WERNER KAMPPETER European Integration and the Price of Peace* BEITRÄGE/ARTICLES I f there is a constant in European history, it is war. Our political systems and the people at the top of them were somehow prone to generate ever new situations of conflict and to solve them by violent means. European history is an almost incessant stream of blood, misery and destruction – within Europe itself and elsewhere in the world. Furthermore, the width and depth of this stream increased with the size and the strength of centrally organised states and with the development of military technology. Against this historical background, Western Europe and, to a lesser extent, Eastern Europe have enjoyed half a century of unprecedented peace and prosperity. Almost two generations have not been involved in a war nor have they experienced the misery it causes. The absence of war is in itself an amazing and precious achievement. Yet, what is even more amazing and precious is, what might be called, a new culture of conflict management: Of course there are still conflicts and plenty of conflicting interests, but we follow accepted procedures that lead to negotiated solutions. Even more importantly, we can be certain that all conflicts are resolved peacefully, that is without recourse to military force and to the menace of military force. Military force has simply ceased to be part of tactical and strategic games that are played within the European Union( EU ). In this sense we can say that the EU has become a peace community: It is characterised not only by the absence of war, but by the absence of the possibility of war among its members. 1 Small wonder that the neighbouring countries of the EU have, apart from the economic benefits they expect, such a strong interest in joining the club. If the process of European integration can be credited with converting the belligerent Europe of the past into a non-aggressive and stable peace community, then many of the institutional, democratic and economic deficiencies of the EU neces-sarily may be seen in a much milder light. On the other hand, it would be very worth while to find out whether other regions in the world could learn any lessons from this process of integration. »To learn from history« is an old and controversial issue. Historic circumstances are never the same. Besides, there is always the danger of teleological constructions: Because Europe after half a century of integration has become a peace community(itself a mental construction), one looks for all the elements in history which contributed to this end, that is, reinterpreting them in the light of the final outcome – and excluding or overlooking many other elements which in their time were of much greater importance than is admitted within such a perspective. It is, for instance, commonly assumed that the basis of European integration was economic integration. As European integration was a success in pacifying formerly belligerent nations, it is then argued that other regions too should integrate economically in order to develop more harmonious relationships. Such inferences about European integration are not warranted and even false: European integration was from the very beginning an essentially political integration. Economic integration was at times instrumentalised to that end, but its overall contribution to the pacification of the European continent was and remains limited. * This paper is simultaneously published in Japanese in: Uno, Shigeyaki, ed., Hokuto ajia chiiki kenkyu josetsu, Tokyo: Kokusai Shoin, 2000 . 1 . Cf. Zielinsky, 1995 , p. 18 . IPG 2/2000 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace 123

Specific Historical Conditions As I have tried to show in more detail elsewhere 2 , the process of European integration evinced in its early phases the following characteristics: ̈ European integration began under very specific and rather complex geo-strategical, political and economic conditions after World War II. The Cold War created a favourable setting for integration. It may have been a necessary condition, but it was by no means a sufficient one. ̈ The»German problem« was especially delicate: The economic and military potential of Germany had to be developed again, yet this potential also had to be restrained. ̈ Integration was favoured by the US hegemon. Yet the hegemon was not always clear and coherent and could do rather little when the Europeans either did not agree with it or did not agree among themselves. ̈ After two world wars everybody dreamt of a peaceful and prosperous Europe. There was probably only one person – Jean Monnet – who had a clear vision(yet no grand design) of the future of Europe and, more importantly, a recipe of how to go about it. Furthermore, he was fortunate to have gained the trust of the political establishment in the US , Britain and France during the war years. ̈ A close look at the events reveals that there was much muddling-through. Outcomes depended as much on contingencies as on open or hidden political games. There were advances and setbacks. The process itself was path dependent. Outcomes therefore were not predictable. In the end it was often just luck, when in spite of all difficulties some compromise was struck that took integration one step further ahead. 3 ̈ At the time of the signing of the Treaties of Rome( 1957 ) the signatory countries(not to speak of Western Europe as a whole) still had a long way to go to become a peace community – it was not even clear that it could become one. It is obvious then that very specific historical conditions and contingencies reigned at that time. Historical conditions across time and place do not tend to appear twice. Hence there is little to be learned from historic experience as such. No grand design and no grand, rational strategy toward integration existed, nor would it probably have had a chance to succeed. Jean Monnet 4 did not have a grand design, but a method that well fitted the path dependency of integration – and he had the right connections. Without him and without his and other people’s perseverance, European integration would not be where it is today; but even with him integration could have taken a totally different path. Monnet’s Method of Integration and the Secret of its Success What was Monnet’s method of integration? In his own words it can be summarised as follows: ̈ All countries must be equal partners:»Peace can only be based on equality.« ̈ »The fundamental principle is the delegation of sovereignty in a limited, but decisive area.... The co-operation among nations, as important as it may be, does not solve anything. What ought to be sought is a fusion of the interests... and not simply the maintenance of the balance of these interests.« 5 »This proposition has an essential political message: to drive a wedge into the bastions of national sovereignty that is small enough to be acceptable and deep enough to move the States towards the necessary unity for peace.« 6 ̈ Institutions are of critical importance: a small and independent executive committee with real decision-making power composed of distinguished personalities with no official governmental connections; an executive body headed by a Director General; and an assembly of government representatives. Such an institu2 . Kamppeter, 2000 . 3 . Against all expectations the Messina Conference in June 1955 was successfully concluded. In a first and very remarkable case of»packaging« a number of unlikely, and otherwise impossible compromises were struck. Thus the foundations of the Treaties of Rome( 1957 ), that is for the European Economic Community, were laid. 4 . See Duchêne, 1994 , for an excellent biography of a very remarkable person. 5 . Monnet, 1976 , p. 456 (translation WK ). 6 . Monnet, 1976 , p. 429 (translation WK ). Nationalism was for him the demon to be exorcised(Duchêne, 1994 , p. 371 ). 124 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace IPG 2/2000

tional set,(a) creates transparency among member countries;(b) is based on the principle of »everybody controls everybody«;(c) forces the member states into constant negotiations with one another; and(d) allows for compromises, which could otherwise not be reached. Under Monnet’s leadership there was strong emphasis on supra-nationalism. When his influence declined it was scaled down and the member states regained some sovereignty. The balance between supra-nationalism and inter-governmentalism has been shifting since then in one or the other direction. Nowadays we have for the whole of the EU only one set of Monnet-type institutions(European Commission, Council of Ministers, European Parliament, European Court of Justice,...) and not several sets as he had had in mind(European Coal and Steel Community, European Defence Community, Euratom). Over the years the need for negotiation and agreement became ever greater. The Council of Ministers, the most powerful organ of the EU , has become a very complex»consensus seeking machine« 7 . The European Commission and the European Parliament are closely integrated into this machine. Initiatives, consultations and decisions involve frequent and time-consuming to-ing and fro-ing among the Commission, the Parliament and its Committees, the Council and its working groups, the Coreper(Permanent Representatives Committee), the conciliation committees of the Parliament and the Council. Outside the EU there are also a number of other institutions, where the respective member governments are in permanent contact and dialogue( NATO , OSCE , OECD ,...), and there are many bilateral fora as well. Thus, every week hundreds of institutionalised dialogues are taking place in Brussels and elsewhere in Europe. The secret of the success, in terms of the formation of a peace community, of this sort of institutionalised, permanent, multi-level dialogue is that civilised forms of social intercourse have become deeply ingrained. Over many years, government officials have been spending a lot of time in meetings, committees, negotiations, luncheons etc. with officials from other European countries and of European institutions. This intensive social intercourse together with the institutional and political need to permanently negotiate has given rise to a new culture of conflict management in Europe. This is the essence of our peace community. The ever increasing need for negotiations has been due to several factors: ̈ The Treaties of the EC and the EU are vague and often lend themselves to extensive interpretations. ̈ Even though the EU possesses strong and exclusive competencies in only a few policy areas, almost any political and governmental issue has a European dimension and therefore needs to be discussed at the European level. ̈ »National interests« are usually at variance. ̈ Negotiations lead to compromises. Compromises always leave some degree of dissatisfaction and therefore bear the seed of new negotiations. In cases of packaging, dissatisfaction is likely to remain particularly high: several issues, which separately do not lend themselves to a solution, are linked and an overall compromise is found in a complex process of give and take. ̈ Stepwise solutions and path dependency easily lead to incoherences with respect to solutions found in the past and in other policy fields. ̈ Circumstances change and make past compromises inadequate or obsolete. Naturally, one can have doubts as to the efficiency and the democratic legitimacy of such all-pervading institutionalised dialogues. In a sense, they are the perfect means to produce second-best and third-best solutions. On the other hand, this kind of give and take occurs at the national and subnational level, too. Our political systems have long been transformed into systems where most outcomes are the result of complex negotiations which involve, just like in Brussels, not only government institutions, but all sorts of organised interests as well. 8 That is of course no excuse because interest-group politics and dealings of government elites behind closed doors 9 do not 7 . Weidenfeld / Wessels, 1998 , p. 56 . 8 . Scharpf, 1993 . 9 . Most negotiations take place in the Council of Ministers, that is in committees and working groups composed exclusively of civil servants. Once a com-promise has been reached, often after long periods of negotiations, national parliaments or even the European Parliament, to all intents and purposes, cannot challenge these compromises. On the role of both in EU decisiontaking procedures, see Working Group, 1997 . IPG 2/2000 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace 125

accord well with democratic principles. Here, not only the EU , but also its member states suffer from a democratic deficit. There could well be a dilemma here. Immanuel Kant argued long ago that democracies do not fight wars against each other. 10 The reason he gave is that the citizenry abhors the costs and miseries of war. 11 The»functionalist« integration of government elites makes war structurally impossible. Therefore it is an even better way to secure peace. Yet, the democratic controls of the government elites are weak. If they were stronger, the mass media’s peculiar perception of»national interests«, for example, would be propelled to the negotiating tables. Tendencies towards a re-nationalisation of European politics(which are becoming stronger in any case) would be reinforced and the integrationist force of institutionalised dialogues would be weakened. A proper relationship between Monnet’s»engrenage« – the enmeshing of governments in Community institutions and the transfer of national sovereignty to them – and democracy cannot be easily established. This difficulty is illustrated by Ralf Dahrendorf’s lack of faith in Monnet: Political decisions ought not to be taken through functionalist tricks, but in principle politically, that is by elected governments and parliaments. 12 He would start, as he has repeatedly expressed, with a European Constitution that clearly delineates the competences of a European government and of national governments and defines citizens’ rights etc. Constitutional proposals would be discussed extensively by the European public and parliaments and the final text would enjoy a high degree of legitimacy and acceptance. It is clear, unfortunately, that this route would not have led anywhere in the early years of European integration. One wonders, under what historical circumstances the desire for such a grand scheme of integration could be strong enough in the potential member countries of a union to initiate such a dialogue and to take it to a happy conclusion. Furthermore, to what extent could the dangers of a hermetic dialogue really be avoided in such an undertaking. Political Objectives and Market Efficiency After the failure of the European Defence Community( EDC ) and the European Political Community( EPC ) it became clear that direct political integration was not possible. As a consequence, a sectoral approach was chosen and the European Coal and Steel Community( ECSC ) 13 , Euratom and the European Economic Community were created. Their real purpose was always political integration. 14 Therefore, even if economic integration did not produce economic benefits, it could still be justified in political terms. Peace has its price. Should measures of economic integration, which in reality are intended to improve peaceful cooperation, not be undertaken because they are unlikely to produce economic benefits? The formation of the ECSC is a case in point. Soon after it was established its steel and coal industries were turned into protective cartels. 15 They received ever more subsidies – to the detriment of consumers and taxpayers. 16 Nevertheless, without the ECSC the relations between France and Germany, and the EU as such, would not be what they are today. The same can be said of the infamous Common Agricultural Policy( CAP ): Its blunders in terms of the principles of economic liberalism are well 10 . For a careful analysis of this topic, see Zielinski, 1995 , pp. 30–43 . Kant spoke of the constitutional republic (»republikanische Staatsverfassung«), which comes close to what we call democracy nowadays(ibid., p. 35 ). 11 . Kant 1947 , p. 13 . 12 . Dahrendorf, 1995 , p. 29 . 13 .»The integration of the two sectors was only partially an end in itself; it was also a means towards the achievement of wider and more long-term political objectives.«(Tsoukalis, 1993 , p. 18 ). 14 . Cf. Arnold, 1993 , pp. 55–56 : The EEC was not established in order to overcome economic difficulties. Very much to the contrary, the prosperous economic development of those years was to be made fruitful for the politically motivated integration process of Western Europe. 15 . Ironically,»one of the main objectives of the Treaty of Paris had been precisely to avoid the reappearance of such a cartel.«(Tsoukalis, 1993 , p. 42 ). Cartels had existed before the war. 16 . Subsidies for coal mining in Germany, for example, were in the order of 80 000 DM per person employed in 1994 ( 15 th Report on Subsidies of the Federal Government; German economic research institutes; according to Nahrendorf, 1996 ). 126 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace IPG 2/2000

known. Yet, in terms of political integration, it was a central part of the development of the EEC and a cornerstone of European integration. In spite of its hideous costs(it still absorbs half of the EC budget and puts a heavy burden on taxpayers and consumers 17 ), it continues to be an integrationist success: a European cartel which has served the interests of its members more or less well(especially the larger farmers and agro-industry), while generating a permanent need for negotiations and reforms – precisely because of its structural defects and its enormous costs. During the»Golden Age«( 1950–73 ) it was popular to associate the then prevailing high growth rates and the rising standard of living with European integration. This, of course, gave legitimacy to European integration. In fact, the economic performance of the EEC , even though it was quite remarkable in absolute terms, was not superior to that of other OECD countries. During the»crisis decades«(Hobsbawm) that followed the relative performance of the Community notably declined. It is safe to conclude 18 that European integration involved costs to taxpayers and consumers and did not improve the economic performance of the member countries. Once again, that is no argument against integration, because the purposes of integration were political. In the case of the ECSC and CAP , economic efficiency and political integration could not go hand in hand. Equally, the below-average economic performance of the EU can probably be attributed to the logic of political integration and the size of the EC / EU . By contrast, economic integration that aims to improve economic efficiency can have negative effects on political integration. CAP is a fully regulated policy area, which stabilises agricultural markets, gives preference to EC producers(truly a »fortress Europe«) and requires EU -wide solidarity. By comparison the»Internal Market 1992 « project is a»gigantic operation of deregulation«, which tends to eliminate national regulatory power, but does not establish a comparable regulatory power at the EU -level. 19 This has opened, in the opinion of many observers and interest groups, a race to the bottom in areas such as social and environmental standards and consumer protection. Such claims may be exaggerated. But one wonders all the same how deregulation should be able to make a contribution to political integration. The main advantage of the market mechanism is precisely the independence and autonomy it gives to economic actors. The market does not create political or other kinds of communities. Hence, to perceive European integration only in terms of market efficiency and the benefits derived therefrom is short-sighted and even wrong. Pure and simple economic integration can undermine political integration and its legitimacy. Advantages and Disadvantages of Size Large countries or economically integrated regions do not necessarily do better economically than small countries. 20 Within a large economic area, cumulative differential processes of economic growth are more likely than in smaller ones. To maintain minima of social coherence and political legitimacy, it is necessary to ameliorate differences in development potentials and to provide income support to needy people and deficit-ridden public institutions. For these purposes all developed countries operate complex transfer systems. Depending on its level, the political integration of countries requires solidarity of the richer toward the poorer countries. In the EU this role is largely taken care of by the Structural Funds. They are relatively small, yet, with varying success, they have made a difference in the underdeveloped areas of the EU . With the eastern enlargement of the EU the willingness of the member countries to partake of an»enlarged« solidarity will be seriously tested. On the other hand, there are some economic advantages of size too. The main one is the sturdiness it confers to the economy: A large country is not much affected by changes in the value of its currency as most economic activities are related to the home market. A large country like the US can 17 . These costs amounted to 142.2 billion dollars for the EU ( OECD data, Economist, June 5 th , 1999 , p. 123 ), i. e. 380 dollars per capita. Quite a sacrifice for a family of, say five members. 18 . The arguments are spelled out in detail in Kamppeter 2000 . 19 . Arnold( 1993 , 63 ) goes as far as to say:»The economy of the EC becomes largely stateless«. 20 . For a detailed analysis see Kamppeter, 2000 . IPG 2/2000 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace 127

get away, even for extended periods of time, with seriously distorted economic fundamentals and questionable economic policies(for example, the huge and still growing US current account deficit and her bubble economy). Equally, a large country is barely affected by economic and political crises in other countries, so long as they are considerably smaller. 21 One can expect then that the EU with the full implementation of the European Monetary Union will be able to reap the benefits of economic sturdiness. Furthermore, to the extent that the Euro will be held as a reserve currency, the benefits of seignorage will accrue to Eurolandia. The sturdiness of a large economy, of course, means that even minor changes in its economic performance or policies can have serious repercussions in smaller economies. The latter’s autonomy is smaller, they have to be more flexible, must avoid structural rigidities, and cannot easily afford policy mistakes. 22 Benign neglect is not an option for them. Benign neglect of the smaller countries is but one option for a large country. For example, the US has actively meddled in the economic and general affairs of both Mexico and Nicaragua. Economic dependency makes small countries vulnerable and politically dependent too. The dominant power has many means and ways to put on the pressure and even to inflict punishments. It can allow itself to be arrogant. It can use the small neighbouring countries as a valve to diffuse political pressure at home. It can also defend its socalled national interests(usually large companies and organised interest groups) abroad. One can consider the possibility of such behaviour an advantage of size. Whatever view one prefers, the EU is well experienced in this field. A harmless example is when it persuaded, in the course of the project»Europe 1992 «, nonEC capital to be invested within its frontiers. However, there are less harmless cases, too: In negotiations over fishing rights with Morocco and other countries in North and West Africa, the EU repeatedly and shamelessly imposed unequal treaties upon them. Another case is the dumping of its heavily subsidised agricultural surpluses onto Africa and Eastern Europe, resulting in large damages to the local production. In fact, in most cases such ruthless external behaviour of the EU was the result of internal compromising among member countries and their interests, and the inability of the EU to find rational and sustainable solutions to some of its problems. That is one of the downsides of the institutionalised dialogue of the EU . In other words, in a number of cases we have integrated further by inflicting considerable damage on small or politically weak countries. If the EU had a unitary foreign and security policy, such an export of internal problems might be amended in the name of coherence. But to what purpose would we want to have a coherent foreign and security policy? Would we want to be fair to the small and weak countries in our periphery? Would we be ready to support their development efforts financially, through technical assistance etc.? Would we throw open our doors for their exports and for training their people – even though some will find ways to stay? Or, would our main interest lie in the stabilisation of an hegemonic order in our backyard, preventing emigration into the EU and maintaining political regimes to our liking. The signs are ominous: After the Kosovo war many voices are demanding, for instance, a Rapid Deployment Force for the EU – in order»to provide ourselves for stability on our continent«. 23 Don’t we really mean our»sphere of influence«?»Where there is European capital, there are European interests« could well become one of our measuring rods. For an economic giant that feels like a political dwarf, it would not be totally illogical to move in that direction. The EU as a regional power is not the only issue affecting the process toward a Common Foreign and Security Policy. The other issues are its relations with the dominant power – the US – and the EU ’s role in the power games of the 21 st century, given the emergence of China and the possible re-emergence of Russia. There the danger is that we could relapse into the old European balanceof-power games 24 , yet on a world scale. We know 21 . Olson, 1987 , p. 244 . 22 . Possibly, together with the smaller costs of maintaining social and political cohesion, that explains the on average better performance of smaller economies. 23 . See for instance, von Weizsäcker, 1999 . 24 . Justi, 1758 , is an early book on balance-of-power theory – with some very decisive, even modern criticisms of it.»The teaching of the balance of power among the free powers has caused enough bloodshed, misery and 128 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace IPG 2/2000

that size»not only leads to power, it is power«. 25 The primary causes of war during the 19 th and the 20 th century in Europe were the size and the economic and military capabilities of some countries. EU aspirations to rise to superpower status could give way to a new Cold War. They could also challenge other countries to rise to similar status. Systems with four or five great powers are even more unstable and dangerous than systems with only two powers. Hence, the EU faces a dilemma: If it aspires to become a world power, it accelerates or even sets into motion a spiral of mutual distrust, conflict and re-armament. If it resigns itself to the role of a subservient political dwarf, it will be reproached for not harnessing, in spite of its size and economic importance, US unilateralism; for not preventing further humiliations; for not defending its interests effectively; and for not mediating conflicts in other parts of the world. Clearly, neither option is desirable. Could this unpromising dilemma situation be avoided? First, one might note, of course not in the spirit of justifying existing unipolarity, that such an arrangement is less unstable, less dangerous and potentially less destructive than multipolarity. 26 Second, one might remember Jean Monnet’s method of »engrenage« and institution building: Are we not already involved in the process of developing international rules and laws and of transferring sovereignty to international bodies? Will this in the end not be more effective to limit, inter alia, hegemonic power? Such an approach makes things easier for the smaller countries, too. They can, more than large countries, benefit from international rules and institutions – at least as long as these are not made or controlled by superpower interests. The EU itself offers an excellent example: The smaller member countries enjoy the same rights as the larger ones and possess much recourse against the infringements of their interests by the latter(which still try, of course). To conclude, there are some economic advantages of size but there are disadvantages, too. It is cumbersome and it costs money to maintain a sufficient degree of social and political coherence in a large economic area. Some of the most prosperous countries are small. The political advantages of size are, to put it mildly, ambivalent. There can be much scope for unscrupulous behaviour against politically weak countries. The desire to become a countervailing hegemonic power evokes the dangers of a new Cold War and of balance-of-power games, an old, and as we(still) believe, eradicated European disease. Monnet’s approach could help to restrain the power of states, even of hegemonic ones. Institutionalised Dialogue and Other Roads to Peace As a result of the process of European integration, Europe has been enjoying a long period of stable peace. Military might and menace play no role in the relations within the European Union. That is an enormous achievement in view of the bloody history of our continent. There had not been a grand design for this. Instead the process took place under rather difficult historical and political conditions. It was path dependent to a very high degree, i. e. it could not be planned in advance and its progress often enough depended simply on good luck. With hindsight, probably the most important element in this process was the creation of institutionalised dialogues in an ever larger number of policy fields both within and outside the framework of the EEC / EC / EU . This led to what has been called at the beginning of this paper a»new culture of conflict management« in Europe. Negotiations within the EU are a rather cumbersome and slow affair – and that is precisely the point: a permanent need to meet, consult, negotiate, travel, plus the pleasures of the excellent cuisine in Brussels and of friendships built over the years. The persons directly involved in these processes of institutionalised dialogue probably were not even aware that they were part and parcel of a new architecture of peace for Europe – in their own mind they were struggling to define or to defend their country’s positions. misfortune in Europe. Too often it has been used as a pretext for unnecessary wars. It has rendered millions of human beings to the slaughterhouse, and driven many more millions into extreme poverty and wantonness« (Vorbericht, p. 3 ; translation WK ). 25 . Kohr, 1957 , p. 27 . 26 . Furthermore, the internal basis of the hegemonic power erodes in time. See Huntington, 1997 . IPG 2/2000 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace 129

Neither effective negotiating nor economic efficiency were essential for integration. To the contrary: the logic of political integration – the permanent need to negotiate – often runs counter to effective decision-taking and economic efficiency. Nevertheless, one is always waging a battle to improve both. Therefore it would be certainly misplaced to judge the process of integration in terms of the effectiveness of political decisiontaking or of the economic benefits it generates (or does not generate). Pure logic and historical experience indicate that peace can hardly be gained without political compromising and economic sacrifices. The European way toward a peace community was unique, as all historical processes are. Therefore it seems pertinent to ask what other means could be used for the end of creating a stable order of peace. I can see nine alternatives, the advantages and disadvantages of which are briefly discussed. They are arranged in order of their potential contribution to the formation of a stable peace community. Treaties of non-aggression: Their purpose is to prevent wars, but they are treaties of convenience for the signatories. They are not really based on trust and they are not intended to build trustful relationships among them. Whether and how they are observed, will depend on all sorts of circumstances. They cannot eliminate the possibility of war. Power-balance politics: As we know from European history in particular, this is a dangerous game and one that gets easily out of hand. The Cold War was a special case with only two powers: Without nuclear deterrence on both sides, it might not have been stable for such a long time. In history, the succession of one dominant power by another was usually achieved through war. Hegemonic power: The main purpose of a hegemonic power is not peace as such, but other interests. These however might suffer from military conflicts within the hegemonic sphere. During the Cold War there were hot wars which reflected either the inherent logic of the Cold War or the idiosyncrasies of the hegemon. If there are several hegemons or would-be hegemons, a durable peace cannot be expected. The ability of the hegemon to prevent wars by its military prowess depends on internal power coalitions and on what public opinion is ready to bear. Hence, it cannot be relied upon. Hegemonic peace always depends to a certain extent on force, coercion and submission. Its inherent asymmetry contains the seeds of opposition and rebellion, and therefore potential instability. Once the hegemon’s clout becomes less impressive, opposition to the harsh discipline it imposes is almost unavoidable. When the period of »peaceful co-existence« began in the early 1960 s, demands for political reform started to flourish, the European integration progress almost came to a halt and France began to reassert itself vis-à-vis the United States. External federator: In order to induce countries to form a»Union«, the common enemy must be perceived to be very strong and menacing. The »Union« would then make the greatest effort to build up its military potential. As long as there is no fear of»guaranteed mutual destruction« these efforts might even increase the likelihood of war. 27 Economic interdependence: There are good arguments why trade should foster peace; yet there are arguments, too, against this proposition. 28 There is strong historical evidence against it: Just before World War I foreign trade as a share of GDP in the European countries had already reached levels comparable to the ones of the 1990 s. The world economy was highly integrated then, yet this still could not prevent the war. The causes of the war were not economic. Yet, as has been stressed by Carr( 1968 ), the process of the socialisation of the nation-state, i. e. the domestication of capital and its political subordination, was already far advanced. The laisser-faire, single-world economy was replaced by a multiplicity of national economies. Capital and government came to live in a symbiotic relationship and national enterprises were an integral part of the war efforts. Economic nationalism has not disappeared. Even nowadays we tend to perceive, for instance, Japan and other East Asian countries as competitors. Moreover, 27 . On the other hand, a society can be stabilised internally, either because internal conflicts are projected onto the external enemy or because the conflicting parties dampen their demands and behaviour in order not to weaken their country – or are forced to do so by the government. 28 . Cf. Hirschman, 1982 . See also the last sentence of the quotation of Justi in the final footnote. 130 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace IPG 2/2000

much of the talks on globalisation are driven by fears that capital could again dissociate itself from the nation-state. Under these circumstances, it is hard to believe that economic interdependence is a promoter of peace. International treaties: Such treaties deal with conflicts of interest between nations and therefore define the rights and responsibilities of the parties involved. They do not deal with common interests, but with the separation of interests. If circumstances change, the conflicts could re-emerge. International co-operation: It involves at least some elements which the parties have in common. Hence, it can strengthen bonds among them and can even expand into other areas than the ones originally signed for. Political integration: Some common interests and even some common good ought to be present in cases of political integration. The more areas of policy-making are incorporated into the politics of the Union, the stronger the inner bonds become. The question of the legitimacy of political integration cannot be neglected. If it remains a matter of the political and governmental elites, and if the results of integration as perceived by the citizenries are not satisfactory, it can breed opposition. Hence even political integration can be reversible. In any case, it requires continuous management of potential conflicts. Social integration: European integration has been an affair of the European elites. The prominence of supra-national integration and institutionalised dialogue meant that it could not be otherwise. Nevertheless, it would be wrong to identify European integration only with the political and governmental elites. In fact the everyday life of the European tribes has become quite Europeanised and internationalised. Quite a number of Europeans do not live in their country of origin but in some other country of the EU or elsewhere in the world. A vast majority of the people has spent time in other countries of Europe for holiday, business or study. Tens of millions are on the move every summer. There are no more border controls. Trains and motorways form integrated European networks. Young people spend a school or college year in other countries. You can watch at least some television programs from other EU countries everywhere and so on. Social intercourse across countries has become quite intensive and we take pleasure in it. We still might make jokes about the others(just as we do about the people from the neighbouring town or village), but basically we perceive each other as equals. The times when the European tribes hated each other seem very remote and almost incomprehensible. That means, social integration, through unfettered travel, tourism, exchange programs, city partnerships, sports leagues, language learning, curricula with information about other countries and peoples is of primary importance for the development of a peace community, as well as for its permanence and acceptance by the citizenries. Once one has found out that the»others« are just human beings like oneself, the mental constructions of»strangers« lose their vilifying basis and cannot easily be manipulated anymore by nationalist demagogues. 29 Alas, this may be too optimistic a view. Certainly, wars among the members of the EU have become impossible. Social integration was both a result and a cause of this elimination of the possibility of war. Unfortunately that does not mean that social and ethnic conflicts have disappeared. To the contrary, such conflicts are becoming more frequent and widespread, particularly within cities and regions. The ethnification of politics can, as in former Yugoslavia, even lead to military conflict. The biggest future challenge for Europe could well be internal peace – especially in times of rising economic and social inequalities. ̇ 29 . Justi( 1758 , 90/91 ) explains this wonderfully: Some members of a people cross the mountains or a large stream. They meet people unknown to them.»If they find that these unknown people do not cause them any harm, their fears will disappear and they will socialise among themselves. It is therefore fear and the drive to socialise what the peoples are inclined to in their natural state; by no means it is their enmity.... As long as two peoples do not offend each other in the basic principle of their own interest and their own happiness, the drive to socialise will not be hindered.... However, when one nation becomes an obstacle or causes damage to the other’s proper interest, then a fountain of enmity and war is struck. Such an occasion will present itself all too often in the interchange and in the deeds of the peoples, particularly with respect to commerce.« Which is also a belated comment on the peace-generating qualities of economic interdependence. IPG 2/2000 Werner Kamppeter, European Integration and the Price of Peace 131

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WINFRIED VEIT Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden I m Nahen Osten blüht nach drei Jahren der verzweifelten Stagnation wieder die Friedenshoffnung und es scheint, dass dies ausschließlich das Werk eines kleinen und kompakten, oftmals geradezu hölzern wirkenden Mannes ist: Der israelische Ministerpräsident Ehud Barak hat im ersten Halbjahr seiner Amtszeit mit dem Abkommen von Scharm-el-Sheikh den Friedensprozess mit den Palästinensern wieder in Schwung gebracht. Sein Treffen mit dem syrischen Außenminister Shara in Washington Mitte Dezember 1999 läutete möglicherweise ein friedliches, neues Millenium im Nahen Osten ein. Damit ist zum ersten Mal in der über hundertjährigen blutigen Auseinandersetzung zwischen jüdischem und arabischem Nationalismus eine umfassende Friedensregelung im Nahen Osten in greifbare Nähe gerückt, denn abgesehen von den Außenseitern Irak und Libyen würde wohl kein arabisches Land den Zug der Zeit verpassen wollen. Doch bis dahin wird noch einiges Wasser den Jordan hinunter strömen, wobei dieses Wasser wegen der anhaltenden Trockenheit immer spärlicher fließt; die Wasserknappheit ist nicht zuletzt einer der Stolpersteine, an denen eine Friedensregelung scheitern könnte. Daneben sind noch unzählige Hindernisse zu überwinden, vom tief sitzenden Hass und der existenziellen Angst auf beiden Seiten bis hin zu lächerlich erscheinenden Details, wie der Streit um einige Quadratkilometer unfruchtbaren Landes oder die Öffnung eines antiken Tunnels in der Altstadt von Jerusalem. Das Ziel: kein neuer Naher Osten, aber Frieden Der vom Friedensnobelpreisträger und Ex-Ministerpräsidenten Shimon Peres seit Jahren beschworene»Neue Nahe Osten« liegt sicherlich noch in weiter Ferne und ist auch nicht die Sache von Ehud Barak. Der ehemalige Generalstabschef und hoch dekorierte Offizier denkt in nüchternen Kategorien und geht pragmatisch, zugleich aber strategisch vor. Das macht seine Stärke aus, lässt ihn aber auch zum gefürchteten harten Verhandlungspartner werden, an dem sich die Palästinenser von Anfang an heftig reiben. Er ist nicht von kühnen Visionen beseelt, wie Peres, der in den arabischen Hauptstädten mit offenen Armen empfangen wird und dem man doch unterstellt, dass sein»Neuer Naher Osten« nur die klammheimliche Version einer israelischen Vormachtstellung ist. Barak orientiert sich schlicht an den Fakten und ist doch kein simpler Kommisskopf, der nicht über den Tag hinausblicken kann. Ganz im Gegenteil: Der Stanford-Absolvent und passionierte Klavierspieler glaubt durchaus an seine historische Mission und sieht sich als Nachfolger und Vollstrecker des Staatsgründers Ben-Gurion und seines Vorbildes Yitzak Rabin, dessen Ermordung im November 1995 den Friedensprozess vorerst stoppte und eine tiefe Zäsur in der kurzen Geschichte des Staates Israel bedeutete. Rabins Erbe heißt für Barak nichts anderes als Einheit im Inneren und Frieden nach außen. In beidem unterscheidet er sich fundamental von seinem Vorgänger Netanjahu, der die israelische Gesellschaft gespalten und orientierungslos zurückgelassen hat. Baraks sicherlich stark von militärischem Denken beeinflusstes Kalkül beruht im Hinblick auf den Friedensprozess auf folgenden Erwägungen: ̈ Frieden kann auf Grund der israelischen Erfahrungen mit einer jahrzehntelangen existenziellen Bedrohung immer nur eine Variable der Sicherheit des Staates Israel sein; mit anderen Worten: Nur wenn es der Sicherheit Israels nützt, soll man Frieden schließen. ̈ Dieser Zeitpunkt ist gekommen, denn Israel ist stark und seine arabischen Nachbarn sind schwach. Dazu kommt, dass der PalästinenserFührer Arafat und der syrische Präsident Assad IPG 2/2000 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden 133

alte und kranke Männer sind, die ihr Haus bestellen wollen und dazu gehört ein Abkommen mit Israel. Diese Konstellation muss genutzt werden. ̈ Im Zeitalter von Massenvernichtungswaffen und Langstreckenraketen bieten eroberte Territorien(Sinai, Golan, Jordantal) nur noch begrenzten Schutz; stattdessen sind Friedensabkommen mit den Nachbarn bei gleichzeitiger militärtechnologischer Überlegenheit der beste Garant für die Sicherheit des Staates. ̈ Auch wenn diese Abkommen, wie im Falle Ägyptens und Jordaniens, nur einen»kalten Frieden« bedeuten, so heißt dies doch Ruhe an den Grenzen; ein palästinensischer Staat und ein Vertrag mit Syrien(unter Einschluss Libanons) würden diese Ruhe an allen Fronten gewährleisten. ̈ Dies würde zugleich eine ansehnliche Pufferzone zwischen Israel und seinen gefährlichsten Feinden, Irak und Iran, schaffen; die Gefahr eines Angriffes mit atomaren, biologischen oder chemischen Waffen reduziert sich somit. ̈ Dies gilt umso mehr, als im Rahmen eines umfassenden Friedens auch notorische IsraelGegner, wie Saudi-Arabien und Algerien, offizielle Beziehungen zum einstigen zionistischen Erbfeind aufnehmen würden; erste Anzeichen dafür gibt es zur Genüge. ̈ Eine waffenstillstandsähnliche Regelung mit allen Nachbarstaaten würde fürs Erste also genügen; ob dies langfristig zur tatsächlichen Integration Israels in den Nahen Osten führen wird, bleibt der Geschichte überlassen. Diese nüchterne und weit von den visionären Vorstellungen eines Shimon Peres entfernte Einschätzung setzt dem»kalten Frieden« der Araber eine ebenso kalte israelische Botschaft entgegen:»Wir mögen uns nicht, unsere Interessen sind eigentlich unvereinbar, aber wir sind durch die Geschichte dazu verdammt, auf engstem Raum zusammen zu leben. Dazu sind wir, auch mit territorialen Zugeständnissen, bereit, wenn nur unsere Sicherheitsinteressen gewahrt bleiben«. Diese Botschaft bedeutet zum Beispiel die von Barak öffentlich propagierte Trennung zwischen Israel und dem zukünftigen Palästinenserstaat und sie bedeutet auch eine nicht so öffentlich bekundete stärkere Orientierung in Richtung Europa, bei gleichzeitiger – selbstverständlicher – Aufrechterhaltung der besonderen Beziehungen zu den Vereinigten Staaten. Doch wenn Barak in den Augen seiner arabischen Verhandlungspartner als»harter Knochen« erscheinen mag, so gilt er vielen Hardlinern im eigenen Land als»Weichei«, das die Sicherheitsinteressen Israels fahrlässig aufs Spiel setzt, um der internationalen Gemeinschaft einen Gefallen zu erweisen und als Friedensstifter in die Geschichte einzugehen. Insbesondere die Rückgabe der Golanhöhen an Syrien, die Anerkennung eines palästinensischen Staates und die Aufgabe vieler Siedlungen im Westjordanland bedeutet aus dieser Sicht das langfristige Todesurteil für den Staat Israel. Der frühere Likud-Minister Moshe Katzav hat im rechten Massenblatt»Maariv« ein entsprechendes Schreckensszenario gezeichnet: Vom zukünftigen palästinensischen Staat, in dem Teile der Regierung und die Terrororganisationen die Rückkehr der Palästinenser nach Städten wie Haifa, Jaffa, Ramleh und Aschkelon fordern werden(ein Ziel, das sie auch durch Terror durchzusetzen versuchen werden), über den wachsenden Druck der ganzen Welt und auch der arabischen Staaten, mit denen Israel im Frieden lebt, auf die israelische Regierung in dieser Richtung, bis hin zur albtraumartigen Vision des Entstehens von Großpalästina zu beiden Seiten des Jordan (schließlich lebten in Jordanien 70 Prozent Palästinenser, die eines Tages das Königshaus stürzen könnten), das sich wiederum mit dem Irak und dem Iran verbünden wird, die bis dahin die Entwicklung ihrer A-, B- und C-Waffen abgeschlossen haben und alle Teile von Israel mühelos angreifen können, wobei Syrien das Ostufer des GenezarethSees beherrscht und auf tausend Raketen mit chemischen Sprengköpfen sitzt und Ägypten, wie sich dieser Tage wieder bestätigt habe, zu einem Krieg gegen Israel durchaus bereit ist. »Dann werden Ägypten, Palästina und Syrien uns unter Druck setzen, damit wir weitere Zugeständnisse machen und den Palästinensern die Rückkehr in ihren ehemaligen Besitz in Israel erlauben, ...und sie werden wieder die Implementierung der UNO -Resolutionen 181 (Rückkehr zu den Grenzen des Teilungsbeschlusses von 1947 ) und 194 (Rückkehrrecht der Flüchtlinge) fordern«. Mit anderen Worten: Die angestrebten Friedensabkommen mit Syrien und den Palästinensern werden Israels derzeitige starke Stellung in eine Position der 134 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden IPG 2/2000

Schwäche verwandeln und langfristig die Existenzgrundlagen des Staates gefährden. Hier handelt es sich keineswegs um die Ansicht eines isolierten Schwarzsehers sondern diese Haltung reflektiert durchaus die tief sitzende Furcht wichtiger politischer und gesellschaftlicher Kräfte, die – wenn man Meinungsumfragen glauben darf – von etwa der Hälfte der israelischen Bevölkerung geteilt wird. Barak hat sich noch im Wahlkampf des Frühjahres 1999 darauf festgelegt, die Abkommen mit Syrien und den Palästinensern einer Volksabstimmung zu unterziehen; doch selbst für ihn, der als zweiter»Mr. Security« in der politischen Führung des Landes nach Rabin gilt und dessen Verhandlungsteam fast ausschließlich aus Ex-Generälen besteht, dürfte es schwer werden, eine Mehrheit für sein sicherheitsorientiertes Friedensangebot zu finden. Das Problem: die palästinensische Frage Das Kernproblem des Nahost-Konflikts ist die palästinensische Frage. Wie sich bei den Friedensabschlüssen mit Ägypten und Jordanien gezeigt hat und wie es sich bei den Verhandlungen mit Syrien abzeichnet, sind die Probleme zwischen den Staaten der Region durchaus zu lösen, geht es hier doch nicht um existenzielle Fragen sondern um das Abwägen machtpolitischer Interessen und um territoriale Streitigkeiten, die aber nicht an die Fundamente des Selbstverständnisses rühren. Ganz anders verhält es sich im Konflikt zwischen Juden und Palästinensern: Hier geht es in der Tat um existenzielle Probleme, nämlich um die Frage, wie zwei rasch wachsende Völker auf äußerst begrenztem Raum und mit limitierten Ressourcen(vor allem Wasser) zusammen – oder besser gesagt: nebeneinander – leben können. Hinzu kommt ein Geflecht historisch und religiös begründeter Ansprüche auf das Land im Allgemeinen und auf»heilige Stätten« im Besonderen, das eine explosive Mischung politischer, sozialer und ideologischer Gegensätze erzeugt und zu einer fast unlösbaren Situation geführt hat. Das Grundproblem ist, dass beide Seiten»Recht haben« und dass dieses»Recht haben« durch fundamentalistische Fanatiker auf beiden Seiten auf die Spitze getrieben wird. Wenn sich inzwischen dennoch eine friedliche Lösung abzeichnet und die Palästinenser im OsloAbkommen von 1993 das Existenzrecht Israels»im Prinzip« anerkannt, die Israelis ihrerseits das Recht der Palästinenser auf einen eigenen Staat ebenfalls »im Prinzip« akzeptiert haben, dann grenzt dies schon an ein Wunder und hat doch handfeste Ursachen. In Israel wächst inzwischen die dritte Generation unter – wenn auch mittlerweile abgeschwächten – Kriegsbedingungen heran. Der ständige Appell an die Opferbereitschaft beginnt aber seine Wirkung in einer Gesellschaft zu verlieren, die in den letzten zwanzig Jahren einen fundamentalen Wandel vom gleichheitsorientierten Pionierideal zu einem modernen Industriestaat durchgemacht hat. Wenn Barak, der Prototyp der militärisch geprägten zweiten Generation, jetzt das Prinzip»Land gegen Frieden« zu seiner Regierungsmaxime macht, dann reflektiert dies den Zustand der israelischen Gesellschaft und zeigt seine Weitsicht, die für einen kriegserprobten Militär alles andere als selbstverständlich ist. Bei den Palästinensern hat die Einsicht in das Unvermeidliche – sprich: die Teilung des Landes – andere Ursachen, führt aber zum gleichen Ergebnis. Hier ist es keineswegs der Druck der Gesellschaft, der die Bereitschaft zum Frieden gefördert hat, ganz im Gegenteil: Ein Großteil der Mittelklasse und der Bevölkerung insgesamt steht dem Oslo-Prozess skeptisch gegenüber, der von einer autoritären, vorwiegend aus dem Exil zurückgekehrten Führungsschicht»verordnet« wurde. Deren Interesse, und an erster Stelle ihres unbestrittenen Führers Yassir Arafat, ist es, möglichst noch zu ihren Lebzeiten an der Spitze eines unabhängigen Palästina zu stehen – unter fast allen Umständen, wie ihre Opponenten monieren. Arafat, Anfang 1996 als Präsident der im Kairo-Abkommen von 1994 geschaffenen Palestinian Authority( PA , in palästinensischer Diktion: Palestinian National Authority) in direkter Volkswahl bestätigt, ist über 70 Jahre alt und krank; um seinen Lebenstraum zu verwirklichen, bleibt ihm nicht mehr viel Zeit. Das erklärt nach Meinung seiner Gegner die – bei aller militanten Rhetorik – vielen Zugeständnisse an die Israelis. Doch der Widerstand hat weitere Gründe: Von der fundamentalistischen Hamas bis hin zu demokratischen Einzelkämpfern und Teilen seiner eigenen Fatah-Gruppe wird das zentralistische Regiment des PA -Präsidenten wegen seiner undemokraIPG 2/2000 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden 135

tischen, korrupten und unfähigen Verwaltung kritisiert. Paradoxerweise betreibt also das demokratische Israel nicht mit den demokratischen Kräften im palästinensischen Lager den Friedensprozess, sondern mit der autoritären Führung. Doch ist dies im regionalen Kontext nichts Ungewöhnliches: Schließlich sind die Friedensabkommen mit Ägypten und Jordanien mit nicht gerade demokratisch legitimierten Regimen zu Stande gekommen und im Falle Syriens wird es nicht anders sein. Israels Ministerpräsident Barak hat sich das an sich berechtigte, im konkreten Fall jedoch scheinheilige Argument seines Vorgängers Netanjahu nicht zueigen gemacht, wonach ein wirklicher Frieden im Nahen Osten erst dann möglich wäre, wenn auch die arabischen Nachbarn demokratisch regiert würden. Und gerade im Falle der Palästinenser lässt sich durchaus vorstellen, dass nach dem Friedensschluss und der Etablierung eines unabhängigen Staates die nach außen gewandten Energien sich auf den Aufbau eines demokratischen Gemeinwesens konzentrieren werden. Doch das ist Baraks Sorge nicht; er möchte die Gunst der Stunde nutzen und einen unter den gegebenen Umständen für Israel günstigen Frieden mit den Palästinensern schließen. Deshalb hat er sich, die israelische Gesellschaft und seine palästinensischen Partner unter einen ungeheuren Zeitdruck gesetzt, dessen Eckdaten wie folgt aussehen: Am 4. September 1999 erfolgte die Unterzeichnung des Sharm-el-Sheikh-Abkommens mit der Verpflichtung eines weiteren israelischen Truppenrückzugs in zwei Etappen bis zum 20. Januar 2000 , der Eröffnung einer»sicheren Verbindung« zwischen Gaza und Hebron(am 18. Oktober) und der Freilassung von mehreren hundert palästinensischen Gefangen aus israelischen Gefängnissen. Am 13. September 1999 begannen erneut die Verhandlungen über ein Endstatus-Abkommen, die kurz nach ihrem Beginn im Frühjahr 1996 auf Grund des Wahlsieges von Netanjahu für drei Jahre auf Eis lagen. Am 13. September 2000 , genau sieben Jahre nach Abschluss des Oslo-Abkommens in Washington, soll das Endstatusabkommen unterzeichnet werden. Innerhalb eines Jahres soll nun erreicht werden, was in den sechs Jahren Vorgeplänkel dahin plätscherte oder völlig auf Eis lag. Dabei war die Interimsphase des Oslo-Abkommens(also die Zeitspanne bis zu einem endgültigen Friedensvertrag) schon von ständigen Streitereien, Terroranschlägen und – als Reaktion darauf – Absperrungen der palästinensischen Gebiete gekennzeichnet – auch unter Rabin und Peres, bevor mit Netanjahu der Oslo-Prozess endgültig die Form einer Echternacher Springprozession annahm, nach dem Motto: zwei Schritte vor, ein Schritt zurück. Und auch der Neubeginn der Verhandlungen unter Barak seit dem Sharm-el-Sheikh-Abkommen lässt sich aus Sicht der Palästinenser nicht gerade hoffnungsfroh an: Unerbittlich bestanden die Israelis in der Frage der»sicheren Verbindung« und des weiteren Truppenrückzugs auf ihren Sicherheitsvorstellungen und nahmen damit auch längere Verzögerungen in Kauf. Dabei geht es nach wie vor nur um die»leichteren« Punkte der Interims-Phase, ein paar Quadratkilometer Land hier oder dort, ein Hafen in Gaza, Arbeitsund Reisegenehmigungen für die palästinensische Bevölkerung, die endlich die Früchte des sich hinziehenden Friedensprozesses sehen will. Jetzt aber stehen die wirklichen Probleme auf der Tagesordnung, und ob diese innerhalb eines Jahres gelöst werden können, bezweifeln selbst überzeugte Friedenstauben wie Shimon Peres. Ein Endabkommen zwischen Israel und den Palästinensern bedeutet nahezu die Quadratur des Kreises, weil in zentralen Punkten die jeweiligen Positionen unversöhnlich erscheinen und zahlreiche»heilige Kühe« den Verhandlungsweg säumen: Grenzen Wie soll der künftige Palästinenserstaat aussehen? Nach dem Sharm-el-Sheikh-Abkommen verfügt die PA über fast den gesamten Gaza-Streifen und etwa 40 Prozent der Westbank(davon befindet sich allerdings noch über die Hälfte unter israelischer Sicherheitskontrolle); die Mehrzahl der Palästinenser lebt aber bereits zumindest unter der Zivilverwaltung der PA , weil dieses Gebiet die Bevölkerungszentren umfasst. Das ist die Ausgangslage für die Endstatus-Verhandlungen: ein von jüdischen Siedlungen durchsetzter und von zahlreichen»Bypass«-Straßen zerschnittener Flickenteppich(in der Westbank). Die Palästinenser bestehen auf den Demarkationslinien vom 136 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden IPG 2/2000

4 . Juni 1967 (sogenannte»Grüne Linie«), bevor Israel die Westbank eroberte. Die Westbank(in israelischer Diktion: Judäa und Samaria) umfasst knapp 6000 Quadratkilometer mit 1,9 Millionen Einwohnern, der Gaza-Streifen wenige hundert Quadratkilometer und 1,1 Millionen Menschen – ein extrem dicht bevölkertes Pulverpass. Die Israelis wollen aus Sicherheitsgründen die Kontrolle über das Jordantal(Ostgrenze gegenüber Jordanien) und die judäische Wüste(Ostgrenze gegenüber dem Toten Meer) behalten, dazu den größten Teil der jüdischen Siedlungen und – natürlich – den Großraum Jerusalem. Damit würde der zukünftige Staat über etwa 60 Prozent der Westbank verfügen. Siedlungen Nach der israelischen Besetzung der Westbank setzte eine von allen israelischen Regierungen (sowohl unter Führung der sozialdemokratischen Arbeitspartei wie des national-konservativen Likud) geförderte jüdische Besiedlung ein, die neben Sicherheitserwägungen immer mehr den Charakter einer religiös-nationalen Bewegung annahm. Judäa und Samaria gelten auch den säkularen Israelis als die Wiege des Judentums mit vielen heiligen Stätten, die in dieser Sicht einen Anspruch auf dieses Land rechtfertigen. Heute leben fast 200 000 Menschen in etwa 140 jüdischen Siedlungen und stellen eines der dornigsten Probleme für eine Friedensregelung dar. Doch zeichnet sich eine Lösung nach der Formel ab:»die Mehrzahl der Siedler, aber nicht der Siedlungen verbleibt bei Israel«. Diese Formel ist in einem»non-paper« enthalten, das zwei prominente Politiker beider Seiten, Abu Mazen und Yossi Beilin, schon vor Jahren verfasst haben und sie fußt auf der Tatsache, dass fast 90 Prozent der Siedler in drei großen, grenznahen Blöcken leben, mit einer starken Konzentration um Jerusalem herum. Jerusalem Dies ist die heiligste aller Kühe, weil die Stadt in der Tat für beide Seiten»heilig« ist. Für die Juden ist es das religiöse und nationale Zentrum schlechthin, der Ort, an dem einst ihr Tempel stand, von dem heute nur noch die Klagemauer übrig geblieben ist. Für die Moslems ist es nach Mekka und Medina die drittheiligste Stätte, von wo der Prophet Mohammed in den Himmel aufstieg, um von dort nach Mekka zurückzukehren. Nach dem Sechs-Tage-Krieg 1967 annektierte Israel Ost-Jerusalem und es ist seither breiter nationaler Konsens, dass die Stadt auf ewig die ungeteilte Hauptstadt des Staates sein soll. Ebenso deutlich ist aber auf der anderen Seite der Konsens unter den Palästinensern, dass Ost-Jerusalem mit dem Tempelberg die Hauptstadt des zukünftigen palästinensischen Staates sein muss. Israel hat in den letzten Jahrzehnten mit einer umfangreichen Siedlungstätigkeit um Jerusalem herum(auf dem Gebiet der Westbank) versucht, Tatsachen zu schaffen, die im erwähnten Abu-Mazen-BeilinPapier ihren Niederschlag finden. Dort wird als mögliche Lösung die Schaffung eines Groß-Jerusalem vorgeschlagen, mit jüdischen und palästinensischen Bezirken, in denen beide Seiten ihre Hauptstadt wiederfinden können. Flüchtlinge Auch hier stehen sich die Positionen beider Seiten fast unversöhnlich gegenüber. Der Streit beginnt schon mit den Zahlen: Nach Angaben des UN Hilfswerks für Palästina gibt es etwa 3,5 Millionen Flüchtlinge, Israel geht von zwei Millionen aus und die Palästinenser sprechen von fünf Millionen. Die meisten leben in den arabischen Nachbarländern, ein Drittel von ihnen nach wie vor in Lagern in Libanon, Jordanien, Syrien, der Westbank und Gaza. Die Palästinenser fordern schlicht die Erfüllung der UN -Resolution 194 , wonach alle diejenigen, die zurückkehren wollen, dies auch dürfen und die anderen entschädigt werden. In israelischen Denkmodellen, die Baraks Vorstellungen nahe kommen dürften, soll einer begrenzten Zahl von ihnen im Rahmen der»Familienzusammenführung« die Rückkehr nach Israel erlaubt werden, eine größere Anzahl könnte zahlenmäßig und zeitlich(von Israel) kontrolliert in den zukünftigen palästinensischen Staat zurückkehren, der größte Teil solle – mit finanzieller Unterstützung der internationalen Staatengemeinschaft – in die Nachbarländer integriert werden, wie dies IPG 2/2000 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden 137

in Jordanien zum Großteil schon geschehen ist. Um mögliche Kompensationszahlungen zu konterkarieren, spricht man in Israel neuerdings von Entschädigungsforderungen für beschlagnahmtes jüdisches Eigentum in den arabischen Ländern. Wasser Die seit dem Winter 1998/99 anhaltende Niederschlagsarmut hat die Wasserknappheit in der Region verschärft und damit den Streit um die zukünftige Wasserverteilung angeheizt. Die Israelis versorgen sich bisher zu einem beträchtlichen Teil aus unterirdischen Wasserreserven, die auf dem Gebiet der Westbank liegen(und natürlich gilt dies auch für die jüdischen Siedlungen). Die völlig ungleiche Wasserverteilung ist für die Palästinenser in einem Endstatus-Abkommen nicht hinnehmbar, für Israel sind dabei elementare Sicherheitsinteressen tangiert. Diese summarische Aufzählung, die noch viele strittige Details enthält, macht deutlich, wie lang und beschwerlich der Weg zu einer definitiven Friedensregelung sein wird. Dabei sind dies die Positionen der Friedenswilligen auf beiden Seiten, die in ihren jeweiligen Gesellschaften erst noch eine Mehrheit für ihre Vorstellungen gewinnen beziehungsweise mit hartnäckigem Widerstand an der Heimatfront rechnen müssen. Ob der von Barak verordnete Zeitplan unter diesen Umständen einzuhalten ist, scheint fraglich und hat zu Überlegungen geführt, bis September 2000 eine Art vorläufiges Endstatus-Abkommen anzustreben, in dem die Lösung der schwierigsten Probleme nur vage umrissen würde. Damit erhoffen sich die Friedensbefürworter Zeit zu gewinnen, mit kleinen Schritten voranzuschreiten und damit die jeweilige Bevölkerung an das Unvermeidliche zu gewöhnen. Ob diese Rechnung aufgehen wird, ist ungewiss. Auf israelischer Seite spricht dafür, durch ein Friedensabkommen mit Syrien eine solche Dynamik zu schaffen, dass auch eine Regelung mit den Palästinensern akzeptiert würde. Auf palästinensischer Seite würde der Traum von einem eigenen Staat – in welcher Form auch immer – in Erfüllung gehen und Arafat wäre Präsident eines Gemeinwesens mit UN -Mitgliedschaft, eigener Währung, Flagge und sonstigen Attributen der Souveränität. Die Lösung: Frieden mit Syrien, Rückzug aus dem Libanon Noch ein anderer Faktor könnte Arafat und seine Führungsmannschaft dazu bewegen, den israelischen Vorstellungen entgegenzukommen: Die Aufnahme der Friedensverhandlungen zwischen Israel und Syrien, die Mitte Dezember 1999 in den USA erstmals auf hohem politischen Niveau (Ministerpräsident Barak – Außenminister Shara) aufgenommen wurden. Es mag ein glänzender Schachzug Baraks oder auch glücklicher Zufall gewesen sein – fest steht, dass diese Tatsache Arafat unter Zugzwang gesetzt hat. Denn bisher konnten sich die Palästinenser darauf verlassen, dass Syrien – mit dem Trabanten Libanon an der Hand – vor einer Lösung der Palästina-Frage keinen Frieden mit Israel schließen würde. Es ist ein doppeltes Dilemma für Arafat: Einerseits muss er sich schnell bewegen, um nicht möglicherweise allein einem durch Friedensabkommen mit allen Nachbarstaaten gestärkten Israel gegenüberzustehen, andererseits müsste er – bei einem vollständigen Rückzug der Israelis aus dem syrischen Golan, wie zuvor schon aus dem ägyptischen Sinai – eigentlich ebenfalls auf der vollständigen territorialen Unversehrtheit der Westbank bestehen, will er nicht als einziger arabischer Führer als Verlierer dastehen. Doch auch ein Vertrag mit Syrien ist für Israel nicht so einfach zu haben, auch wenn es in diesem Fall nicht um historisch und religiös belastete Elemente geht. Schließlich haben beide Länder dreimal Krieg gegeneinander geführt, stehen sich seit fast zwanzig Jahren als indirekte Gegner im Libanon gegenüber und war Syrien der»Frontstaat«, der am härtesten und längsten anti-israelische Positionen vertrat und die verschiedensten Terrororganisationen(wie die Hisbollah im Libanon und radikale Palästinensergruppen) in ihrem Kampf gegen den»zionistischen Feind« unterstützte. Die Spekulationen darüber, warum der syrische Diktator Hafes el-Assad nach dem Scheitern der ersten, zögerlichen Verhandlungsrunde zwischen 1992 und 1995 schließlich deren spektakuläre Wiederaufnahme ermöglicht hat, sind 138 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden IPG 2/2000

müßig. Es mag eine Kombination verschiedener Gründe gewesen sein: sein Alter( 70 Jahre) und sein(angeblich schlechter) Gesundheitszustand in Verbindung mit dem Bestreben, seinen 35 -jährigen Sohn Bashar als Nachfolger zu etablieren, sowie der schlechte Zustand der syrischen Wirtschaft und die Hoffnung, westliche Hilfe und Investitionen zu erhalten; für beides wäre der Friede mit Israel ein Vorteil. Aber Baraks offensichtliche Strategie, noch im Laufe des Jahres 2000 zu einem Abkommen mit Syrien zu gelangen, ist nicht unproblematisch. Abgesehen von den inneren Schwierigkeiten(dazu weiter unten) stehen folgende strittige Punkte auf der Tagesordnung: Grenzen Für Assad ist klar, dass es Frieden nur geben kann, wenn sich Israel aus den 1967 eroberten GolanHöhen zurückzieht. Dazu ist Barak im Prinzip auch bereit, doch steckt hier der Teufel im Detail. Denn es gibt nicht weniger als drei Grenzlinien, die für eine Regelung in Betracht kommen: Die sogenannte»internationale Grenze« von 1923 zwischen dem damaligen britischen Mandatsgebiet Palästina und dem französischen Mandatsgebiet Syrien; die Waffenstillstandslinie von 1949 (nach dem israelischen Unabhängigkeitskrieg); und der auf Grund andauernder Grenzscharmützel leicht veränderte Verlauf der letzteren Linie bis zum 4 . Juni 1967 , dem Beginn des SechsTage-Krieges. Die flächenmäßigen Unterschiede sind äußerst gering, doch würde die von den Syrern beanspruchte Demarkationslinie von 1967 ihnen den Zugang zum See Genezareth und zum Jordan gewähren, während die von Israel befürwortete»internationale Grenze« einen – wenn auch teilweise minimalen – Abstand von beiden Gewässern vorsieht. Für die Wasserfrage ist darüber hinaus auch die Kontrolle der Jordan-Quellflüsse im nordwestlichen Golan und im südlichen Libanon wichtig. Sicherheit Für Barak sind»wasserdichte« Sicherheitsvereinbarungen die conditio sine qua non eines Abkommens. Nicht nur steht für ihn Israels Sicherheit an oberster Stelle aller Friedensbemühungen, er kann auch die Rückgabe des strategisch wichtigen Golan-Plateaus der eigenen Bevölkerung nur dann schmackhaft machen, wenn die Sicherheit des Landes damit nicht geschwächt wird. Deshalb fordert Israel eine Fülle detaillierter Vereinbarungen, deren Kern die vollständige Entmilitarisierung des Golan, die»Ausdünnung« der syrischen Militärpräsenz zwischen Golan und Damaskus sowie die Errichtung von drei israelischen Überwachungsstationen auf dem Golan umfasst. Darüber hinaus wollen die Israelis ihren Abzug etappenweise über einen Zeitraum von mindestens drei Jahren vollziehen, Syrien scheint mit 18 Monaten einverstanden zu sein. Libanon Das zwischen Israel und Syrien eingeklemmte kleine Land könnte das definitive Opfer des Friedens werden. Bisher schon ein syrisches Protektorat mit 30 000 Soldaten und mehreren hunderttausend Gastarbeitern, wird es jedes Abkommen mit unterschreiben. Für Assad wäre neben der Rückgabe des Golan die quasi international sanktionierte Dominanz über den Libanon der größte Triumph seiner dreißigjährigen Herrschaft. Die Israelis sind im Wesentlichen daran interessiert, ihre Truppen aus der Sicherheitszone im SüdLibanon zurückziehen zu können, ohne weiteren Attacken der fundamentalistischen Hisbollah ausgesetzt zu sein. Der von Barak im Wahlkampf für Mitte 2000 angekündigte einseitige Rückzug Israels aus dem Libanon mag zur Verhandlungsbereitschaft Assads beigetragen haben, wäre ihm dadurch doch der Grund für eine weitere Unterstützung der Hisbollah entzogen worden und hätte er damit ein wichtiges Faustpfand gegenüber Israel verloren. Öffnung Die jahrzehntelang im Nahen Osten isolierten Israelis erhoffen sich von einem Friedensabkommen eine offene Grenze mit Wirtschaftsaustausch, Tourismus und kulturellen Begegnungen. Wahrscheinlicher ist jedoch, dass Syrien im besten IPG 2/2000 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden 139

Fall das ägyptische Modell eines»kalten Friedens« anbietet, in dem der Austausch recht einseitig verläuft. Alles andere wäre ein Wunder bei einem Regime, das mit umfassenden Spitzelapparaten und brutalen Unterdrückungsmethoden seine eigene Bevölkerung im Schach hält. Die israelischen Medien reagierten enttäuscht auf die Begleitumstände des Washingtoner Treffens vom Dezember 1999 , weil der syrische Außen-minister Ehud Barak nicht die Hand schüttelte und in seinen einleitenden Worten eine eisige Kälte verströmte, gespickt mit den altbekannten Vorwürfen gegenüber Israel. Doch kluge Beobachter registrierten vor allem, was Shara außerdem noch sagte, und auch was er nicht sagte. Er verkündete nämlich im Namen Assads nichts weniger als das Ende des existenziellen Konflikts zwischen Israel und den Arabern und öffnete der Interpretation die Tür, wonach es sich um herkömmliche handle, die bei gutem Willen gelöst werden könnten. Er stellte zugleich einen umfassenden Frieden für die gesamte Nahost-Region in Aussicht – und erwähnte die Palästinenser mit keinem einzigen Wort. Diese – durchaus historisch zu nennenden – Worte könnten Baraks Strategie des»Syrien zuerst« aufgehen lassen. Diese verfolgt er nach einem glaubwürdigen Zeitungsbericht schon seit seiner Zeit als Generalstabschef im Verein mit dem damaligen Leiter des Militärgeheimdienstes, Uri Saguy, der heute sein Chefunterhändler mit Syrien ist. Nach diesem Bericht beruht die Strategie auf drei Punkten: ̈ Frieden mit Syrien würde die Kriegsgefahr beenden, Israels militärische Überlegenheit in der Region festigen und die Palästinenser zu Konzessionen zwingen. ̈ Möglich wäre dann vielleicht auch eine Annäherung an den Iran, der weniger extremistisch und gefährlich ist als der Irak. ̈ Israels Militärstrategie müsste sich wandeln, weg vom Halten vorgeschobener(Land-) Positionen hin zu modernsten Waffensystemen, die einen raschen, entscheidenden und wenig Leben kostenden Schlag gegen jede Bedrohung ermöglichen würden. Skeptiker dieses Denkens verweisen vor allem darauf, dass vorgeschobene Pufferzonen – zumal in so exponierter Lage wie der Golan – noch immer besser seien, als jede auch noch so gute Sicherheitsvereinbarung, weil auch zukünftige militärische Auseinandersetzungen überwiegend konventionell geführt würden. Andere sehen die große Schwäche der»Syrien-zuerst«-Option in den möglichen Nachfolgekämpfen und instabilen Verhältnissen in Syrien nach dem Ableben Assads und plädieren dafür, erst den absehbaren Wechsel abzuwarten und mit einem neu gefestigten Regime zu verhandeln; ungewiss erscheint in dieser Sicht vor allem, ob es der alawitischen Minderheit(etwa 12 % der Bevölkerung) gelingt, ihre unter Assad mit eiserner Faust gefestigte Herrschaft aufrechtzuerhalten, ob es zur Machtteilung oder gar zum Bürgerkrieg kommt. Ein weiteres Argument gegen Baraks Strategie: Die erst jüngst in einem Bericht des renommierten Jaffee Center, einem sicherheitspolitischen»think tank« der Universität Tel Aviv, bestätigte militärische Schwäche der Syrer wegen ihrer veralteten Ausrüstung, könne sich nach einem Friedensschluss verändern, da Syrien zu Recht eine ähnliche Behandlung wie Ägypten erwarten dürfe, das nach dem Camp-David-Abkommen von den USA umfangreiche Militärhilfe erhielt und mittlerweile wieder über eine schlagkräftige Armee verfügt. Und schließlich gibt es über die ideologischen und parteipolitischen Trennlinien hinweg eine einflussreiche Gruppe, die den»syrischen Weg« als Nebengleis ansieht, weil im Zentrum der historischen Auseinandersetzung zwischen Juden und Arabern nun einmal das Palästinenser-Problem stehe und ohne dessen Lösung eine umfassende Friedensregelung im Nahen Osten undenkbar sei; alle Kraft sollte daher darauf verwandt werden. Die Chancen: Was kommt nach dem Frieden? Falls es im Jahre 2000 tatsächlich zu Friedensabkommen zwischen Israel einerseits und Syrien / Libanon sowie den Palästinensern andererseits kommen und der Nahe Osten damit friedlich in das neue Millenium schreiten sollte, dann wäre dies nicht zuletzt den USA und an erster Stelle Präsident Bill Clinton zu verdanken. Die ClintonAdministration hat sich in ihrer dem Ende zuneigenden achtjährigen Amtszeit in außergewöhnlicher Weise im nahöstlichen Friedensprozess 140 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden IPG 2/2000

engagiert, diesen mit viel Mühe über die Netanjahu-Eiszeit hinweg am Leben erhalten und schließlich auch die Sphinx von Damaskus zum Einlenken bewegt. Die Amerikaner werden auch dann noch gebraucht, wenn die Abkommen unter Dach und Fach sind: Als Zahlmeister für die Kosten des israelischen Rückzugs aus der Westbank und dem Golan(hier werden bereits abenteuerliche Summen von zwischen zehn und zwanzig Milliarden Dollar gehandelt), als Garant von Entflechtungs- und Entmilitarisierungsvereinbarungen(Überwachungsstützpunkte auf dem Golan) und nicht zuletzt als Lieferant von Wirtschafts- und Militärhilfe an alle Seiten, insbesondere aber an Syrien, um den Frieden auch ökonomisch und psychologisch zu stabilisieren. Ohne das persönliche, auf humanitären Prinzipien und der Freundschaft zum jüdischen Staat basierende Engagement Clintons zu schmälern, hätte Washington dann ein vorrangiges strategisches Ziel seiner globalen Politik erreicht, nämlich eine Pax Americana im größten Teil der Nahost- und Mittelmeer-Region mit den drei wichtigsten Elementen: ̈ Isolierung der sogenannten»Schurken-Staaten« (Iran, Irak, Libyen, Sudan), die wegen ihrer Unterstützung terroristischer Organisationen eine Bedrohung für den Weltfrieden und die amerikanische Sicherheit darstellen; ̈ flankierende Absicherung der geostrategisch und wirtschaftlich(Öl) wichtigen zentralasiatischen und kaspischen Region, insbesondere nach dem gegen den Willen Russlands beschlossenen Bau einer Pipeline von Aserbaidschan an die türkische Mittelmeerküste; ̈ Fernhalten der Russen, die während der Stagnationsphase des Friedensprozesses wieder verstärkt ihre alten Großmachtansprüche angemeldet hatten. Dies alles liegt durchaus auch im Interesse Israels, das ja – bei allen Schwankungen – immer eine »besondere Beziehung« zu den USA unterhielt, ohne jedoch jemals seine Handlungsfreiheit aufs Spiel zu setzen und das als wichtigste Militärund Wirtschaftsmacht des Nahen Ostens nie ein bequemer Verbündeter für die Amerikaner war. Dies zeigt sich an den anhaltenden Auseinandersetzungen um die Lieferung israelischer Militärtechnologie an Indien, vor allem aber an China, das den früheren Paria-Staat im Herbst 1999 durch den Besuch des Spitzenpolitikers Li Peng aufwertete – nicht gerade zur Freude der Amerikaner. Doch im Allgemeinen decken sich die strategischen Interessen der beiden ungleichen Partner und dies gilt auch für den Friedensprozess: Für die USA würde das Ende des Nahost-Konflikts bedeuten, dass ihr wichtigster Verbündeter in der Region endlich»salonfähig« wäre und man nicht mehr die mühselige Balance mit den sonstigen Interessen, vor allem am Golf und in Ägypten, suchen müsste; für Israel böte es die Chance, seine außenpolitischen Optionen zu diversifizieren und die einseitige Amerika-Fixierung abzubauen, ohne die»besondere Beziehung« zu Washington anzutasten, die auf Zweckmäßigkeit und der emotionalen Verbundenheit mit dem amerikanischen Judentum beruht. »Nach dem Frieden« wäre ein neuer Naher Osten also durchaus denkbar, der in reduzierter Form sogar der Vision von Shimon Peres nahe kommen könnte. Offensichtlich denkt Barak dabei an ein Kooperationsmodell, das weniger die intensive europäische Integration sondern die unverbindlichere asiatische Form der Zusammenarbeit in der ASEAN zum Vorbild hat. Es wäre»ein Modell für Nichteinmischung und Koexistenz von Ländern, die sich nicht gerade lieben«, wie es einer seiner Berater ausdrückte. Doch ist dies noch Zukunftsmusik; konkret steht auch»nach dem Frieden« zunächst nicht die Integration Israels in den Nahen Osten an, sondern die Herstellung eines halbwegs normalen Verhältnisses zur arabischen Staatenwelt. Gegenwärtig existieren volle diplomatische Beziehungen zu Ägypten, Jordanien und Mauretanien; quasi-diplomatische Beziehungen gibt es zu Marokko, Tunesien, Oman und Katar. Es wird erwartet, dass nach einem Friedensabschluss mit Syrien und den Palästinensern auch die restlichen Golfstaaten und vor allem Algerien sich für Israel öffnen werden; eine erste Begegnung zwischen Barak und dem algerischen Staatschef Bouteflika hat anlässlich des Begräbnisses von König Hassan in der marokkanischen Hauptstadt Rabat im Juli 1999 stattgefunden und im November reiste erstmals eine israelische Delegation in das nordafrikanische Land. Auch aus Saudi-Arabien gibt es vorsichtige Signale, und während die israelischen Medien die erstmalige Anwesenheit einer israelischen Journalistin in Riad im Gefolge der amerikanischen IPG 2/2000 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden 141

Außenministerin Albright feierten, wissen Kenner, dass israelische Geschäftsleute regelmäßig dorthin reisen – mit israelischem Pass. Doch wie weit die israelische Außenpolitik noch von einer tatsächlichen»Nahost-Option« entfernt ist, zeigt das schwierige Verhältnis zu Ägypten – ausgerechnet dem Land, das als erster arabischer Staat im Jahre 1979 ein Friedensabkommen mit Israel abschloss. Der von Kairo ausgehende»kalte Frieden« findet seinen Ausdruck in der Erschwerung jedweder Kontakte zwischen beiden Ländern durch bürokratische Hindernisse und polizeiliche Schikanen für reisewillige Ägypter, der Ablehnung eines Dialogs mit den israelischen Nachbarn durch die intellektuellen Schichten und einer andauernden Schmähkampagne gegenüber Israel in der staatlich gelenkten Presse des Landes. Ägypten musste sein Ausscheren aus der damaligen arabischen Ablehnungsfront mit jahrelanger Isolation bezahlen und hat – außer amerikanischer Hilfe – wenig gewonnen. Die Rückgewinnung seiner – in den Augen Kairos natürlichen – Führungsrolle in der arabischen Welt konnte nur durch eine harte Politik gegenüber Israel und die selbst ernannte Rolle eines Schutzpatrons für die Palästinenser gelingen. Während der Amtszeit Netanjahus spielte Ägypten eine deutliche Obstruktionsrolle und boykottierte insbesondere die Fortführung der auf der Konferenz von Madrid 1991 beschlossenen multilateralen Verhandlungen; diese Haltung wurde auch im ersten Halbjahr der Regierung Barak beibehalten, bis Kairo nach Wiederaufnahme der israelischsyrischen Verhandlungen im Dezember 1999 plötzlich die jahrelang verweigerte Zustimmung zum Bau einer»Friedenspipeline« für die Belieferung Israels mit ägyptischem Erdgas gab – gefolgt von der Wiederaufnahme der multilateralen Verhandlungen in Moskau. Doch werden auch»nach dem Frieden« zwei zentrale Elemente das Verhältnis Ägyptens zu Israel erschweren: die Furcht vor einer wirtschaftlichen Vorherrschaft Israels in der Region und die beharrliche Weigerung jeder Regierung in Jerusalem, über ihr nukleares Abschreckungspotenzial auch nur zu reden. Verstärkt wird das ägyptische Misstrauen durch die seit 1996 geschmiedete militärische Allianz Israels mit der Türkei, die sich wiederum mit der Amerika-Verbindung trifft, ist doch die Türkei der wichtigste Verbündete der USA im Spannungsfeld von Nahem Osten, Balkan und Zentralasien. Das gemeinsame Interesse dokumentierte sich erneut bei den im Dezember 1999 zum dritten Mal abgehaltenen Seemanövern der drei Länder. Weniger von militärischem als vielmehr von wirtschaftlichem Interesse sind hingegen die sich aus einem umfassenden Nahost-Frieden ergebenden Perspektiven im asiatischen Raum, die bereits nach dem Oslo-Abkommen 1993 zu einem regen Handelsaustausch vor allem mit Indien, China und Japan geführt haben. Jetzt zeichnet sich die Ausweitung dieser Beziehungen zur größten islamischen Nation der Welt ab, zu Indonesien, dessen neuer Präsident Wahib Israel in der Vergangenheit mehrfach besuchte und der im Dezember 1999 erstmals einer offiziellen israelischen Handelsdelegation den Aufenthalt in Jakarta ermöglichte. In einer anderen geographischen Richtung öffnet sich eine weitaus realistischere und gewichtigere Option: Europa ist bisher schon der wichtigste Wirtschaftspartner Israels(fast die Hälfte des Außenhandels) und kultureller Bezugspunkt für einen Großteil der Elite des Landes. Doch politisch ist das Verhältnis nicht ungetrübt: Die Israelis kritisieren vor allem die aus ihrer Sicht einseitigen Stellungnahmen der Europäer zu Gunsten der Palästinenser, dokumentiert etwa in der Erklärung von Venedig aus dem Jahre 1981 , und die daraus sich ergebende Vernachlässigung existenzieller israelischer Sicherheitsinteressen. Insbesondere Frankreich wird eine aus wirtschaftlichen und Großmachtinteressen geschürte pro-arabische Haltung unterstellt, während Deutschland zwar als Freund Israels gilt, zu dem das Verhältnis jedoch wegen des Holocaust belastet ist. Deshalb hat die Regierung in Jerusalem bisher beharrlich jede Einflussnahme der Europäischen Union auf den Friedensprozess abgelehnt und ihr lediglich die Rolle eines Zahlmeisters(für die Palästinensische Autonomie-Verwaltung) zugestanden. Der Ärger der Europäer darüber ist verständlich, auch wenn ihnen klar ist, dass sie im Nahen Osten bestenfalls den Juniorpartner für die Amerikaner abgeben könnten. Ein umfassender NahostFrieden würde die Lage für beide Seiten verändern: Israel, das bislang schon ein Assoziierungsabkommen mit der EU abgeschlossen hat und als einziger Nicht-Mitgliedsstaat am Forschungs- und Entwicklungsprogramm der Gemeinschaft teil142 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden IPG 2/2000

nehmen kann, könnte sich – befreit vom Image der Besatzungsmacht – voll in die Euromediterrane Partnerschaft( EMP ) der EU mit 12 Mittelmeeranrainern einbinden und somit eine Brücke zwischen seiner geographischen Zugehörigkeit zum Nahen Osten und seiner wirtschaftlichen Orientierung in Richtung Europa schlagen. Diese Orientierung nimmt immer stärker eine auch politische Dimension an: Während man in militärstrategischen und sicherheitspolitischen Dingen nach wie vor(und sicher auch in Zukunft) auf die USA baut, ist auf der anderen Seite offensichtlich, dass die amerikanische Gesellschaft kein Vorbild zur Lösung der inneren wirtschaftlichen und sozialen Probleme sein kann. Hingegen ähneln die Probleme und auch die Lösungsversuche der europäischen Länder eher den israelischen Verhältnissen; in beiden Fällen geht es darum, den Sozialstaat für die Herausforderungen der Globalisierung zu wappnen, ohne dabei die Balance zwischen Wettbewerb und sozialer Gerechtigkeit zu verlieren. Barak und die Israelische Arbeitspartei blicken dabei immer mehr auf die europäische Diskussion des»Dritten Weges« als Möglichkeit zur Lösung der innergesellschaftlichen Probleme – nicht zuletzt, um den Frieden auch im Inneren abzusichern. Die Gefahr: die innere Absicherung des Friedens Während die Welt die neue Dynamik des nahöstlichen Friedensprozesses feiert und Israels Ministerpräsident Barak im ersten Halbjahr seiner seit Juni 1999 andauernden Amtszeit seine volle Kraft dafür widmete, droht ihm im Inneren Ungemach, das auch seine Friedensstrategie gefährden könnte. Dabei ist ausgerechnet Barak der erste israelische Regierungschef, der nicht mit außen- und sicherheitspolitischen Themen die Wahlen gewonnen hat, sondern mit einem vorrangig wirtschafts- und sozialpolitischen Programm. Jetzt fordern die Wähler und einige seiner wichtigsten Koalitionspartner die Einhaltung seiner Versprechen und drohen mit Stimmentzug auch in friedenspolitischen Fragen, wenn es zur Abstimmung über die Friedensverträge in der Knesset, vor allem aber in den von Barak versprochenen Referenden kommen wird. Einen Vorgeschmack dafür lieferte das Knesset-Votum über Baraks Erklärung zur Aufnahme von Verhandlungen mit Syrien, die unmittelbar vor seiner Abreise nach Washington am 13. Dezember keine parlamentarische Mehrheit erhielt: Lediglich 47 Abgeordnete stimmten dafür, 31 waren dagegen und 24 enthielten sich der Stimme. Dabei verfügt Baraks Sechs-ParteienKoalition über 68 der insgesamt 120 Knesset-Sitze. Diesem ersten Warnschuss folgte kurz vor Jahresende eine Koalitionskrise wegen des Staatshaushalts 2000 , bei der die zweitgrößte Koalitionspartei, die orthodoxe Shas, nur mit erheblichen Zuwendungen an ihr religiöses Erziehungssystem zum Verbleib in der Regierung bewegt werden konnte. Shas, zugleich Interessenvertretung der orientalischen Juden, nimmt mit ihren 17 Sitzen eine Schlüsselposition für eine Friedensmehrheit ein: Während der größte Teil ihrer Mitglieder und Anhänger die Rückgabe von besetztem Land eher ablehnt, ist die Führung und insbesondere das geistige Oberhaupt, Rabbi Ovadia Josef, durchaus friedensgeneigt – aber zum Preis eines fortgesetzten Einflusses der religiösen Kräfte auf Staat und Gesellschaft, insbesondere das Erziehungswesen und die Reglementierung des Alltagslebens durch religiöse Vorschriften. Genau dagegen hat sich Barak in seinem Wahlkampf unter anderem gewandt, und der drittgrößte Koalitionspartner, die linksliberale Meretz( 10 Abgeordnete), vertritt unerbittlich die säkulare Gegenposition. Der zweite Riss, der durch die Koalition geht, ist der zwischen wirtschaftlichen»Modernisierern« (zu denen sich auch Barak zählt) und sozialpolitischen»Traditionalisten«, die auch in seiner eigenen Partei über großen Einfluss verfügen. Hier ist der friedenspolitische Sprengstoff womöglich noch größer, vor allem im Hinblick auf die vorgesehenen Volksabstimmungen über die zukünftigen Friedensverträge. Denn insbesondere die in dieser Hinsicht unentschlossenen Stimmbürger könnten auf die Idee kommen, die Regierung für ihre Tatenlosigkeit auf einem ganz anderen Feld zu bestrafen, nämlich bei der Bekämpfung der von Netanjahu ererbten hohen Arbeitslosigkeit(neun Prozent) und der wachsenden Armut, von der nach dem jüngsten Bericht der nationalen Sozialversicherungsbehörde nicht weniger als ein Sechstel der israelischen Bevölkerung betroffen ist – eine Million von insgesamt sechs Millionen Einwohnern. Der kluge Stratege Barak könnte hier einen entscheidenden Fehler IPG 2/2000 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden 143

gemacht haben, als er im Wahlkampf die Abhaltung von Referenden über den Frieden versprach, denn dies gefährdet seinen Plan, erst nach einer strikten Haushaltskonsolidierung und darauf aufbauendem Wirtschaftswachstum wieder sozialpolitische Wohltaten zu verteilen – zum Ende seiner ersten Amtszeit und rechtzeitig vor den nächsten Wahlen. Ohne die zwischenzeitliche Volksbefragung sähen die Chancen für eine Verwirklichung dieses Plans nicht schlecht aus, denn die Wirtschaftsdaten zeigen nach einer mehrjährigen Rezessionsphase wieder nach oben(für 2000 wird ein Wachstum von mehr als vier Prozent erwartet), die Inflation bewegt sich auf einem Rekordtief von weniger als zwei Prozent und die ausländischen Investitionen nehmen wieder zu(und würden »nach dem Frieden« weiter anziehen). Baraks Möglichkeiten, diesem Dilemma zu entkommen, sind alle gleich schlecht: ̈ Er bricht sein Versprechen, Volksbefragungen abzuhalten, zumal diese in Israel ein Novum wären und Rechtsexperten vor einer Aushöhlung der parlamentarischen Demokratie warnen; doch würde dies sein Ansehen als aufrichtiger und glaubwürdiger Politiker dauerhaft beschädigen, das ihn so vorteilhaft von seinem Vorgänger Netanjahu unterscheidet. ̈ Er verzichtet vorerst auf die Haushaltskonsolidierung und»erkauft« sich im wahrsten Sinne des Wortes die Zustimmung zu seiner Friedenspolitik; dies könnte aber den Wirtschaftsaufschwung und damit seine Chancen auf eine Wiederwahl im Jahre 2003 gefährden. ̈ Er setzt seinen Kurs unbeirrt fort, riskiert aber damit eine Niederlage bei den Volksabstimmungen mit unabsehbaren Folgen für den Frieden im Nahen Osten. Doch selbst wenn er dieses Dilemma lösen kann, ist die Schlacht noch längst nicht gewonnen. Zwei weitere Hindernisse sind noch zu überwinden, die nicht weniger schwierig sind. Zum einen bedarf jedes Friedensabkommen auch der mehrheitlichen Zustimmung in der Knesset, zum anderen stellen die Siedler in der Westbank und auf dem Golan trotz ihrer zahlenmäßigen Schwäche ein nicht zu unterschätzendes Störpotenzial dar. Die Schlachtordnung für die Knesset steht – bis auf den entscheidenden Unsicherheitsfaktor Shas – mehr oder weniger fest. Aus dem Regierungslager kann Barak mit den Stimmen seiner eigenen Fraktion( 26 ), von Meretz( 10 ) und der Zentrumspartei( 6 ) rechnen, macht zusammen 42 . Dazu kommen die arabischen Parteien mit 10 Abgeordneten sowie Teile der ultraliberalen Shinui( 6 ), einer Gewerkschaftsliste( 2 ) und einer kleinen russischen Einwanderergruppe( 2 ). Das ist eine äußerst knappe und sehr wacklige Mehrheit, der man Entscheidungen von historischer Tragweite wohl kaum anvertrauen kann. Zwei Koalitionspartner haben bereits deutlich gemacht, dass sie gegen einen Rückzug vom Golan und wahrscheinlich auch gegen die Räumung von Siedlungen in der Westbank stimmen werden: die Nationalreligiöse Partei( 5 ) als Interessenvertretung der Siedler und die Partei der russischen Einwanderer( 4 ), die im Übrigen bei einem Referendum mit 15 Prozent des Wählerpotenzials eine Schlüsselrolle spielen werden. Unter den restlichen vier Oppositionsparteien ist nichts zu holen, da diese rechtsnational oder ultra-religiös orientiert sind. Der Likud als größte Oppositionspartei( 19 ) schart die Friedensgegner um sich mit den Kernforderungen: kein Rückzug aus dem Golan, keine Räumung von Siedlungen, keine Anerkennung eines palästinensischen Staates, keine Rückkehr von Flüchtlingen. Die Quintessenz aus dieser unübersichtlichen politischen Splitterlandschaft lautet: Ohne die Shas-Partei wird es sehr schwer werden, sowohl eine Mehrheit im Parlament wie unter dem Volk zu erhalten. Angesichts der historischen Dimension, um die es dabei geht, scheint der Preis – erhöhtes Haushaltsdefizit und religiöser Einfluss – nicht zu hoch. Die überwiegend säkularen Friedensfreunde werden die Kröte wohl schlucken, doch ist ihr Dilemma nicht zu übersehen: Friede im Nahen Osten könnte für sie langfristig eine verstärkte Orientalisierung Israels bedeuten, die unter Netanjahu schon gute Fortschritte gemacht hatte mit den für die westlich orientierte Führungselite erschreckenden Begleiterscheinungen, wie die notwendige Absegnung politischer Entscheidungen durch religiöse Instanzen, zunehmende Korruption und das Erstarken ethnisch und religiös begründeter Interessengruppen. Doch kurzfristig droht die größte Gefahr für den Frieden nicht von den orientalischen(sephardischen) Juden, sondern von den überwiegend europäisch-amerikanischen(aschkenasischen) Siedlern in der Westbank und auf dem Golan. Dabei 144 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden IPG 2/2000

ist zu unterscheiden zwischen der gemäßigten Mehrheit, die vorwiegend aus ökonomischen Gründen in meistens grenznahe Orte zog, und der Minderheit ideologisch und religiös motivierter »Überzeugungstäter«, die sich provokativ inmitten der palästinensischen Bevölkerung angesiedelt hat, um den Anspruch auf Erez Israel, das heilige Land der Juden, zu demonstrieren. Grundsätzlich ist eine Mehrheit der Israelis bis hin zur äußersten Linken der Meinung, dass dieser Anspruch aus historischen und religiösen Gründen gerechtfertigt ist, genährt auch durch die Schrecken des Holocaust, der deutlich gemacht hat, dass ein Überleben des Judentums nur in einem eigenen, starken Staat möglich ist. Doch ist nach Meinungsumfragen etwa die Hälfte der Bevölkerung bereit, gerade wegen des Überlebens auf diesen Anspruch zu verzichten, um in einem durch Friedensverträge gesicherten Staat in engeren Grenzen zu leben. Der Golan scheint unter diesem Gesichtspunkt unproblematisch zu sein, denn dort leben nur 15 000 jüdische Siedler(neben ebenso vielen syrischen Drusen), die zudem bei den letzten Wahlen mehrheitlich für Barak gestimmt haben. Doch mit der plötzlichen Aussicht, Haus und Hof aufgeben zu müssen, wo die Kinder aufgewachsen sind und man viel Geld und Arbeit investiert hat, wächst auch hier der Widerstand und geht man mit Demonstrationen an die Öffentlichkeit. Die Mehrheit der jüdischen Siedler in den grenznahen Regionen der Westbank, vor allem um Jerusalem herum, hat hingegen kaum etwas zu befürchten, denn selbst nach dem erwähnten Abu-MazenBeilin-Papier werden sie wohl in Zukunft innerhalb der Grenzen Israels leben. Das größte Problem stellen die über mehrere Dutzend kleine und kleinste Siedlungen in der ganzen Westbank(und wenige auch im GazaStreifen) verstreuten nationalreligiösen bis ultranationalistischen Ideologen dar, die sich fanatisch auf den kargen Hügeln festkrallen. Während ihre offizielle Interessenvertretung, der Siedlerrat, im Gespräch mit der Regierung bleibt und einvernehmlich die Räumung von zehn sogenannten »Außenposten«(Container- oder Wohnwagensiedlungen) durchgeführt hat, kündigt die Minderheit unerbittlichen Widerstand an und droht unverhohlen mit Gewalt. Dies weckt schlimmste Erinnerungen, denn die Ermordung des früheren Ministerpräsidenten Rabin im November 1995 geht nicht zuletzt auf das Konto dieser Gruppe, auch wenn es angeblich die – von vielen bezweifelte – Tat eines Einzelgängers war. Die Morddrohungen gegen Barak häufen sich und die Sicherheitskräfte haben strengste Schutzmaßnahmen für den Regierungschef ergriffen. Ernst zu nehmende Stimmen in Israel rechnen dennoch damit, dass ein Mordanschlag auf Barak über kurz oder lang erfolgreich sein wird; die Folgen für Israel und den Frieden im Nahen Osten kann man sich nur in den düstersten Farben ausmalen. Die Pessimisten fanden zusätzliche Nahrung in einem Ende Januar vorgelegten Bericht des»State Comptroller«(Rechnungshof), in dem die illegale Wahlkampffinanzierung mehrerer Parteien, vor allem aber der Arbeitspartei, gerügt wird, die mit einer Geldstrafe von fast 14 Millionen Shekel (ca. 7 Millionen DM) belegt wurde. Die gleichzeitig empfohlenen polizeilichen Ermittlungen gegen zwei führende Leute der Barak-Kampagne lassen eine Lähmung der Handlungsfähigkeit des Regierungschefs befürchten und könnten sich auch negativ auf die Referendums-Kampagnen auswirken. ̇ IPG 2/2000 Winfried Veit, Der Nahe Osten auf dem Weg zum Frieden 145

HANS R. BLUMENTHAL Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges D as 20 . Jahrhundert endet in Kolumbien wie es begonnen hat: im(Bürger-)Krieg. Damals lebten die Kolumbianer im»Krieg der Tausend Tage« zwischen Vertretern der liberalen und der konservativen Partei, der mit ca. 80.000 Toten 1901 sein Ende fand und 1903 den Verlust von Panama zum Ergebnis hatte. Nach der Ermordung des liberalen Parteiführers Jorge Eliecer Gaitán forderte die sogenannte»Violencia« mit ihren ländlichen Stellvertreterkriegen der beiden großen Parteien zwischen 1948 und 1953 ca. 200.000 Opfer. Der nunmehr fast vierzig Jahre alte Konflikt zwischen ̈ den in der Erbfolge der»Violencia« gegründeten Guerillagruppen, ̈ den in den 80 er Jahren von Guerillaopfern, Großgrundbesitzern und Drogenhändlern wie auch Teilen des Militärs entwickelten und gestützten Paramilitärs, sowie ̈ dem kolumbianischen Militär kostet jährlich etwas mehr als 3000 Menschenleben, also pro Jahr soviel wie die Gesamtzahl der Opfer in über 30 Jahren Nordirlandkonflikt. Dennoch zeichnete sich das politische System des mit 41 Mio. Einwohnern zweitgrößten Landes Südamerikas seit Jahrzehnten durch erstaunliche Stabilität aus. Von 1850 bis heute wird Kolumbien von den gleichen zwei Parteien, der liberalen und der konservativen, regiert. Unüblich für Lateinamerika, gab es Militärregierungen lediglich 1853 nach einem Putsch des Generals José María Melo und von 1953 bis 1957 mit General Gustavo Rojas Pinilla und einer Militärjunta, letztere von den großen Parteien installiert. Zwischen 1958 und 1974 (de jure) bzw. 1990 (de facto) regierte eine große Koalition aus beiden Parteien. Diese»Ultrastabilität« und Rigidität der politischen Institutionen schloss große Teile der kolumbianischen Bevölkerung von politischer Mitbestimmung aus. Ohne parlamentarische Opposition, politische Mitbestimmung und Kontrolle wucherten Klientelismus und Korruption, die ihrerseits die Glaubwürdigkeit der politischen Klassen und Institutionen verfallen ließen. Die Verbreitung des Drogenhandels(narcotráfico) seit den 70 er Jahren trug weiter zur Delegitimierung des politischen Systems bei. Im Unterschied zum»Krieg der Tausend Tage« und der»Violencia« ist diesmal der bewaffnete Konflikt nicht Ausdruck der Eliten- bzw. Parteienkonkurrenz und kann daher auch nicht von diesen mit einem»gentlemen agreement« beendet werden. Wie erklärt sich der seltsame Anachronismus des nach Ende des Kalten Krieges zunehmenden Wachstums finanzieller und militärischer Potenz einer Guerilla, die politisch isoliert, weder in der Tabelle 1: Intern durch Gewalt Vertriebene Sudan Angola Kolumbien Irak Afghanistan Myanmar Türkei Bosnien-Herzegovina und Kosovo Azerbaidschan Sri Lanka Russland Quelle: UNO , El Tiempo, 17.12.99 4.000.000 –1.000.000–1.500.000 1.400.000–2.000.000 –1.000.000 540.000–1.000.00 500.000–1.000.000 400.000–1.000.000 840.000 576.000 560.000 550.000 146 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges IPG 2/2000

Bevölkerung verankert noch von deren Sympathien getragen ist? Stimuliert von der Nachfrage des US -Marktes, zunächst gespeist durch die CocaPaste aus Bolivien und Peru und begünstigt durch seine geostrategische Lage zwischen Atlantik und Pazifik, entwickelten sich seit den 70 er Jahren Drogenveredelung und-export, seit Mitte der 80 er Jahre auch der Drogenanbau in Kolumbien. Da illegal, war und ist das Drogengeschäft eine nicht versiegende Quelle von Reichtum und Gewalt, Chaos und Korruption, nicht nur von Politikern, sondern auch von Journalisten, Sportlern, Intellektuellen, Künstlern, Rechtsanwälten und Unternehmern. Dank der»Besteuerung« des Drogenhandels und-anbaus konnten die beiden relevanten Guerillagruppen,»Revolutionäre Kolumbianische Streitkräfte«( FARC ) und – in erheblich geringerem Maße – die»Nationale Befreiungsarmee«( ELN ), seit Ende der 80 er Jahre ihre finanzielle und militärische Stärke erlangen. Hinzu kamen erhebliche Summen aus Erpressung und dem – mittlerweile industriell betriebenen – Entführungsgeschäft. Kolumbien lebt in einem internen Krieg, der, von den Bürgern nicht getragen und akzeptiert, vor allem Bürger zum Opfer hat. Vom lateinamerikanischen Vietnam, dem anderen Bosnien, dem neuen, unbekannten Kosovo, von Balkanisierung und davon, dass Kolumbien Cuba als wichtigstes westliches Sicherheitsproblem abgelöst habe, ist in der US -amerikanischen Presse die Rede. In Machtund Militärzirkeln Washingtons wird über einen Staatskollaps in Kolumbien spekuliert. In der Tat hat Kolumbien mit Somalia, Afghanistan, Bosnien-Herzogovina oder dem früheren Libanon, die als klassische Beispiele für solche Staatszusammenbrüche gelten, einige Charakteristika gemeinsam, wie beispielsweise die große – auf zwei Millionen geschätzte – Anzahl von durch Gewalt Vertriebenen, einen weitgehenden Legitimitätsverlust des Staates, die Aufgabe seines Gewaltmonopols, hohe Straflosigkeit für Gesetzesbrecher, die schärfste Wirtschaftskrise seit vielen Jahrzehnten, etc. Anders als in den benannten Ländern ist der kolumbianische Konflikt jedoch nicht ethnischen, linguistischen oder religiösen Gründen geschuldet. Die Guerillabewegungen: Motivationen, Drogen und Strategie Die Motive der kolumbianischen Guerilla sind vielschichtig und erscheinen daher verschwommen. Ursprüngliche Elemente des Kampfes für soziale Gerechtigkeit, Land-, Einkommens- und Vermögensverteilung, Teilhabe an politischer Macht sind weiter vorhanden. Die Guerilla, vor allem die FARC , vertritt in den von ihnen beherrschten, meist abgelegenen und vom kolumbianischen Staat traditionell vernachlässigten Gebieten Recht und Ordnung und die Interessen vieler zigtausender kleiner Kokabauern, die in diese Gebiete gezogen sind, da der Anbau von Drogenrohstoffen eher ein Überleben sichert als der üblicher Produkte wie Manioc oder Kartoffeln. Die politischen Beweggründe der Guerilla werden aber überlagert von militärischen, territorialen und finanziellen Motiven, wie auch von den Wirkungen jahrzehntelangen isolierten Kampfes in abgelegenen Regionen. Ein Guerillero verdient etwa zwei Mindestlöhne im Monat. Für die Jugendlichen in den von ihnen beherrschten Zonen ist der Guerilla-Beitritt häufig eine Art dauerhaften Ersatzmilitärdienstes. Guerillero-Sein ist eine Lebensform. Sie bedeutet Arbeitsplatzsicherheit und Mitgliedschaft in einer gut finanzierten »Standesorganisation«. Söhne und Enkel von Guerilleros ergreifen den Beruf ihrer Vorfahren. Die beiden verbliebenen großen Guerillaorganisationen, die Revolutionären Streitkräfte Kolumbiens – Volksarmee( FARC–EP ) und die Nationale Befreiungsarmee( ELN ) wurden vor über 30 Jahren gegründet, ihre Vorläufer existieren seit Ende der 40 er Jahre. Während der siebziger Jahre infiltrierte die Guerilla zunehmend die Ränder der damals populären Bauernbewegungen und Gewerkschaften. Das Scheitern der Agrarreform und die Repression der sozialen Bewegungen durch die Regierung Turbay Ayala( 1978–82 ) stärkte die Guerilla. Während der Regierung Turbay stieg ihre Zahl von ein- auf viertausend. Einen ersten Verhandlungsprozess unter Präsident Belisario Betancur( 1982–1986 ) und den Pakt zwischen der Regierung und der urbanen Guerilla »M 19 «, der Volksbefreiungsarmee( EPL ) und den FARC nützten FARC und der ELN zur Expansion ihrer Präsenz in bis zu zwölf Departements. Die IPG 2/2000 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges 147

Übergabe ihrer Waffen, die Demobilisierung und Rückkehr ins zivile Leben der Guerillagruppen M19 , EPL ,»Quintín Lame« und PRT zwischen 1989 und 1991 , wie auch die Bombardierung und anschließende Besetzung des Hauptquartiers der FARC durch kolumbianische Sicherheitskräfte im Dezember 1990 , desorganisierten und schwächten sie zeitweise. Ab 1992 begann ihr Wiederaufbau. Die Legitimationskrise der Regierung Samper ( 1994–98 ), dessen Wahlkampf u. a. von der Drogenmafia finanziert worden war, führte zur ihrer Stärkung, begleitet von einer Expansion paramilitärischer Gruppen. Heute ist die Guerilla mit einer Präsenz in über der Hälfte der etwa tausend Kommunen Kolumbiens, allerdings meist in abgelegenen Gebieten, kräftiger als je zuvor. Ihre Anzahl wird auf ca. 27.000 Kämpfer geschätzt, von denen mehr als 20.000 den FARC , ca. 5000–6000 dem ELN und 500–700 dem EPL zugeschrieben werden. Präsident Pastrana konzentrierte seine Friedensbemühungen vor und nach seinem Amtsantritt im August 1998 auf die FARC . Dies auch, da die FARC mit dem über 70 -jährigen Manuel Marulanda, alias Tirofijo(sicherer Schuss), sowohl einen unbestrittenen Führer als auch eine klare Kommandostruktur hat. Anders als beim ELN brauchten die FARC nicht erst einen internen Verhandlungsprozess, um dann in Gespräche mit der Regierung eintreten zu können. Allerdings wird in der kolumbianischen Presse über Konflikte zwischen einem politischen Flügel der FARC , für den der Guerillero Alfonso Cano stehen soll, und dem militärischen Flügel unter Führung Jorge Briceños, alias»Mono Jojoy«, spekuliert. Beide sollen zugleich für Spannungen zwischen zwei FARC -Generationen stehen: Cano für die ältere, politisch motivierte, Mono Jojoy für die jüngere, die nur militärischen Kampf als Lebensform erlebte. Die FARC scheinen militärisch den Lehren Mao Tse-tungs zu folgen: Über Jahre verfolgten sie die klassische Guerillastrategie des Zuschlagens und des sich schnellen Zurückziehens. Später aber, im Endkampf, – so Mao – gälte es, sich zu konzentrieren und zu Taktiken des regulären Kriegs mit größeren Truppenkontingenten(vierhundert Mann / Frau und mehr) überzugehen. Las Delicias, Patascoy und Mitu, wo die FARC jeweils bis zu zweitausend Kämpfer aufboten, stehen für diese Art erfolgreicher Strategie, die das kolumbianische Militär demoralisierten. Seit Frühsommer des Jahres 1999 scheint sich dies geändert zu haben. Das Militär hatte Erfolge, hunderte von Guerilleros sind gefallen. Die FARC hatten nicht gedacht, dass die neue kolumbianische Regierung die durch den Einsatz von Drogengeldern im Wahlkampf des früheren Präsidenten Samper verursachte Isolierung gegenüber den USA so rasch überwinden konnte. Offensichtlich hat sich die Aufklärungsarbeit mit Hilfe der USA erheblich verbessert. Konzentrationen von mehr als zweihundert Kämpfern lassen sich – auf Grund der Wärmeausstrahlung – über Satelliten und»Plattform-Flugzeuge« leicht entdecken. So war es den kolumbianischen Militärs in letzter Zeit möglich, ihre Hubschrauber rechtzeitig einzusetzen und den FARC Verluste zuzufügen. Den FARC bleiben als Antwort zwei Alternativen: Rückzug auf die klassische Guerillastrategie oder aber Kauf von tragbaren Boden-Luft-Raketen, mit denen sie Helikopterangriffe erfolgreich abwehren können. Gerüchte über massive Einkäufe aus dem Bestand der ehemaligen Guerilla El Salvadors, der angebliche Kauf von acht Helikoptern und tausenden ostdeutschen Waffen, wie auch die selbstbewussten bis arroganten Aussagen verschiedener militärischer Führer der FARC , deuten eher auf Letzteres, also auf die Möglichkeit weiterer Eskalationen des Krieges hin. Mit der von den FARC geforderten, und von der Regierung als Ort der Friedensverhandlungen konzedierten»Zona de Despeje«(entmilitarisierte Zone) in ungefährer Größe der Schweiz scheinen die FARC Clausewitz’ berühmten Satz»Der Krieg ist die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln« erfolgreich realisiert zu haben. Sie haben in der Zone ein autoritäres Regime errichtet, sie sind das Gesetz. Während früher ca. 45 Morde pro Monat registriert wurden, sind es jetzt lediglich fünf. Die FARC nutzen die Zone aber auch zum Rekrutieren neuer Kämpfer – etwa zweitausend schätzt man für 1999 – und als Aufmarsch- und Rückzugsgebiet bei militärischen Operationen. Nach Angaben der Militärs werden in der Zone Ausbilder aus Nicaragua, El Salvador und dem Iran eingesetzt. Experten glauben, dass die entmilitarisierte Zone der Guerilla erlauben könnte, ihre Zahl auf über dreißigtausend zu erhöhen. Die Rebellen benutzen die Zone auch, um 148 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges IPG 2/2000

ihre gesellschaftspolitischen Ziele durchzusetzen. Etwa zweitausend Zivilisten sind aus der Zone geflohen, vor allem, um zu vermeiden, dass ihre Kinder für die Guerilla rekrutiert werden. Allerdings ist die Zone nicht nur von Vorteil für die FARC . Sie bindet viele ihrer Kräfte, erleichtert den Militärs die Aufklärungsarbeit und erlaubt ihnen Angriffe beim Rückzug der FARC in ihre Zone. Nicht nur im Establishment, sondern auch in der Guerilla, werden daher die strategischen Vor- und Nachteile der entmilitarisierten Zone diskutiert. Mitte November, einer heftigen Kritik des Präsidenten an den FARC folgend, schien es gar so, als wolle die Guerilla die Zone wieder zurückgeben. Ein Achtel bis ein Sechstel(je nach Quelle) der Coca-Anbaufläche Kolumbiens liegt in der entmilitarisierten Zone. Auch in anderen Gebieten mit großen Anbauflächen haben ELN und FARC (allerdings auch Paramilitärs) Gebietshoheit. Aus einer Art Mehrwertsteuer, die beim Verkauf der Cocablätter, dann beim Verkauf der Paste, erhoben wird, aus Schutzgeldern für Drogenlabors und aus Steuern auf Transporte von landefähigen Pisten aus bezieht die FARC einen großen Teil ihrer Finanzmittel. Vermutlich sind auch einzelne»Frentes« der Guerilla direkt in Drogenanbau und-handel verwickelt. Dennoch scheint der von früheren kolumbianischen Regierungen, Teilen des kolumbianischen Militärs und den USA verwendete Ausdruck der»Narcoguerilla« weder die kolumbianische Guerilla noch ihre Beziehungen zum Drogenhandel adäquat zu beschreiben. In den 80 er Jahren kämpften Teile der Drogenmafia gegen die FARC in den Gebieten, in denen der Coca-Anbau begann(Meta, Guaviare, Caqueta und Putumayo), um die Durchsetzung ihres jeweiligen Gesellschaftsmodells: Die Drogenhändler bevorzugten ein Marktsystem mit einem hohen Niveau an Chaos und Gewalt, die Guerilla ein autoritäres Modell nach ihrer Planung und lediglich dem Maß an Gewalt, das Anbau und Vertrieb der Drogen sichern konnte. Die Guerilla setzte sich letztlich durch. Doch der geldträchtigere Teil des Drogenhandels, Vertrieb und Export, Geldwäsche und Schmuggel, verblieb gänzlich in Händen der Drogenmafia und ist zum Teil nach Mexiko abgewandert. Auch wenn die Drogenbesteuerung die Guerilla finanziell unabhängiger und damit militärisch stärker macht, hängt die Dynamik des kolumbianischen Krieges nicht von den Einkünften aus Drogenanbau und -handel ab. Denn deren Rückgang würde durch eine Ausweitung von Erpressung und Entführung kompensiert, wie dies ohnehin bei den»Frentes«, die keinen Zugang zu Coca- oder Mohnanbau haben, der Fall ist. Erfolge im Kampf gegen die Drogenwirtschaft werden daher keine Auswege aus dem bewaffneten Konflikt Kolumbiens weisen. Vieles spricht aber dafür, dass ein erfolgreicher Friedensprozess auch Erfolge im Kampf gegen die Drogenmafia begünstigt. Die mit fünf- bis sechstausend Kämpfern erheblich kleinere Nationale Befreiungsarmee ( ELN ) wählte einen anderen Verhandlungsweg als die FARC . Sie suchte keine unmittelbaren Verhandlungen mit der Regierung, sondern wollte erst mit der»zivilen Gesellschaft« ins Gespräch kommen. Der ELN hat in den letzten Jahren durch Tod, Gefängnis und Rückkehr einer Untergruppe(»Renovación Socialista«) ins zivile Leben wichtige Führer verloren. Auch durch ihren Milizcharakter mit geringer Trennung zwischen militärischem und politischem Flügel, vor allem aber wegen der Schläge der Paramilitärs, ist sie militärisch und politisch geschwächt. Ihre lange Zeit unklare Kommandostruktur und Zwiste zwischen ihren Führern verzögerten das Gespräch mit der Regierung. Der Versuch, sich durch spektakuläre Entführungsaktionen – eines Avianca-Flugzeugs mit achtzig Personen, von über hundert Besuchern einer Messe in einem wohlhabenden Viertel Calis und Sportfischern auf ihrem Sonntagsausflug in Barranquilla – stärker ins Spiel zu bringen, scheiterten. Sie führten zu weiterer Isolierung und der Akzeptierung der Juniorrolle des ELN gegenüber den FARC . Die Forderung des ELN , nach dem Vorbild der FARC ebenfalls eine entmilitarisierte Zone in ihrem Stammgebiet im Süden des Departaments Bolivar zu erhalten, wurde zunächst von der Regierung abgelehnt, da diese Zone, im Vergleich zu der der FARC , erheblich bevölkerungsreicher und sowohl geostrategisch als auch wirtschaftlich von ganz anderer Bedeutung für Kolumbien ist. Eine Reihe von Gesprächen zwischen dem Friedensbeauftragten des Präsidenten und des ELN in Venezuela und Cuba führten im Dezember jedoch zu einem Einlenken der Regierung. Sie will nun dem ELN IPG 2/2000 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges 149

die Zone zur Verfügung stellen, kann es jedoch nicht wegen des Widerstandes der dortigen Bevölkerung, der Bürgermeister sowie des Gouverneurs einerseits und der Paramilitärs, die große Teile der Zone vom ELN übernommen haben, andererseits. Die Guerilla glaubte, über das Zugeständnis einer»entmilitarisierten Zone« Teile ihrer Stammzone zurückzuerhalten, die sie militärisch weitgehend verloren hatte. Der ELN , der wegen seiner relativen militärischen Schwäche und wegen seines angenommenen größeren intellektuellen Potenzials als friedensbereiter als die FARC gilt, müsste seine Taktik und Strategie wandeln, um aus dem Schatten der FARC zu treten: Er müsste weniger Forderungen vor Beginn des Prozesses und mehr danach stellen. Auch könnte er mit der Möglichkeit eines Waffenstillstandes, der für die FARC noch nicht attraktiv ist, spielen, um so wieder eine gewisse Vorreiterrolle zu übernehmen. Selbstverteidigungsgruppen und Paramilitärs Zu Zeiten der Regierung Turbay, also zu Anfang der achtziger Jahre, expandierte die Guerilla ihre Aktivitäten in Viehzüchtergegenden, im Magdalena Medio, Uraba und Córdoba. Als Antwort auf diese Expansion, ihre Erpressungen und Entführungen, stellten Großgrundbesitzer, mittlere Bauern und Händler mit Unterstützung des Militärs eigene»Selbstverteidigungsgruppen« auf. Etwa zur gleichen Zeit nutzten Teile der Drogenmafia den Exodus der von der Guerilla bedrohten Grundeigentümer, um große Ländereien in diesen Gegenden zu erwerben. Als Reaktion auf Entführungen von Familienmitgliedern der Drogenhändler durch die Guerilla wurden Todesschwadrone organisiert, in denen auch Offiziere des Heeres vertreten waren. Die schon bestehenden Selbstverteidigungsgruppen wurden zunehmend abhängiger von Geldern der Drogenmafia. Vor allem»El Mejicano«, Gonzalo Rodriguez Gacha, der inzwischen tote, blutrünstigste der Drogenbosse, nutzte sie – aus eigenen antikommunistischen Impulsen – zwischen 1986 und 1990 , um Guerilleros, deren zivile Sympathisanten und Teile der dreitausend aktiven Mitglieder der legalen FARC -nahen Partei»Unión Patriótica« umbringen zu lassen. Nachdem die Regierung Barco 1989 den Drogenhändlern den Krieg erklärt hatte, entschieden sich die Selbstverteidigungsgruppen unter Fidel Castaño zunächst für einen Waffenstillstand, wechselten später aber ihren Kurs. Nun kämpften sie zum einen gegen das MedellínDrogenkartell von Pablo Escobar, zum anderen gegen die Guerilla. 1997 wurden die»Autodefensas Unidas de Colombia«(Vereinigte kolumbianische Selbstverteidigung) unter ihrem Führer Carlos Castaño gegründet, der in Interviews angibt, sechs- bis siebentausend Kämpfer zu haben. Die Paramilitärs agieren in den Gebieten, in denen die Guerilla einflussreich ist. Ihr Kampf richtet sich jedoch meist nicht gegen die Guerilla, sondern mit Massakern und selektiven Mordaktionen, Entführungen und Erpressungen gegen deren angenommene Sympathisanten, Informanten und Unterstützer in der Zivilbevölkerung. Etwa 75 % der Menschrechtsverletzungen in Kolumbien werden den Paramilitärs zugeschrieben. Ihre Kampfform dezimiert die Guerilla weniger, als dass sie sie in andere Gebiete vertreibt. Zwischen 1990 und 1997 wurden zwischen kolumbianischem Heer und Selbstverteidigungsgruppen sieben, zwischen Heer und Guerilla fünftausend bewaffnete Kontakte gezählt. Diese»Neutralität«, nicht unbedingt aktive Unterstützung des Militärs, erleichterten den Paramilitärs die Erweiterung ihres Aktionsradius und Erfolge gegen die Guerilla. Am Beispiel der Paramilitärs zeigt sich Doppelmoral als ein Charakteristikum des politischen Lebens in Kolumbien. So werden vom Militär oder vom kolumbianischen Unternehmertum jegliche Verbindungen zu Paramilitärs geleugnet, man gibt sich indigniert und spricht von kriminellen Organisationen. Privat jedoch wird ohne Scheu über die Notwendigkeit ihrer Unterstützung gesprochen. Der Chef der Paramilitärs, Carlos Castaño, scherzt, er fühle sich wie eine geheime Geliebte, die man benötige, aufsuche, aber immer leugne. Die Paramilitärs versuchen sich zunehmend als »rechte« politische Gruppierung zu profilieren. Als solche fordern sie direkte Verhandlungen mit der Regierung. Da aber die FARC damit drohen, die Gespräche abzubrechen, sollte die Regierung keine Erfolge im Kampf gegen die Paramilitärs aufweisen oder gar Gespräche mit ihnen auf150 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges IPG 2/2000

nehmen, ist derzeit ein Verhandlungsprozess mit ihnen nicht möglich. Ohne Verhandlungen mit den Paramilitärs wird es allerdings in Kolumbien langfristig nicht zum Frieden kommen können. Das kolumbianische Militär: Erfolge ohne Chancen auf Sieg In Umfragen genießt das kolumbianische Militär derzeit erheblich größeres Vertrauen als in früheren Jahren. Viele Kolumbianer setzen es in der Vertrauensskala nach der Kirche an die zweite Stelle. Auf Druck der USA und – paradoxerweise – der FARC , aber auch aus Überzeugung, hat der Präsident im Frühjahr 1999 drei im Kampf erprobte und in ihrer Organisation angesehene Generale entlassen, da sie der Unterstützung von Paramilitärs verdächtigt wurden. Er handelte sich damit den Rücktritt seines angesehenen Verteidigungsministers und seine bisher schwerste Kabinettskrise ein. Gegen über dreitausend Militärangehörige wurden im Jahre 1999 wegen Menschenrechtsverletzungen, Unterstützung der Paramilitärs oder anderer Unregelmäßigkeiten, Prozesse eingeleitet bzw. Verurteilungen ausgesprochen. Neues Vertrauen gewann das Militär nach jahrelangen Niederlagen auf Grund von Erfolgen gegen die Guerilla im Jahr 1999 . Präsident Pastrana wusste bei Amtsantritt, dass ihm nur der Verhandlungsweg offen stand, da eine militärische Lösung des bewaffneten Konflikts bei der geringen Schlagkraft der ererbten Streitkräfte nicht denkbar war. Der Präsident, sein Verteidigungs-minister und die neue militärische Führung versprachen daher radikale Reformen, beispielsweise die Umstellung auf ein Berufsheer im Jahre 2000 . Solche Reformen lassen bisher auf sich warten. So verbringen auch heute noch mehr Offiziere ihre Zeit hinter Schreibtischen als mit ihrer kämpfenden Truppe. Von insgesamt ca. 157.000 Soldaten sind nur etwa 35.000 operativ eingesetzt, bzw. einsetzbar. Aber auch kleine taktische und strategische Veränderungen, die einen fragen lassen, warum sie nicht früher eingeführt wurden, hatten Erfolg: So wurde der Wert der hohen Beweglichkeit von Hubschraubern entdeckt, wie auch, dass die Guerilla im Moment der Schwäche, also beim Rückzug aus einem angegriffenen Gebiet oder Dorf, nicht während dessen Besetzung, angegriffen werden muss. Vor allem hat sich dank amerikanischer Unterstützung die militärische Aufklärungsarbeit verbessert. Man hört systematisch die Kommunikationen der Guerilla ab und entdeckt über Infrarotdetektoren auch ihre Massierungen. Die Streitkräfte sind gegenüber der zivilen Regierung loyal, aber auch davon überzeugt, dass die politische Führung für den schlechten Zustand Kolumbiens und die Erfolglosigkeit im bewaffneten Konflikt verantwortlich sei. Im Militär geht Angst um, ein Frieden könne auf Kosten seiner Ehre und seiner freien Entscheidungsmöglichkeiten geschlossen werden, Frieden könne insofern Verrat an seinem Kampf und seinen Opfern sein. Manche Zirkel innerhalb und außerhalb des Militärs stricken an einer Art Dolchstoßlegende, nach der weder die öffentliche Meinung noch die Guerilla das kolumbianische Militär schlagen oder schwächen könne, sondern nur der Staat in einer konzertierten Aktion von Exekutive, Justiz und Kongress. Durch die»demente« Politik Pastranas, so heißt es, werde Kolumbien von der Agonie in den Zusammenbruch geführt. Der Präsident sei naiv, entscheide voreilig unter Druck von Verbündeten der Aufständischen und verschenke Kolumbien. Eliten und Zivilgesellschaft:»No Más!« Über zweihundert Entführungen pro Monat – durch die Guerilla, durch Paramilitärs, durch private Banden, die die Entführten an Guerilla und Paramilitärs weiterverkaufen – haben den bewaffneten Konflikt auch in den städtischen Zentren und im»Establishment« fühlbar gemacht. Entführungsrisiken scheinen vielen zu groß, um mit dem Auto über Land zu reisen. Am 26 . Oktober 1999 , dem Tag des Neubeginns der Verhandlungen zwischen FARC und der Regierung, gingen etwa zehn Millionen Kolumbianer in verschiedenen Städten des Landes mit dem Slogan»No Más!«(Es reicht!) auf die Straße. Dieser Marsch, den die FARC zunächst als Aktion des Establishments abqualifizieren wollten, steht für eine allmähliche Abkehr der Kolumbianer von ihrem traditionellen radikalen IndiviIPG 2/2000 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges 151

dualismus, dem Vertrauen ausschließlich in die Familie und den engsten Freundeskreis, und ihrer politischen Apathie. Die Gesellschaft agiert inzwischen gegen Korruption und Gewalt. Zunehmend ist die Bereitschaft zu erkennen, eine neue Nation in kollektiver Art und Weise zu konstruieren. Die bis zu zwei Millionen durch Gewalt Vertriebenen, fast ausschließlich aus den ländlichen Gebieten, die die Städte erreichen, die schweren Verletzungen der Menschenrechte und die Entführungsindustrie lassen sich nicht mehr wie in früheren Zeiten als vernachlässigbare Phänomene in einzelnen abgelegenen Gebieten verdrängen. Interessanterweiser hat sich auch die Unternehmerschaft, anders als in den achtziger Jahren, während der sie sich gänzlich abseits hielt und gar gegen die Versuche eines Friedensprozesses agitierte, aktiv in den Friedensprozess eingeschaltet. Als Erklärung wird von kolumbianischen Experten angeboten, dass in den achtziger Jahren die kolumbianische Wirtschaft geschlossen gewesen sei, daher die ca. drei bis sieben Prozent Zusatzkosten des Konfliktes an den Konsumenten weitergebbar gewesen seien, in den neunziger Jahren die Wirtschaft aber eine offene geworden sei und damit der Konflikt einen klaren Konkurrenznachteil darstelle. Die kolumbianische Unternehmerschaft versteht sich zunehmend als Teil der zivilen Gesellschaft. Natürlich spricht sie nicht mit einer Stimme, die Interessen der ländlichen Unternehmer müssen anders sein als die derjenigen, die in die globalen Märkte integriert sind. Bei ersteren wird man stärker auf eine militärische Lösung setzen, bei Letzteren auf den Verhandlungsweg. Die stärkere Formierung und Beteiligung der sogenannten Zivilgesellschaft, zahlreicher NGO s und sozialer Netze, die auch von der Guerilla in Form thematischer Anhörungen zu den einzelnen Punkten der Friedensagenda gewünscht wird, ist – neben der stärkeren internationalen Präsenz – die größte Garantie für den Fortgang des Prozesses. Präsident Pastrana und seine Regierung: Engagement trotz Improvisation Präsident Pastrana wird vorgeworfen, er kümmere sich nicht um Details, nehme Akten und technische Vorgänge kaum zur Kenntnis, delegiere zu viel und verzögere so die Lösung von Problemen. So dauerte die Entwicklung einer einigermaßen kohärenten Wirtschaftspolitik über ein Jahr. Eine Sozialpolitik ist bisher nicht zu erkennen. Das Wiederaufbau-Programm für die durch ein großes Erdbeben zerstörte Kaffeezone hat nicht die erhofften Resultate gebracht. Die angekündigte radikale politische und administrative Reform blieb aus. Doch der Friedensprozess ist eine Ausnahme: Hier engagiert sich der Präsident rückhaltlos. Er ist sein Projekt mit historischer Dimension. Obwohl klassischer Vertreter des kolumbianischen Establishments und ein stolzer, ja arroganter Mann, war Pastrana bereit, Verzögerungen und Arroganz der Guerilla bis hin zu Demütigungen zu ertragen, um den Prozess am Laufen zu halten. Im Unterschied zu manchen früheren Präsidenten stellt Pastrana sein Land – auch im Ausland – als das vor, was es ist: Er beschreibt den bewaffneten Konflikt, er stellt das Verhältnis von Gewalt, Guerilla und Drogenhandel adäquat dar. Diese – wohl erstmalige – fast rückhaltlose Offenheit mag Kolumbien manche Direktinvestitionen gekostet haben. Sie hat aber auch die Kolumbianer von der Notwendigkeit überzeugt, die Probleme nicht weiter zu verdrängen, sondern anzugehen. Pastrana ging von der Tradition ab, die Guerilla als Delinquenten zu bezeichnen, und erkannte sie als politische Gegner an; er sah die Notwendigkeit einer entmilitarisierten Zone und setzte sie auch gegen den Widerstand der Militärs und Teile des kolumbianischen Establishments durch. Von vielen Kolumbianern wird allerdings die langfristige Strategie des Präsidenten als Nachgiebigkeit und Schwäche gedeutet:»Falta Jefe« (es fehlt ein Chef), heißt es in den kolumbianischen Medien. In der Tat spricht manches für zu viel Improvisation und Unklarheit auf Seiten der Regierung. So waren offensichtlich die Konsequenzen der Entscheidung für eine»entmilitarisierte Zone« völlig unbedacht geblieben. Die Regierung tendiert dazu, sich abzuschotten, Expertenwissen bleibt unbefragt, Opposition und Zivilgesellschaft sind zu wenig eingebunden. Mangels anderer Alternativen muss die Regierung Pastrana»Verhandlungen im Krieg« führen. Dessen Ausweitung und Brutalisierung, die Vertiefung der Wirtschaftskrise, zwanzigprozentige Arbeitslosigkeit, zunehmende Armut und der 152 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges IPG 2/2000

Mangel an greifbaren Erfolgen im Friedensprozess ließen die mit dem Amtsantritt Pastranas im August 1998 verbundenen Hoffnungen der kolumbianischen Bevölkerung zerrinnen. Heute herrscht Skepsis vor. Nur noch ein Drittel der Kolumbianer unterstützen die Amtsführung des Präsidenten. Dass Pastrana auf seinen Auslandsreisen eine gute Figur macht und das Verhältnis zum wichtigsten»Partner«, den USA , erheblich verbessert hat, wird allerdings auch von seinen Kritikern anerkannt. Die Außenabsicherung des Prozesses: Kolumbianische Friedensdiplomatie Seit 20 Jahren haben sechs Präsidenten in Kolumbien Anstrengungen unternommen, den bewaffneten Konflikt zu beenden. Drei Regierungen suchten den Verhandlungsweg zur internen Konfliktlösung: Belisario Betancur Cuartas( 1982–1986 ) mit zunächst gutem Erfolg, aber ohne die gewünschten Ergebnisse gegen Ende seiner Amtszeit, Ernesto Samper Pizano( 1994–1998 ) ohne irgendeinen Erfolg und – eindeutiger als jede andere Regierung vor ihm – Andrés Pastrana Arango( 1998–2002 ). Basis der Friedensdiplomatie Pastrana ist ein Paket von fünf internen Strategien, die im sogenannten»Plan Colombia« zusammengefasst sind. ̈ Erstes Element ist der Friedensverhandlungsprozess, der die Notwendigkeit von politischen, rechtlichen und sozialen Reformen akzeptiert und den Frieden als Resultat eines breiten, sozialen Konsenses mit allen wirtschaftlichen, politischen und bewaffneten Akteuren anvisiert. ̈ Ein weiteres Element ist die Reaktivierung der Wirtschaft mit einem speziellem Programm zur Verbesserung der Situation auf dem Arbeitsmarkt. ̈ Eine Reform des Justizsektors soll die rechtsstaatliche Situation verbessern. Vorgesehen ist u. a. die Konfiszierung von Vermögen, das durch Geldwäsche, Drogenhandel, Schmuggel und Korruption erworben wurde. ̈ Eine Strategie zur Drogenbekämpfung sieht u. a. eine Verringerung der Anbauflächen um fünfzig Prozent in den nächsten sechs Jahren vor. Flankierend ist ein Programm der Substitution des Anbaus von Coca und Mohn(Amapola) durch andere Agrarprodukte vorgesehen, zugleich ein Programm zum Umweltschutz in den Anbaugebieten im Choco sowie im Amazonas- und Orinocogebiet. Um die Drogenkartelle erfolgreich bekämpfen zu können, sollen Streitkräfte und Polizei umstrukturiert werden. Damit soll auch eine Verbesserung der Menschenrechtssituation im Land einhergehen. ̈ Letztes Element ist ein Programm, das»Demokratisierung und Sozialentwicklung« genannt wird. Es umfasst Hilfsprogramme für Opfer des Konfliktes, Kinder, alleinstehender Mütter, alte Menschen, ethnische Gruppen und insbesondere die Gruppe der durch Gewalt Vertriebenen (desplazados). Mit einem weiteren Subprogramm soll nachhaltige Entwicklung in ökologisch gefährdeten Zonen, also vor allem Drogen- und Konfliktzonen, gefördert werden. Die Kosten des»Plan Colombia« werden von der Regierung für drei Jahre auf 7,5 Milliarden Dollar geschätzt. 3,5 Milliarden Dollar sollen durch die Länder des Nordens( USA : 1,5 Milliarden) aufgebracht werden. Begründet wird die Beteiligung der internationalen Gemeinschaft mit dem Prinzip der»gemeinsamen Verantwortung«. Ohne die Drogenkonsumenten in den entwickelten Ländern, den USA und Europa – so die Argumentation – würde eine Bekämpfung des Drogenanbaus durch große Sprühaktionen(ca. 130.000 ha in den letzten 10 Jahren) mit ihren katastrophalen ökologischen Nebenwirkungen(Kolumbien ist das Land mit der zweithöchsten Biodiversität der Welt) unnötig werden. Da die Drogenanbaugebiete zu großen Teilen von der Guerilla, zu kleineren Teilen von den Paramilitärs beherrscht würden, eine Lösung des bewaffneten Konflikts folglich eine conditio sine qua non zur erfolgreichen Bekämpfung des Drogenanbaus und-handels sei, müssten Nordamerika und Europa sowohl bei der Überwindung des bewaffneten Konflikts als auch der Bekämpfung des Narcotráfico, der Wiederherstellung des durch die Drogenbekämpfung zerstörten ökologischen Gleichgewichtes und der Förderung nachhaltiger Entwicklung in den Konflikt- und Drogenzonen Verantwortung übernehmen. Kolumbiens Friedensdiplomatie gegenüber den Industrieländern ist darauf gerichtet, der internationalen Gemeinschaft die enge Beziehung zwischen Menschenrechtsproblematik, Umweltzerstörung im Amazonas- und OrinocoIPG 2/2000 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges 153

Gebiet, Drogenwirtschaft und Guerillakrieg darzustellen. Bisher war der Friedensdiplomatie, vor allem in den USA , Erfolg beschieden. Kolumbien erhielt 1999 ca. 295 Millionen Dollar an Militärhilfe, die dritthöchste US -Zuwendung nach Israel und Ägypten und mehr als ganz Lateinamerika einschließlich der Karibik zusammen erhält. Präsident Clinton legte dem Kongress im Januar dieses Jahres ein Hilfspaket für Kolumbien im Wert von zusätzlichen fast 1,3 Milliarden Dollar für die Jahre 2000 bis 2001 vor. Von dieser Summe sind 115 Millionen für»alternative Entwicklung«, also Drogenanbau-Substitution und UmweltProgramme, und 93 Millionen zur Verbesserung der Menschrechtssituation, Verbesserung des Justizwesens etc., vorgesehen. Über eine Milliarde Dollar, also annähernd achtzig Prozent, sind dagegen der Stärkung von Militär und Polizei zugedacht. Offiziell dient die Aufrüstung der Drogenbekämpfung im Süden des Landes. Da aber die meisten Drogenanbaugebiete dort von den FARC beherrscht werden, wird diese Art US Hilfe – so die Befürchtung vieler kolumbianischer Experten – vor allem der Fortsetzung und Intensivierung des Konflikts dienen. Andererseits mag sie auch die FARC zum Nachdenken über die Kosten einer weiteren Kriegseskalation bewegen. Für die Länder der Europäischen Union – Spanien ausgenommen – hat Lateinamerika und damit auch Kolumbien bisher keine internationale Priorität. Europa wird daher in Kolumbien gelegentlich als»die große Abwesende«(la gran ausente) bezeichnet. Für einen Erfolg des kolumbianischen Friedensprozesses, nicht nur für die Finanzierung des»Plan Colombia« ist eine aktivere Beteiligung Europas, nicht zuletzt auch aus der Sichtweise der Guerilla, unabdingbar. Eine zweite Linie der kolumbianischen Friedensdiplomatie ist auf seine Nachbarn gerichtet. Kolumbien hat über sechstausend Kilometer, meist unbewohnte, Grenzen: 2219 mit Venezuela, 1645 mit Brasilien, 1625 mit Peru, 586 mit Ecuador und 266 gänzlich unkontrollierbare Kilometer mit Panama. Man schätzt, dass an den kolumbianischen Grenzen einundsiebzig Gruppen der Guerilla mit ungefähr zehntausend Kämpfern und fünfundvierzig Gruppen der Paramilitärs mit ca. zweitausend Mann operieren, ebenso etwa dreißigtausend Militärs und Polizeitruppen Kolumbiens. Neben Waffenschmuggel, dessen Opfer Kolumbien ist, beklagen die Nachbarn den Missbrauch der Grenzgebiete ihrer Staaten als Rückzugs- und Ruheräume durch die Guerilla. Venezuela scheint von allen Ländern am ehesten gerüstet, seine Grenze mit ca. zwanzigtausend Soldaten in hundertfünf Militärposten gemeinsam mit etwa siebzehntausend kolumbianischen Militärs zu kontrollieren. An der Grenze zu Brasilien hat Kolumbien rund fünftausend Mann stationiert, Brasilien etwa zehntausend. Panama, das lediglich über Polizei verfügt, ist nicht in der Lage, seine Grenzen zu kontrollieren. Der Oberkommandierende der amerikanischen Streitkräfte Süd, General Wilhelm, stellte dementsprechend im Sommer fest, Panama könne wegen der Präsenz der FARC an seinen Grenzen nicht die Sicherheit des Kanals garantieren. Aber nicht nur in den USA wird die»kolumbianische Gefahr« als Argument für die Durchsetzung anderer politischer Interessen genutzt. Der peruanische Präsident Fujimori z. B. treibt mit dem Hinweis auf die kolumbianische Bedrohung erfolgreich Wahlkampf. Venezuelas Präsident, Oberst Hugo Chavez hat eine Vision des Weges zum kolumbianischen Frieden, die keineswegs mit der der kolumbianischen Eliten übereinstimmt. Während diese die uneingeschränkte Unterstützung der USA suchen, befürchtet Chavez, dass eine verstärkte Einflussnahme von amerikanischen Beratern und Geldern in Kolumbien die Realisierung seines bolivarianischen Projektes mit neuen lateinamerikanischen Unabhängigkeitsräumen gegenüber den USA erschweren, bzw. eine neue Ära des amerikanischen Interventionismus in Südamerika einleiten könne. Brasilien scheint die rationalste und kooperativste Außen-politik gegenüber der»kolumbianischen Bedrohung« zu betreiben. Kolumbiens Nachbar-Friedensdiplomatie bemüht sich, unerwünschte Interventionen im Friedensprozess ebenso wie einen angeblich ursprünglich von den USA geplanten»cordon sanitaire« seitens der Nachbarn zu vermeiden. Die Unterstützung einzelner Nachbarstaaten, vor allem Brasiliens und Venezuelas(auch wegen des Einflusses von Präsident Chavez auf die FARC ) zwecks Bildung eines»Freundeskreises« oder eines »Verifikationskommittees« wird man zu gegebener Zeit suchen müssen. 154 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges IPG 2/2000

Kolumbiens Friedensdiplomatie ist bisher bilateral ausgerichtet, eine klare Vorstellung zur Rolle multilateraler Institutionen, der Organisation amerikanischer Staaten( OAS ) oder der UNO , scheint noch nicht gefunden. Doch die Bestellung des ehemaligen norwegischen Vize-Außenministers, Jan Egeland, durch Generalsekretär Kofi Anan zum UN -Kolumbien-Beauftragten, könnte Wege weisen. Noch unterstützt die amerikanische Administration die Friedensbemühungen Pastranas, eine Intervention über die Nachbarstaaten wird ausgeschlossen. In vielen Dokumenten der US -Administration wird jedoch auch der totale Staatszusammenbruch Kolumbiens bedacht. In diesem Falle wäre eine andere und verstärkte Präsenz ausländischer Akteure im Lande nicht auszuschließen. Auch daher sollten die Länder der Europäischen Union ihre bisherige Zurückhaltung im kolumbianischen Friedensprozess überdenken. Zur Zukunft des Friedensprozesses: Vier Szenarien »Friedensverhandlungen im Krieg«, in einem sich verschärfenden Krieg mit mehr Massakern, Attentaten, Morden, Entführungen und Vertreibungen, mit mehreren Akteuren ohne eindeutige Friedensmotivationen, in einer Wirtschaftskrise, wie sie das Land seit 70 Jahren nicht erlebt hat, stellt große Herausforderungen an Umsicht und Planung, an politische Fähigkeiten einer Regierung. Mehr noch, wenn das Ziel des Verhandlungsprozesses unklar ist und lediglich feststeht, dass es nicht das übliche Schema»Waffenstillstand, Demobilisierung der Aufständischen und deren Reintegration in die Gesellschaft« sein kann. Die notwendige Unklarheit über die zu erwartenden Ergebnisse, der Mangel an greifbaren Zwischenresultaten, stattdessen eine Intensivierung des Krieges, ließen in der Bevölkerung Skepsis und Wünsche nach einer militärischen Lösung wachsen. Dies wiederum könnte auf Dauer die Befürworter einer Verhandlungslösung schwächen und konservative Ultras im Militär und im Establishment, aber vor allem auch in der Guerilla stärken. Ein bewaffneter Konflikt ist reif für Verhandlungen, wenn die Kosten einer Verlängerung des Konfliktes allen Beteiligten höher scheinen als die möglichen Kosten von Verhandlungen. In diesem Sinne scheint der Bürgerkrieg in Kolumbien noch nicht die nötige Reife erlangt zu haben. Die FARC , weniger der ELN , können sich ausrechnen, auf militärischem Gebiet noch manches zu erreichen. Ähnlich denken Kreise des Militärs und des Establishments. Auch daher gibt es»Verhandlungen im Krieg« und nicht Verhandlungen während eines Waffenstillstands. Dennoch ist seit dem Amtsantritt Pastranas, trotz Pannen, Sackgassen, Unsicherheiten und Verzögerungen manches – für einen in vierzig Jahren verkrusteten Konflikt, dessen soziale Ursachen nicht beseitigt sind – erreicht worden: Der Dialog mit den FARC ist formalisiert, eine gemeinsame Verhandlungsagenda etabliert worden. Die Beteiligung der Zivilgesellschaft ist über öffentliche Anhörungen zu jedem Agendapunkt vorgesehen. Auch im Verhältnis zum ELN sind viele Hindernisse und Verwerfungen überwunden worden, der Beginn eines Dialoges in absehbarer Zeit ist vorstellbar. Wie könnte der Prozess weitergehen? Vier Szenarien sind vorstellbar: Szenario 1 : Dank großzügiger und steigender US -amerikanischer Hilfe – Helikopter, Flugzeuge, Flussbote, Aufstellung weiterer mobiler Elitetruppen, Training und Restrukturierung der Streitkräfte, Verbesserung der Kommunikation und der Aufklärungsarbeit – gelingt die Eindämmung des Vormarsches der Aufständischen und letztlich ein Sieg über sie. Doch obwohl das kolumbianische Militär im letzten Jahr einige Erfolge aufzuweisen hatte, steht seine Restrukturierung noch am Anfang. Die Guerilla, vor allem die FARC , rekrutieren neue Kämpfer, kaufen neue Waffen, verfügen über fast unbeschränkte finanzielle Mittel, operieren in Gebieten, die für jede Infanterie, nicht nur die kolumbianische, äußerst schwer zugänglich sind. Dieses Szenario ist daher auf absehbare Zeit äußerst unwahrscheinlich – auch weil die kolumbianische Bevölkerung nicht bereit wäre, die Kosten der für einen Sieg nötigen Mobilisierung zu tragen. Szenario 2: Hauptsächlich die FARC , marginal auch der ELN , intensivieren ihre militärischen Aktionen, gewinnen ihre Dominanz auf den Flüssen zurück, können kolumbianische Truppen einkreisen und schlagen, arbeiten mit GuerillaIPG 2/2000 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges 155

taktik, stellen sich aber auch massierten Truppen im offenen Kampf und gewinnen allmählich. In diesem Falle stünden die USA vor einem Dilemma: Entweder intervenieren sie direkt in Kolumbien, eine Möglichkeit, die nach dem Vietnamkrieg wenig wahrscheinlich ist, oder sie bewegen die Nachbarstaaten Kolumbiens zu einer von den USA unterstützten Intervention. Die Alternative wäre, dass sich die US -Administration mit einer»Guerilla-Regierung« mit Verbindungen zum Drogenhandel und einem den Interessen der USA zuwiderlaufenden Gesellschaftsbild abfindet. Auch diese Option ist in absehbarer Zeit nicht wahrscheinlich. Jedoch gilt Clausewitz’ Weisheit, dass der Krieg das Reich der Unsicherheit ist. Immerhin würden nach Umfragen vom Sommer 1999 bis zu 65 Prozent der Kolumbianer eine militärische Intervention von außen begrüßen. Szenario 3: Der Verhandlungsprozess wird zwar formell nicht abgebrochen, kommt aber nicht voran. Man spricht über Verfahrensweisen, jedoch nicht über Inhalte. Vermehrt erscheinen erwünschte und unerwünschte Vermittler, auch aus dem Ausland. Enttäuschung und Skepsis in der kolumbianischen Bevölkerung wachsen, die Regierung wird zunehmend diskreditiert. Kolumbianische Experten berechnen, dass wenn man die Geschwindigkeit der Verfahren des Jahres 1999 beibehalte, der Friedensprozess an die neunzehn Jahre dauere und ein Waffenstillstand erst nach etwa neun Jahren in Aussicht stünde. Dieses Szenario ist nicht unwahrscheinlich, allerdings würde es über kurz oder lang zu einer der anderen drei Szenarien führen. Zudem eröffnen die Ende Januar 2000 getroffenen Vereinbarungen zur Reihenfolge der zu verhandelnden Agendapunkte und zur Beschränkung der Behandlung des ersten Pakets, der Reform des Wirtschaftsmodells, auf – unwahrscheinliche – sechs Monate, neue Hoffnungen. Szenario 4: Die Verhandlungen über die Themen der Friedensagenda beginnen, der Prozess läuft. Sollte dieses mögliche, wenn auch optimistische Szenario eintreten, so sind vielerlei politische Konflikte vorauszusehen. Man stelle sich beispielsweise die Debatte zum Punkt»Rolle des kolumbianischen Militärs« vor und darin die Diskussion über eine mögliche Integration von Kämpfern der Guerilla und regulären Soldaten in neuen Streitkräften oder aber die Diskussion um das»ökonomische Modell«! Wie soll der Tagesordnungspunkt einer in Kolumbien nie durchgeführten»Agrarreform« behandelt werden? Beträfe sie lediglich unbewohnte oder staatliche Ländereien, dürfte es keine größeren Probleme geben. Wie aber wird man die weiträumigen, bestenfalls extensiv genutzten – möglicherweise von Paramilitärs geschützten – Ländereien der Drogenhändler oder Großgrundbesitzer behandeln? Es werden sich also viele voraussehbare Konflikte ergeben. Hinzu kommen die vorgesehenen, öffentlichen Anhörungen mit der Zivilgesellschaft, aus denen wiederum eine Unzahl von neuen Verhandlungsthemen, die über die Zwölfpunkteagenda hinausgehen, erwachsen können. Die Anhörungen werden im Territorium der FARC , der entmilitarisierten Zone, stattfinden. Deren Hauptstadt, das zwanzigtausend Einwohner zählende Kleinstädtchen San Vicente del Caguán, könnte so zur heimlichen politischen Hauptstadt Kolumbiens werden. Es könnte eine Dynamik entstehen, die alle, die Klagen vorzubringen haben, wie Familienmitglieder von Entführten, Bauern ohne Land, Gewerkschaften, die sich gegen die Privatisierung ihres Unternehmens wehren, Bekannte und Verwandte von Drogenhändlern, die an die USA ausgeliefert werden sollen, etc. nach San Vicente pilgern lassen, um die Unterstützung der FARC zu erbitten. Um solches zu vermeiden, müsste die Regierung ihre bisherige, gelegentlich an einen Vermittler erinnernde, Rolle ändern und in die des wahren Vertreters der kolumbianischen Bürgerschaft hineinwachsen. Hierzu sind manche Veränderungen des bisherigen verschlossenen, abgeschotteten Stils der Regierung nötig. Die Regierung muss in einen stärkeren Dialog mit der Gesellschaft treten, eine Strategie muss erkennbar werden. Das Projekt des Verhandlungsprozesses muss zum nationalen Projekt Kolumbien werden. Mittelfristig ist die schwierige Aufgabe einer Synchronisation der beiden Agenden mit FARC und ELN anzugehen. Ein Waffenstillstand kann in absehbarer Zeit nicht erwartet werden. Derzeit dienen die Verhandlungen den FARC – auch Teilen des Establishments – vor allem der Stärkung ihrer Kriegsstrategie. Erst wenn der Prozess voranschreitet, wird der Krieg der Stärkung der Verhandlungsposition dienen können. 156 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges IPG 2/2000

Endspiel Was am Ende des Friedensprozesses stehen könnte, unter welchen Konstellationen eine Integration der Guerilla bzw. eine Fusion der beiden Kolumbien denkbar wäre, wird im Lande erstaunlich wenig diskutiert. Grund dafür mag sein, dass jegliche Konstellation am Ende des Prozesses für die große Mehrheit der Bevölkerung zurzeit kaum vorstellbar oder akzeptabel erscheint. Ausgangspunkte für Endspielszenarien sind folgende Überlegungen: ̈ Die Guerilla wird ihren bewaffneten Kampf nicht beenden, wenn sie keine attraktive Alternative der Ausübung politischer Macht findet. Sie ist militärisch stark, aber politisch schwach. In Umfragen zeigen nur sechs bis maximal elf Prozent der kolumbianischen Bevölkerung gewisse Sympathien für sie. Trotz der weit verbreiteten Unzufriedenheit mit den herrschenden Parteien, der liberalen und der konservativen, können sich höchstens zwei von zehn Befragten das Mitmachen in oder die aktive Unterstützung einer anderen Partei bzw. einer anderen politischen Bewegung vorstellen. Warum sollte sich also eine militärisch starke Guerilla Wahlen stellen, in denen sie nicht siegen kann? Das Beispiel der Anfang der neunziger Jahre ins Zivilleben reintegrierten Guerillabewegung M 19 , die in Wahlen keine Rolle mehr spielt, ebenso wie die Erfahrungen mit den reintegrierten Guerillabewegungen in El Salvador und Guatemala, werden von FARC und ELN nicht unberücksichtigt bleiben. ̈ Die Guerilla benötigt klare Garantien für die Sicherheit ihrer Mitglieder und die dauerhafte Einhaltung der mit ihr getroffenen Vereinbarungen. Auch nach Unterzeichnung eines Friedensabkommens wäre es utopisch anzunehmen, die Guerilla würde ihre Waffen abgeben und sich in ihre Stammzonen zurückziehen. Nicht nur die Erfahrung mit ca. dreitausend von Paramilitärs, undefinierten Todesschwadronen und wohl auch von Militärs ermordeten Mitgliedern des früheren politischen Arms der FARC , der »Patriotischen Union«, lässt eine Verweigerung in dieser Hinsicht logisch erscheinen. Gibt aber die Guerilla ihre Waffen nicht ab, so wird ein Zusammenleben mit»normalen« Kolumbianern kaum möglich sein. Der Vorschlag eines ELN Führers, die Guerilla müsse sich später in ein neu zu schaffendes kolumbianisches Militär integrieren, könnte die benannten Probleme, abgesehen vom Widerstand der derzeitigen militärischen Führung, nur begrenzt lösen. Die vom früheren Chef der liberalen Partei, Horacio Serpa, und anderen vorgetragene Vorstellung einer späteren Koalitionsregierung aus»Establishment« und Guerilla, die Letzterer mehr Einfluss zugestehen würde, als ihr nach Wahlen zustehen, müsste zeitlich begrenzt sein und könnte letztlich wohl kaum den Machtambitionen der Guerilla entsprechen. Diese Überlegungen zum Ausgangspunkt nehmend, könnte folgendes Paket als»Endspiel« angedacht werden: Den ohnehin vertretenen Wünschen und Forderungen vieler Kolumbianer, vor allem in Antioquia und in den atlantischen Küstenregionen folgend, würden die derzeitigen Departamentos aufgegeben, eine gründliche territoriale Neuordnung des Landes betrieben und Kolumbien verfassungsmäßig in eine Art Bundesrepublik, eine föderale Republik mit erheblich größeren territorialen Einheiten, mit Pflichten und Rechten ähnlich denen der bundesdeutschen Länder, umgewandelt. Die Polizeikräfte würden der Länderhoheit unterstellt. Die Guerilla könnte durch Wahlen in zwei oder mehr der neu geschaffenen»Bundesländer«, beispielsweise Orinoquia und Amazonia, die flächenmäßig etwa die Hälfte Kolumbiens ausmachen, politische Macht und Verantwortung übernehmen. Ehemalige Guerilleros würden mit ihren Waffen den größten Teil der dortigen Polizeikräfte aus-machen. Beides wären Gebiete mit relativ geringer Bevölkerung, aber sehr großen Entwicklungspotenzialen und-herausforderungen. Durch besondere Regelungen könnte der kolumbianische Staat verpflichtet werden, während einer bestimmten Zeit höhere finanzielle Transfers an diese Gebiete abzuführen. Auch da große Teile des Drogenanbaus in diesen Gebieten liegen, könnte die dann Ex-Guerilla über die Erfolge bei der Substitution der Anbauflächen und im Kampf gegen den Drogenhandel zunehmende nationale und internationale Legitimation gewinnen. Hierbei ist zu bedenken, dass die derzeitige Verwendung der Drogengelder durch die Guerilla nicht die Taschen einzelner ihrer Führer füllt, sondern sauberer gehandhabt scheint als die des kolumbianischen Staatshaushaltes. IPG 2/2000 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges 157

Da die aus der Guerilla entstandenen, dann existierenden politischen Bewegungen keine Mehrheit in den beiden Kammern, Kongress und Senat, gewinnen könnten, blieben für sie nur Minderheitsbeteiligungen in einer nationalen Regierung. Als Garantie dafür, dass die Vereinbarungen des Friedensverhandlungsprozesses eingehalten werden und die Sicherheit ihrer Mitglieder nicht bedroht ist, müssten der Ex-Guerilla in allen wesentlichen Entscheidungsstellen des Staates Vertretungsrechte – mit Entscheidungsrechten oder ohne – garantiert werden: im Kabinett, im nationalen Rat für Sicherheit und Verteidigung, im Vorstand der Zentralbank u. a. m. Reziprok müsste ein Delegierter des Präsidenten bzw. einer international besetzten Überwachungskommission einen Platz – nur mit Stimme, ohne Entscheidungsmöglichkeiten – in den zentralen Stellen der von der Ex-Guerilla verwalteten Gebieten erhalten. Die Realisierung eines solchen Vorschlags oder ähnlicher anderer würde in jedem Falle enorme Kosten und Zugeständnisse der kolumbianischen Mehrheit an die Guerillaminderheit bedeuten. Auch könnten»freie Wahlen« in Gebieten mit bewaffneter Ex-Guerilla eine – notwendigerweise – zu akzeptierende Farce werden. Erst mit der Zeit könnte es der Guerilla gelingen, demokratische Praktiken zu akzeptieren. Würden die Bevölkerung und die Autoritäten der – dann – Guerilla»Länder« ihr Schicksal akzeptieren oder eher – wie derzeit in der dem ELN von der Regierung zugedachten»entmilitarisierten Zone« – alle möglichen Formen des Protestes nutzen? Würden dann separatistische Tendenzen Kolumbien zerreißen? Wie stellten sich die Paramilitärs dazu? Unter welchen Bedingungen könnten die USA und Kolumbiens Nachbarn solche»Lösungen« akzeptieren? Deutlich wird bei allen Endspiel-Überlegungen wie mühsam der Weg zu einem in Frieden integrierten Kolumbien sein wird. Deutlich wird auch, dass ohne Engagement der kolumbianischen Bürgerschaft, der»Zivilgesellschaft«, und ohne eine aktive Rolle der internationalen Gemeinschaft, also auch der EU -Länder, kein Weg dorthin gefunden werden kann. ̇ Anhang:»Who is Who« des bewaffneten Konflikts: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejercito Popular, FARC–EP(Revolutionäre Streitkräfte Kolumbiens – Volksarmee) Gründung und Orientierung: 1964 in der Tradition der ländlichen Selbstverteidigungsgruppen der liberalen Partei. Später sowjetisch-kommunistische Orientierung. Führer: Pedro Antonio Marín, alias Manuel Marulanda Vélez, alias»Tirofijo«(fester Schuss). Größe: 17.000–21.000 Mann unter Waffen. Finanzen: Ca. DM 800 Millionen pro Jahr, von denen ca. DM 250 Millionen ausgegeben, 550 Millionen investiert werden. 30–50 % aus»Besteuerung« von Drogenanbau und-handel, 30–50 % aus Entführungen und Erpressungen, der Rest aus Investitionen im Bergbausektor und im öffentlichem Transport. Struktur: Entscheidungen durch ein»Sekretariat« mit 7 Mitgliedern. Die Mehrheit der Kämpfer hat bäuerlichen Hintergrund. In den von der Guerilla beherrschten Zonen Quasiwehrdienst. Ca. 40 % der Mitglieder erhalten Gehälter. Bewaffnung: Boden-Boden-Raketen, einige Flugzeuge, vermutlich neu: Helikopter, Boden-Luft-Raketen. Territoriale Präsenz: Zusammen mit dem ELN in etwa 50 % des Landes. Einfluss in 450 Kommunen und 12 Departamentos. Besondere Stärke im Süden(Drogenanbaugebiete). Ejercito de Liberación Nacional, ELN (Nationale Befreiungsarmee) Gründung und Orientierung: 1966 durch Fabio Vasquez, Ex-Mitglied der liberalen Partei, inspiriert durch die kubanische Revo158 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges IPG 2/2000

lution und Priester der katholischen Befreiungskirche(Camilo Torres). Führer: Nach dem Tod des spanischen Priesters Manuel Pérez Anfang 1998 : Nicolas Rodríguez, alias »Gabino«. Größe: 4000–6000 Mann unter Waffen; geschwächt durch Verluste und Schläge des Paramilitärs. Finanzen: Ca. DM 400 Millionen pro Jahr, von denen ca. 200 Millionen ausgegeben, 200 »gespart« werden. Ein großer Teil der Einnahmen kommen aus Entführungen und Erpressung von multinationalen Ölfirmen, Industriellen, Händlern, Viehzüchtern und Großgrundbesitzern. Auch Verbindungen zum Drogenhandel, aber in geringerem Maße als die FARC . Struktur: Entscheidungen werden im fünfköpfigen»Zentralkommando« getroffen. Die Mehrheit der Kämpfer hat bäuerlichen Hintergrund. Bewaffnung: Raketen und Granaten. Einige Flugzeuge und Helikopter zur Bergung von Verwundeten. Territoriale Präsenz: Stärker im Norden und im Zentrum des Landes, nicht existent im Süden. Stärkere Verankerung in den Städten als die FARC , besondere Präsenz in Erdölgebieten und in ca. 120 Kommunen. Ejercito Popular de Liberación, EPL(Volksbefreiungsarmee) Gründung und Orientierung: 1967 mit maoistischer Orientierung. Die Mehrheit der EPL übergab 1990 ihre Waffen und integrierte sich in das zivile Leben. Viele von ihnen wurden anschließend ermordet. In den derzeitig beginnenden Verhandlungen schließt er sich der ELN an. Führer: Francisco Caraballo, im Gefängnis. Größe: Ca. 500 Kämpfer mit geringer Präsenz. Paramilitärs: Autodefensas Unidas de Colombia, AUC(Vereinigte Selbstverteidigungen von Kolumbien) Gründung und Orientierung: Gemäß den Statuten vom März 1996 eine antisubversive Organisation mit zivilem Charakter, die bis zur Aufgabe / Niederlage der Guerilla aktiv sein wird.»Selbstverteidigungsgruppen« existieren seit fast 20 Jahren. Führer: Carlos Castaño, dessen Vater nach einer Entführung durch die FARC ermordet wurde. Größe: Ca. 6000–7000 Mann unter Waffen. Finanzen: Etwa DM 40 Millionen, finanziert von Großgrundbesitzern, Händlern, Viehzüchtern, Drogenhändlern und größeren Drogenanbauern. Logistische und Waffenunterstützung durch Gruppen des Militärs. Die FARC behaupten, die AUC lebten von bewusster staatlicher Unterstützung. Struktur: Vier regionale Generalstäbe, u. a. an den Grenzen zu Venezuela, Ecuador und Panama. Bewaffnung: Raketen, Granaten u. a. Sicherheitskräfte Kolumbiens Größe: 157.000 Mann in den Streitkräften und 120.000 Mann in der»Nationalen Polizei«, davon 30.00050.000 Mann im Kampf einsetzbar. Bewaffnung: Schwere Artillerie, Helikopter Black Hawk, MI– 17 , Bomber OV– 10 , C– 130 , Flugzeuge Fantasma und Panzer Cascabel. Verbesserte Ausrüstung wird durch zusätzlich 1 Milliarde US Dollar erwartet. IPG 2/2000 Hans R. Blumenthal, Kolumbien: Träume vom Frieden, Realitäten des Krieges 159

ALFRED PFALLER Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society D emocratic government, rule of the law, observation of basic human and civil rights, individual freedom from unwarranted impositions by others(including the community), increasing(and sustainable) material prosperity and an adequate participation of all citizens in that prosperity can be considered to be central goals of the affluent welfare states in Europe, the Pacific Basin and North America. The goal that every citizen shall participate to an adequate extent in the prosperity of the nation is the one that is most distinctly »social democratic« even though it is by no means specific to social democratic or socialist parties. It has in the past been shared and promoted by political forces that would not consider themselves as social democratic. The slogan»prosperity for all«, which sums up very well what a»social« democracy(taken here as a generic term, not a label of a particular political group) is about, has been coined by German Christian Democrats. Other terms which refer to the essence of a »social democracy« are»social market economy«, »social citizen rights«,»inclusive society« or»just society«. This paper tries to outline the policies which can ensure»prosperity for all« in advanced capitalist countries in the foreseeable future. It identifies several crucial challenges that put this central social democratic value at jeopardy and discusses policy options for coping with them. Altogether, it presents a case of comprehensive optimism with regard to the economic feasibility of the agenda made up by these options. The author is less optimistic about the chances of constructive turns in the ideology-driven public debate and of problemadequate policy re-designs in real-life politics, but also about the political support a truly social democratic agenda can still muster. Fundamental challenges At the turn of the millennium, the achievement of »prosperity for all« faces a number of serious challenges, which require major institutional adjustments. These challenges are: ̈ increased exposure of national economies to international competition; ̈ relative abundance of labor and a corresponding scarcity of stable well-paid jobs; ̈ the»aging-society« syndrome; ̈ greater volatility of work-life. To these challenges another, far less comprehensive one could be added: the rising costs of health care and the ensuing threat to its general availability. The paper will not address this problem. However it recognizes that it could – depending on a country’s particular health care system and the particular political dynamics of the adjustment process – turn into a major issue with regard to the maintenance of a»social democratic« society. Neither will the paper explore challenges that in certain respects are crucial to modern society but are not directly related to the maintenance of»prosperity for all«. These additional challenges include ̈ the»globalization« of a whole range of social relations beyond production and markets(relating to culture, values which orient the conduct of life, global commons, migration, crime, hazards of all kinds) ̈ the persistent and partially widening NorthSouth prosperity gap ̈ the erosion of the socially cohesive traditional values inherited from pre-modern times ̈ the growing manipulative power of man with regard to its own natural fundaments(environment, genetics, artificial intelligence). As mentioned, the paper’s basic concern is with the threat that the four challenges listed above pose to the achievement of»prosperity for all«. Yet 160 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society IPG 2/2000

this concern would be too restricted and would omit an important element of what a»social democratic« society should offer to its members if it did not pay attention to the human and social costs of material prosperity. There are»social externalities« to the market process which are in danger of being neglected to an excessive extent. The concept of»social externalities« refers to the negative(restrictive or destructive) effects the economic process has on the non-commercial sphere of life, on human and societal reproduction, but also on the enjoyment of life(which from the restricted point of view of economics is subsumed under the concept of»consumption«). Under this extended perspective, meeting the four challenges means safeguarding»prosperity for all« while at the same time protecting the»sphere of life« from excessive impositions made by and on behalf of the market process. However, broadening our focus like this invariably brings an additional challenge into the picture: the erosion of family functions in the wake of the emancipation processes associated with modernity. This paper will discuss the options in dealing with the five challenges which are seen as requiring adjustments in the way»social democracy« functions. On the whole, it will define plenty of scope for adjustments that are liable to consolidate »social democracy« in the»globalized post-industrial« society. However there is a challenge on a different level: The very concept of»social democracy«(or»inclusive society« or»social market economy«) is in danger of losing consent and of being abandoned as an overriding societal goal. A generalized belief is currently emerging that »social democracy« is a concept of the past and illusory in the new age of globalization, information or whatever. This belief is made up of a perception of accumulating problems, of an ideologically enhanced cover-all interpretation(»too much state«) and an instinctive resistance against higher financial burdens. While the ideal of an»inclusive society« may remain appealing on a highly abstract level it may nonetheless lose support as a relevant political agenda. Solutions to the problems exposed below may be feasible and sensible in technical economical terms but they may not meet the test of political acceptance. Therefore, the over-riding challenge for those who want »prosperity for all« is to maintain(or regain) the legitimacy of the»social-democratic« agenda. This implies three things: ̈ Support must be mobilized for the agenda. This requires on the one hand a comprehensive »vision« that connects the essential values of »social democracy« with modernized policy concepts and on the other hand probably a good deal of political skill and charisma. ̈ Priority must be given to policy options that have a higher chance of acceptance than others. In the present ideological climate this implies, for instance, that low-tax solutions are to be preferred to high-tax solutions, even if the latter may in some cases constitute a more rational approach. 1 In other words, attention must be paid to efficiency-legitimacy trade-offs. ̈ The temptation must be resisted to allow the essence of the agenda to be hollowed out in the quest for political support. »Prosperity for all« yesterday and tomorrow The means to achieve the goal in the past In the decades after World War II, some countries have achieved the goal of»prosperity for all« to a very high degree. The socio-economic mechanisms which were crucial for this achievement were: ̈ an economy that ensured(nearly) full employment at»decent« wages(the full-employment pillar of the social democratic society); ̈ effective insurance against the standard risks of life, such as disease, disability, old-age poverty, temporary unemployment(the social-security pillar); ̈ (means-tested) income support and specific consumption subsidies for the needy(the poverty-alleviation pillar); ̈ provision of essential public goods free of charge, most importantly: education up to university level(the public-goods pillar). The relative importance of the various mechanisms varied from country to country, giving rise to various attempts at classifications. For our purpose of discussing the options»social democracy« has 1 . See in this respect e.g. Holtham’s plea for developing public ownership(Holtham 1999 ). IPG 2/2000 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society 161

for coping with the challenges listed, a distinction proposed by Gøsta Esping-Andersen( 1990 ) is of particular value. So-called»residual« welfare states concentrated on correcting market results through income and consumption subsidies targeted at those without adequate market income(»the poor«). The ideal-typical example is the USA . The »Christian Democratic« welfare state, typical for the founding countries of the European Community, emphasized social insurance tied to employment and aiming at the preservation of employees’ economic status throughout the vicissitudes of life. The»Social Democratic« welfare state of Scandinavian provenience centered on the universal provision of essential services and income-maintenance as economic citizen rights, independent of citizens’ market income. Equality of chances as a substitute? Now that these pillars would have to be mended in order to obtain the goal of»prosperity for all« under the changing conditions referred to above, the goal itself is being questioned. It is being proposed that major increases in income inequality be accepted as compatible with the concept of a»just society« and that justice be seen to a larger extent in the equality of chances rather than the equality of results(see e. g. Giddens 1999 ). The proponents of this conceptual adjustment see it as a concession to the perceived impossibility of attaining income equality in the future to the extent that some countries have experienced in the past. Yet, if pursued seriously, equality of chances is a fairly radical concept that would be in conflict with well-established privileges. It implies a high degree of downward mobility for the privileged. Typically, equality of chances has not been achieved in most existing welfare states. But the persisting inequality was acceptable because of a general participation in society’s growing prosperity. Compensating a higher degree of social polarization with increased equality of chances would be politically much more demanding than compensating persisting privileges based on wealth and family background with»prosperity for all«. 2 This paper does not investigate the options for establishing true equality of chances, but rather concentrates on the options for safeguarding adequate general participation in national prosperity, a goal that is very far from any»equality of outcomes« often alleged to be the unrealistic alternative to a strategy aiming at equal chances. 3 The capitalist context for the pursuit of the goal Social democratic society, in the wider meaning of the term, has so far been based on a capitalist economy. The term»social market economy« points to that particular combination of organizing principles. It implies the belief in the ability of»domesticating« capitalism through an appropriate regulative and corrective framework – regulative for the purpose of mustering the market forces for the goal of mass prosperity, corrective for the purpose of protecting the victims of the market. This belief is not adopted here as an axiom which should never be questioned. But the paper does adopt the strategy of investigating future chances of»domesticating« capitalism through adjusted welfarestate mechanisms before thinking of more radical alternatives. Moreover, it gives priority to domestic solutions before turning to supranational ones. Citizens, not employers, should pay for social security: Meeting the challenge of international competition Even though several European welfare states have always had highly open economies, international competition has assumed a new quality. It is no longer only the international trade that defines openness, increasingly it is transnational organization of production within firms. National firms used to be an asset of national economies competing in the global market-place.»Global firms« no longer qualify as such an asset. It is now increasingly territory-bound national production factors that compete for the»favor« of being hired by transnationally operating firms. 2 . See also Le Grand 1991 and Holtham 1999 : 54 ff.. For a summary of the relation between equality, justice and citizen rights see Plant 1998 . 3 .»Adequate participation« corresponds to Frank Vandenbroucke’s notion of a»threshold version of equality«(Vandenbroucke 1998 ). 162 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society IPG 2/2000

Safeguarding prosperity Intensifying global competition has raised fears that the very basis of»prosperity for all«, namely national prosperity itself, is in danger. Even though the issue of how to safeguard the national economy’s competitiveness in the global marketplace is the dominant theme in many national debates, this is not a challenge which can be meaningfully addressed on a general, not countryspecific level. All the tremendous transformations in the organization of production, businesses and markets are, first and foremost, a prosperityenhancing force – otherwise the market would quickly discard them. But it can, of course, be that some countries have to adjust so as to facilitate high value-added production, employing national manpower, on their territory. To a large extent, such adjustment does not question any of the four basic pillars on which »prosperity for all« rests. It refers to the traditional means which enhance a country’s»industrial fertility«, i. e. provision of human capital, of infrastructure, knowledge-creating and disseminating institutions, etc. 4 It also refers to the removal of obstacles that keep enterprises from unfolding their innovative and productive potential. But a prevalent theme in national debates is, in addition, cost competitiveness. In this respect, a conflict between the conditions for safeguarding national prosperity and the goal of having all citizens participating in this prosperity might be perceived. Safeguarding»prosperity for all« The new quality of international competition, i. e. transnational organization of production by»global firms«, implies the danger that cost disadvantages will lead to a loss of market chances more quickly than was the case when they could spur national companies to higher levels of productivity. At any rate, the threat of shifting production or investment abroad has become a bargaining chip of companies in negotiations over wages, nonwage labor costs, taxes and workers’ rights. International comparisons of hourly wages, taxes on companies, employers’ contributions to social security etc. can be more readily instrumentalized for political pressure towards downward adjustment. Most of all, this appears to weaken the»social-security pillar« of a»social democratic« society. In addition, it could be seen as eroding the»full-employment pillar« and the»publicgoods pillar«, the latter because of dwindling tax revenues. As to competition and social security, the proposition that traditional welfare state protection has become too expensive in today’s global market-place is conceptually wrong. Cost competition would affect those parts of welfare-state protection and redistribution(a core part of the»social democratic« society) which are financed by companies, including ̈ employers’ contributions to social security schemes(important in some, but not all modern welfare states), ̈ wage payment during sickness, ̈ paid leaves during pregnancy and early motherhood, and ̈ on a somewhat different level: the regulation of working-time as a function of family / community priorities rather than productive priorities. Yet from an economic point of view, cost competition is essentially irrelevant for the affordability of social protection, welfare-state services and redistribution. That overall production costs stay within the limits dictated by competition has always been a condition that had to be met in the production of tradables. The level of employees’ total remuneration compatible with these limits has always depended on productivity. The mechanisms to keep real pay within viable limits economy-wide have been collective bargaining, exchange-rate adjustments, productivity adjustments and occasionally government subsidies. More weight lies today with collective bargaining as the exchange-rate is less available as a policy instrument and as productivity adjustments are less reliable as a response of companies. But the affordability of a particular component of overall costs does not depend on the limits to these costs. Welfare-state costs are about the share of income citizens are prepared to devote 4 . On the concept of industrial fertility see Kamppeter 1995 . IPG 2/2000 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society 163

̈ to the provision for old age and the risks of life, and ̈ to solidarity with their less privileged fellow citizens. These shares result from essentially political decisions about priorities and are not a question of economic affordability. If welfare-state costs face increasing pressure by international cost competition, that is because the institutionalized process of decision-making in these matters obscures the priority question rather than bringing it to the fore. It tends to exclude trade-offs between cash and entitlements from the bargaining tables. It is typical for the continental European welfare states of the»Christian Democratic« type that the process which leads to the determination of employers’ social security contributions and to employees’ entitlements is separated from the process of wage determination. Thus, the inherent trade-off between take-home wages and social entitlements of all sorts disappears from the»screen« of policy-relevant attention. To defuse the politically salient but economically inappropriate question of how much social security etc. is compatible with competitiveness, institutionalized attention must be directed to the question of how to divide overall available income (itself a function of market prices, productivity and labor’s bargaining power) between present consumption, provision for the future and solidarity. The answer to this question is inherently political, reflecting citizens’ / employees’ preferences. Abandoning employers’ contributions to social security systems would greatly facilitate an explicit decision on preferences in this matter. Alternatives are: ̈ financing social security expenses out of the government budget(the Danish model); ̈ financing it through employees’ mandatory contributions only. An additional element of freedom with regard to preferences could be introduced by leaving provision for the future and for risks(not solidarity!) to a certain extent up to the individual(the Swiss model). If social security is to be financed out of the government budget(like other welfare-state components anyway) the revenues needed would have to be raised primarily through taxes on households and consumption and not through higher than normal taxes on enterprises. The result of either kind of adjustment would be that welfarestate costs would be largely immunized against international competition. Political attention would be relieved from this apparent issue and could focus on the really relevant issues. Using Esping-Andersen’s typology, immunizing social protection against international cost competition implies that the employee-centered »Christian Democratic« welfare systems of continental Europe would move closer to the citizencentered»Social Democratic« type of Scandinavia (see Levy 1999 ). Safeguarding taxation justice The fallacy of the cost-competitiveness argument with regard to welfare-state protection extends also to the provision of public goods. They, too, are essentially a matter of political priority and not of affordability. But such analogy does not apply to the fear that increasing competition might undermine the»full-employment pillar« of a»social democratic« society. I shall deal with this challenge in the next chapter. At this point, I want to refer briefly to another aspect. While international cost competition does not affect the affordability of welfare state entitlements (protection and access to public goods), the international mobility of capital does create a problem of justice. Income accruing from capital can be shifted abroad in order to avoid national taxation whereas the bulk of wage income can not(see e. g. Tanzi 1995 and Rodrik 1997 ). As a consequence, the rich get away with contributing less to the provision of public goods and to solidarity with the poor. 5 Labor’s share in financing public expenditure tends to increase. To the extent that the welfare state amounts to a redistribution from highincome to low-income citizens(everywhere a rather small extent indeed) this tends to become a redistribution within the»working class«. Restoring taxation justice must form part of a social democratic agenda – because basic principles 5 . Anthony Giddens( 1998 : 103 ) refers to this as the selfexclusion of the elites in the globalized economy, which supplements the involuntary exclusion of those without decently paying jobs. 164 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society IPG 2/2000

of justice are violated and because the acceptance of collective solutions to many problems(solidarity with the destitute, provision of public goods) might become threatened. There are a number of obvious ways to reduce the extent of the problem. One is the closing of legal tax loopholes so as to broaden the tax base on rich people’s income that stays in the country. Another one is a consumption-based tax structure that discriminates against luxury consumption. A third possibility is offered by taxes on real estate, the least mobile of all assets. Finally, competition policy should be mentioned as a potentially powerful instrument for limiting profits and distributing the fruits of productive progress among the mass of consumers. Such domestic solutions go a certain way, but most likely they will not amount to a complete remedy. To tackle the problem at the root, international agreements are needed which set reasonable floors for taxes on capital. Countries that pursue a deliberate tax haven policy, such as Luxembourg, would have to be put under international political pressure. It should be emphasized that a satisfactory solution to the problem of how to fight tax evasion by mobile capital is not a precondition for making adequate social protection»globalization-proof«. Social-protection schemes are overwhelmingly financed by their very beneficiaries and constitute for the most part neither a redistribution from capital to labor nor from the rich to the poor. Those elements of redistribution which are in fact part of the classical western welfare state(important in health care and public education, essential in income support for the needy) have always amounted much more to a redistribution within the»working class« than to a redistribution from capital to labor. 6 There is no indication whatsoever that they can no longer be financed by taxes which remain unchallenged by»globalization«. Higher growth rates and three options of labor market adjustment: Meeting the challenge of labor abundance It is quite evident that the»full-employment pillar« of the modern»social democratic society« is in bad shape throughout much of the Western world. The labor market, from the 1970 s onwards, has stopped being a mechanism which ensures»prosperity for all«. In many countries it has instead become a mechanism of exclusion, be it in the form of mass unemployment or be it in the form of mass low-wage and low-security employment. Compensatory welfare-state mechanisms(part of the»social-security pillar«) were not designed to cope with such a large number of victims of the market. Expenses have gone up because more people have become dependent on substitute income(unemployment insurance and others). Welfare scheme revenues have declined because the number of contributors has decreased. Thus, the»social-security pillar« is being put at jeopardy as well. At the same time social polarization has become more accentuated, thereby eroding the essence of the»social market economy« or the »social democratic society«. This has increased the importance of the»poverty-alleviation pillar«. However, as we shall see, this pillar is also increasingly being questioned in the attempt to deal with mass unemployment. Throughout large parts of the West, reasonably well paid jobs have become scarcer during the last 25 years due to the combined effect of three processes: ̈ Productivity increases have continued to make production less labor-intensive, albeit on a lesser scale than during the era of near full employment. ̈ Economic growth, i. e. the expansion of production, has declined considerably and has often not sufficed to compensate for the labor-saving effect of productivity increases(see table 1 below). ̈ An increasing labor force has in some countries and during some time periods elevated the threshold of minimum economic growth needed for preventing an increase in unemployment. This increase in the labor force has been due in part to immigration, in part to demographics(baby boom generation) and in part to an increasing participation of women in the labor market. It has been countered to some extent through a declining average retirement 6 . Of course, the redistributive element varies in significance between the different types of welfare states. It is least pronounced in Esping-Andersen’s»ChristianDemocratic« type, which prevails in Continental Europe (Germany, France, Italy etc.) IPG 2/2000 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society 165

age and a later average entrance age due to longer education. The last mentioned of the three processes will in some countries(especially those with low female participation rate so far) keep increasing the demand for jobs. In other countries it might even alleviate the pressure on the labor market because baby boomers reach retirement age. Productivity growth has recently somewhat accelerated again, but has still not reached the speed of the 1950 s and 1960 s. In the long run, it is to be expected to slow down because the sectors of the economy susceptible to high growth rates of productivity (most of all manufacturing) will provide for an ever shrinking percentage of total employment. Service branches without much potential for productivity growth(and hence for labor-saving) will increase in relative importance. It should be emphasized here that at the root of the problem is a general turn to the worse in the labor market equation and not just a decline in the demand for low-skilled labor, as it is often maintained. A mere shift in the composition of labor demand towards higher skill levels – be it due to developments of production technology, to changing consumer preferences or to increasing low-wage competition – would boost high-skill employment at the same time as it diminishes low-skill employment. If supply were inelastic it would boost highskill wages. With the exception of highly specific and relatively small labor market segments, neither of the two phenomena can be observed in the slowly expanding economies, characteristic of the Western world over the past decades. However, a point can perhaps be made that the scarcity of highskill labor has turned into a bottleneck-creating obstacle of economic growth, causing output growth to trail productivity growth. The issue of economic growth At present, long-term tendencies of labor supply and productivity growth notwithstanding, economic growth appears as the decisive variable in the labor market equation. If average economic growth(throughout the business cycles) accelerated sufficiently labor abundance would soon be a phenomenon of the past(leaving only problems of mismatch, which are susceptible, however, to effective treatment). The following table illustrates the growth gap which is at the origin of increasing labor abundance. Despite the obvious importance of economic growth in the labor market equation, here the overall argument is being made that it is possible and desirable to ensure»prosperity for all« in a context of generally slow economic growth. The line of reasoning is as follows: ̈ It is highly uncertain that sustained high growth can in fact be engineered through appropriate economic policies. ̈ »Prosperity for all« should not be made hostage to such an insecure outcome. ̈ The dismal effects of labor abundance can in fact be neutralized through appropriate labor market policies even under conditions of protracted economic stagnation. Table 1: Real economic growth in major highly developed countries(in average yearly percentage rates) USA Germany France Great Britain Italy Japan 1661–1970 4,1 4,7 6,0 3,0 5,9 10,911 1971–1980 3,0 2,7 3,4 1,8 3,9 4,4 1981–1990 2,9 2,3 2,4 2,7 2,2 4,0 1991–1998 2,6 2,0 1,6 2,0 1,2 1,4 Source: OECD. 166 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society IPG 2/2000

However, it is, nonetheless, a political imperative to do everything possible to accelerate economic growth in a sustained way. Every bit of success on the growth front alleviates the task on the labor-market front. Besides, enlarging the»cake« that constitutes the prosperity to be shared is a worthwhile goal in itself. In a way, activating economic growth is the primary challenge of any government today – all over the world. Any»social democratic« agenda has to include a bid for higher growth, even though it has to provide, on the other hand, for the social consequences of continuing slow growth. Social democrats have traditionally been advocates of Keynesian demand management as an essential policy tool in the bid for full employment. Yet there is nothing inherently»social democratic« in Keynesian approaches to economic growth. The affinity of Keynesian economics and social democracy was one of convenience during the first three decades after World War II: Keynesian economic management might have helped – under the specific conditions of the time – to sustain a high demand for labor, which was the basis of»prosperity for all«. If it were possible to restore that virtuous circle of growing productivity, rising wages, increasing mass demand and the expansion of productive capacity, it would certainly be good news for the social democratic agenda. But growth-enhancing policies have to be judged by their present functional adequacy, not by their affinity to social democratic traditions. That implies that the social democratic agenda also has to be open to those supply-side ideas about economic growth that have traditionally been associated with the center-right of the political spectrum. Whether supply-side and / or neo-liberal ideas on economic growth are right or wrong, is a judgment that can not be derived from social democratic concerns about distributive justice. However the judgment does not affect the validity and viability of the»social democratic« agenda of justice either. If economic analysis and empirical information suggest that demand management has its limits in the context of investment-impairing and / or demotivating supply-side obstacles to growth the social democratic agenda has to – and should be perfectly able to – accommodate that. ̈ A balanced, though counter-cyclically modulated, state budget ̈ stability-oriented wage increases ̈ a monetary policy that fully takes into account the economy’s productive potential ̈ investment-encouraging and facilitating regulations(including taxes) ̈ the provision of overheads that favor productivity and innovation ̈ a manpower policy that prevents early bottlenecks in labor supply might well add up to an adequate policy mix, rewarded also by the financial markets and hence »globalization-proof«. But it is not the aim of this paper to discuss the most promising way to faster economic growth. The point is that this discussion can and should be conducted in an open,»value-free« fashion. Still, a few words are in order on the dimensions the discussion might get us into. Demand management versus supply-side improvements is perhaps too narrow, too technocratic a focus. The key to the understanding of the marked slow-down of economic growth since the 1970 s might be the successive dismantling of a framework of stability and secure expectations in the post-Bretton Woods era. »Globalization« might well have contributed to this destabilization. Moreover, the whole process might have to do with a secular shift in»class« alliances away from the»growth-and-productivity« coalition between labor and capital towards a new pre-eminence of interests centered on asset markets(see Schulmeister 1998 ). In this case it would have to be a central»social democratic« objective to forge a new»growth-and-productivity« coalition, something which could be envisaged as fought for under the banner of a new»post-neoliberal« ideology(which would have to go well beyond the Third Way) but as well as the outcome of transformations that do not follow a blueprint and are not yet clearly understood at the time when they take place. Coping with labor abundance under conditions of slow growth Higher economic growth would be the best way to restore full employment at»decent« wages, which was the economic foundation of»prosperity for all« in the so-called golden age of welfare capitalism. However, as argued above, allowance IPG 2/2000 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society 167

should be made for the probability that sufficient growth will not be forthcoming – the US »miracle« of the 90 s notwithstanding. Even if a mix of appropriate policies and favorable circumstances should significantly accelerate sustained economic growth(for an optimistic view see Bluestone / Harrison 2000 ) it is highly unlikely that it will reach the magnitude needed for restoring, by itself, full employment at»decent« wages in countries like Germany, France or Spain. Some adjustment of the labor market to conditions other than permanent spectacular growth rates is unavoidable in these countries. The dose of the adjustment needed will, of course, depend on the rate of economic growth. This applies to countries with better adapted labor markets as well. The USA has shown how a widely deregulated labor market can in fact make economic growth much more employment-intensive. But non-amended it might create large-scale employment at unacceptably low wages and at unacceptably bad conditions. There are three basic options to adjust the labor market in a way that is compatible with the core values of social democracy: ̈ deregulation plus a top-up income for those who earn unacceptably low wages(either directly via negative income tax etc. or indirectly via social security subsidies, wage subsidies to employers etc.); ̈ expansion of state employment(e. g. in socially useful services); ̈ sharing of available(»decently« paid) employment among all members of the labor force. The first two options have to be financed by the tax-payer, i. e. by the citizenry at large, even though top-up incomes are, to a certain extent, self-financing because they make income support for the unemployed obsolete. 7 The third option is more specifically at the expense of»job-owners«, because as a principle they must not only renounce part of their work but also part of their remuneration. 8 The three options can be combined and they can be put to practice in many different concrete ways. All this merits an in-depth discussion of relative advantages and disadvantages, a discussion which has to be omitted here. It may suffice to remark that the second option has been practiced by Sweden and to a lesser degree by other Scandinavian countries, where the state has not really been the»employer of last resort«, but rather an important employer of»permanent resort«. A variant of the third option can be observed in the Netherlands(much part-time employment) while the first option is being timidly tinkered with in the USA (earned-income credit) and in Germany (»Ökosteuerreform«). The crucial point here is that there is no gratis option for regaining full employment at»social democratic« conditions, save the»deus ex machina« of sustained high economic growth(see also Solow 1998 ). Full employment at socially acceptable conditions, in turn, is the single most important condition to be met if»prosperity for all« is to be regained in a way that is broadly compatible with a market economy. For full»high-wage« employment secures that basic justice in market outcomes which keeps post-market corrections in manageable and politically acceptable dimensions. The three alternatives listed above indicate the major strategies available for adjusting the labor market in a socially acceptable way to protracted slow growth. The choice between them is not entirely one of political preference. Only the first option(deregulation plus top-up income) is compatible with the existence of a large low-skill sector in the work-force. The other two, especially the third one(reducing labor supply by shortening working time), are only feasible if the skill structure of labor supply can be adjusted to more or less match the structure of demand. To the extent that skill requirements change more rapidly nowadays than they used to, this would require a major effort at retraining people and most likely also of making them retrainable through an adequate basic education. The emphasis the Third Way concept lays on that point is fully justified. But, of course, making people employable does not get them employed if jobs are scarce. 7 . Employment-facilitating wage subsidies are implicit in any social-security system that is financed out of general tax revenues rather than by employer / employee contributions. In this respect, the German»Ökosteuer« tax reform(introduction of energy taxes against relief of social-security contributions for the receivers of low wages) is in the line of the deregulation-cum-top-upincome approach to full employment. 8 . For an elaboration on the question of who pays for the various full-employment strategies see Pfaller 1998 : 11 ff.. 168 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society IPG 2/2000

Those people who are – for genetic or other reasons – bound to stay in the low-skill bracket despite improved education and training can only earn»decent« wages if a booming labor market makes their»skills« scarce as well. But if it is true, as it is often claimed, that the new international division of labor and / or the technological innovations of the»information age« make the kind of work they can do in large part obsolete, 9 the first strategy presents in fact the only way to have them participate in their society’s growing prosperity. However, one should not be too hasty in defining rigid skill resistance as the central problem to which the labor market has to adjust. The differences in the skill composition of the labor force, say between the USA and Japan, seem to indicate that institutions can achieve a lot before genetic limits are felt. Adjusting labor markets along the US pattern(even if sweetened by generous top-up incomes for low-wage workers) could amount to a significant waste of potential»human capital«. Reform options, but no solutions: Meeting the challenge of the»aging-society« syndrome The changing demographic composition of society throughout the OECD world and even beyond (Asia Pacific) is another challenge that affects the »social-security pillar« of the»social market economy«. It makes one of the three adjustments in the old-age pension systems, or a combination thereof, unavoidable: ̈ higher financial provisions for retirement ̈ lower income during retirement ̈ later transition into retirement. All three options are highly unpopular, but none of them mean social disaster. However, the disaster of a re-appearance of wide-spread old-age poverty could result from a non-adjustment of the pension system to the erosion of»standard« full employment. The central question should be how to present the unpleasant choice to the citizens in such a way that decisions reflect their preferences. The heated debate on the financial limits of present pension schemes, which prevails in countries with a pay-as-you-go system, somehow implies that people would opt for anything but higher contributions(»unaffordable«). In reality, three issues get mingled here. One is the affordability for employers in the context of international competition, an issue dealt with above. This problem is not confined to a pay-as-you-go system, but considered as particularly salient there. The clearest way of avoiding it in such a system is to finance the monthly disbursements to the retired out of the government budget, i. e. through general taxes rather than specific contributions. This has the additional advantages of(a) facilitating employment by reducing the overall pay-roll tax,(b) ensuring a fairer distribution of the financial burden in times of wide-spread unemployment and(c) avoiding the danger of the»contribution fatigue« referred to above. However, such a state-financed system is permanently vulnerable to political pressure arising out of budget problems in the wake of economic down-turns or government profligacy or overall »tax fatigue«. A second issue is the current contributors’ suspicion that their ever-rising contributions to the system will not be rewarded later on when they are retired. As this suspicion approaches conviction, political pressure is building up to limit the contribution-load on the economically active population and have the retired share the burden of adjusting to the aging of society. This, in turn, confirms the suspicion that the implicit promises of the »generation contract« will no longer be honored – a vicious circle which destroys the system’s legitimacy. The implication is not that the economically active are over-burdened, that they prefer to make less provisions for their retirement age and rather consume more now. On the contrary, they might supplement their contributions to the public pension system by increased payments into private pension funds – out of fear. The point is that the pay-as-you-go system rests on trust and that it is doomed when this trust is eroded. There are two ways out of this problem: ̈ to abandon the system and replace it by another one, less dependent on trust, though not necessarily more rewarding as far as the buying-power of future pensions is concerned, or ̈ to fully restore the trust on which the system hinges. 9 . For a recent review of the low-wage-competitionvs.-technological-change controversy see Feenstra 1998 . IPG 2/2000 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society 169

The first way out leads to privatization(see below). The second way out implies that decisions on the system’s functioning are taken out of the sphere of politics and enshrined in some kind of a »pensions constitution«. 10 The third issue refers to the extent, to which the individual should be allowed to choose between the three adjustment options of(a) safeguarding the present consumption standard at the expense of old-age income,(b) safeguarding oldage income at the expense of present consumption and(c) working longer. There is nothing inherently unsocial in setting a limit to compulsory provision and to the monthly pay-out derived from it, leaving everything beyond that to voluntary provision. That leaves the – manageable – problem of honoring the acquired entitlements during the transition phase to a more restricted public pension system. Partial or full privatization of the old-age pension system has several advantages. ̈ It reduces the politically ultra-sensitive share of the public sector in GDP , without necessarily affecting the level of social protection during old age. ̈ It takes the issue of the relation between monthly pay-outs and wages out of the realm of politics because the entitlements acquired through a life-time of contributions are fixed in terms of an overall financial volume available for monthly disbursements. This volume reflects the accumulated yields of the capital investments done with the contributions. But it does not in any way respond to the changes in average life expectations between the signing of the insurance or savings contract and the start of disbursements. Longer life expectancy automatically means smaller disbursements. ̈ It has a real financial advantage as long as interest rates, which expand the fund available for pensions, are higher than economic growth rates, which determine the reference variable for pensions in a pay-as-you-go-system. This condition has applied during the past 25 years or so, but not during the 20 years before. However, privatization also carries risks. One is that interest rates drop below growth rates, as it should be anyway. More importantly, the negative saving of the swelling cohorts of retired persons must be matched by increased(voluntary or compulsory) savings of the shrinking relative numbers of the economically active if their claims on a growing share of the national product are not to be invalidated. Such depreciation of the real value of the funds accumulated during a life-time can happen via inflation(the saved money buys less goods, whereas the active population protects itself against that inflation through wage increases) or via a nominal depreciation of the pension funds’ financial assets(many sellers, few buyers). A longer working-life defuses most clearly the »pension time-bomb«. But it constitutes an additional burden on the labor market and would demand more radical adjustments there along the lines discussed above. Since these adjustments cost, they would neutralize at least part of the relief from the contribution load which the prolonging of working-life is all about to start with. That is to say that lower contributions into pension schemes of whatever sort would have to be bought by higher taxes needed for top-up incomes or the expansion of public employment or by lower wages coming as a corollary of shorter working hours within work-sharing schemes. However, it can perhaps be expected that in a wellfunctioning economy(how to ensure that?) more labor supply allows for additional economic growth rather than just adding to unemployment. From the point of view of social democratic values, the whole range of pension reform options is acceptable. The decision for a particular adjustment mix should be informed by a careful examination of the trade-offs involved in every option and, ultimately, by political preferences. However, some reforms would require particular provisions to protect persons unable to acquire adequate individual entitlements(e. g. mothers without a full labor market career or surviving spouses who relied on family-related entitlements). Retraining, detaching social security from employment, setting limits to flexibility: Meeting the challenge of working-life volatility There is a trend throughout the industrialized world towards greater volatility of working life 10 . Peter Bofinger( 1999 ) has elaborated a proposal along these lines for Germany. 170 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society IPG 2/2000

with its triple aspects of less standardized working time, reduced job stability and increasing demand for professional and geographical mobility. This trend reflects, first of all, the new flexibility needs of modern production. Standardized large-scale industrial production that set the paradigm for the organization of work life in the past is becoming more and more obsolete, a transition referred to in the concept of post-Fordism. This has to do with technological changes in industrial production, the increasing importance of services and a more rapid pace of market changes due to innovations. Increased working-life volatility affects – like most of the other challenges – the»social-security pillar« of a»social democratic« society. In addition it touches upon an intangible, yet crucial, aspect of such a society: an adequate protection of the »sphere of life« against the demands of the market. Moreover, it poses a challenge for society’s manpower management for the sake of both competitiveness and employability. Repeated retraining might become an important precondition for maintaining both and, hence, for mending the damaged»full-employment pillar« of the»social democratic society«. Finally, the decreasing importance of stable employment in large production units weakens social democracy’s traditional political basis, making it more difficult to mobilize support for a»social democratic« agenda(see below the chapter on political strategies). On the other hand, economic restructuring – an important precondition for continued prosperity – might become politically more difficult as well, because in the context of labor abundance, less stability in employment creates significant economic insecurity for the individual member of the work force and, hence, resistance against structural adjustments. But the principal question which arises in the context of our normative focus is how to deal with the danger the increasing volatility of work-life implies for the»social-security pillar« and for the as yet undiscussed meta-economic»sphere of life«. To the extent social security is linked to»standard« employment, as it is in Esping-Andersen’s »Christian Democratic« type of welfare states, a twin problem arises: The number of contributors to the various insurance schemes declines, which has negative effects on the schemes’ finances and might increase the financial burden on the remaining contributors and their employers. At the same time, social security protection declines, leaving an increasing part of the work force not covered by the schemes. The twin threat can be neutralized if social security were detached from employment, be it by extending compulsory membership to all citizens, not just the dependently employed ones, or be it by financing the schemes out of the government budget. Conceptually, this is not a major change but in practice it constitutes a rather radical departure from welfare-state traditions in some countries. The response to the other challenge is less straightforward. Working-life volatility highlights a relatively recent tendency in modern affluent societies that reverses a more than hundred year old trend of protecting private life from the demands of working-life. The old, and always precarious, compromise between market and»life« or »working-life« and»private life« is being undermined. The demands of the market reduce the time autonomy of the individual, the protected time space in which citizens can organize their private life becomes narrower. Added to the growing demand for mobility, this tends to erode the stable social environments which had been allowed to form after the upheavals of the early industrialization period and to put at jeopardy their integrative effects(see also Ehrke 2000 : 89 f.). However, sacrificing private autonomy to the demands of working-life should be a personal decision, not one imposed by a demand for manpower which shows itself inflexible in this respect. In fact, the flexibility needs of production are themselves flexible. Productive progress has done away with the necessities once imposed by nature. There is no real societal need to sacrifice private autonomy and enjoyment of life to ever higher productivity. Society and individuals should have the choice of sacrificing productivity and income gradually, without suffering drastic sanctions in terms of chances on the labor market. The concept of a»social democratic« society clearly should set limits to the flexibility imposed on employees(see Etzioni 1998 ). It is not valid here to argue with the necessities of post-Fordist production or intense international competition. Limits to working-life flexibility may reduce hourly productivity and hence – depending on foreign competition – the wage that can be IPG 2/2000 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society 171

paid. In a dynamic context, limited flexibility would narrow the scope for wage increases rather than reducing wages. There are different ways of institutionalizing the possibility of choice in the trade-off between money income and freedom from excessive adjustment pressure. The choice can be imagined on the individual level(e. g. optional, higher-paid off-hours work) as well as on the level of collective bargaining, where the protection of the»sphere of life« has been a prominent function throughout the history of labor unions. If a production sector is not exposed to international competition the government can set certain limits to flexibility, substituting law for collective agreements. In these sectors, the cost of protecting the»sphere of life« are passed on to the consumers. Such limits are economically feasible also in sectors in which foreign unit labor costs are not dramatically lower. But, of course, there may be economic activities in which competitive unit costs cannot be achieved without adjusting to foreign flexibility standards the benefits of which have been passed on to global consumers. Here a rational choice would have to consider the option of renouncing that particular activity, just like highly industrialized countries did when they abandoned many production lines to low-wage countries. Naturally, such a decision is difficult in a context of mass unemployment, which tends to justify everything that saves jobs. Ultimately, to the extent that the»sphere of life« is sacrificed at the altar of competitiveness, we have an exploitation of workers by consumers (who reap the benefits in the form of low prices or the convenient supply of services). But to the extent that the consumer and the worker are one and the same person, a collective decision in favor of more »time autonomy« at the expense of less»consumer benefits« should be perfectly acceptable to the market. That»consumer benefits« get preference does not reflect a legitimate choice of society, but the absence of an institutionalized opportunity of choice. The flexibility»needs« of production tend to be presented as an absolute rather than as a question of trade-off. Accordingly, the enhanced flexibility’s yield of productivity gains is often not even passed on to those who made them possible by sacrificing their time(or geographic) autonomy. Permeable work careers or socialized child-rearing: Meeting the challenge of eroding family functions The social costs of unchecked increases in production efficiency are compounded by another process with deeper roots, which emanates from the emancipatory aspect of modernization and exposes a fundamental deficit in the social regulation of the society-market relationship. The sphere of»reproduction« has never been radically adapted to the individualistic emancipatory core values of modernity. It has to a very large extent continued to function as a relic of pre-modern times, making use of the commercially unrewarded work of women. To a large extent, modernization proceeded on the very basis of women maintaining their traditional role of taking care of the household, most importantly: of the raising of children. Once it incorporates women on equal terms, modern work-life – the way we know it, not the way it can be imagined in utopian thinking – greatly reduces the space for the care for children. To put it succinctly, children do not really fit into a fully modern society(see also Stiefel 1998 ). Other forces eroding family functions must be added to this, forces that also have their origin in the individual’s liberation from pre-modern compulsory social ties. This is the least tractable, but perhaps also the most serious threat to a desirable kind of society. It goes beyond the challenges which are specific to the goal of»prosperity for all«. It is not just a matter of»quality of life«, individual time autonomy or freedom from adjustment pressure. At stake is an important pillar of the external foundations on which modern society with its highly differentiated institutional spheres – among them the industrial economy with its high division of labor and its highly elaborate market exchanges – rests. The sphere of »reproduction« is part of the»societal commons«, so to speak, which the economy has always made use of. These are now being threatened not only by the economy’s dis-regard for them(as is the natural environment) but also by an immanent tendency of erosion. This carries the danger of largescale anomy with all its disruptive consequences, thus destroying the basis of any »social democracy«(see also Oppenheimer 1994 , Fukuyama 1999 and Lewis 1999 ). 172 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society IPG 2/2000

One can think of three basic responses to meet this challenge:( 1 ) restoring the endangered social environment in its old family form,( 2 ) devising a substitute of the family that is functionally equivalent in terms of societal(not just physical) reproduction,( 3 ) releasing resources from the economic to the family sphere so that the latter can make up for the»loss of the house-wife«. Restoring traditional family life would mean undoing women’s economic emancipation. This is neither desirable as a general norm in a»social democratic« society nor really feasible without stable family support and without a stable»bread-winner« income. Moreover, a general restoration of the old malebreadwinner family is hard to imagine without the underpinning of wide-spread traditional value orientations. And a reversal of the economy-driven process of individualization is not in sight. But on the other hand, women will never have equal chances in working-life as long as the responsibility for child-rearing remains de facto overwhelmingly theirs. Therefore one has to turn to the other two response options. One of them is to replace the economy’s old eroding reproductive support structure by a new one that is functionally equivalent. This could be achieved by good-quality collective child-rearing facilities from earliest infancy till the end of high school that are available to all mothers. Private supply of child-rearing services(»day-mothers«) is available only for the well-to-do and can not solve the larger problem. The other option would be to devise flexible life-time income flow schemes that allow for longer paid and only minimally career-destroying education periods for women and men(perhaps based on part-time work during intensive childrearing periods), topped up by significant public subsidies. No ready solutions are at hand. At present it would be important to counter the trend of treating child-rearing as a collective good that is available for free to the economic sphere, i. e. not paying sufficient attention to the fact that the traditional supply structures of this»collective good« are eroding. Creating new viable institutions of child-rearing must be recognized as one of the top priorities on the agenda for the decades to come. Political strategies National and international strategies This analysis has not brought to the fore any urgent need for internationally coordinated or supranational approaches to safeguard»prosperity for all« in the foreseeable future. In fact, the conclusion is straightforward: With the exception of taxation justice, all the challenges can be successfully met at the national level. And taxation justice, though highly desirable, is not a necessary condition for»prosperity for all«. This does not mean that supranational approaches are irrelevant. Within the European Union in particular they can make up for the lack of political will on the national level. They can create new relevant majorities. The same applies to internationally agreed social standards. These can make it easier for countries to withstand the pressure of foreign competition when it comes to deciding on costly protection schemes. Where it is not a matter of mandatory supranational standards, at least informal pressure by a certain»community of states« can be established. Foreign examples can also adopt a normative quality in the domestic debate. The importance of international coordination appears in a different light when it comes to the issue of economic growth. Depending on the explanation of growth rate variations over time and between countries, coordination can be seen as a key policy factor for moving up the trend rate of economic growth. This refers to macroeconomic process policies and to the regulative framework for cross-border transactions. Macroeconomic coordination can make sense for purposes of effective demand management, particularly in response to globally significant demand or supply shocks(hikes in oil price, financial crises, recession in a major country). It can also make sense for the purpose of stabilizing investmentrelevant expectations, most of all with regard to exchange rates. There are strong arguments supporting the notion that markets need for their proper functioning a set of rules which are effectively enforced by a sanction-wielding authority. If the arguments hold it is difficult to see why global markets can do without such rules. For instance, contagious financial crises of such negative welIPG 2/2000 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society 173

fare effects as we have witnessed in 1997/98 point at the need for more appropriate regulation concerning cross-border monetary transactions(see e. g. Griffith-Jones 1999 or Eatwell / Taylor 1999 ). Such regulation then must be incorporated into a social democratic agenda because it could help safeguard»prosperity for all«. Of course, international approaches are unavoidable where national policy is already bound by supranational agreements and rules, as it is the case in the European Union and even more so within its EMU core. There it is no longer a question of moving policy decisions on to a, supposedly more effective, supranational level. It is a matter of setting the right direction for supranational policies. The case may even arise for regaining national freedom to pursue appropriate policies, as some have claimed with regard to the stability pact ruling EMU members’ fiscal behavior. How to ensure support for effective»social democratic« policies There is plenty of reason to assume that the idea of »prosperity for all« continues to have considerable appeal in most of the advanced capitalist countries. However, this is by far not enough to secure effective support for policies that make the ideal prevail in practice. Nor is it enough that parties that consider themselves»social democratic« gain elections and get into the positions of government power. In fact, programs and policies that gain elections might conflict with policies that secure»prosperity for all«. The extent to which this might be the case varies with regard to the various challenges dealt with in this paper. Moreover, to deal meaningfully with the issue of political support would require a very differentiated approach which is not feasible here. But at least one of the core challenges, abundance of labor, stipulates responses that easily set the interest of an affluent majority against the ones of a needy minority(see also Ehrke 2000 : 87 ff.). This tendency can be expected to be especially pronounced in times when large parts of the middle strata, without really becoming bad off, face a certain danger of economic decline. Policies that demand additional sacrifices from majorities whose consumption standards and prospects for the future are already under stress cannot be sold easily to these majorities. It is rather burden-relieving programs which gain in appeal. The danger arises that the ideal of»prosperity for all« is pushed aside by a new legitimizing formula that stresses individual merit and mobility, postulates equality of chances without really establishing it(see section II of this paper) and tolerates a large number of»losers«. Not to belong to the»losers« becomes then more important than to make sure there are none(see also Crouch 1999 ). It is not too far-fetched to attach to such shift in priorities the label»Americanization«. In view of this perspective, a decisive political battle will be fought on the ideological front: How to keep»social democratic« forces from adopting such a US -style»winners-oriented« policy stance (»Neue Mitte« without the»new excluded margins«)? As a political realist one might be tempted to see the only salvation in renewed strong economic growth that raises the majority’s incomes and increases, thus, their willingness to endorse policies conducive to a broader participation in the newly assured prosperity. This constitutes, in fact, another strong reason to assign high priority to economic growth on the»social democratic« agenda. It would also be a reason to favor solutions that make the financial burden less visible. With regard to old-age pensions, for instance, a solution that relies largely on private provision would seem most acceptable. With regard to labor market adjustment, deregulation plus income support seems to be more in line with the general sentiment than increased public employment or cuts in working time and take-home pay, because it pays, to a great extent, for itself and contributes to low consumer prices. Another line of thinking directs attention to the area of political mediation beyond(or below) the sphere of electoral politics. Policy packages that are decisive for meeting the challenges discussed above are seldom simple enough to be»sold« directly to the electorate. Negotiations between organized interest groups could prove much more important for determining outcomes. This perspective brings two crucial aspects to the fore: ̈ the institutions that facilitate or impede constructive negotiations(keyword: corporatism), ̈ the deals that can be struck between the negotiating parties so as to advance the cause of a »just society«. 174 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society IPG 2/2000

With regard to the first aspect, the turn-around achieved in the Netherlands as well as in Denmark in mass unemployment seems to indicate that »corporatist« approaches are in fact promising. As to the second aspect, it seems important that restraints or temporary sacrifices imposed on a party be bought by concessions made or guarantees given to them. But, as for instance Jonah Levy’s»vice-into-virtue« approach(Levy 1999 ) suggests, the essence of corporatist solutions is not just the compromise between conflicting interests according to a zero-sum logic, but the consent to solutions in the common interest(positive-sum logic) which is ensured by such compromises. Noncorporatist political institutions might have considerably more difficulties with clearing the zerosum conflicts that block the way to positive-sum solutions. Such institutions should be expected to be more conducive to the substitution of the»prosperity-for-all« agenda by a new»populist« ThirdWay type agenda. On the other hand, it remains an open question as to what the real outcomes will be when»populist« middle-class centered rhetoric supersedes corporatist negotiation. ̇ Literature Bluestone, Barry / Harrison, Bennett, 2000 : Growing Prosperity. Striving for Growth with Equity in the Twenty-first Century. Boston: Houghton Mifflin Bofinger, Peter, 1999 : Wie zukunftsfähig ist das Alterssicherungssystem in Deutschland? In: Wirtschaftsdienst 1999/ X Crouch, Colin, 1999 : The Parabola of Working Class Politics. In: Andrew Gamble / Tony Wright(eds.): The New Social Democracy. Oxford: Blackwell Publishers Eatwell, John / Taylor, Lance, 1999 : Towards an Effective Regulation of International Capital Markets. In: Internationale Politik und Gesellschaft – International Politics and Society 3/ 1999 Ehrke, Michael, 2000 : Germany: Rich, United, Unhappy. In: The World at the Turn of the Millennium. Perspectives from Ten Countries(Internationale Politik und Gesellschaft – International Politics and Society 1/2000 ). Esping-Andersen, Gøsta, 1990 : The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton, N.J.: Princeton University Press Etzioni, Amitai, 1998 : How to make a humane market. In: New Statesman, 20 November Feenstra, Robert C., 1998 : Integration of Trade and Disintegration of Production in the Global Economy. In: Journal of Economic Perspectives, Vol. 12 , No. 4 (Fall) Fukuyama, Francis, 1999 : The Great Disruption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order. London: Profile Books Giddens, Anthony, 1998 : The Third Way. The Renewal of Social Democracy. Cambridge: Polity Press idem, 1999 : Why the old left is wrong on equality. In: New Statesman, 25 October Griffith-Jones, Stephany, 1999 : A New Financial Architecture for Reducing Risks and Severity of Crises. In: Internationale Politik und Gesellschaft – International Politics and Society 3/ 1999 Holtham, Gerald, 1999 : Ownership and Social Democracy. In: Andrew Gamble / Tony Wright(eds.): The New Social Democracy. Oxford: Blackwell Publishers Kamppeter, Werner 1995 : The Wealth of Nations, the World Market, and the Modern Rentier-state. In: Internationale Politik und Gesellschaft – International Politics and Society 3/ 1995 . Le Grand, Julian, 1991 : Equity and Choice. An Essay in Economics and Applied Philosophy. London: Harper Collins Academic Levy, Jonah D., 1999 : Vice into Virtue? Progressive Politics and Welfare Reform in Continental Europe. In: Politcs& Society, Vol. 27 , No. 2 (June) Lewis, Jane, 1999 : Fukuyama and Fin de Siècle Anxiety about the Family. In: The Political Quarterly(pp. 426–434 ) Oppenheimer, V., 1994 : Women’s Rising Employment and the Future of the Family in Industrialized Societies. In: Population and Development Review(pp. 293–342 ) Pfaller, Alfred, 1998 : The German Welfare State After National Unification. Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung (mimeo) Plant, Raymond, 1998 : Citizenship, Rights, Welfare. In: Jane Franklin(ed.): Social Policy and Social Justice. The IPPR Reader. London: Polity Press Rodrik, Dani, 1997 : Has Globalization Gone Too Far? Washington, D.C .: Institute for International Economics Schulmeister, Stephan, 1998 : Der polit-ökonomische Entwickungszyklus der Nachkriegszeit. Vom Bündnis Realkapital-Arbeit in der Prosperität zum Bündnis Realkapital-Finanzkapital in der Krise. In: Internationale Politik und Gesellschaft – International Politics and Society 1/ 1998 Solow, Robert M., 1998 : Guess Who Pays for Workfare? In: New York Review of Books, 5 November Stiefel, Elisabeth, 1998 : Über den Zwiespalt zwischen globaler Ökonomie und der simplen Sorge für das Leben. In: Internationale Politik und Gesellschaft – International Politics and Society 3/ 1998 Tanzi, Vito, 1995 : Taxation in an integrating world. Washington, DC : Brookings Institution Vandenbrouck, 1998 : Globalisation, Inequality and Social Democracy. London, IPPR IPG 2/2000 Alfred Pfaller, Social Democracy in the Globalized Post-industrial Society 175

JAN MARTIN WITTE / WOLFGANG H. REINICKE / THORSTEN BENNER Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks* I n recent years, the failures and insufficiencies of traditional multilateralism have become ever more obvious: Governments and international organizations alone are no longer able to address ever more complex global policy issues. The corporate sector and civil society 1 are significant players in almost all global policy domains. Their active engagement is a critical if not imperative component in delivering policy outcomes that are timely, effective and legitimate. Creative institutional innovations are needed that connect governments, international organizations, civil society, and the corporate sector in order to better address the growing number of global public policy challenges. In this article, we argue that global public policy networks are one promising answer to the growing organizational vacuum at the global level. In these trisectoral networks, states, international organizations, civil society actors and the private sector are collaborating to achieve what none of the single actors is able to achieve on its own. With no early guarantee of success, many of them started as innovative»experiments« responding to an ever more complex global policy environment and in particular the inability of governmental or intergovernmental structures to manage the consequences of increased socio-economic integration and rapid technological change. Trisectoral networks are coalitions of and for change – they are both a result of a changing external environment and they help to shape it. Networks have emerged in vastly different areas ranging from the development and provision of vaccines, the construction of dams to the establishment of environmental standards. How and why do global public policy networks develop? What makes them work? What are their capabilities and limitations? What roles do and should states and international organizations play in these networks. This article seeks to present some preliminary answers to these broad questions. In the remainder of this article, in a first step we analyze the context in which global public policy networks have developed; building on existing knowledge about networks from sociology and policy analysis as well as management theories, we present some key insights for the structure and processes of trisectoral networks. Second, this article points to several different functions that networks perform. We will also briefly discuss some important network management issues that improve our understanding of how these networks run, what they promise, but perhaps most importantly, their limitations. In this context, the concluding section of the article will briefly discuss the role of multilateral institutions and to a limited extent that of governments in such networks. At this point we can only scratch the surface as the frontiers of knowledge on global public policy networks still need to be explored. Empirical research requires further exploration and most of the networks under consideration are too young to fully eval* This article presents some results of the UN Vision Project on Global Public Policy Networks. The project commissioned a series of case studies on networks from various issue areas, and analyzed the role of the United Nations in these trisectoral networks. A complete report of the research project, entitled»Critical Choices: The United Nations, networks, and the future of global governance«(hereinafter: Reinicke / Deng et al., forthcoming) will be published in spring 2000 . More information on the project and the case studies can be accessed at www.globalpublicpolicy.net. We gratefully acknowledge funding by the U.N. Foundation, the Fritz Thyssen Foundation, the Rockefeller Foundation and the Hoechst Foundation. For further information see also Reinicke, 1999 a; 1999 b; 1998 ; 1997 ; Benner / Reinicke, 1999 ; Reinicke / Witte, forthcoming; Reinicke / Witte 1999 . 1 . For the purposes of this article, the term»civil society« includes NGO s, churches, the media, professional groups, as well as the public at large. 176 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks IPG 2/2000

uate their performance and possible feedback effects on domestic structures as well as organizational setup and mission of multilateral institutions. One important message emerging from the empirical and analytical work so far, however, should be emphasized: the increased role of business and civil society in public policymaking does not undermine the capacity of the public sector. To the contrary: Global public policy networks enable both states and international organizations to better meet their responsibilities in a changing global environment. A Changing External Environment Most global public policy networks emerged during the past decade. In a number of ways, trisectoral networks reflect the underlying forces of what has been coined»globalization«, a process usually associated with massive structural change in the environment of both national and international policymakers. 2 Two forces stand out as driving this change. First, for almost four decades now, a general trend toward economic and political liberalization has reshaped the international system. Economic liberalization has opened markets, increased competition, and sharpened the international division of labor. For many years this development was considered uncontroversial. But during the last decade, the dismantling of economic barriers has been met with growing apprehension. Transnational economic activity has generated a variety of negative spillover effects, which governments and international organizations have so far been unable to address in a satisfactory manner. 3 At the same time, many countries have been undergoing a related but often conflict-ridden process of political liberalization. The latter has led to a proliferation of organizations of civil society, and at the same time has enabled these organizations to form transnational alliances. According to the Yearbook of International Organizations, for example, the number of international non-governmental organizations increased by more than 60 percent between 1981 and 1996 (Union of International Associations, 1999 ). In the developing world, international and local civil society organizations have thus established direct relationships with Northern donors, and the greater availability of donor funds has contributed to the establishment of even more NGO s. Meanwhile both political and economic liberalization have spurred the growth and reach of transnational corporations, which today account for a substantial share of economic activity in many countries. According to the UN ’s 1999 World Investment Report, in 1998 60,000 transnational companies controlled approximately 600,000 affiliated organizations. Sales of these companies amounted to US $ 9.5 trillion in 1998 , clearly outstripping the total amount of world trade. Similar to international NGO s, a substantial part of transnational corporations are heavily dominated by Northern countries. Indeed, 90 % of TNC headquarters are located in the developed world( UNCTAD 1999 ). Although the political significance of transnational companies and their activities is still highly disputed, there can be no doubt that they play a very important role in economic development and have become key political players on the global stage. The changes wrought by economic and political liberalization have been sweeping. Yet even they have been superseded by the second force now reshaping the environment for states and international organizations. That force is the technological revolution, which already has brought lasting and profound changes to the world in which we live. Technological change transforms the way in which information and knowledge are created, processed and disseminated. While it is now commonly acknowledged that it has already transformed the corporate sector, it is now also beginning to change the way the public sector is doing business. Managing this flow of information constitutes the key challenge that public institutions face nowadays. Although technological advances may actually to some degree strengthen public institutions, their rapidity has 2 . There can be no doubt that»globalization« is a highly problematic term as such. Most of the economic processes associated with globalization are not really global but very much confined to the OECD -world(see for example Hirst / Thompson 1999 ). For a more detailed description and analysis of globalization see Reinicke, 1998 . 3 . See for a more detailed debate about possible negative effects of economic liberalization Ruggie, 1994, and Rodrik, 1997 . For a critical perspective see Garrett, 1998 . IPG 2/2000 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks 177

clearly outstripped governments’ ability to structure and make adequate use of them. Technological change has also made social, cultural and economic relations more intertwined and more complex, and inherently more difficult to predict or stabilize. The financial crisis that recently erupted in Asia, and the debate about the appropriate social response to scientific advances in the genetic modification of organisms, are two disparate but dramatic illustrations of what policymakers are up against. It seems almost self-evident that deeper social and economic integration and the associated emergence of a global market, coupled with the revolution in technology, require that a growing number of»public goods« be provided at the global level(see Kaul et al. 1999 ). It is less clear, though, whether the right structures and institutions to facilitate such a process now exist at the global level. After all, what is and what is not in the public interest is something that is difficult to determine a priori. Rather, it is the outcome of the public policymaking process, which in any system governed by democratic principles must be participatory and transparent and reflect the view of the majority of those affected. The twin forces of political and economic liberalization and technological change thus present both challenges and opportunities to the current architecture of global governance. 4 The geographic reach and accelerated pace of economic and social activity, the growing recognition of the daunting complexity of many public policy issues and the acknowledgment that many issues must embrace a perspective on intergenerational equity – all these have created what one might call an operational gap, as policymakers and institutions often simply lack the information, knowledge and tools to respond. In addition, political liberalization and technological change have opened a participatory gap, as individuals and private organizations increasingly perceive themselves as excluded from policy decision-making in their supposedly democratic institutions. 5 Some of the same developments that pose such daunting challenges to traditional governance mechanisms also offer the potential to help bridge both the operational and the participatory gap characterized above. For example, the technological developments that make rapid information exchange possible enable the kind of decentralized, non-hierarchical network structure needed to respond quickly and flexibly to a rapidly changing environment. With a mobilized global citizenry, monitoring can take place in a less centralized, more participatory manner, and increasing political liberalization allows the monitors to become active on a transnational level. The trisectoral networks presented in the next sections are excellent examples of institutional innovations that make use of those possibilities and that have proved to be one workable tool for public policymakers in their attempt to account for the challenges they face. Trisectoral Networks: A Silent Revolution? Trisectoral networks create bridges on a transnational scale among the public sector(national, regional or state, and local governments as well as inter-governmental groups), the private sector and civil society. They(a) reflect the changing roles and relative importance among them;(b) pull diverse groups and resources together; and(c) address issues that no group can resolve by itself. 6 4 . For an early argument related to global governance see Rosenau / Czempiel, 1992 . There is no widely accepted definition of global governance, but the statement of the Commission on Global Governance describes global governance as»[...]the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflict or diverse interests may be accommodated and co-operative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interests.«(Commission on Global Governance, 1995 : 5 ). James N. Rosenau adopts an even wider definition:»[...] global governance is conceived to include system of rules at all levels of human activity – from the family to the international organization – in which the pursuit of goals through the exercise of control has transnational repercussions.«(Rosenau, 1995 : 13 ). Usually, however, the existing architecture of global governance is understood as the sum of international organizations and regimes as the constituting elements. 5 . For a more detailed discussion of the»democratic deficit« in international politics see for example Dahl, 1994 ; Held, 1995/1997 and Habermas, 1998 . 6 . See also for more detailed and very informative studies on networks Waddell, 1998 ; 1999 . 178 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks IPG 2/2000

Global public policy networks are not just another institution. What gives them their distinctive flavor is their ability to bring actors from diverse backgrounds together – actors that before often had been working against each other. It is often the first time that corporate executives, local NGO heads and government officials have attempted to work together in order to achieve their respective aims. Through the»strength of weak ties«(Granovetter, 1973 ) networks can handle this diversity of actors precisely because of the productive tensions on which they rest. In fact, the ability of networks to innovate and produce sustainable results depends on the talent of network managers to keep the ties between actors loose but still close enough to be manageable – as one observer described it, networks are exercises in structured informality(Prewitt, 1998 ). »Collaboration« rather than»cooperation« might therefore be the more appropriate term to describe the relationships and processes within a network. »Cooperation« may result in cognitive blockades as a result of social cohesion as well as thinking and acting in networks might become strongly pathdependent and structurally conservative. A network loses much of its comparative advantage to a conventional hierarchy when it institutionalizes and degenerates into just another organization. The major strength of networks is therefore diversity, not uniformity. According to some analysts, horizontal governance systems can help solve complex problems through a variety of venues(for a more detailed analysis see Messner, 1997 ). They can pool know-how, provide a space in which experiences can be exchanged(providing a space for learning), facilitate negotiations that may lead to consensus or compromises through increased transparency and, finally, result in a re-construction of interests among actors through the process of social interaction. It is important to understand that global public policy networks are not just another attempt at organization building, but that they are dynamic in both process and structure. In addition, networks do not merely aggregate resources, but are structured to take advantage of the fact that each participating sector brings different resources to the fore. A typical network (if there is such a thing) combines the voluntary energy and legitimacy of the civil society sector with the financial muscle and interest of businesses and the enforcement and rule-making power and coordination and capacity-building skills of states and international organizations. Collaboration in networks creates regularity and predictability in the participants’ relationships, generating a viable institutional framework for fruitful cooperation. By spanning socioeconomic, political and cultural gaps, networks manage relationships that might otherwise degenerate into counterproductive confrontation, something we have seen too often in recent years with the growing presence of both business and civil society in the global policy arena. Global public policy networks not only combine existing knowledge from different sources and backgrounds but also create new knowledge, as consensus emerges over often contentious issues. This takes knowledge management of a sort that lies beyond the traditional meaning of that term. Relying on differences in knowledge and in opportunities for knowledge gathering among their stakeholders, global public policy networks apply an open sourcing model already applied in the private sector, and manage knowledge from the bottom up. This model of managing knowledge is far from perfect, but it is a considerable improvement given that it involves all stakeholders. An added feature of this form of knowledge management is that it ensures constant learning – from both successes and failures. Global public policy networks are, in one important dimension, learning organizations, built on the diversity of their participants. Learning in the context of diversity takes advantage of the»strength of weak ties,« making use of the knowledge and experience of participants from different social, cultural and political backgrounds. These characteristics provide a fertile ground in which sustainable and legitimate solutions can be agreed upon. As will be shown, participation of actors from the various sectors in global public policy networks usually varies along the policy cycle. For example, the participation of all major actors(governments, international organizations, the business sector and civil society) may be indispensable at certain stages of the policy cycle – such as negotiation and implementation – depending on the potential for conflict involved. On the other hand, at least from a purely analytical perspective, the initial setting of agendas would not necessarily require multisector participation, and the empirical evidence confirms this. IPG 2/2000 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks 179

Trisectoral Networks in Practice: Capabilities and Limits Many of the initiatives currently operating are relatively young, and the enormous variety of networks suggests that no consistent pattern of network building under specific circumstances and conditions has yet emerged. 7 Yet, it is possible to highlight the different functions networks perform even though no simple typology can do justice to the full range of network activities. Most of the networks perform several of these activities, but every network does not necessarily perform all, or even most, of them. First, global public policy networks get involved in placing new issues on the global agenda, or raising the prominence of issues that have been neglected. All such networks do this in some degree, but one type of network – what has been called transnational advocacy networks(see Keck / Sikkink, 1998 ; Spiro, 1995 ;) – makes raising global consciousness its primary objective. Advocacy networks generally form between civil society groups and individual states to lobby intergovernmental organizations, other states, and the business sector to adopt certain measures. They typically articulate clear and focused goals for their activities and frame their chosen issue in a way that will have maximum impact, often by couching it in the language of a moral imperative. They use a variety of methods to mobilize actors to bring important issues to the forefront of the global policymaking agenda. The strategic use of the media and the involvement of influential individuals have been important features of such efforts. Global public policy networks create a transnational public discourse around policy issues that require a global approach. The International Campaign to Ban Landmines is a model of a global network that concentrated on a single issue and waged a successful media campaign to raise awareness of the problem and move to its resolution(Price, 1998 ). Further examples include the international debt relief movement, led by Jubilee 2000 , as well as Transparency International and the Rugmark movement. Besides making use of the media and getting influential individuals involved, a second lesson that can be discerned from most cases is that advocacy networks can increase the prominence of issues that are already on the global agenda by articulating clear and focused goals, often justifying them on incontrovertible moral grounds. In many cases, networks concentrate their attention on narrow issues within a broader policy domain to avoid prohibitive opposition. Instead, the choice of a specific focus often attracts considerable support, as the example of the efforts of the Coalition to Stop the Use of Child Soldiers shows. The emphasis on normative arguments against the use of child soldiers strengthens the network, in part by depicting opponents’ positions as morally indefensible. In many cases, networks that perform functions other than advocacy start in a similar fashion, that is, by placing issues prominently on the global agenda, before moving on to the other phases of the policy cycle. The transnational linkages formed during the advocacy process will likely assist these networks as they move toward implementing policy solutions. More and more advocacy networks have realized that to move beyond mere advocacy, they must reach out to and collaborate with other sectors such as the business community. A second function of global networks is facilitating the negotiation and settlement of global standards. This is happening in areas as diverse as financial regulation and environmental management. Whereas agenda setting can often be accomplished by only a few dedicated individuals the complexity of negotiating and setting standards, as well as the concerns of fairness and equity, typically requires the involvement of stakeholders from all sectors on a representative basis. Most importantly, trisectoral networks can help to overcome stalemate in highly conflict-ridden policy arenas. The World Commission on Dams( WCD ) is a prototypical example. The network was designed to respond to the operational and participatory 7 . Of course, this article can only cover anecdotal evidence from the in-depth case studies that were commissioned by the UN Vision Project on Global Public Policy Networks. For reasons of space, some cases have been omitted altogether. More information on the cases mentioned in this brief survey as well as many others covered in the full report of the project(Reinicke / Deng et al., forthcoming) can be accessed at www.globalpublicpolicy.net. Some of the case studies are available in full-text online. 180 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks IPG 2/2000

governance challenge of generating the institutional arrangements and decision-making processes to facilitate sustainable dam construction. In its work, it has managed to overcome the gridlock among development planners, contracting firms, and environmental groups involved in the construction of large dams. 8 It shows what can be accomplished with a truly trisectoral structure in terms of both membership and funding. Through case studies, a review process, and various consultations, the commission aims to assist future decision-making about the planning, designing, monitoring, and operation of large dams. Some important lessons can be learned from this particular case. ̈ First, establishing a basic measure of trust among actors in a conflict-ridden environment is time-consuming and costly, but launching a sustainable mechanism for consensus building and standard setting requires no less effort. In such a highly contentious policy domain, the exclusion of any important stakeholder from the process could endanger the entire negotiation process. ̈ Second, the case of the WCD also shows that a truly trisectoral sourcing of knowledge is a key factor for building consensual knowledge and closing the operational and participatory governance gaps. Inclusiveness, openness and transparency are the key principles of the WCD ; its structure, process and funding are all trisectoral in nature. ̈ Third, the time constraints governing the commission’s work is an important precondition for the success of the WCD to date. The participants made a commitment that the work program of the WCD would be completed within the specified period, after which the commission will cease to exist. Setting a time limit on the commission’s activities ensures that the results will be useful to various stakeholders because of their timeliness, and guarantees that the WCD will not degenerate into just another talking shop unable to admit to its growing irrelevance. In sum, it is very obvious that in contentious policy domains, a participatory and inclusive approach, using open sourcing to pool knowledge, is imperative for producing effective and politically sustainable results. A classic case of underinvestment in such a process is the Multilateral Agreement on Investment( MAI ). NGO s felt left out of the process, and the business sector was not sufficiently interested or motivated to participate. After the initial criticism of the secretive and exclusionary manner of the negotiation process, the OECD reacted too little and too late. As opposition to the treaty grew, every prospect for reconciliation and cooperation between the OECD and civil society organizations was shattered, thanks to tone-deaf public officials and overly radical NGO s. In addition, successful standard setting does not end with agreement on a norm. Rather, it must proceed to implementation and compliance, which in turn require ownership of the process by those with a stake in the outcome, possibly triggering new stages of conflict, with which the network must then come to terms. A third function of networks is to gather and disseminate knowledge. Some global public policy networks make this their principal activity. An example would be the Roll Back Malaria Initiative ( RBM ) 9 launched by the World Health Organization( WHO ) and the Consultative Group on International Agricultural Research( CGIAR ). The information technology revolution allows all kinds of knowledge, technical and nontechnical, to be shared without regard for distance or borders and at ever lower costs. Networks that focus on this kind of activity tend to be especially successful when they link participants with access to different knowledge bases, and when all participants are willing to rethink their own ideas and practices. Being one of the oldest global networks, the CGIAR has contributed enormously to the discovery and worldwide propagation of new crop strains and farming techniques. Yet this well established network has shown the flexibility to expand its purview to issues of sustainable production systems, and has adopted a strong poverty focus. It has also created new institutional forms to increase the participation of stakeholders from all three sectors and to respond to other challenges. 8 . For more information on the work of the World Commission on Dams see the initiative’s website at www.dams.org. 9 . For more on the Roll Back Malaria Initiative see http: // www.globalpublicpolicy.net / RollBackMalaria.htm as well as the website of the WHO on RBM at http: // www.who.int / rbm / about.html. IPG 2/2000 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks 181

In another case, by bringing together the available knowledge from all three sectors, RBM hopes to increase efficiency and efficacy and avoid duplication in the international efforts to control malaria. RBM shows that making full use of the differing comparative advantages of network participants is crucial for networks engaged in coordinating research activities. In the past, reliance on this principle had been limited by the lack of inter-agency communication among the U.N. agencies involved in the fight against Malaria. As a result, this has led agencies to take on tasks in which they had no particular advantage, or to tasks simply not being undertaken at all. The reapplication and strengthening of this principle, the switch to sector-wide approaches and the renewed requirement for communication across organizations and sectors, will require a lot of learning and a change in organizational cultures. This will not be easy, and it will take time. If RBM becomes a success, it will be because the process has been fueled from the bottom up and from the operational side, by making use of the principle of open sourcing. Only on the operational side of such an endeavor are people meeting and working together creatively to solve problems and building trust, that in turn will lead to a tighter-knit community of researchers committed to the conquest of malaria. Fourth, global public policy networks may also have a commercial dimension, making new markets where they are lacking, and deepening markets that are failing to fulfill their potential. Left to their own devices, markets sometimes fail to produce certain goods, such as public goods, that society demands. Global public policy networks can help bridge this gap between demand and supply. The Medicines for Malaria Venture ( MMV ), for example, is a global network that seeks to improve the economic incentives for pharmaceutical companies to develop badly needed new antimalarial vaccines. With the MMV , a new NGO has been created in which industry and civil society can collaborate to ensure adequate funding for research. Contributors to the MMV include, among others, the Global Forum for Health Research, the Rockefeller Foundation, SmithKline Beecham and Wellcome Trust, the U.K. Department for International Development, the International Federation of Pharmaceutical Manufacturers Associates, and the Association of British Pharmaceutical Industries, as well as the World Bank. Research and development are funded primarily by the public sector and private foundations, thus creating a more predictable business environment for the pharmaceutical companies that have committed themselves to provide expertise and resources. However, any vaccine discoveries will be patented, and the owner of those patents will be the MMV . In turn, pharmaceutical companies will be allowed to market the products to low-income populations at affordable prices. A royalty income may go to the MMV on those products that earn significant returns for the organization’s commercial partners. These returns will be fed back into the MMV ’s funds to diminish the need for future donations. Through the new initiative, the private and the public sectors aim to bring together the best of each other’s strengths. By creating a market mechanism for the distribution of vaccines, the MMV contributes to RBM ’s ambitious goal of halving the global malaria burden by 2010 . In addition, the MMV initiative highlights the fact that governments that finance global public policy networks do not engage in foreign aid but in investment (in this case in the global health infrastructure), the returns of which are shared by all, South and North. Networks are also helping a host of micro-lending enterprises in developing countries to improve and expand their operations, by providing links to other sources – both of finance and of information – about best practice. 10 Micro-lending, the extension of small loans to poor individuals and small businesses, is regarded as one of the most effective tools yet invented for combating poverty. Microlending networks bring together NGO s, the public sector(donor agencies and international organizations), and commercial banks to support such financing. In most cases, individual micro-credit enterprises are sustained through close links among a variety of actors, including states, central banks, commercial banks, local NGO s and foundations. In addition, although individual microlending initiatives are basically oriented toward the provision of credit, they do more than deliver a 10 . See for more on microlending networks the case study summary at http: // www.globalpublic policy.net / mi crolending. htm 182 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks IPG 2/2000

financial service by generating sociopolitical outcomes(i. e., the empowerment of women), strengthening self-governance capacities at the local level(through the financing of educational programs and in some cases the delivery of health care), and empowering the poor. Fifth, some global public policy networks are designed specifically as innovative implementation mechanisms to see through traditional intergovernmental treaties. The Global Environment Facility ( GEF ) has increasingly turned to trisectoral networking to achieve its mission, that of funding and implementing worthy projects in the area of environmental protection. Founded in 1991 , the GEF is a hybrid organization, combining a conventional intergovernmental approach with an important network dimension. Widespread dissatisfaction among developing countries and criticism by NGO s led to a restructuring of its governance structure resulting from two new conventions. 11 That restructuring acknowledged a greater role for NGO s, creating a system of regional focal points to gather their input on the GEF and its council meetings and to disseminate related information on those meetings. In addition, the restructured GEF specifically identified NGO s and business entities, along with donors and governments, as eligible to prepare and execute GEF projects. Much of what networks accomplish through the five functions just outlined can be thought of in some sense as products – sounder standards, better information and more complete markets. But networks also contribute to improving the process by which all these products and others come into being, and in so doing they help in closing the participatory gap. The intangible outcomes of networks, such as greater trust among participants and the creation of a forum for raising and discussing other new issues, are often as important as the tangible ones, and may endure even longer. Transparency International( TI ), for example, has not only scored significant successes in the fight against official corruption but has also built coalitions of trust among very different actors in this sensitive area. 12 Corruption was widely regarded, at least until the mid1990 s, as a topic that was»too hot to handle.« States as well as international organizations either studiously ignored its existence or neglected to take the necessary steps to counter it. In fact, some countries, developed and developing alike, provided(and in many cases still provide) incentives for corruption by offering tax breaks to their corporations that bribe foreign officials. It was TI that successfully placed the issue of corruption on the global agenda and on the agendas of many individual countries as well. It was also able to forge national and trisectoral coalitions to work against corruption – a process that presupposes a substantial amount of trust among the various participants. It serves an important bridging function to bring unlikely parties to the table. It chose a nonadversarial strategy that eschewed investigation and exposure of corrupt practices and instead focused on cooperation, encouragement, consultation, education and personal influence. Excellent expertise, combined with the high credibility of its leadership, has contributed to the emergence of relationships based on trust among TI itself, businesses, states and international organizations. As a result, intangible outcomes should not be overlooked when measuring the performance of networks and evaluating their outputs. They are critical to sustaining globalization for they ensure that a growing number of public policy decisions are embedded in frameworks in which the most basic elements of participatory governance are present. These functions of global public policy networks deserve more attention, because»getting the process right« is of crucial importance for the ultimate success of public policymaking. Network management This description of global public policy networks may have given the impression that networks sprout and grow almost naturally when the need for them arises and the circumstances are propitious. And sometimes, in a sense, they do. As was already mentioned above, networks are nothing if not situational and opportunistic. Yet that does not mean that they do not need careful cultivation 11 . The 1992 Framework Convention on Climate Change and the 1992 Convention on Biodi versity. 12 . For more information on Transparency International see the organization’s website at www.transparency.org. IPG 2/2000 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks 183

and nurturing. Managing a network requires skillful social entrepreneurship, flexibility and imagination and the ability to learn on the go. Perhaps most importantly, the empirical cases surveyed for this analysis show that those who would presume to manage a network must first understand that it is seldom they, the managers, who will develop the solution to the problem that the network was formed to address. More often it is the stakeholders themselves who find the answers. But network managers play several critical roles, including that of managing the tensions and conflicts that inevitably arise from a committed search among disparate parties for solutions to real problems, and of doing so in a way that keeps the participants engaged. The paragraphs below provide a list of the most basic functions that will appear on a network manager’s job description. The first task, of course, is getting the network up and running. Often it is the vision, dynamism and resolve of one or a few individuals – like Kadar Asmal in the case of the World Commission on Dams – that provide the spark for a new network. In other cases the needed leadership is institutional: an example is the World Health Organization’s role in launching Roll Back Malaria. Wouldbe founders of a network must concentrate on getting the network dynamics right from the start, which means getting the right people on board and creating a common, shared vision. They must also make sure that participants realize their dependence on each other and on innovative collective thinking to solve the problem at hand. The leaders must take pains not to allow the network to become too closely tied to themselves or another individual or institution; rather they must be willing, even eager, to share power and to»lead from behind.« A second challenge is balancing adequate consultation with delivery on the network’s objectives – or in other words, getting the process right while getting the product out. It is important to allow for extensive consultation and discussion, especially in the start-up phase, and especially when the participants have heretofore been adversaries or competitors. This gives legitimacy to the network process – but it also risks delay in achieving the results that the participants and their constituencies demand. Networks can help keep their efforts on the rails by setting»milestones« against which to measure their progress. They can also sometimes engineer»easy wins« that help to satisfy their constituencies while allowing longer-incubating work to proceed. All networks, even the most ad hoc and ephemeral, absorb resources, and these resources cost money. Therefore ensuring adequate funding for the network’s activities is an inescapable task for network managers. Also, the manner in which funding is obtained is vital for the network’s credibility and sustainability. Often support needs to be trisectoral in nature rather than come from a single donor or sector although this is less important for some networks, such as those whose primary purpose is implementation. For example, in the case of the World Commission on Dams it was absolutely crucial that funding for the initiative came from all three sectors in order to sustain its legitimacy. Until now, trisectoral funding plays a less important role for the Consultative Group on International Agricultural Research, something that may change in the future as the initiative deals with much more contentious issues such as genetically modified food stuffs. As was indicated above, networks must avoid falling into the trap of becoming just another institution, with an established bureaucracy and a rigid hierarchy. Network managers must therefore focus on maintaining»structured informality« – by keeping relationships loose and unconfining while at the same time building in enough organization and framework to get things done. One way to dodge the institutional trap is to build the network on existing institutions, keeping the network’s own secretariat to a minimum. Built-in review processes, internal and external, can also help prevent ossification of the network’s structures, practices, and people. A useful strategy in fostering networks and their goals is to look actively for possible alliances across sectors. Sectors, after all, are not monolithic, and sometimes intrasectoral divides create opportunities for innovative inter sectoral networking, where people and institutions in different sectors can find common ground. Take for example Greenpeace’s initiative in the case of the Framework Convention on Climate Change. Greenpeace was able to fundamentally change the playing field in this policy domain by engaging private insurance companies and motivating them to take a 184 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks IPG 2/2000

stance on global warming. For Greenpeace, seeking allies in the business community was important, because the group needed their expertise to speak more authoritatively on the risks of global warming, thereby making use of independent analysis of the potential costs of climate change. Some major insurance companies, in turn, had already come to understand the danger that climate change posed for their business. Soon a number of the largest insurance companies started to take a public profile on the issue, calling for governments to take»urgent and dramatic measures.« Although it might not have had more than a catalytic effect, there is no doubt that Greenpeace’s strategy of seeking unlikely allies from different sectors helped to spur a slow negotiation process and build a broader coalition for change. By bringing in the insurance industry, Greenpeace was able to tip the balance of power within the negotiations by exploiting intrasectoral differences between the fossil fuels industry and the insurance industry. Even in a world where political liberalization and technological change have made it far easier than before for people to connect, inclusion of all interested parties in a network’s activities remains difficult. Much of a network manager’s efforts relate to meeting the dual challenge of inclusion – of bringing local interested parties into the global dialogue, and of bringing stakeholders in developing countries into a process that tends to be dominated by industrial-country elites. But inclusion is crucial to a network’s legitimacy and accountability, as well as important on a normative basis. It is also a practical imperative: networks often need local people and institutions to implement their decisions on the ground. Networks have pursued various strategies to achieve greater inclusion. They can define and pursue multiple levels of engagement, for example by establishing organizations at the national level whose deliberations feed into the global network. They can establish structures that institutionalize inclusion, such as representative voting arrangements and innovative funding mechanisms. They can build on existing initiatives and approaches, working from the bottom up. Or they can do the opposite, adapting global policies to fit local realities. Finally, networks can help build up the limited financial and organizational capacity of those local and developing-country actors whose inclusion they seek, by providing access to information technology, by providing expertise, or directly by providing funding. In sum, this tour de force through some of the most important management aspects of trisectoral networks makes one thing very clear: Building and sustaining networks and generating sustainable policy results is all but an easy ride. In fact, this approach toward global public policymaking may seem overly costly and time-intensive to some, especially compared to the traditional hierarchical governance structures that have been built up over the last decades. While this analysis by no means implies that these hierarchically organized institutions are now completely ineffective and void, it does show that for many of the pressing policy issues we face today, they are not able to come up with appropriate and sustainable solutions. Networks are of course not a panacea. But if rightly managed they can be a very effective tool in the arsenal of policymakers. International organizations and governments play a crucial role in these networks and can significantly contribute to their success. The concluding section will lay out some of the most important functions public sector institutions can and indeed should play in order to address the current shortcomings of global public policy networks. Conclusion Considering the degree of economic and political liberalization and the ongoing rapid technological change(propelled for example by the internet), it is difficult to imagine how we could ever return to the status quo ante, short of a major economic, political, or social crisis. Indeed, as this article has shown, corporate actors and civil society have adapted and continue to adapt to these new and still changing circumstances. But learning to operate in such a highly dynamic environment, and to cope with the many pressures it generates, has turned out to be a bigger challenge than many would have predicted in the immediate aftermath of the Cold War. For public institutions in particular, both on the state and multilateral level, learning processes often seem to proceed only at a painstakingly slow pace. Interacting with the private sector and NGO s in global public policy netIPG 2/2000 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks 185

works is one of the challenges public institutions increasingly face. While the role of states and international organizations in trisectoral networks cannot be sufficiently explored here, the following brief concluding remarks should give an idea of what kind of issues are involved. As most of the cases surveyed for this article make abundantly clear, both states and international organizations are already active players in networks. Indeed, the leadership of the U.N . as well as the World Bank have recently pledged to make partnerships and»coalitions for change« their principle prime strategies for the years to come. 13 Bilateral development aid agencies, such as the German GTZ or Swedish SIDA , have also been involved in numerous networks. From the World Commission on Dams, to the Consultative Group for International Agricultural Research to the Roll Back Malaria Initiative: Governments and international organizations are prominent and sometimes central players in these networks. Nevertheless, involvement of international organizations in global public policymaking remains scattered and has not been the result of an overall comprehensive strategic choice. There is no move to be selective and prioritize, no rigorous mechanisms to determine their appropriate role in various networks and the kind of internal restructuring and adjustment this change in strategy would require. Developing such a strategic vision is important but has not been subject to much debate. On the basis of our case studies, some preliminary and far from comprehensive observations can be made on which further research and strategy development should focus. There can be no doubt that many, if not the overwhelming majority, of global public policy networks will depend on public support. In this sense, governments and international organizations should not take those networks as an excuse to divert funding from important policy fields. Rather, they should see their own participation and that of international organizations in trisectoral networks as long-term investments that will ultimately help them to better meet their responsibilities. For both states and international organizations, engaging in global public policy networks presents them with an opportunity to promote change within their own ranks. Defining their comparative advantage should be the bottom line of both states and international organizations when determining their strategic involvement in trisectoral networks. While government agencies are»natural« participants in networks both as sponsors and implementers, international organizations have the special task of mediating at a global level between states, business and civil society actors. Far from being comprehensive, it is possible to distill six major roles international organizations do and / or should play in trisectoral networks. ̈ First, international organizations sometimes act as convenors in order to bring all the parties to the table, mobilizing key constituencies and providing a forum to exchange views. U.N . agencies in particular have acted as convenors, successfully making use of their credibility across different sectors. ̈ Second, international organizations have proved to be able to provide a platform and»safe space« for people and institutions coming together in a network, by establishing a level playing field for negotiations. In highly contentious policy domains, providing such a haven and bringing together outside parties may also have a catalytic effect on negotiations. ̈ Third, one of the clear lessons learned from the empirical work that has been done on trisectoral networks is that social entrepreneurship is of crucial importance for the setup of a network. While there is no reason to believe that such leadership must necessarily emerge from the public sector, political high-profile leadership on the side of international organizations in the initiation phase has in some cases proven to be decisive. 13 . In his 1999 address to the Annual Meetings of the World Economic Forum, U.N. Secretary-General Kofi Annan observed that:»The United Nations once dealt only with governments. By now we know that peace and prosperity cannot be achieved without partnerships involving governments, international organizations, the business community and civil society.« In similar fashion, James D. Wolfensohn, President of the World Bank, has argued in last speech of the World BankIMF Annual Meetings that a new international development architecture has to embrace the principles of coalition-building to bring together the public sector, corporate actors, and civil society. 186 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks IPG 2/2000

̈ Fourth, international organizations do at times act as norm entrepreneurs by using networks as platforms to advance norms in such areas as sustainable human development or human rights. ̈ Fifth, international organizations do also serve as multilevel network managers. With the dual trends of greater devolution of authority through decentralization and the strengthening of supranational forms of governance, the challenge for international organizations is to develop strategies for simultaneously interacting with the appropriate levels of governance on particular issues at appropriate stages of the public policy cycle. By serving as a hub, international organizations can facilitate the crucial local-global link in global public policymaking. ̈ Sixth, although being a difficult role to play in times of stagnating public budgets, international organizations do in fact act as financiers, providing resources for a range of operational programs related to the implementation of global public policies. In some cases, the involvement of international organizations in trisectoral networks has been comparatively successful, nurturing trisectoral cooperation and ultimately making use of it, as the initiating role of the World Bank in the World Commission on Dams demonstrates. In this case, the World Bank(in cooperation with the World Conservation Union( IUCN )) acted as convenors, bringing all stakeholders to the table. In addition, the Bank and IUCN provided seed money and thereby acted as one of the main drivers in the early stages of the WCD , only to withdraw from their central role later in order not to predetermine outcomes and allow for an independent consultation process to develop. However, we can by no means take for granted that international organizations are actually able to»walk their talk« and successfully perform these roles in global public policy networks. It goes without saying that increased involvement of multilateral institutions – especially the U.N . and its specialized agencies that stand at the heart of the existing multilateral structure – requires bold steps in changing the organizational structures and cultures of these institutions. Equally, if not more importantly, it requires a fundamental change on the side of the stakeholders in these organizations, the member states. Many scholars and policymakers seem to think that the rise of transnational non-state actors undermines state capacity and the effectiveness of their international organizations in fulfilling their mandate and mission. This article has made clear, though, that in contrast they represent a unique opportunity for governments to regain the initiative in the debate over the future of global governance. It is crucial for states to understand that global public policy networks are not meant to replace governments but to complement them. Empowering those that constitute the real basis of legitimate and accountable global governance and providing a framework for their ideas and interest to be translated into concrete decisions and solutions no longer amounts to a zero-sum game or a »power shift«(Mathews, 1997 ). Rather it provides an opportunity to strengthen those institutions that are charged with the execution of policy. Networks enable governments to better manage the risks and take advantage of the opportunities that economic liberalization and technological change bring, making governments more responsive to their constituents. Global public policy networks are by definition volatile constructions that require much attention and careful management. That is why global public policy networks do not offer an easy ride, but the difficulties are well worth the risk, given the daunting challenges of a complex world with an ever-expanding multiplicity of actors, interests and issues to be resolved. They represent a promising medium through which states and their international organizations can achieve their mission, maintain their competence in a changing global environment and serve their citizens in a more effective and legitimate way. This also emphasizes that states and international organizations will indeed play significant roles in the future – they are not up for grabs. However, they do face a new environment that requires adjustment on their part. From a policy perspective, it is important to recognize that international organizations can no longer afford to merely react to a changing external environment. Such a posture may prove to have disastrous effects as a powerful backlash against unmanaged globalization has become a reality. Intergovernmental institutions, as such, are of course limited in their ability to embark on IPG 2/2000 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks 187

such an ambitious reform agenda. Ultimately, it is up to their shareholders, the member countries, that must take the lead in proposing a public policy architecture that can respond to the demands of globalization and embrace the vision of global public policy networks. ̇ References Benner, Thorsten and Wolfgang H. Reinicke. 1999 . »Politik im globalen Netz« Internationale Politik 8 : 25–33 . Commission on Global Governance. 1995 . Our Global Neighborhood. Oxford: Oxford University Press. Dahl, Robert A. 1994 .»A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation«, Political Science Quarterly 109 ( 1 ): 23–34 . Garrett, Geoffrey. 1998 . Partisan Politics in the Global Economy. Cambridge: Cambridge University Press. Granovetter, Mark. 1973 .»The Strength of Weak Ties.« American Journal of Sociology 78 ( 6 ): 1361–1381 . Habermas, Jürgen. 1998 .»Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Demokratie,« Blätter für deutsche und internationale Politik 7 : 804–817 . Held, David. 1995 . Democracy and the Global Order. From the Modern State to Cosmopolitan Governance. Cambridge / Oxford: Polity Press. Held, David. 1997 .»Democracy and Globalization«, Global Governance 3 ( 3 ): 251–267 . Hirst, Paul and Thompson, Grahame. 1999 ( 2 nd ed.). Globalization in Question. Cambridge: Polity Press. Kaul, Inge, Isabelle Grunberg and Marc Stern(eds.). 1999 . Global Public Goods. International Cooperation in the 21 st Century. Oxford: Oxford University Press. Keck, Margaret E. and Sikkink, Kathryin. 1998 . Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca: Cornell University Press. Messner, Dirk. 1997 . The Network Society: Economic Development and International Competitiveness as Problems of Social Governance. London / Portland, OR : Frank Cass. Prewitt, Kenneth. 1998 . Networks in International Capacity-Building: Cases from Sub-Saharan Africa. New York City: Social Science Research Council. Price, Richard. 1998 .»Reversing the Gun Sights: Transnational Civil Society Targets Land Mines.« International Organization 52 : 613–643 . Reinicke, Wolfgang H. 1997 .»Global Public Policy« Foreign Affairs 76 ( 6 ): 127–138 . Reinicke, Wolfgang H. 1998 . Global Public Policy. Governing without Government? Washington, DC : Brookings Institution Press. Reinicke, Wolfgang H. 1999 .»The Other World Wide Web: Global Public Policy Networks.« Foreign Policy Winter: 44–57 . Reinicke, Wolfgang H. and Deng, Francis with the assistance of Jan Martin Witte, Beth Whitaker, John Gershman and Thorsten Benner(forthcoming) Critical Choices. The U.N. , networks, and the future of global governance(Ottawa, IDRC Publishers). Reinicke, Wolfgang H. and Witte, Jan Martin. 1999 . »Globalisierung, Souveränität und internationale Ordnungspolitik« in Nationaler Staat und internationale Wirtschaft edited by Andreas Busch and Thomas Plümper. Baden–Baden: Nomos. Reinicke, Wolfgang H. and Witte, Jan Martin. Forthcoming.»Interdependence, Globalization and Sovereignty: The Role of Non-Binding International Legal Accords.« in Commitment and Compliance: The Role of Binding Norms in the International Legal System edited by Dinah H. Shelton. Oxford: Oxford University Press. Rodrik, Dani. 1997 . Has Globalization Gone Too Far? Washington, DC : Institute for International Economics. Rosenau, James N., Czempiel, Ernst-Otto. 1992 . Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press. Rosenau, James N. 1995 .»Governance in the TwentyFirst Century,« Global Governance 1 : 13–43 . Ruggie, John Gerard. 1994 .»Trade, Protectionism and the Future of Welfare Capitalism.« Journal of International Affairs 48 ( 1 ): 1–12 . Spiro, Peter J. 1995 .»New Global Communities: Nongovernmental Organizations in International Decision-Making Institutions.« Washington Quarterly 18 : 23–45 . Thomas Weiss. 1998 .»International NGO s, Global Governance, and Social Policy in the UN System« GASPP Occasional Paper 3 : 1–25 . UNCTAD . 1999 . World Investment Report. Foreign Direct Investment and the Challenge of Development. Geneva / New York: United Nations. Union of International Associations. 1999 . Yearbook of International Organizations 1999–2000 . 36 th ed. München / New Providence / London / Paris: Saur. Waddell, Steve. 1998 .»Tri-Sectoral Coproducers: A New Type of Development Organization.« Boston: Institute for Development Research. Waddell, Steve. 1999 .»Business-Government-Nonprofit Collaborations as Agents for Social Innovation and Learning.« Boston: Organizational Futures. 188 Jan Martin Witte/Wolfgang H. Reinicke/Thorsten Benner, Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks IPG 2/2000

KLAUS EßER Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? I n Chile erfolgte die makroökonomische Neuorientierung ab 1974 , im übrigen Lateinamerika bis 1990 . Setzt nun in der Region ein technischindustrieller Aufholprozess wie in den Ländern Ostasiens ein? Dafür gibt es keine Anzeichen: Das wirtschaftliche Wachstum fällt in den 90 er Jahren niedrig aus; 1 die sozialen und ökologischen Ungleichgewichte verschärfen sich. Die intellektuelle Diskussion unterschätzt die Pfadabhängigkeit des Entwicklungsprozesses. Die wirtschaftspolitische Diskussion konzentriert sich einseitig auf die makroökonomische Stabilisierung infolge der radikalen Liberalisierung nach innen und außen. Der Aufbau des Nationalstaates und einer »systematischen kapitalistischen Produktion« 2 , auf denen die technisch-industrielle Dynamik, die gesellschaftliche Integration und Entfaltung sowie die weltweite Expansion der heutigen Industrieländer beruhen, wird dagegen vernachlässigt; Chile stellt hier im Hinblick auf viele Aspekte eine Ausnahme dar. Auch in diesem Land verlangen jedoch neue interne und externe Anforderungen eine Reformulierung des Leitbildes und der Politik. Das fundamentale Modernisierungsdefizit Lateinamerikas Der fehlende Kontinuitätsbruch Untersuchungen zur Wirtschaftsgeschichte Lateinamerikas im 20 . Jahrhundert, zuletzt die von Rosemary Thorp im Auftrag der Interamerikanischen Entwicklungsbank und der Europäischen Union von 1998 , heben die»Pfadabhängigkeit« des Wachstums hervor.»The answer lies principally in what had gone before.« Wegen spezifischer historischer Bedingungen und der externen Nachfrage wurde in der Region lange Zeit eine Entwicklung nach außen, ein exportinduziertes Wachstum, verfolgt. Ab den 30 er Jahren schloss sich, teils durch frühere Exporteure vorangetrieben, eine spontane industrielle Importsubstitution an. Nach dem Zweiten Weltkrieg setzte auf Grund der Pfadabhängigkeit sowie der»limits and constraints of the time« 3 , also als Reaktion auf hemmende externe Faktoren, ein staatsgeführtes Wachstum ein, das auf eine dirigistische industrielle Importsubstitution gerichtet war. Nach der ersten Ölkrise, auch wegen dieser, kam es zu einem verschuldungsbasierten Wachstum. Die staatsgeführte Entwicklung und die Importsubstitution werden in solchen Untersuchungen zur Wirtschaftsgeschichte keineswegs als Fehlschlag angesehen; vielmehr wird der erzielte Fortschritt betont(»...skills and knowledge have accumulated«), und zwar auch der technologische Lernprozess der Unternehmen und die differenzierte institutionelle Entwicklung. 4 Die Importsubstitution wird nicht einmal als wichtigste Krisenursache betrachtet:»In Argentina and Chile, political problems, rather than inward-looking industrialization itself, were leading to crisis.« 5 Kam es aber zu immer neuen Krisen nicht auch deswegen, weil das Bruttoinlandsprodukt( BIP ) 1950–1978 in Argentinien pro Jahr nur um 3,2 Prozent, in Chile um 3,5 Prozent(lateinamerikanischer Durchschnitt 5,4 Prozent) zunahm?»Fortschritt« 1 . BIP , 1991–2000 : Jahresdurchschnitt 3,15 %; Prognosen 1999 : 0,2 %, 2000 2,9 %( CEPAL ). 2 . A. Giddens, Konsequenzen der Moderne, Frankfurt a.M. 1996 , S. 214 . 3 . R. Thorp, Progress, Poverty and Exclusion. An Economic History of Latin America in the 20 th Century, Washington, D.C ., 1998 , S. 276 , S. 89 , S. 199 . 4 . Ebenda, S. 199 , S. 275–281 ; J. Katz / B. Kosacoff, Aprendizaje tecnológico, desarrollo institucional y la microeconomía de la sustitución de importaciones, in: Desarrollo Económico, Bd. 37 , Jan.–März 1998 , H. 148 , Buenos Aires, S. 483– 501 . 5 . Ebenda, S. 199 . IPG 2/2000 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? 189

meint in diesen Untersuchungen die Veränderung im Hinblick auf die regionale Vergangenheit. Der Vergleich mit der Dynamik in den Industrieländern eröffnet einen anderen Blick auf die Wirtschaftsgeschichte der Länder Lateinamerikas. Diese fallen bis heute technisch-industriell immer stärker zurück. In den größeren Volkswirtschaften erreichte das Pro-Kopf-Einkommen 1900 14 Prozent desjenigen der USA , in den 90 er-Jahren 13 Prozent. Die Armut wuchs während der Importsubstitution stark und nimmt seither weiter zu. Dies gilt auch für die Einkommenskonzentration, die seit langem die höchste der Welt ist. Die Arbeitsproduktivität in den heimischen Unternehmen verharrte während der Importsubstitution bei 25 Prozent derjenigen in den USA ; in den 90 er Jahren nahm sie in den großen und mittelgroßen Unternehmen auf 50–60 Prozent, in einigen Großunternehmen auf 100 Prozent zu. Der Anteil am Welthandel fiel von 7 Prozent in 1900 auf 5,3 Prozent in 1997 . 6 Eine Ursache der relativ geringen Dynamik ist die Stabilität eines suboptimalen Institutionengefüges über lange Zeit auf Grund des Beharrungsvermögens von Umverteilungsorganisationen und auch der ideologischen Immunisierung durch die Intellektuellen, z. B. deren larmoyante Dependenz-Argumentation. In Lateinamerika blieben macht- und wirtschaftspolitische Kontinuitätsbrüche aus, die im Entfaltungsprozess der heutigen Industrieländer neuen Akteuren Chancen verschafften, einen bürgerlich-nationalen Staat und ein Industriesystem aufzubauen. Optionen blieben ungenutzt, z. B. ab den 50 er Jahren zum Export arbeitsintensiv erstellter Industriegüter in die Industrieländer. Asiatische Staaten nutzten diesen Export als einen Motor für ihre Dynamik. Eine weitere Ursache ist der Verzicht auf die Entfaltung internationaler Orientierungs- und Handlungsfähigkeit der Individuen, Unternehmen und öffentlichen Institutionen. Er ist dafür verantwortlich, dass die im Binnenrahmen blockierten Unternehmen ebenso wie die Staatsfunktionäre den Staat plünderten. Die Importsubstitution war keine Industrialisierungsstrategie; sie führte zu einer fragmentierten Wirtschaft, nicht zu einem Industriesystem, und zu einem fragmentierten Staat, der eben kein Entwicklungsstaat war, wie die Schwäche der proindustriellen Akteursgruppen sowie die geringe Qualität der gesellschaftlichen Vorleistungen für die Wirtschaft verdeutlichen. Sie führte auch zu einer fragmentierten Gesellschaft, da die Bindungskraft von Wirtschaft und Staat gering blieb. Der Kapitalismus ohne Motor, ohne produktivitäts-, wettbewerbs- und innovationsorientierte Unternehmen, ging mit einem Nationalstaat einher, der seine Handlungsfähigkeit nach innen und außen kaum ausweitete, wegen der finanziellen und wirtschaftlichen Entgleisung ab 1973 sogar verlor. Eine wirtschaftspolitische Neuorientierung weg von dem binnenorientierten dirigistischen Pfad war seit langem unausweichlich, um neues Wachstumspotenzial zu erschließen. Die zweit- und drittbesten unternehmerischen und institutionellen Lösungen, die Lateinamerika im Rahmen der langjährigen Binnenorientierung hervorbrachte, haben in offenen Volkswirtschaften sowie unter dem Druck der neuen Technologien und der Globalisierung keinen Bestand.»Regional- und kulturspezifische Sonderwege« für die»unglücklichen und unterprivilegierten Randstaaten« 7 zeichnen sich nicht ab; sie würden überdies erneut – wie die einseitige Binnenorientierung der rückständigen sozialistischen und kapitalistischen Länder im 20. Jahrhundert – Fehlentwicklungen auslösen. Die Frage ist nicht, ob ein Kontinuitätsbruch in Lateinamerika erforderlich ist, sondern vielmehr, ob die makroökonomische Neuorientierung zu einem Kontinuitätsbruch durch neue politische und ökonomische Akteursgruppen führt. Markt plus Institutionen: die unzureichende Entwicklungsformel des»Post-Washington Consensus« Der marktradikale Washington Consensus von 1990 setzte auf die Deregulierung der Märkte und eine weitreichende Entlastung des Staates. Eine 6 . Zahlenangaben im Text: K. Eßer, Institutioneller Wandel unter Globalisierungsdruck. Überlegungen zu Aufbau und Koppelung von Nationalstaat und Marktwirtschaft in Chile, Berlin 1999 , DIE , World Trade Organization. Annual Report 1998 ; International Trade Statistics, Genf 1998 . 7 . R. Tetzlaff,»Der schleichende Institutionenwandel im Krisenmanagement für die Dritte Welt: Weltbank und Währungsfonds. Internationale Organisationen im Dienste der Globalisierung«, in: G. Göhler(Hrsg.), Institutionenwandel,( Leviathan, Sonderheft 16/1996) , S. 222 . 190 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? IPG 2/2000

über lange Zeit betriebene makroökonomische Stabilisierung löst jedoch, wie seither deutlich wurde, neue Dissonanzen aus: Es ist schwierig, die Wettbewerbsfähigkeit der Währung zu sichern. 8 Hohe Realzinsen schränken die Investitionstätigkeit – außer im Rohstoffsektor und den rohstoffnahen Industrien, wo sie über ausländisches Kapital finanziert wird – ein. Die inländische Nachfrage bricht weg. Die Ausfuhr wächst schneller als früher, jedoch meist langsamer als die Einfuhr. Die Sparquote bleibt – wegen der Einkommenskonzentration und des niedrigen Wachstums – gering. Geborgtes Kapital vermag solche Schwäche zu überspielen, führt jedoch zu hoher Aus- und Inlandsverschuldung. Finanzsektor und Realwirtschaft fallen auseinander. Die Zahl neuer und zusätzlicher Arbeitsplätze im formellen Sektor ist unbedeutend. In vielen Ländern vermag der schlanke Staat, der in Lateinamerika fast immer ein schwacher Staat ist, die Standort- und Wettbewerbsbedingungen nicht so auszugestalten, dass eine große Zahl lokaler Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb bestehen können, heranwächst. Insbesondere die gesellschaftlichen Vorleistungen für die Wirtschaft bleiben gering. Sogar die Bindungskraft der gemeinschafts- und gemeinwohlbezogenen Institutionen nimmt weiter ab. Konsistente und akzeptierte Normen und Regeln fehlen; Korruption und Kriminalität wachsen. Wegen der Krisentendenzen in Lateinamerika empfiehlt der »Post-Washington Consensus« seit Mitte der 90 er Jahre, die makroökonomische Stabilisierung durch institutionelle Reformen, Rechts-, Finanz- und Bildungsreformen, zu ergänzen. Der in einigen Ländern Lateinamerikas einsetzende institutionelle Wandel in Richtung eines effektiven Staates ist modernisierungsorientiert, jedoch im Hinblick auf den Aufbau eines nationalen Institutionengefüges – bis hin zu einem Wirtschafts- und Gesellschaftssystem – richtungslos. Eine Richtung könnten ihm nur Akteursgruppen, die einen handlungsorientierten Nationalstaat aufbauen, geben. Angesichts der internen und externen Herausforderungen der Länder Lateinamerikas stellt auch die neue Formel»Makroökonomische Stabilisierung und institutionelle Entwicklung« 9 keine hinreichende Empfehlung dar. Die radikale Liberalisierung ordnet diese Länder in den Globalisierungsprozess ein, ohne dass sie über leistungsfähige Basisinstitutionen verfügen, um an diesem Prozess aktiv teilzunehmen. Die Marktwirtschaft wird durchgesetzt, ist aber, weil der Nationalstaat schwach bleibt, nur begrenzt funktionsfähig. Die neuen Akteursgruppen sind nicht fähig, den Aufbau und die Inbezugsetzung der beiden Basisinstitutionen in die Hand zu nehmen, damit wirtschaftliches und politisches Handlungspotenzial für einen Entwicklungsprozess im nationalen Interesse zu erschließen. Deutlich werden die Grenzen der Entwicklung von außen her. In Chile wurde die Empfehlung aus den Industrieländern, auf einen schlanken Staat und Stabilisierung zu setzen, bald zu Gunsten eines starken und effektiven Staates und einer exportorientierten Wachstumsstrategie überwunden. Wegen der Schwächen von Unternehmen und Institutionen sowie mangelnder Qualifizierung der Arbeitskräfte konnte jedoch im neuen Rahmen nur ein schlichtes Wachstumsmuster umgesetzt werden. Heute gibt es Anzeichen dafür, dass unternehmerische und öffentliche Akteure heranwachsen, welche die technisch-industrielle Dynamik zu erhöhen vermögen. Vielleicht werden sie die in den Industrieländern üblichen innovationsund wettbewerbsstarken Unternehmens-»Cluster« einschließlich geeigneter Umfeldbedingungen aufbauen können. Ihre enge Koppelung kann unter Umständen – sicherlich nicht kurz- bis mittelfristig – Wissen zum zentralen Produktionsfaktor machen. Die Durchsetzung der Markt- und Weltmarktorientierung ist jedenfalls nur ein Schritt in diese Richtung. 8 . Z. B. M. Diehl / R. Schweickert, Wechselkurspolitik im Aufholprozeß. Erfahrungen lateinamerikanischer, europäischer und asiatischer Länder, Tübingen 1997 ; in vielen Ländern, nicht in Argentinien, setzt sich heute ein flexibler Wechselkurs durch. 9 . Z. B. C. Graham / M. Naím,»The Political Economy of Institutional Reform in Latin America«, in: N. Birdsall et al., Beyond Tradeoffs. Market Reforms and Equitable Growth in Latin America, Inter-American Development Bank, Washington, D.C. , 1998 , S. 321–359 IPG 2/2000 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? 191

Entwicklung eines neuen Wachstumsmodells in Chile Nutzung einer günstigen endogenen Konstellation für den Aufbau von Nationalstaat und Marktwirtschaft Chile hat als erstes Land Lateinamerikas den unproduktiven Pfad einseitiger Binnenorientierung überwunden und ist im Hinblick auf beide Basisinstitutionen der Moderne, Ökonomie und Staat, regionaler Vorreiter. Die Marktwirtschaft des Landes stellt eine solide, funktionsfähige Institution dar, auch wenn es nur wenige Anzeichen für ein Wirtschaftssystem gibt. Seit 1985 ist das pragmatische makroökonomische Management auf den Aufbau einer Exportwirtschaft als Wachstumsmotor gerichtet. Die Wirtschaft setzt entschieden auf eine Kultur der Expansion, die Orientierung an Marktführern auf Weltmärkten in Kombination mit eigenen Leistungsvorteilen und die Ausrichtung an Kundenwünschen. Chile verfolgt eine grundsätzlich neoliberale Makropolitik, um die Marktkräfte zu entfesseln. Wird das Land jedoch als neoliberaler Musterfall abgehandelt, können wichtige Charakteristika seiner Politik nicht hinreichend geklärt werden. Auch der chilenische Weg beruht auf einem Bündel geographischer, historischer, kultureller, politischer, lokal- und weltwirtschaftlicher Bedingungen. Im Jahre 1985 wurde der Grundgedanke der angebotsorientierten Makropolitik, nämlich eine berechenbare Geld- und Finanzpolitik, nicht in Frage gestellt; die Reduzierung der Inflation, die in den andauernden Stabilisierungsansätzen vieler lateinamerikanischer Länder im Mittelpunkt steht, trat jedoch zeitweise zu Gunsten der Auslösung von Wachstumsdynamik in den Hintergrund. Die Inflation verringerte sich auf Grund des pragmatischen makroökonomischen Managements sowie der direkten und indirekten Effekte des hohen Wachstums und der Export-Expansion schnell; sie lag 1998 bei 4,7 Prozent. Die eindeutig und dauerhaft exportorientierte Wachstumsstrategie(statt unbedingter Geldwertstabilität) setzt seit 1985 auf die flexible Handhabung des Wechselkursregimes, lange Zeit einen passiven»crawling peg«. Seit September 1999 »floated« der Peso frei, um dem Export erneut Auftrieb zu geben. Die institutionelle Differenzierung, vor allem des Zentralstaates und der mesoökonomischen Institutionen, sowie die Beschäftigungs-, Sozial- und Umweltpolitik werden kontinuierlich vorangetrieben. Kapitalverkehrskontrollen wirkten der Tendenz zur Verselbständigung von Finanzkreisläufen und dem durch hohen Zufluss von Portfolioinvestitionen genährten Aufwertungsdruck entgegen. Die Bardepotpflicht für ausländische Kredite und Portfolioinvestitionen wurde allerdings auf Grund der Krise ab 1998 suspendiert. Chiles Nationalstaat ist heute im lateinamerikanischen Vergleich eine solide Institution. Die Militärdiktatur und ab 1990 die demokratischen Regierungen trieben die Trennung von Staat und Privatinteressen, für die es günstige historische Voraussetzungen gab, weiter voran. Der Staat vermag sich nicht nur den partikularen Interessen der vermögenden Schichten und der – radikal reformierten – Staatsbürokratie zu entziehen; er ist sogar effektiv und stark genug, um Erstere durch Neuregulierung und Politik unter»performance«Druck zu setzen und Machtpositionen von rentenorientierten Umverteilungsorganisationen zu verhindern. Zwar fiel das Wachstum 1999 auf Grund der Finanz- und Währungskrisen in Asien und im benachbarten Lateinamerika gering aus; die Fähigkeit der chilenischen Politiker, Technokraten und Ökonomen, Krisen dieser Art zu überwinden, wird jedoch weder im In- noch im Ausland bezweifelt. Im Unterschied zu vielen anderen Ländern Lateinamerikas reagieren die vermögenden Schichten auf den neuen Druck von Markt und Staat, indem sie eine große Zahl wettbewerbsorientierter Unternehmer hervorbringen. Hierzu haben ihre Erfahrungen seit Anfang der 60 er Jahre beigetragen: ̈ die vorsichtige Agrarreform der konservativen Regierung Alessandri, ̈ die Verstaatlichung des Kupfergroßbergbaus, gemäßigte Agrarreform und politische Mobilisierung der armen Bevölkerung durch die christlich-demokratische Regierung Frei, ̈ das revolutionäre Experiment der Regierung Allende und ̈ die stabilisierungsorientierten makroökonomischen Versuche der ersten Phase der Militärdiktatur. Hinzu kommt, dass das Investitionsklima für das Heranwachsen eines modernen kapitalistischen 192 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? IPG 2/2000

Unternehmertums günstig ist, weil ein politischer und wirtschaftspolitischer Grundkonsens besteht, der während der Verfolgung suboptimaler Pfade nicht zustande kommen konnte. Während der Importsubstitution fanden sich die größten Unternehmen im staatlichen Dienstleistungs- und im Rohstoffsektor. Als positiv für die Entwicklung wettbewerbsorientierter Unternehmen erweisen sich seither: ̈ die radikale Liberalisierung bei vorsichtiger Neuregulierung und die Privatisierung fast aller Staatsunternehmen, ̈ die solide Makropolitik, die auf exportorientiertes Wachstum zielt, ̈ die institutionelle Reform und Differenzierung sowie ̈ die hohe Eigenleistung der Unternehmen selbst. Die Zahl exportierender Unternehmen nahm von 200 ( 1975 ) auf 6.000 ( 1998 ) zu, von denen etwa 1.500 Unternehmen nicht-rohstoffnahe Industriegüter ausführen. Insgesamt gibt es mehr als 7.000 moderne Unternehmen. Markt- und Weltmarktorientierung sowie Fusionen und Akquisitionen, die sich in der Krise seit 1998 verstärken, lassen lokale Großunternehmen entstehen, die Rohstoffe und rohstoffnahe Industriegüter ausführen. Seit den 70 er Jahren wuchsen in Chile mehr als zwanzig lokale Konglomerate heran, die auf dem Wege sind, lateinamerikanische multinationale Konzerne zu werden. 10 Auf die in- und ausländischen Großunternehmen entfallen mehr als 85 Prozent der Ausfuhr. Die Dynamik und der Lernprozess dieser Unternehmen prägen das Wachstumsmuster. Mengen-, Differenzierungs- und Weiterverarbeitungsstrategien stehen im Vordergrund. Die Unternehmen, während der Importsubstitution»altamente desespecializadas«, 11 sind heute, soweit sie exportieren, hochspezialisiert und verfügen über eine ausgeprägte Finanz-, Management-, Marketing- und Logistik-Kompetenz; ihre Kundenorientierung ist ein wichtiger Wettbewerbsfaktor. Sie verfolgen den eingeschlagenen Pfad der Ausfuhr von Gütern mit geringer Wertschöpfung, solange dies möglich ist, unternehmen jedoch außerdem Anstrengungen zu einem »up-grading« in den Exportbranchen. Einige Unternehmen dringen in technologisch komplexe Branchen vor. Die Strategie der Ausweitung rohstoffnaher Exporte Im Rahmen des exportgeleiteten ressourcenbasierten Wachstumsmusters wurde im Zeitraum 1987–1998 ein hohes Wirtschaftswachstum erzielt; das BIP wuchs durchschnittlich um 6,75 Prozent pro Jahr. Hierzu trugen hauptsächlich die außerordentliche Steigerung und Diversifizierung der Ausfuhr von Gütern und Dienstleistungen(auf 20,8 Milliarden US -Dollar 1997 ) bei. Die radikale Liberalisierung beseitigte den traditionellen»bias« gegen den Export; die starke Abwertung des Wechselkurses in der Krise 1982/83 und die Wechselkurspolitik ab 1985 begünstigten das Exportwachstum. Hinzu kamen die Staatsreform, Finanzsektor-Reformen sowie mesoökonomische Maßnahmen, um die exportierenden Unternehmen zu unterstützen. Auch die flexible und effektive Anpassung der Politik an die sich verändernden internen und weltwirtschaftlichen Bedingungen erwies sich als wichtig. Das Wirtschaftswachstum in Chile trug wegen der geschickten Kombination von Stabilitäts- und Wachstumspolitik zu einer hohen Sparquote( 8 Prozent in 1981 , 21–22 Prozent in 1997 ) bei. Das exportgeleitete Wachstum basierte anfangs hauptsächlich auf der Nutzung vorhandener Vorteile im internationalen Wettbewerb. Die statischen Standortvorteile umfassen verschiedene mineralische Rohstoffe, das Klima, den Boden sowie die niedrigen Kosten für den Faktor Arbeit. Der vermehrte Faktoreinsatz diente einem vorwiegend quantitativen Wachstum. Der Export von Rohstoffen und rohstoffnahen Gütern klammerte während der Diktatur, vor allem bis 1985 , die impliziten sozialen und ökologischen Kosten weitgehend aus(Verbot von Gewerkschaften, Raubbau, z. B. Überfischung). Ein vermehrter Einsatz von in- und ausländischem Kapital wurde ganz besonders zur Modernisierung des Kupferbergbaus, auch durch das Staatsunternehmen CODELCO , 10 . Vgl. D. Chudnovsky / B. Kosacoff / A. López, Las multinacionales latinoamericanas: sus estrategias en un mundo globalizado, Buenos Aires 1999 ; W. Peres(Hrsg.), Grandes empresas y grupos industriales latinoamericanos, Mexiko 1998 . 11 . P. Bianchi, Nuevo enfoque en el diseño de políticas para las PYMES . Aprendiendo de la experiencia europea, CEPAL , Oficina de Buenos Aires, Documento de Trabajo, Nr. 72 , Buenos Aires 1996 , S. 1 . IPG 2/2000 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? 193

erforderlich. Chile betreibt hier die Politik eines Mengenanpassers, um seinen Einfluss als Marktteilnehmer zu erhöhen. Zunächst wurden die Exporte von Primärgütern diversifiziert(Bergbau, Obst-, Fisch- und Holzwirtschaft). Seit Ende der 70 er Jahre nahm die Ausfuhr rohstoffnaher Industriegüter, z. B. von Zellstoff und Holzprodukten, schnell zu. Das Potenzial zur Diversifizierung, neuerdings z. B. durch Span- und Faserplatten, ist groß. Während die Ausfuhr der ursprünglich für den Binnenmarkt gedachten rohstoffnahen Industriegüter in Argentinien und Brasilien bis in die letzten Jahre eine Notlösung darstellte, wurden diese in Chile von Anfang an für den Export erzeugt. Auf Vorwärtskopplungseffekte entfällt heute etwa ein Drittel des Gesamtexports von Gütern und Dienstleistungen, auf Rückkopplungseffekte(z. B. Maschinen und Geräte für Bergbau, Landwirtschaft oder die Nahrungsmittelindustrie) sowie den übrigen Export nicht-rohstoffnaher Industrien(Textil / Bekleidung, Lederwaren, Schuhe, Metallprodukte) mehr als 10 Prozent, auf die Ausfuhr nicht-finanzieller Dienstleistungen mehr als 20 Prozent Die Exportorientierung wird durch ein bereits stark ausgefeiltes mesoökonomisches Anreizsystem unterstützt, das an Sektorprogramme(Obst-, Fisch-, Forstsektor) der Regierung Frei( 1964– 1970 ) anschließt, die in ihren letzten beiden Jahren eine verstärkte Exportorientierung einleitete. Spezielle mesoökonomische Anreize dienen dazu, ausländische Direktinvestitionen anzuziehen; und sie dienen sektorspezifischen Zielen, z. B. der Aufforstung, sowie der Förderung von Klein- und Mittelunternehmen und der Ausfuhr. Hinzu kommt in den 90 er Jahren die Handels- und Wissenschaftsförderung durch die Botschaften. Darüber hinaus spielen die Wirtschaftsverbände eine aktive Rolle. Es gibt heute ein ausdifferenziertes Geflecht wirtschaftsnaher Institutionen, die der allgemeinen Wirtschaftsförderung dienen( CORFO , ProChile u. a.) oder auf einzelne Branchen zugeschnitten sind, wie z. B. das Instituto Textil. Chile wiederholt jedoch nicht die Fehlentwicklungen der Industriepolitik und Wirtschaftsförderung vieler Industrieländer(Überschätzung des staatlichen Interventionspotenzials, enorme Zahl von Programmen, geringe Transparenz, starke Bürokratisierung, hohe Kosten). Es besteht Einigkeit darüber, dass eine hohe fachliche Qualität, Unternehmensnähe und Flexibilität eine Weiterentwicklung der mesoökonomischen Steuerung, der Forschung und Entwicklung in Hochschulen und der bereits recht wirtschaftsnahen Berufsbildung verlangen. Vier Tendenzen gewinnen in den letzten Jahren an Bedeutung: ̈ Der Agrar-, Nahrungsmittel- und Getränkesektor erzeugt auch hochwertige Exportprodukte (Qualitätsweine, Delikatessen, bioorganische Produkte); häufig wird die international übliche »best practice« erreicht. ̈ Der Anteil von Halbfertig- und Fertigwaren an der Ausfuhr(Holzprodukte, Papier, Druck, Maschinen und Instrumente) wächst. ̈ Die großen Unternehmen Chiles tätigen – teils mit ausländischem Kapital – Direktinvestitionen im Ausland, und zwar vor allem im Dienstleistungssektor der Nachbarländer(Stromerzeuger und-versorger, Handelshäuser, Einkaufszentren, Restaurants, Kommunikation, Banken, Pensionsfonds, Software, außerdem Erdöl und-gas, Bergbau, Nahrungsmittel und Holzwirtschaft). ̈ Nicht-exportorientierte Branchen, insbesondere der materiellen Infrastruktur(Telekommunikation, Elektrizitätswirtschaft) sowie der Bankensektor, stützen gegenwärtig das wirtschaftliche Wachstum. Diese Tendenz wird durch die Privatisierung weiterer Unternehmen der Infrastruktur verstärkt. Chile gliedert sich außerdem in das regionale Verkehrs-, Kommunikations- und Energienetz des MERCOSUR ein. Einige Bedingungen für ein komplexes Wachstums- und Exportmuster werden auf diese Weise verbessert. Ansätze zu neuer gesellschaftlicher Integration Im Rahmen der libertär-liberalen Wende wurde zunächst die für die Phase der Importsubstitution typische Sozialpolitik zurückgefahren. Diese hatte nur einen Teil der im formellen Sektor Beschäftigten erfasst. Ähnlich wie die Wirtschaft hatten der Gesundheits- und Bildungssektor allenfalls quantitativ expandiert. Die Wirtschaft hatte kaum Druck zur Verbesserung der gesellschaftlichen Vorleistungen ausgeübt. Niedriges wirtschaftliches Wachstum, Inflation und Missmanagement hatten 194 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? IPG 2/2000

den sozialpolitischen Spielraum immer stärker eingeschränkt. In der autoritären Phase der makroökonomischen Neuorientierung war das Marktvertrauen zu groß, um das Soziale als ergänzende Funktion des Marktes wahrzunehmen. Das soziale Kapital der Gesellschaft schrumpfte vor allem vor 1985 . Allerdings führte die Regierung wirksame Sonderbeschäftigungsprogramme durch, um der hohen Arbeitslosigkeit in der Übergangsphase zu begegnen. In einer zweiten Phase wurden neue Formen der Sozialpolitik erprobt: Teilweise aus externen Mitteln finanziert, wurden spezielle Programme für die, bisher von den sozialpolitischen Leistungen des Staates nicht erfassten, ärmsten Schichten der Bevölkerung eingeführt. Eine private Alterssicherung wurde aufgebaut. Die Pensionsfonds nach dem Kapitaldeckungsverfahren tragen zur Erhöhung der Sparquote bei, verringern also die Angewiesenheit auf ausländisches Kapital, und ermöglichen die hohen chilenischen Auslandsinvestitionen. In der nunmehr beginnenden dritten Phase soll die Sozialpolitik hauptsächlich der»integración al desarrollo» dienen. Im Human Development Index ist Chile heute mit dem 31 . Rang erstes Land Lateinamerikas. 12 Das hohe Wirtschaftswachstum über viele Jahre trug zu einer starken Ausweitung der Erwerbsarbeit und damit zur Verringerung der Zahl der Armen bei. Allerdings bleibt angesichts niedriger Wertschöpfung und der in vielen Branchen geringen Arbeitsproduktivität der Spielraum für Reallohnsteigerungen eng. Die Arbeitsverhältnisse von etwa 20 Prozent der Beschäftigten sind als prekär einzustufen. Die neoliberale Makropolitik, das schlichte Wachstumsmuster sowie die großen Bildungsdifferenzen verschärften die vorher schon hohe Einkommenskonzentration. Auf das obere Fünftel der Bevölkerung entfallen heute 57 Prozent, auf das untere Fünftel 4 Prozent des Bruttosozialproduktes. Die häufige Aussage, die hohe Einkommenskonzentration in Lateinamerika hemme das Wirtschaftswachstum, ist allerdings zu hinterfragen. Sie trifft dann zu, wenn sie die Entwicklung eines wettbewerbsorientierten Unternehmertums behindert. Wächst ein solches Unternehmertum jedoch heran, steht lokales Kapital für eine dynamische ökonomische Entfaltung zur Verfügung. Wenn einmal hohe Bildungs- und Technologieinvestitionen den Übergang zu einem komplexen Wachstumsmuster und entsprechenden Wohlfahrtseffekten begünstigen, wird sich zumindest die politische Frage nach der Einkommensverteilung weiter entschärfen. Wie entsteht eine kapitalistische Gesellschaft, wie eine lernende Gesellschaft?»Die kapitalistische Gesellschaft ist nur deshalb eine Gesellschaft, weil sie ein Nationalstaat ist.« 13 Die wettbewerbsorientierte Wirtschaft, die Stärke und Effektivität des Nationalstaates, die institutionelle Modernisierung sowie der Übergang zu einer liberalen Demokratie zusammen erzeugten in den 90 er Jahren Glaubwürdigkeit, Vertrauen, Loyalität, Legitimität, Motivation und Optimismus, damit neue bindende Kraft für die chilenische Gesellschaft. Die Entfaltung der demokratischen Institutionen verstärkte die identitätsstiftende Wirkung des Politikund Wachstumsmusters. Der politische Grundkonsens ergab sich also nicht nur aus dem Wissen um das Scheitern unproduktiver früherer Entwicklungspfade und der traumatischen Erfahrung der Militärdiktatur; dann würde er sich wohl auch in Argentinien oder Guatemala einstellen. Die bevorstehende Aufgabe: Ausbruch aus dem lateinamerikanischen Wachstumsmuster Innovationsdynamik und institutionalisiertes Lernen Die Erwartung neoliberaler Politiker und Theoretiker, die neuen makroökonomischen Rahmenbedingungen würden in Lateinamerika ein hohes wirtschaftliches Wachstum auslösen, trifft für die 90 er Jahre nicht zu. Dies hindert optimistische Marktideologen nicht daran, das Eintreten eines hohen Wachstums immer wieder zeitlich nach vorn zu verschieben. Chile ist trotz des hohen Wachstums kein technisch-industrielles Aufholland, kein lateinamerikanischer»Tiger«. Der Begriff weltmarktorientierte Industrialisierung, der die technisch-industriellen Aufholstrategien Japans, der Republik Korea und Taiwans, heute auch anderer Länder, vor allem Chinas, kennzeichnet, kann weder auf Chile noch auf andere fortge12 . UNDP , Human Development Report 1998 , New York, Oxford, S. 128 f., Tab. 1. 13 . A. Giddens, Konsequenzen..., S. 77 . IPG 2/2000 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? 195

schrittene Länder Lateinamerikas bezogen werden. In dieser Region sind wegen unentschiedener Akteure, unterkomplexer Politiken und unzureichender technisch-organisatorischer Transformationsfähigkeit bisher Anschluss-Strategien nicht umsetzbar. Sie werden, wie die Vernachlässigung der technisch-innovativen Dimension in den 90 er Jahren und die bisherigen Leitbilder verdeutlichen, nicht einmal angestrebt. Chile ist aber wegen seiner hohen Eigenanstrengungen auch kein typisches Entwicklungsland mehr. Das Land durchläuft vielleicht die Vorphase eines Aufholprozesses. Es fehlen jedoch die Schlüsselgrößen einer Aufholjagd: Ein entsprechender politischer Wille der Akteure, eine Vision und eine Strategie, der Nationalstaat als entschiedene Modernisierungsinstanz, ein technologieerfahrenes lokales Unternehmertum, Bildungsinvestitionen von hoher Qualität zu Gunsten einer breiten gesellschaftlichen Mobilisierung, eine ausgeprägte Fähigkeit, die jeweiligen Schlüsseltechnologien zu adaptieren und zu nutzen, institutionelle Arrangements, um das technologische Lernen zu unterstützen, im Falle besonders schwieriger Lernprozesse auch zeitlich begrenzt zu schützen, sowie mesoökonomische Anreizsysteme, um die Unternehmensgrößenstruktur zu verbessern, die Zahl moderner Unternehmen zu vergrößern und die Tendenz zur Diversifizierung der Ausfuhr wesentlich zu verstärken. In Chile mehren sich die Anzeichen, dass das exportgetriebene Wachstum(export-led growth) durch einen wachstumsgetriebenen Export(growth-led export) 14 ergänzt werden muss, der auf dynamischen unternehmens- und institutionengebundene Wettbewerbsvorteilen beruht: Zum einen auf technisch-organisatorischen Anstrengungen global lernender Unternehmen, zum andern auf ebenfalls global lernenden, die Rahmenbedingungen für lokale Wettbewerbs- und Innovationsdynamik verbessernden Institutionen. Beides erfordert eigenständige Suchprozesse sowie die wirtschaftspolitische Akzentverschiebung von der Deregulierung und Kostensenkung zu einer breiten technisch-organisatorisch-sozialen Innovationsdynamik. Von daher stellt sich die Frage nach Möglichkeiten und Elementen für die weitere Entfaltung des chilenischen Wachstumsmusters, einschließlich von Schritten hin zur Informationsökonomie. Eine kombinierte»upgrading«- und»hightech«-Strategie verlangt ein hohes technisch-organisatorisches Know-how der Unternehmen und eine differenzierte Politik zur Entfaltung des Standort- und Wettbewerbsvorteils. Chile steht am Anfang des Aufbaus eines Geflechtes sich gegenseitig stimulierender Unternehmen, privater und öffentlicher Institutionen und gesellschaftlicher Lernprozesse, auf dem systemische Wettbewerbsfähigkeit 15 basiert. Es geht um die Inbezugsetzung und Steuerung der funktionalen und räumlichen Subsysteme der Gesellschaft. Um die Standort- und Wettbewerbsvorteile so weiterzuentwickeln, dass Produkte hoher Qualität und HighTech-Produkte erzeugt und exportiert werden können, kommt es auf ein makro- und mesoökonomisches Anreizsystem, das Produktivitätsfortschritt, höhere Wertschöpfung und Innovation stimuliert, sowie auf enge Interaktion von Nationalstaat und Privatwirtschaft an. Der zentrale Standort-, Wettbewerbs- und Entwicklungsfaktor ist das Bildungssystem. Um technisch-industrielle Rückständigkeit zu verringern, ist Nähe zwischen Bildung und Wirtschaft wichtig. In Irland z. B. gibt es»a high-quality education system strongly oriented towards the needs of the business sector«. 16 Ingenieure, Techniker, Laboranten, Naturwissenschaftler und Betriebswirte werden ausgebildet. Auf allen Ebenen des Bildungssystems wird die»computer literacy« sowie das Interesse und die Fähigkeit, Unternehmer zu werden, gestärkt. Es geht nicht nur um neue Fachkräfte. Wesentliche Qualifikationsengpässe(Motivation, Engagement, Mitdenken) verlangen Grundqualifikationen und damit kreativitätsfördernde Formen des Lernens. In den Unternehmen sind Arbeitsbedingungen erforder14 . M. Kuwayama, Proceedings of the Seminar»Trade Policy in East Asia and Latin America under the New Trading System», ECLAC , Santiago, 5.11.1998 , S. 10 f. 15 . K. Eßer / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer, Systemische Wettbewerbsfähigkeit. Internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und Anforderungen an die Politik, Berlin 1994 , DIE . 16 . Vgl. J. Travers, Case Study:»Dublin, Ireland. The Role of Information Technology in Attracting Foreign Investment, Creating Industrial Zones and Developing Human Resources«, World Bank, World Competitive Cities Congress, 19.–21.5.1999 , Dublin 1999 , S. 13 . 196 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? IPG 2/2000

lich, welche die Akkumulation von dokumentierbarem und implizitem Wissen, das erst in der Anwendung entsteht, fördern. Ein Kernproblem in Chile – wie in den meisten Ländern der Region – besteht darin, dass es keine»nationalökonomische Erziehung« 17 , die auch Werte und Verhaltensweisen verändern will, gibt. Bisher herrscht, dies ist ein zentrales Entwicklungshemmnis, eine Bildungssezession vor, welche die stabile Schichtensezession widerspiegelt und absichert. Nur langsam setzt sich im Rahmen der Reform des öffentlichen Bildungswesens eine Orientierung auf Zweckrationalität, Leistungsbewusstsein und individuellen Erfolg durch. Im Laufe der Zeit soll diese Reform die Qualität der öffentlichen Grundschulen wesentlich erhöhen. Eine moderne Bildungspolitik wird jedoch nur bei einem weit intensiveren Zusammenspiel von Staat, Wirtschaft und intermediären Organisationen effektiv ausfallen. Chiles Ausgaben für Wissenschaft und Technologie betrugen 1997 0,64 Prozent des Bruttosozialprodukts. 18 Sie sind weitaus höher als im übrigen Lateinamerika und sollen im Jahr 2000 auf 1,3 Prozent steigen. Finnland jedoch erhöhte 1997 diesen Anteil mit Privatisierungserlösen auf 2,7 Prozent des BIP , also die Größenordnung der USA oder Japans. 19 Um den technischen Fortschritt zum Schlüsselinput produktiver Dynamik zu machen, kommt es auf heroische Anstrengungen dieser Art an, aber auch auf aktiven Technologietransfer: Auf das Einwerben von ausländischen Unternehmen und das Einklinken in Unternehmen und Kompetenzzentren in den Industrieländern. Entscheidend für die Wachstumsdynamik ist das globale technische Lernen der großen und mittelgroßen Unternehmen. Bisher handelt es sich um Routine- und findige Kirzner’sche Unternehmen. Sie bauen Zulieferbeziehungen zu lokalen Klein- und Mittelunternehmen( KMU ) auf und arbeiten häufig mit ausländischem Kapital zusammen. Es fehlen dagegen innovative Schumpeter’sche Pionierunternehmen. Aber gerade die sind es, die in High-Tech-Branchen vordringen und damit die ökonomische Basis für eine moderne Gesellschaft solider gestalten könnten. Die Komplexität des Wachstumsmusters wird auch durch die Technologiepolitik bestimmt. Deren institutionelle Basis ist in Chile im Aufbau; Elemente sind z. B. die praxis- und unternehmensbezogene Forschung und Entwicklung(FuE) und die KMU -bezogene Technologieförderung. Die Marktsteuerung muss jedoch intensiver ergänzt werden. Die private FuE ist gering und zielt meist auf schnelle, oberflächliche Anpassung. Eventuell sollte die regelmäßige FuE in den Unternehmen zeitlich begrenzt gefördert werden. Die Zahl unternehmensorientierter Dienstleister(Logistik, Design, Werbung, Marktinformation, Unternehmensberatung) wächst, die junger Technologieunternehmen, z. B. der Umwelttechnologie, ist unbedeutend. Hier gilt es, die Bedingungen für Existenzgründer durch einen Markt für Beteiligungskapital zu verbessern. Darüber hinaus gibt es ein großes Potenzial, die wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit mit den Industrieländern auszubauen. Angesichts der schwachen technisch-innovativen Tradition ist es schwierig, eine Innovationsspirale einschließlich schneller Vermarktung, wie sie die Industrieländer auszeichnet, in Gang zu setzen. Innovation hat als komplexe soziale Aktivität einen interaktiven Charakter, der auf marktförmigen und nicht-marktmäßig organisierten Austauschprozessen basiert. Kumulative Lerneffekte und Innovationen entstehen außer durch enge Vernetzung auf der Mikro- und Mesoebene durch formelle und informelle Kooperationsbeziehungen zwischen Unternehmen und unterstützenden Institutionen in ihrem Umfeld. Die Qualität interner Vernetzung bestimmt die Wirksamkeit der strategischen Querschnittsaufgabe Technologieund Innovationspolitik. Der Staat in Chile nimmt die Aufgabe, diese Vernetzung anzustoßen, noch kaum wahr. Drei andere mesoökonomische Dimensionen, die weiterentwickelt werden müssen, seien nur erwähnt: 17 . F. List, Das Nationale System der Politischen Ökonomie, Tübingen 1959 . 18 . Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología / RICYT , Principales indicadores de ciencia y tecnología, 1990–1997 , Buenos Aires 1999 , S. 110 ff. 19 . T. Lemola,»Economic Development and Phases of Technology Policy in Finland«, International Symposium Towards an R&D Strategy for Israel, 16.–17.6. 1999 , Jerusalem 1999, S. 17 . IPG 2/2000 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? 197

̈ eine KMU -bezogene Wirtschaftsförderung, die Lern-, Technologie- und Exportpotenzial erschließt sowie die zwischenbetriebliche Kooperation, einschließlich der Forschungskooperation, unterstützt; ̈ die Stärkung der politischen, administrativen und finanziellen Kompetenz der Gemeinden und Regionen, um dort die Mobilisierung des endogenen Entwicklungspotenzials anzuregen; z. B. kann die Entfaltung des regionalspezifischen Unternehmensumfeldes exportorientierte»cluster«, die sich in verschiedenen Regionen abzeichnen, unterstützen; ̈ die Weiterentwicklung der Außenwirtschaftspolitik, um die Bemühungen der Unternehmen um eine Diversifizierung der Exportprodukte und Absatzmärkte noch intensiver zu unterstützen. In Chile hat ein grundsätzlicher Wandel in der Beurteilung des Außeneinflusses auf die eigene Kultur eingesetzt. Während der Binnenorientierung wurden die Ursachen der weitaus höheren Dynamik in den Industrieländern sowie deren gegenseitige Aneignung kultureller Produkte kaum wahrgenommen. Der Blick fiel einerseits auf die Konsumgüter dieser Länder und andererseits auf deren Einflussnahme, die negativ eingeschätzt wurde. Heute ist die Notwendigkeit der Orientierung am Grobmuster der Industrieländer unbestritten, ist der Know-how-Transfer aus ihnen intensiver als je zuvor.»...if the gains from trade in commodities are substantial, they are small compared to trade in ideas.« 20 Indem der Lernprozess öffentlicher und privater Akteure global ausgerichtet wird, erweist sich die Globalisierung als vorteilhaft. Es mehren sich die Anzeichen, dass der Nationalstaat, die modernen Unternehmen und die entstehende Bürgergesellschaft dem Kulturtransfer zunehmend eine Richtung zu geben vermögen. Immer mehr Akteure gehen zu einem gezielten, selektiven, auf spezielles Know-how gerichteten globalen Lernen über. Entscheidend sind lernerfahrene Akteure, welche sich nicht nur einer Informationsüberflutung im Internet aussetzen, sondern sich in den Diskussions- und Forschungsprozess der Industrieländer und in deren Kompetenzzentren eingliedern, um eine»fast-follower«Strategie in neuen Marktfeldern vorzubereiten. Ein Schlüsselbegriff für globales Lernen in Organisationsentwicklung und Management ist»benchmarking«, die Orientierung an den besten Praktiken in Unternehmen und öffentlichen Institutionen, um die eigene Leistungsfähigkeit an diesen zu messen und auszurichten. Eine schnell wachsende Zahl chilenischer Unternehmen und Institutionen nutzt heute den internationalen Vergleich als eine Quelle des eigenen Lernprozesses. Zusammenwirken von Nationalstaat, Zivilgesellschaft und wettbewerbsorientierten Unternehmen »Entwicklung» hängt»von der Fähigkeit und Entschlossenheit einer Nation und ihrer Bürger« ab...,»sich selbst für die Entwicklung zu organisieren.« 21 Wie aber kommt es zu dieser Fähigkeit und Entschlossenheit? Nur ein gestaltungsfähiger Nationalstaat und eine funktionierende Marktwirtschaft können Prozesse gesellschaftlicher Integration und Mobilisierung auslösen. Die Eigenleistung von Staat und Wirtschaft fällt jedoch, bleibt die Gesellschaft fragmentiert und passiv, nicht dauerhaft hoch aus. Entwicklung verlangt Kontinuitätsbrüche; neue nationalstaatliche Akteure können die Pfadabhängigkeit durchbrechen. Die Herausforderung an die nationalstaatliche Handlungsfähigkeit ist in rückständigen Ländern besonders groß, weil die Akteure entweder traditionell orientiert oder – wie z. B. viele Kleinunternehmen – unmodern und schwach organisiert sind. Bisher bewegt sich Chile – im regionalen Vergleich erfolgreich – auf dem lateinamerikanischen Wachstumspfad. Das Land verfolgt ein einfaches, in wichtigen Exportbranchen von ausländischen Direktinvestitionen, die es in hohem Umfang anzuziehen vermag, geprägtes, auf immer neuen Technologietransfer angewiesenes Wachstum, das vor allem zum Export von Produkten mit geringer Wertschöpfung führt. Dieses ressourcenbasierte Wachstumsmuster ermöglicht eine hohe Anfangsdynamik; es geht mit wachsender Einkommenskonzentration, einer Zunahme der Beschäftigung und einem Abbau der Armut einher. Handlungs20 . D.S. Landes, The Wealth and Poverty of Nations. Why Some are so Rich and Some so Poor, New York, London 1998 , S. 136 . 21 . A.O. Hirschman, Die Strategie der wirtschaftlichen Entwicklung, Stuttgart 1967 , S. 7 . 198 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? IPG 2/2000

autonomie und-fähigkeit der politischen Akteursgruppe reichen aus, um geeignete Wachstumsbedingungen zu sichern und eine Verschärfung vieler sozialer und ökologischer Ungleichgewichte zu verhindern. Dies ist nicht gering zu schätzen, zumal der libertäre Liberalismus in anderen Ländern der Region hierbei versagt; dort bleibt der Staat häufig, bisher z. B. in Argentinien, eine Verteilungsagentur zu Gunsten durchsetzungsfähiger Interessen. Um ein eigenes festes Wachstumsmuster zu entwickeln, muss Chile einerseits die Orientierung am Grobmuster, das die Industrieländer heute verfolgen, verstärken, andererseits aber das spezifische Profil beider Basisinstitutionen, der Wirtschaft und des Staates, ausprägen und diese miteinander verzahnen. Eine nachholende Industrialisierung ist unmöglich; der Aufholprozess, falls es zu einem solchen kommen sollte, wird ganz anders ausfallen als der Industrialisierungsprozess der Industrieländer und der fortgeschrittenen Länder Asiens. Industrielle Dynamik verlangt günstige Standort- und Wettbewerbsbedingungen. Diese erfordern nicht nur unternehmerisches Handeln, sondern auch ein Zusammenspiel von Unternehmen, Staat und Forschung – bis hin zu einem wettbewerbsorientierten Technologie-, Informations- und Wissensmanagement, das auf die Beherrschung komplexer Systemlösungen gerichtet ist. Ein solches Management setzt institutionelle und gesellschaftliche Bedingungen voraus, die kurzfristig auch in Chile nicht hinreichend entwickelt werden können. Die Optimierung der betriebswirtschaftlichen Effizienz hängt nicht zuletzt von der Optimierung der makro- und mesoökonomischen institutionellen Effizienz ab. Die Unternehmen agieren nicht isoliert von ihrem Umfeld, sondern im Rahmen allgemeiner und spezifischer Bedingungen, die auf das Abstecken ihrer Interessen und Handlungsspielräume großen Einfluss besitzen. Das Vorstoßen in neue Bereiche der Wettbewerbsfähigkeit verlangt eine systemische Sicht der wirtschaftlichen und sozialen Entfaltung; geschaffene Wettbewerbsvorteile, z. B. das Rechtssystem und wirtschaftliche Systemlösungen, gewinnen an Bedeutung. Es ist die Funktionsfähigkeit des gesamten nationalen Systems, die über den Standort- und Wettbewerbsvorteil im internationalen Vergleich entscheidet. Zentrales Problem ist der Aufbau eines handlungsfähigeren, gemeinwohlorientierten und demokratisch kontrollierten Nationalstaates, der die Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft weiter zu verbessern, die starke Tendenz zur Konzentration der Marktergebnisse zu brechen und die extreme Armut aufzuheben vermag. Dieses Problem ist am ehesten bei hohem wirtschaftlichen Wachstum anzugehen. Schon deswegen ist das keineswegs seltene Lamento über Ökonomismus in Chile abwegig; in diesem Land vermochte der Nationalstaat Rahmenbedingungen zu schaffen und zu sichern, die ein privates Vermögenskalkül hervorbrachten, das zu international wettbewerbsfähigen Unternehmen in großer Zahl führte. Hierzu erwiesen sich neoliberale Konzepte, die auf Sequenzbildung verzichten, als irrelevant. Freilich steht Chile am Beginn einer neuen Sequenz, in der die Anforderungen an Staat, Unternehmen und größere Teile der Gesellschaft stark wachsen. Das Steuerungsmuster der Regierung Chiles ist heute weitaus weniger hierarchisch als zur Zeit der Militärdiktatur; allerdings gibt es für einen Kooperationsstaat wenig Anzeichen. Die intermediären Organisationen der entstehenden Bürgergesellschaft sind zu schwach, um als Staatspartner gesellschaftliche Steuerung auf der Basis ausbalancierter Prinzipien wie Wettbewerb, Gegenmachtbildung und Kooperation 22 durchsetzen zu können. Es ist offen, wie das Steuerungsmuster unter dem Druck neuer interner und externer Anforderungen und bei stärkerer Zukunftsorientierung verändert werden wird. Dafür, dass im libertär-liberalen Rahmen eine Mobilisierung des endogenen Potenzials ausbleibt, gibt es in Lateinamerika viele Belege. In Asien herrschten in technisch-industriellen Aufholphasen solange, bis der Erfolg gesichert war, hierarchische Steuerungsmuster. Werden die nationalstaatlichen Akteure in Chile stark genug sein, um hohe gesellschaftliche Vorleistungen für die Wirtschaft sicherzustellen, die wachstumsorientierten Kräfte, insbesondere im Bereich der neuen Technologien, zu unterstützen und die Akkumulation von Wissen, das in Unternehmen, Forschungsinstitutionen und lokal ver22 . Vgl. D. Messner, Die Netzwerkgesellschaft. Wirtschaftliche Entwicklung und internationale Wettbewerbsfähigkeit als Probleme gesellschaftlicher Steuerung, Köln 1995 , S. 380 . IPG 2/2000 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? 199

fügbaren Arbeitskräften gebunden ist, zu stimulieren? Werden sie zugleich – durch die Entfaltung der funktionalen, territorialen, sozio-kulturellen, sozialen und politischen Dimension des Nationalstaates 23 – Grundlagen für ein komplexes Organisations- und Steuerungsmuster, das die allmählich wachsende Zahl sonstiger Akteure einbezieht, schaffen können? Bemühungen, die Wirtschaft aus der Gesellschaft auszubetten, sind kontraproduktiv, weil sie deren Fähigkeit gefährden, Wissen zu erzeugen, zu sammeln, zu verteilen und zu nutzen. Technischer und gesellschaftlicher Fortschritt sind insofern unauflösbar miteinander verschwistert. Auch deswegen ist es übrigens falsch anzunehmen,»Wissensübertragung» verliere»als Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit... an Bedeutung.« 24 Erst die Akkumulation von Wissen verschafft den verschiedenen gesellschaftlichen Akteursgruppen Handlungssouveränität; ohne diese Akkumulation läuft sozialer Wandel ins Leere. Eine schnelle öffentlich-private Akkumulation von Wissen begünstigt die dauerhafte und effektive Einbindung dynamischer Unternehmen in das nationale Institutionengefüge. Die produktive Verbindung wirtschaftlicher und technologischer Kompetenz auf der kommunalen, regionalen, nationalstaatlichen und möglichst auch der supranationalen regionalen Ebene, politisch unterstützt, abgesichert und ergänzt, schafft eine tragfähige Basis für die weitere gesellschaftliche Entfaltung. Die Verbesserung der Standort- und Wettbewerbsbedingungen sowie die Nutzung der neuen Technologien verlangen eine klare, eindeutige und dauerhafte Markt- und Weltmarktorientierung in offenen Volkswirtschaften, die von offenen, innovativen und erfolgsbewussten Gesellschaften getragen werden. Dies wiederum erfordert einen nationalstaatlichen Reform- und Entwicklungsprozess, der den eigenverantwortlichen, informierten, lern- und risikobereiten, entscheidungs- und handlungsfähigen Bürger als zentralen Akteur der liberalen Demokratie und Marktwirtschaft stärkt. In diesem Zusammenhang sei nur darauf hingewiesen, dass die Entfaltung eines komplexen Wachstumsmusters in einem kleinen Land wie Chile durch die Eingliederung in eine regionale Integrationsgruppe begünstigt, angesichts der Globalisierungstendenz sogar von der Dynamik einer solchen Gruppe mitbestimmt wird. Wichtig bei technologisch anspruchsvollen Produkten sind die Sicherung von Kostenvorteilen und Marktchancen in den regionalen industriellen Agglomerationskernen sowie eine differenzierte Regionalnachfrage, welche die Weltmarktorientierung der Unternehmen stärkt. Zum einen kann die regionale Integration in Chile – wie in Irland, sofern also der Standortvorteil aus eigener Kraft deutlich erhöht wird – die Ansiedlung einer großen Zahl aus- und dann wahrscheinlich auch inländischer Hochtechnologieunternehmen stimulieren, die zunächst hauptsächlich in die eigene Region, dann auf den Weltmarkt exportieren. Zum andern verfügt Chile über Politiker und Experten, die auf die weitere Gestaltung des MERCOSUR – bis hin zu einer Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft – wichtigen Einfluss zu nehmen vermögen. Entwicklungsstrategische Lehren des»chilenischen Modells« Zwar löste in Lateinamerika einseitiges Marktvertrauen das langjährig einseitige Staatsvertrauen ab; doch ist es zu einfach, die verbleibenden Probleme allein dem Neoliberalismus anzulasten, der sich in verschiedenen Ansätzen und unterschiedlicher Geschwindigkeit in der Region durchsetzt. Er ist immerhin für den Umbruch zu einem neuen Wachstumsmuster verantwortlich. Einen Kontinuitätsbruch hin zu neuen nationalen Akteursgruppen müssen die Gesellschaften der Region selbst durchsetzen. Nur sie können die Modernisierungshemmnisse aufheben und ein Erfolg versprechendes Organisations- und Steuerungsmuster einüben. Ungewiss ist, ob im Verlaufe der Entfaltung des neuen Wachstumsmusters solche Akteursgruppen heranwachsen. In Chile gibt es Anzeichen hierfür. 23 . E. Grande,»Auflösung, Modernisierung oder Transformation? Zum Wandel des modernen Staates in Europa«, in: E. Grande / R. Prätorius(Hg.), Modernisierung des Staates, Baden-Baden 1997, S. 45–63 . 24 . W. Schneider-Barthold,»Das Konzept der systemischen Wettbewerbsfähigkeit und seine praktische Bedeutung für die Wirtschaftsförderung in Afrika«, in: IFO -Schnelldienst 27/99 , S. 20–25 , S. 20 . 200 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? IPG 2/2000

Die Argumentation, Chile würde auf den Primärgüterexport(wie bis 1930 ) zurückfallen, damit auch auf die diesem entsprechende gesellschaftliche Ungleichheit, 25 verkennt, dass es nicht entscheidend ist, ob der rohstoffintensive Export eine Zeit lang der dominante Wachstumsmotor ist, sondern vielmehr, wie dieser Umstand für den Entwicklungsprozess genutzt wird. Die Kunst der chilenischen Politik besteht darin, die natürliche Faktorausstattung zum Ausgangspunkt einer exportorientierten Wachstumsstrategie zu machen, um die Fähigkeiten der unternehmerischen und staatlichen Akteure zu verbessern und so schrittweise ein optimales Umfeld für Exporte mit höherer Wertschöpfung zu schaffen. Heute kann Chile nicht mehr als rohstofforientiertes Billiglohnland bezeichnet werden. Anzumerken ist, dass auch Industrieländer wichtige Agrarund Nahrungsgüterexporteure sind. So übersteigt Argentiniens Anteil am Weltagrarexport erst seit 1997 den Dänemarks( 2,8 Prozent vs. 2,4 Prozent); das Gleiche gilt für den Anteil am Weltnahrungsgüterexport( 2,3 Prozent vs. 2,2 Prozent). Das Wachstumsmuster Chiles wird auf absehbare Zeit durch den Export von Rohstoffen und rohstoffnahen Industriegütern geprägt sein. Es gibt keine Anzeichen dafür, dass arbeitsintensive Industriegüter traditionellen Typs eine so große Bedeutung wie zeitweise in den asiatischen Industrialisierungsländern gewinnen; eine entsprechende Wachstumsphase kann nicht wiederholt werden. Langlebige Konsumgüterindustrien einschließlich der Kfz-Industrie siedeln sich in den Agglomerationskernen der Länder mit großer Nachfrage, größtenteils in Brasilien und Mexiko, an. In Chile bleibt es bei der Montage importierter Teile und Komponenten. Den Zugang zu den differenzierten Märkten der Industrieländer werden im übrigen Industrieunternehmen mit hinreichend geringen Transportkosten suchen, die eher Wissens- als Skalenvorteile nutzen. Die kleine offene Volkswirtschaft kann jedoch einen ähnlichen Weg wie die der skandinavischen Länder oder Irlands einschlagen, sofern sie zu einem attraktiven Standort in einem funktionierenden regionalen Integrationsraum zu werden vermag. Die Unternehmen würden die Arbeitsproduktivität in »upgrading«-Prozessen steigern und – ähnlich wie etwa die finnische Nokia-Corporation – in»hightech«-Branchen vorstoßen, um den regionalen »first-mover advantage« auszuspielen. Zum andern würde Chile – wie Irland – ein Zentrum des regional orientierten»export-platform manufacturing« und vielleicht auch von internationalen Finanzdienstleistungen werden. Es geht nicht darum, erfolgreiche euro-päische Kleinstaaten zu kopieren; das ist gar nicht möglich. Vielmehr kommt es darauf an, bei Kenntnis solcher Erfolgsfälle kreativ und innovativ die Spezifika des eigenen Wachstumsmusters auszuprägen. Auch eine weitere Argumentationskette ist unzutreffend. Führt die exportorientierte Wachstumsstrategie – ähnlich wie die Importsubstitution – zu verfestigten Machtpositionen, die der weiteren institutionellen Differenzierung im Wege stehen? Eher lässt sich das Gegenteil beobachten: ̈ Die exportierenden Unternehmer tragen deutlich zum Abbau traditionaler Werte und Verhaltensweisen der vermögenden Schichten, aus denen sie größtenteils stammen, bei. ̈ Die Wirtschaft entfaltet sich seit Mitte der 80 er Jahre zwar dynamischer als der Nationalstaat und die Gesellschaft, womit ihr Einfluss auf die Wirtschaftspolitik steigt. Gerade die wirtschaftliche Dynamik aber erzeugt in der Gesellschaft Staats- und Marktvertrauen. Sie trägt zur Sicherung des politischen Grundkonsens über die makroökonomische Steuerung und das weltmarktorientierte Wachstumsmuster bei. ̈ Die institutionelle Differenzierung wird in verschiedenen Bereichen vorangetrieben, wie die Rechts-, Gesundheits- und Bildungsreform sowie die Entfaltung im mesoökonomischen Raum belegen. Dies schließt Schwächen einer Reihe von Institutionen sowie den unzureichenden Systembezug einiger institutioneller Reformen nicht aus. Das hohe wirtschaftliche Wachstum in Chile unterstreicht, dass eine radikale Liberalisierung allenfalls ein erster Schritt zur Schaffung eines geeigneten wirtschaftspolitischen, sozialen und kulturellen Umfeldes für wettbewerbsorientierte Unternehmen ist. Das ressourcenbasierte Wachstumsmuster beruht eben nicht allein auf dem Marktmechanismus und auch nicht allein auf dem vermehrten Einsatz von Kapital, Arbeit und Rohstoffen. Auch der Export von Obst und 25 . R. Thorp, Progress..., S. 276 (soziale Ungleichgewichte infolge der»commodity lottery«). IPG 2/2000 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? 201

Gemüse verlangt ein günstiges Investitionsklima, vor allem Vertrauen in die politischen Akteure, eine exportorientierte Wachstumsstrategie und Wechselkurspolitik, dynamisch lernende Unternehmen, eine zunehmend dichte Mesosteuerung sowie die flexible Anpassung der Makro- und Mesoanreize an veränderte Bedingungen. Die Argumentation, die nationalstaatliche Gestaltungskraft, die im gesellschaftlichen Modernisierungsprozess seit drei Jahrhunderten richtungsweisend und integrativ wirkt, erodiere wegen der Globalisierung, womit der Moderne eine ihrer Basisinstitutionen entzogen und damit auch die andere Basisinstitution, die systematische kapitalistische Produktion, in Frage gestellt werde, trägt nicht. Der Nationalstaat bleibt auf absehbare Zeit der zentrale Konstitutions-, Bezugs- und Integrationsrahmen für Wirtschaft und Gesellschaft, wobei sich allerdings seine Charakteristika unter dem Globalisierungsdruck verändern; so ersetzt der Kooperations- den klassischen Interventionsstaat. In Chile ermöglicht es eine bestimmte endogene Konstellation, einen attraktiven politisch-institutionellen und marktwirtschaftlichen Rahmen für wettbewerbsorientierte Unternehmen zu erhalten. Nationalstaaten mit schwachen Akteuren und Institutionen hingegen lösen, wie sich z. B. in Kolumbien und Ekuador zeigt, chaotische Situationen aus. In Chile ist deutlich, dass die weltweite Modernisierungstendenz zu Ähnlichkeit, nicht aber zu Nivellierung und Vereinheitlichung führt. Die Entfaltung des institutionellen, einschließlich des marktwirtschaftlichen Profils ist ein spezifischer Prozess, der eine neue kulturelle Synthese anstreben muss.»Je ähnlicher die nationalen Volkswirtschaften werden, umso wichtiger werden die verbleibenden Differenzen für die Entwicklung von Wachstum und Wohlstand.« 26 Die Entfaltung einer neuen kulturellen Synthese aus Eigenem und Fremden, also eines tragfähigen Verhältnisses von Ähnlichkeit und Unterschiedlichkeit, stellt hohe Anforderungen an öffentliche und private Akteursgruppen; eigenständige unternehmerische und nationalstaatliche Profile sind Kernbedingungen der Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit. Chile unternimmt Schritte zur Entfaltung eines spezifischen Profils; vor allem deswegen kann das Land ein Vorbild für das übrige Lateinamerika darstellen. Die Argumentation, wo es Wettbewerbssieger gäbe, müsse es auch Wettbewerbsverlierer geben, läuft ins Leere: ̈ Unternehmen, nicht Nationalstaaten, stehen im Wettbewerb. ̈ Chiles Unternehmen treten mit solchen anderer rückständiger Länder in den Wettbewerb; die Diversifizierung von Produkten und Absatzmärkten eröffnet einen Spielraum dafür, dass alle beteiligten Länder aus dem Export Nutzen ziehen. ̈ Asiatische und auch lateinamerikanische Unternehmen zeigen, dass die exogenen Hemmnisse des Vordringens in den intraindustriellen Wettbewerb überwindbar sind. ̈ Weder Gewinner noch Verlierer von morgen stehen fest; über den relativen Abstieg und Aufstieg von Unternehmen und Ländern entscheidet die jeweilige Transformationsfähigkeit. ̈ Absolute Verlierer sind die Unternehmen, die nicht im Wettbewerb stehen, und die Länder, »die an dem Rennen nicht teilnehmen«. 27 Chile ist gegenwärtig zur Gewinnergruppe zu rechnen; allerdings ist das Land ein fragiler Gewinner, ein Gewinner vor allem im regionalen Rahmen. Interesse und Fähigkeit öffentlicher und privater Akteursgruppen reichen aus, um die Dynamik eines einfachen Wachstumsmusters zu sichern und Vorstöße in Richtung auf ein komplexes Wachstumsmuster zu unternehmen. Ersteres setzt die traditionelle intellektuelle Unterforderung der Gesellschaft fort, das Letztere stellt hohe Anforderungen an den gesellschaftlichen Lernprozess. Will Chile ein kreativer Nachahmer werden, müssen Staat und Wirtschaft das gesellschaftliche Lernpotenzial mobilisieren. In diesem Falle kann das Land als»early follower« daraus Nutzen ziehen, dass der Vermehrung von Wissen kaum Grenzen gesetzt sind und manche, durchaus nicht die meisten Grenzen des Zugangs zu Wissen heute durchlässig sind. ̇ 26 . Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung et al., Zur technologischen Leistungsfähigkeit Deutschlands. Zusammenfassender Endbericht 1998 , Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Bildung und Forschung, Mannheim 1999 , S. 36 f. 27. D.S. Landes, Der entfesselte Prometheus. Technologischer Wandel und industrielle Entwicklung in Westeuropa von 1950 bis zur Gegenwart, Köln 1973 , S. 495 . 202 Klaus Eßer, Nationalstaat und Marktwirtschaft in Lateinamerika – Chile als Vorbild? IPG 2/2000