ERNST HILLEBRAND / GÜNTHER MAIHOLD Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik Zur Notwendigkeit der Reform eines Politikfeldes BEITRÄGE/ARTICLES D ie Entwicklungspolitik scheint sich in bedrückenden Paradoxien und Teufelskreisen zu bewegen: Zum einen befindet sie sich angesichts ausbleibender Entwicklungsfortschritte in vielen Teilen der Erde in Legitimationsnöten; zum anderen leidet sie erkennbar an Anspruchsüberfrachtung.»Es gibt kaum etwas, was sie nicht leisten soll: die Überwindung des Hungers, die Lösung dringender Umweltprobleme, die Besserstellung der Frauen, die Eindämmung des Bevölkerungswachstums, die Sicherung von Arbeitsplätzen in Nord und Süd, Krisenprävention, die Eindämmung bewaffneter Konflikte und – bereits zehn Prozent der deutschen Südmittel absorbierend – Nothilfe«. 1 Gleichzeitig hat die Entwicklungszusammenarbeit( EZ ) mit einem verbreiteten Skeptizismus über die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe an sich zu kämpfen. Die politische Öffentlichkeit beobachtet die entwicklungspolitische Praxis mit sehr kritischen Augen. Dies gilt zumal für die traditionellen Projektansätze, denen mangelnde Strukturbildung, geringe Integration in das Umfeld und unzureichende Nachhaltigkeit vorgeworfen werden. 2 Nimmt man die»Teufelskreise« hinzu, die aus berufenem Munde 3 zur Beschreibung der Lage der Entwicklungspolitik und ihrer Bedeutung in Öffentlichkeit und offizieller Politik angeführt werden, so sind die Herausforderungen für dieses Politikfeld nicht zu unterschätzen: ̈ Der Teufelskreis von Apathie und Ahnungslosigkeit beschreibt das Spannungsverhältnis von mangelndem Bürgerinteresse an entwicklungspolitischen Fragestellungen einerseits und der aktiven Hilfsbereitschaft von Bürgern und Medien bei Katastrophensituationen, obwohl die Nachhaltigkeit von Nothilfeprogrammen aus entwicklungspolitischer Sicht äußerst fraglich erscheint. ̈ Der Teufelskreis von Wissen und Macht bezeichnet den Gegensatz von grundsätzlicher politischer Überzeugung hinsichtlich der Notwendigkeit von EZ einerseits und ihrer de-factoMarginalisierung bei wichtigen politischen Richtungsentscheidungen. Wenn etwa der Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestages gegen das Votum des entwicklungspolitischen Fachausschusses(AwZ) Projekte in den Haushalt des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung( BMZE ) einstellt, weil er sie unter dem Blickwinkel außenwirtschaftlicher Interessen betrachtet, so wird daraus ersichtlich, daß vor allem Lippenbekenntnisse zur»Entwicklungspolitik als Friedenspolitik« die politische Szenerie beherrschen. ̈ Schließlich wird mit dem Teufelskreis von Harmonie und Harmlosigkeit die Neigung der Entwicklungspolitiker beschrieben, ihren Politikbereich als jenseits der Konflikthaftigkeit traditioneller Politik liegend darzustellen, wodurch die Fülle der bestehenden Kontroversen mit anderen Politikfeldern sowie die Zielkonflikte im Bereich der EZ selbst verharmlost werden. Entwicklungshilfe: Politikfeld oder Querschnittsaufgabe? Die genannten Paradoxien und Teufelskreise werden sich in naher Zukunft kaum vollständig auf1. So Stefan Brühne( 1998 ):»Evaluierung als öffentliche Kommunikation. Zu den politischen und institutionellen Rahmenbedingungen entwicklungsbezogener Wirkungsbeobachtung«, in: ders.(Hg.): Erfolgskontrolle in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit. Hamburg. S. 9 . 2. Vgl. Franz Nuscheler:»Gegen den entwicklungspolitischen Pessimismus«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B. 12/1996 , S. 3–10 . 3. So der langjährige Vorsitzende des Bundestags-Ausschusses für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung(AwZ) Uwe Holtz( 1997 ):»Probleme und Perspektiven der Entwicklungspolitik«, in: Uwe Holtz (Hg.), Probleme der Entwicklungspolitik, Bonn. S. 90 . IPG 4/99 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik 339

lösen lassen. Sie ergeben sich vielmehr aus dem Charakter des Politikfeldes selbst und seiner Positionierung gegenüber anderen Fachpolitiken. Zur Zeit herrscht – nicht zuletzt zwischen den politischen Parteien 4 – ein gewisser Konsens, Entwicklungspolitik als Querschnittsaufgabe zu verstehen. Dies bedeutet, daß sie sowohl auf der Ebene der Ziele als auch bezogen auf die eingesetzten Instrumente, Verfahren und Träger andere Politikbereiche mit einschließt bzw. berührt. Die Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit der EZ wird damit in Abhängigkeit von der Kohärenz mit anderen Fachpolitiken gebracht – eine Verknüpfung, die angesichts des»Leichtgewichts« der Entwicklungspolitik nur zum Nachteil der EZ ausgehen kann und die die bestehende»Orientierungs-, Finanz- und Vertrauenskrise« 5 nur noch vertiefen wird. In dem Maße, in dem die EZ ihre eigene Tätigkeit maßgeblich in der Inanspruchnahme einer Federführungs- oder Querschnittsaufgabe gegenüber anderen Fachpolitiken zu finden gedenkt, macht sie sich selber verwundbar und gefährdet ihren eigenen Arbeitsbereich. Aus der Policy-Forschung ist bekannt, daß Interdependenzen und fließende Grenzen eines Politikfeldes Akteurskonstellationen implizieren, die nicht nur vielschichtig und prekär sind, sondern sich auch extrem unübersichtlich entwickeln können. Die Koalitionen und Verknüpfungen zwischen den Akteuren können sich sehr schnell ändern und neu konstituieren. 6 Das Politikfeld Entwicklungspolitik kann daher nicht nur in einer Querschnittsfunktion bestehen(in der es ohnedies mit der Umwelt-, Frauen-, Bildungs- und Friedenspolitik konkurriert). Entwicklungspolitik muß vielmehr ihre Instrumente und Verfahren so ausbauen und modernisieren, daß ihr Eigenbeitrag im Gesamtfeld des staatlichen Handelns deutlicher erkennbar und identifizierbar wird. Insofern ist vertieft zu diskutieren, wie das Politikfeld EZ sinnvoll seine Grenzen bestimmen und bewahren soll, wenn es sich im Kontext der Fach- und Sektorpolitiken erfolgreich positionieren will. Normative oder funktionale Entwicklungspolitik? Das Problem ist, daß diese Grenzen nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, der Auffächerung der Entwicklungspfade der Länder des Südens und angesichts der neuen Interdependenzen der globalisierten Welt nicht mehr so ohne weiteres definierbar sind.»Entwicklungspolitik ist Interessenpolitik mit humanitärem Anspruch«(Stefan Brühne) –»Entwicklungspolitik ist die Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern(Aufgabenfeld) mit zivilen Mitteln(Instrumente).« 7 Diese Gegenüberstellung eines primär normativ gelagerten Selbstverständnisses der Entwicklungspolitik einerseits und eines Bemühens um eine essentiell funktionale Definition von EZ andererseits beschreiben das Dilemma, in dem sich dieses Politikfeld befindet. Zieht man hinzu, daß EZ zur Zeit in über 30 Referaten von 13 verschiedenen Ministerien gestaltet wird und die Außenbeziehungen Deutschlands zu der großen Mehrzahl der Staaten des Südens materiell entwicklungspolitischer Natur sind, so wird erkennbar, in welchem hohem Maße sich die Entwicklungspolitik in einem Spannungsfeld unterschiedlicher Interessen, Zuständigkeiten und Ansprüche bewegt. 8 Besonders diskussionswürdig ist in diesem Zusammenhang das jüngst von Adolf Kloke-Lesch vorgetragene Plädoyer für den Verzicht auf die normative Füllung von Entwicklungspolitik(sei es im Sinne von Armutsbekämpfung oder auch globaler Nachhaltigkeitspolitik). Dabei wird Ent4. Vgl. hierzu die Auswertung von Thomas Wissing ( 1994 ):»Entwicklungspolitik als Querschnittsaufgabe«, Bonn( GKKE Heft D 4), und die Übersicht über die Beschlußlage der politischen Parteien in: Eckhard Deutscher / Uwe Holtz / Roland Röscheisen( 1998 )(Hg.): Zukunftsfähige Entwicklungspolitik. Standpunkte und Strategien. Unkel / Rhein. 5. So Uwe Holtz( 1995 ):»Entwicklungspolitik in der Krise – Bilanz und Herausforderungen«, in: ders. / Eckhard Deutscher: Die Zukunft der Entwicklungspolitik. Konzeptionen aus der entwicklungspolitischen Praxis. Bonn. S. 1 . 6. So Hubert Heinelt( 1993 ):»Policy and Politics. Zum Verhältnis von Politikinhalten und Politikprozessen«, in: Adrienne Héritier(Hg.): Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung,( PVS Sonderheft 24 ). Opladen. S. 312 . 7. Adolf Kloke-Lesch:»Funktionale Positionsbestimmung der Entwicklungspolitik«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 3/1998 , S. 328 . 8. Jeder Versuch, die Entwicklungspolitik über ein geographisches Kriterium abzugrenzen, muß an den Interessen der Außenpolitik scheitern; eine normative Bestimmung des Zielhorizontes der EZ führt dagegen zu maximalen Zuständigkeitsansprüchen und behindert somit eher eine realistische Positionierung der Entwicklungszusammenarbeit innerhalb der verschiedenen Fachpolitiken. So Kloke-Lesch, S. 326 . 340 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik IPG 4/99

wicklungspolitik definitorisch beschränkt auf die Mitwirkung an der Veränderung der Verhältnisse in anderen Ländern. Eine solche Definition mag unter dem Gesichtspunkt der Beschreibung geeigneter Grenzen des Politikfeldes hilfreich sein. Es verkennt jedoch die Notwendigkeit, gerade aus der normativen Position heraus jene gesellschaftliche Legitimität zu schöpfen, die heute das übergreifende Desiderat moderner Politik darstellt. 9 Sinnvoll erschiene eine solche funktionale Abgrenzung von Entwicklungspolitik nur dann, wenn es gelänge, aus dem Bereich der EZ jene Aufgaben und Instrumente klar abzugrenzen, die dieses Politikfeld von anderen Fachpolitiken unterscheiden. Dies ist aber ein zunehmend schwieriges Unterfangen. Ein Blick auf die neuen Entwicklungen im außenpolitischen Bereich(Internationalisierung der Innenpolitik durch Probleme wie Drogenhandel, Kriminalität, Migration und Terrorismus) sowie die zunehmende Bearbeitung von »global issues« im außenpolitischen Zuständigkeitsbereich läßt erkennen, daß auch hier die Grenzen zunehmend undeutlich werden. Eine rein funktionale Definition des Politikfeldes greift also zu kurz; notwendig ist vielmehr eine Definition, die über die Grenzen traditionell-funktionalistischer Bestimmungen von Entwicklungshilfe hinausweist und den realen Interdependenzen der Gesellschaften der Erde Rechnung trägt. Globalisierung als Herausforderung und Chance für die Entwicklungszusammenarbeit Entwicklungspolitiker in allen Parteien haben auf die Globalisierungsdebatte mit einer Neubestimmung des Auftrages der EZ reagiert. So wird seitens der SPD für ein erweitertes Verständnis von Entwicklungspolitik im Sinne einer globalen Strukturpolitik plädiert. 10 Die CDU richtet ihre Entwicklungspolitik am Oberziel»Globale Zukunftssicherung« aus. 11 Bündnis 90/ Die Grünen möchten Entwicklungspolitik zur internationalen Strukturpolitik ausbauen 12 und auch die FDP betrachtet die Entwicklungspolitik als Teil einer Politik der globalen Zukunftssicherung. 13 Wenn auch die Folgerungen aus diesen Zielbeschreibungen bei den verschiedenen Parteien recht unterschiedlich ausfallen, so bleibt doch als Ergebnis festzuhalten, daß ein Konsens besteht, die Bearbeitung globaler Zukunftsfragen und der Gestaltung der Globalisierungsprozesse als zentralen Auftrag der EZ zu betrachten. Es nimmt insofern nicht Wunder, daß auch in die Koalitionsvereinbarung der neuen Bundesregierung diese Zielbestimmung aufgenommen wurde. Dabei gilt es zu berücksichtigen, daß die»verantwortliche Globalität« 14 inzwischen auch in Kreisen der Wirtschaft als Zielgröße betrachtet wird, also die Suchprozesse nach einer neuen Form der regulierten Weltwirtschaft nicht mehr nur eine Minderheitsposition darstellen. Nun ist die Forderung,»Entwicklungspolitik (müsse) als globale Strukturpolitik verstanden werden, die die Systembedingungen für eine menschliche Entwicklung in den Partnerländern schafft und an dem Leitbild einer global tragfähigen Entwicklung als Voraussetzung für eine gemeinsame Zukunft ausgerichtet ist«, 15 noch weit davon entfernt, eine konkrete Bestimmung von Aufgaben, Instrumenten und Konzepten zu leisten. 16 9. Die Reduktion von Entwicklungspolitik auf eine Mitwirkung bei der Veränderung der Verhältnisse in anderen Ländern betrachtet nur die output-Seite politischer Prozesse und verliert die input-Seite(eben ihre notwendige Legitimierung) aus dem Auge. 10. So Adelheid Tröscher:»Neuorientierung der deutschen Entwicklungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit«, in: Deutscher / Holtz / Röscheisen(Anm. 3 ), S. 25 . 11. Vgl. den Beschluß des Bundesfachausschusses Entwicklungspolitik der CDU mit dem Titel»Thesen zur Entwicklungszusammenarbeit als Beitrag einer Welt-Zukunftspolitik«, in: Deutscher / Holtz / Röscheisen (Anm. 3 ), S. 53 ff. 12. So Uschi Eid:»Eine neue Nord-Süd-Politik ist notwendig«, in: Deutscher / Holt z/ Röscheisen(Anm. 3 ), S. 72 f. 13. Vgl. das Positionspapier der F.D.P .-Bundestagsfraktion für eine moderne Entwicklungspolitik, in: Deutscher / Holtz / Röscheisen(Anm. 3 ), S. 91 ff. 14. So der Zentralbegriff des jüngsten World Economic Forum in Davos, vgl. Die Zeit vom 4 . Februar 1999 , S. 17 . 15. Andreas M. Rauch:»Von der Entwicklungshilfe zur globalen Strukturpolitik«, in: Außenpolitik Bd. 46/1995 , S. 204. 16. Gerade angesichts dieser anspruchsvollen Zielbestimmung muß die EZ die Bedingungen ihres Handelns klar vor Augen haben, um nicht erneut den Eindruck der Hilflosigkeit zu erwecken. Reinold E. Thiel verortet diese Hilflosigkeit gegenüber den Strömungen der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik, d.h. konkret in der Frage der Kohärenz; vgl. ders.:»Die Hilflosigkeit der Entwicklungspolitik«, in: Internationale Politik Bd. 1/1996, S . 12. IPG 4/99 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik 341

Der Wandel der Politik, die Entgrenzung der Staatenwelt und die Herausbildung multipler Staatlichkeit müssen dazu Anlaß gaben, die EZ nicht mehr vorrangig als zwischenstaatliche Interaktion anzulegen. Vielmehr gilt es, die verschiedenen Ebenen von Politik in ihrer Ausprägung von der lokalen über die regionale und nationale Ebene bis zur globalen Dimension im Rahmen der EZ zu erfassen. Im Zuge der Globalisierung hat weltweit ein dramatischer Wandel der Grundlagen von Politik stattgefunden. 17 Diesen Veränderungen muß jede Form der Politik Rechnung tragen. Breite Denationalisierungsprozesse – verstanden als»Zunahme der Intensität und Reichweite grenzüberschreitender Austausch- oder Produktionsprozesse in den Sachbereichen Wirtschaft, Umwelt, Gewalt, Mobilität sowie Kommunikation und Kultur« 18 – haben die Problemkonstellationen ebenso wie die Handlungsmöglichkeiten für nationalstaatliche Politik erheblich modifiziert. Klassische bilaterale Formen der Entwicklungszusammenarbeit verlieren in diesem Zusammenhang erheblich an Bedeutung und Wirkungsmöglichkeit. Globalisierungsprozesse sind nicht universal, sie bewegen sich in komplexen Interdependenzverhältnissen. 19 Interdependenz bedeutet in diesem Kontext eben vor allem auch Fragmentierungs-, Differenzierungs- und Regionalisierungsprozesse zwischen und innerhalb von Gesellschaften, die ungleiche Entwicklung und Konflikte vertiefen oder begründen. Wenn also die soziale Integration der Nationalstaaten erodiert, die zwischenstaatliche, supranationale und weltgesellschaftliche Integration nicht im gleichen Tempo nachwächst (oder auch gar nicht nachwachsen kann), 20 so ist die Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik gefordert, diesem Tatbestand Rechnung zu tragen. Dies bedeutet zunächst vor allem, all jene Mechanismen zu stärken, die den lokalen, regionalen, nationalen und globalen Solidarrahmen stärken und der Teilung der Gesellschaften entgegenwirken. Entsprechend reichen die Maßnahmen von der Förderung kleiner sozialer Netze bis zur Verankerung von Sozialstandards in internationalen Handelsverträgen. EZ muß sich des Problems der territorialen Inkongruenz von Verantwortungs- und materiellen Wirkungsräumen der Politik bewußt werden. 21 Wenn sich also politische und wirtschaftliche Räume immer weniger decken, so wird die Entwicklungspolitik in ihren Kooperationsformen und Arbeitsansätzen Anpassungen vornehmen müssen, wenn sie erfolgreiche Ergebnisse vorweisen will. Ebenso sind angesichts der Zunahme grenzüberschreitender Beziehungen oftmals neue Akteure und Problemlagen wirksam, die mit dem traditionellen Arsenal entwicklungspolitischer Instrumente kaum zu erreichen bzw. zu beeinflussen sind. EZ gerät daher immer mehr in den Bereich einer Politik der Einmischung, 22 die sich in Abstimmung mit ihren Partnern ziviler Mittel und der »soft-power«-Dimensionen 23 bedient, um wirksam entwicklungspolitische Anliegen realisieren zu können. Ökonomische Globalisierung und internationale Finanzarchitektur Die Intensivierung der ökonomischen Interaktionen weltweit ist das Kernstück der Globalisierung. Dieser Prozeß hat für Teile der Dritten Welt eine Vielzahl von Möglichkeiten eröffnet. Gleichzeitig destabilisiert er aber auch etablierte ökonomische, soziale und ökologische Strukturen. Nationale Akteure – nationale Unternehmer, Gewerkschaften, Umweltgruppen – stehen dem hoch mobilen 17. Vgl. grundlegend James N. Rosenau( 1997 ): Along the Domestic-Foreign-Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge. 18. Vgl. Michael Zürn( 1998 ): Regieren jenseits des Nationalstaats. Frankfurt / Main, hier S. 76 ; siehe auch Lothar Brock / Mathias Albert:»Entgrenzung der Staatenwelt. Zur Analyse weltgesellschaftlicher Entwicklungstendenzen«, in: Zeitschrift für internationale Beziehungen Bd. 2/1995, S. 260 ff . 19. Vgl. Robert O. Keohane / Joseph S. Nye:»Power and Interdependence in the Information Age«, in: Foreign Affairs Vol. 77, No. 5, 1998, S. 86 ff. 20. So Richard Münch( 1998 ): Globale Dynamik, lokale Lebenswelten. Der schwierige Weg in die Weltgesellschaft. Frankfurt / Main. S. 17 . 21. Vgl. Lothar Brock( 1998 ):»Staatenwelt, Weltgesellschaft und Demokratie«, in: Dirk Messner(Hg.): Die Zukunft des Staates und der Politik. Möglichkeiten und Grenzen politischer Steuerung in der Weltgesellschaft. Bonn. S. 46 . 22. Vgl. die Diskussion in: Österreichisches Studienzentrum für Friedens- und Konfliktlösung( 1996 )(Hg.): Interventionen? Politik der Einmischung in einer turbulenten Welt. Münster. 23. Vgl. Joseph S. Nye:»Soft Power«, in: Foreign Policy No. 80/ Fall 1990, S. 153–171 . 342 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik IPG 4/99

Kapital und einer um Investitionen ringenden Wirtschaftspolitik zunehmend hilflos gegenüber. Der globale Standortwettbewerb droht zu einem weltweiten Sozial- und Umweltdumping zu führen. 24 Diese Entwicklung hat die Bedeutung interund transnationaler Ansätze deutlicher als früher erkennbar werden lassen. Eine sich als Strukturpolitik verstehende Entwicklungspolitik muß hier auf drei Ebenen einen systematischen Beitrag leisten: ̈ indem sie zur Schaffung einer Weltfinanzordnung beiträgt, die die negativen Potentiale der Deregulierung des Finanzverkehrs einhegt und in ein internationales Steuerungskonzept einbindet; die Bedeutung eines solchen Systems der Kontrolle der Weltfinanzströme wurde in den letzten Jahren im Zusammenhang mit den Asien- und Lateinamerika-Krisen evident; ̈ indem sie das System der internationalen Handelsregime zugunsten der schwachen Staaten modifiziert, Importblockaden auf der Industrieländer-Seite aufhebt und Spielräume für staatliche Regelungen im Sinne einer nachholenden Entwicklung schafft; 25 ̈ indem sie Sozialstandards zu einem zentralen Ordnungsinstrument der internationalen Handelsbeziehungen macht, ohne die Wettbewerbsfähigkeit der Entwicklungsökonomien zu beeinträchtigen. Sozial- und Produktstandards werden ein immer wichtigeres Element zur Durchsetzung von sozialen und ökologischen Mindeststandards in einer globalisierten Weltwirtschaft werden. Damit sind sie auch ein potentiell wichtiges Betätigungsfeld für Entwicklungszusammenarbeit. In einigen Weltregionen werden sie jedoch als protektionistisches Instrument der Industrieländer bewertet. Hier gilt es, gemeinsame Standpunkte zu entwickeln und vereinbarungsfähige Mindeststandards – etwa auf der Basis der Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation( ILO ) – festzulegen. Eine der entscheidenden Möglichkeiten hierfür wird die nächste Verhandlungsrunde der WTO darstellen. Neben den Sozialstandards erhalten auch Produktstandards zunehmende Bedeutung. Die Besiegelung von Produkten, Qualitätsnormen und das Monitoring von Verhaltensnormen für internationale Konzerne sind wichtige Elemente für die Durchsetzung gesellschaftlicher Verantwortung von Unternehmen im internationalen Warenaustausch. Hier liegen Ansatzpunkte für die Verknüpfung von Produzenten- und Verbraucherinteressen sowie gewerkschaftlichen Rechten im Norden und Süden. Ein ähnlicher Befund ließe sich auch für Öko-Standards und für den Bereich des fairen Handels stellen: In all diesen Bereich besteht die Möglichkeit, die wachsende Interdependenz der Weltwirtschaft und der Produktionszonen durch eine intelligente Kombination von Marktmechanismus, Konsumentenverhalten und Standardisierungsbemühungen zugunsten von Umweltschutz und Armutsbekämpfung zu ergänzen. Politische Globalisierung und Weltordnungspolitik Die Globalisierungsprozesse verschärfen die schleichende Entdemokratisierung der Politik, die mit der reduzierten Handlungsfähigkeit der Nationalstaaten und der wachsenden Bedeutung internationaler Regime tendenziell verbunden ist. Dies hat zweierlei zur Folge: ̈ Es entsteht ein Demokratie-Dilemma:»Während im Rahmen der demokratisch legitimierten, nationalstaatlichen Politik zunehmend Nicht-Entscheidungen politisch legitimiert werden, werden im transnationalen Rahmen der » Nicht-Politik« nicht demokratisch legitimierte Entscheidungen von trans nationaler Reichweite und Durchschlagskraft getroffen.« 26 ̈ Es können sich zivil konstituierte kollektive Identitäten jenseits und quer zum Nationalstaat entwickeln, die transnationale Öffentlichkeiten herstellen(vgl. Greenpeace) und deliberative Elemente wirksam werden lassen. 27 Es müssen daher geeignete Gestaltungsräume von Politik hergestellt werden, in denen demokratisch verantwortete Mitwirkung gesichert ist. Dies sind zum einen die regionalen Integrationsräume als Strukturen regionaler politischer Ordnung, die 24. Vgl. auch E. Kapstein:»Racing to the Bottom? Regulating International Labour Standards«, in Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 2/1997, S. 155–160 . 25. Vgl. J. Zattler:»Welthandelsorganisation und Entwicklungszusammenarbeit«, in: Internationale Politik und Gesellschaft Nr. 4/1997, S. 370–377 . 26. Ulrich Beck( 1998 ):»Wie wird Demokratie im Zeitalter der Globalisierung möglich?« In: ders.(Hg.): Politik der Globalisierung. Frankfurt / Main. S. 32 . 27. Vgl. Michael Zürn: Regieren...., S. 347 ff. IPG 4/99 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik 343

sich in zunehmendem Maße aufeinander zu beziehen beginnen. Im Austausch zwischen und innerhalb der Integrationsräume des Südens ( MERCOSUR, NAFTA, SADC, ASEAN, SAARC ) liegt ein großes Potential der Süd-Süd-Kooperation, wobei auch in der Nord-Süd-Dimension( EU ) politikfeldbezogen zusätzliche Anreize gegeben werden können. In Politikfeldern, die den nationalen Rahmen überschreiten und zur gemeinsamen Problemlösung zumindest die Zusammenarbeit von Nationalstaaten und betroffenen Akteursgruppen benötigen, sind in der Form transnationaler Politiknetzwerke Keime einer Welt-Zivilgesellschaft vorhanden, die es zu stärken gilt. Breite transnationale politische Dialogprozesse unter systematischer Beteiligung nichtstaatlicher Akteure können das Demokratie-Defizit in der internationalen Politik natürlich nicht beseitigen. 28 Sie können aber als Substitut von»echten« demokratischen Partizipations- und Willensbildungsverfahren fungieren. Die politische Ordnung der Zukunft wird durch eine stärkere Rolle von internationalen Organisationen und Regimen gekennzeichnet sein. Gesellschaftliche Akzeptanz für dieses System der»Global Governance« ist nur zu erwarten, wenn sich nicht nur die teilnehmenden Staaten, sondern auch deren Bevölkerung und politische Öffentlichkeit in diesen Strukturen und Rechtssystemen wiederfinden. In Ermangelung direktdemokratischer Institutionen und Verfahren – deren Schaffung im Moment nicht vorstellbar erscheint – hat daher in den letzten Jahren die Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen ( NRO s), Verbänden und anderen Gruppen der organisierten politischen Öffentlichkeit an den Verhandlungen zur Ausgestaltung internationaler Abkommen und Regime eine große Bedeutung erhalten. 29 Die Unterfütterung des Systems internationaler Regime und Organisationen mit politikbezogenen globalen Netzwerken von Betroffenen ist ein notwendiger Schritt, um die Leistungsfähigkeit und die Akzeptanz dieses Systems zu erhöhen. 30 Das Monitoring des eingerichteten Ordnungsrahmens ist eine wichtige Funktion, die von Nichtregierungsorganisationen wahrgenommen wird. Das Entstehen und die Stärkung von derartigen nichtstaatlichen»policy-networks« scheint zunehmend auch zum Interesse der offiziellen Entwicklungspolitik zu werden. 31 Nur durch Verfahren der aktiven politischen Teilhabe der»Gesellschaftswelt«, die die Partizipation der»Staatenwelt« an den internationalen Institutionen und Regimen ergänzt, kann die Akzeptanz für die Strukturen des internationalen Systems geschaffen werden. Den Ländern des Südens müssen geeignete Instrumente beim Aufbau dieser neuen Weltordnung zugänglich gemacht werden, zumal dem Nationalstaat die Rolle eines»Interdependenzmanagers« zukommen wird. 32 Dabei wird in besonderem Maße darauf abzustellen sein, den außerhalb der bestehenden internationalen Politikräume angesiedelten Akteuren(Gewerkschaften, NRO s, Frauenorganisationen etc.) die Möglichkeit zur Artikulation ihrer Interessen zu eröffnen und die Sichtweisen der Zivilgesellschaft zu bündeln. 28. Vgl. Achim Brunngräber:»Über die Unzulänglichkeit kosmopolitischer Demokratie in einer transnationalen Welt«, in: Peripherie, Vol. 18 , Nr. 71 (September 1998 ), S. 69–92 . 29. Vgl. H. Schmidt / Ingo Take:»Demokratischer und besser? Der Beitrag von Nichtregierungsorganisationen zur Demokratisierung internationaler Politik und zur Lösung globaler Probleme«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. B 43/97 , 17.10.1997 , S . 12–20 . 30. Vgl. auch Ernst Hillebrand:»Mikro-Außenpolitik – Über die Rückgewinnung außenpolitischer Wirkungsmacht im Zeitalter der Globalisierung«, in Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. B 23/99, 4.6.1999, S. 17–22 . Zu den aktuellen Problemen von NRO s im UN -System siehe auch Global Policy Forum:» NGO s and the United Nations«, June 1999, www.globalpolicy.org / ngos / docs 99. 31. So führte Bundesministerin Heidemarie WieczorekZeul auf dem Deutschen Weltbankforum am 27. Januar 1999 in München aus:»Bei der Gestaltung von global governance kommt es darauf an, multilaterale, regionale und nationale Ansätze miteinander zu verbinden. Und mit föderalen, kommunalen und lokalen Interessen zu vernetzen. Nur wenn eine neue Architektur einer Weltordnungspolitik das Zusammenwirken aller Ebenen anstrebt, besteht Hoffnung, die globalen Probleme des nächsten Jahrhunderts zu lösen.« 32. So Dirk Messner:»Die Transformation von Staat und Politik im Globalisierungsprozeß«, in: ders.(Hg.): Die Zukunft des Staates...(Anm. 28 ), S. 22. Trotz aller Kritik an dem»utopischen Charakter« der globalgovernance-Debatte erscheint es heute gerade unter steuerungspolitischen Gesichtspunkten unausweichlich, sich mit den neuen Phänomenen globaler Netzwerke zu befassen, auch wenn sie dem»soft-politics«-Bereich zuzurechnen sind. 344 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik IPG 4/99

Ökologische Globalisierung und Weltumweltpolitik Die internationale Umweltpolitik ist durch die Weltkonferenzen seit Rio 1992 immer deutlicher als ein Bereich im öffentlichen Bewußtsein präsent geworden, in dem internationaler Regelungsbedarf besteht. Bei der Festlegung verbindlicher Prinzipien(z. B. Nachhaltigkeit), der Formulierung von Zielen(Agenda 21 ), des Einsatzes von Instrumenten(Klima-Konvention) und der Einrichtung von Institutionen sind seither wichtige Fortschritte erzielt worden. Der Weltmarkt findet in der globalen Umweltpolitik inzwischen durchaus ein umweltpolitisches Pendant, das am auffälligsten den Trend zur globalen Vernetzung von Akteuren reflektiert. 33 Dabei ist bemerkenswert, daß in der Weltumweltpolitik eine neue Verhandlungsmacht der Entwicklungsländer konstatiert wird, die sich aus der asymmetrischen Verteilung der politischen Betroffenheit durch bestimmte Umweltprobleme zwischen Nord und Süd ergibt. 34 Restriktionen liegen heute vielfach auf der Ebene der Nationalstaaten, so daß es um die Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen auf den verschiedenen Niveaus des politischen Handelns gehen muß. Als konkrete Ansatzpunkte können genannt werden: ̈ Eine der durch die Rio-Konferenz hervorgehobenen Handlungsebenen stellt die kommunale Ebene dar. Die lokale Agenda 21 als Auftrag an die Kommunen hat die Steigerung der Ressourcen- und Energieeffizienz im Auge. Im Rahmen eines auf Kohärenz der Politikfelder abzielenden Ansatzes werden die Sicherung der natürlichen Ressourcen und die Verbesserung des Klimas rückgebunden mit sozialen Dimensionen der Stadtentwicklung und Elementen der internationalen Zusammenarbeit. Lokale Agenda-Prozesse eröffnen die Gelegenheit, die Diskussion um die Erweiterung von politischer Partizipation zu beleben und neue Formen auszuprobieren. Der Austausch zwischen Städten und Gemeinden des Südens und des Nordens bei der Umsetzung der lokalen Agenda 21 sollte gefördert und mit ausgewählten Kommunen eine Umsetzung der vereinbarten Prozesse im Dialog mit der örtlichen Wirtschaft, den Bürgerbewegungen und der Verwaltung beraten werden. ̈ Eine zweite Handlungsebene stellen die Prozesse der gemeinsamen Wahrnehmung von Verantwortung für die globale Umwelt durch Industrie- und Entwicklungsländer dar. Die gemeinsame Verantwortung soll bei der Umsetzung der internationalen Umweltvereinbarungen wirksam werden(joint implementation). 35 Diese neuartigen Instrumente der internationalen Umweltpolitik, mit ihrer Kombination von marktwirtschaftlichen und staatlichen Interventionen, haben für den globalen Handlungsraum innovativen Charakter. Durch sie werden neue Strukturen und Verfahrensweisen geschaffen, die auch in anderen Bereichen(Sozialstandards etc.) wirksam sein könnten. Da die Umweltkonventionen als richtungsweisende Ausformungen von»Weltordnungsstrukturen« angesehen werden können, kommt ihrer Umsetzung besondere Bedeutung zu. Gerade bei der Genese dieser Konventionen hat die Zusammenarbeit zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Trägern eine entscheidende Rolle gespielt, die es nunmehr auf das Monitoring des Umsetzungsprozesses zu übertragen gilt. ̈ Konkrete Strukturen von Weltordnungspolitik sind an einzelnen Projekten zur Bewahrung ökologischer»Welt-Güter« ausgebildet worden. Dies gilt für das Amazonas-Becken, das im Kontext der Bestrebungen der G7 -Gruppe zum Erhalt der Biodiversität 36 und des globalen CO 2 -Haushaltes zum Gegenstand gemeinsamer Anstrengungen der Industrie- und Entwicklungsländer geworden ist. Solche Ansätze der gemeinsamen Wahrnehmung von Gestaltungs33. So Martin Jänicke( 1997 ):»Umweltpolitik in der Globalisierungsfalle?« In: Frank Biermann / Sebastian Büttner / Carsten Helm(Hg.): Zukunftsfähige Entwicklung. Herausforderungen an Wissenschaft und Politik (Festschrift für Udo E. Simonis zum 60. Geburtstag). Berlin. S. 1187 . 34. Vgl. Frank Biermann:»Die neue Verhandlungsmacht der Entwicklungsländer«, in: Frank Biermann et al.,(Anm. 36 ), S. 191–204 . 35. Vgl. die Beiträge in Udo E. Simonis( 1996 )(Hg.): Weltumweltpolitik. Grundriß und Bausteine eines neuen Politikfeldes. Berlin. 36. Zum Thema der Regulation von Biodiversität als globales Problem vgl. jüngst Christoph Görg( 1998 ): »Die Regulation der biologischen Vielfalt und die Krise gesellschaftlicher Naturverhältnisse«, in: Michael Flitner / Christoph Görg / Volker Heins(Hg.): Konfliktfeld Natur. Biologische Ressourcen und globale Politik. Opladen. S. 39–61. IPG 4/99 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik 345

aufgaben 37 sind auch in bilateralen Abkommen zur Bewahrung der Biosphäre formuliert worden. Die Anstöße hierzu sind oftmals durch Nichtregierungsorganisationen erfolgt. Solchen Modellen folgend sollte die EZ NRO s stärker miteinbeziehen und ihnen gegebenenfalls eine Monitoring-Aufgabe zuweisen. Kulturelle Globalisierung und internationaler Wertedialog Der kulturelle Dialog besitzt heute einen ähnlich friedensbewahrenden Charakter für die Weltpolitik wie dies früher für die Rüstungskontrolle Geltung hatte. 38 Traditionell gewachsene Wertesysteme werden mit der Durchsetzung der weltweiten Modernisierungsprozesse in Frage gestellt. Massenmedien, neue Kommunikationstechnologien und erleichterte Mobilität von Menschen treiben diesen Prozeß voran. 39 Diese kulturelle Globalisierung wird sichtlich in vielen Bereichen zu einem Einebnen kultureller Unterschiede und Werte führen. Kulturelles und soziales Verhalten wird sich weltweit stärker annähern. Auf der anderen Seite führt diese Form der Infragestellung der bestehenden kulturellen Ordnung und Institutionen aber auch zu scharfen Ablehnungsreaktionen in der Form von religiösem Fundamentalismus, Nationalismus und Xenophobie weltweit. 40 Regionalidentitäten und-kulturen erhalten eine wachsende Bedeutung. Für die Länder der Dritten Welt wird dieser Prozeß besonders schwierig zu handhaben sein, da sie die geringste Kontrolle über die Vektoren kultureller Globalisierungseffekte – Kommunikationstechnologien, multinationale Medienkonzerne, Reisemöglichkeiten und -mittel – verfügen. Dissoziative kulturelle Entwicklungen sind aber nicht nur in sich problematisch. Sie drohen sich tendenziell auch negativ auf die Möglichkeiten auszuwirken, ein System der»global governance« zu schaffen. Dieses bedarf»wie nationale Gesellschaften auch, eines gemeinsamen Fundaments an Werten und Handlungsprinzipien«. 41 Fehlende Gemeinsamkeiten und Werte erschweren die Durchsetzbarkeit richtungsgebender politischer Steuerungsleistungen im internationalen System. Die interkulturelle Kommunikation erhält damit entscheidenden Stellenwert, intermediäre Instanzen sind in ihrer Übersetzungs- und Vermittlungsleistung gefragt. Die Konstruktion eines unvermeidlichen»Clash of Civilisations« ist in dieser Hinsicht das Gegenteil einer zukunftsgerichteten Strategie. Vielmehr muß die Auseinandersetzung mit den Werte- und kulturellen Ordnungen der anderen Zivilisationen in der Form eines auf Respekt und Akzeptanz basierenden»Dialogs der Kulturen« stattfinden. In der aktuellen Phase der Globalisierung sind es nicht die»asiatischen Werte«, der Islam oder ein sich politisierender Hinduismus, der das säkularisierte, marktwirtschaftlich und pluralistisch-demokratisch verfaßte Modell der westlichen Konsumgesellschaften unter massiven Anpassungsdruck stellt, sondern umgekehrt. Entwicklungszusammenarbeit hat hier einen wichtigen Vermittlungsauftrag. Sie muß dazu beitragen, geeignete Kommunikationszusammenhänge für einen Dialog der Kulturen zu schaffen, der über die Berücksichtigung des traditionellen Komplexes soziokultureller Faktoren in der EZ weit hinausgeht. 42 Dies kann nicht über staatlich-institutionelle Kanäle erfolgen. Vielmehr müssen vielfältige transnationale Diskussionsnetzwerke,-foren und-kanäle geschaffen werden, in denen sich derartige Prozesse organisieren und artikulieren können. Die Hoffnung auf die integrative Wirkung wirtschaftlicher Prozesse allein ist in dieser Hinsicht illusorisch; eine friedlichhomogene»transnationale Konsumentenkultur« 37. Hierzu hat das BMZE gute Vorarbeit durch seine Initiativen zur Etablierung der globalen Umweltfazilität ( GEF ) sowie das PP–G 7– Programm geleistet; vgl. Michael Bohnet:»Entwicklungspolitische Strategien des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung« in: Uwe Holtz(Hg.): Probleme der Entwicklungspolitik(Anm. 2 ), S. 246 ff. 38. So Bundespräsident Roman Herzog, Geleitwort, in: Werner Weidenfeld( 1997 )(Hg.): Dialog der Kulturen. Orientierungssuche des Westens – zwischen gesellschaftlicher Sinnkrise und globaler Zivilisation. Gütersloh. S. 7 . 39. Vgl. David Held:»Democracy and Globalisation«, MPIfG -Working-Paper 97/ 5 , Mai 1997 , S. 5 . 40. Siehe hierzu auch Antony Giddens( 1997 ): Jenseits von Links und Rechts. Frankfurt / M. 41. Vgl. Dirk Messner / Franz Nuscheler( 1996 ):»Global Governance – Organisationselemente und Säulen einer Weltordnungspolitik«, in dies.: Weltkonferenzen und Weltberichte. Bonn. S. 12–36 , hier S. 28 . 42. Vgl. Georg Elwert( 1997 ):»Schmückendes Gerede und reale Entwicklungsbedingungen. Über soziokulturelle Bedingungen der Entwicklung«, in: Manfred Schulz (Hg.): Entwicklung. Die Perspektive der Entwicklungssoziologie. Opladen. S. 261–290 . 346 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik IPG 4/99

(Michael Zürn) wird sich so lange nicht einstellen, wie die Hälfte der Menschheit von dieser Konsumwelt weitgehend ausgeschlossen bleibt. Anforderung an die Entwicklungszusammenarbeit als globale Strukturpolitik Die Gefahr, daß Globalisierung Entwicklung ersetzt und zum modus operandi der internationalen Beziehungen avanciert, 43 stellt die Entwicklungspolitik vor neue Herausforderungen. Hinzu kommen die Notwendigkeit der Positionierung innerhalb der Gesamtpolitik und die Abgrenzung eines eigenen Politikfeldes durch Aufgaben, Instrumente und Konzepte. Hier ist eine Konzentration der Anstrengungen notwendig – auch, um einer Überschätzung der Möglichkeiten der EZ vorzubeugen. Abbau des Demokratiedefizits und Stärkung der Dialogfähigkeit der internationalen Zivilgesellschaft Hier liegt eine grundsätzliche Herausforderung für die EZ . Globalisierung und Denationalisierung von Politik schaffen ein Demokratieproblem auch für demokratische Gesellschaften. In dem Maße, wie sich demokratische Teilhabemechanismen und politischer Entscheidungsraum räumlich unterscheiden, wird die Fähigkeit der Bürger, Inhalt und Zielrichtung politischer Entscheidungen im Rahmen bestehender demokratischer politischer Verfahren zu bestimmen, in Frage gestellt. 44 Was bleibt, ist die systematische Kontrolle des Außenverhaltens von Regierungen durch politische Öffentlichkeiten und Parlament sowie die Unterfütterung des Systems grenzüberschreitender internationaler Institutionen und Regime durch ein transnationales Netzwerk von Bürger-Organisationen und NRO s. 45 Auch diese Form der Substituierung direkter demokratischer Teilhabemechanismen durch die indirekte Teilhabe von politischer Öffentlichkeit und Zivilgesellschaft ist für die Gesellschaften des Nordens leichter zu realisieren. Die Einbindung von SüdNRO s in die internationalen Verhandlungsarenen scheitert nicht zuletzt auch an deren geringen finanziellen und institutionellen Möglichkeiten. Hier liegt eine dreifache Aufgabe für eine zukünftige Entwicklungspolitik. ̈ Die EZ leistet mit der Förderung der Teilhabe der NRO s und der Zivilgesellschaft an den internationalen Verhandlungsnetzwerken einen systemischen Beitrag zur Stärkung von Demokratie in den Ländern des Südens unter den Bedingungen denationalisierter Politik. Eine internationale Partizipation stärkt die Stellung dieser Gruppen auch in den innergesellschaftlichen politischen Interaktionszusammenhängen und stellt damit ein Stück aktive Demokratisierungshilfe dar. ̈ Entwicklungszusammenarbeit unterstützt die Bildung transnationaler Netzwerke von NRO s und schafft damit auch die Grundlage für diejenigen»vertrauensbildenden« zwischengesellschaflichen und interkulturellen Kommunikationsprozesse, die notwendig sein werden, um dem System der»global governance« eine gewisse Akzeptanz in den Gesellschaften zu verschaffen. ̈ Die Unterstützung einer internationalen Zivilgesellschaft durch die EZ ermöglicht einen Beitrag zur Gestaltung des Systems der»global governance«, das die Interessen der Länder – besser: der Bevölkerungen dieser Länder – stärker berücksichtigt. Es entstehen»Zonen der Deliberation«, in denen argumentiert und nicht verhandelt wird; die ungleiche Machtverteilung in den internationalen Verhandlungsarenen ist hier zwar nicht gänzlich ausblendbar; sie wird aber ansatzweise im Sinne»rationaler» deliberativer Politik relativiert. 46 43. So Uwe Holtz: Probleme und Perspektiven der Entwicklungspolitik,( Anm. 2 ), S. 81 . 44. Vgl. grundsätzlich David Held( 1995 ): Democracy and the Global Order, Cambridge, und Michael Zürn: Regieren jenseits des Nationalstaats;(Anm. 17 ), S. 233–257. 45. Zur Rolle von NRO s in der Weltpolitik, als Ausdruck und Triebkraft von Globalisierungsprozessen vgl. Susanne Lang / Stabsabteilung der Friedrich-EbertStiftung( 1996 )(Hg.):»Globale Trends und internationale Zivilgesellschaft oder: Die NRO isierung der(Welt-) Politik?« Bonn. 46. Vgl Michael Zürn: Regieren jenseits des Nationalstaats, S. 240 f f. und Ernst Hillebrand: Mikro-Außenpolitik..., S. 18–19 . IPG 4/99 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik 347

Stärkung von»good governance« und Krisenprävention Die Bedeutung endogener politischer Faktoren für die Entwicklung bzw. Unterentwicklung der Dritten Welt muß nicht mehr diskutiert werden. Teilhabe, Rechtssicherheit und Rückbindungen von Politik an die Interessen der Bevölkerung durch demokratische Verfahren sind wichtige Elemente im Entwicklungsprozeß und die Basis für eine entwicklungsorientierte Führung der Staatsgeschäfte im Sinne des Konzepts der»good governance«. Dennoch spielt dieser Faktor nach wie vor nur eine unbefriedigende Rolle in der Vergabe von finanzieller und technischer Hilfe und der Zuweisung von Finanzmitteln von Weltbank und IWF . Die Formulierung von»Kriterien« durch das BMZ im Oktober 1991 47 war ein richtiger Schritt, der leider aber nicht konsequent genug umgesetzt wurde. Offen autoritäre oder formaldemokratische Systeme – wie etwa in weiten Teilen Afrikas – hatten bislang wenig Probleme, durch das Raster der Kriterien zu schlüpfen. Auch fehlt den Kriterien bisher eine schärfer gefaßte soziale Dimension, die sich etwa an der Einhaltung der ILO -Konventionen oder den Berichten des Internationalen Bundes Freier Gewerkschaften zur Lage der Gewerkschaften orientieren könnte. Ein grundlegendes Problem stellt in diesem Bereich die Einschätzung von politischer Situation und Menschenrechtslage dar. Deutsche Botschaften haben ebenso wie einige der vor Ort operierenden Durchführungsorganisationen eine organisationslogische Tendenz, sich mit den Verhältnissen vor Ort zu arrangieren und die Situation als»kriterienkonform« zu schildern. 48 Die Einschätzung der politischen und sozialen Situation sollte in Zukunft daher stärker als bisher unter Hinzuziehung wissenschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Institutionen(Amnesty International, Transparency International, IBFG , Greenpeace etc.) erfolgen. Es wäre wünschenswert, daß die Frage nach der Erfüllung von»demokratischen« Minimalstandards auch in der Diskussion um den Schuldenerlaß eine Rolle spielen würde. Hier besteht die Möglichkeit, ein klares Signal für die zukünftige Entwicklungszusammenarbeit zu setzen. Der Aspekt der»good governance« wird aus einem anderen Grund an Bedeutung gewinnen. Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sind auch wichtige Elemente einer Politik, die Krisenprävention in den Vordergrund entwicklungspolitischer Konzepte stellt. Die bedrückendsten humanitären »Groß-Krisen« der letzten Jahre sind immer dort entstanden, wo demokratische Prozesse blockiert wurden(Burundi / Ruanda, Zaire, Liberia, Sierra Leone). Krisenprävention kann hier nicht nur heißen, sich ein adäquateres Instrumentarium zur »Früherkennung« von gewaltsamen Konflikten zuzulegen. Solche Bemühungen – wie sie sowohl das BMZ wie die EU zur Zeit systematisch unternehmen 49 – sind notwendig. Sie ersetzen aber nicht ein systematisches Einwirken auf die Schaffung von demokratischen politischen Systemen, die nach wie vor die größte Wahrscheinlichkeit dafür bieten, daß innenpolitische Konfliktsituationen auf nicht-gewaltsame Weise verarbeitet werden können. Dabei kann kein Zweifel bestehen, daß der Bereich der Krisenprävention in Zukunft noch wichtiger werden wird. Zum einen werden die wachsenden Differenzierungen zwischen Wirtschaftsregionen den Trend zur Fragmentarisierung von Gesellschaften – in all seiner Gewalt- und Konfliktträchtigkeit – verstärken. Gleichzeitig wird das in vielen Entwicklungsländern beobachtbare Staatsversagen höchst wahrscheinlich immer wieder sezessionistische Tendenzen zur Folge haben. »Die aggressivsten nationalistischen Bewegungen entstehen, wenn Staaten bei der Erfüllung dieser Aufgaben versagen und damit den Menschen 47. Diese reichen von der Beachtung der Menschenrechte( 1 ) über die Beteiligung der Bevölkerung am politischen Prozeß( 2 ) und die Gewährleistung von Rechtssicherheit( 3 ) bis zur marktfreundlichen Wirtschaftsordnung( 4 ) und der Entwicklungsorientierung des staatlichen Handelns( 5 ). 48. Die Autoren haben als Vertreter der FriedrichEbert-Stiftung in Auslandsprojekten gelegentlich leidvolle Erfahrungen in dieser Hinsicht gemacht. Es muß ja nicht immer so weit gehen wie im Falle jenes deutschen Botschafters, der auf die Mitteilung, die FES beabsichtige, den führenden Oppositionspolitiker des Landes nach Deutschland einzuladen, mit einem halblauten, mehr an sich selbst gerichteten»Was kann ich dagegen tun?!« reagierte. 49. Vgl. auch Ulf Engel / Andreas Mehler( 1998 ): Gewaltsame Konflikte und ihre Prävention in Afrika: Hintergründe, Analysen und Stategien für die entwicklungspolitische Praxis. Hamburg. 348 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik IPG 4/99

einen Ansporn geben, einen effektiveren Staat zu gründen«. 50 Gleichzeitig wächst die Bedeutung ökologischer Faktoren als Konfliktauslöser. 51 Angesichts wachsender Knappheiten essentieller Naturgüter (vor allem fruchtbares Land, zunehmend aber auch Wasser) werden Konflikte diesen Ursachentyps weiter steigen. Partizipative»rationale» Politik wird auch hier die einzig denkbare Lösungsbzw. Deeskalationsoption sein. 52 Koordination, Komplementarität und Kohärenz Der Vertrag von Maastricht hat das Thema der multilateralen EZ auf die Tagesordnung gesetzt und damit auch Fragestellungen nach der Verortung der nationalen Entwicklungspolitik im Kontext der europäischen Gesamtpolitik aufgeworfen. So wird im geänderten EG -Vertrag in Art. 3 q eine Kompetenz der EU begründet und gleichzeitig»eine Ergänzung der entsprechenden Politik der Mitgliedsstaaten« in Art 130 u formuliert. Damit werden neben der Subsidiarität auch die Prinzipien der Komplementarität(im Sinne des arbeitsteiligen Zusammenwirkens von Gemeinschaft und Mitgliedsstaaten), der Koordination(zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten und politischer, operativer und internationaler Ebene) sowie die Kohärenz(von Maßnahmen der Entwicklungspolitik mit weiteren Politikbereichen wie Landwirtschaft und Handel) begründet. Diese Prinzipien können als Grundelemente zukunftsfähiger EZ ganz allgemein betrachtet werden. Sie definieren Aufgaben der kommenden Jahre auf verschiedenen Ebenen: Komplementarität und Koordination können als Grundprinzipien einer neuen Positionierung der EZ im nationalen, regionalen und globalen Kontext betrachtet werden. Das Verhältnis der EZ zu anderen Fachpolitiken, die Auseinandersetzung um die Frage der Federführung bei internationalen Konferenzen und die Abstimmung zwischen bilateraler und multilateraler Zusammenarbeit in Europa(und darüber hinaus) sind umfassend zu klären. So lange die Entwicklungspolitik unter Zugrundelegung ihres Leitbildes der globalen Zukunftssicherung nicht den Dialog und auch die Auseinandersetzung mit anderen Fachpolitiken eröffnet, kann sie ihrem eigenen Anspruch nicht gerecht werden. Eine Konfrontation der EZ mit der EU– Agrarpolitik – als extremes Beispiel fehlender Kohärenz – dürfte zum gegenwärtigen Zeitpunkt wenig erfolgreich für die Entwicklungspolitik ausgehen. Dieses Beispiel zeigt aber deutlich, daß die reine»Nischenpolitik» der EZ mehr Schaden als Erfolg eingebracht hat, da zentrale Weichenstellungen in anderen Politikfeldern die Anstrengungen der Entwicklungspolitik oftmals zunichte gemacht haben. Das Kohärenzgebot ist nicht nur im nationalen Rahmen gefragt. Gerade unter dem Gesichtspunkt globaler Strukturpolitik ist es von zentraler Bedeutung bei der Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen. Eine besondere Rolle spielen hier – neben der WTO – die Bretton-Woods-Institutionen. Deren Rolle bei Krisenbewältigung, Strukturanpassung und Entwicklungsförderung ist extrem umstritten. 53 Zentral im vorliegenden Kontext ist aber die Forderung nach einer stärkeren Koordination und Kohärenz der Politik beider Institutionen. Die unterschiedliche politische Verantwortlichkeit(des Währungsfonds gegenüber den Finanzministern und Notenbankchefs, der Weltbank gegenüber den EZ –Ministern) macht die auseinanderfallende Interessenlage deutlich. Gegenwärtig lassen die Reformbemühungen und die Öffnung gegenüber der Zivilgesellschaft in der Weltbank und der Abschied vom WashingtonKonsens als Basis der Strukturanpassungspolitiken positive Elemente erkennen. 54 Andererseits 50 . Vgl. Jack Snyder( 1993 ):»Nationalism and the Crisis of the Post-Soviet-State«, in Michael Brown(ed.): Ethnic Conflict and International Security. Princton. S. 81 , zitiert nach Michael Zürn: Regieren jenseits des Nationalstaats(Anmerkung 8 ), S. 266. 51. Vgl. Günther Baechler:»Hintergründe der Kriege und bewaffneten Konflikte in Afrika«, in Engel / Mehler: Gewaltsame Konflikte und ihre Prävention in Afrika (Anmerkung 56) , S. 1–24 . 52. Vgl. Heinrich–W. Krumwiede:»Zu den Regulierungsmöglichkeiten von Bürgerkriegen: Fragen und Hypothesen«. SWP –AP 3052 , Ebenhausen, Dezember 1997 , insb. S. 22 ff. sowie Ulf Engel / Andreas Mehler: »Lücken schließen: Der Beitrag der Politikwissenschaft zur Analyse und Früherkennung gewaltsamer Konflikte in Afrika«, in dies.: Gewaltsame Konflikte und ihre Prävention in Afrika(Vgl. Anmerkung 56 ), S. 135–169 . 53. Vgl. die ausführliche Analyse von Rainer Tetzlaff ( 1996 ): Weltbank und Währungsfonds. Gestalter der Bretton-Woods-Ära. Opladen. 54. Vgl. auch Jakobeit, Cord:»Die Weltbank und ›Menschliche Entwicklung‹«, in E+ Z , Vol. 40 , Nr. 5/ 1999 , S. 124–125 . IPG 4/99 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik 349

scheint sich der Währungsfonds an traditionellen Rezepten zu orientieren. Hier ist das Kohärenzgebot in zentraler Weise gefordert, da beide Institutionen zentrale Eckpunkte des Systems der»global governance« sind und beispielhafte Illustrationen des Demokratie–Dilemmas denationalisierter Politik darstellen. Neuorientierung der technischen Zusammenarbeit Es stellt sich die Frage, wie die finanzielle und technische Zusammenarbeit im Sinne einer»internationalen Strukturpolitik« optimiert werden können. Hierbei stellt sich zunächst die Frage, ob diese wie bisher entsprechend einer weitgehend entpolitisierten Projektlogik im zwischenstaatlichen Rahmen weitergeführt werden sollen. Technische und finanzielle Zusammenarbeit abstrahieren nach wie vor(zu) gerne von den allgemeinen sozio-kulturellen und politischen Rahmenbedingungen, innerhalb derer sie operieren. Armutsorientierung und technische Sachlogiken dienen als schwer abweisbare Begründungen für Projekte und neutralisieren diese gegen politische Einwände. 55 Es stellt sich aber heute, nach vier Jahrzehnten Entwicklungszusammenarbeit die Frage, ob es – um Theodor Adorno zu paraphrasieren – ein»richtiges Projekt im falschen Land« geben kann. Es spricht viel dafür, daß EZ in Zukunft verstärkt auf das Vorhandensein eines adäquaten Rahmens für Entwicklungsprozesse achten sollte. Dazu zählt zunächst die Schaffung eines politischen Rahmens, in dem ein Mindestmaß an Rechtsstaatlichkeit, Teilhabe und Rechenschaftspflicht gegeben sind und die endogenen Entwicklungspotentiale sich entfalten können. Sind diese Bedingungen gegeben, so wird es im Bereich der technischen Zusammenarbeit in Zukunft weniger darum gehen können, Projekte zu finden, die Defizite in einzelnen Bereichen zu füllen versuchen. Gefragt sind vielmehr Programme, die einen Beitrag zur Bereitstellung der wirtschaftlichen, intellektuellen und institutionellen Ressourcen und Strukturen für Entwicklungsprozesse unter den Bedingungen einer globalisierten Weltwirtschaft(die schwach entwickelte Länder noch stärker als bisher unter Druck stellt) zu leisten vermögen. Das Ziel der technischen Zusammenarbeit muß die Stärkung und Qualifikation derjenigen Institutionen sein, die unter den Bedingungen wachsender Interdependenz und einer beschleunigten»Wissensrevolution« in den Vordergrund politischer, ökonomischer und sozialer Prozesse rücken. Schlüsselbereiche sind hier der Bereich materieller Infrastruktur, die Hebung des Bildungsniveaus, die Mobilisierung des Entwicklungspotentials der Frauen und die Qualifizierung von Eliten, die in der Lage sind, den beschleunigten Transformationsprozessen auf technologischer Ebene zu folgen. Ohne diese ist die Wahrscheinlichkeit einer weiteren technischen»Abkoppelung« großer Teile der Dritten Welt sehr groß. Gleichzeitig muß ernsthaft darüber nachgedacht werden, inwieweit die bisherige technische und finanzielle Zusammenarbeit nicht eine Substituierung von fehlenden Eigenanstrengungen dargestellt hat. 56 Es ist heute nicht mehr ohne weiteres vermittelbar, daß elementare Entwicklungsgrundlagen – wie Primärbildung, Grundversorgung mit Trinkwasser und Minimalgesundheitsvorsorge – nicht von den Staaten der Dritten Welt selbst ohne externe Hilfe erbracht werden können. Armut, gemessen an Bruttosozialprodukt und Pro-Kopf-Einkommen ist – dies hat die Entwicklung in einer Reihe von Ländern eindrucksvoll belegt – kein alleinig hinreichender Erklärungsansatz mehr. EZ kann aber fehlende endogene Entwicklungsbemühungen nicht substituieren: Wenn diese nicht vorhanden sind, ist die Geschäftsgrundlage auch für armutsorientierte Projekte im Kern nicht gegeben. Daran ändert auch keine noch so gute Beratung durch deutsche Exper55 . Dies ist in vielerlei Hinsicht eine Folge der politischen Rolle, die Entwicklungshilfe von Anfang an hatte. Entwicklungshilfe – unter welchen altruistischen Begründungen auch immer sie den Steuerzahlern der OECD –Staaten verkauft wurde – war immer auch ein Instrument des»Containment«. Letztendlich waren nicht ökonomische oder soziale Entwicklungsleistungen Gradmesser des Erfolges, sondern die politische Orientierung der unterstützten Regime. Diese Entwicklung war die notwendige Konsequenz des Systemkonflikts und des dominierenden»Sicherheitsdilemmas«, welches nicht nur eine nuklear-strategische, sondern auch eine (welt)ökonomische und geostrategische Dimension hatte. Die kleptokratisch-politische Dimension von Unterentwicklung blieb aber somit weitgehend aus den offiziellen Konzepten der westlichen EZ ausgeblendet. 56. Vgl. Ingomar Hauchler:»Ist Entwicklungspolitik überhaupt sinnvoll?« in: Internationale Politik Bd. 1/ 1996 , S. 13–18 . 350 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik IPG 4/99

ten etwas. Es ist in dieser Hinsicht erstaunlich zu sehen, wie wenig das System der EZ auf die breite, zum Teil seit Jahrzehnten geführte wissenschaftliche Debatte um die Grundlagen erfolgreicher Entwicklungsbemühungen – etwa unter dem Stichwort des »Konfuzianismus« oder der»entwicklungspolitischen Aktualität Europas« 57 – reagiert hat. »Best practice«,»good fit« und»ownership« Außenöffnung und Verstärkung der Interdependenz haben in den Ländern des Südens den Bedarf an Methoden und Lösungsmustern auf der Grundlage internationaler Erfahrungen wachsen lassen. Diese»best-practice«-Kenntnisse werden von der EZ verlangt und bestimmen letztlich auch den Wert von Experten und Beratern. 58 Allerdings kann es dabei nicht um vorgefertigte Lösungen gehen, vielmehr sind Bemühungen gefordert, diese Kenntnisse in»good fit« zu verwandeln, d. h. jene angepaßte Lösung zu finden, die den gegebenen Bedingungen am besten entspricht. Insbesondere große Geber wie die Weltbank und der Internationale Währungsfonds müssen sich vorwerfen lassen, daß sie mit Standard-Projekten weniger den Bedürfnissen der Empfängerländer ihrer Leistungen entsprochen haben, als vielmehr vorgefertigte Modelle implantierten. Gefragt ist also Orientierungswissen verbunden mit konkreten Angeboten zur Problemlösung, die ohne entsprechende Partnerleistungen nur zu»Projektinseln« verkommen würden. Nur dann kann die»ownership«, d. h. die nachhaltige Aneignung von Beratungsleistungen in den jeweiligen gesellschaftlichen Bezügen gesichert sein. Die EZ muß insofern den Schritt von der»Belehrungskultur« zu einer»Kultur gemeinsamen Lernens« (Dirk Messner) vollziehen. Von der Entwicklungshilfe zur globalen Strukturpolitik Entwicklungsprobleme sind zunehmend nicht mehr nur»Probleme des Südens«(und des Ostens). Zudem gibt es eine Fülle von Problemfeldern, die alle Weltregionen vor ähnliche Herausforderungen stellt(Umwelt, soziale Sicherung, Beschäftigung). Dies bedeutet, daß gegenseitiges Lernen und nicht mehr die Vermittlung von »Rezepten« aus den Ländern des Nordens die Maxime der EZ sein muß. Insofern müssen sich auch die Mittler- und Durchführungsorganisationen der EZ neuen Herausforderungen stellen: In viel stärkerem Maße als bisher sind sie gefordert, sich aus der Ecke der Entwicklungs hilfe zu lösen, politischer und systemischer zu denken und damit auch ihre Bezüge stärker jenseits der klassischen EZ –Community zu suchen. Dies gilt vor Ort ebenso wie in der Arbeit in Deutschland. Trotz oder vielleicht auch gerade wegen des Sparzwanges müssen die EZ –Organisationen ihre angestammten Plätze verlassen und stärker die Verknüpfung zu Fragestellungen suchen, die auf den ersten Blick wenig»entwicklungs-typische« Charakteristika aufweisen. Entwicklungspolitik muß heute nachweisen, daß sie entscheidende Beiträge zur Lösung wichtiger Zukunftsprobleme leisten kann; dafür verfügt sie über Startvorteile, die sie nutzen kann, um über eine reine Nischenpolitik hinauszuwachsen. Ihr»Wirkungsraum« umfaßt drei Viertel der Menschheit und die»Epizentren» einer Reihe der gravierendsten Politikprobleme der heutigen Zeit. Wesentliche Ziele staatlichen Handelns sind ohne die systematische Einbeziehung dieses Wirkungsraumes bereits heute nicht mehr erreichbar. Von ihrer strategischen Zielrichtung her wird eine auf»global governance« ausgerichtete globale Strukturpolitik andere Prioritäten hervorbringen als eine auf Armutsbekämpfung orientierte EZ . Diese Zielkonflikte müssen heute ausgetragen werden, wenn die geschilderten Strukturprobleme der EZ angepackt werden sollen. 59 Letztlich wird die EZ um eine Politisierung ihrer Arbeit nicht herumkommen, was ihr Konflikte mit anderen Fachpolitiken und internationalen Entwicklungsagenturen einbringen wird. Anders wird jedoch das gemeinsam anvisierte Ziel globaler Zukunftsgestaltung nicht zu erreichen sein. ̇ 57. Vgl. hierzu etwa Rüdiger Machetzki( 1991 ): »Grundthesen zur Entwicklung in Ost- und Südostasien«, in Werner Draguhn(Hg): Asiens Schwellenländer: Dritte Weltwirtschaftsregion? Hamburg. S. 9–13 , Ulrich Menzel / Dieter Senghaas( 1986 ): Europas Entwicklung und die Dritte Welt. Frankfurt / M., sowie Dieter Senghaas( 1982 ): Von Europa lernen, Frankfurt / M. 58. Vgl. Dirk Messner:»Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik«, in: Internationale Politik und Gesellschaft Nr. 1/1999 , S. 16 . 59. Vgl. Dirk Messner: Globalisierung, Global governance...(Anm. 64 ), S. 15 . IPG 4/99 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik 351

352 Hillebrand/Maihold, Von der Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik IPG 4/99

WINRICH KÜHNE Peace Support Operations: How to Make them Succeed* K osovo is the most recent case of the unchecked proliferation of socio-ethnic, civil war-like conflict which has become a fundamental threat to peace and security in the world following the end of the Cold War.»Complex emergencies, war-torn societies or failing states«, as these conflicts are appropriately called, may draw entire regions into chaos and bloodshed. In the Balkans, Europe and North America may have intervened just in time to prevent such a gloomy scenario. It is too early to make a final judgement. In several parts of subSaharan Africa, however, like the Horn of Africa, Central Africa and to some extent West Africa, this nightmare has become a reality. Entire states and societies fall apart, millions of people have perished and even more are either internally displaced or have become refugees. Initially, the international community tried to contain and solve these conflicts with an instrument developed in the era of the Cold War:»Blue Helmets«, the traditional peace-keeping forces. The successful operations in Namibia and Nicaragua in 1989–1999 , as well as the later operations in Cambodia, Mozambique and El Salvador created inflated expectations regarding the future role of the UN ’s Blue Helmets in conflict management and resolution. These expectations were shortlived. In Somalia in 1993 , UNOSOM II failed to stop the country’s descent into total fragmentation and self-destruction. UNPROFOR in the former Yugoslavia more or less shared UNOSOM ’s negative fate. The leading global powers and the international community did not provide the UN with the capability and means necessary to successfully conduct such a demanding operation. The inability of a few Blue Helmets to stop the Serb attack on the »safe area« of Srebrenica and the ensuing mass murder of Bosnian civilians was one of the darkest hours in the history of UN peace-keeping. In 1994 , an even greater lack of political will to act swiftly was responsible for the tragic genocide in Rwanda. Almost 1 million people were killed, despite the presence of roughly two thousand Blue Helmets ( UNAMIR ). The Security Council( SC ) was not willing to send additional troops and to change UNAMIR ’s mandate to prevent this disaster. In fact, most of the Blue Helmets were actually withdrawn. Apart from the problem of political will, the operations in Somalia, Bosnia, Rwanda etc. revealed the deep conceptional problems of traditional peace-keeping in dealing with the new type of conflict. It was not conceived to operate under such insecure conditions as continued to exist in these countries even after peace agreements or cease-fires had been signed. The use of force became inevitable, with sometimes disastrous consequences like in Mogadishu in October 1993 when American special forces tried in vain to capture Aideed, a warlord and leader of one of the parties to the conflict, in a surprise attack. Passing the Mogadishu-line has become a catchword amongst peacekeepers for keeping the proper balance between the use of force, consent and impartiality. The question which follows is what is the proper use of force in civil war-type conflicts? Traditional peace-keeping doctrine has no answer to this question. Consent and impartiality, like the non-use of force in traditional peace-keeping, are just as difficult to uphold in conflicts where there are no clear geographical front lines and where the warring parties do not divide neatly into two hostile camps. Consent of whom? and impartiality with regard to which parties? Finally, the issue of co-ordination and joint management obviously becomes much more complicated in operations, which not only have to deal with an insecure * A shorter version of this article will be published in: Peacebuilding: a field perspective(handbook for field diplomats), edited by Luc Reychler and Thania Paffenholz, Lynne Rienner, 2000 (forthcoming). 358 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed IPG 4/99

environment, where there are several parties to the conflict, but also one in which the military, police and civilian personnel of the UN , humanitarian agencies and a host of NGO s have to work together to achieve successful post-conflict peace-building. This paper will try to present an overview of the development from traditional peace-keeping to modern peace support operations( PSO ) and their basic conceptional problems as well as the main areas of post-conflict peace-building. From First to Third Generation Peace-keeping The so-called first generation of peace-keeping was mostly limited to separating warring armies by interposing lightly armed and neutral international troops and observing or monitoring agreed ceasefires, like UNEF in the Sinai in the mid-fifties, UNFCYP in Cyprus from the mid-sixties onwards and UNDOF on the Golan Heights in the midseventies. Consent, impartiality, use of force solely for personal self-defense purposes, free mobility of troops as well as a Statute of Force Agreement ( SOFA ) with the respective country were the basic pillars of this first generation of peace-keeping, initiated by Lester G. Pearson, the Canadian Foreign Minister at that time, and Dag Hammarskjöld, Secretary-General of the UN . In the mid-eighties following the end of the Cold War and the unblocking of the SC a second generation developed which was multi-dimensional and dynamic in character. In contrast to the first generation, the military and their civilian counterparts were no longer limited to the monitoring of cease-fires. Finding political and social solutions to the conflict and removing the need for their presence as quickly as possible became equally important tasks. The operations became much more dynamic and complex in terms of conflict resolution. UNTAG in Namibia and UNOVEN in Nicaragua from 1989–1990 , UNOSAL in El Salvador from 1991–1995 , UNTAC in Cambodia from 1992–1993 and UNOMOZ in Mozambique from 1992–1994 , are show cases for this enlarged, new type of peace-keeping. Police( CIVPOL ) and civilians from various professions became important partners of the military in increasing numbers. The unabated violence in cases like Somalia, former Yugoslavia, Liberia or Haiti quickly forced additional change on multi-dimensional peacekeeping. As was already indicated, the solemn signing of peace agreements or cease-fires no longer meant an end to violence. In Somalia, Liberia and Bosnia dozens of cease-fire agreements were broken. The peace-keepers, as well as humanitarian organizations were confronted with all kinds of violence. National, regional and local leaders, warlords and armed groups are involved – a difficult mix for the peace-keepers to handle. Establishing and upholding a secure environment for humanitarian aid and socio-economic and political reconstruction became a primary demand on the soldiers and the police. The old doctrine of non-use of force became untenable. In Somalia, the SC therefore felt compelled to provide UNOSOM II with a so-called robust mandate based on Chapter VII of the UN -Charter, allowing for the limited use of force. UNPROFOR in the former Yugoslavia, UNMIH in Haiti, IFOR and SFOR in Bosnia, UNTAES in Eastern Slavonia as well as the French»Operation Turquoise« in Rwanda, MNF in Haiti and MISAB in the Central African Republic received similar authorisation. The third generation of peace-keeping, now mostly called multidimensional(robust) peace support operations outside the UN , had come into being. 1 Robust, multi-dimensional PSO s are properly defined as Chapter VI multi-dimensional peacekeeping, with consent and impartiality as basic operational pillars, plus the option of the threat or use of limited force for defending or implementing specific elements of the mandate, based on Chapter VII of the UN Charter. Politicians and the military as well the international public and academia are still struggling with this new concept. There is widespread misgiving about the fact that it is blurring the clear distinction between traditional, Chapter VI-based peace-keeping and military enforcement based on Chapter VII. This is true and is perhaps unfortunate. But academics and traditionalists among peace-keepers who demand strict adherence to this distinction forget that the real-life dynamics of ethnic and similar conflicts have no regard for the 1. See for a first German elaboration of the concept of robust peace-keeping Winrich Kühne: Blauhelme in einer turbulenten Welt(Blue Helmets in a turbulent world), Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1993 . IPG 4/99 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed 359

written provisions of the Charter and its theoretical distinctions. To put it in the blunt terms of a Canadian peace-keeper, speaking in context of the conditions in Somalia and Bosnia:»It was evident that traditional peace-keeping was being made a mockery of. There was almost a total absence of the conditions that are essential for peace-keeping to work.« Ethnic conflict and civil war blur the lines between domestic and international, state and non-state actors, as well as that between Chapter VI and VII. Conflicts in which hundreds of thousands of people are killed or have to flee their country are a threat to international peace and security(Article 39 UN Charter) in a highly interdependent world. The Security Council was right to decide as it did in the cases of Somalia, Bosnia, Haiti etc. and to authorise robust operations on the basis of Chapter VII of the UN Charter. A Look Back – Third Generation Peace-keeping in the Congo 1960–64 It is little known that UNOC in the Congo with a military and civilian staff of more than 20,000 had been the largest peace-keeping operation under the authority of the UN until the operation in Cambodia. UNOC had had all the elements of third generation peace-keeping. Like most operations after Somalia it dealt with a conflict, which was internal in origin. It was multidimensional with a considerable number of civil police and other civilians. And, like in the mid-nineties UNPROFOR in Bosnia and Herzegovina, it lost about 200 soldiers, when the mission suddenly switched over to an offensive use of force to prevent the secession of the province of Katanga and to quell public resistance. The UN responded by escalating the mandate to a robust one. In a resolution of February 1961 , the SC urged the UN »to take immediately all appropriate measures to prevent the occurrence of civil war in the Congo, including arrangements for cease-fires, the halting of all operations, the prevention of clashes, and the use of force if necessary, in the last resort«. Thirty-one years before Boutros-Ghali’s Agenda for Peace declared that »national sovereignty was no longer absolute« for the UN , Dag Hammarksjöld was advocating to intervene in a civil war. The operation ended successfully. The secession of Katanga was prevented and the UN left the Congo in 1964 . Yet, many Blue Helmets lost their life because they had not been either withdrawn or sufficiently reinforced in time, but remained in indefensible, exposed positions. The Blue Helmets of UNPROFOR , taken hostages by the Serbs and chained to public installations after the switch-over to an offensive use of force by NATO with the Pale bombing come to mind. Unfortunately, none of UNOC ’s problems were systematically analyzed. Some deadly failures could have been avoided in Somalia and Bosnia if the lessons of the Congo intervention would have been thoroughly learned. Like in Bosnia in 1993 , the UN began the Congo operation with lightly armed troops and ended with jet fighters. As two Canadian authors point out, deploying a fully equipped combat force, like in Bosnia and the Kosovo, is a better and safer way to do the job. It is safer and cheaper to start»robust« and then to reduce personal than to slide into an uncontrolled escalation. There are a number of additional lessons from the Congo in the field of command, control and communication, logistics, training etc. which could have been learned. 2 Unfortunately, it took the General Assembly and the Security Council another thirty years to authorize the establishment of a Lessons Learned Unit in the Department of Peacekeeping Operations( DPKO ). 3 The Problematic Use of Force The proper use of force in PSO still needs a lot of doctrinal and operational clarification. It has to be explicitly stated that, as a rule, the possible use of limited force in the context of peace operations is very different from the massive use of force in war. 2. See Alex Morrison, Douglas A. Fraser and James D. Kiras(Ed.): Peacekeeping with Muscle: The Use of Force in International Conflict Resolution, The Canadian Peacekeeping Press 1997 , p. 35 3. The author is a member of the informal International Advisory Group of this Unit. It has, starting in 1995, evaluated most of the UN operations since the early nineties, starting with UNOSOM in Somalia. 360 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed IPG 4/99

Politicians, journalists and the general public are confused. For most of them using force is synonymous with going to war and taking sides in a given conflict. The military still struggle with the question of how to use force without getting into a dangerous process of escalation and destroying the entire peace process. In Somalia, the confusion about the proper use of force amongst the military and politicians has led to tragic events and a rushed withdrawal. It took in particular the American military and their leaders a while to understand, that there is no war to win, there is no enemy(»conflict is the enemy«, as American doctrine later correctly stated) and any use of force has to be extremely careful with regard to socalled collateral damage, i. e. killing civilians and thereby loosing the support of the local populations. Several hundreds of non-combatant Somalis were killed in enforcement actions by UNOSOM II troops. A number of lessons have been learned with regard to the proper use of force, as the more successful actions of MNF and HNMIH in Haiti, UNTAES in Eastern Slavonia and IFOR and SFOR in Bosnia and KFOR in the Kosovo have shown. Yet, there is still an urgent need to conceptionalize, differentiate and define the conditions under which the threat or use of limited force is called for and how to execute it, in order to promote what continues to be the ultimate goal of peacekeeping: the containment of violence and the resolving of conflicts with the co-operation and consent of the parties concerned. Doctrine and the Rules of Engagements(RoEs), which guide the everyday work of a peacekeeper, are still weak, as every practitioner will point out. This doctrine and RoEs have to be based on what is the ultima ratio for the threat or use of force in peace support operations(in difference to all-out combat action like the bombing of Serbia by NATO with the aim of enforcing the agreement to a peace support operation): creating and maintaining a safe environment for the implementation of the mandate and its mainly non-military elements, in particular: ̈ the protection of UN and other international personnel and installations; ̈ closing the so-called»public security gap«, due to the non-functioning or one-sided abuse of local security organs on the one hand, and the proliferation of small arms in the hands of armed gangs and militias on the other; ̈ protection of humanitarian aid transports and the necessary infrastructure(airports, harbours, bridges, etc.); ̈ the resettlement of refugees and internally displaced persons; ̈ deterrence of attacks on declared safe-areas and no-fly zones; ̈ disarmament of combatants of the parties to the conflict and other armed groups. Disarmament, which will be dealt with later, and the closing of the»public security gap« are obviously the most difficult tasks. What is the best way to close the»public security gap« is still a contentious issue. It obviously cannot be done by CIVPOL the way it operates at present. CIVPOL units are normally only mandated to observe and monitor the local police and / or assist in building up and training the local police(see for instance IPTF in Bosnia and Herzegovina). With an exception now in Kosovo, they are unarmed and have no direct authority with regard to public security. The military, however, do not consider public security their job, although they may be forced to fulfill it temporarily, like at present in Kosovo, until the international police arrives and the local one is functioning. IFOR and SFOR in Bosnia in a number of occasions have reacted negatively to appeals by the civil international authorities, i.e. the OHR (Office of the High Representative) to intervene in risky cases of public security, for instance to quell violent mass demonstrations.»We are not equipped for such a job. Our soldiers are not trained to do policing« is the regular reason given for their refusal. In Bosnia civil authorities in the end had no other choice than to bring in a so-called Third Force, the MSU (Multinational Special Unit) with a personal of more than three hundred, based on the concept of the Guardia Civil in Spain and the Carabineri in Italy. Similarly, in the Kosovo the Secretary-General in his report following SC –Res. 1244 (June 10 , 1999 ) has recommended to deploy a Special Police Unit( SPU ) in addition to the CIVPOL units. In difference to MSU , this special unit will be under the command of the civilian component ( UNIC ) and not, like in Bosnia, form a part of the military command and control structure. IPG 4/99 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed 361

One may argue, whether this a wise solution. It may bring the civil authority into great difficulties, when the situation is very rough and a close coordination with the military is necessary. The debate whether it is not better to retrain certain military units, for instance the military police, for handling the rather violent challenges of public security in a post-conflict peace-building phase, is still unresolved. In Haiti in the early nineties and in Germany after the Second World War, military police took care of public security and it worked well. Whose Consent? Obviously, more tasks could be added to the above list, in particular, the maintenance of cease-fires and the prevention of mass killing and ethnic cleansing. In the final analysis however, the over-riding purpose will always be to bring the warring parties back to the negotiating table and to contain the destructive, violent dynamics of conflict. This can only be done, if consent and impartiality continue to be guiding principles of PSO . As far as traditional peace-keeping was concerned, according to the rule of international law, only the consent of the governments of the countries involved in the conflict was actually required. This rule was then extended to include the one or two dominant, clearly defined parties to the conflict, like SWAPO in Namibia, RENAMO in Mozambique or the Khmer Rouge in Cambodia. It has to be understood, however, that international law is only the starting point for the need of consent. There are, in addition, two very practical reasons for taking this principle serious. First, it minimizes the danger and eventually the need to use force and therefore protects not only the local civilians but also the international personal of the operation. Second, most important, peace-building and a succesful conclusion of the peace process is only feasible, if the local population in its majority is behind it or – as is now frequently said – owns it. Consent is a yardstick as to what extent this is the case. In socio-ethnic conflicts, particularly if taking place in a failing state, this rule has become difficult to apply. As was mentioned before, the lines of conflict as well as the numbers of parties fighting each other are fragmented and in flux. Peace-keepers have a hard time deciding which actors’ consent is relevant or not. In Somalia and Bosnia this became an almost impossible task. Violent groups acquired a great deal of leverage over the peace-keepers by denying consent. British peace-keeping doctrine was the first to look for a practical solution to this problem. The concept of»wider peace-keeping« was developed based on the experience in Northern Ireland and then Bosnia. Its innovation was the distinction between»operational / strategic« and»tactical / local« consent. With regard to the first, consent continued to be unchallenged as an absolute rule. If consent was withdrawn at this level, peace-keepers also had to withdraw. Its existence was considered to be absolutely basic for a continuation of the peace process. At a tactical level, however, they could use force or threaten the use of force if consent for the implementation of elements of the mandate, for instance delivering humanitarian aid, was denied by a local party. As a result of the lessons learned in Bosnia, the British military has abandoned this doctrine as impractical. Some of its assumptions are flawed. For instance, the distinction between operational / strategic and tactical / local consent is questionable. In reality it does not exist in a systematic way. An incidence which may look like being only local in character, for instance the blockage of a humanitarian transport by women, old people and children, may quickly turn into one of strategic relevance and bring the entire peace process into deep trouble when blood is spilled and some women and children are killed. On the other hand, crossing the so-called Mogadishu line, i. e. the line of operational consent, is not necessarily irreversible. It may actually be the prelude to reestablish consent and new dialogue, like with the Serbs after the Pale bombing. The relationship between consent and the use of force in complex emergencies therefore remains a complicated one, in terms of doctrine as well as clear rules of engagement. Consent is a moving target on all relevant levels: the local people, the parties to the conflict, the national and international media. They all tend to have different understandings of consent in specific situations of conflict. It is a minefield for any peace-keeper. Many unsolved problems remain. However, a few lessons have been learned: Firstly, there is a 362 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed IPG 4/99

direct relationship between the level of international military power in the field and the solidity of the consent by the parties to the conflict. As a rule of thumb one may state that the stronger the international capability, the better the prospect of consent not being withdrawn. The need to use force will actually be reduced. This is obviously a forceful argument for going in with oversized rather than undersized forces at the beginning of a PSO . Secondly, consent-promoting or inducing techniques become very important so that the use of force remains ultima ratio. These techniques demand much skill from each and every military and civil peace-keeper, particularly at leadership level. A wide spectrum of»consent-promoting« instruments exists, some of which involve behindthe-scenes pressure, sticks and carrots, economic and other sanctions, psychological operations ( PSYOP s), public pressure(use of the media) and the show of force. Impartiality – a Dynamic Understanding is Needed! The principle of neutrality obviously made sense in conflict between states and conventional armies, with clearly defined lines of separation and deployment. It was, however, too simplistic and static when it had to be applied in other kinds of conflict, with less clearly defined actors and lines of conflict. The term changed to the need for the peace-keepers to be»impartial«. The 1995 UN – General Guidelines for Peace-keeping Operations provide a valid definition of this more dynamic concept, which is not identical with neutrality: »Impartiality must not promote inaction. On the contrary, peace-keepers must discharge their tasks firmly and objectively, without fear or favour. Neither side should gain unfair advantages as a result of the activities of a peace-keeping operation.... Impartiality should not be interpreted as equidistance between the mandate and the party’s newly revised position. It is the Security Council mandate which manifests the legitimate will of the international community.« In the practice of modern peace-keeping operations impartiality faces problems similar to those of consent: Impartiality with regard to which parties to the conflict? Which parties are relevant and which are not? There is also a widespread assumption among politicians, journalists and academics that the use of force is per se incompatible with impartiality. The moment peace-keepers use force beyond the purpose of self-defense, they become accused of»taking sides«. This is a flawed understanding of impartiality. Impartiality is not equal to neutrality or passivity. The UN Charter is not neutral – it demands respect for certain basic values and norms(see, e. g. Articles 1 and 2 ) –, nor are the mandates given by the Security Council neutral, in particular if the reason, or one of the reasons for international intervention are humanitarian. Undertaking activities towards the implementation of mandates, including the use of force, does not automatically equal taking sides, even if the activity happens to be to one of the parties’ detriment. If, for instance, in the case of an armed bank robbery, the police were to free the hostages, nobody would accuse the police of taking sides; they merely would have fulfilled their public mandate. Actually, the non-use of force may violate impartiality, for instance if the mandate demands the disarmament and demobilization of the combat units of all parties to the conflict and one side complies and the other does not. Impartiality is clearly unbalanced and consent in danger because those parties having disarmed feel treated unfairly. The critical issue therefore is whether the activities undertaken by the international personal, in the political as well as in the military field, are in conformity with the mandate and are undertaken in an even-handed manner. Finally, there is a further fundamental problem: Mass murder, rape, ethnic cleansing and genocide have become frequent patterns of socio-ethnic and similar conflict. They are not accidental but increasingly part of the military-political strategy of one or the other of the warring factions. This is as true for the conflicts on the Balkan as well as those in Africa. Any action by the peace-keepers and their civilian counterparts to prevent such crimes is bound to pit them against one side or the other. Old concepts of»neutrality« or»static impartiality« cannot deal with such perpetrations although they concern the very rationale behind why the international community is sending peace-keepers in. A dynamic, normative definition of impartiality is therefore needed, taking so-called»erga omnes« IPG 4/99 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed 363

norms of international law(genocide, massive violations of humans rights etc.) into account. SC mandates and RoEs need to be formulated accordingly! The existence of the two UN War Crimes Courts for former Yugoslavia and the genocide in Rwanda as well the agreement on establishing a permanent International Criminal Court most probably will reinforce this trend for a more normative understanding of impartiality. In addition the international public and media have to be educated to understand this normative, dynamic interpretation of impartiality. Peacekeepers who are incorrectly accused by the international media of not being impartial cannot pursue their task properly. The judgement by the international media will be abused by local parties to the conflict against them. From Peace Operations to Post–conflict Peace-building In modern, multi-dimensional peace operations, post-conflict peace-building has become of strategic importance. The concept, therefore, figured prominently in UN Secretary-General BoutrosGhali’s Agenda for Peace of 1992 . It was further developed in the supplement to an Agenda for Peace in 1995 and explicitly welcomed by the Security Council and the General Assembly of the UN in a number of resolutions. The purpose of post-conflict peace-building is to prevent violent conflict from re-emerging and to rebuild the capabilities of a society to resolve conflict without fighting. Therefore, the essence of post-conflict peace-building is that of a political undertaking, even if it comprises activities which transcend the political domain, like development co-operation, humanitarian assistance, protection of human rights and institution building. Postconflict peace-building is different from development co-operation in as much as it includes, inter alia, emergency assistance, de-mobilisation and reintegration of former combatants, and the restoration of public order and security. Time constraints within which it operates are short and medium-term, as opposed to the long-term perspective of co-operation. Indeed, lack of time is characteristic of post-conflict peace-building. Nevertheless, in principle, short-term concerns should not be allowed to undermine long-term goals. Another important lesson learned in past missions is that the so-called»emergency-to-reliefto-development continuum«, which for a while was very popular in parts of the development and donor community, is not a useful basis to work on. For example, the short-term necessity to prevent combatants, by whatever means, from taking up their arms again, may well clash with long-term development objectives demanding their integration into productive occupations as participants in the national economy. Furthermore, emergency, relief and development activities often need to take place simultaneously, and should therefore be approached in an integrated manner. It seems natural to think that post-conflict peace-building should start only after a cease-fire has been agreed upon. However, experience in Cambodia, Mozambique, Haiti, Angola, Rwanda, Former Yugoslavia and other places, demonstrates the importance of an early beginning of post-conflict peace-building in order to limit the damage caused by violence and to lay the foundations for a more vigorous peace-building effort in the future. In as much as post-conflict peace-building aims at preventing violent conflict from re-emerging, it may appear as a form of preventive diplomacy and to some extent that is so. Still, the point of departure is different, post-conflict peace-building applies to situations where the worst has already happened, leaving behind traumata to be healed, mine fields to be cleared, former combatants to be disarmed and refugees to be repatriated and reintegrated. Apart from the ever urgent problem of emergency aid and relief activities, it has become clear in recent years that there are three fields of strategic importance for successful peace operations and peace-building: ̈ disarmament, demobilization and reintegration ( DDR ) of combatants and other armed groups; ̈ elections and constitution building; ̈ justice and reconciliation. Disarmament, demobilization and reintegration: With regard to DDR , it is important to note that tensions and violence which are at the origin of a conflict, do not suddenly disappear as soon as a peace agreement or cease-fire is signed. Progress in the field of disarmament, demobilization and reintegration, and progress in the peace process 364 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed IPG 4/99

are highly interdependent. DDR is one of the most demanding elements of peace-building. In affluent western societies there is a notion that»violence does not pay.« However, in ethnic and similar types of conflict well-considered economic interest is more often than not, the dominant reason for rampant and continued violence. It is therefore extremely important to understand the economics of violence and economics of war. Warlords represent a sinister combination of military commander, gang leader, business man and political leader. Unemployment, particularly among the young, provides a further ground for recruitment. The wide availability of small arms and light weapons in most conflict regions makes it easy and comparatively cheap to arm these youngsters. Coercive disarmament in the context of these types of conflict carries considerable risk. Consent-based strategies therefore are preferable, but – depending on local conditions – are not always feasible. Disarmament and demobilization without rigorous programs of reintegration will inevitably fail. Therefore, much attention has to be given to the social and economic impact of externally sponsored demobilization programs. Success also very much depends on the extent to which the former warring parties and individuals believe that their physical and economic security will be maintained after relinquishing their arms and abandoning, what for many has become a way of life and economic survival. Weapons buy-back programs may play an important role in disarmament and demobilization, like in El Salvador and Eastern Slavonia. In sum however, their record is mixed. Particularly if connected to money and offered as compensation, buy-back programs can create streams of weapons flowing from one region to another. It may be better to spend these funds on improving the police and judiciary to improve the security conditions in the country concerned. Weapons destruction programs are the most effective way to reduce arms flows and to get rid of collected weapons. If done in public with a ceremony and in the presence of the media, it sends a strong political signal to combatants and to society. The case of Mali and its public burning of collected weapons was powerful evidence of this. The«flamme de paix« has become a symbol for a society at peace. Elections and constitution-building have been a strategic objective in UN peace missions conducted since the end of the Cold War. Internationally monitored elections have become the concluding activity in most cases. They are conceived to be the best mechanism to guarantee an orderly, peaceful, participatory and transparent succession of governments and to make executive power more accountable to the people. These manifest advantages may be the reason for the fact that elections have often been held too soon in conflict-ridden societies and not terminated the conflicts in the way which had been hoped for. Indeed elections in fragmented societies may result in increased fragmentation as, inter alia, the cases of Angola and Sierra Leone demonstrate. Sometimes elections are simply a continuation of war with other means, particularly in the case of»winnertakes-all« elections. The right timing of elections therefore is a central issue for elections in peace-building and, like other elements of peace-building, they have to be planned well in advance, ideally two or three years before they take place. Sufficient demobilization and integration of combatants into the new army, police force, or civil society and a satisfactory restoration of the judicial system and of public administration are necessary preconditions. Credibility and integrity of the electoral process help to prevent disputes over the outcome and forestall a relapse into violence. International monitoring should continue throughout the electoral process and even beyond. This is important because of the lasting distrust of the parties to a conflict towards each other. In extreme cases of fragmentation and violence it may even be better to go for powersharing as an interim solution in the general transition from war to peace and democracy. Westernstyle democracy will not work, at least in the short run; governments of national unity may be the only way to forestall a fall back into fighting. In such cases the international community should at least try to establish a mechanism to monitor minimum standards of human rights. Finally, one lesson of past democratization processes, inside and outside of peace operations is crystal clear: Elections are only a starting point for democratization, not its successful conclusion. Past international peace-keeping and peace operations by the international community therefore have been rightly criticised, as having abused elections as a quick exit IPG 4/99 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed 365

option from difficult peace-processes. This was particularly the case in war-torn Liberia. Justice and reconciliation: Finally, there will be no lasting peace and stable democracy in war-torn societies without truth, justice and reconciliation. Mass killing, ethnic cleansing, rape and other brutal forms of conducting war in ethnic, religious and similar types of conflict render reconciliation extremely difficult. Although it is a long-term process, it has to be started as soon as the peace operation and peace-building are initiated. Different models for reconciliation have emerged. ̈ »Forgive and Forget« has been frequently practised in Africa, for instance in Zimbabwe, Namibia etc. It is based on the assumption that civil wars have their own dynamic and that its atrocities cannot be judged in normal legal terms. It is reinforced by the assumption that African cultures in particular, have a great capacity for forgiving. ̈ »Justice and Reconciliation Through Truth« is a more recent model. The South African Truth and Reconciliation Commission has become well-known for its endeavors to heal the atrocities of both sides of the anti-apartheid struggle. The Truth Commission in Guatemala operates in a similar way, where as the Purification Commission in Mozambique was based on more traditional concepts of healing and reconciliation. Obviously, the commissions in South Africa and Guatemala are based on a Christian understanding of forgiving by confession. In societies in which systematic genocide has occurred, justice, truth and reconciliation are of even greater importance, but even more difficult to achieve. Rwanda, Bosnia and Kosovo are cases in point. In Rwanda more than 100,000 perpetrators of the genocide in 1994 are still kept in primitive conditions of detention by the Kigali government. In view of the barely functioning judicial system in Rwanda, one wonders how much justice is needed on the one side and how much can be realistically expected to reconcile the Tutsi and Hutu. How much justice and reconciliation the international criminal tribunals, which have been created by the UN Security Council for Rwanda and Former Yugoslavia, can actually contribute remains an open question. The fact that the accused in Arusha, where the Tribunal for Rwanda is based, enjoy a tribunal»deluxe« with two or three attorneys and do not have to fear the death penalty, although they are the main perpetrators, puts a severe strain on justice. Those who are dealt with by the barely developed judiciary in Rwanda do not enjoy these privileges. Some of them have already been condemned to death and executed. Co-ordination and Integrated Management In multi-dimensional peace operations and peacebuilding the co-ordination and management of the multitude of military and non-military instruments and actors is of strategic importance for their success. An integrated approach is needed and has to be planned for from the very beginning. This is easier said than done or, as one popular sentence amongst practitioners goes,»everybody wants co-ordination but nobody wants to be co-ordinated«. During»Operation Provide Comfort« in Northern Iraq in the early nineties, the allied forces had to cope with about 500 aid organizations, some with more than a hundred employees, some with only three. In Somalia, the number of NGO s was about two hundred. About the same number is know active in Kosovo. Soldiers and NGO s have very different operational cultures. The military are used to following commands without much questioning. Not so in NGO s, in particular those working on a voluntary basis. To complicate matters still further, the international NGO community itself is extremely heterogeneous. All organizations have their own raison d’être, peculiarities and vanities. Nevertheless, most of them are valuable for rendering humanitarian assistance and peace-building. They can do work which military organizations cannot do at all, or at least not as well or cost-effectively, in particular with regard to complicated socioeconomical and socio-cultural issues. Operation Provide Comfort, UNOSOM , UNPROFOR and others have shown that soldiers and NGO s can learn to work together constructively if certain prejudices and psychological barriers are overcome. Unity not only of purpose, but also of strategy and action are the sine qua non for success. Joint structures for distributing and sharing information to all actors, joint analysis and planning, as well as implementation mechanisms have proven their effectiveness, as well as joint pre-mission training 366 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed IPG 4/99

and regular executive meetings to monitor developments. At all stages the relevant actors(especially the World Bank, UNDP , UNICEF , UNHCR , the donor community and NGO s) should be closely involved in the decision-making process, led by the UN or a regional organization. There may be a need for earmarking a lead-agency to take over co-ordination in the early stages. CIMIC s, i. e. CivilMilitary Co-operation structures have been tried with some success in Bosnia. Some countries, like the Australians in Somalia, have established their own CMOT s(Civil-Military Operations Teams). And it is of prime importance to enhance and clarify the role and authority of the SRSG s(Special Representative of the Secretary-General) or similar leaders of peace operations and peace-building as the»head of the family and team leader«. at large must be blamed for rather hindering than supporting to improve its institutional set-up and capabilities for doing this job. Important initiatives, like for instance the Canadian proposal of»Enhancing the UN ’s Quick Reaction Capability«, have been torpedoed and come to a standstill. The fact that multidimensional peace support operations and peace-building will be one of the main pillars of peace and security in a highly interdependent, globalised world, i. e. of global governance, has apparently not been sufficiently understood. ̇ More Unsolved Problems Robust, multi-dimensional peace support operations are obviously an extremely demanding task for the military as well as for the civilians involved. Mandates, even when sufficiently clear in the formulation of tasks, cannot be implemented in a rigid manner. Flexibility and an understanding of the consequences of the use of force in a specific situation for the overall mission, and in particular consent and impartiality have to be further developed. Peace-building has to be started and integrated into the operation at an early point in time. A lot remains to be done in terms of improving doctrine and concept, dealt with in this article. Yet, good doctrine and conceptual clarity are only one precondition for successful peace support operations. Sufficient capabilities, early planning and quick deployment, adequate equipment, sufficient pre-mission training, good logistics and intelligence as well as an integrated, unified command, control and communication system, a radio and / or tv–station operated by the international mission and other assets are as important for stemming the violent tide of complex emergencies, socio-ethnic conflict and failed states and turning it into a steady river of peace-building, reconstruction and democracy building. Evidently, these capabilities and assets are not cost-free. With regard to the UN , unfortunately, the Security Council and the international community IPG 4/99 Kühne, Peace Support Operations: How to Make them Succeed 367

STEPHEN SCHLESINGER Transcending or Defending the World of States? The United Nations and its Members T he United Nations came into existence in 1945 primarily as a security organization designed to prevent wars and punish aggressors. The core of the U.N . – its Security Council – was set up in such a way that the five most formidable powers of that era, Great Britain, the United States, France, Russia and China, dominated it by dint of their military might and their veto power. Through the U.N. Charter, these five nations were expected to gain a sufficient enough number of votes from the Council to impose a mandate binding on other U.N. members to undertake enforcement actions. This fairly aggressive(and in some ways undemocratic) posture was deliberately fostered in order to make the central thrust of the»security« in the Council one of compulsion rather than voluntarism. This was because the world had just endured the bloodiest conflict in human history – the Second World War, a few decades after surviving the other most tragic war of the 20 th century, the first World War. There was a determination among the countries of the planet never to permit these sorts of horrors to happen again. The U.N. Security Council, unlike its weaker predecessor, the League of Nations’ Executive Council, was emphatically designed to deter or prevent such calamities. What is often forgotten, then, about the U.N. is that it was the cauldron of war, not the warm bath of peace, that conceived and shaped this organization. This is important to remember because it suggests that only an event of staggering destruction, of truly memorable violence, mayhem and human loss, was able to overcome the historical resistance of nations to ceding any of their authority to a supranational organization and, in effect, surrendering a part of their national sovereignty. But the question this immediately raised historically was: once the circumstances have disappeared which produced such an international body and countries no longer feel threatened, do they still need a global assembly? This is a conundrum which is not yet resolved. Indeed, the nations of the U.N. today seesaw between the desire to stamp out wars and gain safety collectively, and yet maintain their separateness and own national or regional power. This is an underlying tension which has never gone away and helps explain the ambiguous response that many nations have, fifty years or so after its inception, toward the U.N. . This salient factor could be seen from the beginning at the U.N. ’s founding conference in San Francisco 1945 . At the start of the Spring 1945 meeting, one of the central controversies was the issue of the veto. The veto was demanded by the main three actors responsible for the organization’s birth – the United States, Great Britain, and the Soviet Union – out of their concern about how they could each maintain their freedom of action from the entangling restraints of an international organization even as they supported its creation. In order to allay these misgivings, all three nations were accorded the power to bar enforcement actions if they infringed on their sovereignty(the veto authority was also later given to France and China). But, unlike the old League of Nations, no other countries received the right of veto. By the same token, the smaller powers, desirous of protecting their authority within regional groupings, also insisted that the U.N. accommodate its Charter to recognize the rights of their regional pacts to serve as the forums of first resort for handling local crises before the U.N. ’s assumption of responsibility. Similar reservations attended the construction of other facets of the U.N. organization in 1945 . For example, the Trusteeship Council was given only limited powers to oversee decolonization, because colonial powers like Great Britain, France and the Netherlands objected to the U.N. ’s meddling with their possessions. The Economic and Social Coun352 Schlesinger, Transcending or Defending the World of States? IPG 4/99

cil was prevented from asking for full employment from advanced industrial nations(and for that matter in developing countries) because domestic interests, especially in the United States, did not want to be bound by what they considered unrealistic economic targets set by an international body that couldn’t know or understand the realities of distinct economies. Even the juridical authority of the World Court was founded on voluntary participation by the nations of the planet, not by compulsory jurisdiction; no country was going to permit an outside legal authority to decide its fate without its prior consent. Today the U.N. is beset by similar stresses between the ample responsibilities that are set out in the United Nations Charter and the actualities of the operational limitations that exist in the contemporary world. And sometimes a single crisis arises which encapsulates the special problems that afflict the organization at a particular moment in history. This was most evident in the recent bombing campaign against Yugoslavia that occurred in the Spring of 1999 . That showdown in the small Yugoslavian nation illuminated a most troublesome landscape for U.N . authority today – one which has echoes of the 1945 San Francisco Conference’s strains between nationstates / regional authorities on the one side versus collective international rule on the other. For within that Balkan venue we have glimpsed a kind of unsettled future: namely, the continuing and characteristically uncertain and often equivocal role of the United Nations; the sinuous contours of post-Cold War American-dominated politics; and the strengths and weaknesses of globalization. As we know, the United States and the North Atlantic Treaty Organization did not seek the prior assent of the United Nations Security Council for its decision to bomb Yugoslavia in order to enforce a settlement on Belgrade along the lines of the earlier pact presented at Rambouillet. The U.S. avoided asking for a U.N. mandate for the simple reason that any such action by the Council would have been vetoed by both Russia and China, who strenuously held to their position that Kosovo was a matter for the Yugoslavs alone to resolve. So, in a recognition of the practicalities of the situation, Washington and NATO simply acted on their own authority to stop what they perceived as a humanitarian disaster that could eventually threaten the security interests of Europe. As President Clinton wrote in The New York Times Op-Ed Page on May 23 , 1999 :»Had we faltered, the result would have been a moral and strategic disaster. The Kosovars would have become a people without a homeland, living in difficult conditions in some of the poorest countries in Europe, overwhelming new democracies. The Balkan conflict would have continued indefinitely, posing a risk of a wider war and of continuing tensions with Russia. NATO itself would have been discredited for failing to defend the very values that give it meaning.« Clinton’s sentiments were undoubtedly true, but it is arguable at least that the NATO action in bypassing the United Nations also reduced if not crippled that organization’s influence and dominion. It should be pointed out, though, that the U.N. Security Council explicitly did not oppose NATO ’s assault on Yugoslavia, even if it did not directly endorse it. In early April 1999 , the Security Council rejected with a twelve-to-three majority a resolution condemning NATO ’s air strikes as illegal on the grounds that the Council had not authorized them. Only Namibia joined China and Russia, the cosponsors of the motion, in arguing that Serbia’s treatment of its Albanian minority was essentially a domestic matter. Furthermore, Article 52 of the U.N . Charter does allow regional»agencies« to deal with»the maintenance of international peace and security« and attempt a»pacific settlement« before referring a serious conflict to the Security Council. All of these points tended to diminish the argument that the U.S. , in leading NATO ’s foray into Yugoslavia, acted simply as a rogue superpower that violated international law by not first requesting Security Council authorization in its attack – as the Security Council is the only entity which gives the imprimatur of global juridical legitimacy to such international military ventures. The U.N. did, in addition, come into play at the end of the bombing campaign. As we know, the peace settlement concluded between the President of Finland, Martti Ahtisaari, the special emissary from Russia, Victor Chernomyrdin, and the Serbian President Slobodan Milosevic, specifically assigned the U.N. the supervising authority over the reconstruction of Kosovo(unlike the deal IPG 4/99 Schlesinger, Transcending or Defending the World of States? 353

reached at Rambouillet, where NATO was to play the main role). That meant that, while the U.N. would probably not have direct control over the NATO forces in the zones carved out by Italy, Germany, the USA , Great Britain and France in Kosovo, it would have authority over the civilian structures that are to arise to serve as the interim government of Kosovo. This agreement is not so different than the one which occurred in Bosnia following the Dayton pact. Hence the U.N. did take a strategic position in the Kosovo episode though it did not have initial control. But the Kosovo affair does highlight a question that will continue to bedevil the United Nations. If a superpower like the United States does wish to sidestep the Security Council, or if a regional organization like NATO wants to evade the reach of the Security Council, either can probably do so now more freely as a result of Kosovo. This is, of course, not something new. The U.S. , as we may recall, never sought the Security Council’s blessings for a number of its operations in the past – including when it intervened in Iran in 1953 and Guatemala in 1954 with CIA agents, and when it sent troops to the island of Grenada in 1983 and Panama in 1989 . Even today, it is acting semiindependently of the Council by conducting almost daily raids over Iraq. The Soviet Union behaved without Security Council clearance when it intervened in Hungary in 1956 , Czechoslovakia in 1968 and Afghanistan in 1979 . The fact that the U.N. Charter gives a country a right to act under Article 51 in self-defense, or permits regional groupings to act under Article 52 , was not, at least in these cases, sufficient grounds to justify what occurred. Thus it is certainly suggestive that what NATO and the U.S . did in Kosovo went beyond the U.N . Charter and, in this sense, may have permanently damaged the U.N. . But this entire affair also casts into question the structural defects of the U.N. and its Security Council. What does happen when a recalcitrant veto-wielding country like Russia or China blocks a U.N. enforcement measure for its own political reasons? And what is the real consequence when a superpower acts unilaterally outside the scope of U.N. legal ambit? We have seen over the years what transpired in the Security Council during the Cold War when both such scenarios occurred. The Council became irrelevant. As America regularly stopped Soviet-inspired initiatives, and the Russians banned Washington-backed plans throughout the forty-five years of the U.S .–Soviet freeze, the Security Council became an ineffectual body. And, as mentioned earlier, when both nations moved to guarantee their national interests as they perceived them without the Council’s okay, the same consequences obtained. Only the fall of the Berlin Wall and the demise of the Cold War finally revived the Council. Since then, though, with the cooperation of a newly democratic Russia, and the almost regular abstention of China, the United States and its two allies on the Security Council, France and Great Britain, have been able to make the Council central to global security once more – as originally envisioned by the U.N. ’s founders. The Council has, indeed, become an activist body. Since 1991 , it has mounted the U.N . operation in Kuwait to oust the Iraqi forces which were occupying that country. The Council approved the U.N. occupation of Cambodia. It authorized a U.N. role in peace settlements in El Salvador and Guatemala. It approved U.N. peacekeeping missions in Western Sahara( 1991 ), Georgia(August 1993 ), Tajikistan (December 1994 ), Macedonia(March 1995 ), Bosnia(December 1995 ), Croatia(January 1996 ), Angola(July 1997 ), Haiti(December 1997 ) and the Central African Republic(April 1998 ). It monitored elections in Sierra Leone in February 1996 . It established international war crimes tribunals for Rwanda and Yugoslavia, and in July 1998 , set up a Permanent International Criminal Court to try individuals for genocide, war crimes and crimes against humanity. But Kosovo is also proof of the fact that key players on the Security Council can quickly consign the Security Council once more to the sidelines, if they wish to do so. It is true, though, that until Kosovo, as pointed out, both China and Russia by and large tended to avoid confronting the Western powers with direct vetos. Mostly they stood by and watched. They may have privately threatened the use of vetoes on occasion, and by dint of those warnings, forced the other Council nations to amend or alter terms of various resolutions, but they have usually backed away from a raw exercise of the veto power – until Kosovo. Yet even in this case, they took risks, for, should they force the Security Council to revert to Cold 354 Schlesinger, Transcending or Defending the World of States? IPG 4/99

Cold War practices, they would rapidly render the body impotent once again and both nations would actually lose their ability to affect events. And, from the larger perspective of self-interest, given their persistent economic dependence on Western trade and banking systems, it seems highly unlikely they would want to challenge the leading industrial nations of the globe too often, along the lines of the Kosovo paradigm. These factors may account for why Russia was decisive in bringing about the peace deal in Kosovo, and why China ultimately put aside its upset over the NATO bombing of its Belgrade embassy without exacting dramatic retribution. The Kosovo affair, too, places in a new perspective the nature of the»pax Americana«. It is selfevident now that the United States, with its huge military arsenal crammed with advanced weaponry of all sorts, its vast technological resources, its immense defense budget, and its strong and selfassertive ideals, can, with the willing assent of its allies, and sometimes alone, determine the outcome of political events around the planet – with or without the U.N. . Obviously this is not always a sure thing – witness Vietnam. But given strong leadership in the White House, a politically sophisticated strategy, an obvious case of mayhem and violence somewhere in the world and a strong brief for collective action, Washington can sway the globe in its direction – even when large democratic nations like India as well as China and Russia want to resist the tide. For, as former Secretary General Boutros Boutros Ghali has observed: »Weaker states depend on diplomacy. When you’re powerful, you don’t need it.« But in order to forestall future threats to its sanctity and also deal with the implicit menace raised by unilateral U.S. acts, it is clear that the United Nations is also going to itself do some rethinking about its own philosophy, especially as more and more ethnic conflicts now happen within states as opposed to between states. For Kosovo focuses a harsh light on two competing beliefs that will in the future essentially decide how the United Nations survives and how it handles the United States: Does the body have the responsibility for guaranteeing universal human rights and selfdetermination or does it have the obligation for upholding absolute sovereignty and the territorial integrity of states? The Secretary-General, Kofi Annan, has already weighed on the former side. On April 7 , 1999 , he gave his tacit backing to the NATO operation in Kosovo(while insisting nonetheless that it should have taken place under the umbrella of the Security Council). He stated at that time that the world would no longer permit nations intent on committing genocide to »hide« behind the United Nations Charter, which has historically championed national territorial dominance. The protection of human rights, he said, must»take precedence over concerns of state sovereignty.« He added:»As long as I am Secretary General, the U.N. will always place human beings at the center of everything we do.« Secretary-General Annan was, in fact, acknowledging an»evolving« international norm which was starting to discomfit the U.N. itself. Why? Because the U.N. Charter appears at first glance to defer to anti-interventionists who make the claim that intervention can be misused and that a nation should be allowed to do what its wishes within its own hallowed space. For example, Article 2 ( 4 ) of the charter declares that states»shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state...« The only exception permitted are those involving self-defense or where the U.N. Security Council finds a»threat to the peace, a breach of the peace or act of aggression« and authorizes the use of force. Those who stand fast against U.N. encroachment also point to another article of the U.N. Charter which forbids the U.N. and individual states from interfering in»matters which are essentially within the domestic sphere of any state«. Ironically, however, this very article has, since the end of the second World War, been used to support the contrary position – namely, allowing international incursions into domestic matters at least for humanitarian purposes. Following the Nuremberg trials, gross violations of human rights are no longer necessarily treated as solely matters for a state’s internal jurisdiction but as matters of importance to the entire global society. Indeed, Articles 55 and 56 of the U.N. Charter also affirmatively urge nations»to pledge themselves to take joint and separate action« to promote»universal respect for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all.« These clauses appear to suggest that the Charter IPG 4/99 Schlesinger, Transcending or Defending the World of States? 355

not only allows intervention on humanitarian grounds, but in some instances actually mandates it. But surely there has to be a standard, too, that can guarantee that such U.N. actions are not themselves violative of civil liberties or serve as a pretext for vigilante excursions. So any meaningful U.N. interposition must be one that does not threaten world order, but adheres to U.N. principles. But beyond the signal issue of the U.N. ’s position on humanitarian intervention, there is the larger question of whether the organization can advance the cause of international law in general given the imponderables of sweeping economic globalization which in a sense creates its own rules as was evident in the recent Asian financial collapse, or given the continuing technological revolution that crosses borders without any restraints or controls. In face of similar sorts of circumstances in recent decades, the U.N. has admirably pushed the legal envelope. It has shown the potential to grapple with such phenomena. It has ostensibly begun to build a solid foundation on which to construct further legal precepts. The U.N. ’s rollcall of law-based accomplishments since its inception have been straightforward and non-confrontational. The body has flourished in settling and defining the daily mechanisms of global interaction – creating technical treaties of all sorts and setting the common rules of behavior for nations. The U.N. helped to spell out and spread human rights law via the Universal Declaration of Human Rights in 1948 ; it played a pivotal role in bringing about the(often peaceful) territorial independence of some 80 countries now in the organization; it assisted in promulgating trade law via the General Agreement on Tariffs and Trade( GATT ) which recently became the World Trade Organization; it negotiated international commodity agreements to secure more equitable prices for developing countries’ exports; it helped to create numerous legal agreements on shipping; it regulated the delivery of international mail and set up air traffic codes for all states through the International Civil Aviation Organization( ICAO ); it erected a system of weather information and universal aeronautical meteorological codes via the World Meteorological Organization( WMO ); it forged the U.N. Convention on the Law of the Sea to protect the oceans; it sanctioned accords on the environment through the U.N. Environment Programme ( UNEP ); it composed nuclear safety standards via the International Atomic Energy Agency( IAEA ). Overall, it led to the adoption of over 300 international treaties. And the significance of these particular accords has lain not simply in the fact that the U.N. first helped to conceive of them, subsequently convened meetings to fashion the rules for them, and later persuaded the General Assembly to approve the pacts. But the U.N. always understood from the beginning that it could not impose rules from above on countries and that nations themselves would have to ratify the agreements in their own parliaments or congresses – and that this represented the most realistic route to travel. Thus, while the U.N. could frame the terms for an accord, the states would, via their representatives at home, have the right to accept or reject the U.N. proposals. By these means, a U.N. -sponsored agreement then would gain its ultimate consent directly from member-state legislative bodies, whose legitimacy was – though not always – based on democratic elections. Nonetheless many of the U.N. ’s treaties have engendered conflicts of various sorts. Some nations have simply refused to sign them or some have agreed to them but never bothered to adhere to them. A recent example of the latter is the decision by China to sign the U.N. human rights accords and then not comply with them. Other nations have interpreted provisions of treaties narrowly or supported only those clauses which they liked. The broadening of global law via the U.N. has, in short, historically moved forward in half-steps, backward leaps and occasional collective advances. But the United Nations has shown an adaptability that few of its Founders might have foreseen. The very fact that it is now considering supporting a»humanitarian« exception to the notion of absolute sovereignty is a testament to that flexibility and to practical interpretations of the U.N. Charter. This is part of the U.N. ’s evolutionary nature. For example, the Charter originally never listed anything about U.N. »peacekeeping« or election monitoring, but both responsibilities have been rapidly assumed by the U.N. because of the urgent and immediate needs of global society. Now they have become an integral part of the U.N. ’s mission. In 356 Schlesinger, Transcending or Defending the World of States? IPG 4/99

addition, the U.N. , as is well-known, is currently experiencing a funding crisis due to»donor fatigue« – yet another obstacle it must overcome. Still it seems likely that the organization will show a suppleness of style and purpose which will enable it to surmount future Kosovo-type problems, Asiantype economic failures, technological upheavals of all sorts and monetary deficits – though the process will be a rough and ready one full of fits and starts. The United Nations has endured now over half a century because it fills a felt need in world society. Its Charter has proven to be far more resilient and elastic than most people expected. Still the competition between the world’s desire for a security organization and the individual nation’s need to guarantee its own dominion will go on. This conflict is so intrinsic to the nature of mankind’s behavior – undoubtedly going back to tribal and ethnic conflicts throughout human history – that it seems likely to be an undecided and undetermined one for a long time. But the march of globalization, abetted by the intertwining of the planet’s economy, politics and social needs, guarantees that the U.N. ’s legal and political role will not diminish in the next century, but rather will most likely enlarge, bringing along all nations willingly or unwillingly into a more cooperative future. ̇ IPG 4/99 Schlesinger, Transcending or Defending the World of States? 357

BERNARD VON PLATE Notfalls mit Gewalt. Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter D ie OSZE zu stärken ist seit Jahren die erklärte Absicht ihrer Teilnehmerstaaten. Ein zentrales Thema dabei ist die Rolle der OSZE bei friedenserhaltenden Einsätzen. Als eigenständiges operatives Instrument 1992 auf der zweiten HelsinkiKonferenz der(damals noch) KSZE konzipiert, sollen diese Einsätze inner- wie zwischenstaatliche Konflikte umfassen und eine zivile wie militärische Dimension haben. Der erste Test, in der KosovoKrise im Oktober 1998 , ist zwar an der Gewaltbereitschaft der innerstaatlichen Konfliktakteure gescheitert, das heißt jedoch nicht, daß es statt dessen eine gewaltfreie Alternative(ohne militärische Abstützung) zur Kosovo Verification Mission( KVM ) gegeben hätte. Einer»traditionellen« Peacekeeping-Rolle für die OSZE ist durch die sicherheitspolitischen Veränderungen seit Beginn der 90 er Jahre weitgehend der Boden entzogen. Daraus zu folgern, daß das Mandat für friedenserhaltende Aufgaben der OSZE in die Reihe überholter Beschlüsse gehört, hieße eine Option aufzugeben, für die es insbesondere mit Blick auf Konfliktszenarien in Rußland und seinem Interessenumfeld keinen multilateralen Ersatz gibt. Daran hat auch die NATO -Rußland-Grundakte nichts ändern können. Von grundsätzlicher Bedeutung für die Diskussion über die künftige Auslegung des 1992 erteilten Mandats sind zwei eng zusammenhängende Fragenkomplexe: ̈ Sind friedenserhaltende Einsätze überhaupt ein für die OSZE angemessenes Instrument? Was bedeutet der zunehmend größere Stellenwert innerstaatlicher Konfliktursachen für diese Option? ̈ Inwieweit soll die OSZE in bezug auf Gewaltzuständigkeit bei Ausübung ihres Mandats Aufgaben übernehmen, die heute zur Prärogative des VN –Sicherheitsrats gehören? Will man der OSZE auch künftig eine friedenserhaltende Rolle zuweisen, muß man sich damit auseinandersetzen, daß seit dem Ende des Ost-WestGegensatzes alle Konflikte in Europa einen innerstaatlichen Hintergrund hatten und voraussichtlich auch weiterhin haben werden. Weil es häufig keine eindeutig erkennbare Konfliktlinie gibt, sind friedenserhaltende Maßnahmen bei innerstaatlichen Konflikten zudem tendenziell gewaltträchtiger als bei der Befriedung zwischenstaatlicher Konflikte. Will die OSZE ihr Mandat ausfüllen, muß sie von ihren Möglichkeiten Gebrauch machen. Damit ist nicht ihre»Militarisierung« gemeint. Ihre Teilnehmerstaaten sollten sich jedoch dazu entschließen, den gegebenen Ermessensspielraum auszuschöpfen und in eigener Verantwortung andere Organisationen mit der»robusten«, das heißt den Einsatz militärischer Mittel gegebenenfalls ausdrücklich einschließenden Unterstützung friedenserhaltender Maßnahmen zu beauftragen. Dies ist nicht zuletzt dadurch zu rechtfertigen, daß die Grenze zwischen»robusten« Maßnahmen ohne ein VN -Mandat auf der einen Seite und »Zwangsmaßnahmen«, die dem Sicherheitsrat vorbehalten bleiben, auf der anderen Seite durch den innerstaatlichen Charakter der Konfliktursachen undeutlicher geworden ist. Auf jeden Fall sind robuste Maßnahmen mit einem OSZE -Mandat (moralisch) legitimer als etwa die selbstverantwortete Gewaltanwendung eines Bündnisses. Ist der Absolutheitsanspruch des Sicherheitsrats, daß er allein und nur mit Zustimmung der fünf Veto-Staaten regionale Organisationen zu Zwangsmaßnahmen ermächtigen kann, auch dann noch berechtigt, wenn dadurch die Ziele der Vereinten Nationen ebenso wie die 1990 in Kopenhagen beschlossenen weitreichenden Verpflichtungen der KSZE / OSZE im Bereich der Menschenrechte und Grundfreiheiten(»Menschliche Dimension«) Schaden nehmen? Soll dies vermieden werden, so muß auf jeden Fall an der Absicht festgehalten werden, den normativen 368 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter IPG 4/99

Bestand der OSZE in den Entscheidungsprozeß des Sicherheitsrats einzubringen. Es geht also nicht zwangsläufig darum, den Legitimationsbedarf für die Anwendung von Gewaltmitteln aus der Zuständigkeit der Vereinten Nationen herauszunehmen, sondern ihn durch einen Rückbezug auf die OSZE breiter zu fundieren. Aber auch eine zunehmende Regionalisierung der Verantwortung für die Ziele der Vereinten Nationen sollte kein Tabu-Thema sein. Der zentrale Einwand gegen die stärkere Verankerung einer Gewaltzuständigkeit im Rahmen der OSZE ist jedoch, daß sich auf der regionalen Ebene die Blockadesituation wiederholt, die, wie beispielsweise im Vorfeld des Angriffs der NATO auf Jugoslawien, im Sicherheitsrat durch das russische Veto gegeben war. Der scheinbaren Ausweglosigkeit dieses Arguments kann nur begegnet werden, wenn es möglich ist, sicherheitspolitische Konstruktionen weiterzuentwickeln, die es Rußland erleichtern, sich an»robusten« friedenserhaltenden oder eines Tages sogar an Zwangsmaßnahmen zu beteiligen, ohne sich unter das Kommando der NATO zu begeben. Das Mandat von 1992 In den auf der Ratstagung in Kopenhagen 1997 beschlossenen»Leitlinien für ein OSZE -ChartaDokument über europäische Sicherheit« heißt es: Die Teilnehmerstaaten werden»mit Nachdruck prüfen, welche Rolle der OSZE in Zusammenhang mit friedenserhaltenden Einsätzen angemessen ist.« Bei diesen Überlegungen sollen die»einschlägigen OSZE -Dokumente« in Betracht gezogen werden. 1 Einschlägig ist das dritte Kapitel des HelsinkiDokuments von 1992. Es erklärt»Friedenserhaltung« zu einem wichtigen operativen Element der »Gesamtfähigkeit der KSZE «. Die Formulierung des Mandats 1992 ist zudem weit gesteckt. Es umfaßt inner- und zwischenstaatliche Konflikte, schließt ziviles und militärisches Personal ein und erstreckt sich von kleinen bis zu großen Operationen,»einschließlich Beobachter- und Überwachungskommissionen«. 2 Auf der Ratstagung in Rom einigten sich 1993 die KSZE -Teilnehmerstaaten auf eine Reihe von Prinzipien, die bei militärischen Aktionen durch Drittparteien»von wesentlicher Bedeutung« sind. Dazu gehören die»Achtung der Souveränität und territorialen Integrität; Zustimmung der Parteien; Unparteilichkeit; multilateraler Charakter; klares Mandat...«. 3 Bis in die jüngste Vergangenheit stand das Mandat für friedenserhaltende Aufgaben der OSZE nur auf dem Papier. Es reflektiert die Aufbruchstimmung der beginnenden 90 er Jahre und dokumentiert die hohen Erwartungen, die an die Möglichkeiten friedenserhaltender Maßnahmen gerichtet waren. Insoweit war auch die OSZE (damals noch KSZE ) vom Geist der»Agenda für den Frieden« beseelt, die der Generalsekretär der Vereinten Nationen( VN ) im Januar 1992 im Auftrag des Sicherheitsrats vorgelegt hatte. Nagorny–Karabach sollte nach einem Abkommen zwischen Armenien und Aserbeidschan der erste Anwendungsfall einer friedenserhaltenden Rolle der OSZE werden. Die im März 1999 wieder zurückgenommene Kosovo-Verifizierungsmission sollte es, wenn auch nur für kurze Zeit und ohne den beschlossenen Gesamtumfang zu erreichen, sechs Jahre nach den Beschlüssen der zweiten Helsinki-Konferenz – der weiten Definition von 1992 entsprechend – schließlich werden. War damit – zumindest vorübergehend – ein Mandat mit Leben erfüllt, das aus der Sicht der Skeptiker die OSZE überfordert und durch Entwicklungen seit 1992 überholt ist? Friedenserhaltende Maßnahmen – ein überholtes Mandat? 1999 geht es nicht darum, die friedenserhaltenden Maßnahmen einer Kosovo-Mission am Mandat 1. Das Kopenhagener Schlußdokument vom 18./19.12. 1997 ist abgedruckt in:»Bulletin[des BPA ], No. 3 «, 9.1.1998 (Text der Leitlinien S. 20 ff.). Einen großen Teil der KSZE / OSZE -Dokumente enthält die von Ulrich Fastenrath herausgegebene Loseblattsammlung KSZE : Dokumente der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, Neuwied u.a.: Luchterhand 1992 ff. Auch die OSZE bietet auf ihrer Homepage – vorwiegend auf Englisch – Zugang zu Dokumenten ihrer Gipfeltreffen und Ratstagungen. 2. Text des Helsinki-Dokuments vom 9./10.7.1992 in: »Bulletin, No. 82 «, 23.7.1992 . 3. Zusammenfassung der Schlußfolgerungen des Ratstreffens am 30.11./1.12.1993 in Rom in:»Bulletin, No. 112 «, 15.12 . 1993 . IPG 4/99 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter 369

von 1992 zu messen. Ohnehin ist manches, was nach dem Ende des Ost-West-Konflikts von den Teilnehmerstaaten der OSZE beschlossen wurde, Episode geblieben. Daß etliches auf dem Weg von der KSZE zur OSZE zurückblieb, ohne jemals operative Bedeutung erlangt zu haben, kennzeichnet die OSZE als einen Prozeß und als eine Organisation, deren Markenzeichen Flexibilität ist. Oft war es die jeweilige politische Konstellation, unter der im Prozeß der Veränderungen der sicherheitspolitischen Landschaft in Europa Verabredungen möglich und notwendig erschienen, die über den Tag ihrer Unterzeichnung hinaus keine oder nur marginale Bedeutung erlangten. Die Praxis diktierte der OSZE die politische Tagesordnung. Vor diesem Hintergrund ist zunächst zu klären, ob nicht auch das Mandat der OSZE für friedenserhaltende Maßnahmen in die Reihe überholter Beschlüsse aufgenommen werden sollte. War es nur eine Durchlaufstation im Prozeß sicherheitspolitischer Entwicklungen seit Beginn der 90 er Jahre? Wäre eine Verifizierungsmission im Kosovo nur eine Variante der OSZE -Rolle in Bosnien gewesen, die mit der ursprünglichen Zielsetzung einer eigenständigen friedenserhaltenden Funktion der OSZE nicht verwechselt werden darf? OSZE-Friedenserhaltung ohne Alternative Die Überlegungen gehen von der Prämisse aus, daß auf die Option einer friedenserhaltenden Rolle der OSZE nur dann verzichtet werden sollte, wenn sich eine Alternative bietet. Diese müßte auf jeden Fall sicherstellen, daß friedenserhaltende Maßnahmen nicht zu einer bilateralen oder sogar unilateralen Angelegenheit werden, um der solchen Konstellationen innewohnenden Tendenz zur Gewaltanwendung, zumal wenn sie von einem Nachbarstaat wahrgenommen werden, keinen Vorschub zu leisten. Das Prinzip der Multilateralität ist insbesondere auch dann zu beachten, wenn es sich um Konfliktfälle innerhalb von Teilnehmerstaaten handelt, die in Übereinstimmung mit den Vereinbarungen von 1992 ausdrücklich durch das Mandat der OSZE für friedenserhaltende Aktivitäten gedeckt sind. Das war im Zusammenhang mit der Durchführung des zwischen dem Amtierenden Vorsitzenden der OSZE und dem jugoslawischen Außenminister ausgehandelten Übereinkommen ein Beschluß von höchster Aktualität, weil es sich hier um einen innerstaatlichen Konflikt handelt. Theoretisch erfüllen können diese Bedingungen aufgrund ihrer praktischen Erfahrungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt nur die Vereinten Nationen. Dem steht jedoch entgegen, daß die Bereitschaft der VN , weltweit friedenserhaltende Aufgaben zu übernehmen, ebenso zurückgeht, wie ihre Möglichkeiten schwinden, finanziell für sie einzustehen. Statt dessen nehmen die Anstrengungen zu, für die Wahrnehmung friedenserhaltender Maßnahmen nach regionalen Lösungen Ausschau zu halten. Ein ausdrücklicher Verzicht der OSZE auf eine friedenserhaltende Rolle oder die Absicht, sie stillschweigend aufzugeben, würde also zu einem Zeitpunkt erfolgen, in dem sich andere Regionen der Welt verstärkt auf die eigenen Möglichkeiten besinnen. Die OSZE würde sich zurückziehen, anstatt den Beschluß der Teilnehmerstaaten von 1992 ,»daß die KSZE eine regionale Abmachung im Sinne von Kapitel VIII der Charta der Vereinten Nationen( VN Ch) ist und als solche ein wichtiges Bindeglied zwischen europäischer und globaler Sicherheit darstellt«, über die vagen Aussagen der VN Ch hinaus mit Substanz zu füllen. Es war keine beliebig austauschbare Entscheidung des amerikanischen Sonderbotschafters Holbrooke und des jugoslawischen Präsidenten Milo v sevic´ im Oktober 1998 , die OSZE mit der Überwachung der getroffenen Vereinbarungen zu betrauen. Bei aller gelegentlich rechthaberischen Genugtuung derer, die natürlich von vornherein wußten, daß der Versuch der OSZE im Kosovo scheitern würde, wird übersehen, daß keine andere Organisation die allseitige Zustimmung für eine Verifizierungsmission gefunden hätte, an der unter amerikanischer Leitung auch Rußland beteiligt war. Eine gewaltfreie Alternative zur Kosovo Verification Mission( KVM ) – ohne militärische Abstützung zur Gewährleistung der Mandatserfüllung – gab es jedenfalls nicht. Dieser Befund reicht für die Option friedenserhaltender Operationen der OSZE als Instrument der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung jedoch so lange nicht aus, wie für die Gewaltzuständigkeit nicht Wege eröffnet werden, die nicht ausnahmslos auf den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen( VNSR ) zulaufen. Für die unbewaffnete KVM hatte Jugoslawien seinen Schutz zugesagt. 370 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter IPG 4/99

Für den Notfall waren Verabredungen mit der NATO und der von ihr in Mazedonien stationierten Extraction Force getroffen worden. Wäre sie zum Schutz der KVM eingesetzt worden, hätte dies – wenn auch völkerrechtlich nicht unumstritten – unter Berufung auf das Recht der»kollektiven Selbstverteidigung« gemäß Artikel 51 der VN Ch ohne gesonderten Beschluß des VNSR geschehen können. Dies war jedoch eine Konstruktion, die keineswegs auf alle denkbaren friedenserhaltenden Einsätze der OSZE übertragbar ist. Peace-keeping ohne Gewaltzuständigkeit – ein ungelöstes Problem Das Dilemma ist unübersehbar: Das Mandat, das die Teilnehmerstaaten 1992 der KSZE für friedenserhaltende Aktivitäten erteilt haben, bleibt nicht nur strikt in dem in Kapitel VI der VN Ch vorgegebenen Rahmen(Friedliche Beilegung von Streitigkeiten), sondern enthält zusätzlich einen Kanon von Bedingungen, die vor einem friedenserhaltenden Einsatz der OSZE zu erfüllen sind. Dazu gehören ein wirkungsvoller und dauerhafter Waffenstillstand und die jederzeitige Sicherheit der Missionsmitglieder. Damit wurde die Latte vor einem friedenserhaltenden Einsatz der OSZE auf eine Höhe gelegt, die nur in Ausnahmefällen überwunden werden kann: friedenserhaltende Maßnahmen im allseitigen Einvernehmen nach der Beendigung eines zwischenstaatlichen Konflikts. Beide Bedingungen beziehen sich auf die politische Konstellation der Ost-West-Konfrontation, in der friedenserhaltende Operationen bei innerstaatlichen Konflikten nicht mit der Zustimmung des VNSR rechnen konnten. Diese Konstellation hat sich indessen seit 1990 aufgelöst. Das heißt, wenn davon die Rede ist, das Mandat von 1992 aktiv auszufüllen, dann genügt es nicht, friedenserhaltende Maßnahmen in dem Rahmen zu erwägen, wie er sich in den Jahrzehnten der Bipolarität herausgebildet hatte. Schon bei den Vorbereitungen für einen friedenserhaltenden Einsatz in Nagorny–Karabach mußte die OSZE -Planungsgruppe darauf Rücksicht nehmen, daß die Grenzlinie zwischen Maßnahmen gemäß Kapitel VI(Friedliche Beilegung von Streitigkeiten) und Kapitel VII(Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen) der VN Ch nicht mit der Eindeutigkeit gezogen werden kann, wie dies in den Jahrzehnten der Ost-West-Konfrontation unabdingbar war. So sollte bei einem Einsatz in Nagorny–Karabach die Anwendung von Gewalt über das in seiner Reichweite ohnehin kontroverse Recht auf Selbstverteidigung hinaus vor allem auch dann zulässig sein, wenn( 1 ) bewaffnete Kräfte die OSZE gewaltsam daran hindern, ihren Auftrag auszuführen; wenn es( 2 ) darum geht, angegriffene OSZE -Einheiten zu unterstützen; und wenn( 3 ) OSZE -Ausrüstungen verteidigt werden müssen. Um diesem Aufgabenspektrum gerecht werden zu können, sollte sich die friedenserhaltende Einheit aus einer Beobachtermission und einer Sicherheitstruppe zusammensetzen. 4 Schon zuvor war mit Blick auf die Gewaltdimension des beabsichtigten Auftrags auf dem KSZE -Gipfeltreffen in Budapest im Dezember 1994 zugesagt worden, eine multilaterale Friedenstruppe der KSZE »mit einer entprechenden Resolution des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen« zu unterstützen. 5 Offenbar war vom Beginn der Planungen an allen Beteiligten klar, daß friedenserhaltende Maßnahmen für Nagorny–Karabach durch die Beschlüsse von 1992 und die Kompetenzen der OSZE als regionale Abmachung der VN nicht gedeckt wären. Auch wenn das Abschlußdokument von Budapest hierzu nichts Ausdrückliches sagt – mit der Zusage eines Mandats des Sicherheitsrats konnte nur eine Resolution auf der Grundlage von Kapitel VII der VN Ch gemeint sein, die eine Friedensmission auch zur Gewaltanwendung ermächtigen würde. Das Unternehmen»Alba«, der Einsatz einer multilateralen Schutztruppe in Albanien in der ersten Hälfte des Jahres 1997 , erfolgte zwar letztlich nicht unter der Verantwortung der OSZE , ähnelte jedoch insofern den Planungen für eine friedenserhaltende Mission in Nagorny–Karabach, als die von Italien geführte multilaterale Truppe vom Sicherheitsrat ausdrücklich ermächtigt wurde, auf der Grundlage von Kapitel VII der VN Ch zu 4. Vgl. Marjanne de Kwaasteniet:»Alba. A lost opportunity for the OSCE ?«, in: Helsinki Monitor,( 1998 ) 1 , S. 17 ff. 5. Text des auf dem KSZE -Gipfeltreffen in Budapest ( 5./6.12.1994 ) verabschiedeten Dokuments(dort auch die Umbenennung in OSZE ) in:»Bulletin, No. 120 «, 23.12.1994 . IPG 4/99 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter 371

handeln. Die als»robust« bezeichneten Einsatzregeln sehen das Recht der Gewaltanwendung dann vor, wenn dies zur Erreichung des Missionsziels erforderlich sein sollte. 6 Mit beiden Operationen, der geplanten in Nagorny-Karabach und der durchgeführten in Albanien, ist nicht versucht worden, die Gewaltzuständigkeit des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, der»regionale Abmachungen« gemäß Artikel 53 VN Ch zur Ausübung von Zwangsmaßnahmen ermächtigen kann, zu unterlaufen bzw. zu übergehen. Die Verknüpfung zwischen dem VNSR und»regionalen Abmachungen« durch die Gewaltprärogative stellt sich jedoch zunehmend als Kern eines Problems heraus. Die Völkerrechtslage ist zwar eindeutig, doch der VNSR erweist sich als Beschlußorgan für friedenserhaltende und friedenserzwingende Maßnahmen gerade bei innerstaatlichen Konflikten als handlungsunfähig. Folgt daraus aber, daß die Rolle der OSZE für friedenserhaltende Aktivitäten obsolet wird, weil ihre Durchführung angesichts der überragenden Bedeutung der innerstaatlichen Konfliktdimension nur noch in seltenen Ausnahmefällen ohne Entscheidung des VNSR über die Anwendung von Gewaltmaßnahmen möglich ist? Sollte sich durch diese Verknüpfung das Mandat der zweiten Helsinki-Konferenz von 1992 als undurchführbar erweisen, dann verlöre nicht nur die OSZE eines ihrer Instrumente. Sie würde durch ihr Ausscheiden als Akteur vielmehr eine Lücke hinterlassen, die durch traditionelle Verteidigungsbündnisse wie die NATO und die WEU nicht geschlossen werden kann. Diese Beurteilung wird nicht dadurch widerlegt, daß beide Organisationen auch als»regionale Abmachungen« gelten. Die Frage ist nicht, ob sie der ohnehin nur vagen Definition in Kapitel VIII der VN Ch entsprechen. Politisch wichtig ist, daß sie mit einem Mandat des VNSR für Aufgaben jenseits der eigenen Bündnisgrenzen nur schwerlich rechnen können. Die VNSR -Resolution zugunsten der in Dayton ausgehandelten und in Paris unterzeichneten Regelungen für Bosnien–Herzegowina dürfte angesichts der in der Zukunft wahrscheinlichen Konfliktszenarien eher eine Ausnahme darstellen als einen Präzedenzfall. Der Rekurs der beiden Verteidigungsbündnisse auf die Ziele der VN kann sie aus der Enge ihrer politischen und geographischen Zuordnung nicht befreien. Sie sind zwar Teil einer europäischen Sicherheitsordnung; einen gesamteuropäischen Platz nehmen sie jedoch nicht ein. Wenn die immer wieder postulierte Einheit des sicherheitspolitischen Raumes als Kernanliegen der OSZE mehr sein soll als eine Routineformel, dann gab es nicht nur im Kosovo keine Alternative zur OSZE . Dies gilt umso mehr für Konflikte innerhalb der Russischen Föderation und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten. Mit der Zustimmung Rußlands zu einer Intervention durch eine andere Organisation kann hier nicht gerechnet werden. Daran wird auch das Integrationspotential der Europäischen Union in einer überschaubaren Zukunft nichts ändern können. Deshalb ist gerade angesichts der Erweiterung der NATO danach zu fragen, welche Perspektive friedenserhaltenden Aufgaben der OSZE als dem multilateralen Rahmen eingeräumt werden soll, in den auch Rußland und seine Nachbarn eingebunden werden können. Daß die NATO – die politische Bereitschaft ihrer Mitgliedstaaten einmal außer Betracht gelassen – diese Rolle spielen könnte, ist nach dem Krieg gegen Jugoslawien unwahrscheinlicher als jemals zuvor. Die NATO-Rußland-Grundakte liefert keine Antwort Die Alternative, die europäische Sicherheit von der Atlantischen Allianz oder von einem gesamteuropäischen Ansatzpunkt aus zu gestalten, war zudem nie vorhanden. Insofern gibt es auch keine verpaßte Chance, nicht in einer für die Sicherheitsstruktur Europas relevanten Weise auf die innere Entwicklung und das Außenverhalten anfangs der Sowjetunion, seit Ende 1991 der Russischen Föderation durch gesamteuropäische Angebote eingewirkt zu haben. Oder, um es mit den institutionellen Hauptprotagonisten der einen oder der anderen Seite zu benennen: Es ging nie um die Frage, wieviel OSZE nötig sei, um wieviel NATO möglich zu machen. Die beiden Organisationen sind nicht die Eckpunkte auf einem sicherheitspolitischen Kontinuum, das an seinem einen Ende von einer gesamteuropäischen, auf seinem anderen Ende von einer atlantisch dominierten Struktur markiert wird. Der Zusammenhang zwischen bei6. Vgl. Kwaasteniet: Alba, S. 21 . 372 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter IPG 4/99

den Organisationen beruht vielmehr auf dem jeweils spezifischen und nicht kompensierbaren Anteil, den jede von ihnen zur Sicherheit und Stabilität in Europa beiträgt bzw. beitragen sollte. Insofern war es sachgerecht und politisch konsequent, die Beziehung der NATO zur russischen Föderation in einer Vereinbarung wie der Grundakte zu regeln und nicht der zumindest zeitweilig aufgetauchten Vorstellung nachzuhängen, Moskau im Rahmen der OSZE für den Erweiterungsprozeß der NATO »entschädigen« zu wollen. Die Grundakte konnte jedoch den neuralgischen Punkt friedenserhaltender Aktionen in den Beziehungen Rußlands zur NATO nicht ausräumen. Schon zuvor war die Teilnahme Rußlands an der IFOR - und später dann SFOR -Truppe in einer Weise geregelt worden, die das russische Kontingent zumindest in formaler Hinsicht nicht als Teil eines von der NATO geführten Verbandes erscheinen ließ. Bei der Umsetzung der Kosovo-Vereinbarung vom Oktober 1998 beteiligte sich Rußland zwar an der KVM , an der Luftüberwachung der Provinz nahm es jedoch – ungeachtet einer anfänglichen Ankündigung – ebensowenig teil wie an der in Mazedonien unter der Verantwortung der NATO operierenden und von Frankreich geführten Extraction Force. Von der im Zusammenhang mit dem DaytonVertrag und seiner Umsetzung praktizierten Kompromißbereitschaft Rußlands kann zweifellos nicht ausgegangen werden, wenn es sich um die Frage friedenserhaltender Maßnahmen auf dem russischen Territorium oder im unmittelbaren Interessenumfeld handelt. Dabei fällt der Blick nicht nur auf Tschetschenien, dessen Status noch nicht abschließend geregelt wurde. Es ist vielmehr davon auszugehen, daß der Prozeß der inneren Neuordnung der russischen Föderation sich noch eher an seinem Anfang befindet als bereits an seinem Ende. Diese Feststellung ist nicht notwendigerweise mit der Erwartung verbunden, daß sich Rußland am Vorabend weiterer, dem Tschetschenien-Krieg ähnlicher Konflikte befindet. Auch bei weniger dramatischen Anlässen ist zu fragen, inwieweit sie alternativlos der russischen Regierung allein überlassen werden sollen, wenn gleichzeitig von der Absicht die Rede ist, Rußland fest in den europäischen Sicherheitsraum einzubinden. Eine Europäische Sicherheitscharta, die weiteren tschetschenien-ähnlichen Szenarien von vornherein hilflos ausgeliefert wäre, würde sich jedenfalls eines wesentlichen Teils ihres möglichen Wertes begeben. Auch in Zukunft werden Konflikte in Europa durch innerstaatliche Ursachen ausgelöst werden. Das ist vor allem deshalb besonders bemerkenswert, weil es dem VNSR aufgrund seiner Gewaltzuständigkeit überlassen ist, sie als eine Bedrohung für den Frieden einzustufen, wozu er sich jedoch mit dem Argument der Nichteinmischung allenfalls in seltenen Ausnahmen bereit finden wird. In dem durch seine Gegensätzlichkeit spannungsreichen Begriffspaar»humanitäre Intervention« wird dieses Dilemma in nachdrücklicher Weise offensichtlich.»Humanitäre Intervention« ist immer ein Einsatz während eines Konflikts. Die UNPROFOR ist nicht zuletzt daran gescheitert, daß ihr Mandat dafür nicht ausreichte und sie darauf nicht vorbereitet war. Deshalb ist – zunächst einmal mit Blick auf die OSZE – zu klären, inwieweit es friedenserhaltende Maßnahmen bei innerstaatlichen Konflikten auch unterhalb der Gewaltschwelle geben kann, die das Mandat von 1992 nicht überschreiten. Die innerstaatliche Dimension von Sicherheit als Problem friedenserhaltender Maßnahmen Gehören friedenserhaltende Aktivitäten, die jegliche Gewaltanwendung außerhalb des Rechts der Selbstverteidigung ausschließen, weitgehend der Vergangenheit an? Dafür spricht, daß seit dem Ende des Ost-West-Gegensatzes alle Konflikte in Europa einen innerstaatlichen Ursachenhintergrund hatten bzw. haben, daß es dementsprechend weder eine eindeutige Konfliktlinie wie bei zwischenstaatlichen Auseinandersetzungen gibt, bzw. sie allenfalls die Ausnahme ist, noch einen klaren Waffenstillstand. Friedenserhaltende Maßnahmen bei innerstaatlichen Konflikten sind, so die den Ausführungen zugrundeliegende Annahme, gewaltträchtiger, als dies nach zwischenstaatlichen Auseinandersetzungen der Fall ist. Von dieser Prämisse ausgehend ist zu fragen, welchen Beitrag die OSZE dazu leisten kann, auf vor allem zwei Trends eine Antwort zu geben: ̈ die zunehmende Verlagerung der Gewaltdimension in die Staaten hinein, und IPG 4/99 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter 373

̈ die Selbstblockade der VN , innerstaatlichem Konfliktpotential gegebenenfalls auch gewaltsam entgegenzutreten. 7 Zunächst einmal gilt es festzuhalten, daß die OSZE wie keine andere sicherheitsrelevante Organisation Europas ihr Augenmerk frühzeitig und nachdrücklich auf die innere Verfaßtheit ihrer Teilnehmerstaaten und das innerstaatliche Konfliktpotential in der postantagonistischen Dekade gelenkt hat. Sie hat mit der Charta von Paris( 1990 ), dem Dokument des Kopenhagener Treffens über die menschliche Dimension der KSZE ( 1990 ) und dem 1994 in Budapest vereinbarten Verhaltenskodex zu politischmilitärischen Aspekten der Sicherheit( 1994 ) eine normative Berufungsgrundlage geschaffen 8 und verfügt über einen beträchtlichen Erkenntnis- und Handlungsvorsprung, wofür die Aktivitäten des Hohen Kommissars für nationale Minderheiten, der Langzeitmissionen und anderer Einsätze vor Ort (Feldoperationen) beispielhaft sind. Dieser, ausgehend von der Schlußakte von Helsinki( 1975 ) im Bezug auf die innerstaatliche Dimension von Sicherheit erreichte Fortschritt muß in einer europäischen Sicherheitscharta festgeschrieben werden. Es widerspräche dem Prozeßcharakter der OSZE , würde sich die angestrebte Europäische Sicherheitscharta auf den pauschalen Hinweis beschränken, daß die seit 1975 verabschiedeten Erklärungen(Schlußakte von Helsinki, Charta von Paris oder der Verhaltenskodex zu politischmilitärischen Aspekten der Sicherheit) unverändert die Grundlage einer europäischen Sicherheitsordnung darstellen. Das hieße unter Bezug auf die Schlußakte von 1975 einen Zustand legitimieren, in dem – der damaligen sicherheitspolitischen Konstellation entsprechend – gerade die innerstaatliche Dimension in der einzelstaatlichen Zuständigkeit belassen würde, die sich seit 1989 als die zentrale Herausforderung einer europäischen Sicherheitsordnung herausgestellt hat. Mit einer pauschalen »Bekräftigung«(s. die Dokumente von Budapest 1994 und Lissabon 1996 ) der»Prinzipien der Schlußakte von Helsinki und der nachfolgenden KSZE-Dokumente«( 1994 ) bzw.» OSZE -Verpflichtungen«( 1996 ) würde das Gewicht solcher Vereinbarungen relativiert, in denen eine besonders schwerwiegende Gefahr für die Verwirklichung der Bestimmungen»der menschlichen Dimension« ausdrücklich nicht zu einer»ausschließlich inneren Angelegenheit des betroffenen Staates« erklärt wird 9 , eine politische Verpflichtungserklärung, die nahezu wortgleich in den im Juni 1999 vereinbarten Stabilitätspakt für Südosteuropa übernommen wurde. Die Praxis hat sich nicht wortgetreu an den Geist des Dekalogs von 1975 gehalten. Das trifft in Sonderheit für seinen sechsten Punkt zu: Nichteinmischung in innere Angelegenheiten. Die Veränderungen gilt es in einer europäischen Sicherheitscharta zu dokumentieren. So wie das Prinzip 1975 formuliert wurde, sollte es 1999 nicht wiederholt werden. Es muß vielmehr ergänzt und dabei herausgestellt werden, daß die innere Entwicklung in den Teilnehmerstaaten in dem Maße Teil einer solidarischen Gesamtverantwortung ist, wie sie eine Gefahr für Stabilität und Sicherheit in Europa bedeutet. Es ist nicht von vornherein und in jedem Fall beabsichtigt, einem Teilnehmerstaat etwas aufzuzwingen, wozu er seine Zustimmung nicht gegeben hat. Ziel ist es vielmehr, ein defensives Prinzip wie das Gebot der Nichteinmischung durch die Zusage prinzipieller Bereitschaft zu ersetzen, auch innerstaatliche Konfliktursachen zu einer Angelegenheit aller Teilnehmerstaaten zu machen. Ein derartiger Vorstoß würde insofern zum Testfall im Verhältnis zu Rußland, als Moskau der OSZE gelegentlich eine umfassende Zuständigkeit übertragen möchte, aber vor ihrer»Zudringlichkeit« zurückscheut. Zunächst einmal geht es nur um die Richtung der Entwicklung. Sie sollte daran ausgerichtet sein, das Mandat der OSZE für friedenserhaltende Maßnahmen mit dem Regelungsbedarf für innerstaatliche Konfliktursachen enger zu verbinden. 7. Vgl. dazu Winrich Kühne:„Humanitäre NATO Einsätze ohne Mandat? Ein Diskussionsbeitrag zur Fortentwicklung der UNO -Charta“, unveröffentlichtes Arbeitspapier, Stiftung Wissenschaft und Politik, Ebenhausen, März 1999 . 8. Text der Charta von Paris für ein neues Europa in: »Bulletin, No. 137 «, 24.11.1990 ; Text des Dokuments des Treffens der Konferenz über die menschliche Dimension der KSZE in Kopenhagen vom 29.6.1990 in: Auswärtiges Amt(Hg.): 20 Jahre KSZE : 1973–1993 , Bonn 1993 ; der Verhaltenskodex zu politisch-militärischen Aspekten der Sicherheit ist Teil des Budapester Dokuments von 1994 , s. Fn. 5 . 9. Text des Moskauer Treffens der Konferenz über die menschliche Dimension der KSZE in: Auswärtiges Amt: 20 Jahre KSZE . 374 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter IPG 4/99

Exkurs: Gehör für nichtstaatliche Konfliktakteure Wenn die Erfahrung zutrifft, daß alle Konflikte in Europa einen innerstaatlichen Charakter haben, dann sollten sich die in ein gemeinsames Dokument zu fassenden Prinzipien einer europäischen Sicherheitsordnung nicht nur mit den Teilnehmerstaaten befassen, sondern auch darauf reagieren, daß innerstaatliche Akteure seit dem Ende des Ost-West-Konflikts eine zunehmend große Rolle spielen. Gemeint sind an dieser Stelle nicht die Nichtregierungsorganisationen und ihr vielfach unverzichtbarer Beitrag zur Regelung von Konflikten. Die Rede ist vielmehr von nichtstaatlichen Akteuren als Konfliktparteien. Die KosovoBefreiungsarmee( UCK ) ist hierfür ein prominentes, aber keineswegs in jeder Hinsicht typisches Beispiel. Eine europäische Sicherheitscharta, die sowohl Bilanz der seit 1989 eingetretenen Veränderungen als auch Programm sein soll, darf an der zunehmenden Rolle nichtstaatlicher Konfliktparteien nicht vorbeisehen. Es sollte zu deren verbürgtem Recht werden, sich internationalen Foren wie der OSZE stellen, ohne von ihrem Heimatstaat durch das Verdikt des Terrorismus vorzeitig gebrandmarkt werden zu können. Geht es vor den Europäischen Gerichtshof um die Möglichkeit der Individualklage, so sollte innerstaatlichen Konfliktakteuren zumindest ein Anhörungsrecht gewährt werden, das durch das Nichteinmischungsgebot nicht ausgehebelt werden darf. Wider den Absolutheitsanspruch des Vetos Ungleich höher liegt die Latte in den Fällen, in denen es um mehr geht als um die Vereinbarung, sich mit friedlichen Mitteln auf einvernehmlicher Grundlage in die inneren Angelegenheiten eines Staates»einmischen« zu können. Kann es so etwas geben wie eine»gewaltsame Solidarität« gegenüber einem Staat, der seine inneren Konflikte nur unter Inkaufnahme massiver Verletzung menschenrechtlicher Standards militärisch zu lösen weiß? Der Kosovo ist hierfür ein, aber weder das erste noch vermutlich das letzte, Beispiel. Es hat paradigmatische Bedeutung, ohne daß die weiteren Erwägungen in jeder Hinsicht auf diesen Konflikt bezogen sind. Die Vorgänge im Kosovo waren und sind eine innerstaatliche Angelegenheit. Das schließt die Legitimation zur Anwendung von Gewaltmitteln durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zwar keineswegs grundsätzlich aus, machte sie andererseits aber höchst unwahrscheinlich. Die Gratwanderung begann genau an diesem Punkt. Sie verlief zwischen Nichtstun auf der einen und einer machtpolitischen Umgehung der Vetoposition des Sicherheitsrats auf der anderen Seite. Auf beiden Seiten nehmen die Vereinten Nationen Schaden. Insofern greift das vor allem im Zusammenhang mit den Luftangriffen auf Jugoslawien vorgebrachte Argument zu kurz, daß die nichtlegitimierte Intervention der NATO den VN einen unwiderruflichen Schaden zufüge. Es ist zumindest um die Frage zu ergänzen, welche Einbuße an Glaubwürdigkeit die VN erfahren, wenn unter ihren Augen massive Menschenrechtsverletzungen geschehen oder, in der Sprache des Moskauer KSZE -Dokuments, eine»schwerwiegende Gefahr für die Verwirklichung der Bestimmungen der Menschlichen Dimension« auftritt. Im Zentrum des Dilemmas steht der Absolutheitsanspruch eines Sicherheitsratsvotums, das die Zustimmung der fünf ständigen Mitglieder finden muß. Mit anderen Worten, es geht bei jeder Entscheidung um mehr als nur den konkreten Konfliktfall. Auf der Tagesordnung steht immer auch, die 1945 in der VN Ch vereinbarte Prärogative von fünf Staaten zu behaupten und zur Geltung zu bringen. Soll die vorrangige Gewaltzuständigkeit der VN , von einem Monopol ist hier ausdrücklich nicht die Rede, bewahrt werden und nicht in den Verdacht geraten, vornehmlich zu einer legalistischen Hürde vor den Machtinteressen einiger weniger Staaten zu degenerieren, dann ist es unerläßlich, Verfahrensregeln zu entwickeln, mit denen der grobe Klotz in der Gestalt einer Vetomauer in das flexiblere Gebilde eines feinmaschigen Zaunes umgebaut werden kann, in denen die politische und völkerrechtliche Entwicklung seit der Verabschiedung der VN Ch eingebunden ist. Überlegungen zugunsten einer Regionalisierung der Gewaltzuständigkeit sollten in diesem Zusammenhang nicht mit einem Tabu belegt werden. IPG 4/99 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter 375

»OSCE first« muß weiterentwickelt werden Wo liegt in dieser Blickrichtung ein möglicher Platz für die OSZE ? Bezieht man sich ausschließlich auf die Dokumente und Prinzipien, deren Gültigkeit nahezu bei jeder Gelegenheit bekräftigt wird, dann stellt sich Europa als ein sicherheitspolitischer Raum dar, der allen anderen Regionen der Welt voraus ist. Das gilt zumindest in seiner Papierform. Die Frage ist, wie dieser normative Vorsprung auch bei den Debatten und Entscheidungen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen zur Geltung gebracht werden kann. Den Vetomächten – die mit Ausnahme von China auch im Rahmen der OSZE über ein besonderes politisches Gewicht verfügen – muß es bei Entscheidungen, die Europa betreffen, wie etwa im Zusammenhang mit dem Kosovo-Konflikt, erschwert werden, machtpolitische Interessen über menschenrechtliche und humanitäre Verpflichtungen zu stellen. Im Rahmen der OSZE mit ihren wöchentlichen Sitzungen im Ständigen Rat und vor dem Forum von 55 Teilnehmerstaaten könnte dies eher möglich sein als hinter den verschlossenen Türen des Sicherheitsrats. Das Spannungsverhältnis zwischen Interessen einerseits und Prinzipien und Normen andererseits ist eine Erscheinung der realen Welt. Es ist jedoch kein Beleg für einen prinzipiellen Gegensatz. Insofern geht es immer wieder um den Versuch, kurzfristig taktisch orientierte Verhaltensweisen der Staaten von dem Ziel einer normativ geprägten Sicherheitsordnung aus unter Druck zu setzen und zu beeinflussen. Dies würde den erneuten Versuch einschließen, die für den OSZE -Raum vereinbarten Normen und Ordnungsprinzipien, da wo ihre Verletzung innerstaatlichen Konflikten zugrunde liegt, in den Entscheidungsprozeß des VNSR einzubringen. Das heißt, für die Stärkung»regionaler Abmachungen« ist der 1994 auf der Gipfelkonferenz in Budapest weitgehend gescheiterte Vorschlag aktueller denn je, den VNSR in den Fällen gemeinsam anzurufen, in denen die Teilnehmerstaaten Zwangsmaßnahmen für erforderlich halten, ohne daß dem die direkt von einer Krise oder Konfliktsituation betroffenen Staaten zustimmen müssen. Dem gleichen Ziel dient die Empfehlung, daß die OSZE ihr Mandat für friedenserhaltende Maßnahmen auch dann wahrnimmt, wenn es voraussichtlich nur mit robusten Mitteln eingelöst werden kann. Die VN Ch sieht vor, daß»regionale Abmachungen oder Einrichtungen« der Autorisierung durch den VNSR nur bedürfen, wenn es um die Durchführung von»Zwangsmaßnahmen« geht. Aus dem Aufbau der Charta ergibt sich eindeutig, daß mit dieser Bestimmung ausnahmslos Maßnahmen gemäß ihres Kapitels VII gemeint sind. Die friedenserhaltenden Aktivitäten, für die sich die KSZE 1992 zuständig erklärte, orientieren sich aber ausnahmslos an den begrenzten Bedingungen, die in den Jahren des Ost-West-Konflikts möglich waren. Die Anforderungen, die heute und aller Wahrscheinlichkeit nach in Zukunft an friedenserhaltende Maßnahmen zu richten sind, liegen dagegen zwischen dem Mandat von 1992 und dem Kapitel VII der VN Ch. Das hat ihnen die Bezeichnung »Kapitel-sechseinhalb«-Maßnahmen eingebracht. Es geht also nicht nur darum, das Mandat von 1992 zu bewahren und mit Leben zu erfüllen, sondern es angesichts der Gewaltträchtigkeit innerstaatlicher Konfliktursachen zugunsten der breiten Normengrundlage der OSZE weiterzuentwickeln. Das muß nicht notwendigerweise bedeuten, daß die OZSE zu einem Rahmen wird, der eine umfassende Gewaltkompetenz einschließt. Die robuste Durchsetzung friedenserhaltender Maßnahmen scheint jedoch unerläßlich zu sein, wenn den überwiegenden Gefahren für eine europäische Sicherheitsordnung nachhaltig begegnet werden soll. In diesem Sinne hieße peace-keeping unter»sechseinhalb«-Bedingungen auch die Legitimationsberechtigung für Zwangsmaßnahmen. Der Wortlaut von Kapitel VIII der VN Ch steht dem nicht ausdrücklich entgegen. Es wird hier nicht dafür plädiert, die Legitimationsnotwendigkeit für die Anwendung von Gewaltmitteln aufzugeben. Ziel ist vielmehr, die Bemessungsgrundlage für ihren Einsatz durch einen stärkeren Rückbezug auf den breiten Normenbestand der OSZE auszuweiten. Muß, so wäre jedenfalls zu fragen, eine friedensgefährdende Mißachtung der im Rahmen der OSZE vereinbarten Grundsätze deshalb hingenommen werden, weil sich die KSZE 1992 zu einer Rolle verpflichtet hat, die den Bedingungen zum Ende des Jahrzehnts nicht in der Weise gerecht wird wie Anfang der 90 er Jahre offenbar noch erwartet oder erhofft? 376 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter IPG 4/99

Wenn man bei friedenserhaltenden Maßnahmen aufgrund der Innerstaatlichkeit der Konfliktstrukturen an der Gewaltfrage nicht vorbeikommt, dann sollte die Konsequenz nicht sein, auf ein Kompetenzprofil zurückzugehen, wie es die KSZE vor 1992 hatte, sondern das Mandat von 1992 weiterzuentwickeln bzw. selbstbewußter auszufüllen. Die Aufgabe der KVM war ohne eine militärische Abstützung nicht zu erfüllen. Warum aber muß die nicht ausreichende Zuständigkeit der OSZE für»Zwangsmaßnahmen« ein unverrückbares Dogma bleiben, wenn der OSZE damit die Perspektive für friedenserhaltende Aktivitäten genommen wird, zu der es keine Alternative gibt? Robuste Maßnahmen mit einem Mandat der OSZE wären moralisch legitimer, als es die selbstverantwortete Gewaltanwendung eines Bündnisses oder einer Koalition von Staaten sein kann. Aus diesen Erwägungen folgt nicht die Militarisierung der OSZE , das heißt ihre Ausstattung mit eigenen militärischen Strukturen, wie 1989/90 vereinzelt erwogen. Ein solcher Schritt ist nicht nur deshalb nicht gewollt, weil es für ihn keinen Konsens gäbe. Er würde ein Rollenverständnis beschädigen, aufgrund dessen paradoxerweise die eigene Machtlosigkeit die Bedingung für Handlungsmöglichkeiten auch in Situationen ist, in denen sich die betroffenen Staaten mit dem Argument der Nichteinmischung zu schützen versuchen. Die OSCE Assistance Group to Chechnya und die Advisory and Monitory Group in Belarus sind hierfür beispielhaft. Es sollte auch in Zukunft dabei bleiben, für eine robuste Unterstützung von OSZE Maßnahmen auf andere Organisationen oder Koalitionen angewiesen zu sein. Hier geht es allein um die Frage, ob die Schwelle zwischen einer kooperativen Sicherheitspolitik und ihrer Absicherung mit(auch) militärischen Zwangsmitteln in jedem Fall nur in New York bei den VN und nicht ebenso in Wien bei der OSZE überschritten werden darf. Das entscheidende Argument für die hier skizzierte Entwicklungsrichtung ist, um es noch einmal mit anderen Worten zu wiederholen, der normative Vorsprung der OSZE im Vergleich zu anderen Regionen der Welt. Ihn zur Geltung bringen zu wollen, geschieht nicht in der Absicht, die Ziele und Grundsätze der VN zu unterlaufen und dabei zu relativieren. Der OSZE -Raum sollte vielmehr aufgrund seiner Standards eine Lokomotivfunktion für die VN insgesamt übernehmen. Das setzt allerdings die Anstrengung voraus, daß die OSZE -Teilnehmer die eingegangenen Verpflichtungen nicht ihrerseits taktischen Interessen opfern und sie jederzeit zur Geltung bringen. Die Chancen für eine Einbindung Rußlands Der zentrale Einwand gegen eine generelle Option der OSZE für friedenserhaltende Einsätze, vor allem wenn sie robuster Maßnahmen oder sogar darüber hinaus gehender Gewaltanwendung bedürfen, liegt auf der Hand: Warum sollte im Rahmen der OSZE ein Mandat für robuste oder sogar Zwangsmaßnahmen erreichbar sein, wenn dies im VNSR nicht möglich ist? An der Nichtbeteiligung Chinas an der OSZE allein könne es nicht liegen. Der kritische Hinweis ist natürlich berechtigt, und es gibt keine gesicherten Annahmen, die ihn widerlegen. Das gilt nach dem Krieg gegen Jugoslawien in einem verstärkten Maße. Insbesondere Rußland setzt alles daran, einen Wiederholungsfall zu verhindern, indem es sowohl jeden Eingriff in die staatliche Souveränität kategorisch ausschließt und offenbar kompromißlos auf seiner Prärogative als Vetomacht beharrt. Die Verhandlungen über eine Europäische Sicherheitscharta im Rahmen der OSZE bieten dafür vielfältige Belege. Dieser Sachstand ist jedoch nur das Abbild einer Momentaufnahme. Veränderungsperspektiven sind auf ihr nicht sichtbar. Die vorgebrachten Einwände lassen nicht erkennen, in welche Richtung sich eine europäische Sicherheitsordnung entwickeln sollte und welcher Schritte es bedarf, um sie dem doppelten Ziel anzunähern, Rußland einzubinden und dabei der innerstaatlichen Dimension von Sicherheit hinreichend Rechnung zu tragen. Die diesem Anliegen verpflichteten Überlegungen sind zugegebenermaßen erste vorsichtige Tastversuche. Für sie ist die Prämisse maßgebend, daß die Vetoposition Rußlands im VNSR – ähnliches gilt allerdings auch für weitere ständige Mitglieder des Sicherheitsrats – eine der letzten Stützen darstellt, mit denen sich Rußland gleichberechtigt auf der internationalen Ebene zu bewegen und Gehör zu verschaffen meint. Keine russische Regierung wird gewillt und innenpolitisch in der IPG 4/99 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter 377

Lage sein, diesen Fuß aus der Tür internationaler Teilhabe zurückzuziehen. Das ist zumindest dann weitestgehend auszuschließen, wenn vermeintlich oder tatsächlich die Aussicht besteht, von der Ebene der VN aus den Handlungsspielraum der NATO , als einem Instrument der einzig verbliebenen Macht mit Weltgeltung, kontrollierend zu beeinflussen. Die russische Zustimmung zu den Vereinbarungen von Dayton im VNSR muß eher als Ausnahme von der Regel angesehen werden denn als Präzedenzfall. Angesichts des unkonsolidierten Zustandes Rußlands ist auf unabsehbare Zeit davon auszugehen, daß die negative Korrelation zwischen dem Vorrecht als Vetomacht und den Einsatzoptionen der NATO in bezug auf den europäischen Sicherheitsraum nicht aufgelöst, nicht einmal gelockert wird. Das schließt indessen auf seiten der außenpolitischen Entscheidungselite Moskaus die Möglichkeit einer Regionalisierung der beim VNSR verankerten Gewaltzuständigkeit offenbar nicht grundsätzlich aus. Auch dafür finden sich Hinweise in den Verhandlungen über eine Europäische Sicherheitscharta. In ihnen ist es nicht zuletzt die russische Seite, die auf der Mandatsberechtigung der OSZE für friedenserhaltende Maßnahmen besteht. Das geschieht gewöhnlich mit dem ausdrücklichen oder indirekten Hinweis auf solche Organisationen, die ihre prinzipielle Bereitschaft für friedenserhaltende Maßnahmen erklärt haben. Unbestritten ist, daß Moskau dabei in erster Linie die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, oder das, was als Restgruppe aus ihr werden könnte, im Auge hat. Insofern würde Moskau mit Hilfe der OSZE gerne für sich etwas in Anspruch nehmen, wozu es der NATO unter keinen gegenwärtig denkbaren Umständen ein Mandat erteilen würde. Das heißt aber mit anderen Worten, es geht offenbar nicht um eine grudsätzliche Ablehnung größerer regionaler Zuständigkeiten, sondern um die Bedingungen, unter denen sie in Europa umgesetzt werden könnten. Die Frage ist also, ob es Ansatzpunkte gibt oder entwickelt werden können, die es erlauben, eine tendenzielle Regionalisierung der Gewaltzuständigkeit mit der Weiterentwicklung sicherheitspolitischer Konstruktionen zu verbinden, die sich nicht mit einer gewissen Zwangsläufigkeit in den Strukturen der NATO verfangen. Es war eine der Hürden, vor denen die russische Kosovo-Politik stand, daß sich zu einer Kosovo Implementation Force unter dem Kommando der NATO aus westlicher Sicht offenbar keine plausible Alternative bot beziehungsweise bietet. Gefragt ist ein Weg, auf dem eine größere Zuständigkeit der OSZE für Gewaltmaßnahmen einhergeht mit der Weiterentwicklung von Vorstellungen, wie sie etwa im CJTF -Konzept(Combined Joint Task Forces) für maßgeschneiderte Streitkräftekoalitionen einzelner NATO -Staaten mit Partnerstaaten bereits angelegt sind. Denkbar ist aber auch eine Intensivierung und aufgewertete Institutionalisierung der Beziehungen Rußlands mit der WEU . Dies gilt nicht zuletzt mit Blick auf die im Petersberger Abkommen der WEU vereinbarten friedenserhaltenden Maßnahmen, die eine Gewaltoption einschließen. 10 Ohnehin ist ein Ungleichgewicht im Verhältnis Rußlands zur Europäischen Union, mit der ein 1997 in Kraft getretenes Partnerschafts- und Kooperationsabkommen besteht, einerseits und zur WEU andererseits entstanden, seit beide Organisationen durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam näher aneinandergerückt sind, ein Prozeß, der durch die Einlassungen des englischen Premiers Blair über eine engere europäische militärische Zusammenarbeit und durch die Beschlüsse auf dem Europäischen Rat in Köln Anfang Juni 1999 einen zusätzlichen politischen Auftrieb erhalten könnte. 11 Hinter diesen Bemerkungen verbirgt sich die Frage, ob eine größere Flexibität Rußlands erreichbar wäre, wenn der Kooperationspartner im sicherheitspolitischen Bereich zunehmend auch EU / WEU heißen würde oder eine hybride Koalition außerhalb eines festen Bündnisrahmens wäre. Einiges spricht auf jeden Fall für eine Politik, die die Schwelle höher legt, jenseits derer friedenserhaltende Maßnahmen nur noch mit dem Potential der NATO durchführbar sind. Rußlands Neigung zu friedenserhaltenden Maßnahmen scheint eng mit dem Motto verbunden zu sein: So10. Die auf der Tagung des WEU -Ministerrates am 19.6.1992 auf dem Petersberg zu Bonn verabschiedete Petersberg-Erklärung ist abgedruckt in:»Bulletin, No. 68 «, 23.6.1992 . 11. Mit dem Thema befaßt sich ausführlich Peter Schmidt:»Neuorientierung in der europäischen Sicherheitspolitik? Britische und britisch-französische Initiativen«, unveröffentlichtes Arbeitspapier, Stiftung Wissenschaft und Politik, Ebenhausen, Januar 1999 . 378 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter IPG 4/99

viel NATO wie nötig, aber sowenig NATO wie möglich. Diesem Motto kann jedoch nur entsprochen werden, wenn innerstaatliche Konflikte zu einem Zeitpunkt auf die internationale Agenda gesetzt werden, zu dem Zwangsmaßnahmen nicht erforderlich sind oder den extensiv ausgelegten Kompetenzbereich»regionaler Abmachungen«(noch) nicht überschreiten. Diese Überlegungen übersehen nicht die Gefahr eines Rückfalls in eine sicherheitspolitische Konstellation wechselnder Bündniszugehörigkeiten, wie sie für Europa mehr als 200 Jahr lang bestimmend waren. Im Gegenteil, dahinter steht vielmehr die Sorge, daß genau dies geschehen könnte, wenn eine Legitimation von Gewaltmaßnahmen durch den VNSR ausbleibt und vor allem deshalb nicht erreichbar ist, weil sie einem von Moskau nicht akzeptierten Bündnis zugute käme. Wenn ein nicht-legitimierter Einsatz von Gewaltmitteln ausgeschlossen werden soll, dann scheint es unumgänglich zu sein, dieses Ziel auch mit Hilfe der OSZE anzugehen. Dazu ist es erforderlich, daß die OSZE ihre Mandate und Instrumente nachhaltig ausfüllt und wahrnimmt. Je mehr sich die Teilnehmerstaaten der OSZE dazu bereitfinden, für den vereinbarten Normenbestand mit robusten Mitteln einzutreten, desto dringender wird es, erneut über die Frage einer größeren regionalen Gewaltzuständigkeit nachzudenken. Die Stimmen aus dem russischen Militär, die der OSZE empfehlen,»mutiger« zu werden, das heißt, ihren Beschluß zur Gewaltlosigkeit zu revidieren, haben natürlich keine OSZE -Soldaten im Auge. Ihnen geht es um das Mandat und den Freiraum(und letztlich dann auch um die finanzielle Lastenteilung), nach eigenem Interesse und Ermessen militärisch tätig zu werden. Doch muß es dabei bleiben, wenn es gelingt, über die Frage militärischer Mittel nicht nur im Rahmen der NATO nachzudenken? Sowenig wie eine europäische Sicherheitsordnung ein in sich geschlossenes Projekt sein kann, so problematisch wäre es, eine Europäische Sicherheitscharta als ein abschließendes Dokument zu formulieren. Es sollte Entwicklungsziele enthalten, und Regelungen, die es gewährleisten, die Ziele im Rahmen der Charta anzustreben. Es geht nicht um den einen großen Schritt zu einer Regionalisierung von Gewaltzuständigkeit. Es handelt sich jedoch um die Richtung, in der sich eine Kultur regionaler Verantwortung entwickeln kann, die nicht deshalb eine größere Mandatskompetenz für sich beansprucht, weil sie hinter den Zielen der VN zurückbleibt, sondern weil sie sich entschlossener auf sie zubewegt. ̇ IPG 4/99 Plate, Zur künftigen Rolle der OSZE als Friedensstifter 379

CHETAN KUMAR Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti I n the ten years since the fall of the Berlin Wall, the term»peacebuilding« has become a part of the international lexicon. International organizations and governments with the means to do so have not only intervened in several violent internal conflicts around the world to end the fighting, or the humanitarian suffering caused by it, but to also create conditions which will prevent such violence from occurring again. Efforts to create these conditions are generically described as peacebuilding. Such efforts have been undertaken in numerous countries – from Namibia and Mozambique in Africa and Haiti and Guatemala in the Americas to Cambodia in Asia and Bosnia–Herzegovina and Albania in Europe. Despite a rich body of accumulated experience and learning from these efforts, key questions still remain regarding the nature of peacebuilding, and the factors which ensure its success. One school of thought argues that violent internal conflict will continue to occur in a society unless the deep-seated factors which cause such violence are removed. These factors could include endemic poverty, communal tensions, and the effects of natural or economic catastrophes. The key to ensuring lasting peace, therefore, is to remove or ameliorate these factors. 1 This amelioration could require a considerable expenditure of time and resources, and a steady commitment, on the part of the concerned domestic and international actors. A corollary to this is that paucity of peacebuilding resources, and attempts to hurry the process along, could result in an unsustainable peace. Another school of thought would propose that the best that can be done is to provide some international assistance to the afflicted society in the aftermath of a conflict in reconstructing some of the infrastructure, services, and amenities that have been lost to war. Former parties to the conflict could also be assisted in implementing the short-term provisions of any agreement that they might have reached among themselves with or without international help. Such assistance gives the emergent post-conflict political system a head start, and increases the chances of its survival in the long run. This more limited understanding of peacebuilding was expounded as»post-conflict peacebuilding« by former UN Secretary-General Boutros Boutros-Ghali. 2 A third school of thought has sought to combine the previous two in a framework which includes both short-term, or»post-conflict«, peacebuilding, as well as longer-term attempts to deal with the so-called root causes of conflict. In this framework, immediate post-conflict could be carried out under the auspices of a multilateral peacekeeping or observer mission fielded by the United Nations or another international organization. Following the conclusion of this mission, various agencies such as the United Nations Development Program and the World Bank which specialize in longer-term economic and social development work could then take on the burden of dealing with some of the underlying factors that initially caused the conflict. 3 Each of these concepts of peacebuilding have merits and drawbacks which have been elaborated by scholars. Drawing on the Haitian example, however, this paper argues the following: 4 1. This approach to preventing the occurrence or recurrence of conflict, which focuses on the removal of root causes, has also been referred to as»structural prevention« See Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict( 1997 ): Final Report, with Executive Summary. New York: Carnegie Corporation of New York. 2 . Boutros Boutros-Ghali( 1992 ): An Agenda for Peace, United Nations, New York, pp. 32–34 . 3. See The World Bank( 1998 ): Post-Conflict Reconstruction: The Role of the World Bank. Washington D.C. 4. Apart from the sources cited in this paper, the conclusions presented are based on thirteen field trips to Haiti between 1996 and 1999 , including interviews with over a hundred Haitian personalities and international officials dealing with Haiti. 380 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti IPG 4/99

First, domestic and international attempts to build lasting peace, whether over the short or the long run, will not bear fruit if a sustainable political process does not emerge within the afflicted society to manage disputes before they turn violent. 5 In the absence of this process, recovery will continue to be hampered by intractable disputes, including over the apportioning of whatever international resources might be provided for reconstruction. Hence, the focus of all peacebuilding efforts, long or short-term, has to be political. All reconstruction activities must be undertaken in the context, and in support, of the revival of the political process. While social and economic problems may persist for long periods of time within many societies, it is the collapse of political processes in these societies and their ability to manage tensions resulting from these problems that causes violent conflict in the short term. 6 Conversely, societies with resilient political systems have managed to avoid widespread internal conflict despite seemingly overwhelming social and economic problems. 7 Second, civil conflicts that have been caused by the failure of political processes to manage tensions arising from large-scale socio-economic transformation present challenges that are different from, say, civil conflict caused by disputes over the sharing of territory and sovereignty among groups within the same national boundaries. In countries like Haiti, Guatemala, and El Salvador, civil conflict resulted from the fact that existing political processes, which were products of earlier socio-economic circumstances, could not adjust adequately in order to be able to manage the consequences of rapid social and economic change. In the aftermath of conflict, nascent political processes in these countries must create and manage the very circumstances which are essential for their longer-term survival: a political culture of openness and conciliation; a vibrant civil society; separation of powers between institutions; and so on. However, to use the chicken-and-egg metaphor, which comes first: the right circumstances or the right regimes? Douglas Hofstadter’s notion of a»tangled hierarchy« is perhaps applicable here. 8 The chicken and the egg are inextricably intertwined in a non-linear fashion. The policy implication, of course, is that attempts to revive the political process, i. e. peacebuilding, are inseparably linked in these societies with creating the circumstances in which these processes are viable. To the extent that the earlier failed political processes were exclusive or non-participatory, creating a sustainable peace therefore requires the creation of sustainable democracies. 9 The Origins of the Haitian Crisis Haiti’s current plight can be traced partly to the circumstances in which it gained its independence from French rule in 1804 . French colonial rule in Haiti had certain unique characteristics. Unlike their English colonial counterparts, the French frequently indulged in conjugal relationships with their slaves, thus giving rise to a class of mulattoes who were often sent to France to be educated in the French language and customs. These colored individuals frequently aspired to, and sometimes attained, the commercial status and properties 5. This analysis derives from a comparative study of peacebuilding in Bosnia, Cambodia, Haiti and Somalia, conducted by the International Peace Academy. See Elizabeth Cousens, Ameen Jan and Chetan Kumar ( 1999 ): Cultivating Peace: The Revival of Politics in Fragile Societies. Bosnia, Cambodia, Haiti, Somalia [working title]. Forthcoming. 6. A similar viewpoint is argued by Michael E. Brown, who suggests that»elite decisions and actions« are usually the primary immediate causes of conflict. See Michael E. Brown( 1996 ):»Introduction«, in: Michael E. Brown, ed. The International Dimensions of Internal Conflict. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, p. 23 . 7. While examples alone are not considered as appropriate validation or invalidation of hypotheses, it is worth noting that some of the world’s most intractable conflicts have occurred in relatively well-off areas such as Northern Ireland, the former Yugoslavia, and Lebanon, while poorer and ethnically diverse countries such as Tanzania, India, and Bangladesh have managed to avoid all-out civil conflict. 8. For Hofstadter’s masterly exposition of»tangled hierarchies,« see his Godel, Escher, Bach(Basic Books: 1979 ). 9. Susanne Jonas has argued that the Guatemalan peace process has been the»primary path« for democratization in Guatemala. See Susanne Jonas( 1998 ): »Democratization of Guatemala Through the Peace Process,« paper presented at a conference on»Guatemalan Development and Democracy: Proactive Responses to Globalization«, Universidad del Valle, Guatemala, March 26-28 , 1998 (http: // www.jhu.edu / ~soc / .ladark / guatconf / guatconf / jonas.htm). 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of their masters. 10 At the other extreme, French plantation owners often treated their slaves with unspeakable brutality, causing many to escape from the plantations into the surrounding tropical wilderness, where they lived as»marrons«, constantly on the run from their former masters. This constant dodging of persecution, the constant need to avoid permanence lest one be pinned down, has left a very strong mark on Haitian politics and national culture in the form of a tradition of»marronage«. While an effective form of resistance, marronage often obstructs the kind of deal-making and bargaining that lie at the heart of viable political processes. The war of independence of 1791–1804 , in which the slaves overthrew their French masters, also resulted in certain characteristics of Haitian history. 11 A critical consequence of the war of independence was the destruction of the plantation economy, 12 and its replacement by subsistence and small commercial farming. Many of the slaves who had taken over plantation land after overthrowing the former owners subdivided the land among themselves, and settled down to agriculture which was primarily targeted at feeding their families, and secondarily at some production for the local market. The post-independence elite which formed the first few Haitian governments in the cities, 13 however, still saw plantations as assets. While most freed slaves as well as marrons that had settled down on former plantation land were black, this urban elite consisted largely of mulattoes, who had trading and commercial interests. 14 The first two presidents of Haiti, Dessalines and Petion, and also the aborted Christophe monarchy in the North, tried to revive some aspects of the plantation economy. The newly formed peasantry, however, resisted. The result was a curious economic stasis. 15 While the twilight of the plantation economy ended existing agricultural opportunities, the urban elite did not actively try to foster new ones. 16 For the most part, the state contented itself with taxing the export of the modest amounts of coffee that Haiti continued to produce. Trade in imports, and monopolistic and speculative practices, formed the primary sources of income for the mercantile families. Few attempts were made to generate long-term investment, or create productive capital. 17 In the absence of any meaningful role for the state in creating economic opportunity or growth over the past nineteen decades, Haitian politics has lacked substance, and tended to focus on the division of very limited spoils among a small set of parasitic elites. 18 Outsiders are often taken aback by the extent to which Haitian politics continues to focus on form and procedure, and lack deeper economic or social agendas. The mercantile families, as long as they have been assured of their monopolies and freedom from taxation, have tended to stay aloof from politics. The state apparatus, through practices tantamount to racketeering, has sought to reap benefits for whoever has been in charge. The line between the private and public sector has been thinly drawn, with both sectors often controlled by the same monopolistic elements. 19 Even where the political debate has shown substance, as in the current set of debates over privatization, it has masked narrower factional disputes over control of a few state-owned enterprises. The lack of investment and organization in agriculture has meant the absence of a system for adjudicating disputes over land titles, and also 10. Sidney Mintz( 1995 ):»Can Haiti Change?«, Foreign Affairs, Vol. 74 , No. 1 , p. 76 . 11. For an evocative fictional account of the Haitian war of independence, see Madison Smartt Bell( 1995 ): All Souls Rising. Penguin Books. 12. Mintz: pp. 79–81 . 13. See Michel-Rolph Trouillot( 1990 ): Haiti – State Against Nation: The Origins and Legacy of Duvalierism. New York: Monthly Review Press, pp. 44–48 . 14. While Haiti’s mercantile elite was primarily »mulatto«, the country’s military leadership, which often provided the political leadership, has been primarily black. The latter, however, has often been indirectly manipulated and dominated by the mercantile elite in a system known as»la politique de doublure«. See Ernest H. Preeg( 1996 ): The Haitian Dilemma: A Case Study in Demographics, Development, and US Foreign Policy. Washington, D.C .: The Center for Strategic and International Studies, p. 13 . 15 . Mintz, p. 79 . 16 . For an insider’s account of the secluded lives of Haiti’s elites, see Anthony Schindler-Hattenbach( 1994 ): Hot Times in Haiti! – A True Story. Port-au-Prince: JMS Publishings. 17. Trouillot, op. cit., Chapter 2 ,»A Republic for the Merchants«. 18. Trouillot, op. cit., pp. 85–86. 19 . See Jean-Germain Gros( 1997 ):»Haiti’s Flagging Transition,« Journal of Democracy, 8 , 4 (October), p. 104 . 382 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti IPG 4/99

of any long-term attempts to conserve or renew the soil. Little protection or incentive has been provided to the peasantry to enable it to develop its land. 20 The result is a vista of treeless landscapes, scrub vegetation of the desert variety, and previously lush hillsides denuded of topsoil, all in a wet, tropical climate which normally fosters an excess of greenery. Even where greenery and topsoil remain, as in the fertile Artibonite Valley, there are no rural services provided by the state to enable the farmers to capitalize on their natural inclination to form instant cooperatives(or»konbite« 21 ) to assist each other in times of distress. 22 The last decade of the Duvalier era, from the mid1970 s to the mid1980 s, saw some international efforts to bring Haiti out of stasis, and into a regional market economy. These efforts have had some important consequences for Haiti’s current situation. During the 1960 s, the regime of Francois Duvalier had sought to diminish forcibly the more visible presence of the mulatto elite, and ostensibly made efforts to promote black leadership in the civil service, military, and commercial sectors. 23 This policy had assisted the emergence of a small middle class that was dependent upon the regime, but which was open to additional economic activity within Haiti. Jean-Claude Duvalier, who had succeeded Francois in 1971 , had reached an understanding with several international organizations by the early 1980 s whereby Haiti would receive development assistance under the rubric of the Caribbean Basin Initiative. This assistance was predicated on the assumption that Haiti’s only remaining comparative advantage as an economy was the availability of labor at rock-bottom prices for assembling consumer goods primarily for the US market. Under this strategy, assembly industries, once established and flourishing, would form the engine for growth that would motor the rest of the economy. 24 International assistance, then, would contribute towards creating state institutions that could guarantee a stable and free market for the assembly manufacturers, and towards providing infrastructure such as power plants and feeder roads for the assembly plants. While this development strategy was based in sound economic theory, several things went wrong with its implementation. 25 First, to the extent that the strategy was not formulated on the basis of a broad popular or even an elite consensus, it could not mobilize the majority of the Haitians to make it work. Second, the Duvalier state was as lacking in social and economic roots 26 in the rest of Haitian society as its predecessors. It did not take the effort to streamline and modernize itself to run a competitive and productive market economy to benefit the majority of Haitians, as had been anticipated by the foreign donors. 27 Third, Haitian elites who subcontracted and worked for the assembly manufacturers transferred all their earnings abroad, and did not reinvest in Haiti to create a sustainable indigenous dynamic of savings, reinvestment, and new production. In the absence of a broader national framework, the elite saw little incentive for keeping their money within the country. 28 Also, while the Duvalier regime had certainly increased the numbers of the black middle class through its policies, it had done little to diminish the stranglehold of a few large mercantile families on the Haitian economy. 29 These families had little 20. See Alex Dupuy( 1994 ):»Free Trade and Underdevelopment in Haiti: The World Bank / USAID Agenda for Social Change in the post-Duvalier Era«, in: Hilbourne A. Watson, ed., The Caribbean in the Global Political Economy. Boulder: Lynne Rienner, p. 100 . 21. Catholic Institute for International Relations ( 1996 ):»Haiti – Building Democracy«. Comment, February, p. 23 . 22. Perhaps the most authentic account of the potential of Haiti’s peasantry is provided by the Haitian author Jacques Roumain in his classic 1944 novel Masters of the Dew. 23. Noam Chomsky( 1994 ):»The Tragedy of Haiti,« in: James Ridegeway, ed., The Haiti Files: Decoding the Crisis. Washington, D.C. : Essential Books / Azul Editions, p. 11 . 24. See Dupuy, op. cit., p. 93–95 . 25. For arguments in support of an assembly manufacturing-led growth strategy for Haiti, see Clive Gray ( 1997 ):»Alternative Models for Haiti’s Economic Reconstruction« and Mats Lundahl( 1997 ):»The Haitian Dilemma Reexamined« in: Robert Rotberg, ed., Haiti Renewed: Political and Economic Prospects. Washington, D.C. : Brookings Institution Press. 26. See Robert Maguire et al.( 1996 ): Haiti Held Hostage: International Responses to the Quest for Nationhood, 1986 to 1996 , Thomas J. Watson Institute for International Studies and United Nations University: Occasional Paper# 23 , p. 8 . 27 . See Dupuy, op. cit., pp. 95–96 . 28. Ibid., p. 97 . 29. Ibid., p. 98. Also see Trouillot, op. cit., p. 158 . IPG 4/99 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti 383

interest in increasing local production. 30 Hence, even assembly manufacturing did not reach its full potential. An important apparent lapse in these development policies was to not take into account the historic exclusion of the peasantry by the ruling elite. 31 The general assumption was that as the decline of Haitian agriculture continued to produce an outflow of migrants to the cities, they would be absorbed by the new industries. Since the latter did not live up to their full potential, the unabsorbed migrants congregated in large slums in Port-au-Prince. Those peasants that still remained in the rural areas had little contact with the state, and little access to services with which to develop their considerable artisanal and productive talents. A focused effort to marketize this peasantry through devices that have been used elsewhere in the developing world such as rural cooperatives and micro-credit could have led to some positive engagement between the state and the peasantry. Given the fact that, despite years of massive migration, most Haitians still live rural lives, any engagement between the state and the peasantry might have allowed the former to advance beyond parasitism. What was needed was a development strategy that required the fullest possible engagement between the state and its people, even if such a strategy made only partial economic sense in the short run, since such engagement might have prompted a more resilient political process better able to deal with internal tensions. A state situated within a more substantial national framework might, then, have fulfilled international expectations by providing stable support for a flourishing market that, among other industries, would also have allowed assembly manufacturing to take root. 32 Given the stark divergence of the elite and peasant conceptions of Haitian nationhood shortly after independence, the issue of the peasants’ status was not just significant from the economic standpoint, but also from the perspective of defining the nature and the role of the Haitian state in the country’s economy and society. Furthermore, enabling the peasants to acquire sustainable and profitable livelihoods in their localities would also have prevented the rapid growth of slums in the cities during the mid1970 s to mid1980 s. In the event this did not happen, large numbers of Haitians not only came to cities to find themselves unemployed but, freed for the first time in their history from rural isolation, discovered that at the heart of a lot of their problems lay a non-functioning state. Beginning in the early 1980 s, a movement for change grew in both urban and rural areas that sought a sometimes violent overthrow of what was seen as a failed system. 33 This movement was led first by the Haitian version of the Roman Catholic liberation theology church, the»ti legliz«, 34 and then increasingly by the progressive members of the bourgeoisie. Popular frustrations, accentuated by the massive numbers of Haitians living in slums, often led to violent incidents between the elite and the activists. In the four years following the departure of Jean-Claude Duvalier in 1986 , Haiti saw a number of coups and ineffective governments as the elite reacted to the popular upsurge. Clearly, Haiti’s wholly inadequate political process could neither manage the economic development program of the 1980 s, nor the consequences that ensued from its failure. 30. For a detailed account of the role of big mercantile families in Haiti’s economy, see:»Haiti’s ›Economic Barons‹: Memo from Congressman Walter E. Fauntroy«, in The Haiti Files, op. cit.. 31 . According to Trouillot,»By ignoring the problems of the rural world and the relationship between it and the urban classes, the light industry strategy in the end complicated them«. Trouillot: Haiti – Nation Against State, op. cit., p. 210. 32. A review article by Peter M. Lewis that surveys several recent volumes which draw lessons from the experience of promoting development and economic reform in Africa points to the nature of governance in a society – the institutions of the state, the relations between these institutions and the people, and the social coalitions that engender these relations – as key variables in determining the path of economic reform.»Economic Reform and Political Transition in Africa: The Quest for a Politics of Development«, World Politics, 49 (October 1996 ), pp. 92–129 . 33. See Marx V. Aristide and Laurie Richardson( 1994 ): »The Popular Movement«, in The Haiti Files, op cit.. Also see Alex Dupuy( 1997 ): Haiti in the New World Order: The Limits of the Democratic Revolution. Boulder, Colorado: Westview Press, pp. 97–98 . 34 . For a summary of ti legliz activities, see:»Haiti – Building Democracy«, op. cit., p. 7 . 384 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti IPG 4/99

International Intervention Upon the Overthrow of Jean-Bertrand Aristide A failed attempt at holding elections in 1987 , 35 followed by a rigged elections in 1988 , prompted the international community, in the form of monitors from the UN , OAS , CARICOM and the US , to intervene to guarantee a free and fair elections in 1990 – the first of their kind in Haitian history. 36 A former World Bank official with liberal economic views, Marc Bazin, was expected by some to win the elections at the head of a coalition of progressive parties. Instead, much to the chagrin of the elite, he lost to a popular priest named JeanBertrand Aristide who had not even entered the fray until the very last moment. With origins in Haiti’s lower middle classes, Aristide had become a lightning rod for the popular upsurge against the country’s rulers during the 1980 s. Many mistakenly believed that he had created this upsurge singlehandedly. His fiery oratory from the pulpit apparently gave a voice to many previously silenced Haitians, who saw in his promise of a complete transformation of a corrupt system a better answer to their needs than the tentative promises of the more conventional political parties. Aristide called this popular upsurge »Lavalas«, or»flood«, proposing that it was his destiny to carry this flood to the gates of power in Port-au-Prince. His promise of transformation also attracted many bourgeois intellectuals, and even technocrats, who had fled Haiti during the Duvalier regime, and who had, upon their return, concluded that Haiti’s traditional politics was not capable of bringing the country into the modern era. A coalition of these reformist leaders let Aristide run on their platform at the last minute. On his election, they acquired significant positions in the new government. The more conventional politicians, however, retained control of the parliament. In the nine months of the first Aristide government in 1991 , clashes between the parliament and the presidency were frequent. However, this was not parliamentary politics of a conventional sort. The Lavalas government and its opponents both brought their supporters out into the streets to push their positions. This was a frightening time for Haiti’s traditional elite. Many interpreted Aristide’s fiery rhetoric regarding the uprooting of the old system as calling for their physical extermination. However, they only reacted to this situation, and did not take measures to challenge Aristide by reaching out to the population on their own, or by building agendas and strategies of a progressive nature. The technocrats in the Aristide government, on the other hand, were able to come up with an economic plan that won the approval of international financial institutions. 37 The plan sought to streamline government, 38 collect taxes efficiently, and redefine the role of the state as a net provider of services, and not as a net extractor of value. However, the government failed to put this plan to public debate, thus foregoing the opportunity to build consensus around its key tenets. Instead, rowdy demonstrators called for compliance with the Lavalas agenda. 39 For their part, many in the elite saw the plan as being little more than a vendetta against their interests. In the absence of attempts to construct a broader, more sober, consensus, the plan became a victim of Haiti’s perennial class conflict. And so did the progressive agenda of the first Aristide government. Fearing extinction, Haiti’s elite and the armed forces allied with it responded with a coup in September, 1991 . The military overthrew Aristide, and then proceeded to systematically slaughter Lavalas activists by the hundreds. The purpose was to preserve the status quo by physically eliminating the leadership of the post-Duvalier popular upsurge. The viciousness of this reaction, and the resulting outflow of refugees, prompted concerted international response and action. The response of the Organization of American States( OAS ) and the Caribbean Community( CARICOM ) was especially vigorous, spurred by both the OAS ’ firm postCold War commitment to the consolidation of democracy in the Western Hemisphere, and the 35. Robert Maguire et al., op. cit., p. 16. 36. For an account of the international community’s role in these elections, see: David Malone( 1998 ): Decision-Making in the UN Security Council: The Case of Haiti, 1990–1997 . Oxford: Clarendon Press, pp. 50–54 . 37 . See Donald E. Schulz and Gabriel Marcella( 1994 ): Reconciling the Irreconciliable: The Troubled Outlook for US Policy Toward Haiti. US Army War College: Stra te gic Studies Institute, March 10 , p. 12 . 38. Robert Maguire et al., op cit., p. 18. 39. Schulz and Marcella, op. cit., pp. 9–11 . IPG 4/99 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti 385

crucial role played by both organizations in facilitating and monitoring the election which had won Aristide the presidency. 40 The OAS rapidly suspended all aid to Haiti, except humanitarian assistance. When, several days later, the OAS delegation negotiating with the military regime was ordered to leave the country, the organization called on members to impose a trade embargo. In the Fall of 1992 , UN Secretary-General Boutros-Ghali authorized a joint OAS / UN mission to Haiti to negotiate with the government and a Special Envoy for Haiti, Mr. Dante Caputo, was soon appointed(shortly thereafter, he was also named OAS Special Envoy). 41 The coup leader, General Raoul Cedras, indicated that he wanted to cooperate. Writing to Mr. Caputo in January, 1993 , he accepted a proposal to establish a joint OAS / UN civilian mission to monitor human rights in Haiti. The Cedras regime also agreed to work under the leadership of the Special Envoy toward rebuilding Haiti’s frail institutions. On April 10 , 1993 , the joint human rights mission, the International Civilian Mission to Haiti( MICIVIH ), was authorized by the UN General Assembly 42 ; and by early June it had already submitted its first report 43 . Mr. Caputo’s efforts to engage the Haitian military in dialogue, however, made little overall progress. On June 16 , 1993 , the Security Council, acting under Chapter VII of the UN Charter, placed an oil and arms embargo upon Haiti. 44 Immediately upon the imposition of the embargo, Cedras again indicated a willingness to negotiate and began the talks which resulted in the Governors’ Island Agreement(named for the location of the talks in New York). The Agreement, signed on July 3 , 1993 , committed Cedras to retire from government and to allow Aristide’s return to Haiti by October 30 . In the interim, Aristide was to work with the Haitian parliament to restore normal functioning among Haiti’s institutions, and the United Nations was to provide a small peacekeeping force to help modernize the armed forces and assist in the creation of a new civilian police force. Initial signs were promising, with the Haitian parliament ratifying Aristide’s appointment for prime minister and the Security Council lifting the embargo on Haiti and authorizing a United Nations Mission in Haiti( UNMIH ). 45 The promise turned sour quickly, however, when an UNMIH deployment arrived in the Port-au-Prince harbor on October 11 , was met by hostile demonstrations, and turned back, prompting also the flight of most of MICIVIH ’s personnel(the infamous Harlan County episode). 46 The Security Council rapidly reimposed the arms and oil embargo and instituted a naval blockade. 47 On October 15 , Aristide’s Justice Minister, François-Guy Malary was assassinated. By early 1994 , the few remaining MICIVIH personnel reported an alarming increase in human rights violations. Facing continued intransigence from the military government, the Security Council imposed further sanctions on Haiti, to which the regime responded by appointing a»provisional« president(Emile Jonassaint) who formally expelled MICIVIH from the country (on July 11 , 1994 ). By 1994 , the deteriorating situation in Haiti had loosed a renewed surge of refugees on Ameri40 . The increasing vigor of the OAS ’ commitment to democracy was dramatic: in 1985 , the Protocol of Cartagena de las Indias incorporated democracy-promotion in the OAS charter; in 1989 , the Organization began to observe elections in Member states when requested; in 1990 , it created a»Unit for Promotion of Democracy« and launched additional programs to bolster democratization; in 1991 , its General Assembly adopted a mechanism to respond when democratic order is interrupted in any Member state; and in 1992 , it strengthened its several instruments for promoting democratic government in the Protocol of Washington. 41. David Malone’s authoritative and detailed work: Decision-Making in the UN Security Council, op. cit., provides the best available account of the complexities of international decision-making on Haiti in the aftermath of the overthrow of President Aristide in 1991 . 42. Resolution 40/ 27 B 43 . See: Haiti – Learning the Hard Way: The UN / OAS Human Rights Monitoring Operation in Haiti, 1993–94 , 1995 , p. 72 . 44 . Resolution 841 ( 1993 ) 45 . Resolution 861 ( 1993 ) lifted the embargo, and Resolution 867 (September 3 , 1993 ) authorized UNMIH . 46 . Robert Maguire et al., op. cit., p. 37 . 47 . The most comprehensive and critical analysis of these sanctions and their impact is offered by Elizabeth Gibbons( 1999 ) in: Sanctions in Haiti: Human Rights and Democracy under Assault. Washington D.C. : The CSIS Press. For another comprehensive review of the initial impact of these sanctions on Haiti, see:»Sanctions in Haiti: Crisis in Humanitarian Action«, Harvard Center for Population and Development Studies: Program on Human Security Working Paper Series, November 1993 . 386 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti IPG 4/99

can shores, thus putting domestic pressure on the Clinton Administration. The upshot was the adoption on July 30 , 1994 of Security Council Resolution 940 , which authorized the formation of a »multi-national force« under Chapter VII of the UN Charter:»to use all necessary means to facilitate the departure from Haiti of the military leadership...the prompt return of the legitimately elected President and the restoration of the legitimate authorities of the Government of Haiti, and to establish and maintain a secure and stable environment....« The US -led Multinational Force, or MNF , was to be replaced by an expanded UNMIH , which would be responsible for: ̈ sustaining the secure and stable environment established during the multinational phase and protecting international personnel and key installations; ̈ the professionalization of the Haitian armed forces and the creation of a separate police force. Faced with impending invasion Haiti’s military leaders finally agreed to resign subject to an amnesty from the Haitian parliament. As a result, the MNF was able to move into Haiti on September 19 without opposition. 48 It created an Interim Public Security Force( IPSF ) from new recruits and the remnants of the old army to temporarily provide security until a completely new civilian police could be fielded. 49 President Aristide returned to Haiti on October 15 , 1994 . By January 10 , 1995 , the Security Council declared that a safe and secure environment had been established and that UNMIH could assume the reins from the MNF , a pattern of following a chapter VII enforcement operation with peacekeeping that had been tried in Kuwait and would subsequently be seen in Bosnia under NATO . 50 In 1996 , UNMIH was succeeded by a scaled – down version called the UN Support Mission in Haiti ( UNSMIH ), 51 which was followed in the Fall of 1997 by a still smaller version called the UN Transition Mission in Haiti( UNTMIH ). In 1998 , the UN Security Council reduced the UN peacekeeping role in the country to essentially that of supporting the further development of the civilian police, and instituted the UN Police Mission in Haiti ( MIPONUH ). In early 1999 , the UN Secretary-General reported to the Security Council that the civilian police, the Haitian National Police, that had been developed under MNF and UN auspices had, despite tremendous odds, displayed a satisfactory level of competence in maintaining public order at a time of great political stress, and continued to be led by highly capable civil servants with a reputation for integrity. 52 The resilience of this police, and the absence of large-scale political violence, testified to the success of the international community’s peacekeeping efforts. Despite this accomplishment, however, Haitian democracy continued to stumble. Haiti’s constitution bars two consecutive presidential terms. In accordance with his promise at Governors’ Island to assist in building Haiti’s frail institutions, Aristide agreed to step down as President at the end of his first term in 1996 . His supporters, however, argued that since he had spent most of this term in exile, he should be allowed a second term. 53 The international community informally backed the constitutional position. 54 It helped to finance and monitor the presidential elections in 1995 that led Rene Preval to succeed Aristide as president, 55 and has assisted with subse48. See Rachel Neild( 1995 ): Policing Haiti: Preliminary Assessment of the New Civilian Security Force. Washington Office on Latin America, p. 33 . A more critical assessment of the role of the Multinational Force in dealing with insecurity in Haiti is provided in Bob Shacochis( 1999 ): The Immaculate Invasion. New York: Penguin Books. 49 . Following the restoration of democracy in Haiti, President Aristide had abolished the Fad’H. The international community had then assisted the government of Haiti in building a new civilian police force, the Haitian National Police( HNP ). See David Malone( 1997 ):»Haiti and the International Community: A Case Study«, Survival 39 , 2 (Summer), p. 134 . 50 . The successes of both MNF and UNMIH are detailed in David Bentley:»Operation Uphold Democracy: Military Support for Democracy in Haiti«, Institute for National Strategic Studies, National Defense University: Strategic Forum, Number 78 , June 1996 . 51 . Created under Resolution 1063 ( 1996 ). 52 . See: Report of the Secretary-General on the United Nations Police Mission in Haiti, 19 February 1999 , S /1999/181 , paragraph 18 . 53 . See: Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Haiti, 14 February 1996 , S /1996/112 , paragraph 2 . 54 . A Report on the Fourth Annual Peacekeeping Mission, May 19–23 , 1995 , United Nations Association of the USA , p. 15 . 55 . Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Haiti, 14 February 1996 , paragraphs 3 and 4. 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quent national and local elections. 56 While the transfer of power from Aristide to Preval through elections was a historic accomplishment in that it was the first of its kind in the country’s history, Haitian institutions subsequently became deadlocked. Aristide, who remained Haiti’s most popular political figure even after Preval succeeded him as President, argued after the transition that the reform package that his government had agreed to implement would benefit a small elite and cause great suffering to the majority of the population. At the time of writing, his opposition had brought key components of the reform process to a halt. 57 Complicating this standoff was a dispute over the elections of April 6 , 1997 . In these elections, supporters of Aristide’s LaFanmi Lavalas group had emerged ahead of their opponents, who claimed that Haiti’s Electoral Council had permitted electoral malpractices. At the time of writing, this contentious issue remained unresolved. It led to the resignation of Prime Minister Rosny Smarth in June, 1997 , further paralyzing the government. The most immediately costly consequence of this political deadlock and wrangling had been to hold up hundreds of millions of dollars in international development assistance, thus further impoverishing an already poor country. 58 More significantly, the deadlock had caused an almost complete dissipation of the popular energies and enthusiasm generated by the democracy movement of late 1980 s. Thus, despite international peacebuilding efforts, the Haitian political process appeared largely incapable of addressing the issues and tensions arising from the new socio-economic circumstances facing the country. Peace in Haiti was therefore not sustainable. The Requirements for Peacebuilding in Contemporary Haiti The key to understanding the factors that can sustain peace in Haiti lie in the circumstances leading to the coup of 1991 , and in the parameters of the country’s current deadlock. As described earlier, the Haitian state, and the country’s political process, had proved largely incapable of dealing with the circumstances created by the migration of large numbers of Haitians from the countryside to the cities in the 1970 s and 1980 s. The latters’ burgeoning demands for political participation and economic well-being were met with repression by the state, which also targeted the emerging civic organizations who had articulated these demands. 59 Having concluded that the political process was incapable of dealing with their demands, many Haitians sought a radical transformation of politics through revolutionary means. The two primary factors which debilitated the Haitian political process were: ̈ the absence from the lives of most Haitians of the state as a provider of basic services, which in turn implied a political process which was not rooted in the substantive concerns of most Haitians, but focused on shallow procedural issues; ̈ the absence of a broad consensus among different sectors of society on the parameters of both a democratic system of governance as well as a progressive socio-economic transformation in Haiti; this lack of consensus reflected the wide geographical and socio-economic gaps between the urban ruling elites and the vast majority of the country’s population. Two additional complicating factors contributed to the non-sustainability of the Haitian political process during the 1980 s. Because Haiti had never had a civilian police force responsible for maintaining public order in a neutral fashion, the army was charged with dealing with the tensions and violence resulting from the state’s incapacity to manage popular discontent. The army’s violent 56 . See Robert A. Pastor:»Mission to Haiti# 3 : Elections for Parliament and Municipalities, June 23–26, 1995« . The Carter Center of Emory University: Working Paper Series, July 17 , 1995 , pp 7–8 . 57 . Sandra Marquez Garcia:»Haiti’s Ruling Coalition Gets Fractious«, The Miami Herald, February 24 , 1997 . 58 . See Malone: Decision-Making in the UN Security Council, op. cit., pp. 142–143 . 59. Haiti missed a remarkable opportunity in 1987 , when a Congress of National Democratic Movements was convened to bring together most progressive elements in both the civic and political sectors that had been campaigning for democracy. See Amy Wilentz( 1989 ): The Rainy Season: Haiti Since Duvalier. New York: Simon and Schuster, p. 210 . The agenda set by this Congress fell by the wayside, however, as the military heightened its repression in the next few years. 388 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti IPG 4/99

repression, however, begat further violence. In many instances, it curbed the emergence of a civil society that could have contributed towards the development of a national dialogue between the different sectors. It also prompted a widespread revolutionary impulse among the population. Several expert observers have argued that Aristide was catapulted to power in the 1990 elections not on the basis of a popular desire for the institutions and norms of democracy, but as the vanguard of a new regime that would fundamentally transform the polity in a radical fashion. These expectations, which were amply reflected in Aristide’s own rhetoric, contradicted the more gradual approach of those members of the Lavalas alliance that belonged to a small but growing middle class, as well as the more progressive elements among the traditional political and economic elite. 60 The elected government of 1990–91 , therefore, suffered from a fundamental contradiction. It sought to address the popular demands for overwhelming social and economic change through the forms and institutions of electoral democracy. The »flood« metaphor was in clear contradiction to the laborious, consensus-building approach of a parliamentary democracy. It also clearly collided with the interests and priorities of the established elite. These contradictions led to the collapse of Haiti’s nascent political process in the form of the army takeover of mid1991 . The army responded to the growing tensions and violence in the only way it knew: with more violence. Clear lessons can be drawn from this episode regarding the factors that will sustain in Haiti a political process that is capable of managing tensions arising from rapid social change before they lead to violence. The first, essential, factor is a system of security that provides for public order in a neutral fashion, and allows a vocal civil society and opposition to flourish. The neutrality of this system is critical. If various sectors are not able to manipulate it in order to use state violence as a tool of political discourse, then there is greater incentive all around to settle disputes through bargaining and consensus-building. Second, Haiti’s elected institutions have to address the problem of a lack of consensus between the country’s different sectors on fundamental social and economic goals, and on the means – radical or gradual – for achieving them. It is important to note that this consensus cannot be achieved within the bounds of elected institutions alone; in fact, it might be one of the factors that causes these institutions to function in the first place. In the absence of such a consensus, the institutions themselves merely reflect the broader societal stand-off. Additionally, the process of developing such a consensus engages many sectors of society with the state in a manner that gives the latter some depth and substance. Hence, two factors – a viable internal security system, and the development of a participatory national consensus – are critical to sustaining a viable political process, and hence peace, in Haiti. The second factor also addresses the chicken-andegg question raised at the beginning of this article. Haiti’s democratic institutions, on their own, cannot bring about the very circumstances that are needed to sustain them. Hence, the development of both the institutions as well as the supporting circumstances needs to happen simultaneously. A critical early supporting circumstance is the type of multi-sectoral consensus envisaged here. Following the restoration of Haiti’s elected government in 1994 , the international community invested heavily, and with some success, in the first of the factors required to sustain a political process. When the country’s ongoing political deadlock came to a head in early 1999 , the new police did stay neutral and provide security, hence preventing any of the parties from taking recourse to violence. However, the continued political deadlock suggests that not enough has been done to address the second factor. When the international community restored Haiti’s presidency in 1994 , it also restored the contradictions that had existed in Haitian democracy. As before, Haiti’s elected leaders took their profound differences to the floors of the elected institutions, thus paralyzing them. The divisions in the Lavalas movement, and more broadly between the different sectors, led to the crisis of 1997 . The only progress that has been achieved is that in the absence of the old army, there is no widespread civil conflict. However, the 60 . Alex Dupuy has described this division in Haiti’s democracy movement in: Haiti in the New World Order, op. cit., pp. 47–48 . IPG 4/99 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti 389

absence of effective government has created the threat of runaway criminal and drug-related violence. The considerable economic and infrastructure-related assistance that the international community has provided has done little to ameliorate this deadlock. In fact, the political class remains resolutely deadlocked despite warnings from the international community that once the window of opportunity created by the international intervention closes, economic assistance is likely to dry up. Clearly, in the absence of a political process to absorb and manage it, economic assistance alone is not a reliable path to building lasting peace. The international community has provided some assistance to build democratic impulses into Haiti’s nascent institutions. Political parties as well as parliamentarians have been offered educational programs targeted at building their understanding of democratic political processes. Civic education programs targeted at inculcating democratic civic virtues have also been launched among the population-at-large. These exhortatory approaches, however, have had little lasting impact. The population, having concluded that neither the international community nor the political elite are interested in radical redress of their more immediate plight, has lost interest in the political process. The political elite, as always, stays focused on acquiring control of the limited state institutions that do exist. What are some of the steps that can be taken to build the consensus critical for political progress in Haiti? First, international initiatives to address the problems of development and the environment in Haiti should be accompanied by broad-based dialogues among the sectors that are most likely to be affected by them. These dialogues need not be open-ended, but could focus on identifying the common interests that different sectors have in supporting a particular initiative in the long run. If certain sectors are likely to benefit more than others in the short run, they should understand that they would benefit even more in the long run if they did not monopolize the initiative. Those who are likely to lose in the short run should receive guarantees that their short-term sacrifice will lead to long-term gain. This process of identification of common gains, and of mutual guarantees, can develop very rapidly among a pragmatic set of individuals, which Haitians often tend to be. It is also a very powerful tool for building lasting interaction between different sectors. Such interaction often forms the basis for consensual national frameworks for social and economic action. Additionally, articulating interests in common projects will provide Haitians with much needed experience in shaping specific political demands instead of expressing their needs through revolutionary spasms. Several international projects of this kind have recently unfolded. The USAID project in Fond Jean-Noel, for instance, has constituted a federation of 18,000 farmers into 25 cooperatives to grow and market, minus the traditional middlemen, the increasingly popular Haitian Bleu coffee for export to US markets. 61 Given the direct involvement of peasants in this project, and the fact that the coffee bush required the shade of large trees, many project participants had taken to actively conserving trees instead of felling them. 62 Second, Haiti has yet to experience a public process of dialogue among civic and political leaders. This could provide a cathartic balm for the grievances of the past, and also constitute a genuine national consensus-building exercise. 63 Additionally, such an exercise at the national level would surely inspire similar exchanges at the local level(experts on Haiti constantly point to the fact that Haitians respond better to exemplary rather than exhortatory forms of guidance). In both Guatemala and South Africa, for instance, negotiations to end decades of civil conflict inter alia took the form of public dialogues stretched over several years that served both as an inspiration and as 61 . So successful was this project in avoiding middlemen that a leading left-wing Haitian journalist, who had taken strong exception to US policies in Haiti in the past, admitted in a conversation in 1998 that he was willing to revise his opinion of the US ability to learn from its mistakes. 62. Some USAID projects in recent years had begun to show a laudable trend towards more participatory project implementation in Haiti. See Mimi Whitfield: »Clean water, garbage pickup slated for Cite Soleil slum,« The Miami Herald, November 3 , 1997 . 63 . Gros makes a similar recommendation by arguing for the convening of a constituent assembly that would include both political and civic actors and that would address both issues of national reconciliation and contentious economic problems such as privatization. See Gros:»Haiti’s Flagging Transition«, op. cit., pp. 106–107 . 390 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti IPG 4/99

an example to the populations of these countries. While the South African process focused on building consensus on the political institutions that would politically empower all, as opposed to some, of its citizens, the Guatemalan process (which also involved the international financial institutions) focused on a wide range of social and economic issues(as reflected in the fact that the final agreements, which constitute more a national pact than a peace accord, are eight in number and cover diverse issues). Significantly, the Guatemalan dialogue did not happen as a prelude to the launching of the country’s democratic institutions, but as a part of a broader process of democratization that also included institution-building. 64 In Haiti, the international community should encourage, and participate as a partner in, a series of dialogues that bring together national and local political and civic leaders from all sectors(government, labor, business, church etc.) in order to develop an understanding of each other’s positions and interests, and to build common agendas on the basis of these interests. 65 As in Guatemala, however, these dialogues should not supplant the existing institutions but supplement their work in critical ways. Their purpose would be to ensure that the state does not just pay lip service to participation, but actively works to bring it about. Third, neither of the two measures described above will bear fruit in the absence of a strong and independent civil society. While much has been invested in the building of so-called political parties in Haiti(many of which are no more than a few individuals with fax machines seeking a share of the spoils of the state), not enough has been done to assist the emergence of a viable civil society. Many civic organizations in recent years initially arose as a component of the popular upsurge that Aristide captured under the term»Lavalas«, and hence became a part of the political equation instead of acting independently. However, many of them, expressing disillusionment with Haiti’s political parties, have adopted more independent positions in recent months. Before the political ennui causes them to fade away, they should be supported and built up so that they can constitute a vital force in making the political system more responsive and accountable to Haiti’s people. Conclusion From the analysis presented here, it is evident that only a viable political process will prevent violence in Haiti in a sustainable fashion. This process, however, can only be based on a consensus on Haiti’s future between most sectors of society. Obtaining this consensus, though, is predicated on a constructive engagement between the state and the Haitian population. The international community, with only a few more(and perhaps even less) resources than it has expended in Haiti up till now, could facilitate an engagement of this kind leading to a participatory consensus. Certainly, a focus on reviving and sustaining political processes should guide the international community’s approach to building lasting peace in most cases. While this conclusion clearly emerges from the Haiti case as a principle, it might constitute a worthwhile research agenda to test its broader applicability. The cases of Guatemala and South Africa(where the building of lasting peace was an internal enterprise) might be good starting points. An exploration of additional cases might establish if the chicken-and-egg dilemma of social transformation and democratization can indeed be generally addressed through the building of participatory national consensus or pacts, or whether other situations might necessitate other devices. ̇ 64. See Susanne Jonas,»Democratization of Guatemala Through the Peace Process«, op. cit.. 65. For details of the role of civil society and dialogue in the development of South Africa’s National Peace Accord, see Peter Gastrow( 1995 ): Bargaining for Peace: South Africa and the National Peace Accord. Washington, D.C. : United States Institute for Peace Press. 66. An experiment of this nature was attempted, with relative success, by The Carter Center and the University of Virginia’s Center for the Study of Mind and Human Interaction in Estonia from 1994 to 1996. A series of six workshops to encourage dialogue among Estonia’s various ethnic groups were conducted. For details, see Joyce Neu and Vamik Volkan( 1999 ): Developing a Methodology for Conflict Prevention: The Case of Estonia, Atlanta, Georgia: The Carter Center. IPG 4/99 Kumar, Sustainable Peace as Sustainable Democracy: The Experience of Haiti 391

NATAN SZNAIDER Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum: für eine neue Bürgerlichkeit E s ist eine oft gehörte Vermutung, daß mit dem Konsum und der Konsumgesellschaft das Ende der Politik gekommen sei. Diesen Umstand kann man – je nach dem, ob man von Frankfurt oder von Paris aus urteilt – entweder tragisch oder aber befreiend finden. In diesem Aufsatz möchte ich versuchen, über dieses Verständnis von Politik und Konsum als einander entgegengesetzt und sich wechselseitig ausschließend hinauszugehen und statt dessen den Anfang zu einer politischen Soziologie des Konsums zu machen. Dabei geht es um die Frage, wie die massenhafte Verbreitung moderner Konsumgüter und Konsumgewohnheiten mit den veränderten Definitionen von nationaler Souveränität und Bürgerschaft zusammenhängt. Man kann sich diesen Zusammenhang auf zwei Arten vorstellen. Ist nicht – so kann man fragen – die Verbreitung von Konsumgütern eine starke Integrationskraft, weil sie eine gemeinsame Vorstellung von politischen Ansprüchen über alle regionalen, ethnischen und klassenmäßigen Unterschiede hinweg impliziert? Oder wirkt der Massenkonsum nicht vielmehr als eine starke desintegrierende Kraft, die die Autorität des Staates untergräbt und die nationale Öffentlichkeit spaltet?(Grazia 1996 ) Ich habe an anderer Stelle (Sznaider 1998 ) diese Frage in bezug auf Israel behandelt und möchte sie jetzt noch einmal aufgreifen, diesmal mit Blick auf das Deutschland der Nachkriegszeit. Die grundsätzliche Überlegung, die ich vorschlagen möchte, ist: daß man in der Ära des Massenkonsums die»Erfindung der Nation« nicht begreifen kann, ohne die»Praxis des Konsums« zu berücksichtigen, die von politischen Akteuren und sozialen Gruppen zur Konstruktion kollektiver Identitäten benutzt wird. Gibt es also nur Konflikt, oder gibt es auch Koexistenz zwischen der Sprache der Politik und der Sprache des Konsums? Konsumenten versus Ritter Ich beginne mit einer Geschichte. In den frühen fünfziger Jahren schrieb der jüdisch-deutsche Schriftsteller Lion Feuchtwanger im amerikanischen Exil den Roman»Die Jüdin von Toledo«, der von Rachel,»La Fermosa«, der schönen jüdischen Frau aus dem Toledo des zwölften Jahrhunderts handelt. Es ist die Geschichte eines ungleichen Paares: der wilde, mächtige Ritter und König Alfons auf der einen Seite und die gebildete, verträumte Rachel, Tochter des jüdischen Finanzministers Jehuda Ibn Esra auf der anderen Seite. Ibn Esra, der nach seiner Rückkehr aus dem muslimischen Sevilla ins christliche Toledo zu einem der mächtigsten Männer der Stadt aufsteigt, wird von Feuchtwanger als der Held der Geschichte dargestellt: ein verantwortungsbewußter Politiker und finanzielles Genie, der dazu beiträgt, daß Toledo sich zum Handelszentrum von Spanien entwickelt. Der Jude Ibn Esra steht vor dem Problem, die ritterlichen Ideale seines Patrons unter Kontrolle zu halten, und er ist sogar bereit, dem Ziel eines friedlichen, durch Handel vermittelten Miteinanders von Moslems und Christen seine Tochter zu opfern. Er ist der säkularisierte Juden inmitten der christlichen Zivilisation, er liebt den Luxus und alles, was das zwölfte Jahrhundert an Konsumgütern zu bieten hat. Er ist keineswegs der herzlose, geldgierige Jude, vielmehr ist er der Vertreter eines konstruktiven Umgangs mit der Macht, deren Ziel in der sozialen Koexistenz jenseits religiöser und nationaler Grenzen liegt. Feuchtwanger setzt sich in diesem Roman mit dem suggestionsstarken und oft glorifizierten Ideal des Ritters auseinander, das trotz seiner Oberfläche der Höflichkeit noch tief in die Barbarei verstrickt ist(siehe auch Elias 1938 , 1996 ) und in seinem Streben nach Tod und Ehre notwendigerweise zerstört, was andere aufgebaut haben. Der Roman – geschrieben unmittelbar nach dem 392 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum IPG 4/99

Zweiten Weltkrieg und nach der Zerstörung der deutsch-jüdischen Welt gebildeter und wohlhabender Bürger, in der Feuchtwanger zu Hause war – soll den Leser an das Fortbestehen dieses zerstörungsträchtigen ritterlichen Ideals erinnern, dem Wohlstand, Luxus und Konsum gleichgültig sind. Gegen dieses Ideal zeichnet er ein unheroisches Bild des Heldentums. Träger dieses Ideals, ausgedrückt im Streben nach Wohlstand und Handel, sind nicht die Ritter, sondern sind Bürger der Stadt, sind Juden und Frauen, die der destruktiven Kraft der Ritter und Barone mit dem stillen Vergnügen an materiellen Dingen entgegenzuwirken versuchen. Simmel hat in seiner»Philosophie des Geldes« ( 1900 ) gezeigt, daß eine spezifische Verwandtschaft zwischen materieller Kultur und monotheistischer Religion besteht. Beide sind in der Lage, alle Gegensätze zu versöhnen, indem sie sich vom Raum loslösen. Ich glaube, man kann sagen, daß Simmel als erster auf die Idee kam, Konsum könne ein Ersatz für Religion sein. Seinen Geschmack zu pflegen, spricht den Menschen – wie früher die Religion – in seiner tiefsten Identität und in seinem»Ort« in der Gesellschaft an und manifestiert sich – wie früher die Religion – in den Gegenständen des täglichen Lebens. Daß das so ist, wird von links und von rechts gleichermaßen beklagt.»Die Menschen huldigen den Dingen!« – so lautet der Aufschrei, auf den Simmel geantwortet hätte, daß das so schlimm nicht sei. Nach Simmel ist die Abstraktionsleistung des Geldes die Voraussetzung für die Einrichtung unpersönlicher Beziehungen. Wenn es Geld gibt, können Verpflichtungen anonymisiert und in Dienstleistungen umgewandelt werden. Insofern fördert Geld die Vorstellung von der Gleichheit der Menschen, da die Wahrnehmung von Ungleichheit sich dann nur noch auf persönliche Eigenarten stützen kann (siehe auch Miller 1987 , Poggi 1993 ). Es erscheint fast absurd zu behaupten, daß Simmel mit diesen Überlegungen dem Antisemitismus Auftrieb gegeben habe. Nun waren Juden in finanziellen Angelegenheiten sehr erfolgreich, insbesondere im Einzelhandel, dessen Modernisierung sie durch die Einführung des Kaufhauses vorantrieben. Dafür wurden sie auch gehaßt. Viele Angehörige der deutschen Kulturelite distanzierten sich von diesem modernistischen Projekt des Konsumwahns, das in ihren Augen etwas Fremdes und Jüdisches war und das sie als rationalistisch, individualistisch, säkular, materialistisch, oberflächlich und mechanisch denunzierten. Sie zogen es statt dessen vor, tiefere, spirituelle, organische Werte zu kultivieren. In diesem Zusammenhang möchte ich auf einen interessanten Aufsatz von Featherstone ( 1995 ) hinweisen, in dem das Heldenleben mit dem Alltagsleben verglichen wird. Die These ist, daß der Niedergang der heroischen Ethik zugleich eine Feminisierung der Kultur bedeutet. Feminisierung der Kultur aber heißt oft auch Judaisierung der Kultur. Die Metaphorik des Antisemitismus identifizierte den Juden nicht nur mit dem seelenlosen Handelsgeist, sondern charakterisierte ihn oft genug auch als unvollständigen Mann, eigentlich als Frau. Das ist nur folgerichtig: Denn wenn man mit dem Handelsgeist das Ende des männlichen Heldentums gekommen sieht, ist es nicht mehr weit bis zur Gleichsetzung von Juden und Frauen. In raffinierterer Form sind diese Tendenzen auch in der deutschen Soziologie wiederzufinden. In den Werken einiger deutscher sozialwissenschaftlicher Denker wie Tönnies, Sombart und Scheler ist der Haß auf den Bürger und den bürgerlichen Geist unverkennbar, oft auch kombiniert mit Antisemitismus. Und wieder ist der Jude und Soziologe Simmel mit seiner Vorstellung von der Objektivierung der Kultur durch das Geld ein einsamer Rufer in der Wüste. Die Abneigung der Deutschen gegen den Konsum Elias weist in seinen faszinierenden»Studien über die Deutschen«( 1996 ) darauf hin, daß in Deutschland noch am Ende des neunzehnten und zu Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts reiche Bankkaufleute und Händler einen deutlich niedrigeren sozialen Status hatten als hohe Beamte und Militärs. Ein einschlägiges Datum in dieser Hinsicht ist die Verbreitung des Duells in der deutschen Gesellschaft. Elias spricht vom verbürgerlichten Kriegerethos des Wilhelminischen Deutschland. Dieses militärische Ethos beherrschte auch die Sphäre der Industrie: Viele Quellen sprechen über das Betreiben einer Fabrik mit demselben militärischen Ethos wie über das Betreiben eines Militärlagers. Das ist vielleicht nicht nur für Deutschland typisch, aber dort war es die vorherrIPG 4/99 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum 393

schende Praxis. Das muß nicht unbedingt heißen, daß diese spezifisch deutsche Form des Nationalismus eine Brückenfunktion erfüllte, indem sie die Menschen mit einer neuen Identität ausstattete, die zu den neuen Loyalitäten paßte, an den modernen Nationalstaat gebunden war und traditionellere Bindungen auflöste. Diese theoretische Hypothese wird der historischen Realität in den industrialisierten europäischen Staaten um die Jahrhundertwende nicht gerecht. Vielmehr blieben die Menschen in lokale und mehr noch in regionale Realitäten eingebettet, und auch religiöse Identitäten spielten in großen Teilen der Bevölkerung weiterhin eine wichtige Rolle. Der Nationalismus ersetzte nicht automatisch regionale und religiöse Loyalitäten, sondern entstand als Ergänzung zu einer neuen politischen Realität(das heißt: zum Nationalstaat). Ich möchte kurz darauf eingehen, wie diese Ergänzung im speziellen Fall Deutschlands ausgesehen hat. Paradoxerweise brachten genau diese Spannungen zwischen dem Lokalen / Regionalen einerseits und dem Nationalen andererseits eine der auffälligsten Besonderheiten des deutschen Nationalismus hervor – die Idee der Heimat. Der Begriff der Heimat erweist sich allen Übersetzungsversuchen gegenüber als resistent, ähnlich wie der Begriff des Volkes, mit dem er eng verwandt ist. Er bezieht sich im Prinzip auf eine Gemeinschaft, die organisch in eine gemeinsame Geschichte und gemeinsames Brauchtum eingebettet ist und in Harmonie mit der Natur lebt. Soziologisch erinnert die Funktion des Heimatbegriffes an die Funktion, die zuvor durch den Volksbegriff erfüllt wurde: Beide eigneten sich hervorragend als Reaktion auf konfliktnahe oder sonstwie ungelöste politische Situationen. Der Volksbegriff entstand zum Teil in Reaktion auf den Umstand, daß die Deutschen nicht über einen eigenen Nationalstaat verfügten; der Heimatbegriff verdankt seine Entstehung der Zersplitterung des Deutschen Reiches. Mit Hilfe der Idee der Heimat konnten einige der tiefgehenden Brüche, die Deutschland nach 1871 spalteten, überbrückt werden. Die Errichtung eines territorial definierten Nationalstaates, vorangetrieben von preußischen Ambitionen, erforderte eine gemeinsame Vision, die diese Spaltungen übergreifen konnte. Seit den 1880 er Jahren repräsentierte die Heimatidee die höchste – wirkliche und erfundene, greifbare und symbolische, lokale und nationale – deutsche Gemeinschaft, bestehend aus Menschen mit einer besonderen Beziehung zueinander und einer gemeinsamen Vergangenheit und Zukunft(Confino 1997 ). Dabei war der Heimatbegriff so konstruiert, daß er je nach Bedarf die lokale, regionale oder nationale Gemeinschaft repräsentieren konnte. Als»erfundene Gemeinschaft« der Deutschen war die nationale Heimat höchster Ausdruck und höchste symbolische Repräsentation der deutschen Nation und ihrer Geschichte, ihres Gedächtnisses und ihrer Gefühle. Schließlich wurde auch die Heimatvorstellung, ähnlich wie die Vorstellung des Volkes, stark politisiert. Manchmal wird sogar argumentiert, daß der ideologische Erfolg der Nazis auf ihrer Fähigkeit beruhte, sich diese Begriffe in ihren politischen Aufrufen zu eigen zu machen und für sich zu monopolisieren. Diametral entgegengesetzt zu dieser Idee der Heimat steht der»heimatlose«, globale, geschäftstüchtige, kurz: feminine Jude. Achtlosigkeit und Gleichgültigkeit: Kennzeichen des Konsums Im Vergleich mit den deutschen Erfahrungen kann man nicht sagen, daß die Konsumgesellschaft samt ihrem Merkmal der Fremdheit einen beklagenswerten Mangel an Engagement bedeutet; vielmehr ist die höfliche Achtlosigkeit gegenüber anderen eine großartige kulturelle und historische Errungenschaft und Fremdheit ein positiver Beitrag zur sozialen Ordnung. Das ist die Lehre von Simmel, die von der modernen Soziologie viel zu selten aufgegriffen wird. Immerhin gibt es Goffman und seine Interaktionssoziologie, die großartige Beiträge nicht nur zur Konsumsoziologie geleistet hat. Leider bleiben die Analysen Goffmans ahistorisch und apolitisch. Ich möchte vorschlagen, die Goffmansche Soziologie, auf die konsumsoziologische Untersuchungen oft genug zurückgreifen, von diesen Einschränkungen zu befreien. Goffman hat bekanntlich ein gleichgültiges oder sogar reduktionistisches Verhältnis zu den historischen und institutionellen Voraussetzungen seiner Analysen. Er schreibt eine Alltagssoziologie der bürgerlichen Gesellschaft, bleibt dabei aber völlig innerhalb ihres Horizonts, der sein einziger Bezugsrahmen ist(auch wenn für andere 394 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum IPG 4/99

wiederum Goffman der einzige Bezugsrahmen ist). Meines Erachtens müßte man versuchen, die Goffmaneske Ebene der Beobachtung und Analyse an ihren politischen und historischen Kontext rückzubinden. In einem faszinierenden Kapitel in»Verhalten in sozialen Situationen«( 1971 ) behandelt Goffman das Phänomen der»höflichen Achtlosigkeit« (»civil inattention«). Damit ist das Verhalten von Personen gemeint, die zur selben Zeit am selben Ort anwesend sind, aber nichts miteinander zu tun haben. Unter solchen Umständen ist es notwendig, den anderen einerseits wissen zu lassen, daß man seine Existenz zur Kenntnis genommen hat, andererseits aber deutlich zu machen, daß er nicht das Ziel besonderer Interessen oder Absichten ist. In dieser Situation dient die»höfliche Unachtsamkeit« dazu, daß Fremde sich gegenseitig versichern, daß sie keine bösen Absichten haben. Goffman hat hier, ohne es in dieser Form auszusprechen, eine»Gesellschaft« aus gegeneinander gleichgültigen Menschen vor Augen. Historisch eingeordnet wurde diese Beobachtung Goffmans natürlich zuerst von Adam Smith (Muller 1993 , Silver 1990 , 1997 ), und später wieder von Simmel. Nach Smith’s historischer Vision sollte der neue Universalismus eine Gesellschaft aus gleichgültigen Fremden hervorbringen – gleichgültig nicht im rhetorischen, sondern im technischen Sinne. Die Fremden in der Handelsgesellschaft sind nicht automatisch potentielle Gegner (oder Verbündete), wie das vor der Zeit der Handelsgesellschaft der Fall war, vielmehr sind sie in authentischer Weise gleichgültig gegeneinander. Sie begegnen einander als»unparteiische Zuschauer«(»impartial spectators«). Für Smith (ebenso wie für Simmel) ist das eine unwahrscheinliche historische Errungenschaft, durch die die»höfliche Achtlosigkeit« erst möglich wird, die Goffman so selbstverständlich hinnimmt. Die moralische Ordnung der Gesellschaft wird – in den Augen von Smith und Simmel – durch die Existenz dieser vielen gleichgültigen Fremden nicht geschwächt, sondern im Gegenteil mit definiert (Silver 1997 ). Der moderne Fremde in der bürgerlichen Gesellschaft ist jemand, der an derselben Gesellschaft teilhat wie man selber und mit dem man im wahrsten Sinne des Wortes auf demselben Boden steht. Smiths»liberale Utopie« und Simmels Soziologie der»Gleichgültigkeit« lokalisieren die potentielle moralische Grundlage einer Handelsgesellschaft in den Beziehungen der privaten, gegeneinander gleichgültigen Individuen in einem Raum, der nicht durch institutionelle Beschränkungen definiert wird, sondern durch die konsumierenden Subjekte selbst, man könnte auch sagen: durch die»Einkaufsbürger«. Der Einkaufsbürger Einkaufsbürger? Ist das nicht ein Widerspruch in sich? Ist nicht der Bürger das genaue Gegenteil vom Einkäufer? Ist nicht»Gleichgültigkeit« das genaue Gegenteil von Bürgerschaft, die doch irgendwie mit Engagement und nicht mit Desinteresse zu tun haben muß? So jedenfalls dachte Rousseau in seinen angestrengten Bemühungen, Adam Smith etwas entgegenzusetzen und ihm einen in die moderne Welt hinübergeretteten Aristoteles entgegenzuhalten. In seinem Buch über den Gesellschaftsvertrag schreibt er:»Je besser die Verfassung, desto mehr beschäftigen sich die Bürger mit den öffentlichen Angelegenheiten als mit ihren eigenen.... In einem gutgeleiteten Staat drängt jeder in die Ratsversammlungen. Unter einer schlechten Regierung wird jeder Schritt um hinzugehen lästig, weil sich niemand für das interessiert, was dort geschieht; weil man im vorhinein weiß, daß dort der Gemeinwille nicht mehr herrscht; und weil schließlich die häuslichen Sorgen alles überschatten.«( 1977 , S. 158 ) Was Rousseau hier vor Augen hat, ist eine öffentliche Sphäre, in der es für Handels- und Konsumaktivitäten keinen Platz gibt. Die»Öffentlichkeit« ist das Reich der politischen Gemeinschaft, die auf eine partizipative Vorstellung von Bürgerschaft gegründet ist. Solidarität, und nicht Gleichgültigkeit, ist der Schlüssel zu dieser Vorstellung. Hirschman arbeitet in seinem Buch»Shifting Involvements: Private Interests and Public Action« ( 1982 ) mit genau derselben Unterscheidung zwischen Konsum und»öffentlichem« Handeln, das in einem sehr engen Sinne als politisch begriffen wird. Seit Rousseau versteht die moderne Kritik des Konsumverhaltens das Streben nach materiellem Genuß als wahrem öffentlichem Handeln entgegengesetzt. Unter anderem haben Hannah Arendt, Jürgen Habermas, die Tradition der Frankfurter Schule sowie neuere Vertreter des kommuniIPG 4/99 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum 395

taristischen Denkens wie Amitai Etzioni und Charles Taylor Beiträge zu dieser Perspektive geleistet. Diese Theoretiker haben natürlich die Verachtung gegenüber Konsum und Ortlosigkeit abgelöst von Ressentiments gegenüber Juden und Frauen. Dennoch weigern sich solche Vorstellungen vom öffentlichen Raum als Raum einer politischen, auf die Solidarität und Partizipation der Bürger gegründeten Gemeinschaft, die oben erwähnte Praxis der symbolischen Abgrenzung des Interaktionsraums zur Kenntnis zu nehmen und die Tatsache, daß sie ein konstitutives Merkmal der sozialen Realität ist(Weintraub 1997 ). Die»Republiken« dieses neuen»Republikanismus«, der den Egoismus der Menschen durch die Formulierung von Werten zu überwinden sucht, werden meist wie Familien vorgestellt. Gleichgültigkeit ist dann ein Unglück; Fremde kommen entweder überhaupt nicht vor oder werden in der Kategorie des Feindlichen untergebracht(ich verweise nur auf die Debatten zum Thema Einwanderung, die in verschiedenen Kontexten geführt werden); und eine gemeinsame Geschichte soll als Grundlage für die Schaffung gemeinsamer Werte dienen. Damit sind wir wieder beim abgegrenzten Raum und bei der Idee der»Heimat« angelangt. Man denke nur an Carl Schmitt, dem es in brillanter Weise gelungen ist, antiliberale und antisemitische Vorstellungen miteinander zu verbinden, und mit dem wir wieder auf Deutschland zurückkommen. Für Schmitt ist das»Politische« eine höhere Form des Lebens, weil der Bürger dort mit einem Feind konfrontiert wird und nicht mit einem gleichgültigen Fremden wie in der liberalen bürgerlichen Gesellschaft. Frieden ist langweilig und verführt dazu, ein lustloses und unverantwortliches Leben zu führen. Das Horrorszenario Schmitts ist die Konsumgesellschaft mit ihrer moralischen Gleichgültigkeit(Holmes 1993 , Schmitt 1936 ). Wir brauchen also einen anderen Begriff der »öffentlichen Sphäre«, wenn wir die Idee des gleichgültigen»Einkaufsbürgers« formulieren wollen. Wir müssen Öffentlichkeit als einen Raum verstehen, wo Spaltungen überwunden werden können und wo bestimmte Arten von Gleichgültigkeit und sozialer Distanz einen positiven Beitrag zur Integration der Gesellschaft leisten(Holmes 1987 ). Der Schlüssel zu dieser Vorstellung ist Konflikt, und nicht Integration. Es ist kein Zufall, daß man dafür wiederum auf Simmel und seine Überlegungen zum Konflikt zurückgreifen kann, die später von Lewis Coser( 1954 ) in einem klassischen, aber weitgehend ungelesenen Text reformuliert wurden. Der Gedanke ist – wenn man will, kann man das Konfliktfunktionalismus nennen – daß, wenn eine Gesellschaft von nur zwei oder drei Konfliktlinien durchzogen ist, diese um so tiefer spalten, weil sie starke Loyalitäten und ebenso starke Gegensätze zur Folge haben. Gibt es dagegen viele kleine Konfliktlinien, können diese nicht im selben Maße stark und verpflichtend werden. Die Gesellschaft hält stärker zusammen, weil sie stärker gespalten ist; die Spannungen werden dadurch kleiner und nicht etwa größer. Aus der Perspektive des Individuums bedeutet das, daß es einfacher wird, verschiedene Kombinationen auszuprobieren und zu mischen. Es hat mehrere sich überschneidende Identitäten und lebt aus der Kombination heraus. Das ist gemeint, wenn Simmel von der»Kreuzung sozialer Kreise« und von den Vorteilen des Konflikts spricht. Das beste Bild dafür ist das Leben in der Metropolis, das Vermischung ohne Verbindung zuläßt und das Simmel dem Leben in der raum- und zeitgebundenen »Heimat« der Polis eindeutig vorzog. Entfremdung und Gleichgültigkeit sind eine Nebenfolge der Modernisierung und nicht etwas, das man sinnvollerweise beklagen könnte. Der entscheidende Punkt dabei ist, daß »Öffentlichkeit« in diesem Sinne nichts mehr mit »kollektivem Entscheiden« zu tun hat. Es geht nicht um Solidarität oder Verpflichtung, sondern um Soziabilität(Weintraub 1997 ). Ist das die typische Situation des Konsumenten, der sich immer weniger über die alten Klassen- und Statussymbole identifiziert? Der Bewohner der Konsumgesellschaft ist ständig damit beschäftigt, Kategorisierungen über den Haufen zu werfen – trotz Bourdieu –, und die Mischung, die dabei herauskommt, ist kein Zeichen des Versagens, sie ist die eigene Individualität. So entsteht Individualität aus Sozialität – durch Überschneidung. Man kann Elemente aus allen möglichen Geschmackswelten miteinander kombinieren, wenn sie einem gefallen, und man kann sogar ein harmonisches Ganzes daraus basteln, wenn man bestimmte Gründe dafür hat, warum sie einem gefallen. Schließlich gibt es nur noch den individuellen Konsum-Mix, der die Zugehörigkeit zu Klassen, Geschlechtern 396 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum IPG 4/99

und Subkulturen gleichermaßen ausdrückt und auflöst. Jeder einzelne erbringt dabei eine kreative Leistung. Um festzustellen, was man will – im tiefsten Sinne des Wortes –, muß man zuerst feststellen, was man im Sinne der banalsten Dinge will. Dabei nehmen die Spannungen zwischen den verschiedenen sozialen Gruppen in dem Maße ab, in dem es jedem gleichgültig ist, wie andere aussehen und welche Vorlieben sie haben. Dieser Begriff der»öffentlichen Sphäre«, der Gleichgültigkeit und Konflikt als Schlüssel zur Soziabilität begreift, muß jetzt mit einer politischen Soziologie der Konsumgesellschaft verbunden werden. Einen anregenden Versuch in dieser Richtung unternimmt der französische Sozialwissenschaftler Gilles Lipovetsky mit seinem Buch»The Empire of Fashion: Dressing Modern Democracy«( 1994 ). Lipovetsky fragt, wie eine auf Mode(das heißt: auf Konsum) gegründete Gesellschaft die Menschen zum Koexistieren bringen kann. Wie kann eine solche Gesellschaft sozialen Zusammenhalt gewährleisten, wenn sie doch unentwegt die Sphäre der subjektiven Autonomie ausweitet, die Unterschiede zwischen den Individuen vergrößert, die regulativen Prinzipien des Sozialen ihrer transzendenten Substanz beraubt und die Einheit der Lebensstile und Meinungen auflöst? Lipovetskys Antwort auf diese Frage beschwört den ständigen Antagonismus der Meinungen. Ganz im Stil von Simmel und Coser argumentiert er, daß die Bürger einer demokratischen Gesellschaft, die auf der Ebene der Meinungen gespalten ist, gerade in und wegen ihrer Gegensätzlichkeit und Uneinigkeit zusammenhalten. Lipovetsky kommt zu dem Schluß, daß durch die absolute Herrschaft der Mode soziale Konflikte entschärft werden. Aber er weiß auch – und auch darin stimmt er mit Simmel überein –, daß das Konsumentendasein viele neue Ängste mit sich bringt und nicht unbedingt glücklich macht. Der »Einkaufsbürger« ist vielleicht nicht glücklicher als, sagen wir, der»Wehrbürger« – aber er ist ein Bürger. Das ist die Herausforderung an die Rousseauschen, Tocquevilleschen, Arendtschen und Habermasschen Vorstellungen, die es für ein Laster und nicht für eine Tugend halten, wenn die Lust am Engagement in der Welt nachläßt. Lipovetsky wendet sich weiter gegen eine der für selbstverständlich gehaltenen Wahrheiten der klassischen Konsumsoziologie: daß Konsum letztlich ein Mittel im Wettkampf um Status, Prestige, soziale Distinktion und sozialen Rang sei, die die konsumierten Objekte vermitteln. Er möchte einerseits den Genuß um des Genusses willen reetablieren, sieht aber andererseits eindeutig positive politische Konsequenzen aus diesem Genuß erwachsen. In diesem Punkt stimmt Lipovetsky mit Campbells Untersuchung über»The Romantic Ethic and the Spirit of Modern Comsumerism« ( 1987 ) überein, der ebenfalls im Streben nach Genuß, und nicht in Statusängsten, den Schlüssel für das Verständnis der modernen Konsumgesellschaft sieht. Campbell entwirft – als Gegenbild zum»ehernen Gehäuse« der ökonomischen Notwendigkeit – ein Schloß der romantischen Träume, das in und aus der Konsumgesellschaft entsteht. Es ist kein Zufall, daß das Buch vor allem von England handelt, das zu Recht häufig als die Wiege nicht nur der Konsumgesellschaft, sondern des modernen Liberalismus überhaupt betrachtet wird. Der westdeutsche Konsument Das führt uns auf die Frage, was man in dieser Hinsicht über nicht-angelsächsische Länder sagen kann. Der Rest meines Aufsatzes soll einen Anfang dazu machen und behandelt, als einen möglichen Weg, die westdeutsche Konsumgesellschaft nach dem Zweiten Weltkrieg. In der deutschen akademischen Literatur findet man nicht viel zum Thema Konsum. Die wenige Literatur, die es gibt, pflegt dazu ein eher ablehnendes Verhältnis. Das liegt zum Teil daran, daß es in Deutschland keine nennenswerte cultural-studies-Tradition gibt. Andererseits hatte Deutschland einmal eine starke solche Tradition, die für mindestens drei Jahrzehnte(von den fünfziger bis in die siebziger Jahre) die Diskussion nicht nur in Deutschland, sondern auch in Amerika beherrschte – die Frankfurter Schule. Aufstieg und Fall der Frankfurter Schule lassen sich aus ihrem Projekt erklären: Sie war der Versuch – und niemandem sonst ist das ähnlich gut gelungen –, kulturkonservative Vorstellungen mit linker Politik zu verbinden. Rückblickend war das ganze Projekt zum Scheitern verurteilt. Es ist aber nichtsdestoweniger verständlich. In den fünfziger und sechziger Jahren IPG 4/99 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum 397

war es für Intellektuelle geradezu selbstverständlich, politisch links und kulturell anspruchsvoll zu sein. Mit diesen beiden Eigenschaften war der Intellektuelle perfekt positioniert: in der Verachtung der Reichen einerseits und der Ungebildeten andererseits. Es gehört zum spezifisch Modernen des modernen Intellektuellen, daß er irgendwie auf der Seite der Ungebildeten, nämlich des Volkes, stehen muß. Diese Position war aber nach dem Krieg, zumindest in Deutschland, unhaltbar geworden; Nationalsozialismus und Kommunismus hatten das Image des Parteiintellektuellen dauerhaft unbrauchbar gemacht. Die Rebellion mußte also von jetzt an auf dem Gebiet der Kultur stattfinden. Und natürlich war die Massenkultur ein Anlaß zur Besorgnis: Der Geschmack dieser Ungebildeten, die vor dem Krieg weitgehend in ihren Löchern geblieben waren, schallte einem jetzt unüberhörbar aus jeder Ecke entgegen. Früher war klar gewesen, daß, wenn die Intellektuellen den populären Geschmack verachteten, damit die Reichen gemeint waren. Es war also nicht einfach, in den fünfziger Jahren ein linker Intellektueller zu sein. Die Frankfurter Schule tat, was getan werden mußte: Sie überformte das Ganze mit Theorie, bis es völlig logisch erschien, daß avantgardistisch-klassischer Geschmack und linke Theorie zusammengehörten und daß Massenkultur eine Erfindung der Reichen zur Versklavung der Armen war. Meiner Ansicht nach war es diese Überzeugung, die verhindert hat, daß die Konsumkultur von ihren akademischen Beobachtern in Deutschland etwas positiver beurteilt wurde. Ein einschlägiges Buch in diesem Zusammenhang ist»Die Unfähigkeit zu trauern« von Alexander und Margarethe Mitscherlich( 1967 ). Die Mitscherlichs argumentieren – und in öffentlichen Debatten in Deutschland wird heute noch so argumentiert –, daß im Westdeutschland der sechziger Jahre Gleichgültigkeit und Apathie gegenüber der Politik herrschten und daß diese politische Apathie durch die»gleichzeitige hochgradige Gefühlsstimulierung im Konsumbereich«(S. 17 ) verursacht wurde. Die These lautet weiter, daß die Deutschen sich in den Konsum stürzten, um der Erinnerung an die Jahre der Nazi-Herrschaft zu entgehen. Nur der massive Konsum von Gütern bewahrte die Deutschen davor, sich mit ihrer Vergangenheit konfrontieren und ihre Taten beklagen zu müssen. Interessanterweise bemerken die Mitscherlichs auch, daß»Konsum« ein Kollektiv von Zeit und Raum loslösen kann; aber sie betonen dann doch vor allem, daß der Konsum die Deutschen entpolitisiert habe – ohne mit einem Wort zu erwähnen, daß das Nazi-Deutschland die wohl am stärksten politisierte Gesellschaft in der deutschen Geschichte war. Wie dem auch sei: Nach Frankfurter Lesart gehörte Konsum zur Massenkultur, und Massenkultur war nicht nur apolitisch, sondern hatte auch etwas mit Faschismus zu tun. Diese Prämisse wurde zum Teil auch von katholischen Kritikern und konservativen Denkern akzeptiert, die dem Konsum ebenfalls nicht wohlwollend gegenüberstanden. Andere beklagten in eher Heideggerscher Manier den Zusammenbruch räumlicher Unterscheidungen und Identitäten und suchten nach Kontinuität. Man brauchte einen neuen Bösen. Nun konnten nach dem Holocaust nicht mehr die Juden als Symbol des heimat- und seelenlosen Konsumenten und Händlers dienen. So wurden die USA – Eroberer Deutschlands, Symbol der Seelenlosigkeit schlechthin und Heimat des»glücklichen Konsumenten« – die neuen Juden und»Amerikanisierung« das neue Schlagwort. Nicht nur in Deutschland, sondern auch anderswo in Europa, auf der»alten Linken« ebenso wie auf der»alten Rechten«(zwei schnell dahinschwindende Formationen), war und ist es üblich, für all diese Übel der Amerikanisierung die Schuld zu geben, was durch die prominente und dauerhafte Rolle Amerikas in dieser Hinsicht plausibilisiert wird. Es ist wahr, daß Amerika in bezug auf Massenkonsum – leider – ein sehr fortgeschrittenes Land ist. Aber daraus kann man nicht schließen, daß Konsumkultur eine Art importierte ansteckende Krankheit ist. Vielmehr ist sie eine immanente Erscheinung von Gesellschaften mit massenhaftem Wohlstand und einem hohen Anteil an mittelmäßig Gebildeten – eine spezifisch moderne Konstellation. Die irreführende Interpretation des kulturellen Antiamerikanismus kommt daher, daß er genau das nicht sehen will(zur Amerikanisierung Deutschlands siehe Jarausch / Siegrist 1997 , Ludtke 1996 ). Es gab nur wenige liberale Soziologen, die anders dachten. Dahrendorf schreibt in einem Aufsatz von 1961 , das Wirtschaftswunder der fünfziger Jahre sei vor allem deshalb ein Wunder, weil Deutschland zum ersten Mal mit seiner beson398 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum IPG 4/99

deren Geschichte gebrochen habe und ein kapitalistisches Land geworden sei. Er beruft sich auf Parsons, der in einem während des Krieges entstandenen Aufsatz( 1942 ) schreibt, daß dem Deutschland der Vor-Nazi-Zeit der»ökonomische Individualismus« und das individuelle Streben nach Glück und Erfolg gefehlt habe. Ein weiteres Beispiel ist Helmut Schelsky mit seiner 1957 veröffentlichten Studie über die deutsche Jugend der Nachkriegszeit(die er die»skeptische Generation« nennt), in der er der Konsumgesellschaft das Verdienst zuschreibt, den deutschen Jugendlichen die Loslösung von der»Politisierung« im alten Sinne ermöglicht und sie allmählich in freiere und tolerantere Menschen verwandelt zu haben. Man kann das leicht als simple Modernisierungstheorie abtun; aber es soll damit nur die Sichtweise der intellektuellen Minderheit demonstriert werden, was die Rolle des Konsums in Nachkriegsdeutschland angeht. Auch die aktuelle deutsche Literatur zum Thema Konsum bewegt sich zum größten Teil im Mitscherlichschen Rahmen. So ist Siegrist( 1997 ) der Ansicht, der Konsum von Gütern habe den Deutschen nach der Knappheit der Kriegsjahre ermöglicht, sich moralisch von ihrer Schuld zu reinigen und die Erinnerung an ihre Sünden zu verdrängen. Wildt( 1996 ) zieht aus seiner Untersuchung des Konsumverhaltens in den fünfziger Jahren den pessimistischen Schluß, daß die neu erlernte Erfahrung des Konsums das Erlernen von demokratischer Verantwortung verhindere und die Grundlagen des Gemeinschaftslebens zerstöre. Nicht weniger düster äußert sich Andersen( 1997 ) in seiner Geschichte des Konsums über den Gegenstand seiner Untersuchung und beklagt das Ende der ökologischen Verantwortung. Diese Autoren verstehen»Konsumieren« in einem sehr wörtlichen Sinne: Der Konsum selbst konsumiert, und zwar konsumiert er nicht nur die alten Identitäten und die spezifisch deutsche Vergangenheit, sondern er konsumiert die Demokratie und die Bürgerschaft gleich mit. All das wird durch den Konsum gleichsam wegkonsumiert. Damit sind wir wieder bei den alten Vorstellungen des Öffentlichen und des Politischen angelangt, die Konsum als etwas begreifen, das der Politik schädlich ist, und Kommerzialisierung als gleichbedeutend mit Entpolitisierung. Viele der klassischen deutschen sozialwissenschaftlichen Theorien begreifen»Kultur« als etwas, das in irgendeiner Weise mit höherer Bedeutung ausgestattet ist und das der kommerzialisierten »Zivilisation« gegenübergestellt wird. Einen Ausdruck dieses Denkens stellte die Debatte über »Luxus« und»Konsum« dar, die vor dem Ersten Weltkrieg in Deutschland geführt wurde(Brackman 1991 ). Es handelte sich um einen Versuch der gebildeten Eliten, Frauen und andere neue Konsumenten zu»korrektem« Konsum zu erziehen, und das hieß: Konsum im Rahmen der Kultur, insbesondere der männlichen Kultur. Dahinter stand die Angst, ein Übermaß an Luxus würde zu einer Verweiblichung der deutschen Kultur führen. Von Frauen konsumiert, von Juden vermarktet – das war das Bild, das man sich vom Konsum machte, und aus der Abgrenzung dagegen definierte sich zu einem großen Teil das Bild des deutschen Mannes. In der heutigen Diskussion wird der Handelsgeist nicht mehr so sehr der Kultur gegenübergestellt, sondern – wie im neunzehnten Jahrhundert – der»Politik« und der»Demokratie«. Dabei ist unbestreitbar, daß Massenkonsum und kollektiver wirtschaftlicher Erfolg entscheidend zur Herausbildung einer spezifisch westdeutschen Identität beigetragen haben(siehe auch Heineman 1996 ). Und es geht nicht nur um Identität, es geht auch um Bürgerschaft. Das hat der Architekt des Wirtschaftswunders und spätere Bundeskanzler Ludwig Erhard unmißverständlich formuliert: »Wohlstand für alle« lautete sein Slogan für die neu gegründete Bundesrepublik Deutschland. Konsum bedeutete für ihn nicht nur die Auflösung der alten deutschen Klassenstrukturen, sondern auch die Entstehung eines neuen Gefühls von Würde und Freiheit für das deutsche Volk(Carter 1997 , Poiger 1996 ). Erhard verteidigte in zahlreichen Publikationen den»Kreditkauf« als Mittel auf dem Weg zum»Wohlstand für alle«. Der»Kreditkauf« – obwohl nicht eigentlich eine typisch deutsche Angewohnheit – bedeutete in den fünfziger Jahren für viele Westdeutsche den Beginn ihrer Teilnahme am Konsumprojekt(Wildt 1996 ). Die Freiheit des Konsums spielte auch für den Aufbau einer eigenen westdeutschen Identität gegenüber Ostdeutschland eine Rolle. Ostdeutschland stand für die zwangsweise Beschränkung des Konsums und für das Schlange-Stehen für alle möglichen Konsumgüter, und das Bild des reichen westdeutschen Verwandten, der seinen armen IPG 4/99 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum 399

Brüdern im Osten die Symbole der Konsumgesellschaft, wie Jeans und Kaffee, zukommen läßt, wurde zu einem Bestandteil der westdeutschen Identität. Schließlich hat sich gezeigt, daß das Konzept des Konsumbürgers tatsächlich funktioniert. Daß 1989 die Mauer fiel, hatte auch damit zu tun, daß den Ostdeutschen das Recht auf freien Konsum wichtiger war als das Recht auf Arbeit und die Garantie staatlicher Leistungen. Der Zusammenbruch des Ostblocks war auch eine Folge der kulturellen Globalisierung, vermittelt durch den Konsum. Der»eiserne Vorhang« konnte die Menschen nicht vor dem Fernsehen und der Macht der Informationsflüsse schützen, die den Traum von einem möglichen anderen Leben hervorriefen. Unter einem Regime der Knappheit und politischen Reglementierung verwandelte sich der Konsum von Phantasien in der Gestalt von Werbung in ein Versprechen, in dem Konsumfreiheit und politische Freiheit miteinander verschmolzen. Mit dem Recht zu wählen meinte man jetzt nicht mehr die Wahl zwischen verschiedenen politischen Parteien, sondern die Wahl zwischen verschiedenen Sorten Joghurt. Wenn man das mitbedenkt, wird es noch unhaltbarer, sich die konsumierende Welt als entpolitisierte Welt vorzustellen. Geschmack kennt keine Grenzen. Die Internationalisierung des Geschmacks läßt sich schon im Westdeutschland der fünfziger Jahren beobachten, als in der höchst populären Zeitschrift»Die kluge Hausfrau« zunehmend Rezepte mit internationalem Flair empfohlen wurden. Besonders beliebt waren französische oder italienische Anklänge: Die raffinierte Hausfrau kochte jetzt»a la milanese« – mit Käse und Tomaten – und»à la francaise« – mit Cognac und Rotwein. Dies ist nur ein kleines und vielleicht unwichtiges Beispiel dafür, daß auch der Nationalismus konsumiert werden kann. Hier liegt eine der Einsichten, die man gewinnen kann, wenn man das Ausschließungsverhältnis zwischen Politik und Konsum aufgibt und ohne Vorurteile untersucht, was Konsum für die Politik und was Politik für den Konsum bedeutet. Ausblick Einer Kulturtheorie, die Konsum nur als Unterwerfung behandeln kann und die den Gedanken, Freiheit bedeute auch die Freiheit zu kaufen, mit Abscheu von sich weist, fehlen die theoretischen Mittel, um das Verlangen nach Freiheit in seiner heutigen Gestalt zu verstehen. Wenn man die Massenkonsumgesellschaft für ein totalitäres Regime hält, kann man keinen Sinn mehr für die Graswurzelpolitik eines sich nach Freiheit sehnenden Volkes haben. Statt dessen sollte man sehen, daß die kapitalistische bürgerliche Gesellschaft uns vom Zwang zur Zugehörigkeit und von der ständigen Sehnsucht nach Selbsttranszendierung befreit. Wir müssen uns fragen, auf welche Wegen die Globalisierung neue Formen des Zusammenhalts erzeugen kann, anstatt von vornherein nur Fragmentierung darin zu sehen. Dafür ist es notwendig, den Begriff»Gemeinschaft« von der Assoziation räumlicher Grenzen abzulösen. Ein Vorschlag hierzu könnte die Vorstellung einer neuen politischen Weltöffentlichkeit sein, in der politische Freiheit und Konsumfreiheit zum Beispiel in Gestalt internationaler Konsumentenboykotts zusammenfließen(Beck 1997 ). Natürlich ist Konsumkultur, bei allem Optimismus, keine Garantie für politischen Liberalismus. Diejenigen Gruppen, die von der Konsumkultur ausgeschlossen sind und keine Möglichkeit haben, sie als Träger ihrer Identität zu benutzen, werden sie um so erbitterter bekämpfen. Man denke nur an die Karriere rechtsextremer politischer Vorstellungen unter ostdeutschen Jugendlichen, deren Träume von der Konsumgesellschaft unerfüllt geblieben sind. Doch daran sieht man nur, daß die Konsumkultur und Konsumgesellschaft all unsere theoretische und praktische Unterstützung verdienen. ̇ Literatur Andersen, Arne. 1997 . Der Traum vom Guten Leben: Alltags- und Konsumgeschichte vom Wirtschaftswunder bis heute. Frankfurt: Campus. Beck, Ulrich. 1997 . Was ist Globalisierung? Frankfurt: Suhrkamp. Berry, Christopher. 1994 . The Idea of Luxury: A Conceptual and Historical Investigation. Cambridge: Cambridge University Press. Breckman, Warren. 1991 . Disciplining Consumption: The Debate about Luxury in Wilhelmine Germany. In: Journal of Social History 24 , S. 485–505 . Campbell, Colin. 1987 . The Romantic Ethic and the Spirit of Modern Comsumerism. Oxford: Basil Blackwell. 400 Sznaider, Der Konsum der Demokratie oder der demokratische Konsum IPG 4/99

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HEINZ STEINERT Kulturindustrielle Politik mit dem Großen& Ganzen: Populismus, Politik-Darsteller, ihr Publikum und seine Mobilisierung* V ielleicht war»Populismus« einmal ein analytischer Begriff, mit dem sich eine Form von Politik beschreiben ließ. Ich habe meine Zweifel. Wenn überhaupt, dann war das nur kurz der Fall und das ist lang her. Die üblichen Hinweise auf verschiedene»Volkstümler« in Amerika und Rußland haben selbst eher folkloristischen Charakter, indem sie genauso stereotyp wiederholt werden wie die Floskeln der»volkstümlichen Musik«. Da wird regelmäßig auf die ursprüngliche»People’s Party« verwiesen, die US -amerikanische Bewegung der Landwirte gegen Banken, Eisenbahnen, Monopolisten aller Art, von denen sie in ihrer Existenz bedroht wurden, am Ende des 19 . Jahrhunderts, und auf die Narodniki, die Volkstümler in Rußland. Zeitgenössischer gibt es die Poujadisten in Frankreich und die Autofahrer-Partei in der Schweiz. Konservative sehen die Studenten- und die Alternativbewegung der 70 er Jahre als populistisch, Linke bezeichnen Thatcher, Haider, LePen als Populisten. 1 Die auch in solchen Schriften betriebenen Anstrengungen, aus den verschiedenen Verwendungen von»Populismus« einen gereinigten und abstrakten und daher wissenschaftlichen Begriff zu schöpfen, gelingen nicht. Das ist auch kein Wunder, denn dieses Bemühen nach altehrwürdiger Subsumtionslogik geht einfach an den Phänomenen vorbei:»Populismus« ist keine Beschreibung, sondern ein politischer Kampfbegriff, mit dem ein Anspruch erhoben oder eine Entlegitimation versucht wird. Es ist sinnlos, eine »populistische« Gruppe im Volk ausmachen zu wollen: Weder die»friedensbewegten Lehrer, die Sozialarbeiter, die permissiv erzogene junge Intelligenz« der 60 er und 70 er Jahre, noch die unzufriedenen»abstiegsbedrohten Teile der unteren Mittelschicht, gelernte und ungelernte Arbeiter, kleine Selbständige« der 80 er sind»populistisch«. 2 Das Volk kann nicht populistisch sein, nur Berufspolitiker können das. Es wird von Politikern beansprucht, für»das Volk«, die»einfachen Leute«, die »Ehrlichen und Anständigen« zu sprechen, gewöhnlich gegen den konkurrierenden Anspruch einer politischen und intellektuellen Elite, die nur an ihren eigenen Vorteil und Machterhalt denke. Es wird anderen Politikern vorgeworfen, opportunistisch»dem Volk nach dem Maul« zu reden und damit unredlich dieses zu betrügen(indem man nur so redet) und einen unsachlichen Ton in die Auseinandersetzungen der politischen Eliten zu bringen, der insgesamt der Qualität der Politik schade. Die Begriffsverwirrung hat also, ein wenig sortiert, folgende Ursachen: * Dieser Aufsatz ist die erweiterte Anwendung von Kulturindustrie-Theorie auf die Analyse von Politik – erweitert gegenüber dem, was ich in dem Kapitel»Kulturindustrielle Politik« in meinem Buch Kulturindustrie ( 1998 ) begonnen habe, erweitert auch gegenüber dem, was Horkheimer und Adorno in der Dialektik der Aufklärung und Horkheimer in Egoismus und Freiheitsbewegung( 1936 ) ausgeführt haben. Horkheimers historisch umfassende Theorie des Populismus(der damals noch nicht so hieß) ist in den aktuellen Bemühungen um das Thema zum eigenen Schaden völlig vernachlässigt worden. Die Diskussionen in einem Seminar zum Thema »Populismus« und besonders mit Oliver Brüchert, Alex Demirovic, Joachim Hirsch und Christine Resch haben mir weitergeholfen. 1. Vergl. die Aufzählungen in den Aufsätzen von Puhle und Dubiel in Dubiel, 1986. 2 . Dubiel, 1986 : 43. Helmut Dubiel macht exemplarisch den Fehler,»Populismus« inhaltlich bestimmen zu wollen. Er bezeichnet Bewegungen als populistisch, die in Reaktion auf plötzliche Verunsicherungen entstehen und(romantisch) zu den alten Zuständen zurückwollen, Bewegungen von»Modernisierungsverlierern« also. Wenn er das durchhalten will, muß er den Nationalsozialismus, der bekanntlich auch eine Modernisierungsbewegung war, als rein rückwärtsgewandte Bewegung interpretieren; er muß zugleich vernachlässigen, daß es etwas anderes ist, ob sich Leute in Eigenaktivität und Selbsthilfe zusammentun und ihre Sache selbst organisieren wollen, wie etwa die Kommune-Bewegung(oft mit höchst utopischen Ansprüchen), oder ob politische Agitatoren Ressentiments zu schüren und in ihre MachtStrategien zu lenken versuchen. 402 Steinert, Kulturindustrielle Politik IPG 4/99

̈ »Populismus« wird als Schimpfwort verwendet und bezeichnet dann den Vorwurf, der andere / die andere Partei betreibe nicht sachliche Politik, sondern bloßen Stimmenfang und mediale Schaumschlägerei mit billigen Versprechungen, die doch nicht einzulösen seien, oder mit eitler Selbstdarstellung. ̈ »Populismus« wird doch positiv in Anspruch genommen, besonders auch als»linker Populismus«, und meint dann einfach die Orientierung der Politik an den Lebensbedingungen der »kleinen Leute«, an den Bedürfnissen der vielen – mit dem zusätzlichen Anspruch, dabei deren »wahre« Interessen zu kennen und zu beachten. 3 ̈ »Populismus« wird heute auch von rechts positiv in Anspruch genommen, hier eher mit der Behauptung, die Leute wüßten selbst am besten, was sie wollen, und wenn sie eben mehr Autobahnen und billigeres Benzin wollen oder behaupten, sich besonders über AusländerKriminalität zu sorgen, dann habe man das ernst zu nehmen. Politik mit dem Populismus-Vorwurf Eine analytisch brauchbare und einheitliche Bestimmung des Begriffs muß die genannten politischen Verwendungen mit enthalten, muß von ihnen ausgehen:»Populismus« meint damit in erster Linie das Problem, daß Politik offenbar auch gegen die Interessen der Bevölkerung betrieben werden kann, daß zumindest diese Befürchtung besteht,»die Politiker« würden nur in die eigene Tasche arbeiten, und das auf Kosten der von ihnen angeblich Vertretenen.»Populismus« meint damit zweitens die Vorstellung, Politik solle den von ihr Vertretenen nicht einfach nach dem Mund reden, sie solle nicht opportunistisch jeden Unfug machen, der gut klingt und gut ankommt, sie habe vielmehr eine spezialistische Aufgabe zu erfüllen, die auch gelegentlich Unpopuläres einschließe. In der politischen Verwendung des Begriffs »Populismus« als Schimpfwort und als positive Bezugsgröße wird also das Problem der Berufspolitik benannt, daß ihr Verhältnis zum Alltag und zu den Interessen der von ihr Vertretenen schwer genau zu bestimmen und richtig zu treffen ist. Damit ist aber auch der Rahmen von populistischer Politik bestimmt: Das Problem stellt sich nur dort, wo solche Stellvertretung in der Politik stattfindet.»Populismus« ist ein Problem der politischen Klasse, eine Denk- und Droh-Figur in den Auseinandersetzungen, die dort stattfinden. »Populistisch« kann man nur sein, wenn man einem damit konzipierten»Volk« gegenübersteht, nicht zu ihm gehört. Das Volk ist nicht tümlich. In einer zweiten Bedeutung wird als Problem benannt, daß man als solcher Berufspolitiker gerne möglichst»das ganze Volk« vertreten möchte, daß man dem Großen und Ganzen dienen will und nicht irgendwelchen Partikularinteressen, seien es die eigenen oder die einer speziellen Gruppe in der Bevölkerung. Der Berufspolitiker beansprucht, einem größeren Ziel verpflichtet zu sein als den bornierten und vorübergehenden Wünschen irgendeiner lautstarken oder mächtigen Gruppe. Das ist einerseits ein Rest der abgehoben monarchischen, von Gott eingesetzten und inspirierten Position, in der man den weiteren Horizont und also den Überblick hat, mit dem sich erst sagen läßt, was jenseits der widersprechenden Wünsche und Forderungen einzelner das langfristig Richtige und für die Entwicklung des Gemeinwesens insgesamt Gute ist. Das ist andererseits der Anspruch von Intellektuellen, das Universalisierbare und Verallgemeinerbare erkennen zu können, sei es aus einer Konzeption der Geschichte, sei es aus der klugen Analyse dessen, was so alltäglich auf den Politiker einstürmt, und der schlauen Erfindung von Kompromiß- und AusgleichsMöglichkeiten. Es ist immer die Denkfigur, mit der sich eine gewisse Unabhängigkeit des(intellektuellen) Politikers von seiner Wählerschaft herstellen und zugleich argumentieren läßt, daß man doch den Wünschen und Bedürfnissen dieser Wählerschaft entspreche, auch wenn nicht ganz 3 . Viel der Unklarheit im Verständnis von Populismus verdankt sich diesem Bestreben, einen»guten« linken Populismus vom agitatorischen bis faschistischen rechten Populismus abzugrenzen und damit zu retten. Der letzte umfangreiche Versuch dieser Art war Stuart Halls Unterscheidung von»demokratischem« und»autoritärem« Populismus(Hall, 1988 ). Der»demokratische Populismus« bleibt aber auch hier(wie bei Gramsci oder Laclau) abstrakt, meint letztlich nicht mehr, als daß auch die Linke den common sense, also die Erfahrungen des Alltags ernst nehmen, nicht elitär über die Probleme des Alltags hinweggehen, nicht abstrakte Werte predigen soll. Vergl. zur Kritik auch Jessop et al., 1984 , 1985 . IPG 4/99 Steinert, Kulturindustrielle Politik 403

wörtlich, so doch in deren wohlverstandenem und langfristigem Interesse und jedenfalls im Interesse von innerem Frieden und Interessenausgleich. 4 Man kann es auch von der anderen Seite her ansehen: Das Problem mit Berufspolitik und Berufspolitikern ist grundsätzlich, warum man ihnen eigentlich die Vertretung seiner Interessen anvertrauen können soll: Wie wird es, da sie gewöhnlich nicht einmal aus meiner Klasse stammen, sondern Honoratioren sind, oder wenn sie doch von unten kommen, zu den Honoratioren aufgestiegen sind, plausibel und akzeptabel, daß sie die Interessen meiner Position vertreten werden, in der sie nie waren und jedenfalls jetzt nicht sind? Wie wird es mir glaubwürdig, daß sie sich mir, mit dem sie nichts zu tun haben, mehr verpflichtet fühlen werden als den anderen Berufspolitikern, auch denen der anderen Parteien, und sonst wichtigen und einflußreichen Leuten, mit denen sie alle Tage Umgang haben und von denen sie vielfältig abhängig sind? Eine Lösung dafür war die Verbindung von Interessenvertretung und Weltanschauung in einer Partei, in der die Intellektuellen an der Spitze beanspruchen, die Interessen der von ihnen Vertretenen in elaborierter Form, bis hin zur Einbettung in eine Gesellschafts- und GeschichtsTheorie, zu artikulieren. Damit stehen sie auch in ihrem eigenen Bereich, dem der Theorie-Produktion, anderen Intellektuellen, die eine andere Vorstellung von Welt und Geschichte vertreten, polar und feindlich gegenüber. Meine Interessen sind bei ihnen gut aufgehoben, weil sie in ein ganzes Denksystem eingebaut wurden, das von diesen Intellektuellen formuliert und vertreten wird und dem sie daher auch aus Eigeninteresse verpflichtet sind. 5 »Populismus« als Politik form hat damit einen Stellenwert ̈ in den Auseinandersetzungen innerhalb der politischen Klasse als Drohung, mit der man einen Machtanspruch ankündigt, der sich aus der besonderen Verbindung zum»Volk« ableitet, und als Zurückweisen dieser Drohung und als der Appell, sich doch nicht dieser Mittel zu bedienen, sondern innerhalb der Spielregeln von zivilisierter und»sachlicher« Politik zu verbleiben; ̈ im Verhältnis dieser Berufspolitiker zu ihrer Klientel, von der sie unterschiedlich abhängig sind und der gegenüber sie sich einen Spielraum verschaffen wollen und müssen, wenn sie verhandlungs- und kompromißfähig bleiben wollen. Vier Dimensionen von Populismus als Politikform Daraus lassen sich im folgenden die Dimensionen bestimmen, von denen populistische Politik charakterisiert ist: »Populismus« ist Identitäts- im Gegensatz zu Interessenpolitik Politik als Interessenvertretung setzt voraus, daß sich gesellschaftlich ein Bedarf so bemerkbar macht, daß eine bestimmbare Gruppe der Bevölkerung unter seiner Nichterfüllung leidet und ihn daher auch subjektiv bemerkt und zu artikulieren versteht. Damit das so erkannte Interesse politisch wirksam werden kann, muß es sich als Interessengruppe organisieren können, die wiederum konfliktfähig genug ist, um es auch ernsthaft anmelden zu können. Der Berufspolitiker tut nicht mehr, als diese Organisations- und Konfliktfähigkeit zu erkennen und aufzunehmen und das Interesse damit in den politischen Prozeß einzuschleusen. Er kann im nächsten Schritt das Seine dazu tun, um diese Organisations- und Konflikt4 . In der US -Verfassung ist dieses Prinzip besonders gut verankert: vergl. auch Bell, 1992 ; sowie als Geschichte des populistischen Motivs in der US -Politik Kazin, 1995 . 5 . Die Verklammerung geschah durch den Einsatz der Intellektuellen für das Wohl der arbeitenden Klassen per Klassenverrat und durch das Versprechen»Bildung ist Macht«. Beides hat aufgehört: In der heutigen Wirtschaftsphase vertreten auch die Sozialdemokraten keinen Wohlfahrts-Keynesianismus mehr, schnüren vielmehr selbst die Spar pakete. Bildung erfüllt nur mehr bedingt die Aufstiegsversprechen, ist aber zur notwendigen Voraussetzung für Chancen auf dem Arbeitsmarkt geworden. Dazu kommt die gesellschaftliche Abwertung von Handarbeit, die mit der Bildungspropaganda und mit der Hegemonie der Gebildeten einhergeht. Sie verbindet sich mit Fragen von Männlichkeit: Die Entwertung von Handarbeit ist auch die Entwertung einer traditionellen Form von Männlichkeit(Einsatz der eigenen körperlichen Integrität, gewaltbereit, wehrhaft). Daher tritt Populismus heute auch ausgesprochen machistisch auf, besonders feindlich gegen die Frauenbewegung und vor 404 Steinert, Kulturindustrielle Politik IPG 4/99

fähigkeit bestimmter Interessen und der Gruppe, die diese Interessen trägt, zu entwickeln und zu verbessern: durch die Organisation von Interessenverbänden, durch Bewußtmachen des Interesses, durch Herstellen von Machtpositionen für die entsprechenden Gruppen, durch Verstetigen der Interessenvertretung. Primär ist aber jedenfalls das gesellschaftlich entstandene Interesse, der Berufspolitiker ist nur sein Erfüllungsgehilfe. Primär ist die soziale Bewegung, die ein Interesse artikuliert und es in den politischen Prozeß einbringen will. Es ist bekannt(und leicht zu zeigen), daß ein Interesse umso organisations- und konfliktfähiger sein wird, je spezifischer und umschriebener die Gruppe ist, die es trägt. Die Interessen aller Facharbeiter eines bestimmten Betriebs sind leichter zu artikulieren und zu organisieren als die Interessen aller Einwohner einer Stadt, und ein spezifisch benennbares Interesse nach z. B. einer bestimmten Arbeitsschutzbestimmung ist leichter zu vertreten als ein allgemeines z. B. nach sauberer Luft in einer Gegend. Interessenpolitik stößt daher an Grenzen, wo es um allgemeine, schwer in Gruppeninteressen umsetzbare Interessen geht. 6 Interessenpolitik hat ferner das Problem, daß Interessen gewöhnlich oder doch oft im Gegensatz zu denen anderer Gruppen stehen, daß sie daher nur auf Kosten anderer und konflikthaft durchzusetzen sind. Es stellt sich die Machtfrage und damit die des(zeitweiligen oder teilweisen) Verzichts auf Interessendurchsetzung und des Kompromisses. In beiden Fällen hat der Berufspolitiker das Problem, daß er seiner Klientel den Verzicht plausibel machen muß. Um verhandeln zu können, muß er diese Fähigkeit haben und glaubhaft machen können – er braucht eine disziplinierte Klientel, die auch warten kann. Ein Argument, das dabei leicht aufkommt, ist das des Großen& Ganzen und der Rücksicht auf ein solches übergreifendes Interesse, von dem man selbst immerhin auch noch etwas haben kann, wenn man schon auf den ganz egoistischen Vorteil verzichtet. »Populismus« ist kulturindustrielle Politik Populistische Politik ist typischerweise Organisation nach Köpfen statt nach Interessen, mit anderen Worten: nach Einschaltziffern. Es geht hier darum, möglichst viel Aufmerksamkeit zu erregen, möglichst große Mengen von Zuhörern, Anhängern, Wählern, Mitbegeisterten zu gewinnen – und das unabhängig von deren Interessen. Es müssen ihnen also andere Attraktionen geboten werden als der Appell an ihr vernünftiges Eigeninteresse. Daher wird das gesamte Repertoire an Erregungen eingesetzt: Sensation, Unterhaltung, Aktion, Gefahr, Erotik, Größe und Einmaligkeit, Spannung, gute Auseinandersetzungen, richtiges timing, Persönlichkeiten mit dem passenden »image«, wirksame Bilder, einprägsame Sprüche – alles, was aus Werbung, Agitation und Propaganda bewährt und verfügbar ist. 7 Politik muß immer nicht nur gemacht, sondern auch dargestellt werden. Die Darstellung des Politikers als Interessenvertreter ist aber unspektakulär, auf Solidität, Verläßlichkeit, Klugheit und Gelassenheit gerichtet – etwa so wie die eines guten Vermögensverwalters oder Anwalts. Er muß kompetent und verläßlich sein. Wenn er sich flamboyant und großsprecherisch, oder aber empört und aufgeregt gibt, werde ich beginnen, mir Sorgen zu machen, ob meine Sache bei ihm noch gut aufgehoben ist. Der Politiker als Interessenvertreter wird auch in seinem persönlichen Lebensstil darüber hinaus signalisieren, daß er von meiner Position jedenfalls nicht unüberbrückbar weit entfernt ist. Die dem entgegengesetzte Form von Politikdarstellung ist die Demonstration von persönlicher Macht, wie das der Adel und die Monarchie durch spektakuläre Prachtentfaltung tat(wie es manche Religionen bis heute tun). Demokratische 6 . Diese Terminologie gehört seit den Analysen zur Theorie der Gruppen und besonders der Überlegenheit kleiner Gruppen von Olson, 1965 , zum politikwissenschaftlichen Standard. Eine knappe Zusammenfassung findet sich in dem alten Artikel von Offe, 1972 : S. 145 ff. Die vielfältige Weiterentwicklung hat in der Theorie der Clubs einen Zwischenstand erreicht, auf dem sich besonders Vorgänge der Schließung und damit der Ausschließung analysieren lassen – vergl. Jordan, 1996 . 7 . Man kann auch die Massenmedien selbst als»populistisch« bezeichnen – und besonders Boulevard-Blätter sind es oft explizit: Sie schwingen sich zu Volkstribunen auf und beteuern das – genauso wie die entsprechenden Politiker – unausgesetzt. Vergl. als neuere Beispiele von Analysen der weiter fortgeschrittenen Medien-Szene in den USA Capella and Jamieson, 1997 , oder Hart, 1999 . Für die BRD Göhler, 1995 , Müller-Ulrich, 1998 , Daniel und Siemann, 1994 , Beham, 1996 . IPG 4/99 Steinert, Kulturindustrielle Politik 405

Politiker dürfen das nur in einem Ausmaß, das noch funktional zu rechtfertigen ist, also etwa schnelle Dienstautos, sogar Hubschrauber zur Erledigung ihres Programms von Treffen und Besprechungen, aber persönlichen Luxus sehen wir mit Neid und Verdacht. Auch in der persönlichen Selbstdarstellung muß schon repräsentiert werden können, aber es sollte nicht ins persönlich Eitle gehen: Die Mutation des Turnschuh-Politikers Joschka Fischer zum gediegen aussehenden Außenminister Joseph Fischer wurde mit Wohlwollen zur Kenntnis genommen, mit den vielen Auftritten in Unterhaltungssendungen des Fernsehens und dann gar den Fotos als Dressman in einem Lifestyle-Magazin hat sich der Kanzler Schröder eher lächerlich gemacht. Populistische Selbstdarstellung hat paradoxe Möglichkeiten: Populisten wie Ross Perot in den USA oder Haider in Österreich setzen genau ihren privaten Reichtum als Nachweis dafür ein, daß sie unabhängig sind – Populisten können reich sein und sogar einen extravaganten Lebensstil zeigen, weil sie genau nicht Interessenvertretung versprechen, weil sie sich»herablassen« und sich zur Identifikation anbieten. Man identifiziert sich mit einer großartigen Person, während man die Vertretung seiner Interessen lieber einer seriösen Person anvertraut. Populismus kehrt damit in Aspekten zu vordemokratischen Formen der Politikdarstellung zurück: Der Monarch – wie übrigens der Diktator – beansprucht, den Staat, das Gemeinwesen zu repräsentieren und verlangt vom Volk, daß es sich mit ihm in dieser Funktion identifiziert. Das tut der populistische Politiker in abgeschwächter Form ebenfalls. Die Medien, die dabei eingesetzt werden(können), sind nicht unwichtig. Das klassische Medium des Populisten ist die Volksrede, historisch die Predigt und die Versammlung auf dem Marktplatz, im Faschismus und Nationalsozialismus durchstilisiert und als Massenversammlungen inszeniert; durch das Radio hatten sie dazu die Möglichkeit, die Agitation»flächendeckend« zu verbreiten. Das Fernsehen hat diese mediale Form verändert: Die klassisch agitatorische Rede ist in ihm durch zu große Nähe zum Redner und die private Rezeptionssituation nicht mehr möglich. Hitler und Goebbels würden in der Nahaufnahme lächerlich wirken und in meinem eigenen Wohnzimmer lasse ich mich kaum zu blinden Begeisterungsstürmen hinreißen. Im Fernsehen ist der Populist in der Hauptsache der bessere Unterhalter: Er ist frech und schlagfertig und provokant und damit medial attraktiv – attraktiver jedenfalls als der seriöse Politiker, besonders für die Journalisten. Die zeitgenössischen Populisten sind daneben zur Massenversammlung zurückgekehrt, auf der die Unmittelbarkeit der Begegnung inszeniert werden kann und wo sich die Erhitzung der Massenversammlung(ähnlich wie im Fußballstadion oder bei der Karnevalssitzung) ausgelassen erfahren läßt. Politik und das populistisch angedrehte WirGefühl werden damit sinnlich unmittelbar. Diese Begeisterung ist defensiv(»wir« werden ausgeschlossen, verfolgt, benachteiligt) und aggressiv(»wir« lassen uns das nicht gefallen) angeheizt. Zur populistischen Darstellung und Agitation gehört besonders die Präsentation von Feindbildern, die mehrfach günstig ist: Sie ist eines der besten Mittel, um Aufmerksamkeit und Begeisterung zu erregen, um den Zusammenschluß und die gemeinsame Gefühlsaufwallung zu bewerkstelligen. Sie ist aber auch das probate Mittel der»negativen Koalition«, des Zusammenfügens von sonst unvereinbaren Positionen im Namen der gemeinsamen Bedrohung und Ablehnung eines Dritten: des Feindes. Diese Herrschaftsform beruht daher notwendig auf sozialer Ausschließung, gerade durch die sehr universalistisch klingende Bezugsgröße »Volk«(universalistisch verglichen mit einer umschriebenen Interessengruppe).»Volk« wird doppelt abgegrenzt:»Volk« ist relativ zu einer internen herrschenden Gruppe bestimmt, die nicht dazugehört, und»Volk« grenzt sich nach außen ab, häufig nationalstaatlich, oft kulturell, meistens auch moralisch: die ehrlichen, hart arbeitenden, kleinen Leute einerseits, die hier»Zugehörigen« andererseits, zugehörig nach einem Mythos von »zuerst dagewesen«,»immer schon dagewesen«, »Urbevölkerung«, gelegentlich auch rassistisch. 8 8. Welche Denk-Akrobatik erforderlich ist, um die entsprechenden Mythen erstens glaubhaft und zweitens für die Gegenwart relevant zu machen, zeigen rassistische Konstruktionen meist besonders absurd; zeigt aber auch der religiös organisierte Rückgriff auf eine Jahrtausende zurückliegende biblische Vergangenheit, zu der sich eine Kontinuität naturgemäß nur mythisierend herstellen läßt, etwa am Beispiel Israels(Wolffsohn, 1992 ); zeigen ethnische Ansprüche und Verfolgungen und die zu ihrer 406 Steinert, Kulturindustrielle Politik IPG 4/99

Konstitutiv ist damit eine Abgrenzung nach oben wie nach unten / außen. Zwischen den beiden wird eine Beziehung hergestellt: Die Konkurrenten sozial unten und die Herrschenden arbeiten zusammen gegen das»Volk«. Die beiden Positionen sind eine Bedrohung für die»breite Masse« der»kleinen Leute« dazwischen, die sich in redlicher Arbeit zu Hause abmühen, ihre Familien erhalten und ihre einfachen Vergnügungen genießen. Sie haben keine Zeit und keine Geduld für ausgefallene»Schmarotzer«, als Ausländer und Ausländer-Freunde, als Juden und Juden-Freunde, als Unterwanderer. Es ist daher häufig auch eine Politik der Paranoia: Es gibt eine allgegenwärtige Verschwörung, die niemand bemerkt. Die wenigen Aufrechten sind in einer verzweifelten Lage, kämpfen mit dem Rücken an der Wand gegen eine»Flut«, eine »Welle«, gegen»heranbrandende Horden«. In solchen Metaphern rächt sich das ent-individualisierende Denken in(zu) großen Kategorien durch die Erregung von Ängsten vor dem Untergang in einem nun feindseligen Großen& Ganzen. Populismus als Politikform ist organisiert im Vertretungs-Typus»Volkspartei« Populismus besteht in der Beschwörung von Gemeinsamkeiten einer Kategorie, die jedenfalls keine Interessen mehr gemeinsam hat, sondern der eine gemeinsame Identität als Basis für Politik und politisches Vertretenwerden angedient wird. Am häufigsten war das historisch die nationale Kategorie, die beschworene Gemeinschaft aller Staatsbürger, die für diesen Zweck allerdings nicht neutral als Staatsangehörige, als Leute, die in einen gemeinsamen Steuertopf zahlen und eine gemeinsame Verwaltung und Regierung bestimmen und zu kontrollieren versuchen, sondern überhöht und hochtrabend als»Schicksalsgemeinschaft«, Angehörige einer gemeinsamen Kultur, wenn nicht gar einer Rasse angesprochen wurden. Es können aber auch kleinere Kategorien sein, etwa»die Frauen«, oder»die Farbigen«, bei denen das Problem auch ist, daß man das gemeinsame Interesse schwer feststellen kann oder nur, indem man von internen Schichtungen(arme gegen reiche Frauen, Hausfrauen gegen Karrierefrauen; arme gegen reiche, gebildete gegen schlecht ausgebildete Farbige usw.) absieht und entsprechend ablenken muß. In der politischen Organisation ist diese ÜberAusweitung festgeschrieben in den»Volks-Parteien«, zu denen spätestens in den 60 er Jahren alle Großparteien, besonders die Sozialdemokraten und die Christlich-Konservativen, in den europäischen Demokratien geworden sind. 9 Ihre Hypertrophie wurde durch- und vorgeführt in den faschistischen»Volksgemeinschaften« und in den kommunistischen»Volksdemokratien«, die beide keine Klassen mehr kannten(genauer: den Anspruch hatten, solche vereinheitlichten Gesellschaften ohne Spaltungen und Konflikte entstehen zu lassen- wozu»Störer« ausgeschlossen werden mußten). Hier wird deutlich, daß Populismus nur in einem Fall umstandslos das ganze Volk ansprechen kann: im Kriegsfall, wenn er es gegen den äußeren oder inneren Feind abgrenzen kann. (Selbst dann kennt man noch Vaterlandsverräter.) »Das Volk« muß immer erst hergestellt werden, indem verderbliche Anteile aus ihm ausgeschieden werden: Die innenpolitischen Feinde können natürlich nicht zu dem so beschworenen»Volk« gehören – wenn sie noch nicht Fremde sind, müssen sie dazu gemacht werden. Populismus ist notwendig mit sozialer Ausschließung verbunden. 10 Der Ausgangspunkt von demokratischer Parteienpolitik war ein Modell von Politik als Interessen-Artikulation und-Durchsetzung, letztere vielleicht bis gewöhnlich nur in kompromißhafter Abschwächung. Aber der zentrale Vorgang war die Artikulation von Interessen: Die Partei nimmt die Interessen ihrer Mitglieder und Wähler auf, klärt Absicherung mobilisierten Symbole – wie die religionsähnlich überhöhte Schlacht auf dem Amselfeld, eine Schlacht, die vor mehr als 500 Jahren verloren wurde und über die man historisch wenig weiß- auch in der Gegenwart. 9 . Vergleiche dazu grundsätzlich Mintzel, 1984 ; Wildenmann, 1989 ; sowie die Arbeiten von Lösche und Walter, 1992 , 1996 , zu interessanten Fallbeispielen in der BRD . Die beiden US -amerikanischen Parteien hatten nie den ausgeprägten Richtungs- und Bewegungs-Charakter der europäischen und waren daher früh in dieser Position von – konkurrierenden und von außen schwer zu unterscheidenden –»political machines« zur Organisation von Machterhalt für eine jeweilige politische Klasse. 10 . Vergleiche die Theorie der sozialen Ausschließung in Cremer-Schäfer und Steinert, 1998 ; dazu auch Benz, 1996 . IPG 4/99 Steinert, Kulturindustrielle Politik 407

sie in theoretischer Verarbeitung(indem das Verhältnis dieser Interessen zu gesellschaftlichen Konflikten und Widersprüchen und zu größeren gesellschaftlichen Entwicklungen untersucht wird) und stellt damit vor allem auch eine Beziehung zwischen kurzfristigen, bornierten und langfristigen Interessen her, bringt sie dann, zu Forderungen konkretisiert, in die politische Arena und versucht, sie in den notwendigen Koalitionen und Kompromissen nicht allzusehr verfälschen zu lassen.(Eher muß sie mit der Verwirklichung warten, bis die Situation günstiger geworden ist, oder erst einmal daran arbeiten, eine solche günstige Situation herzustellen.) Dieses Modell läßt es auch möglich erscheinen, daß die unmittelbaren Interessen der Klientel von der Partei zunächst zurückgehalten werden, die Partei ist nicht einfach Ausführungsorgan, sie mutet sich eine selbständige Rolle den Interessen gegenüber zu: Sie klärt sie und bringt sie in einen größeren Zusammenhang. Sie braucht sie als Motor, geht mit ihnen aber taktisch um. Das muß denen, die akut auf ihre Erfüllung angewiesen sind und darauf drängen, auch wieder klug plausibel gemacht werden: Daher ist die Verbreitung politischer Analysen eine ihrer wichtigsten Aufgaben. Das hat sich mit der Entstehung von Volksparteien geändert, also mit dem Versuch, offensichtlich inkompatible Interessen in einer Partei zu vereinigen. Bei uns war der historisch erste Versuch dieser Art die christliche Zusammenfassung von Unternehmern und Arbeitern im»Zentrum«(in Deutschland) oder in den»Christlich-Socialen« (in Österreich). Die daraus entstandenen Volksparteien haben oft noch die Bünde-Struktur, in der sichtbar wird, daß sich die Interessenpositionen doch durchsetzen: in der österreichischen ÖVP sind das Wirtschaftsbund, Bauernbund und Arbeiter- und Angestelltenbund, die beiden ersten die starken und relativ einheitlichen Interessenvertretungen, letzterer die Massenorganisation(und daher wahlentscheidend). Die Sozialdemokratie hat lange dazu geneigt, Unterorganisationen außer nach räumlichen nach Merkmalen wie Frauen, Jugend, Alte zu bilden und also nach dem, was sie als Nebenwidersprüche verstanden hat, die dem Hauptwiderspruch von Kapital und Arbeit zugeordnet werden müssen. 11 Erst die»Modernisierung« der Arbeiterparteien seit den 60 er Jahren (in der BRD ist das markante Ereignis das Godesberger Programm von 1959 ), die sie zunehmend zu Volksparteien erweitert hat, nahm zunächst die Angestellten auf und damit die»neue Klasse« der Gebildeten – die dann in der BRD ihre Organisation bei den Grünen fand(die man so gesehen auch als die Gebildeten-Fraktion der Sozialdemokratie verstehen kann). Die damit verbundenen Organisationsreformen der Parteien haben sie von Mitgliederparteien zu»medialisierten« Dienstleistungs-Organisationen gewandelt. Es wurden in erster Linie die traditionellen Instrumente der Unterrichtung von Mitgliedern aufgegeben(was wiederum bei den Arbeiterparteien, die sich, wie die österreichische Sozialdemokratie, stark als Bildungsbewegungen verstanden, am deutlichsten ist): der Kassier, der nicht nur den finanziellen Beitrag abholte, sondern das politische Gespräch führte, die Sektion, in der Vorträge gehalten und diskutiert wurden, die Partei-Presse, deren Chefredakteure herkömmlich ideologisch tonangebend waren. Dementsprechend ist auch das theoretische Gerüst der Sozialdemokratien ins Beliebige abgerutscht – die »zweite Moderne« ist der noch artikulierteste Ausdruck solcher Beliebigkeit, in anderen Formen ist es nur mehr der – allenfalls gehobene – Boulevard, von dem die Begriffe geliefert werden. Statt durch kluge Analysen, die in eigenen Kommunikationsund Diskussionsforen der Mitglieder erarbeitet und verbreitet werden, wird versucht, über Präsenz in»den Medien« die Mitglieder zugleich mit einem breiten Wähler-Publikum zu erreichen und zu umwerben. Es ist kein Wahlkampf mehr vorstellbar, in dem nicht alle wahlwerbenden Parteien sich um»die (neue) Mitte«,»die arbeitenden Menschen in diesem, unserem Lande«,»alle Demokraten«, gelegentlich»alle Wohlmeinenden« und – am anderen Ende des Spektrums –»alle ordentlichen Deutschen« bemühen. Die Wahlkämpfer versuchen nicht mehr, allen etwas zu bieten und also die verschiedenen Interessengruppen mit je spezifischen Versprechungen zur erwünschten Stimmabgabe zu bewegen, sie versuchen vielmehr, eines für möglichst viele, unabhängig von ihren Interessen, attraktiv zu machen: den Spitzenkandidaten. Und 11 . Man könnte vermuten, daß solche Untergliederungen sich auch einfach aus Organisationsnotwendigkeiten wie der Rekrutierung neuer Mitglieder ergeben. 408 Steinert, Kulturindustrielle Politik IPG 4/99

sie definieren dazu notfalls diese ersehnte Mehrheit als einheitlich, z. B. als»neue Mitte«, die nichts gemeinsam hat und an der nichts neu ist als daß sie den Kandidaten Schröder wählen soll. Populistische Politik konstituiert ein politisches Subjekt eigener Art Die Art, wie Politik von Berufspolitikern oder selbsternannten Prätendenten betrieben wird, beruht auch auf einem Verständnis ihres Verhältnisses zur»Basis«. Indem dieses Verständnis in politisches Handeln umgesetzt wird, erhält jenes gesellschaftliche Subjekt von Politik Bedingungen seiner Repräsentation vorgegeben, wird es definiert und real geformt. Das von populistischer Politik unterstellte und hergestellte Subjekt ist passiv, ohne starke, geklärte Interessen, ressentimentgeladen, von oben mobilisierbar und dann folgebereit, eine»Masse«, die gewonnen und verführt, eventuell auch organisiert, beauftragt und angeleitet –»geführt« werden muß. Zentrum von Politik ist in diesem Verständnis der Berufspolitiker, der ein Ziel hat und dafür die nötigen Machtmittel gewinnen muß, darunter eine Anhängerschaft. Natürlich verspricht er diesen Leuten, daß er das alles nur für sie auf sich nehme, daß er der einzige sei, der wirklich wisse, was sie wollen und brauchen, und auch bereit und imstande, sich genau dafür einzusetzen, daß er also nur ihr Bestes wolle(genau in der Doppelbedeutung der Redewendung). Populistische Politik zeichnet sich in ihrer Rhetorik dadurch aus, daß sie nicht in erster Linie bestimmte inhaltliche Versprechungen macht, sondern das formale Versprechen, sich an den Wünschen und Bedürfnissen der»großen Masse« orientieren zu wollen. Daher kann die inhaltliche Position auch gewechselt werden, wenn sie sich damit einer(wie immer bestimmten) »Mehrheit« anpaßt. Man kann zwei Arten des Angebots unterscheiden, das dabei gemacht wird: die»bequeme Dienstleistung« und die»heroische Kraftanstrengung«. Im ersten Fall wird uns versprochen, es werde alles komplett für uns erledigt, wir bräuchten nur auf dieser Linie hier unterschreiben oder in dieses Kästchen unser Kreuz setzen: Um mehr brauchen Sie sich nicht zu kümmern, unsere seriösen und erfahrenen Fachleute erledigen alles weitere in Ihrem Sinne, zuverlässig und diskret. Im zweiten Fall werden wir wachgerüttelt und ermutigt, unseren lang aufgestauten Unmut endlich einmal zu äußern,»denen da«(oben) zu zeigen, daß sie»mit uns nicht alles machen« können, bis hin zu»diese korrupte Bande hinwegfegen«. Die»heroische Anstrengung« besteht bei den hier und heute gängigen Populisten zuletzt auch nur darin, das Kreuz an der richtigen Stelle zu machen, das wird jetzt aber mit der Bedeutung aufgeladen, man schlage dadurch mit der Faust auf den Tisch. Das kann in historischen wie zeitgenössischen Beispielen aber auch heißen, kurz einmal an einem Vernichtungsfeldzug gegen die teilzunehmen, die als innere und äußere Feinde ausgemacht wurden. In dieser Variante kann Populismus im Gegensatz zu Interessenpolitik genau dazu führen, daß uns kurzfristig Leistungen und Opfer abverlangt werden, zu denen wir mit Appellen an noch so langfristige Interessen nie gebracht werden könnten. Interessenpolitik muß immer kurz- und langfristige Verzichtleistungen und Wunscherfüllungen balancieren und bilanzieren, populistische Politik bringt uns in ihrer»Schweiß-und-Tränen«Variante dazu, heroisch auf beides als schal und kleinkrämerisch herunterzuschauen: Langfristig geht es populistisch eher um etwas wie Erlösung und nicht um schlichte Erfüllung von Interessen – eine »Endlösung«. Auch wenn sie extrem entgegengesetzt erscheinen, haben beide Varianten des»populistischen Subjekts« doch gemeinsam, daß es aus einer formbaren und wenig strukturierten Masse besteht, die von den Profis der Politik einmal passiv gehalten, einmal zu Aktionen aufgestachelt, jedenfalls aber beherrscht wird. In beiden Fällen geht es um Disziplin – den ungeordneten Gefühlsausbruch kann auch der Agitator nur kurz brauchen, dann müssen die so geweckten Emotionen kanalisiert und formiert oder wieder abgekühlt werden. Im Kontrast wird diese Gemeinsamkeit noch deutlicher: Das politische Subjekt von Interessenpolitik entwickelt vor allem seine eigenen Ziele, es braucht dazu keinen Berufspolitiker. In einer bestimmten gesellschaftlichen Position entstehen aus den Erfahrungen der Lebensweise Einsichten in das, was einem abgeht, was einem das Leben leichter machen würde, was nützlich und freudvoll wäre, was man dazu von sich selbst und anderen IPG 4/99 Steinert, Kulturindustrielle Politik 409

verlangen sollte. Solche Wünsche und Forderungen mögen borniert, egoistisch, kurzfristig sein, sie entstehen und artikulieren sich aber jedenfalls im gesellschaftlichen Leben und aus seiner Struktur und Verfaßbarkeit. Politiker kommen erst ins Spiel, um in einem spezialisierten Apparat, Staat, Verwaltung, für eine besondere Art der Umsetzung solcher Interessen zu sorgen: durch Umverteilungen, allgemeine Verpflichtungen und Infrastrukturleistungen. Dabei kann sich im einzelnen zeigen, daß ein bestimmtes Interesse gerade nicht umsetzbar ist, daß sich zu einem Interesse keine genügend machtvolle Interessengruppe findet, daß sich partikulare Interessen auf Kosten anderer zu gründlich durchsetzen, aber immer ist die Politik von der gesellschaftlichen Grundlage abhängig – auf die sie zurückzuwirken vermag. Politik kann – selten kurz-, aber doch mittelfristig – die Lebenslagen so verändern, daß sich auch die Interessenkonstellation verschiebt; Politik kann also ihre eigenen Randbedingungen politisch gestalten. Aber sie ist immer damit beschäftigt, die vorhandenen Interessen zu kombinieren oder gegeneinander auszuspielen, sie(meist kompromißhaft) zu erfüllen oder sie zu unterdrücken. Der Politiker ist Erfüllungs- und Verhinderungsgehilfe in einem vorstrukturierten Kräftefeld. Er kann gute Kompromiß-Ideen und schlaue Durchsetzungstaktiken erfinden(genau das ist seine Aufgabe), aber er bleibt das spezialistische Anhängsel eines politischen Subjekts aus gesellschaftlichen Strukturen und Bewegungen. Und er steht diesen nicht gegenüber, sondern gehört ihnen selbst an. Wie man sieht, ist damit auch ein Unterschied im Verständnis von Staat verbunden: Der populistische Staat ist ein relativ abgehobenes, autonomes Gebilde von Machtverhältnissen und Machtstrukturen, in denen sich dafür lizensierte Spezialisten bewegen und einander ihre Kämpfe liefern. Ihre Legitimation beziehen sie einerseits aus dieser Zugehörigkeit(als Elite- oder Spezialistenposition) und andererseits aus der Beziehung zu den von ihnen Vertretenen: Sie können sie ruhighalten oder(unterschiedlich) mobilisieren, sie also, so ist wohl die Annahme dahinter, zufriedenstel-len(wenn das nicht, dann einschüchtern) oder ihre Energien richtig kanalisieren(wenn das nicht, dann sie zum erforderlichen Handeln zwingen). Der Staat der Interessenpolitik ist hingegen eine gesellschaftliche Sondereinrichtung zu Interessenausgleich und für Infrastruktur-Leistungen, ein notwendiges Übel mit seinem Eigen-Aufwand und seinem riskanten Gewaltmonopol, besonders riskant auch, weil dieser machtvolle Apparat in den Dienst von Partikularinteressen genommen werden kann, weil er statt als Interessenausgleich als Verstärker von Einzelinteressen wirken kann. Nur in diesem Verständnis findet sich eine Interessen-Grundlage für Demokratie und Demokratisierung. Der populistische Staat hingegen impliziert einen»starken Staat« und Elitenherrschaft, also Oligarchie bis Diktatur. Das ironische Ergebnis dieser Analyse ist, daß gerade die lautstarke Berufung auf»das Volk« und andere umfassende Kategorien höchst undemokratische Verständnisse von Politik und vom Verhältnis der Berufspolitik zu den von ihr Vertretenen enthält. Gerade der Verzicht auf die Analyse der Interessen und damit der Widersprüche und Konflikte erzeugt keineswegs die Einheit, auf die er sich beruft, sondern im Gegenteil unüberbrückbare Spaltungen, sozialen Ausschluß von inneren und äußeren Feinden. Das politische Subjekt des Populismus wird zwar vom Agitator auf der bewußten Ebene umworben, implizit aber zutiefst verachtet und als »Knetmasse« behandelt, es ist aber an dieser Zurichtung beteiligt. Es begibt sich auch freiwillig in diese Position und zieht daraus allerlei Gewinn. Politik aus der Perspektive der Repräsentierten Das politische Subjekt von Populismus tut etwas, das zunächst unsinnig aussieht: Es gibt sich als Individium auf. Die Berufung auf die eigene Zugehörigkeit zu einer übergroßen Kategorie (z. B. zur nationalen) bietet den Vorteil und die Entlastung, daß man diese Zugehörigkeit nicht erarbeiten und»verdienen« muß(wie z. B. die zur gebildeten Klasse bis zu einem gewissen Ausmaß). Sie hat aber den damit verbundenen Nachteil, daß es entsprechend schwierig ist, sich persönlich damit großzutun. Indem man sich mit einem Großen& Ganzen identifiziert, erlangt man geborgte Größe, die einerseits»sicher« ist – man muß sie persönlich nicht erwerben –, die man aber andererseits nur durch dieses Aufgehen in einer Kategorie, durch 410 Steinert, Kulturindustrielle Politik IPG 4/99

Selbstdurchstreichen erhält. Daher muß man zu persönlichem Verzicht und Aufopferung bereit sein, zu Selbstdisziplin und»Dienst am Volk«, am Staat, an der Partei. Populismus, der uns verspricht, nur und genau das zu tun, was»wir«(als Exemplare einer großen Kategorie) wollen und brauchen, ist genau dadurch imstande, uns zum Interessenverzicht zu veranlassen. In der Identifikation mit dem Großen& Ganzen lassen wir uns auf den Mechanismus ein, der psychologisch als»Identifikation mit dem Aggressor« beschrieben wird: Ich werde groß, indem ich mich klein mache, indem ich Nachteile und Schmerzen ohne Klage auf mich nehme. In einer vernünftigen Interessenpolitik kann ich nur dazu gebracht werden, Unmittelbarkeit der Erfüllung aufzugeben, einen günstigeren Augenblick abzuwarten – Populismus kann uns sogar zur Selbstaufopferung veranlassen(noch mehr freilich zur Opferung anderer). Je mehr uns Größe versprochen wird, je mehr uns»WirGefühle« angetragen werden, umso weniger können wir erwarten, daß unsere Interessen erfüllt werden. Die Möglichkeit der populistischen Manipulation hat allerdings ihre Grenzen und die ihr Ausgesetzten verlieren weder ihre politischen Handlungsmöglichkeiten noch entsprechend ihre Verantwortung. Weder die Entschuldigung oder Pathologisierung der Verführten mit der Unwiderstehlichkeit der Manipulation noch die Dämonisierung der»Führer«, die sie ausüben, ist angebracht. Die genauere Analyse zeigt, daß die Verführten sich der Situation des Verführtwerdens aussetzen, sie zu dem Zweck extra aufsuchen und dabei auch wissen, was sie tun. Situationen der Massenbegeisterung entstehen selten spontan, sondern sind(dazu) organisiert. Der Fußballfan geht ins Stadion, um sich dort gehenzulassen, selbst die kleinen Mädchen, die beim Auftreten ihrer Stars hysterisch kreischen, gar in Ohnmacht fallen, gehen genau deshalb dorthin, wo dergleichen geschieht. Das gilt umso mehr für den politischen Enthusiasten, der sich positiv oder negativ begeisternden Ansprachen(also politischen Gemeinschaftserlebnissen oder Hetzreden) aussetzt: Er geht hin, um sich so begeistern zu lassen. Das stößt ihm nicht zu. Und wenn aus einer solchen Situation ein Pogrom entsteht, kann das zwar bewußt von Provokateuren ausgelöst sein, wird aber dem nicht ganz politisch Unmündigen nicht völlig überraschend kommen. Hinzu kommt – und auch das ist am Beispiel des Nationalsozialismus, auf den hier angespielt wurde, besonders deutlich – gewöhnlich das Absichern der Begeisterung durch ein Interesse. Die Verfolgung der Juden in Nazi-Deutschland war zwar durch antisemitische Hetze(auf der Grundlage von hergebracht rassistischem und Herrenmenschen-Denken) begründet und ausgelöst, sie brachte aber auch durch Arisierungen, eventuell sogar nur in der Schrumpfform von billig angebotenen Gütern, deren Herkunft klar war, durch frei werdende Posten(und damit entstehende Karrieremöglichkeiten) und Verschwinden von Konkurrenz aller Art vielen Leuten handfeste Vorteile kleinerer oder größerer Art. 12 Pogrome waren immer auch Plünderungen, auch wenn man den Selbstlauf von Grausamkeit vor allem in soldatischen Horden nicht unterschätzen soll. Das politische Problem für uns als Subjekte, denen von populistischer Politik dieser Status entzogen wird, ist nicht so sehr der heroische Widerstand gegen politische Verbrechen als vielmehr das Erkennen des Zeitpunkts, zu dem politische Einmischung nötig wird. Es gehört ja durchaus zu den Vorteilen der Berufs- und damit StellvertreterPolitik, daß man sich nicht dauernd politisch engagieren muß. Man kann noch weiter gehen: Günstige politische Zustände sind für den einzelnen daran erkennbar, daß er sich nicht politisch engagieren muß. Je langweiliger die Politik, umso besser ist die Gesellschaft organisiert. Nichts Schlimmeres als»große Zeiten«. Berufspolitik hat diese Rechtfertigung, daß man am liebsten seine Arbeit tun und das Große& Ganze voraussetzen können möchte. Als Wissenschaftler möchte ich wissenschaftlich arbeiten und nicht Universitätspolitik betreiben. Ich muß mich nur einmischen, wenn andere sie so betreiben, daß meine Arbeitsbedingungen keine gute Wissenschaft mehr zulassen. Dasselbe gilt für den Monteur auf der Baustelle und die Architektin in ihrem Büro. Die Bürgerinitiativ-Bewegung seit den 70 er Jahren hat genau das getan: Einmischung dort organisiert, wo die konventionelle Politik 12 . Vergl. dazu als neuere Dokumentation Dreßen, 1998 . IPG 4/99 Steinert, Kulturindustrielle Politik 411

Interessen zu eklatant und im Bewußtsein von Mehrheiten-Unterstützung zu zynisch übergangen hat. Man kann von den Bürgerinitiativen lernen, was die Bedingungen für die Notwendigkeit und Möglichkeit von Einmischung unter heutigen politischen Verhältnissen sind: eine Politik, die nicht imstande ist, zunächst nicht machtgestützte Interessen hinreichend zu beachten, sie zu vermitteln und in Kompromissen abgeschwächt einzubinden, eine Politik, die sich vielmehr auf die Organisationen von Partei- und Verbands-Disziplin und auf das staatliche Gewaltmonopol zur Durchsetzung verläßt, nachdem diese Disziplin ihre Grundlage verloren hat. Bürgerinitiativen sind genau in der Entwicklung der politischen Parteien zu Volksparteien, also im Aufgeben von Interessenpolitik entstanden. Die dem entsprechende »Politikmüdigkeit« 13 war durchaus politisch aktiv und hatte ihre guten Gründe. Die Bewegungen und Initiativen waren freilich ihrerseits medial geprägt. Sie haben selbst die Formen übernommen – und zunächst einfallsreicher eingesetzt –, die von der strukturell populistischen Politik vorgegeben wurden: sensationelle, spektakuläre Aktionen, das Auftrumpfen der großen Zahl, Identitäts- statt Interessen-Politik. Bei einem »Bewegungs-Profi« wie Greenpeace ist dieses Beherrschen der medial vermittelten Formen besonders offensichtlich – samt den gelegentlichen Einbrüchen wie in der Affäre»Brent Spar«. 14 Dazu hat sich auch die strukturell populistische Politik weiterentwickelt und mit den aktiven und initiativen Bürgern umzugehen gelernt. Sie hat geschicktere Formen des gewaltmonopolistischen Zurückdrängens von Protest gefunden. Und sie ist selbst zu den Kampagnen-Formen übergegangen, die zunächst von den Bewegungen eingesetzt wurden. Nicht nur Rechts-Populisten wie Haider in Österreich 15 inflationieren das Volksbegehren, auch Regierungsparteien wie CSU (Kruzifix) und CDU (gegen rechte Gewalt) veranstalten Demonstrationen. Das wichtigste Thema von populistischer Politik war»Gewalt«, an ihm wurden in der BRD die Formen von strukturellem Populismus aufgebaut. 16 Es ist spezifiziert worden zur Politik mit der Kriminalitätsangst und der Härte gegenüber dem Verbrechen. Hier ist der Ausschluß-Aspekt, der sich explizit oder implizit gegen»Fremde« und»Ausländer« richtet, besonders im Vordergrund. Es ist aber in Deutschland auch offensichtlich, eine wie große Bedeutung die Partei der Grünen für die Eindämmung der Bewegungspolitik hatte. Die Geschichte der Grünen könnte als die einer allmählichen Anpassung der Parteistrukturen, die zu verändern der»parlamentarische Arm der Alternativ-Bewegungen« angetreten war, an die herrschenden Politikformen gelesen werden. 17 Das Ende von Pazifismus und Friedensbewegung ist wohl das eklatanteste Beispiel dafür, wie eine Bewegung staatstragend gemacht und inhaltlich in ihr Gegenteil verkehrt werden kann. Die moralistische Menschenrechts-Argumentation, die jetzt zur Rechtfertigung von Krieg, fast zur Verpflichtung zum Krieg eingesetzt wird, ist eminent populistisch in dem Verständnis, das hier verwendet wird: nicht auf Interessen bezogen, sondern auf Identitäten, medial bestimmt(bis hin zur betretenen Suche der Politiker nach BildBelegen für Greueltaten), wie immer bei kriegerischer Politik in der Terminologie der»Volksgemeinschaft« formuliert und an ein als manipulierbar(und manipulations-bedürftig) gesehenes Subjekt adressiert. Der gekonnte Umgang mit den Zumutungen der populistischen Politik setzt Mündigkeit und Reflexivität in der Kulturindustrie voraus. Jenseits der Politik- und Politiker-Darstellungen lassen sich die Interessen untersuchen, besonders auch die Interessenunterschiede innerhalb der jeweiligen Organisationen und(zu großen) Kategorien. Der gewitzte Konsument beachtet auch in der Politik die Signale dafür, daß ihm etwas angedreht werden soll: Wer Qualität anzubieten hat, braucht weder Schaum vor dem Mund noch HochglanzGlamour. Wer damit umworben wird, daß er nicht zu denen gehört, die auszuschließen sind, hat in diesem Jahrhundert Grund zum Verdacht, daß das nur eine Frage der Zeit ist. Es gibt in der struk13 . Vergl. Herles und Husemann, 1993 ; zur kritischen Analyse dieser Denkfigur Galliwoda, 1995 . 14 . Vergl. Roth, 1994 ; Rucht, 1994 ; zur Struktur von Greenpeace Reis, 1988 . 15 . Vergl. Berghold und Neugebauer, 1995 . 16 . Vergl. dazu die Untersuchungen zur»Politik des Gewaltvorwurfs« in Steinert, 1984 , 1988 . 17 . Abgehen vom Rotationsprinzip, vom imperativen Mandat, Disziplinierung der Basis, Aufgeben der Politik zur Sicherung der Bewegungs-Milieus und ihrer Subkulturen. 412 Steinert, Kulturindustrielle Politik IPG 4/99

turell populistischen Politik nur, aber immerhin, die Möglichkeit, hinter den Spektakeln die Interessen wahr- und ernstzunehmen. ̇ Literatur Beham, Mira( 1996 ): Kriegstrommeln: Medien, Krieg und Politik. München: Deutscher Taschenbuch Verlag. Bell, Jeffrey( 1992 ): Populism and Elitism: Politics in the Age of Equality. Washington: Regnery Gateway. Benz, Wolfgang( 1996 ): Feindbild und Vorurteil. Beiträge über Ausgrenzung und Verfolgung, München: Deutscher Taschenbuch Verlag. Berghold, Joe und Klaus Neugebauer( 1995 ):»Populismus und neuer Rechtsruck in Österreich im Vergleich mit Italien«, in: Reinhard Sieder, Heinz Steinert und Emmerich Tálos(Hg.)( 1995 ) Österreich 1945–1995 : Gesellschaft – Politik – Kultur. Wien: Verlag für Gesellschaftskritik, S. 314–330 . Cappella, Joseph N. und Kathleen Hall Jamieson( 1997 ): Spiral of Cynicism: The Press and the Public Good. New York: Oxford University Press. 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REINHARD STEURER Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik. Eine österreichische Fallstudie zur Psychologie der Umweltpolitik* N achdem sich die Hinweise auf eine anthropogene Klimaerwärmung seit den 1970 er Jahren in einer Reihe von Studien verdichteten, in den 1980 er Jahren auch das öffentliche und politische Interesse am Thema wuchs und das von der UNO eingerichtete»Intergovernmental Panel on Climate Change«( IPCC ) 1990 die umstrittenen Befürchtungen einhellig bestätigte, avancierte Klimaschutz im Laufe der 1990 er Jahre zu einem der wichtigsten Themen nationaler und internationaler Umweltpolitik(Rowlands 1995 , 68–78 ). Auf der UN -Konferenz für Umwelt und Entwicklung( UNCED ) 1992 in Rio de Janeiro einigten sich 154 Staaten und die EU auf die sogenannte UN Klimarahmenkonvention( UN FCCC ), die im März 1994 in Kraft trat und seither Grundlage nationaler und internationaler Klimaschutzpolitik(fortan kurz Klimapolitik) ist. Darin wurde nach langwierigen Verhandlungen nur das allgemeine Ziel eines stabilen Weltklimas, jedoch keine verbindlichen Zielsetzungen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen vereinbart(Paterson 1993 , 175 f.). Dieses besonders von Nichtregierungsorganisationen( NGO s), aber auch von einigen Vertragsparteien(so z. B. von der Gruppe kleiner Inselstaaten) beklagte Defizit galt es auf den im Artikel 7 der FCCC festgelegten Vertragsstaatenkonferenzen (Conference of the Parties, kurz COP ) auszubessern(Newell / Paterson 1996 , 729–734 ; Coenen 1997 , 173–197 ). Nachdem die ersten beiden COP s ( 1995 in Berlin und 1996 in Genf) noch nicht das angestrebte Ergebnis brachten, einigten sich die Vertragsparteien der FCCC auf der COP 3 im Dezember 1997 in Kyoto / Japan schließlich in letzter Minute auf ein Klimaschutzprotokoll, in dem sich die Industrie- und Transformationsländer(die sogenannten Annex-I-Staaten) erstmals in rechtlich verbindlicher Form dazu verpflichteten, die Emissionen der drei wichtigsten Treibhausgase Kohlendioxid( CO 2 ), Methan( CH 4 ) und Distickstoffoxid( N 2 O ) im Zeitraum 2008 bis 2012 auf der Basis von 1990 durchschnittlich um 5,2 % zu reduzieren. Als Erfolg der Konferenz galt, daß dieses Reduktionsziel vorerst auch von den USA (mit 7 %) und Japan(mit 6 %) mitgetragen wurde, obwohl beide Delegationen eine Zusage nationaler Reduktionsziele lange Zeit(auch noch in Kyoto) verwehrt hatten. In den zähen Verhandlungen tat sich unter den Annex-I-Staaten die EU besonders hervor, wobei die ehrgeizige EU -Verhandlungsposition einer 15 %-Reduktion der Treibhausgasemissionen im Sinne einer möglichst ausgewogenen internationalen Lastenteilung schließlich auf 8 % korrigiert wurde(Süddeutsche Zeitung, 12.12.1997 , 10 ; Schmidt 1998 , 443 f.). Das in Kyoto ausgehandelte Klimaschutzprotokoll tritt wohlgemerkt erst dann in Kraft, wenn mindestens 55 Staaten, die mindestens 55 % der CO 2 -Emissionen der Industrieländer repräsentieren, das Papier nicht nur unterzeichnet, sondern auch ratifiziert haben. Da die meisten Staaten mit der Ratifikation auf die Festlegung der genauen Modalitäten (v. a. bezüglich Emissionshandel) warten 1 , was im November 1998 bei der COP 4 in Buenos Aires hätte geschehen sollen(die Konferenz brachte jedoch lediglich einen Zeitplan für das weitere Vorgehen), und eine Zustimmung im US -Senat generell fraglich ist, hängen das Protokoll – und damit auch die darin vereinbarten Reduktionsziele – im wahrsten Sinne des Wortes noch in der Luft(Süddeutsche Zeitung, 3./ 14./ 16.11.1998 ; Der Standard, 6./ 16.11.1998 ). Da die EU ihre Reduktionsverpflichtung als Ländergruppe erbringen muß(»Bubble-Lösung«), mußte für die zugesagte 8 %-Reduktion nach der * Ich danke Volkmar Lauber für Korrekturen und kritische Anmerkungen. 1. Bis 15 . März 1999 (Ende der Zeichnungsfrist) wurde das Kyoto-Protokoll von 84 Staaten(darunter auch die USA , Rußland und alle EU -Mitglieder) unterschrieben, allerdings wurde es bis dahin nur von 7 Staaten ratifiziert. Vgl. http: // www.accc.gv.at / , downloading 21.6.1999 . 414 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik IPG 4/99

Kyoto-Konferenz eine interne Lastenteilung ausgehandelt werden. Im Juni 1998 einigten sich die EU -Umweltminister auf den Teilungsschlüssel, fünf Mitgliedstaaten weiterhin Zuwächse einzuräumen, während sich Finnland und Frankreich zu einer Stabilisierung und die acht weiteren Mitglieder zu einer Reduktion der Treibhausgasemissionen bis spätestens 2012 verpflichteten. 2 Einige Länder, nämlich Australien(von der anfänglichen Pionierrolle mittlerweile sehr weit entfernt), Dänemark, Luxemburg, Deutschland und Österreich hatten sich bereits Anfang der 1990 er Jahre zu strengen Reduktionszielen verpflichtet( OECD 1994 , 19 f.). Zwischenzeitlich zeigte sich jedoch in allen Pionierländern, daß Klimapolitik jenseits der deklarativ-programmatischen Ebene mit vielfältigen Schwierigkeiten konfrontiert war und ist, die konkrete Erfolge entweder nur klein ausfallen ließen oder meist völlig verhinderten.»In den OECD -Ländern ist so – von Ausnahmen abgesehen – von einer effektiven Klimapolitik bisher noch wenig zu bemerken« (Coenen 1997 , 174 ). Diese Schwäche in der ausführenden Klimapolitik soll im vorliegenden Artikel am Beispiel Österreich grundlegend hinterfragt werden. Wie ist die Diskrepanz zwischen der allgemein anerkannten Notwendigkeit von Emissionsreduktionen und ausführender Klimapolitik – das klimapolitische Implementations- oder Umsetzungsdefizit – zu erklären? Viele der in der folgenden Analyse behandelten Hemmnisse sind derartig grundlegend und allgemein, daß ihr Erklärungswert in paradigmatischer Weise über die klimapolitischen Schwierigkeiten in Österreich hinausgeht und auf sämtliche Industriestaaten umzulegen ist. Klimaschutzziele und CO 2 -Emissionsentwicklung in Österreich Tabelle 1 gibt einen Überblick über die diversen Klimaschutzziele, die sich Österreich in den 90 er Jahren gesetzt hat und an denen das inzwischen tatsächlich Erreichte gemessen werden muß. Im Energiebericht des Jahres 1990 (Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten 1990 , 44 ) gab die Bundesregierung mit dem»TorontoZiel« erstmals eine klimapolitische Zielsetzung vor, die nicht nur in sämtlichen klimapolitisch relevanten Regierungsdokumenten wiederholt, 4 sondern auch vom Nationalrat durch eine Ent2 . Der EU -Teilungsschlüssel sieht im Detail folgendermaßen aus(Angaben in%): Portugal+ 27 ; Griechenland + 25 ; Spanien+ 15 ; Irland+ 13 ; Schweden+ 4 ; Finnland und Frankreich ± 0 ; Niederlande – 6 ; Italien – 6,5 ; Belgien – 7,5 ; UK – 12,5 ; Dänemark und BRD – 21 , Luxemburg – 28 ( Financial Times, 18.6.1998 , 1 ; Schmidt 1998 , 443 f.). 3 . Dieses Reduktionsziel wird erst dann verbindlich, wenn das in Kyoto ausverhandelte Klimaschutzprotokoll entsprechend den oben angeführten Bestimmungen in Kraft tritt, weswegen auch das Verpflichtungsdatum in Klammern angeführt ist( 1998 wurde der EU -interne Teilungsschlüssel fixiert, 2000 könnte das Protokoll international in Kraft treten). 4. Zu diesen Regierungsdokumenten zählen( 1. ) neben dem o.a. Energiebericht 1990 folgende Dokumente:( 2. ) Energiebericht 1993 (Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten 1993 );( 3. ) Energiebericht 1996 (Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten 1996);( 4. ) N ationaler Klimabericht(Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie 1994 );( 5. ) Zweiter Nationaler Klimabericht(Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie 1997 a);( 6. ) Bericht der Bundesregierung an den Nationalrat gemäß Entschließung des Nationalrats vom 19. Jänner 1994 : Österreichischer Klimaschutzbericht 1995 (Österreichische BundesregieTabelle 1: Zusammenfassung der CO 2 -Reduktionsziele in Österreich Zielbezeichnung »Toronto-Ziel« » EU -Ziel« » UN/EU -Ziel« 3 »KlimabündnisZiel« Verpflichtungsjahr 1990 1990 ( 1998/2000 ?) 1990 er Jahre Verpflichtete Bund Bund Bund Länder und Gemeinden Reduktion – 20 % ± 0 % – 13 % – 50 % Basis 1988 1990 1990 1987 Zeit 2005 2000 2012 2010 IPG 4/99 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik 415

schließung(E 133 –NR / XVIII.GP., 19.1.1994 ) eingemahnt wurde. Deshalb kann sie hier als Bewertungsmaßstab für die Klimapolitik in den 1990 er Jahren herangezogen werden. 5 Mit dieser anspruchsvollen Zielsetzung zählte Österreich damals zu den Pionieren der Klimapolitik. Die Tatsache, daß in Österreich, wie in den anderen Pionierländern, seitdem noch keine wirksame Klimapolitik etabliert werden konnte (Kok / Steurer 1998 , 32 f. und 55–72 ; Steurer 1999 ), kann an dieser Stelle vorerst durch die Entwicklung der CO 2 -Emissionen illustriert werden. Ungeachtet des»Toronto-Ziels« stiegen die CO 2 Emissionen in Österreich von 57,2 Mio. t im »Toronto-Basisjahr« 1988 auf 66 Mio. t im Jahr 1997 . Im Laufe der 1990 er Jahre lagen die jährlichen CO 2 -Emissionen durchwegs höher als 1988 . Die Emissionen werden zum Großteil von vier Verbrauchergruppen verursacht: an erster Stelle steht Verkehr gefolgt von Kleinverbrauchern, (kalorischer) Stromerzeugung und Industrie. Die Emissionssteigerung von 15,4 % zwischen 1988 und 1997 ist zu gut 1/3 auf den überproportional zunehmenden Verkehr zurückzuführen. 6 Angesichts der kontinuierlichen CO 2 -Emissionszuwächse begannen einige Akteure bereits Mitte der 1990 er Jahre an der Erreichbarkeit des »Toronto-Ziels« zu zweifeln. In der Folge wurde das Ziel in Etappen aufgegeben: zunächst wurde es von Wirtschaftskreisen(allen voran die Industriellenvereinigung und die Wirtschaftskammer) totgesagt(Salzburger Nachrichten, 24.7.1996 , 19 ), kurz darauf zweifelte das Wirtschaftsministerium im Energiebericht 1996 die Erreichbarkeit an – und im Klimabericht 1997 ( 10 f., 96 ff.) reagierte man u.a. mit der Variante eines»verzögerten Toronto-Szenarios«(bis 2010 anstatt 2005 ). Die Einigung auf das» UN / EU -Ziel« im Juni 1998 setzte der Diskussion einen Schlußpunkt: seither ist vom anspruchsvolleren»Toronto-Ziel« so gut wie nicht mehr die Rede. Programmatik und Umsetzung Mit der Aufschlüsselung der Emissionen nach Verbrauchergruppen sind bereits die wichtigsten Politikfelder des Klimaschutzes identifiziert: ̈ Sämtliche Maßnahmen, die im Zusammenhang mit Verkehr stehen(z. B. Mineralöl- und KfzBesteuerung, Verbesserung des Öffentlichen Verkehrs, Tempolimits, Autobahnmaut etc.) haben stets auch klimapolitische Relevanz. ̈ Im Sektor Kleinverbraucher sollen die durch Raumheizung und Warmwasseraufbereitung entstehenden CO 2 -Emissionen in erster Linie durch geringeren Energieverbrauch(zu erreichen u. a. mittels Kesseltausch und Wärmedämmung von Alt- und Neubauten) sowie durch energetische Nutzung von Biomasse(v. a. Holz) anstelle fossiler Brennstoffe(v. a. Heizöl) gesenkt werden. ̈ Eine effizientere Stromerzeugung kann u. a. durch optimalen Einsatz des Kraftwerkparks und durch Kraft-Wärme-Kopplung erzielt werden. Zur klimapolitischen Programmatik: Diese und eine Fülle weiterer Maßnahmen wurden von der Bundesregierung schon mehrfach in Berichten und Programmen festgehalten. So wurde z. B. im Energiebericht 1993 ein Energiekonzept mit 97 Maßnahmen vorgestellt, deren geplante Umsetzung zu Energieeinsparungen führen sollte. In drei Klimaberichten( 1994 , 1995 und 1997 ) sind weitgehend deckungsgleiche Maßnahmenkataloge mit bis zu 70 Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasen enthalten. 7 Kurzum: Wenngleich rung 1995 ) und( 7. ) Nationaler Umwelt Plan / NUP (Bundesministerium für Umwelt 1995 ). Diesbezügliche Literaturangaben werden in der Folge nur noch mit Titel und Erscheinungsjahr, also z. B.( Klimabericht 1997 ) angegeben. In allen genannten Quellen mit Ausnahme des Energieberichts 1996 wurde das»Toronto-Ziel« wiederholt. 5 . Das» EU -Stabilisierungsziel« spielte in Österreich angesichts des strengeren»Toronto-Ziels« lange keine Rolle. Erst in der zweiten Hälfte der 1990 er Jahre kam es für die Bundesregierung angesichts der zunehmenden CO 2 -Emissionen als realisierbare Rückzugsoption ins Spiel. Aller Wahrscheinlichkeit nach wird aber auch dieses Ziel verfehlt werden: Ohne sofortige Trendwende werden die CO 2 -Emissionen im Jahr 2000 etwa 10 % über dem Niveau von 1990 liegen(Steurer 1999 ). 6. Die hier wiedergegebenen Daten stammen aus http: // www.accc.gv.at / , downloading 21.6.1999 . Gute grafische Darstellungen zu den CO 2 -Emissionen in Österreich von 1955 bis 1995 – aufgeschlüsselt nach Energieträgern und Verbrauchergruppen – finden sich in UBA–INFO 9/96, 3 und 11–12/96 , 4–14 , wiedergegeben in Kok/Steurer 1998 , 26 f. Vgl. auch Steurer 1999 . 7. Während der Klimabericht 1995 ein Bericht der Bundesregierung an den Nationalrat gemäß Entschließung vom 19.1.1994 ist, handelt es sich bei den Klimaberichten 1994 und 1997 um nationale Mitteilungen, die in den 416 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik IPG 4/99

die Planungsdokumente allesamt Mängel aufweisen(auf die ich weiter unten noch zu sprechen kommen werde), weist die Programmatik also zahlreiche klimapolitische Maßnahmen auf. Untersucht man die Umsetzung der vorgesehenen Maßnahmen, dann schließt sich erwartungsgemäß der Kreis mit der negativen Emissionsentwicklung: sie gelang in der Regel entweder nicht oder nur in unzureichendem Ausmaß. So wurden z. B. rund 41 % der im Klimabericht 1997 angeführten» CO 2 -Maßnahmen« schon im Energiesparprogramm 1988 weitgehend vergeblich zur Umsetzung vorgesehen(Kok / Steurer 1998 , 77 ). Als Beispiele für das klimapolitische Umsetzungsdefizit seien nur die bekannten Maßnahmen »Road-Pricing« und»Erhöhung der Mineralölsteuer«(beide nicht umgesetzt) oder»Energie/ CO 2 -Steuer« und»Einspeisung von Strom in das öffentliche Netz«(beide nur mangelhaft umgesetzt) genannt(ebd., 55–72 ; Steurer 1999 ). Das Grundproblem, daß das»Toronto-Ziel« von der Bundesregierung nie besonders ernst genommen wurde(Steurer 1999 ), kann neben den primären Ausgangspunkten Emissionsentwicklung und Implementationsschwäche als sekundärer Ausgangspunkt der Hemmnisanalyse verstanden werden. Psychologie und Politik Die offenkundigen Schwierigkeiten der Klimapolitik können mit verschiedenen Ansätzen auf unterschiedlichste Weise erklärt werden. In der Regel werden wirtschaftliche, budgetäre, akteurbezogene und / oder institutionelle Begründungszusammenhänge sowie fehlender politischer Wille angeführt. Diese Gründe sind allerdings nicht voraussetzungslos, sondern können selbst hergeleitet werden. Genau darum geht es einer»Psychologie der Umweltpolitik«(Steurer 1998 ): Der psychologische Ansatz im politischen Kontext geht über die Benennung unmittelbarer umweltpolitischer Hemmnisse hinaus, indem er diese auf grundlegende(z. T. psychisch bedingte) Hemmnisse zurückzuführen versucht. Entsprechende Fragestellungen lauten beispielsweise: Warum fehlt es an(klima-)politischem Willen zur Zielerreichung? Warum verhindern wirtschaftliche und / oder budgetäre Argumente Klimaschutzmaßnahmen? Warum ist Klimaschutz institutionell schwach verankert und warum hemmt die gegebene Kompetenzverteilung die Maßnahmenimplementation? Zur Beantwortung dieser und ähnlicher Fragen müssen zwei Disziplinen verbunden werden, deren Ansätze grundverschieden sind. Während in politikwissenschaftlichen Analysen aufgrund der Konzentration auf gesellschaftliche und politische Prozesse die»menschliche Innenwelt«, also die Bedeutung psychischer Aspekte weitgehend vernachlässigt wird(interpersoneller Ansatz), verhält es sich im Rahmen des intrapersonellen Ansatzes der Psychologie genau umgekehrt: bei diesem steht die Analyse menschlichen Erlebens und Verhaltens im Vordergrund, während die(politische)»Außenwelt« kaum Berücksichtigung findet(Steurer 1998 , 11–15 ). Ziel der hier verfolgten transdisziplinären Vorgangsweise ist es, den psychologischen Ansatz nicht nur auf umweltrelevante Handlungen von Individuen, sondern auch auf Umweltpolitik anzuwenden. Die Schwierigkeiten der Klimapolitik sind zu einem Teil psychologischer Natur und müssen u. a. eben auch dementsprechend erklärt werden. Zur psychologischen Erklärung der klimapolitischen Schwierigkeiten sollen nun – vom intrapersonellen Ansatz ausgehend – wichtige psychische Funktionen und Prozesse untersucht werden, die alltägliches und(klima-)politisches Handeln in ähnlicher Weise determinieren. Die Schwierigkeiten der Klimapolitik sollen durch Hemmnisse in den Bereichen Wahrnehmung, Kognition, Werte / Einstellungen, Emotionalität, Motivation und Problembewältigungsstrategien erklärt werden. Wahrnehmung Umweltprobleme können prinzipiell über drei Wahrnehmungsmodi bemerkt werden: über unvermittelte Sinneswahrnehmungen, über Gesundheitsschäden als Folge von Umweltveränderungen Artikeln 4.2 und 12 der FCCC vorgeschrieben sind. Darin muß über die nationale Emissionsentwicklung, geplante klimapolitische Maßnahmen und über deren Implementationsstand berichtet werden( OECD 1994 , 196 ff., 200 ff., 204 f.). IPG 4/99 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik 417

und über Forschung, verbunden mit Kommunikation(Ruff 1993 , 95 ). Anders als z. B. bei starkem Smog kann der diskutierte Klimawandel allerdings nicht unvermittelt, sondern nur über die (meist massenmediale) Rezeption wissenschaftlicher Erkenntnisse, also ausschließlich über den dritten Modus wahrgenommen werden. Das bedeutet, daß wir es beim Klimawandel mit einer wissenschaftlich-sozialen(Re-)Konstruktion, einer medial verbreiteten»second-hand reality« zu tun haben(Fuhrer, Kaiser et al. 1995 , 63 f.; Beckmann / Beck 1997 , 120 f.). Aus diesem Charakteristikum lassen sich drei klimapolitisch relevante Punkte ableiten: Mangelnde Gewißheit: Allein aufgrund der sinnlichen Nicht-Wahrnehmbarkeit des Klimawandels fehlt in diesem Zusammenhang jene Gewißheit, die unmittelbaren Sinneserfahrungen in der Regel immanent ist(Kruse 1995 , 86 ). Die einer sozialen(Re-)Konstruktion anhaftenden Ungewißheiten und Zweifel sind keine solide Basis für die Umsetzung z. T. umstrittener klimapolitischer Maßnahmen. Politische Versäumnisse können leicht mit einem entsprechenden Hinweis darauf erklärt oder rechtfertigt werden, denn»man verlangt schon beträchtliche Sicherheit der Vorhersage, um einen erwünschten und sicheren Naheffekt wegen eines ohnehin uns nicht mehr treffenden Ferneffekts aufzugeben«(Jonas 1984 , 68 ). Diffuse Kausalität: Neben dem Klimawandel im allgemeinen muß selbstverständlich auch dessen kausaler Zusammenhang mit menschlichen Handlungen(re-)konstruiert werden. Aufgrund fehlender»cues-to-causality«, wie z. B. räumliche und zeitliche Nähe von Ursache und Wirkung (Einhorn / Hogarth 1986 , 9–13 ), sind eben auch diesbezügliche Ursache-Wirkungs-Verhältnisse sinnlich nicht wahrnehmbar – ja mehr noch: sie sind nicht einmal wissenschaftlich eindeutig feststellbar. Diese»diffuse Kausalität« ist eine weitere Ursache für klimapolitische Versäumnisse. Schwacher Feedback: Sowenig sich der Treibhauseffekt und dessen Kausalität sinnlich wahrnehmen lassen, sowenig lassen sich die Effekte klimapolitischer Maßnahmen unvermittelt wahrnehmen. Erfolge und Mißerfolge der Klimapolitik lassen sich kurz- und mittelfristig lediglich mit Emissionsstatistiken, nicht aber anhand von Veränderungen der Umweltsituation bewerten. Das sowohl für politische Korrekturen als auch für die Motivation wichtige Feedback ist hier entsprechend der eingeschränkten Wahrnehmungsmöglichkeiten also nur schwach ausgeprägt (Steurer 1998 , 212–221 ). In diesem Zusammenhang ist außerdem zu berücksichtigen, daß viele Klimaschutzmaßnahmen(wie z. B. Kfz-Normverbrauchsabgaben oder Wärmedämmstandards für Neubauten) nicht sofort nach Umsetzung, sondern erst Jahre danach ihre Wirkung entfalten. Die Umsetzung von Maßnahmen mit langen Vorlaufzeiten(»time-lag«) ist also sogar in Emissionsstatistiken nur stark verzögert(oft erst nach der nächsten Wahl) feststellbar, während etwaige(politische) Kosten sofort anfallen. Sowohl die Abstraktheit klimapolitischer(Miß-)Erfolge als auch die langen Vorlaufzeiten von Maßnahmen hemmen eine Klimapolitik, die auf möglichst konkrete, gut und rasch wahrnehmbare(um nicht zu sagen plakative) Erfolge ausgerichtet ist. Sowohl Umsetzungsdefizit als auch mangelnder»klimapolitischer Wille« sind stets auch vor dem Hintergrund der genannten Wahrnehmungsdefizite zu sehen. Der Zusammenhang ist in Österreich nicht so offensichtlich, wie es z. B. in den USA unter der Bush-Administration gewesen ist(Rowlands 1995 , 76 ff.), sondern subtil. Weiters ist zu bedenken, daß diese Wahrnehmungsdefizite nicht nur in politischen Aushandlungsprozessen, sondern auch in der Bevölkerung wirken, was entsprechende Rückwirkungen auf die politische Ebene hat. Kognitive Prozesse: Bewertung und Planung Räumliche und zeitliche Nähe deuten nicht nur auf Kausalität hin, sie ziehen den Menschen größtenteils in ihren Bann. Dieses sogenannte »Meadows’sche Gesetz« besagt andererseits:»Je größer der mit einem Problem verknüpfte räumliche und zeitliche Bereich ist, um so weniger Menschen befassen sich mit der Lösung eines solchen Problems«(Meadows et al. 1978 , 12 f.). Da es sich beim anthropogenen Treibhauseffekt zweifelsohne um ein zeitlich mehr oder weniger fernes Problem handelt, das außerdem auch räumlich nicht eingegrenzt werden kann, sind adäquate Problemlösungsaktivitäten einstweilen weder für Regie-rungen(manche Umweltminister ausgenommen) noch für die Mehrheit der Wahlbevölke418 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik IPG 4/99

rungen besonders dringlich. Besser wahrnehmbare, räumlich und zeitlich naheliegende Probleme, die deshalb auch größere subjektive Betroffenheit hervorrufen(wie z. B. Arbeitslosigkeit), stehen an der Spitze politischer Tagesordnungen. 8 Auf der politischen Ebene ist der handlungsweisende Zeithorizont aus einem weiteren Grund relativ kurz: Der»ökonomischen Demokratietheorie« von Schumpeter( 1987 ) und deren Weiterentwicklungen von Downs( 1968 ) zufolge konzentrieren sich Parteien, Politiker und Regierungen nicht primär auf eine Steigerung des Gemeinwohls (im konkreten Fall auf eine langfristige Stabilisierung der klimatischen Bedingungen), sondern vielmehr auf jene Anliegen, die ihrer Nutzenmaximierung(Stimmengewinn, Macht, Karriere) dienlich sind. Folglich sind politische Problemlösungsaktivitäten im Kontext demokratischer Systeme also vor allem auf die nächsten Wahlen ausgerichtet. Da in dem hierfür relevantem Zeitraum keine sinnfällige Verschlechterung der Klimasituation zu befürchten ist, sondern andere Probleme(z. T. auch andere Umweltprobleme, wie z. B. Abfallentsorgung) als dringlicher beurteilt werden, ist Klimaschutz(noch) ein nachrangiges Thema. Diese durch Interessenvertretungen, öffentliche und veröffentlichte Meinungen mitbestimmte Prioritätensetzung würde vermutlich am ehesten durch unvermittelt wahrnehmbare, negative Auswirkungen des Treibhaus-effekts verschoben werden. Ob chronischer Schneemangel in Skigebieten oder andere extreme Wettererscheinungen(wie z. B. Stürme, Überschwemmungen und Dürren): als eindeutige Folgen des anthropogenen Treibhauseffekts identifiziert, hätten sie eine Aufhebung der»Erfahrungsdistanz«(Preuss 1991 , 48 f.) und damit wohl auch eine Aufwertung des Klimaschutzes zur Folge. Bislang fällt die Umsetzung klimapolitischer Maßnahmen vor dem Hintergrund von Wahrnehmungsdefiziten allerdings eben auch dem »Bann des Unmittelbaren«(Steurer 1998 , 108 f.) zum Opfer. Klimaschutz ist in der Logik demokratischer Systeme solange nachrangig, solange auf kurze Sicht viel zu verlieren(Stichwort Kosten und Wahlen) und nur wenig zu gewinnen ist (Stichwort ungewisse und verborgene Effekte). Wie schon erwähnt, liegen mit dem Energiekonzept 1993 ( 97 Maßnahmen) und den Klimaberichten( 1997 mit 71 Maßnahmen) umfangreiche energie- und klimapolitische Planungsdokumente vor. Die Politikplanung wurde jedoch so angelegt, daß sie selbst als Umsetzungshemmnis identifiziert werden muß. Die Konzeptionspapiere müssen in mehrfacher Hinsicht kritisiert werden(Kok / Steurer 1998 , 72 ff.): Wenngleich mit dem Energiekonzept im Energiebericht 1993 sowohl Planungsgenauigkeit als auch Verbindlichkeit deutlich erhöht wurden, verzichtete man auf eine detaillierte Umsetzungsplanung, wie sie für eine erfolgreiche Maßnahmenimplementation notwendig wäre. Da der Durchführungszeitplan mit zwei Jahren einen zu kurzen Zeitraum berücksichtigt, bleiben Maßnahmenumsetzungen erst recht wieder offen und unverbindlich. Anstatt Planungsgenauigkeit und Verbindlichkeit im darauffolgenden Energiebericht 1996 entsprechend zu erhöhen, fehlt hier jegliche Umsetzungsplanung(auch ein Zeitplan wurde nicht mehr erstellt). Im Klimabericht 1997 wurden für einige Maßnahmen zwar CO 2 -Reduktionspotentiale und Investitionskosten angeführt, allerdings fehlt – wie bei den Klimaberichten 1994 und 1995 – auch hier eine Durchführungsplanung mit zeitlichen Vorgaben völlig. Immerhin wurde in den drei Klimaberichten für fast jede Maßnahme der Umsetzungsstand angeführt, aber anstatt auch Hemmnisse und Versäumnisse in konstruktiver Absicht zu benennen, beschränkte man sich auf Positivmeldungen. Wozu dieser Exkurs in die Details energie- und klimapolitischer Konzeptionspapiere? Weil – wie gesagt – genau diese Details am erklärungsbedürftigen Umsetzungsdefizit beteiligt sind. Eine unverbindliche und oft zu allgemeine Zielausarbeitung, fehlende Zwischenschritte, ungenügende oder fehlende Zeitvorgaben für Zwischenschritte und endgültige Umsetzung, fehlende Selbstkritik sowie noch zu behandelnde Zielkonflikte innerhalb der Bundesregierung sind deutliche Bestandteile einer»Logik des Mißlingens«(Dörner 1997 ; Steurer 1998 , 115–120 ). Diese besondere Art der Logik wurde im klimapolitischen Kontext geradezu systematisch betrieben. 8 . Das soll allerdings nicht heißen, daß in der Politik keine Langzeitperspektiven existieren. Immerhin zeugt z. B. das»Projekt EU « vom Gegenteil. Langfristige Zeithorizonte sind in Wissenschaft, Wirtschaft und Politik am ehesten dann handlungsrelevant, wenn es um Weiterentwicklungen und Visionen technischer oder wirtschaftlicher Art geht, die Gewinne und zunehmenden Wohlstand versprechen. IPG 4/99 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik 419

Werte und Einstellungen Werte- und Einstellungsmuster beeinflussen zum einen Wahrnehmung und Beurteilung, zum anderen selbstverständlich auch individuelles und politisches Handeln. Vor diesem zweidimensionalen Hintergrund stellt sich hier die Frage, welche Rolle das vieldiskutierte Umweltbewußtsein im Kontext klimapolitischer Schwierigkeiten spielt. Es gibt mehrere Indikatoren dafür, daß Umweltanliegen sowohl in der Bevölkerung als auch in der Politik besonders in den 1980 er, aber auch noch in den frühen 1990 er Jahren an Bedeutung gewonnen haben: Zum ersten kam es zu einer tendenziellen Werteverschiebung, die eher als ansatzweise Synthese von Materialismus und Postmaterialismus denn als Wertewandel hin zum Postmaterialismus verstanden werden muß(Witte 1996 , 534–541 ; Steurer 1998 , 166–170 ). Zum zweiten wurden in unzähligen Meinungsumfragen Werte und Einstellungen erhoben, die auf ein stark ausgeprägtes Umweltbewußtsein hindeuten. So sah die österreichische Bevölkerung 1992 z. B. die Existenz der Menschheit durch Umweltprobleme gefährdet( 67 %), reihte Umweltschutz hinter der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit jahrelang als zweitwichtigste politische Aufgabe ein und war auch mit der staatlichen Umweltpolitik unzufrieden( 60 %)(Beutelmeyer, Baco et al. 1992 , 15–39 ). Dabei ereignete sich zum dritten etwa Mitte der 1980 er Jahre der umweltpolitische Durchbruch, an den bis 1992 eine Phase voller Euphorie anschloß(Lauber 1997 , 611–614 ), in der sich die Bundesregierung ja auch dem»TorontoZiel« verpflichtete. Im Zuge dieser Euphorie wurde außerdem die Stellung des Umweltministeriums( BMUJF ) zumindest institutionell erheblich gestärkt. Eine Analyse der Österreichischen Amtskalenders ergibt allein für die Zeit von 1989 bis 1995 eine Versechsfachung der besetzten Stellen: während 1989 nur 35 Stellen mit Umweltbelangen befaßt waren, waren es 1995 gezählte 208 (Steurer 1998 , 139 f.). Diese Entwicklung ist hier deshalb relevant, weil die Querschnittsmaterie Klimaschutz vom BMUJF koordiniert und auch forciert wird. Wertesynthese, Umweltbewußtsein und Aufwertung der Umweltpolitik spiegeln allerdings nur eine, und zwar die»postmaterielle Seite« gegenwärtiger Werte- und Einstellungsmuster wider. Dieser steht auf der»materiellen Seite« ein ökonomisches Paradigma gegenüber, demzufolge ein»Kosten-Nutzen-Kalkül« in vielen Situationen handlungsweisend ist. Das ökonomische Paradigma wurde am Rande zwar durch postmaterielle Werte ergänzt, das ändert allerdings nichts an dessen Priorität in Wirtschaft, Gesellschaft und Politik. Mit anderen Worten: das Umweltbewußtsein wird in seiner politischen Wirksamkeit bislang von einem in der Regel deutlich stärker ausgeprägten»Wirtschaftsbewußtsein« konterkariert (Kuhn 1993 , 39 ; Steurer 1998 , 127–141 , 149 ff.). Vor diesem Hintergrund sind sämtliche regierungsinternen Auseinandersetzungen zu sehen: Während im BMUJF aufgrund seiner Kompetenzen postmaterielle Orientierungen(einschließlich Umweltbewußtsein) stärker ausgeprägt zu sein scheinen, dominiert in anderen Ministerien(besonders im Wirtschafts- und Finanzministerium, kurz BMwA und BMF ) – und damit in der gesamten Bundesregierung – das traditionsreiche ökonomische Paradigma. Diese ressortspezifischen Prioritäten und darauf zurückzuführende Auseinandersetzungen treten im umweltpolitischen Alltag immer wieder hervor. ̈ Beispiel 1 : Das BMUJF hielt bis Juni 1998 explizit am»Toronto-Ziel« fest, das BMwA verabschiedete sich davon schon im September 1996 , weil es(neun Jahre vor dem Ende des Zielzeitraums!) nicht mehr erreicht werden könne(Der Standard, 4.9.1996 und 10.6.1998 ). ̈ Beispiel 2 : Das BMUJF forderte einen anspruchsvollen Beitrag zum» UN / EU -Reduktionsziel«, BMwA und BMF wußten das im Ministerrat aus Kostengründen zu verhindern(Der Standard, 5./10./18.6.1998 ). ̈ Beispiel 3 : Das BMUJF versucht schon seit 1994 eine Vereinbarung zwischen Bund und Ländern gemäß Art. 15 a B-VG über die Erreichung des »Toronto-Ziels« zustandezubringen, die Uneinigkeit zwischen BMF , anderen Bundesministerien und den Finanzlandesräten über die Kostenverteilung verhinderte die Vereinbarung bis dato, obwohl alle Bundesländer bis auf Vorarlberg sogar das wesentlich anspruchsvollere »Klimabündnis-Ziel«(vgl. Tab. 1 ) akzeptierten (Kok / Steurer 1998 , 60 ). Der langen Rede pointierter Sinn:»where you stand depends on where you sit«(Hall 1993 , 275 ). Der Dominanz des ökonomischen Paradigmas fielen eine Reihe weiterer klimapolitischer Maß420 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik IPG 4/99

nahmen zum Opfer(Kok / Steurer 1998 , 55–72 ). Dabei ist die ressortspezifische Prioritätensetzung selbstverständlich stets im Zusammenhang mit der klimapolitischen Macht- und Kompetenzverteilung zu sehen: Betrachtet man die im Klimabericht 1997 aufgelisteten Maßnahmen hinsichtlich Zuständigkeit, so fällt zunächst die insgesamt schwache Stellung des BMUJF auf: Das Umweltministerium ist – abgesehen von seiner allgemeinen Koordinationsfunktion – zwar bei 27 % der im Klimabericht 1997 genannten Maßnahmen als Akteur involviert, seine Möglichkeiten beschränken sich dabei in der Regel allerdings auf die Vergabe von Förderungen. Das Gros der klimapolitischen Maßnahmen fällt in die Zuständigkeit der Länder( 59 %), des BMwA ( 56 %) und des Bundesministeriums für Wissenschaft und Verkehr ( 25 %). Klimaschutz ist also eine horizontal und vertikal gelagerte, sämtliche Ministerien sowie Länder und sogar Gemeinden betreffende Querschnittsmaterie(Kok / Steurer 1998 , 79 f.). Während Klimaschutz nur im relativ schwach konzipierten Umweltministerium von vorrangiger Bedeutung ist, sehen die anderen, z. T. sogar wichtigeren klimapolitischen Akteure entsprechende Maßnahmen offenbar als neuartige, von außen(u. a. eben vom BMUJF ) herangetragene»Annexmaterie«. Da sich dieser»klimapolitische Anhang« noch dazu scheinbar nur selten reibungslos in die traditionellen Politikfelder integrieren läßt, werden die jeweils naheliegenderen traditionellen Ziele und Aufgaben vorrangig behandelt. Vor dem Hintergrund des ökonomischen Paradigmas stellen sich die»Annexverwalter« wohl die Grundsatzfrage: Warum sollten konkrete, kurzfristig wirksame Kosten zur Vermeidung nicht wahrnehmbarer, ungewisser und noch dazu langfristiger Umweltveränderungen Wählern und Interessensvertretungen zugemutet werden? Die zur Erreichung des»Toronto-Ziels« nötige Anreizfinanzierung der öffentlichen Hand wurde 1997 auf 1,44 Mrd. öS( 104,65 Mio. Euro) pro Jahr bis 2005 geschätzt (Kratena 1997 , 25 ). Nachdem die Kosten für Klimaschutz(im konkreten Fall für das sogenannte »Toronto-Technologieprogramm«) dem ökonomischen Paradigma zufolge das Ausmaß der damit verhinderten Schäden nicht übersteigen dürfen, etwaige Schadensfolgekosten aber noch völlig unklar sind, beschränkt man sich nicht nur in Österreich, sondern weltweit vorwiegend auf sogenannte»no-regret-Maßnahmen«. Während solche Maßnahmen, deren Investitionsaufwand sich in wenigen Jahren amortisiert(also wirtschaftlich und politisch»nicht bedauert« werden müssen), noch eigens als praktizierte Bewältigungsstrategie zu behandeln sind, wurde das mit Kosten verbundene Technologieprogramm nicht umgesetzt. Ein klimapolitischer Durchbruch gegen das kurzfristige»Kosten-Nutzen-Kalkül« würde eine Aufweichung oder eine Ökologisierung des ökonomischen Paradigmas in der Bevölkerung und / oder bei den verantwortlichen Akteuren voraussetzen. Noch ist das Umweltbewußtsein allerdings ökonomisch filtriert und die»Emanzipation der Ökologie« – d. h. eine Gleichstellung von ökonomischer und ökologischer Rationalität – utopisches Fragment(Mol 1996 , 305–311 ; Steurer 1998 , 149 ff.). Bislang war nur von der(wohlgemerkt kurzsichtigen) Rationalität des ökonomischen Paradigmas die Rede. Einer psychologischen Analyse sollte jedoch nicht entgehen, daß die Abgrenzung gegenüber irrationalen Argumenten und Vorurteilen nicht immer eindeutig ist. In der Diskussion um die Einführung von Energiesteuern ist das besonders gut zu beobachten: Wirtschaftliche Interessensvertretungen opponieren mit Hinweisen auf sinkende Wettbewerbsfähigkeit und drohende Standortverlagerungen schon seit Jahren ohne Wenn und Aber gegen eine ökologische Steuerreform. Dabei wurde 1995 in einem umfangreichen WIFO -Gutachten festgestellt, daß höhere Energiesteuern bei entsprechend gesenkten Lohnnebenkosten nicht nur für die Umwelt, sondern auch für Konjunktur, Beschäftigung und Budget positive Auswirkungen hätten, selbst wenn Österreich einen Alleingang wagen würde(Köppl, Kratena et al. 1995 ; Der Standard, 24.3.1995 , 23 ). Während die Verhinderung einer ökologischen Steuerreform lediglich für energie-intensive Branchen rational sein kann(mit Ausnahmeregelungen ist selbst das zu unterbinden), basiert die generelle Ablehnung der Wirtschaft auch auf Vorurteilen, d. h. auf im Laufe des konfliktträchtigen Gegeneinander von Ökonomie und Ökologie erlernten, mittlerweile übergeneralisierten und z. T. faktisch falschen Einstellungen gegenüber Umweltschutz. Diese Vorurteile, die auf rationale Weise nur schwer zu verändern sind, werden durch Lobbying in die Politik hineingetragen und waren dort bislang sehr wirksam. IPG 4/99 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik 421

Festzuhalten bleibt: Trotz Umweltbewußtsein und klaren, wenngleich unverbindlichen Reduktionszielen wird auch Klimaschutz dem ökonomischen Paradigma untergeordnet. Maßnahmenumsetzungen scheitern an dessen Kosten-NutzenKalkül, weil dabei zum einen kurzfristig kalkuliert wird und Eventualitäten sowie(nicht versicherbare) Risiken unberücksichtigt bleiben, zum anderen, weil die Kalkulation auch auf kurze Sicht nicht immer auf rationaler Basis zu stehen scheint. Die in der Österreichischen Bundesregierung offensichtlich bestehenden Zielkonflikte sind alles in allem als zentrales Element der bereits erwähnten»Logik des Mißlingens« zu verstehen(Dörner 1997 , 84 f., 98 ). Wohlgemerkt haben wir es auch hier nicht mit»österreichspezifischen« Hemmnissen zu tun: In Deutschland z. B. war die Situation in der»Ära Kohl« zum verwechseln ähnlich. Motivation und Interessen Motivation meint hier vor allem extrinsische Motivation, also all jene psychischen Prozesse und Effekte, die das Verhalten eines Lebewesens um der erwarteten Folgen willen steuern(Heckhausen 1989 , 9 f.). 9 Im Folgenden gilt es zu zeigen, daß die erklärungsbedürftigen Schwierigkeiten der Klimapolitik auch auf ein Motivationsdefizit zurückgeführt werden müssen, das oft als»fehlender politischer Wille« oder»mangelnde klimapolitische Ernsthaftigkeit« erkannt wird. Heckhausen( 1989 , 467–472 ) arbeitete ein mittlerweile weithin anerkanntes Motivationsmodell aus, das auf extrinsisch motiviertes Handeln zugeschnitten ist und sich hier gut anwenden läßt. Das Modell besteht aus folgenden drei Erwartungen und vier Fragen, die je nach Beantwortung in die Aufforderungen»Tue nichts!« oder»Tue etwas!« münden: ̈ Die Situations-Ergebnis-Erwartung subsumiert Annahmen darüber, wie sich die momentane Situation ohne Intervention entwickelt. Um die erste Aufforderung»Tue nichts!« umgehen zu können, muß die Frage»Erscheint das Ergebnis bereits durch die Situation festgelegt?« verneint werden. ̈ Die Handlungs-Ergebnis-Erwartung fragt danach, wie wahrscheinlich eine Handlung die gewünschten Ergebnisse nach sich zieht. Die Motivation steigt, wenn sich die Frage»Kann man das angezielte Ergebnis selbst herbeiführen?« mit ja beantworten läßt. ̈ Die Ergebnis-Folge-Erwartung fragt nach dem Zusammenhang von Ergebnissen und Folgen. Dabei werden Ergebnisse durch eine Handlung unmittelbar hervorgerufen(in der Regierungspolitik z. B. Gesetze und Verordnungen), während die in der Regel eigentlich angestrebten Folgen(z. B. Emissionsrückgang und Klimastabilisierung) aus den unmittelbaren Handlungsergebnissen hervorgehen sollten. Diese dritte Erwartung beinhaltet die zwei Fragen»Zieht das Handlungsergebnis die gewünschten Folgen nach sich?« und»Sind einem die möglichen Folgen des Ergebnisses wichtig genug?«. Wird eine der beiden Fragen verneint, dann droht erneut die Aufforderung»Tue nichts!«. Nur wenn alle vier Fragen entsprechend beantwortet werden, wird am Ende des Modells die Aufforderung»Tue etwas!« erreicht. Was für Schlußfolgerungen lassen sich aus diesem Motivationsmodell nun für die Klimapolitik ziehen? Weil nicht anzunehmen ist, daß die gegebene Situation(der klimapolitische Status quo) ohne zusätzliche Interventionen zu den gewünschten Ergebnissen und Folgen führt, ist die erste Hürde des Modells genommen. 10 Bei der Handlungs-Ergebnis-Erwartung ist die Antwort nicht mehr so eindeutig: Das Ergebnis, sprich die Umsetzung der in den Klimaberichten aufgelisteten Maßnahmen, ist angesichts der bereits angesprochenen Kompetenzverteilung nur von der gesamten Bundesregierung, gemeinsam mit den Gebietskörperschaften zu erreichen. Diese Kompetenzzersplitterung bezieht sich wohlgemerkt nicht nur auf das Politikfeld Klimaschutz als 9. Demgegenüber gibt es noch intrinsisch motivierte Handlungen, die nicht primär der erwarteten Folgen, sondern vielmehr des Vollzugs willen, also gewissermaßen als Selbstzweck gesetzt werden(Rheinberg 1995 , 130 ff.). Diese sehr starke, aber vergleichsweise seltene Motivationsart(am ehesten noch bei Hobbys wirksam) ist im umweltpolitischen Kontext in der Regel aber nicht anzutreffen(Steurer 1998 , 173 ff.). 10. Klimapolitik wäre dann verzichtbar, wenn im Rahmen der Situations-Ergebnis-Erwartung z. B. angenommen wird, das marktwirtschaftliche System werde das Problem Klimawandel früher oder später selbständig lösen. Diese neoklassische Annahme ist gerade im klimapolitischen Kontext jedoch kaum verbreitet. 422 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik IPG 4/99

ganzes, sondern sogar auf die Maßnahmen im einzelnen: Sie ist so tiefgreifend, daß bei 66 % der im Klimabericht 1997 aufgelisteten Maßnahmen mehrere Akteure involviert sind(Kok / Steurer 1998 , 79 ). Die Tatsache, daß ein wichtiger Akteur das Ergebnis zu gefährden vermag, wirkt vor dem Hintergrund der bereits erörterten Zielkonflikte zweifellos nicht motivierend(»Das geht sowieso nicht«). Mit den Kompetenzen sind eben auch klimapolitische Verantwortung und Motivation bereits auf nationaler Ebene zersplittert. Während Klimapolitik die erste Hürde des Motivationsmodells genommen und über die zweite gewissermaßen gestrauchelt ist, mündet sie spätestens auf der dritten Ebene – bis dato – in die Aufforderung»Tue nichts!«. Beschäftigen wir uns zunächst mit der ersten Frage der Ergebnis-FolgeErwartung: Zieht das Ergebnis die angestrebten Folgen nach sich? Klimapolitik strebt neben einer Emissionsreduktion selbstverständlich stets auch eine Abwendung des Treibhauseffekts als Folge an. Während eine Emissionsreduktion einigermaßen eng an die Umsetzung der Maßnahmen geknüpft sein kann(hier sind u.a.»time-lags« zu berücksichtigen), hat dies bei kleinen und mittelgroßen Staaten nur einen minimalen Einfluß auf das Weltklima. Der österreichische Anteil am weltweiten CO 2 -Ausstoß beläuft sich z. B. auf ca. 0 , 26 %. Dieser marginale Anteil, der durch die Erreichung des»Toronto-Ziels« nur geringfügig sinken würde, wird von Wirtschaftskreisen als willkommenes Argument gegen Klimaschutz verwendet(Ernst 1997 , 27 ) und von der Bundesregierung möglicherweise auch entsprechend wahrgenommen. Da nationale Klimapolitik allein nicht im Stande ist, den(ohnehin unsicheren) Treibhauseffekt einzudämmen, dürfte auf dieser Ebene auch die Motivation zu schwach sein, die gegebenen Zielkonflikte zu ihren Gunsten zu entscheiden. 11 Um die Erfolgschancen nationaler Klimapolitik zu erhöhen, müssen sowohl Verantwortung als auch Motivation in internationalen Abkommen(wie z. B. der FCCC und dem Klimaschutzprotokoll von Kyoto) bestmöglich gebündelt und an Nationalstaaten zurückgegeben werden. Doch auch dabei gibt es bekanntlich große Schwierigkeiten, die aufgrund ihrer weitreichenden Folgen kurz analysiert werden müssen. Warum einzelnen Staaten(so auch Österreich) ein klimapolitischer Alleingang wenig sinnvoll erscheint und die Einigung auf internationale Abkommen sehr problematisch ist, läßt sich u. a. anhand der Logik eines sozialen Dilemmas wie der»Almende-Klemme« erklären(Hardin 1968 ; Glance / Huberman 1995 ; Steurer 1998 , 186–193 ): Die durch Entnahmen aus und Emissionen in die natürliche Umwelt entstandenen Schäden werden zum Großteil von der Allgemeinheit getragen (Gemeinlastprinzip), während die aus der Umweltnutzung entstehenden Vorteile stets dem Verursacher zufallen. Hier bedeutet das: Der wirtschaftliche Nutzen aus den Treibhausgasemissionen ist individualisiert bzw.»nationalisiert«, etwaige Folgeschäden sind sozialisiert bzw.»globalisiert«. Umgekehrt sind nationale Klimaschutzerfolge global wirksam, während etwaige Kosten dafür einzelne Staaten zu tragen haben. Das ändert indessen nichts daran, daß sich der Treibhauseffekt so gut wie unvermindert fortsetzen und klimapolitisch aktive Staaten durch die Emissionen anderer Staaten geschädigt werden können. Dieser»Dilemma-Logik« zufolge ist eine Kooperationsverweigerung(wie sie z. B. von den USA und Japan bis zur COP3 in Kyoto betrieben wurde) auf kurze Sicht in der Regel mit nationalem Nutzen verbunden. Genau das gestaltet(e) die COP -Verhandlungen mit dem Ziel eines internationalen Kooperationsregimes entsprechend schwierig. Die Auszahlungsmatrix des Dilemmas ändert sich erst auf lange Sicht, denn: Indem einzelne Staaten ihren(sofort anfallenden) Nutzen zu maximieren versuchen, verstärken sie als Weltgemeinschaft den(zeitlich verzögerten) Treibhauseffekt, der im Nachhinein jede kurzsichtig-rationale Nutzenmaximierung als fatal irrational überführen könnte. Kurzum: Klimapolitische Verantwortung und Motivation sind also nicht nur auf der nationalen, sondern auch auf der internationalen Ebene zersplittert, was letztlich auf ein ernsthaftes klimapolitisches Motivationsdefizit hinausläuft. Dieses Defizit ließe sich am ehesten durch eine internationale Kooperation kompensieren, durch die auf lange Sicht alle Beteiligten besser 11. Etwas anders verhält es sich bei den»UmweltSchwergewichten« China, USA , Indien, Indonesien, Brasilien, Rußland, Japan und Deutschland. Diese acht Länder sind für rund 58 % der weltweit emittierten Treibhausgase verantwortlich(Worldwatch Institute 1997 , 18–22 ), womit der nationale Anteil am Klimawandel kein Motivationshemmnis sein dürfte. IPG 4/99 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik 423

aussteigen würden. Einer solchen Kooperation steht allerdings die skizzierte Dilemma-Logik entgegen, die unkooperatives Verhalten durch kurzfristigen Nutzen belohnt. Soviel zur Frage»Zieht das Handlungsergebnis die gewünschten Folgen nach sich?«, die nur sehr eingeschränkt bejaht werden kann. Damit sind wir allerdings noch nicht am Ende des dem Abschnitt zugrundeliegenden Motivationsmodells- und damit auch noch nicht bei der möglichen Aufforderung»Tue etwas!« – angelangt. Fehlt noch die letzte Frage:»Sind einem die möglichen Folgen des Ergebnisses wichtig genug?«. Die Antwort darauf hängt selbstverständlich mit den bereits erörterten Werten und Einstellungen zusammen und kann so formuliert werden: Die Wichtigkeit der Folgen reicht(u. a. auch wegen deren Ungewißheit) bislang offensichtlich für sogenannte»no-regret-Maßnahmen«, nicht aber für ernsthaften(und oft wenig populären) Klimaschutz(siehe auch den folgenden Abschnitt über Bewältigungsstrategien). Darüber hinaus ist zur Beantwortung dieser Frage auch der politische Einfluß von Interessen und Interessensvertretungen relevant. Wie Hirschman ( 1987 ) darlegte, erlangten wirtschaftliche Interessen(obwohl sie jahrhundertelang als sündhaft verpönt waren) im Zuge der Aufklärung einen dominanten Stellenwert. Im umweltpolitischen Kontext der letzten Jahrzehnte fällt die ökonomische Prägung von Interessen nicht nur dann auf, wenn aus wirtschaftlichen Gründen gegen Umweltpolitik opponiert und interveniert wird. Umgekehrt setzte Umweltpolitik bezeichnenderweise oft erst dann ein, wenn menschlich verursachte Umweltbelastungen negative wirtschaftliche Auswirkungen(wie z. B. Ernteeinbußen) nach sich zogen(Grove 1995 , 23 ; Lauber 1996 , 146 f.). Dieses Phänomen, das- wie bereits festgestellt – möglicherweise auch beim Klimaschutz anzutreffen sein wird, ist nicht allein auf die ökonomische Prägung von Interessen, sondern auch auf deren politischen Einfluß zurückzuführen. In diesem Zusammenhang begegnen wir einer bekannten demokratiepolitischen Paradoxie, die von Mancur Olson( 1968 , 32–35 , 125 f.) als»Logik des kollektiven Handelns« folgendermaßen beschrieben wurde: Der politische Einfluß von Interessen hängt wesentlich von deren Organisierbarkeit ab. Da konkrete(oft ökonomische) Interessen kleiner Gruppen in der Regel besser zu organisieren sind als allgemeine Interessen großer, sogenannter »latenter Gruppen«, haben letztere auch weniger politischen Einfluß. Das hat zur Folge, daß sich in einer Demokratie trotz allgemeiner Wahlen nicht notwendigerweise das Gemeinwohl, sondern vielmehr gut organisierte Spezialinteressen durchsetzen. Hier bedeutet das: Im Wettbewerb um politischen Einfluß unterliegt das sehr allgemeine, diffuse, in die Zukunft gerichtete Interesse der»latenten Gruppe Menschheit« an einem stabilen Klima bislang den spezifischen, konkreten, auf die Gegenwart bezogenen und deshalb gut organisierten ökonomischen Interessen einzelner Unternehmen und Branchen. Die Tatsache, daß sämtliche Regierungen(so auch die Österreichische) zwischen der Kurzzeitperspektive der Märkte und der Langzeitperspektive der Menschheit noch keinen Interessensausgleich in Form einer effizienten Klimapolitik herstellen konnten, kann mit Martin Jänicke ( 1987 , 50–56 ) als»Staatsversagen« bezeichnet werden, das z. T. auch auf ein Versagen des internationalen Staatensystems zurückzuführen ist. Somit haben wir das Motivationsmodell von Heckhausen durchlaufen, ohne die am Ende stehende Handlungsaufforderung erreicht zu haben. Da drei der vier Fragen aus Sicht der Akteure nicht eindeutig im Sinne einer hohen Motivation beantwortet werden können, muß ein klimapolitisches Motivationsdefizit festgestellt werden, das als weitere Ursache des besagten Umsetzungsdefizits anzusehen ist. Problembewältigungsstrategien Auf der individuellen Ebene lassen sich prinzipiell zwei Formen der Bewältigung unterscheiden: Problemzentrierte Bewältigungsformen sollen Probleme direkt lösen, während emotionszentrierte Bewältigungsformen den Problemdruck über innerpsychische Entlastungsstrategien(wie z. B. Verdrängung oder Verleugnung) subjektiv verringern sollen, an der tatsächlichen Problemlage aber nichts verändern(Zimbardo 1992 , 491 ). Die in der Klimapolitik angewandten Bewältigungsstrategien können in Anlehnung daran als problem- und als »wahlerfolgszentriert« beschrieben werden. Sehen wir uns diese Differenzierung anhand des Politikbereichs Verkehr etwas näher an: 424 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik IPG 4/99

Problemzentrierte Klimapolitik strebt – wie die Bezeichnung nahelegt – eine Problemlösung über angemessene Emissionsreduktionen an. 12 Diese sind in der Regel nicht allein mit sogenannten »no-regret-Maßnahmen« im Rahmen einer»lowcost-Klimapolitik« zu bewerkstelligen, sondern erfordern auch eine Umsetzung jener Maßnahmen, die von sämtlichen Akteuren gegenwärtig als politisch riskant eingestuft werden. Im Politikfeld Verkehr ist das besonders deutlich: So lautet z. B. die zentrale Schlußfolgerung einer Studie im Auftrag des BMUJF ( 1997 b, 23 ),»daß für die Absenkung der CO 2 -Emissionen in der Größenordnung des»Toronto-Ziels« eine deutliche Anhebung der variablen Kosten im motorisierten Inidividualverkehr und im Straßengüterverkehr unbedingt notwendig ist, da diese Maßnahmen[Kraftstoffpreiserhöhung, Ökobonus und Straßenbenützungsabgabe; R.S.] das größte CO 2 -Reduktionspotential aufweisen«. Diese Maßnahmen einer »high-cost-Klimapolitik« sind im Gegensatz zur »no-regret-option« grundsätzlich aus mindestens einem der drei folgenden Gründe umstritten: Ihre Umsetzung kann ̈ das Budget belasten, ̈ wirtschaftliche Interessen einer gut organisierten Branche negativ berühren und / oder ̈ in der Bevölkerung(Parteiklientel) unpopulär sein. »Low-cost-« und»high-cost-Klimapolitik« definieren sich also nicht allein über Wirtschaftlichkeit und Budgetbelastung, sondern vor allem über politische Risiken und deren»parteipolitische Kosten« eines etwaigen Machtverlustes – beide wiederum stets von Interessensvertretungen und Wählerschaft abhängig. Die Klimaberichte sehen zwar auch»high-cost-Maßnahmen« vor, diese wurden allerdings – wie bereits erwähnt – nicht oder nur ansatzweise umgesetzt(Kok / Steurer 1998 , 55–72 ). Kurzum: Sowohl Planungsdokumente als auch ausführende Klimapolitik sind in Österreich(wie in anderen Ländern auch) mehr wahlerfolgs- denn problemzentriert. Da diese Probleme hinlänglich bekannt sind, wurde damit noch nicht viel Neues gesagt. Die Frage nach Hemmnissen wirft allerdings auch einige besondere Funktionen und Effekte wahlerfolgszentrierter»low-cost-Klimapolitik« auf. Bleiben wir beim Politikfeld Verkehr: Der Verzicht auf eine lenkungswirksame Umsetzung umstrittener Maßnahmen mit hohen CO 2 -Reduktionspotentialen geht mit der Betonung weitgehend unumstrittener»low-cost-Maßnahmen« einher: Von den im Klimabericht 1997 angeführten verkehrspolitischen Maßnahmen sind knapp zwei Drittel der Kategorie»low-cost« zuzuordnen 13 , wovon nur wenige ein nennenswertes CO 2 -Reduktionspotential aufweisen( BMUJF 1997 b, 6 ). Große Hoffnungen werden von der EU , ihren Mitgliedstaaten und auch von Autofahrerclubs auf die Senkung des Treibstoffverbrauchs von Kraftfahrzeugen gesetzt (Der Standard, 27.11.1997 ). Das technische Ziel, Fahrzeuge mit Normverbrauchswerten von 3–4 Liter / 100 km auf den Markt zu bringen, ist auf lange Sicht(etwa ab 2020 ) zwar mit einem relativ hohen CO 2 -Reduktionspotential verbunden( BMUJF 1997 b, 6 ), dennoch stellte das österreichische Umweltbundesamt fest, daß das Umweltproblem Verkehr durch technische Verbesserungen allein nicht gelöst werden kann(Salzburger Nachrichten, 29.7.1997 , 17 ). Die international verfolgte Strategie, den Anstieg der Fahrleistungen nicht durch finanzielle Anreize einzudämmen, sondern lediglich tech12. Das»Intergovernmental Panel on Climate Change« ( IPCC ), ein von der UNO 1988 eingerichtetes internationales Wissenschafterpanel, geht davon aus, daß eine langfristige Stabilisierung des Klimasystems eine globale CO 2 -Emissionsreduktion von 50–60 % auf Basis 1990 erfordert(Paterson 1993 , 175 f.). Reduktionsziele von 10–25 % sind vor diesem Hintergrund als wichtige mittelfristige Schritte einer problemzentrierten Lösungsstrategie zu sehen. 13. Im Klimabericht 1997 werden folgende neun »no-regret-Maßnahmen« zum Politikfeld Verkehr angeführt: Elektronische Geschwindigkeitsbegrenzung für LKW und Omnibusse; Verstärkte Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Geschwindigkeitsbeschränkung; Restriktive Kontingentregelung für LKW und Omnibusse mit allen östlichen Nachbarstaaten; Bundesverkehrswegeplan; Verbrauchsbegrenzung in der Luftfahrt; Senkung des Treibstoffverbrauchs von Kraftfahrzeugen; Einsatz von biogenen Treibstoffen in ökologisch sensiblen Bereichen; Stufenplan zur Emissionsreduktion im Verkehr; umweltorientiertes Fahrverhalten. Diesen stehen fünf umstrittene Maßnahmen gegenüber: Normverbrauchsabgabe und Neugestaltung der Kfz-Besteuerung; Erhöhung der Mineralölsteuer; Fortführung der Implementierung der im Gesamtverkehrskonzept 1991 genannten Richtlinien(u. a. Ausbau der Schieneninfrastruktur); Road-Pricing; verschärfte Tempolimits. Auch das Nachtfahrverbot für nicht lärmarme LKW (seit Januar 1995 umgesetzt) wird angeführt, obwohl es nicht primär klimapolitisch motiviert war. IPG 4/99 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik 425

nische Verbesserungen und sonstige»no-regretMaßnahmen« zu forcieren, muß angesichts der eingeschränkten Erfolgsaussichten und wahrscheinlicher»rebound-effects« in Form von weiter zunehmenden Fahr- und Motorleistungen als weiteres klimapolitisches Hemmnis identifiziert werden. Wie ist das zu verstehen? Die wahlerfolgszentrierte Problembewältigungsstrategie ist mit symbolischer Politik gleichzusetzen, die am Verkehrsproblem zwar nicht viel ändert, dafür aber wichtige politische Effekte mit sich bringt: Symbolische Klimapolitik täuscht erstens über die fehlende Problemzentriertheit in den jeweiligen Politikfeldern(hier Verkehr) hinweg, indem sie diese zweitens durch periphere und symbolische Eingriffe kompensiert bzw. ersetzt und auf diese Weise drittens sämtliche(vor allem gut organisierte) Interessen 14 zufriedenzustellen versucht. Da sich klimapolitische Verpflichtungen auf vielfältige Weise(eben auch symbolisch) einlösen lassen, ist der politische Weg des geringsten Widerstands naheliegend. Weil das Ausmaß des Widerstands nicht nur von Interessensvertretungen, sondern auch von Umfrageergebnissen bestimmt wird, muß symbolische Klimapolitik letztendlich auch auf die Bevölkerung zurückgeführt werden. Analog zur politischen Ebene lösen Individuen ihr Umweltbewußtsein ebenfalls eher in Bereichen ein, in denen Umweltschutz mit möglichst wenig Belastungen habitueller, zeitlicher oder finanzieller Art verbunden ist. Gerade das Mobilitätsverhalten gehört (außer bei alten Menschen) nicht zu jenen Bereichen, in denen sich Umweltbewußtsein leicht umsetzen ließe(Diekmann / Preisendörfer 1992 , 237–249 ). Mit einem Begriff von Kurt Lewin kann zusammenfassend festgestellt werden: Sowohl individueller als auch politischer Klimaschutz verlieren sich trotz Umweltbewußtsein oft in wenig wirksamen»Ersatzhandlungen«(Weiner 1984 , 133 ). Klimapolitische Versäumnisse können abschließend noch mit Entschuldigungen und Rechtfertigungen begründet werden: So verweist z. B. das BMwA in den Energieberichten( 1996 , 6 f.) gerne auf die Tatsache, daß Österreich im internationalen Vergleich bei sämtlichen Energie- und Emissionskennzahlen(wie z. B. CO 2 -Emissionen pro BIP oder pro Kopf) hervorragend abschneidet. Auch der mit 23,6 % vergleichsweise hohe Anteil erneuerbarer Energiequellen am Gesamtenergieverbrauch im Jahre 1993 scheint für die Bundes-regierung aktuelle Versäumnisse zu rechtfertigen. Daß ein hoher Problemlösungsbedarf nicht notwendigerweise mit einer problemzentrierten Bewältigungsstrategie, sondern anstelle dessen oft mit Relativierungs-, Verschiebungs- oder Verdrängungsprozessen einhergeht, wurde auch von Prittwitz und Wolf( 1993 , 198 f.) als Variante des »Katastrophenparadox« erkannt. Zu skurrilen Problemverschiebungen kommt es z. B. zwischen den wichtigsten CO 2 -Emittentengruppen: Während die österreichische Industriellenvereinigung fordert, endlich Haushalte und Verkehr in die»Klimapflicht« zu nehmen, verweisen Autofahrerclubs gerne auf einfach zu realisierende Einsparungspotentiale im Bereich Raumwärme(Der Standard 30.5.1998 , 28 ). Forderungen an die Politik Die Hemmnisanalyse könnte den Eindruck erwecken, daß das klimapolitische Umsetzungsdefizit aus mehreren Gründen entschuldigt ist. Wenn Erklärungen in diesem Zusammenhang jedoch als Entschuldigungen verstanden werden, muß der Wunsch als Vater des Gedanken überführt werden. Würden die geschilderten Hemmnisse als Entschuldigung interpretiert, dann käme das einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung weiteren klimapolitischen Mißerfolgs gleich. Die Schlußfolgerung aus der Hemmnisanalyse lautet vielmehr, daß allein schon die Kenntnis der behandelten Hemmnisse eine wichtige Voraussetzung für deren gezielte Überwindung ist. Darauf aufbauend ließen sich in weiterer Folge einige psychologische Förderstrategien ausarbeiten. Resümieren wir eine Auswahl der analysierten Hemmnisse kurz in diesem Sinne: 14. Zu den wichtigsten verkehrspolitischen Interessensvertretungen gehören in Österreich die beiden»Autofahrerclubs« ARBÖ (Mitgliederstand 1997 : ca. 450.000 ) und ÖAMTC (ca. 1,2 Mio. Mitglieder). Die Tatsache, daß Road-Pricing für PKW vom zuständigen BMwA nach einer Unterschriftenkampagne des ÖAMTC und nach Protesten des ARBÖ Anfang 1997 fallengelassen wurde, illustriert den politischen Einfluß der organisierten»Autofahrerinteressen«( Der Standard, 24.1 . und 2.5.1997 ). 426 Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik IPG 4/99

Während Wahrnehmungsschwierigkeiten nur durch eine medial(re-)konstruierte»second-hand reality« kompensiert werden können, ist der Umgang mit Ungewißheit ein fundamentales Politikum. Obwohl Sabatier( 1998 , 106 ) mit der Hypothese,»policy-oriented learning across belief systems« werde durch Ungewißheiten erheblich erschwert, recht haben dürfte, müssen angesichts des Ausmaßes der Bedrohung auch bei ungesicherter Faktenlage politische Regulierungen erwartet werden. So wurde z. B. auch in der FCCC gefordert:»Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such [precautionary; R.S.] measures«( OECD 1994 , 195 ). Zu den kognitiven»Fehlprozessen« ist grundsätzlich anzumerken:»Klimaschutz ist nicht in Legislaturperioden zu messen, er bedarf eines langen Bremswegs«(Süddeutsche Zeitung, 14.11. 1998 , 4 ). Weiters ist eine genauere und verbindlichere Politikplanung einzufordern, die einzelne Maßnah-menumsetzungen nicht nur vorsieht, sondern diese auch unterstützend begleiten kann. Um das zu gewährleisten, sind selbstverständlich auch langfristige nationale Umsetzungszeitpläne zu erstellen, deren Einhaltung mit effizienten Controlling-Mechanismen überwacht werden muß. Kurzum: Klimapolitische Programmatik ist mit Reduktionszielen und Maßnahmenkatalogen zwar»realitätsorientiert«, aufgrund schwerwiegender Planungsdefizite allerdings kaum»realisierungsorientiert«(Steurer 1998 , 183 f.). Das relativ stark ausgeprägte Umweltbewußtsein wird wohl auch in Zukunft ökonomisch filtriert sein. Dessen ungeachtet muß von einer Bundesregierung aber erwartet werden, daß sie diesbezügliche Zielkonflikte innerhalb und zwischen einzelnen Ressorts der Verfolgung und Erreichung eines von ihr selbst gesteckten Ziels unterzuordnen vermag. Wird der allgemeine Zielkonsens nicht von einem Umsetzungskonsens begleitet, beginnt die Symbolik schon mit der Zielerklärung. Genau das kennzeichnet die bisherige Klimapolitik – einmal mehr nicht nur in Österreich, sondern so gut wie weltweit. Der Schutz der»Almende Klima« verlangt selbstverständlich internationale Zugangsregelungen in Form von nationalen Emissionsvorgaben. Dem eklatanten Motivationsdefizit nationaler Klimapolitik sind drei Gründe gegenüberzuIPG 4/99 stellen, die für nationale klimapolitische Anstrengungen und vor allem für internationale Kooperationen sprechen(Steurer 1998 , 196 ff.): ̈ Individuen sind u. a. aufgrund gegenwärtiger Rahmenbedingungen des Handelns noch schwerwiegender in der Logik der»AlmendeKlemme« gefangen als Staaten. Klimaschutz kann also nur über eine politische Veränderung der Anreizstrukturen realisiert werden(»Grund der Notwendigkeit«). ̈ Eine zentrale Erkenntnis der Dilemmaforschung besagt, daß die Wahrscheinlichkeit für Kooperation u. a. sehr stark von Ressourcenart und Gruppengröße abhängig ist. Als Grundregel gilt: je wichtiger eine Ressource und je größer eine Gruppe, desto unwahrscheinlicher wird Kooperation(Gifford 1987 , 386 f.). Wenigstens die Größe der Staatengemeinschaft steht einer internationalen Kooperation theoretisch nicht im Wege(»Grund der Möglichkeit«). ̈ Eine internationale Kooperation sollte spätestens dann möglich sein, wenn Bevölkerungen entsprechenden Druck auf nationale Regierungen ausüben(»Grund der Erwünschtheit«). Da viele der oben analysierten Hemmnisse aber nicht nur auf der politischen, sondern in ähnlicher Weise auch auf der individuellen Handlungsebene wirken, schließt sich mit dem»Grund der Erwünschtheit« abschließend der Kreis mit dem Beginn der Hemmnisanalyse. ̇ Literatur Beckmann, G.& Beck, S.( 1997 ):»Zur gesellschaftlichen Wahrnehmung des anthropogenen Klimawandels und seiner möglichen Folgen«, in: Kopfmüller, J.& Coenen, R.(Hg.), Risiko Klima: Der Treibhauseffekt als Herausforderung für Wissenschaft und Politik. Frankfurt: Campus, S. 119–158. Beutelmeyer, W.; Baco, U. et al.( 1992 ): Umwelterwachen. Linz: Universitätsverlag Rudolf Trauner. Bundesministerium für Umwelt( 1995 ): N ationaler Umwelt Plan / NUP . Österreichische Bundesregierung (Hg.). Wien. Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie ( 1994 ): Nationaler Klimabericht der Österreichischen Bundesregierung. Wien. Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie ( 1996 ):»Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Artikel 15 a B-VG über die Erreichung des CO 2 -Emissionsreduktionszieles(»Toronto-Ziel«) Steurer, Schwierigkeiten der Klimaschutzpolitik 427

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RALPH PIOTROWSKI / STEFAN KRATZ Eco-Labelling in the Globalised Economy* D uring the last few decades, public concern for the environment has gained in importance to the degree that»environment« is a substantial marketing factor. Consumers are now asking themselves how they can contribute to the protection of the environment, and companies are responding by offering products that are»environmentally-friendly«. However, in recent years, consumers – primarily in industrialised countries – are being overwhelmed by the environmental claims of companies which seem to appear on almost every product on the market. As a result, consumer confidence in the truthfulness of environmental information provided by the companies continues to decline. As consumers feel incapable of judging the various claims of environmental benefit, they are calling for independent labelling schemes aimed at providing consumers with concise, reliable, and comparable information on the environmental aspects of products. As a result, national and international environmental labelling schemes were set up. Environmental labelling appears to have two general goals: ̈ providing consumers with the information which they desire and thereby increasing market efficiency(information policy instrument), ̈ reducing the environmental impact of local economies(environmental policy instrument). This article provides an overview of eco-labelling as an environmental policy instrument within the context of the global economy and offers several recommendations for improving the effectiveness of this instrument. The policy instrument»Eco-Labelling« Environmental Labelling and Eco-Labelling The term»environmental labelling« is rather broad and imprecise, whereas the term»eco-labels« refers to a special group of environmental labels. A concise characterisation of eco-labelling is supplied by the Global Eco-labelling Network( GEN ), a nonprofit association of currently fourteen eco-labelling organisations from around the world( GEN 1999 ): ̈ Eco-labelling makes a positive statement that identifies products and services as less harmful to the environment than similar products or services used for a specific function. ̈ Eco-labelling is fundamentally different from the setting of minimum product standards or requirements. The key difference is that ecolabelling is intended to reward environmental leadership. ̈ Eco-labels are multi-issue environmental labels, that focus on different aspects of a product, unlike specific-issue environmental labels such as energy-efficient or eco-toxic. Eco-labelling is the attempt to present a»holistic judgement of a product’s relative environmental qualities compared to other functionally and competitively equivalent products«(Salzman 1994 : 42 ). Thus, eco-labels aim to address the entire lifecycle of a product, examining the environmental impacts of raw materials, production, distribution, use, and disposal. ̈ Eco-labels are voluntary, i. e. companies may decide whether or not to apply for a label. For this reason eco-labelling schemes have so far not been charged in the World Trade Organisation * We would like to thank Matthias Buck, Eileen Petzold-Bradley and Richard G. Tarasofsky for their valuable comments. 430 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy IPG 4/99

( WTO ) and the General Agreement on Tariffs and Trade( GATT ) framework(i.e. for not complying with the Technical Barriers to Trade Agreement). However, GATT disputes remain important for the future development of ecolabels, as eco-labels may affect trade significantly in future and address the important question of market access. Some examples of eco-labelling schemes are the German»Blue Angel«, the Nordic»White Swan«, the U.S. »Green Seal«(private) or the Euroflower (the eco-label of the European Union). The bulk of eco-label schemes have been set-up in developed countries, however eco-label projects are now also being initiated in developing countries such as Zimbabwe, Korea, Hungary or Thailand. The Eco-Labelling Process The first step in designing an eco-label is selecting a product category; for example, washing machines, shoes or deodorant sprays. 1 This is done by a labelling board which responds to suggestions from industry, environmentalists, consumers, and other interested parties. The second step is assessing the environmental impacts of products in this product category throughout their life-cycle. This is typically known as a life-cycle analysis( LCA ). Life-cycle analysis examines the material and energy inputs that go into the manufacture and use of a product and the solid, liquid and gaseous wastes that are generated at each stage of the product’s life(raw materials, production, distribution and packaging, use, and disposal). The third stage is the most critical: setting the criteria and thresholds for the award of an ecolabel. Here, the eco-labelling body must not only take into consideration what is technically feasible, but also often weigh various environmental impacts in different media(air, water, soil) against one another. Different eco-label programmes engage in the weighing process to different degrees: the German Blue Angel programme tends to set certain relatively straightforward»set« criteria that must be met, whereas the EU ecolabel tries to determine the»environmentally friendliest« product within a given product category by means of an indicative assessment matrix. Rather than comparing all environmental aspects of a product, eco-labelling bodies inevitably identify a few criteria as the best means of singling out the environmentally superior products. 2 The final step is reviewing and refining the product category and criteria. Here, interested parties including industry and environmental and consumer groups are asked for their input, although they are often already included much earlier on in the process. Once the product categories and their corresponding criteria are made public, it is up to companies to apply for an eco-label. Normally, the applicant must pay the testing and certification costs, which may include plant visits. 3 In addition, successful applicants must pay a fee for the use of the eco-label, usually a certain percentage of annual product sales. Furthermore, the more ambitious eco-labelling programmes review product criteria every three or so years, often tightening requirements in response to market developments. It is important to mention that, since such eco-labelling schemes try to single out the environmentally-best products, criteria are meant to be designed so that only 10–20 per cent of all products within a product category qualify for an eco-label. Criteria thus need to be reviewed regularly to ensure that an eco-label remains effective. General Problems with Eco-Labelling The basic idea of eco-labelling is straightforward: examine all environmental impacts of a product throughout its entire life-cycle, compare it with other functionally and competitively equivalent products, and award an eco-label to the greenest 1. This section is based on Warmer Bulletin 1995 , Oldenburg 1994 and Lindfors 1994 . 2. For example, the EU eco-label programme determined that the largest environmental impacts of washing machines occur during their use and thus set label criteria for water, energy and washing powder consumption during use. 3. These fees can vary widely: while only U.S. $ 190 in Germany, the application fee in Norway in 1990 was U.S. $ 1,641 ( OECD 1991 : 24 ). IPG 4/99 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy 431

10–20 per cent of the products. Translating this idea into practice, however, creates a host of problems. Selecting a product category: How broad should a product category be? In principle, products eligible for a label should be»functionally and competitively equivalent« in the eyes of the consumer. However, limiting an eco-label to cars, for example, would exclude the far more environmentally-friendly alternative of a bicycle, possibly causing consumers to not consider bicycles as an alternative to cars. On the other hand, broadening the product category to include bicycles and failing to recognise that most consumers do not consider bicycles to be a viable alternative to cars could also result in an ineffective label. Life-cycle assessment process and the determination of criteria: How does one compare water pollution and energy consumption, if one product’s life-cycle results in more water pollution while the other product’s life-cycle results in more energy consumption? Life-cycle analyses( LCA s) are especially controversial due to parties often using them to support their own ends, and there is no commonly-accepted methodology for carrying out LCA s(Dawkins 1995 , Lindfors 1994 ). Moreover, LCA s depend on a wide range of assumptions about production and distribution systems(production location, rail or road, diesel or gasoline, city or country deliveries) and the forms and types of energy(i. e. hydroelectric or fossil fuels). The question of recycling adds an additional element of uncertainty. Materials such as steel and aluminium can technically be recycled an infinite number of times, but is this actually the case? The constant tightening of eco-labelling standards: This ensures that only a small percentage of products can qualify for an eco-label. Although discrimination on the basis on environmental performance is intentional, dynamic eco-labelling may have the unintentional effect of excluding the majority of producers. Those whose products do not currently qualify for a label might decide that they have little chance of ever acquiring one and the eco-label would fail to induce significant market changes within a product category. On the other hand, if eco-labelling standards are too lax or stationary, they lose their incentive character. It appears that this problem of»dynamic exclusion« is tied to the attempt to identify the»greenest« products. However, some labelling programmes such as Germany’s Blue Angel simply set certain criteria which have to be met, avoiding the difficulties of raising standards. Complexity and costs: Routine LCA s cost between $ 10,000 and$ 100,000 these days and involved LCA s can cost dramatically more. One European government LCA is said to have cost 1.5 million ECU !(Oldenburg 1994 : 166 ). At a certain point, the question of proportionality arises: are the costs justified by the environmental benefits? Problems of Labelling in a Global Context Placing the instrument of eco-labelling in the context of a globalised economy brings up new or exacerbated problems. Domestic Bias National eco-labelling programs are strongly biased towards domestic industry standards, both intentionally and unintentionally. Although ecolabelling boards usually accept proposals for new product categories from any interested party, the majority of such proposals comes from domestic industry( UNCTAD 1994 a: 12 , OECD 1991 : 45 ). The definition of product categories can not only have a critical impact on the success or failure of an ecolabel, but also producers can manipulate this to their advantage. Producers have the possibility to exclude certain functionally equivalent products from the eco-label scheme or excluding their own functionally equivalent products from a label scheme in order to avoid the stigma of a lack of eco-label – e. g. labelling schemes only for tropical timber, but not for other types of timber. Eco-labelling programmes can also function as a so-called technical barrier to trade due to the additional difficulties faced by foreign producers in submitting their products for approval. Oftentimes, since eco-labels try to identify those manufacturing processes with the least overall environmental impact, they prescribe a certain process or the use of certain chemicals which are commonplace or at least easier to implement in the ecolabelling country or countries( UNCTAD 1994 a: 14 ). Furthermore, labelling standards sometimes ignore 432 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy IPG 4/99

environmentally-friendly alternatives available in developing countries such as natural dyes(Jha / Zarrilli 1994 : 68 ). Differing Regional Conditions A fundamental problem faced by eco-labels in a global market is that different economic regions have different environmental priorities and problems. For example, the reduction of SO 2 emissions(that lead to acid rain) is an important concern for European countries and a European ecolabel may require that manufacturing processes have especially low SO 2 emissions. However, SO 2 emissions may not be so much of a priority for Brazilian policy-makers, compared to material consumption. Criteria requiring Brazilian producers to reduce SO 2 emissions, but allowing a relatively high amount of raw material consumption would be inappropriate for the Brazilian context. In order for eco-labels to be effective in a global economy, eco-labelling criteria related to the various processing stages would have to take the regional variations in environmental priorities into consideration. Increasing Economic Complexity Global sourcing has dramatically increased in intensity in the last couple decades. Transnational firms acquire the raw materials and intermediate products from multiple sources, due to an increasing flexibility of global production structures. This corporate policy of global sourcing complicates life-cycle analyses and eco-labelling schemes c o n siderably. Is it still practically or economically feasible to examine the environmental impact of so many partial processes? The task of examining the environmental impacts of a car’s entire lifecycle – given present-day economic structures – is daunting. Another related phenomenon is the decentralisation of many trans-national corporations, who no longer micro-manage or directly control every aspect of production, but rather delegate responsibility to subsidiaries by means of sub-contracting. This particular form of company structure is often used by companies as an excuse for not being able to guarantee or control certain aspects of production. For example, while Adidas does not own or control any plants in Asia, it gives out contracts to several sub-contractors in Asia who also produce shoes for other shoe companies. These subcontractors, known for their low wages and lower labour standards, have a poor international reputation. However, Adidas press speaker Peter Csanadi stressed that his company cannot be held responsible for the activities of its sub-contractors:»It is not our job to monitor human rights«(Williamson 1996 : 7 ). On the other hand, there are indications that when public pressure has been strong enough, manufacturers have been able to pressure suppliers into complying with certain regulations and providing relevant information( UNCTAD 1995 : 16–18 ). Effects on Developing Countries Currently, eco-labels are a matter of great concern for the governments of the developing world, due to their location of origin(industrialised countries) and their potential discriminatory effects. This refers to three broad areas: Eco-Labels as Trade Barriers: Developing Countries have raised the concern that eco-labels have a negative affect on their terms of trade. Eco-labels regularly take production standards into consideration(compare section on the WTO ) that are difficult to meet in developing countries due to the lack of adequate technology. Eco-labelling therefore can be misused by developed countries to establish non-tariff trade barriers toward exports from developing countries. Extra Costs of Certification: The costs of testing and verification for foreign producers can be significantly higher, especially if they entail plant visits. It was reported in a study carried out in India that for some firms the costs of testing for compliance with the Netherlands eco-label requirements for footwear could lead to a cost increase of up to 50 per cent( UNCTAD 1994 a: 14 ). Furthermore, in certain countries and even in OECD countries, the technology required to carry out compliance tests may not be readily available. The extra costs of certification thus appear to result from two general problems: distance and lack of technologiIPG 4/99 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy 433

cal capacity. Extra Costs of Compliance: The costs of compliance with process standards or material requirements are likely to be much higher for producers in developing countries, especially relative to their general operating costs. Furthermore, the compliance measures prescribed by eco-labels may not even be environmentally appropriate in those countries. Here, the extra costs of compliance appear to be caused by domestic and regional bias (see above). Approaches to Solve the Problems Ways of achieving the objectives of eco-labelling (reducing local and global environmental impacts) in a globalised economy while avoiding discriminatory effects are topics of intense and interesting debate. The following points outline and discuss various approaches available in the literature for resolving the tensions between eco-labelling programmes, differing local conditions, and international trade 4 : Transparency and consultation: The first important step towards eliminating domestic bias is to increase transparency as much as possible during the eco-labelling process. Transparency contributes to the national and international credibility and acceptance of eco-labelling programmes. Moreover, a process of consultation could address problems of unintentional bias by bringing local conditions in other parts of the world into consideration, guaranteeing the true effectiveness of the eco-label as well. Standards on standard setting: If certain procedures of transparency and consultation are followed, the resulting substance of the eco-labelling programme is likely to be non-discriminatory. Thus, rather than set up an international eco-labelling scheme, these guidelines are to ensure that the national and regional schemes – possibly having very different criteria – remain non-discriminatory. As discussed below, the ISO is in the process of developing a series of standards on environmental labels and eco-labelling schemes. International co-operation: An international centre for eco-labelling could facilitate the exchange of information between national ecolabelling programmes and producers in the global market, reducing information costs for companies in developing countries. Possible benefits of coordination among the different eco-labelling schemes would be the avoidance of multiple LCA s for the same product, the exchange of experiences, and the possibility of mutual recognition of awarded eco-labels. The Global Eco-labelling Network( GEN ), for example, was created in order to facilitate the exchange of information among its members, to provide information to the public, and to work towards a long-term harmonisation of eco-labelling programs. The International Trade Centre ( ITC ) has also initiated a programme on eco-labelling intended to assist developing countries in benefiting from eco-labelling programmes( UNCTAD 1995 : 26 ). Equivalence: One often-discussed approach to the problem of certifying foreign processes while avoiding discrimination is recognising efforts or achievements by foreign producers as equivalent to the fulfilment of an eco-label’s production criteria. Canada’s eco-label, the Environmental Choice Program, has adopted this principle by requiring that foreign producers comply with local environmental standards and accepting a written statement from the company chief executive officer that all relevant environmental standards have been met( UNCTAD 1994 a: 11 ). The advantages of such an approach would be that it does not require the development of location-specific criteria or the inclusion of foreign conditions in the development of eco-labelling programmes. Mutual recognition: A medium-term goal for eco-labelling is mutual recognition between two (or more) eco-labelling programmes. This means that if a product receives an eco-label from one programme, it would automatically be eligible for an eco-label from the other programme if the product category exists in both programmes. However, this approach does not necessarily solve the problem of differing regional conditions. Since eco-labelling programmes have been up until very recently located solely in industrialised countries, other countries will require support in setting up 4. Based on discussions in Caldwell 1998, Dawkins 1995 , Jha / Zarrillia 1994 , Neitzel 1998 , Salzman 1994 , Scholz 1994 , Stevens 1994 , UNCTAD 1994 a, UNCTAD 1995 , Ward 1997 . 434 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy IPG 4/99

their own eco-labelling schemes. International labels: It has been suggested that international labels be developed with internationally harmonised criteria(Jha / Zarrilli 1994 : 71 ). This would make most sense for primary products such as agricultural products, timber, and fish. Commodity-specific labels would most likely be based on sustainability criteria, rather than on comparisons with similar products. Thus, the labels could conceivably(and ideally) have a market share of up to 100 per cent. On the other hand, since the production of these commodities currently require the use of machines and fuel, a comparison of environmental impacts could also be conceivable. Technical and financial assistance: Technical assistance and capacity-building in the developing countries are obvious ways of overcoming several of the problems identified above. Labelling in the Real World The Blue Angel The Blue Angel Label in Germany was created in 1978 in order to strengthen environmental policy, to provide reliable information to consumers, to create positive incentives for manufacturers to produce environmentally less harmful products, and to spur innovation towards such products(Rubik 1995: 24 ). The programme was the first and only of its kind for ten years until Canada introduced its Environmental Choice Program in 1988 ( UNCTAD 1994 a: 7 ). As a result, the Blue Angel has served as a model for all subsequent eco-labelling programmes. Since its creation the Blue Angel has been increasingly accepted by producers and consumers. Whereas hardly any product was certified in the first several years after the introduction of the Blue Angel( 1979 : 48 products), the use of the Blue Angel increased exponentially in the following years( 1984 : 486 products, 1989 : 3,250 products; OECD 1997 a: 56 ). Today, the Blue Angel is awarded to 4,239 products in approximately 81 categories ( UBA 1999 ). Examples of product categories for which criteria have been developed include: returnable bottles, low pollutant coatings, zincair-batteries, reusable ribbon cassettes as well as refillable toner cartridges. Administration of the Blue Angel The Blue Angel is administered by three bodies: the Federal Environmental Agency( UBA , Umweltbundesamt), the German Institute for Quality Assurance and Labelling( RAL , Deutsches Institut für Gütesicherung und Kennzeichnung) and the Eco-label Jury(Jury Umweltzeichen). The creation and award of a Blue Angel eco-label consists of four stages. 5 In the first stage, the UBA reviews proposals for new product categories(approximately 200 each year) and passes on those proposals(around 5–15 each year) considered worthy of further elaboration to the Eco-Label Jury( ECJ ). During stage two, the UBA prepares draft technical papers detailing product category scope, draft criteria, and the tests required for fulfilling these criteria. The ELJ reviews the draft of basic criteria and the minutes of the expert hearing. The fourth and final stage is the awarding of the label to specific products. Since the label is voluntary, producers must decide whether or not to apply for a label. Experience with the Blue Angel Eco–Label The effectiveness of an environmental label ultimately depends on the extent to which consumers perceive, recognise and act on the information it conveys. A recent OECD study evaluated the actual effect of the Blue Angel scheme along three dimensions: market impacts, trade effects and environmental effectiveness( OECD 1997 a: 52–60 ): With respect to the actual market share of products awarded with the Blue Angel, little information is available. The exponential rise of the total number of eco-labelled products however indicates that the share of eco-labelled products rose as well. Studies undertaken in 1990 and 1991 showed that the Blue Angel is more important for professional purchasers than private consumers and one reason for this may be public procurement guidelines( OECD 1997 a: 52 ; Neitzel 1995 : 3 ). However, it should be pointed out that market penetration statistics are not intrinsically indicative 5. This section is based on discussion in OECD 1991 : 46 and Rubik 1995 : 25–27 . IPG 4/99 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy 435

of the success of eco-labelling programmes if label criteria are regularly tightened. The Blue Angel has had only a very limited effect on trade. According to the UBA , one third of products which have obtained the Blue Angel are foreign products. However, none of the product categories covered by the Blue Angel is of particular export interests to developing countries. In co-operation with developing countries, the ecolabel jury is currently reviewing plans to certify products made of rattan and jute. Environmental awareness has clearly increased in Germany in the last two decades. However, this awareness has not necessarily translated into a corresponding consumption pattern. The environmental effectiveness of the Blue Angel is difficult to assess and differs among the product categories. Surveys indicate that 51 percent of consumers in the West and 30 percent of consumers in the East paid attention to the label(Brockmann / Hemmelskamp 1995 ). A recent study commissioned by the UBA evaluated the success of the eco-label(Häßler et al. 1998 ). For the study, a wide range of interviews and surveys were conducted among companies and selected experts. Overall, companies using the eco-label seem to be satisfied with the scheme and hardly any fundamental critique was expressed. The European Union’s Euro-Flower Due to the size and importance of the European market, the EU Euro-Flower has potentially large implications for consumer and producer behaviour. However, the poor performance of the scheme up until now as well as competition between the Euro-Flower and the national labelling schemes have contributed to making this scheme highly controversial. 6 Purpose and Procedure The European scheme has an intentionally decentralised structure in which national»competent bodies« in the Member States accept proposals for product categories from interested parties, draft labelling criteria, and consult with national interest groups before submitting a draft proposal for consideration by the Commission at the European level. The aspect of the European scheme most relevant for our considerations is the manner in which the specific ecological criteria are established for each product group: a combined load-point and hurdle system. First, a life-cycle analysis is carried out according to an Indicative Assessment Matrix. The areas of greatest environmental impact are then selected. For each parameter, environmental impacts are measured and accorded load points. In order for a product to receive a label, it may not exceed an overall load-point limit (load-point system) and may not exceed any one of the absolute limits set for each of the parameters (hurdle system). Thus, the Euro-Flower combines elements of comparison between the various environmental impacts with elements of standards for each significant environmental impact. It is the load-point system which is particularly controversial, since it compares inherently different environmental impacts. However, it comes closer than the hurdle system to identifying those products with the least environmental impact. Experience with the European Flower The European eco-labelling problem has been plagued by internal problems and heavy pressure from foreign industry and governments, and as a result faced considerable difficulties from the start. In its six years of existence, the scheme has only managed to approve of criteria for 12 product categories and award labels to some 160 products. One major factor in the scheme’s slow progress has been the fact that criteria agreed upon by the Regulatory Committee still require the approval of all twenty European Commissioners. Companies or Member States unhappy with the committee’s decisions have been able to block finalisation of criteria for months by persuading individual Commissioners to withhold consent( EWWE , 17 May 1996 ). Industry has initially responded slowly to the EU eco-label, often choosing national eco-labels such as the Blue Angel and the Nordic White Swan over the fledgling Euro-Flower. This is 6. See Kraemer 1995 for a discussion of the European Union’s use of eco-labelling and other indirect instruments, as well as implications for world trade. 436 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy IPG 4/99

reflected and exacerbated by the label’s poor visibility: although almost all( 93 %) consumers interviewed in a UK National Consumers Council survey wanted action to ensure the truthfulness of environmental claims, only 9 % were aware of the EC eco-label( ENDS , September 1996 b). The European pulp and paper industry has been particularly vehement in its opposition and withdrew from the development of eco-labelling criteria for paper products in 1995 . In 1998 , no single German company had yet applied for the Euro-flower according to the RAL . Taking into consideration that German companies participated actively in the creation of the scheme this is a quite surprising result. Reasons for this might be the difficult administrative procedures and the high costs of awarding a label(at present, there is a 0.15 % royalty fee for the use of the label, depending on the volume of sales). Pressure has come from abroad as well – especially from the U.S ., Canada and Brazil. These countries argue that the EU scheme is not transparent enough and only takes into account environmental priorities and conditions in Europe, resulting in discrimination against foreign producers. The U.S. and Brazil have been particularly upset over the EU ’s criteria for products such as toilet paper and kitchen rolls, approved in 1994 . Brazilian exporters have claimed that the criteria favouring the use of recycled pulp discriminated against Brazilian manufacturers which use virgin wood from »sustainably managed« forest plantations. Moreover, the criteria do not take into account the fact that Brazilian producers largely use hydroelectricity and that the criteria concerning SO 2 emissions are of less relevance in Brazil, where acid rain is not a problem( UNCTAD 1995 : 17 ). The first two points are an example of domestic bias, whereas the third point touches on the question of differing environmental conditions. Even if acid rain were a problem in Brazil, would an eco-label penalising SO 2 emissions infringe upon the right of Brazilians to determine their own environmental priorities? Plans to Revise the EU Eco-Label The difficulties encountered by the implementation of the EU eco-label regulation have led to plans to revise the label. However the Commission’s proposal in 1996 to revise the scheme found little favour with national eco-labelling authorities or the European Parliament. Proposals that proved to be unacceptable include the creation of an independent European Eco-labelling Organisation ( EEO ), the introduction of a graded label, and the immediate abolition of national eco-label schemes (Labels 1999 ). The latest proposal from the Commission calls for the eco-label scheme to be expanded to the services sector and nonEU interest groups to play a greater role in the decision-making process. The new proposal calls for technical and political committees to be organised by the Commission with Member State and stakeholder participation. The Commission will also likely drop its previous demand that national and regional eco-label schemes be discontinued. Other potential changes include reducing the fees companies have to pay to get the label. Eco-Labelling and the World Trade Organisation Strong controversy surrounds the question whether eco-labelling schemes differentiate between products on grounds that are accepted by the Word Trade Organisation( WTO ). Therefore, eco-labelling already has been discussed extensively in the WTO , especially by its Committee for Trade and Environment( CTE ) and the Committee on Technical Barriers to Trade( CTBT ). Two main provisions of the GATT legal framework are generally discussed with view to ecolabelling: Article XX of GATT 1994 and Annex III of the WTO Agreement on Technical Barriers to Trade( TBT ). The crux of the tension between the current form of the GATT and eco-labelling was put succinctly by Jan Adams( 1994 : 171 ): whereas»the GATT is based squarely on the principle of national sovereignty[...] Life-cycle management attempts to follow a product and its components through whatever spatial environment is affected by the product’s production, use and disposal, irrespective of political boundaries«. As a result, the theoretically»legitimate« jurisdictions of nations – that is, the right to have a say in those matters which affect oneself – are expanding beyond national territories and increasingly overlapping one another. The TBT Agreement is intended to prevent IPG 4/99 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy 437

technical requirements set by member countries from forming de facto barriers to trade. The TBT Agreement differentiates between mandatory requirements(»technical regulations«) and voluntary requirements(»standards«). As eco-labelling schemes are voluntary, discussions have focused on the provisions of the TBT Agreement in relation to standards. Standards are addressed by a Code of Good Practice that is annexed to the TBT Agreement(Annex III). The application of the Code of Good Practices is basically voluntary but Member States are requested under Article 4.1 of the TBT Agreement to ensure that local and non-governmental standardising bodies comply with the code. However, the important questions, whether ecolabelling schemes are covered by the TBT Agreement and if yes, how the use in eco-labelling programmes of criteria based on non product-related processes and production methods should be treated under the rules of the Agreement remain up to now unsolved( WTO 1999 ). The following sections summarise the discussion on the coverage of the TBT Agreement and discuss relevant decisions of the WTO dispute settlement in relation to eco-labelling. These decisions are important as GATT members can take other signing parties before the WTO dispute settlement body if they feel that GATT rules have been violated. As a result, if eco-labelling programmes (and many other national measures) are to be successfully defended in front of the WTO dispute bodies, they must be consistent with GATT rules. If not, the WTO could ultimately serve as the biggest hurdle for effective eco-labelling programmes in the international marketplace. The TBT Agreement and Eco-Labelling Strong controversy surrounds the question of whether or not eco-labelling schemes are covered by the TBT Agreement and as a result subject to its mandates. The definition of a standard as being voluntary would appear to support the coverage of eco-labelling schemes. On the other hand, many countries are troubled by the fact that, while this definition mentions only product-related process and production methods( PPM s), eco-labelling schemes and their life-cycle analyses explicitly include non product-related PPM s. Numerous standpoints have been taken in the CTE on the extent to which eco-labels are covered by WTO rules. Based on summary records of the CTE meetings in the period of 1995 to 1996 , Doaa Abdel Motaal has summarised this discussion (Motaal 1998 : 5 ). Four opinions are distinguished: ̈ Eco-labels are both covered by and are consistent with the TBT -Agreement. ̈ Eco-labels are not covered by the TBT Agreement, but scope needs to be created for them. ̈ Eco-labels are not covered by the TBT Agreement, and creating scope for them could endanger the trading system. Tremendous care should be exercised in how this issue is addressed in future. A combination of increased transparency, equivalence and mutual recognition could help alleviate their effects on trade. ̈ Eco-labels are inconsistent with the TBT Agreement, and should not find any accommodation within the WTO system. Besides the discussion on coverage, a comparably controversial discussion about consistency of ecolabelling exists. The main concern in this discussion relates to the questions surrounding non product-related process and production methods ( PPM s). The methods employed during the production stage of goods are an integral part of a product’s life-cycle and thus a vital consideration for eco-labelling criteria. PPM s which do not affect the functional characteristics of the final product are known as non product-related PPM s(or unincorporated PPM s). These PPM s include use of dolphin-safe nets in the fishing of tuna or the use of turtle-excluding devices( TED s) in the fishing of shrimp. PPM s which have an impact on the final product are known as product-related PPM s(or incorporated PPM s). While WTO rules allow countries to impose restrictions and regulations based on»product characteristics and their related processes and production methods« – provided of course that the principles of non-discrimination are not violated –»multilateral trade rules and disciplines make no provision for, and have been interpreted not to allow for, import restrictions based on characteristics which are not physically embodied in the imported products«( UNCTAD 1994 b: 16 ; 1995 Joint Expert Group Report to Ministers, in: WTO CTE 1995 ). Thus, WTO members agree that product-related PPM s are covered by the TBT Agreement but there is disagreement on non product-related PPM s. Those who have argued that 438 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy IPG 4/99

the TBT Agreement does not cover non productrelated PPM s argue that eco-labels are neither consistent nor inconsistent with the Agreement, they simply fall outside its scope. Other parties have raised the concern that nonproduct related PPM s are not consistent with the important concept of»like products«.»Like product« is a key-concept of WTO ’s non-discrimination principle. The concept of»like products« addresses the difficult question which products are regarded as comparable and therefore have to be granted similar treatment. It remains an open question whether products may be differentiated based on production criteria that do not affect their functional characteristics. WTO members who have argued that it does not allow for such a distinction between products, have stated that ecolabels based on LCA are inconsistent with the TBT Agreement(Motaal 1998 : 3 ). GATT Article XX however does provide for exceptions to the general GATT rules, including provisions for environmental issues: Article XX(b) allows measures»necessary to protect human, animal or plant life or health«, and Article XX(g) allow measures»relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption«. Historically, these exceptions have been narrowly interpreted and a measure has been considered»necessary« only if no»less GATT -inconsistent« policy is available to achieve a stated environmental objective(see discussion in Ward 1997 , Esty 1994 , Michaelowa 1996 , and Reiterer 1994 ). In the following section we will summarise the most important decisions on these exceptions in relation to eco-labelling, and non-product related PPM s in particular. Decisions of the WTO Dispute Settlement Bodies In examining previous encounters between GATT / WTO principles and non product-related PPM s with relevance for eco-labelling, the following experiences stand out: the two TunaDolphin decisions by GATT dispute panels( 1991 , 1994 ), the Venezuela– U.S . Refineries dispute before the WTO ( 1996 ) and the Appellate Bodies Report on the U.S . import prohibition of certain shrimp products( 1998 ). The Tuna-Dolphin dispute revolved around a U.S. ban on imports of Mexican tuna. The 1972 U.S . Marine Mammal Protection Act called on the federal government to take measures to curtail the incidental killing of marine mammals by commercial fishers, both domestic and foreign. Thus, in 1988 the U.S. federal government banned imports of Mexican tuna on the grounds that Mexican fishers did not use dolphin-safe fishing nets. Mexico brought the case before a GATT dispute panel which found in September 1991 that the U.S . had violated its GATT obligations. Of specific importance to the issue of PPM s, the panel decided that the exceptions contained in Articles XX(b) and XX(g) could not be applied unilaterally or extra-jurisdictionally. However, the panel approved of the U.S . voluntary labelling programme for »dolphin-safe tuna« – which drastically reduced market demand for Mexican tuna – as being consistent with GATT rules(Esty 1994 : 268 ; Ward 1997 : 142 ). In a second Tuna-Dolphin decision in 1994 , a different GATT dispute panel decided not to challenge the extra-jurisdictionally nature of the U.S . law, but rather to condemn its unilateral nature (Esty 1994 : 269 ). Since neither of the Tuna-Dolphin decisions were ever formally adopted by the GATT Council, they did not legally bind the parties involved. However, they have given some guidance in how to interpret Article XX(b) and(g). The Venezuela– U.S. Refineries dispute was the first dispute to reach the stage of a complete panel report under the new WTO dispute settlement procedure. Venezuela argued that a U.S . regulation based on the Clean Air Act Amendments of 1990 which required foreign refineries exporting to the U.S . to meet certain baseline standards, while allowing U.S . refineries to establish individual baseline standards, discriminated against imports. However, referring to the exceptions provided in Article XX(g)(see above), the United States argued that imported gasoline and the gasoline of »similarly situated« parties were treated equally by its regulation. In the WTO panel report submitted in January 1996 , the panel agreed with Venezuela and rejected the U.S. argument, stating that the U.S. interpretation of Article XX(g) would»mean that the treatment of imported and domestic goods concerned could no longer be assured on the objective basis of their likeness as products«( IISD 1996 : 42 ). Furthermore, the panel stated that alterIPG 4/99 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy 439

native policies were available to the U.S. and that the regulation was therefore not»necessary«. In 1996 , the Appellate Body confirmed the conclusions of the panel, however challenged its arguments on like products. In 1998 , the WTO Appellate Body rendered a much-awaited ruling in the U.S. Shrimp Turtle dispute( 12 October 1998 ). The United States had banned imports of shrimp and shrimp products that were caught by commercial shrimp trawlers operating in sea turtle habitat without using turtle-excluding devices( TED s). The TED s are supposed to allow turtles to escape from the trawling nets. In this ruling the Appellate Body came to the conclusion that the U.S . legislation is not in compliance with WTO rule. The ruling was criticised by many environmental groups and was taken as an additional prove of the WTO ’s unwillingness to take environmental considerations into account. However, a closer look at the ruling reveals that the Appellate Body has carefully crafted a positive way to resolve trade-environment disputes. It has set clear guidelines as to how the United States might comply with GATT rules and still implement legislation designed to protect endangered species. From an environmental viewpoint, the interpretation of the GATT rules given by the Appellate Body are remarkable in two respects: ̈ The Appellate Body accepted non-governmental organizations’( NGO ) briefs for consideration. These brief statements were attached to the U.S . submission to the WTO dispute settlement panel. In earlier cases, NGO opinions have been regarded as»non-requested information« and therefore were neglected. The decision improves the chances for NGO s that in future settlement procedures their concerns will officially be taken into consideration. ̈ The Appellate Body focused less on the context of the overall WTO Agreement than on the contemporary context. It thereby affirmed that the term»exhaustible resources« is not static in its content or reference but is rather by definition evolutionary. This means that the meaning of the GATT text may change over time. A legal provision that expresses environmental concerns should be interpreted in the light of present environmental concerns rather than reflecting out-dated environmental concerns. These three encounters demonstrate that GATT / WTO still faces difficulties to accept non product-related PPM s as a basis for distinguishing between»like« products, and that GATT requirements provide a significant hurdle for environmental policies with intentional or unintentional trade effects. However, the Appellate Bodies decision in the U.S . Shrimp Turtles dispute made a considerable contribution to the trade and environment debate by outlining ways how unilateral environmental measures can be brought into compliance with GATT / WTO rules. The International Organisation for Standardisation(ISO) The ISO is a world-wide association of some 100 national standards bodies, established in 1947 to promote the development of standardisation and related activities in the world. Historically, the ISO has developed technical and quality standards with companies being the main clients. WTO members argued that the TBT Agreement should cover certain standards based on non product-related PPM s in voluntary eco-labelling programmes, provided that these programmes were developed according to ISO guidelines. However, in reaction to this proposal, concerns were expressed, in particular by developing countries about the use of ISO guides on the grounds that not all WTO members participate in ISO , and that its decision making process is not consensus-based (Motaal 1998 : 6 ). One of ISO ’s Technical Committees( TC 207 on Environmental Management) is developing the ISO 14000 series of standards. This series was developed to address various environmental issues like environmental auditing, environmental labelling or life-cycle assessment. The Organisation has already adopted the ISO Standard 14020 on General Principles for All Environmental Labels and Declarations. Especially contentious have been the principles 7 and 9 : the former prohibits environmental labels which create»unnecessary« obstacles to trade and a note accompanying the principle explains that the guideline will be subject to all WTO rules, including its dispute procedures; the latter requires that the labelling process be open to all interested parties and that»reasonable efforts« be made in order to achieve a consensus, which in this context means an absence of serious 440 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy IPG 4/99

and sustained opposition. The»reasonable« wording was a compromise between two camps: a probusiness camp led by the U.S. and Canada, supported by developing countries and interested in ensuring that eco-labelling programmes remain subordinate to trade imperatives; and a pro-labelling camp led by the Europeans, who are worried that such requirements could severely handicap the development of eco-labelling programmes ( EWWE , 5 April 1996 ). 7 Another key question regarding the ISO 14020 is its status: EU countries led by the UK , Germany and France tried in November 1995 to downgrade the draft principles from an international standard to a guideline for other standards, which would theoretically have prevented its use as a basis for challenging ecolabelling schemes under WTO rules. However, this was hindered by the U.S. -led faction, which managed to postpone the decision until the next meeting, where developing countries(joining the working group for the first time) supported the U.S. in maintaining the standard status( EWWE , 19 July 1996 ). The ISO 14020 became a published international standard in 1998. It is also important to mention that the ISO is considered to be dominated by large business companies from the industrialised countries ( ENDS , September 1996 a). Although ISO rules and procedures are not inherently exclusive and state that the standardisation processes»shall be accessible to materially and directly interested persons and organisations«, the principal barrier to participation is cost. The World Wide Fund for Nature ( WWF ), one of the wealthiest non-governmental environment groups, can only afford to attend three of the sixteen ISO groups working on environmental standards. Similar problems are faced by businesses from developing countries and smaller businesses. Moreover, since the ISO has traditionally relied on the good will and co-operation of interested parties, it lacks adequate mechanisms to monitor and enforce compliance with its guidelines and standards. Four Suggestions Eco-labelling aims at increasing consumer information and sensibility, while providing producers and retailers with incentives to provide more environmentally responsible products. Important to keep in mind is the global context, with regions differing in economic, social and environmental conditions and priorities. A main challenge for labelling schemes is to adequately take these regional differences into consideration. In light of the above discussion, four suggestions can be made for the future direction of labelling efforts: Prioritising the product categories: Criticism has been levelled at the EU eco-labelling programme for spending much time and effort on products with marginal environmental impacts. Highest priority should be given to those issues of irreversible environmental damage. With regards to such issues, labels might serve as the forerunner for international regulation and prohibition of activities which result in irreversible environmental damage(tropical forest destruction, depletion of natural resources, desertification). Avoiding certain product categories in the short term: It has been suggested that eco-labelling schemes avoid product categories which have most of their environmental impact during the production phase(Neitzel 1998 ). This is certainly a sensible approach for the immediate future, since ecolabelling schemes can hardly take into account the conditions of production in all countries worldwide. Integration of environmental concerns in the GATT / WTO : The WTO will remain to be a tradebiased organisation in the long term and will only accept environmental measures that are not suspected to be hidden trade barriers. Therefore, clear guidelines have to be set up how environmental issues(like non product-related PPM s) can be accepted as a basis for discrimination between products within the GATT / WTO framework. Such guidelines will help to distinguish between measures taken to safeguard the environment and those which serve as a hidden trade barrier. The recent decision of the Appellate Body on the Shrimp / Turtle case gave some guidance in this respect by listing the deficiencies of the U.S. policy that prevented the body to approve this unilateral 7. Experience with the EU eco-label would generally support the concern that foreign(and domestic) industry is often more interested in undermining a label than in guaranteeing its neutrality. Thus, a clause requiring the »consensus« of all interested parties could effectively paralyse eco-labelling programmes. IPG 4/99 Piotrowski/Kratz, Eco-Labelling in the Globalised Economy 441

environmental measure. At the same time, clear guidelines will help to increase the transparency of the eco-labelling process and will increase the likelihood that different eco-label schemes will mutually recognise each other. Working with developing countries: In order to be able to fairly label products of developing countries, the eco-label programmes in the industrialised countries must work together with producers and administrators in developing countries. The medium-term objective of such co-operation would be the development of eco-labelling authorities in all countries which would be able to address the circumstances in their own country. This would help to advance towards mutual recognition. Efforts should be made to enable developing countries to fully participate in international standardisation procedures. This will help to avoid negative trade effects for these countries. ̇ References Adams, Jan( 1994 ):»Life-Cycle Management and Trade Rules«. 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