ARTIKEL/ ARTICLES Das Demokratiedefizit lässt sich nicht wegreformieren. Über Sinn und Unsinn der europäischen Verfassungsdebatte MARCUS HÖRETH D ie Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union( eu ) scheinen erkannt zu haben, dass zukünftige europapolitische Weichenstellungen nicht mehr ausschließlich mit den Instrumenten klassischer Diplomatie vorgenommen werden können. Unter dem Vorsitz des früheren französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing und den beiden ehemaligen Regierungschefs Italiens und Belgiens, Guiliano Amato und Jean-Luc Dehaene, wird der seit Anfang März 2002 tagende Konvent von Laeken der nächsten eu -Regierungskonferenz Vorschläge zu einem neuen Vertrag unterbreiten. Die eu steht damit vor der umfassendsten Reform ihrer Geschichte: Der Konvent hat sich die Behandlung sämtlicher Probleme vorgenommen, die bei den europäischen Bürgerinnen und Bürgern seit der Verabschiedung des Maastrichter Vertrages 1992 erhebliche Legitimationszweifel ausgelöst haben. Es geht um nicht weniger als die Gesamtkonstitution des politischen Systems, vor allem um dessen demokratische Qualität – und damit ist die Verfassungsfrage in aller Deutlichkeit gestellt. Eine der wichtigsten in die zukünftige europäische Verfassung gesteckten Erwartungen ist, dass sie Spielregeln des Regierens kodifiziert, die zur deutlichen Stärkung der demokratischen Legitimation europäischer Politik beitragen. Europa, so könnte man auch formulieren, ist auf der Suche nach seiner demokratischen Form. Dieser Artikel versucht, Schneisen in das Dickicht der europäischen Verfassungsdebatte zu schlagen, indem er Verfassungsoptionen in idealtypischer Form aufzeigt und kritisch bewertet. Er stellt Demokratiemodelle vor, die dem Konvent als»Leitbilder«(Schneider 1992) dienen könnten, und untersucht, wie weit sie sich eignen, die Legitimationsprobleme der eu zu lösen. Europäisches Regieren: unter Ausschluss der Regierten Seit seiner Entstehung ist das europäische Integrationsunternehmen von einer erheblichen Entwicklungsdynamik gekennzeichnet. Die europäipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 11

ische Integration hat sich von Beginn an im Spannungsfeld zwischen intergouvernementaler Kooperation und supranationalem Aufgabenzuwachs und Autonomiegewinn bewegt. Diese Dynamik lässt sich insbesondere seit der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 an den Vertragsreformen von Maastricht 1992 und Amsterdam 1997, am Reformprogramm der Agenda 2000, der Einführung einer gemeinsamen Währung in 1999, dem Vertrag von Nizza in 2000 und schließlich an der jüngsten Einberufung eines Konvents auf dem Europäischen Rat in Laeken zur Erarbeitung eines Vorschlags für eine Europäische Verfassung ablesen. Wesentliches Kennzeichen des politischen Systems der eu ist – legitimationstheoretisch gut begründet(Höreth 1999: 283) – noch immer seine»konsoziative« Gesamtkonstruktion. Insbesondere ̈ die Beibehaltung der Einstimmigkeitsregel im Rat in politisch sensiblen Aufgabenfeldern, ̈ die hohen Hürden für die Anwendung des qualifizierten Mehrheitsprinzips, und schließlich ̈ die trotz permanenter Aufwertung des Parlaments noch nicht erreichte echte Gleichberechtigung als Gesetzgebungsorgan neben dem Rat entsprechen eher dem Modell eines»Consensus Government« als dem einer majoritären Demokratie(vgl. Lijphart 1984). Der starken Konsensorientierung des Entscheidungssystems entspricht eine im Laufe der europäischen Integration ständig anwachsende Anzahl an Akteuren, die als potentielle Veto-Spieler an der Entscheidungsvorbereitung und-findung beteiligt sind. Positiv schlägt bei einem politischen System mit zumeist konsensorientierten Entscheidungsmustern zu Buche, dass zwischen den Mitgliedstaaten trotz der durchaus bestehenden Interessenheterogenität keine fundamentalen Konfliktlinien entstehen. Potentielle Konflikte können aufgrund der besonderen, nicht-majoritären und die Interessen von Minderheiten stark berücksichtigenden, institutionellen Arrangements der eu gewissermaßen abgefedert und befriedet werden. Die Kehrseite des europäischen Systems eines»Consensus Government« ist, dass es im Vergleich zum»Majoritarian Government« eine eingeschränkte Problemlösungsfähigkeit besitzt. Dass das politische System der eu durchaus auch innovative Züge trägt, durch welche es sich von rein konsensorientierten Formen intergouvernementaler Zusammenarbeit unterscheidet, hat es neben dem zunehmend mächtiger werdenden Europäischen Parlament und dem mit 12 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

einer beeindruckenden Jurisdiktionsmacht ausgestatteten Europäischen Gerichtshof vor allem der Europäischen Kommission zu verdanken. Innerhalb des politischen Systems der eu stellt die Kommission eine besondere Form der europäischen Exekutive dar. Ihre wesentlichen Funktionen liegen in der Vorbereitung, Durchführung und Implementationskontrolle europäischer Rechtsakte. Zwar kann die spezifische Rolle der Kommission im Rahmen der Entscheidungsvorbereitung,-findung, -durchführung und-kontrolle in Abhängigkeit von dem zu regelnden Politikfeld durchaus unterschiedlich ausgeprägt sein. Aufgrund ihres Initiativmonopols, aber auch ihrer Kontroll- und Exekutivkompetenzen wird sie jedoch nicht nur als»Hüterin der Verträge«, sondern generell als »Motor der Integration« angesehen. Ohne ihre Vorschläge kann der europäische Rechtsetzungsprozeß nicht in Gang kommen. Aus diesem Grund liegt die zentrale Einflußmöglichkeit der Kommission in der Qualität ihrer Politikvorschläge(Ludlow 1991: 96 f) in den einzubringenden Vorlagen. Damit sind wesentliche europapolitische Entwicklungen der letzten Jahre durch die Kommission maßgeblich beeinflusst worden. Trotz dieser Erfolge wird der Kommission nicht nur ein Mangel an demokratischer Legitimation, sondern auch mangelhafte Effizienz und Effektivität vorgeworfen. Diese Ineffizienz ist vor allem die Folge ständig wachsender Anforderungen und veränderter Gestaltungs- und Regelungsansprüche an die Kommission, die sich aus den komplexer werdenden Problemlagen unter den Bedingungen transnationaler Interdependenz ergeben. Kritiker weisen darauf hin, dass die Kommission mit ihrer derzeitigen Organisationsstruktur diesen Problemlagen und Herausforderungen nicht hinreichend beikommen kann(Bach 1999). Vor allem die sektorale Fragmentierung der Kommission in einzelne Generaldirektionen, ihre multinationale Zusammensetzung, ihre Sprachenheterogenität und schließlich ihre internen verwaltungsspezifischen Differenzen erscheinen in diesem Zusammenhang als dysfunktional. Während die Kommission traditionell eine wichtige Rolle in der europäischen Politikvorbereitung und-umsetzung spielt und das Europäische Parlament durch die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens zunehmend an Einfluss gewinnt, ist jedoch noch immer der Ministerrat, der je nach Regelungsmaterie mit den zuständigen Fachministern der mitgliedstaatlichen Regierungen besetzt ist, das zentrale Entscheidungsorgan der eu . Schon von seiner Zusammensetzung her ist der Rat ein institutionelles Gegengewicht gegenüber den originär supranationalen Organen Kommission und Parlament. Als intergouvernementales Element ipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 13

des Europäischen Regierungssystems spiegelt der Rat nationale Interessen wider, die in Einklang gebracht werden müssen, damit Entscheidungsfähigkeit hergestellt wird. Die ständige Suche nach Konsens ist im Rat daher der dominierende Entscheidungsmodus, selbst wenn qualifizierte Mehrheiten möglich sind. Von erheblicher Bedeutung ist die Vorbereitung der Ratsentscheidungen durch den coreper , den Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten, in dem verschiedene mit nationalen Beamten besetzte themenbezogene Arbeitsgruppen koordiniert werden. Beim internen Entscheidungsverfahren des Rates übernimmt der coreper die Funktion der Rückkopplung der Kommissionsvorschläge an die nationalen Realitäten. Zunehmend muss der Rat – aber auch schon zuvor in der Vorschlagsphase der europäischen Entscheidungsfindung die Europäische Kommission – die gesetzgeberischen Intentionen des selbstbewusster werdenden Europäischen Parlaments berücksichtigen, das aus den Vertragsreformen von Maastricht, Amsterdam und jüngst auch Nizza(Wessels 2001) eindeutig als Gewinner hervorging. In vielen Politikfeldern, in denen die qualifizierte Mehrheit zur Anwendung kommt, ist das Parlament inzwischen neben dem Rat zu einem gleichberechtigten Rechtsetzungsorgan aufgestiegen. Mit dem Aufstieg des Parlaments hat die Kommission die zunehmend wichtiger werdende Aufgabe bekommen, als politischer Makler zwischen dem Rat und dem Parlament zu vermitteln, damit ihre Gesetzesinitiativen nicht zum Scheitern verurteilt sind. Das Dilemma ist einfach zu beschreiben: Während durch Kompetenzverlagerungen auf die europäische Ebene Aufgabenzuwachs und Entscheidungsmacht der EU dramatisch zugenommen haben, konnte die Entwicklung von demokratischen Strukturen außerhalb des engen nationalstaatlichen Gehäuses mit diesem Tempo nicht Schritt halten. Insgesamt stellt sich angesichts dieser institutionellen Entwicklungen die kritische Frage, ob sich die eu nicht längst auf den Weg zu eigener »Suprastaatlichkeit« aufgemacht hat und schon aus diesem Grund einen hohen Legitimationsbedarf aufweist. Gewöhnlich werden Antworten auf diese Frage gesucht, indem die autonom supranationale Entwicklung der eu den gleichfalls vorhandenen intergouvernementalen Formen gegenübergestellt und dann gemessen wird, welcher Modus in der Europapolitik dominiert. Wenn es die Mitgliedstaaten sind, die in der Europa14 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

politik weiterhin das Heft fest in der Hand behalten(Moravcsik 1999), dann könnte ja angenommen werden, dass die indirekte demokratische Legitimation der eu , vermittelt über die nationalen Parlamente, eine hinreichende Legitimationsressource darstellt. Die Frage, ob die jüngste Entwicklung der europäischen Integration seit Maastricht eher mit einer Stärkung des supranationalen Kerns des Integrationsunternehmens oder aber intergouvernementaler Elemente einher ging, lässt sich jedoch nicht eindeutig beantworten, sie ist wahrscheinlich sogar falsch gestellt. Man darf sich das Verhältnis dieser beiden Modi Europäischen Regierens nicht als»Nullsummenspiel« vorstellen. Wenn es diesbezüglich einen generellen Trend in der Integrationsentwicklung gab, so lässt sich dieser vielmehr wie folgt beschreiben: Die europäische Integration ist immer dadurch gekennzeichnet gewesen, dass Integrationsfortschritte – z.B. durch Kompetenzübertragungen auf die eu -Ebene – zwar zu einem Aufgabenzuwachs supranationaler Institutionen geführt haben, der jedoch durch die gleichzeitige Stärkung intergouvernementaler Beteiligungsund Kontrollmodi in allen Phasen europäischer Entscheidungsfindung und-implementation kompensiert wurde. Auf diese Weise ist etwa die undurchsichtige, manche meinen gar zwielichtige»Brüsseler Unterwelt«, die Komitologie, entstanden, die man nicht nur als intergouvernementales Instrument, sondern auch als Merkmal einer Suprastaatlichkeit sui generis begreifen sollte(Joerges/Neyer 1997).»Suprastaatlichkeit« kann auch nicht lediglich am Machtzuwachs originär supranationaler Institutionen wie etwa Kommission und Parlament festgemacht werden, sondern auch an Veränderungen innerhalb des originär intergouvernementalen Organs des Ministerrates und seines administrativen Unterbaus, des Ausschusses der Ständigen Vertreter. So kann etwa die Einführung der Mehrheitsregel in den Räten kaum pauschal als Stärkung des Intergouvernementalismus gewertet werden(Decker 2002: 5), weil die vermehrte Anwendung des Mehrheitsprinzips nicht nur die Verhandlungsmacht der Kommission(Höreth 2002a), sondern – insoweit in den mit Mehrheit im Rat zu beschließenden Politikfeldern die Co-Dezision zur Anwendung kommt – auch des Parlaments stärkt. Damit sind die Grundzüge des Europäischen Regierungssystems im wesentlichen umrissen. Worauf lassen sich aber nun seine Legitimationsprobleme zurückführen? Eine wesentliche Ursache dürfte sein, dass die Art des Europäischen Regierens nicht den bekannten und als legitim anerkannten Mustern demokratischer Herrschaft in den Mitgliedstaaten entspricht(Lord/Beetham 2001). Das Dilemma ist einfach zu beschreiipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 15

ben: Während durch Kompetenzverlagerungen auf die europäische Ebene Aufgabenzuwachs und Entscheidungsmacht jenseits der nationalen Staatlichkeit dramatisch zugenommen haben, konnte die Entwicklung von demokratischen Strukturen außerhalb des engen nationalstaatlichen Gehäuses mit diesem Tempo nicht Schritt halten. Zwar kann eingewendet werden, dass die eu kein Staat ist und daher weniger legitimationsbedürftig ist als der Staat. Doch hat die mit der Integration verbundene Übertragung von Kompetenzen auf die europäische Ebene inzwischen längst ein Stadium erreicht, das es gerechtfertigt erscheinen lässt, die Einhaltung von Minimalstandards, die für den demokratischen Rechtsstaat gelten, auch für die eu einzufordern. Doch im Gegensatz zu den politischen Systemen der Mitgliedstaaten besitzt das Europäische Regierungssystem eben keine hinreichende demokratische Qualität – ein Makel, der nicht nur wiederholt in den Elfenbein-Türmen der Wissenschaft nachgewiesen wurde, sondern auch von den Bürgerinnen und Bürgern tatsächlich zunehmend so empfunden wird. Um es polemisch mit einem Bon Mot zuzuspitzen: Wenn die eu einen Antrag auf Mitgliedschaft in der eu stellen würde, müsste dieser aufgrund ihres Mangels an demokratischer Qualität abgelehnt werden. Durch die starke Rückkopplung europäischer Politik an die mitgliedstaatlichen Demokratien berücksichtigt das institutionelle Arrangement der EU die Notwendigkeit, dass suprastaatliche Entscheidungsprozesse auf demokratisch intakte Mitgliedstaaten angewiesen bleiben. Sieht man einmal von sicher problemverschärfenden Effizienzproblemen der eu ab, so liegen die legitimatorischen Kernprobleme eher in der für alle Demokratien existentiellen Frage nach den Beteiligungsmodi für die Bürgerschaft – d.h. an diversen institutionalisierten Möglichkeiten, auf die legislative und exekutive Herrschaftsausübung der Union direkt oder indirekt Einfluss zu nehmen und auf der Basis politischer Gleichheit aller Bürger wirksam öffentliche Kontrolle auszuüben. Woran sich das viel kritisierte Demokratiedefizit europäischer Politik festmachen lässt, ist auf dem Hintergrund dieser durchaus nicht zu anspruchsvoll formulierten Demokratieprinzipien relativ einfach auszumachen: Obwohl die legislative Macht des Europäischen Parlamentes durch die Vertragsänderungen von Maastricht(1992), Amsterdam(1997) und Nizza(2000) kontinuierlich aufgewertet wurde, spielt es als einzig direkt gewählte 16 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

europäische Institution insgesamt noch immer eine nur untergeordnete Rolle. Zwar ist es in Politikfeldern, die nach dem Mitentscheidungsverfahren geregelt werden, gegenüber dem Rat gleichberechtigt, gleichwohl werden viele andere wichtige Entscheidungen dort eben gerade nicht getroffen. Die meisten am Ende für die Bürgerschaft besonders relevanten und wichtigen Entscheidungen mit Ursprung in Brüssel sind damit zum einen noch immer das Ergebnis von Verhandlungen zwischen Regierungen, die sich mit Hilfe der Kommission zumeist hinter verschlossenen Türen auf für Außenstehende intransparent bleibende Paketlösungen, Koppelgeschäfte und diverse Ausgleichszahlungen geeinigt haben; zum anderen resultieren sie aus weitgehend anonym bleibenden, expertokratischen Entscheidungsnetzwerken, in denen politische Verantwortungsbezüge für den Bürger nicht mehr nachzuvollziehen sind. Das zweite Demokratieproblem ergibt sich aus dem mehrdeutigen Wesen der Europäischen Kommission. Wenn eine Institution wie die Kommission öffentliche Macht ausüben kann, woran nichts grundsätzlich verwerflich ist, möchten die Bürgerinnen und Bürger freilich wenigstens verstehen, wer und was diese Institution genau ist, die diese autoritativen Entscheidungsbefugnisse hat und vor allem: warum sie hierzu legitimiert ist. Doch selbst die Wissenschaft – ja auch die Kommission selbst – ist sich hier bis heute nicht ganz sicher. Die Kommission lediglich als »Behörde« zu bezeichnen, ist angesichts ihrer realen Entscheidungsmacht jedenfalls euphemistisch. Aber als eine echte»Regierung«, die gemeinhin anerkannten demokratischen Grundsätzen unterworfen ist, wie sie in den Mitgliedstaaten gelten, kann sie eben auch nicht begriffen werden. Drei Legitimationsquellen europäischen Regierens Der Ist-Zustand der eu erscheint daher aus demokratietheoretischer Sicht durchaus problematisch. Trotz der oben festgehaltenen Demokratiedefizite europäischer Politik muss diese jedoch nicht vollständig auf Legitimationsressourcen verzichten. Es gibt mehrere Legitimationsquellen, und an ihnen allen haben sich Reformvorschläge in der europäischen Verfassungsdebatte zu messen: Input-Legitimität: Europäisches Regieren kann in dem Maße als legitim gelten, wie es direkten demokratischen Mitwirkungsprozessen(Wahlen, parlamentarische Kontrolle) auf europäischer Ebene unterliegt. Hier hat das Europäische Parlament seit Maastricht stetig an Bedeutung hinzu ipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 17

gewonnen. Vor allem in der ersten Säule gemeinschaftlicher Politik kann das Parlament in den meisten Feldern, in denen mit qualifizierter Mehrheit entschieden wird, gleichberechtigt neben dem Rat an der europäischen Gesetzgebung mitwirken(Giering 2001). Wie der Rücktritt der Santer-Kommission im März 1999 gezeigt hat, kann das Parlament darüber hinaus eine durchaus wirksame öffentliche Kontrollfunktion gegenüber der Kommission als Teil der europäischen Exekutive wahrnehmen (Peterson 1999). Output-Legitimität: Europäisches Regieren bezieht darüber hinaus Legitimität aus der Fähigkeit, Probleme für die Bürgerschaften Europas zu lösen. Die eu ist, wie Werner Weidenfeld(1995: 1641) einmal feststellte, in erster Linie eine»Problemlösungsgemeinschaft«. Das bedeutet, sie verdient in dem Maß normative Anerkennung, wie sie Probleme löst, die im engen nationalstaatlichen Gehäuse nicht mehr adäquat bearbeitet werden können. Aus diesem Blickwinkel ist nicht die Qualität des demokratischen Prozesses, sondern sind die politischen Resultate der Entscheidungsfindung relevant. So hat die maßgeblich von Jean Monnet entwickelte»Gemeinschaftsmethode« nicht viel Demokratisches an sich (Featherstone 1994), sie ist jedoch über viele Jahrzehnte ein Erfolgsrezept des europäischen Integrationsunternehmens gewesen, dessen Legitimität bis weit in die 80er Jahre nie ernsthaft angezweifelt wurde. Noch heute ist die Gemeinschaftsmethode, in der die supranationalen nicht-demokratischen Institutionen der Kommission und des Europäischen Gerichtshofs(EuGH) eine besondere Rolle spielen, aus Output-Perspektive den klassischen Formen intergouvernementaler Zusammenarbeit überlegen(vgl. Kommission 2001). Soziale Legitimität: Die dritte Legitimationsquelle ist nicht nur aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts(1994) die vielleicht bedeutendste, obwohl sie gewissermaßen nur eine»geborgte« ist: es ist die indirekte demokratische Legitimation europäischer Politik, die durch die Rückkopplung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten hergestellt wird. Noch immer sind es letztlich die mitgliedstaatlichen Regierungen und ihre Parlamente, welche die politische Verantwortung tragen. Sie sind auch die einzigen Akteure in der europäischen Politik, die von ihren Wählern über nationale Wahlen auch effektiv zur politischen Verantwortung gezogen werden können. Da – anders als auf europäischer Ebene – auf nationaler Ebene die strukturellen und sozio-kulturellen Voraussetzungen für eine lebendige Demokratie gegeben sind, bleibt europäisches Regieren und mit ihm die Beachtung der Prin18 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

zipien politischer Verantwortlichkeit noch immer in hohem Maße auf die Rückkopplung an die Mitgliedstaaten angewiesen. Von dieser Rückkopplung hängt letztlich die »soziale Legitimität« (Höreth 1999: 94) des europäischen Regierens ab. Mit Hilfe der sehr unterschiedlichen Legitimationsquellen wird dem grundsätzlichen Legitimationsbedarf Europäischen Regierens durchaus Rechnung getragen. Dies gilt sowohl für die Beteiligungs-, als auch für die Leistungsdimension europäischen Regierens. Durch die starke Rückkopplung europäischer Politik an die mitgliedstaatlichen Demokratien berücksichtigt das institutionelle Arrangement der eu schließlich auch die Notwendigkeit, dass suprastaatliche Entscheidungsprozesse auf demokratisch intakte Mitgliedstaaten angewiesen bleiben. Da einer eigenständigen demokratischen Legitimation der eu aufgrund der eingeschränkten Demokratiefähigkeit der europäischen»Polity« strukturelle Grenzen gesetzt sind, bleiben die Mitgliedstaaten und ihre Institutionen in ihrer die europäische Politik bestimmenden und vermittelnden Funktion eine unverzichtbare Legitimationsressource. Alternative Verfassungsleitbilder: Welche Form der Demokratie für Europa? Im folgenden werden einige relevante Leitbilder der Europäischen Verfassungsdebatte überprüft, die jeweils als präferierte demokratische Entwicklungspfade ihre Anhänger gefunden haben. Aufgrund des diagnostizierten legitimatorischen Kernproblems des Europäischen Regierens – der dem Regierungssystem anhaftende Mangel an demokratischer Qualität – wird die Diskussion auf diejenigen Verfassungsleitbilder beschränkt, die gerade hier Abhilfe versprechen. Es sind dies ̈ das Leitbild der parlamentarischen Demokratie, ̈ das Leitbild der direkten Demokratie, ̈ das Leitbild der präsidentiellen Demokratie, und schließlich ̈ das Leitbild der post-parlamentarischen Demokratie. Das Leitbild der parlamentarischen Demokratie Für die weitere Institutionenentwicklung der eu genießt das Leitbild der parlamentarischen Demokratie wahrscheinlich noch immer die höchste Attraktivität. Folgt man einer einfachen Logik, macht es Sinn, das Euroipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 19

päische Parlament zu einem Vollparlament zu machen, weil es heute schon als einziges Organ eine direkte demokratische Legitimation für sich beanspruchen kann. Dem gemäß sollte – ausgehend von nationalen Erfahrungen – das Europäische Parlament in der Gesetzgebung, Haushaltsfeststellung, Regierungsbildung und-kontrolle grundsätzlich mit den gleichen Kompetenzen ausgestattet werden wie die Volksvertretungen in den Mitgliedstaaten. Aufgrund des bereits bestehenden»quasi-föderalen« Charakters der Union – und als doppelter normativer Referenzpunkt(Ferry 2000) – erscheint eine Art Zwei-Kammern-System als adäquate Antwort auf die Legitimitätsfrage: die eu sollte nach dieser Lesart Die Vollparlamentarisierung des EU-Entscheidungssystems würde zu einem Verlust an lebendiger Demokratie auf nationaler Ebene führen. als ein dezentralisierter Föderalstaat organisiert sein, in dem die beiden Kammern einerseits das europäische Volk und seine Individuen, andererseits die Mitgliedstaaten und ihre Völker repräsentieren sollten. Für den Ministerrat würde dies bedeuten, dass er sich von seiner ressortspezifischen Ausrichtung, nach der gemäß seiner jeweiligen Zusammensetzung fachliche Interessen dominieren, verabschieden und sich bewusst in eine Art Nationenkammer des Parlaments verwandeln müsste, während die Kommission zur parlamentarisch legitimierten Europäischen Regierung aufrückt. Um europäisches Gesetz zu werden, müssten die von der Kommission oder von einer der beiden Kammern eingebrachten Initiativen die qualifizierte Mehrheit in beiden Häusern finden. Der demokratietheoretische Mehrwert eines solchen Arrangements liegt auf der Hand: Nicht nur werden grundsätzlich die Beteiligungsrechte der Bürger und die Repräsentation der Mitgliedstaaten abgesichert, sondern auch das Prinzip politischer Verantwortlichkeit gestärkt, weil die Kommission nunmehr vom(Mehrheits-)Willen der Wählerschaft, vermittelt über das Parlament, abhängig wird. Freilich relativieren sich diese Vorteile deutlich, wenn man die Nachteile einer Übertragung bundesstaatlicher Modelle unter Beachtung föderaler Vergleichserfahrungen untersucht und vor dem Hintergrund der oben dargestellten Legitimationsquellen europäischer Politik evaluiert. Dann zeigt sich, dass die Folgeprobleme derartiger»Institutionentransfers« die erhofften Legitimitätsgewinne wieder zunichte machen. Die Bedenken lassen sich in drei Gegenargumenten zusammenfassen. 20 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

Keine kollektiv belastbare europäische Identität: Es ist zu befürchten, dass die verfassungspolitische Umsetzung der am Föderalstaat orientierten Vorschläge das Problem des Demokratiedefizits nur formal lösen würde, weil die eigentliche Problemursache tiefer liegt und sich nicht wegreformieren lässt. Einfach ausgedrückt: Der parlamentarische Betrieb allein schafft noch keine demokratischen Strukturen, und der eu fehlen die strukturellen und sozio-kulturellen Voraussetzungen, um zu einer gleichermaßen föderativen und repräsentativen Demokratie zu werden, in der das Mehrheitsprinzip dominiert und seine Legitimationskraft entfalten kann(Höreth 1998). Eine kollektiv belastbare Identität der Europäer als Europäer ist als Demokratievoraussetzung nicht in Sicht. Das insbesondere von Jürgen Habermas favorisierte Bild einer die europäische Demokratie tragenden»transnationalen staatsbürgerlichen Solidarität« (Habermas 1998) ist lediglich eine hehre Wunschvorstellung, die nicht sehr wirklichkeitsnah ist und sich auch auf absehbare Zeit nicht verwirklichen lässt. Noch immer orientieren sich die nationalen Öffentlichkeiten eher an ihren nationalen Institutionen, an nationalen Parteien, Parlamenten, Regierungen und schenken folglich den europäischen Institutionen weniger Aufmerksamkeit und noch weniger Loyalität. Solange eine funktionierende europäische Öffentlichkeit nicht existiert, solange das noch unterentwickelte und vorrangig nationalen Imperativen folgende Parteien- und Verbändesystem auf europäischer Ebene europäische Problemlagen nicht für jeden Bürger entlang transparenter und unterscheidbarer Konfliktlinien als Entscheidungsalternativen für den europäischen Bürger abbilden kann, wird sich daran auch kaum etwas ändern. Der Unterbau für eine funktionsfähige Demokratie auf eu -Ebene kann zwar politisch postuliert, er kann jedoch nicht als bereits gegeben unterstellt werden. Entscheidungsblockaden: Schon im nationalstaatlichen Rahmen sind Zwei-Kammern-Systeme die Hauptursache für häufige Politikblockaden. Untersuchungen(Lehmbruch 2000) haben zeigen können, dass bei Entscheidungen, in denen beide Kammern gleichberechtigt zusammenwirken müssen, häufig Entscheidungsblockaden entstehen, die nur durch aufwändige Verfahren der Kompromissfindung vermieden werden können. Nichts spricht dafür, dass dies ausgerechnet in der eu anders sein könnte, im Gegenteil: Während Zwei-Kammern-Systeme im politischen System demokratischer Verfassungsstaaten – wie in Deutschland – etwa die aus Bund-Länder-Konflikten resultierende Blockadegefahr aufgrund der spezifischen Strukturen eines übergreifenden, im Bund und in den ipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 21

Ländern homogenen Parteiensystems vermeiden können, entfällt unionsweit diese Möglichkeit der blockadevermeidenden parteiinternen Interessenaggregierung. Es überrascht daher nicht, dass dort, wo bereits die heutige eu einem Zwei-Kammern-System sehr nahe kommt, beim sog. Mitentscheidungsverfahren, die Entscheidungsfähigkeit der eu bereits eher verringert als erhöht worden ist(Schneider 1995; Hix 1998: 52). Die Ausweitung der Haushalts- und Gesetzgebungsmacht des Parlaments dürfte unter diesen Voraussetzungen die europäische Entscheidungsfindung noch einmal deutlich erschweren, auch weil sich die in der Zweiten Kammer versammelten mitgliedstaatlichen Interessen – wie ein Blick in die bisherige Geschichte der Entscheidungsfindung im Ministerrat zeigt – nur ungern majorisieren lassen werden. Ein mit weiteren Kompetenzen ausgestattetes Zwei-Kammern-Parlament müsste folglich dazu führen, dass sich die direkt gewählte Erste Kammer in permanenten Verhandlungen mit der aus dem jetzigen Ministerrat hervorgehenden Zweiten Kammer aufreibt. Dies ist zumal dann der Fall, wenn – wie zu erwarten – auf europäischer Ebene territoriale Konfliktlinien dominieren, die durch die Zusammensetzung der Kammern und die Stimmenverteilung gleichsam determiniert werden. Wenn im Parlament gemäß dem Prinzip der individuellen Gleichheit die Sitzverteilung nach Einwohnern erfolgt und in der Zweiten Kammer die Staaten gleich vertreten sind, so ist mit deutlich unterschiedlichen Mehrheitsverhältnissen zu rechnen, welche sich in der Regel auf Interessenkonflikte zwischen Mitgliedstaaten beziehen. Wechselseitige Blockaden der beiden Kammern sind speziell in diesem Fall an der Tagesordnung. Um diese gleichwohl aufzulösen, werden hinter den Kulissen ausgehandelte Formelkompromisse, Koppelgeschäfte und Ausgleichszahlungen zwischen den verschiedenen an der Gesetzgebung beteiligten Akteuren die unvermeidbare Folge sein und im Ergebnis die Identifizierung von politischen Verantwortungsbezügen eher erschweren als erleichtern. Neben das Problem der recht hohen Entscheidungskosten eines solchen Verfahrens tritt also noch ein Demokratieproblem: Das Fehlen eines integrierten europäischen Parteiensystems hat zur Folge, dass die Mehrheitsbildung in den beiden Kammern nicht durch feste parteipolitische Koalitionen vorgegeben ist.(Wechselnde) Mehrheiten in und zwischen den beiden Kammern werden in Abhängigkeit von dem zu regelnden Politikfeld immer wieder neu ausgehandelt werden müssen und für den Außenstehenden intransparent bleiben. Diese Verhandlungszwänge werden um so stärker sein, je symmetrischer die Kompetenzverteilung zwischen den Kammern angelegt ist, d.h. sie sind 22 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

gerade dann besonders stark, wenn beide Kammern die gleiche Gesetzgebungsmacht besitzen. Die heute schon vor allem unter dem Stichwort mangelnder Transparenz als problematisch geltenden Praktiken europäischer Entscheidungsfindung würden unter den in einem Zwei-Kammern-System geltenden institutionellen Bedingungen zumindest beibehalten, vielleicht sogar verstärkt, in keinem Fall jedoch abgelöst werden. Demokratieverlust auf nationaler Ebene: Ein dritter Einwand gegen das Leitbild der parlamentarischen Demokratie ergibt sich aus der Prognose, dass die Vollparlamentarisierung der eu die Rückbindung des Europäischen Regierungssystems an ihre Mitgliedstaaten lockern müsste, weil ein starkes Parlament zwangsläufig auf Kosten des jetzigen Rates als mitgliedstaatliches Vertretungsorgan geht und eventuell sogar zentralisierend wirkt. Hinter europäischen Entscheidungen stünden zukünftig weniger zwischenstaatliche Kompromisse zwischen demokratisch gewählten Regierungen, die diese zu Hause vor nationalem Publikum auch zu verantworten haben, sondern die legislativen Beschlüsse eines ZweiKammern-Parlaments mit formal eigener, originär europäischer Legitimationsbasis. Die indirekte demokratische Legitimation europäischer Politik über den Rat, die sich bisher aus dem Charakter der eu als(eben auch) intergouvernementales Verhandlungssystem ergibt und um so stärker ist, je häufiger die Einstimmigkeitsregel zur Anwendung kommt, würde als traditionell wichtige Legitimationsquelle schwächer werden, die derzeitige, sich aus dem Zusammenspiel supranationaler und intergouvernementaler Entscheidungsfaktoren ergebende institutionelle Balance zwischen Rat, Kommission und Parlament ins Wanken geraten. Neigt man zu einer formaldemokratischen Betrachtungsweise, könnte man dem freilich durchaus etwas Positives abgewinnen – aber eben nur solange man dabei die oben bereits angesprochenen strukturellen Voraussetzungen für Demokratie unterschlägt. Dann nämlich muss angenommen werden, dass die geschwächte indirekte Rückbindung europäischer Politik an die Mitgliedstaaten und ihre Regierungen und Parlamente aufgrund des europaweiten Fehlens geeigneter intermediärer Strukturen auch nicht durch eine vermehrte direkte eu -parlamentarische Rückbindung an die Bevölkerung der Union kompensiert werden kann. Ein weiteres kommt dazu: Ein starkes Europäisches Parlament könnte – gemeinsam mit der Kommission als echter Europäischer Regierung – aufgrund seiner verglichen mit dem Rat/der Zweiten Kammer formal breiteren und direkteren Legitimation immer mehr legislative Kompetenzen beanspruchen und unter den Bedingungen der Suprematie des ipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 23

europäischen Rechts und der sog.»pre-emption«-Regel 1 die nationalen Volksvertretungen und deren Spielraum für Gesetzesvorhaben verkümmern lassen. Ohne mit einem echten Legitimationsgewinn auf europäischer Ebene verbunden zu sein, müsste in diesem Fall die Vollparlamentarisierung des eu -Entscheidungssystems geradezu zwangsläufig zu einem Verlust an lebendiger Demokratie auf nationaler Ebene führen. Im Ergebnis kann eine dem Leitbild eines Zwei-Kammern-Systems verpflichtete parlamentarische Reformstrategie kaum zu einem demokratischeren und legitimeren Regieren in der eu führen. Eher müsste man damit rechnen, dass eine solche Reform in bezug auf die Leistungsdimension des Regierens kontraproduktive Effekte aufweist und die indirekte demokratische Legitimation europäischer Politik über die Mitgliedstaaten und ihre Parlamente schwächt. Das Leitbild der direkten Demokratie Aus der – gemessen an der Rolle von mitgliedstaatlichen Parlamenten – konstatierten Schwäche des Europäischen Parlamentes muss nicht notwendigerweise der Schluss gezogen werden, es mit mehr substantiellen Rechten im Entscheidungsverfahren auszustatten. Als Alternative denkbar ist auch, seine geschwächte Position durch Elemente direkter Demokratie zu kompensieren. Europaweite Referenden könnten als geeignete Instrumente angesehen werden, um den politischen Willen der Bürgerinnen und Bürger unverfälscht zum Ausdruck zu bringen. Durch die Einführung von Referenden ließen sich aus Sicht ihrer Befürworter zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen: Zum einen helfen sie»Gestaltungsdefizite« abzubauen, die darin bestehen, dass die Bürger mit ihren Präferenzen und Interessen im Politikprozess keine angemessene Berücksichtigung finden; zum anderen reduzieren sie»Kontrolldefizite«, d.h. die Schwierigkeiten der Bürger, die Ausübung politischer Macht wirkungsvoll zu kontrollieren(Grande 1996; Zürn 1998). Denkbar sind Referenden auch als wirkungsvolle Instrumente des Minderheitenschutzes, durch welche die von europäischen Entscheidungen besonders betroffenen Minderheiten die Chance erhalten, auf direktdemokratischem Wege 1. Diese vom Europäischen Gerichtshof entwickelte und wiederholt bestätigte Regelungssperre verlangt, dass in den Bereichen, die in die ausschließliche Kompetenz der Gemeinschaft fallen, der nationale Gesetzgeber grundsätzlich keine Gesetzgebungsbefugnis mehr hat. 24 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

die strittigen Entscheidungen im nachhinein anzufechten und rückgängig zu machen(Abromeit 1997). Durch Formen direkter Demokratie – so lässt sich das Plädoyer ihrer Befürworter bündig zusammenfassen – könnte den allen europäischen Bürgern zustehenden politischen Rechten besser zum Durchbruch verholfen werden, weil sie deren Partizipationsund Kontrollmöglichkeiten generell maximieren. Das Problem des verantwortlichen Regierens lässt sich nicht dadurch lösen, dass man den europäischen Institutionen Verantwortung entzieht und sie an die durch die Komplexität europäischer Politik ohnehin oft überforderten Bürger delegiert. Doch wie viel an direkter Mitbestimmung der Bürger wäre tatsächlich gewonnen durch die Einführung plebiszitärer Elemente? Und was ist dieser Gewinn in der Beteiligungsdimension Europäischen Regierens vor dem Hintergrund der mehrdimensionalen Legitimationsproblematik tatsächlich wert? Jedenfalls tauchen mehrere Zweifel daran auf, ob bei der Verfolgung des Leitbildes der direkten Demokratie adäquate Antworten auf die Legitimitätsfrage gefunden werden können. Das erste Problem zeigt sich schon in der Frage, welche Entscheidungen überhaupt in Form von europaweiten Referenden getroffen werden sollten. Stehen Verteilungsfragen, etwa in der Agrarpolitik, oder Verfassungsfragen zur Abstimmung, muss aufgrund der großen Interessendivergenz zwischen den Mitgliedstaaten in diesen Fragen davon ausgegangen werden, dass hier Referenden eine»konfliktmaximierende Struktur«(Sartori 1992: 128) entfalten und folglich bestandsgefährdende Konflikte auslösen könnten. Unterliegende Minderheiten dürfte es schwerfallen, sich der Entscheidung der Mehrheit allein aufgrund der Rationalität des direktdemokratischen Verfahrens zu beugen, denn auch eine Abstimmungsniederlage in einem Referendum kann nur widerspruchslos akzeptiert werden, wenn bereits vorher ein ausreichend festes Band der Zugehörigkeit zwischen allen Abstimmenden existierte(Scharpf 1998: 233). Ist man sich dieser Gefahr bewusst und lässt demzufolge nur weniger konfliktbehaftete Themen zum Referendum zu, stellt sich hingegen die Frage, ob sich der organisatorische Aufwand überhaupt lohnt. Schwerwiegender noch sind die Bedenken, wenn man sich klar macht, dass die hohe Komplexität der meisten auf europäischer Ebene geregelten Politikfelder einen ebenso hohen Sachverstand voraussetzt, um überhaupt rationale, ipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 25

d.h. problemangemessene Entscheidungen fällen zu können. Es wäre unrealistisch und vermessen, diesen Sachverstand bei allen abstimmenden Bürgen zu unterstellen. Dass die Politik im Vorfeld von Referenden aufklärerisch und versachlichend auf die Öffentlichkeit einwirken könnte, ist eine übertriebene Hoffnung. Erfahrungsgemäß ist eher damit zu rechnen, dass sachfremde Aspekte in den Vordergrund der öffentlichen Debatte rücken, schon weil europaweite Referenden als attraktive Plattform für alle möglichen Gruppierungen zur Agitation genutzt werden könnten, obwohl sie Interessen verfolgen, die in keinem Zusammenhang mit der eigentlichen Abstimmungsfrage stehen. Politische Fragen direkt von europäischen Bürgern entscheiden zu lassen statt von gewählten Repräsentanten, würde schließlich der in der europäischen Politik zu beobachtenden Diffusion von Verantwortung eine weitere Tür öffnen. Wenn alle verantwortlich sind für das Ergebnis eines Referendums, ist es letztlich keiner. Da aber gerade der Mangel an konkret fassbaren Verantwortungsbezügen einen wichtigen Teil der Legitimitätsproblematik ausmacht, läuft auch aus diesem Grund die Forderung nach Abhaltung von europaweiten Referenden ins Leere. Insgesamt zeigt das Leitbild der direkten Demokratie damit einige entscheidende Schwächen. Nicht nur müsste generell die Handlungsfähigkeit der Union darunter leiden, würde man in bestimmten Fragen unter hohem organisatorischen Aufwand erst die Meinung der Völker einholen, bevor gehandelt werden kann. Auch die Autorität und Legitimität des Europäischen Parlamentes müsste Schaden nehmen, wenn in den dafür vorgesehenen Politikfeldern nicht das Parlament, sondern die europäischen Bürger direkt demokratische Kontrolle übernehmen sollten. Das Problem des verantwortlichen Regierens lässt sich nicht dadurch lösen, dass man den europäischen Institutionen Verantwortung entzieht und sie an die durch die Komplexität europäischer Politik ohnehin oft überforderten Bürger delegiert. Das hinter dem Vorschlag zur Abhaltung von europaweiten Referenden stehende Modell partizipatorischer Demokratie erscheint als fehlgeleitet, weil die konkrete Beteiligung aller an politischen Entscheidungsprozessen gerade im europäischen Zusammenhang praktisch nicht nur kaum durchführbar, sondern aufgrund der zu erwartenden negativen Implikationen auch kaum wünschenswert ist. 26 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

Das Leitbild der präsidentiellen Demokratie Befürworter dieses Leitbildes, zu denen auch der deutsche Außenminister Joschka Fischer zu zählen scheint(Fischer 2000), teilen mit den Anhängern der parlamentarischen Demokratie die Einschätzung, dass das institutionelle Arrangement der eu dringend demokratisiert werden müsste. Gleichwohl bezweifeln sie, dass die Stärkung des parlamentarischen Entwicklungspfades die richtige Antwort auf die Europäische Legitimitätsfrage ist. Sie schlagen vielmehr vor, durch die Direktwahl des Kommissionspräsidenten einen dezidiert präsidentiellen Entwicklungspfad nach amerikanischem Muster einzuschlagen. Ein wichtiger Vorzug eines präsidentiellen Modells wird in seiner großen»demokratischen Eingängigkeit«(Decker 2002: 13) gesehen, weil nicht nur der Wahlmodus der Regierung einfacher ist, sondern auch das Verhältnis von Exekutive und Legislative besser begreiflich wird als im parlamentarischen System. Der wichtigste Vorteil des präsidentiellen Entwicklungspfades läge demnach darin, dass die Wahlen zum Europäischen Präsidenten den Bürgern eine subjektive politische Kompetenz verleihen würden, d.h. sie würden ihnen das Gefühl vermitteln, durch ihre Wahlentscheidung die politischen Verhältnisse beeinflussen zu können. Weitere Vorteile liegen auf der Hand: Ein vom Volk direkt gewählter Präsident würde nicht nur die Einheit der Gemeinschaft institutionell verkörpern. Er würde die nationalen Parteien der jeweiligen europäischen Parteifamilie zwingen, sich»nationenübergreifend auf einen gemeinsamen Kandidaten zu einigen und mit einem personellen und programmatischen Gesamtangebot in die Wahl zu ziehen«(Decker 2002: 16). Damit würde die Herausbildung eines europaweiten Parteiensystems unterstützt und die europäische Politik zudem endlich ein Gesicht bekommen. Schließlich müsste die Bedeutung des zu besetzenden Amtes dazu führen, dass der Wahlkampf um europäische Themen geführt wird, statt wie bisher um nationale Themen. Tatsächlich erscheint der präsidentielle Entwicklungspfad auf dem ersten Blick als durchaus attraktive Alternative zum Leitbild der parlamentarischen Demokratie. Gleichwohl offenbaren sich bei genauerem Hinsehen gravierende Nachteile dieses Modells. Gegen das Leitbild der präsidentiellen Demokratie spricht zunächst die mangelnde Erfahrung der parlamentarischen Demokratien unter den Mitgliedstaaten mit einem Regierungssystem, das nicht ihren eigenen verfassungspolitischen Traditionen entspricht. In den meisten europäischen Demokratien haben sich die nationalen Verfassungsgeber aus unterschiedlichen Gründen gerade ipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 27

nicht für einen präsidentiellen, sondern für einen parlamentarischen Entwicklungspfad entschieden(vgl. Ismayr 1997). Auch die inkrementelle Entwicklung des Institutionensystems der eu folgte insgesamt eher dem Muster des parlamentarisch-demokratischen als dem des präsidentiellen Regierungssystems(Holzinger/Knill 2001: 997), wenngleich eingeräumt werden muß, dass sich die Eigenart des europäischen Regierungssystems einer eindeutigen lehrbuchgerechten Typologisierung entzieht. Immerhin aber besitzt das Europäische Parlament nicht nur legislative Rechte wie ein»präsidentielles« Parlament, sondern wirkt durch das Investiturverfahren bei der Bestellung und Bestätigung der Exekutive mit und verfügt darüber hinaus gegenüber der Kommission über das Instrument des Die Direktwahl des Präsidenten würde die Rückkopplung des supranationalen Kerns der EU an die Mitgliedstaaten schwächen. Misstrauensvotums, das sicher mehr ist als ein reines»impeachment« (Decker 2002: 12). Die sich daraus ergebende Verschränkung von Exekutive und Legislative macht das ep den»parlamentarischen« Parlamenten ähnlicher als den»präsidentiellen« Parlamenten, die in Regierungssysteme eingebettet sind, in denen Exekutive und Legislative strikt voneinander getrennt sind. Die Etablierung eines präsidentiellen Regierungssystems widerspräche daher nicht nur den nationalen Verfassungstraditionen der meisten Mitgliedstaaten, sondern auch der bisherigen Entwicklungsgeschichte des europäischen institutionellen Arrangements. Aus diesem doppelten Grund ist ein derartiger Institutionentransfer auf die eu -Ebene den nationalen Öffentlichkeiten sicher nur schwer vermittelbar. Die Beachtung der Pfadabhängigkeit europäischer Institutionenentwicklung ist auch aus anderen Gründen zwingend. Das politische System der eu ist historisch Schritt für Schritt gewachsen und unterlag während dieses Prozesses der ständigen ultimativen Kontrolle der Mitgliedstaaten und ihrer Parlamente. Die Entwicklung der eu im Zuge des Kompetenzzuwachses der europäischen Ebene ist keineswegs nur mit der Zunahme an Macht und Autonomie für supranationale Akteure und der Schwächung des Intergouvernementalismus verbunden gewesen. Gleichzeitig haben auch die Mitgliedstaaten im Zuge der zunehmenden Vergemeinschaftung wirkungsvolle intergouvernementale Instrumente entwickelt, um das Integrationsunternehmen und die von ihm entwickelten Politi28 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

ken in ihrem Sinne zu beeinflussen und zu kontrollieren. Erst diese dialektische Dynamik zwischen supranationaler Institutionenentwicklung einerseits und der Stärkung intergouvernementaler Kooperationsformen andererseits, z.T. auch zunächst außerhalb des eigentlichen Gemeinschaftsrahmens, hat zu dem geführt, was man als»fusionierte«(Wessels 1997) Suprastaatlichkeit bezeichnen kann. Im Ergebnis waren die supranationalen Institutionen Parlament, Kommission und selbst der sein Mandat zur rechtlichen Integration des europäischen Gemeinwesens großzügig nutzende Europäischen Gerichtshofs nie so mächtig und unabhängig, dass sie es sich hätten leisten können, Politiken zu verfolgen, die sich zu weit von den Präferenzen der Mitgliedstaaten als»Herren der Verträge« entfernt hätten(Windolf 2000). In diesem Sinne lassen sich supranationale Institutionen als»Agenten« oder»Trustees« begreifen, die im Rahmen eines verliehenen Mandats nur dem Gesamtinteresse ihrer»Prinzipale«, den Mitgliedstaaten, verpflichtet sind(Pollack 1997). Die Folge ist ein komplexes Entscheidungssystem, das vor allem mit Hilfe seines umfangreichen Ausschusswesens von der Entscheidungsvorbereitung,-findung,-durchführung und schließlich der Implementationskontrolle in enger Rückkopplung mit den Mitgliedstaaten, ihren politischen Präferenzen und ihren spezifischen Verwaltungskulturen steht. Ein direkt gewählter Präsident würde als»Sprung nach vorne« die historisch gewachsene institutionelle Balance dieses suprastaatlichen Institutionen- und Entscheidungssystems gefährden – auch und gerade deshalb, weil die Mitgliedstaaten bei der Besetzung des wichtigsten zu vergebenden europäischen Amtes(und folglich auch bei der Auswahl der gesamten Kommissions- bzw. Regierungsmannschaft 2 ) über keine signifikanten Einflussmöglichkeiten mehr verfügen würden. Bei der Personalpolitik die wichtigste Rolle zu spielen, hat den Mitgliedstaaten nicht nur dazu verholfen, über Personen ihre spezifischen nationalen Interessen in die supranationale Institution einzuspeisen, es hat auch ihr generelles Vertrauen darin gestärkt, dass die Kommission in ihren Vorschlägen zu europäischen Rechtsakten trotz ihrer gesamteuropäischen Ausrichtung 2. Selbst wenn nach der Direktwahl des Präsidenten die Ernennung der jeweiligen Kommissionsmitglieder analog zur us -Praxis(durch den Senat) der Zustimmung durch den Europäischen Rat bedarf, muss der Einfluss der Regierungen auf die personalpolitischen Entscheidungen des Präsidenten als eher gering eingeschätzt werden. Sie können lediglich obstruktiv ihre Zustimmung zu bestimmten Kandidaten verweigern, statt konstruktiv bei Personalentscheidungen mitzubestimmen. ipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 29

alle nationalen Einzelinteressen prinzipiell berücksichtigt und systematisch ins Kalkül zieht. Durch diesen auf Vertrauen basierenden Rückkopplungsmechanismus ist in der Vergangenheit die Annahme der Kommissionsvorschläge sicher oft erleichtert worden. Die Direktwahl des Präsidenten würde jedoch die Rückkopplung des supranationalen Kerns der eu an die Mitgliedstaaten signifikant schwächen. Zwar wären formaler Machtzuwachs und größere Unabhängigkeit der Kommission die zu erwartende Folge. Im Rahmen der europäischen Rechtsetzung dürfte es der Kommission jedoch schwer fallen, diese formal bessere Position in politisch verwertbare Initiativen umzumünzen, weil auch dann noch ihre Vorschläge – im eigentlichen Gesetzgebungsverfahren – weiterhin der Zustimmung von und der Verhandlung mit egoistischen nationalen Einzelinteressen unterliegen. Die weiterhin notwendigen Abstimmungsprozesse zwischen Kommission und Mitgliedstaaten fallen in der Regel leichter, wenn hinreichende institutionelle und personelle Rückkopplungsmechanismen zwischen Kommission und Mitgliedstaaten existieren. Beim sog.»upgrading of common interests« in der Vorbereitungsphase europäischer Entscheidungsfindung, das die Kommission nach der klassischen Gemeinschaftsmethode dominiert, muss diese ausloten, wie weit sie mit ihren Vorschlägen im Sinne einer gemeinsamen Nutzenfunktion gehen kann, um bei einzelnen Mitgliedstaaten auf Zustimmung zu stoßen. Dies setzt – salopp gesprochen – voraus, dass die Mitglieder der Kommission einen»guten Draht« zu ihren jeweiligen Regierungen zu Hause haben, um für die Kommissionsinitiativen zu werben, mögliche Bedenken auszuräumen und schließlich mögliche Widerstände einzelner Staaten durch geschickte Verhandlungen aufzulösen. Zugegeben, die komplizierten Wirkmechanismen im Verhältnis zwischen Kommission und Mitgliedstaaten sind hier zwar nur sehr verkürzt skizziert worden – gleichwohl kann auf dieser Basis plausibel begründet werden, warum es zumindest zweifelhaft ist, ob sich dieses, im wesentlichen auf Vertrauen basierende Verhältnis zwischen Mitgliedstaaten und einer Kommission, die in fast völliger Unabhängigkeit von mitgliedstaatlichen Exekutiven bestellt würde, aufbauen und kultivieren ließe. Ein weiteres von den Anhängern eines präsidentiellen Regierungssystems wenig beachtetes Problem ist, wie gewährleistet werden kann, dass ein direkt gewählter Kommissionspräsident eine Politik verfolgt, die nicht nur im engeren Interesse seiner Wählerschaft liegt, sondern am europäischen Gemeinwohl orientiert ist. Zwar kann man grundsätzlich darauf hoffen, dass der durch seine Direktwahl einem gesamteuropäischen 30 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

Elektorat voll verantwortliche Kommissionspräsident in hohem Maße eine dem europäischen Gemeinwohl verpflichtete, auch die Interessen von Minderheiten gebührend berücksichtigende Politik anstreben wird, um seine Wiederwahl nicht zu gefährden. Dies erscheint aber keineswegs sicher. Zu befürchten ist eher, dass der Präsident – ein einheitliches Wahlverfahren bei gleicher Gewichtung jeder Stimme vorausgesetzt – bei seiner Politik die nationalen Interessen der bevölkerungsreichen Staaten bevorzugen wird. Jedenfalls würden zu viele Anreize für den Präsidenten bestehen, eine an»Mehrheiten« orientierte Politik zu machen. Um die Wiedernominierung nicht zu gefährden, müsste er zudem darauf achten, keine der zu seiner Parteifamilie gehörenden nationalen Parteien(und damit deren und seine Wähler) zu vergraulen. Im schlimmsten Fall müsste der Kommissionspräsident, je nachdem, welcher Parteifamilie er angehört, z.B. eine»sozialdemokratische« oder»christdemokratische« Politik auf kleinstem europäischen Nenner betreiben. Da er innerhalb der Kommission eine politische Führungsrolle innehat, müsste sich die Kommission insgesamt dem von ihm eingeschlagenen Kurs beugen. Damit würde aber gerade die Fähigkeit der Kommission geschwächt, unabhängige und sachgerechte Problemlösungen europäischer Politik anzubieten, die sich weder einseitig an einzelstaatlichen noch an parteipolitischen Präferenzen ausrichten und schließlich auch die Interessen von Minderheiten systematisch berücksichtigen. Ein letzter Einwand gegen das Leitbild der präsidentiellen Demokratie ergibt sich daraus, dass dem die europäische Exekutive verkörpernden direkt gewählten Präsidenten – im Gegensatz zum amerikanischen Präsidenten, der auf eine eigene gut organisierte Bundesverwaltung zurückgreifen kann – derzeit nur eine sehr schwach ausgebildete europaeigene Verwaltung zur Verfügung steht. Zur effektiven und exklusiven Wahrnehmung exekutiver Funktionen in einem präsidentiellen System bedürfte es daher des Aufbaus einer europaeigenen Verwaltung, die keiner wünscht, keiner organisieren, keiner kontrollieren und keiner bezahlen kann. Die Alternative wäre, den Präsidenten nur mit»symbolischen« Befugnissen(Holzinger/Knill 2001: 1007; Kühnhardt 1993: 99) auszustatten und die Exekutivfunktionen der europäischen Politik weiterhin zwischen Kommission und Mitgliedstaaten aufzuteilen. Dann aber stellt sich die kritische Frage, warum ausgerechnet derjenige Akteur, der die stärkste demokratische Legitimation besitzt, am wenigsten zu entscheiden hat? Die Wahlen zum europäischen Präsidenten müssten in diesem Fall im Bewußtsein der europäischen Bürgerschaft – aber auch der ipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 31

Parteien, die ja einen europaweiten Wahlkampf organisieren sollen – zwangsläufig als zweitrangige Wahlen aufgefasst werden. Ein echter Demokratisierungsschub ist unter diesen Vorzeichen von einer europaweiten Präsidentenwahl jedenfalls nicht zu erwarten. Das Leitbild der post-parlamentarische Demokratie Wie bisher gezeigt werden konnte, wäre eine durchgreifende Demokratisierung des eu -Regierungssystems entlang parlamamentarisch-demokratischen, direkt-demokratischen oder präsidial-demokratischen Leitbildern wahrscheinlich mit Folgeproblemen verbunden, welche die erhofften Legitimitätsgewinne Europäischen Regierens wieder zunichte machen. Diese Skepsis wird grundsätzlich auch von jenen geteilt, die versuchen, das Leitbild der postparlamentarischen Demokratie für die eu gewissermaßen hoffähig zu machen. Als nicht-staatliches politisches System, das die strukturellen Voraussetzungen für eine vollständige Demokratisierung entlang der aus dem nationalstaatlichen Kontext bekannten demokratischen Leitbilder nicht erfüllt, könnte sich die eu ersatzweise jedoch über post-parlamentarische Entscheidungsmuster hinreichend legitimieren(Héritier 1997). Die Vielzahl an Reformvorschlägen, die in diese Richtung zielen und vor allem unter den Politikwissenschaftlern und der Kommission ihre Anhänger finden, lässt sich auf den gemeinsamen Nenner bringen, dass die eu zum partizipativen und deliberativen Entscheidungsnetzwerk wird, in der den»zivilgesellschaftlichen« Akteuren eine besondere Rolle zukommt. Die von einem allgemeinen Bedeutungsverlust der Parlamente auf der einen, den Bedeutungszuwachs verbandlicher und expertenbasierter Interessenvermittlung auf der anderen Seite gekennzeichnete Realität nicht nur der europäischen, sondern auch der nationalen Politik wird zur zeitgemäßen demokratietheoretischen Norm erhoben, die sich institutionell als»post-parlamentarische« Demokratie konstitutionalisieren sollte. Für Europa gelte um so mehr: Gerade weil das Parteiensystem auf europäischer Ebene nur schwach ausgeprägt ist und eine nur ungenügend ausgebildete europäische Öffentlichkeit eine vollwertige parlamentarische Demokratie verhindert, muss an ihrer Stelle ein System funktionaler Partizipation und Repräsentation mit Interessengruppen, sozialen Bewegungen und Nichtregierungsorganisationen treten. Ein entsprechendes»zivilgesellschaftliches« System transparenter Entscheidungsnetzwerke sei durch die Bildung sektoraler Öffentlichkeiten noch am ehesten in der Lage, das Problem verantwortlichen Europä32 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

ischen Regierens zu lösen, da es dieser Regierungsform flexibel und effizient gelingt, Interessen zu aggregieren, die Arbeit der Exekutive zu kontrollieren und die Transparenz europäischer Entscheidungsprozesse zu erhöhen. Diesen Grundgedanken verfolgen auch die umfangreichen Studien der bei der Kommission angesiedelten sog.»Governance Task Force«(2001), die in gemäßigter Form auch im Governance-Weißbuch der Europäischen Kommission(Kommission 2001) ihren Niederschlag gefunden haben. Hier wird die generelle Forderung nach Stärkung der technokratischen»Gemeinschaftsmethode« ergänzt durch das Angebot verbesserter Konsultations- und Partizipationspraktiken für zivilgesellschaftliche Akteure. Post-parlamentarische Entscheidungsnetzwerke privilegieren gut organisierte Gruppen. Die Inklusion einiger weniger Bürger geht einher mit der Exklusion breiter Bevölkerungsschichten. Die Rhetorik von der»Zivilgesellschaft« erscheint auf den ersten Blick realitätsnah und normativ attraktiv. Fraglich bleibt nur, wieviel an demokratischer Qualität für das Europäische Regieren gewonnen werden kann, wenn sich politische Entscheidungsprozesse ostentativ nach »post-parlamentarischen« Gesichtspunkten ausrichten. In einem solchen Entscheidungssystem wären mächtige und gut organisierte Gruppen in einem hohen Maße privilegiert. Die Inklusion einiger weniger Bürger ginge einher mit der Exklusion breiter Bevölkerungsschichten. Für letztere blieben solche Entscheidungsnetzwerke eher undurchsichtig(vgl. ausführlich Höreth 2002b). Auch das Argument, dass in jenen Netzwerken eine den parlamentarischen Entscheidungsprozessen überlegene Problemlösungsorientierung dominiere, in der allein die sachliche und »deliberative« Qualität des Arguments zähle(Joerges/Neyer 1997), verfängt bei genauerem Hinsehen nicht. Über die Chance, sich in diesen Netzwerken Gehör zu verschaffen und durch gute Argumente andere Netzwerkteilnehmer zu überzeugen, entscheidet nicht die sachliche Qualität des Arguments, das man vortragen will, sondern die eigene Ressourcenausstattung. Akteure mit Macht und Einfluss in Brüssel werden – unabhängig von der Qualität ihrer Argumente – keine Probleme haben, um sich Gehör und den Eintritt in Entscheidungsnetzwerke zu verschaffen (Kohler-Koch 1997). Nicht organisierte Bürgerinnen und Bürger haben diese Möglichkeiten nicht – sie können höchstens neuerdings ihre Meiipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 33

nung über das Internet in diversen»message boards« kundtun, ohne indes zu wissen, ob sie dabei von den Adressaten überhaupt wahr-, geschweige denn ernstgenommen werden. Die Demokratienorm der politischen Gleichheit aller Bürger und das Prinzip der öffentlichen Kontrolle können also durch postparlamentarische Verfahren kaum erreicht werden. Post-parlamentarische Praktiken erscheinen vielmehr als Teil des europäischen Demokratieproblems und nicht als dessen normativ überzeugende Lösung. Relativierung des Demokratiedefizits durch verbesserte Output-Legitimität Sobald der Konvent von Laeken systematisch über die richtige demokratische Verfassung für Europa nachdenkt, wird ihm auffallen, dass es keinen Königsweg zur Erhöhung der demokratischen Qualität des Europäischen Regierungssystems gibt. Die hier skizzierten Blaupausen für ein Europäisches Regierungssystem würden bei Umsetzung vermutlich allesamt das Ziel verfehlen, zu einem demokratischeren und legitimeren Regieren in der eu beizutragen. Während die sich an den ersten drei Leitbildern orientierten Reformvorschläge zu sehr von der Realität europäischer Institutionenentwicklung entfernen, erscheint das post-parlamentarische Leitbild als der fadenscheinige Versuch, legitimatorisch bedenkliche Praktiken des Europäischen Regierens normativ so umzudeuten, dass sie nicht nur als unbedenklich und unausweichlich gelten, sondern sogar als wünschenswert postuliert werden können. Dabei müsste doch das europäische Institutionensystem keineswegs neu erfunden werden, denn es hat sich in fünfzig Jahren Integration durchaus bewährt. Die eu hat auch bereits eine Verfassung, die sich nur nicht so nennt, gleichwohl aber die Gemeinschaft konstituiert(Mancini 1991). Vor diesem Hintergrund erscheint eine Reformstrategie sinnvoll, die sich zweierlei zum Ziel setzt: Zum einen gibt es eine Fülle von Reformmöglichkeiten, die ohne ein Abrücken von bisherigen institutionellen Entwicklungspfaden, ja sogar z.T. ohne ausdrückliche Vertragsänderungen möglich wären. Diese müssten zunächst vollständig ausgeschöpft werden(vgl. Holzinger/Knill 2001: 1004 ff.). Zum anderen müssten sich die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge im Wissen um die mangelnde Durchsetzbarkeit qualitativer Verfassungssprünge darauf konzentrieren, auf einzelnen Politikfeldern institutionenneutrale Handlungsoptionen 34 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

aufzuzeigen. Gerade weil sich das eu -Demokratiedefizit nicht wegreformieren lässt(input), müsste sich die europäische Politik darauf konzentrieren, die Problemlösungsfähigkeit europäischen Regierens(output) auf allen Ebenen zu erhöhen. Gefragt sind Strategien autonomieschonender Koordination in Verbindung mit differenzierter Integration. Die im Europäischen Rat von Lissabon im Jahre 2000 entwickelte Methode der offenen Koordinierung(Hodson/Maher 2001) ist ein konkreter Schritt in die richtige Richtung. Solche Methoden können die Effizienz und Effektivität des Regierens im Mehrebenensystem erhöhen und zugleich die nationalen Verfassungsstaaten sowohl in ihrer demokratischen Autonomie als auch in ihrer Vermittlerrolle für europäische Politik stärken. Der schwarze Peter liegt hier dann aber tatsächlich bei den Mitgliedstaaten und nicht in»Brüssel«: Die Mitgliedstaaten müssen sich zunehmend bewusst werden, dass die eu nur dort Handlungsfähigkeit gewinnt, wo die mitgliedstaatlichen Interessen deutlicher als bisher miteinander konvergieren. Das gilt vor allem in einer Union, die bald 25 oder mehr Mitglieder umfaßt. Gerade weil sich das EU-Demokratiedefizit nicht wegreformieren lässt, müsste sich die europäische Politik darauf konzentrieren, die Problemlösungsfähigkeit europäischen Regierens auf allen Ebenen zu erhöhen. Andererseits gilt: Wo die Mitgliedstaaten sich aufgrund fundamentaler Interessenunterschiede nicht einigen können und auch differenzierte Lösungen auf europäischer Ebene nicht in Sicht sind, wird es für das Problem des Regierens in Europa sehr darauf ankommen, auch die verbleibenden politischen Handlungspotentiale auf nationaler Ebene voll auszuschöpfen und eigenes Untätigsein nicht mit ständigem Verweis auf die Notwendigkeit europäischer Lösungen zu rechtfertigen. Vermutlich wird es in einer erweiterten Union, in der die Staaten in ihrer Gesamtheit sehr unterschiedliche nationale Interessen vertreten und dadurch einheitliche europäische Lösungen verhindern, besser sein, wenn Staatengruppen mit ähnlichen Problemlagen und Lösungsbedürfnissen auch außerhalb des Gemeinschaftsrahmens zwischenstaatlich kooperieren, ohne dabei freilich die Errungenschaften des acquis communitaire zu verletzen. Je besser dies gelingt, desto stärker wird die ohnehin oft überforderte eu entlastet und kann sich auf jene Aufgaben konzentrieren, in denen sie unbestreitbar eine gegenüber den Mitgliedstaaten überlegene Problemipg 4/2002 Höreth, Demokratiedefizit 35

lösungskompetenz besitzt. Und je erfolgreicher eine solche mehrgleisige Strategie schließlich realpolitisch umgesetzt wird, desto eher können Legitimationsprobleme des Regierens in der eu effektiv angegangen werden und desto unnötiger wird es auch sein, eine lehrbuchgerechte ideale Verfassungsblaupause für die Union zu suchen, die es gar nicht gibt. Unter diesen günstigen Bedingungen würde man auch mit dem viel beschworenen Demokratiedefizit besser leben können. Müssen wird man es sowieso. Literatur Abromeit, H.(1997):»Überlegungen zur Demokratisierung der Europäischen Union«, in: Wolf, K. D.(Hrsg.): Projekt Europa. Probleme, Modelle und Strategien des Regierens in der Europäischen Union , Baden-Baden, S. 109–123. Bach, M.(1999): Die Bürokratisierung Europas: Verwaltungseliten, Experten und politische Legitimation in Europa , Frankfurt am Main – New York. Bundesverfassungsgericht(1994): Urteil zum Maastricht-Vertrag. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 89, 155–213. Decker, F.(2002):»Institutionelle Entwicklungspfade im europäischen Integrationsprozeß. Zugleich eine Antwort auf Katharina Holzinger und Christoph Knill«, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft (im Erscheinen). Featherstone, K.(1994):»Jean Monnet and the ›Democratic Deficit‹ in the European Union«, in: Journal of Common Market Studies 32(2), S. 149–70. Ferry, J.(2000): La question de l’Etat Européen , Paris. Fischer, J.(2000):»Vom Staatenverbund zur Föderation: Gedanken über die Finalität der europäischen Integration«(Rede in der Humboldt-Universität in Berlin am 12. Mai 2000), abgedruckt in: Joerges, C./Mény, Y./Weiler, J. H. H.(Hrsg.): What Kind of Constitution for What Kind of Polity? Responses to Joschka Fischer , European University Institute, Florence, S. 5–17. Giering, C.(2001):»Die institutionellen Reformen von Nizza – Anforderungen, Ergebnisse, Konsequenzen«, in: Weidenfeld, W.(Hrsg.): Nizza in der Analyse , Gütersloh, S. 51–144. Governance Task Force(2001): Governance in the European Union, Cahiers of the Forward Studies Unit, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Grande, E.(1996):»Demokratische Legitimation und europäische Integration«, in: Leviathan 24, S. 339–360. Habermas, J.(1998):»Jenseits des Nationalstaats? Bemerkungen zu Folgeproblemen der wirtschaftlichen Globalisierung«, in: Beck, U.(Hrsg.): Politik der Globalisierung , Frankfurt am Main 1998, S. 67–84. Héritier, A.(1997):»Policy-making by Subterfuge: Interest Accommodation, Innovation and Substitute Democratic Legitimation in Europe: Perspectives from Distinctive Policy Areas«, in: Journal of European Public Policy 4:2, S. 171–189. 36 Höreth, Demokratiedefizit ipg 4/2002

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The Self-Transformation of the European Social Model(s)* ANTON HEMERIJCK E uropean welfare states are in varying need of reform. Intensified international competition, ageing populations, de-industrialization, changing gender roles in labor markets and households, and the introduction of new technologies, all pose severe strains to welfare state programs designed for a previous era. All European welfare states share three distinctive characteristics. Normatively, there is a common commitment to social justice . The vocabulary of reform is in most member states couched in terms of a solidaristic commitment that society will not abandon those who fail. The aspirations of full employment, universal access to health care and education, adequate social insurance for sickness, disability, unemployment and old age, and minimum resources of social assistance to prevent poverty and reduce social exclusion, are widely accepted by European publics and deeply entrenched in policy programs and institutions(Boeri, Borsch-Supan, and Tabellini, 2001). At the cognitive level, the European social model is based on the recognition that social justice can contribute to economic efficiency and progress . Against the neo-liberal assumption of a big»trade-off« between economic efficiency and social justice, European policy elites agree that social policy is an essential factor in promoting economic adjustment, that there is no contradiction between economic competitiveness and social cohesion. In the face of market failures the welfare state is able to insure social risks that private insurance cannot adequately cover(Barr, 2001). In addition, it can reduce economic uncertainty, enhance the capacity to adjust and the readiness to accept change, bear more risks, acquire specialized * This article is a slightly shortened version of one originally written for the book Why we Need a New Welfare State, edited by Gøsta Esping-Andersen, Oxford, 2002. Printed by permission of Oxford University Press. ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 39

skills, and pursue investment opportunities. Moreover, social policy serves to channel industrial conflict in periods of structural adjustment (Streeck, 1997). Last but not least, with social protection outlays averaging 28 percent of gdp in the eu , the welfare state acts as an effective anticyclical stabilizer(Begg et al, 2001). Finally, the European social model is marked by high degrees of interest organization and comprehensive negotiations between the government and the social partners over conflicts of interests in matters of economic and social policy. Compared to North America, industrial relations are stable; the majority of workers are covered by collective agreements determining working conditions, employment protection, and living standards. Social partnership, with»trust« as a constitutive element encourages a problemsolving style of policy making, rendering collective actors the necessary social capital to overcome sectionalist interests(Ebbinghaus and Hassel, 1999; Swank, 2001). Since the late 1970s, all the developed welfare states of the European Union have been recasting the basic policy mix upon which their national systems of social protection were built after 1945(Ferrera and Rhodes, 2000). In the 1970s, in address to the threat of stagflation, policy adjustment primarily revolved around macro-economic management and wage bargaining to counter spiraling cost-push inflation and demand-gap increases in unemployment. After the mid-1980s, policy attention moved towards issues of economic competitiveness. In employment policy there was a decisive shift towards supply-side measures. Next to initiatives of labor market deregulation, many welfare states tried to contain open unemployment by reducing labor supply, mainly via early retirement and disability pensions. The destabilizing consequences of large-scale early retirement and other forms of paid inactivity were only perceived as major policy problems when the European Monetary Union set limits to deficit and debt financing. In the wake of the Maastricht Treaty, politicians adopted measures of cost-containment, often in conjunction with the introduction of more proactive labor market policies(Hemerijck and Schludi, 2000). We do live in a world of path-dependent solutions, and therefore radical change in Europe’s welfare states is indeed institutionally ruled out. Throughout the neo-liberal 1980s it proved difficult to launch a successful attack on the mature welfare states, especially in Western Europe. Growing citizen disenchantment with neo-liberal recipes subsequently led to political reversal in the 1990s. Voter reaction against the social costs of 40 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

widening wage disparity and rising poverty revealed a deep popular commitment to their welfare states. This helped return social democratic parties to office in the majority of West European polities, including the four largest countries. The character of the reforms pursued under Center-Left governments in the 1990s is best captured in terms of institutionally bounded policy change. Altogether, the European welfare states, based on the principles of social justice and equity as a source of economic competitiveness, embedded in political institutions favoring negotiated reforms, have proven to be far more responsive than is generally given credit for. As prevailing employment and social policies ran into severe problems of sustainability, because they were built on political, economic, demographic, and household conditions that no longer prevailed, With fifteen different welfare states, not to forget a possible enlargement with ten candidate countries, there obviously does not exist any single»European social model« towards which member states of the European Union could possibly converge in the next decades. Clearly, the issue is not one of subordinating domestic policy to EU directives but rather one of joint policy learning and cooperation. this triggered a dynamic of renovation and re-casting of current policy so as to achieve a better»fit« with new societal challenges and pressing economic constraints. Moreover, the precise policy mixes that have ensued reveal that the underlying normative, cognitive and institutional principles of the European social model are fairly robust. But most important of all, the reform experience shows that welfare policy adjustment has not only been shaped by past policy legacies and institutional structures of decision-making, but more critically by policy makers’ capacity for innovation, intelligently using the normative, cognitive and institutional resources at their disposal(Crouch, 2001). Welfare Regimes and the Service Sector Trilemma We can identify three welfare regimes, each with a rather unique welfare design and institutional attributes, based on deeply held national aspirations of equality, social justice and solidarity: a Nordic, an Anglo-Saxon, and a Continental European model. The three vary significantly in their ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 41

relative vulnerability to the new challenges of post-industrial change(Esping-Andersen, 1990; 1999; Ferrera/Hemerijck/Rhodes, 2000). The comprehensive Scandinavian welfare states are characterized by citizenship-based universal entitlements; generous replacement rates in transfer programs; general revenue financing; a broad supply of social services beyond health and education, active family policy encouraging gender egalitarianism and women’s integration in the labor market; low (Denmark) to high(Sweden) levels of employment protection, with a strong emphasis on active policies and training programs linked to general education; and corporatist industrial relations with peak level bargaining, strong unions and high levels of collective bargaining coverage. The Anglo-Saxon model is characterized by a bias towards targeted, needs-based entitlements; low replacement rates in transfer programs; general revenue financing; underdeveloped public social services beyond health and education; poor family services; low levels of employment protection, largely confined to ensure fair contracts, and no legacy of active labor market policy, nor vocational training and education; uncoordinated industrial relations with moderately strong unions, decentralized wage bargaining, and low levels of collective bargaining coverage. The Continental European model , historically influenced by a mix of etatiste, corporativist and familialist traditions is characterized by occupationally distinct, employment-related social insurance; very unequal levels of generosity in transfer programs, combining generally very high pension replacement rates with occasionally very modest income support (such as unemployment benefits in Italy); a contribution-biased revenue dependency; very modest levels of public social services beyond health and education and often a considerable reliance on»third sector« and private delivery; passive family policies premised on the conventional male breadwinner family; generally strict levels of employment protection, that is meant to protect, once again, the male breadwinner combined with passive labor market policies, but comprehensive systems of vocational education and training, especially in Germany, Austria, and the Netherlands; strong social partnership that extends into the administration of social insurance; and coordinated industrial relations, with a predominance of sectoral wage bargaining, with high levels of bargaining coverage and moderately strong unions. Differences in policy design are closely related to variations in employment performance, service intensity, levels of income inequality, and also 42 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

Table 1: Employment Performance in the European Union(2000) Employment rate 1998 a Denmark 76.3 Finland 67.5 Sweden 73.0 Unemployment rate 1997 b 4.7 9.8 5.9 Long-term unemployment 1996 c 1.0 2.8 1.3 Female employment rate 1997 b 71.6 64.4 71.0 Youth unemployment rate 1995 e 5.3 11.2 5.5 Activity rate, men aged 55–64 1998 b 61.1 44.4 71.4 Public Employment Ratios 1995 d 22.7 14.6 21.9 Austria 68.3 3.7 Belgium 60.5 7.0 France 62.2 f 9.5 Germany 65.4 f 7.9 Greece 55.6 f 11.1 Italy 53.5 10.5 Luxem- 62.9 f 2.4 bourg Nether- 73.2 f 2.7 lands Portugal 68.3 4.2 Spain 55.0 14.1 1.0 59.4 2.9 3.8 51.5 6.5 3.8 55.3 f 7.1 4.0 57.9 f 4.6 – 40.9 f – 6.4 39.6 11.8 0.6 50.3 f 2.5 0.8 63.7 f 3.6 1.7 60.3 4.2 5.9 40.3 11.4 42.5 10.0 33.9 10.3 41.3 14.5 55.6 9.3 57.0 6.9 42.6 8.9 35.1 – 46.9 6.8 67.3 12.0 57.7 7.5 Ireland 65.1 4.2 uk 71.2 5.5 1.7 54.0 3.3 1.5 64.6 8.3 63.0 9.3 62.6 9.5 eu 15 63.3 8.2 3.6 54.0 7.8 52.2 11.7 a. Total employment/population 15–64 years; b. Standardized ratio; c. Long-term unemployed(12 months and over) as% of labor force; d.% of population 15–24, 1998; e. Unemployed as% of population aged 15–24. Source: Employment in Europe 2000, European Commission, 2000a; oecd (1999a)(Public employment figures) oecd , Employment Outlook 1999. to structures of taxation. On the employment side, the Nordic countries outperform both the Anglo-Saxon and Continental models(see Table 1). Ireland and the United Kingdom display favorable levels of employment with relatively low rates of public employment(but in Ireland, female employment is very low). The Continental European countries present a mixed picture, with above average employment performance in the North-Western part of the European continent, including Austria, Belgium, France, Germany, the Netherlands and Luxembourg, and very low ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 43

Table2: Levels of Social Security, Active Labor Market Policy, and Collective Bargaining Coverage in the European Union Denmark Finland Sweden Austria Belgium France Germany Greece Italy Luxembourg Netherlands Portugal Spain Ireland uk Average Social expenditures in percent of GDP 1998 a Total taxation in percent of GDP 1997 b 30.0 52.2 27.2 47.3 33.3 53.3 28.4 44.4 27.5 46.5 30.5 46.1 29.3 37.5 c 24.5 40.6 25.2 45.0 24.1 – 28.5 43.3 23.4 34.5 21.6 35.3 16.1 34.8 26.8 35.3 27.7 42.6 Old Age and Survivors as percent of GDP 1998 a 11.49 9.38 13.12 13.69 11.77 13.42 12.69 12.89 16.13 10.65 Family/Children as% of GDP 1998 a 3.90 3.48 3.60 2.84 2.34 2.99 3.03 1.98 0.91 3.40 11.71 1.28 9.99 9.96 4.01 11.77 12.66 1.24 0.45 2.04 2.30 2.30 Coverage Collective Wage Bargain 1999 f 0.52 0.67 0.72 0.97 0.82 0.75 0.80 – – – 0.79 0.80 0.67 – 0.35 – a. 1998; b. 1997; c. 1996; d. 1995, workers covered, figures not including Greece, Italy, Luxembourg, and Ireland; e. 1995 data, or latest year available; Sources: a. Eurostat(2000): Statistics in Focus: Social Protection in Europe, Theme 3-15/2000.; b. oecd (1999c): Benefit systems and work incentives, own calculations; c. Social Protection Expenditures and Receipts, European Commission/Eurostat(there may be some overlap with other categories of expenditure); d–e. oecd Online Social Expenditure Database; f. Ebbinghaus/Visser, 2000. employment rates(especially among women and older workers) in the Mediterranean countries(Portugal being an exception). With respect to social expenditures, the Nordic countries, as shown in Table 2, are by far the most generous, followed by Continental Europe with the Anglo-Saxon countries occupying the low end. The spending bias differs, however. The Mediterranean countries are very pension biased, most notably in Italy where pensions absorb 16.13% of gdp . In 44 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

contrast, the Nordic welfare states are unusually biased in favor of social services to families and children. What follows, quite surprisingly, from these figures is that the relation between distributive results, employment performance, and tax-spending levels is very weak. The most redistributive welfare states(Denmark and Sweden) have the highest tax burdens and do better in terms of employment than the low-tax Anglo-Saxon countries. The medium-high tax Continental welfare states and the moderate-low tax Southern welfare states perform worst in terms of employment, and also in terms of redistribution. Indeed, the low rates of employment in Continental Europe have less to do with the overall level of taxation and more with the heavy reliance on social security contributions. Maximizing worker productivity may have resulted in a general»inactivity trap«, whereby a virtuous cycle of productivity growth coincides with a vicious cycle of rising wage costs and exit of less productive workers, all requiring further productivity increases and eliciting another round of reductions in the work force through subsidized early retirement exit. The problems which beset different welfare regimes are inevitably connected to the nature of de-industrialization and the rise of the service sector. Persistent unemployment remains the Achilles heel of most European economies. Although it has declined from its peak of 11.1 percent in 1994 to less than eight percent in 2001, long-term unemployment remains at four percent of the labor force. More than forty percent of European unemployed people have been out of work for more than a year. Employment growth is skill-biased, service intensive, and gender-specific. The highly educated workers are the winners, both in terms of job security and pay. The low skilled and less experienced workers are the losers; they either face declining wages, as in the u.s. , or rising difficulties in finding employment. The dynamic of de-industrialization is related to the longer run dynamics of exposed and sheltered sectors(Scharpf, 1997a). Since the mid1970s, European economies, with the notable exception of the Netherlands and Ireland, have experienced substantial employment decline in the exposed sectors, especially in agriculture, mining, manufacturing and transport. Within the sheltered sectors, in turn, there is the perspective of ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 45

expanding employment in services like wholesale and retail trade, restaurants and hotels, community, social, and personal services. These should benefit from the new demand structure that comes from population ageing(health, care services, and recreation), from household transformation(dual career households are more inclined to buy personal services), and from increased female employment which generates demand for»reproductive« social services, such as childcare. The combination of de-industrialization, the rise of the service sector, and the fiscal constraints that derive from the emu , pose a thorny trilemma. Iversen and Wren(1998) argue that the goals of high levels of employment, income equality, and fiscal restraint can no longer be achieved simultaneously. The service sector trilemma generates quite distinctive policy problems for different welfare systems. The Scandinavian Problem The Scandinavian welfare states are expensive in terms of revenue requirements, but they are demonstrably better adapted to the exigencies of post-industrial change – due to their service intensive, women and child»friendly« public policy profiles. Social exclusion due to poverty and long-term unemployment is largely avoided. Denmark and Sweden embarked on the road to high public employment already in the 1960s, and what emerged was a self-reinforcing mechanism whereby the expansion of»welfare-state jobs« encouraged women and lone parents to enter the labor market. The net result was near-maximum employment among men and women alike, less early retirement, and relatively high birth rates, all helping to reduce the long-term financial strains on pension systems. The main difficulties confronting the Scandinavian model derive from high capital mobility, the fiscal and budgetary constraints imposed by ageing and European monetary integration, and increased political tax resistance(Hemerijck and Schludi, 2000; Scharpf, 2001). Since the 1980s, tax revenues as a share of gdp have been stagnant and, consequently, so has public employment. There is a clear need to expand private sector jobs to compensate for losses in public sector employment. This is where the trilemma raises its head: the Nordic countries face the hard choice between liberalizing private services, which entails more wage inequality, or a continued adherence to wage equality which, under conditions of budget constraint, implies more unemployment. 46 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

The Anglo-Saxon Problem The Anglo-Saxon experience represents a response to the trilemma which has sacrificed egalitarian goals for the sake of jobs and budgetary restraint. New Labour in effect rejects the pursuit of greater equality via redistribution on moral grounds. The central feature of New Labour’s egalitarianism is to promote more earnings income via employment. The Anglo-Saxon welfare states are comparatively far less threatened by long-term problems of financial sustainability. The conservative adjustment strategy adopted in the uk encouraged wage inequalities and an expansion of low-paid jobs. The result has been a significant polarization of incomes, coupled to an ever-more unequal access to social insurance. Those who can afford private insurance are well covered, while those who cannot are at risk of poverty. The rise of female employment is, however, not accompanied by active attempts to diminish gender inequities. In the uk , the absence of quality day care provision means that women are frequently compelled to accept low-quality part-time work. Wage subsidies have been introduced to supplement the incomes of low-paid workers and their families. Moreover, radical labor market deregulation has rendered the British system of industrial relations incapable of engaging in cooperative relations between management and trade unions, and it has not helped remedy Britain’s longstanding inability to produce a well-trained labor force. Skill shortages, low wages and poverty have produced cumulative cycles of social disadvantage and exclusion of vulnerable groups(Glyn and Wood, 2001). The Continental European Problem The Continental European welfare states represent yet another version of the service sector trilemma. Here, a main obstacle to private job growth lies in high wage floors – largely created by very high fixed labor costs. At the same time, public employment is constrained by the fiscal burden of supporting a very large inactive population. The vulnerability of most Continental welfare states lies less in the Anglo-Saxon ills of widespread poverty and problems of skill formation, and more in their chronic inability to stimulate employment growth. Job stagnation is directly related to the particular method of payroll-based social insurance financing. This breeds a complicated, mutual interaction between investments, productivity, labor supply, and wage costs. The key ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 47

to this interaction lies in the strategy of boosting international competitiveness via a combination of early retirement and raising productivity levels of workers through high-quality vocational training and education. The strategy may have put a premium on high productivity, but the indirect effect has been a substantial increase in the»tax« on labor, as ever fewer workers must shoulder ever more inactives. Put differently, maximizing worker productivity may have resulted in a general»inactivity trap«, whereby a virtuous cycle of productivity growth coincides with a vicious cycle of rising wage costs and exit of less productive workers, all requiring further productivity increases and eliciting another round of reductions in the work force through subsidized early retirement exit. The inactivity trap of the Continental welfare states reinforces existing insideroutsider cleavages and social exclusion, especially where labor markets are heavily regulated, as in Southern Europe. The primary victims of this selfreinforcing negative spiral have been the young and women(women with children, especially). This goes a long way to help explain low fertility especially in the Mediterranean countries. Like elsewhere, with rising education women’s preferences have changed dramatically. But unlike elsewhere, the institutional environment has remained»frozen« in the traditional male breadwinner mold. In brief, overall job stagnation is worsened by the severe incompatibilities that women face when they opt for a career. Countries all face the service sector trilemma in one form or another. Still, we should avoid exaggerating its actual ramifications. More concretely, it may act as a general constraint but it is not necessarily insuperable. Over the past decade, some countries, among them Denmark and the Netherlands, have managed to increase service jobs while essentially returning to full employment without abandoning their commitment to either wage equality or fiscal restraint. Indeed, both countries have in recent years built up substantial budget surpluses. This also applies to Sweden and Finland which, considering the deep economic crisis of the 1990s, confronted intense budgetary strains and a rise in unemployment. Bounded Innovation in the Welfare State Welfare reform is difficult, but it happens. Before policy alternatives are placed on the political agenda, the status quo must be considered unsatisfactory. Crises often trigger processes of policy learning while policy 48 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

mistakes can energize the policy process by allowing political decisionmakers to overcome institutional rigidities. The cathartic experience of the»Dutch disease« in the early 1980s is a good example of how policy mistakes generate positive learning effects: After a lengthy and painful period of immobilism, a process of self-correction in the Netherlands spurred a remarkable economic recovery without sacrificing core welfare goals(Visser/Hemerijck, 1997). Italy’s political and economic crisis in the early 1990s, which led to a comprehensive redesign of the Italian pension system, was to a large degree fostered by the challenge of emu (Ferrera/ Gualmini, 2000). Typically, reforms are preceded by deep political crises, major hikes in unemployment, government deficits, exchange-rate pressures, and irresistible economic and political imperatives like emu participation. Policy failures, however, are not a sufficient condition for policy change. The capacity to translate a crisis into bounded policy innovation depends on political forces and institutional factors. Majoritarian political systems, like in the United Kingdom, give single-party governments the mandate to adopt radical and comprehensive reform. The consensual German and Dutch democracies, based on proportional representation with multi-member constituencies and coalition governments, are more biased towards slow, incremental, disjointed and negotiated patterns of policy change because of the many veto players that need to be accommodated. It is striking how many reforms have been enacted in the past decade and how little they followed the textbook neo-liberal prescriptions. Political institutions may limit the repertoire of feasible policy options, but they may also act as critical resources, encouraging particular styles of decision-making(Scharpf, 1997b). Consociational democracies and corporatist systems of industrial relations encourage the consensual or problem-solving styles of decision-making, characteristic of Scandinavian and Austrian systems of industrial relations. This contrasts with the self-interested bargaining style in more fragmented systems, or the confrontational style in statist systems of industrial relations, like the French, with its deeply divided trade union movement and weak employers organizations. Policy innovation can remain within the bounds of the prevailing logic, principles, content and institutional format of previous policy. This ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 49

implies essentially instrumental and incremental change. More daring reforms include changes in the institutional rules of the game and/or changes in the goals and principles of policy. Finally, when change fails to establish a workable equilibrium, this often prompts domestic political actors to change the entire policy paradigm. This often goes with an enhanced interest in»best practices« adopted elsewhere. In the early 1980s, the Irish followed the British strategy of radical labor market deregulation. After government officials, trade unionists and employers discovered that this strategy was ineffective in countering industrial decline, Irish policy makers shifted to comprehensive social pacts(Hardiman, 2000). EMU and the Wage Bargain Economic and Monetary Union( emu ) forced member states to commit to budgetary discipline within the constraints of three percent of gdp for the deficit and sixty percent for the debt. It has inaugurated a more stable economic environment, and to a more closely synchronized eu business cycle. With the completion of full monetary integration, it is feared that tax competition will intensify, leading to an under-provision of public goods (Genschel, 2001). In order to attract and preserve capital, countries will feel pressed to provide advantageous taxation and/or regulation for internationally mobile firms. Other countries will follow suit, which in the end will cause a lower level of taxation and regulation than was previously found appropriate. Such developments would in the long run severely jeopardize current systems of social protection(Tanzi, 1998). The empirical evidence, however, suggests that tax competition has so far been limited. Firstly, there has been no decrease in total taxation levels across Europe. Secondly, there is no clear indication of a shift from taxing mobile to taxing immobile factors. Empirical data show that while property and consumption taxes have declined, corporate taxes have gone up. Some conclude, therefore, that there is no significant pressure on taxation(Garrett, 1998; Swank, 2001). But this may be misguided. For one, when we consider increasing unemployment, rising poverty, expanding pensions and health care costs, we would have expected that taxation should have risen. Instead, during the 1980s most welfare states turned to deficit spending. If countries were not affected by tax competition, they would not have been forced to seek recourse to deficit financing rather than 50 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

more taxation in order to finance higher spending requirements. There is no evidence that governments have been pushed into a»race to the bottom«. But, caught between fiscal strain and the need to address new social risks, significant adjustments were required in order to sustain European welfare states so as to lower the burden on the public budget and to dampen the growth of wage costs. The Maastricht criteria clearly operated as triggering devices, helping to overcome political resistance to unpopular reform. Italy in this respect is exemplar. The Italian welfare state was in effect»saved by Europe«. But these new constraints have not provided policy makers with a »window of opportunity« to launch bold strategies of labor market deregulation. To the contrary, emu seems to have spurred a resurgence of national social pacts aimed at ensuring welfare-state sustainability.(Fajertag and Pochet, 2000; Ebbinghaus and Hassel, 1999). This process began in the Netherlands with the 1982»Wassenaar accord«, followed by the 1992»New Course« agreement and the»Flexicurity Accord« of 1996. Denmark established more informal norms of wage moderation under the D-Mark zone in 1987. Finland followed suit with the»Stability Pact« of 1991. Ireland embarked on a series of tripartite accords in the late 1980s, beginning with the»National Recovery« accord in 1987 through to the »Partnership 2000« agreement reached a decade later. In Italy, the first pact was the»National Agreement« on the scala mobile in 1992, followed by pension reform in 1995 and the»Social Pact for Growth and Employment« of 1998. In Portugal, a number of agreements were reached throughout the 1990s(without consent from the largest union). In Spain, important agreements include the»Toledo Pact« of 1996, and the »Stability of Employment and Bargaining Pact« of 1997. Especially for hard-currency latecomers, like Italy and Portugal, and Greece, emu helped to rekindle cooperative, positive-sum solutions(Cameron, 2000). Except for the United Kingdom, all these social pacts affected wage bargaining systems, strengthening rather than weakening trade unions. Realigning Work and Welfare Contemporary policy fashion emphasizes gainful employment as the axial principle of effective citizenship. The new normative vocabulary of »employability«,»life-long learning«,»activation«,»insertion«,»make work pay«, and»welfare to work«, signals a shift in favor of supply-side policies. The new objective is to maximize employment rather than inipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 51

duce labor force exit, and this implies new links between employment policy and social security. A main priority everywhere is to up-skill workers through either vocational training or education. If social and employment policies are increasingly aimed at developing the quality of human resources for a highskill equilibrium, they can assume the role of a»productive factor«. The consensus over life-long learning, however, begins to weaken at the moment one must decide on responsibilities(Crouch et al., 1999). Leaving skill formation to the market may result in under-investment since private firms fear the danger of»poaching« from competitors. Hence, the inclusion of the social partners may be essential. The Danish activation policies combine successful employment strategies with an extremely generous benefit system. They have been singled out by the European Commission as a»best practice« for others to follow. A more pressing problem is how to ensure training opportunities for those workers who are most likely to become marginalized, such as those in low-skill jobs, part-time or older workers, and immigrants. Improvements in vocational training and education are unlikely, by themselves, to solve the problem of skill deficits, particularly for those who have already entered the workforce. Hence, in the 1990s, several governments experimented with various forms of»activation« programs(Eardley, et al., 1996; Lodemel and Hickey, 2000). The underlying normative philosophy is one of reciprocal obligations: Welfare recipients must be obliged to accept employment or training in order to receive benefits, while the state has the obligation to enhance the employability of benefit claimants. The Danish activation policies combine successful employment strategies with an extremely generous benefit system. They have been singled out by the European Commission as a»best practice« for others to follow. While the level of unemployment benefits remained unchanged, restrictions were introduced with respect to duration and eligibility. In the United Kingdom, by contrast, the emphasis on training and skill enhancement remains limited and is accompanied by less generous income support than is the case in Denmark. Institutionally, the direct involvement of the social partners in activation is part and parcel of the Danish success story. 52 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

Demand for low-skilled workers can also be raised by subsidies. The u.s. , Ireland, and the United Kingdom have followed this approach by extending work-conditional benefits, while other countries have favored a reduction in social security contributions(France, Belgium, Germany, the Netherlands, Spain and Portugal). As a result, the number of subsidized jobs has grown dramatically over the past decade. Different wage subsidy strategies are appropriate to different welfare states. In the United Kingdom, where income guarantees and unemployment benefits are modest, individual tax credits to support low-wage workers and their families are very popular. In Continental Europe, the main problem is that heavy social contributions price less productive workers out of the market. Hence, reducing fixed labor costs is one way to stimulate jobs. Targeted wage subsidies are seen as a means to spur job growth without, at the same time, accepting American style inequalities. Employment subsidies are not without problems. The British experience reveals that poverty risks for those outside employment have been aggravated by tax credits(Clasen, 2001). Moreover, subsidies may simply permit employers to lower wages without necessarily creating new jobs. Since many Continental programs are targeted to the long-term unemployed, they may spur employers to substitute long-term unemployed for short-term unemployed, or to delay hiring until the subsidy can be collected. Also, a policy of reducing social security contributions could jeopardize employers’ incentives to upgrade skills. The danger is that employment subsidies may lock low-skilled workers into persistent low-wage employment: the erstwhile»inactivity trap« may, in other words, become a»low-skill trap«. In the 1980s, it was widely believed that full employment could only be achieved by a redistribution of existing jobs. The most popular strategy was compulsory working time reduction. In the 1990s, the policy consensus has moved in favor of voluntary work sharing through the expansion of part-time work. The new policy environment requires more labor market flexibility in terms of work patterns, wages and working time. This may promote a better use of human resources within firms, but also welfare improvements for workers and their families. An effective employment policy must reconcile flexibility with minimal precariousness. There is no inherent contradiction between these objectives. To the contrary, acceptance of flexible labor markets is enhanced if matched by strong social guarantees. ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 53

Labor market de-segmentation implies a relaxation of employment protection for the core workforce combined with increased protection for the peripheral and more precarious labor force. The Netherlands are an example of how labor market de-segmentation prevents marginalization(Barrell and Genre 1999). With the 1995 flexi-security agreements, the legal position of part-time and temporary workers was strengthened in exchange for a slight liberalization of dismissals among regular, fulltime employees. The danger is that employment subsidies may lock low-skilled workers into persistent low-wage employment: the erstwhile»inactivity trap« may, in other words, become a»low-skill trap«. Even in the very»insider biased« Southern European labor markets, labor de-segmentation is possible. The Treu reforms in Italy sought to favor part-time and temporary work, and in Spain improved conditions for short-term contract workers were accompanied by reduced dismissal costs for those with permanent contracts. In the uk , the introduction of a statutory minimum wage may also imply labor market de-segmentation. The reforms discussed above have also triggered institutional change in the ways the promotion of welfare and employment are linked. This is obvious in the case of Danish activation with its individualized guidance and service provision, because it necessitates new institutional connections between social security and employment policy; between the public and private sector. Three trends can be seen: ̈ the liberalization of public employment service systems; ̈ the widening scope of coordination between social protection and employment provision; and ̈ emerging sub-national employment pacts in response to problems associated with regional economic conditions(Ferrera, Hemerijck, and Rhodes, 2000). Reconciling Work and Family Life Strategies of labor market de-segmentation are related to the feminization of the labor market. Women now account for the majority of job growth in the European Union but, still, substantial differences in participation rates and also in the nature of female employment remain(Daly, 54 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

2000). Low birth rates indicate severe compatibility problems for women across much of Europe, and in Southern Europe especially. Hence the urgent need for policy change. A first policy priority has to do with childcare, leave arrangements, professional care for the elderly, and the tax treatment of spouses’ earnings. More social services like child care could provide additional employment opportunities, especially for women(Behning and Serrano Pascual, 2001). In Scandinavia, followed by Belgium and France, the expansion of services to families began in the 1970s in tandem with the rise in female labor supply. It was in large part this policy of»de-familization« of caring responsibilities which catalyzed the dual-earner norm. In most other European countries, female employment growth has come somewhat later. In Southern Europe it is only during the past decade that we see a sharp rise. The big question is whether such a strategy of»de-familization« is feasible under current economic and social conditions. Recent policy, especially in the Netherlands, seeks to expand childcare through the organizations where parents are employed. The Netherlands now has the highest rate of firm-provided and privately subsidized day care. While this shows that childcare does not necessarily need to be provided by the government, the problem is that private provision is generally limited to high-skilled and full-time workers. The ambition of the socalled National Childcare Strategy in the uk , on the other hand, is to establish childcare facilities in every neighborhood. Workers receiving Working Family Tax Credits(usually low-skilled and low-paid workers), are credited seventy percent of their childcare costs. Furthermore, opening hours play a significant role in the accessibility of childcare facilities. In many Continental European countries, day care institutions generally open only during mornings, which severely constrains the possibilities of full-time or even part-time employment. Parental leave arrangements are of critical importance so as to avoid career interruptions. The duration and generosity of entitlements is obviously key. The Nordic countries combine very generous provision and also provide incentives for fathers to participate. In the uk , parental leave is underdeveloped. Indeed, the Thatcher government sought to remove parental leave for fathers from the scope of the eu Parental Leave Directive of 1984. Progress has, however, been made under New Labor. The National Action Plan of 1999 contains an extension of Maternity Allowance to those under the lower earnings limit. In the majority of Contiipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 55

nental welfare states there are provisions for either fully or partly paid maternal leave, but additional parental leave schemes are not all that generous, leading to low take-up rates. Job security is of crucial importance to the continuity of female employment. The cumulative wage penalty, caused by interrupted working careers, may discourage continuity in female careers, but may also make it prohibitive to have children for career-oriented women. Several countries guarantee the right to return to work, after having cared for young children. Flexible working hours are often a requirement for family-friendly employment, and there is a clear relation between the ratio of part-time jobs and female employment growth. But the ability of part-time employment to harmonize careers with family depends very much on regulation, whether it is recognized as a regular job with basic social insurance participation, and whether it offers possibilities for career mobility. Pressures for more women-friendly policy are obviously stronger in the Continental European and Anglo-Saxon welfare states with undeveloped leave and care provision. For them, Scandinavia might exemplify a»best practice«. However, with the emu and with fears of tax competition, major public expenditure increases become far more difficult. In light of this, the Dutch part-time strategy may provide an alternative model for others to emulate. In Scandinavia, part-time employment has been stagnant and even in decline in recent years. This can be seen as testimony of the highly developed policies for reconciling work and family life; part-time employment is increasingly not necessary for working mothers. Especially in the uk and the Netherlands, part-time jobs have grown steadily over the past decade and account for a large share of female employment growth. Nonetheless, the regulatory framework remains decisive for whether part-time jobs expand. Their growth in Ireland and the uk is in large part the product of labor market deregulation in the 1980s. Here part-time work is mainly a coping strategy among low-skilled and low-paid female workers. The Netherlands exemplifies a more»women-friendly« approach to part-time employment. The Working Hours Act(2000) gives part-timers an explicit right to equal treatment in all areas negotiated by the social partners, such as wages, basic social security, training and education, subsidized care pro56 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

vision, holiday pay and second tier pensions. In the Mediterranean countries, the pervasive absence of part-time jobs means that fewer women are employed, and if employed they are mainly on full-time contracts. Since women are more likely to compromise their careers for family reasons, they risk accumulating fewer pension entitlements than their partners. A policy of labor market de-segmentation requires that pension entitlements be universalized, and also that taxation be gender-neutral. To achieve more universal pension coverage, one step would be to introduce a basic, non-contributory pension. Again following the Scandinavian tradition, some countries have begun to make access to a basic pension easier for part-time and temporary employees. Pressures for more women-friendly policy are no doubt intensifying now that the eu has adopted the sixty-percent female employment target for the year 2010. These pressures are obviously stronger in the Continental European and Anglo-Saxon welfare states with undeveloped leave and care provision. For them, Scandinavia might exemplify a»best practice«. It should, however, be remembered that the conditions that obtained when, in the 1970s and 1980s, the Nordic countries embarked upon their servicing strategy were quite different. This was a period of full employment, and governments then enjoyed considerably greater financial leeway. With the emu and with fears of tax competition, major public expenditure increases become far more difficult. In light of this, the Dutch part-time strategy may provide an alternative model for others to emulate. The Quest for Fair and Sustainable Pensions Demographic ageing constitutes one of the most pressing policy problems throughout the advanced welfare states. Pressures are greatest for the Continental European countries with their very low birth rates and their high rates of early retirement. The challenge lies in how to allocate the additional expenditures that inevitably accompany population ageing. Ongoing efforts at pension reform offer, once again, an example of path-dependent policy. There are huge sunk costs in whatever system obtains in any country. An overnight shift from pay-as-you-go to a fully funded system would impose a double financial burden on at least one generation. The upshot is that radical change is unlikely, but not that reform is impossible as long as it remains loyal to prevailing principles and starting conditions. ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 57

There is almost unanimous agreement that pension system reform must be coupled to employment policy. Sustainable pensions will be difficult to achieve unless we raise employment rates among women and older workers. For some countries this involves a double-bind: high nonwage labor costs depress job growth and, yet, they serve to finance pension schemes. It is additionally clear that a reduction of public debt by the time that huge cohorts enter into retirement, around year 2030 in most cases, is vital in order to create greater financial leeway for anticipated spending increases. And, finally, there is a broadly recognized need to match old-age security with more flexibility and»active ageing«. If governments were able to bring down the national debt over the next twenty years, so would interest payments and this would, at once, enhance financial sustainability and release funds to meet the needs of an ageing population. In the 1990s, a number of countries, notably the Netherlands, France, Portugal, Ireland, and Belgium, have started to build up pension reserve funds in order to maintain adequate pension provision when the baby-boom generation retires. A variety of measures have been adopted in order to strengthen the actuarial link between contributions and benefits. These include incremental adjustments in the retirement age, replacement rates and indexation systems. Under pressure from eu equality legislation, most countries are in the process of equalizing the legal retirement age of men and women. Increasing the number of years used to define the reference earnings usually leads to reductions in benefit levels. In Finland for example, pension benefits are now calculated on the basis of the last ten(instead of four) years; in Italy, the reference period has been extended to the entire career. Changes in indexation rules also help reduce pension liabilities. In Sweden, for example, a new proviso states that if pension liabilities exceed assets, then pension indexation will automatically fall behind the income index until the balance between assets and liabilities has been restored. Austria and Germany have moved from gross to net wage indexation, while France and Italy have shifted from wage to price indexing. Normatively, these reforms are justified by the argument that the primary purpose of pensions is to preserve the purchasing power of retirees and not to compensate them for productivity improvements. In Southern Europe, restrictions have gone hand in hand with attempts to upgrade minimum pension benefits. This, of course, ensures greater intra-generational equality and, institutionally, helps create trade union consent, as evidenced in the Spanish»Toledo Pact«. 58 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

Both Italy’s and Sweden’s reforms move in the direction of a definedcontribution pension scheme(Hinrichs, 2001). These are far-reaching reforms, but their implementation is very incremental, allowing for a long transition period which enables younger cohorts to anticipate a decline in prospective pension benefits by building up supplementary private pension entitlements. Radical, though incremental, changes like these are more viable if accompanied by incentives to take up supplementary(private) pension schemes. In addition, the spread of private pension will put pressure on government to enact effective regulation. Sustainable pensions will be difficult to achieve unless we raise employment rates among women and older workers. It is additionally clear that a reduction of public debt by the time that huge cohorts enter into retirement, around year 2030 in most cases, is vital in order to create greater financial leeway for anticipated spending increases. Interrupted careers cause a disproportional gap in acquired pension rights. Countries like Austria, Belgium, France and Germany now add contribution years to the insurance records of parents who raise children. In the Netherlands, part-time and temporary workers are granted access to basic pension and health-care entitlements. Policy makers now advocate»active ageing« as an alternative to early retirement. The idea is to keep older people in the work force by measures that make it possible to combine work and retirement. In Finland, parttime retirement was already introduced in the late 1980s. Tax allowances for older workers who remain employed and for those working parttime, as introduced in Denmark, can also enhance the choice menu among older workers. In Belgium older employees can reduce working hours progressively until they reach retirement age in exchange for a partial pension. Still, most welfare states have abstained from more proactive policies to raise the employability of older workers and to counter widespread age discrimination of employers. The political feasibility of pension reform depends to a large degree on the institutional capacities to orchestrate a consensus among major political parties and/or between the government and the social partners, especially the trade unions(Schludi, 2001). Ground-breaking reforms are almost impossible to achieve without broad partisan support. In Sweden, reform began with a broad political consensus between the social demoipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 59

crats and the bourgeois parties and was subsequently extended to the social partners. In Italy, support from the trade unions was a sine qua non for the shift to a defined-contribution system. Ex negativo, the absence of cooperation among mainstream French parties and the social partners is an important cause for the lack of progress in pension reform(Levy, 2000). Deepening Social Europe through Open Coordination Across the European Union we observe a clear convergence of employment and social policy objectives over the past decade. All member states are explicitly dedicated to raise employment, promote social inclusion, invest in the productivity and skills of future workers, and enhance innovation in the pursuit of a competitive knowledge-based economy. The Treaty of the European Union(Title xi , article 136) already lists a number of common social policy ambitions, ranging from»the promotion of high levels of employment, the raising of the standard of living and working conditions, adequate social protection, the social dialogue, the development of human capital and the fight against social exclusion«. This convergence in objectives and ambitions not only reflects shared aspirations, but perhaps more precipitously a common concern with the new risks of social polarization which beset the advanced welfare states in the European Union. European citizens increasingly fear a race to the bottom, involving tax competition and/or social dumping between rival economies. Accelerated economic integration without any meaningful social progress could confront the European Union with severe legitimacy problems. The principal site for welfare reform remains the nation-state and, yet, domestic reforms are severely constrained by the emu and increasingly shaped by supranational regulation and policy initiatives. While domestic policy makers are wary of surrendering any authority, there is nonetheless a case to be made for greater coordination at the eu level. Throughout the 1980s, European integration was biased in favor of»market-making«, of eliminating trade restrictions and competitive distortions. This clearly inhibited ambitious European-wide»market-correcting« employment and social protection policy initiatives(Scharpf, 1997a; 1999). A positive breakthrough was the insertion of an Employment Chapter in the Amsterdam Treaty(1997), stipulating that member states participate in policy 60 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

coordination around a common strategy defined by the Council. Agreement over the employment title was surely helped along by the rise to power of Center-Left governments in the eu , in particular in large countries, like France, Italy, the uk , and Germany. The Lisbon Summit marked a watershed in the Europeanization of employment and social policy. It produced concrete commitments to increase the rate of total employment in the European Union to seventy percent(sixty for women) by 2010, the promotion of life-long learning, and increased employment in services. With respect to social protection, it launched the open method of coordination to new policy initiatives for fighting poverty, combating social exclusion, and modernizing systems of social protection. More recently, the Swedish Presidency proposed to apply the method of open coordination to health and elderly care. It also included targets to raise employment among workers aged 55 to 64 to fifty percent by 2010. Hereby pension reform has entered the European agenda, again, in large part as spillover from emu and the Stability and Growth Pact. The Belgian Presidency in 2001 forged a political agreement on quantitative indicators for monitoring progress with respect to social inclusion across member states. It also sponsored, at the Laeken Council in December 2001, common objectives for pension reform. The fight against unemployment and social exclusion has thus become part of the eu constitution. OMC exemplifies a»contextualized« method of benchmarking, allowing consultation over guidelines and national action plans, with ongoing feedback on implementation. This is in sharp contrast to the one-sizefits-all that often characterizes OECD and IMF recommendations. With fifteen different welfare states, not to forget a possible enlargement with ten candidate countries, there obviously does not exist any single»European social model« towards which member states of the European Union could possibly converge in the next decades. Clearly, the issue is not one of subordinating domestic policy to eu directives but rather one of joint policy learning and cooperation. With the launch of the European Employment Strategy a new model of cross-national policy making through monitoring and benchmarking was inaugurated: the socalled Open Method of Co-ordination( omc ). omc is a procedure whereby domestic policy actors respect national differences while acceptipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 61

ing commonly agreed guidelines and taking inspiration from»best practices« abroad. The objective is not per se to achieve common policies, but rather to share policy experiences and practices. Policy choices remain at the national level, but are no longer pursued in isolation. Specific policy problems are defined as common concerns, and governments agree to have them compared and evaluated in organized iterative processes. Clear and mutually agreed objectives are defined, which enable member states to examine and learn from the best practices in Europe through peer review, organized by the European Commission. Not shared ontological aspirations, but rather common objectives in terms of prudent policy concerns, are essential. These then allow policy makers to translate the much discussed but underspecified»European social model« into a set of agreed policy objectives. This procedure potentially goes well beyond the »usual solemn but vague declarations at European Summits«(Vandenbroucke, 2002). omc exemplifies a»contextualized« method of benchmarking, allowing consultation over guidelines and national action plans, with ongoing feedback on implementation. This is in sharp contrast to the one-size-fitsall that often characterizes oecd and imf recommendations. omc helps de-politicize the issues at stake. In addition, it facilitates policy in areas where eu competencies are relatively weak, where regulation is infeasible and impracticable. Open coordination has the potential to develop into a valuable addition to the modes of governing now available in the European polity. It is imminently more flexible than joint-decision procedures or inter-governmental negotiations. Moreover, in contrast to mutual adjustment, it can provide useful safeguards against an unintended »race to the bottom«(Scharpf, 2000b). Successes achieved through omc are likely to enhance the legitimacy of the eu as a social union. Nonetheless, omc is fragile in the sense that it is highly contingent on the extent to which national policy makers see themselves as pursuing convergent or parallel goals. Some also fear that»soft« policy coordination, with its lack of real sanctions, will crowd out»hard« legislation. Moreover, rushing towards social benchmarking with reference to vague objectives runs the risk of discrediting the entire process. In the absence of sanctions or rewards, the attempt to coordinate social objectives may prove futile. A final concern is how much diversity in welfare design, institutional structure, and problem loads omc can tolerate. This issue may become acute with the impending accession of several Central and Eastern European countries. 62 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

Conclusion: the Contingencies of Policy Innovation Domestic welfare reform throughout the 1990s marks distinctive, and sometimes successful, responses to the massive policy challenges ahead, and we would expect the momentum to continue. In contrast to the view of Europe as»sclerotic«, we are witnessing a dynamic and distinctly»European« type of reform process. It is a process that continues to adhere to deep-seated commitments to equity and solidarity, to the belief that social protection enhances efficiency, and to institutional preferences for negotiated rather than imposed change. It is striking how many domestic reforms have been enacted in the past decade and how little they followed the textbook neo-liberal prescriptions. Nonetheless, recent eu initiatives have all been couched in terms of the idea of»social protection as a productive factor«. Looking back on past policy experience, one can easily detect a significant shift from a normative to a cognitive discourse in legitimizing the welfare state, from a social justice and decommodification perspective to one of emphasizing the productive double bind between social cohesion and economic competitiveness. The European reform experiments are replete with contingencies, policy failures, coordination and implementation problems and, obviously, shifts in the balance of political and economic power. The trial-and-error nature of European social reform means that attempts to solve problems in one particular policy area may, through a dynamic of spill-over effects, create problems in neighboring policy areas. New problems trigger yet another search for new solutions, both horizontally(across policy areas) and vertically(between different layers of governance). Since the mid1970s, macroeconomic instability stimulated a learning process through which the hard currency emu was established. The imperatives of monetary integration put pressure on systems of industrial relations, leading to new adaptations in wage bargaining. New bargaining procedures, in turn, encouraged a search for more active labor market policies, as well as»activating« social security provisions. And with the rise of services and female employment occurred a reorientation of policy. Last but not least, steps are being taken to make pension systems fair and sustainable in the face of population ageing. Politically, most of these sequential stages of bounded policy innovation were outcomes of lengthy processes of(re-) negotiation between political parties, governments and often also the social partners. ipg 4/2002 Hemerijck, European Social Model(s) 63

Domestic vulnerabilities and policy innovation at the national level have, in turn, shaped the employment and social policy agenda of the European Union. Persistently high unemployment in the run-up to the emu raised the urgency of a common European strategy. In the second half of the 1990s, aided by the presence of Center-Left governments, we see a deepening of Social Europe. The success of the European Employment Strategy catapulted the open method of co-ordination. omc may very well unleash a process of»hybridization« in welfare and labor market policy. This could lead to new policy mixes, something which is already apparent in small countries like Denmark, Ireland, the Netherlands, and Portugal. References Barr, N.(2001), The Welfare State as Piggy Bank. Information, Risk, Uncertainty, and the Role of the State, Oxford, Oxford University Press; Barrell, R. and V. Genre(1999),»Employment Strategies for Europe: Lessons from Denmark and the Netherlands«, National Institute Economic Review, April, pp. 82– 95; Behning. U. and A. Serrano Pascual(2001), Gender Mainstreaming in the European Employment Strategy , Brussels, etui ; Begg, I, J. Berghman, Y. Chassard, P. Kosonen, P. Madsen, M. Matsaganis, R. Muffels, R. Salais, and P. Tsakloglou(2001),»Social Exclusion and Social Protection in the European Union: Policy Issues and Proposals for the Future Role of the eu «, Policy Report, expro . Boeri, T., Borsch-Supan, A. and Tabellini, G. 2001.»Would you like to shrink the welfare state? A survey of European citizens«, Economic Policy, 32: 9–50. Cameron, D. R.(2000),»Unemployment, Job Creation and emu «, in N. Bermeo (ed.), Unemployment in the New Europe, Cambridge, Cambridge University Press; Clasen, J.(2000),»Motives, Means and Opportunities: Reforming Unemployment Compensation in the 1990s«, in: M. Ferrera and M. Rhodes(eds.), Recasting European Welfare States, London, Frank Cass; Crouch, C.(2001),»Welfare State Regimes and Industrial Relations Systems: the Questionable Role of Path-dependency Theory«, in: B. Ebbinghaus and P. Manow (eds.), Comparing Welfare Capitalism: Social Policy and Political Economy in Europe, Japan, and the USA, London, Routledge; Crouch, C., D. Finegold and A. Hemerijck(1999), The Skill Predicament in the Open Economy, mimeo, Robert Schuman Centre, European University Institute, Florence; Daly, M.(2000),»A Fine Balance: Women’s Labor Market Participation in International Comparison«, in: F.W. Scharpf and V.A. Schmidt(eds.), Welfare and Work in the Open Economy, Volume II. Diverse Responses to Common Challenges, Oxford, Oxford University Press; 64 Hemerijck, European Social Model(s) ipg 4/2002

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The Left Agenda After September 11 An American View DICK HOWARD M ust the intellectual, or the leftist – who need not be identical – always adopt a critical position, declaring that the glass is half-empty? Must the intellectual, or the leftist, always oppose the government, or the imperial hegemon? Must the intellectual, or the leftist, always take the side of the minority, the underdog, the victim – and in so doing, ignore any responsibility that might fall to that minority, underdog or victim? Is the intellectual, or the leftist, faced with choices that are morally clear-cut to the point that political choice and personal responsibility are superfluous? Must the intellectual, or the leftist, always have a good conscience and opt always if not for the side of the angels at least for that of Historical Progress? This series of(rhetorical) questions comes to mind in the face of the new political landscape left by the terrorist attacks of September 11. But they are in fact old(and not just rhetorical) questions, that go back to the origins of left-wing political movements – recall, for example, the polemics between Marx and Weitling, Marx and Proudhon, or Marx and Bakunin; think of the debates between reformists, revisionists and orthodox Marxists; remember the sad end of the promising»new left« that shook the political culture of the established order in the first, then the second and into the third worlds. But those old debates took place in a landscape defined by the dominance of the capitalist economy, and the need to overcome the exploitation and alienation that it reproduced. As I have suggested elsewhere, it is misleading to make political choices dependent on such economic conditions(whose existence, and impact cannot be denied); it is more useful to recognize that modern politics has to take into account the emergence of democratic social relations that represent a challenge to all forms of social domination – as long as those democratic conditions are maintained. 1 If this is the case, then perhaps the in1. This thesis is developed most fully in The Specter of Democracy (New York: Columbia University Press, 2002). C.f., also my recent Marx, A l’origine de la pensee critique (Paris: Michalon, 2001). 68 Howard, Left Agenda After September 11 ipg 4/2002

tellectual, and the leftist, should be arguing that the glass is half-full – and then show how one can fill it still further. One further introductory remark leads me back to September 11. The critic Harold Rosenberg once spoke of the engaged political militant as »an intellectual who doesn’t think.« He meant that the militant uses his mind, so to speak, only to try to adjust his vision of the factual world in order to fit it into the already existing»line« of the party. Such a militant is incapable of facing up to the new – indeed, he is comfortable with the old, whose repetition is like a nursery rhyme rocking to sleep the good conscience of the innocent who need never grow up. The terror of September 11 was a wake-up call for the intellectual and for the left. The first A renewed Social Democratic politics must recognize that what the terrorists attacked was democracy, and that democracy must not only defend itself but must also take the offensive. step in facing up to the challenge is to look back at some of the old arguments that have again been recycled in order, then, to see what new issues have emerged. Against this background, the immediate political question facing the left is whether we will confront something like a new Cold War that freezes the possibility of political innovation, or whether the realization that the free market cannot prevent acts of terror will lead to a renewed Social Democratic politics. But that politics cannot simply react to social needs as did the old welfare state; it must recognize that what the terrorists attacked was democracy, and that democracy must not only defend itself but must also take the offensive. Old Arguments: Turning to the»Root Causes« The old arguments are not false; the problem is that they can be used to criticize any action(or inaction) by the u.s. Moreover, they don’t consider arguments that might be made for the choice of a given action. As a result, they are weak because one-sided, based on an either/or, forgetting that politics is based on judgements made in situations that are not defined by rational choice or zero-sum games. The centrality of judgement in politics does not, however, mean that politics takes place in a landscape governed by moral relativism. There clearly are values and moral standipg 4/2002 Howard, Left Agenda After September 11 69

ards. That is why, for example, members of the Frankfurt School remained anti-capitalist even while they worked for the oss , forerunner of the cia : Nazism represented a greater evil and presented an immediate challenge. More generally, the enemy of my enemy is not necessarily my friend, as one could have learned already before that War, when progressive intellectuals were told not to criticize the Moscow Trials because America still lynches Negroes! This old argument remains valid still today. A. The most general of the old arguments is the»root causes« approach. It says that yes, terror is bad, but we have to understand that it is a reaction to something even more serious, deeper, and crying out for attention. Terror must be the expression of that something deeper; it is the root cause. Such a root cause does not excuse the terror, but it makes it comprehensible; and the left and its politics are justified by their ability to pierce beneath the surface to uncover these hidden roots of evil, which must then be uprooted for the good to triumph. This argument can be formulated generally, and then translated into the particular language of international and domestic politics – each level points toward the others, promising a key to understanding world history. The most basic form of the root cause argument serves to justify an anti-capitalist politics. Capitalist exploitation is destructive of both traditional life-forms and the physical environment. In its advanced form, capitalism leads to freer trade, which has the effect of increasing the gap between rich and poor while what passes for capitalist culture destroys indigenous cultures. This, and more, is all true; but it is not clear how such a universal claim explains this particular terrorist response. One could react differently to each of these»results« of capitalism – a capitalism which brings with it also new social and political possibilities which could, indeed, result in rising expectations that give new hopes and projects rather than fuel an anti-political, nihilistic terrorism. A variant of the anti-capitalist root cause argument blames capitalism for various forms of imperial exploitation, in particular the control over natural resources needed since the demise of colonial domination. This explains for example u.s. support for corrupt Arab oil sheiks, toleration of the Putin regime’s terror in Chechnyia or the intervention in Afghanistan as»really« motivated by oil and the project of building a pipeline. Not only does capitalist imperialism seek control of natural resources; it also monopolizes non-natural ones, such as the patents permitting it to 70 Howard, Left Agenda After September 11 ipg 4/2002

sell antiaids drugs at exploitative prices. Again, these general accounts are all true; but they don’t explain this particular terrorist reaction to them. Why not have recourse to the tactics of guerilla war, or the symbolically powerful sky-jackings, as in days gone by? Capitalism can also be denounced for its imposition of political control that denies democratic self-government and workers’ rights while supporting corrupt oligarchies. While this criticism is also true, and easy to illustrate in the mid-East, the fact that September 11 was also the date of the 1973 Pinochet coup in Chile(as well as the defeat of the Turcs at the gates of Vienna in 1683) suggests the need to take into account the broader historical context in which events take place. The us -backed coup against Allende took place in the context of the Cold War, when the »enemy« was a geo-political actor who was not simply a passive victim. 2 In short, the»root cause« argument denounces an unnatural inequality marked by the growing gap between rich and poor countries and regions(as well as inequality within the poorer regions). Exploitation in international relations joins exploitation of domestic workers in a diabolical circle in which all the parts conspire to reproduce on an expanded scale the inequalities that were present at the(capitalist) outset. In an updated version of the argument, proposed for example by Axel Honneth, this produces an asymmetry in which one participant denies to the other the »recognition« that is the natural right of humans and societies; radical politics(including terrorism?) becomes a struggle for recognition. This does not, however, explain the origin of capitalism, the original sin that starts the cycle. B. One difficulty with the»root causes« argument is that it attributes guilt to huge and seemingly impersonal forces over which individuals can have little influence. To remedy this, a modified version suggests:»the terrorists may be bad but we’re worse.« We’re the original sinners, first terrorists, who keep thugs in power while exploiting and humiliating the downtrodden. Worse, we do so in order to maintain an egoistic, druginfested, sexually licentious society that needs to be made healthy and whole. The irony, of course, is that this latter is just what the American 2. I will return to the Cold War and politics in a post-Cold War world, as well as to the changing fate of Islam in the modern world. ipg 4/2002 Howard, Left Agenda After September 11 71

religious right claims and it is what Bin Laden also believes. 3 What makes this into a leftist argument is the assumption that the real sin is that capitalism kills more people than died in the wtc and Pentagon – and the assumption that we can, and therefore should(!), remedy our own wrongs. Nonetheless, the weaknesses of the»root cause« argument remain, since it is assumed that once we heal ourselves, they will have no more grievances and we’ll all live happily ever-after in a world that will have no need for politics and judgement. A variant on this argument is the so-called»blowback« theory often attributed to Chalmers Johnson which condemns the u.s. for making deals with bad guys(or creating them, as with Bin Laden) who then turn against us when that suits their nefarious purposes. Thus, the attacks are deserved, the pay-back for immoral(or amoral) support of such evildoers who are now asserting their independence. 4 C. A peculiar inversion of the»root cause« theme points to a particular policy option that is said to cause general hatred: unconditioned support supposedly offered to Israel. None of the explanations for this policy seem convincing: sometimes domestic lobbies( aipec ) are blamed, sometimes refusal of»recognition« to Islam and its civilization are the cause, while still others imagine a strategy aiming to divide-and-conquer Arab nationalism. None of these explanations is convincing, particularly since the Bush people(father and son) tend to be pro-Arab(pro-oil), while their allies on the religious right are pro-Israel, and the present Bush administration – despite its passivity(or worse) on the mid-East – has recognized Palestinian rights to statehood. D. This leaves a final set of old arguments that goes back to the fear by the democratic left that, because of the unique constitutional status of the 3. This was the position taken on September 12 by the reverends Jerry Falwell and Pat Robertson; as for Bin Laden, c.f., the discussion below, as well as Paul Berman’s »Terror and Liberalism,« in The American Prospect, October 22, 2001, pp. 18–23. Do leftists believe it? The history of»left puritanism« is long … 4. There has been some debate about whether to lift the Congressional ban on the cia working with corrupt foreigners – as was done e.g., with the Contras in Nicaragua, or before that, with Noriega in Panama. Some even want to lift the ban on secret assassinations! As I suggest later, if the Bush administration uses the terrorist attacks to create a new»cold war« ambience, this shift can be expected, and should be the object of serious criticism. 72 Howard, Left Agenda After September 11 ipg 4/2002

President as commander-in-chief, executive power will grow in times of war; and that this growth will come at the expense of individual rights. 5 This is why there was leftist opposition to u.s. entry into both World Wars. Will the post-September 11 experience be comparable? This question takes us to the next phase of the argument. New Questions: How to Conduct the»War on Terrorism« A. In the immediate aftermath, and still six months later, the issue of individual rights, particularly for people of Middle-Eastern origin who are held in prison without formal charges is unresolved. On the other hand, Bush and Ashcroft have had to retreat on the use of military courts, for which final procedures have not yet been established. 6 There were excesses, particularly by Attorney General Ashcroft, whose earlier regular tv appearances have been sharply curtailed. Such excesses were to be expected from this administration, whose penchant for secrecy and mania for control(in domestic as well as foreign policy) should not be underestimated. More striking is the fact that the civil-rights activists, whose protests explain the more cautious approach of the administration, are on their side becoming more nuanced. Racial profiling is seen by some as acceptable, 7 there is discussion of creating national identity documents as well as permitting tighter coordination of fbi / cia /Immigration/Local Police. An important new political debate can be expected – a political debate, because the issues have not been posed in terms of the now wornout moral-legal contrast between liberalism and communitarianism. It 5. Executive power threatens also the right of Congress, as Senator Robert C. Byrd notes in an op-ed published as»Why Congress Has to Ask Questions«, in New York Times, March 12, 2002. C.f., the way in which the Republicans use this ambiguity to attack the Democrats as threatening American unity, below. 6. Now-retired New York Times columnist, Anthony Lewis, weighs in on both issues in »Taking Our Liberties«, in March 9, 2002. A good summary of the legal issues in question, and a critique of such liberals as Lawrence Tribe, is found in George P. Fletcher,»War and the Constitution«, in The American Prospect, January 1–14, 2002, who points out that either the captured are war prisoners entitled to Geneva rights and not subject to trial; or they are accused of civil crimes, in which case they have a right to jury trial. 7. It has been pointed out by civil libertarians that the only people indicted since September 11 – Moussaoui and Richard Reid – were born respectively in France and England! ipg 4/2002 Howard, Left Agenda After September 11 73

was the domination of that moral-legal paradigm that explained many of the ills denounced by E.J. Dionne’s»Why Americans Hate Politics«. 8 An ill-elected President has found a quasi-religious calling. The»war« on terrorism justifies his every action – and particularly those favoring his domestic allies, such as tax cuts,»fast tract« authority to negotiate free trade agreements, budget deficits, military spending … B. Are the place and role of dissent unchanged in times of emergency? There certainly have been grounds for criticism since September 11. Everyone will have their own list, ranging for example, from the government’s evident ignorance with regard to the anthrax attacks to the many arrests of Middle-Eastern men in order to give the public confidence that the government was alert to the anger, and on to unsavory alliances with Russians, Saudis, Uzbeks, Pakistanis, as well as the way India and Israel use the»war on terrorism« for their own political purposes. Should these simply be swallowed, like bad tasting medicine needed to cure the new illness? Some journalists have admitted to self-censorship; others criticize government secrecy and attempts to control the press. 9 The early doubts about the appropriateness of the u.s. response were eliminated by the measured build-up that preceded the military engagement(and the wellexecuted Speech to Congress on September 24) – and even more by the apparently rapid and painless success against the Taliban that put an end to talk of a Vietnam-like»quagmire.« On the other hand, the apparently unlimited extension of engagement to such countries as Yemen, the Philippines, Georgia – not to speak of the constant refrain calling for war with Iraq(or Saddam) – could lead to renewed doubts. 8. On Dionne’s book, and similar criticisms, c.f., my essay on»Le débat politique aux usa «, translated as»Theorie und Praxis der jüngsten amerikanischen Politik«, in Ästhetik und Kommunikation, Heft 78, Jg. 21, pp. 118–124. C.f., also Andrew Arato’s suggestion that the American constitution needs to find a place for something like the»state of exception«(»Minima Politica after September 11th«, in Constellations, Vol. 9, Nr. 1, pp. 46–52). 9. Vigilance among the press and public were responsible for the rapid disappearance of a Pentagon project to create something like an Office of Dis-Information in order to insure»correct« appreciation by the foreign press. The project was revealed at the beginning of March 2002; by March 5 it was officially dead. 74 Howard, Left Agenda After September 11 ipg 4/2002

It may well be the hybris that comes with high poll-ratings and military success that calls forth dissent. An ill-elected President(the»resident of the White House«) has found a quasi-religious calling. The»war« on terrorism justifies his every action – and particularly those favoring his domestic allies, such as tax cuts,»fast tract« authority to negotiate free trade agreements, budget deficits, military spending … This will eventually prove too much for even politicians to swallow. But the Republican »patriots« will attack any critic, as was clear in a recent New York Times (March 4, 2002) article,»Daschle Wants President to Tell Congress More About His Plans for War«, which pointed to criticisms that»any sign that we are losing that unity … will be used against us overseas«. It is wellknown that the courage of politicians depends on the mood of their constituents. C. In this context, the new face of globalization is no longer as simple as it was in Seattle or Genoa; finance capital and ecological destruction are joined in a more complex human tissue.(1) People are global. The New York Times’»Portraits of Grief«, published daily for three months It would be useful to return to an old concept that fell out of favor after it had served as a global explanation of evil. Totalitarianism is not identical with the defeated regimes of Communism or Nazism; it represents a general reaction to the confrontation with modernity and democracy. after the attacks, shows the human face of globalization as it cuts across classes and nations in what Eli Zaretsky calls a de-reification or humanization of broad-brush categories. 10 (2) But terror is global too, and not just in its transnational reach and composition. For example, economic globalization means open borders, just-in-time-delivery and thus easy passage through customs of potential abc arms. 11 On the other hand, the openness of democratic societies and their protection of individual rights provides a cover for terrorists(who would be more easily repressed in a 10. C.f., Eli Zaraetsky,»Trauma and Dereification: September 11 and the Problem of Ontological Security,« in Constellations, Vol. 9, Nr. 1, Spring 2002, pp. 98–105. 11. C.f., Stephen E. Flynn,»America the Vulnerable,« in Foreign Affairs, Vol. 81, Nr. 1, January/February 2002, pp. 60–74. ipg 4/2002 Howard, Left Agenda After September 11 75

dictatorship). In this sense, terrorism is an internal problem to democratic societies, which are themselves de facto global. 12 D. Is war itself now global? Indeed, what is the new face of war? Can you have war without an identified, and declared, enemy? What are the goals of post-September 11 warfare? The challenge is to give political form to a terrorism that does not declare goals while hiding the visage of its agents. 13 1. A first model is provided by the experience of de-colonization, in which violent liberation movements were not declared outside-thelaw but attempts were made to find points where negotiation could occur. But the al Quaeda group does not have the same kind of agenda as did, say, the fln in Algeria, which could eventually negotiate de-colonization accords with the French at Evian. 2. The lack of an interlocutor points to the»failed states« argument. Herfried Münkler 14 argues that modern warfare has been increasingly privatized. Privatized war becomes a self-reproducing industry since the warlords have no interest in stopping it. Hence, it is necessary to strengthen states in order to limit this self-reproducing cycle of war. While this may be true in Sierra Leone, Liberia or Congo, and despite the rapid disappearance of the Taliban»state«, does the picture fit al Quaeda? 3. Searching for an adequate level of political exchange, some propose an international treatment. Michael Howard cautions against calling the terror an act of war, proposing instead a police operation by the un to confront a crime against the international community. 15 But reducing the attacks to a simple crime(even if against»humanity«) means one can only react after the fact – you remain defenseless before-hand. 12. C.f., Olivier Mongin,»Sous le choc. Fin de cycle? Changement d’ère?«, in Esprit, octobre 2001, pp. 22–40. 13. C.f., my first reaction to September 11,»Krieg oder Politik«, in Kommune, Oktober 2001, pp. 6–9. 14. Note that»failed states« are not identical to»rogue states,« which poses a problem for those who want to turn the post-September»war« against Iraq. For the present argument, c.f., Münkler’s»The Brutal Logic of Terror: the Privatization of War in Modernity«, in Constellations, Vol. 9, Nr. 1, Spring 2002, pp. 66–73. A book-length study by Münkler is forthcoming in German. 15. C.f., Michael Howard,»What’s in a Name?« in Foreign Affairs, Vol. 81, Nr 1, January/February 2002, pp. 8–13. 76 Howard, Left Agenda After September 11 ipg 4/2002

However satisfying for the intellectual, no statesman could accept that risk. 4. However difficult for American optimism, it may well be that the terrorists have to be understood as sheer evil. This would be the inversion of the»root causes« argument and it faces similar difficulties: if true, it doesn’t explain the particular case in question, or give a way of protecting against future threats. Its only advantage is its gigantic claim to offer a total explanation: by the absurd. 5. These difficulties suggest that it would be useful to return to an old concept that fell out of favor after it, too, had served as a global explanation of evil. Totalitarianism is not identical with the defeated regimes of Communism or Nazism; it represents a general reaction to the confrontation with modernity and democracy which did not end with their demise. 16 Whether one interprets the Islamic roots of the terrorists from a secular 17 or from a religious perspective, 18 that selfsame clash lies at the roots of their action. That does not make the »war« with the new totalitarian threat a new Cold War(as I will argue in a moment), but it does help explain certain aspects of the behavior of the new enemy – for example, the need for a leader built up by myth (and who, for that reason, is both powerful and brittle); the fact that such a leader needs continued victories, a sort of permanent revolution against a polymorphous enemy; and as a result, that his movement will 16. C.f. Dick Howard, The Specter of Democracy, op. cit. especially chapter 8,»From the Critique of Totalitarianism to the Politics of Democracy«. 17. Olivier Mongin presents the secular version in»Sous le choc«, op. cit. A first phase of state-sponsored terrorism that was not necessarily religious(Syria, Libya) was followed by a religious terrorism turned against the existing corrupt states(and was defeated in Egypt, integrated in Algeria); the third stage was neither state nor antistate but international terrorism, building on alienated youth in Europe who are products of modern society but seek neither state power nor revolution but use Islam not for its own sake but as a tool in their nihilistic quest to harm the West – of which, as modern, they are nonetheless a part. 18. C.f., Michael Doran,»Understanding the Enemy«, in Foreign Affairs, Vol. 81, Nr. 1, January/February 2002, pp. 22–42. The terrorists are appealing to the»umma« against local rulers who don’t use shari’a and are thus like the Hypocrites of Medina who supported Mohammed during his exile from Mecca only in order to preserve their own positions. Such national rulers are seen also as polytheists who add a second law to god’s law. This»Salafiyya« movement can join with a secular force, as when Bin Laden descries eighty years of humiliation dating from the defeat of the Ottoman empire by a»zionist/crusader alliance«. ipg 4/2002 Howard, Left Agenda After September 11 77

find constantly new enemies(liberal democracy, human rights, secularism …) – and will be unable to define goals that could open possibilities for political negotiation. The Challenge for Democracy A. We can start with the naïve question asked by many Americans:»why would they do that to us?« The question has several implications. The first is its sheer naiveté: Americans don’t realize that they affect the lives of others in an increasingly interconnected global world. Loss of innocence can be a good thing – that was why the itinerant peddlers of the Aufklärung classified pornographic literature as»philosophy« – particularly since the Cold War»victory«(i.e., the collapse of communism) has overcome the so-called Vietnam syndrome. September 11 said brutally to America:»welcome to the world«; America will have to learn to reply with its own:»welcome to the world«. 19 Second, the naiveté is expressed also in the idea that they were not attacking us so much as they were attacking our democratic values. What is naïve here is not the values but the notion that because they claim to be universal, everyone could, should and would adopt them. The lesson to be drawn from the attack is that these values have to be fought for, defended, and can also be lost. I will return to this point in my conclusion. Democracy is a mode of life deprived of pre-existing certainties and forced constantly to re-affirm the values that it chooses – and, for just that reason, it can make choices that others may disapprove of. That is why it is a pluralistic form of society, built on tolerance and open to critical debate. Perhaps most important, that is why it is a dynamic society, one that is constantly changing – and change means constantly putting into question, testing, the very values on which it is based. As a nation based on values, America is also based on the free choice of its citizens to adhere to those values(hence its relative tolerance of immigrants). But the implication of this free choice is also that those who 19. C.f., my above-mentioned article,»Krieg oder Politik,« op. cit. 78 Howard, Left Agenda After September 11 ipg 4/2002

do not accept American values are sinners who need to be converted, or punished. This of course is reflected in American attitudes toward foreigners, but it is also applied to dissenters, particularly on the left, who are labeled as»Un-American«. A leftist reply to such attacks has to make clear that its criticism is blaming America for not living up to its own values. And one of those values, implied by the very freedom to choose but too often forgotten, is the principle of tolerance and respect for otherness. 20 B. This stress on values points to the fact that the democracy that is challenged is not simply a system of electoral politics or even the protection of liberal individual rights – although it is both of these as well. Democracy is a mode of life deprived of pre-existing certainties and forced constantly to re-affirm the values that it chooses – and, for just that reason, it can make choices that others may disapprove of. That is why it is a pluralistic form of society, built on tolerance and open to critical debate. Perhaps most important, that is why it is a dynamic society, one that is constantly changing – and change means constantly putting into question, testing, the very values on which it is based. As Paul Berman observed in a lucid discussion of»Terror and Liberalism«, 21 what Bush called»the first war of the twenty-first century« resembles in many ways the great wars of the twentieth – which were fought against liberal democracies by militant movements and states seeking a return of unity, purity and certainty that are constantly undermined by the dynamism and progress of democratic societies. These modern fundamentalisms were so powerful, moreover, because there were always citizens of the democratic societies(on the left and the right) afflicted by doubt in the validity and viability of the selfcritical democratic values who hesitated to defend that democracy. C. What then is the place of the critical intellectual within a democratic society? This is the problem of the half-empty glass from which I began this discussion. The point can be illustrated by the clash between the American rhetoric of multilateralism and its unilateralist practice. A critic could denounce the rhetoric as simply a ruse seeking to preserve Ameri20.C.f., Dick Howard,»Der echte Antiamerikanismus entsteht in Amerika selbst«, in Kommune, Januar 2002, pp. 10–11. 21. The American Prospect, October 22, 2001, pp. 18–23. ipg 4/2002 Howard, Left Agenda After September 11 79

can hegemony(which is not false). 22 Or the critic might argue that this is the tribute that vice pays to virtue, and has to be seen as a first step toward strengthening what David Held calls a global civil society, or, as Robin Blackburn proposes, taking the first steps not only toward reforming the un but also toward dealing with what Jonathan Shell has called»The Unfinished 20th Century« – namely the problem of abc weapons. 23 That these choices are not simply theoretical is seen when we return, finally, to the concrete political choices facing a contemporary American left that, for the moment, has had little to say about(and in) the post-September 11 constellation. The Need for the Constant Activation of Democracy A. The promise of a»long war on terrorism«, to be fought on many fronts, with any weapons including those of the intellect(or»ideology«), recalls what were for many in the Bush administration the good old days of the Cold War when there was a clearly defined enemy(who was not always clearly identified, since one always had to fear subversives, but whose implied presence justified whatever actions were taken). This mental universe assured popular political support for governments that could also denounce critics as a threat to the imperative of unity-in-war. But before denouncing this manipulation of public opinion, it should be noted that the old Cold War view was one with which the critical intellectual is familiar, even comfortable: it is a world where demystification, critique of ideology, and a shrewd eye following material profit are useful in deciphering the moves of the enemy. This congruence of left and right comes from the fact that neither takes seriously the autonomy(and uncertainties) of democratic politics, which both reduce to its economic foundations. The result is a shared antipolitics which, in the case of the half-empty glass of left politics leads to the conclusion that the political 22. C.f., for example, Benjamin Barber’s criticism of a pseudo-multilateralism which is willing to make»coalitions«(at its convenience) but rejects(political)»alliances« that would bind it, in The Berlin Journal, Nr. 3, Fall, 2001. 23. C.f. the articles by Robin Blackburn,»The Imperial Presidency, the War on Terrorism, and the Revolutions of Modernity,« and David Held,»Violence, Law, and Justice in a Global Age«, both in Constellations, Vol. 9, Nr. 1, pp. 3–34, and 74–88. 80 Howard, Left Agenda After September 11 ipg 4/2002

system itself is corrupt, and is organized to frustrate possible change. This can give rise to a resentful, anti-democratic populism which may even justify terrorism by applying what Robin Blackburn – playing on the old Socialist critique of anti-Semitism as the socialism of fools – calls the antiimperialism of fools. 24 Blackburn’s point is well-taken: support for terrorism, of whatever kind, has never helped the left. The values of community can come into conflict with the value of freedom to choose. This conflict is not a philosophical contest between liberal rights and community values; it is rather the expression of the dynamic that is typical of modern democratic society – a dynamic that cannot be reduced to a moral either/or. B. The September attacks can be seen as marking the end of a different kind of economistic antipolitics: the right-wing version popularized by Reagan and Thatcher, for which the role of the state must be reduced to a minimum while the development of a(supposedly self-regulating) capitalist market society is encouraged. Phenomena as different as the folly of leaving airport security in the hands of private airlines; the selfless courage of firemen and police which contributed to overcoming the stereotype of the self-indulgent state employee, and the recognition that, like it or not, America is now part of a globally interdependent world support the hope for a Social Democratic renewal. Indeed, recent polls show that for the first time since the 1970s, a majority of Americans now trust Washington! This makes possible a social politics of the half-full glass. 25 But the democratic component, which cannot be identified with the political party wearing that name, remains to be defined. C. Electoral politics cannot be spurned – but electoral politics is not the center of democratic politics. Recent focus group studies by Stanley B. Greenberg show signs of a possible Democratic party win on the basis of four strategic points. 26 24. C.f., Robin Blackburn,»The Imperial Presidency …«, op. cit. 25. It also goes beyond the moral-legal paradigms of communitarianism vs. liberalism that, as suggested earlier, have limited political discussion to debates about rights. 26. Greenberg’s results are summarized in The American Prospect, December 17, 2001. ipg 4/2002 Howard, Left Agenda After September 11 81

̈ A new pride in national unity has overcome the Vietnam hangover, meaning that the national security issue won’t hurt Democrats, who are no longer seen as unpatriotic. ̈ A new sense of community follows from this, suggesting both an obligation to help others and that individual desires are less important than communal well-being. Thus, Democrats will mock Bush’s definition of patriotism as consumerism – which is why Bush stressed in his State of the Union Address and now supports Clinton’s domestic Peace Corps(relabeled typically u.s.a. Freedom Corps, which he denounced during the campaign). 27 ̈ A new seriousness of private and public purpose after the shock of September 11 means that tax cuts may not be so important(which is why Bush yielded on new tax cuts in the March»Economic Recovery Bill«). ̈ Finally, the fundamentalism of the terrorists shows the import of the freedom to choose, and works against the republican right and its appeal to the values of a religious fundamentalism that appears intolerant and dogmatic. D. While this might bring the Democratic party to power, and would in turn bring with it a much needed social reforms(health care, workers’ rights) and environmental policy, what is(small-d) democratic about it? Stanley Greenberg’s four points illustrate changed American attitudes toward the values that are fundamental to a democratic society. But the values of community can come into conflict with the value of freedom to choose. This conflict is not a philosophical contest between liberal rights and community values; it is rather the expression of the dynamic that is typical of modern democratic society – a dynamic that cannot be reduced to a moral either/or. This in turn suggests that the need to maintain civil liberties even while protecting society cannot be reduced to a moral/legal version of the either/or. This is where a democratic left can find its place as the critic who neither insists like Pollyanna that the glass is getting fuller nor revels in ascetic denunciation of a half-empty glass. During the old Cold War the left could only re-act(since it could hardly defend really-existing socialism); and because it was on the defen27. C.f.,»Bush Rallies Volunteers for His New Corps«, in New York Times, March 13, 2002, which shows how this initiative, announced in the State of the Union address, is now blended into the omnipresent theme of the struggle against terrorism. 82 Howard, Left Agenda After September 11 ipg 4/2002

sive, it denounced the half-full glass. The new Cold War against Terrorism has a different structure: not only can the left denounce terrorism (and its root causes); it can also argue that the roots of terrorism(at home as well as abroad) lie in its anti-democratic values, and that it is the threat to democracy that must be fought – including the threat that comes from those root causes that appeared too simple to explain the terrorist attacks. What the terrorist attacks should have taught the left(as the critique of totalitarianism should have taught it) is that the threat to the established (dis-)order is a democracy whose self-contradictory political dynamic must constantly be refilled if its critical nature is not to become a fatal weakness. The same lesson implies that the left should not consider its successes – for example, a renewal of confidence in a state controlled by the Democratic party – to be an end in itself but rather a means to make more active and self-critical that democratic society. Even the glass that is being filled still remains partially empty; the critic cannot disarm, nor turn into the court jester! ipg 4/2002 Howard, Left Agenda After September 11 83

Islam and Globalization: Secularism, Religion, and Radicalism SEAN L. YOM W hat is Islam’s place within globalization? Many prominent scholars characterize the religion as incapable of adapting to a globalized society because Islam instinctively opposes globalization and the secular values it entails. However, this explorative endeavor favors a multidimensional rather than polemic approach, one that views the recent Islamic revival, radical Islamic militants, and the broader return of religion around the globe as critical aspects of globalization. This investigation does not so much advance a centralized argument as it acts as a web of possibilities, linking concepts and realities together under a global framework in the hope of positing a broader appreciation of Islam and its evolution vis-àvis globalization and the normative context within which it lies situated. At the end of the Cold War, partly in response to the ideological lacuna left by the collapse of international bipolarity and partly in reaction to the realization that globalization was inexorable, numerous scholars proposed new paradigmatic theories of international relations that expressed a new dynamic of global conflict. These architects, whom Sadowski memorably labels»global chaos theorists«, described globalization as a fragmenting process, eroding the sovereignty of states and fomenting the rebirth of new social, cultural, and religious loyalties. 1 They forecasted a world divided along religious-civilizational lines that»seemed to be slipping over a precipice into an epoch of ethnic and cultural violence«. 2 As such, the revival of religion – particularly Islam – heralded a mutiny against modernity, globalization, and even secularism. 3 Globalization, defined as»[T]he inexorable integration of markets, nation-states, and 1. Yahya Sadowski, The Myth of Global Chaos (Washington, d.c. : Brookings Institute Press, 1998), 4. 2. Ibid. 3. As used by Sadowski but originally developed by Durkheim, anomie describes a state of normative confusion in which irrational violence increases as social restraints decay. See Steven Lukes, Emile Durkheim: His Life and Works (New York: Harper and Row, 1972), 210–11, and Sadowski, 27–34. 84 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

technologies to a degree never witnessed before, enabling individuals, corporations and nation-states to reach around the world farther, faster, deeper and cheaper«, 4 was merely an euphemism for»the revenge of history«. 5 Connolly vividly adumbrates this spiritual rupture:»The end of the Cold War and accelerated economic globalization, population migration, tourism, and cross-national cultural communication combine to increase the sense of insecurity among numerous constituencies. People encounter ideas, faiths, identities, foods, skin tones, music, sexual practices, and languages that disrupt presumptions to universality … And ›the nation‹, so recently the site of calls to overcome corruption, division, and fragmentation, now seems too small to overwhelm these insecurities.« 6 Quintessentially, these global chaos theorists computed a calculus that equated globalization to fragmentation because the variable of religion, most of all Islam, signified profound differences in the political visions between civilizations; due to globalization and the insecurities it bred, Muslims would predictably contest and clash with the non-Islamic world. According to this argument, Islam operates as a collective agent whose tendencies to violence and traditionalism transpose the religion as an intransigent enemy to global pluralism, representing its greatest threat and most defiant opponent. 7 Certainly, this argument has gained new theoretical currency after the iconic events of September 11, particularly as the broad war on terrorism has implicated a number of Muslim states into its front and cast new light on burgeoning networks of Islamic fundamentalism. 8 In fact, current formulations of Islam both inside the popular imagination as well as within the academic perimeters of global chaos theory allude to the stereotypical pictures of John Buchan’s 1916 novel »The Greenmantle«:»Islam is a fighting creed, and the mullah still stands 4. Thomas Friedman, The Lexus and the Olive Tree (New York: Anchor Books, 2000), 7–8. 5. Sadowski, 5–7. 6. William Connolly,»The New Cult of Civilizational Superiority,« Theory and Event Vol. 2: No. 4(1999), 2–3. 7. By religion, I use Clifford Geertz’s definition,»A system of symbols which acts to establish powerful, pervasive, and long-lasting moods and motivations in men by formulating conceptions of a general order of existence«. Geertz,»Religion as a Culture System«, The Interpretation of Cultures (London, 1975), 87–125. 8. See Dion Dennis,»The World Trade Center and the Rise of the Security State«, CTheory.net, October 2002, www.ctheory.net/text_file.asp?pick=299(4 April 2002). ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 85

in the pulpit with the Korean in one hand and a drawn sword in the other. Supposing there is some Ark of the Covenant which will madden the remotest Muslim peasant with dreams of Paradise? Then there will be hell let loose.« 9 Islam rests beyond the interpretative limits of reason, the nation-state, and the pluralist zeitgeist of globalization. 10 This characterization of Islam, however, is fallacious. Almost sixty states exist today whose majority populations adhere to Islam; nearly 1.2 billion people across the globe call themselves Muslims. 11 To assume that they will all contest globalization and engage in some epic»clash of civilizations« 12 or participate in a»coming anarchy« 13 erases much of the discursive and ideological map of possibilities that fervently awaits the Muslim world. Moreover, the revival of Islamic identities and the emergence of new Muslim movements, including radical fundamentalist networks, compose only one element of a broader magnanimous trend: the resurgence of religion as a salient dynamic that has been reshaping identities, behavior, and orientations at the late stages of globalization. The following investigation comes in three parts. The first examines global chaos theories of Islam, which attempt to argue that Islam and globalization are intractably opposed, and problematizes them with theoretical and empirical observations on radical Islam’s modes of political praxis. The second section directs attention to the rise of secularism as a dominant discourse, one that has shaped the relationship between globalization and religion. The third part inspects the relationship between the Islamic revival and globalization, explicitly weighing questions about the religion’s salience within globalizing processes. It concludes that Islam changes and adapts to exogenous influences and pressures, constantly flowing and ebbing in its ideological, structural, and legitimating effects, and that it is this remarkable capacity that allows the religion to not only flourish but also contribute to globalization. 9. John Buchan, The Greenmantle (Hertfordshire, England: Wordsworth Classics, 1994), 5–6. 10. As pronounced in Ibn Warraq, Why I Am Not A Muslim (New York: Prometheus Books, 1995). 11. See Organization of Islamic Conference Website, http://www.oic-oci.org/(2 May 2002). 12. Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York: Touchstone, 1997). 13. Robert Kaplan,»The Coming Anarchy«, The Atlantic Monthly (February 1994), 44–76. 86 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

This much is clear: Islam distinguishes itself from other major world religions. It is a communal faith that presents a sweeping, internally cohesive set of legal and moral rules for the organization of collective and individual life. It addresses both spiritual and material concerns, in the theological and political spheres; the religion is not merely a set of functional beliefs, but a permeating layer of reality that shapes the duties of the Muslim in relation to God, fellow Muslims, and non-Muslims. It emphasizes the role of community and explicitly outlines various individual The revival of Islamic identities and the emergence of new Muslim movements, including radical fundamentalist networks, compose only one element of a broader magnanimous trend: the resurgence of religion as a salient dynamic that has been reshaping identities, behavior, and orientations at the late stages of globalization. obligations and prescriptions vis-à-vis that community; thus, it transfers the social dimensions of its traditions into the private realm. And, unlike its sister Abrahamic religions, it also began as a political tradition centered on the surrender of complete sovereignty to God(Allah) and the juridical distinctions between the purviews of the divine and the humane. In turn, this tradition has filtered throughout the centuries through social institutions, political governance, legal structures, and normative values which craft the interpretative lens by which Muslims perceive the nonMuslim world. Notably, the key assumption informing this analysis is that increasing economic, cultural, and political interaction between nation-states, cultures, and populations will continue. Such a forecast rests firmly upon the presumption that globalization moves with its own self-propelled, contingent logic within the anarchical system of extant nation-states as the teleological end of micro-level interactions, regardless of whether they are motivated by realist concerns(such as the search for stability and security) or by liberal-institutional desires(such as interdependence between states that aims to bring collective benefits to all players of the game). As such, this inquiry assumes that globalization is inevitable; it questions not if it will continue, but only how – on what terms, on whose grounds, and in what relation to Islam’s various faces. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 87

Globalization, Chaos, and Islam The Global Chaos Theorists Global chaos theories describe Islam as incapable of peacefully coexisting with other civilizational and religious entities in an age of globalization, where the destinies of cultures and peoples inexorably intertwine. They interpret the»new wars« of the post-Cold War era as evidence that when identities are based primarily upon religion, such as Islam, conflicts will undoubtedly erupt. 14 In the flushing afterglow of the Cold War victory, Fukuyama’s»end of history« thesis articulated that because the history of mankind has been molded by the dialectical clash of ideas, the collapse of the Soviet Union and international communism signified the triumph of Western ideas and the end of history and the exhaustion of other ideologies. 15 Ideational competitors, such as socialism, had attempted to organize society according to a specific blueprint, but ultimately fell to the manifest good of Western liberal democracy. Taken to its logical end, the argument implies that if the engines of globalization, such as the nodes of technology, communications, and economic capital, rest within the West, and no competing ideas threaten its ideological dominance, then the course of globalization will occur according to Western values, beliefs, and norms. 16 In response, however, prominent thinkers claimed that not only had the end of history never occurred, but new ideological forces would create constant sources of violent conflict that would disrupt the smooth flow of globalization. For instance, Hadar coined Islam as the»Green Peril«, green being the symbolic color of the religion, and described the dominant perception of Islam as»a cancer spreading around the globe, undermining the legitimacy of Western values«, as represented by the »Muslim fundamentalist, a Khomeini-like creature armed with a radical 14. See Mary Kaldor, New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era (Stanford: Stanford Press, 1999). 15. Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man (New York: Free Press, 1992). 16. James Cronin,»Convergence by Conviction: Politics and Economics in the Emergence of the ›Anglo-American Model‹«, Journal of Social History Vol. 33: No. 4 (2000), 781–804. 88 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

ideology and nuclear weapons, intent on launching a jihad«. 17 Barber more bleakly illustrated this discord as a»Jihad vs. McWorld« struggle, in which globalization confronted the»retribalization of large swaths of humankind by war and bloodshed«, in which Islam functioned as a stubborn source of parochial, anti-globalist identity. 18 However, the most scathing broadsides have been launched by Bernard Lewis, Robert Kaplan, and Samuel Huntington. A Middle East historian, Lewis contended that Islam had historically experienced periods of inspired hatred and violence, and that»it is our misfortune that part, though by no means all or even most, of the Muslim world is now going The revival of religion – particulary Islam – heralded a mutiny against modernity, globalization, and even secularism. through such a period, and that much, though again not all, of that hatred is directed against us«. 19 The contemporary»political language« of Islam – from the body politic to expressions of authority over communities of faith – revolved around great disappointment with the»talismans« of constitutional governance and post-colonial independence. 20 A wave of angst rampaged through the Muslim world due to its traumatic domination by the West, and many Muslims were thus immanently opposed to Western civilization and its creations – capitalism, democracy, even liberalism. He observed that»It should by now be clear that we are facing a mood and a movement far transcending the level of issues and policies … This is no less than a clash of civilizations – the perhaps irrational but surely historic reaction of an ancient rival against our Judeo-Christian heritage, our secular present, and the worldwide expansion of both.« 21 Significantly, in this and other passages, Lewis calls secularism and its 17. Leon Hadar,»What Green Peril?«, Foreign Affairs (Spring 1993), 27. 18. Jihad vs. McWorld: How Globalism and Tribalism are Reshaping the World, ed. Benjamin Barber and Andrea Schulz(New York: Ballantine Books, 1996), 15. 19. Bernard Lewis,»The Roots of Muslim Rage«, The Atlantic Monthly, Vol. 266: No. 3(September 1990), 47–60. 20. Bernard Lewis, The Political Language of Islam (Chicago: University of Chicago Press, 1988), 215; 22–42. See also Lewis,»A Historical Overview«, Journal of Democracy Vol. 7: No. 2(1996), 52–63. 21. Lewis 1990. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 89

»worldwide expansion«(that is, globalization) as flashpoints on which the Muslim world would wage a struggle or resistance. 22 More so than Lewis, Huntington presented his»clash of civilizations« thesis as a thinly veiled polemic against Fukuyama’s sanguine prediction. He argued that if large parts of humanity still refuse to see the obvious superiority of Western ideas, it is because of deeply rooted incompatibilities in the collective makeup and value systems of their civilizations. Some ideas remained so incompatible that any sort of rapprochement would lead to conflict. For instance, the Islamic notion of a global»ummah«(community of believers) that links Muslims across borders and states by faith alone threatened the normative basis of the Western concept of state sovereignty. 23 Thus, the Islamic civilization will clash with the West, especially given the strength of the Islamic revival, which he correctly defines as»a broad intellectual, cultural, social, and political movement« within the last forty years that aimed to revive»Islamic ideas, practices, and rhetoric and the rededication to Islam by Muslim populations«. 24 This endangers globalization, which he calls the result of»broad processes of modernization that have been going on since the eighteenth century«. 25 Moreover, Huntington contended that the»Muslim propensity toward violent conflict«, as proven by various contemporary conflicts involving Muslim states, indicated the growing violence that would characterize Islam’s relations with other religions and civilizations. 26 Finally, Kaplan observed that while Western values originated from secular humanism, other cultures derived much of their values from religion, such as Islam. 27 Differences between alien cultures erupt in irrational violence, impervious to rational restraints and epitomized in the intrastate wars wracking much of Africa, South and Southeast Asia, and the Balkans. Furthermore, historical rifts between cultures and religions still held influence over present-day events; the ancient rivalry between Islam and Christendom, for instance, guided the horrific ethnic pogroms in the former Yugoslavia. 28 The»House of Islam« will clash with other civiliza22. For more on the secularism-religious conflict within Islamic history, see Bernard Lewis, What Went Wrong (Princeton: Princeton University Press, 2001). 23. Ibid., 177. See also 178–179. 24. Huntington 1997, 109–110. 25. Ibid., 68. 26. Ibid., 259. 27. Kaplan 1994, 44–76. 28. Kaplan, Balkan Ghosts (New York: Vintage Books, 1993). 90 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

tions and cultures in episodes of violence that could»ripple across continents and intersect in no discernible pattern«. 29 Hence, Islam operates as one of the more destabilizing factors in the globalized world because globalization unmasks and unleashes previously hidden, obscured tensions. Whereas Huntington and Lewis maintained that the West would receive the brunt of Islamic reactions, Kaplan extended the range to include the entire non-Muslim world, essentially broadening the scope and intensity of the conflicts that would erupt via globalization. The Critique: Against the Monolith While each of these authors wrote from different perspectives, they all assume that something about the Muslim world, and the operation of Islam as a cogent religious, ideological, political, and cultural exposition of beliefs, rituals, and signs, opposes globalization, the West, or a combination of the two. According to them, powerful segments of the Muslim world will unify under the aegis of Islam and direct their anger and violence against globalization and contest its pluralist dreams with their own parochial visions of Islam’s superiority. Second, the arguments all presume that religious lines will become manifest more sharply than any other marker of identity; particularly for the Orient, religion functions as the most irreducible, impermeable difference between Islam and the rest of the world. Third, they all characterize Islam as a religion that will have little role in global civil society, world state, or any form of global governance, because its history, traditions, and reaction against alien values determines its future as the hostile Other, the Green Peril, an obstacle to globalization. This portrayal of Islam, however, lacks theoretical and historical validation. Moreover, it lends itself to essentializing visions of Islam as static or monolithic. This process of self-reification, one that assigns fixed meaning to Islam by freezing its symbols and discourses in a single frame, operates as»the referent for a modern social science discourse that has tended to create conceptions of an unalterable incompatibility between ›Western‹ and ›Islamic‹ civilization«, which oversimplifies the trajectories and complexities of Muslim communities, states, and organizations. 30 In remedying this, a wider understanding of Islam must be ex29. Kaplan 1994, 56. 30. Shanti Nair, Islam in Malaysian Foreign Policy (London: Routledge, 1997), 4, 41. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 91

plicated, one that accounts for the presence of multiple interpretations of its beliefs. There already exist powerful criticisms against the global chaos view of Islam that need only brief mention here: that the Islamic world is certainly not a unified bloc, as vicious contestation still erupts in political circles over the concept of an authentic Islam; 31 that Muslims actually engage in more conflicts against one another rather than against non-Muslims, proving that religion, even Islam, does not compel individuals into cooperation on all issues; 32 that most of Islam cannot be mistaken for its fundamentalist versions, whose cries for violence fall in the extreme minority of global Muslim voices, and constitute an explicitly modernist, rather than traditionalist, project; 33 and finally, that religion, even as a primordial, ascribed affiliation, cannot solely induce people into civilizational blocs(witness, for instance, the impossibility of Canada, Mexico, and the United States unifying for the reason of professing Christianity). 34 In summary, Islam does not prescribe violent war as its modus vivendi, much less desire bloody war against the forces of globalization that supposedly threaten its values. Islamism is a heavily contextual phenomenon whose major goal is to articulate and redress the various grievances held by disparate Muslim groups across the Islamic world. Its causes are found within the social and political contexts of different Muslim political actors, not in any textual trapdoor or scriptural loophole in Islam. While these arguments accurately pinpoint some of the errors of the global chaos view, contemporary scholarship has missed its greatest flaw: its implicit reliance upon a polarized model of Islamic international relations derived from cursory interpretations of the Qura’n, Sunna, the Ha31. K. Mahbubani,»The Dangers of Decadence: What the Rest can Teach the West«, Foreign Affairs (Fall 1993), 10. 32. Hunter 1998, 64–66. 33. Thomas Meyer argues that»fundamentalism, wherever it exists, is just one interpretation of culture among a huge array of options«, Meyer,»A Fundamental Fallacy«, The Times Higher Education Supplement, 9 November 2001. 34. An associated argument maintains that an unprecedented era of religious mixing has actually begun. See Gershom Gorenberg,»Clash of Civilizations? No Thanks«, The Jerusalem Report, 22 October 2001, 33. 92 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

diths, and other texts. This view elucidates that Islam constructs the world into two realms:»Dar-ul-Islam«(abode of Islam), the domain of peace and faith where Muslim states and communities reside, and»Darul-Harb«(abode of war), the domain of disbelief, corruption, and»Jahili«(barbaric, non-Islamic societies) constituting the enemy of Muslims. According to this characterization, Muslims in Dar-ul-Islam are required to wage»Jihad«(holy struggle) against those in Dar-ul-Harb until all are converted;»this proselytizing zeal and quest for the achievement of Islam’s universalist vocation … endows it with an intrinsic expansionism.« 35 Jihad manifests as»one of the basic commandments of faith, an obligation imposed on all Muslims by God«; both personal and political, it encases a moral obligation»without limit of time or space«, a duty on part of Muslims and Islamic polities to convert or subjugate non-believers»until the whole world has either accepted the Islamic faith or submitted to the power of the Islamic state«. 36 In the contemporary age, the cosmopolitan, capitalizing, globalizing parts of the world constitute Dar-ulHarb, while Dar-ul-Islam represents an embattled Muslim city on a hill, encroached on all sides by the dark forces of globalization. In turn, this black-white image of Islam rests on two absolutist assumptions: first, that the main impetus behind Muslim states’ behavior towards non-Muslims is the desire to spread the message of Islam or to become martyrs trying to do so; and second, that Muslims will not rest until Islam becomes the universal creed. As a result of this unsophisticated vision of Islam’s destiny, the idea that most Muslims endorse radical Islamic thought – the type of Islam upon which Osama bin Laden, for instance, issued the»fatwa«(religious decree) to»kill the Americans and Jews« – has become popular. Fortunately, some political leaders have taken great pains to separate mainstream Islam from its radical variety; for instance, President Bush spent several minutes in his first public speech after September 11 to discuss the differences between the fringe Muslim terrorists who had hijacked Islam and most other peaceful Muslims. Missing, however, is a sincere explanation of why radical Islam emerged in the first place; why its sociopolitical grievances wrack Muslim countries; and why, in the face of globalization, many thousands of the Islamists have turned to»excavating and reinter35. Shireen Hunter, The Future of Islam and the West: Clash of Civilizations or Peaceful Coexistence? (Westport: csis Press, 1998), 60. 36. Lewis 1988, 73. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 93

preting« the scripturalist foundations of Islam in order to apply them to contemporary social and political reality. Without an explanation of radical Islam’s history and objectives, arbitrarily drawing a line between the rational»we«(the West and those palatable elements of mainstream Islam) and the irrational»they«(radical Islam and all of its violent manifestations) can only denote the immediate strategic interests of the agent who marks that line – for instance, Bush’s statement may simply indicate that the u.s. does not want to alienate its Muslim allies, rather than signifying a sincere respect for Islam. The critical observer thus cannot ignore deeply rooted differences in context and belief that separates radical Islamic from the rest of the world’s one billion Muslims. Islamism Radical Islam, or Islamism, is»a political agenda where the application of Shari’a is central« and manifests as a mobilized political movement willing to use violence in order to implement its goals. 37 Its various constituents and leaders wish to»shift the frame of reference in the public realm to one in which Islam, in its various interpretations, is a major shaping force«. 38 In practice, this means that they wish to follow the model of the Iranian Revolution and institute theocratic, purely Islamic law(Shari’a) and political structures that would transform their societies into the ideal versions of a Muslim polity, in the footsteps of Prophet Muhammad’s utopian community in the early seventh century a.d. Its vibrancy and rapid growth from the subaltern has led some scholars to call the last thirty years as»the most exciting period in Islamic religious history since the twelfth century«. 39 Certainly, all governments of Muslim populations have had to confront the Islamist trend over the past several decades. Moreover, Islamist groups have committed public acts of violence predicated on exegetical justifications against the state in countries that share little commonality save religion, such as Morocco, Uzbekistan, Yemen, and the Philippines; various guerilla-terrorist groups, such as those that wage war under the name of Islam in Algeria, Afghanistan, and 37. Jillian Schwedler,»Islamic Identity: Myth, Menace, or Mobilizer?«, SAIS Review Vol. 21: No. 2(2001), 5. 38. Nijib Ghadbian, Democratization and the Islamist Challenge in the Arab World (Boulder: Westview, 1997), 59. 39. Sisk, 60. 94 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

Chechnya, also fall under this category. Despite the arguments of some scholars that believe that Islamism cannot last as a viable ideology due to its lack of comprehensive political action beyond mere violence, the movement has not only endured, but has grown and entrenched itself. 40 It becomes imperative, however, to avoid the seductive allure of assuming that the growth of radical Islam means that the entire religion has somehow undergone a violent transformation, or that some hidden »truth« in the Qura’n or other holy texts has spawned and legitimized radical Islamist ideology. As Nair testifies,»In accepting that a singular definition of Islam is impossible, its variety of thought and practice must also be accepted.[…] However, the contexts in which Muslims find themselves are as likely to influence their behavior as the sense of the universality of their faith. The senses of community which derive from faith and practice are necessarily interpreted and shaped in distinct ways in different places, times, and societies.« 41 In this manner, Islamism is a heavily contextual phenomenon whose major goal is to articulate and redress the various grievances held by disparate Muslim groups across the Islamic world. Its causes are found within the social and political contexts of different Muslim political actors, not in any textual trapdoor or scriptural loophole in Islam. For instance, in many authoritarian countries, such as Saudi Arabia and Jordan, Islamism’s rise can be explained by the frustration of middle-class activists who constantly faced repression by the government, and therefore engaged in more militant behavior in order to overturn the political system. 42 In relatively democratic Turkey, radical Islamic identities are mobilized and politicized due to cultural and social pressures from below rather than political suppression from above. 43 Hence, radical Islam did not begin as a new, distinct branch of Islam from a uniformly trained cadre of clergymen and reformers, but rather as a reactionary mode of thought by mostly middle-class professionals and students who sought to explain and explicate their grievances in a powerful language. 40. See, for instance, Gilles Kepel, Jihad, expansion et déclin de l’islamisme (Paris: Gallimard, 2000), and Antoine Basbous, L’Islamisme, une révolution avortée? (Paris: Hachette, 2000). 41. Nair, 4. 42. Robin Wright,»Two Visions of Reformation«, Journal of Democracy Vol. 7: No. 2 (1996), 64–75. 43. Ibid., 71–74. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 95

Furthermore, almost every Muslim government today rejects Islamism, which both validates the distinction between mainstream Islam and its radical counterpart as well as further angers Islamists. Most Muslim states are largely secular in structure and institution, if not in language; »the secular state in the Muslim world, through oppression and accommodation, has by and large stayed its ground and in large measure contained Islamic revivalism«. 44 As Sudan and Iran show, the seizure of power by openly radical Islamist groups does not»reshape the existing state system in any significant way«. 45 Islamism is easily co-opted and manipulated by governments in their strategic interactions with their domestic oppositions and their geopolitical opponents. Often, as in the case of Algeria, authoritarian regimes’ attempts to brutally repress Islamism lead to cases of mostly internal terrorism and violence but never broadbased, mass revolution; 46 in other cases, as in Jordan, compromises between the most vocal of Islamists and the incumbent state produce novel (although not always successful) tactics of inclusive governance and containment strategies. In yet other instances, Islamism does not even manage to capture the popular imagination beyond a few civil society movements and plays little role in the course of the government – Turkey typifies this case. Thus, rather than embodying the entire Muslim world in its praxis, Islamism does not enjoy uniform support by Muslims in most Islamic countries, and in fact almost every Muslim government has attempted to pacify or suppress Islamist voices. Such discordance is a far cry from the idea that the entire Islamic world is at once up in arms with globalization and the West. Thus, despite the views of Huntington, Kaplan, Lewis, and other global chaos theorists, little in Islam per se contests globalization, and the radical Islamists which they denigrate do not share much with the vast majority of Muslims. However, another dynamic aspect of radical Islam’s curious career is the broader rise of religion around the globe. Islamism can be contextualized as a component of two larger phenomena – the Islamic revival which has swept the Muslim world and the global religious reawakening 44. Nasr, 261–263. 45. R. Stephen Humphreys, Between Memory and Desire (Berkeley: University of California Press, 1999), 81. 46. Hilal Kashan,»The New World Order and the Tempo of Militant Islam«, British Journal of Middle Eastern Studies Vol. 24: No. 1(May 1997), 15–24. 96 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

that counts Islam as only one interlocutor among many. The next two sections will discuss these trends and their relevance to Islam’s relations with globalization. Secularism and Religion in an Era of Globalization It has been commonly assumed that religion would retrench its role as globalization continued. For instance, Harvey Cox’s 1965 book»The Secular City« announced the collapse of religion to the extent that most of humanity within decades would be atheist or agnostic, as societies slowly democratized, pluralized, and modernized. 47 However, this supposition has faced tremendous contestation in the form of a religious revival in all parts of the world within the last half-century. Indeed, the»global religious resurgence has challenged the expectations of modernization theory, the progressive secularization and Westernization of developing societies. Religion has become a major ideological, social and political force.« 48 The rise of the nation-state as the defining mode of existence – that is, the organization of peoples into»imagined communities« in both the mind as well as on the map – operationalized secularism through the separation of church and state throughout the Christian world, and then the rest of the world via colonization and conquest. The reassertion of Muslims as conscious, rhetorically skilled political actors across the Muslim world, and even in non-Muslim countries like Russia and now much of Western Europe, is one facet of a broader reality – namely, that the global religious resurgence signifies a deep desire by considerable portions of the world population to establish meaning and order in a rapidly changing, fluid environment. All such religious movements, including the Islamic types,»share in common a return to the foundations or cornerstones of faith. They reemphasize the primacy of divine sovereignty and the divine-human covenant, the centrality of faith, 47. Harvey Cox, The Secular City (New York: Macmillan, 1965). 48. John Esposito,»Religion and Global Affairs: Political Challenges«, SAIS Review Vol. 18: No. 2(1998), 19. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 97

human stewardship, and the equality of all within the community of believers.« 49 From the new impulses of the Orthodox Church to the powerful religious right in America, an apparent»desecularization«, or at least a»resacralization«, has occurred across the world. These new religious movements attempt to address the grievances of the temporal by appealing to the powers of the spiritual.»Religious revivalisms often represent the voices of those who, amidst the failures of their societies, claim both to ameliorate the problems and to offer a more authentic, religious-based society.« 50 Thus, religion functions as a vertical point of reference across the continuum of political order. All of these descriptions decode the Islamic experience as much as they do other religions. What remains to be observed, however, is how and why the religious revival within Islam, of which radical Islam is only one small part, arose. It requires an examination of secularism and its relation to religion, as well as the connection between globalization and secularism. Secularism as Dominant Discourse The secular character of the state was a European invention that entered Western political imagination during the 17th century. Rooted»in the desirability of grounding knowledge and the governance of society on nonreligious foundations of scientific rationality«, secularism closely relates to the founding of modern states, the division of humanity into discrete, organized territories that denied the primacy of transcendent religious loyalties. 51 This represents a genuine paradigm shift from the medieval era, because the secular state required the loyalty and obedience of citizens within finite, bounded spaces. While convoluted and complex, the secular trend revolves around some major events and developments: the 1648 Treaty of Westphalia marks the starting point of the international system of states, and therefore also the rise of the secular state; the Enlightenment, with its views on rationality and reason as derivative of the human mind, cemented secular philosophy as a dominant discourse that ordered, signified, and produced structures and domains of human knowledge; and finally, the rise of the nation-state as the defining mode 49. Ibid., 21. 50. Ibid., 21. 51. Richard Falk, Religion and Humane Global Governance (New York: Palgrave, 2001), Manuscript, 50–51. 98 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

of existence – that is, the organization of peoples into»imagined communities« in both the mind as well as on the map 52 – operationalized secularism through the separation of church and state throughout the Christian world, and then the rest of the world via colonization and conquest. The experience of the Third World holds special significance. Non-Western countries deliberately emphasized their secularism during and after the decolonization, as such a tradition»is not indigenous to such countries and as an artificial implant is not nearly as deeply rooted in the cultural life of such societies«. 53 As Falk discovers in his studies of Turkey, Pahlavi Iran, and China, the rhetoric of secularism ironically acquired an almost religious overtone in terms of its language, functions, and symbols in governments’ attempts to desperately disentangle any political institution from religion. Secularism, thus, represents a»posture toward reality«, a perspective on human relations with epistemological and geopolitical components. 54 It played a profound role in the transition between the medieval and the modern; it contributed»an ethos of tolerance that greatly pacified the struggle within Christianity between Protestant and Catholic rulers … that opened the way for the rapid growth of science and industry«. 55 It also colonized and authenticated itself within the structures of states, whose collective constitution of the international system further replicated secularism through colonialism. It excluded consideration of religious identity as a viable expression of statehood, and attempted to enclose religion within the private sphere. As a result, in so-called modern societies, religion»commonly is regulated by government, and forbidden from particular expression in certain areas of public life, such as schools and government. Religion simply is not as institutionally prominent in modern societies as in traditional ones.« 56 However, secularism did not spontaneously arise, nor did it hierarchically trickle down from the political dictates of the state. As with any regime of power and knowledge, it works»not through the commands of a supreme sovereign but through the disciplinary practices that each in52. Benedict Anderson, Imagined Communities (London: Verso, 1983). 53. Falk, 61. 54. Ibid., 58. 55. Ibid., 76. 56. Danny Jorgensen,»Religion and Modernization: Secularization or Sacralization«, in Religion and the Political Order, ed. Jacob Neusner(Atlanta: Scholars Press, 1996), 22. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 99

dividual imposes on his or her own behavior on the basis of the dictates of reason«. 57 From its discursive birth, secularism fused itself with a technocratic, scientific rationality, which denounced religion as irrational, traditional, and therefore anti-modern. It became embodied and personified in the constitutional arrangements, institutions, and structures of the state. Whereas God formed the center of the Christian worldview, secularism held as its deity the notion of reason, the idea that statements could be verified by reference to ordinary human experience or by reasoning from objective, empirical premises. Secularism became known as a humanizing and liberating tradition due to its conscious dislocation from the tyrannical, non-reasonable dictates of religious faith. The secular ethos, a worldview that championed reason and science, prevailed. Much Western political theory has since labored under a secularist bias. 58 As a result of the secular bias and its encoding into the fabric of reason and thought, the »religious dimension of human experience has been generally excluded from the serious study and practice of governance«. 59 Relations of Religion to Globalization Globalization problematizes and destabilizes secularism through the realization that»the boundaries of the state are no longer very relevant.« 60 Secularism attempts to privatize religion, but as religious identities have strengthened, so too have their believers in perpetuating and sharing their narrative visions of the past, present, and future.»Thus, in a globalizing world the relevance of secularism seems limited … There are special concerns about the way in which a religious state handles a range of worldly matters, but whether the secular logic of strict separation is a use57. Partha Chatterjee,»Our Modernity«, Lecture Delivered at sephis and codesria 1996 Forum, www.iisg.nl/~sephis/(4 May 2002), 18–19. 58. See, for instance, Paul Ricoeur, Lectures on Ideology and Utopia, ed. G. H. Taylor (New York: Columbia University Press, 1986); Edmund Byrne, Mission in Modern Life: A Public Role for Religious Beliefs, Padeia wcp Project, www.bu.edu/ wcp/Papers/Poli/PoliByrn.html(5 May 2002); and Frederick Gedicks,»The Religious, the Secular, and the Antithetical«, Capital University Law Review Vol. 20: No. 1(1991). 59. Falk 17. 60. Ibid., 70. 100 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

ful approach seems very much in doubt.« 61 The return of religion, therefore, implicates the dimensions of autonomy, identity, and belief; it represents a new metric of identity. It indicates»undeniable evidence of a deep malaise in society that can no longer be interpreted in terms of our traditional categories of thought«, 62 a comment especially true in the case of Islam. Globalization problematizes and destabilizes secularism. Moreover, that the religious resurgence has occurred precisely during the decades when globalization has intensified wields two strong implications. First, the religious revival reacts against the appeal of cultural and political cosmopolitanism. Much as post-colonial peoples have asserted traditional practices and institutions from the belief that such traditions were different and therefore held more value than modern, artificial constructions(regardless of their actual efficacy and utility), various portions of the global population, from the Catholic liberation theologies of Latin America to the Muslim»jamats«(brotherhoods) of the Middle East, have realigned religion as their source of identity that lies necessarily separated from the rest of the planet. This claim rests upon»a right to locality« and»the primary rights of place, culture, and community« that must be asserted amidst the twin vessels of what they perceive as the global juggernaut,»ideological hegemony of neo-liberalism and the legal dismantlement of national sovereignty«. 63 It indicates a vital quest for identity, authenticity, and community within and against swiftly changing conditions that globalization has wrought. 64 In totality, regardless of whether the threats it interprets are constructed or real, religion embodies, in Foucault’s words,»a plurality of resistances«, 65 a strategic assertion of identity that also connects to a performative view of the world and a plan 61. Ibid., 73. 62. Gilles Kepel, The Revenge of God: The Resurgence of Islam, Christianity, and Judaism in the Modern World (Pennsylvania: Pennsylvania State Press, 1994), 24. 63. Amory Starr, Beyond Panic: Religious Nationalism, Political Economy, and the Blockage Against Globalization, Paper Presented at Colorado State University at Lamar, http://lamar.colostate.edu/~america/panic.html(28 April 2002). 64. Paul Marshall,»Disregarding Religion«, SAIS Review Vol. 18: No. 2(1998), 13–18. 65. Michel Foucault, The History of Sexuality, Volume I: An Introduction, trans. Robert Hurley(New York: Vintage Books, 1990), 96. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 101

to improve it in this life or the next. Second, the religious revival actually owes its strength to worldwide pathways of information exchange that only globalization has instituted. It harnesses modern technologies and communications to spread its sociopolitical message; stark proof comes in the form of the videotapes featuring Osama bin Laden which surfaced in Afghanistan in late October 2001, copies of which had been distributed via Internet and global air mail to thousands of seminaries and schools across Africa, the Middle East, Southeast Asia, even Europe. Ironically, then, however much it attempts to contest it, religious resurgence needs globalization for its strength. The Dialectics of Globalization and the Islamic Revival If secularism has so thoroughly dominated as a discourse that governed politics, laws, and norms and that replicates itself in both the minds of men and the structural apparatus of states, then why has religion, particularly Islam, experienced a revival? Chatterjee provides the answer: »[N]o matter how adroitly the fabric of reason might cloak the reality of power, the desire of autonomy continues to range itself against power; power is resisted … Hence one cannot be for or against modernity; one can only devise strategies for coping with it.« 66 Echoing Foucault, where there is power, there is also resistance. Yet this does not simply mean that religion views itself as the antithesis to globalization; it signifies that across the world, various individuals have consciously chosen to evince religious identities in their personal, micro-political struggles in order to make sense of what has occurred in and around their lives. This perspective helps explain the meaning of the Islamic revival and the place of radical Islam within it. The Re-assertion of Islamic Identity Radical Islam constitutes one small part of a wider religio-political project on the part of millions of Muslims over the last several decades. This project is the Islamic revival, the renaissance of Islam and its ethos in all sectors of Muslim societies, from culture and political life to private beliefs and civic networks of faith. The movement emerged most conspic66. Chatterjee, 19. 102 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

uously with the 1979 Iranian Revolution, but the revival had actually began decades earlier. A general»heightening of Islamic consciousness among the masses« had occurred since the post-World War II period. 67 It became manifest in more frequent and conspicuous displays of Islamic identity, such as dress and prayer; an increasing appreciation of Islam’s impact in the political, social, and economic arenas; an intellectual flowering of scholarship centering upon all aspects of Islam, such as its holy texts, its mystical content, and the life of the Prophet; a greater willingness of all Muslims to invoke either Islam or God into their daily discussions; and finally, of highest visibility, the formation and spread of radical networks of Muslim fundamentalists that have often resorted to violence in order to implement their narrow vision of Islam’s destiny. 68 What ties these individuals and groups together is the derivation of their ideas from the original texts and scriptures of Islam, and the belief that their faith and investment in certain Islamic ideas creates a vital, reforming energy that can eventually better human society. What does not tie them together is the resort to violence that only a handful of militant Muslims have shown, who in fact represent only the smallest minority of the religious revival. To demarcate further, conceptual divisions transpire on two levels: first, between the general religious resurgence and one of its elements, the Islamic revival; and second, between the Islamic revival and one of its own components, radical Islam. Secularism has essentially colonized and directed the ideational structure of globalization. Muslim societies faced a profound crisis, one that touched cultural, political, social, economic, psychological, and spiritual dimensions; when by the late 1960s secular ideologies and models of development failed to produce prosperous societies that could match the sheer strength of the West, Islamic revivalist movements surged into the public sphere, promising a return to Islamic greatness and dispelling the»hopelessness 67. R. Hrair Dekmejian,»Islamic Revival: Catalysts, Categories, and Consequences«, in The Politics of Islamic Revivalism, ed. Shireen Hunter(Indianapolis: Indiana University Press, 1988), 4. 68. Abdulaziz Sachedina,»Islamic Religion and Political Order«, SAIS Review Vol. 18: No. 2(1998), 59–64. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 103

and pessimism« that pervaded Muslim societies. The raison d’être of Muslim revivalists can be succinctly articulated as the fact that»the very integrity of the Islamic culture and way of life is threatened by non-Islamic forces of secularism and modernity, encouraged by Muslim governments«. 69 Significantly, their struggles not only focus upon external actors, such as the West or globalization, but also upon their own governments, which have failed to solve the problems inherent in their societies. In this context, globalization is viewed as an aggrandizing influence that heralds patently non-Islamic ideas and practices, such as secularism, liberal democracy, consumerism, et cetera – essentially, the products of the West. Against the Secularist Bias: the Quest for Global Participation Globalization has transformed not only the structural environment of the world, but also the social relations that envelop different religious followings:»By global, we mean not just transformed conceptions of time and space but the new social meaning that this has involved … we understand this as the development of a common consciousness of human society on a world scale .« 70 This description provides the contextual backdrop against which Islam may be judged. Indeed, the»position of Islamic societies must be viewed within a global framework of experiences if its special resources and liabilities are to be understood«. 71 For instance, as Esposito and Voll observe,»even the world of radical extremists committed to distinctive and parochial causes is cosmopolitan in its connections and interactions«, a fact verified tragically on 9/11, when terrorist events were the end result of a well-funded, worldwide network of operatives and specialists whose brutal efficiency depended upon the openness and interactions that globalization heralded. 72 Thus, Islam does not exist in a vacuum: it evolves, reinforces, and replicates itself through globalization. Globalization is a narrative that posits an awareness of the totality of human social relations. However, because religious experiences are ex69. Dekmejan, 10. 70. Martin Shaw, Theory of the Global State: Globality as Unfinished Revolution (Cambridge: Cambridge University Press, 2000), 26, his emphasis. 71. John Esposito and John Voll, Islam and Democracy (Oxford: Oxford University Press, 1996), 16. 72. Ibid., 12. 104 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

cluded from consideration as either viable modes of relations or legitimate products from the world of knowledge, secularism has essentially colonized and directed the ideational structure of globalization using non-religious terms. Thus, the argument that Islam will contest globalization is based on the deeply rooted secular-religious dichotomy. Any religious system sets forth three basic components:»a worldview, a way of life, and an account of the character of the social entity that realizes the way of life and explains that way of life through the specified worldview«. 73 The silence of these elements within the global framework signifies the dominance of secularism, which does not so much attempt to refute these aspects of religion as it hides them by denying their ontological and epistemological subsistence. Islamic revivalists, however, refuse to be silenced.»The transformation of human experience on a global scale is accompanied by greater demands for participation and for recognition of special identities.« 74 Thus, despite its political catalysts and social causes, the Islamic revival must not be seen as an unsophisticated, revolution-minded force that seeks to violently institute a new sociopolitical order in simple opposition to globalization, for it rests within a much broader historical and comparative frame. Secularization manifests itself as the reification of particular conceptions of reason and rationality, but even the radical, violent Islamic movements are not predicated purely upon a destruction of the secular and upon the universal sovereignty of God. Rather, the fundamentalist Islam they espouse forms a referential system that requires the existence of secularism in order to establish its difference and distance from it, just as much as secularism needs the existence of a religious Other to legitimate its practices. In this paradoxical consanguinity,»tradition must not only deny or suppress the historical and philosophical grounds of its foundational interdependence with the other, but must also constantly recreate the ›difference‹ between itself and the other by defining the other’s mere existence as a threat to the universality of the practices, traditions, order of the self.« 75 In this dichotomy, secularism represents 73. Jacob Neusner,»Why and How Religion Speaks Through Politics: the Case of Classical Judaism«, in Religion and the Political Order, ed. Jacob Neusner(Atlanta: Scholars Press, 1996), 61. 74. Esposito and Voll, 12. 75. Elizabeth Hurd,»Toward a Comparative Analysis of Two Theopolitical Orders: Secularism and Political Islam in Historical Context«, Paper Presented at apsa Annual Meeting(30 Aug. – 2 Sept. 2001), 21. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 105

reason and modernity, and religion the irrational and anti-modern. Secularism, represented by globalization, and religion – represented by Islam – are given fixed meanings that do not change over time and space. This binary view, however, is false; it is precisely the fiction that girds global chaos theories of Islam and its impending battle with globalization. Each representation is not a uniformly stable set of meanings, divided from the Other by insurmountable differences, but rather a kind of»moral enclavism« that defines its traditions and goals in terms of what the other is not. Hence, each mode of thought constitutes the other; they transform one another in a mutually dependent relationship. Ironically, globalization, predicated and articulated through a secularist bias, strengthens Islam by furthering its range and extensive influence. Secularism has not been as rigidly pervasive in the West as commonly thought.»The reality is that for centuries the separation between Caesar and God in Christianity was less clear-cut as is often believed while the separation between the two in Islam has been more pronounced than is usually assumed.« 76 From the empire of Charlemagne and the Holy Roman Empire to the Pope and the kings of Great Britain, Western political history is rife with examples with heads of state who also claim sovereignty over the realm of faith, and vice-versa. Moreover, in his anthropological studies of religion, Asad observes that while»European societies are presumed to be built upon a profound separation of state and religious institutions«, this popularization of secularism actually ignores the variety of contemporary cases in Europe, Latin America, and North America in which religion deeply connects to conceptions of national identity while also giving de facto state power to informal institutions that have as much, if not more, persuasive capacities to move citizens into action than the formal, secular state. 77 In fact, the history of religion and the state in the West since Westphalia has been»fraught with ambiguity and cross-pollination; the line between sacred and secular authority has 76. Hunter 1998, 34. 77. Talal Asad,»The Idea of an Anthropology of Islam«, Center for Contemporary Arab Studies Occasional Paper Series(Washington, d.c. : Georgetown University, 1996), 5. 106 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

remained equivocal, porous, and fluctuating«. 78 Not until the monotheistic Protestant establishment emerged as an articulate political actor in the late 19th and early 20th centuries in America did secularism as a distinct worldview coalesce and enter into public discourse in Western countries. 79 Even since then, the rumblings of religion are still manifest in various court cases, political parties, and social movements that attempt to merge state power with religious intent in almost all Western countries, not to mention the Third World. Secularism never fully completed its vision for a comprehensive ordering of political and social relations, and so the assumption that it a finished political project flies in the face of historical and sociological evidence. The»Modernization« of Islam Globalization actually engages Islam rather than denying its relevance. Within the new public spaces created by globalization, religious identities interact with modern ideas and technologies. For instance, the advent of the printing press, which arrived in the Islamic world centuries after it impacted Europe, tremendously changed the structure of Islamic education, the ways by which holy texts were read, and the conceptualization of the Muslim world. 80 As globalization continues, new technologies have continued to change relations of authority and knowledge,»reconfiguring notions of self and society« while lending a certain consciousness to previously marginalized, subaltern voices within the religion. 81 For instance, the telecommunications revolution and the Internet have generated new intellectual possibilities for Muslim scholars wishing to both reflect upon as well as criticize Islamic notions of the right and the good; ironically, it has also allowed lay scholars and ordinary citizens in Muslim states, from Egypt to Indonesia, to contest the intellectual productions of Muslim scholars and teachers and offer new, radical interpretations of Islam to a mass audience, which consequently has helped form the basis of the new Islamic movements. In these cases, transformations within Is78. Ibid., 13. 79. Gedicks, 115–122. 80. Francis Robinson,»Technology and Religious Change: Islam and the Impact of Print«, Modern Asian Studies Vol. 27(1993), 229–251. 81. Dale Eickelman,»Mass Higher Education and the Religious Imagination in Contemporary Arab Societies«, American Ethnologist Vol. 19: No. 4(1992), 643–655. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 107

lam have only occurred by the constant imposition of modern values and capacities, products of secular thought and alleged opponents of religion, into the discourses of religion. Meanwhile, that Islam has grown more rapidly than any other major religion rests upon the strength of globalization; it would be difficult, for example, for the faith to spread if the free movements of peoples and ideas that globalization encourages did not exist. Ironically then, globalization, predicated and articulated through a secularist bias, strengthens Islam by furthering its range and extensive influence. This paradox constitutes simply one example of how the secularreligious divide actually breaks down into interdependence rather than xenophobic distance, and how similarly the globalization-Islam opposition collapses upon itself on further scrutiny. Conclusion: Islam as Part of the Globalizing World Expressions of Islam function as»means of disciplining ambiguity, creating boundaries and constituting, producing and maintaining political identities«, 82 This also applies to expressions against Islam, especially for global chaos theorists and the intellectual borders they have drawn around globalization that necessarily exclude Islam. However, as this investigation demonstrated, global chaos views on Islam were inaccurate for their reliance upon simplified concepts and ideas that were hastily extracted from Islamic texts. Their blurring of the boundaries between Islam and radical fundamentalism hides the real distinctions that separate Islam will certainly not recede from globalization’s horizons. It is very much a part of its heritage and future, and therefore a crucial strand in the universe of possibilities that awaits the globalizing world. these two traditions. In turn, radical Islam finds itself as one small element of the Islamic revivalist trend, itself part of the global religious resurgence, which must be seen within the broader secular-religious divide. At every level of this conceptual chain, the relations with globalization constitute interdependence and mutual reinforcement rather than categorical denial and opposition. 82. Hurd, 29. 108 Yom, Islam and Globalization ipg 4/2002

Debates about Islam and its role within the world as it globalizes confront the question of secular modernity and how it interacts with religion and Islam in particular. Radical Islam, of course, conceptualizes itself in opposition to modernity. But most of the Islamic revivalists do not agree with them. The deeper critique here is that Islam, in all of its emergences and expressions, cannot merely be characterized as a»self-contained collective agent«, 83 one that seems to have a life of its own. It must be understood as a performative, discursive tradition, understood as an organized, socially significant historical narrative that interacts with globalization; it functions as one powerful voice among the choir of political and moral options. Islam does not operate as some nebulous, abstract variable; rather, actors that perform behaviors under its mantle reconstitute, redirect, and reify it through adherence to their own peculiar geographic, strategic, political, and economic needs, ultimately contributing to their syncretic identities. Ultimately, Islam does have a place in globalization, as much as globalization has a place within Islam. Islam will not mindlessly contest globalization; it derives meaning from it, which some Muslims – such as the radical Islamists – might interpret as threatening, while others derive more peaceful visions. Regardless of this diversity, Islam will certainly not recede from globalization’s horizons. It is very much a part of its heritage and future, and therefore a crucial strand in the universe of possibilities that awaits the globalizing world. More on Islam, Society, and Politics in international politics and society ̈ Müller, Das islamische Argument. Warum sich so viele Araber von Feinden umringt sehen(2/2002) ̈ Kandel, Islam und Muslime in Deutschland(1/2002) ̈ Gärber, Die politische Lage im Nahen Osten und Nordafrika nach dem 11. September 2001(1/2002) ̈ Ufen, Islam und Politik in Indonesien(2/2001) ̈ El Sayed Said, Egypt: The Dialectics of State Security and Social Decay(1/2000) 83. Hurd, 3. ipg 4/2002 Yom, Islam and Globalization 109

Der Internationale Strafgerichtshof zwischen Normativität, Machtpolitik und Symbolik ROBERT CHRISTIAN VAN OOYEN O bwohl seit der Staatenkonferenz von Rom schon vier Jahre vergangen sind, nimmt der neue Internationale Strafgerichtshof(IStGH, englisch icc ) erst jetzt, im Juli 2002, seine Arbeit auf. 1 Denn wie im Völkerrecht üblich sieht das Statut eine Bestimmung vor, die sein Inkrafttreten an eine Mindestzahl von Ratifikationen koppelt 2 und nun jüngst erreicht wurde. Diese zeitliche Verzögerung hängt auch damit zusammen, dass die Staaten ihre innerstaatliche Rechtsordnung an die neue völkerrechtliche Verpflichtung anpassen müssen. So hat Deutschland im Dezember 2000 ratifiziert, nachdem Artikel Sechzehn des Grundgesetzes( gg ) geändert worden ist. Auch wenn dies in der innenpolitischen Debatte ohne große Kontroversen erfolgte, so erforderte es immerhin eine Verfassungsänderung, 3 da die bisher geltende Fassung die Auslieferung von Deutschen an das»Ausland« kategorisch verbot. 4 Anders dagegen ist die politische Konstellation in den usa . Im Streit um die Strafverfolgungs1. Am 17. Juli 1998 auf einer Staatenkonferenz in Rom als Statut zur Errichtung eines Internationalen Strafgerichtshofs mit Sitz in Den Haag beschlossen. Zu den Materialien – auch der jüngsten»Vorläufer« wie die un -Tribunale für Bosnien und Ruanda – vgl.: Roggemann, Herwig, Die Internationalen Strafgerichtshöfe, Einführung – Rechtsgrundlagen – Dokumente, 2. Aufl., Berlin 1998, und der Ergänzungsband: Das Statut von Rom für den Ständigen Internationalen Strafgerichtshof(ICC), Berlin 1998; Fischer, Horst/ Lüder, Sascha R.(Hrsg.), Völkerrechtliche Verbrechen vor dem Jugoslawien-Tribunal, nationalen Gerichten und dem Internationalen Strafgerichtshof, Berlin 1999. 2. Nach Art. 126 icc -Statut Ratifikation von mindestens 60 Staaten. 3. Nach Art. 79 GG mit 2/3-Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat. 4. Inzwischen sind auch die beiden Gesetzesentwürfe über das neue»Völkerstrafgesetzbuch« und über die Zusammenarbeit mit dem IStGH auf den Weg gebracht. Neben den Regelungen zur Überstellung von Tätern an den IStGH wird dabei für die vom IStGH-Statut geregelten Tatbestände die im deutschen Strafrecht grundsätzlich geltende Voraussetzung strafrechtlicher Verfolgung(Tatortprinzip bzw. Staatsangehörigkeit) zugunsten des»Weltrechtsprinzips« aufgehoben. Daher ist künftig sogar auch ein im Ausland von einem Nicht-Deutschen begangenes Kriegsverbrechen nach deutschem Recht strafbar. 110 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof ipg 4/2002

kompetenzen des icc sind daher die aktuellen Verstimmungen zwischen den usa und den Ratifikationsstaaten des Römischen Statuts ganz erheblich. Denn schon auf der Römischen Konferenz wollten die usa eine Ausnahmeregelung für die Strafverfolgung von us -Bürger im Statut verankert wissen, konnten sich aber mit dieser Forderung nicht durchsetzen. Selbst die im Vergleich zu Präsident Bush»strafgerichtshofsfreundliche« Clinton-Administration wollte das Statut nicht zur Ratifikation empfehlen, die ja nach der us -Verfassung eine vorherige Zustimmung des Senats mit qualifizierter Mehrheit erfordert. Während aber bei allen von den usa seinerzeit vorgetragenen Bedenken eine Unterzeichung des Statuts zum Jahresende 2000 immerhin dann doch noch erfolgte 5 – vollzieht sich seitdem ein regelrechter Politikwechsel, der mit dem»Regierungswechsel von Präsident Clinton auf Präsident Bush … eine Zäsur darstellt«. 6 Die Herstellung eines»Junktim« zwischen der aktuell anstehenden Verlängerung der un -Mission in Bosnien und einer Sonderregelung für die Weil man sich in den USA – aufgrund von mythischen Traditionen der »Souveränität« – nicht vorstellen kann, dass US-Bürger vor ein nichtamerikanisches Gericht gestellt werden, hat man das ICC-Statut nicht verbindlich ratifiziert. Nun sieht man sich im Falle der Beteiligung an»Blauhelmen« damit konfrontiert, dass dies doch möglich sein soll – und zwar ohne dass man das Statut angenommen hat. usa bezüglich der Strafverfolgung des icc ist bei vielen Staaten, die das icc -Statut ratifiziert haben – und gerade bei den europäischen – auf große Empörung gestoßen, ja als»Erpressungsversuch« empfunden worden. In hektischen diplomatischen Verhandlungen ist dann doch gerade noch ein Kompromiss gefunden worden, der beide Seiten das Gesicht wahren lässt, indem er vom Ergebnis her betrachtet die Entscheidung des Interessenkonflikts –»vernünftigerweise«? – zunächst einmal vertagt. Ist der aktuelle Beschluss des Sicherheitsrats gar schlimmer noch als ein»fauler Kompromiss«? 7 Bevor diese Frage erörtert werden soll, 5. Im Völkerrecht tritt erst mit der der Unterzeichnung nachgeschalteten sogenannten Ratifikation die Rechtsverbindlichkeit ein. 6. Kaul, Hans-Peter,»Der Aufbau des Internationalen Strafgerichtshofs, Schwierigkeiten und Fortschritte«; in: Vereinte Nationen, 6/2001, S. 218. 7. So z.B. die Bewertung im Kommentar der Frankfurter Rundschau: Hölscher, Astrid,»Keim der Fäulnis«, FR vom 15.07.02. ipg 4/2002 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof 111

muss man sich zunächst einmal vor Augen führen, an welche politischen Bedingungen eine effektive internationale Strafgerichtsbarkeit zur Zeit gebunden bleibt. Machtpolitische Bedingungen internationaler Strafgerichtsbarkeit Rückblick: von Versailles über Nürnberg zu den Ad-hoc-Gerichten der UN Die Bemühungen, internationale Strafgerichte zu errichten, reichen im 20. Jahrhundert bis zum Ersten Weltkrieg zurück. Im Versailler Vertrag hieß es:»Die alliierten und assoziierten Mächte stellen Wilhelm ii . von Hohenzollern … wegen schwerster Verletzung des internationalen Sittengesetzes und der Heiligkeit der Verträge unter öffentliche Anklage. Ein besonderer Gerichtshof wird eingesetzt, um über den Angeklagten … zu Gericht zu sitzen … Die alliierten und assoziierten Mächte werden an die Regierung der Niederlande das Ersuchen richten, den vormaligen Kaiser zum Zwecke seiner Aburteilung auszuliefern.« 8 Dieser Versuch, den deutschen Kaiser vor ein internationales Gericht zu stellen, scheiterte jedoch schon an der Weigerung Hollands, Wilhelm ii . auszuliefern. Weitere geplante Prozesse gegen führende deutsche Militärs, darunter Paul von Hindenburg, aber auch gegen einfache Soldaten wegen mutmaßlicher Kriegsverbrechen, 9 überließ man schließlich der deutschen Strafjustiz. Damit setzte sich noch einmal der für das klassische Völkerrecht als Recht zwischen Staaten typische Grundsatz durch, die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Individuums auch bei Verstößen gegen internationales Recht in die innerstaatliche Kompetenz fallen zu lassen. Mit geringem Erfolg, denn fast alle Verfahren vor den deutschen Gerichten verliefen dann im»Sande«. Angesichts der Ungeheuerlichkeit der nationalsozialistischen Verbrechen beschlossen die Alliierten mit dem Londoner Abkommen vom August 1945 die strafrechtliche Verfolgung der Hauptkriegsverbrecher durch die Einsetzung eines Internationalen Militärgerichtshofs. Obwohl 8. Art. 227 Versailler Vertrag; Text in: Anschütz, Gerhard u.a.(Hrsg.), Handbuch der Politik, Bd. 6, 3. Aufl., Berlin 1926, S. 291. 9. Vgl. Art. 228 Versailler Vertrag, ebd. 112 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof ipg 4/2002

noch weitere Staaten beitraten, waren die in Nürnberg und Tokio gebildeten Gerichte keine internationalen, sondern interalliierte Gerichte, deren rechtliche Grundlage nach herrschender Lehre auf der Haager Landkriegsordnung basierte. 10 Im Unterschied zur gescheiterten strafrechtlichen Verfolgung nach dem Ersten Weltkrieg lagen dem Nürnberger Verfahren hinsichtlich der Strafverfolgung viel günstigere politische Bedingung zugrunde: Die Übernahme der Regierungsgewalt durch die Alliierten ermöglichte die Festnahme der Kriegsverbrecher – soweit sie sich nicht durch Selbstmord oder Flucht ins Ausland der Verantwortung entzogen hatten. Was die Hauptkriegsverbrecher anbelangte, so hatten die Amerikaner die meisten festgesetzt. Damit waren sie auch»in der stärksten Position und bestimmten das Vorgehen«. 11 Gleichzeitig erleichterte die Besatzung Deutschlands die Beweissicherung, zumal den Alliierten Berge von Akten in die Hände fielen, die die Gräueltaten in deutscher Verwaltungsgründlichkeit dokumentierten. Anknüpfend an die in»Nürnberg« entwickelten Prinzipien 12 wurde 1948 mit der»Konvention über Verhütung und Bestrafung des Völkermords« eine weitere positivrechtliche Regelung geschaffen. Die bis heute geltende»Völkermordkonvention« stellt zwar zunächst auch nur sicher, dass die Signatarstaaten sich völkerrechtlich verpflichten, Völkermord innerstaatlich unter Strafe zu stellen, eröffnete aber auch die Möglichkeit zur Schaffung eines internationalen Strafgerichts. 13 Erst mit dem Ende des Ost-West-Konflikts jedoch – und folglich dem Ende der Blockadepolitik im un -Sicherheitsrat durch das»Vetorecht« der ständigen Mitglieder – wurde dieser Ansatz angesichts der Verbrechen im ehemaligen Ju10. Art. 43 hlko /»Besatzungsgericht«. Vgl. Anlage zum Abkommen betreffend die Gesetze und Gebräuche des Landkriegs( iv. Haager Abkommen) von 1907; Text in: Randelzhofer, Albrecht(Hrsg.), Völkerrechtliche Verträge, 8. Aufl., o. O. 1998, S. 565. 11. Wesel, Uwe,»Den Mächtigen den Krieg vergällen«; in: Die Zeit, 15/1995, S. 64. 12. Erst später, 1950, als»Nürnberger Prinzipien« zusammengefasst; Text in: Bundeszentrale für politische Bildung(Hrsg.), Menschenrechte, Dokumente und Deklarationen, 3. Aufl., Bonn 1999, S. 251 f. 13. So heißt es schon in Art. 6 der Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermords:»Personen, denen Völkermord … zur Last gelegt wird, werden vor ein zuständiges Gericht des Staates, in dessen Gebiet die Handlung begangen worden ist, oder vor das internationale Strafgericht gestellt, das für die Vertragsschließenden Parteien, die seine Gerichtsbarkeit anerkannt haben, zuständig ist.« Text ebd., S. 278. ipg 4/2002 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof 113

goslawien und in Rwanda wieder aufgegriffen. 14 Der Sicherheitsrat beschloss auf der Grundlage des Kapitels Sieben der un -Charta 1993 bzw. 1994 die Errichtung zweier internationaler Strafgerichtshöfe in Den Haag und Arusha(Tansania). 15 Die von den un eingesetzten»Ad-hocGerichte« sind tatsächlich international, was sich auch im Modus der Richterwahl durch die un -Generalversammlung auf Vorschlag des Sicherheitsrats widerspiegelt. Im Unterschied zum Nürnberger Militärgerichtshof ist eine Verurteilung in Abwesenheit des Angeklagten nicht zulässig, die Möglichkeit einer zweiten Instanz gegeben und man beschränkt sich in den Statuten der un -Gerichte – im Gegensatz zu Nürnberg – auf die Verhängung von Freiheitsstrafen. Die Bilanz der Gerichtshöfe ist schon jetzt durchaus beachtlich – und zwar nicht nur, weil mit dem laufenden Verfahren gegen Milosevic einer der Hauptverantwortlichen vor Gericht steht. Inzwischen sind – von der Öffentlichkeit wenig bemerkt – schon eine Reihe von Verurteilungen auch gegen vormals hochrangige Politiker erfolgt, darunter die lebenslängliche Freiheitsstrafe gegen den früheren Regierungschef von Rwanda, Jean Kambanda. Der bloß kursorische Rückblick verdeutlicht, dass unter den gegebenen politischen Bedingungen der internationalen Beziehungen internationale Strafgerichtsbarkeit den machtpolitischen Rückhalt von»Großmächten« voraussetzt, angefangen überhaupt von der Einsetzung eines solchen Gerichts bis hin zum konkreten Willen, einen bestimmten Beschuldigten – analog zum innerstaatlichen Vorgehen von Staatsanwaltschaft und Polizei – notfalls mit Gewalt zu ergreifen. In dieser Hinsicht liegen die Dinge beim neuen Internationalen Strafgerichtshof nicht anders. 14. Vgl. hierzu: van Ooyen,»Auf dem Weg zu einer wirksamen internationalen Strafgerichtsbarkeit: eine Zwischenbilanz«; in: Internationale Politik und Gesellschaft, 3/ 1998, S. 333 ff; Ferencz, Benjamin B., Von Nürnberg nach Rom, Auf dem Weg zu einem Internationalen Strafgerichtshof, Policy Paper der Stiftung Entwicklung und Frieden, 8/1998; dagegen kritisch zum Jugoslawien-Tribunal als ein gegen die Souveränität verstoßendes Kampfinstrument der nato die Bewertung bei Paech, Norman,»Sinn und Missbrauch internationaler Strafgerichtsbarkeit«; in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 4/2002, S. 440 ff. 15. Zur Verfolgung von: a) Verbrechen gegen die Genfer Rotkreuz-Konventionen, b) gegen die Gesetze oder Gebräuche des Kriegs(Haager Landkriegsordnung), c) Völkermord und d) sonstige schwere Verbrechen gegen die Menschlichkeit. 114 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof ipg 4/2002

Die Kompetenzen des Internationalen Strafgerichtshofs Der icc ist im Unterschied zu den un -Tribunalen für das ehemalige Jugoslawien und Rwanda kein vom Sicherheitsrat eingesetztes»Ad-hocGericht«, sondern ein durch völkerrechtlicher Vertrag geschaffener Gerichtshof mit eigener internationaler Rechtspersönlichkeit. 16 Nach Art. 5 des Statuts erstreckt sich seine Zuständigkeit auf die Verfolgung von: ̈ Völkermord, ̈ Verbrechen gegen die Menschlichkeit, ̈ Kriegsverbrechen(auch bei nicht-internationalen bewaffneten Konflikten) und ̈ Aggression. Diese Tatbestände sind – mit Ausnahme des umstrittenen und daher noch in einer Folgekonferenz zu definierenden Begriffs der Aggression – im Statut detailliert geregelt(Art. 6 ff) und auch die individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit(Art. 25) ist ohne Ansehen der Person ausdrücklich festgeschrieben. Daher enthebt weder die amtliche Eigenschaft (z.B. als Staatsoberhaupt, Regierungsmitglied etc.) von der Verantwortlichkeit noch schützt die Immunität vor gerichtlicher Verfolgung (Art. 27). 17 Man denke in diesem Zusammenhang auch an die jüngst aufgeworfenen juristischen Probleme bei der Entscheidung des britischen House of Lords(in seiner Eigenschaft als Gericht) über die Auslieferung Pinochets an Spanien, gegen die Pinochet seine Immunität geltend machte. 18 Die Möglichkeit, sich auf ein Handeln auf Befehl zu berufen, wird zudem grundsätzlich ausgeschlossen(Art. 33). Das Statut garantiert die Prinzipien eines rechtsstaatlichen Verfahrens(z.B.: Rückwirkungsverbot, Strafausschließungsgründe, Rechte des Angeklagten, Berufungs16. Außer der schon genannten Literatur vgl. einführend zum icc : Tomuschat, Christian,»Ein Internationaler Strafgerichtshof als Element einer Weltfriedensordnung«; in: Europa-Archiv, 3/1994, S. 61 ff; Ders.,»Das Statut von Rom für den Internationalen Strafgerichtshof«; in: Die Friedenswarte, 1998, S. 335 ff; Hermsdörfer, Willibald,»Historischer Schritt im Völkerstrafrecht, Das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs«; in: Internationale Politik, 11/1998, S. 55 ff; Kimminich, Otto/ Hobe, Stephan, Einführung in das Völkerrecht, 7. Aufl., Tübingen – Basel 2000 S. 246 ff. 17. Schon die Tribunale für das ehemalige Jugoslawien und für Rwanda sehen dies in Art. 7 bzw. Art. 6 vor. 18. Vgl. hierzu: Häußler, Ulf,»Der Fall Pinochet: Das Völkerrecht auf dem Weg zu einem effektiven internationalen Menschenrechtsschutz«; in: Menschenrechtsmagazin, 3/1999, www.uni-potsdam.de/u/mrz/mm.htm. ipg 4/2002 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof 115

instanz, Ausschluss der Todesstrafe) vor unabhängigen Richtern mit der Möglichkeit der Verhängung einer»lebenslangen« Freiheitsstrafe. Besondere Bedeutung kommt dabei Artikel Sieben des Statuts(»Verbrechen gegen die Menschlichkeit«) zu, der anknüpfend an die Regelungen der un -Tribunale die Möglichkeit strafrechtlicher Verfolgung von schweren Menschenrechtsverletzungen auch schon in»Friedenszeiten« schafft. 19 Der Rückblick verdeutlicht, dass unter den gegebenen politischen Bedingungen der internationalen Beziehungen internationale Strafgerichtsbarkeit den machtpolitischen Rückhalt von»Großmächten« voraussetzt. Bei all diesen weitreichenden Kompetenzen ist jedoch immer wieder hervorzuheben, dass der icc überhaupt nur nach dem Grundsatz der Komplementarität tätig werden kann. Denn Artikel 17 seines Statuts regelt, dass der Gerichtshof allein zuständig ist, wenn ein Staat nicht fähig oder willens ist, selbst die Strafverfolgung durchzuführen. Schon die Präambel weist nachdrücklich darauf hin,»… daß der aufgrund dieses Status errichtete Internationale Strafgerichtshof die innerstaatliche Strafgerichtsbarkeit ergänzt«. 20 Die internationale Strafgerichtsbarkeit bleibt also nach diesem Grundsatz der staatlichen immer bloß nachgeordnet. Man mag das aus der»idealistischen« Sicht einer – eben noch zu bauenden –»Weltinnenpolitik« bedauern. Aber: Nicht nur hätte die Vielzahl der Unterzeichnerstaaten bei einem darüber hinausgehenden Kompetenzverlust aufgrund des Festhaltens am tradierten Mythos der»Souve19. Theoretisch ist es daher sogar möglich, hierunter auch terroristische Verbrechen zu subsumieren – allerdings aufgrund des im Statut verankerten Rückwirkungsverbots nicht die Anschläge vom 11. September 2001. Deren strafrechtliche Verfolgung vor einem internationalen Gericht wäre daher allenfalls mit Hilfe einer neuerlichen Einsetzung eines Ad-hoc-Gerichts der un durch Beschluss des Sicherheitsrats denkbar. Im Hinblick auf den icc wird aber auch vor einer allzu schnellen Ausdehnung der Jurisdiktion auf den Terrorismus gewarnt. Sie würde einen Gerichtshofs überfordern, der jetzt erst seine Tätigkeit aufnimmt. Zur Terrorismusproblematik vgl. aktuell: Oeter, Stefan:»Terrorismus – ein völkerrechtliches Verbrechen? Zur Frage der Unterstellung terroristischer Akte unter die internationale Strafgerichtsbarkeit«; in: Die Friedenswarte, 1/2001, S. 11 ff. 20. Präambel icc -Statut; vgl. dann auch nochmals verankert in Art. 1 des Statuts. 116 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof ipg 4/2002

ränität« kaum dem Statut zugestimmt. Eine weitergehende Lösung hätte angesichts der politischen»Realität« in den internationalen Beziehungen die Tätigkeit eines internationalen Strafgerichts wohl eher völlig überfordert und damit mittelfristig schon überhaupt infrage gestellt. Vor diesem »realistischen« Hintergrund sind auch einige weitere Regelungen zu sehen, die den Gerichtshof an das zentrale Entscheidungsorgan der un anbinden: ̈ Erstens wird der icc nach Art. 13 ff nicht nur tätig infolge einer Staatenbeschwerde und der Initiative des eigenen Anklägers, der von Amts wegen ermittelt hat. Ein Verfahren kann vor allem auch infolge der Initiative des Sicherheitsrats, der nach Kap. vii un -Charta 21 tätig wird, an den Ankläger des Gerichtshof verwiesen werden. ̈ Zweitens sind alle Vertragsstaaten zur Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof hinsichtlich Festnahme und Überstellung von Tätern verpflichtet, die aber grundsätzlich den jeweiligen staatlichen Behörden des Gewahrsamstaats obliegt. 22 Bedenkt man, dass man Täter natürlich auch für den Fall ergreifen können muss, dass ein Staat ja gerade dieser Verpflichtung nicht nachkommt, stellt sich wiederum die Frage nach der machtpolitischen Durchsetzung. Folglich kann der Gerichtshof, soweit sein Ankläger infolge der oben genannten Initiative des Sicherheitsrats tätig geworden ist, dann die Sache an den Sicherheitsrat verweisen. 23 Und weil dieser die Angelegenheit zuvor ohnehin schon als Vorfall nach Kapitel Sieben der un -Charta behandelt hat, eröffnet sich hieran anknüpfend die Möglichkeit zur Verhängung von politischen, wirtschaftlichen und militärischen un -Zwangsmaßnahmen. Schließlich kann darüber hinaus der Sicherheitsrat nach einer weiteren Bestimmung – und genau um diesen Artikel geht es auch beim aktuellen Kompromiss zwischen den usa und den Signatarstaaten – das Verfahren unterbrechen:»Richtet der Sicherheitsrat in einer nach Kapitel vii der Charta der Vereinten Nationen angenommenen Resolution ein entspre21. Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen. 22. Vgl. Art. 58 f; Art. 86 ff icc -Statut. 23.»Leistet ein Vertragsstaat entgegen diesem Statut einem Ersuchen um Zusammenarbeit seitens des Gerichtshofs nicht Folge und hindert er dadurch den Gerichtshof an der Wahrnehmung seiner Aufgaben und Befugnisse aufgrund dieses Statuts, so kann der Gerichtshof eine entsprechende Feststellung treffen und die Angelegenheit an die Versammlung der Vertragsstaaten oder, wenn der Sicherheitsrat die Angelegenheit an den Gerichtshof verwiesen hat, an den Sicherheitsrat verweisen.« Art. 87 Nr. 7 icc -Statut. ipg 4/2002 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof 117

chendes Ersuchen an den Gerichtshof, so dürfen für einen Zeitraum von zwölf Monaten keine Ermittlungen und keine Strafverfolgung aufgrund dieses Statuts eingeleitet oder fortgeführt werden; der Rat kann sein Ersuchen zu den gleichen Bedingungen wiederholen«. 24 Bedenkt man, dass die Tatbestände, die unter die Gerichtsbarkeit des icc fallen, faktisch sowieso fast ausnahmslos mit einer solchen politischen Situation des Bruchs oder auch nur der Bedrohung des Friedens verbunden sein werden – und folglich damit unter die Kompetenz des un -Sicherheitsrats nach Kap. vii fallen – so kann der Sicherheitsrat auch jedes von ihm nicht selbst eingeleitete Verfahren blockieren. Auch wenn der Sicherheitsrat dies freilich einmütig beschließen muss: die – zu Recht bestehende – politische Anbindung des icc an das Machtzentrum der un tritt hier ganz deutlich zu Tage. An dieser Stelle zeigt sich daher, dass die »bescheidenere« Variante bei der Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofs von Anfang an pragmatischen Erwägungen folgt: Sie überlässt ̈ mit dem Prinzip der Komplementarität den einzelnen Staaten den Vorrang und setzt ̈ in den Fällen, die so überhaupt noch vor den icc gelangen, auf den machtpolitischen Rückhalt durch die un , genauer gesagt durch den Sicherheitsrat als Entscheidungszentrum, das hinsichtlich Kap. vii un -Charta völkerrechtlich verbindliche Resolutionen bis hin zu Zwangsmaßnahmen erlassen kann. Damit zeigt sich unabhängig von der Frage eines amerikanischen Beitritts oder einer Sonderregelung, dass die Gleichheit der Vertragspartner selbstverständlich keineswegs gegeben ist. Denn wer wollte – außer in einem moralischen»Schauverfahren« wie z.B. das seinerzeitige»RussellTribunal« gegen den Völkermord im Vietnam-Krieg – ein Verfahren gegen Bürger einer Großmacht allen Ernstes anstrengen, d.h. also in letzter Konsequenz bei Weigerung zur Kooperation des betreffenden Staats auch mit Gewalt zur Ergreifung der Täter durchsetzen wollen? Schon bei Staaten auch nur mittlerer machtpolitischer Größenordnung scheint dies kaum realistisch, selbst wenn sie dem icc -Statut beigetreten sind. Dies ist gar nicht als polemische Kritik gegen den Internationalen Strafgerichtshof gemeint – im Gegenteil, denn warum sollte man auch noch die Täter laufen lassen, deren man immerhin habhaft werden kann. 24. Art. 16 icc -Statut. 118 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof ipg 4/2002

Der Beschluss des Sicherheitsrats – ein fauler Kompromiss? Zu Recht mag man den amerikanischen Standpunkt als anachronistisch und fatal beurteilen; ohne Zweifel muss es auch befremden, in welch zum Teil»illustre« Gesellschaft von»Schurkenstaaten« sich die usa in ihrer Ablehnung des icc begeben. Gleichwohl – versetzt man sich in einmal in die andere Sicht, bleibt die Haltung der usa beim aktuellen Streit nicht völlig unverständlich. Es ist zu bedenken, dass das Völkerrecht zum großen Teil Völkervertragsrecht ist, das der Vertragsfreiheit der Staaten unterliegt. Auch der icc ist ja so begründet worden. Will ein Staat – aus welchen abstrusen Gründen auch immer – bestimmte völkerrechtliche Regelungen nicht mittragen, dann bleibt er dem einschlägigen Vertrag eben fern. So hat man auch über die eigenbrötlerische Entscheidung der Schweiz, sich über Jahrzehnte zu weigern, den un als Vollmitglied beizutreten – ein Umstand, der im übrigen wie im Falle der usa weniger durch außenpolitischen als vielmehr durch innenpolitischen»Irrationalismus« bedingt war – zwar den Kopf geschüttelt. Diese wurde aber dennoch akzeptiert, darauf bauend, dass bei manchen die Einsicht eben etwas länger dauern kann. 25 Von hier aus betrachtet ist die us -Haltung im aktuellen Streit um eine Sonderregelung durchaus verständlich: Weil man es sich dort – aufgrund von mythischen Traditionen der»Souveränität« – nicht vorstellen kann, dass us -Bürger vor ein nicht-amerikanisches Gericht gestellt werden, hat man das icc -Statut nicht verbindlich ratifiziert. Nun sieht man sich im Falle der Beteiligung an»Blauhelmen« damit konfrontiert, dass dies doch möglich sein soll – und zwar ohne dass man das Statut angenommen hat. Also: Welcher Staat würde nicht»seine Interessen« wahren, wenn man die Geltung eines Vertrags auf ihn ausdehnt, obwohl er ihn ja – in legaler Weise – genau deshalb ausdrücklich erst gar nicht unterschrieben hat! Dass das gerade im Falle des icc passiert, ist ohne Zweifel äußerst bedauerlich, nicht zuletzt weil die Effektivität des Gerichts auf Dauer auf das machtpolitische Potenzial der usa angewiesen sein wird. 25. Zur schweizerischen Außenpolitik vgl. m.w.N.: van Ooyen, Die schweizerische Neutralität in bewaffneten Konflikten nach 1945, Bern u.a. 1992. Mit Volksabstimmung bei knapper Kantonsmehrheit hat die Schweiz am 3.3.2002 nun einem Beitritt zugestimmt. ipg 4/2002 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof 119

Diese allgemeine Überlegung vorausgeschickt, kehren wir nun zur Ausgangsfrage einer Bewertung des Kompromisses vor dem Hintergrund der aufgezeigten politischen Bedingungen internationaler Strafgerichtsbarkeit zurück. Die knappe Resolution 1422 des Sicherheitsrats lautet:»The Security Council … Acting under Chapter vii of the Charter of the United Nations, 1. Requests, consistent with the provisions of Article 16 of the Rome Statute, that the icc , if a case arises involving current or former officials or personnel from a contributing State not a Party to the Rome Statute over acts or omissions relating to a United Nations established or authorized operation, shall for a twelve-month period starting 1 July 2002 not commence or proceed with investigation or prosecution of any such case, unless the Security Council decides otherwise; 2. Expresses the intention to renew the request in paragraph 1 under the same conditions each 1 July for further 12-month periods for as long as may be necessary; 3. Decides that Member States shall take no action inconsistent with paragraph 1 and with their international obligations; 4. Decides to remain seized of the matter.« 26 Rein formal ist der Beschluss keineswegs erstaunlich. Der Sicherheitsrat hat lediglich von einer Kompetenz Gebrauch gemacht, die Artikel Sechzehn seines Statuts(s.o.) ja selbst vorsieht. Dabei war, wie im vorhergehenden Abschnitt kurz aufgezeigt, die machtpolitische Implikation des Art. 16 von Anfang an gewollt, die jetzt nur in einem konkreten Fall zugunsten der usa offen zu Tage tritt. Art. 16 ist eben das»Einfallstor« für politische Interessen in die Arbeitsweise des icc . Er stellt sicher, dass ein Gerichtsverfahren nicht gegen den»geballten« politischen Willen des un -Sicherheitsrats laufen kann. Im Unterschied zu der Einsetzung der Tribunale für Jugoslawien und Rwanda ist man hier sogar erheblich weiter gegangen. Denn die seinerzeitigen»Ad-hoc-Gerichte« hätte ein jedes einzelne der ständigen Sicherheitsratsmitglieder durch sein Veto verhindern können, während nun nach Art. 16 icc -Statut alle fünf sich einig 26. Security Council resolution 1422(2002); Text unter »www.un.org/News/Press/docs/ 2002/sc7450.doc.htm« vom 16.07.02. Im Gegenzug wurde mit Resolution 1423 das Mandat der un -Mission für Bosnien und Herzegowina bis zum 31.12.02 verlängert; Text ebd. 120 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof ipg 4/2002

sein müssen, um das Verfahren zu blockieren. Auch wenn sich dieser gewagte Schritt in der Praxis erst noch wird bewähren müssen – nur durch die unverzichtbare Anbindung an das Entscheidungszentrum der un ist die Effektivität des Gerichtshofs überhaupt garantiert. Oder hatte man sich etwa der Illusion hingegeben, die im Sicherheitsrat dominanten Mächte entscheiden unparteiisch und unabhängig von den in der jeweiligen einzelstaatlichen Außenpolitik formulierten Interessen? Wollte man diese politischen Interessen ausschalten, dann hätte man besser den icc erst gar nicht an die un angebunden – sich aber wohl zugleich von der Implementierung einer wirksamen internationalen Strafgerichtsbarkeit verabschieden müssen. Denn eine solche setzte ganz andere Bedingungen der internationalen Politik voraus. Will man die Idee einer internationalen Strafgerichtsbarkeit vorantreiben, führt kein Weg an der derzeitigen Konstruktion der UN vorbei, die, insoweit es die besondere Stellung der ständigen Sicherheitsratsmitglieder anlangt, die Idee einer völlig»unparteiischen«, allein der Gerechtigkeit verpflichteten Gerichtsbarkeit natürlich konterkariert. Insofern handelt es sich hier um ein Dilemma, das nur im Falle der Sonderregelung für die usa nun deutlich wird, aber in der ganzen Konstruktion des icc »notwendig« angelegt ist und auch in Zukunft immer wieder auftauchen wird: Will man die Idee einer internationalen Strafgerichtsbarkeit vorantreiben, führt eben kein Weg an der derzeitigen Konstruktion der un vorbei, die, insoweit es die besondere Stellung zumindest der ständigen Sicherheitsratsmitglieder anlangt, die Idee einer völlig »unparteiischen«, allein der Gerechtigkeit verpflichteten Gerichtsbarkeit natürlich konterkariert. In diesem Punkte unterscheidet sich also der icc gar nicht wesentlich von den seinerzeit»politisch« durch Sicherheitsratsbeschluss eingesetzten Tribunalen für Jugoslawien und Rwanda. Daher ist an dieser Stelle noch einmal zu betonen: Es hieße, mit Blick auf die Stück für Stück zu bauende internationale Strafgerichtsbarkeit, das Kind mit dem Bade ausschütten, wollte man die Legitimität der Tribunale für Jugoslawien bzw. Rwanda und mit ihnen die mit Hilfe des Sicherheitsrats noch durchzusetzenden Verfahren vor dem icc infrage stellen,»nur« weil bei ähnlich gelagerten Verletzungen des Völkerrechts Beschlüsse des Sicherheitsrats wegen politischer Interessen dann ausbleiben bzw. eine Verfolgung blockieren. Dies liefe im Ergebnis auf den»Tu-quoque-Voripg 4/2002 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof 121

wurf« 27 hinaus, der schon im Nürnberger Verfahren nicht zu überzeugen vermochte, als die Verteidiger gegen die strafrechtliche Verfolgung der NS-Verbrechen die von den Alliierten während des Kriegs begangenen Verstöße gegen das Kriegsvölkerrecht zu positionieren suchten. Offensichtlich geht es auf beiden Seiten eher»nur« um symbolische Politik. Inhaltlich ging die ursprüngliche amerikanische Forderung im aktuellen Streit einen erheblichen Schritt über den jetzt in der Resolution 1422 erzielten Kompromiss hinaus. Wenn schon von vornherein keine unbefristete Freistellung von Ermittlung und Strafverfolgung für Nicht-Signatarstaaten bei un -Missionen – also hier für die usa – durchzusetzen war, so sollte sich die auf ein Jahr befristete Sonderregelung nach amerikanischer Sicht jedoch automatisch verlängern und nur durch einen gegenteiligen Beschluss des Sicherheitsrats wiederum aufgehoben werden können. Hiergegen hätten die usa dann natürlich jederzeit ihr»Veto« einlegen können. Bei der Regelung der Resolution 1422 gilt dies dagegen nur für den Zeitraum während der einjährigen Frist; nur hier können die usa durch»Veto« einen – theoretisch denkbaren – noch gegenläufigen Beschluss des Sicherheitsrats verhindern. Nach Ablauf der Frist verhält es sich demgegenüber genau umgekehrt: Der Sicherheitsrat ist zwar gehalten, die Regelung»as long as may be necessary« zu erneuern; er muss dies aber erneut beschließen. Gelingt es also den usa nicht, im Sicherheitsrat eine Mehrheit unter Einschluss der vier übrigen ständigen Mitglieder hiervon zu»überzeugen«, läuft der Schutz der Freistellung dann einfach aus. Es fragt sich also noch, wer hier beim Kompromiss das größere Zugeständnis gemacht hat, wenn man die oben diskutierte Sicht bedenkt, dass die usa das icc -Statut gar nicht ratifiziert haben. Denn umgekehrt, in dem für die Signatarstaaten ungünstigsten Falle, steht die Entscheidung darüber, ob den usa weiterhin eine Sonderregelung eingeräumt wird, in einem Jahr nur wieder zur Verhandlung an. Man müsste schon 27. D.h. gleiches Maß für gleichen Tatbestand(wörtlich:»Du auch«). Dem hiermit zugleich geäußerten Vorwurf der»Siegerjustiz« ist entgegenzuhalten, dass es eine Gleichheit im Unrecht nicht gibt. Aus der strafrechtlichen Nichtverfolgung von Verbrechen kann nicht geschlossen werden, dann auch andere Verbrechen nicht zu bestrafen. 122 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof ipg 4/2002

ein»Schmittianer« 28 sein, um aus pragmatischer Sicht die gefundene Regelung nicht als»echten« Kompromiss zu akzeptieren. Dies nicht nur, wenn man bedenkt, dass im Hinblick auf die zukünftige Arbeit des icc die Tür gerade gegenüber den usa nicht zugeschlagen werden darf. Es gilt vor allem, wenn man sich fragt, was denn eigentlich – außer einer gewissen symbolischen Wirkung – den tatsächlichen Unterschied zu einer Regelung ohne»Sonderstatus« für die usa überhaupt ausmachte: vom Ergebnis her betrachtet nämlich so gut wie nichts. Denn sogar bei einem Beitritt der usa zum icc -Statut bliebe wie gezeigt nach dem Grundsatz der Komplementarität der Gerichtshof in seiner Zuständigkeit der staatlichen Gerichtsbarkeit ja nur nachgeordnet. Und beim gegenwärtigen Stand der Dinge wäre selbst dann nicht vorstellbar, dass ein Strafverfahren gegen us -Bürger vor dem icc und nicht vor einem amerikanischen Gericht stattfinden würde. Freilich lässt sich dieses letzte Argument auch den usa entgegenhalten. Denn warum verweigert man hier die Ratifikation und besteht dann noch auf einer Sonderregelung, wenn man selbst bei einem Beitritt zum icc -Statut jederzeit»Herr« des Verfahrens bleiben kann? Offensichtlich geht es auf beiden Seiten also eher»nur« um symbolische Politik. 28.»Wie der Liberalismus in jeder politischen Einzelheit diskutiert und transigiert, so möchte er auch die metaphysische Wahrheit in einer Diskussion auflösen. Sein Wesen ist Verhandeln, abwartende Halbheit, mit der Hoffnung, die definitive Auseinandersetzung, die blutige Entscheidungsschlacht, könnte in eine parlamentarische Debatte verwandelt werden und ließe sich durch eine ewige Diskussion ewig suspendieren.« Schmitt, Carl, Politische Theologie, Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität, 7. Aufl., Berlin 1996, S. 67. ipg 4/2002 van Ooyen, Internationaler Strafgerichtshof 123

Zwischen demokratischem Idealismus und sicherheitspolitischem Realismus: Russland und der Westen nach dem 11. September HANS-JOACHIM SPANGER A m 24. Mai 2002 unterzeichneten der amerikanische und der russische Präsident in Moskau den mit vier Artikeln kürzesten Vertrag zur weiteren Begrenzung ihrer nuklearen Rüstungen und die auf zwölf Seiten am umfassendsten ausgebreitete Erklärung zur künftigen Ausgestaltung ihrer»neuen strategischen Beziehungen«. Beides stellt ein Novum dar, denn in der Epoche des Kalten Krieges verhielt es sich genau umgekehrt, erschöpfte sich der strategische Charakter der Ost-West-Kooperation in der Rüstungskontrolle und darin, im wechselseitigen Misstrauen vereint, durch unendliche Vertragskonvolute detailliert Vorsorge gegen jegliche Eventualitäten zu treffen. Deutlicher als alle offiziellen Bekundungen markiert dies, symbolisch verdichtet, den historischen Wandel in den beiderseitigen Beziehungen. Eingeleitet hatte die Wende der russische Präsident Wladimir Putin, als er sich am 24. September 2001 vorbehaltlos an die Seite der usa in ihrem anhebenden Krieg gegen den internationalen Terrorismus stellte. Er begründete damit einen, wie Kommentatoren beider Seiten allenthalben erläutern,»Gezeitenwechsel« in den Beziehungen zwischen Russland und dem Westen und die»signifikanteste geopolitische Neuordnung seit dem Zweiten Weltkrieg«. 1 Erstmals hätten sich die usa , die Europäische Union und Russland zusammengetan, um jenen Problemen zu begegnen, die sie in singulärer Übereinstimmung als Bedrohung ihrer»vitalen Sicherheitsinteressen« wahrnehmen. 2 Oder mit den plastischen Worten des Vorsitzenden des russischen Föderationsrates, Sergej Mironow:»Die zivilisierte Welt sieht sich einer Gefahr gegenüber, die in ihren potenziellen Dimensionen nicht geringer ist als die Bedrohung durch den Faschismus. Russland, die Vereinigten Staaten, Europa und Israel befinden sich 1. Ian Bremmer, Alexander Zaslavsky,»Bush and Putin’s Tentative Embrace«, in: World Policy Journal, Nr. 4, 2001/02, S. 11. 2. Oksana Antonenko,»Putin’s Gamble«, in: Survival, Nr. 4, 2001/02, S. 49. ipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 125

objektiv auf derselben Seite in ihrem Kampf gegen die herausragende Gefahr unserer Zeit.« 3 Es bedurfte folglich erst eines neuen heißen Krieges, um das Kapitel des kalten endgültig zu den Akten der Geschichte zu legen. Nun wurde in der jüngeren Geschichte bereits so manch neues Kapitel zwischen Russland und dem Westen aufgeschlagen. Und auch der Kalte Krieg fand mit der internationalen»Koalition gegen Terrorismus« keineswegs zum ersten Mal sein deklaratorisches Ende. Doch folgte auf die aus solchem Anlaß regelmäßig verkündeten»strategischen Partnerschaften« ebenso regelmäßig die harte Landung auf dem Boden vermeintlicher Realitäten. 4 Hochfliegende Rhetorik hat folglich eine gewisse Tradition und ist mit Vorsicht zu genießen. Allerdings haben sich mit dem 11. September die Parameter der Beziehungen grundlegend verändert – zumal auf amerikanischer Seite. Für die usa ist seit den Attacken von New York und Washington der Kampf gegen den internationalen Terrorismus zur alles überragenden Herausforderung aufgestiegen, und hier spielt Russland, was es in den Augen der usa lange Zeit entbehrte: eine essenzielle Rolle. Das löste einen weitreichenden Perspektivenwechsel aus. In der Clinton-Administration hatte sich nach dem optimistischen Start der»Russia-first«-Politik zu Beginn der neunziger Jahre eine wachsende»Russia fatigue« breit gemacht. Frustration darüber, dass weder im Prozess der Demokratisierung noch bei der Einführung der Marktwirtschaft die vermeintlich so generöse Zuwendung den erhofften Exporterfolg amerikanischer Werte und Ordnungsvorstellungen zu sichern vermochte, sowie Verärgerung über die»multipolaren« Ambitionen der russischen Diplomatie ließen zunehmend Distanz entstehen. Da Russland insoweit zwar nachhaltig irritierte, nicht länger aber wirklich die Kreise der amerikanischen Politik stören konnte, sank es auf der Washingtoner Prioritätenskala auf jenes Niveau, das eher mit seinem Wirtschaftspotenzial in der Größenordnung einer machtpolitischen quantité negligeable wie Belgien als mit seinen nuklearen Fähigkeiten korrespondierte. Kurz:»Weit entfernt, die falsche Politik gegenüber Russland zu betreiben, könnten die Vereinigten Staaten auf3. Izvestija, 8. Juni 2002. 4. Vgl. hierzu Hans-Joachim Spanger(Hg.), Rußland und der Westen. Von der»strategischen Partnerschaft« zur»Strategie der Partnerschaft«, Frankfurt/Main/New York, 1998. 126 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

hören, überhaupt eine zu haben.« 5 Mit der Bush-Administration schien diese Prognose endgültig Wirklichkeit zu werden. Sie erhob die Frustration über ausbleibende Transformationserfolge in den Rang einer sicheren Erwartung, wonach Russland unter demokratischen und marktwirtschaftlichen Auspizien ein ebenso hoffnungsloser Fall sei wie als verantwortungsbewusster außenpolitischer Partner. 6 Es bedürfe daher weder politisch einer besonderen Pflege noch gar – wie unter Clinton – besonderer materieller Zuwendungen. Von all dem ist heute keine Rede mehr, weder in den usa noch bei deren Verbündeten in Europa. Für Russland stellte sich die Situation insoweit anders dar, als dort der Kampf gegen jenen Terrorismus, der in den usa gerade anhob, in eigener Wahrnehmung bereits seit einigen Jahren ausgefochten wurde: in Gestalt des Krieges gegen die heute in islamistischer Verkleidung auftretenden tschetschenischen Freischärler und in Form von hunderten Opfern wahlloser terroristischer Anschläge. Folglich hat sich für Russland mit dem 11. September weit weniger verändert als für die usa . Zwar erschien damit ganz unerwartet ein mächtiger Verbündeter am Horizont, doch kann dies allein kaum erklären, warum ein dort nicht minder fest gefügtes Syndrom der Abgrenzung mit der gleichen Eloquenz beiseite geschoben wurde. Das ist um so erstaunlicher, als der russische Kurswechsel in seiner materiellen wie seiner symbolischen Dimension weitreichend und durchaus nicht ohne Risiken ist. Materiell eröffnete Russland den usa mit den zentralasiatischen Operationsbasen für den Krieg in Afghanistan, was es bis dahin als exklusives russisches Sanktuarium betrachtet und gegen jegliche äußere Einflussnahme abzuschirmen versucht hatte: die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten( gus ). Da sich der russische Einfluss dort ohnedies weit mehr auf die kulturell und ökonomisch bestimmten Attribute einer»soft power« (Joseph Nye), denn auf militärische Machtprojektion stützt, muss dieser spätestens dann – und auch über die Grenzen dieser Republiken hinaus – in Frage stehen, wenn den zentralasiatischen Potentaten das Währungsgefälle zwischen us -Dollar und Rubel plastisch vor Augen geführt wird. Auf der Ebene der außenpolitischen Symbolik nimmt Moskau wiederum 5. Stephen Sestanovich,»The Collapsing Partnership: Why the United States Has No Russia Policy«, in: Robert J. Lieber(Hg.): Eagle Adrift. American Foreign Policy at the End of the Century, New York 1997, S. 164. 6. Prototypisch dafür William E. Odom,»Realism about Russia«, in: The National Interest, Nr. 65, 2001, S. 56–66. ipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 127

de facto Abschied von seinem ambitionierten Selbstbehauptungsanspruch, der vor allem vom Widerspruch gegen die amerikanische globale Hegemonie zehrte. Stattdessen begibt man sich sehenden Auges in eben jene»Juniorrolle«, von der man sich unlängst noch»multipolar« emanzipieren wollte und die auch heute politisch und psychologisch nicht ohne weiteres zu verkraften ist. 7 Mehr noch verleiht der russische Beitritt zur globalen Koalition dem amerikanischen Krieg gegen den Terrorismus die Weihen einer zivilisatorischen volonté generale und bindet zugleich auch Russland an die Unwägbarkeiten amerikanischer Entscheidungsprozesse, gleich ob diese den Terrorismus auf den Philippinen, in Georgien oder gar auf der»Achse des Bösen«, die sich nach offizieller Lesart vom Irak über den Iran bis Nord-Korea erstreckt, bekämpfen wollen. Es kann angesichts dessen nicht verwundern, dass die neue russische Politik ebenso eng mit dem Namen des amtierenden Präsidenten Wladimir Putin verbunden ist, wie die Einleitung der Perestrojka seinerzeit mit dem Namen des letzten sowjetischen Präsidenten Michail Gorbatschow. Die politische Klasse Moskaus hüllt sich dagegen in ziemlich eisiges Schweigen. Demokratische Außenpolitik? Putins Entscheidung für den Westen Konsens herrscht in der Beurteilung der neuen russischen Politik nur insoweit, als der Kurswechsel und mit ihm die»Geburt einer außenpolitischen Strategie« exklusiv dem russischen Präsidenten zugeschrieben werden. Das gilt übereinstimmend für die Beobachter im Westen wie im Osten, gleich ob sie den neuen Kurs vor Ort explizit befürworten oder sich ihm zähneknirschend ergeben. 8 Weder das Außen- noch das Verteidigungsministerium, deren direkter Steuerung durch den Kreml noch unter Jelzin ein besonderes Augenmerk galt, spielten eine erkennbare 7. So erneut N. Simonia, V. Baranovskii,»What Is in Store for the World?«, in: International Affairs (Moskau), Nr. 1, 2002, S. 15. 8. Vgl. zum Spektrum der Auffassungen recht instruktiv die Rundtischdiskussion mit prominenten Sprachrohren der Moskauer außenpolitischen Klasse wie Michail Deljagin, Andranik Migranjan, Aleksej Puškov, Konstantin Zatulin und Dmitrij Trenin in: Svobodnaja mysl’, Nr. 12, 2001, S. 7–22. Vgl. zustimmend auch Dmitri Trenin, Vladimir Putin’s Autumn Marathon: Toward the Birth of a Russian Foreign Policy Strategy, in: Briefing Papers, Moskovskogo centra karnegi, Nr. 11, 2001. 128 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

Rolle. 9 Vielmehr wurden sie mit ihren Verlautbarungen, die sich ursprünglich ganz in der Tradition russischer Distanz gegenüber dem Westen bewegten und eine russische Kooperation im anhebenden Krieg der usa gegen den Terrorismus weitgehend verwehrten, selbst höchst unangenehm überrascht. Und auch der sonst so lautstarke Chor der Moskauer (außen-)politischen Klasse lässt mit seinen zurückhaltenden Kommentaren allenfalls erkennen, dass der mühsam etablierte Konsens, der Russlands internationale Bedeutung vor allem auf der Waage des europäischen und besser noch des globalen Kräftegleichgewichts messen wollte, so schnell nicht geräumt werden soll. Auf der Ebene der außenpolitischen Symbolik nimmt Moskau Abschied von seinem ambitionierten Selbstbehauptungsanspruch, der vor allem vom Widerspruch gegen die amerikanische globale Hegemonie zehrte. Stattdessen begibt man sich sehenden Auges in eben jene»Juniorrolle«, von der man sich unlängst noch»multipolar« emanzipieren wollte. Was im Einzelnen die(neuerliche) Hinwendung zu den usa herbeigeführt haben mag, systematisch entscheidend ist, dass in Anbetracht der obwaltenden Kräfteverhältnisse der Manichäismus, wie er gleichsam als neue Bush-Doktrin für die Washingtoner Politik prägend geworden ist, den Horizont der russischen Möglichkeiten auf eine Alternative verengte: mit oder eben gegen die usa zu operieren. 10 Jelzins virtuoses Ausloten der diplomatischen Grauzone, das in der Rhetorik, etwa aus Anlass der Sezessionskriege auf dem Balkan, immer wieder den Dritten Weltkrieg heraufbeschwor, in der Praxis jedoch verhaltene Kooperation signalisierte, schied damit als Option aus. 9. Was in schon vertrauter Weise erneut die Forderung nach einem neuen»effektiven Implementierungsmechanismus« weckte, vgl. dazu u.a. den Präsidenten des»Rates für Außen- und Verteidigungspolitik« und überraschend deutlichen Anhänger von Putins Westpolitik, Sergei Karaganov,»Russia’s Foreign Policy a Success«, in: Moscow News, Nr. 52(26. Dezember–1. Januar), 2001/2002, S. 1 und 3. 10. Wenig lässt diesen Manichäismus deutlicher werden als die Feststellung des amerikanischen Präsidenten im September 2001:»Every nation, in every region, now has a decision to make. Either you are with us or you are with the terrorists.« Vgl. zu den Elementen einer neuen amerikanischen Doktrin auch Richard Wolffe,»The Bush doctrine«, in: Financial Times, 21. Juni 2002, S. 14. ipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 129

Es blieb folglich die nüchterne Abwägung der Risiken, die sich vor allem aus der militärischen Präsenz der usa in der russischen Interessensphäre, möglichen kriegerischen Verwicklungen oder neuerlichen terroristischen Anschlägen für Russland ergeben konnten, sowie des potenziellen Nutzens. Auch dieser war durchaus erkennbar, denn hinter dem Sternenbanner konnte sich Russland aus der bis dato ziemlich isolierten vordersten Linie im Kampf gegen den Islamismus zurückziehen, in die es sich nicht nur in Tschetschenien, sondern auch in Tadschikistan und Armenien sowie, wenn man will, durch die Unterstützung Serbiens in seinen vielfältigen Bürgerkriegen manövriert hatte. Versprach folglich der Beitritt zur Koalition die offene diplomatische Flanke in Tschetschenien zu schließen, so hätten eine Verweigerung und ein Beharren auf den exklusiven russischen Rechten in seiner Interessensphäre gus aller Voraussicht nach in eine neuerliche, schmerzhafte Niederlage geführt. Darüber hinaus konnte sich die russische Seite natürlich auch westliche Konzessionen erhoffen, von der beschleunigten Aufnahme in die Welthandelsorganisation über die Verlangsamung der geplanten nato Erweiterung bis zum Abbruch der amerikanischen Raketenabwehrpläne oder dem Erlaß zumindest der sowjetischen Altschulden – Hoffnungen, die in der Praxis jedoch nur partiell aufgegangen sind. 11 Dass die russische Führung schließlich auch die Erwartung gehegt haben könnte, über die Koalition multilateral Einfluss auf die Kriegführung der usa zu gewinnen, wäre dagegen allenfalls Ausdruck mangelnder Professionalität, wenngleich auch jetzt Anflüge von Größenwahn nicht zu übersehen sind. 12 Zwar liegen die Vorteile auf der Hand und sind die Risiken überschaubar, dies allein erklärt indes noch nicht, warum die Abwägung zugunsten 11. Einzig der Weimarer Kompromiss, den der Bundeskanzler und der russische Präsident nach längeren Verhandlungen im März 2002 zum Transferrubel-Saldo aus dem Handel der ddr mit der UdSSR erzielten – Deutschland ließ seine ursprüngliche Forderung in Höhe von etwa 6,5 Milliarden Euro fallen und begnügte sich mit 500 Millionen Euro –, mag als materieller Ertrag gelten, unterscheidet sich aber nicht grundsätzlich von ähnlich generösen Gesten der Vergangenheit, zumal die deutsche Regierung bei den übrigen Altschulden weit weniger Konzessionen zu machen geneigt ist, auch entgegen offener Kritik aus den usa . 12. Vgl. etwa als guten Seismographen Alexei G. Arbatov,»A Russian Note of Caution«, in: Survival, Nr. 4, 2001/02, S. 153, der meint, dass Russland der»Hauptpartner der usa in den für diese wichtigsten Sicherheitsfragen« geworden sei, »weit wichtiger als irgendein nato -Mitglied oder andere formelle Verbündete«. 130 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

der usa ausgefallen ist. Auch würde daraus noch nicht jene strategische Dimension folgen, die zahlreiche Beobachter dem neuen russischen Kurs zuschreiben. Vielmehr vollzog sich die Entscheidung auf dem Resonanzboden eines außenpolitischen Diskurses, der letztlich kein anderes Ergebnis zulassen konnte. Und sie wurde auf paradoxe Weise durch Putins Herrschaftsmodell befördert, ja in ihrer reibungslosen Umsetzung durch dieses letztlich erst ermöglicht. Mit dem amerikanischen Rückzug auf die Verteidigung der ureigenen nationalen Interessen vollzog sich ein konzeptioneller Wandel, der erheblich an das Mächtekonzert des 19. Jahrhunderts gemahnt und sich damit jenen, vermeintlich antiquierten Ordnungsvorstellungen nähert, wie sie in Russland schon geraume Zeit populär sind. Deutlicher als in der missionsgebundenen Bildung wechselnder Koalitionen um den zur »Hypermacht« aufgestiegenen Kern der USA lässt sich jedenfalls die Renationalisierung der Sicherheitspolitik kaum demonstrieren. Der außenpolitische Diskurs, der vornehmlich um das»neue Codewort für Antiamerikanismus« – den»Multipolarismus« 13 – und um die (Selbst-)Behauptung nationaler Interessen kreist, hatte eine längere Entstehung und viele Funktionen. Anfangs fungierte er als höchst praktisches Instrument für innenpolitische Machtkämpfe, bei denen in der ersten Hälfte der neunziger Jahre wahlweise der Außenminister oder der Präsident selbst unter Feuer genommen wurden. 14 Mit dem Amtsantritt von Außenminister Jewgenij Primakow 1996 schließlich zur offiziellen Doktrin erhoben und so etwas wie einen negativen außenpolitischen Konsens repräsentierend, erlaubte der Multipolarismus kompensatorisch nach innen und offensiv nach außen, wahrnehmbar und vom Westen unterscheidbar zu werden. Als Rebellion gegen das von Charles Krauthammer schon 1991 mit imperialer Geste proklamierte»unipolar moment« der usa zwar verständlich, 15 blieb der Multipolarismus in der Praxis allerdings wenig mehr als der hilflose Versuch, durch eine Koalition der Ver13. William E. Odom, a.a.O., S. 62. 14. Vgl. hierzu Hans-Joachim Spanger,»Gaullismus à la russe: Moskau und die nato Erweiterung«, in: Politische Vierteljahresschrift, Nr. 3, 1997, S. 555–572. 15. Charles Krauthammer,»The Unipolar Moment«, in: Foreign Affairs, Jg. 70, Nr. 1, 1991, S. 23–33. ipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 131

lierer der eigenen Marginalisierung zu entgehen. Das schloss Absatzbewegungen vom Westen ein, bisweilen artifiziell eskalierte Konflikte nicht minder, blieb letztlich aber immer symbolisch-defensiv und verdichtete sich an keiner Stelle zu einer prinzipiell anti-westlichen Haltung, gar antagonistischer Qualität. 16 Es gab folglich keine prinzipiellen kognitiven Barrieren, um jener Supermacht Unterstützung zukommen zu lassen, die sich für Russland zwar als unerreichbar darstellt, am 11. September aber selbst als höchst verwundbar erwiesen hat. Mehr noch vollzog sich mit dem amerikanischen Rückzug auf die Verteidigung der ureigenen nationalen Interessen ein konzeptioneller Wandel, der erheblich an das Mächtekonzert des 19. Jahrhunderts gemahnt und sich damit jenen, vermeintlich antiquierten Ordnungsvorstellungen nähert, wie sie in Russland schon geraume Zeit populär sind. Deutlicher als in der missionsgebundenen Bildung wechselnder Koalitionen um den zur»Hypermacht« aufgestiegenen Kern der usa läßt sich jedenfalls die Renationalisierung der Sicherheitspolitik kaum demonstrieren. Wie einst in der»Heiligen Allianz« im Kampf gegen diffuse soziale Bewegungen vereint, gewinnen damit die etablierte internationale Ordnung und ihre konstitutiven Bestandteile – die Nationalstaaten – eine ganz neue Bedeutung. 17 Das kommt den russischen Intentionen sehr entgegen, denn von den maßgebenden Allianzen und Integrationen ausgeschlossen, hatte das angestrebte Konzert der großen Mächte nicht nur als Projektionsfolie zur Restauration nationaler Würde und Größe für die russische Führung schon immer einen unwiderstehlichen Charme. Im Multipolarismus operativ verdichtet konnte sie sich letztlich nur so die institutionell verwehrte Mitwirkung versprechen, die ihr die Koalition gegen den Terrorismus nun eröffnet. Gleichwohl lässt sich unschwer ausmalen, dass zu Zeiten Boris Jelzins und der endemischen Kämpfe um politische und wirtschaftliche Claims auch eine solche – naheliegende – Entscheidung alles andere als geräuschlos über die Bühne gegangen wäre. Offenbar hat sich seit dem Amtsantritt des neuen Präsidenten auch innerhalb Russlands einiges geändert. Nun 16. Aus jüngerer Zeit dazu recht instruktiv Thomas Ambrosio,»Russia’s Quest for Multipolarity: A Response to us Foreign Policy in the Post-Cold War Era«, in: European Security, Nr. 1, 2001, S. 45–67. 17. Vgl. hierzu Anatol Lieven,»The Secret Policemen’s Ball: the United States, Russia and the international order after 11 September«, in: International Affairs (London), Jg. 78, Nr. 2, April 2002, S. 245–259. 132 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

eignet sich Putin noch weniger als sein Vorgänger, um als edler Ritter für die universalen Werte des Westens gegen die Mächte der Moskowiter Finsternis anzutreten. Im Gegenteil – so jedenfalls die bis dato politisch korrekte Lesart im Westen. Tatsächlich ist die Diskrepanz offensichtlich: Nach innen verfolgt das Regime des Wladimir Putin einen Kurs autoritärer Modernisierung petrinischer Qualität, der einerseits den demokratischen Pluralismus der öffentlichen Meinung gleichschaltet, andererseits aber den ökonomischen Pluralismus des Marktes entfaltet; und nach außen betreibt es nunmehr eine mutige Öffnung zu eben jenen Mächten, die dies seit geraumer Zeit mit Argusaugen beobachten. Auf den ersten Blick tun sich hier beträchtliche Widersprüche auf, fliegt, wie es ein russischer Beobachter formuliert hat, der Doppeladler des Staatswappens in entgegengesetzte Richtungen. 18 Beides, innenpolitische Formierung und außenpolitische Öffnung, lässt sich jedoch dann kombinieren, wenn der inneren Modernisierung Priorität eingeräumt wird – und wenn sich außen Partner finden, die dazu mehr als nur modellplatonische Handlungsanweisungen beisteuern können. Mehr noch ließe sich vor dem Hintergrund der bisherigen post-sowjetischen Erfahrungen zugespitzt formulieren, dass eine wesentliche Bedingung der so praktizierten äußeren Handlungsfreiheit die Neutralisierung jeglicher innerer Opposition darstellt. Außenpolitik zur Förderung der Demokratie? Die westliche Entscheidung für Putin Eine solche auf die genuine Verbindung zwischen innerem Autoritarismus und äußerer Öffnung rekurrierende Interpretation widerspricht markant jener Erklärung für die russische Hinwendung zu den usa , die in der Transformationsideologie der neunziger Jahre verharrt – konzeptionell durch das Theorem des demokratischen Friedens inspiriert, praktisch von der Aussicht beseelt, sich die Welt nach dem eigenen westlichen Bilde zu schaffen. Danach entsprang Russlands»mitfühlende Reaktion« auf den 11. September keineswegs einem rein»strategischen Kalkül«, sondern hatte ihre Wurzel in der Hinwendung zu einer gänzlich neuen Werthaltung:»der tief gehenden Unterstützung für die Demokratie« innerhalb der russischen Bevölkerung. Dass die demokratischen Werte heute 18. Vgl. Dmitrij Furman,»Polët dvuglavogo orla«, in: Obšèaja gazeta, 30. Mai 2002, www.og.ru. ipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 133

dergestalt auch in der Außenpolitik Wirkung entfalten können, ist danach nicht zuletzt das Ergebnis einer»nachhaltigen westlichen Politik des Engagements«. Gleichwohl bleibe die russische Demokratie fragil, darum müsse auch im Zeichen des Kampfes gegen den Terrorismus gelten: »Gerade jetzt sind die Vereinigten Staaten gehalten, ihre Anstrengungen zu verdoppeln, um innerhalb der Grenzen ihres einstigen Gegners die Demokratie zu fördern.« Denn:»Die usa dürfen nicht vergessen, wie wichtig die Unterstützung der Demokratie in Russland ist, da dieses Land erst dann ein vollwertiger Partner der westlichen Allianz werden kann, wenn es in vollem Umfang demokratisch geworden ist.« 19 Die westlichen Transfers zur Förderung demokratischer Institutionen und sozialer Bewegungen stellten lediglich einen Bruchteil jener Leistungen dar, die offiziell der Schaffung marktwirtschaftlicher Verhältnisse dienten, in der Wirklichkeit ökonomischer Nutzenkalküle aber die Belange der eigenen Volkswirtschaften fest im Blick behielten. Ein solches Postulat klingt vertraut, denn soweit vor dem 11. September auf westlicher Seite überhaupt von einer Russland-Politik gesprochen werden konnte, die einen solchen Namen verdiente, spielten die(unzulänglichen) demokratischen Verhältnisse im Lande zumindest deklaratorisch eine Schlüsselrolle. Sie galten im Sinne außenpolitischer Konditionierung nicht nur als Grundvoraussetzung für kooperative Beziehungen; ihre Sicherung, Stabilisierung oder gar Herstellung erfuhren auch und 19. Timothy J. Colton, Michael McFaul,»America’s Real Russian Allies«, in: Foreign Affairs, Nr. 6, 2001, S. 47, 54. So auch als russische Stimme Lilia Schewzowa,»Auf nach Westen!« in: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 17. Februar 2002, S. 9. Dabei werden von den beiden amerikanischen Autoren unter den veränderten Auspizien lediglich»realistischere Standards beim Tempo des Wandels« konzediert (S. 57). Namentlich McFaul bekräftigte damit Präferenzen, die er bereits seit geraumer Zeit vertritt, vgl. u.a. Michael McFaul,»Getting Russia Right«, in: Foreign Policy, Nr. 117, 1999/2000, S. 58–73. Ähnlich auch ein unter seiner Mitwirkung entstandener Report mit Empfehlungen für die Bush-Administration:»[T]he new u.s. administration needs to stress that the preservation of democracy in Russia is a precondition for cooperation and integration into the Western community of states.«(An Agenda for Renewal: u.s. -Russian Reactions. A Report by the Russian and Eurasian Program of the Carnegie Endowment for International Peace, Washington d.c. , December 2000). 134 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

gerade unter den politischen Verhältnissen eines Etatismus Putinscher Prägung besondere Aufmerksamkeit. In der Praxis jedoch folgte daraus wenig. So stellten die westlichen Transfers zur Förderung demokratischer Institutionen und sozialer Bewegungen lediglich einen Bruchteil jener Leistungen dar, die offiziell der Schaffung marktwirtschaftlicher Verhältnisse dienten, in der Wirklichkeit ökonomischer Nutzenkalküle aber die Belange der eigenen Volkswirtschaften fest im Blick behielten. 20 Ebenso wenig konnte sich eine kohärente Politik demokratischer Konditionierung, die mit der Demokratisierung des russischen Partners die inneren Bedingungen für eine dauerhaft stabile Kooperation schaffen sollte, entfalten. Folglich bestimmte weder das deklaratorische Ziel, in idealistischer Tradition die Demokratie in Russland unterstützen zu wollen, die westliche Außenpolitik, noch gab es in realistischer eine genuine außenpolitische Agenda, die gänzlich von der angestrebten demokratischen Wertegemeinschaft abgesehen hätte. Tatsächlich schwankte die westliche Politik in eigentümlicher Weise zwischen beiden Polen. Sie erweckte einerseits den Eindruck, der Demokratie dienen zu wollen, benutzte dies aber vornehmlich als Instrument der Immunisierung gegen ein Russland, das man sich ungeachtet seiner politischen Verfassung lieber vom Leib halten wollte. Andererseits bequemte sie sich dann zu kooperativen Referenzen an das russische Machtpotenzial, wenn temporäre außenpolitische Interessen dies geboten erscheinen ließen. Der Konflikt um das Kosovo ist ein charakteristisches Beispiel. Hier zeigte sich im Fortgang des Krieges gegen Jugoslawien insbesondere die deutsche Regierung mit Nachdruck darum bemüht, Russland in eine diplomatische Lösung einzubinden – eine Lösung, die zum damaligen Zeitpunkt von den Luftangriffen der nato allein immer weniger erwartet werden konnte. Es war dies einer der wenigen Fälle, in denen das neue post-sowjetische Russland in Würdigung seines genuinen Gewichts von westlicher und zumal von deutscher Seite als sicherheitspolitischer Partner anerkannt, ja hofiert wurde. Doch bis zum 11. September blieb dies eine nicht mehr als taktische Variation des distanzierenden Grundmotivs. Letztlich, das hat nicht erst der 11. September offenbart, bestimmen jenseits aller Rhetorik ganz andere Entscheidungsgründe das westliche 20. Vgl. hierzu ausführlich Hans-Joachim Spanger, Die Fesseln der Konditionierung. Demokratieexport nach Rußland als Politikersatz, Frankfurt/Main( hsfk -Report, Nr. 4) 2001, S. 18–31. ipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 135

Verhältnis zu diesem Land. Wichtiger ist denn auch, dass die außenpolitische Fixierung auf die innenpolitischen Verhältnisse in Russland vor allem eines signalisierte: Zwischen Washington und Berlin wusste man wenig mit einem Land anzufangen, das weder»Freund« noch»Feind« war, das weder als Gegner abzuschrecken noch als Alliierter zu umarmen war. 21 Diese Unentschiedenheit schlug sich nicht nur unmittelbar in der politischen Praxis nieder, sie ließ auch grundlegende Einstellungsmuster an die Oberfläche treten. Dabei konkurrierte zivilisatorische Arroganz, die ihren Honig aus dem russischen Chaospotenzial und wahlweise seiner Schwäche oder seinem Autoritarismus im Inneren sog, mit dem weniger deutlich artikulierten Respekt vor seinem immer noch eindrucksvollen politisch-militärischen Gewicht. Zumal in Deutschland reflektiert diese Unentschlossenheit die doppelte Asymmetrie aus zivilisatorischer Überlegenheit hier und machtpolitischer Unterlegenheit dort, von denen die wechselseitigen Perzeptionen und damit das Verhältnis beider Länder seit nunmehr zwei Jahrhunderten geprägt sind. Die westliche Politik erweckte einerseits den Eindruck, der Demokratie dienen zu wollen, benutzte dies aber vornehmlich als Instrument der Immunisierung gegen ein Russland, das man sich ungeachtet seiner politischen Verfassung lieber vom Leib halten wollte. Andererseits bequemte sie sich dann zu kooperativen Referenzen an das russische Machtpotenzial, wenn temporäre außenpolitische Interessen dies geboten erscheinen ließen. In rein machtpolitischen Kategorien sah sich Deutschland – oder vor dem Jahre 1871 seine konstitutiven Elemente wie die Monarchien der Hohenzollern und der Habsburger – Russland signifikant unterlegen. Das wurde nirgends deutlicher als nach dem Zweiten Weltkrieg, traf indes auch für den überwiegenden Teil des 19. Jahrhunderts zu, lagen doch nach dem Wiener Kongress – mit den anklagenden Worten Friedrich Naumanns – die deutschen Lande»wie bessere Balkanstaaten« Russland zu Füßen. 22 In zivilisatorischer Hinsicht dagegen fühlte sich Deutschland 21. Michael McFaul,»Realistic Engagement: A New Approach to American-Russian Relations«, in: Current History, Nr. 648, 2001, S. 316. 22.»Zwischen West und Ost hatte der Osten gesiegt und nutzte seinen Sieg.« Friedrich Naumann, Mitteleuropa, Berlin, 1915, S. 47. 136 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

nicht minder überlegen, was russische Westler und deutsche Nationalisten in auffallender Übereinstimmung während des 19. Jahrhunderts regelmäßig zu artikulieren pflegten. Da mochte in der Tradition preußischer Großmachtpolitik ein Heinrich von Treitschke, in Abscheu gegen »die gerühmte Civilisation der Westmächte« mit dem»nordischen Koloß« vereint, noch so heftig dafür werben, dass»wir Deutschen ohne selbstgefälligen Culturdünkel die despotischen Formen des russischen Staatswesens in ihrer Berechtigung anerkennen.« 23 Während das russische Machtpotenzial nach dem Ende des Ost-WestKonflikts nicht mehr ausreichte, um die außenpolitische Agenda auf westlicher Seite positiv wie negativ zu prägen, folgte aus der Attitüde des demokratischen Vorbilds eine klare Handlungsanweisung: Wenn Russland als Partner ernst genommen werden will, muss es unverzüglich seine innere Unordnung beseitigen und den Transformationsprozess abschließen, muss sich, wie bisweilen offen artikuliert wurde,»zivilisieren«. 24 Weil sich dies aber im Sinne der okzidentalen Maßstäbe nicht umstandslos einstellen wollte, war die westliche Politik weder in der Lage zu bestimmen, ob sie Russland nun als realen Partner oder als virtuellen Gegner behandeln und ob sie außenpolitischen Kooperations- oder den innenpolitischen Transformationszielen Priorität einräumen sollte. Daran änderte sich nichts, solange es keine herausragenden Ziele und Interessen gab, die eine außenpolitische Agenda mit eigenem Gewicht gegenüber Russland begründen konnten. Das schlug sich denn auch in der alles andere als ausgeprägten Bereitschaft nieder, Russland Zugang zu den exklusiven Assoziationen der westlichen Wertegemeinschaft einzuräumen, gleich ob es sich um die oecd , die Welthandelsorganisation, die nato oder die Europäische Union handelt. Dabei kam der nato , wie die Auseinandersetzungen der letzten Jahre um ihre Zukunft, Funktion und Gestalt illustrieren, besondere Bedeutung zu. Sie wurde gleichsam zum Gradmesser für den Stand 23. Heinrich von Treitschke, Zehn Jahre Deutscher Kämpfe. Schriften zur Tagespolitik, Berlin 1879(2. Auflage), S. 594, 598. Es ist dieses Amalgam aus anti-westlichem Reflex und machtpolitischem Kalkül, das ihn zu einem solchen Urteil führt, denn: »Auf dem Bunde Deutschlands und Rußlands ruht heute der Friede in der Welt und die neue Ordnung der Staatengemeinschaft; darum trachten die Agenten Frankreichs wie die Ultramontanen an der Donau und der Spree durch tausend schlechte Künste ihn zu zersprengen.«(S. 596). 24. So Martin Walker,»Russia and the West. What Is to Be Done Now«, World Policy Journal, Jg. xi , Nr. 1, 1994, S. 5. ipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 137

der Beziehungen zwischen Russland und dem Westen – mit beiderseits erheblicher symbolischer Aufladung. So erschien aus russischer Perspektive allein noch die Öffnung des Bündnisses für die eigenen Belange als glaubwürdiger Nachweis der westlichen Bereitschaft, das neue Russland gleichberechtigt im Kreis der verbliebenen Weltordnungsmächte zu akzeptieren – was verflossene Fähigkeiten allzu umstandslos in eine grundlegend veränderte Gegenwart projizierte. Von westlicher Seite wiederum wurden die Tore der nato gegenüber Russland dauerhaft und fest verschlossen gehalten, obwohl bei den osteuropäischen Beitrittskandidaten eine Mitgliedschaft als besonders geeignet, ja unverzichtbar erschien, um die geforderten inneren Demokratisierungsprozesse zu befördern. Noch vor kaum zwei Jahren schien mit der NATO eine rein westliche Organisation als Nukleus einer neuen gesamteuropäischen Ordnung auf und handelte auch so. Was davon bleibt, ist eine»security and defenceservices institution«, aus der sich nach Auffassung zumal der europäischen Mitglieder die USA nach Bedarf und im Zweifel im exklusiven Tandem mit Russland zu bedienen suchen – ganz wie die»Mission« und nicht wie die»Koalition« gebietet. All dies hat sich seit dem 11. September grundlegend geändert. Das wechselseitige Misstrauen, das – wie nunmehr auch der Generalsekretär der nato freimütig einräumt – beide Seiten daran hinderte,»mehr als die allerersten Schritte zu einer wirklichen Partnerschaft« zu gehen, darf danach nicht länger im Weg stehen:»Diese Angriffe verpflichten uns, über das ›business as usual‹ hinauszugehen. Sie zwingen uns, ganz neu über die Bedingungen unserer Sicherheit heute und morgen nachzudenken. Und vor allem verpflichten sie uns, ganz neu über die Beziehungen zwischen der nato und Russland nachzudenken. Denn eines sollte klar sein: Jegliche gehaltvolle Antwort auf die terroristische Gefahr, auf die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder auf andere neue und sich entfaltende Bedrohungen erfordert eine stabile Beziehung zwischen der nato und Russland.« 25 Deutlicher lässt sich nicht dokumentieren, dass mit der neuen Herausforderung für die nationale Sicherheit namentlich der usa nunmehr auch im Verhältnis zwischen Russland und dem 25. George Robertson,»A New Quality in the nato -Russia Relationship«, in: International Affairs (Moskau), Nr. 1, 2002, S. 32. 138 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

Westen die lange vermisste außenpolitische Agenda Gestalt angenommen hat. Und deutlicher lässt sich ebenfalls nicht dokumentieren, dass die westliche Demokratisierungsagenda bestenfalls als Pausenfüller und Abstandshalter mangels überzeugender Ziele und Interessen figurierte. Kommen solche ins Spiel, ist außerhalb einiger akademischer Zirkel jedenfalls kaum mehr die Rede davon, dass stabile Allianzen nur auf der Basis gleichermaßen liberaler politischer Ordnungen entstehen und Bestand haben können. Tatsächlich stellten auf einem eigens dafür veranstalteten Gipfel am 28. Mai 2002 in Rom das Bündnis und Russland ihre Beziehungen auf eine ganz neue Grundlage: durch Schaffung eines neuen, mit erweiterten Aufgaben und einem speziellen Entscheidungsmechanismus versehenen nato -Rates, in dem Russland gemeinsam mit den 19 regulären Mitgliedern nicht nur einen Sitz, sondern diesmal auch eine Stimme innehat. Nicht wie noch 1998/99 der nato -Russland-Rat als kompensatorische Flankierung der geplanten Erweiterung des Bündnisses durch symbolische Gesten konzipiert, ist damit ein operatives Organ entstanden, das sich insbesondere mit den neuen Bedrohungen auseinandersetzen soll. So stehen denn auch mit dem internationalen Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen die beiden klassischen Themen der aktuellen amerikanischen Agenda im Mittelpunkt, während alle übrigen, von der Streitkräftereform über den Zivil- und Katastrophenschutz bis zur Abwehr taktischer Raketen lediglich von der langen Bank der unverbindlichen Konsultationen im alten zum neuen nato -Russland-Rat transferiert wurden. Auch hat die nato keinen Zweifel gelassen, dass der neue gemeinsame Rat keineswegs an die Stelle des nato -Rats treten, Russland mithin kein Veto-Recht in den Kernbelangen des Bündnisses eingeräumt wird. Ob dem Gipfel von Rom tatsächlich die»historische Bedeutung« zukommt, die ihm von offizieller Seite allenthalben zugeschrieben wurde, wird sich erst in den praktischen Mühen der Ebene erweisen, zumal sich aus einer rein institutionellen Perspektive die Unterschiede zwischen dem alten und dem neuen nato -Russland-Rat eher bescheiden ausnehmen. Richtet sich der Blick dagegen stärker auf den Prozess, so wird deutlich, dass die nato in ihrer Metamorphose von einer klassischen Verteidigungsallianz zu einer ebenso umfassenden wie zunehmend beliebigen Sicherheitsorganisation ein gutes Stück fortgeschritten ist. Dabei reflektiert auf paradoxe Weise sowohl die Öffnung für Russland als auch die Ausweitung des geographischen Aktionsbereichs vom euro-atlantischen ipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 139

Raum des offiziellen Strategischen Bündniskonzepts zu jenen»anderen Ecken der Welt«, wo die»vitalen Sicherheitsinteressen ihrer Mitglieder« berührt sein könnten, 26 was sich bereits zuvor im transatlantischen Verhältnis andeutete: die zunehmende Marginalisierung der Allianz. Damit vollzog sich ein fürwahr atemberaubend schneller Wandel, eingedenk der Tatsache, dass mit der nato eine rein westliche Organisation noch vor kaum zwei Jahren als Nukleus einer neuen gesamteuropäischen Ordnung aufschien und auch so handelte. Was davon bleibt, ist eine»security and defence-services institution«, 27 aus der sich nach Auffassung zumal der europäischen Mitglieder die usa nach Bedarf und im Zweifel im exklusiven Tandem mit Russland zu bedienen suchen – ganz wie die»Mission« und nicht wie die»Koalition« gebietet. Auch dies mag ein Licht auf die Essenz der neuen sicherheitspolitischen Kooperationsbereitschaft werfen, die zumindest jenseits des Atlantik seit dem 11. September eben sehr viel stärker der nationalen Prärogative verpflichtet ist als den institutionellen Bindungen multilateraler Arrangements. Wie weit trägt die neue Entente? Es hat zehn verlorene Jahre gedauert, bis der Westen und Russland nunmehr gefunden zu haben scheinen, wonach sie zuvor nie gemeinsam und zumeist in unterschiedlicher Richtung gesucht hatten: eine gemeinsame außenpolitische Basis. Diese liegt dezidiert jenseits des Postulats vom demokratischen Frieden, das kein Programm gemeinsamer Aktivitäten begründete, sondern auf beiden Seiten eine Politik des Attentismus – auf westlicher in der Frustration über die ausbleibenden Transformationserfolge, auf russischer aus Frustration über die unübersehbaren Transformationsfolgen. Der gemeinsame Nenner manifestiert sich darin, dass auf westlicher Seite ein genuines außenpolitisches Interesse an Russland entstanden ist, das die einst dominante Demokratisierungsagenda in den Hintergrund ritueller Bekenntnisse gedrängt hat. Und auf russischer Seite dominiert heute umgekehrt ein genuines innenpolitisches Interesse 26. Vgl. Speech by German Minister of Defence, Rudolf Scharping, at the International Institute for Strategic Studies in London on 11 April 2002, in:»www.bundeswehr.de«. 27. So François Heisbourg,»Europe and the Transformation of the World Order«, in: Survival, Nr. 4, 2001/02, S. 145. 140 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

an ebenso autoritärer wie beschleunigter Modernisierung, das außenpolitisch weniger auf symbolische Kompensation angewiesen ist und die Juniorrolle im Verbund des Westens als funktionales Äquivalent erträglicher macht. Gleichwohl – dies sollte die Lehre aus der schnell verflogenen Euphorie des ersten»Gezeitenwechsels« am Beginn des verlorenen Jahrzehnts sein – stellt dieser gemeinsame außenpolitische Nenner alles andere als ein Perpetuum mobile zur Vertiefung der wechselseitigen Beziehungen dar. Er beendete lediglich die Unentschiedenheit und Ziellosigkeit auf beiden Seiten, die diesen Beziehungen ihr markant destruktives Gesicht verliehen. Gemeinsam tragfähig ist ein solcher Nenner auf Dauer nur, wenn er für beide Seiten einen – auf Grund der macht- und entwicklungspolitischen Asymmetrie nur schwer und schon gar nicht einvernehmlich – messbaren Erfolg garantiert. Hier ist die Bilanz in den Monaten nach dem 11. September für Russland allenfalls gemischt. Auf westlicher Seite ist ein genuines außenpolitisches Interesse an Russland entstanden, das die einst dominante Demokratisierungsagenda in den Hintergrund ritueller Bekenntnisse gedrängt hat. Und auf russischer Seite dominiert heute umgekehrt ein genuines innenpolitisches Interesse an ebenso autoritärer wie beschleunigter Modernisierung, das außenpolitisch weniger auf symbolische Kompensation angewiesen ist und die Juniorrolle im Verbund des Westens als funktionales Äquivalent erträglicher macht. Positiv lässt sich aus russischer Perspektive verbuchen, dass nach mehr als zehn Jahren und weitreichenden Privatisierungen sowohl die Europäische Union als auch die usa Russland seit Juni 2002 den lange verwehrten Status als»Marktwirtschaft« einräumen und damit ihren eifrig genutzten Spielraum, russische Exporte mit Dumping-Verfahren zu überziehen, begrenzen. Auch wurde das Land auf dem kanadischen Gipfel Ende Juni endgültig in den Kreis der nunmehr G-8 aufgenommen, unter der Maßgabe, 2006 den Vorsitz zu übernehmen und garniert mit einer Finanzspritze von 20 Milliarden us -Dollar zur Beseitigung nuklearer Abfälle. 28 Auf der anderen Seite stehen die einseitige Kündigung des abm Vertrages, die Verhängung von Sonderzöllen für Stahlimporte durch die usa , deren militärische Präsenz in Georgien, 29 die ungeschmälerte Fortführung der nato -Erweiterung oder auch die Verweigerung eines visaipg 4/2002 Spanger, Russland und der Westen 141

freien Reiseverkehrs von und nach Kaliningrad durch die Europäische Union. All dies ist kaum als Konzession an russische Interessen darzustellen. Und selbst der jüngst abgeschlossene Vertrag zur Reduzierung strategischer Atomwaffen erscheint den meisten Beobachtern in seiner Unverbindlichkeit als endgültiger Beleg für das Ende einer Periode, in der sich die beiden Großmächte als»Gleiche« gegenübertraten. 30 Es ist daher nicht verwunderlich, dass innerhalb Russlands die Stimmen nicht verstummen, die sich bei Putins Kurs an Gorbatschow erinnert fühlen und zwar vor allem an dessen finale selbstzerstörerische Phase. Wenn sich die außenpolitischen Erfolge in Grenzen halten, werden die innenpolitischen um so wichtiger. Ob die Überwindung der ökonomischen Modernisierungsbarrieren den Preis des politischen Autoritarismus lohnt, lässt sich jetzt noch nicht abschätzen. Hier sind durchaus Zweifel angebracht, und es bleibt einstweilen nur die Hoffnung, dass nicht erneut und wie schon oft in der russischen Geschichte Bilanz nach dem Muster des ehemaligen Ministerpräsidenten und heutigen Botschafters in der Ukraine, Wiktor Tschernomyrdin, gezogen werden muss, der zum Ende seiner Amtszeit resignierte:»Wir wollten das Beste; aber es kam wie immer.« Nicht zuletzt aus diesem Grund kann die westliche Seite durchaus eine aktive Rolle spielen, denn unter den Prämissen einer substanziellen außenpolitischen Kooperation, die sich auch in einer Heranführung Russlands an die westlichen Integrationen manifestiert, gewinnt die westliche Demokratisierungsagenda einen neuen Stellenwert. Nicht länger als distanzierendes Instrument zur Konditionierung nur partieller Kooperationen missbraucht, kann sie nun in der richtigen Rang- und Reihenfolge Wirkung entfalten und nach innen flankieren, was sich außen bereits vollzieht. Dergestalt konstruktiv gewendet, kann das Theorem des demokratischen Friedens doch noch orientierend dazu beitragen, die inneren Bedingungen stabiler Beziehungen zu schaffen. 28. Das hat in Russland Vorstellungen(wieder-)belebt, die g -8 als Nukleus einer neuartigen globalen Sicherheitsallianz zu begreifen, die es nun zu institutionalisieren gelte, vgl. Sergei Karaganov,»Needed: an International Security Alliance«, in: Moscow News, Nr. 23(19.–25. Juni), 2002, S. 1f. 29. Die Moskauer Kritik daran wird allein durch den Umstand gemildert, dass sich hier de facto die usa zum Verbündeten der einst heftig gescholtenen russischen Kriegführung in Tschetschenien machen und sich keineswegs mehr mit schweigender Neutralität begnügen. 30. Georgij Bovt,»Vstreèa«, in: Izvestija, 22. Mai 2002. Einen solchen, einseitig auf die Interessen der usa zugeschnittenen Vertrag hätte kein sowjetischer Führer und selbst Boris Jelzin nicht unterzeichnet. 142 Spanger, Russland und der Westen ipg 4/2002

Towards an East Asian Model of Regional Cooperation ERIC TEO CHU CHEOW E ast Asia, which comprises the ten countries of Southeast Asia grouped together in the Association of Southeast Asian Nations( asean ), and the three countries of Northeast Asia(China, Japan and South Korea), is fast becoming an entity in a region which is still considered highly diverse and divided. This paper will first look at the shifting strengths and difficulties of asean , China, Japan and the Koreas. It will then show how the relative »marginalization« of asean has led it to fully support the» asean +3« framework as»its saving grace«. Finally, it will discuss three different approaches to enhanced economic cooperation in East Asia. The Flagging State of ASEAN asean was formed in 1967 to stabilize Southeast Asia during the Vietnam War and within the context of the Cold War. Initially, it comprised Indonesia, Malaysia, the Philippines, Singapore and Thailand, but was successively enlarged, incorporating Brunei in 1983, Vietnam in 1995, Laos and Myanmar in 1997 and Cambodia in 1999. But today, asean is clearly at the crossroads of its own development. Some observers speak of a»midlife crisis« while others even question the survival of the association. The international perception of asean today has come to be one of lethargy, fatigue and ineffectiveness. The Asian Crisis of 1997–98 has had important political, economic, financial and social consequences for asean countries. The six older members suddenly faced a»total« crisis of huge financial, economic, and then social and political proportions. The economic and social fabrics of their societies were savagely torn apart as bad loans, shaky financial systems, corporate bankruptcies, rising unemployment and plunging currencies suddenly engulfed them. First Indonesia and Thailand, but later on also the Philippines and Malaysia were»forced« into major political and social ipg 4/2002 Teo, East Asian Cooperation 143

reforms. Even Singapore and Brunei have to rethink their own future. The crisis has also aggravated ethnic and religious tensions, as well as the uneven distribution of wealth within countries and between ethnic/religious groups, like in Indonesia or the Philippines and to a lesser extent in Malaysia and Thailand. Instead of being a regional stabilizer, ASEAN could become a destabilizing force and a cause for concern in the Asia-Pacific region. The Asian Crisis has also affected and is still affecting the newer asean countries, Cambodia, Laos, Myanmar and Vietnam( clmv ), though in a different way. In fact, these countries were relatively well-shielded from the negative effects of globalization during the crisis, given their ideological bent and centrally-planned economies. But the clmv countries had joined asean with high hopes of plugging their economies into a prosperous regional entity and, through asean , into the world economy. But unfortunately, asean was severely affected by the crisis during the time of their adhesion to the organization and has yet to emerge fully from its devastating effects. asean investments into the newer members were thus not forthcoming, and developmental assistance was absent. International trade with and investments in asean took a severe beating, as international perception of the organization plunged. These new asean members, who are presently transforming their economies from central planning to a more free-market model, felt that their entry into asean had not really benefited them economically as much as they had earlier envisaged and hoped for. A certain sense of disappointment has thus inevitably set in. Furthermore, because of the crisis, they are facing doubts and uncertainties on how best to transform their economies, at a time when even the older members of asean question the so-called»Asian economic strategy«, which was used and championed during their spectacular and »miraculous« economic rise from the late 1970s till 1997. The fundamentals of their export-oriented strategy are now being challenged, as Asian countries seek new models and novel schools of economic thought and developmental strategies. Hence, the effects of the crisis, though indirect, have been negative and even critical also for the clmv countries. Because of the state of economic development of these newer entrants and their difficulty in surmounting their ideological past, asean , as an organization, has come to realize that integrating the clmv countries into 144 Teo, East Asian Cooperation ipg 4/2002

the mainstream of the region’s economic development has proven to be tougher and more arduous than was previously expected. The lack of a viable domestic private sector in these countries also poses serious obstacles to their socio-economic development and thus to the bridging of the present divide within asean . A sense of a two-tier asean has surfaced, referring not only to the level of economic development but also to culture and mind-set. There is the perspective of a permanent divide within asean , jeopardizing regional cooperation and creating tensions between a richer and a poorer, less developed half. Instead of being a regional stabilizer, asean could become a destabilizing force and a cause for concern in the Asia-Pacific region. Needless to say that this would also diminish its economic and financial standing and attractiveness in the eyes of foreign investors and partners. Narrowing and bridging the gap between the newer and older members has therefore become a top priority for asean , as embodied in the declarations and communiqués of the past two years, and especially the adoption of the Initiative for asean Integration at the asean Informal Summit in Singapore in November 2000. This stance on bridging the asean divide was again strongly reiterated in Brunei at the Seventh asean Summit in November 2001. September 11 has brought a series of new problems and challenges in security terms to the older members of asean , where political Islam is clearly on the rise. The Muslim populations of insular Southeast Asia(including the 190 million Muslims in Indonesia, the fifteen million Muslim majority in Malaysia, some 400,000 in Brunei, 5.5 million in southern Thailand, six million in the southern Philippines, and the 430,000 Malay Muslims in Singapore) have been severely affected by the incidents of September 11 and the American military campaign in Afghanistan. Fears of another imminent American strike in Iraq could polarize and affect these Muslim populations further, thereby contributing to a rise of political Islam in this part of asean . There is clearly a Muslim revivalism in insular Southeast Asia, with a growing cleavage between moderate and radical Muslims. As American intervention in the world goes on and intensifies, moderate Muslims in the region and the current governments in Jakarta, Kuala Lumpur, Bandar Seri Begawan and Manila would have growing difficulties in not coming out publicly to condemn the United States for its military action. The rise of a more radical form of political Islam in the region cannot be totally discounted. ipg 4/2002 Teo, East Asian Cooperation 145

asean also risks having growing difficulties from within, over the issue of terrorist networks, and notably on whether the affected countries could pool their national resources together to cooperate on dealing with terrorism and on addressing regional security issues or wether they will be totally engulfed in their own differences, which could arise from their different definitions of and approaches to terrorism. The different approaches to Muslim terrorist networks and their coordination for common action would hence always remain a potential flash-point between the member states of asean , as demonstrated by the failure of the ten countries to clearly define terrorism at their Kuala Lumpur meeting of Interior Ministers in May 02. Nationalist fervor has replaced the previous generous »prosper thy neighbor« policies. Lastly, the arrival of American advisors in the Philippines in early 2002 is arousing concern amongst Manila’s Muslim neighbors. Besides provoking a major policy difference within the present Administration over the American presence on Philippine soil, as shown by the resignation of Vice-President Teofisto Guingona as Foreign Secretary, Malaysia and Indonesia would be particularly concerned that the presence of American advisors could spill over inadvertently into neighboring Sabah(in Malaysia) or Kalimantan(in Indonesia) in American-led hit-and-run operations against Filipino Muslim rebels. Furthermore, peace efforts promoted by Kuala Lumpur and Jakarta in the southern Philippines between the Manila Government and the rebels could be stalled, thereby leading to more Muslim upheaval, revivalism and radicalization in the southern Philippines, as well as in neighboring Sabah or Kalimantan. Besides, Malaysian and Indonesian public opinion(especially from their more radical Muslim quarters) would not react positively should the American military presence be further entrenched or extended. The presence of American advisors in the southern Philippines is thus viewed with wary eyes by Malaysia and Indonesia, as they now perceive the Americans to be»too close to home« for them! Finally, asean countries, either old or new, are undoubtedly turning inwards and towards introspection at a time of economic difficulties and rising nationalism. Because of the international economic slowdown in 2001(after two exceptional years of rapid economic»recovery« in 1999 146 Teo, East Asian Cooperation ipg 4/2002

and 2000), asean countries have had to deal with increasing economic pressure and rising social tensions. Many asean leaders have tended to look inwards to retain power and save their own political legacies and future, notably by resorting to populist or nationalistic programs of action. National»solutions« to economic woes, less emphasis on liberalization (by keeping foreigners and foreign competition at bay) and seductive formulae of self-reliance have crept into their political jargon. Nationalist fervor has replaced the previous generous»prosper thy neighbor« policies, and the» asean spirit« has suffered. asean , as an organization, has decidedly come a poor second. Coordination within asean no longer appears as a viable and plausible option in economic policy thinking or formulation. National solutions have taken precedence over collective asean policies. Even the asean Free Trade Area, which came into effect on January 1, 2002, did not command a very noticeable effect. Collective reforms and peer-group pressure to reform have been given a low priority, especially when every asean country seems to be competing for the ever-shrinking investment dollars. Instead of solidarity and collective reforms, protectionist walls seem to have gone up. The danger of an» asean fatigue« has begun to take its toll, as each troubled economy, government and society looks inwards for national rather than regional solutions, thereby endangering the future, relevance and survival of asean as a regional organization. North East Asian Crossroads China’s Endangered Ascendance China is a rising economic colossus, the world’s biggest factory and emerging market with foreign reserves of slightly more than 200 billion u.s. dollars, second only to Japan. China is also an almost perfectly integrated manufacturing economy from the lowest end to the highest technological chain of production; and it has tremendous natural and agricultural resources, which could rival those of the United States. In 2001, China managed to attract more than forty billion dollars of foreign direct investment, as compared to asean ’s mere ten billion. This is the real dimension of the»China threat« or»challenge« to asean , as the latter loses its competitive edge to China. The emergence of China will indeed provoke important shifts in geo-political alignments, resulting in changes in the global economy as well. ipg 4/2002 Teo, East Asian Cooperation 147

Politically, China has been stable for the past thirty years and its military force is expected to grow in this region. China’s stature in international politics and relations has increased steadily and is making significant inroads not only in the West, but especially in the developing world. In asean , China is now perceived in a more positive light, as asean governments have decided to contend with a rising China, hoping to benefit from the enormous Chinese market. On the other hand, China needs stability – both internally and externally – for its continuous growth and progress. Hence, from China’s perspective, stabilizing asean is of paramount importance. But giant obstacles abound for China. The country is actually in the throes of a huge transformation, not only economically and financially, but also socially and culturally. The financial system is deemed wobbly and weak. Bad debt threatens China as much as Japan today, but because of its non-convertible capital account, China’s financial sector does not perhaps face the same gravity of problems as Japan’s. However, the festering discontent in its rural areas, the pervading corruption at all levels and the ensuing social discontent and even a possible uprising could deal China a fatal blow by provoking instability throughout the country. These are therefore trying times for China, which always fears the sort of break up experienced by the ussr . This specter has re-surfaced recently with the publication of a book by Gordon Chang entitled»The Coming Collapse of China«. China’s five big challenges today include ̈ a smooth political transition from the third to the fourth generation of leaders in 2002–03; ̈ a successful implementation of the country’s wto commitments, without social chaos and as a means of modernizing China rapidly; ̈ the success of its crucial»Go West« policy in order to redress the balance between the coastal states and the inner provinces; ̈ a successful Beijing 2008 Olympics, as a showcase of China’s pride and »standing up« again; ̈ the maintenance of stability, both internal and external, as a precondition of sustained economic development(with a growth target of 7–8 percent annually for the next ten years and beyond). Any failure in meeting these challenges may result in serious regional instability, directly affecting asean as well. 148 Teo, East Asian Cooperation ipg 4/2002

Japan’s Paralysis Japan is also in the throes of a radical transformation. After a»lost decade«, with low economic growth and three recessions in the last ten years, there has been a growing pessimism and a loss of national confidence. Japan today stands in deep contrast to a self-confident and assertive China, which adds to the country’s loss of pride. The tussle between China and Japan for East Asian leadership will probably grow. The Shenyang Consulate incident in May 2002 showed again the precariousness of the Tokyo-Beijing relationship. This is of primary concern to the rest of East Asia, as rocky Sino-Japanese relations would affect the state of the region as well as the pace of East Asian integration. The»decline« of Japan might be attributed to four major aspects, which also coincide with four major transformations(economic, financial, political and social) in Japan. Deflation: The fall of domestic consumption in the Japanese economy, since the stock and property market bubbles burst in 1990–91, has engendered a potent deflationary spiral. Industrial production and corporate earnings have fallen, and the profitability and viability of some Japanese companies is seriously in doubt. Property and stock prices remain depressed. Unemployment, which had increased to a record 5.7 percent in March 2002 before stabilizing at 5.4 percent, is further dampening domestic spending and stock market prices, which in turn affects the bottom line of Japanese companies. This vicious circle gives rise to serious doubts about an imminent»bottoming out« of the Japanese economy. Using a weak yen to»export Japan out of its recession« is not sustainable; the major problem is in its own domestic economic structure. Shaky finances: The financial picture appears grim, too. Standard and Poors’ downgrade of Japan’s financial standing in April 2002 to the lowest amongst the g 7 countries was a major blow to Japanese finance; it was Japan’s third ratings cut in fourteen months, which attests to the decay of Japan’s financial health. Bad loans have ballooned in the Japanese banking system, although it still has huge private financial assets, in terms of both domestic savings and»parked« money in foreign markets. There is therefore an urgent need to use these»frozen« assets to stimulate the moribund economy, especially when public stimulus had been practiced far too often to be continuously effective. Secondly, the bad loans problem must be resolved quickly to engender growth and lift the economy out of its doldrums, while preventing any»accidental« collapse of the fiipg 4/2002 Teo, East Asian Cooperation 149

nancial system. The Japanese banking system must be cleaned up; systematically re-capitalizing wobbly Japanese banks does not present a solution. Political malaise: The confidence of the Japanese people in their political establishment has been considerably shaken; the social pact between them appears to have been broken during the»lost decade«. There appears to be an evolution towards a more»normal« parliamentary system, whereby politicians now are trying to control the bureaucracy. But scandals have rocked the bureaucracy in the Ministries of Finance and Foreign Affairs, just as politicians are tarnished by the high-level corruption scandals, involving, for example, the dominant-party( ldp ) baron Muneo Suzuki and his cronies. This present state of political affairs has given the impression of a directionless and rudderless Japan today! Diminishing social cohesion: Japan is definitely going through a huge social transformation, where»sacred cows« are being sacrificed on the altar of Japan’s»third opening« to the world, due to globalization. Besides lifelong employment and»protective« consensus-building, which have already given way, internal social debates have become more boisterous and agitated. The young are rebelling against the established order; ngo s and the civil society are picking up steam on the social scene, while party conservatives attempt to keep hold of their entrenched privileges and networks of influence. A sense of social immobility and loss of consensual politics has ensued, as a new social order progressively takes shape in Japan. No one knows how or when this new Japan would finally emerge politically, economically, socially and even militarily in the coming years. But there are no doubts that the country is undergoing a radical transformation which could also portend immense changes in the Asia-Pacific, depending on whether Japan succeeds or fails in this monumental restructuring exercise. South Korea’s Uncertain Re-emergence South Korea has staged a spectacular economic recovery, with its national self-confidence bolstered further by the very successful World Cup in June 2002. Nonetheless, three major obstacles remain. ̈ Its continued social and corporate reforms as well as its economic liberalization may not be as smooth as envisaged, as witnessed by the sometimes violent resistance put up by unions, workers, corporate leaders and big families with vested interests. 150 Teo, East Asian Cooperation ipg 4/2002

̈ There are inherent political uncertainties, as a much-weakened President Kim Dae Jung exits the political stage early in 2003, carrying with him a mixed record of achievements and failures. ̈ Intra-Korean relations remain troubled, as the»Sunshine Policy« of President Kim seems to be in jeopardy. The next South Korean President could be forced to tone it down or even reverse it, which could have adverse implications for stability in North-East Asia specifically and East Asia in general. asean countries are beginning to acknowledge the»Korean paradox«, namely a powerful and stable economy, coupled with gross uncertainties on the political and intra-Korean front. ASEAN+3: The Advantages of Cooperating on a Larger Scale asean ’s poor competitiveness and the loss of its sense of a common direction contrast sharply with the growing competitiveness of China(and South Korea) in production, exports and returns on investments. The quality and products of their respective systems of education and human resource development will further widen this gap. The same applies to political, military and diplomatic strengths. asean ’s fears of political and economic marginalization would increase further should Japan retreat from the South East Asian region and become more inward-looking. Where would the future lie for asean ? asean has started to ask some painful questions about its relative strengths and weaknesses. What is asean ’s future if China is now sucking up foreign direct investment and becoming the manufacturing center of the region and the world? Would asean ’s existing industries be hollowed out as well, just like in the cases of Taiwan and Japan? How could asean effectively compete with China, or should it just find niche markets and possibilities of plugging or integrating into the existing and future Chinese production chains? What would the new regional division of labor be like with an emerging China? How could asean ’s traditional and services industries(financial services, education and training, health services, etc.) better serve the big emerging Chinese market? Or would asean ultimately become just the agricultural supplier of China and remain that way? How could asean use its ethnic Chinese networks to bridge its gap with China, without creating tensions between these communities and the indigenous populations back home? How would asean contend ipg 4/2002 Teo, East Asian Cooperation 151

with Chinese tourists, labor, students and expatriates, as China opens up further and takes a more active part in the region’s economic development? How could asean woo Chinese investments as Chinese businesses start investing outside their country too? Would Chinese»soft culture« become more pervasive and influential, just like that of Japan in the past thirty years, and will this»soft culture« have any negative repercussions on asean ’s supply chains to China, as well as on the indigenous populations in asean ? ASEAN governments have decided to contend with a rising China, hoping to benefit from the enormous Chinese market. On the other hand, China needs stability – both internally and externally – for its continuous growth and progress. Hence from China’s perspective, stabilizing ASEAN is of paramount importance. Some think asean ’s answer to its own future can be found in a larger regional entity, like the» asean +3« framework.» asean +3« was kicked off at the Informal asean Summit meeting in Singapore in November 1999, where the East Asian Community concept was»sealed«, although the three Northeast Asian countries did not meet the ten asean countries together as a group, but separately in three»10+1« formats. The following year at the formal asean Summit in Hanoi, China, Japan and South Korea inaugurated and institutionalized their breakfast meetings at the Summit level involving the Prime Minister of China, the Prime Minister of Japan and the South Korean President. Then in Brunei in 2001, the asean countries, China and Japan endorsed President Kim’s idea of inaugurating the» asean +3« Summit from this year onwards in Phnom Penh, and commissioned an» asean +3« study group to come out with a blueprint for the future East Asian grouping. Besides these summits and since 2001, the Foreign, Finance and Trade Ministers of the» asean +3« countries have been meeting separately, at least twice a year for each of the three groups of ministers, and a sense of East Asian regionalism is consolidating slowly in the region. As the» asean +3« grouping is institutionalized, there is a possibility that in the future the thirteen countries may be holding ministerial meetings in all areas, ranging from the social to the cultural and environmental fields. A process akin to European cooperation would probably gather steam across the region, although the idea of a union is still probably far beyond East Asia’s horizon. 152 Teo, East Asian Cooperation ipg 4/2002

Not only to the asean countries, but also to the three Northeast Asian countries,» asean +3« can have several tangible benefits as a regional entity: Potential for Growth: » asean +3« has a combined population and market of close to two billion people, with more than 1.45 billion in Northeast Asia and more than 500 million in asean . The purchasing power of the East Asian population varies from the very high end in Japan, South Korea and Singapore to the lower end in pockets of China and in many areas in asean . This gigantic market has nevertheless high potential for growth, growing consumer demand and increasing purchasing power. Economic Synergies: Potential for economic synergies abounds in terms of establishing production and manufacturing chains across the whole region, which could take into account the comparative advantages and the economies of scale of these diverse regional countries. East Asia has important economic trump cards, either in agricultural or mineral commodities, manufacturing(from low-end to hi-tech), services(logistics, financial or it ) or research and technology development, if the countries work coherently together. The strength of» asean +3« lies in the fact that the thirteen countries are at different stages of development. Synergy could thus be found in organizing an effective and integrated production network across the whole region, but based on market forces, provided obstacles and barriers fall»internally« amongst the thirteen countries. Pooled Finances: Japan, China, Hong Kong and Singapore rank first, second, fourth and fifth in the world in terms of foreign reserves.(Taiwan is currently ranked third.) Japan, China and Hong Kong are estimated to hold almost 500 billion u.s. dollars of reserves amongst themselves, which ensures a solid financial back-up for the region, if these resources could be pooled together. Clout on the International Stage: With such a huge emerging market, potential economic synergies region-wide and vast financial reserves, East Asia could in fact command immense clout on the international stage. This clout could be translated into considerable common bargaining power in terms of trade and investments for the» asean +3«, and if united and consolidated as a viable entity, East Asia could clearly exert incomparable negotiating power in the wto , un and other fora. Cooperation along» asean +3« lines carries the perspective of common growth and prosperity throughout the region. Strategically, asean has therefore come to a conclusion that it needs a bigger Asian entity to regain its former growth momentum. A bigger and more diversified maripg 4/2002 Teo, East Asian Cooperation 153

ket would certainly stimulate asean growth through exports and foreign investments. It would also constitute an impetus for the»laggard« countries within asean , as a bigger and liberalized market would provide both pressure and incentive at the same time. Three Approaches to East Asian Economic Cooperation Intensified economic and monetary cooperation within East Asia can take shape along the lines of three different»models«. These models are not exclusive; in fact, a combination of all three could also be used to integrate the region. Weaving a Web of Free Trade Agreements There are already several initiatives for free trade agreements( fta s) throughout East Asia. Singapore has concluded its Japan-Singapore Third-Generation Economic Partnership. In parallel, the idea of a Chinaasean fta , mooted at the last» asean +3« summit in Brunei in November 2001, had already engendered exploratory talks in Beijing in May 2002. Japan is expected to begin negotiations on a free trade agreement with South Korea towards the end of 2002. asean has also already begun on 1 January this year to implement the first phase of its asean Free Trade Agreement( afta ), with the initial six countries participating; afta will be progressively»extended« to the four newer members of asean in due course. Finally, during his visit to Southeast Asia in January 2002, Prime Minister Koizumi mooted enhanced cooperation between asean and Japan, with a possibility of a region-wide fta , which could even extend to Australia, United States and New Zealand. It is now recognized that a web of fta s could become the new trend across the Asia-Pacific(in parallel with the new trade rounds being considered following the successful Doha wto ministerial meeting in December 2001), although there are still reservations expressed by some asean countries. In the same vein, the three Northeast Asian countries are believed to be engaging in more extensive trade links and cooperation, and even a Northeast Asia fta could be considered in the longer term. Both Japan and South Korea are already engaging China economically, as many Japanese and Korean industries establish their manufacturing bases on the Mainland for cost reasons, as well as for tapping the 154 Teo, East Asian Cooperation ipg 4/2002

huge Chinese consumer market. It is not impossible that Tokyo and Seoul may eventually conceive ideas for a Japan-China and a KoreaChina fta , especially if the intra-Korean entente bears fruit and the region stabilizes further. By then, it would not be inconceivable to envisage a Beijing-Tokyo-Seoul fta in the Northeast of Asia, together with a consolidating afta in Southeast Asia. The strength of»ASEAN+3« lies in the fact that the thirteen countries are at different stages of development. Synergy could thus be found in organizing an effective and integrated production network across the whole region. Obviously, one major stumbling block would be the sensitive issue of agriculture in these fta s, an issue which concerns almost all countries in the» asean +3«. Japanese, Korean, and even Chinese and asean agricultural(and fishery) lobbies are strong and can be expected to hold such eventual fta s hostage. Feuds over garlic between South Korea and China, and over reeds and mushrooms between China and Japan have already erupted. Policy decisions on agricultural subsidies must be clearly arrived at in individual countries and political courage would have to be effectively mustered. The process of weaving a web of free trade agreements across the whole region could ultimately lead to a region-wide» asean +3« fta . asean countries could already now champion this worthy cause as a final goal, as a vision that orients concrete policy steps. A Japanese»Marshall Plan« There is a possibility to reflate the Japanese economy by boosting East Asian development. Japan could mobilize its huge domestic savings and its private capital to invest in the region and by doing so save its transnational corporations and stimulate its domestic economy. The incentive to do so would be provided by the perspective of rapidly expanding demand from a population totaling two billion people. Moreover, there is great potential for a region-wide division of labor as Japanese corporations engage in trans-border integration of production processes. Prospects are particularly promising for Japanese services industries, including Japanese banks. Furthermore, the region’s gigantic foreign reserves could be ipg 4/2002 Teo, East Asian Cooperation 155

progressively mobilized as such a Japanese-led strategy of regional development begins to bear fruit. However, there are important obstacles to overcome before such a Japanese»Marshall Plan« could be seriously considered. Firstly, Japan must continue opening up its economy and reforming the present bureaucratic system. Five formidable sector lobbies in Japan would have to be tamed: retail, construction/property, agriculture, post/logistics and the financial sector. These five lobbies have strong roots in conservative Japan and maintain strong links to local inward-looking politicians from the ruling party and protectionist elements in the upper echelons of its disgraced bureaucracy, who have managed to impede reforms necessary for the»third opening« of Japan. Strong leadership is indispensable to accomplish this task, and there are doubts whether Prime Minister Koizumi is really up to it. Moreover, a strong pr campaign would be needed to reach out to an awakening people, who realize the critical need for radical reforms at this stage of Japan’s development, but encounter the political stranglehold of local vested interests. China and asean must also quickly set their own houses in order to boost the confidence of potential Japanese investors. The rule of law, especially with regard to corporate governance, is an urgent prerequisite before we can expect Japan to encourage private funds to massively invest in the East Asian region. The same applies to funds from other East Asian countries and from the overseas Chinese network. Adequate assurance must be given to this private capital that their investments in the greater region would not be squandered. This confidence could certainly be shored up by a successful asean -China free trade agreement and the present attempts to boost asean ’s general competitiveness, as highlighted at last year’s asean Informal Summit in Brunei. Lastly and probably most importantly, there is a dire need for a real Sino-Japanese entente, after overcoming the scarred past and present anxieties about each other. Beijing and Tokyo can co-lead this» asean +3« development by bringing together Japan’s capital and technology with China’s manufacturing prowess and its growing capital and technology pool. However, a true political understanding would be the precondition. First hopeful steps have already been made. Koizumi’s speech at the Bo-ao Forum in Hainan in April 2002 had been hailed as»significant«, especially in his full support for East Asian regionalism. The ensuing yenyuan swap agreement is another milestone in Sino-Japanese bilateral cooperation; it has even led to some speculation about resuscitating the 156 Teo, East Asian Cooperation ipg 4/2002

Japanese-inspired idea of an Asian Monetary Fund and a common Asian currency, eventually based on the yen and the renminbi together. Centering Regional Growth on China If China manages to maintain its seven to eight percent annual economic growth over the next ten years it will – due to its sheer size – become more and more the economic hub of the whole East Asian region. The very fact that the country is growing so fast will increase China’s need for economic cooperation with the outside world. China will have to import in order to overcome inevitable supply bottlenecks at home. This sets the stage for Chinese-led East Asian growth. Rather than being rivals and unwelcome competitors according to a zero-sum-game world view, China’s neighbors will more and more become its economic partners in line with the approach of a positive-sum game. Increasingly, the countries of the region could plug into China’s growing demand for high-tech industries, for services and for niche products of all sorts. They would increasingly tailor their own industries towards the ever-more-important Chinese market. One of many sectors with a high growth potential would be tourism, as affluent Chinese would thirst to travel abroad. In 2001 already, some ten million Chinese are assumed to have traveled, both within and outside China, and especially to Singapore, Thailand and Malaysia. The very fact that the country is growing so fast will increase China’s need for economic cooperation with the outside world. China will have to import in order to overcome inevitable supply bottlenecks at home. This sets the stage for Chinese-led East Asian growth. China’s continued economic growth will also boost Chinese outward investment. China should be expected to take a larger and larger stake in key areas and sectors. Just one example is the purchase of Spanish Repsol by cnooc for 600 million u.s. dollars, which gives China a strategic foothold in Indonesia’s crucial oil industry. In addition, Chinese development assistance to the more backward countries of asean will increase, enhancing Chinese influence in the region. Furthermore, China has a high stake in sustained regional stability as a precondition of its own swift development. This is the background to China’s active interest in a free trade agreement with asean , the ipg 4/2002 Teo, East Asian Cooperation 157

» asean +1«, and its willingness to concede special»early harvest« privileges to the asean countries for agricultural products and»Most Favored Nation« facilities to Cambodia, Laos, Myanmar and Vietnam even before they join the wto and ahead of reciprocity. The Chinese consider » asean +1« the first building block of a larger system of regional cooperation and envision that the Koreans and Japanese would eventually join in. This model of centering common growth in East Asia on China and its potential economic development is de facto gathering pace. Its momentum would be enhanced by arrangements that strengthen monetary stability throughout the region. The Chiang Mai initiative with its bilateral swap agreements is helpful in this regard. It is foreseeable, moreover, that China could eventually lift the inconvertibility of the yuan or renmenbi for capital accounts, once more stability is achieved and as the economy grows further. By that time, the Chinese currency, maybe together with the Japanese yen, could form the basis of a common Asian currency, especially since both countries’ combined reserves would then probably amount to half of the world’s total reserves. Conclusion Economic and monetary cooperation in East Asia is definitely set to grow and intensify. In all the three approaches outlined above, the East Asian way of economic cooperation would make use less of an institutional model(as in Europe) than a functional one. The» asean +3« framework, which has already been in existence for three years now, should be the primary vehicle to drive this cooperation. Market forces will play a fundamental role and they are already at work, de facto creating an East Asian Community, although progress is still slow and timid. What is critically needed now is political will helped by a sense of East Asian commonality. More on East Asian Cooperation in international politics and society ̈ Teo, The Emerging Regionalism in East Asia(1/2001) ̈ Busse/Maull, Enhancing Security in the Asia-Pacific. European Lessons for the asean Regional Forum(3/1999) 158 Teo, East Asian Cooperation ipg 4/2002