Was wollen die Globalisierungsgegner? KOMMENTARE /COMMENTS D er G 8 -Gipfel in Genua bot – nach den Ereignissen von Seattle, Prag, Davos, Göteborg usw. – eine weitere Bühne für die neue Rebellengeneration der Globalisierungsgegner. Deren Protest wird zum Politikum, weil er sich auf eine gewisse Grundsympathie in der Bevölkerung stützen kann: Ganz offensichtlich artikulieren die Globalisierungsgegner ein Unbehagen, das in den westlichen Gesellschaften weit verbreitet ist. Die Ziele der Protestierer dagegen bleiben oft unklar. Dies geht darauf zurück, dass die Globalisierungsgegner selbst eine heterogene Koalition nicht ohne skurrile Beimengungen bilden. Gleichwohl tritt ihre Mehrheit für eine Reihe sehr konkreter Reformen ein, unter anderem(ohne Anspruch auf Vollständigkeit): ̈ Eine strengere Regulierung des internationalen Finanzsystems, u. a. eine strengere Börsen- und Bankenaufsicht und eine Steuer auf finanzielle Transaktionen; ̈ freier Zugang der Entwicklungsländer zu den geschützten Agrarmärkten der Industrieländer; ̈ keine weitere WTO -Liberalisierungsrunde, kein Handelsabkommen zum Schutz geistigen Eigentums; kein globales Investitionsabkommen; ̈ die Einführung von Sozial-, Umwelt- und Demokratiestandards in internationale Handelsabkommen ̈ Schuldenerlass für die Entwicklungsländer; ̈ Schließung von offshore-Steuerparadiesen; ̈ Fortsetzung des Kyoto-Prozesses zum WeltKlimaschutz; ̈ Reform, demokratische Kontrolle und / oder Veränderung der Prioritäten der internationalen Finanzinstitutionen Weltbank und IWF . Angriffsziel»Globalisierung«? Ein gemeinsamer Nenner all dieser Forderungen liegt darin, dass sie auch im Programm der etablierten Parteien aufgeführt sein könnten, in Talkshows zuverlässig Applaus auslösen und in internationalen Expertenzirkeln salonfähig sind. Ihr gemeinsamer Nenner liegt nicht darin, dass sie sich allesamt gegen die Globalisierung wenden: ̈ Die Forderung nach Marktöffnung für Entwicklungsländer zielt auf ein Mehr an Globalisierung, auf das Schließen der letzten protektionistischen Reservate der Weltwirtschaft. ̈ Ähnliches gilt für die Ablehnung strikt interpretierter geistiger Eigentumsrechte, die den Entwicklungsländern den Zugang zu bestimmten Technologien und Produkten verwehren oder unangemessen verteuern; die sogenannten Gegner der Globalisierung treten hier für weniger Restriktionen ein als deren Befürworter. ̈ Einige Forderungen verhalten sich neutral zur wirtschaftlichen Globalisierung, etwa ein Schuldenerlass für Entwicklungsländer oder die Fortsetzung des Kyoto-Prozesses. ̈ Forderungen, die auf die Kontrolle der globalen Finanzmärkte(für die sich unter anderem auch George Soros, Paul Volcker und Gerhard Schröder ausgesprochen haben) oder die Schließung von Steuerparadiesen(wie sie die OECD anstrebt) zielen, könnten als gegen ungezügelte Märkte gerichtet interpretiert werden – aber auch als notwendige Flankierung eines im Prinzip unumkehrbaren und akzeptierten Globalisierungsprozesses. ̈ In der Ablehnung einer weiteren WTO -Runde lässt sich in der Tat eine explizit gegen den Freihandel gerichtete Initiative sehen. Angesichts des bereits erreichten Grades an freiem Handel allerdings gehen auch main-streamÖkonomen davon aus, dass weitere Freihandelsrunden allenfalls marginale Effekte zeitigen würden. ̈ Forderungen nach einer demokratischen Kontrolle bzw. veränderten Prioritätenbildung internationaler Organisationen und Institutionen fülIPG 4/2001 Kommentare/Comments 359

len eine demokratische Legitimationslücke, die auch von vielen Politikern als Problem gesehen wird. Die Bewegung ist keine Bewegung gegen die Globalisierung und in ihrer Mehrheit keine gegen den Kapitalismus. Sie vertritt keine Alternative zur herrschenden Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung. Ihre politische Kohärenz im Vergleich nicht nur zu sozialistischen Bewegungen der Vergangenheit, sondern auch zu den Grünen in ihrer Formationsphase ist, so scheint es, schwach. Gibt es überhaupt einen gemeinsamen politischen Nenner, der die Globalisierungsgegner von den Veranstaltern der Love Parade unterscheidet? Was ist der gemeinsame Nenner des Protests? Gibt es nicht Eine erste denkbare Antwort: Die Protestbewegung ist in der Tat zu heterogen; die verschiedenen Gruppierungen verbindet lediglich eine kollektive Pawlowsche Reaktion auf internationale Gipfeltreffen, die den unstillbaren Drang auslösen, die entsprechenden Orte aufzusuchen und dort gewaltsame oder gewaltfreie Rituale aufzuführen. Die Bewegung ist nicht nur in Gewalttäter und Friedfertige, in erklärte Antikapitalisten und Reformer gespalten; auch die Reformkräfte differieren hinsichtlich der Reichweite der gewünschten Veränderungen. Einige wollen die Demokratisierung der WTO , andere den Verzicht auf eine weitere WTO -Runde, wieder andere wollen die WTO ganz abschaffen usw. Fazit: Die Bewegung ist zu vielgestaltig, als dass sie eine eindeutige Botschaft artikulieren könnte. gung liegt nicht auf der rational-programmatischen, sondern auf der emotionalen Ebene. Was die Bewegung(und diese mit vielen anderen Bürgern) verbindet, sind Angst(vor einem ungewissen Prozess gesellschaftlichen Wandels, vor Orientierungs- und Identitätsverlusten usw.), Wut (über soziale Ungerechtigkeit o. ä.) oder Scham (über den Reichtum der Industrieländer o. ä.) – Gefühle also. Die oben erwähnten Forderungen dagegen wurden von einer intellektuellen Avantgarde formuliert, die für die Gesamtbewegung nicht repräsentativ ist. Kulturkritik Einender Faktor der Anti-Globalisierungsbewegung ist das Unbehagen mit einer von Firmenlogos wie Nike, McDonalds oder Coca Cola beherrschten MacWorld, in der Differenzen und Substanzen ausgelöscht sind, in der Supermärkte, Hotelzimmer, Verkehrsknotenpunkte usw. in Katmandu zunehmend genauso aussehen wie in Kairo und Köln. Länder- und kulturspezifische Besonderheiten lösen sich auf zugunsten weltweit angeglichener Konsummuster. So wie sich die Sprachen dieser Welt auf ein schlechtes New-Economy-Englisch nivellieren, gleichen sich die Lebensumwelten einander an wie Flughafen-Interieurs. Die Bewegung der Globalisierungsgegner ist eher kulturell / subkulturell als politisch motiviert. Gegen die globalisierte Kultur führt sie keinen Heiligen Krieg, sie setzt ihr kein einheitliches Fundamentalprinzip entgegen, sondern ein buntes Bündel an Gegenmotiven, die sich zum Teil – von den Aborigines bis zu den Zapatistas – an den Kulturen orientieren, die die MacWorld zu vernichten droht. Emotionen Eine zweite mögliche Antwort: Die Einheit der Bewegung liegt nicht in Forderungen, die rational begründet sind und die sich nicht fundamental von dem unterscheiden, was auch in den herrschenden Institutionen diskutiert wird. Kein Zwanzigjähriger wird an die verschiedensten Orte der Welt reisen und dort seine Gesundheit und – nach Genua – möglicherweise sein Leben riskieren, um zur Verbesserung der Börsenregulierung beizutragen. Der gemeinsame Nenner der BeweNeoliberalismus Zu einer politischen Bewegung werden die Globalisierungsgegner durch ihre rationale und explizite Kritik am Neoliberalismus. Ziel der Kritik ist der Neoliberalismus nicht als wirtschaftswissenschaftliche Schule, sondern als politisches Projekt und als resignative Selbstaufhebung der Politik. Als politisches Projekt wird eine Strategie perzipiert, die – unter dem Etikett Washington-Konsens – auf die Vereinheitlichung der Welt zu einem globalen Markt zielt. Diese Strategie hat identifizierbare 360 Kommentare/Comments IPG 4/2001

Protagonisten, die im IWF , der Weltbank, der WTO , der Wall Street, der U.S. Treasury, den großen Unternehmen und im Weißen Haus zu lokalisieren sind. Eine Selbstaufhebung der Politik dagegen wird dort registriert, wo Politiker, die sich nicht als neoliberal einstufen lassen, vor der Eigengesetzlichkeit globaler Märkte kapitulieren und die Anpassung der Politik an die Entscheidungen des Marktes als notwendig, weil alternativlos verteidigen. In den Augen der Globalisierungskritiker vertieft die neoliberale Politik, sei sie fröhlich-aktiv oder resignierend-realistisch, die Spaltung sowohl der Welt in arme und reiche Länder als auch der Gesellschaften in arme und reiche Bevölkerungsgruppen. Sie nimmt bereits erzielte Relativierungen der sozialen Gegensätze, etwa in der Form des Sozialstaats, wieder zurück; der alte Gegensatz zwischen Arm und Reich, der im nationalen Rahmen hatte verarbeitet werden können, wird um eine Dimension erweitert: Einer Bevölkerungsmehrheit, die territorial gebunden und auf den Staat angewiesen bleibt, steht eine mobile globalisierte Oberschicht gegenüber, die ihre Ressourcen dem Gemeinwesen jederzeit zu niedrigen Kosten und mit geringen Risiken entziehen kann. Gegen den Neoliberalismus führen die Globalisierungskritiker die normative Priorität demokratischer Politik über die Eigengesetzlichkeiten des Marktes ins Feld. Märkte können sich nur in dem Maße entfalten, das dem politischen Willen der Bürger entspricht. Sie funktionieren nicht automatisch zum Nutzen aller, wie die Existenz von Märkten für Sklaven, Drogen und Schutzgeld zeigt. Die Kriterien, unter denen Märkte einzuschränken sind, werden aber nicht vom Markt selbst bereit gestellt. Es gibt auch keine anderen vorgegebenen Bewertungssysteme, aus denen sich solche Kriterien verbindlich ableiten ließen(wie Religionen oder wissenschaftliche Systeme), sondern nur die vom Ergebnis her offenen Verständigungsprozesse der Bürger, deren Resultate über die demokratischen Institutionen in staatliche Handlungen umgesetzt werden. Die Globalisierungskritiker fordern die Bürger und ihre Repräsentanten auf, den politischen Gestaltungschancen und der Gestaltungspflicht der Demokratie nachzukommen, ökologische, soziale und moralische Prioritäten zu definieren und diese auch gegen die Eigendynamik der Wirtschaft durchzusetzen. Der Egoismus der Mächtigen Der Neoliberalismus ist letztlich nicht mehr als eine Strohpuppe, deren Verbrennen allenfalls symbolische Bedeutung hat. Er erklärt weder das Funktionieren der globalen Wirtschaft, noch ist er – trotz der verbalen Attacken – die eigentliche Zielscheibe der Globalisierungskritik. Denn globale Wirtschaft und Politik funktionieren nur zum Teil nach den Gesetzen des Marktes, zum wichtigeren Teil aber nach denen der Macht. Auch Märkte sind vermachtet. Die Rationalität des Marktes wird bemüht, wenn es den Interessen der Mächtigen(Menschen, Unternehmen, Staaten) entspricht, und sie wird unterlaufen, wenn sie mit deren Interessen nicht mehr übereinstimmt. Unternehmen treten über ihre Verbände für den freien Markt ein, jedes einzelne Unternehmen wird jeden Wettbewerbsvorteil suchen und wahrnehmen – und sei dieser nur in der schändlichsten Form staatlicher Intervention zu erzielen. Die Frage ist nicht, ob reguliert oder dereguliert werden soll, sondern wer aus Regulierung oder Deregulierung Gewinn zieht. Herausragendes Beispiel sind – wieder – die Agrarmärkte der Industrieländer, die viele Jahrzehnte lang nicht nur ökonomisch, ökologisch und sozialpolitisch motivierte, sondern auch liberale und neoliberale Attacken zu hundert Prozent unbeschädigt überstanden haben. Ihre Legitimität in jedem denkbaren Bezugssystem ist Null, ihre einzige Existenzberechtigung ist die Macht derjenigen, die von ihnen profitieren. Ein anderes Beispiel sind Standortdebatten bzw. Standortpolitiken, die im Bezugssystem des Neoliberalismus sinnlos sind, und in denen der praktische Egoismus der Staaten eindeutigen Vorrang vor der Autonomie des Marktes hat. Angriffsziel der Globalisierungskritiker sind weniger der Neoliberalismus und seine Protagonisten als in einem sehr allgemeinen Sinne»die Mächtigen«, ob deren Macht auf dem Markt basiert oder nicht. Hierzu werden auch die Politiker der mächtigen Staaten(also G 8 ) gerechnet, die sich ihrer demokratischen Pflicht entziehen, die weniger Mächtigen zu schützen. Gegen den Egoismus und Opportunismus der Mächtigen wird eine öffentliche Moral ins Feld geführt, die offen als Skandal brandmarkt, was dem normativen Grundkonsens der Demokratien widerIPG 4/2001 Kommentare/Comments 361

spricht, aber in der politischen Routine als gegeben akzeptiert wird. Wenn – zum Beispiel – die bezahlbare Versorgung AIDS -kranker Menschen in Afrika mit Medikamenten nur dann möglich ist, wenn die Patentrechte internationaler PharmaKonzerne nicht tangiert werden, ist dies zwar ökonomisch plausibel, steht aber – so ließe sich argumentieren – im Gegensatz zu jeder denkbaren Gemeinschaftsmoral, ohne die letztlich auch keine Märkte funktionieren würden. Fazit: Die Grünen der Zukunft Die Bewegung der Globalisierungsgegner ist so schillernd, dass alle hier erwähnten Motive in irgendeiner Wiese charakteristisch für sie sind. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Bewegung an ihrem auffälligsten inneren Gegensatz – zwischen Gewaltgegnern und Gewalttätern – zerbricht. Es ist wahrscheinlich, dass sie sich(wie jede politische Bewegung) zu einem hohen Anteil eher aus emotionalen Energien bzw. einer subkulturellen Ästhetik speist, als dass sie in ihren rationalen politischen Forderungen aufginge. Die Protagonisten selbst würden wahrscheinlich im Neoliberalismus den gemeinsamen Gegner sehen, stehen aber in der Gefahr, einen Buhmann aufzubauen: Im strengen Sinne neoliberal sind einige Ökonomieprofessoren, nicht die Mehrheit derjenigen, gegen die sich die Globalisierungsgegner wenden. Der Widerspruch zwischen einer zumindest rudimentär gültigen öffentlichen Moral und einer dieser hohnsprechenden Realität schließlich ist ein zentrales normatives Motiv der Globalisierungsgegner, es richtet sich aber gegen einen schwer zu definierenden Gegner – denn letztlich sind es auch die Lebensstile von Mehrheiten in den Industrieländern, die den denunzierten Skandalen zugrunde liegen. Hat die Bewegung der Globalisierungsgegner eine Perspektive, vergleichbar mit der der Grünen in ihrer Formationsphase? Entsteht hier eine neue politische Kraft, die sich in Zukunft einmal als eigenständige Partei formieren könnte und / oder Themenfelder öffnet, die alle Parteien einmal besetzen und beackern müssen – so wie heute keine Partei ohne umweltpolitische Programmpunkte auskommt? Grüne wie Globalisierungsgegner weisen auf von Menschen erzeugte Trends hin, deren unkontrollierte Fortsetzung in die Katastrophe führen würde. Beide Bewegungen haben gemeinsam, dass sich ihr Thema nie erledigen wird: So wie es immer Umweltkatastrophen geben wird, wird auch die weltwirtschaftliche Entwicklung immer wieder von Katastrophen begleitet sein. Darüber hinaus aber haben die Globalisierungsgegner gegenüber den Grünen zwei Vorteile. Sie vertreten ein Anliegen, das sich nicht wie das Umweltthema als Spezialproblem kleinarbeiten lässt; ihre Kritik und ihre Forderungen zielen auf die Kernbereiche des wirtschaftlichen und politischen Systems der Industrieländer. Zweitens sind die Globalisierungsgegner dem mainstream der Politik und Gesellschaft näher als es die Grünen in den siebziger Jahren waren. Sie vertreten kein fundamentales Gegenprinzip gegen die herrschende Ordnung, sondern argumentieren in deren Begriffen. In dramatisierender Form machen sie auf Konflikte aufmerksam, die auch von den Repräsentanten dieser Ordnung wahrgenommen werden. Sie unterliegen daher weniger als die Grünen der gefährlichen Alternative zwischen fundamentalistischer Politikunfähigkeit und realistischem Substanzverlust. Die westlichen Demokratien waren in der Lage, die grünen Bewegungen zu absorbieren – zum Nutzen dieser Demokratien. Sie sollten sich nun auf eine neue Herausforderung einstellen. Michael Ehrke 362 Kommentare/Comments IPG 4/2001

The Tobin Tax as Fund for Financial Stability A s globalization challenges national borders, governments are discovering that their ability to conduct their public business is eroding. This lesson struck sharply in southeast Asia in 1997 and 1998 when financial capital, which had entered in a burst of euphoria, left in a rush to the exits, leaving in its wake financial devastation akin to a typhoon that blasts onto a land mass from across the oceans and departs into some mysterious ether. Speculative movements of liquid finance is the technical term used to describe this. The history of the modern era has seen this before, summarized admirably in Charles Mackay’s title of his 1841 book as»Extraordinary Popular Delusions and the Madness of Crowds«. What globalization brings to this is a new dimension of speed, mass, and reach over extended space, threatening the sovereignty and policy-making capacities of the nation state. To deal with this problem of hot money stinging its holders, a proposal has been resurrected from the early 1970 s, the Tobin Tax, named after its originator, the Nobel Prize winning economist James Tobin of Yale. He proposed levying a small tax on foreign exchange transactions. Each time a Deutsche mark would be sold for a dollar, for example, or vise-versa, a tax would be charged. As with all taxes its intent is to reduce the volume of such exchanges without interfering with the necessary function of buying and selling currencies in order to allow trade, travel, and financial transactions to take place. If the tax is calibrated carefully enough only a portion of pure speculation would be reduced, leaving intact the important and necessary requirements for financial liquidity on global markets. Tobin describes this as throwing »some sand in the well-greased wheels« of financial speculation to restrain financial markets from deviating too much from fundamental values. He was writing at a particular historical moment and his scheme was designed to address the problems in financial markets of the late 1970 s: currency instability following on the collapse of the Bretton Woods system, the OPEC oil price shock, a collapsing dollar, intense speculation in other currencies and gold, and a difficult after-birth for the system of privatized flexible exchange rates that replaced a market that had been operating as more of a publicly controlled market since 1946 . Speculation in financial markets further destabilized what was already a fragile balance in financial markets. Such a tax he thought would restore a degree of lost control over monetary policy for central banks, particularly during financial crises. His idea became current once again after the Asian financial crisis of 1997–98 . Starting in 1993 short term money poured into these markets at a rate that eclipsed previous inflows. Dubbed emerging markets to make them attractive for financial speculators and to distinguish them from their former characterization of less-developedcountries, this followed the classic speculative script identified in 1841 by Mackay: naming something valuable when it may not be(like Tulips in the 1634–35 Dutch Tulip crisis), attracting investors on the basis of flimsy research and analysis, and finding a willing host who would be foolish to turn away from such largesse. The key modifying adjective in all this is»short-term«. Financial flows into Asia were not about long-term investment in anything tangible that would produce wealth. To provide some sense of its dimension, from 1988–1992 the typical size of these inflows amounted to about 7–10 percent of Gross Domestic Product( GDP ) of the receiving country. From 1993 to 1995 they grew by a third for some countries and nearly doubled for others to 13 percent of GDP , and 86 percent of this was of the short-term variety. Starting in Thailand the speculative bubble burst and then circulated to most of the countries in Southeast Asia, spreading beyond this region like a contagious virus as far as Russia, Brazil, and Argentina. It was the financial equivalent of hoof IPG 4/2001 Kommentare/Comments 363

and mouth disease. Supporters of the Tobin Tax and Tobin himself pulled his idea off the shelf and re-tooled it. Circumstances were vastly different from the 1970 s. At that time about 150 billion dollars traveled the globe daily in foreign exchange transactions. Today it is about one trillion dollars a day, moved in trading rooms in Tokyo, London, and New York on a 24 -hour, 7 -day clock. Most transactions in the 1970 s were called spot transactions, the sort you engage in when you change money from your own into another. You pass your national currency through a window and receive the currency of the country you want. The markets today, however, are dominated by futures transactions where a contract is created to deliver a specified amount of currency at some future date and at a price which deviates from the current spot price. What if you were planning a trip a year from now and believed the price of the currency you needed was going to increase. You would simply find a dealer who would agree to deliver the currency to you a year from now at a price which you thought was better than the actual spot price would be at that moment a year hence when you needed the money. These elaborate dealings are subsumed under the term»derivatives,« risky financial ventures that can produce large speculative thrusts one way or another. In the Asian crisis they became the equivalent of tulips. The Tobin Tax is designed to quell the fever and prevent contagion by making foreign exchange transactions more expensive in the first instance and collecting the tax revenues into a fund that can be used to intervene into financial markets when the frenzy appears. A small tax of 0.1 percent on foreign exchange transactions accumulates in one year about 225 billion dollars. This rate of taxation is deemed not so onerous that the appropriate functions of foreign exchange trading will be truncated and not so small that it would do nothing to lop off the top end of excessive speculative activity, what the American Federal Reserve Chairman, Alan Greenspan, calls»irrational exuberance«. To make the tax comprehensive it must be levied on both spot and futures transactions, those derivatives that are the most chancy and highly leveraged in that they are based on small down payments and heavy borrowing against an uncertain future. The tax would best be introduced simultaneously by the three countries that account for virtually all of the daily foreign exchange trading, the U.S. , U.K. , and Japan. However, it is not out of the question for the United States to go it alone since it accounts for about two-thirds of all foreign exchange activity. As to the criticism that foreign exchange activity would simply move offshore to places that do not impose a Tobin Tax, that would be unlikely to happen for several reasons. These transactions require a very sophisticated and reliable technology infrastructure of communications systems that do not fail and the human resources to run them. It is an industry that directly employs thousands and indirectly a like number. This could not be replicated offshore. And if it were feasible, why haven’t these activities moved offshore where lower salaries and cheaper land is available, compared to some of the highest price real estate in the world in the City of London, Wall Street, and the Tokyo financial district. This aspect of the Tobin Tax addresses speculation directly. A second benefit derives from the monies collected and the uses to which they can be put. The United Nations Conference on Trade and Development( UNCTAD ) wants to use the funds for economic development in the Third World, and this has been taken up in the Tobin Tax campaigns in less-developed-countries. The funds can also be used for the purposes for which they are intended, namely reduction of destabilizing financial speculation. This leads to my proposal for a Financial Stability Fund, a perpetually replenishable stabilization fund that can be mobilized in the event of another crisis of capital exiting fragile markets. The very existence of the stabilization fund and its size may be a deterrent to speculation and reduce risk in the system without it being used frequently. However, in extremis it can be mobilized effectively to stabilize global financial flows. It is self-financing in that the tax is extracted from the source of the potential problem and used to mitigate the consequences of instability deriving from the activity that is taxed. The tax is small on each transaction but raises sufficient resources to make the stabilization fund credible. Direct transfers that emerge from the UNCTAD proposal are not the only way to assist emerging economies. Greater financial stability and the avoidance of speculation in emerging economies can also accomplish this. One only needs to be 364 Kommentare/Comments IPG 4/2001

reminded of the devastating impact on the poor wrought by the gale forces of financial speculation in the aftermath of the 1997–1998 crisis. One feasible solution between using the funds for UNCTAD type purposes and for a financial stability fund is to apportion them according to the proportions of transactions located in emerging markets and in other markets, or some such formula. In the midst of a financial crisis managers need to»buy time«, the conventional phrase used to convey the essence of the problem. Globalization reduces time and makes it more difficult for managers to calm the furies of speculation. In terms economists use, the supply of time has become scarcer due to the speed and scope of capital movements: the computer which permits instant moves of money by the nano-second push of a button and the rapidity with which this information travels the globe. If time is in short supply its »price« increases precisely at that moment when the demand for more time is placed on the stability of the system, further increasing its»price«. So the cost of time is higher precisely when it needs to be lower. But how does one buy more time without increasing its cost? This is the dilemma in which crisis managers find themselves when a financial implosion starts. The speed at which the crisis builds on itself exceeds the time-resources available to managers of the crisis. Enter the Tobin Tax and the twin virtues of mitigating the problem in the first instance and allowing managers to buy time at a lower cost in the midst of crisis. Howard M. Wachtel IPG 4/2001 Kommentare/Comments 365

KUNIBERT RAFFER Let Countries Go Bankrupt The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration BEITRÄGE/ARTICLES E conomists know that protracted maneuvering does not make unpayable debts paid but increases the debt overhang. So-called phantom debts 1 accumulate, which are economically non-existent as they cannot be recovered, but which make things difficult for everyone. History proves that the impossibility of collecting them has to be faced eventually. The choice is between further delays with damaging effects on debtor economies and an orderly, fair, and quick procedure to cancel unpayable debts, bringing debt service in line with the ability to pay. Such procedures, called insolvency, exist and have been routine for centuries. They are only denied to sovereign states, based on the subterfuge that corporate or individual insolvency does not address sovereignty, nor governmental powers. Legalistically, this is right. Economically though crediditors can chose to apply the essence of insolvency procedures to sovereign debtors. In 1876 private creditors used Egyptian insolvency law as the yardstick to solve Egypt’s debt crisis. The administrator appointed to protect creditor interest, Evelyn Baring, did not apply the»lemon squeezer« approach of today’s Bretton Woods Institutions( BWI s). He lowered, for example, taxes and postal charges, financed expenditures on public health and education, and encouraged improvements in irrigation. Wages and pensions were paid out in full. After surprisingly few years he was economically successful for creditors and the debtor alike. 2 A hard nosed 19 th century capitalists managed this crisis much better and more quickly than international public sector institutions nowadays. Generally, debtors were treated much more generously in the past, before the BWI s became debt managers. Germany’s London Accord, Indonesia’s solution of 1969–70 , or Poland more recently show that meaningful debt relief can be done quickly if creditors do not oppose it. The legalistic sovereignty argument is right as far as it goes. But the proposal of sovereign debt arbitration modeled on the basic principles of US . Chapter 9 insolvency – first made in 1987 3 – offers a way out. The only successful solution, generally accepted in the case of other debtors, can be easily and immediately applied to countries. Sovereign insolvency can be done. The discussion on international insolvency subsided around 1990 , starting again in the late 1990 s, largely due to civil society, especially the Jubilee movement. This renewed interest justifies recapitulating the arguments in the light of the present debate. The Essence of Insolvency Insolvency is not an act of mercy but of economic reason, generally recognized as the best way to solve hopeless overindebtedness. After the Asian crash of 1997 (domestic) insolvency procedures were to be improved. For creditors insolvency is part and parcel of lending. It makes them look closely at how their money is spent, denying further loans if the first ones are not put to good use. This fundamental disincentive against misallocation of resources within market economies, by which credit risk becomes relevant, is absent in centrally 1 . cf. Kunibert Raffer,»The Necessity of International Chapter 9 Insolvency Procedures«, in: Eurodad(ed.), Taking Stock of Debt, Creditor Policy in the Face of Debtor Poverty, Brussels 1998 , p. 8 . 2 . cf. Edouard Domen,»Comment un noble étranger libéra le khédive de sa dette – un conte oriental«, in: Choisir(septembre) 1999 , pp. 26 ff. 3 . Kunibert Raffer,»International Debts: A Crisis for Whom?«, in: H.W. Singer& Soumitra Sharma(eds.), Economic Development and World Debt, London& Basingstoke: Macmillan 1989 , pp. 51 ff. For details see Kunibert Raffer,»Applying Chapter 9 Insolvency to International Debts: An Economically Efficient Solution with a Human Face«, in: World Development 18 ( 2 )( 1990 ), pp. 301 ff. or papers at http: // mailbox.univie.ac.at / ~rafferk 5 IPG 4/2001 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration 367

planned systems and within the international public sector. The basic function of insolvency is the resolution of a conflict between two fundamental legal principles: the right of creditors to payments and the principle recognized generally(not only in the case of loans) by all civilized legal systems that no one must be forced to fulfill contracts if that leads to inhumane distress, endangers life or health, or violates human dignity. Debtors, unless they are Southern Countries, cannot be forced to starve their children to be able to pay. Although claims are recognized as legitimate, insolvency exempts resources from being seized. Human rights and human dignity are more important than repayment. Insolvency only deals with claims based on solid and proper legal foundations. For odious debts, for example, no insolvency is needed; these are null and void. Demands for cancelling apartheid debts are therefore based on the odious debts doctrine. Debtor protection is one essential feature. The other is the most fundamental principle of the Rule of Law: one must not be judge in one’s own cause. A neutral entity must assure fair settlements. Insolvency must comply with the minimal demand that creditors must not decide on their own claims. Even at the time of debt prisons creditors were not allowed to do so – in contrast to present international practice, which violates this very basis of the Rule of Law. Creditors have been judge, jury, experts, bailiff, even the debtor’s lawyers, all in one. This unrestricted creditor domination is even inefficient from a purely economical perspective. Creditors tend to grant too small reductions too late, prolonging the crisis instead of solving it, as the never-ending story of debt management proves. Substantial shares of present debts exist only because of unsuccessful management, which has refused necessary reductions over years. This increased debt burden and its economic effects are creditor caused damage. When the debt crisis was declared over during the euphoria at the beginning of the 1990 s the World Bank admitted:» In a solvency crisis, early recognition of solvency as the root cause and the need for a final settlement are important for minimizing the damage.... protracted renegotiations and uncertainty damaged economic activity in debtor countries for several years... It took too long to recognize that liquidity was the visible tip of the problem, but not its root.« 4 Bank economists quantified the costs of delaying the recognition of the now generally acknowledged solvency crisis as»one decade« lost in development. 5 It was not mentioned that creditors denying meaningful relief had caused this damage, most notably the BWI s, which have supported this strategy with overly optimistic forecasts. Two thirds of the increase in Sub-Saharan African debt since 1989 are due to arrears. 6 The World Bank acknowledged:»In many HIPC s[Highly Indebted Poor Countries] the negative impact of external debts seems to come more from the growing debt stock rather than from the excessive burden of debt service actually paid.« 7 Countries pay little, amassing arrears. In spite of this insight, official creditors responsible for this delay qualified as wrong and damaging to debtors by the World Bank go on delaying. The Usual Objections The counterarguments usually brought forward are often at odds with logic or even the truth. Even parliamentary questions have been answered misleadingly or incorrectly. General problems have often been presented in a highly selective way as if they would uniquely arise in the case of sovereign insolvency. An anecdote seems to illustrate the position of creditors most tellingly. The Chapter 9 solution was presented at the Civil Society Forum of the UN ’s Financing for Development Initiative in November 2000 . Pointing out that this meeting had a certain informality the representative of a Southern Country, who found the speaker’s reasoning convincing, asked the representatives of creditor governments to produce a convincing argument why it could not be done. An embarrassingly long silence followed before one of the usual arguments 4 . IBRD , World Debt Tables 1992/93 , vol. 1 , Washington DC , pp. 10 ff(stress in original). 5 . M. Ahmed& L. Summers,»Zehn Jahre Schuldenkrise – eine Bilanz«, in: Finanzierung& Entwicklung 29 ( 3 ) 1992 , pp. 2 ff. 6 . UNCTAD , Trade and Development Report 1998 , Geneva 1998 , p. 127 . 7 . IBRD , Global Development Finance 1997 , Washington DC 1997 , p. 44 . 368 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration IPG 4/2001

was finally produced to end it – sovereignty would stand in the way of this solution. Sovereignty Although arbitration is a traditional and well established mechanism of international law, seen as compatible with sovereignty by any textbook, it has regularly been asserted that sovereignty would not allow this solution. A study of the Advisory Council of the German Ministry of Economic Cooperation and Development 8 drew parallels to private insolvencies, especially the»strict supervision« of debtors in Germany to summarize that »political sovereignty and, linked to it, the impossibility to remove governments« 9 would not permit an international Chapter 9 . Answering a parliamentary question by Christoph Eymann in June 2000 the Swiss government argued the U.S . Chapter 9 to be incompatible with sovereignty because »external authorities« would»as a rule« be»appointed to manage the finances of insolvent states and municipalities«. 10 U.S. laws clearly exclude receivership for municipalities. US -states are sovereign regarding debts pursuant to the 11 th Amendment. A paper submitted by the German Ministry of Finance( BMF ) to the Committee on Finances of the Bundestag 11 argued in a more sophisticated way, seeing insurmountable problems in accepting arbitration. Debtors would not waive their sovereignty nor accept arbitral decisions. Neither with regard to Paris Club decisions nor IMF conditionality is any insurmountable sovereignty problem identified. Debtors borrowing in capital markets routinely waive sovereign immunity. About half the loan agreements are governed by New York, almost half by British law. 12 Some agreements with private creditors foresee arbitration. 13 Brazil is legally required to insist on arbitration. Paris Club members forced Brazil to change this, and to»exempt specifically... Paris Club bilateral restructuring agreements«. 14 The impression created by the German Ministry of Finance( BMF ) that no debtor would accept arbitration is at severe odds with the truth. The BMF is right, though, that creditor governments are unwilling to do so. Arguing that neutral arbitration panels must replace bankruptcy courts, I used the London Accord as an example, 15 which foresaw arbitration to settle disagreements between Germany and its creditors. Arbitration has become quite popular recently. The World Trade Organisation(far more than 100 cases already) and the NAFTA Treaty apply it. OECD governments wanted it to be part and parcel of the fiercely debated Multilateral Agreement on Investment. Apparently arbitration is popular, provided it does not safeguard the human dignity of the world’s poorest. U.S . Chapter 9 excludes receivership with outmost clarity(sections 902 and 904 ). For conflict cases the chapter foresees a trustee with a clearly limited mandate, who cannot take over and operate the debtor as a receiver in private insolvency cases would. Only the municipality’s citizens can remove elected officials by voting them out of office. Thus, Chapter 9 is custom-made for sovereigns. One might wonder, though, whether debtors who are that strongly protected would not simply refuse to pay. But economically forced to find a solution to regain economic viability and normal access to capital markets municipalities have to make acceptable offers. The law’s history in the U.S . (some 500 cases) proves that it works. Need for a Treaty Another often heard argument is that sovereign insolvency would require a detailed treaty, whose negotiation would delay a solution for ages. 16 This, is technically wrong – treaties are but one 8 . BMZ -Beirat,»Internationale Insolvenz für Entwicklungsländer«, Stand: 15.2.2000 , p. 17 . 9 . ibid., p. 30 . 10 .»Schaffung eines Schiedsverfahrens zum Interessenausgleich zwischen Schuldnerländern und Gläubigern«, in: Motion of 22 March 2000 ( 00.3103 Motion), Answer by the Bundesrat http: // www. parlament.ch / afs / data / d / gesch /2000/ d% 5 Fgesch% 5 F 20003103 .htm 11 . BMF ,»Stärkung der Internationalen Finanzarchitektur – Überlegungen zur Reform des IWF und der Finanzmärkte«, 1 March 2001 (mimeo). 12 . Bolívar Moura Rocha, Development Financing and Changes in Circumstances, The case for Adaptation Clauses, London: Kegan 1999 , p. 34 . 13 . ibid., pp. 132 ff. 14 ibid., pp. 91 . 15 . Raffer 1989 , p. 60 . 16 . Cif. e.g. BMZ -Beirat 2000 , p. 28 , and BMF 2001 , p. 22 . IPG 4/2001 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration 369

option in international law. The London Accord was possible without any OPEC -type institution. The Paris Club, too, functions without treaty. Lack of Enforcement In no case can agreements between countries and creditors be enforced like domestic contracts. This is true for dispute settlement within the World Trade Organization and for agreement with the Paris Club or the IMF . International law knows no bailiff. Attempts to sue sovereigns that had waived immunity and to attach their assets have been largely ineffective. 17 Here, a general problem is presented as if it would exclusively affect insolvency. Rogoff identifies lack»of enforcement clout« as the main problem, but concedes:»Advocates of international bankruptcy point out that similar problems arise in the case of bankrupt state and local governments, and that the obstacles have not proved insurmountable. For example, Chapter 9 of the U.S . bankruptcy code, which governs municipalities, has proven relatively effective(Raffer, 1990 ).« 18 Access to Capital Markets It is said that a country that declares insolvency would lose access to capital markets. If it were true, no reorganized firm could ever get any loans. Daily experience proves this manifestly wrong. Indonesia got debt reduction by de facto insolvency in 1969–70 . In the mid1970 s the Pertamina crisis erupted because its public sector had again been able to overborrow. The Deputy Governor of the Bank of England, David Clementi, saw no empirical evidence of»any discernible negative long-term effect of a country’s prior debt servicing record on the terms and volume of its borrowing«. 19 The World Bank itself showed»timid attempts« to present Indonesia with its significant debt reduction of 1969–70 »as an alternative model« during the 1980 s, 20 but it now downplays this case. 21 Misuse of Recuperated Funds Since the case for sovereign insolvency is based in great deal on the principle of safeguarding basic social services it is imperative that countries use the resources saved from debt servicing to the benefit of the poor. Concern exists that this might not be done. A transparently managed fund financed by the debtor in domestic currency is the solution. Discussing with public servants of the G 7 and representatives of the German Ministry of Economics, Ann Pettifor proposed such a Fund to guarantee proper use in favor of the poor, and for a fresh start for the debtor economy. 22 The Fund’s management could be monitored by an international board or advisory council consisting of members from the debtor country and creditor countries. They could be nominated by NGO s and by governments(including the one of the debtor country). The Fund being a legal entity of its own, checks and discussions of its projects would not concern the government’s budget, and thus not impinge on the country’s sovereignty. Counterpart funds have worked successfully so far, and have frequently been demanded by civil society. Lack of Need for Insolvency A standing argument is, that present debt management works well and hence there is no need for insolvency procedures. Written in 2000 the BMZ 17 . Barry Eichengreen, Toward a New International Financial Architecture, A Practical Post-Asia Agenda, Washington DC : Institute for International Economics 1999 , p. 92 . 18 . Kenneth Rogoff,»International Institutions for Reducing Global Financial Instability«, in: The Journal of Economic Perspectives 13 ( 4 ) 1999 , p. 30 . 19 . UN , Recent Developments in the debt situation of developing countries, Report of the Secretary-General, 26 September 2000 (A /55/422 ), p. 19 . 20 . Thomas Kampffmeyer, Towards a Solution of the Debt Crisis, Applying the Concept of Corporate Compositions with Creditors, Berlin: German Development Institute 1987 , p. 63 . 21 . IBRD , Indonesia, Managing Government Debt and Its Risks, Washington DC & Jakarta 2000 , p. 25 . 22 . Ann Pettifor,»Concordats for debt cancellation, a contribution to the debate«, Jubilee 2000 Coalition UK , 18 March 1999 (mimeo). 370 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration IPG 4/2001

study posits that the Brady Plan was successful, right after Ecuador had defaulted on its Brady bonds. 23 The BMF simply states that the Cologne Initiative solves the debt problem of HIPC s. 24 Space prohibits detailed criticism, 25 but suffice it to recall that Ecuador, for example, was at the Paris Club seven times between July 1983 and September 2000 – on average once in less than every three years. This hardly suggests efficient and viable solutions. Assessing the enhanced HIPC initiative on congressional request the US General Accounting Office( GAO ) 26 points out that maintaining debt sustainability will depend on annual growth rates above 6 percent(in U.S. dollar terms) over 20 years – in four cases including Nicaragua and Uganda even above 9.1 percent. The GAO doubts whether this can be done. It recalls that falling coffee prices increased Uganda’s debt-toexport ratio considerably, despite Uganda’s debt reduction under HIPC I. In April 2000 the BWI s reduced the projected growth of Uganda’s export revenues for 2001–3 by over 16 percent. HIPC II seems built on similarly fragile, optimistic assumptions as HIPC I. Analyzing HIPC I, officially designed to reduce debts to sustainable levels, Raffer 27 predicted two years before Cologne that »another round – HIPC II – might already be in the making«. Unfortunately, HIPC II justifies repeating this prediction mutatis mutandis. Implementing Debt Arbitration To avoid further delays the proposal of international Chapter 9 combined traditional mechanisms: arbitration, and an existing insolvency procedure for debtors with governmental powers. National insolvency laws differ, but the only applicable insolvency model, Chapter 9 , was recommended. As discussing procedures can be abused to create a further delay, it is stressed that the blueprint sketched below is but an illustration how insolvency can be implemented easily. Other ways of delivering quick and meaningful relief may exist. If so, they are just as good. To start the process, the good services of a respected institution would be helpful. The country could»file« for debt arbitration / insolvency by depositing its demand at the UN , e. g. with the Secretary General. Only governments would have the right to file. It is their sovereign decision. The UN makes the demand publicly known, enabling all creditors to represent their interests appropriately. If the debtor could already present a list of creditors this would speed things up. Creditors register their addresses and the names of people representing them during the procedure at the UN . Creditors and debtor nominate one or two arbitrators. One per side would have the advantage of a smaller panel. Two are better if creditors cannot easily agree as public and private creditors (Paris and London Clubs) could nominate one person each. Both parties inform the UN whom they have nominated. Civil Society Organizations and public opinion within the debtor country may influence the country’s choice. The debtor government may chose to leave nominations either to parliament or the people. Arbitrators could be elected from a roster by voters. Anyone reaching a minimum of supporting signatures by voters would have to be on this roster. Also, one arbitrator may be chosen by parliament and the other by voters. After a change of government the incoming government might be prepared to opt for one of these democratic possibilities. Neither creditors nor their employees can be nominated. Fairness to other creditors also requests this. They might not be unbiased when deciding on their own claims.»Emerging Markets this Week« addresses this issue: the Bretton Woods Institutions»will be concerned with protecting their own balance sheets rather than with fair ›burden sharing‹«. Thus they»are not suited either as arbitrators or as objective regulators of sovereign insolvency procedures«. The publication demands multilateral institutions to»accept accountability for their past lending«, by sharing the burden of debt reduction. 28 Unless the problem of official 23. BMZ -Beirat 2000 , p. 19 . 24. BMF 2001 , p. 22 . 25. cf. Kunibert Raffer& H.W. Singer, The Economic North-South Divide: Six Decades of Unequal Development, Cheltenham: Elgar 2001 , pp. 158 ff. 26 . GAO , Developing Countries: Debt Relief Initiative for Poor Countries Faces Challenges(Chapter Report, 06/29/2000 , GAO/NSIAD 00-161 ) http: // www.gao.gov 27 . Kunibert Raffer,»Controlling Donors: On the Reform of Development Assistance«, in: Internationale Politik und Gesellschaft – International Politics and Society 4 – 1997 , p. 364 . 28 . no. 26/1999 , stress in orig. IPG 4/2001 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration 371

debts is solved, payments to private creditors will remain discriminated. Although private creditors had granted a generous reduction of 45 percent under Ecuador’s Brady deal, this was only reflected in a very small blip downwards in Ecuador’s debt time series. New official money increased debts again. If all creditors had cancelled 30 percent, commercial banks would have saved money. Ecuador would in all probability be economically afloat again. Bailing-in official creditors, as demanded within an international Chapter 9 , is necessary. The poorest countries with relatively large shares of multilateral debts need meaningful reductions of these debts for a fresh start. Nominated arbitrators elect one further person to reach an uneven number. The panel must be absolutely independent, also from the UN . It proceeds on the basis of the main principles of the US Chapter 9 , such as protection of the governmental sphere and the population’s right to be heard(by representation), deciding on procedural matters as they come up. This is not unusual and makes the process quicker and flexible. The UN might provide one or two persons as secretariat staff, or an office if needed. One has to stress again: no international treaty is needed. The Paris Club works without any, even without any proper legal foundations, based only on the will of creditors. International insolvency can be implemented immediately once important creditor governments agree to respect Human Rights, to apply the Rule of Law and economic reason to their own claims. Respecting the Rule of Law and Human Rights, arbitration would nevertheless resemble present negotiations in several ways. Creditors and the debtor(re)negotiate, they would just do so before the panel. Good arbitrators encourage both sides to reach a fair and feasible outcome. HIPC II demands the participation of civil society and antipoverty measures. A transparent process and the population’s right to be heard should thus be seen as simply implementing these demands more efficiently. Ideally, creditors, the debtor and the representatives of the population can all agree on the result. If so, there is practically little if any apparent difference to mediation. But one cannot assume this optimal outcome to be the rule. Someone with authority to decide if and when necessary is needed. Mediators have no power to do so, they can only appeal to both sides, provide arguments, help as a disinterested party. Arbitrators can do so as well, but also decide if necessary. The independent panel determines which civil society organizations, trade unions, employers’ associations, grassroots organizations, or international organizations such as UNICEF are given the formal status of representing the affected population. The parliamentary opposition – if one exists – might also nominate someone. One of the parties, the government or any organisation affiliated with it must not be considered. To nominate these representatives popular vote or collecting signatures are possibilities. In order to give all affected groups a voice, the number of the population’s representatives should not be too small. Northern and domestic civil society organizations should be given that status, as Northern organizations cannot be put under pressure by their governments as easily. But during an open, transparent procedure, anyone would have the possibility to comment and to voice their views in public, even without any formal right to speak before the panel, thus influencing public opinion as well as those formally participating. This would assure»a fair and open process devoid of any overreaching however subtle« as demanded in the U.S .. Seconding the Hermes Kreditversicherung, the German Ministry of Economic Cooperation and Development critizises that civil society organizations would not duly defend the interests of creditors. 29 But as creditors are party – thus enjoying more rights than civil society – this should not be reason of concern. Creditors and the debtor negotiate before the panel. Representatives exercising the population’s right to be heard can comment on any topic, present proposals, data, etc. These negotiations produce a set of feasible outcomes, as each side has to support their points by data and arguments. Ideally, agreement between creditors, the debtor and representatives of the population is reached. The mein task of arbitrators is determining which percentage of debts is uncollectable, either being phantom debts or because of debtor protection including resources necessary for economic recovery. The settlement must also take creditors’ justified 29 . BMZ ,»Insolvenzlösungen und Insolvenzfeststellungen – Unternehmen und souveräne Schuldner im Vergleich,«http: / www.bmz.de / medien / spezial / insolvenz / a 2 .html(downloaded: 10 April 2001 , 14:05 ). 372 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration IPG 4/2001

interests duly into account. This is essential. Only a fair mechanism will be as generally accepted as national procedures are. Open and transparent negotiations allowing both parties and the representatives of the population to argue their points and produce supporting evidence, can be expected to reduce the set of feasible outcomes considerably. Differences between the remaining concrete solutions are likely to be relatively small. Thus arbitral awards are likely to affect relatively small sums of money –«peanuts« in the language of a distinguished German banker. To reduce the costs of participation for Southern civil society organizations the panel could sit in the debtor or a neighbouring country. Technically, a permanent court could handle cases as well. But ad hoc panels can be established much more quickly, and too much time has been wasted because of creditors. One may also hope that – once the backlog of cases is gone – debt arbitration will not be needed frequently enough to justify a permanent institution. The very existence of an international Chapter 9 will be a disincentive to the sort of lax lending that happened during the 1970 s when lenders assumed that countries would always repay. Finally, ad hoc panels are custom made for each case. The Slow Progress of the Debate Rich countries’ governments, not private interests, have proved to be the main obstacle to applying insolvency procedures to poor countries’ debt problems. Ever since it was brought up the idea of insolvency has been fiercely opposed by public creditors, who are not under market discipline. Bankers have been much less inimical. In fact, a banker, D. Suratgar, had proposed the idea early on. Another banker, the late Alfred Herrhausen, was among the most vocal advocates of negotiated debt reduction. A publication by the German Commerzbank,»Emerging Markets this Week«, 30 sees»sovereign insolvency procedures« as an option»in cases of extreme borrower distress« to which private creditors would not object. This difference between public and private creditors is explicable. Bankers are used to calculating costs and benefits in strictly economic terms. At one point, the costs of(re)negotiations – which commercial banks, unlike the public sector, have to pay and earn themselves under market conditions – start to exceed expected payments. Insolvency is a professional and economic solution known from everyday business. In 1990 the Working Group Swissaid / Fastenopfer / Brot für alle / Helvetas / Caritas submitted the idea of international insolvency to the Swiss Bundesrat, supported by two papers by Prof. K.W. Meessen(Augsburg / Geneva) and myself. The Swiss Parliament took it up. Switzerland tried discreetly to discuss the proposal internationally, but stopped when no other government signaled any interest. When the proposal was again addressed in Parliament 31 in 2000 , the Swiss government had changed its view. The lack of reactions to the Swiss initiative might partly be explained by official euphoria about new capital flows to Latin America. The World Bank declared the debt crisis over. The 1990 s were touted as years of hope and recovery 32 until the Mexican crash. After 1994 Alan Greenspan, Chairman of the Federal Reserve System, suggested thinking about international insolvency. The Financial Times reported that Treasury Secretary R. Rubin said he carefully avoided the term»international bankruptcy court« but that some procedures to work out debt obligations were needed. In the Wall Street Journal of 10 April 1995 Jim Leach, the Chairman of the U.S . Congress’ House Banking and Financial Services Committee, wrote:»What is needed today is a Chapter 11 process for the global financial system, a technique to keep nation-states and their people from the impoverishing implications of insolvency.« Mentioning Chapter 9 briefly, he specifically emphasised its implicit understanding that local government must continue to function. Informally raising the issue at the Halifax G 7 summit it was even considered but finally not done. New euphoria on capital flows to East Asia eclipsed the Mexican shock. 30 . no. 26/1999 (October 15 ). 31 . Motion of 22 March 2000 ; see fn. 11 above. 32 . For quotes v. Kunibert Raffer,»Is the Debt Crisis Largely Over? – A Critical Look at the Data of International Financial Institutions«, in: Richard Auty& John Toye(eds.), Challenging the Orthodoxies, London& Basingstoke: Macmillan 1996 , pp. 23 ff. IPG 4/2001 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration 373

At the end of the 1990 s international arbitration based on U.S. Chapter 9 has gained some currency again. Many years of failed attempts by creditors to find a solution may be one explaining factor. But the main reason is the strong lobbying by civil society campaigns for meaningful debt relief. Jubilee 2000 UK , the first Jubilee campaign taking up the issue, demanded the cancellation of unpayable debts. To determine the unpayable part international arbitration based on Chapter 9 was demanded. The word insolvency – even more radical then – was not used by the official platform. The German and Austrian Erlassjahr campaigns followed suit, expressly demanding international Chapter 9 insolvency for states. So did the Tegucigalpa Declaration, or the German Commission Justitia et Pax, which published a paper just before and for the Cologne Summit. 33 Internationally, however, particularly in the South, the term arbitration is usually preferred. Presently a global NGO working group on FTAP (Free and Transparent Arbitration Process) is pursuing the issue. UNCTAD 34 renewed its proposal of an international Chapter 11 insolvency, initially made in 1986 . It also referred to international Chapter 9 and its arbitration mechanism. 35 In the Chapter on SubSaharan Africa UNCTAD demands to apply the key principles. This would dictate an immediate writeoff of all unpayable debt determined on the basis of an independent assessment of debt sustainability. 36 UNCTAD doubts whether an international bankruptcy court applying international insolvency rules laid down in the form of an international treaty ratified by all members of the UN can be expected to be established easily. This doubt is wholly shared by most proponents of Chapter 9 insolvency. Therefore they propose ad hoc panels, not a court acting on the basis of virtually universal ratification. This is, for example, the official position of Erlassjahr 2000 Germany, repeatedly stated by their spokesperson Jürgen Kaiser. After the Asian crash corporate insolvency is seen as essential to avoid future crises. The Reports on the International Financial Architecture recommend it strongly, but avoid insolvency with regard to sovereign debtors. The Working Group on International Financial Crises demanded that the international community provide»in exceptional and extreme circumstances... a sovereign debtor with legal ›breathing space‹ so as to facilitate an orderly, co-operative and negotiated restructuring«. 37 Emulating insolvency features, such as debt reduction by qualified creditor majority or »Collective Action Clauses« for sovereign bond contracts, was recommended as a critical contribution to»creating the institutional structure needed to encourage orderly workouts«, 38 because a»binding insolvency regime for sovereign debtors is unlikely«. 39 The Report admits that»a purely voluntary approach« might not work because»the government may not have the bargaining power to obtain sustainable terms«. 40 It remains to be asked why it shied away from the obvious conclusion – the need of an independent entity empowered to decide. The OECD 41 has come around to accepting insolvency:»Moreover, an international lender of last resort and an international bankruptcy court could help to prevent financial panics altogether.« Although the IMF is still a bulwark against insolvency, Michael Camdessus suggested»some sort of Super Chapter 11 for countries« in the Financial Times of 17 September 1998 . One has to ask why he demanded the legally unviable variant of a Chapter 11 , not Chapter 9 . Chapter 11 – made for firms – does not have the transparency of Chapter 9 . It is comfortably closer to the IMF ’s tradition of behind-closed-doors decisions. No evidence is known that he tried to put his obvious conclusion into practice. The Chapter 9 proposal has been widely discussed in Germany. Due to Erlassjahr 2000 it has received attention by the Bundestag and the administration. On 22 April 1999 the German Parliament requested the government to examine it. 33 . Justitia et Pax,»Neue Wege zur Lösung der internationalen Schuldenfrage«, Stellungnahme der Deutschen Kommission Justitia et Pax zur Internationalen Schuldenfrage, Bonn, 27 May 1999 (mimeo). 34 . UNCTAD , Trade and Development Report 1998 , Geneva 1998 , pp. 89 ff. 35 . ibid., p. 91 . 36 . ibid., p. 130 . 37 . OECD (ed) Reports on the International Financial Architecture Report of the Working Group on International Financial Crises,http: // www.oecd.org / subject /fin_ architecture 1998 , p. 37 . 38. ibid., p. 21 . 39. ibid., p. 19 . 40. ibid., p. 30 . 41. OECD Economic Outlook, no. 65 , June 1999 , p. 191 . 374 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration IPG 4/2001

The Advisory Council of the Federal Ministry of Economic Cooperation and Development( BMZ ) commissioned the report mentioned above. A question by the CDU / CSU parliamentary group in March 2000 requested information about what the Federal Government had done to fulfil the Parliament’s request, whether it considered initiating such a mechanism, if so on what basis and what concrete steps had been taken. The Bundestag’s Finance Committee held a public Hearing on the evolution of international financial markets, debts and international insolvency on 14 March 2001 . Italy’s Parliament passed a law on debt relief. Its article 7 requests the Government to try to obtain a ruling from the International Court of Justice on the consistency between present debt management and the general framework of legal principles and human and people’s rights. 42 In the UK the Treasury Committee of the House of Commons 43 published the proposal of international Chapter 9 insolvency with symmetrical treatment of international financial institutions as a measure to bring financial accountability to the IMF in an appendix of the document reproducing their hearings. In 2000 the International Development Committee of the House of Commons published its 9 th Report on The Effectiveness of EC Development Assistance. 44 Although the topic is not debt issues specifically a submission of mine was published as Appendix 10 , suggesting an international Chapter 9 as the necessary precondition for any meaningful development cooperation in overindebted ACP countries. 45 Urging that»debt cancellation should become part of the dialogue within the ACP-EU Partnership and that the EU should encourage other donors also to take measures to relieve or cancel debt« 46 the ACP-EU Joint Parliamentary Assembly demanded fair and transparent arbitration process( FTAP) in 2000 . It called for an International Debt Arbitration Panel to restructure or cancel debts where debt service has reached such a level as to prevent the country providing necessary basic social services. 47 After the default of Ecuador’s Brady-bonds civil society – possibly best represented by the demands contained in the paper by the Confederation of Ecuador’s Indigenous Nationalities( CONAIE ) – demanded a debt-for-development swap of all present debts, as well as international arbitration to solve problems of future overindebtedness. It was demanded that debt service be replaced by payments into a»Fondo Social Ecológico« to finance social, cultural and ecological programes (including education). 48 CONAIE refers specifically to U.S . municipalities. It also refers to Ecuador’s experience with counterpart funds created in connection with debt reductions by Belgium, Switzerland and with partial debt reductions by Germany. Especially the Swiss case, the»Fondo de Contravalor Ecuatoriano Suizo« is presented as highly successful. Finally, the paper refers to Germany’s London Accord of 1953 (which offered generous terms to a debtor whose situation was perceptibly better than Ecuador’s, the basically similar Indonesian case in 1969–70 , and the more recent cases of Poland and Egypt to show that demands for meaningful debt reduction are technically possible. AFRODAD , a platform of African NGO s, has taken up the demand for international arbitration, stressing the same concerns as CONAIE . Speaking of»institutional imbalances« AFRODAD becomes undiplomatically explicit:»As is said in West Africa: In a Jury of Foxes(the Creditors), the Chickens(the Debtors) are always the guilty!« 49 AFRODAD explicitly addresses the responsibilities of creditor countries and the effects of exogenous factors that might be influenced by creditors, such 42 . Legge 25 Iuglio 2000 , no. 209 :»Misure per la riduzione del debito estero dei Paesi a piú basso reddito e maggioramente indebitati, in: Gazzetta Ufficiale n. 175 del 28 luglio 2000 . 43 . Fourth Report: International Monetary Fund, London: Stationery Office 1997 , Appendix 12 , Submission by K. Raffer, pp. 159 ff. 44 . International Development Committee of the House of Commons,»The Effectiveness of EC Development Assistance«, 9 th Report, London: Stationery Office 2000. 45 . ibid., pp. 79 ff. 46 . ACP-EU Joint Parliamentary Assembly,»Resolution on ACP-EU partnership and the challenges of globalisation«( ACP-EU 2976/A/00/ fin), para 24 . 47 . ibid., para 26 . 48 . CONAIE ,»Propuesta de solución a la deuda externa – La Confederación de nacionalidades indigenas del Ecuador( CONAIE ) a los gobiernos que conforman el Club de Paris«, Quito, 10 de septiembre de 2000 (mimeo). 49 . AFRODAD ,»International Arbitration Court on Foreign Debt«( AFRODAD.IAC. I , 2000 )(mimeo). IPG 4/2001 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration 375

as denied market access, trade imbalances or declining terms of trade. An arbitration court is demanded which should expressly deal with both the issues of debt and of retrieval of money stolen by leaders and put into foreign banks. Compared with an international insolvency in the strict sense, AFRODAD ’s variant is more ambitious and addresses problems at the root of the debt crisis in a more direct and comprehensive way. Of course, problems such as Northern protectionism cannot be ignored within an international Chapter 9 . The question of market access, for instance, is inseparably linked to the percentage of debt reduction needed for a debtor to reach economic viability. In the U.S ., the»Global Sustainable Development Resolution« drafted in 1999 by Congressman Bernie Sanders called for an international insolvency mechanism based on U.S . Chapter 9 . More recently, the then Secretary of the Treasury, Larry Summers, said in an interview:»Even the toughest private lenders write off their bad debts. That’s what governments – and private lenders – need to do with bad loans they have made.« 50 In his Millenium Report Kofi Annan demanded a»debt arbitration process to balance the interests of creditors and sovereign debtors and introduce greater discipline into their relations«. 51 Meanwhile – one may assume: under strong pressure – he totally took back his courageous demand, speaking of mediation not arbitration. 52 He retreated even one step further, demanding an»independent« mediator, assisted by the IMF and other experts. This would not change creditor domination, but it might produce the wrong impression that something had changed. Chapter 9 international insolvency was presented and discussed at the Civil Society Hearings of »Financing for Development« in New York in November 2000 . 53 The High-Level Regional Consultative Meeting on Financing for Development, Asia and Pacific Region(Jakarta, 2–5 August 2000 ) called for an international bankruptcy procedure as an area for regional co-operation. 54 It demanded that it must be»ensured that private debt does not become government debt«. As long as governments are denied insolvency relief the option of socializing private losses – as happened in Asia – will remain unduly attractive. In the academic debate, Rogoff presents an international Chapter 9 as a means to stabilize the international financial system. He states that with enhanced global and regional political institutions »ideas like a global bankruptcy court or an international system of financial regulation may not seem so far fetched«. 55 Listing»Raffer’s International Bankruptcy Court« in his»Architecture Scorecard« Eichengreen mentions quite a few arguments in favor of insolvency, but he eventually comes down on the side of new clauses(e. g. majority voting clauses) in bond contracts as the»only practical way«, as »infinitely more realistic than... some kind of supranational bankruptcy court empowered to cram down settlement terms«. 56 These clauses make sense, and he is right that there is not yet any political will of official creditors to allow insolvency. He is wrong, though, in thinking of a supranational institution, ad hoc arbitration panels to be dissolved when no longer needed would do. The progress towards a reasonable solution to the problem of excessive sovereign indebtedness is slow. The main obstacle is the unwillingness of official creditors to relinquish their dictatorial power over debtors in favor of an economically efficient solution that safeguards human rights and respects the Rule of Law. It appears that logic and facts cut little ice. A great deal of political lobbying is necessary, but one must not give up hope that a child’s life expectancy will eventually depend a bit less on whether(s)he is born in a heavily indebted municipality within an OECD -country or in a heavily indebted country in the South. ̇ 50 . Time, 24 July 2000 , p. 45 . 51 Kofi Annan,»Freedom from Want«, Chapter in: We, the People, The Role of the United Nations in the 21 th Century, New York 2000 , p. 38 . 52 . Kofi Annan,»Report of the Secretary-General to the Preparatory Committee for the High-Level International Intergovernmental Event on Financing for Development«. Final Draft: 8 December 2000 , pp. 63 f. 53 . http: //www.un.org/esa/ ffd/ NGO /1100hear/Panel3 Statements.htm#raffer 54 . http: // www.unescap.org / drpad / fin_dev / reportses 1 .htm 55 . Rogoff 1999 , p. 40 . 56. Eichengreen 1999, p. 67. 376 Kunibert Raffer, Let Countries Go Bankrupt. The Case for Fair and Transparent Debt Arbitration IPG 4/2001

LUKAS MENKHOFF Beteiligungsgerechtigkeit für EntwicklungsIänder in der internationalen Finanzordnung D as Thema einer neuen internationalen Finanzarchitektur verschwindet mehr und mehr in Fachzirkeln. Nachdem zuletzt keine Finanzkrisen mit gravierenden Folgen für die Industrieländer aufgetreten sind, hat sich die Politik verabschiedet und die Reform an zuständige Fachgremien verwiesen. Dies mag dazu beitragen, die Diskussion zu versachlichen und abseits Schaukämpfe notwendige Reformen voranzutreiben. Allerdings wird das Ergebnis aus diesem Reformprozess durch die institutionellen Vorgaben zu Themen und Teilnehmern limitiert. Es wird im Folgenden die These begründet, dass diese»Versachlichung« zu einer thematischen Verengung führt, die zu Lasten schwacher Marktteilnehmer geht: Industrieländer profitieren weitaus stärker als Entwicklungsländer. Wenn die Staatengemeinschaft eine internationale Finanzordnung schaffen wollte, die nicht nur partiell effizient, sondern auch»gerecht« ist, so müssten die Akzente anders gesetzt werden. Die damit unterstellte potenzielle Konkurrenz zwischen Effizienz und Gerechtigkeit ist ein in der wirtschaftspolitischen Debatte bekanntes Thema. Grundsätzlich stellt Gerechtigkeit ein übergeordnetes Ziel staatlichen Handelns dar, das in der Zielhierarchie oberhalb ökonomischer Ziele rangiert. Dagegen ist Effizienz als solche kein»Endziel«, sondern eher eine Nebenbedingung der Politik: Was immer das Gemeinwesen anstrebt, es sollte möglichst effizient getan werden. Die ökonomische Fachdiskussion ist typischerweise genau auf dieses Effizienzdenken gerichtet. In ihr geht es darum, ein vorgegebenes Ziel mit möglichst geringem Aufwand zu erreichen. Inwieweit die politische Vorgabe einer»gerechten« internationalen Finanzordnung die derzeitige Diskussion beeinflussen würde, soll im Folgenden für das Kriterium der Beteiligungsgerechtigkeit gezeigt werden. Im ersten Schritt ist zu klären, was Gerechtigkeit im Zusammenhang mit einer internationalen Finanzordnung im Unterschied zu Effizienz bedeuten kann. Im nächsten Schritt wird eine Position zum benutzten Verständnis von Beteiligungsgerechtigkeit entwickelt, die keinerlei normative Festlegung benötigt außer der gleichartigen Berücksichtigung ungleicher Marktteilnehmer. Dies bildet drittens den Hintergrund für eine Analyse von Zielsetzungen in der derzeitigen Fachdiskussion. Im Kontrast dazu wird viertens nach den möglichen Zielen schwacher Marktteilnehmer gefragt. Fünftens schließlich ergeben sich daraus Anhaltspunkte für eine im hier ver-wendeten Sinne gerechtere internationale Finanzordnung. Effizienz und Gerechtigkeit internationaler Finanzordnungen Privatwirtschaftliches Handeln bedarf einer Ordnung, damit das Ergebnis im besten Interesse der Gesamtwirtschaft liegt. Dieses Denken in einem Spannungsverhältnis zwischen privatem und staatlichem Handeln kommt deutlich in den Theorien der die Fachdiskussion lange Zeit prägenden ordoliberalen Freiburger Schule und im Konzept der sozialen Marktwirtschaft zum Ausdruck. Die Überzeugungskraft dieser Idee ist darin erkennbar, dass ein staatlicher Ordnungsrahmen für ansonsten freies privates Wirtschaften geradezu selbstverständlich scheint. Die Diskussion dreht sich immer nur um die Gewichtung des Rahmens im Vergleich zur privaten Initiative, aber nicht um die Vorteilhaftigkeit einer Ordnung. Dabei ist es wiederum Konsens, dass gerade die Finanzmärkte einer starken Ordnung bedürfen, um gut zu funktionieren. Ein zentrales Element solch einer Finanzmarktordnung ist die Einrichtung einer Bankenaufsicht, die dafür sorgt, dass Kreditinstitute nicht in Verfolgung eigener Interessen eine allzu riskante Geschäftspolitik betreiben, die die Interessen der Gesamtwirtschaft verletzt. Es geht hier nicht darum, die Banken vor IPG 4/2001 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung 377

eigenem Leichtsinn zu schützen, sondern die Volkswirtschaft vor den egoistischen Motiven einzelner Unternehmen. Da das Gewinnmotiv eine starke Antriebskraft ist, soll es nicht außer Kraft gesetzt, sondern im Interesse aller begrenzt werden. Warum gelten diese Überlegungen nicht für beliebige andere Unternehmen? Drei Gründe sprechen für eine besondere Stellung des Finanzsektors: Erstens sind Kreditinstitute wegen ihrer vergleichsweise geringen Eigenkapitalbasis besonders empfänglich für riskante Geschäftspolitik und zugleich besonders gefährdet in ihrer Existenz, zweitens übertragen sich Risiken schnell auf andere unbeteiligte Institute und drittens hat der Finanzsektor für das Funktionieren einer Marktwirtschaft zentrale Bedeutung. Weil also der Markt im Finanzsektor in gewisser Hinsicht versagt, greift der Staat regulierend und damit stabilisierend ein. Genau an dieser Stelle liegt das derzeitige Defizit der internationalen Finanzordnung: Im Vergleich zu den sich rasch internationalisierenden Märkten hinkt die staatliche Rahmensetzung hinterher. Es lässt sich also allein aus ökonomischen Effizienzüberlegungen ableiten, dass die in vielen Industrieländern bewährte Regulierungspraxis der Finanzmärkte auf die neu entstandenen Felder ausgedehnt werden soll(vgl. die Überblicke in Eichengreen 1999 , Frenkel und Menkhoff 2000 sowie Radtke und Reszat 2000 ). In diesem Sinne ist die Forderung nach einer Verschärfung der Aufsicht durch Ausdehnung auf Offshore-Zentren und die Einbeziehung von Hedgefonds gut begründet. Von Gerechtigkeit muss bis zu dieser Stelle noch keine Rede sein; man kann diesen Gesichtspunkt aber zusätzlich in die Diskussion einbringen. Der Anstoß dazu kommt von prominenter Seite: zum einen von Nichtregierungsorganisationen, im folgenden kurz NGO s, zum anderen von den großen Kirchen Deutschlands. Beide Gruppen kritisieren im obigen Sinne die Effizienz der bestehenden Ordnung, gehen aber auch darüber hinaus: Typisch für NGO s ist eine Oxfam-Studie zur Reform des Internationalen Währungsfonds und damit implizit der internationalen Finanzordnung, in der dem Ziel der Armutsbekämpfung absolute Priorität gegeben wird(Watkins 2000 ). Diese Zielsetzung folgt offensichtlich aus der Gerechtigkeitsvorstellung, dass es in erster Linie auf das Wohlergehen der Ärmsten in einer(Welt)Gesellschaft ankommt oder dass eine Ordnung nicht akzeptabel ist, in der teilweise menschenunwürdige Zustände herrschen. Einen etwas breiteren Blickwinkel wählt die sozialethische Perspektive der Kirchen, die die Dominanz ökonomischen Denkens, sprich ökonomischer Effizienzüberlegungen, in der Debatte kritisiert und für Solidarität und Gerechtigkeit als entscheidende Maßstäbe plädiert(Wort der Kirchen, 1997 , S. 7 ). Dabei spielt die»vorrangige Option für die Armen« immer eine herausgehobene Bedeutung(vgl. deutlich in Sachverständigengruppe 1999 , S. 14 .) Im Zuge von Finanzkrisen haben sich die Lebensverhältnisse großer Bevölkerungsgruppen in Entwicklungsländern(etwa der Bauern) dramatisch verschlechtert, so dass sie häufig wie ein Spielball anonymer Mächte wirken. Selbst wenn man argumentiert, dass den heutigen Krisen langfristige Chancen gegenüber stehen, würden die jetzt betroffenen Bauern kaum davon profitieren. Man kann deshalb postulieren, dass eine gerechte Ordnung gerade auch auf diese Gruppen Rücksicht nehmen sollte. Beteiligungsgerechtigkeit bei ungleichen Marktteilnehmern Die Auffassungen über Gerechtigkeit gehen weit auseinander, vor allem wenn es nicht mehr nur um abstrakte Bekenntnisse, sondern um konkrete Handlungen geht. In der ökonomischen Theorie wird das Problem meist umgangen, zumal es keinen konsensfähigen Zugang geben dürfte. Folglich sind die in der Ökonomie dominierenden Vorstellungen über effiziente Organisation von Märkten auch frei von einem normativen Anspruch, gerecht zu sein. Dennoch genügen funktionierende Märkte gewissen Gerechtigkeitsvorstellungen. So spielen sozialer Status und Macht für die Preisbildung keine Rolle und der Marktzugang für jedermann schafft in dieser Hinsicht Chancengleichheit. Obwohl also Märkte primär eine auf Effizienz bedachte Einrichtung sind, stellen sie doch entstehungsgeschichtlich zugleich ein Emanzipationsinstrument für mehr Beteiligungsgerechtigkeit dar. Die wohlfahrtssteigernde Wirkung kommt jedoch nur bei funktionierenden Märkten zustande und perfekt funktionieren Märkte eigentlich niemals. 378 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung IPG 4/2001

Sind dann im konkreten Fall die Abweichungen vom Ideal so erheblich, dass Märkte ihren Beitrag zur Beteiligungsgerechtigkeit nicht mehr zu leisten imstande sind? Hier liegt ein ökonomischer Zugang zur Frage nach einer»gerechten« internationalen Finanzordnung. Gerecht bedeutet demnach, dass die Marktteilnehmer in gleicher Weise von der Existenz eines Marktes profitieren können. Zu internationalen Finanzmärkten hat der Bauer im Entwicklungsland faktisch keinen Zugang. Denn er verfügt nicht über das Wissen, sich an den Märkten zu beteiligen. Darüber hinaus hat er im Allgemeinen auch nicht die materiellen Zugangsmöglichkeiten. Um dies konkreter durchzuspielen: Die Vorteile, die sich für ein Schwellenland durch Integration in internationale Finanzmärkte ergeben, bestehen in einem erleichterten Zugang zu neuem Kapital sowie in vielfältigen Chancen der verbesserten Finanzsektorentwicklung; aufgrund erhöhten Wettbewerbs, erweiterter Produktpalette, erleichterten Wissenstransfer u. a. Theoretisch könnten die Bauern leichter und billiger Kredit bekommen beispielsweise ihr Geld besser anlegen. Praktisch allerdings wird das Bankwesen im ländlichen Raum durch Einbindung in internationale Finanzmärkte kaum berührt. Neben möglichen Vorteilen führt die internationale Finanzmarktintegration aber auch zu bekannten Risiken: Vor allem wird die Volkswirtschaft damit von ausländischen Entwicklungen abhängiger. Plötzlich bestimmt die New Yorker Börse darüber mit, wohin sich die Zinsen im jeweiligen Entwicklungsland bewegen. Ferner kann es bei großen Umkehrungen von Kapitalströmen – wie sie beispielsweise im Fall einer Finanzkrise vorkommen – zu Kreditknappheiten und abrupten realen Wechselkursänderungen kommen. Letztere beeinflussen Importgüterpreise, wie Dünger, und Exportgüterpreise von Agrarprodukten. Zusammen genommen treten bis dahin unbekannte Preisrisiken an den einheimischen Finanzmärkten auf. Denen unterliegt selbst der Bauer auf dem Land, doch schützen kann er sich dagegen kaum. Dies unterscheidet den Bauern fundamental vom Investmentbanker, der von internationaler Finanzmarktintegration gleich mehrfach profitieren kann: Erstens gewinnt letzterer durch die neuen Geschäftsfelder bei einer Ausdehnung in weitere Länder. Zweitens verfügt der internationale Investor über gute Diversifikationsmöglichkeiten, die durch Anlage in einem Schwellenland tendenziell noch steigen. Drittens versteht der Investmentbanker die Chancen und Risiken der Märkte, auf denen er sich bewegt – zugespitzt gesagt, lebt sein Geschäft geradezu von der Volatilität dieser Märkte, denn je größer die Preisbewegungen, desto wertvoller ist sein Wissensvorsprung. Sozusagen in der Mitte zwischen dem Bauern im Entwicklungsland und dem New Yorker Investmentbanker steht der städtische Großunternehmer im Entwicklungsland. Im Unterschied zum Bauern hat er vielleicht die Möglichkeit von der neuen Bankenkonkurrenz zu profitieren und beispielsweise auf günstige Fremdwährungskredite zurückzugreifen oder seine Wertpapiere international zu platzieren. Zudem kann er manche Risiken begrenzen, indem er sich entsprechend beraten lässt. Ein einfaches Beispiel dafür sind Exporterlöse in Fremdwährung, die Kreditrückzahlungen in Fremdwährung begleichen helfen. Zusammenfassend kann die Teilnahme an internationalen Finanzmärkten eine ökonomisch reizvolle Angelegenheit sein. Allerdings gibt es offensichtlich unfreiwillige Marktteilnehmer, wie die erwähnten Bauern, die zwar nicht unmittelbar an diesen Märkten handeln und dort nicht einmal handeln könnten, wohl aber von ihren Auswirkungen betroffen werden. Gerecht ist dies kaum. In dieser Situation mag eine Effizienzanalyse zu einer anderen Schlussfolgerung als eine Gerechtigkeitsanalyse kommen. So unumstritten der prinzipielle Reformbedarf der internationalen Finanzordnung ist, so strittig sind Umfang und Ausrichtung angemessener Reformen. Um also den Unterschied zwischen Effizienz und Gerechtigkeit auf einen Punkt zu bringen, soll der Fall radikal vereinfacht werden: Eine Effizienzanalyse mag den ökonomischen Nettonutzen bestimmter Maßnahmen quantifizieren und deshalb zugunsten einer Verbesserung der bestehenden Finanzordnung plädieren. Eine Gerechtigkeitsanalyse dagegen wird den Nettonutzen – ausgehend von der Gleichheit der Menschen – nicht in aggregierten ökonomischen Größen bewerten, sondern nach dem Nettonutzen der Mehrzahl der Menschen fragen. Eine noch weiter gehende Variante könnte sogar im Sinne der Oxfam-Studie nach dem Nutzen für die Ärmsten fragen. Effizienz zielt demnach auf maximale Steigerung des Sozialprodukts, egal wem sie zugute kommt, während BeteiligungsgerechtigIPG 4/2001 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung 379

keit darauf abzielt, alle Betroffenen gleichermaßen am Fortschritt teilhaben zu lassen. Unter identischen Annahmen über die Wirkungen von Politikoptionen mag die Gerechtigkeitsanalyse deshalb zu vollkommen anderen, die Finanzmärkte stärker einschränkenden Empfehlungen kommen. Die Ursache liegt in der unterschiedlichen Gewichtung der Wirkungen: In vielen Entwicklungsländern ist die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit regional stark konzentriert, so dass z. B. nur 20 Prozent der Bevölkerung für 80 Prozent der Wertschöpfung verantwortlich sind. Deshalb mögen – in extremer Vereinfachung – 80 Prozent der Wirtschaft von einer internationalen Einbindung profitieren, oben stellvertretend anhand des städtischen Unternehmers skizziert, so dass die Effizienz steigt. Gleichzeitig werden 80 Prozent der Bevölkerung eher negativ berührt, so dass die Beteiligungsgerechtigkeit vermindert wird. Entscheidend für diese Diskrepanz ist die Heterogenität der Marktteilnehmer, denn wären diese vollkommen gleichartig, dann würde sich zwischen Effizienz- und Gerechtigkeitsanalyse kein Unterschied ergeben. G5-Prioritäten bestimmen die Reformdiskussion Diskussionen reflektieren fast notwendigerweise die den Diskutanden eigenen Interessenpositionen. Insofern ist es bereits informativ, auf die Gesprächsteilnehmer in der aktuellen Debatte hinzuweisen: Als entscheidungsrelevante Foren dieser Debatte lassen sich vor allem zwei identifizieren: In erster Linie immer noch der Internationale Währungsfonds( IWF ) in Washington, der für makroökonomische Anpassung sowie Kapitalmärkte zuständig ist, und seit 1999 das Forum für Finanzmarktstabilität(Financial Stability Forum, FSF ) in Basel für aufsichtsrechtliche Fragen an Finanzmärkten. Es zeigt sich, dass in beiden Organisationen die Industrieländer, darunter insbesondere die G 5 Staaten( USA , Japan, Deutschland, Frankreich und Vereinigtes Königreich) dominieren. Aufgrund ihrer wirtschaftlichen Bedeutung stellen letztere Staaten die ständigen Vertreter im IWF Exekutivdirektorium und halten ohne die weiteren Industrieländer zusammen über 40 Prozent der Stimmrechte im IWF . Eine besondere Rolle spielen wiederum die USA , die als einziges Land über eine Sperrminorität verfügen, immer den zweitwichtigsten Posten im IWF besetzen und aufgrund örtlicher Nähe starken personellen sowie intellektuellen Einfluss ausüben. Im FSF sind elf Staaten ständig und unmittelbar vertreten, wobei die G 5 wiederum 15 von 25 Stimmen auf sich vereinigen. Entwicklungsländer verfügen hier über keine direkte ständige Partizipation. Zusammenfassend repräsentieren diese Organisationen, in deren Rahmen Reformentscheidungen vorbereitet oder umgesetzt werden, mit etwa zwei Drittel Anteil am Weltsozialprodukt recht gut die wirtschaftlichen Größenverhältnisse, aber mit gut 10 Prozent Anteil keinesfalls die Weltbevölkerung(vgl. Frenkel und Menkhoff 2000 a, Tabelle 2 ). Folglich kann es nicht überraschen, dass die Themen der Wirtschaftsmächte die Debatte beherrschen und damit eine implizite Zielsetzung vorgeben(vgl. kritisch Bhagwati 1998 ). Der Tenor geht dahin, die Marktverhältnisse in den führenden Industrieländern als Norm für den Rest der Welt vorzugeben und die obigen Organisationen dazu zu nutzen, diese Normen durchzusetzen. Unter Effizienzgesichtspunkten ist dieser Zielsetzung auf lange Frist nicht zu widersprechen, denn es gibt keine leistungsfähige Alternative zu funktionierenden Märkten und einem modernen Ordnungsrahmen für diese. In diesem Sinne dienen die Wirtschaftsmächte zu Recht als Vorbild. Die Problematik der aktuellen Debatte kommt deshalb nicht in der langfristigen Zielsetzung, sondern in den unberücksichtigen Zielen schwächerer Marktteilnehmer zum Ausdruck: Erstens kann man aus der langen Frist nicht automatisch auf die besten Schritte für alle Länder in der kurzen Frist schließen (vgl. in diesem Sinne Frankel 1999 ) und zweitens funktioniert ein Reformprozess nur bei glaubwürdiger Einbindung der Entwicklungsländer bzw. dem Gegenstück dazu, einer glaubwürdigen Selbstbindung der Industrieländer. Diese beiden fehlenden Aspekte sollen kurz erläutert werden. Im Bemühen um die möglichst rasche und vollständige Erreichung funktionierender Finanzmärkte in allen Ländern machen die oben angesprochenen Organisationen erheblichen Druck. Schaubild 1 gibt einen Überblick über die Themenfelder, die in der umfassenden Debatte über eine neue internationale Finanzordnung angesprochen wurden, wobei die von IWF und FSF besonders verfolgten Themen hervorgehoben sind. 380 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung IPG 4/2001

Demnach sind»Transparenz der Daten«,»Standards und Verhaltenskodizes« sowie verschiedene Modifikationen der»Regulierung« der Finanzmärkte die tatsächlich verfolgten Themen, bei denen auch Fortschritte zu verzeichnen sind(vgl. Frenkel und Menkhoff 2000 , Schaubild 9 ). Der IWF organisiert die Bereitstellung verlässlicher und zeitnaher volkswirtschaftlicher und finanzmarktbezogender Daten. Verschiedene Organisationen formulieren Standards und Verhaltenskodices, beispielsweise für gutes Rechnungswesen, und suchen Unterstützung dafür bzw. schaffen durch die oft erstmalige Formulierung Anreize zur Verhaltensänderung. Das Feld der Regulierung wird stark von der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich( BIZ ) in Basel und dem bei ihr angesiedelten FSF vorangetrieben(vgl. z. B. Meister 2001 ). Es geht weit über die Regulierung von Banken hinaus, wenngleich hier die internationale Standardisierung besonders weit gediehen ist. Fortschritte im Zuge der Einrichtung des FSF beziehen sich auf die geplante Ausweitung der Regulierung durch Berücksichtigung von sogenannten Highly Leveraged Institutions( HLI s), das sind besonders risikofreudig operierende Akteure an Finanzmärkten wie z. B. Hedge Fonds. Fortschritte werden ferner bei der internationalen Vereinheitlichung der Regulierung angestrebt, indem zum Einen immer mehr Schwellenländer bei der BIZ mitarbeiten und zum Anderen das heikle Thema der nicht regulierten Off-shore-Zentren angegangen wird. Am weitesten schließlich ist die ständige Verbesserung der Bankenregulierung gediehen. Bedenkt man ihren freiwilligen Charakter, so ist die Einigung auf immer komplexere, weltweite Standards ein erstaunliches Beispiel für funktionierende freiwillige Kooperation. Im Kontrast zu den oben genannten Erfolgen bei der Verbesserung des Regelwerks für die Marktakteure – mikroökonomische Governance – steht der Stillstand bei möglichen gesamtwirtschaftlichen Maßnahmen zur Verbesserung des Marktergebnisses – den Themen makroökonomischer Governance. Im Schaubild 1 sind dies die fünf Themenfelder im unteren Bereich, angefangen bei der Einrichtung von»Zielzonen« bis zur Gründung einer»Weltfinanzorganisation«. So gibt es am Zustand des Weltwährungssystems massive akademische Kritik, z. B. von Mundell( 2000 ) anlässlich der Verleihung des Wirtschaftsnobelpreises(vgl. auch Filc 1997 oder Flassbeck 2000 ), die aber keinen Niederschlag in den entscheidungsrelevanten Gremien findet. Die wohl ausschlaggebende Differenz der beiden hier unterschiedenen Ordnungsbereiche liegt im Hinblick auf unser Thema in den jeweils betroffenen Akteuren. Bei der mikroökonomischen Governance müssen sich die privaten Akteure in eine Ordnung fügen, bei der Schaubild 1: Fortschritte bei der Reform der internationalen Finanzordnung, nach Themenfeldern Transparenz der Daten Standards, Kodices Vereinheitlichung der Regelierung Ausweitung der Regulierung Verbesserung der Regulierung Kapitalverkehrsregulierung Rolle des IWF Einbeziehung des Privatsektors Zielzonen, Koordinierung Weltfinanzorganisation Institutionalisierte Gespräche Explizite Ziel-MittelVorgabe Weiche Sanktionierung s s s s s s s s s s s Ȟ Ȟ Ȟ bislang ausgeklammert bislang ausgeklammert Dunkle Felder markieren die von den Industrieländern – über IWF und FSF – besonders intensiv verfolgten Themen. Unbedingte Sanktionierung IPG 4/2001 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung 381

makroökonomischen Governance sind eher die Staaten angesprochen. Im ersten Fall unterliegen die Institutionen der Industrieländer bereits in großem Umfang den angestrebten Bedingungen wie einer modernen Bankenregulierung, so dass größere Änderungen auf die Institutionen in Schwellen- und Entwicklungsländer zukommen. Im zweiten Fall sind die Industrieländer die relevanten Akteure, um deren Einbindung in eine Ordnung es gehen könnte, doch dazu sind sie nur sehr beschränkt bereit. Insofern reflektiert der aktuelle Diskussionsstand die Interessen der Industrieländer und damit ihre Ziele recht gut. Reformprioritäten aus der Welt von Entwicklungsländern Aus der Sicht schwächerer Akteure, d. h. konkret von Entwicklungsländern, ergeben sich nicht direkt gegensätzliche, aber doch andere Ziele. So sind sie in ihren institutionellen Gegebenheiten so weit vom heutigen Standard der Finanzmärkte entfernt, dass sie zwar die Zielrichtung der Industrieländer teilen mögen, aber ihr Augenmerk viel stärker auf geeignete Zwischenschritte gerichtet sein muss. Man kann durchaus die Problematik der Finanzsektormodernisierung auf andere Bereiche, wie beispielsweise das Bildungswesen oder den Verkehr übertragen. Im Bildungswesen ist das Ziel der Entwicklung klar umsetzbar, indem nach heutigen Standards alle Menschen eine sekundäre Ausbildung erhalten sollen und ein großer Anteil studiert. Trotz dieser Klarheit sind die Verhältnisse in den meisten Ländern der Welt anders und kein Beschluss internationaler Organisationen kann dies kurzfristig ändern. Erreichbar ist allein eine mehr oder weniger schnelle Bewegung auf das Ziel hin. Etwas anders ist der Fall eines Verkehrssystems gelagert, da es hier moderne und tradierte Formen nebeneinander gibt. Doch auch in diesem Bereich mag der wünschenswerte Fortschritt klar, aber dennoch nicht realisierbar sein. Es gibt keinen vernünftigen Grund, warum diese Restriktion im Finanzsektor nicht gelten sollte. Die Bedingungen moderner Industrieländer sind nicht kurzfristig herstellbar oder nur zu unverhältnismäßigen Kosten. Institutioneller Dualismus statt vorschnelle Modernisierung Folglich sollte sich ein Ziel der Reformdiskussion explizit darauf richten, Uneinheitlichkeit institutioneller Verhältnisse im Finanzsektor zu ermöglichen. Vieles was aus moderner Sicht anachronistisch erscheint, ist nur eine angepaßte institutionelle Einrichtung. Beispielhaft sei auf die weit verbreitete Kreditvergabe innerhalb von Familienverbänden und ihren Freunden verwiesen, unfreundlich als Vetternwirtschaft oder Crony-Kapitalismus bezeichnet. Der rationale Kern dieser Form an Kreditbeziehungen ist aber häufig das Fehlen von Marktinstitutionen, so dass es an Informationen über die Qualität von Kreditnehmern und an funktionierenden Kreditsicherheiten mangelt(siehe Menkhoff 2000 ) Auch in Europa gab es in der frühen Industrialisierungsphase keine modernen Banken und Reste von»besonderen« Beziehungen haben sich bis zu den heutigen Hausbankbeziehungen erhalten. Während sich aber die alten Industrieländer Schritt für Schritt entwickeln konnten, stehen die heutigen Schwellenländer mit je einem Bein im 19 . Jahrhundert und in der Gegenwart. Die Frage lautet deshalb, wie sich die alten Strukturen schrittweise so in neue überführen lassen, dass die Funktionsfähigkeit des Finanzsektors gewahrt bleibt. Eine möglichst rasche Modernisierung erweist sich dabei meist als Scheinlösung, da dann weder die alten noch die neuen Strukturen gut funktionieren. Gebremste Liberalisierung der Kapitalmärkte Ein besonderer Aspekt in diesem Zusammenhang ist die außenwirtschaftliche Öffnung der Finanzmärkte, verknappt ausgedrückt, die Kapitalverkehrsliberalisierung. Wieder handelt es sich um ein langfristig anstrebenswertes Ziel, mit dem aber Schwellenländer zwiespältige Erfahrungen gemacht haben. Problematisch ist häufig der geballte Zu- oder Abfluss von ausländischem Kapital, der die Anpassungsfähigkeit der heimischen Finanzmärkte überfordern kann. Es ist kein Zufall, dass die chilenischen Erfahrungen mit Kapitalverkehrsregulierung nach jeder Krise wieder intensiver diskutiert werden. Dabei liegt der Erfolg dieser Maßnahme natürlich nicht allein darin, 382 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung IPG 4/2001

Finanzmärkte zu beschränken, sondern gleichzeitig auch funktionsfähig zu machen. Kritiker der chilenischen Erfahrungen verweisen deshalb gerne auf diesen letzteren Aspekt, doch vermutlich gehört für einen Erfolg beides zusammen, die Begrenzung und Entwicklung der Finanzmärkte. Moderne Finanzmärkte sind aber nicht nur für sich zu beurteilen, sondern auch im Hinblick auf ihre Wirkung auf die sonstige Volkswirtschaft, die sogenannte Realwirtschaft. In vielen Phasen der jüngeren Wirtschaftsgeschichte haben Staaten aktiv Maßnahmen ergriffen, um die Realwirtschaft teilweise gegenüber den Finanzmärkten abzuschotten(vgl. Arestis und Demetriades 1997 ). Auf den ersten Blick mag das geradezu widersinnig erscheinen, da doch die Finanzmärkte die Hauptaufgabe der Kapitalallokation wahrnehmen und somit unmittelbar mit der Realwirtschaft verwoben sind. Der Grund für die Abschottung liegt deshalb in den unterschiedlichen Funktionsweisen begründet: Finanzmärkte sind durch vergleichsweise niedrige Informations- und Transaktionskosten gekennzeichnet, so dass die Marktteilnehmer schnell und abrupt agieren. Die Anpassungskosten der Realwirtschaft sind dagegen ungleich höher, so dass die Veränderungen träger erfolgen. Das Problem kann im Zusammenspiel beider Sektoren entstehen. Sind Finanzmärkte staatlich reglementiert, so sind die Anpassungskosten relativ hoch, die Anpassungsgeschwindigkeit relativ niedrig und – was hier besonders interessiert – näher an derjenigen der Realwirtschaft. Umgekehrt sind moderne Finanzmärkte ohne nationale Grenzen, fast ohne staatliche Restriktionen und mit den niedrigen Transaktionskosten heutiger Technologien extrem schnell. Hinzu kommt eine gewisse Eigendynamik der Finanzmärkte, so dass sie häufig zu Übertreibungen neigen. Eine moderne Realwirtschaft kann sich partiell dagegen schützen, beispielsweise indem der Finanzsektor Absicherungsprodukte gegen Kursschwankungen entwickelt oder Finanzmarkt-risiken – als Kehrseite der Finanzmarktentwicklung – in unternehmerischen Strategien antizipiert werden. Genau diese Reaktion der Realwirtschaft ist in weniger entwickelten Ländern schlechter möglich. Dort bedarf die Realwirtschaft eines gewissen Schutzes vor extremen Preisrisiken, die aus dem Finanzsektor übertragen werden können. Die heutigen Industrieländer haben sich beispielsweise in einer Zeit entwickelt, als Zinssatzänderungen von einem viertel Prozentpunkt viel waren, was heute kaum der Erwähnung wert ist. Vorrang makroökonomischer Regulierung Je besser Finanzmärkte entwickelt sind, desto unwichtiger wird das Thema der makroökonomischen Governance. Umgekehrt sind die Erfolgspotenziale staatlicher Eingriffe bei schlecht funktionierenden Märkten höher. Die Nutzung dieses Zusammenhangs wird durch die relativ einfachere Handhabbarkeit vieler Makroinstrumente begünstigt: Beispielsweise ist Geldpolitik durch Veränderung des Refinanzierungssatzes der Banken einfacher zu handhaben als eine funktionierende Aufsicht über komplexe Risikopositionen von Kreditinstituten. Aus Sicht der Entwicklungsländer sollte also das Themenfeld makroökonomischer Governance stärker diskutiert werden, woran die großen Industrieländer aus verständlichen Gründen wenig Interesse haben. Diese Interessendiskrepanz gilt nicht nur für die jeweils nationale, sondern auch für die internationale Ebene: Zinsschocks großer Länder, vor allem der USA , pflanzen sich auf den Weltfinanzmärkten fort, ebenso wie Wechselkursschocks. Große Zinserhöhungen in Industrieländern können dort zwar eine Rezession, aber in Entwicklungsländern gleich eine handfeste Krise auslösen(vgl. Frankel und Rose 1996 ). Im Weltrahmen können vor allem die USA nahezu ausschließlich im nationalen Interesse agieren und brauchen wenig Rücksicht zu nehmen, während die Folgen der US -Wirtschaftspolitik für die meisten anderen Marktteilnehmer ein wichtiges Datum darstellen. Je stärker eine Volkswirtschaft ist, desto mehr Freiheitsgrade hat ihre Wirtschaftspolitik. Das heißt, dass die Einbindung in eine Weltfinanzordnung – welcher genaueren Ausgestaltung auch immer – wirtschaftlich starke Länder mehr einschränkt als wirtschaftlich schwache. Am wenigsten profitieren die USA davon, am meisten die Entwicklungsländer. IPG 4/2001 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung 383

Anhaltspunkte für eine gerechtere internationale Finanzordnung Die Verbesserung der bestehenden internationalen Finanzordnung liegt im gemeinsamen Interesse der weltweiten Staatengemeinschaft. An diesem Ziel und an der grundsätzlichen Veränderungsrichtung gibt es wenig Kritik. Erst im Konkreten fangen die Differenzen an. Hier stehen sich die etablierten Institutionen aus Regierungen einerseits und internationalen Finanzorganisationen und Nichtregierungsorganisationen andererseits gegenüber. Erstere betonen das Ziel effizienzsteigernder, letztere das Ziel gerechter Reformen. Beteiligungsgerechtigkeit ist allerdings eine weitgehend unumstrittene Ausprägung von Gerechtigkeit. Sie erfordert, die Ziele ungleicher Teilnehmer an internationalen Finanzmärkten im Reformprozess gleichermaßen zu berücksichtigen. Der derzeitige Reformdiskurs genügt diesem Minimalverständnis von Gerechtigkeit nicht. Vielmehr folgen die durchgeführten Reformen weitgehend den Zielvorstellungen der großen Industrieländer. Das Defizit liegt dabei nicht so sehr in den konkreten Maßnahmen, die im Wesentlichen in die richtige Richtung weisen, sondern in den fehlenden Themen, die dem Reformprozess»Schlagseite« geben. Eine stärker auch an den Zielen schwacher Marktteilnehmer ausgerichtete Reform sollte folgende Themen berücksichtigen: ̈ Das Zielspektrum wird am einfachsten dadurch umfassender, dass man die Beteiligten an den Diskussionen teilhaben lässt. Wege dorthin können in einer Umverteilung der Stimmrechte im IWF liegen oder in der Aufwertung von Institutionen mit starker Entwicklungsländerrepräsentanz, wie etwa der G 20 -Gruppe(vgl. dazu Deutsche Bundesbank 2001 ). ̈ Eine internationale»Ordnung« der Finanzmärkte wird nicht ohne Institutionen auskommen, die die Ordnung gegen die Interessen einzelner Staaten vertreten und durchsetzen. Legitimation kann diese Ordnung nur durch eine Kontrolle demokratisch gewählter Regierungen erhalten. In diesem Sinne ist zwar ein starker IWF , der aufgrund der Stimmrechtssituation eher Industrie- als Entwicklungsländer vertritt, besser als keine internationale Ordnungsinstanz, aber Reformbedarf ist unverkennbar. ̈ Ein weniger entwickeltes Finanzsystem ist nicht schon deshalb pauschal ineffizient, weil es nicht modern ist, sondern es kann sehr wohl ein angepasstes System sein. Umgekehrt weisen auch moderne Finanzmärkte Schwachstellen auf und können internationale Krisen auslösen. Unvoreingenommenheit hilft, die»Schuld« an Krisen nicht pauschal auf weniger entwickelte Länder abzuwälzen und die Stärken ihrer Finanzssysteme behutsam zu fördern. ̈ Reformen müssen die institutionellen Restriktionen in Entwicklungsländern anerkennen. Man kann davon ausgehen, dass für Entwicklungsländer weniger freie Finanzmärkte angemessen sind als für Industrieländer. Uneinheitlichkeit der Entwicklungen ist selbstverständlich. ̈ Nutzen und Kosten internationaler Finanzmärkte fallen in Industrie- und Entwicklungsländern nicht symmetrisch an, sondern entwickelte Länder profitieren stärker. Daraus folgt, dass Kapitalverkehrsregulierungen für Entwicklungsländer im Allgemeinen selbstverständlicher Bestandteil ihrer Marktordnung sind. ̈ Letztlich ist die internationale Finanzordnung nur ein Bestandteil internationaler Zusammenarbeit. Schritte von Entwicklungsländern im Bereich Finanzmarktliberalisierung, die im Interesse von Industrieländern liegen, müssen als ungerecht und im Grenzfall als erzwungen empfunden werden, wenn beispielsweise die Agrarmärkte stark reguliert bleiben. Selbstbeschränkung der Industrieländer im Systeminteresse Zusammenfassend wird hier von Industrieländern im Allgemeinen und, je mächtiger diese sind, umso mehr erwartet, dass sie ihre derzeitige Machtposition nicht ausspielen. Warum sollten sie dies tun? Aus sozialethischer Sicht, wie sie beispielsweise die Kirchen vertreten, oder aus Sicht der Armen dieser Welt, wie bei Oxfam argumentiert, ist die Angelegenheit klar: Selbstbeschränkung geschieht nicht aus Eigennutz, sondern in Verfolgung höherer Ziele. Beschränkt man sich auf eine ökonomische Abwägung, so stehen kurzfristigen Vorteilen langfristige Risiken gegenüber: Die Vorteile der 384 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung IPG 4/2001

derzeitigen Strategie sind in ökonomischen Größen begrenzt, denn Entwicklungsländer und erst recht der finanzwirtschaftliche Austausch mit ihnen, spielen aus ökonomischer Sicht nur eine nachrangige Rolle. Die möglichen Nachteile jedoch sind enorm und liegen in einer Überstrapazierung sozialer und politischer Anpassungsfähigkeit in Entwicklungsländern(vgl. Köhler 2001 , S. 118 ). In langfristigen Interaktionen ist es oft klüger, auf kurzfristige Vorteile zu verzichten, um langfristig eine tragfähige Basis zu sichern, die von beiden Seiten als fair empfunden wird. ̇ Literatur Arestis, Philip und Panicos Demetriades( 1997 ),»Financial Development and Economic Growth: Assessing the Evidence«, Economic Journal, 107 , 783–799 . Bhagwati, Jagdeesh( 1998 ),»The Capital Myth, The Difference between Trade in Widgets and Dollars«, Foreign Affairs, 77 , 7–12 . Deutsche Bundesbank( 2001 ),»Neuere institutionelle Entwicklungen in der wirtschafts- und währungspolitischen Kooperation«, Deutsche Bundesbank Monatsberichte, 53:1 , 15–34 . Eichengreen, Barry( 1999 ), Towards a New International Financial Architecture, A Practical Post-Asia Agenda, Institute for International Economics, Washington, D.C . Filc, Wolfgang( 1997 ),»Mehr Wirtschaftswachstum durch gestaltete Finanzmärkte. Nationaler Verhaltenskodex und internationale Kooperation«, Internationale Politik und Gesellschaft, 1/1997 , 22–38 . Flassbeck, Heiner( 2000 ),»Wanted: An International Exchange Rate Regime. The Missed Lesson of the Financial Crisis«, Internationale Politik und Gesellschaft, 3/2000 . Frankel, Jeffrey( 1999) ,»No Single Currency Regime Is Right for all Countries or at all Times«, Princeton Essays in: International Finance, No. 215 , August, Princeton. Frankel, Jeffrey und Andrew Rose( 1996 ),»Currency Crashes in Emerging Markets: An Empirical Treatment«, Journal of International Economics, 41 , 351–368 . Frenkel, Michael und Lukas Menkhoff( 2000 ), S tabile Weltfinanzen? Die Debatte um eine neue internationale Finanzarchitektur, Berlin et al.: Springer. Frenkel, Michael und Lukas Menkhoff( 2000 a),»Neue internationale Finanzarchitektur: Defizite und Handlungsoptionen«, Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 1:3 , 259–279 . Meister, Edgar( 2001 ),»Reformansätze in der Bankenund Finanzmarktregulierung – auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene«, Deutsche Bundesbank Auszüge aus Presseartikeln, Nr. 21 , 4–6 . Menkhoff, Lukas( 2000 ),»Relationship Banking and Thailand’s Crisis: the Difficult Transformation from Personal Relations to Market Relations«, International Quarterly for Asian Studies(Internationales Asienforum), 31 , 23–38 . Mundell, Robert A.( 2000 ),»A Reconsideration of the Twentieth Century«, American Economic Review, 90:3 , 327–340 . Radtke, Detlef und Beate Reszat( 2000 ), Entwicklungspolitik und internationale Finanzarchitektur, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik. Sachverständigengruppe[Sachverständigengruppe»Weltwirtschaft und Sozialethik« et al.]( 1999 ), Die vielen Gesichter der Globalisierung, Perspektiven einer menschengerechten Weltordnung, Hg. Wissenschaftliche Arbeitsgruppe für weltkirchliche Aufgaben der Deutschen Bischofskonferenz, Bonn. Watkins, Kevin( 2000 ), Der IWF , Falsche Diagnose – falsche Medizin; Oxfam, WEED , März. Wort der Kirchen( 1997 ),»Für eine Zukunft in Solidarität und Gerechtigkeit«, Wort des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland und der Deutschen Bischofskonferenz zur wirtschaftlichen und sozialen Lage in Deutschland, Hannover, Bonn. IPG 4/2001 Lukas Menkhoff, Beteiligungsgerechtigkeit für Entwicklungsländer in der internationalen Finanzordnung 385

CARLOS SANTISO Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas A s the 21 th century begins, many new and restored democracies are striving to become genuine multiparty democracies. Although significant advances have been achieved in some parts of the world in the past twenty years, the muchheralded global democratic trend has fallen short of expectations of the early 1990 s. Many emergent democracies have ended up,»in a gray middle zone[…], having neither moved rapidly and painlessly to democracy nor fallen back into outright authoritarianism«. 1 The 1990 s have been turbulent times for emerging democracies, from Paraguay to Ivory Coast, from Zimbabwe to Belarus or from Haiti to Fiji. In many parts of the world, where democracy is failing, eroding or intrinsically flawed, the spread of democracy has proved elusive. Democratic transitions have not automatically led to the consolidation of the institutions and behaviors associated with democratic politics and, in some instances, such as in Pakistan, fragile democracies collapsed, reversing initial progress. The consolidation of democracy and the strengthening of good governance represent daunting challenges to both democratizing countries and donor countries attempting to assist them through the difficult pass towards democracy. More difficult yet is how to respond to democratic erosion and decay. Consequently, the euphoria and benign optimism that characterized the early 1990 s has been progressively replaced by increased skepticism and frustration with the pace and depth of democratic transitions, as many of the emerging democracies are intrinsically flawed, politically restricted and institutionally incomplete. After a decade of democracy assistance and considerable resources expended, the strategies pursued by international donors appear to have fallen short of their initial expectations – especially in SubSaharan Africa. As Laetitia Lawson observes, »There is less pressure for political liberalization, more skepticism about its prospects and greater concern with maintaining stability than promoting positive change«. 2 The rise of democracy assistance over the last decade raises a number of hard questions and pressing inquiries. What has it achieved? How has it been managed? How can it be improved? In particular, it requires addressing the central»question of strategy« 3 confronting the international donor community: how to devise effective strategies to support a wide variety of unpredictable democratization processes? As the international donor community devises new policies for promoting for democracy, it is necessary to untie the Gordian knot of democracy promotion and harvest the lessons learned of a decade of democracy assistance. As emerging democracies battle through their unfinished transitions and progressively move towards consolidation, democracy assistance needs to experience a qualitative leap forward. Second generation democracy aid requires moving away from traditional technical assistance, often fragmented and mechanistic, to more comprehensive assistance and political modes of intervention. The concept of political dialogue based on pacts for democratic development appears to offer a promising avenue to reinvigorate the concept of partnership, a cornerstone of development cooperation and aid effectiveness. 1 . Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve(Washington, DC : Carnegie Endowment for International Peace, 1999 ), p. 14 . 2 . Laetitia Lawson,»External Democracy Promotion in Africa: Another False Start?« Commonwealth and Comparative Politics, vol. 37 , vo. 1 ( 1999 ), p. 23 . 3 . Thomas Carothers,»Democracy Assistance: The Question of Strategy«, Democratisation, vol. 4 , no. 3 ( 1997 ), pp. 109–132 . 386 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas IPG 4/2001

Renewed Commitment to Democracy The spread of democracy in the late 1980 s and early 1990 s was accompanied by a renewed commitment by the international community to promote and defend democracy. Democracy promotion and protection has become a critical component of international relations and development cooperation, anchored in reoriented postCold War foreign policies and broadened concepts of development. In particular, the 1990 s have seen the gradual emergence of the promotion of democracy and the strengthening of good governance as both an objective of and a condition for development cooperation. The international donor community has responded to the challenges of the new»wave« of democratization in the late 1980 s by embracing democracy assistance as one of its core priorities. 4 Bilateral aid agencies such as the United States Agency for International Development( USAID ), the British Department for International Development( DFID ), the Swedish International Development Cooperation Agency(Sida), or the Canadian International Development Agency( CIDA ), have devised elaborated programs to support democratization, albeit to different degrees, and have greatly influenced the policies of multilateral development institutions. In recent years, the Bretton Woods institutions have been under increasing pressure to incorporate governance concerns in their lending operations. Substantial financial resources are being invested in this expanding field by international donors, although no one knows exactly how much. Certainly, the international community’s commitment to upholding democracy has varied across countries and over time, being often selective and at times conditioned by other superseding interests. Nevertheless, the international community has shown greater willingness to address issues traditionally considered in the purview of the national sovereignty of states. Several scholars have advanced the idea of the emergence of an»entitlement to democratic governance«, suggesting that there is evidence of the progressive(albeit timid) emergence of a»right to democratic governance« and a corresponding»global guarantee clause«. 5 Indeed, an international norm sanctioning the legitimacy of a state accord i n g to its democratic credentials appears to be progressively emerging. Democracy assistance now occupies a prominent place in the United Nations millennium agenda. 6 The United Nations( UN ) has launched a series of initiatives aimed at building a broad agenda for democratization. Since 1988 , four international conferences of new or restored democracies have been held to examine the ways in which the United Nations system could support the efforts of governments to consolidate democratic governance. As a result of the third international conference in 1997 , a draft»Code of Democratic Conduct« was published as a document of the General Assembly in July 1999 in the form of a draft resolution, which was, however, not acted upon by the Assembly. In a landmark resolution in April 1999 on»The Promotion of the Right to Democracy«, the United Nations Commission on Human Rights emphasized for the first time the»right of democratic governance«. In particular, the promotion of democratic governance has been identified as a core element of peace operations and a critical component of UN post-conflict peace-building initiatives, forging a policy continuum between emergency relief and development assistance. Kofi Annan’s 1998 report on conflicts in Africa has underlined the critical 4 . Larry Diamond, Promoting Democracy in the 1990 s: Actors and Instruments, Issues and Imperatives(New York: Report of the Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, 1994 ); Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve(Washington, DC : Carnegie Endowment for International Peace, 1999 ); Peter Burnell, ed., Democracy Assistance: International Cooperation for Democratization(London: Frank Cass, 2000 ). 5 . Thomas Frank,»The Emerging Right to Democratic Governance«, American Journal of International Law, no. 86 ( 1992 ), pp. 46–91 . Morton Halperin and Kristen Lomasney,»Toward a Global ›Guarantee Clause‹«, Journal of Democracy, vol. 4 , no. 3 ( 1993 ), pp. 60–69 . Morton Halperin and Kristen Lomasney,»Guaranteeing Democracy: A Review of the Record«, Journal of Democracy, vol. 9 , no. 2 ( 1998 ), pp. 134–147 . 6 . Kofi Annan, We the Peoples: The Role of the United Nations in the 21 st Century(New York: United Nations, 2000 ); Kofi Annan, Support by the United Nations System of the Efforts of Governments to Promote and Consolidate New or Restored Democracies(New York: United Nations, A55–489 , 13 October 2000 ). IPG 4/2001 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas 387

importance of strengthening democratic governance to prevent the occurrence or recurrence of conflict and sustain the consolidation of peace. The recent report of the panel on UN peace operations of August 2000 (the»Brahimi« Report) underscored the necessity to better integrate democracy assistance in UN peacekeeping and peace-building operations. UN development assistance, and in particular the United Nations Development Programme( UNDP ), drawing from its experience in Central America in the early 1990 s, has embraced democracy and good governance as a means to promote sustainable and equit-able development. 7 During the 1990 s, regional groupings have established incentive mechanisms to root democracy amongst their members and foster democracy amongst its prospective members. In the early 1990 s, the Organization of American States( OAS ) strengthened its mechanisms to uphold democracy in the Americas. In 1993 , the European Union ( EU ) adopted political conditions for membership, guiding the enlargement process and promoting democratic development in the candidate countries of East and Central Europe. In June 2000 , an intergovernmental conference hosted by Poland, sponsored by the United States and attended by 106 delegations attempted to forge a global coalition for democracy. The resulting Warsaw Declaration emphasized that the»community of democracies« was determined to work together to promote and strengthen democracy, to consolidate and strengthen democratic institutions and to support adherence to common democratic values and standards. Furthermore, an increasing number and variety of actors has become actively promoting democracy, with, in particular, the rise of transnational civil society organizations. 8 Unfulfilled Expectations However, an uneven advance of democracy has characterized the 1990 s. In many parts of the world democracy is fading, eroding or failing, and disillusionment has replaced the optimism that marked the early 1990 s as elected governments are riddled with corruption, incompetence and instability. Stagnant transitions, the increasing fragility of democratization processes as well as the realization of the incomplete or imperfect nature of the new democracies have watered down initial expectations. Emerging democracies remain highly vulnerable, not so much to abrupt breakdown, but rather to gradual erosion, the threat of silent regression from democracy to semidemocracy. 9 The procedures that characterize a full-fledged democracy have not accompanied gains in the electoral arena. While many new democracies possess all the formal institutions of democracy, these institutions often remain empty shells, failing to function effectively and provide the necessary checks and balances. Nascent democracies are mared by»an uneven acquisition of the procedural requisites of democracy«. 10 These regimes are characterized by unstable politics, hallow democratic institutions, weak governance, economic uncertainty, fluid political processes and unconsolidated party systems. The institutional structures, when they exist, remain weak and the processes by which power is exercised are often contested. As argued by Guillermo O’Donnell, the»delegative« nature of many emerging democracies significantly hampers democratic consolidation: although periodic elections provide means of»vertical accountability«,»horizontal accountability« to prevent the abuse of power and the misuse of authority remains elusive. 11 »Without good governance«, says Kofi Annan,»without the rule of law, predictable administration, legitimate 7 . Edward Newman and Olivier Richmond, eds., The United Nations and International Conflict: Mediating Post-Westphalian Security(London: Macmillan, forthcoming). 8 . Ann Florini, ed., The Third Force: The Rise of Transnational Civil Society(Washington, DC : Carnegie Endowment for International Peace, 2000 ). 9 . Guillermo O’Donnell,»Transitions, Continuities and Paradoxes«, in: Scott Mainwaring, Guillermo O’Donnell, and Samuel Valenzuela, eds., Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective(Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1992 ), pp. 17–56 . 10 . Terry Lynn Karl,»Hybrid Regimes of Central America«, Journal of Democracy, vol. 6 , no. 3 ( 1995 ), p. 80 . 11. Guillermo O’Donnell,»Delegative Democracy«, Journal of Democracy, vol. 5, no. I 1994, pp. 55–69. Guillermo O’Donnell,»Horizontal Accountability in New Democracies«, Journal of Democracy, vol. 9, no. 3 (1998), pp. 112–126. 388 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas IPG 4/2001

power and responsive regulation – no amount of funding, no short-term economic miracle will set the developing world on the path to prosperity. Without good governance, the foundations of society – both national and international – are built on sand.« 12 Rooting what Fareed Zacharia refers to»constitutional liberalism« in developing countries is proving an arduous and hazardous endeavour. 13 The holding of free and fair elections does not guarantee, as it was once believed, the consolidation of democratic governance. This requires enduring commitment supported by a sustained engagement of the international community. However, the attention of the international community tends to shift away once elections are held and directs itself at yet another troubled situation requiring urgent action. The dramatic increase of internal violent conflicts has led democracy activists to reconsider their original assumptions about democracy and conflict. Diverging Trajectories The resurgence of democracy has not produced a clear-cut division between democratic and non-democratic countries, but rather a wide variety of semi-democratic or semi-authoritarian regimes. The»third wave« of democratisation has given rise to a wide array of political regimes ranging from illiberal democracies to covert authoritarianism. As the pace of change appears to have slowed, it has become increasingly difficult to distinguish democratic stagnation from cautious gradualism. Some analysts have argued that deviations from t h e democratic path are not always a temporary setback in a gradual and unpredictable process towards democracy, but a different trajectory to political change. 14 As Fareed Zacharia points out, »the greatest danger that illiberal democracy poses – other than to its own people – is that it will discredit liberal democracy itself, casting a shadow on democratic governance« 15 and thus lead to its »slow death«. The rise of low intensity democracies represents significant analytical and policy challenges for both policymakers and scholars. It questions the international community’s ability to assess the quality of democracy as well as the nature of political change in specific countries, both of which are of critical importance for devising appropriate assistance strategies. More fundamentally, this phenomenon questions the intellectually elegant assumption of a linear»democratisation continuum« from authoritarianism to liberal democracy inherited from modernization theories. Promoting democracy in what the European Commission refers to as»dysfunctional states« requires a savant dosage of both positive incentives and negative measures rooted in a profound understanding of the political system and the political dynamics of individual countries. Too often, the holding of elections constitute the main and sometimes exclusive focus of international pressure, overlooking wider dimensions of democracy. Elections, although necessary, do not suffice to install and consolidate democratic governance. The challenge for the international donor community is to devise assistance strategies with a right mix of positive incentives and negative measures built in long-term, coherent and consistent strategies. Achieving a creative balance between international interference and effective performance of national institutions is a permanent challenge. Towards Greater Selectivity From the outset, the concept of»democracy assistance« may appear a contradiction in terms. Democratisation is first and foremost a domestic process, which spurs from the internal pressures to democratise. However, when a country has decided to democratise, the international community can assist it in a number of ways. Indeed, there 12 . Kofi Annan,»Address to the United Nations Association of Canada«(Toronto, Canada: 3 December 1997 , SG / SM /6412 ). 13 . Fareed Zakaria,»The Rise of Illiberal Democracy«, Foreign Affairs, vol. 76 , no. 6 ( 1997 ), pp. 22–43 . 14 . Martha Brill Olcott and Marina Ottaway, The Challenge of Semi-Authoritarianism(Washington, DC : Carnegie Endowment for International Peace, Working Paper no. 7 , 1999 ). Thomas Carothers,»Struggling with Semi-Authoritarians«, in Peter Burnell, ed., op. cit., pp. 210–225 15 . Fareed Zakaria,»The Rise of Illiberal Democracy«, op. cit., p. 42 . IPG 4/2001 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas 389

exists now significant assistance available to transitional countries genuinely committed to and engaged in democratisation, but which lack resources or expertise. The contentious issues remains to know how this is or should be done. The most common and often most significant tool for promoting democracy is democracy aid. Democracy assistance can be defined narrowly as encompassing»aid specifically designed to foster opening in a non-democratic country or to further a democratic transition in a country that has experienced a democratic opening«. 16 Most democracy aid takes the form of»positive measures«, which add a positive dimension(reward of good performance) to the negative one(denial of aid resources resulting from bad performance) often associated with political conditionality and sanctions. The experience of the last decades shows that ownership of and commitment to reform constitute the major determinant for democratic consolidation and aid effectiveness. Haiti represents a dramatic example. This realization has promoted a revision of traditional aid policies. However, the inherent tensions and potential contradictions between donor conditionality and country ownership constitute significant challenges to the establishment of genuinely collaborative modes of development cooperation. Consequently, most bilateral donors have opted to concentrate their assistance in a limited number of countries showing genuine commitment towards democracy. They are increasingly relying on incentive strategies relying on what Joan Nelson and Stephanie Eglington have accurately termed as»allocative conditionality«. 17 This strategy encompasses both the selection of aid recipients according to a predetermined set of criteria, and the concentration of aid to a limited number of recipients according to the nature of their political system. As such, it is intended to support domestically-driven processes of political change and provide an incentive mechanism to further democratise. Allocative conditionality also indicates an increasing willingness to base cooperation on a certain number of political dimensions and the nature of recipient countries’ political regimes. Regime features have been increasingly used as criteria for selecting the main recipients of bilateral aid as well as the scope and amount of the aid provided. Selectivity-based policies base aid allocation not only on objective criteria measuring the level of poverty(needs-based approach) but also on a subjective assessment of the country’s performance to adhere to and further the objectives of the cooperation. International financial institutions such as the World Bank also appear to be moving towards a more selective approach in their lending operations. Governance-related conditionality has become an important element of the World Bank lending operations. The 1998 report of the World Bank,»Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why?«, suggests that foreign aid would be more effective if it were either more systematically targeted to poor countries with sound economic reform programs or used to promote»good policies«. Revisiting Democracy Assistance Too often, efforts at promoting democracy have failed because they were based on a rigid and standardized approach aimed at mechanically reproducing the institutions of advanced democracies. The core strategy underlying democracy assistance is based on three intrinsically flawed assumptions. 18 First, it tends to implicitly or explicitly endorse a particular understanding of democracy based on the conventional western model of liberal democracy as its reference model or»template«, often unintentionally but sometimes more explicitly as an instrument of foreign policy. Second, it often considers democratisation as a process of constitutional engineering and »institutional modelling« 19 according to which 16 . Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad, op. cit., p. 6 . 17 . Joan Nelson and Stephanie Eglington,»Global Goals, Contentious Means: Issues of Multiple Conditionality«(Washington, DC : Overseas Development Council, Policy Essay 10 , 1993 ). 18. See: Thomas Carothers,»The Question of Strategy«, op. cit. 19. Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad, op. cit., p. 90 . 20. Susan Marks, The Riddle of all Constitutions: Democracy. Ideology and International Law(Oxford: Oxford University Press, 2000 . 390 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas IPG 4/2001

aid donors attempt to reproduce the institutions of established democracies. 20 Third, it assumes that democratisation follows an orderly, linear sequence of stages. This standardized top-down strategy has become problematic and highly ineffective, especially in cases where democracy is stagnating, eroding or failing. Political transitions are more often than not unpredictable and democratisation processes are highly volatile, as the experience of the 1990 s has showed. More fundamentally, democracy promoters are facing the fact that democracies can adopt many shapes and shades and that democratic transitions often do not follow a natural, orderly and linear sequence. Democratisation is an irregular, unpredictable and sometimes reversible process, taking place in highly fluid and volatile political environments. Democratisation(as opposed to democracy) is an elusive quest, a promise and an aspiration. Moving beyond Elections Democracy assistance can be broadly defined as constituted of three main types of interventions targeting electoral processes, governing institutions and civil society. 21 The first pillar of democracy aid focuses on elections and political parties. Over the last decade, electoral assistance has progressively shifted from the international observation of elections to more refined operations over longer periods of time such as support to the domestic observation of elections, technical assistance in terms of electoral system design and assistance to the administration of elections. Political parties, especially those in the opposition, remain among the weakest components of the democratisation process and the least assisted from abroad (in particular since political parties are not considered forming part of civil society). At some historical junctures, opposition political parties have been supported from abroad, such as the African National Congress( ANC ) in South Africa during the Apartheid regime. Cases such as this, however, remain the exceptions. The reasons for such reluctance are to be found in the donors’ resistance to intrude in core dimensions of national sovereignty and thus upset the Westphalian principle non-interference in domestic affairs. Political foundations, however, especially in Germany(the»Stiftung«) and in the United States, have been particularly active in political party assistance but their strategies have been only marginally analysed. The recent experiences in 2000 in Yugoslavia, Peru or Zimbabwe have proved how critical free and fair elections are for democracy. These remain a sine qua non condition for democratisation and the necessary foundation on which to construct the democratic architecture. However, although elections are crucial to legitimise new democratic power structures, they are not sufficient by themselves to cement democratic governance and sustain democratic institutions. In some instances, such as in the cases of premature or stolen elections, they can prove disruptive, fuelling ethnic conflict and precipitating state collapse. Too often, and especially in post-conflict societies, elections have been conceived as a»quick fix« and an exit strategy for the international community. The crisis in former Zaire and the Democratic Republic of Congo has demonstrated the self-defeating effects of a premature pressure to organize elections. As stressed by UN Secretary General Kofi Annan,»Elections are a necessary, but not sufficient, condition for creating viable democracies. That requires the establishment or strengthening of democratic infrastructure such as electoral commissions, electoral laws and election administration structures and the promotion of a sense of citizenship and its attendant rights and responsibilities«. 22 It was originally assumed that the holding of relatively free and fair elections would naturally lead to the gradual emergence of democratic institutions and the progressive consolidation of a democratic culture. The fallacy of electoralism is increasingly been recognized. Indeed, Manuel 21 . The typology used in this chapter is derived from the categories developed in Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad, op. cit. 22. United Nations,»Report of the Secretary General on the Work of the Organization«(New York: United Nations, General Assembly, Official Records, Fiftyfourth Session, Supplement no. I A/54/ I , 1999 , p. 13–14 , para. II 0 . IPG 4/2001 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas 391

Pastor notes that of a total of 387 elections that were reported during the 1990 s, 81 can be considered as»flawed«. 23 As Thomas Carothers argues,»Electoral aid does little for democratisation when the elections in questions are intended to legitimate the power of an entrenched regime. Without a will to reform on the part of governmental authorities, efforts to help governmental institutions end up as wheel-spinning exercises«. 24 Reforming the State The second and largest pillar of democracy assistance aims at reforming the state and strengthening the institutions of governance. It is based on the principle of the separation and balance of powers and the belief that a major obstacle to democratic consolidation is an overly strong executive backed by a predominant party in parliament and an omnipresent government majority. It thus aims at reinforcing countervailing powers, and in particular the judiciary and the parliament. It includes constitutional engineering, parliamentary assistance, judicial reform and local government strengthening as well as civilian policy training. Furthermore, a particular thrust in the current efforts at reforming and modernizing the state centres on the devolution of power to lower levels of government. Institutionalising checks and balances, it is believed, will create a democratic polity and, as a natural consequence, will contribute to the emergence of what Andreas Schedler et al. refer to as a »self-restraining state«. 25 »Horizontal accountability« requires the prevalence of the rule of law and entails the existence of agencies of restraint and accountability, independent institutions legally and politically empowered to restrict the powers of the executive. In particular, the fight against corruption demands for formal mechanisms of restraint anchored in autonomous state institutions. The strengthening of the rule of law and the effective independence of judiciary are now considered, especially by the multilateral development banks, as the miraculous new cure to spur development and to resolve the relative ineffectiveness of development aid. Learning in the area of state reform and institutional development has been slow. While the importance of institutions is now widely recognized, definite approaches on how to devise and and implement institutional reform are sorely lacking. How do institutions emerge, develop and consolidate? How do they change? As Dani Rodrik puts it, the question is not whether institutions matter but»which institutions matter and how to acquire them?« 26 Consensus on this subject remains elusive when the discussion moves from general goals to the specific means to achieve them. 27 The lack of clear prescriptions for the successful implementation of institutional reform leads to a politically difficult agenda. Aiding Civil Society The third and most rapidly expanding pillar of democracy aid concerns civil society assistance, with particular attention to advocacy-oriented non-governmental organizations, civic education groups, policy think tanks, independent media, and trade unions. In the wake of the»third wave« of democratisation, non-governmental organizations were seen as critical agents of change. To a certain extent, civil society assistance has arisen from the disillusionment with the limited effectiveness of traditional state-to-state cooperation and the desire to turn democratic forms into democratic substance. One of the many reasons why Civil society organizations( CSO s) were considered to be part of the alternative development paradigm, was because the state, its institutions, and 23 . Robert Pastor,»The Role of Electoral Administration in Democratic Transitions: Implications for Policy and Research«, Democratization, vol. 6 , no. 4 ( 1999 ), pp. 1–27 . 24 . Thomas Carothers,»The Question of Strategy«, op. cit., p. 124 . 25 . Andreas Schedler, Larry Diamond and Marc Plattner, eds., The Self Restraining State: Power and Accountability in New Democracies(Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1999 ). 26 . Dani Rodrik, Institutions for High-Quality Growth: What they Are and How to Acquire Them, Paper presented at the IMF Conference on Second Generation Reforms in Washington, DC , November 8–9 , 1999 . 27 . Richard Messick has underlined the difficulties to devised successful judicial reform programs. Richard Messick,»Judicial Reform and Economic Development«, The World Bank Research Observer, vol. 14 , no. 1 ( 1999 ), pp. 117–136 . 392 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas IPG 4/2001

public policy, were unable to address a host of issues of development. However, the initial enthusiasm towards civil society appears to be receding: not all organizations of society are as civil as they appear and not all »non governmental organizations« are as non-governmental as they claim. Their representativity, accountability and sustainability are often weak and in many instances civil society organizations are highly politicised. In Africa, for instance, they have tended to assume by default core functions of the state in the areas of health care and education, which is often too weak to assume its responsibilities or has collapsed altogether. CSO s have also replaced opposition political parties as channels of dissent and discontent. Indeed, for a variety of reasons, it is often easier, safer and more profitable to do politics from a CSO than within a traditional political party. These circumventing strategies are in many ways understandable given the political climate dominating many democratising countries, characterized by systematic distrust, subtle repression and continuous harassment. But they undermine the very foundations of a genuine democratic polity and the principle according to which civil society organizations should be a-political. Consequently, the international donor community is taking a harder look at pro-democracy civil society organizations in emergent democracies questioning their impact, legitimacy and accountability. While understandable and in many cases justified, the excessive attention given to civil society organizations has tended to divert efforts away from the state, debilitated by decades of structural adjustment. The perverse effects of the increasing role of civil society organizations in developing countries reside in their undermining of the legitimacy of the state and the political arena. In particular, international donors realize the limits of strategies circumventing the state and emphasize the imperious necessity to democratise the state as a guarantor of constitutional rights. Acknowledging that the state has failed, Akbar Zaidi argues that the only alternate to state failure is the state itself. 28 There is no way around it: for democracy and development to be sustainable, the state itself must be strengthened, reformed, and democratised. The Costs of Democracy Assistance A particular and often overlooked perverse effect of democracy assistance is the economic and political costs it imposes on developing countries. As Marina Ottaway and Therese Chung observe, democracy»has driven up the costs of democracy for many countries«, 29 making the sustainability of democracy depending on continued support from abroad. This, in turn, tends to make democracy accountable not to the citizens of the country, but to foreign donors, when democracy is precisely about increased participation of and accountability to citizens. The»institutional modelling« approach of democracy assistance tends to multiply formal institutions with little regard for their effective contribution to the solidification of the democratic governance. For instance, the adoption of the French model by most Francophone countries in Sub-Saharan Africa has generated bicameral parliamentary systems and a host of consultative bodies. However, second chambers were often granted advisory roles, thereby diminishing their effectiveness. Another example concerns key democratic institutions such as ombudsmen or prodemocracy civil society organizations, which have mushroomed in recent years, whose external financing questions their long-term sustainability. Largely donor-driven efforts to promote democracy often fail to take into consideration the costs factor and thus the sustainability of their impact. Marina Ottaway and Therese Chung argue that»donors continue to fund programs with little regards for their financial(or even political) sustainability, while recipients make policy decisions with the expectation that the support will last indefinitely«. 30 Electoral assistance is a case in point. 31 While donors generously finance postconflict or transitional elections, funds become 28 . Akbar Zaidi,» NGO Failure and the Need to Bring Back the State«, Journal of International Development, vol. 11 , no. 2 ( 1999 ), pp. 259–271 . 29 . Marina Ottaway and Therese Chung,»Debating Democracy Assistance: Toward a New Paradigm«, Journal of Democracy, vol. 10 , no. 4 ( 1999 ), pp. 109 . 30. Ibid, p. 100 . 31. Krishna Kumar, ed., Postconflict Elections, Democratisation and International Assistance(Boulder: Lynne Rienner, 1998). IPG 4/2001 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas 393

more scarce for subsequent elections. As new demands are put on donors, attention tends to shift from one country to another at an increasingly higher speed. For example, while the first elections of 1991 in Nicaragua received considerable foreign assistance, the 1996 elections failed to attract such external support and consequently, the technical quality of the contest suffered and the results were contested. This was particularly damaging to the Nicaraguan democratisation process. If one considers the holding of regular democratic elections as a building block of democracy, the recurrent costs of elections represent tremendous challenges in terms of the sustainability. In many cases, electoral spending is not includ e d in the regular budget of the government, thus assuming that foreign funding will be forthcoming. More importantly, financial dependency also carries important political costs: the reliance on foreign funding significantly restricts the ability to call early elections to resolve a political crisis. Reducing the costs of elections and rationalizing their administration thus improve the chances of durable democratic change. Electoral management bodies have proved to be decisive institutions in furthering and consolidating democracy by ensuring the legitimacy, credibility and regularity of elections. They have also greatly contributed to the rationalization of the administration and management of elections. However, the fundamental question remains »what constitutes an affordable democracy for less developed countries and what donors can do to nurture it«. 32 Ultimately, these issues related to the cost of democracy, and in particular the opportunity costs associated with the building of democratic institutions in poor and developing countries with many priorities and limited resources. Democracy and Good Governance Many of the difficulties facing new democracies stem not so much from excessive executive power but from institutionally weak states. The fundamental requisite for an effective democracy is a state that works. A state that is not effective significantly affects the credibility of democracy. Conversely, a democratic regime that is not efficient will hamper economic performance. In recent years, the development community has»rediscovered the state« and the central importance of public institutions in the development process. Concerns over good governance in developing countries have resulted in a broadening of the understanding of the development process and have significantly influenced the policies of the Bretton Woods institutions. 33 The recognition that both consolidating democracy and sustaining economic reform require improving governance systems, enhancing the rule of law and strengthening democratic institutions has led to an increasing convergence between the economic and the political approach to development. A capable state is required to guarantee public security and the rule of law, necessary conditions for both economic development and democratisation. But the rehabilitation of the state does not entail arbitrary authoritarian states and strong unchecked governments, as it did in the past. It calls for the emergence of a reformed state, governed by the rules of legitimacy, transparency, accountability and responsibility. The main challenge for international development co-operation in the new century will be to bridge the economic-political divide. This will require integrating the democracy and governance agendas into a single strategy addressing the intricate links between economic and political reforms simultaneously. A sharper focus on the political economy of policy change could significantly improve the effectiveness of aid and in particular of democracy assistance. This implies giving greater attention not only to the sequencing of economic reforms but also to the interplay between economic and political reforms. Thus far, these two agendas have evolved quite independently from each other leading to fragmented aid policies. Too often in the past, peace-building imperatives have collided with concerns about economic rigor in a number of post-conflict settings such as El Salvador following the 1992 peace accords. The recent 32 . Marina Ottaway and Therese Chung,»Debating Democracy Assistance«, op. cit., p. 110 . 33 . The World Bank,»World Development Report: The State in a Changing World«(Washington, DC : The World Bank, 1997 ). 394 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas IPG 4/2001

initiative by the World Bank on the»Comprehensive Development Framework«( CDF ) constitutes such an attempt. The CDF process stresses the necessity to devise comprehensive and coherent aid strategies based on an integrated conception of development linking economic and political challenges. The current debate on democracy and governance reform must be placed in the international donor community’s need to assess the effectiveness of the assistance it provides. In a period of decreasing aid commitments due to budget constraints and a changing international environment with less strategic considerations, the issue of the effectiveness of development aid to alleviate poverty and promote sustainable development is gaining acute significance. In particular, concerns over widespread corruption and state capture have led to greater scrutiny in domestic politics. In recent years, concerns over good governance in developing countries have come to occupy a prominent place in the policies of the Bretton Woods institutions. However, assessing the impact of democracy assistance and governance support poses problems of tremendous magnitude because of the difficulty of agreeing on operational indicators and of establishing clear causal links. Democracy and good governance do not easily lend themselves to quantifiable indicators. Quantitative indicators must therefore be complemented by qualitative ones. More importantly, the manner in which these indicators are devised greatly influence their legitimacy and thus their operationality. The international community’s ability to assess the nature of democracy and the quality of governance has tremendous policy consequences as aid policies gradually move towards more selective, performance-based approaches. A worrying phenomenon has been the tendency towards using and even abusing quantitative indicators and abstract to evaluate the performance of external assistance to democracy and good governance. Substantial research and substantial resources are being devoted to the issue by policy analysts and aid agencies. Nevertheless, arriving at a consensus on appropriate and legitimate indicators of democracy and democratic progress remains elusive and a highly contentious issue between donors and aid recipients. Ultimately, this evaluation is a political process, not a technical one. Added to traditional economic conditionality of structural adjustment programmes, democracy and governance conditionalities have tended to overwhelm recipient countries that may crumble under a misuse of multiple conditionality. As Moíses Naím has observed,»The difficult paradox is that any country that is capable of meeting such stringent requirements is already a developed country«. 34 Reforming the Governance of Aid The reform of governance structures in recipient countries must be matched by the corresponding reform of the governance of development assistance. Recognizing that the democracy cannot and should not be imposed from the outside, but »merely« supported and assisted, requires a Copernican revolution in the way democracy promoters think about democracy promotion. In particular, it entails revisiting the modes of interventions and the intellectual models on which these are based. Genuine partnerships should be governed by the same principles they aim to promote: the participation and inclusion of non-state actors in the definition of the objectives of the cooperation, as well as transparency and accountability in implementation. This shift in approach requires modifying the traditional donor-recipient relationship and establishing more collaborative modes of cooperation, based on political dialogue and enduring commitment, rather than dictation and short-term interventions. Promoting democratic governance in developing countries also requires devising comprehensive and coherent aid strategies based on realistic expectations and on an integrated conception of development linking economic and political challenges. Country Ownership. First, aid reform should aim at restoring country ownership. The renewed emphasis on democracy and good governance questions the extent to which recipient states are provided with the sufficient space to articulate 34 . Moíses Naím,»Washington Consensus or Washington Confusion?«, Foreign Policy(Spring 2000 ), p. 97 . IPG 4/2001 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas 395

their own development strategies and political development models. Each country needs to make its own choices and craft its own democratic institutions according to its particular cultural, political and historical circumstances. To circumvent the traditional»agency problem«, Ravi Kanbur et al. suggest adopting a »common pool« approach to development assistance. 35 The recipient country would first develop its own strategy, programs, and projects, primarily in consultation with its own people but also in dialogue with donors. Experiences of such an approach have been developed in recent years, in the form of national plans for good governance. It would then present its plans to the donors, who would put unrestricted and untied financing into a common pool. International cooperation would then be based on legitimate development strategies articulated by the recipient country with the broad participation of civil society. By inhibiting negative fungibility, genuine partnerships for development, in turn, will significantly enhance aid effectiveness and influence the prospects for sustaining the reforms engaged. To respond to problems of ownership and aid coordination, aid policies could significantly increase its impact by reinvigorating the concept and practice of partnership. What is needed is a more radical approach in which donors cede control to the recipient country, within the framework of agreedupon objectives. Governance pacts. Secondly, development partnerships should be grounded on firm political foundations. Genuine development partnerships are increasingly been recognized as a legitimate basis for effective cooperation. An avenue to further pursue may be that of establishing political pacts for governance reform. A pact for governance reform would outline the shared objectives and mutual obligations of the cooperation and the corresponding performance indicators. It would spell-out the reciprocal commitments and mutual obligations of donors and the recipients. For instance, the joint IMF – World Bank initiative for the Highly Indebted Poor Countries ( HIPC ) could be enhanced if it were based on a solid political foundation, a political pact. More explicit and binding commitments to strengthen democratic governance could prevent the misuse of the resources freed by debt relief. Too often, the corrupt practices of authoritarian leaders have been the cause of mounting debt and inefficient allocation of borrowed resources. Flexible dialogue. Third, political dialogue would guide the definition of the cooperation and its supporting governance pact whereby the template of assistance strategies are matching the phases and types of democratisation. Each democracy assistance strategy would correspond to a specific governance challenge: avoiding democratic breakdown, avoiding democratic erosion, completing democracy, deepening democracy and organizing democracy. Furthermore, it may be possible to identify phases in the democratisation process according to the commitment to democratic reform: a phase of strong commitment, a phase of moderate commitment, as well as more ambiguous situations. In the pre-reform stage, democracy aid should mainly engage in political dialogue and technical assistance. In the period of rapid reform and increasing commitment towards democratisation, political dialogue could be coupled with assistance programs based on the common pool approach. In that respect, the 25 -year co-operation between the European Union( EU ) and 71 countries of Africa, the Caribbean and the Pacific( ACP Group) offers an innovative co-operation framework. Based on the principles of partnership, equality and reciprocity, it embodies mutual commitments and obligations, contained in an international agreement negotiated and agreed to by the contracting parties. More fundamentally, EU-ACP development framework constitutes an attempt to base the cooperation on a strong political partner-ship. Adopted in 1989 and revised in 1995 , the Convention of Lomé IV defined the promotion of democracy, the respect of human rights and the enhancement of the rule of law as»essential elements« of the co-operation, whose breach could lead to the suspension of the cooperation. The Convention of Cotonou concluded in June 2000 has included good governance as a»fundamental element« and the fight against corruption as a conditioning element of the 35 . Ravi Kanbur and Todd Sandler with Kevin M. Morrison,»The Future of Development Assistance«, (Washington, DC : Overseas Development Council, Policy Essay no. 25 , 1999 ). 396 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas IPG 4/2001

cooperation. Democracy assistance strategies must therefore endeavour to integrate a long-term perspective and a flexible approach based on multi-year commitments, in order to make them better espouse and accompany the processes of democratisation. In recent years, for instance, the International Institute for Democracy and Electoral Assistance has advocated an approach based on political dialogue and flexible cooperation. 36 Second generation democracy assistance will need to integrate sufficient flexibility to incorporate the risk factor associated with the unpredictability of democratisation processes and respond adequately to a wide variety of contexts and rapidly changing circumstances. Tentative Conclusions: Politics Matter It has become evident that democracy aid can only exert a limited influence and make a superficial contribution unless there is a genuine political will and commitment to democratic reform within the country’s political elite and society at large. External actors can, at best, influence the institutional and regulatory framework in which policies and decision are made. However, the underlying distribution of power tends to resist change and neutralize external interventions. As Roger Riddell argues,»if donors wish to make a real difference, they will need to focus more explicitly and more rigorously on issues of power, politics and interest groups, than they have tried to do in the past – messy and difficult though these things often are«. 37 Development aid cannot be politically neutral. There is no way around it: politics matters. Promoting good governance entails democratising the state and building genuinely democratic governance institutions. Indeed, learning has often been faster on the»recipient side«: political leaders in transitional countries with a legacy of or a tendency towards autocracy have learned faster to neutralize and manipulate external influences than democracy promoters have learned to influence decisively power relations and political processes in nascent democracies. Traditionally, democracy aid has operated ignoring the realities of power and the intricacies of politics. It has relied on technical solutions to address political problems, adopting somehow a »therapeutic approach« and»benign idealism«. This has been, for example, the case concerning justice reform and legislative strengthening. It has become painfully evident that without addressing the underlying distribution of power, parliaments will likely remain passive and judiciaries emasculated. Technical assistance or training for leaders, judges, parliamentarians and civil servants is, at best, a hopeless illusion unless the separation of powers, the independence of the judiciary, the autonomy of the parliament and the depolitisation of public administration are effective. The existence of a democratically elected autocrat and the prevalence of a predominant majority party in all spheres of power, which characterize many emergent democracies, are fundamental hindering factors. Unless the underlying reality and distribution of power is affected, democracy aid and governance support will likely remain ineffective. A fundamental lesson learned is that, to promote democracy and good governance in emerging democracies, donors will need to address the underlying interests and power relations in which institutions are embedded. This will entail thinking development cooperation as a political endeavour and establishing development partnerships grounded in political pacts for democratic governance. Democracy assistance can have a real influence in subtle but significant ways, by facilitating political dialogue between polarized actors, fostering consensus and compromise, influencing the contours of the political debate, delineating the contents of the reform agenda and changing the incentive structure. The current crisis of development cooperation and debate on aid effectiveness should not overshadow the significant and decisive influence international assistance to democracy and good governance has had on the shape and direction of democratisation. It nevertheless requires us to revisit traditional strategies and devise innovative approaches to foster 36 . Roel von Meijenfeldt et al., Dialogue for Democratic Development: Policy Options(Stockholm, Sweden: International IDEA , 1998 ). 37 . Roger Riddell,»The End of Foreign Aid to Africa? Concerns about Donor Policies«, African Affairs, no. 98 ( 1999 ), pp. 333 . IPG 4/2001 Carlos Santiso, Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas 397

STEPHAN BÖCKENFÖRDE Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik M ilitäroperationen stellen für die Vereinigten Staaten die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln dar. Sie dienen zur Durchsetzung des nationalen Interesses. Seit 1947 besteht dieses für die Vereinigten Staaten nun nicht mehr nur aus einem klassischen»genuin nationalen« Interesse, sondern ist untrennbar gepaart mit der selbstauferlegten Übernahme der Verantwortung für den Erhalt globaler Stabilität. Die Vereinigten Staaten nehmen seitdem die Rolle einer Weltordnungsmacht wahr. An dieser Aufgabe orientiert haben sie – in Abkehr von dem zuvor praktizierten weltpolitischen Isolationismus – ihr militärisches Potenzial seit den späten 40 er Jahren aufgebaut. Sie haben seitdem die Verantwortung für die Sicherung der Weltordnung nicht an Dritte – andere Staaten oder internationale Organisationen – abgetreten, und eine solche Entwicklung ist auch für die Zukunft nicht zu erwarten; stattdessen verfolgen die Vereinigten Staaten konsequent die Politik eines globalen»leadership«. Sicherlich wird jede US -Regierung von ihrem militärischen Potenzial Gebrauch machen, wenn das Überleben der Nation oder zentrale Pfeiler der Weltordnung auf dem Spiel stehen. Unterhalb dieses Interesses von»höchstem vitalen Wert« aber basieren die Entscheidungen zu militärischen Einsätzen auf der Abwägung der politischen Kosten und des zu erwartenden Nutzens. So kann unter Umständen der Einsatz militärischer Mittel gerade auch in solchen Fällen opportun erscheinen, in denen offensichtlich weniger drängende Interessen durchgesetzt werden sollen. Militäreinsätze sind also nicht unbedingt immer das»letzte Mittel«, sondern ein Mittel unter anderen im Katalog machtpolitischer Möglichkeiten. Jeder Militäreinsatz steht in den Vereinigten Staaten unter einem innenpolitischen Vorbehalt. Dieser wird allerdings oft überschätzt: Zwar besitzt der Kongress über seine Haushaltskompetenzen einen großen Einfluss auf den Alltagsbetrieb des Militärs, und indem er die materiellen Voraussetzungen kontrolliert, bestimmt er auch indirekt über die militärischen Einsatzmöglichkeiten mit. Konkreten Entscheidungen über Militäreinsätze geht der Kongress aber in der Regel aus dem Weg und überlässt der Regierung die alleinige Verantwortung für Wohl und Wehe – beispielsweise im Falle der Resolutionen, mit denen der Kongress am 12.1.1991 dem Präsidenten das Recht gab, am Persischen Golf Krieg zu führen. Lediglich fünfmal kam der Kongress seiner in der Verfassung verankerten Aufgabe nach, formal selbst einen Krieg zu erklären – zum letzten Mal 1941 (davor 1812 , 1846 und 1917 ; 1898 geschah dies sogar gegen den Willen des damaligen Präsidenten McKinley). Zum Stopp eines Einsatzes – der War Powers Act schafft dafür die rechtliche Grundlage – ist es bisher dagegen noch niemals gekommen. So sehr sich also die Mehrheit der Kongressmitglieder im Ernstfall bei Entscheidungen zurückhält oder sogar explizit die Prärogative des Präsidenten in außen- und sicherheitspolitischen Fragen verteidigt, so gering ist letzten Endes auch der Einfluss der öffentlichen Meinung bei Entscheidungen zu Militäreinsätzen. Denn sobald US -Soldaten in einen Kampfeinsatz geschickt werden, trägt eine Bevölkerungsmehrheit – von einem patriotischen »rally-around-the-flag«-Gefühl beseelt – für einen gewissen Zeitraum eine solche Entscheidung der Regierung mit.(So war es beispielsweise für Clinton möglich, 1994 den Haiti-Einsatz selbst gegen die Ablehnung durch eine Mehrheit in der Bevölkerung anzuordnen.) Diese weitgehende Autonomie bei Entscheidungen über Militäreinsätze besitzt die Regierungsspitze auch gegenüber einzelnen Interessengruppen. Gerade der Einfluss, den»die Wirtschaft« auf diese Entscheidungen angeblich haben soll, wird gemeinhin überschätzt. Auch hier gilt: Die Regierung entscheidet weitgehend selbstständig. Sicherlich gibt es oft deutliche Konvergenzen 398 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik IPG 4/2001

zwischen dem»nationalen« Interesse, das die Regierung wahrzunehmen hat, und demjenigen verschiedener gesellschaftlicher Akteure. Es ist zudem nur natürlich, dass einige dieser Akteure unmittelbar von den Folgen militärischer Einsätze profitieren. Das bedeutet aber nicht, dass Militäreinsätze nun primär zur Durchsetzung von Partikularinteressen durchgeführt würden. Nach wie vor hat Stephen Krasners Feststellung von 1978 Bestand, dass Militäreinsätze nur nachgeordnet der Wahrnehmung von Sonderinteressen dienen. Zugleich gibt es nach dem Ende des Ost-WestKonfliktes aber auch ein neues Phänomen: Den Einfluss des öffentlichen Diskurses auf Entscheidungen zu Militäreinsätzen. So kann man feststellen, dass sich Partikularinteressen dann auf diese Entscheidungen auswirken, wenn ihnen über einen längeren Zeitraum hinweg im innenpolitischen Diskurs eine besondere Prominenz verliehen worden ist und dabei die Regierung möglicherweise unter Handlungszwang geriet oder diese Interessen im Verlauf der öffentlichen Debatte äußerlich den Charakter von»nationalen« Interessen angenommen haben. In solchen Fällen sind die Operationen weniger außenpolitisch als vielmehr innenpolitisch motiviert. Dieses Phänomen hat vor allem bei den Operationen in Somalia, in Haiti, in Bosnien und im Kosovo eine maßgebliche Rolle gespielt. Der Bedrohungskatalog: Das Nebeneinander von alten und neuen Konfliktformen Ein wesentliches Problem für jede US -Regierung besteht darin, die(globale) Reichweite der von ihr wahrgenommenen nationalen Interessen und ihre Fähigkeiten zur Machtprojektion in Übereinstimmung zu bringen. Das betrifft zum einen die geographischen Dimensionen, zum anderen aber auch die Mittel, über die sie für denkbare Militäreinsätze rechtzeitig verfügen muss. Dem zweiten Punkt wird in der näheren Zukunft ein besonderes Gewicht zukommen: Es geht nicht mehr nur darum, wie bisher das bestehende militärische Inventar zu modernisieren und gegebenenfalls auszubauen, sondern es auch durch neue Plattformen und darauf abgestimmte Einsatzstrategien zu ergänzen. Man wird Herausforderungen in einer Umwelt begegnen müssen, die zunehmend von Kämpfen um lokale bzw. regionale Gewaltmonopole, einem Nebeneinander von nationalen und post-nationalen Strukturen sowie von nationalen und transnationalen Bedrohungen geprägt werden wird. Auf der traditionellen nationalstaatlichen und geostrategischen Ebene wird der Brennpunkt des Weltordnungskonfliktes in Zukunft nicht mehr in Europa liegen(um zahlreiche»Stellvertreterkriege« in Afrika, Asien und Lateinamerika ergänzt), sondern in Asien. Die sich abzeichnenden Spannungen werden dabei einerseits durch die Konsequenzen von Bevölkerungswachstum und den Ressourcen-(im Wesentlichen: Energie-) Bedarf der neuen Wirtschaftszentren Ostasiens, andererseits durch die zu erwartenden Folgen der Großmachtambitionen Chinas bestimmt werden. In den Szenarien vieler»Realisten« in den Vereinigten Staaten wird in der Zukunft China als neue, expansive Weltmacht gegenüber den Vereinigten Staaten diejenige Rolle spielen, die früher die Sowjetunion eingenommen hatte.(Voraussetzung dafür ist allerdings, dass China in den kommenden Jahren im Zuge der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Öffnung an seinen inneren Widersprüchen nicht zerbricht.) Russland wiederum wird in der näheren Zukunft allenfalls durch seine Atomwaffen und seinen Beitrag bei der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen noch bedeutsam sein. Außerdem wird erwartet, dass auch Indien in der Zukunft einen Großmachtstatus erreicht. Daneben könnte Japan seine Bedeutung durch den Ausbau seiner Streitmacht deutlich erhöhen, sollte dazu der politische Wille(möglicherweise sogar die innenpolitische Notwendigkeit) vorhanden sein. Unklar ist noch, welche Entwicklung die beiden Koreas nehmen werden und welche Rolle ein sich zunehmend öffnender Iran spielen wird, aber auch diese Staaten können ihre Bedeutung vergrößern. Neben der Herausbildung dieser Machtzentren werden im asiatischen Raum auf der anderen Seite auch Regionen großer Instabilität entstehen, vor allem im indonesisch-philippinischen Raum, aber auch in Pakistan / Afghanistan und schließlich im schwach besiedelten östlichen Teil Russlands. So wird es zu einem unmittelbaren, den Kontinent unter Umständen stark destabilisierenden Nebeneinander von neuen Machtzentren und ausgesprochen schwachen Regionen kommen. IPG 4/2001 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik 399

Die sich anbahnenden zentralen Umwälzungen im internationalen System werden die Vereinigten Staaten fast zwangsläufig zum Eingreifen herausfordern. Denn zum einen ist es für große Teile der politischen Elite in den Vereinigten Staaten unvorstellbar, den Aufstieg einer antagonistischen Großmacht – im Klartext: vor allem den Aufstieg Chinas zu einer militärischen Weltmacht – widerstandslos hinzunehmen. Entsprechend wird man Chinas(geopolitische) Rolle so stark wie möglich einzuschränken versuchen. Zum anderen werden die Vereinigten Staaten angesichts der wachsenden Spannungen und möglichen Verwerfungen ihre Rolle als stabilitätssichernde Weltordnungsmacht an wesentlichen Brennpunkten – wenn auch nicht an allen – erfüllen wollen. Dabei kommt es zusätzlich zwischen den Vereinigten Staaten und den aufsteigenden geostrategischen Mächten zu einer – aus dem Ost-WestKonflikt nicht bekannten – unmittelbaren Konkurrenz um Märkte und Ressourcen. Dies betrifft vor allem die Verfügung über die endlichen Weltenergiereserven und wird die Vereinigten Staaten(und ihre Konkurrenten) zu einer besonderen Beachtung aller Entwicklungen veranlassen, die sich in den erdölreichen Regionen am Persischen Golf und im Kaukasus sowie entlang der wichtigen Seewege anbahnen. Schließlich wird auch der erdnahe Weltraum verstärkt ins Blickfeld der Geostrategen geraten. Er besitzt für die technologische Infrastruktur der industrialisierten Welt eine elementare Bedeutung, und im Weltraum stationierte Waffensysteme bieten heute schon unverzichtbare, in der Zukunft praktisch ungeahnte neue Möglichkeiten zur Kriegsführung auf der Erde. Entsprechend wird der Weltraum in Zukunft militarisiert werden und einen neuen potenziellen Kriegsschauplatz für die Technologiemächte darstellen – Militärs in den Vereinigten Staaten gehen davon aus, dass es ab 2015 zu militärischen Auseinandersetzungen im All kommen könnte. Neben den»neuen Großmächten« und der sich ergebenden Verschiebung der Konfliktregionen werden die»Sorgenstaaten«(»states of concern« bzw.»rogue states«) – z. B. der Irak, der Iran, Nordkorea oder Libyen – bis auf weiteres ihre prominente Rolle in den sicherheitspolitischen Konzeptionen der Vereinigten Staaten behalten. Ihnen traut man gemeinhin zu, durch die Drohung mit biologischen, chemischen oder sogar nuklearen Waffen die Regionen zu destabilisieren oder – mittels Raketen oder durch terroristische Akte – die US -Alliierten in Europa und in Asien, am Ende gar die Vereinigten Staaten selbst zu treffen. Darüber hinaus sind der Irak und der Iran unmittelbar in der Lage, den Zugang zu den Ölquellen des Nahen Ostens zu versperren, womit diesen beiden Staaten eine besondere Rolle zukommt. Neben diese Bedrohungen traditioneller geopolitischer Natur – wenn auch mit neuen Akteuren und an anderen Schauplätzen – treten zunehmend »transnationale« bzw.»post-nationale« Gefahren. War es bis vor einigen Jahren in erster Linie noch die internationale Kriminalität, vor allem in der Form der Drogenkriminalität, der man in der außenpolitischen Diskussion in den Vereinigten Staaten besondere Bedeutung beimaß, so tritt seit einigen Jahren der internationale Terrorismus an diese Stelle. Mittlerweile ist eine Vielzahl von Institutionen in den Vereinigten Staaten entstanden, mit denen man auf den internationalen Terrorismus reagiert, etwa die große Gruppe staatlicher Zivilschutz-Agenturen, die in das Netz der Nationalen Sicherheitsstruktur eingebunden sind, oder der vor zwei Jahren gebildete»Senatsunterausschuss zur Behandlung entstehender Gefahren« (Senate Subcommittee on Emerging Threats), der sich bisher besonders diesen neuen Bedrohungen – von biologischen und chemischen Waffen bis zum»Cyber-Terrorismus« – widmete. Auch wenn diese»neuen« Gefahren zum Teil noch – etwa als»asymmetrische Bedrohungen« – von(»Schurken«-)Staaten ausgehen oder zumindest von ihnen geduldet werden(z. B. von Afghanistan im Falle Osama bin Ladens), so besteht ihre neuartige Qualität doch darin, dass sie sich zunehmend der staatenweltlichen Sphäre entziehen. Entsprechend sind sie mit den herkömmlichen diplomatischen Mitteln nicht mehr in den Griff zu bekommen. Und auch die klassischen militärischen Mittel aus der Zeit des Ost-WestKonfliktes sind weitgehend ungeeignet in diesen Auseinandersetzungen. Ein wichtiger Herd für die neuen Gefahren sind neben den»Schurkenstaaten« auch die»kollabierenden Staaten« – Nationen also, in denen die staatliche Ordnung stark eingeschränkt oder bereits weitgehend zusammengebrochen ist. Als 400 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik IPG 4/2001

Ausgangspunkt für Bedrohungen werden diese »geschwächten« Länder in den Vereinigten Staaten als mindestens so gefährlich eingeschätzt wie die»starken« Staaten. Zivile / politische Krisenprävention, wie sie von den Europäern seit einiger Zeit konzipiert wird, ist in den Vereinigten Staaten eher unpopulär – hier wird Krisenprävention nach wie vor vor allem als Systemumbau und Reduzierung von Waffen in »starken« Staaten verstanden(etwa in Form der Sicherung von Nuklearwaffen in der ehemaligen Sowjetunion). Entsprechend fehlt den Vereinigten Staaten weitgehend das außenpolitische Instrumentarium, um jenseits von militärischen Maßnahmen auf die Bedrohungen zu reagieren, die von kollabierenden Staaten ausgehen. Schließlich wird auch von einigen amerikanischen Beobachtern auf die Gefahren hingewiesen, die sich langfristig aus nicht-traditionellen Krisen ergeben können. Diese Krisen resultieren vor allem aus Umweltproblemen, aus dem Fehlen von sauberem Wasser, aus Epidemien und Hungersnöten. Die entstehenden Gefahren wirken ebenfalls transnational, und schleichend können sie große Weltregionen destabilisieren. Im Vordergrund wird hier in der Zukunft sicherlich Afrika stehen. Lösen lassen sich solche Krisen nur mit großen lang anhaltenden Kraftanstrengungen, in denen das Militär allenfalls eine untergeordnete, assistierende Rolle bei der vorübergehenden Stabilisierung von Unruheregionen spielen kann. Da sich diese Regionen zugleich – bis auf Ostafrika – weit entfernt von den geopolitisch brisanten Räumen befinden, besitzen sie – wie etwa der Sudan zur Zeit – allenfalls das Potenzial, über lange Zeit die innenpolitische Diskussion in den Vereinigten Staaten zunehmend zu beeinflussen und gegebenenfalls über den Weg der Innenpolitik schließlich auch militärische Einsätze zu provozieren. Aus den unterschiedlichen perzipierten Bedrohungen für das geopolitische System in seiner derzeitigen Gestalt und den Gefahren für die Vereinigten Staaten sowie für ihre nationalen Interessen ergeben sich fünf unterschiedliche Formen militärischer Einsätze, zu denen sich die US -Regierungen in den kommenden Jahren veranlasst sehen könnten: ̈ Traditionelle Kriege auf einer nationalstaatlichen Ebene, im Wesentlichen von der Luftwaffe getragen, aber möglicherweise auch als Landkrieg geführt. In den Katalog möglicher Kriegsschauplätze wird dabei in den kommenden Jahren zunehmend der Weltraum einbezogen werden. Diese militärischen Einsätze dienen den Vereinigten Staaten zum Erhalt des geopolitischen Systems und / oder dem Schutz überragender eigener Interessen. Mögliche zukünftige Gegner sind China, eventuell auch der Irak oder Nordkorea. ̈ Der»kleine Krieg«, der entweder mit dem Ziel der Wiederherstellung regionaler Stabilität geführt wird(möglicherweise in Kolumbien u. a.) oder der im Wesentlichen auf innenpolitische Faktoren in den Vereinigten Staaten zurückzuführen ist und der in diesen Fällen stark humanitär motiviert sein wird(z. B. ein mögliches Eingreifen im Sudan). ̈ Kriege»niedriger Intensität« und Einsätze von Spezialeinheiten in Unruhezonen. ̈ Kommandoeinsätze oder isolierte Luftschläge zur Bekämpfung von Terrorismus, Drogenhandel oder der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen; möglicherweise auch Vergeltungsschläge. ̈ Kommando-Operationen zum Schutz von Staatsbürgern oder US -Einrichtungen im Ausland. Insgesamt ist bemerkenswert, dass die Vereinigten Staaten auch nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes für die»großen Kriege« am besten gerüstet bleiben, während diese Konflikte zugleich aufgrund der hohen politischen Kosten für alle Beteiligten am unwahrscheinlichsten erscheinen. Ein wesentlicher Grund für das langsame Reagieren auf die veränderte Lage liegt in der Schwerfälligkeit des militärischen Apparates und in der Fähigkeit der politischen Eliten in den Vereinigten Staaten, zum Schutz ihrer Pfründe weitgehend reformresistent die bestehenden Strukturen zu erhalten. In diesem Zusammenhang spielt der Kongress eine herausragende Rolle, dessen Mitglieder zugunsten ihrer Wahlkreise –»all politics is local« – im Verteilungskampf um die Mittel oft noch über die Forderungen der Militärs hinausgehen und so grundlegende Veränderungen, Neuausrichtungen und Umstrukturierungen behindern. IPG 4/2001 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik 401

Die sicherheitspolitischen Vorstellungen in der neuen Regierung unter Präsident Bush Der – für neue US -Regierungen durchaus normale – außen- und sicherheitspolitische Schlingerkurs der ersten Monate ist mittlerweile einem ruhigeren außenpolitischen Alltagsgeschäft gewichen, und der Alarmismus der Anfangszeit ist verklungen. Einige Überprüfungen des von Clintons Regierung Hinterlassenen sind beendet, erste konkrete Planungsstudien im Umlauf. Bei Formulierung und Umsetzung sind unterschiedliche Strömungen in der Regierungsspitze zu identifizieren. Im Weißen Haus selbst erweist sich Präsident Bush als kompromissloser Befürworter der Raketenabwehr; darüber hinaus sind seine Positionen relativ ungenau, gar widersprüchlich und damit wenig analysezugänglich geblieben. Alle Vorhaben müssen sich jedoch seiner Hauptmission – der großangelegten Steuerreform – unterordnen. Im Übrigen weisen die personellen Konstellationen in der Regierungsspitze für die Zukunft auf ein militärisches»selective engagement« hin. Zwar gibt es in der Regierung die typische Spannung zwischen den»Falken« und»Tauben«, wobei – untypisch für US -Regierungen – die»Tauben« vorwiegend im Außen- und die»Falken« eher an der Spitze des Verteidigungsministeriums zu finden sind. Aber die Differenzen zwischen beiden Seiten betreffen bislang eher die Frage, welchen Stellenwert man der internationalen Diplomatie geben und wie man den Umgang mit Verbündeten und Konkurrenten(je nach Sichtweise auch: Gegnern) gestalten soll. In der Frage militärischer Einsätze gibt es deutliche Übereinstimmungen zwischen beiden Lagern: so wenig, wie nur eben möglich. Außenminister Colin Powell steht Militäreinsätzen grundsätzlich reserviert gegenüber, solange keine unumstößlichen Argumente für derartige Einsätze vorliegen. Man kann auch sicher sein, dass er den Grundsätzen folgen wird, die er als Generalstabschef Anfang der 1990 er Jahre aufstellte und in denen er die Schwellen für militärische Operationen sehr hoch legte. Das Militär soll nicht unnötig als diplomatisches Druckmittel missbraucht werden. In dieser Haltung wird er von seinem Planungschef Richard Haass sicherlich bestärkt werden: Haass könnte zwar militärischen Einsätzen etwas weniger ablehnend gegenüberstehen als Powell, aber auch er hat in der Vergangenheit wiederholt unmissverständlich gefordert, dass militärische Operationen nur unter sehr klar definierten Umständen durchgeführt werden dürften. Damit wird sich die Führung im Außenministerium in der näheren Zukunft gegen neue Einsätze aussprechen – zumindest solange keine unmittelbare Bedrohung vitaler Interessen vorliegt. Das bedeutet, dass auch die Zeit der»humanitären Falken« vorbei ist, die in den 1990 er Jahren zur Durchsetzung nobler Ziele schnell zu Waffen griffen. Gleichzeitig wird Powell – aus diplomatischen Gründen – an bestehenden Missionen, etwa auf dem Balkan, festhalten wollen, solange die Verbündeten die Vereinigten Staaten nicht aus ihrer(moralischen) Pflicht entlassen, zumindest symbolische Beiträge zu leisten. Die Falkenfraktion besteht im Wesentlichen aus Vizepräsident Richard Cheney, Verteidigungsminister Donald Rumsfeld, seinem Stellvertreter Paul Wolfowitz und zunehmend Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice. Ihre härtere Haltung äußert sich vor allem in dem konfrontativeren Auftreten gegenüber Russland und China. Mit dieser Konzentration auf»das Wesentliche« geht einher, trotz einer eigentlich interventionistischen Grundhaltung die im Ausland stationierten Truppen zunächst in die Vereinigten Staaten zurückzuverlegen und nach Möglichkeit keine neuen Einsätze mehr durchzuführen. Dies hat nicht nur mit einer neuen Schwerpunktsetzung zu tun, sondern ist zum Teil auch auf den Zustand des durch die vielen Auslandseinsätze strapazierten Militärs zurückzuführen. Zwar kann man die Streitkräfte noch nicht als»ausgehöhlt« bezeichnen(ein Zustand, der in den Anfangsjahren der Präsidentschaft Ronald Reagans immer wieder beklagt wurde). Aber vor allem, seit in Folge der guten konjunkturellen Lage der vergangenen Jahre der Arbeitsmarkt in den Vereinigten Staaten eng geworden ist und die Löhne in der freien Wirtschaft den Soldatenberuf unattraktiv gemacht haben, ist die Personaldecke dünn geworden. Häufiger Dienst in Krisengebieten macht die Rekrutierung noch schwieriger. Neben der Belastung für die Mannschaften wird kritisiert, dass das Material oft nicht erneuert werde und Modernisierungen seltener als erhofft stattfänden(die Luftwaffe klagt über Überalterung, und von der unter Reagan angepeilten 600 -Schiff-Marine sind noch rund 230 Schiffe übriggeblieben). Schon 402 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik IPG 4/2001

vor diesem Hintergrund wird die Spitze im Verteidigungsministerium»zweitrangige« Auslandseinsätze weitgehend beenden wollen. Allenfalls Operationen der Spezialeinheiten oder isolierte Luftschläge wie 1998 gegen den Sudan und Afghanistan oder die wiederholten Angriffe auf die irakischen Luftabwehranlagen im Zusammenhang mit dem»stillen Krieg« gegen den Irak könnte man bewusst verfolgen. Gerade für solche Operationen bestehen relativ geringe Risiken, während der vordergründige Nutzen dagegen unter Umständen als hoch angesehen werden kann. Ein Indiz könnte in diesem Zusammenhang sein, dass man unter Präsident Bush im Weißen Haus die Abteilungen für die Kontrolle der Nicht-Verbreitung von Massenvernichtungswaffen(Non-Proliferation) und für die aktive Bekämpfung dieser Waffen(Counterproliferation) zusammengelegt hat. Möglicherweise will man also in Zukunft die Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen verstärkt mit militärischen Mitteln durchsetzen. Beispiele für ein solches Vorgehen sind der unter Clinton durchgeführte Angriff auf eine pharmazeutische Fabrik im Sudan 1998 , in der möglicherweise chemische Kampfstoffe produziert worden waren, oder die offenbar ebenfalls angedachten Bombardierungen von Nuklearanlagen in Nordkorea 1994 . Eine solche Politik würde zudem einer neueren Tendenz in der amerikanischen Sicherheitspolitik entsprechen, der klassischen Rüstungskontrolle aus den Zeiten des Kalten Krieges zunehmend weniger Wert beizumessen und statt dessen militärische Wege zu beschreiten. Isolierte Luftschläge könnten auch eine Rolle bei möglichen Vergeltungsmaßnahmen (wie im April 1986 gegen Libyen) spielen. Ziele wären in diesen Fällen vor allem Staaten, die im Verdacht stehen, Stützpunkte für den internationalen Terrorismus zu sein(etwa Afghanistan, wie bereits im Jahr 1998 ). Ein besonderes, in seiner Bedeutung noch nicht einzuschätzendes Element bringt Präsident Bush mit seiner Betonung weltweiter Religionsfreiheit – natürlich de facto die Öffnung der»Religionsmärkte« für christliche Gruppen aus den Vereinigten Staaten – in den außenpolitischen Diskurs ein. Bereits kurz nach der Amtsübernahme hatte er im Weißen Haus eine»Regierungskommission zur Internationalen Religionsfreiheit« einrichten lassen, die zunächst Reagans ehemaliger Staatssekretär für inter-amerikanische Angelegenheiten, Elliott Abrams, leitete, bevor dieser Anfang Juli zum Direktor des»Büros für Demokratie, Menschenrechte und internationale Operationen« des Nationalen Sicherheitsrates ernannt wurde. Abrams’ Einflussmöglichkeiten sind bislang schwer zu bestimmen, ist doch die gesamte Frage der Rolle religiöser Gruppen bislang eher nebulös geblieben. Aber Abrams ist durchaus als ein Interventionist einzuschätzen, für den Religionsfreiheit im Katalog der Menschenrechte einen besonderen Rang einnimmt. Daher kann man davon ausgehen, dass die neue Konstellation sich vor allem in den Fällen sicherheitspolitisch auswirken wird, in denen Konfliktlinien in Unruhegebieten vordergründig entlang von Religionszugehörigkeiten verlaufen. In diesen Fällen könnte der Präsident – unterstützt von Abrams und religiösen Gruppen – eine aktive Rolle für die Vereinigten Staaten suchen wollen und möglicherweise auch an den Einsatz von Militär denken – nicht unbedingt in Form von Kampfeinsätzen, aber beispielsweise durch die militärische Absicherung international durchgeführter Maßnahmen. Im Übrigen wird die neue Regierung vor allem bemüht sein, während der Phase der Einsatzreduzierung die großen Weichen zu stellen. Dieses betrifft die Erneuerung des bestehenden Materials, vor allem aber den Einstieg in die Militarisierung des Weltraums, als deren wichtigster Fürsprecher Verteidigungsminister Rumsfeld gelten kann. Der Aufbau einer Raketenabwehr, die unter Clinton als»begrenzte« Raketenabwehr ins Leben gerufen wurde und deren Pläne mittlerweile ausgewachsene Abwehrsysteme auf unterschiedlichen Ebenen vorsehen, die aber letztlich eine Wiedergeburt(wenn auch mit vollkommenen anderen geostrategischen Voraussetzungen) von Reagans Strategic Defense Initiative und Bushs Brilliant Pebbles ist, stellt dabei nur den Anfang der angestrebten Neuorientierung dar. Hinter dieser Neuorientierung steht neben Rumsfeld vor allem das Team um Andrew Marshall, Chef des Office of Net Assessment( ONA ). So gibt es einen deutlichen Konflikt zwischen dem Rumsfeld / Marshall-Flügel und dessen Gegnern aus Militär und Kongress, an dessen Ende ein Kompromiss steht: Auf der einen Seite setzt sich Marshall mit wesentlichen Elementen seines Konzeptes durch – Verlagerung der Aufmerksamkeit von IPG 4/2001 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik 403

Europa nach Asien, vor allem auf China und Südostasien, Kriegsführung aus der Distanz, Entwicklung von High-Tech-Waffen, Einstieg in die Raketenabwehr und allmähliche Militarisierung des Weltraums. Auf der anderen Seite bleibt viel von dem Alten bestehen(Finanzierung des F22 Kampfflugzeugs, Erhalt von Auslandsbasen u. a.). Dennoch bekommt die Regierung Bush insgesamt genug Ressourcen, um den militärtechnischen Vorsprung der Vereinigten Staaten vor dem Rest der Welt immer größer werden zu lassen. Keine andere Nation wird sie bremsen können. Entsprechend erklärt Verteidigungsminister Rumsfeld, dass man schon mittelfristig seine militärischen Strategien nicht mehr an möglichen Bedrohungen(also externen Faktoren), sondern vor allem an den eigenen Fähigkeiten(damit internen Faktoren) ausrichten wird. Die Anpassung des Militärs an die neuen Bedingungen Unabhängig von den konkreten politischen Entscheidungen zu militärischen Einsätzen geht es im Augenblick vor allem darum, das Militär auf die Bedingungen der Zukunft vorzubereiten. So befindet sich das Militär derzeit – neben dem bereits lange laufenden Versuch, die klassische Konkurrenz zwischen den vier Diensten Heer, Marine, Luftwaffe und Marines zu beenden und eine weitgehende Interoperabilität herzustellen – im Prozess, die globalen Interessen der Vereinigten Staaten und die Machtprojektionsmöglichkeiten wieder in Übereinstimmung zu bringen. Neben den klassischen Abnutzungskrieg, wie er die Planungen während des Ost-West-Konfliktes bestimmte, sind neue Formen getreten: Zunächst die asymmetrische Kriegsführung, bei der ein technologisch und / oder zahlenmäßig unterlegener Gegner seine Schwäche beispielsweise durch den Einsatz von Massenvernichtungswaffen auszugleichen versucht. Dies macht einen passiven und aktiven Schutz für die US -Soldaten erforderlich. Dazu kommen Bedrohungen durch transnational agierende Gruppen. Unterhalb von staatlichen Strukturen häufen sich die Kämpfe um das lokale oder regionale Gewaltmonopol; als besondere militärische Problematik wird in diesem Zusammenhang immer wieder auf das Szenario möglicher Kriegsführung im städtischen Raum der künftigen Mega-Städte Asiens, Ostafrikas oder Lateinamerikas hingewiesen. Auf diese neuen Herausforderungen, denen sich das Militär zusätzlich zu den traditionellen Bedrohungen stellen muss, hat die Militärführung reagiert und strebt nun eine»Überlegenheit auf der ganzen Linie« an(»full spectrum dominance«): Der Katalog der Joint Vision 2020 umfasst Einsätze, die von Hilfsoperationen nach Naturkatastrophen über humanitär motivierte Einsätze, die Übernahme von Polizeiaufgaben, »friedensschaffende« Operationen bis zu atomar geführten Kriegen reichen. Diese umfangreiche Erweiterung des Einsatzspektrums geht einher mit der Abkehr von der alten»Zwei-Kriege«-Doktrin. Danach sollten die US -Streitkräfte in der Lage sein, zwei regionale Kriege praktisch simultan zu führen und nacheinander zu gewinnen(»Win-Hold-Win«-Modell). Als mögliches Szenario galt ein Parallelkrieg am Persischen Golf und auf der koreanischen Halbinsel. Dieses Szenario war aber bereits seit längerem von vielen Seiten als unwahrscheinlich kritisiert worden; statt dessen wurde die Vorstellung mehrerer unterschiedlich großer Einsätze mit divergierenden Zielen als zeitgemäßer propagiert – beispielsweise ein großer Landkrieg mit der zeitgleichen Eindämmung eines Gegners und dem Einsatz weiterer Truppenkontingente in einem lokalen Konflikt. Diese Neuorientierung hat man an der Spitze des Verteidigungsministeriums nun vollzogen. Der Paradigmenwechsel geht einher mit dem wahrscheinlichen Verzicht auf zahlreiche teure Großprojekte: Der Bau neuer Flugzeugträger, die Entwicklung einer neuen Generation von Kampfflugzeugen und anderes werden in Zukunft noch umstrittener sein als bisher, auch wenn der Kongress gerade ein(allerdings gegenüber den ursprünglichen Planungen deutlich reduziertes) Programm zur Beschaffung der neuen F22 Kampfflugzeuge beschlossen hat und die Entscheidungen zum Joint-Strike Fighter bevorstehen. Neben der grundsätzlichen Modernisierung dieser im Grunde»alten Waffen« betreibt man verstärkt die Entwicklung neuartiger Plattformen. Der Grundstein dafür wurde in den 1990 er Jahren mit der»Revolution in Military Affairs« gelegt: Begünstigt durch die Firmenzusammenlegungen in der Rüstungsindustrie wurden neue, auf Hochtechnologie basierende Waffen konzipiert, die eine bis dahin unerreichte datentechnische Vernetzung 404 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik IPG 4/2001

und gleichzeitige Autonomie der Kampfeinheiten erlauben. Diese Neuerungen machen tiefgreifende Veränderungen in der Einsatzstrategie erforderlich. Am Ende werden kleine, hochmobile Kampfeinheiten stehen, die – gegenüber ihren Gegnern mit einem Informationsvorsprung versehen und über Datenaustausch miteinander vernetzt – in der Form von»Expeditionsstreitkräften« in allen Umgebungen und unter allen Bedingungen eingesetzt werden können. Gleichzeitig müssen sich die US -Truppen aufgrund der Abhängigkeit von Hochtechnologie vor dann möglichen»CyberWar«-Attacken schützen können, außerdem müssen die unverzichtbaren Satellitensysteme gesichert werden, um die notwendige Datenübertragung zu garantieren. Andernfalls droht eine«Blendung«. Um die geforderte Beweglichkeit der Truppen zu erreichen, werden neue Transportmittel wie der V22 Osprey entwickelt, der mit Schwenkrotoren die Transportkapazität und Schnelligkeit eines Flugzeugs mit den vertikalen Start- und Landeeigenschaften eines Hubschraubers verbindet. Schweres Gerät wie der Kampfpanzer Abrams, das sich(ursprünglich für den Landkrieg in Europa entwickelt) zwar im Wüstenterrain des Irak bewährt hat, aber beispielsweise in den Bergen des Kosovo nur eingeschränkt einsetzbar gewesen wäre, wird durch die verstärkte Einführung leichter Fahrzeuge ergänzt werden. Die technologische Entwicklung wird dahin gehen, später auch unbemannte Fahrzeuge einzusetzen. Luftangriffe werden in Zukunft aus großer Höhe und von weit entfernt liegenden Basen ausgeführt werden. Solche Angriffe bieten die Chance, die Zahl der eigenen Opfer gering zu halten und so die innenpolitische Akzeptanz für militärische Operationen über einen langen Zeitraum zu gewährleisten. Ein Beispiel dafür war der Einsatz der B2 -Bomber während des KosovoKrieges, die – über dem Atlantik betankt – aus den Vereinigten Staaten heraus operierten und ihre Bomben außerhalb der Reichweite der serbischen Luftabwehr abwarfen. Ein solches Konzept wird gerade für den pazifischen Raum von Bedeutung sein, in dem die Entfernungen weit und die Basen politisch umstritten und zusätzlich ein leichtes Ziel für politische Gegner sind. Der nächste Schritt wird im Einsatz von unbemannten Flugzeugen bestehen. Diese werden derzeit in erster Linie für Aufklärungszwecke entwickelt, aber geplant ist auch der Bau unbemannter Kampfflugzeuge, die aus der Ferne und vom Boden navigiert werden. Zugleich wird man versuchen, die eigenen Truppen am Boden und die eigene Bevölkerung (sowie die der Alliierten) durch Raketenabwehrsysteme zu schützen. Dabei wird das Spektrum von Gefechtsfeldwaffen(wie dem Patriotsystem) bis hin zu Kontinente überspannenden Systemen reichen. Dahinter steht die strategische Überlegung, dass die weitgehende Stabilität aus der Zeit des Ost-West-Konfliktes, die für die Kernregionen der Blöcke im Wesentlichen durch Abschreckungspolitik in Form gegenseitig gesicherter Zerstörung aufrechterhalten wurde, seit längerem durch die enorme Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und Raketen in Frage gestellt wird. Ohne einen Schutz vor raketengestützten Massenvernichtungswaffen würden sich die großen Mächte zur Tatenlosigkeit verdammt sehen. Raketenabwehrsysteme sollen den Vereinigten Staaten eine Handlungsfähigkeit auch gegenüber denjenigen Staaten erhalten, die auf eine asymmetrische Kriegsführung setzen. Dieses betrifft im Augenblick vor allem die»Sorgenstaaten« Nordkorea, Irak, Iran, aber auch Syrien und Libyen. Darüber hinaus werden diese Waffen langfristig eine wesentliche Rolle in Konflikten zwischen den Großmächten selbst spielen, beispielsweise in einem künftigen Konflikt mit China über Taiwan. Die Entwicklung der Raketenabwehr ist aber nur ein erster Schritt in der umfassenden Militarisierung des Weltraums. Auf der einen Seite befindet sich hier die gewaltige Achillesferse der zivilen und der militärischen Informationsinfrastruktur der Vereinigten Staaten(und der westlichen Welt). Ein Ausfall ziviler Satelliten hätte unabsehbare Folgen für die modernen, auf Informationsübertragung angewiesenen Gesellschaften. Ein erfolgreicher Angriff auf Militärsatelliten der Vereinigten Staaten würde weite Teile ihres militärischen Apparates lahmlegen – entsprechend warnte Verteidigungsminister Rumsfeld, der maßgeblich hinter der Weltraummilitarisierung steht, vor einem »space Pearl Harbor«. Satelliten – militärische wie zivile – gelte es zu schützen. Auf der anderen Seite bietet der Weltraum auch militärische Potenziale: Praktisch lückenlose Bodenaufklärung wird möglich, Tarnungsversuche des Gegners weitgehend nutzlos. Satellitensteuerung erlaubt es, Geschosse exakt ins Ziel lenken. Schaltet man gleichzeitig die IPG 4/2001 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik 405

gegnerischen Satellitensysteme aus, ist der Gegner selbst»geblendet«. Darüber hinaus erlaubt der Weltraum die Stationierung von Waffensystemen. Im Januar 2001 fand ein erstes»WeltraumManöver« statt: Dabei wurde der Versuch einer feindlichen Macht(mit deutlichen Parallelen zu China) simuliert, als Vorstufe zu einem Bodenkrieg US -Satelliten auszuschalten. Bis 2015 – so die Vorhersage der Planer – könnten sich die Vereinigten Staaten mit einer rivalisierenden Macht tatsächlich in einer kriegerischen Auseinandersetzung im Weltraum befinden. Jenseits der Vorbereitung auf solch – im weitesten Sinne noch – traditionelle Einsätze im Rahmen der Staatenwelt sieht sich das US -Militär mit der Frage konfrontiert, wie man in Zukunft in»post-nationale« Konflikte eingreifen kann, die in ihrer Form der ungelösten Krise auf dem Balkan, der Intifada in Israel / Palästina, dem Krieg in Kolumbien oder den unübersichtlichen Gewaltausbrüchen in einigen Teilen Afrikas gleichen werden. Bislang fehlt dem US -Militär das nötige Instrumentarium, um mit diesen Konflikten angemessen umzugehen. Da Mittel und Strategien sich bislang im Rahmen der staatenweltlichen Kriege bewegen, sind allenfalls die Sondereinheiten(Special Operation Forces) für solche Einsätze geeignet. Diese Kräfte – in den 60 er Jahren für Operationen in der Dritten Welt aufgestellt – sind heute trotz ihrer geringen zahlenmäßigen Größe und ihres begrenzten Haushalts in über einhundert Staaten der Welt im Einsatz. Offiziell bilden sie in den meisten Fällen lokale Partner in der Bekämpfung von Drogenproduktion und –handel aus. Tatsächlich aber geht ihr Einsatz viel weiter: In zahlreichen Staaten sind die Grenzen zwischen dem Drogensektor – und der Kriminalität im allgemeinen – und dem»politischen Untergrund« so fließend, dass die Ausbildung durch die Special Operation Forces in der Regel auf die Vermittlung von Techniken der Unterdrückung politischer Unruhen und damit sehr stark auf ein Eingreifen in die inneren Auseinandersetzungen der jeweiligen Staaten hinausläuft. Gleichzeitig haben die USA nach 1990 das diplomatische Personal in vielen Regionen der Welt so drastisch reduziert, dass häufig die örtlichen Kommandeure der Special Operation Forces die unmittelbaren Ansprechpartner für ihre Gastgeberregierungen darstellen. Im Ergebnis kommt es vielfach zu einer Paralleldiplomatie, in der die Special Operation Forces – der Kontrolle durch den Kongress weitgehend entzogen – Aufgaben des Außenministeriums wahrnehmen(vor allen in Lateinamerika und in Zentralafrika) und zu einer schleichenden Militarisierung der US -Außenpolitik beitragen. Darüber hinaus bedient sich die US -Regierung zur Durchführung»semi«-militärischer Aufgaben in diesen Ländern zunehmend privater Unternehmen. Deren Mitarbeiter sind vielfach ehemalige Militärs, die nach dem Erreichen des niedrigen Pensionsalters ihre Kenntnisse, Fähigkeiten und nicht zuletzt Kontakte auf dem Arbeitsmarkt anbieten. Durch das Einschalten dieser Unternehmen kann die US -Regierung als notwendig betrachtete politisch-militärische Aufgaben auslagern und wird zugleich nicht mehr unmittelbar mit Auslandsoperationen in Verbindung gebracht. Vor allem aber: Damit kann die US -Regierung dem Kongress die Kontrolle ihrer Auslandsaktivitäten erschweren – eine Lehre, die sie vor allem aus der innenpolitischen Krise nach dem Bekanntwerden der Iran-Contra-Verwicklungen gezogen hat. Die Einsatzbereiche der privaten Unternehmen sind relativ weit gefächert und reichen von Bau und Wartung elektronischer Anlagen über das Besprühen von Coca-Plantagen in Kolumbien mit Pflanzengiften bis hin zur Ausbildung von Soldaten in Entwicklungsländern. Damit nehmen die Vereinigten Staaten unterhalb der Schwelle militärischer Einsätze Einfluss in lokale und regionale Konflikte. Regionale Konfliktszenarien In den Vereinigten Staaten kursiert unter den Planern und Strategen eine Vielzahl von Konfliktszenarien. Einige Probleme – der Umgang mit dem Irak beispielsweise – sind drängend. Andere krisenhafte Veränderungen werden in aller Wahrscheinlichkeit nicht mehr die Amtszeit von George W. Bush betreffen, aber sie bestimmen das Denken der Planer und Strategen, was die Frage von Militäreinsätzen betrifft. Im Überblick besitzen folgende Entwicklungen eine relativ große Wahrscheinlichkeit für die unterschiedlichen Weltregionen: 406 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik IPG 4/2001

Europa Europa wird in den Planungen der amerikanischen Militärstrategen eine zunehmend untergeordnete Rolle spielen. Es wird den Europäern überlassen, für die Sicherheit und Stabilität in Europa und in den angrenzenden Gebieten selbst zu sorgen. In der Spannung zwischen dem amerikanischen Kontroll- und Dominanzbedürfnis gegenüber den Alliierten einerseits und dem geostrategischen Prioritätenwechsel andererseits könnte am Ende angesichts der auch für die USA – gerade nach den Steuersenkungen – knappen Ressourcen der weitgehende Rückzug aus Europa stehen. Zwar wird oft, gerade im Kongress, auf die Wichtigkeit der europäischen Alliierten und die Pflege dieser Beziehungen hingewiesen, doch zumindest unter der Regierung von George W. Bush werden diese Argumente wenig gelten. Wirtschaftlich sind die Westeuropäer ohnedies schon lange zu Konkurrenten der USA geworden, so dass die Übernahme militärischer Aufgaben für das»wohlhabende« Europa für die jeweilige amerikanische Regierung schon seit längerem innenpolitisch immer schwerer zu vertreten gewesen ist. Mit der Verlagerung der Schwerpunkte in den asiatisch-pazifischen Raum und der Entwicklung von Langstrecken- und Weltraumwaffen wird Europa darüber hinaus viel von seiner Bedeutung als Drehscheibe und Standort für Militärbasen einbüßen. Konflikte wie der auf dem Balkan spielen für die Vereinigten Staaten allenfalls noch deshalb eine Rolle, weil die Verbündeten weitgehend unvorbereitet davon getroffen wurden und es zugleich einen starken innenpolitischen Druck zugunsten eines Einschreitens gegeben hatte. Im weltweiten Vergleich und mit Blick auf die mittelfristig erwarteten Konflikte im asiatischen Raum kann der Balkankonflikt für die Vereinigten Staaten aber nur ein Nebenschauplatz sein. Entsprechend werden sie ihre Kräfte in Europa nicht mehr unnötig binden; vor allem Sicherheitsberaterin Rice und Minister Rumsfeld drängen in diesem Zusammenhang schon lange offen auf den weitgehenden Rückzug. Asien Für die Entwicklung in Asien existiert eine große Zahl unterschiedlicher Szenarien. Im Vordergrund steht meist China, mit dem sich die Vereinigten Staaten schon kurzfristig in einem regionalen Konflikt befinden könnten. Die größte unmittelbare Gefahr geht zunächst von einer möglichen Taiwankrise aus. Zwar wird China auf absehbare Zeit nicht in der Lage sein, Taiwan militärisch zu erobern. Denkbar ist aber, dass China versuchen könnte, die»abtrünnige Provinz« durch einen massiven Beschuss mit Kurzstreckenraketen in Verbindung mit einer Seeblockade zu einem Anschluss zu zwingen. Es wird weder für die gegenwärtige noch für die kommenden chinesischen Führungen möglich sein, ihren Anspruch auf Taiwan aufzugeben. Ein solcher Schritt würde zu einer innenpolitischen Krise nicht mehr kalkulierbaren Ausmaßes führen, das durch die Folgen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Öffnung zusätzlich verstärkt würde. Darüber hinaus wäre eine Aufgabe Taiwans ein mögliches Signal an andere Problemregionen in China(Tibet, Xinjiang), dass der Griff der Zentralregierung schwächer werden könnte. Diesen Eindruck wird die Regierung in Peking vermeiden müssen, um keine Sezessionskrisen zu provozieren. Auf der anderen Seite fühlen sich die USA verpflichtet, eine durch militärische Mittel herbeigeführte Veränderung von Taiwans Status auf keinen Fall hinzunehmen. So dürfte jede Verschärfung der Situation in der Straße von Taiwan – wie bei den Spannungen im Jahr 1996 – mit der Entsendung von Marineeinheiten beantwortet werden. Bei einem tatsächlichen Ausbruch von Feindseligkeiten würden die Vereinigten Staaten damit unweigerlich in den Konflikt hineingezogen. Am Verhalten der USA gegenüber China wird ihre Glaubwürdigkeit als globale Ordnungsmacht gemessen werden. Es ist beispielsweise vorstellbar, dass bei etwaigen Zweifeln(so in dem Fall, dass die Vereinigten Staaten zögerten, Taiwan vor einem militärischen Zugriff Chinas zu schützen) die Regierung in Tokio angesichts der sino-japanischen Rivalitäten dazu verleitet werden könnte, ihre eigenen militärischen Kapazitäten dramatisch auszubauen(bis zu einem Aufbau von Atomstreitkräften). IPG 4/2001 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik 407

Ungeachtet der speziellen Taiwanproblematik gibt es eine generelle Skepsis in den Vereinigten Staaten gegenüber China, die in der Vergangenheit ständig gewachsen ist: Im letzten Jahr wurde Chinas Regierung im Cox-Bericht(an dessen Entstehen Cheneys Stabschef und Sicherheitsberater I. Lewis Libby maßgeblich beteiligt war) beschuldigt, umfangreiche Militärspionage in den Vereinigten Staaten vor allem auf dem Gebiet der Nuklear- und Raketentechnologie betrieben zu haben. Der Umgang mit den Anhängern des Falun-Gong-Kultes, die Verhaftungen chinesischer Wissenschafter, die ihren ersten Wohnsitz in den Vereinigten Staaten besitzen, und die Vorgänge um das amerikanische EP3 -Aufklärungsflugzeug haben das Misstrauen der Amerikaner nur gesteigert. Trotz ihrer Verhandlungsbereitschaft über den Beitritt Chinas zur Welthandelsorganisation ist die US -Regierung sicherheitspolitisch kompromisslos. Das hat Auswirkungen auf die Entwicklung des Verhältnisses. Denn es wird angenommen, dass China langfristig – sofern es nicht vorher an seinen inneren Widersprüchen im Rahmen der wirtschaftlichen Öffnung zerbrochen ist – über einen Anschluss Taiwans hinaus die Stellung als die entscheidende Großmacht Asiens anstreben wird. Das beträfe zunächst den Raum des Südchinesischen Meeres, der mit seinen Seewegen für die Energieversorgung des gesamten pazifischen Wirtschaftsraumes von größter Bedeutung ist. Es beträfe auch die alte Konkurrenz mit Indien. Möglicherweise könnte China sogar in die schwach bevölkerten Regionen des ostsibirischen Teils Russlands vorzudringen versuchen. Eine derartige Entwicklung, zu der es im Laufe der bevorstehenden zehn bis zwanzig Jahre kommen könnte, müsste zwangsläufig massive Gegenreaktionen der USA provozieren. Eine andere Frage ist die nach der Zukunft der beiden Koreas: Nordkorea steht im Verdacht, bereits jetzt über Massenvernichtungswaffen und geeignete Trägersysteme zu verfügen. Sollte es zu einer Vereinigung Nord- und Südkoreas und damit zu einem Zusammenführen der wirtschaftlichen und der militärischen Kapazitäten bei einer gleichzeitigen Schließung der US -Basen im Süden kommen, hätte auch dieses weitreichende Folgen für das strategische Machtverhältnis in Ostasien. Um ihre militärische Präsenz in der Region langfristig zu sichern, werden die USA daher vor allem ihre bewährten Koalitionen(mit Japan, Südkorea und Australien) aufrechterhalten. Gleichzeitig wird man sich aber auch nach möglichen neuen Standorten für etwaige weitere Basen umsehen(sofern man nicht vollkommen auf Abstandswaffen vertrauen wollte – eine Vorstellung, die einigen»traditionellen« Militärs sehr unsympathisch ist). Eine Rückkehr auf die Philippinen wäre eine Option, eine mögliche Öffnung Vietnams eine andere. Vor allem aber böte sich Indonesien an. Bereits heute ist die ganze Region eine Unruhezone: Die Straße von Malakka, die für die Energieversorgung des gesamten pazifischen Raums von enormer Bedeutung ist, ist zu einem Zentrum der Piraterie geworden; Indonesien als Anrainerstaat – immerhin die viertgrößte Nation der Welt und der bevölkerungsreichste muslimische Staat – kommt seit dem Sturz von Suharto nicht zur Ruhe. Ein weiterer Zerfall der staatlichen Ordnung in Indonesien könnte die Vereinigten Staaten zu einem Eingreifen bewegen, um die Lage zu stabilisieren und die eigene Position in der Region zu stärken(gleiches gilt für die Philippinen). Entsprechend haben die Vereinigten Staaten die Veränderungen, die sich mit der Amtsübernahme von Megawati Sukarnoputri ergaben, genutzt, um ihre Verbindungen zum indonesischen Militär aufzufrischen. Neben China wird Indien zu einer nuklearen Großmacht aufsteigen, während die innenpolitische Stabilität des benachbarten Nuklearstaates Pakistan weiter abnehmen wird. Denkbar wäre ein Krieg zwischen den beiden Nationen um die umkämpfte Kaschmirregion, vorstellbar in der mittelfristigen Perspektive aber auch ein Absinken des gesamten pakistanisch-afghanischen Raumes in Chaos. Davon wären die Nachbarstaaten Indien und Iran, aber auch China und die südlichen GUS -Republiken sowie – aufgrund der Nähe dieses Krisenherdes zu den Ölquellen des arabisch / kaspischen Raumes – alle in der Region aktiven Ordnungsmächte betroffen. Das militärische Eingreifen einer oder mehrerer Parteien wäre in diesem Fall praktisch unvermeidlich, zumal die Notwendigkeit bestünde, die pakistanischen Atomwaffen vor dem Zugriff Dritter zu sichern. 408 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik IPG 4/2001

Der Nahe und Mittlere Osten Neben der Ungewissheit, welche Rolle langfristig der Iran in der Region spielen wird, muss man sich vor allem mit der Frage des Palästinakonfliktes und des Umganges mit dem Irak auseinandersetzen. Es ist anzunehmen, dass die US -Regierung sich diplomatisch im Palästinakonflikt engagieren wird, um sowohl eine geographische Ausweitung als auch eine weitere Eskalation zu verhindern. Ein militärisches Eingreifen von außen, wie es Präsident Reagan 1982 im Falle des Libanon versuchte, ist dagegen sehr unwahrscheinlich – die Bindungen an eine der beiden Seiten sind nicht so stark, dass man sich militärisch in einem praktisch unlösbaren bürgerkriegsähnlichen Konflikt aufreiben und verausgaben wird. Gegenüber dem Irak ist die Entwicklung der amerikanischen Politik uneindeutig. Im irakischen Luftraum sind die USA gemeinsam mit Großbritannien seit zehn Jahren präsent und führen in den Flugverbotszonen nach wie vor ihren»stillen Krieg«, der nur in seltenen Ausnahmefällen der letzten Zeit in das Bewusstsein der Öffentlichkeit rückt. Einige der heute führenden Regierungsmitglieder hatten sich vor der Amtsübernahme von George W. Bush für einen – notfalls auch militärisch herbeigeführten – Sturz von Saddam Hussein ausgesprochen. Seitdem ist man zurückhaltender geworden und hat sich mit der – vor allem von Powell befürworteten – Strategie abgefunden, über gezielte Sanktionen zumindest die irakische Militärmacht schwach zu halten. Immerhin ist der Irak bereits heute über das»Food-forOil«-Programm der Vereinten Nationen zum sechstwichtigsten Öllieferanten der Vereinigten Staaten geworden, und seine Bedeutung für die Weltenergieversorgung wird in den kommenden Jahren angesichts der vorhersehbaren Mehrnachfrage noch weiter wachsen. Eine Verschärfung der Krise um den Irak ist nicht im amerikanischen Interesse, eine endlose Fortsetzung ebenfalls nicht. In dieser vorläufigen Schwebesituation unterstützen die Vereinigten Staaten vor allem die – wenngleich nur wenig geschätzte – irakische Exilopposition finanziell, und es gibt immer noch Regierungsmitglieder(etwa Paul Wolfowitz), die sich – hinter vorgehaltener Hand – für eine gewaltsame Beseitigung des irakischen Regimes aussprechen. Sehr viel wird in der näheren Zukunft davon abhängen, auf welche Modifizierungen des Sanktionsregimes sich die fünf ständigen Mitglieder des UN -Sicherheitsrates einigen und wie Saddam Hussein und die öffentliche Weltmeinung auf diese neuen Entwicklungen reagieren werden. Auf der einen Seite ist es kaum vorstellbar, dass eine US Regierung unter George W. Bush, Richard Cheney und Colin Powell die irakische Führung unter Saddam Hussein noch lange gewähren lassen wird. Andererseits hat seit dem Frühjahr 2001 der öffentliche Druck zugunsten einer Lockerung oder gar Aufhebung der Sanktionen wieder spürbar nachgelassen, so dass im Augenblick kein unmittelbarer Handlungsbedarf besteht und die Vereinigten Staaten noch eine Weile an den Sanktionen und den sporadischen Luftangriffen(formal als Reaktion auf Attacken der Iraker gegen US amerikanische und britische Flugzeuge dargestellt) festhalten können. Afrika Auch wenn Außenminister Powell Afrika eine große Bedeutung beimisst und im Frühjahr 2001 eine längere Reise in die Region unternommen hat, während Präsident Bush Erklärungen zugunsten einer aktiven Afrika-Politik abgibt, ist Afrika doch für die Vereinigten Staaten nach den politisch-wirtschaftlichen Bemühungen durch die Clinton-Regierung eher wieder zu einem»sterbenden Kontinent« geworden. Eine mögliche Ausnahme stellt der Sudan dar – allerdings vor allem aus innen-, nicht aus außenpolitischen Überlegungen. Denn Bürgerkrieg, Hungersnot und Sklavenhandel haben eine sehr heterogene amerikanische Koalition aus verschiedenen Interessensgruppen entstehen lassen. Die Liste reicht vom ultrakonservativen Family Research Center über diverse ausgesprochen prominente und einflussreiche christliche Organisationen bis zu afro-amerikanischen Bewegungen – allesamt Gruppen, die hochpolitisiert und einflussreich sind und die seit langem eine aktivere amerikanische Rolle im Sudan fordern. Bislang ist es der Regierungsspitze – wie Clinton zuvor in Bezug auf Ruanda und den Kongo – offenbar gelungen, durch kleinere diplomatische Erfolge den innenpolitischen Gruppen in den VerIPG 4/2001 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik 409

einigten Staaten vorerst den Wind aus den Segeln zu nehmen und damit den unmittelbaren Handlungsdruck zu reduzieren. Sollte der Druck wieder zunehmen, wird die Regierung ein eigenes Einschreiten zu vermeiden suchen und nur widerstrebend aktiv werden. Dazu wird sie wahrscheinlich versuchen, zunächst die in der Region bereits aktiven Norweger, Briten und Italiener zu einem Eingreifen zu bewegen, sich selbst im Hintergrund halten, allenfalls Transportkapazitäten zur Verfügung stellen und die Aufklärung aus der Luft übernehmen. Im extremsten Fall wäre aber auch die Einrichtung von Flugverbotszonen über dem Sudan denkbar. Die Alternative, die offenbar von einigen Kongressmitgliedern bevorzugt wird, bestünde in der Bewaffnung der christlichen Milizen im Süden. In jedem Fall werden sich die Vereinigten Staaten aus innenpolitischen Gründen – zumindest diplomatisch – im Sudan engagieren, aber bemüht sein, nicht in den Konflikt hineingezogen zu werden. Lateinamerika Ein regional bedeutsamer Dauerkonflikt schließlich, in den die Vereinigten Staaten bereits jetzt tief verwickelt sind, existiert in Kolumbien. Der dort herrschende Bürgerkrieg zwischen den Rebellen des FARC und des ELN , dem paramilitärischen AUC und der Regierung unter Präsident Pastrana ist für die USA von besonderer Wichtigkeit, weil der Krieg zu großen Teilen aus dem Drogenhandel in die Vereinigten Staaten finanziert wird. Außerdem führen die Drogentransporte zu einer Destabilisierung der Lage in Mexiko. Die Gewalthandlungen in Kolumbien haben in den letzten Jahren eine Massenauswanderung von Kolumbianern vor allem in die Ballungsräume der USA verursacht. Außerdem berühren die Unruhen die gesamte Region, vor allem Peru, aber auch das wegen seiner Ölexporte für die Vereinigten Staaten immens wichtige Venezuela, dessen politische Entwicklung ebenfalls einen problematischen Verlauf nehmen könnte. Seit Jahren sind die Vereinigten Staaten in dieser Region präsent – 1986 beteiligten sie sich federführend mit der Operation Blast Furnace in Bolivien an militärischen Maßnahmen zur Drogenbekämpfung. Die Intervention in Panama 1989 galt zum Teil ebenfalls der Unterbindung des dortigen Drogenumschlags. Im vergangenen Jahr sagte die Regierung Clinton Präsident Pastrana zu, sich mit 1,3 Milliarden Dollar an dem sieben Milliarden Dollar teuren»Plan Colombia« zur Bekämpfung der Drogenproduktion zu beteiligen. Sollte die Regierung Pastrana im Kampf gegen den FARC weitere Rückschläge erleiden, gerät die US -Regierung in eine schwierige Lage: Im Kongress haben die Menschenrechtsverletzungen durch das kolumbianische Militär grundsätzliche Skepsis an der amerikanischen Beteiligung am Plan Colombia geweckt. Auf der anderen Seite muss die US -Regierung ein Kollabieren Kolumbiens unter allen Umständen verhindern – auch gegen den Widerstand aus dem Kongress. Damit könnte eine schleichende Entsendung von Special Operation Forces vorprogrammiert sein, und die Vereinigten Staaten würden in Kolumbien unter Umständen in einen neuen Bürgerkrieg hineingezogen – einige Beobachter stellen bereits jetzt Vergleiche zu der Entwicklung in Indochina in den frühen 1960 er Jahren an. Konsequenzen für Europa Die Europäer bringt die gesamte Entwicklung in ein Dilemma. Im Zuge der umfassenden geopolitischen Veränderungen wird Europa – vormals im Zentrum des Ost-West-Konfliktes stehend – seine herausragende Rolle an die Spannungsregionen Asiens abgeben. Unter den Vorgaben des»selective engagement« werden sich die Vereinigten Staaten in der Zukunft aus Europa weitgehend zurückziehen und vor allem keine militärischen Aufgaben mehr übernehmen, die die Europäer in ihren Augen selbst ausführen können sollten. Ein weitgehender Rückzug der Vereinigten Staaten aus Europa beschwört die Gefahr herauf, dass Europas Nachbarregionen instabiler werden. Von der amerikanischen Anwesenheit geht ein großes psychologisches Moment aus – von ihrem Rückzug ebenso. Ein allmählicher Abzug bedeutet für die Europäer außerdem, dass sie auf sich selbst verwiesen werden und die entstehenden Konflikte weitgehend allein bearbeiten müssen. Die Arbeit an einer europäischen Sicherheitsidentität wird die großen Differenzen offenlegen, die zwischen ihnen bestehen. Die Balkankriege sind noch – 410 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik IPG 4/2001

unter amerikanischer Beteiligung – ein»gesamteuropäisches« Projekt geworden, aber wie etwa soll der Rest Europas mit den Interessen der Briten oder Franzosen auf dem afrikanischen Kontinent umgehen? Bedeutet beispielsweise ein Zerfall der staatlichen Ordnung in einigen afrikanischen Staaten, dass die Evakuierung von dort lebenden Europäern ein gesamteuropäisches Projekt wird oder doch eine Aufgabe für London, Paris oder Brüssel bleibt? Neben den Interessendivergenzen unter den Europäern wird es auch zu Differenzen mit den Vereinigten Staaten in zahlreichen Regionen der Welt kommen. So gibt es beispielsweise schwerwiegende Unterschiede in der Kolumbienpolitik. Die Entwicklungen in Korea werden vollkommen anders gesehen. Die Frage, wie man mit dem Irak umgehen soll, wird anders beantwortet – selbst unter den Europäern. Die Liste kann verlängert werden. Auf der anderen Seite sitzen die Europäer aber auch in vielen Bereichen mit den Amerikanern in einem Boot. Das wirft die Frage auf, wie man den militärtechnischen Anschluss an die Vereinigten Staaten behalten will – und ob man dies überhaupt anstreben sollte. Dabei geht es nicht nur um die großen finanziellen Unterschiede – selbst unter den Bedingungen eines sich abschwächenden Wirtschaftswachstums ist das US -amerikanische Rüstungsbudget noch unvergleichlich viel höher als das der Europäer. Zwar macht das Selbstverständnis der Vereinigten Staaten, die führende Weltmacht zu bleiben, ein großes Rüstungsbudget unausweichlich, will man das einmal erreichte hohe Niveau halten. Derartige Ansprüche hat Europa nicht. Das wichtigere Problem aber liegt in den technologischen Unterschieden begründet – in der Frage, wie viel»man power« und wie viel »brain power« man in Entwicklungen steckt und welche«militärtechnische Phantasie« entfacht wird. Hier spielen auch kulturelle Faktoren mit. Die Europäer können sich den Entwicklungen nicht entziehen. Die Vereinigten Staaten definieren die Lage und die Gefahren und sind damit realitätsbildend. Sie setzen die Maßstäbe, sie bestimmen die Spielregeln – und provozieren damit auch die Formen, wie andere gegen diese Regeln verstoßen. Zunehmend werden die Vereinigten Staaten ihre militärischen Überlegungen – wie Rumsfeld erklärte – von tatsächlichen Bedrohungen lösen und vornehmlich an ihren eigenen Fähigkeiten orientieren. Das ist misslich für die Europäer: Sie müssen militärisch selbständiger werden, aber gleichzeitig irgendwie mit der von den USA vorgegebenen Entwicklung Schritt halten. ̇ Literatur CIA : Global Trends 2015 : A Dialogue About the Future With Nongovernment Experts. December 2000 , gov / cia / publications / globaltrends 2015/ index.html Richard N. Haass / Meghan O’Sullivan,»Engaging Problem Countries.« Brookings Institution, Policy Brief No. 61 , June 2000 . Washington, D.C. : 2000 Jack Hitt,»The Next Battlefield May Be in Outer Space«, in: New York Times, 5.8.2001 , http: // www. nytimes.com /2001/08/05/ magazine /05 SPACEWARS .html ?pagewanted=print Stephen D. Krasner, Defending the National Interest: Raw Materials Investments and U.S . Foreign Policy, Princeton / N.J. : Princeton UP , 1978 Joint Vision 2020 , Director for Strategic Plans and Policy, J 5 , Strategy Division, Washington, D.C. : USGPO , June 2000 , http: // www.dtic.mil / jv 2020/ jv 2020 .doc Anthony Lake, Six Nightmares: Real Threats in a Dangerous World and How America Can Meet Them, Boston / New York / London: 2000 Michael O’Hanlon,»Prudent or Paranoid? The Pentagon’s Two-War Plans«, in: Survival, Vol. 43 , No. 1 , Frühjahr 2001 , S. 37–52 Colin Powell, Statement of Secretary of State-Designate Colin L. Powell. Prepared for the Confirmation Hearing of the U.S . Senate Committee on Foreign Relations Scheduled for 10:30 AM , January 17 , 2001 , http: // www.senate.gov / ~foreign / testimony / wt_powell_ 01170 1.txt Statement of the Honorable Donald H. Rumsfeld. Prepared for the Confirmation Hearing before the U.S . Senate Committee on Armed Services. January 11 , 001 , http:www.senate.gov /~armed_services/statemnt/2001/ 010111dr.pdf Statement by the Director of Central Intelligence George J. Tenet for the Senate Armed Services Committee. 7 March 2001 . The Worldwide Threat in 2001 : National Security in a Changing World, http: // www.senate.gov / ~armed_services / tatemnt /2001/010 308 gt.pdf Global Threats and Challenges Through 2015 . Vice Admiral Thomas R. Wilson, Director, Defense Intelligence Agency. Statement for the Record. Senate Armed Services Committee. 8 March 2001 , http: // www.senate.gov / ~armed_services / statemnt /2001/010 308 tw.pdf IPG 4/2001 Stephan Böckennförde, Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik 411

HARALD MÜLLER Middle Eastern Threats to the Atlantic Community T he Atlantic community consists of democracies and market economies who share basic values and whose interests in a stable and peaceful Middle Eastern region coincide. In spite of these joint interests, politics on how to pursue them diverge sharply between European countries and the United States. With regard to weapons of mass destruction, divergences include the relationship with the political actors, the imminence of the threat related to weapons of mass destruction, the instruments of their non-proliferation and the responses to proliferation. These differences signal a principal disagreement not only on non-proliferation and arms control, but also on broader issues of the world order. The Middle East: An Explosive Region The Middle East – extending from the Egyptian borders with Libya and Sudan to the Eastern boundaries of Iran – contains approximately two thirds of the world’s reserves of crude oil. With the Suez Channel, it links the Indian Ocean with the Mediterranean Sea and the Atlantic, and it is the neighboring region to unruly Caucasus and resource-rich Central Asia. Beyond its essential role in the world’s energy supply, the Middle East thus must be recognized as an area of strategic importance in its own right. The region contains some of the most dangerous and longest-burning conflicts in the world. The Arab-Israeli conflict overshadows the rest in virulence. This conflict has led to five hot wars and extended periods of bloodshed in Palestine proper. While Israel has succeeded in concluding peace treaties with two neighbors, Egypt and Jordan, Syria(and Iraq) remain enemies, and the Palestinian issue is far from being settled, as the present unrest documents. Southern Lebanon, where the radical Shiite Hezbollah militia enjoys tolerance by Syria and support by distant Iran, continues to be a source of danger to Israel. Whether a settlement for Palestine would pacify the region for good can only be speculated about: other conflicts could be equally explosive once energies are freed from the presently central Israeli-Arab contest. First, there are the disputes about supremacy in the Arab world, which drove Syria and Egypt into the Gulf War coalition against rival Iraq. The Arab-Iranian dispute has led to Iran’s occupation of a group of islands in the Strait of Hormuz that are also claimed by the United Arab Emirates, provoked the eight-years-long, extremely bloody war between Iraq and Iran and feeds the arms race around the Persian Gulf. Arab-Turkish disputes concern a strip of territory in Turkey’s South and, more important, the waters of the Euphrates and Tigris, the most important lifeline of the»fertile crescent«. In addition, a dozen or more minor territorial, ethnical, religious and sectarian disputes adds to the volatility of peace and conflict in that area. The presence of weapons of mass destruction in that kind of region creates a most serious headache. Our experience with deterrence that functions – or at least does not explode into a conflagration in which Weapons of Mass Destruction( WMD ) are used in significant numbers with catastrophic effect – is fairly limited. The EastWest Conflict, to be frank, was fortunately soft in that regard. The two protagonists did not share contiguous borders, had no territorial dispute, did not compete for the same resources, had no religious squabbles worth talking about, had no ethnic differences and did not share a history of bloody wars against each other. For the countries in the Middle East, very few of these benign conditions apply. We must thus be most careful when transferring experiences from the East-West-Conflict onto this very different region. Iraq, a state armed with WMD , dared to attack Israel, a nuclear weapon state in all but name, with inter412 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community IPG 4/2001

mediate-range missiles. Iraq did not put biological or chemical warheads onto these missiles; the calculation of the leadership was obviously that Israel would ride out the attacks and wait for the results before deciding about retaliation. In East-West terms that would have been seen as an incredible, irresponsible gamble. In the Middle East, it was sort of»normal« behavior. Our European deterrence experiences are thus a very uncertain guide for addressing security in this very different region. 1 There are several scenarios that demonstrate the seriousness of the situation. In another Middle East War, Israel would be acutely anxious that the two mainstays of its defense for survival – its airbases that are the condition for air superiority against manpower-strong Arab armed forces, and assembly points for its huge reserves – would come under instant attack by chemical and, possibly, biological weapons, denying Israel a chance to defend itself. In turn, Israeli nuclear weapons would probably be on high alert from the beginning to preserve the survivability of this»deterrent of last resort«. In another Iraqi-Iranian war on the Persian Gulf, chemical weapons would probably be used at even a larger scale than before. If Iran and Iraq manage to procure nuclear weapons, their use for the sake of war termination could not be excluded, notably by the weaker side. Likewise, a nuclear armed Iraq might be tempted in another Gulf War rehearsal to attack Israel with chemical rather than conventional armed missiles, in the hope that Israel would enter the war, but would be deterred from using its nuclear capabilities by the fear of Iraqi retaliation in kind. The possibilities for escalation are unpredictable. ed submarines originating in Germany it has been speculated that Israel can mount warheads on sealaunched ballistic missiles( SLBM s). Usually, Israel is credited with more than first-generation guntype or implosion warheads. It is generally believed that the miniaturization / yield expanding technology of boosting has been mastered, and since the famous revelations of Vanunu, a former employee of the Israeli nuclear complex who published details about Israel’s nuclear arsenal, the possibility that Israel possesses hydrogen weapons has been discussed. 3 After Israel, Iraq is the only Middle Eastern country that has come very close to becoming a nuclear weapon state. How far Baghdad was removed from a physical capability when the Gulf War hit, and afterwards the United Nations Special Commission( UNSCOM ) dismantled the remainders of the multifaceted program, is still a matter for conjecture. Nevertheless, it is unlikely that Iraq could produce the fissile material needed for nuclear weapons without the signature(notably the heat of enrichment or reprocessing activities) being picked up by US or other satellites. Close control and observation of Iraq, and the determined will to act if signals indicate dangerous activities, is a precondition to prevent an escalation of Middle Eastern risks from the present state of affairs. 4 It is likely that Iraq has preserved some amount of chemical weapons and / or chemical weapons agents, and that the biological weapons program has progressed on a low level of activity. 5 The delivery vehicles program, unfortunately, was permitted to continue below the 150 km range, but it is likely that Iraq has exploited this permission to work on more fundamental technologies to Weapons of Mass Destruction in the Middle East: The State of Affairs 2 In the Middle East, we know for sure that one undeclared nuclear weapon state exists, i. e. Israel. The size of its arsenal has been estimated somewhere between 50 and more than 200 warheads. The diversity of its nuclear armament has been reported to include artillery shells, gravity bombs, and missile warheads. In connection with the impending supply of nuclear-capable, diesel-engin1. Scott D. Sagan / Kenneth N. Waltz, The spread of nuclear weapons, New York: Norton, 1995 . 2. cf. Anthony Cordesman, Weapons of Mass Destruction in the Middle East, Washington, D.C. 1999 ; E.J. Hoogendorn,»A Chemical Weapons Atlas«, in: Bulletin of the Atomic Scientists Vol. 53 , Sept. / Oct. 1997 , 35–39 . 3. Avner Cohen, Israel and the Bomb, New York: Columbia Univ. Pr., 1998 . 4. Tim Trevan, Saddam’s Secrets: The Hunt for Iraq’s Hidden Weapons, London: Harper Collins 1999 . 5. Anthony H. Cordesman,»Iraq« Alexandria, VA : Chemical and Biological Arms Control Institute, 1998 ; Anthony H. Cordesman,»Iraq’s past and future biological weapons capabilities«, Washington, DC : CSIS , 1998 . IPG 4/2001 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community 413

enhance its skills for longer-range ballistic delivery vehicles as far as could be done without actual testing. In addition, it is probable that some vehicles survived in disguise the end of the Gulf war and the ensuing efforts of UNSCOM to disarm Iraq. Nevertheless, as long as United Nations Security Council( UNSC ) Resolution 687 is applied, it should be possible to stop an emerging Iraqi threat in its tracks, if necessary by brute force. The problem is much more the politics of UNSC diplomacy than intelligence failures or lack of offensive options. 6 Iran is generally regarded as possessing chemical weapons after some reported retaliatory use during the first Gulf War. Iran is a party to the Chemical Weapons Convention, thus it should be possible to clarify all ambiguities over a period of years. Biological weapons capability has been inferred for Iran, but rather casually and without firm evidence. 7 By and large, the same story applies to the nuclear sector. The country is credited with a nuclear weapons program – and certainly there were corresponding activities during the reign of the Shah – but the evidence is far from the one obtaining in the case of Iraq. Iran is, obviously, eager to conduct a comprehensive nuclear research program, opening all avenues in nuclear technology. Its procurement activities point to a distinct interest in enrichment technology, something that is not a logical priority in a country without operating research reactors and in a world market where light water reactor fuel can be bought at low prices and without difficulties. This is bound to raise suspicions, even though the inspections and»visits« of the International Atomic Energy Agency( IAEA ) to some undeclared sites have not resulted in any hard evidence that would prove the existence of nuclear-weapons activities. 8 Iran’s missile program, built on the Soviet Scud and considerable input from North Korea, is impressive. The Shahab II is credited with a range of 1500–2000 km and has been tested successfully once. Whether this missile is reliable in a massproduced version and capable of carrying a warhead right to the target remains an open question. Its appearance is disturbing in itself, as it puts part of Europe in its range. 9 Syria’s chemical weapons production is seen as multifaceted and quantitatively significant. 10 Syria produces several nerve agents in addition to traditional agents such as mustard gas. Much has been speculated, but few hard facts are known, about the country’s biological weapons activities. The nuclear program is rudimentary, and there is no evidence whatsoever of a strong push for nuclear weapons. Syria’s missiles’ range is around 1000 km – again developed with North Korean assistance – and appears to be aimed at its regional rivals, Turkey, Israel, and Iraq. Saudi-Arabia bought – during the frenzy of the first Gulf war – a dinosaur missile, the CSS 2 with a range of some 2.500 km, from China, to have some counter to the Iraqi and Iranian missile threats. The CSS 2 ’s inaccuracy is pathetic, and it would make military sense with a WMD warhead only. However, Saudi-Arabia – closely aligned to the United States – is not reported to possess or strive for WMD , even though reports of support to the Pakistani nuclear weapons program have surfaced from time to time. 11 Egypt is, of course, the most important Middle East country in the Arab world. Its nuclear ambitions, nurtured under President Gamal Abdel Nasser, were renounced when Anwar al Sadat took power. Egypt has become a very active member of the nuclear non-proliferation regime. Cairo’s diplomats focus much energy – notably in the First Committee of the General Assembly of the United 6. Anthony H. Cordesman, Iraq and the war of sanctions: conventional threats and weapons of mass destruction, Westport, CT : Praeger, 1999 ; Graham S. Pearson, The UNSCOM saga: chemical and biological weapons nonproliferation, Basingstoke: Macmillan, 1999 . 7. Michael J. Eisenstadt,»Iran«, Alexandria, VA : Chemical and Biological Arms Control Institute, 1998 . 8. Shahram Chubin,»Iran’s national security policy: capabilities, intentions and impact«, Washington, DC : Carnegie Endowment for International Peace, 1994 ; David A. Schwarzbach,»Iran’s nuclear program: energy or weapons?«, Washington, DC , NRDC , 1995 ,(Nuclear weapons databook / Natural Resources Defense Council); Anthony H. Cordesman,»Iran and nuclear weapons«, Washington, DC : CSIS , 2000 . 9. Wyn Q. Bowen, The Politics of Ballistic Missile Nonproliferation, Basingstoke: Macmillan, 2000 ; Federation of the American Scientists, Intelligence Ressource Program, Missile Proliferation Summary, http: // www.fas. org / irp / threat / missile / summary.htm, 2001 . 10. Ahmed S. Hashim,»Syria«, Alexandria, VA : Chemical and Biological Arms Control Institute 1998 . 11. Bowen 2000 ; Federation of American Scientists 2001 . 414 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community IPG 4/2001

Nations and in the Nuclear Non-proliferation Treaty( NPT ) Review Process – on putting pressure on Israel, the only nuclear weapon state in the region. But they are careful not to rock the boat and are always prepared to compromise at the right moment. Being avowedly non-nuclear, Egypt has nevertheless preserved a chemical retaliatory option, and has been reported to work on biological weapons as well. It has acquired Scud missiles from the Soviet Union, and participated in the Condor missile program with Argentina and Iraq until its abandonment in the eighties under the pressure of the Missile Technology Control Regime. Egypt has been reported to continue with missile development, with the assistance of North Korea and / or Chinese / Russian assistance. 12 It has kept a very low profile about all these activities and has distinguished itself as the leader of protest against Israel’s nuclear weapon capability. It was Egypt, under the leadership of its Foreign Minister Amr Musa, that has persuaded a number of Arab countries not to become full members to the Chemical Weapons Convention( CWC ) as long as Israel abstains from the NPT . The picture would be incomplete without Libya. Colonel Muammar Ghaddafi once had clear nuclear intentions, trying to buy the bomb first, and, after these attempts led him nowhere, trying to buy relevant assistance from both the Soviet Union and Belgium. Belgium was dissuaded from continuing nuclear assistance to Libya, and the Soviet Union was too careful to transfer technology that could prove of military value. Finally, Ghaddafi settled for a chemical weapons program and succeeded in obtaining a turnkey chemical weapons factory from a German businessman who ended up in jail once the matter was revealed. The original plant at Rabta suffered from a huge fire, but there have been reports about a second, underground, plant, and, anyway, it is not unlikely that Libya has some stocks of chemical weapons agents. 13 Libya’s missile program was comparably adventurous, but indigenous production never reached maturity. Libya is stuck with Scud-Ds, and, possibly, North Korean upgrades. This is enough of a capability, however, to hit parts of Italy. 14 The trend of the proliferation of weapons of mass destruction has been stagnant in the last two decades. 15 No new programs have appeared, and some old ones have been stalled or reversed, though not in the Middle East, with the exception of the forced interruption of Iraqi efforts. Three developments, however, work into the opposite direction: the availability of foreign assistance, notably in the form of experts-to-hire, could shorten the development of full-fledged, sophisticated programs considerably. Secondly, the evolution of bioengineering makes the production and the storage of biological weapons much easier than it used to be. Thirdly, the range of missiles is slowly expanding, notably with North Korean, Russian and / or Chinese assistance. However, the transition from one to two-stage missiles is a difficult one, and in-flight stability becomes even a greater headache with three stages(or true intercontinental range). It is for that reason that the time when Iranian missiles are estimated to be able to reach Central and Western Europe has been, once more, rescheduled to after 2010 in more recent intelligence estimates. 16 Who is Threatening Whom, and Why? The actual threat possibilities that the capabilities of Middle Eastern states may imply for Europe depend upon these capabilities and upon the overall political relationship between them and the European country in question. To start with, the country most concerned is certainly Turkey. 17 It is within the reach of the missiles of Iran, Iraq, Syria, Israel, and SaudiArabia. Israel can be discounted as a source of threat as it is actually allied with Turkey by way of 12. Bowen 2000 ; Federation of American Scientists 2001 . 13. E.J. Hoogendorn,»A Chemical Weapons Atlas«, in: Bulletin of the Atomic Scientists Vol. 53 , Sept. / Oct. 1997 , 35–39 . 14. Bowen 2000 ; Federation of American Scientists 2001 . 15. Harald Müller,»Neither Hype Nor Complacency: WMD Proliferation after the Cold War«, in: The Non-proliferation Review, Vol. 4 , No. 2 , Winter 1997 , 62–71 . 16. Recent conversations with German and Spanish intelligence officials. 17. On Turkish security, cf. Duygu Bazoglu Sezer, »Turkey’s Political and Security Interests and Policies in the New Geostrategic Environment of the Expanded Middle East«, Washington, DC : The Henry L. Stimson Center Occasional Paper No. 19 , 1994 . IPG 4/2001 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community 415

several military cooperation agreements. With the Saudis, Turkey has no quarrel whatsoever. However, for its immediate neighbors Syria, Iran and Iraq, the same cannot be said. By its own choice, Iran is a party in the Middle East conflict, and the Turkish-Israeli entente is a source of dispute. In addition, the Kurdish population lives on the Iranian as well as the Turkish side of the border, and this could create troubles. Iran and Turkey are also competitors for the preferred route of Caspian oil to the world markets. The quite thorough suppression of Islamist political movements in Turkey could prove another bone of contention. However, relationships between the two countries have gone reasonably well. The Kurdish issue 18 appears to link them rather than to divide them, as Iran is weary of its own minorities. Turkey’s position as a bulwark against Iraq makes it useful for Iran, and this common pool of interest may, in the end, be more important than the dividing issue of the Middle East. 19 With Iraq, things are very different. Turkey has intruded into Iraqi territory several times in recent years in order to combat the PKK , the Kurdish Worker’s Party, and though Iraq is as tough towards its own Kurdish population as Turkey, if not worse, the infringement of its national sovereignty, exploiting the military weakness of Iraq after the Gulf war and under the imposed no-fly-zone imperative, does not amuse Baghdad. Turkey has been serving as an»aircraft carrier« for allied forces during the Gulf war and for the enforcement of the Northern no-fly-zone, is virtually allied to Israel and exacerbates the situation of Iraqi agriculture with its huge Ataturk dam project. That construction endeavor in Southwest Turkey imposes a distinct diminution of the headwaters of the Euphrates and Tigris rivers, the lifeline of both Syria and Iraq. Once completed, the dam system will permit Turkey to regulate at will the water flow into its downstream neighbors. Ankara has already indicated that it views the project as a national affair and is not willing to consider the»neighborhood rule« that has come to govern the handling of most multi-country river flows. 20 If anything, Syria is even more aggravated by this development. In addition, there is an open territorial dispute concerning the border area between Turkey and Syria along the Mediterranean coastline. And Syria is the main target of TurkishIsraeli military cooperation, since utilization of Turkish airspace could enable the Israel air force (coming through the open waters of the Mediterranean) to circumvent Syria’s air defenses directed against Israel and to attack Syria’s forces»from behind«. 21 Turkey, in other words has to calculate seriously the capabilities of its neighbors. As NATO ally and candidate for EU accession(though not in the very near future) Turkey’s security cannot be divorced from the European one, whatever the barriers to quick accession to the European Union might be. European countries thus cannot stay aloof if Turkey is seriously attacked. Greece is within the reach of some of the Middle Eastern military assets, but its good relationship to Arab countries makes it a very unlikely target. Italy was once the victim of a single Libyan missile attack – against the Liparian island of Lampedusa in the wake of the US retaliatory attack for the Lockerbie terrorist attack – but, significantly, the missile fell short of the target. Italy is also well within reach of the Shahab II, but, again, it has no trouble with Iran. Central and Western Europe could be within the range of Iranian and Iraqi missiles within a decade or so, provided these countries pursue determined programs, get some foreign assistance, and achieve technical success, neither of which condition can be taken for granted. These odds notwithstanding, it makes sense to consider that possibility in the course of a sober threat assessment. 18. Henri J. Barkey,»Turkey’s Kurdish Dilemma«, in: Survival, Vol. 35 , No. 4 , Winter 1993/94 , pp. 51–70 . 19. Henry J. Barkey(ed.), Reluctant neighbor: Turkey’s role in the Middle East, Washington, DC : United States Institute of Peace Press., 1996 . 20. Natasha Beschorner,»Water and Instability in the Middle East«, London: IISS , Adelphi Paper 273 , 1992/93 , chap. 27 . 21 . Alan Gresh,»Turkish-Israeli-Syrian Relations and their Impact on the Middle East«, in: Middle East Journal, Vol. 52 , No. 2 , Spring 1998 , 188–203 . 416 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community IPG 4/2001

US and Western European Positions: Common Interests, Different Strategies Given the primary economic and strategic interests of the West, from a Western perspective it would be by far the best solution if the conflicts in the region would come to a rest. The West has no need of imperial preponderance in the Middle East. This is a matter of the past that will, presumably, never come up again. And if the Middle Eastern countries could somehow settle their differences, one of the major concerns of Western policy could be disposed of. 22 The Western interest with regard to WMD proliferation in the Middle East should thus be very clear: prevent it where possible, contain it and slow it down where it happened, reverse it where the opportunity arises, find responses to it where reversal is not a real-world option for the near future. A Middle East armed with weapons of mass destruction not only provides a recipe for catastrophe, presenting an example of a virtual Armageddon to the rest of the world which would leave every moral person – the origins of the morality notwithstanding – traumatized because of the number and state of victims; it would not only threaten the rest of the world with a serious and possibly fatal disruption of the supply of essential raw materials. It might well extend beyond the regional boundaries in military terms, given the range of the delivery vehicles at hands, and the interconnectedness of strategic interests and alliances. It should be emphasized that, up to this point, there is nothing dividing the European from the American interest. On the general level discussed so far, the interests of the transatlantic partners coincide. Unfortunately, this is no reason to celebrate unity. In politics, the devil is in the detail of what to do as much as in the detail of what the facts are. And concerning the what to do, starting with the assessment of the size and direction of threat and extending into strategies and tactics, Europeans and Americans do not, alas, see eye to eye at all. Threats are not immutable facts. They are political animals, subject to evolution and change. Whether or not a relationship to another country emerges as a threat is very much a matter of the interaction between the potential threatener and the potential target. European countries are no helpless victims of mightily threatening Middle Eastern»rogues«. They are in a position to shape their relationship to those countries which, singly, are much weaker and in much more dire straits security-wise than the European Union as a whole and, as a corollary, its member states. Security diplomacy, of course, is no appeasement. Basic interests, attitudes, principles and values are not at disposal. Where a Middle Eastern country, WMD armed or not, pursues dangerous, illicit or aggressive policies, such as Iraq against Kuwait in 1990 , it has to be opposed. Likewise, Israel’s existence and security will remain an important policy objective of the Europeans. Beyond that, possibilities for a flexible and creative diplomacy abound. Turkey and its Neighbors As a first line of action, the Europeans should make it clearer to the Turkish accession candidate that accession presumes viable relations of all EU members(and, by implication, the countries wishing to accede) with their neighbors. Repeated mini-invasions in order to combat the militant exponents of a national minority is simply out of order – this view coincided with the European line that Turkey has to accommodate relevant Kurdish grievances and settle that issue non-violently. Likewise, Turkey should be pressed hard to enter into a reasonable water-sharing arrangement with its Southern neighbors. Europe with its trans-border regimes for the Rhine and the Danube can ill afford a regression into unregulated use of river waters that may have been adequate for the 19 th, but certainly not for the 21 st century. With this position delineated clearly, Europe is in no danger that its security might be compromised by Turkey’s over ambitious water use plans. As far as the Turkish-Syrian border dispute (that has not been virulent for a long period) is concerned, the Europeans, in concert with NATO , should make it crystal clear that Turkey’s territory is sacrosanct. It can be ruled out, given the sober 22 . Philip H. Gordon, The transatlantic allies and the changing Middle East, Oxford: Oxford Univ. Press, 1998 . IPG 4/2001 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community 417

approach of Syria to power politics, 23 that Damascus would confront both the EU and NATO over an issue that, after all, is a very minor one given overriding national interests such as reclaiming the Golan heights, securing a reliable water flow or developing the fledgling trade ties to the Western world. This leaves the Middle Eastern conflict as a source of contention; this will be dealt with further below. Otherwise, the relationships between Turkey and its neighbors should not emerge as a WMD / missile threat to Europe. Iran and Islamic Fundamentalism It is on Iran that one of the major EuropeanAmerican disagreement emerges. There is little doubt that Iran takes an active part in its regional environment including the Gulf, the Middle East, the Caucasus and Central Asia. In the early Khomeiny years, the country displayed a missionary hyper-activism; beyond supporting Hizbollah, this was clearly to be seen in the close ties to Sudan and events in Saudi-Arabia and Bahrain that bore an Iranian imprint. This zeal has markedly receded in the last decade. Iran continues to oppose the Oslo peace process(which is not in great shape anyway) and to lend assistance to Hizbollah. Beyond this, its foreign policy has become much more cautious and geared more to preserving traditional national interests. 24 Iran is one of the countries in the world with the most serious security problems. It had to repulse an aggression, absorb the large-scale first use of chemical weapons without any international diplomatic, military or moral assistance, survive a war in which the whole world was supporting the enemy – the aggressor – and in which it confronted several times the navy of the United States close to its own shores. It learned about the extensive WMD programs of Iraq and has to be aware that these programs might be presently revived. It borders highly unruly regions in the Caucasus and Central Asia. Its neighbor to the East, Afghanistan, is run by another brand of Islamism which is hostile to Shia, the Muslim minority faith that reigns in Iran. Relations to Afghanistan are tense, and Kabul, in turn, is supported by nuclear-armed Pakistan. Altogether, this is not an enviable position in security terms. 25 Nevertheless, these security problems have never been addressed by the West in any reasonable way. Iran has been under constant embargo, constraints and pressure since 1979 – initially no doubt self-inflicted – and has been left to deal with its own problems by way of self-help. In that security situation, consideration of WMD should not come as a surprise. Even under Khomeiny, Iran abstained from direct aggression against its neighbors. Since then, this conservatism has become even more distinct. Over the last few years, Teheran has pursued an intense diplomacy with its neighbors around the Gulf. The latest fruit of these efforts has been the recent Iranian-Saudi security agreement. One can conclude that, if Iran is pursuing WMD and missile capabilities, the purpose is to guarantee national security and state survival in an extremely unruly environment, while a diplomacy of reassurance towards its neighbors is the first line of Iranian security diplomacy. The United States has been conducting a policy of confrontation and isolation. The Europeans, in contrast, have tried, though cautiously, to engage in a»critical dialogue«, in the hope that a sensibly pursued engagement may, in the end, support the forces of change and reform that are, no doubt, available in the country in big numbers; if the last elections indicate anything it is that they represent the clear majority of the population. Europeans have continued to trade with Iran while the US has largely embargoed that country. It should be kept in mind, however, that European export control offices have been very prudent before granting export permits for the transfers of goods and technologies that are subject to licensing. Apart from Iraq, where exports are governed by UNSC 687 and follow-up resolutions, Iran is the destination with the highest rate of denials. Taking into account that companies do not even apply for licenses when they receive advice, on an informal inquiry, that a denial was 23. Daniel Pipes,»Syria Beyond the Peace Process«, Washington, DC : The Washington Institute Policy Papers No. 40 , 1996 . 24 . Shahram Chubin, Iran’s national security policy: capabilities, intentions and impact, Washington, DC : Carnegie Endowment for International Peace, 1994 . 25 . Anthony H. Cordesman,»India, Pakistan, and Proliferation in the Middle East«, Washington, DC : CSIS , 1998 . 418 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community IPG 4/2001

impending, this shows that the EU members are not on a sell-out to Iran, but pursue an export policy that parallels the approach of critical dialogue. 26 European-Iranian relations, while not brilliant, are not bad either. They are certainly not in the state of mutual threat. As unwelcome as an expansion of Iranian WMD capabilities would be as an element of instability and insecurity in the region, it would not really present a military threat to Europe on the basis of political analysis. This diverges considerably from US assessments, where such Iranian capabilities appear as a grave threat to US national interests. Another Gulf War? The most frequent scenario in which regional WMD and long-range missiles figure as a serious threat to the West is a replay of the Gulf War: a regional conflagration that would jeopardize the flow of crude oil to the rest of the world with a possibly devastating impact on the world economy and global stability would provoke another massive Western intervention. The aggressor(which could be Iraq or Iran according to the prevailing discussion) would then employ its WMD and missiles to compel the West into abstaining from such intervention. 27 Popular as it is, the scenario is lacking credibility. The distribution of destructive capabilities between the West and any regional aggressor will remain highly asymmetrical for the indefinite future. Any aggressor knows that the West could retaliate against an attack on Europe or the US with devastating force, even if the decision were made to stick to conventional means only. If the Gulf War gives any indications, it is that the sanctuary of deterrence would be regime survival and the preservation of the existence of the state; Iraq never dared to attack Turkey, the NATO member, though it was clearly within reach of its missiles. Its attacks on Israel that served the strategic purpose to split the coalition were confined to conventional munitions. In other words, intrawar deterrence was at work, and the WMD means in Iraqi hands were not used because the core values of the regime were not under attack. It is much more likely that an attempt to conquer Baghdad would have responded to by the employment of WMD . Middle East rulers, while calculating their interests and the means to pursue them in different terms from the West, are by no means completely irrational, as precisely the Iranian and Iraqi examples demonstrate. 28 They – particularly Saddam Hussein – might be more willing to take risks than Western policymakers. But their risk-taking knows boundaries as well. Intervention remains possible if and when the most vital interests are at stake. What would be impossible in a WMD / long-range missile environment would be pushing the enemy into unconditional surrender. This, however, has not been the Western style of warfare since 1945 , and certainly not since the end of the Cold War. Rather, the political objectives of interventions were narrowly circumscribed, and they included never explicitly the removal of the hostile regime, even though this might have been the unspoken desire of Western leaders in the Gulf and Balkan campaigns. Iraqi Sanctions, Litmus Test for International Regimes International regimes – the Nuclear Non-proliferation Treaty( NPT ), the Chemical Weapons Convention( CWC ), the Biological Weapons Convention( BWC ) and the Missile Technology Control Regimes have always been regarded by the Europeans as the main line of defense against the proliferation threat in the Middle East and elsewhere. There was not a big difference within the Atlantic community on this point. In recent years, however, the United States has lost its enthusiasm for supporting these regimes. The outrageous exceptions claimed by the US Senate in the ratification resolution to the Chemical Weapons Convention were a first, serious indicator of this tendency: the refusal to permit chemical probes taken in the US to leave the US and the right given 26. Fred Halliday,»Western Europe and the Iranian Revolution, 1979–97 : an Elusive Normalization«, in: Middle East and Europe, 1998 . 27. Peter R. Lavoy(ed.), Planning the Unthinkable: How New Powers Will Use Nuclear, Biological, and Chemical Weapons. Ithaca, NY : Cornell Univ. Press., 2000 . 28. cf. James A. Baker III , The Politics of Diplomacy, New York: Putnam’s Sons 1995 , 359 . IPG 4/2001 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community 419

to the US President to refuse inspections if they contradicted the US national interests undermine squarely the CWC verification system. In the negotiations for the Protocol to the Biological Weapons Convention, the US figures, together with China, among the most obstinate parties, believing that the Convention is unverifiable, that illusions and complacency might be created by an ambitious system, and that US commercial and military secrets might be given away if the system were made intrusive. On the other hand, the Europeans were among the steady supporters of a strong protocol; the negotiations turned out to be as much within the Western group as between the West and the rest. 29 In the Missile Technology Control Regime, it was Canadian and European initiatives that led to the present outreach effort and the attempt to universalize the regime through a »Code of Conduct« for dealing with missiles and missile technology; throughout, the US was much more reluctant and skeptical. In the NPT context, the US was certainly very helpful in shaping the compromise that led to the consensus resolution of the 2000 NPT Review Conference, but the refusal to ratify the Comprehensive Test Ban Treaty means nothing less than the US refusing to pay its price for the bargain that led to the indefinite extension of the NPT in 1995 , thereby severely undermining global support for the Treaty. Instead, the US gives priority to military responses to proliferation, defensive and offensive alike. The regimes are accepted and even supported as long as they do not require compromises by and constraints on the United States. Since regimes must always rest on give-and-take exchanges among the different parties, this attitude runs counter to the spirit and very nature of international arms control and non-proliferation agreements. It is all the more serious as compliance and enforcement measures – possibly the weakest spot in the regime construction – must rely on the consensus of the vast majority of regime members. Regimes cannot be enforced over an extended period of time in the way resolution 687 is presently being enforced by the US with UK assistance – on a national, unilateral basis. On the other hand, it has to be recognized that the Europeans have not addressed the enforcement problem in any consistent manner. The division on how to deal with Iraq is an obvious case in point: France leads the front that works for a relaxation of the sanctions against Baghdad. The UK is the only country lending military support to US enforcement actions. The rest of Europe sits uncomfortably between the two without any convincing alternative. Regimes are legal orders. They depend on their norms being shared among the vast majority of their members. On the basis of this consensus, redress can be sought for ambivalent behavior and outright breaches. Most of these problems can be resolved by regime-internal negotiations. In extreme cases, sanctions will be in order, and in instances of a momentous threat to security military action might be deemed to be necessary. Preparations for sanctions and military actions must be known, reliable, and convincing. We are far from that situation; and ironically, the only country prepared for enforcement, the US , is willing to enforce not rules, but its own, idiosyncratic national policies. 30 Ultimately, the policy towards Iraq is the litmus test. The economic sanctions that were imposed as long as the WMD programs were not convincingly abandoned and dismantled are not tenable as the civilian population has proven to be the main victim, not the regime. The international discussion about»intelligent« and»tailored« sanctions is well taken. 31 It will no doubt result in an improved instrument that, however, then has to be adapted 29. Jean Pascal Zanders / Elizabeth / M. French / Natalie Pauwels,»Chemical and biological weapon developments and arms control«, in: SIPRI Yearbook 1999 , 565–595 ; Graham S. Pearson,»The Protocol to the Biological Weapons Convention is Within Reach«, in: Arms Control Today, Vol. 30 , No. 5 , June 2000 , 15–20 . 30. Harald Müller,»Compliance Politics: A Critical Analysis of Multilateral Arms Control Treaty Enforcement«, in: Non-proliferation Review Vol. 7 , Summer 2000 , 77–90 ; Michael Moody / Amy Sands,»Introduction«, in: Non-proliferation Review Vol. 8 , Spring 2001 , 1–9 ; Brad Roberts,»Revisiting Fred Iklé’s 1961 Question, ›After Detection – What?‹«, ibid. 10–24 . 31. David Cortright / George A. Lopez(eds.), Economic Sanctions: Panacea or Peacebuilding in a Post-Cold War World?, Boulder: Westview Press; Larry Minear et al., »Toward more humane and effective sanctions management: enhancing the capacity of the United Nations system«, Providence, RI : Thomas J. Watson Jr. Institute for International Studies, 1998 , Occasional paper 31 ; Daniel W. Drezner, The Sanctions Paradox: Economic Statecraft and International Relations, Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1999 . 420 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community IPG 4/2001

and applied thoroughly by the international community. The EU should lead the way; it would be an important step to repair the apparent rifts in the Atlantic community if the Europeans and the US could coordinate their approaches carefully. Nevertheless, the issue of military sanctions as the ultimate means of enforcement remains on the agenda. If the sanction regime on Iraq changes, agreement must be restored on when and under what circumstances to conduct what kind of military action against Iraq which is still under the reign of UNSC Resolution 687 and the ensuing implementation resolutions. It would be the ultimate defeat of the non-proliferation regimes, indeed of multilateral arms control as a whole, if Iraq could defy the content of 687 ten years after the war. 32 The military risk which a revived program would entail must be stated clearly, and by all members of the Security Council. The insistence on restoring an inspection regime – a point on which the permanent members were never in disagreement – should be clearly restated. The Palestine Conflict in the Proliferation Equation In the end, the proliferation problem in the Middle East cannot be solved without a solution to the conflict over Palestine. As long as the conflict continues, there is hardly a prospect for reasonable and detached considerations of regional arms control opportunities which could help to lay to rest the proliferation problem. There is basic agreement between Europe and the United States on Israel’s right to secure, threat-free borders and the necessity to establish, in due course, a Palestinian state. But there exist considerable divergences on the distribution of blame for the stalemate in the peace process and on the necessity to apply stronger pressure on Israel to make the big territorial concessions that are needed to come to a final settlement. Most in Europe would agree that all settlements in Gaza and the overwhelming number of those in the West Bank should be either evacuated or put under Palestinian authority, that small corrections around Jerusalem might be in order, provided there is adequate compensation, and that administrative authority over East Jerusalem must go to the Palestinians. There is some understanding for the Arab view that Israel’s nuclear capability, under present circumstances, serves less as an existential deterrent but as an umbrella under which territorial annexation is taking place. Israel’s determined refusal to entertain any conversations about the nuclear issue – even on the whereabouts of a nuclear weapon free zone once it was established – and to refrain even from closing the aged Dimona reactor meets with European criticism and US acquiescence. Europeans fear strongly that Arab willingness to succumb to the rules of the NPT may wane if the status quo continues without any sign of change at either the nuclear or the Palestinian front, while the US appears to be content as long as there is no climactic change for the worse. While Europeans do not refuse in principle cooperate with Israel in the military sector the degree and intensity of US Israeli collaboration creates some concern. The fear is that the persistent experience of unequal treatment on proliferation issues – harsh pressures or military action against Arab countries, tacit tolerance of Israeli WMD and missile activities – will enhance Arab resentment to a point where they see no interest in continuing to abide by the rules of the non-proliferation regimes. The refusal by major Arab countries, led by Egypt, to sign the CWC is seen as a sobering sign. 33 Europeans, in other words, emphasize Israeli security in the borders of 1967 and are critical Israeli policies that go beyond this objective. The United States is much more inclined to condone whatever policies Israel conducts, restricting the expression of concern to quiet diplomacy until a high threshold is passed. Europeans suspect that this difference is very much related to the fact that the European stance rests on a moral commitment reflecting a recognition of guilt of the perpetrators and collaborators of the holocaust, or shame of insufficient support for the Jewish cause during these years, and / or the deep sympathies for the survivors and their progeny, while, other than in Europe, in the United States powerful political 32. Roberts, op. cit. 33. Abdulhay Sayed,»Overcoming Prejudice: A Syrian Perception of the Israeli Threat in the Arab-Israeli Region of Conflict«, in: James Leonard et al., National Threat Perceptions in the Middle East, New York / Geneva, UNIDIR Research Papers 37 , 1995 , 61–82 . IPG 4/2001 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community 421

organizations support aggressively Israeli policies and request the US government to lend assistance or at least acquiescence to them. In the European view, this hampers the US role as the honest broker and, simultaneously, the enforcer of non-proliferation in that region, while the US accuses the Europeans of putting their economic interests in the Arab world above principle. A Question of Principles In contrast to a more alarmist view, Europeans see the proliferation of weapons of mass destruction in the Middle East as no immediate threat to their national security. 34 Their priority is still the strengthening of multilateral arms control and non-proliferation agreements. Next comes a diplomatic approach towards the region and individual countries therein with a view to addressing national insecurities and grievances and to creating an environment more conducive to progressive economic development and less to radicalism and interstate conflict. The Barcelona process launched in the nineties has successfully tried to engage the countries around the Mediterranean in cooperation with the EU as well as with each other; it is the cornerstone of the European Union’s regional policy and is meant as integral part of a long-term security policy. 35 Beyond these diplomatic tools, the Europeans believe that the deterrent effect embodied in the overwhelming military superiority of the Western Alliance will suffice to dissuade any country in the region from attacking the territory of European countries with weapons of mass destruction. Whether a nuclear component must be implied in this deterrent posture or not is contested, but not the matter as such. The assessment extends to the case of an armed conflict as long as the survival of the hostile power is not at stake. Missile defense is largely of interest as a tactical tool to protect the soldiers and deny hostile forces the battlefield advantage of WMD use. It is seen as a much less urgent priority in terms of homeland defense, not the least because confidence in the reliability of available technology is not too high. In contrast, the US regards the missile threats emerging from countries like Iran and Iraq as grave and imminent. It does not believe that deterrence is a reliable tool, particularly in the course of a military intervention; Washington sees the distinct danger of these countries using their WMD capabilities for deterring the US from intervening by threatening missile attacks against the US homeland. 36 The trust in diplomacy, arms control and multilateral regimes has declined dramatically in recent years, while the emphasis on military countermeasures and the trust in the feasibility of missile defenses has risen commensurably. As a consequence, missile defense has become the priority number one for the US to counter the perceived threat, followed by new weapons such as deep-penetrating nuclear warheads with very small yields to hit underground WMD storage sites or command posts. Diplomacy, arms control and non-proliferation measures are acceptable complements as long as they do not restrain the pursuit of the military options that the US wants to acquire or maintain. The US -European disagreements are no minor differences on technical issues. 37 They reflect a deep cleavage about principle and visions for world order. The Europeans see order in agreed multilateral norms and rules that reflect the interests of all major parties. The US tends to rely on its unique military and economic power. If these views cannot not be somehow reconciled, the Atlantic community may be in serious trouble. ̇ 34. Richard N. Haass(ed.), Transatlantic Tensions: the United States, Europe, and Problem Countries, Washington, DC : Brookings, 1999 . 35.» Peace and security in the Middle East and the future of the Euro-Mediterranean Partnership«, conference report, Ebenhausen, SWP , 1998 ; Sven Berendt / Christian-Peter Hanelt(eds.), Bound to Cooperate: Europe and the Middle East, Gütersloh, Bertelsmann Stiftung, 2000 . 36 . cf. Executive Summary of the Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States, Washington, D.C ., 1998. 37 . Robert D. Blackwill / Michael Stürmer, Allies Divided: Transatlantic Policies for the Greater Middle East, Cambridge, Mass.: MIT Press, 1997 . 422 Harald Müller, Middle Eastern Threats to the Atlantic Community IPG 4/2001