HEIDEMARIE WIECZOREK-ZEUL Der Umbau zu einer neuen Weltordnung Globale Strukturpolitik, Entwicklungspolitik und ihre praktischen Beiträge BEITRÄGE/ARTICLES D ie fortschreitende Globalisierung schafft einen Handlungsbedarf, der weit über die Wirtschafts- und Finanzmärkte hinausgeht. Die Kommunikation(Internet) oder beispielsweise das Transportwesen oder der Tourismus haben sich bereits»globalisiert«; es»globalisieren sich« unter den Maßstäben des Wettbewerbs auch Bereiche der Bildung, ein erheblicher Teil von Fernsehen, Film und Theater, sogar der Jugendkultur. Auch vom freiheitlichen Rechtsstaat und seinen aus der europäischen Aufklärung her abgeleiteten Grundlagen geht ein Globalisierungsdruck aus: seine Wertvorstellungen der Menschenrechte, Solidarität und sozialen Verantwortung sind wesentliche Elemente, um mit den Herausforderungen und Chancen der Globalisierung umgehen zu können. 1 Rechtsstaatliche Grundlagen, die von der öffentlichen Gewalt demokratisch kontrolliert werden, sind ein Gebot für Frieden und Gerechtigkeit und damit eine der Grundvoraussetzungen der Sicherung von Menschenrechten und zivilisatorischer gesellschaftlicher Entwicklung. Der Neoliberalismus, der die Lösung der globalen Probleme vollständig den Marktkräften überlassen will, kann diese Aufgaben nicht übernehmen. Es ist die Politik, die sich einem globalen Handlungsbedarf gegenüber sieht, der allein auf dem bisherigen Modell der Demokratie im Einzelstaat nicht zu bewältigen ist. Die Grundlagen der Politik haben sich im Rahmen der Globalisierungsprozesse verändert. Je mehr die Staaten gesellschaftlich und wirtschaftlich verflochten werden, desto weniger können sie ihre eigenen Probleme allein lösen. Keine Regierung kann heute allein das Weltklima schützen, den internationalen Terrorismus und Drogenhandel bekämpfen oder die breite Armut in Entwicklungsländern bekämpfen – um nur einige Beispiele zu nennen. Grenzüberschreitende und globale Entwicklungen im Rahmen der Globalisierungsprozesse haben somit den Bedarf der Politik an internationalen rechtlichen Regelwerken und Institutionen, multilateralen Kooperationsformen und-mechanismen erhöht; die Politik muss darauf antworten, um nicht ihre Gestaltungsmöglichkeit und Handlungsmacht zu verlieren. Was in den letzten Jahren unter den Stichworten»Global Governance«, Transformation des National- zum Transnationalstaat oder Weltinnenpolitik diskutiert worden ist, hat Auswirkungen auf die Gestaltung der internationalen Beziehungen eines Einzelstaates und somit auch Auswirkungen auf die Entwicklungspolitik. Sie ist eine wichtige Säule bei der Gestaltung der internationalen Beziehungen. Die Gestaltung der internationalen politischen Beziehungen braucht in den Globalisierungsprozessen eine Vision, um internationale Kooperationen nachhaltig zu stabilisieren. Dieses politische Konzept wirft Fragen der Finanzierung und Kostenverteilung auf, die sich in den nächsten Jahren noch markanter stellen werden. Doch eines steht schon heute fest: Investitionen in die internationale Entwicklungszusammenarbeit sind preiswerter als jedwede nachträgliche Schadensbeseitigung nach Kriegen und Konflikten. Warum sind Strukturveränderungen in Entwicklungsländern erforderlich? Staaten waren auch in der Vergangenheit nie autarke Gemeinwesen. In den gegenwärtigen Globalisierungsprozessen sind sie dies noch viel weniger. Die Entwicklungsländer stehen vor den Herausforderungen von Innovationen, um nicht weiter marginalisiert zu werden: wie die Industrieländer können auch sie die meisten Probleme nicht»im eigenen Haus« lösen, und auch 1 . Berliner Kommuniqué»Modernes Regieren im 21 . Jahrhundert« 02./03.06.2000 Berlin. IPG 3/2001 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Der Umbau zu einer neuen Weltordnung 227

für sie gilt, dass sich die weltweiten Veränderungen mit der überlieferten Struktur souveräner Einzelund Nationalstaaten letztlich nicht bewältigen lassen. Sie müssen sich befähigen bzw. durch internationale Zusammenarbeit befähigt werden, den Anforderungen globaler Kooperationen gerecht zu werden, um in der Architektur einer neuen Weltordnung in partnerschaftlichen Kooperationen ihre eigenen Interessen wahrzunehmen. Der Umbau zu einer neuen Weltordnung und die internationalen Beziehungen des 21 . Jahrhunderts werden wesentlich davon geprägt sein, inwieweit es gelingt, die Entwicklungsländer beim Aufbau tragfähiger wirtschaftlicher, sozialer und demokratischer Strukturen zu unterstützen, Armut deutlich zu mindern, das Bevölkerungswachstum zu bewältigen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten sowie Konflikt- und Fluchtursachen zu beseitigen und wirksame Hilfe bei akuten Hungersnöten und Katastrophen zu leisten. Die folgenden Fakten belegen den wachsenden Druck, dem sich die Entwicklungsländer, aber auch die internationale Gemeinschaft ausgesetzt sehen: ̈ Fast die Hälfte der Menschheit lebt mit weniger als zwei US -Dollar täglich in einer Armut, die die Würde des Menschen verletzt. Weltweit ist der Anteil der in absoluter Armut lebenden Menschen, die unter einem US -Dollar pro Tag verfügen, zwischen 1987 und 1999 zwar von 29 Prozent auf 26 Prozent gesunken. Die absolute Zahl ist mit fast 1,2 Milliarden Menschen aber gleich geblieben. Armutsfragen sind Verteilungsfragen, und damit politische Fragen: denn der Armutszustand ist auch Zustand der Rechtund Machtlosigkeit. Dabei ist die weltweite Ressourcenausstattung durchaus ausreichend, aber der Zugang ist extrem ungleich verteilt. Innerhalb vieler Entwicklungsländer ist die Kluft zwischen arm und reich weiter gewachsen. Im Übrigen: die Kategorien»arm« und»reich« lassen sich immer weniger der Sichtweise»Süd« und»Nord« zuweisen; der Weltentwicklungsbericht 2000/2001 weist nach, dass die Zahl der absolut Armen in Osteuropa und Zentralasien von 1,7 Millionen im Jahre 1987 auf 24 Millionen im Jahr 1998 angewachsen ist. Zugleich verfügen nach einer Studie des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen( UNDP ) die drei reichsten Einzelpersonen über ein Vermögen, das größer ist als das Einkommen der 600 Millionen ärmsten Menschen in Entwicklungsländern. ̈ Die Entwicklungsländer konnten seit 1973 ihren Anteil am Welthandel ausweiten – er betrug im Jahre 1997 etwa 28 Prozent. Den ärmsten Entwicklungsländern gelingt eine bessere Integration in die Weltwirtschaft jedoch nicht. Der Anteil Afrikas am Weltexport sank von 5,9 Prozent im Jahre 1980 auf 2,0 Prozent heute. Im Jahre 1998 hatten die ärmsten Entwicklungsländer nur einen Anteil von 0,4 Prozent am Welthandel. Weltweite Direktinvestitionen betrugen in diesen Ländern ebenfalls nur 0,4 Prozent. ̈ Zugleich ist die Abkopplung der Entwicklungsländer in zukunftsweisenden Branchen bereits heute deutlich: von den 276 Millionen Internetnutzern – das sind weniger als 5 Prozent der Weltbevölkerung – leben ca. 90 Prozent in den Industrieländern. In New York gibt es mehr Internetanschlüsse als auf dem gesamten afrikanischen Kontinent, in Finnland mehr als in Lateinamerika und der Karibik zusammen. Diese digitale Kluft muss überwunden werden, wozu erhebliche Investitionen in den Bereichen Bildung, Infrastruktur und Forschung erforderlich sind. Es darf nicht vergessen werden, dass ca. 880 Millionen Menschen noch immer Analphabeten sind. Diese wenigen Beispiele und Tatsachen zeigen, dass nur dann ein höheres Maß an Integration und Kooperation in der Weltgemeinschaft erreicht werden kann, wenn diese fundamentalen Strukturdefizite insbesondere in den Entwicklungsländern und zu ihren Gunsten abgebaut werden. Dies gilt umso mehr, als die wesentlichen Konfliktlinien wie Armutskonflikte, ökologische Verteilungskonflikte oder ethnische Konflikte gewaltsam bzw. militärisch nicht zu lösen sind. Nur wenn es gelingt, diese Bedingungen zu verändern, können die Voraussetzungen für eine dauerhafte Integration der Entwicklungsländer in den Weltmarkt und deren Beteiligung an globaler Politik geschaffen werden. Die Fähigkeit zur Kooperation im internationalen System wird auch für Entwicklungsländer zur Fähigkeit, ihre interne und externe Souveränität sowie Identität und Handlungsfähigkeit durchzusetzen. Ihre interne politische Legitimation spielt dabei eine wichtige Rolle bei der Anschlussfähigkeit als internationale Kooperationspartner. 228 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Der Umbau zu einer neuen Weltordnung IPG 3/2001

Von der Entwicklungshilfe zur globalen Strukturpolitik Wenn es nicht gelingt, globale Zukunftsfähigkeit über einen Prozess multilateraler Verständigung und Vernetzung von lokalen, regionalen und globalen Ebenen und Ansätzen zu realisieren, ist auch die Zukunft der jetzt florierenden Industriegesellschaften gefährdet: als»Inseln« in einer Welt, in der große Regionen sich selbst überlassen bleiben, werden sie – unter den modernen Bedingungen globaler Vernetzung, internationaler Verkehrsströme und Kommunikation – auf Dauer nicht überleben können. Ging die frühere Entwicklungshilfe davon aus, dass durch die Implementierung von Projekten in Ländern des Südens eine Modellwirkung zur Veränderung ihrer gesellschaftlichen Bedingungen ausgehen könne, so ist Entwicklungspolitik heute politischer geworden: Projekte allein reichen nicht aus, um Veränderungen von Strukturen erfolgreich vorzunehmen. Es wurde deutlich, dass nur durch eine Reihe von politischen Neuausrichtungen Veränderungen strukturpolitischer Art in Entwicklungsländern effektiv möglich sind, dass aber auch Strukturveränderungen in der internationalen Zusammenarbeit erforderlich sind. Die Bundesregierung hat darauf mit dem Konzept der globalen Strukturpolitik reagiert. Dieses geht davon aus, dass Armutsbekämpfung in Entwicklungsländern auf drei Pfeilern beruht: ̈ auf der nationalen Politik der Entwicklungsländer, ̈ auf der Veränderung der internationalen Rahmenbedingungen und ̈ auf einer effizienten internationalen Entwicklungszusammenarbeit; und dass Armutsbekämpfung ein alle Bereiche der Entwicklungspolitik überwölbendes Ziel ist – mit dem weiteren Verständnis von Armutsbekämpfung, wie es auch die Weltbank hat:»security, empowerment, opportunity«(Zugang zu wirtschaftlichen Chancen). Einige Bespiele mögen jeweils genügen, um zu verdeutlichen, wie Reformen und Veränderungen durchgesetzt werden können. Nationale Politik der Entwicklungsländer Auf der Ebene der nationalen Politik sind in vielen Entwicklungsländern politische Strukturreformen erforderlich. Für die Entwicklungsländer gibt es keine tragfähige dauerhafte Alternative zu internationaler Kooperation und damit zur Integration in die Weltwirtschaft.»Gute Regierungsführung« bedeutet, Reformen in Politik und Wirtschaft durchzuführen und beispielsweise ihr Regierungshandeln transparent zu machen, die Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungsprozessen zu ermöglichen und aktiv zu fördern. Eine Finanz- und Wirtschaftspolitik, die auf Armutsminderung ausgerichtet ist, gehört ebenso dazu wie ein stabiler makroökonomischer Rahmen – vor allem aber eine Politik der Förderung der Selbsthilfekräfte armer Bevölkerungsteile sowie die Sicherung sozialer Grunddienste und Sicherungssysteme. Wirtschaftliches Wachstum ist für den Entwicklungsprozess unverzichtbar. Aber es muss Wachstum sein, das der armen Bevölkerung zugute kommt. Verletzungen von Menschenrechten dürfen nicht nur aus politischen, sondern auch aus humanitären und ethisch-moralischen Gründen nicht hingenommen werden. Auch dafür haben die Entwicklungsländer Sorge zu tragen, um sich nicht letztlich aus der internationalen Kooperation tendenziell auszugrenzen. Die Festschreibung und Universalisierung der individuellen Menschenrechte in einem formalen Rechtssystem ist nicht nur eine der wichtigsten Errungenschaften in der nationalstaatlichen Entwicklung der Industrieländer gewesen, sondern ist heute für die Entwicklungsländer im Kontext der globalen Kooperation eine ihrer wichtigsten Aufgaben. Die Leistungsfähigkeit des Staates muss erhöht, seine Verwaltung professionalisiert werden. Die Notwendigkeit von Effizienzsteigerungen im Management des öffentlichen Sektors und die Rechenschaftspflicht staatlicher Ausgaben sind Beispiele dafür, dass Politiker auch insoweit umlernen müssen. Hier geht es insbesondere um die Entpersonalisierung von staatlicher Herrschaft und um den Aufbau funktionstüchtiger, rational operierender Organisationen, die dazu beitragen, dass demokratische Partizipation ebenso ermöglicht und gefördert wird wie soziale Gerechtigkeit und eine konstruktive politische Konfliktkultur. IPG 3/2001 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Der Umbau zu einer neuen Weltordnung 229

Veränderungen internationaler Rahmenbedingungen Auf der Ebene der Veränderungen internationaler Rahmenbedingungen spielen die Diskussionen um »Global Governance« eine zentrale Rolle. Aus der Sicht der Entwicklungsländer klingt Global Governance oft wie eine Bedrohung, die auf die institutionelle Absicherung hegemonialer Macht der Industrieländer zu Lasten der Entwicklungsländer abzielt. Dies ist zwar – nicht zuletzt aus historischen Gründen – verständlich, jedoch muss diese Haltung im Hinblick auf gemeinsame globale Zukunftsfähigkeit überwunden werden. Wichtig ist: ohne die Kooperationsfähigkeit und-willigkeit der Entwicklungsländer lassen sich viele Probleme nicht lösen(z. B. Klima, Umwelt, Migration). Die Entwicklungsländer müssen dabei unterstützt werden, selber eigenständige Beiträge zur Global Governance zu leisten, die nur dann funktionieren kann, wenn sich globale, regionale, nationale und lokale Politikgestaltungen ergänzen. Auf der anderen Seite sind hier die Industrieländer, in denen durch unterschiedliche Interessenkoalitionen noch erhebliche Hindernisse dagegen bestehen, gefordert, in einem globalen Multilateralismus langfristig wirksame Regeln, Kontroll- und Steuerungsmechanismen zu entwickeln, vor allem auf den Gebieten der Direktinvestitionen, des Wettbewerbs, der Arbeits- und Umweltstandards und der Korruptionsbekämpfung. Bei der Finanzund Währungspolitik sind die entsprechenden Rahmenbedingungen zu setzen. Eines der bislang noch bestehenden großen Hindernisse sind die Verschlechterungen der Terms of Trade für die Entwicklungsländer, die, wie es die letzten Monate gezeigt haben, nicht nur von den hohen Ölpreisen, sondern auch einem drastischen Verfall der Rohstoffpreise betroffen sind – ein Verlust, der für das Jahr 2000 auf 5,4 Milliarden US Dollar allein für die afrikanischen Ländern, für die der Weltbank die Daten vorliegen, geschätzt wird. Es ist wichtig und unverzichtbar, dass sich die Terms of Trade dauerhaft zu Gunsten der Entwicklungsländer verändern. Beispielsweise sind rund 70 Prozent aller afrikanischen Länder Rohstoffexporteure. Um wirtschaftliches Wachstum zu fördern, müssen sie eine Chance haben, ihre Produkte auf den Märkten der Industrieländer absetzen zu können, die noch immer Restriktionen und Zölle erheben. Zwar fordern die Industrieländern bei allen passenden Gelegenheiten die Entwicklungsländer auf, ihre Märkte zu öffnen, doch muss dies auch umgekehrt geschehen. Die Bundesregierung wollte mit der EU Kommission dafür sorgen, dass den 48 ärmsten Entwicklungsländern freier Zugang zu den EU Märkten verschafft wird. Denn ihnen muss die Chance gegeben werden, ihre eigene Landwirtschaft zu entwickeln und sich aus der Rolle bloßer Rohstoffexporteure befreien zu können. Aber das Schicksal der sog. Lamy-Initiative zeigt, dass sich bornierter Agrarprotektionismus immer noch in der EU durchsetzt. Deshalb kommt es ganz besonders auf die Entscheidung an, ob die EU -Zuckermarktordnung unverändert als planwirtschaftliches Instrument zulasten der Entwicklungsländer und der Verbraucher fortbesteht oder ob es endlich gelingt, diesem perversen System ein Ende zu setzen. Ein weiterer wichtiger Punkt sind Fragen der regionalen Zusammenarbeit. Zu den Veränderungen in den internationalen Rahmenbedingungen, die globale Kooperation unter den hier beschriebenen Prämissen ermöglichen, gehören regionale politische Kooperationen, wie z. B. die Europäische Union( EU ). Die in der EU gemachten Erfahrungen können in der Zusammenarbeit mit anderen überstaatlichen regionalen Zusammenschlüssen(z. B. ASEAN , Mercosur, SAARC , SADC ) 2 zu konkreter Gestaltungskraft verhelfen. Was an Kompromissen, gemeinsamen Regelungen und Lösungen geschaffen wurde, kann eine Plattform für globale Verständigung bilden, auch und gerade im Hinblick auf die politischen Debatten um die Möglichkeiten Europas, handlungsfähiger Partner in der Weltpolitik zu werden. Auch in diesen Debatten spielt die Entwicklungspolitik eine wichtige Rolle, für die durch die Bundesregierung eine EU -Gesamtkonzeption angeregt wurde und bei deren Ausarbeitung Deutschland wesentlich beteiligt war. Auch haben die zuständigen Entwicklungsministerinnen und –minister u. a. dafür Sorge 2 . ASEAN (Association of South-East Asian Nations); Mitglieder: Indonesien, Malaysia, Singapur, Thailand, Brunei, Philippinen, Vietnam; Mercosur(Mercado Comun del Cono Sur)= Gemeinsamer Markt im südlichen Lateinamerika; SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation); SADC (Southern African Development Community). 230 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Der Umbau zu einer neuen Weltordnung IPG 3/2001

getragen, dass die inhaltlichen Konzeptionen der EU -Entwicklungszusammenarbeit mit der Entschuldungspolitik in Verbindung stehen 3 und mit den Verfahren und Instrumenten der BrettonWoods-Institutionen konzertiert werden. Besonders deutlich werden Formen und Möglichkeiten der effektiven Veränderung internationaler Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der Entschuldung der ärmsten Entwicklungsländer. Es ist aufgrund unserer Initiative beim Kölner G 7 -Gipfel gelungen, eine Armutsbekämpfungsstrategie durchzusetzen, bei der die Partnerländer gemeinsam mit den multilateralen Institutionen Weltbank und Internationaler Währungsfonds an der Armutsminderung arbeiten. Dabei werden die bisherigen(makroökonomischen) Aufgaben des IMF und die entwicklungspolitischen Aufgaben der Weltbank miteinander verzahnt – ein übrigens absolut neuer Vorgang in der Geschichte der Bretton-Woods-Institutionen. Dabei werden Schulden nicht einfach erlassen, sondern an nachweisbare Anstrengungen der Entwicklungsländer gekoppelt, Armut in ihren Ländern zu reduzieren. Die sog. HIPC -Initiative 4 sorgt dafür, dass in allen Ländern, die die IDA -Konditionen 5 erfüllen und Zugang zu entsprechenden Mitteln haben, operative Armutsbekämpfungsstrategien verankert werden können. Diese zur Zeit laufenden Prozesse, die nicht kleingeredet werden dürfen, binden alle Geber in eine Kooperation mit den HIPC Entwicklungsländern ein, wobei betont werden muss, dass die Ländern selber in einem breit angelegten partizipatorischen Prozess, in dem die Zivilgesellschaft beteiligt wird, diese Strategien erarbeiten und verantworten sollen. Diese Konzentrierung stellt in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit eine absolute Neuerung dar. Wir erwarten in der Zukunft nicht nur eine Verbesserung der Koordination der Geber, sondern auch die Harmonisierung von Verfahrensweisen, damit sich die Entwicklungsländer nicht mehr unterschiedlichen Kriterien der Geberländer stellen müssen. Es ist gelungen, eine Politik zu verwirklichen, die die Veränderung internationaler Rahmenbedingungen bewirkt, nämlich Schuldendienst und eine effektive Entwicklungszusammenarbeit miteinander zu verbinden. Die Staats- und Regierungschefs haben beim Millenniums-Gipfel in New York 2000 die beim Weltsozialgipfel in Kopenhagen 1995 vereinbarten internationalen Entwicklungsziele bestätigt, um die weltweite Armut bis zum Jahre 2015 um die Hälfte zu reduzieren. Dies ist ein zentraler Baustein zur Schaffung einer neuen globalen Ordnung und gewiss eine ungeheure Herausforderung nicht nur für die politischen Systeme der Industrieländer(und hier werden weiterhin entsprechende Finanzierungsmechanismen zu diskutieren sein), sondern vor allem eine Herausforderung für die Kooperation der internationalen Gemeinschaft, also auch der Entwicklungsländer. Die internationale Entwicklungszusammenarbeit Auch auf der Ebene der Entwicklungszusammenarbeit sind Veränderungen vorgenommen worden. So hat die deutsche bilaterale Entwicklungszusammenarbeit Abschied genommen vom Gießkannenprinzip und deutliche Prioritäten gesetzt, ohne den Anspruch aufzugeben, globale Strukturpolitik mit zu gestalten. Konkret: die Bundesregierung wird die Effizienz und damit ihren Anteil an der internationalen Entwicklungszusammenarbeit dadurch steigern, dass sie die bilaterale, multilaterale und die EU -Entwicklungspolitik miteinander verzahnt. Das bedeutet, dass die Anzahl der Kooperationsländer verringert, regionale Schwerpunkte gebildet und inhaltliche Schwerpunkte bei den Ländern definiert wurden, in denen die Entwicklungszusammenarbeit tätig ist. In Zahlen ausgedrückt: Hat Deutschland in den vergangenen Jahren 118 Entwicklungsländer durch bilaterale öffentliche Entwicklungszusammenarbeit gefördert, konzentriert sie sich jetzt auf rund 70 Länder. Das zentrale Ziel der Entwicklungspolitik ist ein ganzheitlicher Ansatz der Regional-, Länderund Sektorpolitik, die globale strukturpolitische 3 . EU -Ministerratsbeschluss»Entwicklungspolitik der europäischen Gemeinschaft« – Erklärung des Rates und der Kommission vom 10 . November 2000 , insb. Punkt 16 . 4 . HIPC = Highly Indebted Poor Countries. 5 . IDA = International Development Association. In diesem Geberkreis werden Kredite zu Vorzugskonditionen, die deutlich unter den Marktpreisen liegen, an Entwicklungsländer vergeben. Dazu zählen z. Z. 36 Entwicklungsländer, weitere 80 können unter Umständen hinzukommen. IPG 3/2001 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Der Umbau zu einer neuen Weltordnung 231

Aufgaben ebenso mit einschließt wie die Kohärenz mit anderen Politikbereichen und die Mitgestaltung der multilateralen Politik. Hinsichtlich der bilateralen und multilateralen Zusammenarbeit verschränken sich beide Instrumente immer mehr zu integrativen Kooperationsformen, d. h. sie bestehen nicht nebeneinander, sondern ergänzen sich miteinander. Die deutschen Durchführungsorganisationen wie die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit ( GTZ ) oder die Kreditanstalt für Wiederaufbau ( KfW ), aber auch andere, sind bei einer Reihe von Prozessen bei der Erstellung von Konzepten für die Armutsbekämpfungsstrategien(Poverty Reduction Strategy Paper) in den Entwicklungsländern beteiligt, die im Rahmen der Entschuldung solche Papiere erstellen. Konkret: hier werden Beiträge geleistet, um den partizipatorischen Ansatz zu fördern, um Bevölkerungsgruppen zu unterstützen und zu motivieren, ihre Vorstellungen einzubringen und an den jeweiligen Diskussionen über Armutsminderung teilzunehmen. Die globalen Prozesse erfordern internationale, effizient arbeitende Organisationen. Am Beispiel der Weltbank lässt sich zeigen, dass sich die Wirkung internationaler Zusammenarbeit außerordentlich erhöhen lässt, obwohl sich Reformbemühungen auch hier als Daueraufgabe stellen. Noch immer werden Stimmen laut, die die BrettonWood-Institutionen als Instrumente des Neoliberalismus bewerten und ihre Neuausrichtung für Aufgaben der Armutsminderung nicht genügend wahrnehmen. Die Weltbank spielt aber in der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit eine zentrale Rolle und die Entschuldungsinitiative und die darauf folgende Armutsbekämpfungsstrategie sind Zeichen eines neuen Denkens. Strukturveränderungen und Kohärenzziel Entscheidend ist, dass sich die Grundmuster der internationalen Politik beim Übergang der Interdependenz zur Globalisierung fundamental verändern. Die Handlungsfähigkeit der einzelnen Staaten kann nur noch gemeinsam gesichert werden. Die Mitgestaltung der globalen Strukturpolitik durch Entwicklungspolitik und-zusammenarbeit bedeutet, wohlverstandene nationale Eigeninteressen mit einem internationalen Interessenausgleich zu verbinden. Das hat zur Folge, dass Problemlösungskonstellationen gemeinsam zwischen den einzelnen Politikfeldern gesucht und Lösungen gefunden werden müssen. Die Bundesregierung begreift Entwicklungspolitik als gesamtpolitische Querschnittsaufgabe. Einige Beispiele mögen genügen: ̈ Zwar haben nationale bzw. regionale militärische Sicherheitsinteressen weiterhin eine notwendige und legitime Funktion; dennoch müssen diese Interessen mit den Interessen von globalen Kooperationspartnerschaften in Verbindung gebracht werden. So z. B. könnte ein gewaltiger Fortschritt durch Umlenkung der Rüstungsausgaben erreicht werden. Wenn jährlich nur ca. 40 Milliarden US -Dollar für Armutsbekämpfungsprogramme statt für Armeen aufgewendet würden, könnte die gesamte Weltbevölkerung innerhalb von etwa 10 Jahren Zugang zu den sozialen Grunddiensten wie Bildung, Gesundheitsversorgung, Trinkwasser und sanitäre Einrichtungen haben. Im Übrigen: Die leichte Verfügbarkeit von Kleinwaffen macht die gewaltsame Austragung von Konflikten – gerade in Entwicklungsländern – häufig erst möglich. Um bewaffnete Konflikte zu stoppen, müssen der illegale Transfer von Kleinwaffen unterbunden und die Länder unterstützt werden, die diese Waffen einsammeln. In der EU ist auf deutsche Initiative hin eine Entscheidung zur Kleinwaffenproblematik erfolgt, was zur Folge hatte, dass die Entwicklungsländer durch entwicklungspolitische Förderung bei der Kontrolle und Vernichtung von Kleinwaffen unterstützt werden konnten. Gleichzeitig zeichnet sich immer mehr die Notwendigkeit ab, frühzeitig die Sicherheitssektoren in den Entwicklungsländern auf die Verpflichtung zur Demokratie zu orientieren, bevor immer mehr »Gewaltökonomien« in zerfallenden Entwicklungsländern entstehen. ̈ Mit der Aufnahme des BMZ als Mitglied im Bundessicherheitsrat und dem dort verabschiedeten Gesamtkonzept»Krisenprävention und Konfliktbeilegung« wurden die Aufgaben und Funktionen der Entwicklungspolitik verankert. Die politischen Grundsätze für Rüstungsexporte vom Januar 2000 unterstreichen die Absichten der Bundesregierung, durch Begrenzung und Kontrolle des Rüstungsexports zu Friedenssicherung und Gewaltprävention beizutragen. 232 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Der Umbau zu einer neuen Weltordnung IPG 3/2001

̈ Seit September 2000 sieht die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesregierung eine entwicklungspolitische Regelprüfung von Gesetzesvorhaben vor: Bevor der Entwurf einer Gesetzesvorlage dem Kabinett zum Beschluss vorgelegt wird, ist er dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung( BMZ ) zuzuleiten, das prüft, ob Belange von entwicklungspolitischer Bedeutung berührt werden. ̈ Die Bundesregierung setzt sich für eine Berücksichtigung der Interessen und der besonderen Situation von Entwicklungsländern in der neuen Welthandelsrunde der World Trade Organization( WTO ) ein. Da sich durch die Globalisierung der Ökonomie der Systemwettbewerb zwischen den Nationalstaaten verschärft hat, sind Sozial- und Umweltregulierungsstandards in Produktion und Handel erforderlich, um sowohl die Menschen als auch die Umwelt vor Ausbeutung zu schützen. Wird dieser Wettbewerb nicht in internationale Regelwerke eingebettet, drohen weitere Deregulierungs- und Unterbietungswettläufe, die bisherige sozial- und umweltpolische Errungenschaften aushebeln. Interessenkonflikte und Hindernisse Die Modernisierung der demokratisch-kapitalistischen Industriegesellschaften im Kontext der Entwicklung einer globalen Architektur internationaler Kooperationen stößt noch immer auf erhebliche Widerstände, die von Interessenkonflikten geprägt sind und von denen hier zwei Beispiele diskutiert werden sollen: der gleichberechtigte Zugang aller Länder zu den internationalen Märkten und die Ökologisierung der wirtschaftlichen Produktion. Die gescheiterte Konferenz der Welthandelsorganisation( WTO ) im Jahre 1999 in Seattle machte die tiefgreifenden Konflikte zwischen den Handelsinteressen der Industrie- und Entwicklungsländer deutlich. Am Beispiel der»Trade Related Intellectual Property Rights«( TRIPS ), also Gesetzen zum Schutz geistigen Eigentums, die – nach der Uruguay-Runde – als Bestandteil des WTO -Abkommens eingeführt bzw. überprüft werden sollten, lassen sich die unterschiedlichen Interessen darstellen. Dazu zählen z. B. künstlerische Werke, das Design von Produkten, Markennamen, Copyrights und Patente auf Erfindungen. So war z. B. die Patentierung von Saatgut und Medikamenten Gegenstand der Überprüfungen. Die Ausdehnung von Patenten oder ähnlichen Schutzsystemen in Entwicklungsländern kann erhebliche Auswirkungen auf die Ernährungssicherung haben. Denn durch die Erhebung von Patentgebühren durch internationale Konzerne können Weiterzüchtungen von Saatgut oder deren technologische Weiterentwicklung in Entwicklungsländern selber nicht durchgeführt bzw. voran gebracht werden. So musste Indien auf die verbesserte Züchtung von Baumwollpflanzen verzichten, weil ein patenthaltender internationaler Konzern unbezahlbare Lizenzgebühren verlangte. Ein anderes Beispiel ist die Patentierung von Arzneimitteln, die ihre wirksame Verbreitung in Entwicklungsländern unmöglich machen würde. So kostet ein wirksames Medikament für die Behandlung von Hirnhautentzündungen in Kenia mit Patentschutz 14 US -Dollar am Tag, während es in Thailand – ohne Patentschutz – nur 0,70 US Dollar kostet. Internationale Pharmakonzerne nehmen ihre Interessen wahr und wehren sich gegen zwei mögliche Alternativen, die aber als Ausnahmeregelungen möglich sind: Entwicklungsländer vergeben – unter Aussetzung des Patentschutzes – selbst Lizenzen für Medikamente, um Medikamente billiger produzieren zu lassen; oder die Entwicklungsländer genehmigen Parallelimporte, um Hersteller verschiedener Länder unter Konkurrenzdruck zu billigeren Preisen zu bewegen. Gegen solche Alternativen sind Lobbyisten der Pharmakonzerne u. a. bei der EU Kommission vorstellig geworden. Widerstände gibt es auch beim Thema Umweltschutz bzw. Ökologisierung der Marktwirtschaft. Es ist schon lange – spätestens seit der UN Konferenz über Umwelt und Entwicklung in Rio 1992 – in das internationale Bewusstsein gedrungen, dass die Fortsetzung industrieller Produktion zu den alten Technologien beim wirtschaftlichen Wachstum der Entwicklungsländer den Klimawandel dramatisch beschleunigen würde. Im Prinzip geht es auf internationaler Ebene, also auch unter Einbezug der Entwicklungsländer, um eine doppelgleisige Strategie, die sowohl auf die Formierung einer sozial-ökologischen»Weltgesellschaft« (mit entsprechenden politischen Regimen, die IPG 3/2001 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Der Umbau zu einer neuen Weltordnung 233

teilweise schon in Bereichen der Bekämpfung der Ausbreitung der Wüsten oder im Klimabereich existieren) wie auch auf die Vermarktung von ökologischen Produkten, wie z. B. alternativen Energien, auf Weltmärkten setzt. Mit Nachdruck muss dabei das Ziel verfolgt werden, eine Reduktion des Verbrauchs fossiler Energien durch Einsparung und Effizienzsteigerung, die Entwicklung und internationale Vermarktung von neuen Umwelttechnologien und die Umsetzung logistischer Konzepte (z. B. Ausbau des öffentlichen Verkehrswesens) vorzunehmen. Wie schwer dies politisch umsetzbar ist, zeigen beispielsweise die schwierigen Verhandlungen um das»Kyotoer Protokoll«. Neue Partnerschaften für globale Zukunftsfähigkeit Das Missverhältnis zwischen der Bedeutung der internationalen Zusammenarbeit für die Sicherung globaler Zukunftsfähigkeit und der schwache Stellenwert, der ihr gegenwärtig in den politischen Systemen eingeräumt wird, zeigt, dass der Zusammenhang zwischen Entwicklungszusammenarbeit und der Herausbildung einer neuen globalen politischen Architektur noch immer nicht begriffen wird. So liegen z. B. die wirtschaftliche Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft oder Präventionen von Krisen und Konflikten auch im Sicherheitsinteresse der westlichen Demokratien. Auf der anderen Seite sind im Zuge der Globalisierung Prozesse globaler politischer Willensbildung ohne die Beteiligung der internationalen Zivilgesellschaft nicht mehr denkbar. Das bedeutet konkret, dass etwa Wirtschaft und Industrieunternehmen oder entwicklungs- und umweltpolitisch agierende Nichtregierungsorganisationen als wichtige Akteure der internationalen Entwicklungszusammenarbeit ihre Rollen spielen. Die Partnerschaft der Entwicklungspolitik mit der Wirtschaft ist ein wichtiger Baustein für die globale Strukturpolitik. Hier geht es keineswegs um die vordergründige Überlegung, dass die Wirtschaft zurückgehende staatliche Entwicklungsfinanzierung gleichsam kompensieren soll. Vielmehr geht es darum, dass auch die Wirtschaft nicht umhin kommt, sich mit globalen und regionalen gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen auseinander zu setzen und ihre Handlungslogik darauf abzustellen: denn die zukünftige Steuerungs- und Wettbewerbsfähigkeit von Volkswirtschaften erfordert eine ökonomische Rationalität, die sowohl Marktkräfte stärkt, als auch sozialen Ausgleich herstellt und ökologische Risiken vermeidet. Wenn Entwicklungspolitik globale Strukturpolitik ist, spielen Organisationen der internationalen Zivilgesellschaft als Plattformen für Informations- und Meinungsaustausch eine wichtige Rolle auch für die Politik: die politischen Systeme müssen sich in kontinuierlicher Kommunikation mit ihnen befinden. Der Erfolg zivilgesellschaftlicher Organisationen basiert auf einer Verbindung von demokratischer Partizipation, politischer Effizienz und hoher Motivation. Ihre Stärken liegen sowohl darin, dass sie sich mit Themen wie Welthandel, Weltfinanzmärkten oder Biodiversitätspolitik befassen, als auch in der Bewusstseinsbildung, der Herstellung eines gemeinsamen Problemverständnisses und dem In-die-PflichtNehmen von Regierungen. Sie beeinflussen die öffentliche Wahrnehmung von globalen Problemen und mobilisieren Unterstützung oder Widerstand in der Öffentlichkeit. In vielen Fällen bilden sie strategische Allianzen mit Privatunternehmen wie z. B. im Bereich des Energieverbrauchs. In allen zentralen Bereichen internationaler Probleme und Konflikte sind international vernetzte Nichtregierungsorganisationen aktiv: Armut, Umwelt, Verschuldung, Welthandel, Menschenrechte, Kinderarbeit, Gewalt gegen Frauen, Flüchtlinge, Korruption, Waffenexporte, etc.. Ihre zum Teil beachtliche Professionalität und Vernetzung befähigen sie, auf Missstände schnell und effektiv reagieren. So hat z. B. das Engagement der Zivilgesellschaft und fortschrittlicher Regierungen den Internationalen Währungsfonds verpflichtet, künftig die sozialen Folgen seiner Programme zu berücksichtigen. Politische Macht und politisches Handeln im 21 . Jahrhundert basieren nicht mehr auf der Beherrschung von Territorien oder auf der Höhe des Rüstungsetats, sondern auf den Kompetenzen, komplexe Interaktionen zu erkennen, zu steuern und mitzugestalten. Dies gilt ebenso für die Politik wie für die verschiedenen Akteure in der Gesellschaft wie Wirtschaft, Wissenschaft, Kirchen, oder Nichtregierungsorganisationen. ̇ 234 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Der Umbau zu einer neuen Weltordnung IPG 3/2001

MAHDI ABDUL-HADI Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict P alestinian-Israeli negotiations for a peaceful settlement of a hundred years of conflict officially began, under international guidance, at the Madrid Conference in October 1991 . This was the starting point for what became a series of multitrack negotiations based on the twin formulas of land-for-peace and the implementation of United Nations Security Council Resolution 242 of 1967 . The two parties, however, reached the essential point of mutual recognition not out of any identification with or acceptance of the other’s historical, political or cultural narrative, but rather out of a submission to the pressures of the respective Realpolitik of their situation. In the hope of ensuring their own internal political interests and of overcoming mounting external pressures, each side assumed the necessary positions of mutual accommodation. The Political Dynamics of Frustration in the Occupied Palestinian Territories The Israelis realized that they could not simply maintain an endless policy of control and occupation vis-à-vis the Palestinians, nor could they rid themselves of the»problem« by conducting a mass transfer policy against them. In addition, they had finally recognized their failure in manufacturing a malleable Palestinian leadership, which could replace the popular PLO and had begun to fear a further»Islamification of resistance«, which had emerged in the Occupied Palestinian Territories ( OPT ) during the first Intifada( 1987–1993 ). Meanwhile, the PLO establishment, with its headquarters in Tunis, – often referred to as the »outsiders« – was weakened, isolated and facing imminent political and financial bankruptcy in the wake of the Gulf War. Further»threats« to the tenuous nature of their leadership lay in the rapid growth in popularity of the Islamic resistance movements in the territories and the long-standing desire of the Israeli establishment to remove them from any future scenario, focusing instead on the»insiders«, i. e., the local political elites and activists in the OPT . The US invitation to the Madrid peace conference exposed this de-facto crisis of leadership and competition for the first time as Palestinian disagreement grew over who should be represented by whom, and who exactly should eventually attend to negotiate. Questions of legitimacy, mandate and representation were raised as the Palestinian political establishment, both»inside« and»outside« sought to resolve under what banner or»umbrella« Palestine would be officially presented. It was the»insiders« – active on the ground in both confronting the occupiers and drafting proposals for an interim period- who convinced the»outsiders« to go ahead and overcome the humiliating conditions that the Israeli Government had imposed on the Palestinians with regard to the Madrid Conference. The PLO , worried about the future role of the»insiders« and their potential to become future alternative leaders rather than loyal negotiators, eventually decided to appoint a delegation acceptable to Israel and composed of»insiders«, not least to avoid marginalization and prevent the»inside« from becoming a emerging Palestinian leadership. Thus, at Madrid itself, different, and not wholly compatible, forces drew the Palestinian and Israeli sides forward, while their respective longterm goals were equally opposed and they continued to hold utterly contradictory perceptions of each other’s national movement. Israel sought to finally secure official recognition of the Jewish state, amounting to a Palestinian endorsement of Zionism and its pre1967 political achievements. However, in addition they set out to procure Palestinian acceptance of»sharing«, through a limited autonomy, the 22 percent of what was left IPG 3/2001 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict 235

of historic Palestine, i. e., the OPT , including East Jerusalem. On the other hand, the Palestinians had, through their daily confrontation with the Israeli occupation forces and the long-standing hardships of their living conditions, become painfully aware of the Israeli intention of maintaining the »Jewishness« of Israel. Nevertheless, they changed their claim to all of Palestine and proclaimed for the first time in a Ten-Point-Program of 12 June 1974 the possibility of a two-states solution, with the intention of establishing a democratic, secular state in any liberated part of Palestine. The first Intifada of 1987–1993 endorsed this concept further calling for a two-states solution based on an end to Israeli occupation and the creation of an independent Palestinian state in the remaining 22 percent of their homeland that was known as OPT . The negotiation process went through many phases in its different tracks for many years and with few satisfactory results. It did not end the Israeli occupation but rather divided the OPT into three areas:»Area A«(the six main Palestinian cities), under limited Palestinian-control,»Area B« with joint patrols, Palestinian civil authority and complete Israeli security control(a patchwork of Palestinian villages), and»Area C«(Jewish settlements and the remainder of Palestinian territory), where Israel retains the occupation in its absolute form. Consecutive Israeli governments, despite their varying political persuasions, have maintained a consistent strategy based on maintaining maximum control over the land and containing the Palestinian leadership by way of an unending track of negotiations, with the clear aim of foreclosing any possibility of the emergence of a viable independent Palestinian state. Indicative of the extent of this concerted policy, is the fact that today – ten years after the Oslo Accords were thought to have recognized the human necessity of bringing the conflict to an end – Israel’s settler population in the OPT has doubled and the society appears more right-wing than ever. Five different Israeli governments can be seen to have shared the goal of rendering peace according to the agreed formulas as complicated as possible, if not inconceivable. In the same period and in addition to the torturous re-negotiations and endless postponements, Israel succeeded in limiting their withdrawal commitments and thus too the area of autonomy afforded the Palestinian Authority(in Area A), leaving the West Bank territory controlled by the Palestinians today at a mere 17.2 percent, which is less than four percent of historic Palestine. Despite Israel’s perpetual procrastinations and avoidance of the numerous agreements, which accumulated through the Oslo process, the Palestinians retained their hope that withdrawals would take place and progress towards ending occupation would be made. In accordance with the timetable stipulated, and in the face of the clear reticence of Israel to withdraw as pledged, the Palestinian leadership demanded the implementation of unfulfilled Israeli commitments – these making up the framework intended to govern the initial transitional phase – prior to entering the final phase of permanent status negotiations. During this transitional period, unilaterally extended by Israel, it became apparent that not only was Israel complying with neither the spirit nor the text of the Oslo Accords, but that the transformation of the PLO leadership, from»a national resistance movement in-exile« to a»statebuilding institution« in the OPT remained painfully far from realization. The Palestinian Authority had swiftly been revealed as a cosmetic, administrative body which was acting, in many ways, as an unwilling(if not unwitting)»agent« for Israel which retained effective and overall control throughout the OPT . The Palestinians, knowing international law to be fully on their side, were increasingly frustrated, angry and helpless in the face of mounting Israeli intransigence. Their sense of despondency was exacerbated by the marked absence of any pressure from world leaders, including those in the Arab world, to bring Israelis into compliance with signed and(re-)negotiated agreements or with international laws and ratified conventions. Israel’s»Red Lines« on a Solution In May, 1999 , Ehud Barak’s government illustrated – under the banner of a»united Israel« – the parity between his left-wing Labor and the right-wing Likud agendas vis-à-vis the Palestinians, when he laid out his»red lines« on a negotiated solution to the conflict. These comprised his four NO s: 236 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict IPG 3/2001

̈ No to return to the 1967 borders – as required by UN Resolution 242 , ̈ No to the return of Palestinians refugees – as required by UN Resolution 194 ; ̈ No to any withdrawal from east Jerusalem or to accepting any Palestinian sovereignty over it – as required by both Resolutions 194 and 242 ; ̈ No to dismantling or»freezing« Jewish settlement in the OPT – in line with UN resolutions and international calls for them to be ceased, as illegal»obstacles to peace«. In recalling this»quadri-negative« position, with which Ehud Barak soothed the Israeli voter before embarking on his doomed efforts to enforce it upon the Palestinians, it is worth noting that, nearly two years on, in March 2001 , the subsequent Israeli coalition government headed by Ariel Sharon, in spite of its many contradictions and the conflicts amongst its members, is setting out to develop another»unified Israeli position«. It is oriented at Sharon’s guiding agenda of reaching a long-term transitional arrangement with the Palestinians, rather than any more comprehensive solution. Sharon’s NO s comprise: ̈ No to dismantling a single settlement; ̈ No to withdrawing from the Jordan Valley; ̈ No to any compromise on Jerusalem; ̈ No to the right of Palestinian refugees to return, ̈ No to any compromise on border issues. Surveying the past decade, it can be surmised that its consecutive Israeli governments have never held a strategy geared towards reconciliation or peaceful»coexistence« and equal rights, but rather have been absorbed by the shifting internal dynamics and nuances of the modern Zionist movement, especially with its current crisis of definition and purpose in the region. As a result of this inadequate and exclusively introspective political approach to the realities of the occupation, the hegemony and control of the established regime has not been challenged and continues to define the parameters of political discourse both in Israel and between the two sides. Such a costly lack of political vision finds its most obvious expression in the no-positions of both Labor(Barak) and Likud (Sharon). Indeed, it is immediately apparent that the vanity of power with which Israel has approached the peace process over the years is indicative of an absolute refusal to consider the notion of peace with the Palestinians as anything more than an »option« which ceases to be attractive the instant it can no longer be shaped according to their every need and whim. This disturbing perspective, which implies a willingness to live indefinitely in a state of war and occupation, was succinctly expressed by Netanyahu when he declared:»If I have to choose between peace and[absolute Israeli sovereignty over all] Jerusalem, I will choose Jerusalem....«. As long as the choice of thus occupying»eternally« an Arab Palestinian people, their land and holy sites is placed above that of peace in the region for all its peoples, the Palestinians can and must seriously question the readiness of their»partner« to resolve the conflict. Amongst the more recent and most dangerous examples of the disingenuousness of both Israeli leaders’ agendas was the proposal made by Barak’s team at the Camp David summit of July 2000 , which – in a reflection of the unbending mindset of the occupier – they considered»generous and of historic significance«. Israel’s final status positions»offered« the establishment of a Palestinian demilitarized state on 90–95 percent of the OPT , though not in a single contiguous territorial unit but rather in separate»cantons« defined, contained and controlled by Jewish settlement blocs, military bases and bypass roads, and excluding Jerusalem. On the issue of Jerusalem, the Barak proposal did not even broach the question of the city in its entirety(East and West), but limited it to a formula of»sharing« East Jerusalem in the boundaries illegally and unilaterally expanded by Israel in 1967 . The Israeli proposal denied the fact that East Jerusalem is not only geographically and demographically an inseparable part of the West Bank but the capital of the future state of Palestine. It attempted to even further fragment its Arab neighborhoods, while illegally annexed West Jerusalem remained a non-issue. Regarding the holy sites, Israel has made no secret of its intention to »share« – if not take over completely – the holy Al-Aqsa compound. Such a scenario follows the Hebron model and will remain unthinkable, impracticable and thoroughly unjust for Palestinians, who continue to insist that no party should have exclusive sovereignty over the city nor control the society or administer the city at the expense of the other party, particularly with regard IPG 3/2001 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict 237

to holy sites, whose status quo they demand be protected and maintained. As for the refugees, Israel’s ill-founded and arrogant demand was that the Palestinians forgo their fundamental inalienable right of return, accepting only Israel’s»offer« to let a selected number(no more than ten thousand) of refugees return. It is quite impossible to think that there will be a Palestinian leader who would close a deal at such high price, conceding, for so little, the rights of the dispossessed two-thirds of the Palestinian people. The Palestinian position has and always will be based on the inalienable right of return as defined by UN Resolution 194 , which calls unequivocally upon Israel to recognize the right and agree upon a plan for the implementation of such a return. In exchange for such»generosity« on the part of the Israelis, the Palestinians were expected to declare»an end to the conflict.« Needless to say that this was out of the question as every point of the above contradicted their»red lines«, or basic positions as it were. Firstly, Palestinians had already made a huge and painful concession on the land issue by recognizing the state of Israel on 78 percent of their homeland and thus limiting their political demands to the remaining 22 percent of the land, i. e., the West Bank and the Gaza Strip in their pre1967 borders. To compromise even further on these territories was, and is, unacceptable not only because it is unjust and accommodates a dangerous Israeli dissatisfaction with what they conquered in 1947–49 , but, more vitally, because it embodies an Israeli insistence on the de-facto maintenance of the occupation. On the issue of settlements, the Palestinians ask for nothing more than the implementation of international law, which prohibits the transfer of any population to occupied territory and the annexation of such territory and which leaves no doubt that settlements are without legal validity. Similarly, the absolute and unconditional right of return – manifested in UN Resolution 194 – per se is non-negotiable for the Palestinians, who consider the refugee question sacred and at the core of the conflict. To further stress the absurdity of the Barak »offer« one should recall that whatever deal might have been struck between the two teams, it was subject to the majority approval of the Knesset, where the failing Prime Minister led an embattled minority and was facing the no-confidence votes which would shortly see him resign. Thus, it would have been an act of political naiveté, if not suicide, for the Palestinians to have even considered bending to the wholly unacceptable proposals described above; yet another recorded concession without gain. Throughout the Camp David Summit and the later(January, 2001 ) Taba talks, and despite the obstinately»closed« Jerusalem and refugee files, the negotiators on both sides showed a readiness to consider the idea of land exchanges. Intended to enable Israel to incorporate three large settlement blocs adjacent to the Green Line in return for granting the Palestinians land from Israel of equal potential and value, these talks, too, were persistently undermined by an indefatigable Israeli will to secure yet another exchange which distinctly favored them. This time it was in terms of the land swap ratio and the qualitative differences they sought to exploit in literally offering the Palestinians sand dunes in exchange for fertile agricultural and residential West Bank land. Needless to say, the advent of Ariel Sharon with his patently racist and hawkish cabinet and their »offer« of a demilitarized state on 42 percent of the West Bank after a prolonged transitional period, represents a giant stride backwards from Barak’s own calamitous proposals. One can see in Sharon’s approach a disturbing shamelessness that was lacking in the deception of the internationally hailed efforts of Barak. Both, for example, held similar views concerning settlements(Barak presided over the hugest settlement expansion period in Israel’s history), yet while Barak’s»offer« of annexing Palestinian land sufficient to afford an eventual five-fold increase in current settlement housing was lauded by the international community as»generous and courageous«, Sharon received few laurels when he stated quite clearly that the settlement program south of Jerusalem is being conducted with the specific purpose of»preventing Palestinian contiguity«, adding,»that’s clear and natural.« 1 With such parity of purpose and yet polarity of presentation, Sharon and Barak 1 . Ariel Sharon to Kofi Anan in Washington, as reported by Aluf Benn in Ha’aretz, March 23 , 2001 . 238 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict IPG 3/2001

exemplify the entirely cosmetic nature of the so-called hawk-dove division and cast revealing light on the source of Palestinian frustration with Israel’s political posturing over past years. One might be forgiven for despairing because the responsibility of governing a region and steering its people clear of disaster lies with such leaders. With the obsessively proclaimed»red lines« of successive leaders, settlements expanding apace and armed settler militias controlling swathes of the Palestinian West Bank, it is hard to envisage what the future could offer, yet we may examine certain possibilities. Emerging Scenarios The present circumstances in the political arena represent a continuation of the long-established status quo, with Israeli military superiority meshing with Ariel Sharon’s»doctrine« to define a state of»limited war« and enforce an apartheidstyle separation policy upon the weaker party. Sharon’s agenda outdoes those of his recent predecessors in its clear aim of not only obstructing and distancing the inevitable Palestinian state but of weakening and discrediting Yasser Arafat’s power, if not stripping him and the PA of all authority in the OPT altogether. Naturally this is being carried out in conjunction with concerted international and domestic efforts to portray the Palestinian people as either unable or unprepared to govern themselves and to portray their leadership as the obstacle in the face of progress towards peaceful negotiations. Sharon’s unchanged military approach, with its focus upon crippling Palestinian society, dismantling its economy and de-legitimizing its leadership, can perhaps be best understood and its potential direction appreciated when his concentrated diplomatic efforts to redevelop Israel’s security alliance with Jordan are taken into consideration. The Sharon-Peres government appears to assume that Arab states can be made to feel obliged and even willing to accommodate and smother the urgent socio-economic pressures of Palestinians if persuaded to do so by the US and EU and given the chance to thereby overcome their own economic crises with appropriate material and strategic support. Arabizing the Search for a Solution In a signal of what may be a process of re-Arabizing a solution to the Palestinian-Israeli conflict, Arab leaders and Islamic states have realized the need to translate their verbal support and financial pledges into concentrated political action based on their own stated acknowledgements that peace in the region is a process directly relating to their own national and regional strategy. A Jordanian-Egyptian initiative, which materialized during the March 2001 Arab summit in Amman, represents a first clear manifestation of this developing Arab mediation role. The initiative covers four areas, stressing first the need to take »steps to end the current crisis between Israel and the Palestinian Authority[by implementing] the understanding reached at the Sharm Esh-Sheikh summit in October 2000 «. Secondly there is an emphasis on»confidence building measures... to restore trust through the faithful implementation of their commitments as agreed... in the signed agreements«. Only then does the initiative broach the»rebuilding[of] the negotiating process on all items on the agenda for the permanent status negotiations including Jerusalem, Palestinian refugees, borders, settlements, security and water.« Finally,»it is proposed that the sponsors of the peace process: the EU , Egypt, Jordan and the UN Secretary General shall monitor this implementation and its progress.« Thus far, Israel has reduced its blanket rejection of the initiative to what they describe as a few »reservations«; one being the setting of a time table for the attainment of a final agreement, the second being that the plan lacks a clause requiring the cessation of»violence«(by which they would like to infer Palestinian responsibility) prior to the renewal of negotiations, and the third being that the initiative expects Israel to freeze its settlement policies forthwith. Despite these reservations, Israeli diplomatic maneuvers have begun making use of the initiative as a tool by which to distract from a climb-down on their position, thus enabling them to save face whilst resuming security and political talks despite having so vociferously ruled this out. Israeli Foreign Minister Shimon Peres, accordingly said»it is important that there is an attempt and an effort to move things forward. The initiative can serve as a basis, IPG 3/2001 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict 239

but the details need to be worked on.« 2 Sharon then delegated Peres to discuss, if not negotiate, the terms of the initiative with leaders in Cairo, Amman and Washington. Peres immediately manufactured a curious and intriguing political storm in the region by leading the Egyptian President to believe and announce that the initiative had been accepted and was already to serve as the agreed basis for a»cease-fire«, while negotiations would commence in four weeks. The immediate repudiation of any such agreement emerged from Ramallah but Amman maintained a no-comment approach to the statements and left commentators asking whether Israel was making a deliberate attempt to publicly compromise, enrage and thus distance the Egyptians from the initiative and thereby elevate the primacy of their preferred Jordanian ally. On the other hand, the Palestinian leadership has long been demanding an intervention from the Arab states, though this has now materialized as a mere mediation move rather than a more assertive one which would have been preferred; a strong move toward partnering the Palestinians and defending them in their conflict with Israel. The EU has quickly welcomed the initiative and encouraged the Israelis to accept it, while the US has resumed its facilitation of security talks between the Palestinians and Israelis at the American Embassy in Tel Aviv and State Department statements have clearly favored the initiative. European Union foreign policy chief Javier Solana has confirmed that the EU is»taking it seriously because it is the only document at the table now that may help us out of the vicious circle.« 3 Whether or not as a consequence of their support for the initiative, Washington has dispatched its former ambassador to Jordan to the region for consultations. Further to this move, President George W. Bush has already received three Arab heads of state at the White House; the Egyptian, Jordanian and Lebanese leaders, while word has recently emerged from the US concerning the imminent nomination of a special envoy to the region. The likely candidates can be said to be specialized in Syria and Jordan, and any appointment to the post would seem to confirm the US ’s intention to»Arabize« the solution to the conflict either through Jordanian-Israeli security arrangements or through a Syrian-Israeli non-aggression pact. In any case, Washington cannot afford to maintain a hands-off approach to the conflict in the Middle East, nor the current crisis. The Jordanian Umbrella? Jordan’s motivation for joining Egypt as a regional mediator for negotiation between the Palestinians and Israelis stems from a need to capitalize on the current opportunity to arrest what are serious and potentially devastating deteriorations in the Jordanian economy as well as to contain mounting frustration and anger with Israel in Jordan. Strong anti-»normalization« forces in Jordanian society are challenging the regime to abrogate its peace treaty with Israel and a black list has been circulated naming those who have had»inappropriate contact« with Israel. The Hashemite Kingdom, with its enormous Palestinian refugee population, is most at risk should the possibility of the Intifada spreading regionally be realized. There have, alongside these pressures, been arguments amongst the Jordanian ruling class favoring the development of a mediation role in the conflict for Jordan ever since King Abdullah II became head of the Arab Summit for the coming year. Egypt, which has more recently held the position of regional»shepherd« in PalestinianIsraeli negotiations, has endorsed Jordan’s»open« shuttle diplomacy between Israel and the PA , sharing mutual strategic interests not least with regard to Jordan’s economy, which, should it collapse, would have devastating regional effects. Other underlying factors for Egypt’s advocacy and support of Jordan’s role are the concern about the effects of the US decision to severely reduce its military presence in the Sinai Peninsula. Egyptian anti-»normalization« forces, including the Islamists, have long called on the regime there to challenge Israel rather than limit themselves to the »war of(empty) words«. It comes as no surprise then that the Egyptian leadership is pleased to encourage another regime willing to absorb a part of these popular pressures. Egypt has gone so far as to knock on the doors of EU capitals(including Berlin) and the administration in Moscow, asking 2 . Ha’aretz April 23 , 2001 . 3 . Reuters, April 30 th, 2001 . 240 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict IPG 3/2001

for their support in its newest difficulties. It received the blessing and endorsement of both EU and Russian parties for the Egyptian leadership and the initiative in particular. Jordanian-Israeli relations are notable in many respects. Both countries share a peace treaty which has, so far, been respected to the letter. In stark contrast to many noises being made elsewhere in the region and abroad(as well as within the Israeli political community), King Abdullah II, during a press conference on his April 2001 visit to Washington, assured his American and Israeli counterparts of his friendship with and trust of Ariel Sharon, referring to his father, the late King Hussein’s advice to do so. The King’s policy towards Israel has been rapidly reflected by his ministerial staff, the trade minister announced the renewal of the JordanIsrael trade agreement for the coming year, covering$ 150 million in trade between the two states. Meanwhile, the Jordanian foreign minister met Prime Minister Sharon in Jerusalem to formally present the Jordanian-Egyptian initiative, though under the shadow of the Israeli raid on a Syrian post and the Israeli army’s reoccupation of PA areas in Gaza. The US has demonstrated its support for elevating Jordan’s position in the region by transferring$ 75 million in urgent economic aid and$ 35 million in military aid as well as by the President’s request for Congress to approve the US -Jordan trade treaty, which has been on ice for some time. Ariel Sharon explains Israel-Jordan relations and his lobbying for US aid to the kingdom by saying»Jordan today, or rather the Hashemite monarchy, is a stabilizing factor, just by its presence. It stands between Israel, the PA , Syria, Saudi Arabia, and Iraq to the east. We have an interest in strengthening them economically and militarily. In today’s situations, they are important to us.« 4 The Palestinians, as so often before, risk finding themselves trapped between the militarily enforced agenda of a Sharon government and the machinations of an Arab political maneuver which ultimately serves that regime’s priorities and commitments at the expense of Palestinian rights and aspirations. If this initiative, as outlined above, is to shape the direction of a new chapter of the Palestinian-Israeli conflict, Chairman Arafat can be expected to, as he is so accustomed, adapt his tactics accordingly and accommodate the latest Jordanian-Israeli security arrangement. The Palestinian leader will be found most adept at playing one side’s internal pressures off the other’s political characteristics and vice-versa ad infinitum. Having relied upon this art when last in Jordan, developed it in Lebanon and, arguably, mastered it from his Tunis base, Chairman Arafat can now be expected to capitalize on his position in the middle to exert the maximum domestic and diplomatic pressure on Israel. In addition to exploiting Arafat’s ability to play a role as the potential»spoiler« for any further normalization between Jordan and Israel, the Palestinian leadership will demand that the Egyptian role be clearly felt throughout, in the hope that it will counterbalance the anticipated Jordanian connivance with Israel. At the same time the Palestinians will be able to put some effort into re-establishing a joint political agenda with Syria – the opportunity for which was signaled at the Amman Arab Summit and which has yet to be followed up by either side. A Qatari Umbrella? The Jordanian-Egyptian initiative makes specific reference to the role of the international community in monitoring the implementation of agreements and the Palestinians have accordingly called upon the EU and the UN Secretary General to take up an unambiguous stance in accordance with that component of the initiative. Similar calls upon the international community have been emanating from the Palestinians throughout the current crisis, though response has come too slow and has been limited. One regional response has been signaled in the unexpected statement of Qatar’s foreign minister, following his unscheduled meeting with Shimon Peres in New York. Following the Israeli Foreign Minister and US President Bush’s joint statement agreeing to »work very closely with Egypt and Jordan«, the Qatari foreign minister, Sheikh Hamad bin Jassim bin Jabr Al-Thani, was reported to have suggested in a late-night meeting with Peres that Arafat and Sharon might find Doha a suitable venue for further discussions based on current initiatives. 5 4 . Jerusalem Post, April 27 , 2001 . 5 . Jerusalem Post, May 4 th 2001 ,»Bush to Peres:...« by Janine Zacharia, p. 1–2 . IPG 3/2001 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict 241

However, it is likely that this is far less a response to the call of the Palestinians upon the international community, than a response to the strategic openings sensed by the Qataris. In recognizing the approach of the US and the opportunity it affords to any Arab state willing to become directly involved in the process of hosting and»shepherding« peace talks, the Qatari decision reflects an awareness that they are already aligned economically and politically with US regional agendas. As such, they would have less to lose than other states in becoming a venue or springboard for peace talks. In hoping to wrest some of the focus from Egypt and Jordan, the Qatari aim will be to consolidate and extend US economic and military assistance, of which they are already a beneficiary, while hoping to increase their standing in the Arab world by taking a role in the effort to contain the conflict. It would appear that, in one shape or another and to a greater or lesser degree, this initiative will be the next likely juncture in the path of the conflict. All parties concerned will, naturally, attempt to use and manipulate the process from the outset in order to best serve their needs. Israel will, accordingly, set its probable formula for conditional acceptance of any such new chapter in the negotiations based on wresting maximal normalization while yielding minimal concessions, either to Jordan, the Egyptians, the Gulf States or the Palestinians. Subsequent relations between these Arab nations and Israel will be underpinned by the efforts of the Israelis to render them as dependent as possible upon Israel in order to gradually be able to commensurately increase the weight of their expectations from their»partners« in terms of the latter’s containment of the Palestinians. During this period most parties will be looking towards a post-Arafat and post-Sharon era, formulating their alliances and political contacts accordingly. There is no reason to suggest that the Arab leaders will be naïve to this tact and so, from the other side, we will see them joust diplomatically to preserve the benefits of the strategic arrangement while avoiding, as best they can, falling totally into Israel’s pocket and being left to pick up the pieces of a post-Arafat Palestinian political meltdown. Some ground for hope, on the part of the Palestinians, may lie with the fact that the Arab umbrella for future negotiation – if successful – can be made to develop towards the birth of the Palestinian sovereign state within the»Arab House« and with greater likelihood of eventual Israeli acceptance. An Israeli Solution? Another possibility in terms of emerging scenarios would appear to revolve around Israeli party politics and popular malcontent with the Sharon agenda. That said, and as noted earlier, the Israeli political establishment has not shown sufficient political will, energy or vision in past years for one to pin hopes on its overnight reform. In fact the rise to power of a Sharon government, coming after a ten-year seesaw period of right-wing-leftwing coalitions, would appear to point at once to the singular lack of political maturity that Israel shows for a democratic state, and the»optionalextra« attitude which Israeli leaders and, as a result, voters hold towards the issue of peace and reconciliation. What is desperately needed then is an awakening of the Israeli popular awareness and political will, which is a prerequisite for constructing a valuable negotiation process. Nonetheless, given the dearth of other initiatives and in acceptance of the fact that Palestinians have no choice but to deal with their occupier »as served«, there remains hope, albeit slight, for significant shifts in the current political scenery. If the Intifada goes on to become a way of life and presents more and more episodes of painful Palestinian suffering, Israeli public opinion may start to reflect the realization that Sharon’s style of government will not bring about the promised security and calm, but rather is implementing an accelerated apartheid system which promises only more hatred and confrontation, even if with certain tranquil periods in between. Such a hoped-for change in public awareness, while seemingly farfetched, did gradually occur to some extent during the prolonged and pained years of the first Intifada. If the Labor party, currently obediently playing the»good-cop« role in the coalition for the benefit of Sharon’s international critics, faces such a shift in public opinion, it will be obliged, for the sake of its own survival to seek a way out and to play an effective role in resuscitating Israel’s dor242 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict IPG 3/2001

mant political left. Activists within the peace camp might consequentially be driven to renew efforts to shake both their society and their leaders into maturing their attitudes towards the future of their own state and the Palestinians by recognizing the need for comprehensive peace and the mutuality of rights. Calls for settlement activities to be ceased in Israel would be the minimum sign of understanding Palestinians would hope to see emerging from a reborn peace camp, but far more progressive and comprehensive attitudes would have to be formulated before societal and political change on the scale needed could be achieved. In the event of such a change in Israeli public opinion, however unlikely it may seem at this point, general elections will become inevitable. Whether or not Sharon is brought down from a split in his broad coalition, a shift in the national consensus or in fact lasts out his short term of office, Israel is set to go to the polls relatively soon and certain questions will then be answered. Foremost amongst these will be whether or not Sharon’s doctrine has been irreversibly imposed upon the region. Certainly it would seem that Sharon will leave office content if he manages to use his military threats and power tactics in the region to create a situation that will, as an inherited de facto status, represent as immovable a challenge as possible to those who follow. In this regard, it is not the length of time he spends in office that concerns Ariel Sharon but rather the extent to which he manages to follow through this program. Chairman Arafat, on the other hand has already stated that the yardstick of»success« in the current crisis will be his leadership’s ability»to survive the battle«! Conclusions Recognizing that the Sharon-Peres government’s war against the PA and its desire to affect a decline in the PA ’s legitimacy and popularity reflects the underlying political tendency in Israel at the moment, one can surely expect the reconstitution of a right-wing Likud government – with or without Netanyahu at its helm – following the next Israeli general election. This means that Israel’s leadership crisis will persist, as will its lack of vision for a viable long-term political settlement with the Palestinian people. The attempt of the Israeli establishment and the Sharon-Peres government to lull the world into believing that Chairman Arafat is chiefly responsible for starting and leading the Al-Aqsa Intifada and the confrontations between Palestinians and Israeli troops in the OPT clearly ignores the real causes and indisputable facts that led to, and fuelled, the current uprising. Growing Palestinian anger and frustration, born of the persistent Israeli denial and erosion of their rights to freedom, dignity and independence, has found its expression in a resolved commitment to challenge the ongoing military occupation and to restore these internationally recognized rights. If Chairman Arafat were to accept Israeli accusations and thereby yield to their conditions and terms by making an official public call upon all Palestinians to halt their resistance in the face of Israeli military intransigence and a brutal occupation, Israel would discover that while the perhaps desired effect of totally weakening his legitimacy would be immediately achieved, such a call would surely fall on deaf ears. Ending Palestinian resistance is not a question of orders issued by personalities, symbols or even recognized leaders, but rather of addressing the will of an entire people who have tired of the deceptions of the Israelis. An end to the Palestinian uprising against the occupation cannot be treated as if its causes were rooted in the enterprise of an all-powerful individual rather than in the popular resistance of a nearpowerless people. Israeli society and its chosen leadership must finally decide how long they can live by the sword and force their Palestinian neighbors to live under a cruel military occupation. The Israelis must open their eyes to Palestinian national aspirations for a homeland and their right to self-determination and face the clear fact that, as a people, the Palestinians will never submit to an apartheid system and bow to a life at the mercy of armed settlers and racist ideologues. The cycle of fear that cripples the two peopled cannot and will not prevail forever, nor will the Jordanian-Egyptian or Qatari moves be the only new mediation efforts brought forward to end the conflict. Today, an initiative(the JordanianEgyptian one) carries the consent of Chairman Arafat’s establishment and comes with the conditional support of Washington, Moscow and IPG 3/2001 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict 243

Europe. Nonetheless it is underpinned by an acceptance of the fact that Jordan and Egypt are the only two Arab states to have signed a peace agreement with Israel and that they are heavily dependant on US funds and strategic support. Placing too much emphasis on their role may well be indicative of an Israeli underestimation of the serious effect continuous Palestinian suffering will have on these states’ respective populations. Indeed, it is uncertain how long Amman and Cairo will be able to contain the angry calls of their people to abrogate their peace treaties with Israel or manage to water down mounting resentment against the Jewish state. What must be made very clear to all involved is the fact that the bottom line for every Palestinian is their need to live in dignity within their own sovereign state with East Jerusalem as its capital and with a geographic contiguity that will require dismantling illegal settlements. In order to implement any substantial steps towards real peace and stability in the future, bringing in some sort of international protection force will probably prove unavoidable. The Palestinians have been reasonable in their demand for international protection, not only hoping to limit Israeli atrocities against them – of which irrefutable evidence has been documented by numerous fact-finding missions and international human rights bodies – but also recognizing their necessary role as a buffer in any forthcoming process of political separation between the two peoples. Such a force will not only be essential in upholding law and order during a transitional phase but also in creating an environment in which life may carry on as normally as possible, while both parties try to accommodate themselves to a new chapter in the conflict. However, despite Palestinian demands and the internationally recognized suffering of the Palestinian people, the reality of the regional and global power balance remains such that the Palestinian leadership will be bound to accept almost any initiative that allows for a break in the hostilities and a return to the negotiation table in time to fulfill Arafat’s singular ambition of»surviving the battle.« With the Israelis only too aware of this dire position in which the Palestinians find themselves, it would not appear likely that terms put forth by the Palestinians will be accommodated by the Israelis any more than they have been in the past and so yet again a cycle of Israeli exploitation and abuse is set to characterize the unfolding era, albeit once more cloaked in the guise of a»peace process.« ̇ 244 Mahdi Abdul-Hadi, Israelis and Palestinians: Towards a New Chapter of the Conflict IPG 3/2001

RON PUNDAK Israelis and Palestinians: the Price of Peace T he years of bitter conflict between Israelis and Palestinians, of undiscriminating Palestinian terrorism on the one hand, and on the other of occupation and humiliation imposed by the Israelis on the Palestinians, did not improve the positions of the two sides. Eventually, both parties understood that their respective interests could only be achieved at the negotiating table. Several processes lay at the root of this change, which brought the two sides to Madrid and later to Oslo. They were: ̈ the understanding by the Palestinian leadership that the conflict with Israel must be solved by political means, on the basis of the»two-Statesfor-two-peoples« solution; ̈ the success of the first Palestinian Intifada in the territories in the late 1980 s as an authentic national and popular struggle against the Israeli occupation; ̈ a change in the attitude of the Israeli public and politics regarding the occupation of another people, as well as Palestinian national aspirations; ̈ the rising power of Hamas and fundamentalistIslamic currents in Palestinian society; ̈ the global geopolitical changes which have affected the Middle East. The first chapter of negotiations ended with the Oslo Agreement, which was signed on September 13 , 1993 , and culminated in the mutual recognition between the PLO and the Israeli government and in the handshake between Yasser Arafat and Yitzhak Rabin. The Agreement stated that the time had come to end the conflict; to strive together to live in peace, coexistence, mutual respect and security; to reach a comprehensive, permanent and fair agreement; to achieve an historic conciliation; and to accomplish all these goals through negotiations. The two sides therefore began the negotiations on a permanent status between Israel and the PLO , which was expected to lead to a peace agreement between the State of Israel and a Palestinian State. Previously, the relations between the two peoples had been based on mutual hostility, with each side trying to attain achievements at the expense of the other side. Every victory won by one side was considered a defeat for the other, according to the principles of the zero-sum-game theory. In contrast,»Oslo« was, from the start, guided by efforts to abandon this approach, and to achieve as many win-win situations as possible, notwithstanding that the balance of power was tipped in Israel’s favor. In the past months, a violent confrontation has occurred between Israel and the Palestinians, in which each side has grossly breached the agreements signed. These events have created a mirror image based on which each side is convinced that the other side is responsible for the deterioration of the situation and that the other side is not prepared to reach an agreement based on concessions. At the same time, the reality of the peace process has proven to be stronger than the forces countering it. Many of the patterns and facts on the ground that were created since 1993 continue to operate, and the objective of the two publics remains identical: to reach a peace agreement based on the principles of United Nations Security Council Resolution 242 and the two-States solution. The»Price« of an Agreement The problematic nature of negotiations with the Palestinians lies in the fact that a majority of the Israeli public believes that it is required to pay the higher price. They believe that the Palestinians are receiving more and more land and sovereignty without having to pay a significant price in return. The high price paid by the Palestinians(even IPG 3/2001 Ron Pundak, Israelis and Palestinians: the Price of Peace 245

today) in exchange for an agreement is not clear to most Israelis, who tend to belittle it in comparison with what is demanded of Israel: returning parts of the historical homeland. It is similarly not apparent to many Palestinians that the price expected of Israeli society is very high. In the eyes of many parts of Israeli society this price is unjustified, as they assume that terrorism will continue and they do not believe in a genuine Palestinian desire for peace. Many in Israel are convinced that, even after Israel signs an agreement and withdraws from the territories, the Palestinians will continue to fight Israel in an effort to annihilate the Jewish State. The Israeli public has become convinced that the Palestinian Authority( PA ) is turning a blind eye to terrorism, and perhaps even encouraging it and employing it to satisfy its own ends. This approach had ostensibly been supported by: the terrible terrorist attacks which occurred after the beginning of negotiations; the terrorism against Israelis and within Israel by proxies of the PA during the last few months; the release of jailed terrorists by the PA (including those who had executed the most bloody attacks against Israeli civilians) and the Israeli sense that the PA is unwilling to effectively combat terrorism; and the virulent and incessant anti-Israel incitement. In the pursuit of peace both sides will pay a high price – concessions which are viewed as extremely difficult by their constituencies – even while each remains unaware or unprepared to recognize the high price paid by the other. The threat this situation represents for the future of the peace process cannot be underestimated. Peace and reconciliation cannot be achieved if the two peoples do not recognize the price which the other side is willing to pay in exchange for a better future. At this juncture, the negative image each side has of the other continues to feed the traditional hate-filled stereotypes. These stereotypes are accompanied by suspicion and lack of trust that only increase as a result of the difficulties encountered during negotiations, the socio-economic gaps, and the threat of terrorism which is employed by extremist groups interested in undermining the peace process. This constitutes a vicious circle in which suspicions rise and the willingness to advance the process of trust-building and reconciliation diminishes. In their absence, the negotiations become increasingly difficult and the support for the peace process decreases among the two peoples. This is an extremely destructive situation which threatens the chance for peace at its most critical point – that of permanent status negotiations. The Israeli Perspective The price that Israel – as the side which holds most of the cards – is expected to pay for peace, is relatively clear. However, by presenting it, one grasps just how meaningful and problematic it is to many Israelis. First and foremost, one must understand that all concessions are filtered through a deeply-rooted fear that the strategic aim uniting the Arab world is to see the State of Israel disappear, or at the very least to destroy the State of Israel as a Zionist entity. It is possible and even necessary to argue against this basic assumption, but nonetheless, it should be understandable that a people that had experienced the Holocaust may have certain paranoia. The primary concession for Israel is territorial. For over thirty years the Israeli public was educated to believe that the area between the Green Line(prior to the 1967 war) and the Jordan river is strategically essential to Israel’s security, and that the Jordan Valley is Israel’s primary line of defense in the east. In practice, this approach was relevant to the 1960 s when Israel occupied the West Bank, but this doctrine has since ceased to be pertinent to any future war, especially if it is assumed that the future Palestinian State will be non-militarized. Nevertheless, the basic fear of many Israelis, that the withdrawal of the Israeli armed forces from the territories will bring the»enemy« close to home, cannot be easily discounted. The issue of territorial concessions is also vital from an ideological-religious point of view to many Israelis, who believe that the areas of the West Bank and Gaza are part of the biblical promised land. A second price demanded from Israel is the removal of settlements in the West Bank and Gaza. This is not the place to discuss the legality of the settlement enterprise, but the fact is that there are currently over 200,000 Israelis living in approximately 150 communities, which have been established by the State or with its assistance. 246 Ron Pundak, Israelis and Palestinians: the Price of Peace IPG 3/2001

Some of the settlements number only several dozen families, but others are inhabited by thousands, and those with over 15,000 inhabitants are considered – for all purposes – Israeli cities. The removal of all the settlements is de facto impossible. The Palestinians understand this and are therefore prepared to accept – as part of a Final Status agreement – limited Israeli annexation of settlement blocs in proximity to the Green Line. In exchange, Israel should transfer sovereign Israeli territories of equal size to the Palestinians(for example near Gaza). Nevertheless, any agreement, including that which was discussed between Israel and the Palestinians in 2000 , will demand the removal and uprooting of a quarter to a third of the settlers(approximately 60,000 persons) living in some 100 settlements in areas which will become a part of the future Palestinian State. An additional»price« is the delicate issue of Jerusalem. Following the Six-Day War, the western part of the city was expanded towards north, south and east. This area was annexed to Israel and declared, by all the subsequent Israeli Governments, as an indivisible part of the Capital. Every Prime Minister since then has declared that Jerusalem is a united Israeli city, which will never again be divided, and Israel’s eternal Capital. As a result of this policy, the various governments took a number of steps, including the establishment of Jewish neighborhoods within and around Arabpopulated areas in the city. During the years, the Israeli public and Government alike, ignored the important role played by Palestinian Jerusalem(Al Quds) as the administrative, cultural and religious center for the Palestinians in the West Bank. At the same time, they disregard the fact that the 200,000 Arab inhabitants of the city consider themselves as Palestinians and do not want to become Israelis or live under Israeli control. With time, Israelis became aware that the Arab neighborhoods do not constitute an integral part of the Israeli capital. This realization was eventually adopted by Prime Minister Barak, who consented during the Camp David negotiations to the division of Jerusalem between Jews and Arabs, between Israel and Palestine. The solution to the problem of Jerusalem should follow President Clinton’s proposal – i. e. the Arab parts to the Palestinians and the Jewish areas to the Israelis – and the price paid by Israel should be to transfer the sovereignty over the Arab areas to the Palestinian State. The most delicate issue with regard to Jerusalem is the status of the holy site within the old walled city, known to the Jews as the Temple Mount(Har Habayit) and to the Palestinians as the Haram-ash Sharif. In the final event, Israelis will have to accept the difficult fact that this site, which according to Jewish belief was the site of the holy temple until 2000 years ago, has for over 1 300 years been the site of a Muslim mosque and thus will be part of a Palestinian State and not part of the State of Israel. This concession will be most difficult for those Israelis who view this site as the most holy for Jews even today. Conversely, the Palestinians will have to recognize the high importance of the site for Jews, to enable their free entry(and that of other religions) and to honor the site. Yet another»price« involves the issue of the Palestinian refugees. This problem is both a symbolic and national issue and a material one. The Zionist narrative – when describing the establishment of the State of Israel – has denied and rendered invisible the fact that the Israeli War of Independence, which represents the pinnacle of the success of the Zionist enterprise, was also the lowest and most difficult moment for the Palestinian people, with hundreds of thousands becoming destitute refugees. In an eventual peace agreement Israel will have to accept its partial responsibility for the events which took place during the war, and to express sorrow and regret for Israel’s part in creating the refugee situation. The issue of the»right of return« represents an enormous obstacle which both sides will have to overcome in a way which does not threaten the identity of Israel as the home of the Jewish people, while offering a fair and acceptable solution to the Palestinian refugees. Part of this solution will have to be material, with Israel providing monetary compensation to refugees whose property was»inherited« by Israel. The Palestinian Perspective The first and most meaningful»price« paid by the Palestinians is the loss of their historic dream for a large Palestinian State established on the entire area of mandatory Palestine. The shattering of the dream entails the acceptance of the new partiIPG 3/2001 Ron Pundak, Israelis and Palestinians: the Price of Peace 247

tion plan and a territorial concession. The future Palestinian State will be established only within the borders of 1967 , leaving the Palestinians with less than a quarter( 22 percent) of mandatory Palestine. Furthermore, on these twenty two percent Israel has created facts on the ground, by establishing settlements which will influence the final contours of an Israeli-Palestinian permanent status agreement. The resulting agreement will necessarily stray from a sterile framework of peace in exchange for the transfer of lands which were occupied in 1967 , and will instead involve a Palestinian acceptance of Israeli annexation of settlement blocs in exchange for territorial compensation. The issue of the refugees represents the second area in which the Palestinians will pay a price. From the Palestinian perspective, the 1948 war had devastating consequences: the national leadership collapsed, the Palestinian State which was to be created beside Israel was not established, and the territories intended for it were taken by Israel, Egypt and Jordan. Moreover, over half of the Palestinian population(approximately 700,000 ) became refugees, and were dispersed among neighboring Arab countries, destined for a life of humiliation, poverty and destitution in crowded refugee camps. These events are viewed by the Palestinians as their national catastrophe. This paper will not enter the discussion of what caused the refugee problem – whether the refugees freely left, fled or were expelled. However, it is clear that the decision by the Israeli Government after the 1948 war, to seal the borders and to prevent the Palestinian inhabitants from returning to their homes, contributed greatly to perpetuating and determining the refugee problem which has since plagued the Arab-Israeli conflict. This decision, which is undoubtedly very problematic from a moral point of view, can however be justified as a legitimate national policy in the face of the genuine threats to Israel’s existence during the war, and due to the fact that Israel at the time received hundreds of thousands of Jewish refugees from Arab countries where their lives were in danger. Be it as it may, from a national and an historical point of view, the refugee issue became the dominant feature of the Palestinian collective discourse and has become the central and unifying element of the Palestinian narrative. The Palestinians placed the blame squarely on Israel, and this in turn fed the conflict and hatred in the decades following the war. In entering upon an agreement with Israel, which will obviously have to determine an agreed-upon solution to the problem, this narrative will have to be transformed into accepting the new realities of peace and reconciliation with Israel. Such a solution, if it is to be acceptable to the Israelis, will be far from the declarations made over the years by the Palestinian leadership to its refugee constituency, and will be based more on an objective view of the chances for the future, rather than on the realization of past hopes. The third area in which the Palestinians are expected to pay»the price of peace« involves combating terror and particularly Islamic terrorism. The Islamic opposition – which uses terrorism to hurt Israel, the peace process and in the final event to oust the PA and establish an Islamic State – presents the PA ’s struggle against terrorism as benefiting Israel exclusively. In practice, the relentless struggle against Islamic terrorism is in fact one area on which the PA and Israel have total agreement. Senior PA officials understand that the Islamic opposition represents a genuine threat to Arafat and to the national-secular movements (Fatah, Popular Front, Democratic Front etc.), and view the terrorism which the Islamic movements espouse as a danger to peace and stability in the territories and the region as a whole. An effective struggle against terrorism requires such fierce measures as to be seen by Palestinians as verging on a war between brothers. Previously, there was a great deal of cooperation(intelligence and operational) between the Israeli and Palestinian security forces on the issue of combating terrorism. This professional and effective model should be renewed as a basis for a joint struggle against terrorism, but its continuation is contingent on progress made in the negotiations and in the sense of partnership with the Palestinians. However, once the Palestinian authorities renew this cooperation, they will be criticized again for»collaborating« with Israel against Palestinian brothers. A fourth sphere in which the Palestinians feel they are paying a high price for peace is the stamp of legitimacy which they gave Israel in its relations with the international community and the Arab world. While in Israel the positive change in the 248 Ron Pundak, Israelis and Palestinians: the Price of Peace IPG 3/2001

attitude of the Arab countries towards Israel was taken for granted as part of the negotiations for peace, on the Palestinian side any recognition of Israel prior to the signing of a permanent status agreement is seen as undermining the struggle of the Palestinian people. In practice, the Jordanian delegation in Washington signed the protocol for the negotiations with Israel on the day after the Oslo agreement was signed with the PLO , leading to the official signing of the peace agreement with Jordan one year later. The signing of the protocol and of the peace agreement with Jordan were a direct product and consequence of the agreement with the Palestinians, and would not have happened had the Oslo Agreement not been signed. The new legitimacy given to Israel by the Palestinians also brought diplomatic and trade relations with Arab countries in the Persian Gulf and North Africa which had previously recognized Israel. These relations collapsed with the advent of the violent events starting in September 2000 and will probably be re-established when Israel signs an agreement with the Palestinians. Towards a Permanent Status Agreement Between Israel and a Palestinian State The Oslo Approach The Oslo approach was based on the understanding that the negative history between the Israeli and Palestinian peoples represents an almost insurmountable obstacle for conventional-type negotiations. Its goal was to work towards a conceptual change which would lead to a dialogue based, as much as possible, on fairness, equality and common objectives. These values were to be reflected both in the character of the negotiations – including the personal relationships between the negotiators – and in the proffered solutions and implementation. This new type of relationship was supposed to influence the type and character of Palestinian-Israeli talks which would develop between other official and semi-governmental institutions in the future, as well as the dialogues between the two peoples. The basic aim of the Oslo Agreement was to initiate a process which starts with an Interim Period and leads to a Permanent Status Agreement between Israel and the PLO as a means of bringing the two sides to peace, coexistence and a decrease in the probability of violent confrontation and war. The Agreement was in fact a Declaration of Principles which mainly outlined the formula for the Interim Period as well as the pending issues to be dealt with in the permanent status negotiations (i. e. Jerusalem, refugees, settlements, security arrangements, borders, relations with other neighbors, water and economics). The Oslo Agreement did not spell out the concept that the Permanent Status Agreement will lead to the establishment of a Palestinian State. Nonetheless, until October 2000 , when violence erupted between the Palestinians and Israel, the establishment of a State in the territories of the West Bank and Gaza seemed to be only a matter of timing: a question of when a State would be established, rather than if it would be established at all. Why a State? In the not too distant past, the prevailing consensus in the Israeli public denied the right of the Palestinian people to a State. The Oslo process changed this. Today, the Israeli public at large, even in right-wing circles, acknowledges that a Palestinian State will eventually be established. Nonetheless, there are political leaders in Israel who still view the establishment of a Palestinian State as the first stage in what they perceive as a predictable process whereby this State will become a strategic threat to Israel. Recent events strengthened the position of those in the Israeli public and government who view the Palestinian State as a black box that transforms tactical threats into strategic ones. Within this black box, they argue, the Palestinians will have the capacity to intercept civilian airplanes at Israeli airports, to own missile launchers that can be used to attack Israel, and to establish an alliance with Iran and Iraq, thereby allowing Iranian and Iraqi soldiers to threaten Tel Aviv. This threat exists only as a»worst-case scenario.« Since the establishment of the Palestinian State is predicated on the conclusion of a Peace Agreement with regional implications, the probability of the actualization of the»worst-case IPG 3/2001 Ron Pundak, Israelis and Palestinians: the Price of Peace 249

scenario« is relatively low. The easiest way, however, of obstructing a political process which aims at resolving the Israeli-Arab conflict, is to tout the extreme and threatening scenario and to label those searching for a balanced and reasonable solution as misperceiving the reality of the Middle East. The withdrawal from Sinai in the framework of the Peace Agreement between Israel and Egypt was originally presented in this way – as an existential threat to Israel because it involved conceding Israel’s strategic depth to the Egyptians. This is how the establishment of a Palestinian State is presented today. It is perceived as posing a strategic threat to Israel, although its establishment will be carried out in the framework of a Peace Agreement that will stipulate a non-militarized Palestinian State and a ban on threatening military alliances. Statesmanship often involves taking calculated risks. The establishment of a Palestinian State – as part of an agreement with Israel – presents a clear example of such risks. This was also the case when Menachem Begin’s Government decided to withdraw from all of Sinai as part of the peace agreement with Egypt, despite the apparent advantages that the Sinai Peninsula presented in terms of strategic depth. If and when the course of events leads to compromise and peace with the Palestinians, Israel should clearly have an interest in the establishment of a Palestinian State, and an obligation to take this calculated risk. The State is the most acceptable form of political entity. It is preferable for Israel to have as neighbor a sovereign entity that, by definition, will have to abide by recognized international obligations. The alternative would be a neighbor of unclear status and unfulfilled national aspirations. The establishment of a Palestinian State will fulfill Palestinian national aspirations and will demonstrate the advantages of a peace agreement with Israel. Moreover, it will clarify the price of any additional confrontation, which could shatter the Palestinian national dream. Societies and countries tend to preserve achievements. It is therefore expected that the Palestinian leadership and public will act accordingly and will endeavor to consolidate the achievement of an independent State rather than undermine and endanger it. Consequently, the motivation to initiate hostile confrontation against Israel will decrease. In the current and near-future equation, the nascent Palestinian State will probably stand to lose most from such actions. Israel could score points against the Palestinians – and perhaps even prevent the establishment of a State – but this will ultimately sabotage the potential success of the Peace Process and undermine Israel’s security. The intensive Israeli preoccupation with symbols of Palestinian sovereignty is both excessive and essentially irrelevant, since the Palestinian Authority currently fulfills most of the functions of a State, and has achieved near-State standing in the International Community. Guidelines for a Permanent Status Arrangement The aim of a Permanent Status Agreement is peace between the Palestinian and the Israeli people on the basis of coexistence, mutual respect and good neighborly relations, using cooperation and coordination on a vast number of issues, with an emphasis on security and the fight against terrorism. The following set of principles regarding a possible Permanent Status Agreement represents the author’s position. However, it is based on Israeli-Palestinian track II understandings that were drafted and updated from 1995 and that culminated in the Clinton Proposal and the Taba Negotiations. These understandings are underpinned by the working assumption that a demilitarized Palestinian State will be established between the River Jordan and Israel and that its borders will be determined in an Agreement between the two sides. These borders will be based on the Armistice Line that preceded the Six-Day War( 1967 ), but will reflect changes that have occurred since in the West Bank. This will lead to minimal changes of the borderline, whereby Israel will annex some five percent of the territory from the West Bank and an equalsized Israeli territory, adjacent to the Gaza Strip(the area with the highest population density in the world), will be transferred to the Palestinians. The Israeli settlers within the annexed areas (comprising over 70 percent of the settlers in the West Bank) will become part of Israel. The rest of the settlers, in over 100 settlements which are not included in the settlement blocs to be annexed, will return to Israel and receive a compensation 250 Ron Pundak, Israelis and Palestinians: the Price of Peace IPG 3/2001

package that will include new housing. Their present settlements will become property of the Palestinian State. From a security standpoint, the sides will have to agree on arrangements that allow Israel to hold a limited military presence, in time and scope, in the territories of the Palestinian State, without compromising the sovereignty of the latter. The River Jordan will therefore continue to serve as the eastern security border of the State of Israel, even after the transfer of sovereignty of areas adjacent to the River to the Palestinians. As mentioned earlier, for many Israelis, withdrawing from the territories of the West Bank and conceding sovereignty to the Palestinians is unacceptable unless accompanied by visible security measures. Thus, an agreement should allow the Israeli armed forces to maintain military intelligence capacities at current levels. The Palestinian State will not have any army and the presence of any other army on its territories will be prohibited. A strong police force will be active in order to maintain security and to prevent terrorism. The Palestinian State will not be able to sign pacts of military cooperation that may endanger Israel. An international observer force will be invited to ensure and monitor the implementation of these security understandings. Clearly, the refugee issue is extremely sensitive to the Palestinians. We, as Israelis, must understand and address it as such. On the one hand, any solution proposed to the refugee issue that appears to pose even the slightest threat to the existence of the State of Israel as a Jewish State will not be accepted and will result in the collapse of negotiations. On the other hand, if the refugee issue is not resolved it will undermine the agreement and will effectively destroy any prospect of historic reconciliation between the two peoples. If the refugee population, constituting about half of the Palestinian people, was to oppose the Permanent Status Agreement, peace would not last. However, it is quite clear to anyone interested in the conclusion of an agreement that accepting all refugee claims, especially the right of return, is fundamentally impossible. According to negotiators participating in the final chapter of negotiations, held in Taba, the conclusion of this extremely sensitive issue of refugees was practically within reach. Jerusalem should not be divided as a result of an agreement. The city, or at least its Holy Basin, should continue to serve as one open city and as the capital of both States. Two sovereign areas should be defined – one Israeli, one Palestinian – based on demographic-geographic considerations (i. e. all the Jewish neighborhoods will be under Israeli sovereignty and all the Arab neighborhoods under Palestinian sovereignty). A third area, that should be limited to the region of the Holy Basin, should be supervised by a special joint regime. Two separate municipalities should supervise and manage the day-to-day activities in the City, based on their sovereign areas of jurisdiction. Above these municipalities, a joint coordinating body should be established to manage and coordinate activities at the level of the municipalities. What Went Wrong? The uprising, which began the morning after the visit of the then opposition leader and now Prime Minister Ariel Sharon to the Temple Mount on September 28 , 2000 , did not begin with the first rock thrown by a Palestinian youth, or shooting by a»Tanzim« activist. The rock and the rifle, and in particular the demonstrations and clashes of Palestinians with Israeli forces, are tied to the events of the past seven years since the signing of the Oslo Agreement. Sharon’s visit, and the killing of worshippers on the plazas of Jerusalem’s mosques on the following day, was the match that ignited the powder keg which had been threatening to explode for years. From the moment when the five years of the Interim Agreement period expired and a Permanent Status was not even visible on the horizon, the clock began to tick towards the explosion. For Israel, the only way to prevent the detonation would have been to effect the agreements signed with the Palestinians rapidly and seriously and to embark promptly on intensive Permanent Status negotiations. Prime Minister Ehud Barak failed to understand this. Indeed, his error was twofold: he decided not to implement the third redeployment, which represented the single most important element in the Interim Agreement; and although he entered into negotiations on Permanent Status earnestly and in goodwill, he did so on the basis of faulty assumptions which caused their collapse. IPG 3/2001 Ron Pundak, Israelis and Palestinians: the Price of Peace 251

The tenure of former Prime Minister Binyamin Netanyahu( 1996–1999 ) made it clear to the Palestinians that an elected Israeli Government might actually not be interested in reaching a peace agreement on the basis of United Nations Security Council Resolution 242 . This, together with the immense gap between the expectations raised by his successor Ehud Barak and the grim reality(the continuation of accelerated settlement activities, having to live in the shadow of humiliating Israeli checkpoints, an unstable economic situation and a drastic decrease of standard of living, water shortages, no release of prisoners, etc.) had an unmitigated effect on Palestinian public opinion. The Palestinian public and the »street« leadership – which originally was an enthusiastic supporter of the peace process and of the need to reach recon-ciliation with Israel – came to the(wrong) conclusion that Israel did not in fact want to reach a fair agreement to end the occupation and grant the Palestinian people»legitimate rights«. The Israelis, on the other side, felt a Palestinian insensitivity to the daily threat of terrorism to every Israeli individual as well as to the destructive effect of anti-Israeli incitement and propaganda in Palestinian media and schools. After September 2000 the peace process paradigm collapsed. The second Palestinian Intifada left both publics deeply shaken and led to Barak’s downfall as well as to the breakdown of Permanent Status negotiations. This is first and foremost the result of a double misperception. The Palestinian side reached the mistaken conclusion that the Israeli public and Barak were not prepared to pay the price necessary for a genuine agreement and peace. Both the Israeli public and the Prime Minister were in fact willing to go the necessary distance, on the condition that the Palestinians expressed publicly the conciliatory positions which they had stated privately and that they demonstrated non-tolerance and determination in combating terrorism. The Israeli side, for its part, reached the mistaken conclusion that the Palestinians did not want peace, and were instead bent on destroying the Zionist State both from within and from outside. Israel concluded that there was no partner for peace on the Palestinian side, or at least not one who had the ability or the will to pursue it. In reality, the Palestinians had not altered their basic position held since 1993. Conclusion Since Fall 2000 , a new reality has unfolded on the ground. The two sides have moved from a peace process to a low-intensity armed conflict. Although both still have the interest of moving back from conflict to political process the hurdles will probably be too high to reach a Permanent Status agreement – even if the current conflict does soon change course. A crippled Palestinian entity will meet an Israeli government led by a Prime Minister who totally opposes any peace plan leading to the Permanent Status objectives described above. However, in contrast to the immediate hostile reactions of the two publics to each other, deep down the possibility of reaching an agreement remains. The Palestinians are willing to pay the necessary price of peace, to live side by side with Israel, provided Israel ceases to play the role of the conqueror to the conquered and instead bases its relations on equality and fairness. The Israelis, likewise, are willing to pay the requested prices of peace, provided the Palesti-nians do not present either a demographic or a security threat. The Oslo Agreement, which brought about an historic change in the Israeli-Arab conflict, represents the link between the era of conflict and the era of peace. The majorities within the two sides still believe in the path, which leads to a political separation – two States for two peoples – based on the 1967 borders. The question is just how much time will pass, and how much blood will be shed, until we will wise up and work together in order to create, strengthen and consolidate the feeling of partnership and understanding, that coexistence based on equality, peace and security can bring. The foundation of this process began to form under Barak’s government, but it was distorted. This did not result from a lack of willingness of the Israeli and Palestinian publics to reach an agreement, but from poor management of the process. If the two sides are able to recognize their mistakes it will be possible to renew the negotiations and to reach a Permanent Status agreement which, in turn, will represent the first step on the long and difficult journey to reconciliation between the two peoples and peace between their two States. ̇ 252 Ron Pundak, Israelis and Palestinians: the Price of Peace IPG 3/2001

ROBY NATHANSON Israelis and Palestinians: the Need for Economic Cooperation R ecent events have forced many Israelis to reassess the cliché, which they firmly believed, especially after Oslo, that economic cooperation would be a major tool for improving economic conditions while cementing peace. Cooperation certainly has accomplished the former: The data indicate that in the period after Oslo, despite the ups and downs of the peace process as expressed in border closures, the percentage of Palestinian wage earners within the total number of workers employed in Israel steadily grew(see Table 1 ). This means that in the absence of conflict, economic cooperation contributes to the rise in Palestinian income either directly, through wages, or indirectly, through the value-added tax( VAT ) and other taxes paid by Palestinian workers in Israel and later reimbursed to the Palestinian Authority. My purpose here is to suggest some avenues for sustaining economic cooperation without assuming that such efforts automatically lead to peace; they can only enhance the peace process in the presence of political will on both sides. As events during the last six months dramatically show, equating economic with political normalization is foolhardy. I hope to avoid such delusions. Interdependence, Prosperity and Peace Some view the structure of economic relations to which I will allude as symptoms of dependence, not signs of interdependence. For example, the taxes transferred to the Palestinian Authority( PA ) provide sixty percent of the PA ’s budget. But, if we view the process in the long term, this figure simply indicates the earnings potential of Palestinian workers once political preconditions are in place. Again, between 1994 and the first nine months of 2000 , before eruption of the Intifada El-Aqsa, Israel absorbed about forty five percent of new Palestinian entrants into the work force(see Table 1 ). This means that Israel has provided a»natural« source of income for Palestinians for years; it also means that the two entities, at least at present, are intimately linked in several economic sectors. This brings us back to the political framework; the peace process that economic cooperation was thought to cement. Recent events have revised our conceptions of this cement. In its present form, it is inadequate; it easily crumbles in the absence of the appropriate political preconditions. Prior to the signing of the Oslo Agreements, gross domestic product( GDP ) per capita in the West Bank and the Gaza Strip was estimated at about 2,500 US -dollars; as of 1993 , in response to the sporadic border closures, GDP per capita fell to about 1,700 US -dollars, while unemployment rose to more than thirty percent. This trend was dramatically reversed in response to positive economic trends, related to the altered political environment. Hence, foreign investments, especially in 1999 and the first half of 2000 , began to flow into the region. The rate of unemployment in the PA fell to eleven percent, and GDP rose by seven percent, accompanied by growth in exports to Israel and other markets, as well as increased foreign investment. The negative impacts that replaced these positive trends began with the outbreak of violence. ̈ Internal impacts: According to the latest announcement released by the Office of the UN Special Coordinator, direct losses in GDP during the first four months of restrictions are estimated as seventy five percent of annual wages earned by Palestinian workers in Israel, or twenty percent of projected GDP for the year 2000 assuming no border closures. In addition, unemployment has risen to about thirty eight percent, or 250,000 persons, mainly because employment of Palestinian workers in Israel effectively ceased with the border closures. IPG 3/2001 Roby Nathanson, Israelis and Palestinians: the Need for Economic Cooperation 253

Table 1: Palestinian Wage Earners(in thousands) 1994 1995 1996 1997 In Israel 70 In the Palestinian Authority 325 Palestinian Wage Earners in Israel As percentage of total wage 3,5% earners employed in Israel As percentage of total Palestinian wage earners 17,7% 60 343 2,8% 14,9% 58 342 2,6% 14,6% 74 364 3,3% 17,0% 1998 107 387 4,7% 21,6% 1999 Jan.-Sept. 2000 116 124 415 444 4,9% 5,0% 21,8% 21,8% ̈ Balance of PA -Israeli trade: Following the trade interruptions, losses in income from PA exports to Israel have averaged about two million dollars per day; the losses incurred in Israel by the lack of exports to the PA is estimated as threefold. ̈ Miscellaneous effects: The value of the damages to property and infrastructure in the Palestinian Authority has been too great to be quickly assessed. More importantly, the poverty rate has risen from twenty one to thirty two percent in the same four-month period. Due to the high dependency ratio in the PA , more than 900,000 people are bearing the costs of unemployment. Similar outcomes are beginning to be felt in Israel as well, especially in the area of unemployment and its social consequences. Put briefly, the PA ’s economy has more or less stalled due to interruptions in both local and to cross-border economic activity. The Palestinian leadership should understand that it will have to answer eventually to its people for the severe economic price they are paying for their political agenda. Although the economic impacts suffered by Israel’s economy have been less severe than those experienced in the PA , they are nonetheless widespread, and will have long-term repercussions for its economy. Israel’s Central Bureau of Statistics ( CBS ) estimates that the country’s annual rate of economic growth in 2000 , ignoring the latest events in the West Bank and Gaza, would have been more than double that of 1998 and 1999 . The CBS has published a revised estimate showing that in the last quarter of 2000 , subsequent to the outbreak of the Intifada El-Aqsa, growth fell by almost ten percent. This figure is particularly dramatic if we remember that the structural sources of Israel’s economic growth have changed in the last decade. In the early 1990 s, growth was stimulated by rising demand based on waves of immigration from the former Soviet Union; today, growth rests on hi-tech exports, which are relatively immune to changes in Israel’s relations with the Palestinian Authority. The hi-tech sector responds to other factors, such as the state of local infrastructure, communications, the general level of market stability(which has not significantly changed), and global trends, including events in the US stock market. The latest figures show, however, that the hi-tech sector cannot completely compensate for the damage to other areas of Israel’s economy caused by political events. For instance, the long-term border closures have slowed construction, which recently began to absorb Palestinian workers once more, as well as agricultural production. Tourism has virtually halted. The pessimism and low morale brought on by security problems has reduced household demand for non-basic goods like internal tourism, entertainment, and even clothing. Local as well as foreign investment also declined as uncertainty grew. And, as stated, the deteriorated relations with the PA have begun to influence Israel’s economic ties with its trading partners, at least at the margins. 254 Roby Nathanson, Israelis and Palestinians: the Need for Economic Cooperation IPG 3/2001

Three Scenarios of Palestinian-Israeli Relations Any recommendations for reversing these impacts should be viewed against the background of three scenarios, each of which is motivated by the political agendas of both sides. Our brief review will emphasize the economic aspects of these scenarios. Total Separation This option, involving hermetic borders between Israel and the Palestinian Authority, has been proposed by several political figures in Israel in response to the Intifada El-Aqsa. It rests on a number of assumptions that may be politically attractive but are actually economically unreasonable. Specifically, separation involves the imposition of strict control over the movement of labor and goods. Should this scenario be implemented, we can expect Palestinian income per capita to decline by tens of percentage points as unemployment grows and income from taxation declines. Israel, for its part, will be forced to import greater numbers of wage earners from foreign countries, a move that would reverse Palestinian reintegration into Israel’s labor market(see Table 2 and Figure 1 ). As Israel’s export surplus to the West Bank and Gaza, amounting to 5.9 Billion US -dollars in 1999 , plummets, additional decline in GDP will be felt in both entities. Total separation between Israel and the PA is not, then, an operable solution, because of its economic toll and because of the difficulties involved in executing the policy, especially given Israel’s need for labor. Any abatement of the security threat would also undermine both parties’ willingness to continue such a policy. In addition, the cost of constructing a hermetic border, estimated at two billion US -dollars, is too high to be seriously considered, especially in a short- or medium-term time frame. Unstable Relations This scenario reflects the status quo as well as current perceptions of a possibly long, drawn-out period until the tension subsides and an interim peace agreement(at the least) is signed. Sporadic interruptions in the movement of goods and labor would continue. Some procedural changes in the areas of tax reimbursements or trade in agricultural goods would also be introduced. Economic relations between the two entities would respond immediately to political instability anticipated prior to reaching a political solution. In the absence of a long-term solution, this appears to be the option most likely to be adopted at this point in time. It is also the most appropriate for minimizing the severe economic damages attendant upon total separation of the two economies. Table 2: Structure of Wage Earners Employed in Construction(thousands) 1995 1996 1997 1998 Total employed Israelis Palestinians officially reported Palestinians not officially reported Wage earners from foreign countries Percentage of Israelis 227.6 144.1 18.3 19.7 45.5 63.3% 245.7 150.5 14.7 18.4 62.1 61.3% 248.8 146.7 18.4 24.0 59.7 59.0% 235.3 131.4 19.9 40.5 43.5 55.8% 1999 Jan.-Sept. 2000 223.8 221.5 120.3 113.1 17.9 20.2 46.7 50.5 38.9 37.7 53.8% 51.1% IPG 3/2001 Roby Nathanson, Israelis and Palestinians: the Need for Economic Cooperation 255

Figure 1: Wage Earners from Foreign Countries and Palestinians from the Palestinian Authority Employed in Israel And it appears to be the most responsive to political exigencies. Regional Cooperation This scenario may be the closest economic equivalent to what has been dubbed the»New Middle East.« It is therefore intimately linked with longterm political arrangements and a shared political agenda extending beyond the PA and Israel to the neighbouring countries. It involves the establishment of international administrative structures that would promote economic cooperation in policy and practice. It provides the preferred framework for the practical steps proposed in this paper. Throughout Europe today, regional cross-border commuting has replaced long-term migrant labor as a major input for project planning and implementation. The history of institutionalized cross-border markets, established after centuries of conflict, provides important precedents that the Middle East might learn from. In addition, these bottom-up initiatives illustrate how small commercial projects can provide a basis for establishing cooperation at higher levels. That is, because the projects are micro-level, or»people-to-people« and»business-to-business«, they offer options for solving a range of economic problems and easing the state of unemployment relatively quickly. In policy terms, this means that some forms of cooperative economic activity, dependent on administrative mechanisms(including arrangements for capital mobility), can be established between neighboring countries independently of higher-level political solutions. Stated differently, political conditions need not automatically interfere with mutually beneficial economic relations. Indications of the approach’s feasibility are already available. We need only cite joint ventures, such as those begun at the Erez Border Crossing, as well as labor statistics. The latter especially indicate that Israelis and Palestinians have found ways to side step both bureaucratic and political obstacles for years. For example, the number of Palestinians employed in the construction sector who were not officially reported has always been greater than the number officially reported, and these numbers have consistently grown(see Table 3 ). During the first nine months of 2000 , only about one-third of the 70,000 Palestinians working in construction were registered. This trend has held despite the border closures(see 256 Roby Nathanson, Israelis and Palestinians: the Need for Economic Cooperation IPG 3/2001

Table 3: Structure of Wage Earners Employed in Agriculture(thousands) 1995 1996 1997 1998 Total employed in branch Israelis Wage earners from foreign countries Palestinians working with permits Palestinians working without permits Percentage of Palestinians among total employed 77.9 78.5 78.5 82.7 56.8 50.4 48.2 47.5 15.1 22.0 22.5 24.1 5.7 4.1 5.3 6.4 0.3 2.0 2.5 4.7 7.7% 7.8% 9.9% 13.4% 1999 Jan.-Sept. 2000 83.6 81.0 49.6 47.1 24.0 23.4 6.5 6.3 3.5 4.2 12.0% 13.0% Table 4 ). The data indicate that small-scale, private ventures can solve some labor market problems existing in both the PA and in Israel. They also indicate that under conditions of normalization, the flow of black market labor would more or less cease. All Palestinian workers could then begin to enjoy the legislated social and economic benefits as well as the legal protection that are unavailable to them under present conditions. Before turning to our suggestions for putting cooperation into practice, we should comment on the respective time span. Previous expectations regarding the realization of many economic projects were unrealistic. That is, many of the economic outcomes of Oslo anticipated by Israelis could not materialize in the absence of lower-level cooperative mechanisms. Thus, the suggestions we offer are keyed to what we consider to be the appropriate temporal dimension in order to avoid delusions related to their applicability. By 1996 the PA began experiencing real growth in income per capita; the current violence has abruptly halted this trend. The growth resulted from attempts to translate the atmosphere of the Oslo Agreements into economic behavior. Specifically, Oslo stimulated attempts to develop the Palestinian economy independently of Israel. This meant that foreign capital was invited and began to flow to the PA , but not at a level that could have been reached if Israeli investors had been included. Major projects initiated were longterm in character and required investment and planning resources beyond those available to the PA . Reaping the fruits of these projects was therefore delayed. Policy Priorities The main objective of any short-term economic policy under present circumstances is to ease the severe economic distress experienced by the Palestinian population and modify(i. e., halt if not Table 4: Duration of Border Closures by Days per Year Year West Bank Gaza 1993 17 26 1994 64 76 1995 80 102 1996 90 138 1997 57 70 1998 14 48 1999 (First half) 6 6 IPG 3/2001 Roby Nathanson, Israelis and Palestinians: the Need for Economic Cooperation 257

reverse) the negative trends appearing in Israel. As indicated, this requires, first and foremost, acceptance of the fact that the two economies will remain interdependent irrespective of political developments. Jobs and Income The most critical problem is unemployment. Job creation should be targeted at the PA itself. Projects should entail small-scale investments or transfers of support to established businesses in danger of folding or, alternatively, to those displaying growth potential. A quick glance at the Erez border crossing, whose warehouses are clogged with Palestinian goods awaiting shipment to Israel, indicates the potential of such commercial projects. Measures such as boycotting Israeli products should be avoided for their destructive impact on commercial normalization. Second, border restrictions on the movement of labor should be eased. In addition to renewing access to sources of direct income to Palestinian families, this move would re-institute the flow of taxes reimbursed by Israel to the PA , funds that significantly contribute to the PA ’s administrative budget. These steps should be supported by Palestinian authorities in order to restore the minimum confidence required for labor market cooperation. In tandem, the number of work permits issued to Palestinians seeking employment in Israel should be greatly increased, together with the possibility of allowing more workers to remain in Israel overnight. From Israel’s point of view, such a policy would reduce the nation’s dependence on wage earners coming from countries beyond the Middle Eastern region. Wage considerations should also play a part in reviving the cross-border movement of labor. Unfortunately, as the wage gap will continue for some time, the hiring of Palestinian workers continues to be a basic tool for reducing the wage costs of Israeli manufacturing. This implies that Israel is the PA ’s most accessible supplier of services, such as occupational and management training. Short-term training pro-jects should be devised to meet immediate as well as mediumrange needs. Foreign Investment Obviously, the willingness of private Israeli interests to invest in projects in the PA has diminished considerably since the latest outbreak of violence. Hence, the Palestinians will have to turn to institutional bodies, major corporations, NGO s, and government agencies in Israel and abroad, with requests to develop operable programs of capital investment in the PA and channel the requisite funds. One promising suggestion, based on available institutional resources, could be the creation of a UN -sponsored»International Emergency Forum.« Members of this forum would include, among others, the PA , Israel, the US , and the European Union. This forum would operate as a think tank and investment clearing house: It would propose programs and, at the same time, arrange the financing for them. Due to its access to information, the forum could coordinate projects more easily and ensure maximum efficiency of resource allocation. It could also lobby for projects favored by the Palestinians. With both Israelis and Palestinians participating, this forum could help introduce uniformity into the standards and tools of proper administration which, in addition to cooperation, is needed for effective governance. Exports Another route entails making foreign markets accessible to Palestinian exports, particularly agricultural products. Although this demands the cooperation of governments in the area of trade and tariffs, a reasonable level of coordination could be achieved in the medium term. Nevertheless, such a policy has limitations: Just how receptive European markets are to penetration by the current range of Palestinian goods, including agricultural produce, must be thoroughly investigated. In the Far East, there may be too much local competition for Palestinian manufactured goods. Export targets in the Middle East and Africa are problematic: Income per capita in these nations is lower than that in the PA , which means that these markets have little potential to absorb Palestinian goods. Therefore, they can 258 Roby Nathanson, Israelis and Palestinians: the Need for Economic Cooperation IPG 3/2001

provide few stimuli to Palestinian industrial development. This leaves Israel as the most »natural« market for Palestinian exports, a fact that emphasizes the negative effects of commercial embargoes. health services, administrative as well as planning agencies. Only sovereign states can make it possible to turn economic interdependence into an equitable, shared destiny. ̇ Infrastructure Obviously, long-term economic cooperation can be maintained only if the participants view themselves as fully-fledged partners. This requires upgrading the economic capacities of the»junior« partner. Therefore, in order to achieve long-term results, the development of the PA ’s infrastructure must be accelerated now, especially those civil engineering projects already on the drawing board. It is true that infrastructure projects supply little short-term respite from unemployment because of the long time frame in which they are realized, but they are unavoidable. Not least important is the respite from the hardships of daily life that only water, sewage, electrification, communications, and transportation projects can provide. The choice of projects should depend, in part, on how quickly they can be executed and how much manpower is needed. In the background lies the need to inject huge amounts of international development capital – a project that Israel could actively support. The Need for a Palestinian State My concluding remarks return us to the political issues that provide the framework for our list of practical suggestions geared toward economic cooperation. The long-term solution to economic development that I foresee is the most problematic: I firmly believe that a Palestinian state is the necessary response to many of the economic problems besetting both the PA and Israel. This is based on the view, shared by many economists as well as politicians in Israel, that there is no alternative to a political solution for either party. In order for regional cooperation and development to progress, formal institutions that can set agendas, recruit resources, and guarantee policy implementation are required. We need laws, courts, tax authorities, border control and inspection, IPG 3/2001 Roby Nathanson, Israelis and Palestinians: the Need for Economic Cooperation 259

FRITZ SCHATTEN Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge D as 1948 von der UNO deklarierte»Recht der Rückkehr der palästinensischen Flüchtlinge in ihre Heimat« ist von den Palästinensern zu einer Kernfrage des Friedensprozesses erhoben worden. Der ehemalige Ministerpräsident Ehud Barak war der detaillierten Erörterung dieses Themas ausgewichen. Sein Nachfolger Ariel Scharon hatte schon im Wahlkampf jede Diskussion des Problems kategorisch abgelehnt. Von ihm sind in der Frage einer Rückführung palästinensischer Flüchtlinge keinerlei Zugeständnisse zu erwarten. Eine detailliertere Untersuchung zeigt, dass die angeführten Zahlen von 3,5 oder 3,6 Millionen palästinensischer Flüchtlinge zu hoch angesetzt sind. In Jordanien und im Libanon, aber auch in Syrien, leben zwar noch immer Palästinenser in Lagern. Doch viele sind längst abgewandert oder eingebürgert worden, und nur wenige zeigen Neigung, in die ohnehin übervölkerten Autonomiegebiete umzuziehen, zumal sich dort die Lebensbedingungen seit dem Ausbruch der al-Aqsa-Intifada Ende September 2000 erheblich verschlechtert haben. Die Analyse ergibt aber auch, dass die palästinensischen Flüchtlinge in allen Ländern und Gebieten eine je nach Gusto gebrauchte und missbrauchte politische Verfügungsmasse bilden. Wer ist Palästinenser? »Ich fühle mich verletzt, wenn Sie mich fragen, ob ich palästinensischer Abkunft bin.« So reagiert Zamir Gahwi auf eine Frage, die in Jordanien – mal zaghaft, mal herausfordernd – vielen gestellt wird. In Shmeisani, dem mit hochragenden Banken und Ministerien westlich-modern wirkenden neuen Bezirk der jordanischen Hauptstadt Amman, arbeitet Gahwi in der Leitung des »Department of Palestinian Affairs«. Es ist daher verständlich, dass er erst ausweicht, um schließlich doch zuzugeben, dass er»eigentlich von der anderen Seite« stammt. Doch gehöre er zu einer Familie, die schon im ersten Nahostkrieg 1948/49 aus dem damals entstandenen Israel vertrieben worden ist.»Und die Flüchtlinge der ersten Welle« seien,»anders als viele der später( 1967 und 1973 ) Gekommenen, inzwischen alle voll eingegliedert«. Schließlich gebe es hochrangige Politiker des Königreiches, Minister und Ministerpräsidenten eingeschlossen, die palästinensischer Herkunft sind. An ihrer Loyalität zweifele niemand im Land. Ihre Entscheidung für Jordanien sei endgültig, egal, ob es»jetzt oder später« zur Ausrufung eines eigenen Staates Palästina komme. Müsste man also die immer noch umlaufenden Pauschalzahlen der palästinensischen Flüchtlinge in Jordanien radikal kürzen?»Was für Zahlen haben Sie denn?«, fragt Zamir Gahwi zurück. Wir berufen uns auf Angaben der UNRWA , der United Nations Relief and Works Agency für den Nahen Osten. 1 Sie bewegen sich allein für Jordanien zwischen 845 000 und weit über einer Million. In der aktuellen Internet-Seite des Hochkommissars für Flüchtlinge( UNHCR ) wird die Zahl palästinensischer Flüchtlinge in Jordanien sogar noch mit 1,413 252 Millionen Menschen angegeben. Gahwi widerspricht sofort:»Das ist alles Unsinn.« Man müsse vor allem bedenken, dass im und nach dem Junikrieg 1967 »Jordanier von einem Teil des Staatsgebietes in den anderen gewechselt« seien, ohne ihre»nationale Identität zu ändern«. Richtig ist, dass das Haschemitische Königreich Transjordanien 1948 das gesamte nicht von Israel eroberte Westjordanland, dazu Ost-Jerusalem (arabisch»al Quds«) besetzte, die dort verbliebenen Palästinenser im umbenannten Staat Jordanien zu jordanischen Staatsbürgern erklärte und 1 .»Unterstützung des Projekts der Orphan Welfare Association« 1997 , Amman, kop. Dokument. 260 Fritz Schatten, Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge IPG 3/2001

sie mit jordanischen Ausweisen und Pässen ausstattete. Doch tauschten diese Palästinenser damit auch ihre Identität ein, hörten sie auf, Palästinenser zu sein, Angehörige eines eigenständigen Volkes mit langer, auch vor-islamischer Geschichte und Tradition, die schon im Alten Testament aufgeführten»Filastin«? Der Beamte des»Department for Palestinian Affairs« räumt schließlich ein, dass in seinem Land unverändert»palästinensische Flüchtlinge« leben, die jeder»Jordanisierung« trotzen oder für deren Identitätswechsel und volle Einbürgerung(mit allen jordanischen Rechtstiteln) nicht»hinreichend geworben« worden sei. Tatsächlich leben in Jordanien noch an die 200 000 Palästinenser in Lagern, so in Irbid, Zarqa, Jerash, Salt. Das größte Lager besteht in Amman selbst fort, geradezu versteckt in einer Ebene am Hang des Jebel el Hussein. Eine deutsche Initiative Mitte 1996 zur Linderung der größten Not(von Waisen und Halbwaisen) beschreibt die Zustände in diesem Lager Al-Baqa’a sehr treffend:»Das Palästinenserlager Al Baqa’a am Rande der jordanischen Hauptstadt ist eines der größten Palästinenserlager im Nahen Osten. Die seit 1948 andauernden Probleme der palästinensischen Bewohner haben aus dem ursprünglich gedachten ›Notauffanglager‹ einen der ärmsten Vororte Ammans werden lassen, der traurige Rekorde schlägt. Dazu gehören: Eine Arbeitslosenquote, die saisonal zwischen 30 und 50 Prozent liegt; seit Jahrzehnten vorherrschende erhebliche Wohn-, Gesundheits- und Versorgungsnöte ( 95 Prozent der Bewohner des Al Baqa’a Camps leben unterhalb der Armutsgrenze); rasch ansteigende Bevölkerungs-Zuwachsraten; eine Bevölkerungsdichte, die der Kalkuttas entspricht... Die durchschnittliche Anzahl der Kinder der palästinensischen Familien liegt bei 6,7 . Die heutige Einwohnerzahl im Camp wird realistisch auf 120 000 geschätzt. Die bewohnte Fläche dieser seit 1948 vervielfachten Bevölkerung ist seit der Einrichtung des Lagers vor über 50 Jahren konstant bei 1,4 Quadratkilometer geblieben.« 2 Ein Soweto in Amman Als wir aus diesem Papier im»Department of Palestinian Affairs« zitieren, lösen wir nur verlegenes Schweigen und einen Stoßseufzer aus: Ja, so sei es wohl, aber man bemühe sich»permanent« um die Verbesserung der Lage im Lager. Könne man es besuchen?»Davon rate ich ab«, sagt Zamir Gahwi. Doch später erweist es sich, dass die Sicherheitsbedenken vorgeschoben sind. Wir treffen überall im Camp auf freundliche Menschen, auch wenn sie ihre Armut und ihre Verzweiflung nicht verbergen können. Al-Baqa’a ist, gemessen auch an weniger wohlhabenden Bezirken Ammans, ein Schandfleck, und der einzig statthafte Vergleich, der sich aufdrängt, ist der mit Soweto, dem»Ghetto« von Johannesburg / Südafrika: Häuser, die Containern ähneln, kaum befestigte Straßen und Wege, teilweise offene Kanalisation, das Trinkwasser wird meist von Tankwagen aus verteilt; doch immerhin hat die UNRWA einfache Schulgebäude und ein Gesundheitszentrum errichtet, gibt es Märkte und Geschäfte. Mahmoud Nabib, 66 Jahre alt, berichtet mit dürrer Stimme:»So wie mir ist es vielen hier ergangen. Wir sind 1948 zuerst von Haifa in die Nähe von Hebron geflüchtet, im Krieg 1967 dann über den Jordan. Man hat uns gesagt, in Al-Baqa’a könnten wir provisorisch unterkommen, wir bekämen bald normale Wohnungen. Das hat man seit 1948 auch immer wieder denjenigen versprochen, die als erste hierher gelangt waren... Wir leben hier nicht, wir hausen hier. Kaum einer hat dauerhaft Arbeit. Ab und zu kommt ein jordanischer Bauer oder ein Angestellter irgendeiner Baufirma, der Hilfskräfte braucht, mal für einen Tag, mal für ein paar Wochen, nie länger als ein-zwei Monate. Es ist der reinste Hohn, dass wir als Jordanier gelten sollen, einen jordanischen Pass bekommen können. Aber man behandelt uns als Fremde, die hier nichts zu sagen haben und die man nicht haben will.« 3 Yasir Arafat und andere arabische Führer sprechen heute wieder vom»heiligen« Recht auf Rückführung und Entschädigung der Flüchtlinge (auch nach Israel) – nicht zuletzt unter Berufung auf die entsprechende(erste) UN -Resolution 194 vom Dezember 1948 – und machen dieses zu einer Kernfrage der Verhandlungen zwischen der Palestinian National Authority( PNA ) und Israel – doch die Stimmung in Al-Baqa’a hat sich merk2 . Fritz Schatten,»Die andere Seite«, in: Jordanien verstehen, Ammerland, 2000 , S. 31 . 3 . The Economist, London, January 6 th , 2001 . IPG 3/2001 Fritz Schatten, Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge 261

würdigerweise kaum geändert, geschweige dass Enthusiasmus aufgekommen wäre. Hier wie in den zahllosen anderen Flüchtlingscamps in der Region, vor allem im Libanon, hat sich über Jahrzehnte hinweg tiefe Resignation förmlich eingefressen. Aber es kommt auch ein aktueller Faktor ins Spiel: Nach dem Inkrafttreten der Oslo-Vereinbarungen zwischen Israel und der PNA hatten zahlreiche Menschen die Möglichkeit, erstmals seit der Flucht oder Vertreibung zu Kurzbesuchen in das Westjordanland oder den Gazastreifen zu reisen. Die meisten sind eher nachdenklich, manche auch abgestoßen zurückgekehrt.»Mein Herz ist in Gaza, aber mein Platz ist eher hier als dort«, sagte einer, der vor einigen Jahren das Lager Al-Baqa’a verlassen hatte und sich eine mittelständische Existenz aufbauen konnte.»Die Lage drüben ist völlig unübersichtlich. Der ganze Gaza-Streifen ist ja noch schlimmer als das schlimmste Lager in Jordanien. Und hier herrscht doch viel mehr Ruhe, es gibt stabile Verhältnisse im Land.« Obendrein wird die harte israelische Haltung zur Repatriierungsfrage sehr wohl registriert. Ehud Barak hatte nur kleinste Zugeständnisse »angedacht«. Ariel Scharon lehnt jede Form der Rückkehr von Palästinensern nach Israel – ebenso eine Entschädigung für verlorenes Hab und Gut – kategorisch ab. Er steht nicht allein. Meinungsumfragen in Israel bestätigen ihm die Unterstützung einer satten Mehrheit. Nicht nur dies. Mit einem Offenen Brief an die palästinensische Führung haben Anfang Januar 2001 Amos Oz, A.B. Yehoshua und andere israelische Intellektuelle und Aktivisten der Friedensbewegung eindringlich dargelegt:»Wir werden niemals bereit sein, einer Rückkehr von Flüchtlingen innerhalb der Grenzen Israels zuzustimmen. Eine solche Rückkehr würde zur Eliminierung Israels führen.« Und Yossi Sarid, der Chef der linksgerichteten Meretz-Partei, erklärte kühl:»Israel kann ohne die Souveränität über den(Jerusalemer) Tempelberg überleben, aber es kann nicht mit dem Recht(der Palästinenser) auf Rückkehr überleben.« 4 Politische Zahlenspiele Zu bedenken ist auch: So offensiv und nachhaltig Yasir Arafat und seine PNA jetzt auch das palästinensische Rückkehrrecht anmahnen, so sehr scheuen sie in Wahrheit davor zurück, es in den ihnen bisher zugesprochenen Autonomiegebieten in Kraft zu setzen. Ihnen dürfte klar sein, dass eine Massenrückwanderung von Flüchtlingen(wenn sie denn tatsächlich zustande käme) die demographischen Verhältnisse im Westjordanland und vor allem in Gaza völlig umstürzen und zum sozialen Chaos führen müssten. Dabei handelt es sich den Palästinenserführern(und anderen im arabischen Lager) zufolge um insgesamt 3,5 Millionen Palästinenser, die gegenwärtig als Flüchtlinge im arabischen Ausland leben. Dies sind jedoch»politische Zahlen«, die keiner genauen Überprüfung standhalten. Insgesamt waren 1948/49 und 1967 etwa 1,2 Millionen Palästinenser geflohen oder vertrieben worden. Von ihnen sind indes viele»nur« aus Kern-Israel in die damals jordanischen Westbank-Gebiete und den bis 1973 ägyptisch verwalteten Gazastreifen übergesiedelt. Insgesamt sind im und nach dem ersten Nahostkrieg 650 000 Palästinenser in den arabischen»Freundesstaaten« aufgenommen worden. An die 400 000 Palästinenser blieben in Israel; zum größten Teil erwarben sie auch die israelische Staatsbürgerschaft, wenn sie auch in der Rechtspraxis immer wieder benachteiligt wurden. Ihre Zahl ist inzwischen auf über eine Million Menschen angewachsen(s. u.). Völlig übertrieben muten die Zahlen an, die Syrien vorgelegt hat. Zuerst hieß es, Damaskus habe»rund 600 000 Palästinenser« aufgenommen. Dann wurde( 1975 ) von 320 000 Flüchtlingen in Syrien gesprochen, doch die UNRWA korrigierte die Zahlen 1990 und 1997 weiter nach unten, auf (jetzt) 256 739 , von denen lediglich 104 011 in insgesamt zehn Lagern lebten. 5 Bedenken muss man hierbei auch, dass diese Zahlen nicht nur die»Erstflüchtlinge« erfassen, sondern bereits deren Kinder und die Enkel einschließen. Völlig bedeckt hält sich Jordanien. Es spricht halboffiziell nur noch von rund 200 000 in Lagern lebenden»Menschen palästinensischer Herkunft«, während alle anderen zu Jordaniern erklärt worden sind. Wiederum halboffiziell geht man davon aus, dass heute 60 bis 70 Prozent der rund 4,5 Mil4 . www.unher.ch / refworld / pub / state, Abruf 20.02.01 . 5 . Ferhad Ibrahim,»Jordanien nach dem Friedensschluss mit Israel«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Bonn, B 18/1996 . 262 Fritz Schatten, Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge IPG 3/2001

lionen jordanischen Staatsbürger palästinensische »Wurzeln« haben. Diese Zahlen wollte aber Zamir Gahwi im Department for Palestinian Affairs nicht bestätigen; für ihn sind»Jordanier doch Jordanier«, und wenn man anfange, jeweils die Herkunft zu bewerten und dabei»beduinisch« oder »palästinensisch« gegeneinander rechne,»stelle man jedwede jordanische Identität in Frage«. König Hussein hatte seit den achtziger Jahren eine regelrechte, stark werbende und sogar beschwörende Kampagne geführt, in der er sich für eine»Konsolidierung der jordanischen Identität«(»ta’ziz asl-hawija al-urduniya«) einsetzte: Ihm wurde wohl bewusst, dass die ständige Erwähnung oder gar Betonung der Herkunft die Existenz des jordanischen Staatswesens in Frage stellte. Husseins Nachfolger, König Abdullah II. , erneuerte gleich nach seiner Krönung am 7 . Februar 1999 das Verbot aller Aktivitäten und Gruppierungen mit»nicht-jordanischer Zielsetzung«, und konsequent ließ er im Laufe des Jahres 1999 mehrere Führungsmitglieder der radikal anti-israelischen und Anti-Arafat-Bewegung Hamas verhaften und ihre»einfachen« Mitglieder ermahnen, sich jeder politischen Tätigkeit zu enthalten. 6 Diese Haltung Jordaniens resultiert nicht nur aus der Sorge um die»einheitliche Identität aller Jordanier«; sie ist auch historisch bedingt: Im »Schwarzen September« 1970 hatten Milizen der »Fatah« und Politiker der PLO gewaltsam versucht, die jordanische Monarchie zu stürzen und sich an die Spitze eines»palästinensischen« jordanischen Staates zu setzen. Nur mit äußerster Mühe und dem Einsatz schwerer Waffen konnte sich Hussein damals behaupten. Die PLO -Führung und ihre restlichen Truppen wurden in den Libanon verjagt. Muss man auch die von ihnen im Libanon Verbliebenen als»palästinensische Flüchtlinge« bezeichnen? Flüchtlinge oder Vertriebene? Hier erheben sich Zweifel. Sie verstärken sich noch, wenn man die in jüngster Zeit in den Autonomiegebieten, in den arabischen Staaten und in Israel erneut in Gang gesetzte und äußerst hitzig wie kontrovers geführte Diskussion verfolgt, ob man die angeblich vielen Millionen Palästinenser außerhalb Israels als Flüchtlinge oder Vertriebene bezeichnen soll. Israel besteht darauf, die meisten seien 1948/49 »von selbst weggegangen«; die arabische Seite spricht von»systematischer Verfolgung und Vertreibung«, und sie kann dafür das Haganah-Massaker von Deir Yassin am 10 . April 1948 als besonders schreckliches Beispiel nennen, wie Palästinenser durch organisierten Mord in Panik versetzt und zur Flucht getrieben wurden. Blickt man in die Geschichte zurück, wird man zu dem Urteil gedrängt, dass beide Seiten Recht und Unrecht zugleich haben. Unbestritten ist, dass sich 1948 als erste die Angehörigen des palästinensischen Establishments aus eigenem Antrieb zur Flucht wandten. Die ohnehin mit Transjordanien eng verflochtenen»großen Familien« retteten sich und ihr ohnehin meist schon im Ausland angelegtes Kapital schnell nach Amman, Beirut, in die Golfstaaten, wo sie, wie der berühmte Clan der Nashashibis, bald wieder einflussreiche Positionen einnahmen. Es folgten viele Verwaltungsbeamte und Intelligenzler, kurzum: die Oberschicht. Sie richtete sich bis 1967 , nun unter jordanischer Oberhoheit, zum Teil wieder im Westjordanland ein, und sie war es erneut im Junikrieg 1967 , die vor allen anderen über den Jordan nach Osten abwanderte. Ihr Beispiel machte in beiden Fällen Schule: Hunderttausende folgten ihnen. Dieser Exodus erzeugte eine Zäsur: Die wirtschaftliche palästinensische Elite koppelte sich vom»gemeinen« Volk völlig ab, so dass sich eine neue palästinensische Elite formen musste, und diese war nun, im Gegensatz zu der(nach Max Webers Formel) alten»Wertelite« eine reine»Funktionselite«. Aus ihr stammen die politischen Aktivisten und auch die bis zur äußersten Radikalität, ja zum Terrorismus bereiten Führer der verschiedenen und untereinander meist verfeindeten Palästinensergruppen, von der PLO bis zur Volksfront für die Befreiung Palästinas von George Habash oder der Arafat-feindlichen»Hamas«. Unter den Extremisten spielte es bald und spielt es heute keine Rolle, ob die Anhänger oder»Kämpfer« wirklich Palästinenser sind. Die im Südlibanon den Israelis lange hart zusetzende und zuletzt triumphierende »Hisbollah« besteht nach verlässlichen Berichten nur zu einem kleinen Teil aus Palästinensern. In ihr sind mehrheitlich gebürtige Libanesen, dazu 6 . The Jordan Times, Amman, 23.9.1999 . IPG 3/2001 Fritz Schatten, Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge 263

Syrer und Iraner, angeblich auch afghanische »Mudschahedin« aktiv. »Alle sind sie Vertriebene aus Palästina«, behaupten dagegen ihre eigenen und andere arabische publizistische Organe. Es ist historisch erwiesen, dass die israelische Propaganda während des Unabhängigkeitskrieges massive»psychologische Kriegführung« betrieb und mit alarmierenden Berichten über bevorstehende israelische »Vergeltungsoperationen« gegen palästinensische Gemeinden Massenpanik erzeugte und Massenflucht auslöste. Unumwunden hat Yigal Allon, der im Laufe der Zeit vom»Falken« zur»Taube« gewendete ehemalige Palmach-Kommandeur und spätere Minister der Arbeitspartei, dies eingestanden und dazu bekannt:»Ich ließ alle jüdischen Muchtars zusammenholen, die mit den Arabern in den Dörfern Kontakt hatten, und bat sie, den Arabern zuzuflüstern, ein starker jüdischer Verband sei in Galiläa einmarschiert und werde alle Dörfer des Hule-Beckens niederbrennen. Sie sollten den Arabern raten, zu fliehen, so lange noch Zeit war. Diese Taktik führte zu vollem Erfolg.« 7 Doch die karitha, die palästinensische Katastrophe im Krieg 1948/49 mit ihrer panischen Massenflucht, war auch selbst verschuldet.»Die verwirrten Palästinenser folgten nur dem Beispiel ihrer Führer«, hielt John Kimche, selbst im Unabhängigkeitskrieg militärisch engagiert und später Herausgeber des Jewish Observer, in einer sehr genauen, durchaus nicht araberfeindlichen Darstellung fest. Bereits Ende März 1948 , also vor der Ausrufung des Staates Israel,»als für die Araber noch alles rosig aussah« und Jaffa wie Haifa noch fest in arabischer Hand waren,»verließen täglich Schiffe voll Flüchtlingen nach Beirut« beide Häfen.»Mitte April( 1948 ) hatte eine Viertelmillion Palästinenser ihre Heimat verlassen.« 8 Kimche verwies vor allem auf das»Beispiel Haifa«: Hier hatte sich ein Arab Emergency Committee gebildet, das zunächst mit der jüdischen Kampftruppe Haganah verhandelte, seine Bedingungen für eine Waffenruhe jedoch nicht durchsetzen konnte. Daraufhin bat das Haifa-Committee das in Beirut residierende Arab Higher Committee um Anweisungen und erhielt die Order, »der Bevölkerung die Evakuierung und den Umzug in benachbarte arabische Länder zu erleichtern... So bewahren die Araber ihre Ehre und ihre Tradition«. Ende April 1948 beschwerte sich das Haifa-Committee bei dem noch amtierenden britischen General Stockwell, die Evakuierung der Palästinenser aus Haifa stocke, man habe nur dreizehn LKW s zur Verfügung gestellt, und in einigen Fällen habe die Haganah»Araber am Verlassen der Stadt gehindert«. Es gehört zum politisch-propagandistischen Ritual der Israelis wie der Araber, dass zum Beweis für Flucht oder Vertreibung nach Belieben die passenden Dokumente herausgeholt oder versteckt und als Fälschungen verworfen werden. Am individuellen Schicksal der Depossedierten ändert diese Fragestellung ohnehin nichts, zumindest nicht vor dem jeweiligen»turning point«, an dem die Einzelnen die Motivation, die Kraft oder die Hilfe erhielten, aus dem bedrückenden Lagerleben in eine normale Existenz zu wechseln. Auch ihnen setzt jedoch ununterbrochen die gerade jetzt wieder reaktivierte arabische Publizistik zu, die betont, jeder Flüchtling(und von Flüchtlingen Abstammende) besitze ein »Menschenrecht auf Rückkehr in seine Ursprungsheimat«. Politische Verfügungsmasse Dabei bedienen sich sowohl die palästinensischen Organisationen als auch die arabischen»Gaststaaten« der Flüchtlinge als einer politischen Verfügungsmasse für ihre jeweiligen politischen Ziele und Ambitionen. Man will sie als Druckmittel mal behalten, und dies in miserablen Verhältnissen, mal los werden. Über lange Zeit gaben Palästinenser auch der Versuchung nach, sich mit bescheidensten Notunterkünften abzufinden, da sie ja – so die syrischen wie die libanesischen Autoritäten – »nicht lange bleiben«, sondern schon bald in die angestammte Heimat zurückkehren würden. Hilfen der UNRWA für den Bau fester Unterkünfte und geordneter Infrastrukturen wurden in den Lagern nahe Damaskus wie in und um Beirut oder Sidon lange abgelehnt oder»umgeleitet«. Das derart zu propagandistischen Zwecken entwickelte 7 . Yigal Allon, Battles of the Palmach, Tel Aviv 1965 , zit. in: Fritz Schatten, Entscheidung in Palästina, Stuttgart 1976 , S. 83 . 8 . John Kimche, The Second Arab Awakening, London 1970 , deutsch: Zeitbombe Nahost, Hamburg 1970 , S. 263 ff. 264 Fritz Schatten, Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge IPG 3/2001

Elendsbild des»Dahinvegetierens in den Lagern« konnte sich so über Jahrzehnte halten, auch dann noch, als sich die»Gaststaaten« wie die Flüchtlinge dazu entschlossen hatten, die übelsten Missstände in den Lagern abzubauen und halbwegs lebensfähige Verhältnisse zu schaffen. Das geschah in Jordanien und in Syrien in den siebziger Jahren, während im Libanon nur lokal Verbesserungen zugelassen wurden. Unverändert sind hier die Lebensbedingungen der Palästinenser am schwersten. Die Flüchtlinge haben(mehrheitlich) keine libanesischen Ausweise; sie erhielten bis heute generell keine Arbeitserlaubnis, sie dürfen keine libanesischen Schulen und Sozial- und Gesundheitseinrichtungen nutzen. Und unablässig werden sie mit gezielten Gerüchten in Unruhe versetzt. Propaganda aus Gaza oder Ramallah suggeriert ihnen, ihre Rückkehr in die»alte Heimat« sei nur noch eine Frage kurzer Zeit, bis mit Israel eine rechtlich gültige Vereinbarung getroffen werde. Dem gegenüber streuen libanesische »Quellen« – mal aus dem noch immer araberfeindlichen maronitisch-christlichen Milieu, mal von muslimischer Seite –, es sei»beschlossene Sache«, die Flüchtlinge umzusiedeln. Dafür werden mal der Irak und Libyen genannt, mal aber auch – natürlich ominöse – kanadische oder US -Offerten, eine große Zahl von Flüchtlingen aufzunehmen. Nichts davon fußt auf einer realistischen Grundlage, doch die Wirkung ist verheerend. Übrig bleiben, so empfinden es jene unter den Flüchtlingen, die einen kühlen Kopf bewahrt haben, allenfalls zwei Optionen: Die Überführung einer bestimmten Zahl(aber längst nicht aller) in die Palästinensischen Autonomiegebiete und die dauernde Ansiedlung außerhalb von Lagern im Libanon, und selbst hierfür gibt es in absehbarer Zeit keine Chancen. Zudem ist nicht bekannt, wie viele Palästinenser im Libanon leben und wie viele im Sinne der UNRWA -Definition als Flüchtlinge gelten. Zweifelsfrei bestätigt sind nur alte Zahlen. So wurden 1951 exakt 106 800 Palästinenser als Flüchtlinge registriert. 1974 , vor dem Ausbruch des libanesischen Bürgerkrieges, waren es offiziell 191 700 . Für 1987 gab die UNRWA 373 586 , 1997 dann 359 005 registrierte Palästinenser an. Von ihnen sollen 143 809 bzw. 195 662 in Lagern gelebt haben. Yasir Arafat sprach in einem Interview mit einer libanesischen Zeitung Ende Januar 2000 von » 360 000 palästinensischen Flüchtlingen im Libanon, die auf jeden Fall alle in ihre Heimat zurückkehren« würden. 9 Andere Quellen gingen aber längst davon aus, von früher registrierten 275 000 lebten»wahrscheinlich nur noch 200 000 im Lande«. 10 Um die Verwirrung noch weiter zu treiben, behauptete 1994 der Drusenführer Kamal Jumblat als der für Flüchtlinge zuständige Minister in Beirut, man müsse sich um etwa 400 000 Personen kümmern, und sie sollten tunlichst in die »libanesische Gesellschaft integriert werden«. 11 Stigmatisierte Flüchtlinge Genau das aber wollten und wollen die beiden größten ethnisch-religiösen Gruppen des Libanon nicht. Erstens sind die palästinensischen Flüchtlinge(bis auf wenige) sunnitische Muslime. Die libanesischen Sunniten machen 21 Prozent der Gesamtbevölkerung aus, sie allein würden von einer Eingliederung der Palästinenser profitieren und könnten ihren Bevölkerungsanteil und damit ihre politische Basis erheblich vergrößern. Dem stehen 32 Prozent Schiiten gegenüber, die neben den 40 Prozent Christen die größte Ethnie bilden. Das ausgeklügelte(wenn auch immer wieder in Frage gestellte) politische System des Libanon bestimmt, dass immer ein Christ Staatspräsident, ein Sunnit Regierungschef, ein Schiit Parlamentspräsident wird. Im Parlament sind den beiden islamischen Glaubensrichtungen mit ihren Parteien jeweils 27 der insgesamt 128 Sitze zugestanden worden. Dagegen laufen die Schiiten seit langem Sturm. Ihre Ansprüche auf größeren politischen Einfluss könnte dann das sunnitische Lager spielend abwehren. Zweitens und wohl noch entscheidender ist ein psychologischer Faktor. Unverändert hält die Mehrheit der Libanesen daran fest, dass die Palästinenser die Hauptschuld am siebzehnjährigen Bürgerkrieg und an der(mit Unterbrechungen) 22 Jahre währenden israelischen Besetzung des Südlibanons tragen. Vergessen ist auch nicht, dass Arafats Fedayin – aus Jordanien 1970 in den Libanon verjagt – die israelische Offensive 1982 9 . AP , 29.1. 2001 . 10 . The Economist, London, June 24 th , 2000 . 11 . Libanesische Quellen, April / Juni 1994 . IPG 3/2001 Fritz Schatten, Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge 265

provoziert hatten, die der damalige Verteidigungsminister und Ex-General Ariel Scharon anführte. Gnadenlos ließ er rechtsradikale christliche Milizen in den Lagern Schatila und Sabra wüten und Hunderte(andere sagen: Tausende) von Palästinensern abschlachten. Scharon sorgte auch dafür, dass das innenpolitische Gleichgewicht des Libanon vollends aus den Fugen geriet, als er ganz Beirut erobern und die Fedayin»für immer auslöschen« wollte. Die erschreckten Libanesen setzten Yasir Arafat unter Druck. Aber er weigerte sich zunächst, mitsamt seinen Kämpfern nach Tunesien auszuweichen. Das rief die Syrer auf den Plan. Ihre Intervention führte zum Abzug Arafats(er kehrte noch einmal 1983 zurück) und mündete schließlich in die Dauerstationierung von 35 000 syrischen Soldaten und die zunehmende, in wichtigen Fragen totale politische Abhängigkeit des Libanon von Syrien. Sie besteht auch nach dem Tod des syrischen Präsidenten Hafez al-Assad am 10.6. 2000 und der Machtübernahme seines Sohnes Baschar fort. Die(auch nach dem Kondolenzbesuch Arafats bei der Beisetzung von Assad Senior fortdauernde)»Erzfeindschaft« der Assads mit Arafat wird als einer der Hauptgründe genannt, dass es zu keiner wie immer gearteten Verständigung über die belastende Frage der palästinensischen Flüchtlinge im Libanon(und in Syrien selbst) gekommen ist und kommen wird. Die Palästinenser bleiben somit auch hier politische Verfügungsmasse, sowohl der Libanesen als auch der Syrer. Arafats Dilemma Dass Israel, erst recht unter Scharon, keinerlei Zugeständnisse in der Frage einer Rückkehr palästinensischer Flüchtlinge in sein Kerngebiet machen wird, steht außer Diskussion. Aber auch Arafat steckt in diesem Punkt in tiefem Dilemma. Sein Hoheitsgebiet, wenn man dies überhaupt so nennen darf, ist wirtschaftlich und sozial tief zerrüttet, zum größten Teil überbevölkert. Auch in den Autonomiegebieten Westjordanland und Gaza leben mehrheitlich Flüchtlinge und deren Nachkommen. Das gilt vor allem für den 42 Kilometer langen und nur zwischen 9 und 13 Kilometer breiten Gazastreifen, in dem die Flüchtlinge vier Fünftel der Bevölkerung ausmachen. Wer im Libanon oder in Jordanien Baqa’a und andere Camps gesehen hat, wird dies trotz ihrer Enge und Primitivität als wahre Wohlstandsinseln bezeichnen, verglichen mit den Riesenslums der Lager von Shati, Djebala, Rafa und Khan Yunis im Gaza-Schlauch. Hier lebten 1948 vor dem ersten Nahostkrieg knapp 100 000 Menschen, und sie fanden in dem relativ fruchtbaren Landstrich Arbeit und Auskommen. Urplötzlich sahen sie sich von einer gewaltigen Menschenwoge überschwemmt. Es entstanden Blechbüchsen- und Lumpenkolonien, über denen stolz die Fahne Ägyptens flatterte. Aber Kairo dachte an Gaza nur als einer Militärbasis für künftige Kriege gegen Israel, die Flüchtlinge blieben unter Faruks und Nassers Gouverneuren staatenlos. Die Zustände waren so deprimierend, dass die Israelis 1956 zu ihrer Verblüffung nicht unfreundlich empfangen wurden. Doch gingen sie bis zu ihrem Abzug so scharf gegen Fatah-Aktivisten vor, dass sie bei der zweiten Eroberung im Yom-Kippur-Krieg auf einen Betonwall des Widerstandes stießen. 12 Fanatismus und Terrorismus fanden seit den siebziger Jahren und bis zum Oslo-Abkommen 1993 in Gaza – insbesondere in den von Israelis neu eingerichteten Lagern Brasilia I und II sowie Scheikh Radwan – ihren fruchtbarsten Nährboden. Seit dem Ausbruch der der al-AqsaIntifada Ende September 2000 dürfen sich auch zwischenzeitlich von Arafats PNA inhaftierte oder scharf kontrollierte»Hamas«-Aktivisten wieder frei bewegen und ungehindert agitieren. Die israelische Armee durchschnitt daraufhin den Gazastreifen in drei separate»Zonen«, in denen sie die Palästinenser voneinander und von den 15 000 gleichermaßen fanatisierten israelischen Siedlern trennt. Die Aussperrung der vorher in Israel beschäftigten Palästinenser aus Gaza und dem Westjordanland hat die ohnehin prekären wirtschaftlich-sozialen Verhältnisse im Autonomiegebiet abermals verschlechtert. Die Arbeitslosigkeit stieg von 11 Prozent vor der Intifada auf 35 bis 40 Prozent(im Gazastreifen noch höher), die Zahl der Menschen, die unterhalb der Armutsgrenze von zwei Dollar Einnahmen oder Zuwendungen pro 12 . Einzelheiten in: Fritz Schatten, Entscheidung in Palästina, op. cit., S. 147 ff. 266 Fritz Schatten, Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge IPG 3/2001

Tag leben müssen, schoss von 20 auf 32 Prozent hoch. 13 Hier wächst die Saat einer noch tieferen Verfeindung mit den Israelis heran. Aber auch die Führungsschicht um Arafat, von den Alteinsässigen und von den»regulären« Flüchtlingen wegen ihres langen und komfortablen Exils in Nordafrika während der achtziger Jahre als die»Tunesier« verhöhnt, gerät dabei in die Bredouille. Schon vor der al-Aqsa-Intifada, während des Streits um dann abgesagte Kommunalwahlen, bildete sich in Lagern bei Bethlehem und im Gazastreifen eine»Bewegung zur Verteidigung der Rechte der Flüchtlinge«. Ihre Anführer und Anhänger verzichteten ausdrücklich auf ihre Mitarbeit in den Gemeindevertretungen, um damit Druck auf die PLO auszuüben, endlich in der »Rückführungsfrage aktiv zu werden«. Anderswo, vor allem in Städten wie Ramallah, Jericho und Gaza-Stadt, beklagten Flüchtlingsvertreter, dass zu wenige von ihnen in den Kommunalvertretungen und Kommunalorganen zur Mitarbeit herangezogen würden. Und als die al-Aqsa-Intifada dann losbrach, wurde sehr schnell deutlich, dass sich deren Aktivisten Waffen dort besorgten, wo sie seit langem gehortet wurden: in den oft auch unter der PNA -Herrschaft abgeschlossenen Flüchtlingslagern. Bei dem aggressiven Potenzial, das die Flüchtlinge demographisch wie politisch darstellen und das sowohl Israel wie auch die PNA fürchten müssen, ist jeder Gedanke an eine bereitwillige Aufnahme von Flüchtlingen aus anderen arabischen Ländern in den Palästinensischen Autonomiegebieten hinfällig. Dies würden weder Israel, noch die PNA Arafats zulassen. Auch Israel wird nicht als Rückkehrgebiet dienen. Von»einzelnen Flüchtlingen« haben israelische Diplomaten in den Folgeverhandlungen zu Oslo mehrmals gesprochen, denen man im Rahmen von»Familienzusammenführungen« gestatten könne, zu ihren Angehörigen in Israel umzusiedeln. Scharons Likud hat solche»Großzügigkeit« scharf kritisiert und jedwede»Heimführung« von Palästinensern nach Israel ausgeschlossen. In solcher starren Haltung wird die jetzige Regierung durch die radikal veränderte Haltung der arabischen Staatsbürger Israels seit dem Ausbruch der al-Aqsa-Intifada nachdrücklich bestärkt: Viele in und um Nazareth haben sich mit den Palästinensern in den Autonomiegebieten und Ostjerusalems demonstrativ solidarisiert. Es kam zu Protestaufmärschen, es flogen Steine gegen israelische Polizisten und Soldaten, die in den ersten Oktobertagen 2000 mit Sicherheit 13 Demonstranten töteten(arabische Quellen nennen noch höhere Zahlen). Hatten sich früher bis an die neunzig Prozent der Wahlberechtigten an Knesset-Wahlen beteiligt und dabei zumeist die Arbeitspartei gewählt, so betrieb die Mehrheit bei den ScharonWahlen 2001 strikten Wahlboykott, der zum Desaster der Arbeitspartei entscheidend beigetragen haben dürfte. Vor allem deshalb denkt heute kein israelischer Politiker noch daran, palästinensischen Flüchtlingen eine direkte Rückführung nach Israel zu gewähren. Die andere Seite Unter den schwersten Bedingungen der Entwurzelung, Fremdbestimmung und Demütigungen haben Palästinenser es vermocht, sich in der eigenen wie in fremden Gesellschaften zu behaupten und gar aufzusteigen. Überall in den arabischen Staaten gehören Palästinenser zu den ökonomischen wie intellektuellen Führungsschichten. Offiziell sind 123 000 Palästinenser in Saudi Arabien, 90 000 im Irak, 40 000 in Ägypten, 35 000 in Kuwait tätig, und dies meist in gehobenen bis hohen Positionen der Verwaltung, der Wirtschaft, des Bildungswesens. Die exakten Zahlen dürften weit höher liegen, da viele von ihnen längst eingebürgert worden sind. Außerdem leben bis zu 100 000 in den arabischen Golfstaaten. Viele unterstützen ihre Familien in den Autonomiegebieten und in den Zufluchtsländern, manche haben zur Finanzierung politischer – auch radikaler – Gruppierungen beigetragen. Sie alle haben durch den Nachweis ihrer Fähigkeiten und ihres Einsatzwillens das Bild einer anderen palästinensischen Ethnie gestaltet, und ihr Stolz auf die eigene Leistung kontrastiert scharf zum Grad der Verzweiflung und Erniedrigung, der die Masse der in den Autonomiegebieten Lebenden kennzeichnet. Sie geben auch eine Ahnung davon, wie viel an Potenzial in diesem Volk schlummert, das als Opfervolk des Nahen Ostens nur unzulänglich bezeichnet wird. ̇ 13. The Economist, London, February 3 , 2001 . IPG 3/2001 Fritz Schatten, Rückkehr wohin? Das endlose Drama der Palästinensischen Flüchtlinge 267

WOLFGANG QUAISSER / JOHN HALL Making the European Union Fit for Eastern Enlargement* T he European Union is set to incorporate five and possibly more Central and Eastern European countries in the next five years or so, with additional countries to follow. The new round of enlargement is unprecedented in sheer-number terms. Moreover, it will change the character of the united Europe significantly. The EU will cease being a»rich men’s club«: it will be much more heterogeneous economically and – at least statistically – poorer. Although we are convinced that eastern enlargement is a worthwhile endeavor, we also believe that at present the EU is not in a position to cope with the consequences. Neither the reform steps taken under Agenda 2000 nor the ones agreed to at the Nice summit of December 2000 suffice to make the Union fit for eastern enlargement. An Agenda 2007 is needed. It must address, above all, EU spending under the Common Agricultural Policy and the various structural policies. Limits have to be set on entitlements. In addition, emphasis should shift from the present support of less-developed regions to the promotion of economic convergence among countries. The reforms should also offer member states greater control over the choice of investment projects and should concentrate EU spending on fewer objectives and poorer member states. To avoid an endless political horse-trading on transfer payments, a clear and transparent mechanism for financial redistribution is needed. Agriculturalpolicy reforms should focus on further price liberalization, declining direct-income supports as well as national cofinancing. The reform package should be accompanied by changes in the Union’s institutions that address the»leftovers« of Nice. The powers of the different levels of governance must be defined more precisely. The processes of EU decision making need to be further streamlined and rendered more transparent, democratic and effective. In the long run it will be necessary to reconstitute the European Union as a confederation of European states. The Costs of Enlargement: Unsustainable Beyond 2006 In the 1990 s a host of studies estimated the costs associated with eastern enlargement. Early studies by Baldwin( 1994 ), Anderson and Tyers( 1993 ) and Courchene et al.( 1993 ) suggested that the estimated costs of CEEC accession would render an enlargement program prohibitive.Today the financial costs of the first accession round are calculated by different researchers to reach between 0.1 to 0.2 percent of the current EU 15 ’s GNP . As the EU ’ s economy grows, the percentage of this burden is expected to decline. The financial burden has to be set against the welfare gains brought about by economic integration. For two selected countries, Germany and Austria, net welfare gains derived from the first round of eastern enlargement have been estimated to be in the range of 0.5 to 0.8 percent(Keuschnigg and Kohler, 1999 ). As far as contributions to the EU budget are concerned, Germany’s net burden would increase from 0.54 to 0.58 percent of its annual GDP . The net transfer receipts of Spain, Portugal, Greece and Ireland would fall from the current level of between one and four percent of GDP to between 0.3 and 0.8 percent(Quaisser et al., 2000 ). The new member states, in turn, can expect EU net transfers of up to four percent of their GDP . * The authors would like to express their thanks to Michael Dauderstädt, Christian Dahlhaus, Heinrich Hick, Axel Hörhager, Werner Kirsch, Horst Günter Krenzler, Andreas Lillig, Rüdiger Leidner, Dietrich Lingenthal, Norbert Mühlberger, Franz Neueder, Alfred Pfaller, Burkhard Schmied and Manfred Wegner for their insightful comments. 268 Wolfgang Quaisser/John Hall, Making the European Union Fit for Eastern Enlargement IPG 3/2001

However, the exact dates of accession and the actual number of countries entering in the various accession rounds are not etched in stone. Things can change. It is worth recalling that the European Council has already changed its plans for eastern enlargement. More Central and Eastern European countries have been invited to attend and participate in enlargement negotiations. Bringing in more than the proposed five countries would demand higher EU expenditures. On the other hand, the weight of the financial burden is expected to decline if enlargement is put off to a later date. Our own estimates of the long-term costs of enlargement(see Table 1 ) are based on what we think is a realistic scenario. We assume that eastern enlargement will begin in 2004 with the accession of Poland, Hungary, the Czech Republic, Slovenia, Estonia and Malta, followed by a second group, consisting of Latvia, Lithuania, Slovakia and Cyprus, in 2006 . Our assumption that Bulgaria and Romania will enter two years later, in 2008 , may, however, be rather optimistic. 1 Enlargement costs for agriculture are calculated on the basis of model simulations that take into 1 . Alternative scenarios also might be possible, like a group entry of all eight countries in 2005 . This would cause less friction on such issues as border control. Cyprus also might be included in a first group if its political problems are solved. Table 1: Costs of EU Enlargement in Millions of Euros at 2001 Prices 1 (numbers in brackets express cost calculations used by Agenda 2000) Years 2004 2006 2008 Total appropriations for commitments(in millions of euros) 108,317 (106,619) 116,951 (112,006) 129,133 Costs of enlargement 12,637 (12,076) 22,400 (17,455) 34,071 Preaccession aid 2 3,260 3,259 3,259 Financial margin of the EU, as percent of EU’s GNP 0.13 0.12 0.06 (0.14)(0.16) Ceiling on resources, as percent of EU’s GNP 1.27 1.27 1.27 Share of total agricultural expenditures, as percent of EU’s GNP 0.50 0.50 0.48 ( 2000= 0,52 %) Total expenditures for structural policy, as percent of EU’s GNP 0.42 0.44 0.48 ( 2000= 0,41 %) Expansion costs as percent of GDP 0.17 0.25 0.35 Enlargement costs as percent of total EU spending (appropriations for commitments) 14.68 21.9 28.91 I. Assumes that Poland, Hungary, Czech Republic, Slovenia, Estonia and Malta will enter the EU in 2004; Latvia, Lithuania, Slovakia and Cyprus in 2006; Romania and Bulgaria in 2008 . All amounts refer to appropriations for commitments. Usually costs are calculated in appropriations for payments, as they represent the real flow of money. Normally these amounts are a bit lower because there is a time lag between when the commitments are made and when the money is actually paid. Because of data problems we were only able to calculate in appropriations for commitments. 2 . We assume that the remaining preaccession aid will be used for Turkey and the Balkan countries. Sources: European Commission and authors’ calculations. IPG 3/2001 Wolfgang Quaisser/John Hall, Making the European Union Fit for Eastern Enlargement 269

account costs of market intervention, including direct payments to farmers(see Frohberg, 2001 ). They will increase, adjusted to our enlargement scenario and expressed in 2001 prices, from three billion euros in 2004 to 10.4 billion in 2008 (with direct payments increasing from 1.3 to 7.3 billion euros). 2 Structural funds are estimated to reach an established ceiling of four percent of the accession countries’ gross output(Agenda 2000 assumed only three percent). Structural funds and direct payments will be phased in and reach their maximum levels for the first and second rounds of enlargement in fiscal year 2007 . They will increase from 8.2 to 21.3 billion euros in 2008 , when we assume that Bulgaria and Rumania will enter the EU . Other costs are calculated as they will be incurred. For Romania and Bulgaria enlargement costs start in fiscal year 2008 , but already the full amount is considered in order to facilitate the calculations. Table 1 presents projected costs over time. Our calculations suggest that the EU would spend about nine billion euros less in the time span from 2000 to 2006 than it itself has calculated, mainly because the enlargement will start later than the EU assumed. However, the money saved cannot be used automatically for covering costs in the coming years because the budget is based on the principle of annual accounting. If we compare the costs in 2006 , the year with the largest amount of payments during the time span 2000–2006 , then in our scenario enlargement costs are five billion euros higher than Agenda 2000 estimated(see Table 1 ). But the real problems are liable to come up in the financial period starting in fiscal year 2007 . Calculations here have to consider a broad range of uncertainties. For example, it is difficult to predict the results of accession negotiations, especially in the field of compensation payments for farmers in the new member countries. It is also hard to imagine what the EU ’s agricultural and structural policies will be like after 2006 . Additional funds for structural changes in agriculture and rural development might have to be made available for the accession countries. In the long run, although a»phasing-in« policy for compensation payments to eastern farmers would lower EU expenses, the new member states cannot be denied their due agricultural compensation payments(or, in the future, income-support payments) and structural funds. For the purpose of estimating the EU 15 ’s financial obligations after 2007 , we assume average GNP growth rates of 2.5 percent for the EU 15 and four percent for Central and Eastern Europe. We also assume that Romania and Bulgaria will enter in 2008 and will start to receive their structural funds at a ceiling of four percent of their GNP . Our calculations thus render enlargement costs of about 34 billion euros for 2008 (see column three in Table 2 ). That corresponds to 0.35 percent of the EU ’s GNP . If Croatia is included(which is not totally unrealistic), costs would increase to about 36 billion euros in 2008 ( 0.37 percent of the EU ’s GNP ). Our estimates imply that the welfare gains of eastern enlargement, which – according to a host of econometric models – do not exceed 0.2 percent of the EU 15 ’s GNP , would be lower than the costs. In combination with additional burdens falling on the EU budget(such as the financial fallout from the recent BSE crisis, the costs of the EU engagement in the Balkans and a general upward trend in foreign- and defense-policy expenditures), eastern enlargement well might prove incompatible with the EU spending ceiling established at the Edinburgh Summit in December 1992 . But it is unlikely that the net contributors to the EU budget will agree to increase this ceiling in the future. Therefore, before 2007 , when the new financial plan is to begin, reforms in the agricultural and structural policies of the EU seem unavoidable. This is all the more urgent as the Republic of Yugoslavia, Albania and Turkey, with its population of 80 million, also might enter the Union between 2007 and 2013 . In the past, the agricultural and structural policies of the EU were shaped more by political bargaining than by rational decision making. Each enlargement made these policies more subject to political pressures and consequently more expensive. This was especially obvious when the southern countries of Greece, Portugal and Spain joined the European Community. Now that spending limits are being approached, the EU needs new policies to deal effectively with the challenges of eastern enlargement. 2 . We used the market-intervention cost estimates of the Institute in Göttingen, which are about two billion euros higher than those of the Institute in Halle. 270 Wolfgang Quaisser/John Hall, Making the European Union Fit for Eastern Enlargement IPG 3/2001

Decision Making: Out of Tune with a Larger Union The changes in EU decision-making procedures established at the Nice Summit of December 2000 (for example, extended majority voting) constitute the minimum of what will be required for managing the first round of eastern enlargement before 2006 . But they are inadequate for the years to follow. The voting power of the various member countries will be utterly incommensurate with their net contributions to the EU budget. In addition, the move toward 25 or more EU members will reduce dramatically the possibility of reaching the qualified majorities needed for making important decisions. Hence a political paralysis is a real danger in the enlarged Union(Kirsch, 2001 ; Baldwin et al., 2000 ). If we consider an enlarged EU with up to 27 members by 2008 , contributor countries would account for 63 percent of the EU ’s population and 81 percent of its budget. However, according to the Banzhaf Index(which estimates the relative voting power wielded by different parties engaged in various types of decisions), the Nice Summit would give this group only a 45.5 percent voting power. The discrepancy between contribution and voting power is especially pronounced in the case of the biggest net contributors to the budget. Although a qualified majority of votes( 71.42 percent) and a single majority of states is needed to make important EU decisions, the relatively large weight of net-receiver countries could result in their earmarking higher levels of funding for themselves(see Table 2 ). Agricultural Policy: Terminate Price Support There is a broad consensus that the EU ’s Common Agricultural Policy( CAP ) is too costly and leads to a highly inefficient allocation of resources. Close to 50 percent of the EU budget goes into the CAP . The policy of subsidizing agricultural prices encourages overproduction. The surpluses are Table 2: Member Countries’ Relative Importance and Voting Power in an EU-27 of 2008(in percent of EU total) Groups of Countries* Population GDP Budget Votes(Nice) Votes 1 (Banzhaf) High Net Players Medium Net Players Medium Net Receivers (EU15 ) High Net Receivers (EU15 ) Medium Net Receivers (accession countries) High Net Receivers (accession countries) 23.9 32.3 33.6 17.9 17.9 38.6 49.1 46.6 29.3 27.6 13.3 11.9 12.6 16.8 17.0 2.3 1.6 1.8 4.6 5.0 4.4 1.4 1.5 9.9 10.6 17.5 3.7 3.8 21.5 21.9 * High net payers contribute more than 0.3 percent of their GNP. They include Germany, the Netherlands, Sweden and Austria. Medium net payers contribute up to 0.3 percent. They include Denmark, France, Italy, Finland and the United Kingdom. Medium net receivers from the EU15 receive up to three percent of their GNP. They include Belgium, Spain, Ireland and Portugal. High net receivers from the EU15 receive more than three percent of their GNP. They include Greece and Luxembourg. Medium net receivers from the accession countries, including Cyprus, the Czech Republic, Latvia, Malta, Slovenia and Slovakia, will receive up to three percent of their GNP. High-net-receiver accession countries, including Poland, Estonia, Hungary, Bulgaria, Lithuania and Romania, will receive more than three percent of their GNP. Sources: Eurostat; Kirsch( 2001 ); authors’ calculations. IPG 3/2001 Wolfgang Quaisser/John Hall, Making the European Union Fit for Eastern Enlargement 271

either destroyed or sold on the world market at dumping prices, which in turn cause endless trade frictions. In addition, quotas are set for sugar and set-aside programs established for farmland. Highly intensive agricultural production requires copious amounts of fertilizers and pesticides – to the detriment of rural flora, fauna and soil as well as rivers. CAP price subsidies tend to benefit large-scale producers most of all. They keep marginal farmers in production but provide them with only low incomes. In spite of its gross and well-known deficiencies, the CAP has proven remarkably resistant against any attempts at reform(see Michael Ehrke’s contribution to this issue of International Politics and Society). Although Agenda 2000 has reduced price supports and put more emphasis on direct income supports for farmers, major market distortions were not abolished. Further reforms should aim at market prices for agricultural products. They should delink payments to farmers from their productive capacity, make them declining payments and introduce national cofinancing for farm-income support. If such reforms were made in the near future – and then were executed consistently without giving in to political pressure – the EU would be able to integrate eastern agriculture into its income-support system. The EU then should extend financial assistance to the new member countries to promote structural change in agriculture and rural development. This would make much more sense than keeping marginal farmers in production(see, for example, Schrader, 2000 ). Altogether, there is no lack of coherent concepts for improving EU agricultural policy(for a synopsis of different reform concepts, see von Urff, 1997 ). What has been lacking so far is the political will to implement them. But now several political factors exist that work in favor of CAP reforms. For one, France may recognize that it will become a substantial net payer when enlargement costs exceed the calculated margin. In addition, negotiations within the World Trade Organization may put pressure on the EU to enact deeper agricultural reforms(see Anderson, 2000 ). Finally, after the elections in 2002 , France and Germany would be free to work together to overcome the reform blockade they have formed during the last decades. As long as reforms are not tackled seriously, the CAP promises to remain a source of conflict among the EU ’s existing 15 member states. One of the problems associated with current negotiations is that it is not clear which sort of CAP will exist when the new members enter the EU . Also, once they are part of the EU , Central and Eastern European countries might prefer not to promote agricultural reforms at home but rather to live off the CAP ’s largesse. The recent BSE crisis provides a unique opportunity to reform the CAP , because the agricultural lobby is under attack as never before. Political pressure by consumers is increasing(see Ehrke in this edition of International Politics and Society). Important steps could be introduced during the review of agricultural policy planned for 2002 and 2003 . Still, a breakthrough seems unrealistic because of the forthcoming elections in France and Germany. Besides, it is not at all clear that a majority of EU governments will support further liberalization of the CAP as demanded by Britain and Sweden. Recent discussions in Germany on a new agricultural policy focus on improved food quality and environmental protection – not on liberalization. We expect that the outcome of the 2002 and 2003 meetings will be that the CAP will take environmental externals more seriously. The danger is that this might lead to a set of policies that spell yet more bureaucratic regulation. As a consequence, European agriculture might fail to improve its international competitiveness, thus assuring that the financial burden to the EU budget remains large. In addition, it is far from clear that bureaucratic regulations concerning ecological farming would lead to better environmental results than would less-intensive forms of conventional agriculture. An area where there is a chance to push ahead with reforms involves the so-called»second pillar« of the CAP , which is dedicated to rural development and cofinanced by national governments. It could well be extended. Although this would burden national budgets, it would offer relief to the EU ’s net payers if cofinancing becomes mandatory rather than optional, as it is now. 272 Wolfgang Quaisser/John Hall, Making the European Union Fit for Eastern Enlargement IPG 3/2001

Structural Policy: Promote Income Convergence Between East and West From a strictly economic standpoint EU regional policy should concentrate on funding the production of public goods in geographic locations. Additional projects would be justified if an adjustment process connected with the EU ’s common market is facilitated by transitional transfers. The latter also would help to mitigate whatever social tensions might arise. If markets fail and negative externalities emerge, then public-sector interventions would prove rational(see Mallossek, 1999 ). In the light of these arguments, it does not seem justified that the EU assigns nearly 35 percent of its budget to structural funds. However, the thrust of EU policy goes well beyond such economic arguments. In fact, its structural policy is designed as a form of redistribution policy among richer and poorer member states. 3 The name »cohesion fund« clearly betrays the overriding political purpose of the transfers. To date, a large amount of the various»structural« funds was given to Ireland and the southern countries of Greece, Portugal and Spain. But richer member states also received a sizeable share. Once established, financial redistribution has a strong tendency to be subject to political horsetrading and to persist over time even if its original purpose is outdated(Ireland is a good example). During former enlargements of the EU , this sort of misallocation of funds could be shouldered readily by the prosperous member states. Not so with eastern enlargement. There will be a major redirection of financial flows. The most important structural-policy instrument is»objective-one« funding, which goes to regions with a per-capita GDP (measured in purchasing-power parity) below 75 percent of the EU average. As this average experiences a sizeable decline with eastern enlargement, about 27 regions with approximately 49 million inhabitants will lose their transfers because their regional GDP levels will rise above the 75 -percent line. On the other hand, the number of inhabitants below this line would increase from 71 to 174 million. This is about 36 percent of the enlarged EU ’s population. If the Union accepted Spain’s recent proposal to retain the existing structural and cohesion policy in the enlarged EU , expenditures would increase to an exorbitant amount. Moreover, the less-developed new member states would get much less per-capita funding than the old cohesion countries. Clearly, this is not recommendable. It is now time that the EU members, both rich and poor, redirect their assistance to the accession countries. There is another point to be stressed. Fulfilling the goal of the Union’s structural policy – to overcome income disparities between EU regions – will be harder to achieve. This is especially true if we consider regional disparity as a phenomenon that inevitably occurs in economic development promoted by economic forces. Therefore, as an enlarged EU will change from its present character as a rich men’s club to a heterogeneous organization with a large West-East development gap, structural policy should give up supporting lessdeveloped regions. Instead, it should concentrate on promoting the convergence of member countries. Regional policy should be left to the competence of the individual member states, while the reshaped structural and cohesion funds are allocated toward poorer member countries. That is to say, the reforms should give member states greater control over the choice of investment projects. But to avoid misuse, EU -wide standards for the allocation of funds should be designed and administered consistently. The Commission, with its tendency to become overloaded by administrative details, should be freed from the ex-ante selection of projects and should instead concentrate on ex-post evaluations. If a misuse of money is proved, sanctions could be implemented (i. e., a country could be penalized by being allocated less money for the next financial period). A larger part of allocated funds should be given in the form of preferential credits and within the framework of international banking institutions, such as the European Investment Bank or the European Bank for Reconstruction and Development. 3 . Besides the regional-policy instruments, the so-called cohesion funds(established in 1993 ) have a similar objective. Cohesion funds(ten percent of all funds for structural-policy expenditures) are paid to countries whose per-capita GNP levels fall below the 90 -percent line. Cohesion funds are used by member countries to help promote transnational networks and environmental projects. IPG 3/2001 Wolfgang Quaisser/John Hall, Making the European Union Fit for Eastern Enlargement 273

The funds should be distributed among member states according to their national GDP per capita, measured in terms of purchasing-power parity. We suggest that the maximum amount of funds should be fixed in advance, and presented as an absolute sum or specified percentage of either the EU budget or total EU GDP . In support of eastern enlargement, EU structural policy should concentrate on the lowest-income countries among the new member states. Such a concentration is justified by the fact that the adjustment costs connected with structural change are much higher for the accession countries than for the existing EU members. A Road Map to Agenda 2007 Many problems would be solved if the EU shifts to some kind of confederation of states. However, a united Europe cannot be built following an idealistic blueprint, and no single European summit can be expected to bring the breakthrough. European integration is»path dependent.« Solving step by step the various problems that arise in the wake of eastern enlargement is as important as discussing the final shape of the EU . Table 3 presents a possible road map toward Agenda 2007 . Already the accession negotiations in 2001 and 2002 should not only establish the terms of reference under which the new member states will enter the Union but also determine how the old member states will be affected by the enlargement. After the elections in many European countries, especially France and Germany, a realistic chance exists that the EU ’s mid-term review of agricultural policy will launch major reforms. WTO negotiations in succeeding years will press for further reforms, which will allow the EU to incorporate Central and Eastern European countries under equal terms. With respect to structural policy, some kind of provisional deal, based on the principle of burden sharing, has to be made – especially with Spain – in order to finish the accession negotiations suc2001–2002 2002 End of 2002 ; beginning of 2003 End of 2002 ; beginning of 2003 2003 2003 2004 or 2005 2004 Our proposal: 2006 Table 3: A Road Map to Agenda 2007 Negotiations over eastern enlargement Elections in many European countries, among them France and Germany Mid-term review of agricultural policy End of the negotiations over enlargement, important decisions on the terms of entry for the first round of accession countries Checking of cohesion-funds criteria(Ireland probably will be excluded from funding) Intensive negotiations in the WTO round on agriculture and other conflicting issues First accession countries will enter the European Union Intergovernmental conference on the European Union’s decision-making structures New intergovernmental conference: Agenda 2007 , on the financial perspective for the years 2007–2013 and further institutional and policy reforms 274 Wolfgang Quaisser/John Hall, Making the European Union Fit for Eastern Enlargement IPG 3/2001

cessfully by the end of 2002 or 2003 . Net payers, especially Germany and Austria, might dig in their heels if they are forced to give up their priority of a rapid enlargement and their demand on transitional periods for the free movement of labor. The next important step is the Intergovernmental Conference( ICG ) already planned for 2004 . It should clarify the distribution of powers among the different levels of governance in the EU . The conference could serve as an opportunity to delegate responsibilities for agricultural and structural policies to member states. Negotiations on Agenda 2007 probably will start already in 2005 and should be finished in 2006 . The agenda should not only address the financial perspective of the years 2007 to 2013 but also a new design of EU policies. In addition, it should initiate the process of introducing major reforms in EU institutions, which should lead to more efficient, transparent and legitimate decision making. ̇ References Anderson, P., and Tyers, R.( 1993 ).»Implications of EU Expansion for European Agricultural Policies, Trade and Welfare.« London: Centre for Economic Policy Research( CEPR ), Discussion Paper No. 829 Alvensleben, R. von( 2001 ).»Mehr Korn oder mehr Kornblumen.« Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26.3. 2001 Baldwin, R.( 1994 ).»Towards an Integrated Europe.« London: Centre for Economic Policy Research( CEPR ) Baldwin, R., Francois, J., and Portes, R.( 1997 ).»The Costs and Benefits of Eastern Enlargement: The Impact on the EU and Central Europe.« Economic Policy 24 , pp. 127–176 Baldwin, R., Berghof, E., Giavazzi F., and Widgren, M. ( 2002 ).» EU Reforms for Tomorrow’s Europe.« London: Centre for Economic Policy Research( CEPR ), Discussion Paper No. 2623 Courchene, T. et al.( 1993 ).»Stable Money – Sound Finances.« European Economy, No. 53 EU Commission( 2001 ).»Second Report on Economic and Social Cohesion.« Brussels Dauderstädt, M.( 2001 ).»Überholen, ohne einzuholen: Irland, ein Modell für Mittel- und Osteuropa?« Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung, Politikinformation Osteuropa, Nr. 90 , April 2001 Dauderstädt, M.( 2001 ).»Cohesive Growth in the Enlarging Euroland: Patterns, Problems and Politics.« Forthcoming 2001 Frohberg, K.( 2001 ).»Ein Ausblick in die Zeit nach vollzogener Erweiterung.« Halle: Institut für Agrarentwicklung in Mittel- und Osteuropa( IAMO ) Keuschnigg, C., and Kohler, W.( 1999 ).»Eastern Enlargement to the EU : Economic Costs and Benefits for the EU Present Member States.« Brussels: Final Report on Study XIX/B 1/9801 Kirsch, W.( 2001 ).»Die Formeln der Macht.« In: Die Zeit, Nr. 2 Mallossesk, J.( 1999 ).»Die Erweiterung der Europäischen Union um die mittel- und osteuropäischen Länder, Wirtschaftspolitischer Reformbedarf bei gegebenen Budgetrestriktionen.« Institut für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln Quaisser, W., Hartmann, M., Hönekopp, E., and Brandmeier, M.( 2000 ).»Die Osterweiterung der Europäischen Union: Konsequenzen für Wohlstand und Beschäftigung in Europa.« Bonn: Friedrich-EbertStiftung, International Policy Analysis Unit Schrader, J.-V.( 2000 ).» CAP Reform, the Berlin Summit and the EU Enlargement.« Kiel Institute of World Economics, Kiel Working Papers, No. 973 Schreyer, M.( 2001 ).»Financing Enlargement of the European Union.« Speech of the European Commissioner for Budget at the London School of Economics, London, 16 February 2001 . Brussels: Euro-East, Europe Information Service, February 2001 Urff, v. W.( 1997 ).»Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik.« Bonn: Konrad-Adenauer-Stiftung, Interne Studie, Nr. 150/1997 , Bereich Forschung und Beratung Wegner, M.( 2001 ).»EU-Regional- und Strukturpolitik und die Osterweiterung.« Forthcoming Wessels, W.( 2001 ).»Die Vertragsreform von Nizza – Zur institutionellen Erweiterungsreife.« Integration, Nr. 1 , 2001 IPG 3/2001 Wolfgang Quaisser/John Hall, Making the European Union Fit for Eastern Enlargement 275

MICHAEL EHRKE Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz D ie möglicherweise gründlichste Wende, die die rot-grüne Koalition in Deutschland bislang gegenüber allen vorherigen Regierungen der Bundesrepublik vollzog, fand auf dem Feld der Agrarpolitik statt. Dies ist insofern bemerkenswert, als die Agrarpolitik normalerweise nicht zu den Prioritäten sozialdemokratisch geführter Regierungen zählt. Die BSE -Krise, die die deutsche Bundesregierung im Januar 2001 zu einem agrarpolitischen Kurswechsel veranlasste, brachte Wirtschaft und Gesellschaft nach dem Ausflug in die virtuelle Welt wieder zurück in das Reich der(in diesem Fall organischen) Stoffe. Die Krise, so wurde im November 2000 deutlich, war nicht auf Großbritannien beschränkt und warf ein unerwartet grelles Licht auf die Produktionsmethoden der modernen Landwirtschaft in ganz Europa. Sie zeigte exemplarisch die Risiken der intensiven chemischen Landwirtschaft und Massentierhaltung und machte den technischen Fortschritt in der Landwirtschaft zu einer politischen Frage. Die BSE -Krise fällt zeitlich in die kritische Phase des Übergangs von der konventionellen zur gentechnischen Landwirtschaft – und sie wird diesen Übergang beeinflussen. Der Fortschritt zur Gentechnologie wird dank der BSE -Krise nicht in der Form einer markt- oder technologiegesteuerten Eigengesetzlichkeit verlaufen können, sondern muss nun in politische Entscheidungsprozesse eingebettet werden – was bedeutet, dass er auch modifiziert, abgebrochen oder verzögert werden kann, zumal die BSE -Krise die zur gentechnischen und konventionellen Landwirtschaft alternative Option der ökologischen Landwirtschaft in die Diskussion gebracht hat. Die Risiken der konventionellen Landwirtschaft, die BSE vor Augen geführt hat, beleuchten indirekt auch das Risikopotenzial der Gentechnologie, wobei der Übergang von der konventionellen zur gentechnischen Landwirtschaft – zu Recht oder zu Unrecht – auch hinsichtlich der Risiken die Assoziation mit dem Wechsel von der konventionellen zur Nuklearenergie hervorruft. Es ist daher durchaus plausibel, die BSE -Krise in einer – wie immer begrenzten – Analogie zum Reaktorunfall von Tschernobyl zu sehen, als Krise also, die die Politik zwingt, die Eigendynamik marktgesteuerter und / oder technologischer Entwicklungen zu kontrollieren, zu gestalten oder zu stoppen. Neben der technologischen enthält die Krise auch eine ordnungspolitische Dimension: Sie thematisiert am Beispiel eines sensiblen Wirtschaftssektors die legitime Reichweite von Marktprozessen sowie das legitime und notwendige Spektrum politischer Interventionen – etwa im Rahmen des Verbraucherschutzes. Nun wird die europäische Landwirtschaft allenfalls partiell vom Markt gesteuert: Sie gilt als Produkt bürokratischer Regulierung, dessen geradezu monströse Züge sich vortrefflich zur Illustration der Schädlichkeit politischer Wirtschaftsinterventionen eignen. Die Tatsache allerdings, dass die BSE -Krise nicht auf einem idealen, sondern hoch regulierten Markt ausbrach, entlastet nicht den Markt, sondern wirft die zusätzliche Frage nach dem Zweck und der Wirkung bürokratischer Interventionen, in diesem Falle der EU , auf. Schurkerei oder Systemrisiko? Was immer letztlich als Ursache der BSE -Krise aufgedeckt wird, Tiermehlverfütterung oder der Einsatz bestimmter agrochemischer Cocktails: Die Krise ist nur das letzte Glied einer langen Reihe europäischer Ernährungsskandale: Industrieöl im Speiseöl, Hühnerembryos im Flüssig-Ei, Altöl im Tierfutter, Dioxin im Hühnerfutter, Ringelwürmer im Fisch, Nikotin in der Babynahrung, Frostschutzmittel im Wein, Hormone im Kalbfleisch, Antibiotika im Schweinefleisch – dies sind nur einige Beispiele für die, wie es scheint, nicht 276 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz IPG 3/2001

ausnahmsweise, sondern systematische Versetzung von Nahrungsmitteln mit ekelerregenden, ungenießbaren, krank machenden, giftigen und – im Extremfall – tödlichen Stoffen, die die europäische Landwirtschaft als agro-veterinäre Mafia erscheinen lässt, als kriminelle Supervereinigung, die aus Profitgier mit Giften panscht und die Krankheit oder gar den Tod ihrer Kunden billigend in Kauf nimmt. Die Kannibalisierung von Pflanzenfressern, die man zwingt, ihre zermahlenen Artgenossen zu fressen, erscheint nur als der letzte und widerwärtigste Ausbruch von Geldgier und krimineller Energie(was unter ethischen Gesichtspunkten vielleicht auch zutrifft), mit der das Agrarbusiness aufgeladen ist. Diese Sicht ist freilich verharmlosend: Agroindustrielle Katastrophen gehen nicht nur und nicht in erster Linie auf illegale Akte zurück, sondern auf Systemrisiken der intensiven Landwirtschaft und Massentierhaltung. Wenn die Landwirtschaft, in der früher die große Mehrheit der arbeitenden Bevölkerung tätig war, heute mit zwei Prozent der Beschäftigten nicht nur eine stark gewachsene Bevölkerung mit ausreichend Nahrungsmitteln versorgt, sondern auch noch Überschüsse erwirtschaftet, geht dies auf eine dramatische Zunahme der Produktivität – und das heißt in erster Linie auf Veränderungen von Produktionsprozessen – zurück. Und da die Landwirtschaft mit organischen Stoffen zu tun hat, verändern sich mit den Produktionsprozessen auch die Produkte. Agrarprodukte sind keine reinen, sondern chemisch veränderte Naturprodukte. Die Landwirtschaft ist wie jede moderne Wirtschaftsbranche»innovativ« – sie erfindet ständig neue Prozesse, Produkte und Produktkombinationen, deren Langzeitwirkungen auf den menschlichen Organismus zwangsläufig unbekannt sind. Alle landwirtschaftlichen Produzenten und nicht nur die kriminellen schwarzen Schafe gehen damit unter dem Druck der Produktivitätssteigerung das Risiko ein, das Wohlbefinden ihrer Kunden zu beeinträchtigen, sie krank zu machen oder zu vergiften. Der technische Fortschritt setzt sich über Marktprozesse durch. Landwirtschaftliche Betriebe operieren auch in Europa unter harten budget constraints, sie müssen, um ihr wirtschaftliches Überleben zu sichern, ihre Produktivität steigern und ihre Kosten senken. Wettbewerb in der Landwirtschaft ist in erster Linie Kostenwettbewerb, kein Wettbewerb um Qualität oder Produktdifferenzierung. Um ihre wirtschaftliche Existenz zu erhalten, müssen die landwirtschaftlichen Produzenten zum Beispiel den Rohstoff»Rind« so schnell und profitabel wie möglich verwerten. Dies schließt ein, dass die von der Natur vorgesehenen Reifungszeiten, Nahrungs-, Bewegungsund Aufenthaltsgewohnheiten systematisch manipuliert werden müssen, etwa über Anreicherung des Rohstoffes»Rind« mit Futtermitteln und Medikamenten. Der Rohstoff ist aber ein komplexes biologisches System, das auf Veränderungen seiner natürlichen Lebensbedingungen sensibel reagiert: Die vom Markt erzwungene systematische Zurichtung der Tiere führt zwangsläufig zu Produktdefekten, die wiederum mit technischen Eingriffen und Medikamenten behoben werden müssen. Zum Beispiel: Weil Hühner in Massentierhaltung keine stabilen Knochen entwickeln, müssen sie mit Mangan gefüttert werden, das sie zu 98 Prozent wieder ausscheiden; die HühnerkotManganmischung wird wiederum an Rinder verfüttert, die auf die Überdosis an Mangan ihrerseits kritisch(womöglich mit BSE ) reagieren. Massentierhaltung und chemische Pflanzenproduktion schaffen zwangsläufig instabile Kreisläufe und wechselseitig sich verstärkende Rückkopplungen, sie zwingen zu kompensierenden Eingriffen, die neue Eingriffe notwendig machen usw. Es ist höchst unwahrscheinlich, dass sich das Ende der Nahrungskette – der menschliche Organismus – von den Folgen dieser Manipulationen des natürlichen Materials isolieren lässt. Der europäische Agrarmarkt Unter reinen Marktbedingungen hätten die Konsumenten die Möglichkeit, sich zu wehren, indem sie die Produzenten durch Kaufverweigerung bestrafen, sie zu Verhaltensänderungen zwingen und unter Umständen in den Ruin treiben. Wenn sie es nicht tun, bedeutet dies, dass sie mit den Produkten zumindest nicht unzufrieden sind. Wenn die Konsumenten eine Präferenz für billige Agrarprodukte entwickeln, deren Verzehr gesundheitliche Risiken mit sich bringt, wenn also ein niedriger Preis für Lebensmittel eher die Kaufentscheidung motiviert als hohe Qualität oder Lebensmittelsicherheit, ist gegen das Urteil des IPG 3/2001 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz 277

Souveräns unter marktwirtschaftlichen Bedingungen nichts mehr einzuwenden. Ethische Bedenken gegen intensive Landwirtschaft und Massentierhaltung haben auf dem Markt keinen Platz, es sei denn, sie führen über den politischen Markt und Wahlentscheidungen zu einer Veränderung des gesetzlichen Rahmens. Voraussetzung eines souveränen Konsumentenurteils ist freilich, dass die Konsumenten die Risiken kennen, die sie eingehen, wenn sie billige Nahrungsmittel erwerben – eine Voraussetzung, die in der Regel nicht gegeben sein wird. Wer konnte vor dem Ausbruch der BSE -Krise schon wissen, woraus sich die Currywurst zusammensetzte? Es kommt jedoch hinzu, dass die europäische Landwirtschaft nicht nach reinen marktwirtschaftlichen Prinzipien organisiert, sondern eine Kombination von Markt und Nicht-Markt ist. Sie funktioniert wie eine Marktwirtschaft, insofern sie Kosteneffizienz und Produktivität belohnt, sie funktioniert nicht wie eine Marktwirtschaft, insofern sie den Konsumenten de facto die Möglichkeit nimmt, das Verhalten der Produzenten durch Kaufentscheidungen zu beeinflussen. Innerhalb der EU sind Agrarpreise keine Marktpreise, es sind politische Preise, die unter für Außenstehende schwer zu durchschauenden Bedingungen ausgehandelt wurden, und die nicht»den Markt räumen«, sondern den Produzenten ein»angemessenes Einkommen« sichern sollen. Wenn preiswerte Importe das Preisniveau, das den Produzenten ein angemessenes Einkommen sichert, zu untergraben drohen, werden sie untersagt oder verteuert. Wenn die europäische Nachfrage nach Agrarprodukten trotz Importbeschränkungen nicht ausreicht, um den landwirtschaftlichen Produzenten ein angemessenes Einkommen zu verschaffen, schafft die EU durch den Aufkauf, die Lagerung und den subventionierten Export von Agrarprodukten die benötigte zusätzliche Nachfrage. Was die Europäer m. a. W. als Verbraucher von Agrarprodukten nicht zahlen wollen, zahlen sie als Steuerzahler. Der Produktpreis, mit dem ein europäischer Agrarproduzent kalkulieren muss und an dem er also sein Investitionsrisiko zu messen hat, ist der Interventionspreis der EU . Da die EU -Subventionen unter dem Gesichtspunkt der Effizienz und nicht unter dem der Umweltschonung, der Qualität, der artgerechten Tierhaltung oder des Verbraucherschutzes(obwohl diese letztgenannten Kriterien mit der Reform der Agrarpolitik an Bedeutung gewonnen haben) vergeben werden, kann sich der Produzent ohne Risiko und unter Missachtung qualitativer Gesichtspunkte auf die kostengünstige Produktion großer Mengen konzentrieren. Die europäischen Agrarpreise erfüllen eine Funktion von Preisen: sie rufen ein Angebot hervor. Sie erfüllen deren zweite Funktion, das Angebot zu limitieren(bzw. im Interesse der Konsumenten zu strukturieren) nur unzureichend. Die Konsequenzen dieser Agrarordnung wurden oft genug beklagt: Die europäische Landwirtschaft produziert systematisch Überschüsse – Milchseen und Butterberge –, die zu hohen Kosten gelagert, vernichtet oder exportiert werden; die gemeinsame Agrarpolitik begünstigt große Agrarbetriebe; kleinere bäuerliche Betriebe können im Wettbewerb mit den hoch subventionierten Agrarfabriken oft nicht mithalten; die Konsumenten zahlen höhere Lebensmittelpreise als sie unter reinen Marktbedingungen zahlen müssten; die Importe kostengünstiger produzierender außereuropäischer Anbieter werden behindert und die subventionierten EU -Exporte behindern außereuropäische Produzenten in ihrer Heimat und auf Drittmärkten. Aus den absurden Konsequenzen der europäischen Agrarordnung lassen sich freilich unterschiedliche Schlüsse ziehen: Auf der einen Seite kann man, wie zuletzt Otto Graf Lambsdorff in einem Artikel in der FAZ (vom 10.2.2001 ), die gemeinsame Agrarpolitik als Inbegriff bürokratischer Wirtschaftslenkung generell ablehnen und Landwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie völlig dem Markt überlassen. Auf der anderen Seite kann sich die Kritik an der gemeinsamen Agrarpolitik weniger auf den Sachverhalt als auf den Zweck der Subventionen richten. Es wäre ja denkbar, dass die EU im Konsens mit oder stellvertretend für die Verbraucher die Landwirtschaft subventioniert und höhere Preise als Marktpreise für landwirtschaftliche Produkte zulässt, um die Qualität der Produkte, eine artgerechte Tierhaltung oder die Bewahrung ökologischer Gleichgewichte zu sichern. Dies ist – wie angemerkt – in der EU nicht der Fall. Die Subventionierung erfolgt im Interesse der Produzenten, die Agrarpolitik ist redistributiv, und zwar in einer Form, die die Steigerung des Produktionsvolumens 278 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz IPG 3/2001

honoriert. Erst in jüngster Zeit wurde die gemeinsame Agrarpolitik partiell reformiert, indem die Subventionierung der Produktion durch direkte Einkommenstransfers an die Produzenten ersetzt wurde. Die Verfassung der europäischen Landwirtschaft und das häufige Auftreten von Ernährungsskandalen hängen also in dreierlei Weise miteinander zusammen: ̈ Erstens arbeiten die europäischen Agrarbetriebe unter Wettbewerbsbedingungen und Kostendruck, der zu ständigen, unter Umständen riskanten Produktinnovationen(einschließlich minderwertiger Materialmischungen) zwingt. ̈ Zweitens haben die Konsumenten nur geringe Möglichkeiten, das Angebot durch Kaufentscheidungen zu strukturieren. ̈ Drittens wird der Marktzugang von Agrarprodukten, die unter ökologisch günstigeren Umständen außerhalb der EU erzeugt wurden, behindert. Ein Beispiel wäre lateinamerikanisches Rindfleisch. Die Kombination aus Wettbewerbsbeschränkungen(Importquoten) und Wettbewerb ermöglicht es den europäischen Erzeugern – und zwingt sie dazu –, ihre»natürlichen« Standortnachteile durch den Einsatz von Technik und Medikamenten auszugleichen. Hintergrund: Der agrar-politische Komplex Wie ist es zu erklären, dass die Europäische Union bis zu 80 Prozent ihrer finanziellen Mittel( 1999 waren es dank mehrerer Reformen nur noch 45,2 Prozent) sieben Prozent ihrer Bevölkerung zugute kommen ließ? Warum ließ man es zu, dass das Projekt der europäischen Integration mit absurden Milchseen, Butterbergen oder subventionierten Rindfleischexporten nach Brasilien identifiziert werden konnte? Eine Ursache für die Persistenz einer anerkanntermaßen unsinnigen Agrarpolitik liegt sicherlich darin, dass sich die Benachteiligten dieser Politik nicht wirksam widersetzen konnten oder wollten. Gegrummelt über die Agrarpolitik haben neoliberale Ökonomen oder ökologisch inspirierte Journalisten immer – die Verbraucher aber haben diese Politik zumindest akzeptiert. Die Reformen, die es gab, wurden nicht vom Protest der Verbraucher, Umwelt- oder Tierschützer angetrieben, sondern entweder von den Handelspartnern der EU – den Ländern der CAIRNS -Gruppe und den USA , die der Union im Zuge der Uruguay-Runde eine Reform ihrer Agrarpolitik abnötigten – oder von der EU Bürokratie selbst, die einen Ausweg aus der Sackgasse suchen musste, in die sie sich mit ihrer Agrarpolitik manövriert hatte: Die Kosten der gemeinsamen Agrarpolitik drohten immer wieder das Budget der Union zu sprengen. Die Passivität der Verbraucher bzw. der nicht-landwirtschaftlichen Bevölkerung könnte auch darauf zurückgeführt werden, dass die europäische Landwirtschaft zumindest eines erreicht hat: Die Preise landwirtschaftlicher Erzeugnisse und der Anteil der Ernährung an den Ausgaben der Haushalte sind auch in Europa kontinuierlich zurückgegangen – was freilich nur eine ökonomische Gesetzmäßigkeit(Engels Gesetz) bestätigt. Es kommt hinzu, dass die Produktion und der Verzehr von Nahrungsmitteln selbst in postindustriellen Gesellschaften, in denen die Landwirtschaft auf eine marginale Größe geschrumpft ist, eine andere Bedeutung haben als die Fertigung und Nutzung industrieller Güter. Der Verzehr von Nahrungsmitteln ist keine Option, sondern Grundvorgang der Existenzerhaltung. Die Einverleibung organischer Substanzen durch den Organismus ist affektiv anders besetzt als der Umgang mit Produkten aus anorganischem Material: Auf den Zusammenbruch der Computer-Festplatte reagiert man nicht wie auf die Würmer im Fisch. Eine gewisse Beunruhigung liegt auch darin, dass die Ernährung, Grundlage der biologischen Existenz, vom Markt, also anonymen Angebotsund Nachfragebewegungen, abhängig sein soll. Gerade am Beispiel der Ernährung wird deutlich, dass die Kontrolle, die ein moderner Bürger der EU über seine Selbsterhaltungsbedingungen ausübt, weitaus schwächer ist als bei einem Neandertaler. Dies könnte der Grund für die Bereitschaft auch der Verbraucher sein, die Nahrungsmittelproduzenten als Produzenten sui generis, als die letzten Vertreter eines besonderen Standes zu betrachten, der zumindest partiell den modernen industriellen Konflikten und postindustriellen Unübersichtlichkeiten entzogen sein sollte. Diese Bereitschaft der Nachfrager findet auf der»Angebotsseite« ihr Pendant in einer stark organisierten, konfliktbereiten und in fast allen kontinentaleuropäischen Ländern(weniger in GroßIPG 3/2001 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz 279

britannien und Skandinavien) eng mit dem politischen Konservatismus verbundenen Bauernschaft. Diese Symbiose ergibt sich aus der europäischen Sozialgeschichte – das heißt der sozialen Kämpfe des 19 . Jahrhunderts, in denen sich das auch heute noch bestehende politische Parteienspektrum bildete. Die Bauernschaft war die natürliche Massenbasis eines selber agrarisch basierten, oft klerikal eingefärbten Konservatismus, ein Gegengewicht gegen die(reale oder befürchtete) Vorherrschaft der Liberalen und der Sozialdemokratie in den Städten. Konservative und Christdemokraten versuchten daher immer zu verhindern, dass die Bauernschaft ihre spezifische Standesidentität verlor und in die»modernen« Auseinandersetzungen zwischen Industrieproletariat und kapitalistischen Unternehmern hineingezogen wurde. Dabei musste die Fragmentierung der Bauernschaft sowohl in geographisch-wirtschaftlicher Hinsicht(mit regional unterschiedlichen klimatischen und Bodenbedingungen) als auch in sozialer Hinsicht(Agrarfabriken versus Kleinbauern) durch eine wie immer artifizielle Ideologie der ständischen Einheit des Bauerntums übertüncht werden. Die konservativ-agrarische Symbiose begünstigte die Bildung»eiserner Dreiecke« aus landwirtschaftlichen Verbänden, staatlicher Agrarbürokratie und konservativen Agrarpolitikern, die abgeschirmt von den Parlamenten und der Öffentlichkeit, die politischen Rahmenbedingungen der Landwirtschaft festlegen. Diese eisernen Dreiecke auf nationaler Ebene reproduzieren sich auf der europäischen Ebene: Der Landwirtschaftskommissar der EU ist meist ein konservativer Politiker (Franz Fischler ist Mitglied der ÖVP ), die Beamten der Generaldirektion VI für Landwirtschaft – der personell und finanziell am besten ausgestatteten EU -Behörde – rekrutieren sich aus den meist konservativ geführten Agrarministerien Frankreichs, Deutschlands und Irlands, und die europäische Interessenvertretung der landwirtschaftlichen Produzenten– die Confederation of Professional Agricultural Organizations( COPA ) – ist hinsichtlich Personal, finanzieller Ressourcen und Organisationsgrad besser ausgestattet als alle anderen supranationalen Interessenverbände. Die starke Repräsentation der Bauern auf nationaler wie auf europäischer Ebene hat freilich nicht verhindert, dass es wiederum meist die Bauern(und Fischer) waren und sind, die am lautstärksten gegen die EU protestierten – wenn die EU unter dem Druck der außereuropäischen Handelspartner, des eigenen Budgets oder der bevorstehenden Osterweiterung begrenzte Reformen vornehmen musste. Die Entstehung der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik im engeren Sinne geht auf einen Kompromiss zwischen Frankreich und Deutschland zurück(hier erwies sich als relevant, dass weder Großbritannien noch ein skandinavisches Land zu den Gründungsmitgliedern der EWG gehörte). Frankreich mit seiner effizienten Landwirtschaft bestand auf einem offenen Agrarbinnenmarkt, um seine Produkte vor allem in Deutschland absetzen zu können; nur unter dieser Bedingung war es bereit, seinen Markt für deutsche Industriegüterexporte zu öffnen. Unter ökonomischen Gesichtpunkten hätte die Bundesrepublik Deutschland mit ihrer schwachen, fragmentierten Landwirtschaft und ihrer starken Industrie ebenfalls für einen freien Agrarmarkt eintreten müssen – was bedeutet hätte, dass sie in gewissem Umfang die bäuerlichen den industriellen Interessen hätte opfern müssen. Ebendies war politisch nicht möglich: Bauernlobby und Christdemokratie stimmten überein, dass die Landwirtschaft als Wirtschaftsform sui generis zu schützen sei – eine Übereinkunft, die dann in die gemeinsame europäische Agrarpolitik übersetzt wurde. Weder der nationale agrarpolitische Komplex noch die europäische Agrarpolitik wurden von sozialdemokratischer Seite je ernsthaft zur Diskussion oder gar zur Disposition gestellt. Die Sozialdemokratie konnte in Kontinentaleuropa(anders als in Skandinavien) kaum an demokratische oder gar agrarrevolutionäre Traditionen in der Bauernschaft anknüpfen; ohne die geringste Aussicht, die Bindung der Bauern an den Konservatismus schwächen zu können, beschränkte sich die sozialdemokratische Agrarpolitik(sofern man sie nicht ganz einem Koalitionspartner überließ) in der Regel darauf, die Bauern»ruhig zu stellen«, indem man ihren Forderungen so weit wie möglich nachkam – und sich ansonsten anderen Bereichen zuzuwenden. Die hohe Mobilisierbarkeit der Bauern, ihre Verfügung über schweres landwirtschaftliches Gerät und ihre Bereitschaft zur Brachialgewalt machte den deutlich sichtbaren bäuerlichen Protest zum Alptraum jeder, insbesondere 280 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz IPG 3/2001

jeder sozialdemokratischen Regierung. Auch die Paradoxie der europäischen Agrarpolitik, die Konzentration der Subventionen auf die großen Agrarbetriebe – auf Kosten der Kleinbauern –, wurde von sozialdemokratischer Seite nie thematisiert. Der Ministerwechsel vom Januar 2001 in Deutschland, bei dem der Verbraucherschutz als Kern der Agrarpolitik definiert wurde, kommt daher in der Tat einer Revolution von oben gleich. Voraussetzung war eine Revolution von unten, eine Revolution der Verbraucher, die mit ihren Kaufentscheidungen in kürzester Zeit den Markt für Rindfleisch vernichtet hatten. Verbraucherschutz Die europäischen Verbraucher bezahlen – wie erwähnt – für Agrarprodukte mehr als sie auf einem freien Markt bezahlen müssten. Sie erhalten für höhere Preise keine höherwertigen Produkte, sondern größere Mengen von minderwertiger bis hin zu ekelerregender, gefährlicher oder gar tödlicher Qualität. Auf dem Markt für Nahrungsmittel erweist sich das seit Adam Smith gängige Vertrauen in den Markt als naiv: Adam Smith folgend kann ich gerade deshalb darauf vertrauen, dass sich meine Bedürfnisse über den Markt befriedigen lassen, weil ich nicht auf die Menschenliebe des Bäckers und des Schlachters hoffen muss, sondern zuverlässig mit deren Gewinnstreben rechnen kann. Unter Wettbewerbsbedingungen werden mir Schlachter und Bäcker in ihrem ureigensten Interesse Produkte in der Menge und Qualität verkaufen, die ich wünsche. Dies gilt aber nur auf einem vollkommen transparenten Markt. Schon der Bäcker kann versuchen, den Konsumenten zu täuschen, indem er das Mehl mit Sägespänen versetzt. Doch was ist ein mit Sägespänen versetztes Brot im Vergleich zu dem Cocktail aus Medikamenten und Tiermehl, der uns in der Form eines Rindersteaks vorgesetzt wird? Auch auf dem scheinbar einfachsten Markt, dem Markt für Nahrungsmittel, ist Information asymmetrisch verteilt. Der Markt funktioniert nur, weil die Konsumenten den Produzenten vertrauen – ein Vertrauen, das jeder ökonomischen Transaktion vorgeordnet ist und diese erst ermöglicht. Erst im Falle einer Erschütterung dieses Vertrauens erweist sich dessen ökonomische Bedeutung. Wenn dem segenbringenden Automatismus des Marktes, dessen unsichtbare Hand den Egoismus der Subjekte in allgemeine Harmonie verwandelt, nicht mehr vertraut werden kann, werden vom Markt unabhängige Kontrollorgane notwendig, Verbraucherschutz also, der jedoch als»nachsorgende« Kontrolle der Produkte die Gefährdung der Konsumenten kaum verhindern kann. Ganz abgesehen davon, dass der Verbraucherschutz als typisches Stiefkind der Politik ohnehin ein Schattendasein führt und dass die Verbraucher als Lobby nicht oder schwer zu organisieren sind, stehen mehrere Sachverhalte einem wirksamen Verbraucherschutz entgegen: Erstens ist der Verbraucherschutz für Anhänger des freien Marktes ein natürliches Ärgernis. Wenn im Namen des Verbraucherschutzes bestimmte Stoffe ge- oder verboten werden(so muss in Deutschland Kalbsleberwurst zu zehn Prozent aus Kalbsleber bestehen), erklärt diese überflüssige Regulierung die Verbraucher indirekt für unmündig und schränkt ihre Optionen paternalistisch ein – in der kaum begründbaren Annahme, die Bürokratie wisse besser als die Konsumenten, was für sie gut sei. Dieser Einwand gilt mit Einschränkungen auch dann, wenn der Verbraucherschutz lediglich informiert, also zur Einhaltung bestimmter Regeln bei der Etikettierung von Produkten zwingt. In diesem Fall würde der Verbraucherschutz zwar erst die Transparenz des Marktes herstellen und die Konsumenten in die Lage versetzen, eine rationale Kaufentscheidung in Kenntnis des Risikos zu treffen, das der Verzehr bestimmter Produkte mit sich bringt. Doch da auch die Regeln für die Produktetikettierung von einer Bürokratie erlassen werden, deren Weisheit zweifelhaft ist, besteht die Möglichkeit der Fehlinformation, die als Handelshemmnis wirken kann. Dies führt zu einem zweiten Sachverhalt, der einem wirksamen Verbraucherschutz entgegensteht: Auf dem gemeinsamen europäischen Markt können die Argumente des Verbraucherschutzes missbraucht werden, um Importe zu diskriminieren. Wenn etwa in Italien nur die Nudeln als pasta bezeichnet werden dürfen, die aus süditalienischem Hartweizen gefertigt wurden, Importe dagegen als»pasta-ähnliches Gemisch« etikettiert werden müssen, gehen Verbraucherinformation und Protektionismus eine unzulässige Verbindung ein. Um dies zu verhindern, muss die EU entweder IPG 3/2001 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz 281

in langwierigen Verhandlungen auf europäischer Ebene Standards entwickeln(man brauchte 14 Jahre, um eine europäische Direktive zur Zusammensetzung von Fruchtmarmeladen und Gelees auszuhandeln; auf eine Mineralwasserdirektive konnte man sich nach elf Jahren einigen), oder aber jedes Mitgliedsland muss die Standards jedes anderen Mitgliedslandes anerkennen. Nach einem Spruch des Europäischen Gerichtshofs von 1977 im Falle Cassis de Dijon und vor allem seit der Einrichtung des gemeinsamen Binnenmarktes 1992 ist die wechselseitige Anerkennung von Standards geltendes europäisches Recht. Dies kann für den Verbraucherschutz eine»Spirale nach unten«, also hin zu den europaweit niedrigsten Standards, bedeuten. In der hohen Priorität, die der freie Handel für die EU vor anderen Belangen hat und haben muss, liegt – zumindest im Konfliktfall – ein gewisser»struktureller« bias gegen den Verbraucherschutz. Wenn also das Umwelt-Bundesamt empfiehlt, beim Erwerb von Nahrungsmitteln Produkte aus der näheren Region zu bevorzugen, werden über kurz oder lang Organe der EU , im Zweifelsfall der Europäische Gerichtshof, intervenieren, um zum Schutz des gemeinsamen Marktes diese Behinderung extraregionaler Produkte abzustellen. Drittens teilen im Interesse des informierenden wie des ge- und verbietenden Verbraucherschutzes vorgenommene Produktdefinitionen das Problem aller Grenzwerte: Definiert wird eine Höchstgrenze, über der die Konzentration eines Stoffes als schädlich zu gelten hat; unterhalb des festgelegten Grenzwertes dagegen gilt die Konzentration als problemlos. Dabei werden die langfristigen Folgen und die Effekte, die in der Verbindung mehrerer Schadstoffe auftreten können, nicht oder nur unzureichend berücksichtigt. Hier stellt sich die Frage, wer unter welchen Bedingungen die Definitionen vornimmt. Welchen Einfluss nehmen die organisierten Erzeuger und die von ihnen bezahlten Experten auf die Definition von Grenzwerten, die Festlegung von Zusammensetzungen, das Verwendungsverbot von Schadstoffen und die Etikettierung von Lebensmitteln? Sind Grenzwerte politische Kompromisse zwischen den Interessen der Erzeuger, dem medizinischwissenschaftlichen Erkenntnisstand und den Verbraucherinteressen? Wiegen im Interesse des Verbraucherschutzes vorgenommene Definitionen die Konsumenten nicht systematisch in falscher Sicherheit? Viertens stellt die schiere Menge der verfügbaren Produkte gerade bei den Nahrungsmitteln den Verbraucherschutz vor unlösbare Probleme. Nahrungsmittel setzen sich zunehmend aus einer unübersehbaren Anzahl chemischer Verbindungen zusammen, deren Spektrum dank der permanenten Innovation auch in der Nahrungsmittelproduktion ständig neue Stoffe und Stoffkombinationen umfasst. Wer Rindfleisch verzehrt, genießt auch vom Rind»weiter verarbeitetes« Viehfutter (also unter anderem Hühnerkot, Altöl, zermahlene Katzen) plus eine ganze Reihe von Medikamenten, Antibiotika, Hormonen usw. Diese Stoffe fließen in die menschliche Nahrung ein, über ihre kombinierte und Langzeitwirkung auf Wohlbefinden, Gesundheit und Lebenserwartung liegen aber keine Erfahrungen und keine gesicherten Erkenntnisse vor. Aufgrund der Komplexität und der permanenten Innovation der Produkte hinkt der Verbraucherschutz notwendig hinter der Produktion her. Die Verbraucherinformation wird entweder undurchschaubar oder falsch. Die Hausfrau, die sicher gehen will, dass sie ihrer Familie kein Gift auftischt, muss nicht nur ein Studium der Lebensmittelchemie absolviert haben, sie muss auch einen großen Teil ihrer Zeit darauf verwenden, die jeweils neuesten Entwicklungen zu verfolgen – und ist dann immer noch nicht sicher, anders als der Raucher, dem immerhin mitgeteilt wird, welches Risiko er eingeht, wenn er ein Päckchen Zigaretten konsumiert. Angesichts der unübersehbaren Zahl von Nahrungsmitteln und deren Kombinationen sowie der vielen Millionen Kaufakte, die pro Tag in der Nahrungsmittelkette getätigt werden, wird die Vorstellung einer effektiven Überwachung der zum Zwecke des Verbraucherschutzes erlassenen Regeln geradezu alptraumartig – die Geschichte der BSE -Krise ist hierfür ein Beleg: Die europäischen Staaten erwiesen sich als nicht in der Lage, die – wie man vermutet – für den Menschen schädliche bis tödliche Verfütterung von Tiermehl an Pflanzenfresser wirksam zu untersagen(so viel zur Debatte über das Verhältnis zwischen Staat und Markt). Unter den gegenwärtigen Bedingungen kann der Verbraucherschutz die Verbraucher kaum angemessen informieren, noch sie schützen. Er kann entweder versuchen, durch symbolische 282 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz IPG 3/2001

Aktionen das Vertrauen der Verbraucher in die Lebensmittelsicherheit aufrecht zu erhalten oder im Krisenfall wieder herzustellen. Er wäre dann eine zusätzliche Marketingagentur der Nahrungsmittelproduzenten. Oder aber – dies ist die Alternative, die die Bundesregierung einzuschlagen verspricht – der Verbraucherschutz muss in der Nahrungsmittelproduktion anstatt der Produkte die Produktionsprozesse der Kontrolle unterziehen, das heißt bestimmte Prozesse ge- oder verbieten und die Verbraucher über die Art des Produktionsprozesses informieren. Die ökologische Landwirtschaft ist das herausragende Beispiel für eine Reihe mehr oder weniger streng definierter Prozesse, als deren Ergebnis man ein bestimmtes Niveau der Produktqualität erwarten kann. Die zur Zeit in der konventionellen Landwirtschaft übliche»gute fachliche Praxis« als Kriterium der eingesetzten Produktionsverfahren dagegen wird – wie die Vielzahl von Krisen zeigt – die Verbraucher kaum schützen. Optionen: Liberalisierung, Etikettierung, Produkthaftung Grundsätzlich gibt es zwei agrarpolitische Optionen. Die erste Option wäre die vollständige Liberalisierung des Agrarmarktes und seine uneingeschränkte Öffnung für Importe. Diese Option würde von jeder weiteren politischen Entscheidung entlasten, da nun zumindest formell dem Markt (den Verbrauchern) die Zuständigkeit für die Gestaltung der Landwirtschaft zuerteilt würde. Wenn dagegen eine ausschließlich marktgemäße Ordnung der Landwirtschaft für unzureichend gehalten wird, eröffnet sich eine ganze Palette politischer Optionen, sowohl hinsichtlich der bevorzugten Technologien(ökologisch, konventionell oder gentechnisch), der prioritär geschützten Interessen(Verbraucher, Produzenten,»Natur« und Landschaft) sowie der bevorzugten Interventionsformen(Subventionen oder Regulierung, Subvention der Produktion oder Einkommenstransfers). Die Vorteile einer rein marktwirtschaftlichen Lösung sind: ̈ Für den europäischen Verbraucher sind die Lebensmittelpreise Weltmarktpreise, das heißt sie liegen unterhalb des vom gemeinsamen Agrarmarkt garantierten Niveaus. ̈ Das Budget der EU wird entlastet; die Mittel der Gemeinschaft können sinnvoller eingesetzt werden; die politische Legitimation der Union wird gestärkt. ̈ Die Verbraucher erhalten die Chance, das Angebot durch ihre Kaufentscheidungen zu beeinflussen. ̈ Die Qualität des Angebots wird sich aller Voraussicht nach verbessern, zum einen aufgrund der gestärkten Nachfragemacht der Konsumenten, zum andern, weil der Markt nun auch Produkte aufnehmen kann, die unter günstigeren Klima- und Bodenbedingungen erzeugt wurden (argentinisches Rindfleisch). ̈ Landwirtschaftliche Produzenten außerhalb Europas erhalten Zugang zum europäischen Markt sowie zu Drittmärkten, die vorher von subventionierten europäischen Exporten überschwemmt waren. ̈ Die negativen ökologischen und landschaftlichen Folgen der Massentierhaltung und intensiven Bodenbewirtschaftung in Europa werden gemildert. Die negativen Konsequenzen: Ein Teil der landwirtschaftlichen Produzenten Europas würde aus dem Markt gedrängt, Arbeitsplätze nicht nur in der Landwirtschaft, sondern zu einem gewissen Anteil auch in den Input-Industrien(Landmaschinen, Viehfutter, Medikamente, Düngemittel, Agro-Chemikalien) und weiterverarbeitenden Branchen würden verloren gehen. Damit würde auch die Budgetentlastung zum Teil wieder für die soziale Kompensation der Betroffenen aufgewandt werden müssen. Allerdings wäre zu berücksichtigen: ̈ Der schleichende Prozess der Verdrängung kleinerer Betriebe im Rahmen der europäischen Subventionspolitik würde lediglich beschleunigt werden: Für viele kleinere Betriebe würde das Ende mit Schrecken nur an die Stelle des Schreckens ohne Ende treten. ̈ Der größte Teil der Input- und ein Teil der weiterverarbeitenden Industrien sind international orientiert und würden nicht notwendig von einem Schrumpfen der europäischen Landwirtschaft beeinträchtigt werden; und ̈ Ein großer Teil der europäischen Landwirtschaft (in der Ile de France, Nord- und Ostdeutschland, in Dänemark und den Niederlanden, der Poebene, der spanischen Mittelmeerküste) wäre IPG 3/2001 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz 283

auch auf einem freien Markt international konkurrenzfähig. Eine liberale Agrarpolitik würde den Verbraucherschutz nicht in der Form von Ge- und Verboten zu gewährleisten suchen, sondern den Konsumenten zum Souverän erklären, der letztlich durch seine Kaufentscheidungen bestimmt, was und wie produziert wird. Dies betrifft auch die technologischen Präferenzen, das heißt den Mix aus ökologischer, konventioneller und gentechnischer Produktion. Um einen wirklich transparenten Markt herzustellen, müsste allerdings auch eine konsequent liberale Agrarpolitik zweierlei gewährleisten: ̈ eine umfassende und eindeutige Verbraucherinformation, etwa nach dem Muster der Zigarettenetikettierung. Hierfür müsste der Verbraucherschutz – um verstecktem Protektionismus entgegenzuwirken – auf europäischer Ebene zentralisiert und nach dem Vorbild der amerikanischen Food and Drugs Administration zur Angelegenheit einer spezialisierten und von den Produzenteninteressen unabhängigen Behörde werden. Die EU -Kommission hat in ihrem Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit die Bildung einer entsprechenden europäischen Behörde vorgeschlagen, von der man unter den gegebenen Bedingungen allerdings nicht weiß, wie unabhängig sie sein kann; ̈ das Produkthaftungsrecht müsste – wiederum nach amerikanischem Vorbild – neu gefasst werden, das heißt die Produzenten müssten für Schädigungen, die der Verzehr eines Nahrungsmittels hervorruft, die volle Verantwortung tragen. Dabei darf die Beweislast nicht einseitig auf der Seite des Geschädigten liegen. Im Hinblick auf die europäische Integration wäre die Liberalisierung des Agrarmarkts ein»Rückbau«: eine Einschränkung des politischen Kompetenzbereichs der Gemeinschaft zugunsten des Marktes und damit auch eine Einschränkung der europäischen Kooperation. Die Erhaltung eines Kooperationsmodells allerdings, das – wie die gemeinsame Agrarpolitik – nur einer Minderheit zugute kommt und die Legitimität der Integration insgesamt in Frage zu stellen droht, kann jedoch kaum Selbstzweck sein. Optionen: Subventionierung zu welchem Zweck? Der Option eines freien Agrarmarkts können mehrere Alternativmodelle gegenüber gestellt werden. Bei der Produktion von Nahrungsmitteln, so ließe sich argumentieren, können die Kriterien der höchsten Effizienz und der niedrigsten Preise nicht die wichtigsten, auf keinen Fall aber die einzigen Produktionskriterien sein. Höhere Preise als markträumende Weltmarktpreise können gerechtfertigt sein, wenn der Zweck, der mit der Subventionierung oder Regulierung verfolgt wird, gerechtfertigt ist. Die derzeitige gemeinsame Agrarpolitik bezweckt den Schutz der Produzenten mittels garantierter Abnahmepreise, und die laufenden Reformen zielen auf die Ersetzung der Preissubventionen durch direkte Einkommenstransfers. In technologischer Hinsicht fördert die derzeitige Agrarpolitik die konventionell-chemische Landwirtschaft und hierbei vor allem spezialisierte Betriebe mit hohem Produktionsvolumen und hohen economies of scale. Technologisch bieten sich zur herkömmlichen Agrarpolitik der EU grundsätzlich zwei Alternativen an: Die spezielle Förderung der gentechnischen oder der ökologischen Landwirtschaft. Wenn der Staat bzw. die EU ihre vorrangige Aufgabe in der Förderung der Gentechnologie sehen – um die Wettbewerbsfähigkeit Europas in einer neuen Technologie zu erhalten oder herzustellen; um einen neuen landwirtschaftlichen Produktivitätsschub und Preissenkungen zu erzielen –, dann steht das ganze Arsenal industriepolitischer Instrumente zur Verfügung, das etwa bei der Förderung der Atomtechnologie zum Einsatz kam. Wichtigste Instrumente wären vermutlich die vom Staat / der EU geförderte oder selbst betriebene vorwettbewerbliche Forschung; der Einsatz der staatlichen / gemeinschaftlichen Nachfragemacht; subventionierte Kredite und andere Mechanismen der Mittelstands- und Regionalförderung; Ausbildungsmaßnahmen; der Aufbau einer entsprechenden Infrastruktur; und das Setzen von Industriestandards. Die bevorzugten Interessengruppen wären zum einen die landwirtschaftlichen Produzenten, die bereit und in der Lage sind, zur Gentechnologie überzugehen, und zum anderen die auf landwirtschaftliche Anwendungen spezialisierte gentechnische Industrie. Zumindest zu großen Teilen wird diese Interessengruppe mit dem heuti284 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz IPG 3/2001

gen agro-chemisch-veterinären Komplex deckungsgleich sein. Kernstück der staatlichen oder gemeinschaftlichen agrarischen»Industriepolitik« wäre es, die Produzenten von den potenziellen Risiken der Gentechnologie zu entlasten und sie selbst zu übernehmen(das heißt die Steuerzahler übernehmen zu lassen) oder auf die Verbraucher abzuwälzen. Die Verbraucher würden insofern profitieren, als Nahrungsmittel möglicherweise billiger würden, sie würden aber auch die langfristigen (heute unbekannten) Risiken zu tragen haben, die mit der gentechnischen Erzeugung von Lebensmitteln verbunden sind. Ob der Einsatz der Gentechnologie in der Landwirtschaft gewisse Extremformen der konventionellen Agrarproduktion mildert(so wie der Einsatz der Kerntechnologie die Luftverschmutzung durch Abgase mindert), kann an dieser Stelle nicht vorausgesagt werden. Bei der Förderung der ökologischen Landwirtschaft könnten im Prinzip dieselben Instrumente zur Anwendung kommen, eine ökologische Agrarpolitik wäre aber insofern komplizierter, als sie gegen die Mehrheit und die Macht der Produzenten – den agro-chemisch-veterinären und den agro-gentechnischen Komplex – durchgesetzt werden müsste und sich dabei auf keine organisierte Basis stützen könnte. Nutznießer dieser Politik wären eine Minderheit der Produzenten und vor allem die Verbraucher, deren Ernährungsrisiko verringert würde, was aber mit höheren Lebensmittelpreisen verbunden sein könnte. Aber zum einen sind Verbraucherinteressen schwerer zu organisieren als Produzenteninteressen; zum andern ist nicht voraussehbar, ob die Verbraucher (und designierten Patienten) sich mit ihren Kaufentscheidungen wirklich für eine höhere Produktqualität entscheiden werden – oder ob sie nicht doch den niedrigen Preisen den Vorzug geben. Nutznießer soll zum anderen»die Natur« sein, deren systematische Schändung durch die konventionelle Landwirtschaft von vielen als beunruhigend empfunden wird, aus einem religiösen Motiv heraus oder aufgrund anderweitiger moralischer Überzeugungen. Kirchen, Ökologiebewegung, Tier-, Natur- und Landschaftsschutz machen sich zu Stellvertretern der Natur, die sich direkt kein Gehör verschaffen(wohl aber, wie auch BSE zeigt, in Form einer Katastrophe reagieren) kann. Die Mittel zur Förderung der ökologischen Landwirtschaft werden freilich begrenzt sein. Auch nach einer Reform der gemeinsamen Agrarpolitik im Zuge der Agenda 2000 werden Transferzahlungen an alle landwirtschaftlichen Produzenten geleistet werden; als Gegenleistung bieten die Landwirte zur Zeit ökologische und landschaftsschützerische Dienstleistungen an; man könnte aber auch daran denken, für die Landwirte mit diesen Transferzahlungen die Einkommensdifferenzen auszugleichen, die zwischen konventioneller und ökologischer Landwirtschaft auftreten. Dies kann damit begründet werden, dass die ökologische Landwirtschaft geringere Risiken mit sich bringt als die chemisch-veterinär-konventionelle oder gentechnische, dass sie die Gesundheitsrisiken senken und Ernährungsskandale wie die BSE -Krise vermeiden hilft. Eine massive Subventionierung kann dennoch nur übergangsweise erfolgen. Auf mittlere Sicht müsste auch die ökologische Landwirtschaft ihren eigenen Markt entwickeln, der weitgehend ohne staatliche Subventionen auskommt(dasselbe gälte für die gentechnische Landwirtschaft). Das heißt: das Projekt der ökologischen Landwirtschaft wäre auf Dauer zum Scheitern verurteilt, wenn die Konsumenten nicht bereit wären, einen geringfügig höheren Anteil ihrer Konsumausgaben für Nahrungsmittel aufzuwenden. Zur Zeit allerdings haben die Konsumenten kaum die Chance, eine Entscheidung für oder gegen ökologisch erzeugte Produkte zu treffen, da der Handel hierfür nur Nischen bereit stellt. Die Förderung der ökologischen Landwirtschaft müsste also in erster Linie darauf gerichtet sein, die(vermutete) Nachfrage nach ökologischen Produkten über den Handel mit dem(potenziellen) Angebot in Kontakt zu bringen. Die Durchsetzung der ökologischen Landwirtschaft könnte zur Bildung zweier Käuferklassen führen, einer wohlhabenden Schicht, die sich die Ökoschnitzel zu Gemüte führt, und einer Unterklasse von Deathburger-Konsumenten. Die Gruppe derjenigen allerdings, die entweder ihren Nahrungsmittelverzehr mit gesundheitsschädlichen Folgen einschränken müssten oder aber zum Verzehr von Risikomaterial gezwungen würden, dürfte nicht allzu groß sein, und die Einschränkungen, die sie zu tragen hätte, könnte durch eine Steigerung der Sozialhilfe kompensiert werden. Insgesamt wäre es von Vorteil, wenn die Definition des akzeptablen Ernährungsrisikos zu einem hohen Anteil von den VerbraucherentscheiIPG 3/2001 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz 285

dungen abhängig wäre – wobei die Verbraucher freilich erst in die Lage versetzt werden müssten, rationale Entscheidungen zu fällen. Auf jeden Fall würde auch eine gezielte Förderung der ökologischen Landwirtschaft nichts daran ändern, dass sich das Gros des Sektors auch weiterhin aus konventionell arbeitenden Betrieben zusammensetzt. Diese Mehrheitsgruppe von Agrarbetrieben wird auch in Zukunft Transferleistungen beziehen. Die Subventionierung der Landwirtschaft wird also weiterhin mit der Subventionierung der Agrarproduzenten gleichbedeutend sein, mit dem Erhalt eines»Standes«, der freilich immer weniger wegen seiner wirtschaftlichen Leistung und immer mehr wegen des Verzichts auf Wirtschaftsleistung gefördert wird. Der Einkommenstransfer auch an die konventionellen Agrarproduzenten ist zumindest formell an bestimmte Auflagen gebunden. Auch ohne den Kriterien der ökologischen Landwirtschaft im strengen Sinne zu genügen(denen zufolge etwa der Umfang der Tierhaltung an die für den Betrieb verfügbare Grünfläche gebunden ist), können und müssen auch die konventionellen Unternehmen ökologische Dienstleistungen erbringen, und zwar nicht nur im Natur- und Landschaftsschutz, sondern auch in der Produktion von Agrarerzeugnissen. Das Gegensatzpaar»ökologisch-konventionell« müsste daher in eine Skala unterschiedlicher Produktionsmodi ausdifferenziert werden. In der deutschen Landwirtschaft etwa schreibt eine unter dem Namen»Neuland« arbeitende Produzentengruppe Kriterien der Rinderhaltung vor, die zwar nicht den strengen ökologischen Regeln entsprechen, aber doch einen großen Schritt aus der chemisch-veterinären Tierhaltung heraus führen. Investitionen der Landwirte, die die Betriebe auf neue Kriterienkataloge ausrichten, können staatlich gefördert werden, wenn sie nachweisbar zum Rückbau chemischer und veterinärer und zur Stärkung natürlicher Kreisläufe in der Tier- und Pflanzenproduktion beitragen. bauern zum lokalen Schlachter anstatt von der Agrarfabrik zum Supermarkt) auftun, und dass sich die Ernährungsgewohnheiten»strukturell« verändern. Die BSE -Krise könnte zu einer Art »Ölkrise der Landwirtschaft« werden, die neue Verbrauchsmuster hervorruft. Die BSE -Krise ist aber auch und vor allem politischer und ethischer Natur – und zwar weit über den traditionellen Tierschutz hinaus. Sie wirft letztlich die Frage auf, wie viel Zurichtung der Natur wir akzeptieren wollen, um über(geringfügig) billigere Nahrungsmittel und erweiterte Konsumoptionen verfügen zu können. Die dank Fleischkonsum – scheinbar – höhere Qualität unserer Ernährung ist erkauft mit höheren Gesundheitsrisiken, aber auch Zuständen in der Tierhaltung, die jeden zum Mitgefühl fähigen Menschen zum Vegetarier werden lassen würden, der wüsste, was hinter den Wänden der Ställe und Schlachthöfe vor sich geht. Die Krise macht die Ernährung, die zuvor als Angelegenheit des privaten Geschmacks von öffentlicher Erörterung weitgehend verschont blieb bzw. als Angelegenheit unverbesserlicher Apostel(Vegetarier, Veganer, Müslis usw.) galt, zum Gegenstand der kritischen öffentlichen Debatte. Mit dem BSE -Skandal ist eine weitere Facette der Risikogesellschaft sichtbar geworden: Es gibt ein Reservat weniger, in dem Konsumenten und Bürger vom Zwang zur Reflexion und zu grundsätzlichen Entscheidungen entlastet wären – der Privatbereich der Nahrungsmittelaufnahme ist nicht mehr privat. Selbst die Auswahl der Speisen wird zu einer Angelegenheit mit ethischem Hintergrund und potenziell tödlichem Ausgang. Damit wird vieles von dem, was zuvor der Gewohnheit und der Tradition überlassen war, zu einem Gegenstand reflexiver Entscheidungen – und dem politischen Handeln zugänglich. ̇ Schluss Es ist nicht ausgeschlossen, dass die BSE -Krise neue Anreize nicht nur für die Produzenten, sondern auch für die Verbraucher und den Handel schafft, dass sich neue Vermarktungskanäle(vom Öko286 Michael Ehrke, Frisch auf den Tisch... Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz IPG 3/2001

JULIA KUSCHNEREIT Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln* A uch zu Beginn des 21 . Jahrhunderts ist Kinderarbeit in den meisten Ländern dieser Erde bittere Realität. Die International Labour Organization( ILO ) geht davon aus, dass weltweit ca. 120 Millionen Fünf- bis Vierzehnjährige einer Vollzeitbeschäftigung nachgehen. Werden teilzeitbeschäftigte Kinder mitgerechnet, erhöht sich die Anzahl auf geschätzte 250 Millionen. 1 Die schlimmsten Formen der Kinderarbeit berauben die Kinder ihrer körperlichen und seelischen Gesundheit und zeichnen sie ihr Leben lang. Aber auch jenseits extremer Ausbeutung wirkt sich ein Großteil der Arbeitsverhältnisse auf die Entwicklungschancen der Kinderarbeiter negativ aus. Die internationale Gemeinschaft ist nicht legitimiert, das Schicksal der arbeitenden Kinder ausschließlich nationaler Verantwortung zu überlassen. Das gilt sowohl für die schlimmsten Formen der Kinderarbeit, die eine Verletzung fundamentaler Menschenrechte darstellen, wie auch für Kinderarbeit, die ihre Ursache in Armut und unzureichenden Bildungschancen hat. Die jahrzehntelange Arbeit von Organisationen wie UNICEF , Anti Slavery International, terre des hommes oder der Kindernothilfe ist Ausdruck dieser grenzüberschreitenden Verantwortung. Ressourcen und Einflussmöglichkeiten dieser Organisationen sind angesichts der Größenordnung weltweiter Kinderarbeit jedoch beschränkt. Seit Anfang der 90 er Jahre ist die internationale Aufmerksamkeit gegenüber dem Thema Kinderarbeit allerdings deutlich gestiegen. Dies hängt vor allem mit der wachsenden Entgrenzung der Faktor- und Gütermärkte zusammen, die die Konsumenten des Nordens mit den Produzenten des Südens und damit auch den Kinderarbeitern verbindet. Auf diesen Zusammenhang zwischen Handel und Kinderarbeit verweisen die Befürworter handelspolitischer Sozialklauseln. Sie fordern, dass die Gewährung von Handelsrechten an das Verbot von Kinderarbeit und die Einhaltung anderer sozialer Mindeststandards geknüpft werden solle. Derzeit treten insbesondere die internationale Gewerkschaftsbewegung sowie zahlreiche entwicklungspolitisch engagierte Nichtregierungsorganisationen( NGO s) im»Norden« dafür ein, dass die Einhaltung eines kleinen Kreises sogenannter Kernarbeitsstandards, zu denen das Verbot von Kinderarbeit zählt, in das Regelwerk der World Trade Organization( WTO ) integriert wird. Das Europäische Parlament und die Mehrheit der EU -Mitgliedsstaaten befürworten ebenfalls eine Sozialklausel, lehnen aber Sanktionen ab. Gegen Sozialklauseln sprechen sich die Regierungen der meisten Entwicklungsländer, Arbeitgeberverbände, aber auch etliche – vorwiegend»südliche« – NGO s aus. Der vorliegende Beitrag untersucht die Eignung von Sozialklauseln als Waffen im Kampf gegen Kinderarbeit. Zunächst wird die Zielsetzung der angestrebten Sozialklauseln – ein Kinderarbeitsverbot gemäß den ILO -Konventionen Nr. 138 und Nr. 182 – hinterfragt. Dem schließt sich eine Analyse der Wirkungen und Nebeneffekte von Sozialklauseln an, die in eine Bewertung des vom Internationalen Gewerkschaftsbund( ICFTU ) im März 2000 konkretisierten Vorschlages zur Einführung einer Sozialklausel in das Regelwerk der WTO mündet. Zum Begriff der Kinderarbeit Kindheit ist aus anthropologischer Sicht eine »soziale Institution« einer Kultur, aus der heraus bestimmt wird, wie Kinder handeln sollen. 2 Alters* Für wertvolle kritische Anmerkungen danke ich Margareta E. Kulessa. 1. Die Schätzung basiert auf Haushalts- und Firmenbefragungen in ausgewählten Distrikten Indiens, Ghanas, Indonesiens und dem Senegal. Vgl. ILO ( 1996 ), S. 7 . 2. Vgl. Ennew, J. / Milne, B.( 1991 ), S. 23 . IPG 3/2001 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln 287

bezogene Definitionen von Kinderarbeit sind daher per se problematisch, da sie den landesspezifischen sozialen und kulturhistorischen Kontext nicht widerspiegeln. Ebenso wenig lassen sich geografisch bedingte Unterschiede im Entwicklungsstand – beispielsweise zwischen Kindern auf dem Land und in der Stadt – oder geschlechtsspezifische Unterschiede durch ein Alterskriterium erfassen. Die weitgehende Akzeptanz der von der ILO definierten Altersgrenze von 15 Jahren erklärt sich aus operationalen Gründen, die für eine Anwendung altersbezogener Definitionen sprechen. Arbeit kann als Tätigkeit aufgefasst werden, die nicht der Freizeit oder Bildung gewidmet ist. Gegenüber dieser weiten – und im Hinblick auf die vielfältigen Formen von Kinderarbeit sinnvollen Interpretation – fassen Regierungen und internationale Organisationen den Begriff zumeist enger. Ein Kind wird in der Regel dann als arbeitend eingestuft, wenn es»economically active« ist, d.h. regelmäßig beschäftigt und entlohnt wird oder selbständig für den Markt produziert. 3 In diese Kategorie fällt jedoch nur ein relativ geringer Teil. Hier wird daher unter Kinderarbeit jede Tätigkeit verstanden, die Personen unter 15 Jahren ausführen und die nicht der Freizeit oder Bildung zuzurechnen ist. Kinder arbeiten legal oder illegal in der Landwirtschaft, in Kleinstunternehmen, Fabriken und Haushalten, im formellen oder informellen Sektor, innerhalb oder außerhalb ihrer Großfamilien, als Lehrlinge, Assistenten, Angestellte oder Zwangsarbeiter mit oder ohne Entlohnung. Nicht wenige Kinder kombinieren ihre Arbeit mit dem Schulbesuch. 4 Als empirisch gesichert gilt, dass die überwiegende Mehrheit in der Landwirtschaft und im Haushalt der eigenen Familie unentgeltlich arbeitet. Über die Hälfte der arbeitenden Kinder lebt in Asien, relativ zur Gesamtbevölkerung arbeiten jedoch die meisten Kinder in Afrika. 5 Angebotsseitige Ursachen 1 . Wer entscheidet aufgrund welcher Präferenzen über die Zeiteinteilung des Kindes? Ob, wie lange und für wen ein Kind arbeitet, entscheiden zumeist seine Angehörigen. 6 Vereinfacht gesagt wird das Angebot von Kinderarbeit dadurch beeinflusst, dass sich Eltern ihren Kindern gegenüber tendenziell eher»altruistisch« oder eher »selbstsüchtig« verhalten. 2 . Welche Alternativen sind zugänglich? Vor dem Hintergrund dieser Präferenzen hängen die Wahlmöglichkeiten zwischen den verschiedenen Formen von Arbeit, Bildung und Freizeit in erster Linie von deren(Nicht)-Verfügbarkeit ab. Beispielsweise mangelt es in ländlichen Gegenden häufig an Schulen, so dass sich die Alternative der Bildung gar nicht stellt. 3 . Woraus resultieren der Nutzen und die Kosten für das Angebot von Kinderarbeit? Vier Faktoren sind für die Nutzen-Kosten-Abwägung zentral: die relative Bedeutung des Haushaltseinkommens durch Kinderarbeit, die Haushaltsgröße, die Wahrscheinlichkeit des Schulbesuchs und soziale Normen. Die relative Bedeutung des Einkommens durch Kinderarbeit ergibt sich aus der Höhe und Struktur des Familieneinkommens und der Haushaltsgröße. Als Ergebnis ihrer Feldforschung konstatiert die ILO , dass absolute Armut zu den Hauptursachen der Kinderarbeit zählt. 7 Gepaart mit absoluter Armut erhöht eine hohe Einkommensvolatilität die Notwendigkeit der Kinderarbeit, da Haushalte durch möglichst viele voneinander unabhängige Einkommensquellen das Risiko einer Unterbrechung des Einkommensstroms minimieren und sich damit gegen den Verdienstausfall einzelner Familienmitglieder oder eine schlechte Ernte absichern können. 8 Untersuchungen der Beziehung zwischen der Haushaltsgröße und der Häufigkeit des SchulbeUrsachen Aus ökonomischer Sicht bieten Kinder auf dem Arbeitsmarkt ihre Arbeitskraft an, während potenzielle Arbeitgeber Kinderarbeit nachfragen. Aus analytischen Gründen wird daher im folgenden zwischen angebots- und nachfrageseitigen Bestimmungsgründen unterschieden. 3. Vgl. Basu, K.( 1999 ), S. 1085 . 4. Die nach wie vor umfassendste Studie zu den verschiedenen Formen von Kinderarbeit stammt von Rodgers, G. / Standing, G.( 1981 ). 5 . Vgl. ILO ( 1996 ), S. 7 . 6 . Dies trifft nicht auf»Straßenkinder« zu, die im informellen Sektor verschiedenste Arbeiten eigenständig ausführen. 7 . Anker, R. / Melkas, H.( 1996 ), S. 5 . 8 . Vgl. Grootaert, C. / Kanbur, R.( 1995 ), S. 194 . 288 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln IPG 3/2001

suchs kommen zu dem Ergebnis, dass mit steigender Kinderzahl Schulbesuch und Schulerfolg abnehmen und die Pro-Kopf-Investition von Eltern in die Ausbildung ihrer Kinder sinkt. 9 Dies wiederum macht es wahrscheinlich, dass mit der Haushaltsgröße auch die Kinderarbeit zunimmt. Für die Wahrscheinlichkeit des Schulbesuchs spielt außerdem der Bildungsgrad der Eltern, insbesondere der Mütter, eine entscheidende Rolle, aber auch die Höhe des verfügbaren Einkommens. Von ihm hängt das relative Gewicht der direkten Schulkosten(Bücher, Fahrtkosten, Schulkleidung) wie der indirekten Kosten(Verdienstausfall) für den Haushalt ab. Schließlich beeinflussen soziale Normen hinsichtlich der Rolle von Kindern und der Natur ihres Sozialisationsprozesses das Angebot von Kinderarbeit. Ohne an dieser Stelle auf die Wirkungen und das Zustandekommen sozialer Normen eingehen zu können, 10 sei auf eine Studie des Soziologen Myron Weiner verwiesen. Weiner kommt zu dem Schluss, dass die alles überwiegende Ursache für die – im Vergleich zu wirtschaftlich ähnlich entwickelten Ländern – überdurchschnittlich starke Verbreitung von Kinderarbeit in Indien in der mangelnden gesellschaftlichen Wertschätzung der Schulbildung für die ärmeren und im Kastensystem relativ niedrig stehenden Kinder zu suchen ist. 11 Nachfrageseitige Ursachen Kinder arbeiten für ihren eigenen Lebensunterhalt sowie für den ihrer Familie, für fremde Haushalte und für Arbeitgeber des formellen und des informellen Sektors. Einfluss auf die Nachfrage nach Kinderarbeit haben vor allem die Produktionstechnologie, die Struktur des Arbeitsmarktes und soziale Normen. Die Produktionstechnologie entscheidet über die Substituierbarkeit von Erwachsenen- durch Kinderarbeit. Im Extremfall kann die Produktion nur unter Ausnutzung spezifischer Eigenschaften von Kindern erfolgen. Die Gültigkeit dieses verbreiteten»Nimble-Finger-Arguments« ist jedoch auf sehr wenige Tätigkeiten(wie den Bergbau in engen und niedrigen Stollen) beschränkt. 12 Von weitaus größerer Relevanz ist, dass Kinder aufgrund ihrer vergleichsweise geringen Produktivität meist für besonders zeitintensive, stark repetitive, »low-skill«-Tätigkeiten wie Wasserholen, Holzsammeln, Viehhüten oder einfache Haus- und Feldarbeit eingesetzt werden können. In den meisten Entwicklungsländern ist der Arbeitsmarkt durch die Segmentierung in einen relativ kleinen formellen Sektor und einen relativ großen informellen Sektor gekennzeichnet. Einzelne Arbeitgeber dominieren infolge von Land-, Kredit- und Produktmonopolen häufig ganze Regionen. Neben der monopsonistischen Arbeitsmarktstruktur ermöglicht die weit verbreitete strukturelle Unterbeschäftigung einen enormen Lohnsetzungsspielraum. Auch weil sie keiner Gewerkschaft angehören, können sich Kinder schlechter als Erwachsene gegen niedrige Löhne wehren. Die wenigen empirischen Untersuchungen deuten darauf hin, dass Kinder bei gleicher Arbeitsleistung grundsätzlich niedriger entlohnt werden als Erwachsene. Besonders stark weichen die Löhne von Erwachsenen und Kindern im kommerziellen Agrarsektor voneinander ab: Viele Kinder arbeiten auf Plantagen an der Seite ihrer Eltern für einen vernachlässigbaren Lohn. Im industriellen Sektor scheint die Lohndifferenz demgegenüber gering zu sein. 13 Dort spielen möglicherweise nichtpekuniäre Vorteile aus der Beschäftigung von Kindern für die Arbeitgeber eine größere Rolle: In einer umfangreichen Feldstudie der ILO gaben Unternehmer eine hohe Wertschätzung für die im Vergleich zu Erwachsenen höhere Anpassungsbereitschaft und-fähigkeit im Hinblick auf die Arbeitszeit wie auch wechselnde Anforderungen am Arbeitsplatz sowie größere Zuverlässigkeit und»Duldsamkeit« der von ihnen beschäftigten Kinder an. 14 Diese Merkmale kommen den spezifischen Herausforderungen, denen 9 . Vgl. dazu die Überblicksstudie von Lloyd, C. B. ( 1994 ). 10 . Vgl. für eine detailreiche Diskussion des Zusammenhangs zwischen sozialen Normen und Kinderarbeit (inkl. weiterführender Literaturverweise) Rodgers, G. / Standing, G.( 1981 ), S. 23–25 . 11 . Vgl. Weiner, M.( 1991 ). 12 . Als empirisch widerlegt gilt dagegen die verbreitete Behauptung, dass Kinder in der Lage seien, kleinere Knoten und damit qualitativ besonders hochwertige Teppiche zu knüpfen. Vgl. Levison, D. et al.( 1996 ). 13 . Vgl. Anker, R. / Melkas, H.( 1996 ), S. 7 . 14 . Vgl. Anker, R. / Melkas, H.( 1996 ), S. 8 . IPG 3/2001 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln 289

sich Arbeitgeber im informellen Sektor selbst gegenübersehen(Unsicherheit, instabile Auftragslage), besonders entgegen. Schließlich üben auch soziale Normen Einfluss auf die Nachfrage nach Kinderarbeit aus. In der bereits erwähnten Untersuchung der ILO stellte sich heraus, dass in der Regel keine der betroffenen Parteien die Praxis der Kinderarbeit für problematisch hält. Da Eltern und Kinder traditionell gemeinsam angestellt sind, verfügen die Arbeitgeber – häufig als einziger und in seiner sozialen Rolle geschätzter Arbeitgeber der Region – über praktisch sämtliche Arbeitskräfte, zu denen wie selbstverständlich auch die Kinder zählen. Wirkungen eines Kinderarbeitsverbots... Das Ziel eines Kinderarbeitsverbots ist – so soll hier vorausgesetzt werden – die Verbesserung der Lebenssituation arbeitender Kinder. Der Vorteil dieser vagen und interpretationsoffenen Definition besteht darin, dass sie die Kinder selbst in den Mittelpunkt der Betrachtung rückt und der Vielfalt der Ausprägungen, Ursachen und Auswirkungen von Kinderarbeit Rechnung tragen kann. Von einer Verbesserung der Lebenssituation arbeitender Kinder soll im Folgenden ausgegangen werden, wenn ̈ die Interessen der Kinder bei der Arbeitsangebotsentscheidung(stärker) Berücksichtigung finden; und / oder ̈ die Ursachen von Kinderarbeit(zumindest teilweise und für einige Kinder) beseitigt werden; oder wenigstens ̈ eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen erzielt wird. Lohnsatz und damit das Subsistenzniveau der Familie unterschritten wird. Oberhalb des»kritischen« Lohnsatzes bieten ausschließlich Erwachsene ihre Arbeit an. Aus diesen Annahmen lassen sich zwei Gleichgewichtssituationen 16 ableiten. Im »guten« Gleichgewicht liegt der Lohnsatz so hoch, dass allein die Eltern arbeiten und die Kinder die Schule besuchen. Im»schlechten« Gleichgewicht – bei Löhnen unterhalb des»kritischen« Lohnsatzes – sehen sich die Familien gezwungen, ihre Kinder arbeiten zu lassen. Die resultierende Politikempfehlung lautet: In Folge eines Verbots von Kinderarbeit sinkt das Arbeitsangebot, was zu einem Anstieg des gleichgewichtigen Lohnsatzes führt und letztlich in ein»gutes« Gleichgewicht mit höheren Löhnen und Schulkindern mündet. Dieser Effekt setzt allerdings ein limitiertes Arbeitsangebot voraus, das angesichts der in Entwicklungsländern vorherrschenden Unterbeschäftigung untypisch ist. Ein Kinderarbeitsverbot führt zwar zu einem Rückgang des Arbeitsangebots der Kinder, lässt aber aufgrund des quasi unendlichen Angebots an »nachrückenden« unterbeschäftigten oder arbeitslosen Erwachsenen den Lohnsatz nicht ansteigen. Ein Kinderarbeitsverbot hat dann aber nur zur Folge, dass Kinder durch erwachsene Arbeiter verdrängt werden. Die Kinder müssen jedoch weiterhin ein Einkommen erzielen. Da ein Verbot im formellen Sektor besser durchgesetzt werden kann als im informellen Sektor, erhöht sich die Wahrscheinlichkeit einer weiteren»Informalisierung« der Kinderarbeit, die in der Regel mit einer Verschlechterung der Arbeitsbedingungen einhergeht. ... im Fall absoluter Armut In einem vielbeachteten Modell 15 weist der Ökonom Kaushik Basu nach, dass ein Kinderarbeitsverbot unter bestimmten Voraussetzungen zur Reduktion von Kinderarbeit führt. In dem Modell wird davon ausgegangen, dass Kinder- und Erwachsenenarbeit vollständig substituierbar sind und sich Eltern ihren Kindern gegenüber»wohlwollend« verhalten. Dies äußert sich darin, dass Kinder erst dann arbeiten, wenn ein»kritischer« 15 . Vgl. Basu, K.( 1999 ), S. 1100–1102 . 16 . Ein Gleichgewicht am Arbeitsmarkt bezeichnet die Übereinstimmung von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage. Üblicherweise wird davon ausgegangen, dass mit steigendem Lohn das Arbeitsangebot zunimmt, während die Arbeitsnachfrage sinkt. Dem Modell von Basu liegt allerdings eine inverse Arbeitsangebotsfunktion zu Grunde: Sinkt der Lohn unter den»kritischen« Lohnsatz, führt das nicht zum Rückgang sondern zum Anstieg des Arbeitsangebots, da die Kinder als zusätzliche Arbeitsanbieter auftreten. 290 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln IPG 3/2001

... bei mangelnder Qualität des Bildungssystems Verfehlt erscheint ein Verbot auch dann, wenn Eltern in der Arbeit eine bessere Zukunftsalternative für ihre Kinder sehen als im Schulbesuch. Der mangelnde Nutzen des Schulbesuchs kann unter anderem auf der unzureichenden Ausbildung der Lehrer, irrelevanten Bildungsinhalten, großen Entfernungen zur Schule, überfüllten Klassen und Sprachproblemen ethnischer Minderheiten beruhen. Angesichts eines vergleichsweise kleinen formellen Sektors mit hohen Eintrittsbarrieren und eines großen informellen Sektors mit verhältnismäßig niedrigen Qualifikationsanforderungen messen Arbeitgeber und inter alia Eltern sowie die Kinder selbst der Arbeitserfahrung im Vergleich mit einer defizitären Schulbildung häufig einen hohen Wert bei. Vor allem sichert ein früher Eintritt in den Arbeitsmarkt oftmals die Beschäftigung im Erwachsenenalter. 17 Ein pauschales Kinderarbeitsverbot unterläuft diese rationale Entscheidung und schränkt lediglich den Kreis der Handlungsmöglichkeiten der Kinder ein. ... im Fall Kinderarbeit begünstigender sozialer Normen Ein Verbot könnte theoretisch dann zum Ziel führen, wenn die Arbeitsangebotsentscheidung auf Diskriminierung beruht – wenn beispielsweise Mädchen aus traditionell-religiösen Gründen am Schulbesuch gehindert werden. Die Umsetzungsprobleme eines solchen diskretionär auszusprechenden Kinderarbeitsverbots sind jedoch kaum lösbar. Sinnvoll wäre demgegenüber eine Bildungspolitik, die parallel zur Qualitätssicherung und Verfügbarkeit von Schulbildung auch die Schulpflicht durchsetzt. Nicht nur der diskriminierende Ausschluss einzelner Kinder vom Schulbesuch ließe sich so bekämpfen. Die Verbesserung des Bildungssystems könnte vor allem die freiwillige Entscheidung zugunsten des Schulbesuchs positiv beeinflussen. Eine an den realen Lebensumständen der Kinder ausgerichtete, flexibel ausgestaltete Schulpflicht müsste allerdings auch die Kombination von Arbeit und Schulbesuch ermöglichen, um Kindern, die auf Einkommenserzielung angewiesen sind, gerecht zu werden.»Several observers have noted that schooling does not necessarily reduce child labour, especially part-time-employment. Children are often found to be attending school as well as working. But schooling is likely to reduce the worst forms of child labour, and it is incompatible with full time work. Children can also protect themselves better against exploitation if they have received education.« 18 ... im Fall der schlimmsten Formen von Kinderarbeit Die schlimmsten Formen der Kinderarbeit umfassen zum einen Arbeiten, die unter Zwang erfolgen und den Kindern von vornherein die Suche nach einer besseren Alternative versagen. Dabei handelt es sich insbesondere um Zwangsarbeit oder Schuldknechtschaft, Kinderprostitution und den Einsatz von Kindern als Drogenkuriere. Häufig kommen diese extremen Formen der Ausbeutung dadurch zustande, dass eigennützige oder unwissende Eltern den Versprechungen auf gut bezahlte Jobs für ihre Kinder Glauben schenken, Vorauszahlungen von Mittelsmännern in Empfang nehmen und ihre Kinder skrupellosen Arbeitgebern ausliefern. In der, allerdings mit erheblichen Schwierigkeiten verbundenen, Aufdeckung und Eliminierung dieses Missbrauchs besteht die einzige Chance, die Situation der Kinder zu verbessern. Dafür ist ein wirksam durchgesetztes Verbot, das in den meisten Ländern ohnehin Bestandteil der Strafgesetzgebung ist, die Minimalbedingung. Aber auch Arbeiten, die Kinder ohne direkten Zwang ausführen, können ihre psychische und körperliche Gesundheit stark schädigen, so dass sie per se nicht akzeptabel sind und aus diesem Grund ein Verbot erforderlich ist. Eine allgemeingültige Festlegung dieser»nicht akzeptablen« und daher zu verbietenden Arbeitsbedingungen auf der einen Seite und»akzeptabler« und daher»erlaubter« Arbeitsbedingungen auf der einen Seite ist jedoch nicht ohne weiteres möglich. Die häufig unterstellte Dichotomie zwischen inakzeptabler»child labour« und akzeptablem»child work« erweist sich bei näherer Betrachtung als wenig hilfreich, da fast alle Kinder der vagen»child-labour-Kategorie« zuzuordnen sind. Es besteht jedoch nicht 17 . Vgl. Anker, R. / Melkas, H.( 1996 ), S. 9 . 18 . Anker, R. / Melkas, H.( 1996 ), S. 10 . IPG 3/2001 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln 291

annähernd die Chance, dass sich die Situation für all diese Kinder – zeitgleich mit einem Verbot – verbessern lässt. Hierfür wäre eine sofortige Beseitigung der Ursachen der Kinderarbeit Voraussetzung. Die tiefgreifenden sozialökonomischen Ursachen der Kinderarbeit sind aber nicht ad hoc lösbar. Es kann daher nur versucht werden, den Handlungsspielraum der am stärksten gefährdeten Kinder so zu erweitern, dass sich ihr Arbeitsverhältnis nicht mehr als die»bestmögliche« Alternative darstellt. Ein solches symptomatisches Vorgehen ist jedoch bestenfalls für eine begrenzte Anzahl von Kindern realisierbar. Die Entscheidung, welche Arbeitsformen unmittelbar zu verbieten sind, ist daher am besten national beziehungsweise regional für die jeweiligen Sektoren oder gar einzelnen Unternehmen, Plantagen etc. zu fällen. So schwierig und ethisch fragwürdig die Abgrenzung zwischen»noch« und»nicht mehr« tolerierbaren Formen der Kinderarbeit sein mag, so notwendig ist sie letztlich als Grundlage einer zielorientierten Politik. Ein allgemeines Verbot von Kinderarbeit als internationaler Kernarbeitsstandard? Die Verfechter von Sozialklauseln sind sich weitgehend darüber einig, dass sich diese Klauseln auf die fünf Kernarbeitsstandards, die zugleich Gegenstand von ILO -Konventionen sind, beziehen sollen: Verbot von Kinderarbeit, Vereinigungsfreiheit, Recht auf Kollektivverhandlungen, Verbot von Zwangsarbeit und das Verbot von Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. 19 Hinsichtlich des Verbots von Kinderarbeit wird ganz überwiegend auf die ILO - Konvention Nr. 138 rekurriert. 20 Diese Konvention zielt auf die Abschaffung der Kinderarbeit mittels einer Erhöhung des Mindestalters für die Aufnahme einer Beschäftigung, das mit der vollen physischen, mentalen und sozialen Entwicklung eines Kindes konsistent ist(Art. 1 ). Zu diesem Zweck legt die Konvention fest, dass das Mindestalter für die Aufnahme einer Beschäftigung nicht unter 15 Jahren, für Entwicklungsländer ausnahms- und übergangsweise nicht unter 14 Jahren liegen darf(Art. 2 ). Prinzipiell ist die Konvention auf alle Produktionssektoren anzuwenden, wobei für gefährliche Arbeiten ein Mindestalter von 18 Jahren einzuhalten ist und leichte Arbeiten unter bestimmten Bedingungen bereits ab einem Mindestalter von 13 Jahren ausgeführt werden dürfen. In Form begrenzter Freistellungsmöglichkeiten nimmt die Konvention auf wirtschaftliche und infrastrukturelle Schwierigkeiten von Entwicklungsländern Bezug(Art. 5 ). Etwaige von den Bestimmungen der Konvention auszunehmende Bereiche sind von den Entwicklungsländern genau zu bezeichnen und zu begründen. Unbedingt anzuwenden ist das Kinderarbeitsverbot aber auf folgende Sektoren: die verarbeitende Industrie, den Transport-, Gesundheitsund Kommunikationssektor, die Bereiche Elektrizität, Gas und Wasser sowie die Arbeit im Bergbau, in Steinbrüchen, in der Lagerung, auf Plantagen sowie im übrigen kommerziellen Agrarsektor(Art. 5, Absatz 3 ). Kinderarbeit findet sich in allen Wirtschaftssektoren. Wie oben ausgeführt, kann jedoch ihr bloßes Verbot nur bei den schlimmsten Formen zu einer Verbesserung der Situation arbeitender Kinder beitragen. In all den Fällen, in denen das Arbeitsverhältnis die – unter den gegebenen Umständen – bestmögliche Alternative darstellt, könnte eine effektive Durchsetzung des formulierten Verbots ohne die gleichzeitige Bereitstellung von Alternativen zu einer Verschlechterung der Situation arbeitender Kinder führen. Das ist auch nicht für die in der Konvention Nr. 138 , Art. 5 als Mindestgeltungsbereich bezeichneten Sektoren auszuschließen. So unverzichtbar die Konvention Nr. 138 daher als langfristige Zielvorgabe ist, so fragwürdig wäre ihre sanktionsbewehrte Durchsetzung, beispielsweise mit Hilfe von Sozialklauseln. Aus Vorbehalten gegenüber dem Inhalt der im Jahr 1973 verabschiedeten Konvention Nr. 138 erklärt sich auch ihre vergleichsweise niedrige Ratifizierungsquote, die Anfang dieses Jahres bei nur 103 von 160 Mitgliedsstaaten 21 lag, wobei etliche Länder ihre Nicht-Ratifikation damit begründen, 19 . Darüber hinaus wird besonders von den Gewerkschaften der Einbezug der Konvention Nr. 100 – die Beseitigung geschlechtsspezifischer Lohndiskriminierungen – gefordert. 20 . Der genaue Wortlaut der Konvention ist im Internet nachzulesen unter http: // ilolex.ilo.ch:1567/scripts/ convde.pl?C138. 21 . Die übrigen vier sog. Kernarbeitsstandards hatten zum gleichen Zeitpunkt zwischen 133 und 155 Länder ratifiziert. 292 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln IPG 3/2001

dass die Konvention keinen ausdrücklichen Bezug auf»ausbeuterische« Formen der Kinderarbeit nimmt. 22 Zwischenfazit:»Targeting the intolerable« 23 und Ursachenbekämpfung Diesen Ländern steht seit Juni 1999 die ILO -Konvention Nr. 182 zu den»schlimmsten Formen der Kinderarbeit« offen. 24 Die Konvention besagt, dass jedes Mitgliedsland ab dem Zeitpunkt der Ratifikation sofortige und effektive Maßnahmen zum Verbot und der Beseitigung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit einleiten muss. Als schlimmste Formen der Kinderarbeit bezeichnet die Konvention alle Arten der Sklaverei(Zwangsarbeit, Schuldknechtschaft), den Kinderhandel, die Kinderprostitution und den Drogenhandel. Des weiteren zählen hierzu Arbeiten, die die Gesundheit, die Sicherheit oder die seelische Entwicklung der Kinder beeinträchtigen. Für die Konkretisierung dieser letztgenannten Arbeitsformen sollen – in Abstimmung mit Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden – die jeweiligen nationalen Gesetze zu Grunde gelegt werden. Die Konvention Nr. 182 verbietet somit einerseits die Formen von Kinderarbeit, die auf der völligen Missachtung der Kindesinteressen beruhen. Andererseits wird die Festlegung der Arbeiten, die aufgrund ihres Gefährdungspotenzials zu verbieten sind, den nationalen Akteuren übertragen. Damit wird eine sektoral und regional differenzierte Bewertung ermöglicht. Es spricht somit alles dafür, der Umsetzung der Konvention gegen die»schlimmsten Formen der Kinderarbeit« oberste nationale und internationale Priorität einzuräumen. Die Durchsetzung eines Verbots der schlimmsten Formen der Kinderarbeit wird daher der Analyse handelspolitischer Sozialklauseln als Ziel zu Grunde gelegt. Darüber hinaus wird zu fragen sein, ob und inwiefern handelspolitische Sozialklauseln zur Bekämpfung der Ursachen von Kinderarbeit beitragen können. Die Wirkung von Sozialklauseln Die hohe Inzidenz von Kinderarbeit, einschließlich ihrer schlimmsten Formen, zeugt von der geringen Durchsetzungskraft nationaler Gesetze und internationaler Konventionen. Auf dieser Diskrepanz zwischen»Recht« und»Realität« beruht die Forderung nach Sozialklauseln als effektivem Durchsetzungsmechanismus. 25 Die Ausgestaltungsmöglichkeiten handelspolitischer Sozialklauseln sind allerdings zahlreich. Je nachdem ob sie als Anreiz- oder Abschreckungssystem konzipiert sind, uni-, pluri- oder multilateral Anwendung finden und sich auf Produkte, Branchen oder die gesamte Volkswirtschaft erstrecken, 26 wirken Sozialklauseln als handelspolitische Instrumente unterschiedlich. Importverbote, mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, Strafzölle, Handelsboykotte oder tarifäre beziehungsweise nichttarifäre Handelserleichterungen unterscheiden sich jedoch nicht nur hinsichtlich ihrer potenziellen Wirksamkeit, auch Reichweite und mögliche Nebenwirkungen weichen voneinander ab. Inhärente Begrenztheit Trotz der zahlreichen Ausgestaltungsmöglichkeiten sind handelspolitische Sozialklauseln gegen Kinderarbeit in ihrem Wirkungsradius von vornherein begrenzt. Zumindest produkt- und branchenbezogene Sozialklauseln richten sich ausschließlich auf den Exportsektor. Obwohl Daten zur Kinderarbeit im Exportsektor bisher eher anekdotisch als systematisch erhoben wurden, ist davon auszugehen, dass nur ein relativ geringer Teil der arbeitenden Kinder im Exportsektor 22 . Vgl. OECD ( 1996 ), S. 35 . 23 . So der Titel einer Studie der ILO :»Child Labour. Targeting the Intolerable«.( 1996 ). 24 . Bis Anfang 2001 hatten bereits 57 Länder diese noch junge Konvention ratifiziert. Vgl. zum Wortlaut der Konvention http: // ilolex.ilo.ch:scripts / convde.pl?C 182 . 25 . Insbesondere wird immer wieder auf die geringe Durchsetzungskompetenz der ILO hingewiesen, die sich im Großen und Ganzen auf die Ausübung moralischen Drucks beschränkt. 26 . Die Unterscheidung in volkswirtschafts-, branchen- und produktbezogene Sozialklauseln führt erstmalig M.E. Kulessa in die Diskussion ein. Vgl. Kulessa, M. E.( 1995 ), S. 21 . IPG 3/2001 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln 293

Tabelle 1: Ausgestaltungsmöglichkeiten handelsplitischer Sozialklaueln Anzreizsystem: Instrument: Reichweite: Anzahl der beteiligten Handespartner: positiv, negativ tarifär(Zoll), nichttarifär(z. B. Mengenbeschränkung) produktbezogen, branchenbezogen, volkswirtschaftsbezogen unilateral, plurilateral, multilateral beschäftigt ist. 27 In Exportindustrien, insbesondere in der Textil- und Teppichindustrie, der Nahrungsmittelindustrie, in Gerbereien und der Möbelproduktion sowie in kleineren Bergwerken und Edelsteinschleifereien arbeiten etwa fünf Prozent aller Kinderarbeiter. Die noch weitaus schlechter dokumentierte Kinderarbeit im landwirtschaftlichen Exportsektor, auf Plantagen wie auf Familienfarmen, übersteigt möglicherweise die Anzahl der im industriellen Exportsektor arbeitenden Kinder. Fälle der Schuldknechtschaft und Zwangsarbeit wurden besonders in der exportorientierten indischen und pakistanischen Teppichherstellung bekannt. Häufig treten zudem in semifeudalen Abhängigkeitsverhältnissen auf dem Land sklavenähnliche Arbeitsverhältnisse auf, die auch die Exportproduktion einschließen können. 28 Darüber hinaus können Arbeiten im Exportsektor ebenso wie in den nichtexportierenden Bereichen einen inakzeptablen Schädigungs- und Gefährdungsgrad aufweisen, so dass sie zu den schlimmsten Formen der Kinderarbeit zu rechnen sind. Zu denken wäre etwa an Kinder, die sich unter Lebensgefahr in schmalste Schächte lateinamerikanischer Bergwerke zwängen, oder Kinder, die auf Plantagen mit extrem gesundheitsschädlichen Pestiziden arbeiten. 29 Der Anteil schlimmster Formen der Kinderarbeit an der Gesamtzahl der im Exportsektor angesiedelten Arbeitsverhältnisse, lässt sich allerdings schwerlich beziffern. Eine weitere Beschränkung ergibt sich daraus, dass Sozialklauseln implizit von der Kontrollierbarkeit des Produktionsprozesses ausgehen. Arbeitskontrollen sind aber im informellen Sektor, in dem Kinderarbeit überwiegend anzutreffen ist, kaum möglich. Die meisten Länder, insbesondere aber die Entwicklungsländer, wären bereits mit einer umfassenden Kontrolle des formellen Sektors überfordert. Auf den Philippinen sind beispielsweise landesweit 200 Arbeitsinspektoren für 400 000 Betriebe zuständig. Nicht nur aus Brasilien und Indien ist außerdem bekannt, dass Kinder im Fall von Arbeitsinspektionen in den Betrieben häufig versteckt oder Beamte bestochen werden. 30 Der Fokus der handelspolitischen Sozialklauseln ist somit tendenziell auf den formellen exportorientierten Sektor und damit gerade nicht auf das Gros der Kinderarbeit gerichtet. Aus ökonomischer Sicht ist der Wirkungskreis handelspolitischer Sozialklauseln daher von vornherein begrenzt. Möglicherweise gehen von Sozialklauseln jedoch weiterreichende Wirkungen auf die politischen Entscheidungsträger oder die Veränderung sozialer Normen aus. Es wäre dann zumindest denkbar, dass sich etwaige Erfolge von Sozialklauseln auch auf den Binnensektor ausdehnen ließen. Wirkungsanalyse Soll mit Hilfe einer handelspolitischen Sozialklausel ein Verbot der schlimmsten Formen von Kinderarbeit durchgesetzt werden, so lassen sich einige der obigen Instrument-Kombinationen von vornherein ausschließen. Hierzu gehören zunächst alle Instrumente, die auf eine Belohnung in Form tarifärer oder nichttarifärer Handelserleichterungen im Fall der Beendigung von Kinderzwangsarbeit hinauslaufen. So wäre beispielsweise eine produktbezogene Zollsenkung für die Unternehmer, die endlich den Einsatz von Kinderzwangsarbeit beenden, aus ethischen Gründen abzulehnen. Sie würde zudem alle Unternehmen benachteiligen, die von vornherein auf Kinderzwangs27 . Vgl. U.S. Department of Labor( 1994 ) sowie U.S. Department of Labor( 1995 ). 28 . Vgl. U.S. Department of Labor( 1995 ), S. 23 . 29 . Vgl. Pollmann, U.( 1995 ), S. 55 . 30 . Vgl. Pollmann, U.( 1995 ), S. 87 . 294 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln IPG 3/2001

arbeit verzichteten. Eine ähnlich diskriminierende Wirkung würde von positiven branchen- oder volkswirtschaftsbezogenen Anreizen ausgehen. Neben einem positiven Anreizsystem scheiden zudem alle Instrumente aus, die Kinderzwangsarbeit lediglich»einschränken«. Gegen einen Strafzoll oder mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen spricht, dass sie nicht auf die Beendigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit abzielen. Diese Instrumente verteuern lediglich die Produktion der mit Hilfe von Kinderzwangsarbeit hergestellten Produkte oder beschränken deren Absatz. Diskussionswürdig erscheint damit allein ein Importverbot für Waren, die mit Hilfe von Kinderzwangsarbeit hergestellt wurden. Im folgenden wird daher die Wirksamkeit von produkt-, branchen- und auf die gesamte Volkswirtschaft bezogenen Importverboten diskutiert. Ein produktbezogenes Importverbot Ein produktbezogenes Importverbot würde sich unmittelbar gegen Unternehmen richten, die ihre Exportprodukte mit Hilfe von Kinderzwangsarbeit herstellen. Da es die Verursacher von Kinderzwangsarbeit bestraft, könnte es theoretisch zur Verringerung von Kinderzwangsarbeit beitragen. Außerdem könnte ein produktbezogenes Importverbot auch auf Unternehmer abschreckend wirken, die den Einsatz von Kinderzwangsarbeit in der Exportproduktion noch erwägen. Eine Voraussetzung für einen wirksamen Einsatz wäre allerdings, dass sich möglichst alle potenziellen Importländer an dem Importverbot beteiligen. Erhebliche Umsetzungsprobleme einerseits und die geringe Reichweite schränken die Wirksamkeit eines produktbezogenen Importverbotes weiter ein. So können die Zollbehörden sowohl des Export- wie auch des Importlandes durch bloßes Ansehen eines Produktes nicht feststellen, ob es mit Hilfe von Kinderzwangsarbeit gefertigt wurde. Die Identifizierung eines Produktes kann nur über den»Absender« erfolgen. Sowohl den Exporteuren als auch den Importeuren werden sich aber zahlreiche Möglichkeiten bieten, den Ursprung der Waren zu verschleiern. Die Identifizierung wäre noch problematischer, wenn sich die Produktklausel sinnvollerweise ebenfalls auf – zumeist auch noch im informellen Sektor hergestellte – Vorprodukte erstreckte. Die praktische Umsetzung eines produktbezogenen Importverbots wäre daher bestenfalls in Kooperation mit lokalen Akteuren, beispielsweise Menschenrechtsorganisationen oder Gewerkschaften denkbar. Dies gilt für die Aufdeckung der Kinderzwangsarbeit, die Identifizierung der Produkte beziehungsweise der Unternehmer, die von den schlimmsten Formen der Kinderarbeit profitieren, und nicht zuletzt für die Notwendigkeit, den missbrauchten Kindern nach ihrer Befreiung wirksam zu helfen. Ein branchenbezogenes Importverbot Ein branchenbezogenes Importverbot trifft alle Unternehmen einer Branche gleichmäßig. Aus Sicht des sanktionierenden Landes unterbindet es somit auch den Import aller mit Hilfe von Kinderzwangsarbeit hergestellten Produkte dieser Branche. Branchenbezogene Importverbote können daher zur Eliminierung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit beitragen. Ihre Zielwirksamkeit nimmt zu, wenn Kinderzwangsarbeit in einer exportorientierten Branche weit verbreitet ist oder die Branchenmitglieder in der Lage sind, Druck auf ihre Branchenkollegen auszuüben. In der Regel sind es einzelne kriminelle Arbeitgeber, die von den schlimmsten Formen der Kinderarbeit profitieren, und nicht die Unternehmer einer ganzen Branche oder gar der gesamten Volkswirtschaft. Dies gilt selbst für so berüchtigte Sektoren wie die indische und die pakistanische Teppichbranche. 31 Auch wenn nur in Ausnahmefällen eine ganze Branche Kinder in schlimmster Art und Weise ausbeutet, haften im Fall eines branchenbezogenen Importverbots alle Mitglieder der Branche gleichmäßig. Je höher die zu erwartenden Exportverluste liegen, um so stärker könnte der Druck auf die»schwarzen Schafe« – seitens sowohl der übrigen Branchenmitglieder als auch der Regierung – ausfallen. Die Höhe der Absatzverluste ist jedoch entscheidend von der Anzahl und der handelspolitischen Bedeutung der sanktionierenden Parteien 31. H. Sabet legt in seiner Studie eindringlich dar, dass die Mehrheit der indischen Teppichproduzenten die Praxis der Schuldknechtschaft entschieden verurteilt. Vgl. Sabet, H.( 1994 ), S. 31 ff. IPG 3/2001 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln 295

abhängig. Generell nimmt die Reichweite einer Sozialklausel mit der Anzahl der beteiligten Handelspartner zu, so dass der Wirkungsgrad multilateraler Importverbote höher ist als der plurioder gar unilateraler. Solange auf alternative Handelspartner ausgewichen werden kann, bleibt die Wirksamkeit eines Importverbots begrenzt. Gegenüber einem produktbezogenen Importverbot entfallen bei einem branchenbezogenen Importverbot die enormen Schwierigkeiten der Produktidentifizierung. Dennoch stellen sich auch hier Umsetzungsfragen: Zu klären wäre etwa, ab welchem Ausmaß an Kinderzwangsarbeit einsetzenden Unternehmen in einer Branche ein Importverbot zum Einsatz kommen soll und welche Bedingungen für seine Wiederaufhebung erfüllt sein müssen. Handelssanktionen Ein Importverbot, das sich auf die gesamte Volkswirtschaft erstreckt, ist eine Handelssanktion, die zwischen der Normverletzung und einzelnen Exportprodukten keinen direkten Zusammenhang mehr aufweist. 32 Angemessen ist die Diskussion eines so erheblichen Eingriffes überhaupt nur im Falle der nachweisbar anhaltenden Ignoranz der politischen Entscheidungsträger gegenüber den schlimmsten Formen der Kinderarbeit. Generell steigt die Wirksamkeit von Sanktionen, wenn ihre Ziele klar umrissen und Ausdruck internationaler Normen sind. 33 Mit der Abschaffung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit würde ein solches vergleichsweise klares Ziel vorliegen, das zudem auf mehreren internationalen Konventionen basiert. Der Wirkungsgrad einer Handelssanktion erhöht sich, wenn sie in eine umfassende Isolierung des betroffenen Landes, also beispielsweise in ein allgemeines Verkehrsund Finanztransaktionenverbot eingebettet ist. Allerdings hängt die ökonomische Verwundbarkeit des sanktionierten Landes von zahlreichen Faktoren ab, unter anderem der Anzahl und handelspolitischen Bedeutung der sanktionierenden Handelspartner, der Größe des Landes und seiner Außenhandelsverflechtung. Sanktionen benötigen außerdem Zeit»to trickle up«. Die Erfahrungen mit Südafrika und Haiti zeigen, dass eine machtvolle nationale Opposition und eine einflussreiche Wirtschaftslobby, die die Auswirkungen von Handelssanktionen zügig spürt, den innenpolitischen Druck auf die Regierung des sanktionierten Landes beträchtlich erhöhen. 34 Im besten Falle reicht dann bereits die Androhung von Handelssanktionen für die gewünschte Politikveränderung aus. Handelssanktionen können aber auch kontraproduktiv wirken, wenn sie bei der Bevölkerung ein »Opferbewusstsein« erzeugen und der»Zusammenhalt gegen den äußeren Feind« von innenpolitischen Themen – und dem Sanktionsgrund – ablenkt. Ob dieser Effekt eintritt, hängt maßgeblich von der nationalen Informationspolitik ab, einschließlich dem Grad der Medienfreiheit und den Kommunikationsmöglichkeiten der sanktionierenden Parteien. Nicht zuletzt beruht die Logik von Handelssanktionen auf der fragwürdigen Annahme gleichermaßen rationaler wie handlungsfähiger politischer Entscheidungsträger. Meistens dürfte es jedoch ein»schwacher Staat« sein, der Kinderzwangsarbeit in größerem Ausmaß duldet oder ignoriert. Länder, in denen sich politische Machthaber selbst an den schlimmsten Formen der Kinderausbeutung beteiligen(wie der Zwangsrekrutierung von Kindersoldaten), sind nicht selten vom Staatszerfall gekennzeichnet – eine Situation, in der die politische Reaktion auf eine Handelssanktion vollends unvorhersehbar ist. Auch in Anbetracht der bisherigen Erfahrungen mit dem Einsatz von Handelssanktionen ist hinsichtlich ihrer potenziellen Wirksamkeit Skepsis angebracht. Das Ziel der Beseitigung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit wäre zwar hinreichend spezifiziert und international legitimiert. Die diskutierten Wirkungszusammenhänge machen aber deutlich, wie stark die Erfolgsaussichten von den jeweiligen landesspezifischen Ausgangsbedingungen abhängen. 32 . Insofern wäre eine Begrenzung des Sanktionszieles auf die Bekämpfung der Kinderzwangsarbeit im Exportsektor weder notwendig noch sinnvoll. 33 . Vgl. Himes, K. R.( 1997 ), S. 13 . 34 . Vgl. Himes, K.R.(1997), S. 14 . 296 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln IPG 3/2001

Durchsetzung eines pauschalen Kinderarbeitsverbots via sanktionierender Sozialklauseln: hohe Risiken, fragwürdige Erfolgsaussichten Je effektiver negative Sozialklauseln ein pauschales Kinderarbeitsverbot durchsetzen helfen, um so größer ist die Gefahr, dass die Kinder in die »nächstschlechtere« Alternative gedrängt werden. Dieser unmittelbar aus den obigen Ausführungen zu den Wirkungen eines Kinderarbeitsverbotes ableitbare Effekt wird durch die Empirie bestätigt. 35 In den neunziger Jahren waren in der Textilindustrie in Bangladesch etwa 750.000 Frauen und Mädchen – etwa 10 Prozent von ihnen unter 14 Jahren – beschäftigt. Die Bangladesh Garment Manufacturers and Exporters Association befürchtete – nachdem im US -Senat ein Gesetzvorschlag zum Importverbot von mit Kinderarbeit hergestellten Produkten(Harkin Bill) eingebracht worden war – einen bilateralen oder sogar internationalen Handelsboykott. Unter ihrem Druck wurden Anfang 1993 Massenentlassungen von insgesamt ca. 55.000 Kinderarbeiterinnen vorgenommen. Eine von UNICEF und ILO gemeinsam durchgeführte Nachfolgestudie zeigt deutlich die negativen Konsequenzen. Nicht eines der befragten Kinder war zur Schule zurückgekehrt, die Hälfte hatte eine andere Beschäftigung gefunden – im informellen Sektor und auf der Straße, in Haushalten und auch in der Prostitution. Die andere Hälfte suchte aktiv Arbeit. Die Kinder, die noch immer in einer Textilfabrik beschäftigt waren, waren gesünder und besser ernährt als die entlassenen Kinder. Neben den unmittelbaren, für die Kinder negativen Wirkungen sind von Sozialklauseln gegen Kinderarbeit auch weiterreichende, mittelbare Effekte zu erwarten. Positive Wirkungen können möglicherweise dann auftreten, wenn Sozialklauseln zur Diskussion und Problematisierung der Kinderarbeit und damit zur Veränderung sozialer Normen beitragen. Umgekehrt können Sozialklauseln aber auch den»nationalen Widerstand« gegen ausländische Drohungen und Vorgaben wecken. So führte die»Kampagne gegen Kinderarbeit in der Teppichindustrie«, die von einem Bündnis verschiedener NGO s in Deutschland initiiert wurde, zwar dazu, dass die indische Regierung umfangreichere Eigenmittel zur Bekämpfung der Kinderarbeit in ihrem Haushalt einplante. Auslöser war allerdings nicht die Überzeugung von der Richtigkeit der Kampagne oder die Furcht vor ihren wirtschaftlichen Konsequenzen, sondern die Empörung über die als»neokoloniale Einmischung« interpretierten Aktivitäten. Die politische Reaktion ging sogar bis zum Abbruch international geförderter Kinderhilfsprogramme wie dem von Deutschland unterstützten Child Labour Action and Support Programme( CLASP ) und dem International Programme on the Elimination of Child Labour( IPEC ) der ILO . 36 Es dürfte generell schwierig sein, den Nettoeffekt solcher ambivalenten politischen Reaktionen auf die Situation der Kinder vorherzusagen. Entwicklungshemmende Nebenwirkungen von Sozialklauseln Internationaler Handel muss nicht, kann aber zu wirtschaftlicher Entwicklung beitragen. Sanktionierende Sozialklauseln sind Handelshemmnisse, die sich negativ auf den Umsatz des Exportsektors und auf die gesamte Volkswirtschaft auswirken können. Die Stärke ihres Effektes hängt u.a. von der Ausgestaltung und der Reichweite des jeweiligen handelspolitischen Instrumentariums ab. So wäre von einem produktbezogenen Importverbot gegen Kinderzwangsarbeit ein im Vergleich zur gesamten Volkswirtschaft verschwindend kleines Segment betroffen, aus dessen zielgenauer Sanktionierung keine signifikanten gesamtwirtschaftlichen Nachteile zu erwarten sind. Eine produktbezogene Sozialklausel zur Durchsetzung eines Mindestalters dagegen würde nicht nur den Handlungsspielraum der Kinder einschränken. Quantitativ wären weitaus mehr Unternehmen betroffen als im Fall der Kinderzwangsarbeit. Diese hätten zumindest kurzfristig Umsatzeinbußen und Kostensteigerungen infolge der Produktionsumstellung zu tragen. Nachteilig würden sich auch Transaktionskosten – Informationskosten bezüglich der Funktionsweise, Verschleierungskosten im Falle einer Umgehung des Kinderarbeitsverbotes – auswirken. 35 . Folgende Angaben sind entnommen aus Boyden, J. / Myers, W.( 1994 ). 36 . Vgl. Haas, D.( 1999 ), S. 101 ff. IPG 3/2001 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln 297

Je größer die Reichweite der Sozialklausel ist, desto eher trifft sie Unbeteiligte und ist ungerecht. Gleichzeitig wachsen die gesamtwirtschaftlichen Nachteile. Von branchenbezogenen Sozialklauseln wären daher nicht nur vergleichsweise viele Unternehmen in ihren Exportmöglichkeiten beschnitten. Je nach dem Anteil des betroffenen Sektors an der nationalen Wertschöpfung könnte eine branchenbezogene Sozialklausel auch die gesamte Volkswirtschaft eines Landes in Mitleidenschaft ziehen. Nachteilig wäre zudem der zu erwartende Rückgang der Direktinvestitionen, wenn(potenzielle) ausländische Investoren Exportbeschränkungen befürchten. Noch weitaus gravierendere humanitäre und wirtschaftliche Auswirkungen gehen von Handelssanktionen aus. Ein multilaterales Importverbot für Waren aus dem sanktionierten Land würde nicht nur alle Exporteure dieses Landes treffen, sondern auch die Hersteller von Vorprodukten im Binnensektor. Handelssanktionen beschränken sich zudem in der Regel auch nicht auf ein Importverbot, sondern sanktionieren ebenfalls den Export in das sanktionierte Land. Im Falle einer hohen Außenhandelsabhängigkeit würden so nahezu alle Sektoren der Volkswirtschaft in Mitleidenschaft gezogen. Langfristig können Sanktionen die Entwicklung eines Landes ernsthaft behindern, indem sie Kapitalflucht, Ressourcenzerstörung, Korruption, Schwarzmärkte und den Niedergang kleiner Unternehmen begünstigen. 37 Während politische Machthaber erfahrungsgemäß Mittel und Wege zu den von ihnen gewünschten Importgütern finden, lastet der Devisenmangel am stärksten auf den Armen, denen dringend benötigte Nahrungsmittel und Medikamente vorenthalten werden. Protektionistisches Potenzial Die Möglichkeiten eines missbräuchlichen Einsatzes 38 von Sozialklauseln steigen, je mehr von ihrer transparenten und multilateralen Ausgestaltung abgewichen wird. Eine Untersuchung der 1984 im Allgemeinen Präferenzzollsystem der USA verabschiedeten Sozialklausel bestätigt die Missbrauchsgefahr, die unilateral eingesetzten Sozialklauseln innewohnt. Zweifelsfrei wurde der Einsatz der Sozialklausel nicht nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung, sondern entsprechend den jeweiligen innenpolitischen Kräfteverhältnissen und dem außenpolitischen Kalkül des U.S. -Präsidenten beschlossen. 39 Wenn sich produktbezogene Sozialklauseln auf den relativ engen Sachverhalt der Kinderzwangsarbeit beziehen, lassen sie sich kaum protektionistisch missbrauchen. Im Fall eines pauschalen Kinderarbeitsverbots erhöht sich indessen der Spielraum für eine willkürliche Interpretation der Normverletzung. Wenn sich darüber hinaus die Bemessungsgrundlage von einzelnen Produkten auf Branchen verlagert, wächst der Anreiz, Normverstöße aus Eigeninteresse zu reklamieren. Die potenziellen Gewinne und damit die Versuchung einer protektionistisch motivierten Instrumentalisierung von branchenbezogenen Sozialklauseln ist dabei um so größer, je stärker wirtschaftlich gefährdete Branchen des sanktionierenden Landes Einfluss auf die politische Willensbildung nehmen können. Das protektionistische Potenzial von Handelssanktionen ist demgegenüber niedriger einzuschätzen. Handelssanktionen wecken nicht nur den Widerstand der Sanktionierten, sondern wirken sich auch im sanktionierenden Land negativ auf Konsumenten und auf Unternehmen aus, die auf importierte Vorprodukte angewiesen sind. Auf der anderen Seite profitieren allein die importkonkurrierenden Branchen von der Handelssanktion. Diese vergleichsweise wenigen Nutznießer hätten in Folge des zu erwartenden Widerstands gegen eine Handelssanktion relativ hohe Durchsetzungskosten zu tragen. Für sie würde es sich daher eher lohnen, auf die Durchsetzung eines branchenbezogenen Importverbotes als auf eine Handelssanktion hinzuwirken. Der Sozialklausel-Vorschlag des Internationalen Gewerkschaftsbundes(ICFTU) Im März 2000 schlug der ICFTU vor, dass die Welthandelsorganisation unter Einbezug der ILO eine 37 . Vgl. Himes, K.R.( 1997 ), S. 14 . 38 . Ein Missbrauch besteht dann, wenn der Schutz der Arbeitnehmer respektive der Kinder im»Süden« als Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um mit Hilfe von Sozialklauseln einzelne Unternehmen oder Branchen des sanktionierenden Landes gegenüber Wettbewerbern zu schützen. 39 . Vgl. Scherrer, C. / Greven, T.( 1999 ), S. 10 . 298 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln IPG 3/2001

Tabelle 2: Tendenzielle Wirkungen eines Importverbotes für mit Hilfe von Kinderzwangsarbeit hergestellte Waren Art des Importverbotes Aussicht auf Verbesserung der Situation arbeitender Kinder Reichweite Umsetzungsschwierigkeiten Entwicklungshemmende Nebenwirkungen Protektionistisches Potenzial Produktbezogen Mittel bis Hoch Gering Hoch Vernachlässigbar Vernachlässigbar Branchenbezogen Mittel bis Hoch Mittel Mittel Mittel Mittel bis Hoch Handelssanktion Fragwürdig Hoch Mittel Hoch Mittel Arbeitsgruppe zur Erforschung des Zusammenhangs zwischen der Verletzung von Kernarbeitsrechten und dem internationalen Handel einsetzen soll. Die Verletzung der fünf Kernarbeitsstandards sowie der Konvention Nr. 182 müssten weiterhin von der ILO – entsprechend ihrem eigenem Kontrollmechanismus – festgestellt werden. An der WTO sei es dann, diese Normen anzuerkennen und im Falle ihrer Verletzung in einem eigenen Rechtsakt den Einsatz konkreter Maßnahmen zu beschließen. Dabei sei positiven Anreizen der Vorrang gegenüber Handelssanktionen einzuräumen. Registriert die ILO Verstöße gegen die Kernarbeitsnormen, so ist das betreffende Land verpflichtet, einen Aktionsplan aufzustellen, dessen Eignung und Einhaltung WTO und ILO zu prüfen hätten und der durch internationale Hilfsmaßnahmen zu unterstützen ist. Erst wenn auch nach mehrmaliger Aufforderung kein solcher Aktionsplan aufgestellt oder dieser nicht eingehalten wird, sollen WTO und ILO in Anknüpfung an die Anti-Dumping-Bestimmungen der WTO Handelssanktionen empfehlen. Eine erste Schwäche des Sozialklausel-Vorschlages der ICFTU besteht im Überwachungsverfahren der ILO . Dieses Kontrollsystem beruht auf einem von den Regierungen selbst einzureichenden Länderreport und der Stellungnahme der wichtigsten Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände. Nur ein Bruchteil dieser häufig unvollständigen Berichte erreicht die ILO pünktlich, so dass eine fundierte Bewertung häufig kaum möglich ist. 40 Je stärker Gewerkschaftsrechte in einem Land unterdrückt werden, um so schwieriger ist die Beschwerdeführung der Arbeitnehmerverbände, was zu einer verzerrten Darstellung beiträgt. Abgesehen von dem Vorrang positiver vor negativen Anreizmechanismen weist die ICFTU die Ausgestaltung der geforderten Sozialklausel in Gänze der WTO zu. Theoretisch können die geforderten handelspolitischen Anreize zweierlei beinhalten: das Einräumen von Handelsvorteilen oder aber die Verweigerung bestehender Handelspräferenzen. Hinsichtlich der schlimmsten Formen von Kinderarbeit wurde die ethische Fragwürdigkeit einer handelspolitischen Vorteilsgewährung bereits aufgezeigt. Allein aufgrund ihrer impliziten Diskriminierung aller Unternehmen, Branchen oder Länder, die von vornherein auf Kinderzwangsarbeit verzichten oder von sich aus die schlimmsten Formen der Kinderarbeit bekämpfen, verbietet sich ein Einsatz positiver Anreize. Präferenzverweigerungen dagegen sind – entgegen der offiziellen Diktion – negative Sozialklauseln mit der Wirkung eines Strafzolls. Gegen einen Strafzoll oder eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung spricht aber, dass sie nicht auf die Beendigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit abzielen. Negative Sozialklauseln schlägt die ICFTU als»letztes einzusetzendes Mittel« vor. Im Lichte der obigen Analyse kann allein ein produktbezogenes und – nach Abwägung der potenziellen Nebenwirkungen – ein branchenbezogenes, möglichst multilaterales Importverbot für Waren, die unter 40 . Vgl. ILO ( 1995 ), S. 27 . IPG 3/2001 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln 299

Einsatz von Kinderzwangsarbeit produziert wurden, empfohlen werden. Der Sozialklauselvorschlag bezieht sich jedoch auf die ILO -Konvention Nr. 138 und bevorzugt weder multilaterale 41 noch produkt- oder branchenbezogene Sozialklauseln. Die von der ICFTU empfohlenen positiven Handelsanreize sind erwägenswert, wenn sie nicht – wie geplant – auf die Durchsetzung eines pauschalen Kinderarbeitsverbotes abzielen, sondern Bemühungen um die Bekämpfung der Ursachen von Kinderarbeit unterstützen. Zunächst wäre ein Indikator zu finden, der die Eigenanstrengungen der Länder bei der Bekämpfung der Ursachen von Kinderarbeit, unter Berücksichtigung ihrer jeweiligen Möglichkeiten, anzeigt. Die Unterschiede im Ausmaß und den Ursachen von Kinderarbeit einerseits und dem haushaltspolitischen Spielraum der Länder andererseits erschweren allerdings die Suche nach einem allgemeingültigen und gerechten Maßstab. In einem zweiten Schritt müssten wirksame Handelsanreize gefunden werden, die sich für eine selektive Bevorzugung einzelner Länder eignen, ohne die übrigen Länder allzu stark zu benachteiligen. Das Allgemeine Präferenzsystem ( APS ) der EU enthält seit Anfang 1998 positive Umwelt- und Sozialklauseln. Demnach können Länder, in denen die ILO -Konventionen zur Gewerkschafts- und Verhandlungsfreiheit(Nr. 87 und 98 ) und das Verbot von Kinderarbeit gemäß der Konvention Nr. 138 eingehalten werden, in den Genuss weiterer Zollreduzierungen kommen. Bisher wurde diese Präferenzgewährung lediglich von vier Ländern(Russland, Moldawien, Georgien und der Ukraine) beantragt, was daran liegen dürfte, dass der in Aussicht gestellte relative Zollvorteil – bedingt durch die bereits niedrigen APS Zölle – so niedrig ausfällt, dass sich der hohe bürokratische Aufwand für seine Beantragung kaum lohnt. Substanziellere Handelsanreize müssten daher über diese relativ geringen Zollvorteile hinausgehen und beispielsweise die Aufhebung nichttarifärer Handelhemmnisse einschließen. Angesichts der erwartbaren Quantifizierungs-, Bewertungs- und Kontrollprobleme ist abzuwägen, ob nicht die Einführung konditionierter positiver Handelspräferenzen möglicherweise ein relativ kostspieliger Umweg ist. Handelspolitisches Potenzial im Kampf gegen die Ursachen von Kinderarbeit Für ein wirkungsvolleres Engagement stehen der internationalen Gemeinschaft zahlreiche Wege offen. Die»first-best-Lösung« wäre eine verstärkte finanzielle und technische Zusammenarbeit mit der ILO als diesbezüglich kompetentestem»think tank« und die Unterstützung reformwilliger Regierungen und / oder lokaler Akteure und Kinderhilfsorganisationen. Aus handelspolitischer Sicht ist die unkonditionierte Beseitigung bestehender Handelshemmnisse ein weites Betätigungsfeld. 42 Die Marktzutrittsschranken, denen sich die Entwicklungsländer auf den Märkten der Industrieländer gegenübersehen, sind noch immer beträchtlich. 43 Im neuesten Weltentwicklungsbericht beziffert die Weltbank die Verluste der Entwicklungsländer allein aufgrund der Zolleskalation auf 19,8 Mrd. US -Dollar. 44 Besonders kritisch ist auch der Einsatz von Anti-Dumping-Maßnahmen und Schutzklauseln für das Markterschließungspotenzial der Entwicklungs- und insbesondere der Schwellenländer. Der Protektionismus der Industrieländer schränkt die Wachstumschancen der Entwicklungsländer nicht nur generell ein. Er verringert auch ihren Haushaltsspielraum zur Bekämpfung der Armut und für Investitionen in das Bildungssystem und damit zur Beseitigung der beiden Hauptursachen der Kinderarbeit. 45 In der letzten abgeschlossenen WTO -Verhandlungsrunde in Uruguay verpflichteten sich die Industrieländer, in den Entwicklungsländern, speziell in den am wenigsten entwickelten Ländern, 41 . Mit der Erweiterung der WTO -Ausnahmeregelung (Art. XX) auf die Verletzung von Kernarbeitsstandards ließen sich vielmehr bereits unilaterale Handelsbeschränkungen rechtfertigen. Vgl. auch Kulessa, M. E.( 1995 ), S. 21 f. 42 . Vgl. zu den Auswirkungen des Protektionismus der Industrieländer auf die Entwicklungsländer beispielsweise Nuscheler, F.( 1995 ), S. 287 ff. 43 . Vgl. für eine ausführliche Darstellung beispielsweise Wiemeyer, J.( 1994 ). 44 . Vgl. World Bank( 2000 ), S. 180 . 45 . Inwiefern dieser Spielraum tatsächlich genutzt wird, wäre im Fall unkonditionierter Handelserleichterungen allerdings nicht zu kontrollieren, was unter Umständen einen erheblichen Nachteil gegenüber konditionierten Anreizen darstellen kann. 300 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln IPG 3/2001

technische Hilfe zu leisten und Anti-DumpingMaßnahmen sowie die Anwendung von Schutzklauseln zurückhaltend oder nur unter bestimmten Umständen anzuwenden. Diese Verpflichtungen sind lobenswert, da sie auf den Abbau von Handelsbarrieren ausgerichtet sind, beziehungsweise darauf abzielen, den ärmsten Ländern eine Teilnahme am internationalen Handel überhaupt erst zu ermöglichen. Kritikwürdig ist allerdings, dass die genannten Begünstigungen überwiegend den am wenigsten entwickelten Ländern gewährt werden(sollen), während sich Schwellenländer und Entwicklungsländer der mittleren Einkommenskategorie nach wie vor einem Arsenal nichttarifärer Handelshemmnisse gegenübersehen. Gerade die Schwellenländer sind aber auf ein liberales Handelsregime angewiesen, um ihre exportbasierten Entwicklungserfolge ausbauen zu können. Demgegenüber nützt den ärmsten Ländern, die aus eigener Kraft kaum in der Lage sind, exportfähige Produkte herzustellen, der Abbau von Handelshemmnissen wenig. Sie sind vielmehr dringend auf technische und finanzielle Hilfe angewiesen. Die Entwicklungsländer der mittleren Einkommenskategorie benötigen sowohl ein liberales Handelsregime als auch Handelshilfe, etwa zur nachhaltigen Sicherung ihrer Marktanteile. 46 Es wäre den Entwicklungsländern sehr geholfen, wenn die Industrieländer ihre Verpflichtungen aus der Uruguay-Runde ernst nähmen und den weitgehenden Verzicht auf Anti-Dumping-Maßnahmen und Schutzklauseln auch auf Entwicklungsländer der mittleren Einkommenskategorie und Schwellenländer ausdehnten und den ärmsten Ländern eine verstärkte technische und finanzielle Unterstützung verbindlich zusicherten. Mit einer Handelspolitik, die eine stärkere Partizipation der Entwicklungsländer im Welthandel ermöglicht, würden die Industrieländer indirekt auch zur Reduktion der Kinderarbeit beitragen. Fazit: Hilfe besser als Sanktionen Sozialklauseln, die als Mittel zur Durchsetzung eines pauschalen Kinderarbeitsverbotes gemäß ILO -Konvention Nr. 138 eingesetzt werden, tragen nicht zur Verbesserung, sondern eher zur Verschlechterung der Situation arbeitender Kinder bei. Unabhängig von dem üblichen Protektionismusvorwurf erklärt sich dieser Effekt vor allem aus den Ursachen von Kinderarbeit. Wenn sich wohlmeinende Eltern sich dafür entscheiden, ihre Kinder arbeiten zu lassen, liegen die Ursachen vor allem in einem Mangel an zukunftsträchtigen Bildungsangeboten und fehlenden Möglichkeiten der Einkommenserzielung. Ein durch Sozialklauseln durchgesetztes Kinderarbeitsverbot verringert ohne die illusorische, da zeitgleich erforderliche Schaffung von Alternativen letztlich den Handlungsspielraum der Kinder und ihrer Familien. Anders ist ein Verbot der»schlimmsten Formen der Kinderarbeit« zu bewerten, wie sie seit Juni 1999 in der ILO -Konvention Nr. 182 definiert sind. Die dort bezeichneten Ausbeutungsverhältnisse basieren größtenteils auf der völligen Miss-achtung der Kindesinteressen, so dass die Durchsetzung dieser ILO -Konvention eine Minimalbedingung ist, um die Lebenssituation der Kinder zu verbessern. Produkt- und branchenbezogene, möglichst multilaterale Importverbote können zur Verringerung dieser schlimmsten Ausbeutungsverhältnisse beitragen. Sie empfehlen sich besonders, wenn erwartet werden kann, dass ihr Einsatz lokale Akteure in ihrem Kampf gegen Kinderzwangsarbeit unterstützt. Die Wirksamkeit eines produktbezogenen Importverbots wird allerdings durch seine relativ geringe Reichweite und seine hohen Umsetzungsschwierigkeiten eingeschränkt. Andererseits gehen von ihm aber keine negativen Nebenwirkungen aus. Branchenbezogene Importverbote weisen aufgrund ihrer größeren Praktikabilität einen höheren Wirkungsgrad auf. Bei ihnen muss aber unter Umständen mit erheblichen negativen Nebenwirkungen gerechnet werden. Handelssanktionen sind angesichts ihrer ungewissen Wirkung und ihrer gravierenden humanitären und wirtschaftlichen Auswirkungen abzulehnen. Zur Verbesserung der Situation arbeitender Kinder können handelspolitische Sozialklauseln nur begrenzt und nur unter bestimmten Bedingungen beitragen. Im unbedingten Interesse der Kinder liegt es dagegen, dass die internationale Gemeinschaft ihre Ressourcen vermehrt für eine direkte Bekämpfung der Ursachen von Kinderarbeit einsetzt. Neben der verstärkten finanziellen und technischen Zusammenarbeit mit der ILO 46 . Vgl. Menck, K.W.( 1990 ), S. 180 f. IPG 3/2001 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln 301

und reformwilligen Akteuren in den Entwicklungsländern kann hierfür eine Handelspolitik dienen, die die Exportchancen der Entwicklungsländer erweitert und damit den Spielraum für die Bekämpfung der Ursachen von Kinderarbeit erhöht. ̇ Literaturverzeichnis Anker, R. / Melkas, H.( 1996 ):«Economic Incentives for Children and Families to Eliminate or Reduce Child Labour«, Genf: ILO . Basu, K.( 1999 ):»Child Labour: Cause, Consequence, and Cure, with Remarks on International Labour Standards«, in: Journal of Economic Literature, Vol. XXXVII, Nr. 3 , S. 1083–1119 . Boyden, J. / Myers, W.( 1994 ): Exploring Alternative Approaches to Combating Child Labour: Case Studies from Developing Countries, Florenz: UNICEF / ICDC . Ennew, J. / Milne, B.( 1991 ): Kinder, die nicht Kind sein dürfen – Leben und Überleben in der Dritten Welt, München. Grootaert, C. / Kanbur, R.( 1995 ):»Child Labour: An Economic Perspective«, in: International Labour Review, Vol. 134 , Nr. 2 , S. 187–203 . Haas, D.( 1998 ):»Mit Sozialklauseln gegen Kinderarbeit? Das Beispiel der indischen Teppichproduktion«, Berliner Studien zur Internationalen Politik, Band 4 . Himes, K.R.( 1997 ):»War by Other Means. Criteria for the Use of Economic Sanctions«, in: Commonweal, February 28 , 1997 , S. 13 f. ILO( 1996 ):»Child Labour: Targeting the Intolerable«, Genf. ILO( 1995 ):»Report of the Committee of Experts of the ILO «, Genf. ILO( 1992 ):»World Labour Report«, Genf. Kulessa, M.( 2000 ):»Die Bevölkerung als Geisel. Das Problem der humanitären Auswirkungen von Sanktionen«, in: E+Z, Jg. 41 . 2000 : 10 , S. 268 f. Kulessa, M. E.( 1995 ):»Handelspolitische Sozialstandards zum Wohle der»Dritten Welt«?«, INEF - Report, Nr. 12 , Duisburg. Langhammer, R.( 1999 ):»The WTO and the Millenium Round: Between Standstill and Leapfrog«, Kieler Diskussionsbeiträge, August 1999 . Levison, D. et al.( 1996 ):»Is Child Labour Really Necessary in India’s Carpet Industry?«, Employment Department, ILO , Genf. Lloyd, C.B.( 1994 ):»Investing in the Next Generation: The Implication of High Fertility at the Level of the Family«. Research Division Working Paper No. 63 . New York: The Population Council. Maskus, K.( 1997 ):»Should Core Labour Standards Be Imposed Through International Trade Policy?« Policy Research Working Paper Nr. 1817 , Washington, D.C : The World Bank. Menck, K.W.( 1990 ):»Entwicklungspolitische Konsequenzen aus dem Binnenmarkt 1992 der Europäischen Gemeinschaft«, in: Sautter, H.(Hg.): Konsequenzen neuerer handelspolitischer Entwicklungen für die Entwicklungsländer, Schriften des Vereins für Sozialpolitik, Band 197 , Berlin, S. 175–182 . Nuschler, F.( 1995 ): Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik, Bonn. OECD( 1996 ):»Trade, Employment and Labour Standards.« A Study of Core Workers’ Rights and International Trade, Paris. Papola, T.S.( 1994 ):»International labour Standards and Developing Countries«, in: Sengenberger, W. / Campbell, D.(Hg.): International labour Standards and Economic Interdependence, S. 177–183 . Pollmann, U.( 1995 ): Zum Beispiel Kinderarbeit, Göttingen Rodgers, G. / Standing, G.(Hg.)( 1981 ):»Child Work, Poverty, and Underdevelopment«, Genf: ILO . Sabet, H.(Hg.)( 1994 ): Weißbuch Kinderarbeit, Stuttgart. Scherrer, C. / Greven, T.( 1999 ): Soziale Konditionalisierung des Welthandels – Die Instrumente Sozialklauseln, Verhaltenskodex und Gütesiegel in der Diskussion, Bonn. U.S. Department of Labor( 1994 ):»By the Sweat and Toil of Children, Vol. I: The Use of Child Labor in U.S. Manufactured and Mined Imports«, Washington, D.C. U.S. Department of Labour( 1995 ):»By the Sweat and Toil of Children, Vol. II: The Use of Child Labour in U.S . Agricultural Imports& Forced and Bonded Child Labour«, Washington, D.C . Vittachi, A.( 1989 ):»Stolen Childhood: In Search of the Rights of the Child.« Cambridge: Polity Press, in Association with North-South Productions and Channel Four. Weiner, M.( 1991 ): The Child and the State in India: Child Labour and Education Policy in Comparative Perspective, Princeton. White, B.( 1996 ):»Globalization and the Child Labour Problem«, in: Journal of International Development, Vol. 8 , Nr. 6 , S. 829–839 . World Bank( 2000 ):»World Development Report 2000/01 : Attacking Poverty«, Washington D.C . 302 Julia Kuschnereit, Handelspolitik gegen Kinderarbeit? Die begrenzte Wirksamkeit von Sozialklauseln IPG 3/2001

SHAHID ASHRAF Children Labourers Without Alternatives* T he practice of child labour, with its numerous manifestations, is widely prevalent in different economic activities in all developing countries, and India is no exception. The industries most notorious for employing child labour include carpet weaving, fireworks and match manufacture, »bidi«-making, glass and bangle manufacture, construction work and rag-picking, not to mention child prostitution. The result is a childhood destroyed, a dismal future, a wounded psyche, and an imbalanced society and economy. The carpet industry of India – a serious contender with countries such as Iran, China, Pakistan, Afghanistan and Nepal in the markets of North America and Europe— has come increasingly under international pressure on the issue of child labour. This has given rise to many controversies and face-offs in the international trade arena. The present paper, which concentrates specifically in the Indian carpet industry, examines the reasons for the presence of child labour and the effects of the international campaigns against it. It draws much empirical information from the author’s recent visits to Mirzapur and Bhadohi. The Background Child Labour in India According to the 1991 Census of India(the last one to date), more than eleven million children were employed in commercial activities. This does not include children engaged in home-based work, for example children helping their parents in agriculture, basket weaving, etc. The 1991 census also shows that 90 million out of the 179 million children in the 6 to 14 years age-group do not go to school. The chances are high that many of these 90 million children are child labourers. The causes for the prevalence of child labour in India have largely been associated with poverty. Low adult literacy levels, the absence of compulsory primary education along with a high dropout rate are part of the child labour syndrome. This has been compounded by social and cultural factors which force the continuity of trade and skill in a particular caste or community at an early age. In fact, Indian society shows scant disapproval towards child labour. The Indian Carpet Industry The Persian hand-knotted pile carpets are generally woven in the south-eastern districts of Bhadohi, Mirzapur, Sonebhadra and Allahabad in the State Uttar Pradesh. Besides these, there are varieties of Nepali / Tibetan carpets as well as tufted carpets, which have different looms and methods of weaving in comparison to the Persian carpets, henceforth exclusively referred to as carpets. The quality of carpets depends on the knots per square inch, the motifs and intricacies of design as well as the number of colours used. The value of carpet exports, which was 600 million Rupees in 1951–52 , slipped to 100 million Rupees in 1984–85 . The 1980 s was the period of Iran’s political turmoil during which their carpet exports to the Western world dropped. The vacuum was filled by increasing supplies from other countries such as India whose exports jumped to 13,500 million Rupees in 1993–94 , but which have since stagnated around 15,000 Rupees. (Ministry of Commerce, Government of India, 1998–99 ). The main importers of Indian carpets * I am grateful to Dr. Klaus Voll for the helpful discussions and to Ms. Vinoo Hora for comments on a draft of this paper. Usual academic caveat applies. IPG 3/2001 Shahid Ashraf, Children Labourers Without Alternatives 303

are Germany and the USA , however the stagnation seen in carpet exports in the late nineties has been attributed in large part to the issue of child labour. The Indian carpet industry has few large businesses and consists mostly of small family enterprises. Many of them entered the trade in the boom period of the 1980 s. The exporter is the prime figure around whom the overall organisational structure of the carpet industry revolves. He is the link between the foreign importers and the local contractors, loom owners and weavers. Carpet manufacturing consists of three stages – weaving, washing and finishing – with child labour concentrated in the first stage. Various studies have thrown up a wide range of child labour figures: from 200,000 to 1,500,000 or from 3 to 70 percent of the industry’s total labour force. But there are few systematic and objective studies. The Development Research Institute of the Tilburg University in the Netherlands estimated 229,000 weavers and 270,000 other workers of whom 23 percent were child labourers in 1980 . According to the National Council for Applied Economic Research,»the overall employment of children in the carpet industry has come down marginally from the earlier level( 1992 ) of 8 percent to 7.5 percent in 1994 .« A detailed report on the carpet industry for the International Labour Organisation(Ashraf and Barge, 1994 ) estimated that out of an approximate total of 650,000 workers, 550,000 were weavers. Of these seven percent were definitely children. When taking into account the categories»probably child« and»absent weaver«, the estimated percentage of child weavers rose to 21.7 percent. It would therefore be safe to assume a percentage range of seven to 22 percent for child weavers. This includes both the paid migrant child and the family member. The Local Economy Uttar Pradesh and Bihar(the State from which most of the migrant children arrive) are among the lowest ranked States in terms of almost all social and economic indicators. The work participation rate(total workers as percentage of total population) is low( 32 percent) compared to the national average( 37 percent). The female participation rate is only 12 percent in Uttar Pradesh and 15 percent in Bihar in comparison to the 22 percent for all of India. Also the gross enrollment ratio in schools is lower than the pan-India level. There is a high drop-out rate after the primary classes implying that only a minority of children in the 10–12 years age-group are in school. The others are likely to be child labourers. The rural wages for both agricultural labourers and non-agricultural labourers are lower in Uttar Pradesh and Bihar than in the rest of India. As Dreze and Gazdar( 1997 ) point out,»ranked by their ownership of land, the bottom 40 percent of all rural households in Uttar Pradesh owned 2.5 percent of the total area in 1953–54 while the top 10 percent owned 46 percent of the area. More or less the same size distribution was observed in 1982 .« The situation of asset ownership has certainly not changed much in the 1990 s. Economic and Social Factors influencing Child Labour A major cause of child labour both generally and inparticular to the carpet industry – is the poverty in the eastern region of Uttar Pradesh. But there are also socio-political factors that keep pushing a child to work. Given that the literacy levels of the adults themselves are low, the parents attach little importance to the education of their children. This is then exacerbated by the fact that school attendance is not compulsory and access to schools in the countryside is often difficult. The consequence is that many children remain low-paid unskilled workers until they become adults. Even if a child completes high school, it is rare for job opportunities to come their way. Eastern Uttar Pradesh has a very thin industrial base and the work opportunities, besides those in agriculture for unskilled labourers are primarily in the carpet industry. In the carpet industry the weavers and the loom owners are at the bottom of the hierarchy, they are paid the least and their work is the most monotonous. A study conducted in 1994 by Ashraf and Barge found that of all the loom owners(of which 96 percent are also weavers), 77.3 percent were illiterate and only 16.6 percent had attended or completed primary school. 20.7 percent of them were Muslims, 48.3 percent were low-caste 304 Shahid Ashraf, Children Labourers Without Alternatives IPG 3/2001

Hindus, 23.2 percent were scheduled-caste Hindus and 6.1 percent were from scheduled tribes(to which the caste system does not apply). High-caste Hindus constituted only 1.7 percent. There are social and cultural discriminations, which force the continuity of trade and skill in a particular caste or community at an early age. The low and scheduled-caste Hindus face barriers to upward mobility and their children remain in their socio-cultural straitjacket with no aspirations beyond that of the weaver, or the occupational category they have been born into. The rigid caste system tacitly encourages low and scheduled-caste parents to send their children to work at an early age. According to Klaus Voll( 1998 ),»conflicts between social structures... and the requirements of modern economics and, therefore, also of social development, to which all the political parties, employers and trade union federations and also NGO s are verbally dedicated, have to be fought out primarily between the concerned actors in the changed atmosphere of rising expectations and demands of the so-called ›subaltern‹ sections of Indian society.« Even the carpet industry is not immune to the rising expectations and a few lowcaste weavers have become loom owners and exporters, but the basic social conditions of the majority remains precarious. The carpet industry has developed a large and informal contracting and sub-contracting network. Weaving work is portioned out by the exporters through the contractors – who are usually influential local people – to the loom owners, themselves weavers, who in turn hire additional weavers. Any commitment or obligation to the workers is avoided. There is neither job security nor continuity of work in any of the enterprises involved. Wage payments are made on a piece-rate basis and virtually nobody works for daily or monthly wages. As a consequence the loom owners prefer to employ children because they cannot be unionised. Policies for protection and security of workers are absent in the carpet industry. The initial piece-rate wages compare favourably with the rural wages prevalent in the region and apparently seem not to discriminate according to the type or the age of the weaver. Generally, the contractors take a 20 percent commission on the piece-rate wage negotiated with the exporter. The source of exploitation is the unequal contractual relationship between the contractors and the loom owners. Once the adult weaver receives low payments he is forced to bring his own children or those of his relatives to weave along with him. Initially, the child is treated as an apprentice and no payments are made to him. After a year, 30–50 percent of the total payment is made to a child. For migrant child weavers deductions for lodging and food are made. Full payments are made only after a period of 2–3 years of exploitative weaving. Another exploitative practice is that wages are not paid daily or weekly. Contractors receive payments as advances equalling on average the total expected weaving charges of the carpet. The contractors subsequently loan out small amounts to the weavers during emergency or festivities, and the deductions(inclusive of interests) are made against the weaving payments. On many occasions the weavers find that they owe money to the contractors after the completion of a carpet. Thus they get»bonded« to a particular contractor and often involve their children in work to pay off the debt. Loom owners who have large looms under their control and need more weavers than the immediate family can supply prefer to hire weavers who can also bring along a child as the total payment due will be lower. Schooling, which has been suggested by Weiner( 1996 ) as the panacea for the elimination of child labour, gets bogged down by the absence of infrastructure, an irrelevant and outdated syllabus and the attitude of the teachers. The children from low castes are usually taunted by words such as »why do you have to come to school, you should go and do your work.« A low caste parent told this author,»What can I do? I love my child as much as you love your child. I send the child to school but the teacher makes him work on his fields. Is it not better then, that he stays back and works with me?« Besides the usual contributory factors of poverty, illiteracy, lack of employment opportunities, etc., there are certain very specific reasons for the presence of child weavers in the carpet industry and, no, it is not the nimble fingers argument. This argument has been used by the carpet industry to justify the fact that children are weavers. But weaving is a misnomer for Persian carpets is a misnomer as the process consists of IPG 3/2001 Shahid Ashraf, Children Labourers Without Alternatives 305

tying a knot of woolen yarn to a cotton thread, cutting it with a sharp curved knife and repeating the process. The knots are compressed in a square inch, the higher the number of knots per square inch, the higher the quality of the carpet. This process needs strong fingers, particularly for highquality carpets, and the good weavers tend to be aged between 18 and 35 . A child is more liable to cut his finger while cutting the woolen thread after tying the knot in higher quality carpets, as more knots have to be compressed into a small area. For the carpet industry, the nimble fingers argument is merely another excuse for employing children, thereby also maintaining a pool of trained weavers for the future. Carpet weaving is a continuous and monotonous activity, it requires sitting in a specified fixed position with full concentration. Generally two to five weavers work together on a single carpet, each having a horizontal area of 18 to 30 inches. The weaving has to be done together by all the weavers and the vertical level woven should not vary for any weaver. If there are variations due to a weaver being absent and his weaving area not being woven for a day, then experts will be able to point out that the carpet makes a sound like a torn cloth which brings down the overall quality of the carpet. Quality conscious exporters insist that all weavers weave together or not at all. Thus, the absence of a single weaver could stop the weaving for that particular day. A six by three foot carpet may take four to six months for its completion; whereas an adult may often be absent, a child, whether part of the household or hired, is more pliable and can be made to weave regularly over the completion period of the carpet. Also, inside the loom sheds smoking is strictly prohibited, not because of health reasons but because the woolen and cotton yarn catches fire very easily. This again restricts the preferred adult weavers to nonsmokers. Therefore the loom owners for meeting quality level and delivery deadline prefer a mix of both adult and child weavers. Female weavers are a rarity in the carpet industry. Carpet weaving is a male-dominated activity where two or more weavers sit together in close physical contact with each other. Aside from this, loom sheds are usually a part of the loom owners’ house and loom owners hire the weavers and for a woman to go from her house to somebody else’s house is socially not acceptable in rural India. Cultural sensitivity requires that women do not mix with men other than those in the immediate family. Encouraging women weavers would require women-only loom sheds and the formation of women cooperatives. There are not many viable occupational alternatives in a predominantly rural economy. Agricultural labour is in demand during the sowing and harvesting season, which may not be more than 40 to 60 days a year. Actual wages are much below the official wage. During harvesting, wages are given in kind equivalent to 14–15 Rupees per day. Rock cutting and casual employment in construction sites are the alternatives to weaving. Women at times roll up tobacco in tendu leaves to make »bidi« for the local merchants. Another alternative that weavers have shifted to is making durries, or small rugs that do not require intensive training and which a single worker can complete in a week or ten days. In the city, a broad variety of skills are needed but obviously there is a limit to the number of tailors, carpenters and electricians that can get regular employment. Thus, when a rescued child is trained in these vocations, he often still turns back to carpet weaving. The migrant child workers who have come – or were forced to come – from the drought-prone poverty-stricken areas of Garwa-Palamu in Bihar end up in the carpet industry after being rescued and sent back to their villages. Either they come back to the loom owners in the Mirzapur-Bhadohi region of Uttar Pradesh or looms are set up in their villages in Bihar. International Campaigns Against Child Labour: their Achievements … In 1992 , the International Labour Office( ILO ) set up the International Programme on the Elimination of Child Labour( IPEC ) with five participating countries and one donor country(Germany), to work towards the progressive elimination of child labour. Currently the IPEC has 24 participating countries and nearly a dozen donor countries. The Indo-German Export Promotion Project( IGEP ) Director, Dietrich Kebschull, took the initiative with the South Asian Coalition on Child Servitude ( SACCS ) to set up a system for labeling carpets as being made without child labour. Along with 306 Shahid Ashraf, Children Labourers Without Alternatives IPG 3/2001

exporters and NGO s, the IGEP developed the »Rugmark« brand for such carpets. The Rugmark Foundation was set up to act as an independent, non-commercial international certification and monitoring system. Its Rugmark label guarantees the importers that the carpet has been manufactured or exported by a company which has voluntarily committed itself to work without children. To verify the claim, Rugmark sends professional experts to do random checks at carpet looms (Martine Kruijtbosch, 1995 ). The Rugmark Foundation is also involved in the rehabilitation of child weavers. Another labeling and rehabilitation exercise is STEP , in association with Switzerland and other European countries. Swami Agnivesh with Bandhua Mukti Morcha( BMM ), and Kailash Satyarthi with the South Asian Coalition on Child Servitude ( SACCS ) are the major Indian organisations working in association with other national and international organisations towards the elimination of child labour. The child labour elimination campaigns have had an impact. But there is also the perception that they have given rise to useless controversies, overhyped statements and inadequate rehabilitation schemes. One effect has been that the use of child labour in the carpet industry has been reduced. The sensitisation component of the campaigns has successfully promoted the awareness that child labour is a malpractice and is bad for the individual, the society and the nation. This awareness has trickled down to the villages. I had the opportunity to verify this during visits to different villages in the carpet weaving zone. The loom owners say that Rugmark inspectors (altogether twelve) have been very strict with them. Rugmark inspects the loom units on the basis of information provided by the exporters. If inspectors identify a bonded child labourer they put him in their rehabilitation centre in Gopiganj near Bhadohi-Mirzapur, which has over 60 rescued child labourers. These children get free primary education and vocational training in stitching, carpentry, painting, carpet-weaving and other trades. Other NGO s like the Centre for Rural Education and Development Action( CREDA ) have concentrated on providing primary education to children in different villages. Rugmark also runs four primary schools meant for the children of carpet weavers. Through the threats of exporters registered with Rugmark and the highly publicised campaigns against child labour, the fear of employing children has started filtering in the carpet industry down to the weavers’ level. The hostility that was very pronounced in my earlier visits to the villages has subsided. During the 1994–95 surveys, villagers, at times armed with sticks, would stop entry to our group of investigators. But since then, the atmosphere as well as the attitude of the loom owners have undergone a visible change for the better. Access to the weaving sheds is more open and forced absenteeism(earlier weavers would make the child leave the weaving looms and on asking would say that the weaver is absent) is less. The sensitisation programmes and the threat of a possible ban on exports have put pressure on the employers. The All India Carpet Manufacturers Association has issued statements about their intent not to employ child labour and to make the loom owners do the same. The Carpet Export Promotion Council and the Indian Ministry of Textile and Commerce have – under the name of Kaleen – taken a drive to register children-free carpet looms. The campaigns have also put pressure on the Indian Government to tighten legislation on Child Labour. Since 1948 , it has enacted laws that have a bearing on the practice of child labour: the Factories Act of 1948 , the Shops and Establishments Act of 1948 and 1961 , the Plantation Labour Act of 1951 , and the Bonded Labour System(Abolition) Act of 1976 . These Acts largely defined the age restrictions and working hours of children. In more recent times we have the Child Labour(Prohibition and Regulation) Act of 1986 , which prohibits the employment of children below the age of 14 years in specific occupations and processes. The 1986 Act also regulates working conditions in the non-prohibited occupations and processes and lays down penalties for violations of its provisions. The campaigns have put pressure on us to take responsibility as individuals in a society and on the government to search for answers. IPG 3/2001 Shahid Ashraf, Children Labourers Without Alternatives 307

… and their Shortcomings The campaigns for the elimination of child labour are not uncontroversial. There have been statements on the number and percentage of child weavers which have not been properly substantiated by systematic statistical methodology. Another problem is linked to the verification of the claims made by the brands like Rugmark or Kaleen. The carpet weaving area has become so widespread that it is difficult to physically check and police each and every loom, random or otherwise. Exporters may have looms spread all over the weaving area – an area which comprises Mirzapur, Bhadohi, Allahabad, Sonebhadra and Wyndomganj in the Garwa-Palamu region of Bihar. And exporters have been known to shift looms to areas where inspection is not very regular. However, the weakest point of the anti-childlabour campaigns lies with the alternatives for children. Unfortunately, child labourers who have been rescued and sent back to their villages do not have viable alternatives for their betterment. Follow-up investigations have revealed that most have turned back to weaving either by going back to where they worked or getting looms set up in their villages. Until the 1970 s, carpet weaving was largely concentrated around the areas of BhadohiMirzapur, but as a result of actions taken against child labour it has now extended to other south eastern districts of Uttar Pradesh as well as parts of Bihar. The underdeveloped transport infrastructure of these areas makes it difficult to police the looms and the weavers. Education has been put forward as the key towards the elimination of child labour. And in fact, anti-child-labour NGO s have taken efforts to promote education. The schools they have set up have concentrated on the primary level. But beyond that level it becomes difficult for the children to continue formal education because the schools are situated far from their habitat. Moreover, many parents do want to educate their child but the infrastructure and the level does not equal their need to earn even the basic minimum livelihood. As Dreze and Gazdar( 1997 ) say,»the opportunity cost of child labour is quite low even among very poor rural households. Parents do want their children to be educated and poverty as a limiting factor is highly over rated. The willingness of parents to bear the costs(school fees, clothes, slate and books) and to coax their children into going to school may depend crucially on the ›quality‹ of the schooling services they obtain in return.« The focus of the international campaigns has largely been on the carpet industry in India. Indian exporters point out that the situation in other carpet weaving countries may be as bad but not much information comes out, nor is there any intense reporting in the media. The perception in the Indian carpet industry is also that importing countries are playing favourites with some exporters and trying to form cartels through morality tags. Local exporters who have profit margins of around 10–15 percent, point out that they are under pressure by the importers to keep their prices low. Levison et al.( 1996 ) point out that American importers usually had margins of about 30 percent on hand-knotted rugs while retailers usually had gross margins of about 60 percent. According to them,»if the price of carpets in India rose by more than 15 percent the importers would stop buying them from the country. In such cases the demand for child labour is effectively international, and action to discourage it needs to encompass all the major producers so as to avoid ›beggar thy neighbours‹ competition.« As one exporter pointed out, China, Pakistan, Afghanistan and Iran would not actually be winners in any Human Rights or dignity of labour competition. In fact, banning this product from the international market because basic social standards are violated in the production process may not be a good short-term strategy as there would be an immediate negative repercussion in the form of wage loss for the weavers and their families. The importing countries should rather put pressure – through the ILO and the WTO – on the Indian government to reorganize the worker-owner relationship in the carpet industry, to improve law enforcement with regard to labour standards and to improve the access to schools and other basic infrastructure in the countryside. Towards an Integrated Approach Kaleen, Rugmark and others offer the consumers in the West a choice of morality tags on the carpets they buy. But these laudable efforts fall very short 308 Shahid Ashraf, Children Labourers Without Alternatives IPG 3/2001

of the villagers’ expectation of a decent living. For many Indian peasants, carpet weaving is considered a source of additional income to the low and uncertain agricultural earnings. There are hardly any comparable employment alternatives in the regions concerned. Therefore, the carpet industry should not be pushed out of business. However, the organisational structure should be changed and the abysmal working conditions along with the exploitative system of subcontracting should be brought to an end. According to Sen( 1997 ),»there are positive initiatives to be taken for raising the human capabilities that make life worthwhile and which can also – given the appropriate economic climate – serve as the basis of fast and participatory economic growth.« The ILO has – naturally one would say – taken the Indian trade unions as strategic partners in its endeavour to eliminate child labour. But the trade unions in India have largely ignored the carpet industry. Their sphere of work largely remains in the urban industrial sector. The international organisations can fight child labour much more successfully if they place more emphasis on cooperation with the Panchayats(the local self-government units). The Panchayats may turn out to be the most effective implementing instrument at the grassroots level given the complexities of rural India(for details see Ashraf 1998 ). According to the 73 rd constitutional amendment, administrative and financial powers are to be devolved to the Panchayats. They are now in charge of education, anti poverty programmes, health and sanitation, safe drinking water, as well as women and child development. That puts them in a position to respond to the issue of child labour at the village level where it is really needed. The Panchayats can be used to identify and survey the child labour situation in their respective villages and prepare a data base containing such information as the number of children in different age groups, school attendance, participation in the work force, socioeconomic profiles. Mobilisation of the community via the Panchayats lends credibility as the Panchayat members are elected representatives and the mobilisation begins at the micro level, initiating the bottomup planning. In this way, the Panchayats could monitor and publicise violations of children’s rights. To find a sustainable solution to the problem of child labour, an integrated participatory approach is needed which combines awareness, legal rights, enforcement, pressure by consumers, employment and education – programmes where the villagers are not told what is good for them. The Panchayats would constitute the appropriate gateway. ̇ References Ashraf, Shahid( 1998 ),»The Elimination of Child Labour in the Carpet Belt of North India: Possible NGO and Trade Union Strategies«, in: Klaus Voll(ed.)»Against Child Labour: Indian and International Dimensions and Strategies«, pp. 221–227 , Mosaic Books, New Delhi. Ashraf, Shahid and Barge, Sandhya( 1994 ),»Use of Child Labour in Carpet Industry Analysis from Economic Perspective of the Industry«, Centre for Operations Research and Training, Baroda, Sponsored by ILO , Geneva. Dre’ze, Jean& Sen, Amartya( 1997 ), Indian Development: Selected Regional Perspectives, Oxford University Press, New Delhi. Government of India, 1991 , Census. Haas, Daniel,»Social Clauses in International Trade: Instruments of a Global Social Policy« in: Voll, Klaus (ed.)( 1999 ),»Against Child Labour: Indian and International Dimensions and Strategies«, pp. 11–30 , Mosaic Books, New Delhi. Joseph, M.P. and Ashraf, Shahid( 1998 ),»National Consultation with Trade Unions for Developing Projects on the Elimination of Child Labour under IPEC in India«, IPEC–ILO , New Delhi. Kruitjtbosch, Martine( 1995 ),»A Brief Resume of Concept to Reality for Visual Guarantee of Carpets Made Without Child Labour«, South Asian Coalition on Child Servitude, New Delhi. Levison, Deborah; Anker, Richard; Ashraf, Shahid and Barge, Sandhya( 1996 ),»Is Child Labour Really Necessary in India’s Carpet Industry?«; Labour Market Papers 15 , ILO , Geneva. Ministry of Commerce,»Annual Report 1998–99 «, Government of India. National Council of Applied Economic Research( 1994 ), »Child Labour in Carpet Industry – A Reappraisal«, New Delhi. Voll, Klaus(ed.)( 1999 ), Against Child Labour – Indian and International Dimensions and Strategies, Mosaic Books, New Delhi. Weiner, M. Byron( 1996 ),»Child Labour in India: Putting Primary Education on the Politica« . »Agenda«, Economic and Political Weekly, November 9–16 . IPG 3/2001 Shahid Ashraf, Children Labourers Without Alternatives 309

JOACHIM BETZ Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor I nternationale Siegelungskampagnen sind einer von mehreren Wegen, um von außen Druck auf die Verbesserung der Arbeits- und Sozialbedingungen in Entwicklungsländern auszuüben. Alternative Instrumente sind(a) die Einführung sogenannter Sozialklauseln in internationale Handelsverträge, die es erlauben, Handelsrechte von Mitgliedsländern zu beschneiden, die wesentliche, international vereinbarte Arbeits- und Sozialstandards verletzen bzw. die Rechte von Ländern zu verbessern, die solche Standards einführen;(b) im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation ( ILO ) vereinbarte Konventionen mit Berichtspflicht der ratifizierenden Regierungen;(c) Codes of Conduct von Unternehmen, die Fertigprodukte aus Entwicklungsländern beziehen, und die sie verpflichten, die Arbeitsbedingungen bei ihren Lieferbetrieben in der Dritten Welt zu überwachen;(d) die stärkere Fokussierung der internationalen Entwicklungshilfe auf die Basissozialdienste in den Empfängerländern(etwa im Rahmen der auf dem Weltsozialgipfel in Kopenhagen vereinbarten 20 : 20 -Initiative) und(e) last not least die Siegelung von Produkten, die unter Wahrung bestimmter Mindeststandards hergestellt wurden. Deren Fertigung wird von Herstellern und Importeuren gemeinsam kontrolliert, und zur Garantie der geforderten Arbeits- und Sozialstandards und zur sozialen Besserstellung der eigentlichen Zielgruppe werden Preisaufschläge erhoben (Überblick in Sengenberger / Campbell 1994 ; Kulessa 1995 ; Melanowski / Scherrer 1996 ; ILO 2000 ). Bei all diesen Initiativen ist die Reduktion bzw. Eliminierung von Kinderarbeit in der Dritten Welt ein besonders prominentes Ziel. Die Abschaffung der Kinderarbeit steht bei der geforderten Einführung von Sozialstandards an vorderer Stelle, die ILO hat eigens eine neue Konvention erarbeitet ( 1999 ), welche die schlimmsten Auswüchse von Kinderarbeit beseitigen soll(Konvention 182 ). Die in den letzten Jahren stark zunehmenden Codes of Conduct und Produktsiegel schließen uniform das Verbot von Kinderarbeit und ein entsprechendes Monitoring ein. Zuletzt wurde auch das einschlägige Programm der ILO (International Programme for the Elimination of Child Labour) beachtlich aufgestockt – mit nennenswerter deutscher Beteiligung, und auch andere internationale Organisationen(darunter die Weltbank) haben ihr Augenmerk auf dieses Problem gerichtet. Dies alles reflektiert ein nach dem Ende des Ost-West-Konflikts geschärftes menschenrechtliches Bewusstsein, entsprechende Demokratisierungsfortschritte, eine hauptsächlich von Nichtregierungsorganisationen in Nord und Süd entfaltete Kampagne zur Beseitigung von Kinderarbeit und natürlich auch die Erkenntnis, dass viele Kinder in der Dritten Welt unter nicht akzeptablen Arbeitsbedingungen wirtschaftlich aktiv sind und damit ihrer Ausbildungs- und Zukunftschancen zumindest teilweise verlustig gehen. Im Folgenden soll die Debatte um das Für und Wider der angesprochenen Initiativen(mit Ausnahme der Siegelungskampagnen) nur am Rande thematisiert werden. Eine detaillierte Darstellung ist auch deshalb entbehrlich, weil kaum Neues gesagt werden könnte und weil insbesondere die Diskussion um die Sozialklausel daran krankt, dass sie angesichts des massiven Widerstandes nahezu aller Entwicklungsländer(und etlicher Industriestaaten) auf absehbare Zeit keine Realisierungschance hat. Auch Ausführungen zu Umfang und Ursachen der Kinderarbeit in der Dritten Welt generell sind entbehrlich, zumal diese oft allenfalls informierte Spekulation sind. Dies wird sich auch am indischen Fall zeigen, der im Zentrum der folgenden Erörterungen stehen soll. Nach einer Beschreibung der länderspezifischen Situation der Kinderarbeit und ihrer Ursachen sollen die Struktur des indischen Teppichsektors und dessen Lohn- und Arbeitsbedingungen(auch in Bezug 310 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor IPG 3/2001

auf Kinder) beleuchtet werden. Abschließend werden die Kontroll- und Sozialaktivitäten der Teppichinitiativen einer Bewertung unterzogen, wobei ich mich auf die beiden hauptsächlichen Protagonisten Rugmark und Care& Fair konzentrieren werde. Kinderarbeit in Indien: Keine präzisen Daten Indien liegt nach den Angaben der ILO bei der Gesamtzahl arbeitender Kinder( 44 Millionen) weltweit immer noch an der Spitze, wenngleich man konzedieren muss, dass die Quote wirtschaftlich aktiver Kinder in den letzten Jahren offenbar deutlich rückläufig ist( ILO 1998 , Basu 1999 ). Arbeiteten 1950 noch geschätzte 35,4 Prozent aller Kinder, waren es 1970 noch 25,5 Prozent und 1995 14,4 Prozent( ILO 1996 c). Da sich aber die Bevölkerung der unter 15 -Jährigen in Indien in der gleichen Zeit mehr als verdoppelt hat, ist die Summe der(nach offiziellen indischen Statistiken ausgewiesenen) wirtschaftlich aktiven Kinder Mitte der neunziger Jahre immer noch annähernd so hoch wie zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit( 12,7 Mio. nach dem Zensus, 13,9 Mio. nach repräsentativen Erhebungen). Wie schon die Differenz zwischen den beiden amtlichen Angaben sowie zwischen diesen und den Schätzungen der ILO deutlich macht, sind Daten zur Kinderarbeit in Indien(und anderswo) nur mit äußerster Vorsicht zu genießen. Die amtlichen Zahlen definieren Kinderarbeiter als solche, deren Hauptaktivität zumindest während der Hälfte des Jahres wirtschaftlicher Natur ist, vernachlässigen also Kinder, die nicht über die Unternehmen erfasst sind, aber auch nicht zur Schule gehen(die sogenannten»nowhere children«), die also entweder gar nichts tun oder im informellen Sektor, in nicht registrierter Familienmitarbeit etc. beschäftigt sind. Es kommt hinzu, dass zwischen den höheren Zahlen des Bildungsministeriums über die Schulkinder und jenen des National Sample Survey ebenfalls eine nicht unbeachtliche Kluft besteht(von immerhin 20 Prozent), so dass auch über die»nowhere children« nichts Genaues gesagt werden kann(vgl. Chaudhri 1996 ). Die Angaben der ILO basieren auf gründlichen repräsentativen Erhebungen in zwei armen indischen Distrikten(einer ländlich, einer städtisch) mit ausreichend großer Grundgesamtheit von 5000 Haushalten( ILO 1996 a). Kinderarbeit wurde dort freilich großzügiger als Hauptaktivität während eines Referenzjahres definiert(nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt), die Ergebnisse wurden auf Indien insgesamt hochgerechnet. Das ist angesichts der regional stark divergierenden Kinderarbeitsquote in Indien(s. u.) zumindest problematisch. Lässt man auch die übrigen, z. T. noch höher liegenden Angaben zur Kinderarbeit in Indien und anderswo Revue passieren, drängt sich die Schlussfolgerung auf, dass je nach Standpunkt der publizierenden Agentur die Größenordnungen entweder dramatisiert oder verniedlicht werden. Vergleichsweise sicher wissen wir immerhin, dass die meisten Kinder in Indien wie in anderen Entwicklungsländern(vgl. Salazar / Glasinovich 1996 ) auf dem Lande arbeiten(ca. 90 Prozent) und überwiegend im Familienbetrieb oder Haushalt helfen. Fast vier Fünftel der Kinder sind in der Landwirtschaft beschäftigt, der Rest im Dienstleistungssektor. Etwa fünf Prozent arbeiten in Bergwerken und Steinbrüchen, etwa acht Prozent im Kleingewerbe und in der Industrie. Die Anzahl arbeitender Kinder ist dort allerdings – wie im städtischen Bereich insgesamt – schneller gestiegen als in der Gesamtwirtschaft. Prominente und kinderfeindliche, weil gefährliche Branchen sind etwa die Glas-, Zündholz-, Zigaretten-, Feuerwerks- und Messingwarenfabrikation. Die diesbezüglichen Unternehmen gehören zu den rückständigsten in Indien und arbeiten ausschließlich für den Binnenmarkt. Sektoren, die Kinder in der Fabrikation für den Export beschäftigen, beschränken sich im wesentlichen auf die Edelstein- und die Teppichbranche(Siddiqui 1999 ) und absorbieren allenfalls drei Prozent der arbeitenden Kinder. Wenig gesicherte Kenntnisse haben wir auch zu den Arbeitsbedingungen(Arbeitszeiten) und der Entlohnung der Kinderarbeiter in Indien; die vorliegende Empirie beruht auch hier auf extrem kleinen Samples(s. u.). Gleichwohl wird Kinderarbeit seitens westlicher Beobachter mit extrem langen Arbeitstagen( 14 Stunden und mehr), minimaler oder fehlender Entlohnung, schlechter Behandlung und miserablen Sicherheitsvorkehrungen, v. a. auch im Teppichsektor(s. u.), assoziiert. Die meisten Darstellungen vermitteln auch den Eindruck, die Mehrzahl der indischen Kinder lebe und arbeite unter Bedingungen der SchuldknechtIPG 3/2001 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor 311

schaft. Dies muss alles nicht völlig falsch sein, viele Darstellungen stehen jedoch im Widerspruch zu leider viel zu seltenen Felduntersuchungen, in denen die Kinder selbst zu ihren Arbeitsbedingungen und zu ihrer Arbeitseinstellung befragt wurden. Armut nicht die einzige Ursache von Kinderarbeit Nicht nur in Bezug auf die Zahl der Kinderarbeiter und ihre Arbeitsbedingungen herrscht Unklarheit, sondern auch über die Gründe der Arbeitsaufnahme. Dies scheint unserem Alltagsverständnis am meisten zu widersprechen, würden wir doch vermuten, dass Armut die Hauptursache für Kinderarbeit ist, weil diese(a) die davon betroffenen Familien zwingt, das karge Familieneinkommen durch Mehrverdienst der Kinder aufzubessern, und sie(b) daran hindert, die Kinder – auch bedingt durch die in Indien und anderen Entwicklungsländern nicht unbeträchtlichen direkten und indirekten Kosten des Schulbesuchs – zur Schule zu schicken. In dieser Diagnose stimmen die überwiegende Zahl wissenschaftlicher Publikationen und die Darstellungen internationaler und nationaler Hilfswerke überein.»Poverty is the most important reason why children work...«, stellt etwa die ILO summarisch fest( ILO 1996 b) und behauptet, dass Kinder in substantiellem Maße zum Einkommen armer Familien beitragen( 20– 25 Prozent). Diese Angabe macht auch eine indische Feldstudie(Anker / Melkas 1996 ), deren Autoren daher darauf hinweisen, dass die Eliminierung von Kinderarbeit nur möglich sei, wenn die den Familien hieraus entstehenden Kosten kompensiert würden. Die oben angeführte Kausalkette(Armut gleich mangelnder Schulbesuch plus Kinderarbeit) ist jedoch in mancherlei Hinsicht unterkomplex und brüchig. Sie erklärt nicht die Varianz von Kinderarbeit innerhalb armer Gruppen und zwischen ähnlich armen Gemeinden und Ländern(Anker 2000 ). Das soll nicht heißen, dass Armut nicht eine wichtige Ursache der Kinderarbeit sei; eine ganze Reihe empirischer Erhebungen stellt einen positiven Zusammenhang zwischen Schulbesuch, Einkommen des Haushaltsvorstands und einen negativen zwischen der Distanz der Schule vom Haushalt(als Indikator für Transportkosten und Zeitaufwand im Sinne entgangener Arbeitszeit) und Arbeitslosigkeit / Beschäftigung des Haushaltsvorstands im informellen Sektor fest(Jensen / Nielsen 1997 ; Psacharopoulos 1997 ). Armut ist aber nicht der einzige, in manchen Fällen nicht einmal der wichtigste Grund für mangelnden Schulbesuch und Kinderarbeit. Dagegen spricht schon die hohe Varianz von Kinderarbeit innerhalb Indiens, wobei natürlich besonders arme Staaten im allgemeinen hohe und reiche niedrige Werte aufweisen. Aber es gibt eine ganze Reihe statistischer Ausreißer wie die links regierten Unionsstaaten Kerala und Westbengalen(mit sehr wenig Kinderarbeit) einerseits und fortgeschrittenen Staaten wie Gujarat, Maharashtra und Tamil Nadu andererseits(mit hoher Kinderarbeitsquote). Die Bundesstaaten, in denen die Quote wirtschaftlich aktiver Kinder 1961–1991 am meisten abgenommen hat, sind jene, in denen(a) die Geburtenrate am stärksten gesunken ist(wodurch sich das Angebot arbeitsfähiger Kinder verminderte),(b) die Einschulungsraten sehr hoch liegen und die Geschlechterdisparität bei der Einschulung am stärksten gesunken ist,(c) die Qualität der Schulausbildung – gemessen an den Bildungsausgaben pro Kopf und an den Abbrecherquoten – sich am meisten verbessert hat und(d) die Partizipationsrate weiblicher Arbeitskräfte auf dem Arbeitsmarkt außerhalb der Landwirtschaft am stärksten anstieg (Chaudhri 1996 ). In wohlhabenderen Ländern arbeiten Kinder nicht zuletzt, um sich einen gewissen Luxus leisten zu können. Auch eine indische Studie ergab, dass ein Drittel der arbeitenden Kinder aus Familien kam, die durchaus in Lohn und Brot standen (Boyden 1994 ). Mädchen werden oft trotz ausreichender finanzieller Mittel zur Arbeit angehalten, weil sich für die Familie die Kosten des Schulbesuchs»nicht rechnen«, ein gerade in Südasien häufig angestelltes Kalkül(Ray 2000 ). Kinder sind in Entwicklungsländern auch deswegen wirtschaftlich aktiv, weil sie die Gemeinschaft der arbeitenden»peer group« schätzen oder weil sie dank ihres Einkommens in patriarchalisch strukturierten Gesellschaften höheres Prestige genießen und seltener geschlagen werden. Natürlich kostet der Schulbesuch auch über den Einkommensverlust aus nicht geleisteter wirtschaftlicher Tätigkeit der Kinder hinaus Geld, etwa für Schulgebühren und-uniformen, Transport, 312 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor IPG 3/2001

Hefte usw. Diese Kosten können sich in Indien auf 600–800 Rs. pro Jahr und Kind(für eine Schule auf dem Lande) bzw. 800–1200 Rs.(in der Stadt) belaufen, also etwa 5–10 Prozent des Mindestlohnes(Kaul 2001 , Banerji 2000 rechnet mit geringeren Kosten von 200–600 Rs. p. a.). Bei durchschnittlich etwas über zwei Kindern pro Familie sind dies nicht unbeachtliche Kosten. Die Angehörigen der Stämme und die Kastenlosen entrichten allerdings für den Besuch von Staatsschulen keine Gebühren, von privaten Schulen erhalten sie Stipendien. Im übrigen kommen für die Kosten der Schulausbildung in Indien auch Angehörige der Großfamilie auf, wenn die Eltern nicht zahlungsfähig sind. Kinder können Arbeit und Schule miteinander häufiger vereinbaren als oft unterstellt wird(Salazar / Glasinovich 1996 ; Psacharopoulos 1997 ), was in Südasien durch die Kürze des Schuljahres(mitunter nur 120–180 Tage) und des Schultages begünstigt wird. Gleichwohl gehen Kinder mit vergleichsweise langen Arbeitstagen seltener zur Schule, und wenn sie es doch tun, fallen sie in ihrer Leistung hinter die anderen zurück und erzielen seltener einen Abschluss. Viele Kinder lehnen ihre Schule wegen des langweiligen Unterrichts und häufigen Sitzenbleibens ab; nach einer indischen Studie im Distrikt Bangalore begründete dies bei immerhin einem Drittel der Abbrecher das Ausscheiden(Boyden 1994 ). Die Schulen sind oftmals lebensfern, praktizieren ein akademisches Curriculum und sind wenig auf die Bedürfnisse des lokalen Arbeitsmarktes ausgerichtet. Einer anderen Erhebung in Indien zufolge war zwar Armut der Hauptgrund mangelnden Schulbesuchs, immerhin ein Viertel der befragten Kinder / Familien äußerte aber Desinteresse an Bildung, und ein Fünftel gab als Grund die große Entfernung zu einer passenden Schule an(Singh 1994 ). Die Abbrecherquoten in Indien sind enorm, Spitzenreiter ist der Staat Karnataka mit fast 52 Prozent. Die schlechte Qualität der Schulen spielt dabei eine wichtige Rolle: Unterkastige sind der Gewalt der Lehrer und ihrer Mitschüler ausgesetzt; über drei Viertel der Staatsschulen haben keine Toilette, weshalb es älteren Mädchen sehr schwer fällt, am Unterricht teilzunehmen. Dorfschullehrerposten sind nicht sehr attraktiv, weshalb Lehrer ihr Amt öfters im Subkontrakt wahrnehmen lassen oder durch Abwesenheit glänzen. Es können auch nicht alle Stellen besetzt werden, weshalb Lehrer mitunter vier Klassen auf einmal und pro Klasse bis zu 60 Kinder unterrichten müssen. Sie nehmen meist auch an keiner Fortbildung teil(Kaul 2001 , Mishra 2000 ). Reiche Familien bringen ihre Kinder lieber auf Privatschulen, was den Druck auf die staatlichen Schulen mindert, die Qualität des Unterrichts zu verbessern. Viele Väter sagen der Feldstudie in Uttar Pradesh zufolge, ihre Kinder lernten auf der Schule nichts, was die Kosten der Ausbildung rechtfertige(Lieten 2000 , Banerjee 2000 ). Schließlich gibt es in Indien auch nicht genügend Schulen, um alle Kinder eines Altersjahrganges aufzunehmen, wenngleich die Unterversorgung in den beiden letzten Jahrzehnten erheblich zurückgegangen ist. Die Schulpflicht, wiewohl verfassungsmäßig seit 1950 gefordert, ist gesetzlich immer noch nicht durchgesetzt. Kinderarbeit im indischen Teppichsektor Kinderarbeit in der indischen Teppichknüpfmanufaktur stand längere Zeit im Rampenlicht zumindest der deutschen Öffentlichkeit, weil der bundesdeutsche Teppichhandel – aufgeschreckt durch Kampagnen von Nichtregierungsorganisationen – sich ab 1994 zögerlich zwei konkurrierenden Initiativen anschloss, die kinderarbeitsfreie Teppiche zu importieren und die arbeitenden Kinder und ihre Familien in bessere Lebensumstände zu bringen versprachen. Eine dieser Initiativen(Rugmark) genießt nicht unbeträchtliche Unterstützung durch(deutsche) staatliche und nicht-staatliche Stellen. Über den Umfang und die Bedingungen der Kinderarbeit in diesem Bereich ist wenig Präzises bekannt. Es gibt zwar eine Reihe schwer zugänglicher Auftragsuntersuchungen, die aber alle darunter leiden, dass sie innerhalb kürzester Zeit(in ein bis drei Monaten) durchgeführt wurden(Supreme Court Commission 1985 ; Nangia 1988 ; Anti-Slavery Society 1988 ; Juyal 1993 ), meist nur wenige Dutzend oder hundert Kinder befragten und nur grobe Kategorien zur Einschätzung ihrer sozialen Herkunft und zu ihren Arbeitsbedingungen liefern. Auch zur Arbeit der internationalen Siegelungskampagnen im Teppichsektor gibt es bisher nur zwei Schriften(Hilowitz 1997 ; Haas 1998 ), die sich ausschließlich mit der IPG 3/2001 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor 313

Programmatik dieser Kampagnen beschäftigen, jedoch keine Evaluierung der Kosten und des Nutzens der Aktivitäten, geschweige der einzelnen, von diesen Initiativen geförderten Schul- und Rehabilitierungsprojekte liefern. Auch der vorliegende Beitrag, der sich auf zwei nicht allzu lange Felderhebungen stützt, kann nicht alle aufgeworfenen Fragen beantworten. Die indische Teppichproduktion Das Volumen des internationalen Knüpfteppichhandels beläuft sich auf z. Zt. etwa 2,3 Milliarden Dollar. 24 Prozent der Teppiche stammen aus Indien, 44 Prozent der von Indien exportierten Ware geht allein in die Bundesrepublik Deutschland. Am Gesamtexport Indiens machen Teppiche zwar lediglich einen Anteil von ca. 2,2 Prozent aus, die Arbeitsintensität dieser Exporte ist aber höher als bei fast allen anderen Ausfuhrgütern. Entsprechend groß ist die Zahl der Arbeitskräfte in Indien (fast eine Million), die von der Teppichproduktion abhängen. Diese konzentrieren sich zudem zu etwa 85 Prozent auf zwei ärmere Distrikte (Badohi / Mirzapur) im ohnedies schon unterprivilegierten Bundesstaat Uttar Pradesh, der mit schwachem Wirtschaftswachstum, schlechter Versorgung mit staatlicher Infrastruktur und geringer Industriedichte gesegnet ist. Der sogenannte Teppichgürtel in diesem Staat hat etwa die Größe Niedersachsens, beheimatet über 180.000 Knüpfstühle und über 2300 Exporteure. Die Teppichherstellung ist arbeitsintensiv, dezentral und kleinstbetrieblich organisiert; sie findet im Wesentlichem im ländlichen Bereich statt. Da die Markteintrittsund Lernkosten niedrig sind, steht einer Vielzahl gegeneinander austauschbarer Produzenten / Exporteure eine geringere Zahl von Importeuren gegenüber, die erhebliche Marktmacht ausüben. Ein intensiver Preiswettbewerb – in Kombination mit einem Boykott iranischer Ware durch die USA – hat dazu geführt, dass der Anteil Indiens(und Nepals) an der weltweiten Produktion in den siebziger und achtziger Jahren massiv zu Lasten der traditionellen Anbieter gestiegen ist und sich in der Folge die Nachfrage nach Knüpfern stark erhöhte. Damit wuchs auch die Nachfrage nach»Lehrlingen« bzw. Arbeitern im Alter von unter 15 Jahren, die bis dahin nur eine geringe Rolle bei der Fertigung gespielt hatten. Diese Nachfrage konnte nicht mehr ausschließlich vor Ort gedeckt werden, sondern bedurfte der Anwerbung von Arbeitern in entfernteren Regionen(vor allem in Bihar, dem Armenhaus Indiens). Dies leistete auch der Ausbreitung der Schuldknechtschaft Vorschub, also der Zahlung von Vorschüssen an die Eltern von Kinderarbeitern durch Kontraktoren, welche die Manufakturen mit Arbeitskräften versorgen. Kinderarbeit und Arbeitsbedingungen Über die Zahl der Kinderarbeiter in der Teppichmanufaktur kursieren die unterschiedlichsten Angaben, die UNICEF ( 1993 ) schätzte sie für das gesamte Südasien auf etwa 750.000 , für Indien allein spreizen sich die Schätzwerte zwischen 75.000 (Regierungsangabe) und 350.000 ( ILO ). Präzise Angaben zu den Lohn- und Arbeitsbedingungen der erwachsenen bzw. minderjährigen Teppichknüpfer sind den wenigen empirischen Erhebungen in Indien(und Nepal) kaum zu entnehmen. Auch wenn die oft dramatischen Schilderungen unsäglicher Arbeitsbedingungen(überlange Arbeitstage ohne Rast von bis zu 15 Stunden in kaum beleuchteten, staubigen Räumen und entsprechende Folgen für die physische und psychische Gesundheit, minimale bzw. bei Kindern in Schuldknechtschaft gänzlich fehlende Entlohnung, physische Gewalt der Arbeitgeber etc.) das Bild zu überzeichnen drohen(Anti-Slavery Society 1988 , FNV 1995 , Haas 1998 usw.), bieten die wenigen empirischen Untersuchungen, die auf sehr schmaler Datenbasis angestellt wurden, kaum ein besseres Bild: ihnen ist zu entnehmen, dass der überwiegende Teil der Kinderarbeiter illiterat ist und nie zur Schule ging, aus mehrheitlich unterkastigen, kinderreichen und / oder landlosen Familien stammt und sich knapp zur Hälfte aus Migranten zusammensetzt(Supreme Court Commission 1985 , Nangia 1988 , ILO 1993 , Mishra 2000 ). Ein nicht unbeträchtlicher Teil der arbeitenden Kinder stammt aber auch aus Familien, die auf das Zubrot der Kinder eigentlich nicht angewiesen wären. Die Angaben zu den Arbeitszeiten streuen etwas, liegen diesen Studien zufolge aber bei etwa zehn Stunden pro Tag. Die Angaben zu den Arbeitslöhnen sind nahezu unbrauchbar, sie variieren zwischen Null(Beschränkung auf Kost und Logis) 314 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor IPG 3/2001

und Entlohnungen deutlich über dem Mindestlohn(bei recht niedrigem Durchschnitt), differenzieren aber nicht nach Kindern in Schuldknechtschaft und anderen sowie nach der Länge des Arbeitstages und der Fertigkeit der Kinder. Die Berücksichtigung der Schuldknechtschaft und / oder der Zahlung von Vorschüssen beim Lohn der arbeitenden Kinder ist deshalb bedeutsam, weil sich die entsprechenden Vorschüsse schon älteren Studien zufolge auf bis zu 2000 Indische Rupees belaufen und aus der Sicht des Arbeitgebers natürlich durch geringere Lohnauszahlung kompensiert werden müssen. Gleiches gilt für Kost und Logis, mögen sie auch noch so miserabel sein. Zudem können viele befragte Kinder keine Angaben zu ihrem Lohn machen, da sie großteils illiterat sind und die Zahlungen meist direkt an die Familienvorstände gehen. Die Studien beantworten auch nicht eindeutig die Fragen, ob Kinderarbeit im Akkord oder nach Tageslohn vergütet wird und welchen Beitrag die arbeitenden Kinder zum Familieneinkommen leisten(eine Schätzung beläuft sich auf bis zu einem Viertel). Meinen eigenen Untersuchungen zufolge sind die Arbeitsbedingungen und Löhne in der indischen Teppichmanufaktur alles andere als akzeptabel, aber doch besser, als sie in Industrieländern meist dargestellt werden. Arbeitszeiten von 14 Stunden und mehr sind schon technisch unmöglich. Die meisten Dörfer im Teppichgebiet verfügen über keine oder nur minimale Elektrifizierung. In Indien wird es im Winter um 7.30 Uhr hell und um 18 Uhr dunkel, im Sommer um 6.30 bzw. 19 Uhr. Das ergibt eine maximale Arbeitszeit von 10,5 bzw. 12,5 Stunden, von der noch die Mittagspause abgezogen werden muss. Zudem ist es in den Wintertagen morgens zu kalt zum Knüpfen(während meiner Anwesenheit zeitweise nur wenige Grade über Null), im Sommer mittags zu heiß. Die effektive Arbeitszeit der befragten Knüpfer lag bei sechs(Winter) bis acht Stunden(Sommer), den Samstag eingeschlossen. Die nicht seltenen Knüpfer mit Nebenerwerbslandwirtschaft arbeiten entsprechend weniger. Die alles andere als luxuriösen Arbeitsstätten sind in der Regel ein Appendix der meist schäbigen, aus einem Raum bestehenden Behausung des Knüpfstuhlbesitzers, ihrer Ausstattung liegt also keine absichtliche Grausamkeit zugrunde. Die Beleuchtung des Arbeitsplatzes ist mäßig; das hat aber freilich seinen Sinn. Würde man zuviel Licht hereinlassen, wäre es im Sommer zu heiß und hell. So dunkel, wie oft behauptet kann es aber auch nicht sein, weil die Knüpfer die bis zu 20 verschiedenen Farben bei der Fertigung nicht unterscheiden könnten. Reguläre, erwachsene Arbeitskräfte beziehen nach meinen bisherigen Erhebungen einen Durchschnittslohn von 60–70 Rupees pro Tag, und zwar auf Stücklohnbasis(pro Quadratyard, gewichtet mit der Qualität des zu knüpfenden Teppichs), bei einer Arbeitszeit von sieben Stunden und durchschnittlicher Geschicklichkeit. Bei Überstunden kann die Entlohnung auf 100 Rupees pro Tag steigen. Dies würde auf Monatsbasis das Gehalt eines Grundschullehrers( 2000 Rupees pro Monat) bereits übersteigen. Mithelfende Kinder im Familienbetrieb des Vaters verdienen verständlicherweise wenig oder nichts, tragen aber zum Familieneinkommen bei. Familienfremde Kinder bekommen den gleichen(Akkord-)Lohn wie Erwachsene, verringert durch den Faktor, dass sie bescheidenere Qualitäten und langsamer produzieren, was einen erheblichen Lohnabschlag mit sich bringt. Kinder in Schuldknechtschaft verdienen sehr wenig, da sie die von ihren Eltern empfangenen Vorschüsse abarbeiten müssen. Sie sind die eigentlich Unterprivilegierten, die auch am längsten arbeiten. Resümierend muss man zu den Arbeits- und Lohnbedingungen in der Teppichmanufaktur wohl sagen, dass sie nicht schlechter, vermutlich aber deutlich besser sind als die der lokalen Alternativen. Dies vermag auch die Tatsache erklären, dass nach einer schon älteren, in Kaschmir angestellten Erhebung 50 bzw. 64 Prozent der befragten Jungen und 73 bzw. 94 Prozent der Mädchen die Knüpfarbeit fortsetzen möchten(Nangia 1988 ). Wer profitiert von der Kinderarbeit? Die Darstellung von Knüpfstuhlbesitzern, Kontraktoren und Exporteuren als skrupellose Ausbeuter von Kinderarbeit bedarf deutlicher Modifikation. Die Knüpfstuhlbesitzer sind für unsere Begriffe in Bezug auf ihren Wohlstand kaum von den Knüpfern zu unterscheiden. Sie besitzen in der Regel einen bis vier Knüpfstühle(also keine riesigen Fabrikhallen), wobei das Kapital für die Stühle, für die verarbeitete Wolle und die Arbeitslöhne von den Kontraktoren / Exporteuren vorgeIPG 3/2001 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor 315

schossen wird. Ihr Luxus besteht im allgemeinen aus dem Besitz eines Fernsehgerätes und eines Motorrades oder Fahrrades(zum Transport der Teppiche). Die Exporteure bezahlen die Teppiche nach Fläche und Qualität; sie heuern die Arbeitskräfte nicht an, profitieren also nicht von der Kinderarbeit. Gleiches gilt für die Kontraktoren, die zuweilen zwischengeschaltet sind und eine Provision von 10–15 Prozent auf den gefertigten Teppich erhalten. Der einzig mögliche Nutznießer der Kinderarbeit ist der Knüpfstuhlbesitzer, das schwächste Glied der Kette, der auch die Vorschüsse für Kinder in Schuldknechtschaft leistet. Die lokalen Teppichexporteure sind nach unseren Maßstäben wohlhabend, nach indischen leben sie im Luxus. Das schürt allerlei Ressentiments, zumal es sich bei ihnen überwiegend um Moslems handelt. Ihnen ein übertrieben starkes soziales Gewissen anzudichten, wäre verfehlt. In der Tat haben sie das Faktum Kinderarbeit zunächst verleugnet, dann verniedlicht und sich erst spät zu der Erkenntnis durchgerungen, dass weiteres Beharren auf ihrem Standpunkt geschäftsschädigend sein könnte. Freilich kursieren über ihre Profitspannen völlig übertriebene Vorstellungen. Meinen sehr vorläufigen Erhebungen zufolge belaufen sich diese – wegen starken Überangebots und schwacher Nachfrage – im Handel mit der Bundesrepublik zur Zt. auf allenfalls 10 Prozent, mit den USA auf 20 Prozent. Dies erklärt sich auch dadurch, dass der Teppichsektor mit über 2300 Exporteuren 1 völlig überbesetzt ist, was den Importeuren in der Bundesrepublik und anderen Industrieländern Tür und Tor für Preiszugeständnisse öffnet. Die Siegelungskampagnen und ihre sozialen Aktivitäten Auf den Druck westlicher Konsumenten und südasiatischer Menschenrechtsorganisationen kam es Mitte der neunziger Jahre zur Gründung mehreren Teppichinitiativen(Rugmark, Care& Fair, Step, Kaleen) mit dem Ziel der Eliminierung der Kinderarbeit, der Rehabilitierung der Kinder, der Förderung der schulischen Ausbildung und finanziellen Absicherung sowie der Verbesserung der sozialen Infrastruktur in den Knüpfdistrikten (Hilowitz 1997 ; Haas 1998 ; ILO 2000 ). Hierfür bedienen sich die Initiativen eines Prämienaufschlages auf den Exportpreis im Herstellungsland von 0,25 Prozent und von 1 Prozent auf den Importwert im Konsumentenland, der mehr oder weniger verpflichtenden Charakter hat. Sehr viel ist dies nicht, zumal aus diesen Beträgen die(z. T. nicht unerheblichen) administrativen Kosten der Kampagnen getragen werden müssen. Die gegenwärtig laufenden Teppich-Kampagnen sehen eine nur unzureichende Kompensation für das entfallende Arbeitsentgelt der Kinder vor, von der Schaffung alternativer Einkommensmöglichkeiten ganz abgesehen. Die vier oben genannten Teppich-Initiativen verfolgen unterschiedliche Strategien. Während Rugmark durch ein Kontrollsystem der in der Kampagne zusammengeschlossenen Betriebe Kinderarbeit eliminieren und die Zahlung der Mindestlöhne garantieren will, vertrauen Care& Fair sowie Kaleen auf die Selbstverpflichtung und den Gruppendruck der Produzenten, verzichten also auf die Kontrolle vor Ort. Die Differenz ist überwiegend der Struktur der angeschlossenen Betriebe geschuldet, also dem anders gelagerten Interesse der direkt aufkaufenden Handelshäuser (die sich im wesentlichen Rugmark angeschlossen haben) zu jenen der kleineren und an Transparenz ihres Geschäftsgebarens weniger interessierten Importeure und Händler(bei Care& Fair). Alle Initiativen versprechen, mit dem Gros der eingenommenen Prämien soziale Projekte – im Wesentlichen im Bildungs- und Gesundheitsbereich – zugunsten der Zielgruppe zu fördern. Rückgang der Kinderarbeit Wie sieht nun die Leistungsbilanz der TeppichInitiativen aus? Positiv kann man zunächst hervorheben, dass Kinderarbeit in der indischen Teppichknüpfmanufaktur drastisch abgenommen hat. Diese Behauptung stützt sich auch auf Beobachtungen des Verfassers bei zwei Feldbesuchen (Anfang 1999 und Anfang 2000 ), insbesondere aber auf die Arbeitsbilanz von Rugmark in Indien und Nepal, die eine starke Verminderung der bei 1 . Angaben nach: Carpet Export Promotion Council, Directory of Indian Exporters, Neu Delhi, 1998 . 316 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor IPG 3/2001

Inspektionen entdeckten Kinderarbeiter anzeigt. Ende 1998 bis März 2000 wurden von Rugmark gerade noch 76 Kinder aufgespürt, gegenüber immerhin 1235 in den vier vorhergehenden Jahren. In Indien wurde 1999 nur noch bei jeder siebzehnten Kontrolle ein Kind entdeckt, zu Beginn war es bei jeder fünften. In Nepal wurden anfangs 15–20 Kinder pro Monat andeckt, heute sind es nur noch zwei. Innerhalb von 15 Monaten wurden von Rugmark unlängst nur noch 14 Kinder in Schuldknechtschaft identifiziert. 2 Die aufgefundenen Kinder waren überdies zumeist mithelfende Familienangehörige, deren Arbeit von allen Initiativen geduldet wird. Der beträchtliche Rückgang ist sicher auch eine Folge der Inspektionstätigkeit von Rugmark und der Bemühungen der den Initiativen zugehörigen Exportbetriebe, bei den von ihnen kontrollierten Knüpfstühlen auf den Verzicht illegaler Kinderarbeit zu drängen. Im indischen Fall hat der Rückgang aber noch mehr mit der Verschärfung der lokalen Rechtsdurchsetzung zu tun. Im Dezember 1996 erging ein Urteil des Obersten Gerichtshofes in Neu Delhi, das es dem Unternehmer bei Strafe von 20.000 R s. oder ersatzweise Haft untersagt, Kinder in definierten gefährlichen Industriezweigen zu beschäftigen(wozu auch die Teppichbranche gerechnet wird). Im Streitfalle wird die Hinterlegung einer Kaution von mittlerweile 80.000 R s. verlangt. Für die hauptsächlich betroffenen Knüpfstuhlbesitzer bedeuten derartige Zahlungen den sicheren Ruin. Das Urteil ist unmittelbar geltendes Recht. In der Folge wurde die Überprüfung der einschlägigen Betriebe durch Teams von Arbeitsinspektoren(die nun in einer Art Überfallkommando anrücken) intensiviert und verschärft. Interviews zufolge sollen indische Polizisten mit Hinweis auf die nicht unerheblichen Geldstrafen ihre Bestechungsforderungen beträchtlich in die Höhe geschraubt haben, was die Unternehmer zum massenhaften Verzicht auf Kinderarbeit auch und gerade in der Teppichmanufaktur geführt hat. 3 Man könnte natürlich darüber spekulieren, ob das Urteil des Obersten Gerichts durch die negative internationale Presse zur Kinderarbeit in Indien beeinflusst worden ist, letztlich hat es aber nur ein seit 1986 geltendes Recht bestätigt und mit»Zähnen versehen«. Das Problem der Kontrolle Die Frage, die sich angesichts der offenbar deutlich rückläufigen Kinderarbeit im Teppichgürtel stellt, ist, ob die Konzentration von Mitteln und Energien zumindest einer Initiative auf die Kontrolle von Kinderarbeit noch sinnvoll ist. Dies umso mehr, als wasserdichte Kontrollen nach Erkenntnis des Verfassers gar nicht möglich sind. Rugmark behauptet aber genau dies – dass der ohne Kinderhand geknüpfte Teppich lückenlos vom Webstuhl bis zum Einzelhandel in der Bundesrepublik verfolgt werden könne(Kebschull o. J.). Kritiker aus den Reihen des traditionellen Orientteppichhandels haben dies von Anfang an bestritten und sich daher – wenn überhaupt – der konkurrierenden Initiative Care& Fair angeschlossen. Es wurde schon darauf hingewiesen, dass der traditionelle Teppichgürtel in Indien eine beträchtliche Ausdehnung hat und die Teppichherstellung über Tausende von winzigen Dörfern verstreut ist. Bei Rugmark sind zur Zeit etwa 30.000 Knüpfstühle registriert, die von 17 Inspektoren (in Zweierteams) überprüft werden. Beim mehr als dürftigen Zustand der Provinz- und der selten asphaltierten Dorfstraßen, dem Fehlen von Hausnummern und Namensschildern an den Türen usw. ist es nicht verwunderlich, wenn ein Team maximal etwa 16–20 Knüpfstühle pro Tag kontrollieren kann. 4 Jeder Knüpfstuhl wird also, bezieht man Ausfallzeiten, Krankheit und Feiertage mit ein, allenfalls einmal pro Jahr inspiziert. Das statistische Risiko der Entdeckung illegaler Kinderarbeit ist also nicht sehr hoch. Es verringert sich noch dadurch, dass die Knüpfstuhlbesitzer je nach Auftragslage den Exporteur wechseln, ihre Stühle nicht immer in Betrieb haben oder endgültig aus dem Geschäft geschieden sind. Dies alles führt bei den stattfindenden Inspektionen zu einer hohen Fehlquote. 2 . Angaben nach: Rugmark Bulletin 2000; RugmarkIndia News, March 2000/1 . 3 . Interviews mit mehreren Teppich-Exporteuren in Indien im Februar 1999 und Februar 2000 . 4 . Nach Eigenangaben von Rugmark(vgl. Rugmark Foundation India, Progress Report(Year 1998–99 ); Rugmark Foundation, Special Newsletter, Dec. 1998 ), die vom Verfasser vor Ort bei Begleitfahrten bestätigt werden konnten. IPG 3/2001 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor 317

Das Risiko der Entdeckung von Kinderarbeit wird weiter durch die Tatsache gemindert, dass das zwangsläufig langsame Herannahmen eines Kraftfahrzeugs an ein indisches Dorf extrem auffällig ist. Dieses kann(noch dazu im Zweierpulk) nur offiziellen und damit in der Regel unangenehmen Besuch verheißen, gegen den es sich möglichst rasch durch Beseitigung belastender Indizien zu wappnen gilt. Bei arbeitenden Kindern würde dies dadurch erleichtert, dass die Knüpfstätten(meist einräumige Katen) keine Türen oder Schlösser haben und damit das schnelle Entweichen in die Dorfmitte erlauben. Daher wurden arbeitende Kinder bei Begleitfahrten des Verfassers auch nur in unmittelbarer Nähe zur Hauptstraße entdeckt. Zuletzt und am wichtigsten besagt die Tatsache, dass keine Kinder an den bei Rugmark lizenzierten Knüpfstühlen vorgefunden wurden, gar nichts darüber, ob die mit diesem Siegel exportierten Teppiche tatsächlich aus denselben Knüpfwerkstätten stammen. Die meisten Exporteure sind nämlich erstens Mitglieder aller oder fast aller Initiativen(um auch möglichst alle potenziellen Kunden bedienen zu können), sie könnten also die verschiedenen Etiketten gegeneinander austauschen, da diese erst nach dem Knüpfen, Waschen und Schneiden der Teppiche befestigt werden können, und sie können zweitens die Etiketten nahezu in beliebiger Menge ordern. In Interviews wurde darauf hingewiesen, das Verhältnis von bestellten Labels und registrierten Knüpfstühlen werde nicht überprüft, notfalls könne auch mit Überstunden argumentiert werden und generell neigten die Exporteure dazu(zur Ersparung von Prämienzahlungen), weniger Knüpfstühle registrieren zu lassen als tatsächlich für Rugmark arbeiteten. Setzt man die Zahl der insgesamt über Rugmark exportierten Teppiche zu den gemeldeten Knüpfstühlen ins Verhältnis, scheint diese Behauptung zumindest plausibel. Hinzu kommt, dass bei einem guten Teil der von Rugmark gesiegelten Teppiche(bei den Dhurries und den getufteten Teppichen) Kinder gar nicht beschäftigt werden, weil sie die entsprechende Arbeit physisch nicht leisten könnten, und dass Teppiche aus (weiter entfernten) nicht-traditionellen Exportgebieten, obwohl gesiegelt, nicht in der Herstellung kontrolliert werden. Ausbildungs- und Sozialprojekte: wenig Licht, viel Schatten Der bisherige argumentative Aufwand sollte dartun, dass der nicht unerhebliche Kontrollaufwand, der bei Rugmark ca. 50 Prozent der gesamten Prämieneinnahmen absorbiert, zumindest partiell Mittelverschwendung ist und besser für soziale Projekte zugunsten der Zielgruppe verwendet werden sollte. Es stellt sich auch die Frage, was gewonnen wird, wenn Kinder aus der Teppichproduktion entfernt werden, sie aber – aus Kosten- oder Schulqualitätsgründen – keine Ausbildung aufnehmen und / oder in Arbeitsverhältnisse eintreten, die noch schlechter sind. Genau Letzteres scheint nach vorläufigen Eindrücken des Verfassers bei der überwiegenden Zahl der vorher knüpfenden Migrantenkinder der Fall gewesen zu sein, Eigenerkenntnisse von Rugmark hierzu wurden als Verschlusssache gehandelt. Die Vermutung, dass die bisher arbeitenden Kinder nach ihrer Freisetzung eher Schlimmeres erwartet, drängt sich auch nach parallelen Erfahrungen in Bangladesh(Anker / Melkas 1996 ) und angesichts der Tatsache auf, dass es im indischen Teppichgürtel für nicht oder wenig ausgebildete Arbeitskräfte praktisch keine Alternative zum Knüpfen außer der Anstellung als mäßig entlohnte Landarbeiter gibt. Die sozialen Aktivitäten der vier TeppichInitiativen sind ansehnlich, dienen aber nur zum geringeren Teil der Rehabilitation und schulischen Ausbildung ehemaliger Kinderarbeiter. Leistungsfähigkeit, Verwaltungsaufwand und Wirkung der geförderten Projekte sind bei den Initiativen nach ersten Eindrücken sehr unterschiedlich. Den schlechtesten Eindruck vermittelten die Aktivitäten der offiziösen Kaleen-Initiative. Offiziös, weil sie unter Druck der indischen Regierung und in Reaktion auf die Rugmark-Kampagne ins Leben gerufen wurde, teilweise weil letztere als ausländisch(gleich deutsch) unterwandert galt, teils wegen Differenzen bei der Besetzung von Leitungspositionen etc. Kaleen beruht auf der nicht ernsthaft kontrollierten Selbstverpflichtung der exportierenden Zwangsmitglieder, keine Kinderarbeit bei den ihnen angeschlossenen Betriebe zu dulden. Aus den erhobenen Prämien wird ein Sozialfonds gespeist, der schulische und Gesundheitsprojekte indischer NGO s unterstützt. Der größere Teil der Mittel wird allerdings für die 318 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor IPG 3/2001

Registrierung der Knüpfstühle und der Exportbetriebe verwandt, was angesichts der sich dauernd ändernden Zahl dieser Einrichtungen erhebliche Probleme verursacht. Die Verwaltungskosten bei Kaleen müssen beträchtlich sein, die Zahlungsmoral der Mitglieder ist offenbar wenig ausgeprägt. Konsequenterweise bleibt für soziale Projekte nur ein relativ bescheidener Restbetrag, der bislang für die Einrichtung von 24 Schulen aufgewandt wurde, wobei die relativ große Zahl die geringe Größe der Schulen(meist nur zwei Klassen) kaschiert. Eine Liste der finanzierten Schulen war nicht verfügbar, wie auch insgesamt die Verwaltung von Kaleen einen eher chaotischen Eindruck hinterließ. Geförderte Schüler sind nicht notwendigerweise ehemalige Kinderarbeiter, sondern ganz generell Kinder armer Leute, wobei die Definition von»arm« dem Belieben des Schulleiters anheim gestellt wird. Der Standard der geförderten Schulen ist dürftig, die Bezahlung der Lehrer sehr bescheiden, allerdings werden armen Kindern fallweise Stipendien(von 100 Rupees pro Monat) gewährt. Die Projektaktivitäten von Rugmark, das vom BMZ , den deutschen Kirchen, Amnesty etc. unterstützt wird, hinterließen keinen sehr viel besseren Eindruck. Längere Zeit wurden überhaupt keine Sozialprojekte in eigener Regie lanciert, sehr zum Ärger der Dorfbewohner, die sich ohne Kompensation einer Einnahmequelle beraubt sahen. Auch heute noch werden etwa zwei Drittel der Gesamtmittel der Initiative für die Inspektion der Knüpfstühle, für Lizenzierung, Öffentlichkeitsarbeit und Verwaltung aufgewendet, entsprechend wenig bleibt für soziale Projekte. Rugmark betreibt lediglich fünf Schulen in Indien mit rund 1000 Plätzen(die also nicht einmal für alle von den Inspektoren aufgespürten Kinderarbeiter ausreichen würden), ein Rehabilitierungszentrum(zur Zeit 77 ehemalige Schuldknechte), ein Fortbildungszentrum für erwachsene Knüpfer(rund 90 Nutznießer) sowie zwei Selbsthilfezentren für Mütter von Rugmark-Schülern(mit jeweils acht Plätzen). Die Behauptung, in den Schulen würden nur ehemalige Kinderarbeiter unterrichtet, entbehrt der Grundlage(schon allein deshalb, weil 40 Prozent der Schüler Mädchen sind, die selten oder nie knüpfen). Der Standard der Schulen ist mäßig, er liegt nur unwesentlich über dem indischem Durchschnitt, und das Rehabilitierungszentrum hat angesichts massiv rückläufiger Schuldknechtschaft Mühen, die Reihen zu füllen. Andererseits leistet sich Rugmark einen Aufsichtsrat mit 13 prominenten Mitgliedern und einen gut besoldeten Verwaltungsstab. Vergleichsweise viel vorzuweisen hat Care& Fair, eine wegen ihres Verzichts auf Kontrolle der Kinderarbeit vor Ort oftmals etwas scheel angesehene Initiative. Care& Fair hat nur 130 Exporteure als Mitglieder, hat aber bislang – nach gewissen Anlaufschwierigkeiten – in Indien allein acht Schulen erstellt(für über 4000 Schüler) und drei Krankenhäuser / Polikliniken(mit einem Patientendurchsatz von etwa 10.000 pro Monat). Dazu kommen zwei umfangreiche Stipendienprogramme für Sekundarschüler und Ein-Punkt-Aktionen(Augencamps zur Behandlung des Stars etc.). Die Mittel für diese Einrichtungen kommen nicht nur aus den Prämien, sondern vielfach aus Stiftungen der Mitglieder(vor allem die Überlassung von Grundstücken und die Übernahme der Baukosten), der Standard der Schulen und Krankenstationen liegt deutlich über indischem Durchschnitt, so dass die Schulen einen erheblichen Überhang an Bewerbern haben. Wie bei den anderen Initiativen werden die Kosten des Schulbesuchs(Mittagsmahl, Bücher, Uniformen) von Care& Fair übernommen, ein Stipendium für den Besuch der Primarschulen gibt es aber nicht, weil die Organisation mögliche Zweckentfremdung fürchtet. Die Schulen / Krankenhäuser befinden sich direkt im Teppichgürtel, die Zulassung zu diesen Einrichtungen und die Kostenübernahme unterliegt einer einfachen Einkommensschätzung. Es kann freilich(wie bei den Rugmark-Schulen) nicht ausgeschlossen werden, dass Eltern ihre Kinder aus den staatlichen Schulen abziehen(um Schulkosten einzusparen) und sie bei den Einrichtungen der beiden Initiativen unterbringen. Care & Fair versucht dies durch Überprüfung und die Abweisung von Familien, die nicht gleichzeitig ihre Töchter zur Schule schicken, zumindest zu erschweren. Die Organisation kommt nach eigenen Aussagen mit einem Verwaltungskostenaufwand von unter 10 Prozent des Prämienaufkommens auf; dies ist Folge der wenig aufwendigen Vergabeverfahren, eines nur geringen Verwaltungsstabes(die Restaufgaben werden von den Vorstandsmitgliedern mit erledigt) und der Kostenübernahme einzelner Positionen durch die IPG 3/2001 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor 319

Mitglieder, die als Exporteure dazu natürlich auch hierzu in der Lage sind. Das ernüchternde Fazit Es sind nun die Versatzstücke zusammen getragen, die eine Einschätzung der Effekte von Siegelungsaktivitäten im Allgemeinen und insbesondere im Teppichsektor ermöglichen sollen. Erstens wissen wir nur sehr wenig über den Umfang der Kinderarbeit sowie ihre Bedingungen in der Dritten Welt und auch in Indien. Wir können beobachten, dass hier wie anderswo Aktionismus der notwendigen soliden Bestandsaufnahme vorauseilt. Ein Schlaglicht hierauf wirft die Tatsache, dass die Weltbank erst im Jahre 2000 eine gründliche Erhebung der Kinderarbeit im Teppichgürtel plante, also sechs Jahre nachdem die Siegelungsaktivitäten angelaufen waren. Im Übrigen beschuldigen sich die dort tätigen internationalen Institutionen auch heute noch gegenseitig der Ahnungslosigkeit. 5 Zweitens ist unbestritten, dass nur der allerkleinste Teil der wirtschaftlich aktiven Kinder im Exportsektor beschäftigt ist(in Indien 3 Prozent), so dass Siegelungsaktivitäten, Sozialklauseln oder Verhaltenskodizes für die übergroße Mehrheit der Kinderarbeiter irrelevant und, schlimmer noch, bei Erfolg dieser Initiativen kontraproduktiv sind. Die Herauslösung dieser Kinder aus ihren Beschäftigungsverhältnissen führt nämlich ohne parallele und zielgruppenorientierte Bildungs- und einkommensschaffende Maßnahmen nur zur Vergrößerung des Arbeitsangebots von Kindern in nicht kontrollierten Bereichen. Damit sinkt dort potentiell auch der Lohnsatz(vgl. Basu / Van 1998 ). Dies gilt umso mehr, als die Entlohnungs- und Arbeitsbedingungen im Exportsektor in der Regel besser sind als in den binnenmarktbezogenen Bereichen. Drittens sind Bestrebungen, Kinderarbeit durch Kontrolle und Siegelung zu vermindern, auch deshalb problematisch, weil diese Kontrolle bei der geographisch breiten Streuung von Kleinstbetrieben in den meisten Entwicklungsländern gar nicht wasserdicht sein kann. Siegelungsinitiativen, die auf wasserdichte Kontrolle setzen, arbeiten mit sinkendem Grenznutzen, verschwenden also Mittel, die besser für soziale Programme ausgegeben würden, die langfristig Kinderarbeit vermindern können. In Indien gilt dies in noch stärkerem Maße, weil durch die neuerdings striktere Durchsetzung des Kinderarbeitsverbots Siegelungsinitiativen mit Kontrollanspruch inzwischen unnötige Doppelarbeit leisten. Das mindert nicht das Verdienst dieser Initiativen, Aufmerksamkeit auf das Problem gelenkt und die Rechtsdurchsetzung positiv beeinflusst zu haben. Ist man viertens der Ansicht, dass Armut die Hauptursache fortbestehender Kinderarbeit ist, müssen die Familien freigesetzter Kinder Möglichkeiten erhalten, Ersatzeinkommen zu erwirtschaften. Diese können aus zusätzlichen Arbeitsplätzen für die erwachsenen Familienmitglieder, der Übernahme der Schulkosten, Stipendien etc. kommen. Zwischen dem Kontrollaufwand besonders von Rugmark und der Leistungsbilanz bei den eben genannten Programmen klafft aber eine beachtliche Lücke, was zeigt, dass die eigene Ursachendiagnose nicht immer ernst genommen wird oder – schlimmer noch – dass das ganze Unterfangen nicht an die Wurzel des Übels geht. Gerechterweise muss man freilich sagen, dass sich dank der Initiativen insgesamt die Versorgung des indischen Teppichgürtels mit Gesundheits- und Bildungseinrichtungen deutlich verbessert hat(in einem Unterdistrikt mit dem Ergebnis praktisch universaler Einschulung). Dies ist aber eher das Verdienst von Initiativen, die sich der Kontrolle enthalten, und kommt auch nicht in erster Linie einstmaligen Kinderarbeitern und ihren Familien zugute. Wirtschaftliche Aktivität von Kindern erklärt sich fünftens nicht nur aus Armut, sondern auch und ganz wesentlich aus einem Mangel an schulischen Einrichtungen, mangelnder Qualität der Ausbildung und geringen wirtschaftlichen Anreizen für die Familien, ihre Kinder einschulen zu lassen. Zusätzliche Faktoren sind der Bildungsstand der Eltern und die Geburtenrate. Geburtenrate und alternative Beschäftigungsmöglichkeiten sind weitgehend eine Funktion erfolgreicher Entwicklung insgesamt. Schneller umsetzbar wären die Einführung flexiblerer Schultypen, Maßnahmen zur Reduzierung der hohen Abbrecher- und Wiederholerquoten, die Dezentralisierung des Schulwesens, Stipendien in bar oder als Sachleistungen(Nahrungsmittel) oder die Übernahme der 5 . Interviews bei der Weltbank, der ILO und UNICEF (jeweils Neu-Delhi) im Februar 2000 . 320 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor IPG 3/2001

Schulkosten. Diese Maßnahmen können auch von außen unterstützt werden. Das geschieht bisher nur in sehr bescheidenem Rahmen, was in seltsamem Widerspruch zur Bedeutung steht, die dem Thema»Kinderarbeit« im Nord-Süd-Diskurs beigemessen wird. ̇ Literatur: Anker, Richard; 2000 :»The economics of child labour. A framework for measurement«, in: International Labour Review, 139,3 ; 257–280. Anker, Richard und Helinä Melkas; 1996 : Economic Incentives for Children and Families to Eliminate or Reduce Child Labour, ILO , Genf. Anti-Slavery Society; 1988 : A Pattern of Slavery – India’s Carpet Boys, London. Banerji, Rukmini; 2000 :»Poverty and Primary Schooling«. Field Studies from Mumbai and Delhi, in: Economic and Political Weekly, March 4 ; 795–802 . Basu, Kaushik; 1999 :»Child Labour: Cause, Consequence, and Cure, with Remarks on International Labor Standards«, in: Journal of Economic Literature, XXXVII(Sept.); 1083–1119 . Basu, Kaushik und Pham Hoang Van; 1998 :»The Economics of Child Labour«, in: American Economic Review, 88,3 ; 412–427 . Boyden, Jo; 1994 :»The Relationship between Education and Child Work«, Innocenti Occasional Papers, UNICEF , Florenz. Chaudhri, D.P.; 1996 : A Dynamic Profile of Child Labour in India, Child Labour Action and Support Project, ILO , New Delhi. FNV ; 1995 : Eliminating Child Labour, Amsterdam. Haas, Daniel; 1998 : Mit Sozialklauseln gegen Kinderarbeit? Das Beispiel der indischen Teppichproduktion, Münster. Haspels, Nelien und Michele Jankanish(Hg.); 2000 : Action against child labour, ILO , Genf. Hilowitz, Janet; 1997 : Labelling Child Labour Products. A Preliminary Study, ILO , Genf. International Labour Office; 1996 a: Child Labour Surveys. Results of methodological experiments in four countries 1992–93 , Genf. International Labour Office; 1996 b: Child Labour. Targeting the Intolerable, Genf. International Labour Office; 1996 c: Economically Active populations: Estimates and Projections, 1950–2010 , Genf. International Labour Office; 1998 : Statistics on Working Children and Hazardous Child Labour in Brief, Genf, April. International Labour Office; 2000 : Action against child labour, Genf. ILO-IPEC -India; 1999 : Child Labour in India, New Delhi. Institute of Trade and Development( ITAD ); 1994 : Status of Child Labour in Carpet Industry, Kathmandu, October. Jensen, Peter und Helana Skyt Nielsen; 1997 :»Child labour or school attendance? Evidence from Zambia«, in: Journal of Population Economics, 10 ; 413–424 . Juyal, B.N.; 1993 : Child Labour in the Carpet Industry in Mirzapur-Bhadohi, ILO , New Delhi. Kaul, Rekha; 2001 :» Accessing Primary Education. Going Beyond the Classroom«, in: Economic and Political Weekly, Jan. 13 ; 155–162 . Kebschull, Dietrich; o. J.: Philosophy& Achievements of the Rugmark-Labeling Approach. Kulessa, Margareta E.; 1995 : Handelspolitische Sozialstandards zum Wohle der»Dritten Welt«? Zur entwicklungspolitischen Diskussion über Sozialklauseln im internationalen Handel, INEF Report 12/1995 , Universität Duisburg. Lieten, G.K.; 2000 :»Children, Work and Education – II. Field Work in Two UP Villages«, Economic and Political Weekly, June 17 ; 2171–2178 . Melanowski, Norbert und Christoph Scherrer; 1996 : Internationale Handelsvereinbarungen und Sozialstandards, Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf Mishra, Lakshmidhar; 2000 : Child Labour in India, New Delhi. Nangia, Sudesh; 1988 : Child Workers in Carpet Weaving Industry in Jammu and Kashmir, New Delhi, October Psacharopoulos, George; 1997 :»Child labour versus educational attainment. Some evidence from Latin America«, in: Journal of Population Economics, 10 ; 377–386 . Ray, Ranjan; 2000 :»Child Labor, Child Schooling, and Their Interaction with Adult Labor: Empirical Evidence for Peru and Pakistan«, in: The World Bank Research Observer, 14,2 ; 347–367 . Salazar, Maria Christine und Alarcon Glasinovich; 1996 : Better Schools: Less Child Work. Child Work and Education in Brazil, Colombia, Ecuador and Peru, Innocenti Essays No. 7 , UNICEF , Florenz. Scherrer, Christoph; 1996 :»Die Auseinandersetzungen um die Berechtigung und die Ausgestaltung von Sozialklauseln«, in: Norbert Melanowski und ders.(Hg.), Internationale Handelsvereinbarungen und Sozialstandards, Düsseldorf; 21–54 . Schiefelbein, Ernesto; 1997 : School-Related Economic Incentives in Latin-America: Reducing Drop-Out and Repetition and Combating Child Labour, Innocenti Occasional Papers, UNICEF , Florence. Sengenberger, Werner und Duncan Campbell(Hg.); 1994 : International labour standards and economic interdependence, ILO , Genf. Siddiqui, H.Y.; 1999 : Child Labour in India, ILO IPEC India, New Delhi. Singh, Surendra; 1994 : Child Labour in India, Lucknow. UNICEF ; 1993 : Street and Working Children. Innocenti Global Seminar, Florenz. IPG 3/2001 Joachim Betz, Die Fragwürdigkeit von Sozialsiegeln: Kinderarbeit im indischen Teppichsektor 321

REINHARD PALM Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen* Das Beispiel Rugmark D ie Kinderarbeit im Teppichgürtel Indiens ist zurückgegangen, so Shahid Ashraf in dieser Ausgabe der IPG . Die lokal aktiven deutschen Nichtregierungsorganisationen( NRO ) melden denselben Trend. Dieser Erfolg ist dem gemeinsamen Handeln von NRO , Unternehmen, der Internationalen Arbeitsorganisation( ILO ) und der deutschen und indischen Regierung zu verdanken. Zentrales Element war das Sozialsiegel Rugmark. 1 Zunächst hatten indische und deutsche NRO , insbesondere Brot für die Welt, Misereor und terre des hommes, Öffentlichkeit und Verbraucher auf die Missstände aufmerksam gemacht. Zusammen mit dem vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung( BMZ ) geförderten Indo-German Export Promotion Project( IGEP ) entwickelten sie das RugmarkSiegel für Teppiche, die ohne Ausbeutung von Kindern gefertigt wurden. Bald nahmen Handelshäuser und Importeure Rugmark-gesiegelte Teppiche in ihr Sortiment auf. Als Reaktion gründeten die deutschen Teppichimporteure und Einzelhändler die Initiative»Care und Fair«, die zwar kein Sozialsiegel vergibt, sich aber im Rahmen einer nicht überwachten Selbstverpflichtung gegen Kinderarbeit engagiert. 2 Auch indische Unternehmer unterstützen die Ausbildungs- und Rehabilitationsprogramme beider Initiativen. Inzwischen dürfte etwa die Hälfte der in Deutschland verkauften indischen Teppiche entweder durch Rugmark gesiegelt oder von Care& FairMitgliedern importiert sein. Unter öffentlichem Druck verstärkte auch die indische Regierung ihr Engagement gegen illegale Kinderarbeit. Ohne das Sozialsiegel Rugmark wäre der Erfolg nicht zustande gekommen: Nur das Siegel bot den Produzenten einen Anreiz zur Umstellung ihrer Produktion auf Arbeitsweisen ohne Kinderarbeit(Haas 1998 ). Können die Erfahrungen von Rugmark verallgemeinert werden? Können freiwillige, marktkonforme Instrumente wie Sozialsiegel oder Verhaltenskodizes von Unternehmen einen Beitrag zur Verbesserung sozialer Standards leisten? Es wird viel über die negativen sozialen Auswirkungen der Globalisierung – die Internationalisierung von Produktion, Handel und Kommunikation – geschrieben. Die Globalisierung eröffnet aber auch neue Wege, soziale Standards weltweit zu verbessern. Globalisierung wird heute auch gestaltet und sozial reguliert, wobei neue Akteure, Politikforen und Instrumente an Bedeutung gewinnen: Die neuen Akteure sind Nichtregierungsorganisationen im Verbund mit Unternehmen, die Politikforen sind vielschichtige Aushandlungsprozesse, oft in der Form von»Politiknetzwerken«, die neuen Instrumente sind Sozialsiegel(Label) und Verhaltenskodizes für Unternehmen. Sozialsiegel(Sozial-Label) garantieren produktspezifisch, dass bei der Produktion eines Gutes bestimmte soziale Bedingungen eingehalten wurden (Beispiele sind Transfair, Rugmark, Flower Label Programm). Soziale Verhaltenskodizes von Unternehmen sind freiwillige Selbstverpflichtungen, in * Der Artikel gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Autors wieder. Ich danke Christian Calov, Michael Fiebig, Daniel Haas, Ulrike Hopp, Heike Paqué, Olaf Paulsen, Alfred Pfaller, Klaus Piepel und Jürgen Zattler für Hinweise und Anregungen. 1 . Rugmark ist ein Sozialsiegel, das den Einsatz illegaler Kinderarbeit bei der Produktion von Teppichen verbietet und dieses Verbot auch überwacht. Hierfür müssen die Exporteure 0,25 Prozent des Exportwertes und die Importeure ein Prozent des Importwertes für Überwachung und Sozialmaßnahmen(Schulen und Rehabilitationszentren) bezahlen. 2 . Care und Fair ist kein Sozialsiegel, sondern eine freiwillige Selbstverpflichtung, sich gegen Kinderarbeit zu engagieren. Es finden keine Kontrollen statt, ob bei der Produktion Kinderarbeit eingesetzt wird. Die Mitglieder verpflichten sich, ein Prozent des Importwertes für soziale Maßnahmen zu spenden. 322 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen IPG 3/2001

der Produktion bestimmte soziale und ökologische Richtlinien einzuhalten. Diese Kodizes sollen in Übereinstimmung mit internationalen Standards(etwa der ILO -Konventionen zu Kinderarbeit, Zwangsarbeit und Vereinigungsfreiheit) formuliert sein und die Anwendung der Regeln (Verantwortlichkeit im Unternehmen, Gültigkeit gegenüber Lieferanten, Folgen bei Nichteinhaltung etc.) sowie die Modalitäten der Überwachung definieren. Sozialsiegel und Verhaltenskodizes können wirksame Instrumente zur sozialen Steuerung der wirtschaftlichen Globalisierung sein. Ihr Potenzial ist bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Bei ihrer Ausweitung kommt staatlichem Handeln, das sich allerdings nicht mehr im traditionellen ordnungspolitischen Rahmen bewegt, eine wichtige Rolle zu. Verbreitungsgrad und Qualität von Sozialsiegeln und Verhaltenskodizes sind unterschiedlich (Kapitel»Sozialsiegel und Verhaltenskodizes: Eine Bestandsaufnahme«). Ihre beobachtbaren sozialen Auswirkungen sind zum Teil sehr ermutigend, insgesamt aber(noch?) begrenzt(Kapitel»Soziale Auswirkungen«). Andererseits ist das Potenzial zur Steuerung durch Sozialsiegel und Verhaltenskodizes hoch(Kapitel»Sozialsiegel und Verhaltenskodizes: Ein angemesseneres Instrument als Sozialklauseln«), zumindest wenn Siegel und Verhaltenskodizes bestimmte Anforderungen erfüllen (Kapitel»Anforderungen: Verbraucherinformation und Anreize zur Produktionsumstellung«). 3 In Zukunft wird es darauf ankommen, das Potenzial durch eine stärkere Vernetzung der Initiativen (Kapitel»Agenten des Wandels:...«) und durch die verbesserte Umsetzung der Anforderungen an Siegel und Kodizes(Implementierungsmechanismen, Konsumentenverhalten u. a.) besser zu nutzen(Kapitel»Handlungsfelder für die Zivilgesellschaft, die Wirtschaft und den Staat«). Sozialsiegel und Verhaltenskodizes: Eine Bestandsaufnahme Sozialsiegel: Fairer Handel in die Supermärkte Mit der Einführung gesiegelten Kaffees( 1990 durch Max Haavelaar in den Niederlanden und 1993 durch Transfair in Deutschland) wurde das Konzept des fairen Handels in die Supermärkte getragen. Das Volumen fairen Handels hat sich in den neunziger Jahren etwa verfünffacht. 4 Sozialsiegel sind inzwischen in den meisten OECD -Ländern eingeführt. Die internationale Dachorganisation FLO (Fair Trade Labelling Organizations International) hat 17 nationale Mitgliedsorganisationen( 14 europäische Länder, Kanada, Japan und die USA ). Deutsches Mitglied ist Transfair Deutschland. 5 Zur Zeit werden Kaffee, Tee, Kakao, Honig, Zucker, Orangensaft und Bananen gesiegelt. FLO / Transfair siegelt also im Wesentlichen»Kolonialwaren« bzw. Agrarprodukte(inklusive weiter verarbeiteter Produkte). Dabei schwanken die Marktanteile zwischen einem Prozent für Kaffee in Deutschland und etwa 15 Prozent für Bananen in der Schweiz. Der Einzelhandelsumsatz gesiegelter Produkte wird auf 500 Millionen DM geschätzt, davon entfallen 130 Millionen DM(ohne Rugmark) auf Deutschland(Piepel 2000 ). Neben Transfair / FLO gibt es weitere Sozialsiegel: Unter dem erwähnten Rugmark-Siegel wurden inzwischen über zwei Millionen Teppiche importiert, der jährliche Umsatz liegt bei 120 Mil3 . Die ökonomischen Aspekte sind bei Palm 1997 vertieft. Der weniger theoretisch interessierte Leser möge die Kapitel 3 und 4 überspringen. 4 . Allerdings stiegen auch die Umsätze über andere Vermarktungswege wie Weltläden und Solidaritätsgruppen sowie der Großkundenabsatz(Kantinen) stark an. Diese sind beständiger als der Einzelhandelsabsatz. 5 . Einen guten Überblick über soziale und ökologische Siegel sowie den Fairen Handel in Deutschland bietet die mit Hilfe von BMZ / GTZ erstellte website http: // www. eco-fair-trade-net.de des Fair Trade e.V.(gedruckt unter »Im Zeichen der Nachhaltigkeit« erhältlich). Der faire Handel lässt sich in das Segment der Produkte mit Sozialsiegeln(Kaffee, Tee usw.) und in nicht-gesiegelte Waren unterteilen. Letztere sind meist wenig standardisierte Agrar- und Handwerksprodukte, die nach bestimmten Kriterien»fair« gehandelt und insbesondere über die»Weltläden« vertrieben werden. IPG 3/2001 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen 323

lionen DM. Der Marktanteil in Deutschland liegt bei 16 Prozent der indischen Teppichimporte. Das Flower Label Programm( FLP ) ist ein soziales und ökologisches Siegel, das von der Menschenrechtsorganisation FIAN (Food First International Action Network) in Zusammenarbeit mit dem Verband des Deutschen Blumen-Groß- und Importhandels e.V.( BGI ) und einigen Gewerkschaften gegründet wurde. Die gesiegelten Blumen sind in mittlerweile über 700 Läden erhältlich. 6 Zudem enthalten einige wenige Ökosiegel auch soziale Standards(Textilzeichen Naturtextil), und ihre Einführung etwa im Biolandbau wird zur Zeit diskutiert. In den letzten Jahren ist der Umsatz von Produkten mit Sozialsiegeln allerdings in eine Krise geraten. 7 Vor allem stockt es bei der Ausweitung des fairen Handels: Die bislang sozial gesiegelten Produkte sind in erster Linie einfache Rohstoffe aus dem Süden für den Norden. Da die Weiterverarbeitung der Rohstoffe vor allem in den Industrieländern stattfindet, bietet die soziale Kontrolle der Produktionskette im Süden keine besonderen Schwierigkeiten. 8 Wenn der Umfang des fairen Handels aber steigen soll, muss ihm auch die Industrieproduktion geöffnet werden. Hierbei werden die Sozialsiegel vom Stoffstrommanagement der Konzerne lernen und die soziale Gestaltung stärker über Produktionsstandards(wie heute schon bei Bananen und Tee) steuern müssen. Dies wird dazu führen, dass Sozialsiegel im Industriebereich stärker als in der Agrarproduktion auf Verhaltenskodizes aufbauen werden. Verhaltenskodizes von Unternehmen: Selbstverpflichtung wozu? In der Vergangenheit sind alle Ansätze der Vereinten Nationen, das Verhalten transnationaler Unternehmen an bestimmte Regeln zu binden, gescheitert. In den letzten Jahren dagegen haben sich viele einzelne Unternehmen freiwillig Verhaltenskodizes unterworfen. Auch wurden zunehmend firmenübergreifende Ansätze umgesetzt. Dabei gibt es zwischen firmeneigenen und unternehmensübergreifenden Ansätzen erhebliche Unterschiede. Die OECD hat in einer noch nicht veröffentlichten Untersuchung ermittelt, dass sich von den 100 größten transnationalen Unternehmen fast alle in den Bereichen Umwelt- und Arbeits/ Gesundheitsschutz und etwa vier Fünftel im Bereich der Arbeitsbeziehungen einem Verhaltenskodex oder vergleichbaren Unternehmensleitlinien unterworfen haben. Allerdings werden bei nur einem Viertel der untersuchten Unternehmen alle Kernarbeitsnormen 9 abgedeckt. Nur ca. 15 Prozent unterwerfen sich explizit externen Standards, und ebenso niedrig ist der Anteil derjenigen, die ihre sozialen Verpflichtungen dokumentieren(social reporting). Etwa die Hälfte der Unternehmen hat arbeitsrechtliche Richtlinien auch für die Zulieferer erlassen, von denen wiederum nur die Hälfte verpflichtenden Charakter haben. Andere Analysen zeigen, dass zwar in 75 Prozent der Verhaltenskodizes Arbeits- und Gesundheitsschutz und in 45 Prozent Kinderarbeit, aber in nur 15 Prozent Koalitionsfreiheit erwähnt werden( ILO 1998 und OECD 1999 ). Zudem ist fraglich, ob diese Kodizes in ihrer Mehrheit mehr als unverbindliche Absichtserklärungen sind: Nur drei Prozent der firmeneigenen Kodizes sehen ein externes Monitoring vor. Bei der Betrachtung der unternehmensübergreifenden Verhaltenskodizes ergibt sich ein anderes Bild(vgl. u. a. Wick 2001 ). Diese Kodizes gelten nicht nur für mehrere Unternehmen, sondern sehen oft auch ein von den einzelnen Firmen unabhängiges Monitoring vor. Derartige Kodizes sind vor allem in den letzten Jahren – teilweise auf Druck von NRO und Gewerkschaften – entstan6 . Liste der Blumenläden unter http: // www.fian.de 7 . So kann man die Krise als Konsolidierung nach Jahren schneller Expansion sehen. Zudem lässt möglicherweise die Bereitschaft nach, deutlich höhere Preise zu zahlen. Insbesondere ist aufgrund des extrem niedrigen Weltmarktpreises für Kaffee die Preisspanne zwischen fairem und konventionellem Kaffee im Moment besonders hoch. 8 . Ein nach Fair Trade-Kriterien hergestelltes Industrieprodukt(Bekleidung) wird in Kooperation mit der Katholischen Landjugendbewegung hergestellt und vertrieben( http: // www.kljb.org). 9 . Die Kernarbeitsnormen werden in der Erklärung der ILO »Grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit« und in der Konvention 182 zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit festgelegt. Sie beinhalten die Vereinigungsfreiheit und das Recht zu Tarifverhandlungen, das Verbot der Zwangsarbeit, das Verbot schlimmer Formen der Kinderarbeit und die Nichtdiskriminierung am Arbeitsplatz. 324 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen IPG 3/2001

den. 10 Sie führen meist alle Kernarbeitsnormen auf, mit Verweis auf die internationalen Regelwerke. Zudem enthalten sie Bestimmungen zu Arbeitsschutz, Arbeitszeiten und existenzsichernden Löhnen. Unterschiede zwischen den Kodizes finden sich bei der Implementierung(zum Beispiel ihre Verbindlichkeit für Zulieferer) und bei den Monitoringverfahren: Letztere reichen vom üblichen Einsatz von Wirtschaftsprüfern bis hin zu mehrstufigen Überprüfungsverfahren, an denen Gewerkschaften und NRO beteiligt sind. Allerdings sind Implementierung und Monitoring auch in diesen Fällen oft nicht ausreichend. Soziale Auswirkungen Sozialsiegel und Fairer Handel: Besserstellung der Produzenten Bislang sind zu den Auswirkungen von Sozialsiegeln nur wenig empirische Studien erschienen. Es gibt jedoch Studien zu den Auswirkungen des Fairen Handels generell, die sich auf gesiegelte wie nicht gesiegelte Produkte beziehen. 11 Die genauesten Aussagen liegen für die bislang nicht gesiegelten Produkte des Kunsthandwerks vor (Hopkins 2000 , siehe umfassend für die Wirkungen des Fairen Handels Misereor et al. 2000 ). Hier konnten die Produzenten im Schnitt ein um zehn Prozent höheres Einkommen erzielen, als mit anderen Aktivitäten zu erwirtschaften gewesen wäre. Bei 40 Prozent der Produzentengruppen betrug die Einkommenssteigerung 45 Prozent, bei manchen bis zu 200 Prozent. Der Faire Handel ist oft das einzige monetäre Einkommen, das die vornehmlich in der Subsistenzlandwirtschaft tätigen Produzenten beziehen. Aufgrund der langfristigen Verträge und der Vorabzahlungen fließt das Einkommen kontinuierlicher als im konventionellen Handel. Die Effekte fairen Handels reichen aber weiter: 90 Prozent der Handwerker erwarben neue Produktionsmittel, Ausbildung und Erziehung der Kinder wurden verbessert. In der Selbstorganisation der Produzentengruppen wurden bedeutende Fortschritte erzielt. Die Position der Frauen verbesserte sich allerdings nur zum Teil. Kritisch ist auch, dass die Produzentengruppen durchschnittlich zu 75 Prozent vom Fairen Handel abhängen und nur vier Prozent ihrer Verkäufe auf den konventionellen Exportmarkt gehen. Diese Abhängigkeit ist allerdings bei sozial gesiegelten Lebensmitteln wie Tee oder Kaffee in der Regel geringer. Nichtmonetäre Aspekte wie Organisationsentwicklung und Beratung sind oft wichtiger als höhere Einkommen. Um diese Aspekte hatten sich die Sozialsiegel aufgrund der hohen Kosten zunächst weniger gekümmert. Allerdings versuchen FLO / Transfair nun mit lokaler Beratung, der regionalen Organisierung der Produzenten und der Vereinbarung von Entwicklungsplänen die entwicklungspolitische Komponente von Sozialsiegeln zu stärken. Auch wenn seine Wirkung insgesamt nur schwer abzuschätzen ist, ist der Faire Handel heute in Deutschland sicherlich die breiteste entwicklungspolitische Bewegung. Ohne ihn wäre auch die Diskussion um das Verhalten transnationaler Konzerne weniger weit gediehen. Insofern hat der Faire Handel auch Anteil an der Verbreitung von Verhaltenskodizes. Verhaltenskodizes: Bessere Arbeits- und Sozialstandards? Bislang liegen keine systematischen Analysen der Wirkung von Unternehmens-Verhaltenskodizes auf die Beschäftigten, ihre Familien und das Umfeld vor. Einzelfallbeschreibungen belegen, dass Unternehmen in vielen Fällen ihre eigenen Richtlinien nicht einhalten(Ascoly et al. 2001 ). Allein die Verabschiedung von Verhaltenskodizes und die Androhung von Sanktionen bewirken jedenfalls wenig. Notwendig wären ein systematisches Monitoring und die Vereinbarung(und Kontrolle) von auf individuelle Produktionsstätten abgestimmten »corrective action plans«. Die sozialen Verhaltenskodizes müssten in die gesamte Geschäftspolitik der Unternehmen integriert werden; beim Monitoring wären externe Organisationen einzusetzen, um Interessenskonflikte innerhalb des Unternehmens zu vermeiden und die Glaubwürdigkeit der Überwachung zu demonstrieren. 10 . Beispiele sind SA 8000 ( http: // www.cepaa.org) oder die Sozialcharta der Kampagne für Saubere Kleidung (www.cleanclothes.org) 11 . Zur Unterscheidung zwischen Fairem Handel im Allgemeinen und Sozialsiegel siehe Fußnote 6 . IPG 3/2001 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen 325

Sind diese Voraussetzungen gegeben, so können Verhaltenskodizes – das zeigen erste Erfahrungen 12 – sehr wirksame Instrumente zur Verbesserung von Arbeits- und Sozialstandards sein. 13 Verhaltenskodizes sind zudem ein kostengünstiges Instrument, da mit relativ begrenzten Mitteln starke Wirkungen erzielt werden. Dabei machen die Unternehmen oft die Erfahrung, dass sich höhere soziale Standards auch für sie rechnen. Positive Folgen sind unter anderem Produktivitätssteigerungen und Marketingeffekte. 14 Diese »win-win-Optionen« bieten interessante Perspektiven für die Unternehmensförderung in der Entwicklungszusammenarbeit. Sozialsiegel und Verhaltenskodizes: Ein angemesseneres Instrument als Sozialklauseln Sozialsiegel und Verhaltenskodizes können die negativen Auswirkungen der Globalisierung – präziser der Internationalisierung der Produktion – begrenzen helfen. Beide Instrumente sind in einem politischen Kontext, in dem der Einsatz von Sanktionsinstrumenten, oft als»Sozialklauseln« bezeichnet, gefordert wird – ebenfalls, um die negativen Folgen der Globalisierung in Grenzen zu halten – von besonderem Interesse. Siegel und Kodizes für ein»race to the top« In der Theorie ist alles klar: Die Öffnung der Märkte wird zu einer effizienteren internationalen Arbeitsteilung und zu globalen Wohlfahrtsgewinnen führen. Die Preise der Produktionsfaktoren und die Lohnniveaus gleichen einander an; dies bedeutet für die Arbeiter im Süden höhere Löhne und Einkommen. Tatsächlich haben empirische Studien gezeigt, dass eine offene Handelspolitik nicht nur generell die Wohlfahrt erhöht, sondern auch die Armen hiervon überproportional profitieren(Dollar et al. 2000 ; WTO 2000 ). In der Regel ist ein höheres Wohlstandsniveau auch mit höheren Sozialstandards verbunden. Es ergibt sich aber ein weniger eindeutiges Bild, wenn man umgekehrt die Wirkungen von Sozialstandards auf Wachstum, Beschäftigung und andere wirtschaftliche Größen betrachtet. Hier muss klar zwischen den Kernarbeitsnormen (s. Fußnote 10 ) und Sozialstandards im weiteren Sinne unterschieden werden. Während höhere Kernarbeitsnormen mit den meisten wirtschaftlichen Parametern wie Wachstum, Beschäftigung und Auslandsinvestitionen positiv verbunden sind, können weiter reichende Sozialstandards(Arbeitszeiten, Löhne, Sozialversicherung) die Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen(eine aktuelle Auswertung empirischer Ergebnisse zum Zusammenhang von Sozialstandards bzw. Kernarbeitsnormen und wirtschaftlicher Entwicklung siehe Windfuhr 2001 ). Obwohl die Theorie und einige empirische Studien einen positiven Zusammenhang zwischen der Internationalisierung der Produktion und Sozialstandards anzeigen, gibt es zahlreiche Beispiele für Weltmarktproduktion mit massiver Verletzung von Sozialstandards und Menschenrechten. So haben einige asiatische Länder Exportzonen eingerichtet, in denen gezielt Kernarbeitsnormen wie die Gewerkschaftsfreiheit außer Kraft gesetzt werden. Theoretisch kann die internationale Mobilität des Kapitals – vor allem über ausländische Direktinvestitionen – zu einem»race to the bottom« führen. Es könnte für Länder sinnvoll sein, zumin12 . Zum Beispiel durch die Ethical Trading Initiative ( ETI ). Sie ist – neben der Clean Clothes Campaign – der bemerkenswerteste Zusammenschluss von Unternehmen, NRO und Gewerkschaften, der über Pilotvorhaben versucht,»best practices« bei der Implementierung und Überwachung von Verhaltenskodizes herauszufinden( http: // www.eti.org.uk). 13 . Als Beispiel erfolgreicher Verhaltensrichtlinien können die Sullivan Principles gelten, zu denen sich bis 1982 147 Unterzeichner verpflichteten. Sie mussten bei ihren Aktivitäten in Südafrika die Rassendiskriminierung so weit wie möglich aufheben und Schwarze durch»affirmative action« fördern. Der Kodex wurde von einer internationalen Prüfungsgesellschaft überwacht, die Ergebnisse wurden als»Sanktionierungsmechanismus« publiziert. Im Ergebnis haben Hunderte von Unternehmen nichtdiskriminierende Methoden angewandt, 50 000 Schwarze wurden zusätzlich ausgebildet. Außerdem wurde die schwarze Gewerkschaftsbewegung gestärkt(Liubicic 1998 ). Die Anwendung der Sullivan Principles war für einige Investmentfons die Voraussetzung für ein Engagement. 14 . Vergleiche Weiser / Zadek: Conversations with Disbelievers( unter http: // www.zadek.net), siehe auch die homepage von Business for Social Responsibility( http: // www.bsr.org) und dem Kopenhagen-Center( http: // www.copenhagencentre.org). 326 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen IPG 3/2001

dest vorübergehend die Sozialstandards zu drücken, um sich im Standortwettbewerb um Investitionen Vorteile zu verschaffen. 15 Denn – so die Hoffnung – die positiven Entwicklungseffekte des angezogenen Kapitals werden zumindest langfristig die Auswirkungen niedrigerer Sozialstandards mehr als kompensieren. Wenn viele Länder diese Strategie verfolgen, werden die Standards weltweit sinken. Das einzelne Land wird dann keine Vorteile mehr aus niedrigeren Standards ziehen können; deren Nachteile freilich bleiben bestehen. 16 Die Konkurrenz um ausländische Investoren kann aber auch zu höheren Sozialstandards führen. So haben die Regierungen Bangladeschs und Indiens wegen des drohenden Rückzugs ausländischer Investoren ihre Anstrengungen zur Bekämpfung der Kinderarbeit verstärkt. Auch die chinesische Regierung hat den Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte vor allem aufgrund der Befürchtung unterzeichnet, Investoren könnten sich – dem Beispiel der Firma Levis folgend – wegen der Menschenrechtslage aus China zurückziehen. Sozialsiegel und Verhaltenskodizes für multinationale Unternehmen können anstelle eines »race to the bottom« ein»race to the top« starten. Wenn zum Beispiel der Verhaltenskodex eines europäischen Handelshauses von seinen ausländischen Tochterunternehmen und Lieferanten die Einhaltung von Sozialstandards fordert, müssen die Töchter und Zulieferer an Standorten produzieren, an denen diese Standards eingehalten werden. Damit wäre den transnationalen Konzernen der Anreiz zu Produktionsverlagerungen genommen, die der Umgehung von Sozialstandards(zum Beispiel in Exportzonen) dienen. Eine solche freiwillige Regulation wäre nicht nur für die Entwicklungsländer positiv, sondern hätte eine globale Dimension: Der Druck zur Senkung von Sozialstandards weltweit würde sinken. Siegel und Kodizes gegen»Sozialdumping« Siegel und Verhaltenskodizes sind auch deswegen bedeutsam, weil sich andere handelspolitische Instrumente wie die Sozialklauseln als entweder kontraproduktiv oder schwierig anwendbar herausgestellt haben. Handelspolitische Instrumente lassen sich dahingehend unterscheiden, ob sie den Handel eines ganzen Landes beeinflussen(länderbezogene Instrumente) oder auf einzelne Produkte bzw. Produzenten abzielen(produktbezogene Instrumente). So argumentiert Kuschnereit in diesem Heft, Sozialklauseln seien zur Bekämpfung der Kinderarbeit unter anderem deshalb ungeeignet, weil sie in der Regel länderbezogen sind. Sie sind außerdem kaum zu implementieren und verstoßen gegen Grundnormen des internationalen Handels(Nichtdiskriminierung gleicher Produkte). Produktbezogene Sanktionen oder Anreize wie ein Sozialsiegel dagegen können wirksam sein, da sie zielgerecht an den konkreten Produktionsbedingungen in bestimmten Unternehmen ansetzen. Die Sozialklausel als handelspolitische Sanktion richtet sich gegen ganze Länder. Es ist aber kaum begründbar, warum ganze Länder»Sozialdumping« begehen sollten. Dumping bezieht sich der internationalen Definition zufolge auf Waren, die unterhalb ihres»normalen« Werts auf dem Markt eines anderen Landes verkauft werden(vergleiche GATT Artikel VI). Sozialdumping wäre entsprechend der Versuch eines Landes, die Märkte anderer Länder mit»unnormal« niedrigen Sozialstandards zu erobern. »Sozialdumping« – wie Dumping überhaupt – hat für ein ganzes Land keinen Sinn, da der Export unter Wert(also unter den Herstellungskosten) dem Exporteur Verlust bringen würde. Dumping eines Landes wäre nur als Mittel einer strategischen Handelspolitik sinnvoll, um Konkurrenten aus dem Markt zu drängen und auf Dauer Marktanteile zu sichern. Dies ist aber bei den für Entwicklungsländer relevanten Märkten nicht möglich. 17 (Sozial-)Dumping entsteht also nicht als 15 . Diesen theoretischen Mechanismus begründet u. a. Bhagwati 1995 , der allerdings die empirische Relevanz zurückweist. 16 . Dieses Modell entspricht der Theorie des Steuerwettbewerbs: Wenn Länder in einen ruinösen Wettbewerb um Steuersenkungen treten, ist eine Harmonisierung der Steuern auf ausreichend hohem Niveau notwendig. Entsprechend kann bei einem ruinösem Sozialstandardwettbewerb eine angemessene Harmonisierung der Sozialstandards notwendig sein. 17 . Dumping ist ökonomisch nur sinnvoll, wenn damit Marktanteile dauerhaft erobert und gesichert werden können und aus solchen Marktverzerrungen besonders hohe Gewinne in das Exportland transferiert werden können. Ein typischer Fall hierzu ist der von den RegieIPG 3/2001 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen 327

Strategie ganzer Länder, sondern einzelner Produzenten in einem(Entwicklungs-)Land. So können einzelne Produzenten(zum Beispiel in Exportförderzonen) die sozialen Standards in ihrer Produktion drücken, um ihren Marktanteil zu Lasten anderer Produzenten und auf Kosten der Bevölkerung zu erhöhen. Dies wäre der Fall, wenn Produzenten ihre Kosten durch Kinderarbeit drücken – und damit die Entwicklungschancen der Kinder wie der ganzen Gesellschaft beeinträchtigten. Entwicklungspolitisch sinnvolle Maßnahmen gegen»Sozialdumping« müssen also produktbezogen sein und dürfen kein ganzes Land seiner Exportchancen berauben. Im Gegensatz zu den traditionellen Antidumpingmaßnahmen im GATT / WTO sollten sie Produzenten, die unter»normalen« Standards bzw. zu normalen Kosten produzieren, nicht treffen und den Export der Produzenten mit hohen Standards fördern. Siegel und Kodizes erfüllen prinzipiell diese Anforderungen: Sie setzen zielgerecht an den sozialen Standards bestimmter Produkte oder Produzenten im Herstellerland an. Sie stimulieren den Export der Produzenten, die besonders hohe Standards einhalten, und sanktionieren Firmen, die gegen die Standards verstoßen(Ausschluss als Zulieferer). Insofern sollten die Unternehmen – bei richtiger Konstruktion des Siegels bzw. des Kodex – schon aus Gewinninteresse von»Sozialdumping« Abstand nehmen. Anforderungen: Verbraucherinformation und Anreize zur Produktionsumstellung Siegel und Kodizes müssen den Verbraucherinnen und Verbrauchern wirksam und glaubwürdig Informationen über die sozialen Bedingungen der Herstellung eines Produkts vermitteln. Andernfalls läge»Marktversagen« vor, da die Verbraucher ihrer Präferenz für soziale Produkte nicht folgen könnten. Darüber hinaus müssen Siegel und Kodizes hohe Standards enthalten, um den Unternehmen einen Anreiz zum Umstieg auf sozialverträgliche Produktionsweisen zu geben. Verbraucherinformation Konsumenten kaufen Produkte, die ihren individuellen Präferenzen entsprechen. Über die Hälfte aller Menschen geben in Umfragen an, dass sie sozial oder ökologisch hergestellte Produkte nicht nur vorziehen, sondern auch bereit sind, mehr für sie zu zahlen. Warum setzt sich diese Präferenz aber nicht in höhere Nachfrage um? 18 Die Verbraucher haben Informationsdefizite, und die Glaubwürdigkeit der verfügbaren Information kann unsicher sein(es herrscht»Informationsasymmetrie«). Wenn es keine glaubwürdigen Informationen über die soziale Qualität der Güter gibt, dann setzen sich meist minderwertige Waren durch(adverse Selektion), die billiger produziert wurden. Um das Informationsdefizit zu überwinden, müssen Siegel und Kodizes folgende Anforderungen erfüllen: 19 ̈ Sie müssen die gewünschten Informationen bereit stellen. Die gesiegelten Produkte müssen ohne Mehraufwand(Zeit für die Suche, Verbreitung im Einzelhandel) zu erwerben sein. ̈ Die Information darf selber nicht zu viel kosten, sonst würde die Bereitschaft, für sozial gefertigte Produkte einen höheren Preis zu zahlen, schon durch die Kosten der Informationsbereitrungen unterstützte Wettbewerb zwischen Boeing und Airbus. Bei typischen Exportprodukten von Entwicklungsländern(Bekleidung etc.) sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, da die Märkte nicht durch Markteintrittsbarrieren gesichert sind(vgl. Krugman 1994 ). Möglich ist aber Dumping als ein Mittel einzelner Produzenten, sich auf Kosten der Mehrheit Vorteile zu verschaffen. Zu solchen polit-ökonomischen bzw. spieltheoretischen Dumpingbegründungen vergleiche Schuknecht 1990 . 18 . In Umfragen geben in der Regel zwischen 50 und 85 Prozent der Befragten an, mehr für Produkte bezahlen zu wollen, wenn sie umweltfreundlich und / oder sozial hergestellt wurden. 37 Prozent wollen bis zu 2 ,– DM mehr für fair gehandelten Kaffee ausgeben, der Marktanteil des Transfair gesiegelten Kaffees, der je nach Weltmarktsituation zwei bis vier DM mehr kostet, liegt in Deutschland jedoch nur bei einem Prozent(in der Schweiz und Niederlande bei ca. drei Prozent). Vermutlich zeigen die Umfragen zum Teil»sozial erwünschte« Antworten, trotzdem kann dies die Differenz zwischen Präferenz und Kaufhandlung nicht vollständig erklären. 19 . Diese Anforderungen sind aus Überlegungen zur Informationsasymmetrie abgeleitet(Akerlof 1970 sowie Gravelle / Rees 1994 ). 328 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen IPG 3/2001

stellung beeinträchtigt. Bei den Produzenten in den Entwicklungsländern würde dann nichts mehr ankommen. ̈ Die Informationsübermittlung muss glaubwürdig sein, um beim Kauf Unsicherheit zu reduzieren. Siegel und Verhaltenskodizes erfüllen diese Kriterien grundsätzlich. Dabei sind Siegel direkt auf das individuelle Produkt bezogen. Sie übermitteln den Verbraucherinnen und Verbrauchern direkter Information über die Eigenschaften des Produkts als dies ein Verhaltenskodex leisten könnte. Verhaltenskodizes wirken indirekt und nur dann, wenn der Verbraucher ein Produkt einem Produzenten mit einem Verhaltenskodex zuordnen kann. Andererseits stellt sich ein Unternehmen mit einem Kodex dem gesellschaftlichen Urteil. Daher kann ein Verhaltenskodex mehr noch als ein Sozialsiegel zu öffentlichem Druck auf ein Unternehmen führen. Somit sind zwar die direkten Wirkungen bei Siegeln stärker als bei Kodizes, die indirekten, über öffentlichen Druck laufenden Wirkungen dagegen können bei Kodizes stärker sein. Die verwirrende Vielzahl von Siegeln und Verhaltenskodizes schränkt allerdings die Aufklärung der Verbraucherinnen und Verbraucher ein. Im Interesse des Verbraucherschutzes müsste eine Harmonisierung vorgenommen werden. Darüber hinaus muss die Glaubwürdigkeit gesichert werden. Hierbei kann die Einbindung zivilgesellschaftlicher Gruppen(wie amnesty international, Misereor und Brot für die Welt) oder auch des Staates ein geeignetes Mittel sein. Anreize zur Produktionsumstellung Welche Anreize entstehen auf den Märkten, wenn ein Siegel oder ein Verhaltenskodex eingeführt wird? Wann wird es tatsächlich zu einer Verhaltensänderung der Unternehmen kommen? Ich möchte im Folgenden die Wirkungsmechanismen von Siegeln an einem einfachen Marktmodell erläutern. 20 Bevor ein Siegel oder ein Kodex eingeführt wird, gibt es nur einen homogenen Markt für ein Produkt, bei dem der Käufer nicht differenzieren kann, ob es unter hohen oder niedrigen sozialen Standards produziert wurde. Selbst wenn er bereit ist, für eine sozial produzierte Ware mehr zu bezahlen, kann er diese Bereitschaft nicht umsetzen. Erst mit der Einführung eines Sozialsiegels (das Folgende gilt indirekt auch für einen Verhaltenskodex, wenn er mit einem Produkt in Verbindung gebracht werden kann) werden die verborgenen sozialen Produktqualitäten sichtbar. Wenn ein Siegel mit hohen Kriterien eingeführt wird, kann die Käuferin ihre höhere»soziale Zahlungsbereitschaft« am Markt umsetzen, das heißt sich bewusst für eine teureres»ethisches« Produkt entscheiden. Damit spaltet sich der Markt in ein »ethisches« und in ein konventionelles Segment. Infolge der höheren Zahlungsbereitschaft für soziale Produkte werden deren Preise tendenziell steigen. Der hohe Preis ist auch für konventionelle Unternehmen ein Anreiz, auf die ethische Produktion umzusteigen und die Sozialstandards anzuheben. Und dies ist gewünscht: Die Marktdifferenzierung führt zu einer sozialeren Produktionsweise. Mittelfristig können die Preise gesiegelter Produkte infolge höherer Skalenerträge(sinkender Preis bei steigender Menge) auch wieder fallen und zusätzlich Nachfrage anziehen. In bestimmten Konstellationen können Siegel und Kodizes auch negative Wirkungen auf die sozialen Entwicklungen im Süden ausüben. So kann es zu Verdrängungseffekten kommen: Werden zum Beispiel Kinder durch erwachsene Arbeitskräfte ersetzt, kann dies zu einem Abwandern der Kinder in noch gefährlichere bzw. schlechter bezahlte Beschäftigungen führen, so lange keine Alternativen(kostenlose Schulen und Unterkunft) geboten werden können. Daher ist es gerade bei der Kinderarbeit wichtig, dass sie nicht einfach verboten wird, sondern dass Alternativen geschaffen werden und / oder den Kindern der Zugang zum Bildungswesen geöffnet wird. 21 Es 20 . Die folgenden Ausführungen sind eine Übertragung der Ökosiegel-Analyse von Mattoo / Singh 1994 auf Sozialsiegel und Verhaltenskodizes. Siegel wirken direkt auf dem Markt, den sie für die Verbraucherinnen und Verbraucher sichtbar segmentieren. Der gleiche Effekt tritt auch bei Produkten aus Unternehmen mit einem Verhaltenskodex auf, wenn diese besondere Produkteigenschaft bekannt ist. 21 . Die theoretische Ableitung geben Basu, Chau, Grote 1999 . Boyden, Myers( 1994 ) zeigen in einer UNICEF -Studie, dass in Bangladesch 1993 die Angst vor Boykotten zu Massenentlassungen von Kinderarbeitern geführt hat, die in noch schlechtere Arbeitsverhältnisse abgedrängt wurden. Vgl. auch die Ausführungen bei Kuschnereit. IPG 3/2001 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen 329

sollte auch bedacht werden, dass Entwicklungsländer Siegeln oft kritisch gegenüber stehen und deren Missbrauch zu protektionistischen Zwecken fürchten. Dies wäre der Fall, wenn die Standards so definiert sind, dass sie nur von Produkten aus Industrieländern erfüllt werden können. Meines Wissens existieren aber solche Sozialsiegel bislang nicht. Agenten des Wandels: Politiknetzwerke gegen das globale Koordinationsdefizit Die bisherigen Ausführungen haben eine gewisse Diskrepanz zwischen dem theoretisch nachweisbaren Wirkungspotenzial von Siegeln und Verhaltenskodizes(Kapitel 3 ) und den empirisch nur begrenzt nachweisbaren sozialen Auswirkungen (Kapitel 1 und 2 ) deutlich gemacht. Diese Diskrepanz ergibt sich unter anderem daraus, dass die in Kapitel 4 genannten Anforderungen an Siegel und Kodizes nicht erfüllt werden. Im Folgenden wird unter dem Titel»Politiknetzwerke« ein Ansatz vorgeschlagen, Siegel und Kodizes politisch durchzusetzen und praktisch zu implementieren. Funktionsweise von Politiknetzwerken Üblicherweise ist der Markt Koordinierungsmechanismus für wirtschaftliches Handeln. Wenn aber der Markt versagt, so dass sich die möglichen positiven Wirkungen der Internationalisierung nicht durchsetzen können(»Race to the top«) oder negative Wirkungen erzeugt werden(»Sozialdumping«), wird die Regulierung der internationalen Produktion notwendig. Sozialsiegel und Verhaltenskodizes sind ein Koordinationsmechanismus zwischen Produzenten, Konsumenten und Staat, um Markt- und Politikversagen zu überwinden. Glaubwürdige und effiziente Information, Harmonisierung, angemessene Standards, Einbeziehung und Unterstützung des Südens – all dies ist nicht nur schwer umzusetzen, sondern auch in dem Sinne komplex, dass mehrere Akteure mit aufeinander abgestimmten und gegenseitig akzeptierten Vorgehensweisen agieren müssen. Insbesondere die Harmonisierung, Information und Überwachung müssen gesellschaftlich verankert sein, wenn Siegel und Kodizes von den letztlich entscheidenden Verbraucherinnen und Verbrauchern akzeptiert werden sollen. Politiknetzwerke stimmen komplexe Handlungsansätze unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen aufeinander ab. Als freiwilliger Zusammenschluss»autonomer« Akteure sind sie relativ hierarchiefrei. Sie überleben nur, wenn der Dialogund Handlungsrahmen des Netzwerks allen Mitgliedern Vorteile bringt, die größer sind als ihre Kosten(Reinicke et al. 2000 ). Netzwerke haben vor allem die Funktion, den Informationsfluss zwischen den Akteuren zu optimieren und eine Koordination der Handlungen herbeizuführen, so dass ein gemeinsames Ziel möglichst effektiv und effizient erreicht wird. Konkret können Politiknetzwerke auf nationaler oder internationaler Ebene wirken, um Normen zum Beispiel für den internationalen Kaffeehandel oder die Sportbekleidungsindustrie zu diskutieren und diese mittels Sozialsiegel und Verhaltenskodizes umzusetzen. Es ist erstaunlich, dass in Deutschland bislang keine wirksamen Politiknetzwerke für Sozialsiegel oder Verhaltenskodizes existieren. Erste Ansätze zeichnen sich allerdings bereits ab. So wurde von NRO , Gewerkschaften und Unternehmen unter aktiver Beteiligung des BMZ und anderer Ressorts ein»Runder Tisch Verhaltenskodizes« gegründet, der best practices zur Implementierung und zum Monitoring von Verhaltenskodizes entwickeln will. Im Fairen Handel haben sich in den letzten Monaten Akteursbündnisse zur Vorbereitung der Fairen Woche(www.faire-woche.de) gegründet, die – wenn sie um weitere gesellschaftliche Gruppen und Wirtschaft erweitert würden – den Kern eines Politiknetzwerkes für Sozialsiegel bilden könnten. Der Staat in Politiknetzwerken Traditionell korrigiert im Falle von Marktversagen der Staat die Marktergebnisse und sorgt auf diese Weise für gesellschaftliche Kohärenz. 22 Im inter22. Ökonomisch ist das Koordinierungsdefizit ein Marktversagen, das sich bei der Bereitstellung eines»öffentlichen Gutes« – als welches soziale Standards verstan330 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen IPG 3/2001

nationalen Kontext jedoch ist staatliches Handeln, das auf die Realisierung sozialer Normen zielt, schwach. Zwar sind internationale Standards gesetzt worden: die Menschenrechtspakte und die Konventionen der ILO , insbesondere die Erklärung zu den»Grundlegenden Prinzipien und Rechten bei der Arbeit« von 1998 . Aber die globale Durchsetzung dieser Konventionen ist unzureichend, da die entsprechenden Instrumente im Norden entwickelt werden, die Probleme aber im Süden liegen(Zuständigkeitsdefizit), die Partizipation des Südens bei der Durchsetzung der Normen nicht gewährleistet ist(Partizipationsdefizit), und die Anreize zur Einhaltung der Normen bei Wirtschaftsunternehmen schwach sind (Anreizdefizit). Daher sind neue Formen der global governance notwendig, bei denen Staat, Zivilgesellschaft und Wirtschaft in Politiknetzwerken zusammenarbeiten, um die sozialen und ökologischen Rahmenbedingungen der globalen Marktwirtschaft zu schaffen und die Bereitstellung globaler öffentlichen Güter zu gewährleisten(siehe Kaul et al. 1999 , kritisch hierzu Brand et al. 2000 ). Diese Koordinierungsmechanismen sind nicht nur vorübergehender Ersatz für einen international noch schwachen Staat. Vielmehr verhalten sich Politiknetzwerke und traditionelles staatliches Handeln komplementär zueinander. Daher werden auch die Instrumente der Netzwerke bzw. der nichtstaatlichen / halbstaatlichen global governance – zum Beispiel Siegel oder Kodizes – dauerhaft eine wichtige Rolle spielen. 23 Auch wenn alle Beteiligten mit Siegeln und Verhaltenskodizes soziale Standards fördern wollen, sind doch ihre Interessen und Motivationen unterschiedlich, wenn nicht entgegengesetzt. Die Rolle des Staates liegt hier in der Moderation zwischen unterschiedlichen Interessen, etwa bei der konkreten Definition der Ziele(zum Beispiel Aussagen zu Löhnen) und der Art und Weise ihrer Durchsetzung(zum Beispiel die Frage des externen Monitoring). Auch entstehen selbst sinnvolle und funktionsfähige Netzwerke nicht von allein: Bei mehreren Initiativen zu Sozialsiegeln und Verhaltenskodizes war die staatliche Unterstützung (finanziell und politisch) unentbehrlich, und viele wurden( wie die ETI , siehe Fußnote) vom Staat initiiert. Private Netzwerke zwischen Unternehmen und NRO sind von niemandem gewählt; ihr Erfolg hängt im Wesentlichen von den Ressourcen der Unternehmen und der NRO ab, auch wenn sich letztere durch öffentliche Unterstützung legitimieren können und müssen. Der Staat kann jedoch auf seine demokratische Legitimation durch die Mehrheit der Wähler verweisen, die der begrenzten Legitimität von NRO oder Unternehmen überlegen ist. Allerdings repräsentiert ein Nationalstaat immer nur seine eigenen Bürger. Da es bei Sozialsiegeln und Verhaltenskodizes aber um die Beseitigung globaler Zuständigkeits-, Anreiz- und Partizipationsdefizite geht, müssen internationale Prozesse eingeleitet werden, an denen sich die Industrieund die Entwicklungsländer beteiligen. Die Regierungen der Industrieländer sollten nicht nur Advokaten für die Interessen der Entwicklungsländer sein, sondern auch deren Teilnahme an Netzwerken ermöglichen. Politiknetzwerke entlassen also den Staat nicht aus der Verantwortung für die globale Durchsetzung von Sozialstandards, im Gegenteil, die ihm gestellte Aufgabe wird anspruchsvoller. den werden können – ergibt. Da der Nutzen besserer sozialer Bedingungen allen zu Gute kommt(Nichtrivalität des Nutzens) und in der Regel niemand davon ausgeschlossen werden sollte(Nichtausschließbarkeit des Nutzens), handelt es sich um ein öffentliches Gut. Gäbe es staatliche Rahmenbedingungen, um dieses Marktversagen zu verhindern bzw. um soziale Mindeststandards durchzusetzen, wäre das öffentliche Gut auch öffentlich bereit gestellt. Die private Bereitstellung eines solchen öffentlichen Gutes stößt hingegen auf Grenzen. Sozialsiegel und Verhaltenskodizes können dieses Marktversagen korrigieren. Sie sind so gesehen Instrumente, die auf privater Basis das Gut»soziale Mindeststandards« bereit stellen. Auch wenn der Nutzen hier universell ist (Nichtrivalität des Konsums), profitieren nur die Personen, die an dem Sozialsiegel oder Verhaltenskodex beteiligt sind(Ausschließbarkeit des Nutzens). Insofern sind Sozialsiegel ein Instrument zur Bereitstellung eines Clubguts bzw. eines Mautguts(vgl. Wiemann 1999 ). 23 . Eine gerade erschienene Studie setzt sich kritisch mit dem Wachsen nichtstaatlicher Regulation auseinander: Die Privatisierung der Weltpolitik(Brühl et al. 2001 ). IPG 3/2001 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen 331

Handlungsfelder für die Zivilgesellschaft, die Wirtschaft und den Staat Im Norden: Politiknetzwerke für Harmonisierung, Implementierung und Monitoring Verbraucherinformationen müssen glaubwürdig und zuverlässig sein und dürfen die Verbraucher nicht überfordern. Die wachsende Zahl von Siegeln und Verhaltenskodizes verwirrt die Konsumenten, daher sollten Siegel und Kodizes harmonisiert werden. Als ersten Schritt können sich die Akteure in Netzwerken(wie dem erwähnten »Runden Tisch Verhaltenskodizes«) auf gemeinsame Inhalte und Verfahren für Implementierung und Monitoring einigen. Unternehmensübergreifende Monitoringverfahren würden die Glaubwürdigkeit der Verbraucherinformation stärken. Zusätzlich sollten alle Akteure gemeinsam Informationskampagnen wie Aktionswochen(wie die im Herbst geplante»Faire Woche«) und andere Aufklärungsmaßnahmen durchführen. Zudem wäre zu prüfen, inwieweit ethische Produkte von staatlicher Seite gefördert werden können. Mögliche Instrumente liegen hier in der Handelspolitik und der staatlichen Nachfrage zum Beispiel über Beschaffungsrichtlinien – auch wenn hier die Handlungsspielräume durch WTO und EU begrenzt sind. Den Süden in den Politiknetzwerken stärken Um den Protektionismusvorwurf zu entkräften, sollten erstens internationale Standards zur Bezugsgröße gemacht werden, die von den Entwicklungsländern selbst ratifiziert wurden(Kernarbeitsnormen und Menschenrechte, siehe Fußnote 10 ). Zweitens sollten Vertreterinnen und Vertreter der Produzenten und Arbeiter aus dem Süden in die Normbildung und Überwachung einbezogen werden. Ein wesentliches Problem für Kodizes und Siegel liegt darin, dass bislang kaum lokale Kapazitäten für die Beratung der Unternehmen und Landwirte bei der Umstellung sowie für das Monitoring bzw. die Zertifizierung gibt. Der Aufbau geeigneter Organisationen und entsprechende Schulungen würden nicht nur die Wirksamkeit und die Akzeptanz der Kodizes und Siegel stärken, auch könnten die oft prohibitiv hohen Kosten für Beratung, Audits etc. drastisch gesenkt und auf diese Weise die Produktion unter einem Siegel oder Kodex erleichtert werden. Zudem sollten die Produzenten, insbesondere kleine und mittlere Produzenten, bei der Umstellung der Produktion unterstützt werden. Hier muss durch Beispiele und Beratung gezeigt werden, dass höhere Sozialstandards mit höherer Produktivität einhergehen können. Stärkung der Arbeiter und Kleinproduzenten In der laufenden Diskussion wird die zentrale Rolle von Genossenschaften bzw. Gewerkschaften bei der Umsetzung von Sozialsiegeln und Verhaltenskodizes bislang zu wenig beachtet. Gerade bei Verhaltenskodizes fehlt es an Strategien, die eigentlichen Nutznießer, die Arbeiterinnen und Arbeiter, deren Familien und andere Betroffene im Unternehmensumfeld(zum Beispiel bei von Verhaltenskodizes verbotenen Umweltverschmutzungen von Unternehmen) dabei zu unterstützen, ihren aus Verhaltenskodizes zu ziehenden Nutzen zu maximieren. Oft wissen die Beschäftigten oder Betroffenen gar nicht, ob Ihr Unternehmen einem Kodex folgt bzw. unter einem Siegel produziert. Wenn sie es wissen, sind ihnen ihre damit verbundenen Rechte oft nicht bekannt. Die Gewerkschaften im Norden standen den Kodizes und Siegeln zu lange kritisch gegenüber und haben es bis auf wenige Ausnahmen versäumt, ihre Kollegen im Süden bei deren Nutzung zu unterstützen. Auch den politischen Stiftungen kommt bei der entsprechenden Aufklärung und Ausbildung von Arbeitnehmervertretungen im Süden eine wichtige – und noch nicht ausreichend wahrgenommene – Rolle zu. Ausblick Globalisierung ist nicht nur eine Bedrohung. Vielmehr macht es erst die international integrierte Produktion und Verflechtung von Kultur und Kommunikation möglich, Solidarität zwischen Nord und Süd»mit dem Einkaufskorb« zu üben. Erst mit der Globalisierung können NRO und Unternehmen Sozialsiegel und Verhaltenskodizes als Steuerungsinstrumente einsetzen(Sassen 2001 ). 332 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen IPG 3/2001

Die Steuerung der Globalisierung durch freiwillige, marktförmige Instrumente sollte nicht nur als Reaktion auf staatliche Regulationsdefizite im internationalen Raum verstanden werden, sondern als neue Chance für die Zivilgesellschaft. Ob Siegel und Kodizes die soziale Lage der Menschen in Entwicklungsländern wirklich verbessern, hängt letztlich davon ab, ob die Konsumenten Mehrausgaben für soziale Produkte zu tragen und Druck auf transnationale Konzerne auszuüben bereit sind. Der Nachfragedruck reicht heute allenfalls aus, um die Konzerne zu kleinen und wenig kostenintensiven Produktionsänderungen zu zwingen. So wie bei den Sullivan Principles (siehe Fußnote 14 ) wird sich der ökonomische Druck dann verstärken, wenn sich Investmentfonds an Verhaltenskodizes orientieren. Mit dem Aufbau einer privaten Altersvorsorge wird auch die Relevanz ökonomischen Drucks seitens ethischer Investoren steigen. Man sollte aber auch anerkennen, dass zumindest bei den Vorreitern der multinationalen Konzerne ein gutes Stück eigene Überzeugung im Spiel ist, wenn sie kostenintensive Monitoringstrukturen aufbauen oder wenig rentable Produkte mit Sozialsiegeln in ihr Sortiment aufnehmen. Alle Akteure müssen noch lernen, gemeinsam zu handeln. Wenn sie in Politiknetzwerken zusammenarbeiten wollen, müssen sie ihre unterschiedlichen Interessen kennen und wechselseitiges Vertrauen aufbauen. Der Staat bekommt neue Aufgaben der Netzwerksteuerung bzw. der global governance, die bislang meines Erachtens nur teilweise akzeptiert sind. Für die Entwicklungspolitik haben die Aufgaben der Netzwerksteuerung auch zur Entwicklung neuer Instrumente geführt, die bisher weder in der eigenen Organisation noch im Budget vorgesehen waren. Es gibt erste Ansätze des BMZ , die über die Finanzierung des Aufbaus von Sozialsiegeln bzw. Pilotmaßnahmen für Verhaltenskodizes hinausgehen. So war das BMZ bei der Gestaltung und Umsetzung des Forstsiegels des Forest Stewardship Council aktiv, hat bei der World Commission on Dams mitgewirkt und zusammen mit anderen Gruppen den oben erwähnten»Runden Tisch Verhaltenskodizes« gegründet. Eine interessante Perspektive kann sich aus den beiden jüngst verabschiedeten freiwilligen internationalen Richtlinien für das Verhalten von Unternehmen ergeben, dem Global Compact des UN -Generalsekretärs Kofi Annan und den OECD -Leitsätzen für multinationale Unternehmen. Zwar sind diese nicht als Verhaltenskodizes für Unternehmen konzipiert worden und haben auch kein regelmäßiges Monitoring. Sie können aber als normative Basis für Verhaltenskodizes genutzt und durch ein Politiknetzwerk implementiert und überwacht werden. ̇ Literaturliste: Akerlof, G.A.( 1970 ):»The Markets for ›Lemons‹: Quality Uncertainty and the Market Mechanism«, in: Quarterly Journal of Economics, Vol. 84 Ascoly, Nina et al.( 2001 ): Overview of Recent Developments on Monitoring and Verification in the Garment and Sportswear Industry in Europe, Amsterdam Barcelo, J.( 1993 ):»A History of GATT Unfair Trade Remedy Law – A Confusion of Purposes«, in: World Trade, Bd. 16 Basu, Chau, Grote( 1999 ): Guaranteed Manufactured without Child Labour, Bonn Bhagwati, J.( 1995 ): Trade Liberalization and»Fair Trade« Demands: Adressing the Environmental and Labour Standards Issues, New York Boyden, J. / Myers, W.( 1994 ): Exploring Alternative Approaches to Combating Child Labour: Case Studies from Developing Countries, Florenz Brand, U. et al.( 2000 ): Global Governance, Münster Brühl, T. et al.( 2001 ): Privatisierung der Weltpolitik, Bonn Dollar, D. and Kraay, A.( 2000 ): Growth is Good for the Poor, Washington OECD( 1999 ):»Codes of Corporate Conduct: An Inventory«, TD / TC / WP ( 98 ) 74/ final OECD(im Erscheinen):»Codes of Conduct: Exploring their Economic Significance« Gravelle, R. / Rees, R.( 1994 ): Microeconomics, 2 nd Edition, Essex Haas, D.( 1998 ): Mit Sozialklauseln gegen Kinderarbeit? Das Beispiel der indischen Teppichproduktion, Berlin Hopkins, R.( 2000 ): Impact Assessment Study of Oxfam Fair Trade Illi, H.( 2000 ): Soziale und ökologische Gütesiegel und Verhaltenskodizes – Handlungsoptionen staatlicher Förderung, DIE , Berlin ILO 1998 :»Overview of global developments and office activities concerning codes of conduct, social labelling and other private sector activities addressing labour issues« Kaul, I. et al.( 1999 ): Global Public Goods – International Cooperation in the 21 st Century, New York Krugman, P et al.( 1994 ): International Economics, 3 rd Edition, New York IPG 3/2001 Reinhard Palm, Soziale Gestaltung der Globalisierung: Sozialsiegel und Verhaltenskodizes von Unternehmen 333

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