Transatlantische Beziehungen in der Krise KOMMENTAR/ COMMENT A llen Beschwörungen zum Trotz: die transatlantischen Beziehungen befinden sich in einer handfesten Krise. Sicher: Amerika und Europa verbindet noch immer Vieles. Trotz ihrer einmaligen Ausnahmestellung werden die USA auch künftig versuchen, Krisen und Konflikte gemeinsam mit ihren europäischen Verbündeten, die ihnen nach Interessenlage und Wertvorstellungen am nächsten stehen, zu behandeln. Die Europäer ihrerseits bleiben angesichts ihrer militärischen Schwäche und wegen des Mangels an wirklich gemeinsamen außenpolitischen Positionen ohnehin auf Amerika angewiesen. Doch vier Gründe sprechen dagegen, dass es sich bei der derzeitigen Krise nur um das schon oft diagnostizierte Stottern des transatlantischen Motors handelt: 1. Die Europäische Union schickt sich an, nach der Einführung der gemeinsamen Währung nun auch eine gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu entwickeln. Das könnte die Atlantische Allianz stärken, da bisherige Asymmetrien ausgeglichen werden. Schon lange drängen die Amerikaner auf eine bessere Lastenverteilung. Doch missfällt in Washington, dass die Europäer im Rahmen der EU eigene, von der NATO unabhängige Entscheidungsmechanismen aufbauen. Damit würde für Amerika ein Kontrollverlust einhergehen. Besonders unangenehm fallen amerikanischen Politikern die anti-amerikanischen Töne auf, die vor allem von Paris aus an den Potomac dringen. Sie fürchten, dass das gesamte europäische Projekt einschließlich der Wirtschafts- und Verteidigungspolitik dauerhaft einen gegen Amerika gerichteten Zungenschlag erhält. 2. Bei wichtigen sicherheitspolitischen Fragestellungen ziehen Amerika und Europa schon seit längerer Zeit nicht mehr an einem Strang. Dies betrifft besonders das Problem der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen. Der Streit um die amerikanischen Raketenabwehrpläne ist hier nur die Spitze des Eisbergs. Während besonders Deutschland versucht, mit in den USA als Risikostaaten bezeichneten Ländern wie Iran fruchtbare Beziehungen aufzubauen, sieht Washington diese Staaten in erster Linie als militärische Bedrohung an. Amerika hat das Interesse an der Rüstungskontrolle weitgehend verloren. Europa hält an diesem Konzept fest, da es seiner Tradition multilateraler Politik entspricht. Die USA ziehen dagegen gemäß ihrer eigenen Tradition technisch orientierte Lösungsmodelle wie eben die Raketenabwehr vor. 3. In Washington meinen immer mehr politisch einflussreiche Persönlichkeiten, mit den Europäern sollte eine neue Arbeitsteilung angestrebt werden. Die Kosovo-Erfahrung habe gezeigt, dass mit den Verbündeten gemeinsam geführte Kriege Amerika eher behindern. Daher sei es besser, wenn sich die Europäer um Konflikte im eigenen Hinterhof allein kümmerten, während sich die USA auf die wirklich wichtigen Probleme etwa am Persischen Golf, in Korea oder der Straße von Taiwan konzentrieren sollten. Der Streit um die Uran-Geschosse, wo die Europäer sich nun auch noch über die von amerikanischen Streitkräften eingesetzte Munition beschweren, dürfte weiteres Öl in dieses Feuer gießen. 4. Die schon immer bestehenden Wertunterschiede zwischen Amerika und Europa werden in letzter Zeit sichtbarer. Stichwort Todesstrafe, Stichwort Abtreibung. Die gegenseitigen Animositäten dürften mit einem Präsidenten Bush im Weißen Haus in diesem Bereich weiter zunehmen. Mit George W. Bush ist in Amerika ein Republikaner an die Schalthebel der Macht gelangt, während Europa nach wie vor mehrheitlich sozialdemokratisch regiert wird. Das wird die Beziehungen nicht unbedingt vereinfachen. Sicher gilt auch hier: Am Ende wird nicht alles so heiß gegessen, wie es gekocht wird. Doch Amerika und Europa müssen aufpassen: Die Zeiten, in denen sie sich IPG 2/2001 Kommentar/ Comment 117

letztlich wie selbstverständlich angesichts der von der Sowjetunion ausgehenden gemeinsamen Bedrohung immer wieder zusammenrauften, sind lange vorbei. Es bedarf daher gemeinsamer Anstrengungen, um den transatlantischen Kahn wieder flott zu bekommen. Europa sollte es sich verkneifen, die EU als Anti-These zu den USA zu definieren; Amerika muss den sicherheitspolitischen Überlegungen der Verbündeten mehr Gehör schenken. Sonst finden sich Amerikaner und Europäer an unterschiedlichen Ufern wieder. Angesichts der Unwägbarkeiten des gerade begonnenen 21 . Jahrhunderts keine angenehme Vorstellung. Oliver Thränert 118 Kommentar/ Comment IPG 2/2001

Größere Berührungsflächen – mehr Reibungspunkte Amerika und Europa zu Beginn des 21. Jahrhunderts Ein Gespräch mit Karsten D. Voigt GESPRÄCH/INTERVIEW A m 20 . Januar 2001 wurde George W. Bush als 43. Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika in sein Amt eingeführt. Nach acht Jahren einer von den Demokraten geführten Clinton-Administration regieren damit in Washington wieder die Republikaner. Was vom neuen Präsidenten in der Außenpolitik zu erwarten ist, darüber sprach ipgRedakteur Oliver Thränert mit Karsten D. Voigt, dem Koordinator für die deutsch-amerikanische Zusammenarbeit im Auswärtigen Amt und ehemaligen Präsidenten der Parlamentarischen Versammlung der NATO . Oliver Thränert: Herr Voigt, Ihr offizieller Titel lautet:»Koordinator für die deutsch-amerikanische zwischengesellschaftliche, kulturelle und informationspolitische Zusammenarbeit«. Erläutern Sie doch bitte einmal unseren Lesern, was dies konkret bedeutet und was auf Sie nun mit Antritt der neuen Regierung in Washington zukommt? Karsten D. Voigt: Meine Aufgabe besteht in erster Linie darin, in den USA mit den Leuten, die ich besonders gut kenne, den Kontakt zu halten und zu intensivieren. Dabei handelt es sich um Mitglieder des Kongresses, um Wissenschaftler und Berater in den»Denkfabriken« sowie um diejenigen Amerikaner, die sich entweder mit Deutschland beschäftigen oder die von deutschen Institutionen gefördert werden. Ziel ist es, das neue Deutschland – so wie es sich jetzt entwickelt und darstellt – zu erläutern. Zweitens versuche ich umgekehrt in Deutschland die USA – so wie sie sich entwickeln in ihren Motiven, in ihren Interessen – darzustellen. Ansprechpartner hier in Deutschland sind Mitglieder der Regierung, Mitglieder des Deutschen Bundestages sowie alle Einrichtungen, die sich in Deutschland mit den transatlantischen Beziehungen beschäftigen. Oliver Thränert: Was bedeutet das für Sie, dass in Washington eine neue Regierung die Amtsgeschäfte übernimmt? Karsten D. Voigt: Die meisten der Leute, die im außen- und sicherheitspolitischen Bereich in den USA jetzt in Funktionen gekommen sind oder noch kommen werden, sind mir aus den letzten zehn oder zwanzig Jahren schon aus persönlichen Gesprächen und Kontakten bekannt. Ich habe zum Beispiel Condoleezza Rice, die Sicherheitsberaterin von Präsident Bush, zum ersten Mal bereits 1982 getroffen, auf einer Tagung in der evangelischen Akademie in Loccum. Und seitdem haben wir regelmäßig immer wieder miteinander gesprochen. Und so wird das mit den meisten Leuten sein, die im außen- und sicherheitspolitischen Bereich in der neuen Administration tätig sind. Das Netzwerk in den USA ist anders als in Deutschland. Wenn jemand aus der Regierung ausscheidet, dann wechselt er in die Wirtschaft oder in eine»Denkfabrik« und wartet darauf, dass er beim nächsten Regierungswechsel wieder zum Zuge kommt. Daher ist man gut beraten, wenn man in den USA auch mit der jeweiligen Opposition, von nun an also mit den Demokraten, Kontakt hält. So wie wir uns während der ClintonJahre mit den Republikanern beschäftigt haben. Umgekehrt habe ich den Amerikanern auch immer geraten, SPD und Grüne nicht aus dem Blickfeld zu lassen. Und jetzt lege ich ihnen nahe, sich auch mit Christdemokraten und Liberalen zu befassen. Denn die spielen in der deutschen Politik eine Rolle, selbst wenn sie in der Opposition sind. In der Außen- und Sicherheitspolitik spielt Kontinuität eine große Rolle. Aber Demokratie hat mit demokratischem Wechsel zu tun. Insofern ist der demokratische Wechsel keine Krise, sondern ist ein ganz normaler Vorgang. Oliver Thränert: Ein vor wenigen Wochen erschienener Sammelband zur amerikanischen Außenpolitik trägt den Titel»Weltmacht ohne Gegner«. Wie weit in das 21. Jahrhundert hinein werden die USA ihre jetzige Vormachtstellung tragen können? IPG 2/2001 Karsten D. Voigt, Gespräch/Interview 119

Karsten D. Voigt: Die USA bleiben auf absehbare Zeit die einzige Weltmacht. Aber sie sind kein Hegemon. Ein Hegemon ist in der Lage, allein seine Vorstellungen auch gegen den Widerstand anderer durchzusetzen. Dazu sind die USA nicht in der Lage. Die USA sind die einzig verbliebene Weltmacht. Aber selbst sie bleiben auf Partner angewiesen. Der Partner, der für die USA auf Grund der Parallelität der Interessen und der Wertvorstellungen der geeignetste ist, bleibt Europa. Das ist eine gesunde Basis für die transatlantischen Beziehungen. Nicht nur braucht Europa die USA , sondern auch die USA brauchen Europa. Oliver Thränert: Georg W. Bush ist zwar nun gewählt, aber er hat nicht die Mehrheit des Volkes hinter sich. Und im Kongress gibt es eine Pattsituation von 50:50 Senatoren und eine kleine Mehrheit im Repräsentantenhaus für die Republikaner. Man kann also davon ausgehen, dass Präsident Bush es in der Innenpolitik sehr schwer haben wird. Amerikanische Präsidenten neigen in einer solchen Situation dazu, das hat man auch in Clintons erster Amtszeit gesehen, dass sie das Feld der Außenpolitik suchen, um dort Stärke unter Beweis zu stellen. Erwarten Sie das auch von George W. Bush? Karsten D. Voigt: Zunächst einmal, für uns ist der gewählte George W. Bush der legale und legitime Repräsentant der Vereinigen Staaten. Amerikanische Staatsbürger können selbstverständlich über die Umstände der Wahl streiten und über eine Reform des Wahlverfahrens diskutieren. Deutsche und Europäer dagegen akzeptieren den gewählten amerikanischen Präsidenten als den Repräsentanten der mächtigsten Nation der Welt. Er verfügt in der Außen- und Sicherheitspolitik über starke Vollmachten und dort ist er voll handlungsfähig. Deswegen scharen sich die Amerikaner in der Regel in Krisensituationen um ihren Präsidenten. Anders sieht das in der Innenpolitik aus. In der Innenpolitik glaube ich, weniger auf Grund der Umstände der Wahl, sondern mehr auf Grund des Patts im Senat und der knappen Mehrheiten im Kongress insgesamt, wird es Bush in den nächsten zwei Jahren sehr schwer haben, große Reformvorhaben durchzusetzen. Und wenn, dann überhaupt nur, wenn er über die Parteigrenzen hinaus Zustimmung erreichen kann. Insgesamt wird die Rolle des Kongresses wachsen, und zwar wegen der knappen Mehrheitssituation. Deshalb wird deutsche Politik gut beraten sein, wenn sie sich neben den guten Kontakten zur Administration eben auch um gute Kontakte zum Kongress bemüht. Oliver Thränert: Es ist zu beobachten, dass es in der amerikanischen Politik und auch im Kongress zu einer gewissen Polarisierung gekommen ist, insbesondere was einige Fragen der Außenund Sicherheitspolitik anbelangt. Am deutlichsten hat man das bei der Ablehnung der Ratifikation des nuklearen Teststoppabkommens gesehen. Wie sehen Sie die Situation jetzt? Welche Gründe sehen Sie für die Polarisierung in der amerikanischen Politik? Und wie wird sich das Ihrer Meinung nach fortsetzen? Karsten D. Voigt: Ich glaube, dass die Rüstungskontrolle insgesamt, und zwar nicht nur auf Grund der ideologischen Polarisierung, sondern insgesamt im amerikanischen Kongress an Boden verloren hat. Das gilt sicherlich auch für einen Teil der Demokraten und nicht nur für Republikaner. Und das ist auch verständlich, weil Rüstungskontrolle während des Kalten Krieges in sehr starkem Maße auf dem Prinzip der Parität aufgebaut hat. Diese Parität als solche existiert nicht mehr und ist auch durch Rüstungskontrolle nicht mehr herstellbar. Zweitens war Rüstungskontrolle ein Thema, bei dem es darum ging, wie man andere bindet, also früher die Sowjetunion, und wie man selbst eingebunden wird. Heute herrscht bei vielen in den USA der Eindruck vor, dass der Vorteil, andere durch rüstungskontrollpolitische Verträge zu binden, geringer ist als der Nachteil, durch solche Verträge in seiner Handlungsfähigkeit selber gebunden zu werden. Was die von Ihnen angesprochene Polarisierung anbetrifft, so muss man sehen, dass die Demokraten mit ihren konservativen Parteigängern aus den Südstaaten, den»DixiDemocrats«, die zu Beginn der achtziger Jahre zu den Republikanern von Ronald Reagan gewechselt sind, einen Teil ihrer konservativen Leute verloren haben. Und dass umgekehrt ein Teil der Leute, die früher liberale Republikaner waren, auch an Boden bei den Republikanern verloren haben. Insofern ist über einen längeren Zeitraum hinweg die Auseinandersetzung im US -Kongress ideologischer geworden, polarisierter geworden. Übrigens passierte dies interessanterweise in einer gegenläufigen Entwicklung zum Trend in Deutschland, 120 Karsten D. Voigt, Gespräch/Interview IPG 2/2001

wo die starke Ideologisierung, die ja definiert war durch die Teilung Deutschlands und den OstWest-Konflikt, nach 1989 abgenommen hat. In den USA hat es auch eine zunehmende Polarisierung zwischen den Parteien gegeben. Aber es gibt immer noch die pragmatischen Leute und die Ideologie des Pragmatismus, aber der Trend zur stärkeren Unterscheidbarkeit der Parteien hat zugenommen. Oliver Thränert: Sie hatten gesagt, Rüstungskontrolle im Kalten Krieg konzentierte sich in starkem Maße auf vertraglich geregelte Maßnahmen, auf Verträge, die wiederum auf Parität beruhten. Das ist heute so nicht mehr möglich oder jedenfalls spielt es nicht mehr diese dominante Rolle. George W. Bush hat ja während seines Wahlkampfes einige Äußerungen zum Thema Rüstungskontrolle gemacht. Daraus konnte man ableiten, dass die BushAdministration möglicherweise mehr auf einseitige Maßnahmen abheben wird und weniger auf vertraglich geregelte Elemente in ihrer Rüstungs- oder Abrüstungspolitik. Erwarten Sie das auch? Karsten D. Voigt: Zwei Dinge sind auf jeden Fall erledigt mit 1989/90 : Das Prinzip der Parität und das Prinzip der Bi-Polarität, was nicht unbedingt identisch ist. Damit stellt sich die Frage nach Vereinbarungen globalen Charakters und auch, wer wen mehr bindet. Ob die USA glauben, andere mehr binden zu können oder befürchten, durch Verträge selber stärker gebunden zu werden. Und das schlägt sich in allen Gebieten nieder. Das geht von Rüstungskontrollbereichen bis zum internationalen Strafgerichtshof. Die US -Administration wird nicht nach einem formalen Prinzip verfahren, sondern nach dem Prinzip des jeweiligen optimalen Nutzens. Ein Beispiel sind die Nuklearwaffen. Dort könnten die USA ein Interesse haben, parallel zum Aufbau eines Raketenabwehrsystems ihre eigenen Rüstungspotenziale zu reduzieren. Ziel könnte es sein, die russische Seit dazu zu veranlassen, darauf in ähnlicher Weise zu reagieren. In anderen Politikfeldern kann eine vertragliche Form für die USA wichtig sein. Möglich ist auch, dass die USA manchmal gar keine Regelung anstreben. Das heißt, die neue Administration wird jeweils selektiv von Fall zu Fall entscheiden. Ausschlaggebend ist dabei der optimale Nutzen für die amerikanischen Interessen. Oliver Thränert: Welche Rolle wird dabei das Verhältnis der Administration zum Kongress spielen? Verträge benötigen eine Ratifikation im Senat. Einseitige Aktivitäten, nicht-vertragliche fixierte Reduzierungen dagegen können ohne Zustimmung des Senats vorgenommen werden. Karsten D. Voigt: Das spielt bestimmt eine große Rolle. Der amerikanische Kongress hat in zunehmendem Maße Probleme damit, eine Selbstbindung durch internationale Regelungen zu akzeptieren. Die Administration wird daher versuchen, diese Selbstverpflichtungen vertraglicher Art, die als Einschränkung der Souveränität wahrgenommen werden könnten, auf diejenigen Fälle zu beschränken, wo Institutionen, Verfahren, oder Regelungen absolut erforderlich sind. Oliver Thränert: Was die strategischen und rüstungskontrollpolitischen Seiten der neuen Administration anbelangt, so meinen einige, dass dies in ihrer Denkweise eine altmodische Administration sein wird, weil die meisten ihrer Mitglieder ihre strategischen Konzepte während des Kalten Krieges entwickelt haben. Andere sind der Meinung, dass Bush eher ein Modernisierer sein wird, der mit den Überbleibseln des Kalten Krieges kurzen Prozess machen wird. So wird erwartet, dass Bush die strategische Nukleararsenale stark reduzieren wird. Wie sehen Sie dies? Karsten D. Voigt: Ich kann die Frage nicht mit absoluter Sicherheit beantworten. Das kann niemand; wahrscheinlich nicht einmal die agierenden Personen. Aber aus dem Tatbestand, dass Leute in den Zeiten des Kalten Krieges geprägt worden sind, abzuleiten, dass sie nicht dazulernen können, halte ich für falsch. In gewisser Weise ist die amerikanische sicherheitspolitische Diskussion sogar schneller voran gegangen und hat die neuen Konfliktlagen nach 1989/90 schneller verarbeitet, als dies in der europäischen Diskussion der Fall ist. Mein Eindruck ist eher, dass die Deutschen noch viel stärker in den Kategorien der früheren OstWest-Konflikte verhaftet sind als die Amerikaner. Oliver Thränert: Die Bush-Administration hat schon sehr frühzeitig gesagt, dass sie das Thema Raketenabwehr sehr wichtig nehmen würde. Ist zu erwarten, dass es bei den Amerikanern zu einem Paradigmawechsel kommt, was die Frage der Raketenabwehr, was die Frage des Verhältnisses von Offensiv- und Defensiv-Waffen anbelangt? Und wie sollte Europa darauf reagieren? Karsten D. Voigt: Das erste ist, ich rechne damit, dass nicht nur das Thema der RaketenabIPG 2/2001 Karsten D. Voigt, Gespräch/Interview 121

wehr in den Vereinigten Staaten eine prominente Rolle spielen wird, sondern dass eine Debatte sich entwickeln wird über andere damit verbundene strategische und auch technische Konzepte. Ich glaube, dass diese Diskussion der»Boost Phase Defense«... Oliver Thränert: Können Sie bitte»Boost Phase Defense« kurz erklären? Karsten D. Voigt: Das ist ein Verteidigungssystem, das sich auf die Abwehr von Raketen kurz nach dem Start beziehen würde. Wahrscheinlich wird man auch erwägen, Verteidigungssysteme zu nutzen, die nicht landgestützt, sondern seegestützt sind. Also werden wir uns hier auf eine Diskussion über militärische Optionen einstellen müssen, die jeweils unterschiedliche politische Implikationen haben. Und natürlich auch, wenn man so will, unterschiedliche stabilitätspolitische Implikationen. Insofern wird die Diskussion über die Raktenabwehr sehr viel intensiver werden. Als Europäer müssen wir zwischen zwei Diskussionen unterscheiden. Das eine ist, was die Amerikaner machen werden. Das können wir verfolgen, analysieren, aber im Kern nicht beeinflussen. Es ist vor allem eine Frage, ob der amerikanische Steuerzahler willens ist, für bestimmte Projekte sein Geld zur Verfügung zu stellen. Dies ist erst einmal eine amerikanische Entscheidung. Unser Bezug ist, und das ist die zweite Diskussion: Wie beeinflusst eine Entscheidung über Raketenabwehrsysteme unsere außen- und sicherheitspolitischen Interessen? Ein wichtiger Aspekt sind die Auswirkungen einer amerikanischen Entscheidung über Raketenabwehr auf die Beziehungen zu Russland. Wir sind daran interessiert, dass die Einführung von Raketenabwehrsystemen nicht zu einer Verschlechterung der Beziehungen zu Russland führt. Das ist unser eigenes, legitimes Interesse, und wir werden versuchen, es einzubringen. Darüber hinaus brauchen wir in Europa eine eigene Diskussion über Raketenabwehr, die keineswegs mit der amerikanischen Debatte über die nationale Raketenabwehr – was Verlauf und Ergebnis der Debatte angeht – identisch sein muss. Diese Debatte hat erst begonnen. Die Europäer verhalten sich im Prinzip gegenüber einer Abwehr von Raketen auf dem Gefechtsfeld völlig undogmatisch. Wir haben ja selbst solche Raketenabwehrsysteme mit der Patriot. Die Frage ist, wie passt Raketenabwehr in unsere außen- und sicherheitspolitischen Prioritäten und auch unsere Finanzprioritäten. Diese Diskussion sehe ich erst am Beginn. Da sehe ich noch sehr wenig rationale Diskussion. Als Deutscher würde ich sagen, die wichtigste Priorität unseres Haushaltes ist zunächst einmal die Finanzierung der deutschen Einheit und der innenpolitischen Reformen. Die zweite ist die der Umstrukturierung der Bundeswehr und damit verbunden die Entwicklung einer handlungsfähigen europäischen Verteidigungspolitik. Ich würde diese Prioritäten nicht belasten wollen durch eine europäische Raketenabwehr. Aber das heißt ja nicht, dass man eine solche Diskussion von vornherein ausschließen muss. Man könnte sie aber in der Prioritätenskala und im politischen und strategischen Konzept anders einordnen als die USA . Oliver Thränert: Werden die Amerikaner uns denn überhaupt erlauben, uns nach und nach erst mit diesem Thema vertraut zu machen und allmählich zu beginnen, rational damit umzugehen, oder wird es nicht vielmehr so sein, dass schon bald seitens der Amerikaner eine Erwartungshaltung an uns herangetragen wird? Karsten D. Voigt: Ich glaube nicht nur, dass die Amerikaner darauf drängen werden, sondern ich glaube, dass auch die eigenen Erkenntnisse, die der Bundesnachrichtendienst hat, dazu führen werden, dass bei uns eine Diskussion über Raketenabwehr einsetzt. Zu welchen Entscheidungen das führt und zu welchen finanziellen Prioritäten man kommt, das ist eine ganz andere Frage. Aber eine solche Diskussion wird nicht nur auf Grund der Diskussion in Amerika, sondern auf Grund der Analysen des Bundesnachrichtendienstes auch bei uns stattfinden. Oliver Thränert: Herr Voigt, Sie haben vor einiger Zeit in einem Beitrag für die Zeitschrift »Internationale Politik« von einem neuen Atlantizismus gesprochen. Wie wird sich denn allgemein das Verhältnis zwischen den USA und Europa entwickeln? Gibt es Probleme kultureller Unterschiede zwischen Amerika und Europa? Ich nenne das berühmte Stichwort»Todesstrafe«, für die ja George W. Bush, als er noch Gouverneur in Texas war, besonders stand. Karsten D. Voigt: Dass sich die Beziehungen ändern, ist ganz selbstverständlich nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes. Während der vierzig Jahre des Kalten Krieges hatten Teile der deutschen Bevölkerung Angst, dass die Amerikaner uns 122 Karsten D. Voigt, Gespräch/Interview IPG 2/2001

nicht verteidigen werden gegen die sowjetische Bedrohung. Das war die Frage der Glaubwürdigkeit ihrer Verteidigung. Andererseits gab es die Friedensbewegung, die auf den Straßen gegen amerikanische Raketen demonstrierte, weil sie Angst vor dem Einsatz dieser Raketen hatte. In der deutschen Debatte war intellektuell das Verhältnis von Abschreckung und Selbstabschreckung zentral. Mit dem Abzug der russischen Truppen und der Reduktion der alliierten Truppen auf deutschem Boden sind die Ursachen dieser Angst, nicht geschützt zu werden, und der Angst, durch den Schutz selber bedroht zu werden, entschwunden. Deutschland hat heute auf Grund seiner geostrategischen Lage eine Situation, die besser ist als seit Hunderten von Jahren. Deshalb ist dieses Land nicht mehr geprägt von Angst. Ein Begriff, der eine Kategorie für die amerikanische Wahrnehmung Deutschlands war. Wir haben heute eine Situation, dass die Europäer insgesamt, wenn ich es ironisch überspitzt sage, Schwierigkeiten haben, die Ursprünge der amerikanischen Angst zu verstehen, die durch die Bedrohung Amerikas durch Risikostaaten entsteht. Außerdem sind die sicherheitspolitischen Fragen in den Hintergrund gerückt gegenüber ökonomischen und kulturellen Fragen. Bei den ökonomischen Fragen ist es so, dass Europa und die USA die beiden Weltregionen sind, die am meisten durch Investition und Handel miteinander verflochten sind. Europa ist bei weitem der größte Investor in den USA . Und Europa ist bei weitem der größe Handelspartner der USA . Das heißt, die Verschränkung bleibt. Auf Grund dieser größeren Verschränkung im Investitionsbereich und im Handelsbereich entstehen aber auch neue Reibungspunkte. Dadurch werden plötzlich rein innenpolitische Fragen zu außenpolitischen Fragen. Ich beginne mit dem Datenschutz und komme später auf die Todesstrafe. Datenschutz haben die Europäer gemeinsam errichtet. Der elektronische Handel bedeutet die Übermittlung von großen Mengen von Daten über den Atlantik, sonst funktioniert er nicht. Also entstand die Frage, ob man die europäischen Datenschutzkriterien preisgibt, indem man sie in Amerika nicht anwendet, aber den Export von Daten erlaubt, oder indem man die europäischen Daten nicht exportieren lässt, womit man den elektronischen Handel einschränken würde. Also musste man eine Vereinbarung treffen. Damit wurde eine Frage, die früher rein innenpolitisch war, plötzlich regelungsbedürftig für den transatlantischen Bereich. Dies haben wir in einer Vielzahl von Fällen erlebt. Nehmen Sie das amerikanische Konzept der»Freiheit der Rede« versus der europäischen Regelung zum Schutz vor rechtsradikaler Propaganda im Internet. Wir haben also Bereiche, wo wir durch neue Kommunikationsmittel, technische Mittel, durch die Intensivierung des Handels, der wechselseitigen Investitionen und durch die Globalisierungstrends ein quasi innenpolitisches Verhältnis bekommen haben. Innenpolitische Unterschiede etwa im Verständnis der Rolle des Staates werden daher stärker empfunden. Das kann erhebliche handelspolitische Probleme aufwerfen und damit auch zu außenpolitischen Problemen führen. Das kann aber auch zur Wahrnehmung von Wertunterschieden führen, etwa beim Thema der Todesstrafe. Denn das ist eine reine Wertfrage. Diese Differenz ist nicht neu. Nur, was viele Europäer vergessen, ist, dass es bis nach dem Zweiten Weltkrieg in Europa noch Staaten gab, die die Todesstrafe praktiziert haben. Inzwischen aber empfinden wir in Europa die Todesstrafe nicht mehr als eine Frage des Rechtssystems, sondern als eine Frage des Menschenrechts. Damit haben die Europäer das Gefühl, dass die Amerikaner nicht ein anderes Rechtssystem haben, in dem sie die Todesstrafe praktizieren, also ein Rechtssystem, über das man strittig diskutieren kann. Sondern die Europäer haben das Gefühl, die Amerikaner verletzen die Menschenrechte und sind in Bezug auf Menschenrechte in dieser Frage auf einem Status, den sie als Demokratie nicht haben sollten. Die Mehrheit der Amerikaner würden die Todesstrafe nie unter Menschenrechtsfragen subsumieren. Die Europäer tun es. Und umgekehrt haben die Amerikaner das Gefühl, dass wir aus der Angst heraus, das Rechtsradikale bei uns wieder dominieren könnten, die Redefreiheit einschränken, indem wir Rechtsradikalen nicht erst mit Sanktionen drohen, wenn sie Gewalttaten begehen, sondern bereits, wenn sie Gewalttaten propagieren. Ich habe immer Schwierigkeiten, in den USA zu erläutern, dass das bei uns vielleicht nach dem Zweiten Weltkrieg so gewesen sein mag, dass aber inzwischen der Kampf gegen rechtsradikale Propaganda ein Teil unserer eigenen demokratischen Identität geworden ist. Wir kommen hier in einen Bereich, wo Wertunterschiede, die IPG 2/2001 Karsten D. Voigt, Gespräch/Interview 123

immer vorhanden waren, durch die stärkere Kommunikation stärker sichtbar werden. Das ändert aber nichts daran, um es insgesamt zu sagen, dass wir diese Stärken, diese Differenzen deshalb so stark empfinden, weil wir an sich von einer kulturellen Identität ausgehen. Wenn die Amerikaner über Fragen der Redefreiheit diskutieren, würden sie nie so anprangernd reden, sobald es um China geht. Wir würden über die Todesstrafe nie so anprangernd reden, so kritisch, wenn es Afrika wäre. Das heißt, die Voraussetzung der an sich vorhandenen Identität unserer Wertegemeinschaft führt zu einer noch stärkeren Empfindung der Differenzen. Oliver Thränert: Ist es nicht so, dass es in Amerika beim Thema Todesstrafe auch eine Entwicklung gegeben hat? Karsten D. Voigt: Diese Entwicklung hat es gegeben, aber weniger, weil man prinzipiell kritisch der Todesstrafe gegenüber steht, sondern weil es sich gezeigt hat, dass viele Angeklagte, die zum Tod verurteilt wurden, unschuldig waren. Und in zunehmendem Maße gibt es auch eine Diskussion darüber, dass die Todesstrafe in Wirklichkeit teurer ist als eine lebenslange Haftstrafe. Das Argument allerdings, dass Todesstrafe nicht abschreckend wirkt, ist nicht so weit verbreitet wie in Europa. Insofern ist der Abschreckungsgedanke im amerikanischen Strafsystem meiner Meinung nach insgesamt stärker verankert als im europäischen oder deutschen Rechtssystem. Das sehen wir auch bei der Verhängung von Jugendstrafen. Es werden in den USA längere Jugendstrafen verhängt. Umgekehrt spielt die Resozialisierung in unserem Rechtssystem eine größere Rolle. Oliver Thränert: Zum Zeitpunkt der deutschen Vereinigung war George W. Bush Senior amerikanischer Präsident. Er hat einen großen Anteil daran gehabt, dass es zu dieser reibungslosen deutschen Vereinigung im Rahmen der 2 + 4 -Verhandlungen gekommen ist. Nun, da sein Sohn im Weißen Haus sitzt, können wir Deutschen noch besondere Beziehungen erwarten? Karsten D. Voigt: Die damalige Unterstützung der Amerikaner für die deutsche Vereinigung hat natürlich mit ihrer prinzipiellen Orientierung zu Gunsten der Demokratie und des Menschenrechts zu tun gehabt. Aber sie hat auch mit der Einschätzung zu tun gehabt, dass Amerika keine Angst zu haben braucht vor einem starken vereinigten Deutschland, wenn dieses demokratisch ist. Das ist eine Einstellung, die Amerika damals bereits unterschieden hat von manchem unserer Nachbarn. Und dass Amerika geglaubt hat, dass ein solches starkes, vereinigtes Deutschland aus Eigeninteresse ein guter Partner der Vereinigten Staaten sein würde. Beide Analysen von damals, von 1989/90 , gelten heute weiterhin. Insofern glaube ich, dass Amerika mit einem demokratischen Deutschland nie Sorgen hat, wenn Deutschland Selbstvertrauen in seine demokratische Kraft hat. Amerika wird Deutschland eher drängen, die daraus resultierenden Energien stärker international als Partner der USA einzusetzen. Das heißt, wir werden bei manch einem unserer europäischen Partner mehr Vorbehalte gegenüber der neuen Rolle Deutschlands erleben als in den USA . Die USA werden eher diejenigen sein, die Deutschland drängen, die neue Rolle wahrzunehmen. Ich glaube, diesen Grundtenor werden wir weiterhin beobachten: Die drängenden Amerikaner, die wollen, dass Deutschland insgesamt und in Europa als Partner der USA seine neue Rolle wahrnimmt, als Partner in der Definition der Beziehungen zum Balkan oder gegenüber Ost-Mittel-Europa oder gegenüber Russland. Insofern ist hier eine Kontinuität der amerikanischen Politik, nicht nur von Bush-Senior zu Bush-Junior. In gewisser Weise haben die Amerikaner manchmal in den letzten zehn Jahren mehr Vertrauen zu Deutschland gehabt als die Deutschen zu sich selber. Oliver Thränert: Also eine positive Entwicklung in den deutsch-amerikanischen Beziehungen? Karsten D. Voigt: Was Konflikte nicht ausschließt, sondern impliziert. Ich gehe davon aus, das ist ganz normal, dass es nicht nur Auffassungsunterschiede geben wird bei der Todesstrafe oder beim Umweltschutz oder beim internationalen Strafgerichtshof. Ich könnte noch eine ganze Serie von solchen Konflikten nennen. Man muss darüber nicht nervös werden und muss selbstbewusst, wie das zwischen zwar nicht gleichstarken, aber gleichberechtigten Demokratien der Fall ist, Kompromisse aushandeln. Oliver Thränert: Wie beurteilen Sie die Perspektiven zwischen NATO und Europäischer Union nun unter der Bush-Administration? Werden die USA bereit sein, auch in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik Europa als gleichwertigen Partner zu akzeptieren? 124 Karsten D. Voigt, Gespräch/Interview IPG 2/2001

Karsten D. Voigt: Das Hauptproblem wird zunächst sein, dass Europa ein gleichberechtigter Partner wird. Das ist nicht eine Frage der USA , sondern das ist eine Frage der Europäer selbst. Man muss neben den Strukturen, die man zur Handlungsfähigkeit braucht, auch Fähigkeiten militärischer Art entwickeln. Das planen die Europäer auch. Insofern dürften wir in den USA nur ernst genommen werden, wenn man neben Strukturen auch militärische Fähigkeiten hat. Das ist der eigentliche Maßstab, an dem wir gemessen werden. Dann werden die Amerikaner diese europäischen Strukturen realistischerweise, so sie in enger Kooperation mit der NATO agieren werden, auch respektieren. Dass es immer ein amerikanisches Drängen auf größere europäische Handlungsfähigkeiten geben wird, es andererseits aber auch immer eine gewisse amerikanische Ambivalenz geben wird, wenn die Europäer drohen, autonom zu entscheiden, ist selbstverständlich. Ich glaube, das wird auch in Zukunft so bleiben. Aber das Kernproblem sehe ich eher darin, dass die Europäer ihre Handlungsfähigkeiten entwickeln müssen, und dann werden die Europäer auch aus Eigeninteresse ein kooperatives Verhältnis zwischen der EU und der NATO anstreben. Oliver Thränert: Ist es zu erwarten, dass sich die Amerikaner aus dem Kosovo über kurz oder lang zurückziehen werden? Aber andererseits, z. B. was den Irak anbelangt, eher eine konsequentere Politik, vielleicht sogar unter Einmischung militärischer Mittel, vornehmen werden? Karsten D. Voigt: Die zweite Frage kann ich nicht beantworten. Ich weiß es einfach nicht. Die erste Antwort ist relativ leicht zu geben. Es entspricht amerikanischen Interessen, auf dem Balkan präsent zu bleiben, weil nur mit einer Präsenz auch die amerikanische Mitsprache gewährleistet ist. Insofern glaube ich, dass man hier mehr über Veränderungen der Potenziale als über einen Rückzug reden sollte und auch reden muss. Oliver Thränert: Kommen wir zur NATO -Öffnung nach Osten. In der zweiten Runde wird es insbesondere darum gehen, ob die baltischen Staaten aufgenommen werden. Wie werden die Amerikaner sich verhalten? Welches sind die amerikanischen und europäischen Interessen? Karsten D. Voigt: Ich glaube, dass es zunächst einmal das Interesse der meisten Außenministerien und der Verteidigungsministerien der Welt und auch der NATO ist, eine solche Diskussion möglichst lange intern zu führen. Vielleicht wird die Debatte im zweiten Halbjahr 2001 auch öffentlich weitergeführt. Dabei wird das Thema der baltischen Staaten bestimmt eine Rolle spielen. Ich sehe jedoch in Europa nur wenige, die bereits bei der nächsten Runde der Erweiterung der NATO an die baltischen Staaten denken. Ich glaube, dass dort viele eher daran denken, dass die EU -Mitgliedschaft zuerst ansteht, vor einer eventuellen Mitgliedschaft in der NATO . Oliver Thränert: Werden die Amerikaner weiterhin auf Russland so viel Rücksicht nehmen wie etwa in der Frage der NATO -Osterweiterung? Oder werden sie eher das kooperative Element etwas zurückfahren und weniger Rücksichten auf russische Interesse nehmen? Karsten D. Voigt: Zunächst ist es einfach ein Tatbestand, dass Russland ein wichtiges Land bleibt, auch wenn es nicht mehr so mächtig ist wie früher. Ein weiterer Tatbestand ist aber, dass es aus globaler Sicht andere Länder wie China oder Indien gibt, die für Amerika deutlich an Bedeutung gewonnen haben. Für uns Europäer bleibt, bei allem Respekt vor anderen Regionen der Welt, Russland sehr wichtig. Insofern gibt es hier einen leichten Akzentunterschied, aber nicht unbedingt eine unterschiedliche Zielrichtung. Ich rechne damit, dass die Amerikaner zwar gleichermaßen unter der neuen Administration an einem demokratischen und rechtsstaatlichen Russland interessiert bleiben, dass sie aber ihr Engagement zur Veränderung der innenpolitischen Verhältnisse zurückstellen werden. Dies könnte interessanterweise die Beziehung zu Russland in der einen oder anderen Weise sogar erleichtern. Oliver Thränert: Vielen Dank, Herr Voigt, für dieses Gespräch. IPG 2/2001 Karsten D. Voigt, Gespräch/Interview 125

PETER RUDOLF »A Distinctly American Internationalism« Amerikanische Weltpolitik unter Präsident George W. Bush BEITRÄGE/ARTICLES I m Wahlkampf zwischen George W. Bush und Albert Gore spielte die Außenpolitik zwar nur eine Rolle am Rande; aber in der Programmatik der beiden Kandidaten traten die Unterschiede zwischen den zwei wichtigsten außenpolitischen »Denkschulen« deutlich zutage: zwischen konservativem und liberalem Internationalismus. Doch die Auseinandersetzungen um einen eher multilateralen oder einen eher unilateralen Ansatz, um die Rolle militärischer Interventionen oder die Bedeutung neuer globaler Herausforderungen verdecken allzu leicht, dass in der tatsächlich betriebenen amerikanischen Außenpolitik die Differenzen zwischen beiden Strömungen beträchtlich schrumpfen. Programmatik im Wahlkampf und dann betriebene Außenpolitik stimmen keineswegs immer überein, ja am Ende einer Präsidentschaft kann die Außenpolitik mitunter ziemlich anders aussehen, als die anfängliche Rhetorik erwarten ließ. Hatte zu Beginn von Clintons erster Amtszeit die Reform und Innovation amerikanischer Außenpolitik im Sinne der liberalen Tradition in der Programmatik eine große Rolle gespielt, so blieb von der angestrebten Multilateralisierung und Ökonomisierung der Außenpolitik bald wenig übrig. Im Gegenteil: Amerikanische Außenpolitik am Ende der Amtszeit Clintons war im Kern eine nationale Interessen stark unilateral verfolgende Realpolitik, auch wenn sie nach wie vor in»idealistischer« Rhetorik eingekleidet war. 1 Befreit von den geopolitischen Zwängen einer globalen Machtrivalität brach die amerikanische Außenpolitik unter Clinton keineswegs zu neuen Ufern auf. Die Zusammenarbeit mit moralisch fragwürdigen Regimen wurde fortgesetzt, doch die Begründungen für die Orientierung am Status quo änderten sich. Nun ging es um Handel, um Öl, um Drogenbekämpfung und die Bewahrung gewachsener Beziehungen. Als vorherrschende Macht haben die USA ein Interesse an globaler und regionaler Stabilität, sie sind eine»status quo power with a uniquely guilty conscience«. 2 Dieses schlechte Gewissen wurde jedoch unter Clinton gemildert, da der Glaube vorherrschte, die durchdringende Macht des Kapitalismus werde am Ende autoritäre Regime in das Reich der Demokratie bringen. Die Hoffnung auf die segensreichen politischen Wirkungen der Globalisierung wurde zu einem ideologischen Kernstück des außenpolitischen Denkens unter Präsident Clinton. 3 Amerikanische Außenpolitik – auch das zeigte sich in den Clinton-Jahren – hat eine strukturell bedingte Tendenz zu unilateralen Strategien und setzt dabei weiterhin stark auf militärische Macht. 4 Dies hat im Wesentlichen zwei Gründe: Zum einen ist der unilaterale Impuls durch die im Vergleich zu anderen westlichen Demokratien einzigartig 1. »President Clinton’s handling of international institutions and multilateralism illustrates the central irony in his handling of foreign policy, namely, the degree to which he departed from his initial idealism and embraced realpolitik....Clinton may cloak U.S. policy in the rhetoric of ›world order‹ and general global interests, but its defining essence remains the unilateral exercise of sovereign power.« Stephen M. Walt,»Two Cheers for Clinton’s Foreign Policy«, in: Foreign Affairs, 79 (März–April 2000 ) 2 , S. 63–79 ( 78 ). 2. Steven Erlanger,»Pax Americana: A World Safe for, Uh, Whatever«, in: New York Times, 15.3.1998 . 3. Umfassend zur Außenpolitik unter Clinton siehe die Beiträge in Peter Rudolf / Jürgen Wilzewski(Hg.), Weltmacht ohne Gegner. Amerikanische Außenpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts, Baden-Baden: Nomos 2000 ; zum außenpolitischen Vermächtnis Clintons siehe Peter Rudolf / Jürgen Wilzewski,»Beharrung und Alleingang. Das außenpolitische Vermächtnis William Jefferson Clintons«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 44/2000 ( 27 .Oktober 2000 ), S. 31–38 . 4. Siehe Peter Rudolf,»Amerikanische Außenpolitik im Spannungsverhältnis von hegemonialen Ansprüchen und innenpolitischen Restriktionen«, in: Jens van Scherpenberg / Peter Schmidt(Hg.), Stabilität und Kooperation: Aufgaben internationaler Ordnungspolitik, BadenBaden: Nomos 2000 , S. 217–233 . IPG 2/2001 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« 127

gewichtige und partielle weiter wachsende Rolle des Kongresses in der Außenpolitik geradezu institutionalisiert. Die Souveränitätseinbuße durch Einordnung in multilaterale Verfahren muss einem auf größere Mitsprache pochenden Kongress als Einschränkung seiner Kontrollmöglichkeiten erscheinen. Zum anderen entwickelten sich die USA im Laufe des Kalten Krieges ideologisch und institutionell zu einem«Sicherheitsstaat«, in dem die Vertreter einer bedrohungsgeleiteten, stark auf militärische Mittel setzenden und den USA die Rolle der globalen, die Stabilität des internationalen Systems sichernden Führungsmacht zuweisenden Außenpolitik eine privilegierte Position gewonnen haben. Diesen Strukturen hat sich die Clinton-Administration auch aus innenpolitischem Kalkül mitunter ohne großen Widerstand gefügt. Mehr noch: Sie hat sie geradezu verstärkt, in dem sie während ihrer Amtszeit dem»rogue-state«-Konzept zu einer prominenten Rolle im außenpolischen Diskurs verholfen hat. Wurde ein Staat erst einmal in die Kategorie der nach Nuklearwaffen strebenden, den Terrorismus fördernden und amerikanische Interessen in kritischen Regionen gefährdenden»Schurkenstaaten« eingeordnet und so dämonisiert, dann blieb kaum mehr als eine Politik der Eindämmung und Isolierung möglich, selbst vorsichtige Schritte zu einem kooperativen Ansatz waren der Kritik ausgesetzt. 5 Was anfänglich der innenpolitischen Mobilisierung für eine internationalistische Außenpolitik dienlich war und vom Pentagon als nützliche Planungsgrundlage für die Militärstrategie und als Legitimation höherer Verteidigungsausgaben aufgenommen wurde, engte am Ende den»innenpolitischen« Handlungsspielraum der Administration empfindlich ein. Gerade weil die Bush-Administration weit weniger die Kritik der konservativen Republikaner fürchten muss,»soft on defense and weak on rogue regimes« zu sein, und gerade weil sie wegen der äußerst knappen republikanischen Mehrheiten in Repräsentantenhaus und Kongress auf die Forderungen moderater Demokraten Rücksicht nehmen muss, wird es unter Präsident Bush – diese Prognose soll hier gewagt werden – keineswegs zu einer rein realpolitisch verengten,(noch) stärker militarisierten und in den Unilateralismus abdriftenden Weltpolitik kommen, wie oft befürchtet wird. Nicht vergessen werden sollte: Die unilateral-nationalistischen(die oft zu hörende Bezeichnung»isolationistisch« führt nur zu Missverständnissen) Instinkte und Initiativen der Republikaner im Kongress in der Amtszeit Clintons waren zu einem guten Teil auch eine situative Reaktion auf die Außenpolitik eines verachteten und als inkompetent angesehenen Präsidenten. Unter George W. Bush wird sich zeigen, ob die unilateral-nationalistische Richtung wirklich so stark, der traditionelle konservative Internationalismus wirklich so dünn geworden ist, oder ob Präsident Bush mit seinem Programm eines»distincly American internationalism« 6 diese Neigungen wenn nicht»kurieren«, so doch neutralisieren kann. 7 Realpolitik und Unilateralismus: mehr Kontinuität als Richtungswechsel Die idealistischen Elemente der amerikanischen Außenpolitik – Menschenrechte und Demokratieförderung – spielten in den programmatischen Stellungnahmen von Bushs führenden außenpolitischen Beratern eine so geringe Rolle, dass sich rund zwei Dutzend bekannte(Neo)Konservative offensichtlich aufgerufen sahen, den gerade ins Amt kommenden Präsidenten vor einem rein realpolitischen Ansatz zu warnen und einen»Idealismus ohne Illusionen« zu fordern. 8 Präsident Bush wird sicher keine rein»realpolitische« Außenpolitik betreiben(können), so sehr auch ein eher traditioneller, auf die Beziehungen zwischen den großen Mächten fokussierter Sicherheitsbegriff 5. Siehe hierzu Robert S. Litwak, Rogue States and U.S. Foreign Policy: Containment after the Cold War, Washington: The Woodrow Wilson Center Press 2000 . 6. Siehe die Rede von George W. Bush,»A Distinctly American Internationalismus«, Ronald Reagan Presidential Library, Simi Valley, California, November 19 , 1999 . 7. »Instead of opposing Clinton’s internationalism, such conservatives have opposed internationalism. Instead of opposing Clinton’s ineffective methods of intervention, they have opposed intervention.« So treffend Robert Kagan, in:»American Power-For What? A Symposium«, in: Commentary, Januar 2000 (http: // www.commentarymagazine.com /0001/ symposium.html). 8. Siehe Steven Mufson,»Bush Urged to Champion Human Rights«, in: Washington Post, 26.1.2001 , S. A 5 . 128 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« IPG 2/2001

leitend ist und die konservativen Internationalisten nicht die liberale Hoffnung eines»Friedens durch Demokratie« teilen. Zwar sind die Förderung der Demokratie und die Durchsetzung der Menschenrechte für die amerikanische Öffentlichkeit keine außenpolitischen Prioritäten. 9 Doch Interessengruppen und Teile des Kongresses sorgen dafür, dass jede Administration diese wertorientierten Forderungen zumindest selektiv und manchmal auch nur symbolisch berücksichtigen muss. Nicht zuletzt wird die Menschenrechts- und Demokratieförderung auch unter Bush ein Element der amerikanischen Außenpolitik bleiben, weil beide Politikbereiche institutionell fest verankert sind, die Menschenrechtspolitik auf Drängen des Kongresses seit den 70 er Jahren, die Demokratieförderung in der gegenwärtigen Form mittels einer Vielzahl von staatlichen, quasistaatlichen und nicht-gouvernementalen Institutionen seit der ersten Amtszeit von Präsident Reagan, dann weiter ausgebaut unter Clinton. 10 Doch beide Ziele waren, anders als die Rhetorik unter Clinton manchmal den Eindruck erweckte, nie zentral für die amerikanische Außenpolitik. Die Demokratieförderung ist ein je nach Region, Interessenlage und Zeitpunkt unterschiedlich ausgeprägtes Element der Außenpolitik. In Zentralasien und im Kaukasus zeigte die US -Außenpolitik unter Clinton wenig Interesse an Demokratieförderung; auch gegenüber den befreundeten autokratischen Regimen im Nahen Osten spielte das Thema Demokratisierung kaum eine Rolle. Diese Ambivalenzen treten auch bei der Menschenrechtspolitik zutage; die USA trieben in den 90 er Jahren zwar drei wichtige Veränderungen voran: das Verständnis schwerer Menschenrechtsverletzungen als Bedrohung internationalen Friedens nach Kapitel VII der VN -Charta, die Ausweitung des Peacekeeping als Element friedlicher Konfliktbeilegung und die Errichtung der Internationalen Strafgerichtshöfe für das frühere Jugoslawien und für Ruanda(was einher ging mit den Vorbehalten gegen einen permanenten Internationalen Strafgerichtshof). Doch insgesamt gilt:»The most notable feature of US foreign policy on human rights after the Cold War, whether multilateral or bilateral, is the desire to avoid significant costs of either blood or treasure.« 11 Rein humanitäre Interventionen spielten in der»Clinton-Doktrin«, anders als es die konservative Kritik vermuten lässt, übrigens nur eine Rolle am Rande. 12 Auch die Sorge vor einer stärkeren Militarisierung amerikanischer Außenpolitik ist bei einem differenzierten Blick keineswegs begründet. Zunächst: Unter Clinton, einem Präsidenten, der mit großer Scheu vor dem Einsatz der Streitkräfte sein Amt angetreten hatte, nahm amerikanische Außenpolitik mehr und mehr Zuflucht zum Instrument militärischer Interventionen. Kritiker beklagen gerade die erneute, intensivierte Militarisierung amerikanischer Außenpolitik in den Jahren der Clinton-Administration. 13 Jedenfalls wurde die Einflussnahme auf interne Prozesse anderer Länder und die Durchsetzung politischer Veränderungen auf dem Wege militärischer Drohungen (»coercive diplomacy«) zum Markenzeichen amerikanischer Interventionspolitik unter Clinton, wobei jedoch die grundlegende Annahme weiterhin gilt, dass die amerikanische Öffentlichkeit nur schnelle Interventionen zu minimalen Kosten tolerieren werde. 14 Unter Clinton löste sich die amerikanische Außenpolitik somit von der»WeinbergerPowell-Doktrin«, nach der die amerikanischen Streitkräfte als letztes Mittel nur dann eingesetzt werden sollten, wenn Interessen von überragender 9. Siehe John E. Rielly(ed.), American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1999 , Chicago: The Chicago Council on Foreign Relations 1999 . 10. Siehe Thomas Carothers,»The Clinton Record on Democracy Promotion«, Washington: Carnegie Endowment for International Peace, Working Papers, Number 16 , September 2000 . 11. David P. Forsythe,» US foreign policy and human rights: The price of principles after the Cold War«, in: David P. Forsythe(ed.), Human Rights and Comparative Foreign Policy, Tokyo / New York / Paris: United Nations University Press 2000 , S. 21–48 ( 44 ). 12. Dass auch unter Clinton rein humanitäre Interventionen nicht vorkamen, wurde von Sicherheitsberater Berger rückblickend deutlich ausgesprochen:»For all the talk about humanitarian intervention, the only instance where America has used force purely for humanitarian reasons was Somalia in 1992 .« Samuel R. Berger,»A Foreign Policy for the Global Age«, in: Foreign Affairs, 79 (November / Dezember 2000 ) 6 , S, 22–39 ( 30 ). 13. Siehe Andrew J. Bacevich,»Policing Utopia: The Military Imperatives of Globalization«, in: The National Interest,(Sommer 1999 ) 56 , S. 5–13 . 14. Im Einzelnen dazu Peter Rudolf,»Friedenserhaltung und Friedenserzwingungen: Militärinterventionen in der amerikanischen Außenpolitik«, in: Rudolf / Wilzewski, Weltmacht ohne Gegner, S. 297–334 . IPG 2/2001 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« 129

Bedeutung für die Sicherheit und Lebensfähigkeit der USA auf dem Spiel stehen und die Unterstützung der amerikanischen Öffentlichkeit gesichert ist. Die»Weinberger-Powell-Doktrin« hatte praktisch den Einsatz des Militärs im Dienste der Diplomatie ausgeschlossen. Während es bei der »Weinberger-Doktrin«(an deren Formulierung Colin Powell beteiligt war) vor allem um die Ziele ging, für die amerikanische Soldaten in den Kampf geschickt werden sollen, machte die»Powell-Doktrin« Vorgaben dafür, wie Militärinterventionen durchgeführt werden sollten. Diese unterschiedlichen Akzente gehen oft in der Rede von der »Weinberger-Powell-Doktrin« verloren. 15 Eindeutig war im Ansatz Powells der Vorrang für den entscheidenden Einsatz überlegener militärischer Mittel und die Absage an sogenannte»chirurgische« Schläge oder begrenzte Angriffe, bei deren wahrscheinlichem Fehlschlag dann eine Eskalation der Kampfhandlungen gefordert würde. Von der politischen Führung wurden klar definierte wichtige politische Ziele erwartet, zunächst das Ausschöpfen anderer als militärischer Mittel, eine Analyse der Erfolgswahrscheinlichkeit, der Risiken und Kosten und der Lage nach einem Militäreinsatz. Das Leben amerikanischer Soldaten – dies war die klare Botschaft – sollte niemals mehr für unklare oder unerreichbare politische Ziele geopfert werden. Wenn es ein Modell für einen Einsatz im Sinne der Powell-Doktrin gibt, dann war dies der Golfkrieg. Abzuwarten bleibt, ob und wie sich die Vorstellungen von Colin Powell in seinem jetzigen Amt ändern werden, in dem er weit mehr den Glaubwürdigkeitszwängen und Handlungsimperativen amerikanischer Weltmachtpolitik ausgesetzt ist als im früheren Amt. Im Übrigen: Nimmt man frühere Äußerungen als Maßstab, dann scheint Verteidigungsminister Rumsfeld kein Anhänger der Powell-Doktrin zu sein, sondern dem begrenzten Einsatz von Luftstreitkräften eher zuzuneigen. 16 Auch im Falle Rumsfeld bleibt zu sehen, ob und wie sich frühere Einstellungen unter dem Druck des neuen Amtes ändern werden. Die Befürchtung einer intensivierten Militarisierung ist im Vergleich zur Politik unter Clinton auch unter einem zweiten Aspekt übertrieben: nämlich was die Erhöhung der Militärausgaben betrifft. In den letzten beiden Jahren der ClintonAdministration stiegen die Verteidigungsausgaben wieder an. Inflationsbereinigt lag der letzte Verteidigungshaushalt Clintons über dem letzten der Präsidenten Eisenhower, Nixon und Ford und lag damit nur 10 Prozent unter dem Durchschnitt der Verteidigungsausgaben während des Kalten Krieges 17 (gemessen am Anteil des Bruttosozialprodukts gingen die Verteidigungsausgaben jedoch erheblich zurück). Im Wahlkampf – das wird meist übersehen – hatte Al Gore eine weit umfangreichere Erhöhung der Verteidigungsausgaben versprochen als sein Gegenkandidat Bush. Dieser will, wie in den ersten Wochen im Amt signalisiert wurde, im nächsten Haushaltsjahr nur einen eher bescheidenen Anstieg der Verteidigungsausgaben, in erster Linie um sein Wahlversprechen einer besseren Besoldung der Soldaten und besserer Wohnungen zu erfüllen. Die Forderung des Militärs, nämlich eine dreißigprozentige Erhöhung der Ausgaben, wird keineswegs erfüllt. Zunächst sollen Struktur und Aufgaben der Streitkräfte in einem breiten»strategic review« bestimmt werden, bevor Geld für neue Waffensysteme fließt. 18 Die amerikanischen Streitkräfte sind seit dem Ende des Kalten Krieges zwar kleiner geworden, ähneln in der Struktur aber den Streitkräften vor 1989 . Planungsgrundlage sind zwei»major theatre wars«(Invasion Iraks in Saudi-Arabien und ein Krieg auf der koreanischen Halbinsel), eine Planungsannahme, die es erlaubte, die überkommene Streitkräftestruktur auch nach dem Ende der Sowjetunion fortzusetzen, nur angepasst an das zwischen 1989 und 1998 um etwa 30 Prozent gesunkene Verteidigungsbudget. Doch die grundsätzlichen Fragen nach den sich abzeichnenden Bedrohungen für amerikanische Interessen, nach der Gewichtung dieser Bedrohungen und der zu ihrer Abwehr am besten geeigneten Streitkräfte 15. Auf die Unterschiede verweisen Ivo H. Daalder / Michael E. O’Hanlon,»Unlearning the Lessons of Kosovo«, in: Foreign Policy,(Herbst 1999 ) 116 , S. 128– 140 ( 133 ). 16. Siehe Thomas E. Ricks, Rumsfeld,»Bush Agendas Overlap Little«, in: Washington Post, 11.1.2001 , S. A 4 . 17. Siehe John Hillen / Lawrence Korb, Project Directors, Future Visions for U.S. Defense Policy: Four Alternatives Presented as Presidential Speeches, New York: Council on Foreign Relations 2000 , S. 16 . 18. Siehe Steven Lee Myers / James Dao,»Bush Plans Modest Increase for the Pentagon«, in: New York Times, 1.2.2001 . 130 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« IPG 2/2001

und Strategien stellen sich nach wie vor. Die nächste Quadrennial Defense Review muss im Herbst 2001 abgeschlossen sein. Dabei wird nicht nur die Frage zu beantworten sein, ob die der bisherigen Planung zugrunde liegenden Szenarien für die Zukunft noch relevant sind. Auch ein anderes »heißes Eisen« wäre kaum zu vermeiden: nämlich die Anerkennung der gerade unter Konservativen ungeliebten und verdrängten Tatsache, dass »international police work« faktisch zu einer neuen Aufgabe der amerikanischen Streitkräfte geworden ist. Und sollte China als potenzielle langfristige Bedrohung wahrgenommen und in die Planung aufgenommen werden, hätte dies gewichtige Konsequenzen für die Streitkräfte, was die Kriegführung aus großer Entfernung betrifft. 19 Sicher ist jedoch – und das weckt gewiss auch die Befürchtung einer Militarisierung amerikanischer Außenpolitik –, dass vertragliche Rüstungskontrolle unter der Bush-Administration allenfalls eine marginale Rolle spielen wird. Doch nicht übersehen werden sollte: Rüstungskontrolle als Instrument der Nichtverbreitungspolitik hat längst die frühere außenpolitische Bedeutung und den einstigen innenpolitischen Rückhalt verloren. 20 Es könnten in diesem Bereich jedoch Differenzen innerhalb der Bush-Administration aufbrechen. Anders als Verteidigungsminister Donald Rumsfeld hat Außenminister Powell in der Vergangenheit den Comprehensive Test Ban Treaty ( CTBT ) unterstützt und nach seinem Ausscheiden aus dem Amt des Vorsitzenden der Joint Chiefs of Staff für die Unterzeichnung des Vertrages durch Indien geworben. 21 Es bleibt daher abzuwarten, ob die Bush-Administration den Vertrag unratifiziert dahinscheiden lässt oder ob sie sich entschließt, mit einigen Schritten die Befürchtungen der Republikaner im Senat zu verringern. General John M. Shalikashvili, der frühere Chairman der Joint Chiefs of Staff, hat dazu in einem von Präsident Clinton erbetenen Bericht im Januar 2001 einige Vorschläge gemacht, darunter verstärkte Anstrengungen der Geheimdienste, Nukleartests zu erfassen, und Maßnahmen, die Verlässlichkeit des amerikanischen Nukleararsenals sicher zu stellen – sowie nach 10 Jahren eine von Senat und Administration vorzunehmende Überprüfung der Einhaltung des Vertrages. Gerade auch das Scheitern der Ablehnung des CTBT -Ratifizierung im amerikanischen Senat hatte dem Eindruck eines zunehmenden Unilateralismus in der amerikanischen Außenpolitik Nahrung gegeben. Wird sich dieser Trend unter einer BushAdministration verstärken? Zunächst sei daran erinnert: Die ambivalente Haltung gegenüber internationalen Institutionen – Nutzung zugunsten eigener Interessen, aber möglichst keine Einschränkung der eigenen Handlungsfreiheit – ist in politischer Kultur und politischem System der USA tief verwurzelt. 22 Dies ist eine Konstante amerikanischer Außenpolitik, die durch den Kongress verstärkt wird. Doch zumindest die Dauerkrise im Verhältnis zu den Vereinten Nationen( VN ) scheint überwunden, was die Nutzung der Vereinten Nationen für die von Außenminister Powell als »non-traditional challenges« bezeichneten Probleme(wobei er vor allem AIDS in den Vordergrund rückte) erleichtern würde. Ein solcher instrumenteller Multilateralismus ist für konservative Internationalisten kein Problem. Bush erbte von seinem Vorgänger eine Vereinbarung über die amerikanischen Beiträge zu den VN , die auch den schärfsten VN -Kritiker im Kongress, Senator Jesse Helms, zufrieden stellte. Im Dezember 2000 reduzierte die VN -Vollversammlung den amerikanischen Anteil am administrativen Budget der VN von 25 Prozent auf 22 Prozent, den Anteil an den Peacekeeping-Ausgaben von 30,4 auf 26 Prozent im Jahre 2003 .(Die Vereinbarung wurde dadurch erleichtert, dass CNN Gründer Ted Turner mit bis zu 35 Mio. Dollar die entstehende Haushaltslücke füllen will). 19. Siehe Eliot A. Cohen,»Defending America in the Twenty-First Century«, in: Foreign Affairs, 79 (November / Dezember 2000 ) 6 (www.foreignaffairs.org). 20. Siehe Oliver Thränert,»Rüstungskontrolle und Alleingang: Die globale Nichtverbreitungspolitik der USA «, in: Rudolf / Wilzewski, Weltmacht ohne Gegner, S. 269–296 . 21. Bei seiner Nominierungsanhörung hatte Powell in seinen vorbereiteten Bemerkungen den Eindruck erweckt, der Bush-Administration sei nicht an einer Ratifizierung des CTBT gelegen. In der Diskussion klang dies dann etwas anders: Die Administration werde in dieser Sitzungsperiode des Kongresses den Vertrag nicht zur Ratifizierung einbringen. Siehe Jane Perlez,»Confirmation Hearings Prove Easy for Powell«, in: New York Times, 18.1.2001 . 22. Siehe Edward C. Luck, Mixed Messages: American Politics and International Organization 1919–1999 , Washington, D.C. : The Brookings Institution 1999 . IPG 2/2001 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« 131

Die Bereitschaft von Helms, diese Einigung zu akzeptieren, bedeutet jedoch keinen plötzlichen Sinneswandel zu einem Multilateralismus, der über die bloße instrumentelle Nutzung der Vereinten Nationen im Sinne nationaler Interessen der USA hinausginge. Die Vereinten Nationen sind aus dieser Sicht nützlich, um»coalitions of the willing« zusammenzubringen, Sanktionen durchzusetzen und, falls nötig, Staaten zu unterstützen, wenn sie sich zu kollektivem Handeln durchringen. Alles was auch nur im geringsten nach einer Einschränkung amerikanischer Souveränität aussehen könnte, wird abgelehnt – vor allem auch die Idee, erst die Autorisierung der Vereinten Nationen verleihe Militärinterventionen einer Demokratie wie der amerikanischen Legitimität. Dieser Unilateralismus äußert sich weiterhin in der entschiedenen Ablehnung des Internationalen Strafgerichtshofes, der, so Helms und andere Konservative,»souveräne Autorität« über amerikanische Bürger beanspruche. 23 Die ausscheidende Clinton-Administration unterzeichnete zwar gegen den Widerstand des Pentagon und der konservativen Republikaner im Kongress noch den Vertrag über die Errichtung dieses Strafgerichtshofes, um den USA die Möglichkeit zu bewahren, in weiteren Verhandlungen Struktur und Verfahren des Gerichtes zu beeinflussen und, wie es Clinton ausdrückte, die»Tradition moralischer Führung« aufrecht zu erhalten. 24 Doch eine Ratifizierung ist nicht zu erwarten. Jesse Helms hat den Widerstand gegen den Strafgerichtshof – und damit den Schutz amerikanischer Soldaten vor, wie befürchtet wird, ideologisch motivierten Anklagen – zu einer seiner außenpolitischen Prioritäten erklärt. Bush ließ sogleich verkünden, dass der Vertrag in der vorliegenden Form dem Senat nicht zur Ratifizierung zugeleitet, sondern vielmehr nach Amtsantritt überprüft werde. Doch nicht nur hier zeigt sich, dass die BushAdministration keineswegs mit in allen Punkten festgefügten außenpolitischen Vorstellungen ihr Amt angetreten hat. Vielmehr wird, wie unter jeder neuen Administration, die gesamte Außenpolitik einer Überprüfung unterzogen – was dann oft in der Fortsetzung der bisherigen Politik mündet. Welches sind die alternativen strategischen Optionen in einigen auch für die transatlantischen Beziehungen wichtigen Bereichen der Außenpolitik? Welches sind die aufgrund der internationalen und innenpolitischen Rahmenbedingungen zu erwartenden Ansätze? Raketenverteidigung: drei Optionen mit unterschiedlichen Implikationen Der Aufbau einer Raketenverteidigung war das zentrale sicherheitspolitische Wahlversprechen von George W. Bush. 25 Aus der unter Konservativen dominierenden Sicht sind amerikanische Interessen vielfach bedroht, insbesondere von Staaten, die nach Massenvernichtungswaffen streben. Das Ziel der Nichtverbreitung wird zwar nicht aufgegeben; doch es wird damit gerechnet, dass ein dazu entschlossener Staat sich diese Waffen und Raketen beschaffen kann. Dieses Bestreben soll durch den Aufbau von Verteidigungssystemen entwertet werden, die die Abschreckung stärken und die amerikanische Handlungsfähigkeit in Krisen sichern sollen. 26 Doch wirklich gewiss war zu Amtsantritt von Präsident Bush nur, dass die Raketenverteidigung vorangetrieben werden sollte. Offen war jedoch, auf welche der grundlegenden strategisch-technologischen Optionen die Bush-Administration dabei setzen würde. 27 Als erste Option bietet sich die Fortsetzung des Raketenabwehrprojekts der Clinton-Administration an, nämlich die Stationierung von 100 Abfangraketen in Alaska. Bei einer frühen Entscheidung für diese Option könnten 2002 die ersten Abfangraketen stationiert werden, könnte das System 2006 einsatzbereit sein – vorausgesetzt 23. Jesse Helms,»American Souvereignty and the UN «, in: The National Interest,(Winter 2000/2001 ) No. 62 (www.nationalinterest.org). 24. Zitiert in Steven Lee Myers,» U.S. Signs Treaty for World Court to Try Atrocities«, in: New York Times, 1.1.2000 . 25. »At the earliest possible date, my administration will deploy anti-ballistic missile systems, both theater and national, to guard against attack and blackmail.« George W. Bush, A Period of Consequences, The Citadel, September 23 , 1999 (zugänglich über http: // www.georgewbush.com). 26. Siehe Statement of Donald H. Rumsfeld,»Prepared for the Confirmation Hearing before the U.S. Senate Committee on Armed Services«, January 11 , 2001 . 27. Eine Analyse der Optionen findet sich bei Greg Jaffe / Anne Marie Squeo,»Missile-Defense Project Race Begins As Groups Vie For Lucrative Contacts«, in: Wall Street Journal, 30.1.2001 . 132 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« IPG 2/2001

der nächste, voraussichtlich im Juni 2001 stattfindende Raketentest wäre erfolgreich. Bush hatte das Clinton-Programm im Wahlkampf kritisiert, da ein solches NMD -System keinen Schutz für die Verbündeten biete. Dass eines der Kriterien bei der Entscheidung der Schutz der Verbündeten ist, wurde von der designierten Sicherheitsberaterin Rice kurz vor Amtsantritt noch einmal deutlich gemacht – mit dem ausdrücklichen Hinweis, der neue Präsident wolle kein»decoupling«. 28 Eine Abkehr von der unter Clinton verfolgten Option dürfte bei jenen Republikanern im Kongress Unmut hervorrufen, die auf einen möglichst schnellen Aufbau von Raketenverteidigungssystemen drängen und argumentieren, das bodengestützte System könne später noch um see- und weltraumgestützte Systeme ergänzt werden. Die zweite Option wäre der Aufbau sogenannter»boost-phase«-Abwehrsysteme, die Raketen unmittelbar nach dem Start vernichten sollen (wenn noch keine Stör-und Täuschkörper bzw. eine Vielzahl von Gefechtsköpfen freigesetzt worden sind). Unter den Beratern von Bush, das war im Wahlkampf deutlich geworden, besteht eine Neigung zu seegestützten»boost-phase«-Systemen, die auf dem Aegis-Kreuzer-Verteidigungssystem aufbauen würden. Flexibilität und damit auch die Möglichkeit des Schutzes Verbündeter wären Vorteile eines solchen Systems. Da aufsteigende Raketen innerhalb von nicht einmal vier Minuten abgefangen werden müssten, würde eine Stationierung in Nähe der Raketenbasen eines potenziellen Gegners notwendig. Im Falle Nordkoreas wäre dies wohl zu realisieren; bei einem Staat, der seine Raketen aus dem entlegenen Landesinneren abfeuern könnte(etwa Iran), wäre die Raketenabwehr mit seegestützten Systemen allein vermutlich nicht möglich. An luftgestützten Systemen wird zwar gearbeitet, doch die technologischen Probleme sind nicht gelöst. Außerdem würde dies erfordern, dass eine Flotte umgerüsteter Boeing747 -Flugzeuge ständig über potenziellen Bedrohungsregionen patrouillieren müsste. Landgestützte»boost-phase«-Systeme sind noch nicht in der Entwicklung; sie müssten jedoch, sollen sie der Abwehr irakischer oder iranischer Raketen dienen, auf fremdem, an diese Staaten angrenzendem Territorium stationiert werden. Ein solches System böte, wie in der amerikanischen Debatte argumentiert wurde, die Chance, die negativen Auswirkungen auf die amerikanischrussische Sicherheitszusammenarbeit und vielleicht auch die chinesische Befürchtung zu verringern, ein funktionierendes amerikanisches Raketenverteidigungssystem werde die eigene Abschreckungsfähigkeit gefährden. Ja, nach optimistischer Erwartung würde sich die Möglichkeit eröffnen, in Zusammenarbeit mit Russland ein »boost-phase«-System aufzubauen, das unzweideutig gegen die Bedrohung durch Raketen in Staaten wie Iran, Irak und Nordkorea gerichtet wäre. 29 Die»boost-phase«-Option würde die Errichtung einer Raketenverteidigung auf jeden Fall verzögern. Die beteiligten Firmen hoffen zwar, seegestützte Systeme schon 2006 einsatzbereit zu haben, luftgestützte im Jahre 2007 . Doch vermutlich ist die Einschätzung jener Experten realistischer, die nicht vor 2010 mit der Möglichkeit der Stationierung solcher Systeme rechnen. Noch weiter in der Zukunft – und zwar um Jahrzehnte – würde die Verwirklichung der dritten Option liegen, die Errichtung eines weltraumgestützten Laserabwehrsystems. Kurzfristig könnten also nur die von der Clinton-Administration geplanten Abfangraketen stationiert werden. Nur wenn diese Option weiterverfolgt wird, stellt sich in nächster Zeit die Frage eines Ausstiegs aus dem ABM -Vertrag, sofern mit Moskau keine Einigung über eine Veränderung des Vertrages erzielt werden kann. Dass die BushAdministration auf Verhandlungen setzt, wurde früh signalisiert. Sie kann kein Interesse daran haben, in der Frühphase ihrer Amtszeit eine diplomatische Krise auszulösen. 30 28. Siehe Susan Ellis, Bush Will Listen To Allies’ Concerns On Troop Deployments, Rice Says, U.S. Department of State, International Information Programs, Washington File, 18 January 2001 (http: // usinfo.state. gov / cgi-bin / washfi...lt&t= / products / washfile / newsitem.shtml). 29. So könnten Abfangraketen zur Abwehr nordkoreanischer Raketen etwa in der Region um Wladiwostok stationiert werden, zur Abwehr iranischer Raketen in der Türkei oder in Ascherbeidschan. Siehe Theodore Postol, »Hitting Them Where It Works«, in: Foreign Policy, (Winter 1999–2000 ) 117 , S. 132–133 . 30. Siehe Joseph Cirincione,»Still Kicking: A Forecast of the Post-Clinton NMD Debate«, in: Disarmament Diplomacy, No. 50 (http: // www.acronym.org.uk /50 nmd. htm) IPG 2/2001 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« 133

Beziehungen zu Russland: Konzentration auf Sicherheitsfragen Von einer amerikanischen Russlandpolitik ließ sich am Ende der Amtszeit Clintons kaum mehr sprechen. Die ehrgeizige, auf dem Modell des »Big Bang«, also einer schnellen Privatisierung der Unternehmen beruhende Transformationspolitik, gilt als gescheitert und diskreditiert. 31 Die sicherheitspolitische Zusammenarbeit war weithin zum Stillstand gekommen; START II zwar ratifiziert, aber nicht in Kraft getreten und mit NMD und der Einhaltung des ABM -Vertrages verknüpft. Die Beziehungen waren zudem durch Konflikte belastet, die vor allem aus dem unterschiedlichen Umgang mit den sogenannten»Schurkenstaaten« resultierten. Die russische Nuklear- und Rüstungskooperation mit Iran warf ihren Schatten über die gesamten amerikanisch-russischen Beziehungen, ja im US -Kongress wurde die Russlandpolitik weithin zu einer Funktion der Iranpolitik. Immer wieder gab es Vorstöße, die ohnehin abnehmende und sich auf die Abrüstungshilfe(bekannt als NunnLugar-Programm) verlagernde Unterstützung Russlands mit der Beendigung der russisch-iranischen Zusammenarbeit bei Nuklear- und Raketentechnologie zu verknüpfen. 32 Wie wird sich die Russlandpolitik unter Präsident Bush entwickeln? Drei strategische Optionen lassen sich in der amerikanischen Diskussion finden: 33 ̈ »Proto-containment« eines entweder langfristig wieder erstarkenden Russlands bzw. Eindämmung der von einem ins Chaos abgleitenden Russland ausgehenden Gefahren; ̈ sicherheitspolitisches Engagement in jenen Bereichen, in denen grundlegende amerikanische Interessen berührt sind; ̈ umfassendes Engagement, das auf der Prämisse beruht, dass eine effektive sicherheitspolitische Zusammenarbeit in ein umfassenderes vertrauensbildendes Kooperationsgeflecht eingebunden sein muss. Wie Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice in deutlichen Worten in Erinnerung rief, ist Russland für die amerikanische Außenpolitik nicht wegen seines Machtpotenzials eine Herausforderung, sondern weil es eine Macht im Niedergang(»declining power«) ist. 34 Unter Bush ist eine Konzentration auf die sicherheitspolitischen Themen zu erwarten, die für die USA in ihren Beziehungen zu Russland von vorrangigem Interesse sind. Die Skepsis gegenüber Bemühungen von außen, die Entwicklungen in Russland zu beeinflussen, reflektiert dabei sicher zu einem Gutteil die Ernüchterung über den Fehlschlag einer ambitionierten Politik. Sie entspricht jedoch auch der vorherrschenden realistischen Sicht internationaler Politik, nach der sich die Außenpolitik eines Staates in erster Linie aus seinem Machtpotenzial herleitet und seine innere Verfasstheit wenig Einfluss auf sein Außenverhalten hat. Die innere Struktur eines Staates mag liberalen Wertvorstellungen nicht entsprechen, solange aber im Sicherheitsbereich Kooperation möglich ist, spielt dies aus dieser Perspektive eine geringe Rolle. 35 Die Bush-Administration wird versuchen, NMD mit tiefen Einschnitten in den Nukleararsenalen Russland schmackhaft zu machen. Ob dies in der Form vertraglicher Rüstungskontrolle geschieht oder eher mit dem Ansatz unilateraler Schritte wird sich nach Abschluss des umfassenden»strategic review« zeigen. Einseitige Schritte sind jedoch wahrscheinlich dem Widerstand von Teilen des Kongresses und des Pentagon ausgesetzt. 36 Eine drastische Verringerung in Richtung der von Russland für START III angestrebten Höchstgrenze von 1 500 Nukleargefechtsköpfen oder gar darunter würde eine Veränderung der geltenden 31. Siehe Paul Starobin,»What Went Wrong«, in: National Journal, 4.12.1999 , S. 3450–3457 . 32. Siehe Stuart D. Goldman,»Russia«, Washington: Congressional Research Service, June 15 , 2000(http:// www.fas.org / man / crs / inter19 .htm); Curt Tarnoff,»The Former Soviet Union and U.S. Foreign Assistance«, Washington: Congressional Research Service, June 15 , 2000 (http: // www.fas.org / man / crs / inter33 .htm). 33. Hierzu und zu den Problemen der amerikanischrussischen Beziehungen insgesamt siehe» U.S. -Russian Relations at the Turn of the Century«. Reports of the U.S. and Russian Workings Groups, Organized by the Carnegie Endowment for International Peace(Washington) and the Council on Foreign and Defense Policy(Moscow), 2000 . 34. Siehe Jane Perlez,»A New Look at Russia«, in: New York Times, 24.12.2000 . 35. Siehe Peter Baker / Susan B. Glaser,»Focus Shifting in U.S. -Russia Relations«, in: Washington Post, 15.1.2001 , S. A 15 . 36. Insgesamt als Überblick zur Thematik siehe James M. Lindsay,»The Nuclear Agenda: Arms Control and Missile Defense Are Back in the News«, in: The Brookings Review, 18 (Herbst 2000 ) 4 , S. 8–11 . 134 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« IPG 2/2001

Nukleardoktrin erfordern, wie sie in einer Direktive von Präsident Clinton aus dem Jahre 1997 enthalten ist, die die Möglichkeit in Betracht zieht, dass in Russland wieder ein feindlich gesonnenes Regime an die Macht kommt. Soweit bekannt, sieht der geheime Single Integrated Operation Plan( SIOP ) folgendes vor: 1 100 Gefechtsköpfe, die auf russische Nuklearstellungen gerichtet sind, 500 Gefechtsköpfe gegen konventionelle militärische Ziele, 160 für Führungseinrichtungen(hinzu kommen rund 500 Ziele in China und den sogenannten»Schurkenstaaten«). 37 Eine Abkehr von dem noch immer vom Denken des Kalten Krieges geprägten»nuclear posture«, also insbesondere ein »de-alerting« der Nuklearwaffen, wäre ein wichtiger Schritt, der die weitere Abrüstung erleichtern könnte. 38 Präsident Bush will im Grunde die nukleare Abschreckung im Verhältnis zu Russland überwinden; doch dies hängt von der kooperativen Gestaltung von NMD ab – aber nicht nur davon. NATO-Erweiterung: keine Priorität Nicht minder problematisch für die weitere Entwicklung der amerikanisch-russischen Beziehungen ist die zweite Runde der NATO -Erweiterung. Denn die Frage der Aufnahme baltischer Staaten steht an, russische Sicherheitssensibilitäten sind daher weit stärker berührt als in der ersten Runde. 39 Die NATO hat auf ihrem Gipfel im April 1999 das Bekenntnis zur Offenheit des Bündnisses bekräftigt und erklärt:»The Alliance expects to extend further invitations in coming years to nations willing and able to assume responsibilities and obligations of membership, and as NATO determines that the inclusion of these nations would serve the overall political and strategic interest of the Alliance and that the inclusion would enhance overall European security and stability.« 40 Versprochen wurde auch, dass beim nächsten Gipfeltreffen, das nicht später als 2002 stattfinden soll, geprüft wird, welchen Fortschritt die an der Mitgliedschaft interessierten Staaten gemacht haben, um die Bedingungen für die Aufnahme zu erfüllen. Die Bush-Administration wird daher im Laufe des Jahres ihre Position zu bestimmen haben – keine leichte Aufgabe. Das Interesse unter anderen NATO -Staaten an der Aufnahme neuer Mitglieder hat abgenommen, mit der Aufnahme Polens ist für Deutschland das Wichtigste geschehen. Trotz einiger Sympathie für das Anliegen der baltischen Staaten kann in den USA kein Beitrittsaspirant auf so viel innenpolitische Unterstützung zählen, wie sie Polen hatte(Ungarn und die Tschechische Republik fuhren dabei im Kielwasser Polens). Jetzt ist vielmehr damit zu rechnen, dass der Senat eine eher skeptische Haltung an den Tag legt. Schließlich wird es schwierig sein, eine überzeugende strategische Begründung für die Auswahl des einen oder mehrerer Aspiranten zu finden. Es gibt nicht die natürlichen, die»offensichtlichen« Kandidaten wie in der ersten Runde, zumal die entscheidende Frage nach der strategischen Rechtfertigung der NATO -Erweiterung unbeantwortet, zumindest in einigen Aspekten diffus blieb. Natürlich könnte die NATO überhaupt keine neue Einladung aussprechen, jedoch auf die Gefahr hin, ihre Glaubwürdigkeit zu gefährden. Sie könnte jedoch erklären, auf einem künftigen Gipfel, vielleicht im Jahre 2005 , Einladungen auszusprechen. Ansonsten reichen die in den USA diskutierten Optionen vom»Big Bang«, der Aufnahme aller neun interessierten Staaten, bis zur Aufnahme nur eines Landes, wobei meist an Slowenien gedacht wird. Dazwischen liegt die Möglichkeit, zwei(Slowenien und die Slowakische Republik) aufzunehmen, ergänzt eventuell um ein drittes Land. Wenn denn zumindest ein baltischer Staat aufgenommen werden sollte, dann ist meist von Litauen die Rede, da es mit Polen an ein NATO -Land angrenzt und die russische Minderheit im Vergleich zu den anderen 37. Siehe Walter Pincus / Robert Suro,»How Low Should Nuclear Arsenal Go?«, in: Washington Post, 12.5.2000 , S. A 4 . 38. Siehe Carnegie Endowment for International Peace,»An Agenda for Renewal: U.S. -Russian Relations«, A Report by the Russian and Eurasian Program of the Carnegie Endowment for International Peace, Washington 2000 , S. 10–13 . 39. Zur Problematik siehe Stephen Sestanovich, »Where Does Russia Belong?«, in: The National Interest, (Winter 2000/2001 ) 62 (www.nationalinterest.org). 40. Paragraph 7 of the April 24 , 1999 NATO Summit Communiqué, abgedruckt in Frank Carlucci / Robert Hunter / Zalmay Khalilzad(eds.), Taking Charge: A Bipartisan Report to the President Elect on Foreign Policy and National Security – Discussion Papers, Santa Monica: RAND 2000 (MR1306/1 -RC), S. 37–38 ( 38 ). IPG 2/2001 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« 135

baltischen Staaten zahlenmäßig gering ist. 41 Die weitere Öffnung der NATO könnte für Russland vielleicht weniger problematisch werden, wenn die NATO die Mitgliedschaft der baltischen Staaten vom Schutz der russischen Minderheit abhängig macht, sich verpflichtet, keine nicht-nationalen Streitkräfte auf dem Gebiet der neuen Mitgliedsstaaten zu stationieren und die Perspektive erneut bekräftigt, dass die russische Mitgliedschaft in der NATO möglich ist. 42 Während der Nominierungsanhörung erklärte der designierte Außenminister Colin Powell, dass die USA die russischen Einwände gegen eine Aufnahme der baltischen Staaten nicht fürchten sollten:»We have to do what’s right for those nations.« 43 Diese Aussage dürfte vor allem an die Richtung um Senator Jesse Helms adressiert gewesen sein, die die NATO -Erweiterung im Sinne einer vorbeugenden Eindämmung Russlands versteht und jetzt die Aufnahme der baltischen Staaten fordert. 44 Doch über das grundsätzliche Bekenntnis zur weiteren Öffnung der NATO hinaus ist wenig zu erkennen. Die traditionelle Linie des Pentagon, dass die Erweiterung der NATO daran zu messen ist, ob sie die Sicherheit der USA und des Bündnisse stärkt und im Zuge der Öffnung die Fähigkeit zum kollektiven Handeln bewahrt wird, spiegelte sich deutlich in den Äußerungen von Verteidigungsminister Rumsfeld wider. 45 Die künftige Rolle der NATO: Arbeitsteilung oder Partnerschaft? Unter Clinton wurde zwar die Transformation der NATO im Hinblick auf ihr Aufgabenverständnis vorangetrieben; doch die Struktur der sicherheitspolitischen Beziehung zwischen USA und Europa blieb unverändert. 46 Die Clinton-Administration hat die NATO genutzt, um die überkommene Rolle der USA als»wohlwollender Hegemon« fortzuführen, der die Interessen anderer Staaten in die Definition eigener nationaler Interessen inkorporiert. Sie blieb der traditionellen Logik amerikanischer Europapolitik verhaftet, nach der ohne die USA als Führungsmacht die Rückkehr Europas zu alten Sicherheitsdilemmata und Rivalitäten droht – mit sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Konsequenzen für die USA . 47 Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik ( ESVP ), die nach dem Kosovo-Krieg vorangetrieben wurde, sah die Clinton-Administration mit wachsender Ambivalenz und deutlichen Vorbehalten, die sich in den»drei D’s« ausdrückten:»no decoupling, no duplication, no discrimination«. 48 Das meint: keine Trennung der Verbindung zwischen NATO und ESVP ; keine Verdoppelung militärischer Fähigkeiten, sondern Beseitigung der bestehenden Defizite; keine Diskriminierung von NATO -Staaten, die nicht der EU angehören, sondern ihre Einbindung in die Planungen. Dem lag die Sorge vor einem»europäischen Caucus« innerhalb der NATO zugrunde, vor dem Entstehen einer Situation, in der zuerst die EU ihre Position bestimmen und dann die Vertreter der einzelnen europäischen Staaten innerhalb der NATO diese Position beharrlich vertreten würden – was die amerikanische Führungsrolle beeinträchtigen 41. Siehe Robert E. Hunter,» NATO Enlargement: Decisions for the New President«, in: Carlucci et al., Taking Charge, S. 28–37 ; Jeffrey Simon, The Next Round of NATO Enlargement, Washington: Institute for National Strategic Studies, National Defense University, Strategic Forum No. 176 , October 2000 . 42. Richard N. Haass,»Foreign Policy in the Age of Primacy«, in: The Brookings Review, 18 (Herbst 2000 ) 4 , S. 2–7 . 43. Zitiert in Jane Perlez,»Confirmation Hearings Prove Easy for Powell«, in: New York Times, 18.1.2001 . 44. Siehe Jesse Helms,»Towards a Compassionate Conservative Foreign Policy«, Rede auf einer Veranstaltung des American Enterprise Institute, 11 . Januar 2001 (zugänglich über http: // usinfo.state.gov). 45. Siehe»Rumsfeld Says He Will Consult More Closely With Allies,« U.S. Department of State, International Information Programs, Washington File, 12 January 2001 (zugänglich über http: // usinfo.state.gov). 46. Siehe Ivo H. Daalder,»Europe: Rebalancing the U.S. -European Relationship«, in: The Brookings Review, 18 (Herbst 2000 ) 4 , S. 22–25 . 47. Kritisch analysiert wird die traditionelle Logik amerikanischer Europapolitik von Benjamin C. Schwarz, »›Cold War‹ Continuities: US Economic and Security Strategy Towards Europe«, in: Ted Galen Carpenter (ed.), The Future of NATO . The Journal of Strategic Studies(Special Issue), 17 (Dezember 1994 ) 4 , S. 82–104 . 48. Siehe etwa die Reden von Deputy Secretary of State Strobe Talbott,»The State of the Alliance: An American Perspective«, Brüssel, 15 Dezember 1999 (http: // www.state.gov / www / policy_remarks /19997991215 _talbott_nac.html) oder die Rede von Verteidigungs-minister William S. Cohen auf der 36 . Internationalen Konferenz für Sicherheitspolitik am 5 . Februar 2000 in München, in deutscher Übersetzung abgedruckt in: Internationale Politik, 55 (März 2000 ) 3 , S. 125–128 . 136 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« IPG 2/2001

würde. Denn aus dem traditionellen»multiplen Bilateralismus« 49 unter amerikanischer Führung würde sich eine neue Figur entwickeln – eine gleichberechtigte, nicht-hegemoniale Kooperation. Doch die innenpolitischen Grundlagen für die Strategie»wohlwollender Hegemonie« sind brüchig geworden, gerade was die Unterstützung des Kongresses, insbesondere der Republikaner, für die neue Rolle der NATO in europäischen Krisen und Konflikten angeht. Die NATO wird dort im hergebrachten Sinne eines kollektiven Verteidigungsbündnisses und eines Instrumentes amerikanischer Einflussnahme in Europa geschätzt. Eine Ausweitung der Aufgaben über diese Rolle hinaus trifft auf große Skepsis im Kongress. Von der neuen, auf Krisenmanagement und Friedensdurchsetzung hin orientierten NATO , so ist gerade von konservativer Seite in den USA zu hören, profitieren vor allem die Europäer, nicht aber die USA , die von den Konflikten in Europa kaum berührt werden, dafür aber ihre an anderen Stellen – vor allem am Persischen Golf und in Ostasien – dringender gebrauchten militärischen Fähigkeiten gefährdeten. Es ist daher kein Zufall, dass Überlegungen zu einem neuen»strategic bargain« zwischen Europa und den USA – nämlich die europäische Bereitschaft zum Ausbau militärischer Fähigkeiten im Austausch gegen die amerikanische Bereitschaft, den europäischen Verbündeten einen gewichtigeren Einfluss zuzugestehen – inzwischen vor allem von konservativer, ein selektives Engagement in Europa favorisierender Seite kommen. 50 Die Wahlkampfforderung von Bush nach einer »neuen Arbeitsteilung« im Bündnis spiegelte diese Stimmung wider. Sie ist der konzeptionelle Kerngedanke hinter der Idee, die USA sollten ihre Rolle im Kosovo reduzieren. Nach den negativen Reaktionen unter den Verbündeten wurde dieses Thema jedoch nur mehr in sehr vorsichtig formulierter Form angesprochen; die neue Administration war bemüht, sich als verlässlicher Bündnispartner darzustellen. Eine Reduzierung des Balkanengagements käme – so George W. Bush – nur nach sorgfältiger Überprüfung und nach Konsultationen mit den Verbündeten in Betracht. 51 Die NATO als Säule der amerikanisch-europäischen Beziehungen ist, so Außenminister Powell,»sakrosankt«. 52 In diesem Denkrahmen sind keine schnellen Veränderungen, keine Umbrüche in der amerikanischen Europapolitik zu erwarten. Das gilt ebenso für die Haltung gegenüber ESVP , die das potenzielle Risiko in sich berge, Ressourcen von der NATO abzuleiten und so die Fähigkeit zur kollektiven Verteidigung zu schwächen. 53 Die erklärte Unterstützung eines militärisch stärkeren Europa ist daran geknüpft, dass dies die NATO stärkt. Wie es scheint, teilt die Bush-Administration die von der Clinton-Administration am Ende ihrer Amtszeit unmissverständlich geäußerten Bedenken. Doch welches ist die strategische Rolle der NATO ? Die NATO als Garant der Friedenssicherung nicht nur in Europa, sondern auch in angrenzenden Regionen wie Afrika und Naher Osten? Die Europäer haben dazu, wie die Debatte um das Strategische Konzept zeigte, keine Neigung. Die NATO vor allem als Rückversicherung gegenüber einem wiedererstarkenden Russland? Doch wenn es immer deutlicher werden sollte, dass Russland zu einem solchen Wiedererstarken gar nicht in der Lage ist, bleibt dann als einzige Aufgabe die Friedenssicherung? Doch wenn in dieser Hinsicht die EU immer mehr Aufgaben übernimmt, welche 49. Michael Brenner / Phil Williams, Europa und die Vereinigten Staaten. Amerikanische Sicherheitspolitik in den neunziger Jahren, Sankt Augustin: Forschungsinstitut der Konrad-Adenauer-Stiftung, Mai 1992 (Interne Studien, No. 36/1992 ), S. 13. 50. Siehe John C. Hulsman,»A Grand Bargain With Europe: Preserving NATO for the 21 st Century«, Washington: The Heritage Foundation Backgrounder, No. 1360 (April 17 , 2000 ); Kim R. Holmes,»The United States and Europe in the 21 st Century: Partners or Competitors?« Washington: The Heritage Foundation, March 20 , 2000 (Heritage Lectures, No. 657 ). Aus liberaler Sicht siehe Charles A. Kupchan,»In Defence of European Defence: An American Perspective«, in: Survival, 42 (Sommer 2000 ) 2 , S. 16–32 . 51. Siehe David R. Sands,»Bush says he would consult allies on any troop pullouts«, in: The Washington Times, 19.1.2001 . 52. Statement of Secretary of State-Designate Colin L. Powell, Prepared for the Confirmation Hearing of the U.S. Senate Committee on Foreign Relations, January 17 , 2001 (zugänglich über http: // usinfo.state.gov) 53. Siehe»Rumsfeld Says He Will Consult More Closely With Allies,« U.S. Department of State, International Information Programs, Washington File, 12 January 2001 ; siehe auch die Rede von Verteidigungsminister Rumsfeld am 3 . Februar 2001 auf der Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik(zugänglich über htttp: // usinfo.state.gov) IPG 2/2001 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« 137

Bedeutung hat dann noch die NATO ? Noch muss sich die Bush-Administration diesen Fragen nicht stellen, noch kann auch auf europäischer Seite der Frage nach der weiteren Gestaltung der amerikanisch-europäischen Sicherheitszusammenarbeit ausgewichen werden. Aber auf Dauer werden weder die Bush-Administration noch die europäischen Verbündeten die Frage nach einer neuen, stabilen strategischen Grundlage für die NATO unbeantwortet lassen können. Im Grunde gibt es zwei klare alternative Optionen für die weitere Entwicklung der NATO : eine globale amerikanisch-europäische Partnerschaft oder eine europäisch-amerikanische Arbeitsteilung. 54 Die erste Option würde bedeuten, dass die Europäer bereit wären, mehr Verantwortung und Lasten außerhalb Europas zu übernehmen. Für die USA würde dies bedeuten, die europäischen Verbündeten wirklich als Partner zu akzeptieren und nicht nur als Gefolgsleute zu betrachten und zu behandeln. Beide Implikationen machen es unwahrscheinlich, dass die NATO sich in diese Richtung entwickelt. Die zweite Option hieße, dass die Europäer in erster Linie für die Wahrung des Friedens in Europa zuständig sind, die USA sich vor allem auf den Mittleren Osten und Ostasien konzentrieren können. Die NATO bliebe als »Versicherungspolice« für Europa bestehen, sollte das erneute Engagement der USA notwendig werden. Ansonsten wäre sie im Wesentlichen der institutionelle Rahmen, in dem die Arbeitsteilung auf in der Tendenz gleichgewichtiger Basis geregelt wird. ̇ 54. Siehe David C. Gompert,» U.S. Alliance Relations in the Global Era«, in: Carlucci et al., Taking Charge, S. 39–48 . 138 Peter Rudolf,»A Distinctly American Internationalism« IPG 2/2001

AGNES HELLER Cultural Memory, Identity and Civil Society T he question of collective memory, first raised by Halbwachs, became just recently one of the centerpoints of interest, mainly in the wake of the works of Pierre Nora, Chaim Yerushalmi and Jan Assman. In this article I apply their conceptual tools. When speaking on cultural memory I have not in mind traces of the past stored in a kind of collective consciousness ready for recall or hidden in a collective unconscious buried under the ruins of forgetting which could be retrieved only by systematic work if at all. Cultural memory is rather embodied in objectivations which store meanings in a concentrated manner, meanings shared by a group of people who take them for granted. These can be texts, such as sacred scrolls, historical chronicles, lyric or epic poetry. They can also be monuments, such as buildings or statues, shared material signs, signals, symbols and allegories as storages of experience, memorabilia erected as reminders. Furtheron, cultural memory is embodied in regularly repeated and repeatable practices, such as festivals, ceremonies, rites. Finally, cultural memory just like individual memory is linked to places. To places where something significant and unique event has taken place, or to places where a significant event is regularly replayed. For example, in Europe many villages have a Calvary hill, where at every Good Friday Christ’s passion is replayed. Cultural memory is identity constructing and identity maintaining. As long as a group of people maintains and cultivates a common cultural memory, this group of people exists. Chaim Yerushalmi analyses how Jewish people were consciously cultivating their identity through remembrance. The frequency of the injunction»zachor!« remember!, which appears 169 times in the Jewish Bible alone, is a case in point. Whenever cultural memory enters into oblivion, a group of people disappear, irrespective of the circumstance whether they will or will not be recorded in the books of history. The Chinese communist government was well aware of this when it commanded its troupes after the occupation of Tibet to destroy all the buildings and statues erected at the places of memory of Tibetian Buddhism. Presence or absences, life or decay of a people does not depend on biological survival of an ethnic group, but on the survival of shared cultural memory. Strong and complex cultural buildings have represented the ascending high cultures during the axiological age. It suffices to refer to Homer, whose Iliad and Odyssey remained the basic text and living memory for all Hellens, or to the first versions of the first five books of the Jewish Bible, or to all the holy sites where the festivals of the turn of seasons were fused with myths and histories of cultural memory maintenance. Religions were the greatest cultural identity builders, and so were ethnic groups and city dwelling people together with their political institutions, which were on their part imbued by religious practises. In cultural memory the places of memory must remain, concrete and distinct irrespective of the circumstance, whether they are mythological or historical reminders. Sometimes the distinction is blurred. We know that Caesar was not murdered on the Capitolium, but when we visit the Capitolium in Rome we – readers of Plutarch and of Shakespeare – will visit the place were Caesar was murdered. This is certainly cultural memory of the second order. Now I will discuss only cultural memory of the first order, that is the identity constituting cultural memory, when in the performance of ceremonies, rites, at exact date in an exact place the past is constantly becoming present. At every Passover Jews are liberated from the Egyptian yoke, at every Good Friday Christ is cruci-fied. Every generation experiences the past as their present. The centrality of cultural memory in identity building was known and thus cultural memory has IPG 2/2001 Agnes Heller, Cultural Memory, Identity and Civil Society 139

been cultivated in all cultures known to us when we say»since times immemorial«, we do not mean times without cultural memory, but times the cultural memory of disappeared without traces. As it was also known, that if one changes identity one has also to change cultural memory, e. g. Augustine began to hammer into the Roman heads that their / our fathers are Abraham and Moses, whereas until then their / our ancestors had been Romulus and Remus. The holy dust stemming from Jerusalem was called in his time memoriae. Soon there were no Romans left, and not because of the Vizigoths but because the Roman cultural identity became a historical subject matter and ceased to be an identity-constituting cultural memory. We know that Mussolini wanted to resurrect Roman cultural identity but without success. In modern times and particularly since the end of 18th century, political bodies, first and foremost the then emerging nation state, became also the carrier of cultural memory. Religion served at the model for a conscious and novel cultural creation. The French Republic celebrated itself at first on the Field of Mars by performing a ceremony in honor of the Supreme Being. Yet soon, the states enhanced their cultural identity also with secular festivals and celebrations. Like Quatorze Juillet in France, July 4 in USA became the memorial days of the creation of the Republic. Celebrations of these memorial days take place every year with marches, the display of military strength, with fireworks, speeches and so on. In my opinion, no state could establish such a forceful cultural memory as religions did. But if nation, ethnicity and religion – or any of them – reinforces the cultural memory of the state, it can also serve as a forceful weapon. Ideology then replaces mythology. In the process of the division of the spheres, that is in the process where civil society achieved its relative autonomy from the state which became modern, the work of cultural memory building and preserving became first and foremost the responsibility of the state, or the governments. States – or rather governments – do normally enlist for this work the so-called intellectuals, more precisely teachers, poets, painters etc. I may remind you on the Mexican mural painters who almost on their own created a national myth / ideology which since continues to work. I do not evaluate the modern story of cultural identity creation The mythological / ideological content of the stories varies from state to state, from epoch to epoch. Identity creation works on old cultural memories, selecting among them, reinterpreting them, extending them, enlarging them, fusing into them new contents and experiences. Although after a political change cultural memory is newly shaped – while political oppositions shape them in their fashion – there are steady items also in modern cultural memory which will not be dropped from memory by any government with any political interest of inclination, they will just be inserted into another picture. Yet even nonnationalistic interpretations will present an autostereotype for an outstanding identity, for the uniqueness of fate, enhancing pride and putting the emphasis frequently – although not necessarily and not always – on the exclusion of the others. My question is now structural-functional and not evaluative. At the present moment I do not want to discuss whether having a cultural memory is a good or a bad thing. For the time being I want to make a more modest proposal. I want to show that in modern times – that is since it came into being – civil society or»Bürgerliche Gesellschaft« as such has not cultural memory. But in saying this I have already stated something more and else. Namely I pointed at the problematic character of the concept of civil society itself. If civil society has no cultural memory then it has no idenity either. When different people or scholars talk about civil society they talk about entirely different institutions or practises. It is not the difference what is important here, not even heterogeneity. In the modern world there is difference and heterogeneity everywhere. But civil society as a concept has a multiplicity of referents with little or no connection, thus different theorists choose one or the other among them, and do not simply forget, yet also exclude the rest. All the concepts of civil society together include everything what the state is not, or what the state – at a given moment in time – is no more and not yet. Market belongs to civil society, so do at least all non state owned and governed institutions e. g. insitutions of education or health, so do trade unions, all civil associations, the mafia, all corporations. Single-issue political movements which might function as pressure groups are also termed civil society, furthermore 140 Agnes Heller, Cultural Memory, Identity and Civil Society IPG 2/2001

movements of organised or semi-organised rebillions against tyrannical governments or states. In addition ethnic groups, groups for foreigners and of the stateless, who also put pressure on the state. Family also belongs to civil as religions and religious institutions are located here. So are representative memory-conserving institutions such as museums – irrespectively of whether they are private, state owned or metropolitan. Thus civil society cannot have a cultural memory. For within civil society there are institutions and activities which are unable and unwilling to create cultural memory, for they are not in need of a cultural identity creation. Yet there are other segments or institutions within civil society which carry further, although selectively, inherited junks of cultural memory and create a cultural memory of their own. Civil society consists thus of a mosaic of identities and non-identities, of a mosaic of groups of cultural memory formation and other groups without any. Let me briefly speak of the market or of any kind of economic activity. Marx only said that interest has no memory for it is occupied only with itself. Certainly also interest need short-term memory, yet not a long-term one, and particularly not a cultural memory. Self-regulating market rather requires the abolishment, the destruction of cultural memory. The frequently heard complaint that market destroys local traditions is in fact correct, insofar as for the proper function of the market the practices of cultural memory are just as many hindrances. But even if one disregards the idea of the self-regulating market, one will still encounter other interest-regulated activities, all of them exclusively future-oriented. By future orientation I mean orientation towards the near future, the future of the present. Interest is rather competitive, not cohesive, or if cohesive then only in a cooperative manner. Even when not individuals but groups compete with each other, where the groups share interest, such group-affiliations are contingent, also result-dependent, and mostly also ephemeral. To us Max Weber’s terminology, they are purposively rational and not value rational. In a merely interest-guided activity there is neither love nor hatred, although there is indifference and cruelty. Interest has no aesthetics, it does not belive in repetition, it is anti-ceremonial. The central places of economic activity, e. g. the stock market, are certainly not places of memory. Stockbrokers do not assemble every year on the Wall street for the anniversary of the great crash for remembrance and mourning. Yet as I already mentioned, not only strictly economic activities are mainly interest and competition oriented. There are also spectacles of such a kind. Sport events are perhaps the most popular spectacles in our times, yet it occurred in no one’s mind during the Sidney Olympic games to make a pilgrimage to Melbourne to pay tribute to the athletes who won victory for their team in 1956 . Big shopping centers are sometimes ironically termed the cathedrals of the postmodern age. This hits the mark only in part. True, parents take their children every Sunday to a shopping town just as they used to take them to the cathedrals. But shopping centers are not places of memory. There is no past here to be »presenced«. Here something new must appear or happen during every visit. The need for cultural memory is not satisfied by paying visit to a shopping town. And such need exists. The strong showing of fundamentalism of all kinds and the influence of identity politics of all sorts, yet also the hunger for sense and meaning, clearly signalize the presence of such needs. But not just interest-oriented activities are lacking cultural memory today. This is the case also with most of the political movements, collective acts of public concern, if they are engendered by civil society and if they stay within the spaces of civil society before falling apart. This happens with the so-called single-issue movements. As long as such movements keep their issue on the agenda, they put a pressure on the state, via mobilizing and influencing public opinion in a few ways such as demonstrations, distribution of leaflets, propaganda activity in institutions, etc. This is often called»the raising of consciousness«. Among the hard-core members of such movements, there are shared symbols, signals, sign of»belonging«, they wear their identity on their sleeves in the literal sense of the word. In spite of sharing cultural marks, such movements are future-oriented. This is true even if the slogans are conservative or romantic. What is, however, more important that single-issue movements do not establish a cultural tradition of their own for future generations. They come and go. They can achieve their aim and IPG 2/2001 Agnes Heller, Cultural Memory, Identity and Civil Society 141

fall apart just because of their – even if limited – success, like abolitionism, or their aim can become entirely irrelevant, and then they fall apart because of that, like the peace movements. They may also leave some traces on civil societies but these will not be memory traces, but pragmatic ones, like changes in customs, behaviour and the like. They normally get a strong media coverage, but when they lose momentum, the media will lose interest of them. The most complex movement of the last decades, that of 1968 changed the life of people in many respects, it has not established cultural memory because it has not created identity and vice versa. The only memory it left behind has been nostalgia. Broader political movements of civil society, and especially the revolts of civil society against a repressive state can initiate a forceful cultural memory as long as the repression lasts. Since the repressive state will give the event – be it revolution, rebellion or the acts of civic disobedience – an abusive interpretation, the cultural memory of the victims will be an alternative memory, a counter-memory. Since their celebration will remain clandestine, they will not erect monuments. Secrecy in fact can reinforce at least for a while cultural memory. The marrano situation can end in two ways. Either the marranos are beginning to forget and then they cease to be marranos, or their cause will win the day. In the second case the new government will take over the care for the cultivation of the rebellion-created cultural memory. The counter memory will become official memory. The past will be celebrated by the state, the issue will be»etatized«, and the memory will be cease to be the memory of civil society. This happened with the revolution of 1956 in Hungary. October 23 is now official holiday and people mostly cease to remember. Counter memory works also in cases where an act of repression was not preceded by a revolt, such as in the case of the grieving mothers’ demonstrations in Buenos Aires. If I am not mistaken, the trade union movement of the 19 th century alone succeeded in establishing a lasting memorial day, a festival, repeatedly taking place every year, namely the Mayday parade. Yet the Mayday parade is not about remembrance, at least it is no more. It is rather a day of making merriment and the day to showing the music of the unions and of socialist parties while concentrating on issues which had been put on the political agenda in the very year of each and every march or demonstration. Hegel pointed at the Absolute Spirit – that is art, religion and philosophy – as the carrier of cultural memory. The great political deeds will not be forgotten, because they are immortalized in writing, by artworks and by religion. I sidestep one of Hegel’s points, namely that philosophy, the medium of which is conceptual, does not establish cultural identity, but the identity of modernity itself. This is why it does not remember the past, but exists wholly – as recollection – in the present. Hegel belonged to those who believed that modernity is about the full disenchantment of the world. What is, however, interesting, that art began to play the role of cultural memory provider on its own as early as the 18 th century. Art, artistic creation and distribution are located in civil society. Since the emergence of the nation state and its increasing effort to create a cultural memory on its own, the state has enlisted the help of the so-called Kulturbourgoisie. And vice versa: the creation of a new national cultural memory contributed to then emergence of the nation state itself. The German case is the most representative. There was no common German state, yet the German Kulturbourgoisie created the forceful myth about the spiritual brotherhood between the ancient Athenian and the modern German culture, thus they extended the German cultural memory to the remote past to encompass Athenian tragedy, sculpture, philosophy and architecture. The German cultural memory was thus formed as antiRoman and anti-French(the French being associated with Roman). The cult of national poets, composers and painters was invented in civil society, together with the myth of the genius. The houses or graves of those national geniuses became holy sites calling for a quasi religious pilgrimage, like Rousseau’s Hermitage, the house of Goethe in Weimar, or Chopin’s piano. During the German occupation the Dutch tried to institutionalize a Rembrandt memorial day. Nowadays this kind of cult has assumed a cosmopolitan character as the places of remembrance became also touristic attractions. The currently widespread identity politics – be it about race, ethnicity, gender of sexual orientation – have also been initiated by the forces of civil 142 Agnes Heller, Cultural Memory, Identity and Civil Society IPG 2/2001

society. In one respect, these identity movements resemble single-issue movements insofar as they put pressure on the state, on the legislature and legal institutions to rectify grievances and to introduce politics of justice the implementation of which have been long overdue. But since they are not issue but identity movements, more precisely, their issues concern their identity, they have to re-establish or to establish cultural memory for their group. Without shared cultural memory there is no identity. Even families have a cultural memory, objectified in old letters, photographs, family lore etc. Among all the groups which were in need for cultural memory, ethnic groups had the easiest task, for they have never entirely lost their cultural memory, sometimes including their language, although they have not used it. Many things which have been forgotten, can be brought to light, fused with new myths, with stories of repression and suffering, combined also with heterogeneous cultural memorabilia such as music, decoration and religious lore. Dissimulation implies the restoration and the creation of cultural memory. In spite of the biological difference, or perhaps also because of it, the attempt to create a forceful cultural memory for women in feminist philosophies and writings was in my mind less successful. Here one faces again a clear case of counter-memory with the need to establish continuity, an attempt which leads to a great amount of mythologizing. In the case of sexual orientation, cultural memory creation mostly stops at the cult of great homosexual artists. As it was already mentioned, the push and pull of assimilation and dissimulation the repeated pendulum movement between universality and difference, or – to use Foucault’s expression – the revolving door of reason, all are connected with cultural memory. Since civil society is not only the heterogeneous mosaic of a great variety of different, sometimes even colliding and hostile cultural memories, yet also a heterogeneous mosaic of activities and group formations in no need of cultural memories, the choice is not as simple as it seems. It is not between assimilation and dissimulation, value and interest, passion and calculation, past and future but among others, also between a life with cultural memories and a life without them. One has to consider that science became the dominating world explanation of our times and that science is an activity void of cultural memory. Religions and artistic practises, but mainly the first, are playing now a similar role as science used to play before the time of Enlightenment, namely the role of the critic. Civil society can function without cultural memory, it can smoothly operate through the clashes of interest and cooperation, limited to short term future-oriented activities and to short term memory, without archive and without utopia led simply by utilitarian considerations. Still it seems as if the need for cultural memory were very strong and as if the Weberian slogan about the disenchantment of the world could be one of the many failed predictions. The old conceptual differentiation between community and society comes to my mind. It seems as if pure society could not deliver the goods which are still kept in store by communities. When confronted with the upsurge of myths which offer a kind of feeling or belonging yet also with the soullessness of the utilitarian machines, one loses the old confidence of knowing what is kept in store for the new generation. Even those who, like myself, are committed to the maintenance of open-ended cultural memories, know that one does not remember ahead. ̇ IPG 2/2001 Agnes Heller, Cultural Memory, Identity and Civil Society 143

AMITAI ETZIONI On Ending Nationalism* N ationalism must be ended. It is a creed that has come to burden the expansion of globalism(as evident for instance in the demonstrations against WTO ); hobbles the growth of the European Community(as seen in the votes against the Euro in Denmark); stands in the way of resolving violent conflicts (for instance, over the fate of Jerusalem); complicates the resolution of differences within existing nation-states(for example, in Corsica); and turns refugees and immigrants into a threat to the receiving countries. Its ill effects are evident from Kosovo to East Timor, from Chechnya, to Cyprus, to Bolivia. These are, of course, enormously distinct phenomena, involving very distinguishable issues. Other factors – economic for instance – also play a significant role in their dynamics. My only thesis is that nationalism importantly hinders progress toward solutions in all of these international and domestic situations as it does in many other ones. Nationalism is a creed that extols the nation, and regards it as an ultimate value. It deeply affects citizens’ sense of self, psychological well-being, and identity; it makes them treat their nation-state as their primary community. The»ism« comes to indicate that reference here is not to moderate commitments to one’s nation as one source of affiliation and loyalty but to a highly intensive and nearly exclusive investment of one’s collective identity in the national state.(In this sense nationalism differs from reasonable national commitments the way moralism differs from morality.) When in full bloom, people view the state as semisacred or even as directly in the service of their God. As it is written in Romans 13:1 ,»Let every person be subject to the governing authorities, for there is no authority except from God, and those authorities that exist have been instituted by God.« People imbued with nationalism believe that their independence, ability to control their fate as a collective, and cultural distinctiveness and selfdetermination are all dependent on their nation. (To save breath, such commitments will be referred to from here on as defining involvements.) Often at least some sense of superiority over other nations is involved as well as at least some measure of xenophobia. Nationalism tends to be most in evidence when a nation is at war. While nationalism is often most intense in totalitarian and authoritarian societies, some elements of it, at least in a dormant form, can also be found among the citizens of free democratic countries. The nation, a seemingly remote and abstract social entity, is one for which these citizens – many otherwise quite moderate and self-restrained – are willing to sacrifice their lives and kill others, not merely to defend the nation’s existence and integrity but also to redeem its honor. Attacks by foreigners, even on minor and remote outposts, are framed as profound personal insults, followed by popular calls for revenge. Major reactions to the increasingly distorting effects of nationalism include: the suggestion that the nation-state itself is obsolete, to depict the very concept of national sovereignty as old fashioned, 1 to strongly champion the free flow of trade and capital(and to somewhat lesser extent that of people) across national borders, and to support the development of numerous supranational bodies. 2 * The author is indebted to Jason Marsh for research assistance and to Shlomo Avineri, Henry Nau, Joel Rosenthal, and Simon Serfati for comments on a previous draft. 1. Jessica T. Mathews,»Power Shift«, Foreign Affairs, January / February 1997 : 50 ff. See also Saskia Sassen, Losing Control: Sovereignty in an Age of Globalization (New York: Columbia University Press, 1996 ). 2. The term»supranational« is used here to refer to bodies that have the authority to directly act on corporations or individuals in participant nations without having to deal with their government. They differ from international bodies whose legitimacy is derived from the consent of the representative of the participating nations for each and every significant measure – the way, for instance, the United Nations works. 144 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism IPG 2/2001

These include the European Commission and Parliament, the international criminal court, committees set up by NAFTA and the WTO among others, and the view that the UN Declaration of Human Rights justifies the intervention of foreign powers in the internal affairs of nations that violate these rights. Further expanding the sovereignty of these supranational bodies is viewed as one major antidote to nationalism. Others have called for the absorption of national states in regional bodies, for instance in a United States of Europe. On the domestic front, nations are chided for clinging to nationalistic, old homogenous cultures and identities, and are urged to embrace diversity and multiculturalism. Ending Nationalism, Not the Nation State The argument advanced here presumes that it is neither necessary nor prudent to attempt to end nationalism by head-on attacks on the legitimacy of the nation-state or by favoring its demise. 3 The vision of replacing the nation-state by regional governments and ultimately by a world government(as UN enthusiasts dream), or envisioning a state that acts as a mere framework for the interactions of groups of people of different cultures but commands no loyalty and involvement of its own, is normatively dubious and unnecessarily threatening. Nationalism can be and is best ended by a much more moderate approach. To highlight the line between nationalism and moderate, reasoned national involvement it might be useful to provide an example of a nation-state that is fully intact but harbors little nationalism. Germany, which used to be an extremely nationalistic country, stood out during the last two decades of the 20 th century as a country in which national involvement of most of its citizens was moderate. Indeed, one of its core shared values in this period was a rejection of nationalism. 4 One can also find low-key national involvement in Canada, Costa Rica, and the Netherlands among other nations. It should be further noted, very much in line with the thesis that the desired development is not ending involvement in the nation-state but merely ending an immoderate, nationalistic one, that in some states, commitments to the nation are too weak. Such countries already experienced or stand the danger of being torn apart by secessions or civil wars, when member communities that command strong involvements, such as ethnic and tribal ones, are not bound together by an overarching national commitment. Such countries include Rwanda, the former Yugoslavia, Northern Ireland, Nigeria, and Somalia. In short, national involvement is what social scientists call a variable, that can be both too high and too low. The Role of the Public The approach outlined below draws on one additional sociological observation and normative position: it presumes that ending nationalism and overcoming the various challenges it engendered, cannot and should not be carried out via secret or closed negotiations among national representatives(the way the Oslo agreement was reached or even the Maestricht treaty was hammered out) or by arrangements worked out by international lawyers and select civil servants of supranational bodies(such as the EU commission or WTO committees). Nor can the needed changes be successfully introduced if defining down national involvements is presented as merely relevant to technical or economic matters(e. g. the way Blair has framed the adoption of the euro by the UK ). While it is true that foreign policy can often be advanced a great deal with little public involvement, ending nationalism is an important and powerful exception. Because of the strong and widely held support for nationalistic defining involvements, any efforts to redirect and attenuate them must be similarly popular. The public will have to be engaged because the change entails modifying, and hence a profound sense of what millions of people consider right, believe in, and identify with. One 3. Cf. Anne-Marie Slaughter,»The Real New World Order«, Foreign Affairs(September / October 1997 ): 183 ff. 4. For a discussion of Germany’s attitudes toward nationalism in the post-war period, see Mary Fulbrook, German National Identity after the Holocaust(Cambridge: Polity Press, 1999 ); Michael Mertes, Steven Muller, and Heinrich August Winkler, eds., In Search of Germany(New Brunswick, N.J. : Transaction Publishers, 1996) . IPG 2/2001 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism 145

of the reasons Yasser Arafat had great difficulties in completing the 2000 Camp David negotiations was that they entailed making concessions his people were not prepared to accept. The same may have been true for Ehud Barak. One key reason WTO expansion was followed by street demonstrations was that important and politically active segments of the public were not convinced of the legitimacy of the WTO ’s authority over member nations. One major reason opposition to the euro succeeded in Denmark – and threatened the participation of other countries – is that large segments of the public realized that much more than a monetary issue was at stake, and they had not been won over to the large-scale reduction of national autonomy was likely to follow. A Communitarian Approach The main approach outlined here favors shifting much of the defining involvements of citizens in those countries that are inflicted with nationalism from the nation-state to the body society, specifically to communities(not to be confused with local governments), the community of these communities, and to a»thick« civic fabric. It entails developing and championing public policies, institutions, symbols, and belief systems that help people realize that they can maintain their sense of self, identity, social and cultural distinctiveness, as well as a good part of their control over their individual and collective fate – all through involvement in a variety of communities. 5 Millions already draw on such commitments, and these commitments can be extended and expanded to a point that will significantly reduce the involvement in the nationstate and thus enhance the ability of treating the various problems that must be faced – without abolishing the nation-state or eradicating commitments to it. To put it in different terms: reference is to shifting a good part of the legitimacy now associated with particular states to societies and their component units. This approach is not without risks of its own, explored after the approach itself is spelled out. Limited Historical Precedents Those who wonder if the suggested shift of defining involvements to some other body than the nation can be achieved, may wish to note that such a condition was crudely approximated before the onset of nationalism. After all, both the mere existence of the nation-state and its elevation to a semi-sacred status by nationalism are of a rather recent vintage. 6 Neither existed before the 18 th century and, for a good part of the 19 th century the nation-state was the project of narrow elites and later small classes. 7 In earlier generations, people’s involvements were largely focused on their extended family, clan, and village. This is still the cases in some of the less developed countries, among the less educated, especially if they are not exposed to mass media. Further, for those in power and the educated, the defining involvements were often divided between religious and secular bodies, and not all contrated in one centrally controlled territorial entity. The line,»Give to Caesar what is Caesar’s and give to God what is God’s«, captures this point. People did not see themselves mainly as members of this or that territorial group(say, a given fiefdom) but also as members of a church, and their secular involvements were also split between their local commitments and those to other social groups. For instance, many Russian aristocrats identified with and shared a culture with their French counterparts more than with the Russian peasantry. The well-known conflicts between the Catholic Church and the British monarchy – and those loyal to each – further illustrate strong involvement in a religious and non-statist, social corpus. In this limited sense, the pre-nationalistic world provides a precedent for the post-nationalistic one. The precedent is, of course, limited, because 5. On the importance of identity for the reconstitution of the international order, see Alexander Wendt,»Collective Identity Formation and the International State«, American Political Science Review 88 , no. 2 ( 1994 ): 384–96 . See also Anthony D. Smith, National Identity (Reno, Nevada: University of Nevada Press, 1991 ). 6. Charles Tilly, ed., The Formation of National States in Western Europe(Princeton, N.J. : Princeton University Press, 1975 ). 7. Cf. Anne-Marie Slaughter,»The Real New World Order«. 146 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism IPG 2/2001

defining involvements in earlier ages were largely a matter for a thin layer of the educated and active, and not for the much larger numbers of other people. Crisscrossing and Thick Communities Most discussions on ending nationalism focus on international developments, such as the increasing role of international NGO s, 8 international law and courts and regulatory bodies, and the UN and other international organizations. These are often valuable but may not develop much further unless accompanied by domestic developments because the main roots of nationalism are domestic. Hence, the discussion here focuses on the needed intra-national changes, especially that of involving definitions. My thesis is that only as such involvements are shifted away from the nation-state not merely to supranational bodies but also to subnational ones the difficulties posed by nationalism and efforts by nation-states to monopolize sovereignty might be significantly rearranged. To reiterate, reference is to a partial shift, resulting in split involvements between the state and various social bodies, rather than expunging all national involvements. For enhanced involvement in communities to help end nationalism the social bonds and loyalties entailed must crisscross rather than parallel and thus enforce the nationalistic ones. That means that membership in these groups cannot be coextensive with citizenship(which would make the nation into the relevant community) and the groups’ loyalty itself cannot be centered around extolling the nation. Thus when Hitler championed Germany as one»Volksgemeinschaft« he was promoting a community that was coextensive with the nation, precisely in order to absorb the communal defining involvement into the nation, as a way to further fuel nationalism. Aside from crisscrossing memberships and loyalties, communities must also be»thick«. Their scope of activities must be extensive enough to provide significant involvement of the kind, studies show, not found in thin groups such as chess clubs, bird-watching societies, and bowling leagues. 9 Increasing people’s involvement in religious or secular communities or voluntary associations(communitarian bodies for short) all can serve to dampen nationalism but only when they meet the said conditions. Indeed, when these groups are coextensive with the nation or involvement in them entails extolling the nation, they can act to further strengthen nationalism. Religious communities All major religions can provide for the needed involvements when they satisfy the said prerequisites: crisscross and are thick. Thus, the Catholic Church provides many millions with a source of involvement and community in the American society and other societies with Protestant majorities and a secular state, in numerous Asian and African societies, in former communist countries, and in countries in which Catholics are the majority but the national government is largely secular(e. g. Italy). The same holds for Protestant groups in China and Russia. Similarly, Islam has provided for defining involvement in communities in nations in which the government has been largely secular(e. g. Turkey) or the established religion has been a different one (e. g. in the UK or in Israel). Judaism arguably provides the strongest example of a people able to maintain their culture and identity separate from a nation-state over long periods of time(some 2000 years). Religious involvements are more effective as antidotes to nationalism when they entail more than mere attendance, when for instance children attend religious schools, members socialize mainly with other members, act as members of voluntary associations that involve other church members (e. g. Catholic teacher associations), and otherwise share social bonds. Also religious groups may provide their own dispute resolution institutions such as Qadis and rabbinical courts. All these religious bodies show that it is possible in principle to nur8. Lester M. Salamon, Partners in Public Service: Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995 ), 243 . 9. See Nina Eliasoph, A voiding Politics: How Americans Produce Apathy in Everyday Life(Cambridge, UK : Cambridge University Press, 1998 ). IPG 2/2001 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism 147

ture a sense of self, identity, and independence not associated with the state or any other specific territory. Note also that members of religious communities are often dispersed among members of other communities. True, like all cures, shifting defining involvement can be excessive. Hence, such shifting is not suitable for societies in which national involvement is low to begin with. And this is the reason I stated from the onset that nationalism should be ended by a partial rather than holistic shift of involvement from the nation to member communities. An indication of the strength of the separate loyalty involvement religious groups provide, and its dampening effect on nationalism, can be seen in that secular totalitarian regimes(such as the USSR and Nazi Germany) made strenuous efforts to suppress religious groups. Further indication of this strength can be gleaned from the fact that when Catholics or Jews ran for public office in the United States their national loyalty was sometimes questioned. In contrast, when membership in a religious community and a nation-state are coextensive and the values extolled by these communities are national ones, the opposite effect results: nationalism is intensified. This is evident in theocracies such as Afghanistan and Iran; in those religious Jewish groups that embrace the ideas of a Greater Israel as part of their core values; and in those situations where the Church supported nationalism(for instance, the generals in Argentina in order to eradicate the»cancer of communism«). »Charitable choice« in the US is a recent major example of how religious based involvement may be enhanced(at least in the American context), while the role of the state is curtailed. Charitable choice, enacted in the US in 1996 under the welfare reform act, encourages the state to provide funds for the provision of social services by religious groups rather than using the same funds for delivery of the these services by government agencies. (References are mainly to welfare and health services.) 10 While theoretically such provisions are not supposed to entail any religious proselytizing, even if this regulation is well maintained, the very fact that numerous people would regularly attend and participate in the social activities of religious groups is likely to enhance their involvement in these bodies. Separation of church and state – which, all other things being equal, helped dampen involvement in the nation-state – is a rather American idea. However, such separation may be embraced by more societies as they become more diverse because their aging societies require large-scale immigration and these immigrants tend to be from different religious and cultural background. Thus, Germany is moving toward having Muslim as well as Jewish schools and is considering stopping the collection of dues via the state to pay for the clergy. In Israel there is a strong demand to turn what has been conceived as Jewish state into a secular one. Sweden is making considerable progress in this direction. 11 Other societies may have to separate church and state if the distinct social fabric of religious communities is to develop into one able to provide non-nationalist sources of involvements. The Civil(Secular) Society The other main basis for non-nationalistic involvement is the civil society, including voluntary associations and secular communities. It is telling that totalitarian states tend to ban voluntary associations and work to absorb the functions of the civil society into the state, to ensure that people’s involvement is focused on the state. The opposite development occurs when there is a rich fabric of voluntary associations, which can provide a major source of non-statist involvements which in turn can moderate nationalism. Thus, the fewer individuals who see themselves merely or even primarily as»good« Singaporeans, Frenchmen, and so on, and the more who consider themselves as dedicated environmentalists, feminists, or members of professional communities, the less nationalistic they will tend to be. In a secular version of the grand exception which parallels the religious one: nationalism is intensive rather than demoted when the core values of a given voluntary association are nationa10. For more discussion see Amy Sherman,»Should We Put Faith in Charitable Choice?«, The Responsive Community 10 , no. 4 ( 2000 ): 22–30 . 11. T. R. Reid,»Church of Sweden Is Thriving on Its Own«, Washington Post, December 29 , 2000 , A 24 . 148 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism IPG 2/2001

listic, as in the case of many veteran organizations. The same holds for many secular right-wing groups. I cannot stress enough that the thesis presented here about the transition away from a nationalistic state to a communitarian society is not retracing oft-made arguments in favor of a strong civil society, although there are some parallels. The standard arguments about the merit of civil society center around its primary aims of sustaining liberty, respect for individual rights, and for the democratic regime. The main thesis advanced here is that a civil society can also provide a major source for communitarian defining involvements and thus moderate nationalism. Moreover, while almost any civil society can advance liberty(indeed, some hold that a»thin« society can best so serve), only rather»thick« civil societies can provide for satisfactory opportunities for defining involvements. Thickness in this context entails providing a substantive(as distinct from merely procedural) and considerable set of values, as well as social bonds that encompass significant relations rather than trivial ones. Voting, for instance, is thin; serving in the Peace Corps is thick. Serving as an observer at a polling station is thin; serving as a deacon at one’s church is thick. The crucial significance of thickness for the purpose at hand leads to the important observation that from this viewpoint not all voluntary associations are created equal. The defining involvement these associations are able to provide range from socially and normatively trivial to rather powerful. Those voluntary associations that are often mentioned and studied and hence jump to mind – especially following the important work of Robert Putnam 12 – such as bowling leagues, provide a rather thin scope of social activities and values and hence rather meager involvement. With the exception of a few, such as activists or diehards, people do not define themselves as bowlers, bird watchers or derive their norms from such activities. Moreover, the much celebrated NGO s tend to provide involvement for their cadres but not for most of their members, who often feel rather detached if not excluded and alienated. Consider for instance the typical members of the league of women voters or the Parent-Teacher Association( PTA ). Much more consequential for the building up of non-nationalistic, communitarian involvements are thicker voluntary associations that have more of a normative content and / or are socially more encompassing. Among the first kind are ideological associations such as the Sierra Club. Among the second kind are those labor unions in which the members share a social life, hang around a hiring hall, frequent the same bars and so on. These associations make almost communities. Communities(which are often excluded from discussion of civil society, among other reasons because they are in part ascribed, not voluntarily chosen or constructed; they are, for instance, excluded from Putnam’s calculations) are multifaceted and hence socially thick. They tend to encompass numerous different activities of their members rather than merely one(e. g. the PTA ’s focus on schooling of children). Indeed, communities often contain several voluntary associations. Numerous policies to strengthen communities that are advanced for other reasons can also help build up non-nationalistic involvements. In the US these include community policing, crime watch, mutual saving societies, self-help groups, block parties, safer public spaces, and much more. More generally, the thicker the civil society (beyond the mere existence of a rich and varied body of thick voluntary associations and communities), the more opportunities there are for nonnationalistic involvements to evolve and to be nurtured. The more civil society is extolled in culture and mores, the stronger the social norms that limit conflict among citizens and among political parties and public leaders and the stronger opportunities and encouragements for community service in schools and otherwise. Note that the thickness of the civil society that is relevant to the issue at hand is not measured by the extent of participation in politics or public affairs(e. g. the proportion of the public conversant with public affairs) but by the richness of informal social norms and controls, the trust people put into one another, the extent to which they are tolerant and civil to one another. 12. Robert Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community(New York: Simon and Schuster, 2000 ); see also Francis Fukuyama, The Great Disruption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order(New York: Simon and Schuster, 1999 ). IPG 2/2001 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism 149

While one should readily acknowledge that if the various communitarian bodies make extolling the nation their core value, they will tend to reinforce nationalism, one should also note that these bodies provide a grand potential: communitarian bodies can – and often do – form bonds and build loyalties and social norms that cut across national borders and thus dampen nationalism. At the least, they are capable of so doing, which is not the case if the involvement is the nation itself. Among the thinner examples are public policy networks and groups of civil servants committed to the same cause e. g. the stewardship of the environment. Thicker examples include the feminist movement, anti-war movements, and Amnesty International. The Community of Communities and its State When the strengthening of communities is advocated – especially when reference is made not merely to their social fabric, but also to loyalties to them and to their particularistic values – a legitimate concern arises: that communities will engage in cultural wars with each other and that these may turn into civil wars. 13 Furthermore, there is a fear that a nation may lose its identity, shared culture and history, if ever more social diversity and multiculturalism is allowed. This fear is evoked by large scale immigrations, especially if the immigrant’s cultural traditions are substantially different from those of the host country. Such fears are reinforced when communities seek exceptions from nationwide laws(e. g. to use narcotics during religious services) or practices in public schools(Muslim girls wearing scarves in French schools or not wearing swimsuits in Germany). To put it in more general terms, particularism, diversity, and multiculturalism, or more generally community separation, can undermine the integrity of the nation and lead to its destruction. 14 It should, though, be noted that such developments mainly threaten a nation that has rather meager involvements in its state to begin with, rather than one that is infected with nationalism. For this reason, as already indicated, such shifting of involvement from the state to communities is not recommended under these circumstances. In this matter, American society – which is often criticized by members of other societies as being violent, materialistic, and excessively individualistic(all criticism that contain some merit) – provides an important sociological design that allows for less national involvement but still provides for maintaining the integrity of the nation. The American society is basically organized as a community of communities in which the member communities are free to follow their own subcultures in numerous matters ranging from religious practices to second languages, from involvement in their countries of origin to tastes in music and cuisine. These particularistic involvements are not viewed as threatening the nation at large. At the same time a set of values exists to which all are expected to adhere, shared values that serve as a sort of framework and glue that keep the rich and colorful mosaic from falling apart. These include commitment to the Constitution and its Bill of Rights, the democratic form of government, command of the English language, mutual tolerance, and what Sandy Levinson called the constitutional faith. 15 Moreover, to sustain unity, the loyalty to the community of communities is expected to take precedence over that to member communities, if and when these two loyalties come into conflict. Seeking neither assimilation(in which member communities would be stripped from their particularistic values and involving powers) nor separatism, the American society as a community of communities draws on a concept that is missing in many others: hyphenation. Much more is at stake here than referring to people on the basis of their ethnic origins, not simply as Polish or Irish or Mexican, but as Polish-Americans, Irish-Americans or Mexican-Americans. Hyphenation is an expression of the legitimization of their distinct subcultural status, of their non state driven particularism – but also of their being contained by a shared American creed and a set of related institutions. It speaks of pluralism within unity, not sheer pluralism as American diversity is often mistakenly 13. For a discussion of culture wars in America, see James Davison Hunter, Culture Wars: The Struggle to Define America(New York: Basic Books, 1991 ). 14. Arthur M. Schlesinger, Jr., The Disuniting of America(New York: W.W. Norton& Co., 1992 ). 15. See Sanford Levinson, Constitutional Faith(Princeton, NJ : Princeton University Press, 1988 ). 150 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism IPG 2/2001

depicted. This model allows for much more socially based defining involvements than one in which the only sanctioned sets of values and involvements are nationally shared ones. All this is not to suggest that the state plays no role in a society that is based on the community of communities model. Ending nationalism does not entail shutting down the nation- state. The state helps to sustain the shared part, the frame, that keeps communities as members of one overarching community. For instance, the nation-state upholds rights defined in the Constitution that might clash with the particularistic values of some member communities, and helps ensure that differences among communities will not turn violent. While all states can help to ensure that the increase in community involvement will not undermine the society of which they are members, some formats serve this purpose better than others. All other things being equal, as has been often noted, unitary states(France) are less accommodating than federations(Germany). Higher levels of devolution(and subsidiarity) tend to be more favorable to the community of communities than to lower levels. It should, though, be recognized that devolution does not automatically provide the preferred context. If devolution merely shifts functions and control from the national level to large subentities(e. g. of the size of Scotland), it is much more likely to feed separatist nationalism than if devolution reaches into much smaller local units. Nationalism is not needed for a nation to be able to modify the balance between the central government and local ones to work out modifications in the relationship that provide more autonomy to the member communities without breaking the frame. The US ’s increased recognition of states’ rights in recent years and shifting funds and missions and controls from Washington to the states reflects such an accommodation. Even China’s incorporation of Hong Kong, under the »one nation, two systems« model has this format. In contrast, the clashes between Spain and the Basques, France and Corsica, Turkey and Iraq and the Kurds in their respective countries, Sri Lanka and the Tamil all reflect clashes of strong nationalism of both the country and those who seek full-fledged self-determination. Most importantly for the purposes at hand, the model of a community of communities points to the possibility of adding supranational layers of loyalty and state power – without threatening particularistic involvements. One may come to think about regional communities, such as the EU as second order communities; as communities whose members are nations(which already contain communities). 16 Regional communities could apply the ideas behind the model of community of communities, of pluralism within unity, allowing for considerable continued national variations. The more this model is embraced and legitimated, the less resistance there will be to the development of supranational institutions and an additional layer of loyalty(as compared to the simple concept of community, which evokes an image of a much greater measure of blending). The model can serve to reassure people that if Germany, France or the UK were integrated into a United States of Europe, such action would not lead to loss of identity, culture, and state rights by these nations. To put it differently, the community of communities provides a sociological model and lends legitimacy for divided and layered sovereignty. It indicates that sovereignty, as legal scholars and historians have long established, never an absolute concept, can be shared and redefined without loss of control and self-determination for those who agree to delegate some of their decision-making power and judiciary rights to a more encompassing level. 17 16. For discussion of the development of the European Union, see Simon Serfaty, Europe 2007 : From NationStates to Member States(Washington, D.C. : Center for Strategic and International Studies, 2000 ); William James Adams, ed., Singular Europe: Economy and Polity of the European Community after 1992 (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1992 ); Robert Keohane and Stanley Hoffman, eds., The New European Community: Decisionmaking and Institutional Change(Boulder, Colorado.: Westview Press, 1991 ); Alberta Sbragia, ed., Euro-Politics: Institutions and Policymaking in the New European Community(Washington, D.C. : Brookings Institution, 1992 ); Dennis Swann, ed., The Single European Market and Beyond: A Study of the Wider Implications of the Single European Act(New York: Routledge, 1992 ). 17. For discussions of sovereignty and the contemporary world, see Stephen D. Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy(Princeton, N.J. : Princeton University Press, 1999 ); David J. Elkins, Beyond Sovereignty: Territory and Political Economy in the Twenty-First Century (Toronto: University of Toronto Press, 1995 ); Maryann IPG 2/2001 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism 151

A Cultural Exception A policy issue that by itself is not of the highest importance illustrates the approach that combines building up additional layers of communities of communities(or, say, communities of the third order) while respecting the member communities’ particular values. The issue concerns cultural exceptions to various international agreements. 18 The question is whether cultural products(such as magazines and movies) should be treated in the same manner as other goods and services or accorded an exception for trade freed from national borders within whatever supra-community is being constructed. It is a complex subject, as some might wish to be extended such an approach to the Internet, where it might well be overridden by technological devices. For the purpose at hand it suffices to note that to the extent that some of these cultural products are of special import for sustaining the member communities’ involving powers, they should be exempt from some parts of free trade agreements (which of course would involve renegotiating them). The underlying reason is that defining involvements are nourished by cultural products. If these are undermined, nationalism is likely to grow more rampant. This will not necessarily occur if widgets, cranes, and ball bearings are imported. While any product from airlines to sports cars can be turned into a matter of national pride, cultural products are much more likely to carry a richer and more authentic symbolic content. Numerous images and word choices indicate the culture of origin, which can hardly be said about the pieces used to make a plane or car, whose origin is likely to be mixed and multinational to begin with and often not visible to begin with. Providing cultural exceptions need not be all encompassing. For instance, they may tolerate subsidies for local film makers and the productions of plays of the kind banned for non-cultural products(as a way to support the local culture) but not encompass import controls on importing magazines and films(e. g. excluding other cultures). Similarly, there seems to be no reason to oppose academies of languages trying to come up with national terms for new objects from computers to satellites, rather than relying on English words. Language is a major center of a culture and people are correctly concerned about protecting it from excessive absorption of foreign terms (although this has occurred throughout history). However, to the extent that these efforts attack the rapid development of English as a second language – a language that more and more people of the world use for instrumental purposes such as trade and coordination – they are not justified by the criteria applied here. English is on its way to become the language of the third-layer community, the lingua franca. To nurture one’s national language should not be combined with attacks on English as long as a second(or third) language. Once can combine protecting national culture with openness to the world. This is evident when one witnesses the significant cultural differences that exist between communities within the same nation – for instance, between Bavaria and Northern Germany, Sicily and Milan, Manhattan and Louisiana. Must Supranational Bodies Be Democratic? A major objection to shifting more involvement to communitarian bodies(whether domestic or cross-national) and to supranational bodies is that the latter are not democratically governed. 19 Indeed, we have known since Robert Michel’s »Political Parties« that these associations tend to become oligarchic, and that in effect they are governed by small elites, whether or not they have elections(as is evident in many labor unions). Discussions of the increased supranational role of NGO s has led some to fear the rise of a world K. Cusimano, ed., Beyond Sovereignty: Issues for a Global Agenda(Boston: Bedford / St. Martin’s, 2000 ); Gene M. Lyons and Michael Mastanduno, eds., Beyond Westphalia? State Sovereignty and International Intervention (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995 ). 18. See Harvey B. Feigenbaum, Global Culture vs. Protectionism: The French and Korean Cases in Comparative Perspective, prepared for the panel»Hollywood and the World: Site of Power, Sites of Resistance?« American Political Science Association Annual Meeting, Atlanta, September 2–5 , 1999 . 19. See Mark Imber,»Geo-Governance Without Democracy?« Reforming the UN System, in Anthony McGrew, ed., The Transformation of Democracy(Cambridge: Polity Press, 1997 ). 152 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism IPG 2/2001

government of a syndicalist or corporate nature, in which various interests gain ever more decisionmaking power. The same fear of lack of accountability to elected bodies has been raised against the NAFTA and WTO committees and the European Commission. Several considerations come into play. Domestically, the shift of involvement from the state to communitarian bodies does not mean that citizens give up their rights to vote for local and national governments. These in turn set limits on the action of these social bodies, can serve to ensure that individual rights will not be violated, that the laws of the land will be abided by. Also, many of these bodies do adhere to democratic procedures and if these are not honored steps can be taken to ensure that they are, as was in the case of the Teamsters Union. And people who are disaffected by the way one voluntary association is conducted. Internationally, at issue is the scope of the function and power of the new supranational bodies. NGO s, with very few exceptions, have rather limited scope and power. Hence the ways they are controlled matters relatively little. The same is true so far about the NAFTA and WTO committees. However, the European Commission has achieved reached a scope and power which ought to be, and is becoming, more accountable to the European Parliament. In short, there seems here to be no principled objection to the development of social involvements and supranational ones. Crime and pollution know no borders, and are increasingly internationalized. The gap between that which needs to be guided and those who seek to guide cannot be closed, as some hope, by restoring national controls. With few exceptions, in the longer run, in order for mankind to gain control, to direct these processes to its benefit and curb excesses or anti-human developments, it will require social, political, and moral institutions whose reach is as global as the challenges are. Nationalism stands in the way of the development of these institutions. ̇ In Conclusion Our generation is challenged by the fact that globalization so far has been largely economic and technological, and not social, political, and moral. 20 As a result, the ability of the people of the world to control their fate has been diminished. A national government may enact laws banning the distribution of designs to make bombs or of»Mein Kampf«, create legislation to protect children from pedophiles, or to safeguard the privacy of medical records but these will be of little viability in the age of the Internet. A bioethics commission may curb certain experiments conducted in one nation, however, in the absence of supranational bodies to agree and enforce such bans, these experiments may easily be conducted in some other country. 20. For discussion on the changing political landscape of a globalized world, see James N. Rosenau and ErnstOtto Czempiel, eds., Governance Without Government: Order and Change in World Politics(Cambridge: Cambridge University Press, 1992 ). IPG 2/2001 Amitai Etzioni, On Ending Nationalism 153

CLAUS LEGGEWIE Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? M e velle civis totius mundi non civis oppidi«: Nicht Bürger dieser Stadt, sondern Bürger der ganzen Welt wolle er sein, beschied der Philosoph Erasmus von Rotterdam den Reformator Zwingli, als ihm die Bürgerschaft der Stadt Zürich angetragen wurde. Weltbürger zu sein, dieser uralte Menschheitstraum der Kosmopolis, gilt also ebenso nobler wie blauäugiger Wunsch. Für»Realisten« hat der nationale Staat Ewigkeitswert; er stellt eine Grenze dar, jenseits derer die Anarchie beginnt und bürgerliche Betätigung unmöglich wird. Die Einheit von Nation und Demokratie ist ein modernes Axiom 1 . Aber die Moderne hatte stets eine offene Flanke. »Ultramontan« waren bereits die katholische Kirche und die Latein sprechende Gelehrtenrepublik, auch die Vaterlandslosigkeit des Kapitals war vorbereitet durch den Wirtschaftsverbund der Hansestädte oder chinesische Familienbetriebe quer durch Südasien. Das moderne Denken definierte sich dann selbst in den weltumspannenden Dimensionen von Rationalität und Bürokratie, doch der NationalStaat wurde und blieb die zentrale Denkfigur und Analyseeinheit des Politischen. Und bei aller WeltOffenheit war auch der Raum der»civil society« verfassungspatriotisch borniert 2 . Die unverkennbare Empirie grenzüberschreitender Interaktionen scheint den überkommenen Begriffsrahmen nun aber zu sprengen. Fernverkehr und Tele-Kommunikation, Wirtschaft und Wanderung haben»transnationale soziale Räume« 3 und Lebenswelten eröffnet, deren Akteure, oftmals vorrangig, Interessen verfolgen, die sie selbstverständlich über Staats- und Kulturgrenzen hinausführen. Exemplarisch sind die Nicht-RegierungsOrganisationen, deren Zahl und Themenvielfalt seit einigen Jahren exponentiell steigt. Erfüllen solche raumgreifenden Organisationen und Bewegungen den alten Traum des Erasmus von Rotterdam, Bürger der ganzen Welt zu sein? Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? Um diese Frage wenigstens ansatzweise beantworten zu können, muss ich im Folgenden etwas ausholen und einen scheinbaren Umweg machen. Ich gehe davon aus, dass die unterstellte Kongruenz von Nation und Demokratie und damit die üblichen Analyseeinheiten der Politik- und Sozialwissenschaften kritisch zu befragen sind. Dazu beginne ich mit einem begriffsgeschichtlichen Exkurs zum Terminus»transnational«, lasse dann einige Facetten der»Weltgesellschaft« Revue passieren und wende mich schließlich neuen Akteuren der transnationalen Politik»von unten« zu. Transnationales Amerika Die Begriffsgeschichte weist bekanntlich auf sozialhistorische Brüche und»Sattelzeiten« hin:»Transnational« ist bereits ein»Plastikwort« geworden, für das man in Wörterbüchern wie in den meisten sozial- und politikwissenschaftlichen Fachlexika vergeblich nach Erklärung sucht. Die jüngste Ausgabe des Oxford Dictionary verlegt seine Entstehung auf die Zeit um 1920 und zitiert 1. In moderner Version vgl. etwa Fritz W. Scharpf, »Demokratie in der transnationalen Politik«, in: Ulrich Beck(Hg.), Politik der Globalisierung, Frankfurt am Main 1998 , S. 228–253 . 2. Dazu und zum Unterschied von funktionaler und kultureller Differenzierung Jeffrey Alexander, Real Civil Societies: Dilemmas of Institutionalization, Thousand Oaks(Sage) und Claus Leggewie,»Ethnizität, Nationalismus und multikulturelle Gesellschaft«, in: Helmut Berding(Hg.) Nationales Bewußtsein und kollektive Identität. Studien zur Entwicklung des kollektiven Bewußtseins in der Neuzeit, Bd. 2 , Frankfurt am Main 1994 (Suhrkamp), S. 46–65 . 3. Thomas Faist, The Volume and Dynamics of International Migration and Transnational Social Spaces, Oxford 2000 (Clarendon); Ludger Pries, XX . Zur Kategorie der Weltgesellschaft auch Niklas Luhmann, Die Gesellschaft der Gesellschaft, Frankfurt am Main 1997 (Suhrkamp). 154 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? IPG 2/2001

eine nationalökonomische Abhandlung, die Europa nach dem Kriege von seiner»internationalen oder korrekter: transnationalen Wirtschaft« geprägt sieht. Eine weitere Belegstelle ist interessanterweise eine Abhandlung zu Religionsfragen, wonach die christliche Kirche die einzige Kraft sei, die Bedingungen für ein»transnationales, nicht-rassengebundenes demokratisches Gemeinwesen« schaffen könne. 4 Nicht erwähnt wird Randolph Bourne, der 1916 das»transnationale Amerika« vor Augen hatte. Während in Europa die Nationen feindlich aufeinander schlugen, strich der New Yorker Publizist eine besondere Entwicklungspotenz der Vereinigten Staaten von Amerika heraus, die seiner Meinung nach den Kern und Keim der künftigen Weltgesellschaft darstellten. Die USA , als erste Nation von Einwanderern und Nationalstaat neuen Typs, konnten nicht auf ethnisch-kulturelle oder staatlich-bürokratische Vorlagen kollektiver Identität zurückgreifen, und genau wie sein Mitstreiter Horace Kellen lehnte Bourne auch die gängige Vorstellung vom»Schmelztiegel« ab, in dem sich angeblich die aus allen Himmelsrichtungen eingewanderten Amerikaner zu einer Quasi-Ethnie assimilieren sollten.»Wir sind allesamt im Ausland geboren oder Kinder von Ausländern; wenn man also schon Unterschiede zwischen uns machen will, müssen diese auf anderem beruhen als auf ›Eingeborensein ‹«. Die Grundlagen der kollektiven Identität der USA suchten die Kulturpluralisten nicht, wie die europäischen Nationalisten, in einer mystifizierten Vergangenheit:»... wir müssen an dem Paradox festhalten, dass unsere kulturelle Tradition in der Zukunft liegt.« Mit dem Fehlen einer aus einer dominaten Gruppe abgeleiteten»Leitkultur« war für Bourne die Politik der Amerikanisierung keineswegs gescheitert, allerdings ein Amerikanismus neuen Typs gefordert:»Amerika wird keine Nation, sondern eine Transnation sein, etwas, das hin und her verwoben ist mit vielen Ländern, aus zahlreichen Fäden jeder Größe und Farbe«. 5 Diese Offenheit findet sich programmatisch im Motto der imperialen Republik»E Pluribus unum«, das auf die ganze Welt übertragen wurde. Nicht von ungefähr geschah dies in der Ära Theodore Roosevelts, als die USA freihandels- und kulturimperalistisch die Bühne der Weltpolitik betraten, und ebenso wenig zufällig war dieser Auftritt begleitet von der grenzüberschreitenden Aktivität philanthropischer Privatvereine und internationaler Organisationen, die man als Prototypen heutigen Transnationalismus betrachten kann. Schon vor 1914 lagen damit Begriffsrepertoire und Analysekategorien der Globalisierung vor. Jenseits der»westfälischen« Ordnung der Staatenwelt und an den üblichen, meist bilateralen Beziehungen zwischen souveränen Nationalstaaten vorbei expandierte nicht allein der kapitalistische Welt markt. In Gestalt von Einwanderer-Gemeinschaften, grenzüberschreitenden sozialen Bewegungen, künstlerischen Avantgarden und Vorläufern des Massentourismus entstand die»Weltgesellschaft« – nicht mehr als Utopie, sondern als ein realer Topos. Dennoch blieben räumliche Zentralisierungen in den Sozial- und Kulturwissenschaften wie im Denken politischer Akteure und im Alltagsbewusstsein vorherrschend, obwohl Souveränität, diese Bastion des neuzeitlichen Staatsdenkens,»anachronistisch« wurde, wie man um 1970 , parallel zur Ausdehnung»transnationaler Unternehmen«, in der Lehre von den internationalen Beziehungen anerkennen musste. 6 Jenseits von Staatlichkeit war ein Kommunikationsraum entstanden, der als interdisziplinärer Gegenstand in den postmodern und nachkolonial ausgerichtten Kulturwissenschaften eine ganze Forschungsindustrie sozusagen»ins Trans versetzt« hat. 7 Einige Aspekte des Transnationalen sollen jetzt unter der Fragestellung beleuchtet werden, ob sich mit der ökonomischen und kulturellen Globalisierung nicht nur Staatlichkeit relativiert hat, sondern 4. Norman Angell, Fruits of Victory, London 1921 (Collin), S. 63 und John Macmurray, A Challenge to the Churches: Religion and Democracy, London 1922 , S. 39 . 5. Randolph Bourne,»Trans-National America«, In: Atlantic Monthly, Juli 1916 , S. 86–97 . 6. Ernst-Otto Czempiel(Hg.), Die anachronistische Souveränität, PVS -Sonderheft 1 , Opladen 1969 , darin Karl Kaiser,»Transnationale Politik«, S. 780–109 und Raymond Vernon, Sovereignty at Bay, New York 1971 (Basic Books). 7. Als Beispiel zitiert sei der vom britischen Economic & Social Research Council geförderte Verbund von Kulturwissenschaftlern in Oxford und dessen Zeitschrift Global Networks, A Journal of Transnational Affairs(Blackwell)(www.transcomm.ox.ac.uk), vgl. auch Mohammed A. Bamyeh,»Transnationalism«, in: Current Sociology, Bd. 41 , H. 3 , 1993 . IPG 2/2001 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? 155

jenseits davon auch eine politische Sphäre transnationalen Regierens und faktischer»Weltbürgerschaft« 8 restituiert. Globalisierung: Funktionaler Standard und kulturelle Differenz Weltmarkt: Transnationale Konzerne Die mächtigsten und auffälligsten Relativierer von National-Staatlichkeit waren stets die transnationalen Konzerne, Unternehmen also, die in mehreren Staaten gleichzeitig aktiv sind und nicht bloß gelegentlich weltumspannende Transaktionen tätigen. Einen Weltmarkt gab es schon, seit Fortschritte der Navigationstechnik Seefahrt und Handel, Geldverkehr und Investitionen über die Kontinente hinweg erlauben. Die»postmoderne« Unterwanderung nationaler Grenzen hatte also ihre vormodernen Vorläufer, und die weltwirtschaftliche Verflechtung vor 1914 war schon ähnlich hoch wie in den 1970 er Jahren. Dazwischen lagen die gescheiterten Versuche, sich durch nationale oder supranationale Abschottung von Wirtschaftsräumen der Mobilität des Kapitals entgegenzustemmen. Diese»Vaterlandslosigkeit« reicht mittlerweile über den üblichen Verkehr zwischen Mutterhäusern und ausländischen Töchtern hinaus; es sind Firmen- und Banken-Konglomerate, die(außer vom Gerichtssitz her) nicht mehr in einem Nationalstaat verankert sind und deren Umsätze und Profite die Staatshaushalte reicher OECD -Länder und sogar das Sozialprodukt gehobener Schwellenländer übertreffen. Der noch in den Anfängen befindliche elektronische Handel, darunter»Business-to-Business«-Geschäfte, wird diese Enträumlichung noch radikalisieren. 9 Transnational agieren nicht allein die famosen »dot-com«-Firmen, sondern vor allem die ins Zentrum des Wirtschaftsgeschehens gerückte, zugleich von ihm abgekoppelte Finanzwirtschaft. Gewiss muss man die Zukunftsaussichten der »New Economy« mit Vorsicht betrachten, aber bei ihren Leitbranchen Telekommunikation und Biotechnologie spielen staatliche und kulturelle Grenzen kaum noch eine Rolle. Was Steuern und Zölle, Haupteinnahmequellen von Nationalstaaten und supranationalen Wirtschaftsgemeinschaften betrifft, hat diese Entgrenzung des»digitalen Kapitalismus« dramatische Folgen. Zu den globalen Standards bei Management und Dienstleistungen trat die Harmonisierung des Handels- und Wirtschaftsrechts durch weltweit tätige Anwaltssozietäten, Wirtschaftsprüfungsgesellschaften und Consulting-Firmen. Diese haben nicht wirklich globale Reichweite, zu beobachten ist eher eine insulare Regionalisierung(im Sinne von»Kontinentalisierung«) der Wirtschaft und Sozialräume. 10 Die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA , der lockere Zusammenschluss der asiatischen»Tigerstaaten« und die politisch-institutionell am stärksten verflochtene Europäische Union sind Anhaltspunkte dieser Rekonfiguration, welche auch noch die geographische Unterteilung im ICANN -Direktorium kennzeichnet. Exemplarisch zeigt sich hier, wie transnationale Räume »emergent«, das heißt: zwischen den Nationen und über die alte Staatenwelt hinweg entstanden sind. In den Zwischenräumen bewegt sich eine »Business-Klasse«, die zahlenmäßig begrenzt, aber strategisch bedeutsam ist und weltweit als Rollenmodell gilt, ein lockeres Konglomerat aus Managern, Beratern und Dienstleistern, die sich – am Beispiel der»Apple-Culture« oder der»LinuxBewegung« 11 – stärker mit Firmen oder Konzepten assoziieren als mit Vaterland und Muttersprache und patriotische Gefühle eher einem nos8. So postulieren Jürgen Habermas, Die postnationale Konstellation, Frankfurt am Main 1998 und Ulrich Beck, »Weltrisikogesellschaft, Weltöffentlichkeit und globale Subpolitik«, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, SH 36 ( 1996 ), S. 119–147 . 9. Aus einer Fülle von Darstellungen vgl. zuletzt etwa John H. Dunning, Multinational Enterprises and the Global Economy, Harlow 1998 (Addison-Wesley); Peter J. Buckley, Multinational Firms, Cooperation and Competition in the World Economy, Basingstoke 2000 (Macmillan) and Paz Estrella Tolentino, Multinational Corporations. Emergence and evolution, London 2000 (Routledge) sowie Paul N. Doremus, The Myth of the Global Corporation, Princeton 1999 (Princeton University Press). 10. Peter Katzenstein u. a., Asian Regionalism, Ithaca 2000 (Cornell University Press); Björn Hettne(ed.), Globalism and the new regionalism, Basingstoke 1999 sowie Gerd Junne,»Global Cooperation or Rival Trade Blocs?«, in: Volker Bornschier / Christopher Chase-Dunn (eds.), The Future of Global Conflict, Thousand Oaks (Sage). 11. Christina Garsten, Apple World. Core and periphery in a transnational organizational culture, Stockholm 1994 . 156 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? IPG 2/2001

talgisch verklärten Ort der Kindheit oder Sportvereinen widmen, in denen ähnlich gut bezahlte Nomaden antreten. Transmigranten – Weltbürger in nuce? Grenzüberschreitende Mobilität der Arbeitskraft ist dabei nicht allein auf den obersten Etagen des Arbeitsmarktes gefragt. Dass beispielsweise bei der Deutschen Lufthansa Mitarbeiter des Reinigungspersonals gehalten sind, Englisch zu sprechen, belegt über das Vordringen dieser neuen lingua franca als Metakommunikationsmedium der Weltgesellschaft hinaus, wie mobil und multikulturell selbst Hilfsarbeiter mit prekärem Aufenthaltsstatus mittlerweile geworden sind. Vor allem diese Völkerwanderung, die durch ein Heer von Ferntouristen, Pendlern und Pensionären im sonnigen Süden ergänzt wird, hat die Erforschung»transnationaler sozialer Räume«(Faist) angeregt. Die Migrationsforschung, einst eine randständige Teildisziplin, ist ins Zentrum gerückt und spricht hier von»Transmigranten«. Sie unterscheiden sich von den altbekannten Vorbildern, etwa den Polen im Ruhrgebiet zu Beginn des 20 . Jahrhunderts und Emigranten in klassische Einwanderungsgesellschaften( USA , Kanada, Australien, Frankreich) dadurch, dass Herkunftsregion und Niederlassungen wesentlich stärker miteinander verwoben sind. Dazwischen sind dichtere Netzwerke entstanden, welche die Wanderer an zwei oder mehr Gesellschaften zugleich binden. Die transnationalen Netzwerke von Haitianern und Philippinos, das Hin und Her mexikanischer Pendler in den USA, der Sikhs in Großbritannien und vieler weiterer»Diaspora-Gruppen« wie das naheliegende Beispiel von Türken und Kurden in Deutschland belegen diese neue Qualität im globalen Wanderungsprozess. 12 Billige Transporte und im wahrsten Sinne des Wortes kinderleichte Kommunikation lassen eine permanente Ansiedlung, wie sie für klassische Immigrationsprozesse typisch war, nicht mehr geboten erscheinen, sondern erlauben das ständige Kommen und Gehen zwischen»Heimat« und»Gastland«. Früher blieben Remigration und periodische Heimatbesuche von Auswanderern episodisch und quantitativ begrenzt, vor allem aber ohne jene Auswirkung auf die Strukturierung ganzer Gesellschaften, die transnationale Gemeinschaften heute haben. Transmigranten leben dauerhaft an zwei und mehr Orten, sie sprechen ständig zwei oder mehr Sprachen, besitzen massenhaft zwei und mehr Pässe(oder einen»gefestigten Aufenthaltsstatus«) und durchwandern anfangs tastend, dann mit wachsender emotionaler Routine, Familienhaushalte, Beziehungsnetze und Kommunikationsräume kontinuierlich in beide Richtungen. Der Fall des Eisernen Vorhangs verstärkt analoge Wanderungsbewegungen in Ost-West-Richtung, und die Kommunikations- und Transportrevolution erlaubt außer Ferngesprächen und Billigflügen weltweiten Empfang»heimischer« TV- und Radioprogramme per Kabel und Satellit. Das alles zusammen, eventuell kombiniert und gekrönt durch das World Wide Web, ein Medium der Transnationalisierung par excellence, führt eine Enträumlichung herbei, die anders als die klassische Emigration »virtuelle Nähe« und bloß temporäre Abwesenheit gestattet. Dadurch können sich Gemeinschaften auch ohne dauernde Begrenzung von Angesicht zu Angesicht erhalten, und mit der sukzessiven Dauerpräsenz»daheim« und»in der Fremde« werden beide Pole der transitorischen Existenz am Ende fast austauschbar. Als transnational können wir nun genauer ein soziales Feld jenseits nationaler Zugehörigkeiten definieren, in dem eine wachsende Zahl von Menschen eine Art chronisches Doppelleben führen. Räumliche und soziale Mobilität waren stets Voraussetzung und Begleiteffekt der Modernisierung. Doch dem einstigen»Bauernlegen«, das die Agrarbevölkerung von der Scholle losriß und in die Industriestädte trieb, entspricht heute eine Art»Grenzenlegen«. Damit steht der»Container-Blick« der Soziologie in Frage; ihre auf nationale Gesellschaften bezogenen Raum- und 12. Rainer Bauböck, Transnational Citizenship. Membership and rights in international migration, Aldershot (Elgar) 1994 ; Michel S. Laguerre, Diasporic Citizenship. Haitian Americans in Transnational America, Basingstoke(Macmillan); Claus Leggewie,»Turcs, Kurdes et Allemands. Histoire d’une migration: de la stratification sociale à la diffenciation culturelle, 1961–1990 «, in: Le Mouvement Social, H. 188 ( 1999 ), S. 103–118 Aihwa Ong, Flexible Citizenship. The Cultural Logics of Transnationality, Durham / London 1999 (Duke University Press) sowie das Themenheft von Ethnic and Racial Studies, SH 2/1999 (Band 22 ): Transnational Communities,(Routledge). IPG 2/2001 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? 157

Ordnungsmetaphern sind verbraucht. Für die Kultursoziologie zählen unter diesem Gesichtspunkt stärker die»routes«, die Routen der Migration, als die»roots«, die Wurzeln personaler Identität in nationalen Kollektiven. 13 Die Virtualisierung des Raums und der Synchronisierung der Zeiterfahrung steht freilich die elementare Körperlichkeit des Menschen entgegen. Beharrungskraft und Rhythmus der leiblichen Existenz kann eine ebenfalls transnationale Stilisierung der Lebensführung nicht überspielen; die darin angelegte Beschleunigung und Zeitverlegung akzentuiert sogar die Leiblichkeit, darunter die prima-facie-Wahrnehmung des fremden Anderen in seiner rein physischen»Abweichung«. Bequem sind solche Existenzweisen also nicht unbedingt, aber ein pauschales Mitleid mit dem Leben»zwischen den Kulturen« ist nicht angebracht. Gerade Angehörige der zweiten und dritten Generation von Einwanderern haben in permanenten Szenewechseln mittlerweile eine Routine, mitunter Virtuosität entwickelt und dabei im Übrigen so viel materielles und kulturelles Kapital akkumuliert, dass sie den unbeweglicheren Mehrheiten bisweilen sogar überlegen wirken. Weltreligionen: Von der Diaspora zum religiösen Supermarkt? Wanderer zwischen den Welten führen in der Regel heimische Gottheiten und Riten im Gepäck, denn gerade Menschen, die Bindungen verloren haben, suchen»Rück-Bindung«, wie die wörtliche Übersetzung von Religion lautet. Kulturelle, in Sonderheit religiöse Gemeinschaften bewegten sich schon immer über nationale Grenzen hinaus. Spiritueller Gemeinsamkeitsglaube lässt sich besonders gut»strecken« und in der seit der Zerstreuung jüdischer und frühchristlicher Gemeinden so genannten Diaspora rekonstruieren. Auch an der überlokalen Verbreitung religiöser Ideen und Gemeinschaften ist nichts prinzipiell Neues – die katholische Kirche haben wir bereits als erste Agentur der Globalisierung überhaupt identifiziert. Transnationalisierung der Religion ist aber weder, wie in kolonialen Zeiten, identisch mit Verchristlichung und Verkirchlichung, noch hat sich das Säkularisierungsmuster, das für die christlichen Gesellschaften Europas typisch war, weltweit durchgesetzt. 14 Obwohl die auf parochialer Lebensführung gegründeten»Leitkulturen« durch transnationale Migration relativiert werden, kann Auswanderung religiöse Wir-Gefühle wiederbeleben. Religion wirkt damit im Bezug auf die Weltgesellschaft gleichzeitig anti- und prosystemisch: Sie treibt die Globalisierung voran, gerade indem sie sich ihren gleichmacherischen und profanen Effekten widersetzt – durch Bildung betont partikularer Gemeinschaften und Gemeinden. Diaspora, einst eine katastrophal empfundene Erfahrung, ist im religiösen Pluralismus dieser Tage keine Ausnahme mehr; und da zugleich der Schutz religiöser Freiheit weltweit verbessert ist, werden importierte religiöse Symbole auch im öffentlichen Raum säkularisierter Gesellschaften sichtbar. Daraus ergeben sich Gelegenheiten, die Gemeinsamkeiten religiöser Überzeugungen gegen säkulare und atheistische Weltanschauungen herauszustellen, eventuell auch als»interfaith activities« zu ökumenischen Wert- und Zweckgemeinschaften zu bündeln. Aber ebenso stellt sich erneut die Frage der ein- oder wechselseitigen Mission von Un- und Andersgläubigen. Jedenfalls ergibt sich im religiösen Feld und im Spannungsgebiet zwischen Laizismus und Integrismus, Zentrum und Peripherie ein potentieller Konflikt, auf den weder laizistische Republiken noch mehr oder weniger ausgeprägte Staatskirchensysteme eingestellt sind. Dabei zeigt sich, dass auch die etablierten»WeltReligionen«, deren Wirkung nie an diesem oder jenem Ort festzumachen war, de facto Gemeinschafts- und Gruppenkulturen sind, die sich in der »westfälischen« Staatenwelt intensiv mit»ihrer« jeweiligen sozialen Ordnung und politischen Herrschaft verschränkt haben. Die transnationale Öffnung bewirkt einen allseitigen Relativierungsschock. Religionsgemeinschaften verkünden nicht mehr aus dem jeweiligen kulturellen Kontext selbstevidente Wahrheiten, sie stehen mit anderen Deutungen des Heiligen und 13. James Clifford,»Travelling Cultures«, in: Lawrence Grossberg u. a.(ed.), Cultural Studies, London(Routledge), S. 96–116 und Ulf Hannertz, Cultural Complexity, New York 1992 (Columbia University Press). 14. Susanne Hoeber Rudolph(ed.), Transnational Religion and Fading States, Boulder / Colorado. 1997 (Westview): José Casanova, Public Religions in the Modern World, Chicago 1994 (University of Chicago Press), 1994 . 158 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? IPG 2/2001

Absoluten im Wettbewerb. Was das für die Religion selbst, in ihrer Doppelbedeutung als Funktion der Gesellschaft und als Performanz kultureller Gruppen, bedeutet, kann hier nicht erörtert werden; jedenfalls ist eine Art»Amerikanisierung« der religiösen Struktur moderner Gesellschaften zu beobachten: Mit der in der amerikanischen Verfassung vorgegebenen strikten Trennung von Staat und Kirche geht eine ungeniertere Präsenz des Religiösen im öffentlichen Raum einher, und religiöse Oligopole, welche die beiden christlichen Kirchen in Europa genießen, müssen einer horizontalen, eher sekten- als kirchenförmigen Koexistenz weichen. Möglich ist, das in diesem»religiösen Supermarkt« die Volksfrömmigkeit wieder zunimmt, wie das in den USA parallel zur sozialen und ökonomischen Modernisierung exemplarisch der Fall war. Globalisierung beschränkt sich mithin nicht auf Unternehmensfusionen, Internet-Kommunikation und Finanztransaktionen. Auch»Humankapital« unterschiedlicher Qualifikation und Entlohnung wandert um den Globus, und darunter sind nicht nur durchsäkularisierte»Wissensarbeiter«, sondern (auch unter diesen) religiös orientierte Einzelne und Gruppen, die sich in der Diaspora zu spirituellen Gemeinschaften verbinden. Sie tun dies nicht allein in der organisations- und apparatgestützten Weise großer Weltkirchen, sondern vor allem als dezentrale, inoffizielle und heterodoxe religiöse Zivilgesellschaft. Auch diese Bewegung, die sich politisieren und»fundamentalistische« Züge annehmen kann, trägt zur Relativierung des Nationalstaats bei, sofern darin die Kongruenz einer Leitkultur mit dem politischen System impliziert ist. Sie darf aber nicht als per se»unpolitisch« missverstanden werden. Der amerikanischen»civil society« und»civic culture« lagen stets lokale Gemeinschaften zugrunde, die ihrerseits religiös fundiert waren. Weltkulturen: Amerikanisierung oder Kreolisierung? Was sich für den»religiösen Supermarkt« behaupten lässt, trifft generell für die Diffussion und Vermischung multikultureller Gesellschaften zu, und ebenso wenig wie religiöse Begegnungen per se friedlich verlaufen, darf man vom kulturellen System a priori Integrationsleistungen erwarten. Schon seit den Zeiten Goethes und Herders fechten auf kulturellem Gebiet zwei Denkschulen und Tendenzen miteinander: die universalistische Idee der Weltliteratur mit der Vorstellung partikularer Kulturnationen. Man ist gut beraten, sie im Hinblick auf die Diffusionsprozesse populärer Massenkultur im 20 . Jahrhundert als komplementär anzusehen und die»unreine« Vermischung als eigentliches Charakteristikum kultureller Entwicklung aufzufassen. Wie die deutsche Sprache von Goethes Weltliteratur über Hegels Weltgeist bis zu Luhmanns Weltgesellschaft ein großes Repertoire»welthaltiger Begriffe« kennt, lässt sich das englische»world« gut verknüpfen. In»world music« klingt eine besondere Eigenschaft dieser Bindestrichwelten an: Weltmusik im Stile eines Peter Gabriel oder von Putumayo ist eine Collage disparaten Materials, in der oft völlig konträre, aber auch untergründig verbundene Stilrichtungen(»from Mali to Memphis«) fusioniert werden. In solchen, in Anspielung auf biologische Kreuzungen»hybride« genannten Mischungen wächst zusammen, was im Ohr von Puristen auf keinen Fall zusammengehört. Doch Befürworter musikalischer und anderer Mixturen können auf durchaus erfolgreiche Kombinationen seit den frühesten Ursprüngen der schönen Künste verweisen, und allgemein lässt sich feststellen, dass die Kreativität von Kulturen zu keiner Zeit auf Fernhaltung des Fremden, sondern stets auf»außerordentlichen« Anleihen beruhte, das heißt auf mimetischer Aneignung und ständigem Austausch von Erfundenem, auf Innovation von den Rändern aus und Anverwandlung von scheinbar Unassimilierbarem. So gesehen, stellen Phänomene der»Weltkultur« eine weitere Stufe der ständigen»Hybridisierung« hybrider Kulturen dar, und alle Bemühungen um kanonische Restauration zeugen davon, dass insofern der Kulturrelativismus gesiegt hat, ebenso wie die Barrieren zwischen Hoch- und Niedrigkultur geschleift sind. 15 Begonnen hat die»wilde« Verbindung von Artefakten, Symbolen und Identitäten mit dem 15. Arjun Appadurai, Modernity at large. Cultural dimensions of globalization, Minneapolis 1996 (University of Minnesota Press); Ulf Hannertz, Transnational Connections: Culture, People, Places, London / New York 1996 (Routledge); John Tomlinson, Globalization and Culture, Chicago 1999 (Chicago University Press). IPG 2/2001 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? 159

primären Ausdrucks- und Kommunikationsmittel, also mit der Sprache selbst, wo es im Kontakt zwischen zwei und mehr Sprechergruppen häufig zur »Kreolisierung« kam. Die Wechselwirkung war in der Regel asymmetrisch und häufig auch gewaltsam, und die aktuelle Interdependenz der Weltgesellschaft kennt ebensolche Ausschlüsse. Dabei lösen sich gleichwohl Elemente aller Kulturen aus ihren lokalen Wurzeln und Kontexten, was häufig als»Standaridisierung« und, da die Ursprünge der hegemonialen Populärkultur in den USA anzusiedeln sind, als»Amerikanisierung« gedeutet worden ist. Für diese Annahme sprechen Selektivität und Wirkungsweise der Kulturindustrie selbst, die bisweilen ein kulturelles»Artensterben« bewirkt hat; andererseits erzeugt gerade die strukturelle Angleichung der Weltgesellschaft nicht durchgängig Uniformität. Kultur ist in kulturanthropologischer Sicht stets als»bounded and embedded« zu denken und damit als ein Feld anzusehen, das jeweils nur an einem bestimmten Ort und zu bestimmter Zeit zu bestellen und zu pflegen ist. Während Wirtschaft und Technik im Weltmaßstab universale Medien wie das Geld und standardisierende Expertensysteme benötigen und hervorbringen, die von lokalen Ursprüngen absehen müssen, weil erst diese Abstraktion Kommunikation zwischen Fremden erlaubt und Vertrauen schafft, sträuben sich kulturelle Akteure gegen Vereinfachung und Vereinheitlichung und übertragen dieses Bestreben auch auf den ökonomischen Sektor. Nur noch selten erreicht die daraus resultierende Absonderungstendenz die Kraft eines»fundamental« auf(Rein-)Erhaltung der eigenen Kultur zielenden Widerstands, wie dies beispielgebend für die(ebenfalls erstmals um 1910 tätig gewordenen) protestantischen Fundamentalisten in den USA und anti-modernistische Bewegungen in ihrem Gefolge galt. So sehr sich im»Kampf der Kulturen« gegenseitige Distinktionsbedürfnisse aufstacheln und politisieren lassen, sie bleiben letztlich auf eine»Struktur gemeinsamer Unterschiede«(Marshall Sahlins) bezogen. Da Standardisierung und Distinguierung miteinander einhergehen, ist die Hypothese der Kreolisierung überzeugender als die Gegenthesen vom Kulturkampf und der McDonalidisierung 16 – es sei denn, man erkennt im Anschluss an Bourne gerade in der Kreolisierung den Motor der Selbstamerikanisierung Amerikas im vergangenen Jahrhundert wieder, die sich der erzwungenen Assimilation in eine Mono- oder Leitkultur ebenso verweigert hat wie kosmopolitischer Zerstreuung und Gesichtslosigkeit. Aus intendierter Amerikanisierung wäre demnach eine ungesteuerte Selbstamerikanisierung des großen Rests der Welt geworden. Für den hier behandelten Eventualfall, die Herausbildung einer transnationalen Zivilgesellschaft, stellt der kulturelle Pluralismus insofern eine Herausforderung dar, als bisher die»politische Gesellschaft« stets national-staatlich homogen gedacht war, idealtypisch die dritte französische Republik. Eine Kreolisierung jedweden Typs sah sie als Quelle sozialer Anomie und politischer Desintegration an, während der amerikanische Patriotismus, der in Wirklichkeit weit»substantieller« ist als die Abstraktion des Verfassungspatriotismus, kulturelle Differenz zu absorbieren und sie als Ressource kollektiver Identitäten zu nutzen verstand. Vom Weltgewissen zur transnationalen Politik Weltöffentlichkeit: eine echte Appellationsinstanz? Auf die ominöse Völkergemeinschaft und das Weltgewissen haben Opfer von Unterdrückung ihre Hoffnungen gesetzt, wenn sie im eigenen Land schutzlos blieben und keine Gerechtigkeit erfuhren. Nur selten wurde dieser Anspruch eingelöst: Dass die Vernichtung der europäischen Juden geschehen konnte, ist ein krasses Gegenbeispiel, das in der Folge freilich, ausgehend von den Nürnberger Kriegsverbrecherprozessen, eine tiefgreifende Korrektur des auf nationaler Souveränität basierenden Völkerrechts ausgelöst und das ihm inhärente Nichteinmischungsgebot erheblich eingeschränkt hat. Wie intrikat so begründete humantiäre Interventionen sein können, haben brisante Fälle von(Nicht-)Einmischung in der 16. George Ritzer, The McDonaldization Thesis: Explorations and extensions, London / Thousand Oaks 1998 (Sage); Joana Breidenbach / Ina Zukrigl, Tanz der Kulturen. Kulturelle Identität in einer globalisierten Welt, München 1998 (Antje Kunstmann); Claus Leggewie, Amerikas Welt. Die USA in unseren Köpfen, Hamburg 2000 (Hoffmann& Campe). 160 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? IPG 2/2001

jünsten Vergangenheit offenkundig gemacht. Hinzu trat die»nachkoloniale« Forderung, kulturelle Sonderwege zu respektieren und dieses Recht auf Differenz selbst universal zu verankern. Immerhin werden Menschenrechtsverletzungen durch Gewaltregime heute in der Regel breit publik und ohne Rücksicht auf politische oder kulturelle Autonomieansprüche wirksam angeprangert. Grund- und Bürgerrechte sind in internationalen Konventionen so bindend kodifiziert worden, dass daraus, wenigstens in Ansätzen, eine internationale Gerichtsbarkeit erwachsen ist. Befördert, zugleich aber auch manipuliert werden solche universalen Ansprüche durch eine Medienöffentlichkeit, die sich thematisch wie von ihrer Organisation und Reichweite her ebenso globalisiert hat. Die populäre Massenkultur erlaubt Reisen durch Zeit und Raum, ohne dass Zuschauer und Zuhörer ihren jeweiligen Standort verlassen müssen. Massenmedien wie beispielsweise CNN und MTV können mit Berichten über »Großereignisse« wie kriegerische Konflikte, Sportwettkämpfe, Auftritte von Stars der Unterhaltungsbranche und dergleichen Auditorien in einem Umfang und in einer Gleichzeitigkeit erreichen, wie das vorher noch nie der Fall war. Es gibt dadurch Themen, die buchstäblich»die ganze Welt« in den Bann schlagen, und es gibt wachsende Publika für globale Inszenierungen von Medienereignissen. Mit dieser thematischen Konzentration geht jedoch eine Zerfaserung in Teilöffentlichkeiten einher, die erneut die Dialektik von Globalisierung und Lokalisierung illustrieren kann. Unter diesem Gesichtspunkt kann man ein erstes Resümee zu den Konsequenzen von ökonomischer Globalisierung, Massenwanderung und Kommunikationsrevolution für die Herausbildung transkultureller Räume und Gemeinschaften ziehen. Erstens hat sich, quer zur herkömmlichen Differenzierung der Weltgesellschaft nach Funktionsbereichen, eine kulturelle, der herkömmlichen Modernisierungstheorie gemäß»traditionale« Segmentierung eingestellt. Zweitens entterritorialisieren oder virtualisieren sich soziale Räume, und weniger denn je kann man die perfekte Deckungsgleichheit von kulturellen Gemeinschaften mit Staatsgrenzen oder auch die Übereinstimmung zwischen politisch-administrativen und sozialen Systemen unterstellen. Damit bilden sich drittens, »emergent« Gemeinschaften und Identitäten durch Nationen und Nationalstaaten hindurch. Gerade diese Diversifikation und Multiplikation sozialer Zugehörigkeiten haben den Nationalstaat als Leitidee kollektiven Handelns und als politisch-kulturelles Leitmotiv in Frage gestellt, was nun ein erhebliches demokratiepolitisches Problem aufwirft: War die Nation seit dem 19 . Jahrhundert, in Verbindung mit dem bürokratischen Anstaltsstaat und demokratischer Repräsentation, Fixpunkt personaler Identität und Bedingung sozialer Zugehörigkeit – und sein Fehlen die Hauptursache unerwünschter Staatenlosigkeit – so entstehen heute, jenseits des Nationalstaates, flexible Formen von Zugehörigkeit und Gemeinschaft, welche die Repräsentativität und Legitimation demokratischer Herrschaft herausfordern. Weltpolitik: Transnationales Regieren und Bürgerschaft Im Vorgang der Globalisierung reproduziert sich, cum grano salis, der Prozess der Nationsbildung der USA auf globaler Ebene, und es entfaltet sich – wie von Bourne vorhergesagt, aber ambivalenter, als von ihm gedacht – die Entwicklungspotenz von »Transnational America«. Kultureller Pluralismus steht nicht im Widerspruch zur»verfassungspatriotischen«, in der populären Massenkultur verankerten Vergemeinschaftung von mehr als 240 Millionen Amerikanern. Hat auf diese Weise – zwischen Lokalpatriotismus und abstraktem Weltbürgertum – der homo politicus doch eine Chance? Über den Politisierungsgrad der amerikanischen Bürger und die Qualität der öffentlichen Deliberation in den USA braucht man sich keine Illusionen zu machen. Zunächst sei also unterstrichen, was aus kontinentaleuropäischer Sicht mit der Relativierung des Nationalstaates verloren gegangen ist: die historische Koppelung von Nation und Demokratie, in welcher auch die Zivilgesellschaft gedeihen konnte. Nationen stellten und stellen den Rahmen von Gemeinschaft und Gesellschaft, begrenzen den Kommunikationsraum von öffentlicher Meinung und Medien, von politischen Parteien und Interessengruppen, und geben so die Voraussetzungen für politische Repräsentation und Partizipation. In diesem Rahmen ist auch definiert, mit wem soziale und politische Solidarität geübt werden und wer davon ausgeschlossen bleiben sollte. IPG 2/2001 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? 161

In diesem Zusammenhang muss man unerwartete Wirkungen des Erfolgs der europäischen Wohlfahrtsstaaten betrachten. Das ihnen eigene Prinzip universalistischer Inklusion trug nämlich dazu bei, dass auch Immigranten, ohne formell Staatsbürger zu sein, als»Wohnbürger« über einen hochwertigen Aufenthaltsstatus verfügen. Damit entkoppelten sich jedoch allmählich die Staatsangehörigkeit einer Person von ihrem Recht, Rechte zu haben, zumal internationales Recht, hier vor allem zum Schutz von Wanderarbeitern, sowie Menschenrechtskonventionen regionalen beziehungsweise globalen Zuschnitts eigenständige Quellen individueller und kollektiver Rechte wurden. Damit wurde die soziale Grundlage von Staatsbürgerschaft anspruchsvoller und schwieriger. 17 Die in der universalen Rechtsfiktion der Nationalität(oder Staatsangehörigkeit) postulierte Differenzblindheit stößt sich mit den im transnationalen Raum gewachsenen und gewollten Unterschieden. Mobilität über die Grenzen hinaus ließ das Verlangen nach zwei und mehreren Pässen steigen, vor allem als Voraussetzung oder auch Resultat von Familiengründungen und-zusammenführungen in der Fremde. Wenn der»flexible Mensch«(Richard Sennett) ein allseits geschätzter Operateur der Weltwirtschaft geworden ist, war nicht einzusehen, wieso Flexibilisierung vor den Sphären von Recht und Politik Halt machen sollte. Und weil soziale Rechte, die allein mit dem Besitz einer Staatsangehörigkeit erreichbar sind, und damit verbundene Pflichten, etwa der Wehrdienst, zunehmend obsolet werden, finden immer weniger(und meist gerade kulturell assimilierte) Einwanderer den Erwerb der Staatsbürgerschaft so bedeutsam, das sie dafür familiäre und herkunftskulturelle Bindungen aufzugeben bereit wären. Man gewinnt höchstens noch, woran die meisten Einwanderer – und auch viele Einheimische – nicht sonderlich interessiert sind, nämlich an Wahlen teilzunehmen und eventuell Beamter zu werden. Derzeit machen Berufsarmeen die allgemeine Wehrpflicht und den»Staatsbürger in Uniform« überflüssig; außerparlamentarisch und gewerkschaftlich betätigen darf man sich auch ohne inländischen Pass. In den USA , wo der Nexus der Wohnungsnahme mit sozialen Leistungen des Wohlfahrtsstaates lockerer ist, blieb die Staatsangehörigkeit attraktiver. Aber auch dort ist kulturell begründete Zugehörigkeit wichtiger geworden, weshalb beispielsweise Mexikaner – genau wie hierzulande eine große Zahl von Deutsch-Türken – den»Doppelpass« anstreben. Angesichts dessen ist bei Einheimischen das Misstrauen gewachsen,»Parallelgesellschaften« würden sich herausbilden und Zweisprachigkeit überhand nehmen. Und es wächst, hüben wie drüben, die Sorge, von solchen transnationalen Nomaden seien Verfassungsloyalität und bürgerschaftliches Engagement kaum noch zu erwarten. Allein globale Mobilität und Betroffenheit, etwa von Umweltkatastrophen oder Verstößen gegen Grund- und Bürgerrechte, erzeugen noch keine grenzüberschreitende Politisierung, diese Form der»Zeitgenossenschaft« begründet per se kein politisches Kapital. Partizipation im transnationalen Rahmen ist gleichwohl nicht von vornherein zum Scheitern verurteilt. Kollektiv verbindliche Entscheidungen außerhalb der gewohnten Arena des Nationalstaates nehmen zu, wie man an den multilateralen Regimen von Weltbank, IWF und Welthandelsorganisation( WTO ) sowie an der »Mehrebenenpolitik« der Europäischen Union illustrieren kann. Effektiv sind deren Entscheidungen auch, oft zum Leidwesen nationaler Regierungen und Bevölkerungen, und zunehmend werden sie nach Mehrheitsentscheid getroffen. Supra- und transnationalen Institutionen, etwa dem Ministerrat der EU , sind allerdings sehr lange Legitimationsketten eigen; für die von ihren Entscheidungen betroffenen Bürger ist kaum nachvollziehbar, wodurch sie im Heimatstaat einmal demokratisch legitimiert worden sind. Internationale Regime stehen deshalb im Verdacht, wesentliche demokratiepolitische Voraussetzungen zu missachten, nämlich die Zurechenbarkeit und Kongruenz repräsentativer Entscheidungen. 18 Versuche, diesen Mangel etwa mit der Parlamentarisierung der EU zu beheben, unterstreichen nur die Schwierigkeiten transnationaler Bürgerbe17. David Cesarani / Mary Fulbrook(ed.), Citizenship, Nationality and Migration in Europe, London 1996 (Routledge); Heinz Kleger, XX . 18. Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates. Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frankfurt am Main(Suhrkamp); Manfred G. Schmidt, XX . 162 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? IPG 2/2001

teiligung, die sich einstweilen auf Auswege verlegt hat. Zu erwähnen sind vor allem international tätige Nicht-Regierungs-Organisationen( INGO s) und neue Protestbewegungen von globaler Reichweite, die politischen Willen an Konferenztischen oder auf den Straßen, bisweilen in Kombination beider Arenen, bündeln und artikulieren. Problematisch ist allerdings, dass deren innere Willensbildung in der Regel ebenso wenig demokratisch kontrolliert und legitimiert ist; auch mangelt es am Resonanzboden einer Weltöffentlichkeit, die komplexe Gegenstände transnationalen Regierens austauschen und erörtern kann. Experimente wie die weltweiten Wahlen zum Direktorium von ICANN , der Namensverwaltung des Internet, im Herbst 2000 zeigen, dass es ein Bedürfnis nach weltweiter Mitwirkung und Mitentscheidung gibt, aber auch, wie schwierig eine solche Mitwirkung jenseits des Nationalstaates zu organisieren ist. Nur wenige Tausend aus Millionen von InternetBenutzern haben daran teilgenommen, so dass man allenfalls von einem»erfolgreichen Scheitern« sprechen kann. 19 Ausblick: Weltbürgertum in Aktion Wo also bleibt der Weltbürger im Zeitalter globaler Märkte und Information? Offenbar ist dies kein gesetzlicher Status mit Rechten und Pflichten nach dem Vorbild des deutschen Staatsangehörigen oder des amerikanischen Citizen. Unverkennbar ist aber, dass analog zum Übergang vom mittelalterlichen Stadtbürgertum zur modernen Staatsbürgerschaft jenseits der nationalen Sphäre ein Kommunikationsraum gewachsen ist, in dem sich Menschen nicht nur individuell wirtschaftlich und wissenschaftlich austauschen oder kulturell und religiös vereinigen, sondern auch politisch betätigen können. Insbesondere die Nicht-Regierungs-Organisationen füllen diesen Raum mittlerweile in ganzer Breite aus, indem sie globale Themen wie Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung, Menschenrechte und die Gleichstellung von Frauen artikulieren und kompetent behandeln. 20 Sie bewegen dabei mittlerweile erhebliche personelle, finanzielle und kognitive Ressourcen und organisieren weltweite Kampagnen, womit sie sich bei Vertretern von Staaten und internationalen Organisationen Respekt und, wo nicht Sitz, so doch wenigstens Stimme verschafft haben. Solche transnationalen Aktivitäten können inhaltliche Impulse geben und Tagesordnungen beeinflussen, erstrecken sich aber auch in die Sphäre der Problemlösung und Entscheidung hinein. Hier, in einem weiten, noch undefinierten Feld, wo die Grenzen des Politischen variabel sind, kristallisiert sich eine politische Arena heraus, die sich, in Ermangelung eines europäischen oder Weltstaates, nicht auf eine politische Zentralmacht und homogene Nation bezieht, sondern subpolitisch und transnational um diese herum bewegt. Damit stellt sich für die Nicht-RegierungsAkteure dringend das bereits angesproche Legitimationsproblem, da sie die in Anspruch genommene Sprecher-Rolle nicht repräsentativ begründen und verankern können, sondern auf informell übermittelte Sympathie und mediale Aufmerksamkeit beschränkt sind. Gemeinnützigkeit, transparente Öffentlichkeitsarbeit und Integrität des Führungspersonals sind keine hinreichenden Äquivalente. Realisten, immer noch die führende Schule der Internationalen Beziehungen, verwerfen solche Aktivitäten ohnehin weiter als kosmopolitische Utopien. Recht haben sie insofern, als Nationalstaaten die effektivste Akkumulation politischer Macht geblieben sind. Und Recht bekommen sie auch immer wieder durch die Außen(wirtschafts)politik der Vereinigten Staaten, die jedem»komplexen Multilateralismus« einen Riegel vorschieben, sobald ihre Autonomie und Hegemonie angetastet wird. So war es eine schöne Ironie, aber auch kein Zufall, dass(wie schon in den Sechziger Jahren) eine Bewegung von der amerikanischen Westküste ausging, die den Mangel an demokratischer Bürgerbeteiligung in internationalen Regimen ausdrücklich kritisiert und mittler19. Christian Ahlert,»Democr@tic-Global-Governance. net. ICANN als Paradigma neuer Formen internationaler Politik«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, 1/2001 , S. 66–77 . 20. Peter Willetts(ed.),»The Conscience of the World«. The influence of non-governmental organisations in the UN system, Washington, D.C. 1996 (Brookings Institution); Thomas G. Weiss, Leon Gordenker(ed.), NGO s, the UN , and global governance, Boulder 1996 (Lynne Rienner); Ann C. Hudock, NGO s and Civil Society: Democracy by proxy? Cambridge 1999 (Polity Press). IPG 2/2001 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? 163

weile unter dem Stichwort»Seattle« um den Globus gegangen ist. 21 Im Dezember 1999 tagte in Seattle die Welthandelsorganisation( WTO ), um Routinefragen der weiteren Liberalisierung des Welthandels zu behandeln. Weit mehr Ärger als die mangelhafte Vorbereitung dieses Gipfeltreffens bereitete den angereisten Regierungsvertreter, dass ihnen Tausende von Demonstranten den Weg ins Konferenzgebäude versperrten. Die Stafette des gleichgerichteten Protestes wurde unterdessen an andere Gipfeltreffen in Davos, Washington, Prag und Seoul weitergereicht und kehrte zur Amtseinführung des US -Präsidenten auch in die USA zurück, wo die Bewegung über zahlreiche Aktivisten und Anhänger verfügt.»Seattle« ist mittlerweile zum Mantra einer transnationalen Bewegung neuen Typs geworden, die sich neuester Kommunikationstechnologien bedient und damit auch als erste virtuelle Protestaktion dieses Zuschnitts gelten darf. Mit ihr hat die ökonomische Globalisierung ihr Pendant gefunden, nämlich eine ebenso enträumlichte Opposition von unten, die zum Teil protektionistisch und nationalpopulistisch argumentiert, überwiegend aber eine alternative Form inklusiver Globalisierung reklamiert und mit dem ehrwürdigen Slogan»No Globalization without Representation!« die Autokratie internationaler Organisationen in Frage stellt. Die lange vor Seattle gebildete Koalition ist sehr heterogen und weist damit alle Risiken von Kurzlebigkeit und Spaltung auf, denen soziale Bewegungen ausgesetzt sind: Umweltschützer und Gewerkschaftler, Christen und säkulare Menschenrechtler, Arbeiter und Akademiker, Reformer und Revolutionäre, Libertäre und Antikapitalisten sind weltanschaulich und organisatorisch nur punktuell zusammenzubringen, und während Umweltschützer die zerstörerische Wirkung der industriellen Produktionsweise anprangern, verachten Gläubige den menschenverachtenden Materialismus, attackieren Sozialisten aller Schattierungen Ausbeutung und Privateigentum, lehnen Konsumkritiker Ketten wie McDonald’s, Starbucks und Coca-Cola ab. Zwischen diesen Gruppen tun sich im Zweifel ebenso scharfe Gegensätze auf, wie sie zum gemeinsamen Gegner der internationalen Organisationen bestehen: Protektionistische Gewerkschaftler wollen Grenzen schließen, die eingefleischte Kosmopoliten gerade wegräumen möchten, Entwicklungshelfer des Südens geißeln die Umweltauflagen des Nordens als Öko-Imperialismus, und so weiter. Entscheidend für die Bewertung der INGO s und der sozialen Bewegung ist, ob sie als politische Akteure so stark werden, dass sie nach innen hinreichend kollektive Identität und Zugehörigkeitsgefühle entwickeln, dass sie als strategische Koalitionen politisch allianzfähig bleiben und damit sowohl die Vertreter der transnationalen Unternehmen zur Berücksichtigung ihrer Agenda zwingen als auch die Tagesordnungen und Verhandlungsgegenstände multilateraler Entscheidungsgremien beeinflussen können. Unter diesen Voraussetzungen ist die transnationale Bürgerschaft keine Phrase oder bloße Metapher. Was aus solchen Frontstellungen resultiert, wie zu Ende des 19 . Jahrhunderts eine antikapitalistische Opposition gegen die Globalisierung oder eine»progressive« Reformbewegung in ihrem Inneren, muss offen bleiben. Doch klar ist schon, dass es in transnationalen sozialen Räumen keine»inneren Angelegenheiten« mehr gibt. ̇ 21. Jacky Smith(ed.), Transnational Social Movements and Global Politics: Solidarity beyond the state, Syracuse 1994 (Syracuse University Press); Margaret E. Keck / Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders. Advocacy Networks in International Politics, Ithaca 1998 (Cornell University Press); Peter Waterman, Globalization, Social Movements, and the new Internationalism, London 1998 (Mansell); Robert O’Brien et al., Contesting Global Governance. Multilateral Economic Institutions and Global Social Movements, Cambridge 2000 (Cambridge University Press). 164 Claus Leggewie, Gibt es eine transnationale Bürgergesellschaft? IPG 2/2001

ERNST HILLEBRAND / UWE OPTENHÖGEL Mediatoren in einer entgrenzten Welt Zur außenpolitischen Rolle der politischen Stiftungen D ie seit einigen Jahren unter dem Schlagwort der »Globalisierung« diskutierten Entwicklungen haben tiefgehende Auswirkungen auf die Funktionsund Wirkungsweise von Politik und gesellschaftlichen Institutionen. Tradierte Kompetenz-, Organisations- und Aufgabenzuschnitte erweisen sich in vielen Bereichen politischen und sozialen Handelns zunehmend als überkommen. Dies gilt in einer hochgradig interdependenten Welt auch und gerade für die Art, in der Außenpolitik gemacht und gestaltet werden kann. Der ehemalige amerikanische VizeAußenminister Strobe Talbott proklamierte in diesem Zusammenhang bereits das»Ende der Außenpolitik«, da im Zeitalter der Globalisierung der»Begriff ›außen‹[foreign] selbst obsolet zu werden beginnt.« 1 Der folgende Aufsatz möchte die Konturen der Veränderungen im Politikbereich Außenbeziehungen umreißen und darlegen, welche Rolle die deutschen politischen Stiftungen als weltweit einzigartiges Instrument einer»öffentlichen Diplomatie«(so der Begriff Außenminister Fischers auf der Botschafterkonferenz in Berlin im September 2000 ) spielen können. Wandel und Veränderungen im internationalen System Die Rahmenbedingungen außenpolitischen Handelns haben sich in den letzten Dekaden erheblich verändert. Diese Entwicklungen sind weithin bekannt und analysiert. Im folgenden sollen daher lediglich fünf Entwicklungen kurz umrissen werden, die aus unserer Sicht für die Gestaltung von Außenpolitik von erheblicher Tragweite sind. Entgrenzung und Denationalisierung Der einzelne Nationalstaat ist für eine wachsende Zahl ökonomischer, politischer, sozialer und ökologischer Handlungszusammenhänge kein ausreichender Aktionsrahmen mehr. Grenzüberschreitende Interaktionen sind an der Tagesordnung, da die Problemräume und die herkömmlichen politischen Entscheidungsräume – die 198 souveränen Staaten dieser Welt in ihren nationalen Grenzen – in vielen Bereichen zunehmend weniger deckungsgleich sind. Der Prozess der zunehmenden Denationalisierung ist eine der wesentlichen Determinanten der Welt nach 1945 . 2 Er hat mit den technischen Impulsen der dritten industriellen Revolution aber einen massiven Schub erhalten, dessen Auswirkungen längst nicht auf die Entgrenzung ökonomischer Räume beschränkt ist – wenngleich er in diesem Bereich besonders spürbar ist. 3 Interdependenz und Problemverflechtung Untrennbar verbunden mit dem Prozess der Denationalisierung ist die wachsende Interdependenz der Staaten und Gesellschaften der Erde. Diese Interdependenz ist besonders markant im Bereich der»global commons« also jenen universellen»Umweltgütern«, die die gemeinsame biologische Existenzbedingung der Menschheit darstellen. Interdependenz ist darüber hinaus aber 1. Vgl. Talbott, Strobe,»Globalization and Diplomacy: A Practitioner’s Perspective«, in Foreign Policy, Nr. 108 , Fall 1997 , S. 69–83 , hier S. 81 . 2. Vgl. Zürn, Michael, Regieren jenseits des Nationalstaats, Frankfurt / M., 1998 , hier S. 73 . Siehe auch Brock, Lothar / Albert, Mathias,»Entgrenzung der Staatenwelt – Zur Analyse weltgesellschaftlicher Entwicklungstendenzen«, in Zeitschrift für internationale Beziehungen, Vol. 2 ( 1995 ), Nr. 2 , S. 259–285 . Zu einer historisch längeren Sicht dieser Entwicklungen siehe Held, David / McGrew, Anthony / Goldblatt, David / Perraton, Jonathan, Global Transformations, Cambridge 1999 , Kapitel I, S. 32–86 . 3. Zur historischen Dimension von Globalisierung siehe ebd. IPG 2/2001 Ernst Hillebrand/Uwe Optenhögel, Mediatoren in einer entgrenzten Welt 165

eine faktische Realität in einer Vielzahl anderer Bereiche von Politik: Nationale Alleingänge sind – zumal in den verdichteten Handlungszusammenhängen der EU - und OECD -Welt – in immer weniger Politikfeldern erfolgversprechend oder möglich. Mit dieser Entwicklung verbunden ist eine substantielle Aushöhlung der tradierten Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik in vielen Bereichen. 4 Ein Blick auf die Agenda etwa des Kölner G7 -Gipfels von 1999 – also des Treffens der wohlhabendsten, konsolidiertesten und handlungsfähigsten Nationalstaaten der Welt – dokumentiert eindringlich das Ausmaß der Problemverflechtung: Mit den Schwerpunkten Wirtschafts-politik, Finanzordnung, Schuldenpolitik, Nuklearsicherheit, Steuerwettbewerb und-flucht sowie internationale Kriminalität standen Themen im Mittelpunkt, die ein traditionelles Politikverständnis in hohem Maße in den Bereich innerstaatlicher Problembearbeitung platzieren würde. 5 Nicht nur das»Ende der Außenpolitik« ist daher gekommen, sondern auch das der Innenpolitik: In eine entgrenzten Welt beginnt auch der Begriff »innen« rapide obsolet zu werden. Ein weiterer Ausdruck der wachsenden Interdependenz der Staaten der Erde ist die Vermehrung von internationalen und supranationalen Einrichtungen, die ihrerseits tief in nationale Handlungssouveränitäten eingreifen. Die Entwicklung ist bereits rein quantitativ beeindruckend: Anfang der 90 er Jahre existierten über 260 internationale zwischenstaatliche Organisationen. 6 Wichtiger ist die qualitative Dimension dieser Entwicklung: Selbst elementare Politikfelder wie Gesundheitsvorsorge, Umweltschutz, Konsumentenschutz, Sicherheitspolitik, etc. sind in vielen Aspekten mittlerweile Gegenstand internationaler Vereinbarungen, die den politischen Institutionen der Einzelstaaten enge Gestaltungsgrenzen setzen. Dies gilt zumal für das politische Mehrebenensystem des EU -Raums; zunehmend entwickeln aber auch Institutionen des»globalen Ordnungssystems« – allen voran die WTO – derartige Tendenzen. Noch sehr viel ausgeprägter ist diese Entwicklung natürlich für die unter dem Kuratel der Bretton-WoodsInstitutionen stehenden Staaten der Dritten und Vierten Welt, die die Entscheidungssouveränität in zentralen Politikfeldern an internationale Organisationen und Gläubiger-Kartelle verloren haben. Fragmentierung und Staatszerfall Parallel zu den Denationalisierungstendenzen sind in fast allen Gesellschaften tiefgehende Fragmentierungsprozesse zu beobachten. 7 Die seit 1945 anhaltenden Tendenz zur Entstehung immer neuer(und kleinerer) Staaten ist – dies zeigt gerade auch die Entwicklung der 90 er Jahre in Südosteuropa und der ehemaligen Sowjetunion – keineswegs zu Ende. Der französische Politologe Pascal Bonficace weist darauf hin, dass, würden alle aktuellen Sezessions- und Separationsbewegungen erfolgreich sein, es mittelfristig 500 Staaten geben würde. 8 Die neuen Regionalismen und Ethno-Nationalismen sind oft genug mit der Globalisierung ursächlich verbunden: Die unter den Druck des weltweiten Standort-Wettbewerbes geratenden Nationalstaaten und ihre Wirtschafts- und Sozialsysteme können mangels Ressourcen immer weniger Leistungen zur Verfügung stellen. Damit geht eine zentrale Dimension der Legitimation von staatlichem Handeln – die»Output-Legitimation« – für Teile der Bevölkerung verloren. 9 Strukturwandel, Massenarbeitslosigkeit, Massenmigration, die Auflösung traditioneller Kultur-, Milieu- und Ortsbindungen stellen darüber hinaus die kollektiven und individuellen Identitäten von Menschen in Frage.»Neue« subnationale Identitätsangebote – regionalistischer, ethno-nationalistischer, aber auch religiöser und kultureller Art – stellen hier ein willkommenes Angebot zur Rück4. Zu den organisatorischen Konsequenzen im Bereich der Bundesregierung auf diese Entwicklung siehe auch Andreae, Lisette / Kaiser, Karl,»Die ›Außenpolitik‹ der Fachministerien«, in Kaiser, K. / Eberwein, W.-D., Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4 ., Institutionen und Ressourcen, S. 29–46 . 5. Siehe G 7 Statement, Press release, www.g 8 cologne.de, 20.6.1999 . 6. Vgl. Held, David / McGrew, Anthony / Goldblatt, David / Perraton, Jonathan, Global Tansformations, S. 54 7. James Rosenau versucht die Dialektik zwischen Denationalisierung und Fragmentierung durch den Begriff der»fragmegration« begrifflich zu fassen. Vgl. James Rosenau, Along the domestic-foreign Frontier, Cambridge 1997 , besonders S. 99–118 . 8. Vgl. Frankfurter Rundschau vom 23.9.1999 . 9. Vgl. Fritz W. Scharpf, Demokratische Politik in der internationalisierten Ökonomie, MPIfG-Working Paper 97/9 , November 1997 . 166 Ernst Hillebrand/Uwe Optenhögel, Mediatoren in einer entgrenzten Welt IPG 2/2001

gewinnung von Identität und Handlungssicherheit dar. Noch ist nicht klar, ob wir wirklich vor einem neuen»Zeitalter der Identitäten«, geprägt von einem»Narzissmus der kleinen Unterschiede« stehen. 10 Dass derartige Fragmentierungs- und Restrukturierungstendenzen eine gestiegene Bedeutung erhalten, ist aber als Trend gesellschaftlicher Entwicklungen in vielen Staaten der Erde erkennbar. 11 Risikogesellschaft Mit der weltweiten Ausbreitung der industrielltechnischen Produktionsweise verändern sich die Gegenstände von internationaler Politik. Nicht mehr nur die herkömmlichen Sicherheitsprobleme (essentiell militärischer Natur) stehen im Mittelpunkt des Sicherheitsdilemmas in der»Weltrisikogesellschaft«. Dazu zählen vielmehr zunehmend auch die nicht kontrollierbaren Folgen der weltweiten industriellen Produktion und die damit verbundenen sozialen und ökologischen Verwerfungen. Damit verändert sich der Charakter von Außen- und Sicherheitspolitik: Gegenüber Katastrophen des Tschernobyl-Typs oder Entwicklungen der BSE -Typs haben Grenzen und militärische Sicherheitsanstrengungen keine Wirkung. »Die klassischen Schutzinstrumente des Staates... gewährleisten gegenüber den meisten aktuellen Risiken keine ›schützende Außenhaut der Gesellschaft‹ mehr.« 12 In der Weltrisikogesellschaft entstehen neue Konfliktformationen, die die internen Konfliktkonstellationen der industriellen Risikogesellschaften global fortschreiben: Ulrich Beck spricht hier von»Zuschreibungskonflikten«, deren Kern in der Frage besteht,»wie die Folgen der mit der Güterproduktion einhergehenden Risiken(...) verteilt, abgewendet, gesteuert und legitimiert werden?« 13 Verbunden mit dieser Entwicklung ist das Entstehen völlig neuer Konfliktlinien. Dies gilt nicht nur für den Bereich knapper Ressourcen(Wasser) oder der»global commons«(wie viel CO 2 darf eine Gesellschaft produzieren, wie viel Weltnatur verbrauchen?). Auch die Handelskonflikte der Zukunft werden in vielerlei Hinsicht auch eine soziale und ökologische Dimension erhalten und Fragen der kollektiven Risikoabwägung zum Kern haben: Konflikte wie der Streit um gen-manipulierte Lebensmittel, hormonbehandeltes Fleisch oder BSE -Risiko-Tiere sind Vorläufer dieses neuen Typs von Handelskonflikt cum Wertedisput. 14 Gesellschaftliche Modernisierung und gestiegene Partizipationsansprüche Die Gesellschaften dieser Erde unterliegen einem kontinuierlichen Wandlungsprozess. In dem Maße wie die»hergestellten Unsicherheiten« des Industriezeitalters in das Zentrum der Bedrohung menschlicher Existenz rücken, rückt auch die Reflexion über die Bedingungen und Möglichkeiten der Kontrolle dieser Unsicherheiten in das Zentrum sozialer und politischer Aktion. Es handelt sich, so Anthony Giddens, um einen Epochenbruch:»Gerade das Moment, das immer größere Gewissheit schaffen sollte(das Fortschreiten der menschlichen Erkenntnis und die kontrollierte Einflussnahme auf Gesellschaft und Natur)... ist durch und durch verstrickt« in die systemische Unsicherheit der industriellen Gesellschaften. 15 Angesichts dieser Entwicklung sind die Menschen – jenseits aller sozialen und intellektuellen Traditionen –»nachgerade gezwungen, eine aktive Haltung zu den Voraussetzungen ihres Daseins einzunehmen«. 16 In den»reflexiven« Gesellschaften der Gegenwart wachsen also tendenziell die Teilhabeansprüche der Bürger an Formulierung und Gestaltung von Politik. Bisher artikuliert sich diese Entwicklung weitgehend in Partizipationsansprüchen jenseits und parallel zu den politischen Verfahren der parlamentarischen Demokratie auf lokaler, regionaler 10. Vgl zu diesen Formulierungen Sami Nair,»La época de las identidades«, in El País vom 24.07.1999 . 11. Vgl. auch Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaats, S. 258–287 . 12. Vgl. von Ploetz, Hans-Friedrich,»Der auswärtige Dienst vor neuen Herausforderungen«, in Kaiser, K. / Eberwein, W.-D., Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4. , Institutionen und Ressourcen, S. 60–74 . 13. Beck, Ulrich, Die Erfindung des Politischen, Zu einer Theorie reflexiver Modernisierung, Frankfurt / M., 1993 , S. 37 . 14 . Vgl. auch The Economist vom 8 . Mai 1999 ,»At daggers drawn«, S. 19.–22 . 15. Vgl. Giddens, Anthony, Jenseits von Links und Rechts, Frankfurt / M, 1997 , S. 22 . 16. Ebd. S. 127 . IPG 2/2001 Ernst Hillebrand/Uwe Optenhögel, Mediatoren in einer entgrenzten Welt 167

und nationaler Ebene. Die»Neuen Sozialen Bewegungen« und die Nichtregierungsorganisationen haben Außen- und internationale Politik verstärkt erst in den letzten Jahren(nicht zuletzt im Zusammenhang mit verschiedenen UN -Großkonferenzen) als Aktionsfelder erkannt. Dennoch kann kein Zweifel bestehen, dass der kollektive Teilhabeanspruch an Politikformulierung und -implementierung, der sich in diesen Bewegungen artikuliert, in Zukunft verstärkt auch in den außen- und sicherheitspolitischen Fragen wachsen wird. Die Zeiten, in denen»das Partizipationsbedürfnis der Gesellschaft in diesem Politikfeld geringer ausgeprägt ist als in anderen Sachbereichen« 17 dürfte sich immer weiter zu Ende neigen. In dem Maße, wie die transnationale Politikverflechtung zunimmt, werden auch die Aktivitäten einer transnationalen Zivilgesellschaft an Dynamik gewinnen. 18 Die Ereignisse in Seattle vom Herbst 1999 waren in dieser Hinsicht eindeutig. dungsprozessen immer öfter Fragen mit erheblichen innenpolitischen Implikationen behandelt werden, wächst die Rückkoppelung dieser Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse mit innenpolitischen Konsens- und Opportunitätserwägungen. 22 Letztendlich werden in den internationalen Verhandlungsarenen daher nur solche Ergebnisse ratifiziert, für die sich innergesellschaftlich Akzeptanz finden lässt. Noch ausgeprägter wird schließlich die Bedeutung nichtstaatlicher Akteure bei der tatsächlichen Umsetzung außenpolitisch ratifizierter Beschlüsse. Diese Veränderungen machen den Einsatz eines außenpolitischen Instrumentariums erforderlich, das jenseits der klassischen Diplomatie und ihrer Spielarten liegt. Auch wird es nicht damit getan sein, dass ein jeweilige Botschafter in der Lage ist,»auch an Fernseh-TalkShows teilzunehmen«. 23 Vielmehr bedarf es dazu zielgruppengenauer Kommunikationskanäle und -instrumente, die in der Lage sind, die politisch und sozial wichtigen Gruppen in anderen LänKonsequenzen aus dieser Entwicklung In dem Maße, wie die Grenzen zwischen Außenund Innenpolitik verschwinden, wird sich in allen Gesellschaften der Erde der Charakter von Politik verändern. Die Formulierung außenpolitischer Positionen wird Züge jener politischer Verfahren annehmen, die für die Gestaltung von Politik im Inneren moderner Gesellschaften längst prägend geworden sind. 19 Das heißt Verhandlungslösungen innerhalb breiter und zunehmend komplexer Politiknetzwerke statt hierarchischer Steuerung, gesellschaftliche Diskussion von Handlungsalternativen statt Expertenentscheidungen innerhalb bürokratisch-autoritärer Durchführungskaskaden. 20 Außenpolitik wird aber auch auf der operativen Ebene ihrer Verfahren und Instrumente der Innenpolitik immer ähnlicher werden. Sie wird weit im Vorfeld der eigentlichen außenpolitischen Institutionen ansetzen müssen und diejenigen Akteure systematisch berücksichtigen, die für die Formulierung von Politiken von zentraler Bedeutung sind: die organisierten sozialen, ökonomischen und politischen Interessen der jeweils anderen Gesellschaft(en). 21 In dem Maße, wie in den internationalen Verhandlungs- und Entschei17. Bartsch, Sebastian,»Außenpolitischer Einfluss und Außenbeziehungen der Parteien«, in Kaiser, K. / Eberwein, W.-D., Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4 ., Institutionen und Ressourcen, S. 168–184 , hier S. 172 . 18. Vgl. Rosenau, James, Along the Domestic-Foreign Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge, 1997 , S. 129–143 . Siehe zu dieser Frage auch das Gespräch mit Jürgen Habermas in der NZZ vom 13.6.1999 , in der er seiner Überzeugung Ausdruck verleiht, dass»grenzüberschreitende soziale Bewegungen« in Zukunft notwendig sind. 19. Vgl. Hillebrand, Ernst,»Mikro-Außenpolitik – Über die Rückgewinnung außenpolitischer Handlungsfähigkeit unter den Bedingungen der Globalisierung«, in Aus Politik und Zeitgeschichte, B 23/99 , 2.6.1999 ., S. 20. Vgl. Scharf, F.W.,»Über die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts«, in PVS , Vol. 32, Heft 4 ( 1991 ), S. 621–634 ; zum Konzept deliberativer Politik siehe v.a. Habermas, Jürgen, Die Einbeziehung des Anderen, Frankfurt / M. 1996 . 21. In diesem Sinne auch Außenminister Fischer und Staatssekretär Ischinger anläßlich der Botschafterkonferenz in Berlin. Ischinger erklärte im Deutschland-Radio, Deutschland brauche Botschafter»die im Stande sind, in die Meinungsbildung und die Entscheidungsfindung des Gastlandes politisch aktiv mit hineinzuwirken«. Siehe www.auswaertiges-amt.de /6 _archiv /2 n / n 000904 c.htm. 22. Vgl. hierzu Wiliam Coleman / Anthony Perl, Internationalized Policy Environments and Policy Network Analysis, in Political Studies, Vol. 47 , No. 4 , September 1999 , S. 691–709 . 23. Staatsminister Ischinger im Deutschland-Radio, 4.9. 2000 . www.auswaertiges-amt.de /6 _archiv /2 n /n000904c. htm. 168 Ernst Hillebrand/Uwe Optenhögel, Mediatoren in einer entgrenzten Welt IPG 2/2001

dern in konstruktive Dialog- und Problemlösungsprozesse zu integrieren. Stärker denn je sind politische Mediatoren gefragt, die zwischen den Subsystemen verschiedener Gesellschaften vermitteln. 24 Die Bundesrepublik Deutschland hat aufgrund ihrer spezifischen politischen und sozialen Traditionen eine sehr gute Ausgangslage für eine derartig konturierte Außenpolitik. Die gesellschaftlichen»korporatistischen Ressourcen«, 25 die in der Bundesrepublik für diese Art der Gestaltung der Außenbeziehungen mobilisiert werden können, sind erheblich. Gerade die im Verlauf der letzten Jahrzehnten gewachsenen Strukturen nicht-staatlicher Außenpräsenz der Bundesrepublik stellen dabei ein Pfund dar, mit dem eine zukünftige»öffentliche Diplomatie« wuchern kann und sollte. Zum Wert politischer Stiftungen Die deutschen politischen Stiftungen sind Teil dieser Strukturen. Sie stellen, davon sind die Autoren nicht zuletzt aufgrund ihrer eigenen Berufserfahrung überzeugt, weltweit eines der interessantesten Instrumente einer auf zivilen Einfluss basierenden Außenpolitik dar. Ihr politischer Wert dürfte aufgrund der genannten Veränderungen im internationalen System sogar noch steigen. Bereits während der weltweiten Systemkonfrontation und in der Transformationsphase nach dem Ende des Ost-West-Konflikts haben die politischen Stiftungen als»Grenzgänger zwischen Gesellschafts- und Staatenwelt« 26 eine wichtige Rolle bei Gestaltung und Vermittlung von Außen- und Entwicklungspolitik gespielt. Mit den politischen Stiftungen hat die Bundesrepublik ihr außen- und entwicklungspolitische Instrumentarium um ein pluralistisches, wirkungsvolles und international anerkanntes Instrument erweitert. Dabei ist es wichtig zu betonen, dass von diesem Instrument nicht nur die hinter den Stiftungen stehenden politischen und sozialen Interessen profitieren, sondern die deutsche Gesellschaft in ihrer Pluralität insgesamt. Es lassen sich in Deutschland, so Sebastian Bartsch,»kaum relevante gesellschaftliche Gruppen und politische Positionen identifizieren, die nicht durch Stiftungen international vertreten sind...«. 27 Diese Feststellung – und dies ist angesichts des oben skizzierten Formwandels außenpolitischer Entscheidungsprozesse von zentraler Bedeutung – gilt aber nicht nur im Sinne einer Außenvertretung deutscher Gruppen und Interessen. Auch umgekehrt lässt sich feststellen, dass es in den Tätigkeitsländern der Stiftungen kaum gesellschaftliche und politische Gruppen von größerer Bedeutung gibt, zu denen nicht Arbeits- und Gesprächskontakte bestehen. Bei allen Grenzen, die der Wirksamkeit der Auslandsarbeit der politischen Stiftungen gesetzt sind, kann doch festgestellt werden, dass das Netzwerk der Büros der politischen Stiftungen ein wohl einzigartiges Gewebe globaler soziopolitischer Vernetzung darstellt, das in der Vermittlung von Positionen und Interessen, von Kontakten und Beziehungen außergewöhnlich leistungsfähig ist. 28 In dieser Hinsicht erweist sich im übrigen auch der immer wieder kritisch hinterfragte politischorganisatorische Pluralismus der Auslandsarbeit der Stiftungen nicht als Luxus, sondern als Erfolgsvoraussetzung: Vermittlung in internationalisierten Politikfeldern gelingt dann am besten, wenn die beteiligten Akteure auf eine Grundsubstanz gemeinsamer Werte und Erfahrungen zurückgreifen können. Erfolgreiche Mediation setzt voraus, dass der Mediator in beiden Gemeinschaften als legitim akzeptiert wird. Diese Art der Legitimität, so Coleman und Perl,»...will thrive from having both adequate expertise and a socialisation experience that permits straddling the boundaries of the communities concerned.« 29 Eine 24. Vgl. Wiliam Coleman / Anthony Perl, Internationalized Policy Environments and Policy Network Analysis, in Political Studies, Vol. 47 , No. 4 , September 1999 , S. 691–709 , hier S. 707–708 . 25. Vgl. Forschungsgruppe Weltgesellschaft,»Weltgesellschaft: Identifizierung eines ›Phantoms‹«, in Politische Vierteljahresschriften, Vol. 37 , Heft 1 ( 1996 ), S. 5–26 , hier S. 17 . 26. Vgl. Bartsch, Sebastian,»Politische Stiftungen: Grenzgänger zwischen Gesellschafts- und Staatenwelt«, in Kaiser, K. / Eberwein, W.-D., Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4 ., Institutionen und Ressourcen, S. 186–198 . 27. Ders., S. 192 . 28 . Vgl. Nye, Joseph, Soft Power, in Foreign Policy, No. 80 , 1990 , S. 153–171 . 29. Wiliam Coleman / Anthony Perl,»Internationalized Policy Environments and Policy Network Analysis«, in Political Studies, Vol. 47 , No. 4 , September 1999 , S. 691–709 , hier S. 708 . IPG 2/2001 Ernst Hillebrand/Uwe Optenhögel, Mediatoren in einer entgrenzten Welt 169

derartige soziale und inhaltliche Affinität ist aber nur durch Pluralität erreichbar. Ein»One-size-fits-all«Ansatz würde eine fatale Geringschätzung der zunehmenden sozialen und ökonomischen Differenzierung anderer Gesellschaften darstellen und die Wirksamkeit des Instruments politische Stiftung erheblich beeinträchtigen. Gerade weil das System der politischen Stiftungen pluralistisch aufgebaut ist, sind die Chancen, dass es im Sinne des oben beschriebenen Formwandels von Politik ein wirksames Kommunikationsinstrument darstellt – und damit auch einer auf gesellschaftlichen Einfluss aufbauenden Außenpolitik nützliche Dienste leisten kann – besonders hoch einzuschätzen. Herausforderungen für die Arbeit politischer Stiftungen Angesichts der dichter werdenden Interdependenzen in einer sich globalisierenden Welt werden auch die politischen Stiftungen ihre Aufgabenstellung schärfen und teilweise neu ausrichten müssen. Ihre Tätigkeit wird sich stärker als bisher auf Vermittlungsfunktionen zwischen den Gesellschaften(und Wirtschaften) ausrichten müssen. Ihr »komparativer Vorteil« im Vergleich zu anderen nichtstaatlichen Institutionen liegt dabei in ihrer Verbindung zum Kern des politischen Systems der Bundesrepublik und ihrer relativen Nähe zu zentralen Strukturen des deutschen»Neo-Korporatismus«, wie Gewerkschaften, Unternehmerverbänden und politiknahen NRO s. Dies macht sie als Akteure und Ansprechpartner in den Verfahren internationaler»deliberativer Politik« – gerade auch in den Augen ausländischer Partner – attraktiv und wirkungsvoll. Dialogfunktion Globalisierungsprozesse greifen tief in das ökonomische, soziale und kulturelle Gefüge von Gesellschaften weltweit ein. Die Fähigkeit, diesen Prozessen Richtung und Dynamik zu geben, ist dabei hochgradig ungleich verteilt. Dialog und Kommunikation zwischen den Gesellschaften werden als moderierende und konfliktbegrenzende Elemente unter diesen Bedingungen immer wichtiger werden. Hier sind politische Stiftungen aufgrund ihrer langjährigen Kontakte und ihres Eingebundenseins in die gemeinsamen Wertesysteme transnationaler»policy communities« als Vermittler besonders geeignet. Zunehmend wichtig wird dabei zweierlei sein: Erstens wird sich diese Vermittlungsfunktion in Zukunft von der bisher im Vordergrund stehenden Vernetzung der politischadministrativen Funktionseliten etwas lösen müssen. 30 Neue Akteure(wie internationale NRO s und ihre Netzwerke, Wirtschaftsinteressen) und entstehende»Gegeneliten« – oft genug mit explizit anti-westlicher oder-Stoßrichtung – sind im Sinne der Dialogfunktion verstärkt in diese Prozesse einzubeziehen. Gleichzeitig wird der regionale Schwerpunkt sich von den bisherigen Schwerpunkten – den transatlantischen und europäischen Beziehungen – etwas entfernen müssen. Die Staaten der Dritten und Vierten Welt – zumal die Schwellenländer mit hoher regionaler Bedeutung, wachsendem ökonomischen Gewicht und steigendem Umweltverbrauch – sollten in diese Prozesse stärker integriert werden. Vermittlung in zwischengesellschaftlichen Interessenkonflikten Eine besondere Aufgabe wird Mittlerorganisationen in denjenigen Bereichen zukommen, in denen sehr intensive Problem- und Politikverflechtungen bestehen. Diese können Sicherheits- und Umweltzusammenhänge sein – wie etwa mit Osteuropa – oder politische und ökonomische Interaktionszusammenhänge wie unter den G7 -Staaten. Beide Staatengruppen sind für Frieden, Prosperität, Sicherheit(im weiteren Sinne) und für die Bewahrung der Lebensgrundlagen im»Hochrisikokontinent« Europa von besonderer Bedeutung. Dabei können sich zumal in den europäischamerikanischen Beziehungen in Zukunft neue Turbulenzen ergeben, die sich aus den Veränderungen in der ökonomischen Sphäre speisen. 31 30 . Vgl. Bartsch, Sebastian,»Politische Stiftungen: Grenzgänger zwischen Gesellschafts- und Staatenwelt«, a.a. O., S. 190 f. 31. Vgl. Hans-Joachim Spanger,»Der Euro und die transatlantischen Beziehungen – Eine geo-ökonomische Perspektive«, in Internationale Politik und Gesellschaft, 2/1999 , S. 130–142 . 170 Ernst Hillebrand/Uwe Optenhögel, Mediatoren in einer entgrenzten Welt IPG 2/2001

Diese Konflikte sind vorläufig nur durch zwischenstaatliche Konsensformeln lösbar. Bei der Aushandlung dieser Konsensformeln werden aber nicht-staatliche Akteure eine besonders wichtige und intensive Rolle spielen. Nirgendwo sonst in der internationalen Politik existieren derartig komplexe und intensive transnationale»Zonen der Deliberation« wie in den Verdichtungsräumen des EU -Mehrebenensystems und den transatlantischen Beziehungen. Nirgendwo sonst wird aber damit auch die»soft power« von nichtstaatlicher Einflusssuche 32 eine so nachhaltige Wirkung auf die Ergebnisse politischer Verhandlungsprozesse haben wie in diesem Bereich. Politische Stiftungen als Organisationen, die mit einem Bein in der Politik, mit dem anderen in der»Gesellschaftswelt« der Verbände, Nichtregierungsorganisationen und Interessengruppen stehen, sind hier mit wichtigen Moderatoren- und Organisationsaufgaben konfrontiert. Globale Vernetzung Die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Gruppen an den entstehenden Strukturen und Prozessen der »global governance«( UNO -System, internationale Organisationen) ist eines der wenigen Mittel, das gravierende Demokratie-Defizit denationalisierter Politik zumindest ansatzweise zu überwinden. 33 Diese Lösung mag in ihrer Wirkung begrenzt, hochgradig symbolisch und mit erheblichen Legitimitätsproblemen belastet sein. 34 Dennoch ist in der Schaffung transnationaler Netzwerke von Bürgerorganisationen, NRO s und»issue groups« eine der wichtigsten Neuerungen internationaler Politik in den letzten Jahrzehnten zu sehen. Diese Entwicklung wird noch an Bedeutung gewinnen. Politische Stiftungen vermögen an diesem Prozess der Vernetzung mitzuwirken und dort eine wichtige Vermittlerfunktion zwischen und innerhalb der internationalen»Gesellschaftswelt« und der Staatenwelt zu übernehmen. Gleichzeitig stellen die Verfahren internationaler Politik Anforderungen an die teilnehmenden Strukturen, die von kleineren NRO s rein finanziell gar nicht zu leisten sind. 35 Auch hier können die politischen Stiftungen – zumindest was die NRO s des Südens betrifft – durch ihre Unterstützung einen Beitrag zur Pluralisierung von internationaler Politik und zur Konkretisierung des»Demokratiepostulats« der internationalen Politik im Rahmen des UN -Systems und seiner Ableger leisten. 36 Der demokratische Imperativ Die weltweite Demokratisierung ist und bleibt als Element der Friedensbewahrung und der Entwicklungsförderung eine der zentralen Zielgrößen von Außenpolitik. Demokratisierung ist in vielen Ländern der einzig vorstellbare Weg zur Einhegung des internen Konfliktpotentials, der Steuerung von Fragmentarisierungstendenzen und der Entschärfung sozio-ökonomischer Interessengegensätze. 37 Gleichzeitig steigt – rationales Politikverständnis unterstellt – das Eigeninteresse der Staaten der OECD -Welt an einer erfolgreichen Demokratisierung in anderen Teilen der Erde: Gerade weil die weltweite Problemverflechtung zunimmt, besteht ein berechtigtes Interesse, dass auch die Politik der übrigen Welt auf demokratischen Werten und Institutionen fußt und den Verfahren rational-diskursiver Politikformulierung zugänglich bleibt bzw. wird. Dies gilt für Südosteuropa und die GUS -Staaten ebenso wie für die Dritte und Vierte Welt. In diesem Bereich lag und liegt einer der Aufgabenschwerpunkte der poli32. Vgl. Nye, Joseph,»Soft Power«, in Foreign Policy, No. 80 , 1990 , S. 153-171 . 33. Vgl. Schmidt, Hilmar / Take, Ingo,»Demokratischer und besser? Der Beitrag von Nichtregierungsorganisationen zur Demokratisierung internationaler Politik und zur Lösung globaler Probleme«, in Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/97 , S. 12–20 ; auch Zürn, Michael, Regieren jenseits des Nationalstaats, S. 233–255 . 34. Vgl. Brunngräber, Achim,»Über die Unzulänglichkeit kosmopolitischer Demokratie in einer transnationalen Welt«, in Peripherie, Vol. 18 , Nr. 71 , September 1998 , S. 69–92 . 35 . Vgl. hierzu beispielsweise die Schilderung der Probleme der Entwicklungsländer mit den Verhandlungsverfahren der WTO : Rashid Kaukab,»Die real existierende Rolle der Entwicklungsländer in der WTO «, in epd-Entwicklungspolitik, 9/1999 , S. 30–34 . 36. Zu den Problemen der Nichtregierungsorganisationen in und mit dem UN -System siehe Global Policy Forum, NGO s and the United Nations, New York, Juni 1999 . 37. Vgl. auch Heinrich W. Krumwiede, Zu den Regulierungsmöglichkeiten von Bürgerkriegen: Fragen und Hypothesen, SWP-AP 3052 , Dezember 1997 , Stiftung Wissenschaft und Politik, Ebenhausen. IPG 2/2001 Ernst Hillebrand/Uwe Optenhögel, Mediatoren in einer entgrenzten Welt 171

tischen Stiftungen. Zunehmend wird sich aber in diesem Bereich der Fokus verändern müssen. War die letzte Phase der Demokratieförderung geprägt vom Aufbau demokratischer politischer Institutionen, so wird sich in Zukunft der Schwerpunkt auf eine Vertiefung der Demokratie in Richtung auf soziale und kulturelle Teilhaberechte verschieben müssen. Im Kern geht es um die Frage, welches Demokratieverständnis in der Arbeit der westlichen Demokratiehilfe dominiert: ein formelles, auf politische Teilhaberechte und Menschenrechte der ersten Generation zentriertes, oder ein substantielles, das auch soziale und kulturelle Teilhaberechte und Menschenrechte der zweiten und dritten Generation mit einschließt. Die Erfahrung der»Dritten Welle« der Demokratisierung zeigt, dass formale Demokratie – zumindest zeitweise – von massiver Verarmung breiter Bevölkerungsteile, Oligarchisierung, massiver Korruption, faktischer Abwesenheit von Rechtsstaatlichkeit und sich akzentuierender Geschlechterungleichheit begleitet sein kann. Ein»kontinental-europäisches« Verständnis von Demokratie kann daher dort nicht stehen bleiben. Entsprechend muss sich die politische Zusammenarbeit um eine Vertiefung des Demokratisierungsprozesses in Richtung auf soziale Teilhaberechte und substantielle(nicht nur formale) Rechtstaatlichkeit und Rechtsgleichheit bemühen. Sie kann sich daher nicht(mehr) auf den Aufbau von politischen Institutionen und Parteien beschränken. Die Rolle von Verbänden, NRO s und anderen Institutionen der Zivilgesellschaft ist für die Konsolidierung von Demokratien von entscheidender Bedeutung. 38 Dabei sollte man sich über die Zeithorizonte keine falschen Vorstellungen machen. Perioden von 30–40 Jahren, ehe von einer echten Konsolidierung demokratischer Institutionen auf den verschiedenen Ebenen von Staatlichkeit gesprochen werden kann, sind durchaus nicht unwahrscheinlich. Gerade hier ist die Eigenschaft der politischen Stiftungen,»Grenzgänger« zwischen den Welten zu sein, einer ihrer wichtigsten Vorteile. Ihre Aktivitäten können in beiden Bereichen – dem politischen und dem zivilgesellschaftlichen – ansetzen. Es spricht einiges dafür, dass die bis dato geringe »Rückfallquote« von demokratischen Transitionsgesellschaften nach dem Ende des Kalten Krieges auch dem Einsatz von Institutionen des Typus der politischen Stiftungen mit ihrem breiten, im politischen wie im gesellschaftlichen Bereich ansetzenden Handlungsansatz zugeschrieben werden kann. 39 Ausblick Die außen- und entwicklungspolitischen Aktivitäten der deutschen politischen Stiftungen sind mittlerweile gut 40 Jahre alt. Ihre ursprüngliche Aufgabenstellung – die transatlantische und europäische Politikverflechtung, die Promotion eines westlichen Politikmodells und die Förderung von Entwicklungsprozessen in der Dritten Welt durch die Entfaltung eines entwicklungsfördernden Institutionengeflechts – hat sich nicht überlebt. Im Zeitalter der Globalisierung hat sich diese Aufgabenstellung jedoch erheblich erweitert. Transnationalen Politikprozessen, der Vermittlung von Informationen und Kommunikationsmöglichkeiten, der Identifizierung von Problemen und der Stärkung von globalen Problemlösungsmechanismen kommt eine Schlüsselfunktion bei der Einhegung der Konfliktpotentiale einer sich in einem tiefen Umbruchsprozess befindlichen Weltgesellschaft zu. In vielen Bereichen lassen sich massive grenzüberschreitende Problemkonstellationen mit nicht kalkulierbaren Stör- und Zerstörungspotenzialen entdecken. Gleichzeitig sind in vielen Gesellschaften der Erde historisch beispiellose Fortschritte in Bezug auf politische Partizipationsmöglichkeiten, Rechtssicherheit und Geschlechtergleichheit erreicht worden. Das Potenzial dieser positiven Entwicklungen zu nutzen, um die Sprengkraft der Weltprobleme zu entschärfen, ist eine der wichtigen Aufgaben für Organisationen, die sich – wie politische Stiftungen – an den Schnittstellen zwischen Außen und Innen, zwischen Politik und Gesellschaft in einer turbulenten Welt bewegen. ̇ 38. Vgl. Schmitter, Ph. C., Intermediaries in the Consolidation of Neo-Democracies: The Role of Parties, Associations and Movements, Barcelona, 1997 . Siehe auch Erdmann, Gero, Demokratie- und Menschenrechtsförderung in der Dritten Welt, Bonn 199 9, S. 73–170 . 39. Ders.,»Von der Autokratie zur Demokratie. Zwölf Überlegungen zur politischen Transformation«, in Internationale Politik, Vol. 50 ( 1995 ), H. 6 , S. 47–52 . 172 Ernst Hillebrand/Uwe Optenhögel, Mediatoren in einer entgrenzten Welt IPG 2/2001

UWE LEONARDY Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben Zur Weiterentwicklung der Europäischen Union* I m Vorfeld der europäischen Regierungskonferenz von Nizza im Dezember 2000 und auch danach war viel von Stimmengewichtung, von doppelten Mehrheiten, von Einstimmigkeit und Mehrheitsprinzip, von der Zahl der Kommissare sowie von anderen die Institutionen der EU unmittelbar betreffenden Verhandlungen die Rede. Trotz der Dominanz dieser Felder in der öffentlichen Diskussion stellt sich die Frage, ob damit wirklich die zentralen Probleme der EU sowohl in ihrer gegenwärtigen Gestalt wie auch im Hinblick auf ihre anstehende Osterweiterung bezeichnet sind. Für den institutionellen Bereich im engeren Sinne mag das zwar zutreffen. Aber die strukturelle Dimension der Machtverteilung innerhalb der Europäischen Union ist damit nicht erfasst. Diese Dimension betrifft primär das Verhältnis zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten selbst, danach aber auch das Verhältnis der EU zu den als Gebietskörperschaften verfassten Regionen. Schon an dieser Stelle zeigt sich, dass es sich bei der Forderung nach einer klareren Abgrenzung der Kompetenzen nicht um eine Marotte der deutschen Bundesländer handeln kann, wie das sowohl außerhalb als auch innerhalb Deutschlands lange gesehen wurde: Die Bundesländer sind zwar – ebenso wie die anderen verfassten Regionen – mittelbar von der bisherigen Unklarheit in der Verteilung der Befugnisse massiv betroffen. Unmittelbarer Adressat mit dem Zwang zum Handlungsbedarf waren und sind aber nicht sie, sondern die Mitgliedstaaten selbst. angelegten Diskussion über die künftige Entwicklung der Europäischen Union auf. Im Rahmen des Prozesses sollten u. a. folgende Fragen behandelt werden: Die Frage, wie eine genauere, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechende Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedsstaaten geschaffen und ihre Einhaltung überwacht werden kann.(...) Durch diese Themenstellung erkennt die Konferenz an, dass... die Transparenz der Union und ihrer Organe verbessert und dauerhaft gesichert werden müssen, um diese den Bürgern der Mitgliedstaaten näher zu bringen. Die Konferenz kommt überein, dass nach... Vorarbeiten 2004 wiederum eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten einberufen wird, die die oben erwähnten Fragen im Hinblick auf die entsprechenden Vertragsänderungen behandelt.« 1 Damit ist immerhin ein Einstieg in die Lösung des Problems der Kompetenzabgrenzung vereinbart worden. Die Frage ist allerdings, ob das ausreicht. Dies betrifft zum einen begründete Zweifel an der hinreichenden rechtlichen Verbindlichkeit dieser Formulierungen. Die Bundesregierung hat zwar auf entsprechende ausdrückliche Frage dem Bundesrat gegenüber die Rechtsverbindlichkeit zugesichert. 2 Hierzu wird es aber nicht allein auf ihre, sondern auch auf die rechtliche Würdigung ihrer EU -Partner ankommen, und es bleibt insbesondere unklar, warum man bei einem(wohl doch zweifelhaften) Einvernehmen hierzu dann nicht Das(Zwischen-)Ergebnis von Nizza In der»Erklärung für die Schlussakte der Konferenz zur Zukunft der Union« sind zu dem hier anstehenden Fragenbereich folgende Kernbeschlüsse gefasst worden:»Die Konferenz... fordert nunmehr zu einer eingehenderen und breiter * Der Aufsatz beruht auf einem Vortrag, den der Autor am 12.12.2000 in der Europadialog-Reihe des Zentrums für Europäische Integrationsforschung der Universität Bonn gehalten hat. Er ist auf dem Stand vom 1.1.2001 aktualisiert. 1. Auszüge aus der Anlage IV (Ziffern 3 und 5–7 ) zum Vertragswerk von Nizza. 2. Erklärung von Bundesminister Joseph Fischer,; PlenProt. BR 21.12.2000 S. 631 (A). IPG 2/2001 Uwe Leonardy, Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben 173

eine unmissverständliche Revisionsklausel im Vertrag selbst wie seinerzeit den Artikel N im Vertrag von Maastricht erwirkt hat. Die Frage, ob das(Zwischen-)Ergebnis von Nizza ausreicht, betrifft aber auch den Zeithorizont: Angesichts der parallel und mit Nachdruck weiter verlaufenden Verhandlungen über die Osterweiterung, dürfte es sich als sehr schwierig erweisen, hierbei von einem festen acquis communautaire als Verhandlungsmaßstab auszugehen. Dieser wird sich jedenfalls bei einer substantiellen Kompetenzabgrenzung wesentlich verändern. 3 Ein Belassen des Status quo in den Kompetenzstrukturen der EU über die Osterweiterung hinaus aber würde die Handlungs- und Lebensfähigkeit der Union unmittelbar bedrohen. Politische Zielvorgaben und Kompetenzsog Völkerrechtliche Verträge und mithin auch diejenigen Rechtsquellen, auf denen sowohl die Europäische Gemeinschaft als auch die Union beruhen, weisen den Institutionen, die sie schaffen, oft weitreichende politische Ziele zu. Aber sie definieren keine nach Sachbereichen ausgewählten Kompetenzen für diese Institutionen. 4 Als Folge haben solche auf Völkerrecht beruhenden Institutionen die Tendenz, große Massen von Rechtsetzungsbefugnissen sowohl im Detail wie auch als »implied powers« für sich zu beanspruchen. Sie leiten dies aus den ihnen zugewiesenen Aufgaben ab, den Zielen, die sie erreichen müssen. Der Konflikt mit den Kompetenzen, die in einem echten föderalen System den Ebenen der Mitgliedstaaten und ihrer subnationalen Einheiten zustehen, ist damit vorprogrammiert. Wenn man Subsidiarität ernst nimmt, muss es anders sein: An die Stelle der Zuweisung institutioneller Ziele müsste eine klar definierte Verteilung von Gesetzgebungskompetenzen zwischen Union und Mitgliedstaaten und dadurch mittelbar auch zwischen föderalen Mitgliedstaaten und deren Regionen treten. Kompetenzkataloge statt Zielvorgaben! Darauf habe ich bereits 1991 hingewiesen. 5 Die weitere Fachdiskussion und erst recht die Politik haben aber seither einen langen Anlauf gebraucht, um daraus konkrete Forderungskataloge abzuleiten. Der Kompetenzsog aus dem Zielsystem der supranationalen Organisation Europäische Gemeinschaft / Union führt zu zunehmendem und übermäßigem Kompetenzverlust zunächst für die Mitgliedstaaten und durch sie vermittelt für die körperschaftlich organisierten Regionen. Zugleich tendiert die Europäische Union dazu, sich in einer Fülle von Detailregelungen zu verzetteln. Die für die EU wirklich grenzüberschreitend wichtigen Felder wie Migration, internationale Verbrechensbekämpfung und auch Außenpolitik und Verteidigung werden hingegen vernachlässigt. Nicht selten bietet die Selbstbefassung mit der Detailfülle und das Mitnehmen von»implied powers« ein Alibi für die Scheu der EU , solche Felder samt den zugehörigen Konflikten mit einigen oder auch allen Mitgliedstaaten als echte Unionsaufgaben in Anspruch zu nehmen. Die konkreten Beispiele hierzu sind zahlreich. Sie können am deutlichsten nachgelesen werden in den seit einiger Zeit vom Bundesrat 6 jährlich erstellten Listen von Beschlüssen, in denen er die Verletzung des Subsidiaritätsprinzips bei Vorlagen des Ministerrats oder der Kommission gerügt hat. Aus der über den deutschen Bereich hinausgehenden Debatte soll an dieser Stelle nur der Fall genannt werden, der mit der Verwerfung der Richtlinie zum Verbot der Tabakwerbung wegen mangelnder EU -Kompetenz am 5 . Oktober 2000 sogar den sonst eher als übermäßig gemeinschaftsfreundlich bekannten Europäischen Gerichtshof auf den Plan rief. 3. Der Bundesrat hat deshalb auch mit Recht gefordert, die»Reform der Kompetenzabgrenzung sollte so beschleunigt werden, dass weitere Beitritte nicht behindert werden«. BR-Drs. 680/00 (Beschluss), dort Nr. 2, und PlenProt. BR 10.11.2000 S. 465/66 . Die Bundesregierung sieht eine Gefahr der Behinderung der Beitritte zwar nicht, führt aber zur Begründung wenig stichhaltig nur an,»dass die Regierungskonferenz 2004 keine Vorbedingung für die Erweiterung darstellt«. PlenProt. BR 21.12.2000 S. 631 (B). 4. So insbesondere Art. 2 EUV und Art. 3–5 EGV . 5. Uwe Leonardy, Costs and Benefits of Federalization: The Political Dimension, Discussion Paper No. 10 , Centre for European Studies, Nuffield College Oxford 1991 , S. 17–19 ; auf dem Stand von Ende 1992 aktualisierte Fassung in: Joachim Jens Hesse / Vincent Wright(eds.), Federalizing Europe? Oxford 1996 , S. 73–100 , S. 85 f. 6. Durch seinen Ausschuss für Fragen der Europäischen Union. 174 Uwe Leonardy, Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben IPG 2/2001

Die Gefahr der schleichenden Entföderalisierung der Bundesrepublik Deutschland Der Bundesrat und die in ihm vertretenen Länder waren aufgrund ihrer unmittelbaren Betroffenheit diejenigen Institutionen, die das Problem im politischen Raum zuerst benannten. Auch die Gründe hierfür sind einleuchtend. Der Bundesrat kann für sich in Anspruch nehmen, von Anfang an »europabewusster« als der Bundestag gewesen zu sein. Immerhin schuf er bereits 1957 einen eigenen Ausschuss für Gemeinschaftsfragen, während der Bundestag erst 1991 diesen Schritt vollzog. 7 Die Bundesregierung war aus naheliegenden Gründen des intergouvernementalen Vorrangs in den Strukturen von Gemeinschaft und Union an einer solchen institutionellen Verselbständigung und Hervorhebung europäischer Einwirkungen auf das deutsche Verfassungssystem wenig bis gar nicht interessiert. Dies zeigte sich am deutlichsten im Diskussionsprozess um die Entstehung des inzwischen als»Europa-Artikel« bekannt gewordenen neuen Artikel 23 im Grundgesetz. Dieser Artikel ging zwar aus einer von beiden gesetzgebenden Körperschaften gebildeten gemeinschaftlichen Einrichtung, der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, 8 hervor. In ihr zeigte sich aber die Länderseite wegen ihrer unmittelbaren Betroffenheit während der gesamten Beratungen als die deutlich problembewusstere und dementsprechend auch die drängendere. Das im Artikel 24 des Grundgesetzes niedergelegte Recht des Bundes,»durch Gesetz Hoheitsrechte als zwischenstaatliche Einrichtungen(zu) übertragen«, war und ist nicht auf die Übertragung von Bundeskompetenzen beschränkt. Es umschloss seit jeher auch die Befugnis zur Übertragung von bis dahin autonomen Länderfunktionen. Diese Möglichkeit des Bundes war gleichsam die»offene Flanke der bundesstaatlichen Ordnung«. Unabhängig von der Verteilung der Rechtsetzungsbefugnisse zwischen der damaligen Gemeinschaft und der Bundesrepublik einerseits und zwischen Bund und Ländern andererseits war der Einfluss europäischer Entscheidungsfindung auf die Strukturen des Föderalismus in Deutschland immer von grundlegender Bedeutung. Da die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Wirtschaftsbereich immer sehr viel stärker waren als die der Länder, waren deren Verantwortlichkeiten im Gebiet der Verwaltung der vorrangige Grund für das von ihnen beanspruchte und schließlich auch erworbene Recht, über alle Schritte des europäischen Rechtsetzungsprozesses informiert zu werden. Dieses Recht war auf Drängen des Bundesrates bereits im Art. 2 des Ratifikationsgesetzes zu den Römischen Verträgen niedergelegt worden, durch welche die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft im Jahre 1957 gegründet wurde. Die unmittelbare Einwirkung des europäischen Entscheidungsprozesses auf das Bund-LänderVerhältnis ist seither durch das weitere Anwachsen von Gesetzgebungsbefugnissen sowohl der Gemeinschaft als auch(mitverursacht durch die Gemeinschaftsentwicklung) des Bundes ständig verstärkt worden. Die Einbrüche der europäischen Entscheidungsfindung in die Gesetzgebungsdomänen der Länder fanden insbesondere in einer Vielzahl von gemeinschaftlichen Detailregelungen auf der Basis des damaligen Artikels 235 (jetzt Artikel 308 ) des EG -Vertrages statt. Er war und ist das sichtbarste Indiz für die Ausrichtung der Gemeinschaft – jetzt der Union – auf das ihr innewohnende Zielsystem. Er verleiht ihr die Befugnis, über»ein Tätigwerden der Gemeinschaft« zu entscheiden,»um... eines ihrer Ziele zu verwirklichen«. Die Einbrüche erreichten ihren Höhepunkt mit der Übertragung von weiteren substanziellen Befugnissen auf die Gemeinschaft durch die Einheitliche Akte. Besonders galt das für so länderrevelante Felder wie Regionalpolitik, Umwelt und Forschung. Auf Druck besonders, aber nicht nur, der Länder bildete sich schließlich in der Gemeinsamen Verfassungskommission 1992 ein Konsens darüber heraus, dass durch einen neuen Artikel 23 des Grundgsetzes nicht nur der Vertrag über die Europäische Union, sondern auch alle seine künftigen Änderungen der Zustimmung von Zweidrit7. Zu dessen schon weit davor bestehender Notwendigkeit und zu den Vorläuferversuchen vgl. Uwe Leonardy,»Bundestag und Europäische Gemeinschaft: Notwendigkeit und Umfeld eines Europa-Ausschusses«, in: ZParl. 1 989 S. 527–544 . 8. Bericht: Deutscher Bundestag(Hg.), Zur Sache Nr. 5/93 ; dort S. 31–59 . IPG 2/2001 Uwe Leonardy, Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben 175

telmehrheiten in Bundestag und Bundesrat unterworfen sollten, so wie dies auch für unmittelbare Änderungen des Grundgesetzes gilt. Auch wenn die überwiegende Geräuschkulisse in der öffentlichen Diskussion sowohl bei der Beratung des Artikels 23 wie auch im Vorfeld von Nizza zur Problematik der Kompetenzabgrenzung den gegenteiligen Eindruck erweckt hat, ging und geht es eben nicht nur und noch nicht einmal vorrangig um Beteiligungsrechte der Länder und des Bundesrats in europäischen Angelegenheiten. Es ging und geht um den Versuch, wirksame Schutzmauern zu errichten gegen den schweigenden Prozess der Verfassungsänderung von außen im Wege des Unterlaufens der internen Kompetenzordnung des Grundgesetzes sowie der Grenzmarkierungen für die Politik- und Rechtsetzungsbereiche der Union und der Bundesrepublik. Dies berührt mithin sowohl das Verfassungsgebot, dass keine Verfassungsänderung ohne Verfassungstextänderung vorgenommen werden darf, wie auch den Schutz der bundesstaatlichen Ordnung als einer der drei Verfassungssäulen Deutschlands. Artikel 23 enthält eine Strukturntwicklungsklausel, die eine Reihe von Anforderungen an die Europäische Union postuliert und dabei deren Verpflichtung auf den Grundsatz der Subsidiarität mitenthält. Diese Entwicklungsklausel ist mit einer Struktursicherungsklausel rechtlich verbunden, die sich auf die Gewährleistung der deutschen zentralen Verfassungswerte einschließlich der bundesstaatlichen Ordnung innerhalb der EU richtet. Zum Schutz der Verfassungssubstanz bedürfen nicht nur der Vertrag über die Europäische Union, sondern auch alle seine künftigen Änderungen »und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden«, der Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern. Ferner erfordert Artikel 23 , dass neue Hoheitsrechtsübertragungen stets nur»durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates« erfolgen können. Solche Neuübertragungen von Hoheitsrechten erfolgen in aller Regel im Zusammenhang mit Änderungen der vertraglichen Grundlagen der EU . 9 Angesichts der damit durch Artikel 23 unmissverständlich zum Ausdruck gebrachten Intention des Grundgesetzes, seinen Bestand – und mit ihm die bundesstaatliche Ordnung – gegen vertragsrechtlich nicht ausdrücklich statuierte Inanspruchnahmen von Kompetenzen durch die EU zu schützen, ist darauf hinzuweisen, dass das Zielsystem der Europäischen Union mit seiner Sogwirkung auf die Kompetenzgefüge der Mitgliedstaaten diese Sicherungsversuche fortgesetzt unterläuft. Nun sind die Sogwirkungen des Zielsystems nicht neu. Es gab sie auch schon bei der Einfügung des neuen Artikels 23 in das Grundgesetz im Jahre 1992 . Warum hat man damals keine Artikel23 -konforme Ablösung des Zielsystems der EU durch einen Kompetenzkatalog als Forderung mit in das Gesetz aufgenommen? Die Antwort ist, dass man sich mit einem solchen Versuch, eine präzise inhaltlich benannte strukturelle EU -Reform zu verlangen, politisch»überhoben« hätte. Die Beratungen über den Artikel 23 wären überfrachtet worden. Immerhin kam aber die Forderung nach Kompetenzabgrenzung mittelbar in der Formulierung der Strukturentwicklungsklausel zum Ausdruck; denn sie richtet sich u. a auch darauf, dass die Entwicklung der Europäischen Union»föderativen Grundsätzen... verpflichtet ist«. Mehr als das war im Jahre 1992 nicht zu erreichen. 10 Es wurde aber jedenfalls ein Ansatz geschaffen, auf den sich die heute EU -weite Diskussion zur Kompetenzabgrenzung von Deutschland aus mit stützen kann. Wenn die Notwendigkeit einer klaren Kompetenzabgrenzung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten so unmittelbar relevant war für die anstehenden deutschen Verfassungsfragen, wäre dann nicht eine Äußerung des Bundesverfassungsgerichts dazu in seinem Urteil über das Ratifizierungsgesetz zu diesem Vertrag zu erwarten gewesen? Das Bundesverfassungsgericht sah sich ganz offensichtlich sowohl unter verfassungs- wie auch außenpolitischem Zwang zur»Rettung« der Ratifikationsfähigkeit des Maastrichter Vertrages. Es entsprach diesem Zwang durch eine Argumenta9. Zu Näherem s. Wolfgang Fischer,»Die Europäische Union im Grundgesetz: Der neue Artikel 23 «, in: ZParl. 1993 S. 32–49 . 10. Immerhin brachte aber der Bundesrat bereits in seiner Entschließung zur Ratifizierung des Vertrages von Maastricht vom 18.12.1992 (BR-Drs. 81/92 Beschluss) bereits die Forderung zum Ausdruck, eine»klare Aufgabentrennung zwischen EG und Mitgliedstaaten« herbeizuführen. 176 Uwe Leonardy, Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben IPG 2/2001

tion, die durchaus Anlass zu legitimen Zweifeln gibt. Es nahm Rekurs auf den Souveränitätsansatz, der besagt, dass die Bundesrepublik Deutschland ihre»Staatlichkeit« nicht durch Aufgehen in einer europäischen Föderation aufgegeben hat. Die Fragwürdigkeit dieses Ansatzes ergibt sich allerdings schon aus der Summe der bereits erfolgten und durch den Vertrag von Maastricht noch weiter anstehenden Übertragungen von Hoheitsrechten. Diese sind nichts anderes als partielle Souveränitätsübertragungen, und solche Übertragungen waren schon seit 1949 mit dem Artikel 24 des Grundgesetzes bewusst intendiert. 11 Ebenso fragwürdig war die Leugnung eines zumindest bereits entstehenden europäischen Bundesstaats angesichts der vollauf ernstzunehmenden Qualifikation der Europäischen Gemeinschaft und der aus ihr hervorgegangenen Union als einer schon existenten und funktional determinierten Föderation. Wie sonst wäre eine supranationale Organisation einzustufen, der unmittelbare Rechtsetzungsbefugnisse gegenüber den Mitgliedstaaten und deren Bürgern zustehen? Statt realitätsnah die EG / EU als eine funktionale Föderation zu würdigen, trat das Gericht die Flucht in den Begriff des»Staatenverbundes« an, der nichts aussagt und nichts weiter brachte. All dies wurde ermöglicht durch ein ebenfalls der Realität nicht mehr entsprechendes Festhalten an der Theorie der»begrenzten Einzelermächtigung«, die nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts die Struktur der Rechtsetzungsbefugnisse der EG / EU auch weiterhin beherrscht. Der Umstand, den das Gericht hierbei verkannte(oder verkennen wollte), hat mittlerweise die Debatte über die Kompetenzabgrenzung auch unionsweit eröffnet: Das Netz aus solchen Einzelermächtigungen ist durch die Sogwirkung des Zielsystems in seiner Summe kaum noch begrenzt und vorausschauend auch kaum noch begrenzbar. Der Kampf um Kompetenzabgrenzung vor und nach Nizza Natürlich erlosch mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts aber weder die Notwendigkeit noch die Forderung nach einer solchen Kompetenzabgrenzung. Seit der Schaffung des Artikels 23 und bis ins Vorfeld der Regierungskonferenz von Nizza im Jahre 2000 waren es allein die deutschen Bundesländer, die sich diese Forderung zu eigen machten und in mehreren Schritten mit erheblicher Präzision ausformulierten. 12 Das mag dann auch den Eindruck geschaffen haben, es handle sich um eine»Marotte«, die nur von ihnen gepflegt werde. Dieses Bild änderte sich erst dadurch, daß die Thematik schließlich auch im Bundestag durch einen Entschließungsantrag der CDU / CSU -Fraktion vom 16 . Mai 2000 13 aufgegriffen wurde, der intern besonders durch Insistieren des bayerischen Ministerpräsidenten und der Landesgruppe der CSU zustande gekommen war. Außerdem gab es wiederholte öffentliche Äußerungen von anderen Landespolitikern, insbesondere des nordrhein-westfälische Ministerpräsidenten Wolfgang Clement. 14 Auch die wissenschaftliche Aufbereitung des Themenfeldes ist in den letzten Jahren intensiver in Gang gekommen. 15 Am 14 . März 2000 forderten die Vertreter der sogenannten A-Länder in einer Präsidiumssitzung der SPD von Bundeskanzler Gerhard Schröder die Herbeiführung einer zufriedenstellenden Regelung in Nizza. Der Bundeskanzler wies das hierbei noch als eine»unerfüllbare Forderung« zurück mit dem Bemerken, die Länder stünden»mit ihren Positionen in Europa ziemlich allein da«. Daraufhin beschloss die Ministerpräsidentenkonferenz Ende März 2000 einstimmig ein Junktim zwischen der Erfüllung ihrer Forderungen und ihrer Zustimmung zur Ratifizierung des in Nizza auszu11. Dem entspricht wesentlich logischer und realitätsnäher die Äußerung von Bundesaußenminister Fischer in der Debatte des Bundesrats über das Ergebnis von Nizza, es werde»letztendlich die Souveränitätsteilung zwischen Nationalstaat und Europa« geklärt werden müssen; PlenProt. BR 21.12.2000 S. 583 (A). 12. BR-Drs. 169/95 (Beschluss); Niedersächsischer Landtag, Drs. 13/1110 , S. 3–6 ; BR-Drs.: 667/95 (Beschluss); BR-Drs. 784/97 (Beschluss); BR-Drs. 61/00 (Beschluss). 13. BT-Drs. 14/3377 . 14. U. a. Referat im Zentrum für Europäische Integrationsforschung dere Universität Bonn am 29. April 1999 ( ZEI Discussion Paper C 48/1999 : S. 10/11 ) und in einer Grundsatzrede zu Europa an der Berliner HumboldtUniversität am 12 . Februar 2001 . 15. Vgl. insbesondere Thomas Fischer / Nicole Schley, Europa föderal organisieren – Ein neues Kompetenz- und Vertragsgefüge für die Europäische Union; Europa Union Verlag, Bonn 1999 und Projektarbeiten der BertelsmannStiftung(Tätigkeitsbericht 1998/99 S. 59 ). IPG 2/2001 Uwe Leonardy, Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben 177

handelnden EU -Reformvertrages im Bundesrat. Am 11 . Mai 2000 milderte Ministerpräsident Stoiber in einer Rede in Brüssel dieses Junktum zwar ab, erklärte aber, er gehe von einer neuen Regierungskonferenz»unmittelbar nach Nizza« aus. Am 25 . Mai konfrontierte die Ministerpräsidentenkonferenz den zu ihrem Treffen mit eingeladenen Kommissionspräsidenten Romano Prodi mit der Erklärung, die Länder erwarteten»Entscheidungen bis Nizza«. Zur nicht geringen Überraschung mancher Beobachter stimmte Präsident Prodi den Ländern in der Sache zu und räumte ein, die Zuständigkeiten in der EU befänden sich in einer»unentwirrbaren Gemengelage«. Wohl daraufhin schloss sich nun auch die Bundesregierung den Forderungen der Länder an und drängte die EU -Partner zu einer Terminvorgabe in dem zu reformierenden EU -Vertrag darüber, wann spätestens über eine»verfassungsähnliche Aufgabenteilung« verhandelt werden müsse. Am 4 . Juni drohte der Bundesrat im Anschluss an den Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz von Ende März nun auch seinerseits mit einem Junktim im Ratifizierungsverfahren über den Vertrag von Nizza bei einer Nichterfüllung der Länderforderungen. Am 21 . Juni rückte jedoch Ministerpräsident Siegmar Gabriel in einer Regierungserklärung vor dem Niedersächsischen Landtag von dem Junktim ab, da Nizza andernfalls»überfrachtet« werde. Zugleich erhob er aber die Forderung nach einer »rechtlich verbindlichen« Vereinbarung in Nizza zu einer weiteren Regierungskonferenz über diese Thematik. Diesem Abrücken von einem offenen Konfrontationskurs war eine Beistandszusicherung des Bundeskanzlers gegenüber den Ländern im Streit um die Stellung der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute in der EU vorausgegangen. Die Bundesregierung begrüßte dementsprechend die Äußerungen des niedersächsischen Ministerpräsidenten und ergänzte, sie werde in Nizza für eine Terminierung auf das Jahr» 2004 oder auch früher« eintreten. Am 29 . September sah sich der Bundesrat veranlasst, sich gegen eine neue Methode der Kommission zur schrittweisen Vereinnahmung von mit den Gemeinschaftszielen nur noch mittelbar verwandten Politikbereichen in Gestalt der sogenannten»offenen Koordinierung«(hier im Forschungs- und Bildungsbereich) zu verwahren. 16 Am 1 . Dezember warnte er nachdrücklich vor Kompetenzausweitungen im Zusammenhang mit der von ihm inhaltlich gebilligten EU -Charta der Grundrechte, 17 nachdem er zuvor festgestellt hatte,»dass der Reformprozess mit dem Vertrag von Nizza keineswegs abgeschlossen sei«. 18 In der Tat ist Nizza nur der Anfang des seit langem notwendigen Reformprozesses. Die»Erklärung für die Schlussakte der Konferenz zur Zukunft der Union« hat mit dem Beschluss zu Regelungen bis oder im Jahre 2004 in der Substanz noch nichts vorangebracht. U. a stellt sich jetzt die Frage, welche Druckmittel es denn für die Länder gibt, um angesichts des verbal erklärten Konsenses der Bundesregierung auf der EU -Ebene auch zu in der Sache befriedigenden Lösungen zu kommen. Hierzu könnte es notwendig sein, ein Konzept wieder aufzugreifen, das im Zuge der Beratungen über das Ratifizierungsgesetz zum Vertrag von Amsterdam zwischen Ende 1997 und Mitte 1998 zwischen zwei Ländern(Niedersachsen und Bayern) auf informellen Wegen entwickelt wurde. 19 Es richtete sich auf die Einbringung einer Initiative zur Änderung des Grundgesetzes, mit der in den Artikel 23 ein neuer Absatz 1 a wie folgt eingefügt werden sollte:»Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union ist nur zulässig, wenn sichergestellt ist, dass die ihr folgenden Befugnisse zur Rechtsetzung gegenüber den Mitgliedstaaten oder ihren Einwohnern auf der Grundlage abgegrenzter Unterscheidungen zwischen ausschließlicher, vorrangiger und rahmenrechtlicher(evtl. alternativ: ausschließlicher, nicht ausschließlicher und ergänzender oder: ausschließlicher und anderer) Rechtsetzung ausgeübt werden. Die Festlegung von Zielen der Europäischen Union genügt hierfür nicht.« Dieses Konzept könnte sich – ohne den Vertrag von Nizza zu gefährden – vor der Ratifizierung des 16. BR-Drs. 274/00 (Beschluss) und PlenProt. BR 29.09.2000 S. 375 und 402/3 . 17. BR-Drs. 666/00 (Beschluss) und PlenProt. BR 01.12.2000 S. 565–560 und 572–574 . 18. BR-Drs. 680/00 (Beschluss) und PlenProt. BR 10.11.2000 S. 465/66 ; der Beschluss des Bundesrates entsprach einem der Ministerpräsidentenkonferenz von Ende Oktober. 19. Durch den Verfasser nach landesinterner Abstimmung in der Vertretung von Niedersachsen beim Bund im Kontakt mit der Vertretung von Bayern. 178 Uwe Leonardy, Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben IPG 2/2001

post-Nizza-Vertrages von 2004 als wirksames Druckmittel zur Durchsetzung substanzieller Kompetenzabgrenzung erweisen. Die Bedeutung der Kompetenzabgrenzung für das europäische Verfassungsprojekt Was jetzt ansteht, ist die Beendigung des Zielsystems der EU und sein Ersatz durch ein Kompetenzsystem spätestens bis zu der für die Osterweiterung notwendigen Reform der Verträge. Sollte dies nicht gelingen, ist nach den Neubeitritten – angesichts der Entwicklungsunterschiede – mit einem erheblichen weiteren Anwachsen von Zentralismus in der EU zu rechnen. Nicht von ungefähr war dies im föderalen System Deutschlands gerade zu dem Zeitpunkt die Sorge, als die Bundesrepublik mit dem Beitritt der neuen und wirtschaftlich extrem schwachen Länder bis dahin nicht gekannte Disparitäten zu verkraften hatte. Man stelle sich auch in diesem Zusammenhang einmal vor, was denn damals mit unserem Staatssystem geschehen wäre, wenn es statt einer Kompetenzverteilung im Grundgesetz lediglich vom Bund zu realisierende Staatsziele gegeben hätte. Von einer Bundes republik Deutschland wäre dann inzwischen nicht mehr viel übriggeblieben. Angesichts der bereits gegenwärtig bedrohlichen Intransparenz von Politik und Rechtsetzungsvorgängen in der Europäischen Union würde die Zustimmung der Bevölkerung zur europäischen Integration rapide abnehmen. Die fast unausweichliche Folge wäre mangels hinreichender politischer Unterstützung das Scheitern aller Verfassungsprojekte für Europa in welcher Form auch immer. Dies wäre umso fataler, als die sich jetzt mit der anwachsenden Diskussion endlich eröffnende Chance hierzu kaum wiederkehren würde. Was aber wären die Wirkungen bei einem Gelingen von Kompetenzdefinition und einem Verlassen des Zielsystems? Eine angemessene Bewältigung der anstehenden Reformnotwendigkeiten würde zur endgültigen Anpassung der institutionellen und Machtstrukturen der EU an die einer föderalen Verfassungsordnung führen. Denn die rechtlich definierte Verteilung von gesetzgebenden Befugnissen zwischen verschiedenen Ebenen der öffentlichen Gewalt ist das Warenzeichen eines föderalen System. 20 Ein der Realität verbunden bleibendes Konzept von Europas Staatlichkeit in Verfassungsqualität kann dabei nie auf eine»europäische Nationalstaatlichkeit« abzielen. Die Debatte darüber im Zuge der in Gang geratenen Verfassungsdiskussion kann nur von denen betrieben und unterstützt werden, die in Wirklichkeit gar kein wie auch immer verfasstes Europa wollen. Statt eines Nationalstaates wird dieses Europa aufgrund seiner Geschichte, seines kulturellen und ethnischen Reichtums und anderer Faktoren zu keiner Zeit etwas anderes sein wollen und können als ein»Staat der Nationen«. Diesen allerdings gilt es herbeizuführen, und das wird mit auf Zentralisierung hinauslaufenden Strukturelementen wie einer weiteren Beibehaltung des Zielsystems der EU nicht möglich sein. Würde dieses System beseitigt und durch eine einvernehmlich akzeptierte Kompetenzordnung ersetzt, dann wären damit die Grundlagen für eine strukturell klare europäische Verfassungsgebung gelegt – in welchem Verfahren auch immer diese sich vollziehen wird. Zu diesem Verfahren wird man sich im Zusammenhang mit dem hier anstehenden Problembereich allerdings einer Tatsache bewusst sein müssen: Wesentlich realitätsnäher als die Erwartung, dass es dazu einen mit ausreichenden Befugnissen ausgestatteten Verfassungskonvent geben wird, dürfte die Annahme sein, dass es auch in diesem Bereich die traditionellen intergouvernementalen Strukturen der EU sein werden, die sowohl Verfahren wie Ergebnisse bestimmen. Letztlich wird es also allen Mangelerfahrungen, die man zuletzt auch in Nizza hat machen müssen, zum Trotz wiederum der Europäische Rat sein, der über die Weichenstellungen sowohl in der Prozedur wie in den Inhalten zu bestimmen haben wird. Da dies so ist, wird es auch nicht schwer sein, die ohnehin zu erwartenden Widerstände gegen eine Ablösung des Zielsystems zugunsten einer Kompetenzordnung zu lokalisieren. Sie werden wie schon bisher aus den durch die jeweiligen Ressorts definierten und in ihnen nach Einzelbereichen noch weiter untergliederten»Fachbruderschaften« in den zahlreichen Kooperationsgremien sowohl auf der innerstaatlichen wie auf der 20. So auch bereits der in Anm. 5 zitierte Aufsatz. IPG 2/2001 Uwe Leonardy, Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben 179

EU -Ebene kommen. Diese zwar überaus notwendigen, aber eben deshalb auch nicht minder mächtigen intergouvernementalen Gremien sind es, die gegenüber den Parlamenten und Regionen ein handfestes Interesse daran haben, über eine Beibehaltung des Zielsystems und der Ableitbarkeit immer neuer Detail- und Zusatzbefugnisse aus benachbarten Bereichen Regelungszuständigkeiten auf der europäischen Ebene zu behaupten – allen europäischen Mitwirkungsrechten des Bundesrats bzw. regionaler Institutionen anderer Mitgliedstaaten zum Trotz. Mit alledem ist überhaupt nichts gegen die unbestreitbare Notwendigkeit intergouvernementaler Kooperation sowohl innerhalb von Bundesstaaten als auch auf der Ebene supranationaler Organisationen wie der EU gesagt. Das Zielsystem und die aus ihm ableitbare Selbstausstattung der Gemeinschaftsinstitutionen mit Kompetenzen mag zum Aufbau des acquis communautaire in dem Zeitraum erforderlich gewesen sein, in dem die Europäische Gemeinschaft noch überwiegend die Züge einer internationalen Organisation trug. Spätestens seit dem Zeitpunkt, mit dem sie durch den Schritt in die Europäische Union klare Züge einer»überstaatlichen Staatlichkeit« im Sinne eines sich entwickelnden föderalen Systems angenommen hat, ist das aber nicht mehr tragbar. Die »Fachbruderschaften« wird man deshalb im Zuge der Umsetzung der Beschlüsse von Nizza zur Kompetenzabgrenzung besonders im Auge haben müssen. Ob das nach dem Motto»Gefahr erkannt, Gefahr gebannt« ausreichen wird, werden die Parlamente und die Regionen bis 2004 selbst zu steuern haben. Es wäre zu wünschen, dass sie es schaffen, den Prozess so zu beschleunigen, dass er schon bei den ersten Ostbeitritten wirksam werden kann. ̇ 180 Uwe Leonardy, Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben IPG 2/2001

ANDREAS UFEN Islam und Politik in Indonesien O bwohl der indonesische Archipel mit seinen etwa 210 Mio. Einwohnern das viertbevölkerungsreichste und mit etwa 180–190 Mio. Muslimen das größte islamische Land der Erde ist, konzentriert sich die journalistische und die wissenschaftliche Beschäftigung mit der Islamisierung zumeist auf den nahöstlichen Raum. Dabei hat der Islam – sowohl als way of life als auch als politische Lehre – eine ungeheure Aufwertung in Südostasien, insbesondere in Malysia und Indonesien erfahren. Schon in den 70 er Jahren nahm in Indonesien das Interesse an der islamischen Lehre zu. Seit Ende der 80 er Jahre sah sich das Suharto-Regime genötigt, Muslime zunehmend zu kooptieren. Mit der Einführung der parlamentarischen Demokratie seit dem Rücktritt Suhartos(am 21 . Mai 1998 ) und der Gründung neuer islamischer Parteien und Organisationen ist der Islam zu einer bedeutenden politischen Größe geworden. In diesem Aufsatz soll der Aufstieg orthodoxislamischer Gruppen beschrieben und die mögliche weitere Entwicklung bewertet werden. 1 Aus der Untersuchung ergibt sich die These, dass zwar die Entstehung eines gesamtindonesischen Islamstaates sehr unwahrscheinlich, dass aber der Zusammenbruch der jungen parlamentarischen Demokratie durch das Zusammenwirken von reaktionären Kräften, Sezessionisten, gewaltbereiten Islamisten und populistischen Politiker sehr wohl möglich ist. Handelsrouten in die Molukken entstand in den folgenden Jahrhunderten eine Reihe von islamischen Fürstentümern. Erst im 17 . Jahrhundert konnte der Islam in nennenswertem Umfang in das javanische Binnenland vordringen. Über die Handel treibenden Ausländer der Nordküste Javas gelangte eine von persischen und indischen mystischen Elementen bereicherte Variante in die javanischen Patrimonialreiche. Diese»sufistischen« Lehren konnten in die bestehenden hindubuddhistischen Glaubenssysteme relativ leicht integriert werden. König Agung von Mataram durfte Mitte des 17 . Jahrhunderts mit offizieller Bestätigung aus Mekka den Sultanstitel tragen, aber zugleich hielt er an vielen hindubuddhistischen Ideen, Zeremonien und Herrschaftsinsignien fest. Im MataramReich wurden also Teile der islamischen Doktrin integriert und Enklaven der Orthodoxie, oft in und um die Islaminternate(Pesantren), geduldet. Grundsätzlich galten die Ulama, die Islamgelehrten, aber als subversiv. Amangkurat I . ließ im 17 . Jahrhundert 5.000–6.000 von ihnen ermorden, wodurch die Stellung der orthodoxen Muslime für lange Zeit geschwächt wurde. Deshalb schreibt Anderson über die Bedeutung des Islam in jener Zeit und danach:»To use Gramsci’s term, at no point did a ›hegemonic‹ Islamic culture develop in Java. The self-consciousness of pious Muslims remained strictly ›corporate‹. Political and cultural subordination went hand in hand.« 2 Frühe Entwicklungen Während eine aus Indien stammende Mixtur hinduistischer und buddhistischer Elemente schon seit dem 3 . oder 4 . Jahrhundert n. Chr. die existierenden animistischen Vorstellungen ergänzte und umformte, drang der Islam erst etwa seit dem 13 . Jahrhundert in den Archipel vor. Entlang der 1. Teile dieses Aufsatzes überschneiden sich mit einzelnen Passagen meiner Dissertation: Ufen, A( 2001 ): Herrschaftsfiguration und Demokratisierung in Indonesien ( 1965–2000 ); Hamburg, i. E. Die beste Darstellung der Entwicklung des indonesischen Islam bis 1998 : Hefner, R.W.( 2000 ): Civil Islam: Muslims and Democratization in Indonesia; Princeton, New Jersey. 2. Anderson, B.R.O’G( 1972 ):»The Idea of Power in Javanese Culture«; in: Holt, C.(ed.): Culture and Politics in Indonesia; Ithaca, S. 1–69 ; hier S. 59 . IPG 2/2001 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien 181

Anfang des 17 . Jahrhunderts hatten niederländische Kaufleute der Vereinigten Ostindischen Kompanie( VOC ), begonnen, den Gewürzhandel gewaltsam zu monopolisieren. Die Handelsgesellschaft übte auf die einheimischen Reiche aber noch keinen nachhaltigen Einfluss aus. Erst Anfang des 19 . Jahrhunderts übernahm die niederländische Krone die VOC . In der Folge wurde die Kolonialherrschaft systematisiert. Schon bald sah die neue niederländische Verwaltungselite in einem Bündnis zwischen den kooptierten»Priyayi«, den Beamtenaristokaten, und den Ulama eine große Gefahr. Ein solches Bündnis führte 1825–30 zum außerordentlich verlustreichen Java-Krieg. Die Niederländer setzten aus Sorge vor den orthodoxen Muslimen überwiegend synkretistische Muslime,»Abangan«, in der kolonialen Verwaltung ein. 3 Auf diese Weise blieb den orthodoxen Muslimen, den»Santri«, der Zugang zum Staatsapparat versperrt. Trotzdem gewannen die orthodoxen Muslime seit Ende des 19 . Jahrhunderts unter den Einheimischen an Einfluss, weil die Priyayi wegen ihrer Abhängigkeit von den Niederländern zunehmend an Macht und Legitimität einbüßten und weil zur gleichen Zeit reformistische bzw. modernistische Strömungen aus dem Nahen Osten den indonesischen Islam zu beleben begannen. Erst um 1900 war der Abangan-Santri-Gegensatz völlig entwickelt. Der Santrismus wurde zu einer religiösen und politischen, d. h. antikolonialen Doktrin ausgearbeitet und zunehmend von den klassischen, hindubuddhistischen Traditionen Indonesiens abgegrenzt. 4 Um 1910 setzte sich der Modernismus unter den Händlerschichten der größeren Städte mehr und mehr durch. Es kam zur Gründung des Sarekat Islam, der ersten großen nationalistischen Vereinigung, und der Muslimorganisation Muhammadiyah. 1926 wurde als Reaktion auf den aufkeimenden Modernismus die Nahdatul Ulama( NU , »Renaissance der Ulama«), eine Interessenvertretung der traditionalistisch orientierten Islamgelehrten, die ihre Basis in den javanischen Dörfern haben, gegründet. Der Gegensatz zwischen Abangan und Santri und zwischen Traditionalisten und Modernisten prägte den indonesischen Islam über Jahrzehnte, und z. T. lassen sich diese Spaltungen, wenn auch in modifizierter Form, bis heute verfolgen. Es gab nur für kurze Zeit eine gewisse Einigung islamischer Gruppen, etwa 1937 durch den antikolonial orientierten Obersten Indonesischen Islamrat MIAI 5 und durch den während der japanischen Besetzung( 1942–45 ) gegründeten Masyumi 6 ( 1943 ). Die Spaltungen innerhalb des indonesischen Islam blieben aber auch in der Hochphase des antikolonialen Kampfes bestehen. Seit 1945 , also seit Erlangung der Unabhängigkeit, wurde über die Frage diskutiert, welchen Stellenwert die Scharia in der Verfassung haben und ob die Republik Indonesien ein islamischer Staat sein sollte. Mit der Formulierung der Jakarta-Charta einigten sich die säkularistisch orientierten Nationalisten und die islamischen Führer in dem Komitee für die Vorbereitung der Verfassung vom 22 . Juni 1945 auf einen Kompromiss. 7 Mit der Charta wurde die Anordnung der fünf Prinzipien der Staatsphilosophie, der»Pancasila«, 8 verändert und das nun an erster Stelle 3. Zum besseren Verständnis des indonesischen Islam unterscheidet man im Anschluss an Clifford Geertz (Geertz 1960 : The Religion of Java; London) zwischen den orthodoxen Muslimen, den Santri, und den synkretistischen Muslimen, den Abangan. Die – häufig kleinbäuerlichen – Abangan glauben an javanische Götter meist indischen Ursprungs(nach einer Berechnung waren es Ende des 19 . Jahrhundert über 1000 ), an eine Unzahl von Geistern und an die magischen Kräfte von »dukun«, die als Zauberer, Hexer, Medizinmänner und / oder Wahrsager auftreten. 4. Geertz, C.( 1991 ): Religiöse Entwicklungen im Islam. Beobachtet in Marokko und Indonesien; Frankfurt / Main; hier S. 100 ff. 5. Majelis Islam A’la Indonesia. 6. Majelis Syuro Muslimin Indonesia= Konsultativrat der Indonesischen Muslime. 7. Die Jakarta-Charta ist bis heute in ihrem Gehalt umstritten. Der Kernsatz»dengan kewajiban menjalankam syari’at Islam bagi pemeluk-pemeluknya« bedeutet in der Übersetzung:»mit der Verpflichtung für die Muslime, die Scharia auszuführen / anzuwenden«. 8. Zu den fünf Prinzipien der Staatsphilosophie, der Pancasila, zählen: der Glaube an den Alleinigen Gott (Ketuhanan Yang Maha Esa); die gerechte und zivilisierte Menschlichkeit(Kemanusiaan yang adil dan beradab); die Einheit Indonesiens(Persatuan Indonesia); die weise geführte Demokratie, beruhend auf allgemeiner Beratung und Volksvertretung(Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan / perwakilan) und die soziale Gerechtigkeit für das gesamte indonesische Volk(Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia); vgl. Wandelt, I.( 1989 ): Der Weg zum Pancasila-Menschen; Frankfurt / Main. 182 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien IPG 2/2001

stehende Prinzip des Glaubens an den einen Gott um den Zusatz erweitert, dass Muslime die Scharia anzuwenden hätten. Allerdings sorgte Mohammad Hatta, damals nach Sukarno die einflussreichste Persönlichkeit in Indonesien, dafür, dass dieser Passus in der dann gültigen Fassung der Präambel und des Verfassungstextes nicht mehr auftauchte. Hatta fürchtete Widerstand insbesondere von christlichen Ostindonesiern. Die Änderung wurde später von vielen Muslimen als Betrug gewertet. 9 Indonesien wurde endgültig im Jahre 1949 unabhängig. Zuvor waren die 1945 zurückgekehrten Niederländer in einem blutigen Krieg an der Wiedererrichtung ihrer Kolonialherrschaft gehindert worden. Erst sechs Jahre später, im Jahre 1955 , fanden die ersten freien Wahlen statt. Die islamischen Parteien erreichten zusammen nur 43,5 % der Stimmen. Der Vorstellung, einen Islamstaat errichten zu können, erwies sich als Illusion, da die Abangan sich zur großen Enttäuschung der orthodoxen Muslime den nichtislamischen Parteien(der Partai Nasional Indonesia, PNI , und der Partai Komunis Indonesia, PKI ) zuwandten. 10 Auch in der Konstituante, die 1956–59 eine neue Verfassung ausarbeiten sollte, waren die Verhandlungen von den Streitigkeiten zwischen orthodoxen Muslimen und ihren Widersachern geprägt. Zum Zeitpunkt der Auflösung dieser Versammlung durch Sukarno( 1959 ) sprachen sich 48 % der Abgeordneten für den Islam als Wertebasis der Republik Indonesien aus, 52 % stimmten für die Pancasila. Nach der Einführung der Gelenkten Demokratie, einer populistischen Scheindemokratie, durch Sukarno im Jahre 1959 und dem Verbot vom Masyumi ein Jahr später(wegen der Beteiligung einiger Masyumi-Politiker an regionalistischen Bewegungen) war der modernistische Islam als parteipolitische Kraft entscheidend geschwächt. Die NU wurde in eine fragile Allianz von Nationalisten, religiösen Gruppen und Kommunisten eingebunden. 11 Die Bürokratie und das Militär waren weiterhin von Abangan beherrscht. 1964/65 steigerten sich die Spannungen zwischen den meist grundbesitzenden Santri und der ländlichen Abangan-Unterschicht, da die PKI in»einseitigen, eigenmächtigen Aktionen«(aksi sepihak) begann, die 1960 vom Parlament beschlossene Landreform durchzusetzen. Die wohlhabenden Bauern konnten die Landbesetzungen verhindern und rächten sich zu Beginn der Neuen Ordnung mit Massakern an den Kommunisten und ihren Sympathisanten. Der Islam in der frühen und mittleren Phase der Neuen Ordnung Die Muslime(etwa der NU -Jugendorganisation Ansor oder des Studentenverbandes HMI ) hatten erheblichen Anteil an der Zerschlagung der Kommunistischen Partei und der politischen Linken überhaupt. Trotzdem blieben sie aus den Zentren der»Orde Baru«, der»Neuen Ordnung«, unter Suharto( 1965–98 ) weitgehend ausgeschlossen. Die Neue Ordnung war eine von Präsident Suharto dominierte Militärdiktatur. Das Militär legitimierte sich mit der Doktrin der»dwifungsi«, d. h. der Doppelfunktion im militärischen Bereich einerseits, im sozialen, politischen und wirtschaftlichen Bereich andererseits. Die drei offiziell zugelassenen Parteien gaben dem Regime einen demokratischen Anstrich. Die Regierungspartei Golkar(Golongan Karya= funktionale Gruppen 12 ) konnte die weitgehend manipulierten Wahlen immer zu ihren Gunsten entscheiden. Die beiden anderen, allenfalls halboppositionellen Parteien, die 1973 von der Regierung per Gesetz geschaffen 9. Ramage, D. E.( 1995 ): Politics in Indonesia: Democracy, Islam and the Ideology of Tolerance; London; hier S. 16 f. 10. Vor den Wahlen hatte sich der Gegensatz zwischen den Traditionalisten der NU (die sich Anfang der 50 er Jahre aus dem Masyumi zurückgezogen und eine eigene Partei gegründet hatte) und den beim Masyumi bleibenden Modernisten wieder etwas verstärkt. 11. Sukarno bezeichnete diese Allianz mit dem Akronym»Nasakom«. Die drei Silben stehen für Nationalismus( Nas ionalisme), Religion( a gama) und Kommunismus( kom unisme). 12. Hinter dem Konzept der funktionalen Gruppen verbirgt sich die auch vom ehemaligen Präsidenten Sukarno propagierte Ideologie, wonach in einer wirtschaftlich unterentwickelten Gesellschaft wie der indonesischen, in der sich noch keine Klassenstrukturen gebildet haben, gerechte Entscheidungen unter Berücksichtigung sämtlicher Interessengruppen getroffen werden können. Die funktionalen Gruppen(Frauen, Jugendliche, Lehrer, Ärzte usw.) unterscheiden sich nicht aufgrund ihrer Klassenlage voneinander, sondern aufgrund ihrer Funktion in der arbeitsteiligen Gesellschaft. Golkar nahm für sich in Anspruch, alle wichtigen gesellschaftlichen Gruppen angemessen zu repräsentieren. IPG 2/2001 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien 183

und danach ständig beaufsichtigt wurden, nämlich die PDI (Partai Demokrasi Indonesia= Demokratische Partei Indonesien) und die islamische PPP (Partai Persatuan Pembangunan= Vereinigte Entwicklungspartei), hatten bis zum Ende der Neuen Ordnung mit ihrem schlechten Image als Legitimationsbeschaffer zu kämpfen. In der Frühphase des Suharto-Regimes(von 1965 bis Ende der 60 er Jahre) gehörten noch viele muslimische Führer zur neu geschmiedeten Regimekoalition. Danach, bis Ende der 80 er Jahre, war diese Beziehung von einer großen Ambivalenz gekennzeichnet: Einerseits gab es weiterhin viele Muslime, die als Mitglieder der großen Muslimorganisationen Nahdatul Ulama und Muhammadiyah sowie der PPP das Regime unterstützten, andererseits existierten einzelne Gruppierungen, die die Regierungspolitik bekämpften oder zumindest kritisierten. Viele Muslime fühlten sich sogar diskriminiert. Von Natsir, der früher MasyumiVorsitzender und lange einer der führenden islamischen Intellektuellen in Indonesien war, stammt der häufig zitierte Ausspruch, die Muslime seien vom Staat wie»cats with ringworms« behandelt worden. 13 Trotz oder gerade wegen dieser Diskriminierung kam es seit den 70 er, verstärkt aber seit den 80 er Jahren zu einer allgemeinen Islamisierung. Es wurde mehr und regelmäßiger gebetet, die Moscheen waren an den Freitagen gefüllt, man benutzte häufig arabische Ausdrücke, begrüßte sich in dieser Sprache, und Gebetsnischen wurden in fast jedem Büro und jedem Geschäft eingerichtet. Die so genannte»Normalisierung des CampusLebens« im Jahre 1978 (ein Euphemismus für die verschärfte Kontrolle der Universitäten), die Schwächung der politischen Parteien, insbesondere der islamischen, und die Depolitisierung sämtlicher Organisationen, zumal die Durchsetzung der Pancasila als»azas tunggal«, d. h. als der einzig zugelassenen ideologischen Grundlage von Parteien und Massenorganisationen, bewirkten zwar eine Privatisierung der Religion, nicht aber ihre Entpolitisierung. Der Islam wurde zu einer Lehre des Widerstandes gegen reiche Sinoindonesier und gegen korrupte Politiker, Bürokraten und Militärs. Auch die westlich orientierte, urbane Mittelklasse artikulierte selbstbewusst ihre Interessen unter Berufung auf islamische Gedanken. Von anderen wiederum wurde die Lehre als konservativer, traditionalistischer Aufruf zur Abkehr von der moralischen Verkommenheit des okzidentalen Liberalismus und modernen Kapitalismus gedeutet. Der allgemeine Trend zur Rückbesinnung auf den Islam ist auch vor dem Hintergrund globaler Veränderungen zu sehen. Die in vielen Ländern zu beobachtende Repolitisierung des Islam dürfte eine Reaktion auf die – von vielen Muslimen so wahrgenommene – globale Vorherrschaft der okzidentalen, christlich-jüdischen Kultur sein. Der Islam ist deshalb in den 80 er Jahren zunehmend zu einer gegen die Verwestlichung gerichteten»Defensiv-Kultur« geworden. 14 Eine weitere Ursache der Wiederbelebung der Religion ist der enorme wirtschaftliche Wandel, der zur Entstehung einer neuen Mittelklasse führte. Diese Mittelklasse, bestehend aus zumeist in Städten lebenden Professionals sowie kleinen und mittleren Unternehmern, interpretierte die islamische Lehre neu. 15 Die staatliche Kooptationsstrategie in den 90 er Jahren war vor allem auf diese Gruppe gerichtet. 13. Es gibt Staaten, deren Rechtssysteme auf islamischem Recht, der Scharia, aufbauen und deren politische Gremien in ihrer Struktur und ihren Entscheidungsbefugnissen ausdrücklich von dieser Scharia abgeleitet sind. Andere Staaten erheben den Islam zur Staatsreligion, sind aber fast vollständig säkularisiert. In der Orde Baru(Neuen Ordnung) waren durch die Pancasila mehrere monotheistische Religionen als gleichberechtigt anerkannt. Das waren neben dem Islam der Protestantismus, der Katholizismus, der Buddhismus und der Hinduismus. Indonesien ist somit ein de facto weitgehend säkularisierter Sondertypus. 14. Vgl. Tibi, B.( 1991 ): Die Krise des modernen Islams – Eine vorindustrielle Kultur im wissenschaftlich-technischen Zeitalter; Frankfurt / Main. In Indonesien sind die orthodoxen, konservativen Muslime i. d. R. antiwestlich eingestellt. Diese Haltung richtet sich besonders gegen den vermeintlich unmoralischen Lebenswandel, gegen den angeblich besonders brutalen Kapitalismus und gegen die»Gottlosigkeit« in den westlichen Ländern. In Indonesien konnte islamische Orthodoxie aber auch ein Zeichen der Opposition gegen das – zumindest teilweise »verwestlichte« – Suharto-Regime sein. 15. Deswegen wird häufig von»neo-Santri« gesprochen, vgl. Hefner 2000 , 105 und 119 . Aus der umfangreichen Literatur zu diesem Thema sei nur erwähnt: Hasbullah, M.( 2000 ):»Cultural Presentation of the Muslim Middle Class in Contemporary Indonesia«, in: S tudia Islamika. Indonesian Journal for Islamic Studies; Vol. 7 , no. 2 , S. 1–57 . 184 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien IPG 2/2001

Die Stärkung des Islam in den letzten Jahren der Neuen Ordnung Im Jahre 1988 verschärfte sich der Konflikt zwischen Suharto und einer Gruppe von Militärs um Benny Murdani, dem christlichen Kommandeur der Streitkräfte, der über ein Netzwerk von Geheimdiensten verfügte. Suharto versuchte, die Armee zu schwächen und die Führung stärker unter seine Kontrolle zu bringen. Ein Mittel dafür war seine Annäherung an islamische Gruppen. Dadurch änderte sich das Verhältnis der Regimekoalition zum Islam und umgekehrt die Haltung vieler Muslime zum Staat. Der Präsident begann seine Reden mit einem»assalamulaikum«. Er pilgerte nach Mekka und nannte sich seitdem »Muhammad Haji«. Er wollte offenbar eine Art stiller Koalition mit Muslimgruppen eingehen, um den Murdani-Flügel des Militärs, der 1989 im Parlament eine Debatte über eine politische Öffnung (keterbukaan) begonnen und forciert hatte, besser kontrollieren zu können. Murdani wurde schließlich im Jahre 1993 vollends entmachtet. Die größere Bedeutung des Islam in Indonesien seit Mitte / Ende der 80 er Jahre hat aber nicht nur in der Hinwendung des Präsidenten zur SantriVariante des Islam, sondern auch in verschiedenen gesetzlichen Veränderungen und politischen Maßnahmen 16 ihren Niederschlag gefunden: ̈ Die Regierungsausgaben für den Bau von Moscheen, für die Verbreitung der islamischen Lehre und die finanzielle Unterstützung der staatlichen Islam-Universitäten wurden deutlich erhöht. ̈ Ein neues Bildungsgesetz legte einen obligatorischen Religionsunterricht in den staatlichen und privaten Bildungseinrichtungen fest. ̈ Die islamischen Gerichte wurden bei Fragen von Heirat, Scheidung und Erbschaft gesetzlich gestärkt; außerdem wurde das islamische Recht systematisiert. ̈ Die Indonesische Vereinigung islamischer Intellektueller ICMI (Ikatan Cendekiawan Muslim Se-Indonesia) wurde 1990 gegründet. ̈ Musliminnen durften seit 1990 in Schulen den jilbab, ein das Gesicht frei lassendes, bis auf die Schultern reichendes Kopftuch, tragen. ̈ Islamische Kulturfestivals wurden veranstaltet. ̈ Eine Islambank(Bank Muamalat) wurde errichtet. ̈ Die staatliche Lotterie wurde nach anhaltenden Protesten verboten. ̈ Es kam zu einer»Vergrünung«(penghijauan) der Parlamente, der Kabinette, des Golkar-Vorstandes 17 und der Militärführung. Das heißt, die Anzahl der orthodoxen Muslime in Spitzenpositionen nahm sprunghaft zu. So hatte, um nur ein Beispiel zu nennen, Suharto bis Anfang der 90 er Jahre die Santri aus den höheren Rängen des Militärs ausgeschlossen, weil er den Aufstieg der Muslime zu einer mächtigen politischen Gruppierung verhindern wollte. Die Generäle Feisal Tanjung und Try Sutrisno waren dann die ersten orthodoxen Muslime, die in die höchsten Militärränge vorstoßen konnten. Es vertiefte sich im Zuge dieser staatlich geförderten»Vergrünung«, die auch eine Reaktion auf eine genuine Belebung des Islam als»way of life« und als politische Lehre war, die bestehende Spaltung zwischen den modernistischen Muslimen, die sich um Amien Rais u. a sammelten, und den »säkularen Nationalisten«, u. a. durch Abdurrahman Wahid 18 und durch Megawati Sukarnoputri, die Tochter des hoch geachteten ehemaligen Präsidenten Sukarno, vertreten wurden. Insbesondere die Gründung der Intellektuellenorganisation ICMI verstärkte diese Polarisierung. Für viele modernistische Muslime war mit der Etablierung dieser Organisation der jahrzehntelangen Unterdrückung durch säkularistisch orientierte, häufig christliche Militärs, die mit sinoindonesischen, ebenfalls häufig christlichen Industriebosse zusammenarbeiteten, ein Ende bereitet. Viele ICMI -Mitglieder wollten eine»proportionale« – ihrem prozentualen Anteil an der Gesamtbevölkerung entsprechende – Vertretung der orthodoxen Muslime im Militär, in der Verwaltung, in den 16. Thaba, A.A.( 1996 ): Islam dan negara dalam politik Orde Baru( 1966–1994 ); Jakarta; S. 278 ff. 17. Auch im Volkskongress MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat) wurde Golkar seit 1993 zunehmend durch bekannte und geachtete islamische Führer bzw. Intellektuelle vertreten(siehe: Mas’oed, M. / Arfani, R.N.( 1994 ): » SU-MPR dan Pembentukan Kabinet VI «; in: Profil Indonesia, Jurnal Tahunan CIDES , Nr. 1 , Jakarta). 18. Wahid ist Enkel des NU -Gründers und Sohn eines ehemaligen Religionsministers. Er studierte an der al-Azhar-Universität in Kairo und an der Universität von Bagdad und arbeitete als Dekan der Theologie-Fakultät der kleinen Hasyim-Asyari-Universität in Jombang und als Generalsekretär eines Islaminternates. IPG 2/2001 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien 185

Ministerien und in der Regierungspartei Golkar erreichen. Einige von ihnen hofften sogar darauf, die wirtschaftliche Übermacht der Sinoindonesier zu brechen und die»Pribumi«, die indigenen Indonesier, nach malaysischem Muster durch »affirmative actions« zu ebenbürtigen Unternehmern zu machen. Doch nicht alle muslimischen Führer waren bereit, sich ICMI anzuschließen. Abdurrahman Wahid, der charismatische, hoch angesehene NU -Vorsitzende, der als liberaler Intellektueller an der Spitze einer in vielen Fragen konservativ-traditonalistischen Organisation ohnehin eine Reizfigur war, warf ICMI »sektiererische« Absichten vor. Er gründete das»Demokratieforum«(Forum Demokrasi), das allerdings aufgrund dauernder Repressalien der Militärs nie mehr als ein Intellektuellenzirkel war. Anders als ICMI stellte das Forum die Demokratisierungsfrage in den Vordergrund und nahm auch angesehene Nichtmuslime auf. Für Wahid war ICMI eine Organisation, die die ohnehin schon gespannten Beziehungen zu den religiösen Minderheiten durch eine skripturalistisch-modernistische Korandeutung noch weiter verschlechterte. 19 Die von den Nicht-Santri deutlich wahrgenommene Gefahr einer die Minderheiten diskriminierenden Islamisierung sei mit ICMI größer geworden. Auch liberale Muslime wie Johan Effendi, Aswab Mahasin und Nurcholish Majid teilten einige dieser Vorbehalte. Der eigentliche Zweck von ICMI war es – so meinten einige Kritiker – zu einer islamischen Partei, einer NeoMasyumi, zu werden. Von den Nichtmuslimen in Indonesien wurde ICMI mit Argwohn betrachtet, weil es einen Flügel in dieser Organisation gab, dessen Angehörige offen von Kristenisasi, also der übermäßigen Besetzung von Machtpositionen durch Christen sprachen. Für Suharto war ICMI in erster Linie ein weiteres Machtinstrument. Er wollte seinen Forschungs- und Technologieminister Habibie zu seinem Vizepräsidenten, vielleicht sogar zu seinem Nachfolger aufbauen. Habibie war Herr über eine Reihe von Staatsunternehmen(Flugzeugbau, Schiffbau, Munitionsherstellung etc.), verfügte aber bis zu diesem Zeitpunkt nur über eine unzureichende Hausmacht. Suharto machte ihn zum ICMI -Vorsitzenden und räumte ihm in der Regierungspartei Golkar eine zentrale Stellung ein. Da Anfang der 90 er Jahre im Militär einige orthodoxe Muslime(und Habibie-Vertraute) in höchste Ämter gelangten, stieg auch Habibie in der Hierarchie immer weiter nach oben. 1993 konnten jene Militärs, die eine Zivilisierung und Islamisierung befürchteten, noch die Ernennung des Forschungs- und Technologieministers zum Vizepräsidenten verhindern. 1998 aber konnte die Habibie-Gruppe die Wahl ihres Patrons zum Vizepräsidenten durchsetzen. Zu dieser Zeit, im März 1998 , befand sich Indonesien bereits in der größten wirtschaftlichen und politischen Krise seit 1965 . Die Asienkrise hatte seit dem August 1997 zu einem Verfall der Rupiah, zur Entlassung mehrerer Millionen Arbeiter und zu zeitweise dreistelligen Inflationsraten geführt. Im Februar 1998 rief der Indonesische Ulama-Rat MUI (Majelis Ulama Indonesia) zum Dschihad gegen Spekulanten und Waren hortende Geschäftsleute – gemeint waren Sinoindonesier – auf. Außerdem forderte Suharto einige Dutzend»Tycoons« öffentlich auf, ihre im Ausland angelegten Gelder nach Indonesien zu transferieren. Die aufgeheizte antichinesische Stimmung begünstigte Plünderungen und Ausschreitungen in ganz Indonesien. 20 Zur gleich Zeit versuchte der führende Militär und Suharto-Schwiegersohn Prabowo, die Kontakte zu islamistischen Gruppen – darunter die tendenziell fundamentalistische KISDI -Gruppe 21 – auszubauen. 22 Im Januar trafen sich 4.000 muslimische Aktivisten, u. a. von KISDI und vom ebenfalls z. T. fundamentalistischen Dewan Dakwah Islamiyah Indonesia, 23 mit mehreren Tausend Kopassus-Soldaten(der Sondereinsatzgruppe unter dem Befehl Prabowos) im Kopassus-Hauptquartier zu einem Fest am Ende des Ramadan. Jene islamischen Gruppen, die seit jeher eine ambivalente Haltung zur Neuen Ordnung eingenommen hatten, zeigten sich auch in den ersten 19. Wahid, A.( 1995 ):»Intelektual di Tengah Eksklusivisme«; in: Ali-Fauzi, N.(Hg.): ICMI -Antara Status Qua dan Demokratisasi; Bandung; S. 70–75 . 20. Sidel, J.T.( 1998 ):»Macet Total: Logics of Circulation and Accumulation in the Demise of Indonesia’s New Order«; in: Indonesia 66 ; S. 159–194 ; hier S. 182 ff. 21. KISDI = Komite Indonesia untuk Solidaritas Dunia Islam= Indonesisches Komitee für die Solidarität der Islamischen Welt; gegründet 1990 von M. Natsir. 22. Far Eastern Economic Review, 12.2.1998 . 23. Indonesischer Rat für islamische Missionierung. 186 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien IPG 2/2001

Monaten des Jahres 1998 unschlüssig. Die NU war in der Phase vor dem Sturz Suhartos gespalten. A. Wahid z. B. wollte um fast jeden Preis die Präsidentschaft Habibies verhindern. Nur ein Flügel um Generalsekretär Ahmad Bagdja, der von NU -Studentenorganisationen bestärkt wurde, scheint die Demokratiebewegung deutlich unterstützt zu haben. Im April forderte die NU die Streitkräfte auf, die Reformen zu unterstützen, aber erst am 15 . Mai gab es Verlautbarungen aus der NU -Zentrale, wonach der von Suharto erwogene Rücktritt begrüßt wurde. Sogar noch am 19 . Mai soll Wahid bei dem Treffen der islamischen Führer mit dem noch amtierenden Präsidenten die halbherzigen Reformpläne Suhartos gebilligt haben. 24 Der Amien-Rais-Flügel von Muhammadiyah war demgegenüber deutlich auf Seiten der Demokratiebewegung, wenngleich auch Rais der Wiederwahl Suhartos zum Präsidenten im März 1998 schweren Herzens zustimmte. Seit er Ende 1997 von Suharto aus einer Führungsposition bei ICMI gedrängt worden war, hatte er sich an die Spitze der Reformbewegung gesetzt. Im Gegensatz zu A. Wahid und eher noch als die zurückhaltend auftretende Megawati Sukarnoputri wurde er zum Idol der Studentenbewegung. Nach einem Bericht des Magazins D&R im September 1998 soll Suharto sogar einen Mordanschlag auf Rais erwogen haben. Der ICMI -Generalsekretär Adi Sasono trat schon im Januar mit dem Plan, einen»Nationalen Dialog« zu führen, an die Öffentlichkeit. Die damit angestrebte informelle Allianz zwischen Rais, Megawati und Wahid scheiterte aber am Widerstand Wahids. Als sich abzeichnete, dass Habibie Vizepräsident werden würde, hielten sich die kritischen ICMI -Mitglieder wieder etwas stärker zurück. Unter der Führung von Ahmad Tirtosudiro und Adi Sasono emanzipierte sich ICMI aber nach der Wahl Habibies zunehmend von ihrem Patron. Tirtosudiro forderte eine Sondersitzung des Volkskongresses( MPR ), und die ICMI -Führung sprach von einer politischen Krise und kritisierte die bisherigen Reformvorschläge der Regierung als vage und verspätet. Zuletzt waren es neun von Suharto zu einem Gespräch eingeladene islamische Führer, unter ihnen insbesondere der neomodernistische 25 muslimische Intellektuelle Nurcholish Majid, die den Präsidenten davon überzeugten, dass er keinen Rückhalt mehr in der Bevölkerung hatte. 26 Der Islam nach dem Sturz Suhartos Mit dem Sturz Suhartos und der Ernennung Habibies zu seinem Nachfolger setzte am 21 . bzw. 22 . Mai 1998 eine Übergangsphase ein, in der Habibie und sein neues mit Gefolgsleuten besetztes Kabinett notgedrungen eine Reihe von Reformen durchführten. Sie wurden vom Flügel um Militärkommandeur Wiranto, der sich gegen den reaktionären Prabowo-Flügel durchgesetzt hatte, unterstützt. Sowohl die internationalen Kapitalgeber als auch die außerparlamentarische Opposition, also vor allem die jederzeit zu Protestaktionen bereiten Studenten und die sich schon seit dem Mai 1998 neu konstituierenden politischen Parteien, waren in der Lage, den Liberalisierungskurs der neuen Regierung und der noch amtierenden Parlamentarier wesentlich mitzubestimmen. Obwohl die neu entstehenden Parteien verpflichtet waren, sich zu den Pancasila als einziger Grundlage zu bekennen, beriefen sich einige wie die PBB (Partai Bintang Bulan= Partei des Halbmondes), die PPP (Partai Persatuan Pembangunan = Vereinigte Entwicklungspartei) und die PK (Partai Keadilan= Gerechtigkeitspartei) unmittelbar auf den Islam. Andere Parteien, obschon sie deutlich erkennbare islamische Wurzeln hatten, öffneten sich explizit auch für Nichtmuslime. Zu ihnen gehörten die von Abdurrahman Wahid dominierte NU -Partei PKB (Partai Kebangkitan Bangsa= Partei des Volkserwachens) sowie die PAN (Partai Amanat Nasional= Partei des Nationalen Man24. Vgl.: Mietzner, M.( 1998 ):»Between pesantren and palace: Nahdlatul Ulama and its role in the transition«; in: Forrester, G. / May, R.J.(eds.): The fall of Soeharto; Bathurst / London, S. 179–199 . 25. Zum Neomodernismus, einer spezifisch indonesischen, liberalen Verknüpfung modernistischer und traditionalistischer Denkfiguren: Barton, G.( 1995 ):»NeoModernism: A Vital Synthesis of Traditionalist and Modernist Islamic Thought in Indonesia«; in: Studia Islamika; Vol. 2 , Nr. 3 ; S. 1–75 . 26. Eine detailliertere Darstellung der jüngsten Ereignisse findet sich in: Ufen, A.:»Grundzüge der politischen Entwicklung in Indonesien von 1997–2000«; in: Südostasien aktuell 4/2000 , 5/2000 , 6/2000 und 1/2001 . IPG 2/2001 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien 187

dats) unter dem Vorsitz von Amien Rais. Von 141 neu gegründeten Parteien waren etwa 40 islamisch. Von den zu den Wahlen zugelassenen 48 Parteien waren es 20 . In der Gerechtigkeitspartei PK verbinden sich ausgesprochen demokratische Grundüberzeugungen mit Vorstellungen von einem tugendhaften Leben gemäß rigide interpretierter islamischer Lehren. So vermeiden Männer und Frauen in dieser Partei jeglichen Körperkontakt. Diese Rückkehr zu den(vermeintlichen) Ursprüngen der islamischen Gemeinschaft bedeutet jedoch keine Abkehr von Wissenschaft und Rationalität. Der Parteivorsitzende ist promovierter Agrarwissenschaftler. Die Partei des Halbmondes PBB ist eine modernistische Partei, die sich für eine Islamisierung der Gesellschaft einsetzt. Für eine solche Islamisierung wird die Benachteiligung anderer religiöser Gemeinschaften in Kauf genommen. Politische Maßnahmen werden ausdrücklich unter Berufung auf die islamische Lehre begründet. Ähnlich ist die Haltung der Vereinigten Entwicklungspartei PPP , die bereits seit 1973 existiert und in der Neuen Ordnung zu den drei legalen Parteien gehörte. Sie war früher von den Modernisten beherrscht(weshalb die NU 1984 aus der PPP austrat), öffnete sich aber mit der Wahl von Hamzah Haz, einem NU Mitglied, zum Parteivorsitzenden stärker den Traditionalisten. Auch die bisherige Regierungspartei Golkar, die nach dem Mai 1998 zu einer Partei von vielen wurde, näherte sich stärker dem modernistischen Lager. 27 Die Partei des nationalen Mandats PAN ist die Partei von Amien Rais, dem populärsten islamischen Modernisten, der bis 1998 Vorsitzender der 28 Millionen Mitglieder zählenden Muhammadiyah war. Er verfolgte lange ähnlich politische Ziele wie die meisten PBB - und PPP -Mitglieder. Beide Parteien wollten ihn anfänglich sogar aufnehmen. Rais entschied sich aber dann dafür, eine eigene Partei zu gründen und sich auch der nichtmuslimischen Wählerschaft zu öffnen. 28 Die PAN , die PBB , die PPP und die PK gelten als überwiegend modernistische Parteien. Das modernistische Lager war also anders als 1955 , als der Masyumi über 20 % der Stimmen auf sich vereinigen konnte, gespalten. Die Traditionalisten im Umfeld der Nahdatul Ulama hingegen wurden vorrangig von der Partei des Volkserwachens PKB repräsentiert. Die von der Habibie-Regierung gewährte Versammlungs-, Assoziations- und Pressefreiheit führte innerhalb weniger Wochen zu einer Aktivierung der jahrzehntelang zum Schweigen verurteilten Zivilgesellschaft. Dennoch war die Neue Ordnung noch nicht beseitigt. Nur wenige der besonders korrupten und Suharto-nahen Angehörigen der alten Machteliten wurden ausgewechselt. Selbst die große Mehrheit der Parlamentarier, die in der Zeit des Suharto-Regimes die Politik der Regierung abgesegnet hatten, konnte vorerst im Parlament bleiben. Es ergab sich also eine seltsame Auseinandersetzung zwischen den noch amtierenden Status-quo-Kräften, die notgedrungen Reformen verabschieden mussten, und den in diese Ämter drängenden Mitgliedern der neu gegründeten Parteien. Erst mit den Beschlüssen des Volkskongresses( MPR ) 29 – eines zweiten Parlamentes, das den Präsidenten wählt und über Verfassungsänderungen beschließt – im November 1998 und mit den vom nationalen Parlament( DPR ) 30 im Januar 1999 verabschiedeten neuen Gesetzen war der Weg zu nationalen Wahlen endgültig frei. Diese Wahlen im Juni 1999 , die von indonesischen und internationalen Wahlbeobacherorganisationen als im Wesentlichen fair und frei eingestuft wurden, bestätigten die Machtsteigerung der islamischen Gruppierungen und Parteien. Von 27. Die Militärs, die lange Golkar beherrscht und in den 90 er Jahren zumindest noch im Hintergrund von Bedeutung waren, zogen sich aus der Partei mehr und mehr zurück. Die Suharto-Familie wurde entmachtet, und beim Parteikongress im Juli 1998 , bei dem die Weichen für die nächsten Jahre gestellt wurden, konnte sich der Flügel um Habibie und Akbar Tanjung(beide gelten als modernistische Muslime) gegen einen nationalistisch, Pancasila-orientierten Flügel um Ex-General Edi Sudrajat durchsetzen. 28. Manche Beobachter interpretierten das als den Versuch, Sinoindonesier als Finanziers zu gewinnen. 29. Während die in der Mehrheit eher konservativen Parlamentarier über die Gesetzesänderungen berieten, kam es unweit des Parlamentsgeländes zu bürgerkriegsähnlichen Kämpfen zwischen Sicherheitskräften, demonstrierenden Studenten und so genannten PamSwakarsa-Truppen(Pengamanan Swakarsa= autonome Sicherheitskräfte). Die etwa 100.000–125.000 Mann starken Truppen bestanden aus muslimischen Jugendlichen, die leicht bewaffnet waren und die Aufgabe hatten, den Volkskongress vor den Protesten der Studenten zu schützen. 30. Dewan Perwakilan Rakyat. 188 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien IPG 2/2001

den sieben Parteien mit dem größten Stimmenanteil sind fünf muslimisch. Die meisten Stimmen unter ihnen erhielt die traditionalistische PKB ( 12,6 %, 51 Parlamentssitze), gefolgt von den eher modernistischen Parteien PPP ( 10,7 %, 58 Sitze), PAN ( 7,1 %, 34 Sitze), PBB ( 1,9 %, 13 Sitze) und PK ( 1,4 %, 7 Sitze). Die beiden mit großem Abstand stärksten Parteien im nationalen Parlament sind aber die PDI-P (Partai Demokrasi IndonesiaPerjuangan= Demokratische Partei Indonesien – Kampf, mit 153 Sitzen bei 33,8 % der Stimmen), die von der Sukarno-Tocher Megawati Sukarnoputri geführt wird, und das ehemalige Vehikel der Neuen Ordnung, die Partei Golkar( 22,5 %, 120 Sitze), Die PDI-P , die auch von vielen Nichtmuslimen gewählt wird, und Golkar sind tendenziell säkularistisch orientiert und gegen eine Politisierung der Religion. Die Wahl des neuen Präsidenten Nach den Wahlen vom Juni 1999 , vor allem aber nach Bekanntgabe der Wahlergebnisse und der Neukonstituierung des nationalen Parlaments( DPR ), begannen die informellen Verhandlungen über die Zusammenarbeit bei der Präsidentenwahl. Zunächst war die Frage, ob sich Megawati( PDI-P ) gegen Habibie(Golkar) durchsetzen könnte. Amien Rais, der eine der populärsten Politiker in Indonesien war und bei einer Direktwahl des Präsidenten sicherlich wesentlich besser abgeschnitten hätte als seine eigene Partei, war plötzlich ebenso ins zweite Glied gerückt wie der gebrechliche, fast blinde NU -Führer Abdurrahman Wahid. Megawati galt als die strahlende Siegerin und als die aussichtsreichste Kandidatin für den Präsidentenposten. Die orthodoxen Muslime im Volkskongress verband das Interesse an einer wie auch immer gearteten Islamisierung der indonesischen Gesellschaft. Sie bildeten deshalb eine lockere Koalition, die den Namen»poros tengah«(Mittelachse) erhielt. Die»Mittelachse« bestand aus den modernistischen Parteien PAN , PKB , PBB und PK sowie kleineren Parteien. Ihnen standen die Kräfte um Megawatis PDI-P gegenüber, die etwa über so viele Stimmen im Volkskongress verfügte wie die poros tengah. Mit dieser Blockbildung war eine Konstante der indonesischen Politik im 20 . Jahrhundert wieder sichtbar geworden – die Auseinandersetzung zwischen orthodoxen Muslimen und solchen Gruppierungen, die der Religion im politischen Bereich keine wichtige Funktion zumessen und die Gleichberechtigung der in den Pancasila aufgeführten Religionen und ihrer Anhänger hervorheben. Da weder die poros tengah noch die MegawatiAnhänger über genügend Stimmen verfügten, konnte sich überraschend der liberale Muslimführer Abdurrahman Wahid, unterstützt von der poros tengah, durchsetzen. Am 20 . Oktober 1999 wählte der Volkskongress Wahid mit 373 zu 313 Stimmen zum vierten Präsidenten der Republik Indonesien. Damit setzte sich eine große Koalition muslimischer Parteien mit Unterstützung der Konservativen, einem dritten Lager im Parlament, gegen die säkular-nationalistischen MegawatiAnhänger durch. Für viele Muslime war eben eine Frau im höchsten Staatsamt undenkbar, zumal sie nicht als orthodoxe Muslimin galt. A.M. Saefuddin, ein hoch angesehener PPP -Politiker, Minister im Habibie-Kabinett und lange möglicher Präsidentschaftskandidat seiner Partei, bezeichnete Megawati während des Wahlkampfes sogar als Hinduistin, weil sie an einer hinduistischen Zeremonie in Bali teilgenommen hatte. Megawati wurde aber von den orthodoxen Muslimen vor allem unter Verweis auf ihr Geschlecht die Fähigkeit zur Führung des Landes abgesprochen. 31 Mehrere Spitzenpolitiker und führende Organisationen beriefen sich auf den Koran und meinten, dass eine Frau nicht Präsidentin in einem mehrheitlich muslimischen Land werden könne. Selbst A. Wahid, der sich in den Wochen vor den Präsidentschaftswahlen als intriganter Machtpolitiker erwies, äußerte sich – anders als in all den Jahren zuvor – in diesem Sinne. Nach den Wahlen ergaben sich im nationalen Parlament(und damit auch im ähnlich zusammengesetzten Volkskongress) zwei Konfliktlinien, an denen sich die politischen Auseinandersetzungen zunehmend orientierten. Zum einen war es der Gegensatz zwischen den konservativen oder gar reaktionären Kräften(große Teile Golkars, die 31. Vgl. Platzdasch, B.( 2000 ):»Islamic Reaction to a Female President«; in: Manning, C. / van Diermen, P. (eds.): Indonesia in transition: social aspects of reformasi and crisis; Singapore; S. 336–350 . IPG 2/2001 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien 189

Militär / Polizei-Fraktion, Teile der muslimischen Parteien, insbesondere der PPP und der PBB ) und den prodemokratischen Kräften, zum anderen der zwischen den muslimischen und den nichtmuslimischen Parteien. Berücksichtigt man, dass es auch in der Militär / Polizei-Fraktion, besonders in der Partai Golkar und – weniger deutlich – in der PDI-P muslimische Flügel gibt, ist eine einfache Gegenüberstellung von muslimischen und nichtmuslimischen Parteien aber nicht möglich. Außerdem spalten sich die muslimischen Parteien in traditionalistische und modernistisch orientierte auf, und für die dominierenden Flügel der PAN und der PKB ist in vielen Politikbereichen eine Demokratisierung Indonesiens und eine Entmachtung der alten Regimekoalition wichtiger als eine Stärkung des Islam. 32 Neuere Entwicklungen in der Ära Abdurrahman Wahid Indonesien befindet sich gegenwärtig in einem turbulenten Übergang vom Autoritarismus zur parlamentarischen Demokratie. Das Land wurde am stärksten und nachhaltigsten von der Asienkrise getroffen, und noch immer zeigen einige der wichtigsten ökonomischen Indikatoren(Pro-KopfEinkommen, Armutsquote, Arbeitslosenrate, Investionsvolumen, Außenhandelsvolumen etc.), dass das Niveau des Jahres 1997 noch längst nicht wieder erreicht ist. Indonesien, das vor wenigen Jahren von einigen Beobachtern als Schwellenland beschrieben wurde, ist im Moment wieder zu den Niedrigeinkommensländern zu rechnen. Trotzdem ist der Inselstaat heute wesentlich offener und demokratischer als vor ein paar Jahren. Eine lebhafte und kritische Presse übernimmt ihre Funktion als»vierte Gewalt« und die wichtigsten Grund- und Menschenrechte werden seit dem August 2000 zumindest verfassungsrechtlich anerkannt. Nach den weitgehend freien und fairen Wahlen beginnen die neuen Parlamente ihre genuinen Funktionen zu erfüllen. Allerdings existieren viele der alten Netzwerke und Mechanismen noch. Die alten Konglomerate, deren meist sinoindonesischen Bosse von dem Korruptionssystem profitierten, werden jetzt mit Steuergeldern vor dem Konkurs gerettet, um eine Verschärfung der wirtschaftlichen Krise zu verhindern. Die jahrzehntelange Militärherrschaft hat zur Bildung informeller, nepotistischer Abhängigkeitsbeziehungen und zur Unterminierung des ohnehin kaum entwickelten Rechtssystems beigetragen. Das Militär hat sich nur zögerlich und halbherzig von der Doktrin der Doppelfunktion (dwifungsi) distanziert und eine wirkliche Beendigung dieser alle gesellschaftlichen Bereiche einbeziehenden zweiten,»soziopolitischen« Funktion ist mittelfristig, d. h. in den nächsten zehn Jahren, nicht zu erwarten. Besonders einige Gebiete außerhalb Javas wie Aceh, Timor, Papua und die Molukken werden immer noch vom Militär und von paramilitärischen Banden beherrscht. Es hat also kein umfassender Elitenwechsel stattgefunden. In dem ersten Kabinett, das A. Wahid im Oktober 1999 zusammenstellte, wurden einige Militärs, Vertreter Golkars, Führer der muslimischen Parteien und Mitglieder der PDI-P berücksichtigt. Megawati hat als Vizepräsidentin keine deutlich formulierten Rechte, ist aber als mögliche Nachfolgerin Wahids weiterhin eine der wichtigsten Persönlichkeiten. Der Zwang zur Rücksichtnahme auf die konservativen Kräfte, z. T. auch die eigene Verstrickung in das Macht- und Korruptionssystem der Neuen Ordnung, lähmen den Reformprozess. Die Muslime – sowohl die Traditionalisten als auch die Modernisten – gehören häufig selbst zu den Blockierern. Das beste Beispiel dafür ist der Umgang mit der eigenen Vergangenheit. Während viele Muslime vehement für die Aufdeckung verschiedener, vom Militär begangener Massaker – etwa das an Dutzenden, vielleicht Hunderten demonstrierenden Muslimen in Jakarta(Tanjung Priok) im Jahre 1984 – eintreten, wehren sie sich gegen eine Aufdeckung der Ereignisse in den Jahren 1965/66 . Damals wurden mehrere Hunderttausend wirkliche und vermeintliche Kommunisten von Militärs und islamischen Paramilitärs in einem Blutrausch niedergemetzelt. Als A. Wahid die Aufhebung eines Dekretes, das die kommunistische Partei und die Verbreitung kommunistischen Gedankengutes verbietet, forderte, stieß er auf 32. Die PKB -Fraktion hat anfänglich sogar Megawati bei den Präsidentschaftswahlen unterstützen wollen. Erst im letzten Moment wurde sie aber auf Abdurrahman Wahid eingeschworen. 190 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien IPG 2/2001

den erbitterten Widerstand der Konservativen und der meisten Muslime. 33 Muslime haben in der parlamentarischen Demokratie zusätzliche Anreize erhalten, den politischen Diskurs zu islamisieren, d. h. verstärkt auf islamische Moralbegriffe und Politikkonzepte zurückzugreifen. Anhänger eines politisierten Islam bzw. einer islamisierten Politik streben danach, die Sonderstellung des Islam zu institutionalisieren. So wurden während der Sitzung des Volkskongresses im August 2000 wieder Stimmen laut, die 1945 zwischen Nationalisten und Islamisten ausgehandelte Jakarta-Charta in die Verfassung aufzunehmen. Dabei betonten führende Vertreter der PBB und der PPP , dass ihre Absichten nicht sektiererisch seien, da gerade die Aufnahme der Jakarta-Charta eine jahrzehntelange Debatte beenden und religiöse Konflikte mildern würde. Die größten Fraktionen im Parlament lehnten den Vorschlag jedoch ab. Immer wieder kommt es zu hitzigen politischen Debatten zwischen Islamisten und ihren Widersachern. Es fällt auf, dass diese Auseinandersetzungen sehr häufig nicht die zentralen Entscheidungen, die die Zukunft des Landes wesentlich bestimmen, betreffen. Eine fundierte alternative Wirtschafts- und Finanzpolitik z. B. haben die Islamisten nicht formuliert. Meistens geht es um politische Fragen von sekundärer Bedeutung: Darf eine Frau Präsidentin werden? Soll Indonesien Handelsbeziehungen zu Israel aufnehmen? Wie ist mit dem japanischen Hersteller eines Geschmacksverstärkers zu verfahren, der bei der Produktion ein Schweine-Extrakt verwendet hat? Man gewinnt bei solchen mit großer Vehemenz geführten politischen Kämpfen den Eindruck, dass der Islam häufig für eine ganz irdische Machtpolitik instrumentalisiert wird. Besonders die kleineren muslimischen Parteien zeigen sich ambivalent im Umgang mit radikal-islamistischen Gruppierungen. Ein Beispiel dafür ist die Reaktion auf den blutigen Konflikt zwischen Christen und Muslimen auf den Molukken. 34 Bei einem Treffen von Zehntausenden Muslimen Anfang 2000 in Jakarta – unter ihnen befanden sich viele radikale, gewaltbereite Islamisten – bei dem zum Dschihad aufgerufen wurde, war u. a. auch der PAN -Vorsitzende Amien Rais anwesend. Rais distanzierte sich auch in späteren Interviews nicht von diesem Treffen und benutzte den Dschihad-Begriff bewusst mehrdeutig. Es kursieren viele Verschwörungstheorien, wonach die Konflikte in den Molukken, in Papua und in Aceh 35 auf das Wirken äußerer Mächte zurückzuführen sind. Mehrfach tat sich Verteidigungsminister Mahfud MD mit aggressiven antiamerikanischen Äußerungen hervor. Die Amerikaner schlossen auf dem Höhepunkt der Krise eine Zeit lang ihre Botschaft und rieten ihren Landsleuten von einem Indonesienaufenthalt ab, da muslimische Fundamentalisten etwa in Solo (Mitteljava) Hotels nach amerikanischen Touristen absuchten. In dieser aufgeheizten Stimmung bekommen radikale Gruppierungen, die einen Islamstaat Indonesien(Negara Islam Indonesia, NII ) fordern, Oberwasser. So wurden mehrere Tausend Mitglieder der Front Pembela Islam( FPI ), der Front der Verteidiger des Islam, auf die Molukken entsandt, um sich auf Seiten ihrer Glaubensbrüder am Bürgerkrieg zu beteiligen. Da das Militär und die in Bedrängnis geratenen Reaktionäre an einer Destabilisierung der parlamentarischen Demokratie interessiert sind, gibt es zahlreiche Spekulationen über eine Finanzierung der FPI durch Teile des Militärs oder gar durch die mit Suharto immer noch verbundenen Gruppierungen. Die FPI , die allein in Jakarta mehrere Zehntausend Mitglieder in militärisch organisierten 33. Eine Umfrage der Zeitschrift Tempo enthüllte, dass die Mehrheit der indonesischen Bevölkerung immer noch die offizielle Version des Suharto-Regimes vom Machtwechsel von Sukarno zu Suharto für bare Münze nimmt. Danach wollte die kommunistische Partei damals die Macht in Indonesien übernehmen. 34. In Zeiten der wirtschaftlichen und politischen Krise oder wenn eine alte Hegemonialmacht verschwunden ist und kurzfristig neue Konfliktlösungsmechanismen entwickelt werden müssen, können religiöse Bindungen in hohem Maße politisiert werden. Blutige Konflikte, die eigentlich nichtreligiöse Ursachen haben, werden dann mit religiösen Begriffen erklärt und u. U.durch religiöse Organisationen angeheizt. So stellt sich der Bürgerkrieg auf den Molukken, bei dem seit Anfang des Jahres 1999 mehrere Tausend Menschen ums Leben kamen, als Konflikt zwischen Christen und Muslimen dar. 35. In Papua und in Aceh sind nach dem Sturz Suhartos sehr starke sezessionistische Bewegungen entstanden. Im Dezember 2000 führte Präsident Wahid in der sumatraischen Provinz Aceh eine milde Form der Scharia ein, das war ein Zugeständnis an die orthodoxmuslimischen Separatisten. IPG 2/2001 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien 191

Gruppen haben soll, wird auch für Überfälle auf Vergnügungsstätten verantwortlich gemacht. Und als im Oktober 2000 während der neuerlich ausgebrochenen Straßenkämpfe zwischen Israelis und Palästinensern eine internationale Konferenz von Parlamentariern in Jakarta stattfand, drohte die Front damit, die Mitglieder der israelischen Delegation umzubringen. Der FPI -Anführer Riza Pahlevi kündigte sogar an, die Hotels in Jakarta nach Israelis absuchen zu lassen. Darauf hin mussten die israelischen Delegierten ihren Besuch absagen. Viele muslimische Parlamentarier distanzieren sich zwar vom Terror der FPI , sind aber nicht bereit, die Front in toto zu verurteilen. Das Beispiel Israel zeigt, dass Wahid in seiner Außenpolitik darauf achten muss, dass er den Islamisten keine Angriffsfläche bietet. Seine Annäherung an die»Schurkenstaaten« Irak und Libyen könnte dabei eine Strategie sein, um seine innenpolitischen Gegner zu beruhigen. 36 Fazit Im Laufe mehrerer Jahrhunderte entwickelte sich ein Gegensatz zwischen synkretistischen und orthodoxen Muslimen, zwischen Abangan und Santri. Die Santri spalteten sich später zunehmend in Modernisten und Traditionalisten. Diese Brüche lassen sich auch gegenwärtig in Indonesien beobachten. Im politischen Bereich ist heute aber insbesondere die Auseinandersetzung zwischen Säkularisten, das sind Nicht-Muslime, die große Mehrheit der Abangan, viele NU -Traditionalisten, aber auch die Mehrheit der Modernisten, und Islamisten(die meisten von ihnen sind Modernisten) von Bedeutung. Bei den Islamisten sind moderate, prodemokratische von antidemokratischen, häufig gewaltbereiten zu unterscheiden. In der Zeit von 1950–57 entwickelten sich drei die indonesische Politik prägende Hauptkonflikte, nämlich zwischen zivilen und militärischen, zwischen säkularistischen und islamistischen sowie zwischen kommunistischen und antikommunistischen Gruppen. Durch den Autoritarismus Sukarnos und Suhartos wurden die Islamisten(seit 1965 auch die Kommunisten) ausgeschaltet. Allerdings näherte sich das Suharto-Regime seit Ende der 80 er Jahre wieder den Vertretern eines politisch verstandenen Islam an. Der Hauptkonflikt bis 1998 war aber jener zwischen dem Regime und den prodemokratischen Kräften. Seit dem Sturz Suhartos sind zwei Konfliktlinien von essentieller Bedeutung, nämlich die zwischen den Demokraten und den Reaktionären sowie die zwischen Säkularisten und Islamisten. Wenn sich die parlamentarische Demokratie in den nächsten Jahren konsolidieren sollte, wäre eine Mäßigung der radikalen Gruppierungen, vor allem aber der im Parlament vertretenen islamischen Parteien, denkbar. Einiges deutet sogar darauf hin, dass die Fraktionen in den muslimischen Parteien, die bereit sind, Megawati zu unterstützen, wegen der Enttäuschung über den inkonsistenten Regierungsstil Wahids größer werden. 37 Es bleibt zu bedenken, dass die große Mehrheit der indonesischen Muslime nicht an der Errichtung eines Islamstaates interessiert ist. Sollte aber die Wirtschaftskrise anhalten und sollten die sezessionistischen Bewegungen und die Kämpfe in den Molukken eine weitere politische Destabilisierung bewirken, könnte eine allgemeine Auflösung der Staatsgewalt die islamistischen Kräfte stärken. Es könnte dann zu einer Koalition zwischen Islamisten und reaktionären Gruppen kommen. Diese Koalition bahnte sich bereits seit Ende der 80 er Jahre an. Prabowo radikalisierte die Zusammenarbeit Anfang 1998 , und im November 1998 führte sie zu dem Pam-Swakarsa-Einsatz gegen demonstrierende Studenten in Jakarta. Gegenwärtig arbeiten u. a. die Front Pembela Islam und die Laskar Jihad – wahrscheinlich finanziert von den Reaktionären – an der Wiedererrichtung eines autoritären, die islamistischen Gruppierungen privilegierenden Regimes. ̇ 36. Saddam Hussein ist in Indonesien in weiten Kreisen – bei den Islamisten wie bei den Nationalisten etwa der PDI-P – hoch geschätzt. Er verkörptert – wie in den frühen 60 er Jahren Sukarno – für viele Indonesier den Widerstand der»Dritten Welt« gegen die Weltmacht USA . 37 . Interview mit Alvin Lie am 4.10.2000 in Jakarta. 192 Andreas Ufen, Islam und Politik in Indonesien IPG 2/2001