Erdöl und Strategie Zur politischen Ökonomie eines angekündigten Krieges MICHAEL EHRKE ARTIKEL /ARTICLES W orum geht es im angekündigten Krieg der usa gegen den Irak? Wie bei jedem Krieg klaffen rechtfertigende Rhetorik und wirkliche Kriegsziele auseinander. Geht es wirklich um die Beseitigung der Bedrohung, die von den Massenvernichtungswaffen des Irak für die usa und ihre Verbündeten ausgeht? Geht es gar um die Demokratisierung einer Diktatur oder die Verhinderung künftiger terroristischer Anschläge? Aus der verwirrenden Vielfalt vermuteter Kriegsmotive – vom privaten Vaterkomplex des amerikanischen Präsidenten bis zur Eigendynamik einer einmal in Bewegung gesetzten Militärmaschinerie – zeichnen sich die Konturen zweier tragfähiger Erklärungsansätze ab, eines politisch-strategischen und eines politisch-ökonomischen. Politisch-strategisch – so argumentieren etwa die Autoren des Middle East Research and Information Project 1 – könnte der Irak zum ersten Anwendungsfall der BushDoktrin werden, zum Exempel einer neuen Form globaler amerikanischer Dominanz. Der Demonstrationseffekt für den Rest der Welt, der von diesem Krieg – so er denn stattfindet – ausgeht, wäre im Rahmen dieser Argumentation keine Nebenfolge, sondern Kriegsziel. Politisch-ökonomisch geht es ums Öl, um eine Auseinandersetzung sowohl zwischen amerikanischen, französischen, russischen und chinesischen Interessen als auch zwischen Erdölkonsumenten und nahöstlichen Produzenten. Dieses Urteil klingt heute etwas anstößig, da es zu sehr an simplifizierende imperialismustheoretische Pamphlete der siebziger Jahre erinnert (nach dem Muster»Weltmacht Öl«). Das heißt jedoch nicht, dass es falsch sein muss. Beide Erklärungsansätze schließen einander nur auf den ersten Blick aus. Sie können einander auch bedingen. Die Terroranschläge des 11. Sep1. Sarah Graham-Brown und Chris Toensing, Why Another War? A Backgrounder on the Iraq Crisis, Middle East Research and Information Project 2002 http://www.merip.org/iraq_backgrounder_102202/iraq_bckground_merip_ screes.pdf ipg 1/2003 Ehrke, Erdöl und Strategie 9

tember, so die hier vorgestellte These, schufen die Voraussetzungen dafür, dass ein Krieg ums Öl nicht nur möglich, sondern auch zum Paradigma einer neuen, von den usa unilateral und militärisch dominierten Weltordnung wird. Die offizielle Rechtfertigung: Bedrohung durch Massenvernichtungsmittel In der kriegsvorbreitenden Rhetorik ist von Öl keine Rede – niemand möchte sich dem Vorwurf aussetzen,»Blut für Öl« einsetzen zu wollen. Stattdessen wird der angekündigte Krieg mit drei Begründungen versehen, von denen zwei eher fadenscheinig sind. Die erste Begründung, die Führung des Irak sei in irgendeiner Weise am Terroranschlag des 11. September beteiligt, ist trotz aller bemühten Konstruktionen(ein Treffen Mohammed Attas mit einem irakischen Agenten in Prag?) substanzlos – wie selbst Protagonisten des Krieges mehr oder weniger offen einräumen. Die Begründung verdünnt sich zu der Möglichkeit, der Irak könnte an künftigen Terroranschlägen beteiligt sein. Die zweite Begründung, der Sturz einer Diktatur als Selbstzweck, ist ebenso fragwürdig. Es reicht bereits ein Blick auf die Verbündeten und Trittbrettfahrer des amerikanischen»Krieges gegen den Terror«, von zentralasiatischen Diktatoren über afghanische Warlords bis hin zum pakistanischen und türkischen Militär, um jeden Verdacht auf einen heimlichen pro-demokratischen »bias« der amerikanischen Nahost-Politik zu zerstreuen. Zudem hat die Regierung Bush deutlich genug gemacht, dass sie(anders als nach dem Zweiten Weltkrieg in Japan und Deutschland) an einem kostspieligen Projekt des»nation building« nicht interessiert ist: Auch in Afghanistan überlässt sie Räum-, Sicherungs- und Aufbauarbeiten vor allem Europa und Japan. Die dritte Begründung ist ernst zu nehmen: Die vermutete Verfügung des Irak über Massenvernichtungswaffen wird als Bedrohung nicht nur der regionalen Verbündeten der usa , sondern auch der usa selbst präsentiert. Dieses dritte Kriegsmotiv ist insofern ernst zu nehmen, als der Irak in der Tat un -Beschlüsse und damit internationales Recht verletzt hat; die Frage ist, ob diese Rechtsbrüche einen Krieg legitimieren können. Dieses Motiv hat eine empirische und eine spekulative Seite. Empirisch wäre nachzuweisen, in welchem Umfang das Regime Saddam Husseins wirklich über atomare, chemische und biologische Kampfmittel verfügt. 10 Ehrke, Erdöl und Strategie ipg 1/2003

Naturgemäß liegen hier keine klaren Informationen vor, da nicht nur die Angaben des Irak, sondern auch die der westlichen Geheimdienste und Sicherheitsexperten interessegeleitet sind. Die Vermutung liegt aber nahe, dass von dem dreigeteilten, ökonomisch(unter anderem durch hohe Kompensationszahlungen) ausgebluteten, internatonal isolierten und seit Ende des zweiten Golfkriegs immer wieder britisch-amerikanischen Luftangriffen ausgesetzten Land keine Bedrohung ausgeht, die so groß ist, dass sie nicht durch die seit elf Jahren realisierte, wie immer selber fragwürdige Isolationspolitik eingedämmt werden könnte. Welchen Sprung, so müsste gefragt werden, hat der Irak in jüngster Zeit getan, dass eine jahrelang erfolgreiche Eindämmungspolitik plötzlich nicht mehr angemessen sein soll? Die umgekehrte Annahme, dass der Irak heute militärisch schwächer als vor und auch unmittelbar nach dem zweiten Golfkrieg sein dürfte, ist weitaus plausibler. Wenn die Bush-Doktrin keine bloße Rhetorik bleiben soll, bedarf sie der Anwendung, und der Irak bietet sich als Lektion für die Welt – auch für Europa – geradezu an. Die problematische empirische Argumentation muss daher durch eine spekulatives Annahme ergänzt werden, die in der Form der Bush-Doktrin mit der Weihe eines offiziellen Sicherheitsprogramms versehen wurde: Der Bush-Doktrin zufolge kann und muss eine Bedrohung der Sicherheit der usa und ihrer Verbündeten auch dann durch einen Militäreinsatz aus der Welt geschafft werden, wenn diese nicht gegeben, sondern erst im Entstehen begriffen ist. 2 Das heißt, die Doktrin des Präventivschlags legitimiert einen Militäreinsatz auch dann, wenn lediglich vermutet werden kann, dass ein Staat in Zukunft mit dem Einsatz von Massenvernichtungswaffen gegen die usa oder deren Verbündete drohen könnte. Insofern entlastet sie auch die un -Inspektoren, Hinweise auf Massenvernichtungsmittel finden zu müssen: Fehlt es an entsprechenden Belegen, so lässt sich ein Angriff immer noch damit rechtfertigen, Saddam Hussein könnte ein Bedrohungspotenzial aufbauen. Diese Vermutung wird erst dadurch zu einer Bedrohung, dass sie durch eine zweite 2. The President of the United States, The National Security Strategy of the United States, September 2003 http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf ipg 1/2003 Ehrke, Erdöl und Strategie 11

ergänzt wird: Saddam Hussein könnte nicht nur über Massenvernichtungsmittel verfügen, er würde sie auch, anders als etwa Israel, Pakistan, Indien oder Russland, deren Arsenale das des Irak mit Sicherheit um ein Vielfaches übertreffen, einsetzen – wie er im ersten Golfkrieg gegen den Iran und bei der Niederschlagung der kurdischen Opposition gezeigt hat. Der Einsatz chemischer und biologischer Kampfmittel war ein Verbrechen – aber ein Verbrechen, das Saddam Hussein im Rahmen eines »machtrationalen Kalküls«(Volker Perthes) beging. Im Krieg gegen den Iran konnte er sich der Unterstützung unter anderem der usa sicher sein, und der Massenmord an den Kurden wurde international als straffreie »innere Angelegenheit« des Irak verbucht. Im zweiten Golfkrieg verzichtete Saddam Hussein auf den Einsatz nicht-konventioneller Waffen, um keinen entsprechenden Gegenschlag heraufzubeschwören. Es gibt aber keinen Grund für die Vermutung, dass Saddam Hussein heute oder in Zukunft von seiner»Machtrationalität« abgeht. Noch weniger wahrscheinlich ist, dass Saddam Hussein sein Arsenal terroristischen Gruppen und damit Kräften überlässt, die er nicht selbst kontrollieren kann. Die Wahrscheinlichkeit schließlich, dass Waffen aus Saddam Husseins Arsenal ungewollt in die Hände terroristischer Gruppen gelangen, ist, dank des(wie man hört) lückenlosen Überwachungssystems geringer als – zum Beispiel – in Russland oder Pakistan. Die einzige Chance, die Massenvernichtungsmittel des Irak zum Einsatz zu bringen, wäre ein Angriff auf das Leben Saddam Husseins – die amerikanische Strategie folgt in dieser Hinsicht einer self-fulfilling prophecy. Erdöl und Außenpolitik: Der Kampf um die Ölrente Wenn die Bedrohung, die vom Irak ausgeht, relativiert werden muss: Welche Rolle spielt das irakische Öl als Kriegsmotiv? Der internationale Erdölmarkt ist kein freier, sondern ein politisch kontrollierter Markt, die Ökonomie des Öls ist eine politische Ökonomie. Dies liegt auch daran, dass sich das auf dem Erdölmarkt zu erzielende Einkommen zu einem hohen Anteil aus Renten(Einkommen ohne Arbeit) zusammensetzt. Die Preisbildung auf einem hypothetischen freien Ölmarkt folgt dem Muster der bereits von David Ricardo analysierten Grundrente: Bestimmend für den Marktpreis sind die Kosten der auf den schlechtesten Böden produzierenden, aber noch marktfähigen 12 Ehrke, Erdöl und Strategie ipg 1/2003

Produktionseinheiten. Produzenten, die auf besseren Böden produzieren, können sich die Differenz zwischen ihren Produktionskosten und Marktpreis als Rente aneignen. Bezogen auf den Erdölmarkt heißt dies: Während der Preis von den Produktionseinheiten bestimmt wird, die unter vergleichsweise ungünstigen Bedingungen wirtschaften, etwa in Texas, in der Nordsee oder im deutschen Emsland, beziehen die unter wesentlich besseren Bedingungen operierenden nahöstlichen Produzenten potenziell astronomische Renten. In Wirklichkeit ist der Anteil der Ölrente, den sich die politischen Eliten der Förderländer aneignen können, Ergebnis eines Verteilungskampfes, in dem entschieden wird, zu welchem Anteil die Ölrente den Luxuskonsum der Elite der Ölländer (oder die wirtschaftliche Entwicklung ihres Landes) finanziert oder den Erdölkonsum der abnehmenden Industrieländer subventioniert. Die wechselvollen Entwicklungen auf dem Ölmarkt – und der westlich-nahöstlichen Beziehungen – spiegeln diese Verteilungsauseinandersetzung wider: Die über viele Jahrzehnte hinweg garantierte Versorgung der westlichen Volkswirtschaften mit billigem Öl ließ einen de facto subventionierten»petro-industriellen Komplex«(von der Erdöl- bis zur Automobilindustrie) entstehen, der auf einen kontinuierlichen Zustrom billigen Öls angewiesen – und politisch stark genug ist, die Regierungspolitik der westlichen Demokratien zu beeinflussen. Der sogenannte Cheney-Report zur amerikanischen Energieversorgung empfahl, die Erdölversorgung in das Zentrum der amerikanischen Außen- und Handelspolitik zu stellen. Die beiden Ölkrisen der siebziger Jahre waren der politisch drapierte Versuch der nahöstlichen Produzentenländer, sich einen höheren Anteil der Erdölrente zu erkämpfen. Die Preiserhöhungen wirkten als externer Schock, der die erdölkonsumierenden Länder kurzfristig in eine Wirtschaftskrise stürzte. Gleichzeitig jedoch wurden auch Alternativen zum subventionierten Fortbestand des petro-industriellen Komplexes sichtbar und politisch verfügbar: Energieeinsparungen und die Nutzung erneuerbarer Energien. Seit den Ölkrisen stehen die westlichen Regierungen vor der Alternative, entweder den petro-industriellen Komplex, seine Arbeitnehmer und Konsumenten durch die Garantie eines niedrigen Ölpreises gegen alternative Produktions- und Konsummuster zu schützen, oder aber diese alternativen Produktions- und Verbrauchsmuster zu föripg 1/2003 Ehrke, Erdöl und Strategie 13

dern. In der Praxis setzte sich meist ein in sich widersprüchlicher policy mix durch, der beide Komponenten in unterschiedlichen und wechselnden Gewichtungen enthielt. Die Regierung George W. Bushs allerdings hat sich seit Amtsantritt des Präsidenten einer eindeutigen Politik verschrieben, die auf den bedingungslosen Schutz des petro-industriellen Komplexes hinausläuft. Der demonstrative Austritt der usa aus dem Kyoto-Protokoll – dieses eher bescheidenen Ansatzes, die bei der Verbrennung von Kohlenwasserstoffen anfallenden Emissionen dem Klimaschutz zuliebe weltweit zu begrenzen – hatte daher auch eine über egoistische nationale Interessen hinausweisende symbolische Bedeutung. Die sichere Versorgung der amerikanischen Volkswirtschaft mit Erdöl war von Anbeginn eine Priorität der Regierung George W. Bushs. Dies brachte der sogenannte Cheney-Report zur amerikanischen Energieversorgung zum Ausdruck, der im Mai 2001 veröffentlicht wurde und als eines der wichtigsten Dokumente der Regierung Bush gelten kann. 3 Der Report, der die wachsende Importabhängigkeit der amerikanischen Energieversorgung konstatiert – die usa werden bis 2020 zwei Drittel des von ihnen benötigten Erdöls importieren müssen, heute ist es etwa die Hälfte – empfahl, die Erdölversorgung in das Zentrum der amerikanischen Außen- und Handelspolitik zu stellen. Mehrere Initiativen der Regierung Bush lassen sich den Prioritäten des Cheney-Reports zuordnen. Hierzu gehören ̈ Die umstrittene Erschließung der Ölvorkommen in den arktischen Naturschutzgebieten Alaskas; ̈ Die Annäherung an Russland, das nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion zu dem nach dem Nahen Osten zweitgrößten Erdölanbieter geworden ist; ̈ Das amerikanische Engagement in der kaspischen Region(in Zentralasien und im Kaukasus), dessen Ölreserven nach dem Nahen Osten und Russland den dritten Platz der Weltreserven besetzen sollen. ̈ Schließlich auch kleinere Interventionen wie in Kolumbien, wo es offiziell um die Bekämpfung der Drogenproduktion, in Wirklichkeit 3. National Energy Policy Development Group, Reliable, Affordable and Environmentally Sound Energy for America’s Future, Washington 2001, http://www.whitehouse.gov/energy/ Siehe auch Michael T. Klare, Oil Moves the War Machine, The Progressive, Juni 2002, http://www.progressive.org/June%202002/klare0602.html sowie ders., Washington’s Oilpolitik, http://greatchange.org/ov-klare, oilpolitik.html 14 Ehrke, Erdöl und Strategie ipg 1/2003

aber auch um den Schutz der oft von Rebellen sabotierten Pipelines geht. 4 Auf den Nahen Osten bezogen empfahl der Report die Beibehaltung enger Beziehungen zu Saudi-Arabien, das 25 Prozent der Welt-Ölreserven beherbergt. Obwohl der Report den Irak selbst nur indirekt erwähnt(er empfiehlt bezeichnenderweise, bestehende Sanktionen im Hinblick auf ihre Wirkung auf die Erdöl-Versorgungssicherheit hin zu überdenken), kann wohl ausgeschlossen werden, dass die Regierung Bush im Kontext ihrer auf Versorgungssicherheit zielenden Politik die Situation des Irak nicht als Problem definieren musste: Der Irak verfügt mit 115 Milliarden Barrel über die nach Saudi-Arabien zweitgrößten nachgewiesenen Reserven der Welt – und weitaus größere vermutete Reserven. Im Korsett des Sanktionsregimes ist der Irak freilich ein gefesselter Riese: Er produziert legal zwischen 800.000 und einer Million Barrel pro Tag anstatt der sechs Millionen, die irakischen Angaben zufolge innerhalb von sieben Jahren mit einem Einsatz von dreißig Milliarden Dollar an ausländischen Investitionen möglich wären. Vor allem wurde unter dem Sanktionsregime die Entwicklung des irakischen Potenzials – die Umwandlung der 250 Milliarden Barrel vermuteter in nachgewiesene Reserven – blockiert. Seit 1970 sind keine systematischen geologischen Studien mehr vorgenommen worden. Fünfundfünzig der siebzig irakischen Ölfelder sind nicht voll erschlossen, in acht Ölfeldern vermutet man Reserven von jeweils einer Milliarde Barrel»leicht« zu fördernden Öls. Natürlich gab und gibt es die Möglichkeit, die Sanktionen zu lockern – wie im»food-for-oil«-Programm oder dem Ansatz der»smart sanctions« auch ansatzweise erfolgt – oder ganz aufzuheben. Hiervon hätten aber vor allem nicht-amerikanische Unternehmen profitiert: Französische Firmen(TotalFinaElf) haben Erschließungs- und Förderrechte der Felder von Majnoon(18 Milliarden Barrel) und Nahor bin Umar erworben; russische Unternehmen(Lukoil) verfügen über die entsprechenden Rechte des Feldes von Qurna(15 Milliarden Barrel); außerdem sind italienische( eni ) und chinesische Firmen(die China National Petroleum Company) am irakischen Ölgeschäft beteiligt. Insgesamt hatte der Irak die Entwicklungsrechte für Reserven von geschätzten 44 Milliarden Barrel an nicht-amerikanische Firmen verkauft. 5 Nach der vollständigen Aufhebung des Embargos oder einem»natürlichen« Ende des Regimes von 4. Klare, Washington’s Oilpolitik, a.a.O. 5. S. Sarah Graham-Brown, a.a.O. ipg 1/2003 Ehrke, Erdöl und Strategie 15

Saddam Hussein wären somit gewaltige Reserven unter die Kontrolle nicht-amerikanischer Unternehmen geraten. Was läge näher, als in Bagdad ein neues, proamerikanisches Regime zu installieren, das die bestehenden Verträge einer Revision unterzöge und amerikanische Firmen bevorzugt behandelte? Aber würde eine derartige Neuordnung von Rechten und Interessen einen Krieg rechtfertigen? Die Folgen des 11. September: Die Neubewertung der Rolle Saudi-Arabiens Es ist wenig wahrscheinlich, dass die Regierung Bush schon vor dem 11. September eine militärische Invasion des Irak ins Auge fasste. Die Anschläge des 11. September schufen jedoch schlagartig neue innen- und außenpolitische Bedingungen: Innenpolitisch wurde ein Krieg gegen ein arabisches/islamisches Land nicht nur möglich, sondern populär, als Ergebnis einer spontanen Kontaktschuldvermutung, die jeden arabisch/ islamischen Staat quasi automatisch unter Terrorismusverdacht stellt. Außenpolitisch gewann der»Krieg gegen den Terror« höchste Priorität, und im Namen des Krieges gegen den Terror ließ sich aber auch die auf die Sicherung der Erdölversorgung zielende politisch-ökonomische Strategie weiter verfolgen und»militärisch aufladen«. Erst nach dem 11. September erschien es plausibel, um irakisches Erdöl einen Krieg zu führen – so wie das reale oder vermutete Arsenal des Irak an Massenvernichtungsmitteln erst nach dem 11. September als akute Bedrohung dargestellt werden konnte, das eine militärische Intervention nicht nur rechtfertigte, sondern dringend geboten sein ließ. Der auf den ersten Blick überraschend erfolgreiche Afghanistan-Einsatz zeigte darüber hinaus, dass dank modernster Militärtechnologien ein Krieg auch in einem feindlichen Umfeld mit geringen eigenen Verlusten und in kurzer Zeit scheinbar siegreich beendet werden konnte. Wie der ehemalige Leiter für Gulf Affairs im Nationalen Sicherheitsrat, Kenneth M. Pollack, in einem Aufsatz in»Foreign Affairs« darlegte, war der Afghanistan-Einsatz – die Kombination massiver Luftangriffe mit kleinen Boden-Spezialeinheiten und dem konventionellen Potenzial lokaler Verbündeter – ein mögliches Vorbild auch für einen Einsatz einige hundert Kilometer weiter westlich, im Irak. 6 6. Kenneth M. Pollack,»Next Stop Baghdad«, in: Foreign Affairs , März/April 2002 16 Ehrke, Erdöl und Strategie ipg 1/2003

Eine zentrale Folge des 11. September war schließlich die grundlegende Neubewertung der Rolle Saudi-Arabiens. Bei der Kontrolle des globalen Ölmarkts zum Zweck einer kontinuierlichen Versorgung des Westens mit billigem Öl hatte Saudi-Arabien seit den Ölkrisen der siebziger Jahre eine Schlüsselstellung eingenommen. Saudi-Arabien galt als der Garant westlicher Versorgungssicherheit»of last resort«. Die saudische Erdölförderung wirkte als Regulator der opec - bzw. der Weltproduktion zu einem Preis, der westlichen Interessen entsprach. Die saudische Schlüsselstellung basierte auf zwei Voraussetzungen. Erstens die Verfügung über die größten nachgewiesenen Erdölreserven der Welt. Zweitens ist Saudi-Arabien ein wenig bevölkerungsreiches Land ohne die gravierenden Armutsprobleme anderer Erdölproduzenten wie Nigeria oder Indonesien. Der Anteil der Erdöleinnahmen, den die Saudis für die Sicherung der innenpolitischen Stabilität aufzubringen haben, ist vergleichsweise niedrig. Das heißt: Saudi-Arabien war innenpolitisch in der Lage, moderate Erdölpreise zu tragen, und es verfügte über ausreichende Marktmacht(auch unter Einsatz seines Einflusses auf die kleineren Golfstaaten), um innerhalb der opec ein für den Westen akzeptables Preisniveau durchzusetzen. Daher waren die usa auch bereit, dem saudischen Regime, einem der anachronistischsten der Welt, alles nachzusehen, einschließlich der aggressiven internationalen Verbreitung seiner fundamentalistischen Version des Islam. Erst nach dem 11. September erschien es plausibel, um irakisches Erdöl einen Krieg zu führen – so wie das reale oder vermutete Arsenal des Irak an Massenvernichtungsmitteln erst nach dem 11. September als akute Bedrohung dargestellt werden konnte, das eine militärische Intervention nicht nur rechtfertigte, sondern dringend geboten sein ließ. Die merkwürdige Dauerkoalition der usa mit dem Königreich war jahrzehntelang Kern der amerikanischen Nahostpolitik, auch unter George W. Bush, dessen Vizeminister wie erwähnt enge Beziehungen zu Saudi-Arabien empfohlen hatte. Mit dem 11. September veränderte sich dieses Bild dramatisch: Die Mehrheit der Attentäter von New York und Washington waren Saudis, ebenso wie der(vermutete) Drahtzieher der Anschläge, Osama bin Laden. Bin Ladens»Programm« bezieht sich in erster Linie auf Saudi-Arabien: Der für die Djihad-Islamisten empörende Skandal ist die Entweihung der heiligen Stätten des Islam durch westipg 1/2003 Ehrke, Erdöl und Strategie 17

liche Truppen, eingeladen und geduldet von einem korrupten und abtrünnigen Herrscherhaus. Saudische Gelder finanzieren weltweit antiwestliche, zu Teilen terroristische Aktivitäten. Die aggressiv-fundamentalistische wahabitische Version des Islam ist saudische Staatsreligion; gleichzeitig aber steht das Regime selbst unter dem Druck islamistischer Fundamentalisten, entweder seine aggressive Religionspolitik zu eskalieren oder aber selbst einem religiös motivierten Putsch zum Opfer zu fallen. Saudi-Arabien wurde zu einem Sicherheitsrisiko, zu einem unsicheren Kantonisten, sei es, weil seine Herrscher zumindest indirekt in antiwestliche Aktivitäten verwickelt sind, sei es, weil ihre Herrschaft in der Gefahr steht, durch eine noch aggressivere Macht gestürzt zu werden, sei es schließlich, weil sie offensichtlich nicht in der Lage sind, den Export terroristischer Ideologie und Gewalt zu unterbinden. Diese Neuinterpretation führte freilich offiziell(noch) nicht zu einer Abkehr der usa vom Königreich, es wurde weder auf der»Achse des Bösen«, noch unter den Schurkenstaaten angesiedelt. Es gibt jedoch eine Vielzahl von Anzeichen, dass sich das Verhältnis der usa zu Saudi-Arabien zu ändern beginnt, von einer Studie der dem Militär nahestehenden rand -Corporation bis hin zu privaten Gerichtsverfahren gegen die vermuteten Mitverantwortlichen des Terrors von New York. Da das Saudische Königshaus – aus Bösartigkeit oder aus Schwäche – seine Rolle als Dreh- und Angelpunkt der amerikanischen Erdölpolitik nicht mehr spielen konnte, musste das Gewicht des Irak als zweitgrößtem (möglicherweise auch größtem) Produktionsland des Nahen Ostens in den Mittelpunkt des amerikanischen Interesses rücken. Mehr noch: Mit der immer deutlicheren Ambivalenz des saudischen Regimes geriet auch ein Politikansatz in die Kritik, der vornehmlich die indirekte Kontrolle der Förderregionen des Nahen Ostens vorgesehen und sich damit begnügt hatte,»freundschaftliche Beziehungen« zum saudischen Regime aufrechtzuerhalten, es diesem aber selbst überlassen hatte, wie es seine Herrschaft ausübte und politische Stabilität wahrte. Der mit dem angekündigten Krieg angestrebte Regimewechsel im Irak kündigt also nicht nur eine geographische Verschiebung des Zentrums der amerikanischen Erdöl- und Nahostpolitik an, sondern aller Voraussicht nach auch eine stärkere direkte Kontrolle des Nachfolgeregimes von Saddam Hussein, wer immer dieses stellen mag. 18 Ehrke, Erdöl und Strategie ipg 1/2003

Der Irak: Eine neue Schlüsselstellung für die amerikanische Versorgungssicherheit Der Irak(und nur der Irak) hat offensichtlich das Potenzial, Saudi-Arabien als Schlüsselland der westlichen bzw. amerikanischen Versorgungssicherheit zu ersetzen – vorausgesetzt, das Regime Saddam Husseins wird durch ein prowestliches Regime ersetzt. Natürlich würde auch Saddam Hussein, wäre er von den Fesseln des Sanktionsregimes befreit, das irakische Erdöl auf dem Markt und damit jedem verkaufen, der dafür zu zahlen bereit ist – auch an die usa , wenn auch möglicherweise über nicht-amerikanische Firmen. Mehr noch: Das Regime Saddam Husseins würde aufgrund der wirtschaftlichen Schwierigkeiten des Irak das Öl aller Voraussicht nach zu jedem Preis auf den Markt zu bringen suchen und sich weniger an die opec -Politik und-Quoten halten als andere Förderländer. Ganz offensichtlich jedoch traut die amerikanische Regierung, wenn es um nahöstliches Öl geht, den Gesetzen des Marktes nicht in dem Maße, in dem sie sie generell akzeptiert: Ganz offensichtlich befürchtet sie, ein»adverses« Regime – was nicht nur für den Irak gilt – könnte seinen Anteil an der Ölrente zur Finanzierung antiamerikanischer Machenschaften missbrauchen(die Auseinandersetzung um die Verteilung der Ölrente gewinnt damit auch eine weltordnungspolitische Dimension) oder seinen Einfluss auf die amerikanische Erdölversorgung in Zukunft für politische Zwecke einsetzen – eine Lehre aus dem ersten Ölschock. Nur unter der Bedingung eines Regimewechsels würde die Kontrolle über das irakische Erdölpotenzial die potenzielle Macht der opec unterund dem unzuverlässigen Saudi-Arabien das Wasser abgraben, ohne dass sich gleichzeitig ein neues Bedrohungspotenzial aufbaute. Die Verfügung über die irakischen Reserven vermittels eines proamerikanischen Regimes würde es möglich machen, das saudische Königshaus sich selbst zu überlassen, möglicherweise mit dem Ergebnis seiner Destabilisierung. Damit würde nicht nur ein Faktor der Unberechenbarkeit ausgeschaltet, auch könnte die politische Kontrolle der arabischen Halbinsel auf eine modernere, sicherere und von der Unkalkulierbarkeit einer aggressiven Religionspolitik unabhängigere Grundlage gestellt werden. Die Wiedereingliederung des Irak in die»große« politische Ökonomie des Erdöls hätte auch zur Folge bzw. zur Voraussetzung, dass die zur Zeit prosperierende»kleine« illegale politische Ökonomie des irakischen Öls ausgetrocknet wird. Das irakische Öl strömt nicht, aber es leckt in alle Richtungen aus dem durch Sanktionen nur unvollständig gesperrten ipg 1/2003 Ehrke, Erdöl und Strategie 19

Fass. Zum Teil versucht das Regime Saddam Husseins, seine Isolation durch hoch subventionierte illegale Erdölexporte in die Nachbarländer abzubauen. Jordanien bezieht sein gesamtes Öl aus dem Irak, zur Hälfte kostenfrei, zur Hälfte um zu vierzig Prozent subventioniert. Syrien bezieht irakisches Öl und wird dadurch in die Lage versetzt, seine eigene (geringe) Produktion auf den internationalen Märkten zu veräußern. Zum Teil sickert das Öl auch vom irakischen Zentralstaat unkontrolliert auf die benachbarten Märkte. Eine»rollende Pipeline«, eine Lastwagenverbindung, die die Fördergebiete des Irak mit der Türkei verbindet, ist eine der Grundlagen der relativen Prosperität, der sich das nordirakische Kurdistan erfreut. 7 Die Verfügung über die irakischen Reserven vermittels eines proamerikanischen Regimes würde es möglich machen, das saudische Königshaus sich selbst zu überlassen, möglicherweise mit dem Ergebnis seiner Destabilisierung. Damit würde nicht nur ein Faktor der Unberechenbarkeit ausgeschaltet, auch könnte die politische Kontrolle der arabischen Halbinsel auf eine modernere, sicherere und von der Unkalkulierbarkeit einer aggressiven Religionspolitik unabhängigere Grundlage gestellt werden. Es handelt sich um eine Zone, in der keine formell anerkannte staatliche Autorität ausgeübt, sondern das faktische Machtvakuum durch die Herrschaft von Milizen gefüllt wird. Kurdistan konnte sich – wie Afghanistan – zu einer Arbitrageökonomie entwickeln, die vom illegalen oder semilegalen Parallelhandel zwischen dem Irak und der Türkei lebt. Wenn irakisches Öl aber – als Folge eines Regimewechsels – wieder ungehindert in den Westen strömen soll, würden die kleineren Lecks voraussichtlich gestopft werden – zum Nachteil Jordaniens, Syriens, der Türkei und vor allem Kurdistans. Zudem würde ein von den usa im Irak installiertes Regime die de facto-Souveränität Kurdistans voraussichtlich nicht akzeptieren. Es muss an dieser Stelle offen bleiben, wie ein von den usa installiertes Regime nach Saddam Hussein mit den französischen, russischen und chinesischen Erdölinteressen im Irak umgehen wird. Die Tatsache, dass 7. S. Hamit Bozarslan, Kurdistan:»Kriegsökonomie und Ökonomie im Krieg«, in: Francois Jean und Jean-Christophe Rufin, Ökonomie der Bürgerkriege , Hamburg 1999 20 Ehrke, Erdöl und Strategie ipg 1/2003

Frankreich, Russland und China als ständige Mitglieder des un -Sicherheitsrats am 8. November 2002 einer Resolution zustimmten, die den usa de facto einen Freibrief ausstellt, erlaubt den Schluss, dass es einen vorherigen Interessenausgleich gegeben hat. Ein post-Saddam-Regime wird amerikanischen Interessen mit Sicherheit aufgeschlossener gegenüberstehen als Saddam Hussein selbst. Wahrscheinlich hat die amerikanische Regierung den Regierungen Frankreichs und Russlands aber zugesagt, dass ein Regimewechsel die französischen, russischen und chinesischen Interessen nicht grundlegend beeinträchtigen werde. Möglicherweise haben die Regierungen Frankreichs, Russlands und Chinas auch akzeptiert, dass die usa im Zweifelsfall auch ohne Zustimmung des Sicherheitsrats militärisch intervenieren werden und sich mit einem kleineren Stück des Kuchens begnügt – eines Kuchens, der aber offensichtlich so groß ist, dass viele an ihm teilhaben können. Ein Regimewechsel käme den französischen, russischen und chinesischen Interessen insofern auch zugute, als die bislang vereinbarten Verträge unter den gegenwärtigen Bedingungen des Sanktionsregimes fast wertlos sind: Die wirkliche Ausbeutung des irakischen Erdölpotenzials bedarf eines stabileren politischen Umfelds als es Saddam Hussein gewähren kann – daher die implizite Zustimmung zu einem Regimewechsel, auch wenn dieser die relative Position der amerikanischen Konkurrenz deutlich verbessert. Es geht also nicht in erster Linie um den Widerstreit amerikanischer und französisch/russisch/chinesischer Unternehmensinteressen, sondern um die volle Nutzung der unerschlossenen und untergenutzten Reserven des Irak für die Ölversorgung der Abnehmerländer. Schluss: Erdöl und Strategie Die globale sicherheitspolitische Strategie der usa und die politökonomische Strategie der Erhöhung der Erdöl-Versorgungssicherheit – die Bush-Doktrin und der Cheney-Report – schließen einander nicht aus, sondern ergänzen sich. Michael T. Klare spricht von drei Strängen der us Politik – der militärischen Modernisierung, der Erdölpolitik und dem »Krieg gegen den Terror« –, die sich zu einer unauflöslichen Einheit verbinden. 8 Die Bush-Doktrin formuliert, wie erwähnt, die Bereitschaft der 8. Michael T. Klare, Schnell, mobil und tödlich , Le Monde Diplomatique(deutsche Ausgabe), November 2002 ipg 1/2003 Ehrke, Erdöl und Strategie 21

usa zu einem Präventivschlag in jedem Fall, in dem eine Bedrohung der usa und ihrer Verbündeten entstehen könnte. Dies ist im Grunde ein Freibrief für jeden Militäreinsatz zu jeder Zeit und an jedem Ort. Die Doktrin formuliert mit anderen Worten die Bereitschaft der neokonservativen Führungsgruppe der usa , die amerikanische militärische Überlegenheit auch auszuspielen, ohne sich durch internationale Übereinkommen, multilaterales Konfliktmanagement oder das Völkerrecht einengen zu lassen. Da die Optionen der usa militärisch durch keine Macht oder Gruppe von Mächten mehr eingedämmt werden, gibt es auch keinen Grund, freiwillig die»checks and balances« des multilateralen Konsens zu akzeptieren. Mit der Bush-Doktrin zeigen die usa erstmals offen, dass sie als einzig verbliebene Supermacht das, was sie als ihr Interesse definieren, auch mit Gewalt durchsetzen werden. Wenn die Bush-Doktrin keine bloße Rhetorik bleiben soll, bedarf sie der Anwendung, und der Irak bietet sich als Lektion für die Welt – auch für Europa – geradezu an. Es geht um den Nachweis, dass die usa bereit und in der Lage sind, ihren Interessen an jedem Ort der Welt militärisch Geltung zu verschaffen. Gleichzeitig ist der Anwendungsbereich der Bush-Doktrin trotz ihres globalen Anspruchs de facto geographisch begrenzt: auf die Weltregionen, die für die Erdölversorgung der usa von Bedeutung sind, also den»islamischen« Krisengürtel von Nordafrika bis zu den Philippinen, vom Kaukasus bis Somalia, zusätzlich einiger Regionen in Afrika und Lateinamerika. Es mag ein historischer Zufall sein, dass der Westen einen relevanten Teil seiner Energierohstoffe aus demselben geographischen Raum importiert, der auch den Terror in den Westen exportiert; für die amerikanische Weltordnungspolitik bedeutet diese Übereinstimmung, dass der durch keine internationalen Abkommen eingeschränkte»Krieg gegen den Terror« und der Krieg um das Öl zwei Seiten derselben Medaille sind. Die Kosten dieses doppelten Krieges haben allerdings nicht allein die usa zu tragen: Die Anschläge auf eine Diskothek in Bali, einen französischen Tanker im Jemen, ein Musical-Theater in Moskau, eine Synagoge in Djerba, Kirchenbesucher in Pakistan, könnten die Vorboten einer Welle der Gewalt sein, die nach einem Krieg gegen den Irak die Welt heimsuchen würde. Differenzen innerhalb der arabischen/islamischen Welt – etwa zwischen arabischen Nationalisten und Islamisten – wie innerhalb des»Westens« – etwa zwischen den usa und Europa – werden zweitrangig sein. Der»Zusammenstoß der Kulturen«, der sich nicht aus fundamentalen Gegensätzen zwischen der westlichen und der islami22 Ehrke, Erdöl und Strategie ipg 1/2003

schen Zivilisation speist, sondern aus der»machtpolitischen Instrumentalisierung kultureller Differenzen«(Thomas Meyer), wird Differenzierungen beseitigen: Der Krieg wird für eine Bereinigung der Fronten sorgen. Dies zeigen bereits Anschläge der jüngsten Vergangenheit: Wenn der große Feind usa nicht oder nur mit Schwierigkeiten getroffen werden kann, suchen sich die Attentäter andere,»weichere« Ziele, sofern sich nur irgendeine Verbindung mit dem»Westen« ziehen lässt. Die amerikanische Botschaft im Jemen ist eine Festung – also sucht man sich das leichtere Ziel eines»christlichen« französischen Tankers mit bulgarischer Besatzung. Die Gewalt wird diffuser und allgegenwärtig. Die Opfer: die irakische Zivilbevölkerung; die Menschen in den oder am Rande der Konfliktzentren, in denen islamische und nicht-islamische Kräfte konfrontiert sind: Palästina, Tschetschenien, Kaschmir, Zentralasien, Afghanistan; die moslemischen Minderheiten in Europa und Nordamerika; die Bevölkerung der arabischen Länder; aber auch in Nordamerika und Europa all diejenigen, die durch Zufall – als Touristen oder Geschäftsreisende, als Theater- oder Diskothekenbesucher, als Käufer in Supermärkten, Flug- und Bahnreisende, in Kirchen, öffentlichen Gebäuden, Kinos oder Restaurants – in die Konfrontation geraten. Möglicherweise wird auch das eine oder andere arabische Regime stürzen, um das es nicht schade wäre, wüsste man, dass es eine bessere Alternative gäbe. ipg 1/2003 Ehrke, Erdöl und Strategie 23

Europe’s Mission: Pushing for a Participative World Order ERNST-OTTO CZEMPIEL Upgrading the Atlantic Community B y»Europe« I understand primarily the European Union. Its task is procedural as well as conceptual. In order to be a global player the eu must develop an institutional framework within which the common foreign and security policy, as well as the European Security and Defence Policy, must evolve. This organisational problem must be solved by means of the institutional reform which is being prepared by the European Council, and I shall not cover this constitutional aspect. I shall concentrate on the conceptual challenge of installing a world order which recognises the distribution of power in the contemporary world and at the same time introduces, or re-introduces, certain rules of behaviour capable of diminishing, if not eliminating, the use of physical violence for the solution of conflicts. The Atlantic Community serves as a model for the realisation of societal aspirations throughout the world. Underlying the following analysis are four normative values: 1. The Atlantic Community comprising Western Europe and North America must be consolidated and preserved. In this region there is such a high density of interdependence in the areas of security, economic well-being and democratic participation that it has become the most important zone of peace in the world. With its achievements the Atlantic Community serves as a model for the realisation of societal aspirations throughout the world. 2. The Atlantic Community is not identical with nato . In spite of its important achievements during the Cold War and its peace-keeping activities since then, the alliance should be treated only as the military arm of the Atlantic Community. ipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 25

3. This community needs some kind of institutional framework, a»new transatlantic agenda«. It must produce in the area of security what was accomplished long ago in respect of economic well-being: a symmetric relationship between Western Europe and the United States. It is for that reason that the members of the European Union – or at least some of them – must integrate their foreign and security policies and thereby establish a basis for equality with the United States. This is not a matter of armaments or military expenditure alone; it is above all a matter of integrating national foreign-policy decision-making processes into a European foreign and security policy. Europe must speak with one voice. 4. It must be recognised that in the contemporary world societal consensus is the indispensable pre-condition for the success of foreign policy. This lesson has been learned by the usa in Vietnam and Somalia, by the Soviet Union in Afghanistan, and by Russia in Chechnya. The West is learning it again in Afghanistan. Military intervention might be unavoidable in rare cases, but if it is not based on the consensus of the society concerned, it will fail. No proposal to the contrary should be accepted by the citizen and the taxpayer. Towards a New Foreign-Policy Paradigm The four normative orientations mentioned in this introductory outline complement each other. For the foreseeable future the United States will dominate world politics; however, I shall explain at some length that seeking agreement with Washington is not the same as submitting to the usa . As it develops as an integrated regional entity, the eu can influence foreign-policy decisions in Washington. Given their economic and political power, the Europeans are able to act on their own. If, for instance, the United States should withdraw from the Balkans(which is very improbable), Western Europeans could easily fill the gap. After they have succeeded in integrating their policies in the issue area of security, the Europeans can do here what they have been doing in recent years in respect of economic well-being: checking, and balancing, the United States. The famous»Yankee practicality« will always lead Washington to make accommodation with the powerful: the final configuration of the Atlantic Community will resemble the dumbbell envisioned by J. F. Kennedy. 26 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

As a regional federation the European Union will not look like the United States. It will not be a nation-state writ large, but something different and new. Capable of defending itself, politically and economically strong enough to face any counterpart, this European Union will primarily look inward, not outward. It will not accumulate power, but distribute it. The political structure will be decentralised with many poles of power; only in particular areas of policy – for example, monetary, fiscal and defence – will the Union act in a centralised manner. Otherwise, the principle of subsidiarity will reign. This new kind of state will not try to dominate the world, but to augment the well-being of its citizens. One of its main contributions to the world order should be to encourage other emerging great powers to do the same, namely to fulfil the aspirations and demands of their society and not to privilege the particular interests of their ruling elites. This is not an idealistic look into a utopian future, but the realistic consequence of the coming into existence of the»societal world« ( Gesellschaftswelt ). 1 As already mentioned, societal consensus is a prerequisite of any political success. The many civil wars in the world today demonstrate that a lack of societal consensus cannot be compensated by military might. The two most important functional tasks of the state are to provide security and well-being; fulfilling them should not lead to the »arrogance of power«, but to the realisation of democratic peace. By developing itself into a new European regional federation – that is, into a new, post-modern type of»state« – the European Union must(and will) develop a new type of foreign policy. It will rely on the progress made in 1945 with the Charter of the United Nations: after more than four centuries of constant intra-European war, the Western states decided to abandon the right of war and to transfer it to the Security Council. With the founding of the United Nations these states recognised that one important cause of war is the anarchy of the international system. The prime task of the United Nations has been to reduce this anarchy. Since the end of the Cold War, the West has learned another lesson. The second great cause of war, and the more important one, is authoritarian-dictatorial regimes. In 1990, therefore, the Charter of Paris for a New Europe brought the spreading of democracy and of the market economy to the forefront of foreign-policy strategy. 1. I have dealt extensively with this development in my book Kluge Macht. Aussenpolitik für das 21. Jahrhundert , Munich: C.H. Beck, 1999. ipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 27

The administration of George W. Bush tends to forget the lessons of 1945, 1975, and 1990. However, they remain the basis of any successful foreign policy. And new elements have to be added. Interdependence and democratisation, globalisation and the emancipation of societal actors have created the»societal world« (Gesellschaftswelt) . Eminent persons already talk about»global domestic politics« (Weltinnenpolitik) : even if only analogically, this expression is apt. The most important task for the West is to avoid the renaissance of old concepts and old strategies. The process of restoration started in 1994 and the danger is that the impact of terrorism will accelerate this return to the past. The nation-state has lost its unconstrained sovereignty along with its power. If the state violates the fundamental rights of its citizens, other states are entitled, if not obliged, to intervene. Intervention in favour of democratisation and the market economy is the order of the day in a postmodern, interdependent world. But it must remain non-violent. If violence is unavoidable, it must be authorised by the United Nations or by a»regional arrangement«(which nato is not). The old»humanitarian intervention« of the nineteenth century should not be revived; it served only as a vehicle for territorial expansion and power politics. The new kind of intervention will take the form of non-violent prevention. These few and brief remarks merely outline the paradigm of the new foreign policy which the European Union should contribute to the Atlantic Community. Moving on now to describe what a successful strategy against international terrorism should look like, I shall present some details of the necessary new foreign-policy paradigm. Addressing the Sources of Terrorism The administration of George W. Bush and most Western European governments are deeply divided over the best strategy against terrorism. Bush pursues what I shall call»selective imperialism« (Selektive Weltherrschaft) . 2 The European Union is unable to change the political goals of the 2. Ernst-Otto Czempiel, Weltpolitik im Umbruch. Die Pax Americana, der Terrorismus und die Zukunft der internationalen Beziehungen , Munich: C.H. Beck, 2002. 28 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

Bush administration; only American society, and Congress, could do that. However, the European Union can influence the behaviour of the Bush administration. If Brussels declares unequivocally that the European Union will not pay for any further American wars, they will not occur. If Western European states reject the concept of»defensive intervention«, it will lose momentum. Most importantly, the European Union should promote a comprehensive concept for the fight against terrorism. It is both urgent and necessary to catch and punish the terrorists responsible for 9/11; it is of paramount importance to prevent them from making new attacks. But this is not enough. As former cia Director Robert M. Gates has remarked, you cannot fight terrorism, you can only shut off the sources nourishing it. It is important to distinguish the causes and the sources of terrorism. Terrorism acts from the darkness; its perpetrators are unknown or dead. Nobody knows why the 19 terrorists destroyed the World Trade Center, nor the reason why PanAm Flight 103 was blown up over Lockerbie. Anonymity is an important trait of terrorism. Political terrorism, however, sends a message to people; and while they are not responsible for terrorist acts, in a way they do provide them with sustenance. If they respond affirmatively, terrorism is successful and goes on; if they fall silent, terrorism runs dry. To address its sources is the optimal strategy for fighting terrorism. Shortly after 9/11, it was clear to the West that there are three such sources in the modern world: the conflict in the Middle East, the predominance of Western power in the world, and the growing poverty stemming from the unequal distribution of the benefits of globalisation. Under the leadership of the administration of George W. Bush, however, the West soon neglected these insights and shifted its focus from fighting terrorism to conquering Afghanistan and preparing for the invasion of Iraq. The European Union should not support this change of agenda, but should re-order the priorities in favour of fighting terrorism. By doing so it will establish many characteristics of the new foreign-policy paradigm. Promoting Peace between Israelis and Palestinians The conflict between Israel and the Palestinians is certainly the deepest source of terrorism. The resolution of this conflict would reduce terrorism to a very low level. The eu is unable to impose a solution on its own; ipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 29

only the usa could do so; but Western Europe can keep the conflict very high on the international agenda – it could focus international attention and the attention of the Atlantic Community on this conflict. The Bush administration is trying very hard to shift the discussion towards the war against Iraq. All the Arab states and the Europeans take a different view; for them it is much more important to solve the conflict between Israelis and Palestinians than to depose Saddam Hussein. The latter would serve only to increase terrorism, while solving the conflict in Israel would diminish it. In the face of the world’s only superpower, the United States, the voice of individual European politicians will not be heard. If, however, all European governments were to speak in concert; if, above all, the European Union were to take an official policy stance on the issue, tremendous influence could be exercised in Washington. The conflict in Israel is not only the most important source of terrorism, but also the most difficult to handle. Fifty years of bilateral mediation have failed. The efforts of individual European politicians – notably German Foreign Minister Joschka Fischer – who have tried time and again to promote peace there, are honourable; but this kind of revolving door diplomacy has not succeeded for the last 50 years and will not succeed. Furthermore, it tends to strengthen the hawks on both sides because they are able to play one visitor against another. In the modern world traditional bilateralism produces only suboptimal results. The only strategy which has had some success in promoting the peace process in the Middle East has been the multilateralism of the Madrid Conference of 1991. As a method of conflict resolution multilateralism has several advantages. It obliges the parties to lay out their positions and to justify them, both in front of one another and before the international community, present at the table. This distinctive environment produces a political climate which does not permit any tricks or manoeuvres. It forces the conflicting parties to look for real compromises and to stick to them. The peace process of the Madrid Conference survived several years and was not easily destroyed. Therefore, a second international conference should be convened as soon as possible. Several politicians have made pertinent proposals which President Bush first accepted, but then quickly rejected. Again, if the European Union had acted as one, it would have had more impact in Washington. If the eu had decided to bring before the un Security Council a resolution calling for such a conference, the Bush administration 30 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

would have had to think twice before again rejecting it. But at the G-8 summit in Calgary, June 2002, the Europeans did not speak with one voice, and Germany spoke only very softly. It is much more important to solve the conflict between Israelis and Palestinians than to depose Saddam Hussein. The latter would serve only to increase terrorism, while solving the conflict in Israel would diminish it. To bring enduring peace to the Middle East requires more effort. A solution must be found in respect of Iraq, which cannot be kept under international sanctions indefinitely. It has to be reintegrated into the community of states. unsc Res. 687(3 April 1991), interpreted the many obligations imposed on Iraq as»steps towards the goal of establishing in the Middle East a zone free from weapons of mass destruction and all missiles for their delivery and the objective of a global ban on chemical weapons«. The end of Gulf War ii thus was understood as the beginning of a regional order of disarmament and détente. This innovative proposal was never implemented. Instead, Iraq was singled out and kept under severe sanctions for more than 10 years.(By comparison, Germany, responsible for the Second World War and its 52 million casualties, had to wait only five years before being readmitted into the society of nations.) Of course, Iraq must be kept under control, but it should also have the certain prospect that the sanctions will be lifted. Other relevant issues include the unfinished business of domestic reform in Iran and the latent conflict between this country and Iraq. There is also Syria and its unrelenting position towards Israel with regard to the Golan Heights. On the other hand, there is the military alliance between Turkey and Israel. Underlying this pattern of conflict is the considerable societal instability in Saudi Arabia and the Gulf emirates. No other region in the world is characterised by so much unrest and conflict. No other region of the world has assembled so many weapons. It is, in fact, the world’s most dangerous hotspot. To constrain the various parties and to calm tensions nothing would be more pertinent than the establishment of a regional organisation in the Middle East. The former German Foreign Minister Klaus Kinkel has proposed the establishment of a Conference on Security and Cooperation in ipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 31

the Middle East. The European Union should promote this proposal. As the history of the East-West conflict after 1975 demonstrates, the Conference on Security and Cooperation in Europe( csce ) has contributed substantially to détente between, and democratisation within, the competing states: both these developments are urgently needed in the Middle East. They would do much to promote peace between Israel and the Palestinians. The European Union should speak out clearly and repeatedly in favour of these reforms. The terrorists of 9/11 have not revealed the goals of their attack. One can only guess. But since most of them were/are Arabs, and their attack took place at a time when the conflict in Israel had become much more violent, the connection seems evident. While the Oslo peace process continued, there was less Arab terrorist activity. It reached its unprecedented height only after the conflict in Israel took a turn for the worse. The relationship between the Arab-Israeli conflict and the terrorist attack of 9/11 is contextual, not causal. But the only key to understanding terrorism is analysis of the contexts within which terrorist violence occurs. If the most important context for 9/11 is the conflict in Israel, it is not the only one. The second is the dominance of the Western industrialised states. The economic expression of this is globalisation; its political name is intervention. Western Europe participates in this dominance and should be aware of it. The United States is the most dominant power, but the European Union and its member states follow closely behind. This dominance also has a cultural dimension, as Samuel P. Huntington has pointed out. 3 But the political dimension is crucial. When Iraq invaded Kuwait, all Arab states and their societies supported its expulsion. However, after the economic and political punishment of Iraq developed into its strangulation, Arab support waned rapidly. Western policies were increasingly understood as the renaissance of European colonialism in the region. Since the United States has proved unable to do so, the European Union should shift course. Iraq must fulfil its obligations but should be compensated with a relaxation of the sanctions. War has to be avoided by all means. In Arab eyes such a war would prove beyond doubt that the usa and Western Europe were attempting a second colonisation of the world. 3. Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations , New York: Simon& Schuster, 1996. 32 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

This is not what Europe has in mind but this is how the West is currently perceived in Islamic eyes. Therefore, Europe should propose – and should persuade the United States to follow suit – that all states and their respective societies participate in regional and/or universal decision-making. The eu has concluded many bilateral agreements of association with the countries of the Near and the Middle East. But there is no multilateral dialogue in which societal actors participate. The regime of eu cooperation with(and eu assistance to) a number of African, Caribbean, and Pacific states(the acp regime) should have made much more use of the parliamentary assembly, the most important body for European-African dialogue. With Asia, asem should be intensified. It is important to have contact with the societies concerned, because in the world today societies matter; their perceptions of Western behaviour are relevant for security in its modern, more comprehensive sense. It is important to let all states and societies play their proper part in discussing and deciding on the political and economic issues which concern them. It is obvious that Europeans and Americans differ substantially in their views of the world. But the Europeans also maintain a traditional, outmoded understanding of security. They should learn from political terrorism that societal attitudes and perceptions are of critical importance for the establishment of real and comprehensive security. The development and spreading of this new paradigm of foreign and security policy would be the most important contribution of Western Europe to the global role of the Atlantic Community. It will be years before the European Union can function as a unified actor in world politics. For the development of a new and pertinent foreign and security policy it requires only the will. With their centuries of dreadful experience the Europeans should be the first to realise that in the world today a successful foreign policy depends on the consensus of the partners, governmental as well as societal. This includes the application of power. But it should permit, and promote, the participation of all. And it should apply military force only in the few cases where it is unavoidable and also authorised by the Security Council. Towards a Participative World Order Europe should take the lead in re-activating the United Nations. Beginning with the administration of Ronald Reagan and culminating in that ipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 33

of George W. Bush, the usa has abandoned the un : blinded by its military supremacy, Washington thinks it can do without the international organisation. This is a fatal error. The Europeans should try very hard to bring the usa back on course. The General Assembly is the only political forum where every country of the world is represented. Its importance cannot be overestimated. In the General Assembly dialogue between states can take place. The West has the opportunity to learn what is being thought in the non-industrialised world and can make use of this knowledge when formulating its positions and political goals. In the 1970s several great debates took place in the General Assembly leading to resolutions on the New Economic Order, disarmament, and the environment. The outcome was non-binding. However, the extended discussion gave the impression to all participants that their voice was important and a part of an evolving global public opinion. If Brussels declares unequivocally that the European Union will not pay for any further American wars, they will not occur. Nothing would have been more pertinent than an extended discussion in the General Assembly on the problem of terrorism. The West uses this term in a very indiscriminate way. Of the three forms of societal violence only one deserves the term»terrorism«, the one which employs violence for the sake of violence. Prototypes include the aum group in Tokyo and Timothy McVeigh in Oklahoma. Palestinian violence against the Israeli occupation, including suicide bombing, does not count as terrorism but as political resistance. The assault of 9/11 falls between the two categories: although its political goals have not emerged it quite obviously had a political context, and so it should be called»political terrorism«. These problems and distinctions are very complex and deserve a much more elaborate discussion. Terminology here is highly politicised. All the more reason to have raised the topic in the General Assembly and to have learned from the opinions presented whether there is a context of political terrorism, what it looks like and what should be done to disperse it. The General Assembly is still an intergovernmental conference. There are many proposals concerning how to involve societal representatives in it. To reform the General Assembly accordingly could avoid further violent demonstrations against summit conferences. Dissenting voices could 34 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

have their forum in the General Assembly and might therefore refrain from physical manifestations. A reformed General Assembly could also be the place where a dialogue of civilisations could take place. The West could learn whether its political dominance is being perceived also in terms of cultural alienation and what could be done to overcome such unwanted consequences. Listening to what non-European politicians and societal actors have to say does not mean that one must accept their views. It is enough to take note of them, to learn from the non-industrialised world how the oecd countries and their politics of economic and political globalisation are perceived by the recipients. The main mistake of the West has been to neglect those reactions, to confine the discussion on globalisation to their domestic consequences. 9/11 shows that the external consequences are at least equally important. All regions of the world should have regional institutions. Europeans should not close, but rather open their eyes and ears and think about the world within which they live and act. It is different from the world of the nineteenth century. Two former German presidents, Herzog and von Weizsäcker, already talk about»global domestic politics«. This is certainly an overstatement, but it points in the right direction. Rapidly increasing interdependence has connected states and societies with each other to an unprecedented degree. This new world warrants new strategies. A consciousness of communality demands recognition that all actions have consequences which must not be neglected but integrated into the conceptualisation of foreign policy. Participation must be institutionalised also at the regional level. The European Union is the leading example of such progress. At a lower level of integration the osce was founded for the same purpose. Unfortunately, it has been neglected since its establishment; its revitalisation would constitute an important contribution to European security. As already mentioned, a similar organisation in the Middle East might do wonders. All regions of the world should have regional institutions. Chapter viii of the Charter of the United Nations foresaw such a development, but tried to keep it under the supervision of the Security Council. In 1945 this reflected the interests of the great powers in controlling the world. Now it is the usa which resists the promotion of regionipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 35

alism and prefers bilateralism, which benefits the powerful. The interests of security and well-being, however, would be better served if neighbouring states cooperated in regional organisations to solve regional problems. Subsidiarity works well also in international politics. There exist about 15 regional organisations for the promotion of economic well-being; in the area of security, there are only a few. The Organization of American States( oas ) is too much dominated by the United States. The newly formed Organization of African Unity( oau ) is still too young to be successful. More promising is the Asian Regional Forum ( arf ), set up by the asean states. Since, given its preference for bilateral relations, the United States will not promote the founding of more regional organisations, the European Union should step in: because the csce has been so successful in facilitating the participation of governmental and non-governmental actors, the Europeans should spread this concept worldwide and support its realisation. Regional organisations are most fit to regulate, and to solve, conflicts between their members. They protect their region from unwanted, dominant influences, thereby eliminating one cause of grievances and possible terrorist acts. They are, however, open to cooperative participation from other parts of the world. It is not necessary to reformulate the wording of Chapter viii of the un Charter. The existing text would permit the blossoming of regional organisations. What is lacking is the political will, regionally as well as globally. Cooperation in international organisations overcomes the limitations of national sovereignty, thereby benefiting the interests of citizens. Recently, the German Foreign Office changed its approach to the world from a continental to a regional orientation. This is very appropriate. The dominance of the term»globalisation« notwithstanding, the world of today is a regionalised one. The states of a given region, and its societies, should take priority in the handling of their own problems. This would be the best guarantee against Western dominance without damaging the genuine interests of industrialised states and their societies. Intervening on Behalf of Democracy As an important feature of the organisation of the modern world, participation must be realised not only between states, but also – and more importantly – within states. The»Third Wave of Democratisation« 36 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

(Huntington) is sweeping through the world. There are few, if any, societies which do not desire to participate in the decision-making of their governments. The negation of such strong desires leads to civil war. The former Yugoslavia is an eminent case in point. President Jimmy Carter tried to fortify this wave and to ride it. During his first two years in office, President Clinton correctly pursued the politics of the»enlargement« of democracy and the market economy. The »Charter of Paris for a New Europe« of 1990 had reflected this important foreign-policy concept. Since 1994, however, the effort has lost ground in favour of the renewed eminence of the old defence strategies. Only the European Union has gone on working for democratisation, making it a precondition for association. The recent reforms in Turkey represent a striking example of the success of such an audacious policy of democratisation. But even the eu could do better. 4 Non-military intervention in favour of democratisation must be made the most important strategy. The law of non-intervention should be turned into an obligation to intervene. Western Europe should not only continue this policy of structural change, but it should apply it also outside Europe. The world will never attain an enduring international order if the domestic order of states is authoritarian or dictatorial. The United States, and President George W. Bush, correctly demand a new government in Iraq. But democratisation cannot be enforced from the outside. The present government in Washington underestimates the problem. It obviously has forgotten the lessons of Vietnam and Somalia. The present events in Afghanistan tell the same story. It is a contradiction»in re« to enforce the democratisation of a country with military power. In any case, Iraq is by no means the only candidate. Many Western allies throughout the world merit strong encouragement towards democratisation, notably in the Middle East. Pakistan under Musharraf only recently took a more decisive turn towards dictatorship. As in the Cold War for many decades, the fight against terrorism is leading Western thinking 4. See Carlos Santiso,»Promoting democracy by conditioning aid? Towards more effective eu development assistance«, in: International Policy and Society 3(2002), pp. 107–34. ipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 37

to overestimate the importance of the foreign-policy orientation of governments and to neglect the character of their domestic behaviour. This was wrong then, and it is dysfunctional today. Terrorism thrives on political suppression. Democratisation is the best antidote. To put it differently:»humanitarian intervention« is absolutely necessary – but it must be non-violent. In the old, traditional thinking, intervening in the domestic affairs of a foreign state was – and remains – forbidden. This»law of non-intervention« curiously does not apply to military intervention. War, the strongest kind of intervention, has returned to our world after having been absent for almost forty years. What is even more curious: Western powers reject any non-violent intervention as illegal. To bring order into our modern world, this kind of Western thinking has to be completely reversed. Non-military intervention in favour of democratisation must be made the most important strategy. The law of non-intervention should be turned into an obligation to intervene. Political science has revealed that many – and effective – strategies are available; what is lacking is the political will on the part of governments to use them. A comparison of the costs of the air war against Serbia with the money invested in the reconstruction and democratisation of that country and of Kosovo is telling. Billions of dollars were spent on the war; only a few million have been invested in democratisation. Even the European Union is putting much more money into its nascent military capabilities than into the Stability Pact for the Southern Balkans. Strategies of democratisation demand a policy of prevention. In 1992, the Security Council of the United Nations pronounced prevention as the most important forward step. The then Secretary General of the un , Boutros Boutros-Ghali, issued two important proposals for preventive strategies. However, nothing has happened. Those proposals should be dug out, enriched with the relevant political-science knowledge, and put at the centre of modern foreign-policy making. Without this reform we shall miss the opportunity to establish a new and lasting world order and return to the pre-1945 world characterised by authoritarian governments and the frequent use of military power. It is alarming that the present administration in Washington is steering exactly this course. In his graduate address at West Point on 1 June 2002, President George W. Bush proclaimed his readiness for»pre-emptive action« and for the use of military power where needed. He is bent on 38 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

invading Iraq and afterwards perhaps Iran which he has also included in the»axis of evil«. It is understandable that the trauma of 9/11 obliges the administration of George W. Bush to punish the terrorists and to destroy their bases. The European allies should, however, keep the Bush administration from falling prey to old illusions of the kind which tend to accompany military supremacy. What Secretary of Defence Donald Rumsfeld has called»defensive intervention« is nothing other than old-style and familiar»preventive war«. Pretexts can easily be found for its use. Pre-emptive war, however, has only ever made things worse than before. This temptation should be replaced by a cool and rational analysis of the causes and sources of terrorism and the possibility of eliminating them by pertinent political action. Bridging the North-South Gap The third, but not the least important, source of terrorism is the unequal distribution of wealth in the world. It poses the greatest challenge to global policy-making. As a rule, the poor suffer silently. There is, on the other hand, no denying that in a world of well-being and wealth terrorism would occur only rarely. The history of the Red Army Faction in Germany teaches a pertinent lesson. The terrorists found no response whatsoever in German society and had to give up. The world of today is not yet a world state, but it does show a high degree of interdependence. Global poverty matters globally. Many politicians argue correctly that»worsening poverty throughout the world can only create conditions of desperation that may lead to more terrorism«. 5 In Germany, Minister for Economic Cooperation Heidemarie Wieczorek-Zeul, since long before 9/11, has argued in favour of sustainable development as the basis for a lasting world order. 6 To put it bluntly, helping the non-industrialised world to develop quickly has become an important aspect of modern security policy. Eight 5. Lawrence Korb, Arnold Kohen and Peter Prove,»Arms spending instead of basic aid«, in: International Herald Tribune (22 August 2002). 6. See her article,»Der Umbau zu einer neuen Weltordnung. Globale Strukturpolitik, Entwicklungspolitik und ihre praktischen Beiträge«, in: International Politics and Society 3(2001), pp. 227–34. ipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 39

hundred million people are undernourished. The West intends to cut this number in half by 2015, but it will not achieve its aim. To reach it, it will not suffice to raise foreign aid by 12 billion us dollars every year, which the usa and the European Union have promised to do by 2006: they must open their markets to developing countries, as they were told at the conference on Sustainable Development in Johannesburg, August 2002. The industrialised countries cannot live as an island of well-being and wealth while the rest of the world does not even have the prospect of such development. The persistence of a large part of the world in deep poverty creates a source of violence and despair, as President of the un General Assembly Han Seung Soo has remarked. Western policies do not reflect this relationship, as the Conference»Financing for Development«, March 2002, documented. The G-8 summit in Canada, June 2002, managed to raise only 6 billion us dollars for the whole continent of Africa. After thirty years of European cooperation with the states of Southern Africa, the latter are worse off than before. The so-called»Barcelona Process« has lost momentum. With regard to the third source of terrorism, global poverty, the Europeans have to do a lot by themselves. The nascent political union which is being prepared by the Convention on the Future of Europe should recognise the close relationship between structures and policies. As a regional state, the European Union should develop new institutions which are open to the new realities of our world. 7 They need a contemporary concept of power which must include military power, but also emphasises the economic, political, and societal sources of power; these sources must be accumulated, but not centralised. Power should be distributed so that subunits can benefit from it. The most important task for the West is to avoid the renaissance of old concepts and old strategies. The process of restoration started in 1994 and the danger is that the impact of terrorism will accelerate this return to the past. 7. See Hanns W. Maull,»Containing entropy, rebuilding the state: challenges to international order in the age of globalization«, in: International Politics and Society 2(2002), pp. 9–29. 40 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

The Task of Europe: The Power of Good Examples Summing up, I argue that the usa and the eu should not compete for, but cooperate in leadership. The precondition is that the eu implements its political union and speaks with one voice in the area of security. The best and cheapest way of intervening is to make the EU a shining example of a civilised society and to advertise it. What the Atlantic Community needs is not more military power but modernised foreign-policy concepts. As long as the present us administration remains in office, the usa will rely primarily, if not exclusively, on the military. The eu should avoid that mistake. Its military strength is sufficient, although it does require more division of labour and some modernisation. What is lacking is more sophistication in foreign policy. The eu could provide this. There are many practical lessons to be learned: 1. To realise that the contemporary world is different from that of former centuries. Old strategies are only of limited value. 2. To avoid the trap of realism. Vegetius was wrong: to prepare for war only produces war. What the world needs is the reduction of violence, and the eu should inaugurate and promote this process. 3. The best strategy today is preventive political – not military – intervention. At present, the usa is doing the opposite by establishing the goal of toppling, violently, the dictator Saddam Hussein, but supporting, with a great deal of money, the dictator Pervez Musharraf. 4. The eu should intervene non-violently, incessantly, and continuously in favour of the enlargement of democratisation and the market economy. Every interaction should contain elements, however small, of such intervention. 5. The best and cheapest way of intervening is to make the eu a shining example of a civilised society and to advertise it. The»American way of life« has done much more for the world than American weaponry. Since the usa has been led backwards to old-style power politics, the eu should take over. 6. The eu should take societal attitudes seriously. As Vietnam, Somalia and Afghanistan have shown, time and again, without the consensus of the society concerned, all policies, foreign as well as domestic, are doomed. The societal world of today cannot be governed by coalitions ipg 1/2003 Czempiel, Europe’s Mission 41

of governments only. Societal actors are important, not only in the area of economic well-being, but also, and above all, in that of security. As the strongest and most modern regional state, the eu is capable of digesting the political experiences of the recent past and of drawing lessons from them. But it must try harder. The drive towards foreign-policy innovation should be stronger. Otherwise what former American UnderSecretary of State George W. Ball predicted in 1982 for the usa , quoting T. S. Eliot:»We had the experience but missed its meaning«, could apply also to the eu . 8 More on World Order vs. Realpolitik in international politics and society ̈ Hanns W. Maull: Containing Entropy, Rebuilding the State: Challenges to International Order in the Age of Globalization(2/2002) ̈ Stephan Böckenförde: Militärische Gewalt als Mittel künftiger amerikanischer Außenpolitik(4/2001) ̈ Dirk Messner: Kooperative Weltmacht. Die Zukunft der Europäischen Union in der neuen Weltpolitik(1/2001) ̈ Ernst-Otto Czempiel: Die Versuchung der usa (2/1997) 8. George W. Ball, The Past Has Another Pattern. Memoirs , New York: W.W. Norton& Company, 1982. 42 Czempiel, Europe’s Mission ipg 1/2003

Balancing America: Europe’s International Duties DAVID P. CALLEO The Postwar Transatlantic Balance T he Bush administration has put a new face on American power. Suddenly, it seems, the United States is behaving like a traditional European hegemon. Europeans are used to a different kind of American leadership, one committed to multilateral solutions and therefore solicitous of the views of allies. Something, they think, has gone wrong with the old America. This is particularly distressing for those European states and political groupings grown attached to what they see as a global division of labor – one where the United States is a»military« power and they are »civilian« powers. It is a vision that harkens back to the Middle Ages: America is the state and Europe is the church. The comfort of this arrangement depends on a basic similarity of visions and aims. Otherwise, unless the church can translate its moral authority into political and military power, the state calls the tune. This appears to be what has happened in the Atlantic Alliance. The former identity of transatlantic perspectives seems suddenly to have vanished. Americans now have different goals and norms from Europeans. Since the American government controls the alliance’s military power, it feels free to pursue its own aims, whether European allies approve or not. Europeans, dismayed, want to know how this change came about, and what they should do about it. They search for clues by studying the new habits of»successor generations,« or the growing influence of the non-Europeans in American culture and politics. Perhaps a more reliable analytical tool is the old-fashioned balance of power. The collapse of the Soviet Union was, after all, a geopolitical revolution. It was not the end of history, but it was the end of a long period where American military power had been seriously counterbalanced by Soviet military power, above all on the European continent. The existence of the bipolar balance had obvious effects on transatlantic relations. So did its abrupt disappearance. It is difficult to calculate who are the real ipg 1/2003 Calleo, Balancing America 43

winners and losers from this revolution. The Americans are winners, it is said, because they are now the world’s only superpower. The Russians seem losers because they are no longer a superpower, although they are, in fact, probably much better off for having purged themselves of their communist incubus. Europe’s situation is more complex still. In certain respects, Western Europe derived many special advantages from the particular circumstances of the Cold War. Despite their military dependency, European states felt secure and believed they had great influence over American policy. Some Europeans imagined those particular circumstances to be more permanent than they really were. It is such Europeans who are particularly dismayed at the Bush administration’s foreign policy. Others – General de Gaulle comes to mind – long ago warned against the »neurasthenia« of those who presumed that the Cold War’s transatlantic identity of interests would last indefinitely. Of course, there were numerous transatlantic clashes during the Cold War itself. Perhaps it would be useful to reflect further on how the postwar transatlantic balance evolved and what changed when the Cold War ended. America’s need and capacity for financing its big external deficits became a key dimension to the transatlantic balance of power. In the Western world, the balance of power is at least as much economic as military. We confidently assume that direct military confrontations are no longer imaginable between the United States and the West European states, presumably because we believe mature democracies do not go to war with one another. But we cannot ignore the transatlantic economic rivalry that was a major feature of postwar relations and which has, if anything, intensified since the Cold War ended. While we like to believe that purely economic competition, properly conducted, leads to mutual gain, we cannot deny that transatlantic economic relationships are highly politicized. This is particularly true of monetary relations, the history of which often serves as a metaphor for the underlying geopolitical balance between Europe and America. During the Cold War, international monetary issues were often closely tied to another set of politicized economic questions – those to do with military»free-riding« and»burden-sharing.« Throughout most of the postwar period, u.s. military spending was proportionally much heavier than European – even though Europe was the principal region where 44 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

Western security was threatened. Since the United States was a Western democracy as well as a military hegemon, it had increasing difficulty juggling its heavy military spending with growing demands for civilian spending. By the 1970s, the United States was beginning to run significant fiscal and external deficits. Americans tended to count these deficits as signs that free-riding Europe was taking unfair economic advantage of America’s military role. Americans grew perpetually aggrieved at what they saw as European free-riding and frequently demanded more equitable burden-sharing. Monetary issues came into play because the deficits were generally financed by manipulating the dollar in one fashion or another, often at the expense of America’s allies. Accordingly, monetary arrangements were a constant bone of transatlantic contention. For Europeans, the Soviet threat contained the American threat. Given these considerable sources of transatlantic conflict, what explains Europe’s comfortable position during the Cold War? Why were the Americans not more successful in extracting burden-sharing? While it is often noted how, during the Cold War, Western Europe flourished as a free-rider on the security provided by the United States, it is seldom observed that Western Europe was also a free-rider on the Soviet Union – on the balance provided by Russia against the United States. Given the Soviet Union’s huge land forces and its formidable strategic deterrent, the United States could not afford to alienate the West Europeans any more than they could afford to alienate the Americans. Had Western Europe somehow moved to the Soviet camp, the balance of world forces would have shifted against America. The whole situation was a great inducement to mutual reasonableness across the Atlantic. No doubt American domination at its worst would have been far more agreeable for Western Europe than Soviet domination. But thanks to the Cold War, Western Europe suffered neither. Anyone who doubts that the Cold War contained the Americans as well as the Soviets should recall postwar transatlantic relations before the Cold War. American officials were dreaming of an American Century, a new world system where global free trade would give free rein to American industry’s overwhelming competitive superiority. Little of this was welcome to the European states, trying to shelter and transform their national economies until they reached American levels of productivity, ipg 1/2003 Calleo, Balancing America 45

and trying at the same time to build welfare systems that would end the terrible social conflicts of the interwar years. Anyone who doubts the toughness of the transatlantic confrontations over these matters should read the third volume of Robert Skidelsky’s superb new biography of John Maynard Keynes,»Fighting for Britain«. 1 Keynes led the fight to gain the financing Britain desperately needed from America. He died in the process, his health undoubtedly weakened by the harsh negotiations and his own vivid realization of Britain’s dismal financial situation. It did not help that Britain’s plight stemmed in no small part from the calculating wartime policies of the United States, which had regulated the flow of aid so that Britain would be without reserves at the end. Ultimately, Britain was rescued not by Keynes but by Stalin. With the advent of the Cold War and the prospect that America might»lose« Europe to Russia, the United States grew solicitous, not only of its old wartime ally, Britain, but of Western Europe in general. In Germany, for example, the vindictiveness of the Morgenthau Plan gave way to the generosity of the Marshall Plan. Americans became open-handed patrons not only of European recovery but of European integration. Despite the misgivings of the old free-traders in the State Department, Europe was encouraged to form a bloc with enough scale to compete comfortably with the Americans. Thus, for Europeans, the Soviet threat contained the American threat. The continental West Europeans made good use of their Cold War opportunities. To a considerable extent, they could ignore their military weakness and concentrate their resources on economic growth and social peace. Behind their American military shield, they constructed a politicaleconomic union that began to rival the United States economically, and also carried great political potential. As this Europe grew much stronger, 1. Robert J. A. Skidelsky, John Maynard Keynes, vol. 3, Fighting for Britain, 1937–1946 (London: Macmillan, 2000). Another fascinating book showing the intense confrontations of this pre-Cold War period is Lanxin Xiang, Recasting the Imperial Far East: Britain and America in China, 1945 – 1950, (Armonk ny : M.E. Sharpe, 1995), a study of Anglo-American competition to control the China trade between 1945 and the Korean War. A pathbreaking general study of European-American issues in this period is Alan Milward, The Reconstruction of Western Europe, 1945 – 1951 (Berkeley: University of California Press, 1984). And, of course, there is Richard Gardner’s early study of Anglo-American economic conflict, Sterling-Dollar Diplomacy in Current Perspective: the Origins and Prospects of Our International Economic Order (New York: Columbia University Press, 1980). 46 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

transatlantic friction over trade and monetary questions grew more acute. As noted a moment ago, the United States, pursuing both guns and butter, was regularly in danger of one form or another of»overstretch.« America’s big deficits envenomed transatlantic trade and monetary issues. »Burden sharing« became a major transatlantic issue. European states present themselves as too weakened from their long Cold War dependency to behave like serious world powers, conscious of their own interests and capable of standing up for them effectively. As a practical matter, the real question was not how America was going to bring its accounts into balance but how it was going to finance its deficits. Successive u.s. administrations grew highly adept at doing so by manipulating the dollar. After the collapse of the Bretton Woods system, the United States oscillated between two courses. In most of the 1970s, it financed deficits by creating dollars and exporting them to creditors. When the resulting abundant credit and weak dollar began to threaten an upsurge of domestic inflation, as it did in the Carter administration, the United States tightened credit and began to finance its deficits by borrowing back from abroad much of the money it had exported earlier. This was the American formula for most of the Reagan era. Both the exporting and importing of dollars were greatly eased by the dollar’s being the world’s reserve and transactions currency, which meant that the demand for dollars was strong and the supply abundant. America’s oscillating monetary policies naturally involved wide fluctuations in the dollar’s exchange rate. Here the United States enjoyed a further advantage over national European economies. The comparatively huge size and self-sufficiency of its economy left the United States relatively indifferent to the dollar’s exchange rate, since it had comparatively little effect on domestic prices. European economies were much more open to foreign trade and therefore more troubled by changes in their exchange rates. In addition, the effects of a volatile dollar fell unevenly on Europe’s national currencies and thereby created problems for the nascent»Single Market«. Over the postwar decades, European governments grew increasingly irritated at what they saw as America’s asymmetrical economic advantages. The European Community was mobilized to right the balance. Early on, the Community centralized and took over trade diplomacy so that Europeans were able to negotiate on far more equal terms. Comipg 1/2003 Calleo, Balancing America 47

plaints about American monetary hegemony were already heard loudly in the 1960s, and first efforts at European monetary integration began in the early 1970s. By the 1980s, the European Community also began to consider structures to organize common diplomacy and defense. In short, the postwar economic relationship had no shortage of grievances. America’s need and capacity for financing its big external deficits became a key dimension to the transatlantic balance of power. So long as the Cold War lasted, however, the underlying antagonisms inherent in the transatlantic relationship continued to be contained by compelling military interests. West European states still needed their American protector. And the United States needed its affluent allies, who not only financed America’s habitual deficits but who themselves formed an indispensable element in the global political-economic power balance that contained the Soviets. In effect, the Cold War balance was tripolar. The Soviet Demise and Europe’s Ambitious Response With the collapse of the Soviet Union, the mutual enemy that bound America and Europe to a community of fate was gone. There was no longer any compelling reason why the defense of Europe should be America’s primary strategic aim. Nor was there any reason why Europe’s own security should depend on its American alliance. Of course, the old habits of military cooperation lingered on. Americans still enjoyed exercising military leadership, tried to think up new common projects, and generally clung to their entrenched position in nato , at least until Yugoslavia required them to do something serious. And Europeans still hoped to enjoy the benefits of free-riding, as well as the influence the alliance gave them over American policy. But without a Soviet superpower to contend with, nato became a habit rather than a necessity. In the postCold War world, Europe and America were both looking for new identities and roles. Increasingly, moreover, they were on separate geopolitical wavelengths. European states saw the Soviet collapse as a critical challenge to the European Community. The Soviet withdrawal automatically recreated a big Germany, with a weak Eastern Europe ripe for German domination. The old»German Problem« thus threatened to revive and the continent risked falling back into its familiar self-destructive quarrels. Under the circumstances, Europeans believed their integration would either go for48 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

ward sharply or begin to disintegrate. Europe’s response was Maastricht. The European Community was to become the European Union. It was to complete its monetary integration, develop common foreign and security policy and ultimately common defense. Meanwhile, it was to reach out to take in the European states of the old Soviet bloc. And it was to overhaul its constitution so that a union of up to thirty countries, endowed with the collective attributes of a great power, could act with efficiency and dispatch and still avoid a»democratic deficit«. In short, Maastricht registered the determination of the European powers to use the eu to make themselves masters of the reopened Pan-European space. While it is still not clear how the eu can square enlargement with its institutions, the historical record of the 1990s suggests the powerful geopolitical will and logic behind the eu ’s efforts. Without a Soviet superpower to contend with, NATO became a habit rather than a necessity. Monetary union( emu ) was, for example, an accomplishment full of long-term strategic implications. Europe was not explicitly aiming to supplant the dollar as the world’s reserve currency. Primarily, it was trying to stabilize monetary conditions within the eu itself. Nevertheless, by creating the euro, Europe implicitly declared its independence from the dollar. The euro would inevitably rival the dollar and, by its very existence, create a plural rather than unipolar monetary order. In effect, the scale of Europe’s own regional ambitions implied a world order with a variety of regional great powers, rather than a single superpower – a vision that put the eu more in tune with the aspirations of other rising Eurasian powers, like China, Russia or India, than of Europe’s old ally, the United States. The New American Century: Clinton Version Americans, meanwhile, were concocting revolutionary geopolitical dreams of their own. America’s post-Cold War world project has unfolded in two acts: Clinton’s globalist»Wilsonian« model and Bush’s »war on terrorism«. While these models are radically different in some respects, they share one fundamental idea: that the end of the bipolar ipg 1/2003 Calleo, Balancing America 49

world system naturally means the advent of a»unipolar« world system. From this it follows that the United States, the sole remaining superpower, is the world’s natural hegemon and must inevitably dominate the new global order. The nature of the order imagined, however, varies considerably between the two models. The Bush model is, of course, still taking form. The Clinton model, which flourished in a period of rare geopolitical confidence and macroeconomic improvement, now seems to have collapsed. Its rise and fall over the last decade perhaps reveals something about the real balance of forces across the Atlantic. Clinton came into office not very interested in traditional geopolitics. He was uncomfortable with the use of force and had uneasy relations with America’s military establishment. In later years, his administration grew more active militarily – particularly as nato ’s enlargement and »Partnership for Peace« opened the way for American troops on Russia’s borders or in Central Asia. And, of course, the u.s. military was reluctantly involved in Yugoslavia. But Clinton’s enduring first concern was rejuvenating the American economy. He faced the accumulated fiscal and monetary messes left behind by previous administrations caught in the rigors of Cold War budgeting. Thanks to the end of the Cold War, sharp cuts in military spending permitted Clinton’s administration to reverse the large federal fiscal deficits that seemed to be growing out of control. Cutting the fiscal deficit had the effects it was supposed to have. Capital flowed into private investment; growth and productivity picked up and fed a remarkable boom. Domestic success stoked Clinton’s geopolitical imagination. nato enlargement and the»Partnership for Peace« brought the American military deep into Russia’s old sphere. But Clinton’s primary goals were»geo-economic«. An integrated world economy, where American prowess would dominate the advanced industries and services, was to ensure America long-lasting global preeminence. Europe was potentially America’s greatest competitor, but the ambitions of Maastricht were not taken seriously by most American leaders and analysts. Why has the Clinton model seemed to collapse in recent years? The present downturn has gradually been recognized as something more than a normal cycle. Commentaries abound on the economy’s various structural maladjustments. The most obvious is the striking macroeconomic imbalance, expressed through a large and growing current-account deficit. This means, in effect, that the American economy»absorbs« – consumes and invests – substantially more than it produces. The difference comes from abroad; hence the big current-account deficit. This habit of 50 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

»over-absorption« has its roots in the Cold War, where it was bound up with the Cold War’s perennial burden-sharing issues. But even though sharp cuts in defense spending did allow the Clinton administration to balance the federal budget, the external or current-account deficit nevertheless kept growing. The United States went on absorbing substantially more than it produced. As the government spent less, the civilian economy absorbed still more. As a result, the old need to finance the external deficit remained. For several years, the boom provided its own solution, as large inflows of investment capital came to America from Europe and Japan, whose own economies were languishing. In the euphoria of the moment, the American boom appeared to be self-sustaining. The more the United States spent, the more it grew. The more it grew, the more it attracted the foreign capital needed to finance its spending – its outsized consumption and investment that led to the current account deficit. The normal signs of inflation were absent, even when the economy had manifestly reached full-employment.»Globalization« and the high dollar made it difficult for American producers to raise prices or wages. A»new paradigm« had supposedly made inflation obsolescent. High investment and productivity growth, fed by»information technology«, promised an abundant and ever more efficient increase in supply. The Clinton boom’s twin foundations have vanished. The atrocities of September 11 ended the geopolitical confidence of the 1990s, while renewed military spending and tax cuts, with effects magnified by the recession’s falling revenues, have destroyed Clinton’s fiscal balance. When inflation finally did appear, it came in the alluring form of»asset inflation«. Excess money, swollen still further by a generous Federal Reserve, flowed into equity and real estate markets. Prices for equities reached vertiginous levels in relation to real earnings, which in some cases began to be depressed by the high dollar. By the beginning of the new decade, the stock market was crashing, paced by a series of giant bankruptcies and accounting scandals. Not surprisingly, foreign investors have grown wary and capital inflows are greatly reduced. A weaker dollar is the natural consequence. It is not clear how far this process will continue, given the huge annual current account deficit, and the continuing need for fresh large capital inflows to finance it. If the dollar does conipg 1/2003 Calleo, Balancing America 51

tinue to fall, the euro’s function as an international reserve currency may evolve very rapidly. A very low dollar should eventually help America’s trade balance. But European protectionism seems a likely further consequence. The tendency toward a world of blocs is already evident and seems a logical outcome of wildly unstable exchange rates. All in all, economic events at the start of the new century suggest a rather different world from the triumphalist Wilsonian vision so influential in the Clinton administration. The Clinton boom’s twin foundations have vanished. The atrocities of September 11 ended the geopolitical confidence of the 1990s, while renewed military spending and tax cuts, with effects magnified by the recession’s falling revenues, have destroyed Clinton’s fiscal balance. It has become very clear, moreover, that America’s current prosperity depends on its ability to absorb more than it produces, in other words, on its ability to finance a very large current account deficit. Traditionally, financing that deficit has depended on a compensating »exorbitant privilege« – America’s ability to print and borrow international money at will. The installation of the euro as Europe’s common currency suggests that the scope of America’s privilege is likely to be reduced considerably. If so, the United States will find it more expensive to finance its deficits and the pressure to reduce them should increase greatly. But there will be no easy economic policy for doing so. Cutting absorption in the United States will mean either reducing consumption – which will lower living standards – or reducing investment – which will lower economic growth and probably productivity growth as well. The effects will not only be unwelcome in the United States but in many other parts of the world – Asia particularly – where the United States has often served as»consumer of last resort«. Cutting absorption will grow still more difficult insofar as the American government returns to the military budgets of the Cold War, and the fiscal deficits that accompanied them. Power Versus Equilibrium The fate of the Clinton model suggests that American economic dominance can hardly be taken for granted in the global economy of the postCold War era. In and of themselves, today’s economic trends suggest a more plural future – a world of several major powers rather than a closely integrated system with one dominant power. There is, to be sure, something artificial and incomplete about an analysis that talks about eco52 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

nomic trends isolated from political and military power. It implies an autonomy of economics that does not, in fact, exist in the real world. The failure of the Clinton model repeats a recurring pattern of American overstretch, probably no more egregious than the breakdown of earlier highly touted models of American economic superiority – the Kennedy-Johnson »New Economy« of the 1960s, for example, or the»Reagan Revolution« of the 1980s. So long as America’s military power remained intact, and needed by its rich allies, the American economy was soon able to find its way back to prosperity with some new macroeconomic model, one able to finance the continuing deficits. In other words, the old bad habits soon found a way to perpetuate itself. Clinton, of course, generally avoided brandishing America’s superior military power to ensure its economic success. Perhaps he imagined that in the post-Cold War world, such power had grown obsolescent and retrograde – even unusable. He wanted an America whose preeminence flowed from high intelligence, practical creativity and nimble entrepreneurship, as opposed to the martial virtues of unyielding courage, unswerving loyalties and inflexible principles. He represented a generation for whom the use of military force had lost its legitimacy. In his vision of the future, America’s military power, left over from the Cold War, would be devalued and multilateralized. The New American Century: Bush Version The succeeding Bush administration clearly has a different world view – more military and unilateral. Bush’s government is much more comfortable with the use of military power. From its first days, it has been looking for enemies and has made clear that it does not wish to be hobbled by multilateral agreements or alliances. These tendencies were clearly established before September 11. The atrocities of that day merely reinforced them. The Bush administration used the public reaction to legitimize a major re-armament, with the fiscal consequences discussed above. Some elements of the administration also flaunt an Manichaean vision of a world divided between good and evil – a view out of fashion since the early Cold War. The war on terrorism is thus defined as a war of good against evil. The world is divided between allies and the»enemy«.»Terrorism« is a more satisfactory enemy than the former Soviet Union, which was a real country whose military resources put strict limits on the ipg 1/2003 Calleo, Balancing America 53

use of American military power, a constraint that was a great inducement to constructive diplomacy. Terror by contrast, is an ineffable and inexhaustible evil. And, although terrorism does not really balance American power in any practical sense, it nevertheless justifies an infinite build-up of it. In the worst case, the Bush unipolar vision – combined with enhanced military power, a penchant for unilateralism, and perhaps a declining economy – sets the United States on a course opposing the rise of all the other big powers in the world. The United States inserts its superior military power into the spheres of the others in order to thwart their ambitions. Europe’s Options: Appeasement and Balancing What is Europe’s proper response to the aggressive policies of the Bush administration? Three options have been suggested for our discussion – appeasement, balancing, and multilateralism. 2 One, of course, does not necessarily exclude the others. Multilateralism, however, seems to me a false option – more a technique of foreign policy than a policy in itself. Almost all diplomacy makes use of multilateral structures. Even Stalin had his Warsaw Pact. Such structures may be good or bad in themselves, depending on who dominates them and for what purposes. For a country to cooperate with its neighbors as a matter of principle is doubtless praiseworthy in most cases, although not in all. It was not praiseworthy, for example, when the Vichy regime collaborated with the Nazi regime to send French Jews to their deaths. A country profoundly committed to building a durable confederacy might make multilateral cooperation the primary goal of its foreign policy – as might be the case with France and Germany in their mutual determination to build the European Union. The value of their cooperation depends on the value of what they achieve. A weak country might be deeply devoted to a multilateral alliance so that it can block the policies of more powerful neighbors. Until the Bush administration declared its independence, being able to shape American initiatives seemed one of the primary benefits to Europeans of belonging to nato . The value of such cooperation for the weak depends on how the 2. See internet symposium»Pax Americana or International Rule of Law? Europe’s Options in World Politics«, http://www.fes.de/paxamericana. 54 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

outcomes are affected. Multilateral structures without an underlying balance of power are not likely to provide much relief from hegemony. If multilateralism is regarded as a technique rather than a policy, Europe’s real policy options are either appeasement or balancing. The argument for appeasement is that u.s. policies are not all that opposed to Europe’s own interests, or that Europe cannot stop them in any event. Therefore it might better go along in the hopes of shaping things, at least at the margins, in order to benefit itself. The first argument assumes a closeness of transatlantic interests that cannot be taken for granted. The United States is heavily engaged with Europe’s southern neighbors in the Arab world and also closely involved with the Russians. In neither case can it be said with much assurance that American policies and European interests are easily compatible. Despite the heroic efforts of Secretary of State Powell, the Bush administration seems set on a course in Israel and Palestine that promises to alienate a large part of the Arab world. And with the administration’s apparent obsession with invading Iraq, American policy threatens a revolutionary upheaval with all sorts of dire consequences, including the use of weapons of mass destruction or an explosion of terrorism in Western countries. While the Americans will not be immune from the effects, geography seems to make the Europeans more vulnerable. The Arabs are Europe’s close neighbors. Increasingly, they form a significant portion of Europe’s own population. The cost of some deep and permanent alienation with the Arab world is likely to weigh very heavily on Europe’s future. Multilateral structures without an underlying balance of power are not likely to provide much relief from hegemony. The same argument may also be made about the effects of u.s. policy toward Russia. Since nato ’s enlargement and its Partnership for Peace, the United States has been taking advantage of Russia’s current weakness to extend American military power deep into Russia’s traditional sphere of influence. At the same time, recent months have also seen the United States seeking a»special relationship« with Russia – through direct contacts between Bush and Putin. The new relationship pointedly excludes the Europeans and is widely seen as a device to inhibit close bilateral cooperation between Russia and Europe. While it is difficult to know the real significance of this latter Machiavellian game, it seems unlikely to be ipg 1/2003 Calleo, Balancing America 55

in Europe’s interest. Certainly the alienation of Russia through nato enlargement is not. Russia is Europe’s close neighbor – a semi-European country with whom the eu countries should have intimate economic and cultural ties. Indeed, the successful development of these ties seems critical for Europe’s own long-term prospects. Poisoning those prospects by resurrecting old Cold War antagonisms is clearly not to Europe’s benefit. The cost will be very high. In short, appeasing current u.s. policy in the two regions of greatest concern to Europe – the Middle East and Russia – is not easy to reconcile with Europe’s own long-term interests. Europe Helpless? Is Europe helpless to do anything other than support the Americans? This is a proposition whose truth does not seem self-evident. Why should Europe not be able to stop local American initiatives it really does not like? A war against Iraq would be unlikely without European bases. In theory, the eu countries could even deny the Americans the use of nato assets. And nato enlargements that offend Russia’s strategic interests could not take place without European acquiescence. Most European governments go along with American initiatives in public but speak against them privately. This pluckless course is responsible for much of the current widespread contempt for the European powers – in Russia, the Middle East and the United States as well. European states present themselves as too weakened from their long Cold War dependency to behave like serious world powers, conscious of their own interests and capable of standing up for them effectively. While creating the euro suggests that Europe’s geopolitical will is far from exhausted, in strategic and military matters many Europeans are still hoping to cling to the geopolitical framework of the Cold War, where the United States, Western Europe, and Russia were all locked together in a three-legged balance particularly favorable to Europe’s interests. But the Soviet collapse has radically disrupted that old balance. Maastricht seemed to indicate that European statesmen understood this and were prepared to act boldly to meet the challenge, ultimately in its military as well as its economic and political dimensions. But Europe’s transformation from military dependency involves numerous complex and painful issues among the European states themselves. The backward-looking free-rider mentality of the Cold War is well entrenched among Europe’s smaller states, perhaps especially 56 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

among the late arrivals to the eu . Among the big states, the British are schizophrenic and the Germans reluctant. Rather than accept a European responsibility for creating a new balance, it is tempting all around to hope that the inertia of ideas will somehow maintain the old Cold War equilibrium, still balancing the Americans even in the absence of the Soviets. Perhaps Clinton’s anti-militarism encouraged that hope. By now there should be fewer illusions. The Military Gap: Too Big to Balance? Europe clearly cannot hold up its end of the Western geopolitical balance if it remains utterly dependent on the United States for military protection. It is commonplace to highlight a great gap between European and American military capabilities and spending. The perception of that gap is then used to support the view that Europe is therefore bound to u.s. policies, no matter how much it disapproves of them. But comparing u.s. and European military capabilities is a complex exercise. And using the comparison to assess Europe’s capacity for diplomatic independence is still more so. A few critical observations about Europe’s»gap« may serve to make a more general point. To begin with, it is not necessarily true that Europe is handicapped geopolitically because it does not match the United States in expenditure or in all the various kinds of advanced technology in the American arsenal. The purpose of transatlantic military comparison is not to show what would happen in a military confrontation between Europe and the United States. Should such a situation occur, Europe’s sizeable nuclear forces would presumably give it a»second strike« capability and this strategic balance would, we can hope, quickly limit the extent of any conflict. Most military comparisons are trying to measure something else: Europe’s capacity to protect itself in its own home territory or Europe’s capacity for intervening elsewhere – in places where important interests may need defending. Home defense encompasses the need to fight terrorism as well as the wars in Europe’s Near Abroad – the Balkans in particular. Europe, of course, has a long experience with terrorism and does not feel it has much to learn from the United States, even though cooperation could conceivably yield helpful results all around. The general public impression of Europe’s military weakness comes primarily from Europe’s sorry showing in the initial Yugoslav crisis. But this was ipg 1/2003 Calleo, Balancing America 57

less a question of military power than of political cohesion. Particularly damaging was the absence of the usual Franco-German partnership – a result both of Germany’s enthusiasm for Croatian independence, together with Germany’s lingering Cold War disabilities in the military realm. These disabilities still remain a major liability for collective European defense, but are slowly being addressed. Currently, German politicians seem to be emphasizing the need for more rapid progress. It is not healthy for America’s own inner balance to have allies incapable of looking out for their own interests. If the transatlantic balance is not restored by a strong EU, the United States will advance its unipolar fantasy, using its power to sustain its economy, and creating along the way the enemies it needs to fill its world view. European military forces are often said to be suffering from various sorts of»technology gaps.« The real military significance of such gaps is often exaggerated. Ever since Vietnam, the United States has been trying to develop»smart weapons« that will fight wars on the ground without risking the lives of American soldiers. Whether forces based on this principle are truly more effective militarily depends on the terrain or on the nature of the opposing forces. Above all, it depends on the purpose of the mission. Such forces are not ideal for pacifying territory, or protecting civilian populations, or even hunting down bands of terrorists. A military equipped in this way risks being limited to strikes that are initially devastating but which cannot be followed up successfully. It may even be argued that European forces are better balanced and therefore potentially more effective for those missions where intervention is actually needed. In their current state, however, European forces are not even remotely comparable in their capacity for projecting power beyond Europe. To some extent, this is a simple lack of planes for transporting troops. European governments, presumably giving a low priority to such external interventions, have not bothered to spend the money. Arguably, the war on terrorism should change their strategic priorities. Europe’s real military problem is not so much military in a technological sense, but political and geopolitical. In the military sphere Europe remains more a coalition than a federation. The three principal members, Britain, France and Germany, each have formidable military traditions and resources. But one of the three, Germany, is relatively undeveloped. 58 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

This gives Britain a critical role it lacks in other dimensions of the European Union. Europe’s collective military action thus tends to reflect the uncertain stability of an Anglo-French coalition – in the absence of Germany. So long as Germany does not play its proper role, Europe will remain weak in the military sphere and the temptation to cling to the now illusory comforts of free-riding will remain strong. An appropriate new transatlantic balance will not be created. Europe’s International Duties Europe’s pusillanimity harms not only itself but its American ally. It is not healthy for America’s own inner balance to have allies incapable of looking out for their own interests. Only an active great power who is a friend can lead the American political imagination out of its current unipolar impasse. A dysfunctional unipolar infatuation persists in America, thanks in good part to the perception of a diminished Europe, whose geopolitical will is crippled. If the transatlantic balance is not restored by a strong eu , the United States will advance its unipolar fantasy, using its power to sustain its economy, and creating along the way the enemies it needs to fill its world view. In any case, Europe surely should have a greater role in the new century than as a foil for American imperial fantasies. Since the 1950s Europe has created what is by far the most significant regional structure in the world. The European Union is not merely another federal superpower slowly in the making. It embodies a genuinely new political formula, where states retain their sovereignty but pool it in a regular search for solutions that represent mutual gains. This is a talent the rest of the world now needs urgently. With Europe, Russia, and China all on the rise, Eurasia’s pluralist trends are very likely to prevail. Huge intractable problems lie ahead over economic redistribution and environmental degradation. The best hope for peace lies in a concert system that gets used to confronting issues in a collective spirit, and before they become unmanageable. Europeans, who have been refining their interstate mechanisms for decades, ought now to be putting that rich experience to work developing a post-Cold War system for Eurasia – a system that not only offers a reasonable and mutually profitable framework for Russia, but also reaches out to embrace the rapidly rising power of China. It is not too early to speak of a »Eurasia of States«. The historic opportunity will not lie around forever. ipg 1/2003 Calleo, Balancing America 59

At so critical a time for shaping the world, why should Western political imaginations be so exclusively dominated by a more primitive view of international politics – one that denigrates the possibilities of cooperation and has an unhealthy fascination with military force and conflict? 60 Calleo, Balancing America ipg 1/2003

Europe’s Best Interest: Staying Close to Number One CHRISTOPH BERTRAM E arlier in 2002, a shrewd Canadian diplomat at one of the many meetings on European-American relations posed a question which has since rankled in my mind and has become even more pertinent since:»Do you Europeans want to be allies or a counterweight to the us ?« The Europeans present answered with what has been their credo for the past forty years or so, namely that a strong transatlantic partnership requires a confident and strong Europe; counterweight-Europe was thus essential for alliance-Europe. This, however, increasingly lacks conviction. At best, it is a long-term vision, at worst an alibi. Perhaps one day, the nations of the European Union will have grown so close together that they have become a single strategic actor on the international scene, with coherent policies and both the will and the means to implement them. But in the long in-between years until that lucky day, the states that make up the European Union will have to accept that they lack what it takes to be a counterweight. They will have to decide whether they want to be allies or not. And since not being allied to the strongest country in the world is not very wise, they will have to be good allies. What Europe Lacks For proud Europeans, this may sound like a call for submission. Does not the European Union even before its new round of enlargement count more citizens than the United States, have a higher gnp , is a trade power second to none with the Euro a financial heavy-weight now equalling the Dollar? The answer to all these questions is»yes«. But while these are major and impressive achievements which qualify the Union as a superpower in economic and financial terms, they do not – at least not yet – translate into strategic power. At first glance, this is puzzling. Economic and financial matters play a much greater role in international affairs today than they did during the ipg 1/2003 Bertram, Europe’s Best Interest 61

Cold War years. The European Union has the largest market in the world, it can block the work of the World Trade Organisation, it is the largest donor of development assistance, and without its consent no struggling economy will be rescued from financial crisis. In these domains, the Union and its members are America’s indispensable partner, were the mighty us unwilling to take their interest into account it would hurt its own interests. Significantly, it is here that America is a committed multilateralist – it needs Europe’s consent and Europe’s resources. There are three reasons, however, why this considerable political and economic weight which Europe undoubtedly has, does not translate into strategic power: the lack of military clout, a highly inefficient way of decision-making, and the absence of any real ambition to play a strategic role. Of the three, the lack of military might is the most mentioned and the least important. For one, the member states of the European Union are not exactly military dwarfs. Together they have more men under arms than the us and spend more money on defence than any country other than America – half a billion dollars per day compared to the us daily billion. The problem here is not that they spend too little but that they spend it in the most inefficient and wasteful way: for fifteen separate national defence establishments, for soldiers they cannot deploy and a military infrastructure with little or no relevance to the new military tasks. The advances made by the much acclaimed European Security and Defence Policy have been significant in institutions but modest in substance, with national defence bureaucracies fighting a determined and largely successful rearguard action to prevent real role specialisation among Europe’s armies, not to mention any serious pooling of her considerable military resources. For another, individual European states such as Britain do enjoy a degree of strategic respect despite military capabilities dwarfed by those of the United States. It is clearly not so much the size of the armed forces a nation or a group of nations can field but the willingness and ability to use them which conveys this respect. A European Union willing and able to make decisive use of even a much smaller force than its members now dispose of together would indeed be regarded as a serious international player. This points to the major deficiency of the Union: its decision-making process is notoriously slow when it comes to policy areas where member states maintain control. Significantly, it is in the areas where the Commission can act as a supranational authority – in competition and, to a regrettably lesser extent, common commercial policy – that the Union has the 62 Bertram, Europe’s Best Interest ipg 1/2003

greatest international impact and is recognized as a real player. In foreign and security matters, however, the Council, not the Commission, is in the driving seat. That means in essence that the government of each individual state reserves the right to agree not only on the decision in principle but also on each step of the implementation. While this may do when it comes to dealing with structural issues, multilateral fora or supporting a lengthy peace-process, it is a recipe for wavering and half-heartedness in an acute crisis. There are three reasons why the considerable political and economic weight which Europe undoubtedly has does not translate into strategic power: the lack of military clout, a highly inefficient way of decisionmaking, and the absence of any real ambition to play a strategic role. Of the three, the lack of military might is the most mentioned and the least important. European governments are aware of this deficiency. There are hopes that perhaps the Convention currently drafting a European constitution might offer solutions to the problem. Various proposals are being considered – from having the eu President elected for a number of years instead of the present six months, to elevating the position of the High Representative for the Common Foreign and Security Policy, currently held by the Spaniard Xavier Solana, to that of a formal» eu Foreign Minister«, anchored both in the Council Secretariat and in the Commission, and to taking decisions in this field by qualified majority vote in the Council of Ministers. All have considerable merit and a wise Convention will opt for all or most of them. Yet none of these measures, once accepted, will remove what is – and perhaps must be – the veto each member can cast when it comes to follow up by force what has been announced as policy – the central prerequisite of strategic power. For the foreseeable future, no national government in the eu will delegate to a non-national body the decision of using military force, even of committing members to a foreign policy towards parts of the world in which the use of force might become advisable. While the institutional innovations emanating from the Convention will facilitate the Union’s international presence they will not, as in the case of competition and commercial policy, lead to the necessary streamlining of decision-making. ipg 1/2003 Bertram, Europe’s Best Interest 63

The Union, therefore, is unlikely to develop an efficient method for looking after its international strategic interests. This is the more striking because already the interests of its members are increasingly aligned, often even identical. A decade ago, the beginning of the Balkan Wars exposed a disunited Europe; today there is total consensus. The same can be said for relations with the United States or Russia, for interests in the Middle East or Africa: while the foreign policies of bigger member states still differ on procedure and style, they are quite similar on substance. In addition, all members, big and small, have come to realize that it is only when they operate under the European flag that they can hope to have much influence in the world; going it alone reduces the chance of success. Yet they have so far been unable to create the mechanism which could turn the alignment of interests and the value of joint action into operational reality. Weight Without Ambition A more effective mechanism must and will one day be introduced. But even then the Union will never be able to emulate the unity of decision practised by a traditional power. In contrast to the formation of the United States of America, European integration is not about turning former colonies into an»ever closer union« but highly developed and proud states. These states have lost much of the sovereignty to act on their own but they are unlikely to provide their Union with the sovereignty of acting for them in the way states used to. Ironically, as individual states they had more power than their combined power in the Union. This is something to regret but also to welcome. After all, the European Union is the only»power« in history whose geographical extension has not caused fears or the formation of counter-alliances. From the original six member states of 1952, it has progressed to fifteen today and will soon count 25. Instead of being resented by those still outside, it is being regarded as the most attractive club to join. If it were ever to become a traditional strategic power, it would face the resistance experienced by other, earlier empires. The Union will never become a traditional strategic power. It will probably be able one day to muster its own defence. It will also muster what is necessary to project stability beyond its borders through non-military means – and in the wider Europe is remarkably successful in this 64 Bertram, Europe’s Best Interest ipg 1/2003

respect – as well as provide military forces for peace-keeping and even limited peace-making in crisis regions. But it will not be able to generate the unitary determination to undertake aggressive military action or, as the us is now contemplating, military pre-emption against a possible enemy. True, the latter may exceed what is required of a serious international actor anyway; after all, few other powers in the world dispose of such a wide range of instruments as that enjoyed by the European Union to shape their international environment. But here the third European deficit in terms of exerting power and influence beyond the eu territory comes in: a lack of ambition. European governments and political elites may pass all sorts of resolutions, write voluminous communiqués of how to treat the ills of the wider world and even donate considerable amounts of public money to deserving causes. But below the surface of caring lies a great reluctance to feel responsible. The European Union is the only»power« in history whose geographical extension has not caused fears or the formation of counter-alliances. Instead of being resented by those still outside, it is being regarded as the most attractive club to join. This as a general European phenomenon, familiar to small and larger states alike, displayed by Germany, France, Britain, Spain and Italy no less than by Denmark, the Netherlands or Greece. It may be excused but cannot be explained by the challenges of eu enlargement. No doubt the historic process of bringing in the new democracies of the rest of Europe into the Union and helping to stabilize the wider region has to focus most of the energies and resources of member states on their immediate environment. Yet surprisingly the fact that the enlarged Union will soon – with the inclusion of Cyprus – extend its borders to the Eastern Mediterranean and the Middle East, that it will border on Syria, Iraq and Iran should Turkey join has not produced the ambition to address the strategic consequences that go with this extension. This general inclination to leave the strategic problems out there to others is probably the consequence of having lived with American leadership for so long and so well. For half a century Europe’s political class has become accustomed to the fact that the main initiatives and decisions are taken by the United States; European governments have practised a habit of praising or criticising them, welcoming or resenting them, ipg 1/2003 Bertram, Europe’s Best Interest 65

and in the end to go along. When you know that someone else is coping with your problems, there is less incentive to develop the mentality and the capability to do so yourself. Europeans have been good and critical backseat drivers: they are aware they cannot get out of the car; they know the rules of traffic, they understand the mechanics of the motor – but they have never driven the car itself. The truth is they are not particularly keen to do so. For Europe’s political class to leave initiative, decision and implementation largely to the United States has been a sensible arrangement during the Cold War years. It has remained a convenient arrangement since then. After all, even when the United States acted unilaterally in the wider world, it usually served the interests of its allies as well, and if it did not do so fully, the difference was insufficient to outweigh the disadvantages of opposing or obstructing America’s efforts. In return for the us looking after the conflicts in the wider world, the Europeans could concentrate on building up their Union, enlarging it and securing its flanks in the Balkans. In sum, therefore, the Union is no counterweight to the power of its mighty ally, because it has neither ambition nor the mechanism to play such a role. This does not mean that the Union is powerless. But this power will have to be employed within the alliance with the United States, and Europe can only hope to have any influence on us strategy if it is not totally opposed to America’s objectives and actions. A Demanding Ally That was convenient to European governments and acceptable to European publics during the Cold War and the decade that followed it. More encouraging, the latter part of the 1990s suggested not only a strengthening commitment on both parts of the Atlantic to the common alliance and its evolution, it also witnessed a growing compatibility of interests between Europe and the United States. In the Balkans, the us finally accepted the need to play a constructive role instead of frustrating European initiatives. In the Middle East, the Clinton Administration was actively and imaginatively seeking a solution to the Israeli-Palestinian conflict. Europeans and Americans pursued very similar policies towards Yeltsin’s Russia. They stood together in Kosovo, Nato’s first and first successful war ever; they created and gave life to the new World Trade Organisation. While there were differences – Clinton’s America was op66 Bertram, Europe’s Best Interest ipg 1/2003

posed to the project of an International Criminal Court and unimpressed by the Kyoto Protocol – and the growing gap in military capabilities suggested growing difficulties in joint military operations, the common ground was never in doubt. For half a century Europe’s political class has become accustomed to the fact that the main initiatives and decisions are taken by the United States; European governments have practised a habit of praising or criticising them, welcoming or resenting them, and in the end to go along. This was to change fundamentally with the Administration of President George W. Bush. Somehow, Americans seemed to wake up to the fact that there were really Number One. Their new leadership was determined to make aggressive use of this power to pursue, if need be unilaterally and with the certainty that the Europeans had no other choice than that of going along, what were seen as America’s primary interests. When September 11 shocked America and the world and the President asked for help from us allies in the»war against terror«, Europeans hoped this would put a more co-operative stamp on us foreign policy. They soon found out that they were wrong – instead of changing the course of the Bush Administration, it confirmed the new team in its views and provided them with the domestic support to pursue them even more forcefully. European publics only really woke up to this once the Administration revealed its strategy of forcing a change of regime in Iraq. But long before the signs had been ominous: Nato, once America’s coalition of choice, became one among many –»the mission defines the coalition«, as Defense Secretary Rumsfeld likes to put it. The new national security doctrine, formally unveiled in September 2002, dismisses the concepts of strategy that for decades formed the transatlantic consensus: deterrence, containment, arms control and international law. Instead, the United States faced with the threat of international terrorism and weapons proliferation reserves the right to use force however and whenever it sees itself threatened, including the first use of nuclear weapons, unencumbered by international covenants. And it advocates openly the removal of dictatorial and suppressive regimes particularly those possessing weapons of mass destruction, in Iraq and elsewhere, to promote democracy around the globe, if need be by force. ipg 1/2003 Bertram, Europe’s Best Interest 67

On World Order – a World Apart This concept of international order in the 21st century could not be further away from the one strongly held by America’s European allies. Based on the successful experience of détente when multilateral contact across the once Iron Curtain facilitated regime change all over Eastern Europe, as well as on European integration, the other and most successful experience of multilateralism, Europeans are convinced that this order can only be built on inclusiveness, on common and binding rules and institutions, and on international law. The West whose unity on basic notions of security and order were once the cornerstone of the European-American relationship, is now deeply divided, more so than at any time in its history. It is a division less about the new threats than about the new world order that can best deal with them. Quitting the alliance would deprive Europe of its most important instrument of influence – a voice in the US debate. And yet the difference is one America’s allies will have to bear. To cancel the alliance with America is not a serious option for serious European governments. For one, it would mean the collapse of their own efforts for a more united foreign and security policy: forced to choose between an imperfect European security union and the alliance with the us , many, probably most eu members will side with the latter, a trend which will be further reinforced by the admittance of new members into the Western organisations from the former Soviet empire who want to join Nato precisely because of the us link and would not want to join an eu that distances itself from America. For another, quitting the alliance would deprive Europe of its most important instrument of influence – a voice in the us debate. Whatever grand visions the Bush Administration announces, reality will impose itself, as it has always done. Moreover, America is too lively, engaged and open a society to always and finally endorse the line of its government, and recent polls indicate that there are considerable reservations over its more ideological leanings. The future direction of America’s approach to the world and to Europe is not cast in concrete by the decisions now taken by the Bush Administration. It remains to be formed, confirmed or changed through controversial discussion. 68 Bertram, Europe’s Best Interest ipg 1/2003

The extraordinary, possibly unique feature of the American debate is that the political class of the most powerful country in the world not only does not mind others taking part in its discussions but actively invites them. In Europe, national publics are still some distance away from accepting as legitimate and natural the participation of other eu citizens in their domestic discourse. Americans, to the advantage of their European allies, have no such problems at least as long as Europeans make clear that they are and want to remain allies. Anything else makes no sense for Europe, not today and not tomorrow. In a distant future the Union may have developed the mentality, the mechanism and the means to become an effective international player and consequently will have a much greater weight in the relationship. But even then it is still likely to share more interests than differences with the United States. After all, for neither Europe nor America is there another partner equally committed to the same values and political traditions. If these two agree on what the basic rules and institutions of international order should be, there is a real chance of establishing a fair and stable international order. If they do not, they will both fail. The Europe In Between The problem, of course, is how to manage the relationship in the meantime when the us is at the peak of its power and the Europeans groping towards greater unity, vulnerable in their pride and convinced of their vision of international order. Yet if there is no long-term alternative to the alliance with the United States, there is no short-term one either. The European Union cannot go it alone; if it were to try it would be neither effective nor cohesive, and it would loose the chance of taking part and influencing the American debate. The best approach to the problem is for Europeans to become smart allies. In order to have any influence on the American debate and America’s policy, their commitment to the alliance and their solidarity must be as clear as their willingness to listen and consider us arguments must be evident. Alliance does not mean submission, and there is room for differing positions argued out in respect for the interests of the other partner; if Europeans disagree with America’s Iraq policies, they must at least take the Iraqi challenge seriously and be credible in the alternatives they propose. At the same time, they must learn what they have neglected for so ipg 1/2003 Bertram, Europe’s Best Interest 69

long, namely to unite their policies through efficient eu institutions without appearing to gang up against the United States. The more they succeed in combining unity in Europe with transatlantic solidarity, the greater their ability to shape the transatlantic future. While Europe and America are drifting apart, they do so in a container: common interests will push them back together, even if it may take some time. This will, no doubt, become more difficult. The Bush Administration is more assertive than any of its predecessors and its view of world order runs counter to deep-rooted European instincts. If it is true, however, that Europeans cannot risk transatlantic divorce, their governments will have to do their best to manage the marriage and, at the same time, maintain support for it at home. The latter will require much more attention by political leaders than it has received so far. Neither the temptation to gain domestic support by criticising the United States nor that of overselling the progress of European foreign and security policy has always been resisted, leaving public opinion with the false impression that Europe can provide an alternative to the alliance with the us . Yet whatever formal declarations of solidarity with America governments may issue, their credibility will be undermined by public demonstrations to the contrary. What influence governments may hope to gain with America and her public through signs of support will then be lost. Managing the in-between will thus demand considerable statesmanship from America’s allies. Two considerations should help them stay the course when temptation beckons. For one, the maintenance of the alliance with the us is now and for the foreseeable future in the national interest of each of their countries. For another, while Europe and America are drifting apart, they do so in a container: common interests will push them back together, even if it may take some time. 70 Bertram, Europe’s Best Interest ipg 1/2003

Why American Hegemony Is Here to Stay JOHN M. OWEN I t is inevitable that allies be dissatisfied with one another. Sovereign states become allies by trading autonomy for security; they are perpetually tempted to cheat their allies by giving up less autonomy, i.e., acting unilaterally. Glenn Snyder distinguishes two types of unilateral behavior within alliances, namely, entrapment and abandonment. 1 In the early days of the Cold War, some Americans feared that Europeans would for a third time draw them into a massive foreign war; all through the struggle with the Soviet Union, other Americans feared that Europeans might abandon them for neutrality. Europeans, meanwhile, feared early on that the u.s. nuclear umbrella might spring a leak – that Americans might not sacrifice New York for Berlin. Ironically, by the 1980s many Europeans feared that Washington was too ready to risk Berlin, New York, and the entire world in order to vanquish the u.s.s.r . Power, Ideology and the Transatlantic Alliance Power disparities within an alliance magnify the risks of abandonment and entrapment, so an alliance as lopsided as nato has always felt these problems acutely. During the Cold War, America needed Europe less than Europe needed America. And America could stop the Europeans from fighting a war, as in the Suez in 1956, while the Europeans could not stop America, as in Vietnam after circa 1965. Once the Soviet threat vanished in the late 1980s Europeans cut military spending proportionally more than the United States, so that today nato is more unbalanced than ever. The statistics and anecdotes indicating u.s. military primacy today need no recounting here. Suffice it to say that Europeans are keenly aware that the United States needs their military contributions less than ever, 1. Glenn H. Snyder,»The Security Dilemma in Alliance Politics«, World Politics 36(July 1984), 461–95. ipg 1/2003 Owen, American Hegemony 71

and that it is more likely than ever to act without taking into account their points of view. The tensions between Europe and the United States, then, are partly structural: sovereign allies in an anarchical system have incentives to betray and exploit one another, and America’s unprecedented military power exacerbates these incentives. Unilateralism is a function of power: America acts on its own because it can; Europe does not because it cannot. 2 But unilateralism is a function also of the degree of discord in states’ preferences. America acts unilaterally because it disagrees with Europe about the legitimate and prudent state action. In particular, most Europeans have a vision for eventual global collective security under the auspices of the United Nations. Most Americans do not. Sovereign allies in an anarchical system have incentives to betray and exploit one another, and America’s unprecedented military power exacerbates these incentives. As many observers have pointed out, although America and Europe share a liberal political culture that values the autonomy of the individual, they have long diverged over the correct strategies to reach liberal ends. 3 To oversimplify, Europeans tend to believe that social pathologies such as aggression are fundamentally caused by deprivation and insecurity, whereas Americans tend to attribute aggression to character flaws. 4 Domestically, Europeans use the benevolent state to enrich and reassure the deprived; Americans tend to rely more on markets, believing that a guaranteed income only reinforces bad character. In foreign policy, Europe has come to de-emphasize military force, state sovereignty, and unilateral action and to favor instead diplomacy, compromise, and mul2. Cf. Robert Kagan,»Power and Weakness«, Policy Review 113(June 2002). 3. James W. Ceaser,»America’s Ascendancy, Europe’s Despondency: Why We Horrify Them, and They Exasperate Us«, Weekly Standard (May 20, 2002); Kagan,»Power and Weakness«. 4. Like Kagan and Ceaser, when I ascribe an opinion to»Europe« or»America«, I have in mind societal elites therein. Actually, the liberalism of many u.s. elites, particularly those on the left(academia, journalism, the Democratic Party) is virtually the same as that I ascribe to Europe. The relatively strong presence of»right-liberalism« in the United States, however – or what Americans call»conservatism« – pulls American liberalism in the direction I describe. 72 Owen, American Hegemony ipg 1/2003

tilateralism – that is, collective security under the United Nations. The lesson learned by most European elites from the Second World War(with some exceptions, particularly in Great Britain) was that the rule of law must replace the state of nature in international relations. The lesson learned by most American elites from the same war was that sometimes compromise and cooperation must give way to military force, that some actors are incorrigibly aggressive, and that appeasing such actors only encourages them. Europe’s own successes at multilateralism and integration give Europeans good reason to want to support and strengthen the un . Western Europe, the birthplace of the sovereign states system, the fountainhead of imperialism for five centuries, the cockpit of the horrific wars of the twentieth century, has progressively been replacing the rule of the strongest with the rule of law. Most strikingly, the Federal Republic of Germany, a country whose size and location tend to generate insecurity in itself and its neighbors, bound itself so tightly to the European Union that German reunification in 1990 did not make Germany’s neighbors feel appreciably less secure. Americans do not doubt this European achievement, but tend to emphasize that it was allowed by u.s. protection from Soviet attack and German recidivism; that is, military power was a necessary part of the story. Many Americans also doubt that Europe’s recent happy experiences are viable for most of the rest of the world; Europe may have launched into postmodernity, but the rest of the world remains modern or pre-modern. 5 This ideological difference between Europe and America has been present for a while, perhaps since the nineteenth century, when socialism took hold in Europe but not in the United States. But three recent events have combined to amplify its importance in transatlantic relations. First, the end of the Cold War bolstered Europe’s expectation that its way was the wave of the future, that history was moving in the direction of collective security. For Europeans, the end of the struggle against totalitarianism came through the gradual, patient engagement of communist regimes, in confidence-building measures culminating in agreements with the Gorbachev government. Nineteen eighty-nine led them to believe that the sort of integration that had taken place in Europe could take place throughout the world. The age of unilateralism must be drawing to a close. Europe’s conviction that military might matters less and less is 5. Cf. Kagan,»Power and Weakness«; Ceaser,»America’s Ascendancy«. ipg 1/2003 Owen, American Hegemony 73

seen in the sharp declines in European military spending in the 1990s. For Americans, by contrast, the Cold War ended because the West determinedly followed the strategy of containment; some Americans go further and argue that Ronald Reagan’s assertive policies bankrupted the Soviet Union. That Europe and America have liberalism in common reduces the potential for U.S. unilateralism. Second, European expectations of evolution toward global collective security have collided with the presidency of George W. Bush. The Clinton administration was certainly accused of unilateralism, particularly for its insistence on maintaining sanctions against Iraq and punishing that country with air strikes when it violated un Security Council resolutions.(Here again, Britain, whose policy was the same as America’s, was an exception to the European rule.) Yet Clinton did support international treaties at least in principle, signaling Europeans and the world that the United States would continue to bind itself to international cooperation. By contrast, the Bush administration has made clear that it was not interested in binding agreements: it withdrew from the Anti-Ballistic Missile Treaty, Kyoto, and the International Criminal Court, and is poised to withdraw from other treaties as well. For at least a half-century Europeans have thought of Americans as well-intentioned but simplistic, badly in need of European guidance. Having a Texan in the White House who seems to disdain European advice raises in them the fear that the United States will initiate wars that are not only needless but will jeopardize Europe’s vision of a global multilateral order. Third, and most important, the terrorist attacks of September 11, 2001, gave the United States a new primary enemy, one so dangerous that its defeat had to subordinate all other foreign policy goals. The Bush administration has announced an unprecedented policy of pre-emptive force against probable terrorists and states that harbor them. As America’s improved relations with Russia and Pakistan demonstrate, the promotion of democracy and free trade is now instrumental to subduing Islamism, just as during the Cold War all other goals were subordinate to containing communism. But Islamism is different from communism: it cannot be established in post-Christian Europe, notwithstanding the fantasies of the clerics of Cairo and Riyadh. The Islamist threat seems rather to unify 74 Owen, American Hegemony ipg 1/2003

the Muslim world under Islamism and make it into a global power. Terrorism is a strategy toward that end: it is supposed to intimidate and divide the United States from its allies, and perhaps to prod America into ill-advised wars, which in turn would further unify Muslims against it. The temptation facing Europeans, occasionally acknowledged, is to let the United States fight the battle against Islamism on its own. After all, although most Europeans genuinely sympathized with America on September 11, it was in fact America, not Europe, that was attacked on that day, America that is the Great Satan for Islamists. If Islamists are rational, they should prefer to leave Europe alone so as to isolate the United States. And Washington will surely try to suppress Islamism in the Muslim world with or without European help. Moreover, although few Europeans would desire a unified, Islamist Muslim world stretching from Morocco to Indonesia, because Europeans are more likely to believe that diplomacy is superior to force they are somewhat less troubled by the prospect of such a world. Surely Islamists have interests and can, through patient engagement and reassurance, come to moderate their behavior and join the international community. At the time of this writing, the Iraqi question is especially acute. The Bush administration, or at least some of its officials, has signaled repeatedly an intention to invade Iraq and replace Saddam Hussein. Most Europeans oppose such an attack as counterproductive and in any case irrelevant to the war on terrorism. Washington has demonstrated no direct connection between Hussein and September 11. The real problem with Hussein, it says, is his historical commitment to acquire and use weapons of mass destruction. Europeans reply that they abhor Hussein equally well, but that an attack on Iraq would further kindle Muslim wrath against the West and would require postwar reconstruction on a scale the Americans would be unwilling to support. Better to engage Iraqi society by lifting sanctions and thereby removing the external threat that Hussein uses to bolster his power. For Europe, the American cowboys simply cannot see this; for Americans, Europeans are following in the tradition of Neville Chamberlain, with predictable results. Europe’s Options America’s response to 9/11, then, jeopardizes the vision for global order that is profoundly important to most European elites. The Friedrichipg 1/2003 Owen, American Hegemony 75

Ebert-Stiftung suggests three basic responses for Europe. 6 The»modest realist« option is to continue the status quo, in which Europe»tries to situate itself as advantageously as possible«, by implication acquiescing to u.s. leadership in the war on terrorism. The»ambitious realist« option is to increase European military strength so as to become a superpower itself and gain a potential veto of u.s. military actions. The»idealist« option is to build a»world order that is in line with the fundamental principles of the United Nations«, i.e., global collective security or Wilsonianism. As ideal types, these three options do seem exhaustive if not mutually exclusive. Before considering each in turn, I consider briefly the assumption that Europe is or can be an actor in international politico-military affairs. The Costs of Unified Foreign Policy The three options all presuppose a united European foreign security policy, which itself is problematic given the rudimentary and decentralized state of the eu ’s mechanisms for external relations. The issue of costs and benefits is complex, because the very unit incurring the costs and benefits – European states, or Europe itself? – is at issue. Still, we must note in passing that a unified European foreign policy would not only require extensive and difficult restructuring of the eu ’s machinery, but(like other components of European integration) would impose opportunity costs on member states. In particular, in its strong form it would deny individual European states the right to cultivate their own relations with nonEuropean states, relations whose special benefits include leverage over other European states. The most obvious loss would be to Great Britain, which has used its post-1941»special relationship« with the United States to great advantage. Nor is it clear how separate British and French seats on the Permanent Five of the un Security Council could any more be justified; united Europe would probably have to settle for one seat. As discussed below, further costs(as well as benefits) would accrue to European states should unified Europe become a superpower. That said, let us stipulate a united, coherent European policy. Which of the three options ought Europe to pursue? Which will it most likely pursue? 6. See the internet symposium»Pax Americana or International Rule of Law? Europe’s Options in World Politics«, http://www.fes.de/paxamericana. 76 Owen, American Hegemony ipg 1/2003

The Idealist Option The idealist or collective security option is most consistent with European identity today. Above I described what I see as the fundamental European approach to societal problems, including those of international society. This approach, of course, is consistent with a long tradition, stretching from Woodrow Wilson back to Bentham, Kant, the French physiocrats, and others, that sought to replace power politics with law. 7 Under global collective security, individual states or coalitions cede the right to use force to the international community, i.e., the United Nations. The un judges what constitutes violations of international law and authorizes whatever sanctions it deems appropriate in response, including force. Inasmuch as under traditional public international law states were the subjects, collective security originally meant the international community could authorize states to punish one state for aggression against another. But in recent years international law has come to take individual persons as subjects; thus collective security today implies more expansive rights and duties for the un . 8 Human rights violations, for example, would be under the purview of the un ; the un could then authorize military intervention against governments that violate human rights within their own borders. This strong view of collective security insists that states not only cite international law when using force, but that they be constrained by international law. When the United States uses force, as in Iraq since 1991, it invariably claims authority under un Security Council resolutions or the un Charter. But America is much more prone to forgo seeking specific Security Council authorization for each use of force than Europe would like. Europe suspects that the United States is not in the least constrained by the un , but rather uses the un to cover uses of force that it(America) has already decided upon. As stated above, the end of the Cold War bolstered Europe’s belief that multilateralism was the wave of the future. The idealist option calls on Europe to push this wave along. Europeans imposed the sovereign state upon the world; now shall they not help the world to transcend it? 7. F.H. Hinsley, Power and the Pursuit of Peace (New York: Cambridge University Press, 1967); Michael Howard, War and the Liberal Conscience (New Brunswick: Rutgers University Press, 1976). 8. See Gregory H. Fox and Brad R. Roth, eds., Democratic Governance and International Law (New York: Cambridge University Press, 2000). ipg 1/2003 Owen, American Hegemony 77

It is difficult to see how they could do so, at least if American unilateralism is as serious an obstacle as many Europeans believe. How is America to become multilateralist? The identity of u.s. leaders matters; Bill Clinton was more multilateralist than is George Bush. But the Clinton administration could act unilaterally as well. Clinton only agreed to use force in Bosnia and in Kosovo when convinced that it served u.s. interests; he continued(along with the British) sanctions and occasional air strikes against Iraq over the protests of most of the world. Even multilateralists with power often act like unilateralists(even if they do not talk like them). As argued above, power tends to breed unilateral behavior. Indeed, historically states have sought power precisely to free themselves from external restraint. The idealist option is self-defeating. Implementing it would require an increase in European military power; but that increase would effectively lead Europe to undermine multilateralism. If that is so, then for Europe to make the world more like the eu , it would have to increase its own relative military power. It would then be able to raise the costs to the United States of unilateral action. America would become more dependent upon Europe’s military might within nato , as it was dependent on European conventional deterrence during the Cold War. Dependence confers leverage. If Europe had more military power today, the United States might not have had to develop its air- and sealift capacity or its precision-guided munitions to the point where America can credibly threaten to invade Iraq by itself. The United States would be forced, as it were, toward multilateralism. 9 The enduring centrality of power in international affairs, then, makes the idealist option alone impractical, and in fact points in the direction of 9. Thomas Risse-Kappen argues that, contrary to conventional European wisdom, the United States was clearly constrained by its European allies on a number of occasions during the Cold War. See Risse-Kappen, Cooperation among Democracies: The European Influence on u.s. Foreign Policy (Princeton: Princeton University Press, 1995). As should become clear below, I do not wish to challenge Risse-Kappen’s argument that common liberal norms help explain Europe’s ability to constrain the United States. But I contend that British, French, and West German military power also helps explain that ability; else why would Europe have found its ability to constrain Washington eroding since 1991 along with its military power? 78 Owen, American Hegemony ipg 1/2003

the ambitious realist option, viz. Europe’s attainment of superpower status. The Ambitious Realist Option The idealist and the ambitious realist options, however, are contradictory. The former denies that military power matters, while the latter asserts that military power matters a great deal. In principle, Europe’s quest for superpower status would demonstrate that a state has to go its own way in international politics, and that guns still help it to do so. In practice, it is highly doubtful that a superpower Europe would be immune to unilateralist temptations. Such a Europe would by definition have an independent nuclear arsenal and the ability to project force externally. Force projection would require military cooperation with various(weaker) non-European countries, hence friendly governments in those countries, hence the exercise of some influence in them, hence competition with the United States and any other superpowers that arose. Such competition would necessitate more unilateral action: Europe would often find that its interests demanded acting contrary to the interests of the United States and its subordinate states. Such is not to say that a European superpower would abandon the liberal foreign policy preferences of today’s Europe, including the promotion of democracy and human rights, or indeed withdraw from international institutions. But picture a superpower Europe that wanted to intervene against, say, an African dictatorship that was persecuting a minority ethnic group. Suppose that China and Russia, determined to safeguard the principle of state sovereignty, blocked the un Security Council from passing a resolution authorizing military intervention in the African state. Europe would be sorely tempted to bypass un authorization and intervene directly because it could do so. Consider that European governments(along with the United States) bombed Kosovo and Serbia proper in 1999 despite the absence of direct Security Council authorization, to the condemnation of many around the world who cared about international law. 10 Given the ability and the cause, Europeans are as capable as Americans of bending un rules. 10. See e.g. Albrecht Schnabel and Ramesh Thakur, eds., Kosovo and the Challenge of Humanitarian Intervention: Selective Indignation, Collective Action, and International Citizenship (Tokyo: United Nations University Press, 2001). ipg 1/2003 Owen, American Hegemony 79

Thus the idealist option is self-defeating. Implementing it would require an increase in European military power; but that increase would effectively lead Europe to undermine multilateralism. But perhaps the price would be acceptable given Europe’s resulting ability to constrain the United States. How would transatlantic relations change if both Europe and America were superpowers? Among international relations( ir ) theorists, realists would expect that Europe and America not only would become rivals for influence in the rest of the world, but might become enemies if power politics so required it. Liberal ir theorists, who emphasize the role of common norms and institutions, would grant that EuropeanAmerican cooperation would become more difficult – states’ interests never completely harmonize under anarchy – but would expect no enmity. Given the ability and the cause, Europeans are as capable as Americans of bending UN rules. Consistent with the assumption of this essay that ideas and norms matter as well as material power, let us assume that liberal theorists are correct. The most obvious area of Europeanu.s. tension today would be the Middle East. Europeans tend to hold Israel more responsible for the continuing brutal Israeli-Palestinian conflict; Americans tend to blame the Palestinians and their supporters in Iran and the Arab world. Today, Europe’s main source of leverage over the conflict is the financial aid it provides to the Palestinian National Authority. A superpower Europe, however, would be able in principle to intervene militarily. Even if liberal ir theory is correct, that ability would render America less able to shape events in the Middle East. The eu would at least be able to insist upon an equal role in mediating between the sides, and all else being equal, any outcome should be more consistent with European preferences. So with Iraq and other potential targets in the u.s. war on terrorism: superpower Europe would be able at least to lower the probability of u.s. attacks to which it strongly objected. Such a world doubtless sounds tempting to many Europeans. Yet superpower status would impose some high costs upon Europe. As Europeans well remember from their centuries of imperialism, the means used to maintain influence in weaker countries kindle the wrath of the weak. By virtue of its very power, Europe might become a target not only of relatively small terrorist incidents, as it has been for decades, but of 80 Owen, American Hegemony ipg 1/2003

catastrophic terrorism that demands a forceful response and hence the same sort of unilateralism that America practices today. Arming to superpower level would also cost a great deal of money. As some members of the u.s. Congress never tire of noting, nato membership has allowed European states to spend far less to defend themselves. Even France and Britain, the most muscular of Western Europe’s powers, spend at most only two-thirds the proportion of national income on their militaries as does the United States. Since the Cold War ended, military spending in most European countries has flattened or declined. Depending on how income is measured, the eu ’s gross product is either equal to or greater than that of the United States, so the eu has the potential to match u.s. military spending. Inasmuch as Europe has invested far less than the United States in offensive technology in recent years, however, it would take steep rises in spending for Europe to catch up. In any case, it is clear that European governments find it extremely difficult to raise military spending. Their electorates are accustomed not only to thinking of their societies as peaceful, but also to the benefits that come from investing relatively more in the civilian economy. In a time when most European states are trying to reduce the government’s share of the economy, increasing military spending would be more difficult than ever. It is telling that even far-right parties in Europe do not emphasize national military power. Becoming a superpower would impose other opportunity costs on Europe. To disentangle these, we consider the European status quo, which is more or less the modest realist option. The Modest Realist Option A full consideration of the u.s. -European relationship requires that we look not only to military relations but also to economic and cultural relations. For the sake of convenience I shall use the term hegemony to capture the fullness of u.s. primacy over Europe. Without engaging in a critical study of the thought of Gramsci, I shall simply define hegemony as leadership that involves the setting of rules and agendas and the shaping of preferences. A hegemon gets its way less by physical coercion than by using its power to set up conditions under which subordinate states want to do what will serve its interests. By becoming a superpower, Europe would throw off u.s. hegemony. What benefits would it thereby forgo? ipg 1/2003 Owen, American Hegemony 81

In the 1990s a number of prominent American realists predicted that, following the collapse of the Soviet Union, Europe(or Germany) would indeed become a superpower. 11 Critics have responded that the opportunity costs to Europe would be too high. Under the status quo, Europe enjoys efficient solutions to public goods problems, including the preeminent goods of security and economic openness; the solutions are made efficient by u.s. hegemony. Like a global version of Bismarck’s Germany, the United States has made itself indispensable to order in most regions of the globe; most countries have a strong interest in keeping America a global power. 12 International cooperation is possible absent a hegemon, but it is more difficult. 13 America, moreover, has bound itself by various international institutions, rendering its behavior more predictable over time. These institutions, moreover, pay increasing returns to their members, making defection more and more costly over time. 14 The United States has tolerated in Europe a great deal of institutional diversity, including more socialism than it practices itself. It has encouraged European integration and made it more feasible by dampening fears of a Soviet invasion and of German recidivism. Under the status quo, Europe enjoys efficient solutions to public goods problems, including the pre-eminent goods of security and economic openness; the solutions are made efficient by U.S. hegemony. Most countries have a strong interest in keeping America a global power. But the causes of European submission to u.s. hegemony are deeper, precisely because it is American hegemony , not simply domination, that is at issue. If it were enough that the United States is a benign superpower, then why do not all of the world’s countries want to join the u.s. 11. Mearsheimer 1990; Layne 1991; Waltz 1999. 12. Josef Joffe,»How America Does It«, Foreign Affairs 76, no. 5(September-October 1997), 13–27. 13. The definitive account of cooperation without hegemony is Robert O. Keohane’s After Hegemony (Princeton: Princeton University Press, 1984). 14. G. John Ikenberry,»Institutions, Strategic Restraint, and the Persistence of American Postwar Order«, International Security 23, no. 3(Winter 1998/99), 43–78; Charles A. Kupchan,»After Pax Americana: Benign Power, Regional Integration, and the Sources of a Stable Multipolarity«, International Security 23, no. 2(Fall 1998), 40–79. 82 Owen, American Hegemony ipg 1/2003

sponsored order? Those who accept American hegemony, however grudgingly, tend to be liberals; those who are actually trying to overturn it, such as Islamists or communist reactionaries in China and Russia, tend to be anti-liberals. 15 A hegemon is able to maintain its position because its subordinate states agree with it on the fundamental ends of society. That is why the United States promoted liberal democracy in West Germany and Italy(and Japan). 16 It also is why the Soviet Union imposed Marxist-Leninist regimes upon the European states it liberated in the 1940s, and used force to preserve them in 1953, 1956, and 1968. For that matter, it is why Europeans worry inordinately about signs of illiberalism in the United States: they fear what America would do if it ceased to be liberal. 17 European acquiescence to u.s. hegemony, then, is partly a product of the liberal principles that Europeans and Americans share. It is not only that the United States has born many of the costs of collective action to solve international public goods problems such as the gains from free trade or international security. It is that Europeans and Americans agree that the pursuit of wealth and security are international public goods problems. Traditional diplomacy saw these pursuits as zero-sum games: your gain is my loss, and vice versa. Liberals reject this Hobbesian account of world politics. Liberalism asserts a stable and prosperous international order is best built on societies that are open, democratic, and tolerant. 18 That Europe and America have liberalism in common reduces the potential for u.s. unilateralism. The extensive overlap in preferences between the two means that very often what the United States wants is what Europe wants; Washington trusts its allies, consults them, and modifies its actions more than it would if they did not share fundamental political values. 15. Owen,»Transnational Liberalism and u.s. Primacy«. 16. G. John Ikenberry and Charles A. Kupchan,»Socialization and Hegemonic Power«, International Organization 44, no. 3(Summer 1990), 283–315. 17. For more see John M. Owen,»Transnational Liberalism and u.s. Primacy«, International Security 26, no. 3(Winter 2001/2002), 117–52; and idem,»The Foreign Imposition of Domestic Institutions«, International Organization 56, no. 2(Spring 2002), 375–409. 18. The United States supports and even promotes authoritarianism abroad under some conditions, in particular when democracy is likely to yield an antiu.s. (and anti-liberal) government, as in much of the Middle East today. ipg 1/2003 Owen, American Hegemony 83

Even though the United States is acting more and more unilaterally, the above list of goods that u.s. hegemony continues to provide Europe is still impressive. These are goods about which Europe and the United States continue to agree. So long as that is the case – so long as Europe and America remain fundamentally liberal – the probable opportunity costs to Europe of becoming a superpower appear too high. But it does not follow that Europe should continue pursuing the modest realist option, acquiescing to the status quo. A realist option between modesty and ambition is possible. Europe Should Versus Europe Will Asking what Europe ought to do involves moral beliefs and judgments, so let me state the most important of these. First, it seems to me that the postwar European response to u.s. hegemony that I have described has been substantially correct: the order underwritten by u.s. power has been better for Europe than the viable alternatives. That is because I believe liberalism is the most legitimate system available. Second, I believe that Islamist terrorism is a threat to Europe as well as the United States. Insofar as attacks such as those of 9/11 terrorize any liberal-democratic society, they enhance the credibility of Islamism in the Muslim world and jeopardize the prospects for liberal democracy there, and hence Europe’s vision for world order. Thus even if al-Qaeda never attacks European targets, Europe has a strong interest in defeating it. Third, I accept the liberal axiom that in politics no one is infallible; the right policy is most likely to emerge from full and free discussion. Thus the war on terrorism, and many international outcomes, will be more just and efficient on balance if the United States takes European preferences seriously. Regardless of whose liberalism, Europe’s or America’s, is better, Europeans have experiences with terrorism and with Islam that provide them with a certain insights that Americans should heed. Although the men who murdered more than three thousand people on September 11, 2001 were not poor, Islamism and anti-Westernism do have great appeal among the Muslim poor; Europeans are readier to recognize this. Europe has shown more interest than America in rebuilding post-Taliban Afghanistan. How can Europe come to exercise more influence over the United States in the war on terrorism? Above we saw that u.s. unilateralism is a function both of u.s. relative power and of the divergence of u.s. and European preferences. It is doubt84 Owen, American Hegemony ipg 1/2003

ful that Europe can move American preferences very close to its own; the two competing liberal cultures are too entrenched. I also have argued that Europe would do well not to attempt to become a superpower. What Europe can do is to alter the balance of transatlantic power more modestly. The United States is disinclined to listen to Europe precisely because Europe has so little military power. In purely operational terms, the u.s. military has almost no need for nato , apart from the special forces of certain member states. It may have been rational for Europe to weaken itself militarily in the 1990s, but European weakness has provoked American contempt. After 9/11, when military action matters more, that contempt helps neither Europe nor the United States. The United States is disinclined to listen to Europe precisely because Europe has so little military power. Europe, then, should build enough airlift, sealift, bombing, and missile capacity – and enough unity in foreign policy – that it could not only intervene without u.s. help in humanitarian crises within Europe, but could also project some amount of force outside of Europe. Such a military buildup does not imply an eu force independent of nato and hence of a u.s. veto. Rather, it means a return to the situation in the Cold War, when the United States depended more on European force and thus had to take European preferences more into account. To the extent that Europe rearmed, the United States would have to consider tailoring its forces to those of Europe for the sake of efficiency. As it did so, European leverage over Washington would increase. It is worth noting that the United States would be pleased should Europe rearm to some extent, so long as Europe does not build a military force independent of nato . For most of the Cold War u.s. administrations and members of Congress were convinced that wealthy European governments were not assuming their fair share of the burden of deterring a Soviet attack. In the 1990s Washington was dismayed at Europe’s inability to end atrocities in the former Yugoslavia. As a presidential candidate in 2000, George W. Bush and his foreign-policy advisors made clear their desire to decrease u.s. commitments in Europe, implying that Europeans should rearm and take care of their own problems. So much for what Europe ought to do. In my view, Europe is unlikely to do what it ought because states build armaments in response to threats ipg 1/2003 Owen, American Hegemony 85

to security. America’s military predominance and unilateralism do not threaten European security ; there is no danger whatsoever that the United States will attack Western Europe, precisely because it already enjoys hegemony there. Some sort of shock to European security, such as withdrawal of u.s. commitments or terrorism on the scale of 9/11, would be required to make increases in military spending acceptable to European publics. Neither shock appears likely at present. It seems, then, that Europe is not only stuck with America, but is stuck with a level of u.s. unilateralism that offends and alarms it. This equilibrium is frustrating to all concerned, but it is stable precisely because of the enduring liberal bond between Europe and the United States, a bond that endures despite the left-right transatlantic divide. Europeans and Americans shed much blood in the Second World War to build that bond, and in subsequent decades risked a world to keep and strengthen it. Americans and Europeans alike need to remember why their forerunners paid such a price: they knew what the alternatives to liberalism were. After September 11, remembering becomes a bit easier. Transatlantic Futures in international politics and society ̈ Harald Müller: Middle Eastern Threats to the Atlantic Community (4/2001) ̈ Hans-Joachim Spanger: Der Euro und die transatlantischen Beziehungen(2/1999) 86 Owen, American Hegemony ipg 1/2003

Globalisierung versus Hegemonie Zur Zukunft der transatlantischen Beziehungen CLAUS LEGGEWIE D ie Irak-Krise hat aktuelle Gegensätze und grundsätzliche Differenzen zwischen Amerika und Europa in grelles Licht gesetzt. Die Bush-Administration fährt einen explizit imperialen Kurs, der die amerikanische Suprematie(nicht nur auf militärischem Gebiet) auf Jahrzehnte festigen soll, und sie legt auf multilaterale Kooperation weit weniger Wert als zu den Zeiten des Kalten Krieges. Die Europäische Union als ganze hat darauf noch keine schlüssige Antwort entwickelt, auch nicht die europäischen Mittelmächte als solche, vor allem Deutschland hat sich mit seinem harten(und m. E. richtigen) Nein zu einer Irak-Invasion in eine gewisse Isolation begeben. Drei Szenarien können heute im transatlantischen Verhältnis und darüber hinaus erwogen werden: ̈ Der amerikanische Unilateralismus steigert sich zu einem sicherheitspolitischen und geo-ökonomischen Alleingang mit dem Ziel(oder doch wenigstens Effekt) imperialer Machtausübung. ̈ Amerika und Europa bilden ein westliches Hegemonialbündnis und führen den»Kampf gegen den Terror« gemeinsam. ̈ Amerika und Europa, die Hegemonialmächte des 19. und 20. Jahrhunderts, werden in ein horizontales System der»Global Governance« eingebunden. Der wahrscheinlichste Fall, ein strikt unilaterales Vorgehen der usa , impliziert nicht nur die fehlende Abstimmung mit Europa, also eine Fortsetzung der bereits von der Clinton-Administration geübten Außenpolitik der vollendeten Tatsachen, sondern mittelfristig auch den Entzug des militärischen Schutzes und die Ausübung von Zwang, nach der von Georg W. Bush ausgegebenen Devise:»Wer nicht für uns ist, ist gegen uns!« Eine denkbare Reaktion der Europäer ist eine zunächst verbale Auflehnung gegen den Hegemon an der Seite anderer Staaten, eventuell die Aufrüstung zur militärischen Supermacht, womit nationale Rüstungsanstrengungen koordiniert und zusätzliche Belastungen eingegangen werden müssten – was derzeit unvereinbar erscheint mit sozialstaatlichen Ansprüchen. Die Alternative dazu ist eine diplomatische Offensive und die ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 87

Implementation einer alternativen Politik kollektiver Sicherheit in Europa und in den Anrainerregionen, die derzeit noch auf dem Papier steht. Im zweiten Fall – Konvergenz und Kooperation – würden wieder jene Kräfte in den usa gestärkt, die davon ausgehen, dass Amerika zwar militärisch weiterhin dominiert, auf anderen Gebieten aber abhängig bleiben wird von der Mitwirkung anderer an der Lösung globaler Aufgaben, vor allem in klima- und entwicklungspolitischer Hinsicht, aber auch bei der Bekämpfung des transnationalen Terrors. Brächten das vereinte Europa und das weltoffene Amerika ihre(durchaus verschiedenen) Ideen und Ressourcen gemeinsam ein, würde dies eine»antiwestliche Reaktion« nicht ausschließen, ihr aber eine nicht-militärische Dimension entgegensetzen. Das dritte Szenario, die Einordnung beider Mächte in eine horizontale Architektur transnationalen Weltregierens, erscheint am unwahrscheinlichsten. Weder die Vereinten Nationen noch andere transnationale Regime( g 8, wto , iwf , Weltbank etc.) sind stark genug, um den Kern einer solchen föderalen und interdependenten Herrschaftsstruktur zu bilden, vor allem aber weicht die damit verbundene Abgabe nationaler Souveränität erheblich vom amerikanischen Selbstverständnis ab, das auf einen sich im Inneren wie nach außen selbst schützenden Sicherheitsstaat hinausläuft. Amerika als das»neue Rom« – diese Analogie ist zuletzt als Hauptindiz für den angeblich in Deutschland und Europa grassierenden »Antiamerikanismus« genommen worden. Ob das amerikanische Empire einen Status vom Range des Imperium Romanum angenommen und das Vorbild vielleicht sogar übertroffen hat, wird jedoch auch in den Vereinigten Staaten selbst ernsthaft diskutiert, und manche Vordenker wünschen sich ausdrücklich Amerika als das neue Rom, weil nur so die Welt sicher werden könne. Stellen wir also im Licht historischer Rückblicke und aktueller Analysen folgende Fragen: Gibt es eine amerikanische Hegemonie überhaupt, nachdem vor wenigen Jahren und zum Teil heute noch vom Fall des us Imperiums die Rede war(Kennedy 2000, Wallerstein 2002)? Wie gehen Verbündete mit einer Hegemonialmacht um, die erklärtermaßen macht, was sie will? Liefern die Vereinigten Staaten noch Sicherheit für Europa und den Rest der Welt? Das heißt: können sie akute Bedrohungen von »Schurkenstaaten« und»Terror-Netzwerken« wirksam abschrecken und bekämfen? Benötigt eine entgrenzte Welt eine pax americana, und wenn nicht: Welche Machtstrukturen soll eine alternative Globalisierung aufweisen? 88 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

Von der Hegemonie zum Imperium? Hegemon nannte man im alten Griechenland den Heerführer, der eine Streitmacht freier Polis-Bürger und Stadt-Staaten anführte. War damals noch unterstellt, er handele im Interesse gemeinsamer Sicherheit, so bekam der Begriff unter der Ägide Roms bei den Anrainern des mare nostrum einen negativen Klang, den er im europäischen Staatensystem beibehielt: Hegemonie störte das angestrebte Gleichgewicht und gefährdete den Frieden. Dabei gab es zu allen Zeiten hegemoniale Reiche und Staaten: Spanien in seinem Goldenen Zeitalter unter Karl v ., Frankreich unter dem Sonnenkönig und erneut unter Napoléon, das britische Weltreich zur Zeit Georg iii . und zuletzt die Doppelhegemonie im Kalten Krieg, welche die eigenen Blöcke im Griff hatte 1 und an der Peripherie für Ordnung sorgte. Hegemonie wird herkömmlich definiert als zwischenstaatliche Interaktion und ein Führungsverhältnis,»dessen Existenz und Bestand zum einen von den Machtressourcen, dem Willen und der strategischen Kompetenz eines führenden Staates(des Hegemonen) und zum anderen von der prinzipiellen Freiwilligkeit der Gefolgschaft einer herrschaftsorganisatorisch homogenen Gruppe von Staaten abhängig ist.«(Triepel 1943, nach Röbel 2001:21) Unterstellt wird damit, dass Hegemonie alles in allem benevolent ist und das Gleichgewicht fördert. Ludwig Dehio legte nach dem Zweiten Weltkrieg die Frage»Gleichgewicht oder Hegemonie« als Grundproblem der neueren Staatsgeschichte neu vor(Dehio 1948/1996), als»Europas Genius«, die alte Balance der Staatenwelt, durch die»indirect rule« und»open society« der angelsächsischen See- und Luftmächte und durch die sowjet-russische Machtkonzentration zerstört war. Mittlerweile haben sich die»insularen Potenzen« gegen Russland durchgesetzt, und die Frage ist, ob und wie Amerika ohne diesen Widerpart noch zu bremsen ist. Multipolarität und in der Folge multilaterale Sicherheitspolitik, die sich im ausgehenden Ost-West-Konflikt aufzudrängen schienen, sind in den meisten Denkschulen jenseits des Atlantiks passé, und auch Amerikas alte Neigung zur Isolation hat einem teils realpolitischen, teils idealistischen Internationalismus Platz gemacht. 1. Raymond Aron(1986) charakterisierte den Schwebezustand mit den Worten »Friede unmöglich, Krieg unwahrscheinlich«. ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 89

Die historische Erfahrung lehrt, dass das internationale System den Primat eines einzelnen Staates nicht(lange) duldet, doch zu einer mehr als rhetorischen Allianz gegen Amerika ist es bisher nicht gekommen, da der wohltätige Hegemon der Welt öffentliche Güter geliefert hat, die allen zugute gekommen sind(Joffe 1997). Michael Stürmer hat erst kürzlich noch einmal die Paradoxie bekräftigt,»dass es ohne wohlwollende Hegemonie, die von außen kommt, Gleichgewicht nicht gibt«(2001:231). Dagegen wurde schon in den 1980er Jahren behauptet(Keohane 1990), Kooperation mittels internationaler Organisationen und Regime sei auch ohne die Existenz einer Hegemonialmacht möglich, wobei man sich aber auf Staaten und deren ökonomische Beziehungen konzentriert und nicht die Entgrenzung der Nationalstaaten und die Privatisierung der Weltpolitik bedacht hat, also alles, was man heute üblicherweise unter Globalisierung fasst. Wie globalisierungsfreundlich ist die amerikanische Hegemonie bzw. welches Muster von Globalisierung geht aus ihr hervor? Zu einer mehr als rhetorischen Allianz gegen Amerika ist es bisher nicht gekommen, da der wohltätige Hegemon der Welt öffentliche Güter geliefert hat, die allen zugute gekommen sind. In einem engeren Sinne ist die aktuelle Hegemonie der Vereinigten Staaten unverkennbar und verwandelt sich hegemoniale in imperiale, womöglich imperialistische Machtausübung. Offen wird in den usa von der Notwendigkeit eines amerikanischen Imperiums gesprochen, was mehr beansprucht als Vormacht, nämlich Herrschaft. Maßgebliche Autoren haben den Verfechtern eines»transatlantischen Dialogs« schallende Ohrfeigen versetzt. Robert Kagan, ein den Republikanern nahestehender Politikwissenschaftler, bestreitet schlicht, dass Europa und Amerika überhaupt noch eine gemeinsame Sicht der Welt haben:»Amerikaner sind vom Mars und die Europäer von der Venus.« 2 Er meint, in Anspielung auf die Entstehungsphase des internationalen Systems, Europa lebe in einer Kantianischen Phantasiewelt ewigen Friedens, während Amerika aufgerufen und allein befähigt sei, in der Hobbesianischen Anarchie globalen Ausmaßes Ordnung zu schaffen. 2. Robert Kagan 2002, zit. nach Blätter für deutsche und internationale Politik, Heft 10/ 2002, dort auch eine Debatte in den Heften 11 und 12/2002 90 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

Hobbes siegt über Kant: Schon diese drastische Gegenüberstellung wird in Europa kaum noch verstanden, obwohl nur ein historischer Rollentausch stattgefunden hat: Noch vor hundert Jahren waren die Karten so verteilt, dass Europa die Welt beherrschte und seine bis an die Zähne bewaffneten Nationalstaaten einseitig ihre Interessen verfochten, während Amerika eher antikolonialen Ideen und einem idealistischen Internationalismus anhing, als es in die Weltpolitik eintrat. Aus militanten Nationalstaaten, die sich 1945 zugrunde gerichtet hatten, wurde ein supranationales Bündnis von Multilateralisten ohne großes militärisches Gewicht, die emphatisch auf internationale Abkommen und Allianzen setzten, während sich die einstmals exemplarisch transnationale und imperiale Republik der Vereinigten Staaten von Amerika als starker Nationalstaat restituierte, der vor allem nach dem elften September allein auf die eigene Stärke setzt und, nolens volens, in aller Welt Nationalstaaten baut – eine schöne Ironie der Geschichte. Nie war eine Supermacht so hegemonial wie die Vereinigten Staaten von heute. Welchen Indikator man auch heranzieht, die Anziehungskraft des Shareholder-Kapitalismus scheint ebenso unbestreitbar wie der Appeal der amerikanischen Populärkultur, die Dynamik der Informationsund Biotechnologien ist ebenso unwiderstehlich wie die Schlagkraft der us -Army. Im nächsten Jahr wird der us -Haushalt mehr Geld(aber immer noch nur drei Prozent seines Bruttosozialprodukts!) für seine Streitkräfte bereit stellen als die fünfzehn bis zwanzig nächstgrößten Armeen, und dieser Vorsprung ist nicht allein quantitativ: Es ist ein Typ von Kriegsgerät, im Weltraum wie unter der Erde, angesteuert, dessen Abschreckungseffekt und Zerstörungspotenz weltweit niemand erreichen kann und den usa auf Dauer globale Luft- und Seeüberlegenheit garantiert. Diese Militärüberlegenheit kumuliert sich dadurch, dass die usa mit nur knapp fünf Prozent der Weltbevölkerung fast ein Drittel des globalen Sozialprodukts erwirtschaften, vierzig Prozent der Investitionen für Forschung und Entwicklung tätigen und, nebenbei, vier Fünftel aller Einkünfte an Kinokassen haben. 3 Die usa sind damit der einzige globale Akteur, der seine Macht weltumspannend projizieren und bei Bedarf an vielen Konfliktorten gleichzeitig auftreten kann, gemessen daran sind alle anderen Mächte und Bündnisse lokal gebunden. Amerika könnte möglicherweise an drei, vier 3. Einen guten Überblick gibt das Dossier der Zeitschrift The Economist unter dem Titel »Present at the Creation«, Heft 24–30. August 2002, S. 20–22 ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 91

Schauplätzen gleichzeitig Krieg führen, wozu in der Geschichte weder das Vereinigte Königreich um 1870 noch Amerika selbst um 1950, vor der sowjetischen Wasserstoffbombe und dem Sputnik, die Möglichkeit besaßen. Und noch eine Kluft zwischen Europa und Amerika wächst: Während die Alte Welt weiter altert und trotz Masseneinwanderung weit unter die»Regenerationsquote«(2,1 Kinder pro Paar) absinkt, darf man dank höherer Fertilität und bei anhaltender Einwanderung innerhalb der nächsten fünf Jahrzehnte mit einer halben Milliarde Amerikanern rechnen(Economist, August 24th–30th 2002). Allein diese Divergenz wird dazu führen, dass sich Wohlfahrtspolitik diesseits und jenseits noch stärker unterscheidet als bisher schon. Es ist eine seltsame Ironie der Geschichte, dass das immer schon transnationale und imperiale Amerika, das sich bis heute als»Gesellschaft ohne Staat« geriert, beim Übergang in die reale Weltgesellschaft und unter dem Druck der verinnerlichten Bedrohung nun offenbar in eine Art nachholende Staatsbildung eingetreten ist. Ist aber automatisch stark, wer Trillionen in die Rüstung steckt? Die jüngste Mega-Investition reagierte auf die kolossale Demütigung des elften September, doch beruhte Amerikas Stärke bereits auf anderen Ruinen, nämlich auf dem Ende von Mauer und Eisernem Vorhang. 1989 war das definitive Ende der alten Bipolarität gekommen, und alle Auguren, die seinerzeit mehr Multipolarität voraussagten, müssen sich mit den zitierten Macht- und Einflußgrößen auseinandersetzen. So konnten die usa »reine« Hegemonie erlangen, das heißt die Möglichkeit einer einzigen Super-Macht, anderen Staaten den eigenen Willen aufzuzwingen und eine internationale Ordnung nach eigenen Wünschen einzurichten, woran keine Kombination aller anderen Akteure sie hindern kann. Amerika verspürt wenig Notwendigkeiten, genießt aber viele Wahlmöglichkeiten; bei Freunden wie Feinden ist es genau umgekehrt. Damit enden die Zahlenspiele. Hegemonie ist ein Konstrukt und kann, wenn auch nicht beliebig, rekonstruiert werden. Bisher blieben alle Versuche rhetorischer Natur: Dass man Uncle Sam in Teheran oder Gaza täglich als Satan anklagt und rituell Stars& Stripes anzündet, belegt eher den Minderwertigkeitskomplex der arabisch-islamischen Welt. Auch andere Staaten haben die us -Hegemonie nicht wirklich gekontert; weder China noch Russland noch die Mittelmächte der Europäischen Union oder gar 92 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

diese als Ganzes können in absehbarer Zeit den dargelegten Vorsprung auch nur annähernd aufholen, aus eigener Kraft ebenso wenig wie im »ganging-up«, was in realistischer Sicht die zwangsläufige Reaktion auf hegemoniale Ausreißer ist. Denn ein Alleingang(etwa Chinas) brächte die lokale Umgebung(in diesem Fall: Japan und Russland) auf, und alle supranationalen Allianzen(wie die eu ) schwächen sich durch das Insistieren ihrer Mitgliedsstaaten auf Souveränität. Ein Indikator dafür ist der Rückgang der Militärausgaben bei so gut wie allen möglichen Rivalen Amerikas und die überraschend geschmeidige Einfügung der ex-kommunistischen Führungsnationen in Konstellationen gemeinsamer Sicherheit. Vieles seit 1990 entsprach folglich amerikanischen Wünschen, die Hemisphäre von Freihandel und pluralistischer Demokratie weitete sich erheblich aus. Zwei amerikanische Politikberater kamen deshalb zu dem Schluss, dass ein»Rückfall in die Multipolarität die schlechteste aller Welten für die usa sein würde. In einem solchen Szenario würden sie weiterhin den Haufen anführen und als Projektionsfläche des Ressentiments und des Hasses für staatliche und nicht-staatliche Akteure dienen, aber über weniger Möglichkeiten verfügen, mit der Situation umzugehen. Die Bedrohungen würden bleiben, aber die Möglichkeit zu einer wirksamen und koordinierten Gegenaktion wäre begrenzt«(Brooks/Wohlforth 2002, S. 20–33). Das meint jedoch nicht automatisch eine unilateralistische Strategie, da, wie spätestens der elfte September gezeigt hat, herkömmliche Kriegsführung mit begrenzten Staatenkriegen und lokalen Partisanenaufständen Vergangenheit ist(Münkler 2002); an ihre Stelle trat ein ressourcenschwacher, aber global wirksamer Terror, dessen virale Gewalt (verstärkt durch Medieninszenierung) auch eine Hegemonialmacht ins Wanken bringen kann. Und im Übrigen:»Washington kann den Grad der Ablehnung nicht ignorieren, den ein aggressiv unilateraler Kurs unter seinen wichtigsten Alliierten hervorrufen würde. Nicht Macht, sondern Einfluss ist es, was letztlich zählt. Je mehr man die kurzfristige Agenda überschreitet, umso deutlicher werden die vielen Probleme – Umwelt, Epidemien, Wanderungen, die Stabilität der globalen Wirtschaft, um nur ein paar zu nennen – welche die usa nicht aus eigener Kraft lösen können. Solche Themen ziehen wiederholte Behandlung mit vielen Partner über viele Jahre hinweg nach sich. Die Beziehungen jetzt zu verhärten, bewirkte ein noch schwierigeres Politikumfeld in der Zukunft.«(Brooks/ Wohlfahrt 2002, S. 33) Diesem realistischen Plädoyer für eine multilaterale Außenpolitik, die auch nicht exklusiv auf militärische Mittel setzt, sind die Vereinigten ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 93

Staaten häufiger gefolgt, als es eine anschwellende Klage über den alleingehenden Verbündeten wahrhaben will. In Sachen Menschenrechten und Demokratie, Welthandel und Finanzmarktregulierung, Kriegsverhütung und militärischer Intervention haben sie sich nach 1990 so gut wie nie isolationistisch verhalten, sondern(für amerikanische Verhältnisse) überaus internationalistisch, wobei Form und Reichweite der Einmischung, wie nicht anders zu erwarten, stets an nationalen Interessen der usa bemessen waren. Sie mag den Europäern nicht immer gefallen haben, aber sie konnten, weder auf dem Balkan noch im Nahen Osten, eine eigene Krisen- und Kriegsverhinderungspolitik betreiben. In der vergangenen Dekade intervenierte die u.s. Army häufiger in Übersee als in den vier Dekaden des Kalten Krieges zuvor, und nicht zuletzt entsandte Amerika gegen starke innere Vorbehalte Tausende von GIs in den Mittleren Osten, auf den Balkan und nach Afghanistan. Damit hat der einstige»Sheriff wider Willen« seine Zurückhaltung endgültig aufgegeben. Auch wenn dem Rest der Welt die Zielsetzungen nicht passen: Die Aufgabe der»Nicht-Einmischung in innere Angelegenheiten« haben oder hätten sie an anderer Stelle durchaus begrüßt und unterstützt – das ehemalige Jugoslawien und Ruanda sind Beispiele dafür. Und in Washington sieht man keinen wesentlichen Unterschied zwischen der Diktatur eines Slobodan Milosevic und der eines Saddam Hussein, zwischen den Warlords in Kosovo und denen in Afghanistan. Bis vor Jahresfrist haben sich die Vereinigten Staaten in der Regel auch um eine Allianz im Kampf gegen Bedrohungen ihrer und der globalen Sicherheit bemüht, also stets um ein multilaterales Setting; auch beim»Nation-Building« und bei der Entwicklungshilfe hat die Bush-Administration die von den Europäern gern beklagte Zurückhaltung aufgegeben. Nicht Isolation, sondern Unilateralismus ist also die akute Herausforderung der hegemonialen Politik, und unilateral war(und ist) Amerika vor allem in den Fragen, in denen ihm klügere Berater multilaterale Sensibilität empfehlen, das heißt: eine Mäßigung der protektionistischen Handelspolitik(bei Stahl, Textilien, Landwirtschaft) und vor allem mehr Verantwortung in der globalen Umwelt- und Energiepolitik. Diese Züge treten nun auch auf anderen Gebieten erheblich stärker hervor, spitzen sich in europäischer Wahrnehmung zu einer Ideologie des Hegemonismus zu: Gulliver wirft die lästigen Liliputaner ab und erklärt: Take dictation! Das wesentliche Dokument dafür ist die Nationale Sicherheitsstrategie vom September 2002, ein 33-seitiges Grundsatzpapier aus der Feder der Sicherheitsberaterin Condoleeza Rice»von weitreichender, vielleicht 94 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

epochaler Bedeutung«( faz 23.9.2002). Darin heißt es, die Vereinigten Staaten hätten alle heißen und kalten Kriege gewonnen, die Gefahr gehe heute nicht mehr von einem anderen Goliath aus, sondern von vielen Davids und»düsteren Netzwerken von Einzelnen«. Gleichwohl konzentriert sich die operative Politik ganz auf Mittelmächte, die zu Rivalen aufsteigen könnten.»Der Präsident wird es nicht zulassen, dass irgendeine fremde Macht den großen Abstand aufholen wird, der sich seit dem Zerfall der Sowjetunion … gebildet hat«. Dazu ist ein Rüstungsprogramm aufgelegt worden, dessen Umfang nur obszön zu nennen ist – und zwar sowohl, wenn nur so die Sicherheit der Welt noch zu gewährleisten sein sollte, als auch natürlich noch mehr, wenn sie dazu gar keinen sinnvollen Beitrag leisten würde. Die bereits»Bush-Doktrin« getaufte Neuorientierung verkündet das Ende der Abschreckung und aller darauf beruhenden Allianzen und Feindbilder. Die usa setzen jetzt ganz auf präemptive und präventive Selbstverteidigung und suchten sich dazu die passenden Partner –»forms follows function« könnte man diese neue Bündnisphilosophie nennen. Der Strategiewechsel ist durch den elften September nur beschleunigt, nicht ausgelöst worden; manche Kritiker in den usa und Europa gehen so weit, die Terroranschläge seien von den Falken in der Bush-Administration als Vorwand benutzt worden, um einen lange geplanten Politikwechsel durchzusetzen. Dieser geht zurück auf die rechtskonservative Kritik an der Entspannungspolitik und das Aufrüstungsprogramm des Weißen Hauses in den Reagan-Jahren, die bekanntlich auf einen Raketenschirm über dem nordamerikanischen Territorium ausgerichtet war. Man kann dies auf einen Elitenwechsel zurückführen, der sich im totalen Durchmarsch der Falken, etwa im Defense Policy Board(unter Richard Perle) erweist, aber möglicherweise liegt auch ein Systemwechsel vor, der die Rolle der europäischen Verbündeten nachhaltig verändern würde. Der neue deutsch-amerikanische Dissens Besonders Deutschland, von George Bush Senior 1991 noch zum»partner in leadership« auserkoren, wird nach der Domestizierung und Einbindung Russlands schlicht nicht mehr gebraucht und hat im neuen Format nur noch wenige Funktionen. Aus deutscher und europäischer Sicht fragt sich, wie man mit einem Freund umgeht, der erklärtermaßen macht, was er allein für richtig hält. Das war selten ein Thema, solange die deutschipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 95

amerikanische Freundschaft selbstverständlich schien und der Hegemon unterm Strich stets wohlwollend und aufgeklärt agierte, mit anderen Worten: den West-Deutschen mehr half als schadete, und sein nie verhohlener Eigennutz die regionalen und lokalen Nutzenkalküle anderer zufrieden stellte. Im atlantischen Bündnis fielen militärische Interessen, wirtschaftlicher Nutzen, politische Annäherung und kulturelle Amerikanisierung in eins, aber sie blieben stets asymmetrisch und unter dem Vorbehalt, dass vor allem West-Deutschland in der übergeordneten Blockkonfrontation nützlich war. Wo Germany ein Hemmschuh war oder ein Risiko zu werden drohte, ließen Großzügigkeit und Freundlichkeit sogleich nach, und es traten die»ewigen« Divergenzen und Gegensätze zutage, die das deutsch-amerikanische Verhältnis in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts durchgängig charakterisiert hatten und als»Allianz des Mißtrauens« (Brandstätter 1989, Junker u.a., 2000) nach 1945 unterirdisch begleiteten. Da Deutschland in der übergeordneten Konfrontation, wie die Führung der Vereinigten Staaten sie definiert, heute nicht mehr vorkommt oder lästig erscheint, muss man sogar die Möglichkeit ins Auge fassen, dass die deutsch-amerikanische Freundschaft nur eine Episode des Kalten Krieges bleibt. Das deutsch-amerikanische Verhältnis wird in allen Rückblicken als love and success story erzählt: Aus Rivalen um die Beseitigung der Dominanz der alten europäischen Land- und Seemächte in der Epoche des Wilhelminismus und Theodore Roosevelts und erbitterten HauptFeinden in den 1930er und 1940er Jahren wurden nach 1947/48 engste Verbündete. Doch waren das imperiale Reich und die imperiale Republik auch Hauptkonkurrenten im Zwanzigsten Jahrhundert; für Woodrow Wilson wie Franklin D. Roosevelt war Deutschland ein»Reich des Bösen«, dessen Eindämmung, nach 1945 durch Integration, auf der Tagesordnung blieb. Diese ist gelungen, denn Deutschland hat sich, auch nach der Vereinigung, nachhaltig verwestlicht und seine imperialen Ambitionen völlig aufgegeben. Anders gesagt: Deutschland und Amerika hatten so lange keine Probleme, wie einer oder beide wirtschaftlich und politisch-militärisch schwach waren oder sich auf sich selbst konzentrierten. Zum Konflikt kam es, wenn zwei(radikal verschiedene) Internationalismen aufeinander prallten. Und nur weil Deutschland keine Weltmacht mehr sein dufte und auch nicht mehr sein wollte, konnte Amerika eine bleiben bzw. zur unbestrittenen Führungsmacht im Westen aufsteigen. Vor allem die»deutsche Frage« hatte die usa zum Austritt aus der Isolation und zur Ausformulierung ihrer Mission bewegt, die Welt sicher zu 96 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

machen(für die Demokratie). Berlin blieb das Symbol und Faustpfand der amerikanischen Zuwendung zur Welt, nun im Kampf gegen den Kommunismus, wobei die nukleare Eindämmung der Sowjetunion immer auch die Kontrolle Deutschlands und Westeuropas erlaubte. Diese »doppelte Eindämmung«(Hanrieder) begründete den sicherheitspolitischen Deal zwischen Deutschland und den usa – die Kosten und Risiken der gigantischen Aufrüstung der 1980er Jahre wurden, über weltwirtschaftliche Mechanismen, von Europa und Japan getragen, auch der Golfkrieg von Saudi-Arabien, Japan und Deutschland finanziert. Deutschland und Europa waren im Rückblick also der wesentliche Garant der Niederhaltung und am Ende der Zerstörung des Anspruchs der sowjetischen Hegemonialmacht auf Gleichstellung mit Amerika, wobei der östliche Teil Europas und Deutschlands der Leidtragende der damit verbundenen Nicht-Intervention in die inneren Angelegenheiten des Ostblocks und der Aufrechterhaltung des status quo wurde. Da Deutschland in der übergeordneten Konfrontation, wie die Führung der Vereinigten Staaten sie definiert, heute nicht mehr vorkommt oder lästig erscheint, muss man sogar die Möglichkeit ins Auge fassen, dass die deutsch-amerikanische Freundschaft nur eine Episode des Kalten Krieges bleibt. Im Hinblick auf die deutschen Sonderwege war dieser Prozess zweifellos ein Segen. Amerika vermisst heute die Dankbarkeit dafür, und in der Tat kann kein Initiator, aber auch kein überzeugter Absolvent der »reeducation« verstehen, wie man einem Saddam Hussein gegenüber »appeasement« betreiben kann, wie dies in Europa stellenweise der Fall ist. Dass man einen Diktator wie ihn unter Umständen militärisch beseitigen und demokratische Verhältnisse erzwingen müsse, war ein Grundmotiv des amerikanischen Idealismus und Internationalismus, der nun, durch den Schock von Nine Eleven, wiederbelebt worden ist. Insofern ist Saddam Hussein Adolf Hitler, und die Idee des gerechten Krieges, die den Kampf gegen Nazideutschland animiert(und auch eine »Amerikanisierung des Holocaust« erlaubt) hat, aktualisiert sich nun im Krieg gegen»Schurken-Staaten« und die»Achse des Bösen« in den 1990er Jahren. Genau diese moralische und religiöse Fundierung irritiert die europäischen Beobachter und Akteure mehr als vieles andere an der us -Politik. ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 97

Unsere moralischen und missionarischen Antriebe sind entweder abgestorben oder haben sich auf andere Gegenstände verlagert: Im europäischen Pazifismus und Ökologismus sind ähnlich apokalyptische Weltanschauungen erkennbar, auch sie werden bisweilen mit missionarischer Energie propagiert, und im Blick auf den mangelnden Klimaschutz und den verschwenderischen Energieverbrauch gelten die Vereinigten Staaten vielen Europäern nicht nur als kritikwürdig, sondern, pardon, als »evil empire«. Ähnlich fundamental ist die Ablehnung des Dollar-Imperialismus, und dieser Antikapitalismus verweist auf ein anderes Konfliktfeld, auf welchem die us -Hegemonie nach 1945 am stärksten in Zweifel gezogen wurde: im Hinblick auf die Form der Marktwirtschaft und die Architektur des Welthandels- und Weltfinanzsystems. Man erinnert sich an den »kranken Mann am Potomac« in den 1970er und 1980er Jahren, als Dollarschwäche, die Erosion des Systems von Bretton Woods und chronische Handels- und Zahlungsbilanzdefizite von amerikanischer Seite nur noch über eine Externalisierung der Kosten auszugleichen waren. Auch hier geht der Blick noch einmal in die 1930er und 1940er Jahre zurück: Die Wiedereinordnung der besiegten faschistischen Achsenmächte in die Weltwirtschaft bildete die selbstverständliche Grundlage westdeutschen Wohlstands, darunter der Rohölimporte, denen man in Deutschland erstaunlich wenig Bedeutung beimisst. Freihandel und Exportorientierung bildeten das stärkste Fundament der Verwestlichung, sie erweisen sich nun aber als ihre Achillesferse, da die Legitimation der kapitalistischen Prosperität nicht mehr aus der selbstevidenten Überlegenheit in der»Systemkonkurrenz« abfällt, sondern aus sich heraus beschafft werden muss und im so genannten»shareholder value« eine nicht eben strahlende Gestalt gefunden hat. Eben dieser Legitimationszweifel bildete den Kern der von Bundeskanzler Gerhard Schröder verwendeten Formel vom»deutschen Weg«, an deren Zweideutigkeit berechtigte Kritik geübt worden ist. 4 Gemeint sein kann damit nicht der deutsch-nationale Sonderweg, auch kein Rückfall in den National-Neutralismus der Schumacherspd , sondern nicht weniger als die Selbstbehauptung des europäischen Wohlfahrtsstaates. Seit Maggie Thatcher und Ronald Reagan ist dieser nicht selten in die Nähe des Staatssozialismus gerückt worden, seit 1990 dient er als Popanz neoliberaler Ideologen. Nicht mehr Sozialismus oder Kapitalismus, wohl 4. so bereits Klaus von Dohnanyi 1999 98 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

aber die Ausgestaltung der kapitalistischen Wirtschaftsweise ist ein Spannungsthema der transatlantischen Beziehungen und von handfesten handelspolitischen Zwistigkeiten begleitet, die sich auch nach Meinung amerikanischer Beobachter zu einem innerwestlichen»clash« ausweiten könnten(Leggewie 2000). Krisen im deutsch-amerikanischen Verhältnis nach 1948/49 sind schon oft als Handels- und Währungskonflikte in Erscheinung getreten; nun erwächst ein grundsätzlicher Dissens aus der Art und Weise, wie die usa gegen die notwendige Transnationalisierung der Entscheidungsgremien agieren bzw. sie nur für egoistische Zielsetzungen manipulieren. Die Auseinandersetzung um den Kurs der ökonomischen Globalisierung wird ganz entscheidend sein. Nach dem elften September folgte der Charaktertest im deutsch-amerikanischen Verhältnis. Bundeskanzler Schröder bekundete glaubhaft »uneingeschränkte Solidarität« – und zwar im Kampf gegen den Terror, nie mit anderen geopolitischen Zielen und auch nicht damit, dass das am schwersten attackierte Land die alleinige Definitionsmacht darüber erhält, was Terror ist und wie man ihm beikommen kann. Im Bundestagswahlkampf 2002 distanzierte sich die Bundesregierung deutlich von der sich abzeichnenden Irak-Intervention, und es gab Verstimmungen eines Grades, wie sie seit langem nicht mehr vorgekommen waren.»Ich werde meine Hand nicht dafür heben, dass auch nur ein einziger deutscher Soldat in einen Bodenkrieg gegen Saddam Hussein zieht«, erklärte(ungefragt) Peter Struck als neuer Verteidigungsminister(Spiegel 37/2002); aber auch der Kanzlerkandidat der Union, Edmund Stoiber, erging sich in(rasch dementierten) Andeutungen, man könne die Fuchs-Spürpanzer aus Kuwait abziehen. Inhaltlich folgte die Opposition damit der Schröder-Linie; sie übte eher Stilkritik und monierte(zu Recht) fehlende Abstimmung mit den europäischen Verbündeten. Sogar die Kündigung der Stationierungsverträge und die Verweigerung von Überflug- und Landerechten war im Gespräch, und daran mag man erkennen, wie ernst die Meinungsverschiedenheiten geworden sind. Der us -Botschafter, der sich in ungewöhnlicher scharfer Form geäußert hatte, wurde ins Auswärtige Amt zitiert und(noch ein Vergleich) vom Interimsvorsitzenden der spd -Bundestagsfraktion Ludwig Stiegler mit Pjotr Abrassimow gleichgesetzt – dem einstigen Statthalter der Sowjetunion in Ost-Berlin. ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 99

Man könnte solche rhetorischen Auswüchse»abhaken«, hätten sie einzig und allein dem Ziel gedient, im Wahlkampf einen Themenwechsel herbeizuführen und der pazifistisch orientierten pds Stimmen abzunehmen. Doch auch nach dem 22. September 2002 lehnt die deutsche Bevölkerung die amerikanische Kriegsvorbereitung überwiegend ab. Deutscher Eigensinn wird in Washington weniger toleriert als französischer, englischer oder auch spanischer, und sie wird auch leichter als Anti-Amerikanismus gebrandmarkt, der die deutsche Rechte wie die deutsche Linke in der Tat beseelt hat und auch heute noch virulent ist. Es gibt solchen Antiamerikanismus, der»die Amerikaner« für das verdammt, was sie sind , aber er ist nicht zu verwechseln mit einer politischen Kritik an dem, was die amerikanische Regierung tut , also an konkreten sicherheitspolitischen Maßnahmen und einem Grand Design, das den europäischen Interessen eindeutig zuwiderläuft. Man muss sich mit dem wohlfeilen Vorwurf des Antiamerikanismus nicht lange beschäftigen, kann man doch stets wortgleiche (und oft noch erheblich galligere) Quellen aus den usa selbst zitieren. Am strikten Unilateralismus hat fast die gesamte alte Bush-Mannschaft Kritik geübt: Scowcroft, Baker, Eagleburger, auch General Zinni, der ehemalige Nahost-Sonderbotschafter mahnten zur Zurückhaltung. So darf eine nüchterne Risiko-Analyse nicht verboten sein: Welche Opfer kostet ein Feldzug gegen den Irak? Welche Kettenreaktion löst eine solche Militäraktion eventuell aus, was die Stabilität der arabischen Nachbarländer, die Entwicklung der Ölpreise und die Sicherheit der Energieversorgung betrifft? Welche mittel- und langfristigen Folgen und Risiken ergeben sich für die Region – muss der Irak anhaltend besetzt bleiben (und von wem?), welche Kollateralschäden ergeben sich im Nahost-Konflikt und für die Befriedung und den Wiederaufbau Afghanistans? Wird eine Militäraktion den islamistischen Terror noch anfachen und seiner effektiven Bekämpfung schaden? Andererseits ist natürlich immer zu fragen, welche Folgen es haben könnte, einen Saddam Hussein einfach gewähren zu lassen, worauf Kritiker Amerikas oft nur unzureichende Antworten haben. Aber auch hier können Walter Laqueur( zeit 18.10.2002) oder auch Christopher Hitchins( faz 20.10.2002) 5 als unab5. Der Kritiker des Vietnamkrieges(und Henry Kissingers) nimmt eine diktaturkritische Position ein und bezweifelt, ob man sich als Linker indirekt für eine BaathPartei stark machen könne, die Gewerkschaften und Linksopposition sowie die kurdische Minderheit verfolgt hat. Unter den Initiatoren des Aufrufs Not In Our Name (s.u.) sieht er zweifelhafte Figuren eines»emotionslosen, neutralistischen, einfältigen Isolationismus« am Werk( faz 20.10.2002) 100 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

hängige amerikanische Quelle zitiert werden, die – im Unterschied zu deutschen Kritikern der us -Politik – in hiesigen Zeitungen stets ein Forum bekommen. Deshalb muss man noch einmal die Position der rot-grünen Bundesregierung erläutern, die mehrfach erklärt hat, sich auf keinen Fall an einer militärischen Intervention gegen Bagdad beteiligen zu wollen, auch wenn diese unter einem un -Mandat erfolgen sollte. Auch wenn die Bundesrepublik nicht um militärischen Beistand gebeten worden und dieser im Zweifel auch völlig verzichtbar ist, kann man darin, auch im Verhältnis zu anderen Verbündeten der usa , die schärfstmögliche Distanzierung erkennen, die wie gesagt nicht nur wahltaktisch begründet war, sondern einen klaren Dissens erkennen lässt. Die Bundesrepublik setzt sich dafür ein, dass die un -Waffenkontrolleure mit erweitertem Mandat und besser ausgerüstet in den Irak zurückkehren, damit die Produktion von Massenvernichtungswaffen dort gestoppt und dauerhaft verhindert wird. Sie ist jedoch nicht bereit, dazu einen militärischen Präventivschlag zu leisten und das Mittel des Regimesturzes einzusetzen. Die deutschen Prioritäten sind andere: die Identifizierung und Bekämpfung des von El-Kaida und anderen Netzwerken ausgehenden Terrors, der Wiederaufbau Afghanistans und die Sicherung regionaler Stabilität in Zentralasien, wobei geoökonomische Interessen, etwa an den dortigen Erdölressourcen, nachrangig eingestuft werden. Der Dissens betrifft nicht allein die Ziele, sondern auch und vor allem die Mittel der Politik: Deutschland möchte das geltende Völkerrecht gewahrt und nicht durch einen in der Charta der Vereinten Nationen ausdrücklich untersagten Präventivschlag zerstört sehen. Deutschland, der einstige Unrechts- und Machtstaat(worauf man in den usa fast täglich hingewiesen wird), möchte nicht, dass Macht systematisch vor Recht geht, und dies womöglich zum Gesetz des Handelns in der internationalen Politik wird. Deutschland befürchtet eine unkontrollierbare Kettenreaktion: Mit welchem Argument will man Indien an einem ähnlichen Schlag gegen Pakistan und Russland an einer analogen Aktion im Kaukasus hindern? Man kann auch nicht immer zweierlei Maß anlegen: Wer gegen den Irak geht, müsste eigentlich auch gegen Nord-Korea vorgehen – und wieso dann nicht gegen China? Und wer stattdessen mit China Handel treibt, muss andere auch mit dem Iran oder sogar Libyen handeln lassen. Die amerikanische Politik, vor allem durch den mittlerweile aus dem Senat ausgeschiedenen Jesse Helms formuliert, war hier in extremer Weise selektiv, und es ist an der Zeit, solchen Pressionen nicht mehr nachipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 101

zugeben. Saudi-Arabien ist ein, wenn nicht der ideologische und finanzielle Hauptsponsor des radikal-islamistischen Terrors, den man gewähren lässt, weil an ihm die geoökonomische Gesamtarchitektur des Mittleren Ostens hängt und die usa dort über ähnlich wichtige Militärbasen verfügen wie in Deutschland. Deutschland und viele europäische Nationen sind nicht davon überzeugt, dass ein Schlag gegen Saddam Hussein effektiv und hilfreich sein wird im Kampf gegen den Terrorismus. Es fehlen weiterhin die Belege für enge Beziehungen zwischen Bagdad und den Urhebern des elften Septembers, und solche sind auch in den amerikanischen Begründungen immer stärker gegenüber anderen Zielsetzungen zurückgetreten, namentlich der Beseitigung eines totalitären Regimes, das sein Volk unterdrückt und seine Nachbarn bedroht. Auf keinen Fall darf der Eindruck entstehen, dass europäische Mächte einem solchen Vorgehen indifferent oder beschwichtigend gegenüberstehen. Aber ist es zu erwägen, ob ein Angriff auf den Irak die Allianz gegen den islamistischen Terror erschüttert und eine Solidarisierung der arabisch-islamischen Welt eintritt, aus der weit verbreiteten, in den elektronischen Medien geschürten Wahrnehmung, die arabische Welt sei unschuldiges Opfer eines Angriffs durch den Westen geworden, woraufhin den Terror-Netzwerken»Märtyrer« und Mittel zuströmen würden. Die Bundesrepublik ist, mit anderen Worten, gegen einen Präventivschlag, weil dieser die Bekämpfung des Terrorismus zurückwerfen und die regionale Stabilität gefährden könnte. Zusammenfassend kann man sagen, dass sich die deutsche Regierung weder einer pazifistischen noch einer Appeasement-Politik verschrieben, vielmehr eine rationale Interessenabwägung betrieben und andere Prioritäten gesetzt hat als Washington. Sie artikuliert damit einen inhaltlichen Dissens, der durch ein institutionelles Argument unterstützt wird: dass sich ein amerikanischer Alleingang für die internationalen Beziehungen gegenwärtig und in Zukunft ungünstig auswirken kann und die Welt damit eben nicht sicherer wird für Frieden, Freihandel und Demokratie. Damit artikuliert Deutschland ein vitales Interesse an der Aufrechterhaltung der Vereinten Nationen und der nato , die in den usa viele rechtskonservative Kräfte als Relikte des Kalten Krieges verabschieden möchten(Czempiel 2002). Ein anderer, nicht minder bedeutsamer Kritikaspekt betrifft die Form der zwi102 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

schenstaatlichen Kooperation, die in transnationalen Regimen nicht gerade zweitrangig ist. Zu Recht hat der deutsche Bundeskanzler betont, dass viele Zumutungen Washingtons auf»Unterordnung und nicht Freundschaft« hinauslaufen und erklärt:»Konsultation kann nicht heißen, dass ich zwei Stunden vorher einen Anruf bekomme und gesagt kriege: ›Wir gehen rein‹«. Auf den Punkt gebracht: Die usa sind»nicht unser Vormund«, und es ist erfreulich, dass die Bundesregierung ihre (vielleicht vergangenheitsbedingten) Komplexe ablegt und besonders der Außenminister nicht mehr einem kompensatorischen Anti-Antiamerikanismus frönt. Zusammenfassend kann man sagen, dass sich die deutsche Regierung weder einer pazifistischen noch einer Appeasement-Politik verschrieben hat, vielmehr eine rationale Interessenabwägung betrieben und andere Prioritäten gesetzt hat als Washington. Man kann nur spekulieren, ob sich die vorsichtig zurückhaltende Linie der deutschen Außenpolitik sogar durchgesetzt hat, da die Vereinigten Staaten bei der Suche nach einem Kompromiss im un -Sicherheitsrat etwas zurückgerudert sind und ihre Ziele im Hinblick auf einen Regimewechsel im Irak abgemildert haben. Obwohl dies deutschen Intentionen entsprach, sind eben daran die Schwachpunkte der deutschen Position sichtbar geworden. Es gab nämlich keine gemeinsame europäische Position, und es ist trotz der engen deutsch-französischen Beziehungen nicht gelungen, die deutsche Linie als eine europäische zu definieren. Tony Blair, der es mit einer nicht unerheblichen Opposition in der Labour Party und in der britischen Öffentlichkeit zu tun hatte(was zeigt, dass die deutschen Bedenkenträger nicht allein standen), verfolgte das Kalkül: Will man Einfluss auf Amerika behalten, muss man loyal sein und die Zustimmung der us -Regierung behalten. Diese Mischung aus britischer Festigkeit und französischem Eigensinn hat eine stärkere Mandatierung der Irak-Politik durch die un und ein zweistufiges Vorgehen erzwungen – erst Waffeninspektoren, dann ein konditionierter Militärschlag. Amerika bekommt keinen Blankoscheck, und Le Monde hat sich eine wie immer selbstbewusste Schlagzeile erlaubt:»Chirac fait reculer Bush«(19.10.2002) Der nackte Imperator: Liefert Amerika globale Sicherheit? Die eigene Allianz im Griff zu behalten, ist nur die eine Seite hegemonialer oder imperialer Macht; die andere, eng damit zusammenhängend, ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 103

ist, ob der Hegemon gemeinsame Feinde wirksam abzuschrecken vermag. Um dies unter Beweis zu stellen, bauen die Vereinigten Staaten derzeit ein gigantisches Kriegstheater auf, aber nachdem die Anschläge vom elften September ihre Verwundbarkeit auf extreme Weise demonstriert haben, ist auch ein gutes Jahr später die Welt vor dem Terror leider nicht sicherer geworden. Hier zeigt sich eine strategische Differenz zwischen Europa und Amerika: Die amerikanische Abschreckung richtet sich gegen so genannte Schurken-Staaten, aber der Feind steht längst in der Zitadelle, immer noch unsichtbar und offensichtlich zu allem entschlossen. Der Terror hat sich jeder staatlichen Form entkleidet und er dringt nun, wie ein Virus, durch alle Filter der Sicherheits- und Überwachungssysteme, deren demonstrative Präsenz seine Wirkung noch steigert. Auch in den usa mehren sich die kritischen Stimmen, die davor warnen, zur Abwehr der Angriffe auf die Freiheit der Bürger der usa deren bürgerliche Freiheiten in einem Maße zu beschädigen, das ihrer Abschaffung gleichkommt und damit ungewollt die Absichten der Terroristen unterstützt. Wichtiger noch ist die»Inversion des Terrors«, die man unmittelbar nach dem Anschlag auf World Trade Center und Pentagon in Form der bis heute nicht geklärten Anthrax-Anschläge beobachten konnte. Ein Jahr später hat ein Heckenschütze sein Unwesen getrieben und die Hauptstadt der westlichen Führungsmacht in eine Art halbseitige Lähmung versetzt. Man hat spekuliert, beide Angriffe seien durch El-Kaida verübt oder veranlasst worden; dafür gibt es keine Bestätigung, aber die individuellen Anschläge treiben weiter, was schon vor Nine Eleven begonnen hatte: durchschnittliche Amerikaner zu töten, um andere durchschnittliche Amerikaner in Angst und Schrecken zu versetzen und damit Amerikas»spirit« zu brechen, seinen Optimismus und seine Courage. Auch wenn die Urheber der Briefbomben und der Geschosse aus dem Hinterhalt Einzeltäter und Psychopathen sind, der innere Zusammenhang bleibt bestehen und damit die von El-Kaida erwünschte allgemeine Verunsicherung. Auch separate Einzelne, die amerikanische Politiker, Beamte und Bürger bedrohen, betätigen sich wie freie Mitarbeiter auf einem vom viralen Terror bereiteten Boden, und jeder sonstige Amokläufer und»serial killer« tut ein Übriges. Ob die Neuen Kriege von den usa zu führen und zu gewinnen sind, ist fraglich geblieben. Nachdem die amerikanischen Geheimdienste vor Nine eleven konkrete Warnungen nicht ernst genommen hatten, konnte auch ein Jahr danach cia -Chef George Tenet dem Kongress nur berichten, dass sich erstens das Bedrohungsumfeld nicht verändert und damit 104 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

das Risiko weiterer Terroranschläge in den usa nicht verringert habe, solche vielmehr bevorstünden; dass zweitens trotz einer erheblichen Aufstockung von Mitteln und Personal die Homeland Security nicht gerüstet sei, bevorstehende Angriffe zu verhindern; und dass drittens eine Ausdehnung des Aktionsfeldes auf Regionen und Ziele außerhalb der usa wahrscheinlich sei, wie sich in Djerba, Bali und auf den Philippinen bereits bewahrheitet hat. El-Kaida ist nicht besiegt, nicht einmal schwer getroffen, und vermutlich ist der Terror nicht einmal ansatzweise verstanden, selbst wenn die bombastische Formel»War Against Terror« anderes suggeriert. Die Brutstätte solcher Gefahren sind eher die»failed states«, wo Staatlichkeit und Gewaltmonopol nicht mehr existieren, doch die amerikanische Politik richtet ihr Augenmerk auf autoritär funktionierende Staaten wie den Irak, den Iran und Nord-Korea, die sie überdies moralischideologisch überhöht. Europa wird in den usa vorgeworfen, den Terrorismus zu unterschätzen, aber es ist mit seiner Funktionsweise und Wirkungskraft durchaus vertraut. Alle europäischen Staaten und Japan haben ihre Erfahrungen gemacht – mit der eta und der ira , mit den Roten Brigaden und den Roten Armee Fraktionen, mit rechtsradikalen Einzeltätern und Pogromen, aber auch mit dem Staatsterror Muammar Ghaddafis, den Aktivitäten palästinensischer Gruppen und dem Terror der algerischen gia , die Paris und andere französische Städte(unter anderem mit Flugzeug-Bomben) ins Visier genommen hatte. Nicht, dass Europa diese Gefahren immer entschlossen bekämpft und ihrer Herr geworden wäre; gleichwohl ist als Lehre zu ziehen, dass weniger massive Vergeltungsaktionen oder Präventivkriege gegen»Sponsoren-Staaten« angebracht sind als gezielte Polizeiaktionen, für die man heute ein weltumspannendes, transparentes, die Zivilgesellschaften einbeziehendes Netzwerk von Spezialkommandos, Eingreiftruppen und Geheimdiensteinheiten benötigt. Genau darin sind keine sichtbaren Fortschritte erzielt worden. Die Vereinigten Staaten konzentrieren sich ganz auf die größt-mögliche Katastrophe, dass nämlich Terror-Netzwerke Massenvernichtungswaffen in die Hände bekommen; die Aufmerksamkeit richtet sich auf Staaten, nicht auf die»Gesellschaftswelt«, aus der die Attacken gekommen sind. Man könnte El-Kaida durchaus als eine transnationale Nicht-Regierungs-Organisation kennzeichnen und den Terrorismus als eine Form des Krieges, die ebenso entipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 105

grenzt wie privatisiert ist. Die Brutstätte solcher Gefahren sind eher die »failed states«, wo Staatlichkeit und Gewaltmonopol nicht mehr existieren, doch die amerikanische Politik richtet ihr Augenmerk auf autoritär funktionierende Staaten wie den Irak, den Iran und Nord-Korea, die sie überdies moralisch-ideologisch überhöht, um der Bevölkerung ein ähnlich starkes Feindbild zeichnen zu können wie es seinerzeit Hitlerdeutschland und die Sowjetunion waren. Darin sehen auch amerikanische Kritiker den zentralen Denkfehler der pax americana: Selbst wenn die usa einen simultanen Vielfrontenkrieg gegen alle möglichen Staaten führen können, sind sie heute nicht besser als vor dem elften September auf neue Terrorattacken von unten eingestellt. Erneuerung des transatlantischen Dialogs? Anders als Robert Kagan es sieht, gibt es in den usa durchaus noch Fürsprecher einer multilateralen Einbindung in bester amerikanischer Tradition. Hier liegen wichtige Anknüpfungen für einen erneuerten transatlantischen Dialog und für eine echte transnationale Politik, die, wenn nicht die Bundesregierung, so doch transnationale Netzwerke jenseits der gouvernementalen Ebene führen können. Zu beachten ist dabei die amerikanische Friedensbewegung, die am 6. Oktober, zum Jahrestag der ersten Bombardements in Afghanistan, zu Zigtausenden im Central Park von New York und in vielen anderen Städten gegen den»Krieg nach außen und die Repression nach innen« protestiert hat.(Dabei konnte man sogar Poster mit der Aufschrift sehen:»For once Germany did the right thing«.) Ihr Veto legten auch die Unterzeichner der Erklärung»Not in Our Name« ein, und gegen die symbolische Übermacht der New Yorker Feuerwehrleute traten fünfzig»Peaceful Tomorrows« an, die Angehörige bei den Terroranschlägen verloren hatten und gleichwohl gegen einen Militärschlag gegen den Irak eingestellt sind. Von den üblichen Verdächtigen – der ätzenden Empire-Kritik eines Gore Vidal, der stets lesenswerten Nestbeschmutzung eines Kurt Vonnegut und Noam Chomskys Pamphleten – kann man hier vielleicht absehen, auch von Magazinen wie »The Nation«, bei dem freilich anzumerken ist, wie ernsthaft die amerikanische Linke ihre Differenzen ausdiskutiert. Selbst Stimmen wie von Michael Walzer oder Richard Ford kann man hier außer Acht lassen – nicht etwa, weil sie unwichtig wären, aber weil ihre Kritik im amerikanischen Mainstream ungehört verhallt und sie auch in der herkömmlichen 106 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

»transatlantic community« als Exzentriker verschrien sein dürften, wenn sie überhaupt bekannt sind. Das liegt vor allem an den elektronischen Medien, die auch 150.000 Menschen im Central Park keine Resonanz verleihen würden und auf ganzseitige Anzeigen in der liberalen Presse wenig geben. Wo Widerstand spürbarer ist, beim akademischen Nachwuchs und auf dem Campus, sind regelrechte Wachhunde eingesetzt worden wie Campus Watch, die auf eine politische korrekte(und das heißt heute: superpatriotische) Behandlung des Islam und der arabischen Welt dringen. 6 Die höchst selektive, an Selbstzensur grenzende Berichterstattung paart sich mit einer Entpolitisierung der breiten Bevölkerung, die Norman Birnbaum im Blick auf das Desinteresse seiner Landleute gegenüber Vorgängen im Ausland drastisch umschreibt:»Wir bewohnen einen gewaltigen Kontinent, der die größte geistige Provinz ist«( faz 20.9.2002) Gleichwohl ist die Unterstützung des Kriegskurses laut Umfragen erheblich abgebröckelt(Anfang Oktober sprachen sich lt. cnn / usa Today 53 Prozent für eine Invasion aus, und – wichtiger noch – nicht mehr als ein Drittel der Befragten wünschte, dass Amerika notfalls allein geht. 7 So argumentierten auch römisch-katholische Bischöfe, und damit kommt man zur nächsten Gesprächsebene für einen erneuerten transatlantischen Dialog: zu den amerikanischen Eliten. Wenig Rückhalt gefunden haben alle Proteste und Vorbehalte in der öffentlichen und nichtveröffentlichten Meinung bei der demokratischen Partei, die in die Patriotismusfalle gegangen ist und sich einen»Maulkorb« umhängen ließ(so Barbara Streisand, eine ihrer wichtigsten Spendensammlerinnen), ohne dafür in den Zwischenwahlen im November 2002 belohnt worden zu sein. Im us -Kongress dominieren die Unilateralisten noch mehr, und der amerikanische Präsident, der sich im Wahlkampf persönlich für die Republikaner engagiert hatte, leitete aus dem Wahlergebnis ein plebiszitäres Mandat für seine Irak-Politik ab. Von konservativen Think tanks in den Hintergrund gedrängt, aber immer noch rührig ist eine dritte Gesprächsebene, die liberalen Denkfabriken, die sich dem Hegemonismus der amerikanischen Rechten klar entgegenstellen(zusammenfassend Zakaria 2002, Lehmann 2002). Ihre Positionen decken sich in vielen Punkten mit denen europäischer Regierungen, Politikberater und Wissenschaftler und sollten deswegen 6. Petra Steinberger,»Die Aufpasser«, SZ 2./3.10.2002 7. Umfrage des Pew Research Center, zit. nach SZ 2.3./10/2002 ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 107

viel stärker in die Wagschale des transatlantischen Dialogs geworfen werden. Joseph Nye Jr., Tony Judt, Michael Mandelbaum und George Ikenberry haben deutlich für die Mitarbeit in den transnationalen Regimen und Nicht-Regierungs-Organisationen plädiert und für den Gebrauch von soft power, die Amerika in der Vergangenheit – Deutschland ist das beste Beispiel – Einfluss, Glaubwürdigkeit und Reputation verschafft hat, mittlerweile aber längst von Deutschland, Schweden oder Kanada überholt worden ist. Eine Einmischung in amerikanische Angelegenheiten? An solche Unverschämtheiten wird man sich in Washington gewöhnen müssen – es gibt keine»inneren Angelegenheiten« mehr. Das New Transatlantic Project von Ronald Asmus und Kenneth Pollack fordert deswegen zum Aufbau einer neuen, innerwestlichen Allianz auf, und Benjamin Barber zur Abfassung einer Declaration of Interdependence. Solche Appelle stellen sich gegen eine ganz unamerikanische Tradition, die mit dem von Kagan angesprochenen Rollentausch zu tun hat. Anders als die heutigen Europäer, vermögen die Vereinigten Staaten, auf Grundlage religiöser Deutungsmuster 8 einen Feind ihrer Freiheit zu identifizieren, den sie in Gestalt von Bin Laden oder Saddam Hussein auch zum des»Feind des ganzen Menschengeschlechts« hypostasieren. Mit dieser Freund-Feind-Philosophie rücken sie einer in der Erfahrung religiöser Bürgerkriege verankerten Politischen Theologie näher, von der Europa gern verschont bliebe. Carl Schmitt schrieb 1933 über den totalen Staat, er lasse»in seinem Innern keinerlei staatsfeindliche, staatshemmende oder staatszerspaltende Kräfte aufkommen. Er denkt nicht daran, die neuen Machtmittel seinen eigenen Feinden und Zerstörern zu überliefern und seine Macht unter irgendwelchen Stichworten, Liberalismus, Rechtsstaat oder wie man es nennen will, untergraben zu lassen. Ein solcher Staat kann Freund und Feind unterscheiden.« 9 Es ist eine seltsame Ironie der Geschichte, dass das immer schon transnationale und imperiale Amerika, das ein solcher Staat niemals sein wollte und sich bis heute als»Gesellschaft ohne Staat« geriert, beim 8. Am deutlichsten in der mit Bibelzitaten gespickten Rede John Ashcrofts vor der National Religious Broadcasters Convention in Nashville/Tennessee, 19.2.2002 9. Carl Schmitt 1940, S. 186 108 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

Übergang in die reale Weltgesellschaft und unter dem Druck der verinnerlichten Bedrohung nun offenbar in eine Art nachholende Staatsbildung eingetreten ist. Nun hat Amerika äußere und innere Feinde zuhauf, während dem säkularisierten und supranationalen Europa nicht viel mehr einfällt als ratlose Neutralität zu allen Gotteskriegern dieser Welt, es im Ernstfall aber wieder die amerikanische Supermacht um Schutz und Beistand anrufen müsste. Globalisierung statt Hegemonie Eine»Globalisierung«, die diesen Namen verdient, erfordert das Ende des American»exceptionalism« und damit einer räumlich gebundenen, von nur einer Kraftquelle ausgehenden Mission. Sie erträgt keinen arroganten Hegemon, Amerika muss sich nolens volens selbst globalisieren und die viel ironisierte internationale Gemeinschaft anerkennen. Viel Druck kann Europa diesbezüglich nicht ausüben. Sein Dilemma besteht darin, dass die eu mit ihrer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik nicht vorangekommen ist und derzeit fast nur zwei Sorten von Selbstmord zur Auswahl hat. Sie kann sich entscheiden, an der Seite, aber nicht einmal mehr als Juniorpartner Amerikas die abenteuerliche Fahrt ins Ungewisse mitzumachen, oder aber, auch im Kontrapunkt zu dieser imperialen Macht, massiv aufrüsten – und damit endgültig die Axt an den europäischen Wohlfahrtsstaat legen, der die kollektive Identität der Alten Welt nachhaltig bestimmt hat. Die Bundeswehr etwa kann man nur aufrüsten, wenn man andere Aufgaben – soziale Sicherung und Bildung, Familie und Infrastruktur – weitgehend beiseite schiebt. Amerika ist kein Sozialstaat und kann sich Aufrüstung erlauben, Europa kann sich nicht einmal Selbstverteidigung leisten, wenn es eine Wohlfahrtsregion bleiben und jenseits von Oder und Donau werden will. Die Auseinandersetzung um den Kurs der ökonomischen Globalisierung wird ganz entscheidend sein(Kupchan 2002), und Europa und der Rest der Welt brauchen sich von amerikanischen Politikern und Managern wahrlich keine Lektionen mehr geben zu lassen. Dem Krieg gegen den Terror würde man im Übrigen hoffnungsvoller entgegensehen, wäre das anvisierte Vorgehen gegen Saddam Hussein und(nach amerikanischer Zählung) weitere 60 Terror-Sponsoren auch nur annähernd von einer Idee beseelt, was danach kommen soll. Anders als im Kampf gegen Hitler haben die Vereinigten Staaten keine Munition ipg 1/2003 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie 109

für einen Krieg der Ideen, es gibt keine Vision für eine neue Weltordnung außer der, dass alles schon erledigt und vorhanden ist und nur der amerikanische Lebensstil verteidigt werden muss. Es formuliert keine Alternative zum religiösen Fanatismus und zu den direkten oder indirekten Ursachen des Terrors und lässt nicht einmal einen Hauch von Selbstkritik anklingen. Man kann nicht pauschal behaupten, das amerikanische Volk sei dem abgeneigt; die Kritik richtet sich an eine Regierung, die klar auf eine Politik der Ungleichheit gesetzt hat(Phillips 2002), erheblich weiter rechts steht als jene europäische Regierungen, vor denen unter anderem die us -Regierung gewarnt hat, etwa das Österreich unter Nebenkanzler Jörg Haider. Eine Einmischung in amerikanische Angelegenheiten? An solche Unverschämtheiten wird man sich in Washington gewöhnen müssen – es gibt keine»inneren Angelegenheiten« mehr. Literatur Aaron, Raymond(1986): Frieden und Krieg. Eine Theorie der Staatenwelt, Frankfurt am Main Asmus, Ronald D./Pollack, Kenneth M.(2002):»The New Atlantic Project«, in: Policy Review Oktober/November 2002, Online-Version Brandstätter, Karl J.(1989): Allianz des Mißtrauens. Sicherheitspolitik und deutsch-amerikanische Beziehungen in der Nachkriegszeit, Köln Brooks, Stephen G./Wohlforth, William C.:»American Primacy in Perspective«, in: Foreign Affairs Juli/August 2002 Czempiel, Ernst-Otto(2002): Weltpolitik im Umbruch. Die Pax Americana, der Terrorismus und die Zukunft der Internationalen Beziehungen, München Dehio, Ludwig(1948/1996): Gleichgewicht oder Hegemonie. Betrachtungen über ein Grundproblem der neueren Staatengeschichte, Krefeld/Zürich Dohnanyi, Klaus von(1999 ): Im Joch des Profits. Eine deutsche Antwort auf die Globalisierung, Stuttgart Haass, Richard(1997): The Reluctant Sheriff. The United States after the Cold War, New York Ikenberry, George(2001): After Victory. Institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars, Princeton Ders.(2002):»America’s Imperial Ambition«, in: Foreign Affairs, September/Oktober 2002, S. 44–60 Joffe, Josef(1997):»How America Does it«, in: Foreign Affairs, September/Oktober 1997, dt. gekürzt Transit 14, S. 63–72 Judt, Tony(2002):»Its Own Worst Enemy«, in: New York Review of Books, 15.8.2002 Junker, Detlef u.a.(Hg.)(2001): Die USA und Deutschland im Zeitalter des Kalten Krieges 1945–1990. Ein Handbuch, München 110 Leggewie, Globalisierung versus Hegemonie ipg 1/2003

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Moderner Realismus – auch ein Fall von politischer Theologie Zu Robert Kagans Thesen ROBERT CHR. VAN OOYEN I n der aktuellen Debatte um die Spannungen im euro-atlantischen Verhältnis 1 formulierte jüngst Robert Kagan provozierende Thesen. Ausgehend von einem»realistischen« Ansatz über»Macht und Schwäche« 2 gelingt es ihm, einen erfrischenden Blick auf die unterschiedlichen Konzepte von Außenpolitik diesseits und jenseits des Atlantiks zu werfen. Diese wurzeln für Kagan vor allem in den verschiedenen theoretischen Verständniskontexten, die der systematischen Erfassung der internationalen Beziehungen zugrunde liegen. 3 Denn es ist ja ein in der Analyse oft vernachlässigter Gemeinplatz, dass es nicht nur einfach die Fakten sind, die die internationale Politik bestimmen, sondern dass diese Fakten (auch) durch den jeweiligen theoretischen Bezugsrahmen der Akteure überhaupt erst wahrnehmbar, d.h. aber, geschaffen werden. Politische »Realität« wird in den internationalen Beziehungen also durch das Weltbild, das selbst immer ein bestimmtes Bild des Menschen voraussetzt, regelrecht permanent konstruiert. Wenngleich es Kagan daher gelingt, ideologieverdächtige Momente eines idealistischen, europäischen Ver1. Vgl. hierzu das Diskussionsforum der Friedrich-Ebert-Stiftung»Pax Americana or International Rule of Law? Europe’s Options in World Politics« mit den folgenden Beiträgen: Christoph Bertram, Europe’s Best Interest: Staying Close to Number One; David P. Calleo, Balancing America: Europe’s International Duties; John M. Owen, Why American Hegemony is Here to Stay; Ernst-Otto Czempiel, Europe’s Mission: Pushing for a Participative World Order; Richard Whitman, The Fall and Rise of Civilian Power Europe. Alle unter»www.fes.de/paxamericana«. 2. Vgl. Robert Kagan,»Macht und Schwäche, Was die Vereinigten Staaten und Europa auseinander treibt«; in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 10/02, S. 1194 ff. Die folgende Analyse nimmt im Wesentlichen diese für die»Blätter« von Ingrid Stein besorgte Übersetzung zur Grundlage; original erschien der Beitrag unter dem Titel:»Power and Weakness«; in: Policy Review , Nr. 113(Juni 2002), »www.policyreview.org/JUN02/kagan_print.html«. 3. Zu den theoretischen Grundlagen vgl. einführend: Kees van der Pijl, Vordenker der Weltpolitik. Einführung in die internationale Politik aus ideengeschichtlicher Perspektive , Opladen 1996. 112 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen ipg 1/2003

ständnisses von Politik zu benennen, so muss ihn seine Kritik an den»Europäern« letztlich selber treffen. Denn es ist zu zeigen, dass sein»realistisches« Verständnis von internationaler Politik als einem anarchistischen Hobbes-Universum sich genauso als ein Fall»politischer Theologie« 4 erweist wie der von ihm kritisierte rationalistische Traum einer pazifizierten Welt. Schon zu Beginn seines Essays bringt Kagan die zentrale These. Er verspricht in»realistischer« Manier einen illusionslosen Blick auf die euro-atlantischen Beziehungen: Diese seien nicht wegen bloß atmosphärischer Störungen auf einem momentanen Tiefpunkt – also etwa infolge aktueller diplomatischer Fehlleistungen und Ungeschicktheiten – sondern aufgrund der jeweils radikal verschiedenen Verständnisse der internationalen Beziehungen und daraus resultierender außenpolitischer Konzepte, die von den usa bzw. den Europäern verfolgt werden. Daher werde auch in Zukunft nicht das Gemeinsame sondern das Trennende dominieren und beide Seiten eher noch weiter auseinander treiben lassen:»Es ist an der Zeit, mit einer Illusion aufzuräumen, Europäer und Amerikaner lebten in ein und derselben Welt oder besäßen gar eine gemeinsames Weltbild. In der alles entscheidenden Frage der Macht … gehen die amerikanischen und europäischen Ansichten auseinander. Europa wendet sich von der Macht ab oder es bewegt sich, anders gesagt, über diese hinaus. Es betritt eine in sich geschlossene Welt von Gesetzen, Regelungen, transnationalen Verhandlungen und transnationaler Zusammenarbeit, ein posthistorisches Paradies des Friedens und des Wohlstands, das der Verwirklichung von Kants ›ewigem Frieden‹ gleichkommt. Dagegen bleiben die usa der Geschichte verhaftet und üben Macht in der Hobbesschen Welt aus, in der auf internationale Regelungen und Völkerrecht kein Verlass ist und in der wirkliche Sicherheit sowie die Förderung und Verteidigung einer liberalen Ordnung nach wie vor vom Besitz und Einsatz militärischer Macht abhängen«. 5 Das ist natürlich eine plakative Vereinfachung, die die Differenzierungen außenpolitischer Denkschulen 6 und Außenpolitiken der einzelnen 4. Zum Begriff vgl. mit weiteren Nachweisen: Taubes, Jacob(Hg.), Religionstheorie und politische Theologie: Bd. 1, Der Fürst dieser Welt. Carl Schmitt und die Folgen , 2. Aufl., München u.a. 1985; van Ooyen,»Totalitarismustheorie gegen Kelsen und Schmitt: Eric Voegelins ›politische Religionen‹ als Kritik an Rechtspositivismus und politischer Theologie«; in: Zeitschrift für Politik , 1/ 2002, S. 56 ff. 5. Kagan,»Macht und Schwäche«, S. 1194. ipg 1/2003 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen 113

europäischen Staaten zugunsten einer pointierten Formulierung einebnet; doch dies ist in einem Essay zu Charakterisierung von Entwicklungstendenzen ja ohne weiteres legitim. Interessanter und im Weiteren zu erörtern ist aber die grundsätzliche Gegenüberstellung von Hobbes und Kant als Repräsentanten einer – amerikanischen –»realistischen« und – europäischen –»idealistischen« Denktradition. Dabei wird den»Europäern« vorgeworfen, sich in einer posthistorischen Illusion aus der Geschichte als Machtkampf schon längst zu verabschieden und der Illusion einer pazifizierten Welt aufzusitzen:»Die Europäer haben die Hobbessche Welt der Anarchie hinter sich gelassen und sind in die Kantsche Welt des ewigen Friedens eingetreten«. 7 Der Glaube an die Errichtung eines konfliktfreien Paradieses auf Erden impliziert immer die Vorstellung vom – nun wirklich gerechten – Krieg zur dauerhaften Errichtung des paradiesischen Friedens und zur vollständigen Vernichtung all derer, die diesem Ziel der»Menschheit« im Wege stehen. Der Vorwurf,»irreale« Politik zu betreiben, lautet also: Die Europäer glaubten, in einem fortschreitenden Prozess der Zivilisierung würde durch Verhandlung, Kooperation und Gesetze – d.h. also durch»rationale« Verfahren in Rahmen von Institutionen – die Utopie von Frieden und Glück letztendlich Wirklichkeit werden. Das Ende der Geschichte wäre erreicht in einem goldenen Zeitalter der Vernunft und die irrationale, primitive Triebhaftigkeit des Menschen, die immer wieder zu Kriegen führt, in der neuen Welt der Vernunft endlich und endgültig besiegt. Tatsächlich, ohne die Bedeutung institutionalisierter Verfahren für die Befriedung von Konflikten in Abrede zu stellen: Es lässt sich gerade mit 6. Der Autor ist während seiner wissenschaftlichen Ausbildung selbst durch eine»neorealistische« Schule gegangen; zu diesem Politikverständnis in Deutschland vgl. insb. Hans-Peter Schwarz,»Der Faktor Macht im heutigen Staatensystem«; in: Ders./Karl Kaiser(Hg.), Weltpolitik, Strukturen – Akteure – Perspektiven , Stuttgart 1985, S. 50 ff; ders., Die gezähmten Deutschen, Von der Machtbesessenheit zur Machtvergessenheit , Stuttgart 1985; ders., Die Zentralmacht Europas, Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne , Berlin 1994. 7. Kagan, S. 1201. 114 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen ipg 1/2003

Blick auf die Schrift über den»ewigen Frieden« 8 durchaus eine solche ideologieverdächtige Denkhaltung bei Kant feststellen. Sie wurzelt im Missionsgedanken des Zeitalters der Aufklärung und – noch tiefer betrachtet – in religiösen, nämlich christlichen Erlösungsvorstellungen vom Paradies, die mit der Aufklärung einfach»nur« säkularisiert wurden. Es ist der politische Philosoph Eric Voegelin gewesen, der ausgehend von seiner Auseinandersetzung mit dem Rechtspositivismus Kelsens und der politischen Theologie von Freund-Feind eines Carl Schmitt diese»ersatzreligiösen« Implikationen der Moderne 9 immer wieder analysiert und als Form sogenannter»politischer Religion« benannt hat. 10 Mit Blick auf den Rationalismus bei Kant hält er schon in der dreißiger Jahren ideologiekritisch fest:»Die ansteigende Linie der Vollkommenheit geistigen Seins ist zu einem der stärksten Element der innerweltlichen Dynamik seit der Renaissance geworden, im Glauben an die perfectibilitas der menschlichen Vernunft, an die unendliche Höherentwicklung der Menschheit im idealen Endzustand der Aufklärung … und im Fortschrittsglauben als Volksreligion des 19. Jahrhunderts«. 11 Weiter unten dann:»Kants Ideen zu einer Geschichte in weltbürgerlicher Absicht entwerfen ein Geschichtsbild, in dem die menschliche Vernunftperson als innerweltliche zu immer höheren Stufen der Vollendung steigt, um schließlich … zur zwangsfreien weltbürgerlichen Gemeinschaft fortzuschreiten. Die Menschheit ist das große Kollektivum … und der Sinn der Einzelexistenz ist das instrumentale Wirken zum kollektiven Fortschritt«. 12 Sowie noch weiter untern:»Jede der Apokalypsen hat in der europäischen Geschichte auch ihre Teufelssymbolik geschaffen …. Kants Teufel ist die menschliche Triebhaftigkeit ….«. 13 Richtig, es schimmert daher auch hier, im Rationalismus eines Kant, in seiner Sehnsucht nach Frieden auf der Welt die Idee der Erlösung – und damit auch des Kreuzzugs – durch. Daher, so bliebe Kagan sogar zu ergänzen, sind diese idealistischen Konzeptionen im Übrigen potenziell auch gar nicht weniger belliziös. Denn der Glaube an die Errichtung ei8. Vgl. Immanuel Kant, Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf (1795). 9. Vgl. mit weiteren Nachweisen van Ooyen,»Totalitarismustheorie gegen Kelsen und Schmitt«. 10. Politische Religionen, auch Ersatzreligion; später: gnostische Massenbewegungen. 11. Voegelin, Die politischen Religionen , 2. Aufl., München 1996, S. 40 f. 12. Ebd., S. 51. 13. Ebd., S. 52. ipg 1/2003 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen 115

nes konfliktfreien Paradieses auf Erden impliziert immer die Vorstellung vom – nun wirklich gerechten – Krieg zur dauerhaften Errichtung des paradiesischen Friedens und zur vollständigen Vernichtung all derer, die diesem Ziel der»Menschheit« im Wege stehen. Gerade die als radikal »modern« und daher»realistisch« zu begreifenden Denker des 19. und 20. Jahrhunderts sind sogar dieser idealistischen und zugleich apokalyptischen Vision von der Schaffung des»neuen« Menschen in der»Endzeit« immer wieder aufgesessen, einer Vision, die bis heute mit ihrem wissenschaftstheoretischen Bezugsrahmen außenpolitische Konzeptionen beeinflusst: verkappte politische Theologie – ob nun in der Gestalt des»letzten Gefechts« des materialistischen Kommunisten Marx, 14 ob in der Vision des Positivisten Max Weber vom Fortschritt»rationaler Herrschaft« durch Bürokratisierung oder ob in der Zähmung und Beherrschung des Dämons»Trieb« – Kultur als Triebverzicht – in der Psychoanalyse Freuds. 15 Und selbst bei der radikal ideologiekritisch konstruierten positivistischen Staats- und Völkerrechtstheorie des Neukantianers Hans Kelsen lässt sich, wie auch später noch bei Karl Poppers konstruktivistischer Fortschrittsvision des»Kritischen Rationalismus«, diese Versuchung mal mehr, mal weniger stark aufspüren. 16 Wen die Analyse des ontologischen Normativisten Voegelin an dieser Stelle nicht überzeugt – der sei daran erinnert: Mit anderen theoretischen Prämissen und Schlussfolgerungen haben Horkheimer und Adorno einige Jahre später genau diese ambivalente»Dialektik der Aufklärung« als das Janusgesicht der Moderne beschrieben: Es ist die gegen den Mythos gerichtete Aufklärung, die hier selbst in den Mythos einer»instrumentellen Vernunft« von technokratischem Machbarkeitswahn zurückschlägt. 17 14. In dieser Hinsicht die beste Deutung von Marx findet sich bei Voegelin,»Die Entstehung der Revolutionsidee von Marx«; jetzt wieder veröffentlicht in der Reihe Occasional Papers des Eric-Voegelin-Archivs, Bd. xvii , München 2000. 15. Treffend daher die Charakterisierung Freuds als»Gläubigen« bei Ludwig Marcuse, Sigmund Freud. Sein Bild vom Menschen , Lizenzausgabe, Hamburg 1964, S. 75. 16. An dieser Stelle sei nur auf drei zentrale Arbeiten Kelsens aus den 20er Jahren hingewiesen: Das Problem der Souveränität und die Theorie des Völkerrecht. Beitrag zu einer Reinen Rechtslehre (1920), 2. Neudruck der 2. Aufl. von 1928, Aalen 1981; Der soziologische und der juristische Staatsbegriff (1922), 2. Neudruck der 2. Aufl. von 1928, Aalen 1981; Allgemeine Staatslehre (1925), 2. Neudruck, Wien 1993; zu Kelsen vgl. mit zahlreichen weiteren Nachweisen: van Ooyen, Der Staat der Moderne. Hans Kelsens Pluralismustheorie , Berlin 2002(unmittelbar i. E.). 17. Horkheimer, Max/Adorno, Theodor W., Dialektik der Aufklärung. Philosophische Fragmente , Frankfurt/M. 1988. 116 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen ipg 1/2003

Kagan thematisiert mit seinem Vorwurf an die»pazifistischen Utopisten« also insoweit nichts Neues, und man mag ihm durchaus zugestehen, dass dieser ambivalente Zusammenhang des aufklärerischen Idealismus insofern berechtigter Weise immer wieder in Erinnerung zu bringen ist, als dies vor außenpolitischen Illusionen im Sinne einer endgültigen Lösung der Probleme von Krieg und Frieden zu schützen hilft. Seine Kritik geht in»realistischer« Manier jedoch noch einen Schritt weiter. Zur Klärung, warum gerade in Europa solche»idealistischen« Denktraditionen dominierten, während hingegen in den usa die internationalen Beziehungen viel näher an der»Wirklichkeit« des Machtkampfes, also»realistisch« begriffen würden, führt er aus:»Die gegenwärtigen Misshelligkeiten in den transatlantischen Beziehungen gehen also, kurz gesagt, nicht auf das Konto von George Bush. Sie resultieren vielmehr aus der unterschiedlichen Machtverteilung. Die militärische Stärke der Vereinigten Staaten hat in den usa die Neigung wachsen lassen, diese Stärke auch auszuspielen. Europas militärische Schwäche dagegen hat zu einer verständlichen Abneigung gegen die Ausübung militärischer Gewalt geführt …. Die Europäer haben ein massives Eigeninteresse an der Abwertung und schließlichen Abschaffung der brutalen Gesetze, die in einer anarchistischen Welt à la Hobbes gelten, wo über Sicherheit und Erfolg der Nationen letztlich die jeweilige Machtposition entscheidet«. 18 Das Janusgesicht der Moderne ist die gegen den Mythos gerichtete Aufklärung, die selbst in den Mythos einer»instrumentellen Vernunft« von technokratischem Machbarkeitswahn zurückschlägt. Kagans»realistische« Analyse der Moral als einer Strategie für Schlappschwänze gipfelt schließlich in dem weiteren Vorwurf: Sozusagen nur»parasitär« könnten sich die Europäer ihr luxuriöses Verhalten eines sicherheitspolitischen Illusionismus überhaupt leisten, weil Mächte wie die usa »realpolitisch« sie schützten, wenn es brenzlig würde:»Dank Amerikas Macht konnten die Europäer sich dem Glauben hingeben, Macht sei nicht mehr wichtig ….da Europa weder willens noch fähig ist, sein eigenes Paradies zu schützen und es davor zu bewahren, geistig wie physisch von einer Welt überrannt zu werden, die die Herrschaft des 18. Kagan, S. 1198. ipg 1/2003 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen 117

›moralischen Bewusstseins‹ erst noch akzeptieren muss, ist es abhängig geworden von der Bereitschaft Amerikas, seine militärische Macht einzusetzen, um überall auf der Welt all jene abzuschrecken oder niederzuringen, die noch immer an Machtpolitik glauben«. 19 In dieser Diktion kündigt sich die Versuchung der politischen Theologie im Hobbesschen »Realismus« schon selbst verräterisch an: Die Macht Amerikas als heroischer Beschützer der Welt. Doch dazu gleich weiter unten. Es ist ja gar nicht zu bestreiten, dass dem alten»realistischen« Grundsatz von»si vis pacem, para bellum« 20 auch Bedeutung zukommt. Und wer wollte zudem leugnen, dass das machtpolitische Moment gerade auch bei den Institutionen, die die Welt über Verfahren»zivilisieren« sollen, von ganz erheblicher Bedeutung ist – und zwar gar nicht einmal nur in der anarchischen internationalen Politik sondern auch bei der viel stärker institutionalisierten Durchsetzung innerstaatlicher Normen. 21 Wenn man aber mit Kagan bestreitet, dass die internationalen Beziehungen durch völkerrechtliche und politisch institutionalisierte Verfahren in einem gewissen Maße geordnet werden können, dann folgt – immanent betrachtet und nur als radikal zu Ende gedachter Umkehrschluss – aus seiner politisch-anthropologischen Prämisse des»homo homini lupus« 22 für den innerstaatlichen Bereich als Idealbild nur zweierlei: entweder man stellt den Naturzustand des bellum omnium contra omnes 23 durch Abschaffen aller bisherigen Verfahren auch hier wieder her oder man begnügt sich mit der Einsetzung der nackten souveränen Diktaturgewalt des Leviathan. 24 Und ein auf Demokratie und Menschenrechte zielendes Projekt wie die Verfassungsstaatlichkeit der usa erschiene in diesem Licht dann selbst bloß als eine»irreale« pazifistische Utopie von Schlappschwänzen, die mit ihrer Moral nur dem Starken im machtpolitischen, sozialdarwinistischen Kampf gemeine Fesseln anlegten. Kagans Art von»Realismus« erschöpft sich daher ideengeschichtlich betrachtet in einem recht einfachen Aufguss: der Begriff der Souveräni19. Ebd., S. 1203. 20.Wenn du Frieden willst, bereite dich auf den Krieg vor. 21. Vgl. aktuell den Streit um den icc : van Ooyen,»Der Internationale Strafgerichtshof zwischen Normativität, Machtpolitik und Symbolik«; in: Internationale Politik und Gesellschaft , 4/2002. 22. Der Mensch ist dem Menschen ein Wolf. 23. Krieg aller gegen alle. 24. Vgl. Tomas Hobbes, Leviathan , Stuttgart 1998. 118 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen ipg 1/2003

tät, die Verachtung des Völkerrechts und die Denunzierung der Moral als einer bloßen List der Schwachen – also außer dem von ihm selbst benannten Hobbes noch ein bisschen Hegel und Nietzsche. Denn beim politischen Theologen der absoluten Souveränität des Staates, Völkerrechtsleugner und Bellizisten Hegel lesen wir über die»Lösung« von Streitigkeiten zwischen Staaten, die als»absolute Mächte auf Erden« begriffen werden, schon gegen die Illusion von Kant formuliert:»Das Volk als Staat ist der Geist in seiner absoluten substantiellen Vernünftigkeit und unmittelbaren Wirklichkeit, daher die absolute Macht auf Erden; ein Staat ist folglich gegen den anderen in souveräner Selbständigkeit«. 25 Sowie:»Die Kantische Idee eines ewigen Friedens durch einen Staatenbund, welcher jeden Streit schlichtete und als eine von jedem einzelnen Staate anerkannte Macht jede Misshelligkeit beilegte und damit die Entscheidung durch Krieg unmöglich machte, setzt die Einstimmigkeit der Staaten voraus, welche auf moralischen, religiösen oder welchen Gründen und Rücksichten, überhaupt immer auf besonderen souveränen Willen beruhte und dadurch mit Zufälligkeiten behaftet bliebe …. Der Streit der Staaten kann deswegen, insofern die besonderen Willen keine Übereinkunft finden, nur durch Krieg entschieden werden«. 26 Und dass der Mächtige eben mächtig und der Schwache aufgrund seiner Natur im Existenzkampf eben nur moralisch sein könne, diese naturalistische Beschreibung liegt der Unterscheidung von Herrenmoral und Sklavenmoral bei Nietzsche zugrunde, auf die Kagan in seiner Gegenüberstellung vom starken,»realistischen« Amerika und schwachen»idealistischen« Europa letztendlich zurückgreift:»Daß die Lämmer den großen Raubvögeln gram sind, das befremdet nicht: nur liegt darin kein Grund, es den großen Raubvögeln zu verargen, daß sie sich kleine Lämmer holen. Und wenn die Lämmer unter sich sagen, ›diese Raubvögel sind böse; und wer sowenig als möglich ein Raubvogel ist, vielmehr deren Gegenstück, ein Lamm – sollte der nicht gut sein?‹ so ist an dieser Aufrichtung eines Ideals nichts auszusetzen, sei es auch, daß die Raubvögel dazu ein wenig spöttisch blicken werden und vielleicht sich sagen: ›wir sind ihnen gar nicht gram, diesen guten Lämmern, wir lieben sie sogar: nichts ist schmackhafter als ein zartes Lamm.‹ – Von der Stärke verlangen, 25. Georg W. F. Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts , Ausgabe Meiner, 5. Aufl., Hamburg 1995, Kapitel»Das äußere Staatsrecht«,§ 330, S. 284. 26. Ebd.,§ 333, S. 285 f. ipg 1/2003 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen 119

daß sie sich nicht als Stärke äußere, daß sie nicht ein Überwältigen-Wollen, ein Niederwerfen-Wollen, ein Herrwerden-Wollen, ein Durst nach Feinden und Widerständen und Triumphen sei, ist gerade so widersinnig, als von der Schwäche verlangen, daß sie sich als Stärke äußere«. 27 Die politisch-anthropologische Prämisse des modernen»Realismus« von Machiavelli über Hobbes bis zu Nietzsche und Max Weber, der Kagans Weltbild der internationalen Politik aufsitzt, ist die Reduktion des Begriffs des Politischen auf die»Perspektive der Macht, des Kampfes und des Trieblebens«. 28 Nirgends wird das deutlicher als am Hobbesschen Universum des homo homini lupo, der Welt von Mord und Totschlag. 29 Sucht man zudem nach einem Theoretiker, der diese hier nur ganz kurz skizzierte ideengeschichtliche Linie von Souveränität – Macht – Staat im 20. Jahrhundert nahezu verkörpert, so ist ohne Zweifel der Hobbes- und Hegelverehrer Carl Schmitt zu nennen. Und wenn eines klar ist, so dieses: Mit»Realismus« als einem Erfassen von politischer Wirklichkeit hat das – bei aller empirisch-soziologischen Rezeption in den Schriften Schmitts – nichts zu tun. Und keinem war das bewusster als Carl Schmitt selbst; nicht von ungefähr dreht sich seine Freund-FeindTheorie des Politischen 30 um Begriff und Wiederherstellung der Souveränität als eines»heiligen« Mythos 31 im heraufziehenden Zeitalter einer untergehenden Staatlichkeit: der heroische Kampf der politischen Einheit»Volk« durch eine»existenzielle« Entscheidung über Freund und Feind, der dem»rationalen« und utopistischen Verfahren – oder in der Diktion Schmitts, dem»ewigen Gespräch« – der liberalen»diskutieren27. Friedrich Nietzsche, Jenseits von Gut und Böse. Zur Genealogie der Moral , 11. Aufl., Stuttgart 1991, S. 272. Es sei nur darauf hingewiesen, dass das bei Nietzsche zudem antisemitisch aufgeladen ist:»Die Juden sind es gewesen, die gegen die aristokratische Wertgleichung(gut= vornehm= mächtig= schön= glücklich= gottgeliebt) mit einer furchteinflößenden Folgerichtigkeit die Umkehrung gewagt … haben, nämlich‚ die Elenden sind allein die Guten … ….daß nämlich mit den Juden der Sklavenaufstand in der Moral beginnt: jener Aufstand, welcher eine zweitausendjährige Geschichte hinter sich hat und der uns heute nur deshalb aus den Augen gerückt ist, weil er – siegreich gewesen ist …«; ebd., S. 259 f. 28. Voegelin, Die Größe Max Webers , München 1995, S. 86. 29. Hier die politisch-anthropologische Reduktion der menschlichen Existenz auf die erbärmliche Furcht vor dem Tod. 30. Vgl. Schmitt, Der Begriff des Politischen , 6. Aufl., Berlin 1996. 31. Vgl. Ruth Groh, Arbeit an der Heillosigkeit der Welt. Zur politisch-theologischen Mythologie und Anthropologie Carl Schmitts , Frankfurt a. M. 1998. 120 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen ipg 1/2003

den Klasse« mit der Entscheidung in der Schlacht endlich ein Ende setzt. 32 Analog zur aktuellen Kritik Kagans am»europäischen Idealismus« lesen wir schon bei Schmitt in der 20er Jahren:»Wie der Liberalismus in jeder politischen Einzelheit diskutiert und transigiert, so möchte er auch die metaphysische Wahrheit in eine Diskussion auflösen. Sein Wesen ist Verhandeln, abwartende Halbheit, mit der Hoffnung, die definitive AusDie politisch-anthropologische Prämisse des modernen»Realismus« von Machiavelli über Hobbes bis zu Nietzsche und Max Weber, der Kagans Weltbild der internationalen Politik aufsitzt, ist die Reduktion des Begriffs des Politischen auf die»Perspektive der Macht, des Kampfes und des Trieblebens«. Mit»Realismus« als einem Erfassen von politischer»Wirklichkeit« hat das nichts zu tun. einandersetzung, die blutige Entscheidungsschlacht, könnte in eine parlamentarische Debatte verwandelt werden und ließe sich durch eine ewige Diskussion ewig suspendieren«. 33 Denn:»Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet« 34 – und das ist»real« betrachtet für Schmitt der Kampf in der Form des Kriegs als der»wirklichen« politischen Freund-Feind-Entscheidung:»Auch heute noch ist der Kriegsfall der ›Ernstfall‹. Man kann sagen, daß hier, wie auch sonst, gerade der Ausnahmefall eine besonders entscheidende und den Kern der Dinge enthüllende Bedeutung hat. Denn erst im wirklichen Kampf zeigt sich die äußerste Konsequenz der politischen Gruppierung von Freund und Feind. Von dieser extremsten Möglichkeit her gewinnt das Leben der Menschen seine politische Spannung. Eine Welt, in der die Möglichkeit eines solchen Kampfes restlos beseitigt und verschwunden ist, ein endgültig pazifizierter Erdball, wäre … infolgedessen eine Welt ohne Politik«. 35 Nicht zufällig nennt Schmitt diese Form von politischem»Realismus« daher selbst – und insofern konsequent –»politische Theologie«. Sie ba32. Schmitt, Politische Theologie. Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität , 7. Aufl., Berlin 1996, S. 59 ff; hier in der Auseinandersetzung mit der Staatsphilosophie der Gegenrevolution. 33. Ebd., S. 67. 34. Ebd., Eröffnungssatz der»Politischen Theologie«. 35. Schmitt, Der Begriff des Politischen , S. 35. ipg 1/2003 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen 121

siert auf dem Mythos der Souveränität der Macht. Mythos ist dies schon deshalb, weil politische Macht als immer bloß menschliche Macht nicht souverän sein kann. Denn die Vorstellung einer»souveränen« Macht – schöpferisch und sich selbst erschaffend – ist in der philosophischen Ontologie eine Eigenschaft der prima causa bzw. in der Theologie eine Eigenschaft Gottes. Dessen war sich im Übrigen nicht nur Carl Schmitt ganz genau bewusst sondern auch schon Thomas Hobbes. Wer wie Robert Kagan Hobbes zur»realistischen« Beschreibung der internationalen Politik bemüht, muss um diese theologischen Implikationen wissen. Denn der Materialist Hobbes beschreibt seinen ungeheuren Leviathan als – wenn auch sterblichen – Gott; seine politische Philosophie der souveränen Macht ist»Staatstheologie«:»Auf diese Weise werden alle einzelnen eine Person und heißen Staat oder Gemeinwesen. So entsteht der große Leviathan …, der sterbliche Gott …«. 36 Bleibt als Ergebnis festzuhalten: Auch der moderne, auf Kampf und Souveränität fixierte»Realismus« ist ein Fall von politischer Theologie und erfasst genauso wenig politische»Realität« wie der auf das irdische Paradies gerichtete»Idealismus«, der den ewigen Frieden im Zivilisationsprozess fortschreitender Rationalität für machbar hält. 36. Hobbes, Leviathan , S. 155; Voegelin hat darauf aufmerksam gemacht, dass Hobbes daher nicht als ein Vordenker des Absolutismus sondern – da die Konzeption einer »politischen Religion« verfolgend – des Totalitarismus zu sehen sei:»Der große Theologe der partikulären gottesunmittelbaren Ekklesia war Hobbes. Er wird oft als Theoretiker der absoluten Monarchie verstanden; er war auch das, aber er war mehr, denn er hat das Symbol des Leviathan geschaffen, des unmittelbar unter Gott stehenden und im göttlichen Auftrag gegenüber den Untertanen omnipotenten Staates«; Die politischen Religionen, S. 43. 122 van Ooyen, Zu Robert Kagans Thesen ipg 1/2003

Israel: Ethnischer Staat und Pluralistische Gesellschaft NATAN SZNAIDER Die Verankerung von Israels Legitimität in der globalen Moralität E s gibt wenige Staaten, die ihre Existenz so sehr der internationalen Moralität verdanken wie Israel. Zwar ist das Bestreben, Juden vor Antisemitismus zu schützen, eine der Existenzgrundlagen des Staates Israel. »Nur ein starkes Israel kann einen erneuten Holocaust verhindern« wurde zu einem der Pfeiler der israelischen Identität. Aber die Verurteilung des Holocaust und des ihn begründenden Antisemitismus verdankt seine Kraft einer Revolution der globalen Moralität. Jenseits der zionistischen Bemühungen der Juden, sich selbst als Nation zu definieren, hat die jüdische Nation ihre internationale Legitimation durch diese weltweite Verurteilung erhalten. Ohne sie kann sich Israel nur auf die gemeinsame Religion oder ethnische Identität berufen, eine Legitimationsbasis, die vom Großteil der Welt nicht akzeptiert wird. Die Verankerung von Israels staatlicher Legitimität in der globalen Moralität des Anti-Antisemitismus impliziert, dass dieser Staat mit höheren moralischen Maßstäben gemessen wird als andere Staaten. Durch den Holocaust wurde Antisemitismus zum Gesinnungsverbrechen par excellence, damit aber zu einem Verbrechen, das auch Verpflichtungen an die ehemaligen Opfer stellt. Das globalisierte Verständnis der HolocaustErinnerung nimmt Opfern und Tätern ihre ethnische Zugehörigkeit und sieht sie in allgemeinen Kategorien von Recht und Unrecht. Auch Israel sieht sich als rechtlicher und moralischer Nachfolger der Opfer. In diesem Sinne wird von den jüdischen Israelis eine moralische Sensibilität eingefordert, wie sie von anderen Völkern nicht verlangt wird. So kann Israel von der Welt nie erwarten, als ganz normaler Staat behandelt zu werden, und die jüdische Existenz in Israel kann nie eine normale sein. Das heißt andererseits auch, dass die Existenz Israels der lebendige Beweis dafür ist, dass globale Moralität sich tatsächlich durchsetzen kann. Die Existenz des Staates kommt einer schon fast metaphysischen Gerechtigkeit gleich. ipg 1/2003 Sznaider, Israel 123

Aber: Israel bekommt heute Konkurrenz durch die Palästinenser, die versuchen, ihre staatliche Existenz aus derselben Quelle einer globalen Moral zu schöpfen, nämlich durch den Vergleich Israels mit den Nazis und den Versuch, sich als die neuen Juden des 21. Jahrhunderts darzustellen. Auch das ist Teil eines neuen Globalgedächtnisses des Holocaust. Das heißt aber auch, dass die historischen Gedächtnisse von Israel auf der einen Seite und der beobachtenden Welt auf der anderen Seite sich auseinander dividieren. Damit entsteht eine Diskrepanz von Innen- und Außenansicht, die sich auch im Innern der israelischen Gesellschaft reproduziert. Friedensprozess und innerisraelischer»Kulturkampf« Israel ist noch immer ein»von Feinden umzingelter Staat«, und die soziologischen Gesetze des»feindlosen Staates«, wie man sie heute in vielen Gesellschaften Europas vorfindet, treffen dort nicht zu. Dazu kommt noch der spezifisch jüdische Charakter des Staates, eine Verknüpfung zwischen Staat, Staatsbürgerschaft und Religion, die Israel klar von den nachaufklärerischen Staaten des sogenannten Westens unterscheidet. Damit können die nichtjüdischen Bürger im besten Falle gleichberechtigt sein, mehr aber auch nicht. Aus dem grundlegenden Selbstverständnis des Staates sind sie ausgeschlossen. Die gesellschaftlichen Spannungen und Widersprüche Israels können daher von zwei verschiedenen»Bürgermodellen« her verstanden werden: Auf der einen Seite steht der kosmopolitische, individualisierte, liberale Bürger, auf der anderen der religiöse und traditionalistische Wehr- und Gottesbürger. Das ist einer der Hauptgegensätze des Staates. Der Friedensprozess war nicht nur ein politischer Prozess, in dem zwei Parteien Konfliktbeseitigung betreiben, sondern gleichzeitig ein kultureller Kampf der Moderne gegen die Tradition. So lassen sich auch die Spannungen des sogenannten Friedensprozesses verstehen. Als dieser 1992 begann, wurde Israel von einer Koalition aus Linksliberalen und Sozialdemokraten regiert. Diese Koalition war nicht nur die treibende Kraft in dem damals beginnenden Friedensprozess zwischen Israelis und Palästinensern, sie war darüber hinaus eine der 124 Sznaider, Israel ipg 1/2003

wenigen Regierungen, die ohne religiös orientierte Koalitionspartner auskam. Das sollte symbolische Konsequenzen haben. In den Jahren des Friedensprozesses wollte die Regierung ganz bewusst ein nicht-traditionelles Israel schaffen, nämlich ein Israel, das verbraucherorientiert,»hightech« und modern sein sollte. Die Losung war der»Neue Nahe Osten«, die zur Zauberformel des Friedenslagers wurde: Israel als»feindloser« Staat. Auch ohne den bewussten Rekurs auf die Ideengeschichte wurde dieser Friedensprozess durch die frühbürgerlichen Theorien über die pazifizierenden Wirkungen des Kapitalismus gesteuert, wo internationale Handelsbeziehungen und Kosmopolitismus Krieg und regionalen Nationalismus ablösen sollten. Gerade in Israel sind in den letzten Jahren neue soziale Gruppen aufgetaucht, man kann sogar sagen: neue Helden einer individualisierten Kultur. Für diese Menschen wurde»Lebensstil« zum neuen Projekt. In gewissen Nischen der Gesellschaft haben Individualisierungsschübe stattgefunden, besonders in Israels Konsumhauptstadt Tel Aviv. Diese individualistischen Lebensstile kämpfen gegen die Überreste einer immer noch funktionierenden kollektivistischen Identität, sie stehen jeder Art von traditioneller oder religiöser Ereiferung ablehnend gegenüber. In diesem Sinne kann man diese Individualkultur auch als Gegenmodell verstehen – als Gegenmodell zur Religion, das den Identitätsschwerpunkt auf Vergnügen und Gegenwartsbezogenheit legt, aber auch als Gegenmodell zur»bewaffneten Nation« mit dem Schwerpunkt auf Lebens-, nicht auf Opferbereitschaft. Der Friedensprozess war daher nicht nur ein politischer Prozess, in dem zwei Parteien Konfliktbeseitigung betreiben, sondern gleichzeitig ein kultureller Kampf der Moderne gegen die Tradition. Deshalb wurde der Friedensprozess vor allem von dem Teil der Bevölkerung unterstützt, der am meisten Ähnlichkeit mit westlichen»bürgerlichen« Klassen hat. Für diese neuen Yuppies war die Aussicht auf mehr Freiheit und westliches Lebensgefühl das Hauptmotiv für die Unterstützung des israelisch-arabischen Friedensprozesses. Kaum ein Bürger westlicher Gesellschaften wäre heute noch freudig bereit, sein Leben oder das seiner Kinder für den Staat zu opfern. Dieser westlichen Situation des»feindlosen Staates« sollte – wäre es nach den Liberalen gegangen – gefolgt werden. Aber jeder politischen Aktion folgt eine soziale Reaktion. Dem Friedensprozess in seiner bisherigen kulturellen Einbettung wurde eine Absage erteilt. Menschen, die sich von den neuen Marktprozessen betrogen fühlen, begannen mit religiösen und ethnischen Bewegungen der Gegenipg 1/2003 Sznaider, Israel 125

moderne zu sympathisieren, die die alte Regierung und die diese unterstützenden sozialen Gruppen rigoros ablehnen. Sie wählten kommunitaristisch orientierte Parteien, die politische Organisation mit lokaler Erziehungs-, Religions- und Wohlfahrtsarbeit kombinieren. Aber sie wählten nicht nur, sondern sie identifizieren sich kulturell mit diesen Strömungen. Das liberale Projekt und die israelische Identität Liberalismus beginnt mit der Todesangst. Das haben schon die Vorläufer des liberalen Denkens wie Thomas Hobbes im 17. Jahrhundert gewusst, als sie angesichts des vom Kriege zerstörten Europas die theoretischen Grundlagen des liberalen Systems erkundeten. Die Todesfurcht sollte sich über Despotismus, Krieg und Gewalt hinwegsetzen. Eigennutz, nicht Opferbereitschaft, sollte zum neuen Antrieb gesellschaftlichen Zusammenlebens werden und die Basis des neuen Heldentums bilden. Dieser Liberalismus sollte auch die Grundlage der Versöhnung zwischen Palästinensern und Juden sein. Das Konzept des»Neuen Nahen Ostens« verhieß ja auch dieses liberale Paradies, wo man, sich über Ethnos hinwegsetzend, gemeinsam reich werden sollte. Dazu kommt noch, dass viele Israelis glauben, ihr Land sei Teil des sogenannten Westens, eine zivilisierte Insel inmitten der Barbarei, die einzige Demokratie im Nahen Osten. Während anderswo die Moderne die Religion als Integrationsfaktor untergrub, machte die jüdische Nationalbewegung die Religion zum zentralen Integrationssymbol. Ohne dieses kann der Staat Israel sich von innen heraus kaum legitimieren. Aber Demokratien existieren nicht losgelöst von ihrer Umgebung. Die wirklichkeitserzeugende Kraft der Gewalt erzeugte ein neues Universum in Israel, in dem liberale Grundprinzipien es zunehmend schwer haben. Es besteht daher die Gefahr, dass viele Bürger des Landes sich zunehmend radikalisieren; sie fallen auf ihre ethnische Identität zurück. Dies hat mit der Sprachlosigkeit des Liberalismus in Krisenzeiten zu tun. Der Liberalismus hat eine Feindbildaversion. Er kennt keine Feinde, sondern nur Partner. Toleranz und Völkerfreundschaft sind eng mit seinem Selbstbild verknüpft. Seinem Grundverständnis gilt Krieg als irrational 126 Sznaider, Israel ipg 1/2003

und sollte durch vernünftiges Handeln beendet werden. Dieses liberale Credo bricht im Nahen Osten zusammen. Es gibt natürlich Israelis, die sich einen säkularen oder neutralen Staat und eine dem entsprechende Kultur wünschen, und oft wird das amerikanische oder das französische Modell dafür beschworen. Jedoch bleibt die Frage offen, ob diese Modelle, sei es das amerikanische des Pluralismus und der Toleranz oder sei es das französische eines dezidiert säkularen Staates, identitätsbildend für Israel sein können. Denn sie kommen schnell mit dem Modell des»jüdischen« Staates in Konflikt. Dieser entsprang der zionistischen Revolution, einer Revolution, die einerseits einen neuen jüdischen Menschen auf eigenem Territorium begründen wollte, dies aber andererseits nur durch Berufung auf die alte jüdische Symbolik tun konnte. Ethnizität und Religion sind in Israel nicht zu unterscheiden. Der Zionismus war nie eine universale Ideologie, sondern wandte sich immer nur an eine bestimmte ethnisch-religiöse Gruppe. Nationale Symbole sind gleichzeitig religiöse Symbole. Das»Land Israel« ist gleichzeitig säkulare Heimat und heiliger Boden. Als der Zionismus mit seiner nationalen Befreiungsidee Heimat schuf, befreite er zugleich das Heilige. Während also anderswo die Moderne die Religion als Integrationsfaktor untergrub, machte die jüdische Nationalbewegung die Religion zum zentralen Integrationssymbol. Ohne dieses kann der Staat Israel sich von innen heraus kaum legitimieren. Die säkulare»Normalisierung« des jüdischen Volkes auf eigenem Territorium konnte nur durch Rückgriff auf eine religiöse Symbolik geschaffen werden. Ein Weiteres kommt hinzu: Aufgrund seiner immerwährenden Kriegsbereitschaft ist Israel immer noch eine»bewaffnete Nation«. Die Unterscheidung zwischen dem Militärsektor und dem Zivilsektor ist in der israelischen Gesellschaft sehr schwach. Militärisches Heldentum und seine Symbolik sind immer noch Teil der offiziellen Kultur Israels. Die Annahme, dass die Existenz Israels nur durch militärische Mittel garantiert werden kann, ist immer noch vorherrschend. Da fast jeder jüdische Bürger in der Armee dient, ist die Militärerfahrung ein integraler Teil des Selbstverständnisses der meisten Israelis. Der Wehrdienst verbindet Generationen, ethnische Gruppen, Klassen, Rechte und Linke sowie religiöse und weniger religiöse Menschen. Da die meisten israelischen Männer auch noch in der Reservearmee dienen, ist der»Wehrbürger« ein allumfassender Aspekt der nationalen Identität. Wehrdienstverweigerung kommt in der israelischen Gesellschaft so gut wie nicht vor. Das bedeutet, dass die Bindungskräfte von Religion und Opferbereitschaft in Israel im ipg 1/2003 Sznaider, Israel 127

Gegensatz zu anderen westlichen Ländern noch sehr stark sind. Hier herrscht nach wie vor die ethnische und nationalstaatliche Moderne, die sich in anderen westlichen Gesellschaften schon im Aufbruch befindet. Zwar ist der liberale Teil der Bevölkerung, der sich neuen hedonistischen Lebensentwürfen verschrieben hat, kriegsmüde geworden. Er stellt sich gegen die Wehrbürgerschaft, die dieses Land bis heute charakterisiert. Aber auch dieser Teil kann immer wieder aufs Neue mobilisiert werden. Nun sah es lange so aus, als ob der Zionismus seine frühere Integrationskraft eingebüßt habe, aber die Kriegssituation hat die zionistische Identität reaktiviert. Der Friedensprozess hatte dazu geführt, dass die israelischen Gesellschaften nicht mehr die festgefügte Nation bildeten, die sie einmal waren. Zugleich verschärfte der durch den Friedensprozess geförderte Wohlstand die sozialen und kulturellen Gegensätze. Israel wurde zur sozial und kulturell gespaltenen Gesellschaft. Die militärische Reaktion auf den Friedensprozess kann jetzt die Gesellschaft wieder zusammenhalten. Postzionismus: Versuch einer alternativen Identität Unbeeindruckt davon entfaltete sich die neue intellektuelle Bewegung des sogenannten Postzionismus, die mit ihren akademischen und journalistischen Arbeiten das Unbehagen an der vorherrschenden Kultur zum Ausdruck bringen will. Westlich orientierte Universalisten enttradionalisieren sich aus dem israelischen Kollektiv heraus und versuchen es bewusst aufzulösen. Die westliche Modernität, die dominant, progressiv, zukunftsträchtig und bewundernswert sein soll, wird zum intellektuellen wie auch zum praktisch-handlungsbezogenen Leitmotiv. Identitätstragende Mythen werden zerstört, indem zum Beispiel die»glorreichen« Kriege der Vergangenheit als Eroberungs- und Kolonialkriege neu interpretiert werden. Nationale Mythen werden als solche analysiert und damit ihrer mythischen Funktion beraubt. Postzionistische Intellektuelle spielen eine wichtige Rolle dabei, den Modernisierungsprozess zu formen und eine neue Tradition zu erfinden. Diese neue akademische Protestkultur, die auch gerade in den ausländischen Medien oft und gerne zitiert wird und sich damit einen überrepräsentativen Eindruck verschafft, ist auch Teil einer neuen Auffassung vom Staatsbürgertum, die das ethnische Prinzip der israelischen Identität 128 Sznaider, Israel ipg 1/2003

ersetzen soll. Postzionisten suchen nach einer posttraditionellen Identität, einer israelischen Variante des Verfassungspatriotismus. Solidarität soll sich durch Praxis bestimmen, nicht durch Zugehörigkeit. Diese Praxis soll in Zivilität und aufgeklärtem Selbstinteresse ihre Wurzeln haben. Postzionismus hieße dann nicht nur intellektuelle Kultur, sondern auch Veränderung im Lebenswandel. Teil dieses Prozesses ist die Normalisierung des israelischen Kapitalismus. Enttradionalisierung heißt ja auch, dass Metanarrative unterlaufen werden, was zum Zusammenbruch von Konsens und Identität führen kann. Das trifft auch auf die israelische Gesellschaft zu. Für praktizierende Posttraditionalisten in Israel heißt das vor allem die Umarmung der westlichen Modernität inklusive dessen, was für einen universalistischen Lebensstil gehalten wird. Frühere Entbehrungen werden nicht mehr als patriotische Notwendigkeit hingenommen. Die rechte israelische Analyse: Handeln und Gegenhandeln Die israelische Rechte hat diese Formel jedoch nie akzeptiert. Sie war schon immer kompromisslos, weil sie von der Kompromisslosigkeit der anderen Seite ausging. Dreh- und Angelpunkt der Auseinandersetzungen war in ihren Augen nicht 1967, das Datum des Sechstagekrieges und der Beginn der Besatzung, sondern 1948 – die Staatsgründung. Oder noch klarer: die jüdische Existenz selbst. Als die palästinensische Führung in der letzten Verhandlungsrunde das»Recht auf Rückkehr« auf die Tagesordnung setzte(das heißt die Rückkehr der 1948 vertriebenen Palästinenser), schienen sie die Analyse der Rechten zu bestätigen, wonach es den Palästinensern nicht um die Besatzung der Gebiete gehe, sondern um die Illegitimität des Staates Israel. Die israelischen Liberalen verfielen in Schweigen und kamen zu der Einsicht, dass sie sich mit diesem Konflikt aus dem politischen Raum verabschieden müssen. Die Intellektuellen Israels sahen sich mit einer Gewalt konfrontiert, die zwar durch die israelische Besatzung ausgelöst war, sich aber längst von ihrem ursprünglichen Motiv losgelöst und verselbständigt hat. Der Terror verwandelte sich aus einer politischen Waffe in ein antipolitisches Instrument, das jegliche Kommunikation auslöscht. Verständnis beginnt da, wo die Gewalt aufhört, doch die anhaltende Gewalt hat langsam jedes Verständnis untergraben. Friedenswillige und kompromissbereite Israelis zogen sich aus der Öffentlichkeit zurück und begannen allen Ernstes zu überlegen, ob ipg 1/2003 Sznaider, Israel 129

nicht die Rechte Recht hat – und sie selbst jahrelang einem Irrtum aufgesessen waren. So bildete sich die Ungleichzeitigkeit der Gleichzeitigkeiten heraus, auf der die politischen Miss- und Unverständnisse, was Israel angeht, beruhen. Auf der einen Seite hatte sich in den letzten Jahren über die nationalstaatlichen Grenzen hinweg ein globales Gedächtnis konstituiert, transnational ausgeprägt in der Erinnerung an Holocaust, Völkermord, Sklaverei und Kolonialismus. Auf der anderen Seite ist im offiziellen israelischen Gedächtnis der Holocaust nach wie vor ein Verbrechen gegen das jüdische Volk. Die auf dem Nationalinteresse beharrende israelische Position definiert sich heute geradezu als Gegenstück zum globalen Kosmopolitismus. Gleichzeitig-ungleichzeitig hinkt das in Kategorien des 19. Jahrhunderts verfangene Israel dem 21. Jahrhundert hinterher. Von Beginn an wollte das sich gründende Israel das Exil als jüdische Existenzweise überwinden, wollte diese durch Ethnonationalismus aufheben. Wie gesagt, konnte sie dies aber nur im Rückgriff auf schon vorher existierende jüdische Symbolik. Die Globalisierung Israels geht Hand in Hand mit seiner Re-Ethnisierung und Distanzierung von Europa. Universale Moralvorstellungen haben daher in der israelischen Gesellschaft einen schweren Stand.»Universalisten«, wie die oben genannten Postzionisten können dann schon als Nestbeschmutzer und als»unjüdisch« gelten. Der Universalismus wird als der Versuch der nichtjüdischen Welt gedeutet, Juden ihrer kulturellen Identität zu berauben. Die breite Unterstützung, die die israelische Regierung derzeit bekommt, ist also nicht nur Ausdruck steigender Existenzängste, die der Terrorismus erfolgreich erzeugte, sondern auch eine Rückbesinnung Israels auf seine jüdischen partikularen Wurzeln. Der Zionismus und die Staatsgründung Israels sollte aus Juden Israelis schaffen und damit das Judentum»aufheben« und national universalisieren. Der Friedensprozess hat dies noch mehr beschleunigen wollen. Ein post-zionistisches Zeitalter lag geradezu in der Luft. Doch es sollte anders kommen. Israels ideologisch motivierte Besatzungspolitik und die religiös aufgeladene Identitätspolitk um Jerusalem herum brachten die »Hellenisierung« Israels zum Stillstand. Und wie damals hellenistische Moral und Politik in den Augen vieler als Universalismus gefeiert wurde, 130 Sznaider, Israel ipg 1/2003

so wird die heutige globale und universale Menschenrechtspolitik, die auf moralischem und marktorientiertem Kosmopolitismus beruht, von den einen gefeiert und den anderen bewusst abgelehnt. Der Schulterschluss der israelischen Bevölkerung hat daher lange historische Wurzeln und ist nichts anderes als die Rückkehr des ethnischen historischen Gedächtnisses, welches durch die»hellenistischen« und hedonistischen Friedensbemühungen aufgeweicht wurde. Deswegen spielt auch Vernunft keine Rolle mehr, da sie ja selbst zum anderen Lager gehört. Vernünftig wäre, dass der Stärkere die Einsicht in die Ausweglosigkeit der Gewalt findet. Aber genau das Gegenteil ist der Fall. Terror und Gegenschläge entwickeln ihre eigene Gegenvernunft, die gerade in Europa kaum verstanden wird. Israel aus Europa, aber nicht in Europa: Die Aporien des israelischen Liberalismus Nun ist Israel ja in Europa gegründet worden – stammt sozusagen aus Europa, ist aber nicht mehr in Europa. Im neuen Land gab es plötzlich Araber und orientalische Juden – so uneuropäisch, so unpassend. Gegen die einen musste man kämpfen, und die anderen passten gar nicht in das europäische Weltbild. So wurden Bilder und Begriffe heillos durcheinander geworfen. Säkularismus wurde aus der Sicht der Juden, die aus Europa einwanderten, mit Frieden verwechselt, da man zivilisierten Umgang an europäischer Aufklärung festmachen wollte. Aber»säkular« und »aufgeklärt« – also europäisch – zu sein, wurde bald nur noch zum Vorwand für diejenigen, die nicht nur orientalische Juden als primitiv und mittelalterlich beschimpften, sondern in bester europäischer kolonialer Manier auch die Araber aus dem europäischen Israel ausschlossen. So sehen es auf jeden Fall die Gegner des so genannten europäischen Israels. Aber wie geht man mit diesen Lebensformen um, die so grundverschieden sind und die man nicht einfach mit den Kategorien»Fundamentalismus« und»Liberalismus« erfassen kann? Was heute in Israel vorgeht, ist nicht nur für Israel selbst bedeutsam, sondern für ein dynamisches Modernitätsverständnis im Allgemeinen. Nicht nur in Israel gibt es Probleme mit der Definition der Zivilgesellschaft als einer auf Gleichheit und Universalismus beruhenden Vergesellschaftungsform, welche die partikularistischen Eigenheiten verschiedenster Gruppen im Namen universaler Rechte wegdefinieren möchte. ipg 1/2003 Sznaider, Israel 131

An die Stelle liberaler Verantwortlichkeit ist die Lust am Kampf für die »richtige« Gesinnung getreten. In Israel sind es heute»Rechtsstaat« und »Verfassung«, die gegen den religiösen Fundamentalismus zu verteidigen sind. Dies ist zum neuen liberalen Mantra im Land geworden und hat das Friedensmantra abgelöst, da der»Frieden« für die meisten Israelis sowieso aussichtslos geworden ist. Als Universalprinzipien gehören beide Ideen zu einem höheren Moralgesetz, zu einer Art letztbegründeter Wahrheit. Das erlaubt es Liberalen, zu fundamentalistischen Extremisten zu werden und sich nicht um die Konsequenzen ihres Tuns kümmern zu müssen. Liberale leiden überall unter einem gewissen»Fundamentalismus-Neid«. Sie wollen endlich auch einen Gewissheitsrausch erleben. Vielleicht haben die religiösen Kritiker der Moderne recht, wenn sie behaupten, dass moderne Menschen nach absoluten Werten hungern. In dieser Hinsicht vollzieht sich die liberale Politik einiger Israelis auch im Rausch der richtigen Gesinnung. Liberale in Israel sind aufgebracht, wenn es um die Vorurteile der orientalischen Bevölkerung geht. Und sie glauben in ehrlichster und aufrichtigster Art, dass sie selbst keinen Vorurteilen aufliegen. Wie könnten sie auch? Ihre Prinzipien sind die Grundvoraussetzungen der Aufklärung. Die anderen müssen das Gegenteil der Aufklärung verkörpern. Auf der anderen Seite sehen die orientalischen Juden Israels zum Beispiel die israelischen Gerichte heute nicht mehr als übergeordnete Instanzen eines universalen Weltbilds, sondern als kulturellen Ausdruck einer hegemonialen Elite, die die eigene Kultur brutal zu unterdrücken sucht. Der Universalismus selbst wird als partikularistische und anti-jüdische Ideologie verstanden. Der Erfolg religiöser und ethnischer Parteien in Israel ist nur ein kleines Beispiel dafür, wie falsch es war, das westliche Modell als den einzig gültigen Standard zu setzen. Es war und ist sinnlos, sich vorzumachen, dass Tel Aviv Paris oder New York sei. Liberale Prinzipien sind auch nichts anderes als Vorurteile, gleich den Grundvoraussetzungen aller Weltanschauungen. Solange Liberale nicht verstehen, dass das, was vor sich geht, nicht ein Kampf der vorurteilsvollen Religion gegen wertfreie Wissenschaft ist, sondern ein Kampf zwischen verschiedenen Wert- und Weltanschauungen – solange werden Liberale ebenso intolerant sein wie ihre Gegner und blind obendrein. Die Liberalen, und nicht nur in Israel, irren sich in ihrer Illusion, dass wir uns ständig der Aufklärung nähern, dass wir uns langsam aber sicher aus unseren partikularistischen Standpunkten zu einem wertfreien Universalismus der Wahrheiten erheben, der von allen verstanden und erkannt wird. 132 Sznaider, Israel ipg 1/2003

Aber: Sobald man begriffen hat, dass jede Perspektive auf unhinterfragten Voraussetzungen beruht, einschließlich der eigenen, kann man zu einem neuen Toleranzniveau vorstoßen. Wenn Liberale nur bereit wären, die eigene Irrationalität als die Basis ihres eigenen modernen Glaubens zu verstehen, dann würden sie bestimmt verstehen, wieviel Opferbereitschaft damit verbunden ist, diesen Glauben oder auch nur Teile davon aufzugeben. Das heißt auch, dass sie endlich verstehen würden, wieviel Opferbereitschaft sie von ihren Gegnern einfordern, ohne dass diese hoffen können, dafür entlohnt zu werden. Wenn sie dazu imstande wären, sich wirklich von außen her zu betrachten – die ultimative Reflexivität –, nur dann könnten sie wirkliche Kompromisse schließen, nicht aus Schwäche heraus, sondern aus wahrem Verständnis. Das ist echter Liberalismus und kein liberaler Fundamentalismus: eine»zweite Aufklärung« sozusagen. Die Einsicht, dass die Grundlage des Rationalen in der Irrationalität liegt, heißt nicht, den Liberalismus zum Tode zu verurteilen. Ganz im Gegenteil: Es wird möglich, einen Kompromiss zwischen den verschiedenen »Glaubensrichtungen« zu finden. Dies ist die einzige Möglichkeit, eine neue Form der Gemeinschaft aus den sich bekriegenden Seiten zu erschaffen. Oder man kann bis zum bitteren Ende kämpfen. Aber das ist kein Liberalismus. Liberale Israelis sollten sich klar werden, dass sie, was zum Beispiel die Religion im Lande angeht, einen Kompromiss eingehen müssen, um ihr Land in Frieden mit sich und seinen Nachbarn zu erneuern. Israel könnte dann ein Land sein, welches im Frieden mit seinen jüdischen Ursprüngen und gleichzeitig zivilisiert in seiner Modernität lebt. Multikulturalismus oder ethnische Vielfalt? Aber kann das bei dieser ethnischen Vielfalt überhaupt möglich sein? Schon ein Blick auf das allabendliche Fernsehen kann ziemlich verwirrend sein. Man hört Russisch, Arabisch, Englisch und manchmal sogar die hebräische Landessprache. Spielt sich im Staat der Juden etwa das Zukunftsszenario einer multikulturellen Melange ab, ein Babel in Zion? Gilt Israel nicht als der Inbegriff einer ethnischen Nation, in der Diasporajuden zu Israelis wurden? Ist das in Israel gültige Rückkehrer-Gesetz, welches jedem einwandernden Juden sofort die israelische Staatsbürgerschaft zuspricht, nicht das klarste Zeichen dieser ausschließlich ethnischen Nation, die ihre Kritiker sogar veranlasste, den Zionismus als Rassismus zu verurteilen? ipg 1/2003 Sznaider, Israel 133

Israel ist in den mehr als fünfzig Jahren seiner Existenz zu einer Melange der verschiedensten sprachlichen und kulturellen Gruppen geworden, die durch gegenseitige tiefe Abneigung, mitunter gesteigert zum Hass, zusammengehalten werden. Dazu kommt noch, dass in den letzten zehn Jahren mehr als 700.000 Menschen aus der ehemaligen Sowjetunion in Israel eingetroffen sind, welche wiederum auf die schon in den 1970er Jahren eingetroffenen 200.000 ehemaligen Sowjetjuden stießen. Sie stellen ein Fünftel der israelischen Bevölkerung dar. Dieser Prozess ist Teil des Globalisierungsprozesses, dessen Sog sich auch Israel nicht entziehen kann. Er impliziert, dass sich ethnische Identitäten jenseits des Nationalstaats entwickeln, die den Nationalstaat von oben und unten unterlaufen. Israeli sein, bedeutet heute dann auch, dass man russische Zeitungen liest, russisches Fernsehen sieht, ins Russische Theater geht und sich russische Rockmusik anhört. Aber Israeli sein bedeutet ebenso, dass man seine jüdisch-orientalische Identität ernst nimmt und dass man, paradoxerweise beeinflusst durch westliche Multikulturalität, alles Westliche ablehnt. So entsteht Individualität durch Überschneidungen und Konflikten mit anderen Identitäten. Jeder einzelne erbringt dabei eine kreative Leistung. Die israelische Öffentlichkeit wird zu einem Raum, wo Spaltungen durch Konflikte überwunden werden können und wo bestimmte Arten von Gleich-Gültigkeit und sozialer Distanz einen positiven Beitrag zur Integration der Gesellschaft leisten. Konflikt ist die treibende Integrationskraft. Die Gesellschaft hält stärker zusammen, weil sie stärker gespalten ist; die Spannungen werden dadurch kleiner und nicht etwa größer. Die stetig wachsende Zahl der arabischen Bürger Israels koppelt sich langsam ab. An dieser Frage werden in Zukunft auch alle multikulturellen Hoffnungen scheitern. Aus der Perspektive der neuen Israelis bedeutet das, dass es einfacher wird, verschiedene Kombinationen auszuprobieren und neu zu kombinieren. Der geschlossene Raum Israel existiert nicht mehr.»Russen« halten ständige Verbindungen zu ihrem Herkunftsland. So auch»Marokkaner«. Putin und König Hassan sind längst Teil der israelischen Öffentlichkeit geworden. Der entscheidende Punkt dabei ist, dass»Öffentlichkeit« in diesem Sinne nichts mehr mit»kollektivem Entscheiden« zu tun hat. Es geht nicht um Solidarität oder Verpflichtung, sondern um das kon134 Sznaider, Israel ipg 1/2003

fliktvolle Zusammenleben. Öffentlichkeit ist nicht Konsens über kollektive Entscheidungen, sondern die Auseinandersetzung über die Konsequenzen dieser Entscheidungen. Die Gesellschaft ist von kleinen Konflikten zusammengenäht, wobei jede kulturelle Gruppe ihre eigene Version des»Israeli-Seins« lebt. Aber es ist auch Vorsicht angebracht. Israel ist bei weitem kein multikulturelles Paradies. Israeli sein bedeutet auch, dass nicht-jüdische Israelis, die Palästinenser israelischer Staatsbürgerschaft, kulturelle Autonomie für sich fordern und sich mit den Feinden Israels solidarisch erklären können. Die Globalisierung Israels geht Hand in Hand mit seiner Re-Ethnisierung und Distanzierung von Europa. Der Zionismus präsentierte die nicht-jüdische Gesellschaft Europas als Feind der Juden. Er wollte einen neuen nicht-europäischen Menschen schaffen, während auf der anderen Seite Europa als Zivilisation auch dazu diente, sich von der orientalischen Wirklichkeit des Nahen Ostens zu distanzieren. Heute verliert der Staat, der lange Zeit im Zentrum der israelischen Identität stand, seine identitätsstiftende Funktion mehr und mehr. Der Schmelztiegel schmilzt langsam dahin. Aber der Staat und die alten Eliten sind immer noch sehr stark, und ihre monokulturelle Vision des Staates ist immer noch wirkungsvoll, auch wenn ihr ein langsamer Niedergang bevorsteht. Israelische Politik und Gesellschaft kann daher weiterhin von einem alten und traditionellen Feindbild her bestimmt werden. Der»Feind« ist Schicksal, ist vorbestimmt und unausweichlich. Den Feind wählt man nicht, er ist vorgegeben. Fremde kommen im israelischen Diskurs entweder überhaupt nicht vor oder werden in der Kategorie des Feindlichen eingeordnet; und eine gemeinsame Geschichte soll als Grundlage für die Schaffung gemeinsamer Werte dienen. Einerseits entstehen kulturelle Alternativen und damit Identitätsmuster, die sich jenseits des nationalen Containers abspielen. Andererseits bestehen die Feindseligkeiten fort und die stetig wachsende Zahl der arabischen Bürger Israels koppelt sich langsam ab. An dieser Frage werden in Zukunft auch alle multikulturellen Hoffnungen scheitern. Unlösbare Widersprüche? Die Angst vor der demographischen Frage hat die jüdisch-israelische Gesellschaft schon immer bestimmt. Alle Diskussionen um den jüdischen Charakter werden von dieser demographischen Frage mitbestimmt. Auf ipg 1/2003 Sznaider, Israel 135

der einen Seite ist Israel eine weltoffene Gesellschaft, und zwar im wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Sinn, aber auf der anderen Seite ist es auch eine Gesellschaft, die durch den Konflikt mit der arabischen Bevölkerung bestimmt ist. Dieser Konflikt lässt keine»Zivilgesellschaft« im eigentlichen Sinn entstehen, da diese eben eine befriedete Gesellschaft ist. Zivilgesellschaften können keine Kriegsgesellschaften sein. Der Konflikt mit den Feinden Israels baut daher auch zivilgesellschaftliche Errungenschaften ab. Dies betrifft Menschrechtsverletzungen, Zensur und andere undemokratische Maßnahmen. Die innerjüdischen ethnischen und kulturellen Konflikte sind unter dem Imperativ des ethnischen Staates zu verstehen. Dort sind diese Konflikte integrationsfähig, außerhalb des Ethnos sind sie es nicht. Diese Feindschaft ist zugleich integraler Bestandteil der Legitimation des Staates Israel. Andererseits existiert dieser Staat, ohne dass ihm von seinen Nachbarn Legitimität zugestanden wird. Denn ein jüdischer Staat ist heute von arabischer Seite schon fast nicht mehr akzeptierbar. Auch ein Staat, der seine Legitimation durch in Europa begangenes Unrecht erhält, kann im Nahen Osten von arabischer Seite nicht akzeptiert werden. Ein jüdischer Nationalstaat ohne die religiöse Komponente – lediglich als Schutz gegen Antisemitismus und Pogrome, ganz gleich wo, in anderen Worten: ein Zionismus ohne Zion – wäre im Nahen Osten nur noch illegitimer Kolonialismus, so wie er auch von der arabischen Seite gesehen wird. Aber auch das jüdische Argument, von dem Israel nicht abweichen kann, ist für die andere Seite nicht legitim. Dieser Konflikt bestimmt dann die gesamte gesellschaftliche Situation des Landes. Daher auch die beiden gesellschaftlichen Imperative, die die israelische Gesellschaft bestimmen: der demokratische und zivile einerseits und der an der Kriegs-und Konfliktsituation orientierte Imperativ des Ausschlusses andererseits. In dieser Hinsicht wird Israel der usa immer ähnlicher und entfernt sich damit politisch und gesellschaftlich von Europa. Die Unsicherheit der eigenen Existenz, das Misstrauen, das man gegenüber einer wahrgenommenen gleichgültigen oder feindseligen Welt einnimmt, führt zu gesellschaftlichen und politischen Alleingängen, die von Europäern missbilligt werden. Gleichzeitig bedeutet es, dass man sich auf eigene Traditionen besinnt. 136 Sznaider, Israel ipg 1/2003

Israel ist ein ethnischer Staat. Als solcher erkennt er letztlich keine Minderheiten an. Die kulturell Anderen werden nicht in einer universalistisch verstandenen»nationalen« Identität integriert. Der ethnische Staat kappt seine universalistischen Wurzeln und wird auf die Interessen und Identitäten der je dominanten ethnischen Gruppe in allen Bereichen des Staatsapparates(Bildung, Polizei, Militär, Recht, Außenpolitik) ausgerichtet. Der ethnische Staat ist in diesem Sinne der ent politisierte Staat – jedenfalls in dem Sinne, dass in ihm der lebendige, öffentliche Austausch und der Gebrauch nationaler Bürgerrechte und Bürgerfreiheiten erlischt. Daher kann es eine Zivilgesellschaft in Israel nicht geben. Auch die innerjüdischen ethnischen und kulturellen Konflikte sind unter dem Imperativ des ethnischen Staates zu verstehen. Dort sind diese Konflikte integrationsfähig, außerhalb des Ethnos sind sie es nicht. Solange der Nahostkonflikt anhält, kann Israel kein Teil des multiethnischen, multinationalen, kosmopolitischen Europa sein, das seine weltpolitische Rolle selbstbewusst definiert und entfaltet. Der europäische Blick auf Israel sollte diese Gesichtspunkte in Betracht ziehen, bevor er sich seine soziologischen und politischen(Vor)urteile bildet. Israel muss sich zwischen widersprüchlichen Prinzipien hin- und herbewegen. In Europa gegründet und damit Teil des europäischen EthnoNationalismus, ruht ein Großteil der Existenzlegitimität auf der europäischen Katastrophe des Holocaust. Diese macht aus dem Staat Israel ein moralisches Projekt. Auf der anderen Seite hat die Globalisierung der Holocausterinnerung dazu geführt, dass heute Menschenrechtsverletzungen von einer immer größeren liberalen Öffentlichkeit nicht mehr geduldet werden. Die israelische Gesellschaft sieht sich aber auch immer stärker werdenden Terrorangriffen ausgesetzt, die Menschen in allen Lebenslagen auf allen öffentlichen Orten treffen. Was auch immer die kausalen Vorbedingungen dieser Anschläge sind, der israelische Staat muss darauf reagieren, da seine Legitimation auch darauf beruht, das Leben seiner Bürger zu schützen. Überleben hat daher oft Vorrang gegenüber dem zivilen Leben und seinen demokratischen Institutionen. Israel ist ein ethnischer Staat, aber innerhalb dieses ethnischen Gebildes herrscht die Pluralität der verschiedensten Lebensformen und Auffassungen, ob sie nun modern, vormodern oder postmodern sind. Nach außen verschließt sich der ethnische Staat und erkennt den ethnisch Anderen nicht an, kennt keinen Universalismus. Auch das wird durch den Existenzkampf und den Legitimationsentzug seitens der Feinde Israels noch verstärkt. Aber Israel ist gleichzeitig ein neoliberaler Staat mit einer ipg 1/2003 Sznaider, Israel 137

neoliberalen Gesellschaft. Insofern gelten auch dort die Gesetze des Marktes und des Wettbewerbs. Israel muss sich, wie andere Staaten auch, den Gesetzen des internationalen Kapitalismus unterwerfen. Der Friedensprozess im Nahen Osten war Teil dieser neoliberalen Bewegung und steht mit den Ansprüchen des ethnischen Staates im ständigen Widerspruch. Israels Kritiker von innen und außen fordern ein Modell ein, das unter Liberalen zur neuen Utopie wird: den kosmopolitischen Staat und die kosmopolitische Gesellschaft. Beide sind durch nationale Indifferenz und das Nebeneinander verschiedensten Identitäten gekennzeichnet. Auch das gibt es in Israel, aber – der immer wiederkehrende Widerspruch – nur innerhalb der herrschenden ethnischen Gruppe. Diese Form des gesellschaftlichen und politischen Lebens ist ein Kennzeichen befriedeter Gemeinwesen. Davon ist Israel noch lange entfernt und solange wird es auch mit den Widersprüchen seiner eigenen Existenz umgehen müssen. Weiterführende Literatur: Al-Haj, Majid(2002):»Ethnic Mobilization in an Ethno-National State: The Case of Immigrants from the Former Soviet Union«, in: Israel Ethnic and Racial Studies 25, 238–257. Ben-Eliezer, Uri(1997):»Rethinking the Civil-Military Paradigm«, in: Comparative Political Studies 30, S. 356–374. Ben-Yehuda, Nachman(1995): The Masada Myth: Collective Memory and the Making of the Israeli National Tradition . Madison: The University of Wisconsin Press. Eisenstadt, S. N.(1992): Jewish Civilization . New York: Oxford University Press. Etzioni-Halevi, Eva(2002): The Divided People: Can Israel’s Breakup be Stopped? Langam: Lexington Books. Gurevitch, Zali/ Aran, Gideon(1994):»Never in Place: Eliade and Jewish Sacred Space«, in: Archives de Sciences Sociales des Religions 87, S. 135–152. Horowitz, Dan and Moshe Lissak(1989): Trouble in Utopia . Albany, ny : State University of New York Press. Kimmerling, Baruch(2001): The Invention and Decline of Israeliness . Berkeley: University of California Press. Klein, Uta(2001): Militär und Geschlecht in Israel . Frankfurt: Campus. Liebman, Charles/ Katz, Elihu(Hg.)(1997): The Jewishness of Israelis: Responses to the Guttman Report . Albany: suny Press. Ravitzky, Aviezer(1996): Messianism, Zionism, and Jewish Radicalism . Chicago: Chicago University Press. Segev, Tom(2002): Elvis in Jerusalem: Post-Zionization and the Americanization of Israel . New York: Metropolitan Books. 138 Sznaider, Israel ipg 1/2003

Erdöl und Identität im Kaukasus UWE HALBACH E in Jahrzehnt nach dem Zerfall der Sowjetunion ist die kaukasische Region ein von Konflikten durchzogenes Labyrinth politischer Entitäten. Die Landschaft des Südkaukasus setzt sich zusammen aus drei unabhängig gewordenen Staaten(Georgien, Armenien und Aserbaidschan) und drei Sezessionsgebilden(Berg-Karabach, Abchasien und Südossetien), hinzu kommen einige zentrifugale Landesteile Georgiens. Der Nordkaukasus besteht aus sieben nationalen Teilrepubliken der Russischen Föderation, darunter trennungsanfällige binationale Konstruktionen wie Kabardino-Balkarien oder Karatschajewo-Tscherkessien, ein schillerndes polyethnisches Gebilde namens Dagestan sowie das von Russland abtrünnige Tschetschenien, das bis heute Kriegsschauplatz ist. Im soge140 ipg 1/2003

Tabelle 1: Anerkannte Staaten und nicht anerkannte Sezessionsgebilde im Südkaukasus Name Armenien Aserbaidschan Berg-Karabach Georgien Abchasien Südossetien (Iryston) Unabhängigkeitserklärung 23.9.1991 18.10.1991 2.9.1991 9.4.1991 25.8.1990 20.9.1990 Bevölkerung 3,5 Mio 8,0 Mio 150 Tausend 5,0 Mio 200 Tausend 70–80 Tausend Nationalitäten Armenier 96% Aseris 90% Russen 3% Armenier 95% Georgier 70% Armenier 8% Russen 6% Aseris 6% Osseten 3% Abchasen Armenier Georgier Osseten Georgier Russen Territorium (km 2 ) 29.800 86.600 4.400 69.700 7.867 2.732 Streitkräfte 60.000 72.000 15–20.000 27.000 5.000 2.000 nannten postsowjetischen Raum übertrifft die kaukasische Region hinsichtlich ihrer Fragmentierung auch Zentralasien, dessen politisch-territoriale Gliederung überschaubarer ist, obwohl sich auch hier Konflikte entfaltet haben. Kaukasien ist eine von Demarkationslinien und Blockaden durchsetzte Parzellenlandschaft, die das Schlagwort der»feudalen Zersplitterung« provoziert und die beiden Hauptfunktionen der Region für die internationale, insbesondere die europäische Politik außer Kraft setzt: Als Konfliktlabyrinth kann Kaukasien seine Funktion als Transitkorridor zwischen Europa und Asien insbesondere für den Transport kaspischer Energierohstoffe kaum erfüllen. Und die dringend geforderte regionale Zusammenarbeit ist blockiert. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 141

Konfliktdimensionen: ein Überblick Die kaukasische Region ist der westliche Abschnitt des größeren kaspischen Raums, der im letzten Jahrzehnt dank umfangreicher Energielagerstätten und Pipelineprojekte Prominenz erlangte. Folgerichtig wurden die politisch-ökonomischen Rahmenbedingungen der Regionalkonflikte im geopolitischen Kontext des sogenannten neuen»Great Game« gesucht, der Konkurrenz zwischen Russland, den usa und den Regionalmächten Türkei und Iran um wirtschaftlichen und strategischen Einfluss in diesem Raum. 1 Diese äußere Dimension spiegelt sich auch in den Ausrichtungen der lokalen politischen Akteure wider. In der Außen- und Sicherheitspolitik Armeniens, Georgiens und Aserbaidschans konfligieren pro- und antirussische, pro- und antitürkische, pro- und antiiranische Einstellungen. Gegenläufige geostrategische»Achsen« wurden ausgemacht: eine West-Ost-Achse(Washington-Ankara-Baku-Tiflis) und eine Nord-Süd-Achse(Moskau-Jerewan-Teheran). Die Konfliktparteien ordnen sich diesen Konfliktlinien zu: So lehnen sich die Sezessionsgebilde des Südkaukasus besonders eng an Russland, während sich die von der Sezession betroffenen»Metropolitanstaaten« Georgien und Aserbaidschan gegenüber der alten Hegemonialmacht wohl ablehnender verhalten als alle anderen gus -Staaten und sich außen- und sicherheitspolitisch am stärksten nach Westen orientierten. In ihrer Wahrnehmung hat vor allem Russland ein Interesse an ihrer territorialen Desintegration und an der Instabilität in der Region. Der Ausbruch und die Eskalation der meisten lokalen Konflikte steht allerdings in keinem erkennbaren Zusammenhang mit diesem geopolitischen bzw. geoökonomischen Kontext. Der älteste südkaukasische Regionalkonflikt um Berg-Karabach entfaltete sich 1987, zu einem Zeitpunkt, als sich der internationale Energie-Boom im kaspischen Raum und die Schlüsselrolle Aserbaidschans noch gar nicht abzeichneten. Auch Georgien war zu der Zeit, in der sich die bis heute entscheidenden Konfliktstrukturen ausbildeten, noch nicht als Transitraum für künftige kaspische Rohstoffexporte im Gespräch. Der entscheidende politische Kontext war ein anderer: Der Zerfall der sowjetischen Zentralgewalt schuf Anreize und Gelegenheiten für eine ethno-politische Mobilisierung. Ökonomische Motive spielten in der Mobilisierungsphase auf georgischer, aser1. Vgl. z.B.Vicken Cheterian: Dialectics of Ethnic Conflicts and Oil Projects in the Caucasus. psis Occasional Paper No.1/1997. 142 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

baidschanischer, armenischer, abchasischer oder ossetischer Seite keine entscheidende Rolle, kulturelle, ethno-politische und territoriale Belange fielen stärker ins Gewicht. 2 Zu den an ihren Metropolitanstaat Aserbaidschan gerichteten Beschwerden der Karabach-Armenier gehörte zwar der Vorwurf der»absichtlichen Unterentwicklung« und ökonomischen Vernachlässigung, schwerer wog aber die Anklage der kulturellen»EntArmenisierung«. Erst im Tschetschenienkonflikt fiel die gewaltsame Eskalation in eine Periode, in der die internationale Aufmerksamkeit für das ökonomische Potenzial des kaspischen Raums bereits geweckt war, was auch prompt politökonomische Deutungen des Konflikts(Krieg um das Öl) provozierte. Freilich sind ökonomische Anreize der Konfliktanalyse insofern zu berücksichtigen, als sich sowohl in den»eingefrorenen« Konflikten des Südkaukasus als auch im ungelösten Sezessionskonflikt Russlands im Nordkaukasus lokale Gewaltmärkte herausbildeten, von denen Konflikt-Unternehmer auch wirtschaftlich profitieren konnten. Mit Ausnahme des Tschetschenienkriegs sind die Hauptkonflikte der Region»eingefroren«. Im positiven Sinne bedeutet dies die Umwandlung kriegerischer Auseinandersetzungen in einen Zustand, in dem »weder Krieg noch Frieden« herrscht: die Phase militärischer Auseinandersetzungen wurde zwischen 1992 und 1994 durch Waffenstillstandsabkommen beendet; die folgende Entwicklung wurde nicht ganz zutreffend mit»post violence« bezeichnet. Dass der Waffenstillstand trotz des Einsatzes von Friedenstruppen und internationalen Beobachtermissionen labil blieb, wurde an der georgisch-abchasischen Front deutlich, wo im Frühjahr 1998 neue Kämpfe ausbrachen, die neue Flüchtlingsströme auslösten. Seit Herbst 2001 spitzt sich die Situation im Kodori-Tal zu, im einzigen von Georgien kontrollierten Teil Abchasiens, in dem georgische paramilitärische Einheiten und tschetschenische Kämpfer aufmarschiert sind; die abchasischen Streitkräfte wurden mobilisiert, und russische Kampflugzeuge sind im Luftraum Georgiens aufgetaucht. Die militärische Demarkationslinie zwischen Berg-Karabach und Aserbaidschan erinnert an das Schützengrabensystem des Ersten Weltkriegs und hält die 2.»In none of these cases did economic concerns play an important role in political mobilization, however. Both Georgians and Abkhaz mobilized around almost entirely noneconomic issues in 1988; those economic issues that did come up were primarily proxies for issues of ethnic balance or political power«. Stuart J. Kaufman: Modern Hatreds. The Symbolic Politics of Ethnic War. Cornell University Press, Ithaca/ London 2001, S. 100. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 143

Wahrnehmung eines feindlichen Verhältnisses zwischen beiden Staaten aufrecht. Im negativen Sinne bedeutet»eingefrorene Konflikte« Stagnation: An keiner Stelle wurde bislang ein politischer Durchbruch erzielt. Gleichwohl hat sich die Situation in den Sezessions-»Staaten« nach dem Waffenstillstand durchaus verändert, haben sich diese doch in der Abtrünnigkeit von ihrem einstigen Metropolitanstaat eingerichtet. Die Rahmenbedingungen der Konfliktbearbeitung sind heute andere als zum Zeitpunkt des Waffenstillstands oder des Ausbruchs der Konflikte. Nach dem 11. September 2001 ist die Aufmerksamkeit für den Zusammenhang zwischen schwacher Staatlichkeit und nichtstaatlicher Gewalt gewachsen.»Eingefrorene Konflikte« werden von der internationalen Politik immer weniger toleriert.»Eine der Lehren des 11. September lautet, dass die Weltgemeinschaft die Existenz sogenannter ›no go areas‹, also geografischer Bereiche, in denen theoretisch geltendes Recht praktisch nicht zur Gültigkeit kommt, nicht mehr einfach hinnehmen kann.« 3 Der Kaukasus ist mit seiner Kombination aus schwacher Staatlichkeit und ethno-territorialen Konfliktzonen ein Paradebeispiel für Bedingungen, unter denen lokale Gewaltmärkte entstehen und Kriegsherren, Terroristen, organisierte Kriminalität und andere Träger nicht-staatlicher Gewalt agieren können. Unter der territorialen Desintegration und der Entstehung von»no go areas« hat vor allem Georgien gelitten: Drei von vier»postsowjetischen Sezessionsstaaten« 4 liegen im Südkaukasus(der vierte ist das von Moldawien abtrünnige Transnistrien). Davon gehören zwei – Abchasien und Südossetien – völkerrechtlich zu Georgien. Hinzu kommen Landesteile, die sich zwar unterhalb der Sezessionsschwelle befinden, sich aber der Kontrolle durch die Regierung in Tiflis mehr oder weniger wirksam entziehen. Aus dem Territorialmosaik der Republik Georgien ragen in dieser Hinsicht hervor: ̈ das autonome Gebiet Adscharien unter seinem ambitionierten Führer Abaschidse; 3. Gernot Erler:»Regionale Konflikte in der Perspektive der ›Nach-September-Welt‹: Neue Optionen für den Südkaukasus?« Osteuropa , 2/2002, S. 146–158, Zit. S. 151. 4. Zur komparatistischen Forschung über diese vier»postsowjetischen« oder»eurasischen« Sezessionsstaaten siehe: Dov Lynch: Managing Separatist States: A Eurasian Case Study. psis Occasional Papers, Nr.32, 2001; Charles King:»The Benefits of Ethnic War. Understanding Eurasia’s Unrecognized States«, in: World Politics , vol.53, no.4, July 2001, S. 525–553. 144 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

̈ der von einer russischen Militärbasis wirtschaftlich dominierte, für den georgischen Staat schwer zugängliche, zu sechzig Prozent von Armeniern besiedelte Landesteil Samts’che-Djavacheti; ̈ das in letzter Zeit berühmt gewordene Pankisi-Tal mit seiner tschetschenischstämmigen Volksgruppe der Kisten und angeblich 7000 Flüchtlingen aus Tschetschenien(inzwischen wohl nur noch etwa 3500); ̈ isolierte Hochgebirgsregionen wie Swaneti oder das als Hochburg der Gamsachurdia-Anhänger bekannt gewordene Mingrelien im Westen Georgiens. Konfliktstrukturen, Konfliktobjekte, Konfliktakteure Ethno-territoriale Konflikte mit starken Asymmetrien Die kaukasischen Konflikte sind wie die meisten heutigen Kriegs- und Krisenherde innerstaatlich, weisen allerdings auch zwischenstaatliche Implikationen auf(Armenien-Aserbaidschan im Fall des Karabach-Konflikts, Georgien-Russland im Fall der Abchasien-und Südossetienkonflikte). Sie sind ethno-politisch in dem Sinne, dass politisierte ethnische Kriterien bei der Identifikation der Konfliktparteien die Schlüsselrolle spielen. 5 Sie werden in erster Linie um Territorien und Souveränitätsansprüche ausgetragen, es handelt sich also auch um ethno-territoriale Konflikte. Ein weiteres Merkmal sind die strukturellen Asymmetrien zwischen den Konfliktparteien, sowohl quantitativ – es handelt sich um die Konfrontation zwischen Mehrheiten und Minderheiten – als auch qualitativ: nur die als Staaten verfassten Konfliktparteien verfügen über organisatorische Vorteile und völkerrechtliche Legitimität. In den postsowjetischen Sezessionskonflikten bedarf dieses Argument jedoch einiger Einschränkungen: Die Sezessionsparteien im Südkaukasus erhielten substanzielle politische, wirtschaftliche und militärische Hilfe von außen(von Russland im Falle aller drei regionalen Sezessionskonflikte, von Armenien im Falle des Karabach-Konflikts). Die Metropolitanstaaten befanden sich in der Zeit der Kriege politisch und militärisch in einem chaotischen Zu5. Norbert Ropers:»Die friedliche Bearbeitung ethno-politischer Konflikte«, in: Friedliche Konfliktbearbeitung in der Staaten- und Gesellschaftswelt (Norbert Ropers und Tobias Debiel, Hg.), Stiftung Entwicklung und Frieden 1995, S. 197–232, hier S. 197. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 145

stand, was ihre organisatorischen Vorteile stark einschränkte. Die Legitimitätsasymmetrie wird dadurch relativiert, dass sich Abchasien, Südossetien und Berg-Karabach ebenso wie die tschetschenischen Separatisten im Nordkaukasus durchaus auf Rechtsgrundlagen für staatliche Unabhängigkeit berufen können. Sie knüpfen dabei an den autonomen Status an, der ihnen vom sowjetischen Ethno-Föderalismus eingeräumt worden war. Ihre Territorialautonomie habe»Souveränität« impliziert, womit ihnen nach dem Zerfall der Sowjetunion eine selbstbestimmte Entscheidung über ihr weiteres staatliches Schicksal zugestanden habe. Tatsächlich haben sich zentrifugale Tendenzen in Landesteilen nachsowjetischer Staaten zumeist nur dort bis zur Sezession entfaltet, wo dieser institutionelle Rahmen der sowjetischen»nationalen Gebietskörperschaft« gegeben war. Der strukturellen Asymmetrie steht oft eine umgekehrt asymmetrische Bindung der Parteien an den Konflikt gegenüber. Die strukturell benachteiligte Partei weist oft die größere Entschlossenheit auf.»Wegen des großen Machtgefälles tendiert die Oppositionsbewegung(oder Sezessionspartei) zu einer beinahe totalen und exklusiven ›Selbstbindung‹ an den Konflikt. Dieser wird zum wichtigsten Anliegen, zur ›raison d’être‹ […]. Durch das Bündeln ihrer Ressourcen auf den Konflikt sind Oppositionsbewegungen häufig in der Lage, ihre mangelnde Stärke auszubalancieren, große Standfestigkeit zu demonstrieren. Häufig produzieren solche Konstellationen langandauernde Konflikt- und Pattsituationen.« 6 Gerade im Kaukasus überraschten die von der strukturellen Asymmetrie benachteiligten Konfliktseiten wie die der Tschetschenen durch ihre Widerstandsfähigkeit, die nicht zuletzt auf diese stärkere Selbstbindung an den Konflikt zurückgeführt werden kann. Identitätskonflikte und Interessenkonflikte Aus politisch-ökonomischer Sicht wird kritisiert, dass eine primär von ethnischer Identität ausgehende Analyse gewaltsamer Konflikte»im Allgemeinen und Oberflächlichen verharrt«, 7 dass werte- und identitätsbezogene Konfliktdeutungen ökonomische Anreize übersehen, die die 6. Rexane Dehdashti: Internationale Organisationen als Vermittler in innerstaatlichen Konflikten. Die OSZE und der Berg-Karabach-Konflikt. Studien der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Band 34, Frankfurt/New York 2000, S. 152. 7. Dehdashti, ebenda, S. 162. 146 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

Gewalt in Gang halten, dass sich in innerstaatlichen Konflikten – dem Kampf ethnokratischer Eliten um Ressourcen – oftmals weniger anarchische als politökonomisch zielgerichtete Gewalt entfaltet. Dieser ökonomisch-funktionalistische Ansatz zur Erklärung ethno-politischer Konflikte verlagert die Aufmerksamkeit von der»Last der Identität« auf politökonomische Triebkräfte, auf transnationale kriminelle Netzwerke und Parallelwirtschaften, auf Interessenparteien, die eine Konfliktregelung verhindern und politische Instabilität als Voraussetzung außerlegaler Wirtschaftsaktivitäten aufrechterhalten wollen. Solche Akteure teilen Charakteristiken, die traditionell der Mafia zugeschrieben werden. Oligarchisch in ihrer Struktur, herrschen sie über ein Netzwerk aus Gewalt, Patronage und Protektion. Dabei repräsentieren sie nur einen winzigen Teil der jeweiligen Bevölkerung. 8 Auf beiden Seiten ist die Transformation eines politischen Sezessionskonflikts in einen»Kampf der Kulturen« zu beobachten – auf tschetschenischer als Islamisierung der nationalen Widerstandsideologie, auf russischer als die Überzeichnung der Einmischung internationaler islamistischer Netzwerke in den Konflikt. Eine einseitig auf materielle Interessen zielende Konfliktdeutung ist jedoch problematisch. Im theoretischen Diskurs über ethno-politische Konflikte wurden in den widerstreitenden Lagern oft dogmatische und für sich allein genommen zu kurz greifende Erklärungsschablonen produziert. Auf der einen Seite wurde die Konfliktdynamik auf feststehende ethnische oder religiöse Identitäten und»ancient hatreds« zurückgeführt, auf der anderen Seite wurde der Begriff des»ethnischen Konflikts« schlichtweg in Frage gestellt, Volksgruppenkonflikte wurden auf die Interessen und Aktivitäten eigensüchtiger»ethnischer Unternehmer« reduziert, Ethnizität wurde zum falschen Zauber erklärt, mit dem manipulierende Eliten Gefolgschaften mobilisieren. Demgegenüber wäre die »Doppelgesichtigkeit ethnischer Spannungen zwischen historisch8.»Elites tend to frustrate efforts at resolution since real peace would neutralise the political economy which conflict generates and sustains. By rejecting proposed solutions, they can portray themselves as ›defenders‹ or ›protectors‹ of the nation«. Hugh Griffiths:»A Political Economy of Ethnic Conflict. Ethno-nationalism and Organised Crime«, in: Civil Wars , vol.2, no.2(summer 1999), S. 6–73. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 147

psychosozialen Tiefen einerseits und praktisch-politischen Regelungen andererseits« zu betonen. 9 Die»historisch-psychosozialen Tiefen« sind im Falle der Kaukasuskonflikte durchaus bedeutsam. Die Konfliktparteien kultivieren ihre»chosen traumas« und»chosen glories«, halten einander antagonistische Geschichtsmythen über Abstammung und»nationale Heimstätten« vor, verweisen auf die Brutalität, ja Bestialität des Gegners, die in einem so scharfen Kontrast zum eigenen Volkscharakter stehe. Eine kategorische Trennung zwischen Interessen- und Identitätskonflikten ist aufgrund des Ineinandergreifens beider Aspekte unmöglich. Stuart Kaufman bringt in seinem Buch»Modern Hatreds«, das sich besonders den Konflikten im Südkaukasus widmet, dieses Ineinandergreifen auf den Punkt. 10 Gegen die Überbetonung des»naturgegebenen Völkerhasses«, die man im ethnisch extrem differenzierten Kaukasus scheinbar besonders gut bestätigt findet, wendet er ein, dass praktisch alle regionalen und lokalen Konflikte Produkte des zwanzigsten Jahrhunderts sind, wobei der Bürgerkrieg 1918–21 und die ethno-territorialen Manipulationen der sowjetischen Nationalitätenpolitik von entscheidender Bedeutung waren. Der ganz auf die»manipulierenden Führer« setzenden Gegenseite begegnet er mit der Frage:»Wie konnten Führer solche leidenschaftliche Feindseligkeit gegen andere Gruppen entfachen?« Er beobachtet, dass die ethno-territorialen Konflikte im Südkaukasus in ihrer Mobilisierungsphase eher von den Massen ausgingen(mass-led) als von politischen Führern organisiert(elite-led) waren. Auf keinen Fall lässt sich hier das»Milosevic-Muster« wiedererkennen, dem zufolge ein delegitimierter kommunistischer Führer seine Macht durch die Entfachung ethno-politischer Konflikte und Feindbilder zu wahren suchte. Neue nationalistische, an den Konflikt gebundene Eliten stiegen im Kaukasus zumeist erst auf der bereits ausgelösten Woge ethnischer Mobilisierung auf. Die besondere Bedeutung, die im Kaukasus nach dem Zerfall der Sowjetunion der nationalen Mythenbildung, ethnischen Vernichtungsängsten und dem Sicherheitsdilemma zukam, relativiert eine rein ökono9. Ropers, a.a.O., S. 228. 10.»Without perceived conflicts of interest, people have no reason to mobilize. Without emotional commitment based on hostile feelings they lack sufficient impetus. And without leadership, they typically lack the organization to act«: Stuart Kaufman, a.a.O., S. 12. 148 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

mische Interpretation der Konflike. Unter den Triebkräften der Konfliktparteien heben Regionalexperten dagegen das»Sicherheitsdilemma« auf der Grundlage wechselseitiger»ethnischer Vernichtungsängste« hervor, das nach dem Zusammenbruch der sowjetischen Ordnung und der ethno-politischen Mobilisierung hervortrat und durch die Erfahrungen in der gewalttätigen Phase der Konfliktaustragung bestärkt wurde.»Der Sicherheitsimperativ wird von den separatistischen Regimen als weitaus bedeutender angesehen als die Wirtschaft.« 11 Er gehört zu den besonders hartnäckigen Hindernissen einer politischen Konfliktregelung, involviert er doch elementare Probleme wie die Rückführung von Flüchtlingen und Vertriebenen an ihre ursprünglichen Wohnorte. So steht für Abchasien die»demographische Frage« im Zentrum der Konfliktperzeption. Eine Rückkehr der georgischen Bevölkerungsmehrheit ist für das Sezessionsregime in Suchum und die Restbevölkerung der Sezessionsrepublik unannehmbar. Für Stepanakert kommt die Rückkehr der einstigen aserbaidschanischen Bevölkerungsmehrheit der auf dem Gebiet Berg-Karabachs liegenden Stadt Schuscha nicht infrage, weil von dieser Stadt im Karabach-Krieg 1992 eine besondere Bedrohung für das Sezessionsregime ausgegangen war. Zur»elementaren Überlebensfrage für das tschetschenische Volk« erhebt Aslan Maschadow die Unabhängigkeit Tschetscheniens von Russland – ein Motiv, das durch die Menschenrechtsverletzungen der föderalen Gewaltorgane zur»Reintegration« des abtrünnigen Landesteils in die Russische Föderation freilich auch bestätigt wird. Die Konfliktparteien haben kein Vertrauen, dass die Herrschaft des Rechts ihre Sicherheit gewährleisten werde – wie die internationale Mediation ihnen nahe zu legen versucht. Sie pflegen eine militärische Sicherheitsperzeption und wollen harte Sicherheitsgarantien. Die politische Ökonomie der Konflikte Gleichwohl muss sich eine Analyse der innernen Triebkräfte der Konflikte auch mit wirtschaftlichen Anreizen befassen. Auf beiden Konfliktseiten, in den Sezessions- und Metropolitanstaaten, gibt es für bestimmte Akteure politökonomische Anreize für die Bewahrung des konflikthaften Status quo, der die Gesellschaften verkrüppelt, ihre politische und ökonomische Entwicklung blockiert und deshalb nicht im Interesse der Bevölkerungsmehrheit liegen kann. 11. Dov Lynch, a.a.O., S. 12. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 149

Die»Sezessionskriege« Anfang der neunziger Jahre haben die Wirtschaft Abchasiens oder Südossetiens zerstört, ganz zu schweigen von Tschetschenien, das heute(noch vor Tadschikistan) der physisch und psychisch am stärksten zerstörte Teil des gesamten postsowjetischen Raums ist. Seit Beendigung der kriegerischen Phase wurden in den südkaukasischen Sezessionsgebieten kaum Fortschritte beim Wiederaufbau und der Reform der Wirtschaft erzielt. Die weiterbestehende Kriegsdrohung in Kombination mit der herrschenden Misswirtschaft haben zu Hyperinflation, zur Demonetarisierung der Volkswirtschaften, zum Kollaps sozialer Dienstleistungen und zur Kriminalisierung der Wirtschaft geführt. Hinzu kommt die Wirkung der internationalen Isolation und der gegen die Sezessionsstaaten verhängten Wirtschaftssanktionen. Abchasien unterliegt seit Januar 1996 Sanktionen der gus . Aserbaidschan und die Türkei haben zu Beginn des Karabach-Krieges Wirtschaftsblockaden gegen Berg-Karabach und Armenien verhängt(was beide allerdings umso enger zusammenschweißte). Berg-Karabach ist heute in jeder Hinsicht – außer der völkerrechtlichen – stärker mit Armenien als mit Aserbaidschan verbunden. 12 Viele Bewohner Abchasiens und Südossetiens sind russische Staatsbürger geworden. Abchasien ist heute eher Bestandteil des russischen als des georgischen Wirtschaftsraums. Die Metropolitanstaaten haben mit der Blockade-Option gegenüber ihren separatistischen Landesteilen deren faktische Abtrünnigkeit bestärkt. Verflechtungen über die Konfliktfronten und Demarkationslinien hinweg bestehen – wie zu zeigen sein wird – hauptsächlich im Schmuggel und anderen Formen außerlegaler Wirtschaftstätigkeit. Am stabilsten, sowohl politisch als auch ökonomisch, erscheint noch die Lage in Berg-Karabach, das unter den Sezessionsgebilden den höchsten Grad an Staatlichkeit aufweist und in Hinsicht auf die Kontrolle über sein Territorium auch im Vergleich mit de-jure-Staaten wie Georgien eher gut dasteht. Wirtschaftlich wird es vom – ökonomisch selber extrem geschwächten – Armenien und der armenischen Diaspora unterstützt. Weit schlimmer ist die Lage in Abchasien. Der militärische Konflikt zwischen Tiflis und Suchum(1992–94) wurde ausschließlich auf dem Territorium 12. Zwischen der Republik Armenien und der Republik Berg-Karabach wurde die beste Straße des Südkaukasus gebaut. Die armenische, nicht die aserbaidschanische Währung gilt in der Sezessionsrepublik. Ein großer Teil ihrer Bevölkerung sind Staatsbürger Armeniens. Einige Karabach-Führer sind zu höchsten Ämtern in Armenien gelangt – wie der amtierende Präsident Kotscharian. 150 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

Abchasiens ausgetragen und führte zur Zerstörung von Wirtschaft und Infrastruktur und zur Entvölkerung eines Gebiets, das das Tourismuszentrum der Sowjetunion gewesen war. Schätzungen gehen davon aus, dass die Bevölkerung von 525.000 auf unter 200.000 geschrumpft ist. Diese Schrumpfung hat zwar das relative ethno-politische Gewicht der abchasischen»Titularnation«, die vor dem Krieg nur 17,1 Prozent der Gebietsbevölkerung ausgemacht hatte, schlagartig erhöht(zwischen 230.000 und 250.000 Georgier wurden aus Abchasien vertrieben). Aber sie hat das Gebiet in eine gleichzeitig demographische und ökonomische Katastrophe gestürzt. Auch Südossetien erlitt in den Kämpfen von 1992–93 eine so weitgehende Zerstörung, dass jede reguläre Wirtschaftstätigkeit zum Erliegen kam und durch außerlegale Wirtschaftsformen ersetzt wurde. Abchasien unterscheidet sich von Berg-Karabach vor allem durch seine weitaus schwächeren staatlichen Strukturen. Das Sezessionsregime unter dem schwerkranken»Präsidenten« Ardzinba hat kaum Kontrolle über die südlichen Teile des Gebiets(den Gali-Distrikt und das KodoriTal), die zum Tummelfeld diverser Gewaltakteure – Schmugglerbanden, georgische Partisanen, tschetschenische Kriegsherren u.a. – geworden sind. Die Regierung kann soziale Dienstleistungen für die Bevölkerung schon längst nicht mehr erbringen, ausländische Hilfsorganisationen sind in diese Lücke eingesprungen und haben die internationale Isolation der Sezessionsrepublik etwas aufgeweicht. Die Herrschaftsstrukturen in den Sezessionsgebilden ähneln hinsichtlich der Korruption, des Klientelismus und der Vernetzung zwischen politischer und ökonomischer Macht denen der ehemaligen Metropolitanstaaten. Allerdings sind die politischen Klan- und Klientelbildungen in den Sezessionsrepubliken noch weniger erforscht als die analogen Strukturen in den Metropolitanstaaten. Nur zwei Beispiele: In Abchasien wird eine Konkurrenz zwischen dem»OtschamtschiraKlan« mit dem Parlamentssprecher Sokrat Dschindscholija an der Spitze und dem»Gudauta-Klan«, den Präsident Ardzinba repräsentiert, beobachtet. Diese Konkurrenz beeinflusst auch die Haltung beider Seiten zu einer möglichen Konfliktlösung. 13 Seit 2001 gewann in Abchasien die po13. Dschindscholija lehnt eine Rückkehr der georgischen Flüchtlinge in die Gali-Region und eine Statusregelung mit Georgien im Sinne von»Staaten mit gemeinsamen Grenzen« noch kategorischer ab als Ardzinba. Siehe Mengumi Nisimura:»Nacional’noe samoopredelenie v stranach Zakavkaz’ja: Rol’ mezdunarodnogo soobscestva v resenii problemy«, in: Centr. Azija i Kavkaz , Nr.5(17) 2001, S. 68–79, hier S. 78 ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 151

litische Opposition an Zulauf. Die verheerende Wirtschaftslage und die Isolation der politischen Führung unter Ardzinba und seinem weniger populären Statthalter, Regierungschef Djergenia, hat eine politische Oppositionsbewegung namens»Aitara«(Wiedergeburt) hervorgebracht. Sie vertritt die gleichen Unabhängigkeitsforderungen wie die Führung, kritisiert aber deren Inflexibilität. Die Regierung diffamiert die Opposition als Gruppe von Intellektuellen, die Abchasien an Georgien verkaufen wollen, und nimmt in der Frage der Konfliktregelung mit Tiflis eine harte Position ein, um dem erwarteten Vorwurf der»Kapitulation« die Grundlage zu entziehen. 14 Eines der wenigen größeren Unternehmen des Landes, die staatliche Holzfabrik AbchazLes, ist mit der Familie des Präsidenten Ardsinba verflochten. Der Holzhandel – insbesondere mit türkischen Partnern und unter Umgehung der gus -Blockade – ist eine der Haupteinnahmequellen Abchasiens. In Berg-Karabach wurde das Militär, das am höchsten qualifizierte des gesamten Südkaukasus, in der Amtszeit des Verteidigungsministers Babajan zum prominentesten politökonomischen Akteur. Babajan selber hielt ein Monopol im Zigaretten- und Benzinhandel. Er wurde im März 2000 unter dem Verdacht verhaftet, einen Anschlag gegen den Präsidenten geplant zu haben. Danach war die Regierung in Stepanakert bemüht, die politisch-ökonomische Rolle des Militärs in der öffentlichen Wahrnehmung herabzustufen. Die Zerrüttung der Infrastruktur, Wirtschaft und Gesellschaft hat in weiten Teilen des Kaukasus zur Herausbildung von Subsistenzökonomien mit starken kriminellen Einschlägen geführt. Wie in anderen Regionalkonflikten und zerrütteten Staaten spielt dabei der Drogenhandel eine exponierte Rolle. Die Polizei ist tief in ihn involviert. 15 In fast allen Konfliktzonen entstehen Interessengemeinschaften und Komplizenschaften, die die Demarkationslinien und Konfliktfronten überschreiten. Ein anschauliches Beispiel solcher Verflechtungen ist der südkaukasische Sezessionskonflikt, dem bisher die geringste Intensität nachgesagt wurde: der Südossetien-Konflikt. Die Sezessionsrepublik Südossetien(für Georgier der Landesteil Schida Kartli) mit der»Hauptstadt« Zchinwali ist zu einem kaukasischen Schmuggelzentrum gewor14. Thomas de Waal, in: crs (Caucasus Report Series) No.117, 21.2.2001 http:// www.iwpr.net/archive/cau/cau_200202_117_1_eng.txt 15. Eka Anjaparidze: Police Collude in Georgian Drug Trade, Caucasus Report Series, 23.5.2002, http://www.iwpr.net/index.pl?archive/cau/cau_200205_130_2_eng.txt 152 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

den, durch das Benzin, Alkohol, Zigaretten, harte Drogen u.a. kanalisiert werden. Der illegale Handel verschafft seinen Organisatoren und deren Komplizen in den Behörden auf russischer, ossetischer und georgischer Seite erhebliche Profite. Der Transitverkehr von Süd- nach Nordossetien, von Zchinwali nach Wladikawkas, von Georgien nach Russland und umgekehrt läuft über einen der wenigen Kaukasus-Übergänge, die mit lkw s befahren werden können.»Da Tbilissi den ossetischen Grenzposten nach Russland nicht selbst kontrollieren kann und an der Verwaltungsgrenze zu Südossetien aus verständlichen Gründen keine Zollstationen aufbauen will, kommt ein Großteil des gesamten Benzinbedarfs Georgiens auf diesem schwarzen Kanal ins Land. Und davon profitieren letztlich alle – mit Ausnahme des georgischen Fiskus.« 16 Dabei wird das extrem niedrige Steuer- und Zollaufkommen Georgiens von internationalen Organisationen als eine Hauptursache der schwachen Staatlichkeit des Landes moniert. Öl spielt durchaus eine Rolle im Tschetscheniendrama, und zwar als Grundlage einer die Konfliktfronten überschreitenden kriminellen Ökonomie. Die Schmuggler selber sagen aus, mit der georgischen Polizei in gutem Einvernehmen zu stehen.»Wer einmal den nahezu unübersehbaren, riesigen und gut organisierten Schwarzmarkt im Dörfchen Ergneti vor den Toren der südossetischen Hauptstadt Zchinwali erlebt hat, dem wird schnell klar, dass sich die Hintermänner dieses Riesengeschäftes – neben Benzin werden hier auch Lebensmittel am georgischen Zoll vorbeigeschleust – wohl kaum durch eine politische Lösung des Südossetien-Konflikts stören lassen wollen.« 17 Südossetien grenzt unmittelbar an ein weiteres Niemandsland, an das Pankisi-Tal im Grenzgebiet zu Tschetschenien, das im Zusammenhang mit verschärften russisch-georgischen Spannungen und dem amerikanischen Sicherheitsengagement im Südkaukasus nach dem 11. September in die Schlagzeilen der Weltpresse geriet. Die Komplizenschaften und Vernetzungen zwischen ossetischen 16.»Der lange Abschied des Eduard Schewardnadse. Georgien und die Sezessionen«, in: Georgien-News.de . Das Internet Magazin aus Georgien, Ausgabe 5/02, 8. April, Seite 3 von 6. 17. Ebenda, S. 2 von 6. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 153

Schmugglern, georgischen Sicherheitskräften, russischen Friedenstruppen und tschetschenischen Akteuren in diesen Konflikt- und Krisenzonen stellen externe Sicherheitspartner vor das äußerst schwierige Problem des engen Zusammenhangs zwischen der Korruption staatlicher Organe und entstaatlichter Gewalt. Auch auf der Seite der Metropolitanstaaten wie Georgien wirken sich die Interessen bestimmter Elitegruppen behindernd auf eine Konfliktlösung aus.»Die Vorteile staatlicher Schwäche liegen nicht nur auf der Seite der Separatisten, sondern auch auf der von Institutionen und Individuen, die für die Überwindung solcher Schwäche zuständig sein sollten.« 18 Ein Beispiel hierfür sind neben den von der Bevölkerung als weitgehend korrupt angesehenen Sicherheitsorganen auch Sozialdienste, die für die Verteilung internationaler Unterstützung an sozialschwache Gruppen wie die für Südossetien bestimmten Hilfsmittel zuständig sind. Ein Teil dieser Hilfsmittel landet auf dem Schwarzmarkt. Ein prominentes Beispiel politökonomischer Vorteilnahme bietet die»Regierung Abchasiens im Exil«, die sich aus den georgischen Repräsentanten der ehemaligen politischen Führung Abchasiens, wie sie vor dem Sezessionskrieg und der Vertreibung des georgischen Bevölkerungsteils bestanden hatte, zusammensetzt. Sie unterhält Ministerien, Staatskomitees und eine Reihe anderer Gremien. Daneben gibt es im Parlament eine Fraktion mit einer reservierten Zahl von Sitzen, die sich aus ehemaligen georgischen Abgeordneten des Vorkriegs-Parlaments Abchasiens zusammensetzt. Diese in ethnischer Hinsicht georgische Struktur Exilabchasiens genießt in Georgien politische und ökonomische Privilegien und hält vor allem die Kontrolle über die Haushaltsmittel und sozialen Leistungen, die der Staatshaushalt den aus Abchasien Vertriebenen bereitstellt. In der georgischen Innenpolitik hat sie sich zu einer pressure group entwickelt, die jeden Kompromiss mit dem Konfliktgegner, aber auch die Integration der Flüchtlinge in die georgische Gesellschaft ebenso wie ihre Rückführung nach Abchasien blockiert. Ihr werden enge Verbindungen zu paramilitärischen Einheiten nachgesagt, die in Abchasien in terroristische Aktivitäten verstrickt sind. Sie gehört zu den Kräften, die auf der Seite des Metropolitanstaats den Sezessionskonflikt lebendig halten. In Armenien spielt eine Gruppierung namens Jerkrapah die vergleichbare Rolle einer besonders konfliktgebundenen innenpolitischen Kraft. Sie entstand auf dem Höhepunkt des Karabachkriegs im Sommer 1993 18. Dov Lynch, a.a.O. 154 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

und erlangte in der Republik Armenien politische und wirtschaftliche Privilegien(Bevorzugung bei der Privatisierung von Staatseigentum und der Besetzung von Staatsämtern u.a.). Die Protektion dieser Gruppe durch die Armee schädigte jedoch das Image der Streitkräfte. Jerkrapah forderte 1999 den Rücktritt des amtierenden Präsidenten Kotscharian und trat besonders bei der Diskussion über die Regelung des KarabachKonflikts in Erscheinung. Sie lehnte kategorisch einen Gebietsaustausch zwischen Armenien und Aserbaidschan ab, der seit dem Jahr 2000 als eine Option zur Beilegung des Karabach-Konflikts diskutiert wurde. 19 Bei den berüchtigten Säuberungsaktionen unter der tschetschenischen Zivilbevölkerung zeichnet sich auch ein ökonomisches Motiv ab, ein beute- und plünderungsorientiertes Verhalten, das die»Anti-TerrorOperation« im Nordkaukasus auf die Zivilisationsstufe des Dreißigjährigen Krieges stellt. In Georgien unterstellt die Bevölkerung Teilen der politischen Elite fast schon eine absichtliche Konservierung staatlicher Schwäche. In der Regierungskrise im Herbst 2001 erreichte der seit längerem wachsende Vertrauensschwund der Bevölkerung in die politische Führung seinen Höhepunkt. Er richtet sich besonders gegen die für Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit zuständigen Organe, denen bereits 1998 bei einer usaid -Umfrage 75 Prozent der Befragten das Misstrauen ausgesprochen hatten. 20 Nach dem 11. September 2001 ist das Vertrauen in die Sicherheitsorgane durch ständige Meldungen über terroristische»Banditenenklaven« wie das Pankisi-Tal und Spekulationen über die Verwicklung der Innen- und Sicherheitsministerien in die in diesen Enklaven blühenden Geschäfte auf den Nullpunkt gesunken. Ausländische, aber auch georgische Analysten behandeln das Land in wachsendem Maße als»failing state«. Korruption wird in diesem Zusammenhang nicht als Mangel, sondern als»das allen Institutionen zu Grunde liegende Rationalitätsprinzip« behandelt. 21 19. Haroutiun Khachatrian: Yerkrapah.»Lightning Rod« or Political Force in Postwar Armenia? http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav051302.shtml. 20.Vgl. Thomas Ladwein,»Nachrichten aus Georgien«, in: Mitteilungsblatt der Berliner Georgischen Gesellschaft , 9-10/ September-Oktober 2001, S. 12–37, S. 15f. 21. Barbara Christophe: Georgien:»Das kaukasische Trugbild«, in: Der Überblick . Zeitschrift für ökumenische Begegnung und internationale Zusammenarbeit, 4/2000, S.71– 76, zit. S.73. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 155

Erdöl und islamische Finanzierung: Ökonomische Aspekte der Tschetschenienkriege Das Erdöl: Weniger geoökonomisches Streitobjekt … Die Eskalation des Sezessionskonflikts zwischen Moskau und Grosny fiel in eine Phase, in der mit dem Abschluss des sogenannten Jahrhundertvertrags zwischen der aserbaidschanischen Regierung und einem internationalen Konsortium am Kaspischen Meer der Energieboom auflebte und weltweit Aufmerksamkeit erregte. In diesem Kontext wurde der erste Tschetschenienkrieg(1994–1996) als ein»Krieg um Öl« gedeutet. 22 Tschetschenien selber war als Fördergebiet und als Raffinerie-Standort mit überregionaler Bedeutung bekannt und fiel als Transitgebiet zwischen den Energielagerstätten der Kaspi-Region und Russland ins Gewicht. Neben dem Ölfaktor und der Transitbedeutung machten russische Kommentare auch weitere ökonomische Motive für den Einmarsch in Tschetschenien geltend: Die abtrünnige Republik sei zu einem schwarzen Loch der russischen Wirtschaft degeneriert, das riesige Geldsummen verschlinge, und sei zum Zentrum des illegalen Handels mit Waffen, Drogen, Edelmetallen, Erdöl und Erdölprodukten sowie einer regelrechten Raub- und Entführungsindustrie geworden. Als Ölfördergebiet oder als Raffineriestandort war Tschetschenien für Russland jedoch ebenso wenig unverzichtbar wie es als Transitraum unumgehbar war. Es hatte sich zwar zu einer»kriminellen Freihandelszone« entwickelt, wurde für Russland aber vor allem dadurch schädlich, dass am anderen Ende der kriminellen Waffen-, Öl-, Finanz- und Drogengeschäfte russische Partner saßen. Tschetschenien ist seit 1876 ein ErdölFördergebiet. Im Vergleich mit anderen Regionen erlangte das Gebiet für die Erdölförderung des Zarenreichs und der Sowjetunion jedoch keine strategische Bedeutung. Zu Beginn der 1990er Jahre, bei Ausbruch des Sezessionskonflikts zwischen Moskau und Grosny, betrug die jährliche Erdölförderung hier knapp ein Prozent der gesamtrussischen För22. Zur kritischen Auseinandersetzung mit dieser Deutung vgl. Roland Götz,»Noch ein Krieg ums Öl? Wirtschaftliche Aspekte der russischen Invasion in Tschetschenien«, Aktuelle Analyse des bio st, Nr.11/1995; Sanobar Šermatova:»Rol’ neftjanogo faktora v cecenskom konflikte«(Die Rolle des Erdöl-Faktors im Tschetschenienkonflikt), in: Central’naja Azija i Kavkaz , No.5(17) 2001, S. 86–93. 156 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

dermenge. Die Pipeline von Baku zum russischen Schwarzmeerhafen Noworossijsk, die für Moskau strategische Bedeutung als Gegenentwurf zu einer von den usa geförderten Ost-West-Route von Baku über Georgien zum türkischen Mittelmeerhafen Ceyhan erlangt hatte, und die seit 1997 in Betrieb ist, führt zusammen mit wichtigen Verkehrslinien über Tschetschenien, ist inzwischen aber durch eine Umgehungsstrecke über dagestanisches Territorium entlastet worden. … als Ressource der lokalen Konfliktökonomie Weniger im Sinne eines geopolitischen und ökonomischen»Great Game« als im Kontext einer konfliktbedingten Kriegs- und Kriminalökonomie spielt das Ölgeschäft neben anderen extralegalen Wirtschaftsaktivitäten eine wichtige Rolle im Tschetscheniendrama. Illegale Ölgeschäfte gehören zu den Einkommensquellen, die die Akteure auf beiden Konfliktseiten miteinander verbinden. Ungeachtet der wachsenden Spannungen zwischen Moskau und Grosny wurde in Tschetschenien bis zum Ausbruch des ersten Kriegs Rohöl aus verschiedenen Regionen Russlands verarbeitet, in Lizenz russischer Firmen hergestellte Erdölprodukte wurden aus Tschetschenien ausgeführt – teils über illegale Kanäle und an Abnehmer, die wie Serbien einem internationalen Boykott unterlagen. Der Führer der tschetschenischen Sezessionsbewegung, Dschochar Dudajew, versprach seinem Volk, die von Russland abtrünnige Republik zu einem »zweiten Kuwait« zu machen. In Wirklichkeit erlebte Tschetschenien zwischen 1991 und 1994 einen ökonomischen, politischen und gesellschaftlichen Niedergang, der von der Kriminalisierung weiter Wirtschafts- und Lebensbereiche begleitet war. Im Krieg vom Dezember 1994 bis August 1996 wurde das Land von der russischen Armee weitgehend zerstört, nur die Erdölanlagen wurden ausgeklammert. Dreißig Städte und Ortschaften waren völlig vernichtet. Die Bevölkerung war von 1,2 Millionen vor dem Krieg auf unter 800.000 geschrumpft, die Zahl der Kriegstoten wurde auf 60.000 bis über 100.000 beziffert. Etwa 400.000 Menschen flohen in den Kriegsmonaten in andere Teile des Nordkaukasus und ins Innere Russlands. Die Zahl der Obdachlosen unter der verbliebenen Bevölkerung wurde 1997 mit 210.000 veranschlagt. Gesundheits-, Bildungs-, Verwaltungs- und Kommunikationsinfrastrukturen lagen am Boden. Der Rest regulärer Wirtschaftstätigkeit, der bis 1994 noch bestanden hatte, war zerschlagen. Externe Investitionen waren nicht zu erwarten, zumal die ausländische Präsenz in der Nachkriegsreipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 157

publik infolge der sich häufenden Entführungen 23 immer weiter zurückging und internationale Organisationen das Land verließen. Die schon vorher zerrüttete Erdölindustrie wurde zum Objekt von Plünderungen und»wilden Privatisierungen«. Die einzige Hoffnung für Tschetschenien bestand in der Aussicht auf Transiteinnahmen, hatte doch inzwischen die Exportroute von Baku über den Nordkaukasus für Russland an strategischer Bedeutung gewonnen. Der dezentrale Widerstand hat einen Kriegsherren-Partikularismus hinterlassen, an dem jegliche tschetschenische Nation- und Staatsbildung nach dem militärisch und politisch eigentlich erfolgreichen ersten Sezessionskrieg scheitern musste. Nach dem Waffenstillstandsabkommen und dem Abschluss eines Friedensvertrags zwischen Moskau und der»tschetschenischen Republik Itschkerien« schlossen Russland, Tschetschenien und Aserbaidschan im September 1997 einen Vertrag über den Transit kaspischen Erdöls von Baku nach Noworossijsk. Die Pipeline sollte auf tschetschenischer Seite von einer Truppe von vierhundert Mann geschützt werden. Etwa ein Jahr lang erfüllten alle Seiten ihren Teil des Abkommens. Seit August 1998 jedoch blieb die russische Seite der tschetschenischen ihren Anteil an den Einkünften schuldig. In Tschetschenien entschädigte man sich durch das Anzapfen der Leitung. Im April 1999 legte der russische Regierungschef Primakow den Konflikt zumindest teilweise bei. Moskau begann, seine Schulden abzuzahlen. In Tschetschenien lief der Prozess der Aneignung von Bohrlöchern weiter. 1998 wurden statt der geplanten 1,5 Mio. Tonnen nur noch 845.000 Tonnen Rohöl produziert. Davon wurden 400.000 Tonnen(im Wert von etwa 20 Mio. us -Dollar) von Feldkommandeuren »privatisiert«. 24 23. Laut Angaben des russischen Innenministeriums wurden von Januar 1997 bis August 1999 1097 Personen in Tschetschenien und seiner unmittelbaren Umgebung entführt. Dabei seien Lösegelder in Höhe von 5000 bis 145.000 Dollar(in prominenten Fällen weit darüber) gefordert worden. Zu den Entführten gehörten Franzosen, Schweizer, Schweden, Briten und andere Angehörige internationaler Organisationen und Missionen. Yevgenia Borisova,»The Economics of War«, in: St. Petersburg Times , 19.10.1999. 24. faz , 11.4.2000 158 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

Dieser Prozess hing mit dem dezentralen Widerstand im ersten Krieg zusammen, der einen Kriegsherren-Partikularismus hinterlassen hatte, an dem jegliche tschetschenische Nation- und Staatsbildung nach dem militärisch und politisch eigentlich erfolgreichen ersten Sezessionskrieg scheitern musste. 25 Feldkommandeure herrschten über die Territorien unter ihrem Kommando wie Feudalherren und leisteten dem gewählten Präsidenten Maschadow bei der Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols Widerstand. Zu einem bedeutenden Wirtschaftsobjekt in ihren»militär-territorialen Autonomien« wurden die lokalen Erdöl-Bohrstellen. Etwa»776 Bohrlöcher funktionierten noch, und ihre mit mehr oder weniger primitiven Methoden betriebene Ausbeutung bildete dann auch einen wesentlichen Teil der wirtschaftlichen Grundlage der meisten Feldkommandeure, waren jedoch auch Objekte ihrer Rivalität und Ursache zahlreicher mitunter gewaltsam ausgetragener Streitigkeiten zwischen ihnen.« 26 In diesem Sektor entfalteten sich eigentümliche Beziehungen zwischen dem lokalen Herrn der Bohrstelle, seinem Patron in der Republikregierung, den»transportniki« und den Geschäftspartnern außerhalb Tschetscheniens, die das Öl weit unterhalb des Weltmarktpreises kauften. Den größten Gewinn bei diesem Geschäft machten die Käufer, die meist aus den offiziellen Strukturen – etwa staatlichen Unternehmen – im Nordkaukasus und Russland kamen. Das illegal gewonnene Öl aus Tschetschenien ist im gesamten Nordkaukasus verbreitet. In der größten Teilrepublik der Region, in Dagestan, macht es gut die Hälfte des lokalen Benzinmarkts aus. 27 Neben der Rohölgewinnung vollzog sich auch die Weiterverarbeitung in Tschetschenien in einem Rahmen wilder Privatisierung. Von den über tausend Klein- und Kleinstfabriken ging eine erhebliche Umweltbelastung aus. Dieses»Erdöl-Partisanentum« bestand auch nach dem erneuten Einmarsch russischer Truppen in Tschetschenien im Herbst 1999 fort. Nur beteiligten sich nun auch russische Militärs an diesem Geschäft – ein Tabuthema, das erstmals im Frühjahr 2001 gebrochen wurde, als der Leiter 25. Dazu besonders Otto Luchterhand:»Tschetscheniens Versuch nationaler Unabhängigkeit: innere Ursachen seines Scheiterns«, in: Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg: OSZE-Jahrbuch 2000 , BadenBaden 2000, S. 189–214. 26. Ebenda, S. 200. 27. Nezavisimaja gazeta , 11.8.2000. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 159

der Verwaltung in Tschetschenien, Ahmad Kadyrow, von Benzinkarawanen sprach, die ungehindert zwanzig russische Kontrollposten passieren. 28 Somit spielt Öl durchaus eine Rolle im Tschetscheniendrama, und zwar als Grundlage einer die Konfliktfronten überschreitenden kriminellen Ökonomie, in der auch andere Transaktionen wie der Menschenund Waffenhandel ihre Rolle spielen. Und auch bei diesen Wirtschaftstätigkeiten überlagern die Geschäftsbeziehungen die Konfliktfronten. So wendet der russische Militäranalyst Pavel Felgenhauer gegen die offizielle Darstellung des von außen munitionierten»Terrorismus« in Tschetschenien ein:»Waffen und Munition für den Partisanenkrieg werden hauptsächlich in Russland selber auf dem schwarzen Markt beschafft, von den Herstellern und aus Militäreinheiten, die in Tschetschenien stationiert sind.« 29 Eine russische Tschetschenien-Expertin stellte Mitte 2001 fest:»Die Maßstäbe dieser Schattengeschäfte gehen über die Wirtschaft hinaus und haben weitreichende politische Konsequenzen. Illegale Geschäftsbeziehungen, die russische Soldaten mit tschetschenischen Kämpfern verbinden, verändern die Situation in Tschetschenien völlig. Russische Militärs zeigen Interesse an der Fortsetzung des Kriegs.« 30 Ein anderer Kaukasienexperte stellt mit Hinweis auf illegale Waffen- und Ölgeschäfte gegen Ende des Jahres 2001 fest:»Nachdem die Konfliktseiten eine politische Regelung nicht erzielen konnten, wächst die Zahl der geheimen Militär- und Geschäftsabkommen zwischen russischen Offizieren mittleren Ranges und den ›Warlords‹ mittleren Ranges noch.« 31 Finanzen aus der islamischen Welt Zur politökonomischen Ressource ist auf tschetschenischer Seite allerdings auch die Islamisierung der Widerstandsideologie geworden. Behauptungen Moskaus über substanzielle Verbindungen der tschetschenischen Rebellen zur al-Qaida oder eine für ihre Widerstandsfähigkeit entscheidende militärische Unterstützung durch internationale»Mud28. Šermatova, a.a.O., S. 91. 29. Moskovskie novosti , no.40, 3.10.2001. 30. Šermatova, a.a.O., S. 92. 31. Nabi Abdullaev:»Chechnya’s War: A ›Logic‹ of its own«, in: Jamestown Foundation Prism, vol.7, no.12, Part 4, December 2001. 160 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

schahedin« entbehren zwar des Beweises. Für die finanzielle Unterstützung des tschetschenischen Widerstands und insbesondere seines islamistischen(wahhabitischen) Flügels aus dem islamischen Ausland dagegen gibt es durchaus Belege. Dabei wurde die Finanzhilfe nicht auf offizieller staatlicher Ebene gewährt, was islamistisch orientierte Führer wie Schamil Bassajew und Selimchan Jandarbijew deutlich genug beklagt haben. Statt dessen sind religiöse Stiftungen, Solidaritätsgruppen und Wohltätigkeitsorganisationen aus Saudi Arabien, Kuwait, Qatar, Jordanien und anderen Ländern für die tschetschenische Sache finanziell aktiv geworden. Beträchtliche Finanztransfers kommen aus der nordkaukasischen Diaspora im Mittleren Osten. 32 Einige russische Quellen dagegen sehen die Hauptquellen der Finanzierung des tschetschenischen Widerstands in illegalen Wirtschaftstätigkeiten, die Tschetschenen und ihre Geschäftspartner auf dem Territorium Russlands organisieren. Der Appell an den Islam hat aber als politökonomische Ressource nicht nur in Hinsicht auf materielle Unterstützung Bedeutung. Der gesamte Nordkaukasus bietet etliche Beispiele für persönliche Karrieren, die aus der Instrumentalisierung des Islam und der Ethnizität entstanden sind. Ein Paradebeispiel ist die Karriere der Brüder Chatschilajew in Dagestan, die bis in die Innenpolitik Russlands hinein reicht. Die Fragmentierung der Konfliktparteien Ein grundlegendes Problem des Tschetschenienkonflikts, das eine politische Lösung behindert, ist die Fragmentierung auf beiden Konfliktseiten. Hinsichtlich der tschetschenischen Seite ist dies hinlänglich bekannt: Die Mehrheit der Kombattanten handelt auf eigene Faust. Die halbwegs organisierten Separatisten zerfallen in mindestens drei Gruppen: ̈ die Maschadow-Gruppe um den 1997 gewählten Präsidenten der »tschetschenischen Republik Itschkerien«, dessen Kontrolle über die übrigen Kombattanten aber begrenzt ist; 32. Konstantin Poljakov:»Vlijanie vnešnego faktora na radikalizaciju islama v Rossii v 90-e gody xx v.«(Der Einfluss des externen Faktors auf die Radikalisierung des Islam in Russland in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts), in: Aleksej Malašenko, Marta Brill Olkott: Islam na postsovetskom prostranstve:vzglad iznutri , Moskovskij Karnegi Centr, 2001, S. 265–309, bes. 290–97. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 161

̈ das Lager der sogenannten»Wahhabiten« um den Feldkommandeur Bassajew und den aus Jordanien stammenden Emir Chattab, 33 das von radikal-islamistischen Organisationen unterstützt wird, aber in der tschetschenischen Bevölkerung kaum weniger verhasst ist als die russische Soldateska; ̈ die Gruppe um den Feldkommandeur Ruslan Gelajew, die sich im Sommer 2000 nach einem Konflikt von Maschadow getrennt hat und sich heute in Georgien aufhält. Die Zahl der»bojewiki«, die auf regulärer Basis kämpfen, ist begrenzt. Hinzu kommen Kämpfer, die sich der Guerilla nur für bestimmte Militäroperationen anschließen. Ebbe und Flut der Guerilla folgen den Aktionen des Gegners. Die sogenannten Säuberungsaktionen der föderalen Streitkräfte unter der Zivilbevölkerung Tschetscheniens führen dazu, dass die Beteiligung der lokalen Bevölkerung an den Vergeltungsaktionen der Rebellen zunimmt. Dem steht auf russischer Seite eine ebenfalls fragmentierte Struktur gegenüber. Putins»rascher ordnungsschaffender Krieg« im Nordkaukasus geriet zum Paradebeispiel für das genaue Gegenteil von»law and order«. Das aus der Jelzin-Periode ererbte Chaos auf der Akteursebene russischer Tschetschenienpolitik wurde noch vergrößtert. Seit 1999 entstand ein abstruses Gewirr aus Verwaltungsund Gewaltapparaten, konkurrierenden Zuständigkeiten für die militärische Unterwerfung, die administrative»Reintegration« und den wirtschaftlichen Wiederaufbau der abtrünnigen Republik. In diesem Sumpf versickern politische Initiativen und gewaltige Summen Geld. Und auf militärischer Ebene? Die russische Journalistin Politkovskaja beschrieb den Zustand, den der erneute militärische Zugriff Moskaus auf die Sezessionsrepublik seit 1999 geschaffen hat, als»totale Militäranarchie«. Die föderalen Truppen operierten weitgehend auf eigene Faust und definieren ihre Aufgabe als»Vergeltung für die gefallenen Kameraden«. 34 Bei den berüchtigten Säuberungsaktionen unter der tschetschenischen Zivilbevölkerung, die nach dem 11. September in wachsender Dichte aneinandergereiht wurden und einige Siedlungen gleich dutzende Male trafen, zeichnet sich aber auch ein ökonomisches Motiv ab, ein beute- und plünderungsorientiertes Verhalten, das die»Anti-TerrorOperation« im Nordkaukasus auf die Zivilisationsstufe des Dreißigjähri33. Am 25.4.2002 meldete der russische Geheimdienst fsb , der»internationale Terrorist Chattab« sei bei einem Armee-Einsatz vernichtet worden. 34. RFE/RL Caucasus Report, vol.4, no.39, 29.11.2001. 162 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

gen Krieges stellt. So wurden Zivilisten gefangengenommen, um ihren Verwandten Lösegeldzahlungen abzupressen. Der Vorwurf, der von der russischen Seite gegen die»tschetschenischen Banditen« erhoben worden war, nämlich eine regelrechte Entführungsindustrie zu betreiben, richtete sich nun gegen das russische Militär. Nach den Säuberungen in den Siedlungen Assinowskaja und Sernowodsk im Juli 2001 gab der Kommandeur der kombinierten Truppen im Nordkaukasus, General Moltenskoj,»weitverbreitete Verbrechen und vollständige Anarchie« auf der Seite der russischen Gewaltorgane zu. 35 Seit 1999 entstand ein abstruses Gewirr aus Verwaltungs- und Gewaltapparaten, konkurrierenden Zuständigkeiten für die militärische Unterwerfung, die administrative»Reintegration« und den wirtschaftlichen Wiederaufbau der abtrünnigen Republik. In diesem Sumpf versickern politische Initiativen und gewaltige Summen Geld. Viele Akteure ziehen aus dem seit 2001 verstärkten Herangehen Moskaus an den Wiederaufbau der vom Krieg zerstörten Republik in großem Maßstab Profit. Die verwirrende Struktur der Zivilverwaltung Tschetscheniens und der für Tschetschenien zuständigen Stellen in Moskau – die»provisorische Verwaltung für Tschetschenien« unter dem ehemaligen Mufti Ahmad Kadyrow, die»Regierung der Republik Tschetschenien« unter dem von Moskau eingesetzten Stanislaw Iljasow, der für Tschetschenien zuständige Minister in Moskau und 24 Ministerien und Behörden vor Ort –, die alle über ihr eigenes Budget verfügen, ist für Korruption äußerst anfällig. Opferbereitschaft als Konfliktenergie So sehr politische und ökonomische Vorteilnahme durch Profiteure auf allen Konfliktseiten eine Rolle spielt und als Hindernis der Überwindung und Regelung von Konflikten wirkt, sind kaukasische Konflikte wie der Tschetschenienkonflikt ein Paradebeispiel dafür, wie stark Interessen und Identität, rationale und irrationale Motive, ethno-psychologische und historische Tiefen und handfeste Interessen ineinander greifen. Der 35. Zitiert von Pavel Felgenhauer in Moskovskie Novosti , No.29(17–23.Juli) 2001. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 163

Tschetschenienkonflikt enthält alle nur denkbaren Komponenten eines komplexen ethno-politischen Konflikts: Auf der einen Seite eine Dekolonialisierungsgeschichte, auf der anderen Seite Dominotheorien über den Zerfall der Russischen Föderation, sollte Moskau diesem»Föderationssubjekt« die Sezession gestatten; auf der tschetschenischen Seite »chosen traumatas« in Form der gestalteten kollektiven Erinnerung an die genozide Gewalt des Gegners(Deportationen von 1944), kombiniert mit»chosen glories«, der Erinnerung an den heldenhaften Widerstand nordkaukasischer Muslime gegen die russische Kolonialgewalt(»heilige Kriege« unter religiösen Führern wie Scheich Mansur Uschurma und Imam Schamil). Auf der russischen Seite finden sich eine rassistisch gefärbte Wahrnehmung des Gegners und der Drang nach Vergeltung für die traumatische Demütigung der russischen Armee; auf beiden Seiten ist die Transformation eines politischen Sezessionskonflikts in einen »Kampf der Kulturen« zu beobachten – auf tschetschenischer als Islamisierung der nationalen Widerstandsideologie, auf russischer als die Überzeichnung der Einmischung internationaler islamistischer Netzwerke in den Konflikt. Solche Komplexität auf»Politökonomie« zu reduzieren, würde die Konfliktanalyse ebenso verzerren wie die völlige Ausblendung ökonomischer Motive. Die Kosten-Nutzen-Frage, die sich den Konfliktseiten stellt, ist nicht in erster Linie ökonomisch bestimmt. Der Kaukasus liefert Anschauungsmaterial für die oft unbegreifliche Kostentoleranz der Konfliktteilnehmer, die insofern dynamisch ist,»als Kosten, das heißt materieller Mangel, immaterielle Opfer und Leiden, bis zu einem bestimmten Grad selbst Werte kreieren«. 36 Aufgrund der stärkeren Selbstbindung an den Konflikt weist die separatistische Konfliktpartei, die ethnische Minderheit oder Oppositionspartei, meist die höhere Kostentoleranz auf. Auf diesem Feld wirkt ein Mechanismus, den man als Opferfalle bezeichnet. Opfermythen sind der Kern von Geschichtspolitik auf allen Konfliktseiten, besonders in den Sezessionsgebilden, die der geschichtlichen Legitimation in stärkerem Maße bedürfen als die Gegenseite. So heißt es in einem Schulbuch der Republik Südossetien:»Vor zehn Jahren … wurde die Republik Südossetien ausgerufen, eine Republik, die sich als dauerhaft erwiesen hat. Der Krieg hat Tausende unserer Bürger getötet oder verstümmelt, hat zigtausende unschuldiger Menschen ohne Obdach, Arbeit und Mittel zum Überleben hinterlassen, hat unsere Infrastruktur ver36. Dehdashti, a.a.O., S. 154. 164 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

nichtet und friedliche Menschen zu Flüchtlingen gemacht. Und doch haben diese Jahre besondere Bedeutung für uns, weil wir nicht nur den Aggressor zurückgeschlagen, sondern auch unseren eigenen Staat aufgebaut haben.« 37 Ähnlich machen abchasische Kommentare aus den militärischen Siegen der frühen neunziger Jahre geheiligte, staatsbildende Ereignisse – unter Betonung der Brutalität des Gegners und der großen Opfer, die man erbracht hat. Das Opfermoment liegt gewiss nicht allein bei den Sezessionsparteien. Dennoch sind es vor allem die international nicht anerkannten Sezessionsstaaten, die aus der gewaltsamen Konfliktaustragung Legitimität für ihren Anspruch auf Selbstschutz und Selbstbestimmung zu schöpfen und ein Hauptargument gegen ihre Unterstellung unter den vormaligen Souverän abzuleiten versuchen. Die wirtschaftliche Isolation hat Subsistenzsyndrome verstärkt, die den Separatisten Autarkie-Fähigkeit vorgaukeln. Entscheidend unterstützt wird dies durch den Umstand, dass von den Metropolitanstaaten keinerlei wirtschaftliche Magnetwirkung ausgeht. Deshalb darf auch die Wirksamkeit ökonomischer Anreize für die Erzeugung von Kompromissbereitschaft, etwa zur Reintegration der separatistischen Partei in den Metropolitanstaat, nicht überschätzt werden. Karabach-Armenier geben ihre»hat erkämpfte Souveränität« nicht so leicht gegen wirtschaftliche Vorteile wie die Aufhebung ihrer Isolation und die Integration ihres Mini-Staats in regionale Wirtschafts- und Infrastrukturprojekte(»Seidenstraßenprojekte«) her. Ungeachtet ihres wirtschaftlichen Elends ist das Gut»Souveränität« für die Sezessionsstaaten kaum verhandelbar. Dazu Dov Lynch zum Karabach-Konflikt:»Die Attraktivität potentieller internationaler Entwicklungshilfe wird durch die Tatsache gemindert, dass die ›De-facto-Staaten‹ in erster Linie von politischen und nicht von wirtschaftlichen Anreizen angetrieben werden. Der Regierungschef von Berg Karabach gab mir gegenüber einmal zu, dass der Wiederaufbau der Wirtschaft das Hauptproblem sei, dem er sich gegenüber gestellt sehe, fügte dann aber hinzu: ›Aber die Unabhängigkeit ist wichtiger als die Wirtschaft, und sie wird gegen nichts eingetauscht werden.‹« 38 Die wirtschaftliche Depression, die die kaukasischen 37. K. D. Dzugaev: Juznaja Osetija: 10 let respublike , Vladikavkaz 2000, S. 4. 38. Dov Lynch, a.a.O., S. 12. ipg 1/2003 Halbach, Kaukasus 165

Sezessionsstaaten erleiden, hat bisher nicht zu Kompromissen getrieben. Eher hat die wirtschaftliche Isolation Subsistenzsyndrome verstärkt, die den Separatisten Autarkie-Fähigkeit vorgaukeln. Entscheidend unterstützt wird dies durch den Umstand, dass von den Metropolitanstaaten keinerlei wirtschaftliche Magnetwirkung ausgeht. Ihre Wirtschaftslage wird von der Bevölkerung der Sezessionsgebilde als»keinen Deut besser« eingeschätzt als die eigene Misere. Ein georgischer Analyst dazu:»Wie sollte Georgien für Abchasen attraktiv sein, wenn es nicht einmal für Georgier attraktiv ist?« Und diese Einschätzung gilt auch in politischer Hinsicht.»Die Gesellschaft in Abchasien ist nicht überzeugt, dass Georgien ein demokratischer Staat ist. Solange jeder versöhnliche Ton und jegliches Eingeständnis, den Krieg angezettelt zu haben, dort fehlt, hält Abchasien Georgien für einen unzuverlässigen Partner, mit dem sich keine gemeinsame Staatlichkeit wieder einrichten lässt«. 39 Die Attraktivität des»Metropolitanstaats« für die Sezessionisten unterstützend aufzubauen, bleibt im Falle der georgischen Sezessionskonflikte immerhin noch eine Option für externe Akteure. Georgien hat mit seinen Sicherheitsproblemen einen Zuwachs an internationaler Aufmerksamkeit erfahren und ist in eine verstärkte sicherheitspolitische Kooperation mit westlichen Partnern( usa , Türkei) getreten. Sollte diese Zusammenarbeit – unter der Voraussetzung, dass sich Russland ihr auch in Zukunft nicht entgegenstellt – zur Überwindung oder Abschwächung des Staatszerfalls führen, könnte dies auch neue Perspektiven für eine Neuregelung der Beziehungen zwischen Georgien und seinen abtrünnigen Landesteilen eröffnen. Dabei wird die georgische Seite aber einsehen müssen, dass mehr als lockere konföderative Beziehungen kaum erreichbar sind – und das Bewusstsein hierfür ist bisher nicht sehr stark ausgeprägt. Noch stärker gilt dies für eine Neuregelung des Verhältnisses zwischen Aserbaidschan und Berg-Karabach. Bislang hat die Entwicklung nach dem 11. September zu neuen oder verstärkten sicherheitspolitischen Partnerschaften in Zentralasien und im Kaukasus geführt, nicht aber zur Stabilisierung der Konflikte und zur Neutralisierung des Konfliktpotenzials. 39. Ebenda, S. 15. 166 Halbach, Kaukasus ipg 1/2003

Less Bargaining – More Deliberation The Convention Method for Enhancing EU Democracy ANDREAS MAURER T he Laeken European Council of December 2001 agreed on a set of questions with regard to the future design of the eu ’s institutions and their democratic legitimacy. According to the Laeken declaration on the future of the European Union,»the European Union derives its legitimacy from the democratic values it projects, the aims it pursues and the powers and instruments it possesses[and …] from democratic, transparent and efficient institutions.«(European Council 2001) Although this statement suggests a broad normative consensus about the state of democracy and legitimacy in the eu , the heads of state and government mandated the recent Convention to deliberate on some of the most traditional questions to be answered when establishing any political system. Overall, the Laeken mandate mirrors an unequivocal picture of the eu : the Union remains designed as a political system in process. Although it is based on some of the most traditional concepts of representative democracy, the system requires improvement. However, the very nature of the mandate and its context – the failure of the Treaty of Nice, the perspective of an enlarged Union of 25 and more member states, and the effects of a globalized economy and trans-national risk production – show that these concepts are not fully implemented. In other words: The European Union faces serious problems with regard to the relationship between its governing bodies and its citizens. The very question of the Convention therefore is: Does, and if yes, how does the eu provide opportunity structures for establishing a democratic system? Are there any means to reconstruct and to visualise a concept of democracy, which allows the Union to further build on its differentiated set of institutions, and to gain a positive feedback by its citizens? This paper attempts to explore the Convention method along the major outlines of the theoretical concept of deliberative democracy. My argument is that the Convention method can be seen as an alternative way for steering system change and fundamental reform of the European Union, because it features participative and inclusive forms of open deipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 167

liberation, it respects and integrates the relative importance of minority positions, it offers open fora for parliamentary discourse and helps to include national parliaments at an early stage of system building, and it is conditioned by the method of consensus-building. Overall thus, the Convention method might become a future model for a more democratic set up of the eu . The De-nationalized, European Demos: Outcome, not Prerequisite of European Integration Contributions to the debate on the eu ’s legitimacy crisis focus on the deficiencies of inputlegitimacy, and the democratic deficit. By democracy, I understand the»institutionalization of a set of procedures for the control of governance which guarantees the participation of those who are governed in the adoption of collectively binding decisions«(Jachtenfuchs 1998, 47). Of course, this definition does not automatically induce democracy to be synonymous with parliamentary majority vs. minority government. At least theoretically, there are many ways to secure the participation of the citizenry in governing a given polity. But if we turn to the evolution of the eu over the last decades, we observe a trend: the search for establishing some kind of representative governance structures, in which institutions aggregate participation needs and try to fulfil their general function as arenas and rules for making binding decisions and for structuring the relationship between individuals in various units of the polity and economy. By legitimacy, I understand a generalized degree of trust of the addressees of the eu ’s institutional and policy outcomes towards the emerging political system. A political system which is entitled to limit national sovereignty and which is enabled to take decisions directly binding the residents of its constituent Member States without the prior and individual assent of each national government requires more than the formal approval of founding treaties and their subsequent amendments(Weiler 1993): it necessitates the willingness of minorities to accept the decisions of the majority within the boundaries of the eu ’s polity. In other words, social legitimacy supposes that decisions have to be based on a broad acceptance of the overall system. Even if the citizenry of the eu polity is not fully aware of or interested in the way binding decisions about their way of life are taken, the system and its institutions must be aware of the risk that the public attitude towards it can shift from some 168 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

kind of a permissive consensus or benevolent indifference to fundamental skepticism. The legitimacy of governance can be derived from historically and geographically contingent sources. With regard to the analysis of the governance in the European Union, Scharpf’s(1970) distinction of output(government for the people or effective performance) and input legitimization(government by the people or representativeness) has been widely used, irrespective of some terminological variations. In the context of European governance a third legitimating factor is often highlighted: the requirement for communitarian cohesion or civic identity. Even if the citizenry of the EU polity is not fully aware of or interested in the way binding decisions about their way of life are taken, the system and its institutions must be aware of the risk that the public attitude towards it can shift from some kind of a permissive consensus or benevolent indifference to fundamental skepticism. In this regard, the heart of the democratic deficit features the argument of a growing mismatch between the powers exercised in and through eu institutions, fora and procedures, and the channels, structures and sanctions to influence and control the formulation and implementation of policy. The eu ’s institutional design thus faces a multitude of questions as to how representative this system of multi-level governance is, in which way its quasi-executive branches – the Council and the Commission – are accountable to the citizens and how democratic the decisionmaking procedures between the Union’s authorities are. The presumed lack of linkage and control applies not only to European but also to national actors, most notably governments, which are seen as removed from parliamentarian or public scrutiny. In this sense, the lack of control over government-like institutions firstly at the national and secondly at the European level – the Council of the eu – generates a»double democratic deficit«. Some even see a triple deficit, arguing that current(or future) levels of integration presuppose the existence of a European»demos«. True, the evidence for a transnational identity within the Union is weak and the chance of creating one in the near future seems bleak because of the lack of intermediary structures and agents(transnational parties, media, common language etc.). The eu system takes binding decisions, which influence the citizens’ ways of living and constrains their individual freedom. ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 169

The eu system affects national legislatures and their linkage with the citizens. Of course, arguing about parliaments and their potential to provide for the European»demoi« – functionally, nationally or ideologically different realms of identity and interest formation, mediation and communication – a set of representative voices in the Union’s policy cycle does not mean that parliamentarism is the only way of bridging the gap between the citizens and the Union. One can easily assume that even after the Nice Treaty has come to force, many scholars and practitioners of European integration will continue to argue that focusing on the»input« structures of the Union is only one of several ways how governance»beyond the state«(Jachtenfuchs/Kohler-Koch 1996) might gain legitimacy. In this respect, one could also imagine a renaissance of the German Constitutional Court’s 1993 Maastricht ruling, which led to a general critique of the eu ’s parliamentary model. The basic assumption of the Court and later on its protagonist commentators was that a polity presupposes a »demos« in ethno-national or ethno-cultural terms(the»Volk« instead of the»Gesellschaft«). Thus, without a single European people sharing heritage, language, culture and ethnic background, and without a European public space of communication that could shape the wills and opinion of the population, no European statehood could be founded. For those who adopt this view(Kielmansegg 1996, 47–72; Grimm 1995, 282–302), it is apparent to simply deny the pre-constitutional conditions for further integration and therefore to conclude that in the absence of a single European demos there cannot be»real« democracy at the European level (Weiler 1993, 11–41; Weiler/Haltern/Mayer 1995, 24–33). Assume that a socio-political entity, which is willing to produce democratic forms of governance, can not simply dictate structural prerequisites and preconstitutional elements of the future polity. One could then develop these arguments further to conclude that any attempt of institutional and procedural reform is unreasonable unless the different European demoi are identifying themselves as part of an emerging European demos. Against this line of analysis, I argue that the missing»demos« is not a prerequisite, but an ideal product of successful integration and institutional design. I refer to Habermas’ analysis on the relationship between institution building and citizenship formation. He argues that»the ethical-political self-understanding of citizens in a democratic community must not be taken as a historical-cultural a priori that makes democratic will-formation possible, but rather as the flowing contents of a circulatory process that is generated through the legal institutionalisation of 170 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

citizens’ communication. This is precisely how national identities were formed in modern Europe. Therefore it is to be expected that the political institutions to be created by a European constitution would have an inducing effect.«(Habermas 1995, 306–307) In other terms, the»demos is constructed via democratic ›praxis‹.[…] Instead of ›no eu democracy without a European demos‹, we have ›no European demos without eu democracy‹.«(Hix 1998, 38–65) Taking this perspective seriously, I consider the very process of European integration as an ongoing search for opportunity structures, which allow the institutions of the eu ’s multilevel system to combine several demands for democracy-building beyond, but still with, the nation state. Whether this process leads to the self-identification and further stabilization of various»demoi« or of one single European»demos« remains an open question. The Concept of Deliberative Democracy An essential element of the democratic ideal is discussion, persuasion and compromise, the majority ought not to push unilaterally for its own preferences since it has an obligation to discuss everything with the minority and should be ever ready to compromise – even when a simple majority is easily obtained. The basic principle is to continue debate until there is no other way forward or alternative than to take a vote. The debate should be fair and equal, the participants must assume that they are all equal and be prepared to hear all the arguments. Thus the democratic dialogue is believed to have an intrinsic value, creating democratic individuals who will allow and respect a different opinion, consequently reducing the tension between the different interests in society.(Ross 1967, 112) More pragmatic arguments have been made in favor of more consensual decision-making in a democratic society, especially by those underlining the importance of the links between the decision-making process and the implementation/ratification process. What is understood by deliberative democracy? Some see it as a special form of communication between the people and the rulers while others stress the communicative aspect as such. As expressed by Eriksen and Fossum with regard to the difference between a deliberative procedure and a traditional bargaining process:»The problem of bargaining and voting procedures is that they encourage a process of give-and-take, pork barrelling, log-rolling etc. that does not change opinions, necessitates ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 171

learning or enlargement or refinements of perspectives – there is moulding of a common rational will. In a way it signals that the discussion has come to a standstill – a deadlock. It also indicates that the parties have accepted an outcome, but not because it is an optimal outcome. They accepted it because of the resources and power relations involved. Each participant would ideally like another and better outcome for themselves, but can live with the agreement that has been obtained.«(Eriksen 2000, 60) However, when it comes to arguing and deliberative processes, ultimately someone has to change position or at least change her/his view during the discussion in order to reach an agreement. And if there is a common problem which needs to be solved it is of vital importance that the actors agree on what action to take, i.e. a moulding of the common will is required.(Eriksen 2000, 60–62) Seyla Benhabib and Joshua Cohen have been rather explicit about what characterizes a deliberative process. According to Cohen, there are four key concepts of such a process: ̈ First of all, the participants are free, they are only bound by the results of the deliberation and they supposedly can act on the results. ̈ Secondly, the deliberation is reasoned, no force is exercised except that of the better argument. ̈ Thirdly, parties are both formally and substantively equal – each person or party with deliberative capacities has equal standing at every stage of the deliberative process. ̈ Finally, deliberation aims to arrive at a rational, motivated consensus –»to find reasons that are persuasive to all who are committed to acting on the results of a free and reasoned assessment of alternatives by equals«(Cohen 1999, 74). The theory thus assumes a close link between the procedure and the result of a given deliberative sequence. Legitimacy is established by means of free and open debate, but it is not the discussion as such which constitutes the essential element from which legitimacy is derived – the outcome of the discussion must also be accepted by the participants and the nature of it must belong to a particular category – it has to be rational and a solution to the problem. This kind of linkage between process and legitimacy fits the democratic structure of the European Union, since the eu system lacks an independent decision-making structure, which is based on central and hierarchical authority, a collective identity derived from a common history, tradition or fate, a sovereign community based on fixed, contiguous and 172 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

clearly delimited territory, and a set of explicit principles established and sanctioned by international law.(Eriksen/Fossum 2000, 256) Effective and accepted integration in such a system is then rooted in the power sharing system of the eu as such and the role played by institutions which could be identified as arenas. In comparison to formalized means of participation, the first apparent advantage of deliberative democracy through a multiple-way process of free speech is the avoidance of institutionalizing veto power. None of the participants in the political process is provided with any additional rights to stall, procrastinate, or veto proposed decisions beyond the formal rules of procedure. In fact, theorists of deliberative democracy maintain that the promotion of arguing over bargaining encourages more effective decision-making.(Risse-Kappen 1996, 2000; Eriksen 2000, 59–61) Participants are more likely to reach optimal solutions, because they share not only information freely but also a common frame of reference, while lowest common denominator outcomes are more likely in negotiations in which strategic rationality and bargaining dominate.(Risse 2000) In addition, discursive approaches emphasize the gains in knowledge and policy know-how, if the arena of participants and the channels for feed-back are widened. This would help to recognize negative side-effects of decisions early on in the decisionmaking process, preventing costly procrastination, adjustment, or termination of policies during or after the implementation phase. The majority ought not to push unilaterally for its own preferences since it has an obligation to discuss everything with the minority and should be ever ready to compromise – even when a simple majority is easily obtained. The basic principle is to continue debate until there is no other way forward or alternative than to take a vote. At the same time, public discourse offers a means of overcoming the representativeness dilemma associated with formal electoral procedures. Indeed, voting is just one procedure of linking public preferences with governance, not its essence. As Dahl pointed out,»democracy cannot be justified merely as a system for translating the raw, uninformed will of a population majority into public policy«.(Dahl 1994, 30) He emphasizes that»each citizen ought to have adequate and equal opportunities for discovering and validating(within the time permitted by the need for a decision) the choice on the matter to be decided that would best serve the ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 173

citizen’s interest«.(1989, 112) From this perspective, formal procedures of aggregating and projecting preferences into the political systems are little more than empty shells if citizens are not able to form an enlightened opinion about political affairs. Turning the argument around, however, one may ask whether these deliberative elements alone can suffice? There are discernible differences between those who see the deliberative element as an essential part of a democratic society and those who want to stress that it is merely a supplement. Saward underlines:»Advocates often contrast deliberative and merely ›aggregative‹ traditional democratic theory; in the former, citizen preferences are forged through a process of structured debate focused on the need to realise the common good, while in the latter, unrefined and perhaps uninformed preferences are merely counted up to produce public policy«.(Saward 1998, 64) However, the concerns of the»deliberationists« are in fact rather narrow. No matter how much deliberation takes place, heads mirroring positions have to be counted –»aggregratively« – at some point if a democratic decision is to be reached. Clearly, no adequate model of democracy can fail to be aggregative in the end. In other words, the deliberative model of democracy does not already physically exist; it needs to be activated, constructed and visualized by those who participate in one of the eu ’s arenas. Actors are not compelled to make an effort to increase public deliberation on policies within a larger»aggregative« framework of constitutional democratic provisions. (Saward 1998, 64–66) The Role of Parliaments in EU Decision Making The eu faces a permanent process of institutional change. The very system is structured by process – an ongoing oscillation between para-constitutional Treaty amendments and Treaty implementation. This kind of system change relates to the»extension to specific or general obligations that are beyond the boundaries of the original treaty commitments, either geographically or functionally«.(Laursen 1992, 242) At Intergovernmental Conferences( igc s),»it typically entails a major change in the scope of the Community or in its institutions, that often requires an entirely new constitutive bargainig process among the Member States, entailing substantial goal redefinition among national political actors«.(Laursen 1992, 242; see also: Genco 1980, 55–80) How is the European Parliament( ep ) 174 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

able to inject impetus into the process of system change? Of course, if we concentrate our view on the shorter phases of igc s as»big bargain decisions«(Moravcsik 1993, 473–524; Hurrell/Menon 1996, 386–402; Moravcsik/Nicolaïdis 1999, 59–85), we could easily preclude that the direct impact of parliaments and citizens on the final outcome is symbolic and indirect or at best entirely dependent on Member State behavior. The European Parliament would be identified as an actor able to steer political debates, to create tension on some parts of the agenda, to make issues public, but that it would never perform as a decisive player. On the other hand, the ep has constantly been one of the most demanding actors for institutional changes and constitutional proposals. The puzzle emerges that despite the modest role of the ep three Intergovernmental Conferences – 1985, 1991, 1996 and 2000 – have shown a constant image of the system-development role of the European Parliament, with the ep being granted more and more powers transforming the eu ’s bilateral set up – Commission vs. Council and Member States – into a trilateral one. During the negotiations of the Intergovernmental Conference 1985, the involvement of the ep was limited. Although it monitored negotiations intensely and its then president Pierre Pflimlin and mep Altiero Spinelli were invited to some ministerial meetings, their involvement in the end was only restricted, which meant that the ep accepted the Single European Act with limited institutional proceedings for the Parliament. However, it was also the Parliament which pushed the governments to initiate a treaty revision. In the 1991/1992 igc , the ep served as a supporting element to those governments and institutions pledging for substantial reforms. Neither the new policy areas, for example consumer protection, education and culture, nor the co-decision procedure would have come into force without the permanent pressure of the ep . The preparation of the 1996 and 2000 igc s revealed considerable progress for the European Parliament. In order to gain support and to succeed in system developing, the ep benefited from a partnership with national parliaments which evolved since 1989 under different formats(Conference of the national parliaments’ European Affairs Committees – cosac , Joint Committee Meetings, Joint Parliamentary Hearings etc.). Second, it profited from alliances with certain national governments. Due to pressure from their national parliaments, the Belgian as well as the Italian government connected their signature of the Treaty amendments to the vote of the ep . Both governments proclaimed that they would not accept the results of the igc until the European Parliament had approved it. This ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 175

proclamation put considerable pressure on the other European governments to take the view of the ep into account. National Parliaments and the Development of the EU Decision-making System Under Article 48 of the Treaty establishing the European Union( teu ), any amendment to the treaties on which the European Union is based shall only enter into force»after being ratified by all the Member States in accordance with their respective Constitutional requirements«. This also applies if a Treaty amendment is required for the conclusion of an international agreement(Article 300.5 of the Treaty establishing the European Community, ect ). Article 49 teu stipulates that a European state’s admission to the eu requires such ratification as well. Moreover, the Member States must also adopt a Council decision on police and judicial co-operation in accordance with their respective constitutional requirements(Article 42 teu ). The same is envisaged for the uniform electoral procedure(Article 190.4 ect ). Article 269 ect states that without prejudice to other revenue, the budget of the European Community shall be financed wholly from own resources. Under Article 269 ect , the Council, acting unanimously on a proposal from the Commission and after consulting the European Parliament, shall lay down provisions relating to the system of own resources of the Community, which it shall recommend to the Member States for adoption in accordance with their respective constitutional requirements. All these norms identify the Member States, and there the national parliaments, as the»masters« of the treaties. The concrete modalities by which national parliaments are involved into the ratification of treaty amendments and revisions, in transforming European Community( ec ) directives or in dealing with other constraints like fiscal discipline are a matter of national constitutions and specific arrangements of Member States. This»blindness« of the eu treaties in view of national parliaments is the same for other constitutional bodies like regional states or second chambers and constitutional courts. It reflects the original approach of the ec founding fathers that the ec / eu treaties are agreements between states. Consequently, they leave the internal arrangements for coping with ec / eu politics to the sovereign decisions of Member States. In other words, the treaties manifest some kind of a»constitutional subsidiarity principle«. This principle had – at least for some decades – its domestic equivalent: ec policy was considered to be part of 176 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

»external« affairs and as such an indisputable prerogative of the»executive« – outside the legitimate claim for parliamentary participation. The European Parliament could easily be identified as an actor able to steer political debates, to create tension on some parts of the agenda, to make issues public, but not as a decisive player. On the other hand, the ep has constantly been one of the most demanding actors for institutional changes and constitutional proposals. However right from the beginning there was one exemption to this strict demarcation between these two games: a small group of national parliamentarians were delegated with a dual mandate to the European Parliament. Its powers were however minimal and its impact on national politics and policies marginal.(Fitzmaurice 1978; Herman/Lodge 1978, 226–251; Herman/Van Schendelen 1979; Wallace 1979, 433–443) National parliamentarians were offered opportunity structures to get access to the ec / eu institutions. The end of the»delegated parliament« in 1979 – the abolishment of a permanent structure of national mp s placed between two legislatures – did not result in a direct adaptation of interparliamentary contacts. Still after the Amsterdam Treaty, the overall record of their participation patterns within the Brussels/Strasbourg arena is bleak. Though several and different procedures were tested over the last forty years, none of them has led to a sufficiently intensive and efficient working relationship. The 1990’s Conference of Parliaments in Rome remained a one-event institution. Instead, the Convention to draft the Charter of Fundamental Rights was generally assessed as a more successful link between parliamentarians of several levels.(Stechele 2001; Pernice 2001, 194–198) Other activities of national parliaments and the European Parliament – like the Conference of European Affairs Committees ( cosac ), the regular meetings of their Speakers and joint sessions of specialized committees – now seem to attract greater interest.(Maurer/ Wessels 2001, Maurer 2002) Interparliamentary Deliberation The Conference of Speakers of Parliaments of the European Union is due to an initiative by Gaetano Martino, a former President of the European Parliament. The first conference took place in January 1963. It was to be ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 177

1975, however, before arrangements could be made for these meetings to be held at regular(two-year) intervals.(Agence Europe, 2 October 1975, Thöne-Wille 1984, 184; Bieber 1974, 209) Formally, the conference may adopt resolutions. This has hitherto been done by consensus through the publication of a final communiqué at the end of the conference.(Pöhle 1992, 73–76) The regularization of these contacts resulted from the anticipated consequences of the first direct elections to the European Parliament and the separation of parliamentary mandates that became necessary in some Member States. The discussion of initiatives to maintain the indirect and visible involvement of national parliamentarians in ec policy cycles began at a rather early stage. The Conference of the national parliaments’ European Affairs Committees( cosac ) as the only interparliamentary body mentioned in the Amsterdam treaty’s protocol on the role of national parliaments in the eu ( pnp ) has developed into such an interparliamentary forum which enables both the ep and the national parliaments to deliberate on questions related to the eu ’s institutional set-up and its reform.(Maurer 2002, Maurer/Wessels 2001) Since the first cosac was held in 1989, the meetings have been timed to coincide with those of the European Council. The emphasis of cosac concentrates on general political topics and some kind of an introspection with regard to the roles of national parliaments in the ec / eu system. The mp s are members of the»horizontal« ec / eu affairs committees, i.e. committees that consider general policy matters. cosac performs as a»central« tool for communicating institutional issues in relation to the eu .» cosac is seen as a channel for keeping[…] parliamentarians informed about Europe.«(Laffan 2001) The cosac meetings provide an arena for members of eu Affairs Committees in national parliaments on the one hand and members of the European Parliament( mep s) on the other to discuss general developments of the Union. Due to the regularity of the cosac meetings, the involved members of national parliaments( mp s) develop a personal network which also involves the applicant countries. The size of the delegations at cosac (six mp s per national parliament and six mep s) ensures that different political views from each country are represented. However, the effects of cosac meetings do not go beyond the core network of its constituent members. Yet, most of the national parliaments see the Amsterdam treaty’s provisions on cosac as a pragmatic approach to an exchange of opinions and experience. cosac facilitates informal exchange, but the overall majority of parliaments oppose any further institutionalization(Hölscheidt 2001). 178 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

However, cosac was and still is the main joint body, where national parliaments and the European Parliament articulate views with regard to the Convention process. Remember that it was the Stockholm cosac meeting in May 2001 that agreed on the call for using the Convention method in order to prepare the igc in 2004. The Empirical Reality of Deliberative Democracy The Convention on the Charter of Fundamental Rights The idea of a European Union Bill of Rights has been discussed since the middle of 1970, mostly supported by the European Parliament. But it was not until 1999, on a German initiative, that the Charter process was launched with a decision of the European Council in Cologne. The purpose was to strengthen the protection of fundamental rights in the eu by making the already existing ones more visible to the eu citizens. Meetings of the Convention took place from December 1999 until the autumn of 2000. After agreement of a final text of the Charter, the Presidents of the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission proclaimed the Charter on December 2000 on the fringes of the Nice European Council. The composition of the Convention and the working methods, as laid out in an annex to the Conclusions of the European Council in Tampere, in October 1999, were rather unique. The Convention was composed of 62 members representing the Heads of State and Government(15), the President of the European Commission, the European Parliament(16) and the national parliaments(30). The European Court of Justice and the Council of Europe, including the European Court of Human Rights, participated as observers. The Convention and its Presidium, comprising members from each of the four categories of representatives, was assisted by a secretariat staffed by the Legal Service of the Council. The drafting process of the Charter was a compromise taken without a formal vote. Compared with Intergovernmental Conferences, it was open and participative in nature. It»brilliantly combined representative democracy with more participatory forms of democracy and unparalleled access to the process of European decision-making«.(Mc Crudden 2001, 10) However, this nature of the Charter’s Convention was also due to the fact that the drafting of the Charter constituted a relatively narrow set of interests and arguments. Moreover, the secretariat clearly dominated the ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 179

drafting process and facilitated the early drafting of the Charter. As de Búrca concludes,»this was not to be a genuinely participative process but one which, albeit deliberative in nature, was to be composed only of institutional representatives from the national and European level«.(De Búrca 2001, 131) Moreover,»the secretariat to the convention body, which was drawn mainly from the General Secretariat of the Council[…] was one of the less obvious but nonetheless significant influences on the drafting of the Charter«.(De Búrca 2001, 134) Members of the Convention submitted 205 written contributions and a total of 1406 amendments to the Charter’s draft. As regards initial contributions, the most active group were the governments’ representatives followed by the European Parliament and the national parliaments. mep s and mp s arranged to submit two contributions jointly, whereas government representatives were able to agree three times on joint texts. The initial dominance of the government representatives is not confirmed when considering the relative proportion of amendments. Here, mep s produced an overall of 405 documents against 400 by national parliamentarians and 356 by government representatives. Within these two last groups, the most active were mp s from Germany, Italy and Spain, and government representatives from the Netherlands, the United Kingdom, Italy and Spain. As regards the European Parliament, the Party of European Socialists delegation proved to be the most active. The larger European People’s Party delegation did produce»only« 78 amendments, whereas the smaller groups of the European Liberal Democrats, the Greens, the Union for Europe of the Nations and the European United Left submitted between 26 and 45 amendments. Compared with the mp s, the mep s had some clear advantages in steering the Convention’s process. They already work together in one single parliament and they were accustomed to a degree of parliamentary working and party discipline. Outside the Convention, they had many opportunities to meet – either within the framework of their delegation meetings or within the preparatory meetings of the political groups. Finally, they could act on their home ground, work on the basis of input given by a joint administration and their own legal service. The situation of the mp s differed largely. Firstly, they were not put on an equal footing with the European Parliament, the Council and the Commission, since the Cologne European Council conclusions only called the eu ’s institutions to proclaim the Charter. Moreover, mp s had to choose between their ongoing national obligations and their potential participation in the Con180 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

vention. But most importantly, the mp s were not accustomed to working together, they did not have any feeling of acting on home ground and they could not rely on a joint secretariat. Overall thus, the Convention featured some disparities both with regard to the»standing« and the activity of its members. However, the Convention managed to agree on a final text without some kind of voting, but through a complex sequence of open debate and secretive steering. Hence, the Presidium and Secretariat played the key role in preparing the draft Charter. The European Council conclusions of Tampere mandated the Presidium to»elaborate a preliminary Draft Charter, taking account of drafting proposals submitted by any member of the Body«. Indeed, the Presidium produced a series of papers which not only reflected the ongoing discussions and incoming proposals, but which also steered them by an authoritative process of anticipating large and convincing majorities. The absence of real voting clearly facilitated the deliberative method of the Convention, but it also hindered the transparency of the Charter’s drafting process. The price of consensus-seeking had been fixed outside the Convention’s plenary, where some kind of bargaining took place. In this context, the European Parliament delegation was much more efficient than the mp s. The latter were more heterogeneous, and they needed to build larger alliances with either the ep or some government representatives in order to put their views across. The Socialist( pes ) delegation of the European Parliament organized meetings in which mp s of the pes family did participate. Other national mp s, especially those from France and the United Kingdom, turned to their respective governments for support. The Charter was adopted without voting, thanks to the»iterative consensus-seeking« process(Deloche-Gaudez 2001, 23). Consensus-building instead of unanimity thus constitutes the fundamental difference between the Convention and the last Intergovernmental Conferences. If the igc s’ possibility to veto a position enables each delegation to threaten deadlock, the Convention’s process of an ongoing deliberation among rather open-minded actors facilitated the agreement and – perhaps more important – the evolution of a system of mutual recognition of views and ideals. The Charter process thus constituted a challenge to the elite-oriented and secretive mode of fashioning system change through Intergovernmental Conferences. The process was deemed so successful that the Laeken European Summit in December 2001 decided to use the Charter model as the basis for subsequent treaty changes, through establishing a Convention. ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 181

However, there were some considerable limitations on the liberty of the actors and the deliberative nature of the Charter process. Firstly, the European Council fixed a deadline; the Charter had to be drafted in order to be pronounced at the Nice Summit in December 2000. Secondly, the mandate was formulated by the Heads of State and Government. And even if the Charter process was open, the drafting history of individual provisions(Stechele 2001) and the purpose of the incremental changes from draft to draft were far from transparent.»In some ways, tracking provisions of human rights conventions drawn up at diplomatic conferences under the auspices of the United Nations is easier«.(Liisberg 2001, 18) Insofar, the Charter process was probably not better suited than traditional diplomacy for bringing about legal certainty of the end-result – especially when the work takes place under the kind of time pressure the Convention was subject to. In sum, the Charter’s process can be seen as an early trial-and-error-sequence for testing the method of consensusseeking with some elements highlighted by the theoretical concept of deliberative democracy. However, the method was successful because the Heads of State and Government, the Presidium and the Secretariat acted as core catalysts and key aggregators of the actors involved. The 2002/2003 Convention on the Future of the Union Given the main reasoning behind the Convention on the Future of the eu – the relative failure of the Nice summit, the non-answered questions regarding institutional reform and the» eu xxl « perspective –, its success will be measured by three criteria. First and foremost, the Convention must present innovative proposals to effectively overcome the deadlock on eu reform. It must prove to be more effective than igc s. Secondly, the Convention’s process and its substantial results need to incorporate broad societal support and to secure political legitimacy for some kind of a constitutional treaty. Thirdly, the Convention needs to adopt its result by consensus. Otherwise, the 2004 Intergovernmental Conference will by-pass the Convention’s result. The 2002 Convention is composed of fifteen representatives of the governments of the eu , plus thirteen of the accession candidate countries governments, thirty national parliamentarians(two per Member State) plus similarly 26 of the candidate countries, sixteen members of the European Parliament, and two members of the European Commission. Moreover, the European Ombudsman, social partners, the Committee of 182 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

the Regions and the Economic and Social Committee have official observers with speaking rights. On top of the 102 members and thirteen observers, the Laeken European Council appointed former French president Giscard d’Estaing as the chairman, and former prime ministers of Italy(Amato) and Belgium(Dehaene) as vice-chairmen to lead the Convention. These three form the Presidium of the Convention, together with the two Commissioners(Barnier and Vitorino), with two representatives of the European and two of the national parliaments, and with the three government representatives of the Member States that hold the presidency during the Convention(Spain, Denmark and Greece). Like during the Charter’s Convention, the Presidium plays an important and rather dominant role in the proceedings. The Conventions mark another step forward in the move of the EU from an economic problem-solving arena to an original polity. The principle of consensus-building that was developed during the first Convention was written in the Convention’s draft rules of procedure which state that representatives of the candidate states can not prevent such consensus. On the other hand, the draft rules give room for indicative votes. Compared to the Charter’s Convention, the number and strength of the ep delegation shrunk considerably. Hence, the ep still provides for sixteen mep s, whereas the total number of»Conventionels« has almost doubled. As mep Ieke van den Burg notes,»in the Charter Convention the ep substitutes were more actively and independently involved than other substitutes that acted more often only as alternates if the full member was not present. It’s to be seen whether the greater cohesion inside the ep section[…], will outweigh this numerical decline« (Van den Burg 2002, 2). The biggest difference with the Charter’s Convention is the addition of the members of the candidate countries. They do not have a single observer per country, but a government representative and two parliamentarians, at an equal footing with the present Member States. Given the common disadvantages of mp s and representatives from the noneu members, the latter may ally with the national parliamentarians. Consequently, national mp s may now choose between allying with mep s, governments and/or with the large group of noneu members. The tensions between the different groups might thus be more visible than during the Charter’s Convention. During the Charter Conipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 183

vention the mep s brought together mp s along the lines of the political families. Given the positive outcome of this kind of alliance-building, both the Socialist( pes ) and the European People’s Party( epp ) groups of the ep started to steer political family discourse right from the start of the Convention. Both ep group delegations organized joint preparatory meetings before each Convention’s plenary. Moreover, both the epp and the pes organized summer seminars in 2002, bringing together their Convention delegates to discuss and draft some kind of constitutional draft text. Cooperation between mep s and mp s along the lines of the political families demonstrate the importance attached to the Convention by national parties. However, it also entails the risk that leaders of national parties in government attempt to control the interparliamentary process, and try to make the mp s in the Convention work along their national government lines. The 2002/2003 Convention and Interparliamentary Cooperation The Convention also considers the role of national parliaments with regard to the further development of the eu ’s para-constitutional nature and the very process towards the Intergovernmental Conference in 2004. The participation of national parliaments and of the European Parliament in the body responsible for drawing up the Charter of Fundamental Rights of the Union was an original experience which opened the way for a true innovation with regard to the role of parliaments in the development of the eu . Hence, the Charter exercise symbolized the recognition of shared responsibility in the exercise of some kind of»para-constituent power«, which had hitherto been reserved to governments alone. The European Parliament and the cosac meeting in Stockholm in May 2001 thus proposed the activation of the Convention process. The idea was not only to parliamentarize the classical way of Treaty reform through igc s, but also to find an essential and visible forum for discussing the future roles of parliamentary democracy in the enlarged Union. Remember that already during the Amsterdam igc negotiations the national delegations of France, the United Kingdom and Denmark tabled concrete proposals calling for a strengthened role of national parliaments in the ec / eu decision-making process. Given the strong reluctance of the majority of the Member States’ parliaments and governments as well as of the eu institutions, the idea of institutionalizing cosac seemed unlikely to perpetuate interparliamentary cooperation. The mainstream argument against 184 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

such an increased role held that the further institutionalization of cosac would have had the contradictory effect of distorting the democratic foundations of parliamentary control and law-making activities in the Community. The Convention method features participative and inclusive forms of open deliberation, it respects and integrates the relative importance of minority positions, it offers open fora for parliamentary discourse and helps to include national parliaments at an early stage of system building, and it is conditioned by the method of consensus-building. The Amsterdam igc then led to the insertion of the»Protocol on the role of National Parliaments in the European Union«( pnp ) into the Treaty. Besides the provisions on the improvement of unilateral parliamentary scrutiny mechanisms, the pnp also recognized cosac as the main contribution to a more effective participation of national parliaments in ec and eu Affairs. Given these early experiences of parliaments in creating their own fora for interparliamentary debate, the 2002 Convention can be seen as a move towards assigning to the national parliaments and the European Parliament a specific kind of joint»para-constituent power«, i.e. a power to be shared with the national governments. This development would mark a new chapter in the role of parliaments in European integration. Of course, to build on the Convention and to give national parliaments access to the policy process of the European Union level makes the process dependent on the veto of the single unit. However, the first six months of the Convention clearly mirror a rather cooperative working style of both the ep and the national parliaments’ delegates. Compared with the Charter’s Convention, the national parliaments’ group is by far the most active delegation among the four institutional »core groups«. Moreover, mep s and mp s produce more multilateral contributions than during the first exercise. Whereas the government representatives are most active in the two working groups which consider substantial issues on the eu ’s future competencies, national parliamentarians focus on two themes: the principle of subsidiarity and the definition of an early-warning mechanism in order to ensure the respect of the principle, and the future role of national parliaments in the eu ’s institutional set-up. It might be too early to evaluate the deliberative sequences within these working groups. But according to the vast majority of working ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 185

group members, both the subsidiarity and the national parliaments themes attract the two levels of parliamentary democracy to a large extent. Hence, both groups consider themselves as open fora with a chance of clarifying and visualizing the relationship between parliaments on the national and the European levels. The idea of self-governance is thus emerging within the two working groups as well as within the parallel sequences of the cosac working group on the future of the eu and the institutionalized contacts on the level of party families. Hence, the very task of the Convention is the intensive debate about the right attribution of roles and functions of parliaments in the eu ’s multi-level set-up. The realization of a multi-dimensional net of interparliamentary contacts might thus help to effectively reduce the democratic deficit in institutional – parliamentary – terms. However, the Convention members should bear in mind that the new institutional mechanics are not self-evident for the end-users of public policy outcomes. To date, the Convention is not reflecting whether the improvements made to new forms of parliamentary participation will provide new ground for enhancing the legitimacy and proximity of European governance towards the citizens of the Union. However, it remains in the hands of the actors involved to offer appropriate means for the involvement of the Union’s»demoi« in shaping the conditions for their way of living. More precisely, the national parliaments are facing the difficult task of proving that they are able and willing to provide channels for communication across the boundaries of the eu Member States. Any greater, i.e. de facto institutionalized, involvement of national parliaments in the eu ’s policy cycles may help to render governments more accountable for what they decide in the Council of Ministers and its subordinated working mechanisms. However, the simple formalization of cosac , the creation of a congress or any other joint body incorporating mep s and mp s within the realm of a new Treaty or constitution also renders the eu more complex and less understandable. Conclusions: System Change Beyond the Convention The Conventions mark another step forward in the move of the eu from an economic problem-solving arena to an original polity. However, even after the 2002 Convention, the institutional and procedural arrangements of the eu are likely to remain complex, fragmented and opaque. 186 Maurer, Enhancing EU Democracy ipg 1/2003

Thus, it will remain up to the implementation of the new Treaty or Constitution – the»valley« between the igc summits – and up to the actors then involved to offer appropriate means for the involvement of the Union’s»demoi« in shaping the conditions for their way of living. The Conventions can be seen as a new method that could strengthen the legitimacy of the European political system. Compared with Intergovernmental Conferences, the Convention method clearly features a much wider range of actors involved in identifying the common basis for transnational and supranational governance. The activation of the system-development function of national parliamentarians has positive effects. Instead of being restricted to simply rubberstamp results agreed upon on the level of governments, they are enabled to take ownership of the»Community process«.(Deloche-Gaudez 2001, 45) The Convention method could be used in future for other purposes, such as the investiture of the European Commission, the joint analysis of the Commission’s draft legislative programmes, new enlargement rounds and other paraconstitutional issues. The theory of deliberative democracy highlights the equality and symmetry of actors as an underlying norm for participation; all participants should have the same chances to initiate speech acts, to question, to interrogate, and to open debate. Moreover, all participants should have the right to question the assigned topics of the conversation at any time; and all have the right to initiate reflexive arguments about the very rules of the discourse procedure and the way in which they are applied and carried out.»There are no prima facie rules limiting the agenda of the conversation, or the identity of the participants, as long as any excluded person or group can justifiably show that they are relevantly affected by the proposed norm under question.«(Mouffe 2000, p. 86) Clearly, the Charter’s Convention and the 2002 Convention do not fully meet these criteria. Hence, both exercises feature a predominance of the Presidium, a secretive steering by the Secretariat and some kind of open debate under the European Council’s sword of Damocles. Of course, the Convention remains in the hands of the Heads of State and Government. However, if both the national parliaments and the European Parliament want to give the Convention method a more independent role, they do have all opportunities in their hands to draft the relevant Treaty of constitutional provisions. ipg 1/2003 Maurer, Enhancing EU Democracy 187

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