PETER WAHL Zwischen Hegemonialinteressen, Global Governance und Demokratie Zur Krise der WTO BEITRÄGE/ARTICLES D ie WTO , bei ihrer Gründung 1995 noch als Speerspitze der Globalisierung gefeiert, ist seit ihrer Ministerkonferenz in Seattle in einer Krise, von der sie sich bis heute nicht erholt hat. Trotz allem demonstrativen Zweckoptimismus von Politikern und Diplomaten musste WTO –Generalsekretär Moore erst jüngst wieder zugeben, dass ein»Konsens über eine neue Runde nicht in Reichweite ist.« 1 Das Scheitern der Ministerkonferenz in Seattle und die spektakulären Protestaktionen sind dabei nur die sichtbarsten Symptome der Krise. Die eigentlichen Ursachen liegen tiefer. Seattle war kein einmaliger Ausrutscher, sondern der Ausdruck struktureller und politischer Probleme, die sich für die Globalisierung im allgemeinen und die WTO im Besonderen ergeben. Hoffnungen, mit einer Denkpause und einigen kosmetischen Veränderungen wenigstens nach den US Präsidentschaftswahlen wieder»business as usual« betreiben zu können, dürften sich daher kaum erfüllen. Für eine Interpretation des Scheiterns von Seattle als Ausdruck tiefer liegender politischer und struktureller Probleme sind dabei folgende Faktoren zu berücksichtigen: ̈ der Trend zur unilateralen Dominanz der USA , ̈ die Verschärfung der Rivalitäten zwischen den großen Handelsblöcken, insbesondere zwischen den USA und der EU , ̈ die Probleme der WTO -internen Strukturen, u. a. das Demokratiedefizit der Organisation, ̈ die sinkende Akzeptanz der Globalisierung in ihrer derzeitigen Form. WTO und Global Governance Neben der unmittelbar ökonomischen Argumentation wird die Notwendigkeit der WTO immer wieder mit der Bindewirkung des Multilateralismus begründet. Demnach sollen multilaterale Abkommen und deren institutionelle Überwachung auch dazu dienen, die unilaterale Durchsetzung von Handelsinteressen nur auf der Grundlage ökonomischer Stärke zu verhindern. Auf eine Formel gebracht: statt des Gesetzes des Stärkeren die Stärke des Gesetzes. Der Multilateralismus hat so u. a. eine Schutzfunktion für die ökonomisch schwächeren Volkswirtschaften. In diesem Sinne wird der WTO eine tragende Funktion in einer zukünftigen Architektur globaler GovernanceStrukturen 2 zugewiesen. Umgekehrt haben natürlich die stärksten Volkswirtschaften nur ein sehr bedingtes Interesse an multilateraler Einbindung. Konservative Politiker in den USA , wie der Senator Jesse Helms, haben dies auch offen ausgesprochen und den Global-Governance-Ansatz als»stillen Krieg gegen die amerikanische Unabhängigkeit« bezeichnet. 3 Der Ausgangsthese des Global-GovernanceKonzeptes zufolge ist ein Grundzug des gegenwärtigen Globalisierungsprozesses die»Entbettung« des Ökonomischen, sein Herauswachsen aus dem nationalstaatlichen Bezugsrahmen. Es findet eine Entkopplung von staatlichem und Wirtschaftsterritorium statt. Damit einher geht ein Bedeutungsverlust des Nationalstaates und ein Rückgang seiner Problemlösungskompetenz. Dem gegenüber konstituiert der liberalisierte Weltmarkt ökonomische Sachzwänge, an die politisches Handeln 1 . Bridges, Weekly Trade News Digest, Vol. 4 , N o 15 , April 2000 . 2 . Eine ausführlich Darstellung und Kritik des GlobalGovernance-Ansatzes findet sich in: Brand, Ulrich et al. ( 2000 ), Global Governance – Alternative zur neoliberalen Globalisierung? Möglichkeiten und Grenzen von Reformalternativen zur neoliberalen Globalisierung, Münster. 3. Zitiert nach: Nuscheler, Franz( 2000 ),»Kritik der Kritik am Global Governance-Konzept«, in: Prokla, Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft, Nr. 118 , März 2000 , S. 152/153 . IPG 3/2000 Peter Wahl, Zur Krise der WTO 235

sich nur noch mehr oder weniger alternativlos anpassen kann. Die Entbettung des Ökonomischen aus der nationalstaatlichen Einbettung wirft u. a. ein grundlegendes Demokratieproblem auf: Die parlamentarische Demokratie ist per definitionem an den Nationalstaat, als dessen Zwillingsschwester sie auch historisch entstanden ist, gebunden. Das Wahlvolk ist identisch mit dem Staatsvolk und alle parlamentarisch-demokratischen Verfahren sind an diesen Bezugsrahmen geknüpft. Der Bedeutungsverlust des Nationalstaates zieht also auch eine Entwertung der parlamentarischen Demokratie nach sich. Zugespitzt formuliert: in dem Maße wie – tatsächliche oder vermeintliche – Sachzwänge politische Entscheidungsprozesse bestimmen, werden die Entscheidungen des eigentlichen Souveräns der Demokratie, des Wählers und der Wählerin, bedeutungslos. Global Governance will eine Antwort auf diese Problematik geben, 4 indem internationale Strukturen gebildet werden, 5 die eine politische Regulierung der Wirtschaft ermöglichen sollen. Die Politik muss den globalisierten Märkten»nachwachsen«. 6 In dieser Perspektive ist die WTO und die von ihr regulierte Welthandelsordnung ein bedeutendes Strukturelement von Global Governance. Auf den ersten Blick erscheint diese Argumentation bestechend. Allerdings ist die WTO – zumindest mit ihrer derzeitigen Struktur und Orientierung – nicht geeignet, einen Beitrag zur Etablierung demokratischer Global-Governance-Strukturen zu leisten. Dagegen sprechen: ̈ die Fähigkeit hegemonialer Mächte, sich der Bindewirkung des Multilateralismus zu entziehen, wenn dies ihren Interessen entspricht, ̈ die Verabsolutierung der Freihandelsdoktrin als zentrales Organisationsziel der WTO , ̈ die Aporien einer Demokratie auf Weltebene, ̈ die WTO -internen Strukturen. Unilateralismus und Multilateralismus – zwei Seiten einer Hegemonialstrategie Das Ende des Kalten Krieges musste naturgemäß zu einer Neuordnung des internationalen Systems führen. An die Stelle der Bipolarität ist allerdings nicht, wie selbst US -Präsident Clinton noch zu Beginn seiner Amtszeit erklärt hatte, ein»energischer Multilateralismus« getreten. Das zentrale Strukturmerkmal der internationalen Ordnung ist vielmehr Unipolarität, d. h. die Dominanz der einzig verbleibenden Weltmacht USA auf militärischem, ökonomischem, technologischem und kulturellem Gebiet. Der Hegemonialanspruch der USA wurde in mehreren Direktiven zur Regierungsdoktrin auch expressis verbis formuliert. 7 »Kurz, Amerika steht in den vier entscheidenden Domänen globaler Macht unangefochten da: seine weltweite Militärpräsenz hat nicht ihresgleichen, wirtschaftlich gesehen bleibt es die Lokomotive weltweiten Wachstums,... es hält seinen technologischen Vorsprung in den bahnbrechenden Innovationsbereichen, und seine Kultur findet trotz einiger Missgriffe nach wie vor weltweit, vor allem bei der Jugend, unübertroffen Anklang. All das verleiht den Vereinigten Staaten eine politische Schlagkraft, mit der es kein anderer Staat auch nur annähernd aufnehmen könnte.« 8 Der Unilateralismus verfolgt die Absicht, den Status der USA als einziger Supermacht möglichst lange(Brzezinski spricht von ein bis zwei Gene4. Zumindest gilt dies für einen Teil des GlobalGovernance-Diskurses. Demgegenüber gibt es auch Ansätze, für die der Demokratisierungsaspekt keine oder eine nachgeordnete Rolle spielt. Hier geht es vor allem darum, technokratisch die Fähigkeit zum Management grenzüberschreitender Probleme zu verbessern. 5. Daher der Begriff internationale(oder globale) Strukturpolitik, der inzwischen bis in die Koalitionsvereinbarung der rot-grünen Bundesregierung vorgedrungen ist. 6. Habermas, Jürgen( 1999 ),»Der europäische Nationalstaat unter dem Druck der Globalisierung«, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 4/1999 , S. 432 . 7. In einem internen Entwurf des Pentagon für die »Defense Planning Guidance«( MC 400 ) für die Haushaltsjahre 1994–1999 , später nach ihrem Verfasser Wolfowitz-Doktrin genannt, wird das Ziel formuliert, den Status der USA als einziger Supermacht durch ein konstruktives Verhalten und ausreichende militärische Macht zu behaupten und jegliche Nation oder Gruppe von Nationen davon abzuschrecken, die amerikanische Vormacht herauszufordern. Besonders die Interessen der fortgeschrittenen Industrienationen sollen entmutigt werden, die amerikanische Führungsrolle herauszufordern oder zu versuchen, die etablierte politische und wirtschaftliche Ordnung umzustürzen( New York Times, 8.3.1992 ). 8. Brzezinski, Zbigniew( 1999 ): Die einzige Weltmacht, Berlin, S. 44 . 236 Peter Wahl, Zur Krise der WTO IPG 3/2000

rationen) zu behaupten. Neben dem kontinuierlichen»roll back« Russlands, der Eindämmung oder Einbindung von Aspiranten auf eine internationale Führungsrolle(z. B. China) gehört die Instrumentalisierung der internationalen Finanzund Wirtschaftsorganisationen zum erklärten Ziel der US -Strategie. Freilich bedeutet dies nicht, dass Washington seine Interessen grundsätzlich einseitig oder gar brachial durchzusetzen versucht. Vielmehr kommen in einer differenzierten Strategie durchaus auch Diplomatie, Konsensbildung und Kompromiss zum Zuge. Dahinter stehen aber immer die ökonomische Durchsetzungsfähigkeit und das militärische Potenzial. Je nach Intensität der zur Diskussion stehenden Interessenlage können die USA ihre Handlungsoptionen abgestuft und differenziert einsetzen. So kann es sein, dass die USA sich im Interesse ihrer Hegemonialposition auf Multilateralismus in internationalen Prozessen einlassen, solange dies nicht in Widerspruch zu vitalen Eigeninteressen steht:»Amerika steht im Mittelpunkt eines ineinander greifenden Universums, in dem Macht durch dauerndes Verhandeln, im Dialog, durch Diffusion und in dem Streben nach offiziellem Konsens ausgeübt wird, selbst wenn diese Macht letztlich von einer Quelle, nämlich Washington D.C ., ausgeht. Das ist der Ort, wo sich der Machtpoker abspielt, und zwar nach amerikanischen Regeln«. 9 Als Resultat ihres Weltmachtstatus sind die USA hinsichtlich ihrer Handlungsoptionen gegenüber allen anderen Mitspielern demnach privilegiert. Interpretiert man die Krise der WTO auf dem Hintergrund dieses Musters exklusiver strategischer Optionen, so ist Seattle an einem historischen Punkt verortet, wo wichtige ökonomische US -Interessen nicht mehr im multilateralen Kontext zu realisieren waren. Washington spielte in Seattle die Karte der»Exit-Option«, des Ausstiegs aus dem Multilateralismus. Das heißt noch nicht, dass der Ausstieg auch wirklich vollzogen wird. Bereits die Drohung damit kann bei den Mitspielern die Bereitschaft fördern, auf die Vorstellungen der USA einzuschwenken. Tagespolitisch spiegelt sich ein Wechsel in den Optionen in der Intensivierung der innenpolitischen Kontroverse zwischen»Isolationisten« und »Multilateralisten«. Isolationismus und Multilateralismus sind dabei aber nur taktische Gegensätze. Beide Positionen reflektieren die latent stets vorhandene Gesamtbandbreite der Handlungsoptionen der USA . Unilateralismus und Multilateralismus sind zwei Seiten der gleichen Medaille. Zunehmende transatlantische Rivalität In dem Maße wie sich der Unilateralismus der USA profiliert, wird er aber auch von rivalisierenden Interessen – in diesem Falle vor allem der EU – in Frage gestellt. Der Welthandel ist ein Terrain, auf dem die EU ökonomisch den USA durchaus etwas entgegenzusetzen in der Lage ist. 10 Handelspolitische Konflikte zwischen den beiden Blöcken sind zwar nicht neu, aber im Kontext mit ähnlichen Tendenzen auf anderen Politikfeldern 11 bekommen sie ein anderes Gewicht.»Die Supermacht in Washington ist stärker geworden – aber auch die Europäer werden sich ihrer selbst bewusst«. 12 Wie wenig diese Widersprüche von der Öffentlichkeit bislang bemerkt worden sind, wurde an der spektakulären Machtprobe deutlich, die sich im März 2000 um die Neubesetzung des Direktorenpostens beim IWF entspann. Erst als dieser vergleichsweise unbedeutende Konflikt Schlagzeilen machte, wurde über Expertenkreise hinaus sichtbar, wie sehr sich die neue unipolare Weltordnung und die daraus resultierenden neuen Konfliktlagen bereits verfestigt haben. Die Beziehungen zwischen Westeuropa und den USA sind, so Ernst-Otto Czempiel,»viel schlechter als sie aussehen«. 13 9. Brzezinski a.a.O. S. 49 f.. 10 . Der Anteil der USA am Welthandel beträgt ca. 18 %, der der EU 44 %,( WTO Annual Report 1998 ). 11 . So z. B. die Etablierung des EURO als potenzielle internationale Reservewährung neben dem Dollar(vgl. hierzu Hans-Joachim Spanger:»Der Euro und die transatlantischen Beziehungen. Eine geo-ökonomische Perspektive« in: Internationale Politik und Gesellschaft 2/1999, S. 130 ff.), die Kontroverse um eine neue internationale Finanzarchitektur, die Probleme in den Klimaverhandlungen oder die Versuche der EU , in der Folge des Kosovo-Krieges ein eigenständiges Militärpotenzial neben der NATO aufzubauen. 12 . So der Kanzlerberater Michael Steiner, zitiert in der Zeit Nr. 12/2000 , 16.3. 2000 . 13. Czempiel, Ernst Otto»Transatlantische Zerreißproben« in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 5/ 2000 , S. 569 ff. IPG 3/2000 Peter Wahl, Zur Krise der WTO 237

So reflektieren die Auseinandersetzungen um die Vorbereitung der neuen Welthandelsrunde als auch der Verlauf der Verhandlungen in Seattle selbst keineswegs geringfügige und vorübergehende Differenzen sondern tief gehende Interessenskonflikte, die die speziellen ökonomischen aber auch die generellen machtpolitischen Interessenskonstellationen der»neuen Weltordnung« empfindlich berühren. Die»umfassende Agenda« Die EU strebte eine umfassende Tagesordnung mit Themen an, die über die sog.»built-in« Agenda, über die unerledigten Themen früherer Verhandlungen, weit hinausgingen, darunter Fragen einer internationalen Investitionsordnung, einer internationalen Wettbewerbsordnung sowie»systemische« Fragen der WTO , wie Transparenz und Partizipation. Darin sollten sich auch Interessen der Entwicklungsländer finden, die man auf diese Weise für eine neue Verhandlungsrunde gewinnen wollte. Außerdem vergrößert eine Vielzahl von Verhandlungsthemen die verhandlungstaktischen Spielräume für spätere Kompromisse. Themen wie Umweltstandards wurden von der EU von Anfang an als»bargaining chip« eingesetzt, die man zu geeignetem Zeitpunkt im Tausch für Zugeständnisse von der anderen Seite aufzugeben bereit war. Die USA dagegen waren für die Beschränkung der Tagesordnung auf die beiden Themen Liberalisierung im Agrarbereich und bei Dienstleistungen. Damit sind auch die derzeit wichtigsten handelspolitischen Interessen der USA benannt. Zum einen geht es darum, angesichts der eigenen Agrarüberschüsse Zugang zum attraktiven Agrarmarkt der EU zu gewinnen. Zum zweiten liegt ein liberalisierter Dienstleistungssektor – vor allem die zukunftsträchtigen Märkte für Telekommunikation, audiovisuelle und Kulturindustrie, 14 Banken und Versicherungen – im Interesse Washingtons, da hier die USA weltweit bereits führende Wettbewerbspositionen einnehmen. Dienstleistungssektor für die USA absolute Priorität besitzt. 15 Sie unterstreicht die sehr weit reichenden US -Interessen auf diesem Gebiet mit einem Vorschlag, die Liberalisierung im»top-down approach« vorzunehmen.»Top-down« – ein Begriff aus dem internationalen Verhandlungsjargon – bedeutet, dass zunächst alle Dienstleistungen generell liberalisiert werden. Will ein Land dies nicht, bzw. für einzelne Branchen nicht, muss es Ausnahmeregelungen vertraglich absichern. Bisher gilt in den Dienstleistungsabkommen der WTO ( GATS ) das umgekehrte Verfahren(»bottom-up«), d. h. es wird eine spezielle Branche herausgegriffen, deren Liberalisierung dann vertraglich geregelt wird. Alle anderen Branchen werden dadurch nicht tangiert. Längerfristig zielt die Liberalisierung der Dienstleistungen auch darauf, Sektoren wie Bildung und Gesundheit, die in Europa traditionell in öffentlicher Hand sind – aus liberaler Sicht handelt es sich um wettbewerbsfeindliche Staatsmonopole –, für Private und damit auch für entsprechende US -Unternehmen zu öffnen. Auf dem Hintergrund der revolutionären Umbrüche, die der elektronische Handel über das Internet mit sich bringt, haben die USA auch hier einen großen Wettbewerbsvorsprung. Mit einer weiter gehenden Liberalisierung könnte dieser noch ausgebaut werden. Ähnliches gilt für die Liberalisierung im audiovisuellen Bereich. Sobald die Hardware-Voraussetzungen vorhanden sind, was in wenigen Jahren der Fall ist, werden Entwicklungen wie» TV on demand«, d. h. Fernsehen über das Internet, auch die Medienlandschaft grundlegend verändern. Insbesondere die öffentlich-rechtlichen Rundfunkund Fernsehanstalten, denen aus neoliberaler Sicht ohnehin der Ruch quasi-staatlicher Einrichtungen anhängt, werden unter enormen Anpassungs- und Privatisierungsdruck geraten. Dienstleistungen Charlene Barshefsky hatte bereits im Juni 1999 deutlich gemacht, dass die Liberalisierung im 14. Der größte Sektor der US -Exporte sind heute audiovisuelle Erzeugnisse Hollywoods und der Popmusik. 15. Barshefsky reveals U.S. push to broaden WTO service talks; in: Inside US Trade, June 4 , 1999 . 238 Peter Wahl, Zur Krise der WTO IPG 3/2000

USA gegen Regulierung von Investitionen und Wettbewerb Auf klare Ablehnung Washingtons stießen dagegen EU -Themen wie eine internationale Wettbewerbsordnung und eine internationale Investitionsordnung. Das Investitionsthema war bereits bei der ersten WTO -Ministerkonferenz in Singapur vorgeschlagen worden. Da die USA – wohl nicht zu Unrecht – erwarteten, dass Verhandlungen in der WTO langwierig sein würden, kam das Thema – mit Effizienzargumenten begründet – unter dem Titel»Multilaterales Investitionsabkommen«( MAI ) schließlich auf die Tagesordnung der OECD . Schon damals zeichnete sich ab, dass die USA dem Multilateralismus der WTO nicht allzu viel Vertrauen schenkten. Zwar ist auch die OECD eine multilaterale Institution, aber als Zusammenschluss der Industrieländer hätte sie eher Aussichten auf ein Ergebnis geboten. Dass das MAI auch in der OECD scheiterte, ist zum großen Teil bereits Ausdruck der wachsenden Interessengegensätze zwischen der EU und den USA gewesen. 16 Der Vorstoß der EU für eine internationale Wettbewerbsordnung schließlich erweckte bei den USA die Befürchtung, die WTO könnte zu einer vom europäischen Sozialstaatsdenken geprägten neo-keynesianischen Regulierung der Weltwirtschaft führen. Angesichts der Welle von strategischen Megafusionen, wie der zwischen AOL und Warner, besteht auch hier keinerlei Interesse, das freie Spiel des Marktes, das immer den ökonomisch Stärkeren begünstigt, durch Regulierungen einzuschränken. Wenn zu diesen Themen vorerst also keine Verhandlungen stattfinden, dann gehört dies aus US -Sicht zu den Aktiva ihrer Bilanz von Seattle. Sollte es in der nächsten Zeit doch noch zu Verhandlungen in der WTO kommen, dann am ehesten bei den beiden Themen der»built-in« Agenda, Agrarbereich und Dienstleistungen, Themen also, wo die USA nur gewinnen können. Aber selbst wenn auch in diesen Fragen die Stagnation anhält, ist dies für Washington zu verschmerzen. Denn bei den Dienstleistungen wird der Vorsprung der USA im elektronischen Handel mit der normativen Kraft des Faktischen ohne Regulierung vorerst wahrscheinlich besser fahren als durch multilaterale Spielregeln. Dies gilt umso mehr, als bisher keine Vorstellungen darüber bestehen, wie der elektronische Handel mit Dienstleistungen überhaupt wirksam reguliert werden könnte. 17 Multilateralismus und Demokratie Selbst wenn man von den durch hegemoniale und rivalisierende Interessen großer Handelsmächte bedingten Blockaden der WTO absehen könnte, wären die Demokratieprobleme eines multilateralen Systems noch nicht gelöst. So besteht Demokratie nicht nur aus Strukturen und Verfahren (obwohl diese ihre Voraussetzung sind), sondern auch aus grundlegenden Normen und Wertorientierungen, die in Verfassungen unverrückbar verankert sind. Im Grundgesetz der Bundesrepublik sind dies z. B. der Grundrechtekatalog und das Rechtsstaatsprinzip, die durch kein Verfassungsgericht, durch kein Parlament, durch keine Verfassungsänderung und durch keine Mehrheitsentscheidung verändert werden können. Der Sinn solcher unveränderbaren Verfassungsgrundsätze besteht darin, zu verhindern, dass durch formal demokratisch zustande gekommene Mehrheitsentscheidungen undemokratische Ziele verwirklicht werden. Freihandelsdoktrin – Fesselung des Staats, freie Bahn der Wirtschaft Auch die WTO hat eine Art Grundgesetz, das »Agreement Establishing the World Trade Organization«. 18 In dessen Präambel ist die Liberalisierung des internationalen Handels als Organisationsziel verankert. Auch faktisch verfolgt die WTO 16. So bestanden z. B. bei der Liberalisierung der Investitionen bei den audio-visuellen Industrien unüberbrückbare Gegensätze. 17. Welche Schwierigkeiten sich dabei ergeben, wird beispielhaft sichtbar an den Versuchen, Kinderpornografie oder neofaschistische Propaganda im Netz zu unterbinden. Obwohl hier ein internationaler Konsens von Regierungen und Öffentlichkeit besteht, war eine wirksame Kontrolle bisher nicht möglich. Die Unmöglichkeit, das Internet zu kontrollieren, wird ja auch umgekehrt immer als eines seiner Vorteile hervorgehoben, in dem der grundlegend demokratische Charakter des Netzes zum Ausdruck käme. 18. www.wto.org / wto / legal /04 -wto.pdf IPG 3/2000 Peter Wahl, Zur Krise der WTO 239

bisher einen Kurs, bei dem Liberalisierung das alles dominierende Leitbild ist. Die materielle Realisierung der Freihandelsdoktrin bedeutet aber, dass die Unternehmensseite keiner ökonomischen Regulierung mehr unterliegen soll. Die Bindewirkung des Multilateralismus konzentriert sich also nur auf Regierungen und deren regulatorische Handlungsmöglichkeiten. Unter diesen Bedingungen wird Multilateralismus selektiv, er läuft tatsächlich auf die Fesselung von Regierungen gegenüber der Wirtschaft hinaus. Freie Bahn dagegen für die Global Players – so ließe sich die grundlegende Ratio der WTO auf den Begriff bringen. Multilateralismus wird so zugleich zum Instrument der Umverteilung ökonomischer Macht zu Gunsten der Privatwirtschaft. Was dem öffentlichen Zugriff entzogen wird, wird dem privaten überantwortet. Das Private ist aber seinem Wesen nach gerade dem Öffentlichen, dem Politischen, dem Zugriff der polis, der Politik, dem Gemeinwesen entzogen. Im Gegensatz zum Management der Unternehmen sind Regierungen und ihre Entscheidungen in der Regel dagegen demokratisch legitimiert. Angesichts der ökonomischen Stärke Transnationaler Unternehmen 19 und deren immer weiter wachsenden Einfluss durch Megafusionen verstärkt eine WTO , die sich nur als Motor der Liberalisierung versteht, die ohnehin starken Entdemokratisierungstendenzen der Globalisierung. 20 In Zeiten, in denen Unternehmensentscheidungen immer häufiger Auswirkungen haben, die selbst weit über einzelne Volkswirtschaften hinausgehen können, wäre aber eher eine demokratische Kontrolle der Wirtschaft auf der Tagesordnung als die Erweiterung ihrer Spielräume. Wie eine solche demokratische Kontrolle ausgestaltet werden könnte, ist die zentrale Herausforderung für eine innovative demokratische Politik angesichts der Globalisierung. Diskriminierung und Externalisierung von »non-trade concerns« Die Verabsolutierung der Freihandelsdoktrin zum entscheidenden Imperativ der WTO enthält noch in anderer Hinsicht ein undemokratisches Moment: Im Vergleich zu anderen internationalen Organisationen ist die Durchgriffsfähigkeit der WTO in nationale Gesetzgebung und nationale Politik außerordentlich stark. Sie wirkt tendenziell wie eine»unsichtbare Regierung«. 21 Die WTO ist die einzige internationale Wirtschaftsinstitution, deren Entscheidungen völkerrechtlich bindende Wirkung haben und zugleich sanktionsbewehrt sind. Im Vergleich dazu sind vor allem die UN Einrichtungen(Ausnahme ist der UN -Sicherheitsrat) völkerrechtliche Papiertiger. Versuche, diejenigen internationalen Organisationen und Abkommen, die sich mit Umweltfragen, Verbraucherschutz, Arbeit und Sozialem, Menschenrechten etc. befassen, mit ähnlicher Bindewirkung zu versehen, sind entweder gescheitert oder befinden sich im Vergleich zur WTO in hoffnungslosem Rückstand. So ist es der ILO in all den Jahrzehnten ihres Bestehens nicht gelungen, Sozialstandards mit einer der WTO auch nur entfernt vergleichbaren völkerrechtlichen Verbindlichkeit zu versehen. Ähnliches gilt für die Umweltabkommen oder den Menschenrechtsausschuss der UNO . Angesichts dessen ist es nachvollziehbar, wenn viele NGO s und Gewerkschaften fordern, die sog. »non-trade concerns« wie sie im WTO -Jargon genannt werden, in die Organisation zu integrieren, weil sie hoffen, diesen Interessen nur so völkerrechtlichen»Biss« verleihen zu können. Das Gegenargument, man könne dem Handel nicht die Lösung»fachfremder« Probleme aufbürden – was abstrakt durchaus richtig ist –, wirkt auf dem Hintergrund der völkerrechtlichen Vorrangstellung der WTO allerdings zynisch. Dies umso mehr, als die Entscheidungen der WTO in der Realität sehr wohl Implikationen für Soziales, Umwelt, 19 . Unter den weltweit 100 größten ökonomischen Einheiten befinden sich heute 50 TNC s. Der Umsatz von General Motors liegt über dem BIP Dänemarks. Toyota, Exxon und Shell setzen mehr um, als Norwegen, Polen und Portugal erwirtschaften. 20. Dies ist kein Argument gegen Liberalisierung als solche. Unter bestimmten Umständen, in bestimmten Entwicklungsphasen und für bestimmte Länder kann Liberalisierung sehr sinnvoll sein. Die Liberalisierung des EU -Agrarmarktes gegenüber den Entwicklungsländern wäre ein aktuelles Beispiel. Doch das Problem beginnt dort, wo Liberalisierung zum immer und überall gleichermaßen gültigen Patentrezept verabsolutiert wird, dem sich alles andere unterzuordnen hat. 21. Barker, Debi / Mander, Jerry( 1999 ), The International Forum on Globalization(eds.), Invisible Government, The World Trade Organization: Global Government For The New Millennium, San Francisco. 240 Peter Wahl, Zur Krise der WTO IPG 3/2000

Gesundheit, Menschenrechte etc. haben – häufig sogar äußerst schwerwiegende. Nur durch die Externalisierung dieser Dimensionen des Handels ist es möglich, die Fiktion aufrechtzuerhalten, Liberalisierung sei eine»rein handelspolitische« Angelegenheit. Die Externalisierung beginnt bereits wissenschaftstheoretisch bei der am neoliberalen Paradigma orientierten Wirtschaftswissenschaft, die z. B. das Interesse, kein hormonbehandeltes Rindfleisch auf den Markt zu lassen, als Handelshemmnis definieren muss, weil Gesundheitspolitik und Verbraucherschutz in ihrem Kategoriensystem nicht vorkommen. Diese sind eben»non-trade«. Dieses Verfahren endet folgerichtig bei der Externalisierung der Kosten und Schäden, die ein unregulierter Handel an Umwelt, Sozialem, Menschenrechten und Kultur anrichtet. Das wirkungsvollste Instrument zur Durchsetzung des Freihandelsprimats gegenüber anderen Interessen ist das Streitschlichtungsverfahren der WTO . Es ist eine für multilaterale Institutionen völkerrechtlich neue Qualität, in den Worten des ersten WTO -Generalsekretärs Ruggiero die»zentrale Säule des multilateralen Handelssystems und der originellste Beitrag der WTO zur Stabilität der Weltwirtschaft.« 22 Die Urteile des Streitschlichtungspanels haben nicht nur völkerrechtlich verbindlichen Charakter, sondern die siegreiche Partei kann Schadensersatz fordern und ggf. legal Sanktionen gegen den Verlierer verhängen. So z. B. geschehen in einem spektakulären Streitfall zwischen der EU und den USA : die Weigerung der EU , aus gesundheitlichen und Verbraucherschutzgründen hormonbehandeltem Rindfleisch aus den USA Marktzugang zu gewähren, führte zu einer erfolgreichen Klage Washingtons im Interesse seiner Fleischexporteure. Das Verhalten der EU wurde als Handelshemmnis eingestuft, das im Widerspruch zu den WTO -Regeln steht. 23 Die Logik der Externalisierung und Diskriminierung von»non-trade concerns« und der Verabsolutierung der Freihandelsdoktrin wird bis in die Details des Schiedsgerichtsverfahrens sichtbar. So müssen z. B. die Experten, die das Schiedsgerichtspanel bilden, Handelsexperten sein. Damit wird von vorneherein ausgeschlossen, dass Expertise aus anderen Fachgebieten in die Sprüche des Panels eingehen könnte. Die Aporien globaler Demokratie Auch wenn die WTO so weit reformfähig wäre, dass die Dominanz des Freihandelsprinzips gebrochen und die internationale Handelsordnung in einem System gleichberechtigter Institutionen und Verträge zum Schutz von Umwelt, sozialen Interessen, Menschenrechten etc. eingebettet werden könnte, wird das grundsätzliche Problem des Hinauswachsens von Entscheidungsprozessen über den Rahmen der nationalen Demokratie nicht gelöst. Denn durch die Einbindung in multilaterale Verpflichtungen findet ein Transfer von Souveränität statt. In der Handelspolitik hat ein solcher Transfer staatlicher Souveränität im Rahmen der EU schon weitgehend stattgefunden. Die Mitgliedsländer machen keine eigenständige Handelspolitik mehr. Diese liegt stattdessen in der Kompetenz der Europäischen Kommission. Am Charakter des Europaparlaments, das nur dem Namen nach das parlamentarische Pendant zur Kommission ist, wird das demokratische Dilemma deutlich. Denn mit dem Souveränitätstransfer werden nicht einfach nur einige Regierungskompetenzen aufgegeben, sondern, wenn der Begriff Souveränität in seiner ganzen demokratietheoretischen Bedeutung genommen wird, ist er auch eine Einschränkung des eigentlichen demokratischen Souveräns, der Wahlbürgerin und des Wahlbürgers. Die Abtretung von Souveränitätsrechten geht einher mit dem Verlust an Autonomie und Selbstbestimmung über die eigenen Lebensumstände und bedeutet insofern weniger Demokratie. Die Vorstellung, dies durch den Aufbau einer globalen Legislative, eines»Weltparlaments«, das das Territorium demokratischer Willensbildung mit dem der Entscheidungsfindung – in diesem Falle der gesamte Globus – wieder in Übereinstimmung bringt, gehört wohl in das Reich der Utopien. Für diese Problematik gibt es noch keine befriedigende Lösung. Vage Hoffnungen auf»die Zivilgesellschaft« dürften auf einer Überschätzung 22. Ruggiero, Renato( 1997 ), www.wto.org / wto / abaout / dispute O.htm 23 . WWF / OXFAM / CIEL / CNI ,( 1998 ),»Dispute Settlement in the WTO: A Crisis for Sustainable Development«, Discussion Paper. IPG 3/2000 Peter Wahl, Zur Krise der WTO 241

von deren Möglichkeiten beruhen(s. unten). Möglicherweise ist der Ansatz, auf jeden Fall eine institutionelle und verfahrensmäßige Lösung auf globaler Ebene zu suchen, von Anfang eine Sackgasse. Vielleicht sind Konzepte, die bei der Dezentralisierung und Regionalisierung von Politik und Ökonomie ansetzen, eine vernünftigere Perspektive. Sie wären auf jeden Fall in der weiteren Diskussion als ernsthafte Alternativen einzubeziehen. In der Zwischenzeit ist die WTO , wie andere internationale Organisationen, zunächst einmal nur der Zusammenschluss nationalstaatlicher Exekutiven, deren demokratische Legitimität ein ungelöstes Problem ist. Das interne Demokratiedefizit der WTO Zu den bisher dargestellten Problemen gesellen sich organisationsinterne Demokratiedefizite, die mehrere Dimensionen haben. Am meisten Aufsehen erregte in Seattle die Behandlung der Entwicklungsländer in spektakulären Vorfällen, z. B. die entwürdigende Verweigerung des Zutritts zu sog. Green-Room-Verhandlungen 24 für einige Vertreter von Entwicklungsländern. Vordemokratischer Umgang mit Entwicklungsländern Bei den Green-Room-Verhandlungen handelt es sich um informelle Gespräche, an denen von der Konferenzleitung handverlesene Partner teilnehmen. Immer dabei sind die großen handelspolitischen»Player« USA , EU , Japan und Kanada, je nach Verhandlungsgegenstand auch andere Länder. In den Green-Room-Verhandlungen werden Entscheidungen ausgehandelt, die dann später in den offiziellen Gremien nur noch abgesegnet wurden. D. h. bis Seattle war das so. Begründet werden diese Green-Room-Gespräche mit Effizienzargumenten. Zwar ist es praktisch tatsächlich unmöglich, komplizierte Verhandlungen mit allen WTO -Mitgliedern zugleich zu bearbeiten. Dafür gibt es aber in der UNO und anderen internationalen Organisationen seit langem formalisierte Delegationsverfahren entlang regionaler Gruppen oder thematischer Interessenlinien und transparente Abstimmungsprozesse. Dergleichen war bei der WTO bisher nicht üblich. So kam es, dass der Handelsminister Guyanas vergeblich versucht hatte, an einer solchen Verhandlungsgruppe teilzunehmen. Er wurde vom Wachpersonal an der Tür mit dem Argument abgewiesen, dass für den Zutritt eine Einladung notwendig sei. Erst als der Skandal öffentlich wurde, erhielt der Minister nachträglich eine Einladung auf sein Hotelzimmer. Auch die Verhandlungsführung der US -Handelsministerin Barshefsky war äußerst autoritär und manipulativ. Die Verhandlungen wurden zwar formell in mehreren thematischen Arbeitsgruppen geführt, es stellte sich aber heraus, dass dies reine Schauveranstaltungen ohne politische Bedeutung waren. So erfuhren Teilnehmer an den Arbeitsgruppen, nachdem sie sich auf ein Verfahren zur Erarbeitung eines Papiers geeinigt hatten, dass die Konferenzleitung bereits eigenmächtig einen Text vorbereitet hatte. Zudem war dieser noch vor den Regierungsvertretern NGO s bekannt geworden. Die Empörung der Entwicklungsländer über diese Praktiken war einer der Hauptauslöser für das Platzen der Konferenz. Es ist zu erwarten, dass derartig exzessiv undemokratische Praktiken in Zukunft verschwinden. Es wird, wie bei der UNO , ein geregeltes und transparentes System geben, das an die international gängigen Standards von Transparenz und Partizipation in internationalen Konferenzen angeglichen wird. Ressourcenprobleme der Entwicklungsländer Es wäre aber zu kurz gegriffen, wenn man meint, damit die Probleme der Entwicklungsländer in der WTO im Griff zu haben. Bereits vor Seattle war in der WTO erkannt worden, dass vor allem die ärmeren Entwicklungsländer weder die finanziellen noch personellen Ressourcen haben, um gleichberechtigt in der WTO mitzuarbeiten. Viele Entwicklungsländer können sich nur eine kleine diplomatische Vertretung in Genf leisten. Da aber oft drei Verhandlungsprozesse gleichzeitig laufen und zudem in Genf noch andere internationale Organisationen ansässig sind, ist für viele Entwicklungs24. So genannt nach der Farbe der Tapete in den Genfer Verhandlungsräumen der WTO . 242 Peter Wahl, Zur Krise der WTO IPG 3/2000

länder eine adäquate Beteiligung an der WTO de facto illusorisch. Symptomatisch für dieses Handikap ist auch die Tatsache, dass in Seattle die EU , Japan und die USA mit Delegationen von hundert und mehr Beamten präsent waren, während viele Entwicklungsländer mit Delegationen von drei bis zehn Personen auftraten. Auch die Lobby der Wirtschaft war in ähnlicher Stärke wie die großen Player aufgelaufen. Angesichts des Ressourcenproblems startete die WTO bereits vor Seattle ein Programm, mit dem private Consulting-Unternehmen zur Beratung und Unterstützung von Entwicklungsländern finanziert werden sollen. Auch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung( BMZ ) unterstützt mit einem finanziellen Beitrag dieses Programm. Aber dies kommt dem sprichwörtlichen Tropfen auf den heißen Stein gleich. Tempo und Komplexität versus Demokratie Demokratische Entscheidungen haben etwas mit »miteinander Sprechen« zu tun, mit öffentlicher Debatte, mit Überzeugungsarbeit, mit der Suche nach Konsens, Interessenausgleich und Kompromiss. Naturgemäß braucht es dazu ein gewisses Maß an Zeit und Ressourcen. Demokratie ist strukturell langsam. Gleichzeitig beschleunigen sich die technologischen Umbrüche und ökonomischen Prozesse im Zuge der Globalisierung ganz dramatisch. Die Global Players geben mit ihren finanziellen, personellen und technologischen Möglichkeiten das Tempo vor. Zudem haben sie den»Vorteil«, ihre Unternehmensstrategien ohne zeitraubende demokratische Verfahren in die Praxis umsetzen zu können. Noch bis Seattle war es der Ehrgeiz der EU , die neue Verhandlungsrunde der WTO zur weiteren Beschleunigung des Liberalisierungsprozesses zu nutzen und überdies zusätzliche Themen auf die Tagesordnung zu bringen. Das politische System und erst recht die Öffentlichkeit hinken demgegenüber hoffnungslos hinterher, und zwar nicht nur in Entwicklungsländern, sondern inzwischen auch in den Industrieländern. Dies gilt in erster Linie für die nationalen Parlamente. Im Wirtschaftsausschuss des Bundestages beispielsweise war das MAI praktisch unbekannt, bis NGO s darüber informierten. Auch die Probleme der WTO waren bis vor kurzem nur einer Hand voll Parlamentarier geläufig. Die Gründung der WTO und ihre Bedeutung sind in Parlament und Öffentlichkeit der Bundesrepublik so gut wie nicht zur Kenntnis genommen worden. Dabei geht es nicht um subjektives Desinteresse, Unfähigkeit oder darum, dass die Exekutive aus Böswilligkeit nicht ausreichend informierte und für Transparenz sorgte. Im Gegenteil. Das Problem liegt darin, dass die Überfülle, die Komplexität und das Tempo objektiv nicht mehr demokratisch beherrschbar sind. Auch die Exekutivapparate sind inzwischen nur noch bedingt in der Lage, die komplexen Verhandlungsprozesse zu steuern. 25 Das multilaterale System tendiert dazu, strukturell mit demokratischen Verfahren inkompatibel zu werden. Die Konsequenz daraus kann natürlich nicht darin liegen, die Apparate zu vergrößern, sondern Tempo und Komplexität aus dem Prozess herauszunehmen. Internationale Entscheidungsprozesse müssen in Tempo und Komplexität an das Maß der Demokratie angepasst werden, nicht umgekehrt. Demokratisierung durch die Zivilgesellschaft? In der Diskussion um die politische Regulierung der Globalisierung wird der Zivilgesellschaft eine große Rolle zugewiesen. Insbesondere NGO s sollen in einer zukünftigen Architektur von Global Governance helfen, Problemlösungsdefizite der Nationalstaaten zu kompensieren und zur Demokratisierung internationaler Entscheidungsprozesse beizutragen. Dabei wird angenommen, dass»internationale Zivilgesellschaft« ein eigenständiger, kollektiver Akteur im internationalen System ist. Wer im Einzelnen Teil dieses kollektiven Akteurs ist oder sein soll, wird allerdings selten präzisiert. Am konkretesten ist hier noch die Agenda 21 , die von »major groups« – synonym für Zivilgesellschaft – spricht. Zu den»major groups« gehören Frauen, 25. Wobei die liberal orientierten unter ihnen ohnehin ihre vornehmste Aufgabe darin sehen, die staatliche Steuerung zurückzunehmen, um sie der angeblich überlegenen Selbststeuerung des Marktes zu überlassen. IPG 3/2000 Peter Wahl, Zur Krise der WTO 243

Kinder und Jugendliche, indigene Völker, NGO s, lokale Behörden, Gewerkschaften, Wirtschaft und Industrie, Wissenschaft und Technologie sowie die Bauern. Jeder Gruppe ist ein eigenes Kapitel der Agenda 21 gewidmet. Mit dieser Aufzählung wird auf den ersten Blick deutlich, dass die Interessenunterschiede und Widersprüche in einer so definierten Zivilgesellschaft so groß sind, dass gemeinsame Handlungsfähigkeit unmöglich ist. Auch wenn man sich statt auf Zivilgesellschaft auf NGO s beschränkt, so ist die Heterogenität kaum geringer. Um kollektiver Akteur zu werden, ist es jedoch notwendig, dass die einzelnen»Sub-Akteure« sich untereinander zu einem handlungsfähigen Subjekt verbinden. Die formale Kategorisierung und die bloße Summe der Aktivitäten nichtstaatlicher Akteure konstituiert noch keinen kollektiven Akteur. Mindestvoraussetzung dafür ist die Fähigkeit, gemeinsam politisch relevante Ziele definieren zu können. Dazu fehlt aber die gemeinsame Interessengrundlage. Daher kann bis heute in diesem Sinne nicht von einem kollektiven Akteur gesprochen werden. Praktische Versuche zur Konstitution eines solchen Akteurs wurden in Rio versucht. Das Internationale Nichtregierungsforum ( INGOF ) versuchte damals, alle(oder zumindest die meisten) der in Rio anwesenden NGO s in einer globalen Struktur zusammenzufassen. Das Projekt scheiterte noch während der Rio-Konferenz. 26 Neue Versuche wurden seither nicht mehr unternommen. Gleichwohl haben die Präsenz, die Kritik und seit Seattle die Proteste von NGO s zu einem höheren Maß an Transparenz und Öffentlichkeit im internationalen System geführt und eine Plattform zur Einspeisung alternativer Expertise in öffentliche Debatten geschaffen. Dies sind Voraussetzungen von Demokratisierung. Für eine tatsächliche Demokratisierung des hochgradig vermachteten Globalisierungsprozesses reichen sie allerdings bei weitem nicht aus. Zudem ist damit zu rechnen, dass NGO s sich zukünftig verstärkt Kooptionsversuchen von Regierungsseite ausgesetzt sehen werden. Die Weltbank verfolgt bereits seit den achtziger Jahren ein solche Strategie – nicht ganz ohne Erfolg. Aus einer korporatistischen Perspektive erlaubt eine partizipatorische Herangehensweise(in diesem Fall an NGO s im Entwicklungsbereich) den Regierungen: ̈ »genauere und repräsentativere Informationen über die Bedürfnisse, Prioritäten und Fähigkeiten lokaler Bevölkerungen und über die Auswirkungen von Regierungsinitiativen zu sammeln«, ̈ Programme an lokale Bedingungen anzupassen, damit die knappen Ressourcen effektiver genutzt werden können, ̈ qualitativ bessere und bedarfsorientierte Dienstleistungen anzubieten, ̈ lokale Ressourcen zu mobilisieren, um knappe Regierungsmittel zu erhöhen oder sogar zu ersetzen, ̈ die Nutzung und Erhaltung von Regierungseinrichtungen und Dienstleistungen zu verbessern, ̈ die öffentliche Anerkennung und Legitimität von Regierungsleistungen zu erhöhen.« 27 Diese Form von Partizipation kommt dem neoliberalen Anti-Etatismus sehr entgegen, dem die Übertragung staatlicher Aufgaben im Bereich Soziales, Umwelt und Entwicklung an private Träger ein prinzipielles Anliegen ist. Zumal NGO s meist kostengünstiger als Beamtenapparate oder kommerzielle Unternehmen arbeiten und den neoliberalen Vorstellungen von»lean management«,»Kundenorientierung«(in der Entwicklungspolitik ist von Zielgruppenorientierung die Rede) und»lean production« sehr nahe kommen. Dies erklärt, warum auch in Großbritannien und den USA schon unter konservativen Regierungen NGO s eine große Akzeptanz fanden. Eine Einflussnahme auf die politische Ebene der Entscheidungen ist in diesem Verständnis von Partizipation dagegen nicht vorgesehen. Bereits nach dem Scheitern des MAI erkannte man auch in der WTO , die bis dahin weitgehend NGO -resistent gewesen war, dass NGO s ein ernst zu nehmender Faktor bei internationalen Verhandlungen sein können. Die Organisation begann, sich für NGO s zu öffnen. Schon bei der Ministertagung in Genf hatten NGO s weitgehend ungehinderten Zugang. Im Vorfeld von Seattle wurden zwei Symposien zu den Themen Handel und 26. Padbury, Peter( 1997 ):»International Cooperation Among NGO Networks, Experiences, Reflections and a Survey on Next Steps«. Statement for a WEED Workshop »Beyond Rio«, Ottawa. 27. World Bank( 1992 ): Report of the Workshop on Participation of NGO s; Washington, 1992 . 244 Peter Wahl, Zur Krise der WTO IPG 3/2000

Umwelt und Handel und Entwicklung mit großer NGO -Beteiligung durchgeführt. In Seattle selbst war den NGO s eine großzügige Büround Tagungsinfrastruktur mit Computerzentrum kostenlos zur Verfügung gestellt worden. Inzwischen wird auch ein spezielles Informationsbulletin 28 herausgegeben und im Sekretariat der WTO werden Überlegungen angestellt, die Partizipation von NGO s in Form eines Beirates o. Ä. zu institutionalisieren. Bei der OECD gibt es bereits einschlägige Erfahrungen mit solchen korporatistischen Strukturen. Zwei zivilgesellschaftliche Beiräte(für Gewerkschaften und für Unternehmerverbände) 29 sind schon lange institutionalisiert. Trotz der Präsenz der Gewerkschaften in der OECD konnten die Verhandlungen zum Multilateralen Investitionsabkommen( MAI ) zwei Jahre lang unbemerkt von der Öffentlichkeit geführt werden. Es waren NGO s, die die Verhandlungen erstmals publik machten. Aber auch dann beharrten die meisten TUAC -Mitgliedsverbände, darunter der DGB , bis zum Scheitern des Abkommens darauf, dass man den vorliegenden Vertragsentwurf»konstruktiv verbessern müsse« und nicht, wie die Mehrheit der NGO s, ihn»fundamentalistisch« ablehnen könne. Die korporatistische Einbindung hatte offensichtlich dazu geführt, dass eine nüchterne Einschätzung der Kräfteverhältnisse verloren gegangen und Alternativen zum bloßen Mitspielen in den Institutionen aus dem Blickfeld geraten waren. Auch bei der WTO ist zu vermuten, dass die »wilde«, d. h. kaum geregelte Partizipation von NGO s in»geordnete« Bahnen gelenkt und damit bis zu einem gewissen Maße neutralisiert werden soll. Die Einbindung von NGO s in solche Mechanismen kann dazu führen, dass: ̈ sie beträchtliche Energie in Verfahrensfragen unter sich selbst stecken müssten(Koordination, Abstimmungen etc.); ̈ durch den Zwang zu Kompromissen untereinander ein Abschleifen der politischen Positionen auf einen kleinsten gemeinsamen Nenner entstünde; wenn auch die Unternehmerlobby in einem solchen Gremium vertreten wäre, käme es voraussichtlich sogar zur gegenseitigen Neutralisierung; ̈ der Kreis der NGO s, die derzeit noch direkten Zugang zu den Konferenzen haben, schrumpfen würde; ̈ informelle Hegemonialstrukturen unter den NGO s sich verfestigten(da der Zugang zu Informationen und Personen in den Apparaten auch eine Machtressource ist) und damit wieder Tendenzen zur Entdemokratisierung entstünden. Viele NGO s werden deshalb schon aus eigenem Interesse nicht oder nur partiell auf Angebote einer institutionellen Partizipation eingehen. Erfolgversprechender ist es für sie, in Kenntnis ihrer eigenen Grenzen strategische Allianzen mit sozialen Bewegungen, Gewerkschaften aber auch parlamentarischen Kräften einzugehen. Überhaupt muss an dieser Stelle auf das Problem aufmerksam gemacht werden, dass die modische Fixierung auf NGO s für Demokratisierungsversuche internationaler Institutionen dazu führt, dass andere Optionen, z. B. die Stärkung parlamentarischer Kontrolle, vernachlässigt werden. Als Fazit ist daher vor einer Überbewertung der Rolle von NGO s in der Globalisierung im allgemeinen und für die Demokratisierung der WTO im besonderen zu warnen. 30 Akzeptanzkrise der Globalisierung Die Globalisierung unter neoliberalem Leitbild ist in eine Akzeptanzkrise geraten. Seattle war dafür nur ein Symptom unter anderem. Das Scheitern des Multilateralen Investitionsabkommen in der OECD 1998 und die Reaktionen auf den Crash in Südostasien hatten ebenfalls signalisiert, dass eine Gegenbewegung einsetzt. Aber auch jenseits spektakulärer Ereignisse hat sich gezeigt, dass das Versprechen, mit dem die WTO antrat:»Liberalisierung bringt Wachstum, Wachstum bringt Wohlstand für alle«, sich empirisch nicht bestätigt hat. Vor allem für die Entwicklungsländer ist dies deutlich geworden. Neben den undemokratischen Verfahren in Seattle 28. WTO Monthly Bulletin For NGO s(s. http: // www.wto.org) 29. TUAC – Trade Union Advisory Committee und BIAC – Business and Industrie Advisory Committee. 30. Vgl. dazu auch Wahl, Peter( 1996 ),» NGO s – der am meisten überschätzte Akteur der 90 er Jahre«, in: Friedrich-Ebert-Stiftung(Hrsg.): Globale Trends und internationale Zivilgesellschaft oder: Die NGO isierung der (Welt-)Politik? Bonn. IPG 3/2000 Peter Wahl, Zur Krise der WTO 245

war diese Einsicht das entscheidende Motiv, einer neuen Welthandelsrunde die Zustimmung zu versagen. Schon der Zusammenhang zwischen Liberalisierung und Wachstum ist so einfach nicht, wie die Freihandelsprotagonisten in der WTO immer behaupten. So zeigen differenzierte Studien, dass eine generelle Liberalisierung des Außenhandels nur bei jenen Entwicklungsländern stabile Exportsteigerungen ermöglichte, die ihre Exporte gezielt zu fördern in der Lage waren. Arme Länder, die sich eine gezielte Exportförderung nicht leisten können, fallen dagegen sogar zurück. 31 So ist der Anteil des subsaharischen Afrika am Welthandel trotz freiwilliger oder durch Strukturanpassungsprogramme erzwungener Liberalisierung und Deregulierung seit 1980 um die Hälfte zurückgegangen. 32 Erst recht hat sich die Prognose, die Liberalisierung bringe Wohlstand für alle, nicht bewahrheitet. Im Gegenteil, die soziale Polarisierung wächst, die Reichen werden reicher, die Armen werden ärmer. Einer Weltbank-Studie zufolge drückt»der Wechsel zu einem offeneren Außenhandelsregime das Einkommen der 40 Prozent ärmsten Bevölkerungsmitglieder... Die Kosten des Anpassungsprozesses werden demnach von den Armen getragen, und zwar unabhängig davon, wie lange der Prozess dauert.« 33 Andere WeltbankStudien kommen zu dem Ergebnis, dass der weltweite GINI -Koeffizient, 34 d.h. die Schere zwischen Arm und Reich, sich immer weiter öffnet. 35 Der jüngste Bericht des UN -Entwicklungsprogramms, UNDP , bestätigt diesen Befund: während der globale GINI -Koeffizient für 1960 bei 1 : 30 lag, betrug er 1990 1 : 60 , d. h. der Abstand hat sich in diesem Zeitraum glatt verdoppelt. Von 1990 bis 1997 , als die Globalisierung sich beschleunigte, stieg er noch einmal von 1 : 60 auf 1 : 74 . 36 Auch in den Industrieländern hat sich die Schere zwischen Arm und Reich weiter geöffnet 37 . Auch dort, wo die physische Existenz nicht unmittelbar bedroht ist, bedeutet Armut eine beträchtliche Minderung an individuellen Lebens- und Verwirklichungschancen. Sie geht mit einem zunehmenden Ausschluss von sozialen Diensten, wie Gesundheit, Bildung, Kultur und Alterssicherung einher. Sie erschwert oder macht die Teilhabe am öffentlichen Leben unmöglich und ist damit auch eine Einschränkung demokratischer Rechte. Die Prekarisierung der Lebensverhältnisse nimmt zu. Sozialsysteme geraten immer mehr unter den Druck des Standortwettbewerbs. Anpassung an niedrigere Standards ist die Folge. Auch wenn nicht alle diese Probleme unmittelbar der WTO anzulasten sind, so ist sie bisher wichtiger Bestandteil des neoliberalen Projektes gewesen. Selbst bei vielen Protagonisten der Globalisierung wächst das Unbehagen gegenüber der ungebremsten Entfesselung der Märkte. Bekennende Liberale wie George Soros warnen mittlerweile vor der»wilden und erbarmungslosen Globalisierung«, die nur den Gesetzen der Konkurrenz folge und zur Gefährdung des sozialen Zusammenhalts führe. 38 Die neue historische Konstellation könnte sich als wichtigster Krisenfaktor für die Zukunft der WTO erweisen. ̇ 31. Helleiner, G.K.( 1995 ),»Trade, Trade Policy and Industrialization Reconsidered«, in: World Development Studies 6 , Helsinki. 32. WTO ( 1998 ), Annual Report 1998 , Geneva. 33. Financial Times, dt. Ausgabe, 25.2.2000 . 34. Der GINI -Koeffizient misst Einkommensunterschiede sowohl innerhalb von Volkswirtschaften als auch zwischen ihnen. Er erfasst die Diskrepanz zwischen dem oberen und dem unteren Bereich der Einkommensverteilung. 35. Financial Times, a.a.O. 36. UNDP ( 1999 ): Human Development Report 1999 , New York; Bonn, S. 3 . 37. Ebenda S. 46 . 38. Soros, George( 1999 ): Die Krise des globalen Kapitalismus. Offene Gesellschaft in Gefahr, Berlin. 246 Peter Wahl, Zur Krise der WTO IPG 3/2000

HOWARD M. WACHTEL World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus I t is fair to say the Washington Consensus evinces some signals of decay, a very early state of fragmentation, a fraying of its force at the edges without any significant challenge to its core principles, at least among opinion leaders and policy makers in the United States. Both major political parties support the consensus wholeheartedly. With rare exceptions, such as the former chief economist of the World Bank, Joseph Stiglitz, all those with access to the media and opinion formation look upon dissenters as strayers from the fold of free trade, closet protectionists at best, and at worst proponents of a return to some dreaded world that is characterized as revanchist, reactionary, and that most damning epithet of all: populist. Nevertheless, we can mark the century’s turning as the beginning of the decline of the Washington Consensus. What Is the Washington Consensus? How does the Washington Consensus differ from a more general deference to markets in an economy that predates this 1990 s phrase? It differs in three ways. First, it appears at the end of the Cold War and carries with it a sense of triumphalism that adds a dimension of hubris – a celebratory lap around the track after a victory in the marathon that lends an air of ideological certainty to what had previously been one of assurance but tempered by restraint. Coupled with the apogee of globalization that had started some two decades before, the Washington Consensus secondly extended the affirmation of markets beyond the economy to a wider range of society’s activities, heretofore subject to economic as well as other forces, and to all societies, those in transition from central planning and to those in transition from etatist modes of economic organization. Markets became not just one of several instruments to achieve economic and social objectives but the only instrument. They became transcendent, over-riding boundaries established by the political process, answerable neither to a public through the political process nor to civil society. Markets set the rules and enforced them, as if a football match was played by the rules established by the players and the referees answered to the players not to an independent authority. It is this transcendence of markets, its application beyond what had previously been defined as the limits of its jurisdiction to noneconomic aspects of society, and the absence of a »neutral« refereeing process that separates the 1990 s version of markets from its predecessors. Thirdly, the place where this appeared most aggressively, and in a form that can be described as bordering on revolutionary, was in the international economy of trade, investment, and finance. Here markets began to tear down what had been defined borders, regulated by states in a blend of market and political forces. The free trade argument directly and concretely challenged the sovereignty of countries, their authority to regulate borders, evoking a confrontation between nation states and markets, where the market position was represented by the Washington Consensus. It is not surprising, therefore, that the manifest clash between the Washington Consensus and its doubters has occurred in the World Trade Organization( WTO ), precisely in this arena where a new globalization has organized the world economy around markets and by extension imposed that organization inside countries. The newly framed argument of»free trade« – which differed from the way this term had been used since the first quarter of the nineteenth century – was used to pry loose from a blended regulation of markets and governments not only the movement of goods and services, but capital movements, intangible intellectual property such IPG 3/2000 Howard M. Wachtel, World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus 247

as patents and trademarks, and the movement of money and finance. Encouraged by technological transformations in information systems, communications and transport, the carrying capacity of an open and publicly unregulated global economy was offered as a solution to virtually every economic and social problem that existed and in virtually every type of economy, those in transition, newly industrializing economies, the poorest or the poor, as well as the most advanced industrial economies. The Washington Consensus comprised all of these dimensions: a post-cold war organizing principal, its transcendent and exclusive reach into nearly all dimensions of economy and society, and its application in an open global economy to carry all the weight of economic reform and vitality. The Washington Consensus is under stress not because of the legitimate brief that can be made for free trade and the globalization process that underwrites the entire set of ideas behind it. A large measure of the problem in the debate over free trade as presently conceived derives from the particular connotation given to the word»free«, a specific meaning that goes beyond its original 19 th century usage and that was in vogue throughout most of the 20 th century. The debate suffers from a paucity of language. If one is not a free trader, you must be a protectionist. Not so. There are numerous shadings in between these polar positions in which supporters of trade legitimately reside. It would be useful if we could get beyond a rigid terminology that inhibits rather than stimulates debate. Perhaps the term»open trade« is a more effective phrase that could rally disparate sides in the discourse. Globalization and the Washington Consensus Much the same applies to globalization. Genuine discourse lies not in defending an extreme position, for or against globalization, but in working out the numerous and complex arrangements that govern such a far-reaching institutional transformation. The Washington Consensus, as a representative of globalization and open trade, likewise has considerable merits. One only has to live in an economy that has not become part of the international system to realize how limiting that arrangement can be. The problem lies in the added evangelical and missionary dimension that surrounds much of the Washington Consensus advocacy, a new secular orthodoxy which deflects attention from the merits and demerits of its case. The Washington Consensus became controversial because it confronted the mid20 th century social contract in the advanced industrial countries and challenged autonomous paths to development in the Third World. This challenge was in part a set of conscious decisions but also was motivated by the technological and institutional changes that fall under the rubric of globalization. The extent to which it was independently driven by a new political ideology and the extent to which it responded to technological and institutional transformations can be legitimately debated. The response by the political process to globalization, however, could have taken many turns and was not predetermined. Not only does globalization confront the mid20 th century social contract and autonomous paths to development, but it erodes the importance of the nation state, thereby taking on national systems of social organization and national culture. In this way it is a revolutionary process that evokes, understandably, sharp resistance. There is a tension between the unbounded global reach of markets and the bounded territorial jurisdiction of nation states. The new globalization in every way punctures the bounded space of the nation state and sets up a conflict over sovereignty. It establishes an alternative source of reference to that of the national governing political process. 1 The Washington Consensus lent political muscle to market challenges to the nation state through international financial institutions – the World Bank and IMF – and, most important of all, through the newly inaugurated World Trade Organization in the mid1990 s. It ratified events on the ground that had been forged out of institutional, structural, and technological transformative forces of the past quarter century. The imagery that had been erected in the half millennium since the advent of the nation state was 1 . See Howard M. Wachtel, The Money Mandarins. The Making of a New Supranational Economic Order, revised edition(Armonk, N.Y .: M. E. Sharpe Publishers, 1990 ). 248 Howard M. Wachtel, World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus IPG 3/2000

one of verticality, a series of vertical borders that figuratively separated one country from another. The essence of globalization is a set of horizontal functional intrusions that cut swaths through borders. First financial markets penetrated»vertical« borders, then increased trade fostered by a radical reduction in transportation costs, then foreign investment. Outside of the economic realm, culture was next, environmental and ecological overlaps, crime, the movement of larger numbers of people through legal and illegal immigration, information and telecommunications. In each of these realms the assault on national borders was nothing new. As Fernand Braudel and the »Annales« school argues all of this had been going on since the beginning of history. But what was new was the scale, the scope, the rapidity of movement, the shrinkage of time and space. It is as if a block of Swiss cheese stood in for the nation state and small holes previously had permeated its mass. The functional incursion of globalization makes the holes ever larger so that at the end they are much larger than the mass, threatening the stability and structural soundness of the mass itself. When that happens a threat of collapse and implosion is imminent. This is the fear that motivated an ill-formed language of dissent, one that tried to find a voice for saying:»Enough, a pause is needed to take stock of where we are and what can be done to absorb and assimilate change.« Antecedents The Washington Consensus predates the 1990 s but emerges at that time with a clear and concise agenda. Its roots go back to the 1980 s and the movements for deregulation and privatization, and earlier to the 1970 s with the breakdown of the Bretton Woods system and its replacement by freely floating exchange rates and unregulated international financial markets. Applied to the Third World, the foreshadowing of structural adjustment can be found as early as the late1970 s experimentation by the IMF with conditional lending to cover emerging Third World debts. The trajectory of the development of a clearly defined position such as the Washington Consensus follows other long waves in the development of ideas that shape epochs. Looking back historically, there are long cycles in the development of ideas that typically lag technological and structural changes by perhaps as much as a quarter century. Technological and organization changes that emerged in the second half of the nineteenth century, for example, only found their ideological construction at the turn of the century. Economies became dominated by large-scale enterprises – trusts in the United States and cartels in Europe – that organized capital markets on a national basis, from border to border. It took about a half century, in roughly 25 -year intervals, for the evolution of the 20 th century’s economic and social theory to be framed and subsequently challenged. The period of the 1920 s and 1930 s produced sharp debates as between socialists of all shadings, reformers, and defenders of the existing systems. This period began to produce the development of the social contract that accommodated and absorbed the fin de siecle’s transformations, attaining its apogee from around 1950 to 1975 . After 1975 the social contract of the mid20 th century began to atrophy in the face of a challenge from a new set of organizing principles and ideas following on a globalization that began about that time. Capital markets extended beyond borders and became organized on a global stage. We are now witnessing another evolution of ideas. Presently they are in the earliest phase of challenge and response. The origins of globalization can be dated from 1971–1973 with the breakdown of the post-World War II Bretton Woods system and its replacement by free markets in exchange rates and international finance. Following on this, privatization and deregulation became a second tranche in the challenge to the mid20 th century consensus. This produced a broader assault on etatism and was affirmed by the collapse of its most extreme form of central planning and the end of the Cold War. By the 1990 s all of this could be cobbled together into what became known as the Washington Consensus and applied universally within countries and across nations. At its apogee at the end of about a quarter century, these ideas appeared to be impregnable just at the time when they had reached their crest and were open to debate. It was precisely at this juncture when the Washington Consensus was formed that it actually began to peak. At its zenith is when it became open to challenges. However, its proponents mis-read the IPG 3/2000 Howard M. Wachtel, World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus 249

text and moved even more aggressively to assert its transcendence. This is where the Consensus began to run into trouble. Fault Lines and Fractures in the Consensus The first fracture in the Consensus occurred in 1998 when the Multilateral Agreement on Investment( MAI ) was defeated. This was a reach far beyond previous governing structures implanted to support globalization. It was launched some years earlier within the OECD when the euphoria of the end of the Cold War, the completion of the WTO agreement, and the infatuation with the new technologies of globalization appeared to be unbreachable. By 1998 , however, conditions had changed. The MAI called for significant new intrusions into national sovereignty. It bound signatories to eliminate national laws that interfered with foreign investments, whether they be environmental, health and safety, labor, or whatever. This is consistent with the view that the unique attribute of globalization is its challenge to the sovereignty of the nation state and not merely greater quantitative movements of people, goods and services, and information as it is conventionally presented. With the proposed MAI the challenge became clearly identified, sharply delineated, and evocative of a spontaneous response that was able to penetrate complex formulations to construct an easily understood contest among ideas. The MAI emerged from secrecy just at the moment when oppositional forces were forming. Paradoxically, the vehicle for opposition was one of the signatures of the new global technology: the Internet. The confidential MAI draft agreement was obtained and sent over the Internet. NGO s that had been developing their capacities to communicate over this new technology pounced upon it and disseminated the document widely. Coalitions of new NGO groupings formed quickly and opened an Internet campaign that eventually was successful in forcing first Canada, then France, and subsequently the United States to pull the agreement off the table. In effect it was annulled before it could be introduced for ratification. This was the first Internet insurgency. Most importantly, it was the signal moment in the struggle for ideas because it was the first outright defeat of a globalization proposal. Coming about a quarter century after the launch of globalization, it conforms to the long rhythm of the evolution of ideas, their initial hegemony, and then their contestibility. The 1999 Seattle meetings of the WTO exposed the fault lines in the debate over globalization to a public that had been unaware of the brewing conflict. The birth of the WTO in the mid1990 s introduced the singular most important and first regulatory institution for the globalization epoch. It distinguished itself from the GATT , which had been in existence since 1948 , precisely along globalizing lines. Material produced by the WTO described GATT as a regulatory regime that stopped at the borders of countries. GATT encouraged countries to lower tariff and non-tariff barriers to trade, allowing products to enter countries on equal terms with those produced inside the country. The WTO inserted itself inside borders to open up trade and it trumpeted this in its presentation. It set up mechanisms for changing internal policies within countries that interfered with the entry of products and services, thereby establishing itself as a regulator of domestic policies that affect trade. This has been most clearly identified with patents, trademarks, and copyrights – aspects of intellectual property – that countries such as India have been required to alter to conform to WTO requirements. The WTO received vastly enhanced rule-making authority over an extended jurisdiction that had not been part of the GATT and included services, intellectual property, agriculture, and investment. The WTO became the first institution in the new global era to receive enforcement authority over its decisions. The Washington Consensus was built around the WTO , and it became the touchstone for a successful export of ideas about the new global economy. It also became the point of opposition in the Third World against a globalizing structure which it saw as biased against its interests in autonomous paths to development and organization of economy and society. The integration of markets globally carries with it an integration of policies and prices. Alongside the import and export of products and services, there is also an import and export of ideas, policies, regulatory standards for society, a collapse of all markets into a uniform price, including the»price« of social 250 Howard M. Wachtel, World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus IPG 3/2000

norms. This affects both North and South but in different ways. Two analytical points highlight the chasm that has developed between defenders of the Washington Consensus and their opponents, one that affects the Third World and another that impacts on the G– 7 . For the Third World there is both a timing and control problem with liberalizing markets and opening them to trade. Imports grow more rapidly than exports, creating first a problem of phasing in liberalization. Secondly and related, is the fact that import liberalization can be directly controlled but exports are a more elusive target, subject to the whims of competition and access, and therefore less responsive to market liberalization. Export markets take more time to develop and are less assured than import markets. For the G– 7 an unstated but principal objective of liberalization is capital mobility. NAFTA , the WTO , and other Washington Consensus goals are as much about capital export as product export. The real objective is access to low-wage, low-tax, and regulation-free markets in the Third World, not as places to sell products, but as places to produce products and sell them back to G– 7 consumers. This has led to the advocacy of introducing labor and environmental standards by trade unions and NGO s in G– 7 countries. The WTO represents the tension between a globalizing process at odds with the nation state and the interests of political constituencies within nation states that turn to the democratic political process for attention to their interests. If an international institution whose decisions are not transparent and open to review can render decisions at odds with laws passed by national legislatures, then where does sovereignty reside? With the established democratic procedures of the nation state? Or with a WTO whose procedures are understood by only a handful of decision-makers? This is the form in which the issue became joined in the G– 7 countries where an eruption of resistance emerged around issues different from – and at times diametrically at odds with – positions taken by Third World countries on the very same issues. In the G– 7 countries two sets of concerns set off alarm bells following on the raising of awareness of sovereignty questions during the MAI Internet discussions of 1998 and several WTO decisions. They concerned environmental and labor issues. The U.S. lost decision after decision within the WTO to Third World countries that challenged American laws protecting animal species, as in the Tuna-Dolphin case with Mexico and the ShrimpTurtle case with southeast Asian countries. It also lost an environmental case brought by Venezuela. Europe lost cases to the United States over beef hormone and bananas, the latter seen as much of a food quality concern as one that represented preferential treatment for a region that politically had been assigned special status through a legitimate parliamentary process. The problem arises with the WTO ’s foundation as a legally binding commercial treaty that embraces one single legal principle: the obligation of free access to markets. Legal systems always falter when only one criterion is available to adjudicate disputes. To function with legitimacy, legal systems evolve multiple principles within a hierarchy that allows judges to trade off competing maxims, adapting them to the specific facts of a case. WTO panels do not have such a menu available to them. Restrained by one single governing ideal, adjudicators of disputes cannot allow matters such as labor rights, the environment, or other standards to enter with the exception of the»precautionary principle« that protects health and safety. For the WTO to evolve as an effective rule-making body in international trade it requires multiple principles, with a defined hierarchy but with trade offs allowed depending upon the facts of the specific case. The Issue of Labor Rights Standards The MAI debate awakened labor to the role the WTO could potentially play in placing it at an extreme disadvantage with Third World regimes that did not abide by minimum core ILO (International Labor Organization) labor standards. Labor had always been aware of competition from low-wage Third World countries which it divided into two categories: those that adhered to the ILO standards, for which competition was legitimate and accepted, and those that did not, for which low wage competition was seen as prejudiced against labor. Costa Rica, for instance, that adheres to core labor standards, is in a different category IPG 3/2000 Howard M. Wachtel, World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus 251

from a country such as China that does not. This distinction is important because it has been represented in many Third World NGO circles that the U.S. and Europe simply want to use labor standards as a Trojan horse for protection. Not so and every reputable representative of the labor rights viewpoint distinguishes between those countries that accept and attempt to apply core labor standards and those that do not. Labor and environmental interests argued for inclusion of these markets within the WTO regulatory system. They had been left out of the several thousand pages that gave birth to the WTO . If there is to be a WTO that regulates markets across and within borders so as to optimize trade, then two critical markets such as labor and the environment cannot be left out, according to this argument. If they are not part of the system, then in fact trade is not free because the price in a market such as labor is set by the state and not free. What is different from a government setting a subsidized price for a finished product or service, which is forbidden by the WTO , and setting the price for labor, or establishing conditions that prevent its increase, which by default is sanctioned by the WTO ? For trade to be open, therefore, all important markets must be open. This applies to labor and environmental markets the same as it applies to intellectual property or product and service markets. The appeal is for one of consistency and completeness. Partially opened markets fall short of free trade. 2 This point of view does not address those constituencies that want to abolish the WTO . It is a case for a consistent WTO if there is to be a global regulatory regime built for international trade. Labor and environmental standards complete the WTO system. The labor standards are the minimal core worked out by the ILO governing child labor, freedom of association to form trade unions, prison and bonded labor, and discrimination. In short, the core principles of the mid20 th century social contract that is under siege by globalization. Adopting core labor standards would protect and advantage those Third World countries that adhere to them and pressure others to meet higher standards. It would penalize those violators of human rights and assist those with better human rights records. So the labor standards case has benefits for both the G– 7 and for those Third World countries trying to advance human rights in their own countries, while isolating the violators of core labor standards. It would reinforce comparative advantages associated with lower wages while preventing a race to the bottom that will only force wages to decline as gross violators of labor standards impose their wages on Third World countries trying to adhere to labor rights. There is considerable disinformation about the consequences of introducing labor rights standards into the WTO . Wage levels would not be set and would not even be on the table for discussion. All that would be mandated would be compliance with the minimal ILO standards that require countries to make progress toward their implementation. Trade unions would not be required, only that free association be permitted so that trade unions and collective bargaining have the possibility of seeing the light of day and states do not stop the process from occurring. What is at stake is the extension of an open market for labor, as understood by late 20 th century norms, so that all markets have the potential for transparent competition in an open trading system. Other voices in the Third World are heard less often but support the inclusion of core labor rights in the WTO . There is support among the most democratic and dynamic trade unions in countries such as South Africa, Brazil, Malaysia, and such countries in transition as the Czech Republic. Over 50 union leaders from Third World countries took part in the Seattle representations. The President of the International Confederation of Free Trade Unions – the largest organization of labor in the world – is Leroy Trotman from Barbados who has led the organization in support of including core labor standards in the WTO . In 1997 over 100 countries reaffirmed their commitment to these labor standards at the ILO .»We are not asking for the moon,« remarked G. Rajasekaran, general secretary of the Malaysian Trade Union Congress, »but very basic things. Worker rights that are already universally endorsed, but simply not enforced.« 3 2 . I have written about this elsewhere: Howard M. Wachtel,»Labor and the World Trade Organization«, The American Prospect(March-April 1998 ). 3 . Robert L. Borosage,»Who Speaks for the Third World?«, The American Prospect(January 17 , 2000 ), p. 20 . 252 Howard M. Wachtel, World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus IPG 3/2000

The ingredients are not terribly difficult to imagine for a negotiated resolution of the differences between the Washington Consensus in the WTO , Third World concerns, and the pressure for including labor and environmental markets. Labor and environmental markets could be introduced into the WTO structure in return for three points made by the Third World: ̈ a renegotiation of the textile section of the WTO that accelerates the removal of quotas and binds the G–7 to their compliance, ̈ an opening of agricultural markets beyond existing WTO agreements, ̈ additional time to implement changes in intellectual property and other internal changes in the legal systems in Third World countries. Concluding Remarks All of the forces that massed in Seattle were present once again in Washington, D.C. in mid-April, 2000 at the annual mid-year joint meetings of the IMF and World Bank. Another opportunity for a constructive dialogue was lost. At some point, however, a comprehensive discourse over globalization and its discontents will commence or the opposing forces will repeat what amounts to a form of drive-by road rage. This should lead to a new social contract, one that builds on the old, jettisoning those aspects that are retarding of progress while including new forms, and is integrated with new global economic realities. A start would have to introduce international labor and environmental markets into the WTO ’s legal regime, followed by tax changes that restrain the ability of global capital to use lower-taxed Third World countries to avoid their legitimate tax obligations, and a new financial architecture suited to the global structure of finance. 4 ̇ Halbseitige Anzeige hier iz3w 4 . See Howard M. Wachtel,»Tobin and Other Global Taxes«, Review of International Political Economy(forthcoming). IPG 3/2000 Howard M. Wachtel, World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus 253

MARGARETA E. KULESSA / JAN A. SCHWAAB Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik* I n der Diskussion über wirtschaftliche Globalisierung und Liberalisierung gewinnen ökologische Aspekte zunehmend an Bedeutung, was sich u. a. in der Forderung niederschlägt, die internationale Wirtschafts- und Umweltpolitik stärker miteinander zu verzahnen. Das Anliegen dieses Beitrags ist es, konkrete Vorschläge für ihre institutionelle Verknüpfung zusammenfassend darzustellen und kritisch zu beleuchten. Zur Vereinbarkeit von Globalisierung und Umweltschutz Die Chancen und Risiken der Globalisierung – verstanden als Zunahme der ökonomischen Interdependenzen zwischen Staaten und Gesellschaften(DGvL 1997 , 50 ) 1 – werden bekanntermaßen höchst unterschiedlich eingeschätzt(Hoffmann 1999 ). Einerseits erhofft man sich Wohlfahrtsgewinne, die sich in einer Erhöhung des Wirtschaftswachstums und damit einhergehend in einer weltweiten Steigerung des Lebensstandards und einem Aufholen der Entwicklungsländer niederschlagen(z. B. OECD 1997 a; Minc 1998 ). Andererseits befürchten Kritiker, dass durch die Globalisierung u. a. Massenarbeitslosigkeit, Armut und die Marginalisierung der ärmsten Entwicklungsländer sowie politische Instabilitäten verschärft werden(z. B. Forrester 1997 ; Martin / Schumann 1997 ). Vor allem aber wird ein allgemeiner Verlust staatlicher Ordnungs- und Steuerungsfähigkeit problematisiert, der eine neue Architektur der Politik erfordern würde, in der internationale Institutionen und Regime kein Flickwerk sind, sondern zentraler Baustein einer»Global-Governance-Architektur«(Messner / Nuscheler 1996 , 21 ). In der spezielleren Diskussion über Globalisierung und Umweltschutz, die in jüngerer Zeit deutlich intensiviert wurde(z. B. OECD 1997 b und 1998 ; Petschow et al. 1998 ), werden ähnlich kontroverse Positionen vertreten: Die»Harmoniethese« postuliert, dass Umweltschutz und Globalisierung uneingeschränkt miteinander vereinbar sind. Die Vertreter dieser These heben insbesondere den Beitrag der Globalisierung zur Bewältigung von Umweltproblemen hervor, der sich aus der Generierung höherer Einkommen und der Diffusion umweltfreundlicher Produkte und Technologien und einer verbesserten Allokation des Faktors Umwelt ergäbe. Sie favorisieren u. a. aus diesem Grund eine Fortsetzung weltwirtschaftlicher Liberalisierung(z. B. Bhagwati 1994 ; Gerken / Renner 1996 , Pflüger 1999 ; OECD 1997 a; Bhagwati / Srinavasan 1996 ). Mögliche Konflikte zwischen Umweltschutz und ökonomischer Globalisierung seien durch eine konsequente Umweltpolitik, die externe Effekte vollständig internalisiert, zu lösen. Dieser Auffassung liegt üblicherweise ein neoklassisch geprägtes Außenhandelsmodell zu Grunde, in das die Umwelt als knapper Produktionsfaktor integriert wird und das bei knappheitsgerechten Preisen eine optimale Allokation des Faktors Umwelt impliziert. Eine institutionelle Verknüpfung von internationaler Wirtschafts- und Umweltpolitik wird abgelehnt, da sie weder effektiv, noch effizient sei (Siebert 1998 , 181 ff. u. 214 f.). Im Gegensatz zur»Harmoniethese« gehen verschiedene Autoren von einer weitgehenden Inkompatibilität wirtschaftlicher Globalisierung mit ökologischen Erfordernissen aus. Entsprechend wird eine Abkehr von der weltwirtschaftlichen Liberalisierungsstrategie befürwortet(z. B. Daly / Goodland 1994 ; Korten 1997 ; PGA 1999 ). Zur Begründung wird im wesentlichen angeführt, * Unser Dank gilt Anja Altmann für wertvolle Hinweise. 1 . Zu anderen Definitionen siehe Beisheim / Walter 1997 . 254 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik IPG 3/2000

dass Liberalisierung / Globalisierung die Intensität und Verbreitung umweltschädlicher Produktionsund Konsummuster verstärken, umweltbelastende Transportströme hervorrufen und die wirtschaftliche Krisenanfälligkeit der Regionen erhöhen. Außerdem verdränge die Liberalisierung insbesondere in Entwicklungsländern umweltverträglich wirtschaftende Kleinproduzenten. Vor allem aber werden der internationale Wettbewerbsdruck sowie die Transnationalisierung der Unternehmen kritisiert, da sie den umweltschutzpolitischen Handlungsspielraum erheblich reduzieren würden. Schließlich gibt es eine Reihe von Autoren, die zwar grundsätzlich für eine liberale Weltwirtschaftsordnung plädieren, damit sich positive Umweltwirkungen der Globalisierung entfalten können; aber sie erachten gleichzeitig eine»Ökologisierung« der Weltwirtschaftsbeziehungen für wünschenswert, um mögliche negative Umweltwirkungen der Globalisierung zu reduzieren(z. B. Petschow 1998 ). In Abgrenzung zu der Harmoniethese wird die Auffassung, Globalisierung und Umweltschutz ließen sich auf dem Weg der Internalisierung externer Effekte in vollständigen Einklang bringen, als hilfreicher, aber zugleich realitätsferner Ansatz eingestuft. Da die Realität deutlich von den zu Grunde liegenden Annahmen neoklassischer Prägung abweiche, müsse auch von der Ablehnung umweltpolitisch motivierter Beschränkungen der internationalen Wirtschaftsströme Abstand genommen werden. Begründungen für eine institutionelle Verknüpfung von Weltwirtschafts-und Umweltpolitik Verlangsamung der Internalisierung Es ist nahezu unbestritten, dass im Umweltbereich erhebliche Internalisierungsdefizite bestehen. Ihre Beseitigung ist außerordentlich zeitintensiv, da Umweltprobleme und ihre Folgen erforscht sowie technische Probleme bei der Umsetzung von Umweltschutzmaßnahmen beseitigt werden müssen. Darüber hinaus scheinen Trial-and-error-Prozesse unumgänglich zu sein. Schließlich und vor allem bedarf es bekanntlich eines langen Atems, um konkrete Umweltschutzmaßnahmen politisch durchzusetzen. Dies gilt besonders im Falle globaler externer Effekte, zu deren spürbarer Reduzierung es multilateraler Vereinbarungen bedarf. Globalisierung macht eine Beschleunigung der Internalisierungspolitik empfehlenswert, denn»intensified trade and investment could amplify existing policy and market failures which underlie an already stressed environment.«( OECD 1997 c, 12 ). Eine Beschleunigung der Internalisierungsprozesse ist jedoch trotz des merklichen Globalisierungsschubs nicht zwingend zu erwarten. Ganz im Gegenteil besteht sogar die Gefahr, dass sich die Umsetzungs- und Durchsetzungsprobleme gerade auf Grund der ökonomischen Globalisierung verstärken und sich der Internalisierungsprozess somit verlangsamt. Die Gründe für eine Verlangsamung lassen sich im wesentlichen der Diskussion über den Verlust an nationalstaatlicher Ordnungs- und Steuerungsfähigkeit entnehmen, als dessen Hauptursachen die Transnationalisierung der Unternehmen und der intensivierte Standortwettbewerb angesehen werden. Es wird erwartet, dass sich die Tätigkeit der Unternehmen angesichts der technischen Entwicklung im Kommunikations- und Transportbereich und der weltweiten Öffnung der Märkte zunehmend transnationalisiert. 2 Hieraus lässt sich die Befürchtung ableiten, dass einzelstaatliche Umweltschutzmaßnahmen Wanderungsbewegungen der Industrie in Länder mit niedrigeren Umweltstandards auslösen( UNDP 1997 , 111 f.). Das bedeutet wiederum, dass die volkswirtschaftlichen Kosten der Abwanderung(Kapitalabbau, Beschäftigungs- und Anpassungsprobleme usw.) in das politische Entscheidungskalkül eingehen müssen und die Durchsetzbarkeit von Umweltschutzmaßnahmen verringert wird. Folge ist, dass weniger hohe Umweltziele gesetzt werden. Bei globalen Umweltproblemen führt die Industrieflucht darüber hinaus dazu, dass einzelstaatliche Umweltpolitik weitgehend ineffektiv wird. Analytische Überlegungen und empirische Hinweise sprechen allerdings dafür, dass die Transnationalisierung der Unternehmen systemintern begrenzt ist(HirschKreinsen 1997 ; Doremus et al. 1998 ). Ebenso fehlen bislang empirische Belege für die These, dass 2 . Zur managementtheoretischen Literatur über die verschiedenen Globalisierungsstratgien z. B. Kotler ( 1990 ), Porter( 1983 ). IPG 3/2000 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik 255

Umweltpolitik zu Industrieflucht führt(Esty / Gentry 1997 ; Adams 1997 ; WTO 1998 a, 54 f.). Andererseits sagen die empirischen Studien zur Industrieflucht wenig über zukünftige Entwicklungen aus. Außerdem kann es ungeachtet wissenschaftlicher Erkenntnisse zu Politikversagen im Sinne einer Paralyse der Umweltpolitik im Standortwettbewerb der Nationen kommen. Umweltschutzziele können systematisch zu Gunsten strategischer außenwirtschaftspolitischer Ziele geopfert werden(Ulph 1996 ; Weida 1998 , 292 f.). Es wird dann in Kauf genommen, dass sich die Preissignale immer weiter von den tatsächlichen Umweltknappheiten entfernen. In der Dynamik könnte diese Politik sogar dazu führen, dass sich die Länder gegenseitig durch immer geringere Umweltschutzanforderungen unterbieten( UNDP 1997 , 112 ). Während ein derartiges»race to the bottom« u. a. auf Grund des gestiegenen Umweltbewusstseins der Bevölkerung eher unwahrscheinlich ist, mehren sich seit den 80 er Jahren die Anzeichen für eine Verschleppung und Verwässerung von umweltpolitischen Vorhaben(Political drag). Globaler Strukturwandel zwischen Industrieund Entwicklungsländern Die sich wandelnde Arbeitsteilung zwischen »Nord« und»Süd« ist ökologisch bedeutsam, da ein großer Teil der verbliebenen Umweltressourcen im Süden liegt, dessen bis dato geringer Anteil am globalen Ressourcenverbrauch steigt und die Entwicklungsländer i. d. R. laxere Umweltschutzbestimmungen als der Norden aufweisen( OECD 1997 a, 122 f.; Biermann 1998 , ff.). Gegenwärtig zeichnen sich komplementäre Tendenzen des Strukturwandels in Nord und Süd ab. In den Industrieländern wird der Aufstieg des Dienstleistungssektors zum vorherrschenden Wirtschaftsbereich beobachtet, während in etlichen Entwicklungsländern die Industrialisierung zunimmt. Diese Entwicklung dürfte sowohl Motor als auch Auswirkung der Globalisierung sein. Für den Fall, dass die Globalisierung weiter anhält, ist mit noch stärkeren Tendenzen zur Tertiarisierung und Hochtechnologisierung im Norden und zur Industrialisierung im Süden zu rechnen. Die These, dass die Industrieländer im Zuge der Globalisierung ihre Umweltverschmutzung exportieren und den Süden als Abfallhalde verwenden, mag übertrieben sein(Petschow et al. 1998 , 238 f.). Aber auch wenn die Industriegüterproduktion in den Entwicklungsländern überwiegend für den Verbrauch im Süden selbst bestimmt ist, weist die These auf verschiedene umweltpolitische Probleme hin, die der Strukturwandel in Entwicklungsländern aufwirft. Dazu zählt, dass eine so intensive Nutzung der Umweltgüter, wie sie die Industrieländer betrieben haben, angesichts ökologischer Knappheiten nicht auf die gesamte Weltbevölkerung ausgedehnt werden kann. Da aber die Globalisierung diesen Prozess begünstigt, steigt die Notwendigkeit des Gegensteuerns. Die Bedeutung außenwirtschaftlicher Vorgänge für die Umweltpolitik Die Interdependenz zwischen natürlicher Umwelt und außenwirtschaftlichen Vorgängen hat infolge der Globalisierung zugenommen. So bedeuten gestiegene Handelsquoten für das einzelne Land, dass ein wachsender Teil des produktionsbedingten Ressourcen- und Umweltverzehrs für den Export stattfindet und konsumtiv bedingte Umweltbelastungen zunehmend auf den Verbrauch importierter Güter zurückzuführen sind. Dadurch beeinflussen Weltmarktbedingungen in steigendem Maße mittelbar den Zustand der natürlichen Umwelt im Inland. Umgekehrt gehen vom Produktions- und Konsumverhalten besonders der größeren Volkswirtschaften über den Weltmarkt zunehmend Rückwirkungen auf die exterritoriale Umwelt aus. Hinzu kommt, dass sich Umweltbelastungen immer schwerer einzelnen Nationen und Individuen zuordnen lassen. Je verwobener die Volkswirtschaften, desto schwieriger ist es, zuverlässige quantitative Aussagen über den»ökologischen Rucksack«( BUND / Misereor 1996 , 133 ff.) der einzelnen Länder bzw. Menschen zu treffen. Das weltwirtschaftlich hervorgerufene Zuordnungsproblem macht sich besonders in der durch Verteilungskämpfe geprägten internationalen Politik zum Schutz globaler Umweltgüter bemerkbar( Biermann 1998 ). Insgesamt wird es angesichts der fortschreitenden wirtschaftlichen Integration immer schwieriger, die Wirksamkeit und die Kosten einzelstaatlicher Umweltschutz256 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik IPG 3/2000

maßnahmen abzuschätzen, da Reaktionen im Ausland in die Analyse einbezogen werden müssen. Für die nationale Ebene sind mittlerweile eine Reihe von Nachhaltigkeitsstrategien konzipiert worden, die für eine integrative Ökologisierung von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik plädieren (Bartmann 1996 ). Da die Komplexität der Wechselwirkungen zwischen Weltwirtschaftsbeziehungen und Umweltschutz im Zuge der Globalisierung weiter ansteigen dürfte, werden integrative Ansätze auch auf internationaler Ebene angedacht. Eine Fusion von internationaler Wirtschafts- und Umweltpolitik ist allerdings gerade auf Grund der Komplexität der Zusammenhänge nicht praktikabel. Stattdessen werden Wege gesucht die Komplexität auf eine technisch und politisch praktikable Ebene herunterzubrechen. Konkret wird im Folgenden zum einen die Integration umweltpolitischer Erfordernisse in die Welthandelsordnung und die Gestaltung der internationalen Investitionsbeziehungen diskutiert; zum anderen wird die stärkere Berücksichtigung weltwirtschaftlicher Zusammenhänge in internationalen Umweltschutzvereinbarungen beleuchtet. Zur»Ökologisierung« der internationalen Handelsordnung Grundsätzliche Vorbemerkungen Die aktuelle Diskussion über eine»Ökologisierung« der Weltwirtschaftsordnung rankt sich im handelspolitischen Bereich um das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen( GATT ) und die Welthandelsorganisation( WTO )(Helm 1995 ; Knorr 1997 ), die im Jahr 1995 an die Stelle des alten GATT47 trat. Die WTO -Vereinbarungen regeln außer dem internationalen Warenhandel( GATT 94 ) den Handel mit Dienstleistungen( GATS ) und den internationalen Schutz geistiger Eigentumsrechte ( TRIPS ). Einige Autoren sprechen bereits dann von einer»Ökologisierung« der WTO , wenn das Regelwerk die Vertragsstaaten nicht daran hindert, Maßnahmen zu ergreifen, die zum Schutz der Umwelt notwendig sind(z. B. Kulessa 1995 , 281 ff.; Helm 1995 , 121 ff.). Von dieser Seite werden sog. Ausnahmeklauseln in den jeweiligen Abkommen als grundsätzlich ausreichend erachtet. 3 Eine weitere Auffassung von einer ökologisierten Welthandelsordnung schließt unilaterale Handelsbeschränkungen gegen sog. Ökodumping mit ein. Damit ist gemeint, dass Länder den Import von Produkten beschränken dürfen, bei deren Produktion bestimmte Umweltstandards(Production and Process Method Standards: PPMS ) nicht eingehalten werden(z. B. WWF 1991 ). Werden hierbei internationale Mindeststandards zu Grunde gelegt, wird dies hier als»Ökoklausel« oder synonym als die Forderung nach Umweltstandards im internationalen Handel bezeichnet. Demgegenüber verstehen wir unter Öko-Ausgleichsmaßnahmen, dass ein Land den Import von Produkten beschränkt, die unter laxeren PPMS als einheimische Produkte hergestellt wurden. Behindern GATT / WTO die Umweltpolitik? Die Prinzipien von GATT und WTO orientieren sich an den Postulaten der Handelsliberalisierung und Nicht-Diskriminierung. Die Freihandelsprinzipien werden jedoch durch mehrere Ausnahmeregelungen durchbrochen, um u. a. dem ebenfalls konstituierenden Prinzip der Souveränität der Mitgliedstaaten zu entsprechen. So wird jedem Mitgliedstaat durch Artikel XX (b,g) des GATT grundsätzlich das Recht zugesichert, nach eigenem Ermessen das Leben und die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze zu schützen sowie erschöpfbare Ressourcen zu erhalten. Dass damit auch der Schutz der Umwelt im weiteren Sinne gemeint ist, wird durch die Präambel der WTO bekräftigt, in der von dem»Ziel einer dauerhaften Entwicklung..., die den Schutz und die Erhaltung der Umwelt... umfasst« gesprochen wird. Das Souveränitätsprinzip bedeutet aber nicht, dass die Umweltpolitik bzw. Gesundheits- und Verbraucherschutzpolitik losgelöst von GATT / WTO agieren kann, sondern die multilaterale Handelsordnung schränkt den Handlungsspielraum durchaus ein. Im Folgenden werden verschiedene Restriktionen anhand von Fallbeispielen illustriert. 3 . Helm( 1995 , 84 ff.) diskutiert darüber hinaus eine »Standardisierung für Standards« und positive Handelsanreize. IPG 3/2000 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik 257

EU-Verbot von hormonbehandeltem Rindfleisch In der EU ist der Einsatz bestimmter natürlicher und künstlicher Hormone bei der Rindermast seit Ende der 80 er Jahre beschränkt, um Fleischkonsumenten vor etwaigen gesundheitlichen Risiken zu schützen. Entsprechend ist der Import von Rindfleisch in die EU verboten, bei dessen Produktion Wachstumshormone Anwendung finden. Die USA und Kanada halten das Einfuhrverbot für unvereinbar mit den WTO -Vereinbarungen. Sie bestreiten weniger, dass die Importbeschränkungen notwendig sind, um den bestehenden EU -Standard durchzusetzen. Vielmehr greifen sie zuvorderst das Hormonverbot an sich an, da es der wissenschaftlichen Grundlage entbehre und eine verschleierte Handelsbeschränkung darstelle. Sie stützen sich dabei im wesentlichen auf das GATT Übereinkommen über sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen( SPS ). Nach ergebnislosen Verhandlungen zwischen den USA und der EU wurde im Jahre 1996 auf Antrag der USA ein WTO -Schiedspanel errichtet. Das Panel erklärte das Importverbot ein Jahr später aus verschiedenen Gründen für unzulässig; 4 u. a. wurde bemängelt, dass sich die EU nicht an den(laxeren) internationalen Standard des Codex Alimentarius halte, obwohl das SPS Abkommen verlange, das sich nationale Schutzmaßnahmen auf internationale Normen stützen sollen, soweit diese existieren( SPS Art. 3.1 ). Daraufhin legte die EU Berufung ein. Die Berufungsinstanz stellte klar, das strengere nationale Standards nicht per se WTO -widrig seien. Gleichwohl erklärte das Berufungsorgan das Importverbot in seinem Bericht( 1998 ) ebenfalls für unzulässig, weil die EU keine ausreichenden wissenschaftlichen Indizien für die Gesundheitsschädlichkeit des hormonbehandelten Rindfleiches vorgelegt hätte. 5 Hierzu sei sie aber durch die umwelt- und gesundheitspolitisch heftig kritisierte Umkehr der Beweislast, die sich aus dem SPS -Abkommen ergäbe, verpflichtet(Helm 1995 , 139 ). Nicht die klagende Partei( USA ) müsste die Unschädlichkeit ihrer Exporte(Fleisch hormonbehandelter Rinder) nachweisen, sondern die andere Partei( EU ) müsse die Gesundheitsschädlichkeit belegen. 6 Der»Hormonstreit« zwischen den USA , Kanada und der EU schwelt weiter. Die USA und Kanada haben im vergangenen Jahr Strafzölle verhängt. Die EU wiederum ist einerseits um eine Revaluierung der wissenschaftlichen Schriften in ihrem Sinne bemüht, andererseits erwägt sie, die nordamerikanischen Staaten durch Kompensationen zu entschädigen. Ungeachtet seines konkreten Ausgangs macht der Konflikt eines deutlich: Das SPS -Abkommen eröffnet die Möglichkeit, umweltbzw. gesundheitspolitische Ziele in Frage zu stellen und überträgt handelsrechtlichen Gremien die Kompetenz, darüber zu entscheiden, ob wissenschaftliche Grundlagen das Ziel rechtfertigen. Dadurch entstehen Unsicherheiten für die Regierungen, die sie im verbraucher- und umweltschutzpolitischen Bereich zögerlicher machen dürften, da die Wahrscheinlichkeit eines WTO Konflikts und seiner Folgekosten nunmehr bereits bei der Zielformulierung in die Kosten-NutzenAnalyse einfließen werden. Verwässerungstendenzen dieser Art können im Zusammenhang mit gentechnisch modifizierten Lebensmitteln und Organismen beobachtet werden. Es geht erneut um Produkte, deren umwelt- und gesundheitspolitische Unbedenklichkeit aus US -amerikanischer Sicht belegt ist, die von der EU -Bevölkerung hingegen als ökologisch und gesundheitlich riskant eingeschätzt werden. Das SPS -Abkommen der WTO birgt die Gefahr, die Durchsetzbarkeit und Umsetzung umweltund verbraucherschutzpolitischer Maßnahmen zu erschweren. Die EU mag über die wirtschaftliche und politische Macht verfügen, um den Vorstößen der USA einschließlich potenzieller Handelssanktionen zu trotzen oder Kompensationen zu leisten. Im Falle kleinerer Handelspartner ist es hingegen wahrscheinlicher, dass sie im Zweifelsfalle die Konfliktvermeidung dem Vorsorgeprinzip vorziehen. Internationale Umwelt- und Gesundheitsstandards könnten durch die handelspolitische Hintertür zu»top ceilings« werden. Zumindest aber wird ein»race to the top« durch die WTO -Bestimmungen wesentlich unwahrscheinlicher. 4 . WTO Dokument WT / DS 26/ R / USA v. 18 . August 1997 . 5 . WTO Dokument WT / DS 26/ AB / R u. WT / DS48/ AB / R v. 16 . Januar 1998 . 6 . Ohne ins Detail zu gehen, sei hier angemerkt, dass das SPSAbkommen die Umkehr der Beweislast allerdings keineswegs explizit vorsieht. 258 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik IPG 3/2000

Der Schutz exterritorialer Ressourcen: Von Thunfischen und Delphinen, Garnelen und Schildkröten Ein anderer Sachverhalt als beim»Hormonstreit« liegt vor, wenn Importbeschränkungen nicht zum Schutz der Gesundheit der inländischen Bevölkerung, sondern zum Schutz exterritorialer Ressourcen ergriffen werden und dazu dienen sollen, das Ausland zu umweltfreundlicheren Produktionsmethoden zu bewegen. Dies war der Fall in dem mittlerweile berühmten Thunfischstreit zwischen Mexiko und anderen auf der einen, und den USA auf der anderen Seite zu Beginn der 90 er Jahre. Hintergrund des Streits ist eine amerikanische Vorschrift zum Schutz von Meeressäugetieren, dass die US -amerikanische Thunfischflotte im Ostpazifik nicht mehr als 20.500 Delphine jährlich töten oder verletzen darf. Da jedoch Mexiko und andere Anrainerstaaten keine vergleichbare Politik aufwiesen, führten die USA ein Importverbot für Thunfischprodukte aus diesen Ländern ein. Das Embargo sollte erst aufgehoben werden, wenn die jeweiligen ausländischen Flotten entweder ähnlichen Auflagen unterworfen werden, oder wenn sie nachweisen konnten, im Durchschnitt nicht mehr als die 1,25 -fache Zahl an Delphinen zu töten als Schiffe der US -Flotte. Wenig später wurde die Importbeschränkung auf Thunfischeinfuhren aus Ländern ausgedehnt, die als Zwischenhändler für»Non-dolphin-safe«Thunfisch gelten, darunter auch EU -Staaten. Zwei aufeinander folgende GATT -Panels( 1991 und 1994 ) befassten sich mit dem Thunfischimportverbot und kamen jeweils zu dem Ergebnis, dass es GATT -inkonform sei. 7 Die Experten des zweiten Panels distanzierten sich indes vom ersten Panel insoweit, als sie klarstellten, das die GATT -Widrigkeit des US -Importverbots nicht bedeute, dass produktionsprozessbezogene Handelsbeschränkungen zum Schutz exterritorialer Ressourcen generell unzulässig seien. Die Panelisten forderten die Staaten auf, diese und andere offene Fragen in Bezug auf das Verhältnis von (exterritorialem) Umweltschutz und Handelspolitik zu klären(Jones 1999 , 412 f.). Seitdem sind mehr als fünf Jahre verstrichen, ohne dass die Bestimmungen des GATT seitens der WTO -Mitgliedstaaten präzisiert oder gar reformiert wurden. Dieses Versäumnis machte sich u. a. in dem Garnelenstreit zwischen den USA und mehreren asiatischen Staaten(Indien, Malaysia, Pakistan, Thailand) bemerkbar. Die USA schreiben einheimischen Schrimpfischern vor, dass sie sog.»turtle excluder devices« 8 verwenden. Das ergänzende Importverbot sieht in der Praxis so aus, dass nur noch Schrimps aus Ländern eingeführt werden dürfen, die in schildkrötenfreien Gewässern fischen oder die ihrer Garnelenwirtschaft die gleichen Auflagen vorschreiben wie die USA . Im Jahr 1997 wurde ein WTO -Panel auf Antrag der genannten asiatischen Länder errichtet, dem sich verschiedene afrikanische Länder anschlossen. Der Panelbericht vom Mai 1998 bewertete das Importverbot als GATT -widrig, da es ausländischen Staaten das US -amerikanische Gesetz mittels Handelssanktionen zu oktroyieren versuche und dadurch das multilaterale Handelssystem grundsätzlich gefährde. 9 Die umweltpolitische Notwendigkeit der Maßnahmen wurde nicht geprüft. Die Berufungsinstanz widersprach im Oktober 1998 diesem Vorgehen, bewertete das Importverbot im speziellen Fall aber ebenfalls als GATT -widrig, da seine konkrete Ausgestaltung dem Nichtdiskriminierungs- und Konsultationsgebot der WTO diametral zuwiderlaufe. 10 An dem Bericht des Berufungsorgans ist eines besonders erwähnenswert: Es wird nicht in Frage gestellt, dass die USA berechtigt sind, als ultima ratio Handelsbeschränkungen zu ergreifen, die sich gegen Aktivitäten außerhalb des eigenen Hoheitsgebietes richten. Schließlich seien die Meeresschildkröten zeitweilig auch in US amerikanischem Gewässer unterwegs, wodurch ein territorialer Bezug zwischen den USA und den bedrohten Schildkröten bestünde(Hermanns 1999 , 5 ) Alles in allem ist die Vereinbarkeit von Handelsbeschränkungen zur Abwehr grenzüberschreitender Umweltbelastungen mit dem Regelwerk der WTO nicht eindeutig geklärt. Im Falle globaler Umweltgüter, bei denen der territoriale Bezug nicht oder nur äußerst indirekt gegeben ist, lässt sich über die WTO -Konformität allenfalls 7. 30 I.L.M. (International Legal Materials) 1594 ( 1991 ) und 33 I.L.M. 839 ( 1994 ). 8. Das sind relativ effektive Vorrichtungen, die in die Netze eingebaut werden und es Schildkröten erlauben, aus den Netzen auszubrechen. 9 . WTO Dokument WT / DS 58/ R v. 15 . Mai 1997 . 10 . WTO Dokument WT / DS 58/ AB / R v. 12 . Oktober 1998 . IPG 3/2000 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik 259

spekulieren. Grundsätzlich ist zu bemängeln, dass die WTO -Mitglieder bis dato keine umweltpolitisch akzeptable Lösung für diese offenen Fragen gefunden haben. Angesichts der Verschärfung grenzüberschreitender und globaler Umweltbelastungen sowie der zunehmenden realwirtschaftlichen Verflechtung der Länder wächst aber die umweltpolitische Notwendigkeit, die Bestimmungen von GATT / WTO zu reformulieren. Sind WTO–Ökoklauseln notwendig im Zuge der Globalisierung? Vor allem verschiedene Umweltschutzverbände plädieren seit längerem für Ökoklauseln in der WTO und lehnen eine(weiter gehende) Liberalisierung des Welthandels ohne eine Verankerung von Umweltstandards in der Welthandelsordnung ab (z. B. Greenpeace, WWF ). Verschiedene westliche Regierungen unterstützen die Integration von Ökoklauseln in die WTO (z. B. Frankreich, die USA und Deutschland, Handelsblatt v. 16.3.99 ). Das radikalste Konzept einer Ökoklausel sieht vor, dass alle Länder, die am internationalen Handel partizipieren möchten, bestimmte Umweltstandards bei der Herstellung von Gütern( PPMS ) einhalten müssen. Dieser Ansatz ist jedoch nicht nur mit erheblichen praktischen Problemen behaftet, sondern kaum ein Land dürfte bereit sein, ein derart hohes Maß an umwelt- und ressourcenpolitischer Souveränität an die WTO abzutreten. Außerdem ist die Welthandelsorganisation für die resultierenden Aufgaben weder konzipiert noch geeignet(Jones 1999 , 423 ff.). Am verbreitetsten ist der Vorschlag, die Ökoklausel auf den originären Bereich der WTO , d. h. den Handel mit Waren zu begrenzen. Das würde bedeuten, dass sich die Mitgliedstaaten der WTO verpflichten, nur Waren zu exportieren, deren Herstellung gewissen Umweltstandards genügt. Das Konzept ist jedoch begrenzt praktikabel. Das größte Problem stellt die Festlegung der Standards dar(wie, was und durch wen). Es entspräche der Funktionsweise der WTO am ehesten, wenn eine Ökoklausel Länder dazu ermächtigen würde, den Import von Gütern zu beschränken, die den Mindeststandards nicht genügen. In Analogie zum bestehenden Streitschlichtungsverfahren müsste dem Exportland dann die Möglichkeit eingeräumt werden, die Zulässigkeit der Maßnahme in einem Streitschlichtungsverfahren prüfen zu lassen. Das Konzept der Ökoklauseln ist vielfach kritisiert worden(Weida 1997 , 291 ff.). So wird u. a. befürchtet, dass sie angesichts ihrer Praktikabilitätsdefizite protektionistisch missbraucht werden. Außerdem wird bemängelt, dass weltweit einheitliche Umwelt(mindest)standards Handels- und Reallokationsbarrieren darstellen, die aus umweltökonomischer Sicht nicht nur entbehrlich, sondern kontraproduktiv sind. Den erheblichen Problemen und Risiken steht die Erwartung gegenüber, dass Ökoklauseln möglichen negativen Umweltfolgen der Globalisierung entgegenwirken können. Einschränkend ist jedoch erstens zu berücksichtigen, dass mit Ökoklauseln nur ein kleiner Teil der weltweiten Umweltprobleme erfasst würde. Zweitens stellen Ökoklauseln für die internationale umweltökonomische Arbeitsteilung Barrieren dar, die konzeptionell zwar gewollt sind, aber für einzelne Länder den Verzicht auf umweltentlastende Effekte der Globalisierung bedeuten können. Schließlich ist realistischerweise davon auszugehen, dass die international»konsensfähigen« handelspolitischen Umweltstandards ein relativ niedriges Niveau aufweisen werden, das allenfalls Entwicklungsländer zu einer Erhöhung ihres Umweltschutzniveaus(im Exportsektor) zwingt. Die Politik des Standortwettbewerbs zwischen den Staaten der Triade, innerhalb derer sich die Globalisierung bzw. Regionalisierung hauptsächlich abspielt und deren Unternehmen primär untereinander konkurrieren, dürfte von der Ökoklausel unbeeinflusst bleiben. Öko-Ausgleichsmaßnahmen zum Schutz der internationalen Wettbewerbsfähigkeit Die Forderung nach Importbeschränkungen zur Abwehr von sog. Ökodumping ist im Laufe der Diskussion differenzierter geworden. Anfangs plädierten einzelne Umwelt-, Gewerkschafts- und Unternehmensverbände in den Industrieländern dafür, die Antidumping-Bestimmungen des GATT soweit auszudehnen, dass Länder den Import von Gütern beschränken können, die unter schlechteren als den inländischen Umweltschutzbedingungen hergestellt wurden. Zur Begründung wurden der Schutz der einheimischen Produktion 260 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik IPG 3/2000

vor umweltpolitisch induzierten Wettbewerbsnachteilen und die Verhinderung eines»race to the bottom« angeführt( WWF 1991 , 13 f.; Gore 1993 , 343 ). Mittlerweile ist diese allgemeine Forderung kaum noch anzutreffen, da die Annahme, dass unterschiedlich hohe Umweltstandards die – wie auch immer definierte – handelspolitische Wettbewerbsfähigkeit 11 einer Volkswirtschaft spürbar beeinflussen, theoretisch umstritten ist und einer empirischen Grundlage entbehrt. Außerdem hat nicht zuletzt die entwicklungspolitische Perspektive dazu beigetragen, zum einen die Legitimation umweltpolitisch begründeter Antidumping-Maßnahmen zu hinterfragen und zum anderen das große Missbrauchspotenzial einer Regelung aufzuzeigen, die es einem Land überlässt, den Import von Gütern zu beschränken, die unter(vermeintlich) anderen als den eigenen Umweltschutzbedingungen hergestellt wurden(Wiemann 1992 ; Vossenaar / Jha 1997 , 21 ff.). Die Definitions- und Messprobleme wären ebenfalls erheblich(Kulessa 1995 , 106 ff. u. 248 ff.). Würden Umweltschutzmaßnahmen regelmäßig mit der Protektion der betroffenen Wirtschaftszweige einhergehen, besteht außerdem die Gefahr, dass dies der Schrumpfung umweltintensiver Branchen im Inland entgegenwirkt und der umweltpolitisch an sich gewünschte ökologische Strukturwandel gebremst wird. Außerdem senkt Außenschutz erfahrungsgemäß den Innovationsdruck auf die Unternehmen, so dass die dynamische Effizienz der Umweltpolitik leidet. Inzwischen steht vielmehr das Konzept des Grenzausgleichs für Umweltabgaben und seine WTO -Konformität im Mittelpunkt der Diskussion ( WWF 1995 ; WTO 1997 ; Jenzen 1998 , 321 ff.). Grundgedanke ist, dass auf einheimische Produkte erhobene Umweltabgaben quasi in die»Bezollung« importierter Produkte integriert werden. Ausgangspunkt der Überlegung ist, dass GATT / WTO zwar eine abgabenrechtliche Schlechterstellung ausländischer Produkte gegenüber gleichartigen inländischen Produkten verbietet, aber nicht zu einer Besserstellung verpflichtet. Damit Abgaben, die im Inland erhoben werden, nicht zu einer Benachteiligung einheimischer Produkte führen, bedarf es folglich eines Mechanismus, der eine äquivalente Besteuerung des ausländischen Produkts ermöglicht. Diese Funktion erfüllt der am Bestimmungsland orientierte Grenzausgleich, der – mit umgekehrtem Vorzeichen – ebenfalls angewendet wird, um inländische Güter bei der Ausfuhr von internen Abgaben zu entlasten. Es ist nahezu unumstritten, dass Importgüter mit sämtlichen Produktsteuern, die im Land gelten, belastet bzw. Exportgüter entlastet werden dürfen. Mittlerweile herrscht außerdem weitgehend Konsens, dass Produktabgaben an der Grenze tariflich ausgeglichen werden dürfen unabhängig davon, ob das gleichartige inländische Produkt wegen seiner(umweltschädlichen) Eigenschaften oder wegen seiner Herstellung besteuert wird. Nun ist es aber aus Gründen der ökologischen Effizienz und Praktikabilität häufig angezeigt, abgabenpolitisch nicht am Endprodukt anzusetzen, sondern z. B. unmittelbar dort, wo die Umweltbelastung entsteht. Entsprechend stellt sich die Frage, ob Grenzausgleichsmaßnahmen auch dann WTO -konform sind, wenn das inländische Endprodukt lediglich indirekt durch nationale Umweltabgaben belastet wird. Dies können produktionsprozessbedingte Abgaben sein, die der Produzent direkt zahlen muss oder Abgaben auf Betriebsmittel(z. B. Rohstoffe), die in das Produkt einfließen. Obwohl die Frage seit längerem auf der Agenda des WTO -Ausschusses»Handel und Umwelt« steht, herrscht nach wie vor Unklarheit über die Interpretation der relevanten GATT -Vereinbarungen( WTO 1998 b). Während die Diskussion über den Ausgleich produktionsprozessbedingter Umweltabgaben nicht sonderlich weit fortgeschritten ist, mehren sich die Stimmen, dass Abgaben auf Betriebsmittel(»input taxes«) an der Zollgrenze ausgleichsfähig sein sollten(Jenzen 1998 , 332 ff.). In diese Richtung deuten auch diverse Panel-Entscheide des Streitschlichtungsorgans von GATT / WTO zum Grenzausgleich. 12 Die hier letztlich gemachte Unterscheidung zwischen Inputabgabe und Emissionsabgabe ist aus ökologischer Sicht allerdings zunächst schwer nachvollziehbar, zumal Emissionsabgaben ja gleichgesetzt werden können mit Inputabgaben auf das fragliche Medium(z. B. saubere Luft, Wasser etc.). Die Unterscheidung wird jedoch vor dem Hinter11 . Zum Begriff der Wettbewerbsfähigkeit siehe z. B. Trabold( 1995 ). 12 . Siehe z.B. den Panel-Bericht zu United Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances v. 17 . Juni 1987 ( GATT Basic Instruments and Selected Readings BISD 345/36 ). IPG 3/2000 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik 261

grund verständlich, dass sie nicht speziell für umweltpolitische Abgabentypen gemacht wurde. Sie soll vielmehr verhindern, dass das liberale Handelsregime dadurch ausgehebelt wird, dass die Staaten jedwede beliebige nationale Abgaben (Einkommen- und Körperschaftsteuer, Sozialabgaben usw.) in den Grenzausgleich integrieren. 13 Außerdem wirft die Bestimmung der Höhe des Grenzausgleichs in der Praxis erhebliche Zurechnungsprobleme auf, wenn Produktionssteuern einbezogen werden, die anders als Abgaben auf Inputs nicht in einer einigermaßen festen und quantifizierbaren Relation zum Endprodukt stehen. Immer mehr Staaten erheben sog. Ökosteuern (z. B. CO 2 -Abgaben) bzw. erwägen ihre Einführung. Somit wächst die Dringlichkeit, die WTO Regeln für den Grenzausgleich interner produktionsprozessbezogener Abgaben klar zu definieren. Die Aufgabe lässt sich jedoch nur bewältigen, wenn zwischen umwelt- und außenwirtschaftspolitischen Zielsetzungen ein Kompromiss gefunden wird. Ein Erfordernis ist, dass die Kriterien für ausgleichsfähige Produktionsabgaben auf Umweltabgaben im engsten Sinne beschränkt bleiben und streng eingegrenzt werden, was die Zurechenbarkeit der Abgabe auf das Endprodukt und die Höhe des Ausgleichs betrifft. Andernfalls werden einem abgabenpolitischen Protektionismus Tür und Tor geöffnet und die Allokationsgewinne der internationalen Arbeitsteilung erheblich schrumpfen (Felke 1998 , 117 ff.). Im Zusammenhang mit dem Grenzausgleich für Exporte(Entlastung) muss zwischen den Wirkungen auf die ökologische Effektivität der Abgabe und den Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der belasteten Unternehmen abgewogen werden. Es widerspricht der ökologischen Zielsetzung, dass Schadstoffemissionen bei der Exportgüterproduktion nicht besteuert werden. Andererseits erleichtert der Ausgleich die Durchsetzbarkeit von Ökosteuern und dürfte somit einer Paralyse der Umweltpolitik entgegenwirken. Allerdings fördert der Ausgleich die Exporttätigkeit im allgemeinen und die der umweltintensiv produzierenden Branchen im besonderen. Es ist fraglich, ob die Effekte dem Ziel einer international optimalen(Umwelt-)Allokation dienlich sind. Umweltverträglichkeitsprüfung handelspolitischer Vereinbarungen Ein umfassendes Konzept zur institutionellen Integration umweltpolitischer Erfordernisse in die Welthandelsordnung stellt der Vorschlag dar, alle(neuen) handelspolitischen Abkommen einer »Umweltverträglichkeitsprüfung«( UVP ) zu unterziehen und ggfs. durch umweltschutzpolitische Maßnahmen zu flankieren und / oder die Vereinbarungen zu modifizieren( WWF 1998 und 1999 ). Analytisch können zwei Elemente der UVP unterschieden werden: Zum einen interessieren die umweltpolitischen Implikationen der institutionellen Regelungen eines Handelsabkommens, und zum anderen geht es um die wesentlich anspruchsvollere Aufgabe, abzuschätzen, welche ökologischen Wirkungen davon ausgehen, dass sich Handelsund Produktionsströme auf Grund des Handelsabkommens quantitativ und qualitativ verändern. 14 Ein Beispiel für institutionell bedingte Defizite liefert u. E. das SPS -Abkommen der WTO , dessen umweltpolitisch hinderliche Wirkung oben im Zusammenhang mit dem»Hormonstreit« skizziert wurde. Andererseits enthält das SPS -Abkommen aber auch umweltpolitisch begrüßenswerte Elemente. So wird explizit festgehalten, dass nationale sanitäre und phytosanitäre Normen, die internationalen Standards entsprechen, mit der WTO per se vereinbar sind( SPS Art. 3.2 ). Damit wird der jeweiligen Fachebene(z.B. CodexAlimentarius-Kommission von FAO / WHO ) Vorrang vor freihandelspolitischen Postulaten eingeräumt. Das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse wählt einen ähnlichen Ansatz hinsichtlich international vereinbarter technischer Normen (Art. 2.5 des Übereinkommens). Eine quantitativempirisch ausgerichtete UVP ist im Vergleich zu diesem mehr oder weniger abstrakten Abklopfen von Vertragstexten extrem aufwendig und methodisch kaum befriedigend zu bewältigen. Die 13 . Bereits im Jahr 1952 entschied ein GATT -Panel, dass Ausgleichsabgaben zur Kompensation der belgischen Familienbeihilfen unzulässig waren( GATT BISD 1 ). Zu anderen Fällen vgl. Jenzen( 1998 ). 14 . In der einschlägigen Literatur wird üblicherweise unterschieden zwischen a) Regulierungseffekten(Einfluss auf Umweltpolitik und-standards) auf der einen Seite sowie b) Skalen-, Struktur- und Produkteffekten auf der anderen Seite( OECD 1994 ). 262 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik IPG 3/2000

Bemühungen der USA und Kanadas, die Wirkungen des nordamerikanischen Freihandelsabkommens( NAFTA ) auf die jeweils nationale Umwelt zu untersuchen, zählt zu den ersten umfassenderen Ansätzen dieser Art. Die EU hat im vergangenen Jahr eine Studie mit dem Ziel in Auftrag gegeben, ein System für die UVP handelspolitischer Maßnahmen und Abkommen zu entwickeln und anzuwenden(Kirkpatrick et al. 1999 ). Darüber hinaus haben vor allem UN -Organisationen Länderstudien erstellt, in denen sektorale Handelsvereinbarungen(z. B. Agrarhandel) im Vordergrund stehen(insb. UNCTAD , UNEP ). Die vorliegenden Untersuchungen können den einzelnen Ländern bei der Entscheidung helfen, konkreten Liberalisierungsabkommen zuzustimmen bzw. auf ihre Modifikation zu drängen. Es besteht aber sowohl erheblicher Forschungs- als auch politischer Handlungsbedarf, bis ein brauchbarer methodischer Untersuchungsrahmen für multilaterale Handelsabkommen entwickelt und umgesetzt sein wird, der eine globale UVP ermöglicht. UVP s können trotz aller Unvollkommenheit dazu beitragen, dass umweltpolitische Erfordernisse in der internationalen Handelspolitik zukünftig stärker berücksichtigt werden. Länder- und sektorspezifische UVP s führen möglicherweise auch dazu, dass Länder umweltschutzpolitische Sicherheitsplanken parallel zur außenwirtschaftlichen Liberalisierung implementieren. Das setzt wiederum voraus, dass das Handelsabkommen diese vorsorgende Umweltpolitik nicht behindert. Zwischenfazit Die inhaltliche Diskussion über die Integration umweltpolitischer Elemente in die WTO ist vergleichsweise weit gediehen. Wenngleich das erforderliche Ausmaß der»Ökologisierung« umstritten ist, steht weitestgehend fest, dass Reformbedarf besteht. Eine – wie auch immer gestaltete – Ökologisierung der WTO allein reicht jedoch in vielerlei Hinsicht nicht aus, die internationalen Wirtschaftsbeziehungen mit umweltschutzpolitischen Erfordernissen in Einklang zu bringen. Ergänzend wird daher über eine»Ökologisierung« der Direktinvestitionen diskutiert. Zur»Ökologisierung« internationaler Investitionsund Technologieströme Im Bereich des internationalen Kapital- und Technologietransfers steckt die Diskussion über eine institutionelle Verankerung umweltpolitischer Elemente in internationale Wirtschaftsabkommen in den Kinderschuhen, wenngleich der unverbindliche Verhaltenskodex der OECD für multinationale Unternehmen zum Schutz der Umwelt im Gastland auffordert. Darüber hinaus wächst seit Beginn der 90 er Jahre die Zahl der Unternehmen, die umweltpolitische Selbstverpflichtungen bei Direktinvestitionen in Entwicklungsländern eingehen. Es fehlt jedoch eine systematisch herausgearbeitete ordnungspolitische Vorstellung darüber, wie ein umweltpolitisch akzeptables internationales Investitionsregime gestaltet werden könnte. Ein Grund hierfür ist, dass es im Gegensatz zur Welthandelspolitik kein multilaterales Abkommen über Direktinvestitionen gibt. Als jedoch in den Kreisen von Umwelt- und Verbraucherschutzverbänden Näheres darüber bekannt wurde, dass die OECD -Staaten seit 1995 über die Errichtung eines Multilateralen Abkommens über Investitionen ( MAI ) verhandelten, setzte eine Ökologisierungsdiskussion ein, die jener im Zusammenhang mit GATT / WTO ähnelt( WEED / Germanwatch 1998 ; Polaris Institute 1998 ). Mittlerweile wurden die MAI -Verhandlungen zwar ausgesetzt, da aber eine Wiederaufnahme der Verhandlungen in der OECD oder ihre Verlagerung in die WTO zu erwarten ist, stellt sich weiterhin die Frage nach einer Ökologisierung eines multilateralen Investitionsabkommens. Die Vorschläge für institutionelle Ergänzungen einer liberalen Weltinvestitionsordnung lassen sich im wesentlichen fünf Kategorien zuordnen(Kulessa / Schwaab 1998 , 48 f.): ̈ Ausnahmeregelungen, die den Regierungen umweltschutzpolitisch notwendige Maßnahmen ausdrücklich erlauben, auch wenn sie mit den übrigen Regeln einer liberalen Investitionsordnung nicht vereinbar sind; ̈ Verpflichtung der Regierungen zur Unterlassung umweltschädlicher Investitionsanreize bzw. Verpflichtung zur Durchführung umweltschützender(investitionsbezogener) Maßnahmen, um einem»race to the bottom« bzw. einer Paralyse der Umweltpolitik vorzubeugen; IPG 3/2000 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik 263

̈ ökologische Pflichten für Direktinvestoren einschließlich solcher Verpflichtungen, die den Technologietransfer betreffen(verbindlicher Verhaltenskodex); ̈ Integration ökologischer Elemente in das Streitschlichtungsverfahren; ̈ internationale Haftungsregelungen. Ergänzend wird die Einrichtung eines internationalen Technologiepools diskutiert, um vor allem ärmeren Ländern den Zugang zu»sauberen« Technologien zu erleichtern(Petschow et al. 1998 , 238 f.) und dadurch zu einer»Ökologisierung« des globalen Strukturwandels beizutragen. Die Ansätze sind jedoch konzeptionell noch nicht derart ausgereift, dass eine abschließende Bewertung möglich wäre. Daher wird hier auf eine intensivere Diskussion verzichtet und stattdessen auf unsere vorläufige Bewertung des MAI hingewiesen(Kulessa / Schwaab 1998 ). Aussichten für eine»Ökologisierung« multilateraler Wirtschaftsabkommen Innerhalb verschiedener internationaler Organisationen wird an Konzepten zur Integration von Weltwirtschaft und Umweltschutz gearbeitet und über sie verhandelt. Die OECD hat zum Beispiel Leitlinien über Handel und Umwelt entwickelt ( 1994 ). Die OECD -Leitsätze für multinationale Unternehmen sind momentan in der Überarbeitung und auch wenn die bisherigen Vorlagen des OECD -Sekretariats seitens der Wirtschaft als zu eng abgelehnt werden, 15 so dürfte es per saldo u. a. zu einer Konkretisierung der umweltschutzpolitischen Richtlinien für Direktinvestoren kommen. Die Ergebnisse des WTO -Ausschusses Handel und Umwelt sind zwar vergleichsweise bescheiden. Die heftige Kritik an der Ausschussarbeit, die inzwischen selbst seitens etlicher Mitglieder und des ehemaligen Generaldirektors der WTO geübt wurde, geben allerdings ebenso wie die»Highlevel«WTO -Symposien zu Handel und Umwelt und die jüngste Erörterung des Vorsorgeprinzips im SPS -Ausschuss Anlass zu der Hoffnung, dass in den kommenden Jahren konkrete Reformschritte eingeleitet werden. Dafür spricht auch, dass u. a. die USA und die EU darauf gepocht hatten, die umweltpolitischen Dimensionen der WTO auf die Agenda der – allerdings gescheiterten – WTO Ministerkonferenz(Dezember 1999 ) zu setzen. Somit bestehen gewisse Chancen, dass die Staatengemeinschaft der Selbstverpflichtung der UN -Konferenz für Umwelt und Entwicklung nachkommt, die Gestaltung weltwirtschaftlicher Beziehungen an den Erfordernissen nachhaltiger Entwicklung auszurichten. Die Gruppe der Entwicklungsländer befürchtet jedoch, dass bei der »Ökologisierung« der Weltwirtschaftsordnung übersehen wird, dass Nachhaltigkeit der Weltwirtschaftsbeziehungen nicht auf Umweltklauseln und -standards eingeengt werden darf. So schwammig der Nachhaltigkeitsbegriff auch sein mag, so besteht doch mittlerweile Konsens darüber, dass eine Politik der Nachhaltigkeit neben dem Schutz der Ökosphäre zwei andere gleichberechtigte Ziele verfolgen muss, nämlich stabile wirtschaftliche Entwicklung und Verteilungsgerechtigkeit (Schmitz 1996 ; Enquete-Kommission 1994 , 54 ff.; Agenda 21 ). Der befürchtete Ökoprotektionismus des Nordens und die einhergehende Beschneidung der Handelrechte des Südens widersprechen jedoch nicht nur dem Recht auf wirtschaftliche Entwicklung und der gerechten Verteilung von Lebenschancen, sondern würden die Voraussetzungen für den Umweltschutz im Süden eher verschlechtern als verbessern(Esty 1994 , 188 ). Die Argumentation der Entwicklungsländer weist auf die erheblichen Gefahren hin, die eine institutionelle Verankerung von Umweltklauseln in die WTO hervorrufen kann. Die Möglichkeit des protektionistischen Missbrauchs lässt sich nicht von der Hand weisen. Das Risikopotenzial ist u. a. davon abhängig, welcher Ansatz der Ökologisierung gewählt wird. Am höchsten ist es sicherlich, wenn Antidumping-Maßnahmen gegen sog. Ökodumping zugelassen würde. Am geringsten dürfte es im Falle des Ansatzes sein, der in den Abkommen über sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen sowie über technische Handelshemmnisse seit 1995 enthalten ist. Internationale Standards sind nicht verpflichtend, aber sie können ungeachtet ihrer handelspolitischen Wirkung im Rahmen der WTO explizit nicht angefochten werden. Die Möglichkeit, im Produkt versteckte Umweltabgaben in den Grenzausgleich einzubeziehen, birgt bei eng definierter Zulässigkeit vergleichsweise wenig 15 . Aktuelle Informationen zum Überarbeitungsprozess finden sich im Internet unter http: // www. oecd.org / daf / investment / guidelines / newtext.htm 264 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik IPG 3/2000

Missbrauchspotenzial. Allerdings impliziert der Grenzausgleich von Prozessabgaben, dass insbesondere die Produzenten von Industrieerzeugnissen in den Entwicklungsländern und / oder ihre Zulieferer Einnahmeeinbußen erleiden werden, da ein Teil der Belastung aller Voraussicht nach auf sie überwälzt wird. Trotz der hiermit verbundenen ungewissen entwicklungspolitischen und ökologischen Wirkung im Süden spricht u. E. aus umweltpolitischer Sicht das Gros der Argumente für die Zulässigkeit des Grenzausgleichs. Er kann vor allem dazu beitragen, den»political drag« zu verhindern. Da der intensivste internationale Wettbewerb zwischen den Industrieländern stattfindet, wären außerdem Ausnahmeregelungen für Güter aus Entwicklungsländern eine Option, entwicklungspolitisch bedenkliche Wirkungen zu reduzieren, ohne die Funktionsfähigkeit des Grenzausgleichs spürbar zu gefährden. Die oben diskutierten Ausnahmeregelungen für Umwelt- und Gesundheitsschutzmaßnahmen bergen ebenfalls entwicklungshemmendes Potenzial für die Entwicklungsländer. Es kann m. a. W. ein Konflikt zwischen den wirtschaftlichen Interessen(des Südens) und der Souveränität der Länder(des Nordens), das eigene Umweltschutzniveau zu bestimmen, bestehen. Der Konflikt verdient vor dem Hintergrund der international höchst ungleichen Verteilung von Einkommen und Marktmacht grundsätzlich Berücksichtigung. Es wäre u. E. jedoch eine umweltpolitisch abwegige Konsequenz, zu Gunsten ökonomischer Interessen des Auslands das nationale Umweltschutzschutzniveau zu lockern. Alles in allem verdeutlicht die entwicklungspolitische Perspektive, dass bei der institutionellen Verankerung ökologischer Elemente in der WTO Vorsicht geboten ist. Eine internationale Politik, die dem Postulat der ökologischen, ökonomischen und sozialen Nachhaltigkeit verpflichtet ist, bedeutet mehr als Ökoklauseln. Die»Ökologisierung« von Weltwirtschaftsabkommen kann sogar zum umweltschädlichen Bumerang werden, wenn sie eine isolierte Maßnahme bleibt und wirtschaftliche und soziale Fragen im Zusammenhang mit der Weltwirtschaftordnung außen vor bleiben. Der Ansatz, Umweltproblemen mit internationalen Wirtschaftsabkommen Herr zu werden, leidet außerdem zum einen daran, dass der internationale Güter- und Kapitalverkehr in den wenigsten Fällen unmittelbar ursächlich für Umweltschäden ist. Zum anderen kann über die Gestaltung der Weltwirtschaftsordnung nur auf einen Teil der produktions- und konsumbedingten Umweltbelastungen Einfluss genommen werden. Die ökologische Effektivität des weltwirtschaftspolitischen Ansatzes ist daher nicht eindeutig. Im Einzelfall kann die Beschränkung der internationalen Arbeitsteilung so weit gehen, dass neben ihren ökologisch unerwünschten Effekten auch ihre positiven Umweltwirkungen reduziert werden. Auch wenn diese Gefahr durch eine entsprechende Ausgestaltung der»Ökologisierung« gering gehalten werden kann, dürfte die ökologische Zielwirksamkeit des weltwirtschaftspolitischen Ansatzes im Vergleich zu unmittelbaren umweltpolitischen Vereinbarungen gering sein. Damit rücken die Umweltschutzpolitik und die Integration außenwirtschaftspolitischer Aspekte in multilaterale Umweltschutzabkommen in den Vordergrund der hier untersuchten Fragestellung. Internationale Umweltpolitik Die Expansion internationaler Wirtschaftsströme und die wachsende Interdependenz der Volkswirtschaften hat verschiedene Implikationen für die internationale Umweltpolitik. Hierzu zählt, dass bestimmte Handelsströme(z. B. Giftmüll) durch internationale Umweltschutzabkommen reguliert werden. Außerdem eröffnet die ökonomische Interdependenz der internationalen Umweltpolitik die Option, ihren zunächst handelsunabhängigen Zielen durch außenwirtschaftspolitische Maßnahmen mehr Nachdruck zu verleihen(Siebert 1998 , 214 f.; Biermann 1998 , 349 ff.). Schließlich wird die einzelstaatliche Umweltschutzpolitik angesichts der wachsenden Standortkonkurrenz immer zögerlicher, ihre Bemühungen im Alleingang zu steigern. Dem entgegen zu wirken, zählt zu den Aufgaben der internationalen Umweltschutzpolitik. Internationale Abkommen zur Regulierung umweltschädlicher Handelsströme Bisher wurden weltweit ca. 900 internationale Umweltschutzverträge geschlossen und schätzungsweise zwischen 50 und 80 internationale Umweltregime errichtet(Zürn 1997 , 46 f.). WeniIPG 3/2000 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik 265

ger als 15 Abkommen haben hingegen die Regulierung umweltschädlicher Handelsströme zum Inhalt. Die unmittelbare Beschränkung von Handelsströmen ist allerdings kein Novum für die internationale Umweltpolitik, sondern seit den 1930 er Jahren ein Bestandteil der Artenschutzpolitik. Beispielsweise regulieren drei Artenschutzabkommen aus den Jahren 1933 , 1940 bzw. 1950 den internationalen Handel mit bestimmten Tieren, Pflanzen und mit den von ihnen stammenden Produkten( GATT 1992 , 45 ). Diese regional orientierten Abkommen standen Pate für das global ausgerichtete Washingtoner Artenschutzabkommen( CITES 16 ) aus dem Jahr 1973 , das den grenzüberschreitenden Handel mit bedrohten Arten und entsprechenden Tier- bzw. Pflanzenprodukten erheblich einschränkt. Mittlerweile haben sich rund 150 Staaten verpflichtet, die Ein- und Ausfuhr bei Arten, die vom Aussterben unmittelbar bedroht sind, zu verbieten bzw. den Handel mit weniger stark bedrohten Arten bestimmten Auflagen zu unterwerfen. Auch wenn CITES einige ergänzende Richtlinien zum inländischen Tierund Artenschutz enthält, ist es primär ein ökologisches»Handelsabkommen«. Das Gleiche gilt für die 1992 in Kraft getretene Basler Giftmüllkonvention, die neben dem allgemeinen Prinzip der Giftmüllvermeidung vor allem die Einschränkung des Giftmüllexports zum Inhalt hat, sowie für das Biosafety-Protokoll von Cartagena( 2000 ), das erste Ansätze zur Regulierung des grenzüberschreitenden Verkehrs von lebenden, genetisch modifizierten Organismen enthält. 17 Die Charakterisierung als Handelsabkommen könnte den Schluss nahe legen, dass die Abkommen als Blaupause für eine Ökologisierung der WTO dienen können. Die Herangehensweise ist jedoch eine deutlich andere. Sie ist zielorientierter, direkter und eindeutig multilateral: Der erste Schritt ist die internationale Einigung auf ein klar identifiziertes und eng definiertes ökologisches Ziel(z. B. Schutz der im einzelnen aufgelisteten bedrohten Arten). Der zweite Schritt ist die gemeinsame Erkenntnis, dass ganz bestimmte Handelsströme der Zielerreichung direkt im Wege stehen. In den genannten Abkommen kam als dritter Schritt die Beobachtung hinzu, dass einseitige Handelsbeschränkungen(z. B. Exportverbote für bedrohte Arten oder Importverbote für Giftmüll) leichter zu umgehen sind als beidseitige Handelsbeschränkungen. Zudem weist der multilaterale, umweltpolitische gegenüber dem weltwirtschaftspolitischen Ansatz den Vorteil auf, nicht in den Verdacht des protektionistischen Missbrauchs zu geraten. Außerdem senkt der Case-by-case-Ansatz(»Umweltproblem für Umweltproblem«) die Gefahr, dass umwelt(v)erträgliche Handelsbeziehungen behindert werden. Gleichwohl zeigt sich u. a. am Beispiel der durch CITES geschützten Elefanten, dass Handelsverbote keine First-best-Lösungen darstellen. In verschiedenen Ländern ist nicht zuletzt durch CITES mittlerweile eine Überpopulation aufgetreten. Diese kann zwar durch interne Dezimierungsmaßnahmen beseitigt werden, aber die Praxis, das Elfenbein auf Grund des Handelsverbots zu vernichten, ist aus sozialer und wirtschaftlicher Sicht durchaus problematisch. Integration handelspolitischer Maßnahmen in internationale Umweltschutzabkommen Das erste der drei Abkommen jenseits des Arten-, Tier- und Pflanzenschutzes und phytosanitärer Maßnahmen, die u. W. unmittelbare Handelsbeschränkungen vorsehen, ist das Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht( 1987 ). 18 Das Montrealer Protokoll und seine verschiedenen Ergänzungen 19 regeln im wesentlichen die Produktions- und Verbrauchsmenge an ozonschichtschädlichen Stoffen(z. B. FCKW ), die jedes ein16 . Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna. 17 . Das Protokoll sieht vor allem vor, dass der Export von bestimmten»living modified organisms( LMO )« dem Importland im voraus gemeldet werden muss und das Importland die Einfuhr ggfs. verbieten kann. Am Biosafety-Protokoll wird u.a. kritisiert, dass es nur einen Bruchteil der LMO abdeckt und dass sein Verhältnis zur WTO ungeklärt ist(vgl. Cosbey / Burgiel 2000 ). 18 . Die beiden anderen sind die bereits erwähnte Basler Giftmüllkonvention und die im Jahre 1998 unterzeichnete Rotterdamer PIC -Konvention(Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade). Das ebenfalls direkt handelsbeschränkende POP -Abkommen(persistent organic pollutants) ist zurzeit in Vorbereitung. 19 . Montreal 1987 ( 172 Staaten), London 1990 ( 138 Staaten), Kopenhagen 1992 ( 104 Staaten), Montreal 1997 ( 37 Staaten) und Peking 1999 (tritt frühestens am 1.1.2001 in Kraft). 266 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik IPG 3/2000

zelne Land nicht überschreiten darf. In der Erkenntnis, dass die Quoten durch Importe aus Nicht-Mitgliedstaaten an Effektivität verlieren, beschränkt das Protokoll seit 1990 den Import von ozonschädlichen Stoffen aus Nicht-Mitgliedstaaten, je nach Schadstoff bis hin zum Importverbot. Mittlerweile sind darüber hinaus Export und Import schadstoffhaltiger Produkte in bzw. aus Nicht-Mitgliedstaaten untersagt. PPM -bezogene Importverbote sind zwar bereits 1994 erwogen, aber bislang nicht beschlossen worden. Die Protokollstaaten verpflichten sich außerdem, keine Exporte von Produkten, Verfahren und Maschinen zu fördern, die zur Produktion / Emission von Schadstoffen beitragen. Die jüngste in Kraft getretene Montrealer Erweiterung des Protokolls sieht außerdem vor, dass ein Import/ ExportlizenzSystem implementiert wird, um den illegalen Handel zu erschweren. Außerdem sind Handelssanktionen als ultima ratio vorgesehen, wenn Mitgliedstaaten die Verpflichtungen nicht einhalten. Das Abkommen verwaltet darüber hinaus einen Fonds, aus dem primär der Transfer ozonschichtfreundlicher Technologien in die Entwicklungsländer, die das Protokoll unterzeichnet haben, finanziert wird. Mechanismen des internationalen Finanz- und Technologietransfers sind mittlerweile in nahezu allen internationalen Umweltschutzregimen enthalten(Brühl / Simonis 1999 ). Die erwähnten Umweltabkommen verdeutlichen, dass handelspolitische Maßnahmen ebenso wie die gezielte Förderung des Technologietransfers sinnvoll und notwendig sein können, um internationale Umweltschutzvereinbarungen zu ergänzen und durchzusetzen. 20 Dies gilt besonders für multilaterale Abkommen zur Bekämpfung globaler Umweltschäden, denen nicht alle Staaten beigetreten sind. Insbesondere Handelsbeschränkungen gegenüber Staaten, die nicht Mitglied des betreffenden Umweltabkommens, aber der WTO sind, können jedoch mit den Bestimmungen der WTO kollidieren, da sie die Handelsrechte beschneiden und einzelne WTO -Mitglieder diskriminieren(Jones 1999 , 430 ). nis mit dem Verhältnis zwischen multilateralen Umweltabkommen und den WTO -Bestimmungen. Da bislang noch kein diesbezügliches Streitschlichtungsverfahren beantragt wurde, existiert auch kein unmittelbar relevanter Panel-Entscheid. Die Berichte zum Thunfisch- und Garnelenstreit lassen indes erkennen, dass Handelsbeschränkungen im Rahmen internationaler Umweltschutzvereinbarungen grundsätzlich wohlwollender gegenübergestanden wird als nationalen Alleingängen. Dennoch erscheint es zur Vermeidung von Unsicherheiten und zwischenstaatlichen Konflikten notwendig, dass die Zulässigkeit von umweltpolitischen Handelsbeschränkungen auf der Basis multilateraler Umweltschutzabkommen explizit in der Welthandelsordnung verankert wird. Es bliebe allerdings zu konkretisieren, welchen Kriterien ein plurilaterales Umweltschutzabkommen genügen muss, um als multilaterales Abkommen von den WTO -Bestimmungen ausgenommen zu werden. Das Spannungsverhältnis zwischen internationalen Umweltschutzabkommen und WTO beschränkt sich nicht auf unmittelbar handelsbeschränkende Abkommen, sondern betrifft darüber hinaus die Biodiversitätskonvention( 1992 ). Ihr Verhältnis zum WTO -Abkommen über handelsbezogene Aspekte des geistigen Eigentums ( TRIPS ), das weniger ein Handelsabkommen und vielmehr eine Vereinbarung zur Universalisierung bestimmter Copyright- und Patentstandards darstellt, ist nach wie vor unklar. Das TRIPS sieht bestimmte Regelungen zur Sicherung der privaten Eigentumsrechte an Pflanzensorten vor und fordert(implizit) die weltweite Patentierbarkeit von Produkten, die aus natürlich vorkommenden Arten gewonnen werden(Brühl / Kulessa 1998 , 11 ff.). Diese Standards kollidieren möglicherweise mit der Biodiversitätskonvention, zu deren Prinzipien u. a der angemessene Zugang(für alle) zu genetischen Ressourcen und die gerechte Aufteilung der sich aus der Ressourcennutzung ergebenden Vorteile zählen(Brühl / Simonis 1999 ). Hier sollte angesichts der unterschiedlichen Gewichtigkeit der Ziele u. E. der Grundsatz gelten, dass multilaterale Internationale Umweltabkommen und GATT / WTO Der WTO -Ausschuss für Handel und Umwelt beschäftigt sich seit Jahren ohne konkretes Ergeb20 . Zur Notwendigkeit von Sanktionsmöglichkeiten in multilateralen Umweltabkommen siehe u.a. Endres et al. 2000 , die allerdings die Effektivität der bestehenden Umweltabkommen gerade auf Grund unzureichender Sanktionsmechanismen anzweifeln. IPG 3/2000 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik 267

Nachhaltigkeitsvereinbarungen Vorrang vor weltwirtschaftspolitischen Abkommen haben. Es sprechen nicht allein ökologische, sondern auch handelspolitische Argumente für internationale Umweltabkommen zur Regulierung umweltschädlicher Handelsströme und ihren Vorrang gegenüber GATT bzw. WTO . Der Abschluss handelsbeschränkender Umweltabkommen kann sogar im Eigeninteresse einer liberalen Welthandelspolitik liegen, da die Akzeptanz von liberalen Handelsprinzipien in der Öffentlichkeit umso höher sein dürfte, je eher diese sich vor umwelt- bzw. gesundheitsschädlichen Handelsströmen geschützt fühlt. So wird bspw. am International Institute for Sustainable Development vermutet, dass der überraschende Abschluss des bereits tot gesagten Biosafety-Protokolls im Januar 2000 nicht zuletzt als Reaktion der westlichen Regierungen auf die Proteste gegen die WTO Ministerkonferenz in Seattle und ihr Scheitern zu deuten ist:»So soon after Seattle, and in the glare of public attention generated by activist NGO s, key governments clearly had no desire to undermine progress on a treaty that so directly aimed to protect the environment and build capacity in developing countries – and certainly not in the name of trade interests.«(Cosbey / Burgiel 2000 , 15 ) Zusammenfassende Bemerkungen und Ausblick Weltwirtschaftliche Liberalisierung und die zunehmende Verflechtung der Staaten bergen die Gefahr, dass die Durchsetzungsfähigkeit und Effektivität einzelstaatlicher Umweltinnen- und Umweltaußenpolitik gemindert wird. Für die Umweltpolitik ergeben sich daraus neue Herausforderungen und Anpassungsnotwendigkeiten. Einerseits legt die internationale Reaktionsverbundenheit der Volkswirtschaften nahe, dass weltweite Umweltschutzvereinbarungen erforderlich sind, um die interne Durchsetzbarkeit und / oder die Effektivität einzelstaatlicher Umweltschutzmaßnahmen sicherzustellen. Da aber etliche Entwicklungsländer nicht von sich aus bereit sind, wirtschaftliche Ziele dem Umweltschutz unterzuordnen, drängen verschiedene Stimmen im»Norden« darauf, Umweltstandards in weltwirtschaftlichen Abkommen zu verankern, in denen die Industrieländer eine ungleich größere Verhandlungsmacht gegenüber dem»Süden« aufweisen als auf der Ebene der internationalen Umweltpolitik(Biermann 1998 , 348 f.). Andererseits zeigen aber die geographischen Strukturen der Weltwirtschaftsaktivitäten, dass die Globalisierung und der Standortwettbewerb schwerpunktmäßig innerhalb der Kontinente (Regionalisierung) und der Industrieländer-Triade stattfinden. Daraus ergibt sich, dass die Spielräume für die Umweltpolitik größer sind als gelegentlich suggeriert wird. Die Dominanz der Industrieländer im Globalisierungsprozess und die Regionalisierung deuten auf die Option, regionale und plurilaterale Umweltschutzvereinbarungen zu intensivieren, z. B. im Rahmen von EU , NAFTA , OECD (Jones 1999 , 426 f.). Da ein Großteil der Güterimporte sowie fast alle zufließenden Auslandsinvestitionen im Süden aus den Industrieländern stammen, kann insbesondere der»Norden« im Zuge der Globalisierung durch die Diffusion relativ umweltschonender Produkte und Technologien und durch seine Vorreiterfunktion einen signifikanten Beitrag für eine zukunftsfähige wirtschaftliche Entwicklung im »Süden« leisten, ohne Gefahr zu laufen, die Entwicklungschancen durch Protektionismus zu mindern. Wenn eine effektive nationale Umweltpolitik auf Grund von»Spillovers«, Industriewanderungen oder handelsstrategischem Interesse auszubleiben droht, ist die regionale und globale Ebene gefordert, Maßnahmen zu ergreifen, damit negative Umweltwirkungen der Globalisierung nicht überhand nehmen. Dies betrifft unter Umständen auch Umweltprobleme, die traditionell in den Regelungsbereich nationaler Umweltbehörden fielen. Subsidiaritäts- und Effizienzüberlegungen sprechen zwar für eine Internalisierung auf der jeweils untersten Ebene(Zimmermann / Kahlenborn 1994 , Sautter 1998 ), aber wenn der Wettbewerb um(vermeintliche) Standortvorteile umweltpolitisch ruinöse Züge annimmt, muss ggf. auch bei nationalen Umweltproblemen auf die internationale Ebene ausgewichen werden. Vor dem Hintergrund, dass die Globalisierung Industrialisierungstendenzen im»Süden« verstärkt, müssen auch die Entwicklungsländer in den Prozess der Vereinbarung von Standards zur Vermeidung lokaler bzw. nationaler Umweltschäden eingebunden werden. In diesem Zusammenhang erscheinen wiederum 268 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik IPG 3/2000

regionale Umweltschutzabkommen geeignet, da der schärfste Standortwettbewerb de facto intraregional bzw. innerhalb der Ländergruppen(Entwicklungs-, Schwellen- bzw. Industrieländer) stattfindet. Außerdem dürften Länder ähnlichen wirtschaftlichen Entwicklungsstandes eher als die gesamte Staatengemeinschaft in der Lage sein, adäquate Umweltstandards zu definieren und sich auf diese zu einigen. ̇ Literatur Adams, J.( 1997 );»Environmental Policy and Competitiveness in a Globalised Economy: Conceptual Issues and a review of the Empirical Evidence« in: OECD (Hrsg.), Globalisation and Environment – Preliminary Perspectives; Paris; 53–100 . Agenda 21 ( 1997 ); Bundesumweltministerium(Hrsg.); Bonn. Bartmann, H.( 1996 ); Umweltökonomie – ökologische Ökonomie; Stuttgart. Beisheim, M. und G. Walter( 1997 );»Globalisierung – Kinderkrankheiten eines Konzepts«; Zeitschrift für Internationale Beziehungen; H. 1 ; 153–180 . Bhagwati, J.( 1994 );»Ein Plädoyer für freien Handel«; Spektrum der Wissenschaft; Nr. 1 ; 35–39 . Bhagwati, J. und T.N. Srinavasan( 1996 );»Trade and the Environment«; in: Bhagwati, J. und R.E. Hudec (Hrsg.); Fair Trade and Harmonization; Vol. I; 159–222 . Biermann, F.( 1998 ); Weltumweltpolitik zwischen Nord und Süd; Baden-Baden. Biermann, F.( 1999 );»Linking Trade with Environment: The False Promise«; in: American Institute for Contemporary German Studies und Heinrich Böll Stiftung (Hrsg.); Environmental Diplomacy; Washington, D.C. ; 39–45 . Biermann, F. et al.(Hrsg.)( 1997 ); Zukunftsfähige Entwicklung; Berlin. Brühl, T. und M.E. Kulessa( 1998 ); Patent Protection, Biotechnology, and Globalisation; INEF Report 31 ; Duisburg. Brühl, T. und U.E. Simonis( 1999 );»Strukturelemente der Weltökologie«; in: Stiftung für Frieden und Entwicklung(Hrsg.); Globale Trends 2000 ; Frankfurt (i. E.). BUND und Misereor( 1996 ); Zukunftsfähiges Deutschland; Basel u. a. Cosbey, A. und Stas Burgiel( 2000 ); The Cartagena Protocol on Biosafety: An Analysis of Results; International Institute for Sustainable Development; Winnipeg. Daly, H.E. und R. Goodland( 1994 );»An Ecological Assessment of Deregulation of Free Commerce under GATT «; Ecological Economics; Vol. 9 ( 1 ); 73–93 . DGvL(Die Gruppe von Lissabon)( 1997 ); Grenzen des Wettbewerbs – Die Globalisierung der Wirtschaft und die Zukunft der Menschheit; München. Doremus, P.N. et al.( 1998 ); The Myth of the Global Corporation; Princeton. Endres, A. et al.( 2000 ): Symbolische Umweltpolitik im Zeitalter der Globalisierung?; Perspektiven der Wirtschaftspolitik; Bd. 1 ( 1 ); 73–91 . Enquete-Kommission( 1994 )(»Schutz des Menschen und der Umwelt«); Die Industriegesellschaft gestalten; Bonn. Esty, D.C.( 1994 ); Greening the GATT ; Washington, D.C . Esty, D.C.— und B.S. Gentry( 1997 );»Foreign Investment, Globalisation and Environment«; in: OECD (Hrsg.); Globalisation and Environment – Preliminary Perspectives; Paris; 141–172 . Felke, R.( 1998 ); European Environmental Regulations and International Competitiveness; Baden-Baden. Forrester, V.( 1997 ); Der Terror der Ökonomie; Wien. GATT ( 1992 );»Trade and Environment«; in: GATT International Trade 90–91 . Gerken, L. / Renner, A( 1996 ); Nachhaltigkeit durch Wettbewerb; Tübingen. Gore, A.( 1993 ); Earth in a Balance; New York. Helm, C.( 1995 ); Sind Freihandel und Umweltschutz vereinbar? Ökologischer Reformbedarf des GATT / WTO Regimes; Berlin. Hermanns, U.( 1999 ):»Die WTO und die neue Interpretation des GATT Art. XX«; Arbeitspapier; Universität Kassel(nicht veröffentlicht) Hirsch-Kreinsen, H( 1997 );»Globalisierung der Industrie: ihre Grenzen und Folgen«; WSI Mitteilungen; Nr. 7 ; 487–493 . Hoffmann, J.( 1999 );»Ambivalenzen des Globalisierungsprozesses«; Aus Politik und Zeitgeschichte; B 23/99 ; 3–10 . Jänicke, M.( 1997 );»Umweltpolitik in der Globalisierungsfalle?«; in: Biermann et al.(Hrsg.); Zukunftsfähige Entwicklung; Berlin 1997 ; 181–190 . Jenzen, H.( 1998 ); Energiesteuern im nationalen und internationalen Recht; Frankfurt / M. Jones, K.( 1998 );»Trade Policy and the Environment: The Search for an Institutional Framework«; Aussenwirtschaft; 53 . Jg.( 3 ); 409–434 . Kirkpatrick, C. et al.( 1999 ): WTO New Round: Sustainability Impact Assessment Study(Two Reports); IDPM University of Manchester. Knorr, A.( 1997 ); Umweltschutz, nachhaltige Entwicklung und Freihandel; Frankfurt / M. Korten, D.( 1997 );»Economic Globalization«; in: Ecological Economics Bulletin; Vol. 2 ; 14–18 . Krugman, P.( 1994 );»Competitiveness: A Dangerous Obsession«; Foreign Affairs; March / April; 28–44 Kulessa, M.E.( 1995 ); Umweltpolitik in einer offenen Volkswirtschaft; Baden-Baden. IPG 3/2000 Margareta E. Kulessa/Jan A. Schwaab, Konzepte zur»Ökologisierung« der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik 269

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BARRY BLUESTONE The Battle for Growth With Equity in the 21 st Century I n the last quarter of 1999 , the U.S. economy was expanded at an extraordinary 6.9 percent annual rate. The official unemployment rate had fallen to 4 percent, the lowest it had been in three decades. Inflation was all but non-existent. Indeed, the economy has been expanding at a rapid clip since 1994 – averaging close to 4.3 percent growth per year for the last half of the 1990 s. America has not enjoyed such prosperity since its»Glory Days« of the first quarter century after World War II . Throughout much of Europe and Japan, the picture is not anywhere near as rosy. In 1999 , while the U.S. economy was expanding at 4.2 percent, the average growth rate in Europe was only 1.6 percent and poor Japan could not muster a growth rate of even one percent. The official European unemployment rate was nearly two-and-a-half times higher than America’s, with Germany, France, and Italy seemingly stuck in double-digits. Why is the U.S. economy performing so very well? And what can Europe learn from the American experience? The answers I will provide to these questions may be quite startling to a European audience, given what has become the conventional wisdom in both the U.S . and across the Atlantic. In a nutshell, the conventional wisdom suggests that America’s renaissance economy is due to a combination of conservative fiscal, monetary, and structural policies adopted since the middle of the 1990 s. In particular, the American obsession with reducing government deficits and building up a large fiscal surplus is credited with increasing the aggregate savings rate. Presumably, this has led to lower interest rates and an explosion in productivity-enhancing investment. The adroit handling of inflation by the Federal Reserve Bank has also kept interest rates low and stimulated a spectacular stock market boom – leading, in turn, to both new capital spending and strong aggregate demand. As for structural factors, the standard argument posits that the weakening of trade unions and the retrenching of welfare programs and the social safety have been good for the economy. They have created a»flexible« labor market conducive to the creation of millions of new jobs. Meanwhile, the deregulation of equity and credit markets has fostered massive venture capital funds that underwrite»dot.com« companies by the thousands. If only Europe were to follow the American lead in these areas, the logic goes, it too could have faster growth and lower unemployment. On the surface, the conventional wisdom seems incontrovertible and the timing of the U.S. recovery seems exquisite. After all, when federal government deficits were climbing during the 1980 s and 1990 s, growth slowed. Only when deficits were forced down under the Clinton Administration did the current economic boom begin. When inflation was rampant, growth was stymied; when inflation was brought firmly under control by the U.S. central bank, America’s gross domestic product( GDP ) soared. When unions and the social safety net were strong, the economy stumbled; when union membership plummeted and government reforms limited unemployment benefits and welfare, unemployment declined. What more evidence could you possibly need to explain America’s economic renaissance? As convincing a story as this might seem, it turns out to be largely wrong and its policy implications mistaken. Deficit reduction has had very little to do with the current economic recovery, nor has monetary policy. And while»flexible« labor markets may have contributed to employment growth and lower unemployment, it has come at the cost of unsettling increases in wage and income inequality. Venture capitalists have played a role, but the Wall Street boom began because of the success of new high tech companies, not the other way round. The implications are clear. An obsession with building up the federal surplus to the point of paying off the entire federal IPG 3/2000 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century 271

debt in the next fifteen years – and the policy of weakening the social safety net even further – will paradoxically end up sabotaging growth over the long run and make income inequality even worse. There is indeed an American model that might have a few lessons for Europe and Japan, but it is not the conventional model that is now being so heavily advertised as the golden road to prosperity. What really turned the American economy around in the 1990 s was the long delayed productivity premium from investments in information technologies pioneered through public investment in basic research, education and training, and infrastructure – and brought to market by private companies. Productivity growth initiated in the high tech sector has turned budget deficits into surpluses, tamed inflation, and made it possible to contemplate another era of true prosperity. the nation’s growth rate would trend inexorably downward, from 4.4 percent in the 1960 s and 3.2 percent in the 1970 s, to 3.0 percent in the 1980 s, and finally only 2.3 percent in the early 1990 s. Figure 1: Annual Growth Rates of American GDP, 1959–1995 A Little American History To begin to understand the U.S. economic recovery, it helps to understand a little American economic history. From the end of World War II until the early 1970 s, America reveled in its Glory Days. The economy grew so swiftly that by 1973 the typical family had more than twice as much income as one in 1947 . On the strength of the economy and Lyndon Johnson’s»War on Poverty,« those at the bottom of the economic ladder enjoyed improvements in income that were proportionately greater than those of the most wealthy. As a result, we experienced economic growth with at least a modicum of improved social equity. There was great turmoil in the land, but its root cause was political, not economic. In the midst of the great civil rights struggle; the assassinations of John and Robert Kennedy, Martin Luther King, and Malcolm X; the tragedy of Vietnam; and the persistent underlying fear of nuclear obliteration, few worried about the overall strength of the economy. Growth seemed assured and the nation was at least trying to address the question of social inequality. Then, quite suddenly, the bottom fell out. The end of the Glory Days began with the 1973 oil embargo, but even after gas and oil prices stabilized and then fell, the economy continued to suffer. Over a period of more than three decades, Unemployment would rise as growth slowed. Figure 2: Average US Unemployment Rate, 1960–1989 Source: Bureau of Labor Statistics, Handbook of U.S. Labor Statistics. The level of average wages and family incomes stopped growing and, for many, declined. Inequality in earnings, income, and wealth – the gap between the best and the worst off among us – intensified without letup. The top fifth of all families continued to see their incomes rise by 1.3 percent a year, but the 272 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century IPG 3/2000

Figure 3: Annual Growth Rates of American Family Income, 1947–1973 Source: U.S. Department of Labor. poorest two-fifths saw their incomes actually decline while those in the middle went nowhere. 1 Figure 4: Annual Growth Rates of American Family Income, 1973–1995 Experts, while never quite understanding why the Glory Days came to such an abrupt end, worried that we had lost our competitive edge and wondered if we could ever catch up with the Europeans, let alone the Japanese. American productivity growth had slipped to less than one percent a year. Ordinary people told journalists and pollsters, and whoever else would listen, of their growing sense of insecurity and of their fears for the future – if not for themselves, then for their children. By the early 1990 s, many had come to the conclusion that we Americans had better get used to slow growth for it was now going to be, more or less, a permanent condition of life for most of us. We would do well to learn to accept modest improvements in the economy, counseled M.I.T. ’s distinguished economist Paul Krugman in his popular tract»The Age of Diminished Expectations«. 4 The much admired journalist Jeffrey Madrick admonished us to begin to deal with »The End of Affluence«. 5 And, then, just when we were on the verge of accepting slow growth as our inevitable fate, the economy surged again. The first inkling of a revival was felt in the mid1990 s and for the rest of the decade we enjoyed a renaissance economy that bordered on giddy exuberance. The nation’s Gross Source: U.S. Department of Labor. America was undergoing a»Great U-Turn« in living standards by almost any relevant measure – hourly, weekly, and annual individual earnings; household income; the racial income gap between African-Americans and whites; the incidence of poverty; and the distribution of personal wealth. 2 No other market economy, not even in the newlydeveloping world, and no socialist country, underwent such a sudden and dramatic surge in inequality. 3 By the 1990 s, the richest one-tenth of American households had a median income more than six times the income of the poorest tenth. No European country evinced such high degree of inequality(see figure 5 ). 1. Edith Rasell, Barry Bluestone, and Lawrence Mishel, The Prosperity Gap(Washington, D.C. ; Economic Policy Institute, 1997 ), pp. 9, 13, 15 . In addition, a recent study by the Washington-based Center on Budget and Policy Priorities reports that in New York State, where inequality is the highest among the fifty states, an average family with children in the top fifth of the income distribution now receives 19.5 times the income of the average family in the bottom fifth, up from 12.6 times in the mid1980 s(which was bad enough!). See Kathryn Larin and Elizabeth C. McNichol, Pulling Apart: A State-by-State Analysis of Income Trends(Washington, D.C. : Center on Budget and Policy Priorities, December 16, 1997 ), Table 2. 2. Bennett Harrison and Barry Bluestone, The Great U-Turn: Corporate Restructuring and the Polarizing of America(New York: Basic Books, 1988 ). 3. Peter Gottschalk and Timothy Smeeding,»CrossNational Comparisons of Earnings and Income Inequality,« Journal of Economic Literature, Vol. XXXV, June 1997 , pp. 633–687 . 4. Paul Krugman, The Age of Diminished Expectations (Cambridge, MA.: The M.I.T. Press, 1990 ). 5 . Jeffrey Madrick, The End of Affluence: The Causes and Consequences of America’s Economic Dilemma(New York: Random House, 1995 ). IPG 3/2000 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century 273

Figure 5: Ratios of Median Incomes in the Richest Tenth and the Poorest Tenth of the Population(Adjusted Household Disposable Income) Source: Timothy M. Smeeding and Peter Gottschalk,»Cross-National Income Inequality«. Domestic Product( GDP ) expanded by 3.7 percent in 1996 and then turned in spectacular back-toback 4.5 and 4.6 percent performances in 1997 and 1998 . By 1999 , growth was beginning to be reminiscent of the post-war Glory Days, continuing at better than 4 percent. 6 With rapid growth, unemployment began to fall, reaching 4 percent at the beginning of the new century. In President Clinton’s famous phrase,»we are growing the economy« once more – at a pace considerably faster than any expert or policy maker could have expected, predicted, or counseled, even a few years ago. At the very root of all of these improvements was a recovery in productivity growth – output per worker – far beyond what anyone could have imagined would again be feasible. Figure 6: Annual Growth Rates of American GDP, 1959–1999 274 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century The Conventional Wisdom The mechanics of this virtuous growth cycle – what the late Bennett Harrison and I call the»Wall Street model« – have been elucidated best by Alan Greenspan, Chairman of the Federal Reserve Board. It all begins with what is now seen as 6. The data on real Gross Domestic Product( GDP ) comes from the Council of Economic Advisers, Economic Report of the President(Washington, D.C. : Government Printing Office, February 1999 ) and Council of Economic Advisors,»Economic Indicators«(Washington, D.C. : Government Printing Office, February 2000 ). IPG 3/2000

Figure 7: The Wall Street Virtuous Cycle the successful government-led war against inflation and ensuing low interest rates. As Greenspan testified before the Joint Economic Committee in mid1998 ,»The essential precondition for the emerg-ence, and persistence, of this virtuous cycle is arguably the decline in the rate of inflation to near price stability« – which, in turn, provides the precondition for a stock market boom. 7 Bringing inflation under control and augmenting aggregate savings by running fiscal surpluses allows interest rates to fall. This stimulates more capital investment, but most importantly provides a huge incentive for wealth holders to invest in equities. As the value of financial portfolios increases, owners of stock feel wealthier. This leads to more discretionary spending, mostly by those of means, given their disproportionate ownership of stocks and mutual funds. Increased spending then leads to expanded output, higher employment, and further investments in productivity-enhancing capital – more machines, more factories, more office towers. In turn, more productive capital means higher corporate profits. These ratify the higher stock prices and send them soaring even higher. And so it goes. In the process, workers and families on Main Street get a share of the growth as higher employment levels and higher productivity permit faster wage growth and rising family incomes. What we might term the Wall Street / Pennsylvania Avenue Policy Accord gets the credit for this wonderful turn of events. The most important 7 . Alan Greenspan, Testimony before the Joint Economic Committee, U.S. Congress, June 10 , 1998 . IPG 3/2000 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century 275

element of the new Accord was the balancing of the federal budget. The White House and the Congress committed themselves in principle and then in practice to bringing government spending into line with government revenue – and, having done this faster than expected, moved on to accruing a large budget surplus. This, according to the new conventional wisdom adds to the national savings rate, reduces competition for consumption goods(reducing upward pressure on prices), and reduces competition for investment funds(by taking the government out of the borrowing business). This combination of factors keeps inflation under control, drives down long term interest rates, and presumably stimulates growth. But the Accord’s anti-inflation mission involves more than a balanced budget. A second front in the war on inflation was a renewed and heightened commitment to free trade. This took the form of passing the North American Free Trade Agreement( NAFTA ) with Canada and Mexico and legislating a host of other bilateral and multilateral tariff reductions as well. While these were enacted ostensibly to increase U.S. exports, their real objective was to keep downward pressure on wages and prices by spurring even more global competition. Increasing»flexibility« in the labor force became the third element in the Accord. Arguing that strong trade unions, periodic hikes in minimum wage laws, and overly generous welfare programs coddle labor and drive up wages, the Accord frowned on any form of labor law reform that might help unions organize more workers. Minimum wages were increased, but by a trivial amount. Welfare reform focused on forcing millions into the paid labor force. These policies were sold to the White House and the Congress with different rationales, but the single underlying theme behind all of them was to encourage growth by increasing labor market»flexibility« and thereby undermining inflation. Reinforcing all of this was the Federal Reserve’s commitment to backstopping all the fiscal side efforts at controlling inflation. The Federal Reserve Board gained the confidence of Wall Street by demonstrating its vigilance at maintaining price stability, raising short term interest rates in 1994 and again in 1995 as an inoculation against inflation. Since then, and until earlier this year, the Fed refrained from raising interest rates even as the unemployment rate came down below a level considered unsafe just a few years ago. Now it is considering a series of short-term rate hikes to slow the economy, even with little sign of serious inflation in sight. This new Accord – based on balanced federal budgets, free trade, flexible labor markets, and a firm monetary policy – seems to have worked like a charm. As America continues to pull ahead of Europe and Japan in terms of growth and employment, the wisdom of the Wall Street model is being trumpeted by an increasingly large and vocal chorus of economists, policy makers, pundits, and journalists alike not only in the U.S. but abroad. As acceptance of the new paradigm grows, we are being cautioned that any deviation from its precepts or the government policies that support it could be fatal to continued prosperity. Keeping Wall Street happy is not only a road to prosperity; it is now seen as the only road. All others are detours to economic stagnation. The Real Sources of Long Run Growth So have we finally discovered the true path to sustained growth and renewed prosperity in fiscal and monetary conservatism and»flexible« labor markets? All the signs look positive. But impressions can be deceiving. Contrary to what has become nearly universal opinion, there is mounting evidence that America’s economic renaissance has had little to do with the Wall Street model or all of the accommodations the government has made to conform with it. Here, in summary, is my brief against the new conventional wisdom. First, the underlying theory behind the Wall Street model is itself badly flawed and it has cause and effect reversed. Low inflation no doubt contributes to faster growth by providing a stable financial base for investment. But low inflation did not come about because we balanced the federal budget, passed NAFTA , refused to pass labor law reform, or raised short term interest rates early in the decade. What caused inflation to disappear in the late 1980 s and throughout the 1990 s was a return to high productivity growth that was long in coming, augmented by extraordinary low oil 276 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century IPG 3/2000

Figure 8: Annual Productivity Growth in the American Non-Farm Business Sector, 1960–1999 Source: Business Week, 11/29/99. prices and a labor force numbed by years of employment insecurity. 8 Understanding the path of productivity growth during the past half century and what caused it is crucial to this story. Just as productivity growth seemed to instantaneously vanish at the beginning of the 1970 s, it seems to have magically returned by the mid1990 s. Rising productivity, and not Wall Street per se, has permitted businesses to enhance their profits without having to raise prices. This has been the main reason that stocks have soared in value and the key reason why inflation has vanished. Similarly, faster growth based on revived productivity has been the chief reason that federal budget deficits have disappeared, improving the national savings rate. The much acclaimed balanced budgets and vigilant Fed action provide little more than the felicitous incantations over an already recovering economy. Even if we had not so quickly reduced budget deficits, even if we had not passed NAFTA , even if we had legislated labor law reform and hiked the minimum wage more aggressively, and even if the Fed had practiced restraint in boosting shortterm interest rates in the early 1990 s, we would have had pretty much the same economic growth spurt we have experienced since the middle of the 1990 s. If renewed productivity growth is the real root cause of economic growth, where did it come from? If Wall Street did not establish the preconditions for a productivity renaissance, what did? The major reason for the surge in growth can be found in the long awaited coming of age of the information revolution, which is now spreading from one sector of the economy to another and finally boosting productivity and growth in its wake, even in the long-stagnant service sector. The newest productivity data indicate that companies have been working their way down the »learning curves« of a host of new technologies, gradually introducing organizational and other complementary institutional changes needed to take fuller advantage of the new hardware and software. All of this predates balanced budgets, NAFTA , welfare reform, and the Fed’s vigilant antiinflationary policy. It predates the implementation of the Wall Street model. Indeed, productivity growth bottomed out in the 1970 s and began to improve during the 1980 s – when federal deficits were still mounting and before NAFTA and welfare reform were passed. The history of technological innovation teaches us that what is happening now is not at all unusual and that it can take decades for ideas to be translated into practical applications and diffuse throughout the economy, generating improved productivity and faster growth. When revolutionary new technologies are first introduced into an economy, they actually reduce productivity and growth for decades. The process of technological innovation does not run in only one direction, from the laboratory to the workplace. There are frequent feedbacks from the need to solve problems and make applications work back into the design stage, eventually improving what had 8. We might add that another link in the Wall Street Model’s virtuous cycle might also be questioned. According to the model, low interest rates – the legacy of price stability – are responsible for the explosion in stock market valuations. But new research suggests that the stock market might have reached ever new highs for a very different reason: simple demographics. With the baby boom generation reaching prime age in the 1990 s, one would expect a torrent of investment in the stock market and that is what we got. Boomers are behind the massive expansion in pension-fund assets which doubled to$ 5.2 trillion in 1999 from its 1992 level. Over the next five years, boomers are expected to account for$ 9 trillion of the$ 10 trillion growth in total investment funds. See Kimberly Blanton,»Baby Boomers Index,« The Boston Globe, April 23 , 1999 , p. E1. IPG 3/2000 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century 277

begun as practical tinkering. Such lags and feedbacks are the norm, not the exception. 9 The point is that the always-promised, but seemingly elusive, productivity premium from information technology is finally being realized, and would have been forthcoming even if fiscal and monetary policies had not been focused so completely on price stability and raising savings rates. It is important to recognize what initiated the information revolution in the first place. One might think that it was the brainchild of scientists and engineers toiling away in their university laboratories and in the research facilities of private business. This is generally true, but the initiative for this research and a good part of the funds that underwrote it came from the government. It was the need for massive computing power to run modern defense systems that helped lead to the construction of powerful mainframe computers. It was the need for miniaturized guidance systems for ICBM s and NASA rockets that led to the development of microprocessors and the software that they use. It was the federal government’s investment in the ARPANET that led to the modern day internet and the World Wide Web. In the private sector, firms believed they had to invest in the new technologies even though the payoff was unsure and perhaps many years away. Being left behind in the technology derby, corporate leaders feared, could leave a company out of the race altogether. Without these investments, today’s ubiquitous E-commerce would never have come about – or would have been delayed by perhaps decades. It is no wonder that the U.S. is doing so well today in computers and information technology relative to even our most advanced trading partners. The federal government’s investments in these technologies, mainly through the Department of Defense, have put American firms from Intel and Microsoft to Sun, Dell, Apple, HewlettPackard, and Compaq well ahead of the global pack. Similarly, medical research emanating from government-funded laboratories has provided us with a leg-up in biotechnology, scanning devices, and a range of pharmaceuticals. Even Europe has learned this lesson. For a long time, U.S. government investments in military aircraft provided the basic and applied research for American dominance, indeed even hegemony, in commercial aircraft. Europe answered with Figure 9: Investment of the US Government in Non-Defense Physical Capital, Education and Research (as percent of GDP) Source: Wall Street Journal, February 7, 1997, p. A l . large-scale government subsidies to the FrenchGerman-British-Spanish Airbus consortium and to fly-by-wire technologies. 10 As a result, Airbus is now winning sales away from Boeing at an accelerating rate. Economists have found that each dollar of federal basic research leverages an estimated$ 3 of private investment leading to faster economic growth. 11 This has been good for the U.S. historically and has been good for Europe. While historians have been responsible for helping us to understand technology’s role in economic growth and government’s role in technology, a group of young economists has been taking these historical insights and creating a rigorous new model of growth which rejects many of the notions in the Wall Street model. Instead of seeing economic growth coming mainly from piling up larger and larger stocks of factories, 9. See Richard Nelson, The Sources of Economic Growth (Cambridge, MA. : Harvard University Press, 1996 ); and Nathan Rosenberg and L.E. Birdzell, Jr, How the West Grew Rich(New York: Basic Books, 1986 ). 10. See Barry Bluestone, Peter Jordan, and Mark Sullivan, Aircraft Industry Dynamics: An Analysis of Competition, Capital, and Labor(Boston: Auburn House, 1981 ) and Randy Barber and Robert E. Scott, Jobs on the Wing: Trading Away the Future of the U.S. Aerospace Industry(Washington, D.C. : Economic Policy Institute, 1995 ). 11. See Andrei Cherny,»A 21 st Century Growth Agenda«, The New Democrat Blueprint, Vol. 2 , Winter 1998 , p. 30 . 278 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century IPG 3/2000

Figure 10: Total Discretionary Spending of the US Federal Government(as percent of GDP) Source: U.S. Congressional Budget Office. machines, and equipment in response to low interest rates based on getting inflation under control, the New Growth Theory sees technological innovation as the primary engine of growth. This alternative growth theory is consistent with a very different set of government policies. As Paul Romer, one of the originators of the New Growth Theory has written, if we subscribe to the new model,»We will be able to rejoin the ongoing policy debates about tax subsidies for private research, antitrust exemptions for research joint ventures, the activities of multinational firms, the effects of government procurement, the feedback between trade policy and innovation, the scope of protection for intellectual property rights, the links between private firms and universities, the mechanisms for selecting the research areas that receive public support, and the costs and benefits of an explicit government-led technology policy.« It is precisely such public intervention in the economy – more federal spending, more tax Figure 11: The 21st Century Main Street Model Virtuous Cycle IPG 3/2000 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century 279

incentives for research, more private-public sector ventures, and more guidance of technology policy – that the proponents of the Wall Street model vociferously oppose, in the interest of balancing the federal books and sending reassuring signals to the financial markets. Failing to heed this lesson, America may now be on the verge of sabotaging its future growth. To build up massive budget surpluses, the federal government has been cutting its funding of basic research, public infrastructure and even education and training, as a share of GDP . Bill Clinton’s recent announcement of more money for the National Science Foundation and DOD research hardly puts a dent in this downward trend in government funding of basic research. Since 1979 , the share of federal investment in public non-defense infrastructure, education, and research has fallen steadily. And such investments are de-stined to decline further in the new millennium under the Clinton budget and the Congressionally imposed spending caps. This spending is part of what the government calls»total discretionary federal funding« – that is the budget excluding Social Security, Medicare, Medicaid, and interest on the federal debt. Back in 1968 , discretionary funding was 13.6 percent of GDP . Even as late as 1986 , it amounted to 10 percent of GDP . Twelve years later, it was down to 6.6 percent and is scheduled to fall to only 5.5 percent by 2004 according to the latest budget estimates. Hence, by the middle of the next decade, the federal government’s role in underwriting economic activity will have declined by more than half. The steepest declines in the budget are for precisely what has been so important to growth in the past. According to the National Science Foundation( NSF ), the federal share of support for the nation’s R&D first fell below 50 percent in 1979 , and it remained between 45 and 50 percent until 1988 . After then, it fell steadily, dropping from 44.9 percent in 1988 to less than 27 percent in 1999 . This is the lowest it has ever been since the start of the time series in 1953 . We may not see the impact of this neglect of public investment for a number of years to come, but if history has anything to say on the subject, we will pay for our fiscal conservatism dearly. What technological innovations might be missed or postponed, we will never know. But it is clear from an increasing amount of economic research that the single most important factor behind long cycles of prosperity is the level of technological advance – not whether we balance the federal budget. Moreover, if growth does slow down, inequality will grow even worse. In the immediate postwar period, the gap between the rich and the poor was kept in check by strong unions, higher real minimum wages, and weak global competition. In the U.S. today, the only factor that is keeping the gap between the rich and everyone else from exploding is a red-hot economy. Hence, if we fail to sustain growth as a consequence of our fatal obsession with conservative fiscal and monetary policy, we will surely sabotage equity along with prosperity. The Key Role for Demand The need for an enlightened fiscal and monetary policy is critical for another reason: technology by itself can never bring about more growth. The New Growth Theorists have focused almost all of their attention on the supply side of the economy. They are concerned with promoting productivity growth by boosting the chances of accelerating technological innovation. But attention is also needed on the demand side of the market. Without the expectation of growth, innovation will be slow to evolve. Low expectations become selffulfilling prophesies. In direct contrast to the Wall Street model, the government has a positive, activist role to play in stimulating aggregate demand. It can do this by encouraging wage growth through stronger trade unions, regular increases in the minimum wage, and deliberate anti-poverty programs. Spending more on education, on highways, on health care can help as well. Only with the anticipation of sufficient sales of new goods and services is there adequate incentive for private sector innovation and investment to take place at levels sufficient to maintain faster growth. By marrying the New Growth Theory’s passion for technology with the older Keynesian Theory’s admonition that government can help sustain aggregate demand, we have the building blocks for a 21 st Century»Main Street« model of growth with equity – growth based on improving the lives of those who live on 280 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century IPG 3/2000

main street, not just those who gain their fortunes from Wall Street. A combination of innovative investment plus a commitment to running the economy as hot as possible – amounts to a viable alternative to the Wall Street model. If we can make the transition from Wall Street to Main Street, we can sustain three percent or better economic growth and assure that this faster growth is more equitably shared. Will following this new Main Street model of growth ultimately permit us to repeal the business cycle, providing year-in and year-out improvements in our standard of living? That would be too much to ask. Volatility in the economy is here to stay, for successful innovation does not flow smoothly but comes in spurts. We cannot expect that every time the economy begins to slow some new invention will come along in the nick of time to buoy productivity and enhance aggregate demand. What the new Main Street model will do is lift the nation’s average growth rate so that periodic softness in the economy represents a dedecline from loftier heights and promises to make both the highs and the lows more fairly shared. wealth effects of a booming, but volatile, stock market. It places both growth and equity concerns at center stage and attempts to find ways to assure that we have rising prosperity, more equitably shared. The potential for maintaining growth at 3 percent or better is now available to us because of the information revolution. Whether we can continue to match potential with performance will depend very much on whether we are willing to take a long hard look at what motivates growth and determines how growth is shared. ̇ Summing Up What we need in America and in Europe is a fullscale, broad-ranging debate over policies that contribute to growth with equity. Overly cautious monetary policies; fiscal policies that shortchange R&D , infrastructure investment, and education and training; and the neglect or active undermining of laws and regulations that could improve wages and labor standards have been at the center of the new Wall Street model. Rather than equipping people with the means and the undergirding institutional supports for coping with a world of hypermobile capital and chronic uncertainty about the future, government has been promoting the low road of ever more brutishly competitive capital and labor markets. The illusion that this has contributed to prosperity rather than threatened its sustainability needs to be fully understood and challenged. The Main Street model focuses on public and private investment and the sustaining of aggregate demand through wage growth rather than the IPG 3/2000 Barry Bluestone, The Battle for Growth With Equity in the 21st Century 281

HEINER FLASSBECK Wanted: an International Exchange Rate Regime. The Missed Lesson of the Financial Crisis A re international institutions able to learn? The world financial crisis which hit Asia and other countries around the globe in 1997 and 1998 is an extremely good example to test the case. The acute crisis is over. Most of the Asian countries are heading back to high growth rates. Korea and Malaysia are definitively out of the slump, Thailand is wavering but on a good track. Others are worse off: Indonesia is still in a mess and Japan has not yet found a solution for its deflationary depression. Brazil has turned the corner but Argentina has to fight with a huge overvaluation of its currency as the mirror opposite of Brazil’s depreciation. Even Russia, which had been the most vulnerable of all the crisis countries, reported positive growth rates in 1999 – for the first time since the beginning of the transformation. What remains? For many observers the financial crisis had been mainly a crisis of the banking system in the Asian countries whereas Russia and Brazil had to cope with other structural problems. But such a view raises more questions than answers. How were countries with a supposedly»rotten« banking and financial system like the Asian»Tigers« able to overcome such a severe crisis just by devaluing their currencies? How were they able to be so extremely successful in terms of catching up with the western world in the past? No region of the world, outside the part we today call the»western industrialized countries«, has ever accomplished such a long and stable phase of high growth rates as the Asian»Tigers« in the 1980 s and the 1990 s. How was Brazil able to survive most of the 1990 s in good shape? How did Russia manage to achieve positive growth rates with its state owned monopolies? Why is Japan unable to escape? The Japanese slump leads to the most important question: Why is it that very different countries have been the subject of a banking crisis? On the one hand we have seen the failure of countries with large current account deficits and competitive weaknesses such as Thailand, Malaysia and Korea. On the other hand, and this is a neglected fact of the events which are called the»Asian Crisis«, there is Japan – a country which got into trouble despite having a very high current account surplus and without having fundamental competitive problems. The remedy for the acute crisis in the »weak« countries had obviously been a sharp devaluation of their currency vis-à-vis the rest of the world. In Japan it is just the other way round. The Yen was strong most of the time and in the first months of 2000 Japan faces a revaluation that is not justified by the»fundamentals« and that has to be fought by the central bank by buying foreign currency with Yen. If a country has a weak currency because it has a»rotten« banking system, how can a country like Japan have a very strong currency although it seems to share the same weaknesses with regards to the financial structures and the banking system? Thus, the conjecture of a»rotten« banking system in Asia and of other»structural« problems around the world is not a convincing hypothesis. There must be other factors, beyond»rottenness«, which explain the problems of the banking system and there must be other factors which explain the crisis in different»structural« environments. The Japanese Yen and the Way into Deflation Japan’s economy is in a deep crisis for the fourth consecutive year. Although there seemed to be the first signs of a recovery in the summer of 1999 the outlook remains rather bleak as there was a severe setback in the last quarter with overall GDP figures falling again. In the last years a lot of ideas have been launched to explain the persistent slump of an economy which, for decades, had been the role model for many»sclerotic« economies in the Western World. Most explanations of the Japanese 282 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime IPG 3/2000

crisis focus on factors like a long isolated and inflexible banking system, the low profit margins of Japanese companies or the kind of cooperation between the government and the private sector which had indeed characterized the Japanese»model«. The role of one factor, however, seems to be systematically underestimated: the exchange rate of the Yen. The Yen has wildly fluctuated in the last 20 years. However, erratic fluctuations are not adequate to describe what has happened in the beginning of that period. After the bubble in the stock and real estate market of the early 1990 s had burst in response to a late but effective tightening of monetary policy, the exchange market entered the stage in an unprecedented and unpredicted manner. The nominal exchange rate of the Yen had already been overshooting the inflation and unit labor cost differentials with the rest of the world throughout the whole of the 1970 s and the 1980 s. The resulting real appreciation already falsified the traditionally held theory that the real exchange rate cannot have a trend. But after the sharp recession in the first two years of the 1990 s things got even worse. Between 1992 and 1995 the real rate of the Yen appreciated, according to different calculation methods, in a range of 50 to 100 per cent! 1 Not one of the larger economies in the world has ever suffered from such an appreciation shock on top of a long phase of overvaluation. Germany, for example had a real appreciation of around 15 % at the same time and was hardly hit by the consequent fall in export volumes, the loss of market shares and a rise in unemployment. A shock such as occured in Japan, would have led to a big crisis in every country of the world. Companies would have adjusted their labor force downwards, unemployment would have risen sharply, government deficits would have mushroomed. However, in Japan, despite the extraordinary dimension of the shock, neither a sharp drop in market shares nor a rise in unemployment can be observed. The growth rates of exports slowed down, but, according to OECD data, not even touched an absolute reduction. Employment stagnated but didn’t fall. As unemployment hardly rose, the deficit in the public budgets increased slightly up to 1995 , not even as much as in one of the major recessions in western countries. The shock is, however, clearly visible in non-residential fixed capital formation. There is in my opinion only one explanation for such an outcome. Obviously, in Japan, companies, for a remarkably long time, stabilized the 1 . The data in the graph are from the OECD and are based on consumer prices. Figure 1: Real Exchange Rate of D-Mark, US-$ and Yen IPG 3/2000 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime 283

system by bearing most of the unavoidable burden of the huge shock. Keeping the labor force, with the growth rates of total compensation per employee only coming down in small steps, means that the shock had to be absorbed for the most part by a profit squeeze. Such a profit squeeze would have led, again, under the auspices of a western system, to a sharp reduction of bank lending to companies due to much higher risk of default. In Japan, however, bank lending only stagnated at a rather late stage in the process. Close institutional relations of the banking system with the company sector and an insufficient supervision of banking activities have definitively played a role if we want to explain this kind of burden sharing. Only after the danger of major bank defaults appeared did the government have to step in and consolidate the banking system and thereby accept mushrooming budget deficits. The conclusion of this analysis is not as simple as the one which is based on»structural« explanations of the Japanese crisis. Japanese or Asian institutional arrangements, i. e., the relationship between government, companies and banks, are not per se inferior to western ones. Given the size of the shock that the Japanese society had to absorb in one way or the other, any western economy would have tumbled, too. In western societies the government would have stepped in at an earlier stage and employees would have had from the beginning to shoulder a much larger part of the burden in terms of unemployment. In Germany, for example, the small, 15 per cent real appreciation induced a persistent debate about a fundamental loss of competitiveness and a lack of flexi-bility in the German society. With an appreciation of the Japanese size, most of the existing German institutional arrangements and achievements would have been put in question. Thus, if adequate room is given in the analysis of the Japanese crisis to the external shock the Japanese economy faced in the first half of the 1990 s the simple messages loose their persuasive power. Those who explain the visible weaknesses of institutions without taking into account the strain posed upon these institutions by external shocks, tend to overemphasize»structural factors« as well as»structural remedies«. This may lead quickly to an»overshooting effect« concerning the steps recommended to reform institutions. 2 Collapsing»Tigers« and Other Challenges for the World Monetary System The story of the slump in the rest of Asia is a bit more complicated and needs a bit more theoretical elaboration. The Asian countries had been under pressure from the West during the 1980 s to liberalize their markets and thus to open their economies for goods as well as for capital. In consequence, these countries had to decide about adequate exchange rate regimes under open market conditions. In light of the experiences of some smaller countries in Europe and a number of newly industrializing countries with a successful stabilization of the price level in the short term, many international observers and advisers, including the World Bank and the IMF , recommended in recent years that emerging countries, including the Asian »Tigers«, should employ a fixed exchange rate visà-vis Western countries. The nominal exchange rate would then serve as the nominal anchor, giving incentives to all sectors of the economy to adjust their nominal claims to the conditions prevailing in the Western world. Even for large transition economies like Russia, Ukraine, and Kazakhstan this was considered by the IMF and others to be a reasonable strategy. The strategy, the proponents argued, should render the steering of monetary policy and the stabilization of inflation rates easier in countries where the credibility of the central bank is not sufficient to keep a check on inflation in the short term. In the extreme case of the so-called currency board or a full dollarization, monetary policy is deprived of any scope for autonomous action. The strategy of anchoring a national currency by fixing its nominal rate vis-à-vis a big and stable 2 . The reasons for Japan’s failure to overcome the deflationary depression are manyfold. Nevertheless, one reason stands out: Japan is the only country in the »Western« world in which nominal wages have been falling in absolute terms. Falling nominal wages, in stark contrast to textbook models, in reality do not lead to rising employment but to falling demand and, as a consequence, to falling prices. As monetary policy cannot offer negative interest rates economic policy is restricted to fiscal stimuli. But these are compensated in the case of Japan by an appreciation of the Yen. Thus, the only way out is inflationary policy not only by means of monetary policy but also by means of some kind of wage policy. 284 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime IPG 3/2000

country has found many supporters in Asia, too, because it seemed to offer another major advantage compared to domestic solutions. Investment, according to the basic tenet of the school of thought which dominates the IMF and the mainstream of economics today, depends on the prior accumulation of savings. These, however, due to relatively low levels of income are too small in emerging economies. In Asia the ratio of investment was high. Nevertheless, there seemed to be a scarcity of capital which could be healed by opening the borders. But in order to get the »necessary« inflow of foreign capital, stable monetary conditions would be needed and anchoring the exchange rate would create them. More and more countries therefore turned to the strategy of pegging their exchange rate to some lead currency, just as Austria, for instance, had successfully linked the Schilling to the German Mark for decades. If such a strategy of pegging the exchange rate is adopted, the nominal interest rate is set so as to render – after adjustment for any differences in the rates of inflation – approximately the same real interest rate(which is the crucial quantity for fixed investment) as in the anchor country. If the anchoring country offers higher returns on investment, because the productivity of capital is higher there, the process of catching up becomes possible. But, exactly at this stage of affairs, the monetary conditions, the combination of nominal interest rates and exchange rates are in disequilibrium. Let us look at Korea, one of the countries in which there had been a successful catching-up for decades and which collapsed suddenly in the new environment of open markets and fixed exchange rates. The relevant data are in figure 2 : Korea started fixing the nominal rate more or less in 1992 . At that time the real interest rate for a Korean company searching for a loan in Korea was at 8 per cent and thus quite close to the real growth rate of the Korean economy. But the real rate for a loan obtained in the United States was very low, namely close to zero, because nominal interest rates in the States were much lower than in Korea. Conversely, for an US investor the real interest rate offered in Korea was close to 10 per cent and thus much higher than in the States. Proponents of the»nominal anchor approach« usually overlook the fact that foreign investors can take advantage of de facto short-term arbitrage opportunities if everybody calculates real interest rates by deflating with his domestic inflation rate. Figure 2: Real Interest Rates in the USA and Korea IPG 3/2000 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime 285

This is reasonable as in the short term purchasing goods is not necessarily related to an act of lending. The differential of nominal interest rates between the countries under consideration corresponds to the one between inflation rates. But the inflation rate in Korea is of no concern to the US investor, as he calculates with his domestic inflation rate. For him it is important that the rate of return he can earn with financial assets in Korea exceeds the one he could earn at home – if he deflates both by his domestic inflation rates. However, this only works out if there is no risk of devaluation. As the anchor approach rules out such risk in the short run it prepares the ground for profitable interest-rate arbitrage. 3 This also holds for Koreans who borrow in the United States. They can take advantage of lower US nominal interest rates without an exchange-rate risk. Thus, we get a permanent flow of foreign capital to Korea. A large part of it is of the speculative short-term kind. Also, domestic banks and companies borrow much more abroad than they would if the risk of a depreciation would not have been eliminated de facto. However, wages, unit labor costs and prices rise faster in newly industrializing countries than in the hard-currency countries. Therefore, the currency of the anchoring country keeps appreciating in real terms, the country looses competitiveness. As a result, the inflow of capital will be mirrored by corresponding deficits in the current account. How long an external economic imbalance following the exchange rate peg can be sustained is an open question. With growing visible imbalances the markets’ willingness to believe in the anchoring country’s exchange-rate policy will fade. As soon as investors are convinced that the anchoring country will not manage to slow down the growth of its external debt within an adequate period of time, confidence in the exchange-rate’s stability deteriorates. Fearing the ultimately inevitable devaluation of the currency, foreign investors withdraw their short-term funds and domestic companies stop borrowing abroad. This will cause liquidity shortages at home. At the same time, increasing amounts of this country’s currency are offered for sale in foreign-exchange markets which forces policy makers to restrict liquidity even more. Sooner or later, policymakers have to abandon the exchange-rate peg, which is usually followed by a currency crisis. 4 Enormous dislocations in all sectors of the economy are the result. The problem may be aggravated by close ties and cross-holdings between banks and non-financial business, the government’s too hesitant withdrawal from the financial sector, insider lending, adverse selection and moral hazard, but the core of the problem has been the anchor strategy. The economic situation in Non-Japan Asia was not as extraordinary as many observers believed in the first round. Given the heavy exposure of domestic companies in foreign markets, the sharp depreciation of the exchange rates would under any»structural« conditions have led to enormous problems with the bank’s balance sheets. That in Europe similar problems could have been avoided in the past has two reasons. Firstly, there was usually a»safety net« for devaluation as most of the devaluations had taken place with members of certain currency systems, such as the EMS . Secondly, an expectation about a certain»necessary« amount of depreciation of the weak currencies had always been in the markets as the differences in nominal exchange rates between countries in a similar stage of development could not have been interpreted as a good bargain but as an early warning of a coming depreciation. Nevertheless, even in Europe there were big devaluations accompanied by banking problems. Sweden in the 1990 s offers an example. But there is virtually no case where, after a rather long period of exchange rate stability, a currency lost half or more of its value within a short period of time. 3 . An extreme example is Russia where under the supervision of the IMF nominal interest rates reached something like 50 % and real domestic rates even 20 % in the phase of transition and at the beginning of an anchor approach. Accordingly 3 –month Russian government bonds( GKO ’s) have been highly attractive for international investors for over two years. 4. Given the very often unreliable data, a simple but straightforward rule to identify a coming exchange-rate crisis or a collapse of the real economy in an emerging market is the following: If nominal short-term interest rates in a developing or transition economy are higher than in industrialized countries and the nominal exchange rate of the former does not fall at a(annual) rate that equals the difference in(annual) interest rates then the constellation of data is not sustainable as either the interest rates or the exchange rate are too high in the emerging market. 286 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime IPG 3/2000

In the long run, emerging economies can avoid such an outcome only if they succeed in the control of inflation. This means that they have to implement wage and income policies comparable to those in the country whose currency they prefer to pick as an anchor. But there have to be solutions for the phase of transition. There are two ways out: firstly, an anchor approach with controlled devaluation or, secondly, a crawling peg. The anchor approach is not a priori unreasonable. Countries may be unable to stabilize the domestic and the external value of their currency at the same time because the government may not be strong enough to implement a strategy which is based on domestic measures alone. Italy was a striking example in Europe of the helpful pressure exerted by external restrictions. Brazil, too, was only successful with its plan to stabilize the Real after the anchor approach had been adopted. But policy makers have to be aware of the dangers inherited with such an approach and there has to be a plan to safeguard the currency from falling beyond any reasonable limits if the unavoidable, depreciation, is bound to happen. The crawling peg, too, has advantages as well as disadvantages. The crawling peg aims at keeping the emerging country’s exchange rate constant in real terms. The exchange rate does not follow the interest rate parity but the purchasing power parity even in the short run. Real-world examples are most of the Eastern European countries which are in a stage of transformation still. The best example seems to be Hungary. The country has managed to stabilize the real rate of the Forint for several years now without being subject to speculative attacks from the markets. But the crawling peg does not offer any help concerning pressure on domestic inflation. Economic policy has to be smart enough to bring down domestic inflation by means of monetary policy and / or wage policy. A policy of controlled flexibility of the exchange rate, be it a crawling peg or an anchor approach with controlled depreciation, will not induce immense capital inflows from abroad. Still, controls on the flow of capital might have to be considered in order to safeguard an anchor approach. Even though this involves problems of its own, it does not preclude the implementation of a successful strategy of development. Investment activity does not depend on the existence of accumulated savings at home and abroad. Investment generates higher profits and higher incomes and automatically encourages bigger savings. Important is a favorable monetary environment for investment. 5 Corner Solutions Versus Controlled Flexibility The lesson international policy on the G– 7 level has drawn from this experience of the 1990 s seems to be very simple: If a country is able to permanently peg its currency vis-à-vis an anchor country and to avoid a real appreciation, well and good. This is the case of Argentina which is backed by almost all international observers including the United States. If it is unable to do so, there is only one solution left: flexible, i. e. market-determined exchange rates. This is the doctrine of the »corner solutions» which is the final lesson the US administration has obviously learned from the world financial crisis beyond the mist of the socalled»world financial architecture«. But this doctrine is nonsense. The European Monetary Union could only be built because nobody had ever considered an immediate corner solution in the first 20 years of its evolution. In other words, not one of the countries which are now members of the EMU has ever considered to jump from one corner to the other. Each of them had a transition phase of controlled flexibility, i. e. fixed but adjustable rates. Illuminating is the case of Poland since the middle of 1999 . From July 1999 to March 2000 the Sloty had climbed by more than ten per cent in nominal terms against the Euro despite an annual inflation of ten per cent in Poland. Polish exports were down more than 13 per cent year–on–year in the first two months of 2000 and imports were up. Monetary policy was rather tight with short5 . See for a monetary theory of development: H. Flassbeck, Die»Weltwirtschaft zu Beginn des 21 . Jahrhunderts und die Herausforderung für den Westen«, in: Burkart Lutz, zusammen mit Mathias Hartmann und Hartmut Hirsch-Kreinsen(Hrsg.): Produzieren im 21 . Jahrhundert. Herausforderungen für die deutsche Industrie. Ergebnisse des Expertenkreises»Zukunftsstrategie n«, Band 1 , Campus Verlag, München 1996 . IPG 3/2000 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime 287

term interest rates at more than twelve per cent in 1999 , given an inflation rate of around seven per cent 6 . The attractiveness of the Sloty is easy to understand. Nominal rates were always much higher in Poland than say in Germany. As long as there are no acute crisis symptoms in the Polish economy and as there is thus no acute danger of a depreciation of the Sloty vis-à-vis the D-Mark, it is rational to invest in short-term notes in Poland. For polish investors, on the other hand, it is rational to borrow in Germany or Euroland if they have access to these markets. Thus, after the end of the world financial crisis in which the Sloty had to depreciate, too, the flexible-exchange-rate »solution» was appreciation of the Sloty and not depreciation. In other words, in the short term, the interest-rate parity theory holds whereas the purchasing-power parity theory does not. It is striking how naively, in the aftermath of the world financial crisis, Polish officials comment on the strength of their currency. The Financial Times reports that the central bank points to the effects of a tight monetary policy on consumer borrowing and that»economists« believe that the country’s hard currency reserves are high enough to»easily« withstand an attack on the currency. But these are not the critical points. The question is whether one should withstand an attack and how to avoid an overshooting in case of a justified attack. No country in the world can permanently cope with an overvalued currency. The real challenge for policy makers, as the Asian crisis has shown in unprecedented clarity, is not to avoid the crisis but to contain its effects, inside and outside the country, to within reasonable limits. There are no reasons to believe that the system of flexible exchange rates will bring about a rational solution sooner or later. The»solution« will be a crisis because this system, given the huge incentives to invest as long as possible in the wrong direction, i. e. against purchasing-power parity, can only turn around in panic. The costs of such a»solution« are extraordinarily high as the allocation of resources is distorted before and after the crisis in a manner which by far outweighs the costs of changes in the internal value of money. In fact, one of the most striking inconsistencies of modern economics is the different weight it gives to the domestic value of money on the one hand and to the external value of money on the other. Whereas the stability of the value of money in time(price stability) seems to be the most important feature of any type of market economy, the value of money in space(stability of the exchange rate) seems to be not important at all. But if strong and unpredictable fluctuations of the value of money in time lead to the kind of misallocation of resources which is attributed to it, the observed fluctuations of the value of money in space must be at least as disastrous as hyperinflation-type movements in the internal value. These considerations are by no means new. Already in the 1950 s and 1960 s, the same dilemma was the subject of a debate concerning England. 7 When capital is free to flow between countries, a system of floating or flexible exchange rates will ultimately be unable to reduce the need for adjustment. It will even be the other way round: Flexible exchange rates may make an investment in a developing country more attractive in the short term as a nominal appreciation adds to the attractive interest rate. This is definitively true for all periods in which the purchasing-power-parity theory does not hold and interest-rate parity dominates. Developments following this pattern can be observed in many Eastern European countries in the first phase of their transformation. With open capital markets there is ultimately no alternative to adjusting the rise of prices and 6 .»Poles find strong currency can be a mixed blessing« in: Financial Times, April 7 , 2000 . 7 . J.R. Hicks wrote in 1968 :»To adjust the value of money as a once-for-all measure to meet a single identifiable change(such as that caused by a world war) seems to me to be one thing, a continuing failure of competitive power, to be quite another. If currency depreciation is adopted as a regular policy people must come to foresee it. If they do so, they will decline to hold the depreciating currency; for it is more profitable to hold a stable money than one which is depreciating. Even though the ›soft‹ currency is fortified by exchange restrictions, the objection is not wholly met; for it is doubtful if any practicable exchange restrictions will suffice to protect a currency, depreciation of which has become a habit. In our own case, in view of the advantages which we gain from the use of sterling as an international medium, this argument is particularly powerful. We may be put to great strains in order to maintain the exchange value of sterling(at least to the outsider), but I doubt if we have any alternative but to bear our cross.« J.R. Hicks( 1968 ):»The Long-Run Dollar Problem«. In: R.E. Caves / H.G. Johnson(ed.), Readings in International Economics. Homewood(pp. 441–454). 288 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime IPG 3/2000

hence of money wages. For a while, flexible or adjustable exchange rates may eclipse the necessity of adjustment, but no monetary system can completely eliminate this predicament. Countries which are candidates for a devaluation of their currency, that is, countries with deficits in their balance of payments, or countries with chronically high inflation rates will have to adjust sooner or later. Otherwise they will get caught in a spiral of devaluation and inflation again and again. They can only avoid this if they finally manage to create the kind of domestic conditions that would also be required by a system of absolutely fixed exchange rates or a currency union. This means that the free flow of capital can only be guaranteed if unit labor costs and prices do not rise faster at home than abroad. Otherwise, various types of currency crisis, or restraints on the free flow of capital, will prove to be inevitable. Euro, Yen and Dollar However, nominal convergence is only the necessary and not the sufficient condition for a stable international monetary environment. The degree of convergence within the G– 3 , the group of large industrialized economies is impressive. Nevertheless, the degree of exchange rate stability is much less impressive. Although Japan and the Euro 11 have achieved absolute stability of their domestic monetary conditions for a very long time, their currencies are the subject of speculative attacks in different directions and there is no cooperation within the G– 3 to improve the functioning of the global monetary system. Even the opposite is true. During the summer of 1999 the Japanese government, for example, was heavily criticized by Larry Summers, the Treasury Secretary of the United States, for intervening in the exchange market to avoid a further appreciation of the Yen against the US -Dollar. Instead of leaning against market forces, the Japanese government should rather concentrate its efforts on a stimulation of domestic demand. At that time Summers was known to have also criticized the Europeans – time and again – for not stimulating their domestic demand, given their high current account surplus in 1998 and sluggish growth throughout the 1990 s. Not mentioned, however, in the case of Europe was the fact that the Euro deprecialed sharply vis-à-vis the US -Dollar, thus reducing the need for Europe to stimulate domestic demand as they could expect to export their way out of the slump. Figure 3: Nominal Unit Labor Costs(in national currency) IPG 3/2000 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime 289

The US Secretary of the Treasury criticized Japan’s attempt to block an appreciation of the Yen although the Japanese government had been working very hard in the last two years to stimulate domestic demand. But he refrains from asking the Europeans to prevent a depreciation of their currency although Europe has not worked hard at all to stimulate domestic demand. This reveals a strange asymmetry in the argument. Given the fundamentals in Japan on the one hand and Europe on the other hand, both currencies are clearly candidates for an appreciation vis-à-vis the US -Dollar. Actual inflation differentials as well as expectations concerning future inflation differentials which can be derived from actual growth differentials, are clearly not in favor of a strong Dollar. The high overall current account deficit of the US and the bilateral deficits with both partners point in the same direction. Only interest rates are higher in the States than in Japan and Europe. But if this is taken as an argument the much higher differential with Japan, seen from the US , could only lead to an even more pronounced devaluation of the Yen, not a revaluation, if such a differential were to justify the decline of the European currency. Two currencies with fundamentals pointing in the same direction but de facto moving in opposite directions give economic policy no rational choice. Leaving the exchange rate to the market obviously yields contradictory results. If the Yen is not stopped from rising, the Japanese recovery will falter and thus render much more difficult the job of the Japanese government to stimulate demand and help to bring down the global disequilibria in trade. Fortunately for Japan, to stop the rise of the Yen and to give domestic demand a boost via monetary policy are not directly in conflict. This is much more difficult in Europe. If the Euro is stopped from falling by means of monetary policy, e.g. rising interest rates, it may be impossible to stimulate domestic demand. But if the Euro is not stopped from falling European economic policy will not be forced to stimulate domestic demand at all but will again take a free ride on growing exports thereby aggravating the global imbalances in trade. A consistent strategy of the G– 3 is without a chance as long as the US sticks to its general dogma of leaving the determination of the exchange rate to the markets. When questions like these were raised in 1999 by the former German finance minister Lafontaine, the US answer was stereotypical. Secretary Rubin said that from his point of view it would never be reasonable to raise interest rates in a recession just to defend a certain parity, i. e. avoid a depreciation of the US -Dollar at the high price of deepening the recession. This is an absolutely convincing argument if it describes the relevant situation correctly. But, as illustrated by the Yen case and the Euro case, it may be fully beside the relevant point if the exchange rate does not follow Rubin’s theory but rather a random walk. The question currently asked in Japan is: How can a deepening of the recession or a renewed slowdown be avoided as monetary policy, due to interest rates already close to zero, has lost its strength and the currency is nevertheless under the pressure of markets to appreciate – not depreciate? There is obviously no answer in either Rubin’s or Summers’ theory to this question. Exchange rates, left to the market, do not follow rational paths of adjustment or even facilitate rational decisionmaking by economic policy. Sometimes, by chance, they may help to complement monetary policy in a certain cyclical situation. But as this cannot be expected in a systematic manner there is virtually nothing that can be left to the market alone. There are also effects on the allocation of resources. The relative price between tradable and non-tradable goods in every country is changed at the same time as the price between domestically produced and foreign goods is altered. Europe’s recovery today is based to a very large extent on the effect of a depreciation instead of demand stimuli from economic policy, the overall outcome on production in the European economy may be similar to the one that can be achieved by lowering interest rates. But the necessary by-product of an exchange-rate-based strategy in Europe is an increased profitability of exportable goods compared to non-tradables such as services. The opposite occurs in the United States. In the medium and long run it will become even more important then to turn around this kind of development. 8 Thus, the larger the misalignment 8. See Heiner Flassbeck:»In the long run... ist der Dollar schwach.« in: Financial Times Deutschland, 16.3.2000 . 290 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime IPG 3/2000

today the more probable is a full swing in exchange rates later with all its complementary negative effects on investment in fixed capital on both sides of the Atlantic. The US Government will learn the importance of these considerations as soon as growth rates plummet under the burden of higher exchange rates plus higher interest rates. The Euro seems to follow the example of the D-Mark at the beginning of the 1980 s when, in comparable cyclical circumstances, the D-Mark was under pressure for more than three years when the rate of the D-Mark vis-à-vis the US -Dollar nearly halved in a very short period of time. The US Government will react as soon as the overvaluation of the US currency is felt in terms of a weakening of the economy. It is only due to successful macroeconomic policy in the 1990 s that up to the present a benign-neglect approach of the US administration seemed to be feasible. But the bubbles, including the one that is blowing up between Dollar and Euro, will burst. Only an early cooperation between the G– 3 can help to avoid what will later be called a major misalignment with all its repercussions on the real economy. The lesson of the 1980 s is a simple one: There can be preemptive strikes by international monetary policy to avoid unjustified changes in the external value of money and this is justified as the effects of these changes are at least comparable to the effects of dramatic changes in the domestic value of money(unanticipated inflation or deflation). Why is it that the market for currencies misalignes time and again whereas we believe that all the other markets, the markets for everyday consumer goods as well as those for extremely expensive investment goods, work effectively? A radical liberal thinker, F.A. Hayek, has led the way towards a solution. According to Hayek’s theory of markets, the goods markets are efficient because on these markets millions of participants collect trillions of individual information units which determine the prices of a huge variety of goods. A government can neither collect nor process this information reasonably and thus cannot produce prices which adequately reflect scarcity. The market for currency is organized in a quite different way. On this market, information is collected which stems mostly from government sources like statistical offices or central banks. This information is interpreted in a certain way by, even on a global scale, only a few traders. They try to match the views which, like in a beauty pageant, are seen as best representing the views of the majority of traders. The aim of the game is not to buy the product because it is needed to produce or sell something that forms part of an individual act of profitmaking but to make the highest profit with the best forecast of the final outcome of the game. 9 That is not to say that exchange rate changes in the global economy are not needed any more. If convergence of the monetary conditions, i. e. the convergence of inflation rates, is not yet achieved, exchange-rate changes should reflect the resulting differences adequately to equilibrate the competitive positions of regions or nations. But if convergence is given, as in the European Union, and the participating nations have the stamina to stick to their obligations in terms of preserving their competitive level without relying on changes in the value of money, the exchange rate is unnecessary. With the entry into European Monetary Union Europe has achieved an extraordinary success. It has closed one of the biggest casinos in the world and time will prove that this was a rational decision. But the rest of the world is not terra incognita. The European achievement will only be a half-way house if it is not complemented by more monetary cooperation on the level of the G– 3 and regional arrangements between the G– 3 and the emerging markets which pave the way for the closure of the other casinos in due time. If the world economy aims at avoiding huge fluctuations in the external value of money and at allowing a very high degree of capital mobility, a close cooperation of the big players’ central banks and / or a formal exchange-rate regime are the only way out. Europe has reached the corner solution of absolute fixed exchange rates. This solution requires a high and permanent convergence of the monetary conditions, i. e., mainly of unit labor costs and prices. But for countries which are not yet able to guarantee this level of nominal convergence, there must be solutions between the»corners« of fully flexible or fully fixed rates or the world will tumble from crisis to crisis. ̇ 9. As a consequence, Hayek clearly opposed flexible exchange rates and favored an international standard. He laid down his position in a more or less forgotten, but nevertheless extremely important book in 1937 . Cf. F. A. Hayek: Monetary Nationalism and International Stability, A. M. Kelley, New York 1971 . IPG 3/2000 Heiner Flassbeck, Wanted: an International Exchange Rate Regime 291

FRANZ WALDENBERGER From Corporatist to Market Capitalism? Japanese and German Systems of Corporate Governance Facing a Changing Environment D oes the victory of Vodafone in the battle for control over the assets of Mannesmann’s mobile phone service signal the beginning of the end of German corporatist capitalism? Do the similar cases of hostile takeovers by foreign companies in Japan imply the end of the Japanese postwar industrial system? Both in Germany and Japan, restructuring was so far the task of corporate insiders. Stable ownership combined with bank control kept unfriendly outsiders from gaining control over company assets. The recent cases clearly indicate that these structural obstacles are no longer insurmountable. However, what does this imply for the German and Japanese systems of corporate governance? The answer is not at all clear. There is room for at least three interpretations. Endogenous change: The appearance of hostile takeovers could be the result of changes within the corporate system whereby traditional obstacles to this mode of corporate restructuring were lowered. Exogenous shock: Rather than being the result of changes occurring within national systems of corporate governance, the appearance of hostile takeovers could be related to the severeness of the environment that German and Japanese companies are presently confronting. It is interesting to note that the first hostile takeovers, both in Japan and Germany, occurred in telecommunications services. Due to fast technological progress, markets in these industries are changing rapidly and the uncertainty about the future course of business is high. In such an environment, speed and size become a decisive factor for survival. Strategic alliances and external growth through mergers and acquisitions are a must. Given the high degree of uncertainty, consensus among prospective partners might be impossible or too time-consuming to achieve. Even insider systems might under such conditions be urged to resort to unfriendly means of restructuring. Evolutionary change: The exogenous and the endogenous change interpretations can both be true and they might not be unrelated to each other, but mutually re-enforcing. Changes in the market environment might require adaptations in the pattern of ownership, or they might create the need to redefine traditional stakeholder relationships. In what follows I will opt for the evolutionary interpretation, but with a caveat. The evolutionary argument stated above, while being more comprehensive than the first two interpretations, still represents a very simplistic model of change. It does not allow for obstacles in the process of transformation, nor does it allow for variety in the outcome. To make the evolutionary argument a bit more realistic, we will have to consider problems of system complementarity. In the age of computers, everyone is familiar with the term»system requirements« when installing new software. You cannot run a Windows application on a Macintosh. Similar arguments apply to systems of corporate governance. The introduction of marketbased instruments of control in the relationship between management and shareholders requires adjustments in the relationship with other stakeholders of the firm. Incompatibilities will result in a malfunctioning of the system as a whole. A general model of corporate governance should make this clearer. Corporate Governance as a System Modern economic theory views the firm as a nexus of contracts(Milgrom and Roberts 1992:20 ). The term contract is to be understood in a very broad sense, as it includes not only written, but mostly implicit obligations by the respective parties. A firm entertains contractual relations with employees, managers, equity owners, creditors, sup292 Franz Waldenberger, From Corporatist to Market Capitalism? IPG 3/2000

pliers, dealers and customers. These are groups with conflicting interests. Owners want to earn a high return on their equity. Employees prefer high wages. Customers demand cheap products of high quality. Suppliers want a good price for their own products. Managers pursue interests of their own. At the same time, they have to manage the various contractual relations of the firm. In doing so, they have to reconcile and trade off the conflicting interests of owners, employees and other contractual parties. How can this be done? The»stakeholder-versus-shareholder« discussion(see for example OECD 1998 ) gives a naive answer to this question. Managers with a shareholder-value orientation are said to put shareholder interests first. So when asked whether they would lay off employees in order to increase dividends for shareholders, such managers would say»yes«. Stakeholder oriented firms would answer this question with a»no«. They will try to balance out conflicting interests. Decisions tend to be more consensus-based. Contractual relations are regarded as long-term commitments and as important assets for future business. According to this classification, Japanese and German firms are regarded as stakeholder oriented, whereas companies in the US or the UK are classified as shareholder oriented. In a survey conducted by Masaru Yoshimori in the mid1990 s, managers of large companies from these countries were asked how they would decide when given the choice between(A) increasing profits through laying off employees or(B) keeping both the level of profits and the level of employment(Yoshimori 1995:28 ). 98 % of the US and 98 % of the UK managers opted for the»more profit« alternative. In Germany, the preference for this alternative was down to 41 %. In Japan, the»more profit« alternative would have been chosen by just 3 % of the respondents. While the»shareholder-versus-stakeholder« discussion captures differences of managerial behavior in various countries, it does not explain at all where these differences come from. Therefore, it is of little help in the analysis of change. The discussion suggests, that companies can more or less freely choose between being shareholder or stakeholder oriented. Whether managers give shareholder interests more emphasis or whether they follow a consensus-based approach is seen as the outcome of modifiable regulations and incentive structures. For example, stakeholder-oriented managers are seen to lack control from the shareholder side. So simply strengthening the legal position of shareholders would turn a stakeholder oriented management into maximizers of shareholder value. 1 This view-point is naive because it neglects the constraints managers have to consider when they trade off opposing owner, lender, employee, customer and supplier interests. Also, these constraints are defined by the economic environment and not by legal stipulations. For the purpose of analysis, it is helpful to assume that managers in all countries pursue first of all their own personal interests. As Adam Smith already noted, in the context of division of labor, pursuing ones own income interests requires that one serves the income and consumption interests of others. This holds true for managers in all countries. Differences in managerial behavior are thus not due to the fact that managers in different countries have a different goal function, but are rather the result of differences in the way the interests of owners, employees and other contractual parties are to be served. There are basically two ways to protect economic interests. One is managerial commitment. In Japan for example, management is highly committed to employment stability. This is not only apparent in the responses to questionnaires, it is also evident in the actual behavior of companies. The reluctance to lay off employees is again shown in the present recession( OECD 1999:47–50 , Keizai Kikaku Chô 1999:160 ). The alternative way of protecting contractual interests is through competition. Competition is certainly the cheaper way of protecting income and consumption interests, but it is not always available. To put it more clearly, the explicit commitment of management to the protection of specific stakeholder interests is directly related to the fact that these interests are insufficiently protected by competition. This is a central proposition, so let me explain it in more detail with regard to the employment relation which is 1 . Roe( 1994 ), Blair( 1995 ), Porter( 1997 ) and Miller ( 1997 ) represent such normative approaches. IPG 3/2000 Franz Waldenberger, From Corporatist to Market Capitalism? 293

after all the most important contractual relation in this context. Under ideal market conditions, the additional income that one employee contributes to the value-added of the firm is just equal to the income she can earn somewhere else. In that case the market not only prices the marginal product of the employee correctly, it also assures that the income interest of the employee is perfectly protected. If she does not get what she can earn elsewhere she will quit. The short-term exit option provided by the market is a perfect safeguard for the employee. However, the protection provided by the exit option only works to the extent that the market prices the marginal product correctly. Prices measure opportunity costs. They measure the income to be earned at other companies. Opportunity costs will only be close to the employees present marginal product if labor qualifications and work place specifications are sufficiently stan-dardized, so that labor services can, without productivity loss, be transferred to other companies. The less the standardization requirement is fulfilled, the more firm-specific labor services are and the wider the gap will be between actual marginal product and opportunity costs, i. e. market price. Asset specificity, here the specificity of the human capital employed in labor services, implies that income interests are only insufficiently protected by the exit option of the market. Consequently, these interests must be protected by other means, namely by commitments on the part of the firm. Insufficient commitment will lead to underinvestment in firm-specific assets and will forfeit the associated productivity gains. How about the capital side? Here, management will have to serve the interests of equity owners and long-term lenders. These interests are also not protected by short-term exit options. Equity capital is completely locked in. Longterm debt cannot be withdrawn before the maturity of the underlying contract. How can management commit to both employees and to providers of capital? As long as the company is profitable enough to serve its long-term debt and to generate enough return for equity owners, there is no problem. However, in rough economic conditions that require the restructuring of assets the situation is different. Here, the task is to find a compromise that will ensure that the various groups of stakeholders continue to believe in the commitment of management to protect their interests. Under restructuring, protection can of course only be interpreted in relative terms. Every stakeholder group will have to be convinced that the burden they share in the total cost of restructuring is fair. The requirement to negotiate the terms of restructuring among employees, equity owners and long-term lenders has far-reaching implications for the organization of capital markets. Capital finance relationships will have to be stable. This means that secondary markets for trading equity and debt contracts cannot be developed to their full extent. Equity ownership and lending relationships have to be stable in order to built up trust. Without trust from the side of capital providers, management will not be able to make a commitment to protect the interests of other stakeholders, notably employees. Without trust, there would be the fear that in situations of restructuring the capital side would not extend funds. This uncertainty would in turn prevent other contractual parties from investing in company-specific assets. So here we have a first system complementarity. The underdevelopment of markets for qualified labor requires the underdevelopment of secondary markets for equity and long-term capital. The complementarity requirement is well demonstrated by the traditional German and Japanese corporate systems. Stable ownership of stock and stable mainbank or»Hausbank«-relationships, the pillars of the German and the Japanese corporate finance( OECD 1995 , 1996 ), have supported the commitment of management vis-à-vis employees. It should be noted that this complementarity has long been acknowledged in the corporate governance literature(Blair 1995 , Porter 1997 ). But to my knowledge, it has not been related to the characteristics of the market environment. According to the argument developed here, asset specificity is not a variable that can be controlled by management. It is dictated by the development of markets for the respective productive resources. A third element of the German and Japanese system completes the picture of an insider system. Insider systems are typically characterized by a strong information asymmetry between insiders and outsiders. This asymmetry arises from two 294 Franz Waldenberger, From Corporatist to Market Capitalism? IPG 3/2000

sources. Firstly, the existence of asset specificity implies that essential resources of the firm are not correctly priced by the market. This creates a basic problem for the evaluation of company assets. Secondly, the underdevelopment of secondary stock markets impedes the pricing function of these markets. With little stock turnover, analysts will not find it profitable to specialize in the evaluation of stock. Also, because of stable relationships with the capital side, management has little incentive to provide the markets with company information. Scenarios of Change Systems of corporate governance, as described above, are determined by the market environment in which the contractual relations of companies are embedded. Instead of making the distinction between stakeholder- and shareholder-oriented systems, it is more appropriate to talk about market-based versus relational systems of governance. Shareholder orientation arises in an environment where contractual relations are embedded in well developed markets. Stakeholder orientation is the typical approach of companies that operate in a less developed market environment. The above characterization of governance systems has two direct implications for the analysis of change. Firstly, change can only result from changes in the market environment. Secondly, attention has to be paid to system complementarity. Speaking of the German and the Japanese system, structural change as such and the development of secondary markets for stock and external debt alone will not shift these systems away from their stakeholder orientation and insider quality. For this to happen, the functioning of other markets, especially labor markets, will have to improve. If this condition is not met, strategies that, under the pressure of structural adjustment, one-sidedly submit to the interests of capital markets will be bound to fail. In what follows, I will elaborate on this proposition. Structural Change Structural adjustment can be dealt with in relational systems of corporate governance. The success of Japanese companies in overcoming the two oil crises in the 1970 s showed that stakeholder systems can be quite good in coping with structural change. However, this episode also demonstrates that success hinges on one very important precondition. There must be new fields of business and technology into which companies can diversify. Only if companies can find new fields of growth will they be able to overcome the conflict between employee and capital interests. This situation was met in the 1970 s, when Japanese companies entered the semi-conductor industry and could use the micro-electronic revolution as an engine of growth. This condition was not met in the 1990 s. Instead, the specific problems of the relational system of corporate governance became apparent. Structural adjustment requires the reallocation of resources, especially labor and capital, from old to new industries. In the relational governance system, both skilled labor and risk capital are stuck with the companies in old industries. If these companies cannot manage to diversify into new industries, the reallocation of resources will fail or it will at least consume much more time. Here, market-based systems are in an advantage, because labor and capital can move out of the old industries leaving the old companies behind. The ongoing sluggishness of the Japanese economy tells us that companies in old industries have indeed much more difficulty in coping with the structural challenges of the 1990 s. At the same time, the slow process of restructuring confirms that the relational system of governance is still in place. In Germany, the growth potential of companies seemed to have been already exhausted in the 1970 s. Since then, unemployment has been rising steadily and this certainly undermined the trust relationship between labor and management. The reluctance of management to lay off workers was further reduced in the restructuring phase following German unification. The separation rate (number of lay-offs and quits in per cent of total employment) was 4,3 % in the 1990 s compared to 1,6 % in the 1980 s( OECD 1997:148 ). According to the complementarity argument, markets for skilled IPG 3/2000 Franz Waldenberger, From Corporatist to Market Capitalism? 295

labor should thus be more developed in Germany than in Japan. Employment and wage data for 1992 indeed suggest that, in comparison with Japan, asset specificity of human capital plays a minor role in Germany(Waldenberger 1999 : chapter 6 ). This can be related to differences in German and Japanese skill formation systems, which tend to be more profession-oriented and less companybased in Germany. Corporate Governance and Stages of Economic Development Whether consensus-based governance systems can cope with structural change seems to depend very much on the overall stage of economic development. Both Japan and Germany are successful latecomers among the industrialized nations. The latecomer position provided Japanese and German corporate systems with the incentives to create company-based skill formation and employment systems. In order to close the technology gap, companies in late-comer nations had to train employees. They could not wait for the market to provide them with the skills required by new industrial technologies. At the same time, the catchup position created the growth environment in which relational commitments could be fulfilled. Sectoral employment and income per head data indicate that Germany was about 30 to 50 years ahead of Japan(Waldenberger 1998:403–404 ). This means that the German corporate system lost the growth potential and, with it, its ability to sustain company-based training and employment systems earlier than Japan. Seen under the longer historical perspective, Japan might by now have reached the position the German corporate system confronted in the 1970 s. The crucial point would then not be how to preserve the stakeholder approach of management, but how to move to a more market-based system of corporate governance. Capital Markets in Germany: The Age of Shareholders? Will pressure from globalized capital markets force management in Japan and Germany to further submit to shareholder interests? Empirically, the following developments are of relevance:( 1 ) the spread of shareholder-value concepts of management,( 2 ) the decline of banking and the growth of secondary markets for stock and debt,( 3 ) growing efforts of companies in the field of investors relations,( 4 ) the rise of a shareholder culture among small private investors,( 5 ) the use of market-based management incentive systems such as stock options for managers and high-level employees. Let us first look at the German case. The concept of»shareholder value« has become quite popular in Germany(Hilpert et al. 1999:16 ). The restructuring strategies of large traditional German companies, for example Siemens or Hoechst, suggest that this is more than just part of a new rhetoric. Also, large companies have become less and less dependent on bank credit. Instead they rely on in-house funds and capital markets. As a consequence, investors relations activities by large German companies started to be systematically pursued since the mid 1980 s (Günther and Otterbein 1996 ). In the 1990 s, this trend was further emphasized by a rising interest of private households to invest their savings in securities(Monopolkommission 1998 ). Recently, companies have been experimenting with stockoption schemes for top managers(Bernhardt and Witt 1997 ). However, despite these changes and despite the well developed infrastructure of German stock exchanges, the number of listed companies in Germany is comparatively low, ownership of listed stock is still highly concentrated and stable, and high volume turn-over of stock is limited to a few publicly held companies(Schmidt et al. 1997 ). I am not aware that the new listings at the»Neue Markt«, the German version of Nasdaq, have US like patterns of diversified ownership. How is this reluctance of German companies, to move away from»old« structures of ownership control to be interpreted? Three reasons are probably relevant. Firstly, many shareholdings are kept within the corporate sector. They have a market value which is far above the book value. Selling them would result in extraordinary profits. These would be highly taxed. Therefore, not selling preserves value. This argument will, however, become irrelevant if the presently planned tax reform of the German government should take effect. Secondly, influential owners might be necessary to balance out the influence of the labor side 296 Franz Waldenberger, From Corporatist to Market Capitalism? IPG 3/2000

which is guaranteed by the German co-determination law. German co-determination law gives employees a representation in the supervisory board. Without a strong board representation of ownerinterests, management might be one-sidedly controlled by the employees. Thirdly, dispersed ownership of stock, which is the rule in the US , requires that managers of large companies have built up a reputation in the investment community for serving ownership interests. This reputation substitutes the personal trust relationship managers can entertain with stable and influential groups of owners. To build up a reputation requires that manager careers are visible to the investor community. Germany will need to develop its market for top managers in order for the market reputation mechanism to function. The Japanese Task: Developing External Markets for Skilled Labor Japanese companies, while experiencing the same changes in the capital market environment, confront a different labor market situation. Top management in Japan, as well as representatives of the Japanese industrial community proclaim that concepts of shareholder-value maximization are not applicable and not preferable in the Japanese context. However, the present crisis forces Japan to move to a market-based system of corporate governance in many industries. The reason is simply that the medium-term growth potential of the Japanese economy is too low for reconciling both employee and capital interests. The crucial question is: how swiftly can Japan develop an external market for skilled labor to allow for the necessary structural adjustment of labor and capital. Economists know little about how markets develop. Most of economics is based on the assumption that markets already exist. It is therefore hard to speculate how fast markets for qualified labor services can develop. All one can do is to point out various channels of influence that support their development. Undoing artificial mobility barriers: Seniority based pay and promotion schemes as well as company-centered pensions have long obstructed the mobility of labor. There are attempts undertaken to undo them. Larger firms, in particular, are experimenting with new performance-based wage schemes and are trying to introduce more flexible employment schemes(Dirks 1997 ). Further incentives for mobility result from new labor market policies. Employment policies tended to subsidize existing employment within companies in recessions. The focus here is shifting to instruments that support labor mobility( OECD 1999:205 ). Developing a market infrastructure: Deregulation has widened the scope for agencies offering services in the field of recruitment and job search ( OECD 1999:207 ). With rising unemployment, their business will further grow and contribute to the development of external labor markets. Developing standardized skill-formation systems: The underdevelopment of external labor markets is directly related to the fact that human capital is firm-specific. One way to lower the importance of asset specificity is to offer more outside facilities and programs for skill formation. This requires a redefinition of the role educational institutions play with regard to skill formation. Japanese universities are presently under pressure to develop new fields of business as the number of students will, for demographic reasons, predictably decline. They will thus be ready to respond to new demands. However, respective strategies will need to be coordinated with the business community, and that will take time. It is to be expected that the development of external labor markets will proceed. Changes in professions, where the requirements of standardization can more easily be met are already observable(Demes 1998:156–159 ). As companies reduce the number of core employees and show less willingness to bear the costs of human capital investment, the portion of more flexible employment patterns will grow, also among the more qualified groups of employees. Conclusion The German and Japanese relational systems of corporate governance are products of a successful catch-up era which both economies enjoyed as late-developers. The overall economic growth potential made investment in relational contracts both necessary and sustainable. Thus, this mode of IPG 3/2000 Franz Waldenberger, From Corporatist to Market Capitalism? 297

governance became characteristic for both countries. In the present stage of economic development, which combines a high need for restructuring in old industries with reduced growth expectations for the economy as a whole, relational governance will no longer be supportable on a large scale. It will no longer be the characteristic feature of the German and the Japanese corporate sector. But this does not mean that in prosperous new industries, where the application of new technologies requires investments in firm-specific skills, the option of relational governance will be precluded. As can be seen by the variety of legal forms of businesses and by the variety of financial instruments, companies can choose among a whole set of governance types. In Germany and Japan, the national profile within this set will shift from relational to market-based forms of governance. But this will widen and not narrow the choice of German and Japanese companies. ̇ Literature Bernhardt, Wolfgang and Peter Witt( 1997 ):»Stock Options und Shareholder Value«. In: Zeitschrift für Betriebswirtschaft( 1/67 ), 85–101 . Blair, Magret( 1995 ): Ownership and Control. Rethinking Corporate Governance for the Twenty-First Century. Washington: The Brookings Institution. Demes, Helmut( 1998 ):»Arbeitsmarkt und Beschäftigung«. In: Deutsches Institut für Japanstudien(ed.): Die Wirtschaft Japans. Strukturen zwischen Kontinuität und Wandel. Berlin: Springer, 135–164 . Dirks, Daniel( 1997 ):»Employment Trends in Japanese Firms«. In: Economic Section German Institute of Japanese Studies(ed.): The Japanese Employment System in Transition. Five Perspectives. Tokyo: German Institute of Japanese Studies(Arbeitspapier 97/3 ), 35–53 . Günther, Thomas and Simone Otterbein( 1996 ):»Die Gestaltung der Investor Relations am Beispiel führender deutscher Aktiengesellschaften«. 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KAI HIRSCHMANN The Changing Face of Terrorism T errorism can be defined as»the substate application of violence or threatened violence intended to sow panic in a society, to weaken or even overthrow the incumbents, and to bring about political change«. 1 It is a strategy of»the weak against the apparently strong«, 2 relying heavily on press coverage and modern communication channels. With a few notable exceptions, the weapons and tactics of terrorists have not changed, but the perceptions of threat and the vulnerability of modern societies 3 have. New types of terrorists have emerged, some of the old ones remain or periodically return, operating with higher financial resources than in the past. 4 One of the most important aims of terrorism is to create public attention or even sympathy for their overall demands. So the main reason for terrorist attacks is not the destruction or killing itself, but some kind of public information as a communication strategy. 5 Or as Bruce Hoffman puts it:»Terrorists are interested in publicity, not killing«. 6 Five motives for terrorist action can be identified: 7 ̈ Ideological Terrorism: A desire for(revolutionary) changes in political or social structures. ̈ Ethno-Political Terrorism: The longing of ethnic or political minorities in existing states for their own state or at least a certain political and cultural autonomy. ̈ Religious Terrorism: A desire to impose religion-based norms of conduct, but also»apocalyptic fanaticism« as is characterized the Aum Shinrikyo cult in Japan. 8 ̈ Single Issue Terrorism, defined as»extremist militancy of groups or individuals protesting a perceived grievance or wrong usually attributed to governmental action or inaction«. 9 Salient issues under this definition are: the»fight« for animal rights, environmentalism and the»fight« against abortion. 10 ̈ The»Chosen Ones«: Mentally disturbed / deranged single persons with a certain mission or social philosophy whose planning of terrorist attacks is fundamentally rational but who work without network or group support. Ideological, ethno-political and religious terrorism is different from guerilla warfare. Both terms, terrorism and guerilla warfare, denote irregular fighting methods that can be combined. Nevertheless they describe different insurgent actions. Guerilla warfare is a military strategy including annoyance, surrounding and finally defeat of the opponent(enemy). Terrorism primarily represents a communication strategy. It is not used primarily for destruction, but as a»signal« to achieve widespread psychological impact. Or as Franz Wördemann puts it:»Guerilla fighters want to occupy the territory, terrorists want to occupy the thinking«. 11 In contrast to guerilla fighters, terrorists do not operate as military units in public, they do not try to conquer or defend territories, they avoid fights with regular armed forces and do not 1 . Laqueur( 1996 ), p. 24 . 2 . A detailed definition of»Terrorism« that stresses this aspect is provided by Hoffman( 1999 a). 3. For the United States see Sloan( 1995 ) and Crenshaw ( 2000 ). 4. For information on the financing of terrorists see Adams( 1986 ). 5. This view is shared by most scientists. Cf. Waldmann ( 1999 ), p. 10 f. as an example. 6. Hoffmann( 1999 ). 7. For the first three, see Waldmann( 2000 ), more detailed Waldmann( 1999 ). 8. A deeper inside into religious terrorism is provided by Ranstorp( 1996 ), Hoffman( 1998 ), and, with a historical perspective, Heine( 2000 ). 9. Smith( 1998 b). 10. Cf. Smith( 1998 b), p. 1 . 11 . Wördemann( 1977 ). See also Waldmann( 2000 ), pp. 14 ff., Hoffman( 1999 a), pp. 52 ff. and Wördemann ( 1977 ). IPG 3/2000 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism 299

execute direct control or sovereignty over territories and inhabitants. 12 Furthermore, in contrast to terrorists, guerilla fighters usually respect the dividing line between combatants and non-involved civilians. New Actors, New Means Although terrorism today is still mainly a»game of bomb and gun«, it has nevertheless been »enriched« by new forms of terrorism and new types of actors in the 1990 s. But no clear relation is discernible between new types of terrorists and the use of new tactics and weapons. The weapons that either new or traditional terrorists use for their attacks depend on the effects they want to achieve as part of their overall communication strategy. For example, do they want to kill certain representatives of the opposed regime?(then bombs might do the best job), do they want maximum media coverage?(then Weapons of Mass Destruction or Cyberterrorism could be more suitable, or do they want destruction with mass casualties? (several possibilities). Figure 1 shows that traditional terrorists have already made use of new weapons while new-type terrorists have relied on traditions means. Terrorism with political, revolutionary or religious motivation is not a new phenomenon of the 1990 s. 13 Some of the best known terrorist groups of the 1970 s and 1980 s have either disbanded themselves(e. g. RAF ) or declared an end to»war« as they were finally accepted as political partners (e. g. IRA , PLO ). On the other hand, some wellknown terrorist groups of the past keep on fighting for their more and more diffuse aims (e.g. in the Middle East). Those which have carried on have changed their structures and tactics. But also new adversaries with unfamiliar motivations and different rationales have surfaced in the 1990 s, e. g. groups with pseudo-religious motivation,»single-issue« terrorists or single persons with extreme political positions. From the end of the 1960 s to the end of the 1990 s, the number of fundamentalist movements of all religious affiliations – in the broader understanding – tripled world-wide. Also there has been a virtual explosion of religious terror groups to today’s level whereby almost a quarter of the terrorist groups currently active throughout the world are motivated by religious concerns. 14 Another important change in terrorism is mentioned by Taylor:»(Political; K.H.) Terrorism will continue to develop and flourish as a tool within broader conflicts. But rather than seeing terrorism as the traditionally-viewed instrument of ideological struggle(of ›left-right‹) we will observe the growth of terrorism related to what Huntington calls civilisations. Also we may see a rise in related to intra-civilisation disputes, as terrorism will still remain an attractive tool for any small, disaffected group to exercise disproportionate influence«. 15 12. Central Intelligence Agency( CIA ): Guide to the Analysis of Insurgency, Washington(not dated). 13. For background information on the currently existing terrorist groups see the detailed description issued by the US -Authorities in their 1998 terrorism report / www / global / terrorism /1998 Report). 14. Ranstorp( 1996 ), p. 44 . 15. Taylor / Horgan( 1996 ), p. 20 . New Weapons Traditional Weapons Table 1: Terrorists/ Weapons Matrix New-type terrorists Chemical Attack by the Aum-Cult in Japan ( 1995 ) Embassy bombings in Kenya and Tanzania, guided and sponsored by Osama bin Laden ( 1998 ) Traditional Terrorists IRA attack on information systems, London Square Mile financial district ( 1992 ) ETA assassinations/ car-bombings in Spain (e.g. 2000 ) 300 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism IPG 3/2000

In contrast to the stereotypical terrorist group of the past, today’s terrorists are part of amorphous, indistinct organisations, operate on a linear rather than a hierarchical basis, have less easily defined or identified objectives, are more willing to inflict mass, indiscriminate casualties and claim credit less frequently than they did in the past. 16 Laqueur points out that»in the future, terrorists will be individuals or like-minded people working in very small groups(...). The ideologies such individuals and mini-groups espouse are likely to be even more aberrant than those of larger groups. And terrorists working alone or in very small groups will be more difficult to detect unless they make a major mistake or are discovered by accident«. 17 Changes are also evident in operations, targets, alliances and activities. 18 In the past, terrorist groups were numerically constrained and often comprised of relatively small numbers. Operations were directed against a relatively narrow set of targets and selective and discriminate acts were typical. Terrorists operated out of defined sanctuaries or safe-havens and their operational areas were predictable. The threat they caused was limited in consequences and effects. They relied exclusively on traditional weaponry of the»gun and bomb« and on the traditional tactics such as kidnapping, aircraft hijacking, blackmail attempts, assassinations(or attempts), bombings etc. 19 Today’s terrorists are operating increasingly on an international level, not just in one region or country. 20 World-wide networks are rooted in transnational migrant communities. Connections with international organized crime can be found. Terrorists have made use of enhanced propaganda opportunities and intensified lobbying and political pressure by»political arms« or legal support groups. 21 Increased Vulnerability to Terrorism President Clinton points out:»Terror has become the world’s problem. Some argue, of course, that the problem is overblown, saying that the number of deaths from terrorism is comparatively small, sometimes less than the number of people killed by lightning in a single year. I believe that misses the point in several ways.(...) Terrorism has a new face in the 1990 s. Today terrorists take advantage of greater openness and the explosion of information and weapons technology. The new technologies of terror and their increasing availability, along with the increasing mobility of terrorists, raise chilling prospects of vulnerability to chemical, biological, and other kinds of attacks, bringing each of us into the category of possible victim. This is a threat to all humankind«. 22 President Clinton mentioned a very important aspect that today’s societies have to be aware of: their increased vulnerability. In fact, the»environmental conditions« for terrorists have changed. ̈ Living in the so-called information age, people get every possible information in a very short time and they get swamped by a growing mass of information. To get recognised, terrorists have to plan and carry out more and more spectacular attacks with a growing number of persons killed or injured to obtain the media coverage that they deem to be necessary to get broad public attention.»In recent years, terrorists have found it necessary to launch more dramatic and violent attacks to attain the same degree of publicity and government responses that smaller incidents previously generated. With terrorist attacks occurring on an almost daily basis, the public and the media have become somewhat desensitised. And with a multitude of terrorist groups»competing« for the international spotlight, more dramatic incidents are likely in the future«, 23 and, from another perspective, »Terrorists will seek more bang for the buck«. 24 ̈ Developments in information technology make it easier for terrorists to obtain weapon-related knowledge. Technical developments lead to more and sophisticated weaponry. 16 . Hoffman( 1999 ). 17. Laqueur( 1996 ), p. 34 . 18. Cf. Tophoven( 1999 and 2000 ), Laqueur( 1996 ), Neuneck( 1999 ), Hoffman( 1999 ). 19. For a detailed analysis of traditional weaponry and tactics see Clutterbuck( 1975 ), p. 39 ff. 20. Deutch( 1997 ), p. 11 . 21. Hoffman( 1999 ). 22. Remarks by the President of the United States to the Opening Session of the 53 rd United Nations General Assembly, United Nations, New York, September 21 , 1998 , The White House, Office of the Press Secretary. 23 . Simon( 1989 ), p. 12 . 24. Deutch( 1997 ), p. 11 . IPG 3/2000 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism 301

̈ Today’s advanced societies are more dependent on electronic management and transmission of information(defence, banking, trade, transportation, transactions etc.). ̈ »Social islands« have emerged, comprised of those who feel marginalized by and from the unfolding of the information age. 25 ̈ Along with liberal civil rights, sensitivity has grown for ethical and environmental matters such as animal rights, environmental protection, the question of abortion etc.. ̈ Terrorism can be ever more effectively combined with the growing and technically advanced sector of Organized Crime. 26 ̈ In the post-Cold-War era, the legitimacy of a number of states in(Eastern) Europe, Asia and Africa has been challenged by the growing assertion of both sub-national and transnational calls for» self-determination« by ethnic groups and religious movements. The level of instability and concomitant violence is further heightened by the rise of non-state actors willing to challenge the primacy of the state. 27 Some scientists believe that the mentioned changes in terrorism and the surrounding environment have created new types of terrorists. New Types of Terrorists The Single-Issue Terrorist: Animals, Environment and the Right to Live The term»Single-Issue Terrorism« is accepted as meaning the extreme militancy of individuals or small groups protesting against a perceived grievance or wrong attributed to governmental action or inaction. 28 Under this heading, three issues have gained salience: the»fight« for animal rights, environmentalism and the»fight« against abortion. The issues are legitimate matters of concern. The vast majority of»activists« remains within the rule of law. But, comparable to ethnic, religious or ideological issues, a small extremist minority can be called terrorists. Smith states that»legitimate and traditionally moderate organisations such as animal welfare societies have for years achieved notable results on behalf of the cause for which they lobby. But, over the past two decades, some of the more popular issues have attracted radical elements that now form an extremist militant core prepared to resort to threats, violence and destruction(...) to achieve their aims. In the case of the abortion issue, this has included murder«. 29 So far, the definition of terrorism given above fits perfectly. Some examples are presented in table 2 : Although functioning domestically, singleissue terrorists are international in scope. A certain degree of communication takes place among extremist groups within individual issues, mainly via Internet. The threat of single-issue terrorism is still high; extremist incidents continue to occur in Europe and North America. Each of the mentioned issues remains controversial and will attract people ready to use extremist tactics and terror for selfish and believed-to-be-altruistic reasons. 30 The challenge of the future will be to provide an appropriate response to this threat that avoids overreaction. The» Bin-Laden-Type« Terrorist Many scientists believe that, within the last decade, a new type of terrorist has been identified with the following attributes: high financial resources, legal businesses, extreme political or religious beliefs, no will to be directly involved in actions. Yet, few examples can be given, because few persons have appeared on the scene openly, so identification is one of the major challenges to intelligence- with one notable exception: Osama bin Laden. Bin Laden can be described as a»private terrorist« with a»private army« that he uses for his interests and aims, based on a perverted understanding of Islam. The»dealer and banker of death and terror« sees terrorism the»marketing way«, mixing it with business. He uses his commercial contacts world-wide to finance his terrorist activi25 . Cf. Lange( 1998 ), p. 9 . 26 . Lange( 1998 ), p. 11 f. calls this phenomenon»Symbiotic Terrorism«. 27. Cf. Sloan( 1995 ). 28 . Smith( 1990 ), p. 7 . 29. Smith( 1998 b), p. 1 f. 30. Cf. Smith( 1998 b), p. 7 f. 302 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism IPG 3/2000

Table 2: Incidents of Single-issue Terrorism Fight for Animal Rights Environmental Protection Abortion: The Right to Live Product Contamination in meat shops, drugstores, supermarkets and department stores Incendiary Techniques, Bombs and Mail Bombs. 1989 – bombs attached to the cars of a veterinary surgeon and a university researcher in Britain 1987 – A string of firebombs in department stores in England 1993 – During the Christmas rush nine firebombs in four Chicago department stores. 1984 – Tree spiking hazardous to loggers using chain-saws, several persons seriously injured 1994 – The publication»A Declaration of War« in the USA advocated violence, incl. homicide against farms, animal reasearch facilities, logging companies and hunters to stop environmental abuses. Appearance of a fundamentalist antiabortion handbook in the USA (»The Army of God«), which gives detailed instructions on the sabotage of clinics, silencers for guns and C 4 explosive, and states: »(...) we are forced to take aim against you(...) execution is rarely gentle« 1995 – Opposition against roadbuilding in Britain included trip-wired booby traps, man-straps filled with pungee stakes; several workers injured. Since 1993 , five people have been killed and another 11 seriously injured in the USA. Clinics have been subjected to noxious gases and firebombs. 1994 – A series of letterbombs injured four persons in Britain 1995 – Letter bombs to a think-tank that supports the fur industry and a genetics laboratory in Canada. Continued destruction of equipment and infrastructure 1995 – British»Eco-Terror« magazine published plans to build firebombs and grenades, and urged their use against the police Clinic staff has been threatened and harassed. Sniper incidents in Canada in 1994 , 1995 and 1997 have wounded 3 doctors; a clinic war burned. 1998 – A variation of the mailbomb technique in Britain featured razor blades allegedly dipped in rat poison or AIDS-infected blood, one of which was mailed to Prince Charles. In the USA, supposedly noxious chemicals were spilled in government offices and the head office of a logging company. Source: Smith( 1998b). ties. Experts assume that his enormous financial resources 31 have been smuggled into the European money market. More of his money can be found in countries which accept electronic money transfer without checking its origin. Most of his money is hidden in legal business activities and transactions. He is said to have business contacts with over 80 partners around the globe. Secret finance and trade agencies in Europe, the Islamic world and the USA administer the money depots. Some of his business partners don’t even know for whom they are working. One of bin Laden’s methods is to use his money to win new friends(e. g. investments in the banking sector in Sudan). This mixture of business and terror was also practised in Kenya where bin Laden invested in a fish processing factory which was later used as a logistic base for the US -embassy bombing. Stephen Emerson, American scientist and expert on terrorism, states that bin Laden’s special ability is to effectively connect different networks and that his strength is to consolidate diverse interests. 32 31. At the beginning of his activities he had 300 million dollar to his disposal. The Bin Laden Clan made an estimated 5 billion dollar in the construction business. 32. Cf. Tophoven( 2000 b). IPG 3/2000 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism 303

The danger and threat goes far beyond Osama bin Laden himself. It is this new type of terrorist with the personal abilities described above that modern societies have to be aware of. Their financial resources make them rather independent and legal and illegal business go hand in hand. They do not need permanent organisation structures and are therefore very difficult to detect. So the question: »How many bin Ladens are there world-wide?« cannot be answered. People with the attributes listed above and the potential of bin Laden could be found among the organised criminals and drug barons in Latin America and religious extremists in the Middle East and Central Asia. To detect and eliminate further Bin-Laden-type terrorists will be one of the main challenges in the future. Weapons of Mass Destruction in the Hands of Terrorists Interests, Accessibility and Barriers Until the Aum cult attack with chemical weapons in 1995 , only a few scientist and policy-makers were thinking about terrorism with»Weapons of Mass Destruction«( WMD ). 33 The world was so shocked by this incident that the discussion intensified thereafter. WMD s are nuclear, biological and chemical weapons. But are they an alternative to traditional weapons for terrorist attacks? It is undoubtedly true that the use of one single device of such weapons might kill thousands of people in a rather short time. Protection against these weapons is very complicated or even impossible. In attempting to answer the question, we have to keep in mind Bruce Hoffman’s thesis:»Terrorists are interested in publicity, not killing«. 34 They have to be sure that they possess the adequate technical knowledge as well as the ability to make WMD work»at first try« because they will very rarely get a second chance. On the other hand, conventional terrorism still works as the bombings e. g. in Oklahoma City, Moscow and Dagestan have proved. Furthermore, terrorists are very risk-averse. It is without doubt that the use of WMD needs more sophisticated knowledge and therefore bears higher risks because more complicated and complex operations are more likely to fail. That is one of the reasons why terrorists are politically radical, but operationally rather conservative. The vast majority tends to adhere to the same sort of weapons they have successfully relied on in the past or only vary them very slightly though of course use is certainly made of developments in conventional weapon techniques. But some incidents in the recent past, either attempts at stealing / smuggling of nuclear material or the purchase of substances that can serve as ingredients for biological and chemical weapons, 35 show that non-state actors have an increasing interest in WMD . 36 Two factors are significant for terrorists’ interest in WMD : ̈ the increased world-wide access to materials and know-how for the production of such weapons, and ̈ the increased inclination of newly founded groups towards pseudo-religious / apocalyptic ideas. 37 Table 3 shows that the use of WMD in terrorist acts is not impossible. According to Falkenrath, a specific threat of WMD terrorism arises when a group falls into 3 categories simultaneously: 38 ̈ It must be capable of acquiring and using WMD (including all the risks), ̈ It must be interested in mass-murder, and ̈ It must want to use WMD to achieve it, whereby the first category must be seen as the most crucial point. There is no obvious affinity between the Bin Laden-type terrorist and the use of WMD . Groups capable of carrying out mass-casualty attacks would have to be unusually organized. Ad hoc groups that come together to carry out a specific attack or series of attacks are more likely to meet these requirements than»traditional« terrorist groups. 39 So far, terrorists have neither demonstrated that they can fully exploit the rising vulnerabilities of post-modern societies, nor that they desire and are able to wield WMD instruments 33. Cf. Stern( 1998 ), p. 176 . 34. Hoffman( 1999 a). 35. A detailed list of examples of»cases with NBC materials« is provided by Neuneck( 1999 ). 36 . Cf. Sopko( 1996 ), pp. 3 ff. and Neuneck( 1999 ), p. 8 f. 37. Sopko( 1996 ), pp. 3 ff. 38 . Falkenrath( 1998 ). 39 . Stern( 1998 ), p. 178 . 40. Pilat( 1998 ), p. 172 . 304 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism IPG 3/2000

Table 3: Accessibility and Production Barriers for WMD Weapons Scientific Information for Production and Design Accessibility of Material Production of Weapon Material Weaponization Risk of Detection Nuclear Weapons Available publicly Biological Weapons Available from open sources Stealing / smuggling Ordering from Biological services Technical challenge, but possible Culturing microorganism can be accomplished by individuals Not impossible, but could lead to fizzle Increasing Technical and intellectuel challenge Yes, indoor Chemical Weapons Available from open sources Precursor materials available In kitchen or basement Challenge Yes, indoor Source: Neuneck( 1999), p.4. effectively. 40 But there is no doubt that such weapons are a dangerous enrichment of terrorists repertoire and yield a new challenge for states and policy-makers. Nuclear Terrorism Nuclear weapons have to be divided into two basic categories: nuclear bombs(fissile material needed) and conventional bombs using radioactive material (non-fissile materials possible and likely). Concerning the design of a nuclear weapon, scientific information is not the limiting factor. The most significant technical barriers 41 in the case of nuclear bombs are the acquisition of fissile material and a chance of nuclear testing without getting detected, which seems to be almost impossible. Although the scientific information is said to be available publicly and nuclear materials might be obtained via stealing or smuggling, building a nuclear bomb is extremely difficult. Even countries with resources and expertise like Iraq have struggled unsuccessfully to produce one. 42 So, a terrorist idea to produce a nuclear bomb does not seem to be a very good and promising one. Stealing could be an easier option. The often discussed problem of loose nukes, vagabonding nuclear material and frustrated scientists in Russia and the CIS has to be dealt with very seriously. The same holds for non-proliferation in general, even though this refers primarily to states that have launched programs to become a nuclear power. Let us assume that it might be possible for terrorists to steal a nuclear bomb, say in Russia. How could it be smuggled out of the country, given the size, weight and dangers of such a bomb, and given intensified official search for it? How can it be brought to the place where it should detonate without being detected? It is easy to see that stealing a nuclear bomb does not seem to be a promising way for terrorists. But the strongest argument is that up to now the Russian nuclear weapons complex has proved to be stable because the Russian governments have been very concerned about security and are working to improve accountability and control. In addition, the Russians have concentrated their warheads in fewer locations and moved them out of areas of unrest. 43 Furthermore, the idea that any(rogue) state (»State-Sponsored Terrorism«) would hand over control of nuclear weapons to terrorists is hard to believe because the risk that they would get out of control and turn against their patrons would be too great. 44 41. Falkenrath / Newman / Thayer( 1998 ). 42. Kamp( 1998 ), p. 170 . 43. There were approximately over 500 nuclear storage sites in the Soviet Union and Eastern Europe in 1990 and there are less than 100 today in Russia. 44. Cf. Kamp( 1998 ), p. 170 . IPG 3/2000 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism 305

The most likely possibility is that of stealing fissile or non-fissile material in Russia or elsewhere. Deutch points out that»despite the number of press articles claiming numerous instances of nuclear trafficking world-wide, we have no evidence that any fissile materials have actually been acquired by any terrorist organisation. We have also no indication of state-sponsored attempts to arm terrorist organisations with the capability to use any type of nuclear materials, fissile or nonfissile, in a terrorist act. Unfortunately, this does not preclude the possibility that a terrorist or other group could acquire, potentially through illicit trading, enough radioactive material to conduct an operation, especially one designed to traumatise a population«. 45 To draw a conclusion, the highest danger and threat does not lie in a potential terrorist use of a nuclear bomb, but in a kind of environmental pollution with radio-active materials. Terrorists would not necessarily need fissile materials for their purposes. Non-fissile radioactive materials dispersed by a conventional explosive would certainly cause damage to health, property and the environment as well as societal and political disruption. Such materials could be used to contaminate water supplies, business centres, government facilities or transportation networks. 46 But,»traditional terrorist groups with established sponsors probably will remain hesitant to use a nuclear weapon, for fear of provoking a world-wide crackdown and alienating their supporters. In contrast, a new breed of multinational terrorists 47 might be more likely to consider such a weapon if it were available«. 48 If a terrorist organisation wanted to inflict mass casualties and if the expected results would make sense in their overall communication strategy, it could try to use biological and chemical weapons, which are comparatively easier to acquire or produce. 49 Biological and Chemical Weapons: 50 Aum Shinrikyo and Beyond Biological and Chemical Weapons( BCW ) are often referred to as the»poor man’s nuclear bomb«. Indeed, biological agents(pathogens such as viruses or bacteria) and chemical substances can be obtained rather easily because they are traded mainly for medical reasons(biological agents) or can be bought legally(chemical substances). The knowledge of how to deal with these agents and substances is available publicly, e. g. via books like » The Poisoner’s Handbook« and»Silent Death« in the United States. So the danger of terrorist use of biological and chemical substances to build weapons cannot be ruled out. Some of the advantages of BCW s for terrorist use could be: 51 ̈ the small quantities of toxic agents needed for mass-destruction attacks, which limit the costs and logistical difficulties of BCW ’s production or aquisition, ̈ their indetectability by traditional anti-terrorist sensor systems, ̈ in some cases, the lack of an agent»signature«, which makes it possible to disguise the cause of death, ̈ the extent of sheer terror and societal disruption that may be instilled in a target population. In the past, experts considered such a terrorist option not to be very likely. This attitude has changed after the two terrorist attacks with chemical substances(Sarin nerve gas) by the Aum cult in Japan: their first attack in Matsumoto killed 7 people and injured another 500 , their second and better known attack in the Tokyo subway system killed 12 people and injured approximately another 5.500 . Furthermore several attempts at purchasing biological agents or chemical substances have been made by groups and single persons around the globe. 52 This clearly shows that terrorism with 45. Testimony before the Permanent Subcommittee on Investigations of the Senate Committee on Government Affairs by the DCI , John M. Deutch, 20 March 1996 . 46. Cf. Deutch( 1996 ), Testimony, opt. cit. 47. For example politically committed, mixed nationality Islamic militants or pseudo-religious cults like Aum Shinrikyo in Japan. The latter, known for their chemical attack in Tokyo, also tried to mine its own uranium in Australia and to buy Russian nuclear warheads. 48. Deutch( 1996 ), Testimony, opt. cit. 49. Falkenrath( 1998 ). 50. For a deeper insight into the problem of chemical and biological terrorism, see the brilliant and very detailed study by Purver( 1995 ), which also summarizes the conclusions of most of the open literature. 51. Cf. Purver( 1995 ). 52. Cf. Sopko( 1996 ), pp. 3 ff. 53. Neuneck( 1999 ), p. 3 , and Thränert( 2000 ). 54. Falkenrath / Newman / Thayer( 1998 ), p. 16 . 306 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism IPG 3/2000

BCW s is possible and can be called successful to a certain extent. But one has to differentiate. Biological weapons without a system for aerosol dissemination would not be very effective 53 and should be considered as potentially dangerous contaminants rather than WMD s. 54 An enormous mass of agents is required for inflicting mass casualties in chemical attacks on open-air targets. The danger here lies in outdoor attacks e.g. with a large truck bomb or indoor attacks killing a few hundred people. 55 The groups extremely interested in ChemBioTerrorism are cults or groups with»apocalyptic fanaticism« like Aum Shinrikyo in Japan or the already mentioned mentally disturbed / deranged single persons(»the chosen ones«) with a certain »mission« or»social philosophy«. The activities of the Aum cult turned out to be the only cases of concrete chemical terrorism. Fortunately, they did not have any imitators. This might be a clear sign that it is not that easy to carry out effective terrorist acts with biological or chemical weapons. Although Aum made very costly efforts over years, they were only able to produce Sarin of rather poor quality(diluted) which is not a very good result when compared to their inputs. 56 Aum was an organisation with over 40.000 members and had financial resources of approximately one billion US -Dollar, which they used to recruit scientific and technical experts from Russia, Japan and elsewhere. As shocking as this act still is, it also shows in retrospect that such weapons are still no feasible alternative to conventional weapons concerning »effective« terrorist acts(in terms of destruction, casualties). The reasons are: 57 ̈ the technical barriers mentioned, ̈ the perceived uncontrollability of the agent, including the possibility of harm to the user, ̈ political disutility, including the likelihood of alienating(potential) supporters on moral grounds, ̈ fear of unprecedented governmental retribution that might follow, ̈ the lack of a perceived need for such indiscriminate, high-casualty attacks to reach the goals of the terrorists, and ̈ a general reluctance to experiment with unfamiliar weapons. Still, there have been many reports of terrorist threats to use BCW s in attacks. Apart from Aum, such weapons have also been,»successfully« used in some instances such as product contamination and individual assassinations. But, given the mentioned risks, why do terrorists try to use BCW s? What they want and what they get is high media coverage and attention around the world. So one very important reason to use WMD in the future will not be their effectiveness, but the attention that can be caught by using them. If this thesis holds true, it is of minor importance what overall technical quality these weapons made by terrorists have. Another worrying aspect is that Aum has been able to work on their weapon projects over years without being detected by police or intelligence agencies. 58 The Likelihood of WMD Terrorism The danger of ChemBioTerrorism seems to be higher than that of nuclear terrorism. Walter Laqueur points out: 59 ̈ Chemical agents are easier to produce than nuclear weapons, but very difficult to keep safely in stable conditions, and their dispersal depends very much on climatic factors. ̈ Biological agents are the most dangerous, but storage and dispersal is even trickier than for chemical agents. Also the risk of contamination for the people handling them is high and many of the most lethal bacteria and spores do not survive well outside the laboratory. ̈ Given the technical difficulties, terrorists are less likely to use nuclear devices than chemical agents, and least likely to use biological weapons. On the whole, however, many scientists believe that the likelihood of future use of BCW s is, in contrast to nuclear weapons, considerable and growing. The reasons are: 60 ̈ increased security against traditional types of terrorist attacks, 55. Falkenrath / Newman / Thayer( 1998 ), p. 16 . 56. Cf. Thränert( 2000 ). 57. Purver( 1995 ). 58. Thränert( 2000 ). 59. Laqueur( 1996 ), p. 30 . 60. For a summary see Purver( 1995 ). IPG 3/2000 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism 307

̈ public indifference to the latter, and the need for more spectacular acts to attract attention, ̈ a recent increase in high-casualty, indiscriminate attacks, ̈ the proliferation of BCW s and materials worldwide, and ̈ an increase in inter-ethnic and religiouslyinspired violence with fewer humanitarian inhibitions. The most important point, as far as terrorist motivation is concerned is the additional horror that is caused by the use of WMD s. This attaches a premium to investing in them. 61 Religious or pseudoreligious cults are particularly tenacious. Even after multiple failures in its efforts to use biological weapons, Aum Shinrikyo refused to switch to conventional weapons, developing chemical weapons instead for its attack in Tokyo. 62 Cyberterrorism Cyberterrorism is being discussed as a new threat that terrorists might be able to cause via Internet. Generally, two classes of disruptive activities have to be distinguished: 63 ̈ »Ordinary« Hacking: This refers to operations against target Internet sites with the intention to cause disruption but not serious damage(loss of life etc.). Examples are Web sit-ins and virtual blockades, automated e-mail bombs, Web hacks, computer break-ins and computer viruses and worms. ̈ Cyberterrorism: This refers to the convergence of cyberspace and terrorism. It covers politically motivated hacking operations intended to cause grave harm such as loss of life or severe economic damage. An example would be penetrating air traffic control systems to make planes collide. Only the latter will be considered in more detail here. Pollit offers a good working definition of Cyberterrorism:»Cyberterrorism is the premeditated, politically motivated attack against information, computer systems, computer programs and data which results in violence against non-combatant targets by subnational groups or clandestine agents«. 64 Cyberterrorism offers»advantages«: 65 It can be conducted remotely and anonymously, it is relatively cheap, it does not require the handling of explosives or a suicide mission and it would get extensive media coverage. But there are also some drawbacks: 66 Because systems are complex, it is harder to control an attack and achieve the desired level of damage and, unless people are injured, there is also less drama and emotional appeal. There are two general methods of cyberterrorism: Information technology( IT ) itself is the target and / or IT is the tool of a larger operation. 67 Table 4 shows some examples: 68 At present, it may seem that there is little concrete evidence for a Cyberterrorism threat because only few examples can be given. These are, nevertheless, very alarming ones: 69 ̈ A» PLO « virus was developed at Hebrew University in Israel. ̈ In Japan, groups have attacked the computerised control systems for commuter trains, paralysing major cities for hours. ̈ The Italian Red Brigade’s manifesto specified the destruction of computer systems and installations as an objective for»striking at the heart of the state«. ̈ Sinn Fein supporters working out of the University of Texas at Austin posted sensitive details about British army intelligence installations, military bases, and police stations in Northern Ireland on the Internet. The possibilities for hackers to create chaos are almost unlimited and the vulnerabilities will increase. An unnamed US intelligence official has pointed out that, with one billion US -Dollar and 20 capable hackers, he could shut down America. 70 It is not hard to imagine that terrorists could do so as well, especially when they have sufficient financial resources and employ computer experts in legal businesses that can be used for or merged with their true intentions and, finally, if the targets are smaller like the manipulation possibilities 61. Cf. Simon / Benjamin( 2000 ), p. 71 . 62. Cf. Simon / Benjamin( 2000 ), p. 71 . 63. Cf. Denning( 1999 ), p. 1 . 64. Pollit(1997), p. 285 . 65. Denning( 1999 ). 66. Soo Hoo / Goodman / Greenberg( 1997 ). 67. Devost / Houghton / Pollard 1996 ). 68. The Table is based on Devost / Houghton / Pollard, 1996 , and enriched with examples provided by Collin( 1997 ). 69 . Cf. Devost / Houghton / Pollard( 1996 ), p. 2 . 70 . Cf. Laqueur( 1996 ), p. 35 . 308 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism IPG 3/2000

Physical Tool Digital Tool Table 4: Tool/ Target Matrix of Cyberterrorism Physical Target Digital Target Conventional terrorism (e. g. Oklahoma City bombing) IRA attack on Square Mile financial district, London, 1992 E. g. terrorists spoofing an air-traffic control system to bring down a plane, manipulating of computers in the food processing industry leading to poisoned products, or of the computer-controlled composition of medical products E. g. Trojan horses in public switched network, or manipulation of financial transactions that could cause serious diffculities even for national economies mentioned in table 4 . Laqueur asks the conclusive question:»Why assassinate a politician or indiscriminately kill people when an attack on electronic switching will produce far more dramatic and lasting results?«. 71 Just recently in his statement before the Joint Economic Committee in February 2000 , John Serabian, Information Operations Issue Manager at the CIA , draws a rather alarming picture concerning terrorists:»We are detecting with increasing frequency the appearance and adoption of computer and Internet familiarity in the hands of these non-state actors.(...) Terrorists(...) have come to recognise that cyber weapons offer them new, lowcost, easily hidden tools to support their causes.(...) Terrorists and extremists already use the Internet to communicate, to raise funds, recruit, and gather intelligence. They may even launch attacks remotely from countries where their actions are not illegal (...). Cyber attacks offer terrorists the possibility of greater security and operational flexibility«. 72 In summary, the use of new technologies would certainly secure high media coverage for terrorists. It could make sense in their overall »communication strategy«. Communication technologies therefore will be a very attractive target in future operations. will remain the most important form of terrorism. However, it will be upgraded by developments in weapon technology. Therefore, it should not be played down. WMD terrorism might occur via single incidents but will not play a major role. Cyberterrorism, in turn, must be expected to became very important. Terrorism is more than changing weapons, actors and motivations: 74 it is a kind of struggle that ultimately is fought in the political arena. Good intelligence and a professional security force are necessary. But what is most important is a public that is informed and engaged, that understands the nature of the threat, its potential cost, and why the fight against terrorism is its fight, too. ̇ References Adams, J.( 1986 ): The Financing of Terror, Sevenoaks. Clutterbuck, R.( 1975 ): Terrorismus ohne Chance – Analyse und Bekämpfung eines internationalen Phänomens, Stuttgart. Collin, B.C.( 1997 ):»The Future of Cyberterrorism: Where the Physical and Virtual Worlds Converge«; Lecture held at the 11 th Annual International Symposium on Criminal Justice Issues, Chicago 1997 . Conclusion Terrorism clearly is a phenomenon in transition. New types of actors have emerged, new means are being deployed, new controversial issues within or between societies make for new motives for extremist behaviour. But conventional terrorism 71 . Laqueur( 1996 ), p. 35 . 72. Statement for the Record before the Joint Economic Committee on»Cyber Threats and the U.S. Economy« by John A. Serabian, Jr., Information Operations Issue Manager, Central Intelligence Agency, 23 February 2000 , Washington D.C . 73. Cf. Chapter 9 (Responding to Terrorism) of the U.S. Department of Defense’s 1997 Annual Defense Report. IPG 3/2000 Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism 309

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