JACQUES DELORS Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess* BEITRÄGE/ARTICLES S ie werden sich sicher daran erinnern, dass man uns vor sechs oder acht Monaten, als einige unter uns, in Frankreich und anderswo, Fragen über die Zukunft Europas stellten, mit ohrenbetäubendem Stillschweigen antwortete. Heute ist dies zum Glück nicht mehr der Fall, die Diskussion ist angelaufen und man kann sich nur darüber freuen. Allerdings sollte diese Diskussion sich nicht auf eine, sondern auf vier Fragen erstrecken: Welches Ziel streben wir an? Mit welchen Mitteln? Unter welchen institutionellen Bedingungen? Und in welchem Rechtsrahmen? Von den Institutionen zu sprechen, ohne auf die ersten beiden Fragen zu antworten, wäre weder vernünftig noch realistisch. Man würde auf diese Weise Tür und Tor öffnen für Missverständnisse, die sich in der weiteren Diskussion häufig als sehr belastend erweisen. Wenn Sie mir diese kurze methodologische Vorrede gestatten, sollten meiner Ansicht nach zunächst vier heute oftmals verwendete Begrifflichkeiten klargestellt werden. Begriffliche Verständigung Die vier Begriffe Föderalismus, Subsidiarität, Verfassung und Charta haben nicht für jedermann die gleiche Bedeutung. Beginnen wir mit dem Wort»Föderalismus«: Für die Verfechter des Föderalismus und Vorreiter der europäischen Einigung, die um die 30 er Jahre herum mit großer Sorge die Gefahr eines erneuten Weltkrieges heraufziehen sahen, waren Nationalismus und Nation das Gleiche. Deshalb bekämpften sie damals die Nation. Heute sind einige von ihnen zu der Auffassung gelangt, dass sich die Nation verändert hat, auch wenn nach wie vor Wachsamkeit geboten ist, und dass deshalb Föderalismus nicht unbedingt das Verschwinden der Nationalstaaten bedeutet. Wenn alle, die sich in Frankreich an der Diskussion beteiligen, diese Überzeugung hätten, wären die Dinge klarer. Der Föderalismus war auch der Grundgedanke der Vereinigten Staaten von Europa. Ich stelle jedoch fest, dass heute niemand mehr als neue Grenze unserer Anstrengungen die Vereinigten Staaten von Europa in Anlehnung an die Vereinigten Staaten von Amerika nennt. Schließlich gibt es noch eine dritte Auffassung von Föderalismus, die meinen persönlichen Vorstellungen entspricht: der föderale Ansatz ist der einzige, der es gestattet zu definieren, wer was macht, also die Entscheidungsund Handlungsträger verantwortlich zu machen und die verschiedenen Entscheidungsebenen klar voneinander zu unterscheiden. Somit ist Föderalismus auch eine Sicht auf das Regieren von Menschen und das Verwalten von Dingen. Wenn ausgehend davon ein Einverständnis über diesen Begriff erreicht werden könnte, wäre er nicht mehr dieses Schreckgespenst, das er heute für viele noch darstellt. Subsidiarität: Bei vielen europäischen Parlamentariern und auch bei manchen Verfechtern Europas herrscht ein erhebliches Maß an Skepsis in Bezug auf die Subsidiarität, weil sie meinen, die endgültige Festlegung der jeweiligen Kompetenzen würde die Dynamik der europäischen Einigung beeinträchtigen. Aber wenn die europäischen Institutionen sich um alles kümmern sollen, besteht die Gefahr, dass die Bürger vollkommen den Überblick verlieren und zunehmender Widerstand entsteht. Ein recht starker Widerstand ist – zu Recht oder zu Unrecht – bereits in Deutschland seitens der Bundesländer zu spüren. Die Subsidiarität ist nichts Kompliziertes, sie ist auch ein philosophischer Gedanke: Probleme sol* Überarbeiteter Text einer Rede, die der Autor am 29. Juni 2000 in Paris auf einem gemeinsamen Kolloquium von Friedrich-Ebert-Stiftung, Europartenaires und Témoin zum Thema»L’avant-garde européenne, un nouveau centre de gravité?« gehalten hat. IPG 1/2001 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess 3 len möglichst nah bei den von der Lösung dieser Probleme Betroffenen angepackt werden, und umgekehrt soll weiter oben in der Machthierarchie angesetzt werden, wenn dort die Probleme besser gelöst werden können. Die Subsidiarität ist daher ein wesentlicher Grundsatz zur Klärung der Verhältnisse. Verfassung: Die Franzosen stellen sich immer gerne vor, sie könnten die Zukunft mit Begriffen erschaffen. So hat plötzlich der Begriff»Verfassung« einen unglaublichen Modeeffekt bekommen. Diejenigen, die vorher sagten:»Nur keine Verfassung, wir sind doch souveräne Staaten. Wir sind bereit, einen Teil unserer Souveränität abzugeben, aber nur in Form eines internationalen Vertrages«, sind diesselben, die heute eine Verfassung vorschlagen. Kühn und listig zugleich zerstören sie damit jedoch insgeheim das Gemeinschaftssystem, das die Fortschritte der letzten 50 Jahre ermöglicht hat. Sie erwähnen es gar nicht oder ersetzen es schlicht und einfach durch ein anderes. Ein Teil meines Vortrags wird daher den Fragen gewidmet sein: Was soll aus dem Gemeinschaftssystem werden? Welchen Anteil soll die intergouvernementale Zusammenarbeit einnehmen? Wie bereits gesagt, teile ich nicht den Enthusiasmus derer, die von dieser»Verfassungsmode« so angetan sind, denn man muss schauen, was sich dahinter verbirgt. Schließlich zum Begriff Charta: Das ist die bemerkenswerteste Linie, die in den letzten zwei Jahren erfunden wurde. Dies geschah unter dem Druck der Nichtregierungsorganisationen, die hier eine Möglichkeit gefunden haben, eine Form von Demokratie auszuüben, die nicht die der Wahldemokratie ist, aber auch unter dem Druck gewisser Politiker, die sich sagen, dass die Charta zumindest den Willen der Europäer zum Zusammenleben verdeutlicht, eine Art Ehevertrag gewissermaßen. Manche gehen sogar noch weiter; nach ihren Vorstellungen sollte diese Charta zur Präambel einer Verfassung oder eines»Verfassungsbündnisses« werden. Ich verkenne weder die tiefgreifende Wirkung der Diskussion über die Charta noch die besonderen Rahmenbedingungen, unter denen diese Charta vorbereitet wird. Doch bleibt – ohne mich jetzt länger zu diesem Ihnen ja bekannten Thema äußern zu wollen – auf jeden Fall die Frage zu entscheiden, ob diese Charta deklaratorisch sein soll, als Ausdruck unseres Willens zum Zusammenleben, oder ob sie verbindlichen Charakter bekommen soll. In diesem Falle müsste die schwierige Frage der Konkurrenz zwischen zwei Rechtsordnungen zum Schutz der Grundrechte geregelt werden, nämlich einerseits derjenigen, die vom Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg garantiert wird und andererseits derjenigen, die vom Europäischen Gerichtshof in Luxemburg geschützt wird. Allein dieses Thema könnte Stoff für ein ganzes Referat bieten. Wie kann die erweiterte Union aussehen? Da es hier darum geht, über die Avantgarde zu sprechen oder zumindest Anhaltspunkte für eine Fortführung der Diskussion vorzuschlagen, würde ich sagen, dass man nicht über die Avantgarde nachdenken kann, ohne zunächst über die Erweiterung nachzudenken. Die erste Frage, die ich persönlich immer gestellt habe, lautet: Wie sehen die realistischen Ziele für ein Europa mit dreißig Mitgliedstaaten aus? Es ist durchaus kein Pessimismus zu sagen: Wie soll ein Europa mit dreißig Mitgliedstaaten alle Ziele der Verträge von Maastricht und Amsterdam verwirklichen können, wo doch die Fünfzehn noch nicht einmal so weit sind? Deshalb glaube ich, dass die Dreißig sich wohlbedacht oder implizit mit weniger hohen Ambitionen begnügen werden, zumindest für die kommenden 20 oder 30 Jahre. Wenn man diese Frage bewusst stellt, dann um ein Abdriften hin zu einer Art Freihandelszone zu vermeiden und keine Kompromisse mehr zu schließen zwischen dem Europa als Raum und dem Europa als Macht. Es ist normal, diese Frage zu stellen. Manche Bewerberländer nehmen zwar Anstoß daran und sagen:»Wir sind absolut fähig, alle Ziele aus Ihrem Vertrag anzustreben!« Und sie sind aufrichtig dieser Meinung. Aber schauen Sie sich doch all diese Länder im Osten wie im Westen an: ich glaube, dies ist auf kurze Sicht nicht realistisch. Möchte man eine Verwässerung vermeiden, so drängt sich zwangsläufig der Gedanke einer Avantgarde auf, die ich später noch definieren werde. Zweitens: die Notwendigkeit, der Schizophrenie ein Ende zu setzen. Wenn Sie die Unterhändler befragen, die gegenwärtig mit den Bewerberländerländern diskutieren, werden die Ihnen sagen, dass es sehr schwierig ist. Sie sind umso pessimistischer, als die Detailfragen ihnen den Blick auf 4 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess IPG 1/2001 das Notwendige versperren. Aber wenn ich einen Regierungschef dieser Länder besuche und ihm sage:»Es stellen sich schwierige Probleme, die Gemeinsame Agrarpolitik, der freie Personenverkehr, Umwelt- und Energiefragen...«, dann erhalte ich oft die Antwort:»Ja, aber letzte Woche hat mich einer von Ihren Regierungschefs besucht, der mir gesagt hat:»Wir werden das schnell in Ordnung bringen, der politische Wille wird über all das hinweghelfen.« Diese Schizophrenie, die da heute zu beobachten ist, nährt das Gefühl der Frustration bei den Bewerberländern. In ihren Augen wirken die Unterhändler wie verabscheuungswürdige Bürokraten, die immer wieder mit neuen Anforderungen kommen, während die Politiker sagen:»Wir werden es schon schaffen!« Diese Schizophrenie ist schädlich – auch für die Glaubwürdigkeit des Europas der Fünfzehn. Denn diese Länder haben jetzt den Eindruck, dass wir uns ein wenig über sie lustig machen oder die Dinge nur ständig weiter hinauszögern wollen. Damit muss Schluss sein. »Aber«, werden Sie mir jetzt entgegnen,»wenn das Europa mit 30 Mitgliedstaaten nicht sofort das ist, was wir uns erträumen, ein politisches Europa, ein Europa, das Macht und Raum zugleich ist, welche historische Tragweite hat die Erweiterung dann überhaupt?« Ich lasse zwar alles offen, ich habe ja nur Fragen gestellt und meine persönlichen Antworten gegeben, aber ich glaube, dass die Historiker im Jahr 2025 sagen werden, die Europäer aus 30–32 Länder haben gemeinsam ein geopolitisches Gebilde geschaffen, das durch den Kompromiss aus freiem Verkehr und Marktwirtschaft auf der einen Seite, gewissen Spielregeln und der Existenz einer regulierenden Machtinstanz auf der anderen, in gewisser Weise das Vorbild abgegeben hat für den künftigen Umgang mit der Globalisierung. Glauben Sie mir, das wäre bereits ein enormer historischer Erfolg, denn im Grunde geht es doch genau darum. Während wir hier in allzu klassischer Manier über unsere Probleme reden, ist die Globalisierung in vollem Gange. Schon denken ein paar gewitzte Köpfe darüber nach, wie man sie regieren kann. Ich denke also, dass wir dazu durchaus imstande sind und dies bereits eine beträchtliche Leistung wäre. Wie lassen sich die Beitrittsverhandlungen wieder in Gang bringen? Um zunächst einmal die Lage zu klären, habe ich drei Vorschläge zu machen: Erstens glaube ich, dass man in Nizza nicht umhin kommen wird, einen Termin für den Abschluss der Verhandlungen mit den am weitesten fortgeschrittenen Ländern festzulegen. Wenn man die betreffenden Länder betrachtet, sollte man vernünftigerweise davon ausgehen können, dass die Verhandlungen Ende Dezember 2001 beendet sein werden. Dann wird nach objektiven Kriterien – der gleichen Art von Kriterien, auf die man sich für die Wirtschafts- und Währungsunion gestützt hat(ich darf daran erinnern, dass einige seinerzeit sagten, die WWU könne nur zu fünft oder zu sechst aufgebaut werden) – in einer sachlichen Atmosphäre ohne Emotionen über die Beitrittstermine und die Übergangsperioden(Dauer und Inhalte) entschieden werden können. Zweitens stelle ich die Frage: Könnte man nicht die Europäische Konferenz zu einer ständigen Einrichtung machen, um diesen Ländern das Gefühl zu vermitteln, dass sie bereits der europäischen Familie angehören? Bei jedem Europäischen Rat sind auch die Regierungschefs der Bewerberländer eingeladen: ein oder zwei Stunden Diskussion, ein gemeinsames Mittagessen – das ist alles. Könnte man es nicht so einrichten, dass sich die Siebenundzwanzig oder Achtundzwanzig regelmäßig auf Außenministerebene begegnen und über bestimmte Fragen sprechen? Eine der wichtigsten für diese Länder ist die Sicherheit sowohl im Innern als auch nach außen. Ferner sollte man sich auch angewöhnen, ihnen in Bezug auf den gemeinschaftlichen»Acquis« nicht einfach nur zu sagen, was sie zu tun haben, sondern ihnen auch zuzuhören. Dies würde das Klima sicherlich verändern. Drittens – aber dazu haben wir ein wenig Zeit vor uns – muss der künftige soziale und politische Pakt zwischen den Siebenundzwanzig genauer definiert werden. Anders gesagt: unsere Regierungen haben bisher immer so argumentiert, als würde diese Erweiterung»vereinheitlichend« wirken. Diese Länder würden sich allmählich auf den gesamten gemeinschaftlichen»Acquis« einstellen. Spanien und Portugal haben dies sehr gut geschafft, aber für die jüngsten drei NeuankömmIPG 1/2001 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess 5 linge trifft dies schon weniger zu, und den jetzigen Beitrittskandidaten dürfte es noch mehr Schwierigkeiten bereiten. Nein – diese Erweiterung wird nicht»vereinheitlichend« wirken. Die betroffenen Länder haben gar nicht die entsprechenden Möglichkeiten. Darüber hinaus findet in Europa vor dem Hintergrund der Globalisierung ein Paradigmenwechsel statt. Deshalb muss dieser Pakt genauer definiert werden – nicht sofort, aber zu gegebener Zeit. Eine offene Avantgarde Nach der Erläuterung der Frage, weshalb eine Avantgarde notwendig ist, gilt es jetzt über diese Avantgarde nachzudenken. Dabei ist zunächst einmal zu unterstreichen, dass die getroffenen Vereinbarungen bereits übel beschnitten wurden, wenn Sie mir diesen Ausdruck gestatten! Großbritannien und Dänemark dürfen das sogenannte»opting out« praktizieren, das heißt, dass sie nicht alle Bestandteile des gemeinschaftlichen»Acquis« anwenden. Daneben gibt es auch die»opting-in«Länder, also diejenigen, die noch etwas weiter gehen, ohne dass bisher von einer»Verstärkten Zusammenarbeit« gesprochen worden wäre. Gemeint ist das Euroland zu elft bzw. morgen zu zwölft wie auch der Schengen-Raum. Sie werden jedoch selbst fest-stellen, dass dieses»opting in« im Euroland nur nach einem Beschluss der Fünfzehn funktionieren kann, also einschließlich der Vier, die bisher nicht dazugehören. Das allein würde schon das Nachdenken über die Zukunft der verstärkten Kooperationen rechtfertigen. Denn wenn es eine Verstärkte Zusammenarbeit gäbe, würde dies das Vorhandensein eines rechtlichen Rahmens bedeuten, der es diesen Ländern gestatten würde, bestimmte Dinge für die Euro-Zone zu beschließen. Derzeit ist dies jedoch nicht der Fall, und in Frankreich sind viele Ammenmärchen erzählt worden über die Befugnisse der Euro11 . In Wirklichkeit gibt es solche Befugnisse gar nicht. Aber diese Ammenmärchen sind genau wie das blumige Gerede um die Verfassung Bestandteile des bewundernswerten Illusionsvermögens der Politik. Diese Art von Politik dominiert natürlich. Ich persönlich habe jedoch einen anderen Ausgangspunkt und versuche die Dinge so zu sagen, wie sie sind. Zweite Frage: Was ist Sinn und Zweck der Avantgarde? Erweiterung und Vertiefung miteinander vereinbar zu machen. Allerdings ist dies eine offene Avantgarde, eine Avantgarde ohne Mauer. Es wird keine Mauer aufgerichtet. Diejenigen, die dies behaupten, sind genau die, die eine Erweiterung ohne Bedingungen mit einer Entwicklung in Richtung Freihandelszone wollen. Das sind Hintergedanken. Es handelt sich nicht um eine »zweite Liga«, und es wird auch kein Bruch gewünscht, sondern ein durch den Vertrag organisiertes geregeltes System. Mein Wunsch ist natürlich, dass sich eines Tages alle in dem»Paket« gemeinsamer Zielsetzungen, in der Dynamik der Avantgarde wiederfinden. Ich zumindest würde als Matrix für diese Avantgarde eine»Föderation von Nationalstaaten« vorschlagen. Eine schlagkräftige Formel, von der manche vielleicht meinen werden, dass sie genauso Illusionen schafft wie der Verfassungsgedanke. Diese»Föderation von Nationalstaaten« bedeutet jedoch zweierlei, wie ich bereits im Zusammenhang mit den Vorbedingungen angesprochen habe: eine Föderation, damit klar ist, wer was tut, denn das ist die Voraussetzung für Transparenz, Demokratie und Effizienz; und Nationalstaaten deshalb, weil diese gewiss nicht verschwinden werden. Zum leichteren Verständnis darf ich präzisieren, dass ich als»Europäische Union« die sich erweiternde Union und die Avantgarde als »Europäische Föderation« bezeichne. Damit diese Föderation funktioniert, ist ein angemessener institutioneller Rahmen erforderlich, der neben Effizienz auch Transparenz und demokratische Verantwortung ermöglicht. Deshalb dürfen die Dinge nicht zu sehr festgefügt sein. Es gibt zwei mögliche Wege für diese Avantgarde(Ich blicke da hinaus über die sogenannten verstärkten Kooperationen. Semantisch gesehen – das ist wieder mal das Schöne an der Politik – sprechen manche mit einem Augenzwinkern von »der« verstärkten Kooperation, während andere von»den« verstärkten Kooperationen sprechen. Diese subtilen Unterscheidungen sind überhaupt nicht nachvollziehbar für die Bürger, die sich fragen, ob Europa morgen fähig sein wird, einer Krise wie der im Kosovo Einhalt zu gebieten...) Es gibt also, wie gesagt, zwei mögliche Wege: Der erste ist das Reproduzieren oder Klonen des derzeitigen Modells allein für die Länder der Avantgarde, mit einem Ministerrat, einer Kommission 6 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess IPG 1/2001 und einem Parlament. Mit anderen Worten: eine Art Vertrag im Vertrag – selbstverständlich genehmigt durch die Union. Wenn ich sage»im Vertrag«, dann bedeutet dies, dass kein Bruch erfolgt. Der Vertrag der Fünfzehn würde die Möglichkeit der Avantgarde oder auch ein gemischtes System vorsehen. Angesichts des schlechten Funktionierens(und das ist gelinde gesagt) des Ministerrats und des Rates für Allgemeine Angelegenheiten wäre es sicherlich lohnenswert, dieses auszuprobieren. Ein und dieselbe Kommission wäre mit der Wahrung der europäischen Interessen sowohl für die Union als auch für die Föderation betraut. Daneben gäbe es einen gesonderten Ministerrat, einen gesonderten Vorsitz und ein Europäisches Parlament, bei dem man zwischen zwei Formeln schwanken kann. Ich weiß, dass einige von Ihnen sagen, dass kein Zurück möglich ist. Demzufolge könnte es sich um die den Avantgarde-Ländern angehörenden Abgeordneten des heutigen Europäischen Parlaments handeln. Ich persönlich würde es allerdings vorziehen, wenn es zur Hälfte nationale Parlamentarier und zur anderen Hälfte Abgeordnete des Europäischen Parlaments wären, um wieder eine Verbindung zu den nationalen Parlamenten herzustellen. Welches sind die gemeinsamen Probleme dieser beiden Gebilde»Union« und»Avantgarde«? Aus dieser Sicht möchte ich vor Ihnen die Aktualität der Gemeinschaftsmethode verteidigen. Denn JeanLouis Bourlanges hat durchaus Recht: diese Methode wird heute in Frage gestellt. Selbst Joschka Fischer hat gesagt, sie sei überholt. Und da er sich mit dieser Aussage nicht begnügen konnte, zitierte er abschließend Schuman, um zu zeigen, dass er pragmatisch bleibt. Man sollte aufhören, dieser bedauernswerten gemeinschaftlichen Methode nachzuweinen(wobei es sich bei manchen um Krokodilstränen handelt), auch wenn diese das Vorankommen Europas ermöglicht hat. Wenn man die Väter der Gemeinschaftsmethoden, wie Daniel Cohn-Bendit vorschlägt, zusammen mit ein paar Veteranen – beispielsweise Giscard d’Estaing und mir – zur Bwachung ins Museum stellen würde, würde uns dies gewiss beschäftigen. Aber man sollte doch über diese Gemeinschaftsmethode sprechen, sie zerlegen, sie verteidigen und anpassen. Sodann stellt sich die Frage, welcher Platz der intergouvernementalen Zusammenarbeit eingeräumt wird. Es steht außer Zweifel, dass das künftige Europa ein subtiler Kompromiss zwischen der Gemeinschaftsmethode und der intergouvernementalen Zusammenarbeit sein wird, mit der Subsidiarität als zusätzlichem Beitrag des föderalen Ansatzes. Diese drei Punkte möchte ich vor Ihnen etwas näher erläutern. Die Aktualität der Gemeinschaftsmethode Was ist eigentlich Gemeinschaftsmethode? Es ist dies eine vom Gerichtshof gekrönte rechtsstaatliche Ordnung, mit einer Kommission, die gelbe Karten verteilen kann – eine besondere, genau angepasste Synergie zwischen Kommission, Rat und Parlament. Also kein System à la Montesquieu. Ein subtiles Gefüge, in dem Rat und Kommission nebeneinander stehen. Es ist insofern subtil, als – entsprechend den Vorgaben von Jean Monnet – der Präsident der Kommission, nachdem er in einer ersten Runde die diversen Besorgnisse zu einem bestimmten Vorschlag angehört hat, die europäischen Interessen verfolgt. Im Rahmen einer Dialektik mit einem gut funktionierenden Rat für Allgemeine Angelegenheiten macht die Kommission daraufhin ihren Vorschlag, und dann wird entschieden. Dieses System hat klar seine Überlegenheit bewiesen, denn jedesmal, wenn man dieses System befolgt hat, wurden Fortschritte erzielt. Und jedesmal, wenn man sich nicht daran gehalten hat, zu Beginn der 60 er und zu Beginn der 80 er Jahre, war eine Stagnation zu beobachten, auch wenn dies nicht die einzige Ursache war. Natürlich gibt es Funktionsmängel, und dann fließen wieder die Krokodilstränen und die Taschentücher werden gezückt:»Die Kommission vergräbt sich! Der Rat für allgemeine Angelegenheiten kann gar nicht mehr funktionieren!«, heißt es dann. Und das ist durchaus verständlich: Die Außenminister sind in der ganzen Welt unterwegs und wollen sich von ihren Reisen erzählen; da haben sie keine Zeit mehr, sich um die gemeinschaftlichen Angelegenheiten zu kümmern! Und das Europäische Parlament übt sich derweil im Pfeile verschießen wie auf dem Volksfest: für wen ist wohl der nächste Pfeil bestimmt? Eine Ermunterung für Herrn Juppe, der die persönliche Verantwortung jedes einzelnen Ministers der Union vor dem Parlament ins Auge fasst. Dies zeigt, dass IPG 1/2001 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess 7 von den verursachten Schäden immer etwas zurückbleibt. Das System Kommission-Parlament lässt sich restaurieren: es würde genügen, dass der Rat für Allgemeine Angelegenheiten wieder ein echter Rat wird, dass er in Verbindung mit der Kommission die Agenda klärt und die Kommission ihn seine Rolle spielen lässt. Vorausgesetzt, man konzentriert sich wirklich auf das Wesentliche und hört auf, in dem Tempo Texte zu produzieren, wie sich die Kaninchen in einem Zuchtbetrieb fortpflanzen. Damit muss Schluss sein. Es gibt zu viele Texte. Es kommt jetzt darauf an, das Wesentliche im Auge zu haben. Ich bin nach wie vor der Auffassung, dass es mit der Gemeinschaftsmethode gelingt, hinausgehend über die legitimen Interessen der Einzelstaaten die europäischen Interessen herauszuarbeiten. Dabei sind wir noch nicht zu einem Reifegrad gelangt, der einen derartigen qualitativen Sprung gestatten würde, dass in den einzelnen Gremien nicht mehr mit den Belangen der jeweiligen Nationalstaaten im Hinterkopf beraten würde. Dieses System gilt es meiner Meinung nach heute zu verteidigen. Denn den Worten von Herrn Chirac und Herrn Fischer und mehr noch dem Dokument Juppe-Toubon nach zu urteilen ist es bedroht. Freilich ist Frankreich ein Land, wo vom Quai d’Orsay bis hin zu den politischen Feingeistern überall die Bürokratie gegeißelt wird. Aber betrachten wir die Dinge doch einmal ehrlich: Die Union hat immer dann gut funktioniert und wieder Dynamik erhalten, hat Stabilität geboten und war auf der internationalen Bühne ein Element, um das niemand herumkommt, wenn dieses institutionelle Dreieckssystem gut funktioniert hat. Man kann es gewiss verbessern, aber immerhin existiert es. Wenn die Kommission heute einen Vorschlag macht, veranstaltet sie eine Pressekonferenz. Sie sind Leute, die sich für Europa interessieren, Sie lesen Ihre Zeitung und sagen sich:»Das ist wichtig!« Sie wollen am Ball bleiben, aber der betreffende Vorschlag wird den Regierungen, d. h. den Ständigen Vertretern übermittelt. Die sagen, das sei zu wichtig, als dass sie sofort entscheiden könnten. Sie benennen persönliche Vertreter in einem Ad-hoc-Ausschuss zur Bearbeitung der Angelegenheit. Der Vorschlag der Kommission verschwindet unterdessen wie das Yellow Submarine aus dem Beatles-Song in der Versenkung – sechs Monate, acht Monate, ein Jahr. Und Sie als europäische Verfechter der Demokratie müssen quasi mit der Taschenlampe auf die Suche gehen, um zu sehen, wo die Sache steht, oder(und das kommt teuer) von Zeit zu Zeit nach Brüssel fahren und dort jemanden ausfindig machen, der weiß, wo sich der Kommissionsvorschlag befindet. Nach sechs, acht Monaten oder einem Jahr taucht er dann wieder auf, ziemlich übel zugerichtet von den Ständigen Vertretern, zu denen auch einige nationale Beamte hinzugestoßen sind, die nur zum Orgasmus gelangen, indem sie gegen die Kommission agitieren. Anschließend kommt der Vorschlag zum Ministerrat, der sagt:»Sehr guter Vorschlag! Wir werden persönliche Vertreter bestellen, die sich damit befassen werden.« Und schon taucht das Yellow Submarine wieder für sechs oder acht Monate ab. Was kann man da erwarten, abgesehen von Allgemeinplätzen, von all den Leuten, die durchs Land fahren und Ihnen ein wunderschönes Bild von Europa malen? Vom richtigen Gebrauch der intergouvernementalen Zusammenarbeit Zweiter Aspekt: der künftige Platz der intergouvernementalen Zusammenarbeit. Realismus und Vernunft gebieten uns, einen Kompromiss zwischen den beiden Methoden zu akzeptieren – allerdings mit gewissen Bedingungen, denn in den Sachgebieten des zweiten und dritten Pfeilers ist keine sofortige Vergemeinschaftung möglich gewesen. Dieser Kompromiss muss die Vorzüge der Union maximieren und damit die Union als unumgänglichen Gesprächspartner auf der internationalen Bühne stärken. Wie sieht denn beim derzeitigen Stand der Dinge die Situation des Mister GASP aus, wenn er eine Reise nach China zu machen hätte? Die»cohabitation« in Frankreich wollen wir einmal beiseite lassen, das ist zu kompliziert. Aber was würde in einem normalen Land passieren? Der Regierungschef würde zusammen mit dem Außenminister, dem Handels- und dem Finanzminister nach China reisen und dort sämtliche Themen behandeln: Menschenrechte, Handelsbeziehungen, Investitionen, WTO -Beitritt. In der heutigen Union würde, um das gleiche Themenspektrum abzudecken, zunächst ein Besuch des sechs Monate lang amtierenden Unionspräsi8 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess IPG 1/2001 denten stattfinden, den die Leute manchmal gar nicht kennen. Er würde vielleicht sogar Herrn Solana mitnehmen. Anschließend würde der Präsident der Kommission mit dem Argument:»Ich bin schließlich auch noch da!« eine zweite ChinaReise unternehmen. Und beim gegenwärtigen Zustand der Wirtschafts- und Währungsunion, die eigentlich nur eine Währungsunion ist, käme vierzehn Tage später auch noch Herr Duisenberg. Wie soll das Ganze unter diesen Bedingungen überhaupt funktionieren können? Nur die Marx Brothers könnten die Situation besser beschreiben als ich. Lassen Sie mich die GASP als Beispiel anführen. Immer wenn die Fünfzehn zu entscheiden haben, ziehen einige mit. Sie sind zwar nicht einverstanden, aber sie ziehen mit, andere sind neutral. Bei Beschlüssen der Fünfzehn über eine gemeinsame außenpolitische Maßnahme hat derjenige, der zu handeln hat, nicht sämtliche Elemente in der Hand, da ein Teil davon in den Zuständigkeitsbereich der Kommission fällt. Doch es ist bis heute nicht gelungen, dafür zu sorgen, dass der Rat für Auswärtige Angelegenheiten, Mister GASP und die Kommission zusammenarbeiten! Dafür ist keine Vertragsänderung notwendig. Ein wenig guter Wille und Sinn für die gemeinsam zu erfüllenden Aufgaben würden genügen. Aber es klappt einfach nicht. Also muss die Methode der intergouvernementalen Zusammenarbeit her – sicher, aber man darf dabei nicht jedes Mal das europäische Interesse vergessen, ganz unabhängig davon, ob der direkte Weg der Gemeinschaftsmethode oder der der intergouvernementalen Zusammenarbeit beschritten wird. Drittes Element: die Subsidiarität als Beitrag des föderalen Ansatzes, per Vertrag oder Verfassung. Ich habe Ihnen bereits eingangs gesagt, dass ich hinter der Idee von einer Verfassung eher eine Arglist vermute, aber vielleicht wird eines Tages ein internationaler Vertrag als Verfassung bezeichnet werden! Der Inhalt wäre der gleiche, nur mit einem anderen Etikett. In diesem Vertrag müssten die jeweiligen ausschließlichen Kompetenzen der Einzelstaaten und der Union beziehungsweise der Föderation definiert sein. Manche sagen:»Wenn sie dies tun, werden Sie die Dynamik des europäischen Einigungsprozesses zunichte machen.« Aber wir können nicht so fortfahren wie bisher. Ich war zum Beispiel zutiefst entrüstet, als Renault das Werk in Vilvoorde zugemacht hat. Alle, auch die reaktionärsten Politiker sagten damals, wir brauchen ein soziales Europa. Ich habe einen dieser Politiker befragt und zu ihm gesagt:»Gibt es etwa kein soziales Europa? Überhaupt nichts?« – Antwort:»Nein, nichts.« –»Dann sollten Sie aber noch mal die Schulbank drücken, denn inzwischen gibt es doch schon ein erhebliches Maß an sozialem Europa, auch wenn es noch nicht genügt.« Und nach vierzehn Tagen war alles wieder vergessen. Ein anderes Mal werden sie ein Europa der Pharmazie fordern, wieder ein anderes Mal ein Europa der minderjährigen Mütter: wer weiß, was noch alles kommt! Es wäre daher besser zu sagen: beim derzeitigen Stand der Dinge und angesichts der bestehenden Globalisierungsgefahr müssen die Bereiche, die den sozialen Zusammenhang und das Zugehörigkeitsgefühl fördern, nämlich Bildung, Kultur, Gesundheit, soziale Sicherheit und in jedem Fall auch Beschäftigungspolitik, unbedingt auf nationaler Ebene verbleiben – wobei es hierfür dann aber konkrete Gründe gibt. Für diejenigen, die jetzt vielleicht schockiert sind: Meiner Ansicht nach muss man im internationalen Bereich Integration und Kooperation deutlich unterscheiden. Integration ist das, wovon wir bisher gesprochen haben: sie liegt dann vor, wenn ein Teil der Souveränität gemeinsam ausgeübt wird. Kooperation kann auf ganz andere Art und Weise erfolgen: auch wenn das Thema Bildung in den nationalen Zuständigkeitsbereich fällt, hindert nichts die Minister daran, sich zu treffen,»best practices« auszutauschen, oder zum Beispiel auch die gleichen Termine und Zeitabschnitte – 3 Jahre, 5 Jahre, 8 Jahre – für das Hochschulstudium festzulegen. Etwas ganz anderes ist es, von einer europäischen Bildungspolitik oder einer europäischen Politik auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zu träumen! Eine europäische Rentenpolitik wird vor allem von denjenigen gefordert, die eine Vorliebe für Rentenfonds haben. Die soziale Sicherheit ist übrigens ein guter Indikator: die Franzosen wollen kein Gesundheitswesen wie die deutsche Kassenmedizin, und sie wollen auch nicht das System der Briten, es sei denn, Herr Blair schafft die Warteschlangen in den Krankenhäusern ab. Aber so weit ist es im Moment noch nicht. Seien wir also vernünftig: die Franzosen – wie auch die anderen – sind von der Globalisierung so benommen, dass sie auf nationaler Ebene IPG 1/2001 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess 9 Dinge brauchen, die sie zusammenhalten und die die republikanische Solidarität zwischen allen Franzosen zum Ausdruck bringen. Man sollte sich schließlich auch bemühen, die Bereiche von gemeinsam ausgeübten Kompetenzen zu reduzieren. Jeder von Ihnen, der den Föderalismus in der Praxis kennt, weiß, dass die Deutschen Schwierigkeiten mit der Wahrnehmung der konkurrierenden Kompetenzen haben. Aber sie schaffen es, weil sie alle Deutsche sind, weil sie den Bundesrat und weil sie das Gericht in Karlsruhe haben. In der heutigen Union dagegen kümmert sich kein Mensch darum. Wenn eine konkurrierende Kompetenz auf europäischer Ebene landet und dies einem Land gerade gut passt, lässt es dies geschehen. Wenn es ihm nicht passt, beruft es sich auf die Subsidiarität. Es geht darum, den Bereich möglicher Konflikte zu reduzieren und die europäische Konstruktion übersichtlicher zu machen. Ich halte demzufolge zwei Dinge für wesentlich, nämlich die rechtliche und die politische Persönlichkeit der Union wie auch der Föderation. Daran führt kein Weg vorbei. Die Union sollte – ebenso wie die Föderation – internationale Verträge unterschreiben können und auch eine politische Persönlichkeit haben. Dies ist mit der Wahrnehmung der Verantwortlichkeiten durch alle Mitgliedstaaten im Übrigen durchaus vereinbar. Nach meinem Dafürhalten sollte über ein System Rat / Kommission nachgedacht werden, das dieses Zweigespann wieder leistungsfähig macht und weder das eine noch das andere abschafft. Für die Union ist dies noch wichtiger als für die Föderation. Wenn in einer Union mit 32 oder 33 Mitgliedstaaten keine Kommission da ist, die immer an Europa denkt, die versucht, stets das Wesentliche im Auge zu haben und die verschiedenen Optionen vorzulegen, wird es zu extrem komplexen Situationen beziehungsweise sogar zur Apoplexie kommen. Natürlich brauchen wir entsprechend angepasste Arbeitsmethoden: der Ministerrat muss reformiert, der Europäische Rat entlastet werden. Beim letzten Europäischen Rat in Feira standen dreizehn Themen auf der Tagesordnung. Es wurden nicht alle dreizehn Themen tatsächlich behandelt, da die Staats- und Regierungschefs ja nur für einen Tag zusammenkommen, der sich allerdings ziemlich in die Länge zieht. Manche gähnen dann beim Abendessen um elf Uhr abends – solche Tage sind mit der 35 -Stunden-Woche bestimmt nicht vereinbar! Auf jeden Fall haben sie nicht alle dreizehn Themen behandelt. Drei wurden gründlich besprochen, vier oder fünf nur ein wenig, und für die übrigen hatten die Beamten Kommuniqués vorbereitet. Trotzdem hat der Europäische Rat gesagt:»Wir sind doch die stärksten! Da es anderswo nicht klappt, werden wir uns um alles kümmern!« Wo bleiben da Demokratie und Effizienz? Abschließend wollte ich Ihnen sagen: das Beste, was mit der derzeitigen Methode erreicht wurde, sind Frieden und gegenseitiges Verständnis. Am letzten Montag hatte ich ein Gespräch mit Jean-Pierre Chevenement, der mir sagte:»Der Frieden wäre ohnehin gekommen, weil niemand mehr die Kraft hatte, zu kämpfen. Die Zeiten haben sich geändert.« Ich habe ihm entgegnet: »Du warst noch zu jung, um die zwischen 1945 und 1950 in der französischen Regierung und im Parlament geführten Diskussionen über das Saarland und das Ruhrgebiet mitzuerleben, die Sehnsucht nach einem Vertrag von Versailles, die Zahlung der Kriegsschulden usw.« Die Gründerväter Europas trugen damals maßgeblich dazu bei, dass nicht erneut die gleichen Torheiten begangen wurden wie nach dem Ersten Weltkrieg. Hinzu kommt, dass auf beiden Seiten Männer und Frauen aufstanden, um sich die Hand zu reichen. Manche von ihnen hatten bereits während des Krieges damit begonnen. Das ist bewundernswert, und ich denke hier immer an Hannah Arendt. Sie haben Vergebung gewährt – was nicht Vergessen bedeutet – und das Versprechen gegeben, zum Zusammenleben fähig zu sein und den Deutschen zu sagen:»Ihr habt diese schwere Last zu tragen. Sie ist manchmal unerträglich, aber wir werden mit euch genauso umgehen wie mit den anderen, und ihr werdet mit den anderen zusammenarbeiten können.« Im Gegensatz zu der von J.P. Chevenement vertretenen Auffassung wäre dies von alleine nicht zustande gekommen. Wir müssen all jenen, die dies möglich gemacht haben, unsere Hochachtung zollen. Das dürfen wir nicht vergessen – auch wenn die jungen Leute von heute eine andere Einstellung dazu haben. Eine weitere Errungenschaft der Gemeinschaftsmethode ist die wirtschaftliche Dynamik. Allein während der Zeit der Belebung der Wirtschaft durch den Binnenmarkt und das Zieldatum 10 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess IPG 1/2001 1992 haben wir zwei Wachstumsphasen erlebt. Zunächst von 1985 bis 1991 mit der Schaffung von 9 Millionen Arbeitsplätzen. Dann kamen nach den positiven Aspekten die negativen Konsequenzen der deutschen Wiedervereinigung. Und schließlich ein neuer Wachstumszyklus, gestärkte Stabilität und im Mittelpunkt der Euro: Stellen Sie sich vor, wie groß in den letzten vier Jahren für manche Länder die Versuchung gewesen wäre, währungspolitisches Dumping zu betreiben, wenn nicht der EURO gewesen wäre. Ebenfalls zu diesen Errungenschaften gehört schließlich auch der Einfluss Europas nach außen, der oftmals unterschätzt wird. All dies ist der berühmte»Dritte Weg«, um einen bereits patentierten Begriff zu verwenden – Tony Blair wird es mir nicht übel nehmen: Europa hat einen dritten Weg gefunden – weder die reine Regierungszusammenarbeit, noch das Fischersche Schema in seiner aktuellen Version, noch die Vereinigten Staaten von Europa. Ein origneller Weg, wo man nicht so sehr per Analogie zu den nationalen Verfassungen argumentieren oder uns ein Präsidentenamt nach französischem Zuschnitt in Brüssel vorschlagen sollte. Nein – dieses System ist wirklich einzigartig. Ich habe mich bemüht, Ihnen zu beweisen, dass es durchaus nicht überholt oder der heutigen Geschichte nicht mehr angemessen ist. Nur funktioniert es aus einer Vielzahl von Gründen im Augenblick nicht gut. Man kann es aber wieder in Kraft setzen und von da aus neu starten. Das ist meines Erachtens die große Schlacht, die es nun zu schlagen gilt. Denn sonst werden auf Kosten der europäischen Integration und des von mehreren Generationen getragenen Ideals die Demagogen den Sieg davon tragen. ̇ IPG 1/2001 Jacques Delors, Für eine neue Dynamik im europäischen Integrationsprozess 11 BENJAMIN BENZ / JÜRGEN BOECKH / ERNST-ULRICH HUSTER Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen D ie Überwindung des Kalten Krieges hat Perspektiven für ein»Gemeinsames Haus Europa« eröffnet. Menschen und Meinungen sollten sich frei bewegen, wirtschaftliche Beziehungen galt es auszubauen. Zehn Jahre nach dem Fall des Eisernen Vorhanges zeigt sich, dass diese Entwicklung keineswegs widerspruchsfrei verläuft, dass zum einen zwar an gemeinsame Traditionen angeknüpft werden kann, dass sich daneben aber neue Konflikte aufbauen. Es zeichnet sich eine zunehmende Verschränkung zwischen den wirtschaftlichen und politischen Veränderungen in den osteuropäischen Transformationsstaaten und in den Staaten ab, die derzeit die Europäische Union bilden. Keineswegs monokausal und linear, aber zunehmend stärker werden die Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Teilen dieses noch lose miteinander verbundenen Sozialraums Europas wechselseitig direkt und indirekt beeinflusst, zeichnen sich Formen einer engeren Kooperation, aber auch der erneuten Abgrenzung ab. Wir erleben derzeit zwei teils konträr zueinander verlaufende, teils komplementär zueinander stehende Prozesse in der Ökonomie und in der Politik. So entstehen immer größere Wirtschaftsräume und internationale Kooperationsformen. Der internationale Wettbewerb um Waren und Dienstleistungen, aber auch um Arbeitsplätze wird forciert. Dies mag neue Wachstumsimpulse setzen, verschärft aber zugleich die Asymmetrien bestehender wirtschaftlicher und sozialer Strukturen – national, europa- und weltweit. Einerseits suchen unterschiedliche»Modernisierungspolitiken« der einzelnen Länder bzw. Wirtschaftsregionen(insbesondere Wirtschafts-, Forschungs-, Technologie- und Bildungspolitik) Wettbewerbsvorteile durchzusetzen. Andererseits drohen Teilregionen, aber auch einzelne Branchen und Unternehmensgruppen innerhalb dieser Wirtschaftsgroßräume von der Gesamtentwicklung abgekoppelt zu werden.(Vgl. Dieter Eißel 1994 : 49 ) Dies betrifft im Wesentlichen ländliche, teilweise auch altindustrielle Gebiete. Anderen Regionen, die zuvor schon besondere wirtschaftliche Probleme hatten, gelingt es nicht, gleichsam nachholend ihren Entwicklungsrückstand auszugleichen. Gleichzeitig schlägt sich die soziale Segregation auch innerhalb prosperierender Regionen und Kommunen nieder. Der ehemalige Ostblock wird in die weltweiten Austauschprozesse eingegliedert, ohne deren westlich geprägte Gesetzlichkeiten bislang im praktischen und im Wirtschaftsleben erfahren zu haben. Die Öffnung der Grenzen für Menschen und Kapital verbindet nun diesen osteuropäischen Sozialraum mit dem Westeuropas. Angesichts seiner ökonomischen Stärke erzwingt der Westen vom Osten eine Adaptation an die von ihm vorgeprägten Rahmenbedingungen, zugleich aber hat der mittel- und osteuropäische Sozialraum ein derartiges Gewicht, dass bei Schwierigkeiten oder gar einem Scheitern dieses Anpassungsprozesses gravierende Auswirkungen auf den westeuropäischen ausgehen. Bezogen auf Europa laufen zwei Prozesse parallel, die zugleich eng ineinander greifen: der Prozess der westeuropäischen Integration und der der osteuropäischen Umstrukturierung in Richtung marktwirtschaftlicher Strukturen bei gleichzeitiger Adaptation an westliche Wirtschaftsbedingungen. In beiden Prozessen geht es vorrangig um die Stärkung von Marktkräften und die Förderung derjenigen, die den Strukturwandel am besten gestalten können(Benz, Boeckh, Huster 2000 ). Die EU ist eines der wirtschaftlich dominierenden Zentren dieser Erde, doch hat sie bislang keine überzeugenden Umsetzungsstrategien einer nachholenden wirtschaftlichen Entwicklung im Zentrum-Peripherie-Gefüge, zumindest keine, die unter Bedingungen des freien Handels von den wirtschaftlich Starken ausgingen. Es stellt sich folglich die Frage, ob und wie eine derartige Angleichung der Wirtschaftskraft in Mittel- und Ost12 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen IPG 1/2001 europa an die Westeuropas erfolgen kann und soll bzw. was daraus für den Sozialraum Europa folgt, wenn dieses nicht geschieht. Im Nachfolgenden soll das Ineinandergreifen sozialer Strukturen und Prozesse in diesem Sozialraum Europa an drei zentralen Bereichen empirisch-analytisch nachgezeichnet werden, ̈ der wirtschaftlichen Verflechtung zwischen Ostund Westeuropa, ̈ den direkten sozialen Bewegungen, im wesentlichen Migration, ̈ den weniger wahrnehmbaren, gleichwohl besonders folgenreichen indirekten sozialen Veränderungen. Angesichts des zu spannenden Bogens durch unterschiedliche Politikfelder kann manches nur thesenartig umrissen werden. Im Anschluss daran wird gefragt, ob nicht die Politik der Europäischen Kommission unter Jacques Delors wieder aufgegriffen werden sollte, nämlich die Herausbildung von sozialen Mindeststandards in der EU als ein Instrument auch der Bewältigung sozialer Konfliktlagen im gesamteuropäischen Sozialraum. Abschließend wird es um eine kritische Würdigung der derzeitigen Politik einer bloßen Osterweiterung der Europäischen Union unter dem expliziten Verzicht auf eine Gestaltung der daraus resultierenden sozialen Folgeprobleme gehen. Globalisierung und Europäisierung: Wirtschaftliche Verflechtungen zwischen Ost und West Die UN bezifferte 1998 das Handelsvolumen zwischen den westlichen Industrieländern und den östlichen Transformationsstaaten auf ungefähr 250 Milliarden US -Dollar. Das war noch nicht einmal ein Zehntel des Volumens, das allein innerhalb der westlichen Industrieländer bewegt wird. Die osteuropäischen Reformstaaten nehmen, wie weite andere Teile dieser Welt auch, im internationalen Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr eher eine Nebenrolle ein, abhängig im Wesentlichen davon, wie weit sie über wichtige komplementäre Ressourcen für die drei wirtschaftlichen Machtzentren verfügen. Dies sind im wesentlichen Rohstoffe, Energie und ggf. Lagerplätze für umweltunverträgliche Endprodukte. Während nun allerdings die Handelsströme Nordamerikas und im ostasiatischen Raum verstärkt auf den Außenhandel gerichtet sind, weicht die westeuropäische Wirtschaftszone hier in besonderer Weise ab: Handel der westeuropäischen Staaten, insbesondere der in der Europäischen Union zusammengeschlossenen, bedeutet zunächst und vor allen Dingen: Handel zwischen diesen Staaten selbst. Diesem binneneuropäischen Handel ordnen sich Austauschprozesse im Wesentlichen nach Nordamerika und in den ostasiatischen Raum zu. Allerdings haben die mittel- und osteuropäischen Länder erheblich an Bedeutung für den deutschen Außenhandel gewonnen, denn das Volumen der in diesen Wirtschaftsraum exportierten Güter übersteigt seit 1998 sogar das des Handels mit Ostasien. Innerhalb der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten( GUS ) verschieben sich, nachdem der Versuch einer schrittweisen Wirtschaftsintegration nach europäischem Vorbild zunächst an institutionellen und(währungs-) politischen Problemen gescheitert ist, die Handelsproportionen deutlich. Der IntraGUS -Handel reduzierte sich im Laufe der 1990 er Jahre um fast ein Drittel. Gleichwohl bleibt die Russische Föderation innerhalb der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten – vor allem durch Energielieferungen – insgesamt der gewichtigste Außenhandelspartner. Gleichzeitig jedoch suchen die Nachfolgestaaten mit unterschiedlicher Intensität und Erfolg nach Möglichkeiten zur Stärkung ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten mit Westeuropa, denn auch die Außenhandelsintensität zwischen der Europäischen Union und etwa der Ukraine, Weißrussland oder Kasachstan zeigt eine steigende Tendenz. Die ostmitteleuropäischen Länder sowie Bulgarien und Rumänien lösten sich zunächst sehr abrupt aus dem gemeinsamen Wirtschaftsraum mit der ehemaligen UdSSR heraus. Seit Mitte der 1990 er Jahre leben die Handelsbeziehungen der Russischen Föderation mit diesen Staaten jedoch wieder auf. Die Ablösung aus dem alten Wirtschaftssystem ist für die Staaten Ostmitteleuropas mit einer neuen Abhängigkeit gegenüber den Handelspartnern innerhalb der Europäischen Union verbunden. Sowohl die Importe aus der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft als auch die Exporte in diesen Raum haben eine bedeutende Ausweitung erfahren. Es ist in der Zwischenzeit ein Verflechtungsgrad im Außenhandel mit der Europäischen IPG 1/2001 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen 13 Union erreicht, wie er für den Warenaustausch der Unionseuropäer untereinander charakteristisch ist. Damit finden diese Staaten im ökonomischen Verhältnis die»Rückkehr zu den gesamteuropäischen arbeitsteiligen Strukturen der Vorkriegszeit« (Lageman 1998 : 17 ). Demgegenüber fällt die Handelsverflechtung der Europäischen Union mit Russland als neuem / altem Gravitationszentrum der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten deutlich ab. Das östliche Europa zerfällt so zunehmend in zwei separate Wirtschaftsbereiche. Während die westlichen Nachbarstaaten der GUS sich durch ihre Aufnahmebemühungen im Schulterschluss mit der Europäischen Union dem westeuropäischen Wirtschaftsraum zuordnen und durch Lockerungen von Einfuhrbeschränkungen auch bereits stark in den IntraEU -Handel eingebunden werden, müssen sich innerhalb der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten teils alte Strukturen wiederherstellen bzw. neue analog aufbauen, um in der gewollten Abgrenzung zum europäischen Wirtschaftsraum eine gemeinsame Handelszone zu begründen. Bezogen auf alle Staaten in Osteuropa ergibt sich damit ein fast grenzenloser Bedarf an Kooperationen und finanziellen Transferleistungen, doch differieren die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Voraussetzungen so stark, dass diese Länder sowie einzelne Regionen und Städte in höchst unterschiedlicher Weise für ausländische Investitionen von Interesse sind. Dabei sind die unternehmerischen Investitionsvorhaben in erster Linie strategische Zielorientierungen und weniger kurzfristige Standortentscheidungen, denn der Zufluss ausländischen Kapitals nach Osteuropa ist im Wesentlichen durch zukünftige Absatzerwartungen bestimmt und dient damit vorrangig der Markterschließung und-nähe und weniger dem Erzielen von Skalenerträgen durch günstigere Entlohnungsbedingungen. Dadurch können insbesondere die jetzt schon bevorteilten Regionen mit weiterem Engagement rechnen. Die Konzentration der Investitionen auf ausgesuchte Ziele in Ostmitteleuropa sowie einige Rohstoffzentren in der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten und die wenigen dortigen städtischen Ballungszentren lassen also zukünftig erhebliche regionale Entwicklungsdisparitäten erwarten. Die unsicheren politischen, institutionellen und fiskalischen Bedingungen in den GUS -Staaten und die zunehmende Integration Ostmitteleuropas in den Wirtschaftsraum der Europäischen Union werden diese Spaltungen noch vertiefen und eine zunehmende Marginalisierung sowie Abkopplung von ganzen Regionen und rückständigen Nachfolgestaaten der UdSSR sowie innerhalb der geförderten Zielländer nach sich ziehen. Rumäniens Staatspräsident Constantinescu sieht in diesen Entwicklungen die Konturen einer neuen Teilung Europas heraufziehen: »Der Eiserne Vorhang wurde jetzt durch einen Vorhang aus Samt ersetzt. Der Vorhang wurde etwas ostwärts verschoben,(...). Und wir haben jetzt mehrere Vorhänge. Einen zwischen Westeuropa und den bevorzugten Kindern Ungarn, Polen und Tschechien. Der nächste Vorhang wird zwischen diesen Musterschülern und den Ländern Südosteuropas aufgezogen. Und dann haben wir noch den Vorhang, der uns von der Ukraine und Russland trennt. Wir reden über die europäische Integration und richten gleichzeitig neue Grenzen ein.« Die ostmitteleuropäischen Länder sind offenbar nicht in der Lage, ihre zwischenstaatlichen Konkurrenzen in einer einheitlichen Position gegenüber der Europäischen Union zusammenzuführen. Sie richten sich fast ausschließlich auf einen individuellen Beitritt aus und vernachlässigen dabei völlig die Perspektive des Aufbaus eines eigenständigen Wirtschaftsraumes. Eine Strategie, die, so verständlich sie aus dem jeweiligen nationalen Partialinteresse heraus sein mag, durch den Wettbewerb der Städte und Regionen um Investoren und Transferleistungen zur Wiedergeburt von»Regionalismus und Ethnizität« führen kann(Meusburger 1996 : 196 ). Mit diesen Entwicklungen wird aber das Bild eines europäischen Wirtschafts- und Sozialraumes noch unschärfer. Unübersehbar dominiert zwar in Ostmitteleuropa das handlungsleitende Bild eines westeuropäischen Wegs zum Wohlstand über Marktwirtschaft und staatliche soziale Absicherung. Dies wird verbunden mit der Hoffnung, über den Zugang zur Europäischen Union notwendige Finanzhilfen für die Modernisierung der veralteten Produktionstechnologien, für Defizite im Infrastrukturbereich und zum Aufbau eines modernen Dienstleistungssektors zu erhalten. Integration in die westeuropäischen Strukturen meint deshalb aus ostmitteleuropäischer Sicht 14 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen IPG 1/2001 in erster Linie nachholende Entwicklung und Lösung des wirtschaftlichen Transformationsprozesses mit westlichem Know-how und finanzieller Unterstützung. Ein Aufholprozess, der allerdings, selbst bei vorsichtiger Schätzung, Jahrzehnte in Anspruch nehmen wird. Denn einerseits hat die Europäische Union noch nie in ihrer Geschichte Staaten aufgenommen, die in ihrer wirtschaftlichen Potenz derart vom Gemeinschaftsdurchschnitt nach unten abgewichen sind. Und andererseits hat gegenüber den Zeiten der Süderweiterungen die innergemeinschaftliche Regulierungsdichte weiter zugenommen, so dass heute die ordnungspolitische Messlatte für neue Kandidaten wesentlich höher liegt. Migration in Europa Es war das erklärte Ziel der Akte von Helsinki ( 1975 ), mit der Achtung der Menschenrechte die freie Bewegung der Menschen in Europa zu garantieren. Zugleich einigten sich die west- und osteuropäischen Staaten auf eine Zusammenarbeit auf den Gebieten der Wirtschaft, Wissenschaft und Technik. Das Abkommen von Helsinki, in allen west- und osteuropäischen Staaten publiziert, hat eine erhebliche Bedeutung für den späteren Transformationsprozess in Ost- und Mittelosteuropa gewonnen. Von daher können die nunmehr eingetretenen sozialen Folgewirkungen vielleicht in ihrer Dimension und in ihrem Zeitablauf, nicht aber vom Grundsatz her überraschen. Migrationspotenziale In Osteuropa lebten zu Beginn der Umbruchphase im Übergang zu den 1990 er Jahren ca. 110 Millionen Menschen als Minderheiten in ihren Ländern: z. B. zwei Millionen Ungarn in Rumänien, 600.000 Ungarn in der Slowakei, drei Millionen Rumänen in der Ukraine und Moldawien, eine Million Türken in Bulgarien. Etwa zwei Millionen Bürgerinnen und Bürger deutscher Herkunft lebten damals auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion. Mit dem Zerfall der Sowjetunion sind viele Russen in GUS -Staaten außerhalb der Russischen Föderation zu»Ausländern« geworden. Es hat seitdem eine erhebliche Wanderungsbewegung im östlichen Europa eingesetzt, einmal als Binnenmigration in den neu gebildeten Staaten, dann aber auch grenzüberschreitend. Vorstellungen, aus Osteuropa werde sich in absehbarer Zeit eine grenzenlose Flut von Migrantinnen und Migranten nach Westeuropa auf den Weg machen, sind ebenso falsch wie Beschwichtigungen, dieses alles sei nur ein vorübergehendes Phänomen ohne mittelfristige Folgewirkungen für Westeuropa. Tatsächlich setzt eine Migration in die Ost-West-Richtung ein, deren Höhepunkt bislang noch nicht erreicht scheint und deren Intensität derzeit nicht abschließend gewürdigt werden kann. Es dominieren kürzere oder längere Phasen der Migration in die jeweiligen westlichen Nachbarstaaten. Bei den bislang bestehenden nationalen rechtlichen Grundlagen für die Migration ist ein unkontrollierter Zuzug zwar ausgeschlossen. Gleichwohl setzen nationale Grenzsetzungen immer auch Fantasien frei für deren Umgehung. Inzwischen gibt es alleine in Deutschland schätzungsweise ca. eine Million Menschen aus Osteuropa, die sich legal(Touristenvisum) oder illegal in Deutschland aufhalten und versuchen, sich mit Gelegenheitsarbeiten in ungeschützten Beschäftigungsverhältnissen»über Wasser« zu halten. Diese Migrationsbewegungen aus Osteuropa sind nicht loszulösen von der Gesamtentwicklung im Sozialraum Europa in Vergangenheit und Gegenwart. Wie die Auseinandersetzungen im ehemaligen Jugoslawien und anderenorts nur überdeutlich zeigen, spiegeln die dort anzutreffenden Siedlungsgebiete unterschiedlicher Ethnien jahrhundertelange europäische Geschichte wider! Der Fall des Eisernen Vorhangs hat an den Grenzen Ostmitteleuropas die Landverbindung zwischen den asiatischen Bürgerkriegsregionen und Notgebieten in aller Welt mit Westeuropa geöffnet, so dass die Zahl derjenigen zunimmt, die die Westanrainer der EU als Transferländer für eine legale, meist aber illegale Einreise nach Westeuropa nutzen. Dieses hat dazu geführt, dass seit Beginn der 1990 er Jahre zahlreiche Asylbewerber aus aller Welt in Westeuropa, vor allem aber in Deutschland Zuflucht vor politischer, sozialer und wirtschaftlicher Verfolgung suchten. Vorstellungen von einer»Immigranten-Schwemme« führten rasch dazu, diesen Zuzug zu erschweren, auch unter Inkaufnahme einer Reduktion von Grund- und Freiheitsrechten.(Hutter u. a. 1999 ). IPG 1/2001 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen 15 Des Weiteren ist auf die besondere Situation in den nordafrikanischen Staaten des Maghreb zu verweisen, wo es als Folge der wirtschaftlichen Unterentwicklung Arbeitslosenquoten von ca. 30 – 40 Prozent gibt. Die soziale Lage wird noch durch die bedrohlich zunehmende Wasserknappheit verschärft. Die in Algerien deutlich gewordenen Auseinandersetzungen zwischen islamischen Fundamentalisten und auf westliche Normen ausgerichteten Bevölkerungsteilen, insbesondere solchen mit höherer Bildung, können nicht länger als algerische Angelegenheit abgetan werden. Auch in anderen Bereichen Nordafrikas und des Nahen Osten gibt es ähnliche soziale und politische Konflikte, u. a. mit dem Ergebnis, dass in diesen Regionen ein Wanderungspotenzial entsteht, das zunächst zwar mehr Südeuropa betreffen, mittelfristig aber direkt oder indirekt auch Auswirkungen auf Mitteleuropa haben wird. Dabei bestehen unterschiedliche Zuwanderungsprofile in den Staaten der Europäischen Union: Die südlichen Staaten – lange Zeit Emigrationsländer – sind de facto Einwanderungsstaaten geworden, die rückkehrwillige Landsleute aus den ehemaligen Anwerbestaaten aufnehmen und die eine erhebliche Anziehungskraft auf Zuzügler aus Ländern der Dritten Welt, vor allem aus Nordafrika haben. Eine Illegalisierung erfolgt meist als Folge abgelaufener Fristen und als Folge der nunmehr restriktiveren Politik der nördlichen EU Staaten. Zugleich sind Teile dieser südlichen Länder immer attraktiver für Wohlstandsmigranten aus dem Norden Europas geworden. In den nördlichen Staaten überwiegt die legale Arbeitsmigration und die legale Asylmigration, daneben hat aber auch der illegale Zuzug insbesondere aus Osteuropa wieder zugenommen. Nicht zuletzt als Folge der Abwanderung vor allem ausländischer Arbeitskräfte und ihrer Familien fällt der Fortzug etwa aus Deutschland größer aus als der Zuzug. In jedem Falle aber nehmen die Migrationspotenziale weltweit zu:»Erstmals in der Menschheitsgeschichte ist die gesamte Weltbevölkerung in ein gemeinsames Migrationssystem eingebunden.« (Santel 1995 : 14 ) Als Festung alleine wird sich Europa dagegen nicht wehren können. Zumindest ist das Ende der Teilung Europas aus der Perspektive von Migrantinnen und Migranten eingeleitet. Die Zahl mittels einer effizienten Neuauflage der »Mauer« – nämlich moderner Elektronik – beim Betreten etwa deutschen oder österreichischen Territoriums gefasster Menschen nimmt zu – Ausdruck verbesserter Fahndungsmethoden oder Ausdruck eines zunehmenden Migrationsdrucks? Tatsächlich korrumpieren Schlepperbanden die keineswegs zielstrebig arbeitende Justiz und Polizei nicht nur in osteuropäischen Ländern, um mit Migrationswilligen aus aller Welt Geschäfte zu machen. Meist verlieren die Menschen, von der Polizei im Zielland gestellt, während dieser Prozeduren ihr letztes Hab und Gut und werden in ihre Herkunftsländer zurückgeschickt. Nicht Migrationspotenziale sind folglich das Problem, sondern eine Politik der Nichtgestaltung in diesem»space of flows«. Arbeitsmarkt in Bewegung Die vier Freiheiten innerhalb der Europäischen Union betreffen u. a. das Recht, sich überall in der EU einen Arbeitsplatz zu beschaffen. De facto ist bislang eine große Migration von Arbeitskräften innerhalb der Union ausgeblieben, wenngleich auch eine Zahl von ca. zwei Millionen Personen keineswegs eine Quantité néglégeable darstellt. Im Wesentlichen handelt es sich dabei um eine grenzüberschreitende Migration. Sprachliche und kulturelle Unterschiede verhindern hier bislang eine Mobilität, wie sie beispielsweise in dem großen Wirtschaftsraum USA anzutreffen sind (Tassinopoulos u.a. 1998 ). Gleichwohl zeigen sich neue Trends. So drängen vermehrt ausländische Anbieter von Dienstleistungen auf benachbarte Teilmärkte, damit aber auch nationales Personal in einen ausländischen Staat. Umgekehrt nimmt die Bereitschaft zur Remigration zu, teils als Folge von Arbeitslosigkeit, teils mit Blick auf eine mögliche Wiederaufnahme von Arbeit in einem EU -(Aus-) Land. Hinzu kommt die Möglichkeit des Exports von Sozialleistungen, so dass etwa Rentenanwartschaften in ein anderes Land mitgenommen werden können. Insgesamt wächst gerade bei jüngeren Personen aus den EU -Ländern die Bereitschaft, zumindest Teile des Erwerbslebens in einem anderen Land der EU zu verbringen. Die Programme der Europäischen Kommission zur Förderung der Mobilität von Schülern, Studierenden und Auszubildenden, verbunden mit Fremdsprachenkenntnissen, zeigen hier bereits Wirkung. 16 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen IPG 1/2001 Der legale Zuzug aus Osteuropa hat eine deutliche Wirkung auf den Arbeitsmarkt: Das hohe Arbeitslosigkeitsniveau etwa in Deutschland ist auch dem Zuzug dieses Personenkreises geschuldet, wobei für die einzelnen Alterssegmente unterschiedliche Bedingungen bestehen. Während anpassungsfähige Personen im mittleren Lebensalter und mit guten Qualifikationen eher bessere Chancen auf dem Arbeitsmarkt haben, sind ältere Arbeitnehmer fast chancenlos und gelingt es jüngeren Personen nur schwer, in den Ausbildungsbereich hinein zu kommen. Mangelnde deutsche Sprachkompetenz führt zu Ghettobildung und sozialer Ausgrenzung keineswegs bloß auf dem Arbeitsmarkt(vgl. Pfeiffer, Wetzels 1999 ). Daneben weitet die Zulassung osteuropäischer Unternehmungen im Bauhauptgewerbe und die legale Anwerbung von Personen aus ostmitteleuropäischen Staaten etwa bei der Ernte in der Landwirtschaft das Arbeitskräftereservoir in Mittel- und Westeuropa aus. Unter dem Vorwand, deutsche oder Arbeitslose anderer westeuropäischer Nationalität seien nicht mehr bereit, zu den Bedingungen etwa bei der Spargelernte zu arbeiten, die die Spargelanbauer anzubieten in der Lage sind, werden so willige und billige Arbeitskräfte legal ins Land geholt. Verkannt wird dabei, dass diese Entlohnungsbedingungen häufig die Folge von Billigimporten aus Osteuropa wie auch aus anderen Niedriglohnländern sind, das heißt, dass soziale Entlohnungsbedingungen etwa des Ostens mit der Öffnung der Märkte in Gestalt schlecht bezahlter Arbeitsplätze nach Westeuropa»wandern«. Der Arbeitsmarkt in Westeuropa wird darüber hinaus zunehmend durch illegal hier Beschäftigte mitbestimmt. Dies ist nur möglich, weil westeuropäische Unternehmungen und private Haushalte Arbeit unter Umgehung ausländerpolizeilicher und steuer- sowie sozialversicherungsrechtlicher Bedingungen anbieten. Gleichwohl ergeben sich hieraus»Möglichkeiten« für Personen, die aus Gründen des Überlebens ihrer Familien in mittelost- und osteuropäischen Staaten unter fast jeden Bedingungen Arbeit, Unterkunft und Verpflegung akzeptieren und nicht nur im Krankheitsfall auf sozialen Schutz verzichten müssen. Inzwischen leben beachtliche Teile ganzer Wirtschaftsbereiche wie etwa die Landwirtschaft, der Weinbau, der Gemüseanbau und das Gaststättengewerbe von der Möglichkeit, illegal Personen aus Mittelost- und Osteuropa zu beschäftigen. Von diesem illegalen Zuzug sind insbesondere Deutschland und Österreich als unmittelbare Anrainerstaaten betroffen. In ähnlicher Weise drängen die afrikanischen Migranten auf den illegalen Arbeitsmarkt in Südeuropa. Veränderung der Arbeits- und Lebensbedingungen im Sozialraum Europa Die direkten sozialen Bewegungen im Sozialraum Europa sind im Regelfall sichtbar und Gegenstand des öffentlichen, mitunter heftigen und mit nationalistischen Tönen geführten Streits: Sollen ausländische Arbeitskräfte ausgewiesen werden? Soll es einen geordneten Zuzug von Ausländern geben, um solchermaßen die demographisch älter werdenden Gesellschaften Westeuropas zu entlasten und den Generationenvertrag wieder tragfähig zu machen? Bedarf es der gezielten Anwerbung von Fachkräften? Weniger deutlich werden allerdings die indirekten Folgen, die sich aus den veränderten wirtschaftlichen Bedingungen innerhalb eines sich neu formierenden Sozialraumes Europa ergeben. Bündnisse für Arbeit: Löhne, Arbeitsrecht und Arbeitsbedingungen Die Herstellung des westeuropäischen Binnenmarktes und die Einführung des EURO als gemeinsamer Währung haben Auswirkungen auf alle arbeitsplatzbezogenen Strukturelemente. Mit dem Wegfall der klassischen Ausgleichsmechanismen, wie sie bei nationalstaatlicher Außenhandelspolitik üblich und möglich sind, also etwa Zölle und Veränderungen der Währungsparitäten, gibt es als»Kurskorrektur« nationaler Anbieter auf europäisch ausgerichteten Teilmärkten nur die Chance, einmal über steigende Produktivität, zum Zweiten über die Abwälzung sozialer und ökologischer Folgekosten und schließlich direkt durch Einsparungen bei Lohn- und Lohnnebenkosten tatsächliche oder vorgebliche Wettbewerbsnachteile auszugleichen bzw. entsprechende Vorteile zu erreichen. In einer Vielzahl von Vereinbarungen und Gesetzen haben sich alle Länder der Europäischen Union in den letzten Jahren hierbei zu übertreffen gesucht und jenen Kritikern facetIPG 1/2001 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen 17 tenreiches Anschauungsmaterial für die These an die Hand gegeben, dass die Einführung der Europäischen Währungsunion»die Arbeits- und Lebensbedingungen der Arbeitnehmer(...) zum Spielball internationaler Wettbewerbskämpfe« habe werden lassen(Gollbach, Schulten 1999 : 457 ). ̈ So haben beispielsweise bereits 1982 die Tarifparteien in den Niederlanden eine moderate Tarifpolitik mit dem Ziel vereinbart, Lohnzuwächse unter denen der starken Konkurrenz zu halten(Vertrag von Wassenaar). Als die Gewerkschaften, unter Druck ihrer Basis stehend, sich weigerten, diese Politik der Lohnzurückhaltung fortzusetzen, drohte die damalige Regierung 1993 mit einem gesetzlich verfügten Lohnstopp und erreichte eine Fortsetzung restriktiver Lohnabkommen. ̈ In Belgien wurde 1989 per Gesetz die Wettbewerbsfähigkeit der belgischen Wirtschaft zum zentralen politischen Ziel erklärt, wobei die gesamte Verteilungspolitik an die Entwicklung in den drei wichtigsten Wettbewerbsländern auf dem europäischen Markt – Deutschland, Frankreich und die Niederlande – gebunden wird. Dieses hat dann wieder Rückwirkungen auf die Lohnrunden in den genannten Ländern mit der Konsequenz einer strukturell deflationär wirkenden Verteilungspolitik in allen beteiligten Ländern. ̈ In einigen Ländern gibt es entweder gesetzlich festgelegte Lohnleitlinien(Dänemark) oder ein Abkommen zwischen Staat, Arbeitgebern und Gewerkschaften über eine Lohnzurückhaltung (Finnland). U. a. in Finnland werden die Einstiegslöhne für Jugendliche in Ausbildung oder ohne abgeschlossene berufliche Ausbildung gekürzt. ̈ In Italien wurde 1992 die sog.»scala mobile«, die traditionelle Lohnindexierung, abgeschafft und durch eine abgestimmte Lohnkosten- und Einkommenspolitik ersetzt, die auf der Grundlage von Wirtschafts- und Beschäftigungsdaten, der Inflationsrate, der Wechselkursentwicklung, der Budgetsanierung und Beachtung ausreichender öffentlicher Investitionen erfolgen soll. Jeweils nach Abschluss einer Tarifrunde bzw. einer Phase der»Verbesserung« der jeweiligen Wettbewerbsfähigkeit entstehen neue Forderungen, wie auch in Zukunft durch maßvolle Tarifabschlüsse der erreichte Stand nicht gefährdet und ggf. verbessert werden kann. Gilt dieses generell, so haben sich gerade zwischen Staaten, die besonders eng mit anderen kooperieren bzw. Handel treiben, indirekte Abstimmungsrituale ergeben. Bei insgesamt feststellbarem zunehmendem Wohlstand auch in diesen Ländern kommt es dabei zu einer größeren Lohnspreizung – nach unten, aber auch nach oben – und damit zu einer zunehmenden sozialen Polarisierung. Insgesamt gewinnen dezentrale Tarifverhandlungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorgaben zur allgemeinen Lohnentwicklung an Bedeutung. In der Tarifpolitik wird darüber hinaus die Veränderung der»industrielle[n] Beziehungen im transnationalen Produktionsverbund« sichtbar, an die Stelle des bisherigen Systems tritt eine»Amorphie im normierten Verhandlungssystem»:»Internationalisierungsstrategien entziehen so den nationalen Regelungen den Boden und untergraben historisch geformte Standards.«(Schmierl 1998 : 549 ).»Basisselbstverständlichkeiten» wie die Zugehörigkeit zu Wirtschaftsverbänden, betriebliche Identitäten etc. brechen weg. Es verschwindet das konkrete Gegenüber als Folge einer starken Ausdifferenzierung des Managements einschließlich häufiger Rotationen. Die Betriebsgrenze»verflüssigt« sich, die Erpressbarkeit der einzelnen Produktionsstätten steigt. Das Lohnkostenargument dient dazu, nationale tarifliche, arbeitsrechtliche und sozialrechtliche Standards zu schleifen. Dabei kann die Einbeziehung von Betriebsräten durchaus ambivalente Folgen für die Arbeitnehmer und die Machtstellung der Interessenvertretung der Arbeitnehmer haben, so insbesondere bei restriktiven produktions- und tarifpolitischen Entscheidungen auf Betriebsebene. Die Lohnpolitik wird zumindest in den Grenzgebieten zu Mittelosteuropa darüber hinaus durch das unmittelbar erfahrbare Lohngefälle zwischen Ost und West mitbestimmt: Tarifvertraglich ausgehandelte Löhne geraten auf westlicher Seite unter Druck und werden teilweise schlicht nicht bezahlt, regionale Tarifverträge suchen dem Rechnung zu tragen, ohne dass dadurch bislang der negative Trend gestoppt werden konnte. Über den Warenund Dienstleistungsverkehr aus diesen Wirtschaftsgebieten heraus hat diese lohnpolitische Entwicklung mittelbare Auswirkungen auch auf die Arbeits- und Entlohnungsbedingungen in anderen Gebieten der Europäischen Union. 18 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen IPG 1/2001 Die angeführten Bündnisse für Arbeit zielen keineswegs bloß auf die Entlohnung. Schwächere Anbieter innerhalb der Europäischen Union und darüber hinaus auf dem Weltmarkt schlagen Einschnitte vor, stärkere schließen auf unter der Vorgabe, zu weit reichende arbeitsrechtliche Schutzrechte und Sozialstandards behinderten die nationale Wettbewerbsfähigkeit. Es wird eine»Liberalisierung« des Arbeitsmarktes gefordert, die insbesondere darin besteht, Schutzrechte aufzuweichen und Arbeitszeitmuster zu flexibilisieren. Jedes Land innerhalb der Europäischen Union hat hier teils Vorreiterfunktion, teils anderen nachfolgend seinen»Beitrag« zur Verbesserung des jeweiligen Wirtschaftsstandorts geleistet. Dabei variieren die Anknüpfungspunkte je nach nationalen Prioritätensetzungen. Im Kern geht es aber direkt oder indirekt um eine Absenkung der Arbeitskosten. Insgesamt kommt es zu einer »neue[n] Form des nationalen ›Angebotskorporatismus‹«(Bispinck, Schulten 1999 : 183 ). Die Maßnahmen werden, neoliberalen Ideologemen folgend, als unabdingbar für die Verbesserung der Beschäftigungsbedingungen bezeichnet, überzeugende empirische Belege allerdings nicht nachgereicht. Tatsächlich verharrte die durchschnittliche Arbeitslosigkeit in der EU in den 1990 er Jahren bei über zehn Prozent, nahm das Ausmaß geringfügiger Beschäftigung zu und mutierten Normalarbeitsverhältnisse in prekäre Arbeitsverhältnisse sowie Scheinselbstständigkeit. Steuerentlastungen und Verlagerung der Steuereinkommen Das Vertragswerk von Maastricht verzichtet ausdrücklich auf eine Angleichung des Steuerrechts innerhalb der EU . Folglich suchen nun alle Staaten in Eigenregie, Steuern dort einzusparen, wo diese die nationale Wettbewerbsfähigkeit in Frage stellen bzw. in Frage zu stellen vorgeben, dafür Steuern dort einzutreiben, wo diese eher wettbewerbsneutral sind. Unisono werden in den Staaten der Gemeinschaft – auch in denen, die bislang keine »Bündnisse für Arbeit« abgeschlossen haben – die Unternehmenssteuern und Steuern auf höhere Einkommen abgesenkt. Dieses geschieht in unterschiedlicher Intensität parallel zu Entlastungen der Unternehmen bei den Sozialversicherungsbeiträgen. Umgekehrt steigen Verbrauchssteuern und damit solche auf den Umsatz. Im Ergebnis werden die Endverbraucher stärker herangezogen, während die Unternehmen und Selbständigen entlastet werden, ohne dass diesen der Nachweis innovatorischen unternehmerischen Verhaltens abverlangt würde. Mitunter werden auch Geringverdienende mit dem Ziel steuerlich entlastet, die Arbeitsaufnahme zu schlecht bezahlten Konditionen im Vergleich zum Bezug von Lohnersatzleistungen attraktiver zu gestalten. Zugleich zeichnen sich erste indirekte Auswirkungen der osteuropäischen Steuerpraxis auf Westeuropa ab. Polen etwa wies in den vergangenen Jahren zahlreiche»Sonderwirtschaftszonen« aus, in denen neu angesiedelte Unternehmen in den ersten zehn Jahren zumeist vollkommen von Abgaben befreit wurden(werden) und in den folgenden zehn Jahren nur die Hälfte der allgemeinen Sätze zu entrichten brauchen. Die Europäische Kommission hat Polen offiziell aufgefordert, diese Steuer- und Abgabenpraxis spätestens bis zum Beitritt zur EU einzustellen und die Sonderwirtschaftszonen aufzulösen. Wie immer dieses letztlich entschieden werden mag, insgesamt lässt sich der in den westlichen Ländern allgemeine Trend zur Senkung der Sätze der Einkommensund Körperschaftssteuer auch in Osteuropa verfolgen. Damit aber verstärken die Beitrittskandidaten die angebotsorientierte Steuerpolitik, während mit ihnen zugleich neue Probleme sozialer Integration und daran gekoppelter Finanztransfers auf die Union zukommen werden. Das klassische Dilemma des»Steuerstaates» dürfte so eine erhebliche Zuspitzung erfahren. Sozialpolitischer Rückzug Insbesondere die vormals regierenden Konservativen in Großbritannien und Deutschland haben bei den Verhandlungen von Maastricht der Europäischen Union größere Kompetenzen im Bereich des Sozialen verweigert. Versuche der Kommission unter ihrem Vorsitzenden Jacques Delors( 1985– 1995 ), die Kompetenzen»unter der Hand« zu erweitern, sind in der Ära seines Nachfolgers Jacques Santer( 1995–1999 ) wieder zurückgenommen worden. Sozialpolitik der EU beschränkt sich folglich auf die Ausgestaltung der Bedingungen für Wanderarbeiter innerhalb der IPG 1/2001 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen 19 Gemeinschaft, hat also einen Beitrag zur Herstellung der Mobilität von Arbeitskräften zu leisten. Insbesondere die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes in Luxemburg wacht darüber, dass nationales Sozialrecht nicht zu einem Hemmschuh für die Beweglichkeit von Arbeitskräften werden kann. Nationale Politik wendet nun einen beachtlichen Scharfsinn auf, wie man gewünschte nationale Entwicklungen so fassen kann, dass diese möglich, aber nicht durch unionsweite Inanspruchnahme unfinanzierbar werden. Komplementär zu dieser Entwicklung suchen nationale Sozialstaaten nach Wegen, die wettbewerbsbedingt geringeren Zuwachsraten bei Löhnen und Lohnnebenkosten, also die geringeren Einnahmen mit den vermehrten Ausgabenanforderungen dadurch in Einklang zu bringen, dass nationale Sicherungssysteme indirekt mit ausländischen»harmonisiert« werden. Die in Deutschland geführte Debatte über die Einführung von Karenztagen im Krankheitsfalle, die Diskussionen über Rentenniveau und Zugangsvoraussetzungen zu sozialen Leistungen, insbesondere aber Schnitte bei der Arbeitslosenversicherung zielen ebenfalls in diese Richtung, nämlich eine Absenkung der Lohnkosten und die Spreizung von Löhnen nach unten. Auch wenn bislang ein generelles Sozialdumping ausgeblieben ist, so zeigt sich doch, dass die sozialpolitischen Maßnahmen in den EU -Staaten spätestens seit den 1990 er Jahren eindeutig in Richtung Kürzung, Abbau und Privatisierung tendieren. Lässt sich in Bezug auf die Sicherungslogiken bis Anfang der 1990 er Jahre noch eine gewisse Konvergenz der sozialen Sicherungssysteme in der EU in Form einer Kombination von Lebensstandard sichernden Elementen nachzeichnen, deutet mittlerweile sogar einiges eher auf einen Rückzug der nationalen Systeme auf ihre jeweiligen Grundstrukturen hin(vgl. Benz, Schuy 1999 ). Zwar zielen viele Übereinkünfte darauf ab, die Mittel der passiven Arbeitsmarktpolitik, also der Verwaltung und Kompensation von Arbeitslosigkeit, in Maßnahmen einer aktiven Arbeitsmarktpolitik zu überführen. Insgesamt aber wurden bis zum jeweiligen Regierungswechsel in Großbritannien, Frankreich und Deutschland Ansätze einer umfassenden gesamteuropäisch aktiven Arbeitsmarktpolitik zunichte gemacht. In der Summe erweist sich die politisch gewollte Beschränkung des Ausbaus der Europäischen Union auf den Bereich Wirtschaft und Geldwertstabilität letztlich als»Katalysator für eine soziale Transformation Europas, die von konservativ-liberalen Kräften schon lange gefordert wird« (Busch 1999 : 72 ). Gerade weil die Sozialpolitik weitestgehend in nationaler Kompetenz verbleibt, wird sie, zusammen mit der Steuerpolitik, zum eigentlichen Anpassungsinstrument für angebotsorientierte Wirtschaftspolitik in entgrenzten wirtschaftlichen Räumen(Hanesch 1999 ). Die mittelund osteuropäischen Transformationsländer spielen dabei noch eine eher untergeordnete Rolle, sie haben gleichwohl bereits jetzt einen wichtigen Stellenwert: Sollte der Sozialstaat in der Zeit der Systemkonkurrenz und des Kalten Krieges gleichsam magnetisch den Osten anziehen, ist das große sozialpolitische Vakuum in den Transformationsländern ein Grund mehr, einzelne Instrumente und Institutionen des Sozialstaates»umzubauen«, damit letztendlich aber nicht die Chancen für Realinvestitionen zu verbessern, sondern vielmehr spekulatives Kapital für den»Kasino-Kapitalismus« (Strange 1986 ) zu schaffen. Mindeststandards gegen soziale Unterbietungskonkurrenz Eine Politik nationaler»Bündnisse für Arbeit« zielt – nicht zwangsweise aus ökonomischen Gründen, sondern politisch gewollt – direkt und indirekt auf eine Spreizung der Arbeits- und Entlohnungsbedingungen zwischen und innerhalb der Länder der Europäischen Union. Dagegen wird die Forderung nach einem Europäischen Bündnis für Arbeit gestellt. Grundlage dafür könnten die Sozialvorschriften des Amsterdamer EG -Vertrags von 1997 sein(Artikel 136 ff.). Als Ziel der Gemeinschaft wird dort u. a. explizit die»Bekämpfung von Ausgrenzungen« angeführt. Dem Rat wird die Kompetenz übertragen,»unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen durch Richtlinien Mindestvorschriften[zu] erlassen.«(Artikel 137 EGV-A) Die Kommission wird aufgefordert, jährlich einen Bericht an das Europäische Parlament»über den Stand der Verwirklichung der in Artikel 136 genannten Ziele sowie über die demo20 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen IPG 1/2001 graphische Lage in der Gemeinschaft« zu erstellen(Artikel 143 ). Angesichts divergierender Wirtschaftskraft, Arbeitsproduktivität und sozialer Gegebenheiten müsste sich ein derartiges Bündnis für Arbeit vor allem um die Festlegung von solchen Mindeststandards bemühen, die einerseits den nationalen und regionalen Gegebenheiten Rechnung tragen, andererseits ein Unterschreiten der in(West-) Europa möglichen sozialen Mindest-Absicherung verhindern und damit»der Gefahr deflationärer Lohnsenkungswettläufe entgegenwirken«(Heine, Herr 1999 : 547 ). Dies bezieht sich zunächst auf die Tarifpolitik. Die Ansätze einer länderübergreifenden Zusammenarbeit der Gewerkschaften auf diesem Gebiet sind bislang rudimentär geblieben, aber vorhanden. So gibt es insbesondere im Bereich der Metall verarbeitenden Industrie erste gemeinschaftliche Tarifkommissionen zwischen belgischen, niederländischen und deutschen Gewerkschaften, die nach gemeinsamen Verteilungsgrundsätzen zu handeln beginnen. Unter Zugrundelegung des Grundsatzes: Reallohnsicherung, Beteiligung am Produktivitätsfortschritt und Umverteilung ungerechtfertigt hoher Kapitaleinkommen sollen grenzüberschreitend zumindest die nationalen Verteilungsspielräume besser genutzt werden. Auch werden ausländische Gewerkschafter in nationale Tarifkommissionen einbezogen, um genauere Informationen über dortige Verteilungsstrategien zu bekommen. Diese Strategie und gemeinsame Aktionen könnten bewirken, dass die Arbeitnehmervertretungen und ihre Klientel sich künftig geschlossener und wirkungsvoller gegen die zweifelhafte Verlockung eines Unterbietungswettlaufes und für die soziale Dimension Europas einsetzen. Da gemeinsame, europaweite Tarifrunden in absehbarer Zeit nicht realistisch und auch nicht sinnvoll sind, wird aus gewerkschaftlichen Kreisen vorgeschlagen, das in Deutschland bewährte Prozedere zu übernehmen, wonach jeweils ein bedeutendes Tarifgebiet bzw. eine zentrale Branche mit Lohnforderungen und Tarifabschlüssen Eckdaten erstreitet, die dann unter Zugrundelegung unterschiedlicher Indikatoren auf die anderen Regionen und Branchen umgesetzt werden könnten. Von den 15 Mitgliedsstaaten der EU haben bislang nur sieben Staaten garantierte Mindestlöhne. Darüber hinaus suchen allerdings einzelne Tarifgebiete und Regionen dann nach vergleichbaren Lösungen, wenn etwa nationale tarifvertragliche Vereinbarungen durch die Entsendung von Arbeitskräften aus anderen EU -Ländern unterlaufen werden können. In Deutschland ist beispielsweise mit dem Entsendegesetz von 1996 erreicht worden, dass ausländische Arbeitgeber des Baugewerbes ihre Beschäftigten nicht zu Arbeitsbedingungen auf Baustellen einsetzen dürfen, die die zwischen den deutschen Tarifparteien ausgehandelten Mindeststandards unterlaufen(vgl. Bäcker u. a. 2000 , Band 1 : 280 ). Angesichts der gerade an diesem Punkt sehr kontroversen Positionen dürfte eine gesamteuropäische Harmonisierung jedoch nur sehr schwer möglich sein. Damit gewinnen die nationalen Mindestsicherungssysteme und deren Angleichung ein umso größeres Gewicht. Richard Hauser hat in zwingender Weise die Notwendigkeit nationaler Mindeststandards und deren soziale Ausgestaltung begründet und angemahnt(Hauser 1995 ). In ihrem Bericht von 1999 über die Umsetzung der Empfehlung 92/411/ EWG vom 24 . Juni 1992 dagegen konstatiert die Kommission insgesamt zwar eine »gewisse Annäherung zwischen den nationalen Mindesteinkommensregelungen hinsichtlich des Anwendungsbereiches und der Anspruchsvoraussetzungen«(Kommission 98/744 vom 25.1.1999 : 23 ), daneben stellt sie aber nach wie vor erhebliche Unterschiede fest. Dabei verfolgte die Europäische Kommission unter Jacques Delors gerade das Ziel, über einheitliche Mindeststandards bei der sozialen Sicherung eine Untergrenze im sozialen Bereich zu schaffen, gleichzeitig aber nationale Ausdifferenzierungen entsprechend der Arbeitsproduktivität und nationalen Prioritätensetzungen nach oben zuzulassen. Indem die Kommission eine generelle Umstellung der unterschiedlichen sozialrechtlichen Systeme zu umgehen suchte, verband sie das Prinzip europaweit abgestimmter Mindestsicherung mit den national differierenden allgemeinen Sicherungssystemen. Empirische Beobachtungen verweisen schon jetzt auf einen sehr engen Zusammenhang zwischen dem wirtschaftlichen Entwicklungsniveau – gemessen am Bruttoinlandsprodukt – und den Sozialleistungsquoten in den einzelnen EU -Staaten. Hierauf fußen Überlegungen zu einer stärkeren Bindung nationaler Sicherungssysteme an Standards, die einen Unterbietungswettbewerb verhindern. Denn dieses könnte»den IntegrationsproIPG 1/2001 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen 21 zess politisch gefährden, da nicht lediglich die Gemeinschaft, sondern auch der Euro ein erhebliches Legitimations- und Akzeptanzdefizit verzeichnen.« Da die Sozialkosten neben den Lohnstückkosten und den Unternehmenssteuern als Wettbewerbsvariable dort entscheidend sind, wo der Wechselkurs als Anpassungsvariable mit der gemeinsamen Währung ausgefallen ist, besteht die Gefahr, dass sich die leistungsfähigeren Sozialstaaten lediglich nach unten ausrichten, ohne dass etwa die schlechter ausgestatteten gefördert werden. Das Modell der sogenannten»Europäischen Sozialschlange« versucht, auf der Grundlage einiger Parameter das Niveau und Ausmaß des Sozialschutzes der einzelnen Länder unter Berücksichtigung des Anteils der Sozialleistungen am Bruttoinlandsprodukt festzulegen. In einer zweiten Phase sollen»Konvergenz und Divergenz jedes Mitgliedstaats im Verhältnis zum Gemeinschaftsdurchschnitt gemessen« werden. Ein festgelegtes Abstimmungsverfahren soll ein zu weites Auseinanderdriften verhindern, wobei Elemente eines solidarischen Ausgleichs der besonders starken Sozialstaaten zu Gunsten der leistungsschwächeren vorgesehen sind. Dieses Modell wurde bereits in einer Machbarkeits- und Verlässlichkeitsstudie konkretisiert(Kowalsky 1999 : 347 ff.). Klaus Busch hat dieses Modell dahingehend modifiziert, dass die Union einen Korridor festlegt, innerhalb dessen sich nationale Sozialausgaben in Relation zur nationalen Wirtschaftsleistung entwickeln sollen. Indem hier von der Leistungsfähigkeit vergleichbare Staaten in Beziehung gesetzt werden und diesen dann entsprechende Bandbreiten beim sozialen Schutz vorgegeben werden, könne Sozialdumping verhindert, zugleich vermieden werden, dass schwächere Volkswirtschaften überfordert werden(vgl. Busch 1998 ). Beide Modelle suchen in unterschiedlicher Weise eine Antwort, wie die geschichtlich, von der Finanzierung und vom Leistungsumfang so stark differierenden nationalen Sicherungssysteme einmal in ihrer Vielfalt erhalten, zugleich vor einem gegenseitigen Unterbietungswettbewerb bewahrt werden können. Die Suche nach Mindeststandards und Abstimmungsformen zwischen den unterschiedlichen Sicherungssystemen müsste zumindest systematisch und mittelfristig auch auf den ostmitteleuropäischen und ggf. auf den osteuropäischen Raum ausgerichtet sein, weil nur so die beachtliche Divergenz der Lebensbedingungen aufgefangen werden könnte. Im Prinzip geht es um die Frage, wie die sozialen Konfliktlagen in Europa so gestaltet werden können, dass die Rahmenbedingungen für ein erfolgreiches Wirtschaften bestehen bleiben! Neben Regelungen im Bereich der Löhne und der sozialen Sicherung bedarf es dabei auch erster Schritte hin zur Vereinheitlichung im Steuersystem. Die Verhinderung der Harmonisierung dieses Politikbereiches auf europäischer Ebene bleibt einer der schwer wiegendsten Misserfolge der EU Politik. Ohne die angestrebten Mindestsätze wird es aber kein Ende(zumindest des innereuropäischen) Steuersenkungswettlaufes geben. Denn zum einen sollen diese Steuern insgesamt nicht auf ein Niveau fallen, wo notwendige Investitionen der öffentlichen Hände unterbleiben müssen, zum anderen bedarf der fortschreitende Übergang von beitragsfinanzierten zu steuerfinanzierten Sozialversicherungssystemen stabiler Steuereinnahmen. Einerseits erzeugt die ökonomische Internationalisierung immer stärkere soziale Risiken und erhöht so den Bedarf an öffentlichen Mitteln zu deren Abfederung, andererseits engt sie auf Grund ihrer neoliberalen Grundausrichtung den Spielraum für die Bereitstellung dieser Mittel immer stärker ein (Huster 1999 : 74 ). Damit einher geht ein wachsender Widerspruch zwischen allgemeiner Wohlstandsmehrung und zunehmender sozialer Ausgrenzung(Huster 1996 ). Dieser Widerspruch wird in Europa bislang nicht politisch aufgegriffen. Die EU folgt bis heute einer wirtschaftspolitischen Weichenstellung, die noch aus der Ära konservativ-marktliberal dominierter Strukturen in den 1980 er und 1990 er Jahren herrührt und bislang trotz politischer Veränderungen in wichtigen Mitgliedsstaaten nicht ernsthaft in Frage gestellt worden ist. Osterweiterung der EU: Entgrenzung ohne Stabilisierung Die Antwort der EU und auch der osteuropäischen Reformstaaten auf die aktuellen – vor allem militärischen – Krisenerscheinungen in Europa besteht in der übereinstimmenden Forderung nach einer möglichst raschen quantitativen und qualitativen Erweiterung der Europäischen Union. 22 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen IPG 1/2001 Entgegen den sehr vorsichtigen Tendenzen in den 1950 er und 1960 er Jahren, supranationale wirtschaftliche Strukturen aufzubauen und Widerstände in den Nationalstaaten zu überwinden, erlebt man derzeit eher einen Dammbruch hin zu einer immer größer werdenden Europäischen Union, und damit zu einer erfolgreichen Abrundung des»erfolgreichste[n] Friedensprojekt[s] dieses Jahrhunderts«(Christoph Zöpel in der Frankfurter Rundschau vom 3.12.1999 , Seite 2 ). Gerade die Konflikte auf dem Balkan haben die westeuropäische Politik darin verstärkt, die östlichen Reformstaaten nicht sich selbst zu überlassen, sondern ihren Weg in die westlich-kapitalistischen Austauschprozesse politisch zu begleiten. Gleichzeitig arbeiten Regierungskommissionen und Arbeitskreise an Vorschlägen für einen qualitativen, demokratischen und auf gemeinsamen Grundrechtsnormen basierenden Ausbau der Institutionen der Europäischen Union. Die Politik einer zunehmenden Entgrenzung der Europäischen Union unterliegt jedoch – trotz aller gegenteiliger Behauptungen – vor allem zwei Antinomien: ̈ Es gibt einen immanenten Widerspruch zwischen quantitativem und qualitativem Ausbau der Union. Wenn nämlich die derzeitigen(west-) europäischen Staaten qualitativ etwa auch über demokratische Binnenstrukturen, Grundrechtsnormen und gemeinsame Politikfelder miteinander verbunden werden sollen, können die osteuropäischen Länder auf Grund ihres Entwicklungsstandes nicht umstandslos in diesen Prozess einbezogen werden. Dabei weisen schon die Beitrittskriterien von Kopenhagen zwei Gravamina auf, nämlich einmal den Verzicht auf soziale Perspektiven und zum anderen den auf partizipative Elemente. Auch wurde der Beschluss, die Union zu erweitern, zeitlich von einer Reform ihrer Institutionen gelöst. Nunmehr sollen offensichtlich selbst diese Kriterien politisch aufgeweicht werden, einmal weil die Ergebnisse der bisherigen Anpassungsleistungen der Beitrittskandidaten nicht den Erwartungen entsprechen, zum anderen weil einzelne westeuropäische Länder aus unterschiedlichen Gründen besondere Loyalitäten zu bestimmten Beitrittskandidaten geltend machen und bei der Beitrittsentscheidung berücksichtigt sehen wollen. Gleichzeitig wird die Reform der Europäischen Union und ihrer Entscheidungsstrukturen minimalisiert. Das heißt, die quantitative Ausweitung nach Osten tritt in Widerspruch zu einer qualitativen mit dem Ergebnis, dass vermutlich weder die gewünschte politische Stabilisierung in den Transformationsländern erreicht noch die Politik der EU in angemessener Weise demokratisch fundiert ist sowie den erweiterten Aufgaben gerecht wird. ̈ Selbst wenn neue supranationale Entscheidungsebenen geschaffen werden könnten, ist die Standortkonkurrenz zwischen den Regionen, den unterschiedlichen Anbietern und letztlich den einzelnen Arbeitsplätzen unter sonst gleich bleibenden Bedingungen nicht aufhebbar (Habermas 1998 : 817 ). Hier bedürfte es sehr weit gehender Einschnitte in nationale Regelungskompetenzen, um zumindest in einem begrenzten europäischen Sozialraum wieder vergleichbare Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Doch gerade dieses haben die dominierenden politischen Kräfte in vielen Staaten der EU bislang nachhaltig – aus Standortgründen – verhindert. Die doppelte Transformation in Europa wurde fest an eine neoliberale Wirtschaftsreform gekoppelt, so als hätte es dazu keine Alternative gegeben. Unter Hinweis auf vermeintliche Zwänge einer sich globalisierenden Ökonomie wurde in der EU interessegeleitet der Um- und Abbau nationaler Sozialstaatlichkeit betrieben, obwohl die westeuropäische Wirtschaft sehr viel stärker westeuropäisch denn global ausgerichtet ist(Boeckh, Huster 1998 ). Nicht nur in Osteuropa gab es gleichzeitig eine wirtschaftliche und eine politische Transformation, sondern auch in Westeuropa. Denn dort haben sich Zielsetzung und Durchsetzungsformen des Nationalstaats unmerklich, aber wirksam verändert und damit das von Fritz W. Scharpf treffend charakterisierte Dilemma verschärft:»Die Kapazitäten der Union, eigene Politiken zu verwirklichen, sind nicht annähernd in derselben Weise gestärkt worden, wie sie auf der Ebene der Mitgliedstaaten abgenommen haben« ( 1994 : 220 ). Entwickelte Sozialstaaten mutieren zu»Wettbewerbsstaaten«(Wolfgang Streek), auf dem Gebiet der Bearbeitung sozialer Problemlagen sich»verschlankend«, auf dem Gebiet der Stärkung gewichtiger Wirtschaftsanbieter dagegen kräftig an Bedeutung gewinnend. IPG 1/2001 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen 23 Systematische Zusammenhänge zwischen Sozialstaat und Kapitalismus werden beiseite geschoben. Dabei ist die insbesondere von Hermann Heller( 1929 ) herausgestellte Bedeutung des Sozialstaats für die Integration einer inhomogenen Gesellschaft mit dem Niedergang sich realsozialistisch nennender Länder nicht nur nicht obsolet, sondern wichtiger denn je geworden. Ein weiteres Problem ist die Überwindung des Entwicklungs- und Wohlstandsgefälles zwischen Ost- und Westeuropa. Setzt die EU ihre derzeitige Strategie fort, werden die osteuropäischen Transformationsländer mit hoher Wahrscheinlichkeit die Erfahrungen machen, die viele sogenannte Entwicklungsländer gemacht haben, nämlich dass es ihnen auch nicht ansatzweise möglich ist, in den Kreis der wohlhabenden Wirtschaftsnationen aufzusteigen. Damit aber wird das Potenzial der Verlierer auch in Westeuropa massiv verstärkt. Es zerfallen soziale Strukturen,»auf deren Funktionieren sie[die bisherigen Wohlstandsgesellschaften] zwingend angewiesen sind. Gegen die Zerstörungskraft, die von der Radikalisierung einer wachsenden Minderheit von deklassierten und ausgegrenzten Menschen ausgeht, wissen Märkte und Multis aber keine Antwort.« (Martin, Schumann 1997 : 223 ; vgl. Habermas 1998 : 811 ) Ralf Dahrendorfs Diktum»Der Polizeistaat kommt über die Arbeitslosigkeit« könnte wieder Gültigkeit erlangen(Dahrendorf 1996 : 7 ). Eine Alternative zu diesem Szenario könnte darin liegen, dass im östlichen Europa zunächst regionale Wirtschaftsgemeinschaften gebildet werden, etwa die Baltische Wirtschaftsgemeinschaft, die Ostmitteleuropäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Südosteuropäische Wirtschaftsgemeinschaft, die untereinander und mit der Europäischen Union in festen vertraglichen Beziehungen stehen. Dabei müsste es auch schon einen innereuropäischen Finanzausgleich geben. Der Vorteil dieses Konzepts bestünde darin, die qualitative Entwicklung der EU nicht von ihrer quantitativen Ausweitung abhängig zu machen, zugleich den Beitrittsländern Spielraum für nachholende Entwicklungen zu lassen. Europa ist ein zu weiter Begriff, als dass er operationabel ist: Eine Grenzziehung ist notwendig. Doch welche politische Instanz tritt an die Stelle des vormaligen Nationalstaates und ist in der Lage, »jene grundlegende Solidarität zu mobilisieren, derer es zur Stabilisierung der massiven sozialpolitischen Umverteilungsvorgänge bedarf.(FranzXaver Kaufmann 1997 : 152 f.) Solidarität lässt sich nur innerhalb von Grenzen organisieren, erst recht dann, wenn diese Solidarität über Grenzen hinausreichen soll, wie es das skizzierte Modell eines Europas der regionalen Verbünde impliziert. Was aber wird zum Kriterium für Europa? Das jeweilige nationale Interesse westeuropäischer Staaten? Die Geographie? Ein bestehendes oder herzustellendes Wertesystem? Ein Verfassungssystem? Egbert Jahn ist zuzustimmen, dass der»eigentliche Umbruch Europas(...) nicht 1989/90 stattgefunden[hat]. Er steht uns noch bevor.«(in: Frankfurter Rundschau 15.05.1997 : 12 ) Es drängt sich derzeit der Eindruck auf, dass die westeuropäischen Staaten in Ostmitteleuropa eigentlich nicht viel anderes tun, als was die Sowjetunion nach 1945 ihrerseits durchgesetzt hat, die Bildung eines cordon sanitaire ihnen wohlgesonnener, von ihnen letztlich abhängiger Staaten. Es werden keine Konzepte für die Lösung der binnenpolitischen Probleme der Beitrittskandidaten entwickelt, auch existieren keine Vorstellungen von der gesamten europäischen Architektur, geschweige denn, dass darüber mit den Reststaaten ein Konsens gesucht wird. Ein Europa der transnationalen Regionen, ineinander greifender Ringe und Kreise und der unterschiedlichen Geschwindigkeiten bei gemeinsamen Normen und Grundwerten, zu denen auch soziale Grundrechte gehören müssen(Marshall 1992 ): Dies könnte ein Modell sein, vorausgesetzt, es wird ausgestaltet, öffentlich diskutiert und auch als Chance für diejenigen begriffen, die derzeit noch abseits stehen. Europa ist kein homogenes Gebilde. Aber in diesem Europa ist von sehr vielen Ländern in Ost und West die Erfahrung gemacht worden, dass Demokratie einer sozialen Untermauerung bedarf. Deshalb kann dieses Europa nur dann ein demokratisches Europa sein, wenn neben dem kulturellen und dem politischen auch der Sozialraum gestaltet wird. Dieses ist kein Widerspruch zu bestehenden Konzepten, aber eine notwendige Relativierung. ̇ 24 Benjamin Benz/Jürgen Boeckh/Ernst-Ulrich Huster, Der neue Sozialraum Europa: Entwicklungstendenzen und Gestaltungsoptionen IPG 1/2001 Literatur Bäcker, Gerhard, Bispinck, Reinhard, Hofemann, Klaus, Naegele, Gerhard( 2000 ): Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland, Band 1 und Band 2 , Wiesbaden Benz, Benjamin, Schuy, Joachim( 1999 ): Soziale Sicherung im Prozess der wirtschaftlichen Integration Westeuropas – Ein Vergleich der Mindestsicherung und der Alterssicherungssysteme in den Ländern der Europäischen Union, Bestandsaufnahme, Zuordnung und Perspektiven, hg. von Ernst-Ulrich Huster, FESA – Transfer Nr. 6 , Bochum Benz, Benjamin, Boeckh, Jürgen, Huster, Ernst-Ulrich ( 2000 ): Sozialraum Europa. 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Die Zukunft der Europäischen Union in der neuen Weltpolitik E ine Dekade nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes wird deutlich, dass die internationale Politik sich tief greifend verändern, vielleicht neu erfinden muss, um den neuen Anforderungen der vernetzten Weltwirtschaft und-gesellschaft gerecht zu werden. Drei Problemkonstellationen veranschaulichen die globale Gemengelage: ̈ Die Verwerfungen der Asienkrise, das Scheitern der WTO -Verhandlungen in Seattle und der MAI Initiative der OECD , die fortbestehenden Volatilitäten auf den globalen Finanzmärkten, unzureichende Initiativen zur sozialen und ökologischen Flankierung der Weltwirtschaft sowie die ökonomische Marginalisierung ganzer Weltregionen in der globalen Ökonomie zeigen, dass es an einem tragfähigen Ordnungsrahmen für die Weltwirtschaft mangelt(Altvater 2000 ). In einer hochgradig interdependenten globalen Ökonomie ist dies eine alarmierende Feststellung. Es mangelt an politischem Willen und »global leadership« um die drängenden Probleme anzugehen. Fred Bergsten bringt die Situation auf den Punkt: Die wirtschaftspolitisch Verantwortlichen(in den USA und in der EU ) »react on an ad hoc basis to virtually every problem that arises while failing to anticipate readily foreseeable obstacles«(Bergsten 1999 , 23 ).»... the gulf between policy requirements and operating reality is enormous«(Bergsten 1999 , 21 ). ̈ Viele globale Probleme überfordern die Nationalstaaten. Diese Einsicht ist mittlerweile im politischen Tagesgeschäft angekommen. Begriffe wie»Global Governance« oder»Weltinnenpolitik« finden sukzessive Eingang in politische Diskurse und Parteiprogramme. Doch auch für die Weltpolitik gilt, was Bergsten für die Weltwirtschaftspolitik feststellt: Die wachsende politische Sensibilität für die neuen Herausforderungen hat sich noch längst nicht in institutionellen Innovationen, politischen Prioritätensetzungen und realen Investitionen zur globalen Problemlösung niedergeschlagen(Fues / Hamm 2001 ). ̈ Wir leben in einer zunehmend multipolaren Welt, die angesichts weltumspannender Probleme auf internationale Kooperation und»global governance« angewiesen ist. Doch die einzig verbliebene Supermacht USA orientiert sich, worauf Samuel Huntington zu Recht kritisch hinweist, immer öfter an einem»global unilateralism« und dem Konzept des»benevolent hegemon«,»acting as if this were a unipolar world«(Huntington 1999 , 40 ). Die Weigerung der USA , die neuen weltpolitischen Realitäten wahrzunehmen, ihre Vormachtstellung einzuschränken und globale Kooperation zu lernen, koinzidiert bisher mit der Unfähigkeit der Europäischen Union(und anderer weltpolitischer Akteure), den USA eine vergleichbar starke Macht zur Seite zu stellen und weltpolitische Initiative und Verantwortung zu übernehmen(Müller 2000 ). Dies ist der Hintergrund, vor dem im Folgenden die Zukunft der europäischen Außenpolitik diskutiert werden soll. Europäische Außenpolitik zwischen Aufbruch und Orientierungslosigkeit Die Europäische Union beginnt sich seit Mitte der 1990 er Jahre sukzessive als außenpolitischer Akteur zu konstituieren. Die Handlungsunfähigkeit der EU im ehemaligen Jugoslawien im Verlauf der 1990 er Jahre, die militärische, logistische und propagandistische Übermacht der USA gegenüber ihren Verbündeten, die im Kosovo-Krieg sichtbar wurde, die Verärgerung der Europäer über zunehmende Alleingänge der Supermacht USA in zentralen weltpolitischen Fragen oder auch der Streit innerhalb der EU sowie zwischen dieser und den USA um die Neubesetzung des Chefsessels des IWF 26 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik IPG 1/2001 im Frühjahr 2000 lösen endlich Debatten um die Rolle der EU auf weltpolitischer Bühne aus. Hinzu kommt, dass die europäische Währungsunion die EU de facto in eine Weltwährungsmacht transformiert und die politische Vereinigung der EU Staaten beschleunigt hat. Nach und nach setzt sich in den Euroländern die Erkenntnis durch, dass kein europäischer Nationalstaat im Alleingang in der vernetzten Welt international handlungsund durchsetzungsfähig sein kann. Nur eine Bündelung der Kräfte verspricht außenpolitisches Gewicht. Es bleibt nicht beim Dialog – die EU schafft auch neue Fakten in ihrer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik: Mit Javier Solana ist endlich ein»Mister GASP « berufen, die Anstrengungen zum Aufbau gemeinsamer militärischer Kapazitäten gewinnen ungewöhnlich rasch Konturen( ESVP ), auch wenn der Aufbau einer europäischen Armee noch Zukunftsmusik zu sein scheint. Im Rahmen des Balkan-Stabilitätspaktes richtet sich die EU auf ein langfristiges Engagement in dieser europäischen Krisenregion ein und bemüht sich zu zeigen, dass sie in der Lage ist, in ihrem unmittelbaren Umfeld – im Verbund mit UNO und NATO – für Stabilität, Wiederaufbau, vielleicht sogar Demokratisierung zu sorgen. Obwohl sich in der Außenpolitik der EU einiges bewegt, ergibt sich daraus noch kein Gesamtpanorama, keine klare Sicht auf zukünftige globale Herausforderungen, keine Prioritäten, keine erkennbaren Kurz- und Langfristziele, keine Richtung, kein abgeklärtes Selbstverständnis von der eigenen Rolle in der Welt des 21. Jahrhunderts. Die Agenda entsteht eher aus Reaktionen auf aktuelle Krisen(gestern Osttimor, heute der Balkan, morgen Subsahara-Afrika?) und bleibt bisher ohne Langfristperspektive. Die aktuelle GASP -Diskussion wird zudem durch den»Kosovo-Faktor« überdeterminiert und militärisch eng geführt. Die Frage nach Legitimität, Reichweite und Grenzen humanitärer Interventionen zum Schutz der Menschenrechte sowie militärischen Kapazitäten der EU zu deren Durchsetzung sind sicher ein wichtiges Thema der internationalen Politik. Der GASP -Prozess müsste sich jedoch der gesamten Breite der weltpolitischen Herausforderungen des neuen Jahrhunderts stellen, die sich aus der Globalisierung ergeben. Noch denken die handlungsmächtigen Akteure der EU nicht in weltpolitischen und globalen Kategorien. Es mangelt an ordnenden Ideen, einem Leitbild oder zumindest Leitfragen für die außenund weltpolitischen Such- und Lernprozesse der EU : Hat die EU ein Bild von den wesentlichen Herausforderungen der Globalisierung, den neuen Kräftefeldern der Weltpolitik und Kernelementen einer politischen Ordnung für die Welt des 21 . Jahrhunderts? Hat sie die personellen und institutionellen Kapazitäten dazu, in eine solche Richtung systematisch Fragen zu formulieren und Antworten zu finden? Mit welchen Themen, Normen und Visionen will die EU zukünftig weltweit identifiziert werden? Welche Rolle will die EU in der Weltpolitik der kommenden Dekaden spielen? Was sind ihre strategischen Interessen und wie gedenkt sie diese durchzusetzen? Welche Partner sind für eine aktivere Weltpolitik der EU von besonderer Bedeutung? In welche Richtung sollen die transatlantischen Beziehungen mit den USA weiterentwickelt werden? Während die Protagonisten der GASP vor allem damit beschäftigt sind, sich selbst und die Skeptiker von der Sinnhaftigkeit einer sukzessiven Vergemeinschaftung der Außenpolitik zu überzeugen und daher ihr Augenmerk auf das kurzfristig Machbare konzentrieren müssen, sind drei wirksame Bremssysteme sichtbar, die die Kräfte zur Durchsetzung einer handlungsfähigen europäischen Außenpolitik unterminieren könnten. ̈ Der erste Bremsmechanismus entwickelt sich aus dem Zusammenwirken derjenigen, die – mit einer gewissen Selbstzufriedenheit – nach dem schwierigen und erfolgreichen Projekt der Währungsunion nun zunächst das Erreichte stabilisieren wollen, sowie denjenigen, denen die Vergemeinschaftung sowieso zu weit geht und die vor weiteren Experimenten warnen. Beide Gruppen mahnen eine»Atempause« an und warnen vor neuen EU -Großprojekten. ̈ Eine zweite Bremsspur droht durch die anstehenden und aus vielen Gründen wichtigen Erweiterungsrunden zu entstehen, die ohne Zweifel viel Kraft, Konzentration und Geld kosten werden und schwierige institutionelle Reformen der EU notwendig machen. Diese Entwicklung könnte dazu führen, dass sich die EU weiterhin vor allem mit sich selbst und ihrem immer komplexeren Innenleben beschäftigt. ̈ Die dritte Bremswirkung entsteht aus den allgegenwärtigen Selbstzweifeln an der eigenen gloIPG 1/2001 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik 27 balen Handlungsfähigkeit, die sich nicht zuletzt in den Studien und Publikationen vieler Europa-Experten finden: Die außenpolitischen Streitereien zwischen den EU -Staaten, die zum Beispiel im Bosnien-Konflikt sichtbar wurden; die militärische Schwäche der EU ; die langatmigen Entscheidungsfindungsprozesse; die Intransparenz von Kompetenzstrukturen; die in der Regel reaktive Rolle der EU in der internationalen Politik; das Fehlen konzeptioneller Beiträge Europas zu Kernfragen der Weltpolitik; all dies sind hinlänglich beschriebene Faktoren, die in der Eigen- wie in der Fremdwahrnehmung Zweifel an der außenpolitischen Kompetenz und dem Handlungswillen der EU nähren. Die Gretchenfrage: Will Europa Weltmacht werden? Die EU scheint nicht imstande und nicht willens zu sein, auf der neuen Bühne der Weltpolitik eine Rolle als»global player« einzunehmen. Da klingt es beinahe schon optimistisch, wenn Eberhard Rhein( 1998 , 336 ) im European Foreign Affairs Review schreibt:»It is likely that the future Europe will be forced to involve itself in world affairs with an intensity that few observers dare to envisage today.«(Hervorhebung D.M.) Doch die Zukunft hat längst begonnen; zu Beginn des 21. Jahrhunderts findet Weltpolitik im Zeitraffer statt. Es steht zu befürchten, dass die Welt keine Rücksicht auf die Befindlichkeiten und Überforderungen der EU nehmen wird. Der Zusammenbruch der sozialistischen Länder sowie die Beschleunigung der Globalisierung hat die alte Weltordnung hinweggefegt. Nun werden bestehende internationale Ordnungsrahmen umgebaut und neue Strukturen, Kraftfelder, Allianzen, inter- und supranationale Organisationen und Regelungsmechanismen entstehen. Ein»window of opportunity« zur Gestaltung des Globalisierungsprozesses, des zukünftigen internationalen Systems, der neuen Weltwirtschaft und den Grundmustern einer»GlobalGovernance«-Architektur öffnet sich. Die Weichenstellungen für das 21. Jahrhundert werden heute und nicht in ferner Zukunft vorgenommen: Wer zu spät kommt, den straft die Geschichte – er hat sich an die Regeln der Architekten der ersten Stunde anzupassen. Charles A. Kupchan( 1999 , 20 ) vom US -amerikanischen Council on Foreign Relations stellt zu Recht fest:»The coming decade represents a unique window of opportunity; the United States should plan for the future(of foreign policy and of changing global landscape) while it still enjoys preponderance, and not wait until the diffusion of power has already made international politics more competitive and unpredictable.« Die EU muss also in den kommenden Jahren einen Quantensprung vollziehen, der großen politischen Willen, konzeptionelle Kraft und Reformfähigkeit voraussetzt: Sie muss die Erweiterung der Union bewältigen, die Vertiefung der Integration und innere Reformen in Richtung politischer Union vorantreiben und zugleich Handlungsfähigkeit als»global player« aufbauen. Gelingt dieser Dreisprung nicht, wird die EU zu einem Objekt der neuen Weltpolitik ohne Einfluss auf die Dynamiken der Globalisierung, die das 21 . Jahrhundert entscheidend prägen werden. Und die Globalisierung findet nicht etwa»draußen in der Welt« statt. Sie greift tief in die Entwicklungen von Regionen und Nationen hinein und ist durch nationale Regierungen im Alleingang nicht mehr beherrschbar. Die Frage lautet also: Will die EU weltweit mitgestalten und Verantwortung übernehmen, eine aktive und konstruktive Rolle in einer globalisierten Welt spielen, oder will sie zu einer passiven, reaktiven und tendenziell sich abschließenden Notgemeinschaft zur Bewältigung komplexer Globalisierungsfolgen(einer Festung Europa) mutieren und sich in einem»luxuriösen Protektorat« mit»großzügiger Mitbestimmung« unter US -amerikanischer Führung einrichten?(Bahr 1998 , 36 f.) Die EU steht also vor der weit reichenden Entscheidung, ob sie Weltmacht werden will. Erst wenn diese Gretchenfrage beantwortet ist, stellen sich die Fragen nach konkreten Wegen, Instrumenten, der Reichweite und den Grenzen einer kooperationsorientierten Weltmacht EU . Globalisierung verändert die Grundmuster der Weltpolitik »Weltmacht«, das klingt nach weltweiter Militärpräsenz, egoistischer Durchsetzung nationaler Interessen zur eigenen Wohlstandssteigerung, Sicherung von Einflusssphären,»indispensable nation«, Hegemonie oder – positiv gewendet –»In28 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik IPG 1/2001 terventionsmacht,(die) draußen in der Welt Frieden stiftet«(Ischinger 1998 ). Doch diese Assoziationen bleiben der Weltpolitik des 19. und 20. Jahrhunderts verhaftet, in der militärisch zu lösende Sicherheitsprobleme und militärisch flankierte Machtpolitik von Nationalstaaten im Zentrum der Weltpolitik standen. Die Globalisierung schafft eine Neue Welt, die durch immer stärkere Vernetzung, wechselseitige Verwundbarkeiten, Interdependenzen, grenzüberschreitende und globale Problemlagen und geteilte Souveränitäten charakterisiert ist. Nahezu jedes Politikfeld besitzt zu Beginn des 21. Jahrhunderts grenzüberschreitende oder gar globale Dimensionen. Die Reichweite»nationaler« Wirtschafts-, Sozial-, Umwelt-, Energie-, Technologie-, Verbraucherschutz- oder Sicherheitspolitik wird in der Epoche des Globalismus immer kürzer. Die Grenzen zwischen Innenund Außenpolitik werden fließend(Messner 2000 ). Die Souveränität der Nationalstaaten erodiert, der Primat der Politik und politische Handlungsfähigkeit sind zukünftig immer stärker von grenzüberschreitender und globaler Kooperation abhängig. Weltpolitik und Weltmacht müssen unter diesen Bedingungen neu buchstabiert werden. Die Weltpolitik des 21. Jahrhunderts wird zwar auch klassische Sicherheitspolitik, ökonomisch basierte Interessenpolitik und stabilitätsschaffende Friedenspolitik sein – vor allem aber wird sie zur Gestaltung und institutionellen Einbettung der janusköpfigen Globalisierung beitragen müssen. In einer Welt, in der Ökonomie, Kommunikation, Wissensproduktion und nicht zuletzt die natürliche Umwelt globale Dimensionen besitzen und eine zunehmende Zahl von Problemen grenzüberschreitend sind, wird Weltpolitik zu einer Art Weltinnenpolitik werden müssen(Habermas 1998 , Haass 1999 , Messner / Nuscheler 1999 ). Dieser neue globale Referenzrahmen erfordert einen neuen Typus von Außenpolitik, einen neuen Typus von Weltmacht und die Entwicklung einer kooperativen»Global-Governance«-Architektur. Weltmacht im 21. Jahrhundert sein zu wollen, heißt, sich an den globalen Prozessen und ihrer Gestaltung aktiv zu beteiligen. Die Frage nach der Weltmacht stellt sich daher auch nicht nur der EU , sondern auch anderen»Weltmächten im Wartestand« wie Japan, China, Indien, dem MERCOSUR . Die alte Weltpolitik: Komplexe Interdependenzen und Abwehr der Einmischung in»innere Angelegenheiten« Die Staaten sind schon lange ökonomisch, politisch, sozial und militärisch miteinander vernetzt. In den siebziger Jahren wurde das Phänomen der »komplexen Interdependenz« zwischen formal unabhängigen Staaten diskutiert. Die komplexe Interdependenz bedroht die externe Souveränität der Staaten. Das Konzept der externen Souveränität beschreibt das Verhältnis zwischen Staaten in einem internationalen System, das keine Zentralinstanz und kein Machtmonopol kennt und daher durch Anarchie gekennzeichnet ist. Staaten sind in diesem Kontext darauf ausgerichtet, ihre externe Souveränität so weit wie möglich zu wahren und für ihre Sicherheit zu sorgen. Externe Souveränität wahren heißt, externe Einmischung in interne Angelegenheiten(z. B. durch militärischen Druck, kulturelle»Überfremdung«, aggressive Exportförderung anderer Staaten) so weit wie möglich auszuschließen. Diskutiert wurden also vor allem »externe Schocks« für nationale Gesellschaften, die durch zwischenstaatliche Beziehungen verringert oder moderiert werden sollten. In der realistischen und im Kern auch der neorealistischen Konzeption internationaler Politik (Waltz 1979 ) werden»nationale Interessen« und das Verhalten der Nationalstaaten aus der anarchischen Struktur des Internationalen Systems abgeleitet. Diese führt zu Wettbewerb und Konflikthaftigkeit in den zwischenstaatlichen Beziehungen und begrenzt strukturell die Kooperationsfähigkeit der Staaten sowie die Chance, gemeinsame Interessen zu erkennen. Im Ergebnis können die Staaten ihre externe Souveränität nur durch»adversarial competition«(Reinicke 1998 , 61 ) verteidigen. Auch in der liberalen Konzeption(Oye 1986 ; Czempiel 1993 ) ist das Internationale System durch Anarchie und daher den Wettbewerb der Staaten gekennzeichnet. Aber im Prozess der sich verdichtenden Interaktion der Staaten können unter spezifischen Umständen Kooperation und reziproke Beziehungen entstehen. Aus dieser Perspektive können die Staaten ihre externe Souveränität am ehesten durch die Einbettung ihrer Wettbewerbsbeziehungen in internationale Regime oder multilaterale Verhandlungssysteme erhalten. »Cooperative Competition«(Reinicke 1998 , 61 ) ist hier der Schlüssel zur Bewältigung internaIPG 1/2001 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik 29 tionaler Interdependenzbeziehungen und zur Reduzierung von Einmischung in innere Angelegenheiten. Die neue Weltpolitik: Globalisierung und Organisation wechselseitiger Einmischung in»innere Angelegenheiten« Die Globalisierung geht über das Muster»komplexer Interdependenz« entscheidend hinaus. Erstens verdichten sich nicht nur zwischen staatliche Beziehungen, sondern nationale und»externe« Strukturen überkreuzen und vermischen sich, so dass die klare Trennung zwischen Innen und Außen erodiert.»Nationale« ökonomische Probleme sind in der neuen Weltwirtschaft oft global verursacht und können durch Regierungen nur unzureichend bekämpft werden, wie die Finanzkrisen der vergangenen Jahre eindrucksvoll gezeigt haben; Umweltprobleme haben oft grenzüberschreitende oder gar globale Dimensionen, so dass nationale Lösungen zu kurz greifen; Verbraucherschutz im Internet, dem neuen Weltmarkt der Zukunft, entzieht sich nationaler Regulierung; ethische Regeln zum Umgang mit der Gentechnologie machen in einer Welt globaler Produktions- und Wissenschaftsstandorte auf nationaler Ebene nur begrenzt Sinn; globale NGO s, weltweit gewachsenes Menschenrechtsbewusstsein und globale Kommunikationsmöglichkeiten in Echtzeit tragen zu einer Aufwertung des globalen Menschenrechtsschutzes und einer Relativierung der Souveränitätsrechte der Staaten bei(Hauchler / Messner / Nuscheler 1999 ). In der Epoche des Globalismus geht es nicht mehr nur um»externe Schocks«, denen nationale Gesellschaften ausgesetzt wären, sondern darum, dass in vielen Bereichen nationale Systeme zu Subsystemen grenzüberschreitender Dynamiken werden. Wolfgang Reinicke beschreibt den Übergang von der Interdependenz zwischen Staaten zur Globalisierung am Beispiel der Weltwirtschaft wie folgt: »... as an economic dynamic,... globalization differs from interdependence in that it subsumes or internalizes into its own institutional structure economic activities that previously took place between national markets, that is, between distinct economic and political units.«(Reinicke 1998 , 63 ) Die Globalisierung integriert also ökonomische Räume und entkoppelt sie damit – nicht vollständig aber in Teilbereichen – von der Reichweite der nationalstaatlichen Politik. Dieser Prozess schwächt die interne Souveränität der Staaten, zwar nicht im legalen, jedoch im operationalen Sinne. Im Rahmen»komplexer Interdependenz« ging es um externe Souveränität, also das Management zwischenstaatlicher Beziehungen, die Abwehr der Einmischung in interne Angelegenheiten und vor allem um die Herstellung von Sicherheit im anarchischen internationalen System. In der Epoche des Globalismus sind die Nationalstaaten darüber hinaus in einer zunehmenden Zahl von Politikfeldern nicht mehr in der Lage, Probleme in ihren territorialen Grenzen im Alleingang zu lösen und öffentliche Interessen durchzusetzen, da zentrale Steuerungsressourcen außerhalb der Grenzen verteilt sind und der Standortwettbewerb die Handlungsoptionen nationaler Regierungen begrenzt. Die interne Souveränität der Staaten, die sich auf die Beziehungen des Staates mit gesellschaftlichen Akteuren innerhalb des nationalen Territoriums bezieht, wird unterminiert. Diese Erosion kann nur durch die Bündelung»geteilter Souveränitäten«, also die Zusammenarbeit mit anderen Staaten, inter- und supranationalen Organisationen und privaten Akteuren gestoppt werden. In der neuen Weltpolitik geht es nicht mehr um die Abwehr von Einmischung in die inneren Angelegenheiten, sondern geradezu umgekehrt um die Organisation von wechselseitiger Einmischung, um grenzüberschreitende Problemlagen und»verstreute Souveränitäten und Handlungspotenziale« zusammenzuführen. Kooperation als Grundmuster der neuen Weltpolitik Die Grundmuster der internationalen Politik verändern sich beim Übergang vom Regime der Interdependenz zu dem der Globalisierung fundamental. Unter den Bedingungen der Interdependenz waren sich Realisten und Liberale einig, dass die Anarchie des internationalen Systems den Wettbewerb der Staaten als Mittel zur Verteidigung ihrer externen Souveränität fördert; während die(Neo-)Realisten»adversarial competition«, also dauerhafte Instabilität und Konfliktträchtigkeit in Folge der Versuche der Staaten, ihre Hand30 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik IPG 1/2001 lungsspielräume auf Kosten anderer zu erweitern, für wahrscheinlich hielten, und die Liberalen immerhin Spielräume für»cooperative competition« sahen. Unter den Bedingungen der Globalisierung steht die Sicherung interner Souveränität im Vordergrund. Diese lässt sich nicht im Wettbewerb mit anderen Staaten sichern, sondern nur durch Kooperation zwischen ihnen(und Akteuren der Gesellschaftswelt). Die Handlungsfähigkeit der einzelnen Nationalstaaten kann nur noch kollektiv gesichert werden. Dies gilt nicht nur für kleine und mittlere Länder, sondern auch für Schwergewichte wie die USA , China oder Indien. Globale Finanz-, Kommunikations- und Wissensströme machen auch vor ihren Grenzen nicht Halt und die Lösung zentraler Weltprobleme – Klima, internationale Kriminalität, Weltbevölkerung – kann keine Nation im Alleingang lösen. Während»cooperative competition« das Interaktionsmuster zwischenstaatlicher Beziehungen im Kontext komplexer Interdependenz auf den Begriff bringt, verkehrt sich die Formel zur politischen Bewältigung der Globalisierung auf Grund der skizzierten strukturellen Veränderungen in»competitive cooperation«. Wettbewerb bezieht sich hier nicht auf Ergebnisse, sondern auf den Prozess, der eine kooperative Ordnung begründet.»Wettbewerb« unter den Bedingungen von»competitive cooperation« muss also verstanden werden als ein gemeinsamer Such- und Lernprozess, in dessen Verlauf unterschiedliche Problemlösungsvorstellungen ausprobiert werden (Wettbewerb der Idee), der letztlich aber auf kooperativen Übereinkünften und Regimen aufbaut. Das kooperative Ordnungsmuster ist also die Grundlage, um das Phänomen der geteilten Souveränitäten bearbeiten zu können. Der Wettbewerb der Ideen ist die Methode, um eine möglichst große Vielfalt von Lösungsansätzen hervorbringen zu können. Diese Sicht auf die Globalisierung bedeutet nicht, dass Konflikte oder Kriege künftig ausgeschlossen sind. Sobald es jedoch um die Gestaltung von Weltpolitik geht, zeigt das skizzierte Interpretationsmuster die Grenzen von Strategien hegemonialer oder gar unilateraler Durchsetzung und Verteidigung»nationaler Interessen« gegenüber anderen Staaten auf. Die Entwicklungsdynamik der Globalisierung erzwingt geradezu kooperative Interaktionsmuster, erstens, weil ansonsten die umfassende Erosion staatlicher Souveränität droht, und zweitens, weil konfliktive Strategien in einer zunehmenden Zahl von Problemfeldern definitiv zum Scheitern verurteilt sind. Die Zukunft der Nationalstaaten, ihre Handlungsfähigkeit bei der Lösung interner und grenzüberschreitender Probleme, hängt von ihrer Kooperationsfähigkeit und der Herausbildung einer kooperativen»Global-Governance«-Architektur ab. Die Weltmächte des 21. Jahrhunderts werden sich auf diese Herausforderungen einstellen müssen. Pointiert bringt Richard N. Haass, stellvertretender Direktor der Brookings Institution und Warner vor unilateralen Alleingängen der Supermacht USA , den Wandel des internationalen Systems in Richtung einer»international society« auf den Begriff:»The proper goal for American foreign policy, then, is to encourage a multipolarity characterized by cooperation and concert rather than competition and conflict. In such a world, order would not be limited to peace based on a balance of power or a fear of escalation, but would be founded in a broader agreement on global purposes and problems.«(Haass 1999 , 38 ) Eine Weltmacht EU sollte ihren Beitrag dazu leisten, Kooperation und Kompetenz zur Lösung globaler Probleme und zur Gestaltung der Globalisierung zu organisieren.»Global Governance« lautet der Terminus, der die Entwicklungsrichtung angibt. Globale Regelwerke dort, wo nationale Handlungsfähigkeit abnimmt; verbindliche Spielregeln für die Zusammenarbeit der Staaten und privater Akteure; Vereinbarungen, Regime und Verträge als Schutz vor Willkür; internationales Recht zur Zügelung nationaler Macht; Sanktionsmöglichkeiten gegen Verletzungen gemeinsamer Regeln; Aufbau tragfähiger Sicherheitssysteme (kooperieren statt beherrschen, überzeugen statt oktroyieren). Multilateralismus statt Unilateralismus heißen die neuen Wegmarken. Eine kooperative»Global-Governance«-Architektur entsteht nicht von allein. Schon gar nicht ist ihre Konstruktion derzeit von der einzigen Supermacht zu erwarten, die eher nach der Maxime »so wenig Multilaterismus wie notwendig, so viel Multilateralimus wie eben nötig« agiert und die internationalen Institutionen nach eigenem Gusto umzugestalten versucht. Entschließt sich die EU , nicht Weltmacht werden zu wollen, leistet sie dem starken Trend eines unilateralistischen Politikstils IPG 1/2001 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik 31 der USA Vorschub. Die in den 1990 er Jahren oft diskutierte Option der im Wesentlichen auf Europa bezogen»Regionalmacht EU « hat sich in der»Epoche des Globalismus« jedenfalls erledigt. Die regionale Begrenzung macht nur Sinn in Bezug auf Sicherheitspolitik und militärische Interventionen zum Schutz fundamentaler Menschenrechte(hier sollten künftig die UN sowie regionale Organisationen in den jeweiligen Weltregionen zuständig sein). Doch wo es um das Management globaler Interdependenzen geht, bleibt nur die Option»Weltmacht«. Globale Konfliktlinien des 21. Jahrhunderts: militärisch nicht zu lösen In der immer dichter vernetzten Welt gehen Prozesse der Strukturbildung mit der Entstehung neuer Konfliktlinien einher. Vier wichtige Konfliktkonstellationen zeichnen sich ab: Soziale Konflikte: Der globale Arbeitsmarkt führt weltweit zu harter Konkurrenz zwischen unqualifizierten Arbeitskräften. Davon sind insbesondere schlecht ausgebildete Menschen in den Industrieländern betroffen, deren Einkommen im Vergleich zu den besser qualifizierten Arbeitnehmern immer weiter zurückfallen. Im Norden entsteht eine neue Ungleichheit. Zugleich werden viele Ökonomien des Südens sowie einige Transformationsgesellschaften durch die Anforderungen der Weltwirtschaft überfordert. In Afrika und Südasien könnten ganze Länder zu»Weltsozialfällen« werden. Ob die Globalisierung weltweite Spannungen und Disparitäten abbauen hilft oder zu mehr Fragmentierung, Konflikten oder auch einem neuen Protektionismus führt, wird auch davon abhängen, ob sich im globalen System wirksame Mechanismen sozialen Ausgleichs entwickeln werden. Ökologische Verteilungskonflikte: Der weltweite Umweltverbrauch steigt weiter an. Da es sich bei der Umwelt um ein begrenztes Gemeinschaftsgut handelt, bedarf deren Nutzung, unter Berücksichtigung der Erneuerbarkeit der Ressourcen, globaler Vereinbarungen darüber, wer wie viel davon beanspruchen kann. Damit stehen schwierige ökologische Verteilungskonflikte auf der internationalen Tagesordnung, wie bereits im Verlauf der Klimaverhandlungen der vergangenen Jahre deutlich wurde. Moralisch-ethische Konflikte: Der beschleunigte technologische Fortschritt wirft in vielen Bereichen neue ethische Fragen auf und zwingt auch zu gesetzgeberischen Regulierungen. Angesichts der Mobilität von Unternehmen und von Forschungseinrichtungen laufen nationalstaatliche Gesetzesinitiativen allerdings oft ins Leere. Diskurse über die Chancen und Risiken der Gentechnologie, der Transplantationsmedizin oder der Präimplantationsdiagnostik sowie die Suche nach wirkungsvollen Regulierungen in diesen ethisch schwierigen Feldern müssen daher grenzüberschreitend organisiert werden. Konkurrierende Weltbilder: Das Ende der OstWest-Bipolarität hat die Universalisierung wichtiger gesellschaftlicher Leitbilder(wie Menschenrechte, Demokratie, Marktwirtschaft) vorangebracht. Die Globalisierung wirkt einerseits in die gleiche Richtung und provoziert andererseits in den durch die weltweiten Umbruchprozesse betroffenen Gesellschaften die Herausbildung ganz unterschiedlicher Weltbilder. Diese reflektieren potenzielle Konfliktlinien in der sich herausbildenden Weltgesellschaft(Kramer 1997 ). In den westlichen Ländern wird oft von einer zunehmenden»Verwestlichung der Welt« ausgegangen und die USA feiern sich sogar als die»indispensable nation«(Madeleine Albright), von der alle Welt lernen müsse, um in der globalen Welt überleben zu können. In Asien ist derweil von den westlichen Industriestaaten als den»Newly Decaying Countries« die Rede. Hier wird das»pazifische Jahrhundert« beschworen, auch wenn dieses Gegenprojekt zur westlichen Moderne nach der Asienkrise einen Dämpfer bekommen hat. Benjamin Barber( 1996 ) hat ein weiteres polarisiertes Szenario der Weltentwicklung entworfen.»McWorld« steht für die globale Integration über den Markt sowie gleich geschaltete Konsum- und Kulturwelten.»Djihad« symbolisiert die anti-westlich orientierte Rückentwicklung zum neuen Stammesbewusstsein auf der Grundlage militanter Fundamentalismen.»Djihad« und»McWorld« sind parallele Trends, die in entgegengesetzte Richtung wirken. Jean-Chistophe Rufin( 1993 ) sieht einen»neuen Limes« zwischen den zivilisierten Regionen des Nordens und den zerfallenden, von der Globalisierung überforderten, unzivilisierten und gewalttätigen Ländern des Südens entstehen. Aus der Perspektive Rufins muss sich der Norden von der»barbarischen 32 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik IPG 1/2001 Welt« und dem Katastrophenpotenzial des Südens abzukoppeln versuchen. Diese divergierenden Weltbilder reflektieren weniger reale Entwicklungen als vielmehr weltfremde»Siegergefühle« vermeintlicher Globalisierungsgewinner und Globalisierungsängste der in der Welt an den Rand gedrängten Akteure. Sie veranschaulichen jedoch, dass ohne massive Anstrengungen zur Intensivierung des weltweiten kulturellen Austausches sowie wirksame Strategien zur Reduzierung der Zahl der Modernisierungs- und Globalisierungsverlierer in der Weltgesellschaft die Welt des 21. Jahrhunderts durch vielfältige grenzüberschreitende und bürgerkriegsähnliche Konflikte gekennzeichnet sein könnte. Machtressourcen in der neuen Weltpolitik: Europa hat Nachholbedarf Die entscheidenden Grundlagen der Macht in der neuen Weltpolitik bilden, wie Ernst-Otto Czempiel( 1999 a, 99 ff.) in seinen Überlegungen zur »Klugen Macht« in der Außenpolitik des 21. Jahrhunderts überzeugend zeigt, Information, Wissen und die Fähigkeit, Kooperation zu organisieren. Wer die Problemkonstellationen der Zukunft erkennt und seine Partner dazu veranlasst, sie in einer spezifischen Weise zu interpretieren und zu behandeln, verfügt über bedeutende Macht. Der Export von global wirksamen Ideen, Orientierungen und Leitbildern ist daher eine wesentliche Machtquelle. Wirkungsvolle Definitions- und Konsensmacht ist darauf ausgerichtet, vorzugeben, was zentrale Probleme sind, in welche Richtung Lösungen gesucht werden müssen und wie Konflikte vermieden oder bearbeitet werden können. Sie schafft damit einen gemeinsamen Rahmen und Leitbilder, die die Situationsdeutung harmonisieren, und zielt darauf ab, Ergebniskontrolle sowie die Mobilisierung und Koordination von Kooperation zu verbinden. In einer immer dichter vernetzten Welt, in der die Steuerungsressourcen zur Lösung gemeinsamer Probleme immer breiter gestreut sind, gewinnt die Macht, Problemkonstellationen und Lösungswege zu definieren sowie Konsens und Kooperation in eine vorgezeichnete Richtung zu organisieren und so zukünftige Handlungsmuster zu beeinflussen, stark an Bedeutung. Die entwickeltste Form der Macht des 21. Jahrhunderts ist die»strukturelle Macht« oder besser: die»Fähigkeit zur Strukturbildung«. Sie befähigt dazu, über Strukturen(also Institutionen und Regeln) die zukünftigen Handlungen anderer Akteure sowie deren Interaktionen über lange Zeiträume zu beeinflussen, ohne deren Autonomie direkt in Frage zu stellen. So werden die Akteure, denen es in den kommenden Jahren gelingt, durch Definitions- und Konsensmacht sowie die darauf aufbauende Fähigkeit zur Strukturbildung, die Reorganisation der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds, die Weiterentwicklung der WTO , den Aufbau eines wirksamen globalen Klimaregimes oder auch die Herausbildung neuer Institutionen zur Regulierung der internationalen Finanzmärkte zu prägen, die zukünftige Ausrichtung von Weltwirtschaft und politik signifikant beeinflussen können. Strukturelle Macht beruht nicht auf Zwang oder Druck, sondern setzt auf Konsens.»The operative word here is ›persuade‹. Areas of consensus will begin to emerge only following strategic dialogues – intensive conversations with other governments and opinion leaders... If ›negotiations‹ were at the center of Cold War diplomacy, ›consultation ‹ must form the core of post-Cold War foreign policy... to build or strengthen global institutions.«(Haass 1999 , 42 f.) Was heißt das für die EU ? Sie muss ihre Kräfte bündeln. Sie muss lernen, außenpolitisch mit einer Stimme zu sprechen und strategische Ziele zu formulieren, um den weltpolitischen Such- und Lernprozessen eine Richtung zu geben. Aber Europa muss auch aufrüsten, nämlich in den Feldern Wissenschaft, Bildung, Spitzenforschung, globales Agenda-Setting, Aufbau weltpolitischer Kompetenz. Dies setzt voraus, dass Europa global denken und agieren lernt: In Deutschland arbeiten 200–300 wissenschaftliche Politikberater im weiten Feld der Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik – in den USA sind es mehr als 10.000 ! Man täusche sich nicht; die Macht der USA basiert nicht nur, nicht einmal im Kern, auf ihrer militärischen Stärke(Seitz 1998 , 176 ): Die besten Universitäten der Welt, die global wirksame Interpretationsmuster produzieren, sind US -amerikanisch, und sie ziehen die jungen Eliten der gesamten Welt an. Die amerikanischen Think Tanks und Zeitschriften wie Foreign Affairs, Foreign Policy IPG 1/2001 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik 33 und National Interest setzen global die Orientierungsmarken der außenpolitischen Diskussion. Die Lehrbücher, nach denen zukünftige Ökonomen, Manager und Experten für Weltpolitik und-wirtschaft studieren, sind überwiegend US -amerikanisch. Zudem spricht und lernt die Welt englisch. Ein langes Programm ließe sich an dieser Stelle entwickeln. Es kann nur angedeutet werden: ̈ In der EU sind dringend Investitionen in anwendungsorientierte Forschung in den Bereichen Weltwirtschaft und-politik erforderlich; wer die Welt mitgestalten will, der muss ein genaues Bild von ihr haben und in den entsprechenden Feldern der internationalen Diskussion führend sein. Einige Forschungs- und Ausbildungseinrichtungen in Euroland sollten zu Kristallisationspunkten europäischer Such- und Lernprozesse für die Gestaltung globaler Politik und Wirtschaft entwickelt werden; hier müssen die Funktionseliten für internationale Führungsaufgaben qualifiziert werden und Räume entstehen, in denen zunehmend europäisch gedacht wird; diese Zentren sollten zugleich Anziehungspunkte für nicht-europäische Spitzenforscher und Führungskräfte sein. ̈ In den USA werden mittlerweile 40 Prozent der Doktortitel an Ausländer vergeben. Diese Spitzenkräfte bilden den Pool, aus dem weltumspannende ökonomische und politische Netzwerke und Lerngemeinschaften entstehen. Wer sich»die Welt ins Haus holt«, der kann von vielfältigen Erfahrungen lernen und hat die Chance, eigene»Weltbilder« zu vermitteln. In der EU besteht in diesem zentralen Feld großer Nachholbedarf. ̈ Soll europäische Definitions- und Konsensmacht als Grundlage einer wirksamen gemeinsamen Außenpolitik entwickelt werden, so setzt dies nicht nur Elitendiskurse voraus, sondern eine europäische Öffentlichkeit, in der über die Rolle der EU in der Welt debattiert werden kann. Nur so können europäische Sichtweisen und Identitäten entstehen und kann nationale Engstirnigkeit abgebaut werden. Hier eröffnet sich ein weites, bisher völlig unzureichend bearbeitetes Feld für Medien, Parteien, Verbände, zivilgesellschaftliche Organisationen und Bildungseinrichtungen. Europäische Stärken in der neuen Weltpolitik Es gibt nicht nur gute Argumente, mit denen die Grenzen der derzeitigen globalen Handlungsfähigkeit der EU umschrieben werden können. Es gibt auch sehr gute Gründe für europäisches Selbstbewusstsein und es gibt» EU -Kapital«, das in den Prozess der Zivilisierung und Gestaltung der neuen Weltpolitik eingebracht werden kann: Die große historische Leistung des europäischen Integrationswerkes in seinen ersten vier Jahrzehnten bestand erstens darin, nach zwei verheerenden Kriegen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts die Beziehungen ihrer Mitgliedsländer auf eine stabile und friedliche Grundlage zu stellen. Die europäische Integration hat einen grausamen Kriegs- und Krisenherd in eine demokratische Friedensregion verwandelt. Es lohnt sich, über Lehren aus dieser einzigartigen»friedenschaffenden Maßnahme« für andere Weltregionen nachzudenken. In einer instabilen Welt ist die EU zweitens ein wichtiges Stabilitätszentrum. Durch die angestrebte Erweiterung der EU »nach Osten« sowie den Balkan-Stabilitätspakt leistet die Union einen enormen Beitrag zur Ausdehnung dieser Stabilitätszone. Stabilität in Europa bedeutet auch mehr Stabilität in einer global vernetzten Welt. Dieses in der Welt bisher einmalige Vorhaben der Verdichtung von Kooperation bis hin zur Vergemeinschaftung ganzer Politikfelder über viele territoriale Grenzen hinweg und die daraus folgenden international wirksamen Stabilitätsgewinne werden in der Diskussion unterbewertet. Die USA betonen gern ihr besonderes globales Engagement (und dessen Kosten). Eine EU , die sich anschickte, global orientiert zu denken und zu handeln, könnte mit Fug und Recht auf ihre Erfolgsbilanz in Sachen Friedenswahrung und-schaffung, Stabilisierung und Demokratisierung in einer zentralen Weltregion verweisen. Die EU steht drittens für das Projekt eines zivilisierten Kapitalismus. Marktwirtschaft, Wettbewerbsfähigkeit, soziale Entwicklung, Gerechtigkeit und Chancengleichheit werden zusammengedacht. Soziale Marktwirtschaft soll die Kräfte des Marktes nutzen und dessen destruktive Kräfte bändigen. Es wird immer deutlicher, dass auch die globale Marktwirtschaft krisenanfällig wird und zur Exklusion ganzer Weltregionen führen kann, wenn die 34 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik IPG 1/2001 sozialen Dimensionen der Ökonomie vernachlässigt werden. Die EU muss ihr spezifisches Konzept von Marktwirtschaft globalisierungstauglich machen und aktiv in den Prozess der Gestaltung der Weltwirtschaft einbringen. Das vielleicht entscheidende Kapital der EU für die Epoche des Globalismus besteht viertens in den kumulierten und internalisierten Ergebnissen aus vier Dekaden sich verdichtender Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten. Die sukzessive Überwindung nationalstaatlicher Borniertheiten, die Entwicklung gemeinsamer, europäischer Sichtweisen, alltägliche Kooperation und Koordination über nationale Grenzen hinweg, die Schaffung einer gemeinsamen Währung und – alles in allem und bei aller berechtigten Kritik – handlungsfähiger europäischer Strukturen, die Übertragung nationaler Souveränitäten auf gemeinsame Institutionen, die Bündelung»geteilter Souveränität« zur Stärkung europäischer Handlungsfähigkeit, die Schaffung verbindlicher europäischer Regelund Rechtssysteme sowie die permanente Suche nach einem sinnvollen Gleichgewicht zwischen nationalstaatlichem, zwischenstaatlichem und supranationalem Handeln stellen einen unschätzbaren Erfahrungsschatz dar. Was jahrzehntelang von vielen europäischen und nicht-europäischen Beobachtern als(hoher) Preis und(ineffektiver) Ballast im Dienste der friedensschaffenden Funktionen der EU gegolten hat, könnte sich als Prototyp eines Ordnungsmusters erweisen, das nun auf globaler Ebene entwickelt werden muss, um der Globalisierungsfolgen Herr zu werden. Die Teilung(und Bündelung) von Souveränitäten zwischen Nationalstaaten, europäischen und zukünftig auch globalen Institutionen, die Joschka Fischer in seiner»Humboldt-Rede« angedacht hat (Fischer 2000 a), ist kein»Notnagel«, weil die Menschen den Nationalstaat nicht aufgeben wollen, sondern eine»europäische Schlüsselkompetenz«(Schwengel 2000 ), um sich in der Mehrebenenpolitik der Global-Governance-Architektur der Zukunft bewegen zu können. Eine kooperationsorientierte Weltmacht EU , die das Austarieren von vielfältigen Interessen und deren Transformation in gemeinsame Interessen lange eingeübt hat, sollte in der neuen Weltpolitik über gute Startchancen verfügen. Ein europäisches Projekt zur Gestaltung der Globalisierung Es gibt in der EU durchaus Ansatzpunkte und Potenziale, die zu Kernelementen und Grundorientierungen einer europäischen Außen- und Globalpolitik verdichtet werden könnten. Sie würden sich deutlich von US -amerikanischen Vorstellungen unterscheiden. Sozialmodell: Das angelsächsische und das kontinentaleuropäische Konzept von Marktwirtschaft und Demokratie unterscheiden sich, wie bereits dargestellt, signifikant. Zweifelsohne sind die europäische Ökonomie und ihr Sozialmodell reformbedürftig und müssen den neuen Rahmenbedingungen angepasst werden. Die Gesamtphilosophie – Wettbewerb und soziale Verpflichtung, Markt und Schutz vor der Gnadenlosigkeit des Marktes, soziale Gerechtigkeit sowie Leistungsund Chancengerechtigkeit – gewinnt jedoch gerade unter den Bedingungen globaler Ökonomie, die zu permanentem Wandel zwingt, zu sozialen Ungleichgewichten tendiert und infolgedessen anfällig ist für politische Instabilitäten, an Bedeutung. Die Europäer sollten sich engagiert in die Diskussion um»globalization with a human face« einmischen, statt auf internationaler Ebene und in den internationalen Organisationen den USA das Feld zu überlassen. Geoökonomie: Die USA und die EU verfolgen unterschiedliche geoökonomische Konzepte, die sich auf die Begriffe»Hegemonialität« versus »Regionalität« bringen lassen(Schwengel 2000 ). Die EU unterstützt aus wirtschaftlichen, aber auch aus politischen Gründen(z. B. im Rahmen ihrer Mittelmeerpolitik, des Balkan-Stabilitätspaktes, in der Zusammenarbeit mit dem MERCOSUR ) Ansätze regionaler Kooperation und Integration. Dahinter steht die Vorstellung, dass eine stabile und dynamische Weltwirtschaft auf dicht vernetzten Ökonomien in den Weltregionen aufbaut. Die USA setzen demgegenüber auf das Prinzip der Marktöffnung, auf Freihandelszonen(Typus NAFTA ) und bilaterale ökonomische Beziehungen mit »strategischen Partnern«, denen Sonderbeziehungen und spezifische Handelsabkommen angeboten werden. In Lateinamerika ist seit den 1990 er Jahren z. B. Argentinien ein strategischer Partner, mit dem Ziel, potenzielle geoökonomische und-politische Ambitionen und HandlungsspielIPG 1/2001 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik 35 räume der iberoamerikanischen Regionalmacht Brasilien zu begrenzen und eine Ausdehnung des MERCOSUR auf ganz Lateinamerika zu erschweren. Geopolitik: In der Geopolitik lassen sich die gleichen Grundmuster von Regionalität versus Hegemonialität aufzeigen. In der Logik der Europäischen Integration liegt eine Global-GovernanceArchitektur, die auf handlungsfähigen und institutionell eng vernetzten Weltregionen sowie intensiven Kooperationsmustern zwischen den Regionen basiert. Die USA präferieren lockere regionale Zusammenschlüsse, in denen sie möglichst eine zentrale Rolle spielen können(Typus APEC ) oder die Zusammenarbeit mit strategischen Partnern, um das eigene politische Gewicht in der jeweiligen Weltregion zu stärken. Diese Strategie reproduziert die asymmetrischen Beziehungen zwischen den USA und dem jeweiligen Partner und unterminiert die Bündelung von Macht und Handlungsfähigkeit durch regionale Kooperation in den Weltregionen. In ihrer hierarchischen Weltordnungsvorstellung spielt die Supermacht USA die Rolle eines»global protector of last resort« (Kupchan 1999 , 20 ). Multilateralismus: Die EU setzt in der Weltpolitik auf Multilateralismus, der gemeinsame Interessen, Machtteilung, Reziprozität und Interessenabstimmung mit anderen betont und auf verpflichtende gemeinsame Spielregeln sowie Kooperation ausgerichtet ist. Die USA präferieren seit Mitte der 1990 er Jahre altbewährte Instrumente klassischer Machtpolitik. Sie pflegen bilaterale»Sonderbeziehungen« zu strategischen Partnern und setzen immer öfter auf Unilateralismus oder die Verweigerung von globaler Regelbildung, der sie sich dann auch selbst unterwerfen müssten(Gadzey 1994 , Huntington 1999 , Holloway 2000 ). Multilateralismus wird nur im Schatten des»benevolent hegemon« akzeptiert:»... multilateralism must be preceded by unilateralism«, schreibt Robert Kagan ( 1998 , 33 ), Direktor des» US Leadership Project« des Carnegie Endowment for International Peace. Manch einflussreicher US -Autor diskutiert gar»A new age of liberal imperialism«(Rieff 1999 ). James Chace und Nicholas Rizopoulos( 1999 , 3 ) kommentieren diese Entwicklung treffend:»Empires have no interest in cooperation within an international system; they aspire to be the international system.« Sicherheit: Die Europäer haben nach zwei verheerenden Weltkriegen verinnerlicht, dass Unverwundbarkeit eine Illusion ist. Die USA hält sich Dank ihrer Geographie und dem Glauben an technische Lösungen für Bedrohungsprobleme(z. B. durch Raketenabwehrsysteme) für unverwundbar, wenn nur die Höhe der Rüstungsausgaben entsprechende Maßnahmen zulässt. Daraus resultieren unterschiedliche sicherheitspolitische Grundüberzeugungen(Bertram 2000 ). Europäer denken im Falle internationaler Krisen eher an wirtschaftliche Zusammenarbeit, den Aufbau zivilgesellschaftlicher Strukturen, Entspannungspolitik sowie multilaterale Strukturbildung zur Einhegung von Konflikten und nur sehr nachgeordnet an militärische Interventionen zur Zerschlagung »feindlicher Strukturen«, auch wenn die Investitionen in zivile Außenpolitik weiterhin gegenüber den Militärausgaben zu niedrig sind. Das europäische Bewusstsein von Verwundbarkeit und Interdependenz koinzidiert mit dem Konzept »kollektiver Sicherheit«. Vor dem Hintergrund des Vertrauens in die eigene militärische Überlegenheit sind in der US -Außenpolitik militärische Reflexe weit ausgeprägter, und es dominieren weiterhin die Freund-Feind-Kategorien des Kalten Krieges, die z. B. in dem Begriff der»Schurkenstaaten« zum Ausdruck kommen. Nationalen militärischen Eigenanstrengungen kommt vor diesem Hintergrund eine höhere Bedeutung zu als»kollektiven Sicherheitsstrukturen«, die die eigenen Handlungsspielräume einzuschränken scheinen. Internationale Organisationen: Die EU unterstützen handlungsfähige, wenn auch zu reformierende Vereinte Nationen sowie leistungsfähige internationale Organisationen, denen in einer global vernetzten Welt wachsende Bedeutung zugeschrieben wird. Die USA verfolgen seit Jahren das Konzept schwacher VN , die zuweilen zur Legitimationsbeschaffung instrumentalisiert werden, deren Regeln und Institutionen sich die Supermacht aber immer weniger verpflichtet fühlt(Holloway 2000 ). Globale Regelwerke: Die EU baut intern auf der Idee gemeinsamer Regelbildung und der Macht des Rechts zur Bändigung des Egoismus der Nationen auf. Die Stärkung und Weiterentwicklung des Völkerrechts und globaler Regelwerke als Grundlage internationaler Kooperation ergeben sich aus dieser Logik. Die USA vertrauen auf ihre 36 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik IPG 1/2001 Stärke. Nationale Handlungsspielräume in der Weltpolitik sollen nicht durch globale Regeln eingeschränkt werden. Sie misstrauen einem Ausbau des Völkerrechts, wie z. B. in den Auseinandersetzungen um den Internationalen Strafgerichtshof deutlich wurde. Zugegeben, die Kernelemente realer US -Weltpolitik und potenzieller EU -Weltpolitik sind mit groben Pinselstrichen gemalt und daher an mancher Stelle überpointiert. Und die EU müsste zu einem gewaltigen außenpolitischen Sprung ansetzen, um Wirkungen in die angedeutete Richtung zu erzeugen(Schubert et al. 2000 ). Die Skizze zeigt jedoch, dass sich ein Profil für die Mitgestaltung der Globalisierung durch ein global handlungsfähiges und – williges Europa entwickeln lässt. In jedem Fall würde sich ein internationaler Wettbewerb der Ideen um die Eckpfeiler der sich entwickelnden Global-Governance-Architektur kreativitätssteigernd auswirken. Und als sicher kann gelten, dass die USA handlungsfähige Partner in der Weltpolitik benötigen, um den Weg zur Kooperation zurückzufinden. Monopole sind nicht nur in der Ökonomie schädlich. Kooperative Weltmacht EU: Sechs erste Schritte Natürlich ist die EU noch nicht in der Lage, die Rolle zu spielen, die in dem skizzierten Panorama angedacht ist. Die Agenda, die entwickelt werden müsste, um auf diesem Weg vorankommen, ist zu lang, um an dieser Stelle im Detail entfaltet zu werden. Sicher ist: Ohne weit reichende institutionelle Reformen und eine sukzessive Vergemeinschaftung der Außenpolitik(nach dem Muster der Währungsunion), an deren Ende wohl ein europäischer Außenminister stünde, wird es langfristig keine kooperationsorientierte und gestaltungsfähige Weltmacht EU geben. Die Gestaltung der Globalisierung, vielleicht die wichtigste Herausforderung an die Politik des 21. Jahrhunderts, würde dann anderen überlassen. Vielleicht denkt Außenminister Fischer in diese Richtung, wenn er in einem Interview davon spricht, dass in der Zukunft»die Hauptautorität in Brüssel liegen soll und die Alltagsautoritäten in die Hauptstädte gehören«(Fischer 2000 b, 29 ). Der Übergang von der Konzeption zur Realisierung ließe sich durch sechs erste Schritte einleiten. Die außenpolitischen Debatten europäisieren Die außenpolitischen Diskussionen in der EU sind bisher primär national organisiert. Auf die Tagesordnung gehören eine Europäisierung der außenpolitischen Debatten und europaweite Dialoge über die zukünftige Rolle der EU in der Weltpolitik.»Europäische Außenpolitik« darf nicht länger als kleinste Schnittmenge der MitgliedsländerInteressen verstanden werden. Ein breiter Dialog ist notwendig, weil die Herausbildung globaler Gestaltungsmacht der EU eine öffentliche Meinungsbildung als Legitimationsgrundlage braucht. Die Regierungen der Mitgliedsländer, die EU Kommission, das Europäische Parlament und die europäischen Parteien könnten einen solchen Prozess in Gang setzen. Vorstellung von der künftigen Weltordnung entwickeln Will die EU im Prozess der Herausbildung einer kooperativen Global-Governance-Architektur eine zentrale Rolle spielen, muss sie eine Vorstellung vom anzustrebenden Ziel entwickeln. Andernfalls bleibt ihre Außenpolitik richtungslos. In den USA wird über einen derartigen Kompass intensiv und kontrovers nachgedacht(Berger 2000 , de Santis 1998/99 , Rice 2000 , Spiro 2000 , Zuckermann 1998 ). Fünf Fragen stellen sich: ̈ Was sind die entscheidenden globalen Herausforderungen der kommenden zwei Dekaden? ̈ Welche EU -Interessen sind davon betroffen und wie sind diese Betroffenheiten zu gewichten (Prioritätensetzung)? ̈ In welche Richtung sollen die globalen Prozesse beeinflusst werden(Ziele)? ̈ Welches sind die entscheidenden Stellschrauben, um Gestaltungsspielräume zu nutzen oder auszuweiten(Handlungsstrategien)? ̈ Welche institutionellen Innovationen im europäischen politischen System sind notwendig, um globale Gestaltungsmacht zu entwickeln? In den Vereinten Nationen mit einer Stimme sprechen Die Union könnte rasch bedeutenden Einfluss auf internationale und globale Prozesse nehmen, wenn es gelänge, im Rahmen der UN und anderer IPG 1/2001 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik 37 zentraler Institutionen der Weltpolitik oder auch im Kontext der internationalen Klimapolitik mit einer Stimme zu sprechen. Wenn die vier europäischen Regierungen, die an den G 7/8 -Gipfeln beteiligt sind, die Erweiterung dieses Clubs um wichtige Regionalmächte vorschlügen(z. B. China, Indien, Brasilien) oder die Mitgliedsstaaten der EU gemeinsam für substanzielle Reformen in IWF , Weltbank und WTO einträten, so würde ihre Stimme ohne Zweifel großes Gewicht haben. Neue Gestaltungsspielräume können nur entwickelt werden, wenn es gelingt, bereits bestehende konsequent zu nutzen. Die transatlantischen Beziehungen vertiefen Die Weiterentwicklung der transatlantischen Beziehungen ist zentral für die Zukunft der Weltpolitik. Ohne oder gar gegen die USA ist die Herausbildung einer kooperativen Global-Governance-Architektur ein aussichtsloses Projekt. Erforderlich sind gemeinsame Initiativen oder zumindest gemeinsame Such- und Lernprozesse in unterschiedlichsten Politikfeldern(Bergsten 1999 ). Doch die Atlantische Gemeinschaft verfügt jenseits der NATO über keine Institutionen, um die neuen Herausforderungen mit Nachdruck zu bearbeiten(Czempiel 1999 b, Weidenfeld 1996 ). Es scheint, als wenn die USA auf dem Höhepunkt ihrer Macht nur wenig Anlass sehen, ihre eigenen Handlungsspielräume durch Mitspracherechte anderer einzuengen. Ein Neuanlauf ist daher notwendig. Die Beziehungen zu den USA müssen nicht nur inhaltlich vertieft werden. Es geht auch um ein verändertes Verhältnis zwischen den beiden Partnern. Aus den europäischen Juniorpartnern der Vergangenheit wird sich sukzessive ein»Seniorpartner EU « entwickeln. In diesem Prozess sind Anpassungen auf beiden Seiten notwendig. Die USA werden ihre Attitüde der»unbekümmerten Dominanz«(Schmidt 2000 , 7 ) abbauen müssen, während die EU globale Handlungsfähigkeit und Verantwortung einüben muss. Zu einer neuen Partnerschaft gehört die inhaltliche Auseinandersetzung über»Global-Governance«-Konzepte. Die Kritik an unilateralistischen Irrwegen der USA darf nicht den amerikanischen Intellektuellen (Huntington 1999 ; Haass 1999 ) überlassen bleiben. Sie sollte genauso zur Routine der transatlantischen Beziehungen gehören, wie offen artikulierte Sorgen von US -amerikanischer Seite über die Schwächen europäischer Außenpolitik. Außenpolitische Konzepte gegenüber anderen weltpolitischen Akteuren entwickeln Die USA sind eine»indispensable nation«, weil ohne sie wichtige globale Probleme nicht gelöst werden können. Aber»it is false in also implying that other nations are dispensable«(Huntington 1999 , 37 ). Zur Gestaltung der Globalisierung bedarf es weltweiter Kooperation. Die angestrebte Konsens-, Definitions- und strukturelle Macht der EU bedarf der Unterfütterung mit tragfähigen bi- und multilateralen Beziehungen(Beziehungsmacht). In diesem Sinne muss Europa außenpolitische Konzepte, die auf dem Leitbild einer kooperativen Global-Governance-Architektur aufbauen, für vier Akteursgruppen entwickeln: ̈ die Weltregionen, um zwischen ihnen einen Prozess der sich verdichtenden Kooperation anzuschieben; ̈ die bevölkerungsreichen Staaten(vor allem China, Russland, Brasilien, Indien, Indonesien); ̈ die heterogene Gruppe der Entwicklungsländer, die im Rahmen einer reformierten Entwicklungspolitik(Messner 2000 b) in die Neugestaltung der Weltpolitik einbezogen werden muss, um eine Verschärfung ökonomischer und politischer Asymmetrien zu verhindern; ̈ die neuen Akteure der Weltpolitik, die in globalen Politiknetzwerken(Reinicke / Deng 2000 ) neue Formen von»global public private partnership« erproben. Darüber hinaus hängt die weltpolitische Bedeutung der EU auch von der politischen, ökonomischen und kulturellen Ausstrahlung ihrer Binnenstrukturen ab. Die Reform der»europäischen Innenpolitik« und die Entwicklung außenpolitischer Konsens- und Definitionsmacht der EU sind eng miteinander verbunden. ̇ 38 Dirk Messner, Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der euroäischen Union in der neuen Weltpolitik IPG 1/2001 Literatur Altvater, Elmar( 2000 ):»Monopoly spielen oder Mut machen«, in: Frankfurter Rundschau, Dokumentation, 11 . Juli 2000 Bahr, Egon( 1998 ): Deutsche Interessen, München Barber, Benjamin( 1996 ): Coca Cola und Heiliger Krieg. Wie Kapitalismus und Fundamentalismus Demokratie und Freiheit abschaffen, München Berger, Samuel R.( 2000 ):»A Foreign Policy for the Global Age«, in: Foreign Affairs, Nr. 6 Bergsten, Fred C.( 1999 ):»America and Europe: Clash of the Titans?«, in: Foreign Affairs, Nr. 2 Chace, James / Nicholas Rizopoulos( 1999 ),»Toward a New Concert of Nations«, in: World Policy Journal, Fall /99 Czempiel, Ernst-Otto( 1993 ): Weltpolitik im Umbruch, München Czempiel, Ernst-Otto( 1999 a): Kluge Macht. Außenpolitik für das 21. Jahrhundert, München Czempiel, Ernst-Otto( 1999 b):»Europa und die Atlantische Gemeinschaft«, in: Politik und Zeitgeschichte, Nr. 2/99 De Santis, Hugh( 1998/99 ):»Mutualism. An American Strategy for the Next Century«, in: World Policy Journal, Winter 98/99 Fischer, Joschka( 2000 a): Interview in: Der Spiegel, 4 . März, S. 29 f. Fischer, Joschka( 2000 b): Vom Staatenbund zur Förderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, Rede in der Humboldt Universität / Berlin, 12.05.2000 Fues, Thomas / Brigitte Hamm(Hg.)( 2001 ): Die Weltkonferenzen der 90 er Jahre. Bausteine für Global Governance, Bonn 2001 (im Erscheinen) Gadzey, Anthony Tuo-Kofi( 1994 ): The Political Economy of Power. 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Jahrhunderts, Discussion Paper C 22/98 , ZEI , Bonn Kupchan, Charles A.( 1999 ):»Life after Pax Americana«, in: World Policy Journal, Fall /99 Messner, Dirk / Franz Nuscheler( 1999 ):»Strukturen und Trends der Weltpolitik«, in: Hauchler, Ingomar / Dirk Messner / Franz Nuscheler, Globale Trends 2000 , Frankfurt Messner, Dirk(Hg.)( 1998 ): Die Zukunft des Staates und der Politik, Bonn Messner, Dirk( 2000 ):»Ist Außenpolitik noch Außenpolitik...und was ist eigentlich Innenpolitik?«, in: PROKLA . Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft, Nr. 118 , Berlin Messner, Dirk( 2000 b):»Globalisierung, Global Governance und Perspektiven der Entwicklungszusammenarbeit«, in: Franz Nuscheler(Hg): Entwicklung und Frieden im 21. Jahrhundert, Bonn Müller, Harald( 2000 ):»Amerikanischer Unilateralismus. 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Jahrhundert* Z wischen den Staaten Westeuropas und den Vereinigten Staaten von Amerika herrscht derzeit Dissens in zahlreichen politischen und sicherheitspolitischen Fragen. 1 Streitpunkte sind unter anderem Spionagevorwürfe, 2 Exportsubventionen sowie der Handel mit hormonbehandeltem Fleisch und genmanipulierten Nahrungsmitteln. Im Bereich der Sicherheitspolitik ist man uneins über die amerikanischen 3 Pläne zur Errichtung einer Nationalen Raketenabwehr. 4 Auch in den bilateralen deutsch-amerikanischen Beziehungen gibt es Spannungen. Die Frage der Besetzung des Chefpostens beim Internationalen Währungsfonds IWF führte Anfang des Jahres 2000 zu einem heftigen diplomatischen Tauziehen zwischen Berlin und Washington. Noch nicht abschließend geklärt ist die Umsetzung der(in Berlin als überzogen betrachteten) amerikanischen Sicherheitswünsche für den Neubau der US -Botschaft am Brandenburger Tor. Obwohl es sich hierbei im Grunde um zweitrangige Fragen handelt, bleiben sie nicht folgenlos in einer Atmosphäre, die durch US -Ansinnen – wie die kürzlich wieder ins Spiel gebrachte Forderung nach neuen Reparationen für die Schäden aus dem Zweiten Weltkrieg – nicht selten gereizt ist. 5 Zwar sind die politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Verbindungen zwischen Europa und den USA nach wie vor stark ausgeprägt. Aber gerade auf dem Gebiet der Sicherheitspolitik hat der Wegfall der(einigenden) Bedrohung durch die UdSSR seit 1991 – neben vielen positiven Veränderungen wie der Minderung der Kriegsgefahr – Entwicklungen ermöglicht, die langfristig negative Auswirkungen auf die transatlantische Sicherheitspartnerschaft haben könnten. Im Folgenden sollen die Ursachen für die wachsenden Spannungen in den europäischatlantischen Sicherheitsbeziehungen nach dem Ende des Ost-West-Konflikts diskutiert und der Frage nachgegangen werden, wie die Europäer das Interesse Amerikas, den alten Kontinent zu schützen, auch in der Zukunft erhalten können. Standortbestimmung: Wo steht Amerika? Die Vereinigten Staaten von Amerika sind derzeit ein ökonomischer Riese mit scheinbar immerfort boomender Wirtschaft. Die Zahl der Arbeitslosen * Die Ausführungen geben die persönliche Auffassung des Autors wieder. 1 . Auch über die Dimension der transatlantischen Meinungsunterschiede herrscht Uneinigkeit. Während Karsten Voigt, Koordinator für die deutsch-amerikanische Zusammenarbeit im Auswärtigen Amt, die Probleme nicht als»Ausdruck eines Auseinanderdriftens, sondern einer wachsenden Nähe beider Seiten« versteht, sind für den emeritierten Frankfurter Politikprofessor Ernst-Otto Czempiel die Beziehungen zwischen Westeuropa und den USA »viel schlechter als sie aussehen.« (Karsten D. Voigt,»Begründung eines neuen Atlantizismus: Von Partnerschaft zu euroatlantischer Gemeinschaft«, in: Internationale Politik 55 , März 2000 , S. 3-10 , hier: S. 9 ; Ernst-Otto Czempiel,»Am Scheideweg: Zur Situation der Atlantischen Gemeinschaft«, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 45 ( 2000 ), S. 569–579 ; hier: S. 569. ) 2. Am 5. Juli 2000 setzte das Europa-Parlament einen nichtständigen Ausschuss ein, der klären sollte, ob das amerikanische Abhörsystem»Echelon« für Wirtschaftsspionage zum Vorteil von US -Firmen benutzt worden ist. Vgl.» EU -Parlamentsausschuss zur Untersuchung von Spionage«, in: Neue Zürcher Zeitung, 6. Juli 2000 , S. 3. 3. Amerika bzw. das Adjektiv amerikanisch beziehen sich in diesem Beitrag stets auf die Vereinigten Staaten von Amerika. 4. Vgl. zum letztgenannten Aspekt ausführlicher Gerd Föhrenbach,»Die transatlantischen Beziehungen: Ruhe vor dem Sturm?«, in: Rissener Rundbrief, 4/ April– 5/ Mai 2000 , S. 53–61. 5 . Vgl. Karl Doehring,»Befremdliche amerikanische Andeutungen«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 15. März 2000 , S. 11 und Christoph Mest-macher / Fritjof Meyer / Klaus Wiegrefe,»Elegant verschleiert«, in: Der Spiegel, Nr. 11/2000 , S. 31. 40 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert IPG 1/2001 ist niedrig, die Inflationsrate gering. Die US -Regierung kann sich über ständig größer werdende Haushaltsüberschüsse freuen. Aber es ist natürlich ungewiss, wie lange diese positive Entwicklung andauern wird. Ein kurzer historischer Rückblick mahnt zur Vorsicht: Noch zu Beginn der 1990 er Jahre sahen viele Amerikaner ihr Land in einem langsamen politischen und wirtschaftlichen Niedergang begriffen. 6 Etliche einst wichtige Industriezweige galten als rückständig. Ausländischer, insbesondere japanischer Einfluss auf die USA wuchs zu jener Zeit scheinbar unaufhaltsam. 7 Die Lehre aus diesem Vergleich: Genauso wenig, wie sich der vor wenigen Jahren befürchtete Abstieg fortsetzte, ist davon auszugehen, dass die heute empfundene Überlegenheit auf Dauer anhalten wird. Ähnliche Überlegungen, wenngleich in größeren Zeiträumen, kann man über das amerikanische Engagement in Europa anstellen. Seit dem Zweiten Weltkrieg sind die USA die Führungsnation des Westens. Das Bekenntnis Amerikas zu seinen Interessen in Europa und der nukleare Schutzschild waren während der Jahrzehnte des OstWest-Konflikts eine unabdingbare Voraussetzung für die Bewahrung des Friedens. Gleichwohl ist in Amerika die Frage, ob sich das Land weiterhin im gegenwärtigen Maße in Europa engagieren soll, durchaus umstritten. Bekanntlich verfolgten die USA von der Gründung der Union bis ins Jahr 1941 , mit einer kurzen Unterbrechung von 1917 bis 1919 , eine Politik der Isolation. George Washingtons Rat»to steer clear of permanent alliances with any portion of the foreign world« 8 hat nach wie vor viele Anhänger. Die Weigerung des US -Senats im Oktober vergangenen Jahres, das Atomteststoppabkommen(Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty, CTBT ) zu ratifizieren, zeigt den Einfluss dieser Kräfte und unterstreicht die Aktualität und Brisanz der Auseinandersetzung zwischen den Vertretern einer neo-isolationistisch und einer internationalistisch orientierten Außenpolitik. 9 Zwar besteht keine reale Gefahr, dass die USA wieder zur»splendid isolation« zurückkehren, zumal die amerikanische Wirtschaft von der weltweiten Präsenz profitiert. Aber für die Europäer wäre es schon bedenklich, auf der Prioritätenliste der amerikanischen Außenpolitik nach unten abzurutschen. Genau dies zeichnet sich jedoch zurzeit ab. Die Aufmerksamkeit der USA wird zunehmend von Asien in Anspruch genommen. Die Sicherheitsprobleme im asiatischen Raum gewinnen an Bedeutung. Die Bemühungen Chinas, eine regionale Führungsrolle zu übernehmen, sowie die bestehenden oder sich anbahnenden Konflikte zwischen den Atommächten Indien, Pakistan und China rücken ins Zentrum der amerikanischen Interessen – und der US -Verteidigungsstrategie. 10 Es kann sogar davon ausgegangen werden, dass der eigentliche Grund für das Streben Washingtons nach einem Nationalen Raketenabwehrsystem(National Missile Defense, NMD ) nicht in der Furcht vor Anschlägen von»Schurkenstaaten« 6. So löste etwa die These Paul Kennedys, die USA befänden sich auf Grund ihres weltweiten Engagements in einem Zustand der»imperialen Überdehnung«, kontroverse Diskussionen aus:»Die Entscheidungsträger in Washington müssen nun der unangenehmen Tatsache ins Auge sehen, dass die Gesamtsumme der globalen Interessen und Verpflichtungen der Vereinigten Staaten heutzutage weit größer ist als die Kraft des Landes, sie alle gleichzeitig zu erfüllen.«(Paul Kennedy, The Rise and Fall of Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000 , London 1988 , deutsch: Aufstieg und Fall der großen Mächte: Ökonomischer Wandel und militärischer Konflikt von 1500 bis 2000 , Frankfurt a.M. 1989 , hier: S. 759 .) 7. Vgl. Buchtitel wie Martin Tolchin / Susan Tolchin, Buying Into America: How Foreign Money Is Changing the Face of Our Nation, New York 1987 und Pat Choate, Agents of Influence: How Japan’s Lobbyists in the United States Manipulate America’s Political and Economic System, New York 1990. 8. »George Washington, Farewell Address«, 17. September 1796 , abgedruckt in: Saul K. Padover(ed.), The Washington Papers: Basic Selections From the Public and Private Writings of George Washington, New York 1955 , S. 309 ff. 9. Zu den Strömungen und Denkschulen in der amerikanischen Außenpolitik vgl. ausführlicher Peter Rudolf, »New Grand Strategy? Zur Entwicklung des außenpolitischen Diskurses in den USA «, in: Monika MedickKrakau(Hg.), Außenpolitischer Wandel in theoretischer und vergleichender Perspektive: Die USA und die Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 1999 , S. 61–95 , insbes. S. 72 ff. 10. Vgl. Thomas E. Ricks,»Changing Winds of U.S. Defense Strategy: Pentagon Is Shifting Attention to Asia«, in: International Herald Tribune, 27./28. Mai 2000 , S. 1 und 5 sowie Holger H. Mey,»Internationale Entwicklungen am Beginn des dritten Jahrtausends: Strategische Rahmenbedingungen für den Einsatz von Streitkräften«, unveröffentl. Manuskript, Bonn, 30. Juni 2000 , S. 76. IPG 1/2001 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert 41 (neuerdings»Sorgenstaaten« genannt) zu sehen ist, sondern in der»Heidenangst vor China«. 11 Trotz dieser militärstrategischen Akzentverschiebung und ungeachtet ihrer gegenwärtigen Machtfülle benötigen die Amerikaner die Europäer weiterhin als Partner. Zum einen ist Westeuropa ein wichtiger Absatzmarkt für amerikanische Produkte. Auch in Osteuropa wird ein großer Nachholbedarf entstehen, sofern dort ein nachhaltiger wirtschaftlicher Aufschwung einsetzen sollte. Zum anderen müssen die Amerikaner Vorsorge treffen für den Fall, dass der momentane wirtschaftlich-politische Höhenflug zu einem Ende kommt und ihr Land von negativen Entwicklungen, z. B. einer Rezession, erfasst wird. Der in den USA vielfach zu vernehmende Ruf, die Lasten des internationalen Engagements besser zu verteilen, wird sich ohne entsprechende Partner nicht verwirklichen lassen. Die Funktion eines»natürlichen« Partners der Amerikaner kommt dabei den Europäern zu. Die europäischen Staaten stehen – allen transatlantischen Reibereien zum Trotz – Amerika hinsichtlich Gesellschaftsordnung, Kultur, Religion und Wirtschaftsphilosophie viel näher als etwa die asiatischen. Allerdings müssen sich die Europäer, wenn sie nicht nur Juniorpartner, sondern gleichberechtigt sein wollen, die Rolle eines gleichwertigen Partners »verdienen«, sie fällt ihnen nicht von alleine zu. Standortbestimmung: Wo steht Europa? Auch wenn die Kommuniqués der Europäischen Räte das Bild eines einheitlichen Europa zu vermitteln suchen: Europa ist auf wichtigen Feldern nach wie vor ein Flickenteppich von Nationalstaaten. Im Ostteil des Kontinents finden sich zahlreiche junge, ungefestigte Staaten, die gerade erst das Joch einer erzwungenen Integration in den Ost-»Block« abgeschüttelt haben. Die Idee der Nation und des nationalen Selbstbestimmungsrechts nimmt in diesen lange fremdbestimmten Ländern eine sehr bedeutende Rolle ein. 12 Im Westen Europas ist es erst gut 50 Jahre her, dass man von der exzessiven Betonung des Nationalen abrückte. Die Nationalstaaten, die zwei Weltkriege ausfochten, gibt es jedoch immer noch. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, aus der später die Europäische Union( EU ) hervorging, stellte den Versuch der beiden wichtigsten Staaten Kontinentaleuropas, Deutschland und Frankreich, und einer Reihe weiterer Länder dar, aus der Geschichte zu lernen. Nachdem das Vorhaben, über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft EVG die Zusammenarbeit zu verbessern, bereits 1954 gescheitert war, entschied man sich für die Wirtschaft als zentrales Kooperationsfeld. Bis zum heutigen Tage ist die EU primär eine – zugegebenermaßen sehr erfolgreiche – Wirtschaftsgemeinschaft geblieben. Praktisch alle anderen klassischen Politikfelder wie Innen-, Außenund Sicherheitspolitik sind jedoch nach wie vor eine Domäne der jeweiligen nationalen Regierungen. Zwar gibt es schon seit einigen Jahren die aus der Europäischen Politischen Zusammenarbeit ( EPZ ) hervorgegangene Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik( GASP ), aber deren Instrumente blieben bisher stets rudimentär. Ob die Initiative einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik( ESVP ) dies ändern wird, bleibt abzuwarten. Fest steht schon jetzt, dass die ESVP nicht im vergemeinschafteten ersten»Pfeiler« der EU angesiedelt sein wird, sondern im Bereich der intergouvernementalen Zusammenarbeit(zweiter Pfeiler). Die anstehende Erweiterung um die Staaten Mittel- und Osteuropas wird den Charakter der EU völlig verändern. Dies insbesondere, weil es den derzeitigen Mitgliedern seit 1990 nicht gelungen ist, das Spannungsverhältnis zwischen der ursprünglich angestrebten Vertiefung der politischen Integration auf der einen Seite und einer 11. So die Formulierung von Jonathan Eyal, Director of Studies am Royal United Services Insitute for Defence Studies, nach: Siegesmund von Ilsemann,»Amerikas Angst vor China«, Interview mit Eyal, in: Der Spiegel, Nr. 23/2000 , S. 164–167 ; hier: S. 164. 12. In mehreren Ländern Mittel- und Osteuropas hat sich Widerstand gegen die von der EU beschlossenen Sanktionen gegen Österreich geregt, die wegen der Regierungsbeteiligung der rechtsnationalen FPÖ verhängt worden waren. In Anlehnung an die»BreschnewDoktrin« der begrenzten Souveränität der sowjetischen Satellitenstaaten während des Kalten Krieges spricht man deswegen mancherorts in den neuen Demokratien bereits von der»Brüssel-Doktrin«. Vgl. Charles Gati, »For Wary Central Europe, Brussels Isn’t Moscow«, in: International Herald Tribune(Internet Version), 22. Februar 2000. 42 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert IPG 1/2001 Erweiterung um ein gutes Dutzend neuer Demokratien auf der anderen aufzulösen. Wohin sich die EU entwickeln wird(»Finalität«), bleibt ungewiss. Der Ausgang des»Experiments EU « ist nach wie vor offen. 13 Das Europa der EU ist seiner blutigen Geschichte möglicherweise noch längst nicht so weit entronnen, wie allgemein angenommen wird. Es war durchaus Realitätssinn, nicht Hybris, dass der frühere Bundeskanzler Kohl die Entscheidung über den Euro – und damit über eine weitere Vertiefung insbesondere des deutsch-französischen Verhältnisses – als eine Frage von»Krieg und Frieden« bezeichnete. Im Grunde ist die Auseinandersetzung zwischen dem universalen, insbesondere europäisch-amerikanischen Glauben an Freiheit, Demokratie und Marktwirtschaft einerseits und anderen europäischen Geistesschöpfungen wie Nationalismus, Planwirtschaft, Einparteiensystem und Polizeistaat andererseits immer noch in vollem Gange. 14 Derzeit scheint Ersteres die Oberhand zu gewinnen, aber niemand vermag vorherzusagen, welche Folgen eintreten könnten, wenn die jungen Demokratien im Osten wirtschaftlich nicht Tritt fassen oder auch Westeuropa von einer Krise erfasst wird. 15 Europa ist heute mehr denn je auf die Präsenz der USA angewiesen. Das Engagement Amerikas als, wie Richard Holbrooke einmal schrieb,»europäische Macht« 16 war der zentrale Faktor, der es ermöglichte, nach 1945 den Zyklus der Gewalt im Westen des Kontinents zu durchbrechen. Die Anwesenheit der Amerikaner übt zum einen Druck auf die Europäer aus, ihre historischen Rivalitäten zu beenden. Zum anderen vermindert das enge Verhältnis, welches sich zwischen den USA und Deutschland entwickelt hat, das latente Misstrauen, das viele Nachbarn nach wie vor gegenüber Deutschland hegen. Das US -Engagement in Europa und die freundschaftlichen Beziehungen zu Deutschland tragen auf diese Weise wesentlich dazu bei, einer Rückkehr zur verhängnisvollen Koalitions- und »Balance-of-power«-Politik entgegenzuwirken. 17 Spannungen in den transatlantischen Sicherheitsbeziehungen Versäumnisse der(West-)Europäer Ungeklärte Zukunft des Balkans Häufig ist zu hören, die EU stehe mit der Aufnahme neuer mittel- und osteuropäischer Mitglieder vor der größten Herausforderung ihrer Geschichte. Weitaus weniger bewusst scheint vielen Menschen zu sein, dass sich die EU bei einem ähnlich ambitionierten Projekt in einer vergleichbaren Lage befindet: der Befriedung des Balkans. Wie die Erweiterung, so werden auch die Friedensbemühungen in Südosteuropa direkte Auswirkungen auf die EU haben. Es ist eine deutliche Stärkung der Union zu erwarten, wenn es gelingt, den Unruheherd zu befrieden; umgekehrt dürfte eine nachhaltige Schwächung kaum zu vermeiden sein, wenn die Mission scheitert. Die Ziele, die man sich gesetzt hat – nämlich»Förderung des Friedens, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte sowie des wirtschaftlichen Wohlstandes..., um Stabilität in der gesamten Region zu erreichen« 18 – sind nichts weniger als ein Jahrhundertprojekt. 13. Vgl. hierzu ausführlicher die aufschlussreiche Studie von Gilles Betrand / Anna Michalski / Lucio R. Pench, Szenarien Europa 2010 : Fünf Bilder von der Zukunft Europas, Europäische Kommission, Gruppe für Prospektive Analysen, o.O., Juli 1999. Vgl. ferner Klaus Pöhle, »Hat die Europäische Union Bestand? Zur Fragwürdigkeit zweier Dogmen der Integrationspolitik«, in: Integration 22 ( 4/1999 ), S. 231–245. 14. Vgl. Beatrice Heuser, Transatlantic Relations: Sharing Ideals and Costs, London 1996 , S. 12 f.(Chatham House Papers). 15. Bei einer 1998 von der EU -Kommission veröffentlichten Umfrage zeigten sich in Polen 37 % der Befragten unzufrieden mit der Demokratie, in Litauen 55 %, in der Tschechischen Republik 62 %, in Ungarn 64 % und in Bulgarien 73 %. Vgl. European Commission, Central and Eastern Eurobarometer No. 8 , Mai 1998 , in: Internet http: // europa.eu.int / comm / dg 10/ epo / ceeb.html; hier: Annex, Grafik 72 . 16. Vgl. Richard Holbrooke,»America, A European Power«, in: Foreign Affairs 74 (März / April 1995 ), S. 38–51 . 17. Vgl. Mey, Internationale Entwicklungen am Beginn des dritten Jahrtausends, S. 77 . 18. Stabilitätspakt für Südosteuropa, Köln, 10 . Juni 1999 , in: Internet http: // www.auswaertiges-amt.de /6 _archiv / inf-kos / hintergr / stabpakt.htm; hier: Ziffer 9 . IPG 1/2001 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert 43 Allerdings ist offensichtlich, dass der Balkan bei den meisten europäischen Regierungen inzwischen nicht mehr höchste Priorität genießt. Im Jahr 1999 war es möglich, 78 Tage lang gemeinsam Luftschläge gegen die Bundesrepublik Jugoslawien mit einem Kostenaufwand von ca. 14 Milliarden DM durchzuführen. 19 Seither hat jedoch das Interesse an der Region merklich ab-genommen. So sind etwa die von den einzelnen Regierungen zugesagten Polizeikontingente, die nach der militärischen Besetzung des Kosovo für die öffentliche Ordnung sorgen sollen, zu einem großen Teil bis zum heutigen Tag nicht eingetroffen. 20 Im US -Kongress haben die nachlassenden Anstrengungen der Europäer bereits Reaktionen hervorgerufen. So lehnte der Senat Ende Mai 2000 mit 53 zu 47 Stimmen nur knapp eine Gesetzesvorlage ab, die einen Rückzug der US -Truppen bis 1 . Juli 2001 erzwungen hätte. 21 Auch im Repräsentantenhaus gibt es ähnliche Überlegungen. 22 Ein Abzug der Amerikaner wäre indes angesichts der fragilen Sicherheitslage auf dem Balkan das absolut falsche Signal. Es liegt jedoch an der EU und ihren Mitgliedsländern, durch ein wieder verstärktes Engagement die Rahmenbedingungen für ein gesichertes, längerfristiges Verbleiben der US Streitkräfte zu schaffen und damit die Erfolgschancen des Projekts zu erhöhen. Der Balkan gehört untrennbar zu Europa. Es ist daher eine Selbstverständlichkeit, dass die Europäer militärisch wie materiell die Hauptlast bei der Neuordnung der Region tragen. Gleichwohl ist die Beteiligung der Amerikaner an den Friedensbemühungen von hohem und nicht nur symbolischem Wert. Genauso wie die US -Präsenz auf dem Territorium der NATO -Partner für die Stabilität Gesamteuropas fundamentale Bedeutung hat, dürfte die friedliche Zukunft des Balkans in erheblichem Maße von der Anwesenheit der einzigen Weltmacht abhängen. Es wäre ein großer Fehler der Europäer zu glauben, ohne die US -Präsenz auch nur annähernd über das gleiche Maß an Autorität zu verfügen. Nicht eingehaltene Versprechen Nach dem Wegfall der Bedrohung durch den Warschauer Pakt sind die transatlantischen Differenzen über sicherheitspolitische Prioritäten gewachsen. Seit Anfang der 1990 er Jahre wurde in den Vereinigten Staaten die Erwartung geäußert, dass die Europäer sich mehr für die Verteidigung gemeinsamer Interessen auch außerhalb Europas engagieren würden. 23 Tatsächlich gibt es jedoch bestenfalls ansatzweise eine globalere Ausrichtung der europäischen Verteidigungsdispositive. Die Europäer bemühen sich in erster Linie um mehr Selbstständigkeit, um bei krisenhaften Entwicklungen innerhalb Europas unabhängiger handeln zu können. Die Wahrung ihrer weltweiten Interessen – wie der Zugang zu den Erdölreserven am Persischen Golf, die Verhinderung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen und das Offenhalten der internationalen Seewege – überlassen die Europäer hauptsächlich den Amerikanern. Europa ist nach wie vor in vielerlei Hinsicht 19. Vgl. Gustav E. Gustenau,»Politisch-strategische Überlegungen zur Operation ›Allied Force‹«, in: Erich Reiter(Hg.), Der Krieg um das Kosovo 1998/99 , Mainz 2000 , S. 81–91 ; hier: S. 89 . 20. Vgl. Bernhard Küppers,»Verlass ist nur auf den Hass«, in: Süddeutsche Zeitung, 23. März 2000 , S. 12 . 21. Vgl. bezüglich der Kritik an den Europäern die Ausführungen des republikanischen Vorsitzenden des Verteidigungsausschusses im Senat, John Warner, Statement on Kosovo, 9. Mai 2000 , in: Internet http: // www.senate.gov / ~warner / pr_kosovo.htm. 22. Vgl.»Bush kritisiert Kongress«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18. Mai 2000 , S. 9 und»Senat lehnt Truppenrückzug aus dem Kosovo ab«, in: ebd., 20. Mai 2000 , S. 6 . 23. Vgl. beispielsweise Ronald D. Asmus / Robert D. Blackwill / Larrabee, F. Stephen,»Can NATO Survive?«, in: The Washington Quarterly 19 (Frühjahr 1996 ), S. 79–101 , wo Folgendes angeregt wurde: »The United States would continue to support the enlargement of NATO to Eastern Europe and would also be willing to participate in future peacekeeping and peace-enforcement missions... to help stabilize the Continent. In return, the allies would enter into a long-term partnership with the United States to address key dangers to Western vital interests outside Europe, particularly the vulnerability of Persian Gulf energy and the dangers posed by weapons of mass destruction.«(S. 79 f.) Asmus ist Senior Fellow beim Council on Foreign Rela-tions und war Deputy Assistant Secretary of State for European and Canadian Affairs in der zweiten Clinton-Administration. Blackwill war Außenminister-Kandidat unter Präsident Bush und gehört zum Beraterkreis von dessen Sohn George W.. Larrabee ist Senior Analyst bei der renommierten Rand Corporation. Vgl. des Weiteren Blackwill,»Führung aus der ersten Reihe: Jetzt muss sich Deutschland mit Amerika um die Wahrung und Verteidigung westlicher Interessen außerhalb Europas kümmern«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27 . November 1999 , S. 8 . 44 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert IPG 1/2001 »Kostgänger« des globalen US -Verteidigungsengagements. Bisweilen wenig ausgeprägt scheint die Bereitschaft der(west-)europäischen Regierungen, einmal eingegangenen Versprechen die finanziellen Mittel zu deren Umsetzung folgen zu lassen. So kamen die EU -Staats- und Regierungschefs Ende 1999 zwar überein, bis spätestens 2003 eine 50.000–60.000 Personen starke Eingreiftruppe aufzustellen, die innerhalb von 60 Tagen verlegt werden kann und ein Jahr durchhaltefähig ist. Obwohl jedoch spätestens seit den Luftschlägen gegen Jugoslawien die eklatanten militärischen Defizite der Europäer offenkundig sind, bestehen bisher in den europäischen Hauptstädten Schwierigkeiten, die zu deren Beseitigung erforderlichen Ressourcen aufzubringen. Im Gegenteil, der Anteil der Verteidigungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt geht in den meisten europäischen NATO -Staaten stetig zurück. 24 Man kommt nicht umhin festzustellen, dass die im Verteidigungsbereich geweckten Erwartungen als Beispiel für ein beinahe typisches Handlungsmuster der EU gesehen werden können. Den mittel- und osteuropäischen Ländern hatte man nach 1989/90 feierlich den Beitritt zur EU versprochen; die Kandidaten sind jedoch inzwischen über das, was man als Verzögerungstaktik der Union bei den Aufnahmegesprächen empfindet, zunehmend verärgert. 25 Jüngstes Beispiel für Vorhaben, die nur wenig realistisch erscheinen, ist der Beschluss des Europäischen Rates von Lissabon vom März 2000 , bis zum Ende des Jahrzehnts 20 Millionen(!) Arbeitsplätze in der Informationstechnologie zu schaffen. 26 Divergierende Sicherheitsperzeptionen Angesichts der großen Unterstützung bei Republikanern wie Demokraten ist davon auszugehen, dass die USA spätestens nach dem Amtsantritt des neuen Präsidenten im Jahr 2001 den Bau einer Nationalen Raketenabwehr beschließen werden. In Europa stoßen die amerikanischen Pläne jedoch auf nahezu einhellige Ablehnung. 27 Obwohl Europa geographisch viel näher an den meisten »Sorgenstaaten«(Libyen, Syrien, Irak) 28 gelegen ist, werden die bestehenden oder sich abzeichnenden Bedrohungen bestenfalls ansatzweise wahrgenommen. Der Öffentlichkeit ist laut einem Bericht des Bundesnachrichtendienstes»weithin nicht bewusst, mit welch hoher Intensität manche Länder ihre Rüstungsprojekte im Bereich der Massenvernichtungswaffen verfolgen...« 29 David Gompert, Vizepräsident der RAND Corporation, befürchtet daher, dass»this trans-Atlantic schism could turn fatal to the alliance in the event of a violent conflict with a rogue state armed with weapons of mass destruction.« 30 Ein wesentlicher Grund für die Unterschiedlichkeit der Bedrohungsanalysen auf beiden Seiten des Atlantiks dürfte darin liegen, dass in den politischen Eliten Westeuropas das Sicherheitsgefühl nachwirkt, welches man während des Kalten Krieges unter dem atomaren Schutzmantel der USA genoss. Der Glaube, Amerika werde sich immer, quasi automatisch, für die Sicherheit Europas zuständig betrachten, ist – zugespitzt formuliert – so tief verwurzelt, dass die Europäer die eigene Risikovorsorge vernachlässigen, gleichzeitig aber meinen, diejenige der Amerikaner als»überzogen« abtun zu können. Die Europäer haben, anders lautenden Kommuniquétexten zum Trotz, immer noch nicht mit der gebotenen Konsequenz erkannt, wie sehr die vergleichsweise klare Bedrohung aus dem Osten durch eine vielschichtige, diffuse Gefahrengemengelage abgelöst worden 24. Vgl. die entsprechende Übersicht in: NATO Brief 48 (Frühjahr / Sommer 2000 ), S. D 15 . 25. Vgl.»Who Will Join Europe’s Club – And When?«, in: The Economist, 8 . April 2000 , S. 31–32 . 26. Vgl.»Europe in Cyberspace«, in: The Economist, 1. April 2000 , S. 15–16 und Tim Jones,»Summit Charts Path to New Economy«, in: European Voice, 6. April 2000 . 27. Vgl.»Bundesregierung missbilligt Amerikas Raketenpläne«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27. Mai 2000 , S. 1 und Jane Perlez,»Europe Cautions U.S. on Plans for Missile Defense Shield«, in: International Herald Tribune(Internet Version), 3. Mai 2000 . 28. Vgl. die von europäischen und amerikanischen Fachleuten erarbeiteten Beiträge zu einigen der Sorgenstaaten bei Richard N. Haass(ed.), Transatlantic Tensions: The United States, Europe, and Problem Countries, Washington 1999 . 29. Bundesnachrichtendienst, Proliferation von Massenvernichtungsmitteln und Trägerraketen, o.O., Oktober 1999 , S. 5 (in der Zitiervorlage teilweise mit Hervorhebung). Vgl. insbesondere die Grafik»Reichweiten von Mittelstreckenraketen im Jahr 2005« , S. 11 . 30. Zitiert nach: Joseph Fitchett,»Washington’s Pursuit of Missile Defense Drives Wedge in NATO «, in: International Herald Tribune(Internet Version), 15. Februar 2000 . IPG 1/2001 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert 45 ist. Dieser veränderten Bedrohungslage müsste durch verstärkte europäische Anstrengungen, auch im kostenintensiven Rüstungsbereich, Rechnung getragen werden, anstatt weiterhin Friedensdividenden einzufordern. 31 Fehlende Fähigkeiten auf europäischer Seite begünstigen den amerikanischen Hang zu Alleingängen(s. u.). Benötigt wird folglich, im Gegensatz zur derzeitigen Diskussion, eine transatlantische Sicherheits- und Verteidigungsidentität, nicht so sehr eine verengte»europäische«. 32 Die Europäer müssen zusammen mit ihrem amerikanischen Partner zu einer gemeinsamen Betrachtung der sicherheitspolitischen Lage gelangen – und die daraus abzuleitenden Maßnahmen im Verbund in Angriff nehmen. Dabei ist auf europäischer Seite zu berücksichtigen, dass Sicherheitspolitik heute nicht mehr allein bedrohungs orientiert sein kann. Vor dem Hintergrund des technologischen Vorsprungs der amerikanischen Streitkräfte wird es für die Europäer zunehmend wichtiger, ihre Sicherheitspolitik partnerschafts orientiert auszugestalten. Die Europäer werden nur dann gleichwertige Partner sein können, wenn sie über gleiche, zumindest jedoch ähnliche militärische Fähigkeiten wie die USA verfügen. In Washington wird jedoch die Befürchtung geäußert, dass die EU mit der ESVP (und der im März 2000 erfolgten Einrichtung eines sicherheitspolitischen Komitees, eines Militärausschusses und eines Militärstabes) falsche Prioritäten gesetzt haben könnte – nämlich den Aufbau neuer militärischer Bürokratien –, anstatt in die Verbesserung der Fähigkeiten ihrer Streitkräfte zu investieren. »Es ist pausenlos von neuen Gremien, neuen Organigrammen etc. die Rede, aber nicht von Geld«, 33 lautet ein gängiger Vorwurf an die Adresse der Europäer. Um auch zukünftig gemeinsam mit den Amerikanern Kriseneinsätze durchführen zu können, werden aber verstärkte finanzielle Anstrengungen der Europäer notwendig sein, wie US -Verteidigungsminister William Cohen betont hat. Denn:»The disparity of capabilities, if not corrected, could threaten the unity of this alliance.« 34 Versäumnisse der Amerikaner Im Grunde gibt es nur eines, was man den Amerikanern vorwerfen kann: ihr übergroßes, die Partner mitunter verletzendes Selbstbewusstsein. Beflügelt von einer boomenden Wirtschaft und vom Bewusstsein, die einzige verbliebene Weltmacht zu sein, scheint in den Vereinigten Staaten während der vergangenen Jahre die Neigung gewachsen zu sein, sich über internationale Abmachungen und»Spielregeln« hinwegzusetzen bzw. diese einseitig abzuändern. Der Hang zum Unilateralismus, der sich unter anderem aus der Überzeugung von der Einzigartigkeit der USA und ihrer Mission zur Verbreitung der Freiheit in der Welt speist, 35 spiegelt sich etwa in der Ablehnung des Atomteststoppabkommens wider oder in der Behandlung des UN -Klimaprotokolls. Ein weiteres Beispiel ist der Versuch Washingtons, quasi im Alleingang eine Nationale Raketenabwehr aufzubauen; erst nach entsprechenden Protesten bemüht sich Washington, den Sorgen der NATO Partner und anderer Staaten um die Zukunft der weltweiten Rüstungskontrolle Rechnung zu tragen. Überwölbt wird die Haltung gegenüber anderen Staaten von der Rhetorik der»unverzichtbaren Nation«, wie sie speziell Präsident Clinton und Außenministerin Albright häufig verwenden. 36 Auch wenn es zutrifft, dass das Engagement der USA bei der Lösung internationaler Probleme zumeist förderlich wirkt, dürfte das öffentliche Betonen der vermeintlichen Einzigartigkeit Amerikas nicht geeignet sein, die Sympathien für die USA in der internationalen Arena zu erhöhen. Da 31. Über kurz oder lang werden sich auch die Europäer mit der Frage der Errichtung – und der Finanzierung – eines Raketenabwehrsystems befassen müssen. 32. Vgl. Mey, Internationale Entwicklungen am Beginn des dritten Jahrtausends, S. 77 . 33. So die Formulierung von Edwina Campbell, Professorin für Grand Strategy an der National Defense University in Washington, nach:»Die Europäer haben jede Menge Möglichkeiten, die Welt mitzugestalten«, Gespräch mit Campbell, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 45 ( 2000 ), S. 803–812 , hier: S. 807 . 34. William S. Cohen, Ansprache bei der 37. Kommandeurtagung der Bundeswehr, Hamburg, 1. Dezember 1999 , S. 2 . 35. Zur Bedeutung des amerikanischen Exzeptionialismus vgl. Rudolf, New Grand Strategy?, S. 72 f. 36. Vgl. z. B. Bill Clinton, The Legacy of America’s Leadership as We Enter the 21 st Century, Address to the People of Detroit, Michigan, 22. Oktober 1996 und Madeleine K. Albright, Interview on the PBS Newshour, Washington, 4. Februar 1999 (erhältlich http: // www.whitehouse.gov bzw. www.secretary.state.gov). 46 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert IPG 1/2001 die Machtfülle der Vereinigten Staaten allgemein bekannt ist, wären etwas mehr Bescheidenheit in den offiziellen Verlautbarungen sowie eine nachhaltigere Berücksichtigung internationaler Beschlüsse und Gepflogenheiten sicherlich hilfreich. Vor allem aber sollten die Amerikaner ein Interesse daran haben, ihre außergewöhnliche gegenwärtige Machtfülle für das Setzen internationaler(Rechts-)Standards zu nutzen. 37 Die USA setzen sich weltweit für die Prinzipien ein, auf denen der geplante Internationale Strafgerichtshof basieren soll – aber verweigern dem Gerichtshof ihre Unterstützung, solange nicht ausgeschlossen worden ist, dass dort unter bestimmten Voraussetzungen auch amerikanische Staatsbürger angeklagt werden können. 38 Die Vereinigten Staaten haben mit Nachdruck die Ächtung chemischer Waffen betrieben – beachten jedoch das 1993 geschlossene Chemiewaffenübereinkommen(Chemical Weapons Convention, CWC ) nur unvollständig. 39 Früher oder später könnten die Amerikaner bedauern, sich selbst Ausnahmen von Regeln gestattet zu haben, deren Beachtung sie von anderen Staaten einfordern. Ein Land wie die USA , für das Rechtsstaatlichkeit eine so grundlegende Rolle spielt und das»the Law of the Nations« im ersten Artikel seiner Verfassung anführt, dürfte den eigenen Interessen am meisten dienen, wenn es nicht immer wieder eine Sonderrolle beansprucht. 40 Schlussfolgerungen Die Partnerschaft zwischen den USA und Europa ist für die Stabilität im nordatlantischen Raum unverzichtbar. Sie bildet das Fundament, auf dem diejenigen Strukturen ruhen, die Frieden, Freiheit und Prosperität in der Region so lange gesichert haben. Eine Entfremdung zwischen alter und neuer Welt würde Amerikanern wie Europäern längerfristig nur Schaden zufügen. Um die transatlantischen Beziehungen auch in Zukunft vital zu halten, hat jeder der Beteiligten seinen Beitrag zu leisten: Die Europäer, insbesondere die Deutschen, müssen sich – auch weiterhin – im Klaren darüber sein, dass die Verbindung zu den USA von überragender Bedeutung ist und durch keine wie auch immer geartete europäische Konstruktion ersetzt werden kann. EU -Projekte wie die ESVP dürfen daher unter keinen Umständen gegen die USA oder die NATO gerichtet sein(etwaige Intentionen auf Seiten einzelner EU -Länder sollten korrigiert werden). Nach wie vor ist der nukleare und politische Schutzschirm der Vereinigten Staaten eine»Lebensversicherung« für Europa. Wer meint, ohne diesen Schirm auskommen zu können, hat sich in Wahrheit schon völlig an dessen Existenz gewöhnt. Wenn die Europäer das US -Interesse erhalten wollen, müssen sie ihre»Hausaufgaben« erledigen. Dazu gehört, neben dem nachdrücklicheren Eintreten für die Neuordnung des Balkans, die Beseitigung der erkannten militärischen Defizite in den jeweiligen nationalen Streitkräften. Ferner ist eine(von innenpolitischen Rücksichtnahmen ungetrübte) Analyse der tatsächlichen sicherheitspolitischen Lage und der Bedrohungen in Europa und darüber hinaus erforderlich, einschließlich der entsprechenden politischen und militärpolitischen Konsequenzen. Die Amerikaner sollten vor allem ihr bisweilen tendenziell als»arrogant« empfundenes Auftreten verbessern und sich etwas mehr Zurückhaltung auferlegen, wenn erhebliche Rückwirkungen auf das internationale System und die Beziehungen zu anderen Nationen zu erwarten sind. Die USA stehen international immer im Rampenlicht und setzen daher mit ihrem Verhalten – auch in rechtlicher Hinsicht – Maßstäbe für die anderen Akteure. Für die europäischen Partner gilt, dass sie das Recht haben, an den strategischen Entscheidungen der Führungsmacht beteiligt zu werden, selbst wenn die Europäer oft uneins und militärisch schwächer sind. Alleingänge unterhöhlen die Basis jedes partnerschaftlichen Miteinanders. Wenn Europa und Amerika diesen Erfordernissen nachkommen, wird die transatlantische Sicherheitspartnerschaft auch im 21. Jahrhundert ihre Erfolgsgeschichte fortschreiben können. Wenn nicht, gehen beide Seiten schweren Zeiten entgegen. ̇ 37. Vgl., auch zum Folgenden,»Engage and Prosper«, in: The Economist, 5 . August 2000 , S. 20–21 . 38. Vgl. Friederike Bauer,»Ohne Biss: Washington sträubt sich gegen einen Internationalen Strafgerichtshof«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 20 . April 2000 , S. 12 . 39. Vgl. Amy F. Smithson,»Still Rudderless: The Chemical Weapons Convention at Two«, in: Oliver Thränert(ed.), Preventing the Proliferation of Weapons of Mass Destruction: What Role for Arms Control, FriedrichEbert-Stiftung, Bonn / Berlin, November 1999 , S. 65–77 . 40. Vgl. The Economist,»Engage and Prosper«, S. 21 . IPG 1/2001 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert 47 Literatur Gerd Föhrenbach, Die Westbindung der baltischen Staaten: Zur Integration Estlands, Lettlands und Litauens in die bi- und multilateralen europäischen und transatlantischen Sicherheitsstrukturen während der 1990 er Jahre, Baden-Baden: Nomos-Verlagsgesellschaft 2000 (Schriften des Zentrum für Europäische Integrationsforschung, Bd. 23 ). Gerd Föhrenbach,»Die Sicherheitskonzepte der baltischen Staaten«, Amt für Studien und Übungen der Bundeswehr, Waldbröl, September 1999 (Sicherheitspolitische Analysen, Nr. 1 ); zugleich: Österreichische Militärische Zeitschrift, 38. Jgg. ( 2/2000 ), S. 139–144. Gerd Föhrenbach,»Die transatlantischen Beziehungen: Ruhe vor dem Sturm?«, in: Rissener Rundbrief, 4/ April– 5/ Mai 2000 , S. 53–61 . Gerd Föhrenbach,»Hoffnungen und Erwartungen der baltischen Staaten«, in: Führungsakademie der Bundeswehr(Hg.), Osteuropa und die Erweiterung von NATO und EU (in Vb.) 48 Gerd Föhrenbach, Die transatlantische Sicherheitspartnerschaft an der Schwelle zum 21. Jahrhundert IPG 1/2001 ERIC TEO The Emerging East Asian Regionalism A new paradigm of regionalism is emerging in East Asia. Within ASEAN , an appeal was heard to re-consolidate in order to face the challenges of its enlargement and of globalisation, and to cooperate more closely with Northeast Asia. Further north, a new triangular rapprochement appears to be emerging amongst the three NorthEast Asian protagonists(Japan, China and South Korea), thanks to converging internal and external factors – the process of Korean reunification, the post-Asian Crisis context, ASEAN ’s promotion of »East Asian regionalism«, the assertiveness of American policy in Asia, and domestic considerations in both China and Japan with regard to their respective roles in the 21 st century. Triangular Rapprochement in Northeast Asia The historic Korean Summit between Seoul and Pyongyang on 13–15 June 2000 has clearly brought an air of rapprochement to Northeast Asia. The five-point June joint declaration on reconciliation and peace had led to a reunion of separated families on 15 August 2000 , bilateral meetings of Ministers of Economy and even Defense at Cheju Island, the re-establishment of a defunct railway (Kyongui Line) as well as a road link, the marchpast of Korea as a»combined« team at the recent Sydney Olympics, the setting-up of a joint committee to promote economic cooperation and trade, and the eventual establishment of a Seoul–Pyongyang hotline. These can be regarded as»major signs« of a political breakthrough. The nominal North Korean Head of State, Kim Yong Nam is set to visit Seoul in Winter 2000/2001 , ahead of a»return« visit of Pyongyang strongman Kim Jong II to Seoul. China has indeed played a key role in the success of the Summit and Korean rapprochement. In March 2000 , Prime Minister Zhu Rongji had reportedly played a critical role in encouraging Pyongyang to open up to the outside world, whilst President Jiang Zemin hosted Pyongyang leader Kim Jong II in Beijing a week just before the Summit. Seoul has come to realize that China’s support is primordial in»softening« Pyongyang’s hardline regime and prodding it towards com-promise and reason. Much of President Kim Dae Jung’s political credibility and legacy(notably, his bold»sunshine policy«), will now depend to a huge extent on Beijing’s services as intermediary; China–South Korean relations should therefore continue to improve significantly in the months to come. Kim Dae Jung has been given the Nobel Peace Prize for 2000 for his peace efforts on the Korean Peninsula. On the other hand, North Korea is now poised to get reintegrated into the region and will seek China’s guidance even more, as Pyongyang officially joined the ASEAN Regional Forum in July last year, welcomed Russian President Vladimir Putin(also in July), re-embarked on crucial rapprochement talks with Tokyo and hosted American Secretary of State Madeleine Albright’s visit to Pyongyang in September 2000 . In another ground-breaking move, Jo Yong Park, the second man of the North Korean regime(after Kim Jong II) was received by President Clinton in the White House before Madeleine Albright’s visit. There is also now some possibility that Pyongyang may be joining the Asian Development Bank, the World Bank and the International Monetary Fund in the coming months, and hence re-entering the international financial circuit. China, fully aware of its crucial intermediary role, has hence emerged as the big power broker for both North and South Korea, as well as for Japan and even Western powers. Japan and South Korea have also found new reasons and a renewed impetus to come together. The Asian crisis saw Tokyo rushing to the assistance of a much-humbled Korea, but also from a IPG 1/2001 Eric Teo, The Emerging East Asian Regionalism 49 Japan itself still mired in crisis since the early 1990 s. Both countries are inevitably opening up to the brave new world of globalization. They therefore see much of their own future and that of the region well intertwined, one of the fundamental lessons they had learnt from the Asian Crisis. In three phases since 1998 , Seoul has symbolically lifted a historic ban on most Japanese film, video games and pop music, which constitutes a powerful cultural détente between Japan and South Korea. In this regard, Tokyo and Seoul, who will symbolically co-organise the 2002 Football World Cup, are now negotiating a Free Trade Agreement, although discussions are still bogged down in the sensitive agriculture and telecommunications sectors. Although China–Japan relations are still tenuous and the most difficult to patch up, a new raison d’etre for rapprochement seems to be dawning there too. Bilateral relations are mired in an emotional past, as amply demonstrated by Jiang’s last official visit to Tokyo in December 1998 , when the issue of Japanese apologies for past atrocities crashed into an unfortunate diplomatic impasse. Chinese claims(from individuals and not the State) of Japanese war reparations and war compensation will further complicate Beijing–Tokyo relations. Although the Asian crisis has brought about a new sense of mutual vulnerability and a greater need for interdependence, mutual suspicions of each other’s potential roles and threats in the region still exist, as clearly exemplified by the ongoing debate on the American Theater Missile Defense( TMD ) scheme and the Taiwan issue. But curiously, the greatest key to Sino-Japanese rapprochement may lie in Washington’s policy in this part of the world. Perceived to be increasingly brash and even »arrogant«, the United States’ policy towards Japan may inexorably push the Japanese to a fundamental reassessment of relations between Tokyo and Washington. A wide range of issues, which could lead to a certain distancing of Japan’s relations with the United States, would include continuous American–Japanese trade frictions, the growing antiUS -bases mood in Japan(just like in South Korea), American reservations about keeping the yen from surging(which is detrimental to a sustainable Japanese recovery), strong American resistance to the concept of a Japan-led Asian Monetary Fund, and the lack of public support for Japan’s»Third Opening«(as containd in the Okuda Report) instead of Japan being systematically hiding under the American security umbrella. Furthermore, the spat early last year between the world’s two largest economic powers in the Asian Development Bank( ADB ) was perceived by Tokyo as an American attempt to»constrain« Japan’s leadership role in Asia. On the other hand, China, rhetorically critical of American hegemonism(and irked by constant American»reminders« to China of its poor human rights record), yet much dependent on its technology and capital, has theoretically every reason to encourage the Tokyo–Washington rift so as to enhance its own emerging superpower status. Timid signs of a certain rapprochement between the two Asian giants have thus emerged. For example, Beijing has been fully appreciative of Tokyo’s unequivocal support for its entry into the WTO , and Japan in turn is thankful for clear Chinese support to the»regional currency swap mechanism«, which was adopted in Chiengmai in April 2000 . In another sign of further rapprochement, Prime Minister Zhu Rongji visited Japan in October last year to try to mend»strained« ties between the two powerful neighbors, although the results left much to be desired. Added to this dimension is a much larger regional game in the making – the concept of »East Asian regionalism«. ASEAN , in the aftermath of the Asian Crisis and because of the painful realisation of its own institutional and geo-political weakness, has now understood that the region would probably be much stronger and influential if the three major Asian powers up north could be eventually brought into its regional picture ASEAN at the Crossroads ASEAN is clearly at the crossroads. Its Foreign Ministers met in Bangkok at the end of July 2000 for its 33 rd annual meeting, followed by the ASEAN + 3 Foreign Ministers’ Meeting(bringing together the ten ASEAN countries plus China, Japan and South Korea) and the ASEAN Regional Forum( ARF ). ASEAN 10 clearly took stock of itself. The association is currently faced with domestic tensions in most of its ten member countries, some 50 Eric Teo, The Emerging East Asian Regionalism IPG 1/2001 internal discord amongst themselves and external pressure from outside Southeast Asia, as compared to the optimistic signs of rapprochement and an emerging regionalism further north. Domestic political uncertainties abound in major ASEAN countries. Indonesian President Abdurrahman Wahid is still struggling against the open challenges of parliamentarians, hostile political opposition leaders, disruptive elements in the Army, some more radical Muslim circles, separatists, student leaders and trade unionists. Thailand’s Prime Minister Chuan Leekpai faces an uncertain future as his coalition is fast losing ground and not certain of being returned to power at the elections of January 2001 . Vietnam is in a state of semi-paralysis, as its leadership prepares for the next Party Congress some time in spring 2001 ; major economic decisions could no longer be taken whilst waiting for an upcoming leadership consolidation. Domestic situations seem to have also deteriorated in the Philippines, Laos and Malaysia in 2000 . Bombs have gone off in both Manila and Vientiane. The»Muslim problem« in the Southern Philippines has once again highlighted the religious tensions in the country and put a serious dampener on foreign investment and economic development, not to mention the political crisis over the impeachment procedures mounted against President Joseph Estrada. Philippine–Malaysian relations will continue to be thorny, even after controversies over Sabah and Abu Sayef are resolved. Laos has blamed the Hmong resistance and some»rouge elements« in dissident groups for trying to create fears and unrest in the country, and has even cast a suspicious eye at Thailand. Malaysia’s tribulations with the Muslim Al Ma’unah cult has brought into sharp focus again the discontentment of its Muslim Malay majority vis-à-vis the Mahathir Government, who is losing its grip over the Malay electorate in the country. Race and religious issues could become a passionate arena of political debate and maneuverings in the coming two years. Brunei witnessed an unprecedented trial against one of the members of its royal family for fraud and embezzlement, a rather traumatizing experience for this rich sultanate! Economically, ASEAN , which is recovering from the Asian Economic Crisis, is clearly not out of the woods. Furthermore, with the current political and social uncertainties and tensions, its economic woes would be further compounded and foreign investments less forthcoming. Indonesia’s flagging rupiah and political uncertainties will not necessarily plunge Southeast Asia into another bout of financial crisis as with the baht in 1977 , but Indonesian financial weakness and the quasi-bankrupt state of its economy will definitely dampen prospects for a sustainable recovery in the whole region. The drop in the values of regional currencies and the rise of oil prices in Thailand and Philippines will make conditions of economic growth and restructurings even tougher in the foreseeable future. Investors have already fled Indonesia, Vietnam and the Philippines, as the ASEAN region as a whole expects a major slow-down of foreign direct investment while other regions of the world, like Latin America, Europe and even Northeast Asia siphon it off. ASEAN , as an institution, has also laid bare its fundamental weaknesses during the Asian Crisis. No warning or coordinating mechanisms exist or had functioned. ASEAN was lost and was conspicuously absent during the Crisis. Each ASEAN country fought individually for its own economic survival. With the expansion of ASEAN to ten, the institution is clearly facing growing strains of impotency in dealing and coordinating the diverse political, economic and social models, especially with wealth being concentrated in its two smallest states, and with its three biggest states being badly fractured politically, socially or economically, owing to domestic uncertainties. ASEAN must therefore change and adapt quickly, otherwise, it may become totally ineffective, hopelessly irrelevant or a mere»sunset organization«! However, some ten years after the failed Mahathir-inspired East Asian Economic Caucus, the» ASEAN + 3 « concept is making some headway now, very much championed and encouraged by ASEAN . In fact, ASEAN leaders and their counterparts from China, Japan and South Korea now meet after the annual ASEAN Summits and their Foreign Ministers consulted after the last ASEAN Ministerial Meeting in Bangkok in July last year. The ASEAN + 3 Finance Ministers first met in Chiengmai in 2000 and their Economic Ministers in Yangon, Myanmar, as if to send a clear signal of defiance to the West! A second time the Economic IPG 1/2001 Eric Teo, The Emerging East Asian Regionalism 51 Ministers then met in Chiangmai and the Finance Ministers in Prague(during the IMF / World Bank gathering) in autumn 2000 . Their Foreign Ministers met again, just before the ASEAN + 3 Summit in Singapore towards the end of November 2000 . Hence, ASEAN ’s future success may now depend on rapprochement in Northeast Asia and enhanced cooperation further north. This appears to be the new emerging trend! Challenges to East Asian Regionalism Although the triangular rapprochement in Northeast Asia is clearly creating a greater sense of regionalism in this corner of Asia, which in turn could bolster ASEAN and thus an emerging East Asian regionalism(encompassing both Northeast and Southeast Asia), numerous challenges, and even obstacles, remain on the path of an eventual East Asia entity taking off. These would include current internal strains within ASEAN , the economic validity of such a future East Asian entity, some lingering uncertainties in the»triangular rapprochement« now taking place in Northeast Asia, the»Taiwan political wild-card«, American policy towards Asia(notably in security and trade), the emergence of Russia under President Vladimir Putin and the domestic debates on China’s and Japan’s roles in this region. ASEAN ’s political, economic and social transformation and reforms are clearly posing enormous strains on the organization. Now, expanded to ten members, ASEAN countries openly acknowledge a growing socio-economic disparity amongst themselves, as well as within each member-state; this disparity is set to grow with globalization. Cracks are also opening up in the officially recognized two-tier ASEAN , or the divide between the old and new ASEAN members. Perceptions of ASEAN being ineffective(and a»sunset organization«) became manifest in Bangkok and calls to restore international confidence in ASEAN rang out loud. Its institutional and geopolitical weaknesses, as seen during the Asian Crisis and in its current politicosocial upheavals, have added real urgency for ASEAN to look for a new impetus, which could now perhaps be found in the creation of a bigger East Asian grouping. But fundamentally, the more basic question is whether ASEAN can even hold together to weather the current internal storms sweeping through the association. It is also unclear if ASEAN , Japan, China and South Korea all see an economic raison d’etre for an eventual 13 -nation grouping in the future, even if it is based on open regionalism. ASEAN countries certainly see the advantages of grouping together with the larger and more powerful economies in the north, but it may not be apparent for Japan or China, which are in the midst of serious reforms, to see more rapid economic overtures to ASEAN , especially in the trade sector. ASEAN may also fear being»swamped« by Northeast Asian products and service providers should they liberalize their trade with the bigger economic powers. The crucial issue of mutual advantages and economic benefits must thus be worked out by all concerned. Furthermore, despite spectacular rapprochements up north amongst Seoul, Pyongyang, Tokyo and Beijing, some fundamental uncertainties still remain. Firstly, there is no guarantee that the Pyongyang–Seoul rapprochement would continue to proceed smoothly, given the fundamental differences of ideology, society and politics which have separated the two Koreas for more than 45 years. Some sectors of South Korean society already feel that their Government had conceded too much and too fast to Pyongyang, with no clear guarantees of security and lasting goodwill. China’s intermediary role between the two Koreas could thus come under stress if Korean reconciliation unravels. Japanese–Korean ties will hinge primarily on what Tokyo expects and can ultimately get out of Pyongyang for its war reparations, especially in security assurances against Pyongyang’s arsenal of missiles and unaccounted-for Japanese nationals kidnapped by North Korean agents in the past. Although the last round of Tokyo–Pyongyang talks in late August 2000 did not produce significant results, the Japanese Government agreed to donate 500,000 tons of rice to Pyongyang in early October last year. Lastly, China’s relations with Japan are far from stabilized, given their lingering mutual suspicions and what Beijing sees as sporadic outbursts of Japanese»far-right nationalism and reactionary forces«, the most significant recently being Tokyo Governor Shintaro Ishihara’s remarks on Jiang, whilst in Taipei for Taiwanese President Chen Shui-bian’s inauguration. 52 Eric Teo, The Emerging East Asian Regionalism IPG 1/2001 Taiwan is undoubtedly the political wild-card in the ASEAN + 3 equation. China’s stance of no longer tolerating any delays in settling this»internal« issue and its regular tirades against the United States and Japan for supporting Taiwan’s»split« from the Mainland is of geo-political concern. Depending on how Chen maneuvers via-à-vis Beijing, Tokyo and Seoul would have to walk a diplomatic tight-rope as both have powerful democratic lobbies, which generally favour Taipei over the»autocratic regime in Beijing«. Eventual Beijing–Taipei hostilities and the thorny issue of the Theatre Missile Defence( TMD ), which China vehemently opposes, could polarize regional sentiments and pulverise the nascent East Asian regionalism. Washington’s policy on Asia would ultimately be put to the test, especially with Washington’s announcement of a proposed 1.3 billion dollar weapons sale to Taiwan. China has come out strongly to oppose such a sale. The surprise resignation of Prime Minister Tang Fei(a Mainland-born Kuomintang»old guard«), apparently over major differences with President Chen and his Democrat Progressive Party( DPP ), and the succeeding new» DPP government« have created further uncertainties within Taiwan and in its precarious relations with Beijing. But so long as Japan and South Korea feel insecure with China looming over their horizon and a militaristic North Korea at their doorstep, the American security umbrella will remain in the region, thereby dashing hopes for any East Asian grouping! Another factor, which may impact on East Asian regionalism, is undoubtedly a resurgent Russia under Vladimir Putin, who has less qualms than his predecessor in challenging Washington for world influence. Russia’s enhanced partnership with China(to openly oppose Washington’s TMD proposal), its new strategic partnership with India, a more active diplomacy in both Koreas and a renewed effort to settle the»four islands dispute« with Japan could pose a direct challenge to the United States. Russia could thus either inadvertently contribute towards Northeast Asian cooperation and regionalism by helping to »steer« the traditional allies of Washington away from the United States, or eventually thwart it out of fear of seeing a new bloc(championed by powerful China and Japan) emerging on its Eastern and Southern flanks, thus rendering the future geopolitical situation in this region more intricate and complex. Furthermore, a lot would also depend on domestic politics in the two big Asian powers. China is in the initial stages of a leadership transition, when the next Communist Party Congress in 2002 would decide if the Jiang-Zhu team should make way for new emerging leaders like Hu Jintao or Zeng Qinghong. Based on the latest annual Beidahe summer 2000 meeting of the Chinese leadership, it can be hoped that the political transition would be smooth in China. In Japan, the 25 June 2000 polls have given the country a weakened coalition government, the Liberal Democratic Party lost its majority in the House. But after a»lost decade« in the 1990 s, Japan today can ill afford weak political leadership, especially since its economic recovery is still nascent and the country is in the process of re-assessing its own political, economic, financial and security role in Asia. Domestic politics in China and Japan will thus have far-reaching implications for the whole region and the future of East Asian regionalism. Conclusion East Asian regionalism can only succeed if both Northeast and Southeast Asia find peace and security within their respective regions, and a converging economic need to link up together. Forces of rapprochement are certainly at work in Northeast Asia and further consolidation can be expected in ASEAN . The institutionalization of the ASEAN + 3 prove that there are converging needs for a pan-Asian economic grouping in these uncertain times, following the collapse of the Seattle WTO talks in November 1999 . But it remains to be seen if the economic raison d’etre for such an East Asian regionalism is strong enough for the countries of the region to overcome their own security fears and the other obstacles addressed above in order to come together under one roof. ̇ IPG 1/2001 Eric Teo, The Emerging East Asian Regionalism 53 HARTMUT ELSENHANS Globalisierung als Wachstumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik H eute gilt als Gemeinplatz, dass keynesianische Politik der Stärkung der Nachfrage passé ist. Wer dies zu bezweifeln wagt, wird bestenfalls als Traditionalist lächerlich gemacht. Und doch vollzieht sich unter aller Augen eine keynesianische Situation: Globalisierung führt zu einem weltweiten Mangel an Nachfrage. Das Produktionspotenzial steigt rascher als die effektive Nachfrage. Für eine Neubewertung des keynesianischen Anliegens muss freilich viel ideologischer Schutt eines simplifizierten Keynesianismus und einer nur oberflächlich begriffenen Globalisierung weggeschafft werden. Zentral ist bei Keynes nicht die Forderung nach mehr Staatswirtschaft. Sein Punkt ist, dass in einer Wirtschaft mit Buchgeld Wirtschaftssubjekte die Option haben, ihr Geld nicht für heutigen Konsum oder jetzt vorzunehmende Investitionen auszugeben, sondern zu sparen. In einer kapitalistischen Wirtschaft mit Buchgeld gibt es die Möglichkeit, Liquidität zu halten. Einkommen führt deswegen, anders als in einer von Warengeld abhängigen Wirtschaft, nicht automatisch zu beschäftigungswirksamer Nachfrage. Ziel»keynesianischer« Politik ist es, den in der Neoklassik als stets gesichert angenommenen Mechanismus des Erreichens von makroökonomischem Vollbeschäftigungsgleichgewicht durch stützende Maßnahmen erneut zu installieren. Indem dann Vollbeschäftigung erreicht wird, wird Arbeitskraft knapp, wie in der Neoklassik als automatisch angenommen. Dann sind auch die Branchen mit unterdurchschnittlicher Produktivitätssteigerung gezwungen, höhere Löhne zu bezahlen, soweit sie diese in höheren Preisen weitergeben können, bzw. wenn dies nicht möglich ist, das Angebot einzuschränken. Auf den Gütermärkten kommt es dabei zu einer Verschiebung der relativen Preise. Die Arbeitseinkommen steigen auf breiter Front entsprechend den durchschnittlichen Produktivitätssteigerungen, und nicht unterschiedlich nach Maßgabe der physischen Produktivitätssteigerung pro Arbeitsplatz. Die Entlohnung der Friseure steigt im Prinzip nicht weniger schnell als die der Computerfachleute. Aber nur Knappheit von Arbeitskraft führt zu dieser Anpassung der Güterpreise und Angleichung der Arbeitskosten. Keynes teilt die Auffassung der Neoklassik, dass die Steigerung der Reallöhne der Entwicklung der Produktivität folgt, wobei Post-Keynesianer sich darum streiten mögen, ob dazu die Verknappung von Arbeit(und damit die Lohndrift) ausreicht, oder ob gewerkschaftlicher Druck Voraussetzung für die Durchsetzung produktivitätsangemessener Reallohnsteigerungen ist. Wenn allerdings ein beträchtlicher Anteil der verfügbaren Arbeitskraft nicht»produktiv« eingesetzt werden kann, können die in der Neoklassik konstatierten Mechanismen der Steigerung der Masseneinkommen und damit auch der Massennachfrage nicht in Gang kommen. Die neue Qualität von Globalisierung – im Unterschied zu der des 19. Jahrhunderts 1 – ist nun gerade dadurch gekennzeichnet, dass Arbeitskräfteüberfluss in unterentwickelten Ländern auf die Weltwirtschaft und damit auch auf die technisch führenden Länder überschwappt. Heute werden auf dem Weltmarkt für verarbeitete Produkte Volkswirtschaften wettbewerbsfähig, deren Binnenstrukturen verhindern, dass die von den Exporten kommenden Wachstumsimpulse zu Vollbeschäftigung führen. Damit stellt sich die Frage, wie diese Volkswirtschaften»integrationsfähig« 1 . Zum durchaus mit dem heutigen Stand vergleichbaren Grad an Globalisierung im 19 . Jh. vgl. Bairoch, Paul:»Globalization, Myths and Realities: One Century of External Trade and Foreign Investment«, in: Boyer, Robert; Drache, Daniel(eds.): States Against Markets. The Limits of Globalization(London: Routledge, 1996 ); S. 173–192 . UNCTAD : World Investment Report 1994. Transnational Corporations Employment and the Workplace(Genf: United Nations, 1994 ); S. 120–121 . 54 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik IPG 1/2001 gemacht werden können, so dass sich jenes andere Muster von Globalisierung, das im 19. Jh. schon vorherrschte und das ich Geleitzugmodell nenne, durchsetzen kann. Das Ziel muss sein, in den unterentwickelten Ländern die Voraussetzungen für Knappheit von Arbeit zu schaffen, um den neoklassischen Mechanismus der Lohnsteigerung parallel zur Produktivitätssteigerung in Gang zu setzen. Gelingt dies, wird die globalisierte Weltwirtschaft entsprechend den Erwartungen neoklassischer Autoren – und entgegen den Befürchtungen vieler Globalisierungspessimisten – durchaus auf die weltweite Mehrung von Wohlstand ausgerichtet sein. Um die Welt für Globalisierung sicher zu machen, bedarf es weder eines Weltstaates noch gigantischer Entwicklungsprojekte, die außerhalb der finanziellen Möglichkeiten der Staatengemeinschaft lägen. Es genügen gezielte Reformen, die mit begrenzten Mitteln auskommen. Das Marginalitätssyndrom unterentwickelter Länder In der Neoklassik wird Arbeitskraft knapp, weil Unternehmen solange Arbeitskräfte nachfragen, bis deren Preis – der Lohn – auf die Höhe des zusätzlichen Produktwertes steigt, der mit der letzten noch auf dem Markt verfügbaren Arbeitskraft geschaffen wird. Ob dabei die Produktivität der einzelnen Arbeitskraft steigt, ist unerheblich. Es könnte sich um einen Kellner handeln, der wegen der allgemeinen Einkommens- und Preisentwicklung seinem auf steigende Nachfrage stoßenden Gastwirt noch einen Gewinn abwirft. Voraussetzung für diesen Mechanismus ist, dass die gesamte verfügbare Arbeitskraft hinreichend produktiv eingesetzt werden kann. Produktivitätssteigerungen führen dabei zu einer erhöhten Nachfrage nach Arbeitskraft und bei Vollbeschäftigung zu einer Lohnsteigerung. Dieser Prozess ist in typischen unterentwickelten Wirtschaften blockiert. Produktivität und Masseneinkommen sind niedrig. Der Anteil der Nahrungsmittel an den Ausgaben der Masse der Haushalte ist hoch( 50 bis 70 Prozent) und sinkt bei steigenden Haushaltseinkommen nur langsam. Steigerungen der Haushaltseinkommen führen vor allem zu einer höheren Nahrungsmittelnachfrage. Reagiert die Landwirtschaft aber auf eine wachsende Nachfrage nicht mit Produktionssteigerungen, verpufft die Erhöhung der monetären Nachfrage in inflationären Preissteigerungen für Nahrungsmittel. Der Anteil der Landwirtschaft an der Beschäftigung ist in den armen Ländern des Südens hoch. Gleichzeitig ist in ihr die Arbeitsproduktivität niedrig, weil im Verhältnis zur wachsenden Bevölkerung gute Böden knapp sind. Wenn mehr Arbeitskräfte auf diesen oder zusätzlich erschlossenen»schlechten« Böden beschäftigt werden, sinkt der Ertragszuwachs pro zusätzlicher Arbeitskraft. Wenn die Bevölkerung schnell genug wächst, erwirtschaftet ein Teil der Arbeitskräfte weniger, als er zum Überleben braucht. Dieser Teil der Bevölkerung ist marginal. 2 Anders als in der neoklassischen Modellwelt gibt es einen beachtlichen Teil der Bevölkerung, der weniger produziert, als er zum Überleben braucht. Dies wurde frühzeitig in der Theorie des Arbeitskräfteüberschusses thematisiert. 3 Die Ablehnung von demographischem Wachstum – bis zum Ende des 2. Weltkriegs weltweit als Quelle von Macht und Reichtum betrachtet – ist der volkstümliche Niederschlag dieses Befundes. Die überschüssigen Arbeitskräfte überleben aus zwei Gründen: ̈ Diejenigen, die im Besitz hinreichend guter Böden sind, erzielen Überschüsse. Weil es keine dynamischen Märkte für Industrieprodukte gibt und deshalb mit Investitionen für die Herstel2. Zu diesem Modell: Elsenhans, Hartmut:»Rent, State and the Market: The Political Economy of the Transition to Self-sustained Capitalism«, in: Pakistan Development Review, 33 , 4 (December 1994 ); S. 393–428 . Elsenhans, Hartmut:»Überwindung von Marginalität als Gegenstand der Armutsbekämpfung«, in: Schäfer, Hans Bernd(Hg.): Bevölkerungsdynamik und Grundbedürfnisse in Entwicklungsländern. Schriften des Vereins für Sozialpolitik 246 (Berlin: Duncker& Humblot, 1995 ); S. 193–221 . 3. Fei, John C.H.; Ranis, Gustav: Development of a Labor Surplus Economy. Theory and Policy(Homewood, Ill. : Irwin, 1964 ); S. 7 . Lewis, William Arthur:»Economic Development with Unlimited Supply of Labour«, in: Manchester School of Economic and Social Studies, 22 , 4 (Mai 1954 ); S. 139–191 . Georgescu-Roegen, Nicholas: »Economic Theory and Agrarian Economics«, in: Oxford Economic Papers, 12 , 1 (February 1960 ); S. 1–40 . Dandekar, V.M.:»Economic Theory and Agrarian Reform«, in: Oxford Economic Papers, 14 , 1 (February 1962 ); S. 69–80 . IPG 1/2001 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik 55 lung von Massenkonsumgütern wenig zu verdienen ist, werden diese Überschüsse zur Sicherung von Macht und für Luxus eingesetzt. Die »Herren« können die eigene Machtbasis vergrößern, wenn sie die Zahl ihrer Klienten steigern, die wiederum umso nützlicher für die Verteidigung von Macht sind, als sie über eigene nachgeordnete Klienten verfügen. Darum sind alle Herren bestrebt, einen gewissen Überschuss von Arbeitskräften im Bereich ihrer politischen Kontrolle zuzulassen. ̈ Die Marginalen und die von Marginalität Bedrohten befinden sich auf einem Arbeitsmarkt, der nach dem Muster einer Lotterie organisiert ist, und versuchen die Zahl ihrer »Lose« durch eine zahlreiche Kinderschar zu vergrößern, in der Hoffnung, dass eines davon wenigstens in der Lage sein wird, einen Beitrag zum Überleben aller übrigen zu leisten. Es bedarf sehr viel technischen Fortschritts, um die hier beschriebene Blockade von Wachstum zu überwinden. Wenn die Produktivität in der Herstellung von Luxuskonsumgütern für die Reichen steigt, sinken die Überlebenskosten der Arbeit kein bisschen. Der Konsum der Reichen weitet sich vielleicht aus und damit auch die Nachfrage nach Arbeitskraft. Ohne landwirtschaftliche Produktionssteigerung verteuern sich in der Folge jedoch die Nahrungsmittel und damit die»Reproduktion« der Arbeitskraft. Wenn die Produktivität hingegen bei der Herstellung von gewerblichen Gütern des Massenkonsums steigt, sinken die Reproduktionskosten. Arbeitskräfte, deren Grenzprodukt vordem zu niedrig zur Deckung ihrer Überlebenskosten war, können jetzt über die Marginalitätsschwelle»rutschen«. Aber auch dieser Effekt ist äußerst begrenzt, solange der Anteil gewerblicher Produkte an den Lebenshaltungskosten der Arbeiter gering ist. 4 Entscheidend ist die Steigerung der Produktivität in der Landwirtschaft. Hier lassen sich zwei Ausrichtungen unterscheiden: Steigerung des Überschusses schon beschäftigter Arbeitskräfte (Beispiel Grüne Revolution) und Steigerung des Grenzprodukts von Arbeit(arbeitsintensive Bodenverbesserung). Steigt der Überschuss, hängt die Entwicklung der Beschäftigung vom Ausgabeverhalten derer ab, die über den Überschuss verfügen: Ob sie diesen ohne Steigerung der Beschäftigung gegen Luxusgüterimporte oder gegen lokal produzierte Luxusgüter tauschen. Steigt das Grenzprodukt von Arbeit in der Landwirtschaft, nimmt die Beschäftigung hier unmittelbar zu. Aber auch für die im gewerblichen Sektor Beschäftigten stehen mehr Nahrungsmittel zur Verfügung, so dass dort mehr Raum für Realeinkommenssteigerungen ist. Der Überschuss erweitert u. a. die Möglichkeiten zur Reallohnsteigerung in weltmarktorientierten Fabriken. Die Entkopplung des Preisniveaus in Industrie- und Entwicklungsländern Landwirtschaftliche Überschüsse ermöglichen es den Entwicklungsländern, Industriegüterexporte zu subventionieren und damit in den Weltmärkten vorzudringen, und das weitgehend unabhängig von der Produktivitätsentwicklung im industriellen Exportsektor. Beim Vergleich der Statistiken des Weltentwicklungsberichts fällt auf: Zwischen den Industrieländern unterscheidet sich die Höhe des Bruttosozialprodukts auf der Grundlage der Umrechnung über die Wechselkurse von derjenigen auf Grundlage der Kaufkraftparität nicht wesentlich. 5 Bezieht man dagegen die unterentwickelten Länder mit ein, sind diese Differenzen erheblich. Die Kaufkraftparität der Währungen, die zwischen entwickelten Industrieländern häufig festgestellt wurde, gilt nicht zwischen den Industrieländern und unterentwickelten Ländern. Im chinesischen Fall ist das zu Kaufkraftparitäten berechnete Bruttosozialprodukt viermal so hoch als umgerechnet 4. Bei 60 % Nahrungsmittelanteil und 10 % Bekleidungsanteil an den Haushaltsausgaben würde eine Vervierfachung der Produktivität in der Massentextilienproduktion eine Reduzierung der Lebenshaltungskosten um 7,5 % nach sich ziehen, weniger als eine 12 -prozentige Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft. 5. Hakkio, Craig S.:»A Re-examination of Purchasing Power Parity: A Multicountry Multiperiod Study«, in: Journal of International Economics, 17 , 3 ( 1984 ); S. 265–277 . Abuaf, Niso; Jorion, Philippe:»Purchasing Power Parity in the Long Run«, in: Journal of Finance, 45 , 1 (March 1990 ); S. 157–175 . 56 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik IPG 1/2001 auf der Grundlage des Wechselkurses. 6 Eine chinesische Familie kann sich in Peking von ihrem Einkommen 10 - bis 12 -mal so viel kaufen wie bei Umtausch in westliche Währung in Kanada. Direkte Folge dieses Unterschieds der Bewertung der Wirtschaftsleistung zu Wechselkursen und Kaufkraftparität ist ein Auseinanderfallen von Arbeitskosten in internationaler Währung und Reallöhnen. Die Arbeitskosten in einem rückständigen Land können sehr niedrig sein, während die Reallöhne relativ hoch sein mögen. Die Ärmsten in der Welt leben im subsaharischen Afrika, und doch sind ihre Arbeitskosten höher als sie in Ostasien selbst zu Beginn der dortigen industriellen Entwicklung waren. Das Verhältnis der Arbeitskosten zwischen westlichen Industrieländern und asiatischen Ländern beträgt bis zu 50:1 , das Verhältnis der Reallöhne dagegen selten mehr als 7:1 oder 8:1 . 7 Die Konstellation von im Vergleich zu anderen Wirtschaften niedrigen Arbeitskosten bei gleichzeitig hohen Reallöhnen setzt voraus, dass ̈ die Produktivität in denjenigen Wirtschaftssektoren relativ hoch ist, die ihre Produkte vornehmlich auf lokalen Massenmärkten verkaufen, auf denen sich auch die Arbeitskräfte des Exportsektors eindecken; ̈ diese Sektoren ihre Produkte nicht auf dem Weltmarkt verkaufen können. Genau dies trifft auf eine Reihe von Entwicklungsländern heute zu. Die Produktionszweige, die dort Massenkonsumgüter produzieren, sind(gemessen an der Produktivität vergleichbarer Sektoren in den fortgeschrittenen Industrieländern) im Verhältnis zu den Exportsektoren des rückständigen Landes relativ produktiv, in ihnen hat das Entwicklungsland also komparative Vorteile. Aber diese Massenkonsumgüter sind aus unterschiedlichen Gründen(hohe Transportkosten, leichte Verderblichkeit, Unangepasstheit an Verbrauchererwartungen im Ausland) dennoch nicht auf dem Weltmarkt konkurrenzfähig. Für sie bleibt nur der Binnenmarkt, wo sie weitaus geringere Preise erzielen als auf dem Weltmarkt. Die Folge ist, dass die Exportsektoren an ihre Arbeiter weitaus niedrigere Löhne bezahlen können als wenn die Arbeiter ihre Nahrungsmittel und Basiskonsumgüter zu Weltmarktpreisen kaufen müssten. Weil es sich um die Subventionierung des Exportsektors und nicht um eine Manipulation des Wechselkurses handelt, gibt es ein solches Auseinanderfallen von Reallohndifferenzen und Arbeitskostendifferenzen auch bei festen Wechselkursen. Entscheidend ist, dass ein Teil der Arbeitskräfte entweder die eigene Arbeit oder die eigenen Produkte trotz hoher Leistungsfähigkeit nicht auf dem Weltmarkt verkaufen kann und sie auf den national begrenzten Märkten billig anbieten muss. Allerdings sind flexible Wechselkurse gut geeignet, die Subventionierung von Exporten durch ein niedriges nationales Kostenniveau ohne deflatorische Prozesse vergleichsweise unproblematisch durchzusetzen. Sie erlauben es, über Währungsabwertung das inländische Preisniveau sozialverträglich abzusenken. Wenn vor allem Beschäftigung ausgeweitet werden soll, kann es ökonomisch sinnvoll sein, nicht nur sinkende, sondern sogar negative Grenzerträge beim Export hinzunehmen. Dies tritt ein, wenn wegen der niedrigen Preiselastizität der Nachfrage für Exportgüter bei weiter sinkenden Wechselkursen die exportierten Mengen langsamer steigen, als die Exportpreise sinken. 6. 980,2 Mrd.$ gegenüber 4.112,2 Mrd.$, World Bank: World Development Report 2000/2001 . Attacking Poverty(Cambridge, Mass.; London et al.; New Delhi et al.; Oxford: Oxford University Press, 2000 ); S. 274 . Vgl. auch Chen, Haichun; Gordon, M.J.; Yan, Zhiming: »The Real Income and Consumption of an Urban Chinese Family«, in: Journal of Development Studies, 31 , 1 (October 1994 ); S. 201–213 . 7. Lafay, Gérard:»Les origines internationales du chômage européen«, in: Revue d’économie politique (November-Dezember 1996 ); S. 943–963 . Narrassiguin, Philippe:»Croissance tirée par les exportations et politique de change: Le cas de l’île Maurice«, in: Revue d’économie politique(März 1995 ); S. 325 . Mundorf, Hans: »Amtliche Wechselkurse dienen oft der Verfälschung der Wirklichkeit«, in: Handelsblatt( 28./29. August 1998 ); S. 2 . Guillaumont-Jeanneney, Sylviane; Hua, Ping:»Politique du change et développement des exportations manufacturées en Chine«, in: Revue économique, 47 , 3 (Mai 1996 ); S. 851–860 . Strack, D.; Helmscholdt, H.; Schönherr, S.:»Internationale Einkommensvergleiche auf der Basis von Kaufkraftparitäten: Das Gefälle zwischen Industrie- und Entwicklungsländern verringert sich«, in: IFO -Schnelldienst, 50 , 10 (April 1997 ); S. 8–14 . Vgl. auch Yotopoulos, Pan A.; Lin, Jenu-Yih:»Purchasing Power Parities for Taiwan: The Basic Data for 1985 and International Comparisons«, in: Journal of Economic Development, 18 , 1 (Juni 1993 ); S. 7–52 . Weliwita, Avanda:»Cointegration Tests and The Long-Run Purchasing Power Parity: Examination of Six Currencies in Asia«, in: Journal of Economic Development, 23 , 1 (June 1998 ); S. 103–113 . IPG 1/2001 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik 57 Die Grenzen für Abwertungen werden erst erreicht, wenn die Arbeitskräfte bzw. die zur Subvention der Exportproduktion benötigten Lohngüter knapp werden. Eine Wirtschaft kann nahezu unbegrenzt abwerten, wenn sie noch niedrige Reallöhne(das Kennzeichen von Arbeitskräfteüberschuss) hat und einen landwirtschaftlichen Überschuss produziert. Die gewerblichen Massenkonsumgüter werden – wenn auch nach Ländern unterschiedlich – überwiegend vom lokalen kleinbetrieblichen, sogenannten informellen Sektor hergestellt. Wo immer die Dynamisierung der Landwirtschaft in der unterentwickelten Welt gelungen ist – ein Erfolg der Grünen Revolution –, blüht der informelle Sektor auf Grund der wachsenden Nachfrage für seine Produkte. Die in der Entwicklungshilfeliteratur breit diskutierten anderen Hindernisse wie fehlende Kredite werden regelmäßig bei dynamischer Nachfrageentwicklung für den informellen Sektor überwunden. Der für Abwertung eingesetzte Überschuss der Landwirtschaft geht als Rente in seiner physischen Form als Nahrungsmittel an die zusätzlich in der Exportwirtschaft Beschäftigten. Das finanzielle Gegenstück kommt teilweise diesen Arbeitskräften, teilweise den Konsumenten bzw. den Importeuren in den weiter fortgeschrittenen Wirtschaften des Nordens zugute. Dabei verbessern sich die terms of trade der Industrieländer, die der Entwicklungsländer verschlechtern sich. 8 Ungleicher Tausch 9 wird zur Voraussetzung aufholender Entwicklung. 10 Durch die Möglichkeit, mit Hilfe der dargestellten Lohnsubvention verarbeitete Produkte zu exportieren, vereinfacht sich das Entwicklungsproblem, das darin besteht, Renten in bislang noch nicht rentable Projekte und Produktionszweige zu kanalisieren. Es bedarf dazu nicht des Renten administrativ aneignenden und verteilenden Staates. Damit verringern sich auch die Anlässe, Renten zur Bereicherung Einzelner zu nutzen. Neben der Steigerung des Überschusses der Nahrungsmittelproduktion tragen zwei weitere Mechanismen dazu bei, dass rückständige Wirtschaften industriell wettbewerbsfähig werden, nämlich ̈ die Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft der westlichen Industrieländer, ̈ der Technologietransfer aus dem Norden in den Süden(durch multinationale Unternehmen, Entwicklungshilfe und Eigenanstrengungen des Südens). Seit den 30 er Jahren wächst die Produktivität in der Landwirtschaft der führenden Industrieländer nahezu parallel zur durchschnittlichen Produktivität der Industrie. Sie wächst damit schneller als die Produktivität in den weniger dynamischen, technisch weniger anspruchsvollen, Branchen der Industrie. Deren Preise steigen im Verhältnis zu den Nahrungsmittelpreisen. Auch ein unterentwickeltes Land kann bei Spezialisierung auf diese»fußkranken« Branchen mehr Nahrungsmittel für die gleiche Menge einfacher Industriegüter kaufen als zuvor. Diese weniger dynamischen Branchen der Industrie sind gleichzeitig die Kandidaten für Produktionsauslagerung. Die unterentwickelten Wirtschaften erhielten in diesen Branchen selbst dann komparative Kostenvorteile, wenn sie keinerlei technischen Fortschritt zu verzeichnen hätten. Dies folgt allein schon daraus, dass in den führenden Industrieländern die Produktivität in den anderen(technisch anspruchsvolleren) Branchen rascher gestiegen ist. Der relative Rückgang der Agrarpreise vis-a-vis den Preisen für einfache Industriegüter, auf die sich Entwicklungsländer spezialisieren, ermöglicht es Letzteren in zunehmendem Maße, Agrargüter auf dem Weltmarkt zu kaufen und so das Nahrungsmittelangebot für die Exportarbeiter zu erhöhen. D. h. ihre Exportindustrialisierung ist in immer geringerem Maße an die Grenzen des eigenen Agrarüberschusses gebunden. Subventionierte Nahrungsmittelexporte der führenden Industrieländer verstärken diesen Effekt noch. 8. Wer weiß schon, dass die in der Dritten Welt gefertigten Jeans bei Ausladung in Deutschland nicht mehr als 8 DM kosten dürfen, die in der Dritten Welt gefertigten Hemden nicht über 9 DM. Vgl. auch Sarkar, Parbirjit; Singer, Hans Wolfgang:»Manufactured Export of Developing Countries and their Terms of Trade Since 1965 «, in: World Development, 19 , 4 (April 1991 ); S. 333–340 . 9. Im Sinne von Emmanuel, Arghiri: L’échange inégal. Essai sur les antagonismes dans les rapports économiques internationaux(Paris: Maspéro, 1969 ); S. 109 f. 10. Suh, Suk Tai:»The Theory of Unequal Exchange and the Developing Countries«, in: Kim, Kyong Dong (Hg.): Dependency Issues in Korean Development. Comparative Perspectives(Seoul: Seoul National University Press, 1987 ); S. 111 . 58 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik IPG 1/2001 Die Grenzen werden auch dadurch erweitert, dass die Arbeitsproduktivität in den Entwicklungsländern steigt. Wenn mit gleichem Arbeitseinsatz mehr Produkte produziert werden können, steigen bei konstanten Preisen der auf dem Weltmarkt angebotenen Nahrungsmittel relativ zu den Preisen der industriellen Entwicklungsländerexporte die Erlöse pro Beschäftigtem. Die Schwelle, ab der wenigstens im Exportsektor die Kosten des Überlebens zusätzlicher Arbeitskräfte erwirtschaftet werden, sinkt. Dies erleichtert wiederum die Transformation von komparativen Kostenvorteilen in preisliche Wettbewerbsfähigkeit. Das gefährdete Geleitzugmodell der Globalisierung Weil exportorientierte Industrialisierung auf Verbilligung der Produktion beruht, führt sie ohne kompensierendes Wachstum anderer Quellen der Nachfrage zu einer Verminderung der Gesamtnachfrage im Verhältnis zur Produktionskapazität auf Weltebene. Die Verbesserung der terms of trade zwischen den in den führenden Industrieländern verbleibenden Branchen und den ausgelagerten hat dieselbe Folge wie jede Produktivitätssteigerung: Sie führt zur Arbeitslosigkeit, wenn nicht die Produktion so rasch wie die Produktivität steigt. Im internationalen Austausch bedeutet dies: Auslagerung führt zu Arbeitslosigkeit im Westen, wenn nicht entweder die Importnachfrage aus den neuen Exportländern des Südens oder die Binnennachfrage im Norden um den Effekt dieser Termsof-trade-Verbesserung steigt. Ausgeglichene oder gar negative Handelsbilanzen(Defizite) der aufholenden Länder sind nicht Beleg dafür, dass die von der Verlagerung von Produktion in die unterentwickelten Länder ausgehenden unterkonsumtiven Tendenzen gebannt sind: Handelsbilanzdefizite können durchaus Folge von bloßen Preissenkungen der aufholenden Länder sein, insbesondere dann, wenn Industrieexporte aus dem Süden durch Abwertung ermöglicht wurden. Dieser Effekt ist umso nachhaltiger, wenn die Exporte aufholender Länder preis- und einkommensunelastisch sind, wie dies bei technisch alten Produkten häufig der Fall ist. Es ist wichtig, zwischen zwei Arten abwertungsgetriebenen Wachstums zu unterscheiden. Die eine ist für die Aufrechterhaltung des Gleichgewichts zwischen Weltkonsumtions- und Weltproduktionskapazität günstig, die andere ungünstig. Unter den asiatischen Tigerländern waren als Flächenstaaten bei der Exportorientierung bisher nur solche Wirtschaften erfolgreich, die Exportoffensiven mit gesellschaftlichen Reformen verbanden. In Taiwan und Südkorea trugen Agrarreformen nachhaltig zur Absorption marginaler Arbeitskräfte bei, in Thailand interne Kolonisation (und umweltzerstörende Rodung des Regenwaldes). In keinem dieser Länder hätten die Exporte ohne diese Multiplikatoreffekte ausgereicht, um Marginalität zu überwinden und Vollbeschäftigung zu erreichen. Die Überwindung von Marginalität zeigt sich darin, dass der neoklassische Mechanismus der Reallohnsteigerung zu funktionieren beginnt, 11 und zwar auch in den Produktionszweigen, in denen die Produktivität nicht gestiegen ist, – allein weil Arbeit knapp wurde. 12 Hinzu kommt das Entstehen einer reformorientierten Arbeiterbewegung. Sie wird wichtiger Bestandteil einer Koalition, die Wettbewerbschancen auch für Klein- und Mittelunternehmen gegen die Koalition aus Rentiersinteressen in Staat und Großindustrie einfordert. 13 Die Ergänzung von exportorientiertem Wachstum durch Wachstum des Binnenmarktes erfolgt nicht automatisch. Das Ausmaß, in dem die Verflechtung von Exportsektor und dem Rest der Wirtschaft durchgesetzt wurde, ist schon unter den erfolgreichen Tigerländern sehr unterschiedlich. 14 In einigen Ländern mit extrem ungleicher Bodenverteilung(z. B. Philippinen) kommt es überhaupt nicht zur Absorption von Marginalität. 11. Fields, Gary S.:»Changing Labor Market Conditions and Economic Development in Hong Kong, the Republic of Korea, Singapore and Taiwan China«, in: World Bank Economic Review, 8 , 3 (September 1994 ); S. 395–414 . 12. Bai, Moo-Ki:»The Turning Point in the Korean Economy«, in: Developing Economies, 20 , 1 (March 1982 ); S. 135 . 13. Kim, Hong Joo:»Kanalisierung von Renten und Transitionsproblematik – am Beispiel der Republik Korea«, in: Zinecker, Heidrun(Hg.): Unvollendete Demokratisierung in Nichtmarktökonomien. Die Blackbox zwischen Staat und Wirtschaft in den Transitionsländern des Südens und Ostens(Amsterdam: G+B Verlag Fakultas, 1999 ); S. 57–70 . 14. Yi, Guk-Yueng: Staat und Kapitalakkumulation in ostasiatischen Ländern: Ein Vergleich zwischen Korea und Taiwan(Saarbrücken: Breitenbach, 1988 ). IPG 1/2001 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik 59 Lateinamerika war auch erfolgreich bei der Diversifizierung der industriellen Exporte, nicht aber bei der Überwindung von Marginalität. Wenn Exportorientierung nicht zu Vollbeschäftigung führt, verbreitern Produktivitätssteigerungen zwar die internen Verteilungsspielräume, aber es entsteht dennoch keine hinreichende Massennachfrage. Vielmehr eignen sich politisch mächtige Gruppen die anfallenden Renten an. Die Grundlagen für die Transplantation des neoklassischen Wachstumsmechanismus werden nicht geschaffen. Die Verbilligung der Industrieexporte kann ungebremst fortschreiten. Wird hingegen Vollbeschäftigung erreicht, steigen die Arbeitskosten in lokaler Währung und damit auch der Massenverbrauch. Technischer Fortschritt springt unter dieser Voraussetzung aus den Exportbranchen auf den Rest der Wirtschaft über. Bisher nur auf den Binnenmarkt ausgerichtete Unternehmen werden dynamisiert, weil auch für sie der Faktor Arbeitskraft knapp wird. Dadurch steigt die Produktivität, was wiederum zusätzliche Exporte erlauben kann. Wenn allmählich gesamtwirtschaftlich die Produktivität steigt, muss bei niedrigem Wechselkurs die Handelsbilanz aktiviert werden. Das Land kann sich der Aufwertung seiner Währung nicht mehr entziehen. Dies war der Weg, den Japan, Südkorea und Taiwan gehen mussten. Keines dieser Länder ist heute noch ein Niedriglohnland. Im günstigen Fall gelingt also die Integration in die kapitalistische Weltwirtschaft als wohlfahrtsstaatlich ausgerichtete kapitalistische Wirtschaft. Im ungünstigen Fall bleibt ein nahezu unbegrenzt billiges Reservoir von Arbeitskraft, das die permanente Subvention von Industrieexporten erlaubt, ohne dass die Exporterlöse jemals zu steigender Massennachfrage führen. Weil Gesellschaften in die Weltwirtschaft integriert werden, die wegen ihrer Binnenstrukturen nicht Vollbeschäftigung erreichen können, wird dem bisherigen Geleitzugmodell der Globalisierung die politökonomische Grundlage entzogen, mit vier Gefahren: ̈ unterkonsumtive Tendenzen, ̈ Spezialisierung bisher führender Wirtschaften auf Rückständigkeit, ̈ Zerschlagung von Arbeit und Kapital als kollektive Akteure, die die Autonomie von bürgerlicher Gesellschaft sichern, ̈ Vermachtung der Weltwirtschaft. Entwickelte Industrieländer sind nicht alle auf Produkte spezialisiert, bei denen die marginalitätsbehafteten unterentwickelten Länder keine komparativen Kostenvorteile haben. Es gibt entwickelte, aber technisch zurückliegende Länder, die in mancher Hinsicht an Wallersteins Semiperipherien erinnern. 15 Hier gibt es keine Marginalität, deshalb tendenziell Vollbeschäftigung, aber Produktivitätsrückstände gegenüber den führenden Industrieländern. Die komparativen Kostenvorteile solcher»intermediärer« Wirtschaften liegen im Regelfall, aber nicht notwendig, bei Gütern, bei denen auch die unterentwickelten Länder internationale Wettbewerbsfähigkeit durch Abwertung erreichen. Findet in einer technisch führenden Wirtschaft Innovation statt, steigen die Exporte. Die Landeswährung wird teurer, sofern es nicht zu kompensierenden Kapitalabflüssen kommt. Damit verliert das Land seine Wettbewerbsfähigkeit bei Branchen, in denen keine Innovation stattgefunden hat.»Intermediäre« Länder können ihre diesbezüglichen Exporte steigern. Bei liberalisiertem Kapitalverkehr können Kapitalabflüsse aus den führenden Wirtschaften allerdings diesen Strukturwandel abbremsen, weil sie die entsprechende Wechselkursanpassung verhindern. Sie tragen auch dazu bei, dass die rückständige Gast-Wirtschaft technologisch aufholt. Die relativ hohe Produktivität der Industrieländer in nicht innovativen Branchen ist nicht Folge technischer Zusammenhänge, sondern resultiert aus der Tendenz zur Vollbeschäftigung in den einzelnen, durch Migrationsbarrieren voneinander abgegrenzten Volkswirtschaften. In einem technisch zurückfallenden Land, das an Wettbewerbsfähigkeit bei innovativen Branchen verliert, wird die Handelsbilanz defizitär, es kommt zur Abwertung. Damit steigen die Erlöse in den noch wettbewerbsfähigen Branchen. Diese ziehen Arbeit und Kapital aus den nicht mehr wettbewerbsfähigen Branchen an, bis die Produktionsfaktoren, also auch Arbeitskraft knapp werden. Das Verhältnis von Erlösen und Faktor-kosten gleicht sich über die Branchen hinweg an. 15. Wallerstein, Immanuel Maurice: Capitalisme et Economie-Monde( 1450–1640 )(Paris: Flammarion, 1980 ); S. 233 . 60 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik IPG 1/2001 Ein analoger Prozess vollzieht sich in den technisch führenden Wirtschaften. Sie spezialisieren sich auf jene Produkte, bei denen ihr technischer Vorsprung am ausgeprägtesten ist. Branchen werden aufgegeben, wenn sie auf den inländischen Faktormärkten nicht mehr mit den hochproduktiven exportorientierten Branchen konkurrieren können. Gleichzeitig kann die Vertiefung der Spezialisierung wegen der begrenzten Aufnahmefähigkeit des Weltmarkts zu sinkenden Preisen für die Exportprodukte der innovativen Branchen führen, so dass die in Erlösen gemessene Produktivität der exportorientierten Branchen sinkt. Beides trägt zu einer Angleichung der Faktorproduktivität in allen Branchen bei. Die hier beschriebene Angleichung der Faktorproduktivitäten innerhalb beider Typen von Wirtschaften, der industriell führenden und der intermediären, hat zur Folge, dass nach diesen jeweiligen binnenwirtschaftlichen Ausgleichsprozessen zwischen allen Beteiligten die Abstände in der Produktivität der Arbeit in allen Branchen / Verwendungen gleich sind. Sie entsprechen dann den Abständen der internationalen Arbeitskosten. Ohne Marginalität funktionierte dieser Mechanismus in allen beteiligten Wirtschaften»weltweit«, d. h. in der ganzen in die industrielle Arbeitsteilung einbezogenen Welt. Dem Problem des Wechselkurses und damit des abwertungsgetriebenen Wachstums wurde bei der massiven Globalisierung im 19 . Jahrhundert wenig Beachtung geschenkt. Denn bis Ende der 60 er Jahre des letzten Jahrhunderts blieb die Weltwirtschaft im industriellen Bereich auf Länder beschränkt, in denen Arbeit knapp und der neoklassische Mechanismus der Steigerung der Reallöhne entsprechend den durchschnittlichen Produktivitätssteigerungen wirksam werden konnte. Am Handel mit Massenkonsumgütern und für deren Herstellung bestimmten Investitionsgütern, also einkommenselastischen Gütern, nahmen nur Wirtschaften teil, in denen Arbeit auf Grund der internen Marktund damit auch Macht-Strukturen über Verhandlungspotenzial verfügte. Wenn jetzt über neue Möglichkeiten zur Abwertung auch Wirtschaften wettbewerbsfähig werden, in denen das Grenzprodukt von Arbeit unter den Reproduktionskosten(gemessen in internationalen Preisen) liegt, sind die für das Geleitzugmodell konstitutiven Prozesse blockiert. Treten bei nicht innovativen Gütern durch Marginalität gekennzeichnete Wirtschaften als Konkurrenten auf, muss eine intermediäre Wirtschaft zur Erreichung von Vollbeschäftigung solange abwerten, bis sie mit diesen unterentwickelten Wirtschaften wettbewerbsfähig wird. Da in den unterentwickelten Ländern die Lebenshaltungskosten niedriger sind als in den intermediären, kann es dazu kommen, dass in den intermediären Ländern die Real löhne unter das Niveau sinken, das in den Exportsektoren der rückständigen unterentwickelten Länder herrscht. Aber nicht nur Wirtschaften mit mittlerem Entwicklungsstand geraten unter Druck durch abwertungsbedingt niedrige Kosten unterentwickelter Wirtschaften. Die Theorie des Produktzyklus war davon ausgegangen, dass führende Länder ihre technische Führungsstellung deshalb behalten, weil die Nähe zu Märkten und die Pfadabhängigkeit von Lernen ihnen auch bei neu einzuführenden Technologien Wettbewerbsvorsprünge verschafften. Um aber auch bei neuen Technologien wettbewerbsfähig zu bleiben, reicht nach dem Gesetz der Spezialisierung entsprechend den komparativen Kostenvorteilen nicht, dass die technisch führende Wirtschaft auch bei der Anwendung neuer Technologien produktiver ist als andere. Sie muss vielmehr gleich hohe Produktivitätsvorsprünge wie bei den älteren Technologien haben, weil sonst in den neuen Technologien die Rückstände der weniger fortgeschrittenen Länder am geringsten sind. Wo aber die Rückstände am geringsten sind, machen Abwertungen die aufholenden Wirtschaften am frühesten wettbewerbsfähig. Im Wettbewerb mit Ostasien spezialisierte sich Deutschland nicht deshalb eher auf Luxusautos und Spezialmaschinen, weil es bei der Mikroelektronik oder Standardmaschinen zurückgelegen hätte, sondern weil sein Vorsprung hier kleiner war. Den führenden Industrieländern droht also Spezialisierung auf alte Produkte. Dies ergibt sich im Übrigen auch aus den Annahmen auch der modernen Varianten neoklassischer Wachstumstheorie. 16 Wachstum ist hier Folge von Wissen, das auf vielfältige Weise als Kuppelprodukt von Produktion(learning by doing) erscheint. Es ist wenig 16. Romer, Paul M.:»Increasing Returns and LongTerm Growth«, in: Journal of Political Economy, 94 , 2 (September-October 1986 ); S. 1002–1037 . IPG 1/2001 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik 61 wahrscheinlich, dass in veraltenden Produktionsprozessen erworbenes Wissen auch beim Einsatz neuer Technologien gleich hohe Produktionsvorsprünge gegenüber Wirtschaften verschafft, die bisher keine der beiden Technologien angewandt hatten. Wegen der Gefahr der Spezialisierung auf Rückständigkeit betreiben sowohl intermediäre als auch führende Industrieländer Industriepolitik, und zwar umso ineffizienter, je erfolgreicher sie bisher bei der Innovation waren: Eine aufholende Wirtschaft kennt aus den führenden Wirtschaften die Produkte und Technologien an der technischen Grenze, führende Wirtschaften können dafür nur auf Entdeckungswettbewerb hoffen, bei dem private Unternehmen im Regelfall effizienter sind als der Industriepolitik betreibende Staat. Gleichwohl kanalisiert der Staat auch in den entwickelten(führenden und intermediären) Ländern Ressourcen in die Wirtschaft. Die Entscheidung über solche Ressourcen ist stets politisch. Unternehmer und Arbeitnehmer formulieren politische Interessen, die weniger Zukunftsträchtiges begünstigen, weil das Zukunftsträchtige heute noch nicht besteht und deshalb keine Lobby hat. Dieser Prozess wird begünstigt durch die von allen teilnehmenden Wirtschaften verfolgte Strategie der Nachfragebegrenzung. Unternehmen und Politik erleiden den Wechselkurs und sehen in den Kosten lokaler Produktionsfaktoren, also von Arbeit und Staat, die Hauptgrößen, die sie beeinflussen können. Sie haben nur die Wettbewerbsfähigkeit von Devisen verdienenden, aber die Wirtschaft an veraltete Produktionszweige kettenden etablierten Interessen im Auge. In allen unter abwertungsgetriebener Konkurrenz stehenden Wirtschaften wird deshalb auf Einbrüche bei der Beschäftigung mit Lohnbegrenzung und Rückführung der Staatsausgaben reagiert. Dies fördert unterkonsumtive Tendenzen. 17 Mit dem Ende des Geleitzugmodells exportiert der Süden seine durch Renten dominierten Strukturen in den Westen, weil er durch Abwertungsprozesse die Arbeit im Norden entmachtet und dadurch die für den Kapitalismus entscheidende, aber stets labile Kräftebalance zwischen Arbeit und Kapital zerstört. Dabei ist völlig unerheblich, dass ein großer Teil von Arbeit im Westen so produktiv ist, dass sich die bei hohen Löhnen notwendigen Güterpreise auf dem(Welt-)Markt durchsetzen lassen. Es genügt, wenn dies für einen substanziellen Teil von Arbeit in den führenden Ländern nicht der Fall ist. Im Übrigen üben bei Lohnspreizung die niedrigen Löhne der Arbeitskräfte in nicht innovativen Branchen auch Druck auf die hohen Löhne in den international wettbewerbsfähigen Branchen aus. Entwicklungspolitik zur Wiederherstellung des Geleitzugmodells Entscheidend für die Aufrechterhaltung einer freien im Gegensatz zu einer vermachteten und durch Industriepolitik verzerrten Weltwirtschaft ist, dass die Bedingungen für die Wiederherstellung des Geleitzugmodells von Globalisierung geschaffen werden. Zerstört wurde dieses Modell zum einen, weil die unterentwickelten Wirtschaften wegen des sehr niedrigen Grenzprodukts von Arbeit ihre Beschäftigung nur durch hohe Abwertungssätze steigern können, und zum anderen, weil sie mit billigen Nahrungsmitteln die Exportproduktion subventionieren können. Niemand wird ernstlich eine Reduzierung des landwirtschaftlichen Überschusses in den unterentwickelten Ländern, der Basis ihrer Niedriglohn-Exportwirtschaft, fordern. Das aufgezeigte Dilemma kann deshalb nur überwunden werden, wenn es gelingt, Abwertungsmöglichkeiten dadurch zu begrenzen, dass Produktivitätssteigerungen aus den Exportbranchen auf alle übrigen Branchen unterentwickelter Volkswirtschaften überspringen. Hier gibt es zwei miteinander konfligierende Auffassungen. Nach der einen muss der Staat Investitionen in Branchen subventionieren, in denen technischer Fortschritt Breitenwirkung auf die gesamte Produktionsstruktur ausüben 17. Darauf habe ich früh verwiesen, vgl. z. B. Elsenhans, Hartmut:»Social Consequences of the NIEO . Structural Change in the Periphery as Precondition for Continual Reforms in the Centre«, in: Jahn, Egbert; Sakamoto, Yoshikazu(ed.): Elements of World Instability: Armaments, Communication, Food, International Division of Labour. Proceedings of the Eighth International Peace Research Association Conference(Frankfurt am Main; New York: Campus, 1981 ); S. 86–95 . Elsenhans, Hartmut:»Absorbing Global Surplus Labor«, in: Annals of the American Academy of Political and Social Science, 492 (July 1987 ); S. 124–135 . 62 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik IPG 1/2001 kann, so dass die Wirtschaft allmählich zu den führenden Ländern aufholen kann. Nach der anderen ist technischer Fortschritt stets abhängig von der Expansion der Nachfrage und damit der Steigerung der Masseneinkommen. Investition der Renten des Exportsektors Aus der Wettbewerbsfähigkeit neuer Produktionszweige in der Folge von Abwertungen ziehen Exportindustrien, die schon bei höheren Wechselkursen wettbewerbsfähig gewesen waren, keinen Nutzen. Im Fall der Abwertung besteht deshalb die Möglichkeit, ähnlich wie bei Rohstoffexporten, die schon bei hohen Währungsparitäten wettbewerbsfähigen Industrien mit Exportsteuern zu belegen. Die Summe aus Export- und Steuererlösen steigt bei geringer Preiselastizität der Nachfrage. Solche Renten können in die Diversifizierung der Produktion investiert werden. 18 Dies ist die Grundlage für die stark staatsinterventionistischen Züge der erfolgreichen Tigerstaaten. 19 Bei Abwertungen werden nur die internationalen Kosten lokal produzierter Inputs und der lokalen Produktionsfaktoren verbilligt. Je höher der Anteil der Importe und je größer die Abhängigkeit von(meist kapitalintensiver) Technologie, desto geringer die Effekte von Abwertungen auf die Angebotspreise der Exporte. Ohne Minderung dieser Abhängigkeit stößt abwertungsgetriebene Industrialisierung beim Umstieg aus arbeitsintensiv gefertigten technisch anspruchslosen Gütern auf komplexere Produkte mit dynamischeren Absatzmärkten auf Schranken. Der Aufbau von Zulieferindustrien macht dann Sinn, selbst wenn die Kosten zunächst – und auch bei sinkendem Wechselkurs – hoch sind, weil bei eigenen unausgelasteten Kapazitäten(Arbeitslosigkeit) die(vielleicht hohen) Kosten der lokal produzierten Vorprodukte weiterhin durch Abwertungen kompensiert werden können. Südkorea hat beide Aspekte einer auf Renten gegründeten Diversifizierungsstrategie beim Aufbau seiner Textilindustrie Anfang der 70 er Jahre realisiert. 20 Als die Textilexporte auf preis- und einkommensunelastische Nachfrage stießen, wurde der Import von Textilmaschinen verboten. Textilunternehmer wurden zu kompetenten technischen Beratern klein- und mittelbetrieblicher Textilmaschinenhersteller, die im Verhältnis zur Leistung zunächst teure Maschinen produzierten, aber dabei»Humankapital« bildeten. Dies erlaubte die spätere Expansion einer diversifizierten Maschinenproduktion. Es gibt viele Beispiele solcher Subventionen der Diversifizierung. Gleichwohl gibt es keinen zwingenden Grund für die Annahme, dass auf diesem Weg die Absorption von Marginalität gelingen müsse. Die ostasiatische Literatur hat schon lange vor der Asienkrise aufgezeigt, in welch starkem Maße auch in diesen Ländern Renten Bündnisse zwischen protegierten Unternehmen und Staatsklassen finanzierten 21 und dies auf der Grundlage zunächst nur sektoraler Produktivitätssteigerungen. Steigerung der Masseneinkommen Die Ausbreitung technischen Fortschritts mit dem Instrument der Steigerung der Masseneinkommen (und der Anhebung der Kosten auch unqualifizierter Arbeiter in nationaler Währung) stößt auf das Hindernis der Schwäche durchschnittlich qualifizierter Arbeitskräfte – sowohl auf den Arbeitsmärkten als auch in den politischen Auseinandersetzungen –, solange Marginalität vorherrscht. Es käme also darauf an, Marginalität solange in ihren Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte zu begrenzen, bis steigender Massenkonsum zur Produktivitätssteigerung führt. Im Kern geht es darum, die Marginalen durch Ressourcen zu subventionieren, die vom Produktionsergebnis hochproduktiver Arbeitskräfte abgeschöpft werden und so die Beschäftigung und den Massenkonsum zu Lasten der finanziellen 18. Elsenhans, Hartmut:»Rent and Technology Distortion: The Two Cul-de-Sac of State Correction and Market Orientation in IAC and IBC «, in: Journal of the Third World Spectrum, 6 , 1 (Herbst 1999 ); S. 33–56 . 19. Amsden, Alice H.: Asia’s Next Giant(New York; Oxford: Oxford University Press, 1989 ); S. 139 ff. 20. Krieger Mytelka, Lynn:»The Transfer of Technology: Myth or Reality?«, in: Cosgrove, Carol; Jamar, J.(ed.): The European Community’s Development Policy: The Strategies Ahead. Conference organised at the College of Europe, Bruges, 4–6 July 1985 (Brügge: De Tempel, 1986 ); S. 258 . 21. Rhee, Jong-Chan: The State and the Industry in South Korea. The Limits of the Authoritarian State(London: Routledge, 1994 ); S. 232 IPG 1/2001 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik 63 Überschüsse zu erhöhen. Produktionssteigerungen werden möglich, weil der Kapitalkoeffizient bei der Produktion für den Massenkonsum sinkt 22 und weil die Bedeutung der Märkte für die Steuerung der Investitionsvorhaben zu- und administrative Vergeudung abnimmt. Weil die Massennachfrage steigt, werden kleine und mittlere Unternehmen Investitionen vornehmen. Bei angemessen niedrigen Wechselkursen setzen sie angepasste Technologie ein. Diese kann lokal produziert werden. Entsprechend den höheren Ausgaben für lokal produzierte Technologie steigt der Profit: Kaleckis Identität von Investitionsausgaben und Profit wirkt sich aus und stärkt den marktgesteuerten Sektor von Wirtschaft und Gesellschaft. 23 Ich habe als eine denkbare Möglichkeit die Schaffung einer künstlichen Industrie vorgeschlagen. 24 Mit arbeitsintensiven Verfahren wird ein Produkt hergestellt, das westliche Geber aufkaufen und dann kostengünstig»entsorgen«. Dargestellt habe ich dies als Sammelwirtschaft: Die Entwicklungshilfeagenturen des Westens werfen eindeutig gekennzeichnete Steine über entlegenen Gebieten ab und kündigen einen Aufkaufspreis an, der den Kosten des Überlebens eines durchschnittlich produktiven Sammlers entspräche. Marginale Arbeitskräfte, aber nur sie, sammeln sie auf und verkaufen sie auf lokalen Märkten an Zwischenhändler. Mit den Erlösen versorgen sie sich mit den einfachen Produkten von Landwirtschaft und Kleinindustrie, die die vorherrschende angebotsorientierte Entwicklungspolitik mit Subventionsprogrammen fördern will. Die gerade etwas Bessergestellten tätigen auf ihren Bauernhöfen und in ihren Kleinbetrieben Investitionen, bei angemessenen Wechselkursen in angepasste Technologie. Nachhaltigkeit entsteht hier nicht durch die Hilfsleistung als solche, wohl aber durch die ausgelösten Prozesse. Ein mit einer solchen künstlichen Industrie angestrebter Anstieg der Einkommen von ca. einer Milliarde Armer(= Marginaler) von 150 Dollar pro Jahr auf etwa 225 Dollar pro Jahr(damit sie den Konsum des zweituntersten Fünftels der Haushalte erreichen) würde ungefähr 75 Milliarden Dollar kosten, ein Betrag, der nach den Erfahrungen mit Transfers aus West- nach Ostdeutschland keine inflationären Spannungen auf dem Weltmarkt auslösen wird und im Übrigen nur geringfügig über den jetzigen Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit liegt. Der Zweck solcher Aktivitäten ist die Überbrückung von Marginalität, bis durch die ausgelöste wirtschaftliche Entwicklung Produktivität und Diversifizierung des Produktionsapparates so weit gediehen sind, dass es keine marginalen Arbeitskräfte gibt und die Grundlagen für die neoklassische Theorie der Lohnbildung hergestellt sind. Gelingt diese Transformation, führt jede Innovation zu Nachfrage nach knapper Arbeit. Die Chance besteht, dass dann die Löhne parallel zum Anstieg der durchschnittlichen Produktivität steigen und in allen Produktionszweigen zur Abwehr steigender Arbeitskosten nach Innovation gesucht wird. Technischer Fortschritt, der heute nur in einzelnen Produktionszweigen auftritt, springt auf alle anderen Produktionszweige über. Die kapitalistische Wachstumsdynamik beginnt zu greifen. Die ostasiatischen Tigerländer belegen, dass dies möglich ist, und im Ergebnis zum weiteren Wachstum auch der Binnenmärkte führt. Das Beispiel der künstlichen Industrie zeigt, dass selbst unter ungünstigsten Voraussetzungen, nämlich einer Ablehnung jeder weiteren Reform in den Ländern des Südens, der Norden ein realistisches Programm hat, diese Länder zu integrationsfähigen Partnern in einer kapitalistischen Weltwirtschaft zu machen. Die Vereinigten Staaten haben in den 50 er Jahren so große Volkswirtschaften wie die westdeutsche und die japanische auf diese Weise in die kapitalistische Weltwirtschaft als Führungsnationen integrieren können. Bei einer vergleichbaren Ankurbelung der Binnenmärkte der Länder des Südens wäre heute auch deren Integration in eine kapitalistische Weltwirtschaft in absehbaren Fristen möglich. Entwicklungspolitik sollte sich also ausschließlich auf Armutsbekämpfung konzentrieren. Alle 22 . Erneute Formulierung nach vielen Vorläufern: Murphy, Kevin M.; Shleifer, Andrei; Vishny, Robert: »Income Distribution, Market Size and Industrialization«, in: Quarterly Journal of Economics, 104 , 3 (August 1989 ); S. 537–564 . 23. Kalecki, Michal: Selected Essays on the Dynamics of the Capitalist Economy 1933-1970 (Cambridge: Cambridge University Press, 1971); S. 7–13 . 24. Elsenhans, Hartmut:»Reforming the Economic System of Bangladesh: Main Fields of Action«, in: Sautter, Hermann(Hg.): Wirtschaftspolitische Reformen in Entwicklungsländern. Schriften des Vereins für Sozialpolitik 209 (Berlin: Duncker& Humblot, 1991 ); S. 109–133 . 64 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik IPG 1/2001 übrigen Formen der Entwicklungszusammenarbeit sind nachrangig, weil das ausgelöste Wirtschaftswachstum einschließlich des technologischen»upgradings« von den Marktkräften hervorgebracht wird. Demokratisierung wird von der jeweiligen Bevölkerung durchgesetzt, wenn Marginalität beseitigt ist. Auch hier ist Ostasien ein guter Beleg. Die Abnabelung der Unternehmer und der Masse der Bevölkerung von klientelistischen Systemen ergibt sich aus der Beseitigung von Marginalität. Auch gewaltsame fundamentalistische Bewegungen werden nicht von bestimmten Kulturkreisen hervorgebracht, sondern entstehen unabhängig vom jeweiligen Kulturkreis dort, wo vorkapitalistische Sozialpakte zusammenbrechen und Marginalität um sich greift. Würden die unterentwickelten Länder durch nachhaltige Verminderung von Marginalität fit für eine Weltmarktwirtschaft, dann würde ähnlich wie vor 1913 die Vertiefung der internationalen Verflechtung überwiegend Wohlstandseffekte zeitigen und keinen Anlass für weltweite Beunruhigung geben. Den politischen Gegnern eines wohlfahrtsstaatlichen Kapitalismus würde allerdings ein wesentliches Argument genommen, mit dem sie die politischen und gesellschaftlichen Veränderungen rückgängig machen wollen, die seit der Weltwirtschaftskrise der 30 er Jahre und der Niederlage des Faschismus durchgesetzt werden konnten. Globalisierung ist vor allem deshalb eine Herausforderung geworden, weil Wirtschaften in das kapitalistische Weltsystem integriert werden, die dafür wesentliche Strukturvoraussetzungen nicht mitbringen und auch durch diese Integration nicht ausreichend rasch oder überhaupt erhalten. Sie ist aber auch ein Diskurs, der Vollbeschäftigungspolitik diskreditieren soll, um den Herrn-im-HausStandpunkt der Eigentümer der Produktionsmittel gegen den gesellschaftlichen und deshalb nur formal privaten Charakter von Eigentum(wieder) durchzusetzen. In diesem Bereich ist Globalisierung ein ideologischer Kampfbegriff, weil nicht die Höhe der Einkommen im wohlfahrtsstaatlichen Westen, sondern die Strukturdefekte der unterentwickelten Wirtschaften die Durchsetzung der in der Neoklassik konstatierten Tendenzen zu Vollbeschäftigung bedrohen. ̇ IPG 1/2001 Hartmut Elsenhans, Globalisierung als Wachsumsblockade – Redynamisierung durch Entwicklungspolitik 65 CHRISTIAN AHLERT Democr@tic-Global-Governance.net ICANN als Paradigma neuer Formen internationaler Politik Devising effective and well-articulated international institutions, which conform to a modified version of democratic norms that is appropriate to them, is indeed a crucial problem of political design for the 21 st century. Robert O. Keohane, Joseph S. Nye, 2000 N ach neuen Formen des Regierens wird gesucht, die demokratisch und zugleich global erfolgreich sein sollen – nach Demokratischer»Global Governance« also. Die Globalisierung hat eine neue Klasse von Herausforderungen geschaffen, die quer zu traditionellen Konzepten demokratischen Regierens und der internationalen Politik liegen. Konsens, trotz unterschiedlicher Analysen, besteht darin, dass so, wie internationale Politik bisher organisiert war, die anstehenden globalen Probleme in zweierlei Hinsicht nicht gelöst werden können. Erstens sind traditionelle internationale Organisationen qua institutionellem Design nicht ausreichend effektiv und effizient, werden aber immer wichtiger. Und zweitens wird parallel zur Aufgabenerweiterung internationaler Institutionen deren mangelnde demokratische Legitimation immer mehr zum Problem. 1 Aus der Politikwissenschaft kommen wenige konstruktive Vorschläge, dieses Dilemma zu lösen. Ziel des folgenden Beitrages ist es deshalb, neue Formen internationaler Politik aus einer ungewöhnlichen Perspektive vorzustellen. Die jedoch hat viel Neues, Anregendes und Aufregendes zu bieten: Im»Cyberspace« bilden sich neue, transnationale Deliberations- und Partizipationsformen. Während sich im»Cyberspace« die Konsequenzen der Globalisierung quasi idealtypisch herausbilden, ist er zugleich auch ideales Versuchslabor für die Entwicklung und Erprobung neuer Demokratie-, Steuerungs- und Regierungsformen 2 – nicht nur theoretisch sondern auch empirisch. Im Netz der Netze hat es im Jahr 2000 die ersten weltweiten Online-Wahlen für das Direktorium der»Internet Corporation for Assigned Names and Numbers«( ICANN ) gegeben, einer Institution, die sich über das Netz selbst organisiert, sich weitgehend der Kontrolle nationaler Regierungen entzieht,»Openess and Transparency« zum Organisationsideal erhebt, und dabei Schlüsselpunkte des globalen Kommunikationsnetzes erwaltet. Aufgrund dieses Machtpotenzials wird sie auch als Netzregierung bezeichnet. Die organisatorische Struktur von ICANN ist ein Experiment, bei dem neue Varianten globaler Willensbildung und Politikformulierung jenseits nationalstaatlicher Repräsentationsformen entstehen. Deshalb eignet sie sich als Untersuchungsobjekt par excellence für»Democratic Global Governance«, an der sich sowohl die Möglichkeiten als auch die Probleme globaler Willensbildung, weltweiter Politikvermittlung, virtueller Politikprozesse und letztlich internationaler Politik exemplarisch studieren lassen. Ist ICANN also Beispiel für eine vernetzte, supranationale Institution, die pragmatische, effiziente und effektive Lösungsmöglichkeiten für die gerechte Verwaltung eines internationalen Raumes anbietet, und darüber hinaus auch eine im demokratischen Sinne legitime Lösung, nämlich durch Einbeziehung der Nutzer? Kann sie als Schablone für demokratischere internationale Organisationen 1. So konstatieren vor allem Anhänger der GlobalGovernance-Theorien: Commission on Global Governance( 1995 ): Our Global Neighborhood, Oxford: Oxford University Press; Rosenau, James N. / Ernst-Otto Czempiel 1992 (Hg.) Governance without government: order and change in world politics, Cambridge: Cambridge University Press; Rosenau, James N.( 1995 )»Global Governance in the Twenty-First Century«. In: Global Governance 1 , S. 5–29 . Aber auch viele der sog. Realisten stimmen dem Demokratiedefizit internationaler Organisationen mittlerweile zu. 2. Vgl. Leggewie, C., C. Maar(Hg.)( 1998 ): Internet & Politik. Von der Zuschauer- zur Beteiligungsdemokratie. Köln: 1998 . 66 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net IPG 1/2001 dienen? Welche spezifischen Probleme entstehen in diesem Politikumfeld? Um diesen Fragen nachzugehen, werde ich zunächst die Charakteristika internationaler Organisationen und ihre grundlegenden Probleme unter den Bedingungen zunehmender Interdependenz vorstellen. Dies erlaubt es, ICANN im Vergleich und Kontrast zu betrachten. Das Effizienz- und Demokratiedefizit internationaler Politik Oft wird behauptet, dass der Nationalstaat sich im Niedergang befinde, da er angesichts der neuen Klasse von grenzüberschreitenden Problemen 3 nicht mehr effizient regieren könne, und mit ihm auch die Demokratie, da die geographische Übereinstimmung von Regelnden und Verregelten – die Übereinstimmung von Wahl- und Staatsvolk – durch grenzüberschreitende Phänomene aufgehoben werde. Die vier elementaren Voraussetzungen traditionellen Regierens – Territorialität, Souveränität, Legitimität und Effektivität – drohen somit ins globale Nirwana abzuwandern. 4 Doch sind grenzüberschreitende Probleme nichts Neues. 5 Und internationale Politik war immer schon komplex, kompliziert und manchmal katastrophal, 6 aber stets auf die Lösung internationaler Probleme ausgerichtet. Neu hingegen ist, dass die alten Konzepte nicht mehr greifen: Die dominante Organisationsform internationaler Politik in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg – die unter Eindruck des selben entstanden ist, um Frieden und Sicherheit in einer institutionalisierten Form zu fördern – war die Errichtung internationaler Organisationen. 7 In ihnen wurde die Welt stückweise mehr oder weniger erfolgreich koordiniert, normiert und verhandelt. Diese Organisationen funktionieren exklusiv und elitär, quasi nach Vorbild des britischen Clubs, in dem aristokratische Herren nach tradierten»codes of conduct« Diplomatie betreiben – natürlich hinter verschlossenen Türen. 8 Dieses Modell funktionierte aus zwei Gründen sehr gut: Erstens erhöhten tradierte Verhaltensmuster Funktionalität, Stabilität und somit Effizienz politischer Aushandlungsprozesse. Und zweitens war gerade die Geschlossenheit und Intransparenz das Geheimnis erfolgreicher internationaler Organisationen. Außenseiter und Unwissende waren ausgeschlossen:»Under the club model a lack of transparency to functional outsiders was a key to political efficacy«. 9 Dieses Modell ist spätestens seit Seattle, Washington und Prag unter Druck geraten, da die klassisch-politische Frage der Legitimät mit zunehmender Verve gestellt wird. 10 Wem sind die Organisationen unmittelbare Rechenschaft schuldig? Sind sie effizient und effektiv? Zum einen hat die immer weiter gehende Liberalisierung des Weltmarktes nicht nur die Sensibilität und Interdependenz der Märkte verschärft, sondern auch die politische Sensibilität der Bevölkerung. Hinzu kommt, dass die zunehmende Demokratisierung der Staatenwelt der Forderung nach mehr Partizipation des Einzelnen, auch in internationalen Fragen, mehr Vehemenz verleiht. So ist die Kritik an der Geschlossenheit internationaler Politik in den vergangenen Jahren stetig gewachsen. Die Forderung nach direkterem Zugang zeigt sich 3 Vgl. z. B. Zürn, Michael( 1998 ): Regieren jenseits des Nationalstaates. Globalisierung und Denationalisierung als Chance(Frankfurt am Main, Suhrkamp). 4. Vgl. Richter, Emanuel( 1998 ):»Demokratie und Globalisierung«. In: Klein, Schmalz-Bruns( 1998 ): Politische Beteiligung und Bürgerengagement in Deutschland. S. 171–202 . 5. Paul Hirst and Graham Thompson(Nov. 1995 ): »The Problem of Globalization«. In: Economy and Society, Vol. 24 , Nr. 4 . Hirst und Thompson belegen, dass die Globalisierung auf ökonomischer Ebene schon vor dem ersten Weltkrieg begann. 6. Hierzu insbesondere: Kenneth N. Waltz: Man, the State and War(New York: Columbia University Press 1959 ). 7. Vgl. Keohane, Robert O. und Nye, Joseph S.( 2000 ): The Club Model of Multilateral Cooperation and Problems of Democratic Legitimacy. Paper prepared for the American Political Science Convention, Washington D.C ., August 31 -September 3 , 2000 . 8. Diese Metapher – da sie so treffend die Organisationsweise vieler internationaler Organisation, nämlich nach Vorbild des aristokratischen britischen Clubs, beschreibt – habe ich von Keohane und Nye( 2000 ) übernommen. 9 . Keohane und Nye, S. 4 . 10. Eine breite Diskussion über Struktur und demokratisches Defizit der WTO hat sowohl auf wissenschaftlicher Ebene, wie auch in den Feuilletons der Tageszeitungen, begonnen. Siehe beispielhaft: Wahl, Peter( 2000 ):»Zwischen Hegemonialinteressen, Global Governance und Demokratie. Zur Krise der WTO «. In: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 3 . IPG 1/2001 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net 67 nicht zuletzt in der Zunahme von Nichtregierungsorganisationen. Ihre Zahl hat sich in den vergangenen zehn Jahren von 6.000 auf 26.000 erhöht, angefangen beim Worldwide Fund for Nature mit fünf Millionen Mitgliedern bis hin zum kleinsten nur virtuell existierenden Netzwerk. 11 Vor diesem Hintergrund wird als Lösungskonzept»Global Governance« propagiert. Die Bildung globaler Politiknetzwerke soll dabei den Steuerungsverlust der Nationalstaaten bei grenzüberschreitenden Problemen in den Begriff bekommen. Globalen Politiknetzwerken wird ein höheres Steuerungspotenzial transnationaler Probleme zugeschrieben, weil sie in der Lage sind,»in dynamischer, nicht-hierarchischer Form die von grenzüberschreitenden Problemen betroffenen Akteure zusammenzubringen, um auf der Basis von Interessens- und Wissensdifferenzen in einem ergebnisoffenen Prozess nach tragfähigen Regelungsformen zu suchen«. 12 Im Gegensatz zur traditionellen Konferenzdiplomatie sind globale Politiknetzwerke idealerweise multisektoral, d. h. sie bilden Brücken zwischen allen relevanten Akteuren des jeweiligen Politikfeldes und bringen Vertreter von Nationalstaaten, Unternehmen, internationalen Organisationen, Expertengruppen sowie der Zivilgesellschaft( NGO s, Stiftungen, Kirchen usw.) zusammen. Diese Organisationsform bietet die Möglichkeit, unterschiedliche Ressourcen wie Wissen, Geld, Infrastruktur, Einfluss und Erfahrungen effizient in das Regelungsfeld einzubinden und so die Regulierungsfähigkeit des Politikfeldes wieder zu gewinnen. Grosso modo scheinen globale Politiknetzwerke deshalb eine Antwort zu geben auf die Inkongruenz zwischen territorial bestimmten politischen Räumen und grenzüberschreitenden Phänomenen wie dem Internet oder der Umweltverschmutzung. Der Haken liegt indes in der Ablösung von der demokratisch-nationalstaatlichen Basis. Effizienter wäre die internationale Politik vielleicht, auch offener für mehr Beteiligung, aber sie bliebe undemokratisch. So fordern deshalb Benner und Reinike exemplarisch,»nach Formen demokratischen Regierens jenseits des Nationalstaates zu suchen, in die globale Politiknetzwerke eingebunden werden können«. 13 Die Globalisierung entzieht der Demokratie den nationalstaatlichen Boden, während das globale Partizipationsvakuum den Ruf nach mehr direkter Teilnahme verstärkt, und das Internet selbst die Verbreitung demokratischer Normen fördert. 14 An die Bildung einer transnationalen Demokratie mögen jedoch selbst kosmopolitische Utopisten nicht glauben. Zwar fordern Held 15 und Höffe 16 exemplarisch eine Weiterentwicklung der Demokratie nach dem kosmopolitischem Vorbild, da die globale Ordnung den handelnden Individuen gegenüber durchaus offen sei und die gegenseitige Durchdringung des Globalen und Lokalen eine Demokratie mit aktiver Bürgerbeteiligung wieder auf die Tagesordnung setze. Doch wie kann auf Weltebene ausreichende demokratische Legitimation geschaffen werden? Wie können demokratische transnationale Formen des politischen Aushandelns aussehen? Von politikwissenschaftlicher Seite kommen wenig konstruktive Vorschläge. Vielversprechender erscheint der Blick auf die neue, virtuelle Welt, die neue Formen globaler Partizipation und Deliberation entwickelt. Regieren im Internet Aufgrund seiner einzigartigen technischen Infrastruktur(Architektur) hat das Internet die traditionellen Bestimmungskonstanten sozialer Interaktion – Raum und Zeit – weitgehend außer Kraft gesetzt und ist so zum Anstoß fundamentaler sozialer, kultureller, politischer und ökonomischer Umwälzungen geworden. Die Zugehörigkeit zum digitalen Raum ist im Gegensatz zum territorial definierten Nationalstaat nicht geographisch bestimmt. 17 Weder gibt es eine eingrenzbare 11. The Economist, December 11 , 1999 , S. 21 . 12. Benner, T., W. Reinicke( 1999 ):»Politik im globalen Netz«. In: Internationale Politik, Nr. 8 , S. 25–32. 13. ebenda. 14. Vgl. Barber, Benjamin( 1996 ). Jihad versus McWorld, How the Planet is Both Falling Apart and Coming Together and What This Means for Democracy. New York: 1996 . 15. Vgl.: Held, D.( 1995 ): Democracy and the Global Order. Oxford: 1995 . 16. Vgl. Höffe, O.( 1999 ): Demokratie im Zeitalter der Globalisierung. München: 1999 . 17. Vgl. Post, David,»Anarchy, State, and the Internet: An Essay on Law-Making in Cyberspace«. In: Journal of Online Law, http: // www.law.cornell.edu / jol / post.html, sowie Healy, David( 1997 ):»Cyberspace and Place: The Internet as Middle Landscape on the Electronic Frontier«. In Porter, David( 1997 ): Internet Culture. 68 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net IPG 1/2001 »Staatsbürgerschaft«, noch verfügt das Internet bislang über eine der Figur des souveränen Staates vergleichbare Sanktionsmacht, die Regeln und Entscheidungen netzweit Geltung verschaffen könnte. Michael Froomkin hat das Internet als»orderly anarchy« beschrieben. 18 Das deutet darauf hin, dass sich das Netz mit einem Minimum an Kontrollmechanismen begnügt, die aus seiner technischen Architektur resultieren, d. h. aus jenen Regeln, welche die Form und topologische Position all der Operationen bestimmen, die zusammen den Datenfluss bewerkstelligen. 19 Die Architektur des Netzes ist auf seine spezifische Entwicklungsgeschichte zurückzuführen. Das Internet koordinierte sich selbst, ohne die aktive Einmischung der Politik oder auch nur die Steuerung durch eine zentrale Instanz – was zu dem Begriff»InternetSelf-Governance« beigetragen hat. 20 Als Grundlage der Interaktion im Netz diente zunächst die»Nettiquette«, eine Reihe ungeschriebener ethischer Normen, deren Nichtbeachtung zu einer kollektiven Abstrafung und öffentlicher Kritik anderer Netzteilnehmer führt. Auch als sich das Internet im Laufe der 1990 er Jahre vom Forschungsnetz zum weltumspannenden Megamedium wandelte, kam im Gegensatz zu anderen Medien niemand auf die Idee, eine spezielle nationale Rechtsordnung zu entwerfen oder internationale Verträge über Datenkommunikation im »World Wide Web« abzuschließen. 21 Lösungsmodelle für technische Probleme werden im Internet via Mailinglisten und»Requests for Comments«( RFC s) so lange diskutiert bis »rough consensus« über die technisch beste Lösung entstanden ist.»Rough consensus« bedeutet»something less than full unanimity, but more than a simple majority« und hinterlässt weniger Frustration als einfache Mehrheitsentscheidungen. 22 Dieses Steuerungsmodell wurde vor allem in der Internet Engineering Task Force( IETF ) entwickelt. Die Konsensfindungsprozesse erfolgen nicht ortsgebunden. Physische Anwesenheit ist während der Aushandlungsprozesse nicht notwendig. Als Produkt dieses virtuellen, transnationalen Aushandlungsprozesses ist gleichsam die»technische Verfassung« des Netzes entstanden, die einer digitalen»Gesetzessammlung« gleicht. Über die Setzung technischer Normen in dezentraler und transparenter Form schreibt Michael Froomkin:»The Internet standards process may be the first important international decision-making process, and perhaps the first contemporary rule-making process of any kind to meet Habermas’ demanding criteria for a legitimate lawmaking process«. 23 In summa ist dieser Prozess außerordentlich erfolgreich. Das Netz ist schneller als alle anderen Medien gewachsen. Dabei sind hier neue, auf»Offenheit und Transparenz« beruhende, international arbeitende Organisationen entstanden. Ohne sie würde das Netz nicht funktionieren und das Netz würde ohne sie nicht funktionieren. 24 Gründung der ICANN: Von der virtuellen One-ManShow zur weltweiten Internetverwaltung In dem technisch komplexen und anarchischen Umfeld der»Internet-Governance« ist 1998 die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers( ICANN ) entstanden. Der Prozess, der zu ihrer Gründung führte, kann exemplarisch als eine neue Form von deliberativer Supranationalität gewertet werden, in der Staatsvertreter, Experten und Bürger in ungewohnter Konstellation aufeinandertreffen. 18. Froomkin, Michael, Habermas@discourse.net. Unpublished Paper. S. 4 . 19. Hofmann, Jeanette( 1998 ):»Am Herzen der Dinge – Regierungsmacht im Internet«. In: Gellner, Winand und von Korff, Fritz(Hg.): Demokratie und Internet, Baden–Baden 1998 , S. 55–77 . 20. Gillet und Kapor( 1997 ): Self-Governing Internet: Coordination by Design. In: Brian Kahin u. James H. Keller(Hg.): Coordinating the Internet. Cambridge, Massachusetts( 1997 ), S. 3–38 . 21. Worauf hier nicht näher eingegangen werden kann, was aber sicherlich mit der Dominanz neo-liberaler Ansichten – weniger Kontrolle ist besser – in den USA zusammenhängt. 22. Vgl. http: // cyber.law.harvard.edu / consensus.htm. 23. Froomkin, Michael, Habermas@discourse.net. Unpublished paper. S. 4 . 24 . Der Prozess der Standardsetzung weist mittlerweile aufgrund der gestiegenen kommerziellen Bedeutung sowie der Zunahme der beteiligten Personen erhebliche Probleme auf. Doch hier sollte vor allem der Unterschied der Internet-Entscheidungskultur zur tradierten internationalen Politik deutlich gemacht werden. IPG 1/2001 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net 69 Einer der wichtigsten technischen Standards des Netzes ist das»Domain Name System«( DNS ), das von ICANN koordiniert wird. Primäre Aufgabe des DNS ist es sicherzustellen, dass alle E-mailoder Webadressen weltweit einzigartig sind. Die Einführung des Systems wird Jon Postel zugeschrieben, der seit 1969 in die Pentagon-Forschung zur Entwicklung dezentraler Kommunikationssysteme einbezogen war. Er arbeitete später am Information Sciences Institute( ISI ) der University of Southern California. Dort gründete er 1989 die»Internet Assigned Numbers Authority« ( IANA ), die Vorgängerin der ICANN , welche die weltweite Koordination der Namensvergabe übernahm. Die IANA koordinierte sowohl die Vergaberechte für»Country Code Domains«, wie z. B. »de«, und der generischen»Top-Level Domains« ( TLD s) wie.com,.org,.net,.int,.mil, und.edu. Eine weitere historische Besonderheit, die das Verständnis der ICANN -Situation erleichtert, ist, dass die TLD s auf der Basis eines Monopolvertrages der US -Regierung mit der Firma»Network Solutions« ( NSI ) vergeben wurden. Die Namen werden von NSI nach der Reihenfolge der Anträge weltweit vermarktet. Die Identität des Antragstellers wird in der Regel nicht überprüft. Nach der Entwicklung von»Browsern« wie Netscape oder Mosaic, wuchs Anfang der 1990 er Jahre nicht nur die Anzahl der Internetnutzer exponentiell, sondern proportional dazu auch die registrierter Internetadressen. Damit wurde das Netz auch als kommerzieller Raum entdeckt. Deshalb stieg insbesondere die Zahl der registrierten Namen unter.com besonders stark an. Das trieb die tradierte Organisationsstruktur des Netzes in eine Krise. Die Zahl der Streitfälle um »gute« Namen im Netz, die leicht zu verstehen, zu finden und zu erinnern sind, wuchs fast genauso schnell an wie die Zahl der vergebenen Adressen. Verstärkt wurde diese Krise noch durch die Monopolstellung von NSI , das durch den»dot-comBoom« zur Goldgrube geworden war. 25 Im April 1999 waren 7,2 Millionen Internetadressen vergeben, wovon NSI 5,4 Millionen verkauft hat. Die Legitimität der Zuteilungsorganisation IANA , die im Wesentlichen autokratisch von einer Person – Jon Postel – geführt wurde, geriet in Zweifel. Erste Versuche, eine neue, international anerkannte, effiziente und effektive Steuerungsstruktur zu finden, gingen 1996 von Jon Postel selbst aus. Zusammen mit dem Internet Architecture Board( IAB ), der Internet Society( ISOC ), der International Telecommunications Union( ITU ), der World Intellectual Property Institution( WIPO ) und der International Trademark Association ( INTA ) wurde nach einer Lösung gesucht: So wurde das»International Ad Hoc Committee« ( IAHC ) gegründet. Nach einigen Monaten emsiger Konsultation via E-mail und Zusammenkünften am Genfer See unterzeichneten am 30.4.1997 rund 80 Institutionen das»Memorandum of Understanding of the Generic Top Level Domain Name Space of the Internet Domain Name System«. In diesem war vorgesehen, ein»Council of Registrars«( CORE ) nach Schweizer Recht zu gründen, in dem zunächst 28 Registrars – Registrierungsstellen für Internetadressen – NSI weltweit Konkurrenz machen sollten. Zudem wurde ein»Policy Oversight Committee«( POC ) aus Vertretern der IANA , ISOC , INTA , ITU und WIPO gebildet. Daneben sollten sieben neue TLD s geschaffen werden, um die Namensknappheit zu beseitigen. 26 Dieser Vorschlag wurde als Kulturbruch gewertet und stieß auf Kritik seitens der Internet Community, die eine Verstaatlichung des Netzes befürchtete, wenn die International Telecommunications Union als klassische internationale Organisation eine dominante Rolle einnehmen würde. Entscheidender aber war die Haltung der US Regierung. Die Clinton-Regierung veröffentlichte am 1.7.1997 das»Framework for Global Electronic Commerce«. 27 In diesem wurde das »Memorandum of Understanding« mit keinem Wort erwähnt. Vielmehr wurde propagiert, dass der Privatsektor die Führung übernehmen und dieser Maxime folgend auch das»Domain Name System« von der Privatwirtschaft und nicht von der UN -Bürokratie verwaltet werden sollte. Eine»Interagency Working Group« der US Regierung sollte Vorschläge ausarbeiten»( 1 ) what contribution government might make, if any, to 25. Vgl. hierzu: http: // www.nsi.com 26 ..firm für Unternehmen,.store für Handelsunternehmen,.arts für kulturelle Einrichtungen,.info für Informationsdienste,.rec für touristische Angebote, .nom für Individuen und.web für Internetdienste. 27. The White House( 1997 ): A Framework for Global Electronic Commerce v. 1.7.1997 , http: // www.whitehouse. gov / WH / New / Commerce / read.html 70 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net IPG 1/2001 the development of a global competitive, market based system to register Internet Domain Names and( 2 ) how best to foster bottom-up government of the Internet«. Die US -Regierung schlug vor»to create a contractually based self-regulatory regime that deals with potential conflicts between domain name usage and trademark laws on a global basis without the need to litigate«. Dieser so eingeleitete Prozess führte zur Gründung der ICANN . Nach einigen Anhörungen im Amerikanischen Kongress wurde im sog.»Green Paper« die Gründung einer»privaten, gemeinnützigen Gesellschaft« vorgeschlagen. 28 Nach Kritik aus der Internet Community, aber auch von der EU , modifizierte die US -Regierung das Green Paper und veröffentlichte am 5.5.1998 das»White Paper«, welches Bedenken der Internet Community und der EU hinsichtlich»broad international representation« berücksichtigte. 29 Hierin wurde festgelegt, dass ICANN auf vier Prinzipien basieren solle: ̈ Stabilität, ̈ Wettbewerb, ̈ privater»bottom-up«-Koordinierung und ̈ globaler Repräsentation. 30 Die letzte Prämisse mündete letztlich in den weltweiten Online-Wahl-Prozess. Am 2.7.1998 schließlich wurde der entscheidende Schritt zur Konstituierung der ICANN getan: Der Internetkultur folgend wurde im Netz ein »Request for Comments on the Registration and Administration of Internet Domain Names« veröffentlicht. 31 Daraufhin wurde eine lose Gruppierung aus Netzexperten und anderen»Stakeholdern« gegründet – das»International Forum on the White Paper«( IFWP ). In diesem Prozess war das Netz zugleich Diskussionsgegenstand und Diskussionsmedium: Eine globale Online-Diskussion über die»Bylaws« – die Struktur der künftigen Internetverwaltung – begann. Virtuelle Verhandlungen, in denen Tausende von E-mails ausgetauscht wurden und an der sich Organisationen und Individuen aus über 50 Ländern beteiligten, brachten im Verlauf von drei Monaten fünf Entwürfe der»Bylaws« zustande. 32 Die kritischen Punkte betrafen dabei immer das»faire« internationale Ausbalancieren zwischen kommerziellen und privaten Interessen in der Repräsentationsstruktur der zu gründenden Organisation. Am 2.10.1998 sandte Jon Postel im Namen der IANA dem amerikanischen Handelsminister William Daley die Bylaws der ICANN :»This organization will be unique in the world – a non-governmental organization with significant responsibilities for administering what is becoming an important global resource.« 33 Des weiteren wurde die Arbeitsstruktur der ICANN festgelegt. An der Spitze stehen neunzehn Direktoren. Je drei Direktoren wurden von den »Supporting Organizations«, welche die wichtigsten Internet-Stakeholder repräsentieren sollen, entsandt. Neun Direktoren sollen von der»internet community at large« gewählt werden, also der Gesamtheit der Internetnutzer. Diese Zahl wurde für die erste Wahl auf fünf beschränkt. 34 Drei Unterorganisationen kümmern sich um die Aufgaben ̈ Namen: Domain Name Supporting Organization, ̈ Nummern: Address Supporting Organization, ̈ Standards: Protocol Supporting Organization ( PSO ). 35 28. DOC ( 1998 ) Management of Internet Names and Addresses(White Paper).http: // www.ntia.doc.gov / ntiahome/domainname/6_5_98dns.htm 29. DOC ( 1998 a): A Proposal to Improve Technical Management of Internet Names and Adresses. Discussion Draft 1/30/98 (Green Paper). http: // www.ntia.doc.gov / ntiahome/domainname/dnsdrft.htm 30. In den Worten des White Paper:»representation of all the various Internet constituencies, from the technical people who created and have nurtured the Internet from its earliest days, to the commercial interests who now see it as an important business tool, to individual users from around the globe«. 31. NTIA ( 1997 ): RFC on the Registration and Administration of Internet Domain Names, Washington, 1.17.1997 , http: // www.ntia.doc.gov / ntiahome / domain 32. IFWP -Discussion: http: // cyber.law.harvard.edu / ifwp 33. Postel, Jon( 1998 ): Letter of Jon Postel to William M. Daley, 2.10.1998 , http: / www.iana.org / submitted / subletter 34. http: // www.icann.org / minutes / minutes10 mar 00 . htm# 00.18 35. Die Protocol Supporting Organization(http: //www. aso.icann.org / ) repräsentiert die drei»Regional Internet Registries« – die American Registry for Internet Numbers(http: // www.arin.net / ), die Regional Internet Registry for Europe(http: // www.ripe.net / ), und das Asia Pacific Network Information Centre(http: // www. apnic.net / ) –, die zusammen genommen für die weltweite Vergabe von IP -Adressen zuständig sind. Mitgliedschaft in den Registries ist generell offen für»any interested individual or organization«, bestehen aber prinzipiell aus Internet-Service-Providern, die über die Mitgliedschaft IP -Adressen an ihre Kunden vergeben. IPG 1/2001 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net 71 Alle diese Unterorganisationen haben eigene Websites und Mailinglisten – die meisten sind frei zugänglich. Hier ist festzuhalten, dass die genannten»Stakeholder« nur teilweise zu traditionellen Internetgruppierungen gehören und Neulingen – Vertretern kommerzieller Interessen – eine Stimme geben. Deshalb ist die Gründung von ICANN von der technischen Gemeinde des Internet mit viel Skepsis begleitet worden, was zu dem wiederkehrenden Vorwurf führte, dass die amerikanische Regierung nationale bzw. kommerzielle Interessen privilegiere. 36 Unbestreitbar ist jedoch, dass die Entstehung von ICANN politischen und wirtschaftlichen Interessen Einfluss verschafft, die bislang von der Verwaltung des Internet weitgehend ausgeschlossen waren. Offenheit, Transparenz, weltweite Wahlen – ICANN als Versuchslabor für demokratische Formen von Global Governance Um ICANN zu legitimieren, hat es im Jahr 2000 weltweite Online-Wahlen für ihr Direktorium gegeben. ICANN soll das globale Internet nach demokratischen Normen regulieren. Stehen wir also vor der Errichtung einer repräsentativen Online-Demokratie? Kann das Internet sogar vom Motor und Sinnbild der Globalisierung zum Paradigma einer kosmopolitischen und transnationalen Demokratie avancieren? 37 Zum einen war den Washingtoner Politstrategen klar, dass ICANN , um erfolgreich zur zentralen Internetregierung zu avancieren, nicht einfach per US -Dekret die Macht im»Cyberspace« übernehmen konnte. Zum anderen war auch klar, dass ICANN sich in der Internetkultur emanzipieren und die»Internet-Stakeholder« repräsentieren müsse. Der Logik internationaler Politik in offenen Systemen folgend benötigt ICANN , um weltweit technische(somit auch rechtliche) Standards und Normen für die Netzkommunikation durchzusetzen, weltweite Legitimation. Deshalb benötigt sie die Unterstützung aller für das Netz wichtigen Gruppierungen. Denn würde ICANN exklusive Entscheidungsstrukturen schaffen, würden diese von Nichtbeteiligten als nicht bindend betrachtet und in einem offenen System wie dem »Cyberspace« an Effizienz verlieren. ICANN kann also nur effizient funktionieren, wenn alle mitmachen(dürfen) und dies im Sinne der Netzkultur erfolgt. Also versucht ICANN im Auftrag des amerikanischen Wirtschaftsministeriums, neben Computerfachleuten, die bisher die technische Seite des Internets gesteuert haben, wie die Internet Engineering Task Force, auch die relevanten internationalen Organisationen wie die World Intellectual Property Organisation( WIPO ) und die International Telecommunications Union( ITU ) sowie die Vertreter nationaler Regierungen einzubinden. Die Einbeziehung der Techniker, Spezialisten und Diplomaten erstaunt nicht. Sie sind die angestammten Akteure innerhalb internationaler Organisationen wie der ITU . Sie nutzen diese als Forum zum Austausch von Expertenwissen und als Plattform zum Abschluss internationaler Verträge. Sie sind traditionelles Werkzeug zur Regelung internationaler Politikfelder, bei denen die Vertreter nationaler Regierungen entsprechend dem Politikfeld eine stärkere oder schwächere Rolle spielen – bei der ICANN explizit schwächer, insofern schon erstaunlich. Die Einbindung der Internetorganisationen wie der IETF überrascht auch deswegen nicht, weil ohne die Expertise der »Techniker des Netzes« ICANN nicht sinnvoll funktionieren kann. Gemeinsam ist den eben genannDie»Address Supporting Organization« repräsentiert die Internet Engineering Task Force( IETF ), das World Wide Web Consortium, die International Telecommunications Union, und das European Telecommunications Standards Institute. Die IETF ist auch offen für»any interested individual«, besteht jedoch zum überwiegenden Teil aus Informatikern. In den übrigen drei Organisationen dominieren große, internationale Telekommunikations- und Computerunternehmen. Die»Domain Name Supporting Organization«(http: // www.icann.org / dnso / dnso /1. htm) schließlich repräsentiert sechs kommerzielle Interessengruppen. Die»cc TLD registries«(wie DENIC );»business and commercial entities«; die»g TLD registries«(für.net,.org.,.com zuständige registries); die»Intellectual Property constituency«; ISP s und»connectivity providers«; Registrars – und nicht zuletzt die»Non-commercial Domain Name Holders constituency«. 36. Vgl. Mueller, Milton( 1998 ): The»Governance« Debacle: How the Ideal of Internetworking Got Buried by Politics. http: // www.open-rsc.org / essays / mueller. 37. Ahlert, Christian:»Die Zukunft der Demokratie. Das Internet wählt seine Regierung«. In: Telepolis Online, http: // www . heise.de / tp / deutsch / inhalt / te /5526/1. html.; und ders.:» ICANN wird die Zukunft des Internet gestalten«. In: Telepolis Online,»http / www.heise.de / tp / deutsch / inhalt / te //5110/1 .html. 72 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net IPG 1/2001 ten Akteuren und Organisationsformen jedoch, dass sie sich alle über ein bemerkenswertes Maß an Bürgerferne auszeichnen. Überraschend und schwierig hingegen ist, dass ICANN versucht, mehr Legitimationen durch die Einbeziehung auch der Betroffenen zu erzeugen. Die Repräsentation der Internetnutzer wurde als eine Prämisse im»White Paper« des US -Wirtschaftsministeriums 38 festgehalten und es war das US -Wirtschaftsministerium, das ICANN verpflichtet hat, weltweite Wahlen im Internet zu veranstalten. Gemessen an seinen Aufgaben verfügt ICANN über vergleichsweise geringe finanzielle 39 und personelle Ressourcen – das Hauptquartier in Kalifornien hat neun Angestellte. Trotzdem hat ICANN versucht, weltweit für jeden zugänglich zu sein. Deshalb fanden bisher Treffen in informeller Atmosphäre in Singapur, Berlin, Santiago, Los Angeles, Kairo und Yokohama statt. 40 Die Teilnahme an diesen Treffen ist gratis, erfordert keine Registrierung oder Akkreditierung und steht jedem offen. Die Treffen selbst werden live im Netz übertragen und bieten jedem Interessierten die Möglichkeit der»remote participation«. 41 In Ton, Bild und Schrift kann man der Veranstaltung folgen, in virtuellen Gruppen mit anderen»remote participants« diskutieren und über E-mail gezielt in die Diskussion eingreifen. Alle Protokolle der Treffen müssen auf der ICANN Website veröffentlicht werden, die damit gleichsam zum virtuellen Hauptquartier avanciert. Besonders bemerkenswert ist die Entwicklung von Online-Foren, in denen Interessierte Internet-Nutzer anstehende Entscheidungen der ICANN untereinander und mit den ICANN -Direktoren diskutieren. 42 Vertretern von Regierungen und zwischenstaatlichen Organisationen ist eine Mitgliedschaft im Direktorium der ICANN verboten. Diese Regelung ist eine der zentralen Charakteristika der ICANN Konstruktion. Dennoch sind Regierungsvertreter natürlich mit von der Partie. Im Governmental Advisory Committee( GAC ) 43 sitzen Repräsentanten unterschiedlicher Nationen, aber auch internationaler Organisationen wie der WIPO oder ITU . Hier werden Fragen nationaler Gesetzgebung und internationaler Abkommen, die ICANN berühren, diskutiert und dem Board dann öffentlich in Form von nicht-bindenden Empfehlungen unterbreitet. Allein die Existenz einer institutionalisierten Regierungsbeteiligung als Teil der ICANN ist wiederholt scharf kritisiert werden. Ausdruck tradierter Handlungsmodi, zugleich aber ideales Beispiel der Differenz zwischen»Konferenzdiplomatie« und Gewohnheiten der»Internet Community« ist das Beharren des GAC , Teile ihrer Treffen hinter verschlossenen Türen zu veranstalten. Deshalb haben Kritiker Befürchtungen geäußert, das GAC diene als»a tool for the governments of the world to gain a measure of control over the... difficult-to-regulate Internet«. 44 38. »Management of Internet Names and Addresses«, http: // www.ntia.doc.gov / ntiahome / domainname /6 _ 5 _ 98 dns.thm. 39. Die Jahresausgaben der ICANN betrugen 1999 1.466 Mio. US $. Die Finanzierung der ICANN ist noch nicht abschließend geregelt. So haben sich die nationalen Registrare wie DENIC (zuständig für.de) geweigert, Rechnungen der ICANN zu bezahlen, weil diese ihnen zu hoch erschienen. Bemerkenswerterweise haben sie dennoch mehrere hunderttausend Dollar an ICANN gespendet. Auch haben Unternehmen aus der Computer- und Telekommunikationsbranche ICANN finanziell unter die Arme gegriffen, Cisco Systems mit 150.000 $, MCI Worldcom Corporation mit 500.000 $, 3 Com Corporation mit 175.000 $, Deutsche Telekom mit 200.000 $. 40. Siehe: http:// www.icann.org /meetings.htm 41. Ein Beispiel befindet sich unter: http: // cyber. law.harvard.edu / icann / pressingissues 2000/ briefingbook / remoteparticipation-sample.gif 42. http: // www.icann.org / mbx / : Dass dieses Interface aktiv genutzt wird, beweisen die Zahlen. Am 28.10. waren dort unter dem»thread: Introduction of new TLD s« 2380 Nachrichten zu finden. Trotz dieser prinzipiell offenen Kommunikationskultur wird ICANN immer wieder für nicht transparente Entscheidungen kritisiert: Kommentare von Esther Dyson hierzu unter http: // www.cpsr.org / conferences / dns 99 spkr-Session -5. htm–Dyson. In einem Brief vom 27. Oktober 1999 an ICANN kritisiert das S mall Business Association Office of Advocacy:»Many of ICANN’ s notice deadlines are too short for small businesses and individuals to respond in a timely and informative manner. Farreaching policy thus far has been adopted after very brief comment periods – which can be as short as a week... Procedural difficulties also extend to ICANN ’s handling of comments after they are received... There current organization of posted comments is jumbled and slow.... ICANN offers no meaningful effort to offer evid-ence that a process exists to ensure that all comments are considered.« See http: // www.sba.gov /advo/ laws /comments/ icann 99 _ 1027 .html 43. http: // www.icann.org / governmental-com.html 44. http: // www.icannwatch.org / archives.htm IPG 1/2001 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net 73 Die ICANN-Wahlen In der»Verfassung« der ICANN ist festgelegt, dass neun von achtzehn Direktoriumsmitgliedern von der Gesamtheit der Mitglieder gewählt werden müssen, ein Status, der im Prinzip der gesamten digitalen Weltbürgerschaft offen steht. 45 Die Internetbürger haben vom 1.–10. Oktober 2000 jedoch erst einmal nur fünf Direktoren in einer direkten Wahl gewählt – da es sowohl vielfältige technische Probleme als auch politische Bedenken(insbesondere der Amtsinhaber) hinsichtlich der Durchführung weltweiter Wahlen im Internet gab. Um dem Grundsatz globaler Repräsentation gerecht zu werden, sollte das Wahlsystem sicher stellen, dass jeweils einer der Repräsentanten aus einer der von ICANN definierten fünf Weltregionen stammt – so wählt jede Region nur einen Direktor. Bei ungefähr 375 Millionen Internet-Nutzern 46 stellt sich natürlich die Frage: Was ist überhaupt der kollektive»Demos« des»Cyberspace«: Individuen oder Organisationen, normale Inhaber von E-mail-Adressen oder»domain holders«, potenzielle oder aktuelle Nutzer? 47 Industrievertreter und Mitglieder des ICANN -Direktoriums verstehen ICANN als Organisation mit wichtigen, aber im wesentlichen nur technischen Kompetenzen, und folgern daraus, dass ICANN nicht an demokratischen Standards gemessen werden könne. Anderen hingegen erscheint die ICANN als potenzielle Internetregierung, die über die Kontrolle des »A-Root-Servers« eine Art»life and death power over the Internet« hat. 48 Sie heben deshalb die demokratische Messlatte viel höher. Das waghalsige weltweite virtuelle Demokratieprojekt wurde als undemokratisch kritisiert, als dilettantischer Legitimationsbetrug verhöhnt und als prinzipiell nicht durchführbar abgelehnt. Doch die Wahl fand trotz aller Kritik statt. 49 ICANN war zum Zeitpunkt der Formulierung und Ausgestaltung des Wahlprozedere nur einer kleinen elitären Gruppe bekannt. Um die Durchführung der Wahl vorzubereiten, bildete ICANN ein»Membership Advisory Committee«( MAC ), das in Zusammenarbeit mit dem Berkman Center an der Harvard University verschiedene Mitgliedermodelle entwarf, diskutierte und sammelte. 50 Um die Wahl bei den Internetnutzern bekannt zu machen, verfiel ICANN auf internettypische»Grassroot«-Mobilisierungs-Methoden: Sie suchte weltweit Gruppen von Freiwilligen, die in regionalen »Membership Implementation Task Forces« die Internet Community mobilisieren und sensibilisieren sollten. 51 Diesen Freiwilligen stand als einzige Ressource ihre persönliche Motivation zur Verfügung. Reale Treffen zur Koordination waren ausgeschlossen – sie kosten Geld. Es blieben Mailing-Listen, die von ICANN für jede Task Force kreiert wurden. Der deutsche Teil der europäischen Task Force hat zudem einen Wahlaufruf bei der Spiegel-Initiative»I-cann-election« plaziert. 52 Wähler mussten zuerst Mitglied der ICANN werden. Aber jeder Person, die älter als 16 Jahre war, eine E-mail-Adresse und eine reale und verifizierbare Postadresse hatte, stand die Mitgliedschaft offen. Aufgrund der genannten Werbekampagnen sind deutsche Internet-Nutzer in der ICANN überproportial vertreten: Sie stellten zum Zeitpunkt der Wahl 20.475 der insgesamt 35.942 europäischen ICANN -Mitglieder. 53 Aber während Anfang Juni 2000 die meisten der ICANN -registrierten Nutzer noch aus USA , Deutschland, England und Frankreich kamen, veränderten nationalistische Kampagnen im Juli die Statistik fundamental. Nach einer kurzen Kampagne, an der auch die japanische Regierung beteiligt war, stellte Japan die meisten Mitglider – über 15.000 . Dann fiel der Wahlcomputer wegen Überlastung aus. 45. http: // members.icann.org 46. etforecast: www.etforecasts.com / pr / pr 500 .htm 47. Berkman Center: ICANN At Large Membership At a Crossroads http: // cyber.law.harvard.edu / icann / pressingissues 2000/ briefingbook / at-large-membership.html 48. Post, David( 1999 ): Governing Cyberspace, or Where is James Madison When We Need Him? http: // www. temple.edu / lawschool / dpost / icann / comment 1. html 49. Der zeitliche Ablauf der Wahl war wie folgt: ̈ Februar bis Juli 2000 : Anmeldung als Wähler(über http: // members.icann.org) ̈ August bis 9. September 2000 : Vorwahlen unter den selbstnominierten Kandidaten ̈ 1. bis 10. Oktober 2000 : Wahl aus den bis zu sieben Kandidaten pro Region ̈ 2001 : Studie über Wahlablauf und-ausgang. Mitgliedschaft wieder möglich? 50 . Siehe hierzu: http: // www.icann.org / membershipcom.html 51 . http: / www.icann.org / mitf.htm 52. Wahlaufruf der MITF http: // www.spiegel.de /netzwelt/ icann 53. Für Mitgliederstatistiken siehe: http: // www.icannchannel.de 74 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net IPG 1/2001 Viele Neuregistrierungen konnten nicht mehr entgegengenommen werden. Nachdem auch noch die chinesische Regierung eine nationalistische Gegenkampagne gestartet hatte, ging gar nichts mehr. In nur zwei Tagen hatten sich mehr als 15.000 Chinesen erfolgreich registriert. Insgesamt waren es über 34.000 . Weltweit hatten sich am 31. Juli, dem Ende der Registrierungsperiode, 158.000 Mitglieder registriert. In Asien waren es 93.782 , gefolgt von Europa mit 35.942 , Lateinamerika mit 6.486 und, weit abgeschlagen, Afrika mit 787 Mitgliedern. Ein weiterer Aspekt der transnationalen Partizipationsmöglichkeiten im Netz betrifft die Nominierung der Kandidaten für die Wahl. Während ICANN selbst durch ein Nominierungs-Komitee»hochqualifizierte« Kandidaten auswählte, was natürlich zu erheblicher Kritik führte, konnten die Internetnutzer auch eigene Kandidaten nominieren. Jeder Kandidat, der sich selbst vorschlug, bekam eine Website von ICANN , auf der er sich selbst präsentieren konnte. Mittels PIN -Nummer konnten die Mitglieder dann ihre Unterstützung für einen Kandidaten kundtun. Bemerkenswert war, dass diese Periode der Kandidaten-Unterstützung über vier Wochen dauerte, alle Ergebnisse einsehbar waren, und abgegebene Stimmen wieder geändert werden konnten. Problematisch war allerdings, dass ICANN die E-mail-Adressen ihrer Mitglieder / Wähler nicht publizierte. Es gab also keine Möglichkeit der direkten Kommunikation zwischen Wählern und Kandidaten. Um diesem Kommunikationsdefizit entgegenzuwirken, wurden in netzdemokratischer Manier Websites wie www.applyatlarge.com entwickelt. 54 Dort hatten ICANN -Mitglieder dann die Möglichkeit, ihre eigenen Chatrooms und Mailinglisten zu starten. Dass in den USA nicht nur das Internet weiter verbreitet ist als im Rest der Welt, sondern »E-Campaigning« schon zur politischen Kultur gehört, bewiesen die zahlreichen»campaign sites«, die während des virtuellen Wahlkampfes dort entstanden. So entwickelte der Kandidat Emerson Tiller einen Wahlkampfauftritt, der dem von George W. Bush oder Al Gore in nichts nachstand. Für Europa wurde schließlich der durch die Medien bekannte Hacker Andy Müller-Maguhn gewählt. 55 Damit hat sich bestätigt, was zu erwarten war: Die von den Mitgliedern selbst für die Wahl nominierten Kandidaten hatten die besten Wahlchancen in Europa, wo das Netz als basisdemokratisch gilt. Die vom Nominierungskomitee der ICANN vorgeschlagenen Kandidaten – immerhin fünf von sieben – waren von Anfang an als »von oben herab diktiert« disqualifiziert. Gleichzeitig spiegelt das Wahlergebnis deutlich die Mitgliedsverhältnisse innerhalb Europas wider. In Deutschland konnten die meisten Nutzer für Registrierung und Wahlteilnahme gewonnen werden (fast 50 Prozent der aktiven europäischen ICANN Mitglieder). Es gab dort die effektivsten Kampagnen zur Mitgliedermobilisierung. Zu erwähnen sind die von Spiegel-Online gestartete Initiative»i-cann-election« 56 sowie das Projekt der Bertelsmann-Stiftung»Democratic Internet«. In Nordamerika machte ein von den Nutzern nominierter Kandidat das Rennen. Der ICANN Kritiker, Karl Auerbach, siegte knapp vor Barbara Simons. In den drei anderen Wahlregionen Afrika, Asien / Australien und Lateinamerika folgten die Wähler Vorschlägen des ICANN -Nominierungskomittees, quasi als Beweis einer politikwissenschaftlichen Binsenweisheit: Jeder Region ihre Politikkultur – auch im»Cyberspace«. Die einen lieben Basisdemokratie, die anderen Demokratie von oben. Die erste globale Online-Wahl hat also ein Ergebnis, aber was halten wir davon? Wie ist sie abgelaufen – transparent und ohne Probleme? Ist sie also legitim? Selbst bis kurz vor der Wahl waren nur wenige Webseiten auf Englisch verfügbar – was vielfach als US -amerikanische Ignoranz gegenüber dem weltweiten Demokratieversuch gewertet wurde. Während der Registrierungsphase war der Regis54. Andere Seiten, die in die Kategorien WatchdogOrganisation, Wissenschaft und Information unterteilt werden können sind: www.cdt.org, www.icannwatch. org, www.icannchannel.de, www.icannchannel.org, www. icannot.org etc. 55. Anmeldungen: 158.593 ; Aktivierung der Mitgliedschaft bis 8. September: 76.504 ; endgültige Anzahl aktivierter Mitglieder: 76.183 . Wahlbeteiligung: 44,6 % 56. http: // www.spiegel.de / netzwelt / icann, http. // www. democratic-internet.de. Beiden Initiativen kann keine nationalistische Motivation vorgeworfen werden, die auf deutsche Dominanz in Europa bei der ICANN -Wahl zielte. Das Bertelsmann-Projekt, vom Autor dieses Beitrages initiiert, war von vornherein zweisprachig angelegt, die Spiegel-Initiative war darauf ausgerichtet, europäische Partner zu finden. IPG 1/2001 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net 75 trierungs-Server über zwei Wochen lang nicht erreichbar. Niemand weiß, ob nicht 500.000 Internet-Nutzer gerne zu ICANN -Wahlbürgern geworden wären. Die Mitgliedernominierung war in Europa auf zwei Kandidaten beschränkt: Offenbar wurden die europäischen ICANN -Mitglieder als so unberechenbar angesehen, dass sie bei der Wahl an die Hand genommen werden sollten. Es gab keine Online-Foren, die den individuellen Mitgliedern der ICANN die Möglichkeit gegeben hätten, zu diskutieren und so von der anonymen NutzerMasse zum»Cyber-Demos« zu avancieren. Bis jetzt sind nur rudimentäre Statistiken über die Wahlbeteiligung in den Regionen und Ländern verfügbar – wie auch keine plausible Erklärung, warum mehr als die Hälfte der registrierten ICANN -Mitglieder keine Stimme abgaben: Desinteresse, Betrug bei der Registrierung oder technische Probleme. Die Wahl selbst verlief nicht ohne Probleme: Während der ersten beiden Tage der Wahl konnte kaum jemand wählen. Insgesamt kann man die Wahl deshalb weder ablehnen noch vorbehaltlos gut heißen. Nach der Wahl ist ICANN also weder eine Weltregierung für das Internet noch zu einer wirklich demokratischen Veranstaltung geworden. Transparenter und demokratischer wird sie trotzdem sein. Vielversprechender und transnational lief indes der Wahlkampf der Kandidaten im»Question and Answer Forum«. 57 Dort antworteten die Kandidaten auf Fragen der ICANN -Mitglieder: Sobald ein Kandidat eine Frage beantwortete, erschienen Frage und Antwort im Web. In der so entstandenen Diskussion grenzten sich die Kandidaten inhaltlich und im Auftreten eindeutig voneinander ab. Einige antworteten schneller und mit höherer Frequenz, während andere sich vor allem inhaltlich abzugrenzen versuchten. Für die Wähler wurden so unterscheidbare Kandidatenprofile herausgebildet und politische Standpunkte formuliert. Dazu trugen auch Fragebogen einiger»Advocacy Groups«, wie dem amerikanischen Center for Democracy and Technology( CDT ) 58 oder dem Internet Democracy Project bei, die graphisch aufbereitete Profile der Kandidaten auf ihren Websites erstellten. Wird ICANN aber auch nach der Wahl die Aufmerksamkeit der Internet-Nutzer bekommen? Das wird nicht zuletzt davon abhängen, ob effektive Diskussionsmethoden bereitgestellt werden. Einen Hinweis auf die Partizipations- und Mobilisierungsbereitschaft geben die Aktivitäten der ICANN Community. So hatte der Förderverein für Information, Technologie und Gesellschaft( FITUG ) eine europäische Mailingliste gegründet, auf der sich Kandidaten mit Mitgliedern austauschten – auch über die Wahl hinaus. 59 Dort wird versucht, einen»Rat« zu etablieren, der den ICANN -Mitgliedern als virtuelles Parlament und Kanal für ständigen Input ins ICANN -Direktorium dient. Als sinnvolle Ergänzung hierzu erscheint ein Modell, das James S. Fishkin in einer Studie im Auftrag von ICANN vorgeschlagen hatte. Es bietet die Möglichkeit, eine Verbindung zwischen dem ICANN Direktorium, den Mitgliedern und den InternetNutzern(dem Volk) herzustellen. Gleichzeitig schafft es, so Fishkin, eine Balance zwischen den Zielen der Partizipation und Repräsentativität einerseits und den Gefahren des Betrugs und der Blockierung sinnvoller Entscheidungsfindung – die im grenzenlosen»Cyberspace« schwerwiegender sind als bei geographisch fixierten Wahlen – andererseits herzustellen. Das von Fishkin vorgeschlagene,»deliberative polling« genannte Verfahren besteht darin, dass ein zufällig ausgewähltes, statistisch repräsentatives Sample aus Internetnutzern über anstehende Entscheidungen der ICANN informiert und technisch in die Lage versetzt wird, darüber zu diskutieren. 60 ICANN als Paradigma für Democratic Global Governance In summa kann man festhalten, dass sich an der Entwicklung ICANN s exemplarisch darstellt, wie sich ein neuer Typus internationaler Organisation in statu nascendi herausbildet, der bei optimistischer Betrachtung vielleicht als Paradigma für künftige virtuelle internationale Institutionen ste57. Http: // members.icann.org / qa.html 58. Das CDT hat vielfach in den ICANN -Prozess eingegriffen. Unter http: // www.cdt.org findet man vielfältiges Hintergrundmaterial zum Thema. Hier ist auch noch anzumerken, dass es kein europäisches Äquivalent zu amerikanischen Internet-Lobby-Organisationen gibt. 59. icann-europe@fitug.de 60. Fishkin, J.( 1999) : Deliberative Polling As a Model for ICANN Membership http: // cyber.law.harvard.edu / rcs / fish.html 76 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net IPG 1/2001 hen kann, die mit Hilfe des Internets regulieren, koordinieren und regieren. Man kann aus dem ICANN -Experiment zweierlei lernen: ̈ Internationale Organisationen können mit relativ geringem personellen und finanziellen Aufwand viele Menschen erreichen, wenn sich diese selbst organisieren und online über Politikoptionen diskutieren können. ̈ Eine solche Organisation benötigt andere Regeln als klassische Organisationen. Wie zu verhindern ist, dass ICANN in der Informationsflut von unten nach oben nicht untergeht, wie die»signal-to-noise ratio« optimiert werden kann und sich Informationsmonopole und die Bildung von Insidercliquen verhindern lassen, das sind die Fragen, um die es gehen wird. ICANN hat gezeigt, wie ein komplexes Zusammenspiel von Akteuren mit verschiedenem Status – InternetNutzer, Computerexperten, internationale Organisationen, Unternehmen, Staaten – virtuell von der lokalen Ebene auf die globale übertragen werden kann. Das Internet hat das Potenzial, Hierarchien aufzubrechen, da es die Kosten von Kommunikation, Konsultation und Koordination enorm senkt. 61 Macht kann zwischen mehr und mehr Menschen aufgeteilt werden, ohne dass Organisationseffizienz wesentlich eingeschränkt wird. Diese Möglichkeiten werden im Falle von ICANN idealtypisch offenbar. Hinter seinen Organisationsformen und Steuerungsmechanismen steht zwar noch der nationale Staat als Initiator und Kontrolleur, doch neben ihm stehen in zunehmendem Maße in der Tradition der Internetkultur Wissenschaftler, Ingenieure, Experten, Anwälte und last but not least der gemeine Internet-Bürger und relativieren seine Rolle. Im und mit dem Netz ist es möglich, dass supranationale Organisationen ihre eigenen»constituencies« unabhängig von geographischer Lage selbst organisieren. Universalistischen, kosmopolitischen Idealen entspricht dies jedoch nur bedingt. Auf globaler Ebene scheint eher die Idee einer Verbraucherdemokratie zu funktionieren, da das aktive und passive Wahlrecht für Institutionen wie ICANN , die ein quasi-öffentliches Gut wie das Internet verwalten, nicht aufgrund des Geburtsoder Wohnortes vergeben wird, sondern aufgrund der Benutzung oder Beteiligung an diesem. Deshalb können auch die Anforderungen an Legimation, Repräsentation und letztlich an die Demokratie nicht einfach von der nationalen auf die internationale Ebene übertragen werden – Beteiligung ist auf der internationalen Ebene stark issuespezifisch determiniert. Versuche, Repräsentationsansprüche nationaler Provenienz auf die internationale Ebene zu übertragen, müssen deshalb scheitern. Bisher leidet der ICANN -Prozess noch unter der Abwesenheit demokratietheoretischer Rückbindung, die anknüpfen müsste an demokratische Modelle, die einmal für den Athener Markplatz gedacht waren. Er leidet auch unter dem Mitwirken zu vieler Juristen, die den Geist der ICANN nach juristischer Rationalität verklausulieren. Eines jedenfalls zeigt ICANN bereits: Internationale Politik kann vom»Cyberspace« lernen. ̇ Literatur Ahlert, Christian( 2000 ):» ICANN -Wahlen International«. 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Nr. 76 ,( 1997 ), S. 58 . IPG 1/2001 Christian Ahlert, Democr@tic-Global-Governance.net 77 DOC ( 1998 b): Commerce Department Releases Policy Statement on the Internet Domain Name System, Press Conference Remarks by Becky Burr, USDO News, Washington 5.6.1998 European Union( 1998 ): Reply of the European Union and its Member States to the US Green Paper on Internet Governance, Brussels, 20.3.1998 Froomkin, Michael( 1999 ): Habermas@discourse.net. Unpublished Paper, S. 4 Fishkin, J.( 1999 ): Deliberative Polling As a Model for ICANN Membership, http: // cyber.law.harvard.edu / rcs / fish.html Gillet und Kapor( 1997 ):»Self-Governing Internet: Coordination by Design«. In: Brian Kahin u. James H. Keller(eds.): Coordinating the Internet. Cambridge, Massachusetts 1997 , S. 3–38 Habermas, Jürgen( 1998 ):»Die Postnationale Konstellation und die Zukunft der Demokratie«. 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