren – der inneren Verhältnisse jedes einzelnen Staates – vom Äußeren durchbricht. Implizit erlauben die Assoziationsverträge, die die süd- und ostmediterranen Partnerstaaten im Rahmen des Barcelona-Prozesses mit der EU geschlossen haben oder noch verhandeln, ein Recht auf Einmischung in die inneren Angelegenheiten der jeweils anderen Seite. So enthalten die Assoziationsabkommen Verpflichtungen zur Einhaltung der Menschenrechte, bei deren Bruch die EU , dem Text nach zumindest, ihrerseits Teile der Abkommen suspendieren kann. Auch hat sich die EU im Zusammenhang des Barcelona-Prozesses das Recht erwirkt, direkt mit zivilgesellschaftlichen Organisationen in ihren süd- und ostmediterranen Partnerländern zusammenzuarbeiten und solche Organisationen auch dann zu fördern, wenn diese in deutlicher Opposition zu ihren jeweiligen Regierungen stehen – so etwa Menschenrechtsorganisationen in einigen arabischen Ländern oder »Peace Now« in Israel. Insbesondere die nordafrikanischen Staaten reagieren zunehmend unwirsch, wenn Europäer heute versuchen, die in den Assoziationsabkommen festgelegten Menschenrechts- oder Demokratiestandards tatsächlich anzumahnen. Vertreter Tunesiens, Algeriens und anderer arabischer Staaten sprechen von einer Politik des Menschenrechtsimperialismus und verbitten sich jede Kritik an ihren inneren Verhältnissen. Zum Teil weigern sie sich sogar im Rahmen der politischen Dialoge, die mit solchen Assoziationsabkommen vereinbart worden sind oder werden, über Menschenrechtsfragen und Innenpolitik zu diskutieren. 10 Schlechtestenfalls könnten sie diesen Dialog sogar aufkündigen, wenn Europa darauf besteht, Menschenrechts- und andere innenpolitische Fragen anzusprechen. Europäische Politik muß sich deshalb klar werden, wie ernst sie die Menschenrechtskomponente ihrer Mittelmeerpolitik nehmen will. Unterschiedliche Antworten sind möglich, keine ist aber problemlos. Wenn Europa auf arabisches oder israelisches Drängen hin darauf verzichtet, Menschenrechtsklauseln, die es selbst in die entsprechenden Assoziationsverträge hat schreiben 10. So hat beispielsweise Tunesien gleich beim ersten Treffen des Europäisch-Tunesischen Assoziationsrates im Juli 1998 unmißverständlich klargestellt, daß von tunesischer Seite keine Bereitschaft besteht, mit der EU die Frage der Menschenrechte zu erörtern. 148 Perthes, Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union IPG 2/99

lassen, auch einzufordern, dann stellt es sich als politischer Papiertiger bloß, dessen politische Forderungen auch in anderen Bereichen nicht unbedingt ernstgenommen werden müssen. Wenn die EU hingegen darauf besteht, den Menschenrechtsund Demokratiedialog anzumahnen und möglicherweise zur Grundlage einer Konditionierung von Entwicklungshilfe zu machen, läuft sie Gefahr, daß einzelne ihrer mediterranen Partnerstaaten – darunter so wichtige wie Tunesien oder Algerien – aus der Partnerschaft aussteigen. Die Komplementarität der drei»Körbe« von Barcelona Eine Chance, solch mögliche Krisen zu vermeiden, kann darin liegen, die Komplementarität der drei Körbe von Barcelona zu betonen und ernstzunehmen. Gleichzeitig beinhaltet diese Komplementarität allerdings eine weitere, vierte, Herausforderung: In allen Partnerländern der EuroMediterranen Partnerschaft gibt es starke Stimmen, die mit dem Inhalt bestimmter Körbe unzufrieden oder im Grunde nicht einverstanden sind. Tunesien und Algerien etwa haben arge Probleme mit dem Menschenrechtsdialog und den entsprechenden Verpflichtungen der BarcelonaErklärung; Syrien und Ägypten wehren sich, wie erwähnt, gegen eine aus ihrer Sicht vorzeitige Diskussion von vertrauensbildenden Maßnahmen, die Israel einschließen würden; Israel sieht die auch in der Barcelona-Erklärung verankerte Verpflichtung auf das Land-für-Frieden-Prinzip unter seiner derzeitigen Regierung mit großer Skepsis. In den europäischen Mitgliedsländern der EU , nicht zuletzt in Deutschland, besteht deutliches Unbehagen an der finanziellen Partnerschaft. Außerdem haben die Europäer ein eindeutiges Interesse am freien Waren- und Kapitalverkehr und bestehen insofern darauf, daß die süd- und ostmediterranen Partnerländer Einfuhrschranken abbauen, sie haben aber kein Interesse an einem freien Personenverkehr oder gar an voller Freizügigkeit im euro-mediterranen Raum. So hat der Eintritt in die Euro-Mediterrane Partnerschaft bisher wenig daran geändert, daß es für einen marokkanischen oder syrischen Wissenschaftler nicht eben leicht ist, ein Visum zu erhalten, wenn er etwa Forschungen in einem EU -Land betreiben will – ein Fall, der in umgekehrter Richtung zur Normalität gehört. Von einem normalen Touristen aus einem dieser Länder, der sich entschlösse, seinen Jahresurlaub an der Ostsee zu verbringen, soll hier gar nicht geredet werden. Die, aus europäischer Sicht, sicherheitspolitisch motivierten Restriktionen bei der Erteilung von Visa für Bürger der EMP -Partnerstaaten stören nicht nur das offizielle Verhältnis zu diesen Staaten, sondern behindern auch den zivilgesellschaftlichen Dialog, den die EMP explizit fördern will. Wenn der Barcelona-Prozeß weitergeführt und vorwärts gebracht werden soll, ist es notwendig, mit einer Illusion aufzuräumen, die diesen Prozeß seit seiner Gründung begleitet hat: Barcelona und die EMP sind nicht, wie europapolitische Zweckoptimisten es gerne hätten, der Ausdruck gleicher oder gemeinsamer Interessen bei den EU -Staaten und ihren süd- und ostmediterranen Partnern, sondern der Ausdruck einer Interessenbalance, die sich in der Parallelität dreier inhaltlich unterschiedlich gefüllter Körbe spiegelt. Insofern ist die Metapher von den»Körben« des Barcelona-Prozesses irreleitend, und es wäre richtiger, von den drei»Säulen« zu sprechen, die den EMP -Prozeß tragen: Hier haben wir nicht drei Warenkörbe – einen sicherheitspolitischen, einen finanziellen und einen sozio-kulturellen – von denen wir einen, zwei oder drei aussuchen können, sondern drei komplementäre Bauelemente, die ihre Funktion nur dann erfüllen, wenn sie gemeinsam errichtet und unterhalten werden. Die Aufkündigung der Zusammenarbeit in einem der drei Körbe bedeutet notwendig die Aufkündigung der gesamten Partnerschaft. Für Europa heißt das, daß es ohne die Bereitschaft zu wirtschaftlicher und finanzieller Hilfe und ohne Bereitschaft zu einem offeneren Dialog mit den Gesellschaften Nordafrikas und des Nahen Ostens keine sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit diesen Staaten geben wird. Für die politischen Einwirkungsmöglichkeiten, die Europa in seiner südlichen Umgebung sucht, wird es vornehmlich finanziell einstehen müssen und wird sich auch den Ausbau zur»Festung« nicht leisten können, der tatsächliche oder vermeintliche Sicherheitsrisiken aus der Region 11 durch Abschottung abzuwehren sucht. ̇ 11 . Vgl. ausführlicher: Volker Perthes,»Security Challenges from the Mediterranean Security«, in: Sonja Hegazy(Hrsg.), Egyptian and German Perspectives on Security in the Mediterranean, Kairo 1998 , S. 29-35 . IPG 2/99 Perthes, Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union 149

ANDREAS WITTKOWSKY Der Nationalstaat als Rentenquelle Determinanten der ukrainischen Politik N och ist die Ukraine nicht gestorben« – gleich mehrere Autoren leiteten ihre jüngsten politischen Analysen der ehemaligen Sowjetrepublik mit dem Anfang ihrer Nationalhymne ein. 1 Ursprünglich als trotziges Zeichen des frühen ukrainischen Nationalismus gedacht, war in diesem Fall eher Pessimismus Quelle der Inspiration, denn weder die wirtschaftliche noch die politische Lage bieten gegenwärtig übermäßigen Anlaß zur Hoffnung. Im wesentlichen hausgemacht – aber verstärkt durch die Rubelkrise – bewegt sich das größte osteuropäische Land im achten Jahr seiner Unabhängigkeit am Rand des Staatsbankrotts. Nach den im März 1998 durchgeführten Wahlen zur»Werchowna Rada« tritt – wie schon im vorherigen Parlament – nur eine kleine Minderheit der Abgeordneten für die notwendigen wirtschaftspolitischen Reformschritte ein. Stattdessen finden die politischen Auseinandersetzungen schon heute unter dem Vorzeichen der für Oktober 1999 terminierten Präsidentschaftswahl statt. Sie drohen, die politische Handlungsfähigkeit der begrenzt reformfreudigen Exekutive durch den Widerstand gegen Amtsinhaber Leonid Kutschma vollends zu unterminieren. Angesichts dieser Unsicherheiten ist eine detaillierte Prognose über die mittelfristige Entwicklung der Ukraine gewagt. Es lohnt sich aber, etwas tiefer in die jüngere Geschichte des Landes einzutauchen. Hier lassen sich einige grundlegende Determinanten seiner Politik erkennen, die – so meine These – auch die zukünftige Entwicklung prägen werden 2 : »Historischer Kompromiß«: Der nationale Konsens zur Zeit der 1991 durchgesetzten Unabhängigkeit der Ukraine beruhte auf einem fragilen »historischen Kompromiß« zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen und ihren Eliten. Ihr Verhältnis zum Nationalstaat und ihre politischen Orientierungen werden bis heute von sehr unterschiedlichen Erwartungen bestimmt, die einen Konsens über die Entwicklungsrichtung des Nationalstaats auch in Zukunft unwahrscheinlich machen. Das politische Handeln zugunsten einer nationalen Entwicklungsorientierung wird deshalb ausgesprochen schwach bleiben. »Rent-seeking« und Simulationen: Aufgrund des fehlenden Konsenses ist die ukrainische Politik stark von wirtschaftlichen, oft kurzfristigen Interessen geprägt. Dabei stehen der Verteilungskampf um die Ressourcen und»rent-seeking«-Strategien im Vordergrund. Um ihre wahren Intentionen in diesem Verteilungskampf zu verbergen, greifen die Akteure vielfach auf Simulationen – die moderne Form der Potjomkinschen Dörfer – zurück. Im Gegensatz zu technischen Simulationen – die künstlich möglichst realitätsnahe Zustände erzeugen – sollen gesellschaftliche Simulationen die Realität durch Vorspiegelung falscher Tatsachen verdecken, um daraus politischen oder wirtschaftlichen Gewinn zu ziehen. Tatsächliche Reformpolitiken haben nur dann eine Chance, wenn sich im politischen Prozeß Gruppen durchsetzen, deren Eigeninteressen mit Transformationserfordernissen übereinstimmen. 3 Dominanz interner Prozesse: Die ukrainischen Akteure konzentrieren sich im wesentlichen auf die materielle Logik der internen Prozesse. Des1. Chrystia Freeland / Charles Clover,»Captive economy threatens freedom«, Financial Times Survey, 5.5.1998 , S. I – Lutz Hoffmann / Axel Siedenberg,»Noch ist die Ukraine nicht gestorben«, Süddeutsche Zeitung, 11.5.1998 , S. 23 . 2. Die Argumentation dieses Aufsatzes stützt sich auf die detailliert belegten Ausführungen in: Andreas Wittkowsky, Fünf Jahre ohne Plan: Die Ukraine 1991–96 . Nationalstaatsbildung, Wirtschaft und Eliten, Hamburg: Lit Verlag 1998 . 3 . Zum Begriff»Simulationen« vgl. Sergei Medvedev, »USSR: Deconstruction of the Text. At the Occasion of the 77 th Anniversary of Soviet Discourse« in: Klaus Segbers / Stephan De Spiegeleire(Hrsg.), Post-Soviet Puzzles. Mapping the Political Economy of the Former Soviet Union, Nomos: Baden-Baden 1995 . 150 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik IPG 2/99

halb hat sich auch im Außenverhältnis der Ukraine zunehmend pragmatisches Interessenhandeln durchgesetzt, wo direkt nach der Unabhängigkeit noch eine stark ideologisch gefärbte Auseinandersetzung über die Abgrenzung der Ukraine von Rußland dominierte. Inzwischen wird das Außenverhältnis eindeutig von den – durchaus unterschiedlichen – wirtschaftlichen Interessen der relevanten politischen Akteure geprägt: dem Schutz vor Konkurrenz bei Privatisierungen und Marktaufteilungen, den Exportinteressen der Rüstungsindustrie oder den Importinteressen der monopolistischen Energieunternehmen. Umgekehrt wird die Unabhängigkeit der Ukraine nicht von außen, sondern durch den internen wirtschaftlichen Mißerfolg bedroht. Diese Thesen sollen in drei Abschnitten verdeutlicht werden. Der erste Abschnitt widmet sich der Periode, in der die andauernden Grundlagen für den ukrainischen Transformationspfad geschaffen wurden( 1991–94 ). Zunächst werden Entstehen und Charakter des»historischen Kompromisses« erläutert, die dem nationalen Konsens zur ukrainischen Unabhängigkeit zugrunde lag. Dies ist der Schlüssel zum Verständnis, warum die angekündigten Reformen nach der Unabhängigkeit ausblieben und der wirtschaftliche Schock stattdessen durch»rent-seeking« und Simulationen verstärkt wurde. Da die Bevölkerung im Osten des Landes eine»doppelte Enttäuschung« erlebte, löste sich der nationale Konsens auf, und separatistische Bewegungen stellten den Bestand des Nationalstaats in Frage. Der zweite Abschnitt zeichnet die Veränderungen nach, die der umfassende Elitenwechsel im Zuge der Parlaments-, Präsidenten- und Regionalwahlen 1994 mit sich brachte. Erstmals wurden Wirtschaftsreformen eingeleitet. Da diese auch weiterhin von»rent-seeking« und Simulationen begleitet sind, kann ihr Erfolg nur als zwiespältig bewertet werden. Obwohl sich bis heute nur wenig an der»doppelten Enttäuschung« der Bevölkerung geändert hat, haben die entscheidenden Regionaleliten ein pragmatisches Interesse am neuen Nationalstaat entwickelt, so daß die Ukraine heute als politische Einheit gefestigt ist. Die ausstehende wirtschaftliche Konsolidierung bleibt unter diesen Bedingungen die existenzielle Herausforderung der ukrainischen Gegenwart. In dritten Abschnitt erfolgt eine Bestandsaufnahme der aktuellen Probleme und ein Ausblick auf die wahrscheinliche Entwicklung. Ein»historischer Kompromiß« und seine Erosion 1991–1994 Die wichtigsten Faktoren der ukrainischen Nationalstaatsbildung lagen im Bereich der politischen Ökonomie. Der nationale Konsens, der beim 1991 abgehaltenen Referendum zum großen»historischen Kompromiß« zwischen nationalistisch und nichtnationalistisch orientierten Bevölkerungskreisen führte, gründete auf – unrealistischen – wirtschaftlichen Erwartungen. Die politische Durchsetzung der Unabhängigkeit war machtpolitischen und wirtschaftlichen Interessen eines Teils der ukrainischen Nomenklatura geschuldet, die auch nach der Unabhängigkeit ihre Macht sichern konnte. Bald wurde offensichtlich, daß deren Ziele nicht mit den Transformationserfordernissen übereinstimmten. Die ökonomischen Erwartungen der Bevölkerung wurden deshalb bereits in den ersten beiden Jahren der Unabhängigkeit schwer enttäuscht. Der nationale Konsens zerbrach, und politische Kräfte mit konkurrierenden nationalen Orientierungen gewannen an Zulauf. Der nationale Konsens – ein»historischer Kompromiß« Am 24 . August 1991 erklärte die»Werchowna Rada«, das Parlament der ukrainischen Sowjetrepublik, die Unabhängigkeit des Landes. Am 1. Dezember 1991 wurde diese Entscheidung von der großen Mehrheit der Bevölkerung in einem landesweiten Referendum bestätigt. Der hier zum Ausdruck gebrachte staatsnationale Konsens war Resultat eines»historischen Kompromisses«, an dem drei strategische gesellschaftliche Gruppen mit unterschiedlichen Erwartungen beteiligt waren: ̈ die ukrainische Nationalbewegung Ruch, ̈ die zunächst gesamtsowjetisch agierende Bergarbeiterbewegung, ̈ der zu»Nationalkommunisten« gewendete Teil der Nomenklatura. Die 1989 vornehmlich durch Intellektuelle erfolgte Gründung der Nationalbewegung Ruch(Volksbewegung zur Unterstützung der Perestrojka), die IPG 2/99 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik 151

schon bald Massenzulauf erhielt, wurde ermöglicht durch die Öffnungspolitik Michail Gorbatschows(Glasnost). Die Forderungen von Ruch – zunächst nach einer größeren Autonomie der Ukraine innerhalb der Sowjetunion, später nach staatlicher Unabhängigkeit – entsprachen der historisch entstandenen Konzeption des ukrainischen Nationalgedankens, der kulturell und an die ukrainische Sprache gebunden war. Zwar waren mit der Unabhängigkeit diffuse Erwartungen auf Wohlstandsgewinne verbunden, dennoch spielten ökonomische Aspekte hier eine untergeordnete Rolle. Die Bergarbeiterbewegung entstand ungefähr zeitgleich zu Ruch in allen Bergbaugebieten der Sowjetunion. Hier war die allgemeine Verschlechterung der Lebens- und Arbeitsbedingungen das entscheidende Antriebsmoment. Seit den 1960 er Jahren hatte die Moskauer Unionsregierung vor allem in die sibirischen Kohlereviere investiert. Der ostukrainische Donbass war davon besonders negativ betroffen. Eine Hinwendung zur nationalen Idee fand hier aus rein pragmatischen Motiven statt, nachdem die Hoffnung auf eine Veränderung der Moskauer Politik begraben werden mußte. Die kulturell-sprachlichen Aspekte einer ukrainischen Eigenständigkeit wurden weitgehend abgelehnt, ebenso wie wirtschaftliche Reformen, die zu Zechenschließungen und Massenentlassungen geführt hätten. Dies wird deutlich an den seit 1989 jährlich wiederkehrenden Bergarbeiterstreiks, die in der Regel mit Subventionsforderungen verbunden sind. Entscheidend für die politische Durchsetzung der Unabhängigkeit war der politische Kurswechsel eines Teils der alten Eliten unter Führung des Parlamentssprechers Leonid Krawtschuk. Diese »Nationalkommunisten« betrieben seit 1989 die Sicherung der politischen Macht und des Zugriffs auf die Ressourcen der Republik. Das Scheitern des Putsches gegen den sowjetischen Präsidenten Gorbatschow im August 1991 schuf eine Situation, in der durch die parlamentarische Unabhängigkeitserklärung eindeutige Fakten geschaffen wurden. Im Dezember 1991 konstituierte sich eine Mehrheit von 90,3 % der Bevölkerung in einem Referendum als Staatsnation der Ukraine. In allen Verwaltungsgebieten(Oblasty), auch in der mehrheitlich russischsprachigen Südostukraine, stieß die Unabhängigkeit auf über 80 %ige Zustimmung; auf der Krim fand sie bei niedriger Wahlbeteiligung nur eine knappe Mehrheit. Nach der Unabhängigkeit blieben die Nationalkommunisten politikbestimmend. Krawtschuk wurde im Dezember 1991 zum ersten Präsidenten der unabhängigen Ukraine gewählt, nachdem er die alten Parteistrukturen und jene Bevölkerungsteile für sich mobilisieren konnte, die in ihm weiterhin den Vertreter des alten Systems sahen und die Sicherung der bisherigen gesellschaftlichen Strukturen erwarteten. Die Vertreter der Nationalbewegung fanden sich dagegen größtenteils in der Opposition wieder. Ihre Schwäche war auch der Tatsache zu verdanken, daß Krawtschuk die meisten Positionen der Nationalbewegung übernahm, um seine Macht nach innen und die Unabhängigkeit nach außen ideologisch abzusichern. Der staatsnationale Konsens basierte also nicht ausschließlich und nicht einmal wesentlich auf den von Ruch vertretenen kulturnationalen Vorstellungen. Eine zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit durchgeführte Meinungsumfrage ergab, daß 79 % der Befragten den»Ausweg aus der wirtschaftlichen Krise« für die wichtigste Aufgabe des neuen Nationalstaats hielten, über 60 % erwarteten die »Stabilisierung der Wirtschaft und einen höheren Lebensstandard«. Die»kulturelle Wiedergeburt der Ukraine« und die»Sicherung der politischen Souveränität« lag dagegen nur jedem fünften Staatsbürger am Herzen, und in breiten Bevölkerungsteilen herrschte auch weiterhin Skepsis gegenüber den kulturellen Aspekten der Unabhängigkeit. 4 Schock ohne Therapie – Reformrhetorik,»rent-seeking« und Simulationen In der dreieinhalbjährigen Präsidentschaft Krawtschuks erfolgten die wichtigsten internen und externen Weichenstellungen, die den ukrainischen Transformationspfad bis heute prägen. Obwohl der Präsident wiederholt seinen Reformwillen betonte, war seine Amtszeit vom wirtschaftlichen Niedergang gekennzeichnet. Dafür waren 4. Vgl. Taras Kuzio / Andrew Wilson, Ukraine: Perestroika to Independence, Houndsmill / London: Macmillan 1994 , S. 187–190 . 152 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik IPG 2/99

im wesentlichen zwei Faktoren verantwortlich: Erstens gab es keinen Konsens über eine Transformationsstrategie und den Einsatz der begrenzten staatlichen Mittel, und Fehleinschätzungen über das nun autonom zu nutzende wirtschaftliche Potential des Landes waren weit verbreitet. Allgemein wurde angenommen, die»Kornkammer« der Sowjetunion sei über Jahrzehnte hinweg vom Moskauer Zentrum ausgebeutet worden. Zweitens waren die staatlichen Institutionen schwach und blockierten sich angesichts der ungeklärten Verfassungslage gegenseitig. Aufgrund der mangelnden Gewaltenteilung kam es zu permanenten politischen Machtkämpfen zwischen bzw. innerhalb der Legislative und der Exekutive, die niemand dauerhaft zu seinen Gunsten entscheiden konnte. Unter diesen Umständen nutzten die wirtschaftspolitischen Akteure ihren Einfluß, um dem Anpassungsdruck an marktwirtschaftliche Verhältnisse zu entgehen. Stattdessen richteten sie ihr Handeln vornehmlich darauf, sich staatlich geschützte Renteneinkommen zu sichern. Dafür boten sich vor allem vier Quellen: die politisch durchgesetzte Schöpfung subventionierter Kredite, der Zugang zu Export- und Importlizenzen, der Verkauf von preisgebundenen Gütern auf dem Schwarzmarkt und der Mißbrauch von Staatsgarantien. Im Zuge des Verlusts politischer Steuerungsmöglichkeiten setzten sich verstärkt Simulationen durch. Im Bereich der Wirtschaft erstellte das neue Wirtschaftsministerium – das ehemalige Staatliche Plankomitee – weiterhin gesamtwirtschaftliche Produktionspläne, die auf den von vornherein nicht finanzierbaren Ressourcenanforderungen der Branchenministerien beruhten. Gleiches galt für die Budgetplanung des Finanzministeriums. In dem folgenden politischen Feilschen innerhalb der Administration und mit dem Parlament blieb von den ursprünglichen Prioritäten wenig übrig, und auch die gefundenen Kompromisse waren nicht bindend. Angesichts völlig utopischer Steuerschätzungen kam es zu einem täglichen»cash management« des Finanzministeriums, und der tatsächliche Haushalt beruhte auf der Möglichkeit, diese Ausgabenpolitik politisch zu beeinflussen. 5 Die Bevölkerung hatte hier die schlechtesten Karten, so daß Lohn- und Rentenzahlungen über Monate verzögert wurden. In der Folge erlebte die Ukraine einen Schock ohne Therapie(vgl. Tabelle 1 ). Insbesondere die unkontrollierte Kreditschöpfung führte Ende 1992 zur Hyperinflation, die – verstärkt durch den Zusammenbruch der Rubelzone – von wachsenden Leistungsbilanzdefiziten und vom Einbruch der Produktion begleitet wurde. Die Vorstellung, die Ukraine sei mit der ererbten Wirtschaftsstruktur ein reiches Land, stellte sich als Illusion heraus. Dabei fiel insbesondere die Abhängigkeit von Energieimporten ins Auge, die knapp 50 % der Gesamtimporte des Landes ausmachten. Nachdem die Hauptlieferländer, Rußland und Turkmenistan, ihre Öl- und Gaspreise innerhalb kürzester Zeit auf Weltmarktniveau angehoben hatten, war die Ukraine mehrfach unfähig, die fälligen Devisenzahlungen zu leisten. 6 5. Vgl. Alex Sundakov,»The Machinery of Government and Economic Policy in Ukraine«, Paper for the joint IMF / World Bank seminar»Accelerating Ukraine’s Transition to a Market Economy: Credible Macroeconomic Adjustment and Systemic Reforms«, Washington D.C. , 09 July 1996 . 6. Vgl. Christian von Hirschhausen,»Industrial Restructuring in Ukraine Seven Years After Independence: From Socialism to a Planning Economy?«, Communist Economies& Economic Transformation 10 ( 4 ), 1998 . Tabelle 1: Ausgewählte Wirtschaftsdaten der Ukraine 1992–1994 Reales BIP, Veränderung zum Vorjahr(%) Monatliche Inflation, Konsumentenpreise(%) Leistungsbilanz(Mrd. US$) Auslandsverschuldung(Mrd. US$) 1992 – 16,8 – 33,5 – 0,6 – 3,5 1993 – 14,2 – 47,1 – 0,7 – 4,2 1994 – 23,0 – 14,4 – 1,4 – 7,2 Quelle: European Centre for Macroeconomic Analysis of Ukraine; Deutsche Beratergruppe Wirtschaft IPG 2/99 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik 153

»Doppelte Enttäuschung« im Ostteil des Landes – die eigentliche Bedrohung der Unabhängigkeit Im Ostteil der Ukraine erlebte die Bevölkerung eine»doppelte Enttäuschung« ihrer an die Unabhängigkeit geknüpften Erwartungen. Zum einen blieb die erhoffte Wohlstandssteigerung aus, zum anderen wurde die zunehmende offizielle Propagierung von ukrainischer Kultur und Sprache als Bedrohung der eigenen Lebenspraxis wahrgenommen. Der neue Staat war nicht annähernd in der Lage, seine Bürger vor den Folgen der wirtschaftlichen Krise zu schützen. Der Lebensstandard der meisten Ukrainer sank dramatisch, und die Inflation entwertete die Sparguthaben vollständig. Die offiziellen Statistiken – die nur begrenzten Aufschluß über die tatsächliche Situation geben konnten – verzeichneten von 1990 bis 1993 einen Rückgang der Reallöhne um 70 %. Hinzu kamen die Simulationen in der sozialen Sphäre. So wurde offiziell an einem kostenlosen Gesundheits- und Bildungssystem festgehalten – unter der Oberfläche fand die totale Privatisierung statt. Angesichts ausbleibender Lohnzahlungen wurden für ärztliche Untersuchungen und Operationen individuelle»Gebühren« vereinbart. Medikamente und Verbandsmaterialien hatten die Patienten meist selbst zu beschaffen. Die Bereitschaft, zugunsten der Unabhängigkeit wirtschaftliche Schwierigkeiten hinzunehmen, war aber aufgrund des Charakters des nationalen Konsenses begrenzt. Im November 1993 waren nur 19 % der Bürger hierzu bereit, 44 % lehnten dies durchweg ab. Weitere 31 % gewährten dem neuen Nationalstaat immerhin eine ein- bis zweijährige Bewährungsfrist; doch auch diese verstrich ohne eine Verbesserung der Lage. 7 Hinzu kam die Entscheidung der politischen Führung, die kulturnationalen Vorstellungen der Unabhängigkeitsbewegung zu ihrem Programm zu machen und stärker auf die Durchsetzung der ukrainischen Sprache zu drängen. Damit entschärfte man zwar die Opposition des nationalen Spektrums, entfremdete aber den ohnehin skeptischen Teil der Staatsbürger, deren Zustimmung zur Unabhängigkeit nicht an die ukrainische Sprache gebunden gewesen war. Auch wenn sich in der sprachlichen Alltagspraxis nur wenig änderte, wurde das öffentliche Klima durch die Nationalisierung des politischen Diskurses aufgeheizt. Innerhalb von drei Jahren nach der Unabhängigkeit ließen sich die Auflösung des nationalen Konsenses und eine regionale Spaltung des Landes beobachten. Der Dnipro(Dnjepr) mit einer mehrheitlich russischsprachigen Bevölkerung – darunter auch ethnische Ukrainer – am linken und einer mehrheitlich ukrainischsprachigen am rechten Ufer schien hierbei die Grenze zu sein. Die»doppelte Enttäuschung« drohte die Existenz des Nationalstaats genau ab dem Moment zu gefährden, als politische Eliten und Bewegungen der Regionen andere nationale Orientierungen anboten. Dies geschah vor allem im Donbass, der Hochburg der Bergarbeiterbewegung, und auf der mehrheitlich von ethnischen Russen besiedelten Krim. 8 Im schwerindustriell geprägten ostukrainischen Donbass führte die anhaltende Verschlechterung ihrer Lebens- und Arbeitsbedingungen dazu, daß die Bergarbeiter auch weiterhin jährlich in Streik traten und die Unabhängigkeit zunehmend negativ bewerteten. Als Intellektuelle und Regionalpolitiker mehrere politische Bewegungen ins Leben riefen, die eine Eigenstaatlichkeit der Ukraine ablehnten, stießen sie deshalb auf fruchtbaren Boden. Auch die Wiedergründung der Kommunistischen Partei ( KPU ) wurde ab Dezember 1992 im Donbass betrieben. Alle diese Organsisationen traten gegen den ukrainischen Nationalismus ein und befürworteten eine starke GUS als Grundlage einer neuen eurasischen oder slawischen Union. Die Donezker Parteiorganisation der KPU trat offen für die Restauration der Sowjetunion ein. 9 7. Vgl. Demokraty ny iniciatyvy,»Public Opinion in Ukraine: Attitude to Economic Problems«, Paper presented at the conference»Societies in Transformation: Experience of Market Reforms for Ukraine«, Kiev 1994 – dies.,»Results of a Public Opinion Poll of Citizens in the South and East of Ukraine«, May – June 1994 , A Political Portrait of Ukraine, Kiev 1994 . 8 . Vgl. Valerij Chmel’ko, Dva berehy – dva sposoby yttja. Lingvo-etni ni struktury ta social’ni orientaciï pravobere noï i livobere noï Ukraïny, DEMOS – analyt no-informacijnyj ti nevyk 1/ 1995 , Kiev: Centr demokraty nych reform – Alexander Motyl,»Will Ukraine Survive 1994 ?«, The Harriman Institute Forum 5/ 1994 . 9. Vgl. T. Bolbat et al., Politi eskie partii, ob˘s estvennye organizacii i dvi enija Doneckoj oblasti, Doneck: RIP Lebed’ 1994 – Roman Solchanyk,»Ukraine: From Sovereignty to Independence«, RFE / RL Research Report 1/ 1992. 154 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik IPG 2/99

Dramatischer entwickelte sich die Lage auf der Krim, die von Anfang an eine Sonderrolle im ukrainischen Staat einnahm. Hier drohte sich das Zerfallsszenario der Sowjetunion auf der Republiksebene zu wiederholen. Die Krim-Eliten beriefen sich auf die Autonome Sowjetische Sozialistische Republik Krim, die zwischen Oktober 1921 und Juni 1945 (innerhalb der Russischen Sozialistischen Föderativen Sowjetrepublik) existiert hatte. Am 20 . Januar 1991 , noch vor der ukrainischen Unabhängigkeit, ließ der Oberste Sowjet der Krim ein Referendum durchführen, bei dem sich über 93 % der Krimbevölkerung für die Wiedererrichtung der Autonomie aussprachen. Nach der ukrainischen Unabhängigkeit, gegen die auf der Krim demonstriert wurde, erklärte der KrimSowjet am 5 . Mai 1992 die Unabhän-gigkeit der Halbinsel. In die Krim-Verfassung wurde erst nach kontroverser Debatte ein Artikel über die staatliche Zugehörigkeit zur Ukraine aufgenommen. 10 Auch Politiker der Russischen Föderation begannen, die Legitimität der 1954 erfolgten Übertragung der Krim von Rußland an die Ukraine zu bezweifeln und die separatistischen Kräfte der Krim dadurch zu ermutigen. So erklärte das russische Parlament am 21 . Mai 1992 alle Dokumente des Krim-Transfers für nichtig. In dieser Auseinandersetzung spielte der ungeklärte Status der größtenteils in Sewastopol stationierten sowjetischen Schwarzmeerflotte eine entscheidende Rolle. Obwohl im Juni 1992 grundsätzlich eine Aufteilung der Flotte zwischen der Ukraine und der Russischen Föderation vereinbart worden war, kam es zu permanenten Auseinandersetzungen über die konkreten Modalitäten. Die Ukraine war bereit, Sewastopol als Sitz der russischen Schwarzmeerflotte zu akzeptieren, wollte sich aber das Recht auf Nutzung des Hafens durch die ukrainische Marine vorbehalten. Dagegen bestand die Russische Föderation auf der exklusiven Nutzung Sewastopols und sprach sich zudem gegen jede ukrainische Marinebasis auf der Krim aus. Im Frühjahr 1993 ging das russische Parlament so weit, die Stadt zum territorialen Bestandteil der Föderation zu deklarieren. Dies verhärtete die Fronten weiter. 11 Eine weitere Position vertraten die Organisationen der Krimtataren. Die Tataren waren 1944 von Stalin der Kollaboration mit den deutschen Besatzern beschuldigt und wegen»Verrats am Sowjetvolk« nach Zentralasien deportiert worden. Infolge der politischen Debatte über die stalinschen Verbrechen im Zuge der Perestrojka begannen sie(bzw. ihre Nachkommen) zurückzuwandern. Zwischen 1990 und 1993 siedelten sich fast 240 000 Tataren auf der Krim an. Sie beanspruchten die alleinige politische Hoheit über das autonome Land ihrer Vorväter und lehnten die konkurrierenden Ansprüche der Ukraine, der Russischen Föderation und der im Obersten Sowjet vertretenen Eliten der Krim gleichermaßen ab. Die Forderung nach Eigenständigkeit der Krim wurde von fast allen Politikern und Parteien der Halbinsel vertreten. Die Parteien vom ukrainischen»Festland« spielten hier überhaupt keine Rolle. Zwei Parteien der alten wirtschaftlichen Eliten waren vor allem an den Zugriffsrechten auf das staatliche Eigentum, dem Abbau von Regulierungen, der Errichtung einer Freihandelszone und an weiteren Subventionen aus Kiew interessiert. Dagegen propagierten andere Bewegungen und Parteien die eine oder andere Form der Vereinigung mit Rußland oder den anderen slawischen Staaten. Massenunterstützung gewann die von Jurij Meschkow geführte Republikanische Bewegung der Krim, aus der im Oktober 1992 die Republikanische Partei der Krim( RPK ) hervorging. Meschkow konnte deshalb im Januar 1994 die erste Wahl zu einem»Präsidenten der Republik Krim« für sich entscheiden. 12 Unter Meschkows politischer Führung schritt der Separatismus weiter fort als jemals zuvor. Eine Woche nach der Wahl begann er, sich einen eigenen Herrschaftsapparat zu schaffen und warb in Moskau eine Regierungsmannschaft unter Leitung des ehemaligen russischen Wirtschaftsmini10. Vgl. Maria Drohobycky,»Chronology of Events in Crimea«, in: dies.(Hrsg.), Crimea. Dynamics, Challenges, and Prospects, Lanham: Rowman& Littlefield 1995 – Roman Solchanyk,»Crimea: Between Ukraine and Russia«, in: ebd. – Martin Malek,»Die Krim im russischukrainischen Spannungsfeld«, Osteuropa 6/ 1993. 11 . Vgl. Ustina Markus,»The Ukrainian Navy and the Black Sea Fleet«, RFE / RL Research Report 18/ 1994 – dies.,»Black Sea Fleet Dispute Apparently Over«, Transition(Prague) 13/ 1995 – Frank Umbach,»Russia and the Problems of Ukraine’s Cohesion: Results of a Factfinding Mission«, Köln: Aktuelle Analysen des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien 13/ 1994. 12. Vgl. Andrew Wilson,»Crimea’s Political Cauldron«, RFE / RL Research Report 45/ 1993 . IPG 2/99 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik 155

sters Jewgenij Saburow an. Eine hohe symbolische Bedeutung hatte das erste Dekret des Präsidenten, mit dem die Uhren der Krim um eine Stunde von Kiewer auf Moskauer Zeit vorgestellt wurden. Die Wahlen zum Krim-Sowjet im März 1994 und ein zeitgleiches Referendum verschafften der separatistischen Politik zusätzliche Legitimation. Das neue Krim-Parlament setzte im Mai die von Kiew abgelehnte Krim-Verfassung in Kraft und begann mit der parlamentarischen Beratung eines Gesetzes über eine eigene Staatsbürgerschaft. Die Ukraine schien vor der Alternative zu stehen, die Hoheit über die Halbinsel zu verlieren oder sie mit Gewaltmaßnahmen durchsetzen zu müssen. 13 Erneuerung des»historischen Kompromisses« 1994–1998 Trotz der 1994 bestehenden Ausgangslage konnte sich die Ukraine bis 1997 als Nationalstaat friedlich konsolidieren. 14 Dies lag nicht an der Befriedigung der bisher enttäuschten Erwartungen in der Bevölkerung, denn an deren Unzufriedenheit hat sich bis heute wenig geändert. Entscheidend war, daß sich in den politischen Machtkämpfen auf nationaler und regionaler Ebene diejenigen Eliten politisch durchsetzten, die ein pragmatisches, dauerhaftes Interesse am Bestand des Nationalstaats entwickelten und den»historischen Kompromiß« deshalb erneuerten. Der Verlauf der Konflikte machte deutlich, daß das hauptsächliche Interesse der Eliten im Zugriff auf die Eigentumstitel und im politischen Schutz der privaten Aneignung – oftmals verbunden mit»rent-seeking« und Simulationen – lag. Reformpolitiken hatten nur dann eine Chance, wenn die Einzelinteressen der politisch einflußreichen Eliten mit den Erfordernissen der Transformation übereinstimmten. Erste Reformen, fortgesetztes»rent-seeking« und neue Simulationen Im März bzw. Juli 1994 fanden Parlaments- und Präsidentenwahlen statt, die zu einem umfassenden personellen Wechsel in den nationalen politischen Eliten führten. Der neue Präsident, Leonid Kutschma, konnte bedeutende politische und wirtschaftliche Reformen einleiten. Obwohl 1996 mit neuer Verfassung und neuer Währung wichtige institutionelle Hindernisse einer konsequenten Weiterführung der Reformpolitik beseitigt waren, ließ die tatsächliche Dynamik nach. Dafür sind vor allem zwei Aspekte verantwortlich. Zum einen waren die wichtigsten Intentionen der bisher reformorientierten Eliten weitgehend erreicht worden, z. B. der Zugang zu den militärischen und zivilen Märkten der ukrainischen Rüstungsindustrie. Zum anderen hatten sich die Möglichkeiten politischer Koalitionen erschöpft, nachdem Kutschma mit dem ehemaligen Geheimdienstchef Jewhen Martschuk und dem Unternehmer Pawlo Lasarenko zwei einflußreiche Premierminister entlassen hatte. Diese begannen mit Blick auf die 1999 geplanten Präsidentschaftswahlen, eine kraftvolle Opposition gegen die Präsidentenmannschaft zu formen. Nach den Märzwahlen 1994 wurde die»Werchowna Rada« zunächst vom Lager der rückwärtsgewandten Kräfte(Kommunisten, Sozialisten, Agrarier) dominiert. Dies schienen besonders schlechte Ausgangsbedingungen für Kutschma zu sein, der nach seiner Wahl ankündigte, radikale Wirtschaftsreformen einzuleiten. Zünglein an der Waage wurde aber die Mehrheit der parteilosen, unabhängigen Abgeordneten, und durch eine geschickte Machtpolitik konnte Kutschma in vielen Fragen eine knappe Zustimmung des Parlaments erringen. Durch einen vorläufigen Kompromiß zur Gewaltenteilung, der dann nach einem zähen Ringen in der Verfassung vom 28 . Juni 1996 im wesentlichen bestätigt wurde, konnte er sich die Regierung unterstellen und somit politische Handlungsfähigkeit gewinnen. Auch das vorgelegte Reformprogramm fand zunächst die Zustimmung der»Werchowna Rada«. Für ukrainische Verhältnisse waren die Reformen tatsächlich radikal. Ihre Bilanz fiel dennoch zwiespältig aus. Innerhalb zweier Jahre fanden umfassende Preisliberalisierungen statt, und die erfolgreiche monetäre Stabilisierung führte im Juni 1996 zur Einführung der neuen, an den US Dollar gebundenen Währung Hrywnja. Die Pro13. Vgl. UNCPD , The Crimea: Chronicle of Separatism ( 1992–1995 ), 1996 , S. 75–76, 91 , 102 . 14. Vgl. Andreas Wittkowsky,»Ukraine – Abklingende Reformdynamik und Vorbereitung auf das Wahljahr 1998 «, Bonn, FES -Analyse, Juni 1997 . 156 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik IPG 2/99

duktionseinbrüche gingen jedoch nur langsam zurück, und der Inflationsrückgang war von einem Anstieg der Außenschuld begleitet – nicht zuletzt wegen unverändert hoher Energieimporte(vgl. Tabelle 2 ). Die Achillesferse der Reformen war der nur schleppend verlaufende wirtschaftliche Strukturwandel. Eine institutionelle Liberalisierung der Märkte blieb aus. Die umfangreichen Regulationen erschwerten den Marktzugang für neue und ausländische Unternehmen, und das Wachstum beschränkte sich weitgehend auf die Schattenwirtschaft. Zudem wurde an einer umfassenden staatlichen Planung des Strukturwandels festgehalten, die von völlig unrealistischen Absatz- und Finanzierungsmöglichkeiten ausging und deshalb nicht annähernd umgesetzt werden konnte. Konkurse wurden nicht durchgesetzt, so daß die Unternehmen weiterhin auf staatliche Rettungsversuche hofften. 15 Auch in den Politikbereichen, die nicht dem Anspruch staatlicher Planung unterworfen waren, wurden die Simulationen fortgesetzt. Diese zielten darauf, die zweifelsohne vorhandenen Kosten für Reformen zu verbergen und unpopuläre Maßnahmen zu vermeiden. So wurde beispielsweise weiterhin Vollbeschäftigung simuliert. Im März 1995 schätzte eine Untersuchung der Weltbank die verdeckte Arbeitslosigkeit auf 35 %, während die offizielle Statistik die Arbeitslosenquote mit 0,4 % angab. Auch 1997 befand sich die Quote – nach einem Rückgang des BIP von rund 60 % seit 1992 – noch unter 3 %. Die offiziell aufrecht erhaltenen »Beschäftigungsverhältnisse« waren allerdings nur noch selten mit Lohnzahlungen verbunden. Die staatlichen Zahlungsrückstände für Löhne und Renten stiegen beständig an. Bis Juni 1998 erreichten sie die stattliche Summe von 7,3 Mrd. Hrywnja (damals ca. 3,65 Mrd. US $). Auch die geld- und fiskalpolitische Stabilität erwies sich unter diesen Umständen als simuliert. 16 Ausmaß und Grenzen der Reformen wurden durch die Intentionen der wichtigsten strategischen Gruppen bestimmt. Kutschma, ehemals Direktor des größten sowjetischen Raumfahrtunternehmens Jushmasch, und wichtige Köpfe der Präsidentenmannschaft wollten den wirtschaftlichen Sturzflug beenden, um dem Verfall der besonders stark betroffenen Rüstungsindustrie Einhalt zu gebieten und ihr neue Tätigkeitsfelder zu erschließen. Andere einflußreiche Interessengruppen befürworteten lediglich jene Reformschritte, die neue Rentenquellen erschlossen, z. B. die Kommerzialisierung oder Privatisierung alter staatlicher Monopolbetriebe. Die personell und geschäftlich weiterhin eng mit den Unternehmen verflochtenen Branchenministerien schützten deren Geschäftsbereiche mit Hilfe ihrer Regulierungskompetenz. Die Kämpfe um die oligopolistische Aufteilung von Märkten gewannen an Bedeutung, und die Klagen über Korruption nahmen zu. Wirtschaftliche Interessen waren auch ein wichtiger Faktor für die außenpolitische Orientierung der Ukraine. Für das Vordringen auf die lukrativen Weltmärkte für Rüstungsgüter und kommerzielle Raketenstarts war es wichtig, die politische Unterstützung westlicher Länder – vor allem der USA – zu gewinnen. Neben der Entschei15 . Vgl. Hirschhausen,»Industrial Restructuring«[Fn. 6 ]. 16. Vgl. Daniel Kaufmann,»Open and Hidden Unemployment in Ukraine«, Handout at the World Bank Economic Round Table No 55 , Kiev, 9.3.1995 – Ukrainian Economic Trends, Monthly update June 1998, Kiev: Ukrainian-European Policy and Legal Advice Centre. Tabelle 2: Ausgewählte Wirtschaftsdaten der Ukraine 1995–1997 Reales BIP, Veränderung zum Vorjahr(%) Monatliche Inflation, Konsumentenpreise(%) Leistungsbilanz(Mrd. US$) Auslandsverschuldung(Mrd. US$) 1995 – 11,8 – 9,0 – 1,2 – 8,1 1996 – 10,0 – 2,8 – 1,1 – 9,2 1997 – 1,9 – 0,8 – 1,5 – 11,1 Quelle: Ukrainian-European Policy and Legal Advice Centre; Deutsche Morgan Grenfell IPG 2/99 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik 157

dung, die Atomwaffen der Ukraine abzubauen, war die Reformpolitik hier die wichtigste Voraussetzung. Umgekehrt führte die offensichtlich gewordene ökonomische Abhängigkeit von der Russischen Föderation zu einer Entideologisierung der ukrainischen»Ostpolitik«. Die aufgelaufenen Forderungen für Energieimporte konnten umgeschuldet werden, wobei der russische Energieriese Gasprom teilweise mit Beteiligungsscheinen für die ukrainische Privatisierung entschädigt wurde. Im stark verflochtenen Rüstungsbereich wurden die Kooperationsbeziehungen trotz gleichzeitiger Konkurrenz auf dem Weltmarkt gestärkt. Nach verschiedenen Rückschlägen unterzeichneten beide Staaten dann 1997 einen Freundschaftsvertrag, der auch die endgültige Aufteilung der Schwarzmeerflotte ermöglichte. Dabei erreichte die Ukraine einen Teilerlaß ihrer Energieschulden sowie die Verrechnung der russischen Pachtsumme für die Buchten in Sewastopol mit künftigen Energielieferungen. Pragmatische Umorientierung der Regionaleliten An der»doppelten Enttäuschung« im Ostteil des Landes änderte sich nur wenig, da Wohlstandssteigerungen auf kleine Gruppen beschränkt blieben. Auch die versprochene Aufwertung der russischen Sprache blieb aus. Bereits ein Jahr nach den Wahlen mußte Kutschma erhebliche Popularitätsverluste in seinen ehemaligen Hochburgen hinnehmen. Die ohnehin schon geringe Unterstützung der Bevölkerung für Reformen sank schon Mitte 1995 auf unter 30 %. Die geringste Zustimmung war auf der Krim und im Osten zu verzeichnen. Das politische Schisma in der Ukraine bestand fort. 17 Dennoch orientierten sich die wichtigsten Regionaleliten zunehmend auf die nationale Ebene. Die Eliten aus dem ostukrainischen Dnipropetrowsk konnten schon frühzeitig erheblichen Einfluß auf die wichtigsten Weichenstellungen in Personal- und Regulierungsfragen gewinnen. Zunächst ist hier das Team von Präsident Kutschma zu nennen, der die politische Macht vor allem zur industriepolitischen Förderung des Rüstungs- und Raumfahrtsektors nutzte. Im Juni 1996 berief der dann Pawlo Lasarenko zum Premierminister, der seine Position offensichtlich nutzte, um dem Dnipropetrowsker Unternehmen »Jedyni Energetytschni Systemy Ukraijiny«(Vereinigte Energiesysteme der Ukraine) Starthilfe auf dem gewinnträchtigen und stark regulierten Gasimportmarkt zu leisten. Innerhalb weniger Jahre wuchs so einer der fünf größten Konzerne der Ukraine heran, der rund 25 Banken und Industrieunternehmen vereinigte. 18 In den beiden Gebieten mit starken separatistischen Tendenzen nahm die weitere Entwicklung unterschiedliche Formen an. Die Regionaleliten im Donbass versuchten schon bald, im Machtspiel auf nationaler Ebene gleichzuziehen. Dagegen spitzte sich die Lage auf der Krim zunächst zu. Entscheidend waren der jeweilige Ausgang der Regionalwahlen und die daran anschließenden Auseinandersetzungen um die Sicherung und Mehrung des Eigentums. Im Donbass konnten die nostalgischen Kräfte, allen voran die Kommunisten, nur relativ wenig Kapital aus der»doppelten Enttäuschung« schlagen. Bei den parallel zum Präsidentenwahlgang 1994 stattfindenden Wahlen der»oblast«-Räte setzten sich vor allem unabhängige Kandidaten durch. Auch bei der Direktwahl der Vorsitzenden dieser Räte – inoffiziell auch Gouverneure genannt – konnte sich in der größeren und politisch einflußreicheren Donezker»oblast« ein Vertreter der Neuen Ökonomischen Eliten( NÖE ), Wladimir Schtscherban, durchsetzen. Sein Aufstieg in die politische Regionalelite war begleitet von beträchtlichen wirtschaftlichen Erfolgen des von ihm gegründeten Privatunternehmens»Delo wsech«(Sache aller). Im Januar 1996 ließ er sich 17. Vgl. Demokraty ny iniciatyvy, Ukraïns’ke suspil’stvo – 1994 , 1995 : rezul’taty dvoch zahal’nonacional’nych opytuvan’, Polity nyj Portret Ukraïny Nr. 15. Kiev 1996 – Jevhen Holovacha / Natalja Panina, Hromads’ka dumka v rehionach Ukraïny. Rezultaty zahal’nonacional’noho opytuvannja, Polity nyj Portret Ukraïny Nr. 11/ 1995 , Kiev: Demokraty ny iniciatyvy – Serhij Makejev, Rehional’ni vidminnosti v ocinci ekonomi noï ta social’nopolity noï sytuaciï, Polity nyj Portret Ukraïny, Nr. 15/ 1996 , Kiev: Demokraty ny iniciatyvy. 18. Vgl. Anders Åslund,»Ukraine – Economic Reform in Crisis«, Stockholm: Institute of East European Economies, Östekonomisk Rapport 8/ 1995 – Vja eslav Pichovs˘ek, Dnipropetrovs’k proty … Dnipropetrovs’ka. Podiï, jakych bulo o ikuvaty, Kiev: Ukraïns’kyj nezale nyj centr polity nych doslid en’ 1996 – Oleg Varfolomeyev, »Rival Clans Mix Business, Politics, and Murder«, Transition(Prague) 6/ 1997 . 158 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik IPG 2/99

dann zum Vorsitzenden der Liberalen Partei( LPU ) wählen, deren Gründer Igor Makulow sein Liberalismusverständnis sehr einleuchtend dargelegt hatte: »Nun, und es ist gefährlich, hier zwischen den Armen ein Reicher zu werden. Einfach lebensgefährlich. Deswegen muß man andere auch reich machen, so daß sie keine Feinde werden«. 19 Der Schutz und die Mehrung des neuen privaten Eigentums blieb auch unter Schtscherban das wichtigste politische Ziel der NÖE : seine Administration begann, stärker in die regionale Wirtschaft einzugreifen, z. B. im Bereich der Privatisierung. Für die Nationalstaatsbildung war in diesem Prozeß entscheidend, daß sich die Strategien der politischen Absicherung zunehmend nach Kiew orientierten und der Nationalstaat als oberste politische Entscheidungsinstanz gestärkt wurde. Erstens lag es im Interesse der NÖE , den Einfluß derjenigen Kräfte einzudämmen, die das Privateigentum aus ideologischen Gründen ablehnten. Und dies waren auch die stärksten Opponenten des ukrainischen Nationalstaats, allen voran die Kommunisten. Nach den Erfolgen bei den Regionalwahlen stellten die Vertreter der NÖE dieses Spektrum politisch kalt. Auch die Bergarbeiter kehrten angesichts der geänderten politischen Rahmenbedingungen von separatistischen Forderungen ab und konzentrierten sich wieder auf die ökonomische Dimension ihres Unmuts. Zweitens wurde es immer wichtiger, die macht- und eigentumspolitischen Weichenstellungen auf nationaler Ebene zu beeinflussen. So ließ sich Schtscherban auch in die»Werchowna Rada« wählen, wo er zum Vorsitzenden der einflußreichen Kommission für Budgetfragen aufstieg. Die LPU mit ihren wenigen Abgeordneten betrieb zudem erfolgreich die Gründung einer eigenen Fraktion. 20 Auf der Krim schuf die zunehmende Herausbildung einer eigenen politischen Struktur und einer eigenen politischen Öffentlichkeit institutionelle Bedingungen, die das Entstehen einer eigenen staatlichen Struktur begünstigten. Daß es dann nicht zum Äußersten kam, hatte weniger mit den politischen Interventionen aus Kiew als mit einer Spaltung der Krim-Eliten zu tun, der vornehmlich ökonomische Interessen zugrundelagen. Der Auslöser war die eingeschlagene Wirtschaftspolitik des aus Moskau angeworbenen Vizepremiers Saburow. Ihr Kern war ein radikales Privatisierungsprogramm, nach dem viele Staatsbetriebe möglichst schnell verkauft oder übertragen werden sollten. Ziel war nach Saburows Angaben die Anwerbung auswärtigen – vor allem russischen – Kapitals. 21 Ein Großteil der Krim-Eliten schien die Vision des Vizepremiers nicht zu teilen. Die offensichtliche Bevorzugung russischer Unternehmen durch die Regierung führte dazu, daß das angeblich so prorussische Krim-Parlament die Politik Saburows als Ausverkauf an Moskau attackierte. Im August verhängte es ein Moratorium über die weitere Privatisierung, sprach der Regierung Saburow das Mißtrauen aus und forderte den Rücktritt Meschkows. Die ukrainische Regierung gab dem Konflikt neue Nahrung, als sie am 6. September die Übertragung der nationalstaatlichen Eigentumsansprüche an die Krim-Behörden bekanntgab. Den folgenden Machtkampf konnte der Krim-Sowjet zu seinen Gunsten entscheiden. Der Nachfolger Saburows, Anatolij Frantschuk, war ein Vertreter jener Kräfte, die bereit waren, die Zugehörigkeit der Krim zur Ukraine zu akzeptieren, soweit sie mit einer weitgehenden Autonomie und dem Zugriffsrecht auf das zu privatisierende Eigentum verknüpft war. Als Sieger des Machtkampfs erhielten sie die Möglichkeit, die »Krim-Pirogge« ungestört unter sich aufzuteilen. Tatsächlich wurde der neue Premier schon kurz nach dem Abklingen der Krise beschuldigt, die Lizenzvergabe für die anlaufende Öl- und Gasförderung auf dem Schwarzmeerschelf der Krim zugunsten seines Sohnes manipuliert zu haben. 22 Auf der Krim wurde besonders deutlich, was sich auch schon bei den Regionaleliten aus Dnipropetrowsk und Donetsk beobachten ließ: In der konkreten Politik setzten sich die ökono19. Zit. nach Liberal’na Partija Ukraïny v hazetnych povidomlennjach, 1991–1993 . Kiev / Doneck: Centr social’no-ekonomi noho i polity noho analizu Liberal’noï partiï Ukraïny 1994 , S. 50 . 20. Vgl. Andreas Wittkowsky,»Nationalstaatsbildung in der Ukraine: Die politische Ökonomie eines‘historischen Kompromisses’«, Osteuropa 6/ 1998. 21. Vgl. Yevgenii Saburov,»Possible Economic Developments in Crimea«, in: Developments in Crimea. Challenges for Ukraine and Implications for Regional Security. Proceedings from an International Conference, Kyiv, 23 .– 25.10.1994 , Publication# 95–06 S, Washington D. C. : American Association for the Advancement of Science 1995 , S. 17–18 . 22. Vgl. Wittkowsky,»Nationalstaatsbildung«[Fn. 20 ]. IPG 2/99 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik 159

mischen Interessen als die eigentlichen Determinanten der Politik durch, auch wenn diese den vorherrschenden ideologischen und kulturellen Orientierungen – der Ablehnung des ukrainischen Nationalstaats und dem Zugehörigkeitsgefühl zum russischen Sprachraum – widersprachen. In allen drei Regionen setzten sich Elitengruppen durch, die ein mehr oder weniger starkes pragmatisches Interesse am ukrainischen Nationalstaat entwickelten und den zerstörten historischen Kompromiß deshalb erneuerten bzw. – im Fall der Krim – wenigstens tolerierten und für sich zu nutzen wußten. Herausforderungen der Gegenwart Nachdem die Festigung des staatlichen Zusammenhalts durch die Erneuerung des»historischen Kompromisses« gelungen ist, bleibt die wirtschaftliche Konsolidierung als existenzielles Problem der unabhängigen Ukraine bestehen. Obwohl die (offiziell erfaßte) Wirtschaft im ersten Halbjahr 1998 erstmals nach der Unabhängigkeit wuchs, verleitete die Verschlechterung wichtiger makroökonomischer Rahmendaten internationale Beobachter zu der Einschätzung, die Ukraine befände sich im»Ausnahmezustand«. 23 Der Hintergrund für diese Kassandrarufe waren das simultane Ansteigen von Staatsverschuldung, Haushalts- und Handelsbilanzdefizit und das weitere Ausbleiben des Strukturwandels. Die Grenzen der Simulation geldpolitischer Stabilität wurden nun sichtbar. Da die Steuereinnahmen weit hinter den Schätzungen zurückblieben, erreichten die Zahlungsrückstände für staatliche Löhne und Renten die stattliche Summe von 7,3 Mrd. Hrywnja(im Juni 1998 ca. 3,65 Mrd. US $). Zudem drohte die Ukraine ihre Fähigkeit zu verlieren, ihre fälligen – zumeist kurzfristigen – Staatsanleihen zu bedienen. Ausländische Investoren zogen ihre Gelder ab, und die stark ansteigenden Zinssätze für Hrywnja-Schuldtitel spiegelten die steigenden Erwartungen auf eine baldige Abwertung der Währung wider. 24 Der Absturz des russischen Rubel im August 1998 blieb dann nicht ohne Folgen für die ukrainische Währung. Der enge Wechselkurskorridor zum Dollar mußte aufgegeben werden, und die Hrywnja wurde um rund 50 % abgewertet. Dennoch wäre es verfehlt, die Verantwortung für diese Entwicklung(und die damit verbundene Inflationsgefahr) allein auf die Politik der Russischen Föderation abwälzen zu wollen – letztere verschärfte die hausgemachten Probleme der Ukraine lediglich. Die internen wirtschaftlichen Strukturprobleme standen dementsprechend im Zentrum der harten Verhandlungen um die Konditionen für einen IWF -Dreijahreskredit über 2,2 Mrd. US $. Trotz der Atempause durch die erste Tranche zahlte die ukrainische Nationalbank NBU nach mehreren Versuchen, die Gläubiger zur freiwilligen Umschuldung zu überreden, im September 1998 erstmals nur Hrywnja statt der vereinbarten Dollar für eine fällige kurzfristige Staatsanleihe aus. Internationale Investoren bewerteten diesen Schritt als de-factoZahlungsunfähigkeit. 25 Gegenwärtig befindet sich die Ukraine abermals in einem Dilemma zwischen ökonomischen Erfordernissen und politischen Konstellationen. Nach den Wahlen zur»Werchowna Rada« im März 1998 haben sich die Chancen für die notwendigen Reformen eher verschlechtert als verbessert. Das Lager der konservativen Parteien(Kommunisten, Block der Sozialisten und Agrarier, Progressive Sozialisten) konnte aus der anhaltenden »doppelten Enttäuschung« leichte Stimmengewinne mobilisieren. Ihnen gegenüber steht ein ungefähr gleich großes Lager von unabhängigen Abgeordneten, das zunächst eine Pattsituation schuf. Dem Parlament gelang es wochenlang nicht, seine Arbeitsfähigkeit zu erlangen. Die Wahl von Oleksandr Tkatschenko vom Block der Sozialisten und Agrarier zum Parlamentssprecher erfolgte erst Anfang Juli – nach 19 Wahlgängen. Präsident Kutschma nutzte diese Situation, wichtige Elemente der mit dem IWF vereinbarten Kon23. Vgl. Ukrainian Economic Trends, Monthly update May 1998 , Kiev: Ukrainian-European Policy and Legal Advice Centre. 24. Vgl. Ukrainian Economic Trends, Monthly update June 1998 , Kiev: Ukrainian-European Policy and Legal Advice Centre. 25. Vgl. Joachim Weidemann,»Kiew wird zum Testfall für härtere IWF -Linie«, Handelsblatt 8.10.1998 , S. 8 – » IMF places Kiev in default dilemma«, Financial Times 5.10.1998 , S. 2 . 160 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik IPG 2/99

ditionen per Dekret festzulegen. Diese können jedoch von der»Werchowna Rada« per Gesetz wieder außer Kraft gesetzt werden. 26 Inzwischen zeichnet sich ab, daß die Politik 1999 im wesentlichen von den im Oktober stattfindenden Präsidentenwahlen bestimmt wird. Deshalb ist es unwahrscheinlich, daß eine längerfristige angemessene Strategie zur Lösung der wirtschaftlichen Probleme verfolgt wird. Neben dem starken konservativen Lager, das zur Zeit keine gemeinsame Führungspersönlichkeit aufweist, formieren sich weitere Oppositionsgruppen, die aus einer Blockade des Amtsinhabers politisches Kapital schlagen wollen. Als Führungsfiguren treten dabei zwei von Kutschma wieder entlassene Premierminister in den Vordergrund. Die Aufsteigerpartei Hromada des Geschäftsmanns Pawlo Lasarenko beteiligte sich schon im Oktober an einem gescheiterten Versuch, den Präsidenten durch ein Amtsenthebungsverfahren zu stürzen. Und der ehemalige Geheimdienstchef Jewhen Martschuk konnte – mit Hilfe finanzkräftiger Unternehmer und des ehemaligen Präsidenten Krawtschuk – die einstmals marginalisierte Vereinigte Sozialdemokratische Partei zur Basis seiner politischen Aktivitäten ausbauen. Auch nach den Präsidentenwahlen ist eher mit einem weiteren Durchwursteln zu rechnen. Allerdings sind eindeutige Verschlechterungen denkbar. Keiner der Kandidaten ist als überzeugter Reformer anzusehen. Der Amtsinhaber Kutschma hat – aus den genannten Interessenlagen – die bisher wichtigsten positiven Impulse gesetzt. Aufgrund seines Popularitätsverlusts wird er es aber schwer haben, ein weiteres Mal die Unterstützung der Bevölkerung zu gewinnen, und auch das Reservoir seiner potentiellen Bündnispartner ist inzwischen abgeschmolzen. Lasarenko steht eindeutig für Rentiersinteressen im Energiesektor, die der weiteren Entwicklung des Landes zuwiderlaufen. Gleiches gilt für Kommunisten, Sozialisten und Agrarier, hinter deren ideologischer Fassade sich oftmals ebenfalls»rent-seeking«-Strategien verbergen, die sich vermutlich in einem schnellen Anheizen der Inflation niederschlagen werden. Martschuk läßt bisher kein ausgeprägtes wirtschaftspolitisches Profil erkennen. Unabhängig vom Ausgang der Präsidentenwahlen wird die ukrainische Politik weiterhin dem Primat interner Prozesse folgen – und damit auch von»rent-seeking« und Simulationen gekennzeichnet sein. Dabei wird sie konkret von den – weiterhin wechselnden – politischen Koalitionen abhängen, da kein Spitzenkandidat über eine stabile Mehrheit verfügen wird. In diesem Zusammenhang wird es von entscheidender Bedeutung sein, ob einzelne Politiker in diese Koalitionen eingebunden werden, die sich bereits als(begrenzte) Reformer erwiesen haben. Auch einige Elitengruppen könnten durch die verschärfte Krise erneut ein Interesse an einzelnen Reformschritten gewinnen – vor allem, wenn sie längerfristige Investitionssicherheiten benötigen oder im Exportbereich tätig sind. Schnelle wirtschaftliche Erfolge aus eigener Kraft sind nicht zu erwarten. Die Möglichkeit, der ukrainischen Entwicklung positive Impulse von außen zu geben, ist begrenzt. Alle mehr oder weniger guten Ratschläge für eine erfolgreiche Einbindung in die Weltwirtschaft – und damit zur Förderung ihrer inneren Stabilität – sind bereits erteilt worden. Allein: es mangelt an der Umsetzung. Für ausländische Investoren ist die Ukraine mit ihren bürokratischen Regulierungen und der fehlenden Rechtssicherheit vergleichsweise uninteressant geblieben. Die Direktinvestitionen liegen mit 2 Mrd. US $( 40 US $ pro Kopf) am unteren Ende der postsowjetischen Republiken, und die Finanzkrise hat nun auch das mühsam aufgebaute Vertrauen internationaler Anleger zerstört. 27 Der meistversprechende Ansatz liegt darin, diejenige Kräfte zu stärken, die aufgrund ihrer eigenen Interessen den internen Druck zugunsten einer weiteren Umstrukturierung der ukrainischen Wirtschaft erhöhen. Ein wichtiger Beitrag zu ihrer Unterstützung besteht darin, ihnen Perspektiven und Zugänge zu westlichen Märkten zu eröffnen, unter Umständen auch bei umstrittenen Rüstungsgütern wie dem Transportflugzeug Antonow 70 .»Noch ist die Ukraine nicht gestorben.« ̇ 26. Vgl. RFE / RL Newsline 2 ( 150 ), Part 2, 7.8.1998 – Nadia Diuk,»Ukraine: A Land in Between«, Journal of Democracy 9 ( 3 ), July 1998 . 27. Vgl. Hirschhausen,»Industrial Restructuring«, [Fn. 6 ]. IPG 2/99 Wittkowsky, Determinanten der ukrainischen Politik 161

FRIEDRICH HEINEMANN Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? D ie Bewertung des Phänomens Steuerwettbewerb in der akademischen und politischen Debatte könnte gegensätzlicher nicht sein. Für die einen führt die mangelnde Koordinierung nationaler Steuerpolitik zu einem ruinösen Wettbewerb, welcher dem Sozialstaat aber auch der Finanzierung notwendiger öffentlicher Güter die Grundlage entzieht. Für die anderen ist dieser Wettbewerb – in Analogie zum Wettbewerb auf Märkten für private Güter – ein hochwillkommener Mechanismus, der die Politik unter heilsamen Leistungsdruck setzt und Bürger und Unternehmen vor der fiskalischen Ausbeutung bewahrt. Entsprechend gegensätzlich sind auch die wirtschaftspolitischen Schlußfolgerungen. Während die Kritiker des Steuerwettbewerbs für eine weitgehende Koordinierung der Steuerpolitik auf europäischer oder sogar OECD -Ebene plädieren, sprechen sich die Befürworter der Wettbewerbslösung für eine Fortdauer der nationalen Autonomie in der Steuerpolitik und gegen jegliche politische Harmonisierung aus. Ihr Hauptargument besteht darin, daß dieser Wettbewerb für den Steuerzahler Schutz vor übermäßiger Steuerbelastung biete. Der Gedanke, daß somit der Steuerwettbewerb den Bürger vor der»fiskalischen Gier« des»Leviathan-Staates« schützt, hat in der angelsächsischen Literatur eine lange Tradition. 1 Wie in vielen derart zugespitzten Debatten bleibt auf beiden Seiten manchmal die Sorgfalt in der Argumentation auf der Strecke. Vor diesem Hintergrund ist es Ziel dieses Beitrags, die grundlegenden Argumente dieser Debatte darzustellen und auf ihre Plausibilität zu überprüfen, um auf dieser Basis einige wirtschaftspolitische Schlußfolgerungen zu ziehen. Fiskalstaaten entstanden in geschlossenen Volkswirtschaften Die Auseinandersetzung um den Steuerwettbewerb ist eingebettet in die generelle Globalisierungsdebatte. Die Prozesse, die unter dem Begriff der Globalisierung zusammengefaßt werden, tragen dazu bei, daß die Bedeutung nationaler Grenzen als Hindernisse für wirtschaftliche Aktivitäten und Verlagerungen von Produktionsfaktoren an Bedeutung verlieren: Sinkende Transport- und Kommunikationskosten, aber auch der Abbau von tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen im Rahmen der Welthandelsorganisation und der EU tragen zu dieser Internationalisierung bei. In Europa ist mit der Einführung einer gemeinsamen Währung die währungsbedingte Segmentierung des Binnenmarkts überwunden. Gerade diese letzte Veränderung ist Anlaß dafür, daß das Thema Steuerwettbewerb mit zunehmender Intensität diskutiert wird. Tatsache ist zunächst, daß viele Eigenheiten nationaler Steuersysteme in einer Zeit geformt wurden, die durch Abschottung und Protektionismus gekennzeichnet war. Der moderne Steuerund Wohlfahrtsstaat ist in vielen Industrieländern in den dreißiger Jahren entscheidend geprägt worden – in einer Phase also, in der Staatsgrenzen oftmals nahezu unüberwindliche Hindernisse für Kapital und Arbeit darstellten. In den ersten Jahrzehnten nach dem zweiten Weltkrieg belegen viele Indikatoren – Zinsunterschiede, Außenhandelsströme, Finanz- und Realkapitalmobilität –, daß zunächst die Offenheit wichtiger Volkswirtschaften noch sehr gering war. Erst seit den Siebzigern ist allmählich die Öffnung in den Industrieländern und auch zunehmend in den Schwellen- und Entwicklungsländern erfolgt. Der 1. Geoffrey Brennan und James M. Buchanan: The Power to Tax, Cambridge 1980 . IPG 2/99 Heinemann, Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? 179

heute erreichte Offenheitsgrad ist in langfristiger Perspektive zwar nichts völlig Neues: Wirtschaftshistoriker verweisen darauf, daß die Jahrzehnte um die Jahrhunderwende bereits eine Ära der Globalisierung waren. Allerdings kann man aus dieser Ära wenig für die Frage nach den Konsequenzen der Globalisierung für die öffentlichen Finanzen lernen, weil es damals keinen Fiskus gab, der quantitativ dem modernen Staat mit seiner Steuer- und Abgabenlast auch nur entfernt gleichgekommen wäre. Die Kombination von Globalisierung und massiver Umverteilungs- und Produktionsaktivität des Staates ist neu. Entsprechend hoch ist heute die Unsicherheit in der Beurteilung. Im folgenden sollen vor allem zwei Thesen zur Beurteilung des Steuerwettbewerbs beleuchtet werden, die sich mit den beiden grundlegenden Bereichen staatlicher Aktivität befassen – der Bereitstellung öffentlicher Güter und der Umverteilung im Rahmen des Sozialstaats: ̈ These 1 : Der Steuerwettbewerb führt zu einem ineffizienten Angebot an öffentlichen Gütern. ̈ These 2 : Der Steuerwettbewerb gefährdet den Sozialstaat. Steuerwettbewerb und das Angebot an öffentlichen Gütern Engt der Steuerwettbewerb die Möglichkeit von Staaten ein, die erforderlichen Einnahmen zur Bereitstellung eines optimalen Maßes an öffentlichen Gütern(z. B. Infrastruktur, Rechtsordnung, Ausbildungssystem etc.) zu erzielen? Hier scheint oftmals von einem zu einfachen Modell ausgegangen zu werden, in dem sich Unternehmen oder Arbeitnehmer einfach den Staat mit der niedrigsten Abgabenlast suchen. Wenn dies so wäre, dann würden tatsächlich die Steuern nach unten konkurriert und die Finanzierung der öffentlichen Güter unmöglich gemacht. Das einfache Modell der Steuerminimierung greift allerdings wesentlich zu kurz, weil hier die Ausgabenseite des Staates im Nutzenkalkül von Unternehmen und Arbeitnehmern nicht berücksichtigt wird. Daß dies ein unzureichender Ansatz ist, wird deutlich, wenn man etwa die Standortentscheidung eines Unternehmens betrachtet. Ein Unternehmen betrachtet einen Standort nicht alleine nach der Höhe der Steuern. Neben einer Vielzahl anderer Faktoren, welche in eine Standortentscheidung eingehen, wird das Unternehmen fragen, ob die Höhe der Besteuerung in einem angemessenen Verhältnis zur Qualität der öffentlichen Güter im betreffenden Land steht. Es geht also im Standortwettbewerb nicht um eine einfache Steuerminimierung in Richtung null, sondern um ein möglichst optimales Verhältnis zwischen Steuerbelastung und öffentlicher Leistung. Steuerfinanzierte Infrastruktur, welche die Produktivität eines Standorts positiv beeinflußt, erhöht auch die Bereitschaft von Unternehmen, bei einer Entscheidung zugunsten des betreffenden Landes anschließend die entsprechende Steuerbelastung in Kauf zu nehmen. Value for money? Erweitert man so das zu einfache Modell vom eindimensionalen Steuerwettbewerb zum zweidimensionalen Modell des Standortwettbewerbs, dann ist also nicht notwendigerweise der Niedrigsteuerstandort der Favorit, sondern der Standort, an dem am meisten»value for money« geboten wird. Damit hat auch ein Hochsteuerland wie Deutschland so lange eine Chance, wie diesen überdurchschnittlichen Kosten auch überdurchschnittliche öffentliche Leistungen gegenüberstehen. Ein Niedrigsteuerstaat wird umgekehrt kaum attraktiv sein, wenn dort aufgrund der schlechten öffentlichen Finanzlage wesentliche Infrastruktureinrichtungen fehlen oder etwa die Rechtssicherheit und der Eigentumsschutz nicht gewährleistet werden können. Mit dieser umfassenderen Sichtweise wird deutlich, welches Land ernsthafte Probleme bekommen muß: Wo die Steuerlast hoch ist, weil etwa in hohem Maße Subventionen bezahlt werden, die nur wenigen Interessengruppen zugute kommen, dort werden tendenziell die Unternehmer, das Kapital und die Arbeitnehmer abwandern. Auch ein Standort mit einer ineffizienten Verwaltung, wo öffentliche Leistungen überteuert produziert werden, wird dies durch Abwanderung zu spüren bekommen. Die negative Direktinvestitionsbilanz Deutschlands kann also nicht einfach mit dem hohen Niveau der Unter180 Heinemann, Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? IPG 2/99

nehmenssteuern begründet werden. Abgesehen davon, daß bei der Standortwahl ein ganzes Bündel von Faktoren berücksichtigt wird, scheint der Preis, den ein Unternehmen in Deutschland für die deutsche Infrastruktur über die Steuerlast zu bezahlen hat, unangemessen hoch auszufallen. Ein illustratives Beispiel aus dem weiten Feld der deutschen Subventionen: Die Attraktivität des deutschen Standorts leidet an den Steinkohlesubventionen. Ein Unternehmen muß zwar durch seine Steuerzahlungen zu deren Finanzierung beitragen, ihm erwächst aus diesen Ausgaben aber keinerlei Vorteil für die eigene Produktion in Deutschland. Im um die Ausgabenseite erweiterten Modell des Steuerwettbewerb gelten Steuern also gewissermaßen als Preis für eine Gegenleistung, nämlich die in einem Land bereitgestellten öffentlichen Güter. Angesichts der Tatsache, daß eine Vielzahl an öffentlichen Leistungen in vielen Industrieländern sicher nicht zu geringstmöglichen Kosten produziert werden, ist diese Implikation prinzipiell in hohem Maße begrüßenswert. Angesichts hoher Staatsquoten ist es sinnvoll, daß ein dauernder Druck auf Effizienzverbesserungen im Bereich staatlicher Aktivität besteht. Die heutigen Bemühungen etwa, die Verwaltung zu modernisieren und betriebswirtschaftliches Denken in Behörden zu implementieren, können als positive Folgen dieses Standortwettbewerbs gewertet werden. Die Drohung der Bürger und der Unternehmen, bei schlechten Leistungen des Staates einfach abzuwandern spielt also insgesamt eine disziplinierende und nützliche Rolle: 2 Politik und Verwaltung geraten unter Wettbewerbsdruck, unproduktive Ausgaben zu verringern und die öffentlichen Leistungen kostengünstig zu produzieren. Mit dieser Perspektive wird aber auch klar, daß der Steuerwettbewerb zwischen Staaten zumindest im Grundsatz eigentlich ebenso günstig beurteilt werden muß wie der Wettbewerb zwischen privaten Unternehmen: Es ist unlogisch, den Wettbewerb im privatwirtschaftlichen Bereich mit allen Mitteln etwa der Wettbewerbskontrolle zu sichern, die Staaten aber daraus entlassen zu wollen. Wettbewerb ist für Politiker eine genauso unverzichtbare Rahmenbedingung wie für Unternehmen. Diese positive Bewertung des Standortwettbewerbs basiert in den Wirtschaftswissenschaften gerade auch auf den Erkenntnissen der Public-Choice-Schule: Gemäß dieser Denkrichtung verfolgen Politiker und Bürokraten nicht ohne weiteres mit ihrem Handeln das Ziel einer Gemeinwohlmaximierung. Zunächst betreiben auch die Akteure im öffentlichen Sektor Eigennutzmaximierung. Inwieweit Eigennutz- und Gemeinwohlmaximierung identische Ergebnisse zur Folge haben, hängt entscheidend von den Nebenbedingungen politischen Handelns ab. Die Nebenbedingungen, die aus einem intensiven Standortwettbewerb erwachsen, begrenzen den Spielraum der Verantwortlichen in Politik und Verwaltung, etwa durch Erhaltungssubventionen bestimmte Interessengruppen zu pflegen und setzen diese Akteure unter Druck, ständig nach Wegen zur Verbesserung des Preis-LeistungsVerhältnisses der öffentlichen Aktivität zu suchen. Unfairer Standortwettbewerb Die positive Beurteilung des Standortwettbewerbs beruht nun aber entscheidend darauf, daß eine Annahme erfüllt ist: Für einen fairen und effizienten Standortwettbewerb ist es eine zwingende Voraussetzung, daß das sogenannte Äquivalenzprinzip erfüllt ist. Dieses Prinzip besagt, daß die Nutznießer der öffentlichen Güter eines Landes auch in diesem Land Steuern zahlen. 3 Das Äquivalenzprinzip kann etwa dann verletzt sein, wenn Infrastrukturinvestitionen in einem Land positive Effekte auch in einem anderen Land zur Folge haben. In diesem Fall könnte der Wettbewerb zwischen Staaten dazu führen, daß es zu einer unzureichenden Versorgung mit Infrastruktur kommt. Diese Problematik mag auf der regionalen Ebene hier und da eine Rolle spielen – in europäischer Dimension gilt aber wohl, daß die Infrastruktur des einen Staats nur sehr begrenzt auch 2. Vgl. auch: Clemens Fuest: Eine Fiskalverfassung für die Europäische Union, Köln 1995 . 3. Mit einem noch höheren Grad finanzwissenschaftlicher Präzision wäre zu fordern, daß jeder Nutznießer eines öffentlichen Guts sogenannte Lindahl-Preise zahlen müßte. Diese würden sich am individuellen Grenznutzen aus der Inanspruchnahme eines öffentlichen Guts bemessen. Derartige Steuerpreise sind selbstverständlich nicht praktikabel. Das Äquivalenzprinzip stellt aber eine Annäherung an diesen theoretischen Idealfall dar. IPG 2/99 Heinemann, Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? 181

für Unternehmen in einem anderen Staat nützlich ist. Unfairer Wettbewerb ist aber auch dann gegeben, wenn ein Haushalt oder ein Unternehmen zwar die Infrastruktur eines Landes nutzt, aber nicht zur Finanzierung dieser Infrastruktur herangezogen wird. Ein derartiger Wettbewerb würde tatsächlich die Gefahr mit sich bringen, daß es aufgrund dieser Trittbrettfahrerproblematik zu einem suboptimalen Angebot an öffentlichen Gütern kommen kann. Beispiele für ein solches Versagen des Standortwettbewerbs sind gewinnverlagernde Manipulationen von Verrechnungspreisen innerhalb grenzüberschreitender Unternehmen. In multinationalen Konzernen können Gewinne durch entsprechende Preisgestaltung für Produkte und Dienstleistungen, die innerhalb des Konzerns grenzüberschreitend gehandelt werden, künstlich in den Niedrigsteuerstandort verlagert werden. Die Steuerbelastung des Konzerns wird dadurch minimiert, ohne daß Realkapital verlagert wird. Ein anders gelagerter Fall unfairen Steuerwettbewerbs geht von der Fiskalpolitik selber aus: Wenn nämlich ausländische Direktinvestoren durch Steuerrabatte angelockt werden, die ein ausländisches Unternehmen für längere Zeit von der Steuer freistellen oder zumindest – im Vergleich zu inländischen Unternehmen – deutlich niedriger besteuern. Dies würde den Tatbestand des SteuerDumpings erfüllen: Die staatliche Leistung – die Nutzung öffentlicher Güter – wird ohne Gegenleistung angeboten, um ein größeres Stück vom Kuchen internationaler Direktinvestitionen zu erlangen. Abgesehen von der Unternehmensbesteuerung ist es vor allem die Besteuerung von Kapitalerträgen, die unter den derzeitigen Regelungen wohl kaum den Tatbestand eines fairen Steuerwettbewerbs erfüllt. Zwar gilt rechtlich das Wohnsitzlandprinzip, wonach ausländische Kapitalerträge eines in Deutschland Ansässigen auch deutschen Steuersätzen unterliegen. Würde dieses Wohnsitzlandprinzip tatsächlich Geltung haben, dann wäre die zentrale Voraussetzung für einen fairen Steuerwettbewerb erfüllt. Realistischerweise ist hier aber von einem großen Ausmaß an Steuerhinterziehung auszugehen, so daß das Wohnsitzlandprinzip faktisch nicht gilt. Viele Staaten legen ausländischen Anlegern keine Quellensteuer auf. Dies ermutigt zur Steuerflucht. Bei dieser Praxis handelt es sich daher um unfairen Steuerwettbewerb. Gefahr für den Sozialstaat? Neben den möglichen Problemen für die Finanzierbarkeit eines optimalen Niveaus an öffentlichen Gütern wird der Standortwettbewerb besonders auch als Gefahr für den modernen Sozialstaat bewertet. Diese Position wird mit Nachdruck vom Münchener Finanzwissenschaftler Hans-Werner Sinn vorgebracht: Sinn ist der Ansicht, daß der Steuerwettbewerb dem Sozialstaat die finanzielle Grundlage entziehen kann. Seine Überlegung verläuft vereinfacht folgendermaßen: Die wohlhabenden Bürger und Unternehmen verlassen einen Standort, wenn dort den Armen geholfen wird. Damit gehen einem Land, in dem der Sozialstaatsgedanke hochgehalten wird, die potenten Steuerzahler verloren, die in die Länder wandern, wo dem Manchester-Kapitalismus gefrönt wird. 4 Allerdings vermag dieses Argument nur begrenzt zu überzeugen. Zum einen gilt: Sozialer Friede ist ein Standortvorteil. Ein Land ohne jeden Sozialstaat und mit einer entsprechenden explosiven innenpolitischen Situation würde auch für einen wohlhabenden Privatmann oder einen Konzern, der für eine langfristige Investition berechenbare Rahmenbedingungen benötigt, nicht besonders verlockend sein. Drastisch gesprochen: Dort, wo auf der Straße die Menschen um das nackte Überleben kämpfen, dort dürfte nur sehr schwer ein positives Investitionsklima entstehen. Damit gilt aber für den Sozialstaat – z. B. die Sicherung des Existenzminimums durch Sozialhilfe – tendenziell das gleiche wie für andere öffentliche Güter: Die Vorteile dieser öffentlichen Ausgaben werden in der Standortbeurteilung positiv bewertet. Ein funktionierender und effizienter Sozialstaat ist ein Aktivum im Standortwettbewerb. 4. Hans-Werner Sinn:»How much Europe? Subsidiarity, Centralization and Fiscal Competition«, in: Scottish Journal of Political Economy, Bd. 41 ( 1994 ), S. 85-107 . 182 Heinemann, Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? IPG 2/99

Unterscheidung zwischen Umverteilung und Versicherung Zum anderen ist klarzustellen, daß sich das Argument von Sinn nur auf einen relativ kleinen Ausschnitt aus dem ganzen Komplex des Sozialstaats bezieht: auf die echte Umverteilung etwa im Rahmen der Steuerprogression. Die Elemente des modernen Sozialstaats, die von ihrem Charakter eine Versicherungsleistung darstellen, werden vom Steuerwettbewerb nicht notwendigerweise negativ betroffen: Renten-, Unfall-, Invaliditäts-, Kranken- und Pflegeversicherungen sind von ihrem Charakter her private Güter, die keineswegs steuerfinanziert werden müssen. Wenn ein Bürger Versicherungsprämien zahlt, dann erhält er ja dafür eine individuelle Gegenleistung – den gewünschten Versicherungsschutz. Der Steuerwettbewerb gefährdet in keiner Weise die Möglichkeit, daß Menschen sich über private Versicherungslösungen gegen die Risiken von Krankheit und Invalidität absichern oder für das Alter Vorsorge treffen. Richtig ist allerdings, daß der Steuerwettbewerb Sozialsysteme unter Druck setzt, die nach wie vor vorrangig auf staatliche und oftmals sogar planwirtschaftliche Verfahren setzen. Systeme der sozialen Sicherung, deren Kosten durch hohe Zuschüsse seitens des Fiskus abgedeckt werden müssen, sind unstrittig ein Handicap im Steuerwettbewerb. So ist das Versicherungsprinzip in weiten Teilen des deutschen Renten- und Krankenversicherungssystems durchbrochen. Beiträge in die Rentenversicherung werden aufgrund der Instabilität des Umlageverfahrens gerade von jüngeren Pflichtversicherten immer weniger als Preis für eine reelle Gegenleistung, sondern zunehmend als Steuer betrachtet. Damit wird dieses System zum Nachteil im Standortwettbewerb. Es erscheint aber verfehlt, auf der Grundlage dieses Befundes den Standortwettbewerb begrenzen zu wollen. Die angemessene Schlußfolgerung lautet viel eher, diese Systeme endlich entschlossen zu modernisieren. Richtig ist ebenfalls, daß es im Steuerwettbewerb schwierig wird, die hohen Kosten von nicht funktionierenden Arbeitsmärkten dem Steuerzahler aufzubürden. Hier sind im internationalen Wettbewerb schneller die Grenzen der Belastbarkeit erreicht als in einer geschlossenen Volkswirtschaft. In den hohen Folgekosten der Arbeitslosigkeit liegt ja die wichtigste Ursache der aktuellen Budgetnöte der Sozialkassen begründet. Und hier kumulieren sich die inflexiblen Arbeitsmärkte zusammen mit dem Standortwettbewerb zu einem Teufelskreis: Arbeit ist weniger mobil als Kapital, und die Kosten der Arbeitslosigkeit können daher überwiegend wieder nur dem Faktor Arbeit aufgebürdet werden. Damit wird die Kapitalintensität in der Produktion erhöht und der Beschäftigungsabbau weiter forciert. Nur kann auch hier die Schlußfolgerung wieder nicht lauten, ein Land abzuriegeln. Wird der Steuerwettbewerb ausgeschaltet, dann läßt sich die Arbeitslosigkeit zwar zweifellos besser finanzieren und verwalten. Diese steuerfinanzierte Abmilderung der Folgen der Arbeitslosigkeit würde die Lösung des eigentlichen Problems – die seit langem geforderte Flexibilisierung der Arbeitsmärkte – aber eher in weitere Ferne rücken: Je besser die Arbeitslosen vom Fiskus abgesichert werden und je mehr Menschen durch weitgehend steuerfinanzierte aktive Arbeitsmarktpolitik aus der Arbeitslosenstatistik verschwinden, desto geringer der heilsame Druck auf die Tarifparteien zu einer vollbeschäftigungskonformen Tarifpolitik. Weite Teile eines modernisierten Sozialstaats sind also sehr wohl mit offenen Grenzen und einem intensiven Standortwettbewerb vereinbar. Einschränkungen ergeben sich aber für das Ausmaß der echten Umverteilung. Wird hier etwa im Rahmen der Steuerprogression der Versuch einer starken Umverteilung betrieben, so kann dieser Versuch bei zunehmender Mobilität von Arbeitnehmern und Unternehmen konterkariert werden. Verteilungspolitische Probleme bereiten hier auch Mobilitätsunterschiede. Während Unternehmen und Finanzkapital eine hohe Mobilität aufweisen, gilt dies nur in geringerem – wenn auch steigendem – Maße für Arbeitnehmer. Mobile Faktoren werden sich tendenziell einer Steuerbelastung, die nicht gemäß dem Äquivalenzprinzip als Preis für eine Gegenleistung empfunden wird, entziehen. Die Folge ist, daß vor allem die immobilen Bewohner eines Landes die echte Umverteilung finanzieren müssen. Unabhängig von der nur politisch beantwortbaren Frage nach dem gerechten Ausmaß der Umverteilung gilt hier aber folgendes: In dem Maße, in dem Haushalte und Unternehmen durch IPG 2/99 Heinemann, Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? 183

Reformen des Sozialsystems, durch den Abbau von Subventionen und durch Effizienzsteigerungen in der Verwaltung entlastet werden, wächst auch wieder der Spielraum für die politisch gewollte Umverteilung. Mit anderen Worten: Verfügt ein Land über einen effizienten öffentlichen Sektor, dann kann es sich auch im Standortwettbewerb ein hohes Maß an echter Umverteilung leisten. Was sagt die Empirie? Obwohl der Steuer- und Standortwettbewerb in aller Munde ist, gibt es hier gerade in der empirischen Dimension noch erheblichen Forschungsbedarf. Wenn die theoretischen Argumente ausgetauscht sind, sollte man die Zahlen sprechen lassen. Die bekannten Zahlen sind nicht geeignet, die These zu stützen, daß der Standortwettbewerb bereits ein Ausmaß erreicht hat, welches dem Fiskus in den Industrieländern ernsthaft die Finanzierungsgrundlage entzieht. Im Gegenteil: In den Jahrzehnten der Globalisierung seit 1970 konnte sich der Fiskalstaat in Deutschland und anderswo immer weiter ausdehnen. So stieg etwa die Staatsquote in Deutschland von 39,1 Prozent im Jahre 1970 auf 50,6 Prozent in 1995 und die Abgabenquote im gleichen Zeitraum von 34,4 auf 41,9 Prozent. Wenn überhaupt eine Folge des Standortwettbewerbs zu messen ist, dann nicht im Niveau der staatlichen Aktivitäten, sondern in der Struktur der Einnahmeseite. Hier ist es zu einer merklichen Verlagerung von direkten Steuern hin zu Sozialabgaben gekommen. Es läßt sich argumentieren, daß dies die Folge des Wettbewerbs ist: Immobil ist vor allem der Faktor Arbeit. Weil er sich im Vergleich zum mobilen Faktor Kapital kaum durch Abwanderung gegenüber einer Mehrbelastung wehren kann, wird er in steigendem Maße durch Sozialabgaben und indirekte Steuern belastet. Die Empirie zeigt aber auch, daß nicht die Rede davon sein kann, daß der Standortwettbewerb dabei ist, die Unternehmen aus der Finanzierungsverantwortung für die fiskalischen Aufgaben zu entlassen. International vergleichende Studien belegen zwar eine gewisse Annäherung in der Steuerbelastung von Unternehmen, aber keinesfalls eine Konvergenz der Unternehmenssteuern gegen null. 5 Während die Unternehmenssteuern in Hochsteuerländern unter Druck geraten, konnten sie in früheren Niedrigsteuerländern steigen. Nicht uninteressant auch der Blick in die Schweiz: Die Kantone verfolgen eine in hohem Maß eigenständige Steuerpolitik, und das im völlig ungebremsten Steuerwettbewerb einer einheitlichen nationalen Volkswirtschaft. Weder die Versorgung mit öffentlichen Gütern noch die Gewährleistung eines funktionierenden Sozialstaats hat bei den Eidgenossen darunter gelitten. Wenn überhaupt, dann scheint hier der Steuerwettbewerb einen heilsamen Druck auf eine kosteneffiziente öffentliche Verwaltung ausgeübt zu haben. In Deutschland wurden in den letzten Jahren die teilweise hohen Steuerausfälle bereits dem unfairen Standortwettbewerb zugeschrieben. Diese Diagnose ist wenig überzeugend. Obwohl gesicherte Erkenntnisse etwa im Bundesfinanzministerium nicht vorliegen, ist zu vermuten, daß die räumliche Gewinnverlagerung in Niedrigsteuerstandorte nur eine geringe Rolle im Vergleich zu den folgenden Ursachen gespielt hat: Eine Reihe von Steuerrechtsänderungen hatten Einnahmeausfälle zur Folge, die so nur schwer prognostiziert werden konnten. Beispielsweise wurden Sonderabschreibungen in den neuen Bundesländern in viel größerem Maße genutzt als dies vorhergesagt worden war. Schließlich hat die letzte Rezession in den nachfolgenden Jahren durch ein gewaltiges Volumen an Verlustvorträgen ihre Spuren im Aufkommen der Körperschaftssteuer hinterlassen. Ein Großteil der Steuerausfälle ist also weniger dem unfairen Steuerwettbewerb als inländischen Ursachen auf dem Gebiet der Steuerpolitik und der Konjunkturentwicklung zuzuschreiben. Die jüngste Erholung der Steuereinnahmen bestätigt gerade die Wichtigkeit der – mit einer erheblichen Verzögerung wirkenden – konjunkturellen Komponente. 5 . Vgl. Lars P. Feld und Gebhard Kirchgässner:»Fiskalischer Wettbewerb in der EU : Wird der Wohlfahrtsstaat zusammenbrechen?«, in: Wirtschaftsdienst, Bd. 75 ( 1995 ), Nr. 10 , S. 562-568 . 184 Heinemann, Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? IPG 2/99

Währungsunion und Steuerpolitik Bevor erste wirtschaftspolitische Schlußfolgerungen gezogen werden können, ist der Beginn der Europäischen Währungsunion( EWU ) mit in die Überlegungen einzubeziehen. Mit dem veränderbaren nominalen Wechselkurs geht ein Anpassungsinstrument verloren, mit dessen Hilfe unterschiedliche Entwicklungen zwischen Volkswirtschaften abgefedert werden konnten. Das gleiche gilt für die nationale Differenzierung der Geldpolitik. War es in der Vergangenheit möglich, unterschiedlichen konjunkturellen und strukturellen Situationen in den EU -Mitgliedstaaten auch durch unterschiedliche Geldmarktzinsen zu begegnen, so gibt es im Euro-Raum nur noch den einheitlichen Zins, wie er von der Europäischen Zentralbank gesetzt wird. In dieser Situation kommt es darauf an, daß die Mitgliedstaaten wirtschaftspolitische Freiheitsgrade behalten. Neben der Forderung nach einer auch in Zukunft in hohem Maße national differenzierten Lohnpolitik ergibt sich daraus vor allem auch die Notwendigkeit einer differenzierten Fiskalpolitik. Eine Harmonisierung der europäischen Fiskalpolitik im Sinne eines Abschieds von nationalen Steuersätzen ist gerade unter den Bedingungen der EWU abzulehnen. Angesichts des Verlusts an wirtschaftspolitischer Anpassungsfähigkeit im Bereich von Geldund Wechselkurspolitik muß der fiskalische Freiheitsgrad erhalten bleiben. Schlußfolgerungen Zunächst ist die klare Unterscheidung zwischen einem fairen und einem unfairen Steuerwettbewerb zu unterstreichen. Fair ist, wenn ein Staat seinen Haushalten und Unternehmen eine niedrige Abgabenbelastung bietet, weil er über eine effiziente Verwaltung und ein modernes Sozialsystem verfügt und den Staatshaushalt nicht mit Erhaltungssubventionen für alte Industrien oder sozialpolitisch kaum zu rechtfertigenden Transfers für politisch wichtige Interessengruppen belastet. Ein solcher Staat hat es durch eine erfolgreiche Wirtschaftspolitik verdient, daß sich dort vermehrt Unternehmen ansiedeln, weil sie an diesem Standort»value for money« erhalten. Fair ist es spiegelbildlich folglich auch, wenn ein Staat, der nicht reformfähig ist, die Quittung in Form einer negativen Direktinvestitionsbilanz erhält. Es ist durchaus nachvollziehbar, daß die Politiker in einem reformunfähigen Land diesen Steuerwettbewerb gerne unterbinden würden. Dies würde ihnen die Pflege von Lobbies und die Verweigerung politisch schwieriger Reformen erleichtern. Die Beschränkung des Wettbewerbs stünde aber eindeutig nicht im Interesse der Bürger dieses Staates, weil der Druck auf die Durchführung notwendiger Reformen abnehmen würde. Jede Verzögerung der Reformen wird aber am Ende ihre Kosten erhöhen. Unfair wird der Steuerwettbewerb dann, wenn das Äquivalenzprinzip klar durchbrochen wird und der Nutznießer der öffentlichen Güter eines Landes nicht auch in diesem Land als Steuerzahler zur Finanzierung herangezogen wird. Vor dem Hintergrund dieser Unterscheidung ergeben sich folgende Empfehlungen: ̈ Die Autonomie der nationalen Steuerpolitik ist auch innerhalb der EU prinzipiell zu erhalten. Überlegungen einer generellen Mindestbesteuerung oder der Einführung einheitlicher EU -Steuern ist eine Absage zu erteilen. Derlei Vorstöße würden das Kind mit dem Bade ausschütten, weil nicht nur der unfaire, sondern auch der wünschenswerte faire Standortwettbewerb beseitigt würde. Es ist heilsam für die Kreativität und Leistungsfähigkeit der nationalen Politik, daß dieser Wettbewerbsdruck aufrechterhalten wird. Außerdem ist es nach dem Übergang zur Währungsunion wichtig, daß nach dem Verlust zins- und wechselkurspolitischer Freiheitsgrade auf dem fiskalischen Gebiet eine nationale Differenzierung möglich bleibt. ̈ Einen begrenzten Handlungsbedarf zur Beseitigung unfairen Steuerwettbewerbs gibt es im Bereich des Steuer-Dumpings bei der Unternehmensbesteuerung(z. B. Steuerprivilegien für ausländische Direktinvestoren) und auf dem Gebiet der Kapitalertragsbesteuerung. Die Bemühungen auf der EU -Ebene im Verhaltenskodex gegen unfairen Steuerwettbewerb oder dem neuen Anlauf zur Durchsetzung der Zinsbesteuerung gehen in die richtige Richtung. Allerdings sollten diese Bemühungen auf nationaler Ebene ergänzt werden um eine Reform der Kapitalertragsbesteuerung in Richtung des IPG 2/99 Heinemann, Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? 185

nordischen Modells: Eine im Vergleich zur Einkommensbesteuerung niedrigere Abgeltungssteuer ist ein aussichtsreicher Weg hin zu einer akzeptierten und damit auch nachhaltig ergiebigen Besteuerung der Kapitaleinkünfte. Alle legitimen Bemühungen zur Einschränkung des unfairen Steuerwettbewerbs dürfen dabei nicht über folgendes hinwegtäuschen: Ein Land wie Deutschland, das in den vergangenen Jahren im fairen Standortwettbewerb – gemessen etwa an der Direktinvestitionsbilanz – auf der Verliererseite gestanden hat, muß sich endlich ehrlich den Ursachen stellen. Die Kosten-Nutzen-Relation der öffentlichen Aktivität ist zu verbessern. Die Modernisierung der Verwaltung ist voranzutreiben. Subventionen sind abzubauen. Der Sozialstaat ist mit der Zielrichtung einer stärkeren Berücksichtigung des Versicherungsgedankens zu modernisieren, um ihn resistent gegen Belastungen des Standortwettbewerbs zu machen. Mit einer Umstrukturierung der Einnahmeseite alleine – etwa von den Sozialabgaben in die Ökosteuer – kann dem grundsätzlichen Problem einer nicht konkurrenzfähigen Kosten-Nutzen-Relation nicht erfolgreich begegnet werden. Schließlich ist die Arbeitsmarktflexibilisierung voranzutreiben, um das große Handicap, das eine hohe steuer- und abgabenfinanzierte Arbeitslosigkeit im Standortwettbewerb darstellt, abzumildern. Das Fazit lautet: Das Maß an Steuerharmonisierung, das in der EU ökonomisch wünschenswert und im übrigen wohl auch nur politisch realistisch ist, fällt äußerst bescheiden aus. Diese begrenzte Harmonisierung wird die deutsche Wirtschaftspolitik nicht vor den Herausforderungen des Standortwettbewerbs bewahren. Insbesondere bleibt die Notwendigkeit bestehen, endlich den Reformstau der letzten Jahre zu überwinden und das seit langem hinlänglich bekannte Modernisierungsprogramm in den Bereichen Sozialversicherung, öffentliche Verwaltung, Steuer- und Arbeitsmarktpolitik in Angriff zu nehmen. Insofern wäre es schädlich, über eine zu starke Fokussierung auf die Zielsetzung einer EU -Steuerharmonisierung noch mehr Zeit bei der Einleitung dieser Reformen zu verlieren. ̇ 186 Heinemann, Steuerpolitik im EU-Binnenmarkt: Harmonisierung oder Wettbewerb? IPG 2/99

EDDY LEE The Debate on the Causes of the Asian Crisis: Crony Capitalism Versus International System Failure S ince July 1997 several South-East and East Asian countries have experienced an economic shock of unprecedented severity after decades of uninterrupted high growth. The enormity of the shock is captured by the fact that in the worst-affected countries real GDP growth has turned abruptly from over 7 per cent per annum to negative. In Thailand growth fell from 6 per cent in 1996 to almost zero in 1997 , with all the decline concentrated in the second half of that year, and has fallen by at least a further 5 per cent in 1998 . In Indonesia the corresponding swing is from 8 per cent growth up to the third quarter of 1997 to an absolute decline of 15 per cent in 1998 . Such shifts in GDP in relation to what it would have been according to long-standing trends are very severe indeed. These huge aggregate income shifts were the result of a financial crisis reflected in precipitous currency devaluations and falls in equity prices. Currencies depreciated by up to 80 per cent in the worst case(the Indonesian rupiah) while equity and other asset prices fell by 50 per cent or more in the worst-affected countries. The key factor behind this currency and stock market collapse was a massive reversal of foreign capital flows. It has been estimated that for Indonesia, the Republic of Korea, Thailand, Malaysia and the Philippines net private inflows dropped from US $ 93 billion to 12 billion – a swing of 11 per cent of GDP between the end of 1996 and the end of 1997 . This swing in foreign capital flows has continued into 1998 . Nature of the Crisis What caused this sudden and massive financial crisis in countries that had for decades been heralded as economic miracles? To many observers, there appeared to have been new and unprecedented elements of the crisis which did not fit standard models of currency and financial crises and which could not easily be understood by reference to recent experiences such as the Mexican crisis in 1995. Taking this view, some of these new elements, such as the sudden and massive shift in sentiments towards these countries on the part of international financial markets, the relative ineffectiveness of efforts so far to stabilize markets, and the general failure on the part of governments, international organizations and markets to anticipate the crisis, pose new and difficult problems for analysis. They also raise critical issues of national and international public policy in the context of growing globalization of financial markets. Some economists have, however, argued that none of the main elements of the crisis are new or unprecedented. 1 They point out that the bursting of asset bubbles(real estate and stock markets) has been a common feature in economic history. Similarly, the fact that there were no warning signals is also typical of financial crises. They see these features as manifestations of the severe imperfections that characterize financial markets. Foremost among these imperfections is that there is a large problem of asymmetric information in international lending wherein international lenders have limited and poor information about local borrowers. This leads lenders to over-extend credit, including to unsound local banks and com1. See in particular Wyplosz, C.: Globalized financial markets and financial crises, paper presented at the Conference on Coping with Financial Crises in Developing Countries: Regulatory and Supervisory Challenges in a New Era of Global Finance, Amsterdam, 16-17 March 1998 (Forum on Debt and Development). On Website: http: // heiwww.unige.ch / ~wyplosz / fondad.pdf. Retrieved on 16 September 1998 . See also Stiglitz, J. E.:»More instruments and broader goals: Moving towards the post-Washington consensus«, 1998 WIDER Annual Lecture(Helsinki, Finland), 7 January and»Bad private-sector decisions«, in Wall Street Journal, 4 February 1998 . 162 Lee, The Debate on the Causes of the Asian Crisis IPG 2/99

panies. Perceptions that there are implicit guarantees by governments to maintain fixed exchange rates and to bail out local borrowers reinforce this process. At the same time, borrowers are also encouraged by the same perceptions with respect to the fixedness of the exchange rate and government bail-outs. These market failures thus increase the riskiness of international lending and hence the vulnerability to periodic crises. In such a context it becomes a rational response for individual international lenders to follow the herd when danger signs of a crisis emerge. This»herding« phenomenon generates self-fulfilling panic that leads to large market overreactions that are not warranted by economic fundamentals. To proponents of these arguments, the current Asian crisis, instead of constituting a new phenomenon, has in fact merely provided confirmation of their view of international financial markets. There had clearly been extremely rapid growth of foreign capital inflows in the past few years before the onset of the crisis. With hindsight it is also clear that this was overdone, with prudential limits of risk accumulation being exceeded. There was also the uniform failure of credit-rating agencies and others to foresee the impending crisis. The spread on loans to the crisis-affected countries remained very low until the crisis broke. Most importantly, the swift and massive outflow of capital once the crisis broke in Thailand is seen as a classic illustration of self-fulfilling financial panic. »Crony« capitalism and the failure of the Asian model The basic divide in the debate over the causes of the crisis is between those who attribute blame to the malfunctioning of international financial markets and those who see domestic factors as the primary cause. For the latter, the crisis is best understood as the consequence of a defective Asian model of development that deviated from the principles of free market economics. Although the crisis-affected countries had pursued open economic policies and had pursued macroeconomic policies in line with the prescriptions of the »Washington Consensus« there were serious failings in other respects that turned out to have grave consequences. These failings have been encapsulated in the term»crony capitalism«. A key element of this is widespread political interference with market processes. This covered several sins such as give-away privatizations to the relatives and cronies of the political leadership, the granting of artificial monopoly rights, government direction of credit towards political allies and government bail-outs of politically connected enterprises. These practices all amount to a supplanting of free and open competitive market processes by corrupt rent-seeking behaviour. A side effect of such a system is the creation of moral hazard in the form of expectations of government guarantees to politically connected lending. All this invariably resulted in a misallocation of investment, falling returns to investment and growing fragility in the financial system. 2 It will be noticed that this version of the failings of the Asian model focuses on corruption and the consequential lack of transparency in economic management. A related critique blames corruption but puts the stress on dirigiste policies per se. This relates to features of the Asian development model such as the role of government in the selective promotion of industries and in the coordination of investment, and control over the allocation of credit and capital account transactions. 3 These deviations from laissez-faire are seen as having high costs in terms of reduced economic efficiency. International capital markets Those who argue that the crisis has largely been caused by the malfunctioning of international capital markets have strongly questioned the validity of 2. Krugman, P.: What happened to Asia? On Website: http: // web.mit.edu / krugman / www / . Retrieved on 12 January 1998 . Also: Asia: What went wrong. On Website: http: // web.mit.edu / krugman / www / . Retrieved on 19 February 1998 . 3 . Greenspan, A.: Testimony of Chairman Alan Greenspan before the Committee on Banking and Financial Services, US House of Representatives, 30 January 1998 , on Website: http: // www.bog.frb.fed.us / boarddocs / testimony / 19980130 .htm. Retrieved on 4 February 1998 . Also: Remarks by Chairman Alan Greenspan before the Annual Convention of the Independent Bankers Association of America, Honolulu, Hawaii, 3 March 1998, on Website:http: // www.bog.frb.fed.us / boarddocs / speeches / . Retrieved on 5 March 1998 . IPG 2/99 Lee, The Debate on the Causes of the Asian Crisis 163

this»crony capitalism« explanation. A basic counter-argument is that an adequate explanation for the crisis can be provided without the need to invoke crony capitalism. Similar currency and financial crises have occurred in countries which have been free of these presumed Asian vices. 4 A recent case in point was the financial crisis in Scandinavia in the early 1990 s. A related counter-argument is that crony capitalism and dirigiste policies cannot constitute a sufficient explanation for the crisis. 5 One element of this is that while there is no denying the existence of corruption and cronyism in the crisis-affected Asian countries, it is no worse than in emerging market economies elsewhere. The rates of return on investment in South-East and East Asian economies were significantly higher than in other developing regions in the pre-crisis period, even after the decline observed in the immediate pre-crisis years. It is thus difficult to make the case that these were uniquely Asian weaknesses that led to the onset of the crisis. Another, and related, difficulty with the»crony capitalism« and over-interventionist explanation is the question of timing. In order for this to have been the cause of the crisis it is necessary to show that the extent of these failings has increased in the years leading up to the crisis. If these failings had always been present and compatible with high growth in the pre-crisis period, then it needs to be explained why, other things being equal, they should have provoked the crisis. In fact there is no clear evidence that there had been an increase in the extent of cronyism or interventionism in the years immediately prior to the crisis. Recent work on the Republic of Korea has also challenged the empirical validity of the crony capitalism argument. 6 It has been argued that two key elements of the crony capitalism argument did not apply. First, it was untrue to say that there had been government guarantees to banks and corporations which created the problem of moral hazard with respect to foreign loans. Several large enterprises, including the tenth largest»chaebol«(conglomerate), had been allowed to go under in the immediate pre-crisis period. Second, contrary to the picture painted by the moral hazard story, most of the foreign borrowing went into the tradable sector and not into fuelling asset bubbles in the non-tradable sector. As for the claim that over-interventionist policies were at the root of the crisis, it has been argued that inappropriate deregulation was a more plausible cause. This included the abandonment of investment coordination which led to over-capacity in several industries; the ending of rule-based state-business relationships which opened the way for less transparent relationships; and the failure to put in place adequate regulation of the newly liberalized financial sector. In sum, the core of the case against the crony capitalism explanation is that there has been no rigorous proof that this has indeed been the main explanation. It smacks too much of wisdom after the fact, involving the identification of new sources of weaknesses in the Asian model that had been barely raised earlier. There is also the impression that much of the argument has been ideologically driven, seeking to make the point that the US version of capitalism is the only viable one nowadays. Financial liberalization and fragility Those who argue that the malfunctioning of capital markets was the cause also make the point that it was unwise for the crisis-affected countries to have embarked on premature and ill-prepared financial liberalization. They thus needlessly exposed themselves to the risk of a financial crisis in exchange for the dubious benefits flowing from integration into global financial markets. The latter point links this debate on the causes of the Asian crisis to the larger debate that has been provoked on the desirability of intensifying financial globalization. The view that is being pushed by what critics have dubbed the»Wall Street Treasury complex« is that it is imperative for all countries to push ahead with capital account liberalization in order to reap the full benefits of 4. See Wyplosz, 1998 as above. 5. Stiglitz, J.E.:»More instruments and broader goals: Moving towards the post-Washington consensus«, 1998 WIDER Annual Lecture(Helsinki, Finland), 7 January 1998 and»Bad private-sector decisions«, in Wall Street Journal, 4 February 1998 . 6. Chang, H-J.:»Korea: The misunderstood crisis«, in World Development, Vol. 26 , No. 8 , August 1998 . See also Park, H-J.; Yoo, C.G.:»Interpreting the Korean crisis: Financial liberalisation, industrial policy and corporate governance«, in Cambridge Journal of Economics, Vol. 22 , No. 6 , November 1998 . 164 Lee, The Debate on the Causes of the Asian Crisis IPG 2/99

globalization. The benefits from participating in financial globalization are depicted as being analogous to the benefits from free trade.»Free movement allocates capital to its most productive uses across countries and allows residents of different countries to engage in welfare-improving intertemporal consumption smoothing. In a competitive model with perfect foresight and complete markets, the welfare benefit from intertemporal trade is identical to the welfare benefit from international trade in goods and services.« 7 Opponents of this view of course dispute the depiction of international capital markets as being essentially the same as markets for goods and services. 8 As pointed out earlier, they see endemic problems of asymmetric information in international financial markets that lead to periodic crises. Taking this view, therefore, the putative benefits from capital account liberalization have to be set against the large economic and social costs of financial crises which countries with open capital accounts become vulnerable to. In this context it has been pointed out that the effects of financial crises can be not only devastating when they hit but also long-lasting in retarding growth. The benefits of capital account liberalization have also been questioned. A recent study, 9 comparing the growth performance of countries that have liberalized capital accounts and those that have not, has found no evidence that the former group performed better. In addition, there have been many cases in recent economic history of countries having enjoyed high growth without liberalized capital accounts. This was true of Japan in the 1950 s and 1960 s, of the Republic of Korea until recently, and is true of China today. There are thus no proven benefits from capital account liberalization while, at the same time, there are significant examples of it not being essential for achieving high growth. Another major difference between the opposing positions is over the extent to which domestic policies can protect countries with open capital accounts from the risk of financial crisis. Advocates of liberalization maintain that such good domestic policies as sound macroeconomic policies, adhering to transparent market-based policies and maintaining a well-regulated financial system can effectively ward off the risk of financial crisis. This would then permit the enjoyment of the benefits of liberalization without incurring any of the risks. To critics, however, this is easier said than done. They point to several inherent difficulties in managing an economy with open capital accounts. 10 A basic one is that there are virtually no effective instruments for dealing with a large surge in capital inflows such as that which occurred in the past few years before the crisis in Asia. Short of reintroducing capital controls, the main instrument available is to sterilize part of the capital inflow. But this is costly and not sustainable for long. It is costly because it typically involves the selling of domestic bonds by the government (in order to acquire part of the inflow of foreign currency) on which a higher rate of interest has to be paid than the returns available on its holdings of foreign reserves. Bearing this cost of sterilization, in itself, creates problems of sustainability. In addition, however, sterilization will also prevent the differential between domestic and foreign interest rates from narrowing and hence will do little to reduce continued inflows of foreign capital. It will also raise domestic public debt that undermines policy credibility if sterilization is pursued for too long. Other forms of control through bank regulation and the raising of reserve requirements also have costs and cannot be pursued for too long before being circumvented. Such measures, of course, also go against the very logic of financial liberalization. 7 . Dooley, M.P.:»The Tobin tax: Good theory, weak evidence, questionable policy«, in M. ul Haq, I. Kaul and I. Grunberg(eds.): The Tobin tax(New York and Oxford, Oxford University Press, 1998 ). 8. Bhagwati, J.:»The capital myth: The difference between trade in widgets and dollars«, in Foreign Affairs, May-June 1998 . 9. Rodrik, D.: Who needs capital-account convertibility?, Harvard University, February 1998 , paper written as contribution to a symposium edited by Peter Kenen(to be published as part of a»Princeton Essay in International Finance«) On Website: http: // www. nber.org / ~drodrik / essay. PDF . Retrieved on 16 September 1998 . 10. Calvo, G.A.; Mendoza, E.G. Rational herd behaviour and the globalization of securities markets, on Website: http: // www.econ.duke.edu / Papers / Abstract97 / abstract. 97.26 .html. Retrieved on 15 September 1998 . See also Leiderman, L.; Reinhart, C.M.:»Inflows of capital to developing countries in the 1990 s«, in Journal of Economic Perspectives, Vol. 10 , No. 2 , Spring 1996 . IPG 2/99 Lee, The Debate on the Causes of the Asian Crisis 165

Critics of financial liberalization also point out that increased fragility in the financial system is a usual concomitant of financial liberalization and is difficult to prevent. One result of freeing entry into the financial sector is the lowering of the franchise value of banks and other financial institutions. This has the result of encouraging more risky behaviour on their part, since less is now at stake. Another factor making for greater financial fragility is that the social costs of increased foreign borrowing is not internalized by private borrowers, leading to excessive borrowing in the aggregate. These effects can, of course, be attenuated by stronger regulation of the newly liberalized financial system but this is often difficult to achieve quickly. Building up the necessary skills in risk management and loan management is a slow process involving an extended period of»learning by doing«. These inherent difficulties are of great significance to opponents of capital account liberalization since they also take the view that large surges of capital inflows are not a rare occurrence. The reason is that such surges reflect an unavoidable once-off adjustment. With good economic performance such as high growth and low inflation, governments and the private sector acquire an improved capacity to borrow internationally. When this is permitted by financial liberalization,»corporations and authorities alike then face higher borrowing ceilings. As they move from one level of external borrowing to a higher level, the resulting once-off stock effect translates into a sudden increase in capital flows. The surge is transitory in nature, which presents the recipient country with a severe trade-off.« 11 Given the limited availability of effective policy instruments available for dealing with the surge of inflows, it is common for this to lead to increased financial fragility and other sources of vulnerability and then to a currency and financial crisis. This, together with the susceptibility of international financial markets to self-fulfilling panic at the first signs of trouble, makes»a sudden shift from boom to bust« 12 more likely than a gradual adjustment that ensures a»soft landing«. 13 Domestic policy failures The foregoing debate has shown how difficult it is to arrive at a pat conclusion on what caused the crisis. There are clearly persuasive arguments on both sides but it would be wrong, in my view, to end on a purely agnostic note. Let us concede that there was such a major malfunctioning of international capital markets such that crony capitalism alone is an insufficient cause of the crisis. Let us further concede that crony capitalism is not a uniquely Asian vice. In addition, let us also accept that the international financial system placed severe constraints on the scope for domestic policy. Does it then follow that we can entirely absolve domestic policy failures? In my view, no, for two reasons: first, one cannot be morally neutral about crony capitalism. At heart, it involves corruption, the subversion of democracy and the rule of law, and social injustice. It is therefore deplorable in and of itself, irrespective of its role in provoking the crisis. Second, the existence of strong external constraints emanating from international financial markets does not make domestic policies immune from judgement. On the particular hazards of integration into global financial markets, it is apposite to recall that»that which is ineffectual in stopping a line of development altogether is not, on that account, altogether ineffectual. The rate of change is often of no less importance than the direction of change itself; but while the latter frequently does not depend upon our volition, it is the rate at which we allow change to take place which may well depend upon us.« 14 There can be little doubt that elements of crony capitalism played a role in provoking the crisis, even though not the predominant one some have ascribed to it. Especially in Indonesia, Malaysia and Thailand, connections between politicians in power and certain private enterprises created a moral hazard problem whereby these enterprises were seen as carrying an implicit guarantee against insolvency. There was thus a strong incentive for financial institutions to lend to these enterprises, regardless of the soundness of their operations. 11. Wyplosz, as above, p. 7 . 12 . ibid., p. 8. 13. ibid., p. 8 . 14 . Polanyi, K.: The Great Transformation Beacon Press, 1957 ). pp. 36-37 . (Boston, 166 Lee, The Debate on the Causes of the Asian Crisis IPG 2/99

The moral hazard problem arose even more directly when banks and finance companies themselves had close political connections. In some cases these problems were made worse by direct political interference in the allocation of credit and in creating monopolies in certain activities. These types of political interference in the operation of markets are likely to have contributed to the problem of excessive and misallocated investment and a consequent lowering of the rate of return on capital. From the standpoint of overall development strategy it could also be argued that it was unwise to persist in pursuing exceptionally high growth through increasing reliance on foreign borrowing. Unlike the typical developing country, these Asian economies had exceptionally high rates of domestic saving of over 30 per cent of GDP . There was thus little need or justification to seek to augment these investable resources through foreign borrowing. Pushing up investment rates to 40 per cent or more through foreign borrowing could only contribute to a lowering of the rate of return from investment. As it turned out much of the excess investment(except in the case of the Republic of Korea) went into financing asset price inflation and the growth of non-tradable activities with relatively low returns. There were also inadequacies in the handling of the impact of the huge surge in capital inflows in the years immediately preceding the crisis. These inflows were very large, amounting up to 12.7 per cent of GDP in Thailand in 1995 . Several features of the policy regimes supported these large inflows. The first was the policy of pegging exchange rates to the dollar in the case of Thailand and Malaysia. This signalled a guarantee against exchange rate loss which encouraged both domestic borrowers and foreign lenders to increase the flow of funds. The second was the creation of incentives to foreign borrowing by maintaining domestic interest rates that were significantly higher than the world market rate. While it can be argued that this was largely unavoidable, being in part the result of attempts to sterilize some of the capital inflow, this should have signalled the need to look for additional instruments to deal with the foreign capital inflow problem. Another basic shortcoming was the failure to ensure that financial liberalization was accompanied by the development of a commensurate capacity to monitor and regulate the newly liberated financial system. There were several dimensions to this problem. One was an information gap. Financial liberalization meant the privatization and decentralization of foreign borrowing, although no adequate systems were put in place to monitor the extent of borrowing and its term structure. As a consequence, the growing problem of overleveraged, unhedged, short-term borrowing was not perceived early enough. This created, in turn, a policy»blind spot« which ruled out the consideration of pre-emptive countervailing action. This was linked to the problem of inadequate regulation of the domestic operations of the banking system. Weaknesses in accounting systems and disclosure rules meant that there was a lack of transparency about the operations and the soundness of banks. This was compounded by weak prudential regulation of the banking system, especially with respect to capital adequacy requirements. A related problem was the weakness of the project evaluation capacity in banks in the face of increased competition to lend in the context of financial liberalization. This, together with the removal of controls over the allocation of credit, increased the probability of a flow of funds into the fuelling of asset bubbles. In addition, there were parallel weaknesses in the non-bank corporate sector: a lack of transparency, the poor quality of governance and the maintenance of high debtto-equity ratios. All these weaknesses created the preconditions for growing systemic fragility in the financial and non-bank corporate sectors. This was not taken into account in deciding on the timing and pace of financial liberalization. This set of policy lapses coalesced into a critical mass of economic fragility, which contributed to the massive loss of confidence in international financial markets when the seeds of doubt were first sowed with the onset of the Thai currency crisis. It also greatly compromised the ability of these economies to withstand the shock of the large-scale outflow of foreign capital. ̇ IPG 2/99 Lee, The Debate on the Causes of the Asian Crisis 167

DEBATTE/DEBATE Mehr Zentralisierung oder mehr Systemwettbewerb für die EU-Wirtschaftspolitik? WIM KÖSTERS: Systemwettbewerb erzwingt effiziente Lösungen – Zentralisierung entfaltet exzessive Eigendynamik I n der Vergangenheit galt Wirtschaftspolitik, insbesondere Ordnungspolitik als rein nationale Angelegenheit. Im Schutze von tarifären und nicht-tarifären Barrieren für den Handel von Gütern und Dienstleistungen, nicht voll konvertiblen Währungen und dazu noch technisch bedingten hohen Transaktionskosten war der Gestaltungsspielraum in der nationalen Wirtschaftspolitik groß. Entsprechend unterschiedlich konnten zunächst die Konzeptionen von Land zu Land sein(z. B. Planifikation in Frankreich und Soziale Marktwirtschaft in Deutschland). Der weltweite, nicht auf die EU beschränkte stärkere Systemwettbewerb und die zunehmende Supranationalisierung wirtschaftspolitischer Entscheidungen im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses haben vor allem in den letzten ein bis zwei Dekaden zu einer deutlichen Verringerung nationaler Gestaltungsmöglichkeiten und zu einer stärkeren internationalen Konvergenz der Wirtschaftsordnungen geführt. Dabei sollte stets bedacht werden, daß beide Entwicklungen erst ermöglicht wurden durch die politischen Entscheidungen zur Liberalisierung des Welthandels und der Kapitalströme besonders in den bisher acht GATT -Runden sowie zur Schaffung des europäischen Binnenmarktes und der Europäischen Währungsunion. Allerdings kamen diese Vereinbarungen wohl eher durch eine»List der Vernunft«(Hegel) zustande. Denn heute beurteilen sie viele Politiker skeptisch bis ablehnend, weil sie sich über die Konsequenzen nicht voll im klaren waren: Durch den stärkeren Systemwettbewerb im Rahmen der Globalisierung, insbesondere durch die international hoch integrierten Kapitalmärkte werden die nationalen Wirtschaftspolitiken laufend überwacht und – wie die jüngsten Entwicklungen in Ostasien, Rußland und Lateinamerika zeigen – Fehler zwar nicht immer sofort aber schließlich doch hart sanktioniert. Dieselben, die sonntags ein Loblied der europäischen Integration, speziell des Binnenmarktes und der Währungsunion singen und in den Parlamenten vehement für ihre schnelle Realisierung plädiert haben, klagen alltags über die Folgen des gestiegenen Standortwettbewerbs in Europa und versuchen, ihn über Harmonisierungsmaßnahmen wieder einzudämmen bzw. auszuschalten. Es sollte aber allen Beteiligten klar sein, daß man die stärkere weltweite Integration der Märkte und den einmal erreichten Stand der europäischen Einigung nicht einfach wieder rückgängig machen kann. Nicht eine defensive Strategie ist geboten, sondern vielmehr eine offensive, die darauf setzt, die sich gerade auch für Deutschland bietenden Chancen durch adäquate Anpassungen in der nationalen Wirtschaftspolitik zu nutzen. Die europäische Integration mit Binnenmarkt und Währungsunion wird nur dann bei den Bürgern Europas langfristig und dauerhaft Akzeptanz finden, wenn sie auch ökonomisch zu einem Erfolg wird. Dazu müssen zunächst die Implikationen des neuen europäischen wirtschaftspolitischen Rahmens der Bevölkerung vermittelt und muß deutlich gemacht werden, daß, wenn die vertraglichen Vereinbarungen ernst genommen werden, sie auf mehr Systemwettbewerb hinauslaufen, auf den sich die nationale Wirtschaftspolitik im Interesse der Wohlfahrt des Landes einzustellen hat. Bei garantierter Freizügigkeit von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital, bei dem sie durch den endgültigen Wegfall des Wechselkurs-risikos in der EWU soeben noch weiter gesteigert worden ist, wird ein deutlich höheres Maß an Standortwettbewerb ermöglicht als zuvor. IPG 2/99 Debatte/Debate 187

Die Unternehmen im Euro-Raum werden bei ihren Entscheidungen über Investitionen und Ansiedlung von Firmensitzen durch den Wettbewerb auf den Produkt- und Faktormärkten in immer stärkerem Maße gezwungen, nach den für sie günstigsten Standortbedingungen zu suchen. Dabei werden gerade auch die durch die unterschiedlichen nationalen Steuersysteme, Sozialversicherungssysteme, öffentlichen Verwaltungssysteme, Arbeitsmarktsysteme und sonstige Regulierungen gesetzten Anreize und Belastungen eine wesentliche Rolle spielen. Die politische Antwort darauf kann nicht mehr Zentralisierung durch Harmonisierung von Steuersätzen etc. sein, um dadurch den Institutionenwettbewerb wieder einzudämmen. Zum einen dürften dafür die Mehrheiten in der EU sowieso nicht zu finden sein, da Mitgliedsländer mit niedrigen Sätzen sowie Regulierungsniveaus und solche, die schon Steuerreformen etc. durchgeführt haben und dadurch gegenüber den Nachzüglern(vor allem Deutschland und Frankreich) Standortvorteile gewonnen haben, nicht ohne weiteres bereit sein werden, diese wieder aufzugeben. Zum anderen könnte auf diesem Wege nur der Systemwettbewerb in der EU , nicht aber der gegenüber dem Rest der Welt (im Rahmen der Globalisierung) zurückgedrängt werden. Die Einschränkung des Standortwettbewerbs in der EU zum Zwecke der Erhaltung ineffizienter nationaler Regulierungen(Binnenprotektion) birgt die Gefahr, daß mit der gleichen Intention versucht werden könnte, die Außenprotektion gegenüber Drittländern zu erhöhen. Dies alles aber würde an die Wurzeln unseres Wohlstands gehen, der ganz wesentlich auf die Nutzung der Vorteile internationaler Arbeitsteilung gegründet ist. Die politische Antwort auf die durch den Binnenmarkt und die Währungsunion geschaffenen Herausforderungen kann daher nur ein Zulassen des Systemwettbewerbs und eine möglichst schnelle Anpassung der nationalen Wirtschaftspolitik sein. Daher ist gerade nicht die Harmonisierung der Sätze der direkten Steuern geboten, sondern vielmehr eine Harmonisierung der Bemessungsgrundlagen, damit so bei mehr Transparenz der Wettbewerb über die Setzung der Steuersätze desto effizienter werden kann. Der oft gefürchtete»race to the bottom« und damit die mangelnde Finanzierbarkeit notwendiger Staatsausgaben wird nicht stattfinden, solange die Träger der Wirtschaftspolitik den Investoren die Vorteile des mit den Steuereinnahmen geschaffenen Infrastrukturkapitals etc. überzeugend vermitteln können. Mit einer Ausschaltung des Systemwettbewerbs durch stärkere Harmonisierung ist auch eine Zentralisierung der Produktion öffentlicher Güter verbunden. Bei von Land zu Land unterschiedlichen Präferenzen sinkt dadurch aber die Zustimmung zu diesen Lösungen beim Wähler, was sich negativ auf die Akzeptanz der europäischen Integration insgesamt auswirken kann. Zentralisierung setzt immer die Kenntnis der optimalen Lösung durch die politischen Entscheidungsträger voraus, während ein funktionierender Systemwettbewerb das Finden einer solchen auf dezentralem Wege ermöglicht. Aus ökonomischer Sicht legen alle diese Argumente nahe, in der EU zunächst einmal auf Systemwettbewerb zu setzen. Es gibt jedoch auch ökonomische Gründe für eine Zentralisierung wirtschaftspolitischer Entscheidungen, die dann greifen, wenn der Wettbewerb auf den politischen Märkten versagt. Auf Europa bezogen wäre das der Fall, wenn durch rein nationale Wirtschaftspolitik die Integration der Märkte in der EU behindert wird oder diese externe Effekte in anderen Mitgliedsländern hervorruft oder steigende Skalenerträge bei der Produktion öffentlicher Güter nicht ausgeschöpft werden können. Dies sind jedoch nur notwendige, keineswegs aber auch hinreichende Bedingungen für eine sinnvolle Supranationalisierung. Denn zum einen gibt es bei externen Effekten und steigenden Skalenerträgen in der Produktion öffentlicher Güter Alternativen zur Zentralisierung der Wirtschaftspolitik, und zum anderen müssen die dadurch entstehenden zusätzlichen Risiken für Politikversagen berücksichtigt werden. Wegen des oft beklagten Demokratiedefizits auf europäischer Ebene, der für Wähler unübersichtlichen Entscheidungsverfahren im Ministerrat sowie der fehlenden gemeinschaftseigenen Verwaltung(und des Gefälles in der Qualität der für die Administration europäischer Programme zuständigen nationalen Verwaltungen) sind nämlich die diskretionären Handlungsspielräume für Politiker größer als in der nationalen Wirtschaftspolitik. Wendet man die zuvor genannten ökonomischen Kriterien strikt an zur Prüfung der 188 Debatte/Debate IPG 2/99

Effizienz der in den Verträgen(einschließlich Maastricht) vorgesehenen wirtschaftspolitischen Kompetenzverteilung zwischen europäischer und nationaler Ebene, so dürfte in einer Reihe von Bereichen der optimale Grad der politischen Integration schon überschritten worden sein. Dies trifft nach Meinung der meisten Ökonomen sicherlich für die Agrar- und Regionalpolitik, aber auch für die geplante Harmonisierung in der Sozialpolitik zu. Über weitere Politikbereiche besteht unter Ökonomen keine Einigkeit und damit auch nicht über den optimalen Grad der Zentralisierung. Bei der tatsächlichen Kompetenzübertragung auf die europäische Ebene spielten aber ökonomische Effizienzgesichtspunkte kaum eine Rolle, sondern es waren vielmehr allgemeinpolitische Überlegungen ausschlaggebend. Es gibt eine Reihe von Anzeichen, die für eine zunehmende Zentralisierung seit Gründung der EGKS sprechen, was die föderale Balance in der EU gefährden könnte. Betrachtet man die Entwicklung vom EWG -Vertrag über die Einheitliche Europäische Akte bis hin zum Maastrichter Vertrag, so sind immer mehr Kompetenzen von den Mitgliedsstaaten auf die europäische Ebene verlagert worden. Dies geschah stets im Zusammenwirken und mit Billigung der Mitgliedsstaaten entweder in der offenen Form vertraglicher Abmachungen oder schleichend. Der Maastrichter Vertrag hat schließlich über die Schaffung einer Währungsunion hinaus nicht nur die schon bestehenden Kompetenzen der EU , wie z. B. im Bereich der Sozialpolitik erweitert, sondern auch eine Reihe neuer Gemeinschaftsaufgaben geschaffen, wie aus Art. 3 EGV hervorgeht. Dieser wurde gegenüber dem Art. 3 EWGV erweitert um Visapolitik, Industriepolitik, transeuropäische Netze, Gesundheitsschutz, Bildung und Kultur, Entwicklungszusammenarbeit, Verbraucherschutz, sowie Energie, Katastrophenschutz und Fremdenverkehr. Dies hat zur Folge, daß der EU nicht wie bisher vor allem Befugnisse gegeben werden, um das Funktionieren des Binnenmarktes sicherzustellen, sondern ihr auch Kompetenzen für Regelungen und Interventionen allgemeinpolitischer Natur zur Verfolgung eigener Ziele zugestanden werden. Man kann dies als einen ersten, wenn auch kleinen Einstieg in eine Politische Union werten. Kritikern, die auf diese Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen besorgt hinweisen, wird gern zur Beruhigung entgegengehalten, daß das in Art. 3 EGV niedergelegte Subsidiaritätsprinzip eine zu starke Zentralisierung verhindere. Es ist allerdings auf solche Kompetenzen beschränkt, bei denen die Gemeinschaft nicht die ausschließliche Zuständigkeit besitzt, obwohl das Subsidiaritätsprinzip bisher in der Praxis auch bei den Gemeinschaftsaufgaben angewendet wird. Mit Verweis auf den Vertrag könnte dies zurückgenommen werden, so daß dann die Zentralisierung sogar zunehmen würde. Der gravierendste Einwand dagegen, daß das Subsidiaritätsprinzip eine wirksame Barriere gegen eine weitere Kompetenzverlagerung auf die europäische Ebene bilden könnte, ist jedoch seine mangelnde Justiziabilität. Da das Subsidiaritätsprinzip kein inhaltliches Kriterium für eine sachgerechte Kompetenzverteilung liefert, ist es auch kaum einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich. Angesichts der in der Öffentlichkeit immer wieder geäußerten und oft durch den Maastrichter Vertrag hervorgerufenen Furcht vor einem zu stark steigenden Grad der Zentralisierung in der EU , der zu einem bürokratischen europäischen Superstaat führen und die Mitgliedsstaaten ihrer staatlichen Substanz berauben könne, muß zunächst festgestellt werden: Die Zentralisierung politischer Entscheidungen in der EU ist gegenwärtig noch weit geringer als z. B. in den großen Mitgliedsstaaten und in den USA . So beläuft sich der Personalbestand der gesamten EU auf nur etwa 7 % desjenigen der deutschen Bundesverwaltung. Auch für die nächste Zukunft sind keine dramatischen Änderungen des Zentralisierungsgrades in der EU zu erwarten, der auch dann noch weit hinter dem der USA zurückbleiben dürfte. Gleichwohl lassen sich schon jetzt Fehlentwicklungen beobachten, auf die zuvor hingewiesen wurde. Da eine übermäßige Politikintegration die Akzeptanz der europäischen Integration und damit auch ihre vorwiegend aus der Marktintegration folgenden positiven Wohlfahrtseffekte gefährden könnte, muß schon heute reagiert werden: Eine Überprüfung und Reform der bisher gewachsenen Kompetenzverteilung ist ebenso notwendig wie die sorgfältige weitere Beobachtung der Dynamik der Zentralisierung. Die ErstelIPG 2/99 Debatte/Debate 189

lung eines Kompetenzkataloges, der für mehr Transparenz sorgt, ist ein erster Schritt. Auf seiner Grundlage lassen sich leichter Fehlentwicklungen aufdecken und konkrete Reformschritte planen, bei denen die zuvor genannten ökonomischen Effizienzkriterien für eine Zentralisierung und das Subsidiaritätsprinzip wesentlich stärker beachtet werden müßten. Hierdurch könnte für eine klare und effiziente Zuteilung wirtschaftspolitischer Kompetenzen an die verschiedenen Ebenen gesorgt werden. Wegen der zuvor aufgezeigten Dynamik ist die Verhinderung einer zu starken Supranationalisierung jedoch als eine Daueraufgabe anzusehen. In dieser Hinsicht ist es wichtig, die Anziehungskraft der europäischen Ebene nicht unnötig zu steigern. Hierzu sind einige bedenkenswerte Vorschläge von Ökonomen gemacht worden (Vaubel, Bernholz u. a.). So sollten die Gehälter und Arbeitsbedingungen für Mitglieder und Mitarbeiter der Europäischen Kommission nicht so attraktiv gestaltet werden, wie das bisher der Fall ist. Zudem sollte die Wiederwahl und Wiederernennung von Mitgliedern der Kommission und des Europäischen Parlaments sowie Richtern am EuGH ausgeschlossen werden, damit sich kein zentralistisches Eigeninteresse entwickeln kann. Ferner sollte das Wachstum des EU -Haushalts wirksam begrenzt werden. Die Gemeinschaft sollte keine Steuererhebungskompetenz bzw. Steuerhoheit erhalten und ihre Ausgaben nach dem Äquivalenzprinzip finanzieren. Schließlich wird ein Austrittsrecht für die Mitgliedsstaaten gefordert, wenn sich die betreffende Bevölkerung mehrheitlich dafür entscheiden sollte. Eine Umsetzung der Vorschläge würde z. T. weitreichende Vertragsänderungen erforderlich machen. Sie sind daher wohl politisch schwer durchsetzbar. Es bleibt zu hoffen, daß von ihnen genügend realisiert werden kann, um ineffiziente Supranationalisierungen politischer Entscheidungen in Zukunft zu verhindern und damit die föderale Balance in der EU zu halten. ̇ ROLAND VAUBEL: Kein Grund für zentrale Standards – nationale Präferenzen weiterhin durchsetzbar D ie überlegene Effizienz der Wettbewerbswirtschaft ist allgemein anerkannt. Sie macht den zu verteilenden Wohlstands-Kuchen groß. Daß auch der politische Wettbewerb effizient ist, erscheint uns ebenfalls selbstverständlich, soweit es um den Wettbwerb zwischen den Parteien und in den Parteien geht. Politischer Wettbewerb ist – wie der wirtschaftliche Wettbewerb – gleichbedeutend mit Wahlfreiheit. Er ist eine Voraussetzung für Demokratie. Dem Sozialstaat widerspricht er nicht. Noch nicht so weit verbreitet ist jedoch die Einsicht, daß diese Überlegungen analog für den politischen Wettbewerb zwischen den Regierungen verschiedener Länder gelten. Denn Regierungen sind Anbieter öffentlicher Güter und Transfers und sollten – wie alle Anbieter – einem möglichst starken Wettbewerbsdruck ausgesetzt sein. Eine besonders weitreichende Form des politischen Wettbewerbs ist der»Systemwettbewerb«, wie wir ihn zum Beispiel in diesem Jahrhundert zwischen den kommunistischen Staaten des Ostens und den westlichen Demokratien erlebt haben. Hier ging es nicht um Einzelheiten der Wirtschaftspolitik, sondern ums Grundsätzliche. Trotzdem war es natürlich kein Wettbewerb zwischen»Systemen«, sondern zwischen politischen Akteuren, d.h. Individuen oder Institutionen. Der Systemwettbewerb hat den westlichen Demokratien recht gegeben. Auch der Integrationsprozess in Westeuropa hat Elemente des Systemwettbewerbs: die anfangs noch weitgehend merkantilistischen Vorstellungen der französischen Politiker konkurrierten mit der marktwirtschaftlichen Konzeption der Deutschen. Auch hier hat sich – jedenfalls bis Maastricht – eher die Marktintegration, das Wettbewerbsmodell, durchgesetzt. Das Wichtigste am politischen Wettbewerb ist, daß er – wie der Wettbewerb in der Wirtschaft – Vergleiche ermöglicht. Die Bürger können zwischen Parteien, Regierungen und sogar Wirtschaftsordnungen(Institutionen) vergleichen. Sie brauchen keine theoretischen Überlegungen anzustellen, was wohl die beste Lösung ihrer Probleme wäre. Die Vielzahl der konkurrierenden Experi190 Debatte/Debate IPG 2/99

mente erlaubt es ihnen, die überlegene Lösung an ihren Früchten zu erkennen. Der Vergleich der Resultate versetzt die Bürger überhaupt erst in die Lage, eine wirksame demokratische Kontrolle auszuüben. Schon Kant hat 1784 darauf hingewiesen, daß die Willkür der Fürsten durch den politischen Wettbewerb in Schach gehalten wurde. Die»innere Kultur« der Staaten und der Sieg der Aufklärung seien dem Wettbewerb der Fürsten zu verdanken. 1 In der neueren wirtschaftsgeschichtlichen Literatur wird betont, daß sich der wissenschaftlich-technische Fortschritt und die moderne Industriegesellschaft vor allem deshalb in Europa – und nicht in Großreichen wie China oder Indien – entwickelte, weil die intellektuellen Eliten und verfolgte Minderheiten leichter ausweichen und die Bürger besser vergleichen konnten. 2 Es ist kein Zufall, daß sich Freiheit und Demokratie zuerst in Europa und den dreizehn Gründerstaaten der USA durchsetzten. Wenn sich Europa jetzt für die Zentralisierung und damit gegen den politischen Wettbewerb entscheidet, so gibt es sein historisches Erfolgsmodell auf und optiert für das asiatische Modell. Die neue politische Kaste heißt»Eurokratie«. 3 In der Europäischen Union wird die Zentralisierung verharmlosend»politische Integration« genannt. Daß Zentralisierung mit einem Verlust von Demokratie verbunden ist, zeigt die Geschichte der europäischen Integration geradezu exemplarisch. Betrieben wird der Zentralisierungsprozeß vor allem von denjenigen, die der demokratischen Kontrolle entgehen wollen – den Regierungen und ihren Bürokratien. Entstanden ist ein Europa der Exekutive. Selbst für die Gesetzgebung sind in erster Linie die Regierungen(der Rat) und die europäische Bürokratie(die Kommission) zuständig. Die Kommission besitzt sogar ein Vorschlagsmonopol. Über die europäische Gesetzgebung kann die Exekutive die Kontrollrechte der Parlamente außer Kraft setzen. Als zum Beispiel der Bundesrat 1992 gegen die von der Regierung geplante Mehrwertsteuererhöhung Front machte, hatte der Finanzminister die Möglichkeit, sein Ziel ohne jegliche parlamentarische Kontrolle über eine europäische Steuerrichtlinie zu erreichen. 4 Für die Bürger ist der Brüsseler Gesetzgebungsprozeß schwer verständlich. Das liegt nicht nur an den Sprachbarrieren und den größeren Entfernungen, sondern auch an der mangelnden Transparenz des Entscheidungsprozesses. Denn die Beratungen des Rates und der Kommission sind nicht öffentlich. Meist werden noch nicht einmal die Abstimmungsergebnisse veröffentlicht. Hunderte von Ausschüssen und Verbänden wirken an der Gesetzgebung mit. In keinem der Mitgliedstaaten ist die Gesetzgebung so lobbylastig wie in Brüssel. 5 Eine geradezu unglaubliche Unkenntnis der europäischen Institutionen verraten die regelmäßigen Meinungsumfragen. 6 Die Entdemokratisierung beruht nicht nur auf Konstruktionsfehlern des europäischen Hauses, die man hätte vermeiden können. Sie ist zum Teil ein systemimmanentes Merkmal internationaler politischer Integration. Schon allein die enorme Sprachvielfalt der Union verhindert, daß gemeinsame europäische Medien und eine europäische öffentliche Meinung entstehen können. 7 Es fehlt ein Diskussionsforum, in dem die Interessenkonflikte in einer für den Bürger verständlichen Weise ausgetragen werden können. Das Europa-Parlament kann dies nicht leisten. Außerdem ist es selbst an politischer Zentralisierung interessiert, weil sie ihm einen Zuwachs an Kompetenzen und Macht beschert. 1 . Immanuel Kant,»Idee zu einer allgemeinen Geschichte in weltbürgerlicher Absicht«, in: Kurt Rossmann (Hg.), Deutsche Geschichtsphilosophie von Lessing bis Jaspers, Birsfelden-Basel 1959 , S. 58 f. 2 . Einen Überblick über die neuere Literatur bieten Peter Bernholz, Manfred E. Streit, Roland Vaubel, »Introduction and Overview«, in: dies.(Hg.), Political Competition, Innovation and Growth: A Historical Analysis, Berlin etc. 1998 , S. 3 ff. 3 . Vgl. Konrad Adam, Die Republik dankt ab: Deutschland vor der europäischen Versuchung, Berlin 1997 , S. 237 . 4 . Die Einzelheiten schildert Hans Schauer, Europa der Vernunft: Kritische Anmerkungen nach Maastricht, Bonn 1993 , S. 27 . 5 . Zu dieser Schlußfolgerung kommen S.A. Andersen und K.A. Eliasson,»European Community Lobbying«, European Journal of Political Research 20 , 1991 , S. 173-187. 6 . So ergab eine Umfrage des Eurobarometers aus dem Jahr 1993 , daß 33 Prozent der Befragten das Europäische Parlament für das entscheidende Gesetzgebungsorgan hielten. Außerdem wurde nach der Anzahl der Mitgliedstaaten, der Hauptstadt der Gemeinschaft und dem Namen des Kommissionspräsidenten gefragt. Nur acht Prozent der Befragten konnte alle vier Fragen richtig beantworten. 7. Vgl. auch Dieter Grimm,»Which Constitution for Europe?« in: Horst Siebert(Hg.), Quo Vadis Europe? Tübingen 1997 , S. 8 f. IPG 2/99 Debatte/Debate 191

Die politische Integration oder Zentralisierung Europas schwächt also den politischen Wettbewerb und damit die Demokratie. Ist sie trotzdem notwendig, nämlich – wie neuerdings einige meinen – um den Sozialstaat zu retten? Stehen wir vor einem Dilemma? Müssen wir zwischen Demokratie und Sozialstaat wählen? Die Gefahr, die einige an die Wand malen, heißt»Sozialdumping«. Doch schon der Begriff ist unsinnig. Unter»Dumping« verstehen die Ökonomen, daß jemand seine Produkte im Ausland billiger als im eigenen Land anbietet(Preisdiskriminierung) oder vorübergehend unter Kosten verkauft, um eine Monopolstellung zu erringen. Daß die Arbeitsstunde in Portugal weniger als in Deutschland kostet, hat aber nichts mit Preisdiskriminierung oder einer Monopolisierungsstrategie zu tun. Es liegt daran, daß der Produktionsfaktor Arbeit in Portugal relativ zu Kapital reichlicher und weniger produktiv ist. Natürlich sind nicht nur die Löhne, sondern auch die Sozialstandards in Portugal niedriger. Denn Sozialstandards sind mit Kosten verbunden, und die Bereitschaft, diese Kosten zu tragen, hängt vom Entwicklungsniveau ab. Bezeichnet man die Kosten der Sozialstandards als»Soziallohn« und den Rest des Lohnes als»Geldlohn«, so muß die Summe aus Soziallohn und Geldlohn der Arbeitsproduktivität entsprechen. Wird in Portugal der Soziallohn – zum Beispiel durch europäische Sozialstandards – erhöht, so müssen die portugiesischen Arbeitnehmer auf Geldlohn verzichten. Da ihr Geldlohn sowieso niedriger als der deutsche ist, sind sie nicht an deutschen Sozialstandards interessiert. Der damit verbundene Lohnverzicht ist ihnen zu hoch. Wer den weniger entwickelten Mitgliedsländern über europäische Richtlinien deutsche Sozialstandards aufzwingt, bekämpft daher nicht»Sozialdumping«, sondern verhält sich unsolidarisch. 8 Ist aber nicht zu befürchten, daß die zunehmende Integration der Märkte in Europa und der Welt den deutschen Sozialstaat unterminiert? Zwingt nicht der zunehmende internationale Wettbewerb – die vielzitierte»Globalisierung« – Deutschland dazu, Sozialleistungen und Sozialstandards abzubauen, um seine Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten oder wiederzugewinnen? Hilft dagegen nicht einzig und allein eine internationale Zentralisierung oder Abstimmung der Sozialpolitik – zum Beispiel auf europäischer Ebene? Wer so fragt, übersieht, daß die internationale Wettbewerbsfähigkeit unserer Arbeitsplätze von den gesamten Arbeitskosten abhängt und daß der »Soziallohn« nur ein Teil davon ist. Das Gewicht der sozialen Komponente muß von den Wünschen der Arbeitnehmer abhängen. Wenn der Soziallohn heute das gewünschte Niveau hat, kann die internationale Wettbewerbsfähigkeit kein Grund sein, ihn abzusenken. Dann muß der Geldlohn die volle Last der Anpassung tragen. 9 Wenn dagegen nicht das Niveau, sondern das Gewicht des Soziallohns (im Gesamtlohn) konstant gehalten werden soll, muß sich Lohnzurückhaltung auch auf den Soziallohn beziehen. 10 Die Hauptschwierigkeit besteht darin herauszufinden, welche Soziallohnkomponente die einzelnen Arbeitnehmer überhaupt wünschen. Deshalb muß der Umbau des Sozialstaates vor allem darin bestehen, dem einzelnen im sozialen Bereich mehr Wahlmöglichkeiten einzuräumen – sowohl 8 . Eine Reihe von Beispielen liefern Thomas Schuster und Roland Vaubel,»Europäische Sozialpolitik«, in: Renate Ohr(Hg.), Europäische Integration, Stuttgart etc. 1996 , S. 173-199 . 9. Aus dem gleichen Grund führt internationaler Wettbewerb bei einer vernünftigen Zuordnung der wirtschaftspolitischen Instrumente und Ziele auch nicht zu »Umwelt-Dumping«. Der Umweltschutz muß den Umweltpräferenzen der Bürger entsprechen. Dafür, daß der internationale Wettbewerb mit Vollbeschäftigung einhergeht, sind die Tarifpartner zuständig. Die Zahlungsbereitschaft der Bürger für saubere Umwelt hängt allerdings von ihrem Einkommen ab. 10 . Was die steuerfinanzierten Sozialleistungen und generell die staatliche Umverteilung über das Steuersystem angeht, zeigen Lars P. Feld, Gebhard Kirchgässner und Marcel R. Savioz, daß eine»race to the bottom« nicht zu beobachten ist und daß der Verzicht auf eine Zentralisierung der Steuer- und Sozialpolitik tatsächlich keineswegs zu einer ungleichmäßigeren Einkommensverteilung führen muß:»Institutioneller Wettbewerb in der Europäischen Union: Das Ende des Sozialstaates?« in: Eckart Knappe, Albrecht Winkler (Hg.), Sozialstaat im Umbruch: Herausforderungen an die deutsche Sozialpolitik, Frankfurt / M., New York 1997 , S. 17-45 . Insbesondere die Annahme, daß Unterschiede in der Steuer- und Sozialpolitik erhebliche Wanderungen auslösen, erweist sich als weltfremd. 192 Debatte/Debate IPG 2/99

bei der Sozialversicherung als auch bei den Sozialstandards. 11 Die notwendigen sozialpolitischen Innovationen werden desto eher gelingen, je größer die Vielfalt der Experimente ist. Nicht eine europäische Zentralisierung, sondern eine Individualisierung und Dezentralisierung der Entscheidungen tut not. Man kann es auch Emanzipation nennen. ̇ ARNE HEISE: Koordinierte Haushaltspolitik zur Stabilisierung des Wirtschaftswachstums, Harmonisierung von Sozialstandards und Steuersätzen gegen Unterbietungskonkurrenz M it der zunehmenden Globalisierung, offensichtlicher aber mit der fortschreitenden europäischen Integration hat seit geraumer Zeit die Diskussion eingesetzt, ob die nationalstaatliche Politikfähigkeit an(internationale) Grenzen gestoßen sei. Kann es sich der Nationalstaat künftig leisten, sozialstaatliche Systeme, Arbeitsmarktregulierungen und Ziele nach den Präferenzen der nationalen Akteure auszurichten oder erzwingt die internationale Konkurrenz eine Systemkonvergenz und die nationale Politikimpotenz? Oder bedarf es vielleicht supranationaler Regulierungen und Institutionen, die an die Stellen ihrer(vorgeblich) ohnmächtigen nationalen Pendants treten? Koordinierte Stabilisierungspolitik gegen Trittbrettfahrertum und Steuerungsunschärfe Sowohl der Maastrichter Vertrag über die Europäische Union als auch seine Ergänzung auf dem Amsterdamer EU -Ratsgipfel 1997 bekennen sich zu einer Koordinierung der nationalen Wirtschaftspolitiken der Mitgliedsländer der Europäischen Union. Obwohl in den genannten Verträgen nicht klar ausgeführt ist, was unter»Wirt11. Zahlreiche Vorschläge in diese Richtung enthält mein Buch Sozialpolitik für mündige Bürger: Optionen für eine Reform, Baden-Baden 1990 . schaftspolitik« im einzelnen zu verstehen ist, geht es primär um makroökonomische Stabilisierungspolitik, die im wesentlichen, da die Geldpolitik mit dem Übergang in die Europäische Währungsunion ab 1999 zwangsläufig vereinheitlicht ist, öffentliche Haushaltspolitik meint. Im»Stabilitäts- und Wachstumspakt«( SWP ) verpflichten sich die Mitgliedstaaten nicht nur zur Einhaltung eines maximalen Haushaltsdefizites von 3 % des Bruttoinlandsproduktes( BIP ), sondern auch zum Grundsatz des ausgeglichenen Haushaltes. Im Rahmen eines»Verfahrens bei übermäßigem Defizit« ist klar geregelt, unter welchen Bedingungen und in welchem Zeitraum eine Sanktion gegen den Mitgliedstaat auszusprechen ist, der ein»übermäßiges Defizit« aufweist. Damit haben sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Union für eine regelgebundene»Gleichberechtigungsmethode« der Koordinierung entschieden. Für eine»Hegemonialmethode«, bei der ein Land eine tonangebende, regelsetzende Rolle übernimmt, fehlte verständlicherweise die politische Legitimation, für die»Supranationalitätsmethode«, bei der Gemeinschaftsorgane benötigt werden, die in der Richtlinienkompetenz über den Nationalstaaten stehen, fehlte die Bereitschaft zum Souveränitätsverzicht. 1 Die Reaktionen auf die Koordinierung der Wirtschaftspolitik in der EU fallen naturgemäß sehr unterschiedlich aus. Der neoliberale Mainstream feiert einerseits die Festschreibung der»klassischen Haushaltsregel« als Rückkehr zu einer vernünftigen Budgetpolitik, stimmt aber andererseits reflexartig in die Kritik an koordinierten wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Maßnahmen ein, weil eine politische Koordinierung nicht ausreichend Raum für eine marktliche Koordinierung – also die Konkurrenz der nationalen Wirtschaftspolitiken – lasse und mit einer ausdrücklichen Erwähnung in den Vertragstexten eine Verantwortlichkeit auf europäischer Ebene entstehen könnte, die besser auf nationaler Ebene verbliebe. 2 So erstaunlich es klingt, daß gerade der 1 . Zu den verschiedenen Methoden der Koordinierung siehe W. Maening, Internationale Transmission und Koordinierung der Wirtschaftspolitik, Berlin 1990 , S. 107 ff. 2. A. Wolter / R.H. Hasse,»Gemeinsame Beschäftigungspolitik: Überfällig oder überflüssig?«, in: Wirtschaftsdienst, Heft 7 , 1997 , S. 386-389 . IPG 2/99 Debatte/Debate 193

neoliberale Mainstream die nationale Verantwortung einklagt(Subsidiaritätsprinzip), andererseits ständig die nationalen Handlungsgrenzen in der globalen Welt beschwört, so verständlich wird diese Position, wenn Wirtschaftspolitik nach neoliberalem Verständnis im wesentlichen als Ordnungspolitik im Sinne der Deregulierung vermachteter Märkte verstanden wird. Jene Ökonomen, die eine Interventionsnotwendigkeit des Staates zur Stabilisierung des Wirtschaftswachstums und damit auch zur Beschäftigungssicherung akzeptieren(sehr grob könnte man von»Keynesianern« sprechen), loben die Koordinierungsverpflichtung der Maastrichter und Amsterdamer Vertragswerke. Sie führen dafür zwei wesentliche Begründungen an: ̈ Koordinierung beseitigt das Problem des Trittbrettfahrerverhaltens(Nutzung der Effekte einer wirtschaftspolitischen Maßnahme, ohne etwas dazu beitragen zu müssen) und verhindert damit eine Situation der gegenseitigen Blockade(Gefangenen-Dilemma). Damit führt internationale Koordinierung zur allgemeinen Wohlfahrtssteigerung. ̈ Wirtschaftspolitik nach dem Ziel-Mittel-Ansatz setzt voraus, daß die Instrumente den nationalen Wirtschaftssubjekten eindeutig zugeordnet werden können, um eine deterministische Zielerreichung zu gewährleisten. Mit der zunehmenden Globalisierung entsteht eine Steuerungsunschärfe(Maßnahmen berühren auch internationale Wirtschaftssubjekte:»Spillover-Effekte« oder»Exit-Optionen«), die nur durch eine Koordinierung von Wirtschaftspolitik reduziert werden kann. So klar also die Notwendigkeit der Koordinierung der Wirtschaftspolitik in der EU zu sein scheint, so häufig werden auch die Probleme benannt: 3 Erstens: Koordinierung setzt voraus, daß gemeinsame wirtschaftspolitische Ziele verfolgt werden. Zwar ist die Stabilisierung von Wachstum und Beschäftigung ein Ziel, auf das man sich schnell einigen kann, doch mag die Abweichung von diesem Ziel und mithin die erforderliche Wirtschaftspolitik nicht in allen Ländern der EU gleichermaßen ausfallen. Mit der Vereinheitlichung der Geldpolitik in der Europäischen Währungsunion dürfte es allerdings zu einer weiteren Harmonisierung zumindest der konjunkturellen Entwicklung in der EU kommen, und auch die Anfälligkeit für länderspezifische Schocks ist zumindest für die Kernländer der E(W)U nicht sehr ausgeprägt. Schließlich haben alle EU -Mitgliedstaaten gleichermaßen(wenn auch nicht in gleichem Ausmaß) mit Massenarbeitslosigkeit und Wachstumsproblemen zu kämpfen. Zweitens: Eine unterschiedliche Problemwahrnehmung – haben wir es tatsächlich mit unfreiwilliger Arbeitslosigkeit zu tun oder handelt es sich bei der hohen Arbeitslosigkeit in Europa vielmehr um freiwillige Arbeitslosigkeit, wie es der moderne Monetarismus behauptet? – führt(fast) zwangsläufig zu unterschiedlicher Zielsetzung und Mittelwahl. 4 Eine Koordinierung wäre kaum denkbar oder müßte zu suboptimaler Politikabstimmung führen. Drittens: Selbst bei Einigkeit über die Wahrnehmung der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung muß noch lange keine Einigkeit über das anzuwendende Instrumentarium bestehen – so hat die konservative Regierung in Großbritannien in den 80 er Jahren eine deutlich konsequentere Politik der Deregulierung betrieben als die konservativ-liberale Regierung in der Bundesrepublik. Und auch die Bereitschaft zum Einsatz expansiver, makroökonomischer Maßnahmen scheint bei der linken Regierung in Frankreich ausgeprägter zu sein als in Großbritannien unter»New Labour«. Diese Koordinierungsprobleme können am besten bei hierarchischer oder supranationaler Koordinierung überwunden werden – Wege, die im Prozeß der europäischen Integration bislang nicht beschritten wurden und, so die einfache Prognose, auch in absehbarer Zukunft nicht offenstehen. Es verbleibt dann nur die Hoffnung, durch Anreize koordiniertes Verhalten zu fördern. Der»Stabilitäts- und Wachstumspakt« favorisiert in Verbindung mit dem»Verfahren bei übermäßigem Defizit« des Maastrichter Vertrages ein Koordinierungsverfahren mit Hilfe negativer 3. K.W. Rothschild,»Internationale Koordinierung der Wirtschaftspolitik«, in: Konjunkturpolitik, 36 . Jg., Heft 2/ 3 , 1990 , S. 15-39 ; J. Scheide / St. Sinn,»How Strong Is the Case for International Coordination?«, in: J.A. Dorn / W.A. Niskanen(Hrsg.), Dollars, Deficits and Trade, Boston u. a., 1989 . 4. J.A. Frankel / K. Rockett,»International Macroeconomic Policy Coordination. When Policymakers Do Not Agree on the True Model«, in: American Economic Review, Vol. 78 , 1988 , S. 318-340 . 194 Debatte/Debate IPG 2/99

Anreize, d. h. von Sanktionen bei nicht-konformem Verhalten. So schlüssig sich dieses Koordinierungs verfahren auch herleiten läßt, so problematisch sind die konkreten Koordinierungs ziele: ein über den Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichenes öffentliches Budget und die Verhinderung selbst zeitweiliger Defizite von mehr als 3 % des nationalen BIP . Damit wird einerseits eine Verschuldungsregel festgeschrieben, die kaum als optimal bezeichnet werden kann: weder ergibt sie sich zwangsläufig aus dem Postulat der Durchhaltbarkeit von Finanzpolitik noch dürfte sie die Wachstumskräfte der Wirtschaft optimal unterstützen. Andererseits wird auch die(koordinierte) Einschränkung der»automatischen Konjunkturstabilisatoren« bewirkt, was ein zusätzliches Instabilitätspotential beinhaltet. Schließlich lassen diese Koordinierungsinhalte keinen Raum für eine ökonomisch sinnvolle Differenzierung zwischen konjunkturellem(laufendes Budget) und strukturellem Defizit(Kapital-Budget). Eine sinnvolle Koordinierungsregel in der EU muß also eine Regelbindung für das KapitalBudget(z. B. systematisch orientiert an der»Investitionslücke« des jeweiligen EU -Mitgliedstaates oder pragmatisch orientiert an der Festlegung einer Zielgröße der öffentlichen Investitionsquote) und das laufende Budget(z. B. orientiert an einer nachhaltigen Gesamtverschuldung) vorsehen. Grundsätzlich könnte die Sanktionierung für das Koordinierungsverfahren des laufenden Budgets ähnlich aussehen wie im SWP , während die Einhaltung der Koordinierung des KapitalBudgets z. B. über die Kreditvergabepolitik der Europäischen Investitionsbank( EIB ) unterstützt werden könnte. In Bezug auf das Koordinierungsziel muß die EU noch eine Kurskorrektur vornehmen, soll der europäische Integrationsprozeß die Wachstumskräfte nicht unnötig beschneiden. Die Nationalstaaten verlören bei all dem keineswegs an Bedeutung, sondern würden sich neben der Zieldefinition und dem Instrumenteneinsatz auch noch für die Koordinierungsleistung verantwortlich zeigen. Gemeinsame Standards gegen Sozialdumping und Steuererosion Soll die Bereitstellung öffentlicher Güter im wirtschaftlich vereinten Europa in nationaler Verantwortung und nach den Präferenzen der nationalen Akteure erfolgen, so muß sichergestellt sein, daß keine Form von europäischem Marktversagen zu erwarten ist. Genau dies ist aber nicht der Fall: In einem einheitlichen Währungsraum wie der Europäischen Währungsunion( EWU ), in der die Bereitstellung des öffentlichen Gutes«soziale Sicherheit« direkt(durch die Finanzierung der Sozialpolitik über die Lohnnebenkosten wie im sogenannten Bismarck-System) oder indirekt (durch die Finanzierung der Sozialpolitik über das allgemeine Steueraufkommen wie im sogenannten Beveridge-System) die Wettbewerbsfähigkeit nationaler Akteure beeinflußt, besteht die Gefahr eines»Sozialdumpings«. 5 Anders als in durch flexible Wechselkurse miteinander verbundenen nationalen Währungsgebieten können nationale Teilwirtschaften eines gemeinsamen Währungsraums die Ausgestaltung und Finanzierung ihres Sozialsystems nicht mehr nach eigenen Präferenzen ausrichten, sondern werden durch den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Wirtschaftsakteure eingeschränkt. Hier liegt also eine klare»Externalität« vor, die ohne Harmonisierung zu einer Unterversorgung mit sozialer Sicherheit führen müßte. In diesem Sinne ist dann auch die Verwendung des Begriffs»Dumping« gerechtfertigt, weil die»sozialen Kosten«(die aus der Bereitstellung von öffentlichen Gütern erwachsen) der Produktion aus Wettbewerbsgründen – und eben nicht als Ausdruck der Präferenzen der nationalen Akteure hinsichtlich ihres Versorgungsbedarfs mit dem öffentlichen Gut»soziale Sicherheit« – unterlaufen werden. Diese Entwicklung pervertiert die Vorstellung von marktlichem Wettbewerb als Entdeckungsverfahren der effizientesten Versorgungsmethode. Allerdings lassen die sehr heterogenen, in der jeweiligen kulturellen Einbettung gewachsenen nationalen Institutionen einen hohen Grad an Pfadabhängigkeit erwarten. Auch mag die insti5. A. Heise, Europäische Sozialpolitik – Eine Einschätzung aus gewerkschaftlicher Sicht, Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn, 1998 . IPG 2/99 Debatte/Debate 195

tutionelle Harmonisierung eine dynamische Ineffizienz nahelegen. 6 In diesem Fall wäre nicht für die institutionelle Harmonisierung der Sozialpolitik im Sinne einer Sozialversicherungsunion zu plädieren, sondern für eine europäische Harmonisierung, die die Differenzen in den nationalen Institutionengefügen akzeptiert und den institutionellen Wettbewerb im Sinne einer»best practice« erlaubt. Konkret kann die europäische Bereitstellung des öffentlichen Gutes»soziale Sicherheit«, die weder die großen realwirtschaftlichen Produktivitäts-, Kosten- und Einkommensunterschiede in der EWU übersieht noch die Gefahr des Sozialdumpings mißachtet, nur darauf hinauslaufen, die Sozialleistungsquoten aneinander zu binden. Als Referenzmodelle hierfür sind die»Sozialschlange« bzw. das»Korridormodell« hinlänglich beschrieben. 7 Indem man sich innerhalb der E(W)U auf ein oder mehrere Bandbreiten der Sozialausgaben als Anteil an der nationalen Wertschöpfung einigt, können die – noch sehr unterschiedlichen – nationalen Leistungsfähigkeiten mit institutionellem Wettbewerb kombiniert und gleichzeitig eine wettbewerbszentrierte Unterversorgung mit sozialer Sicherheit vermieden werden. Wenn die Stabilisierungs- und Sozialpolitik behandelt werden, kann die Fiskalpolitik nicht unerwähnt bleiben, bildet sie doch deren finanzielle Grundlage. Bereits im EG -Vertrag von 1986 wird die Harmonisierung der indirekten Steuern angemahnt, soweit dies der Vollendung des EU Binnenmarktes dienlich ist. Mit der Europäischen Währungsunion und der weiteren kapitalseitigen europäischen Integration wird auch eine Koordinierung der direkten Besteuerung immer wichtiger: Mit der Fixierung der Wechselkurse in der EWU erhält die direkte Besteuerung unmittelbaren Einfluß auf die Wettbewerbsfähigkeit der besteuernden nationalen(oder regionalen) Einheit. Mit zunehmenden internen Verrechnungsmöglichkeiten stehen multinationalen Unternehmen in erhöhtem Maße Möglichkeiten offen, Gewinne dort auszuweisen, wo die Besteuerung am niedrigsten ist. Damit aber wird die Selbstbestimmung der Besteuerung nach nationalen Präferenzstrukturen unmöglich, ein Steuerdumping die kaum vermeidliche Folge. 8 Die Parallelen zur Sozialpolitik sind offensichtlich. Eine Koordinierung der EU -weiten Besteuerung ist deshalb notwendig, um die Effizienz der Steuersysteme(im Sinne der maximalen Wohlfahrtssteigerung) zu bewahren. Diese Effizienz kann nicht durch EU -weiten Wettbewerb um die niedrigsten Steuersätze gewährleistet werden, sondern allenfalls durch den nationalen(partei-) politischen Wettbewerb um die effizientere Steuer(re-)form. Die Bereitstellung öffentlicher Güter wird auch zukünftig in nationaler Verantwortung verbleiben, doch zeigt sich, daß ein einheitlicher Währungsraum eine Harmonisierung der europäischen Fiskal- und Sozialpolitik erzwingt. Es bedarf deshalb nach der neoliberal dominierten Phase der »negativen Integration« endlich weiterer Schritte der»positiven Integration«. 9 ̇ 6. Th. Schuster / R. Vaubel,»Europäische Sozialpolitik«, in: R. Ohr(Hrsg.), Europäische Integration, Stuttgart, 1996 . 7. K. Busch,»Das Korridormodell: ein Konzept zur Weiterentwicklung der EU -Sozialpolitik«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 2 , 1998 , S. 147-156 . 8. Ob es tatsächlich bei steuerlichem Wettbewerb zu einem Dumping-Prozess kommt, ist in der Literatur heftig umstritten. Entscheidend ist, ob das»Äquiavalenz-Prinzip«, also die Einheit von Besteuerung und Bereitstellung öffentlicher Güter, aufrecht erhalten werden kann. Meine Einschätzung ist aus den oben genannten Gründen sehr skeptisch. Die zusätzlichen Gefahren eines unerwünschten Besteuerungsmix(der die immobilen Faktoren höher besteuert), zunehmender Steuerungerechtigkeit und der damit verbundenen Untergrabung der Steuermoral wird allerdings kaum bestritten; vgl. G. Larbig,»Perspektiven des europäischen Steuerwettbewerbs«, in: Wirtschaftsdienst, Heft 12 , 1998 , S. 743-749 und Heinemann in dieser Ausgabe von Internationale Politik und Gesellschaft. 9 . F.W. Scharpf,»Negative and Positive Integration in the Political Economy of European Welfare States, in: G. Marks, F.W. Scharpf et al., Governance in the European Union, London, 1996 . 196 Debatte/Debate IPG 2/99