ANDREAS WITTKOWSKY Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo* BEITRÄGE/ARTICLES E in Jahr nach dem Ende des NATO -Bombardements gegen Jugoslawien, mit dem ein internationales Mandat im Kosovo militärisch erzwungen wurde, macht sich Ernüchterung breit. Die Lage vor Ort entspricht in keiner Weise dem Leitbild einer friedlichen multi-ethnischen Zivilgesellschaft. Das Prinzip der ethnischen Ausgrenzung bestimmt weiterhin die politische Landschaft, denn nach ihrer Rückkehr im Sommer 1999 begannen die zuvor vertriebenen Kosovo-Albaner ihrerseits mit Vertreibungen und Gewalttaten. Diese zielten nicht nur auf die serbische Bevölkerung, sondern auch auf die Roma und andere Minderheiten. Eine Überquerung der seitdem geschaffenen ethnischen Trennlinien im Kosovo ist nur unter massivem Schutz der jeweils»Fremden« durch die»Kosovo Force«( KFOR ) möglich. Die einzig dauerhaft tragbare Option für die gesamte Region Südosteuropa, nämlich die Konsolidierung moderner politischer Nationen – und damit von Nationalstaaten, in denen der staatsnationale Konsens über die politische Beteiligung aller Bürger des Staatsgebiets, nicht jedoch über den Mythos der ethnischen Homogenität angestrebt wird –, liegt nach wie vor in weiter Ferne. Diese ist auch nicht in jeder Konstellation denkbar, sondern müsste der jüngsten Geschichte Rechnung tragen; eine technokratische Rekonstruktion der systematisch zerstörten jugoslawischen (Rest-)Nation ist aussichtslos. Dies kompliziert die Suche nach einem tragfähigen Status für das Kosovo, da die etablierte Praxis des Völkerrechts an der Garantie bestehender Staatsgrenzen orientiert ist. Die Hilflosigkeit der internationalen Gemeinschaft, die Vertreibungen sowohl während als auch nach dem Krieg zu verhindern und für die persönliche Sicherheit aller Bürger Kosovos zu garantieren, haben verstärkte Zweifel an der Sinnhaftigkeit des westlichen Engagements aufkommen lassen, das gerade damit begründet wurde, weitere Menschenrechtsverletzungen und eine humanitäre Katastrophe zu vermeiden. Die Eskalationen nach dem Einmarsch der KFOR -Truppen leisten dem inhärenten Nihilismus einer außenpolitischen Denkschule Vorschub, die unter dem Motto»Give War a Chance« antritt. Sie unterstellt, eine künstliche Befriedung regionaler Kriege durch externe Interventionen sei grundsätzlich unmöglich, da die Konfliktparteien kein eigenes Interesse an einer Friedenslösung entwickeln und ihr deshalb zwangsläufig entgegenarbeiten. 1 Zunehmend wird die Frage gestellt, ob die Ergebnisse der NATO -Aktion die politischen Kosten rechtfertigen, die durch den umstrittenen Umgang mit dem Völkerrecht entstanden sind. Denn auch wenn das Bombardement nicht einhellig als Bruch»des« Völkerrechts interpretiert wird, so wird es doch zweifelsohne als machtpolitischmilitärische Durchsetzung eines völkerrechtlichen Prinzips –Verbot des Völkermords – ohne die völkerrechtliche vorgesehene Legitimierung durch den UN -Sicherheitsrat angesehen. 2 Auch die Unzufriedenheit der über zwei Millionen Kosovaren steigt. Dies betrifft einerseits die etwa zehnprozentige Minderheit der KosovoSerben, die – inzwischen verhasst bei den meisten albanischen Kosovaren, aber auch in Innerser* Der Aufsatz entstand in Kooperation mit dem Deutschen Institut für Entwicklungspolitik im Rahmen des Stabilitätspakts für Südosteuropa. Die Informationen beruhen – soweit nicht anders gekennzeichnet – auf Autoreninterviews während zweier Aufenthalte im Kosovo im ersten Halbjahr 2000 . Allen Gesprächspartnern sei an dieser Stelle herzlich gedankt. 1. Edward N. Luttwak:»Give War a Chance«. In: Foreign Affairs 4/1999 , S. 36–44 . 2. Vgl. Egbert Jahn:»›Nie wieder Krieg! Nie wieder Völkermord!‹ Der Kosovo-Konflikt als europäisches Problem«. Forschungsschwerpunkt Konflikt- und Kooperationsstrukturen in Osteuropa an der Universität Mannheim: Untersuchungen des FKKS 23/1999 , S. 28–38 . IPG 4/2000 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo 347

bien unwillkommen und vom Milosˇevic´-Regime für künftige Eskalationen instrumentalisiert – die eigentlichen Verlierer der gegenwärtigen Lage sind und die internationale Präsenz grundsätzlich ablehnen. Andererseits sieht sich die internationale Präsenz seitens der Kosovo-Albaner der Frage ausgesetzt, warum sie ihre Mission nicht zu einem Ende führt, das den Willen von rund 90 Prozent der Bevölkerung nach»Unabhängigkeit« endlich erfüllt. Verstärkt wird die Unzufriedenheit durch die prekäre wirtschaftliche Lage, deren Verbesserung gemeinhin als Schlüssel zur Stabilisierung der Region angesehen wird. Die Ausgangsbedingungen für eine Entwicklung Kosovos sind aber keinesfalls optimal. Die Provinz war traditionell ein wenig industrialisierter Teil Jugoslawiens mit einigen schwerindustriellen Betrieben der Energiewirtschaft(Braunkohle und Wasserkraft) und des Buntmetallbergbaus(v. a. die Zink- und Bleiproduktion des Trepca-Kombinats). Der Anteil ländlicher Subsistenzwirtschaft war hoch. Für die jüngste Bevölkerung Europas – zwei Drittel der Kosovaren sind unter 30 Jahre alt – bietet sie nur wenige Zukunftsperspektiven, ganz im Gegensatz zu kriminellen Handlungen, die das schnelle Geld versprechen. Obwohl gerade den Kosovo-Albanern ein hohes Maß an Eigeninitiative bescheinigt wird – belegt durch die Schnelligkeit ihrer Rückkehr nach Beendigung des NATO -Bombardements, dem anschließenden Wiederaufbau ihrer Dörfer bis hin zu den wirtschaftlichen Aktivitäten in Handel und Dienstleistungen –, haben die umfangreichen internationalen Hilfsprogramme bei vielen Kosovaren eine Anspruchshaltung entstehen lassen, diese Unterstützung als selbstverständliche Bringschuld der internationalen Organisationen anzusehen. Damit verbunden ist die Tendenz, die Verantwortung für jegliche Probleme – die zweifelsohne vorhanden, aber in einer chaotischen Umbruchsituation wohl unvermeidlich sind – vor allem der»United Nations Interim Administration Mission in Kosovo«( UNMIK ) anzulasten. Im Gegensatz zur NATO und der von ihr geführten KFOR hat das UN -System bei den Kosovo-Albanern von vornherein kein hohes Ansehen genossen, und zwar wegen( 1 ) Srebrenica,( 2 ) der fehlenden Unterstützung der NATO -Kampagne durch den Sicherheitsrat,( 3 ) des Festhaltens an der territorialen Zugehörigkeit Kosovos zu Jugoslawien und ( 4 ) der insgesamt ernüchternden Bilanz von UN Missionen weltweit. Bestätigt wird diese Haltung dadurch, dass die UNMIK in den ersten Monaten ihrer Existenz tatsächlich vor allem damit beschäftigt gewesen ist, die eigene Arbeitsfähigkeit herzustellen. Wichtige wirtschaftspolitische Entscheidungen wurden verzögert, die Rehabilitierung wichtiger Infrastruktur(Kraftwerke, Telekommunikation u. a.) verlief schleppend. Hinzu kommt, dass der ungeklärte Status Kosovos auch dazu führte, dass die für potenzielle Investoren entscheidende Frage – die Klärung der Eigentumsrechte – offen geblieben ist. Auf kosovarischer Seite herrschen zudem falsche Einschätzungen hinsichtlich des wirtschaftlichen Potenzials des bescheidenen Industrieerbes vor. Wie auch in anderen Ländern zu Beginn der Transformation stellt sich nämlich die Frage, in welchem Umfang die alten Kollektivbetriebe unter marktwirtschaftlichen Bedingungen überhaupt wiederbelebt werden können. Da niemand die schmerzhaften Wahrheiten öffentlich ausspricht und vermittelt, steigt die Unzufriedenheit weiter. Fünf Optionen und eine Vision Angesichts der wachsenden Kosten und Risiken einer dauerhaften Präsenz vor Ort suchen die am UN -Mandat führend beteiligten Staaten inzwischen verstärkt nach Ausstiegsszenarien. Auf dem EU Frühjahrsgipfel in Lissabon erhoben der Generalsekretär für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, und der Kommissar für Außenbeziehungen, Chris Patten, die Forderung, einen Fahrplan für die Konsolidierung des Kosovo im Rahmen der UN -Sicherheitsresolution 1244 zu erarbeiten. 3 Von den drei Elementen eines möglichen Fahrplans(Ziel, Wegstrecke und zeitliche Festlegung) 3. Report on the Western Balkans presented to the Lisbon European Council by the Secretary General / High Representative together with the Commission( SN 2032/2/00 REV 2 ). In: CEPS Europe South-East Monitor No. 9 , March 2000 , Brussels: Centre for European Policy Studies. 348 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo IPG 4/2000

fehlt allerdings das wichtigste – ein eindeutiges Ziel. Denn erfolgreich wird die Mission nur dann sein, wenn sie eine erneute Gewalteskalation nach ihrem Abschluss verhindert. Im Rahmen des UN -Mandats lässt sich ein Status für Kosovo, der dies gewährleistet, zumindest kurzfristig nicht finden. Grundsätzlich lassen sich für einen endgültigen Status Kosovos fünf Optionen mit steigenden Autonomie- bzw. Souveränitätsgraden identifizieren: 1. Fortbestand als Teil Jugoslawiens und Serbiens; 2. substanzielle Autonomie im jugoslawischen Staatsverband; 3. substanzielle Autonomie im Rahmen eines internationalen Protektorats eigenen Typs; 4. ethnische Teilung zwischen Serben und Albanern, möglicherweise gefolgt vom Anschluss der Teileinheiten an Albanien bzw. Serbien; 5. Unabhängigkeit, möglicherweise gefolgt vom Anschluss an Albanien. Eine dauerhaft tragfähige Option wird die Legitimation durch die kosovarische Bevölkerung sicherzustellen haben, also den Tatbestand einer modernen politischen Nationsbildung auf dem jeweiligen Staatsgebiet erfüllen müssen – sei es innerhalb Jugoslawiens oder in einem unabhängigen Kosovo. Es ist jedoch augenscheinlich, dass es zurzeit keine entsprechende einvernehmliche Lösung zwischen den beiden wichtigsten Bevölkerungsgruppen im Kosovo gibt. Die albanisch-ethnische Mehrheit der Kosovaren tritt eindeutig für die Option 5 ein und sieht alle anderen Optionen durch die staatlich inszenierten Mord- und Vertreibungsaktionen der Jahre 1998/99 unwiederbringlich diskreditiert. Eine weiter gehende Dynamik durch die anschließende Vereinigung Kosovos mit Albanien wird von den meisten Kennern der Region dagegen für unwahrscheinlich gehalten, obwohl sich die Mehrheit der Kosovo-Albaner durchaus als Teil einer großalbanischen Nation versteht. Dabei dominiert jedoch eher ein kulturelles denn ein politisches Nationenverständnis. Das real existierende, von Staatszerfall und kriminellen Strukturen geprägte Albanien – insbesondere im benachbarten Nordalbanien – übt geringe Anziehungskraft auf die Kosovaren aus und lässt bei ihnen nur wenig Neigung aufkommen, die positive Utopie eines vereinten Albaniens aktiv zu verfolgen. 4 Die serbisch-ethnische Minderheit hält mehrheitlich an Option 1 fest und wäre bestenfalls bereit, einer Variante der Option 2 zuzustimmen, der ein sehr eng gefasstes Autonomieverständnis zugrunde liegt. Allerdings lässt das mit Belgrad abgestimmte Verhalten der politischen Vertreter der Serben im Nordteil Kosovos(Gebiet Mitrovic´a) darauf schließen, dass hier inzwischen auch über verschiedene Formen der Option 4 nachgedacht wird(s. u.). Das UN -Mandat zielt dagegen auf eine tragfähige Option 2 , nimmt aber aufgrund der Erkenntnis, dass eine»traditionelle« Autonomieregelung bis auf weiteres nicht umsetzbar sein wird, aus pragmatischen und sicherheitspolitischen Erwägungen inzwischen starke Züge der Option 3 an. Die Vision für ein erfolgreiches Ende der UN Mission kann deshalb nur eine offene Zielvorstellung sein. Dies wäre ein Zustand, in dem für die Kosovaren eine Wahlmöglichkeit über den endgültigen Status existiert, ohne dass die dann getroffene Entscheidung – wie immer sie auch ausfallen mag – den Frieden erneut gefährdet. Die Übergangsperiode bis zu diesem Zustand wird vermutlich recht lange dauern und erfordert ein fortgesetztes ziviles und militärisches Engagement. Diese Vision müsste trotz der damit verbundenen Kosten von der internationalen Gemeinschaft geteilt werden können, denn trotz aller Konkurrenzen befinden sich die wichtigsten internationalen Akteure – NATO , UN , OSZE , USA , die EU und ihre Mitgliedsstaaten – in einer Situation, in der letztlich alle gewinnen oder alle verlieren werden. Auch der großen Mehrheit der Kosovaren sollte diese Vision vermittelbar sein, da die Alternative Krieg – und damit nur erneutes Elend – bedeuten würde. Diese Vision soll im Folgenden vertieft und begründet werden. 4. Vgl. Stefan Troebst:»Die albanische Frage – Entwicklungsszenarien und Steuerungsinstrumente«. Studie für das Militärwissenschaftliche Büro des österreichischen Bundesministeriums für Landesverteidigung, Leipzig, 22. Mai 2000 . IPG 4/2000 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo 349

Lösungsansätze im Rahmen des UN-Mandats Die Grundlage für das UN -Mandat in Kosovo ist die Resolution 1244 des UN -Sicherheitsrats vom 10. Juni 1999 . 5 Mit ihrer Annahme wurde ein Zustand beendet, bei der ein internationaler Militäreinsatz zur Durchsetzung des Völkerrechts ohne Legitimierung durch den UN -Sicherheitsrat stattgefunden hatte, weil dafür keine Zustimmung Russlands und Chinas zu gewinnen war. Das Mandat gilt für einen Zeitraum von zwölf Monaten, verlängert sich jedoch automatisch, wenn der Sicherheitsrat nicht anders entscheidet(Abs. 5 ; 19 ). Die Resolution erteilt das Mandat für eine internationale Sicherheitspräsenz( KFOR ) und eine Zivilpräsenz( UNMIK ) unter der Leitung eines Sondergesandten des UN -Generalsekretärs(Special Representative of the Secretary General, SRSG ). Um die Weltorganisation zu entlasten und andere wichtige Akteure mit einzubeziehen, wurde für die Zivilpräsenz die Konstruktion von vier funktionalen Verwaltungs-»Säulen« unter der Leitung verschiedener multilateraler Organisationen gewählt, nämlich: ̈ Säule 1 : Humanitäre Fragen( UNHCR , Dennis McNamara); ̈ Säule 2 : Zivilverwaltung( UN , Tom Koenigs); ̈ Säule 3 : Institutionenentwicklung( OSZE , Daan Everts); ̈ Säule 4 : Wirtschaftlicher Wiederaufbau(Joly Dixon). Weiterhin bekräftigt die Resolution die Souveränität und territoriale Integrität der Bundesrepublik Jugoslawien sowie den Grundsatz der KSZE Schlussakte, dass Änderungen des völkerrechtlichen Status nur im Einvernehmen aller beteiligten völkerrechtlichen Subjekte möglich sein sollen. Das UN -Mandat hat dementsprechend zum Ziel, Kosovo eine»substanzielle Autonomie innerhalb der Bundesrepublik Jugoslawien« zu ermöglichen, bis eine endgültige politische Lösung gefunden wird(Abs. 10 ; 11 ). Für eine Unabhängigkeit Kosovos gibt es unter diesen Bedingungen nur eine einwandfreie Variante: die völkerrechtliche Anerkennung mit Zustimmung Jugoslawiens, die aber zurzeit völlig ausgeschlossen ist. Da die UN -Resolution 1244 lediglich die territoriale Integrität Jugoslawiens, nicht aber Serbiens proklamiert, würde auch ein Zusammenbruch Jugoslawiens – der durch den Austritt Montenegros aus der Bundesrepublik gegeben wäre – einen größeren politischen Spielraum für die Unabhängigkeit schaffen. Auch die jugoslawische Führung nimmt diese Möglichkeit offenbar als Achillesferse der gegenwärtigen Regelung wahr und versucht deshalb nachzubessern. So sieht ein von Belgrad vorgelegter Vertragsentwurf zur Errichtung eines Gemeinsamen Koordinationskomitees zwischen Jugoslawien und UNMIK vor, die»südserbische Provinz Kosovo und Metohija« nicht nur als integralen Bestandteil der Bundesrepublik Jugoslawien, sondern zugleich»als integralen Bestandteil der Republik Serbien« in einem völkerrechtlichen Abkommen mit der UN zu verankern. 6 Die von vielen Kosovo-Albanern geforderte Variante, Kosovo – wie Slowenien, Kroatien, Bosnien-Herzegowina, Makedonien und möglicherweise Montenegro – als eine Nachfolgerepublik Jugoslawiens anzuerkennen, stößt weiterhin auf erhebliche Vorbehalte. Die Regionen Kosovo und Vojevodina hatten zwar in der jugoslawischen Verfassung von 1974 einen Status erhalten, der sie weitgehend mit den Republiken gleichstellte – sowohl hinsichtlich ihrer inneren Konstitution (eigene Verfassung, Parlament, Regierung, Rechtswesen u. a.) als auch hinsichtlich ihrer Rolle im Gesamtstaat(gleichberechtigte Beteiligung in allen wichtigen Bundesorganen). Gleichzeitig blieben sie Teileinheiten Serbiens, und es war die Änderung der serbischen Republiksverfassung, die Milosˇevic´ 1989 als Hebel zur Abschaffung der Autonomie der beiden Regionen diente – nicht zuletzt mit Hilfe einer skrupellosen Einschüchterungspolitik durch Massenmobilisierung und Polizeimaßnahmen. Auch wenn man den Autonomiestatus von 1989 wiederherstellen könnte, würde dies kein Recht Kosovos auf Separation bedeuten, da die nach 1989 international politisch durchgesetzte Kompromissformel lautet, im Interesse der Stabi5. Resolution 1244 ( 1999 ), Adopted by the Security Council at its 4011 th meeting, on 10 June 1999 . <http: // www.un.org. / Docs / scres /1999/99 sc 1244 .htm>, 23.03.2000 . 6. Draft Agreement Between the Federal Republic of Yugoslavia and the United Nations on the Establishment of a Joint Coordination Committee, 24 April 2000 , Article 2 ( 4 ). 350 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo IPG 4/2000

lität und des Friedens nur vormaligen Teilrepubliken das Selbstbestimmungsrecht zu gewähren, nicht jedoch weiteren autonomen Untereinheiten. 7 Ein Abweichen von diesem Prinzip – oder gar eine weiter gehende Resolution des Sicherheitsrats – stößt nicht nur bei Russland(mit seinem Tschetschenien-Konflikt) und China(mit seiner fortgesetzten Ein-China-Politik) auf ganz grundsätzlichen Widerstand, sondern durchaus auch bei westlichen Staaten, die einen Präzedenzfall für ethnische Konflikte weltweit oder sogar im eigenen Land befürchten. Teilung Kosovos? Da die internationale Präsenz bisher nicht in der Lage war, die in der Resolution 1244 geforderten »Bedingungen für ein friedliches und normales Leben aller Einwohner Kosovos zu gewährleisten«, wurde vor allem in Deutschland und den USA wiederholt eine Teilung Kosovos in die Diskussion gebracht. Die Teilungsdebatte ist jedoch Sprengstoff für die Stabilisierungsversuche der internationalen Gemeinschaft. Seit der Rückkehr von über 800 000 vertriebenen albanischen Kosovaren im Sommer 1999 sind rund 200 000 Serben, aber auch Roma und andere Minderheiten zu Opfern einer Welle von Gewalt und Vertreibungen geworden, die nicht nur aus Rachegefühlen, sondern auch aus einem tief verankerten ethnischen Nationalismus der albanischen Kosovaren gespeist ist. Ein Großteil der Kosovo-Serben floh zunächst nach Innerserbien oder aber in die wenigen kompakten Enklaven – vor allem in das nördlich gelegene Gebiet Mitrovic´a sowie in die zentralen Gebiete um Gracanica und Kosovo Polje. Von dort wurden ihrerseits die verbliebenen Albaner vertrieben. Inzwischen sind innerhalb Kosovos weitgehend »reine« ethnische Enklaven entstanden. Über 100 000 Kosovaren gelten als»intern vertrieben«. Auch wenn programmatisch an einer Rückkehr aller Flüchtlinge festgehalten wird, versuchen KFOR und UN -Polizei gegenwärtig vorrangig, weitere Vertreibungen zu vermeiden und die Sicherheit von Minderheiten an ihren jetzigen Wohnorten zu gewähren. Damit ist heute schon knapp die Hälfte der rund 46 000 KFOR -Truppen vorrangig beschäftigt. Eine Teilung würde jedoch bedeuten, erstmals davon abzugehen, nur territorial bereits definierte Teilrepubliken von Bundesstaaten als unabhängig anzuerkennen, und stattdessen Grenzen nach ethnischen Gesichtspunkten neu zu ziehen. Damit ist die Teilungsoption geeignet, die inter-ethnische Balance in ganz Südosteuropa in Frage zu stellen und zumindest den nationalistischen Teilen der Albaner in Makedonien, Montenegro und im übrigen Serbien, aber auch den Serben in Bosnien-Herzegowina und Montenegro das falsche Signal zu geben, nämlich dass das Prinzip der ethnischen Neuordnung in Südosteuropa nun endgültig akzeptiert – und dementsprechend zur Vollendung zu bringen ist. Auch für die ethnischen Beziehungen innerhalb Kosovos bieten die verschiedenen Teilungsvarianten nicht jene eleganten Lösungen, die sich ihre Befürworter erhoffen. So würde eine Teilung entlang der heute bestehenden Siedlungsgrenzen zwischen den Albanern und den in fünf größeren und einigen kleineren Enklaven lebenden Serben einen»palästinensischen Flickenteppich« mit den entsprechenden Sicherheitsproblemen schaffen. Alternativ dazu könnte die größte serbische Enklave, das direkt an Innerserbien grenzende Gebiet nördlich von Mitrovic´a, abgeteilt werden. Wenn man die ethnische Logik dieser Abtrennung zu Ende denkt, würde sie wahrscheinlich einen Bevölkerungsaustausch zwischen den im Nordteil verbliebenen Kosovo-Albanern und den KosovoSerben der übrigen Enklaven nach sich ziehen. Die politische Führung der Mitrovic´a-Serben um den selbst ernannten Bürgermeister Oliver Ivanovic´ scheint inzwischen mit Hilfe von Provokationen und Eskalationen letztere Option voranzutreiben. Das»Opfer« der übrigen Enklaven wird dabei offenbar ins Kalkül gezogen. Belgrad unterstützt dieses Vorhaben, indem es – teilweise durch Anreize, teilweise durch Druck – die systematische Rückkehr der nach Innerserbien geflohenen Kosovo-Serben betreibt und damit versucht, siedlungspolitische Fakten zu schaffen. Die Motivation für diese Politik ist zweifach: Zum einen hat 7. Vgl. Egbert Jahn:»›Nie wieder Krieg! Nie wieder Völkermord!‹ Der Kosovo-Konflikt als europäisches Problem«. Forschungsschwerpunkt Konflikt- und Kooperationsstrukturen in Osteuropa an der Universität Mannheim: In: Untersuchungen des FKKS 23/1999 , S. 10–12 . IPG 4/2000 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo 351

die jugoslawische Elite Interesse an den im Nordteil gelegenen Buntmetallbergwerken des TrepcaKombinats. Zum anderen kann der Konflikt mit den Kosovo-Albanern aus innenpolitischen Gründen zu jedem opportunen Zeitpunkt eskaliert werden, da die Albaner jeden Vorstoß in Richtung einer Teilung als Versuch interpretieren, Kosovo seiner wirtschaftlichen Basis zu berauben. Ein Vorantreiben dieser Option durch internationale Akteure ist dazu geeignet, die sattsam bekannten Auseinandersetzungen in Mitrovic´a zu eskalieren und den mühsam erreichten Status quo zu gefährden. Ausgestaltung der»substanziellen Autonomie« Die zentrale Kontroverse im Rahmen des UN Mandats kreist um die Frage, was»substanzielle Autonomie« konkret bedeutet. Es überrascht wenig, dass Jugoslawien hier die restriktivste Position vertritt. In einem Memorandum zur Umsetzung der Resolution 1244 unterstrich die jugoslawische Bundesregierung, dass eine lokale Autonomie»entsprechend internationaler Standards« vor allem sprachliche und kulturelle Rechte der Minderheiten sowie lokale Verwaltungskompetenzen umfasst. Dagegen habe der Gesamtstaat weiterhin unbedingt die Einheitlichkeit des Ordnungsrahmens für Unternehmenstätigkeit, des Grenzregimes, des Binnenmarkts, der Finanzverfassung, der Währung, des Erfassungs- und Melderegimes, des Rechtssystems und die Erfüllung aller internationalen Verpflichtungen zu gewähren. 8 Da sie sich mit diesen Positionen in der Praxis nicht durchsetzen konnte, hat die jugoslawische Regierung inzwischen – mit Unterstützung Chinas – mehrfach den Abzug von KFOR und UNMIK aus dem Kosovo gefordert. Die internationalen Standards sind allerdings nicht annähernd so eindeutig wie von Jugoslawien unterstellt. Vielmehr lässt sich erkennen, dass Autonomieregelungen in der Vergangenheit sehr unterschiedlich ausgestaltete Einzelfall-Lösungen waren, 9 die – wie das Verhältnis der Republik Tatarstan zur Russischen Föderation zeigt – teilweise viel weiter gingen als im jugoslawischen Memorandum beschrieben. 10 Auch die Grundsätze für Autonomieregelungen in der EU , die in der 1998 vom Europäischen Parlament verabschiedeten Resolution zur Regionalpolitik der Gemeinschaft und zur Rolle der Regionen zum Ausdruck kommen, sehen vor, dass Regionen innerhalb einer nationalen Rechtsordnung den höchstmöglichen institutionellen Status erhalten sollen. 11 Für ein autonomes Kosovo wäre dies der Status einer dritten Republik Jugoslawiens – neben Montenegro und Serbien. Rechtsetzung und Verfassung Im Rahmen des UN -Mandats wird die Autonomie inzwischen weiter gehend definiert als ursprünglich vorgesehen – und zwar aufgrund der praktischen Probleme des Quasi-Protektorats. So legte der UN -Sondergesandte in seiner Regulation Nr. 1 vom 25. Juli 1999 – dem ersten UNMIK -Gesetzgebungsakt – zunächst fest, dass im Kosovo jenes Recht anzuwenden sei, welches am 24. März 1999 Geltung hatte, es sei denn, es widerspreche internationalen Menschenrechtsstandards oder der Erfüllung des UN -Mandats. Diese Entscheidung stieß auf heftigen Widerstand der Kosovo-Albaner, und insbesondere der neu berufenen Richter und Staatsanwälte, weil sie als grundsätzliche Akzeptanz der jugoslawischen Unrechtspraxis nach 1989 interpretiert wurde. 12 Im Dezember 1999 wurde eine Kompromisslösung gefunden, nach der grundsätzlich jenes 8. »Memorandum of the Government of the Federal Republic of Yugoslavia on the Implementation of UN Security Council Resolution 1244 «( 1999 ), Art. I. 4 . In: Review of International Affairs(Belgrade) No. 1085–86/1999 , S. VIII–IX. 9. Vgl. Hans-Joachim Heintze:»Wege zur Selbstverwirklichung des Selbstbestimmungsrechts der Völker innerhalb bestehender Staaten«. In: Hans-Joachim Heintze(Hg.): Selbstbestimmungsrecht der Völker – Herausforderung der Staatenwelt. Bonn: Dietz Verlag, 1997 , S. 22–23 . 10. Vgl. Valentin Michajlov:»Tatarstan: Jahre der Souveränität. Eine kurze Bilanz«. In: Osteuropa 4/1999 , S. 366–386 . 11. Zit. nach Markku Suksi:»Rechtliche Regelung der Autonomie. Die autonomen Ålandinseln und weitere europäische Beispiele«. In: Hans-Joachim Heintze (Hg.): Selbstbestimmungsrecht der Völker – Herausforderung der Staatenwelt. Bonn: Dietz Verlag, 1997 , S. 226 . 12. Vgl. Elmar Pichl:»Kosovo – Kriegsrecht, Faustrecht und UN -Recht. Rechtliche Aspekte des Wiederaufbaus«. In: Südosteuropa 11–12/1999 , S. 654–659 . 352 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo IPG 4/2000

Recht angewandt wird, das vor der Abschaffung der Autonomie 1989 in Kraft war. Spätere Versionen des jugoslawischen Rechts gelten nur für jene Fälle, die weder vom Recht im Rahmen des alten Autonomiestatus noch von den neuen UNMIK -Regulationen erfasst werden. 13 Inzwischen hat der UN -Sondergesandte über 60 Regulationen erlassen, die den Autonomiestatus unter UN -Mandat rechtlich ausgestalten. So wurden internationale Währungen als offizielle Zahlungsmittel neben dem jugoslawischen Dinar zugelassen. Seitdem findet ein Großteil der privaten und staatlichen Zahlungen in DM statt. Zur Finanzierung des Kosovo-Budgets wurden die Grundzüge eines Steuer-, Abgaben- und Zollwesens geschaffen, das die geplanten Ausgaben in Höhe von 430 Millionen DM im Haushaltsjahr 2000 zu rund 50 Prozent decken soll. Dagegen wird die – im Rahmen der UN -Resolution 1244 durchaus mögliche – Beratung einer Autonomieverfassung für Kosovo mit Skepsis betrachtet, da hiervon die Bedrohung des mühsam erreichten Status quo durch ein erneutes Aufwallen der Unabhängigkeitsbestrebungen befürchtet wird. Der UN -Sondergesandte ist deshalb inzwischen eher geneigt, einen»Kontrakt« zwischen den wichtigsten gesellschaftlichen Gruppen zu schließen, um damit Umfang und Grenzen der Selbstverwaltung, aber auch die Rechte der Minderheiten im Kosovo konsensual zu vereinbaren. Eigentumsfragen Die Resolution 1244 weist der UNMIK die Aufgabe zu, das jugoslawische bzw. serbische Staatseigentum im Kosovo zu verwalten. Nur zögerlich tastet sich die internationale Verwaltung an die ungeklärten Eigentumsverhältnisse heran, die ein entscheidendes Hindernis der wirtschaftlichen Entwicklung sind. Das Problem besteht vor allem darin, eindeutig zwischen Staats-, Privat- und dem für Jugoslawien typischen»sozialen« Belegschaftseigentum zu unterscheiden. Nach 1989 haben einige schwer zu beurteilende Eigentumstransfers stattgefunden, bei dem die profitabelsten kosovarischen Unternehmen in staatliches, privates oder gemischtes Eigentum unter Beteiligung jugoslawischer, teilweise aber auch ausländischer, Unternehmen überführt wurden – wie das Beispiel des umstrittenen Trepca-Kombinats zeigt. 14 Mit der Eigentumsfrage verbunden ist die Managementfrage. So konkurrieren in allen größeren Betrieben bis zu drei verschiedene Betriebsleitungen um das Recht, die Geschäfte übernehmen zu dürfen: ̈ die nach 1989 entlassene albanische Leitung aus der Autonomiezeit, ̈ das danach eingesetzte serbische Management, ̈ eine abermals albanische, oft von der Kosovarischen Befreiungsarmee UÇK (s. u.) platzierte neue Betriebsleitung. Da es keine rechtliche Klärung gibt, ist die Übernahme der Betriebe oft eine Machtfrage. Um wenigstens mittelfristig Planungssicherheit für wirtschaftliches Handeln zu schaffen, wird nun erstmals ein größeres Unternehmen in 10 -JahresPacht vergeben. Von einer allgemeinen Lösung ist UNMIK – auch auf Grund einer starken personellen Unterbesetzung – noch weit entfernt. Im Energiebereich hat UNMIK darüber hinaus erstmals Verträge für ein internationales Management vergeben, das jedoch bei fast allen kosovarischen Parteien auf einhellige Ablehnung stößt, weil sie sich in wesentlichen Entscheidungen übergangen fühlen. Lediglich für den Bereich des Wohneigentums sind inzwischen ein Direktorat für Wohnund Eigentumsfragen sowie eine Kommission zur Klärung offener Eigentumsansprüche geschaffen worden(Housing and Property Directorate and Claims Commission). Obwohl diese Institutionen erst am Anfang ihrer Arbeit stehen, könnten sie unter Umständen als Modell auch für gewerbliches Eigentum dienen. Gretchenfrage Gewaltmonopol Während sich die NATO spätestens seit den Rambouillet-Verhandlungen im Februar 1999 auf eine militärische Präsenz im Kosovo vorbereitete, konnte die während des NATO -Einsatzes paraly13. Vgl. UNMIK : Bringing Peace to Kosovo. UNMIK at nine months.<http: // www.un.org / peace / kosovo / pages /9 months.html>, 14.03.2000 . 14. Vgl. International Crisis Group:»Trepca: Making Sense of the Labyrinth«. In: ICG Balkans Report No 82 , 26 November 1999 . IPG 4/2000 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo 353

sierte UN den Aufbau der zivilen Präsenz erst wesentlich später beginnen – direkt nach Annahme der Resolution 1244 . Obwohl das UN -Mandat mitunter als Modell-Lösung für vergleichbare Konfliktsituationen diskutiert wurde, sind nach einem Jahr deutliche Grenzen einer Protektoratslösung im Zeitalter moderner Nationalstaaten sichtbar geworden. Dies betrifft weniger die – begrenzt, aber nicht grundsätzlich vermeidbaren – Kinderkrankheiten der Aufbauphase, sondern vielmehr die tieferliegenden Probleme der Legitimation politischer Macht durch die Bevölkerung des »Protektoratsgebiets«, die nicht mit den formulierten Grenzen der Mission übereinstimmt. Als Gretchenfrage erweist sich die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols der UN -Verwaltung gegen einheimische Parallelstrukturen. Gerade die Institutionen der albanischen Mehrheit haben bisher nur wenig Neigung erkennen lassen, irgend eine Form von staatlicher Gewalt zu legitimieren oder zu akzeptieren, die ihnen keine staatliche Unabhängigkeit zusichert. Schwächen des UN-Systems Die Entscheidung, die UN -Verwaltung auf vier funktionale Säulen unter der Leitung verschiedener multilateraler Organisationen zu bauen, machte zwar einen schnellen arbeitsteiligen Aufbau der Strukturen möglich, brachte aber gleichzeitig Effizienzverluste mit sich. Binnen kurzem zeigte sich das typische Koordinationsproblem internationaler Organisationen, verstärkt durch die – ebenfalls typischen – bürokratischen Strukturen und Prozeduren des UN -Systems. Gleichzeitig hatte UNMIK im ersten Jahr ihres Bestehens darunter zu leiden, dass die internationalen Geber ihren Finanzierungszusagen nur schleppend nachkamen. Nach mehreren dramatischen Appellen des UN -Sondergesandten, der die ohnehin niedrigen Löhne der örtlichen Verwaltungsangestellten nur mit mehrwöchiger Verspätung zahlen konnte, ist die Finanzierung der UNMIK inzwischen wenigstens auf eine halbes Jahr im Voraus gesichert. 15 Trotz teilweise hoher Motivation wurde die Arbeit des internationalen Personals zudem durch die starke Fluktuation erschwert. In der Regel kamen die internationalen Experten – angesichts der Ausgangslage wohl unvermeidbar – ohne große Vorbereitungen ins Kosovo, kehrten aber dann teilweise schon nach sechs Monaten – direkt nach der Einarbeitungsphase – wieder in ihre Heimatländer zurück, um dann neuen, gut bezahlten Anfängern Platz zu machen. In einigen zentralen Bereichen des UN -Mandats – so z. B. bei der Polizei wurde die erforderliche Sollstärke bis heute nicht erreicht. Die Sprach- und Kulturbarriere verstärkt die durch Unterbesetzungen und mangelnde Kontinuität entstehenden Reibungsverluste, die das UN -System zusätzlich belasten – und in den Augen der Kosovaren diskreditieren. Albanische Parallelstrukturen Innerhalb der albanischen Parallelstrukturen kann zwischen einer älteren Elite, die noch stark vom sozialistischen Jugoslawien geprägt wurde, und einer jüngeren Elite unterschieden werden. Allerdings sind beide wiederum in sich heterogen und teilweise zerstritten; im Vorfeld der für Herbst 2000 geplanten Kommunalwahlen differenzieren sie sich weiter aus. 16 Die ältere Elite betrieb 1989 die Gründung der Demokratischen Liga Kosovos LDK (Lidhja Demokratike te Kosovës) und verfolgte unter Führung des»Präsidenten« Ibrahim Rugova und der»Regierung« Bujar Bukoshis jahrelang den Weg eines friedlichen, von Ghandi inspirierten, aber letztlich erfolglosen Widerstands zu Gunsten der proklamierten»Republik Kosova«. Durch »Steuerzahlungen« der im Ausland lebenden Kosovo-Albaner konnte die Regierung Bukoshi über die Apartheidzeit hinweg das Überleben der Parallelstrukturen – einschließlich eines albanischen Bildungs- und Gesundheitssystems – ermöglichen. In den 90 er Jahren wurden weitere albanische Parteien gegründet, 1995 kam es zum Bruch zwischen Rugova und Bukoshi und 1998 wandten sich viele der LDK -Anhänger enttäuscht anderen politischen Strömungen – vor allem der von Rexhep Qosja gesammelten Vereinigten Demokratischen Bewegung LBD (Lëvizja e Bashkuar 15. Vgl. UNMIK : 2000 Fiscal Monitoring Report. Prishtina: Central Fiscal Authority, 31 March 2000 . 16. Vgl. International Crisis Group:»Who’s Who in Kosovo«. In: ICG Balkans Report No 76 , 31 August 1999 . 354 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo IPG 4/2000

Demokratike) – und zugleich der stärker werdenden Kosovarischen Befreiungsarmee UÇK (Ushtria Çlirimtare e Kosovës) zu. Die Gründung der UÇK Mitte der 90 er Jahre war die Antwort der jüngeren Elite auf die andauernde Apartheid und die Erfolglosigkeit der friedlichen Widerstandsstrategie der älteren. Unter der politischen Führung eines fünfköpfigen Direktorats, in dem sich später Hashim Thaçi als Erster unter Gleichen durchsetzte, und dem militärischen Kommando Agim Çekus begann die UÇK 1998 einen Guerillakrieg, der eine serbische Gegenoffensive mit Terror gegen die Zivilbevölkerung herausforderte. Gerade letzteres brachte der UÇK innerhalb kürzester Zeit eine breite Unterstützung durch die Bevölkerung und die Aufmerksamkeit der internationalen Gemeinschaft, auf die der friedliche Widerstand jahrelang vergeblich gehofft hatte. Nachdem das im Oktober 1998 auf internationale Vermittlung geschlossene HolbrookeMilosˇevic´-Abkommen zur Befriedung der Situation mehrfach gebrochen worden war, verfolgte die UÇK dann direkt vor der NATO -Intervention eine hoch riskante Eskalationsstrategie. Als Kompromiss zwischen alter und neuer Elite wurde im April 1999 – noch während der NATO Intervention – eine»Provisorische Regierung« unter Hashim Thaçi ausgerufen. Allerdings war der Kompromiss brüchig, und die UÇK zeigte sich in den Auseinandersetzungen des Nachkriegsalltags durchsetzungsfähiger als ihre Partner, z. B. indem sie sich in Schlüsselbetrieben über die Absprache hinwegsetzte, die 1989 entfernten alten Betriebsleitungen wieder einzusetzen und stattdessen eigenes Personal installierte. Gleichzeitig war zu beobachten, dass nach dem Krieg viele Unterstützer der UÇK wieder zu ihren traditionellen politischen Parteien zurückkehrten. Auch die Parteigründung Thaçis, die Demokratische Fortschrittspartei Kosovos PPDK (Partia e Progresit Demokratik të Kosovës) – im Mai 2000 umbenannt in Demokratische Partei Kosovos PDK (Partia Demokratike e Kosovës) – blieb nicht ohne Herausforderer aus dem eigenen Lager. So gründete der ehemalige UÇK -Kommandant Ramush Haradinaj eine Allianz für die Zukunft Kosovos AAK (Aleanca për Ardhmërinë e Kosovës), die gegen das Alleinvertretungsrecht der PDK antritt. Die übrigen Parteien spielen eine eher untergeordnete Rolle, zumal sie – wie auch in anderen Transformationsländern – in der Mehrzahl personenzentrierte Verbände mit erheblichen kommerziellen Interessen und wenig programmatischer Substanz sind. Einen klareren Überblick über die tatsächlichen Kräfteverhältnisse zwischen den politischen Kräften können und sollen die Kommunalwahlen am 28. Oktober 2000 bringen, zu denen sich bisher 29 Parteien haben registrieren lassen. Entscheidend wird dabei das Abschneiden der drei Gruppierungen LDK , PDK und AAK sein. Die LBD ist nach übereinstimmender Einschätzung der meisten Beobachter weitgehend inaktiv und chancenlos. Auch hier sind jedoch noch kurzfristige Überraschungen möglich. Die Gemeinsame Übergangsverwaltungsstruktur Durch den Abzug der jugoslawischen Staatsorgane (Truppen, Polizei, Verwaltung) im Juni 1999 entstand ein institutionelles Vakuum, das die UN -Mission füllen sollte. Tatsächlich wurde es eher von den mehr oder weniger informellen Strukturen der Kosovaren gefüllt. So setzte die Provisorische Regierung innerhalb kürzester Zeit Bürgermeister in den Kommunen Kosovos ein. Die Selbstorganisation in den serbischen Enklaven erfolgte analog. Im Gegensatz zu den sukzessive eintreffenden UN -Administratoren waren diese – weder durch Wahlen noch durch die UNMIK legitimierten – Kommunalverwaltungen in der Gesellschaft gut verankert und deshalb in vielen Bereichen handlungsfähig, so dass ihnen teilweise eine durchaus stabilisierende Wirkung zugesprochen werden konnte. Allerdings war auch zu beobachten, dass diese Verwaltungen mitunter schutzgeldartige Abgaben erhoben und – gerade auch in Serbisch dominierten Gebieten – zur nationalistischen Mobilisierung beitrugen. Die Provisorische Regierung begann zudem, eigene Dekrete zu erlassen, die weit in UNMIK -Kompetenzen eingriffen und über das UN -Mandat hinausgingen. 17 17. Vgl. International Crisis Group:»Waiting for UNMIK : Local Administration in Kosovo«. In: ICG Balkans Report No 79 , 18 October 1999 ; International Crisis Group:»What Happened to the KLA «. In: ICG Balkans Report No 88 , 3 March 2000 . IPG 4/2000 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo 355

Im Dezember 1999 unterzeichneten Ibrahim Rugova( LDK ), Rexhep Qosja( LBD ) und Hashim Thaçi( UÇK ) als führende politische Vertreter in den Parallelstrukturen ein Abkommen mit der UNMIK , mit dem alle Parallelstrukturen einschließlich der»Provisorischen Regierung« abgeschafft und durch eine Gemeinsame Übergangsverwaltungsstruktur(Joint Interim Adminstration Structure, JIAS ) mit der UNMIK ersetzt wurden. Diese hat seitdem folgenden Aufbau: 18 ̈ Das Kosovo Transitional Council( KTC ) – eine Art»Runder Tisch« – wurde von ursprünglich 12 auf 36 Mitglieder erweitert, um auch kleinere Gruppierungen berücksichtigen zu können. Es hat weithin beratende Funktion. ̈ Der Übergangsverwaltungsrat(Interim Administrative Council, IAC ) – bestehend aus vier Kosovaren, vier UNMIK -Vertretern und dem UN -Sondergesandten – ist das zentrale politische Entscheidungsgremium. In letzter Instanz entscheidet jedoch allein der UN -Sondergesandte. ̈ Die Gemeinsame Übergangsverwaltung besteht aus 20 Abteilungen, die den drei fortbestehenden UNMIK -Säulen untergeordnet sind, größtenteils der UN -Säule 2 (Zivilverwaltung), in wirtschaftlich wichtigen Bereichen der EU -Säule 4 (Wiederaufbau und Entwicklung). Die UNHCR -Säule I wurde im Zuge des Auslaufens der Nothilfe Ende Juni 2000 aufgelöst. Jede Verwaltungsabteilung hat eine Doppelspitze aus einem internationalen und einem kosovarischen Kodirektor, die das Initiativrecht für neue Regulationen inne haben. ̈ Die 30 Kommunalräte und-verwaltungen stehen zunächst unter der Leitung eines UNMIK -Verwalters, bis die für Herbst 2000 vorgesehenen Kommunalwahlen eine demokratische Legitimierung für die Selbstverwaltung auf kommunaler Ebene schaffen. ̈ Zur Bearbeitung spezieller Probleme wurden weitere Gremien geschaffen, die nicht direkt zur Gemeinsamen Übergangsverwaltung gehören, darunter das Komitee zur Rückführung der serbischen Flüchtlinge(Joint Committee for Serb Returns) und das o. g. Direktorat für Wohnund Eigentumsfragen. Auch die UN -Polizei untersteht nicht den gemeinsamen Verwaltungsstrukturen, sondern direkt der UNMIK . Bisher kann keines der JIAS -Gremien demokratische Legitimität beanspruchen. Vielmehr wurden die kosovarischen Repräsentanten in KTC , IAC und Verwaltung durch den UN -Sondergesandten nach Proporzgesichtspunkten berufen, die das ungefähre politische Kräfteverhältnis vor der Intervention widerspiegeln und die ethnischen Minderheiten angemessen berücksichtigen sollen. Ins IAC sind ein serbischer und drei Vertreter jener albanischen Gruppierungen berufen wurden, die zu den Verhandlungen von Rambouillet eingeladen worden waren( LDK , LBD , UÇK ). Im KTC sind auch Vertreter aller anderen ethnischen Minderheiten, kleinerer Parteien und wichtiger zivilgesellschaftlicher Institutionen eingebunden. Die im Serbischen Nationalrat(Srpsko Nacionalno Vecˇe, SNV ) organisierten Kosovo-Serben haben ihre Mitarbeit in der JIAS über lange Zeit verweigert. Erst im April 2000 entschied die SNV Fraktion in der Enklave Grac´anica unter dem orthodoxen Bischof Artemije, zunächst als Beobachter in KTC und IAC teilzunehmen und die beiden vorgesehenen Kodirektorposten in der Verwaltung zu besetzen. Nach erneuten Gewalttaten gegen Serben wurde diese Entscheidung jedoch wieder ausgesetzt. Gleichzeitig wurden deutliche Interessenunterschiede innerhalb der serbischen Gemeinschaft sichtbar, da sich die von Oliver Ivanovic´ geführte SNV -Fraktion im Gebiet Mitrovic´a weiterhin kooperationsunwillig zeigte und versuchte, mit Hilfe Belgrads Druck auf den SNV Grancˇanica auszuüben. Während sich die Mitrovic´a-Serben dadurch größere Chancen hinsichtlich einer wie auch immer gearteten Reintegration nach Innerserbien erhoffen, sind die politischen Vertreter der anderen Enklaven deshalb versöhnlicher geworden, weil sie begriffen haben, dass sie inzwischen auch im Belgrader Spiel die Verlierer sein sollen. 19 Insgesamt zeigt sich in der JIAS ein Zielkonflikt zwischen Einbindung und Kontrolle der Kosovaren. Gegenwärtig schwindet in der Bevölkerung die Akzeptanz für die Härten des Wiederaufbaus und der Transformation. Die kosovarischen Meinungsführer können sich allzu leicht auf eine 18. Vgl. UNMIK : Bringing Peace to Kosovo. UNMIK at nine months.<http: // www.un.org / peace / kosovo / pages /9 months.html>, 14.03.2000 . 19. Vgl. UN Security Council: Report of the SecretaryGeneral on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo(S /2000/538 ), 6 June 2000 . 356 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo IPG 4/2000

Oppositionsrolle zurückziehen und den UNMIK Vertretern die Verantwortung für diese Härten und die zweifelsohne gemachten Fehler im Umgang mit ihnen zuweisen, ohne dafür irgendeine Form von gesellschaftlicher Sanktionierung seitens ihrer Klientel befürchten zu müssen. Umgekehrt ist – wie auch in anderen Transformationsländern direkt nach dem Umbruch – zu beobachten, dass es den durch Selbstverwaltungssozialismus und Parallelgesellschaft geprägten Kosovaren mitunter an den notwendigen Verwaltungserfahrungen mangelt. Dennoch werden die Kosovaren ohne eine weitgehende Übernahme der politischen und administrativen Verantwortung nicht das Maß an Identifikation mit den Anstrengungen entwickeln, die gerade die Überwindung der wirtschaftlichen Probleme erfordert. Nur dann wird die internationale Gemeinschaft auch die Möglichkeit haben, wie in anderen Ländern ihre Hilfszusagen an Konditionen zu binden, für die es bisher keinen eindeutigen Adressaten gibt. Transformation der UÇK Der Zielkonflikt zwischen Einbindung und Kontrolle lässt sich auch bei der Transformation der Kosovarischen Befreiungsarmee in staatliche Gewaltorgane erkennen. Die Sicherheitsratsresolution 1244 verpflichtet die internationale Präsenz zur Entmilitarisierung der UÇK . Direkt nach dem Einmarsch der KFOR unterzeichnete Hashim Thaçi als politischer Führer der UÇK ein Abkommen, die Organisation bis zum 20. September 1999 aufzulösen. Damit verband er das politische Ziel, wichtige Teile der UÇK in drei zivile Institutionen zu überführen: ̈ in eine Partei(s. o.), ̈ in den Zivilschutz, ̈ in die neue kosovarische Polizei. Der militärische Kern der UÇK einschließlich seiner regionalen Kommandostrukturen wurde in das neu geschaffene Kosovo-Schutzkorps(Trupat Mbrojtëse të Kosovës, TMK ), das offiziell den Charakter eines weitgehend unbewaffneten Zivilschutzes trägt, aber im Ernstfall wohl schnell in eine kosovarische Nationalgarde umgewandelt werden könnte. Die kosovarischen Serben haben deshalb Abstand von der vorgesehenen Mitwirkung in dieser Organisation genommen und sich in den von ihnen kontrollierten Gebieten eigene paramilitärische Schutzverbände geschaffen. Inzwischen ist auch durch wiederholte Waffenfunde der KFOR der Verdacht bestätigt worden, dass sich die UÇK / TMK -Kommandanten einer vollständigen Entwaffnung entziehen und – trotz der öffentlichkeitswirksamen Abgabe und Vernichtung von Waffen – geheime Depots angelegt haben, um für alle Eventualitäten gerüstet zu sein. Viele Informationen weisen zudem darauf hin, dass der UÇK -Geheimdienst weiter aktiv ist. 20 Beim Aufbau des Kosovo-Polizeikorps( KPC ) wurde Abstand davon genommen, geschlossene UÇK -Einheiten aufzunehmen. Ehemalige UÇK Kämpfer mussten sich – durchaus mit Erfolg, teilweise aber offenbar auch unter Ausübung von Druck auf die Prüfer – individuell für den Polizeidienst bewerben. Zugleich ist zu beobachten, dass viele Einheiten der UÇK -Militärpolizei als private Wachschutzeinheiten fortbestehen. 21 Ob die kosovarische Polizei des KPC die Kraft aufbringen wird, sich konsequent gegen alle Formen der organisierten Gewalt durchzusetzen, ist noch nicht eindeutig abzusehen. Befürchtungen wurden hier nicht nur hinsichtlich alter UÇK -Loyalitäten, sondern auch hinsichtlich der Bezahlung laut, die weit unterhalb dessen liegt, was beispielsweise ein UNMIK -Chauffeur verdient. Dennoch gibt es wohl keine Alternative dazu, diesen Bereich möglichst schnell weitgehend in kosovarische Hände zu legen und ihn damit einer kosovarischen politischen Öffentlichkeit gegenüber rechenschaftspflichtig zu machen – zumal die Grenzen einer internationalen Polizeiarbeit inzwischen klar erkennbar sind. Innere Sicherheit Gerade im Bereich der inneren Sicherheit wird KFOR und UNMIK eine weitgehende Kapitulation vor dem Faktischen unterstellt. Dies betrifft nicht 20. Vgl. International Crisis Group:»What Happened to the KLA «. In: ICG Balkans Report No 88 , 3 March 2000 , S. 1–10 . 21. Vgl. International Crisis Group:»What Happened to the KLA ?« In: ICG Balkans Report No 88 , 3 March 2000 , S. 11–14 . IPG 4/2000 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo 357

nur die inzwischen kaum spontanen, sondern zunehmend organisierten Gewaltverbrechen aus ethnischen Motiven. Auch die wirtschaftlich motivierte Kriminalität nimmt zu, vor allem Schutzgelderpressungen, der Kampf um Geschäftssphären, Autodiebstahl und-schmuggel, Drogen- und Frauenhandel. Im Konzert der Transformationsländer ist Kosovo damit weder eine Ausnahme noch – bisher – ein besonders schwerer Fall. Es würde sogar verwundern, wenn hier die einzige europäische Transformation ohne kriminelle Begleiterscheinungen stattfände. Die zentrale Frage ist allerdings, ob und wie schnell sich nach der typischen Phase der»ursprünglichen Akkumulation« rechtsstaatliche Strukturen durchsetzen. Dies hängt wesentlich von der Effektivität des staatlichen Gewaltmonopols ab, dessen Durchsetzung jedoch durch externe Kräfte nur langsam erfolgen kann – gerade weil ihnen die intime Kenntnis der informellen Strukturen der Gesellschaft zunächst fehlt. Die internationale UNMIK -Polizei ist gegenwärtig nicht in der Lage, die innere Sicherheit zu gewährleisten. Zunächst ist sie chronisch unterbesetzt, weil die Entsenderländer ihren personellen Verpflichtungen nicht nachkommen. Zudem muss sie in der Regel mit Dolmetschern arbeiten und stößt in der Bevölkerung oft auf eine Mauer des Schweigens. Weiterhin scheinen viele Polizisten aus den UN -Mitgliedsstaaten die willkommene Gehaltsaufbesserung nicht mit dem Einsatz ihres Lebens erkaufen zu wollen. Die Effektivität dieser gemischten Polizeitruppe krankt allerdings auch an den unterschiedlichen Polizeikulturen ihrer Herkunftsländer. Insofern ist es sinnvoll, dass sich die UNMIK -Polizei auf bestimmte Kernkompetenzen beschränkt – wie z. B. auf die Eskalationsvermeidung bei Demonstrationen durch die inzwischen eingetroffenen Spezialeinheiten oder verstärkte Anstrengungen im Kampf gegen die Organisierte Kriminalität. Nach einer gewissen Anlaufphase nehmen zumindest die Aufklärungserfolge der KFOR zu, die bis zur vollständigen Funktionsfähigkeit der Zivilpolizei weitgehende Polizeiaufgaben wahrzunehmen hat, teilweise in Zusammenarbeit mit der UN -Polizei. Auf diese Polizeifunktionen der KFOR wird vermutlich in näherer Zukunft nicht verzichtet werden können, allein um ein Korrektiv gegenüber den neuen einheimischen Strukturen zu haben. Interethnische Beziehungen Eine multi-ethnische Gesellschaft im Kosovo muss bis auf weiteres als utopisch angesehen werden. Die ethnisch motivierten Gewalttaten und Morde sind zwar durch die weitgehende territoriale Trennung der Gruppen etwas zurückgegangen, reißen aber nicht ab. Insbesondere die Sprengstoffanschläge auf Serben können inzwischen nicht mehr als spontane Racheakte, sondern nur als Teil einer systematischen Vertreibungsstrategie eines Teils der Albaner angesehen werden: Mal trifft es serbische Beschäftigte der UNMIK , die in albanischsprachigen Zeitungen der Mitgliedschaft in paramilitärischen Säuberungskommandos bezichtigt wurden, mal siebzigjährige Frauen, denen wohl kaum eine aktive Teilnahme an ethnischen Verbrechen vorgeworfen werden kann. Die meisten internationalen Vertreter vor Ort befürworten nun die wesentlich vorsichtigere Zielvorstellung einer friedlichen Koexistenz der Ethnien. Es stellt sich auch die Frage, ob nicht die Erwartung illusorisch war, allein durch die internationale Präsenz eine multi-ethnische»Normalität« her- oder wiederherstellen zu können – die zudem so nie existierte. Eine Voraussetzung für friedliche Koexistenz ist die konsequente rechtliche Verfolgung ethnisch motivierter Verbrechen. Mitunter fehlt es hier aber an der ethnischen Unvoreingenommenheit der seit 1999 bestellten kosovarischen Richter. Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung zu sehen, einzelne Gerichtsverhandlungen mit internationalen Richtern abzuhalten und parallel zum kosovarischen Rechtssystem einen international besetzten»War and Ethnic Crimes Court« aufzubauen, der ethnisch motivierte Kriegs- und Nachkriegsverbrechen verfolgen soll. Zum anderen ist es unabdingbar, dass ein gesellschaftlicher Dialog zwischen Serben und Albanern im Kosovo stattfindet, der die Fragen von Schuld und Vergebung für die Gewalttaten thematisiert. Gegenwärtig sind die Serben aber noch nicht einmal ansatzweise bereit, ihre Rolle in der jüngsten Vergangenheit zu thematisieren. Auch bei den Albanern sind gesprächsbereite 358 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo IPG 4/2000

Kräfte noch in der Minderzahl. Selbst wenn sich hochrangige UÇK -Anhänger wie der langjährige Dissident Adem Demaçi offen gegen Gewalttaten und für Toleranz aussprechen, lösen sie damit heftige Gegenreaktionen aus. 22 Vor allem behindert das ungeklärte Schicksal einer beträchtlichen Anzahl von albanischen»Straftätern«, die von den abziehenden jugoslawischen Sicherheitskräften in innerserbische Gefängnisse verschleppt wurden, eine Entspannung. Letztlich verstärkt auch die offene Statusfrage – und hier schließt sich der Kreis – eine öffentliche Atmosphäre, in der sich beide Seiten voneinander abgrenzen und ihr gegenseitiges Misstrauen beibehalten. Give Peace a Chance Die internationale Präsenz im Kosovo wird auch noch länger mit den beschriebenen Problemen konfrontiert sein. Dennoch wäre es zu einfach, sich auf die Position»Give War a Chance« zurückzuziehen – denn zum erneuten Krieg würde es sicher kommen, wenn man den lokalen Konfliktparteien das Gesetz des Handelns überlässt. Angesichts des dabei zu erwartenden Elends und der gesellschaftlichen Kosten für ganz Europa lohnt sich der Versuch, mit langem Atem eine politische Lösung für Kosovo zu suchen, die nicht konfliktfrei, aber wenigstens weitgehend auf friedlichem Wege zu Stande kommt. Dass dieser Prozess auch scheitern kann, versteht sich von selbst, spricht aber nicht grundsätzlich gegen ihn. Ein Großteil der Probleme, mit der sich die UN -Mission im Kosovo konfrontiert sieht, resultiert aus der Vorgabe der UN -Resolution 1244 , Kosovo als Bestandteil Jugoslawiens zu erhalten. Die pragmatische und weitgehende Auslegung des Autonomiebegriffs hat hier teilweise Abhilfe geschaffen, löst aber nicht das Grundproblem. Auch wenn sich die Utopie eines multiethnischen Kosovo als illusorisch erwies, ist der Grundsatz der friedlichen Koexistenz die einzig mögliche Grundlage für ein dauerhaftes internationales Engagement. Die Lösung der gesellschaftlichen Kernaufgabe – die Bildung einer modernen Nation und die dadurch bedingte Legitimierung staatlicher Gewalt – kann jedoch nicht von außen kommen, und zwar unabhängig davon, ob es sich dabei um die eher unwahrscheinliche jugoslawische Option unter Einbeziehung der Kosovaren oder um eine eigenständig kosovarische unter Einbeziehung aller Minderheiten handeln wird. Sie bleibt die Aufgabe der kosovarischen – albanischen und serbischen – Gesellschaft(en) und ihrer Eliten. Unter diesen Bedingungen bleibt die Fortsetzung des bisherigen Kompromissweges – also der oben beschriebenen Option 3 – auf absehbare Zeit ohne Alternative. Diese könnte man gerade gegenüber den Verfechtern der Unabhängigkeit als »Unabhängigkeit auf Probe« vermitteln unter der Bedingung, dass allen Kosovaren ein Heimatrecht im Kosovo zugebilligt wird. Dabei sollte es einerseits stärkere Garantien dafür geben, dass keine endgültige Statusentscheidung gegen den Willen der Kosovaren getroffen wird, andererseits aber deutlich gemacht werden, dass die konkrete Ausgestaltung dieser Lösung durchaus vom Verhalten aller Beteiligten zueinander abhängig sein wird. Die Übergabe möglichst vieler Autonomiefunktionen an die Kosovaren ist dabei durch ein letztinstanzliches Korrektiv seitens KFOR und UNMIK zu begleiten. Notfalls haben Letztere auch politisch nicht opportune Entscheidungen zu treffen und durchzusetzen. Nach einem Jahr sind die Voraussetzungen hierfür besser geworden. Vor allem muss deutlich werden, dass Blockadepolitiken und Provokationen nicht zur Belohnung durch Zugeständnisse der internationalen Gemeinschaft, sondern im Gegenteil zur Verschlechterung der Verhandlungsposition der jeweiligen Verursacher beitragen. Folgende Prinzipien könnten aus heutiger Sicht den erfolgreichen Abschluss des UN -Mandats befördern: ̈ Eine politisch garantierte Wahlmöglichkeit für die Kosovaren über den endgültigen Status Kosovos, verbunden mit der Auflage, dass diese erst zu einem Zeitpunkt erfolgt, an dem die Entscheidung – wie immer sie auch ausfallen mag – den Frieden nicht erneut gefährdet. Diese »weiche« Sicherheitsgarantie könnte durch die im UN -Sicherheitsrat vertretenen KFOR -Staaten erfolgen, da gegen deren Veto das Mandat der Resolution 1244 nicht außer Kraft gesetzt wer22. Vgl. Fabian Schmidt:»Kosova marks first anniversary of Nato’s arrival«. In: RFE / RL Balkan Report, Vol. 4 , No. 45 , 16 June 2000 . IPG 4/2000 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo 359

den kann, und / oder auch Bestandteil des geplanten Kontrakts mit der UNMIK sein. ̈ Die weitestgehende Übertragung von Autonomiefunktionen an die Kosovaren, um diese verantwortlich und rechenschaftspflichtig gegenüber der eigenen Klientel und der internationalen Gemeinschaft zu machen. ̈ Klare politische Konditionen für eine eventuelle Unabhängigkeit, auf die sich die dafür optierenden Kosovo-Eliten frühzeitig festzulegen hätten. Diese beträfen zum einen die Unantastbarkeit der Grenzen der Nachbarstaaten, zum anderen die Menschenrechte aller Kosovaren unabhängig von ihrer Ethnizität. ̈ Anreize zur friedlichen ethnischen Koexistenz durch eindeutige politische Signale, die Wahlmöglichkeit zum gegebenen Zeitpunkt konkret so auszugestalten, dass kooperatives Verhalten belohnt wird. Dies bedeutet, gegenüber den Kosovo-Albanern auch die Option der Teilung Kosovos grundsätzlich offen zu halten und die Zwischenzeit als Monitoringphase zu nutzen (»Unabhängigkeit auf Probe«). ̈ Die zunehmende Bindung der Hilfszusagen an Konditionen, um Eigenanstrengungen zu befördern, den Kosovo den Transformationsländern Südosteuropas gleichzustellen und keine Anreize für verantwortungsloses ProblemeErzeugen zu geben. ̈ Die Beibehaltung eines letztinstanzlichen Korrektivs durch UNMIK unter Nutzung von Personal- und Eigentumsentscheidungen als»weiche« Sanktionen, da sich diese in allen Transformationsländern mit schwachen Institutionen als die entscheidenden Machtinstrumente erwiesen haben. Dies würde ein Recht der UNMIK bedeuten, die Inhaber wichtiger Posten in Verwaltung und öffentlichen Unternehmen abberufen zu können, wenn sie nachweislich gegen die festgelegten politischen Konditionen verstoßen. Dazu ist eine prioritäre Bearbeitung der offenen Eigentumsfragen unabdingbar. ̈ Die Gewährleistung einer sicheren Finanzierungsgrundlage von UNMIK , notfalls unter Hintanstellung bilateraler Hilfsprogramme. Die Finanzierung sollte auch eine vernünftige Bezahlung der Angehörigen kosovarischer Sicherheitskräfte sicherstellen, um nicht unnötig Korruptions- und Loyalitätskonflikte heraufzubeschwören. ̈ Die längerfristige Entsendung von UNMIK - und KFOR -Personal, um kostspielige Lernprozesse nicht ständig zu wiederholen und die Verwaltung effizienter zu machen. ̈ Ein verstärkter Dialog zwischen UNMIK und den Kosovaren auf allen Ebenen, um berechtigte und unberechtigte Kritik vorzubringen, die vermeidbaren und unvermeidbaren Härten zu vermitteln sowie das Verständnis für die vielfältigen Restriktionen des UN -Mandats zu schaffen. ̇ 360 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo IPG 4/2000

39. Die Jahresausgaben der ICANN betrugen 1999 : 1,466 Mio. US $. Die Finanzierung der ICANN ist noch nicht abschließend geregelt. So haben sich die nationalen Registrare wie DENIC (zuständig für.de) geweigert, Rechnungen der ICANN zu bezahlen, weil diese ihnen zu hoch erschienen. Bemerkenswerterweise haben sie dennoch mehrere hunderttausend Dollar an ICANN gespendet. Auch haben Unternehmen aus der Computer- und Telekommunikationsbranche ICANN finanziell unter die Arme gegriffen, Cisco Systems mit 150,000 $, MCI Worldcom Corporation mit 500,000 $, 3 Com Corporation mit 175,000 , Deutsche Telekom mit 200,000 $. 40. Siehe: http:// www.icann.org /meetings.htm 41. Ein Beispiel befindet sich unter: http: // cyber. law.harvard.edu / icann / pressingissues 2000/ briefingbook / remoteparticipation-sample.gif 42. http: // www.icann.org / mbx / : Dass dieses Interface aktiv genutzt wird, beweisen die Zahlen. Am 28.10. waren dort unter dem»thread: Introduction of new TLD s« 2380 Nachrichten zu finden. Trotz dieser prinzipiell, offenen Kommunikationskultur wird ICANN immer wieder für nicht transparente Entscheidungen kritisiert: Kommentare von Esther Dyson hierzu unter http: // www.cpsr.org / conferences / dns 99 spkr-Session -5. htm – Dyson. In einem Brief vom 27. Oktober 1999 an ICANN kritisiert das Small Business Association Office of Advocacy:»Many of ICAAN’ s notice dead-lines are too short for small businesses and individuals to respond in a timely and informative manner. Farreaching policy thus far has been adopted after very brief comment periods – which can be as short as a week... Procedural difficulties also extend to ICANN ’s handling of comments after they are received... There current organization of posted comments is jumbled and slow.... [And] ICANN offers no meaningful effort to offer evidence that a process exists to ensure that all comments are considered.« See http: // www.sba.gov /advo/ laws /comments/ icann 99 _ 1027 .html 43. http: // www.icann.org / governmental-com.html 44. http: // www.icannwatch.org / archives.htm 45. http: // members.icann.org 46. etforecast: www.etforecasts.com / pr / pr 500 .htm 47. Berkman Center: ICANN At Large Membership At a Crossroads http: // cyber.law.harvard.edu / icann / pressingissues 2000/ briefingbook / at-large-membership.html 48. Post, David( 1999 ): Governing Cyberspace, or Where is James Madison When We Need Him? http: // www. temple.edu / lawschool / dpost / icann / comment 1. html 49. Der zeitliche Ablauf der Wahl war wie folgt: ̈ Februar bis Juli 2000 : Anmeldung als Wähler(über http: // members.icann.org) ̈ August bis 9. September 2000 : Vorwahlen unter den selbstnominierten Kandidaten ̈ 1. bis 10. Oktober 2000 : Wahl aus den bis zu sieben Kandidaten pro Region ̈ 2001 : Studie über Wahlablauf und-ausgang. Mitgliedschaft wieder möglich? 50 . Siehe hierzu: http: // www.icann.org / membershipcom.html 51 . http: / www.icann.org / mitf.htm 52. Wahlaufruf der MITF http: // www.spiegel.de /netzwelt/ icann 53. Für Mitgliederstatistiken siehe: http: // www.icannchanel.de 54. Andere Seiten, die in die Kategorien WatchdogOrganisation, Wissenschaft und Information unterteilt werden können sind: www.cdt.org, www.icannwatch. org, www.icannchannel.de, www.icannchannel.org, www. icannot.org etc. 55. Anmeldungen: 158.593 ; Aktivierung der Mitgliedschaft bis 8. September: 76.504 ; endgültige Anzahl aktivierter Mitglieder: 76.183 . Wahlbeteiligung: 44,6 % 56. http: // www.spiegel.de / netzwelt / icann http. // www. democratic-internet.de. Beiden Initiativen kann keine nationalistische Motivation vorgeworfen werden, die auf deutsche Dominanz in Europa bei der ICANN -Wahl zielte. Das Bertelsmann-Projekt, vom Autor dieses Beitrages initiiert, war von vornherein zweisprachig angelegt, die Spiegel-Initiative war darauf ausgerichtet, europäische Partner zu finden. 57. Http: // members.icann.org / qa.html 58. Das CDT hat vielfach in den ICANN -Prozess eingegriffen. Unter http: // www.cdt.org findet man vielfältiges Hintergrundmaterial zum Thema. Hier ist auch noch anzumerken, dass es kein europäisches Äquivalent zu amerikanischen Internet-Lobby-Organisationen gibt. 59. icann-europe@fitug.de 60. Fishkin, J.( 1999) : Deliberative Polling As a Model for ICANN Membership http: // cyber.law.harvard.edu / rcs / fish.html 61. Wie Jessic Mathews schreibt,»above all, the information technologies disrupt hierarchies, spreading power among more people and groups. In lowering the costs of communication, consultation, and coordination they favor decentralized networks over any other mode of organization.« Mathews, J.( 1997 ):»Power Shift«. In: Foreign Affairs. Nr. 76 ,( 1997 ), S. 58 . IPG 4/2000 Andreas Wittkowsky, Give War a Chance? Optionen zur Konsolidierung des Kosovo 361

MICHAEL DAUDERSTÄDT / ANDRÉ W.M. GERRITS Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion A t the beginning of the 21 st century, Central and Eastern Europe looks decisively more democratic than at any time before in its history. Many countries that hardly existed as sovereign nation-states up to ten years ago, let alone as democracies, are now recognised members of the Council of Europe and are about to join the European Union. International democracy watch dogs such as Freedom House register many of the postcommunist countries as free or partly free(see table 1 ). This optimistic picture has to be qualified substantially though if one takes a closer look at the whole region. There are important differences over time and space. Some countries started democratisation late or half-heartedly(e. g. most of the former Soviet Union) and never made it to real democracy, while other countries slipped back into less democratic states(e. g. Belarus after 1996 under Aleksandr Lukashenko). Regression is even observable with respect to the final years of communism. Whereas Mikhail Gorbachev and the changes which he had initiated had more or less forced the communist leaderships in the Soviet republics to accept at least a modicum of openness and accountability, under post-communist conditions similar pressures remained absent. The Soviet Union at the end of the 1980 s was probably more»free« than most of the post-Soviet republics ten years later. A survey of the Central and Eastern European countries shows a geographic gradient in democratisation: the more you move within the region towards the South and the East, the less rapid, profound and sustainable the transition towards democracy seems to be. In fact, there is no common linear transition process with a preordained outcome, i.e. a market economy and a more or less liberal democracy, a process that would allow defining of all obstacles, challenges and problems along the way as the legacy of the communist past. Many of the democratic deficiencies in East Central Europe today have less to do with the remnants of the past than with the intentional activities of the post-communist elites. Attaching the»reform« label to all of the changes that have been going on in the region since 1990 substitutes a normative political goal for scholarly analysis. 1 For example, it goes beyond the power of imagination to define as»reforms« the deepest industrial depression a European country has ever experienced in peace-time, as occurred in Russia, with the increase in poverty, the decrease in education, the collapse of health care and the unprecedented drop in life-expectancy. There is no post-communist transition. There are only post-communist transitions – processes of change which take quite different directions, and which have dramatically dissimilar outcomes. In what follows, we will first focus on a limited number of explanatory variables related to the extent of democratisation in the region: the level of socio-economic development, the nature of communist rule and the pattern of transition(including the type of governance), as well as the issue of nationalism and national minorities. We will then deal with the apparently close relation between political and economic reform, and finally, we will discuss some specific features of post-communist democracy(or democracies), and thereby compare the relatively»successful« countries of Central Europe with the considerably more ambivalent and 1. Milada Anna Vachudová and Tim Snyder,»Are Transitions Transitory? Two Types of Political Change in Eastern Europe Since 1989 «, in: East European Politics and Societies, 11 (Winter 1997 ) 1 , p. 1 . See also M. Steven Fish,»Democratization’s Requisites: The Postcommunist Experience«, in: Post-Soviet Affairs, 14 (July–September 1998 ) 3 . IPG 4/2000 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion 361

Table 1: The Development of Political Freedom in Central and Eastern Europe Since 1989 Country/Year 1989– 1990– 1991– 1992– 1993– 1994– 1995– 1996– 90 91 92 93 94 95 96 97 Albania NF NF PF PF PF PF PF PF Armenia – – PF PF PF PF PF PF Azerbaijan – – PF PF NF NF NF NF Belarus – – PF PF PF PF PF NF Bosnia-Herzegovina – – – NF NF NF NF PF Bulgaria NF PF F F F F F F Croatia – – PF PF PF PF PF PF Czech Republic – – – – F F F F Czechoslovakia NF F F F – – – – Estonia – – F PF F F F F Georgia – – NF PF PF PF PF PF Hungary PF F F F F F F F Kazakhstan – – PF PF PF NF NF NF Kyrgyz Republic – – PF PF PF PF PF PF Latvia – – F PF PF F F F Lithuania – – F F F F F F Macedonia – – – PF PF PF PF PF Moldova – – PF PF PF PF PF PF Poland PF F F F F F F F Romania NF NF PF PF PF PF PF F Russia – – PF PF PF PF PF PF Slovakia – – – – PF F F PF Slovenia – – F F F F F F Tajikistan – – PF NF NF NF NF NF Turkmenistan – – PF NF NF NF NF NF Ukraine – – PF PF PF PF PF PF Uzbekistan – – PF NF NF NF NF NF F= free; PF= partly free; NF= not free: Source: Freedom House(www.freedomhouse.org) 1997– 98 PF PF PF NF PF F PF F – F PF F NF PF F F PF PF F F PF PF F NF NF PF NF 1998– 99 PF PF PF NF PF F PF F – F PF F NF PF F F PF PF F F PF F F NF NF PF NF problematic record of the Russian Federation. Democracy and Development Historical differences in economic, social and political development are often put forward to explain the differences in democratisation between Central Europe on the one hand, and Southern and Eastern Europe on the other. While countries like Czechoslovakia, Hungary and Poland have had long, albeit interrupted, traditions of statehood, economic development and even democracy, the other countries have been subject to Russian imperial or Ottoman rule, have started nation-building and industrialisation later and have had virtually no substantial democratic experience. 2 Subsequently, urbanisation, education and the emergence of a civil society were delayed or even deliberately op2. Attila Agh( Emerging Democracies in East Central Europe and the Balkans. Cheltenham-Northampton 1998 , p. 6 ) argues that the transition of 1989–92 was a re-democratisation for the countries of Central Europe and a democratisation for the rest. This to some extent explains the differences within the transition process itself as well as post-transition development, in particular the scope and speed of consolidation of democracy. 362 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion IPG 4/2000

pressed. For many less developed countries in the region, modernisation started effectively but under communism. If one applies the democratisation index of Freedom House to the various post-communist countries the following picture emerges for 1998/99 : altogether, poorer countries with a per capita income of less than 1000 dollar tend to be slow democratisers. However, as a group, the lowincome countries show very different levels of democratisation, and the good democracies have very different levels of income(e.g. Slovenia has an income per capita that is three times higher than that of Poland). Among the historical conditions mentioned, the level of socio-economic development is generally perceived as the single most important»requisite« of democratisation. 3 Empirical evidence seems to confirm this. It is the exception, rather than the rule, that democracy is established and is able to survive in less developed places(e. g. India). 4 However, it is not the only, and certainly not an isolated, factor in explaining the potential of democratisation. Table 2 , which presents a rather unsophisticated ranking of countries in terms of political and economic reform, geographical location, ethnic diversity and democratisation, suggests a number of causal links. Only fourteen of the 27 countries in the region appear in the first three columns. This indicates that the extent of democratic and economic reform and the level of human development(income, life expectancy, literacy, etc.) achieved are closely related. Indeed, there is a rather stringent division between the»haves« and the»have-nots« in this respect. The picture becomes even more telling if we compare an aggregate rating of political and economic reform with the countries’ ethnic homogeneity, geographic location and religious characteristics. The leading position of the Central European countries emerges beyond any doubt. 3. The seminal work on economic development leading to democracy is by Seymour Martin Lipset, in particular his article»Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy«, in: American Political Science Review, 53 ( 1959 ), pp. 69–105 , and his Political Man, New York 1960 . The significance of civil society was pointed out by Rober Putnam et al., Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton 1993 . Ronald Inglehart, Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic, and Political Change in 43 Societies, Princeton 1997 , and Larry Diamond, Developing Democracy Toward Consolidation, Baltimore / London 1999, have analysed the conditions of democratisation and democracy more generally. 4. See Adam Przeworski et al.»What makes Democracies Endure«, in: Journal of Democracy 7 ( 1996 ) 1 . 5. Steven Fish, op. cit., p. 230 . Table 2: Democratic and Economic Reform, and Ethnic Homogeneity Democratic Reform Score (1997) Human Development Index value (1997) Economic Reform Score (1996) Ethnic Homogeneity Score (1996) 1. Czech Republic 2. Hungary 3. Poland – Slovenia 5. Estonia – Latvia – Lithuania 8. Bulgaria – Moldova – Slovakia 1. Slovenia 2. Czech Republic 3. Slovakia 4. Hungary 5. Poland 6. Belarus 7. Russian Federation 8. Bulgaria 9. Estonia 10. Croatia 1. Czech Republic 2. Estonia 3. Hungary 4. Poland 5. Slovakia 6. Lithuania 7. Latvia 8. Croatia – Albania 10. Russian Federation 1. Poland 2. Albania 3. Czech Republic 4. Slovenia 5. Hungary 6. Romania 7. Bulgaria 8. Russian Federation – Slovakia 10. Lithuania Source: the data on democratic reform is from Freedom House, the HDI scale is from the United Nations Development Program. These data and the data on economic reform and the ethnic homogeneity score are presented in Steven Fish,»Democratization’s Requisites«, pp. 217, 225. More recent figures can be found at: www.freedomhouse.org / ratings / . IPG 4/2000 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion 363

Despite some scepticism about this point 5 , ethnic homogeneity seems to be an additional positive factor in explaining the chances of successful democratisation. Probably, as we shall see later, the essential thing here is not the measure of ethnic homogeneity as such, but its irrelevance and therefore the absence of radical, ethnically-inspired nationalism. Of the ten states mentioned in the first column(essentially the most successful reformers in the region), eight belong to the ten most ethnically homogeneous countries. Only Estonia and Latvia deviate from the rule of relative homogeneity(due to their large Russian minorities). Bulgaria and the Russian Federation, which take the penultimate and the final position on the list of reforming countries, are the only two explicitly East European nations(as far as geographic location is concerned). The three Baltic states are dubious cases; the others are of Central European location. The same goes for the dominant religion in these countries. Eight of the ten reformers are Western Christian countries. Orthodox Bulgaria and Russia are nine and ten on the list. Predominantly Moslem countries are wholly absent. The Communist Legacy and the Nature of Transition The impact of communist rule has been different in different countries. In the Soviet Union it started almost directly after the collapse of the Tsarist empire with the non-allowance of any multi-party democratic experience beyond the few months of Kerenski’s rule and perhaps the not yet completely totalitarian period of early Soviet rule. Similarly brief were the periods of independence and democracy in other parts of what eventually became the Soviet Union(e. g. Georgia). Thus, these countries and their populations suffered much longer from the communist party dictatorship than the countries of Central and South Eastern Europe where communist regimes were only established after World War II and again more rapidly in the Balkans than in Central Europe. The forty to fifty years of communist rule outside the Soviet Union have also been a far from uniform experience throughout the region. It was only in the Central European countries that anticommunist opposition became politically significant. In addition, it was there more than in other countries that important segments of the communist elite turned to reformist ideas during the final decade of communist rule. This facilitated a process of gradual internal reform, which ultimately enabled part of the leadership to accept the opposition as a political counterpart and to engage in a Table 3: Level of Reform, Ethnic Homogeneity, Geography and Religion Country Reform (composite index) Ethnic homogeneity (ranking) Geographic location Czech Republic 29 3 CE Hungary 24 5 CE Poland 21 1 CE Estonia 17 15 CE/EE Slovenia 17 4 CE Slovakia 15 8 CE Latvia 9 16 CE/EE Lithuania 9 9 CE/EE Bulgaria 6 7 EE Russian Federation 5 8 EE Source: see Table 1 CE= Central Europe; EE= Eastern Europe; WC= Western Christianity; EC= Eatern Christianity 364 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion Religion WC WC WC WC/EC WC WC WC/EC WC EC EC IPG 4/2000

negotiated transfer of power. The measure of reformism present in the Polish and Hungarian communist parties was probably the single most important factor which enabled them to later successfully transform into social democratic parties akin to those in Western Europe. 6 Nationalistically inspired opposition against Soviet hegemony also came from(part of) the communist leadership in the Balkans. But while it led to the relative autonomy of Yugoslavia, Albania and, to a lesser extent, of Romania, it also weakened the democratic resolve as it focused political energies on the national issue. Following Herbert Kitschelt’s 7 typology, three different types of communist regimes can be discerned, each leading to different types of transition: ̈ bureaucratic-authoritarian communism(e. g. Czechoslovakia, German Democratic Republic, Poland to some degree), which emerged in highly developed countries and ended in a regime implosion; ̈ national-accommodative communism(Hungary, Slovenia, early Croatia, to some degree Poland, Slovakia, the Baltic countries and Serbia) which also can be found in more developed societies and the transition of which tended to be negotiated; ̈ patrimonial communism(virtually all of the former Soviet Union and South Eastern Europe) where transition has been either negotiated or initiated by pre-emptive reform by the old elites unless the regime simply continued under a new label and new personnel. The nature of communist rule, the presence(or absence) of a certain democratic tradition(including a democratic counter-elite), the way the communist regimes relinquished power and the democratic(or the lack of) redefinition of political institutions under post-communism seem to be closely linked. Again, Central Europe played a special role. The first free elections took place in these countries. The communists negotiated their»surrender« through Round Tables with the opposition, which allowed for a peaceful transition. At the other extreme, the Romanian dictator Nicolae Ceausescu had to be toppled by force resulting in the death of several hundred Romanian citizens and eventually his own, though the new powers to be were another sort of communists rather than the democratic opposition. In between were the transitions dominated by factions of the nomenklatura that were, in the best cases, reformist(Russia, where the democratic opposition, DemRossiya, never gained power; Bulgaria, where the adhoc coalition of the Union of Democratic Forces proved unable to act as a real counterforce to the restyled Bulgarian Communist Party; and some parts of former Yugoslavia) and, in the worst cases, »parties of power« using new, mostly nationalist, disguises to continue their old rule(as in many parts of the former Soviet Union). Formally, democratic constitutions were adopted in most countries. Sometimes new constitutions were designed, but more often existent ones amended. With the exception of Bulgaria, it was not constituent assemblies, but other state bodies, mostly parliaments, that formulated new constitutions, which in many cases were then approved by a popular referendum. The institutional settings which emerged from the constitutional change ranged from parliamentary to presidential democracies. In some cases, formal and real powers have been concentrated in the presidency and the powers of parliament and judiciary have been limited to such an extent that these systems hardly qualify as democracies. An overview of different governmental structures in Central and Eastern Europe reveals two trends: the more presidential and the less parliamentary systems are, the more likely they are to become autocratic – the continuity of(post)communist leadership is remarkable among the countries with a presidential system; and secondly, parliamentary and mixed systems are predominant among the countries that we earlier identified as the most successful political and economic reformers. Political transition was shaped by three groups of key actors: ̈ The opposition movements or dissidents: Where the opposition movements(e. g. Solidarnosc under Lech Walesa, Civic Forum with Vaclav Havel) were strong and principally democrati6. See also Michael Dauderstädt, André Gerrits and György Márkus, Troubled Transition. Social Democracy in East Central Europe. Amsterdam-Bonn 1999 . 7. See Herbert Kitschelt et al. Post-Communist Party Systems. Competition, Representation, and Inter-Party Cooperation. Cambridge 1999 , p. 35 ff. IPG 4/2000 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion 365

Table 4: Systems of Government Parliamentary Systems Mixed Systems Presidential Systems with Cabinet weak president Yugoslavia 8 medium strong president Czech Republic Estonia Hungary Slovakia Slovenia strong president Albania Bulgaria Macedonia parliamentarypresidential systems Lithuania Moldova Montenegro Poland presidentialparliamentary systems Armenia Croatia Kyrgyz Republic Romania Russia Serbia Ukraine with Prime Minister Belarus Kazakhstan Tajikistan Uzbekistan without Prime Minister Georgia Turkmenistan Source: Georg Brunner»Präsident, Regierung und Parlament. Machtverteilung zwischen Exekutive und Legislative«, in: Otto Luchtenhand(ed.), Neue Regierungssysteme in Osteuropa und der GUS. Berlin 1996, as quoted in Wolfgang Merkel, Systemtransformation, Opladen 1999 cally motivated, they formed the nucleus of a civil society and a political culture conducive to democracy. Those opposition groups which did not equate anti-communism with the quest for democracy, emphasised freedom from communist, Soviet or Serb rule. Economic reform, though considered important, served as an instrument to dissolve the(communist) power structures that still controlled state-owned enterprises ̈ The reformist communists(such as Aleksandr Dubcek, Miklós Németh) were more concerned with economic, and occasionally, political reform. Some attempts to reform the planned economy even pre-dated the transition by decades. To them, national sovereignty was less a goal of transition in itself than a condition for economic and political reform. These groups regularly transformed themselves into social-democratic parties after 1990 . ̈ National communists(such as Ion Iliescu, Leonid Kuchma or Aleksandr Lukashenko) wanted or used independence to strengthen their power, using nationalist rhetoric in order to get popular support. Economic and political reform has been subordinated to the preservation of power. The different weight that these actors and their motives carried in the transition process influenced the course and outcome of democratisation, and so did the specific state structure which emerged in various post-communist countries. Most countries in Central and Eastern Europe are unitary states where political power is concentrated in the central government. The best known federations, the Union of Soviet Socialist Republics, Yugoslavia and Czechoslovakia have all collapsed. BosniaHercegovina is a virtual federal state upheld by the international community. Otherwise, the trend is to establish states that are congruent to ethnic habitats. Minority protection is achieved by the general respect for human rights(if at all) rather than by the devolution of power to regional or local authorities. The latter would, in any case, only work where the minorities are geographically concentrated and not spread out through the country such as the Roma population in many countries of Central and Eastern Europe. State power and institutions are an important aspect of political transition. It refers to the good governance issue which seems to dominate discus8. Milosevic has transformed a constitutionally weak position into a powerful one thanks to his personal influence rather than the competencies of the office. 366 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion IPG 4/2000

sions on development and international co-operation today. The Russian Federation offers a good example of the ambiguity of this issue. Lilia Shevtsova describes Russia’s post-communist system as a »regime, in which elements of democracy, authoritarianism, post-totalitarianism, delegative democracy, bureaucratic-authoritarianism, oligarchic rule, sultanism, and even monarchy are intertwined.« 9 State power is weak and arbitrary. It is fragmented – vertically, between powerful interests at the centre, and horizontally, between Moscow and the local leaderships in the regions. Some regions are strong, more regions are weak, and most of them have a dubious record in democracy and human rights. Political and economic power seem even more closely connected than in the political centre, the division of powers is generally weaker and the media are mostly fully dependent on the local powers. Obviously, any discussion about a »Rechtsstaat« in Russia, or about full democracy, seems senseless so long as the state is not capable of enforcing the law when necessary. The Force of Nationalism Within the new nation-states emerging from the disintegration of the Soviet Union, Yugoslavia, and Czechoslovakia, issues of nation-building were prominent on the political agenda and often complicated or delayed democratisation. Citizenship, a core concept of any democracy, had to be defined anew. This led to various problems with the minorities that were living in the territory but did not belong to the titular nation. The exception is the»velvet divorce« between the Czech Republic and Slovakia which led to relatively few problems but still succeeded in complicating the democratisation of Slovakia. Otherwise, conflicts were ranging from mild protests, or the formation of parties representing these minorities, to civil war. As the Table 5 shows, defective democracies were much more numerous among new nations than among the old ones. The Baltic countries, in turn, prove that countries can overcome these handicaps. Nationalist conflict is almost always linked to the issue of ethnic minorities. One could argue about the relation between democratisation and ethnic heterogeneity but even the unsophisticated statistics which we presented above, makes us disagree with those who claim that there is no significant link between the two. It is not so much the presence of minorities per se which is crucial but the fact that post-communist leaders use it as a means of acquiring political legitimacy. The politicisation of the minorities issue(for reasons which sometimes have very little to do with the issue itself) is essential because only this creates the ethnic nationalism that is at odds with democracy. This makes the relation between democratisation and nationalist conflict a far more ambivalent 9. Lilia Shevtsova, Yeltsin’s Russia. Myths and Realities. Washington 1999, p. 288. Table 5: Democratisation and Nation-building Old nation-states New nation-states Sound democracies Poland, Hungary, Romania, Bulgaria Czech Republic, Slovakia, Latvia, Estonia, Lithuania, Slovenia Defective democracies Albania Croatia, Serbia, Bosnia, Macedonia, Moldova, Russia, Belarus, Ukraine, Georgia, Armenia, Azerbaijan, Kazakhstan, Kyrgyz Republic, Tajikistan, Uzbekistan A country is defined as»Sound democracy« if it gets less than 3 points as the average of three democracy indicators with two(Political Rights Index and Civil Liberties Index) ranging from one to seven points and one(Freedom Status) valued 2 in the case of»free«(F), 4 in the case of»partly free« (PF) and 6 in the case of»not free«(NF)(all three indicators taken from Freedom House country rankings for 1998–99; see also table 1 above). »Defective democracy« is defined by more than 3 points on the above scale. »Old nation« is defined as an already established independent state between 1950 and 1990. »New nation« is defined as an independent nation established after 1950. IPG 4/2000 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion 367

one than is generally accepted. The idea that democratisation is the best antidote available to nationalist conflict is comforting but misleading. Under certain conditions democratisation will rather stimulate than discourage nationalist sentiments and conflicts, because it gives powerful groups much more room to politicise and mobilise nationalist feelings in their own particular interest than the limited parameters of the communist system did. 10 The level of socio-economic development, the extent to which democracy threatens elite interests and especially the institutional legacy of communism(the strength of democratic political institutions, the vigour of civil society) are the crucial variables. They seem to be more important in explaining the presence or absence of nationalist conflict than the so frequently mentioned and seemingly age-old tribal conflicts in the area. Political Democracy and Economic Reform Democratisation started with legislative and constitutional changes and more or less free»founding elections«, which in most countries led to the demise of the former communist government. This was the easy part, as Ralf Dahrendorf pointed out in 1990 , directly after the collapse of communism:»The formal process of constitutional reform takes at least six months; a general sense that things are looking up as a result of economic reform is unlikely to spread before six years have passed; the third condition of the road to freedom is to provide the social foundations which transform the constitution and the economy from fairweather into all-weather institutions capable of withstanding the storms generated within and without, and sixty years are barely enough to lay these foundations.« 11 Economic transformation began in a situation of deep crisis. Between 1990 and 1993 , average annual growth rates of GDP were negative in all countries of Central and Eastern Europe. The decline lasted for about two years in Poland and at least eight years in the Ukraine. 12 On average, the most democratic countries showed a better economic performance than the less democratic ones. The five best performing countries(Poland, Slovenia, Czech Republic, Slovakia and Hungary) are not only good democracies(with the temporary exception of Slovakia) but belong also to the relatively rich, developed, westernised group of Central European countries. Their success can be credited as much to those socio-economic factors as to democracy. Good democracies may not automatically make good economic reformers, 13 but in post-communist Europe»the move toward the market is remarkably consistent with the move toward democracy.« 14 As Dani Rodrik argues on the basis of a statistical analysis, 15 democracies are better than autocratic regimes in adjusting to external shocks as they avoid internal friction through better conflict resolution and compensation mechanisms. Democracy also might promote growth through securing property rights and allowing the demise of bad government. On the other hand, it can hamper growth through unsustainable redistribution or too much concern for special interests. But then again: dictatorship is by no means better. While a development-centred autocrat(e. g. Lee Yuan Kew in Singapore) can work wonders, most autocracies have plundered the wealth of their countries. The communist dictatorships, too, did not succeed in achieving sustainable growth even though their growth rates were impressive until 1970 . It was this failure that has contributed most to their collapse. However, when communists do achieve high growth, as in China, they are less liable to lose legitimacy and may possibly stay in power until urbanization, education and wealth make the drive for freedom irresistible. Given the enormous challenges of system transformation, democracies in Central and Eastern 10. For an extensive on this issue see Jack Snyder, From Voting to Violence. Democratization and Nationalist Conflict. New York–London 2000 . 11. Ralf Dahrendorf, Reflections on the Revolution in Europe. New York: 1990 , pp. 99–100 . 12 . See Grzegorz W. Kolodko, Ten Years of Postsocialist Transition. Lessons for Policy Reforms. World Bank Policy Research Working Paper, Washington 1999 , p. 4 (Table 1 ). 13 . See Robert J. Barro, Determinants of Economic Growth. A Cross-Country Empirical Study. Cambridge–London 1997 , pp. 49–87 . 14. Steven Fish, op. cit., p. 232 . 15. See Dani Rodrik,»Where Did All the Growth Go? External Shocks, Social Conflict, and Growth Collapses«. Manuscript. Harvard University, Cambridge, Mass. August 1998 . 368 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion IPG 4/2000

Europe did remarkably well. Although most policies(stabilisation, liberalisation, privatisation) implied heavy burdens for important social groups, they were not blocked by anti-reform alliances. In Poland, the economically most successful democracy, government has been rather unstable. In turn, in the Czech Republic, political stability went hand-in-hand with stagnating economic reforms. The Czech economic crisis was partly caused by the voucher privatisation which seemed to give everybody an equal share in the new market economy and was thus politically very successful, but which created an ownership structure that hampered economic modernisation. Economic recession led to a change of government(in the form of an electoral victory for the social-democratic opposition), but the political stalemate that prevented the necessary reforms prevailed. In some South Eastern European countries, similar situations of powerless coalitions fragmented by personal conflicts between leading politicians had disastrous economic consequences. The transition-related economic decline caused a substantial increase in poverty, inequality and unemployment in societies that were accustomed to economic security and equality. Unsurprisingly, the population reacted with frustration and discontent. Opinion polls taken by Eurobarometer between 1991 and 1997 show that, in most countries, the majority of the people polled were not satisfied with the way their democracies were developing(see Table 6 ). This data does not imply that they did not want a democracy- although in some countries strong minorities preferred the old system and would not have minded a dissolution of democratic institutions. 16 In several countries, major discontent was also revealed with regard to human rights. 16. See Richard Rose and Christian Haerpfer,»New Democracies Barometer III. Learning From What Is Happening«, in: Studies in Public Policy, 230 , Glasgow 1994 . Table 6: Satisfaction With the Development of Democracy(percentage of those not satisfied) Country 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 Albania Armenia Belarus Bulgaria Croatia Czech Republic Czechoslovakia Estonia Georgia Hungary Kazakhstan Latvia Lithuania Macedonia Poland Romania Russia(European) Slovakia Slovenia Ukraine 55 54 58 66 41 24 – – 86 84 86 80 79 – – 77 68 73 67 61 – 45 53 69 91 80 86 73 – – – – 42 52 – – 57 48 53 50 59 62 66 – – – – – – 55 63 51 59 58 56 56 – 49 – 74 47 56 – 60 72 74 66 77 72 64 – – – 74 67 75 – 52 75 61 68 66 70 69 32 43 56 62 66 59 55 – 49 49 63 55 57 – 50 55 49 63 38 45 37 55 69 56 67 58 43 50 67 75 71 83 86 82 – – 74 78 79 67 74 72 – 49 59 60 60 53 59 – 70 72 69 70 63 – Source: Central and Eastern Eurobarometer, various issues(the years given above indicate the year the poll was taken and the subsequent year when it was published). IPG 4/2000 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion 369

The high percentage of dissatisfied people in some of the most democratic countries, such as Hungary or the Czech Republic, is alarming. Only in Poland does the population seem relatively content with the country’s development – unsurprisingly perhaps in view of the economic boom since 1994 . However, polls can be illusive as was proved in Albania where the highest level of satisfaction of any country at any time between 1991 and 1997 was reached in 1996 , shortly before first its pseudo-economy of financial pyramids and then the whole country collapsed. At the same time, the citizens of the post-communist societies evidently appreciated the new freedom as other polls show. When they are asked to compare their present liberties with the past regime, they clearly see the progress, albeit with notable differences between countries and regarding specific aspects. 17 In most countries of Central and Eastern Europe, discontentment with poor economic performance did not deconsolidate democracy. It produced democratic changes of government but no return of authoritarian rule. Moreover, economic performance was weakest and the accompanying discontent strongest, where democracies were defective anyway, and could thus not be blamed directly. In turn, the economic performance of the»good« democracies(i. e. mostly in Central Europe) was rather encouraging and will, hopefully, continue to improve with the support of European integration(for the risks involved see below pp. 17–18 ). However the risks remain. Economic decline might eventually provoke authoritarian rule as it often 18 did in history, e. g. during the inter-war period after the great depression. Discontent might strengthen less democratic forces such as those which blame the economic problems on foreigners(the»West«) and the democratic regime rather than looking for appropriate domestic reforms. Economic problems which breed discontent include not only the lack of growth but also the unequal distribution of the benefits of growth, which has produced a large group of losers to post-communist transformation. Aggressive identity politics is a»natural« substitute for a realistic and sometimes painful assessment of one’s own deficiencies and appropriate corrections of policy. Populist parties which prey on such sentiments abound in Eastern and Central Europe(as in some countries of the European Union as well), ranging from unreformed communists to right-wing nationalists. Up to now though, they have hardly gained big shares of the popular vote(see table 7 ), but that might change. The debate concerning the accession to the EU and the adjustments and reforms required by the EU could be a catalyst for both sensible reform, and a nationalist-traditionalist coalition of potential losers who object to EU -membership. The Post-Communist Political System Democracy demands a democratic culture, i. e. a society that not only accepts democratic procedures but that also values democratic institutions for their own sake. The record of most post-communist countries is still ambivalent. As shown above, discontent is wide-spread. Its most prominent expression has been the voting behaviour of the electorates. Almost no government succeeded in winning a second term. Exceptional cases were Boris Yeltsin’s re-election as president in June 1996 (with the help of the mass-media controlled by those who believed themselves to have a stake in his victory) and Vaclav Klaus’ electoral success in the Czech elections of 1996 (which also proved to be short-lived and ended in an early defeat in 1998 ). Fortunately, the electorate chose democratic alternatives in most cases. The first victims of the voters’ wrath were the anticommunist victors of the founding elections. In Lithuania, Hungary, Poland and Macedonia, reformed successor parties of the erstwhile communist parties»returned« to power. With some delay the less reformed Albanian and Bulgarian communists also returned. The importance of charismatic leaders proved to be similarly unstable: personalities such as Mikhail Gorbachev in Russia, Vaclav Havel and Jiri Dienstbier in the Czech Republic, Alexander Dubcek in 17. See Rose / Haerpfer, op. cit., questions 35–42 ; unsurprisingly, the perception of democratic improvement and better treatment by the government is weaker in countries such as Belarus or Ukraine. 18. Larry Diamond, op. cit., p. 78 ff., holds that view by quoting comprehensive surveys such as the article of Adam Przeworski et al.»What Makes Democracies Endure?« in: Journal of Democracy 7 , no. 1 ( 1996 ) pp. 41–42 . 370 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion IPG 4/2000

Slovakia, or Lech Walesa in Poland lost much of their appeal in their own countries while being kept in high esteem abroad. The frequency of governmental change in Central Europe contrasts with the level of political continuity in other parts of the region, notably in the countries of the Commonwealth of Independent States. The electoral upheavals were prepared and accompanied by big changes in the party structures. New parties emerged, small parties turned big, big parties failed to get seats in parliamentary elections. Particularities and changes in the electoral laws contributed to the confusion. Sometimes large parts of the electorate went unrepresented in parliament as, for instance, in the Polish election of 1994 , when several competing conservative parties all failed to clear the threshold required to enter the parliament. Voter turn-out has been modest in many countries and indicates a general low trust in parties and politics as confirmed by several polls. 19 The link between social groups or strata and specific parties is also rather weak. All this has led to levels of political volatility which have been unprecedented even in new democracies like Germany and Italy after 1945 or Spain and Portugal in the 1970 s. 20 In spite of the high volatility of party politics, the democratic centre has held. Extremist, anti-democratic parties did gain some support but rarely power. As table 7 shows, centre-right(liberal / conservative) and centre-left(social-democratic) parties together got almost 60 % of the parliamentary seats(though probably a smaller share of the popular vote) in the Central and East European region when taken as a whole. Without a centre-left alternative, the popular discontent might have chosen a more extremist outlet with grave consequences for the region’s political development. The centre becomes even stronger and broader, if one includes post-communist halfreformed parties such as the Albanian, Bulgarian and Romanian socialists and some moderate nationalists such as the party of Meciar in Slovakia or the Macedonian VMRO . Orthodox communist and fascistic nationalists have remained marginal in almost all countries of the region. Indeed, the democratisation(or»social-democratisation«) of the successor parties has been a crucial element in the stabilisation of post-communist democracy in a number of countries. 21 So one can say that social democracy helped democracy. But it is also true that social democracy needs democracy. In none of the countries with a poor democratic record, including the Russian Federation, have social democratic parties been able to establish themselves. Social democrats in post-communist East Central Europe emerged from three different sources: from the re-founded historical parties of the interwar period, the reformist currents in communist parties, and the left wing of opposition and citizen movements. The Czech Republic saw the only example of a»historic« social democratic party which made a successful re-appearance on the political scene. Elsewhere, only reformed communist parties became notable political forces. But social democrats are not exceptional in this respect: precommunist party formations have generally failed to become major political actors. Why are the party structures as volatile as they are? Obviously, there is no lack of political parties in the post-communist world. The problem is the weakness of most political formations and the lack of identification on the part of the populace. The party landscape is highly fragmented. Parties are generally small, isolated and centred around individuals. They suffer from a serious lack of legitimacy. At best, they are perceived as a by-product of democratisation, as a»necessary evil«. 22 Even though the poor image of political parties and the volatility of party structures is a region-wide phenomenon, the differences between specific countries are substantial. The Russian Federation 19. See also Dauderstädt et al., op. cit., pp. 60–62 . 20 . The level of a corresponding indicator reached from 47 in Bulgaria 1991–94 to 63 in Poland 1991–93 and to 178 in the Czech Republic while Germany had 52 in 1949–53 , Portugal 25 in 1975–77 and established democracies less than 20 . All values are from a study by Richard Rose,»Mobilizing Demobilized Voters in Post-Communist Societies«, as quoted in: Wolfgang Merkel,»Die Konsolidierung postautoritärer Demokratien: Ein theoretisches Modell(nicht nur) für Osteuropa«, in: Klaus Armingeon(ed.), Der Nationalstaat am Ende des 20. Jahrhunderts, Bern / Stuttgart / Wien 1996 . 21. For the process of social-democratisation of former communist parties see Dauderstädt et al., op. cit., pp. 77–82 . 22. Jakob Juchler,»Probleme der Demokratisierung in den osteuropäischen Transformationsländer«, in: Osteuropa, 47 (September 1997 ) 9 , p. 902 . IPG 4/2000 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion 371

Table 7: The Composition of Parliaments(percentage of seats per political/ideological current as of 1.1.1999) Country Communist Postcommunist authoritarian socialist Socialdemocratic Conservative/ liberal Nationalistauthoritarian Ethnicregionalist Miscellaneous nonpartisans Vacant Albania Armenia Belarus Bosnia-Herzeg. Bulgaria Croatia Czech Republic Estonia Georgia Hungary Latvia Lithuania Macedonia Moldova Poland Romania Russia Slovakia Slovenia Ukraine Yugoslavia total 0,0% 3,7% 16,2% 0,0% 0,0% 0,0% 12,0% 0,0% 0,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 39,6% 0,0% 0,0% 35,1% 0,0% 0,0% 26,9% 0,0% 8,8% 65,2% 0,0% 12,7% 0,0% 24,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,5% 1,7% 0,0% 0,0% 26,5% 7,6% 0,0% 0,0% 10,4% 60,9% 10,3% 5,2% 0,5% 0,4% 4,8% 7,1% 8,7% 37,0% 5,9% 47,2% 34,7% 14,0% 8,5% 22,5% 0,0% 35,7% 15,5% 0,0% 18,0% 10,0% 5,6% 0,7% 15,6% 21,3% 71,6% 6,5% 9,5% 57,1% 20,5% 51,0% 81,2% 17,0% 61,4% 69,0% 74,5% 3,3% 23,8% 63,9% 35,6% 27,1% 34,0% 65,6% 45,1% 21,7% 42,4% 2,6% 0,0% 0,0% 0,0% 3,7% 3,1% 0,0% 6,9% 0,0% 3,6% 17,0% 0,0% 50,8% 0,0% 0,0% 10,8% 11,6% 38,0% 22,2% 0,0% 11,6% 6,7% 2,6% 0,0% 0,0% 85,7% 7,9% 64,6% 0,0% 5,9% 13,6% 0,0% 0,0% 1,4% 21,7% 36,6% 0,4% 11,7% 0,0% 10,0% 2,2% 0,0% 5,1% 6,9% 3,2% 23,2% 40,4% 0,0% 0,0% 3,1% 0,0% 0,0% 19,1% 0,3% 0,0% 7,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 18,7% 0,0% 0,0% 10,4% 0,0% 7,7% 0,0% 1,1% 23,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,6% 0,0% 1,7% Source: Dauderstädt et al., op. cit., p. 136-7. knows all the political institutions of an advanced democracy, including a range of political parties, but»real« politics is highly informal, non-institutionalised and non-transparent. There is no clear division of power among branches of government, and there are no undisputed mechanisms for resolving conflicts. Political culture is strongly antagonistic. Political power largely depends on personal relations. It can be easily won and lost. Vital organisations within the government bureaucracy are above any democratic control. The national security council, the presidential staff(which comprises thousands of employees) and security apparatus(an elite military force) are responsible to the president only. Characteristically, almost half of the respondents answered negatively to the question of whether or not they felt that they had more influence on the government than during communist times. 23 It was certainly among Yeltsin’s worst mistakes to fail to establish strong political institutions(with the exception of his»super-presidency«) and stable rules of the game. 24 Under these conditions, political parties could only be of secondary import-ance. They remained weak and unpopular(with the partial exception of the Communist Party) and 23. Stephen White, Russia’s New Politics. The Management of a Postcommunist Society. Cambridge 2000 , p. 271 . 24. Shevtsova, op. cit., p. 3 . 372 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion IPG 4/2000

poor countervailing forces – if not mere extensions of the executive(like the presidential party Edinstvo). The link between parties, their programmes and values on the one hand and the societal interests they ideally have to articulate and represent on the other, is generally weak. One reason for this is that the interest structure in the society has been volatile and rapidly changing with the changing economy. The transition was transforming a dualistic society of a small, politically powerful »nomenklatura« and an almost unstratified population into a pluralistic society with many different social groups and with different interests separated from each other by a multitude of cleavages. Under communism, the cleavage structure 25 posed communists against anti-communists. Its political expression is the broad citizens movement (e. g. Solidarnosc or Civic Forum) which intends and succeeds to change the regime. Unsurprisingly, these movements disintegrated rapidly after their primary goal was achieved. The cleavage continued to exist afterwards although its importance has been decreasing. Typical remaining conflicts are problems like»lustration«(should former high communist officials be allowed to hold office in the new democracies?), compensation for the victims of communism(restitution of expropriated assets) or punishment of former communists. Conservative parties also use anticommunist feelings to fight the successor parties of the communist parties even when they have reformed themselves. The transition itself has produced the cleavage between the winners and the losers of economic transformation, in particular of privatisation. Whereas the actual or potential losers want more political protection of their social status, and thus opt for a more interventionist economic and social policy, the winners embrace the new open market economy. This cleavage will eventually transform itself into, or partially coincide with, the wellknown capitalist cleavage between capital and labour, although some entrepreneurs, notably in declining industries, will be less pro-market than others in expanding modern industries, where even workers might support a pro-market approach. While these cleavages confront basic economic and social interests about the distribution of wealth and income, other cleavages are more about identity and the general direction of development. These are the cleavages between regions and ethnic groups, between traditionalists and modernisers, between libertarians and authoritarians, between nationalists and cosmopolitans. Few parties represent simply one side of a cleavage. Identity-based parties have to develop political positions towards the central questions of transformation. Socialist or social-democratic parties must also define themselves with regard to identity-related questions like the basic foreign policy orientation of the country(e. g. joining EU or NATO ). Eventually, parties compete not only through the programmatic articulation of societal cleavages but also by presenting charismatic leaders or competencies such as good macro-economic management or by distributing benefits to their clients(patronage). To some extent, parties are the product of their political cultures. Popular attitudes towards authority differ as do styles of conflict resolution. Electoral laws and state structures(the relative weight of branches of government, i. e. legislative, executive and judiciary) determine to a large extent the nature of party competition. 26 Programmatic competition is more important in developed parliamentary systems while charismatic or clientelistic competition prevails in less advanced countries with presidential systems. A well functioning democracy needs(or is significantly strengthened by) a vibrant civil society that links the population to the polity, complementing the party organisations in articulating and formulating societal interests and values as well as in designing policies and introducing them to the public debate. 27 As most parties want to get as broad a popular support as possible they are often forced to incorporate conflicting interests, thus watering them down. In turn, social organisations and movements can focus on single issues and particular interests. For instance, trade unions will represent workers and their interest in employ-ment, high wages and social security. While they deal pri25 . As elaborated in Dauderstädt et all, op. cit., p. 58 ff. and Kitschelt et al., op. cit., pp. 64–69 . 26. See Kitschelt et al., op. cit., pp. 43–93 . 27. For a more complete list of functions see Diamond, op cit., pp. 218–260 . IPG 4/2000 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion 373

marily with employers, negotiating wages and working conditions, they will also lobby different branches of government and political parties. In so far as they are close to certain parties(often socialdemocratic ones), they will strengthen this party in its competition with other parties which, in turn, might get support from other social organisations such as employers’ associations or chambers of commerce. In Central and Eastern Europe, the development of the civil society, the prerequisite of an advanced»Rechtsstaat«, is as unequal as that of democracy itself. Even though non-governmental organisations have sprung up in many countries, they are far more numerous in the more developed democracies of Central Europe than elsewhere, notably Russia. In general though the situation has improved. Religious institutions have become important again, after having been suppressed by communism. In Poland, in particular, the Catholic church played a major role in the opposition against the communist regime, and it is still a major conservative political force. In most countries, churches tend to support or to be used by conservative and national(ist) forces, religion itself being a constituent element of national-ethnic identity. Trade unions, which under communism have been the transmission belts between the party and the working class, are turning into independent, democratic organisations of the labour force. While the reformed old unions tend to support the reformed successor parties, there are new unions in several countries that are linked to more liberal or conservative political parties. However, employers’ organisations that would be»natural« allies of economic(and, possibly, political) liberalism are still underdeveloped and weak in most countries. Promoting Democracy In view of our diagnosis of post-communist democracy, there can not be a single strategy of strengthening and promoting democracy throughout the region of Central and Eastern Europe. While the task in the more advanced countries of Central Europe will basically consist of supporting an existent democracy and strengthening it against potential risks which we will discuss below, in most of the remaining countries, a working democracy has yet to be established. In both cases, this is foremost a task for the democratically minded people in the respective countries. Short of a prolonged occupation, there is hardly a way to force democratisation upon a country. However, there is meaningful scope for support from abroad. From the point of view of western Europe, the differentiation between the more and the less democratic countries in Central and Eastern Europe has acquired a new structure since 1998 . The group of most developed and democratic countries coincides with the group of those countries that are associated with the EU and started negotiations for accession in 1998 . The next group of associated countries which only started negotiations in 2000 is economically and politically less advanced. Both groups fulfil the Copenhagen criteria which encompass the economic and political conditions of successful democratisation. Further reforms are overwhelmingly orientated towards meeting EU standards and requirements with little bearing on the issue of democracy. The remaining countries of South Eastern Europe (Croatia, Albania, Bosnia, Macedonia and possibly later Yugoslavia, i. e. Serbia, Montenegro, and Kosovo) are supposed to benefit from the Stability Pact and stability and association agreements with the EU . They do not fulfil all of the Copenhagen criteria, although some of them are members of the Council of Europe, what usually passes as an international seal of approval for democratic achievements. The CIS republics constitute the fourth group albeit again with substantial differences. While Russia, Ukraine, Georgia and Moldova are members of the Council of Europe, too, the others have not even surmounted this relatively low threshold. The desire to be part of»Europe«, translated into the application for membership of the European Union or of the Council of Europe, has been a major force supporting democratic and economic reforms in domestic politics. Reformers tend to present themselves and get support as those accepted by European institutions and, thus, able to open the door to Europe, while less democratic politicians(such as Vladimir Meciar in Slovakia or Franjo Tudjman in Croatia) appear(ed) as stumbling blocs on the way to Europe. Whereas the EU insists on completed democratic reforms before even starting negotiations for accession, the Council of 374 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion IPG 4/2000

Europe has accepted dubious regimes as members in the hope of further democratisation. That attitude has paid off in Croatia but less so in Russia. Strengthening the already vibrant democracies in the applicant countries requires alternative measures to promoting the democratisation of defective democracies and authoritarian regimes. However, one common starting point is the economy. As Larry Diamond puts it:»Poverty in itself does not preclude democratic development, but it does significantly shorten the average life expectancy of a democracy, especially in the absence of sustained economic growth.« 28 The Czech case illustrates that relationship particularly well as this country is one of the most prosperous and developed countries of the region and was most enthusiastic about transformation at the beginning in 1990 . But the Czech Republic experienced a continuous decline in the approval of the market economy even between 1993 and 1996 when the economy was growing albeit accompanied by increasing inequality. Although there are no comparable data for the following years, the crisis continued, in both economic and political terms. Subsequently, the already marginalised and unreformed communist party experienced a revival in the opinion polls and temporarily became the second strongest party challenging both big parties of the centre. General evidence, as well as that specific example, show the importance of social and economic development for the continued legitimacy of democracy. This is particularly so for a young democracy where any failure is easily blamed on the system rather than on specific actors. Successfully promoting growth and prosperity is probably the single most promising way to promote democracy even though it possibly constitutes a rather long-term approach which is additionally burdened by the lack of proven strategies to achieve rapid growth. In the case of the relatively better-off applicant countries the process of EU accession has to be shaped in a way that takes into account the specific needs of the applicant economies. Accession will increase the adjustment pressures on them and possibly entail severe distributive effects at the expense of those social groups that already suffered most from the transition process. Although EU transfer payments, safer market access and more foreign direct investment might increase the overall welfare of the new member countries, that might give little consolation to the overall losers in the whole process. The economic risks of EU membership, potentially compounded with fears about sovereignty and identity, have already reduced the popular approval of accession dramatically since 1996 and not only among Polish peasants. They might lead to a wider discontent affecting democracy and European orientation in general. A similar risk threatens democracy on a wider scale. For most countries and governments in Central and Eastern Europe, there seems to be no choice of policy, in particular social and economic policy or the general direction of development. Even when the social results of the adopted policies, such as liberalisation or economic stabilisation, are, at least in the short run, damaging to large segments of the society, there appears to be no viable alternative to free market reforms. The constraints to economic policy are particularly strict for highly indebted countries that depend on the approval of financial markets and institutions. For those voters who elected a party in order to get a new government which would enact different policies, it is particularly frustrating if the old policies continue. In some cases they will vote in the next elections for less democratic, more extremist or populist parties promising»real change« although the result might well be the same or even worse when capital flight ruins the already weak economy. Actually, populist parties of the right have successfully started to appeal to the losers of transition by using a mix of socialist and nationalist rhetoric. The prospect and the requirements of EU membership also affect the very structure of governance in the applicant countries. The European Commission not only watches carefully over the translation of the»acquis communautaire« into national law(already an often difficult process) but also over the establishment of appropriate administrative and judicial structures that can implement the law and guarantee its rule to those(including citizens, companies and governments of other member states) who rely on the 28. Idem, p. 262 . IPG 4/2000 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion 375

authorities and the courts to get their right under the common rules. Furthermore, the national implementation of EU policies such as the Common Agricultural Policy or the regional policy requires often substantial administrative reforms including a new regional division of the country. For those countries which are not going to become members in the near future, the EU is nonetheless their most important trading partner and investor. However, present EU policies seem often more concerned with the narrow shortterm economic interests of the EU than with the development and sustained growth of the neighbouring countries. 29 After enlargement, in particular, the economic situation of the non-joining countries might become even more precarious due to the re-orientation of trade and investment flows towards the new member states, partly at the expense of the other countries of the region. The support for economic growth might be considered problematic in the case of authoritarian regimes. In the short run, trade and investment opportunities will strengthen the position of governments that do not respect human rights. But economically isolating undemocratic countries is certainly counterproductive in the long run, and possibly even in the short run, when the populace, rather than the oligarchy, has to bear the brunt of sanctions, leading those affected to blame foreigners rather than their own government. The best advertising for democracy in these countries will be the growing prosperity of other democracies, in particular neighbouring ones with a similar point of departure with regard to the level of development. One can but hope that the good example of Poland will convince Belarus and Ukraine of the virtues of democratic government. Promoting prosperity is just one approach to promoting democracy and possibly not the most direct or rapid one. Direct co-operation must focus on those forces in the democratising societies that will strengthen democracy. Prime target groups are democratic parties, civic organisations, social organisations such as trade unions or employers organisations, education and research institutions, free media etc.. In the case of already democratic countries, the governments themselves can be the subject of assistance. Improving their legitimacy will possibly strengthen democracy itself. Even under favourable economic conditions, bad government, corruption and scandals can undermine the legitimacy of democratic regimes. Inducing democratic governments to make a good job of governing, to prevent corruption, to solve conflicts within the government or the ruling coalition, and to deal with the opposition in a civil manner can contribute to establishing a political culture that stabilises and supports a democratic regime. In the grassroots of society, the population also has to be educated and guided to accept nonviolent conflict resolution, to develop trust in democratic institutions and to actively co-operate with them. International co-operation and dialogue that integrates the elite and organisations into international networks(e. g. national trade unions in European or international federations), where that kind of practice is the norm, will strengthen similar behaviour in the domestic context. The legitimacy of democratic governments results originally from the fact that they are elected in free and fair elections and thus, at least ideally, represent the interests and values of the majority of the population. Positive outcomes such as economic growth and social justice reinforce that legitimacy. However, crisis, recession and inequality tend to undermine the legitimacy, though voters in well established democracies will punish incumbents rather than start opposing the system itself. The important task in Central and Eastern Europe is to get that virtuous circle of legitimate government and rising incomes working. ̇ 376 Michael Dauderstädt/André W. M. Gerrits, Democratisation After Communism: Progress, Problems, Promotion IPG 4/2000

DICK HOWARD From the Politics of Will to a Politics of Judgment: Republicanism in the U.S. and France L ike many inherited historical concepts,»republicanism« has been understood differently in different contexts and at different times. This has resulted in confusion, polemic and, most often, paradoxes that can serve to add depth and richness to the concept itself. So it is today. As used in France, republicanism refers to the political project that found its idealized representation in the Third Republic. In the United States, the concept designates the social community needed to provide a meaningful identity to the participants in a liberal polity organized to insure abstract individual rights. The paradox is that in practice French republicans defend just the kind of formal abstract rights that American republicans denounce as»liberalism« while American republicans praise the kind of »identity politics« that the French republicans criticize as a threat to the unity of the nation. The paradox is complicated by the fact that both sides seek the same result: inclusion. But the meaning of that concept remains unclear. Is the system to include the individual, or does the action of the individual reproduce and validate(or transform) the system? Republican political theory has served and continues to serve in both countries as a critique of the existing society. In France, it has led to the use of the concept of»exclusion« to replace the notion of »class« to designate those whom society is unable to integrate not only into its economy – whose capitalist nature is often ignored, or reduced to the euphemism of the»market« – but into its political life. Republicanism and integration stand together as a political program. 1 In the United States, the concept is related to the(often vague) concept of »communitarianism« that is invoked to denounce the abstract legalism and competitive egoism of individualist liberalism which both veil and rationalize a self-denying society through the politics of»thin democracy«. It demands a participatory rather than a merely representative democracy, and stresses personal virtue and»the good« rather than the individual rights that serve political liberalism as trumps in the game of life. The fact that American republicanism can come to imply the demand for more social – even socialist – measures returns to the initial paradox. It inverts the French quest for a political alternative to radical social – or socialist – demands. This simple opposition of the French and American representations of republicanism has the virtue of identifying a problem, but the weakness of remaining at a formal level. In both cases, republicanism can play a critical function because it represents a political solution 2 to social problems. In both cases, it proposes guidelines for eliminating exclusion and insuring inclusion. As such a political concept, it represents the universal, which is always in a position to denounce the particularity and division that are characteristic of any society. But for the same reason, social actors are always able to criticize the formal abstractness of the universal claims of the political. In its concrete form, this abstract opposition expresses the difference between social and political forms of exclusion and inclusion. The American republican treats social inclusion in a community as a political project; the French republican sees inclusion in the polity as the presupposition for a social politics. In the one case, social action is expected to have political con1. Of course the excluded don’t represent a threat to overthrow the system, as did the working class; but the republican’s working class was never seen as the kind of social-revolutionary threat that was represented by Marx’s proletariat. The ground of this difference will be seen below, when we consider the French notion of ›solidarisme‹ and its Durkheimian roots. 2. As will be apparent, one of the roots of the paradoxical trajectories of the concept is that the French and the Americans have a different understanding of what counts as»political«. IPG 4/2000 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment 377

sequences; in the other, political action is seen as the basis for social intervention. Historical Symmetries and Asymmetries The historical genesis of the concept of republicanism in both countries suggests that the duality between a social and a political interpretation has always been present in each of them. In both cases, the concept goes back to the revolutions that gave each nation its claim to being at once unique and a model to be universally imitated. In France, political republicanism made its vital appearance with the events of August 10 , 1792 and the Jacobin dictatorship that followed. It can be seen as the rejection of the egoistic individualism that emerged from the»liberté« achieved in the wake of August 4 , 1789 and was consecrated in the work of the Constituent Assembly. The republic, legislated into being by the new Convention, stood for the attempt to achieve an»égalité« that would overcome the new forms of social exclusion that had resulted from the political abolition of the Old Order. In this sense, republican politics and socialism could be unified for a moment. That identification of republicanism and socialism explains the passionate reception of the Bolshevik coup in October 1917 by so many French republicans, including the dominant historians of the French revolution Mathiez, Lefèbvre and Soboul. The attraction of the French to communism was no accident. But it was far from unanimous. The dominant strand of French republicanism remained political in 1848 ; and with the foundation of the Third Republic in 1875 the concept came to be represented by the brigades of republican »institueurs« bringing civilization to the French peasantry along with a crusade against the old (clerical) order. This republicanism returned to its roots in the Enlightenment critique of prejudice and privilege, themselves an older form of exclusion to be overcome by the heritage of the revolution. The third concept in the French revolutionary trinity,»fraternité«, might be assumed to represent the form of inclusion that could overcome the duality implicit in the republican model. Mona Ozouf’s brilliant sketch of the peregrinations of this concept, and its critical afterlife in the 19 th century, 3 shows that it could take on either the connotation of true»liberté« of the individual – for example, in Michelet’s stress on the centrality of the Fête de la Fédération(commemorating July 14 and national unity) that joins together free individuals in a higher union that, emphatically, entails no sacrifice of individuality – or true»égalité« within the new social system – for example, in the Terror’s attempt to unify society by excluding not just its visible enemies but also its lukewarm campfollowers. Yet, while fraternity cannot be taken for granted, it cannot be imposed either; the political republic cannot guarantee social inclusion any more than the political guarantee of individual rights won in 1789 insured social equality after 1792 .»Fraternité« offers no mediation, only an incantation; indeed, it destroys the two poles whose apparent opposition called it forth. 4 The quest for inclusion that replaces the idealist vision of a revolution that overcomes all opposition demands a rethinking of the inherited categories of French republicanism. The curious symmetrical asymmetry of the French and the American forms of republicanism provides a framework for that historical project as well as an indication of its contemporary implications. The American revolutionary model seems to start from social diversity and work toward political unity as something derivative, secondary and artificial. 5 This exposes it to the danger that social diversity – which a republican would denounce as exclusion(and a socialist decry as social division) while the optimistic Americans opt for the more benign label of»pluralism« – will be preserved under the merely formal unity of the political society. This difficulty too has a history that helps 3. C.f., the article»Fraternité«, in Dictionnaire critique de la révolution française, François Furet and Mona Ozouf, eds.(Paris: 1989 , pp. 731–741 ). 4. Mona Ozouf recalls Jean-Paul Sartre’s attempt to reconcile his existential philosophy with his Marxist ideology by inventing the concept of»Fraternité-Terreur«. She doesn’t mention that Sartre’s position goes even further, in effect justifying Stalinism. I have tried to show why the existentialist lover of freedom could find himself going to this extreme in The Marxian Legacy (Second edition revised, London: Macmillan, 1988 ). 5. The Great Seal of the United States, printed on the back of every US dollar, contains on one side the revolutionary motto»Novus Ordo Seclorum« and on the other side the imperative»E Pluribus Unum«. 378 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment IPG 4/2000

clarify the issues at stake. Whereas the French had first to seize state power and use it in order to intervene into artificially fixed and unequal social relations, America appears to have been a country already nearly equal and quite free whose selfgoverning society was threatened by British political interference after the Seven Years’ War. To protect the self-governing society – or more precisely, societies, since there were 13 independent colonies – such outside political intervention had to be rejected. And this gave rise to that psychological perspective that still haunts American politics:»that government is best that governs least.« Its corollary is the demand for a government of laws, not of men, as if any political intervention at all were a danger. In this way, the rights of the individual are supposed to be protected, and equality-before-the-law insured. But how was this to make possible the kind of participatory associative social life admired by observers since Tocqueville. Such free association would permit the natural development of fraternal relations on the basis of actions by individuals with no reference to or need for state intervention. But that is just what market liberalism claims to provide. Yet its competitive egoistic basis is hardly the kind of fraternal community sought by today’s American republicans. The American revolutionary model is thus no more free of internal tension and conflict than the French. The participatory republic that is said to be made possible by the rule of law and the protection of equal rights can effortlessly – and perhaps unthinkingly – be transformed into a liberal democracy whose procedural justice guarantees formal individual rights that cloak factual relations of competition among economic agents that make participation increasingly unlikely. On the other hand, it may seem necessary in times of political turbulence to sacrifice the pleasures of political participation – to weaken republican democracy in order to»save« it from»democratic overload« and the perils of ungovernability(or simply rule of the masses, if not of the mob itself). Can one say that liberty trumps equality in this context by reducing it to the»merely political« form of equality-before-the-law? That is the standard interpretation, but it does not explain how the resulting social form of inequality constitutes a form of exclusion. Yet it is this phenomenon, and not inequality per se(whatever that might mean), that concerns republicans. The fact that republican political theory has been re born in the United States distinguishes it from its French cousin. The dominant self-understanding of American political life had been brilliantly expressed by Louis Hartz’s account of»The Liberal Tradition in America«( 1955 ). Following Tocqueville, Hartz developed the old aphorism: »no feudalism, no socialism« to stress the uniqueness of America’s historical path. Yet the brief postwar dominance of Hartz and the liberal»consensus-historians« was followed by the emergence within the historical profession of a republican interpretation represented by Bernard Bailyn and Gordon Wood. Similarly, within political theory, the communitarian political challenge to de-ontological liberalism theorized by Rawls began to take shape(at first as the – fore-doomed – search by »radical historians« for an»ersatz«-proletariat). In both cases, the priority of the social system over the action of the individual was stressed. Fraternité was the presupposed solution, liberté and égalité the problem. The solution has remained foreclosed, and the problem is still debated. Meanwhile, the French seemed to avoid the debate altogether by relegating liberalism to the domain of the economy while leaving republicanism free to regulate political relations. In fact, they were constrained to face the same problems as the Americans, and their proposed solution –»solidarisme« – underlines the centrality of the republican concern with the problem of exclusion. 6 Some Elements of the Debate Today The most recent sustained political-theoretical critique of American liberal democracy is Michael J. Sandel’s»Democracy’s Discontent. America in Search of a Public Philosophy«(Cambridge: Harvard University Press, 1996 ). Sandel’s study is useful in our context because its two parts correspond to the dualities found in the concept of republicanism. His conceptual critique of the jurispruden6. A useful, though in some ways dated, examination of this French history is found in: Jacques Donzelot, L’invention du social. Essai sur le declin des passions politiques(Paris: Fayard, 1984 ). IPG 4/2000 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment 379

tial deformations of what he calls the»procedural republic« and the vapid rights-based individualism that it guarantees is followed by a provocative historical reconstruction of the devolution by which the republican social institutions that he claims were instituted by the Founders were transformed into the liberal abstractness that he described in the first part of the book. Sandel reconstructs the historical steps by which political life became subordinated to the formal and procedural interventions of the courts, whose presupposition was a rights-based individualism that its judicial intervention then serves to confirm. He retraces a trajectory of crucial turning points at which the values of the participatory social republic were defeated by the formal-individual rights orientation. This historical-conceptual approach suggests the possibility of a comparison to the two centuries of French political evolution. At first glance, the post-revolutionary French appear to have gone from political to social-republican politics whereas the post-revolutionary Americans have passed from social republican politics to formal-procedural politics: the two seem to have inverted and exchanged their revolutionary trajectory. This reformulates usefully the terms of the debate. But Sandel doesn’t succeed in weaving together the two parts of his book into a political-philosophical synthesis, which may be why his practical proposals for contemporary America are distressingly modest and stubbornly blue-eyed in their estimation of the future implications of their eventual implementation. Sandel unfortunately makes no comparisons to other forms of republican politics. This lacune is filled, however, by Sylvie Mesure and Alain Renaut’s recent study,»Alter Ego. Les paradoxes de l’identité démocratique«(Paris: Aubier, 1999 ). The authors reconstruct carefully and artfully the debates in Anglo-American political theory since Rawls and his communitarian critics began their quarrels(one of whose first shots, it should be noted, was fired by Sandel’s earlier»Liberalism and the Limits of Justice« ‹ 1982› ). Two important claims follow from this. While one cannot abandon the individual rights that are the foundation of any political or economic liberalism, this need not result in the formal procedural-individualism denounced by communitarians. Taking the work of Will Kymlicka as their starting point, they reject the social or cultural exclusionism produced by what they see as traditional French political republicanism(i. e., the version that I have identified with American liberalism). They propose to remedy this defect by what they call a»Copernican revolution« that accepts liberalism’s basic claim that society exists to further the rights of the individual but then reinterprets this claim to include among those rights what they call»cultural rights« (e. g., pp. 255–6 ). These cultural rights are not to be confused with the kind of»collective rights« that Kymlicka’s liberalism tries vainly to defend. Such a concept would move too close to a communitarian position, threatening the foundation of liberal rights. Rather, the»Copernican revolution« implies that the condition of the possibility of the individual in modern democratic societies entails necessarily the freedom of the Other. The defense of cultural rights implies returning to a conception of politics that makes room for the intervention of political will rather than appeal to a static, juridified conception of individual rights. In this way, Mesure and Renaut hope to insure the protection of individual liberal rights at the same time that they make a place for cultural rights that are not based ascriptively on an essential or pre-political social identity of the type they criticize in communitarianism. Cultural rights on this conception result from a participation that takes the individual beyond his atomistic, pre-political existence precisely because that existence presupposes the freedom of»alter ego«. This attempt to synthesize American liberalism and French republicanism may call to mind the approach suggested by the subtitle of Michael Walzer’s»Spheres of Justice. A Defense of Pluralism and Equality«(New York: Basic Books, 1983 ). The difference, however, is that Walzer’s concern is to develop a theory of distributional justice, which he explicitly opposes to»political prudence« (for example, p. 292 and passim). Politics for him is only another»sphere« in which the conditions of a just distribution must be analyzed and attained. For this reason, it is not clear how Walzer’s useful attempt to delimit»spheres« and to determine criteria of justice within them could be applied to either the problem of exclusion, or to the redefinition of political republicanism. Walzer’s theory would not so much solve the problem as dissolve it, denying its political character. And despite 380 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment IPG 4/2000

shared communitarian affinities, someone like Sandel, or an earlier critic of liberalism like Benjamin Barber, would certainly find this theory too »thin« a description, preferring something more like a»strong democracy«. 7 But such preferences must be justified politically, rather than by a static theory of distributive justice of the type proposed by Walzer. Mesure and Renaut’s insistence that their »Copernican revolution« retains the gains of rights-based liberalism makes their approach more comprehensive than Sandel’s(or Arendt’s) vision of a classical participatory republicanism. But Sandel’s participatory orientation avoids the potential slippage of cultural rights to collective rights ascriptively based on an essentialist identity politics. The politics of Mesure and Renaut’s proposal, on the other hand, are based on the claim that the modern democratic individual has also a cultural identity which must be explicitly affirmed if the rights of that individual are to be fully recognized. As their book’s title indicates, that identity includes a relation to the Other as both alter and ego: as an ego like me, and thus equal to me; but also as alter, different from me, and guaranteed an equal right to this difference. Their goal is to preserve a place for both the political determination of society(protecting cultural rights to overcome a type of exclusion) and the influence of that same society on political choices(avoiding the formalism of the liberal government of laws rather than of men). This reformulation of the republican challenge is more abstract than Sandel’s but it also advances the analysis by clarifying now the(inter)relation of its terms. In doing so, it poses a new question: is it the»same« society that is both the object of political intervention(to protect cultural rights and insure inclusion) and the subject that acts on political choices(to produce the new, inclusive cultural liberalism)? In the first case, the»society« is passive and formally liberal; in the second it is active and oriented to the primacy of the inclusive community. As with the opposition of liberté and égalité in the case of the French revolution, the intervention of a third term clarifies the issue. Instead of fraternité, the concept of »solidarité«, developed at the beginning of the century by the republican followers of Durkheim, helps to clarify the underlying presuppositions and difficulties. »Solidarisme« claimed to be a social-scientific translation of French political republicanism. The »social fact« of increased interdependence among the actors within complex modern societies transformed externally determined»mechanical« or »segmentary« forms of social interdependence based on resemblance(a sort of pre-political identity) into internally motivated»organic« structures based on the increased division of social labor and the dangerous new freedom that it made possible. The organic metaphor not only served to unify the perspective of system and actor as a way to overcome the duality confronting French republicanism. It meant also that in the normal course of modern social reproduction, deviations from the norm would occur necessarily as the organism adapted to shifts in its environment. The question for politics was to determine when these normal deviations became»anomic« and thereby threatened social reproduction as a whole. The association of»anomic«(as a deviation from the »nomos« or posited law) with the idea of law and legislation pointed to the place and problem of how and on what basis politics determines the stability and reproduction of the whole. But the dilemma which the reformulations of Mesure and Renaut made clear returns here. As Christian Ruby shows nicely in»La Solidarité«(Paris: Ellipses, 1997 ), the society that results from the political intervention is not identical to the one whose »anomie« called for that intervention.»Solidarisme« is ultimately just another»grand récit«, a seamless story with no dark spaces, obscurity or contradiction that humanity recounts to itself to avoid posing the dilemma of and taking the responsibility for its own self-creation. Its sociological functionalism presupposes what it sets out to prove, becoming a theodicy and leaving no room for the creative politics that it claims to 7. The allusion here is to Benjamin Barber, Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age(Berkeley: University of California Press, 1984 ). Since Barber’s index contains no references to republicanism, however resonant his account may be with some of the categories under consideration here, I leave aside any discussion of its detailed proposals. IPG 4/2000 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment 381

found. 8 That is no doubt one reason why Mesure and Renaut think that they can introduce the social concept of»cultural rights« without abandoning the gains of a liberalism whose rights-based individualism claims to make political intervention possible. The problem – as suggested by the criticism of Walzer – is how to relate a theory of justice to a political theory in the context of a modern democracy where the two senses of republican politics seem constantly to interfere with one another and where contemporary choice and weight of history are knitted together by invisible iron threads. Beyond the Politics of Will Despite their asymmetries, contemporary French and American republicanism agree that»something must be done«. The French tend still to expect the state to do it, but they are faced today with the dilemma expressed by Socialist Prime Minister Lionel Jospin after the decision by Michelin(in the Fall, 1999 ) to reduce drastically its work force despite record profits:»L’Etat n’a pas à administrer l’économie«. Within days, the leader of his own party, François Holland, pointed out to Jospin that state intervention is»nécessaire pour parvenir à une société de plein emploi«. This little exchange signifies that the two republican visions remain with us. Granted, the Prime Minister referred to the economy while the party leader spoke about society. Does the difference make a difference? Does»full employment« depend on the economy or on political choices? Certainly the one justifies inaction by appealing to the self-moving systemic laws of the market, the other calls for political action on the basis of a voluntarism that denies to society the capacity to move on its own. Looking for a way out, the Prime Minister might recall his earlier comment on the Michelin affair, that the trade unions should do the job for which they were created! In that way, apparently, the two positions would be reconciled in a version of solidarisme. But this proposal introduces a new element, for the reconciliation is based on a model of society in which work remains the crucial integrative form of social solidarity. Yet neither form of republicanism – in France or in the U.S. , or within each country – is based on this kind of economic foundation: they were both political. But the proposed third way forces us to clarify what is meant by the political. After all, communitarian social republicanism claimed to be political. 9 »Something must be done«. But who will do it? That too is a political question, as Sandel constantly reminds his readers. The idea of a selforganizing society whose solidarity is based on its work recalls the usual image of America at the Founding period. But that picture is not quite accurate. The»republican« historians who challenged the liberal consensus showed that the Lockean picture of a»state of nature« that needs politics only to avoid»inconveniences« is misleading. The participatory republican Sandel underlines the practical moments at which the republican state and its political institutions could either affirm the need for participation, or could opt for procedural, anti-political solutions to the problems facing a maturing economic society. This implies that the task of republican politics is the reproduction of the conditions of possibility of republican politics. This self-referentiality(or reflexivity) is a virtue in Sandel’s concept of the political, which is not a means to an economic end – something Walzer rightly sees as belonging to another »sphere«. But this doesn’t explain who will be the agent of republican politics. Sandel’s story becomes a»grand récit« that encounters the same problems faced by»solidarisme«: it presupposes what it wants to prove, and is unable to explain how an apparently good republican beginning could devolve into the»anomie« of a procedural republic that reproduces anti-political liberalism rather than political republicanism. At one point, Sandel intuits the root of the difficulty. Government must legislate for(what it takes to be) the common good. This sets up a potential conflict 8. Donzelot, in op. cit., stresses its Rousseauvian presuppositions that identify the state of nature with Reason and leave no room for political deliberation – i. e., for error, on the part of democratic individuals. 9. Challenged from his left in his own party, and by his Communist Party coalition partners, Jospin tried to have his cake and eat it too in his September 26 th speech to the Socialist deputies of the European Parliament meeting in Strassbourg:»The market economy does not spontaneously work in harmony. It needs ground rules to function effectively«. In our context, Jospin’s claim would be to combine procedural liberalism with socialism, while ignoring the question of social solidarity and inclusion that is, however, the true challenge to modern republican politics. 382 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment IPG 4/2000

between the self-reproducing participatory social conditions of republican politics and the particular governmental decisions made at a given moment – decisions which, as representing the common good, claim universal validity. This clash between the universal claims of the political state with the particular vision of the citizens was seen earlier to explain the critical force of the republican challenge. Are we now in a better position to suggest concretely not only»what is to be done« but who is in a position to do it? Neither contemporary theory nor political practice suffice on their own; historical experience interferes with the purity and isolation of both, it is an irreducible part of the present. Jospin’s recognition that the self-regulating economy is no more realistic an option than is the voluntarist intervention by the state, and Sandel’s insistence on the impossibility of a self-governing society that has no need of government or the state share a basic insight into the nature of political action in a modern democracy. There is no single unique and unified will that can either act on society from outside of it or that can represent the self-conscious action of society on itself. Politics is neither autonomous nor fully dependent on external conditions that it cannot affect. The simple imperative that»something must be done« presupposes the existence of an unified actor who will»do the right thing«. And it assumes that there is – out there, somewhere, independent of politics – a»right thing«. This is what I call a»politics of will«. Its presupposition of the existence of a circumscribed political agent and end that in modern times is called»sovereignty« must be explained. Rather than debate whether»globalization« has made this notion of sovereignty obsolete today, it is important to see that such»sovereignty« was never real but rather existed as an imaginary representation. But the imaginary is not simply arbitrary; and its analysis often says much more about the reality that calls it forth than could any positive empirical account. A part of that reality is composed by the sedimented history of the two republican traditions, to which we have to return to understand the challenges to contemporary politics. The French version of a politics of will appears in the very title of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen. Its silent assumption is that these two types of rights are compatible and mutually reinforce each other. The political logic of the revolution makes clear the difficulty hidden by this presupposition. In the Ancien Régime, the King was the particular incorporation of the sovereign and universal will of the nation; after the revolution, the people as»sovereign« had to step into his place. But the revolutionary elimination of politically instituted hierarchies of the Ancien Régime meant that the individual as such was liberated; the particular individual, even in association with his fellows, could not claim the universality of the sovereign people. The oscillating history of the revolution can be interpreted as the conflict of these two wills, that of the particular »homme« and that of the universal»citoyen«. As a result of their clash, the idea of a political sphere in which the autonomy of the individual would not be transformed into a meaningless fiction could not be established because, by definition, a politics of will can be only total, since a divided will – be it that of the individual or that of the nation – would be incapable of willing. In the language of the revolutionaries, the»pouvoir constituant« can never be finally and completely expressed as»constitué«; no institution can once and for all incarnate the sovereign will of the nation; the past cannot ultimately determine the future, no more than the fathers can determine the freedom of the sons. As a result, the very political conditions that made possible the French revolution – the claim that the people and not the monarch incarnate the will of the nation – made impossible a successful republican conclusion to the revolution. That is no doubt why so many of the revolution’s historians sought comfort in socialism or communism. Proud of their revolutionary exceptionalism, the French tend to deny the radicality of what they call the American»War of Independence«. 10 They 10. In the following paragraphs, I will be summarizing some implications of my essay on The Birth of American Political Thought(originally published in French in 1986 by Editions Ramsay, and translated into English in 1990 by the University of Minnesota Press). Its arguments are developed in a more concise and theoretical form in »Demokratische Republik oder republikanische Demokratie? Die Bedeutung der amerikanischen und der französischen Revolution nach 1989 « in: Das Recht der Republik, ed. Hauke Brunkhorst und Peter Niesen (Suhrkamp: Frankfurt am Main, 1999 ), and in»Republique démocratique ou démocratie republicaine« in: Argument, Nr. 5 , printemps 2000 . IPG 4/2000 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment 383

are not wrong to do so; its intent was surely not revolutionary. And its conclusion neither produced a harmonious union nor conserved an old Eden of social equality. In the national Confederation, but even more within the individual states, disharmony reigned. Too democratic, too dependent on their constituents, the politicians – who once virtuously»stood« for office and were now forced to»run« for it – found themselves the victims of raging and transitory societal passions. Pennsylvania, the most democratic of the states, whose constitution is often compared to the radical Jacobin Constitution of 1793 , is the paradigm case. Laws passed during one legislative period were rejected the next; favors were courted, no one could know what tomorrow would bring. And this, of course, was not good for business – which needed formal legal certainties. But it had another, non-economic, signification, which explains why one should not attribute the creation of the strong nation state to the needs of»capital«. This constantly changing legislative agenda meant that, over time, it became impossible not to recognize that the will of the sovereign-people was not One, nor could it be One and, it became clear, it should not become One. Politics had other tasks than those of a politics of will. The practical lessons drawn from the experience of politics were always more important for the Americans than any political theory. So it was, for example, when the British imposed the Stamp Act, which the Americans somewhat nervously protested and then – to their surprise – found that they could do business perfectly well without the stamp of state authority on their private contracts. So too, in the period that followed the Peace of Paris and preceded the meeting in 1787 that led to the new federal Constitution, they came to realize that there was no one pre-existing and unified subject that had to exercise its»sovereign« will. They came to realize, in short, that the place of power is not occupied by a pre-given social subject; nor ought one to seek to create such a political subject; the place of power must remain empty. Their new institutions incorporated this insight. And it was this insight – rather than the political institutions invented by their»science«, or their naturally egalitarian society – that led them to go beyond a politics of will. It is true that these two options – and the opposition between them – were both present in the minds of the Founders. The nature of their society is evoked in the Federalist 10 to explain why neither despotism nor factious division threaten the new republic. And the political institutions invoked particularly in Federalist 51 are based on the intricate scientific machinery of checks-and-balances. Political scientists will continue to debate whether these two arguments are or are not compatible; for our purposes, Federalist 63 is more important than either of them because it appeals to the American political experience while drawing conceptual lessons from it. The choice of a bicameral legislature whose upper chamber bore the aristocratic title of a Senate needed justification in a political society that had just overcome the old monarchy. Of course, the Senate was the result of a compromise that permitted the smaller states to accept the new Constitution. But»The Federalist« could not say that; it had to argue from principle. And so it explained that the Senate, like all the branches of government, was»republican« in the sense that it was representative of the sovereign people. But, the argument continued, this form of political representation differs from that of the Ancients; theirs was based on popular participation whereas the American – called»modern« by»The Federalist« – form of representation differs because it is based on»the total exclusion of the people, in their collective capacity«. Two points should be stressed in this paradoxical formula. The people are excluded, after a comma,»in their collective capacity«. They are not excluded – pace liberalism – as individuals; that was also the point implied by Federalist 10 ’s insistence that societal factions would nullify one another’s force. More important, the Senate like all the branches of government is representative – which implies that none of them can claim to incarnate the One will of the people. The sovereign people is everywhere and nowhere, which is why the institutional schema of Federalist 51 insisted that there be no political »will independent of society itself«. In this way, what began as a pragmatic compromise at the Philadelphia convention can be seen also as the theorization of the historical experience that showed the impossibility of a politics of will claiming to be the representative of, or having as its end the production of, the One sovereign 384 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment IPG 4/2000

people. American pluralism is thus not based on the nature of American society(or on a naive optimism about good human nature that needs only to be left alone to bloom under a solitary sun); it is a political creation – and depends on continual political action if it is not to become the kind of divisive pluralism that produces what the French rightly fear today: social division and political exclusion. Republican Politics: Anomie and Judgment The historical sketch of crossed republican histories that has been followed here suggests the introduction of a final conceptual distinction. The philosophical debate between liberalism and communitarianism, and the historical analysis of the peregrinations of the republican project, can be reformulated as the alternative between a»democratic republic« and a»republican democracy«. The former concept, of course, designated what was formerly called the»socialist bloc«, but it can be seen as a generalization of the model of republican politics that stresses the pole of égalité and that insists on the primacy of society or the community. Such a democratic republic would be ideally a direct democracy in which society literally translates itself(or its sovereign will) directly into the political sphere, which thereby loses its autonomy. Thinking that it is based on will, politics shows itself here to be imaginary; more than an illusion it is a self-delusion, but it is not without real effect. Due to the paradoxical self-abnegation of society, which wants only to affirm itself in its sheer positivity and cares nothing about what it could become, the really existing state becomes increasingly powerful. Such a democratic republic was what»The Federalist« rejected as pre-modern, and different from the American historical experience. As a politics of will, it presupposes the existence (or desirability) of a real, or at least potentially real unified sovereign. There is no need to stress the dangerous implications of this model, which took the form of»really existing socialism«. But this does not imply that the opposite pole, republican democracy, avoids these extremes only by becoming what Sandel rightly denounced as the procedural republic. That result makes individual freedom abstract while appealing to the priority of the right over the good, and to the institutions that insure equality before the law – however that law is made, by whomever and for whomever. The communitarian critique of this vision cannot be ignored. The introduction of the distinction of a democratic republic and a republican democracy suggests a way to go beyond the increasingly sterile debates between liberals and communitarians. Sandel in his way, and Mesure-Renaut in theirs, try to avoid the ahistorical opposition that has dominated recent Anglo-American political theory. The»Copernican revolution« operated on rights-based liberalism seeks to integrate social considerations by stressing the cultural dimension of individual identity. To avoid an essentialist identity politics and its accompanying problems, it insists that integration takes place in the political sphere(rather than in the domain of distributive justice that concerns Walzer). But what this politics actually looks like is not clear in the French philosophers’ conclusions. This is where Sandel’s arguments can be reinterpreted and his blue-eyed practical optimism overcome. He recognizes the difference of government from the republican social community whose possibilities for participation he wants to preserve. In so doing, he helps clarify one dimension of the republican experience that emerged from the American revolution as it has been interpreted here. Insofar as each branch of government is representative, its decisions have the force of law, they are valid for the entire society – but they therefore risk appearing as resulting from the kind of procedural formality that grates on the nerves of communitarians because it reproduces the opposition of the universal and the particular that republicanism wants to overcome. Yet insofar as all branches of government are representative, as we saw, none of them can claim definitively and always to represent or to incarnate the reality of the sovereign people. Each of them functions, then, like Sandel’s»government« in relation to the republican community. This is the structure of a republican democracy: its republican political institutions insure that the society remains democratic, pluralist, constantly in movement and defying fixation. As Tocqueville said of democracy, what counts in this republican deIPG 4/2000 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment 385

mocratic politics is not what it is, but»what it leads people to do«. 11 Each of these two types of republican institutions would define and confront the problem of »exclusion« differently. For the democratic republic, exclusion would be a form of»anomie« whose remedy would be sought through social measures imposed by the state. Typical would be the attempt to find work for all and to assume that the old form of social integration based on productive labor would thereby be restored. This would entail a slippage away from the more modern organic integration through social division and individual autonomy toward a more segmental form of integration based on shared identity. This would explain why such a model could suggest that manifestations of»cultural identity« – wearing the veil or other religious or ethnic signs – must be simply disallowed as threats to the unity of the society, a social unity that is paradoxically guaranteed not by the attainment of true social equality but of formal equality of all citizens as identical members of a legal republic. This return of the familiar paradox from which we began our discussion is simply a manifestation of the basic republican duality that emerged from the French revolution and whose inability to free itself from a politics of will helps to explain the refusal of cultural political identity by many French republicans two hundred years later. As was the case for»solidarisme«, the root of the difficulty is that there are no criteria that permit one to know whether the »anomic« is a sign of illness or the healthy reaction to a new challenge to the development of the modern social organism. As opposed to this, Mesure and Renaut, for example, might well see the veil as a healthy reaction to the leveling tendencies of modern mass democracy that denies individuals the right to any but an abstract liberty or identity. 12 The republican democracy that overcomes the politics of will must be able to distinguish the anomic from the healthy if it is to deal successfully with the problem of exclusion. Anomie is not a discrete real property that naturally belongs to a phenomenon; it is a political relation. As implied by its etymology, the anomic is that which doesn’t fall under the law. Since the law is posited as universal, the anomic is that which exists as a particular that rejects subsumption under a pre-given law. Such a particular phenomenon is not naturally present in the world; it is also a political relation. Logically, a particular is only particular insofar as it is one among a plurality of particulars, without whose presence the particularity of any one of them could not be known as such. But the plurality of particulars, in turn, can only be recognized as particular insofar as it is related to a universal that is explicitly posed as universal. The concrete form of this logical figure recalls the relation of government to the republican community suggested by Sandel and made explicit in the reconstruction of the Americans’ revolutionary experience: a republican democracy exists insofar as the government posits laws valid for all at the same time that these laws(which are»nomoi«, not»physei«) are never posited as definitive or the irrevocable expression of the naturally existing sovereign will of the(in principle) united people. In this way, the particular phenomena that are the concern of politics are related to the universal claims of the state but they are never defined exclusively or entirely by that political state. That which counts as political is open constantly to redefinition; the anomic is not definitively lost, the sign of a fatal illness. What one branch posits as valid for all may be contested insofar as some of the people appeal to another branch – which, after all, is equally its representative. In this way, the anomic can be integrated into a healthy polity – indeed, it can contribute to the health of that polity. This specification of republican democratic politics points to a political imperative: multiply the number of representative political institutions. This of course cannot be done arbitrarily. But a healthy polity is not one that is fixed forever and immune to change. There is no reason to retain 11. The citation is found, significantly, in the chapter on »The Activity Present in all Parts of the Political Body in the United States: The Influence that it Exercises on Society«, which stresses the influence of the political republic on the social activity of the individual. In: De la démocratie en Amérique, I (Paris: Editions Gallimard, 1961 ), Volume 1 , p. 254 . 12 . On the other hand, Renaut is more nuanced in his short essay on L’individu. Réflexions sur la philosophie du sujet(Paris: Hatier, 1995 ) in which he tries to set off his own Kantian-liberal politics against competing French analyses. But this essay was written before Alter Ego, which does not refer back to it, since its goal was to inaugurate a debate with the Anglo-Americans. 386 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment IPG 4/2000

only the inherited tripartite logical division of (pre-existing) powers. 13 Indeed, as opposed to the traditional interpretation, the American republican vision of checks-and-balances stresses much less the checks than the balances, which are insured by the fact that each»power«(as in a version of Tocqueville’s adage) has an active interest in maintaining itself that becomes the dynamic and political reason for counter-balancing the others by insuring that they cannot pretend to be the sole incarnation of the sovereign popular will. The dynamics of balance in a republican democracy can build from political experience that lies below the usually accepted hierarchy of governmental institutions, or it can take its materials from above that hierarchy. The representative status of trade unions in a society where the integration through work is challenged by the global economy suggests one direction to be pursued; that of the European Union, where misleading rhetorical criticism of a »democratic deficit« is based on the implicit goal of realizing a democratic republican politics of will, is another. 14 One cannot assume that new institutions will emerge according to the»law« of subsidiarity, as it is explicitly proposed in Europe, for that concept is only the translation into modern garb of the implicit realism of the old Catholic natural law tradition that restricts the inventiveness of the legislator and denies the autonomy of politics. Nor can the function of trade unions be reduced to the direct representation of the real»interests« of the working class, as if this class were itself defined as a discrete natural being needing only to be examined by a faithful observer who can diagnose its needs. The corollary to the imperative of multiplying representative institutions is the recognition that the society or polity that is to be represented is itself active, plural, and constantly open to innovation. But this pluralism cannot become the basis of an identity politics that assumes that representatives must incarnate a discrete essential identity that exists already on a pre-political level. This slippage that rightly worries many French republicans can be avoided if the political search for inclusion takes care to recognize that the anomic is not simply a mass of passive victims outside of social or political relations but that their anomie is defined precisely by their relation to the universal claims of the republican democracy. Although one has to avoid the temptation to romanticize, this relation means that they are active subjects, and it points to the political means for distinguishing the anomic from the healthy: the degree to which the particular phenomenon in question is capable of making itself»heard« at the representative level of the different branches that have multiplied imperatively within the republican democracy. 15 The impetus to seek such a hearing is provided by the representative republican institutions which, with Tocqueville, were seen to provide dynamic incentives to action. In this way, by entering public debate, the particular that appeared to be anomic shows itself to be a legitimate actor with a claim to recognition as universal; it is then no longer anomic, not outside the law; it has changed the law by changing its relation to the law. Of course, this recognition can be contested, and is no more fixed in its validity than any measure passed by one of the branches of the republican democratic government. But because it comes from society even while claiming to belong to a lawful(»nomic«) universe of discourse and action, it opens a mediation that makes the intervention of the government no longer appear abstractly universal. The limits of procedural liberalism are surpassed by this political mode of dealing with the problem of modern exclusion. 13. Indeed, one recalls that for many of the early modern political theorists, the judicial branch did not represent an independent representative power – and its independence is still questioned in many modern nations, such as contemporary France! One might also recall that Locke suggests that the so-called»Federative Power« – which deals with foreign policy – should be considered to represent an autonomous function of government. 14. Still another would lie at the level of international law, as suggested in the provocative study by Agnes Lejbowicz, Philosophie du droit international. L’impossible capture de l’humanité(Paris: Presses Universitaires de France, 1999 ). 15. This metaphor of»being heard« is used effectively in Jürgen Habermas’ Between Facts and Norms(Cambridge: MIT Press, 1996 ) which also uses the interesting metaphor of society»laying siege« on the state to which I am also alluding here. I have tried to analyze critically Habermas’ attempt to conjoin a discourse theory of law with a communication theory of society to permit a reconciliation of liberal proceduralism and the participatory social vision of the communitarians in»Law and Political Culture«, reprinted in my Political Judgments (Rowman& Littlefield, 1996 ). IPG 4/2000 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment 387

The theoretical premise of this practical treatment of exclusion goes beyond the politics of will to what I have called a»politics of judgment«. The anomic structure of exclusion is simply another expression of the paradoxical trajectories of French and American republicanism. That which is anomic is at once outside of the law and yet it can only be defined in relation to the representative political institutions that posit the law. But we saw that the fact that the anomic cannot be subsumed under an existing law does not mean that it cannot propose its own lawful claims to be heard and included as representative. This dynamic structure recalls the concept of the reflexive judgment proposed in Kant’s»Critique of Judgment« as the means to understand the justification of the claim that a particular object gives rise to an experience of beauty that is valid universally for any and all individuals. There is no pre-given law that defines the beautiful in the way that physical laws explain occurrences in the natural world. The beautiful can be said to be anomic in this sense. 16 The same situation holds for the particular phenomena that call for political action; they cannot appeal to existing law even though they must demand recognition as themselves lawful. The process by which this political translation of the anomic takes place is suggested by the representative structure of the republican democracy through which the excluded seek to gain a hearing. 17 While the phenomena designated as exclusion are real and can be analyzed by empirical methods – unemployment, homelessness, ethnic discrimination, etc. – the process of exclusion is a relation governed by a dynamic which defines the political. At what point any of these phenomena that are loosely spoken of as»exclusion« becomes a political problem cannot be determined by preexisting laws. 18 That relation and its dynamic are the object of a politics of judgment which avoids the paradoxes of a republican politics of will. The politics of judgment has in fact been at work throughout the construction of this analysis. It does not express itself as the willful insistence that»something must be done«(although the author’s intent is certainly not that nothing be done). Rather the politics of judgment comes into play when the attempt to do something has failed, or would lead clearly to results that are undesirable. Indeed, expressing a final paradox, the politics of will always takes precedence over the politics of judgment, just as Kant knew full well that what could be analyzed in terms of the pregiven a priori laws of science and morality should fall into their purview. If I can intervene in the face of a given problem, I should, and I will. But intervention in the modern globalized society is often complicated, faced with ambiguity, confronted by paradox. That is no reason to abandon politics. It calls for a redefinition of the political by means of a confrontation with its limits. While it appeared that the shared American-French imperative to criticize and to transform our present institutions led to a return to the political theory of republicanism and its practical translation, these reflections have led to the recognition of the need to rethink not just the theory but especially the historical experience in which that theory is embedded and from which it cannot be separated even when it is facing contemporary problems. Republican theory can too easily mistake itself for the positive model for a democratic republican politics of will. Only when its reflective structure is preserved as a republican democracy can it fulfill Tocqueville’s imperative to»lead people to do« the kind of politics that can effectively define and begin to intervene politically to overcome the modern phenomena of exclusion. ̇ 16. Of course, this is not Kant’s terminology. Moreover, it should be noted that Kant is talking about laws of the natural world,»physei« rather than»nomoi«. Nonetheless, we have seen that in the political world of democratic republicans, there is a constantly present temptation to think of the sovereign will as if it also existed as»physis«, as a natural given. 17. I cannot develop the technical arguments for this structural analogy further here. C.f., Political Judgments, op. cit., as well as the systematic philosophical treatment in From Marx to Kant(second edition, New York: Saint Martin’s Press, 1993 ). 18. Who would have thought, in the 1970 s, that European societies could live with 12 % rates of unemployment? At what point does racial discrimination»tip« to become exclusionary? When and under what conditions do the ill-housed represent an instance of exclusion? These are not questions for an objective social science; there are no pre-given laws under which they can be subsumed and in terms of which their weight can be measured. They are political questions. 388 Dick Howard, From the Politics of Will to a Politics of Judgment IPG 4/2000

IPG 4/2000 Dick Howard, Intersecting Trajectories: Republicanism in the U.S. and France 389

DORIS LUCKE Wirklichkeitskonstruktion als Ware: »Der Wertewandel« in der westlichen Welt W ie kaum eine andere Gesellschaftsdiagnose des letzten Viertels des vergangenen Jahrhunderts hat der»Wertewandel« international Karriere gemacht und die Diskussionen innerhalb und außerhalb der Sozialwissenschaften in Deutschland, aber auch in zahlreichen westlichen Industrieländern und in den USA angeregt. Besondere Bedeutung gewinnen diese Diskussionen im Kontext der Globalisierung und der europäischen Einigung und Erweiterung, die nach der deutschen Wiedervereinigung einen der bedeutsamsten makrosoziologischen Transformationsprozesse und eine der größten inner- und zwischengesellschaftlichen Herausforderungen darstellt. Bis heute sind nicht nur die Werthaltungen im westlichen und östlichen Teil Deutschlands geteilte in dem Sinne, dass sie – die Sprache beim Wort genommen – nicht von allen BürgerInnen geteilt werden, also gerade keine gemeinsamen sind. Auch das auf sozialstruktureller Ebene konstatierbare Modernisierungsgefälle in Europa ist nicht deckungsgleich mit den heterogenen, in sich keineswegs konsistenten Wertkulturen der einzelnen Länder auf soziokultureller Ebene. Wenn aus der Währungsgemeinschaft eine Wertegemeinschaft werden soll, innerhalb der die national unterschiedlichen Wertelandschaften Europas, die momentan noch in eine skandinavische, romanische und germanische Wertefamilie zerfallen, in Zukunft unter einem gemeinsamen Wertehimmel blühen, bedarf es nicht nur einer europäischen Währungs-, sondern auch einer sozialwissenschaftlich fundierten Wertepolitik. Damit besteht sowohl praktisch-politischer Gestaltungsbedarf als auch ein hiermit korrespondierender, vor allem international und interkulturell vergleichender Forschungsbedarf. Vor diesem Hintergrund geht der nachfolgende Beitrag 1 aus soziologischer Sicht der Frage nach den Erfolgsbedingungen der in vielerlei Hinsichten erstaunlichen und – so steht zu erwarten – nachhaltigen Begriffskarriere des»Wertewandels« nach. Gleichzeitig wird an seinem Beispiel in einer wissenschaftskritischen Perspektive auch die Diagnosefähigkeit der Sozialwissenschaften und ihr praktisch-politischer Anwendungsbezug überprüft. Der inflationäre Gebrauch des mittlerweile fast schon geflügelten Wortes»Wertewandel« verlangt zunächst nach einigen allgemeinen Anmerkungen zur soziologischen Gesellschaftsdiagnose. Verschlagwortung ohne Erklärung: soziologische Gesellschaftsdiagnosen Gesellschaftsdiagnosen werden in der Soziologie synonym zu Gesellschaftsmodellen, Gesellschaftstheorien, Gesellschaftskonzeptionen, Gesellschaftsanalysen oder Gesellschaftstypologien gebraucht (Papcke 1991 ; Kneer / Nassehi / Schroer 1997 ; Immerfall 1998 ). Viele dieser Diagnosen sind, wie in der Medizin, wo der Diagnosebegriff ursprünglich herkommt und dort der Identifikation von Krankheiten und sonstigen Anomalien dient, Krisendiagnosen, die sich auf einschneidende gesellschaftliche Veränderungen beziehen und epochale Umbrüche markieren. Dem hier gemachten Definitionsvorschlag 2 zufolge sind Gesellschaftsdiagnosen zeitgeistkompatible Echtzeitdiagnosen von Zeitgenossen mit sozialwissenschaftlichen Abschlüssen, die mit den Diagnosen von Zeitgenossinnen und Zeitgenossen ohne Diplom mehr oder weniger übereinstimmen und die Schütz1. Der Artikel basiert auf einem Vortrag der Verfasserin an der Universität Bonn anlässlich des»dies academicus« im Wintersemester 1999/2000 . 2. Die vorgeschlagene Definition geht auf eine Unterscheidung des amerikanischen Soziologen Alvin Gouldner von Soziologen und Alltagsmenschen zurück und verknüpft diese mit Grundeinsichten der Begründer einer Phänomenologischen und Verstehenden Soziologie, Alfred Schütz und Max Weber. IPG 4/2000 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt 389

schen Typifikationen(Schütz 1974 , 1932 ) erster Ordnung(das sind die für das Gelingen jeder Interaktion unverzichtbaren VorUrteile der Alltagsmenschen) in die typisierenden Erwartungen zweiter Ordnung(das sind die Typenbildungen der Soziologie) übersetzen. Schlaglichtartig überhöht und hierin den Weberschen Idealtypen (Weber 1980 : 1 ff., 1921 ) gleichend bringen sie diffuse Wahrnehmungen auf den Begriff und Unbegriffenes auf den Punkt. Dabei bedienen sie sich der Kunstgriffe eines sozialwissenschaftlich inspirierten Pointilismus – auch kunstgeschichtlich Vorstufe zur abstrakten Malerei – und einige malen, die Moden des»main-stream« ignorierend, das Bild der Gesellschaft gegen den Strich. Bei den Zeitdiagnosen der Soziologie handelt es sich um selektiv generalisierte Gegenwartsbeschreibungen von»Spezialisten für das Allgemeine«(Axel Honneth), die in aller Regel durch tief reichende Irritationen des sozialen Lebens ausgelöst werden. In Sternstunden sozialwissenschaftlicher Erleuchtung bringen diese Irritationen selbst Angehörige einer Profession in Bewegung, die sich ansonsten eher durch ex-postals durch ad-hoc-Analysen auszeichnet, und setzen deren VertreterInnen instand, ihren ob zahlreicher Überraschungen sprachlosen MitgesellschafterInnen die wissenschaftlich verbürgten Stichworte zu liefern. Mit ihren Diagnosen leisten SoziologInnen Beiträge zur Verschlagwortung einer Gesellschaft, deren Mitglieder sich ihrer eigenen Richtigkeits- und Wichtigkeitsvorstellungen nicht mehr sicher sein können. Deswegen müssen sie sich über das nicht mehr, gerade noch oder schon wieder(Von)Selbstverständliche stets aufs Neue selbstvergewissern. Indem sie in diese(Un)Gewissheitslücken treffen, erfüllen soziologische Zeitdiagnosen Thematisierungs- und Orientierungsfunktionen. Als fokussierte Momentaufnahmen erbringen sie in Einzelfällen Dramatisierungsleistungen, etwa wenn es mit ihrer Hilfe gelingt, die öffentliche Meinung nicht nur für ein Thema zu interessieren, sondern darüber hinaus die Meinungen zu diesem Thema so zu orchestrieren, dass sie die Partitur für ein Konzert abgeben, das anschließend über mehrere Saisons vor ausverkauftem Haus gespielt wird. Gelegentlich erfüllen diese Diagnosen auch Beschwichtigungs- und Verschleierungsfunktionen. Dies ist der Fall, wenn sie sich anbahnende Entwicklungen mit hochsensiblen Instrumenten in statu nascendi erkennen und Missstände gleichsam in flagranti aufdecken, dabei aber den Mantel der wohlfeilen Schnelldiagnose auf die Wunden der Gesellschaft legen, die sie mit wissenschaftlich verbrämten, als Theorien ausgegebenen Tautologien so gründlich zudecken, dass weitere Nachfragen überflüssig erscheinen. Bei den Diagnosen der Soziologie handelt es sich erstens um Diagnosen ohne Diagnostik (so auch Meulemann 1998 : 271 ), also um unvollständige und methodisch unzureichend begründete Diagnosen. Soziologische Zeitdiagnosen sind beschreibende(deskriptive), gelegentlich auch bewertende(evaluative) Zurechnungen von Sachverhalten und Einzelerscheinungen auf ein Gesellschaftsbild. Maßgeblich ist, dass diese Erscheinungen – das können Einstellungen und Verhaltensweisen, aber auch soziale Probleme sein – für die Bestimmung eines Gesellschaftszustands und die Befindlichkeit ihrer Mitglieder von denjenigen, die diese Diagnosen stellen, für wichtig gehalten werden und ihnen als fundierte Vorlage für ein Zeitgemälde geeignet erscheinen, das diese Zustände und Befindlichkeiten realitätsgerecht abbildet und zutreffend charakterisiert. Diese Zurechnung geschieht jedoch, anders als in Medizin oder Psychologie, ohne im Fach allgemein anerkannte Verfahren der Diagnosestellung, die dann auch Grundlage einer, in der Regel in die Kompetenz desselben Fachs fallende Handlungslehre bilden könnten, was im Falle der Soziologie die wissenschaftlich angeleitete Gesellschaftstherapie wäre. Tatsächlich ist die Diagnostik von Gegenwartsgesellschaften weder Bestandteil der soziologischen Methodenlehre noch gehört sie zum festen Wissenskanon des Fachs. Auch die Therapie als das logische Gegenstück der Diagnose fällt nicht genuin in den Gegenstands- und Kompetenzbereich der Soziologie. Gesellschaftsdiagnosen sind, obwohl häufig synonym verwandt, keine Gesellschaftstheorien. Bei soziologischen Zeitdiagnosen handelt es sich in aller Regel nicht um widerspruchsfreie Sätze mit einem entsprechend dem Hempel-OppenheimSchema deduktiv-nomologischen Kern, also mit einem allgemein gültigen Gesetz. Gesellschaftsdiagnosen bestehen auch nicht aus empirisch widerlegbaren Aussagen, sondern es handelt sich um zumeist flächendeckende Deutungen mit Hilfe 390 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt IPG 4/2000

allgemein gehaltener Begriffe und unzureichender Datenbasis, bei denen gegenwartsbezogene Simplifizierungen die Grundlage in die Zukunft gerichteter Spekulationen bilden und Aussage und Vor aussage unzulässigerweise gleichgesetzt werden. Ohne Einbettung in eine Theorie des sozialen Wandels und entsprechende gesellschaftstheoretische Grundierung sind die herkömmlichen Gesellschaftsdiagnosen nicht mehr als ein am Spiegel der öffentlichen Meinung kleben gebliebenes Etikett, das die in Wirklichkeit schuldig gebliebene Erklärung verdeckt. 3 Da sie im wissenschaftstheoretisch strengen Sinne nichts kausal erklären, können Diagnosen auch nichts prognostizieren. Vielmehr sind sie Teil jener Wirklichkeitskonstruktionen, an deren Erschaffung und Aufrechterhaltung sie mitwirken. Indem sie dies tun, machen sie den hermeneutischen Zirkel zwischen der Diagnose und den diagnostizierten Symptomen unsichtbar:»Kaufhof, das Erlebnishaus«,»Entdecke die Möglichkeiten« – natürlich bei IKEA – und»Work hard, have fun, get the feeling«(Nike) alimentieren sich aus dem zuvor von den Zeitdiagnostikern selbst angelegten Aufmerksamkeitsvorrat und bestätigen nachträglich das in seinem Wahrnehmungsfokus entstandene Bild von der»Erlebnis«-(Schulze 1992 ),»Multioptions«-(Gross 1994 ) oder Spaßgesellschaft. Wie nach der Etikettierungstheorie 4 der von anderen»Dieb« Genannte tatsächlich stiehlt, so werden soziologische Zeitdiagnosen als WahrSagen im alltagssprachlichen Sinne wahr. In der Einleitung zu dem 1998 erschienenen Sonderheft 38 der Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie mit dem Titel»Die Diagnosefähigkeit der Soziologie« wird zwischen Protagonisten, konstruktiven Skeptikern und Puristen unterschieden. Während Erstere von der Diagnose als einer Hauptaufgabe der Soziologie überzeugt sind und in ihr eine, wenn nicht die spezifisch soziologische Bringschuld an die Gesellschaft sehen und die zweite Gruppe bei prinzipieller Berechtigung der Diagnosestellung theoretische und systematisierende Anstrengungen und entsprechende Nachbesserungen für nötig – und möglich! – hält, stellen Letztere beides in Abrede und kapitulieren mit Luhmann(Luhmann 1997 ) vor der Komplexität und Kontingenz der sich mit verstärkter Sensibilität für Systemstörungen selbst beobachtenden und beschreibenden Gesellschaft. Die Herausgeber geben sich in ihrem Editorial salomonisch und gelangen zu einem moderiert »skeptischen Urteil über die Möglichkeiten der Soziologie, auf Grund ihres Erkenntnisstandes und ihrer bewährten Theorien fundierte Diagnosen und Prognosen geben zu können«(Friedrichs / Lepsius / Mayer 1998 : 27 ). Mit der suggestiven Gleichsetzung von Diagnose und Prognose werden indes zwei Selbstmissverständnisse der Soziologie reproduziert: ̈ Das explanatorische Selbstmissverständnis der Soziologie als einer erklärenden Gesetzeswissenschaft, wie es seit der mit Thomas Kuhns»Struktur wissenschaftlicher Revolutionen«(Kuhn 1970 , 1962 ) vollzogenen Entzauberung der Naturwissenschaften und Anthony Giddens gegen Durkheim entwickelten»New Rules« einer interpretativen Soziologie(Giddens 1984 , 1976 ) ausgeräumt geglaubt war. ̈ Das von Auguste Comte(»Voir pour savoir, savoir pour prévoir«) wesentlich mitbegründete Missverständnis von der Soziologie als einer prognostischen Wissenschaft. Darüber hinaus offenbart sich in dieser(Fehl)Einschätzung ein prinzipielles Diagnosedilemma der Disziplin: Stellt die Soziologie Diagnosen, unterliegt sie interner Kritik an ihrer Leistungsfähigkeit. Stellt sie keine Diagnosen, setzt sie ihre Existenzberechtigung aufs Spiel. Dergestalt zwischen der Skylla berechtigter Erwartungen und der Charibdis tiefer gehängter»Erwartungserwartungen«(Luhmann 1997 ) schlingernd liegen Gesellschaftsdiagnosen als Teil eines gesellschaftsdiagnostischen MegaTrends ihrerseits im Trend. In der Tat schießen die soziologischen Gegenwartsbestimmungen seit den 70 er Jahren mit anhaltender Hochkonjunktur und sich 3. Eine»echte« Kausalerklärung besteht aus einem Explanans und einem Explanandum, wobei sich das Explanans, also der erklärende Teil der Erklärung, aus den veränderbaren Rand- oder auch Antecedens-Bedingungen und einem feststehenden allgemeinen Gesetz zusammensetzt, während das Explanandum, also der zu erklärende Teil der Erklärung, aus einem erklärungsbedürftigen Sachverhalt oder Einzelereignis besteht. 4. Dem Etikettierungsansatz(»labeling approach«) zufolge sind soziale Abweichungen Resultate gesellschaftlicher Zuschreibungsprozesse. Sie entstehen erst sekundär, in Reaktion auf die Reaktionen des sozialen Umfeldes, und sind nicht primär Eigenschaften oder Merkmale des betreffenden Verhaltens selbst. IPG 4/2000 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt 391

teilweise widersprechender Diagnose(stellvertretend Heitmeyer 1997 ) wie Pilze aus dem Boden. Im Wettrennen um das interessantere Interpretament ist bei weiter steigender Tendenz mittlerweile ein Massenproduktionsstand erreicht, auf dem sich die zu Recht verwirrte Frage aufwirft: »In welcher Gesellschaft leben wir eigentlich?« (Pongs 1999 ) – so der programmatisch passend in einem Dilemma-Verlag erschienene Titel eines zweibändigen Übersichtswerkes, in dem zwischen gespaltener, flexibler, multikultureller, Risiko- und Single-Gesellschaft nur noch die Diagnose: Diagnosegesellschaft fehlt. Die darin versammelten Autorennamen lesen sich von Lord Ralf Dahrendorf(so weit können es Soziologen bringen!) über Ulrich Beck bis Claus Offe wie ein»Who is Who« der zeitgenössischen »male-stream«-Soziologie. Die Vielfalt der dort von der Gegenwart gezeichneten Gesellschaftsbilder ist Ausdruck einer auch noch in ihren Selbstauslegungen multioptionalen Epoche. Entsprechend der Wissenssoziologie und der von ihr angenommenen»Seinsgebundenheit des Denkens«(Karl Mannheim) kann ihr Facettenreichtum als Spiegelbild einer unter dem unterschätzten Einfluss der Soziologie 5 komplexitätssensibel, kontingenzbewusst und konstruktionsgewahr gewordenen Gesellschaft gelten, deren Mitglieder noch nie so viel über deren aktuellen Zustand wussten und damit auch noch nie so viel nicht wussten und die deswegen immer mehr vor allem auch über die eigene Zukunft wissen, aber offenbar so genau dann auch wieder nicht wissen wollen. Anders ist das begierige Aufgreifen der pointierten Pauschaldiagnose bei gleichzeitiger Ignoranz differenzierender Deutungsansätze und noch komplizierterer Erklärungsversuche durch eine – so gesehen – nur halbwegs interessierte Öffentlichkeit nicht zu begreifen. Das mit Suggestivwirkung diagnostisch Identifizierte ist in Wirklichkeit aber nur Angedeutetes und mit einem Begriff Belegtes, wie es der quasikausalen(Um-) Deutung rätselhafter Erscheinungen und deren (Hoch)Stilisierung zu Symptomen als Möglichkeitsbedingung für deren Zurechnung auf wie immer geartete Ursachen kulturhistorisch schon immer eigen war. 6 Der Wertewandel: universeller Legitimations- und Argumentationstopos Beginnend mit der von Ronald Inglehart, einem amerikanischen Politologen, in den 70 er Jahren entwickelten Wertewandeltheorie und seinem Buch:»The Silent Revolution«(Inglehart 1977 ) liest sich die Erfolgsstory dieses Longsellers weniger als Karriere eines wissenschaftlichen Konstrukts denn als Promotion eines Produkts. Der Entdecker des Wertewandels trat als Theoriebilder an und war – wie Kolumbus, der gen Indien aufbrach und in Amerika landete – als Themenunternehmer und Erfinder weltweit erfolgreich. Wie im Folgenden näher ausgeführt werden soll, handelt es sich bei der Wertewandeltheorie um die Geschichte eines nach allen Regeln der Kunst vermarkteten Irrtums. Sein Erfolg machte einen in den Theorien des sozialen Wandels und in der international vergleichenden Sozialstrukturanalyse bis dato eher unbeachteten Restposten zum Renner und aus der»quantité négligeable« einen Kalkulationsfaktor, mit dem heutzutage nicht mehr nur in der Soziologie, sondern auch in der Politik gerechnet wird. Einmal in die Welt gesetzt erwies sich das Schlagwort vom»Wertewandel« als ImportExport-Schlager nicht nur zwischen den Industrieländern dies- und jenseits des Atlantiks, sondern auch als gut gehende Handelsware im Tauschgeschäft zwischen den Disziplinen, die mit dem richtigen»timing« ausgestattet eine Welle von Nachfolgeuntersuchungen produzierte, deren Flut erst jetzt, nach fast 30 Jahren, abflaut. Allein zum Wertewandel in Deutschland waren es in Marktführerschaft des Soziologen Helmut Klages und der von ihm initiierten Speyerer Wertefor5. Die nicht immer unmittelbare oder offenkundige Praxisrelevanz der Soziologie belegen die Befunde aus dem von der Deutschen Forschungsgemeinschaft ( DFG ) finanzierten Schwerpunktprogramm:»Verwendung sozialwissenschaftlicher Ergebnisse«. Als Überblick über eine Auswahl untersuchter Praxisfelder siehe Beck / Bonß( 1989 ). 6. Zum Zwecke eines besseren Weltverständnisses machte man sich dabei als Teil einer ordnungschaffenden Kulturleistung die Doppeldeutigkeit der lateinischen »causa« als der verhaltenstheoretisch konzeptualisierbaren, kausalen Ursache und der handlungstheoretisch zu begreifenden, subjektiven Schuld zu Nutze. 392 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt IPG 4/2000

schung 7 nach einer vom Informationszentrum Sozialwissenschaften( IZ ) vorgenommenen Auszählung der SOLIS Datenbank zwischen 1970 und 1997 ca. 1.700 Einzeluntersuchungen, die sich beschreibend, empirisch oder theoretisch mit dem Wertewandel beschäftigten. 8 Parallel dazu entstand mit dem European Value Survey( EVS ) und den World Value Studies( WVS ) eine europäische und eine Weltwerteforschung, eine Art Soziometereologie. Zusammen mit dem Eurobarometer beleuchtet sie, durch das International Social Survey Program( ISSP ) und das Sozioökonomische Panel( SOEP ) ergänzt, in regelmäßigen Abständen die Wertgefüge und Großwetterlagen von Gegenwartsgesellschaften. 9 Ende der 70 er Jahre hat allen voran Helmut Klages Ingleharts Thesen aufgegriffen. Er konstatierte etwas differenzierter, aber immer noch relativ pauschal ein Sinken von Pflicht und Akzeptanzwerten(hierzu zählen u. a. die Werte Disziplin, Gehorsam, Leistung und Ordnung) bei gleichzeitiger Zunahme von Selbstentfaltungswerten(das sind z. B. Emanzipations-, Partizipations- und Autonomiewerte, aber auch Spontaneität und Kreativität). Seine Thesen wurden zunächst von Kassandrarufen aus Allensbach»Werden wir alle Proletarier?«(Noelle-Neumann 1978 ) begleitet, später auch mit publizistischer Unterstützung, etwa durch Ulrich Wickerts Buch:»Die Ehrlichen sind die Dummen«(Wickert 1994 ), innerhalb und außerhalb der Soziologie in einer in der Bevölkerung weit verbreiteten Untergangsstimmung vor allem als Wert verfall diskutiert. 1989 folgte Ingleharts»Kultureller Umbruch« mit dem Untertitel»Wertwandel in der westlichen Welt«(Inglehart 1989 ). 1998 erschien – von den ursprünglich sechs auf mittlerweile 43 Länder erweitert – sein Buch»Modernisierung und Postmodernisierung«(Inglehart 1998 ). Parallel dazu formierte sich mit dem Grundtenor»Faktum oder Fiktion?«(Luthe / Meulemann 1988 ) eine im Vergleich dazu eher unerhört gebliebene Kritik, die zehn Jahre später und im Ton schärfer mit »Unscharfe Thematik, unbestimmte Methodik, problematische Folgerungen«(Meulemann 1998 ) titelte. Der dort und anderswo artikulierten Einwände ungeachtet avancierte die Wertewandeltheorie kritikimmun und empirieresistent zum universell einsetzbaren Legitimations- und Argumentationstopos überall da, wo die Zurechenbarkeit gewandelter Einstellungen und Verhaltensweisen auf strukturelle Unterschiede allein nicht mehr gegeben war und die herkömmlichen Parameter und Faktorenanalysen an ihre Grenzen stießen. Inzwischen ist der»Wertewandel« als eigenständiges Stichwort in Handwörterbüchern und einschlägigen Nachschlagewerken vertreten und begleitet als Lern- und Prüfungsstoff jedes ordentliche Soziologiestudium. Der mittlerweile in mehreren Auflagen erschienene Sammelband »Wertwandel und gesellschaftlicher Wandel« (Klages / Kmieciak 1979 , 1984 ) gehört zum Standardinventar soziologischer Seminarbibliotheken. Materialisten und Postmaterialisten in Theorie und Praxis Irreführend ist schon die Begriffswahl: Was der »Wertewandel« begrifflich belegt, ist bei Lichte betrachtet kein Wandel von Werten, sondern eine gewandelte Einstellung zu bestimmten Werten. Letztlich beschreibt der Begriff nichts anderes als veränderte Werthaltungen, deren Zielobjekte sich ihrerseits in Bewegung befinden. Als(sich selbst wandelnde) Untersuchung des Wandels in der Wahrnehmung des Sich-Verändernden setzt sie konstante Vorstellungen von Werten und von Wandel voraus, um etwas derart Voraussetzungsreiches wie den Wertewandel überhaupt erfassen zu können. All dies macht die gesamte Wertewandelforschung so schwierig. Auch der theoretische Gehalt und der logische Aufbau im engeren Sinne nehmen sich bei genauerer Betrachtung eher bescheiden aus. Die sogenannte Theorie besteht aus nicht mehr als zwei eklektizistisch herausgegriffenen und lose miteinander verbundenen Thesen, von denen die eine mehr anthropologisch und psychologisch, die andere von der Kernaussage her sozialisationstheoretisch begründet ist. Beide Thesen sind nicht ganz neu und zielen, wie in der Unterhaltungslite7. Stellvertretend für eine Fülle von in ihrem Rahmen entstandene Untersuchungen und die hierdurch begründete Forschungstradition Klages / Hippler / Herbert( 1992 ). 8. Für eine genaue zahlenmäßige Übersicht über die seitdem durchgeführten Wertewandelstudien Meulemann( 1998 : 258 , Tab. 1 ). 9. Für Japan und die osteuropäischen Länder Janssen / Möhwald / Ölschläger( 1996 ). IPG 4/2000 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt 393

ratur, auf Aha-Effekte und Déjà-vu-Erlebnisse bei den LeserInnen: Das ist zum einen die an Maslows Bedürfnishierarchie(Maslow 1977 , 1954 ) angelehnte Mangelhypothese, die bereits in den 50 er Jahren für die Psychologie entwickelt wurde, und zum anderen die mit der allgemeinen Lebenserfahrung und altbewährten Erziehungsidealen übereinstimmende Sozialisationshypothese. Die erste Hypothese besagt, dass von physischen über soziale zu ästhetisch-intellektuellen Bedürfnissen aufsteigend 10 Menschen diejenigen Werte besonders hoch schätzen, bei denen die zu Grunde liegenden Bedürfnisse zu einem bestimmten Zeitpunkt nur sehr unzureichend befriedigt sind. Der zweiten Hypothese zufolge bestimmen die formativen Jahre in Kindheit und frühem Jugendalter die Werthaltungen für den Rest des Lebens und lassen spätere Änderungen nur noch in geringerem Umfang zu, wobei vor allem eine radikale Umkehr einmal erworbener Werte unwahrscheinlich ist. 11 Aus beiden Thesen zusammengenommen entwickelte Inglehart zwei Typen von Wertträgern: ̈ Materialisten, die vor allem Sicherheit, Wohlstand und Geldwertstabilität wollen, und ̈ Postmaterialisten, denen Mitbestimmung am Arbeitsplatz, Redefreiheit und schöne Städte mehr wert sind. Von Letzteren, den Postmaterialisten, nimmt er an, dass sie erstens zahlenmäßig zunehmen und sich zweitens in Zukunft verstärkt an Aktionen unkonventioneller politischer Partizipation beteiligen werden. 12 Schon die Gegenüberstellung von Materialisten und Postmaterialisten und das zu ihrer Abgrenzung benutzte»Post«-Präfix – eine mehr der Verlegenheit als der Unterscheidungskraft entspringende Sprachmode – ist nicht sonderlich originell. Binär codiert kommt sie jedoch der zweistelligen Logik abendländischer Denkgewohnheiten entgegen und hat sich vermutlich allein schon deshalb durchsetzen können. Darüber hinaus erfüllt die Wertewandeltheorie mit dieser Zweistelligkeit die formale Anforderung des »Draw a Distinction«, wie sie als Unterscheidungsleistung – das impliziert das Wort»Diagnose« – am Anfang jeder Theoriebildung stehen sollte. Der Typenbildung nach Materialisten und Postmaterialisten liegen – auch in dieser Beziehung nicht besonders anspruchsvoll – per»items« erhobene Einstellungen zu vorgegebenen»issues« zu Grunde. Zum Inglehart-Index 13 verdichtet und anschließend»verclustert« erinnern die auf diese Weise gebildeten Typen in der Holzschnittartigkeit abstrakter Wertabfragen und ihrer bis zu einem gewissen Grade willkürlichen Skalierung mehr an die Grenzziehungen in der US -amerikanischen Siedlungsgesellschaft als an eine sorgfältig vermessene Wertelandschaft. Da zusätzlich – insbesondere im interkulturellen und internationalen Vergleich – die Validität der erfragten Aussagen zu Gunsten einer besseren Vergleichbarkeit der gegebenen Antworten wegoperationalisiert wurde und man die Indikatoren aus ähnlichen Gründen entkontextualisierte, also aus ihrem kulturellen und situativen Rahmen riss und ihrer sozioökonomischen Randbedingungen entledigte, müssen die auf diese Weise gewonnenen Ergebnisse zwangsläufig in die Irre führen: Meinten die BürgerInnen der alten und neuen Bundesländer mit der prototypisch für die Vorgehensweise der gesamten empirischen Werteforschung stehenden Frage nach ihrer Präferenz für Freiheit oder Gleichheit – was nach neuerlichen Umwertungen und Re-Evaluierungen zu vermuten steht – mit»Freiheit« Reisefreiheit und mit»Gleichheit« lediglich die gleiche Währung? 14 10. Die Bedürfnispyramide unterscheidet(physische) Versorgungs- und Sicherheitsbedürfnisse,(soziale) Bedürfnisse nach Zugehörigkeit und Achtung sowie ästhetische und intellektuelle Bedürfnisse. 11. Wir alle kennen vermutlich ältere Menschen, die den Krieg, möglicherweise sogar beide Weltkriege, miterlebt haben und auch als inzwischen finanziell gut gestellte PensionärInnen kein Stück Brot wegwerfen können. 12. Demgegenüber bildet Klages fünf Werttypen und unterscheidet ordnungsliebende Konventionalisten, perspektivelose Resignierte, aktive Realisten, hedonistische Materialisten und nonkonforme Idealisten(Greiffenhagen 1998 : 442 , M 31 ). 13. Die den Index konstituierenden»items« beziehen sich auf stabile Preise und starke Verteidigungskräfte am materialistischen Ende der Inglehart-Skala und Mitbestimmungsrechte, politische Beteiligung und ästhetische Präferenzen an ihrem postmaterialistischen Ende. 14. Die betreffende Frage, auf die in Westdeutschland immer schon häufiger mit»Freiheit« und in Ostdeutschland – nach einer mit dem Fall der Berliner Mauer vorübergehend umgekehrten Wertpräferenz – in den 90 er Jahren wieder häufiger mit»Gleichheit« geantwortet wurde, lautete:»Sind Sie eher für die Freiheit des einzelnen oder eher für soziale Gleichheit?«(Greiffenhagen 1998 : 450 , M 39 ). 394 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt IPG 4/2000

Gesundheit, Frieden, Liebe, Glück:»Whatever that means«. Dieselbe Unsicherheit besteht in komparativen Untersuchungen angesichts der Übersetzungsnotwendigkeit eruierter Wertbegriffe, wenn diese in unterschiedlichen Sprachen, Kulturen und Regionen unterschiedliche Konnotationen besitzen oder ehemals positiv besetzte Begriffe, wie»Solidarität«, durch politische Entwicklungen in Misskredit geraten sind und in Einzelfällen zur Umbennung von Parteien geführt haben. 15 Aber auch innerhalb eines Landes sind Wertumwertungen festzustellen, wenn etwa»Gleichheit« nicht mehr in erster Linie mit dem Unterschied zwischen Arm und Reich, sondern als Folge der Frauenbewegung hauptsächlich mit der Ungleichheit der Geschlechter in Beziehung gesetzt wird oder»Sicherheit« nach dem Ende des Kalten Krieges mehrheitlich nicht mehr unbedingt äußere Sicherheit bedeutet, sondern als Folge der Antiatombewegung stärker mit Reaktorsicherheit assoziiert wird. Ebenso erschließen sich die Wert- und Unwerturteile des»Nichts frisch« – wie es»the day after« über Nacht auf deutschen Obst- und Gemüsemärkten zu lesen war – erst vor dem Hintergrund der Ereignisse von Tschernobyl. Erhebungserschwerend kommt hinzu, dass ein und dieselbe Verhaltensweise, z. B. das Wiederverwenden von Geschenkpapier oder das Zurück-bringen von Pfandflaschen, in den am Leitbild der»amerikanischen« Wegwerfgesellschaft orientierten 70 er Jahren als Geiz und in den ökologisch sensibilisierten 90 er Jahren als Ausdruck zelebrierten Umweltbewusstseins interpretiert werden kann, das wiederum auch im europäischen und amerikanischen Vergleich höchst unterschiedlich verteilt ist. 16 Nach dieser grundsätzlichen Sensibilisierung für kulturell, national und regional unterschiedliche Wertladungen genügen einige wenige empirische Gegenevidenzen, um die Protagonisten des Wertewandels methodisch mit den Waffen zu schlagen, die ihren eigenen Untersuchungen zu Grunde liegen. Die von ihnen als Wertträger der Zukunft ausgemachten, politisch aktiven und dabei bevorzugt unkonventionellen Aktionsformen zugeneigten Postmaterialisten sind nach den Allgemeinen Bevölkerungsumfragen der Sozialwissenschaften in Deutschland, wie in den USA , nach wie vor in der Minderheit(Ostdeutschland: 12,6 Prozent, Westdeutschland: 24,6 Prozent der Bevölkerung). Dabei sind die postmateriell orientierten Idealisten in der nachwachsenden Generation der 18 - bis 30 -Jährigen nach der differenzierteren Wertetypologie von Klages sogar weiter im Abnehmen begriffen(Greiffenhagen 1998 : 445 , M 34 ). Die verschiedenen Formen unkonventioneller politischer Partizipation, also Unterschriftensammlungen, Stromboykotts oder Kasernenblockaden, bis zum zivilen Ungehorsam, spielten – im letzteren Fall mit Deutschland am unteren Ende der Skala 17 – in den politischen Kulturen Westeuropas auch noch zu Beginn der 90 er Jahre eine eher unbedeutende Rolle, und ausgerechnet die Polizei genoss in Deutschland mit 69,5 Prozent von allen Institutionen das größte Vertrauen. 18 Recht und Ordnung als nach Inglehart ebenfalls materialistische Werte rangieren im Durchschnitt der deutschen Bevölkerung(nach für die erste Hälfte der 1990 er Jahre vorliegenden Zahlen) 15. So assoziierten 1995 OstbürgerInnen mit dem Begriff»Marktwirtschaft« nach Warenangebot( 99 %) vor allem Arbeitslosigkeit( 94 %) und mit»Planwirtschaft« in erster Linie soziale Sicherheit( 73 %). WestbürgerInnen dagegen brachten die»Marktwirtschaft« nach dem Warengebot, das auch bei ihnen mit 91 % an der Spitze stand, insbesondere mit Leistung( 88 %) und Erfolg ( 78 %) in Verbindung und assoziierten mit»Planwirtschaft«, nämlich zu 43 %, am häufigsten Ausbeutung (Greiffenhagen 1998 : 452 , M 41 ). 16. In den USA bezeichneten sich 1990 33 %, in Westdeutschland 35 % und in Schweden 49 % der Bevölkerung als umweltbewusst. 74 % der USBürgerInnen waren bereit, zu Gunsten des Umweltschutzes auf einen Teil ihres Einkommens zu verzichten. In Schweden waren dies 82 %, in Westdeutschland aber nur 52 %(Ester / Halman / de Moor 1994 : 168 ). 17. Angeführt wurde diese»civil-disobedience«-Skala von Dänemark mit 18 %, Italien mit 10 % und Großbritannien mit 9 % der Bevölkerung, die sich schon einmal an Aktionen zivilen Ungehorsams beteiligt hatten. In Deutschland waren dies nur 3 % der Befragten(Ester / Halman / de Moor 1994 : 87 ). 18. Abgefragt wurden – in der Reihenfolge der Vertrauensnennungen in Deutschland – die Institutionen: Polizei, Rechtssystem, Bildungssystem, Parlament, Streitkräfte, Kirche, Verwaltung, Gewerkschaft, Presse. Dabei hatten die deutschen Streitkräfte einen erheblichen Vertrauenverlust(von 51 % zu Beginn der 80 er Jahre auf 39 % im Jahr 1990 ) und das Bildungssystem während desselben Zeitraums einen bemerkenswerten Vertrauensgewinn(von 43 % auf 53 %) zu verzeichnen. Das geringste Vertrauen wurde in Deutschland der betreffenden Studie zufolge mit 34 % der Presse entgegengebracht. Mit 36 % schnitten die Gewerkschaften nur geringfügig besser ab (Greiffenhagen 1998 : 424/5 , M 14 ). IPG 4/2000 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt 395

mit stabilen Prozentwerten um die 70 Prozent weiterhin auf Platz eins. In der Gruppe der 14bis 19Jährigen stehen sie hinter Unabhängigkeit ( 70 Prozent) und Hilfsbereitschaft( 54 Prozent) mit 48 Prozent auf Platz drei(Greiffenhagen 1998 : 444 , M 33 ). Der Wohlstand, materielle Wertorientierung par excellence, kommt in den Wertschätzungen der Jüngeren, die nach der Theorie die Jünger des Postmaterialismus und nicht Anhänger des Materialismus sein sollten, mit 44 Prozent auf Platz vier und liegt damit sogar noch vor seiner Platzierung bei den Materialisten, wo er mit 31 Prozent nur auf Rang sechs kommt. Auch von dem mit der Proletarisierungsthese von Elisabeth Noelle-Neumann heraufbeschworenen Ende der konventionellen Leistungsethik(Noelle-Neumann 1978 ) ist wenig empirisch nachweisbar, wenn mit wachsender Zustimmung 1990 fast drei Viertel aller Westeuropäer der Meinung sind, Leistung müsse sich lohnen(Immerfall 1997 : 144 ) und der Leistungsbegriff, wenn auch in einer etwas anderen Wertakzentuierung, gerade auch bei den Jugendlichen in Deutschland entgegen hartnäckig verbreiteten Vorurteilen hoch im Kurs steht (Deutsche Shell 2000 ). Ähnliches gilt für den vermeintlichen Verfall der Familie, wie er seit Jahren von verschiedenen Seiten mit zweckpessimistischem Institutionenschutzblick verfolgt und gegen jede Empirie behauptet wird. Repräsentativen Bevölkerungsumfragen zufolge führt die Familie europaweit 19 und nur von den besonders familienorientierten USA übertroffen nach der Gesundheit auf Platz zwei die»Top Ten« der wichtigsten Lebensbereiche an. Das in diesem Zusammenhang gleich mitprophezeite Ende verwandtschaftlicher Bindungen scheint in weiter Ferne, wenn dem ISSP 1986 zufolge von den 3,7 Personen, die in der deutschen Bevölkerung im statistischen Durchschnitt zu den engen Freunden zählen, immerhin die Hälfte Verwandte sind(Immerfall 1997 : 158 ). Nach einer Umfrage des Instituts für Demoskopie in Allensbach(IfD) haben bei den Sozialisationszielen in Deutschland die»Sekundärtugenden« Ehrlichkeit, Höflichkeit und ordentliches Arbeiten auch noch in den 90 er Jahren die Plätze eins bis drei inne, während die postmaterialistischen Werte Toleranz, Frieden und Natur nur mittlere oder, wie das politische Interesse oder der Gefallen an Kunst, gar nur unterste Rangplätze einnehmen(Klages 1998 : 705 ). Wertewandel impliziert nicht nur, dass alte Werte verfallen, sondern auch, dass neue Werte entstehen, so wie jenseits pauschaler Erosionsdiskurse Normen nicht nur erodieren, sondern auch kondensieren. 20 Dass die Gleichberechtigung zwischen den Geschlechtern und der Umweltschutz nach der deutschen Wiedervereinigung Verfassungsrang erlangt haben, ist eines der besten Beispiele. Auch hat es nie so viele Ethikkommissionen wie heute gegeben – auch die Soziologie hat seit ein paar Jahren eine solche. Da der Erfolg der»Theorie« vom Wertewandel weder ihrer analytischen Schärfe und geschlossenen Systematik noch der überlegenen Erklärungskraft ihrer Thesen zu verdanken ist, müssen andere Erfolgsbedingungen vorgelegen haben. Deutungsangebote für die Fangemeinde Tatsächlich folgt die Karriere des Wertewandels mehr den Gesetzen des Marketing und des»scientific advertising« als den Prinzipien der Wissenschaftslehre Popperscher Provenienz. Nach dem in der Werbewirtschaft seit Jahren erfolgreich angewandten»Give-them-pictures«-Prinzip funktionierte nicht nur die als Theoriebaustein in der Wertewandeltheorie verwendete Bedürfnispyramide. Auch andere bildhafte und entsprechend einfache Konzeptualisierungen, wie Boltes Schichtungszwiebel zur Abbildung der sozialen Ungleichheit im Westdeutschland der 50 er und 60 erJahre, die Vierfeldertafeln Robert Mertons zur klassifikatorischen Darstellung abweichenden Verhaltens oder das AGIL -Schema von Talcott Parsons zur Beschreibung der vier grundlegenden Systemfunktionen»Adaption«,»Goal Attainment«,»Integration« und»Latent Pattern Maintenance«, waren auf diese, mehr die Sinneserfahrung der doxischen(Alltags)Wahrnehmung als den analytisch geschulten(Sach)Verstand der 19. Nach den World Value Studies 1990 rangierte die Familie im europäischen Durchschnitt mit 83 % der Nennungen(»was einem im Leben wichtig ist«) auf Platz 1 . Mit großem Abstand gefolgt wurde sie von der Arbeit( 56 %), Freunden und Bekannten( 45 %) sowie der Freizeit mit 39 %(Immerfall 1997 : 143 ). 20. Zum differenzierteren Erkenntnisstand siehe Frommel / Gessner( 1996 ). 396 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt IPG 4/2000

WissenschaftlerInnen ansprechende Weise erfolgreich. Nun machen die Vagheit des wohlklingenden Begriffs oder der Wiedererkennungswert der vertrauten Vereinfachung allein noch kein Forschungsprogramm oder ein wissenschaftliches Thema von solch allgemeinem Aufmerksamkeitswert aus. Neben der Bildhaftigkeit einprägsamer Formulierungen und der Alltagsplausiblität war es im Falle des Wertewandels vor allem die Koinzidenz unterschiedlicher Notstände, die seine Karriere begünstigt haben: Eine die Mangelhypothese bestätigende Theoriesehnsucht einer theoriearmen (Sozial)Wissenschaft stieß auf den Therapiebedarf einer wertarmen Politik. Beide zusammen trafen auf eine krisenhafte Orientierungslosigkeit einer Gesellschaft, deren Mitglieder ein umso ausgeprägteres Bedürfnis nach expertenhaft autorisierter Standortbestimmung hatten. In dieser Situation wurde die Soziologie zur willkommenen Lieferantin von Deutungsangeboten für die Bevölkerung. Dadurch, dass sie deren Bedürfnisse bediente und ihre Nachfrage zu befriedigen trachtete, geriet sie in die Abhängigkeit einer Öffentlichkeit, die nicht aufgeklärt, sondern in ihren Vor Ahnungen und Vor Urteilen bestätigt werden will. Dies wiederum hat zunächst einmal Konsequenzen für die Soziologie selbst. Sie kann, wie eingangs ausgeführt, mit externer Nachfrage nach praxisrelevantem Wissen nicht umgehen, ohne intern mit essenziellen methodologischen und erkenntnistheoretischen Fragen konfrontiert zu werden. Zum Spielball systemfremder Einflussnahme geworden geht sie dazu über, die innerwissenschaftlichen Kriterien Objektivität, Validität, Reliabilität und Repräsentativität durch die abnehmerorientierten Qualitätsmerkmale Glaubwürdigkeit und Vertrauen zu ersetzen. Die begehrliche Rezeption – und nur deshalb so erfolgreiche Produktion – soziologischer Gesellschaftsdiagnosen wirft aber auch ein bezeichnendes Licht auf unsere Wissenschaftskultur. In ihr wird nicht mehr das nach wissenschaftsinternen Maßstäben überlegene Wissen rezipiert; überlegen ist, was gesellschaftlich nachgefragt wird. Nicht Qualität setzt sich durch, etwas hat Qualität, weil es sich durchgesetzt hat. Wissenschaftliches Wissen wird zur Ware, deren Wert vom Käufer und nicht vom Urteil des Verkäufers abhängt – in Bezug auf die Menschenwürde schon bei Thomas Hobbes im Leviathan ( 1651 ) nachzulesen. Nicht zufällig haben die Kredibilität, also die Glaubwürdigkeit, und der Kredit denselben Wortstamm. Maßstab ist eine mittlerweile gesellschaftsweit generalisierte Kundenzufriedenheit, bei der nicht mehr, wie einer der Gründerväter der Soziologie, Auguste Comte, sich das gegen Ende des 19 . Jahrhunderts vorgestellt haben mag, die Soziologen Könige sind, sondern der Kunde König ist. Relevanz bestimmt sich über Akzeptanz und nicht umgekehrt. 21 Seitdem gilt auch für die Qualität wissenschaftlicher Ergebnisse das Kriterium einer»customers’ satisfaction«. Wie der Staatsbürger durch den»Einkaufsbürger«(Sznaider 1999 : 395 ) abgelöst und der zertifizierte Soziologe dem Gouldnerschen»brother sociologist« immer ähnlicher wird, so wandelt sich der Wissenschaftler vom(Privat)Gelehrten zum extrovertierten Wissensverkäufer und akademisch ausgewiesenen PR -Manager. Der verpönte Populärwissenschaftler wird zum populären Wissenschaftler, den die stimmungsabhängige Antipathie der Fangemeinde im Zweifel härter trifft als die kalkulierbare Kollegenkritik der Wissenschaftsgemeinschaft. Damit ist Wissenschaft nicht mehr, was Wissenschaftler machen. Heute ist Wissenschaft das, was Wissenschaftlern und gelegentlich auch Wissenschaftler innen als Wissenschaft abgenommen wird. Nicht nur in Glaubensdingen wurden aus Gläubigen Gläubiger. ̇ 21. Zu dem dahinter stehenden, derzeit gesamtgesellschaftlich beobachtbaren Phänomen einer Umkehr von systemseitiger Legitimation und subjektseitiger Akzeptanz in Weiterführung bisher einseitiger soziologischer Legitimationsdebatten unter dem Aspekt der gesellschaftlichen Akzeptanz siehe Lucke( 1995 ). IPG 4/2000 Doris Lucke, Wirklichkeitskonstruktion als Ware:»Der Wertewandel« in der westlichen Welt 397

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HELMUT REISEN / MARCELO SOTO Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia M uch of Asia has long been characterised by high domestic savings. East Asia saved, before the Asian crisis in 1997 , a third of its GDP , more than any other region in the world. High savings financed rapid capital accumulation that accompanied remarkable economic growth. A question often raised is therefore: why should Asia incur risky foreign savings when it can finance development from local savings? After all, even distinguished economists such as Joe Stiglitz have argued that countries with such enviable savings rates as often found in Asia do not need foreign funds for investment and growth. Foreign savings, of course, are net capital inflows, the counterpart of current account deficits (if there is no change in reserves). In particular, the Asian crisis has reminded us of the risks of capital flows – that is, the unsettling effects of irrational exuberance, investor panic and financial contagion. As the(mostly temporary) withdrawal of foreign savings caused and accompanied the great Asian slump in 1997 and thereafter, policy-makers have got used to terms such as moral hazard, asymmetric information and adverse selection, as far as global capital flows are concerned. There have been innumerable conferences and papers on the prevention and resolution of financial crises and their cross-border contagion, sharpening the awareness of policy-makers to the risks of volatile capital flows. This paper wants to take a respite from the current focus on the risks of capital flows. It rather intends to explore the benefits of foreign savings, both by reviewing the analytical arguments and by building fresh empirical evidence on the growth impact of private capital(in)flows. Some Asian countries have been blamed(also by the OECD ; see Poret, 1998 ) for discouraging long-term equity inflows and encouraging short-term inflows in the past. Thus, a particular effort will be made to provide evidence on the independent growth impact that the various broad categories of flows are likely to exert. We proceed in three steps before drawing conclusions. First, we review the economic arguments that have been advanced to presume economic benefits from overall capital inflows, even if domestic savings are plenty. Second, we concentrate on collecting arguments which have been advanced in favour of(or against) benefits of four broad categories of inflows – foreign direct investment( FDI ), portfolio equity investment, portfolio bond flows, and bank lending. This enables hypotheses to be formulated on the potential growth impact of these four categories. Third, we present evidence for the recent period of strong private flows to the emerging markets. Fourth, we draw conclusions: First, why is it important to encourage foreign savings in order to stimulate growth; second, which forms of private flows should be encouraged to maximise the benefits of financial integration? The insights should provide valuable inputs for the appropriate macro-economic and institutional approach towards capital flows; this paper also warns against relying solely on national savings for financing development. The Benefits of Foreign Savings The literature has emphasized the potential of foreign capital flows to enhance growth ̈ through higher investment in physical and human capital, ̈ through higher efficiency with which these factors of production are used and ̈ through consumption smoothing as a result of cross-border risk sharing. The earlier two-gap literature(Chenery and Bruno, 1962 ), assuming fixed prices and exchange rates and no capital-good production in developing countries, had postulated that growth was not IPG 4/2000 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia 399

only limited by a country’s ability to save, but also by foreign savings to buy imported capital goods. The assumptions underlying the two-gap literature make the theory largely irrelevant for today’s Asia. We focus therefore on mainstream, rather than structuralist, economic thinking by providing capsule summaries of neo-classical and new growth models as well as of the intertemporal approach to the current research. Neo-classical Considerations In the neo-classical general equilibrium framework, the benefits of capital inflows into(capital-) poor countries are essentially derived from divergences in the marginal productivity of capital. Labour in advanced countries is equipped with better and more capital than the workers in developing countries, and capital can be used more productively by being sent south. The simplest of the neo-classical models, the two-country Kemp–MacDougall model(see, e. g., Lal, 1990 ) can provide some basic insights on the benefit of capital inflows as well as the optimal size of these inflows. Savings rates are constant and a fixed proportion of per capita income in both countries. The marginal product of capital is higher in the poor country than in the rich country in autarky, and is diminishing in both countries with rising capital–labour ratios. With perfect capital mobility, the poor country will benefit from capital inflows, until its marginal product of capital is equal to that of the rich country; both in turn determine(and are equal to) the world interest rate. The size of the optimal net capital inflow rises with the difference between the autarkic marginal product of capital and the world interest rate, and falls the faster marginal capital productivity declines with a higher capital–labour ratio. The poor country gains per capita income – the marginal output of capital, times the capital inflow, minus the income payments on the capital stock located at home.(The rich country, of course, gains as well from the capital export: the output loss due to capital relocation is more than compensated by interest and dividend payments.) In the new, long-run equilibrium, output will grow at the same rate as in the closed economy. The Kemp–MacDougall theory crucially assumes that the capital inflow is invested, not consumed, and that the capital ratio is raised by the inflow, until the steady-state capital ratio is reached. The inflow is not consumed, because the world interest rate exceeds the country’s rate of time preference. This fulfils an important requirement of the full debt cycle, so that the deficits first incurred on trade and current accounts will give way to a trade surplus and later a surplus on current account. Concerns about debt stocks and the size of the financial and real transfer are unwarranted because they will adjust in a sort of automatic way. Foreign investors are assumed to bring in capital goods and take away part of the additional production, thereby resolving the transfer problem. The traditional neo-classical model thus seems more appropriate to describe foreign direct investment ( FDI ) inflows than other capital flows. Mere capital accumulation does not guarantee that a country will benefit from capital inflows. First, in the presence of sufficiently misguided policies, inflows can»immiserize«; and, second, an upward-sloping supply of capital will mean that the cost of capital inflows rises at the margin. Even on standard neo-classical grounds, governments can be justified to resist part of the capital inflows. Models of»immiserizing« inflows have warned that tariff-induced inflows of capital magnify the welfare losses due to distorted consumption and production patterns by stimulating capital accumulation in protected sectors and by attracting foreign capital into these sectors, if foreign capital receives the full(untaxed) value of its marginal product(Brecher and Diaz Alejandro, 1977 ). Despite drastic structural reform in most capital importing countries, distortions persist that may stimulate private credit booms, for example. Moreover, distortions may be reintroduced in the case of a capital-outflow crisis. Further evidence that capital inflows will not play a crucial role in the standard neo-classical framework comes from growth accounting. Adding human capital accumulation to the standard Solow growth model, Mankiw, Romer and Weil ( 1992 ) have found that physical capital, human capital and labour explain almost 80 per cent of the cross-country variation in income per capita of the full Summers / Heston country sample of 98 non-oil countries. Their estimates imply a physical 400 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia IPG 4/2000

capital share of 0.31 and a human capital share of 0.28 . Taking an average capital–output ratio of 2.5 and an average current account deficit of 4 per cent of GDP (a stylized description of major capital importers), the Solow model would predict an increase in the growth rate of capital of 1.6 per cent; and the resulting increase in short-run growth of output would merely reach 0.5 per cent. Implications of the Endogenous Growth Literature Endogenous-growth models, unlike neo-classical models which imply decreasing returns to capital, are characterised by the assumption of nondecreasing returns to the set of reproducible factors of production. Long-term growth can be explained entirely by growth in capital, without any appeal to a Solow residual. In addition, absent arbitrage between physical and human capital, their ratio is constant over time. This means that any increase in physical capital induces a rise in human capital. This implies external economies to capital accumulation: the elasticity of output with respect to capital greatly exceeds its share of GNP at market prices. Such externalities create a presumption that the benefits of capital inflows must be much higher than those stipulated by the standard neo-classical approach. In the neo-classical growth model, countries benefiting from large inflows could see large increases in physical capital accumulation; their growth rates should peak on impact, to gradually reach the steady state. To change the growth rate of the capital recipient permanently, though, the inflow must not only lift the economy to a higher capital equipment(and income level), but it also has to change the economy’s production function, by embodying positive spillovers to the host country’s efficiency. However, if returns to capital are constant, then the rate of return on capital will not be decreasing in the capital-labour ratio. There is thus no incentive in the endogenous-growth model for capital to flow from rich to poor countries, because returns on capital need not to be larger(Lucas, 1990 ). The Inter-temporal Approach to the Current Account In the models considered so far, the benefits of capital inflows are derived from net capital inflows that are fully invested and raise the level or the growth rate of GDP . However, the benefits of capital flows are not only derived from directing world savings to the most productive investment opportunities, but also from allowing individuals to smooth consumption over different states of nature by borrowing or diversifying portfolios abroad. Developing countries are likely to benefit greatly from the international pooling of country-specific risks that would result in inter-temporal smoothing of consumption levels. First, poor countries tend to be more shock-prone than richer ones; second, since per capita income is low, any downside adjustment will hurt more than in countries with higher consumption levels. In principle, the inter-temporal approach to the current account can be helpful in answering the question of how much to accept(in terms of the size of the current account deficit) of capital flows offered by foreign investors. International capital mobility opens the opportunity to trade off present levels of absorption against future absorption; if saving falls short of desired investment, foreigners have to finance the resulting current account deficit, leading to a rise in the country’s net foreign liabilities. The inter-temporal approach views the current account as the outcome of forward-looking dynamic saving and investment decisions(Obstfeld and Rogoff, 1994 ), which are driven by expectations of future productivity growth, interest rates and other factors. Table 1 collects some important predictions of the intertemporal approach to the(first-period) current account from the two impulses that have figured prominently in the discussion on the determinants of recent capital flows to emerging markets. The Table yields some important insights about how the»equilibrium« current account of the developing-country recipients should respond to a drop in world interest rates, or, alternatively, to a reform-induced rise of productivity: ̈ The capital-importing countries, being net foreign debtors, should shift the savings rate in response to cyclical portfolio flows, which are interest-driven. The current accounts should move towards lower deficits(or into surplus) IPG 4/2000 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia 401

Table 1: Current Account Effects Predicted by the Consumption-Smoothing Approach Shock Saving Temporary Investment Current account Saving Persistent Investment Current account Drop in world interest rates bow permanent average rate – Net debtor countries+ 0+ – Net creditor countries- 0 – not applicable not applicable Rise in productivity – Country-specific+ 0+ –+ – – Global+ 0+++ 0 Sources: Discussions in Glick and Rogoff(1992), Obstfeld and Rogoff(1994) and Razin(1995). as people smooth consumption in the face of temporarily low interest payments. For net creditor countries, temporarily low interest rates would result in opposite current account effects. If a net debtor country widens current account deficits in response to temporary interest rate reductions, the response may well destabilise rather than smooth the inter-temporal consumption path. ̈ Likewise, the inter-temporal approach does not necessarily predict widening current account deficits when capital flows are attracted by country-specific productivity surges. The»equilibrium« response of the current account depends crucially on the expectation of whether the productivity surge is temporary or permanent. In both cases, the productivity surge will raise output immediately, but only a persistent rise in productivity will cause permanent income to rise. The reason is that only a permanent productivity surge will induce investment and a higher future capital stock. The rise in permanent income will also cause consumption to rise more than output, resulting in a strong current account deficit as a result of lower saving and higher investment. A transitory increase in productivity, by contrast, should result in an opposite current account effect(a lower deficit), since there is no effect on investment and agents save part of any transitory increase of income(in the permanent income model of consumption). ̈ Productivity surges must not necessarily be interpreted as country-specific, but can be part of a broader global shock. A persistent productivity-enhancing shock common to all countries will raise the world rate of interest. This should dampen consumption in net debtor countries sufficiently to compensate for the consumption effects arising from higher permanent income brought about by higher investment. Since all countries cannot improve their current accounts, world interest rates rise until global savings and investment are balanced. A global transitory productivity shock will produce excess world saving and thereby exert downward pressure on interest rates. A temporary drop in world interest rates should result in lower current-account deficits for net debtor countries, as analysed above. It is noteworthy that – among the capital-flow determinants discussed here – the inter-temporal approach predicts a widening of current account deficits(for net debtor countries) only if the country enjoys a permanent idiosyncratic productivity boom. However, the predictive power of the intertemporal approach to the current account may remain very limited for developing countries, in spite of their higher financial openness(Reisen, 1998 ). 402 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia IPG 4/2000

Specific Types of Capital Flows: Benefits versus Risks It is a statement as common as it is trivial that capital flows carry benefits as well as risks. But can we establish something close to a pecking order for the broad categories of capital flows in view of their inherent benefits and risks for the capitalimporting countries? This requires looking at the channels through which these benefits and risks operate. We have seen in the preceding section what theory tells us on how foreign savings can be beneficial: they need to add to domestic savings rather than crowd them out in order to stimulate capital accumulation; they need to raise the recipient economy’s efficiency(e. g., through improving resource allocation, dynamising competition, interacting with human capital, deepening domestic financial markets or reducing capital costs for local entrepreneurs); and they need to lower consumption risks over various states of nature through enlarging choices for portfolio diversification, but also through appropriately sharing risks between capital exporters and importers. The risks inherent to specific types of capital flows operate through two major channels: by magnifying welfare losses due to distorted consumption and production patterns; and by generating bankruptcies and output losses due to abrupt reversals of flows. Models of»immiserising« inflows(see, e. g., Brecher and Diaz-Alejandro, 1977 ) have shown that countries will be worse off if the foreign savings are attracted into protected sectors, as long as foreign capital receives the full (untaxed) value of its marginal product. While trade liberalisation and structural reform in most capital-importing countries have made the»immiserising inflow« argument less relevant today in its original presentation, ill-regulated financial sectors or implicit credit guarantees have often created credit boom distortions that foreign flows have magnified(McKinnon and Pill, 1997 ). The second channel through which foreign savings can take a heavy toll is when they are suddenly withdrawn. As the withdrawal causes a slump, it also acts to reduce national savings given the fact that growth has been shown to precede and cause savings(Carroll and Weil, 1993 ). The numbers presented in Table 2 and Table 3 help explain the concerns about the fickle nature of foreign savings and the painful impact of their withdrawal. Except for the Philippines, the Asian countries most affected by the crisis had saved during 1990–1996 30 per cent or more of their national income. In Malaysia and Thailand, foreign savings added another 6-7 per cent during that period, leaving 40 per cent for capital accumulation. As foreign savings turned wildly negative after the crisis and as domestic savings dropped as well, the funds available for investment tumbled down to around only 20 per cent of GNP , in Indonesia even to not much more than 10 per cent. Just when foreign savings were badly needed, they turned a cold shoulder. Note, however, that reduced disposable income and lower government savings as a result of efforts to recapitalise local banks took a heavy toll on national savings as well. Table 2: Pre- and Post-Crisis Savings in Selected Asian Countries(% of GNP) Pre-Crisis: 1990-96 Post-Crisis: 1998 National Foreign National Foreign Indonesia 29.3 2.6 15.5 Korea 35.5 1.8 32.8 Malaysia 34.2 6.0 41.8 Philippines 19.3 3.9 16.3 Thailand 34.8 7.1 32.2 Source: World Bank, IMF, Bank of Thailand, Bank Negara Malaysia, Rodrik and Velasco, 1999. –4.9 –12.8 –13.7 –1.9 –13.2 IPG 4/2000 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia 403

Table 3: Growth, Consumption and Short-Term Debt in Selected Asian Countries Pre-Crisis: 1990-96 GNP growth per cap. % p.a. Consumption share in aggregate demand(%) 1997 ratio short-term debt/reserves Indonesia 6.4 69.4 1.7 Korea 6.5 63.4 2.8 Malaysia 6.0 62.0 0.7 Philippines 1.2 78.7 1.3 Thailand 6.9 61.1 1.0 Source: World Bank, IMF, Bank Negara Malaysia, Rodrik and Velasco, 1999. Post Crisis: 1998 GNP growth per cap. % p.a. Consumption share in aggregate demand(%) -18.0 84.5 -7.4 76.0 -9.6 65.0 -2.1 81.3 -8.5 71.1 The bankers’ adage that it is not speed that hurts, but the sudden stop was more than validated in Asia. High pre-crisis per capita growth turned to a severe slump in 1998 . Guillermo Calvo( 1998 ) analysing the mechanics of sudden stops in international capital flows, emphasizes that negative swings in foreign savings may result in widespread bankruptcies, destroy local credit channels and make human capital obsolete(as a complementary input to lower physical capital). Assuming that consumption is more non-tradable-intensive than investment, he argues that the negative output effects of a cut in capital inflows are likely to increase the higher the share of consumption in a country’s aggregate demand. To the extent that cuts in domestic absorption are focused on tradables, there is less need for a lower real exchange rate to restore payments equilibrium. The larger the real devaluation, the deeper will be the ensuing financial turmoil. For the same reason, Rodrik and Velasco( 1999 ) maintain that greater short-term debt exposure is associated with more severe crises when capital flows reverse. How then do these benefit and risk channels relate to specific types of capital flows? It is often maintained that distinguishing between types of flows generates little policy insight, for essentially two reasons. First, capital flows are said to be fungible. That would imply, for example, that we cannot discern a differentiated impact of foreign direct investment or short-term debt flows on private or government consumption. Second, it has been argued that capital-flow labels have become meaningless in the presence of derivatives or efforts to circumvent capital controls. These claims, however, ignore a large body of empirical, if not analytical, evidence. First, while there is ample evidence(Masson et al., 1995 ; Edwards, 1995 ; Ffrench-Davis and Reisen, 1998 ) that the offset coefficient between foreign savings and domestic savings is generally round one half, the offset coefficient hides strongly different consumption responses for FDI flows and debt-creating flows. Cohen( 1993 ) finds for a sample of 34 developing debtor countries that benefited from renewed access to foreign bank credit in the 1970 s, capital accumulation was less than for other developing countries. This observation was not explained by endogenous factors – the initial output per capita and the initial stock of capital. Rather, much of the debt-creating flows had leaked into consumption. Also aid flows have been found to stimulate consumption, namely government consumption(Boone, 1996 ). FDI flows, in contrast to debt-creating flows, have been found to stimulate domestic investment, rather than crowding it out by competing in domestic product markets or financial markets. The complementarity of FDI and domestic investment is explained by the complementarity in production and by positive technology spillovers. The second claim, namely that capital-account labels do not reveal useful information for policy purposes, is based on an influential paper by Claes404 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia IPG 4/2000

sens, Dooley and Werner( 1995 ). Using quarterly balance-of-payments flow data for changes in net claims of FDI , portfolio equity, and»long-term« and »short-term« debt flows, they find that labels do not provide any information about the volatility of the flow. The paper, however, does not address reversals of foreign savings on a large magnitude. Moreover, while FDI once made is hard to reverse because of its sunk cost nature, the resulting time series for FDI flows will appear to be temporary as it comes in large bits and is often discretionary. The confusion introduced by the former paper has been rigorously settled by Sarno and Taylor( 1999 ). They measure the relative size and statistical significance of permanent and temporary components of various categories of capital flows to a large group of Latin American and Asian countries during the period 1988–97 . They find relative low permanent components in bond flows, equity flows and official finance, while commercial bank credit flows appear to contain quite large permanent components and FDI flows are almost entirely permanent. If a large portion of the variation in the time series is explained by movements in the temporary components, then the flows under consideration indicate a higher degree of potential reversibility. Short-term foreign debt(liabilities to nonresident banks, debt securities, suppliers’ credit, domestic debt held by non-residents, deposits of non-residents in domestic institutions) in relation to official foreign exchange reserves has been identified as the single most important precursor of financial crises triggered by capital-flow reversals. As the level of international trade does not seem to have any relationship with the level of short-term debt, short-term trade credit seems to play an insignificant role in driving short-term flows (Rodrik and Velasco, 1999 ). The upshot of these studies is that FDI , longterm bank lending(often long-term project loans in syndicated lending) and short-term trade credits are less reversible than portfolio and short-term bank credit flows. Moreover, the more stable flows are mostly tied to particular investments and users, financing real assets. Short-term bank lending and portfolio flows, by contrast, constitute only an indirect link between foreign savings and domestic investment(Turner, 1996 ). A cost-benefit analysis on specific types of capital flows from the perspective of the recipient developing countries should then consider the following elements: ̈ Foreign direct investment has been found to stimulate investment, to raise the recipient economy’s efficiency(under certain conditions) and to be forthcoming during financial crises, hence helping smooth consumption levels. Borensztein, de Gregorio and Lee( 1998 ), in their study on the growth effects of FDI , explain the complementarity of FDI and domestic investment by the complementarity in production and by positive technology spillovers. However, the technology spillover requires a sufficient level of human capital in the host economy. The fact that FDI displays little reversibility and even acts as the predominant form of foreign savings to liquidity-constrained developing countries during financial crises has been explained by their sunk-cost nature(Sarno and Taylor, 1999 ) and by the absence of asymmetric information between borrowers and lenders that plague other forms of capital flows and generate herd effects (Razin, Sadka and Yuen, 1999 ). More research is certainly required with a breakdown of FDI into mergers and acquisitions, raw material versus other sector orientation, and the role of distortions such as trade restrictions in the exploration of growth effects of FDI (Nunnenkamp, 2000 ). ̈ Portfolio equity flows have played an important role for external firm finance in developing countries. The static benefits of portfolio equity flows have been documented in numerous studies; Claessens( 1995 ), for example, finds that increases in equity flows have been associated with significantly lower cost of capital and slightly higher per capita economic growth. Increasingly, in view of recent US and European experience, it is argued that deep stock markets (and they are deepened by free equity flows) facilitate capital re-allocation from low-return to high-return activities and the incubation of new start-ups. To what extent higher equity flows are associated with asset price inflation, is yet to be researched more thoroughly: on the one hand, the imbalance between a small domestic asset supply and a large global asset demand potential may favour such hypothesis; on the other hand, higher liquidity and strong international integration of stock markets should dampen asset IPG 4/2000 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia 405

price volatility. High liquidity and low transaction costs – the outcome of higher stock market integration – suggest, however, a high degree of reversibility of portfolio equity flows. ̈ Debt flows: There is very little literature which emphasizes the benefits of debt-creating flows (essentially portfolio bond flows, long-term and short-term bank credit). The theory of sovereign lending(Eaton and Gersowitz, 1981 ; Cline, 1995 ) has focused on the benefits of consumption smoothing to countries with alternating good and bad years. This may surprise as debt transfers, unlike equity finance, have a compensation rule independent of the borrower’s fortune. Debt is serviced independent of the borrower’s income stream, while equity finance shares into the borrower’s earnings on investment. It can thus be argued that equity finance provides the benefits of lower fluctuation in the borrower’s consumption, but that the potential incentive for borrowers to invest(rather than consume) is higher under debt- than under equity-financed transfers(Corsepius, Nunnenkamp and Schweickert, 1989 ). Short-term debt, except for trade credit, can be particularly inspired by consumption smoothing, however, weakening the case for the higher incentive effect of debt finance. To the extent that debt finance carries higher public guarantees than does equity finance, there is also a higher risk of it being allocated to distorted sectors with little social return. Short-term bank credit and portfolio bond flows have been shown to be very susceptible to bouts of creditor panic, making these flows highly reversible(e. g. Rodrik and Velasco, 1999 ). Table 4 provides a summary of the above discussion on potential benefits and risks, giving some priors to the empirical analysis reported in the following section. New Evidence on the Benefits of Specific Types of Capital Inflows In the aftermath of the Asian crisis, the proponents of open capital markets have been criticised for having offered more»banner-waving« than hard evidence on the benefits that developing countries can derive from free capital flows(Bhagwati, 1998 ). Indeed, unlike for the benefits of free trade in goods and services, the empirical evidence that economists have been able to establish on the costs and benefits of foreign savings has been very sketchy and contradictory indeed. That failure can be easily explained: A rigorous attempt to quantify Table 4: Potential Benefits and Risks of Specific Types of Foreign Capital Inflows Benefits Risks Adds to domestic investment Stimulates efficiency Smoothes consumption Magnifies distortions High degree of reversibility Foreign direct X investmen X X(X) Portfolio equity(X) X investment (X) X Portfolio bond flows X X(X) X Long-term bank X(X) X lending Short-term bank lending (X)(X) X X Note: X denotes a strong,(X) a weak presumption that the considered case applies. See the discussion above for further details. 406 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia IPG 4/2000

the gains that countries have realised from international capital mobility would require a fullyarticulated model in which the counterfactual of no capital movements could be simulated. Moreover, the time series for private capital flows to developing countries, except for foreign direct investment, are not yet long enough to draw strong conclusions as they started in earnest only at the end of the 1980 s. Finally, studies which focus on(the absence or presence of) capital controls cannot allow for varying degrees of intensity in the operation of capital-account restrictions. Evidence on the growth effect of specific types of private capital flows exists so far only for foreign direct investment. For instance, Balasubramanyam, Salisu and Sapsford( 1996 ) show that FDI has been more effective in promoting growth in export-oriented developing countries than in countries promoting import-substitution strategies. Borensztein, de Gregorio and Lee( 1998 ) find that FDI positively affects growth only in those poor countries which have overcome a threshold in human-capital accumulation. De Mello( 1999 ) finds a positive impact of FDI on output growth; in OECD countries the positive impact is largely due to higher efficiency(total factor productivity), while in nonOECD a dominant impact is observed for the effect on capital accumulation. All these studies are based on the Summers-Heston data set and thus do not go beyond observations in 1990 . But at least the emerging markets are now operating under sharply different global financial conditions than those prevailing before the end of the 1980 s. Only since then are the emerging markets really integrated into the global(private) financial markets. There has been a strong rise of FDI and portfolio flows to these countries from negligible levels since the late 1980 s. The period witnessed the resolution of the Latin American debt crisis through the Brady bond deals and the effective opening of Asian and Latin American capital markets. Evidence based on prior observation periods is history, offering only limited help for drawing policy conclusions. Another reason to explore the flow-growth nexus over a more recent observation period is the importance and reversibility of short-term bank credit flows(which were crucial in triggering the Asian crisis). Short-term bank credit has often been underreported when it was based on debtor reports, for example in the World Bank data sources. Data published by the Bank for International Settlements, by contrast, are based on creditor sources, and generally held to provide the most reliable data set. The BIS series on shortterm bank credit flows start only in 1985 , hence constraining the observation period. A recent study at the OECD Development Centre(Soto, 2000 ) has explored the growth effect of various categories of private capital flows in a sample covering 44 countries over the period 1986–97 . The country choice was dictated by data availability for OECD non-members in 1986 (except for Turkey which was included as an emerging market for its low per capita income level). Roughly half of the countries in the sample belong to the middle-income developing-country group (in the World Bank classification), a third to the middle-upper income group, one to the highincome group, the rest to the low-income group. The results are thus not applicable to OECD countries or to very poor countries. As expected, foreign direct investment – with a lag of one year – exerts a positive, significant effect of per capita income growth in the recipient economy. However, the positive impact was found to be somewhat lower than indicated by earlier studies(e. g. de Mello, 1999 ; Borensztein, de Gregorio and Lee, 1998 ). To raise short-term per capita income growth by one per cent would require a rise of ten percentage points in the FDI–GNP ratio. In addition, it can be computed that a ten percentage point rise in the FDI–GNP ratio would increase the long-run steady-state income level by three per cent. The most important growth impact, according to the Soto study, flows from portfolio equity flows. It cannot be totally excluded that the highly positive and significant parameter value associated to portfolio equity flows is due to their superior predictive power as these flows try to exploit anticipated developments in the real economy. But the positive growth impact of portfolio equity flows can also be rationalised as follows: These flows loosen constraints imposed by local financial conditions, which may spur growth in the presence of high productive capacity in fast-growing industries. Equity flows also stimulate the liquidity of domestic stock markets, easing resource allocation and lowering capital cost to high-return activities. IPG 4/2000 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia 407

Bonds, by contrast, did not produce any significant impact on growth in the Soto study. In contrast to the positive growth impact of foreign direct and portfolio equity flows, Soto finds that today’s foreign bank lending – both short and long term – is negatively associated with tomorrow’s per capita income growth in the recipient country, unless local banks are sufficiently capitalised. This result confirms both theory and prior evidence: Undercapitalised banks tend to engage in excessive risk taking in a gamble to earn their way out of difficulties; or, to stem the decline in risk-weighted capital ratios, banks will increase their exposure to government liabilities or other zero-risk weighted assets. Good risks, by contrast, remain underfinanced and growth prospects undermined. As shown by McKinnon and Pill ( 1997 ), foreign bank lending intensifies these distortions. In a downturn, the resulting misallocation of resources and weak bank balance sheets will intensify credit slumps and widespread bankruptcies. The interaction of foreign bank lending with a local bank capitalisation ratio, however, has a significant positive growth, according to Soto’s study. The capitalisation ratio – bank capital as a percentage of bank claims – is based on different weights for bank assets that aim to mirror different degrees of riskiness. Soto assigns a zero per cent weight for bank reserves held at the central bank and for claims on government and government-related entities; 50 per cent for claims on foreign debt; and 100 per cent for local private-sector claims. His results indicate that the growth impact of foreign bank lending turns positive once the capitalisation ratio reaches a certain threshold( 21 per cent for long-term, 14 per cent for short-term bank credit flows). While much of Asia has been praised in the past for its outstanding saving performance, Soto’s findings suggest also that higher national savings are not uniformly associated with higher growth. Above a certain threshold, national savings will run into negative marginal returns in contribution to growth as the local absorption capacity for productive investment is limited. This result would hold in particular where domestic localisation requirements prevent domestic savings to be invested abroad. Moreover, it has been noted that in some Asian countries very high savings were partly covered by investment which represented ill-accounted consumption items, such as expensive pictures bought for office use(Corsetti, Pesenti and Roubini, 1999 ). Nevertheless, Soto’s results contrast sharply with the positive correlation between savings and growth typically obtained in growth regressions. Conclusions Theory and new evidence presented in this paper suggest that post-crisis Asia should not solely rely on national savings but encourage(certain forms of) foreign savings if the region wants to stimulate long-term growth prospects. This is in stark contrast to the dominant advice that emphasises domestic savings to finance development and that downplays the benefits of foreign savings. As far as domestic savings are concerned, some Asian countries produce a less reliable and stable pool for finance than is often assumed. More importantly, excessive national savings can be negative for growth. Promoting national savings jointly with policies to keep these savings at home is bound to run into diminishing capital returns. As higher growth precedes savings, rather than the reverse, and as reform policies aimed at raising efficiency and promoting growth may lead to a temporary drop in savings, authorities have to consider a non-trivial policy trade-off(Hausmann and Reisen, 1998 ). Important reform policies, such as bank recapitalisation or import liberalisation, tend to reduce government savings, resp. privatesector savings; they lay the foundations for future growth, but there may be a substantial lag between the implementation of the reforms and the arrival of higher output. A way out of this policy dilemma is to rely on foreign savings. This paper advances our information about which flows to promote to maximise the net benefits of foreign savings. Essentially, these net benefits can be derived by substracting the risks connected to foreign flows – reversibility and amplified misallocation of resources in the presence of domestic distortions – from the benefits that the flows carry – capital deepening, efficiency enhancement and consumption smoothing. Recent evidence on the reversibility of various types of capital flows and new evidence presented here on the 408 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia IPG 4/2000

specific growth effects of these flow items lead to the conclusion that equity investment should be preferred over debt instruments. Both FDI and portfolio equity investment have been found to exert a significant impact on growth. Moreover, FDI flows generate relatively little macroeconomic complications as their reversibility is low. By contrast, portfolio equity flows can add to asset price inflation, hence they require more regulatory attention with respect to bank system exposure, corporate disclosure and accounting standards and liquidity requirements for market makers. Finally, foreign savings in the form of foreign bank lending has been shown to contribute to growth only if the banking system is well-capitalised, as otherwise »good« risks will be underfinanced and»bad« risks overfinanced. ̇ References Attanasio, Orazio, L. Picci, and A. Scorcu, 2000 , »Saving, Growth and Investment: A Macroeconomic Analysis Using a Panel of Countries«, The Review of Economics and Statistics, 82 ( 2 ), pp: 182–211 . Balasubramanyam, V. N., Salisu, M. and Sapsford, D., 1996 ,»Foreign Direct Investment and Growth in EP and IS Countries«, Economic Journal, 106 ( 434 ), January, pp: 92–105 . Bhagwati, Jagdish, 1998 ,»The Capital Myth: The Difference between Trade in Widgets and Dollars«, Foreign Affairs, 77 ( 3 ), May–June, pp: 7–12 . Boone, Peter, 1996 ,»Politics and the Effectiveness of Foreign Aid«, European Economic Review, 40 ( 2 ), February, pp: 289–329 . Borensztein, Eduardo, De Gregorio Jose and Lee JongWha, 1998 ,»How Does Foreign Direct Investment Affect Economic Growth?«, Journal of International Economics, 45 ( 1 ), June, pp: 115–35 . Brecher, Richard A. and Diaz-Alejandro, Carlos F., 1977 , »Tariffs, Foreign Capital and Immiserizing Growth«, Journal of International Economics, 7 ( 4 ), Nov., pp: 317–22 . Calvo, Guillermo A., 1998 ,»Capital Flows and Capital Market Crises: The Simple Economics of Sudden Stops«, Journal of Applied Economics, 1 ( 1 ), November, pp: 35–54 . Carroll, C. and Weil, D., 1993 ,»Savings and Growth: A Reinterpretation«, NBER Working Paper, No. 4770 . Chenery, Hollis B. and Bruno, Michael, 1962 ,»Development Alternatives in an Open Economy: The Case of Israel«, Economic Journal., vol. LXXII , no. 285 , March, pp: 79–103 . IPG 4/2000 Helmut Reisen/Marcelo Soto, Why Foreign Capital Is Good for Post-Crisis Asia 409

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JÜRGEN WIEMANN Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik D ie Diskussion in Deutschland über eine Öffnung des Arbeitsmarktes für hoch qualifizierte Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologien( IT ) schlägt hohe Wellen. Möglicherweise, darauf deuten die demographischen Prognosen eines vor kurzem veröffentlichten UN Berichts hin, ist die Diskussion über eine deutsche »Green Card« für Ausländer aus NichtEU -Ländern nur der Vorbote eines langfristigen Zwangs zur Öffnung Europas für Einwanderung, um dem absehbaren Alterungsprozess der europäischen Gesellschaften und den damit verbundenen Gefahren für die Sozial- und Alterssicherungssysteme entgegenzuwirken. 1 Im Folgenden soll nur am Rande auf die Argumente der deutschen Debatte eingegangen werden. Hier geht es vielmehr um eine erste Beurteilung des Problemkomplexes aus entwicklungspolitischer Sicht. Die Entwicklungspolitik ist gefragt, weil die Qualifikationslücke in Deutschland vor allem durch Anwerbung von IT -Fachkräften aus Entwicklungsländern oder Ländern des ehemaligen Ostblocks überbrückt werden soll. Aus anderen EU -Ländern ist der Zuzug von Arbeitskräften ohnehin unbeschränkt möglich, und die übrigen OECD -Länder haben einen ähnlich hohen Anwerbungsbedarf, so dass von dort kaum Entlastung zu erwarten ist. Entwicklungsländer und Transformationsländer hingegen finden sich in der Rolle als Abgabeländer, zum einen wegen ihres erheblich niedrigeren Lohnniveaus, zum anderen wegen der zumal in Krisenländern zeitweise eingeschränkten Beschäftigungsmöglichkeiten für IT Spezialisten. Was also hieße eine verstärkte Abwerbung von IT -Fachkräften für die Abgabeländer? Wird ihnen knappes Humankapital entzogen(Braindrain), und welche politischen Steuerungsmöglichkeiten gibt es, um dem entgegenzuwirken oder den Verlust von Humankapital zu kompensieren? Kann der Austausch von Fachkräften, die für eine begrenzte Zeit in einem OECD -Land arbeiten und danach wieder in ihr Heimatland zurückkehren, nicht vielmehr positive Wirkungen für die wirtschaftliche Entwicklung des betreffenden Landes erzeugen? Sind die gerade auch durch Emigranten geknüpften internationalen Netzwerke innerhalb der Softwarebranche und zwischen dieser und den Anwendern nicht sogar Voraussetzung für eine dynamische Entwicklung des Sektors in einem Lande? Im Mittelpunkt der folgenden Betrachtung steht Indien als das Entwicklungsland mit dem größten IT -Fachkräftereservoir in der Dritten Welt, aus dem sich andere OECD -Länder, insbesondere die USA , schon lange bedienen und das in der deutschen Debatte mit einprägsamen Formeln als prominentes Abgabeland genannt wird. Am Beispiel Indiens lässt sich auch besonders deutlich erkennen, dass voreilige Beurteilungen die Suche nach konstruktiven Formen der Problembewältigung durch internationale Zusammenarbeit behindern können. Internationale Migration ist ein komplexes sozio-ökonomisches Phänomen, dessen Gesamtbewertung nur in einem historischen Längsschnitt möglich ist. Während in der frühen Abwanderungsphase auch in Indien die Gefahr des Braindrain beschworen wurde, zeigen sich nunmehr auch positive Wirkungen, nachdem eine relevante Zahl von Emigranten mitsamt ihren im Ausland gesammelten Erfahrungen, persönlichen und geschäftlichen Kontakten und Ersparnissen nach Indien zurückgekehrt ist und dort zur Entwicklung der dynamischen und exportoffensiven Softwareindustrie beiträgt. Von dieser Branche gehen nicht nur wesentliche Impulse für die Modernisierung und Entwicklung der indischen Wirtschaft insgesamt aus, sie trägt auch schon maßgeblich zum Export des Landes bei 1. United Nations Department of Economic and Social Affairs( 2000 ). IPG 4/2000 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik 411

und könnte angesichts des»Softwarehungers« der Industrieländer bald zum führenden Exportsektor werden. Wenn Deutschland von der Zuwanderung profitiert, muss das also nicht heißen, dass das Abgabeland Indien verliert, es können auch beide Seiten gewinnen, wie beim Handel mit Gütern oder bei»Migration« von Kapital. Man darf nicht nur die möglichen Kosten des»Braindrain« sehen, sondern muss auch die Vorteile der»reverse migration« und des Reimports moderner Technologien und Managementkonzepte aus einem Industrieland nach Indien sehen. Ohne Emigration indischer Informatiker in die USA in den 70 er und 80 er Jahren hätte es den»Goldrausch« der Softwarebranche in Bangalore in den 90 er Jahren nicht gegeben. Die hoch qualifizierten Rückkehrer mit eigener Anschauung anderer Länder und Unternehmenskulturen können darüber hinaus eine wichtige Rolle als treibende Kraft der allgemeinen Modernisierung in Indien spielen. Viele Entwicklungsländer unterstützen die Emigration von Arbeitskräften mehr oder weniger offen, zum einen, weil sie ein Ventil für Überbevölkerung und Arbeitslosigkeit ist, und zum anderen, weil die Deviseneinnahmen aus Gastarbeiterüberweisungen für verschuldete Länder eine willkommene Entlastung der Zahlungsbilanz darstellen. 1989 erhielten Entwicklungsländer zusammen einen Nettotransfer von fast 31 Mrd. US Dollar aus Gastarbeiterüberweisungen, das waren immerhin fast zwei Drittel der Nettozuflüsse aus öffentlicher Entwicklungszusammenarbeit( ODA ). 2 Auch Länder mit einem Überschuss an Universitäts- und College-Absolventen, denen der nationale Arbeitsmarkt keine adäquaten Beschäftigungsmöglichkeiten bietet, nehmen die Emigration hoch qualifizierter Arbeitskräfte trotz der bekannten volkswirtschaftlichen Kosten des Abflusses von Humankapital hin, nicht zuletzt, um potenzielle Oppositionelle loszuwerden. Länder im Systemumbruch oder in tief greifenden Strukturkrisen können jedoch durch eine allzu massive Emigration hoch qualifizierter Arbeitskräfte und Akademiker in einen kumulativen Prozess geraten, bei dem wirtschaftlicher Niedergang und Nichterfüllung von Staatsaufgaben immer weitere Abwanderung nach sich ziehen. Ein derartiger kumulativer Prozess ist nur schwer umkehrbar, weil gerade diese Länder keinen finanziellen Spielraum haben, um die Emigranten durch wirtschaftliche Anreize zurückzugewinnen. In derartigen Fällen kann Hilfe oft nur noch von außen kommen. 3 Andererseits können sich traditionelle Emigrationsländer durch stabile politische Rahmenbedingungen und eine langfristig günstige wirtschaftliche Entwicklung zu Nettoaufnahmeländern wandeln, wie die Beispiele Italien, Griechenland, Südkorea oder Taiwan zeigen. Indien als Softwareexporteur Rahmenbedingungen Indiens Softwarebranche hat in den vergangenen Dekaden einen rasanten Aufstieg erlebt. Von kleinsten Anfängen ist Software zum Exportmotor Indiens aufgestiegen. Die indische Softwareindustrie wird von der Weltbank als eine der dynamischsten der Welt bezeichnet. Der Umsatz für 1998/99 wird auf 3,9 Mrd. US -Dollar geschätzt. In den letzten fünf Jahren lagen die jährlichen Wachstumsraten jeweils über 50 Prozent wobei die Exporte wesentlich schneller zunahmen als der Absatz im Inland. 1998/99 erreichten die Deviseneinnahmen aus dem Softwareexport 2,65 Mrd. US -Dollar. 4 Indische Softwareunternehmen beliefern Kunden in 91 Ländern, wobei 61 Prozent der Softwarelieferungen in die USA gehen, weitere 20 Prozent( 580 Mio. US -Dollar) nach Europa. Nach Angaben des indischen Softwareverbandes NASSCOM haben die Exporteinnahmen während der letzten fünf Jahre jeweils um mehr als 55 Prozent zugenommen. 5 Wenn diese Wachstumsdynamik des Exports anhält, könnte das von der indischen Regierung formulierte Ziel, die Softwareeinnahmen bis zum Jahr 2008 auf 50 Mrd. US Dollar anzuheben, erreichbar sein. Auf diese Weise soll Indien in den nächsten Jahren zur»SoftwareSupermacht« aufsteigen. 2. Vgl. Stanton Russel( 1995 ). 3. So wurde nach dem Ende der Schreckensherrschaft von Idi Amin die Rückkehr ugandischer Akademiker und Fachleute in ihr Heimatland vom Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen( UNDP ) finanziert. Kricks ( 1997 ). 4. Vgl. Financial Times( 1.12.1999 a). 5. Vgl. NASSCOM (India’s National Association of Software and Service Companies), Indian Software Industry, Überblick auf der Website: www. NASSCOM .org. 412 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik IPG 4/2000

1998 wurde die Zahl indischer Softwarefirmen auf 558 geschätzt. 6 Heute sollen es schon etwa 1000 Firmen sein, die 250.000 bis 280.000 Softwareingenieure beschäftigen. 7 Davon sollen ungefähr 80.000 für den Softwareexport tätig sein. Nach Angaben von NASSCOM sollen nicht weniger als 200 der 1000 weltweit größten Unternehmen (Fortune-Liste) ihren Softwarebedarf in Indien decken. 8 Schon notieren führende indische Softwarefirmen an der New Yorker Technologiebörse. Ihre Gründer gehören zu den reichsten Männern Indiens, da die Börsenkurse für Software- und Internetfirmen in Erwartung zukünftiger Erträge ähnlich wie in aller Welt spekulativ aufgebläht sind. Einige der weltweit bekanntesten Softwarefirmen wie Microsoft und SAP unterhalten in Indien Tochterfirmen, die an ihren Programmpaketen mitarbeiten oder in der Anpassung an die speziellen Bedürfnisse der Region eingesetzt werden. Was hat zu dieser überraschenden Entwicklung eines besonders modernen Exportsektors in einem Land geführt, das in vielen Regionen noch immer von tiefer Armut, sozialer Ungerechtigkeit und Rückständigkeit geprägt ist? Erklären lassen sich die indischen Softwareexporterfolge mit dem Zusammentreffen von planmäßigen Entwicklungsanstrengungen und ungeplanten Reaktionen auf die von der staatlichen Wirtschaftslenkung verursachten Entwicklungsungleichgewichte. Nachdem das Land 1947 seine politische Unabhängigkeit erlangt hatte, zielte die indische Entwicklungsplanung auf beschleunigte Modernisierung durch industrielle Entwicklung und Aufholen des technologischen Abstandes zu den Industrieländern. Auf diese Weise wollte man auch industriell und technologisch von den Industrieländern unabhängig werden(»self reliance«). Um dafür die Voraussetzungen zu schaffen, wurden leistungsfähige technische Universitäten und eine Vielzahl technischer Colleges und weiterer Ausbildungs- und Forschungseinrichtungen gegründet. Inzwischen schicken 1.675 technische Ausbildungseinrichtungen jedes Jahr etwa 40.000 Absolventen auf den Arbeitsmarkt, davon ca. 20.000 Softwareentwickler. Insgesamt soll Indien über ein Reservoir von ca. 3,5 Mio. Ingenieuren und Technikern verfügen, davon mindestens eine viertel Million Softwareentwickler, nicht gerechnet die ausgewanderten Softwareentwickler. Dank dieser für ein ärmeres Entwicklungsland untypischen Breite und Qualität der technischen Ausbildung verfügt Indien nach eigener Einschätzung über das nach den USA größte Reservoir an naturwissenschaftlich und technisch geschultem Personal. Nicht alle qualifizierten Absolventen indischer technischer Universitäten und Colleges fanden – und finden – jedoch einen passenden Arbeitsplatz im Lande, vor allem weil die industrielle Entwicklung wegen der zu langen und zu ausschließlichen Binnenorientierung und der zu rigiden staatlichen Reglementierung der Privatwirtschaft weit weniger dynamisch verlief als diejenige der südost- und ostasiatischen»Tigerstaaten«. Zum Ventil für den»Qualifikationsüberschuss« wurde seit den 60 er Jahren die zeitweilige oder endgültige Emigration, der die indische Regierung im Unterschied zu den Ostblockstaaten keinen Riegel vorschob. Dank Englisch als zumindest zweiter Muttersprache gebildeter Inder konnten die Emigranten ohne Probleme vor allem in den USA , in Großbritannien und den übrigen Commonwealth-Staaten Arbeit finden und eigene Unternehmen gründen. Es wird geschätzt, dass bis heute in der Regel nicht weniger als 60 Prozent der Absolventen der Computerstudiengänge an den fünf renommierten Indian Institutes of Technologies( IIT ) das Land verlassen, um im Ausland zu arbeiten. Ähnliche Personalabgangsquoten verzeichnen die großen Softwareexportfirmen. 9 Die indischen Emigranten verfügten in der Regel über mehr theoretisches Wissen als praktische Erfahrung in der industriellen Produktion und waren daher in der Softwareentwicklung besonders gut einsetzbar. Die immer wieder genannte spezifisch indische»Begabung« für Mathematik mag diese Spezialisierung noch begünstigt haben. 10 Die Präsenz indischer Programmierer und IT -Fachkräfte im kalifornischen Silicon Valley ist sprichwörtlich. Nachdem die indische Regierung ab 1984 die Bedingungen für ausländische Investoren allmählich verbessert und besondere Anreize für 6. Vgl. Dataquest(India), 15. Juli 1998 , zit. nach Heeks ( 1998 b), Tab. 3 , S. 12 . 7. Vgl. Financial Times( 1.12.1999 b). 8. Vgl. NASSCOM a.a.O. 9. NASSCOM , S. xiii. 10. Vgl. Hanna( 1994 ), S. xii. IPG 4/2000 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik 413

Firmengründungen und Investitionen von Auslandsindern eingeführt hatte, begann ein erster Rückstrom von Ingenieuren, Technikern und Softwareentwicklern aus den USA . Dieser Trend wurde durch die einschneidende wirtschaftspolitische Liberalisierung, insbesondere die weit gehende Konvertibilität der Rupie, nach 1991 noch verstärkt. Es kam zu einem regelrechten Gründungsfieber in der Softwarebranche, vor allem im südindischen Bangalore, das als Standort diverser wissenschaftlicher Einrichtungen, wie des Indian Institute of Science oder der Raumfahrtorganisation, günstige Rahmenbedingungen für die Ansiedlung von Softwareunternehmen bot. Neben Bangalore haben sich vor allem im Umkreis der Indian Institutes of Technology auch in Bombay, Madras, Delhi und anderen industriellen Zentren Softwarefirmen angesiedelt. Hyderabad bietet sich als weiterer neuer Standort für Softwarefirmen an. Hier hat auch die Firma Microsoft ihre indische Softwareschmiede angesiedelt. Staatliche Politik zur Förderung des IT-Sektors Die Tatsache, dass der indische Software-Exporterfolg ein Ergebnis des marktwirtschaftlichen Ausgleichs zwischen dem Qualifikationsüberschuss in Indien und dem großen Softwarebedarf in den Industrieländern ist, verleitete manchen Kritiker der übertriebenen staatlichen Reglementierung des gesamten Wirtschaftslebens bis Anfang der 90 er Jahre zu dem Schluss, dass die Entwicklung der Softwarebranche so weit wie möglich den Marktmechanismen überlassen bleiben sollte, weil die staatlichen Behörden ohnehin nicht in der Lage seien, zukünftige Entwicklungstrends vorauszusehen und die Entwicklung des Sektors entsprechend zu steuern. Demgegenüber warnen gründlichere Beobachter der indischen Softwareszene vor der Gefahr, dass die Fixierung auf die rasch zunehmenden Deviseneinnahmen den Blick für die strukturellen Entwicklungsprobleme der Branche und die Erschließung ihres Potenzials für die wirtschaftliche Entwicklung Indiens insgesamt verstellt. Wenn es der Industrie, unterstützt von einer klaren Politik der Regierung, nicht gelinge, auf höhere Stufen der Produktentwicklung, Wertschöpfung und Vermarktung vorzustoßen, könnte sie, so die Prognose, ihren heutigen Wettbewerbsvorsprung, der vor allem auf den niedrigeren Gehältern beruhe, an neu aufsteigende Software-Exportländer, z. B. China oder die osteuropäischen Länder, verlieren. 11 Eine Weltbankpublikation von 1994 analysiert die strukturellen Engpässe der informationstechnologischen Entwicklung Indiens. 12 Angesichts der informationstechnologischen Rückständigkeit weiter Bereiche der staatlichen Administration wie der privaten Wirtschaft wird ein potenziell sehr großer nationaler Bedarf an Softwareentwicklung und-anwendung diagnostiziert. Dieser müsse durch ein kohärentes Programm der Regierung zur Einführung der neuen Technologien in staatlichen Behörden und privater Wirtschaft aktiviert werden. Auf diese Weise könne ein stabiler nationaler Markt für die indische Softwarebranche entstehen, der wiederum Voraussetzung für nachhaltige Exporterfolge sei. Angesichts des potenziell sehr hohen nationalen Bedarfs an qualifiziertem Personal sei die Neigung indischer Firmen bedenklich, um kurzfristiger Deviseneinnahmen willen vor allem Personalexport zu betreiben. Die Studie empfiehlt dem indischen Staat, nach dem Vorbild der meisten OECD -Länder die einheimische Softwarebranche als Katalysator zur Verbreitung der neuen IT -Anwendungen in der gesamten Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung einzusetzen. Auf diese Weise erhält diese Branche ein Standbein auf dem heimischen Markt und kann ihre Exportstrategie auf sicherer Grundlage aufbauen. Die indische Regierung hat die Anregung, eine nationale Softwarepolitik zu entwerfen, inzwischen aufgegriffen. Im Regierungsprogramm von 1998 wird der informationstechnologischen Entwicklung ein eigener Absatz gewidmet. Danach soll Indien innerhalb einer Dekade eine»SoftwareSupermacht« werden. Mit der Ausarbeitung der nationalen Informatikpolitik wird eine»National Task Force on IT and Software Development« betraut. Als Ziel der neuen IT -Politik wird ein Softwareexport von 50 Mrd. US -Dollar für 2008 angestrebt. Zum Vergleich: Die gesamten Exporteinnahmen Indiens erreichten 1996 knapp 43 Mrd. US -Dollar. 11. Vgl. Heeks( 1998 a). 12. Vgl. Hanna( 1994 ). 414 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik IPG 4/2000

Die indische Softwareproduktion soll 2003 das israelische und 2008 das amerikanische Produktivitätsniveau erreichen. Für die Qualität indischer Software soll das von den Firmen anzustrebende Gütesiegel der ISO 9000 -Serie bürgen. Dabei sieht die Regierung sehr deutlich, dass die Verfügbarkeit qualifizierter IT -Arbeitskräfte auch in den nächsten zehn Jahren der Schlüssel zur Erreichung des Ziels»Global IT Superpower« ist. Es wird auch deutlich gesehen, dass gerade im Bereich Softwareentwicklung die Unternehmen eine wesentliche Rolle bei der Aus- und Fortbildung des Softwarepersonals spielen müssen. Die Regierung stellt dafür diverse finanzielle Förderungsinstrumente bereit, bis hin zu großzügigen steuerlichen Abschreibungsmöglichkeiten. Allen Schülern der höheren Stufen der Sekundarschulen sollen Informatik-Grundkenntnisse(» IT literacy«) vermittelt werden. Das Problem der geringen Wertschöpfung durch reinen Personalexport(»bodyshopping«) wird im Regierungsprogramm angesprochen. 1998 hatte Indien einen Anteil am globalen Markt für Softwaredienstleistungen durch Entsendung von Personal zum Kunden von knapp 20 Prozent, dagegen nur einen Anteil von weniger als 1 Prozent am globalen Markt für Softwareprodukte und -pakete. Um den Anteil am Endproduktmarkt und damit die Wertschöpfung der Softwarebranche zu vergrößern, sieht die indische Regierung verschiedene Förderinstrumente vor, z. B. Steuerbefreiung für Exporteinnahmen aus dem Verkauf von Lizenzen. Gleichzeitig will sich die indische Regierung für die Öffnung der Industrieländermärkte für Softwaredienstleistungen einsetzen. Im indischen Außenministerium wird eine Einheit geschaffen, die sich für eine Lockerung der Einreisebeschränkungen für indische IT -Experten einsetzen soll. 13 Zumindest verbal wird auch dem Ziel Tribut gezollt, die eigenen Softwarekapazitäten für eine breite Modernisierung des Landes einzusetzen. So sollen die Vorteile der neuen IT -Technologien auch der Masse der indischen ländlichen Bevölkerung zugute kommen. Stufenweise Erhöhung der Wertschöpfung im Softwareexport Wie jede neue Exportbranche eines Entwicklungslandes hat die indische IT -Branche mit einfachsten Auftragsleistungen für ausländische Firmen angefangen. Diverse Beispiele reiner Dateneingabe oder der Transskription von Buchungsdaten im Auftrag ausländischer Firmen(z. B. Swissair) sind inzwischen durch die Presse gegangen. Es folgen einfache Softwareaufgaben wie Fehlersuche und -behebung in neuen Programmen. Wie mühevoll und zeitaufwendig derartige Tätigkeiten im Rahmen umfangreicher Programme sein können, hat die weltweite Suche nach möglichen Jahr2000 Fehlern in älteren Computerprogrammen gezeigt, an der auch indische Firmen maßgeblich beteiligt waren. Für derartige Sisyphus-Tätigkeiten sind die niedrigen Lohnkosten indischer Programmierer ein entscheidender Wettbewerbsvorteil, zumal die Arbeit über Telekommunikationskanäle von Indien aus erledigt werden kann. Dabei ist sogar die Zeitdifferenz von 12 Stunden zu den Hauptkunden in den USA von Vorteil. Die indischen Programmierer können nachts die Fehler in den Programmen ihrer amerikanischen Auftraggeber suchen, die tagsüber aufgetreten sind und dort nicht ohne Unterbrechung des laufenden Geschäfts, etwa einer Bank, gesucht und behoben werden können. Für komplexere Aufgaben, z. B. die Anpassung von Programmen an die Wünsche der Endkunden, werden indische Programmierer und Informatiker von ihren Firmen zu den Kunden ins Ausland geschickt(»body-shopping«). Diese Form des Software-Dienstleistungsexports durch zeitweilige Entsendung von Programmierern zum Kunden hat noch immer einen Anteil von 60 Prozent am gesamten indischen Softwareexport. Dabei ist die indische Firma vor allem für die Rekrutierung und Weiterbildung ihres Personals sowie für die Weiterbeschäftigung nach der Rückkehr zuständig. Da die Marktzutrittskosten im Softwaresektor gering sind – es genügt ein Büro, ein Computer und eine Telefonleitung – können auch kleinste Firmen diese Funktionen übernehmen. Dass die Leistungen solcher Kleinunternehmen und der von ihnen vermittelten Programmierer stark variieren, ist eine unvermeidliche Begleiterscheinung der geringen Markteintrittskosten. Qualitätsmängel 13. Vgl. National Task Force on Information Technology and Software Development( 1999 ), Kap. I:»Strategic Policy for IT Industry«, Punkt 12 . IPG 4/2000 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik 415

im Angebot einzelner Firmen können sich natürlich negativ auf den Ruf der gesamten Branche auswirken. Der entscheidende Nachteil des»body shopping« aus indischer Sicht ist aber, dass die Wertschöpfung in Indien gering ist und dass die Programmierkapazität für die Zeit der Abwesenheit dem Land nicht zur Verfügung steht. Außerdem kann ein ins Ausland entsandter Programmierer der Versuchung erliegen, eine Dauerstellung anzunehmen, und damit seine Qualifikation dem Herkunftsland endgültig entziehen. Dieser Abfluss von Humankapital wird nur teilweise durch die Rücküberweisung eines mehr oder weniger großen Teils des im Ausland erzielten Einkommens an die Familien kompensiert. Der volkswirtschaftliche Nutzen der Gastarbeiterüberweisungen ist außerdem umso geringer, je höher die Importneigung der daheimgebliebenen Familie infolge des Kontakts mit der Konsumwelt in den Industrieländern ist, und er geht gegen null, wenn die Familien nachziehen. Zur Steigerung der Wertschöpfung und Vermeidung von»Braindrain« muss die indische Softwareindustrie darauf abzielen, einen zunehmenden Anteil ihrer Exportleistungen im Lande – aus der Sicht des Auftraggebers:»off-shore« – zu erstellen. Diese Strategie empfiehlt sich aber auch gegenüber Ländern mit restriktiver Immigrationspolitik. Erleichtert wird die off-shore-SoftwareExportproduktion durch die technologischen Verbesserungen der weltweiten Telekommunikation bei sinkenden Kosten. Die dafür erforderliche Infrastruktur war noch bis vor kurzem der große Engpass in Indien. Inzwischen sind aber die neuen Software-Entwicklungszentren mit den modernsten Technologien für internationale Datenkommunikation ausgestattet. Eine weitere Voraussetzung für höherwertige Dienstleistungen über interkontinentale Distanzen ist die Qualitätsgarantie und-sicherung. Dafür soll die zunehmende Zahl indischer Softwarefirmen, die ihr Qualitätsmanagement mit dem Gütesiegel ISO 9000 zertifizieren lassen, Gewähr bieten. 14 Ausländische Softwarefirmen, denen dies nicht ausreicht, können ein Joint Venture mit einem indischen Partner eingehen oder eine eigene Tochterfirma in Indien errichten. Die höchste Stufe in der qualitativen Entwicklung der Softwareproduktion wäre die Entwicklung eigener standardisierter Softwarepakete, die von indischen Unternehmen unter eigenem Markennamen auf dem Weltmarkt vertrieben werden. Diese Stufe hat noch kaum eine indische Firma erreicht. Ein Hemmfaktor für die Entwicklung standardisierter Software war in der Vergangenheit der unzureichende Copyrightschutz. Wie in den meisten Entwicklungsländern wurde in Indien über die verbreitete Nutzung nichtlizensierter und die Vermarktung raubkopierter Software hinweggesehen. Der schwache Copyrightschutz hat die einheimischen Softwareanbieter nicht dazu ermuntert, allgemein anwendbare Softwarepakete zu entwickeln und zu vermarkten. Hier haben die Verschärfung der Bestimmungen für geistiges Eigentum im Rahmen der WTO , der Dauerstreit mit den USA um raubkopierte Software und andere Copyrightverletzungen, aber auch das zunehmende Eigeninteresse der indischen Softwarebranche für ein Umdenken gesorgt. Inzwischen versichern Regierung und Fachverband vor allem gegenüber potenziellen ausländischen Partnern, dass ein wirksamer Copyrightschutz für Software bestehe. Es bleibt abzuwarten, ob eingefahrene Verhaltensweisen bei schwach ausgebildetem Unrechtsbewusstsein allein durch einen gesetzgeberischen Akt verändert werden. Deutschlands Nachfrage nach IT-Fachkräften aus Indien Wie passt nun der akute Bedarf an zusätzlichen IT Fachkräften in Deutschland mit den indischen Angebotsbedingungen im Softwaresektor zusammen? Zunächst einmal ist kaum damit zu rechnen, dass die weltweit gesuchten hoch qualifizierten und motivierten indischen Fachkräfte in großer Zahl nach Deutschland kommen werden. Indische Programmierer, Softwareingenieure und IT -Projektmanager vergleichen die deutschen Angebote mit ihren Aussichten, in den USA nicht nur eine gut bezahlte Stelle zu finden, sondern sich auch nach einiger Zeit selbstständig machen zu dürfen, die Einbürgerung zu erlangen und die Familie nachziehen zu lassen. Diese Optionen eröffnet ihnen nämlich die echte»Green Card« der USA , 14. Vgl. NASSCOM -Website. 416 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik IPG 4/2000

gegenüber der sich die deutsche Version mit ihren vielfältigen Beschränkungen der Aufenthaltsdauer und des unternehmerischen Spielraums so bescheiden ausnimmt, dass die begriffliche Anleihe als ziemlich irreführend bezeichnet werden muss. Aus indischer Sicht stellt sich Deutschland auch nach der geplanten vorsichtigen Liberalisierung der Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungspraxis noch immer als vergleichsweise restriktiv dar. Hinzu kommen noch die Sprachbarriere, das im Vergleich zu Kalifornien weniger einladende Klima in Deutschland und die auch in Indien wahrgenommene Aversion deutscher Bevölkerungsgruppen gegen Ausländer anderer Hautfarbe. Angesichts dieser Negativanreize müssten deutsche Firmen für hoch qualifizierte indische Fachkräfte vermutlich eine deutliche Prämie im Vergleich zu Firmen in den USA oder in Großbritannien anbieten. 15 Unterstellt man aber einmal, dass eine nennenswerte Zahl indischer Fachkräfte auf die Angebote deutscher Firmen eingeht, so wäre dies im Vergleich zur Abwanderung in die USA ein kaum ins Gewicht fallender Bruchteil. Trotzdem sollte Deutschland entwicklungspolitische Verantwortung gegenüber den strukturellen Problemen eines großen Entwicklungslandes wie Indien zeigen und es nicht allein bei der – zeitlich befristeten – Abwerbung von IT Fachkräften belassen, sondern gemeinsam mit den indischen Partnern in Regierung und Wirtschaft ein Programm entwerfen, mit dem die Inanspruchnahme des indischen Softwareangebots zur Strukturverbesserung der IT -Branche in Indien eingesetzt wird. Ziel eines solchen Programms müsste es sein, die deutsch-indische Zusammenarbeit im Softwarebereich vom einfachen Niveau der Personalanwerbung auf das Niveau der Zusammenarbeit zwischen deutschen und indischen Firmen zu heben, sei es in Form von Softwaredienstleistungen, sei es in Form gemeinsamer Projekte bis hin zu Joint Ventures. Auch die Errichtung von Tochterfirmen deutscher Softwareunternehmen könnte im Rahmen eines derartigen Kooperationsprogramms gefördert werden. Auf diese Weise würde der Prozess der Entwicklung der indischen Softwarebranche und ihrer Exportaktivitäten von einfachsten Dienstleistungen und Personalvermittlung hin zu Aktivitäten höherer Wertschöpfung gefördert. Wenn bei den deutschen Softwarefirmen und-anwendern das Bewusstsein gestärkt würde, dass es langfristig zweckmäßiger sein wird, mit indischen Firmen – in welcher Form auch immer – zu kooperieren, anstatt ihre Mitarbeiter abzuwerben, wäre dies nicht nur für die Festigung dauerhafter deutschindischer Kooperationsbeziehungen sinnvoll, es würde auch der innenpolitischen Diskussion die Schärfe nehmen, weil Personalaustausch innerhalb international operierender Unternehmen oder auch zwischen indischen und deutschen Firmen mit Dienstleistungsbeziehungen leichter zu rechtfertigen ist als die Anwerbung ausländischer Fachkräfte, deren Aufenthaltsdauer bürokratischen Grenzen unterworfen ist. Das in der deutschen Diskussion bisweilen angeführte Argument, es sei entwicklungspolitisch nicht vertretbar, knappe Fachkräfte aus Entwicklungsländern mit hohen Gehältern abzuwerben, kann nicht als Rechtfertigung für die Beschränkung des Zuzugs mit den bürokratischen Instrumenten des Ausländerrechts – der Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigung – herangezogen werden. Die indische Regierung würde dies jedenfalls nicht unterstützen, sie setzt sich im Gegenteil für eine Liberalisierung des Zugangs zu den Märkten der Industrieländer für arbeitsintensive Dienstleistungsexporte der Entwicklungsländer ein. 16 Wenn es wirklich zu einem»Braindrain« von volkswirtschaftlich nachteiligem Ausmaß käme, wäre eher verstärkte Entwicklungszusammenarbeit, z. B. auf dem Gebiet von Bildung und Ausbildung, als eine Abschottung von globalen Markttendenzen in Betracht zu ziehen. Die Kritiker des Anwerbemodells berufen sich auf die Erfahrungen mit den Gastarbeitern der 60 er und 70 er Jahre, deren Aufenthalt ursprünglich auch zeitlich begrenzt sein sollte und denen später ihre Familien nachfolgten und dauerhaften Aufenthalt einforderten. Aber der Vergleich hinkt. Angesichts des potenziell hohen Beitrags, den 15. Vgl. Haubold( 1.4.2000 ), S. 15 . 16. »...Ministry of External Affairs will create a Cell(...) for creating the best possible ambience for Indian software exporters to do business outside India. This would include the resolution conducive to Indian enterprises and Indian enterprises trading overseas to combat protective and non-tariff barriers created in the developed world, including Visa control.« National Task Force on Information Technology and Software Development ( 1999 ), Kap. I, Absatz 12 . IPG 4/2000 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik 417

die weltweit gesuchten Softwarespezialisten auch zur Entwicklung ihrer Herkunftsländer leisten können, sehen sich die Regierungen dieser Länder gehalten, über Anreize für die Rückkehr der qualifizierten Emigranten nachzudenken, sei es in Form wirtschaftsfreundlicher Rahmenbedingungen, hoher Gehälter und lohnender beruflicher Herausforderungen und Perspektiven. Im Falle Indiens haben sich die Bedingungen für Rückkehrer so sehr verbessert, dass ein attraktiver Lebensentwurf für einen jungen indischen Softwarespezialisten eine zeitlich begrenzte Tätigkeit im Ausland mit hohem Gehalt in jungen Jahren vorsieht, nach der mit dem gesparten Geld in Indien ein Haus gekauft und eine Firma gegründet wird, die dank der persönlichen Kontakte im Ausland schnell eine Exportmarktnische findet. Für die deutsche Öffentlichkeit wäre dieses Modell erst recht akzeptabel, wenn sich der Personalaustausch im Rahmen von Firmenkooperation abspielte, weil dann die vertragliche Bindung der indischen Softwarespezialisten an ihre Firmen bestehen bliebe und ein Teil der Arbeit auch in Indien verrichtet werden könnte. An eines werden sich die Deutschen ohnehin gewöhnen müssen: Im Internet entsteht ein Weltmarkt für Computersoftware und IT -Expertenwissen. Dieser Trend ist nicht mehr umzukehren, es sein denn, man kappte die weltweiten Telefonverbindungen. Die physische Migration von Computerexperten ist nur die Spitze des Eisberges. Vieles lässt sich auch via Telekommunikation erledigen. Wenn die Gehälter der Computerexperten gerade in Entwicklungsländern weit über das landesübliche Niveau steigen, so ist dies als Knappheitsindikator nicht zu beanstanden. Dabei ist auch die kurze Halbwertzeit des Wissens in diesem besonders dynamischen Sektor zu berücksichtigen. Dies ist ja ein Grund dafür, dass die Vorstellung, man könnte Langzeitarbeitslose einfach zu IT Experten umschulen, so abwegig ist. Braindrain-Gefahr in anderen Ländern Die Politikempfehlungen müssen modifiziert werden im Falle von Ländern mit größeren Engpässen an Experten und qualifiziertem Personal, wo die Abwerbung knapper Qualifikationen doch Lücken zu reißen droht, die sich nachteilig auf die wirtschaftliche Entwicklung auswirken können. Angesichts der raschen Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologien und der im einzelnen noch gar nicht absehbaren Auswirkungen auf die verschiedenen Gruppen von Entwicklungs- und Transformationsländern, besteht hier allerdings noch ein erheblicher Forschungsbedarf. Im Rahmen dieses Aufsatzes kann nur an zwei Beispielen angedeutet werden, wie sich die Dinge in anderen potenziellen Herkunftsländern von Softwareexperten darstellen. Argentinien 17 Argentiniens Software- und Informatikbranche ist noch vergleichsweise weniger entwickelt und nicht so exportorientiert wie die indische. Die argentinische Wirtschaft, auch die Klein- und Mittelindustrie, erkennt die Produktivitätsgewinne durch Nutzung von Informatik, so dass die Nachfrage nach Unternehmenssoftware steigt. Die großen ausländischen Anbieter von Unternehmenssoftware sind mit Vertriebsagenturen vertreten, so dass es zu einem Verdrängungswettbewerb mit argentinischen Firmen kommt. Auch die argentinische Softwareindustrie wird sich daher stärker international ausrichten und spezialisieren müssen, um ihre Marktnische zu behaupten. Eine derartige Strategie würde jedoch durch verstärkte Abwerbung qualifizierter Fachkräfte nicht begünstigt. Langfristig könnten sich aus einer verstärkten Rückwanderung von IT -Fachkräften – ähnlich wie im indischen Fall – positive Effekte für die Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der argentinischen Softwareindustrie ergeben, z. B. durch Herstellung internationaler Technologieallianzen zwischen Unternehmen. Angesichts der Sprachbarriere ist es allerdings nicht sehr wahrscheinlich, dass argentinische IT Fachkräfte in größerer Zahl von deutschen Firmen abgeworben werden. Aus argentinischer Sicht kommen als Aufnahmeländer eher USA , Spanien, Italien oder Israel in Betracht. Trotzdem könnte die Entwicklungszusammenarbeit mit Argentinien einen Beitrag zur Stärkung des Innovationssystems 17. Der folgende Abschnitt stützt sich auf: Stamm et al. ( 2000 ). 418 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik IPG 4/2000

im Informatiksektor leisten. Dabei sollten – ähnlich wie in der Zusammenarbeit mit Indien – die Rahmenbedingungen für die Entwicklung der IT Branche durch verstärkte wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit und durch Unterstützung der Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Informatik verbessert werden. Darüber hinaus könnte die Wettbewerbsfähigkeit der argentinischen Softwarebranche durch Förderung von Unternehmenszusammenarbeit(Subcontracting, Joint Ventures etc.) zwischen deutschen und argentinischen Firmen gestärkt werden. Osteuropäische Transformationsländer Angesichts der größeren geographischen Nähe und der besonders prekären wirtschaftlichen Aussichten einiger osteuropäischer Transformationsländer könnte der deutsche Softwarebedarf auf IT Fachkräfte aus diesen Ländern eine viel größere Anziehungskraft ausüben als auf indische Informatiker. Die Abwanderung von Naturwissenschaftlern und Ingenieuren aus diesen Ländern seit dem Zusammenbruch des Ostblocks hat die ohnehin bestehenden tief greifenden Strukturanpassungsprobleme noch verstärkt. Schon bisher war das Problem des Braindrain etwa aus Russland gravierender, als es die eher moderaten Emigrationszahlen erkennen lassen. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion kam es zusätzlich zur Abwanderung zu einem internen Verlust von Humankapital, indem russische Akademiker ihre wissenschaftliche Beschäftigung verloren, weil eine Vielzahl wissenschaftlicher Einrichtungen geschlossen oder verkleinert wurde, und sich ihren Lebensunterhalt außerhalb der akademischen Welt und ohne Nutzung ihrer wissenschaftlichen Qualifikation verdienen mussten. Im günstigsten Falle werden russische Forscher von wissenschaftlichen Kooperationsprogrammen mit westlichen Ländern»aufgefangen», um sie vor den Verlockungen hoch bezahlter und möglicherweise kriegswichtiger Forschungstätigkeit für»Schurkenstaaten« zu bewahren. Wenn diese Programme mehr an den Forschungsinteressen der finanzierenden westlichen Länder ausgerichtet sind als an den Bedürfnissen der Länder, in denen die Forschung stattfindet, kann dies als»interner Braindrain« diagnostiziert werden. 18 Nach dem Beitritt der osteuropäischen Nachbarländer zur EU könnte die damit verbundene Freizügigkeit für ihre Bürger das Problem noch verschärfen, falls nicht der EU -Beitritt gleichzeitig einen so massiven wirtschaftlichen Entwicklungsschub erzeugt, dass es für qualifizierte Arbeitskräfte aussichtsreicher ist, in ihrem Land zu bleiben oder sogar aus anderen Ländern zurückzukehren, um am wirtschaftlichen Aufschwung teilzuhaben. Die Entwicklungszusammenarbeit mit osteuropäischen Ländern ist besonders gefordert, zur Verbesserung der Rahmenbedingungen, zur Entwicklung des IT -Sektors und zur Nutzung von Informationstechnologien bei der Neubestimmung der Staatsaufgaben(z. B. Einführung einer effektiven Steuerverwaltung) beizutragen und damit für lohnende Beschäftigungsmöglichkeiten für IT -Fachkräfte in ihren eigenen Ländern zu sorgen. Wenn es dabei im Rahmen von Firmenkooperationen zu einem verstärkten Personalaustausch kommt, kann dies – wie im Verhältnis zu Indien – für beide Seiten nur von Vorteil sein. Ansatzpunkte für Entwicklungszusammenarbeit Internationale Migration von qualifiziertem Personal zwischen Entwicklungs- und Industrieländern wird langfristig weiter zunehmen. Dafür sprechen viele Gründe, vor allem der nach wie vor große Einkommensabstand zwischen Nord und Süd, auch für hoch qualifizierte Tätigkeiten, wenn es für spezifische Qualifikationen noch keine adäquate Nachfrage im Herkunftsland gibt. Es kommt zu einem selbstverstärkenden Prozess, denn je mehr es hoch qualifizierten Personen aus Entwicklungsländern gelingt, in den Industrieländern adäquat bezahlte Beschäftigung zu finden oder gar eine erfolgreiche Firma zu gründen, umso größer wird der Anreiz im Herkunftsland, in den Erwerb höchster und spezialisiertester Qualifikationen zu investieren, selbst wenn es dafür im eigenen Land noch keinen Bedarf gibt. Wenn durch den Anreiz der Green Cards der Industrieländer Bildungsinvestitionen in Entwicklungsländern insgesamt attraktiver werden, wäre dies für ihre Entwicklungsaussichten nur günstig, ist doch ein höheres Bildungsniveau eine wesentliche Vor18. Vgl. Kuznetsov( 1995 ). IPG 4/2000 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik 419

aussetzung nicht nur für die wirtschaftliche Entwicklung, sondern auch für die Verbesserung der politischen Rahmenbedingungen marktwirtschaftlicher Entwicklung, also Demokratisierung, Wahrnehmung der Bürgerrechte und Stärkung zivilgesellschaftlicher Organisationsformen. Angesichts der gesamtgesellschaftlichen Dimension des Migrationsproblems kann von der Entwicklungspolitik realistischerweise nur ein begrenzter Beitrag zur Minderung des Problemdrucks erwartet werden. Es wäre aber bedauerlich, wenn sich die Entwicklungszusammenarbeit gerade jetzt, wo der Begriff»Zusammenarbeit« endlich einmal zutrifft, weil auch das Geberland ein über vordergründige Lieferinteressen hinausgehendes Eigeninteresse an Zusammenarbeit mit fortgeschrittenen Entwicklungsländern entdeckt, für nicht zuständig erklärte. Die Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit können dazu eingesetzt werden, einerseits der befürchteten Überschwemmung des deutschen Arbeitsmarktes durch Immigranten vorzubeugen und andererseits den deutschen Softwarebedarf nicht auf Kosten der Abgabeländer zu decken, sondern mit positiven Entwicklungswirkungen zu verbinden. Internationale Zusammenarbeit ist die bessere Alternative zur Abschottung und bürokratischen Reglementierung der Anwerbung von Fachkräften. Im Prinzip bieten sich folgende Ansatzpunkte für Entwicklungszusammenarbeit: Bildung: Die Entwicklungszusammenarbeit leistet bereits einen Beitrag zu den Bildungs- und Ausbildungsanstrengungen der potenziellen Herkunftsländer. Die entsprechenden Etatansätze könnten aufgestockt werden. Es sollte auch darüber nachgedacht werden, wie die deutschen Universitäten wieder attraktiver für Studenten aus Entwicklungsländern werden können. Politikdialog: Im Politikdialog mit den Partnerländern sucht die Entwicklungszusammenarbeit, auf eine Verbesserung der dortigen politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen hinzuwirken und damit zur Verringerung der Motivation für Emigration beizutragen. Eine engere sektorpolitische Zusammenarbeit im Bereich der modernen Informations- und Kommunikationstechnologien sollte darüber hinaus auch dazu beitragen, dass sich für die IT -Fachkräfte der Partnerländer zuhause mehr ausbildungsadäquate Betätigungsfelder eröffnen. Diesem Ziel würden auch gezielte Reintegrationsprogramme für IT -Fachkräfte und Absolventen entsprechender Studiengänge in Deutschland dienen. Exportförderung: Entwicklungszusammenarbeit kann dazu beitragen, den Softwareexport aus Entwicklungsländern vom Einstiegsniveau des Personalexports auf das Niveau von Dienstleistungsbeziehungen zwischen Unternehmen beider Länder zu heben. Exportförderungsprogramme können den Softwaresektor einbeziehen, das Instrumentarium zur Förderung von Direktinvestitionen deutscher Firmen oder von Joint Ventures mit Unternehmen aus Entwicklungsländern kann zur Vertiefung der Firmenkooperation zwischen deutschen Softwarefirmen und Partnern in Entwicklungsländern eingesetzt werden. Neue Formen von »Public-Private Partnership«, etwa bei der Entwicklung und Erprobung von Softwareangeboten für öffentliche Versorgungsbetriebe oder staatliche Administrationen generell, können zusammen mit den Anwendern in den Partnerländern erprobt werden. Globale Strukturpolitik: Die Entwicklungspolitik sollte sich für eine schrittweise Liberalisierung der Marktzutrittsbedingungen in Deutschland und der EU für arbeitsintensive Dienstleistungen aus Entwicklungsländern einsetzen. Der Softwareengpass – ebenso wie die bereits geltend gemachten Personalengpässe anderer Branchen – zeigt das zunehmende Eigeninteresse, das Deutschland an dieser Form der Liberalisierung im Rahmen der WTO gewinnt. Wenn man den Entwicklungsländern bei ihrer Forderung nach einer Erleichterung des Marktzutritts für arbeitsintensive Dienstleistungen im Rahmen der WTO ein Stück weit entgegenkäme, könnte dies für sie ein zusätzlicher Anreiz sein, ihren Widerstand gegen eine neue WTO -Runde aufzugeben. Einwanderungsgesetz: Die aktuelle deutsche Debatte über eine Green Card, aber auch die beginnende Debatte über den Bedarf der alternden europäischen Gesellschaften an Einwanderung zum Ausgleich demographischer Defizite werden sich zu einer Debatte über ein Einwanderungsgesetz für Deutschland – wegen der offenen Grenzen in Abstimmung mit den EU -Nachbarn – verdichten. Eine breite gesellschaftliche Diskussion wird die eigenen deutschen Interessen an Einwanderung rational bestimmen müssen. Im Rahmen dieser Debatte wird die Entwicklungspolitik ihre 420 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik IPG 4/2000

Rolle bei der Milderung des Migrationsdrucks in der Entwicklungswelt deutlich machen und für die Bereitstellung hinreichender Mittel zur Erfüllung dieser Aufgabe werben müssen. Fazit Wenn einfaches Kosten-Nutzen-Kalkül keine klare Orientierung liefern kann, ist vorsichtiges Handeln und Beobachten der Wirkungsketten angezeigt. Dabei sollte sich die Politik von dem Ziel leiten lassen, im Rahmen einer globalisierten Marktwirtschaft grenzüberschreitende Probleme eher durch marktwirtschaftliche Anreize und internationale Kooperation zu lösen als durch bürokratische Regulierungen. Für den Umgang mit dem Problem internationaler Migration hieße dies, nach Möglichkeit überflüssige Einschränkungen der Freizügigkeit derjenigen Menschen abzubauen, die zum einen durch produktive Arbeit für ihren eigenen Lebensunterhalt und den ihrer Familien sorgen und einen Beitrag zum Sozialprodukt des Gastlandes leisten können, und die zum anderen die politischen Grundwerte der Europäischen Union anerkennen und die Gesetze der Gastländer achten. Als Richtschnur für Reformen folgt daraus, die Einwanderung aus armen Ländern weniger bürokratisch zu reglementieren als durch positive Maßnahmen zu steuern, mit denen die Anreize für die Menschen in den Abgabeländern verbessert werden, dorthin zurückzukehren oder von Anfang an dort zu bleiben. Hier sind vor allem die Regierungen der Abgabeländer gefordert. Aber auch die Entwicklungszusammenarbeit der Industrieländer kann durch Politikdialog und Förderung von Investitionen in den Abgabeländern dazu beitragen, dass der Migrationsstrom nicht das Maß des gesellschaftlich Verträglichen in den Gastländern übersteigt. Die Vorstellung, bei der Abwerbung hoch qualifizierter Arbeitskräfte handele es sich um ein Nullsummenspiel, bei dem das Abgabeland nur verlieren könne(Braindrain), ist zu simpel. In langfristiger historischer Betrachtung zeigt sich vielmehr, dass auch das Abgabeland profitiert, wenn Emigranten zurückkehren und ihre Ersparnisse, Erfahrungen und Kontakte mitbringen und so zur Entwicklung einer ganz neuen Exportbranche beitragen. Ohne die persönlichen Kontakte zwischen den indischen Softwarefirmen und den weltweit tätigen indischen IT -Experten wäre der rasante Aufstieg dieser neuen Branche gar nicht möglich gewesen. Das Beispiel Indien zeigt aber auch, dass es darauf ankommt, vom einseitigen Abfluss hoch qualifizierter Arbeitskräfte zu einem wechselseitigen Personalaustausch zu gelangen. Dies wird umso eher zu erreichen sein, je früher die bloße Anwerbung indischer Fachkräfte durch Dienstleistungsbeziehungen zwischen deutschen Softwareanwendern und indischen Softwarefirmen ersetzt wird. Damit ergäbe sich zugleich eine Gelegenheit, im Rahmen der WTO -Diskussion über das Dienstleistungsabkommen( GATS ) den Entwicklungsländern ein Stück weit entgegenzukommen, die seit langem eine Liberalisierung der Immigrationspolitik der Industrieländer für arbeitsintensive Dienstleisstungsanbieter fordern. Dies haben die Industrieländer bisher immer zurückgewiesen. Zugleich haben sie aber von den Entwicklungsländern verlangt, dass sie ihre Märkte für kapitalintensive Dienstleistungsanbieter – Banken, Versicherungen u. a. – der Industrieländer öffnen. Deutschland und die EU könnten beim internationalen Dienstleistungsverkehr ein wenig mehr Symmetrie zulassen und damit den Entwicklungsländern einen zusätzlichen Anreiz geben, ihre Widerstände gegen eine neue WTO -Runde aufzugeben. Wenn darüber hinaus die Anwerbung qualifizierten Personals aus Drittländern für wichtige Berufe, für die es nicht genügend einheimische Bewerber gibt, auf eine solide und von der Mehrheit der Bevölkerung akzeptierte Grundlage gestellt werden soll, wird Deutschland – und die EU – um die Ausarbeitung eines modernen Einwanderungsgesetzes nicht herumkommen. ̇ Literatur Bajpai, N. / V. Shastri( 1998 ): Software Industry in India. A Case Study, Development Discussion Paper No. 667 , Harvard Institute for International Development. Balasubramanyam, V.N. / A. Balasubramanyam( 1997 ): »International Trade in Services. The Case of India’s Computer Software«, in: World Economy, Bd. 20 , H. 6 , S. 829–843 . IPG 4/2000 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik 421

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Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Hamburg, S. 343–363 . 422 Jürgen Wiemann, Green Card für indische Programmierer: Herausforderung für die Entwicklungspolitik IPG 4/2000

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HANS-JOCHEN LUHMANN Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs D as Klimaprotokoll von Kyoto vom Dezember 1997 ist vor allem Resultante der Innenpolitik der beteiligten Hauptakteure, nämlich der»umweltpolitischen Großmächte« USA , Europa und China. 1 Diese Tripolarität ist bei multilateralen Umweltabkommen, in denen formal das»oneparty-one-vote«-System herrscht, bereits viel weiter ausgeprägt als im Bereich der multilateralen Finanzinstitutionen, bei denen die Stimmrechte nach Kriterien der finanziellen Leistungsfähigkeit gewichtet sind. Ein kleines Rätsel mag manchem die Frage sein, wie es bei einer Mammutkonferenz mit 167 Vertragsstaaten überhaupt zu»Verhandlungen« im eigentlichen Sinne sowie zu Abschlüssen in programmierten Fristen kommen kann. Einerseits sind es die Flugtickets der Beteiligten, die Arbeitsverträge der Dolmetscher sowie der Mietvertrag für das Konferenzzentrum, die die Fristen in einer solchen Endgültigkeit setzen, dass es schließlich zu Ergebnissen kommt. Des Rätsels eigentliche Lösung liegt aber in der informellen Verhandlungsstruktur. Der faktische Verhandlungsleiter – formal und protokollgemäß leitet das für Umweltfragen zuständige Mitglied der jeweils gastgebenden Nation die»Conference of Parties«( COP ) – beruft abseits jeglicher formellen Geschäftsführung eine»group of invited friends« oder»Group of 10 « ein. In dieser Gruppe waren in Kyoto drei Ländergruppen repräsentiert: ̈ Die USA , eskortiert von Kanada, Neuseeland, Japan und Russland; ̈ die Europäische Union( EU ), vertreten durch die übliche Troika; ̈ die Gruppe»G 77 and China« zuzüglich zweier Kontinent-Vertreter. Insgesamt also 12 Vertreter in der»Group of 10 «! Diese informelle Verhandlungsstruktur zeigt die bestimmende Wirklichkeit: den Zwang zur Bildung von Großgruppen und zur Aushandlung von Kompromisspositionen innerhalb dieser Gruppen, um bei den Schlussverhandlungen überhaupt Aussicht auf Berücksichtigung zu haben. Herausgekommen ist in Kyoto eine Vereinbarung, die gerade im Bereich der politischen Maßnahmen sehr prinzipiell, sehr abstrakt geblieben ist. Das kann man durch folgenden Vergleich klar machen. Im deutschen Umweltrecht ist eine vergleichbar abstrakte gesetzliche Vereinbarung eine generalklauselartige Ermächtigung zu einer Verordnung, die dann im Detail die Anforderungen, z. B. an Feuerungsanlagen, auf Hunderten von Seiten formuliert. Ihr Erlass unterliegt nicht mehr der Zustimmung des Parlaments. Vor diesem Hintergrund ist die Legislative(in Deutschland) i. d. R. nicht bereit, die Generalklausel quasi als Blankoscheck auszustellen – sie bittet die Regierung, ihr vorab Entwürfe der Verordnungen vorzulegen, die sie auf Basis der Gesetz gewordenen Ermächtigung vorzulegen gedenkt. Also ein Handeln Zug um Zug. Nicht so in Kyoto. Alle Kataloge konkret abstimmbarer politischer Maßnahmen(z. B. Energiesteuern), von der EU frühzeitig in die Verhandlungen eingebracht, wurden verworfen. Stattdessen wurden erst relativ kurzfristig Formeln von»emissions trading«,»flexible mechanisms«, »incentive-based mechanisms« und»role of the private sector« eingebracht, aber nicht mit substanziellem Inhalt versehen. Eingebracht wurden sie von den USA , die innenpolitisch in einem solchen Maße gespalten waren, dass für ihre Vertrags1. Das Konzept der Umweltgroßmächte ist entwickelt in Flavin( 1997 ). Das Besondere an dieser Art Macht besteht darin, dass sie im Unterschied zur üblichen Definition von Macht nicht dadurch definiert ist, dass man im Stande sei, anderen seinen Willen aufzuzwingen. Vielmehr besteht die Macht in dem Vermögen, andere(und sich selbst) als Geisel zu nehmen, ihnen die Konsequenzen der Nicht-Lösung globaler Umweltprobleme zuzumuten. Es handelt sich also um eine rein destruktive Form der Macht. IPG 4/2000 Hans-Jochen Luhmann, Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs 423

partner nicht absehbar war, ob den amerikanischen Formeln jemals Substanz aus den eigenen Reihen zugebilligt werden würde. Dennoch haben sich diese Formeln durchgesetzt. 2 Die Folge dieses»Ergebnisses«: Die Vereinbarungen zur Umsetzung bzw. Konkretion der Verpflichtungen, die im Jahre 1992 in der Klimarahmenkonvention( FCCC ) eingegangen wurden, befinden sich in weit höherem Maße als ursprünglich vorgesehen gleichsam im Zustand einer Baustelle. Das Kyoto-Protokoll sollte eigentlich den ganzen Keller abgeben, faktisch ist es aber nur ein halbes Protokoll geworden. Die Vertragsstaaten, auf die es ankommt, haben deshalb unisono die Ratifizierung der Vereinbarungen von Kyoto solange zurückgestellt, bis der ganze Keller steht. Mitte November 2000 , also direkt nach einer Präsidentschaftswahl in den USA , soll in Den Haag dieser zweite Abschnitt beendet und damit der Bau bis zur Oberkante Kellerdecke fertig gestellt werden. Bevor das Gebäude selbst in Angriff genommen werden kann, muss es dann erst einmal geplant werden. Dafür wurde in Kyoto immerhin ein Zeitplan verabredet. Artikel 3 , para 9 , stellt fest, dass die Verhandlungen über Verpflichtungen für die nachfolgenden Perioden – die wohl wieder Jahrfünfte sein werden –»nicht später als im Jahre 2005 beginnen sollen«. Ursprünglich hatten die USA in ihrem Protokollentwurf vom Januar 1997 eine»evolution of commitments« gefordert mit dem Ziel, dass im Jahre 2005 alle Vertragsparteien bindende und quantifizierte Verpflichtungen eingegangen sein sollten. Das Problem und seine Verursacher Das Problem, das es zu lösen gilt, lässt sich wie folgt skizzieren: Die Treibhausgase, allen voran das Kohlendioxid( CO 2 ) aus der Verbrennung der fossilen Energieträger Kohle und Öl, aber auch aus der Rodung von Wäldern, um landwirtschaftlichen Anbaugebieten Platz zu machen, charakterisieren das Industriezeitalter einschließlich dessen kolonialer Expansion. Die heutigen erhöhten CO 2 Gehalte in der Atmosphäre gehen zu etwa 80 Prozent auf fossile Brennstoffe und zu etwa 20 Prozent auf die verminderte Absorptionsfähigkeit der Wälder zurück, d. h. auf Änderungen der Landnutzung. Darüber hinaus ist eine drastische Steigerung des Methangehalts der Atmosphäre zu verzeichnen. Sein Treibhauseinfluss macht bereits ein Drittel dessen von Kohlendioxid aus. Dahinter stehen zu einem Teil die Verluste bei der Förderung und beim Transport fossiler Energieträger, zum größeren Teil aber die Ausgasungen bei sogenannten anaeroben Prozessen, die mit speziellen Kulturleistungen verbunden sind, nämlich: ̈ Reisanbau; ̈ Futterumsatz insbesondere von Wiederkäuern, deren Fleisch zu konsumieren wir uns in Imitation einstiger herrschaftlicher Sitten allgemein angewöhnt haben; 3 ̈ Deponierung des unbehandelten Wohlstandsmülls, d. h. organischer Substanzen, in erdbeschichteten Bioreaktoren. Die Atmosphäre hat sich für optisch aktive Gase und Partikel – so die These, die sich in den achtziger Jahren zu einer Einsicht mit hinreichender Evidenz verdichtet hat – als ein Zwischenspeicher mit sehr begrenzter Aufnahmekapazität erwiesen. Langfristig gibt es kein Treibhausproblem und da droht auch eher die nächste Eiszeit. Aber in den kürzeren Fristen, in denen wir leben und Verant2. Es sind im Wesentlichen vier jüngst erschienene Bücher, denen man – aus ganz unterschiedlichen Blickwinkeln – entnehmen kann, wie die Regelungen in den 28 Artikeln des Kyoto-Protokolls zustande gekommen sind. Eins ist von Michael Grubb et al.( 1999 ) verfasst, einem Team britischer Autoren, die am Londoner Royal Institute of International Affairs in einer Arbeitsstelle zu Energie- und Umweltfragen arbeiten, das andere von Sebastian Oberthuer und Hermann Ott( 1999 ), die ebenfalls seit einem Jahrzehnt als regelmäßige wissenschaftliche Begleiter der Klimakonferenzen ausgewiesen sind. Beide Bücher erlauben den Blick hinter den Vorhang, der vor den vertraulichen Vorbereitungen und Verhandlungen liegt. Vor allem aber wird der»grand design« der Verhandlungsstrategien in dem gesamten dramatischen»Schachspiel« erläutert. Die beiden anderen Bücher sind von Persönlichkeiten geschrieben, die jeweils selber eine Rolle im Prozess spielten. Das eine ist von Jeremy Leggett(vgl. FN 9 ), das andere von Mark J. Mwandosya( 1999 ), einem Professor für elektrische Energie aus Tanzania, der die Leitung der»Gruppe der 77 und China« innehatte. Sein äußerst aufschlussreicher Bericht nimmt durchgängig die Sicht des Südens ein und stellt zusammenhängend dessen Verhandlungsstrategie und-infrastruktur dar. 3. In Neuseeland liegt der Methan-Anteil an den gesamten Emissionen von Treibhausgasen bei etwa 50 %, in anderen Ländern, die ihrer Viehhaltung wegen einen Namen haben(Irland; Australien), bei etwa 30 %. Vgl. UNFCCC / CP / 1998/ Add. 1 , Fig. 1 . 424 Hans-Jochen Luhmann, Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs IPG 4/2000

wortung tragen, werden die Treibhausgase nicht in hinreichendem Maße aus der Atmosphäre in die größeren Speicherreservoire abgeleitet. Sie verbleiben für eine gewisse Zeit teilweise in der Atmosphäre und führen dort, trotz der kleinen Mengen, um die es geht, zu verhältnismäßig großen Änderungen der Strahlungsverhältnisse. Dies wirkt sich auf Luftströmungen und Niederschläge in einer Weise aus, dass wir, die Menschen, mit unserer Infrastruktur empfindlich betroffen werden. Das Reservoir»Atmosphäre«, dessen Überlaufventil zumindest für Kohlendioxed selbst langfristig nur zu etwa 85 Prozent und kurzfristig nur zu etwa 60 Prozent geöffnet ist, ist mit der Industrialisierung zu einem wesentlichen Teil gefüllt worden – zur Hälfte, wenn man den Positionsbezug der Europäischen Union vom März 1996 im Vorfeld zur» COP 2 « in Genf zum Maßstab dessen macht, was»voll« ist. Damals sprachen sich die Umweltminister der Union für eine Begrenzung der zuzulassenden Temperaturerhöhung um maximal zwei Grad Celsius aus, was einer Begrenzung der Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre auf 550 ppmv(Volumenanteile pro Millionen Einheiten Luft) CO 2 -Äquivalente entspricht. Mit Beginn der Industrialisierung wurde bei etwa 280 ppmv gestartet, heute sind etwa 360 ppmv(nur CO 2 ) erreicht, d.h. bereits 30 Prozent des zulässigen Niveaus. Nimmt man die übrigen Treibhausgase 4 mit in den Blick, so haben die Industrienationen bereits etwa 50 Prozent jenes Reservoirs in Anspruch genommen haben, das unzweifelhaft allen Menschen, in Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft, zusteht, auch wenn dem Antrag Maltas an die UN -Vollversammlung vom September 1988 , die Absorptionsfähigkeit der Atmosphäre nach dem Vorbild des Meeresregimes förmlich zu einem»common heritage of mankind« zu erklären, nicht entsprochen wurde und stattdessen die abschwächende Formel»common concern of mankind« geprägt wurde. 5 Betrachtet man die laufenden Emissionen von Treibhausgasen, so werden die Entwicklungsländer die Industrieländer, jeweils als Block gerechnet, etwa im Jahre 2037 überholen. Rechnet man die Geschichte der Industrialisierung aber mit ein, dann wird der kumulierte Klimaeffekt der Entwicklungsländer-Emissionen den der Industrieländer-Emissionen erst im Jahre 2147 (!) erreichen. 6 Im Übrigen wird erwartet, dass China die USA etwa im Jahre 2015 bei den laufenden Emissionen von Treibhausgasen überholen wird. 7 Das Klimaproblem hat somit eine Eigenart, die es von anderen Umweltproblemen abhebt: Es hat Geschichte. Und es aktualisiert mit dieser geschichtlichen Struktur einen alten, schon für überwunden gehaltenen Konflikt zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Wenn, wie Missbach( 1999 ) in einer bedenkenswerten Formulierung festhält, die Entlassung von Treibhausgasen in die Atmosphäre»erst vor dem Hintergrund der Entwicklungsansprüche des Südens zu einem drängenden Problem« wurde, dann holt die Industriestaaten nun ihre Geschichte ein. Sie mussten sich der Einsicht stellen, dass sie ihren Teil des ökologischen Erbes»vorweg ausgezahlt« bekommen hatten. Das taten sie in der Phase, als die Klimarahmenkonvention verhandelt wurde. Missbach ist zuzustimmen, wenn er sagt: Themen, die mit»dem ›Sieg‹ des Nordens über die Reformansprüche des Südens verschwanden..., wurden – nun neu ökologisch begründet – wieder aufgenommen.« 8 Der in Rio schließlich erreichte Kon4. FCKW und Halone(welche nicht der Klimarahmenkonvention unterliegen, weil ihr»phase-out« im Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht bereits beschlossen ist – der Rahmenkonvention unterliegen nur Substanzen, die nicht im Montrealer Protokoll reguliert sind); deren Ersatzstoffe, die H-FCKW ; SF 6 zum Betrieb elektrischer Transformatoren sowie PFC aus der Aluminiumelektrolyse. Mit den drei letzten Gasen sind die sogenannten»technischen Gase«, die in den Korb von Kyoto erst spät hinzukamen, genannt; CO 2 zusammen mit Methan sowie N 2 O aus der mineralischen Düngung und aus Autokatalysatoren bilden die klassische Trias der der Menge nach bedeutendsten(anthropogenen) Treibhausgase, die der Klimarahmenkonvention unterliegen. Ein Beispiel für ein – noch – ungeregeltes Gas bildet das troposphärische Ozon, die Nachläufersubstanz von NO x (aus Automobilen) und VOC (Lösemittel). Die Vorläufersubstanzen sind jedoch immerhin in Europa durch ein regionales Luftreinhalteabkommen geregelt, unter der Schirmherrschaft der UN-ECE . 5. Vgl. Biermann( 1995 ). 6. Nach Mwandosya( 1999 , S. 147 ). Das Problem mit der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik der Industrialisierung hatte im übrigen schon Gandhi in die rechten Worte gefasst:»Großbritannien benötigte die Hälfte aller Ressourcen unseres Planeten, um seinen Wohlstand zu schaffen; wie vieler Planeten bedarf ein Land wie Indien?« Missbach( 1999 , 10 ). 7. Harris( 1999 , S. 38 ). 8. Missbach( 1999 , 18/19 ). IPG 4/2000 Hans-Jochen Luhmann, Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs 425

sens wurde in der Konvention festgeschrieben und lautet:»... the industrialized country Parties shall take the lead...«. 9 Diese first-in-first-out-Formel hatte auch Paul Nitze für die USA schließlich akzeptiert, als er im Auftrag von US -Präsident George Bush in letzter Stunde, im Februar 1992 , die»compromise language« aushandelte, die die Unterzeichnung der Rahmenkonvention in Rio im Juni 1992 ermöglichte 10 – zum Entsetzen der Industrieführer in den USA . Dieser Überraschungscoup sollte Folgen haben. Nicht erst seitdem, seitdem aber besonders, wird in den USA beim Klimathema Sperrfeuer gegeben. 11 Erhöhte Flexibilität, verminderte Verpflichtungen Nachdem die Träume von einem»Berliner Protokoll«, welche der Bundesregierung bei ihrer Einladung nach Berlin vor Augen gestanden haben mögen, geplatzt waren, wurde auf der ersten »Conference of Parties«( COP 1 ) in Berlin im Mai 1995 immerhin der Arbeitsplan verabschiedet, der zu Kyoto führte. In der kürzelreichen Sprache der Klimadiplomatie ist der damalige Beschluss wie folgt zu formulieren: Eine»Ad-hoc Group on the Berlin Mandate«( AGBM ) sei einzusetzen mit dem Mandat, ein POALI (Protocol Or Another Legal Instrument) verabschiedungsreif für COP 3 in Kyoto auszuarbeiten, welches zwei Themen verpflichtend regelt, wenn auch nur für AnnexI -Parteien: PAM s(Policies and Measures) und QUELRO s (Quantified Emissions Limitation and Reduction Objectives). Neue Verpflichtungen für Entwicklungsländer seien auszuschließen. Aufgefordert wurde explizit dazu,»the coordination among Annex I Parties... of relevant economic and administrative instruments« zum Thema zu machen – so das Berliner Mandat. 12 Die Ad-hoc-Gruppe arbeitete zunächst ein Jahr lang an Policies and Measures( PAM s). Von der entscheidenden Einsicht, die die Erklärung des Gipfels von Rio 1992 geprägt hatte, nahm man dann aber Abstand. Dort hatten die versammelten Staatsführer formuliert, dass die Dominanz divergierender Kräfte(damit war unzweifelhaft das Wettbewerbsprinzip gemeint) die Welt in die heutige Krise geführt habe und dass dieser Herausforderung durch eine Kooperation der Staaten begegnet werden müsse. 13 Auf halbem Wege zwischen Berlin und Kyoto beugten sich die Vertragsparteien jedoch der innenpolitischen Situation in den USA . Sie nahmen Abstand von der Abstimmung jener Maßnahmen, welche im nationalen Alleingang einzuführen man sich ob der daraus resultierenden Wettbewerbsnachteile regelmäßig scheut. Der PAM -Artikel des Klimaprotokolls(Art. 2 ) blieb unverbindlich und ist einstweilen die Lektüre nicht wert. Man entschied sich, stattdessen Ziele abzustimmen: Quantified Emissions Limitation and Reduction Objectives ( QUELRO s). Die QUELRO s der Industrieländer (d. h. der AnnexI -Parteien) finden sich in Artikel 3 der Konvention und dem zugehörigen Annex B. Um 5,2 Prozent wollen sie ihre Emissionen zurückführen bis zu dem Jahrfünft, das im Jahr 2012 endet. Die USA hatten ein zentrales Ziel bei den Verhandlungen zum Klimaprotokoll:»to establish flexibility in all dimensions«. 14 Das war das Ergebnis der internen Beurteilung der innenpolitischen Lage seitens der US -Regierung. Sie kam zu der Auffassung, dass kaum abzuschätzen sei, welche Maßnahmen zur CO 2 -Minderung im eigenen Lande im Kongress durchsetzbar seien. Am 25. Juni 1997 noch hatte der Senat in Washington mit der Byrd-Hagel Resolution, ohne eine einzige Gegenstimme, den Präsidenten wissen lassen, dass er einem Klima-Protokoll ohne»meaningful parti9. Art. 3 (»Principles«), para 1 , FCCC . 10. Vgl. dazu den Beitrag von P. Nitze in: Mintzer et al.( 1994 ). 11. Vgl. zu den»Sperrfeuer«-Vorgängen insgesamt das vorzügliche, in Form eines Augenzeugenberichts gehaltene Buch von Jeremy Leggett( 1999 ). Leggett ist insofern eine Ausnahmefigur der Klimaszene, als er den Saulus-Paulus-Wandel beim Klimathema personifiziert. Er war an der renommiertesten aller Ausbildungsstätten für angehende Erdölprospektoren, dem Imperial College in London, als Professor tätig und daneben als weltweit gefragter Consultant für Ölunternehmen. Im Frühjahr 1988 quittierte er den Dienst und ging zu Greenpeace. Er hat in seiner Beschreibung der Vorgänge bei den zentralen Veranstaltungen und Konferenzen der internationalen Klimapolitik immer sehr fest das Wirken seiner ehemaligen Berufskollegen, der Lobbyisten der Global Climate Coalition, im Blick. 12. Vgl. Grubb et al.( 1999 , S. 48 ). Als Überblick und Augenzeugenbericht s. Krägenow( 1996 ). 13. Vgl. die»Rio Declaration on Environment and Development« sowie die Präambel der»Agenda 21 : Programm of Action for Sustainable Development«. 14. Grubb( 1999 , S. 112 ). 426 Hans-Jochen Luhmann, Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs IPG 4/2000

cipation of developing countries« nicht zustimmen werde – was dem Berliner Mandat, neue Verpflichtungen für Entwicklungsländer vorerst nicht in Betracht zu ziehen, offensichtlich widersprach. 15 Hinzu kommt, dass das Denken in Amerika mehr als sonst wo geprägt ist von dem Gedankengut der liberalen und zugleich erkenntniskritischen ökonomischen Theorie, vom Konzept des allgemeinen Gleichgewichts und der Anpassungspfade dorthin sowie nicht zuletzt vom Gedanken der ökonomischen Effizienz. Diese wächst bekanntlich mit dem Handlungsspielraum, der den(privaten) Akteuren in der Verfolgung eines gesetzten Zieles eingeräumt wird. Will man die Konsumeinbußen der Bevölkerung möglichst gering halten, und deshalb»effiziente« Umweltpolitik betreiben oder will man auch nur mit dieser Auffassung, auch wenn man ihr nicht zustimmt, koexistieren, so sind die politischen Ziele möglichst allgemein anzusetzen. Diese amerikanische»attitude, combined with US political dominance and the relative paucity of counter-arguments, largely determined the outcome of most of the key policy debates.« 16 Nicht verschwiegen werden sollte aber, dass die US -Dominanz auch dadurch befördert wurde, dass die Europäer ihre Außenpolitik institutionell noch immer nicht so geordnet haben, dass sie hinsichtlich Professionalität mit den Amerikanern mithalten könnten. Grubb bescheinigt den Amerikanern»Kohärenz«, den Europäern dagegen»unwieldy(and introspective) morass of EU decisionmaking«, which»reflects the EU ’s broader foreign policy difficulties.« 17 Das ist freilich ein struktureller Mangel, der weit über die Klimapolitik hinausreicht. Will man das Kyoto-Protokoll selbst, sein Zustandekommen in Kyoto sowie seine Ausfüllung auf dem Weg von Kyoto nach Den Haag verstehen, so muss man sich sämtliche»Dimensionen« vor Augen stellen, in denen versucht wurde, Spielraum(»flexibility«) zur Erfüllung der »commitments«(der QUELRO s), zu erlangen. Dieser Spielraum wird nicht allein durch die»flexiblen Instrumente« geschaffen, wozu in erster Linie das»emissions trading« gehört(soweit auch Entwicklungsländer miteinbezogen sind, erfasst im»Clean Development Mechanism«). Weiteren Spielraum zeigt eine Analyse des zentralen Absatzes des Protokolls, der hier trotz seiner»Technizität« im Wortlaut zitiert sei:»The Parties included in Annex I shall, individually or jointly, ensure that their aggregate anthropogenic carbon dioxide equivalent emissions of greenhouse gases listed in Annex A do not exceed their assigned amounts, calculated pursuant to their quantified emission limitation and reduction commitments inscribed in Annex B and in accordance with the provisions of this Article, with a view to reducing their overall emissions of such gases by at least 5 per cent below 1990 levels in the commitment period 2008 to 2012 .« 18 In diesem Absatz ist das sogenannte»bubble«Konzept enthalten, das ursprünglich als Privileg allein für die EU vorgesehen war, im Ergebnis aber jeglichen Koalitionen von(verpflichteten) Staaten offen steht. Das bubble-Konzept bedeutet, dass Verpflichtungen nicht an jeweilige örtliche, rechtlich getrennte Individuen, in deutscher Rechtstradition z. B. Betriebe, gestellt werden, sondern dass diese unter eine gedachte(»Käse-)Glocke« schlüpfen dürfen und unter ihr nur als Gesamtheit von Betrieben die verfügte Begrenzung der Emissionen einzuhalten haben. Das eröffnet Spielräume, schafft aber natürlich auch ein Problem, nämlich die Akteure unter der Glocke zu koordinieren. Das Prinzip war in der amerikanischen Luftreinhaltepolitik gegen Ende der siebziger Jahre eingeführt worden. Die dort damit zwischenzeitlich gemachten Pioniererfahrungen bilden ein wichtiges Element in der Erklärung der Dominanz, mit der die USA diese Option Jahrzehnte später in der globalen Klimapolitik durchsetzten und die sie insbesondere in der NachKyoto-Phase, bei der Ausarbeitung der technischen Details, durchzuhalten vermochten. 19 15. Die Geschichte dieser Resolution, ihr Wortlaut, ihre Interpretation durch die Initiatoren wie auch durch andere Senatoren in der Senatsdebatte sind in der sehr lesenswerten Arbeit von Harris( 1998 ) beschrieben. 16. Grubb( 1999 , S. 112 ). 17. ebd. 18. Artikel 3 , para 1 des Protokolls. 19. In Deutschland ist diese Option, von liberal denkenden Ökonomen vorgetragen, geprüft und dank der Dominanz der deutschen ordnungsrechtlichen Schule schließlich abgelehnt worden. Es hat zwar auf Initiative des damaligen Rheinland-Pfälzischen Umweltministers Klaus Töpfer eine – zeitlich begrenzte – Öffnungsklausel im üblichen immissionsschutzrechtlichen Ansatz gegeben(siehe Ewringmann / Gawel, 1994 ). Aber von den IPG 4/2000 Hans-Jochen Luhmann, Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs 427

Weiterhin wird in der zitierten Textpassage von »carbon dioxide equivalent emissions of greenhouse gases listed in Annex A« gesprochen. Dabei handelt es sich um einen»Korb« von sechs Treibhausgasen. Um Flexibilität zu erreichen, wurden die Gase untereinander verrechenbar gemacht – ungeachtet der Tatsache, dass ihre Treibhauswirkung deutlich, und zum Teil sogar drastisch, unterschiedlich ist. Man griff auf den Umrechnungsfaktor»carbon dioxide equivalent emissions of greenhouse gases« zurück, wie er vom wissenschaftlichen Beratungsorgan»Intergovernmental Panel on Climate Change«( IPCC ) nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis für verschiedene Zeiträume geschätzt wird. Die durch Verweis auf den IPCC ermöglichte Dynamisierung entsprechend dem Fortschritt des Erkenntnisstandes wurde für die Verpflichtungen in der Periode 2008 bis 2012 dadurch ausgeschlossen, dass veränderte Werte für das»Global Warming Potenzial«( GWP -Werte) erst für kommende Verpflichtungsperioden(jenseits 2012 ) zur Geltung kommen dürfen. Darüber hinaus gibt es zwei weitere Dimensionen der Flexibilisierung. Die eine besteht darin, dass zur Bildung des Korbes von sechs Treibhausgasen(Annex A) nun 1995 als Referenzjahr für die drei technischen Gastypen gewählt werden kann. Unter ihnen spielen die H-FKW , die chlorfreien Ersatzstoffe der Ozon schädigenden FCKW eine dominante Rolle – eine Übergangslösung mit einem allerdings erheblichen Treibhauspotenzial, auf die insbesondere die US -amerikanische Kühlgeräteindustrie gesetzt hat. Als Folge der Politik zum Schutz der Ozonschicht ist es hier seit 1990 zu einem erheblichen Anstieg gekommen. Die entsprechenden Emissionen sind aber unschwer wieder zu vermindern; denn die Technologie zum Ersatz dieser Zwischenlösung, die Kühltechnik auf Basis Propan / Butan, steht schon bereit und ist von europäischen Anbietern auch schon weitgehend vollzogen. Außerdem wurden unter dem Titel»land-use change and forestry«( LUCF ) sogenannte»Kohlenstoffsenken« als Option zur Erfüllung von Minderungsverpflichtungen eingeführt. Die späte Einführung dieser hochkontroversen und komplexen Materie hatte zur Folge, dass sie die erste Woche der Verhandlungen in Kyoto okkupierte. Heraus kam ein Beschluss, der darauf hinauslief, nicht mehr zwischen Quellen von Emissionen und Senken zu unterscheiden, sondern zwischen Quellen von Annex-A-Emissionen einerseits und Netto Emissionen im Bereich von»land-use change and forestry« andererseits. Entscheidend ist dabei, welche Kategorien unter dem breiten Titel des Mandats» LUCF « im Ergebnis nicht zugelassen wurden, nämlich der gesamte Agrarbereich und andere Formen der Veränderung der Landnutzung durch den Menschen. Es gab eine klare Beschränkung auf forstliche Aktivitäten(»resulting from direct human-induced activities of afforestation, reforestation and deforestation since 1 January 1990 «). Was im Einzelnen unter die drei forstwirtschaftlichen Kategorien fällt, ist natürlich umstritten. Insbesondere ist unklar, was unter»reforestation« verstanden werden soll und wie mit der zeitlichen Begrenzung menschlicher Einflussnahme umgegangen werden soll. Die Interferenz von quantitativen Begrenzungs- und Reduktionszielen( QUELRO s) und»flexibility« prägte die Verhandlungsstrategien der Parteien, insbesondere die der Amerikaner. Zusagen auf dem Gebiet der QUELRO s, wo die Europäer drängten und ihre»Erfolge« zu erzielen gedachten(und zu Hause zu»verkaufen« hatten), wurden abhängig gemacht von Zusagen in den vielen Dimensionen der Flexibilität, die in den verschiedenen Arbeitsgruppen verhandelt wurden. Dies war der Weg, auf dem die Minderungsverpflichtungen schließlich zu Stande kamen. Die QUELRO s isoliert zu sehen, wie es in der öffentlichen Wahrnehmung geschieht, ist irreführend; denn durch die Flexibilisierung in den vielen Dimensionen hat sich die inhaltliche Bedeutung von Minderungsverpflichtungen verändert. Wie weit diese Veränderungen in jedem Falle legitim sind, ist eine Frage, die sich regelmäßig bei der Auslegung und Anwendung von Gesetzen stellt. Sie wurde auch im weiteren Verhandlungsverlauf seitens der NGO und der opponierenden Keramik-Brennöfen im Kannenbäckerland, auf die diese Option zugeschnitten und begrenzt war, ging nicht gerade das Signal aus, dass hier ein Koordinationsverfahren implementiert und ein Kostensenkungspotenzial verwirklicht worden sei, mit dem man die ordnungsrechtlich geprägte und zudem noch sehr erfolgreiche deutsche Umweltpolitik revolutionieren und den Grundstein für einen zukunftsträchtigen Ansatz von Umweltpolitik legen könne. 428 Hans-Jochen Luhmann, Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs IPG 4/2000

Verhandlungspartner gestellt: Was darf legitimerweise als die Einhaltung von QUELRO -Verpflichtungen angesehen werden und was nicht? Man wollte verhindern, dass die Verpflichtungen zwar dem Wortlaut nach eingehalten werden und die Industrieländer nach Maßgabe der etablierten Messverfahren ihre Beiträge zum Treibhauseffekt aggregiert um 5,2 Prozent mindern, in Wirklichkeit aber doch eine höhere Belastung verbleibt, eine Belastung, die dann eben unter Benutzung anderer Maßstäbe festzustellen wäre. Man sprach in diesem Zusammenhang von einer»Inflationierung« der Verpflichtungen in dem Sinne, dass die hinter der nominalen Verpflichtung stehende reale Emissionsverminderung immer geringer wird – so wie die Gütermenge, für die eine bestimmte, nominal festgelegte Geldmenge steht, im Zuge von Inflation immer kleiner wird. Von den Formeln zur Substanz? Der Verlauf der Verhandlungen zeigte: Ohne die USA ging nichts, aber die anderen»global players«, die Europäische Union und China, verfügten ebenso über eine Sperrminorität. Eine Regelung, die gegen ein essenzielles Interesse dieser drei Großen und ihrer Klientel verstoßen würde, musste das Ganze zum Scheitern bringen. Welche Interessen essenziell sind, wurde in letzter Stunde offenbar: China ließ den Handel mit Emissionsrechten innerhalb der Industriestaaten wahrlich in letzter Minute durchgehen(Artikel 16 , jetzt Artikel 17 ); und die USA akzeptierten, unter Stuart Eizenstats Regie, die Streichung des Artikels 9 (ursprünglich 10 ) des Entwurfs, der die»meaningful participation« von Entwicklungsländern auf freiwilliger Basis ermöglicht und damit der Resolution des US -Senats vom Juni 1997 vermutlich entsprochen hätte. 20 Nachdem USA und Europäische Union beinahe die gesamte Verhandlungszeit in Kyoto damit zugebracht hatten, untereinander über QUELRO s, d. h. über die Höhe der Emissionsminderung für die Industrienationen und ihre Aufteilung, über den Umfang der beteiligten Gase sowie über die Einbeziehung von»Senken« zu verhandeln, blieb keine Zeit mehr für den Ausgleich mit den Entwicklungsländern. Es kam zur»high-noon«-Situation. 21 Mit deren Ausgang – keine Seite wagte zu schießen und damit das gesamte Verhandlungswerk in die Luft zu sprengen – wurde ein doppeltes Patt geschaffen. Dieses gilt es seitdem auszubaden. China hatte argumentiert, ohne Durchführungsrichtlinien sei die Verabschiedung des »emissions trading« unseriös. In dieser Frage müssen die Vertragsparteien nun nachsitzen: Bis zur COP 6 sollen diese Hausaufgaben erledigt sein. Über die»meaningful participation« von Entwicklungsländern ist ebenfalls nachzuverhandeln. Das Kunststück der USA bestand darin, dass sie erfolgreich lediglich um Formeln verhandelten, weil sie auf Grund ihrer innenpolitischen Spaltung in der Schlüsselfrage der Klimapolitik substanziell nicht verhandlungsfähig waren. Dass Durchführungsbestimmungen zum»emissions trading« fehlten, war kein Zufall, es war Symptom für das bestehende Dilemma. Auf den Punkt gebracht worden war dieses durch den Chairman Estrada, als er, unter ausschließlicher Nutzung von Vokabeln der US -Verhandlungsposition, im Vorfeld öffentlich die Frage stellte,»how a binding emission commitment could be flexible.« 22 Die USA waren und sind bislang nicht nur innenpolitisch, sondern vor allem innergesellschaftlich gespalten. Grubb schätzt den Aufwand, den die US -Industrie, d.h. faktisch vor allem Kohle-, Erdöl- und Autofirmen, für den Kampf gegen das nun erreichte Ergebnis bindender Verpflichtungen aufgewendet hat, auf insgesamt etwa 100 Millionen Dollar. Und doch muss man im Nachhinein konstatieren: Der Ansatz der Amerikaner hat die Tür geöffnet für das nachfolgende Füllen der ausgehandelten Formeln mit emissionsmindernder Substanz. Denn dadurch, das ihre Verhandlungskommission auf umfassender Flexibilisierung bestand und zunächst nur»abstrakte« Formeln ansteuerte, hat sie es geschafft, auf Seiten der bislang auf reine Obstruktion eingeschworenen Wirtschaft die Stimmung zum Positiven zu»kippen«. Ziele sind so ernst, wie ihre Verfehlung sanktioniert wird. Für Den Haag im November 2000 20. Wie dieses Ergebnis in direkten informellen Konsultationen zustande kam, ist nachzulesen bei Mwandosya( 1999 ). 21. Insbesondere dazu ist der Augenzeugenbericht von Leggett( 1999 , Chap. 11 »The Day of the Atmosphere«) lesenswert. 22. Grubb et al.( 1999 , S. 56 ). IPG 4/2000 Hans-Jochen Luhmann, Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs 429

steht deshalb gleichberechtigt mit den Ausführungsverordnungen zu den»flexible instruments« das Thema»non-compliance« auf der Tagesordnung. Ohne Sanktionen, die höher sind als die Vermeidungskosten, wird das Kyoto-Protokoll ein Papiertiger sein. Ein mögliches Modell finanziell wirksamer Sanktionen ist der Stabilitätspakt zu haushaltspolitischen Kriterien in Europa, der im Zusammenhang mit der Europäischen Währungsunion beschlossen wurde. Dies ist die Messlatte. In den Kreisen der internationalen Umweltdiplomatie heißt es, die Klimapolitik müsse zwei zentrale Probleme lösen, nämlich die klimapolitischen Skeptiker in den USA über das Stadium der reinen Blockade hinwegzubringen und die Entwicklungsländer sinnvoll miteinzubinden. Aber man kann es auch so fassen, dass die Innenpolitik der USA und der anderen OECD -Länder sinnvoll in die Klimapolitik einzubinden wäre. 23 In der Tat ist die Innenpolitik der»Umweltgroßmächte« der Schlüssel zum klimapolitischen Vorankommen. Dabei zeigt das Beispiel der klug geführten Kampagne der skandinavischen weltpolitischen»Davids« gegen den saueren Regen in den siebziger Jahren, dass die Innenpolitik der hardliner-Verursacher nicht reine Innenpolitik bleiben muss. Die öffentliche»Entdeckung des Waldsterbens« in Deutschland ist zielstrebig und konsequent von den skandinavischen Ländern»gefördert« worden. Für Defaitismus angesichts der innenpolitischen Situationen in den USA , in China und Indien besteht deshalb kein Grund. Die öffentlich perzipierte Machtlosigkeit ist nur vermeintlich. Sie ist in Wahrheit Ausdruck einer Verzagtheit, die die strategische Fantasie blockiert und so zu tatsächlicher Machtlosigkeit mutiert. ̇ Literatur Biermann, Frank: Saving the Atmosphere. International Law, Developing Countries and Air Pollution.(European University Studies, Series II , Law, vol. 1737 ). Peter Lang Verlag, Frankfurt / M. u. a. O., 1995 Ewringmann, Dieter und Erik Gawel: Kompensationen im Immissionsschutzrecht. Erfahrungen im Kannenbäckerland. Nomos, Baden-Baden 1994 Flavin, Christopher:»Das Vermächtnis von Rio«. In: Worldwatch Institute(Hrsg.): Zur Lage der Welt 1997 . Daten für das Überleben unseres Planeten. Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt a. M. 1997 , S. 11–42 Grubb, Michael, with Christian Vrolijk and Duncan Brack: The Kyoto Protocol. A Guide and Assessment. Earthscan, London 1999 Harris, Paul G.: Understanding America’s Climate Change Policy: Realpolitik. Pluralism, and Ethical Norms.( OCEES Research Paper No 15 ) Mansfield College, Oxford, UK 1998 Harris, Paul G.:»Common but Differentiated Responsibility: The Kyoto Protocol and United States Policy.« In: Environmental Law Journal, vol. 7 , 1 , 1999 , S. 27–48 Harris, Paul G.(ed.): Climate Change and American Foreign Policy. St. Martin’s Press, 2000 Jachtenfuchs, Martin: International Policy-Making as a Learning Process? The European Union and the Greenhouse Effect.(Avebury Studies in Green Research). Avebury, Aldershot 1996 Krägenow, Timm: Verhandlungspoker um Klimaschutz. Beobachtungen und Ergebnisse der VertragsstaatenKonferenz zur Klimarahmenkonvention in Berlin. Öko-Institut(Postfach 62 † 26 ),( 79038 ) Freiburg 1996 Leggett, Jeremy: The Carbon War. Dispatches from the End of the Oil Century. Penguin Books, London 2 2000 Luhmann, Hans-Jochen:»Der Homo industrialis und der Klimawandel.« In: Neue Zürcher Zeitung, Beilage Forschung und Technik, 29 . März 2000, Nr. 75, S. 79 Luhmann, Hans-Jochen et al.:»Joint Implementation – Projektsimulation und Organisation. Operationalisierung eines neuen Instruments der internationalen Klimapolitik«.(Reihe Umweltbundesamt Berichte, Band 7/97 ). Berlin: E. Schmidt Verlag 1997 Luhmann, Hans-Jochen:»Willkommen im KlimaschutzClub. Das Kyoto-Protokoll sollte Entwicklungsländer zum Beitritt reizen.« In: Zeitung für kommunale Wirtschaft(ZfK), Dezember 1997 , S. 24 Mintzer, Irving M.; Leonard, J. Amber(Hg.): Negotiating Climate Change: The Inside Story of the Rio Convention. Foreword by Michael Chadwick. Cambridge Studies in Energy and Environment. Cambridge University Press, Cambridge UK 1994 Missbach, Andreas: Das Klima zwischen Nord und Süd. Eine regulationstheoretische Untersuchung des NordSüd-Konflikts in der Klimapolitik der Vereinten Nationen. Verlag Westfälisches Dampfboot, Münster 1999 Mwandosya, Mark J.: Survival Emissions: A Perspective From the South on Global Climate Change Negotiations. DUP ( 1996 ) Ltd. c / o University of Dar es Salaam(Vertrieb allein über African Books Collective Ltd, London: www.africanbookscollective.com), Dar es Salaam 1999 Oberthür, Sebastian: Politik im Treibhaus. Die Entstehung des internationalen Klimaschutzregimes. Edition Sigma, Berlin 1993 Oberthür, Sebastian and Hermann E. Ott: The Kyoto Protocol. International Climate Policy for the 21 st Century. Springer, Berlin 1999 23. Vgl. Grubb et al.( 1999 , S. 276/7 ). 430 Hans-Jochen Luhmann, Feilschen um Formeln gegen die Klimakatastrophe. Von POALI, PAMs und QUELROs IPG 4/2000