ARTIKEL /ARTICLES The New World of Privatized Violence STEFAN MAIR S ince end of the Cold War European and American decision-makers have tended to consider conflicts in apparently unimportant countries as none of their business. This was partly changed by September 11 – just as it changed many other things in world politics. Suddenly, the North realized that state failure, authoritarianism, cultural disintegration, social deprivation and economic hopelessness are not only tragic developments for the have-nots in the South but also affect the haves in the North. The question became relevant of whether the industrialized countries could afford more Afghanistans – territories, in which state control and the state’s monopoly on violence had collapsed, and which offered safe havens and the necessary isolation for terrorists to organize themselves. In due course, war economies, conflict regions and failed states became a focus of attention. As the National Security Strategy of the u.s.a. 2002 rightly puts it on its very first page:»America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones.« The concern grew that the rise of private violence in marginalized regions of the world could in future leave its marks in Europe and America as the Afghan warlords have done in New York. The danger with putting the emphasis on terrorist threat is the that any form of private violence is classified as terrorism – negligently by American decision-makers because they are not willing or able to differentiate; deliberately by authoritarian regimes because calling rebels and oppositions movements terrorists serves to justify their repression and can generate additional resources to do this job more effectively. This alone demonstrates why it is so important to differentiate. Containment of private violence requires an understanding of the motives, strategies and powers of the different non-state actors who control the means to exercise organized violence. There are four ideal types of privatized violence: criminals, terrorists, warlords and rebels. They share a willingness to use violence in order to attain their objectives. They differ in their objectives, target groups, and ipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 11

the geographic scope of their use of violence as well as in their relation to the state monopoly on the use of force. In very general terms, these four ideal types could be classified according to these criteria: ̈ Warlords and criminals are guided by economic objectives, terrorists and rebels by political ones. ̈ The main target groups of violence exercised by rebels and criminals are other organs of force – official security forces, such as the police and the military, or competing rebel groups and criminal gangs – while terrorists and warlords predominantly direct their use of force against unarmed civilians. ̈ The geographic scope of the warlords’ and rebels’ use of violence is usually limited and aims at the consolidation of control over a certain territory. Transnational organized crime and international terrorism act on a global scale, if with a limited territorial base. ̈ Warlords and rebels try to replace the state monopoly on the use of force by their own monopoly, while the use of force by terrorists and by organized crime coexists with this state monopoly or rather requires it. The actors of violence sketched below are, as already mentioned, ideal types, artificial constructs which rarely occur in reality. Moreover, most of them have multiple identities. Depending on an observer’s attitude, interests and motives, one and the same person can be regarded as a criminal, terrorist, warlord, or rebel. Warlords The emergence of warlords is by no means a new historical phenomenon. Warlords were, for instance, influential and partly decisive actors in Europe’s Thirty Years’ War(1618–1648). Similarly, in the first half of the twentieth century, large parts of China were under the control of warlords. Long-lasting civil wars and declining ability of states to adequately exert their monopoly on the use of force offer favorable conditions for the rise of warlordism. Notably the changes in the international order in particular since 1990 have improved warlords’»career prospects«: until the end of the Cold War both super powers and the former colonial powers used development aid and military interventions to effectively prevent Africa’s and Asia’s weak states from collapsing. The danger was that such a collapse 12 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

would create a political vacuum, which in turn would invite the competing bloc to expand its control, or provoke a confrontation of the two blocs. Conversely, the linking of official development assistance to strict conditions, alongside its reduction since the early 1980s, has even contributed to the creeping collapse of weak regimes in the Third World and to the expansion of spaces for non-state violence. Warlords aim at maximizing their profits from state disorder. The threat of force against civilians plays a central role in realizing this objective. Warlords are rarely entrepreneurs by themselves, but extract capital from the business activities of their subjects. Their main source of revenues is the quasi-taxation of the exploitation of mineral resources and of trade. The prime target groups of this taxation are diamond diggers, miners of precious metals and easily exploitable as well as high-priced ores, drug producers, drug traffickers and smugglers of consumer goods. In some cases, warlords have even managed to license international oil, mining, and logging companies. If development assistance balances the social losses of warlordism and provides social services, warlords are able to continue maximizing the economic exploitation of the territory under their control. They are, so to speak, able to externalize the social costs of their rule. Warlordism differs from neopatrimonial clientelism in one important point: Warlords do not have to reward political loyalty by development projects, posts and privileges, they obtain loyalty from their subjects by the use or threat of force. This means that warlords do not even partly reinvest their revenues in the territory under their control. The transfer of resources to political barons and middle-men, as well as investment in physical infrastructure bears a great risk: both could result in the emergence of autonomous nuclei of power which might, in turn, undermine or even challenge the warlord’s hegemony. The fear of such developments leads warlords resort to tactical alliances with powerful external actors. Private security companies offer their assistance in exchange for privileged access to attractive resources. Terrorists and criminal gangs help to crush opponents if they can use a warlord’s territory as a safe haven. Warlords can change: if they depend more on the»taxation« of trade and markets than on the exploitation of resources, they might even transform themselves into autocrats. Olson, who calls warlords»stationary ipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 13

bandits«, analyses this process as follows:»The stationary bandit, because of his monopoly on crime and taxation, has an encompassing interest in his domain that makes him limit his predations because he bears a substantial share of the social losses resulting from these predations(…) The second way in which the encompassing interest of the stationary bandit changes his incentives is that it gives him an incentive to provide public goods that benefit his domain and those from whom his tax theft is taken.« 1 This long-term calculation can, however, be undermined by the steady inflow of external resources. If development assistance balances the social losses of warlordism and provides social services, warlords are able to continue maximizing the economic exploitation of the territory under their control. They are, so to speak, able to externalize the social costs of their rule. Use of force by warlords is territorially defined and locally limited. It has a transnational dimension because warlords tend not to care about state boundaries when these are a significant hurdle for the realization of profit. The Liberian warlord(cum president) Charles Taylor started to develop new sources of revenue in Sierra Leone, Guinea and most recently Ivory Coast after he had consolidated his control over Liberia’s markets and resources. The greed of warlords can trigger off conflict dynamics which eventually seize relatively stable states. The activities of warlords can even have global repercussions. First, they can expand to such an extent that whole sub-regions become affected. This can be observed in subSaharan Africa and the Caucasus. Great parts of West, Central, and the Horn of Africa are more or less under the control of local warlords. Moreover, warlords offer safe havens to organized crime and international terrorism – two forces capable of having a negative impact on a global scale. Rebels While warlordism has experienced a renaissance in the past ten years – in sub-Saharan Africa, the Caucasus, Central Asia and Southeast Asia – rebel movements have suffered a serious diminution in importance. There are two main reasons for this: the end of the Cold War and the demystification of the socialist model due to its failure in Eastern Europe. Rebel 1. Mancur Olson: Power and Prosperity. Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships , New York, 2000, p. 9. 14 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

movements played a central part in the proxy-wars of the East-West conflict. It would, however, be misleading to see rebel movements only in this context. Most of the rebels had comprehensible demands and used the East-West conflict to mobilize financial and material assistance to pursue them. At the heart of their demands was usually a fairer distribution of national wealth. It was only logical that the commitment to this goal promoted a certain receptiveness to socialist ideals. The breakdown of real socialism, therefore, was a severe setback for ideologically motivated rebel movements. Both the end of the Cold War and the failure of socialism contributed to the ending of long-lasting internal conflicts in the late 1980s and early 1990s: in South Africa, Namibia, Mozambique, and Ethiopia/Eritrea. Rebels gain international importance these days in three ways: first, they depend increasingly on transnational organized crime in their efforts to self-finance their warfare and restock their armaments; second, they turn to international terrorist attacks to emphasize their national demands; and third, they offer safe havens and operational bases for criminal gangs and terrorists in the territories they control. However, the reduced significance of rebel movements in world politics might also be a result of the fact that they are less and less distinguishable from other non-state actors of violence. Depending on one’s perspective, the few groups who meet the three main criteria for classification as rebel movements – pursuing political motives, discriminatory use of violence, and ability to exert territorial control(see above) – can be called warlords, terrorists, and criminal gangs: the farc (Revolutionary Armed Forces of Colombia) and the eln (National Liberation Army) in Columbia, as well as the Tamil Liberation Tigers( ltte ) in Sri Lanka are involved in drug trafficking and commit terrorist acts; the behavior of the Sudan People’s Liberation Army( spla ) in the Sudan, as well as of the mlc (Congo Liberation Movement) and rcd (Congolese Movement for Democracy) in the Democratic Republic of Congo can also be interpreted as pure warlordism. The problem becomes more complicated when the Revolutionary United Front( ruf ) in Sierra Leone, the gia (Armed Islamic Groups) in Algeria, as well as Chechen, Abkhazian, Kashmiri, and Uzbek fighters are added to the category of rebel movement. The main reason for the increasing diffuseness of this category is ipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 15

the drying-up of state sponsorship for rebel activities. There is only a handful of potential sponsors left, most of them internationally marginalized countries such as Libya, Syria, and Iran. There is, however, still a considerable number of countries which support rebels in neighboring countries more or less openly, including Venezuela, Uganda, Sudan, Rwanda, Liberia, and Georgia. The decline of state sponsorship has left rebel movements with two options: first, to stick to their strategy of use of force – combatants as main target groups and the exertion of territorial control – and to develop new sources of income; or, second, to turn to more economical forms of use of force, that is, terrorist attacks. Some rebel movements have opted for self-financing their costly activities: drug production and smuggling, the trading of diamonds and high-priced consumer goods, extortion and kidnapping. This has forged links with organized crime. The connections to criminal gangs have increased in importance as the latter have become the prime sources for the arming of rebel movements. The turn to organized crime has relegated the political motives of some rebel groups to the background. In some cases, rebel groups have totally mutated into criminal gangs and the soldateskas of warlords. In parallel with this, classical rebel movements, such as the Tamil Liberation Tigers and the Kurdistan Workers Party( pkk ), started increasingly to commit terrorist attacks – an expression of their limited ability to challenge government forces militarily. Despite these mutations, the analytical category of rebel movement should not be abandoned. Their predominantly political motives and discriminatory use of force must be taken into account when strategies are being developed for conflict resolution. Rebel movements are usually more easily reintegrated in peace arrangements than warlords and terrorists. Their transformation into political movements is more likely than in the case of the latter two. As in the case of warlords, the immediate geographical scope of a rebel movement’s use of force is limited – to the state whose government it wants to overthrow or from which it would like to secede, and to neighboring countries in which it holds operational bases or from which it obtains the necessary supplies. Nowadays, rebels gain international importance in three ways: first, they depend increasingly on transnational organized crime in their efforts to self-finance their warfare and restock their armaments; second, they turn to international terrorist attacks to emphasize their national demands; and third, they offer safe havens and operational bases for criminal gangs and terrorists in the territories they control. 16 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

Terrorism In contrast to rebel movements, terrorists direct their use of violence primarily against civilians.»Terrorism is the intentional use of, or threat to use violence against civilians or against civilian targets, in order to attain political aims.« 2 The terrorist scene has experienced a fundamental transformation similar to that of rebel movements since the end of the Cold War – a transformation in its orientation as well as of its structures and methods. 3 What has not changed in the past ten years is the fact that terrorism is still the instrument of the»asymmetric use of force« – the most effective weapon of violent non-state actors against the superior strength of police and military forces. The terrorism of the 1970s and 1980s was mainly ideologically motivated and nationalistic in nature, and pursued clearly identifiable political, economic, and social goals. The terrorism of the 1990s and beyond has been dominated – not only since September 11 – by Islamic fundamentalist forces whose motives are more abstract and absolute. This change has also brought about a transformation of structures. The most active international terrorist groups are no longer centralized, hierarchically structured organizations, but networks of relatively autonomous cells, inspired and directed but not controlled by charismatic leaders. The al-Qaeda network is perhaps the best example of this, with its cells spread over more than 60 countries. This terrorist network also best represents the changes in terrorist methods. The dominant form of terrorist activities in the past were abductions of individuals or groups, such as air passengers, to extort political concessions or financial transfers. The destruction of the World Trade Center marks the preliminary peak of a trend which started some years ago: making terror absolute. The aim is the maximization of damage, preferably by causing the maximum number of casualties. Islamic fundamentalist groups do not have a monopoly on this form of terror. The American right-wing radical Timothy McVeigh stated explicitly that the main purpose of bombing the federal building in Oklahoma City in 1995 was a maximum»body count«. The same logic was ap2. Boaz Ganor: Defining Terrorism: Is One Man’s Terrorist Another Man’s Freedom Fighter? http://www.ict.org.il/articles/define.htm(2/10/2001). 3. See also Ian Lesser et al.: Countering the New Terrorism, Santa Monica 1999. http://www.rand.org/publications/ mr / mr 989/(20/8/2002). ipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 17

plied by a German right-wing terrorist who carried out an attack on the Oktoberfest in Munich, in 1980. These changes do not mean that the terrorist groups which dominated the scene in the 1970s and 1980s have completely disappeared. About onethird of the 33 terrorist groups designated as such by the us State Department, 4 still resemble the classical model of hierarchically structured, ideologically and/or nationalistically motivated groups – among them wellknown bodies such the Basque eta and the Palestinian organizations under Abu Nidal, George Habash, and Ahmed Jabril. However, although their local importance is still significant, their willingness or ability to commit international attacks are low. The reduced relevance of these groups is due to the same factors as in the case of ideologically motivated rebel groups: the decline of state sponsorship and the failure of socialism as a societal counter-model to capitalism. The attractiveness of Islam as the only existing, comprehensive alternative model to the neo-liberal order, on the other hand, partly explains the rise of Islamic fundamentalist terrorism. To obtain arms and use them effectively, warlords, criminals, terrorists, and rebels need partners inside the law. The change of motives alone cannot explain why the now internationally dominant terrorist groups have also changed their structures. The transformation from hierarchical organization to fluid network of cells with a relatively loose chain of command and control is due to two reasons. First, hierarchical organizations fell victim to more effective state repression and penetration by intelligence agencies. Networks are far less prone to well-directed counter-insurgency. In addition, the revolution in communication technologies has enabled the new terrorists to maintain links between cells more easily. Satellite and mobile phones, as well as the Internet have been used for the exchange of information and the giving of orders. More difficult to explain is why the»new« terrorists seek to maximize damage. One reason might be the refusal of state organs in the past to give way to attempted extortion. Another factor is certainly that the public has become increasingly indifferent to humanitarian catastro4. us Department of State(ed.): Patterns of Global Terrorism 2001 , Washington 2002, p. 85. 18 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

phes. This seems to have triggered off an escalatory spiral in which each act of terror has to outstrip the preceding one. Third, terrorist groups seem increasingly to be following the logic of warfare. It is no longer their prime objective to wring concessions by means of well-directed assaults, but to»force the enemy to his knees«. Victims among the civilian population are, within the framework of this logic, not unintended»collateral damage« but means to an end. A final factor might be the»transcendental« orientation of Islamic fundamentalist groups, which seems to render them less susceptible to moral scruples concerning human suffering. Terrorist groups maintain various and intensive links to other violent non-state actors. Organized crime plays a central role in their arms supply – from hand-grenades and ak 47s to – at least this is the threat – atomic, biological, and chemical weapons of mass destruction. Drug trafficking, smuggling of consumer goods, and extortion are important sources of income for terrorist groups as well. Their political motivation forges links with some rebel movements. Some cannot be unambiguously classified as one or the other.»Patterns of Global Terrorism 2001« designates some groups as terrorists which, according to the definition applied in this article, are rather to be considered rebels: for example, the Colombian farc and eln , the Tamil Liberation Tigers, the Kurdish pkk , and the Lebanese Hezbollah. Organized crime Transnational organized crime has transformed itself in the past ten years in a similar way to international terrorism. The influence of the big cartels and»mafia« groups led by a boss and sharing markets on a territorial basis has decreased. The scene is increasingly dominated by a network of small cells who co-operate with each other on the basis of a functional division of labor. Columbian criminal gangs focus on the export of cocaine; Burmese and Afghans on the production of heroin. Nigerian, Turkish, Kurdish, Albanian, and Russian groups function as middlemen in drug smuggling and human trafficking. Italian Mafiosi specialize in extorting protection money and in the disposal of hazardous waste. This functional division of labor defuses conflicts between criminal gangs. Such conflicts still arise when newcomers seek to penetrate occupied markets, but they can usually be settled relatively quickly. The incremental restructuring of organized crime in networks of small cells has been – as in the case of inipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 19

ternational terrorism – mainly a reaction to increasingly effective state repression by way of seizing the opportunities made available by the revolution in communication technologies. Organized criminal gangs, moreover, seem to have realized – far earlier than the formal private sector – that networking, flat hierarchies, and small working units would enable them to adapt more quickly and more efficiently than large cartels. International connections and a transnational division of labor have certainly qualified but not totally invalidated the importance of extended family bonds and ethnic affiliations. 5 The extent of organized crime is very controversial. The database is small. It is, of course, almost impossible to gather reliable information on organized crime: the Mafia does not publish company reports. The definition of organized crime is another problem for the correct recording of its activities. Jens van Scherpenberg defines organized crime as the economic activity of groups which have a permanent structure and a division of labor; aim at the maximizing of profits; and exploit the special opportunities which result from the intentional and forcible violation of stateguaranteed individual rights(property rights, freedom, safety), as well as from the breach of state rules and the regulation of certain economic activities. 6 Organized crime concentrates its activities on the following sectors: drug trafficking, migrant smuggling, trafficking in women and children, environmental crime in the form of trading in internationally protected flora and fauna, as well as the dumping of hazardous waste, illicit technology transfer, and smuggling of materials for weapons of mass destruction, arms trafficking, trafficking in precious gems, piracy, smuggling of(non-drug) contraband, intellectual property rights violations, foreign economic espionage, foreign corrupt business practices, counterfeiting, financial fraud, and high-tech crime. 7 Estimates of the turnover of organized crime in the second half of the 1990s range from 800 billion dollars to 1.5 trillion dollars. At that time this represented 2.5 percent to 4.5 percent of global gdp or 14 percent to 27 percent of global trade. 8 The core business of organized crime is money laundering – not as an activity 5. Jens van Scherpenberg: Transnationale Organisierte Kriminalität: Die Schattenseite der Globalisierung , Ebenhausen 2000, p. 12. 6. Van Scherpenberg: Transnationale Organisierte Kriminalität , p. 10. 7. us Government: International Crime Threat Assessment, Washington 2000. http://clinton4.nara.gov/ wh / eop / nsc /html/documents/pub45270/ pub45270index.html)(2/9/2001), pp. 21–47. 8. Van Scherpenberg: Transnationale Organisierte Kriminalität , p. 22. 20 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

to generate income but to transfer it to the legal capital market. Money laundering goes through three phases: first, the separation of the illegally obtained money from its source; second, the concealment of its origins; and finally, its transfer into legally incontestable forms. 9 The extent of money laundering is estimated(controversially) at one trillion dollars. 10 Organized criminal gangs seem to have realized – far earlier than the formal private sector – that networking, flat hierarchies, and small working units would enable them to adapt more quickly and more efficiently than large cartels. Even if the real turnover of organized crime is closer to the bottom of the range of estimates than to the top, the international economic importance of this form of non-state violence is impressive. The deregulation of international trade in goods, services, and capital, increasing mobility and transborder migration, the temporary or rather permanent breakdown of the rule of law in some East European, Central Asian, or African countries, as well as the cash requirements of terrorist and rebel groups have significantly increased the extent of organized crime. The international political relevance of organized crime is based on its attempts to infiltrate, corrupt, or control national governments. The list of countries in which organized crime has made significant progress in this direction includes not only the usual suspects, such as Italy, Japan, Turkey, and Russia, as well as semi-anarchic states such as Nigeria, Zambia, Lebanon, Cyprus, Armenia, Georgia, and Albania, but also unexpected newcomers such as Belgium, Liechtenstein, Israel, and South Africa. Another important political dimension of transnationally acting criminal gangs lies in their central role as middlemen for goods exported by warlords and rebel movements, as well as suppliers of arms for the latter and terrorist groups. Organized crime does not seek to change the national or international social and political order, but tries to influence them in order to hinder effective crime control. Van Scherpenberg describes organized crime as the system-conforming parasite of the world economy. 11 9. Van Scherpenberg: Transnationale Organisierte Kriminalität , p. 18. 10. us Government: International Crime Threat Assessment, p. 47. 11. Van Scherpenberg: Transnationale Organisierte Kriminalität , p. 22. ipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 21

The network Co-operation between the actors of non-state violence is intensive and makes use of comparative advantages and synergies. Warlords and rebel movements utilize organized crime to channel drugs and raw materials into the world market and to acquire arms, means of communication, and consumer goods. Organized crime and terrorist groups use territories controlled by rebel movements and warlords as operational bases and safe havens. The co-operation between the different types of non-state violent actors occurs in five spheres in particular:(i) arms and(ii) drug trafficking,(iii) illegal trade of diamonds,(iv) smuggling of consumer goods, and(v) money laundering. The intensity of the interconnections is certainly one factor which makes the differentiation between warlords, criminal gangs, rebels, and terrorists so difficult these days. More important, however, are two other factors:(i) the decline in state sponsorship, which forced politically motivated rebels and terrorists to resort increasingly to criminal activities in order to obtain arms and to maintain their logistical infrastructure; and (ii) the tendency among warlords and patrons of crime to disguise their purely economic agenda, legitimizing their activities by professing political grievances. In addition to their intensive interconnections, the diversification of activities and the masking of motives result in mutations and multiple identities. The most prevalent of the latter is the combination warlord/patron of organized crime. We have already discussed the fungibility of the roles of rebels and terrorists, but there are even more complex configurations than these bi-dimensional identities. The violent activities of ruf in Sierra Leone, unita in Angola, and a number of other groups in sub-Saharan Africa can be described as mixtures of rebellion, warlordism, and organized crime. The partners The network of internationally operating non-state actors of violence has numerous external links. To obtain arms and use them effectively, warlords, criminals, terrorists, and rebels need partners inside the law. These partners include governments, financial institutions, mining companies and traders, security companies, mercenaries, and even non-governmental organizations. 22 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

States The important but diminishing role of state sponsors for terrorist and rebel groups has already been mentioned. Some governments still provide both groups with material and logistical support – out of a vague, historical sense of solidarity or for the sake of what they perceive to be the national interest. The us Department of State listed seven states as sponsors of terrorism in 2002: Cuba, Iran, Iraq, Libya, North Korea, Sudan, and Syria. 12 State sponsorship of terrorism, however, is not a one-way street, as the case of Afghanistan illustrates. The terrorist network alQaeda played a part in the stabilization of the Taliban regime, both militarily and financially. The relationship between the two can best be characterized in terms of a terrorist-sponsored state rather than of state-sponsored terrorism. Nevertheless, the list of those countries which support rebels or tolerate their operational bases on their territory is still far longer than that of states being sponsored by terrorists. The motives behind state support for rebels are partly the classical political ones, primarily the destabilization of unfriendly neighboring regimes. However, with the gradual conversion of rebels to warlords the motives of their state partners have also changed. Money laundering on its current scale requires more than the cooperation of sinister banks and foreign exchange agents, but at least the tacit tolerance of financial operations on the fringe of legality by internationally renowned American, European, and Japanese financial institutions. The most important trading location for illegally obtained money is still the global financial center, London. Most state partners have realized that participation in the plundering of resources by warlords promises enormous profits – not only for the state but also(and above all) for the individual members of the political elite. Countries such as Burkina Faso, Ivory Coast, Zambia, Uganda, Rwanda, Afghanistan, Pakistan, and Myanmar(Burma) function as indispensable agents for the export of resources and the import of arms by warlord-controlled territories. From there it is only a small step to the direct involvement of states in organized crime. The mildest form of this 12. us Department of State(ed.): Patterns of Global Terrorism 2001 , pp. 63–68. ipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 23

involvement is connivance in money laundering by means of inadequate legislation and law enforcement. The Financial Action Task Force( fatf ) lists 18 countries in its 2001 annual report which have failed to take effective action against money laundering. It includes not only the»usual suspects«, mostly island states, but much more prominent international political actors, such as Russia, Egypt, Indonesia, Hungary, the Philippines, and Israel. Zambia, Albania, and a few other states have even reached a level of co-operation with organized crime at which government representatives are an integral part of criminal structures or are controlled by them. Another group of less important countries is subject to a process which Jean-Francois Bayart, Stephen Ellis, and Beatrice Hibou called the »criminalization of the state«. 13 In these cases, the relationship between state and organized crime is becoming increasingly symbiotic. Financial Institutions However, states and governments are not the most important partners for non-state actors of violence these days. It is the private sector, primarily internationally operating financial institutions, which enjoys this status. 14 Money laundering on its current scale requires more than the cooperation of sinister banks and foreign exchange agents in the business centers on the fatf list, but at least the tacit tolerance of financial operations on the fringe of legality by internationally renowned American, European, and Japanese financial institutions. The most important trading location for illegally obtained money is still the global financial center, London. Even the most rigorous action taken against money laundering in the context of the campaign against terror will merely be able to contain it. The number and variety of small financial institutions integrated in the international capital market, as well as the increased use of financial middlemen and agents, will ensure that non-state actors of violence will continue to be able to conceal the origin of their assets. Finally, the complete breakdown of the rule of law in some states has made possible the emergence of a parallel banking system over the last ten years which offers organized crime, terrorist groups, rebel movements, and warlords the 13. Francois Bayart, Stephen Ellis, and Beatrice Hibou: The Criminalization of the State in Africa , Oxford 1999. 14. See also van Scherpenberg: Transnationale Organisierte Kriminalität , p. 18. 24 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

means to carry out global financial transactions, to deposit money temporarily, or to invest it in the informal sector. Construction and Service Companies There are other economic sectors beyond the capital market which are particularly prone to forced or voluntary co-operation with non-state actors of violence. 15 Force in this case means mainly the extortion of protection money and ransoms. The first is an almost classical business activity of organized crime in its involvement in waste disposal, construction, transport, and tourism. In these sectors, many companies are not only forced but even willing to co-operate with patrons of organized crime. Here, non-state actors of violence have even succeeded in establishing well-disguised front companies. Rebel movements and terrorist groups have successfully copied the strategies of organized crime in recent years to penetrate the private sector and to co-operate with it; al-Qaeda in particular seems to control a – functionally extraordinarily diversified – network of companies. Private Security Companies Warlords and rebel movements which have some sort of territorial control have – compared to organized crime and terrorists – additional opportunities to link up with the private sector. Among their main partners are private, transnationally operating security companies which have been able to expand their activities – both geographically and functionally – since the end of the Cold War, from the protection of individuals and company premises in developed countries to the provision of comprehensive security services for state and non-state actors in conflict-prone and war zones. Estimates put the annual turnover of these companies at around 100 billion euros. 16 Such security companies are increasingly cooperating with warlords 17 whose interest in such co-operation is clear: the commissioning of external actors to perform security services reduces the 15. See also van Scherpenberg: Transnationale Organisierte Kriminalität , p. 23. 16. P.W. Singer:»Corporate Warriors: The Rise and Ramifications of the Privatized Military Industry«, in: International Security , 3/2001. 17. See Singer:»Corporate Warriors«. ipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 25

danger that a local baron will obtain the personal and material means to develop a power base or even to challenge the warlord. Warlords rarely pay for the services of private security companies in cash; usually, remuneration takes the form of exclusive licenses for the exploitation of valuable resources, such as diamonds, gold, coltan, cobalt, timber, and other things. This partly explains the close inter-linkage between some mining companies and security companies. There are two other categories of private business which are of paramount importance for warlords: traders, who market the resources controlled by warlords on the one hand and guarantee the supply of arms and consumer goods on the other; and air carriers and shipowners, who transport these commodities. Both business sectors are dominated less by internationally respected companies than by a variety of adventurers and soldiers of fortune: Lebanese traders in West Africa, Belgian entrepreneurs in Central Africa, Ukrainian, Belarussian, and Serbian pilots almost everywhere. No non-state actor of violence would remain operational without integration in the global network of the black economy. NGOs However, the profit-driven private sector is not alone in its co-operation with non-state actors of violence; a number of non-profit non-governmental organizations also play an important role. It is almost forgotten that there was a broad coalition of groups in the 1970s and 1980s which offered not only moral and political support to liberation movements in Central America and sub-Saharan Africa but also material assistance, which could also be used to buy arms. The international decline of liberation movements, as well as the end of the Cold War, has also significantly reduced the engagement and political weight of these groups, and the more significant links between non-state actors of violence and ngo s are of a different nature and far less evident. At first sight, it is barely imaginable that altruistically motivated ngo s might have dealings with terrorists, warlords, and organized crime, but on closer inspection, some transnationally operating ngo s serve as cover organizations for international non-state actors of violence. Islamic associations in particular have recently aroused suspicions that they might be supporting terrorist groups materially and logistically. Rebel movements and terrorist groups maintain a diverse social infrastructure in many Islamic countries, which not only serves the recruitment of warriors and assassins, as well as the social 26 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

security of activists and their families, but also the pursuit of welfare-oriented objectives, partly making up the social gaps left by state failure. A prominent example of this is the religious schools in the Pakistan-Afghanistan border area run by Islamic welfare organizations and regarded as central sources for the recruitment of Taliban fighters and al-Qaeda terrorists. An even more comprehensive welfare approach characterizes the activities of two groups too easily described as»mere« terrorist movements: the Lebanese Hezbollah and the Palestinian Hamas. There is another unintentional link between ngo s and non-state actors of violence: the humanitarian activities and emergency aid of ngo s in war zones. Numerous analyses of war economies have documented how important the supply of food and matériel is for the operations of rebels and warlords – whether they are diverted to the direct benefit of the latter or merely»taxed« by them. Africa: A Future Focus of Terrorism? On the basis of the examples given so far, two regional foci can be identified in which privatized violence culminates, both in terms of spread and intensity: Central Asia and Sub-Saharan Africa. Considering the numbers of perpetrators of private violence and of victims, Sub-Saharan Africa is the hotspot worldwide. While it has become internationally marginalized with regard to formal trade and investment and is struggling with regional integration, the region is nevertheless an important and integral part of transnational organized crime, and there is a remarkable, fully operating regional and continental network of warlords and rebels. Nigeria’s criminal gangs rank among the most influential and effective forces in organized crime. Liberia’s Charles Taylor is almost the global role model for warlords, his power stretching far beyond Liberia’s borders. There are numerous other successful warlords in large parts of Africa. Most of them disguise their motives by calling their soldateskas liberation movements, but few of Africa’s rebel movements predominantly pursue political objectives. Despite this explosive combination of different forms of privatized violence, the region attracts little attention by the international security community. The reason for that is simple: there is no genuinely African, transnationally operating terrorist group in the region south of the Sahara. Certainly, there are radical Islamic groups in Somalia, Sudan, ipg 2/2003 Mair, Privatized Violence 27

Eritrea, and Ethiopia, possibly even in Kenya and Tanzania, which have links with al-Qaeda. Furthermore, there were two terrible bombings in Nairobi and Dar es Salaam in 1998 as well as very recent attacks on Israeli tourists in Mombasa, probably carried out by al-Qaeda or its associates. But these terrorist groups see themselves more as integral parts of an Islamic network than as pursuing an African agenda. The importance of Africa for international terrorism is mainly its provision of safe havens, as well as the opportunities it offers for money laundering and hiding away of assets. There are plausible rumors that al-Qaeda has invested some of its capital in Sierra Leonese diamonds and Tanzanian tanzanite. 18 How can we explain the fact that while sub-Saharan Africa seems to have given birth to warlords, criminal gangs, and rebels in abundance, it harbors few terrorist cells, which in turn identify themselves more as Islamists than as Africans? The combination of economic desperation, social deprivation, cultural disintegration, state failure, and state repression is insufficient to create international terrorism on the scale achieved by alQaeda. Two other ingredients seem indispensable for this: a mobilizing, integrative idea or ideology which sees the causes of its own misery as external in nature, and the time necessary for the development of a complex and effective configuration of terrorist cells. Sub-Saharan Africa has plenty of the latter but still lacks the ideological basis for developing its own version of international terrorism. If current conditions continue, however, the emergence of African terrorism cannot be ruled out. Conspiracy theories which interpret African civil wars and underdevelopment as part of a deliberate policy of industrialized countries to exploit Africa’s resources, are increasingly popular in parts of the region. From there it is only a short distance to the justification of terrorist acts as legitimate means of fighting a superior and life-threatening enemy. 18. us Department of State(ed.): Patterns of Global Terrorism 2001 , Washington 2002, p. 6. 28 Mair, Privatized Violence ipg 2/2003

The Old Roots of Africa’s New Wars STEPHEN ELLIS E vents since September 11 2001 have caused mainstream media and politicians in the Western world to pay great attention to changes in the nature of warfare. Some of the apparently novel aspects of warfare, though, have actually been observable for years or even decades. They previously passed rather little noticed among the general public in America, and to some extent in Europe also. In specialized writings, the dangers to national security of unofficial armed groups of various sorts, ranging from small cells to large unofficial armies(in some circumstances labeled as»terrorists«), using unconventional tactics and weapons and deriving revenue from illegal trade networks, are well recognized. The modern literature on these subjects perhaps dates from the first treatises by military authors on guerrilla and counter-guerrilla war in colonial territories in the 1950s and 1960s, when Maoist doctrines concerning socially-based armed formations attracted attention. 1 The forms of mobilization that accompany military activity by the social networks that are so prominent in contemporary wars may also be traced back to the same period. The most comprehensive surveys show that ethnic wars have been increasing fairly steadily since the 1950s. This leads the authors of one of the main studies to the conclusion that»we cannot entirely blame the explosion of ethnic conflict in the 1990s on the end of the Cold War«. 2 It is only in the last decade that a number of trends have merged to form an opinion, now widely held in the West, that wars involving ethnic mobilization and unofficial militias implicated in a range of trafficking, for example in central Asia, the Balkans, central and West Africa and many other parts of what used to be called the third world, constitute a new 1. E.g. John J. McCuen, The Art of Counter-Revolutionary War: the strategy of counterinsurgency (Faber& Faber, London, 1966). 2. Ted Robert Gurr and Barbara Harff, Ethnic Conflict in World Politics (Westview Press, Boulder co , 1994), p. 10; also see Figure 1.4 on page 11. ipg 2/2003 Ellis, Africa’s New Wars 29

type of war, distinct from earlier types, sometimes called»postmodern« war, or»degenerate war«. 3 Counter-actions taken by the us and allied governments since late 2001 have drawn attention to the security implications of the so-called»failed« and»collapsed« states whose existence has also been noted in specialist literature for some years. 4 In short, the events of September 11 have drawn unprecedented international attention to a number of inter-related phenomena, and especially international terrorist, militant and criminal networks, often with a distinct ethnic identity, that are linked to failed states, often on the rather inaccurate assumption that these are new formations. The first part of this paper examines the chronology of contemporary wars in Africa, and finds that for the most part they began before the end of the Cold War. The intention is certainly not to suggest that nothing has changed in Africa in the 1990s. The world changes, and the nature of warfare changes with it. The point of the argument is rather to place some of the most striking features of so-called»new wars« in deeper historical context, showing that, in Africa as in many other cases, these have deeper roots than is sometimes implied. The paper then goes on to look briefly at some of the most salient features of Africa’s current generation of wars and to suggest the sort of changes these imply. From Militarized Forms of Politics to War It is useful to ask whether it is accurate to write of new wars, in the sense of ones that are significantly different from older ones. Can we consider there has to have been some sort of historic rupture, associated for example with the end of the Cold War or the increasing pace of globalization, which has caused an increase in violence and which permits us to distinguish a new type of war that is different from old wars, as many authors consider? 5 Much depends on how the seriousness of a conflict is measured and how war itself is defined. Europeans over three or more centuries, later joined by the usa , have developed a theory and practice of war in which 3. Mary Kaldor, New and Old Wars: organized violence in a global era (Polity Press, Cambridge, 1999; reprinted with a new afterword, 2001), p. 2. 4. I. William Zartman(ed), Collapsed States (Lynne Rienner, Boulder, co , 1995). 5. E.g. Kaldor, New and Old Wars. 30 Ellis, Africa’s New Wars ipg 2/2003

massive violence can be inflicted by very large bodies of men(and these days, sometimes women too) organized by states. This form of war, fought by the trinity of nation, state and army, reached its peak during the first half of the twentieth century. 6 It was exported all over the world and came to form the basis of international rule-making on war, thought of as a period of intense violence, properly controlled by states, with a clear beginning(such as a declaration of war or a clear act of aggression) and an end(such as a peace treaty or surrender or collapse of a protagonist state). Wars are conceived of as exceptional interruptions to a state of normality, called peace. Europeans have been scarred by the experience they had of conflicts like this in the twentieth century. The former us National Security Advisor Zbigniew Brzezinski estimated in 1993 that at least 167 million lives had been»deliberately extinguished through politically motivated carnage« since the start of the twentieth century. 7 The historian Eric Hobsbawm, a veteran communist, holds an equally bleak view of the twentieth century. 8 Simply, it was the bloodiest century on record, which should lead us to be cautious in assessing whether or not the world is becoming a more violent place since the end of the Cold War. Although the nature of war has undoubtedly changed since the terrible struggle of the mid-twentieth century, and has done so particularly fast in recent years, the classical idea of trinitarian war remains strong and continues to dominate international rule-making. It seems that the continuing dominance of a classical Western view of war may have caused Europeans until quite recently to overlook certain types of armed conflict occurring outside their own continent that did not fit their definition of wars, or to view these conflicts uniquely through the prism of the Cold War. Our opinions need to be related to a shifting perception of what war actually is. Some analysts define war by the scale of destruction, for example as an armed conflict in which organized belligerents cause a thousand or more deaths per year. But among all the definitions of war, one of the most useful in the twenty-first century is that of Thomas Hobbes, who wrote over three centuries ago that»Warre, consisteth not in Battell only, or the act of fighting; but in a tract of time, wherein the Will to con6. Martin van Creveld, The Transformation of War (Free Press, New York, 1991). 7. Zbigniew Brzezinski, Out of Control: Global turmoil on the eve of the twenty-first century (Charles Scribner’s Sons, New York, 1993), p. 17. 8. Eric Hobsbawm,»Barbarism: a user’s guide«, New Left Review, 206(1994), pp. 44– 54. ipg 2/2003 Ellis, Africa’s New Wars 31

tend by Battell is sufficiently known«. 9 Hobbes’ definition encompasses situations where there is sometimes little fighting over quite extended periods, and where armies rarely clash head-on, but where the will to battle is sufficiently known for us to refer to the situation as a war. The avoidance of pitched battle was a feature of many conflicts in former colonial territories during the Cold War, leading them to be dubbed»low-intensity wars«. Many of the new crop of wars are the descendants or even prolongations of those. It may be, then, that what has changed since the end of the Cold War is less the nature of armed conflict than the perspective from which Europeans and North Americans see it. The form of the contest in most African countries changed after 1990, but the fundamentally violent nature of the struggle for supreme power did not. An examination of Africa’s current generation of wars confirms that many of them began before the end of the Cold War. We may take as an example Liberia, which is often seen as a paragon of a new or postmodern war. Since open hostilities began in Liberia in December 1989, this war seems to fit the description of the first full-scale armed conflict to have broken out in Africa after the end of the Cold War. Before then, the country was ruled by a Cold War client of the us , the brutal sergeant-turnedpresident Samuel Doe. When his regime finally collapsed, the us government decided that it was no longer in its own interest to continue its former close relationship with Doe or, indeed, with Liberia. In Liberia, however, military violence had already been systematic for years. Many Liberians say that the war in their country really began at an earlier date. Some say in 1985, others 1983, 1980 or 1979. These are all significant dates in the development of a militarized politics that Liberians, in retrospect, can no longer consider as peace. Other major centers of conflict in Africa are even older. War in Angola is conventionally described as having started at independence in 1975, but it is more useful to consider it as having begun in the 1960s, in the struggle against the Portuguese, continuing in fits and starts until 2002. Angola became a classic proxy war for larger powers after the fall of the Portuguese dictatorship in 1974. The war was strategically influenced by su9. Thomas Hobbes, Leviathan (1651; Penguin edn., London, 1968), pp. 185–6. 32 Ellis, Africa’s New Wars ipg 2/2003

perpower activities following the victory of communist forces in Vietnam and, after 1979, by us determination to compound Soviet embarrassment in Afghanistan by opening up new fronts of low-intensity war all over the world. The latter encompassed other Cold War struggles, in the Horn of Africa, central America, the Middle East, and many other theatres. Much of the violence in central Asia dates ultimately from the partition of India and Pakistan in 1947. In many African countries, politics throughout the period since independence has been conceived in a quasi-military mode, partly reflecting the experience of colonial rule itself. Politics in Africa has often become an absolute contest for power in which all means are permissible, leading for example to periodic, large-scale massacres in Rwanda and Burundi since 1959, that have only earned the name»war« since the early 1990s. I may distort Clausewitz by saying that this is a vision of politics as war by other means. The form of the contest in most African countries changed after 1990, but the fundamentally violent nature of the struggle for supreme power did not. Something similar is true of many former colonial territories, particularly in North Africa, the Middle East and Asia, where the nature of political power has been militarized from its inception in its contemporary form, for example in Pakistan, Indonesia, Iraq, Algeria, Egypt, Israel, and others. Thus, despite arguments to the contrary, armed conflicts in Africa and many other parts of the former colonial world go back deeper than the last decade, and beyond the end of the Cold War. Indeed, many wars of Africa’s current generation are directly linked to(or are actual continuations of) struggles which occurred around the time of independence. 10 This means that to understand how these wars became possible, we certainly need to ask questions about the organization of power and authority during colonial times, and how this has shifted since then. Africa was decolonized during the Cold War. Its sovereign states found their places from the outset in that particular context. In those days, say from Ghana’s independence in 1957 to that of Zimbabwe in 1980, incumbent regimes in every part of the former colonial world could expect to receive finance or other support from their great power allies. Many states had enough coercive power to repress attempts at open war by the opposition, and enough money and other resources to run an ef10. Noted in the introduction to Christopher Clapham(ed), African Guerrillas (James Currey, Oxford, 1998), pp. 1–18. ipg 2/2003 Ellis, Africa’s New Wars 33

fective patronage system. But opponents could also lobby for funding from sympathetic external powers. Those opponents who did succeed in taking up arms were constrained by their external allies to organize, politically and militarily, in ways familiar to their great-power sponsors, in rough imitation of the formal state structures they aspired to control in due course. Perhaps the most relevant effect of the ending of the Cold War on Africa’s armed conflicts was to deprive political movements of the external funding they had previously enjoyed and the externally imposed political and rhetorical disciplines that this implied. Since then, both states and insurgents have had to develop other sources of finance. Perhaps the most relevant effect of the ending of the Cold War on Africa’s armed conflicts was to deprive political movements of the external funding they had previously enjoyed and the externally imposed political and rhetorical disciplines that this implied. Since then, both states and insurgents have had to develop other sources of finance, for example in diamonds(Sierra Leone, Angola, Liberia) or oil(Angola). We may note in passing that this does not provide evidence for the dangerously simplistic view, currently gaining ground among aid donors, that African wars especially are all about greed, with zero political content. 11 It remains true, of course, that all wars have to be paid for. Furthermore, almost all wars are concerned in some way or other with struggles over the control and distribution of resources. But this is no more than to say that war is very similar to politics, with the crucial addition of a high degree of explicit violence. The precise way in which protagonists exert control over resources, whether through straightforward looting or through some more sophisticated form of management, is all-important. Africa’s wars may have roots that can be traced to the colonial past, but that does not mean that they are caused by colonization, with a half-century time-lag. The transition from militarized forms of politics into war, typical of so many countries in Africa since the end of the Cold War, is due to contemporary crises, including the implosion of some states, 11. Paul Collier,»Doing well out of war: an economic perspective«, in Mats Berdal and David M. Malone(eds), Greed and Grievance: Economic agendas in civil wars (Lynne Rienner, Boulder co , 2000), pp. 91–111. 34 Ellis, Africa’s New Wars ipg 2/2003

short-sighted political leadership, the consequences of hasty and ill-conceived programs of structural adjustment and privatization, and sometimes enforced democratization. These have led political elites to seek new forms of political mobilization in which violence figures less as a means of combating the enemy than as a way of mobilizing support. Economic decline and aspirations to social advancement in a situation where political groups are formed into clientelist networks leads to what the French call a logique de guerre. Political discourses may then contribute to justify hatred between rival groups, often defined on ethnic lines, in a pseudo-traditional fundamentalism. 12 »Ethnic« Conflict: a Misleading Concept In many contemporary wars, not only in Africa but also elsewhere, political and military leaders make explicit appeals to culture, often in combination with ethnicity. Some analysts, noting the importance of ethnic and cultural mobilization, consider today’s conflicts as a continuation of ageold struggles that are transmitted through the generations within specific civilizations. Such conflicts, according to this view, are likely to re-emerge in cultural form now that the ideological trappings of the Cold War have ceased to be relevant. 13 A similar analysis is particularly frequently applied to Africa, most notably by labeling African conflicts as»ethnic«. To be sure, ethnic identity becomes a factor in just about all wars, as the enemy has to be identified by name, and as enemies routinely recall earlier bouts of hostility against their current opponents. But this is not the same as saying that wars are caused by ethnicity. Attribution of the ethnic label is often used both as description and explanation simultaneously, as a substitute for a more thorough analysis. A cynical observer may think that whenever a politician or diplomat describes a war as»ethnic« or»rooted in ancient hatreds«, it is usually a coded way of signaling an unwillingness to intervene in the situation to any serious extent since it implies that a clash is inevitable. 12. Jean-Pierre Chrétien,»Les racines de la violence contemporaine en Afrique«, Politique africaine, 42(1991), pp. 15–27. 13. Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (Simon& Schuster, New York, 1996). ipg 2/2003 Ellis, Africa’s New Wars 35

If ethnicity in Africa had to be described in one sentence, in its politicized form of»tribalism«, it could be described as a component of nationalism and a product of nationalization. 14 All of the current ethnic struggles in Africa are sectional contests related to the conquest of national power. Anthropologists and historians have effectively demolished the idea, rooted in European nationalist thought and reproduced in colonialism, that ethnic groups(in Africa formerly called tribes) are discrete entities, that may collide with one another only to continue on their way, like billiard balls. 15 Even so, the idea that»tribes« are actually mininations, tending to cultural homogeneity and aspiring to some sort of political unity, remains deeply ingrained in Western thinking. As for culture, we may follow Clifford Geertz in regarding it as the name we give to»a historically transmitted pattern of meaning embodied in symbols, a system of inherited conceptions expressed in symbolic forms by means of which men communicate, perpetuate, and develop their knowledge about and attitudes towards life.« 16 It is justifiable to analyze ethnicity and culture in Africa with a view to understanding how people are mobilized in contemporary wars. But we should not mistake a symptom for a cause. It is misguided to seek explanations for the so-called new wars in ethnicity or culture, no matter how ethnic or cultural they may be. Ethnic groups, like the cultures with which they become almost synonymous in some contexts, change over time and are not uniform. However, the observation that neither cultures nor ethnicities are homogeneous or unchanging should not lead us to assert that they therefore have no historical existence. On the contrary, systems of attributing meaning transmitted from one generation to another, even if in amended form, are vectors of historical memory and of social and political identity. They are particularly important in this respect in the absence of a state that has 14. cf. Warren D’Azevedo,»Tribe and chiefdom on the Windward Coast«, Liberian Studies Journal, xiv , 2(1989), p. 102; Bruce J. Berman,»Ethnicity, patronage and the African state: the politics of uncivil nationalism«, African Affairs, 97, 388(1998), pp. 305–41. 15. I have borrowed this metaphor from Eric R. Wolf, Europe and the People without History (Univ. of California Press, Berkeley, Los Angeles and London, 1982). 16. Clifford Geertz, The Interpretation of Cultures: Selected Essays, p. 89. 36 Ellis, Africa’s New Wars ipg 2/2003

something close to a monopoly of violence, powerful and self-confident enough to encompass or at least tolerate most significant political activity. What has changed in Africa and much of the former third world, and also in some of the former second world for that matter, is the existence of states having these capacities. Where states have lost their ability to govern through bureaucracies, political mobilization has increasingly taken an ethnic form. Where national armies have lost any pretension to a monopoly of coercion, ethnic militias or other private armies arise. Hence, it is justifiable to analyze ethnicity and culture in Africa with a view to understanding how people are mobilized in contemporary wars. But we should not mistake a symptom for a cause. It is misguided to seek explanations for the so-called new wars in ethnicity or culture, no matter how ethnic or cultural they may be. More relevant to an examination of causes is the way power is organized, usually through a state. If the state is absent, an inquirer may ask how and why it disappeared, declined or imploded. We can even ask how it could be restored or a substitute found. In every case this will lead us to examine the way in which specific countries or societies are inserted into the world. Many non-Western countries, before their constitutional, scientific or intellectual colonization over the past couple of centuries, were governed by political entities or systems that did not have the characteristics of what we have come to regard as conventional states. At one extreme of the precolonial gamut were societies, like many in Africa, which had little approximating to the European idea of a state. At the other extreme were places, like Moghul India or imperial China, which had a hierarchical and even bureaucratic system of administration, but which were in some ways markedly different from modern European states. In every case, a key component of the governance of these societies in precolonial times, or before the twentieth century, was religion. Even where there were bureaucratic states, the separation between religion and politics existed either not at all or not in anything comparable to the way that had become conventional in Europe. Chinese emperors were deemed to rule by virtue of possessing what was translated by Orientalists as»the mandate of heaven«(and one may note in passing that the rise of Falun Gong and other religious movements and the growth of Christianity in China are signs that its communist government is in danger of losing that mandate today). 17 In other words, 17. David Palmer,»Falun Gong: la tentation du politique«, Critique internationale, 11(April 2001), pp. 36–43. ipg 2/2003 Ellis, Africa’s New Wars 37

whether there was an intricate bureaucratic authority(as in imperial China) or no bureaucracy at all(as in pre-settler Liberia or Sierra Leone), governance before the twentieth century was far more closely integrated with religion than had become normal in Europe, which came to exercise such extraordinary influence over the rest of the world in the eighteenth, nineteenth and twentieth centuries. European colonization was not initially intended as an apprenticeship in building nation-states, but by the middle of the twentieth century it was being reinvented as a form of preparation for self-government in the modern fashion. In the decades from 1945 to the 1990s, vast territories in Asia and Africa were deemed to be independent sovereign states, which meant being able to deploy such symbols as a flag, a head of state, armed forces and a central bank. This resulted in an increase in the number of un member-states from 51 in 1945 to 190 today. Transfers of technology and money were made in the name of development. In regard to most of Africa and Asia, this political decolonization occurred during the longest and most widespread economic boom the world has ever seen, lasting from 1945 until the oil crises of the 1970s. The whole architecture of world governance depends on the proposition that the world is divided into sovereign states. This concept remains dominant in spite of challenges in the political and legal field by some recent innovations. There has been a widespread popular reaction in many parts of the world against what, in retrospect, may be seen as the unprecedented expectations and formidable concentrations of power and wealth raised among vast populations in the three decades after 1945. In many parts of Africa, Asia and the Middle East, this great transformation turned out to be unsustainable beyond one or two generations. Not surprisingly, many populations of newly-independent ex-colonies experienced the first years of their new status as a change without precedent. People whose ancestors had for generations lived in villages with access to a restricted and only slowly changing range of consumer goods and technology moved to cities. Hundreds of millions of people became the first in their families ever to receive a formal secular education. Populations in third world countries exploded, increasing sometimes doubling in little more than one generation. The creation of juridical independence in itself created national economic booms as the new apparatus 38 Ellis, Africa’s New Wars ipg 2/2003

recruited thousands of officials, leading to high economic growth rates at a time when commodity prices were reaching sustained highs. Many new countries were governed by rulers who assumed extravagant personality cults with religious overtones. In retrospect, the separation of the secular and religious spheres in many of these states was more institutional than psychological or cultural. People assumed that if they were becoming prosperous and adopting the trappings of Western sophistication on a scale undreamed of, it was because their leaders had something like the mandate of heaven. Independence appears to have been perceived in many countries, at least for a brief period, in terms close to those of millenarianism. Mainstream media often report African wars in terms of a reversion to an earlier stage of development. Thus, a thorough study of Western reporting of the Liberian war in the early 1990s concluded that it had been represented generally as»bizarre documentary-style coverage from the ›Heart of Darkness‹ rather than news of a serious threat to international peace and security«. 18 Over and over, in Britain and the usa newspapers have taken the title of Joseph Conrad’s famous novella about atrocities in the Congo and applied it to African wars. Use of this cliché is often accompanied by an assertion that a given war is essentially between what used to be called tribes, but are today more politely known as ethnic groups. Generally unspoken, but nevertheless implied if the label is used in analysis of a war, is that these ethnic groups are violent by nature. Little further explanation is then required as to why a war is taking place: the »ethnic« tag is really a shorthand for saying that these wars are caused by the nature of certain cultures that have fundamentally been unable or unwilling to modernize. This, I must emphasize, is not my point of view. Popular talk of barbarism and civilization is at bottom referring to a concept of human evolution, from the uncivilized to the civilized, that was very widely held in the West until recently. It would not do to be flippant about this: civilization, in the sense of a normative order and structure of authority that makes life easier and more pleasant for those living within it, exists. Anyone who has lived in a land without such an order knows well how much it is to be appreciated. What has to be rejected after the experience of the bloody twentieth century, is the suggestion that mankind as a whole is set on a path of progress towards ever-greater de18. Larry Minear, Colin Scott and Thomas Weiss, The News Media, Civil War, and Humanitarian Action (Boulder, co , and London, 1996), pp. 47–50. ipg 2/2003 Ellis, Africa’s New Wars 39

grees of civilization interspersed with occasional backsliding. The history of the twentieth century can be considered as powerful evidence that mankind is not proceeding to a higher plane of civilization, at least not as measured by the propensity to kill, even if the vision of a world proceeding to ever-higher stages of evolution remains strong among some professional thinkers(such as many natural scientists) and among the general public in many Western countries. Theories of linear evolution are strongly held by natural scientists, and still attractive to many members of Western publics and wherever the once-powerful theory of modernization and development has held sway. 19 Social scientists are far less likely to hold such views. Few of them would today be willing to endorse an old-fashioned view of evolution as the spread of European civilization throughout the world. The idea of a continuum running from barbarism to civilization makes modern thinkers uncomfortable. In its place comes postmodern doubt. The Elusive Answers to the Question of Why Do Wars Happen Studying the climate in which a war develops is not the same as identifying its causes. Identifying precisely why wars happen is more difficult than social scientists affect to think. After all, after ninety years and thousands of books, there is no consensus on why the First World War happened, or why it didn’t happen some years earlier. We may extend this principle of doubt to Africa. In regard to Liberia, for example, it is possible to trace the political instability caused by the loss of legitimacy of the old True Whig Party government, its violent overthrow in 1980 and the disastrous rule of Samuel Doe, financed by the us government. The decline in Liberia’s economy can be documented. So too can the rise of Libyan strategic ambitions in West Africa during the 1970s and 1980s. None of this actually started the war in Liberia. Nor does it explain why the violence in 1990 did not take the form of a relatively routine change of regime, such as West Africa has seen many times, but instead turned into a major war that was to spread to other countries. There were no deep structural forces that caused Charles Taylor to murder his rivals for leadership of the opposition movement in June and July 1990, or that 19. E.g. the remarks by Leonard Brehun, a Ghanaian businessman caught up in a foreign war, in Liberia: The War of Horror (Adwinsa publications, Accra, 1991), p. 113. 40 Ellis, Africa’s New Wars ipg 2/2003

made the us government decline to intervene in mid-1990, or that induced Charles Taylor to fight the West African ecomog peacekeeping force in August 1990 when he could more easily have achieved his aim of becoming head of state by playing a waiting game. 20 Nor, crucially, was it anything to do with the structures of Liberian politics and society that caused Iraq to invade Kuwait in August 1990, turning full us attention to another theatre at a critical moment in West Africa’s history. How we explain these combinations of circumstances, for example as chance, coincidence, the result of human error or something else, is largely a matter of the deepest convictions concerning the rules governing life and fate, or the lack of them. For Liberians themselves, religion plays an important role in explaining matters of this kind. Religion is a way of thinking about cosmology and causation, a mode in which many Africans think about the wars that scar their continent today. Many Africans have a religious belief that any major disorder in the invisible sphere will have a probable or even an inevitable effect on the physical fortunes of the community of believers. By the same token, any major event, such as a war, a famine or an untimely death, is widely held to have its root cause in the invisible world. Suppositions of this kind are common among religious believers in all parts of the world, including in the usa . Secular explanations can tell us how things happen the way they do, but not why. Religion provides an explanation for events more completely than social science, in some respects, and in particular can aspire to answer why things happen, and not just how. This includes providing answers to why wars happen. Economic decline and aspirations to social advancement in a situation where political groups are formed into clientelist networks leads to what the French call a»logique de guerre«. Some thoughtful writers argue that social science, based on the European experience of a separation of church and state and an accompanying intellectual distinction between the two, has come to forget the crucial role of religion in the longer run of history. The anthropologist Jack Goody argues that religion actually trumps ethnicity as a determinant of 20.Stephen Ellis, The Mask of Anarchy: The destruction of Liberia and the religious dimension of an African civil war (C. Hurst& Co., London, 1999), pp. 80–7. ipg 2/2003 Ellis, Africa’s New Wars 41

conflict in many cases but is ignored by too many analysts. 21 Edward Luttwak has made a broadly similar observation, lamenting the»materialistic determinism« used in analyzing so many of the world’s conflicts, to the exclusion of religion, which he calls»the missing dimension«. 22 Populations all over the world in recent decades have had not just to come to terms with changes in the global economy and in financial markets but to find a convincing view of providence or fate in a world greatly changed. There has been a widespread popular reaction in many parts of the world against what, in retrospect, may be seen as the unprecedented expectations and formidable concentrations of power and wealth raised among vast populations in the three decades after 1945. These expectations were generated by massive systems of social engineering made possible by new technology and the bureaucratic organization associated with states, often introduced by colonial rule or associated with the exercise of European or American influence. In many parts of Africa, Asia and the Middle East, this great transformation turned out to be unsustainable beyond one or two generations. Some states, particularly in Africa, effectively went bankrupt in the late 1970s and early 1980s and, in return for the loans required to stay afloat, were obliged to delegate key areas of policy to the international financial institutions. Attempts at liberal economic reform imposed by the latter, including the wholesale privatization of state services, have often led to unexpected and undesirable results, including a complex interaction between formal and informal spheres of activity in both politics and economics. 23 Also in the late 1970s, conflicts in the former third world, manipulated by superpowers, began to result not only in a greater demand for arms but also to a change in the boundaries between formal and informal warfare, notably with resistance to Soviet occupation in Afghanistan. 24 With the end of the Cold War, armed insurrectionary groups that had previously relied on funds from one or the other super-power turned increasingly to drug-trading or other forms of self-finance. 21. Jack Goody,»Bitter Icons«, New Left Review, second series, 7(2001), p. 15. 22. Edward Luttwak,»The Missing Dimension«, in Douglas Johnston and Cynthia Sampson(eds.), Religion, the Missing Dimension of Statecraft (Oxford University Press, New York, 1994), pp. 8–19. 23. Béatrice Hibou(ed), La privatisation des Etats (Karthala, Paris, 1999). 24. R.T. Naylor,»Loose cannons: covert commerce and underground finance in the modern arms black market«, Crime, Law and Social Change, 22, 1(1994–5), p. 11. 42 Ellis, Africa’s New Wars ipg 2/2003

Whatever the particular conjuncture of factors that causes a war to start, all wars can easily reproduce themselves. An equilibrium can develop between the technical requirements of arms and manpower necessary to fight, the financing of such means, and the political gains that result from it. The greatest danger of many low-intensity wars is that they could reproduce themselves indefinitely. Some of the most stimulating works on European state-building have pointed out the contribution of wars to this historical process, and particularly the changing calculations as wars became more costly, bankers calculated the benefits of lending to finance wars against the losses from trade, while populations negotiated with princes their availability to fight and to be taxed. 25 There is no guarantee that African states will develop in this way. There is only a reassurance that wars, being human creations, do not last for ever. And the knowledge that something better can come out of them. 25. Charles Tilly, Coercion, Capital and European States, AD 900-1992 (revised edn, Oxford, 1992). ipg 2/2003 Ellis, Africa’s New Wars 43

Political Networks in a Failing State The Roots and Future of Violent Conflict in Sierra Leone WILLIAM RENO S ierra Leone’s conflict began in March 1991 and formally concluded at the 18th of January 2002 with a Joint Declaration of End of War. Representatives of nearly 70,000 combatants, from the Revolutionary United Front( ruf ), the Sierra Leone Army, and the quasi-official Civil Defense Force( cdf ), pledged to disarm and integrate into civilian life. As of early 2003, 16,000 soldiers of the United Nations Mission in Sierra Leone( unamsil ) oversee this transition and coordinate international aid to rebuild the country’s administrative institutions, while British agencies take the lead in reforming the country’s police and army. The end of Sierra Leone’s conflict also marks the success of international efforts to draw attention to the role of»blood diamonds«, and other natural resources in sustaining warring groups and shaping their predatory tactics and goals. This trade in diamonds, generating an estimated annual income of 150 to 250 million dollars in a country that recorded a gdp of only 636 million dollars in 2000, highlighted links between Sierra Leone’s combatants and Charles Taylor, president of neighboring Liberia, and Lebanese, Russian and Israeli criminal groups. 1 Along with neighboring Liberia, Sierra Leone’s war was among the first of several destructive internal conflicts in Africa in which the exploitation of natural resources has played a prominent part. Sierra Leone’s government collected about 250 million dollars in internal revenues annually during the mid 1970s, plummeting to ten million dollars in 2000. Like Liberia, the country’s gdp by 2000 stood at about a third of its 1980 1. Ian Smillie, Lansana Gberie, Ralph Hazleton, The Heart of the Matter: Diamonds& Human Security ,(Ottawa: Partnership Africa Canada, 2000); United Nations, Report of the Panel of Experts Appointed Pursuant to un Security Council Resolution 1306(2000), Paragraph 19 in Relation to Sierra Leone,(New York, un S/2000/1195, 2000). gdp figures from Economist Intelligence Unit, Sierra Leone, Sept. 2001, 32. 44 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

value. 2 During a peak in fighting in 1999, about 600,000 of Sierra Leone’s five million people sought refuge in neighboring countries. About two-thirds who remained were displaced inside their own country. 3 Violence and predation continued despite internationally mediated peace agreements in 1996, 1997, 1999, and 2000. This long-running war and precarious peace mirrors conflicts in countries such as Congo, Guinea-Bissau, neighboring Liberia, and since September 2002, Côte d’Ivoire. These developments are explained in some scholarly work as a triumph of greed over grievance; that abundant natural resources cause conflict because they create opportunities for predatory individuals to maximize their economic gains and crowd out the rest. 4 Under What Conditions Does Greed Create Or Not Create War? This analysis has a lot of utility when applied to Sierra Leone. The violent scramble to control natural resources played a key role in creating refugees, breaking down state administration, and in reinforcing the predatory character of armed groups. I add, however, that predation linked to natural resources in fact emerges out of particular political strategies that predate Sierra Leone’s war that need to be understood to promote durable peace. Violent political networks, some armed and dating back to the 1950s provide a context in which natural resources played an especially prominent role in conflict. The politics of this era, and more so after the establishment of a single party state in 1978, emphasized a network of personal rule. After independence in 1961, this developed behind the façade 2. Figures for the 1970s, adjusted to 2000 prices, are calculated from International Monetary Fund, Balance of Payments Statistics Yearbook,(Washington, dc : imf , 1990), 243. 2000 figures are from Government of Sierra Leone, Bulletin of Economic Trends , (Freetown, 2001), 12. gdp figures from Economist Intelligence Unit, Sierra Leone, Sept. 2001, 32. 3. International Crisis Group, Sierra Leone: Time for a New Military and Political Strategy,(London: icg , 11 April 2001), 2. 4. Paul Collier,»Economic Causes of Civil Conflict and Their Implications for Policy«, Chester Crocker& F.O. Hampson, eds., Managing Global Chaos (Washington, dc : United States Institute for Peace, 2002);»Doing Well Out of War: An Economic Perspective«, Greed & Grievance: Economic Agendas in Civil Wars ,(Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2000), 91–111. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 45

of statehood. It was not founded on conventional concepts of legitimacy, or even on supporting formal bureaucratic institutions. Instead Sierra Leone’s presidents ruled through controlling markets, especially in diamonds, and manipulated other people’s access to economic opportunities in ways that enhanced their power. A key element of this patronage-based strategy of rule lay in the fact that over time high officials found it in their interests to undermine the formal institutions of the state itself. State office and globally recognized sovereignty provided a license to exploit resources. But to use these resources to finance state institutions would threaten these officials, since an efficient army or civil ministry could provide a base for more efficient or popular rivals to challenge their economic and political power. Up to a point, it became possible for Sierra Leone’s presidents to preside over the collapse of their own states years before fighting broke out, using their coercive control of markets to maintain their holds on power and impose a precarious order. Like the predatory organizations that arose in the 1990s, their political networks and strategies were deeply rooted in exploiting diamonds. Though more violent, later armed groups mirrored presidential political strategies and tactics to a large degree, especially as Sierra Leone’s eleven year war featured competition for resources rather than their concentration in the hands of one organization. To the economist, this is war motivated by greed. For the young fighter, it is injustice. Natural resources and close connections to criminal rackets do not automatically generate predation, even if they offer incentives for some individuals to try to provoke war. Dagestan and Ingush Republics border war torn Chechnya and share many of Chechnya’s criminal gangs and rackets that help fuel conflict in their less fortunate neighbor, but they remain more peaceful. Predatory wars develop in places with few resources like Somalia – with a prior legacy of patronage-based rule and destruction of state institutions – but ended in the better endowed north that was distant and marginalized from the predatory networks based in the capital in the 1970s and 1980s. Likewise, resources alone tells little about why Sudan’s government pursues a strenuous nationalist and religious ideological program to the point of attracting international sanctions that undermine the efficient 46 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

exploitation of oil. Khartoum’s rulers fail to make the most basic programmatic and ideological compromises and equivocations grasped by rulers of oil rich Angola, Uzbekistan, Kazakhstan and elsewhere to appease foreign business partners. Likewise, Afghanistan’s Taliban regime cut opium production by 96 percent between 2000 and 2001, foregoing an estimated income of 100 million dollar. 5 In contrast, Liberia’s president Taylor, commander of the National Patriotic Front of Liberia ( npfl ) in that country’s 1989–96 war, highlights the power of greed. un investigators estimate that his private transactions in 2000 were five times larger than Liberia’s official budget for that year. 6 Universal assumptions concerning natural resources and motivations in conflict fail to explain why conflicts evolve differently unless they label contrary action as false consciousness or evidence that leaders dupe followers. They explain a lot about Sierra Leone’s and several other African conflicts, however. But this is due more to the nature of rule and state collapse prior to conflicts rather than to an innate character of natural resources. In these cases, predatory personalist rule and state collapse destroyed other economic opportunities that depended upon more stable state institutions. These developments generate grievances, especially over injustice and insecurity that violent personalist rulers and warfare imposed. These grievances get channeled into predatory organizations, as even dissenting individuals accept protection or collaborate with predators. Others eagerly join in. Regardless of actors’ motive, analysis means that denying resources to armed groups is a necessary but insufficient requirement for ensuring that Sierra Leone remains at peace. This task also requires addressing grievances that are at the root of popular experiences of personalist rule and state collapse. It is this context that generated conflict in the first place and which is the subject of the next section. This follows with an evaluation of postwar conflict resolution and reconstruction efforts in light of this analysis. 5. United Nations Drug Control Monitoring Programme, Afghanistan Annual Opium Poppy Survey 2001,(Islamabad: undcp , Sept. 2001), iii, 11. 6. Government of Liberia, The Budget of the Government of Liberia, 2000/2001, (Monrovia: Bureau of the Budget, 2000), 10–11; For estimates of Taylor’s income, United Nations, Report of the Panel of Experts Appointed Pursuant to Security Council Resolution 1395(2002), Paragraph 4, in Relation to Liberia,(New York, un S/2002/470, 2002), 23–34. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 47

Presidential Power Politics and the Political Economy of Diamond Mining Since their discovery in 1930, Sierra Leone’s diamonds have played a major role both in the prosperity of the 1950s and 1960s and in the devastation and war of recent years. Unlike oil, copper or cobalt, alluvial diamonds are accessible to large numbers of people equipped with hand tools and are easily smuggled. Official state and foreign corporate control over income from diamonds financed state services and investment in previous decades. Later this income attracted armed groups too, not so much due to an innate character of diamonds, but as a consequence of earlier policies. Who controlled resources and for what end is reflected in radical changes in state capacity. In the late 1950s, officials complained that institutions of higher learning expanded too fast to absorb new funding, but lauded expanded government bus service to rural communities. They looked forward to the timely arrival of daily newspapers from the capital, courtesy of more domestic flights. 7 By the 1980s, civil servants received only sporadic salary payments. Television broadcasts ended in 1987 when the Minister of Information sold the transmitter to a»Kuwaiti investor«. The radio tower fell over in 1989, ending state radio transmissions outside the capital. In 1993, only three percent of the(drastically reduced) official budget was spent on education, and only four percent for other»socially oriented« projects. 8 By 1995 the battle against the ruf absorbed 75 percent of official spending. 9 The initial recession of state capabilities was rooted in difficulties state officials faced in controlling diamond exploitation, a situation that need not implicate the government in a strategy of greed. Rather it highlights the fact that control over resources is central to the capacity of a government to impose legitimate political order. The discovery of alluvial diamonds occurred in a colonial legal context that distinguished between recently arrived immigrants and»natives« of chiefdoms. Colonial ordi7. Governor’s Office, Confidential, No. 13383/517,(Freetown, 12 Feb. 1959). 8. John Karimu, Government Budget and Economic and Financial Policies for the Financial Year 1996,(Freetown, 29 Dec. 1995), 12. 9. John Karimu, Government Budget and Economic and Financial Policies for the Fiscal Year 1995/1996,(Freetown, 29 June 1995), 10. 48 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

nances accentuated the precarious elements of the customary social standing of settlers, forcing them into a more vulnerable and permanent »stranger« category, which reinforced their need to seek protection from a local strongman. Previously, land use rights theoretically were subject to review each year by local chiefs and headmen, but strangers often married into local lineages and reduced their patron’s power over them. 10 The discovery of diamonds also marked the start of clandestine mining, known officially as illicit diamond mining( idm ), centered on Kono and Kenema Districts. idm attracted young men from all parts of Sierra Leone and neighboring West African territories. Mostly single, their arrival caused consternation among colonial officials who feared the political and social consequence of the appearance of»rootless, detribalized natives«. These new arrivals also helped create clandestine trade networks that crossed borders and later played important roles in supplying arms and military support to ruf fighters in the 1990s. A Mines Department observed:»A large number of Protectorate natives resorted to the illicit mining of diamonds, apparently due to some bad crop years, and although many were failures, there were also quite a number who did very well and a few who made large sums of money and became rich. This attracted Africans from French territory and Liberia, some of whom come to mine and others to buy diamonds to smuggle away from Sierra Leone.« 11 An estimated 35,000 strangers settled in Kono to mine diamonds during the 1950s and 1960s, while the colonial government estimated that 75,000 people were engaged in mining in the whole country in 1956, the majority of them illegally. 12 This new breed of strangers had to appeal to local chiefs not only to gain access to diamonds, but now for protection from Freetown’s officials. With this came huge influxes, amounting to 43 percent of Kono’s people in 1963, and 48 percent by 1970. 13 Enterprising chiefs and head10. Vernon Dorjahn& Christopher Fyfe,»Landlord and Stranger: Change in Tenancy Relations in Sierra Leone«, Journal of African History , 3:3(1962), 391–97. 11. Department of Mines, Report of the Mines Department for the Year 1955,(Freetown: Government Printer, 1956), 3. 12. The first estimate if from H.L. van der Laan, The Sierra Leone Diamonds , Oxford: Clarendon Press, 1965), 10–11; the latter is from Department of Mines, Report on the Mines Department, 1956,(Freetown: Government Printer, 1957), 4. 13. David King,»Population Characteristics of Diamond Boom Towns in Kono«, Africana Research Bulletin ,(1975), 62. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 49

men found that they could extract informal»license fees« and»fines« from young men in return for protection for their idm activities. Willing chiefs also manipulated widespread local sentiments that diamonds really belonged to local people. A foreign mining company reported that»this feeling also seems to have been prevalent in the rank and file of both the police and[mining company] security force«, 14 further undermining state control over this major source of income. The colonial government preferred that a large foreign firm mine diamonds to ensure regular payments of royalties and taxes. Anglo-American worked a large concession since the mid 1930s, and kept an armed private security force to contend with idm poachers. After 1956, local small-scale mining came under the rubric of a government-run licensing system to entice clandestine operators into regulated and taxed channels. The preference for foreign firms to force out clandestine mining reemerged in the 1980s, a preference that Sierra Leone’s foreign creditors would share, and which yet again is seen as the key to rebuilding central government revenue capacity. A key element of the patronage-based strategy of rule lay in the fact that over time high officials found it in their interests to undermine the formal institutions of the state itself. Corporate control in fact made conflict worse between idm miners, chiefs, and national authorities. Coinciding local interests enabled ambitious chiefs to use idm strangers to marshal support for their preferred local headmen candidates and to intervene in chiefdom succession disputes in neighboring areas. The strangers possessed the added advantage of reliance on the chief’s favor, since the chief could use the illegal nature of their activity to call upon individual Freetown officials to prosecute noncompliant guests. This arrangement gave chiefs informal social control over young men and diamond resources. It occurred against the interests and sanctions of the state, yet was legitimate in the eyes of many local people, and was accepted by most strangers so long as chiefs controlled access to mining opportunities. It was when outsiders, such as the Freetown government or agents of the foreign firm, interlopers in the 14. Chief Inspector of Mines, Interim Report on the Alluvial Diamond Mining Scheme, 18 June 1956. 50 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

view of strangers and their local patrons, gained control that conflict worsened in the 1950s. Government interest in permitting small-scale miners’ access to legally sanctioned mining in 1956 grew from British fears that party politics in advance of Independence would encourage local and stranger youth demands for a share of diamond resources. Many already favored a radical nationalist party that campaigned against»foreign exploitation« and remote officialdom in Freetown. 15 The official alluvial mining license scheme relied upon chief support for applicants to entice chiefs to comply. While appearing to legitimate and strengthen chief control over mining gangs, it started to chip away at the informal structures of chief control over idm as it shifted political resources to the new national parties. The dominant political party, the Sierra Leone Peoples Party( slpp ) enjoyed tacit British support and began to use its growing control over the state administrative apparatus in the late 1950s to distribute diamond mining licenses according to party loyalties. In 1967 a new party, the All Peoples Congress( apc ) under the leadership of Siaka Stevens was elected. Stevens was prevented from taking office by a military coup until a counter-coup enforced the election’s result in 1968. He then moved quickly to shift the legal right of chiefs to grant licenses to the Ministry of Mines to limit the awards of mining licenses to loyal supporters. The award of mining licenses in the late 1960s shifted radically from chiefs who supported the slpp to a more concentrated group of those who switched loyalties or were installed in office by the apc . 16 This tool gave Stevens a more certain means for controlling local strongmen than the unreliable army that earlier prevented him from taking office, a strategy vindicated in April 1971 when coup plotters entered his residence only to be fought off by bodyguards. Stevens thereafter limited the army’s strength to just 1,500 men. Tighter control over formal regulations and informal clandestine arrangements in the mining industry(but in fact now»official« in the sense of playing a central role in a strategy of rule) also gave Stevens control over armed idm gangs to intimidate and attack political opponents. This control was strong enough that even some apc parliamentarians com15. Fred Hayward,»The Development of a Radical Political Organization in the Bush: A Case Study in Sierra Leone«, Canadian Journal of African Studies , 6:1(1972), 1–28. 16. A B Zack Williams, Tributors, Supporters, and Merchant Capital, (Aldershot: Ashgate, 1995), 164–66. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 51

plained that thugs under the cloak of the youth section of the All Peoples Congress intimidated constituents and extort money. 17 This forced chiefs in mining areas to make a choice. They could side with Stevens, but at the expense of their direct control over idm and at the cost of suppressing opposition party activity. But not all local authorities faced similar circumstances. Pressure from Freetown on Kono chiefs was stronger than it was on those further downstream. Both places hosted alluvial mining operations. The upstream(Kono) area also contained deep-rock kimberlite mining and more deeply buried alluvial deposits away from rivers. This distribution of resources means that upstream deposits included diamonds more difficult to get without substantial capital investments and the involvement of outside firms. Downstream deposits are readily accessible by mining gangs with hand tools. Conventional wisdom would consider the latter more susceptible to predation and an attraction to armed gangs from outside the region, and thus greater social disruption. In fact, the opposite turned out to be the case. Upstream deposits became the target of a mining policy in 1973 that Stevens advertised as indigenization of some of the large foreign firm’s mining concession. This gave chiefs in the diamond source area access to joint ventures with businessmen and politicians directly tied to Stevens’ favor and further concentrated distribution of the region’s diamond wealth into the president’s hands. The scheme also gave upriver political cliques more opportunities to make large amounts of money in industrial-scale mining operations, but at the cost of allying with politicians in the capital. Downstream, chiefs and local officials still maintained tighter control over idm gangs, provided they showed sufficient levels of loyalty to the ruling party. This pattern shaped chiefs’ social control over violence in the 1990s. In areas where chiefs became more dependent on an»official« clandestine economy before the war, youth, especially idm gangs, were more likely to collaborate with ruf in the 1990s, and outside armed youth gangs(such as army units) also mined with more impunity. Local authorities further downriver were more successful in channeling youth violence into home guard units to defend communities. Local strongmen downstream at first glance appear to pursue»greed« agendas, when in fact they used social control to organize mining in ways that contributed to local order while upstream gangs operated outside this constraint. The consequences of 17. Minute Paper,(State House, Freetown), 14 Jan. 1969. 52 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

these different social relationships, especially with regard to the position of young men, became more pronounced once war began. Pre-war clandestine business in individual chiefdoms reflects these differences. The chief of the upriver Nimikoro chiefdom, for example, moved into alluvial operations with associates of the president after 1968, then into larger-scale mining operations in joint ventures. 18 Stevens’ apc also sought greater influence on the selection of new chiefs. A Kono chief who supported the slpp was deposed in 1971 and replaced with a former Anglo-American security guard who had no local base of support. The new chief ruled until late 1992, when ruf mining gangs chased him away. This chief was unpopular among idm gangs in the early 1970s.»It was a case of this chief against the(illicit) miners«, said the former Provincial Secretary, 19 an unpopularity that persisted through the 1980s as the chief favored the business partners of his presidential patron at the expense of the now»unofficial« clandestine economy of small-scale idm gangs. This may explain the early affinity of idm gangs in this chiefdom for ruf when they first appeared in this area in 1992. They confronted and confronted chiefs who relied upon Freetown to stay in power at the expense of local people’s clandestine access to diamonds and were able to recruit local idm miners. Prior to the rebel challenge, the informal institutions of Stevens’ political networks protected his client chiefs. In 1982, a Kono chief shot a critic of the president. The senior District Officer recommended suspending the chief during the criminal investigation. From Freetown came the word:»His opponents may capitalize on his fate and cause chaos and confusion in the chiefdom with a view toward disposing of him«. 20 The chief was released and the case dropped. Stevens removed a recalcitrant Kono chief in 1982 when an ethnic Lebanese business partner of the president set up his own large-scale mining operations in the chiefdom. Then strangers became violent when they discovered that their former patron could no longer protect them from the business interests of Freetown officials who demanded that idm gangs be cleared off. An18. David Rosen, Diamonds, Diggers and Chiefs: The Politics of Fragmentation in a West African Society , PhD dissertation, University of Illinois, Champaign-Urbana, 1974. 19. Interview with former Provincial Secretary, Eastern Province, Freetown, 9 May 2001. 20. The District Officer’s report is found in Arrest of Paramount Chief of Gbense Chiefdom, Kono District, pf / na /405/1/2, 5 July 1982. The reply is found in Sierra Leone Government, Minute Paper(State House, Freetown), 14 July 1982. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 53

other Kono chief installed in 1981 headed the recently nationalized diamond-mining corporation. Consequently he had very bad relations with idm gangs and periodically relied upon armed forces and apc youth gangs dispatched from the capital for his protection. Predatory personalist rule and state collapse destroyed other economic opportunities that depended upon more stable state institutions. Downriver in Kenema, a government administrator complained that local chiefs and idm gangs were»total slpp «, which meant that Freetown officials had to tread more carefully. This did not mean that the downriver communities escaped interference. Alpha Lavalie, a founder of the Civil Defence Force in the early 1990s, wrote that the apc »condoned, perhaps even encouraged, chiefdom uprisings which entailed intimidation and coercion« that mobilized otherwise idle youths under the supervision of apc stalwarts to intimidate candidates who attempted to contest nominations for single party elections. 21 He observed that apc organizers brought youths from outside the area, even though many local youths were idle. The apc ’s need to recruit outsiders reflected the success of local notables in»organizing an antiapc campaign based on the use of Poro«, a customary male initiation society.»By this means, the slpp was able to unify all its supporters in Mende land to drive out from their areas imported apc supporters.« 22 Lavalie’s observations show the importance of the social context of violence and the relationship of local leadership to predatory central authorities. Though downriver communities were well known as idm sites, local chiefs were more successful in keeping political and social distance between themselves and the emerging apc »official« clandestine economy and political network. They still faced serious challenges from youth violence directed against them. In the long run, however, they maintained greater control over local youth through influence over informal 21. Alpha Lavalie, slpp : A Study of the Political History of the Sierra Leone Peoples Party with Particular Reference to the Period, 1968–1978, ma Thesis, University of Sierra Leone, 1983, 12. 22. Alpha Lavalie, Government and Opposition in Sierra Leone, 1968–1978, Paper presented at Fourth Birmingham Sierra Leone Studies Forum, Birmingham, uk , 1985, 80. 54 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

institutions such as an initiation society and patronage to local idm operations. This ability of many local chiefs to preserve some political distance from Freetown politicians gave them less income, but enabled them to behave in a locally legitimate manner as local patrons for idm gangs, since they did not have to tolerate as much interference from Freetown ventures that forced idm gangs off their land. This connection between idm and community defense became apparent in 1986 when a few local aspirants challenged externally imposed candidates in single party elections. Authorities rounded up local youth, including idm miners and pressed them into service to defend local communities. A precursor of the Civil Defence Force militias emerged when these youth were recruited with the approval of traditional authorities and organized as»traditional hunters«. This practice gave fighters a high level of commitment and a stake in obedience to local social structures governing the use of violence to protect local communities. 23 Urban society in Sierra Leone also showed the consequence of different configurations of social control over resources and youth violence. Armed apc youth and the Internal Security Unit( isu ), formed under presidential command, attacked University of Sierra Leone students in 1977 when they protested against the president and the start of a precipitous economic decline. In what students later commemorated as»All Thugs Day«, isu joined with local unemployed youth to repress students and to loot. Resembling future ruf operations, the isu and their collaborators were accused even in the government-owned newspaper of»capitalizing on their position to harass innocent traders at night, attempting assault on women, and even going to the extent of store breaking«. 24 All Thugs Day showed the difficulties that a»grievance« oriented opposition to Stevens’ regime faced in their efforts to mobilize. Some students organized a»people’s tribunal« to mobilize regime critics. Others took up arms. Yet these ideas and tactics never emerged in the ruf . A perceptive observer of that era explains that ruf drew from»the large unemployed and unemployable youths, mostly male, who live by their wits or who have one foot in what is generally referred to as the informal or 23. Marianne Ferme,»Studying politisi : the Dialogues of Publicity and Secrecy in Sierra Leone«, in John& Jean Comaroff, eds., Civil Society and Political Imagination in Africa ,(Chicago: University of Chicago Press, 1999), 160–91. 24.»Halt Deteriorating Situation«, Daily Mail ,(Freetown), 4 Feb. 1977, 8. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 55

underground economy«. 25 The inability of the student movement to channel or exert social control over this violence rendered them marginal to the war that would follow. Like youth in parts of the mining districts, urban youth had to calculate whether it was more advantageous to ally with politicians who they considered to be corrupt and vile in order to improve their prospects for survival. Backing regime critics who did not control resources would leave followers facing superior firepower of politicians’ militias and without opportunities to gather loot for themselves. The Privatization of Control and the Destruction of the State New paramilitaries and youth gangs gave Stevens more leeway to manipulate what was left of state institutions to loot the country’s resources. He and a Sierra Leone-born Lebanese partner, Jamil Said Mohammed took over the state diamond marketing monopoly in 1976 in a bogus privatization exercise. This left the two in control of up to 300 million dollars (at 2001 prices) in diamond revenues. Stevens extended his style of privatization to state agencies for agricultural marketing, road transport, and oil refining. Other deals included schemes to import toxic wastes and sell an island to the Palestine Liberation Organization. 26 The shift of revenues to Stevens’ personal control destroyed state agencies as channels for patronage and made access to Stevens, not the state the primary avenue to enrichment. Deficit spending reflected this shift, jumping from about 50 percent of revenues through the 1970s to over 100 percent in the mid 1980s. 27 The subsequent collapse of state services, accelerating inflation and mass impoverishment reinforced the centrality of Stevens’»official« clandestine market for people’s survival strategies. Stevens retired in 1985(and died soon after), but not before handing power to his hand picked successor, General Joseph Momoh, the commander of the largely unarmed army. Stevens chose Momoh because he could not challenge the enterprise that Stevens and his business partners built in the»official« clandestine economy. Momoh’s lack of 25. Ibrahim Abdullah,»Bush Path to Destruction: The Origin and Character of the Revolutionary United Front( ruf / sl )«, Africa Development , 22: 3–4(1997), 73. 26.» us Dumping Demonstration«, West Africa , 25 Feb. 1980, 377. 27. International Monetary Fund, Balance of Payments Statistics Yearbook , (Washington, dc : imf , 1990), 173. 56 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

control was reflected in the near total collapse of official diamond exports by 1989 as Stevens’ partners expanded their domination of the country’s economic resources. Momoh struggled to build his own political network amidst his lack of control over the clandestine, much less formal economy. Pressure from international financial institutions worsened Momoh’s dilemma. The government’s accumulation of arrears led to a break between Freetown and the imf in 1987. Shortly after, Stevens’ associates launched a coup. Momoh’s support was in the army of about 3,000 soldiers, many of whom existed only on paper so that commanders could collect additional salaries on the increasingly infrequent occasions when these were paid. Live soldiers attracted names like»One Bullet« from citizens referring to the unarmed army’s subordination to armed gangs. Momoh and the imf sought solutions to the weak capacity of the government and the country’s arrears in corporate control over diamond mining areas. Like colonial officials before, imf officials explained that a large foreign firm would displace idm and channel revenue to Freetown, without needing strong(and expensive) state institutions. A steady stream of revenues could pay Sierra Leone’s debts and finance a smaller, more efficient bureaucracy. From Momoh’s perspective, a large mining operation offered him the best chance to chase off Stevens’ business partners, their local allies, and idm gangs and use those resources to ensure his own political survival. Two Israeli firms appeared, but neither established large-scale operations. Instead, the first firm purchased diamonds from local traders to launder money and to finance clandestine trade with the apartheid regime in South Africa. The second firm allegedly laundered drug money. A more established firm based in the United States promised to invest in a major mining project on the condition that the Sierra Leone Army clear Kono’s mining areas of idm operations. In mid 1990, the army launched Operation Clean Sweep, then Operation Clear All, forcing as many as 30,000 miners out of the area. The vigor of the soldiers, many of who did not receive regular salaries, reflected haste to set up idm operations on their own or with the former patrons of the miners they chased off. These episodes underline how external intervention influences local social control over violence. Both the imf and the president envisioned foreign firms as contributing to a centralization of control over coercion and resources. imf advisors viewed this as occurring in a formal institutional framework; the president most likely imagined a reconstituted paipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 57

tronage network. Instead, external intrusion shifted control of resources to armed idm gangs even further divorced from central control. As young soldiers joined idm gangs, they began to resemble even more strongly the groups that would fight each other to control diamonds in the war that was soon to come. Predatory Gangs, Private Militias and Foreign Armies Soon after the army invaded Kono’s mining district, ruf fighters crossed from Liberia to Sierra Leone in March 1991 with help from Charles Taylor’s npfl . Momoh had little choice but to expand his army to 6,000 men to meet this threat. Momoh’s foreign minister admitted that most recruits were»drifters, rural and urban unemployed, a fair number of hooligans, drug addicts and thieves«. 28 Some junior officers fighting rebels discovered that corrupt senior officers in Freetown were stealing supplies meant for frontline soldiers. Sergeant Valentine Strasser and other non-commissioned officers marched to Freetown in April 1992, forcing Momoh to flee. Strasser’s immediate demand concerned the absence of medical care – he was allegedly injured in a battle with ruf fighters who discovered Strasser and his men mining diamonds. Strasser set up a National Provisional Ruling Council( nprc ) and promised to defeat the ruf . By 1994, the nprc had increased the army to 14,000 soldiers recruited from the unemployed youth, some from armed gangs or who earned a living through crime. Kono’s diamond mining areas fell to the ruf in November 1992, and were recaptured by nprc soldiers in January 1993 with help from Nigerian troops. Meanwhile, many soldiers mined diamonds, sometimes in collaboration with ruf fighters, while ruf developed its own diamond business with their Liberian patron.»There developed«, wrote a former nprc minister,»an extraordinary identity of interests between nprc and ruf . This was partly responsible for the rise of the sobel phenomenon, i.e., government soldiers by day become rebels by night.« 29 28. Quoted in Lansana Gberie,»The May 25 Coup d’État in Sierra Leone: A Militariat Revolt?« Africa Development , 22:3–4(1997), 153. 29. Arthur Abraham,»War and Transition to Peace: A Study of State Conspiracy in Perpetuating Armed Conflict«, African Development , 22: 3–4(1997), 103. 58 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

After the April 1992 coup, many Sierra Leoneans recognized that old connections between armed gangs and politicians persisted, especially in diamond mining and trafficking. A Freetown journalist explained that armed gangs received backing from what he called»town rebels«:»In constant help and communication with bush rebels. They are always neatly dressed and so are not easily identified. They work for the established government. They work in offices close to the seat of the President … They are always neatly dressed especially in coats and ties. This class of rebels is responsible for the ugly state(and pleasant state) you are in today … With just a signature they robbed your country of billions.« 30 Most of the young officers who took power in the 1992 coup were among the marginalized youth who in other circumstances sought the patronage of strongmen, but now acted as their own bosses. The ruf leader, Foday Sankoh, echoed these sentiments in his justification for ruf ’s diamond mining:»They ask us why we mine diamonds. Why didn’t they ask Jamil or Shaki[Siaka Stevens] that when the apc was in power? Yeah, we mine! We in ruf believe in wealth, arms and power in the hands of the people … We are not going to give up diamonds or our guns to anybody.« 31 In this regard, Sankoh and nprc soldiers shared a view of the country’s problem – it was potentially rich, but politicians had stolen everything. A turn in the war came in April 1995 when the nprc government hired Executive Outcomes( eo ), a South African private security firm, to fight ruf rebels who were within 20 miles of the capital. By December 1995, eo had captured the Kono mining area from ruf , and were training fighters who had managed to keep downriver areas out of rebel hands. eo trained and reorganized antiruf fighters in the formal cdf framework to help eo track rebels. ruf faced defeat and accepted negotiations, resulting in the Abidjan Agreement in November 1996, which led to an election in March 1997 and a un observer mission. 32 The election’s winner, Amhed Tejan Kabbah, faced imf and donor pressure to quit spending the government’s meager funds on eo , so he 30. As Nasralla,»Types of Rebels«, For di People, (Freetown), 5 Feb. 1999, 2. 31. Transcript of Foday Sankoh speech, Makeni, 1 Feb. 2000,(my translation of text). 32. United Nations, A Peace Agreement Between the Government of the Republic of Sierra Leone and the Revolutionary United Front of Sierra Leone, 30 Nov. 1996, S/ 1996/1034. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 59

told the outfit to leave. 33 Soon after, on 25 May 1997, rebellious soldiers and ruf fighters battled their way into Freetown. These»sobels« formed the Armed Forces Ruling Council( afrc ) with the army’s Major Johnny Paul Kromah at its head and ruf ’s Sankoh as his deputy. The afrc forced civil servants to»donate« their efforts in lieu of payment, as fighters looted the city and human rights abuses proliferated. When faced with opposition from the Nigerian expeditionary force(which occupied part of the city), afrc spokesmen announced that they would kill citizens and burn the city in Operation No Living Thing. 34 One fighter who mutilated a civilian reportedly told his victim:»Since you civilians are not here for us, we are here to destroy you.« 35 Nigerian soldiers forced the afrc out of the city in February 1998 and reinstalled Kabbah as president. External support reduced the RUF rebels’ incentives to rely upon popular support in Sierra Leone to survive. They allied with a distant patron in exchange for access to diamond wealth, and could use outsiders as military muscle to chase off local people who opposed that arrangement. Elements of the army that joined the afrc behaved much like ruf , preying upon local communities, recruiting youth to loot, setting up roadblocks and collecting»taxes«. Calling themselves West Side Boys, like ruf they incorporated elements of Sierra Leone youth culture into their war fighting culture. The name»West Side« came from hip-hop music admired by some urban youth. A business rivalry between two us gangsta rap music studios led to the murder of Tupac Shakur, the popular »West« artist, and Biggie Smalls, the ceo of»East«. Fighters admired these men who began as enterprising and clever drug dealers, who like them had to live in the informal economy and depend on wits and violence to survive. The savvy among them hit it big and got rich. While not retailing crack cocaine, this sort of violent enterprise can be said to have characterized the behavior of Sierra Leone’s politicians too. 33. John Hirsch, Sierra Leone: Diamonds and the Struggle for Democracy ,(Boulder: Lynne Rienner, 2001), 40. 34. United States Department of State, Sierra Leone Atrocities Against Civilians, (Washington, dc , 12 May 1998); United Nations, Second Progress Report of the Secretary General on the United Nations Observer Mission in Sierra Leone, 18 Oct. 1998, 8. 35. Human Rights Watch, Fresh Reports of ruf Terror Tactics, 26 May 2000. 60 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

The bulk of cdf forces evolved very differently. Most civilians recognized little difference between soldiers, West Side Boys, ruf and other groups that often preyed upon civilians and at first these fighters easily overwhelmed local vigilante groups. But during the December 1994 ruf attack on the downriver towns of Bo and Kenema, Lavalie and several local chiefs organized these vigilantes under the rubric of traditional authorities and initiation societies. These local defense units survived Lavalie’s violent death in late 1994 and formed the core of the Civil Defence Forces. 36 Though the cdf mobilized fighters’ shared ethnic ties, the relative lack of serious disruption of local customary practices and greater legitimacy of traditional authorities permitted participation by outsider youth. Strangers in the community were incorporated into local social structures through local practices that had developed around mining. Because chiefs in mining areas had more incentive to try to protect»their« strangers in the»unofficial« clandestine economy against politicians’ predations, local informal institutions still played a large role, in contrast to the social disruption that the Freetown political and business elite’s intrusion into Kono politics and business caused. In wartime, these reciprocal obligations in downriver communities translated into a promise that chiefs and their miner allies guarantee each other’s security. Though weakened by apc rule and earlier colonial administrative practice, pressures of war and home defense produced an organization that mined diamonds while supplying order. They managed fragmenting pressures and the self-interest of entrepreneurs associated with war involving natural resources and the collapse of state institutions. Furthermore, they showed how clandestine economies and control of violence can promote order in some circumstances. The cdf also played a role in creating disorder. The head of the afrc regime justified the 1997 coup, complaining:»The slpp tribal hunter militia received logistics and supplies far beyond their immediate needs. This was indication of the preference for the private army over our Armed Forces, foreshadowing the ultimate replacement of the Constitutional Defense Forces by Mr. Kabbah’s hunters.« 37 In addition, cdf units de36. Patrick Muana,»The Kamajoi Militia: Civil War, Internal Displacement and the Politics of Counter-Insurgency«, Africa Development , 22:3–4(1997), 77–100. 37. Letter from Johnny Paul Kromah to Economic Community of West African States, 12 Aug. 1997. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 61

ployed outside home areas were removed from social institutions that disciplined their behavior, which contributed to cdf abuses of human rights elsewhere in the country. cdf history shows the importance of informal institutions, including chief control of the»unofficial« clandestine regional economy. This experience belies predictions of standard approaches that link exploitation of easily obtained natural resources with predatory behavior and political opportunism. It shows the role that continuity of authority played in enabling downriver chiefs to organize local»unruly youth« in contrast to apc -imposed Kono chiefs who lacked informal institutional ties to their communities or control over youthful strangers and violence. Local authorities in some downriver communities were able to build upon this institutional legacy to create an effective mechanism for providing order that was at least modestly responsive to popular interests. Outside intervention in Sierra Leone’s war also shaped the distribution of social control of violence and resources. As noted above, Liberia’s president Charles Taylor supported the ruf rebels since the start of the war in 1991. This external support reduced ruf incentives to rely upon popular support in Sierra Leone to survive. Like chiefs in Kono in the 1970s under the apc , ruf allied with a distant patron in exchange for access to diamond wealth, and could use outsiders as military muscle to chase off local people who opposed that arrangement. Like Stevens and Jamil, ruf and Taylor used international business connections to market diamonds and to supply weapons to fighters. International recognition of Taylor’s election as president of Liberia in 1997 reinforced his role as an external patron for diamond mining rebels. He received over 75 percent of the vote after he warned that he would go back to war if voters rejected him. Taylor accurately guessed that foreign recognition of his victory and eagerness to disengage from the conflict would free him from a need to build new popular bases of support if he wanted to be president. Even when military setbacks and international pressure forced the ruf into peace negotiations, Taylor aided the ruf . The 1999 Lomé Agreement, for example, called for the ruf to transform itself into a political party in preparation for elections and established a role for 12,000 un observers as the United National Mission in Sierra Leone( unamsil ) to oversee disarmament of all factions in the country. 38 38. Peace Agreement Between the Government of Sierra Leone and the Revolutionary United Front of Sierra Leone, author’s copy of original. 62 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

It also made ruf leader Sankoh head of the Strategic Minerals Resource Commission to manage Sierra Leone’s diamond resources. Sankoh instead used his position to protect ruf ’s diamond deals with Taylor and other outsiders. When un peacekeepers investigated ruf ’s activities, ruf fighters robbed unamsil convoys. ruf fighters refused to report to disarmament sites. ruf fighters then kidnapped several hundred un observers in early May 2000. Sankoh was captured and arrested on 16 May 2000 after fleeing his Freetown residence, a point that marked a shift in the un ’s approach to the conflict. Almost a thousand British Royal Marines and paratroopers arrived to bolster the Kabbah government. British trainers arrived to retrain and support the Sierra Leone Army in an offensive against rebels, and Sankoh was arrested in May 2000. This pressure succeeded in forcing rebels to hand over weapons to redeployed un peacekeepers as they sought refuge from military offensives on other fronts. British strategists also helped cdf units press the offensive against the ruf . By late 2001, 17,500 un peacekeepers had access to most of the country, and the 18 January 2002 declaration ended the war. Flawed Conflict Resolution International efforts to resolve Sierra Leone’s conflict have involved large amounts of money to create order. The unamsil deployment to late 2002 has cost about 2 billion dollars to sustain 17,500 soldiers, the world’s largest peacekeeping force. The Secretary General foresees a deployment through 2004 at an annual cost of about 700 million dollars, about equal to Sierra Leone’s gdp . A Special Court is to be convened in 2003 under Security Council Resolution 1315 of 2000 is estimated to require a threeyear budget of 60 million dollars to prosecute war criminals. A MultiDonor Trust Fund called for contributions of 74 million dollars to finance demobilization and reconstruction efforts. Creditors in 2001 approved 950 million dollars in debt service relief. 39 While lavishing money on imposing order on Sierra Leone, this strategy fails to change the distribution of resources that played a large part in sustaining that country’s war. Most immediately, a 13.5 million dollars 39. United Nations, Fifteenth Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone(New York: un , 5 Sept. 2002), 1,3. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 63

shortfall in the Multi-Donor Trust Fund left 24,000 ex-combatants waiting for reintegration payments. Some engage in street protests, while others join an insurgency against Liberia’s government. Donor officials complain that postwar reconstruction efforts receive less political backing from donors, especially once fighting ends. The World Bank and the Sierra Leone government recognize that the key to sustainable postwar programs lies in developing Sierra Leone’s own revenue sources. Thus both support diamond mining license schemes resembling the 1950s British effort to lure illicit miners into taxable channels. Like the earlier effort, current policy centralizes award of licenses in Freetown. idm gangs complain that politicians use this power to reward allies, as before the war, and protest that this constitutes a theft of»their« resources. These gangs include many ex-combatants who are eager to exploit one of the country’s only sources of economic opportunity. At the cost of several billion dollars international agencies have brought order to Sierra Leone through establishing a state(or UN) monopoly on violence. But it leaves unaddressed the particular social distribution of resources in the hands of political networks in the context of state collapse. These networks control resources at the expense of local people’s security and opportunity. Like British and post-colonial Sierra Leone officials, creditors advise that»capturing a substantial share of diamond mining rents in the form of taxes hinges mainly on attracting an international mining enterprise«. 40 Though this is aimed mainly at deep deposits, idm gangs fear that it will cordon off large alluvial deposits. This would also shift control of resources to the distant central government. A British funded AntiCorruption Commission also offers significant evidence that these resources continue to be distributed on a political basis. Since its establishment in 2000, the commission reported corruption scandals that include several ministers of government, all of whom have suffered mild reprimands and many of whom remain active in politics. 40.World Bank, Transitional Support Strategy for the Republic of Sierra Leone, (Washington, dc : World Bank, 3 March 2002), 9. 64 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

Continued corruption leaves little hope that increased government resources will be used to rebuild civil administration. Teachers in late 2001 were reported to be waiting for salary arrears of 6 to 8 months. The rankand-file civil service averaged earnings of about one dollar a day, equivalent to the un ’s definition of absolute poverty. Sierra Leone in 2001 had only 15 magistrates(earning 900 dollars per year) and 18 judges to administer justice to five million citizens. Even in the southern province, in government hands for most of the war, local courts have been operating autonomously since 1994. Only one state employee deals with local court matters outside of Freetown. The total judiciary payroll in 2001 amounted to only 215,000 dollars, versus the 20 million dollars budgeted each year for the Special Court to try two or three dozen individuals who are of interest to the international community as war criminals. 41 This poor record of corruption and scarce resources creates incentives to leave reconstruction in the lands of local agents. Thus local courts get rebuilt around existing autonomous structures. The problem with this lies in continued channeling of resources through political networks. Though starved of formal revenues, politicians in the capital continue to find incentives to make deals with local strongmen who will use their control over courts and law enforcement to favor business operators favored in the capital at the expense of local miners. As ex-combatants, many of these miners evince little sympathy, especially from the international community, and often are defined as»thuggish youth« who threaten peace. 42 Thus at the cost of several billion dollars international agencies have brought order to Sierra Leone through establishing a state(or un ) monopoly on violence. But it leaves unaddressed the particular social distribution of resources in the hands of political networks in the context of state collapse. These networks control resources at the expense of local people’s security and opportunity. The only way to remove this threat is to build a real state administration that provides services to people as clear evidence that its claims on resources and control over economic opportunities is used for the benefit of the population as a whole. This will not come at a low cost, and is likely to involve a level of outside interference in administrative matters to reverse several decades of state decline that 41. Commonwealth Human Rights Initiative& Sierra Leone Bar Association, In Pursuit of Justice: A Report on the Judiciary in Sierra Leone,(Freetown, 2002). 42.United Nations, Fifteenth Report, 2. ipg 2/2003 Reno, Sierra Leone 65

will deter foreign donors. It is the only viable course to turn the present order into a durable peace. Furthermore, it is cost effective. Foreign governments have already spent billions of dollars to bring fighting to an end in Sierra Leone. If they withdraw without helping to establish a state, it is probable that the war will return to the country via conflicts currently waged in Liberia, Guinea and Côte d’Ivoire. If young miners and others continue to perceive that the country’s resources are in the hands of corrupt officials they will be more willing to join that fight. To the economist, this is war motivated by greed. For the young fighter, it is injustice. 66 Reno, Sierra Leone ipg 2/2003

Greedy Elites, Dwindling Resources, Alienated Youths The Anatomy of Protracted Violence in Sierra Leone DAVID KEEN T he war in Sierra Leone was ignited in March 1991 when a small band of rebels, supported by Liberian rebel Charles Taylor, attacked from Liberia. But it was underlying resentments inside Sierra Leone that turned this relatively small incursion into a conflict that displaced close to half the population. All About Diamonds? Sierra Leone’s Permanent Representative to the un , Ibrahim Kamara, told the un Security Council in July 2000:»The root of the conflict is and remains diamonds, diamonds and diamonds«. Problems in the diamond sector did indeed feed into the war – in at least four important ways. First, diamonds were an incentive for violence. This applied both to the ruf and to many government soldiers. Both groups quickly showed an interest in illegal diamond-mining. Whilst pitched battles in the war were relatively rare, those that did occur were often over diamond areas. Thousands of civilians were expelled from, and kept away from, diamond-rich areas. Second, diamonds helped to fund the violence. The rebels of the Revolutionary United Front( ruf ) used diamonds to pay for arms, purchasing arms from government soldiers as well as outside the country. A number of traders benefited from rebel violence and seem also to have helped to fund it. The rebels’ trading system – covering an area broadly in line with Taylor’s vision of a»Greater Liberia« and including Sierra Leone’s main diamond fields – provided an alternative to the tightly-controlled networks of patronage and trade that were based on Freetown, but also to the estimated seventeen unofficial diamond dealers who dominated pre-war diamond smuggling, much of it to Liberia. Third, the diamond sector helped to fuel the war as a result of frustrations arising from the very unequal benefits accruing from diamond exipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 67

traction. Historically, most of the profits have accrued abroad. The Alluvial Diamond Mining Scheme set up in 1955 created the possibility of legal mining by local people, but in practice those who could afford the licenses and the necessary rudimentary equipment were primarily civil servants, chiefs, politicians and, most importantly, traders. These license-holders then engaged and equipped ordinary people to dig on a profit-sharing basis(Mukonoweshuro 1993, 187). Sierra Leone’s Lebanese community was able to use its superior access to capital to dominate the new»native« mining sector. Siaka Stevens – who became Prime Minister briefly in 1967, again in 1968, and was President from 1971 to 1985 – was able to offer immunity for illegal digging to loyal supporters. Meanwhile, chiefs in the diamondiferous areas grew rich on the gems, benefiting from their ability to grant licenses and often reserving the best areas for themselves. Ruling house families tended to have ownership in land which they would then lease to others. These leases were often passed down on a hereditary basis, and ultimate ownership tended to remain with the ruling families, reinforcing their power(Fithen, 12). Diamonds in some ways offered a temporary safety-valve for the frustrations of male youths in particular, who were frequently unable to find jobs, land, status or a wife within their own communities. Arguably, it was the diminution of readily-accessible diamond stocks – the absence more than the presence of diamonds – that eroded this safety-valve and intensified the frustrations of this marginalized group. A fourth connection between the diamond sector and the conflict was the low tax revenue which the government was able to secure from diamond mining. Diamonds, being small and valuable, have always been a tempting proposition for smugglers. While the Government Diamond Office( gdo ) had brought smuggling down in the 1960s by increasing the prices it paid, by contrast the management of Stevens’ close associate Jamil Mohammed saw the gdo (part-owned by Jamil) being run for more short-term gain. It now bought diamonds cheaply and sold them dearly, whilst also undervaluing them when it came to assessing export taxes. Naturally, the low purchase price encouraged smuggling. Before the conflict is presumed to be»all about diamonds«, however, four points are worth stressing. First, the very unequal benefits arising from diamond extraction and the inability of the state adequately to tax 68 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

this sector were part of a much wider set of problems affecting all commodities exported from Sierra Leone – notably a prevalence of highly unequal trading relationships and of underpaid, corruptible officials prepared to collude with smuggling and undervaluing of exports. Second, the concentration of violence in the south and east – particularly early in the war – was linked not only to the presence of diamonds but also to the proximity of Liberia, from where the rebels entered. Many areas lacking diamonds became embroiled in violence as well. Third, the frustrations of peacetime were much more complex than those arising only from the diamond sector. One recent ngo study concluded:»Contrary to popularly held views that ›the diamond issue‹ was the root cause of the war, more evidence points toward issues like corruption, poverty and bad governance, and the corresponding need for food security, justice, and the creation of democratic mechanisms capable of protecting the rights of ordinary citizens.«(Care International, 2002, 3). The ngo ActionAid has investigated local perceptions of the causes of the conflict across much of Sierra Leone. The verdict of people at Njagbuma Community, Bo, gives a good idea of the complexity of these causes, describing the roots of the rebel war as:»greed and jealousy, poor conditions of service for civil servants, poverty, corruption, centralization of opportunities, drug addiction, ngo involvement, unemployment(gun serves as a means of employment), political neglect«. 1 In the fashionable emphasis on greed as a key cause of civil wars, it is easy to forget – or even dismiss as self-serving propaganda – underlying grievances . It is not unlikely that greed(and the willingness to use violence to acquire resources) is itself the result of grievances. These grievances reflect the mode of development in Sierra Leone, which under British rule was based on the extraction of unprocessed raw materials such as iron, diamonds, and a variety of agricultural products. Urban areas were largely centers for trade and administration, channeling raw materials out and manufactured goods in. Industry was scarce, as was any government stimulation for the rural economy. This pattern was not substantially altered after independence in 1961, when mining companies and fledgling industries continued to have poor linkages with the rest of the economy. 1. Njagbuma Community, Report on Youth in Crisis, Consultative Process, Bo, Southern Province, ActionAid – Sierra Leone/ unicef /Conciliation Resources/ Ministry of Youths, Education and Sports, June 1999(consultations were 9–15 Dec 1998), p. 53. ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 69

A fourth reason to be skeptical about blaming all the conflict on diamonds(and related to this last point), is that diamonds in some ways offered a temporary safety-valve for the frustrations of male youths in particular, who were frequently unable to find jobs, land, status or a wife within their own communities. Arguably, it was the diminution of readily-accessible diamond stocks – the absence more than the presence of diamonds – that eroded this safety-valve and intensified the frustrations of this marginalized group. Tensions Under One-Party Rule At a political level, the undemocratic colonial system was followed(after a brief democratic hiatus) by almost two decades of what was effectively a one-party state under the All People’s Congress( apc ) from 1973 to the military coup of April 1992. Sierra Leone’s extractive economy and the corrupt and autocratic political system were mutually reinforcing. The weakness of agriculture and industry sharpened the desire for the fruits of office, whilst the undemocratic and corrupt political system largely stymied any attempt at developing the country’s potential for genuine economic development. The state presiding over Sierra Leone’s underdeveloped economy lacked – and continues to lack – the ability to suppress illegal economic activity or to harness the country’s abundant resources for a sustained project of development. In effect, the central government has been caught in a classic dilemma: it has lacked the resources to fund a disciplined bureaucracy; and lacking a disciplined bureaucracy, it has been unable to acquire these resources. Such a state has inevitably lacked a good deal of legitimacy in the eyes of its citizens. An impoverished state was to prove as ineffective in suppressing rebellion as it had been in suppressing smuggling. Whilst President Stevens built up his personal fortune and power-base through the clever use of patronage and intimidation in the 1970s and 80s, his mineral-rich and fertile country remained one of the poorest in the world. The Chieftaincy System Colonial rule did not see the establishment of a strong state with rigid bureaucratic lines of command. In line with the British colonial tradition of 70 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

indirect rule, the powers of the most important chiefs, known as Paramount Chiefs, were increased. The British made the chieftaincy a lifetime and inheritable position, whilst assisting in the suppression of local rivals, and reducing the option of secession from a chiefdom or of withholding payments or compulsory labor from a chief. Paramount Chiefs could make significant private gains from their office: for example, they were able to divert some of the colonial government’s house tax into their own pockets. The very significant economic rewards attached to the Paramount Chieftaincy – and the shortage of alternative routes to wealth – encouraged intense competition for the office, notably among rival»ruling families«. Chiefs made considerable efforts to capture agricultural development programs that might bring the threat of alternative sources of loans and patronage(Cartwright, 1978, 150). Discontent at chiefs’ abuses became common, often centering on excessive cash levies, unpopular land allocations, and the punishment of dissenters. Forced labor was another source of resentment. Particularly among the Mende of the south, acts of»rebellion« were often linked to ruling family rivalries, divisions that tended to cut across those of»class« or age. These rivalries proved an important factor in the 1990s rebellion. In the north, discontent was generally more»populist« and revolts could be directed against the ruling elites as a whole, as happened in 1955–56. Still, as Cartwright(1978, 129) observes,»…while small farmers might grumble about the chiefdom government’s impositions, they would find it hard to conceive of a universe in which a different system of rule existed.« The chieftaincy system carried powerful potential for discontent. Unwritten rights seem to have been perceived as particularly insecure when the chiefly guarantor was a»stranger« appointed by central government. For central government, the chieftaincy system has been a powerful instrument of control. Fanthorpe, Jay and Kamara(2002, 15–16) note: »Once you are assured of the loyalty of the chiefs, responsibility towards the rural populace can be abrogated except for carefully targeted patrimonial distributions at election time. It is an equally rational strategy for an unscrupulous individual once assured of central government patronage (or indifference) to exploit legitimately-won chiefdom office for personal gain. Even a government with good intentions might baulk at the hugely expensive and politically fraught task of introducing a more modern and democratic system of local government – especially in the aftermath of a ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 71

destructive civil war that places a premium on the rapid re-establishment of political control over the countryside.« Stevens made efforts to centralize decisions on licenses for diamond digging, increasing chiefs’ dependence on the support of his ruling apc (All People’s Congress) party. This tended to promote a situation where many chiefs lacked strong support within their chiefdoms. With the country’s population rising rapidly and perhaps fifty percent of the population under twenty years by the turn of the twenty-first century, significant numbers of younger people and women of all ages were unable to gain access to the trappings that followed from and implied full membership of a local community – notably land and the right to vote in chieftaincy councilor elections. Ethnic and Regional Tensions Sierra Leone’s war has not been a war between ethnic groups; even so, ethnic tensions have contributed significantly to shaping the violence. Historically, an important ethnic distinction in Sierra Leone has been between the Creoles of Freetown(usually literate, and dominant in the colonial civil service) and the other groups upcountry. The Creoles are descendants of freed slaves or of people captured by the British when they were being transported for use as slaves. These people had been resettled in 1787 on land bought for them in Freetown. Though the importance of the so-called»Creole/native« distinction has waned somewhat, it continues to matter and to weaken the sense of shared»nationhood« in the country. Freetown has been widely seen as indifferent to suffering upcountry, both before and during the war, with corruption at elections seen as feeding into this indifference. Perhaps of greater importance are Mende-Temne tensions. With the advent of elections in independent Sierra Leone, appeals to ethnicity became one of the easiest ways to recruit supporters. The Mende were the dominant force in the Sierra Leone People’s Party( slpp ), and the apc party drew major support from the Temne. While the slpp had tended to politicize and ethnicize the army in favor of the Mende, under the apc northerners(notably the small Limba ethnic group) were granted a disproportionate number of senior positions in the army. By the time that Stevens’ appointed successor Joseph Momoh was eventually overthrown in 1992, the officer corps of the army consisted almost entirely of northerners(Kandeh, 1999, 362). 72 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

During the war, the formation of their civil defense groups reflected Mende perceptions of abandonment by Freetown and indeed of abuses meted out by an army that was seen as northern-dominated. But as the civil defense forces became stronger and acquired government support under Kabbah’s elected government in 1996–97, rebels were increasingly trying – in Fithen’s words(235–6) –»to legitimate themselves as an ethnicized opposition to what is perceived as a Mende dominated resourcehegemony«. The elections of May 2002 emphasized that the NorthSouth divide remains a serious one. The apc drew majority of its support from the North, while the slpp swept the south and east. The Security Sector Factionalism within the military encouraged a series of coups between 1966 and 1971. Stevens, having himself been temporarily toppled in a coup in 1967, tried to prevent a recurrence by keeping the army weak with a largely ceremonial role. Arms supplies were kept in a depot, away from an often restless rank-and-file. In 1973 the so-called Special Security Division( ssd ) was created, essentially a private security force that was built up as a means of intimidating opponents and as a counter to the regular army. Together with more informally-recruited apc »thugs« the ssd intimidated voters as well as dissident politicians. The ssd also terrorized those who protested against the apc government, such as Fourah Bay College students in 1977. Unlike the regular army, the ssd were usually armed. This use of violence by politicians set a dangerous example that was to be followed by youths with a vengeance, most notably in the civil war. While educational and health services were allowed to decline and longterm development was neglected, the state continued to give priority to maintaining the loyalty of its security services. Once the slpp had decided to withdraw from the 1973 elections due to widespread violence instigated by the apc , Sierra Leone became, in practice, a one-party state. Labor strikes and independent trades unions were outlawed. Student protests were suppressed and the press was heavily coerced. Stevens was adept at co-opting potential sources of opposition, for example by bringing labor leaders into parliament and by bringing army and police chiefs into the cabinet. He was also careful to provide lavishly ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 73

for senior officers in particular, and key officers were awarded lucrative contracts(Fyle, 1993, 5; Cox, 1976, 207–8). In 1968 and 1969 troops were sent to Kono to support the police in their moves against illicit mining. This offered the advantage of keeping the army busy, and thereby perhaps distracting it from the ever-present danger of a coup. Van der Laan’s assessment of these campaigns gives a foretaste of dynamics that proved important during and immediately before Sierra Leone’s civil war: the campaigns, he wrote,»had a disastrous effect on the morale and discipline of the Police and Army personnel«. This was largely due to bribery by miners without permits(Van der Laan, 1975, 169). There was no notable reduction in illicit mining. The police force went into serious decline in the early seventies due to under-funding, growing nepotism, and politicization, with the inspector general of police becoming a politically active cabinet minister. By the late 1980s, Stevens’ tried-and-trusted policy of buying off the army with lavish allowances, good accommodation and other perks was becoming increasingly unaffordable. Whilst senior commanders continued to benefit from major perks, soldiers’ salaries were often left unpaid. Assuming the Presidency in 1987, Momoh tried to rein in smuggling. As part of his emergency measures, the army – traditionally confined to barracks – was given the power to raid private residences. However, the army again became drawn into profitable complicity with this illegal activity. Policing the borders under Momoh’s emergency measures became a significant new source of revenue for the army and other state employees(Zack-Williams and Riley 1993, 97; Olukoshi 1994, 107). Indeed, smugglers even paid army officers to ride in their vehicles to ensure safe passage for smuggled goods. The Judicial Sector Problems with the legal system also appear to have fed into the conflict. Criminal libel laws included the expressed purpose of stifling dissent. The judiciary was weak, corrupt and highly politicized, and the poor in particular had no credible redress when wrongly accused. Prison conditions led to very high death rates. Significantly, rebel leader Foday Sankoh seems to have been deeply embittered by his period of confinement in Pademba Road prison. In 2002, a Joint dfid /World Bank Visit(6) reported that at present, the justice system»operates effectively for only a small urban elite. In the countryside where the majority of the population 74 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

resides, the formal justice sector in particular plays a marginal role; people have increasingly resorted to traditional and informal mechanisms for settling their disputes.« Neo-Liberalism: Privatization, Devaluation and Reduced Subsidies In the course of the 1970s and 1980s, the fashion of nationalization gave way to privatization. This was strongly encouraged by the World Bank and the imf , who were able to exert a great deal of influence as a result of Sierra Leone’s high international debts. The formal privatization of diamond mining from 1973 was followed by privatization of the import-export trade, of fisheries, agricultural marketing and banking in the 1980s. World Bank and imf criticisms of state interference in the economy had some justification. Paying low prices, government marketing boards had in effect been taking income from small farmers and using it for the benefit of urban groups, government employees and some large farmers. The licensed buying agents for the marketing boards were mostly Lebanese, and many did extremely well out of the system. Low prices for cash crops had the effect of encouraging the smuggling of cash crops, further depriving the treasury of revenue. While neoliberalism is often presented as an alternative to state-based corruption, in Sierra Leone during the 1970s and especially 1980s the two tended to interact to the benefit of a small clique around the President and to the detriment of the broad mass of people. However, privatization did not bring about an efficient and competitive market; nor did it create a market that could be effectively taxed by the state. Instead, Stevens augmented his own fortune and those of his key political allies, notably a small group of Lebanese, by engineering for himself and for them a key role in monopolistic private concerns, using government control over import/export licenses and over the allocation of foreign exchange to favor his own clients. In the 1980s, the privatization of agricultural marketing seems if anything to have pushed the sector further outside the formal, taxable economy. As with mineral production, privileged private companies with powerful political allies were able to avoid taxation while smuggling escalated(Bradbury, 1995, 22; Koroma, 1996, 73). ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 75

Prices for most of Sierra Leone’s exports were falling, and export volumes were falling too. In these circumstances, Momoh approved harsher austerity measures to attract further imf support. They included a drastic reduction in petrol and food subsidies. Those left out of the apc ’s cosy patronage system were now facing cuts in government spending on health and education as well as raging inflation. At the outset of the war in 1991, social spending was just fifteen per cent of the level a decade previously. Devaluation was also boosting inflation, compounding the effects of falling food production and of monopolistic profits for those holding import licenses and hoarding goods. All this redoubled the importance of becoming – or remaining – a political»insider«, whilst deepening the resentment of those excluded from this circle. In the face of a growing, and increasingly urban, population, food production per capita fell by more than ten per cent in the 1980s. To a large extent, this was due to the rise of diamond mining, which absorbed land and(more especially) labor. Corruption The practice of government officials colluding with businessmen to undervalue exports embraced the activities of multinational mining companies. For example, companies exporting very valuable rutile and bauxite deposits tended to evade taxes through alliances with political leaders and through manipulating figures on the quantity and value of exported minerals(Sesay, 1993, 300, 309; Cleeve, 1993). Government officials, whose salaries were falling further and further behind inflation, were increasingly turning a blind eye to – and often participating in – smuggling. The head of the civil service operated a system of bribes for appointments and promotions. Kandeh describes this as a »neofeudalist formula«(Kandeh, 1999, 351). It mirrored a similar system in the army. Lucrative chieftaincies could also sometimes be bought. Increased smuggling in the 1980s – and the widespread undervaluing of exports – seriously reduced state revenues from diamonds and other primary products. By the late 1980s, 95 per cent of Sierra Leone’s diamond production were estimated to be smuggled out of country(Sesay, 1993, 293–4). Of particular importance to Stevens’ regime was the distribution of heavily-subsidized rice to the civil service, the army, the police, other se76 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

curity services, and also(via favored rice traders) to diamond-diggers working for Stevens’ supporters. This was a major drain on the treasury, not least because the treasury had often bought the rice from commercial importers at prices favorable to the latter. As a consequence, there was even less money available for salaries, and this in turn increased reliance on Stevens’ hand-outs. In effect, patronage provided selective exemption from imf -sponsored austerity programs. While educational and health services were allowed to decline and long-term development was neglected, the state continued to give priority to maintaining the loyalty of its security services. Momoh continued Stevens’ policy of supplying subsidized rice and accommodation plus regular salaries to the military – even at a time when other public servants were often not receiving their pay. How much of these benefits was actually received by junior ranks is not clear. The Problems of Youth The rebels used extreme coercion to secure recruits. They abducted children and forced many new recruits – adults and children – into atrocities against their own communities, apparently to remove the possibility that they could leave the ranks of the rebels and return home. Forcibly administering drugs was another key element in the rebels’ regime of coercion (Amnesty International, 1995, 25). As the rebels’ brutality and largely selfserving agendas alienated civilians, this increased their dependence on coercion to secure recruits and co-operation, in turn reinforcing popular opposition. The rapid population growth in Sierra Leone had helped to create a relatively young population. At the same time, the increasingly parlous state of the economy meant that many of these young people faced a very bleak future. In a context of extreme poverty, rebels’ distributions of stolen goods could be a powerful attraction, as could the promise(however illusory) of a better future. A range of informants spoke of the widespread anger among Sierra Leonean youth, particularly males, at their perceived low status in a society offering them few opportunities to advance or to perform a meaningful role. 2 Many young men were getting stuck in the position where they were not able to marry and as a result were unable for many years to shake off the status of»youth«. 2. Author’s interviews. ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 77

Richards stresses that the ruf ’s violence – so far from being»mindless« or»random« – was an attempt to articulate and dramatize the grievances of those floundering at the margins of an exploitative world economy and a»patrimonial« state that was no longer able to extend even minimal services to much of the population. Much of the violence is seen by Richards as a plea for attention from those who felt they had been forgotten or marginalized. Abdullah et al. suggest that the ruf drew its key support from marginal, or»lumpen«, youths, and that these can usefully be divided into three groups, each of which contributed to the rebellion. The first were the urban marginals . The origins of the ruf have been traced to the Freetown drop-outs, largely illiterate, who could be found as early as the 1940s. Many of these urban marginal youths worked as hired thugs for politicians in the late 1960s and 70s(and were unceremoniously abandoned by their patrons after election-time). With the economy in free fall, unemployment escalating, and health and education spending plummeting, some radical students – notably from Fourah Bay College – began to forge links with these groups, particularly after the apc ’s brutal clampdown on student protest. Revolutionary students and other dissidents like the rebel leader Foday Sankoh himself received guerrilla training in Libya, where they seem to have a struck an alliance with fellow trainee Charles Taylor of Liberia. Increasingly, the Sierra Leonean military was an army of marginalized and often embittered youths. A second group contributing to the ruf were the socially-disconnected village youth . Many had had some kind of dispute with local chiefs. Many had dropped out of school and some had rifts with their own families. Muana(comments in Abdullah et al, 1997, 206) says their lack of social obligations and responsibilities like children and wives helped give this group the energy and desire for»adventure«. A third group of marginal youths were the illicit miners eking out a precarious existence in diamond-mining areas, vulnerable to official harassment, and often working for Mandingo or Lebanese traders. Closely linked with these young miners were youths from border areas who were involved in illegal logging, in smuggling to and from Liberia or in gold mining. 78 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

Land shortages were often a significant source of conflict, and joining the rebels sometimes provided the opportunity to seize land by force (Amnesty International 1992, 2–3). There was significant competition over land in some areas, and this competition had often been increased by diamond mining(partly because it reduced the availability of farming land), by soil erosion, by population growth, or some combination of the three. Land tenure disputes had become endemic in Mendeland, and were usually arbitrated by chiefs. Younger sons typically received the most distant land, or sometimes none at all. There was anger when those returning from education in Europe were allocated prime land, apparently in the hope that this would bring benefits to the chiefdom(Hardin, 1993, 51–53). The aid agency Care reported:»Youths in every Peace and Rights day event levied charges against the chiefs ranging from a longstanding history of the misappropriation of ngo inputs, to complaints of unjustifiable ›taxes‹ and heavy fines for negligible infractions, a severe lack of justice, marginalization, and dishonesty, deprivation of rights, favoritism and unfair representation in communities.«(Care International, 2002, 2). Fanthorpe suggests that therefore alarming numbers of people had apparently become»neither ›citizen‹ nor ›subject‹«, and that many may have sought an alternative»moral community« in the combat group (Fanthorpe, 2001, 385). It does appear that violence could also bring the satisfaction of bonding with a set of comrades(e.g. Bangura’s comments in Abdullah et al., 1997, 185). Just as it was frequently more lucrative, the life of a rebel was sometimes more interesting and exciting than the frustrations of a peacetime where many were, in Joanna Skelt’s(1997, 21) words,»deceived by diamonds, bored by agriculture, and powerless against corrupt politicians and lack of opportunities«. Dropping out was not confined to a troublesome few: Wright(in Skelt, 1997, 22) reports that most children dropped out before completing primary school. By further disrupting education, the war produced increased numbers of drop-outs susceptible to joining the rebels. Accounts of rebel atrocities suggest that some young men were interested in inflicting not only violence but also some kind of humiliation. This could include attempts to compel applause at atrocities against their own relatives – as if the rebels were forcing recognition their new role as »big men«. 3 Violence could reverse a loss of face, including that associ3. Author’s interviews; Bradbury, 1995; Atkinson et al. ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 79

ated with dropping out of school. Particularly where violence was related to a desire for recognition, the condemnation and rejection following rebel cruelty only deepened the rebels’ sense of alienation – a vicious circle that appears to have significantly deepened the violence in Sierra Leone. Conversely, the key to survival in the midst of rebels was often some kind of acceptance and recognition of the rebels, or at least the convincing appearance of it. 4 Education It seems clear that education was not only disrupted by the conflict; it also fed into the conflict. Significantly, educational establishments, including schools and colleges, were specifically targeted in the war. At the same time, in a manifestation of what Wright calls the rebels’»love-hate relationship« with education, rebel fighters undergoing rehabilitation made persistent demands for education and training(Wright, 1997, 26). It is hard to be sure, but strongly-ingrained habits of deference and silence in Sierra Leone may only have added vehemence to an undisciplined explosion of violence as long-suppressed resentments burst to the surface. After fieldwork among the Kono people in the late-1980s, Kris Hardin observed(1993, 109):»… when emotions do break out they are often uncontrollable, testimony to the fact that people spend a great deal of energy trying to contain them … when one of these outbursts begins, it is not unusual for someone to fall into a state of uncontrolled rage, striking out at anything or anyone within reach.« Shrinking resources for education(including sports activities) appear to have encouraged many middle-class students into association with poorer alienated youths in the urban»potes«(meeting-places). Student protests often grew into more general urban protest as students formed alliances with disenchanted youth beyond the campus. The students’ hostility to the apc was reinforced by events in 1977 when apc thugs had broken up a formidable student protest that had threatened to bring down the government. By 1987, less than thirty per cent of children of secondary school age were still in school. Education was a principal victim of a more general decline in social spending. Many schools and colleges were closed because of non-payment of salaries to teachers(Davies, 1996, 13). Naturally, 4. Author’s interviews. 80 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

teachers’ morale and status fell. When war broke out, large numbers of children had either dropped out of school altogether or were extremely disgruntled with the educational(as well as the employment) opportunities available to them. In a detailed study of combatants and ex-combatants, Richards et al. stated:»It is worth noting that the largest single unemployed group in the 1989 study was made up of young males with incomplete secondary education. It is this group that feels most strongly the shortage of jobs in the urban formal sector, and has been drawn towards the war. The data reviewed above show that boys with Form 1 – 3 secondary education are the single largest group of irregular combatants. Finding viable employment opportunities for this modernized but frustrated group of young men is a key longer-term contribution to the peace process.«(Richards et al., 1996, section 4.2.1). The»Sobels« Factor Even early in the war, some observers harbored the suspicion that fomenting and prolonging the war was a higher priority than winning it. The two major political parties did not escape these suspicions. The apc , faced with growing pressure for a multi-party democracy, seems to have used the war as a pretext to avoid calling a general election, something that infuriated opposition leaders(Zack-Williams and Riley, 1997, 94). The war saw increased levels of repression of the political opposition. For its part, the slpp is widely reported to have contained elements that gave support to the ruf in the early part of the war, notably by mobilizing young combatants in the Mende heartlands. Certainly, slpp politicians had every reason to want to overturn the one-party rule of the apc . However, once the apc was overthrown, many slpp politicians seem to have »cosied up« to the military regime, seeking a share of power and an advantageous position in any hand-over to civilian rule. The 1992 coup which ushered in the National Provisional Ruling Council( nprc ) military regime was, in large part, a revolt against the neglect and abuse of front-line soldiers. Nepotism and corruption in the army hindered logistical support to those few units that did confront the rebels(Reno, 1996; Bradbury, 1995, 27). Pay was poor or non-existent. In effect, peacetime corruption was spilling over into wartime corruption as state funds were once again diverted from their designated end-use – this time apparently by the upper echelons of the military(Fyle, 1993, 11). ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 81

Frustrated at the lack of support and usually unable to pin down an illusive enemy, many soldiers turned to looting, to illegal mining, and to attacks on civilians. Further, many rank-and-file soldiers were being stirred up by discontented officers linked with the old regime. The National Provisional Ruling Council subverted an established system of army promotion based on patronage and age(Bradbury, 1995, 6). Many senior officers lost their privileges, and were now angry at their diminished status and rewards. Inciting more junior soldiers was facilitated by ties of loyalty many soldiers owed to those who had originally recruited them. Some ousted apc politicians also had powerful friends in the army. While disciplining soldiers was never easy, the April 1992 coup removed any civilian checks on the military. Soldiers now had virtual immunity from legal prosecution and from dismissal or demotion. This climate of impunity interacted with the grievances of soldiers to encourage abuses against civilians. Rogue soldiers became known as»sobels« – often glossed as»soldiers by day, rebels by night«. Accusing civilians of harboring rebels or of having»rebel sympathies« increasingly served as a convenient excuse for abuse and exploitation. Conveniently, most attacks could still be blamed on»the rebels«, and this was critical in providing soldiers with impunity for their actions. Further, while disciplining soldiers was never easy, the April 1992 coup removed any civilian checks on the military. Soldiers now had virtual immunity from legal prosecution and from dismissal or demotion. This climate of impunity interacted with the grievances of soldiers to encourage abuses against civilians. Extrajudicial killing of rebel suspects was common(Amnesty International, 1992, 3–11; 1995, 2). Since young men and teenagers were the object of particular suspicion, the incentive for them to join the rebels was particularly great. Those escaping the ruf also risked summary execution by government troops. The army was expanded rapidly – under the apc and continuing under the nprc . The expanded army proved highly volatile. Many of the boys and youths who were recruited had previously been living on the streets, notably in Freetown, and unemployed youths were heavily represented. Increasingly, the Sierra Leonean military was an army of marginalized and often embittered youths. Significantly, the army’s social base was edging closer to that of the ruf , and this had important consequences for 82 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

the behavior of government soldiers. Upcountry many children were recruited as»irregular soldiers« – brought into the security outfits of rogue officers and given army uniforms and weapons but no state pay. They tended to loot and mine diamonds on behalf of these officers(Kandeh, 1999, 364). Sending this kind of rag-tag army into resource-rich areas to do battle with elusive rebels was a recipe for disaster. For civilians, the geography of recruitment was another major problem. Soldiers’ ties with local populations in the war zones were usually minimal, reflecting the focus on recruiting in Freetown, a degree of northern bias in army recruitment and promotion(Fyle, 1994, 130), and, finally, the use of ulimo fighters(a militia group consisting mostly of Krahn and Mandingo refugees from Liberia). The nprc ’s apparent drive against corruption chimed nicely with the priorities of international financial institutions. For the most part, the international community kept quiet about government troops’ abuses in 1991–95. Significant aid and debt relief was offered to a government that actually looked good according to International Financial Institutions’ criteria. Inflation was brought under control by the nprc – not least because soldiers funded by their own looting and mining were no more than a moderate drain on the treasury. The failings of government troops meant civilians increasingly looked to their own devices for protection – and specifically to civil defense units that were usually formed around a core group of traditional hunters, or »kamajors«. With soldiers’ abuses boosting support for civil defense initiatives, this support in turn seems to have intensified many soldiers’ hostility towards civilians. Civil defense organizations aimed to check soldiers’ as well as rebels’ abuses, and constituted a growing threat to the military’s economic control. Among the problems identified by military representatives at civilmilitary relations conferences in June 1996 were that»civilians are ungrateful and unappreciative of their[soldiers’] sacrifice to defend them against the rebels«. A related complaint centered on the»generalised accusations of indiscipline, atrocities and collaboration with rebels that humiliated and demoralised them«(Pemagbi, 2000, 27). With both the rebels and the soldiers, a perception that civilians were»turning away« from them seems to have fed into anger towards civilians, and fear of civilian recriminations. 5 Both the anger and the fear tended to deepen 5. Author’s interviews. ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 83

anti-civilian sentiment and violence. Like Sankoh in the ruf , the nprc leadership seem to have considered the educated as a threat. This seems to have been linked to a widespread sense of betrayal by the educated but corrupt apc elite. Government soldiers collaborating with rebels had a mix of commercial and ideological motives for doing so. A common pattern was for government forces to leave arms and ammunition in a particular town for rebel groups(groups that could include restive or deserting soldiers); the »rebels« would then pick up the arms, extract loot from the townspeople (mostly in the form of cash), and then themselves retreat, perhaps also capturing some young people; at this point, the government forces would reoccupy the town and engage in their own looting, usually of property(which, as noted, the rebels found hard to dispose of, but soldiers could take away in trucks) as well as engaging in illegal mining. 6 Because of the reduction in arms flows from Liberia, the ruf was in particular need of arms and ammunition from government forces just at the point when government forces were increasingly ill-disciplined and apparently ready to provide them. With both the rebels and the soldiers, a perception that civilians were »turning away« from them seems to have fed into anger towards civilians, and fear of civilian recriminations. Peace talks between the military and the rebels in 1996 were distastefully cordial, in the view of some observers. It seems that, in the face of democratic elections and a military onslaught from the kamajors and the South African private security company»Executive Outcomes«, the two factions no longer found it convenient to portray themselves as»enemies«, preferring now to make a public show of common interests, mutual goodwill, and the shared view(at least on the surface) that peace was imminent if only elections could be forestalled. A peace agreement was made in Abidjan in November 1996, but it did not hold. Rebel leader Sankoh objected to the deployment of un peacekeepers, and his objections were allowed to block the deployment. While demobilization and reconstruction were being poorly funded, the International Monetary Fund in particular pressured for a reduction in secu6. Author’s interviews. 84 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

rity spending, both on the national army and on Executive Outcomes. This proved to be a dangerous combination of policies. For their part, ruf fighters had been attacked by kamajors, even after the Abidjan agreement. Many observers felt that the agreement had been reached in bad faith by both sides. More generally, the kamajors were a threat to rebels’ – and rogue soldiers’ – systems of economic exploitation. Kamajor-army tensions were rising in early 1997 and were strongest in mineral-rich areas. Many soldiers complained that the Kabbah government did nothing if a soldier was attacked by a kamajor, but acted swiftly if the situation was reversed. Many combatants from the ruf , Civil Defense Forces and army rebels felt their leaders were giving them false information, and blamed them for keeping them in the dark about the Abidjan agreement and the Disarmament, Demobilization and Reintegration( ddr ) scheme. May 1997 saw what was effectively a joint military coup between the ruf and large parts of the military. The army contingent of the coup-makers drew heavily on the»sobel« element. What had previously been a largely covert collaboration between the ruf and elements of the military was now coming out into the open. The coup saw a reversal of the military hierarchy, and significantly there was widespread humiliation of senior officers by lower ranks both during the coup and afterwards(Khobe, 1998, 61–62). Part of the aim of the May 1997 coup seems to have been to ensure immunity from prosecution for those responsible for years of abuse. Significantly, the coup ushered in a general attack on those institutions and individuals that might pose a threat of accountability(Gberie, 1997, 153), for example, the National Treasury and the Supreme Court building. The international community imposed a variety of sanctions on the Koroma regime, and Kabbah was restored to power after the ecomog forces ejected the coupists from Freetown in 1998. But the rebels and sobels did not disappear. In October 1998, a military push towards Freetown began, apparently triggered by the executions of 24 soldiers linked to the coup and by the sentencing to death of ruf leader Foday Sankoh. The horrific attack on Freetown killed in excess of 6,000 people. Victims and witnesses said most of the atrocities in January 1999 were committed by people under the influence of alcohol and other drugs(Human Rights Watch, 1999, 20). It would be a mistake, however, to see this simply as a random, drug-fuelled anarchy. Drugs were often manipulated in a calculating way, as individuals tried to control the violence of others or to unleash(and perhaps subsequently tolerate) their own violence. ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 85

Although ecomog was eventually able to expel the attackers, it had proven unable to prevent the violence, and morale within the ecomog forces had suffered a major blow. In these circumstances, the international community pushed strongly for a peace agreement, and many – both inside and outside the country – were prepared to contemplate an amnesty and a role for the ruf in the government if it would mean peace. These were key features of the June 1999 controversial Lome peace agreement. Once the kamajors began to acquire the backing of government, the behavior of many of them began to deteriorate. From around 1996, the kamajors were evolving into a more partisan force, sometimes carrying out violence against civilians, and increasingly shoring up the economic interests of a Mende elite through mining activities and support for the Mende-dominated Sierra Leone People’s Party( slpp ). A fundamental problem was that the social base of the kamajors had some similarities with that of the ruf and the Sierra Leonean army. More and more youths were being recruited and there was growing resentment at the uneven distribution of benefits that had been allocated to the kamajors by the government. The way this fed into abuse of civilians was reminiscent of processes in the army. A continuing danger in Sierra Leone is that the ruf is blamed for all the problems in the country, including abuses by government forces. This was what allowed massive human rights abuses by the forces of the National Provisional Ruling Council( nprc ) under the guise of»rebels« in 1992–1996. It has continued to provide a climate of impunity for a number of other actors. One analyst said, revealingly,»The ruf is not so much a movement as an environment« – in other words, an environment in which a variety of groups could get way with various kinds of bad behavior. The idea that the ruf has only ever been a bunch of criminals, that everything can be blamed on Sankoh and the ruf , actually militates against the kind of introspection and constructive self-criticism which might produce a solution to the war and a degree of inoculation against future» ruf s«. The Problems of»Reconstruction« In the wake of a conflict, it is natural to focus on reconstruction. But two dangers stand out. The first is the danger of reconstructing the political 86 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

economy that led to the conflict in the first place. The second is that the war has produced changes in attitudes, notably in people’s awareness of their rights. Thus, even those elements of the old system that were considered acceptable might not be today. Currently being reinvented and revived are several phenomena that fed into the conflict. These include: neoliberalism, continuing debt repayments, a neglect of industry, endemic corruption, the chieftaincy system, a dysfunctional legal system, and a focus of civil society activity and international assistance on Freetown. Whilst some of these phenomena – notably the chieftaincy system – may still have role, caution about reinventing them is appropriate. Neoliberalism While neoliberalism is often presented as an alternative to state-based corruption, in Sierra Leone during the 1970s and especially 1980s the two tended to interact to the benefit of a small clique around the President and to the detriment of the broad mass of people. The structural adjustment programs of the 1980s were designed to promote growth, but did not have the desired results. Some of these prescriptions are currently being reinvented by the World Bank and the imf . Insufficient thinking is being done about how to revive the economy and promote growth, and in particular what alternative models of growth-production(other than the traditional structural adjustment package) are available. Education, moreover, cannot work without jobs: many observers stressed that raising expectations of a good job without providing one could be actively damaging. The concern with promoting good governance promises to tackle some of the root causes of violence, but only tangentially addresses the question of promoting economic growth. The World Bank also has plans to focus on institutional reform and capacity building, including district councils, legal and judicial reform, and strengthening property rights. The World Bank does state that its priorities include building capacity for agricultural development(World Bank, 2002, 18), but it is not clear how new remedies differ from old ones. The above analysis of the effects of devaluation and of privatization suggests that these proved to be part of the cause of conflict in Sierra Leone. The struggle to keep up with debt payments in the 1980s was a key reason for the austerity programs that fed into the war. This system is still in place. The Sierra Leonean government says:»Debt service payments(excluding debt relief) are estimated at 47.8 percent of export of goods and ipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 87

non-factor services … The debt burden militates against a sustainable economic recovery since it crowds out investments, particularly in education and health«(Republic of Sierra Leone, 2001, 13). Development: More of the Same? Whilst reviving agriculture is clearly a reasonable priority, a common and dangerous assumption in African post-war conflicts in particular, is that people want nothing more than to return to the traditional farming. However, there are dangers in a rehabilitation effort that attempts to turn the clock back to a rural idyll that never actually existed. As Paul Richards notes(1996, 51):»Young people, modernized by education and life in the diamond districts, are reluctant to revert to this semi-subsistence way of life; many treat it only as a last stand-by.« Even the reinvention of the»developmental project«, whilst clearly essential in some sense, carries dangers if it is not handled with sensitivity. One perceptive analyst, Amy Smythe, a former minister in the first Kabbah regime, suggested that in a system where people were seen and labeled as poor and even as somehow less than human, they may end up behaving in a less than human way:»People in the communities have a sense of justice and respect for life, but people have been so disempowered and being told they are useless, they are poor, they are illiterate, and they have lost their humanity and are behaving like animals. People are not poor – they are rich in potential … Before, their self-perception was different. They carried on in their communities, getting young women and men together in so-called ›secret societies‹ for six months and that was a kind of education.« This is part of the problem with labels like »lumpen« which analysts like Abdullah have used to provide a sociological explanation of the war. The term could be taken as much as an insult as an analytical category. The traditional focus of governmental and civil society activity on Freetown is also something that is in danger of being reinvented. Corruption In terms of corruption, it is worth noting that many young people perceive a continuity of practices and even many personnel between the old apc , the National Provisional Ruling council and the current slpp government. 88 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

Tackling corruption and tackling illegal diamond exports are intimately linked. The un ’s diamond export certification scheme has had positive impact, with recorded diamond exports rising to 27.9 million dollars in 2001, compared to 10.1 million in 2000 and 1.2 million in 1999 ( imf , 2002, 43). However, the World Bank(2002, 3) has noted that more than half of all diamond exports remained outside official channels covered by the diamond certification scheme. Traders have continued to bribe government officials and to smuggle diamonds illegally out of the country. In the long-term, such practices are unlikely to be reined in without substantial improvements in civil servants’ salaries. Chieftaincy The institution of chieftaincy is still widely accepted. A recent report by the uk Department for International Development( dfid 2002) noted: »The recent consultations at chiefdom level in Blama, Mano and Rotifunk re-confirmed public acceptance of the institution of chiefs despite open criticism of the corrupt and arbitrary way in which some office holders behaved in recent years.« However displacement has brought exposure to new ideas and systems, and a new unwillingness to submit to abuses by chiefs. The link between migration and awareness is a long-standing one. Historically, outmigration from the less well resourced north meant young people with a wider experience of the world outside the chiefdom tended to be less willing to accept the authority of chiefs, especially chiefs with no education. Given the dangers of reinventing things that fed the conflict and given many people’s increased awareness of their rights, an overly conservative interpretation of chieftaincy restoration carries clear dangers. At root, ordinary people’s vulnerability to the abuses of chiefs is linked to the chiefs’ ability to guarantee(or not) their rights, and this vulnerability could only be tackled by increasing the bureaucratic capacity of the state to a point where it can take over from the chiefs as principle guarantor. The Security Sector The army remains a potential threat to security. The history of soldiers’ abuses during the war should be salutary. British training and improved conditions have helped boost morale, and the International Crisis Group ( icg ) – for example – credits the training with helping to keep the miliipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 89

tary from intervening in the political process.( icg , 2002, 9) British officers stressed that they were trying to instill a fundamentally different ethos in the army, and a sense of pride in its history. 7 In the short-term at least, the strategy seemed to be working. Among the current danger-signals, however, is the fact that the May 2002 elections saw the security forces overwhelmingly voting for Kabbah’s opponents, principally the People’s Liberation Party and All People’s Congress. ( icg , 2002, 2) The International Crisis Group expresses a concern that Koroma’s weak position in parliament and likely indictment by the Special Court might lead him to destabilize the government( icg , 2002, 10). The training and upward mobility of new recruits has apparently created discontent among some of the older soldiers with fewer promotion prospects. Moreover,»the expected downsizing and pensioning of older officers will also likely exacerbate tensions«.( icg , 2002, 10) An important cause of the conflict in Sierra Leone has also been the corruption and other abuses of the police force. The wake of the conflict brings new problems, for example a rise in sexual violence and a need for the police to deal with disputes over buildings and land, sometimes taken by ex-combatants. The British government has been supporting police reform and training, and the police have also been supported by the un Civilian Police Project. However, icg (2002, 12) notes that»other donors like the World Bank and imf remain reluctant to contribute because they associate the police with the military, and wish to avoid any perception that they are funding national security services.« Disarmament, Demobilization and Reintegration Disarmament in Sierra Leone has been largely successful, though the turning in of weapons does not mean that others have not been hidden or that more weapons could not be quickly imported should the ex-combatants consider it desirable. According to the International Crisis Group »almost 72,500 combatants completed the disarmament program, including more than 24,000 ruf and 37,000 Civil Defence Forces( cdf ). …. although these former fighters have turned in their weapons, they have not yet dispersed and returned home. This is true of both the ruf and the cdf , and the decision to go home for most will continue to hinge on the internal security situation. … Reintegration programs are de7. Author’s interviews. 90 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

signed to provide six months of training and a small monthly stipend (60,000 Leones, or us dollars 28) to former combatants who are actively involved in training. But rising concerns over the viability of the reintegration fund have already led to clashes. Unless the program receives a rapid infusion of donor money soon, it will likely be bankrupt by August 2002. This would leave roughly two-thirds of those who disarmed without the possibility of completing the demobilization and reintegration phases of the program and could lead many to conclude that they have no alternative but to join one of the groups fighting in Liberia.«( icg 2002, 13). A strong international presence would probably be needed for ten to fifty years. Government promises of material support for ex-combatants have yet to be wholly fulfilled. Meanwhile rural communities have expressed concern at the apparent targeting of aid to ex-combatants. Rewarding excombatants at the expense of a peer-group who did not take up arms sends out a dangerous signal. In general, donors have tended to fund community development programs rather than those specifically targeted at former fighters. Of some ninety million dollars used by the National Commission for Social Action, only about seven million has gone to programs for former fighters( icg , 2002, 14). Despite this, many communities still believe that ex-fighters are benefiting from donors at expense of victims of violence. A significant drawback of focusing assistance on communities is that ex-fighters often lack functioning communal ties or means to reintegrate, and react by forming their own groups. Kamajors are reported to be the last remaining Civil Defence Forces, remaining»relatively well organised, militarily capable, and unwilling to disband«.( icg , 2002, 11) In discussions with British government officials, the kamajors were also seen as a possible source of instability, with officials stressing that they had been promised a great deal and that many were dissatisfied with what they had received. Part of the trick in dealing with the kamajors was seen as providing recognition and a continuing sense of community, for example through veterans’ associations. In a discussion on the current threats to peace in Sierra Leone, British government officials stressed that a strong international presence would probably be needed for ten to fifty years. Current threats to peace inipg 2/2003 Keen, Sierra Leone 91

cluded: lack of control of the diamond fields; Liberia; renegade former ruf fighters; any failure to deliver a peace dividend, reintegrate ex-combatants or reconstruct institutions. Deterioration of security in Guinea was also seen as a threat. A particular danger was seen to lie in attempts to reduce the military, something that had proved incendiary in Côte d’Ivoire(one might add also in Sierra Leone before the May 1997 coup). The political ramifications of the Special Court were seen as potentially destabilizing. hiv / aids was seen as another threat to security: officials said elsewhere in Africa it had encouraged violent warfare to pay for treatment and also appeared to have changed soldiers’ attitude to risk in a way that encouraged violence. Bibliography Abdullah, I. Y. Bangura, C. Blake, L. Gberie, L. Johnson, K. Kallon, S. Kemokai, P. K. Muana, I. Rashid and A. Zack-Williams(1997)»Lumpen Youth Culture and Political Violence: Sierra Leoneans Debate the ruf and the Civil War«, Africa Development, vol. 22, nos. 3 and 4. Amnesty International(1992) Sierra Leone: The extrajudicial execution of suspected rebels and collaborators, April 29, London. Amnesty International(1995) Sierra Leone: Human rights abuses in a war against civilians, September 13, London. Bradbury, M.(1995) Rebels Without a Cause? An Exploratory Report on the Conflict in Sierra Leone. Care International(2002) Food Security: Rights Based Approach Project, Peace and Rights Days Analysis Report, April-May 2002. Cartwright, J.(1978) Political Leadership in Sierra Leone, Croon Helm: London. Cleeve, E.(1993) Transnational Corporations and the Balance of Payments in Sierra Leone, Manchester Metropolitan University, Dept. of Economic and Economic History, series no. 93–10. Cox, T. S.(1976) Civil-Military Relations in Sierra Leone: A Case Study of African Soldiers in Politics, Harvard University Press: Cambridge, Mass., and London. dfid (2002) Paramount Chiefs Restoration Programme, Governance Secretariat, Freetown. Fanthorpe, Richard(2001)»Neither Citizen nor Subject? ›Lumpen‹ Agency and the Legacy of Native Administration in Sierra Leone«, African Affairs, 100, pp. 363–386. Fanthorpe, Richard, Alice Jay, Victor Kalie Kamara(2002) Chiefdom Governance Reform Programme(formerly Paramount Chiefs Restoration Programme), Project Evaluation and Recommendations, Sept, 2nd draft. Fithen, Caspar, unpublished PhD thesis, School of Oriental and African Studies. 92 Keen, Sierra Leone ipg 2/2003

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Rohstoffe, Ressentiments und staatsfreie Räume Die Strukturen des Krieges in Afrikas Mitte DANIEL STROUX S eit der Ermordung des kongolesischen Präsidenten Laurent Désiré Kabila im Januar 2001 ist die Region Zentralafrika, und vor allem der Kongo(Demokratische Republik Kongo), einer realen Perspektive für Frieden näher gekommen. Der Hauptgegner des Kongo, Ruanda, hat im Oktober 2002 seine Truppen aus dem Nachbarland offiziell abgezogen. Führende Köpfe der für den ruandischen Genozid verantwortlichen Drahtzieher, die in Kinshasa Zuflucht gefunden hatten, wurden verhaftet und die Machtverteilung zwischen den Hauptprotagonisten des Landes in einer Übergangszeit von zwei Jahren bis hin zu Wahlen festgelegt. Dies sind mehr als nur Anzeichen für eine tatsächliche Wende im Kongo-Konflikt. Sie erfüllen Kernforderungen der Kriegsgegner im Konflikt entlang den Linien des Lusaka-Abkommens von 1999 und bereiten, sofern ihre Umsetzung tatsächlich erfolgt, den Boden für eine Wiedervereinigung und den staatlichen Wiederaufbau des Kongos. Doch eine Reihe struktureller Konfliktursachen bleibt bestehen und verdüstert die langfristige Perspektive für die Region beziehungsweise macht ein langfristiges Engagement externer stabilisierender Kräfte notwendig. Das autoritäre ruandische Regime und die Dominanz der regierenden Tutsi-Elite, die Überbevölkerung in der Region um die großen Seen, die Ressourcenknappheit auf Seiten Ruandas und Ugandas bei gleichzeitigem Rohstoffreichtum im Kongo, die Interessen von Kriegsprofiteuren und Warlords sowie die psychologischen Folgen des vierjährigen Krieges – nicht zuletzt der tiefsitzende Hass innerhalb der kongolesischen Bevölkerung auf den Nachbarstaat Ruanda – bleiben als Konfliktursachen bestehen. Auch der Hutu-Tutsi-Konflikt im anderen Nachbarland, Burundi, bleibt trotz des Arusha-Abkommens von August 2000 ungelöst. Der Artikel versucht zunächst, die vielfältigen Konflikte der Region Zentralafrika auf ihre Ursprünge zurückzuführen. Dabei wird nachgezeichnet, wie die Eskalation eines Konflikts unter»ungünstigen« Bedingungen die Region in Krieg und Chaos stürzte. Anschließend werden die ipg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 95

wichtigsten Schritte im Friedensprozess analysiert, der im Lusaka-Abkommen von 1999 seinen Ausgangspunkt hat und mit dem(vorläufigen?) Abzug Ruandas aus dem Kongo und der beginnenden Demobilisierung der Milizen seinen bisherigen Höhenpunkt erreichte. Im zweiten Abschnitt werden die graduellen Erfolge der Friedensbemühungen den potenziellen sowie noch andauernden Konfliktherden gegenübergestellt. Die bestehenden Konflikte wiederum determinieren, unter welchen Bedingungen der Frieden in der Region eine Chance hat. Grundmuster des Konflikts: Hutu und Tutsi einerseits, Rohstoffe andererseits Der Kern der Konflikte in der Region findet sich in den politisierten Machtkämpfen zwischen Hutu und Tutsi in Ruanda und Burundi. Dieser Konflikt beschränkt sich nicht auf die genannten Staaten, sondern erstreckt sich auch auf die Kivu-Regionen im Osten Kongos. Der Gegensatz von Hutu und Tutsi war bereits während deutscher und belgischer Kolonialzeit ein Konflikt zwischen Herrschern und Unterdrückten mit wechselnder Rollenverteilung. Nach der Unabhängigkeit Ruandas und Burundis in den 1960er Jahren entlud er sich zwischen den politisierten Ethnien und führte immer wieder zu Flüchtlingsströmen in die Nachbarländer. Vor allem der Kongo, Tansania und Uganda waren in erheblichem Maße von überwiegend ruandischen Flüchtlingen betroffen. Uganda wurde aber auch zum Trainingslager der Tutsi-Gruppen vor 1994. Migrationsbewegungen hatte es indes schon lange vorher gegeben. Die TutsiGruppe der Banyamulenge beispielsweise hat sich vor mehr als zweihundert Jahren in der Hochebene bei Uvira im Ost-Kongo niedergelassen. Im ruandischen Genozid mit der Ermordung von einer Million Tutsi und moderaten Hutu durch radikale Hutu zeigte sich der Machtkonflikt zwischen Hutu und Tutsi in seiner extremsten Form. Seine Folgen – über eineinhalb Millionen Flüchtlinge im Kongo und ein Gewaltexport durch das Ausweichen der für den Völkermord verantwortlichen InterahamweMilizen und der ruandischen Hutu-Armee ins Ausland – trafen auf das Zaire Mobutus, das bereits von starken Verfallsprozessen gekennzeichnet war. Ruandische Neuankömmlinge fanden ein relatives Machvakuum vor. Zudem trafen Gewaltmuster und Ideologie des Genozids aufgrund der Flüchtlings- und Migrationswellen der vorausgehenden Dekaden im zairischen Kivu auf vergleichbare ethnische Strukturen. Ein Hutu-Land 96 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte ipg 2/2003

sollte errichtet werden und Tutsi-Gruppen, ob Zuwanderer aus dem 19. oder Flüchtlinge aus dem 20. Jahrhundert, wurden von den ruandischen Hutu in Komplizenschaft mit den zairischen Behörden bedroht, vertrieben oder ermordet. 1 Die neuen Machthaber in Ruanda nach dem Genozid von 1994, die Gruppe um den Tutsi Paul Kagame, hatten Zaire und die internationale Gemeinschaft bereits lange zuvor vor der explosiven Situation an ihrer westlichen Grenze gewarnt. Die Interahamwe-Milizen und die ehemalige Armee Ruandas hatten sich reformiert, trainierten in den Wäldern Zaires, unternahmen regelmäßige Sabotageakte und ermordeten Tutsi in Ruanda. Sie nutzten die Flüchtlingslager als humanen Schutzschild und zur Rekrutierung von Kämpfern. Die»zairische Rebellion« im Oktober 1996 wurde deshalb von Ruanda mit initiiert und mitgetragen, in erster Linie, um Flüchtlingslager zu sprengen und gegen die Ex-Armee und Milizen der Hutu vorzugehen. Einer der komplementären Faktoren liegt in der offiziellen Vertreibungspolitik des Mobutu-Regimes gegenüber den bereits erwähnten Banyamulenge-Tutsi im Süd-Kivu. Diesen wurde nicht nur lange die Staatsbürgerschaft verweigert, sondern sie wurden 1996 in einem Ultimatum des Gouverneurs sogar aufgefordert, das Land zu verlassen. Aus diesen Ereignissen erwuchs eine Allianz zwischen Banyamulenge und den neuen ruandischen Herrschern, die sich im Oktober zusammen mit drei zairischen Gruppen zur Alliance des Forces Démocratiques de la Libération du Congo( afdl ) formierten. Die wirtschaftlichen Motive für diesen Krieg überlagerten im Verlaufe des Konflikts zunehmend die machtpolitischen. Der Sieg der afdl über Kinshasa und Mobutu nach nur neun Monaten im Mai 1997 war ursprünglich nicht vorgesehen gewesen, sondern war im wahrsten Sinne des Wortes zum Selbstläufer geworden: Die zairischen Soldaten rannten vor den heranrückenden Rebellen davon. Diese Rebellen waren in Wirklichkeit zunächst vor allem militärisch starke ruandischugandische Truppen, wurden aber im Zuge des erfolgreichen Vormarsches zu einer originären und legitimen kongolesischen Bewegung. 1. Interviews, Kigali und Goma, 1996. ipg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 97

Trotz der faktischen Machtteilung im Kongo zwischen der kongolesischen Regierung unter Laurent Désiré Kabila und der Invasionsmacht Ruanda im Zeitraum Mai 1997 bis Juli 1998 gelang den ruandischen Kräften kein durchgreifender Erfolg gegen die Rebellengruppen im Kivu. Ruanda war es zwar gelungen, die Hutu-Flüchtlingslager zu zerstören und die Flüchtlinge entweder zurückzuholen oder zu vertreiben, die ehemaligen Armeen jedoch konnten nur in Teilen ausgelöscht werden. 2 Die ruandische Regierung warf ihrem ehemaligen Verbündeten Kabila vor, er unternehme nichts gegen die bewaffneten Hutu-Gruppen im Ost-Kongo. Das Zerwürfnis mit ihm sowie die Vertreibung der Tutsi aus dem Kongo – und die damit einhergehende Furcht Ruandas, nicht mehr gegen die Hutu-Milizen im Kivu vorgehen zu können – waren schließlich Anlass, diesmal gegen Kabila vorzugehen. Dabei war nun eindeutig nicht mehr von einer Rebellion zu sprechen, sondern von einem Krieg Ruandas und Ugandas gegen den Kongo. 3 Dieser zweite Krieg eröffnete eine auf dem Kontinent bis dato noch nie da gewesene regionale und internationale Dimension. Sieben afrikanische Staaten waren an den verschiedenen Fronten massiv in den Krieg involviert. Angola, Zimbabwe und Namibia schlugen sich auf die Seite des Kongo, da sie dessen Gegnern Ruanda, Uganda und Burundi die kongolesischen Rohstoffe nicht allein überlassen wollten. Der Rohstoffreichtum im Kongo wurde zu einem Hauptmotiv für die Intervention. Quasi-neokoloniale Strukturen entstanden, um den Eliten neue Erwerbsquellen zu erschließen und Pfründe und Macht verteilen zu können. Für Ruanda, dessen hohe Bevölkerungsdichte und der damit einhergehende Landmangel als Auslöser für den Genozid galten, dürfte Gewinn an Territorium auch eine Antriebsfeder für das militärische Engagement gewesen sein. Das Argument jedoch, mit welchem Ruanda seine bis zu eintausend Kilometer in den Kongo hineinreichende Intervention rechtfertigte, blieb bis zuletzt die Sicherheitsfrage. Natürlich blieben die Hutu-Milizen der Armée pour la Libération du Rwanda 2. Die ruandischen Interahamwe-Milizen und die ehemalige Armee konnten zumeist in die Nachbarländer weiter nach Kongo-Brazzaville oder in die Zentralafrikanische Republik fliehen. Wer nicht fliehen oder sich nicht in den Wäldern verstecken konnte, fiel der ruandischen Armee und der Alliance de Force Démocratiques pour la Libération du Congo( adfl ) zum Opfer. Es kam zu Massakern, an die sich ein Genozid-Vorwurf knüpfte und zu deren Aufklärung eine UN-Untersuchungskommission eingesetzt wurde. 3. Im Mai 1997 wird Zaire offiziell umbenannt in Demokratische Republik Kongo. 98 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte ipg 2/2003

( alir ) eine reale Gefahr, die Verbände waren gut formiert, von Kinshasa unterstützt oder in die kongolesische Armee eingegliedert. Das Sicherheitsargument eignete sich aber auch stets als Vorwand für die Ausbeutung wertvoller Rohstoffe. Die wirtschaftlichen Motive für diesen Krieg überlagerten im Verlaufe des Konflikts zunehmend die machtpolitischen. Der Bericht des un -Panels zur Rohstoffausbeutung im Kongo beschreibt die Motive der verschiedenen Kriegsprofiteure, die am Kongo verdien(t)en und zeigt, dass der konventionelle Krieg zwischen den Fronten 2002 mehr oder minder zum Stillstand kam, statt dessen aber der Kampf um die Rohstoffkontrolle den Krieg auf anderer Ebene weiterführen ließ und für die Zivilbevölkerung nach wie vor sehr hohe Verluste mit sich brachte. 4 Noch im Jahr 2002 waren auf beiden Kriegsseiten die alliierten Armeen in der Ausbeutung der Rohstoffe engagiert. Der Bericht nennt z.B. Simbabwe als besonders aktiven Profiteur in der Provinz Kasai. Die Akteure wurden also immer mehr zu Warlords, deren Interessen relativ kurzlebig und kleinräumig auf Rohstoffvorkommen und andere profitable Wirtschaftsaktivitäten konzentriert sind. Aufgrund der Vielzahl verfügbarer Rohstoffe blieb die Konfliktlage unübersichtlich. Der gesamte Osten des Landes, von Katanga über die Kivus bis in den Norden, war geprägt von lokalen Konflikten mit verheerenden Menschenrechtsverletzungen. Vor allem müssten Sanktionen gegen diejenigen durchgesetzt werden, die den Kriegsherren die Beute abkaufen. Der Blick auf die Ausbeutung der Rohstoffe darf wiederum nicht die Wurzeln des Konflikts und die schwierige Akteurskonstellation verdecken, wie sie sich beispielsweise im Süd-Kivu darstellt. Ideologie, Kampf ums Überleben und gegen Fremdherrschaft fallen hier mit ökonomischen Interessen zusammen. In diesem Gebiet operierten 2002 mindestens acht verschiedene Akteure, darunter der Rassemblement Congolais pour la Démocratie( rcd -Goma) mit Ruanda, die Hutu-Milizen der alir gegen Ruanda. alir wiederum ging Zweck-Allianzen mit den Mayi-Mayi-Milizen(Oberbegriff für kongolesische Widerstandsgrup4. Interim report of the Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural Resources and Other Forms of Wealth in the Democratic Republic of Congo, New York, May 2002. ipg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 99

pen) ein. Diese hatten zwischen 1994 und 1996 gegen die Besatzung durch die ruandischen Hutu gekämpft und wandten sich später gegen die ruandischen Tutsi-Truppen und die ökonomische Ausbeutung im Kongo. Ein bedeutsamer Akteur sind auch die schon erwähnten Banyamulenge-Tutsi, die 1995/96 Beistand bei Ruanda gegen Mobutu fanden, sich wegen der Besatzungspolitik schließlich von Ruanda lösten und dafür von Ruanda militärisch verfolgt wurden. Und schließlich ist es die Zivilbevölkerung, die, zerrieben zwischen den Interessen von Armeen, Warlords, Milizen und Rebellen, seit Ausbruch des Krieges die größte Last zu tragen hatte. Der langwierige Friedensprozess von Lusaka Dem im Herbst 2002 erfolgten, bislang nur teilweisen, Abzug ruandischer Truppen und den Versuchen, die Milizen zu entwaffnen, waren langjährige zähe Verhandlungen vorausgegangen. Das Lusaka-Friedensabkommen von 1999 stellt den Ausgangspunkt für den Prozess dar. 5 Es nannte die Ursachen für den Konflikt und zeigte mit einer militärischen und zivilen Komponente einen Weg zum Frieden auf. Erstens wurde ein Waffenstillstand geschlossen. Die Rebellengruppen sollten entwaffnet werden, die ausländischen Truppen sollten sich aus dem Land zurückziehen. Eine un -Friedenstruppe sollte den Friedensprozess überwachen, eine gemeinsame Militärkommission Vorschläge für die Entwaffnung der Milizen ausarbeiten. Zweitens verzahnte das Abkommen die internationale Dimension des Krieges mit dem politischen Wiederaufbau des Kongo. Mit dem»dialogue intercongolais« auf nationaler Ebene sollte der Weg zu einer Übergangsregierung und zu Wahlen geebnet werden. Teilnehmen sollten die unbewaffnete und die bewaffnete Opposition, die organisierte Zivilge5. Das Lusaka-Abkommens wurde am 10. Juli 1999 von den Präsidenten der dr Kongo, Simbabwe, Angola, Namibia, Uganda und Ruanda unterzeichnet. Die Unterzeichnung durch fünf Nachbarstaaten des Kongo verbriefte erstmals die Dimension des Kongo-Konflikts in einem Vertrag als internationalen Konflikt. Gekämpft wurde allerdings ausschließlich auf kongolesischem Territorium. Die drei Rebellengruppen mlc , rcd -Goma und der damalige rcd -Kisangani unterzeichneten das Abkommen erst sechs Wochen später. Der Vertrag wurde Anfang September 1999 ratifiziert. 100 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte ipg 2/2003

sellschaft und das Kabila-Regime. Damit stärkte das Lusaka-Abkommen den nicht in den Krieg involvierten Gruppen innenpolitisch erheblich den Rücken. Einige strukturelle Schwächen des Abkommens ließen Kritiker an seiner Durchsetzbarkeit zweifeln. Wer sollte die anderen, am Abkommen nicht beteiligten, aber in den Konflikt direkt eingebundenen Rebellen entwaffnen? In erster Linie handelte es sich dabei um die ruandischen Hutu-Rebellen, aber auch die burundischen Rebellen des»Conseil National de la Démocratie« sowie die Mayi-Mayi-Milizen. Bis zur Ermordung Laurent Désiré Kabilas im Januar 2001 kam die Umsetzung des Abkommens nur sehr schleppend voran. Der Waffenstillstand wurde immer wieder verletzt, die politischen Verhandlungen waren mit dem botswanischen Vermittler Ketumile Masire in eine Sackgasse geraten und die Stationierung der un -Truppe war lediglich auf ein Beobachterkontingent von zunächst 500 Blauhelmen im Land beschränkt. Dennoch bedeutete das Abkommen die Institutionalisierung eines Friedensprozesses, der für alle Beteiligten einen wichtigen Referenzpunkt und Handlungsrahmen darstellt. Anfang der 90er Jahre machte das schwindende Gewaltmonopol der Regierung in Kinshasa das Land zunehmend verletzbar gegenüber äußerer Intervention. Mit dem Tod Laurent Désiré Kabilas wurde dem Lusaka-Abkommen neues Leben eingehaucht. Sein Sohn und Nachfolger, Josef Kabila, erklärte seine Bereitschaft für einen Dialog mit allen Kräften, um die innenund außenpolitischen Herausforderungen zu lösen und einen Weg aus der Verhandlungssackgasse zu finden. Kabila Junior erwuchs schnell zum Hoffnungsträger für die internationale Gemeinschaft. Der internationale Zuspruch verhalf ihm zu sichtbarem Einfluss insbesondere gegenüber den Hintermännern, die ihn nach dem Tod seines Vaters ins Präsidentenamt gehievt hatten. Grenzen waren ihm durch den starken Mann des Regimes, den heutigen Sicherheitsminister Mwenze Kongolo, gesetzt, der für die Interessen der zimbabwischen Regierung stand, die bis 2002 über 12.000 Soldaten im Kongo stationiert hatte. Zimbabwe war ein wichtiger Macht- und Sicherheitsfaktor für Joseph Kabila, ohne dessen Drohpotenzial er sein Überleben gefährdet sah. Im Rahmen des Abkommens mit Ruanda und dessen Truppenabzug im Herbst 2002 zogen sich jedoch ipg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 101

auch Zimbabwe und Angola endgültig und offiziell militärisch zurück, wodurch sich auch die Machtverhältnisse in Kinshasa selbst neu ordnen dürften. Die zahlreichen Verhandlungen seither erbrachten konkrete Resultate. Während einer Übergangsphase von zwei Jahren sollen nun eine Regierung der nationalen Einheit, ein Parlament und ein Senat die Geschicke des Landes bestimmen. An der Spitze des Kongo bleibt Josef Kabila, doch werden ihm vier Vizepräsidenten zur Seite gestellt. Diese werden aus den Reihen des Mouvement pour la Libération du Congo( mlc ) von Jean Pierre Bemba, des rcd (Goma) von Adolphe Onusumba, der politischen Opposition des Landes sowie der Regierung Kabilas ernannt. 36 Minister und 25 Vize-Minister werden die Tagesgeschäfte führen. Das Parlament mit 500 und der Senat mit 120 Sitzen werden jeweils von acht Gruppen besetzt, den bereits Genannten sowie der Zivilgesellschaft, den Mayi-Mayi-Milizen und den beiden im Nord-Osten des Kongo operierenden früheren Abspaltungen des Rassemblement Congolais pour la Démocratie, Mouvement pour la Libération du Congo und rcd -National. Die Übergangsphase soll dreißig Monate nicht überschreiten, danach sollen die Kongolesen in der Lage sein, ihre Volksvertreter in demokratischen Wahlen zu bestimmen. Die Voraussetzung für die Einigung auf zivilem Parkett war das bilaterale Übereinkommen zwischen Ruanda und Kongo im Juli und Oktober 2002 in Pretoria. Bei den von den un und Südafrika begleiteten Verhandlungen wurde der gordische Knoten der Sicherheitsfrage Ruandas und dem Truppenabzug der ausländischen Kräfte im Kongo – vor allem der ruandischen auf der einen und der simbabwischen und angolanischen auf der anderen Seite – im Ansatz gelöst. Der Rückzug der ruandischen und simbabwischen Armeen erfolgte unerwartet schnell. 6 Im Gegenzug lieferte Kabila die am Völkermord in Ruanda 1994 maßgeblich beteiligten Personen aus, denen Kinshasa mehrere Jahre sicheren Unterschlupf gewährt hatte. Voraussetzung für die Entflechtung der militärischen Komponente war die Stationierung der 6. Er bewirkte unmittelbar jedoch eine Konfliktverschärfung in den Regionen, da nach dem schnellen Abzug ein Machtvakuum zurückblieb. An Orten, an denen der rcd keine militärische Präsenz halten konnte, rückten Mayi-Mayi oder andere Gruppen ein, was zu erneutem Aufflammen von lokalen Konflikten führte. Dennoch ist der physische Rückzug Ruandas die Voraussetzung für eine neue politische Ordnung im Kongo. 102 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte ipg 2/2003

un -Friedenstruppe monuc (Mission des Nations Unies pour le Congo) im Jahr 1999. Diese ebnete den Weg für die Implementierung des regionalen Programms zur Entwaffnung, Demobilisierung, Rückführung, Reintegration und Wiederansiedlung( ddrrr), 7 das im Jahr 2001 beschlossen wurde. Zwar bot die monuc , die zunächst auf nur 3.500 Mann beschränkt war, ein schwaches Bild und schien ein Spiegel des nur geringen Interesses der internationalen Gemeinschaft an der Lösung des Konflikts in Zentralafrika zu sein. Dennoch bekam der Friedensprozess durch die Präsenz der Mission eine institutionelle Orientierung und ein moralisches Gewissen. Deshalb muss man monuc mittelfristig einen konfliktverhindernden Einfluss zuschreiben. Die Erhöhung der Zahl der Soldaten auf 8.700 durch Beschluss des Sicherheitsrates zeigt, dass das Vertrauen in den Friedensprozess und das Bewusstsein für das Ausmaß des Konflikts auf internationaler Seite gewachsen ist. Das komplexe ddrrr -Programm wiederum schaffte den notwendigen Rahmen für die Lösung des Problems der Hutu-Milizen und ihrer Wiedereingliederung. Die Tatsache, dass die Milizen( alir ) erstens lange von Kinshasa und Simbabwe unterstützt wurden – waren sie für Kabila doch die einzige zuverlässige militärische Kraft im Ost-Kongo – und dass die Führer von alir zweitens wegen ihrer Teilnahme am Genozid 1994 zur Verantwortung gezogen werden, stellt sich als Haupthindernis für die Umsetzung des Programms dar. Vorsichtige Erfolge erlangten nach vorausgehender Sondierungsmission erste Rückführversuche einer Vorhut von Hutu nach Ruanda. Eine erste befriedigende Eingliederungswelle erfolgte, wurde jedoch von der forcierten Rückführung weiterer Hutu-Milizen im Herbst 2002 gefährdet. Damit wurde nicht nur das Prinzip der freiwilligen Rückführung(non-refoulement) verletzt, sondern auch das Vertrauen der verbleibenden Kämpfer und Flüchtlinge in den Wiedereingliederungsprozess. Strukturelle Friedenshindernisse Trotz der bisherigen Fortschritte dürfen nicht die strukturellen Faktoren außer Acht gelassen werden, die eine Friedensordnung für den Kongo und damit für die ganze Region gefährden. 7. ddrrr = Disarmament, Demobilisation, Repatriation, Reintegration, Resettlement. ipg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 103

Gewalt als Sprache der Warlords Der Friedensprozess war gekennzeichnet durch eine erhebliche Diskrepanz zwischen den schriftlichen Vereinbarungen und Verhandlungen auf der einen Seite und den realen Geschehnissen dort, wo Kämpfe immer wieder aufflammten. Die kriegsführenden Parteien und Warlords nutzten ständig Gewalt zur Stärkung ihrer Verhandlungsposition. Sobald Gesprächsergebnisse für eine Gruppe von Nachteil zu sein schienen, wurde erneut zu den Waffen gegriffen. Zudem brauchte es lange, bis die Mehrzahl der Protagonisten tatsächlich mit am Verhandlungstisch saßen. Die Milizen der Mayi-Mayi etwa wurden erst während der Konferenz in Sun City einbezogen, obwohl sie seit Beginn Konfliktpartei waren. Der Weg der Gewalt wurde zur Normalität, der Dialog zur Ausnahme. Damit stellt sich die Frage, inwieweit Warlords zur Raison gebracht und in einen nationalen Wiederaufbau eingebunden werden können. Staatszerfall und Rohstoffe Die reiche Ausstattung des Kongo mit Rohstoffen(Edelmetalle aller Art, Öl, Gas, Uran, Kupfer u.a.) war seit ihrer Entdeckung eine Ursache für Unterdrückung und Ausbeutung des Landes durch externe Kräfte. Der zerfallende Mobutu-Staat jedoch machte den Zugang zu den kongolesischen Rohstoffen irgendwann nur mehr sehr bedingt möglich – nicht zuletzt, weil der Verfall des Landes sich bereits auch in den nicht mehr funktionsfähigen Produktionsanlagen für die Rohstoffgewinnung zeigte. Anfang der neunziger Jahre machte das schwindende Gewaltmonopol der Regierung in Kinshasa das Land zunehmend verletzbar gegenüber äußerer Intervention. Als kurzsichtige Machterhaltsstrategie blockierte Mobutu den Demokratieprozess und ließ ethnische Vertreibungen zu, womit er auch den gesellschaftlichen Zusammenhalt zerstörte. Der Zugriff auf die Rohstoffe durch die Nachbarstaaten hat den Krieg im Kongo deutlich verlängert. Für die Konfliktbeilegung stell dies heute eine der größten Herausforderungen dar. Für Ruanda und Uganda waren die Erfolgschancen für einen Einmarsch im Kongo nicht nur wegen der Unzufriedenheit der Banyamulenge-Volksgruppe gut, sondern auch wegen des Machtverlustes der kon104 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte ipg 2/2003

golesischen Staatsgewalt. Die immensen Gold- und Diamantvorkommen sowie andere leicht zugängliche Rohstoffe versprachen hohe Rentabilität. Nach Auflösung der Flüchtlingslager standen sofort die Bergwerke des Kivu und anderer Regionen im Brennpunkt der Auseinandersetzungen. Und sie dienten nicht nur der Finanzierung des Krieges. Internationale Konzerne finanzierten teilweise den Konflikt gegen Mobutu, da ihnen mit einer neuen Macht in Kinshasa die Zugänglichkeit der Rohstoffe wieder gesichert schien. So ist auch bekannt, dass der amerikanischen Geheimdienst die»Rebellion« von 1996/1997 logistisch unterstützte. Der Zugriff auf die Rohstoffe durch die Nachbarstaaten hat den Krieg im Kongo deutlich verlängert. Für die Konfliktbeilegung stellt dies heute eine der größten Herausforderungen dar. Hier spielt das Verhalten der Warlords eine wichtige Rolle. Während die internationalen Akteure oder die»originären Rebellen« in gewissem Maße noch durch(internationale) Verträge und Sanktionen zur Raison gebracht werden können, besteht die grundlegende Schwierigkeit in der Unberechenbarkeit und Unbeherrschbarkeit der zahlreichen Warlords der Region. Auch wird allgemein angenommen, dass der rcd -Goma Ruanda weiterhin einen Zugang zu kongolesischen Rohstoffen sichert. Sollte dieser wegzufallen drohen, könnte ein erneuter Einmarsch unter Vorgabe der Sicherheitsargumente nicht ausgeschlossen werden. Auch die Etablierung einer nationalen Regierung in Kinshasa und ein erfolgreicher Übergangsprozess sind keine Garanten für die Wiederherstellung des staatlichen Machtmonopols. Übervölkerung Die Ressource Land stellt einen weiteren Konfliktfaktor dar. Landknappheit und durch sie definierte Überbevölkerung gelten als einer der tieferen Gründe für den ruandischen Genozid. In diesem Zusammenhang dienten der Kongo oder auch Tansania stets als wichtiges Ventil für Ruandas Bevölkerungsproblem. Doch selbst der äußerst fruchtbare Kivu stieß Anfang der 90er Jahre an seine Kapazitätsgrenzen. Es kam zu Konflikten zwischen der einheimischen Bevölkerung und den zugewanderten Banyarunda(Hutu und Tutsi). Der Kongo spielte für das kleine Ruanda also zumindest zeitweise auch eine Rolle hinsichtlich möglicher Lösungen des eigenen Bodenproblems. So gab es Überlegungen, den Kivu langfristig als ruandische Sicherheits- und Pufferzone zu nutzen. ipg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 105

Ruandas Exklusions- und Expansionspolitik Die Innenpolitik des ruandischen Regimes unter Paul Kagame ist längerfristig ein Konfliktfaktor. Seit der Machtübernahme in Kigali 1994 praktiziert es eine harte Exklusionspolitik gegenüber politisch Andersdenkenden. Während die rigide Haltung gegenüber den Initiatoren des Völkermordes durchaus nachvollziehbar ist – für Ruanda waren Verhandlungen mit alir oder Vertretern anderer in den Genozid involvierten Gruppen stets ein Tabu – hat es das Regime in Kigali vermocht, über einen Zeitraum von acht Jahren auch die moderate Opposition von Hutu und Tutsi systematisch auszuschalten. Viele moderate Hutu, die in den ersten Jahren nach dem Genozid in die Regierung integriert wurden, leben heute im Exil. 2001 wurde Präsident Bizimungu aus der Macht gedrängt und der Zugriff auf die Exekutive auf einen noch kleineren Kreis verengt. Wegen der Gründung einer Oppositionspartei sitzt Bizimungu heute im Gefängnis. Nicht weniger bedenklich ist eine verstärkte Politik der Einschränkung von Presse-, Meinungs- und Versammlungsfreiheit durch permanente Überwachung und Einschüchterung. Obwohl die in Ausarbeitung befindliche Verfassung ein Mehrparteiensystem vorsieht, hat das ruandische Regime ein Jahr vor den allgemeinen Wahlen den politischen Spielraum für Parteien in einem solchen Maße eingeschränkt, dass auch moderate Kräfte keine Chance auf Mitwirkung haben. Die Folge ist ein gefährlicher Zusammenschluss eines Spektrums von Exilgruppen, welcher die moderate Opposition mit den Extremisten, einschließlich der für den Völkermord Verantwortlichen, zusammenbringt. Die Drahtzieher des Völkermordes in Ruanda werden sich nicht freiwillig entwaffnen lassen. Gelingt diese Entwaffnung nicht, wird Ruanda mit hoher Wahrscheinlichkeit wieder im Kongo intervenieren. Ein von oben verordneter Dialog wird den ruandischen Versöhnungsprozess erschweren. Besonders prekär scheint diese Entwicklung auch im Lichte der Gacaca-Prozesse, die Ende 2002 begonnen haben, und vermutlich zumindest einen Teil der über 100.000 unter Völkermordverdacht stehenden Gefangenen in die Freiheit entlassen werden. Eine weitere Gruppe, mit deren potenzieller Unzufriedenheit die ruandische Gesellschaft in Zukunft leben muss, sind die aus dem Kongo zurückgekehrten und zu demobilisierenden Soldaten. Diese müssen in das schwie106 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte ipg 2/2003

rige ökonomische Gefüge eingebunden werden. Gerade unter diesen Bedingungen scheint die von Kagame praktizierte Exklusionspolitik der falsche Weg für ein langfristiges Überleben des Regimes zu sein. Im schlimmsten Falle provoziert er seinen eigenen Untergang. Ein weiterer blutiger Konflikt könnte damit auch eine möglicherweise in den nächsten Jahren wiedergefundene regionale Stabilität untergraben. Fragiler Frieden in Burundi Der Friedenprozess im ebenfalls von jahrelangen Hutu-Tutsi-Konflikten heimgesuchten Burundi ist porös und verläuft stockend. Das im Jahr 2000 geschlossene Arusha-Abkommen, das mit Hilfe der un und Südafrika sowie anderen internationalen Kräften zustande kam und die Machtteilung zwischen Hutu- und Tutsi-Gruppen und die Einbindung der bewaffneten Opposition in die Regierung sowie eine internationale Überwachung des Konflikts durch die Vereinten Nationen festsetzte, wurde bislang von zwei Hauptgruppen des bewaffneten Hutu-Widerstands boykottiert. Aufgrund der immer wieder aufflammenden Kämpfe mit den Regierungstruppen bleibt das Land geteilt. Die Zivilbevölkerung lebt zwischen den Fronten, mal von der einen, mal von der anderen Seite als Schutzschild und Versorgungsstation missbraucht oder der Komplizenschaft mit der Regierung oder den Rebellen angeklagt. Wie in Ruanda bringt die politische Bipolarität bei stark ungleicher Bevölkerungszusammensetzung eine spezielle Problematik für die notwendige Machtteilung mit sich, nämlich eine gleichgewichtige Verteilung der Macht konträr zur Relation der Bevölkerungszahlen. Für Burundi endete der erste demokratische Versuch im Jahr 1993 mit der Ermordung der gesamten Hutu-Regierung durch die Tutsi-Militärs, die den Ausgang der demokratischen Wahlen und das damalige Konzept für eine Machtteilung nicht akzeptierten. Auch der Burundi-Konflikt hat eine regionale Dimension. Nach wie vor beherbergt der Kongo burundische Milizen, die das Kabila-Regime aktiv unterstützten. Im Zuge eines realen Friedensprozesses im Kongo müsste diese Bundesgenossenschaft ein Ende haben. Da das Gewaltmonopol Kinshasas jedoch auch in den nächsten Jahren nur bedingt wiederhergestellt werden kann, bedeutet dies nicht notwendiger Weise, dass den burundischen Milizen die Rückzugsgebiete im Kongo verschlossen werden. Dennoch ist zu erwarten, dass die Milizen geschwächt werden. Zugleich aber werden sie Zulauf durch die ruandischen Hutu-Milizen eripg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 107

halten, die sich nicht dem ddrrr -Prozess unterordnen und der gerichtlichen Verfolgung zu entkommen versuchen. Hierdurch wiederum steigt der Druck auf Ruanda. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass die Machtteilung in Burundi nicht nach dem Textbuch des Arusha-Abkommen zustande kommen wird. Der für die Übergangszeit eingesetzte Präsident steht wegen seines Engagements für eine Machtteilung mit den Hutu unter erheblichem Druck von Seiten der Tutsi-Militärs. Ein erneuter Ausschluss der HutuGruppen etwa durch einen Putsch gegen die Übergangsregierung dürfte auch die Hutu-Rebellen, die inzwischen die Waffen gestreckt haben, wieder auf den Plan rufen. Damit aber würden sowohl der Kongo als auch Ruanda wieder unter Druck geraten. Ugandas unkontrollierte Militärs Uganda hatte 1996 an der Seite Ruandas im Kongo interveniert. Sicherheit, der Kampf gegen aus dem Kongo operierende ugandische Milizen, ökonomische Interessen sowie die langjährige Allianz mit Ruanda können als Hauptmotive für Ugandas Eingreifen festgemacht werden. Die Teilnahme an der zweiten Intervention 1998 erfolgte vor allem aus Loyalität zum ruandischen Alliierten, als sich dieser plötzlich nicht mehr nur dem Kongo, sondern auch Simbabwe und Angola, die zur Verteidigung Kabilas eingegriffen hatten, als Kriegsgegner gegenübersah. Uganda hatte den mlc von Jean Pierre Bemba weitgehend aufgebaut und damit einen wichtigen Alliierten im Kongo. Allerdings brachte sich Uganda dadurch in Opposition zum früheren Verbündeten Ruanda, denn der mlc war aus der Abspaltung des durch Ruanda unterstützten Rassemblement pour la Libération du Congo( rcd ) entstanden. Nach den Zusammenstößen mit Ruanda in der mittelkongolesischen Stadt Kinsangani und nach einer entsprechenden un -Resolution im Jahr 2000 zog sich Uganda aus dem Kongo zurück – allerdings nicht vollständig. Zuvor hatten sich ugandische Militärs äußerst aktiv am Diamantenund Goldhandel beteiligt. Wiederholt sahen sie sich dem Vorwurf ausgesetzt, in die gewalttätigen Ressourcenkonflikte zwischen den Gruppen der Hema und Lendu parteiisch eingegriffen zu haben und für Massaker mit verantwortlich gewesen zu sein. Dass Uganda auch politische Flüchtlinge aus Ruanda beherbergt, ist dem dortigen Kagame-Regime ein Dorn im Auge. Während Ugandas Präsident Museveni vor zehn Jahren noch Kagames Einmarsch in Ru108 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte ipg 2/2003

anda unterstützte, steht heute der Friede zwischen den beiden Ländern in Frage. Es ist denkbar, dass die neue Allianz der moderaten Hutu-Politiker mit der ehedem extremistischen alir dazu führt, dass Hutu-Extremisten Uganda als Fluchtort nutzen. Damit wäre eine neue Konfliktdimension zwischen Ruanda und Uganda geschaffen, die sich auch negativ auf den Ost-Kongo auswirken könnte. Post-War-Traumata – Kriegspropaganda und ihre Langzeitwirkungen Auch die psychologischen Wunden, die der Krieg bei den Völkern Zentralafrikas hinterlassen hat, können einen regionalen Frieden langfristig stören. Der Krieg, die lange Besetzung des Kivu und anderer Regionen durch Ruanda sowie die Propagandamaschinerie vor allem unter Laurent Kabila haben im Kongo Hass gegen die östlichen Nachbarn und Rassismus geschürt. Die Kongolesen betrachten vor allem die – schon im 19. Jahrhundert dort ansässigen – Tutsi-Gruppen aus dem Kivu nicht nur als Fremde, sondern nach dem Krieg auch als Verräter, weil sie gemeinsame Sache mit Ruanda gemacht haben. Schlachtrufe wie»wir werden sie erdrücken, wenn wir wieder stark sind«, wie sie der Autor in privaten Gesprächen in Kinshasa Anfang 2001 gehört hat, sind ernst zu nehmende Warnungen. Das Gefühl der Erniedrigung, das die Besetzung durch den kleinen Nachbarn erzeugt hat, begünstigt neue Konflikte. Ausblick: Ohne internationales Engagement kein dauerhafter Friede Eine Perspektive für Frieden in der Region besteht, doch darf sie nicht überschätzt werden. Die»Peace-Spoilers« sind zahlreich, die»PeaceMakers« rar. 8 Trotz eines beschränkten Einflusses und insgesamt eher schwachen Engagements der internationalen Gemeinschaft, bleibt der beharrliche Einsatz der un , Südafrikas und anderer Hauptakteure seit 1999 entscheidend für den Frieden im Gebiet der Großen Seen. Ein bedeutender Beitrag wäre die Kontrolle des Handels mit den kongolesischen Rohstoffen. Vor allem müssten Sanktionen gegen diejenigen durchgesetzt werden, die den Kriegsherren die Beute abkaufen. 8. Diskussion mit Prof. Mwesiga Baregu, University of Dar es Salaam, Januar 2003. ipg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 109

Wichtig wäre auch die endgültige Entwaffnung der Hutu-Milizen als Ausgangspunkt für eine darauf folgende Rehabilitierung und Reintegration. Dieses Ziel wird wohl nicht allein mit Dialog zu erreichen sein. Die Drahtzieher des Völkermordes in Ruanda, die einen Teil der alir ausmachen, werden sich nicht freiwillig entwaffnen lassen. Gelingt diese Entwaffnung nicht, wird Ruanda mit hoher Wahrscheinlichkeit wieder im Kongo intervenieren. Deshalb sollte die internationale Gemeinschaft den ddrrr -Prozess wesentlich ernster nehmen. Dazu gehört im Zweifel auch die Aufstellung einer gewaltfähigen Spezialtruppe unter Aufsicht der un . Wenn die Bedrohung für Kigali sinkt, sollte auch eine politische Öffnung für Ruanda möglich werden. Das erfordert umfangreichen Dialog und Gesprächsoffenheit. Soll ein Engagement für Frieden in Zentralafrika erfolgreich sein, müssen zudem die Strategen der Entwicklungszusammenarbeit regionaler denken. Zu lange geschah im Ost-Kongo so wenig, weil der Zuständigkeitsbereich in Kinshasa lag. Botschaften oder Entwicklungshilfeinstitutionen hatten durch die Entfernungen und die Kriegssituation keine Möglichkeit, dort tatsächlich aktiv zu werden. In Regionen denken bedeutet auch, über durchlässige Grenzen sowie über doppelte oder regionale Staatsbürgerschaft nachzudenken. Wichtige Ansatzpunkte für eine Wiederannäherung der verfeindeten Gemeinschaften finden sich außerdem auf lokaler Ebene. Literatur Erdmann, Gero, Apokalyptische Staatlichkeit: Staatsversagen, Staatsverfall und Staatszerfall – strukturelle Probleme der Demokratie in Afrika(mimeo). Friedensbericht 1998. Theorie und Praxis ziviler Konfliktbearbeitung, Ethnopolitisierung von Konflikten am Beispiel von Kongo-Zaire, Bern 1998. Friedrich-Ebert-Stiftung, Die Demokratische Republik Kongo. Schwierigkeiten und Perspektiven für einen politischen Neuanfang und ein Ende des Bürgerkrieges, Bonn 2000. International Crisis Group, Burundi: one hundred days to put the peace process back on track, Arusha 2001( icg Africa Report, No. 33). International Crisis Group, The Mandela effect. Prospect for peace in Burundi, Brussels 2000( icg Central Africa Report, No. 13). Mamdani, Mahmood,»African states, citizenship and war. A case-study«, in: International Affairs, 78(2002) 3, S. 493–506. Mair, Stefan, Staatszerfall und Interventionismus: Determinanten grenzüberschreitender politischer Neuordnung in Afrika, swp , Ebenhausen 1999. 110 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte ipg 2/2003

Montague, Dena,»Stolen Goods: coltan and conflict in the Democratic Republic of Congo«, in: SAIS Review, 22(2002) 1, S. 103–153. Neethling, Teo,»Peacekeeping challenges in the drc «, in: Africa Insight, 30(Januar 2001) 3–4, S. 33–42. Nzongola-Ntalaja, Georges,»Democratic Republic of Congo: How can we end the war?«, in: Africa Insight, 31(Dezember 2001). Reno, William, Foreign Firms, Natural Resources and Violent Political Economies, Leipzig 2001. Reno, William, Warlord Politics and African States, Boulder, 1998. Speiser, Dunja, Politischer Wandel in der Demokratischen Republik Kongo. Akteure und Perspektiven. Bericht zur Tagung der Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin, 21. Juni 2001, Bonn: 2001. Stroux, Daniel, Die wiedergefundene Ratio. Die Demokratische Republik Kongo auf dem Weg zum Frieden?, Discussion paper for the Friedrich-Ebert-Stiftung, München, Bonn, 2001. United Nations Security Council, Interim Report of the Panel of Experts on the illegal exploitation of natural resources and other forms of wealth of the Democratic Republic of Congo, New York 2002. Wolpe, Howard,»The Great Lakes crisis. An American view«, in: The South African Journal of International Affairs, 7(Sommer 2000) 1, S. 27–42. ipg 2/2003 Stroux, Krieg in Afrikas Mitte 111

Afghanistan: the Delusions of Victory GILLES DORRONSORO A t first, the American war in Afghanistan was generally seen as a clear victory. 1 Strong political leadership and overwhelming military superiority had been enough to destroy the Taleban in a few weeks and to dismantle the al-Qaida network in Afghanistan. The mood of the media changed in spring 2002, with the failure of the Anaconda operation in March and the growing disorder in the provinces. The real turning point, however, was the resurgence of an armed opposition in summer 2002 and the failed attempt to assassinate Karzai in September. More than a year after the fall of the Taleban, there is still no Afghan state, but rather a weak and divided government in Kabul. The national army is almost non-existent, with only a few thousand men. Powerful warlords have consolidated their control of the provinces and Afghanistan is again the world’s foremost opium producer. Besides, the result of the Pakistani elections in October 2002 showed strong support for the pro-Taleban and pro-al-Qaida parties near the Afghan frontier. Every day, opposition forces attack us troops, preventing the stabilization of the country. Even the us military now accepts the idea that all is not well in Afghanistan, but has so far failed to come up with a winning strategy. On the moral front, the activities of the us army and its allies are coming under increasing criticism from human-rights watchdogs. 2 The slaughter of thousands of Taleban war prisoners by Dostum, a key us ally in the North and former communist militiaman, has been exposed by 1. For an example of the standard wishful thinking, see Olivier Roy, Les illusions du 11 septembre (Seuil, 2002). 2. The number of civilians who died in the bombing remains unknown since the us army refuses to provide the relevant data. It is likely that between a few hundred and a few thousand civilians were killed. Besides, the fragmentation bombs are becoming de facto mines, exposing civilians to more casualties. 112 Dorronsoro, Afghanistan ipg 2/2003

several journalists. 3 The bombing of a wedding at the end of July killed around 50 civilians. The Taleban prisoners, detained without trial for an unlimited period, are not being treated in accordance with the Geneva Convention. Finally, the torture of suspects at us bases(Bagram in Afghanistan and Diego-Garcia in the Indian Ocean) has been denounced by some sections of the American media. 4 To understand the current dynamics of the civil war, we must first turn to the strategy of Osama bin Laden, then to the failure of the state-building policy, and finally to the armed opposition and the American war against counter-insurgency. Bin Laden’s Strategy We should first emphasize the inherent rationality of the 11 September attacks on the wtc and the Pentagon. To put it this way is to go against the interpretation of this attack in terms of»religious fanaticism«,»clash of civilizations«, or even»psychological disorder«; 11 September was definitively – leaving aside all moral considerations for the moment – a highly successful and efficient strategic move. The input was minimal: twenty militants, probably less than a million dollars, and a significant level of secrecy and organization, especially given the fact that the assassination of Masud, on 9 September, was part of the plot. 5 Set against that, the impact was dramatic: 3000 dead and about 100 billion dollars’ worth of immediate losses. Moreover, civic freedoms in the United States have suffered a real setback. But to talk of rationality supposes that there is an objective. Here we must assume that bin Laden is the product of the current situation in the Middle East: the economic, cultural, and military domination of Western countries, especially the United States. With the fall of the ussr , the us 3. See Newsweek (26 August); the documentary by Jamie Doran, Massacre at Mazar, with Afghan testimonies of us soldiers’ participation in the torture and killing of war prisoners; and also a report from the Physicians for Human Rights »www.phrusa.org/research/afghanistan/report_graves.html«. The un has deliberately suspended the investigation, despite the fact that several witnesses have been killed or imprisoned by Dostum. 4. Washington Post (26 December 2002). 5. The us agencies apparently slipped up: for example, the Taleban’s foreign minister warned the us consulate in Peshawar of a coming plot as early as August 2001. ipg 2/2003 Dorronsoro, Afghanistan 113

became the only major power in the region, as demonstrated by the Gulf War in 1991. At that point, bin Laden, who was previously working with the cia in support of the Afghan mujahideen, 6 broke with the United States because of the permanent presence of us troops on the sacred territory of Saudi Arabia. Basically, al-Qaida constitutes a revolt against American hegemony in the Middle East and, within the framework of Islamist rhetoric, its pronouncements include many not-so-new arguments concerning Palestine, the embargo against Iraq, and so on. 7 Al-Qaida wants to transform indirect domination – via economy or culture – into a more military one, the likely consequence of which would be to increase the gap between the West and the Muslim world. We find here echoes of the strategy of the Left in the 1970s, for example the Red Army Faction. However, the latter never gained enough support among the wider society to be able to survive and to change the political agenda in the long term. In contrast, al-Qaida has popular appeal in the Muslim world. Besides this grand strategy, the intermediate objective for bin Laden was to create a base for his transnational movement, built during the Afghan war, with the»Arabs« fighting alongside the mujahideen. Having failed to find a safe place in Sudan, bin Laden had to return to Afghanistan in 1996. At that time, numerous Islamist movements had training camps there: Kashmiri fighters, Pakistani Sunni radical movements (Lashkar-i Taleba being one of the most important), Central Asian Islamist parties, and so on. Those movements were not only working with the Taleban: Sayyaf and Masud also used to welcome Islamist activists, as well as the Hezb-i islami of Hekmatyar, who had long been favored by Pakistan’s Inter-Service Intelligence( isi ) and the us . However, for a number of reasons, most of them were in the eastern part of Afghanistan and near Kunduz, two places where the Taleban quickly found support. 8 In these terms, the connection between bin Laden and the Taleban was largely coincidental in the sense that the sociological background and strategy of the two movements differed significantly. Besides, the Taleban initially enjoyed strong Pakistani and us support. We must remember 6. See John Cooley, Unholy Wars, Afghanistan, America and International Terrorism (Pluto Press, 2002). 7. François Burgat, Face to Face with Political Islam (Palgrave Macmillan, 2003). 8. For a general account of the war see Gilles Dorronsoro, La révolution afghane (Karthala, 2000). 114 Dorronsoro, Afghanistan ipg 2/2003

that the fall of Kabul in September 1996 was welcomed as a»positive step« by the State Department. The change in us policy occurred only at the beginning of 1997, but it never manifested itself as support for the opposition, and Pakistan was basically free to do what it pleased to support the Taleban. At that point, al-Qaida suffered some severe blows, mostly in Europe, but nevertheless managed to reorganize itself in Pakistan. The organization acquired a degree of prestige and strong support from the fundamentalist movements in Pakistan, Afghanistan, and Central Asia. The link now became definitive between al-Qaida and the Taleban. Besides, the Afghan-Pakistani border is a good hiding-place and perfect terrain for training militants as guerillas, for example, to fight us troops. The American Strategy In the aftermath of 11 September, feelings in the us were running so high that negotiations with the Taleban to dismantle al-Qaida were practically excluded. War was the only option and the State Department brilliantly gained the support of Afghanistan’s neighboring states. With Pakistan’s dramatic shift in allegiance, the Taleban regime became totally isolated. At that point, the military strategy seems to have been largely improvised and a result of the tensions existing between the State Department and the Pentagon. 9 The initial us strategy was based on a close relationship with Pakistan. The idea was to topple the Taleban and to replace them with a more moderate movement that would protect Pakistani interests in Afghanistan and clean up the radical movements which were still sheltering there. A first move was a poorly publicized rebellion in Khost in October 2001, but it did not succeed and the Taleban were able to reoccupy the city in a few hours. The loyalty of Haqani, a famous Jihad commander, to the Taleban made it difficult to destabilize the eastern part of Afghanistan. After that, the Pakistani government, which was in charge of the operation, tried to infiltrate commanders inside Afghanistan to spread the revolt against the Taleban. The operation suffered a resounding setback as Abdul Haq, a well-known commander of the Jihad against the Soviets, was captured 9. For an account of the war from the us government point of view, see Bob Woodward, Bush at War (Simon and Schuster, 2002). ipg 2/2003 Dorronsoro, Afghanistan 115

and executed by the Taleban. Hamid Karzai was able to escape from Kandahar, thanks to an American helicopter. There were at least three weaknesses in this strategy. The first was to assume that there were credible alternatives to the Taleban in the South. It appears that, except in the eastern provinces, the»khan«(traditional leaders) have been weak at least since the beginning of the civil war. Besides, it is difficult to imagine that the tribal leaders would have been able to cooperate quickly and smoothly. The second problem was the idea that the Taleban had no autonomy from the isi ; in fact, the Taleban were by no means isi puppets, as could have been concluded from a few examples. The move to take Herat in spring 1995 was premature and made against the will of isi officers, the assassination of Najibullah in 1996 after the fall of Kabul was a diplomatic mistake, and the negotiations concerning commercial agreements between the two countries were difficult. The last point is the timing of the operation. The negotiations were conducted with the tribal leaders at the same time as the us was bombing the cities, with the inevitable»collateral damage«. Abdul Haq, in his last interview before his death, explained quite frankly that it was impossible to rally the elders under those circumstances. More than a year after the fall of the Taleban, there is still no Afghan state, but rather a weak and divided government in Kabul. The national army is almost non-existent, with only a few thousand men. Powerful warlords have consolidated their control of the provinces and Afghanistan is again the world’s foremost opium producer. The failure of the first strategy led to a second and much more direct one: the use of airpower to break the resistance of the Taleban. 10 After some heavy bombing, the Taleban were unable to maintain a coordinated military organization and there was a general breakdown in the movement. The Taleban evacuated the cities in disorder and quickly disbanded. At that point – and, it must be emphasized, not before – the destabilization of the South succeeded. Millions of dollars were distributed amongst the local militia, who were happy to line up alongside with the victors and to resume the production of opium, banned by the Taleban a 10. There was a sense of urgency and the fear of a stalemate with winter coming, see Bob Woodward, op. cit . 116 Dorronsoro, Afghanistan ipg 2/2003

year before. The violence in Kandahar amongst the pro-American militias was an early warning of the disorder to come. At that point, the us largely lost its advantage because it did not operate on the ground, but decided to put its faith in unreliable Afghan militiamen. The result was that, in Tora Bora for example, the al-Qaida militants – and first of all bin Laden – were usually able to escape to Pakistan. The same thing happened with Mullah Omar, who took refuge in his native province of Uruzgan, north of Kandahar. The Failure of State-Building The fall of the Taleban has created a vacuum that has been filled mostly by warlords of the kind which appeared to have been eliminated between 1994 and 2000. 11 Since December 2001, the local warlords have been able to advance their autonomy militarily and economically. In the North East, the Jamiat is dominated by Fahim, minister of defense and the successor of Masud. In the West, Ismaël Khan, a former commandant of the Jamiat, is in control of Herat, but his influence ceases in the Pashtun areas. Dostum is occupying part of Mazar-i Sharif, but his main stronghold is his native Sheberghan. There are frequent clashes with his principal enemy, Ustad Atta, a close ally of Fahim. The Hezb-i Wahdat is in control of most of the Hazarajat, but relations are still tense between the two factions of the party led by Akbari and Khalili. In the South, the situation is even more fragmented: the us -financed militia controls the cities, but fighting is common in the countryside. The other worrying development is the return of regional power to the Afghan scene. Despite the Kabul December 2002 declaration, a document signed by Karzai and Afghanistan’s neighbors calling for constructive and supportive bilateral relations, all the main Afghan factions have foreign backing. The Jamiat is supported by Russia, Ismael Kahn by Iran, Dostum by the Uzbeks, and Iran, again, has contacts with Shiite groups such as the Sepah-i Mohammad and the Sepah-i Quds in Northern Afghanistan. 11. Apparent as early as December 2001; Gilles Dorronsoro,»Après les Taleban: fragmentation politique, hiérarchie communautaire et classes sociales en Afghanistan«, Cultures et Conflits (janvier 2002). ipg 2/2003 Dorronsoro, Afghanistan 117

The Pakistani government is becoming less and less cooperative: relations with the us are deteriorating and the Afghan government has been strongly anti-Pakistan lately on the issue of trade routes. There is no proof that the isi is helping the Afghan opposition, but, after some initial pressure on the fundamentalist movements – the arrest of Sufi Mohammad, for example – Musharraf has chosen to soften his approach. The government has neither the will nor the means to curb the increasing strength of these movements. The Pakistani madrasa are producing up to 250 000 students(»taleban«) a year and there is no easy way of changing this situation, particularly given the continuing impoverishment of the education system in Pakistan. Whatever the policy of Islamabad may be, the situation on the Afghan border is, at least as regards the tribal area, beyond the control of central government for the moment. Is the current fragmentation of Afghanistan a transitory process or a long-term one? To put it another way: how will the so-called»international community« make a success of the»state-building process« now going on in Afghanistan? For the time being, the presence of 5000 soldiers of the isaf is ensuring the stability of the capital, but results outside Kabul have been very limited. We see four main obstacles to the reconstruction of the state. There is a strong ideological commitment against the US, linked to the fundamentalist trend in Afghanistan and Pakistan. There is no unity concerning the general organization of the country in the future. How can common ground be found between Dostum, a former communist, the Shiite of the Hezb-i wahdat, the Islamists in the Jamiat, and hard-line fundamentalists like Sayyaf? Interpretation of Sharia’h law, the accepted basis of the legal system, is much debated. The more liberal-minded Karzai and the un -supported ngo s are clearly in a minority. 12 The risk is that quite different modes of life will be established in more progressive Mazar-i Sharif or Kabul and in strongly fundamentalist places such as Kandahar or even Jalalabad(not to mention the countryside). 12. The head of the Supreme Court has recently called for the banning of cable tv and co-education. 118 Dorronsoro, Afghanistan ipg 2/2003

Second, the government in Kabul does not reflect a viable compromise between communities and political parties. In the Loya jirga(assembly) convened in spring 2002, the us envoy, Zalmay Khalilzad, pushed aside the former king, Zaher Shah and imposed Hamid Karzai as the new President. Without local support, he is very isolated and his authority does not extend beyond the capital. In Kabul, real authority is in the hands of Fahim and the Panjshiris, notably in the secret services, the army, the police, and the diplomatic service. Fahim is using his official position as defense minister to consolidate his party. The helicopters bought from Russia in a forty-million-dollar deal will reinforce Fahim’s troops rather than the Afghan army. 13 Third, the ethnicization of the war in Afghanistan is very real. Interethnic tensions have increased since the fall of the Taleban due to the already mentioned killing of thousands of Taleban after their surrender and the ethnic cleansing in the North conducted against the Pashtun minority. The Pashtuns, more than the Taleban, are the real losers of the war and they are largely excluded from power in Kabul and subject to foreign military operations. Finally, the economic situation is very bad, partly because of the return of around two million refugees from Pakistan and Iran. The countries that promised to give 4.5 billion dollars at the beginning of 2002 in Tokyo have not delivered. The humanitarian help given in 2002 was essentially for emergency purposes, with scarcely anything left for reconstruction. The Guerilla and American Counter-Insurgency What kind of guerillas are fighting the us forces in Afghanistan? So far, the guerillas have been militarily ineffective, with few casualties on the American side, although they have been able to maintain enough pressure to oblige the us army to continue military operations. Three different factions are collaborating against the us troops and the Karzai government. The first faction, and perhaps the most important in the long run, is the Taleban, or more precisely, the neo-Taleban. The new movement, rebuilt after the defeat in 2001, is probably less centralized and recruitment less based on religion. The Taleban are still popular in the Pashtun areas, 13. See Akram Gizabi, Jane’s Defense Weekly (7 February 2003). ipg 2/2003 Dorronsoro, Afghanistan 119

particularly in Kandahar, and the call to Jihad against foreign troops is familiar. Mullah Omar has retained a following due to the apparent failures of the Karzai government regarding law and order and economic development. In large parts of the Pashtun rural areas, the economic and security situation was probably better under the Taleban. The neo-Taleban have strong support in the Pakistani madrasas and can easily recruit new members due to high unemployment and the deep anti-Western feelings among the population. The second group is the Hezb-i Islami of Hekmatyar. Evicted from Pakistan and Afghanistan after his defeat at the hands of the Taleban, he took refuge in Iran from where he was expelled in autumn 2001. He survived a cia assassination attempt and took refuge on the Afghan-Pakistani border. He still has support in the East and followers in big cities (Kabul). Third, international combatants, mostly Arabs, are back in Afghanistan less than eighteen months after the American invasion. They are now operating in smaller groups(ten to fifteen men) and dispersed in training camps along the border. For American power the risk is military overstretch and growing popular rejection. The gain in terms of security is debatable. With no short-term prospect of winning, this guerilla will prove difficult to eradicate because it has a safe place to retreat to, sufficient arms and money, and strong motivation. On the first point, the guerillas are heavily dependent on a safe haven in Pakistan. The presence of Hekmatyar, Haqqani, Mullah Omar – and probably bin Laden – is sufficient proof that the Afghan-Pakistani border is a reasonably safe refuge for the worst enemies of the us . Second, there are plenty of arms left and opportunities to buy more with money from the drugs trade: a good indicator of this is the fact that nearly all the arms captured by the us army were new weapons. Finally, there is a strong ideological commitment against the us , linked to the fundamentalist trend in Afghanistan and Pakistan. During the first month of the war, people from Afghanistan were welcomed in the same way as in 1980, as mujahideen. The recent elections saw the victory of the fundamentalists in the North Western Frontier Province and Baluchistan. They are now the main political forces in these two provinces and this serves practically to rule out any dramatic action 120 Dorronsoro, Afghanistan ipg 2/2003

on the part of central government. Music, at least in public places, is de facto forbidden in Peshawar, another sign of the growing influence of the fundamentalists. Since Afghanistan has not been stabilized, the us army is obliged to continue a counter-insurgency war for an indeterminate period. At the moment, more than 8000 men in Afghanistan and about 55 000 men in the neighboring countries are participating in these operations, at a cost of two billion dollars a month. There has been a shift in us strategy in recent months. Until last fall, the us army was strongly against the state-building policy, which was supposed to be part of the un mandate; however, it now appears that the us army has changed its mind. us troops are more active in the humanitarian field. With the so-called»Provisional Reconstruction Team«, the us is trying to position itself as the local leader and coordinator of the ngo s. If the plan is implemented, the distinction between military and humanitarian operations in Afghanistan will completely disappear. 14 The second policy shift is a deeper involvement in local fighting, with the result that us troops are now becoming part of local vendettas. Two shortcomings are limiting the effectiveness of the counter-insurgency strategy. First, there is a growing rejection of foreign troops in the Pashtun area due to their brutal tactics and the estrangement of the Pashtun from the Karzai government. Second, the weakness of us intelligence. Despite the availability of huge rewards, Mullah Omar, Hekmatyar, and bin Laden are, at the time this article is being written, still at large, and not very far from the American bases. Afghan society and especially the Pashtun clans are difficult to penetrate; while foreign powers are traditionally used to settle scores with local enemies, it does not mean that the Afghans are ready to accept foreign rule easily. Conclusion: the Delusions of Military Victory For the us , the initial objectives of the war have only very partially been fulfilled. Bin Laden has not been found and the training camps are back on the frontier. The us will be obliged to fight on in Afghanistan for at least a few more years(five years would be optimistic). So far, the guerilla is militarily ineffective, but is doing enough to prevent the stabilization 14. Several ngo s, worried about their security, have protested against this project. ipg 2/2003 Dorronsoro, Afghanistan 121

of the country. The rebuilding of the state would require a major change in the distribution of political power. So far, the us has been unable or unwilling to open up political institutions to other ethnic and political groups, so compromising the state-building process. In a larger perspective, the invasion of Iraq will perhaps have the same sort of effect. A quick military victory and a very unstable political situation with the same risk of an indefinite American military presence in hostile territory. With the likely occupation of Iraq, us troops will be heavily committed, from Central Asia to the Gulf, with the exception of Iran. For American power the risk is military overstretch and growing popular rejection. The gain in terms of security is debatable. 122 Dorronsoro, Afghanistan ipg 2/2003

Von der Raubökonomie zur Rentenökonomie Mafia, Bürokratie und internationales Mandat in Bosnien* MICHAEL EHRKE A cht Monate nach dem Friedensabkommen von Dayton, das im November 1995 den Bürgerkrieg in der ehemaligen Teilrepublik Jugoslawiens Bosnien-Herzegowina beendete, wurden in dem mittlerweile formal unabhängigen Land die ersten Wahlen abgehalten. Diese führten aber zu keiner Lockerung des internationalen Engagements. Im Gegenteil wurden sowohl die Dauer der Intervention als auch die politischen Kompetenzen der intervenierenden Organisationen kontinuierlich ausgeweitet. Das Protektorat hat sich de facto aus einer Übergangsregelung in eine dauerhafte und alle politischen Bereiche – vom Inhalt der Massenmedien bis hin zur Wohnungspolitik – umfassende Struktur verwandelt. Das langwierige und intensive Engagement der internationalen Gemeinschaft erbrachte allerdings bislang im besten Fall gemischte Ergebnisse: Ein Erfolg liegt insofern vor, als der gewaltsame Konflikt – dank der Präsenz von zunächst 60.000, heute unter 20.000 Soldaten der »Stabilization Force in Bosnia and Herzegovina«( sfor ) – nicht aufs Neue ausgebrochen ist. Unklar ist aber, ob der prekäre Frieden den Abzug der sfor überstehen würde. Es gelang allenfalls in Ansätzen, einen einheitlichen Staat jenseits ethnischer Konfliktlinien aufzubauen; nach wie vor spielen die politischen Kräfte, die für den Bürgerkrieg verantwortlich waren, eine wichtige, wenn auch nicht mehr unangefochtene Rolle; nur etwa ein Drittel der Bürgerkriegsflüchtlinge und Vertriebenen ist an ihren Heimatort zurückgekehrt; und trotz enormer Mittelzuflüsse halten sich die wirtschaftlichen Erfolge in engen Grenzen. Entsprechend kommen die häufigen Evaluierungen in der Regel auch zu dem paradoxen Ergebnis, dass die Intervention erfolgreich und erfolgversprechend genug war, um fortgesetzt zu werden, aber nicht so erfolgreich, dass Bosnien den Bosniern überlassen werden könnte. * Eine wesentlich längere Fassung dieses Artikels ist unter dem Titel»Bosnien: Zur politischen Ökonomie erzwungenen Friedens« unter der Web-Adresse www.fes.de/indexipa(dort unter Publikationen) zugänglich. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 123

Diese gemischten Ergebnisse haben international Kritik auf drei Ebenen ausgelöst. Erstens wird bereits das Dayton-Abkommen als Fehlkonstruktion kritisiert: Es biete hinsichtlich der ethnischen Dimension des Konflikts unklare Lösungen an, indem es auf der einen Seite den Fortbestand eines einheitlichen Staates Bosnien vorsieht, gleichzeitig aber dessen Spaltung in zwei ethnisch definierte Segmente akzeptiert. Diese Konstruktion wurde sowohl unter dem Gesichtspunkt eines»pragmatischen« Umgangs mit Ethnizität(Bosnier, Serben und Kroaten sollten nicht zum Zusammenleben gezwungen werden) 1 als auch unter dem eines multiethnischen Projekts(die de-facto-Separierung wird in Kauf genommen) 2 angegriffen. Zweitens haben Think Tanks wie die European Stability Initiative und das International Crisis Center in ausführlichen Analysen und Dokumentationen vor allem die Management-, technischen und koordinatorischen Defizite der Intervention hervorgehoben, 3 die Inkompatibilität zwischen den Zielen der intervenierenden Organisationen und denen der lokalen Eliten beschrieben 4 und – hierin mit den internationalen Finanzorganisationen iwf und Weltbank einig – auf den Mangel an einer konsistenten wirtschaftlichen Reformpolitik hingewiesen. 5 Drittens schließlich haben einige Autoren die immanente Problematik der Intervention selbst herausgestellt, so Michael Pugh, der nicht die Inkompatibilität, sondern die Konvergenz zwischen der neoliberalen Wirtschafts- und Sozialpolitik der internationalen Organisationen und 1. Zum Vergl. etwa Thomas L. Friedman, Not happening, New York Times, 23. Januar 2001. 2. S. Roberto Belloni, Blaming the Victims, University of Denver Working Papers, 2001; s. auch Marcel Stoessel, Harzende Demokratisierung in Bosnien und Herzegowina, NZZ , 24. Februar 2001. 3. S. International Crisis Group, Bosnia: Reshaping the International Machinery, icg Balkans Report Nr. 131, Brüssel/Sarajevo, November 2001. 4. S. European Stability Initiative, Reshaping international priorities in Bosnia and Herzegovina, Teil 1, Bosnian Power Structures, Oktober 1999; Teil 2, International Power in Bosnia, März 2000; sowie Teil 3, The End of the Nationalist Regimes and the Future of the Bosnian State, März 2001. 5. S. International Crisis Group, Bosnia: Reshaping the International Machinery, a.a.O.; dies., Bosnia’s Precarious Economy: Still not Open for Business, igc Balkans Report Nr. 115, Brüssel/Sarajevo, August 2001; s. auch World Bank, Lessons for Rebuilding South East Europe, The Bosnia and Herzegovina Experience, Washington 1999. 124 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

den Interessen der lokalen Eliten betont, 6 und David Chandler, der den Widerspruch zwischen einer formell auf Demokratisierung angelegten Politik und den Macht- und Entscheidungsstrukturen eines Protektorats hingewiesen hat. 7 Während die erwähnten Think Tanks die Inkonsistenz beim Einsatz des Machtpotentials der internationalen Gemeinschaft hervorheben, sehen Kritiker wie Pugh und Chandler das Problem in der Intervention selbst. In Bosnien übt die internationale Gemeinschaft de facto die Funktionen eines Souveräns aus. Dies hat einige Beobachter veranlasst, Bosnien als eine Art Pilotprojekt internationaler Ordnungspolitik anzusehen. Gleichzeitig zeigt gerade dieses Pilotprojekt auch die Grenzen künftiger internationaler Interventionen. Natürlich enthält schon der Begriff»Protektorat« eine negative Konnotation, da ein Protektorat das demokratische Selbstbestimmungsrecht einer Nation praktisch negiert. Dem Begriff haftet der Verdacht an, dass die protegierende Partei auf Kosten der protegierten verdeckte Interessen verfolgen könnte. Im Falle Bosniens(und des Kosovo) allerdings kann, auf die internationale Gemeinschaft insgesamt bezogen, eine»hidden agenda« wohl ausgeschlossen werden: Das Territorium ist zu unbedeutend, als dass seiner Besetzung ökonomische Motive zugrunde liegen könnten. Möglicherweise spielte und spielt Bosnien in der Gesamtkonstellation des Balkan eine Schlüsselrolle, doch das Potential des gesamten Balkan würde ökonomisch keine Intervention des vorliegenden Ausmaßes rechtfertigen. Das Protektorat ist mit hohen Kosten verbunden, die internationale Einsätze in anderen Weltregionen erschweren und denen wirtschaftlich wie politisch nur geringe Erträge entsprechen. Es ist in den Ländern, die die Kosten tragen, wenig populär und steht unter kontinuierlichem Rechtfertigungszwang. Im Folgenden soll die Protektoratsherrschaft in Bosnien keiner normativen Pauschalkritik unterzogen werden. Das Protektorat war die(wie immer im Detail zu kritisierende) Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf eine als unerträglich und gefährlich wahrgenommene Konflikt6. Michael Pugh, Protectorates and Spoils of Peace, Paper für das Symposium»The Political Economy of Intra-state War«, Oktober 2000. 7. David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, London 1999. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 125

lage, in der die lokalen Akteure nicht in der Lage waren, zu einer tragfähigen Lösung zu kommen. Die Intervention war eine Notmaßnahme, die allerdings eine schwer zu kontrollierende Eigendynamik entwickelte. Diese Eigendynamik ergibt sich insbesondere daraus, dass die expliziten Ziele der Intervention in direktem Gegensatz zu deren ursprünglich anvisierten zeitlichen Begrenzung standen. Die Ziele – die Einführung und Konsolidierung von Demokratie und Marktwirtschaft in Bosnien – sind so formuliert, dass das Protektorat zu einer sich selbst dauerhaft und erweitert reproduzierenden Realität werden musste. In den der Intervention zugrunde liegenden Annahmen sind die beiden Ziele Demokratie und Marktwirtschaft unlösbar miteinander verbunden, und zwar nicht nur aufgrund ihrer historischen und ideologischen Affinität, sondern auch aufgrund der vorgefundenen Verflechtungen zwischen politischen, sozialen und wirtschaftlichen Strukturen. In Bosnien jedoch hatten wirtschaftlicher Verfall(der lange vor dem Krieg eingesetzt hatte), Desintegration(als Folge des Auseinanderbrechens des jugoslawischen Wirtschaftsraums) und Krieg nicht nur Produktionskapazitäten und Infrastruktur zerstört, sondern auch eine Ökonomie sui generis geschaffen. Deren Kennzeichen waren bzw. sind ̈ nach wie vor formell sozialistische Eigentumsverhältnisse, de facto das Fehlen klarer Eigentumsverhältnisse; ̈ Rückständigkeit und strukturelle Verzerrungen; ̈ die Deformation durch den Krieg und die mit dem Krieg verbundenen Interessen. Die sozio-politische Entsprechung dieser Wirtschaftsstruktur sind lokale Eliten, die nach dem Muster des kommunistischen Einparteienregimes – wenn auch ethnisch separiert – organisiert sind, die über die verbliebenen ökonomischen Ressourcen politisch verfügen, die sich infolge von Verfall und Desintegration refeudalisiert bzw. retraditionalisiert und ein ökonomisches Interesse an der ethnischen Separation und am Konflikt entwickelt haben. In der anvisierten politischen Transformation von nochkommunistischen Strukturen zur Demokratie und der dreifachen wirtschaftlichen Transformation – von der kommunistischen zur kapitalistischen, von der unterentwickelten/verzerrten zur sich selbst tragenden, von der Kriegs- zur Friedenswirtschaft – führte die internationale Gemeinschaft Demokratie und Marktwirtschaft als Gegenmodell und Gegengift gegen die vorliegende politische Ökonomie ins Feld. Demokratie und Marktwirtschaft konnten im gegebenen Umfeld aber nur importierte und daher abstrakte Prinzipien sein. Die propagierte, für Bosnien 126 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

virtuelle Welt stieß mit der schlechten Realität lokaler Macht- und Wirtschaftsverhältnisse zusammen und brachte notwendig hybride und deformierte Strukturen hervor. Die Intervention selbst droht im Zusammenwirken mit den lokalen Interessen die Bedingungen zu reproduzieren, die sie aus der Sicht der internationalen Gemeinschaft notwendig gemacht haben. Die politische Ökonomie des Bürgerkrieges Ethnischer Konflikt oder ökonomisches Interesse? In den westlichen Medien wie in der Politik hat sich eine Interpretation ethnischer Identität durchgesetzt, die in der Ethnizität eine dem kalkulierenden Handeln vorgeordnete, dichte und emotionale Bindung sieht, wobei das Gewaltpotential ethnischer Identität vor allem in rückständigen Sozialformationen präsent sein soll, die den Übergang von der Gemeinschaft zur modernen Gesellschaft noch nicht vollzogen haben. Diese Interpretation steht im Kontrast zu neueren Studien zur Ökonomie gewaltsamer Konflikte, die das Handeln von Konfliktakteuren ausschließlich ökonomisch motiviert sehen. Insbesondere Paul Collier und die von ihm geleitete Weltbank-Studiengruppe haben mit erheblichem statistischen Aufwand nachzuweisen versucht, dass bürgerkriegsähnlichen Konflikten in der Regel nicht»Missstände«(grievances) zugrunde liegen, sondern die Gier(greed) von Gewaltunternehmern, die nach einem prognostizierbaren mikroökonomischen Kalkül vorgehen. Der gewaltsame Konflikt ist ein Geschäft, in das prospektive Gewaltunternehmer dann investieren, wenn die erwarteten Erträge höher sind als die erwarteten Kosten und Risiken. 8 Missstände(wie ethnische Ungerechtigkeiten), die die Gewaltunternehmer für ihre Rebellion ins Feld führen, sind Narrative, die das wirkliche Motiv der Bereicherung verdecken. Folglich verlassen sich die Gewaltunternehmer auch bei der Rekrutierung ihrer Mitstreiter eher auf deren Gier als auf deren Idealismus. So können sie die Koordinationsprobleme umgehen, die auftreten würden, wenn sich die Rebellion auf die Beseitigung von Missständen konzentrierte: 8. S. Paul Collier und Anke Hoeffner, On Economic Causes of Civil War, World Bank 1998; sowie Paul Collier und Anke Hoeffner, Greed and Grievance in Civil War, World Bank, Oktober 2001. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 127

̈ Das Trittbrettfahrer-Problem: Von der Beseitigung von Missständen profitiert die Mehrheit der Bevölkerung, während nur die Rebellen das Risiko tragen; folglich gibt es einen starken Anreiz, als Trittbrettfahrer andere das Risiko tragen zu lassen; in der von der Gier nach Bereicherung getriebenen Rebellion dagegen profitieren ausschließlich die Rebellen selbst. ̈ Das Koordinationsproblem: Eine auf die Beseitigung von Missständen gerichtete Rebellion zielt auf die Eroberung der Staatsmacht; sie muss daher zu einer nationalen Kraft werden; das Risiko ist vor allem im Anfangsstadium sehr hoch; in der auf Bereicherung ausgerichteten Erhebung muss die Aufstandsbewegung nicht notwendig zur nationalen Größe werden. ̈ Das Zeit-Inkonsistenz-Problem: Die Gewinne fallen in der auf Bereicherung zielenden Rebellion sofort an, während Aufständische, die Missstände beseitigen wollen, darauf hoffen müssen, dass ihre Führer ihre Versprechen zu einem späteren Zeitpunkt auch wirklich einlösen. 9 Im Rahmen dieser Analyse hat Ethnizität eine Funktion, die zwar über die bloße Maskerade des ökonomischen Motivs hinausgeht, die aber dem ökonomischen Kalkül untergeordnet bleibt: Der Rückgriff auf ethnische Identitäten kann zur Senkung der Transaktionskosten und-risiken beitragen. Mitglieder derselben Ethnie, die ihren Kampf als ethnischen Konflikt interpretieren, verfügen über einen wechselseitigen Vertrauensvorschuss, der den uneingeschränkten Egoismus der rebellischen Individuen zügelt und sie leichter zur Kooperation veranlasst, als etwa vertragsmäßige Beziehungen dies bewirken könnten. Ethnische wie religiöse Identitäten ermöglichen es, dass sich die individuellen Bereicherungsstrategien der Rebellen zu einem kollektiven Gewaltprojekt zusammenfügen lassen. Den Hintergrund von Colliers Analysen bilden gewaltsame Konflikte eines neuen Typus, die vor allem in Afrika entbrannt sind. 10 Es handelt sich um Bandenkriege, in denen es nicht um die Eroberung der Staats9. Paul Collier,»Doing Well out of War«, in: Mats Berdal und David Malone(Hg.), Greed and Grievance. Economic Agendas in Civil Wars , Boulder 2000, S. 100 ff. 10. S. Marc-Antoine de Montclos,»Liberia oder die Ausplünderung eines Landes«, sowie Fabrice Weissman,»Mosambik: Krieg als Mittel der Bereicherung«; und: Gérard Prunier,»Zur Ökonomie des Bürgerkrieges im Südsudan«, aller erschienen in: Francois Jean und Jean-Chistophe Rufin(Hg.), Ökonomie der Bürgerkriege, Hamburg 1999. Vgl. auch die Artikel von Keen, Reno und Stroux in dieser Ausgabe von Internationale Politik und Gesellschaft . 128 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

macht geht – insofern führt der Begriff»Bürgerkrieg« auch in die Irre –, sondern auf der Ebene der Führer um die Kontrolle über den oft illegalen Abbau und Vertrieb von Rohstoffen(Opium, Diamanten, Tropenholz, Elfenbein), die über kriminelle Netzwerke international vermarktet werden, und auf der Ebene der»einfachen Arbeitskraft« der Rebellion um die Ausplünderung einer bereits dramatisch verarmten Bevölkerung, zum Teil über die Ökonomie der internationalen Hilfsleistungen und Flüchtlingslager. 11 Colliers Prognose zufolge sind gewaltsame Konflikte des von ihm analysierten Typs besonders in armen Ländern wahrscheinlich, deren Wirtschaft zu einem hohen Anteil von Rohstoffexporten abhängt. Die Obstruktionspolitik der alten Eliten und deren regelmäßige Bestätigung durch demokratische Wahlen haben einen Prozess der politischen Entmündigung in Gang gesetzt, in dessen Verlauf die internationale Gemeinschaft die Verantwortung für immer mehr Politikbereiche übernahm bzw. übernehmen musste. Unter diesem Gesichtspunkt waren die Bedingungen für prospektive Gewaltunternehmer in Jugoslawien freilich alles andere als günstig: Jugoslawien war kein besonders armes Land, und seine Wirtschaft hing nicht in besonders hohem Umfang von Rohstoffexporten ab. Seine wichtigste Devisenquelle war der Tourismus, eine Branche, die auf gewaltsame Konflikte damit reagiert, dass sie sofort und spurlos verschwindet. (Grund)-Renten, die sich aus der Ausstattung eines Landes mit touristischen Attraktionen ziehen lassen, tendieren gegen Null, wenn auch nur Anzeichen von Unsicherheit sichtbar werden. Es wäre unter diesen Voraussetzungen fast schon absurd, die Entstehung des jugoslawischen Krieges/Bürgerkrieges mit den ökonomischen Kalkülen und Bereicherungsstrategien prospektiver Gewaltunternehmer zu erklären. Der Ausgangspunkt des gewaltsamen Konflikts ist in den defensiven Strategien der bürokratischen Elite insbesondere Serbiens und, in zweiter Linie, Kroatiens zu lokalisieren, die den Nationalismus als Ersatz für die verlorengegangene titoistische Legitimation zu mobilisieren versuchten. Ökonomische Motive spielten gleichwohl eine gewisse Rolle: 11. S. Jean-Christophe Rufin,»Kriegswirtschaft in internen Konflikten«, in Jean/ Rufin, Ökonomie der Bürgerkriege, a.a.O., S. 7ff. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 129

̈ Einkommen und Status der politisch-bürokratischen Eliten hingen vom Fortbestand des autoritären Regimes in Serbien bzw. seiner Neuauflage in einem separaten Staat in Kroatien ab. Der Konflikt kann daher auch als Auseinandersetzung um Steuereinnahmen und Renten interpretiert werden. ̈ Die Ausweitung des verfügbaren Territoriums im Rahmen einer traditionell-nationalstaatlichen Logik bedeutete auch einen Zuwachs an Ressourcen, Bevölkerung, Steuern und Renten. ̈ Im Hintergrund der Auseinandersetzungen stand auch der potentielle Konflikt um das Staats- und vor allem»Sozialeigentum«, das formell den Arbeiterkollektiven und Kommunen gehörte. Es ist möglich, dass ein Umfeld der Instabilität und Gewalt als der privaten Bereicherung am Sozialeigentum zuträglich angesehen wurde. Wie immer jedoch die Entstehung des Konflikts interpretiert wird, der gewaltsame Konflikt selbst schuf Zonen, in denen sich die mikroökonomische Logik des Gewaltunternehmertums entfalten konnte. Dies gilt sowohl in geographischer Hinsicht – in den Kampfzonen, auch und gerade in Bosnien, wurde die Friedensökonomie nachhaltig zerstört, hier taten sich aber attraktive alternative Bereicherungsmöglichkeiten auf – als auch sozial: Der Krieg, die internationalen Sanktionen und die mit beiden einhergehende Kriminalisierung der Wirtschaft eröffnete einem entstehenden parallelen Unternehmertum in ganz Jugoslawien neue Bereicherungs- und Aufstiegschancen. Der Krieg schuf nicht nur allgemeines Chaos, sondern mit ihm den Raum für eine neue ökonomische Logik, neue soziale Hierarchien und an den Krieg gebundene Interessenlagen. Dies ist das Umfeld, das die Intervention der internationalen Gemeinschaft vorfand – die Realität, mit der die virtuelle Realität von Marktwirtschaft und Demokratie zusammenstieß. Voraussetzungen: Ökonomische Strukturverzerrung und soziale Retraditionalisierung War die Position Bosniens im jugoslawischen Wirtschaftsraum bereits unvorteilhaft, so musste die Auflösung dieses Wirtschaftsraums für die bosnische Wirtschaft katastrophale Folgen haben: Die Republik verlor eine wichtige Einnahmequelle(die Transfers des Bundes), seine wichtigsten Absatzmärkte sowie seine Versorgungsquellen für lebenswichtige Produkte. Vor dem Hintergrund des sich verschärfenden Konflikts unterbanden 1991 Kroatien und 1992 Serbien Lebensmittelexporte nach 130 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

Bosnien; Bosnien stoppe daraufhin seine Rohstoffexporte in die Nachbarrepubliken, seine Produktion sank in den ersten neun Monaten 1991 um 23 Prozent. Die Lebenshaltungskosten erhöhten sich im Januar 1992 gegenüber dem Vormonat um 36 Prozent. 12 Unter dem Gesichtspunkt der Konfliktökonomie bedeutete der schnelle wirtschaftliche Niedergang, dass die Opportunitätskosten des Konflikts für alle Konfliktakteure drastisch sanken. Gleichzeitig führte der wirtschaftliche wie politische Desintegrationsprozess Jugoslawiens dazu, dass nicht nur die Autonomie der Teilrepubliken, sondern die lokale Ebene generell gegenüber übergeordneten Instanzen gestärkt wurde. Die selbstverwalteten Unternehmen und Kommunen wurden von ihren Managern und Politikern zunehmend wie persönliche Feudalbesitztümer geführt. Der Zugang der Menschen zu Einkommen, Sozialleistungen, Lebensmitteln und Wohnungen wurde von ihrer lokalen Gemeinschaft, ihrem Arbeitsplatz und ihrem Boss abhängig. 13 Carl-Ulrik Schierup hat diesen Prozess analysiert und gezeigt, dass das jugoslawische Wirtschafts- und Gesellschaftssystem einem generellen Prozess sozialer Involution und Retraditionalisierung unterlag. Mit der sich intensivierenden Krise wuchs die Bedeutung städtisch-ländlicher Rückbindungen: Die Bewirtschaftung von Grund und Boden und die Mithilfe auf den Höfen von Familienmitgliedern wurden zu einer wichtigen Quelle der Versorgung mit Lebensmitteln. 14 Die hohe Bedeutung der Ethnizität im Verlauf des gewaltsamen Konflikts kann so auch auf die vorausgegangene soziale Rückentwicklung zurückgeführt werden: Je substanzloser formelle Sozialbeziehungen(zwischen Bürger und Staat, Arbeitnehmer und Arbeitgeber usw.) wurden, desto relevanter wurden vor gesellschaftliche gemeinschaftliche Beziehungen, die den Fortfall der staatlich-administrativen und der regulären wirtschaftlicher Ordnung kompensieren mussten. 12. Marie-Janin Calic, Krieg und Frieden in Bosnien-Hercegowina, Frankfurt am Main 1996. 13. S. Mark Duffield, Internal Conflict. Adaptation and Reaction to Globalisation , Corner House Briefing No.12, January 1999. 14. Carl-Ulrik Schierup,»Quasi-Proletarians and a Patriarchal Bureaucracy: Aspects of Yugoslavia’s Re-Peripheralisation«, in: Soviet Studies 44, Nr. 1 1992, S. 79–99. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 131

Gewaltsamer Konflikt und paralleler Handel Wirtschaftlich kann der Zersetzungsprozess auch als Abbau und Neuziehung von Grenzen beschrieben werden. Für die Unternehmen und Kommunen(die formellen Besitzer der Unternehmen) wurden die Grenzen des jugoslawischen Staates bedeutungslos, sie mussten ihre internationalen Transaktionen und ihre Kooperation mit ausländischen Kunden, Zulieferern und Partnern direkt tätigen. Die lokalen Unternehmen mussten ohne Zwischeninstanz mit den globalen Märkten in Kontakt treten. Gleichzeitig wuchs die Bedeutung der innerstaatlichen Grenzen nicht nur zwischen den Teilrepubliken, sondern auch zwischen einzelnen Zonen, Enklaven, Kantonen usw. innerhalb der Republiken. Mit dem Zerfall des staatlichen Wirtschaftsraums und der Bedeutungszunahme innerstaatlicher Grenzen entwickelte sich auf dem Territorium des zerfallenden Zentralstaats eine ausgeprägte Diversität ökonomischer und sozialer Verhältnisse, die sich unter anderem in der unterschiedlichen Verfügbarkeit von Gütern und Dienstleistungen und – in der Folge – starken Preisdifferenzen ausdrückte. Die ökonomisch immer wichtigeren inneren Grenzen wurden zum einen zu einer unmittelbaren Einnahmequelle(legale oder illegale Erhebung innerstaatlicher Zölle, Benutzungsgebühren für Verkehrswege usw.), zum andern stärkten sie den Anreiz, aus ihrer Umgehung spezielle Gewinne zu ziehen. Mit der Illegalisierung weiter Wirtschaftsbereiche stieg das Risiko von Transaktionen, das wiederum durch besonders hohe Gewinne kompensiert werden musste. Die Bedeutungszunahme innerer Grenzen entsprach ein Bedeutungszuwachs des innerstaatlichen grenzüberschreitenden Parallelhandels (d.h. des illegalen Austauschs legaler und illegaler Güter wie Zigaretten, Waffen, Drogen, geplünderter Hausrat usw.). Dieser basiert nicht auf Produktion und produktiver Investition, sondern zielt darauf, die Ströme vorhandener Güter und Ressourcen zu kontrollieren. Seinen Gewinn schöpft er aus der Nutzung von Differenzen: in den Preisen, der Verfügbarkeit, der Qualität usw. Dieser Parallelhandel basiert auf der Existenz von Grenzen und Differenzen, an der seine Nutznießer interessiert sind. Er wirkt ökonomisch illiberal und tendiert politisch zur Refeudalisierung, weil der Zugang zu ihm über ethnische, lokale, verwandtschaftliche und persönliche Beziehungsnetze kontrolliert wird. Die Kontrolle und Manipulation dieser Form des Handels ist, so Duffield, oft die ökonomische Grundlage und das Motiv von Eliten, deren politisch-ökonomische Strategien in gewaltsame post-nationalstaatliche Konflikte 132 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

münden; sie schafft die semilegalen oder kriminellen Netzwerke, die im Konflikt mobilisiert werden und von ihm profitieren. 15 Die Transformation der Plan- zur Marktwirtschaft erfolgte nicht wie in Russland oder China als Bereicherung der alten Eliten im formell noch bestehenden staatlichen Ordnungsrahmen, sondern war mit dem Aufkommen einer neuen Elite verbunden, die sich außerhalb der etablierten Staatlichkeit illegaler Märkte und Methoden bediente. Die erste Phase der marktwirtschaftlichen Transformation, unter anderem die Privatisierung des Sozialeigentums, erfolgte in der vom gewaltsamen Konflikt diktierten Nicht-Ordnung. Der Zusammenhang zwischen parallelem Handel und gewaltsamem Konflikt bietet keine kausale Erklärung des Bosnien-Krieges; wohl aber verweist er auf einen sich selbst erweitert reproduzierenden Kreislauf zwischen dem Niedergang der Wirtschaft(Sinken der Opportunitätskosten illegaler Aktivität), der Bedeutungszunahme innerstaatlicher Grenzen und Differenzen, der Retraditionalisierung der Sozialbeziehungen(Mafia), der ökonomischen Nutzung des gewaltsamen Konflikts, der Kriminalisierung und Kommerzialisierung des Militärs und der Ausbildung von kommerziellen Interessen am Konflikt und den mit diesem entstehenden Differenzen. Die doppelte Ökonomie des Konflikts Der Konflikt zerstörte nicht nur das, was von der formellen Ökonomie übrig geblieben war(im Zuge des Konflikts schrumpfte die bosnische Wirtschaft um 75 und die Industrie um neunzig Prozent), er brachte auch eine doppelte und widersprüchliche Ökonomie hervor: auf der einen Seite eine Ökonomie zur Finanzierung des Krieges, die den ethnisch-politischen Kriegszielen untergeordnet war, und auf der anderen Seite eine Ökonomie der kommerziellen Nutzung des Krieges, in der der Bürgerkrieg zum Bereicherungsfeld der lokalen Eliten wurde. Beide Ökonomien sind eng miteinander verflochten – so eng, dass sich bei einzelnen Transaktionen oft nicht mehr zurechnen lässt, ob sie der Finanzierung des 15. Mark Duffield,»Globalisation and Transborder Trade, and War Economies«, in: Berdal/Malone, a.a.O., S. 69 ff. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 133

Krieges dient oder den Krieg nutzt(ist die Plünderung eine Art Soldersatz und dient damit der Kriegsfinanzierung? Oder handelt es sich um einen Akt individueller Bereicherung?). Gleichzeitig geraten beide Ökonomien in einen kontinuierlichen Widerspruch zueinander, da die kommerzielle Nutzung des Krieges hinsichtlich der Kriegsziele kontraproduktiv sein kann: etwa wenn die Versorgung der kämpfenden Einheiten mit kriegswichtigem Material aus kommerziellen Motiven eingeschränkt oder verzögert wird, wenn die gegnerische Seite beliefert wird oder wenn die Offiziere und Truppen selbst ihren kommerziellen Interessen Vorrang vor ihren militärischen Aufgaben einräumten. Die Schwäche der Staatlichkeit in einem Bürgerkrieg ist die Voraussetzung dafür, dass die Ökonomie der kommerziellen Kriegsnutzung die Oberhand gewinnt und der bewaffnete Konflikt selbst aus der Sicht der konventionellen Kriegsführung zu einer Reihe»sinnloser« Gewaltakte wird. Da die schnell desintegrierte bosnische Wirtschaft weder den Grundbedarf der zivilen Bevölkerung, noch den Waffenbedarf der kämpfenden Parteien decken konnte,»… stützen sich die Hauptakteure nicht so sehr auf Mobilisierung und Erweiterung der produktiven Ressourcen, als vielmehr auf die Inbesitznahme schon vorhandener Ressourcen innerhalb wie außerhalb Bosniens.« 16 Der Krieg verwandelte die bosnische Ökonomie intern in eine Raubökonomie, in der sich die kämpfenden Parteien durch Erpressungen, Plünderungen, Zwangsvertreibungen, Abgabenerhebungen und illegalen Handel die Besitztümer der jeweils anderen Partei aneigneten. Gleichzeitig gewannen externe Zuwendungen an Bedeutung: Die von Serbien und Kroatien an die bosnischen Serben und Kroaten kanalisierten Mittel, die Zuwendungen der islamischen Staaten an die bosnischen Muslims, Mittel aus der Diaspora sowie – dies vor allem – internationale humanitäre Hilfsleistungen, von denen 1994 das Überleben von 85 Prozent der Bevölkerung abhing, finanzierten sowohl den Krieg als auch die Subsistenz der Zivilbevölkerung. Insbesondere die humanitären Hilfsleistungen wurden zum Gegenstand ausgeklügelter Bereicherungsstrategien. 17 Die ökonomische Nutzung des Krieges setzte die Kooperation der wirtschaftlichen und politischen Eliten wie der militärischen Führungsgruppen über die Kriegsfronten hinweg voraus. Damit bildeten sich ko16. Xavier Bougarel,»Zur Ökonomie des Bosnien-Konflikts: zwischen Raub und Produktion«, in: Jean/Rufin, a.a.O., S. 191 ff., S. 195. 17. Ebd., S. 202. 134 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

operative»Renten- und Mafia-Strukturen …« heraus. 18 Diese Kooperation war jedoch keineswegs eine günstige Voraussetzung für eine verhandelte Beendigung des Krieges: Da alle Seiten von dem bewaffneten Konflikt profitierten, waren sie an seiner Fortsetzung – auf militärisch »niedrigem Niveau« – interessiert – nicht an Entscheidungsschlachten, die den Krieg hätten beenden können. Die Dauerbelagerung von Sarajevo war unter diesem Gesichtspunkt nicht nur Teil einer Eroberungsstrategie, sondern auch ein Dauergeschäft. Der Krieg verwandelte die bosnische Ökonomie intern in eine Raubökonomie, in der sich die kämpfenden Parteien durch Erpressungen, Plünderungen, Zwangsvertreibungen, Abgabenerhebungen und illegalen Handel die Besitztümer der jeweils anderen Partei aneigneten. Das Schlagwort der»Mafia« bezeichnet eine neue Klasse von Politunternehmern, die in zerfallenden Planwirtschaften bzw. Wirtschaften mit starken planwirtschaftlichen Elementen an die Stelle der staatlichen Verwaltung tritt und Funktionen an sich reißt, die die staatliche Verwaltung selbst nicht mehr erfüllen kann. 19 Dabei kann es zwischen staatlicher Verwaltung und»Mafia« personelle Überschneidungen geben, oft werden die»Mafia« und die Kriminalisierung der Wirtschaft geduldet, wobei die Geheimdienste eine Art Scharnier zwischen staatlichen und mafiotischen Strukturen bilden. In Serbien etwa schufen der gewaltsame Konflikt und das Embargo ein ideales Betätigungsfeld für diese neuen Politunternehmer, die in enger Verfilzung mit der bürokratischen Elite, geheimdienstlichen Strukturen und den Streitkräften agierten. Ein(noch) funktionierender Rest der Staatlichkeit versuchte sich der kriminellen Dynamik der neuen Politunternehmen zu bedienen – und unterlag auf längere Sicht selbst dieser Dynamik. In Bosnien dagegen konnte auch dieses Rudiment bürokratischer Staatlichkeit, die die»Mafia« strategisch hätte instrumentalisieren können, nicht mehr vorausgesetzt werden. Für die Zivilbevölkerung bedeutet der Übergang von der bürokratischen zur mafiotischen Herrschaft zweierlei: Zum einen kann die Integration in mafiose Netzwerke eine Voraussetzung für die Sicherung des 18. Ebd., S. 203. 19. S. Pierre Kopp,»Embargo und wirtschaftliche Kriminalisierung«, in Jean/Rufin, a.a.O., S. 347 ff. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 135

eigenen Überlebens(bzw. des Überlebens der eigenen Familie) oder gar für den sozialen Aufstieg in einer»parallelen« Hierarchie sein. MarieJanine Calic hat am Beispiel Serbiens auf die sozialen Charakteristika der Mitglieder der Freiwilligenverbände hingewiesen, die sich bei ethnischen Säuberungen hervortaten, und die wirtschaftlichen Motive betont, die hinter der freiwilligen Beteiligung an den Plünderungen standen. Ländliche Herkunft, soziale Entwurzelung und Zugehörigkeit zur Unterschicht am Rande des kriminellen Milieus kennzeichneten die typischen Freiwilligen, 20 die als Wochenend-Kämpfer ihr Einkommen aufbessern wollten und auf eine rudimentäre soziale Absicherung bzw. Aufstiegschancen spekulierten. 21 Zum andern war für große Teile der Bevölkerung die Erfahrung mit diesen Politunternehmern und ihrer mafiösen Netzwerke gleichbedeutend mit dem ersten systematischen Kontakt zur Marktwirtschaft. 22 Die Transformation der Plan- zur Marktwirtschaft erfolgte nicht wie in Russland oder China als Bereicherung der alten Eliten im formell noch bestehenden staatlichen Ordnungsrahmen, sondern war mit dem Aufkommen einer neuen Elite verbunden, die sich außerhalb der etablierten Staatlichkeit illegaler Märkte und Methoden bediente. Die erste Phase der marktwirtschaftlichen Transformation, unter anderem die Privatisierung des Sozialeigentums, erfolgte in der vom gewaltsamen Konflikt diktierten Nicht-Ordnung. Die politische Ökonomie der Intervention Dayton: Das ausgehandelte Ende des Konflikts Was bewog die Akteure des Bosnienkonflikts, dem Friedensabkommen von Dayton zuzustimmen? Natürlich spielte internationaler Druck – auch die Drohung einer militärischen Intervention des Westens – eine Rolle. Gleichzeitig gab es aber auch eine Reihe interner Gründe, die die Konfliktparteien zum Einlenken bewegten. Zum Teil ist der bosnische Krieg/Bürgerkrieg an den Widersprüchen seiner eigenen Ökonomie erstickt. Zunächst sprudelten die Quellen externer Unterstützung – die Zuwendungen aus Serbien und Kroatien – mit der Zeit immer spärlicher. 20.Calic, a.a.O. S. 144. 21. Ebd., S. 145. 22. Kopp, a.a.O. S. 372. 136 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

Insbesondere für Serbien wurde Bosnien(bzw. die Republika Srpska) zu einem»schwarzen Loch«, in dem umfangreiche Mittel – etwa zwanzig Prozent des serbischen Sozialprodukts flossen in die Konfliktgebiete Bosnien und Krajina – verschwanden, ohne dass sich eine»Entscheidung« zugunsten der bosnischen Serben abgezeichnet hätte. Die Republika Srpska galt als Inflationsherd und Ausgangspunkt der Wirtschaftskriminalität, die sich auch in Serbien verbreitete. 23 Die durch Hyperinflation, Wirtschaftskrise, Krieg, Embargo und Flüchtlingsströme belastete serbische Volkswirtschaft war immer weniger in der Lage, die serbische Kriegspartei in Bosnien zu finanzieren, zumal ein Großteil der kanalisierten Mittel nicht der formellen Logik des Konflikts folgend der Kriegsfinanzierung diente, sondern der Bereicherung der Konfliktprofiteure. Es war nur folgerichtig, dass Milosevic die bosnischen Serben unter Druck setzte, ein Friedensabkommen zu akzeptieren, zumal Serbien für diesen Fall mit einer Aufhebung des internationalen Embargos rechnen konnte. Ein auf ethnischer Gemeinschaft und Solidarität basierendes Gemeinwesen lässt semilegalen oder illegalen Wirtschaftsaktivitäten mehr Spielraum als ein legal-bürokratischer Staat mit seinen anonym operierenden Organen. In dieser Hinsicht zielt der ethnische Separatismus weniger auf die Bildung eines legal-bürokratischen Staates auf ethnischer Grundlage als auf die Beibehaltung traditionaler, vorstaatlicher Formen informeller Herrschaft. Vor allem aber tendiert die doppelte Ökonomie des Krieges – wie erwähnt – dazu, die militärische Logik des Konflikts zu unterlaufen und zwischen dem Gros der kämpfenden Einheiten, insbesondere der einfachen Soldaten, deren Bereicherungschancen meist begrenzt waren, und den militärischen oder zivilen Profiteuren des Konflikts eine Kluft aufzureißen. Die von der militärischen Logik erzwungene Kooperation der Kämpfer – einschließlich ihrer Bereitschaft, das eigene Leben aufs Spiel zu setzen – musste sich in dem Augenblick in eine fundamentale Motivationskrise verwandeln, in dem die ökonomische Nutzung des Krieges jenseits der militärischen Fronten und auf Kosten der militärischen Ziele sichtbar wurde. Auf der einen Seite begannen die den einfachen Soldaten 23. Bougarel, a.a.O. S. 217. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 137

und Milizionären offen stehenden Bereicherungsquellen mit dem»Erfolg« der ethnischen Säuberungen zu versiegen: Je mehr Menschen vertrieben worden waren, desto weniger gab es zu plündern. Auf der anderen Seite basierte die Bereicherung der Profiteure immer mehr auf Geschäften, die über die Fronten hinweg betrieben wurden. Die extrem ungleiche Verteilung von Bereicherungschancen führten zu Spannungen auch innerhalb des Militärs und zwangen zu einer immer aufwendigeren Repression der einfachen Soldaten(immer neue Mobilmachungen, Razzien der Militärpolizei, drakonische Strafen bei Insubordination usw.), die wiederum zur Vertiefung der»Motivationskrise« beitrugen. Ein weiterer Faktor, der die Eliten Bosniens bewog, einem Friedensabkommen zuzustimmen, lag in den internationalen Ressourcenzuflüssen, die von einem Friedensschluss zu erwarten waren. Die humanitären Leistungen der internationalen Gemeinschaft waren während des Krieges eine wichtige Quelle der Kriegsfinanzierung und Bereicherung gewesen; es war absehbar, dass ein international konzertiertes Friedensabkommen die externen Zuflüsse deutlich anwachsen lassen würde: Die westlichen Industrieländer und die internationalen Organisationen waren eben ein wirtschaftlich weitaus potenterer Akteur als die krisengeschüttelten Nachbarrepubliken, und ein international protegierter Frieden würde die Gemeinschaft»in die Pflicht nehmen«: Sie würde mit Geld zu lösen versuchen, was sie mit politischen, diplomatischen und militärischen Mitteln nicht hatte lösen können. Die kleine und zerstörte bosnische Volkswirtschaft bekam die Chance, sich ein eine internationale Rentenökonomie zu verwandeln, und es war wahrscheinlich, dass dieselben Eliten, die von der Kriegsökonomie profitiert hatten, auch die interne Verteilung der internationalen Renten kontrollieren würden – unter Beibehaltung der ethnischer Separation und Grenzen. Der letztgenannte Punkt ist von hoher Bedeutung: Das Bestehen der lokalen Konfliktparteien auf Beibehaltung der ethnischen Separation – sowohl zwischen der kroatisch-bosnischen Föderation und der Republika Srpska als auch zwischen dem bosnischen und dem kroatischen Segment der Föderation – wurde oft als Beleg für die primordiale Kraft des Ethnischen herangezogen. Es liegt jedoch die Vermutung nahe, dass die Fortsetzung der»mafiotischen« Kriegsökonomie mit anderen Mitteln auf den Schutzraum ethnischer Gemeinschaften und Beziehungsnetze angewiesen ist. Ein auf ethnischer Gemeinschaft und Solidarität basierendes Gemeinwesen lässt semilegalen oder illegalen Wirtschaftsaktivitäten mehr Spielraum als ein legal-bürokratischer Staat mit seinen anonym 138 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

operierenden Organen. In dieser Hinsicht zielt der ethnische Separatismus weniger auf die Bildung eines legal-bürokratischen Staates auf ethnischer Grundlage als auf die Beibehaltung traditionaler, vorstaatlicher Formen informeller Herrschaft. Die Dichte der traditionellen Beziehungsnetze hat bislang verhindert, dass die meistgesuchten Kriegsverbrecher dingfest gemacht werden konnten – um so mehr werden diese selben Netze generell als Schutz gegen den Legalismus eines bürokratischen Rechtsstaats instrumentalisiert werden können. Während die lokalen Eliten daran interessiert waren, im Schutzraum ethnischer(traditioneller, lokaler) Beziehungsnetze anstelle der Kriegs- die Rentenökonomie des aufgezwungenen Friedens zu kontrollieren, vertraten die Organe der internationalen Gemeinschaft de facto die formelle(bürokratische, anonyme) Staatlichkeit und damit die Vorherrschaft des Rechts über die Gesetze vorrechtlicher Gemeinschaftsbeziehungen. Das Abkommen von Dayton war, wie bemerkt, hinsichtlich der ethnischen Konfiguration eine Zwitterlösung: Ein einheitlicher Staat Bosnien wurde formell beibehalten, seine Funktionen wurden aber auf ein Minimum reduziert, während die wichtigsten politischen Funktionen den beiden»Entitäten« Republika Srpska und der bosnisch-kroatischen Föderation zugeteilt wurden. Damit wurde eine erste Konfliktlinie gezogen, die die künftigen Auseinandersetzungen strukturierte: Zwischen einem formell übergeordneten, aber wichtiger Funktionen entkleidetem Zentralstaat und den»Entitäten«. Eine zweite, sich zum Teil mit der ersten überschneidende potentielle Konfliktlinie tat sich zwischen den lokalen Eliten und den Organen der internationalen Gemeinschaft auf. Während die lokalen Eliten daran interessiert waren, im Schutzraum ethnischer(traditioneller, lokaler) Beziehungsnetze anstelle der Kriegs- die Rentenökonomie des aufgezwungenen Friedens zu kontrollieren, vertraten die Organe der internationalen Gemeinschaft de facto die formelle (bürokratische, anonyme) Staatlichkeit und damit die Vorherrschaft des Rechts über die Gesetze vorrechtlicher Gemeinschaftsbeziehungen, die sich im Zuge der Vorkriegskrise, vor allem aber im Kriege selbst an die Stelle eines bosnischen Staatswesens gesetzt hatte. Es kam zu der paradoxen Situation, dass der Input des politischen Prozesses – demokratische Wahlen – der bosnischen Gesellschaft überlassen wurde, während sich die ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 139

internationale Gemeinschaft vorbehielt, den Output der Politik zu kontrollieren. Auch Rechtsstaat und Demokratie wurden auf zwei verschiedene Träger verteilt, die internationale Gemeinschaft und die lokalen Eliten, so dass die beiden theoretisch als untrennbar miteinander verbundenen Elemente moderner Staatlichkeit einander konfrontiert auftraten. Die Demokratie wurde unter der Kontrolle der lokalen Eliten zu einer Kraft der ethnischen Separierung(und damit vorstaatlicher Rechtsverhältnisse), während man den»neutralen« Rechtsstaat von außen und oben aufzuzwingen suchte. Diese Konfrontation überschnitt sich – nicht zufällig – mit der erstgenannten Konfliktlinie zwischen bosnischem Zentralstaat und den beiden»Entitäten«: Während die Organe der internationalen Gemeinschaft logische Parteigänger des bosnischen Zentralstaats waren, traten die lokalen Eliten ebenso logischerweise für die»Entitäten« bzw. innerhalb der bosnisch-kroatischen Föderation für deren Bestandteile ein. Mit dem Konflikt- wurde freilich auch ein Kooperationsverhältnis institutionalisiert. Die lokalen Eliten waren und sind auf die finanziellen Mittel sowie die Regulierungen der internationalen Gemeinschaft angewiesen, da diese unter den gegebenen Bedingungen eine der wenigen nennenswerten Bereicherungsmöglichkeiten bieten. Die Organe der internationalen Gemeinschaft sind ihrerseits»vor Ort« zumindest auf ein Minimum an Kooperation der Eliten angewiesen. Was seit Dayton an »state-building« und»nation-building« in Bosnien stattfand, war das nicht intendierte Ergebnis dieses widersprüchlichen Konflikt- und Kooperationsverhältnisses. Die Logik des bürokratischen Mittelabflusses: Humanitäre Hilfe und Wiederaufbau Die Ökonomie der Intervention funktionierte vor allem in ihrer ersten Phase nach der bürokratischen Logik des Mittelabflusses. Mit dem Dayton-Abkommen hatte sich die internationale Gemeinschaft zum politischen, wirtschaftlichen und administrativen Wiederaufbau Bosniens verpflichtet. Diesem ehrgeizige Ziel stand – wie nicht anders zu erwarten – ein Mangel an präzisen Umsetzungsstrategien gegenüber. Die internationale Gemeinschaft reagierte auf die Herausforderung, vor die sie sich selbst gestellt hatte, nach dem in Krisensituationen üblichen Muster: Sie stellte finanzielle Mittel zur Verfügung und beauftragte spezialisierte Organisationen mit deren Kanalisierung. In ihrer Studie»Reshaping Inter140 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

national Priorities in Bosnia and Herzegovina« 24 hat die European Stability Initiative auf das vollkommene Fehlen politischer Kriterien der Mittelvergabe hingewiesen und festgestellt, dass die Vergabe finanzieller Mittel zum Selbstzweck geworden sei. 25 Die für die Vergabe verantwortlichen Organisationen und deren lokale Dependenzen in Bosnien standen unter dem Druck, die ihnen anvertrauten Gelder schnell auszugeben, und dies war nur möglich, wenn sie den Routinen folgten, die sie in anderen Krisensituationen entwickelt hatten, dabei aber die üblichen Zeiten der Projektidentifizierung,-gestaltung,-implementierung und-kontrolle verkürzten. Für Organisationen, die auf die Einwerbung und Vergabe öffentlicher Mittel spezialisiert waren, wurde die Bewältigung des an sie ergangenen Auftrags zu einer Frage auch der langfristigen Existenzsicherung. Man könnte das Problem als Missverhältnis zwischen dem Volumen plötzlich verfügbarer Mittel und der bürokratischen Absorptionskapazität der für den Mittelabfluss zuständigen Organisationen fassen. Hinzu kam, dass eine Vielzahl von Organisationen auftrat, deren Kompetenzen in der ersten Phase kaum gegeneinander abgegrenzt waren und die um die verfügbaren Mittel rivalisierten. Die bürokratische Logik schloss von vornherein aus, dass diese Organisationen öffentliche Mittel abwiesen, weil deren Umfang ihre Verarbeitungskapazität überforderte; stattdessen setzten sie diese Mittel für Zwecke ein, die dem politischen Ziel der Intervention manchmal diametral entgegengesetzt waren. 26 Viele Beobachter – auch die Autoren der European Stability Initiative – führen die Fehlentwicklungen in der ersten Phase der Intervention auf ein Strategiedefizit der internationalen Organisationen zurück. Ihrer Ansicht nach läge der Ausweg in einer politisch-strategischen Orientierung der Mittelvergabe und – damit im Zusammenhang – die Unterordnung der bürokratischen Logik rivalisierender Ausgabeapparate unter eine strategiefähige Autorität(ein Weg, der mit der Einrichtung und Machtausweitung des Office of the High Representative später auch zu beschreiten versucht wurde). Ein etwas grundsätzlicheres Problem als der 24. European Stability Initiative, Reshaping International Priorities in Bosnia and Herzegovina; Part Two, International Power in Bosnia, 30. März 2000, S. 44 ff. 25. Ebd. 26. Vergl. Hierzu auch Michael Dauderstädt, Aufbauhilfe für ex-Jugoslawien und politische Konditionalität. Ein Diskussionsvorschlag für neue Hilfsformen, Kurzgutachten im Auftrag der internationalen Konferenz zur Entwicklung in Jugoslawien, Wien, 13. Oktober 1995. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 141

Mangel an strategischer Orientierung liegt jedoch darin, dass eine finanzielle Intervention eines Ausmaßes, wie es in Bosnien zu verzeichnen war, automatisch eine Ökonomie sui generis schafft – die Extremversion einer von»rent-seeking« geprägten Wirtschaft, in der die Aneignung und Umwandlung externer Mittel in lokale Renten zur attraktivsten Form wirtschaftlicher Aktivität wird. Die Personen und Gruppierungen, die zwischen internationaler Gemeinschaft und lokaler Bevölkerung vermitteln, geraten in eine strategische Schlüsselposition, die es ihnen gestattet, sich externe Renten als Einkommen anzueignen und unter klientelistischen Gesichtspunkten zu verteilen, so dass sie sich nicht nur persönlich bereichern, sondern gleichzeitig ihre politischen Machtpositionen(zwecks künftiger systematischerer Bereicherung) erhalten bzw. ausbauen können. Bosnien wurde zur vergrößerten Ausgabe der Ökonomie der Flüchtlingslager, jener»dauerhaften Ökonomien ohne Produktionsbasis …, die vollständig von Hilfsleistungen abhängig sind und in denen die bewaffneten Bewegungen sich dadurch uneingeschränkte Macht sichern konnten, dass sie das Distributionsnetz kontrollieren«, 27 mit dem allerdings wichtigen Unterschied, dass nicht(mehr)»bewaffnete Bewegungen«, sondern im Bürgerkrieg entstandene bzw. durch den Bürgerkrieg bestätigte lokale Eliten die zentralen Verteilungspositionen besetzten. Ein grundsätzliches Problem liegt darin, dass eine finanzielle Intervention eines Ausmaßes, wie es in Bosnien zu verzeichnen war, automatisch eine Ökonomie sui generis schafft – die Extremversion einer von»rentseeking« geprägten Wirtschaft, in der die Aneignung und Umwandlung externer Mittel in lokale Renten zur attraktivsten Form wirtschaftlicher Aktivität wird. Dabei tut sich zwischen der neoliberalen Rhetorik der intervenierenden internationalen Gemeinschaft und der realen ordnungspolitischen Wirkung derselben Intervention ein eigentümlicher Widerspruch auf. Das Programm zielt im Kern auf die Abschaffung der Rentenökonomie und deren Ersatz durch eine Marktwirtschaft. Um dieses Programm aber realisieren zu können wird eine Rentenökonomie von außerordentlicher Dimension geschaffen. Die Nutznießer der Renten, die lokalen Eliten, werden als vorgefundene Relikte einer vergangenen Epoche disqualifi27. Jean-Christophe Rufin,»Kriegswirtschaft in internen Konflikten«, a.a.O., S. 22. 142 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

ziert. Dabei ist die Kontinuität in der lokalen politischen Machtausübung weitgehend der von der Intervention erzeugten Rentenökonomie geschuldet. Die politischen Strukturen des Landes werden als eine Art Investitionshindernis dargestellt. Aber es wird unterschätzt, in welchem Ausmaß die Persistenz dieser Strukturen auch das Ergebnis der internationalen Intervention ist. 28 In Bosnien wiederholt sich das Dilemma vieler Projekte der Entwicklungshilfe, die dieselben politischen Strukturen am Leben erhalten, die für die Unterentwicklung verantwortlich gemacht werden können, und zwar um so wirksamer, je näher sie bei den direkten Empfängern, also auf der lokalen Ebene, ansetzen. Im Unterschied zur großen Mehrheit entwicklungspolitischer Projekte stand und steht die Intervention in Bosnien aber unter dem Erfolgszwang, sich in absehbarer Zeit überflüssig zu machen; das heißt das Eliten-Dilemma konnte nicht einfach hingenommen, die lokalen Eliten konnten nicht einfach kooptiert und der Widerspruch auf Dauer gestellt werden. Die intervenierenden Organisationen sahen sich gezwungen, den(begrenzten) Konflikt mit den lokalen Machtstrukturen zu suchen. Da die etablierten Eliten aber kaum durch lokale Gegeneliten ersetzt werden konnten, blieben die internationalen Organisationen selbst das einzig realistische Substitut der lokalen Machtgruppen. Staatsaufbau und lokale Eliten Die in Bosnien tätigen internationalen Organisationen zielen in erster Linie auf die Herstellung der institutionellen Voraussetzungen eines funktionierenden Marktes. An erster Stelle auf der Prioritätenliste steht die Sicherheit – daher die fortbestehende Präsenz der sfor und die Konzentration der un -Institutionen auf die Ausbildung der lokalen Polizei. Ähnlich weit oben angesiedelt ist die Ausbildung administrativer Kapazitäten und die Entwicklung des Justizwesens. 29 Es geht der internationalen Administration um die Befähigung des neu entstehenden bosnischen Staates, öffentliche Güter bereit zu stellen, die die Bevölkerung in die Lage versetzen, auf dem Markt produktiven Aktivitäten nachzugehen. Hierzu gehören neben physischer und Rechtssicherheit auch eine 28. S. z.B. International Crisis Group, Bosnia’s Precarious Economy , a.a.O. 29. S. etwa European Commission, External Relations Directorate General, Bosnia and Herzegovina. Country Strategy Paper 2002-2006 , Brüssel 2001. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 143

stabile Währung, ein nicht durch innere Zollgrenzen segmentierter nationaler Wirtschaftsraum sowie eine einheitliche Infrastruktur. Diese Strategie der internationalen Gemeinschaft trifft auf die diametral entgegengesetzte Strategie der lokalen Eliten. Statt auf die Bereitstellung öffentlicher Güter zielen sie auf deren private Veräußerung. In seiner Theorie der»shadow states« hat William Reno eine Differenzierung der Bereichungsstrategien politischer Eliten vorgenommen, die auch für den bosnischen Fall von Belang ist. 30 Die regierenden Eliten unterentwickelter Länder, so Reno, stehen vor einer grundlegenden Alternative: Sie können über den Staat öffentliche Güter bereitstellen, die die Bürger des Landes zu produktiven Aktivitäten befähigen. Ein Teil der auf diese Weise entstehenden Einkommen kann als Rente von der regierenden Elite abgeschöpft werden. Die Alternative hierzu ist die private Veräußerung öffentlicher Güter. Wenn etwa Sicherheit nicht mehr von allen genossen werden kann, wird ein Anreiz geschaffen, privat bei der Elite um die Gewährleistung dieses Gutes, für das dann ein Preis erhoben wird, nachzusuchen. Im Extremfall kann nicht nur auf die Bereitstellung öffentlicher Güter verzichtet werden, der Bevölkerung können auch zusätzliche Belastungen – negative Externalitäten – aufgebürdet werden. In diesem Fall wird die Verteilung von Ausnahmeregelungen zu einer weiteren Quelle der Bereicherung und/oder der Sicherung politischer Loyalität. Dabei werden öffentliche Güter bzw. die Befreiung von willkürlich erzeugten negativen Externalitäten nicht dauerhaft verteilt, es muss vielmehr immer wieder Unsicherheit hergestellt werden, so dass die Klienten gezwungen sind, die Protektion durch die Elite nicht als gegeben hinzunehmen, sondern sich kontinuierlich um sie zu bemühen. Die Fraktionierung der Bevölkerung – etwa entlang ethnischer Linien – ist vor diesem Hintergrund nicht vorgegeben, sondern ein bewusst verfolgtes Ziel: Sie ermöglicht den Verkauf von Parteinahme, Schlichtung und Schutz an wechselnde Nachfrager. Schattenstaaten, die durch das Fehlen öffentlicher Güter bzw. willkürlich erzeugte negative Externalitäten gekennzeichnet sind, motivieren prospektive Gewalt-Unternehmer, sich ihr eigenes Unternehmensumfeld – auch im Hinblick auf Sicherheit – zu schaffen. In Bosnien wurde der offene Wettbewerb der Gewaltunternehmer allerdings durch das Eingreifen der überwältigenden äußeren Macht der internationalen Gemein30. William Reno,»Shadow States and the Political Economy of Civil Wars«, in: Berdal/Malone, a. a. O., S. 43 ff. 144 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

schaft erstickt. Das heißt jedoch nicht, dass damit auch die private Veräußerung öffentlicher Güter – einschließlich Sicherheit – unmöglich geworden wäre. Unter der formellen Oberherrschaft der internationalen Gemeinschaft verwandeln sich die politischen Eliten Bosniens in eine »Mafia«. Charakteristisch für die»Mafia« ist nicht nur, dass sie öffentliche Güter – auch und vor allem Sicherheit – privat vermarktet, sondern dass sie als Trittbrettfahrer von der Existenz derselben öffentlichen Ordnung profitiert, die sie kontinuierlich untergräbt. Öffentliche Regelungen, Gesetze, Verbote, Auflagen(wie Steuern und Zölle) usw. führen zur Spaltung der Märkte in legale und semi- oder illegale Segmente, zwischen denen erhebliche Preisdifferenzen bestehen können, die von der »Mafia« kommerziell genutzt werden. Der Parallelhandel, der im Bürgerkrieg exorbitante Profite erbrachte, wird in der Friedensökonomie in modifizierter Form fortgesetzt. 31 Dabei tendieren die illegalen Märkte dazu, das legale Segment der Wirtschaft zu infizieren: Das Einhalten von Regeln(wie die Zahlung von Steuern und Zöllen) wird zu einem relevanten In Bosnien wiederholt sich das Dilemma vieler Projekte der Entwicklungshilfe, die dieselben politischen Strukturen am Leben erhalten, die für die Unterentwicklung verantwortlich gemacht werden können, und zwar um so wirksamer, je näher sie bei den direkten Empfängern, also auf der lokalen Ebene, ansetzen. Kosten- und Wettbewerbsnachteil. Regulär operierende Unternehmen drohen pleite zu gehen, wenn sie nicht auf die grauen oder schwarzen Märkte abwandern. Gleichzeitig entzieht die illegale Wirtschaft dem Staat die Mittel, derer er zur Erfüllung seiner Aufgaben bedarf. Ohne ausreichendes Einkommen agiert auch der Staat, der formell etwa fünfzig Prozent des Sozialprodukts erstellt,»irregulär«, etwa indem er seine Beschäftigten verspätet, nur nominell oder gar nicht bezahlt und sie damit zu illegalen Überlebensstrategien zwingt. Eine wirksame Wirtschaftspolitik setzt voraus, dass ein relevanter Teil der Bevölkerung – im Idealfall ihre große Mehrheit – in regulären Sozialbeziehungen steht bzw. einer»geregelten Tätigkeit« nachgeht: Als Arbeitnehmer und Arbeitgeber, Steuerzahler und Empfänger öffent31.»Trade, not production, is the main economic activity in Bosnia«. International Crisis Group, a.a.O., S. 4. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 145

licher Leistungen, Beitragszahler und Empfänger von Sozialleistungen, usw. Kennzeichen keineswegs nur der Nachkriegsgesellschaft Bosniens, sondern der meisten Entwicklungs- und Transformationsländer ist aber, dass derart reguläre Sozialbeziehungen nur eine Minderheit der Bevölkerung erfassen: Die große Mehrheit der Bevölkerung geht keiner»geregelten Tätigkeit« nach, sondern verfolgt eine unübersichtliche Vielzahl individueller oder familiärer Überlebensstrategien und bildet damit das, was in der Entwicklungstheorie als»informeller Sektor« bezeichnet wurde – wobei dieser Sektor kein Spiegelbild der regulären Wirtschaft ist (sich also nicht aus Arbeitnehmern und Unternehmen zusammensetzt, die sich von ihrem formellen Gegenstück nur dadurch unterscheiden, dass sie keine Steuern zahlen), sondern eigenen Gesetzlichkeiten folgt: Sein organisierendes Prinzip ist – da das Recht nicht oder nur partiell gilt – Gewalt. Die»Mafia« ist ein Faktor der Vermachtung des unübersichtlichen Marktes der Überlebensstrategien. Die alten Eliten sind nicht nur deshalb ein Entwicklungshemmnis, weil sie an ihrer politischen Macht hängen oder die neuen Bedingungen nicht akzeptieren wollen, sondern weil sie auch eine alternative Ökonomie – eine Bürgerkriegsökonomie ohne Bürgerkrieg – repräsentieren. Daher ist ein Arrangement mit den Organisationen der internationalen Gemeinschaft so schwierig: Die Protagonisten und Nutznießer der Bürgerkrieges sind nicht aufgrund ihrer ideologischen Beschränktheit, sondern auf der Grundlage eines rationalen ökonomischen Kalküls nicht bereit, sich in die Protagonisten einer modernen Marktwirtschaft bzw. eines modernen bürokratischen Staates zu verwandeln. Angesichts der schwachen Aussichten der formellen Wirtschaft verspricht die Kontrolle über die lokalen Beziehungsnetze(einschließlich eines unterirdischen Gewaltpotentials) in Verbindung mit der Verfügbarkeit internationaler Renten sicherere und einträglichere Geschäfte als die riskante Selbsttransformation in eine Klasse marktorientierter Kapitalisten. Staatsaufbau und Demokratisierung Da in Bosnien die meisten Bürger ihr Einkommen nicht als marktkonforme Unternehmer oder als Arbeitnehmer erwirtschaften, sondern auf die klientelistisch strukturierten grauen und schwarzen Märkte angewiesen sind, kann sich auch nur unter Schwierigkeiten ein Mehrheitsinteresse der Marktbürger an einer transparenten und akzeptablen Verteilung von Renten herausbilden. Die Bevölkerung ist im Hinblick auf ihr wirt146 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

schaftliches Interesse in Klientelgruppen segmentiert, die ihrerseits zwar Koalitionen bilden können, nicht aber ein jenseits der Partikularinteressen stehendes Gemeininteresse. Die größten Interessenkoalitionen – als Additionen partikular-klientelistischer Interessengruppen – sind im Falle Bosniens die ethnischen Parteien. Für den einzelnen Bürger kann es (sofern er überhaupt eine Wahlmöglichkeit hat) rational sein, sich auch politisch an eine der Klientelgruppen zu binden – anstatt sein Interesse in einem Gemeinwohl zu suchen, das sich nicht bilden kann. Die Mehrheit der bosnischen Wähler hat in einer ganzen Reihe von Wahlen für die alten, ethnischen Parteien und damit für die alten, für den Bürgerkrieg verantwortlichen Eliten gestimmt – zur Überraschung der internationalen Gemeinschaft und ihrer in Bosnien tätigen Organisationen. In Reaktion auf die Wahlergebnisse – zuletzt im Oktober 2002, als der Sieg der ethnischen Parteien das mit Hoffnungen besetzte Zwischenspiel einer multiethnischen Allianz in der Föderation beendete – hat die Vertretung der internationalen Gemeinschaft im klaren Widerspruch zum eigenen Anspruch die Demokratie de facto außer Kraft gesetzt: Die höchste gesetzgebende wie exekutive Gewalt liegt nach wie vor beim Büro des Hohen Repräsentanten, der gewählte bosnische Politiker aus dem Amt entfernen kann. In gewisser Hinsicht hat sich eine – unter dem Gesichtspunkt der Demokratisierung negative – politische Dynamik durchgesetzt: Die Obstruktionspolitik der alten Eliten und deren regelmäßige Bestätigung durch demokratische Wahlen haben einen Prozess der politischen Entmündigung in Gang gesetzt, in dessen Verlauf die internationale Gemeinschaft die Verantwortung für immer mehr Politikbereiche übernahm bzw. übernehmen musste. Das Protektorat erwies sich m.a.W. nicht als eine statische Herrschaftsform, sondern als Prozess. Das Ergebnis – die Verweigerung des demokratischen Selbstbestimmungsrechts für die Bosnier auf der einen und die drohende Überlastung der internationalen Verwaltung auf der anderen Seite – ist nicht nur von Bosniern, sondern auch von internationalen Beobachtern wie David Chandler 32 heftig kritisiert worden. Chandler zufolge wird Bosnien die Demokratie aus einer quasi-kolonialistischen Disposition der internationalen Gemeinschaft heraus verweigert. Diese Kritik trifft zu, insoweit sie sich gegen manche Begründungen richtet, die für die Verweigerung des Selbstbestimmungsrechts in Feld geführt werden; sie zielt aber ins Leere, 32. Chandler, a.a.O. ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 147

wenn sie das Verhalten der internationalen Gemeinschaft so geißelt, als könne dieses, die rechte Einsicht vorausgesetzt, auch anders ausfallen. Die Wahlentscheidung für eine ethnische Partei zeigt nicht demokratische Unreife, sondern kann, wie oben bemerkt, ein politisch rationaler Akt sein, und zwar nicht nur für diejenigen, die von der ethnischen Separation unmittelbar profitieren(die lokalen Eliten), sondern auch für eine Mehrheit der Bürger. Dies ist insbesondere in einer Situation generalisierter Unsicherheit der Fall. So werden die bosnischen Wahlen von 1990 – die letzten Wahlen vor dem Bürgerkrieg, in denen die ethnischen Parteien einen überwältigenden Sieg errangen – von internationalen Beobachtern oft als Hinweis auf die»demokratische Unreife« der bosnischen Bevölkerung interpretiert. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass diese Wahlen vor dem Hintergrund des Auseinanderbrechens des jugoslawischen Staates stattfanden. Für die bosnischen Wähler brach damit auch ein System bundesstaatlicher»checks and balances« zusammen, das ein gewisses Maß an Schutz vor ethnischer Benachteiligung geboten hatte. Mit dem Verlust des bundesstaatlichen Ausgleichsmechanismus gegenüber ethnischer Fragmentierung wurde die Ethnizität selber zum verbleibenden(wenn auch illusionären) Bezugspunkt individueller Sicherheit. Dies gilt mehr noch für die Wahlen nach dem Bürgerkrieg: Da die Staatlichkeit als Garant individueller Sicherheit selbst zerstört war, wurde die ethnische Zugehörigkeit zur letzten Bezugsgröße, die den Individuen und Familien ein Minimum an Schutz zu versprechen schien. Das Wahlverhalten der bosnischen Bevölkerung nach Dayton muss auch vor dem Hintergrund der postsozialistischen und Post-Bürgerkriegs-Ökonomie beurteilt werden. Unter der Voraussetzung, dass nur ein Teil der Bevölkerung in der Ökonomie der Intervention und in der formellen Ökonomie(einschließlich des regulären Sozialstaats) ein ausreichendes Einkommen erwirtschaften kann, bleibt die von den alten Eliten kontrollierte und ethnisch separierte informelle Wirtschaft für einen großen Teil der Bevölkerung die Lebensgrundlage. Die Nutzung ethnischer und politischer Beziehungsnetze wird damit zu einem wichtigen Bestandteil individueller Überlebensstrategien. Wie oben gezeigt, ist die ethnische Separation für die alten Eliten ein Mechanismus, mit dem sich gegenüber dem(in diesem Fall von der internationalen Intervention repräsentierten) legal-bürokratischen Staat ein Schutzraum für illegale Wirtschaftsbeziehungen bzw. für die in den Frieden hinübergerettete Konfliktökonomie aufrechterhalten lässt. Dasselbe gilt aber auch für die von der formellen Wirtschaft nicht erfassten Massen, mit dem freilich be148 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

deutsamen Unterschied, dass diese von der Post-Konflikt-Ökonomie nicht profitieren, sondern in besonderer Wiese ausgebeutet werden. Die erzwungene Einpassung individueller und familiärer Überlebensstrategien in die von den alten Eliten kontrollierte Post-Konflikt-Ökonomie findet ihre politische Entsprechung im Wahlverhalten eines relevanten Teils der Bevölkerung: Die Stimmabgabe wird zu einem Akt der Loyalität gegenüber denjenigen Personen und Gruppen, von denen das eigene wirtschaftliche Überleben abhängt. Was als staatsbürgerliche Unreife erscheint, geht in Wirklichkeit auf ein Wirtschaftssystem zurück, in dem sich staatsbürgerliche Beziehungen – Beziehungen, die eine Trennung zwischen wirtschaftlicher Existenz und politischen Wahlakten voraussetzen – gar nicht bilden können. Da die Staatlichkeit als Garant individueller Sicherheit selbst zerstört war, wurde die ethnische Zugehörigkeit zur letzten Bezugsgröße, die den Individuen und Familien ein Minimum an Schutz zu versprechen schien. Die internationale Gemeinschaft steht damit gleich vor mehreren Teufelskreisen: Sie will in Bosnien die Demokratie(auch als Immunisierung gegen den Bürgerkrieg) institutionalisieren, kann dies aber nicht, weil sie die hierfür erforderlichen demokratischen Tugenden nicht vorfindet; sie kann versuchen, die Bevölkerung in der Form eines pädagogischen Großprojekts zu demokratischen Tugenden zu erziehen, dies kann ihr aber nicht gelingen, solange sie den bosnischen Bürgern das demokratische Selbstbestimmungsrecht verweigert. Die Erziehung der Bürger Bosniens zu demokratischen Staatsbürgern muss aber auch deshalb scheitern, weil sich in einem Umfeld persönlicher quasi-feudaler wirtschaftlicher Abhängigkeitsbeziehungen eine demokratische Staatsbürgerschaft nicht herausbilden kann. Voraussetzung wäre der Aufbau einer»formellen Wirtschaft«, die einer relevanten Mehrheit der Bevölkerung ein ausreichendes Einkommen unabhängig von persönlichen, ethnischen oder »mafiotischen« Abhängigkeitsbeziehungen verschaffen kann, dies scheitert aber am Fortbestand der von den alten Eliten kontrollierten – wenn auch in den Untergrund gedrängten – Bürgerkriegsökonomie. Die Lösung, die Chandler und andere zur Auflösung des DemokratieParadoxes vorschlagen, läuft darauf hinaus, dass sich die internationale Gemeinschaft in Bosnien auf die Bewältigung technischer Probleme konzentriert und die Politik den Bosniern überlässt. Unter den in Bosnien geipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 149

gebenen Bedingungen lassen sich politische und technische Probleme aber nicht voneinander trennen. Ob es um die Einführung einer Steuerreform, um die Geldpolitik oder um den Aufbau eines Zollsystems geht, in jedem Fall sind gesellschaftliche Interessen betroffen, die sich politisch artikulieren. Die ohnehin nicht mögliche Selbstbeschränkung der internationalen Organisationen auf technische Probleme käme de facto ihrem Abzug gleich. Die Demokratisierung würde zur exit-Strategie, mit der Bosnien sich selbst überlassen würde. Die offene Frage, die von vielen Beobachtern bejaht wird, ist, ob die unter äußerem Druck befriedeten Bürgerkriegsparteien sich selbst überlassen wieder zu den Waffen greifen würden. Offensichtlich will die internationale Gemeinschaft dieses Risiko nicht eingehen. Die vier Ökonomien Bosniens Das Wirtschaftsgeschehen in Bosnien gehorcht in seinen diversen Teilbereichen vier unterschiedlichen ökonomische Logiken. Die solchermaßen unterscheidbaren Teil-Wirtschaften sind keine gegeneinander abgedichteten Segmente, sondern durch eine Vielzahl legaler und illegaler Transaktionen miteinander verbunden. 33 Die Ökonomie der Intervention Die Intervention ist zunächst gleichbedeutend mit einem externen kontinuierlichen Mittelzufluss, der unter anderem die staatlichen Haushaltsdefizite der Entitäten(in der Republika Srpska 73 Prozent, in der bosnisch-kroatischen Föderation 32 Prozent der staatlichen Einnahmen) deckt. Das Sachäquivalent der kanalisierten Mittel – der Import von Gütern und Dienstleistungen – droht jede unternehmerische Perspektive in Bosnien selbst zu ersticken. Die Nachfrageimpulse, die von den kanalisierten Mitteln ausgehen, kommen in erster Linie den Lieferländern zugute – und nicht den bosnischen Unternehmen, die mit diesen Importen kaum konkurrieren können. 34 Die Ökonomie der Intervention hat ihren eigenen Arbeitsmarkt, der sich aus dem internationalen Arbeitsmarkt für Experten und einem lo33. Zur folgenden Einteilung s. auch Pugh, a.a.O. S. 8 ff. 34. S. hierzu Werner Kamppeter, Nachkriegszeit in Kosovo: Wüste oder Wirtschaftswunder? Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, Juni 1999. 150 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

kalen Arbeitsmarkt für Hilfskräfte(Fahrer, Bürokräfte, Übersetzer etc.) zusammensetzt. Die Experten werden nach internationalen Kriterien entlohnt, ihre Einkommen liegen weit über dem örtlichen Lohnniveau. Entsprechend bildet der Konsum dieser hoch entlohnten Arbeitskräfte auch einen geographisch auf Sarajevo konzentrierten Markt für Güter (mit einem hohen Importanteil) und Dienstleistungen(mit einem hohen Luxusanteil). Der Anschein der Prosperität, den die Innenstadt Sarajevo heute ausstrahlt, ist weitgehend dem privaten Konsum der »Internationalen« geschuldet. Die Kehrseite ist eine Anhebung des Preisniveaus für bestimmte Güter und Dienstleistungen, die insbesondere die lokalen Mittelschichten trifft. Auch für lokale Hilfskräfte bietet der von der Intervention gebildete Arbeitsmarkt vergleichsweise sichere und gut entlohnte Jobs, so dass viele Familien versuchen, zumindest ein Mitglied in diesem privilegierten Segment des Arbeitsmarkts unterzubringen. Die wirtschaftliche Logik der Ökonomie der Intervention ist unter normalen Bedingungen die des bürokratischen Mittelabflusses; die getätigten Transaktionen unterliegen nicht der Erfolgskontrolle des Marktes, sondern einer bürokratischen Kontrolle und Evaluierung, die die Mechanismen der Mittelvergabe in der Regel nicht in Frage stellt. Die Ökonomie der»Mafia« »Mafia« steht in diesem Zusammenhang für ein sehr komplexes Betätigungsfeld, auf dem sich offen gewaltsame und illegale Aktivitäten, Überbleibsel der sozialistischen Ökonomie und der von dieser geschaffenen Beziehungsnetze(unter anderem der ehemals staatlichen Banken), Überhänge der Ökonomie des Bürgerkrieges und die Nutzung der legalen politischen Strukturen miteinander verflechten. Die Ökonomie der Mafia ist eine quasi-feudale Ökonomie ohne Produktion, gekennzeichnet unter anderem durch ̈ klientelistische Transaktionsbeziehungen, auch auf der Grundlage ethnischer Zuordnung; ̈ die private Vermarktung öffentlicher Güter, unter anderem Sicherheit (was die Kapazität zur Drohung mit Gewalt voraussetzt); und ̈ die Nutzung der Preisdifferenzen zwischen legalen und illegalen Märkten. Zur Ökonomie der»Mafia« lässt sich auch die systematische Plünderung der Aktiva des Sozialismus durch die lokalen politischen Führungsgrupipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 151

pen rechnen, in erster Linie der Aktiva der sogenannten Zahlungsbüros, die im sozialistischen Jugoslawien das Kontrollmonopol über sämtliche finanzielle Transaktionen innegehabt hatten. Der Arbeitsmarkt der Mafiaökonomie setzt sich zusammen aus den lokalen Eliten – dem ehemals sozialistischen Führungspersonal in Verbindung mit den neuen Gewaltunternehmern des Bürgerkriegs – sowie der Vielzahl nicht geregelt Beschäftigter, die ihr wirtschaftliches Überleben infolge der Schwäche der legalen Wirtschaft nur im Rahmen klientelistischer Beziehungsnetze sichern können. Die Subsistenzökonomie Sie umfasst all diejenigen – etwa die Hälfte der Bevölkerung –, die ohne formelle Beschäftigung und ohne Zugang zu offiziellen Sozialleistungen ihr wirtschaftliches Überleben durch informelle Tätigkeiten(einschließlich im Dienst der»Mafia«), Gelegenheitsarbeit, Kriminalität, Zuwendungen von Familienangehörigen im Ausland, Zugang zu humanitären internationalen Hilfsleistungen, Naturaltausch usw. sichern müssen. Die formelle Rest-Wirtschaft Hierzu gehören die Arbeitnehmer und Arbeitgeber, die für den inneren oder äußeren Markt produzieren, Sozialbeiträge, Steuern und Zölle abführen, gesetzlichen Auflagen nachkommen usw. Die Regulierung der formellen Wirtschaft wird vor allem von den internationalen Organisationen betrieben, die unter anderem für die Geldpolitik zuständig sind. Die Grenzen zwischen formeller Wirtschaft und den anderen drei Sektoren sind freilich nicht exakt zu ziehen. Die Handelsbanken etwa sind eng mit den lokalen nationalistischen Parteien verbunden und partizipieren auch an der Ökonomie der»Mafia«. Steuerhinterziehung und die Nutzung paralleler Märkte sind kein Zeichen für hohe kriminelle Energie, die auswärtigen Renten kommen nicht nur Verbrechern oder korrupten Politikern zu. Das Etikett»formelle Wirtschaft« bezeichnet daher weniger ein eindeutig abgrenzbares Kollektiv wirtschaftlicher Akteure als eine Art Idealzustand, dem einige Unternehmen(insbesondere Unternehmen aus dem Ausland) mehr oder weniger nahe kommen. 152 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

Das Modell verdrängt die Wirklichkeit Die offizielle Wirtschaftspolitik der internationalen Organisationen in Bosnien geht eher vom Idealzustand der bosnischen Volkswirtschaft als von deren Realität aus. Die internationalen Organisationen verfügen nur über das wirtschaftspolitische Instrumentarium, das in den fortgeschrittenen Volkswirtschaften entwickelt wurde. Dieses Instrumentarium trifft aber auf eine Realität, die in dreierlei Hinsicht vom Standardmodell einer entwickelten Volkswirtschaft abweicht. Die Wirtschaft Bosniens ist im traditionellen Sinne unterentwickelt, sie ist gekennzeichnet durch den Übergang vom Sozialismus zum Kapitalismus, und sie ist geprägt von der Ökonomie des Bürgerkrieges. Was den dritten Punkt betrifft, so werden Begriffe wie»Mafia« oder»Korruption« als im Grunde verharmlosende Synonyme für die schwer zu bewältigenden Hindernisse von Entwicklungs- und Transformationsprojekten gebraucht. Sie bezeichnen Abweichungen von einer unterstellten Normalität, mit ihnen verbindet sich aber auch die Vorstellung, dass es sich um eine übliche, in jeder Volkswirtschaft vorzufindende Grauzone begrenzten Umfangs handle. Bosnien als Pilotprojekt der Weltinnenpolitik Die Forderung nach einer Weltinnenpolitik gehört mittlerweile nicht mehr nur zum Standard-Repertoire einer aufgeklärten Auseinandersetzung mit der Globalisierung, sie ist, was Bosnien angeht, bereits Realität: In Bosnien übt die internationale Gemeinschaft de facto die Funktionen eines Souveräns aus. Dies hat, wie oben gezeigt, einige Beobachter veranlasst, Bosnien als eine Art Pilotprojekt internationaler Ordnungspolitik anzusehen. Gleichzeitig zeigt gerade dieses Pilotprojekt auch die Grenzen künftiger internationaler Interventionen. Wenn die ambitiösen Ziele der internationalen Intervention – der Aufbau einer funktionierenden Demokratie und Marktwirtschaft als Voraussetzung der Konfliktbeilegung und-prävention – ernst genommen werden, wird das Protektorat zeitlich wie vom Umfang seiner Kompetenzen her unbegrenzt – und für die Mitglieder der internationalen Gemeinschaft entsprechend teuer. Dies liegt daran, dass die Ziele und Instrumente der internationalen Gemeinschaft auf der einen und die Verhältnisse in Bosnien auf der anderen Seite in einem eklatanten Missverhältnis stehen. Die Ziele Demokratie und Marktwirtschaft sind in einer peripher-rückständigen, historisch ipg 2/2003 Ehrke, Bosnien 153

vom sozialistischen Wirtschaftssystem geprägten und vom Bürgerkrieg zerstörten Wirtschaft und Gesellschaft in hohem Grade virtuell. Einem Land, das einen dramatischen Involutionsprozess durchgemacht hat, werden die komplexesten Formen wirtschaftlicher, politischer und sozialer Organisation verordnet. Das Instrumentarium sind finanzielle Mittel (verbunden mit Experten und Expertise), die nach dem Muster der traditionellen Entwicklungshilfe vergeben werden, einem Muster, das sich in den Entwicklungs- und ehemals sozialistischen Transformationsländern nur selten bewährt hat. Im Unterschied zu anderen Empfängerländern ist der internationalen Gemeinschaft in Bosnien aber sowohl die exit-Strategie als auch eine Politik des»Weiter so!« verwehrt. Daher rührt die ungesteuerte Eigendynamik des Protektorats, die sich als Ergebnis eines Lernprozesses aus der Konfrontation der internationalen Gemeinschaft mit den lokalen Eliten ergibt. Die Tatsache, dass sich die internationale Gemeinschaft im Falle Bosniens einen solchen Lernprozess leistet und – wie immer halbherzige – Konsequenzen aus ihm zieht, ist darauf zurückzuführen, dass sich in Südosteuropa zwei internationale Trends überschneiden. Auf der einen Seite steht die Intervention in Bosnien in der Kontinuität internationaler Konfliktbeilegung und-prävention nach dem Muster der un ; entsprechend vielgestaltig präsentiert sich auch die internationale Gemeinschaft selbst: als ein Konglomerat aller großen westlichen Demokratien, deren staatlichen und parastaatlichen Durchführungsorganisationen, internationalen politischen Organisationen wie uno , osze u.a., internationalen Wirtschaftsorganisationen wie Weltbank und iwf, und privaten ngo s. Auf der anderen Seite liegt Bosnien aber auch zumindest perspektivisch im Expansionsraum der Europäischen Union. Bosnien ist, ob man will oder nicht, virtuelles Mitglied der eu , und die Expansion der eu folgt, auch wenn sich deren Instrumentarium auf den ersten Blick kaum von dem anderer Mitglieder der internationalen Gemeinschaft unterscheidet, einer anderen Logik als die traditionelle Konfliktbeilegung. Weil Bosnien virtuelles Mitglied der eu ist, ist die Intervention zum Erfolg verurteilt, wie teuer dieser auch sein mag. Bosnien ist daher ein Pilotprojekt der Weltinnenpolitik nicht nach dem un -, sondern nach dem eu -Muster. Der langwierige und quälende Prozess der supra-staatlichen Regulierung von immer mehr Politikbereichen, den die eu -Mitglieder freiwillig auf sich nehmen, findet in Bosnien seine unfreiwillige Entsprechung. Daher besteht paradoxerweise auch die Chance, dass – langwierig und quälend – letztlich auch die Bastionen der bosnischen Konfliktökonomie aufgerieben werden. 154 Ehrke, Bosnien ipg 2/2003

Eine europäische Perspektive für Israel: Schlüssel zur Lösung des Nahostkonflikts WINFRIED VEIT D ie Europäische Union steht in den nächsten Jahren vor zwei zentralen Herausforderungen: der Erweiterung um bis zu dreizehn neue Mitgliedstaaten und der Reform(Vertiefung) ihrer Institutionen, die vom Europäischen Konvent erarbeitet werden soll. Zu den dringendsten Reformen wird gerade auch angesichts neuer globaler Herausforderungen im Gefolge des 11. September 2001 eine institutionelle und politische Neugewichtung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ( gasp ) gehören. In diesem Zusammenhang spielen der Nahe Osten und der Mittelmeerraum nach dem Balkan zweifellos die wichtigste Rolle in einer zukünftigen gemeinsamen eu -Außenpolitik. Dabei haben sich die Rahmenbedingungen für eine wirksame eu Nahostpolitik seit dem Wiederaufbrechen des blutigen Konflikts zwischen Israelis und Palästinensern und den damit einher gehenden verschärften Spannungen in der Region insgesamt verschlechtert. Gleichzeitig bedeutet dies für die eu aber eine verstärkte Herausforderung, von der bisher überwiegend betriebenen Reaktion auf aktuelle Krisen zu einer zukunftsorientierten Strategie zu gelangen, die kurzfristige Maßnahmen der Krisenintervention mit einer langfristigen Perspektive der Konfliktlösung verbindet. Dabei muss den regionalen Gegebenheiten, vor allem aber den grundlegenden Interessen Europas Rechnung getragen werden: Bekämpfung und Verhinderung des islamistischen Terrors; Eindämmung des Strebens nach Massenvernichtungswaffen und ballistischen Raketen in der Region; Verhinderung unkontrollierter Flüchtlingsströme und der Ausbreitung von Drogen; garantierte Energieversorgung; nachhaltiger Umgang mit Umwelt und Ressourcen; und Einhaltung von Menschenrechten, Pluralismus und Demokratie. Der Nahostkonflikt zwischen Israelis und Arabern hat in den letzten Jahrzehnten dazu geführt, dass alle Staaten der Region Fragen der Sicherheit über wirtschaftliche Notwendigkeiten und dringend erforderliche gesellschaftliche und politische Reformen stellen. Insofern ist er mit verantwortlich für den im Vergleich zu anderen Weltregionen geringen ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 155

Stand der regionalen Kooperation und tangiert damit auch das Bemühen der eu , im Rahmen des Barcelona-Prozesses zu einer regionalen Verflechtung beizutragen. Der neuerliche Ausbruch der Gewalt in der sogenannten zweiten Intifada, die trotz des israelischen Rückzugs aus dem SüdLibanon weiter anhaltende Spannung an der Grenze zwischen beiden Ländern und die zunehmende Gefahr einer kriegerischen Eskalation in der gesamten Region, auch vor dem Hintergrund der Aufrüstungsbemühungen des Irak und des Iran, sollten die eu zu einem Überdenken ihres konventionellen Ansatzes der Konfliktverhinderung durch das Angebot regionaler Kooperation bewegen, das faktisch nur in geringfügigem Ausmaß und hauptsächlich wegen der damit verbundenen Finanzhilfen in Anspruch genommen wird. Dabei geht es vor allem darum, trotz der widrigen Umstände die Vision eines friedlichen und stabilen Nahen Ostens aufrecht zu erhalten. Europa ist dazu in besonderem Maße geeignet, auch wenn es im Vergleich zu den usa nicht über die gleichen Einflussmöglichkeiten verfügt; denn es verfolgt auch nicht vorwiegend machtpolitische Interessen in der Region. Der neuerliche Ausbruch der Gewalt und die zunehmende Gefahr einer kriegerischen Eskalation in der gesamten Region sollten die EU zu einem Überdenken ihres konventionellen Ansatzes der Konfliktverhinderung durch das Angebot regionaler Kooperation bewegen, das faktisch nur in geringfügigem Ausmaß und hauptsächlich wegen der damit verbundenen Finanzhilfen in Anspruch genommen wird. Die eu ist mittlerweile durch ein dichtes Netz von Hilfeleistungen, Assoziierungsabkommen, politischen Dialogmechanismen und nicht zuletzt durch den Barcelona-Prozess mit dem gesamten südlichen Mittelmeerraum verbunden. Dennoch ist ihr Einfluss – gemessen an diesen Fakten und Strukturen – auf den Nahostkonflikt und die Konfliktparteien alles andere als zufrieden stellend. Dies liegt vor allem an den nach wie vor divergierenden Interessen der Mitgliedstaaten, der damit zusammenhängenden Unfähigkeit zur Formulierung und Durchsetzung weitreichender Ziele und der unklaren Arbeitsteilung mit den Vereinigten Staaten im Nahostkonflikt. Die Vision eines friedlichen und stabilen Nahen Ostens kann eben nicht nur in Ratsdeklarationen und Sonntagsreden beschworen werden, so sehr Europa dafür ein hervorragendes Beispiel 156 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

bietet; sie muss untermauert werden durch kühne Zukunftsentwürfe und konkrete Handlungsvorschläge. Europa in Gestalt der Europäischen Union kann aber allein schon deswegen eine glaubwürdige Rolle im Nahostkonflikt spielen, weil es aufgrund seiner Geschichte und seiner derzeitigen institutionellen Verfassung geradezu ein Musterbeispiel für friedliche Konfliktlösung und Friedensaufbau ist. Die – durchaus langwierige – Geschichte der europäischen Integration nach dem zweiten Weltkrieg hat gezeigt, dass Frieden und Versöhnung auch zwischen jahrhundertealten sogenannten Erbfeinden möglich ist. Natürlich ist klar, dass der Nahe Osten von einem solchen – in nahöstlichen Augen geradezu paradiesischen – Zustand weit entfernt ist. Auch versteht es sich von selbst, dass Europa nicht eine Blaupause für andere Weltregionen sein kann und will. Worum es – gerade im Hinblick auf die Nahostregion – geht, ist das Aufzeigen von Wegen aus einer unlösbar scheinenden Situation. Aber auch durchaus praktische Anregungen könnten sich aus der Beschäftigung mit der europäischen Entwicklung ergeben: so, wie nach dem Zweiten Weltkrieg die europäische Einigung mit der bescheidenen Kooperation in der Montanindustrie begann, könnte im Nahen Osten die Zusammenarbeit bei der Wasser- und Energieversorgung, dem Umweltschutz und im Tourismus starten. Es ist zu empfehlen, verstärkt fachliche Informationsprogramme in diesen Bereichen für Teilnehmer aus dem Nahen Osten zu organisieren, bei denen auch die historische Dimension der europäischen Einigung Beachtung findet. Erfahrungen mit Programmen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit an verschiedenen europäischen Beispielen mit Teilnehmern aus Israel, den palästinensischen Gebieten, Jordanien und Ägypten haben gezeigt, dass selbst unter den derzeit schwierigen Bedingungen solche Programme möglich sind, wenn sie nicht mit einem politischen Anspruch befrachtet werden. Auf den bescheidensten Nenner gebracht: auch ohne eine kohärente gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik stellt die eu durch ihre bloße Existenz in ihrer gegenwärtigen Verfassung bereits einen Faktor bei der Lösung des Nahostkonflikts dar. Allerdings hängt dies in Zukunft verstärkt von ihrer Fähigkeit ab, in außen- und sicherheitspolitischen Angelegenheiten zu klaren Beschlüssen zu gelangen. ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 157

Die Grundlagen für eine wirksame EU-Nahostpolitik stärken Eine vernünftige Arbeitsteilung mit den USA Die zunehmenden Irritationen zwischen Amerika und Europa wirken sich auch auf den Nahen Osten aus bzw. haben ihren Ursprung zum Teil auch in den unterschiedlichen Einschätzungen der dortigen Lage. Der Hauptwiderspruch, der sich in Bezug auf den Nahen Osten besonders bemerkbar macht, liegt in den Worten des amerikanischen Politologen Robert Kagan darin, dass»Europas Ablehnung von Machtpolitik letztlich vom Willen Amerikas abhängt, weltweit Gewalt gegen jene anzuwenden, die immer noch an Machtpolitik glauben«. Jedenfalls gibt es im Hinblick auf den Nahen Osten grundlegende Unterschiede in der Einschätzung der dortigen Lage. Diese Unterschiede äußern sich sowohl im Inneren der jeweiligen Gesellschaften als auch in der außenpolitischen Zielsetzung. Wie kann unter solchen Umständen eine vernünftige Arbeitsteilung im Hinblick auf den Nahostkonflikt zustande kommen? Zunächst einmal gibt es eine durchaus gute Ausgangsposition für eine solche Arbeitsteilung, wenn man die vorhandenen Asymmetrien in sinnvoller Weise kombinieren würde: arabisch-palästinensisches Vertrauen in Europa, israelisches Vertrauen in Amerika einerseits, und militärische Stärke der usa , wirtschaftliche Präsenz der eu andererseits. Diese Kombination könnte vor allem bei einer in Zukunft zu erwartenden internationalen Intervention im Nahostkonflikt zum Tragen kommen. Sie setzt natürlich voraus, dass es eine Verständigung beider Seiten über Ziele und Mittel einer solchen Intervention gibt. Davon ist man zur Zeit weit entfernt, auch wenn man sich im allergrundsätzlichsten – einer Zwei-Staaten-Lösung für den Konflikt – einig ist. Schließlich liegt ein nicht zu unterschätzendes Element europäischer Einflussnahme in der Tatsache, dass amerikanische Vermittlungsvorschläge nur dann Aussicht auf Akzeptanz durch die arabisch-palästinensische Seite haben, wenn Europa voll und ganz dahinter steht. Empfehlenswert scheint es deshalb, unmittelbar einen gezielten Dialog auf unterschiedlichen Ebenen über eine praktikable Arbeitsteilung zwischen Amerika und Europa zu beginnen, der sich nicht damit begnügt, die zahlreich vorliegenden Friedenspläne in ihrer zwangsläufigen 158 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

Allgemeinheit zu erörtern, sondern Handlungsanleitungen für ein abgestimmtes Vorgehen zu erarbeiten. Dabei sollten sich die Europäer vom Unilateralismus der gegenwärtigen amerikanischen Regierung nicht entmutigen lassen und den Dialog sowohl auf höchster Ebene(Außenminister, Sicherheitsberater) wie auf der Ebene von Diplomaten, think tanks usw. zu führen suchen. Wichtig erscheint zudem angesichts der oben beschriebenen Dissonanzen der zwischengesellschaftliche Dialog, insbesondere auch – von europäischer Seite – mit jüdisch-amerikanischen Organisationen, bei denen sich angesichts der Vorgänge im Nahen Osten und in Europa eine dramatische Verhärtung der Positionen feststellen lässt. Der Dialog müsste aus psychologisch-taktischen Gründen vor allem auch auf amerikanische Interessen abzielen, nicht nur, was die finanzielle Belastung einer möglichen Konfliktlösung anbelangt(»Marshall-Plan für den Nahen Osten«), sondern auch im Hinblick auf die langfristig notwendige Abstützung eines dauerhaften Friedens. Die Balkan-Region, wo die Europäer mehr und mehr Verantwortung übernehmen müssen, könnte dafür ein lehrreiches Beispiel sein. Schließlich liegt ein nicht zu unterschätzendes Element europäischer Einflussnahme in der Tatsache, dass amerikanische Vermittlungsvorschläge nur dann Aussicht auf Akzeptanz durch die arabisch-palästinensische Seite haben, wenn Europa voll und ganz dahinter steht. Umorientierung des Barcelona-Prozesses 1995 wurde in der spanischen Hafenstadt Barcelona der Grundstein für die»Euro-Mediterrane Partnerschaft«( emp ) gelegt. Die emp orientiert sich an dem erfolgreichen ksze -Prozess zwischen Ost und West und versucht analog dazu die Beziehungen der eu zu den 12 Partnerstaaten am südlichen und östlichen Mittelmeer in drei Bereichen(»Körben«) zu bündeln: ̈ politische und Sicherheitsfragen, ̈ wirtschaftliche Beziehungen, ̈ zwischengesellschaftliche Beziehungen und Menschenrechte. Lediglich im Bereich der Wirtschaftsbeziehungen konnte man mit dem Abschluss mehrerer Assoziierungsabkommen relative Erfolge erzielen. Insgesamt war der Barcelona-Prozess weniger in der Schaffung einer nahöstlichen regionalen Dynamik als in der Etablierung bilateraler(Wirtipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 159

schafts-) Beziehungen zwischen der eu und den Mittelmeeranrainern erfolgreich. Das heißt aber nicht, dass Barcelona ein vollständiger Misserfolg war und deshalb zu den Akten gelegt werden sollte. Vielmehr sollte aus den Erfahrungen der letzten sieben Jahre der Schluss gezogen werden, jene Elemente zu stärken, bei denen Aussicht auf Erfolg besteht und nicht auf der Verfolgung von Initiativen und der Aufrechterhaltung von Strukturen zu beharren, die nachweislich keinen großen Nutzen bringen. Dies bezieht sich vor allem auf die offensichtlich von der Mehrzahl der Partnerstaaten nur zögerlich und eher deklamatorisch akzeptierte regionale Zusammenarbeit, für die die Voraussetzungen aufgrund des in der Region besonders ausgeprägten Souveränitätsstrebens, der zahlreichen inneren wie zwischenstaatlichen Konflikte und der geringen komparativen Vorteile nur in Ansätzen gegeben ist. Statt künstliche Strukturen schaffen zu wollen, die ein Fremdkörper bleiben und lediglich Geld verschlingen, sollte ein pragmatischer Ansatz der kleinen Schritte gewählt werden, wie dies auch in der Geschichte der europäischen Einigung der Fall war. Wirkliche regionale Zusammenarbeit wird nur nach einer Lösung des Nahostkonflikts möglich sein. Unter solchen Bedingungen erscheint es sinnvoller, spezifisch auf kooperationswillige Partner gerade auch im nicht-politischen Bereich zugeschnittene Programme anzubieten, die nicht den Anspruch erheben, das gesamte Barcelona-Spektrum einzuschließen. Für solche Programme zwischen einzelnen Staaten, gesellschaftlichen Gruppen oder professionellen Vereinigungen bietet die eu eine hervorragende Plattform, weil sie eben durch ihr bisheriges Bemühen im Barcelona-Prozess gezeigt hat, dass sie es – vielleicht als einzige – mit den regionalen Kooperationsbemühungen Ernst meint. Auch ist eine Schwerpunktverlagerung auf subregionale Gruppierungen denkbar, die dann in Form konzentrischer Kreise die Grundlage für eine langfristige gesamt-regionale Zusammenarbeit darstellen könnten. Insgesamt gilt für die regionale Zusammenarbeit das gleiche wie – wenngleich unter wesentlich dramatischeren Umständen – für die Lösung des Nahostkonflikts: nur wenn die beteiligten Parteien ein wirkliches Interesse haben, wird sie zum Erfolg führen. Die eu sollte sich deshalb auch nicht scheuen, die Illusion eines uniformen Nahen Ostens aufzugeben und jene Staaten und Kräfte besonders zu fördern, die Fortschritte in Richtung Frieden, Demokratie und Menschenrechte machen. 160 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

Klare Bedingungen für die Konfliktparteien Wenn die eu im Nahost-Konflikt nicht nur Ernst genommen werden sondern auch eine wichtige Rolle spielen möchte, dann muss sie sich als erstes auf klare, unmissverständliche Bedingungen an die Konfliktparteien(einschließlich Syrien und Libanon) verständigen. Diese Bedingungen müssen aber nicht nur klar formuliert sein und dürfen keinen Spielraum für Interpretationen lassen, sie müssen auch realistisch sein und – im Falle ihrer Nichterfüllung – unnachgiebige Konsequenzen nach sich ziehen. Die Konfliktparteien müssen wissen, was sie erwartet und dass die Europäer es Ernst meinen. Was aber sind die Einwirkungsmöglichkeiten der eu auf die Konfliktparteien, um diese zu einer friedlichen Lösung zu bewegen, wie sie der Europäische Rat in seinen unterschiedlichen Deklarationen skizziert hat und die im wesentlichen – wie alle verhandlungsfähigen Vorschläge – auf den wichtigsten un -Resolutionen zu dieser Frage(insbesondere 242 und 383) basiert? Zunächst einmal kann die eu über ihren Hohen Beauftragten für Außen- und Sicherheitspolitik Einfluss auf die diplomatischen Verhandlungen und Vermittlungen, vor allem im Rahmen des sogenannten»Quartetts«, nehmen, wie dies bisher schon ansatzweise geschehen ist. Darüber hinaus kann sie – eine einheitliche Position vorausgesetzt – über ihre Mitgliedstaaten das Abstimmungsverhalten in der un -Vollversammlung und – wichtiger noch – im Sicherheitsrat zugunsten der einen oder der anderen Seite mitbestimmen. Gewichtiger und druckvoller sind aber jene Möglichkeiten, die sich aus vertraglichen Vereinbarungen, finanziellen Hilfen und der Anwendung internationaler Rechtsnormen ergeben. Dazu gehören unter anderem: ̈ die in den Assoziierungsabkommen mit Israel und der Palästinensischen Autonomiebehörde( pa ) sowie in den Verhandlungen mit Syrien und Libanon festgelegten bzw. verhandelten Klauseln und Bestimmungen insbesondere hinsichtlich der Friedenspolitik, der Demokratisierung und der Einhaltung der Menschenrechte; ̈ die Teilnahme Israels als einziger nicht-europäischer Staat am eu -Forschungs- und Entwicklungsprogramm; ̈ die sich aus der großen finanziellen Abhängigkeit der pa von eu -Mitteln, insbesondere der seit November 2000 geleisteten monatlichen Budgethilfe in Höhe von 10 Mio. Euro, ergebenden Einflussmöglichkeiten; ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 161

̈ die im Einklang mit internationalem Recht und im Verein mit den usa bestehende Möglichkeit, terroristische Organisationen wie Hamas, Hisbollah und andere zu bekämpfen und gegen die sie beherbergenden und/oder unterstützenden Staaten(Syrien, Libanon) vorzugehen. Die Palette der Möglichkeiten ist hier nur angedeutet; ihre Ausgestaltung und Anwendung sollte in folgenden Schritten erfolgen: ̈ Schaffung einer einheitlichen Position der Mitgliedsstaaten über die Frage, welche Bedingungen gestellt bzw. welche Sanktionsmöglichkeiten in Betracht gezogen werden sollten; ̈ Ausarbeitung eines zeitlich und inhaltlich abgestimmten, detaillierten Programms der»konditionierten Zusammenarbeit« und der bei Nichterfüllung vorgesehenen Sanktionen; ̈ vertrauliche Gespräche einer hochrangigen eu -Delegation unter Leitung des Hohen Beauftragten mit den Konfliktparteien, um mit allem Nachdruck auf die Ernsthaftigkeit des eu -Programms hinzuweisen und den Parteien die Möglichkeit und den zeitlichen Rahmen zu geben, entsprechend reagieren zu können; ̈ offizielle Übermittlung des Forderungskatalogs an die Konfliktparteien und unmittelbare Umsetzung der darin vorgesehenen Schritte. Eine Gesamtstrategie der eu im Nahost-Konflikt kann sich natürlich nicht auf solch einen quasi summarischen»Negativkatalog« beschränken; sie muss einher gehen mit dem Willen zu weiter gehender»Einmischung« und der Schaffung positiver Anreize. Für eine internationale Intervention Die blutige Konfrontation zwischen Israelis und Palästinensern hat den Ruf nach einer internationalen(auch»robusten« militärischen) Intervention immer lauter werden lassen – nicht zuletzt auch in Israel selbst, das bisher eine solche Intervention strikt ablehnte. Der bisherige Verlauf des Konflikts hat deutlich gemacht, dass ohne massive Einmischung von außen auf absehbare Zeit kein Frieden einkehren wird, vom Erreichen einer dauerhaften Lösung ganz zu schweigen. So ist die eine oder andere Form internationaler Intervention Bestandteil fast aller vorliegenden Friedenspläne und immer mehr Experten innerhalb und außerhalb der NahostRegion sind damit beschäftigt, entsprechende internationale Erfahrungen auszuwerten und»Blaupausen« für den»Fall Nahost« auszuarbeiten. Neben zeitgenössischen Erfahrungen wie Balkan und Ost-Timor bietet 162 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

gerade auch die historische Entwicklung der Nahost-Region selbst einen Ansatzpunkt, denn schließlich verdanken die meisten Staaten der Region ihre Existenz in den gegenwärtigen Grenzen»internationaler Einmischung«: die siegreichen Westmächte zogen nach dem ersten Weltkrieg die Grenzen in Nahost und schufen auch die Grundlage für eine»jüdische Heimstätte«; nach dem zweiten Weltkrieg waren es die Vereinten Nationen, die mit ihrem Teilungsbeschluss einen jüdischen und einen arabisch-palästinensischen Staat im britischen Mandatsgebiet Palästina ermöglichen wollten. Die seitherige Entwicklung bestimmt die Haltung der Konfliktparteien zu einer möglichen internationalen Intervention: Während die Palästinenser(und ihre arabischen Verbündeten) 1947/48 den un -Teilungsbeschluss ablehnten, berufen sie sich heute auf die entsprechenden un -Resolutionen und fordern die internationale Gemeinschaft zum Eingreifen auf, um diese in die Tat umzusetzen. Umgekehrt verdankt Israel seine Existenz der internationalen Völkergemeinschaft, sah sich in der Folge jedoch durch die zahlreichen un -Beschlüsse, die es als Belohnung für die arabischen Agressionsversuche ansah, benachteiligt. Die Glaubwürdigkeit der EU bei den Konfliktparteien steht und fällt mit ihrer Bereitschaft, sich auch mit robusten Militäreinsätzen zu beteiligen. Die Haltung beider Konfliktparteien ist natürlich mit entscheidend für den Erfolg einer internationalen Intervention und hier unterscheiden sich beide Seiten grundlegend, insbesondere auch was die Beteiligung Europas anbelangt. Die Palästinenser befürworten eine Einmischung von außen, weil sie sich davon das Ende der israelischen Besatzung, die Räumung der jüdischen Siedlungen und die Schaffung der Grundlagen eines eigenen Staates in den Grenzen von 1967 gemäß der einschlägigen un -Resolutionen erwarten. Kurzfristig erhoffen sie sich davon Schutz vor der israelischen »Agression« und – zumindest in demokratischen Kreisen – die Gewährleistung eines demokratischen und rechtsstaatlichen Aufbaus ihres zukünftigen Staates. Für die Palästinenser wäre eine un -geführte Schutztruppe unter massiver Beteiligung der Europäer die Ideallösung. Israel lehnt bis heute ein internationales Eingreifen in den Konflikt strikt ab und beruft sich dabei auf schlechte Erfahrungen wie Libanon(in den achtziger Jahren), Somalia(neunziger Jahre) und Bosnien(Srebreipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 163

nica). Insbesondere ein un -Mandat kommt für Israel nicht in Frage, vor allem weil die unifil -Schutztruppe im Süd-Libanon in israelischen Augen versagt hat und bis heute keine wirksamen Maßnahmen gegen die Provokationen der fundamentalistischen Hisbollah an Israels Nordgrenze ergreift. Dazu kommen die zahlreichen Verurteilungen Israels in verschiedenen un -Gremien, die man als einseitig ansieht. Dennoch befasst man sich in Sicherheitskreisen und think tanks zunehmend mit der Möglichkeit einer internationalen Intervention, wobei aus israelischer Sicht lediglich eine us -geführte Aktion in Frage käme, bei der die Europäer wegen ihrer vermeintlich pro-palästinensischen Haltung nur eine nachgeordnete Rolle spielen sollten. Unter diesen Prämissen ist vorläufig eine Rolle der eu im Falle einer internationalen Intervention nur schwer zu erkennen. Doch steht und fällt ihre Glaubwürdigkeit bei den Konfliktparteien mit ihrer Bereitschaft, sich auch mit robusten Militäreinsätzen zu beteiligen und für einen solchen Fall vorbereitet zu sein. Dazu gehört in erster Linie der eindeutige politische Wille, sich an einer Konfliktlösung im Nahen Osten auch unter schwierigen Bedingungen und mit allen Konsequenzen zu beteiligen, und nicht zuletzt die möglichst rasche Bereitstellung entsprechender militärischer Mittel in Form der geplanten schnellen Eingreiftruppe. Nur dann kann überhaupt erwartet werden, dass Konfliktparteien wie Verbündete die eu als ernst zu nehmenden Akteur akzeptieren. Dabei sollte weder das derzeitige israelische Misstrauen noch die manchmal allzu große palästinensische Erwartungshaltung überbewertet werden; lediglich was eine deutsche Beteiligung anbelangt, wird Rücksicht auf das historisch belastete deutsch-israelische Verhältnis genommen werden müssen. Dabei spielt es keine Rolle, ob sich die eu unter einem un -Mandat, einer us -geführten Aktion oder im Verein mit dem»Quartett«( uno , usa , Russland, eu ) beteiligen würde. Für den Fall, dass die eu für einen Einsatz im Nahen Osten bereit und vorbereitet ist, gibt es verschiedene Optionen: ̈ Bereitstellung unbewaffneter Beobachter zur Flankierung militärischer Maßnahmen durch andere( us -) Truppen, um zunächst einen Waffenstillstand als Voraussetzung für Friedensverhandlungen herbeizuführen; informell agiert bereits eine kleine Truppe von eu -Beobachtern in Teilen der Westbank und die eu hat sich an der Lösung der »Geburtskirchen-Frage« in Bethlehem maßgeblich beteiligt; ̈ Einsatz bewaffneter Streitkräfte in zu schaffenden Pufferzonen zwischen den Konfliktparteien; dies könnte auch für die Grenze Israels 164 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

zum Libanon gelten, um die dortige angespannte Lage zu entschärfen; ̈ Aufbau einer(demokratischen) Übergangsverwaltung in den palästinensischen Gebieten, verbunden mit einem»robusten« Militäreinsatz nach dem Muster des Kosovo; in diesem Fall müsste allerdings(im Unterschied zum Kosovo) der angestrebte Endstatus(Zwei-StaatenLösung) klar definiert sein, weil sonst die internationale Schutztruppe leicht in das Feuer beider Konfliktparteien geraten könnte. Ein solch massiver(Militär-) Einsatz außerhalb Europas wäre ein Novum in der Geschichte der eu . Doch handelt es sich beim Nahen Osten nicht um irgendeine Krisenregion der Welt sondern um diejenige, die Europas Grenzen am nächsten liegt und deren fortwährende Instabilität die in den nächsten Jahren erforderliche Konzentration auf die Probleme von Erweiterung und Vertiefung empfindlich stören könnte. Kühne Visionen für eine Konfliktlösung ins Auge fassen Die Ereignisse seit dem Ausbruch der zweiten»Intifada« im September 2000, die – im Gegensatz zur ersten»Intifada« – schon längst zum Kleinkrieg geworden ist, haben zweierlei deutlich gemacht: ̈ Die Israelis fühlen sich wieder massiv in ihrer staatlichen und sogar physischen Existenz bedroht, nachdem in den sieben Jahren des OsloFriedensprozesses ihre Akzeptanz im Nahen Osten – wenn schon nicht die Integration – möglich erschien. ̈ Die Araber/Palästinenser wiederum sehen sich in ihrem Verdacht bestätigt, dass Israel im Grunde nicht ernsthaft den Gedanken an ein Groß-Israel zwischen Jordan und Mittelmeer aufgegeben hat. Auch wenn diese beiden Sichtweisen vorerst»nur« als Ausfluss mentaler Befindlichkeiten aufgrund der verzweifelten Lage auf beiden Seiten – mörderische Selbstmordanschläge gegen die Zivilbevölkerung hier, Besatzung und militärische Attacken dort – angesehen werden können, so drohen sie doch sich zu verfestigen und zum Grundkonsens der jeweiligen Lager zu werden. Je länger der blutige Konflikt andauert, desto mehr werden diese Sichtweisen sich zu politischen Handlungsmaximen entwickeln. Und man kann jetzt schon sagen, dass der niemals so richtig überwundene Graben zwischen beiden Lagern sich zu einer tiefen Kluft verbreitert hat – mit möglicherweise irreparablen Folgen. ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 165

»Neuer Naher Osten« oder»altes Europa«? Eine internationale Intervention – so massiv sie auch sein mag – hat nur dann Aussicht auf dauerhaften Erfolg, wenn sie mit einer langfristigen Zukunftsperspektive verbunden ist. Das zeigen im(hoffentlich) positiven Sinne das Beispiel Balkan und im(vermutlich) negativen Sinne das Beispiel Afghanistan. Im ersten Fall ist es die Aussicht, irgendwann zur europäischen Völkergemeinschaft zu gehören, die zu – meist zähneknirschenden – Zugeständnissen in Fragen der Minderheiten- und Menschenrechte, des politischen Pluralismus und der wirtschaftlichen Öffnung führt; im zweiten Fall droht die Gefahr eines Rückfalls in die alten Grabenkämpfe, weil nach der Befreiung vom Taliban-Regime die Amerikaner sich anderen Schauplätzen zugewandt haben und die Europäer mit einer dauerhaften Präsenz überfordert sind. Auch für den Nahen Osten gilt, dass eine internationale Intervention nur dann auf Dauer erfolgreich sein kann, wenn sie den Konfliktparteien Anreize für eine gesicherte Zukunft bieten kann. Im Falle der Palästinenser ist dieses Ziel relativ einfach zu definieren: für die Mehrheit unter ihnen wäre es die Erfüllung ihres nationalen Traums, wenn sie einen territorial zusammenhängenden und demokratisch legitimierten unabhängigen Staat erhielten, der freilich auf längere Sicht der kräftigen finanziellen Unterstützung von außen bedürfte. Im Falle Israels verhält es sich komplizierter: den Staat gibt es zwar und er ist auch militärisch auf unabsehbare Zeit nicht zu gefährden, doch fühlen sich die Israelis – paradoxerweise im Unterschied zu den derzeit noch»staatslosen« Palästinensern – als Volk auf Dauer nicht in ihrer Existenz gesichert. Das hat zum einen mit der jahrhundertealten Erfahrung von Verfolgung und – im Holocaust kulminierenden – Ermordung zu tun, vor allem aber mit der Tatsache, dass sie bis heute ein von ihren Nachbarn nicht wirklich akzeptierter »Fremdkörper« im Nahen Osten geblieben sind. Die sieben relativ friedlichen Jahre zwischen dem Oslo-Abkommen(1993) und dem Ausbruch der zweiten Intifada(2000) haben diese Realität nur zeitweise übertüncht; mit der erneuten Eruption brutaler Gewalt sind die Visionen von einem»neuen Nahen Osten«, in dem Israel die Rolle einer Wirtschaftslokomotive für seine Nachbarn spielen würde, für unabsehbare Zeit in das Reich der Wunschträume verbannt. Möglicherweise waren dies schon immer Wunschträume, denn zum Konflikt um das Land kommt eine völlig unterschiedliche sozio-ökonomische Entwicklung in Israel und in seinen arabischen Nachbarstaaten 166 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

hinzu, die den jüdischen Staat als»strukturellen Fremdkörper« in der Region erscheinen lässt. Israel ist trotz der konfliktbedingten Wirtschaftskrise der letzten beiden Jahre ein Industrieland mit einem hochentwickelten High-Tech-Sektor, dessen Pro-Kopf-Einkommen(15.000 us -Dollar) um ein Mehrfaches über dem seiner arabischen Nachbarn liegt(zwischen 3500 in Syrien und 4300 im Libanon); zudem ist es – bei allerdings zunehmenden Defiziten – eine funktionierende Demokratie mit einem pluralistischen politischen System, einer freien Presse und einer blühenden Zivilgesellschaft. Die Entwicklung in der arabischen Welt ging währenddessen in eine andere Richtung, wie ein im Herbst 2002 veröffentlichter Bericht eines arabischen Wissenschaftlerteams im Rahmen des» un Human Development Report« bestätigte. Danach schneidet die arabische Welt im Vergleich mit den meisten anderen Weltregionen schlecht ab: ̈ Im allgemeinen Vergleich des»Human Development Index« liegen die arabischen Länder lediglich vor Schwarzafrika und Südasien, aber hinter Ostasien und Lateinamerika. ̈ Unter sieben Weltregionen liegen die arabischen Staaten bei der Bemessung des»Freiheitsgrades« an letzter Stelle;»die Demokratisierungswelle in Lateinamerika und Ostasien in den achtziger Jahren und in Osteuropa und Zentralasien in den neunziger Jahren hat die arabischen Staaten kaum erreicht«. ̈ In den letzten zwanzig Jahren wuchs das Bruttosozialprodukt im Schnitt jährlich nur um 0,5 Prozent, nur in Schwarzafrika sah es noch schlechter aus. ̈ Die Analphabetenrate ist mit 38,7 Prozent höher als in Schwarzafrika, die Kindersterblichkeit erschreckend hoch, die Beteiligung von Frauen in Politik und Wirtschaft so niedrig wie wiederum nur in Schwarzafrika. ̈ Die Investitionen in Forschung und Entwicklung liegen mit 0,5 Prozent des Bruttosozialprodukts weit unter dem Weltdurchschnitt. Unter diesen Umständen ist eine wirkliche Integration in das geographische Umfeld – selbst wenn sie politisch möglich wäre – nur in ferner Zukunft denkbar. Auch bei einer politischen Konfliktlösung wäre Widerstand von arabischer Seite dagegen zu erwarten, wie sich auf den großen Nahost-Wirtschaftskonferenzen in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre zeigte: Neben der militärischen Dominanz fürchten die arabischen Staaten – nach einem Friedensschluss – die ökonomische Dominanz Israels in der Region. Ohne gänzlich auf das Fernziel einer wie immer gearteten Einbindung in den Nahen Osten zu verzichten, muss Israel desipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 167

halb für die nächsten Jahrzehnte – unabhängig vom aktuellen Konflikt mit den Palästinensern – die Anbindung an einen der großen Blöcke suchen, will es nicht völlig in eine gefährliche Isolierung geraten. In Frage kommen dafür naturgemäß nur zwei: die usa und Europa. Mit den usa verbindet den jüdischen Staat das nach dem 11. September 2001 noch einmal gewachsene gemeinsame Sicherheitsinteresse, eine gewisse Fixierung auf den amerikanischen»way of life« und eine starke jüdische Diaspora, die größer ist als die Zahl der in Israel lebenden Juden. Vor allem in der gegenwärtigen Konfliktsituation kommt der Sicherheitsfrage und den engen Rüstungsbeziehungen zwischen beiden Ländern erhöhte Bedeutung zu und das erklärt, warum – neben dem größeren»Verständnis« der usa für die Lage Israels – die amerikanische Option für lange Zeit unverzichtbar bleiben wird. Andererseits ist Amerika weit entfernt und ein»amerikanischer Block« konzentriert sich auf die westliche Hemisphäre, insbesondere Kanada und Mexiko; das Interesse am Nahen Osten hat in erster Linie mit Öl zu tun und bei Erschließung anderer – geographischer oder alternativer – Quellen könnte dieses Interesse langfristig zurück gehen. Mit den USA verbindet den jüdischen Staat das nach dem 11. September 2001 noch einmal gewachsene gemeinsame Sicherheitsinteresse, eine gewisse Fixierung auf den amerikanischen»way of life« und eine starke jüdische Diaspora, die größer ist als die Zahl der in Israel lebenden Juden. So schließt die amerikanische Option eine europäische Perspektive für Israel keineswegs aus, ganz im Gegenteil: beides ist nicht nur vereinbar, sondern kann sich für einen längeren Zeitraum sinnvoll ergänzen, bis eine endgültige Entscheidung auf der Tagesordnung steht. Bis dahin aber sollten die Europäer im Dialog mit Israel eine solche Perspektive ausarbeiten, die um eine deutliche Zielvorgabe – was den letztendlichen Standort des jüdischen Staates im Kontext der sich erweiternden Union und ihrer Außenbeziehungen anbelangt – nicht herum kommen wird. Dies ist im wohlverstandenen Eigeninteresse Europas, denn ganz zweifellos liegt der Schlüssel zur Lösung des die europäischen Interessen massiv tangierenden Nahostkonflikts zum größten Teil in Jerusalem. Es geht schlicht darum, den Israelis die Angst vor ihrer Zukunft in einer überwiegend feindlich gesinnten Umwelt zu nehmen und sie zu befähigen, aus einer Position der Stärke heraus diejenigen Zugeständnisse an die Paläs168 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

tinenser(und Syrer) zu machen, die für eine Konfliktlösung unabdingbar sind. Unter Ministerpräsident Ehud Barak war man im Jahre 2000 in beiden Fällen nahe an einer Lösung, und die entsprechenden Blaupausen liegen, beruhend auf den Vorschlägen der Camp-David-Verhandlungen 2000 und der Taba-Verhandlungen 2001 nach wie vor auf dem Tisch: ein palästinensischer Staat in Gaza und auf 95 Prozent der Westbank mit OstJerusalem als Hauptstadt, verbunden mit einem Gebietsaustausch zwischen drei großen jüdischen Siedlungsblöcken entlang der»Grünen Linie« und israelischem Staatsgebiet im Negev sowie der Räumung aller restlichen jüdischen Siedlungen. Was sich seit dem Ausbruch der zweiten Intifada geändert hat, ist vor allem der große Vertrauensverlust, der sich insbesondere auf der israelischen Seite zum größten Hemmschuh für eine Friedensvereinbarung zu entwickeln droht(das gilt natürlich umgekehrt auch für die Palästinenser und eine europäische Strategie muss auch darauf abzielen, ihnen die Vorteile eines»saturierten«, weil sich sicher fühlenden Israel aufzuzeigen). Eine europäische Perspektive für Israel In dieser Situation ist Europa in Gestalt der Europäischen Union gefragt – und die Voraussetzungen sind bei aller Schwäche der internationalen Handlungskraft der eu nicht ganz so schlecht, wie es sich manchmal in geradezu hämischen Kommentaren der israelischen Medien ausnimmt. Denn die europäische Perspektive für Israel existiert bereits – und zwar in größerem Maße, als beiden Seiten oftmals bewusst ist: ̈ Die eu ist mit einem Anteil von 40 Prozent Israels größter Wirtschaftspartner. ̈ Neben dem 1995 abgeschlossenen und 2000 in Kraft getretenen Assoziierungsabkommen ist Israel der einzige nicht-europäische Staat, der am Forschungs- und Entwicklungsprogramm der Union teilnehmen kann. ̈ Mit der in Kopenhagen beschlossenen Erweiterung wird die eu Mitte 2004 in Gestalt von Zypern auch geographisch näher rücken. ̈ Israel ist Mitglied der(west-) europäischen Regionalgruppe sowohl der uno wie der Interparlamentarischen Union(wegen des arabischislamischen Boykotts in seinem»natürlichen« Umfeld). ̈ Es genießt Beobachterstatus beim Europarat. ̈ Israelische Sportmannschaften nehmen an europäischen Wettbewerben teil, was zum Beispiel den europäischen Fußball populär macht. ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 169

̈ Israelische Sänger treten beim Schlagerwettbewerb der Eurovision an. Auf dieser Grundlage ließe sich eine Strategie aufbauen, die – im Verein mit amerikanischen Sicherheitsgarantien – Israel den Weg in eine friedliche und gesicherte Zukunft ebnen und damit eben die Voraussetzungen für eine friedliche Konfliktlösung im Nahen Osten schaffen könnte. Eine solche Strategie kann aber nur dann Aussicht auf Erfolg haben, wenn sie die verhängnisvolle Koppelung von Fortschritten im Friedensprozess mit einer weiteren Annäherung an Europa dialektisch aufhebt, indem gerade diese Annäherung den Anreiz für eine friedliche Konfliktlösung erhöht. In einer ersten Etappe könnte eine weitere Annäherung an Europa folgende Komponenten umfassen, die sich nicht nur nicht gegenseitig ausschließen sondern gleichzeitig den Weg für die kühnste Vision bereiten könnten, den Beitritt Israels zur Europäischen Union: ̈ Sonderstatus für Israel im Verhältnis zur Europäischen Union; ̈ Schaffung von regionalen Einheiten, die über dem Barcelona-Prozess, aber unterhalb der Schwelle der Vollmitgliedschaft liegen. Sonderstatus für Israel Im Dezember 1994 beschloss der Europäische Rat in Essen, Israel einen Sonderstatus in seinen Beziehungen zur eu anzubieten(im englischen Text: privileged status). Geschehen ist seither nicht viel, was auf europäischer Seite vor allem mit der Trübung des Verhältnisses während der Amtszeit von Ministerpräsident Benjamin Netanjahu(1996–99) und seit 2000 mit der harten israelischen Reaktion auf die Intifada zu tun hat. Heute erinnert man sich in der eu -Kommission am liebsten gar nicht an den Beschluss von Essen und manche sind der(inoffiziellen) Meinung, mit dem Inkrafttreten des Assoziierungsabkommens sei ein Sonderstatus bereits gegeben – was dann auch für die arabischen Mittelmeeranrainer gelten würde, die solche Abkommen mit der eu abgeschlossen haben; eine solche Interpretation würde freilich den Begriff Sonderstatus ad absurdum führen. Aber auch von israelischer Seite wurde keine Initiative ergriffen, um den Begriff mit Leben auszufüllen, obwohl ironischerweise Außenminister Netanjahu offen für einen israelischen Beitritt zur eu plädierte. Lediglich auf Nichtregierungsebene gab es solche Versuche, wie eine Anfang 2000 von der Friedrich-Ebert-Stiftung auf Anregung des Kanzleramtes eingesetzte bilaterale(deutsch-israelische) Expertengruppe, an der sich von israelischer Seite Vertreter des Außen- und Finanzministeriums, der Zentralbank und anderer Institutionen beteiligten, die jedoch 170 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

nach dem Ausbruch der zweiten Intifada und dem Regierungswechsel in Israel Anfang 2001 ihre Mitarbeit einstellten. Parallel dazu bildete sich an der Universität Tel Aviv ein»Israeleu -Forum« unter Leitung des früheren israelischen Botschafters in Deutschland, Avi Primor, mit dem Ziel, israelische Vorschläge für die Erreichung eines Sonderstatus auszuarbeiten. Die verschiedenen Expertengruppen legten Mitte 2002 ihre Empfehlungen vor, die sich unter anderem auch am Modell des»Europäischen Wirtschaftsraums« und am Verhältnis der Schweiz zur eu orientieren: 1 ̈ gegenseitige Anerkennung von Normen, notfalls auch einseitige Anwendung europäischer Normen durch Israel; ̈ kumulierte Ursprungssregeln, nicht nur(wie bisher) mit den Ländern des Barcelona-Prozesses, sondern auch mit den eu -Staaten und den Beitrittskandidaten; ̈ gleichberechtigte Beteiligung an öffentlichen Ausschreibungen; ̈ (einseitige) Anwendung der Kriterien des Stabilitätspaktes und von Teilen des»acquis communautaire« durch Israel; ̈ Anbindung an den Euro(notfalls auch einseitig); ̈ freie Bewegung von Menschen, Kapital, Gütern und Dienstleistungen; ̈ Anpassung der sozialen Systeme an europäische Normen; ̈ Beteiligung an der Europäischen Raumfahrtagentur, dem Europäischen Forschungsfonds und dem Kernforschungszentrum cern . Die Anwendung dieser Empfehlungen würde in der Tat einen Sonderstatus begründen und dieser wäre um so eher zu erreichen, je mehr die erweiterte eu in Zukunft einem lockeren Gebilde gliche, vielleicht sogar in Gestalt eines»Europa der verschiedenen Gangarten«. In Israel blickt man deshalb gespannt auf die weitere Entwicklung der Türkei-Frage, an der sich möglicherweise der zukünftige Charakter der Union und ihrer Außengrenzen entscheiden wird. Über Barcelona hinaus Die Frage eines Sonderstatus stellt sich für Israel – wie in Essen beschlossen – zunächst auf einer bilateralen Ebene, doch könnte man sich auch eine erweiterte Ebene in Form von neuen regionalen Gruppierungen 1. Israel’s Way to the European Union, Documentation of the Israeleu Forum at Tel Aviv University from its Establishment in Spring 2000 until June 2002, Tel Aviv 2002, 165 S. ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 171

vorstellen, die insgesamt einen besonderen Status in ihrem Verhältnis zur eu erhalten könnten. Ein solcher Status müsste weit über die Regularien des Barcelona-Prozesses hinausreichen und er könnte damit logischerweise auch nur diejenigen Mitglieder des European-Mediterranean Partnership( emp ) umfassen, die entsprechend entwickelt sind sowie über demokratische Verhältnisse und den politischen Willen zu einer engen Anbindung an die eu verfügen. Diesen Kriterien entsprechen alles in allem lediglich vier von zwölf der südlichen emp -Mitglieder, nämlich Malta, Zypern, die Türkei und eben möglicherweise Israel. Die beiden ersteren werden 2004 in die eu aufgenommen, der Türkei ist in Kopenhagen immerhin ein mögliches Datum für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen angeboten worden. Das würde bedeuten, dass Israel mit acht arabischen Mittelmeeranrainern in der emp zurückbliebe und damit völlig isoliert dastünde. Ein Sonderstatus für Israel hingegen ließe sich mit einer Ausweitung des Barcelona-Prozesses auf alle Mitgliedstaaten der Arabischen Liga verbinden, was den Vorteil hätte, dass dann auch die reichen Golfstaaten mit im Boot säßen. 2 Die europäische Perspektive für Israel existiert bereits – und zwar in größerem Maße, als beiden Seiten oftmals bewusst ist. Das Interesse Israels am weiteren Schicksal der Türkei erklärt sich in erster Linie aus der Tatsache, dass Ankara der einzige Verbündete des jüdischen Staates im Nahen Osten ist und die Frage einer eu -Orientierung auch über das Weiterbestehen dieses Bündnisses entscheiden könnte – dann nämlich, wenn eine Zurückweisung durch Brüssel die islamischnahöstliche Orientierung der Türkei stärken würde. Aber auch für die europäische Perspektive Israels ist die Türkei von Bedeutung, denn die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Ankara würde das in Europa heftig debattierte Thema der kulturellen und geographischen Grenzen der eu – auch im Sinne Israels – entscheiden. Doch angesichts der heftigen Widerstände in Europa gegen eine solche – wie viele es sehen – Überstrapazierung der Handlungsfähigkeit der Gemeinschaft, die vielleicht schon 2004 mit der Aufnahme von zehn 2. Vortrag von Christoph Zöpel, Vorsitzender des Gesprächskreises Nahost der spd Bundestagsfraktion, auf einer Irak-Konferenz der Friedrich-Ebert-Stiftung am 30.1.2003 in Berlin. 172 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

neuen Mitgliedern erreicht wird, sollten sich beide Seiten – eu wie Beitrittsaspiranten – rechtzeitig Gedanken über kreative Lösungen zum beiderseitigen Vorteil machen. Eine solche Lösung könnte etwa darin bestehen, dass einer Staatengruppe für eine langfristig angelegte Übergangsperiode ein Sonderstatus eingeräumt wird, der alle oben beschriebenen Elemente enthält. Zu dieser Gruppe könnten z.B. die Balkan-Staaten (unabhängig von ihren derzeit unterschiedlichen eu -Beitrittsperspektiven), die Türkei und Israel gehören. Der Vorteil für beide Seiten liegt auf der Hand: Die eu würde Zeit gewinnen, um die schwer wiegenden Probleme der Vertiefung und der institutionellen Reformen in Angriff zu nehmen, und sie könnte in aller Ruhe die Beitrittsaspiranten auf eine mögliche Mitgliedschaft vorbereiten. Die»Gruppe Balkan/östliches Mittelmeer« hätte die Vorteile eines weitgehenden Zugangs zu Europa und könnte ebenfalls in aller Ruhe daran gehen, die in vielen Ländern – vor allem in Israel und der Türkei – bestehenden Vorbehalte gegen eine eu Mitgliedschaft auszuräumen. Vor allem aber: es bestünde kein Automatismus hin auf einen Beitritt, beide Seiten könnten sich etwa mit dem »Schweizer Modell« arrangieren. Eine Variante dieses Modells könnte darin bestehen, den alten Geist der Levante im östlichen Mittelmeer wieder zu beleben; in dieser einst von multikultureller Vielfalt und regem Handelsaustausch geprägten Region sind Reste dieser Tradition noch immer zu finden, auch wenn das Jahrhundert des Nationalismus mit seinen Kriegen, Vertreibungen und gewaltsamer Landnahme verheerende Folgen für das Zusammenleben der Völker hatte. Vorstellbar wäre – falls die Türkei nicht der eu beitreten würde – eine subregionale Gruppierung, zunächst bestehend aus den beiden eu -Mitgliedern Griechenland und Zypern sowie der Türkei und Israel, die durch spezielle Abkommen im Sinne eines Sonderstatus mit einander verbunden wären. Nach einer, nicht zuletzt durch internationale Intervention und eine engere europäische Anbindung Israels zustande gekommenen Friedensregelung im Nahen Osten, könnten sich auch solche arabischen Mittelmeeranrainer der neu konstituierten»Levante« anschließen, die am weitesten fortgeschritten sind: der Libanon, ein demokratisches Palästina und Jordanien, später – nach erfolgreichen Reformen – auch Syrien und Ägypten – mit Ausstrahlung in den weiteren nahöstlichen Raum. Voraussetzung dafür wäre die Aufgabe des Barcelona-Konzepts, wonach alle südlichen Mittelmeeranrainer über einen Kamm zu scheren sind, sowie der Kopplung von Friedensprozess und eu -Annäherung. Das alles klingt angesichts der gegenwärtigen Verhältnisse nach ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 173

Zukunftsmusik, doch ohne kühne Visionen wird es – bei aller nüchternen Einschätzung der eigenen(europäischen) Handlungsmöglichkeiten – keine Fortschritte geben. Der europäische Gründungsvater Jean Monnet ist das beste Beispiel dafür, wie man beides vereinbaren kann. Israel in die Europäische Union? Noch weiter geht die Vorstellung von einer Vollmitgliedschaft Israels in der Europäischen Union. Zum ersten Mal wurde dieser Gedanke aus israelischer Sicht als offenes Postulat in einem Beitrag in der meinungsführenden Tageszeitung»Ha`aretz« am 3. Oktober 2001 geäußert. Die beiden Wissenschaftler Josef Gorni und Aron Seidenberg definieren zunächst Israel als»euromediterrane Gesellschaft«, die demographisch und kulturell überwiegend europäisch beeinflusst sei, und ziehen daraus die Schlussfolgerung,»dass Europa die Verantwortung für Israel übernehmen sollte, indem es an die eu und die nato angeschlossen wird, und zwar auf der Grundlage eines Geschäfts mit der arabischen Welt: Gründung eines palästinensischen Staates, eine binationale Regelung in Jerusalem als Hauptstadt der beiden Staaten, breit gestreute regionale Hilfe zur Lösung des Wasserproblems und der Flüchtlingsfrage. Eine solche Regelung würde Israel existentielle Sicherheit als Minderheit in der Region bieten und ihm so territoriale und politische Verzichte erleichtern. Die Palästinenser erhielten damit Schutz vor der Gefahr einer Expansion des zionistischen Staates.« Die Autoren verweisen weiter auf den Zusammenhang zwischen jüdisch-arabischem Konflikt und dem»Krieg gegen den Terror«, der Europa eine solche Strategie akzeptabel erscheinen lasse. Damit ist in wenigen Sätzen der politische Kernpunkt des Gedankens einer israelischen eu -Mitgliedschaft umrissen: Nicht Fortschritte im Friedensprozess werden zur Voraussetzung für eine weitere Annäherung gemacht, sondern die Aussicht auf den Beitritt stärkt die Friedensbereitschaft – ähnlich wie auf dem Balkan diese Aussicht nicht wenig zu Demokratisierung, Achtung von Menschen- und Minderheitenrechten sowie wirtschaftlicher Öffnung beigetragen hat. Israels Sicherheit und Existenz wären als eu -Mitglied(möglichst auch in Verbindung mit der Zugehörigkeit zur nato ) dauerhaft gesichert und es erscheint sogar als wahrscheinlich, dass es aus dieser sicheren Position heraus viel eher in der Lage wäre, gute Beziehungen zu seinen arabischen Nachbarn zu knüpfen. Man könnte sich sogar – in Abwandlung der Vision von einem neuen Nahen Osten – für Israel dann eine Brückenfunktion zwischen Europa und Nah174 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

ost vorstellen. Mit den arabischen Staaten müsste ein intensiver Dialog über diese Strategie geführt werden, der die Vorteile einer solchen Lösung auch für sie deutlich macht, wie sie in dem Artikel von Gorni und Seidenberg dargelegt wurden. Dass Israel aus geographischen Gründen nicht zu Europa gehören könne, ist spätestens mit der Akzeptanz Zyperns und der grundsätzlichen Bereitschaft, der Türkei Beitrittsgespräche anzubieten, kein überzeugendes Argument mehr. Im übrigen müsste bei dieser Debatte das Verdikt des deutsch-israelischen Historikers Dan Diner Berücksichtigung finden, wonach Israel zwar»nicht in Europa, aber von Europa ist.« Israels Sicherheit und Existenz wären als EU-Mitglied dauerhaft gesichert und es erscheint sogar als wahrscheinlich, dass es aus dieser sicheren Position heraus viel eher in der Lage wäre, gute Beziehungen zu seinen arabischen Nachbarn zu knüpfen. Abgesehen von den politischen und geographischen Argumenten, die aus europäischer Sicht gegen eine eu -Mitgliedschaft Israels sprechen mögen, stellt sich auch die Frage nach den ganz»normalen« Voraussetzungen für einen Beitritt. Der Befund, den die Expertengruppe der Universität Tel Aviv heraus gearbeitet hat, ist in dieser Hinsicht eindeutig: Israel liegt unter fast allen Gesichtspunkten über dem Niveau der jetzigen zehn Beitrittsländer bzw.-kandidaten und ist recht gut darauf vorbereitet, große Teile des»acquis communitaire« zu übernehmen. Das Pro-KopfEinkommen liegt mit 15.000 us -Dollar weit über dem der anderen Länder – mit der Ausnahme von Zypern. Wegen des blutigen Konflikts und der hohen Militärausgaben ist die Wirtschaftsentwicklung seit zwei Jahren zwar rückläufig und hat zu hoher Arbeitslosigkeit(10,4 Prozent) und Inflation(6,5 Prozent) geführt(damit aber immer noch im Durchschnitt der Beitrittskandidaten liegend), doch verfügt Israel im Prinzip über eine gesunde Wirtschaftsstruktur(wie erst jüngst wieder vom Internationalen Währungsfonds bestätigt) mit einem hochentwickelten High-Tech-Sektor und einem dem westeuropäischen Niveau entsprechenden niedrigen Anteil der Landwirtschaft. In Bezug auf die Staatsverschuldung haben sich die israelischen Regierungen der vergangenen Jahre freiwillig zur Anwendung der Maastricht-Kriterien verpflichtet und waren damit auch bis 2002 erfolgreich, als die Verschuldung wegen der äußeren Umstände auf 3,9 Prozent des Bruttoinlandsprodukts stieg – und sind damit in guter ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 175

Gesellschaft von Deutschland und Frankreich, die mit vergleichsweise geringen Problemen zu kämpfen haben. Nimmt man die relativ kleine Einwohnerzahl(6,6 Millionen) und das über dem oecd -Durchschnitt liegende Bildungsniveau hinzu, dann ist Israel unter ökonomischen Gesichtspunkten im Vergleich zu allen Beitrittsländern leicht zu»absorbieren« – und wäre wahrscheinlich sogar Nettobeitragszahler, vor allem, wenn der Friedensprozess und damit die wirtschaftliche Entwicklung wieder in Gang kämen. »Bevor wir nach Europa rennen« Unter diesem Titel beschäftigt sich ein Kommentar des Massenblattes »Jediot Acharonot« am 5. Januar 2003 mit der im Gefolge des Beitrags von Gorni/Seidenberg in Israel entfachten Debatte um einen möglichen eu -Beitritt des Landes. Bezugnehmend auf Netanjahus Initiative, einen solchen Beitritt anzustreben, heißt es unter anderem:»Hier einige Nebenerscheinungen, die ein Beitritt Israels in die eu mit sich bringen würde. Zu allererst müsste das Rückkehrrecht[für Juden in aller Welt, w . v .] abgeschafft werden, so auch der jüdische Charakter des Staates … Durch einen Beitritt Israels in die eu würde das Land von ausländischen Arbeitern überschwemmt … Und was wird geschehen, wenn jeder Israeli in einem der eu -Staaten ohne besondere Genehmigung arbeiten kann? … Eine weitere wichtige Nebenerscheinung hängt mit den Menschenrechten zusammen. Wollen wir wirklich, dass alle unsere Regierungsinstitutionen dem europäischen Gerichtshof unterstehen? Die eu strebt nach einer einheitlichen Außenpolitik. In einigen Fällen präsentiert sie eine Anti-These zu den usa . Eine Umsetzung der Initiative von Netanjahu würde uns also vor ein sehr schweres Dilemma stellen: Sollen wir europäische Initiativen befürworten, die von den usa abgelehnt werden, oder treten wir für amerikanische Initiativen ein und riskieren damit einen Bruch in unseren Beziehungen zur eu ? Diese Begleiterscheinungen sollten ausdiskutiert werden, bevor man sich für einen Beitritt Israels in die eu einsetzt.« Diese vergleichsweise nüchterne Analyse bringt die Stimmung»des kleinen Mannes« auf den Punkt: die öffentliche Meinung Israels ist heute von einer geradezu neurotischen Europa-Feindlichkeit geprägt. Dies hängt natürlich in erster Linie mit der zunehmenden europäischen Kritik am harten Vorgehen Israels in den palästinensischen Gebieten zusammen und wird verstärkt durch den nie ganz ausgeräumten Antisemitismus176 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

Verdacht, der in den zunehmenden Anschlägen auf jüdische Menschen und Einrichtungen in Europa seine Bestätigung findet. Ausgerechnet die linksliberale, gegenüber europäischen Belangen ansonsten offene Tageszeitung»Ha’aretz«, publizierte am 12. Dezember 2002 auf ihrer Meinungsseite das harsche Verdikt:»Israel wird von breiten Bevölkerungsschichten in Europa als brutales rassistisch-kolonialistisches Gebilde angesehen, das Lichtjahre vom aufgeklärten ›Neuen Europa‹ entfernt ist … In europäischen Augen wird Israel unter der Führung von Sharon … zugetraut, ethnische Säuberungen durchzuführen, was bedeutet, dass es nicht wert ist, in die Europäische Union aufgenommen zu werden. Solange diese Auffassung in den europäischen Institutionen verankert ist … wird der Traum von einem Beitritt in den europäischen Klub im Bereich der Phantasie bleiben«. In der Tat scheint es so, als ob es derzeit auf beiden Seiten keine Mehrheit für einen eu -Beitritt Israels geben würde. Um so erstaunlicher ist, dass in den letzten zwei Jahren innerhalb der politischen und intellektuellen Elite des jüdischen Staates eine heftige Debatte über das Verhältnis zu Europa eingesetzt hat, die sich immer stärker auch in den Medien niederschlägt, die ansonsten nicht gerade von Weltoffenheit geprägt sind. In dieser Debatte wird zum Teil erstaunlich differenziert argumentiert und man verfügt über detaillierte Informationen: so wird etwa dem Argument, das Rückkehrrecht der Juden in ihren Staat sei bei einer eu -Mitgliedschaft in Gefahr, die Tatsache entgegengehalten, dass Deutschland mit der Eingliederung von Aussiedlern aus der früheren Sowjetunion über ein ähnliches Instrument verfüge. Gegenüber der Furcht, dass Israel von ausländischen Arbeitskräften überschwemmt werden könnte, legt man nüchterne Fakten auf den Tisch: dass nämlich die eu nach den jeweiligen Erweiterungen der Vergangenheit keinesfalls von Migranten aus den Beitrittsländern heimgesucht wurden, sondern die Mehrheit gerade aus Nicht-Mitgliedsstaaten kommt, wie etwa die Türken in Deutschland oder die Algerier in Frankreich. Man verweist auch darauf, dass es heute schon an die 300.000»Gastarbeiter« im Lande gibt, die ganz überwiegende Zahl nicht aus eu -Ländern oder Beitrittskandidaten, mit der begrenzten Ausnahme von Rumänien. Eher sieht man ein gewisses Sicherheitsproblem, wenn jeder mit einem europäischen Pass nach Israel kommen könne. Auf einem anderen Feld, der Umstrukturierung des Sozialstaates und der Reform der sozialen Systeme, orientiert man sich seit Jahren an europäischen Vorbildern, wobei die Grundlagen dieser Systeme ohnehin europäischen Ursprungs sind. ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 177

Ließen sich im Sinne des»acquis communautaire« die meisten Probleme relativ leicht lösen, so bleiben dennoch zwei zentrale Punkte als wichtigste Hindernisse für einen eu -Beitritt: die Frage von Sicherheit und Menschenrechten sowie das Problem des»jüdischen Charakters« des Staates. Die öffentliche Meinung Israels ist heute von einer geradezu neurotischen Europa-Feindlichkeit geprägt. Die Sicherheit des Staates(und damit des jüdischen Volkes) ist in Israel oberste Staatsdoktrin. Da sich das Land formal immer noch im Kriegszustand mit mehreren arabischen Staaten befindet und es seit seiner Gründung im Jahre 1948 permanenten terroristischen Attacken in unterschiedlicher Intensität ausgesetzt ist, hat sich eine»Sicherheitskultur« herausgebildet, die nicht mit dem europäischen Verständnis von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten vereinbar ist. Dazu gehören als spektakulärste Beispiele die seit Ausbruch der zweiten Intifada wieder verstärkt aufgenommenen»gezielten Tötungen«(targeted killings) von Terroristen, denen auch immer mehr Unschuldige zum Opfer fallen; die sogenannte»Verwaltungshaft«(administrative detention), die es erlaubt, Verdächtige monatelang, in Einzelfällen auch jahrelang ohne Gerichtsurteil in Haft zu halten; und schließlich die Anwendung gewisser, vom Obersten Gerichtshof eingeschränkter Formen der Folter zur Abwendung von Terroranschlägen. Befürworter eines eu -Beitritts argumentieren, dass dies vorübergehende Phänomene seien, die mit einem durch die eu -Perspektive wieder belebten Friedensprozess von selbst verschwinden würden. Hier sind allerdings Zweifel angebracht, da – wie die Vergangenheit zeigt – extremistische Kräfte sich auch durch Friedensverhandlungen nicht von Anschlägen abhalten lassen und sogar zu befürchten steht, dass diese auch nach einem Friedensvertrag weiter gehen. In dieser Hinsicht wäre wahrscheinlich für längere Zeit mit einer»Grauzone« zu rechnen, an deren Ende Israel sich zwischen seiner Sicherheitsdoktrin und der Sicherheit im Schoße der europäischen Familie entscheiden müsste. Noch schwieriger verhält es sich dem Augenschein nach mit dem »jüdischen Charakter« des Staates, denn dies ist schließlich der Ursprung der zionistischen Bewegung und die Erfüllung des uralten Traumes von einer Rückkehr in das gelobte Land. Verbunden ist damit – obwohl dies 178 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

keineswegs die Absicht der zionistischen Staatsgründer war – ein übermäßiger Einfluss der Religion auf Staat und Gesellschaft, der mit europäischen Normen nicht vereinbar ist(keine Zivilehe, kein Scheidungsrecht für Frauen, Staatsbürgerschaft nur für Kinder jüdischer Mütter usw.). Doch hat sich in diesem Bereich – unabhängig von einer europäischen Perspektive – bereits seit langem eine heftige Diskussion entfaltet, die eine Trennung von Staat und Religion, aber auch die Frage eines »Staates für alle Bürger« zum Gegenstand hat. Gestärkt wird diese Debatte durch die normative Kraft des Faktischen, die sich vor allem in der demographischen Entwicklung niederschlägt: immer mehr Menschen in Israel(ob mit oder ohne Staatsbürgerschaft) sind Nicht-Juden. Das gilt in erster Linie für die arabische Minderheit(20 Prozent), die zunehmend statt nach Integration nach Minderheitenrechten und Autonomie strebt. In Expertenkreisen beschäftigt man sich deshalb mit europäischen Beispielen in diesem Bereich, wie Süd-Tirol oder Ungarn, und auch diese Debatte hat schon die Medien erreicht. Eine weitere große Gruppe, die nach unterschiedlichen Schätzungen mehrere hunderttausend Menschen umfasst, sind nicht-jüdische Angehörige von Einwanderern aus der früheren Sowjetunion. Ihre Rechte wurden erstmals von einer politischen Partei(der linksliberalen Meretz) im Wahlkampf Anfang dieses Jahres thematisiert. Noch rechtloser, weil zum großen Teil illegal im Land lebend, sind die bis zu 300.000 ausländischen Arbeitnehmer, bei denen seit langem ein ähnlicher Prozess wie seinerzeit in Europa eingesetzt hat: sie holen ihre Familien nach, bekommen Kinder, und denken nicht im Traum daran, in ihre Ursprungsländer zurück zu kehren. Auch ihre Rechte, vor allem das Ziel der Legalisierung, ist Gegenstand einer von verschiedenen Bürgerrechtsorganisationen betriebenen Debatte. So ist schon seit Jahren eine lebhafte und breite öffentliche Diskussion über den Charakter des Staates im Gange, und in verschiedenen Denkfabriken sucht man nach dem Kompromiss zwischen»jüdischem Staat« und »Staat aller Bürger«. Ein solcher scheint durchaus denkbar und könnte darauf hinaus laufen, dass Israel in Zukunft ebenso jüdisch sein wird, wie Spanien oder Italien etwa katholisch sind. Nimmt man noch hinzu, dass der Einfluss der Religiösen im Gegensatz zu landläufigen Meinungen in den letzten Jahren faktisch zurück gegangen ist, dann dürfte auch die Frage des Staatscharakters und der Bürgerrechte kein unüberwindbares Problem für einen eu -Beitritt sein. Ohnehin käme ein Beitritt erst in einer längeren Zeitperspektive in Frage, so dass genügend Zeit für innere Reformen bliebe. Aber schon mit ipg 2/2003 Veith, Eine europäische Perspektive 179

der Erweiterung von 2004 rückt die eu nicht nur geographisch näher: mehrere hunderttausend Israelis, deren Familien aus den osteuropäischen Beitrittsländern stammen, haben dann Anspruch auf einen europäischen Pass(den heute schon fast 300.000 besitzen) und viele israelische Unternehmen siedeln sich bereits jetzt auf Zypern an, um – nahe der Heimat, aber innerhalb der eu – einen Fuß in Europa zu haben. Die europäische Perspektive ist für Israel eine kühne Vision – aber undenkbar ist sie nicht. 180 Veith, Eine europäische Perspektive ipg 2/2003

DEBATTE /DEBATE SHLOMO AVINERI: Truth Lies in the Details Comment on Natan Sznaider 1 I read Natan Sznaider’s»Israel: Ethnischer Staat und Pluralistische Gesellschaft« with interest, and agree with most of his analysis. There are, however, two points on which I would like to comment. At the outset of his article Sznaider states:»Es gibt wenige Staaten, die ihre Existenz so sehr der internationalen Moralität verdanken wie Israel«. The reference is obviously to the 1947 decision of the General Assembly of the un to propose the partition of the British mandate territory of Palestine into two states, a Jewish and an Arab one – a decision at least partly motivated by the universal moral shock and feeling of guilt in the wake of the Shoah. But this is only part of the story, and to leave it like that is simplistic and not very helpful. True, the 1947 un recommendation added an important element of international morality to the Zionist movement. Yet international morality(in plain terms: the United Nations) proved itself totally impotent and incapable of implementing what it considered to be the right decision. When the Arabs of Palestine, as well as neighboring Arab states, opposed this decision, they went to war against the Jewish community in Palestine in order to prevent the establishment of a Jewish state – and to undermine a decision of the un representing»international morality«. The un proved itself totally incapable, then as now(think of Bosnia, Rwanda, Kosovo), of carrying out its decision, or even helping that party which was trying to implement it against the violent and armed opposition of the other party(which included un member states, such as Egypt, Syria, and Iraq). 1. Natan Sznaider:»Israel: ethnischer Staat und pluralistische Gesellschaft«, in Internationale Politik und Gesellschaft 1/2003. ipg 2/2003 Debatte /Debate 181

In the end Israel prevailed: not because of»international morality«, but because at a crucial moment, in spring 1948, when it appeared that the small and outgunned Jewish community in Palestine was about to be defeated, the Soviet Union under Stalin decided, for raison d’état, not »international morality«, to supply the nascent Jewish army with arms, including machine guns and its first airplanes. This made it possible for Israel to survive. This Soviet support for Israel was done via Czechoslovakia, in which the Communists had just come to power, and the airplanes supplied to Israel were Czech-produced Messerschmitt fighter airplanes, produced during the Second World War in the Skoda-Werke under Nazi occupation. That it was Stalin who saved Israel because at that time all Arab countries were allies or protectorates of British and French imperialism is one of the cruel ironies of history. It suggests that history is complex and sometimes morally much more ambivalent than politically correct theories would like to imagine. It also recalls Machiavelli’s unpleasant dictum that even prophets have to be armed – otherwise they will fail in their moral mission: see Moses and Mohammed versus Savanarola. The second point has to do with the problem of how Zionism and Israel dealt with the Arab issue, as well as with non-European Jews in Israel. Again, Sznaider is right when he says(p. 131)»Nun ist Israel ja in Europa gegründet worden – stammt sozusagen aus Europa«. Yet he goes on to say,»Im neuen Land gab es plötzlich Araber und orientalische Juden – so uneuropäisch, so unpassend«. And in this he is totally wrong. In 1903, Theodor Herzl, the founder of political Zionism, published his utopian novel»Altneuland«, modeled on Edward Bellamy’s socialist utopia presented in his novel»Looking Backward, 2000–1887«.»Altneuland« describes how a Jewish state, once founded, would look in the year 1923: modern, technologically innovative, tolerant, based on what Herzl calls»Mutualism«, combining»the initiative of capitalism with the justice of socialism«. Far from being unaware of the existence of Arabs in the country, Herzl presents the Arabs as an integral part of the New Society (this is its official name) – equal citizens, participating in the economic and social development of the country, being grateful(naively one would say, but after all this is 1903!) for the economic prosperity brought by the Jews to what was then an underdeveloped province of the Ottoman Empire. Moreover, one of the leaders of the New Society is an Arab engineer from Haifa, Reschid Bey(who had studied, of course, in Berlin and speaks perfect German, as does his cultured and emancipated wife). What 182 Debatte /Debate ipg 2/2003

is even more interesting is that the political action of the novel in 1923 takes place in the context of an election campaign in the country. In this election there appears for the first time a political party led by a recent immigrant, a fanatical rabbi named Dr. Geyer, who advocates the disenfranchisement of the country’s Arab citizens; the country, he argues,»belongs solely to the Jews«.»Altneuland« describes the election campaign in which the liberal political establishment of the country – Jews and Arabs alike – fight and defeat the Jewish racist Geyer, who is portrayed by Herzl as the mirror-image of the Viennese anti-Czech and anti-Jewish populist racist Dr. Karl Lueger. The only difference is that in Vienna the racists won(Lueger was elected Bürgermeister of Vienna), while in Zion they lose. Naive as such a typical nineteenth-century liberal vision may now seem, it certainly does not agree with the simplistic statement that»plötzlich gab es Araber«. Many more examples could be supplied. The same applies to the issue of the non-European Jews. It is of course true that Zionism started in Europe – first because before 1939, ninety percent of the world’s Jews either lived in Europe or were descendants of European Jews: only ten percent were»Orientals«; second, it was in Europe that the emergence of modern nationalism first made the position of Jews precarious(when nationalism reached the Arab world in the midtwentieth century, the same processes developed in countries such as Iraq, Egypt, and Morocco). It is equally true that after 1948 the Israeli establishment, hailing from Europe, erred dramatically in its attempt to assimilate Near Eastern Jews into a»Schmelztiegel« based on Western customs and norms: only later did a multicultural and more tolerant approach develop. But, again, to maintain that»plötzlich gab es orientalische Juden« is totally wrong. To give another example from Herzl: very early on in his Zionist»awakening« he describes almost breathlessly a meeting with a Jerusalem doctor, Dr. Isaak d’Arbella, who reported to him on the variety of Jews among the small Jewish community in Jerusalem. It is worth quoting this entry from his diary for 20 February 1897 just to observe Herzl’s fascination – very fin-de-siècle romantic – precisely with the nonEuropean Jews:»[Dr d’Arbella] erzählte mir wunderbare Dinge aus Palästina … und von unseren Juden aus Asien. Kurdische, persische, indische Juden kommen zu seiner Consultation. Merkwürdig: es gibt jüdische Neger, die aus Indien kommen. Sie sind die Nachkömmlinge der Sklaven, die bei den vertriebenen Juden dienten und den Glauben ihrer ipg 2/2003 Debatte /Debate 183

Herren annahmen. In Palästina sieht man … auch kriegerisch gefärbte Berg- und Steppenjuden.« It was this awareness of the heterogeneous nature of Jewish communities the world over which also led Herzl to deny any racist or biological characterization of the Jews.»We are«, he always maintained,»a people of varied anthropological components« – and later, when meeting with the King of Italy, he was glad to hear from him about Ethiopian Jews living in the recently acquired Italian colony of Eritrea. Again, a complex picture. Precisely because the challenges facing the self-identity of Israel are so complex and sometimes contradictory(as so justly discussed by Sznaider) this complexity is not helped by a stereotypical presentation of the historical and intellectual background that brought Israel into existence – neither in the international context, nor in the internal discourse of the Zionist movement. Like much else, truth lies in the details, not in comfortable generalization. NATAN SZNAIDER: Die Kluft zwischen Wahrnehmung und Realität Antwort auf Shlomo Avineri I ch möchte mich für Shlomo Avineris freundliche und aufmerksame Kommentare bedanken. Er betont ja auch, dass er im Großen und Ganzen mit meinen Gedanken einverstanden ist. Natürlich ist auch mir bewusst, dass Israel nicht wegen der internationalen Moralität bestehen bleibt und aus dem Unabhängigkeitskrieg von 1948 nicht wegen dieser Moralität siegreich hervorging. Darum geht es ja gerade, dass Außenund Innenperspektive so weit auseinander klaffen, und die einen internationale Moralität und die anderen politische Stärke sehen. Diese Kluft ist es ja gerade, die die Einstellung zu Israel bestimmt. Shlomo Avineri hat das in seinem Kommentar nur bestätigt. Dass gerade auch der Antisemitismus heute – anders als vor der Nazizeit – immer noch als Bruch der globalen Moralität gilt, ist der beste Beweis für das Bestehen einer globalen Moral, die sich wandeln kann und politische Folgen hat. Doch wenn man, wie Israel derzeit, mitten in einem Existenzkampf steht, vergisst man das leicht und legitimiert sich – verständlicherweise – nur durch die eigene Macht. Dass Israel mit höheren moralischen Maßstäben gemessen wird als viele andere Staaten, hängt also mit dem Antisemitismus zusam184 Debatte /Debate ipg 2/2003

men. Aber eben nicht nur im Sinne einer Feindschaft gegen Israel, eines Fortbestehens des Antisemitismus, sondern umgekehrt auch als Folge einer Delegitimation des Antisemitismus. Durch den Holocaust wurde Antisemitismus zum Gesinnungsverbrechen par Excellenze und damit auch zu einem Verbrechen, das ebenso Verpflichtungen an die ehemaligen Opfer stellt. Mir ging es in erster Linie um die Kluft zwischen Legitimation und Realpolitik und gut, dass Shlomo Avineri nochmals den Punkt der Realpolitik betonte. Zum zweiten Punkt habe ich ebenfalls über Wahrnehmungen gesprochen. Die letzen Wahlen in Israel im Januar 2003 zeigten ja auch, wie sich Wahrnehmungen ethnischer Diskriminierungen politisch niederschlagen können. Da sind die Studien von Herzls Schriften hilfreich. Sie zeigen, wie Herzl sich dem Problem stellen möchte. Dass es da aber auch zu einer Kluft zwischen dem Herzl’schen Ethos und der sich entwickelnden sozialen Wahrnehmung kam, wird Shlomo Avineri nicht bestreiten können. Ich betonte ja gerade in meinem Artikel die Problematik der multi-ethnischen Gesellschaft in Israel, die in der Tat – wie auch Avineri betont – sehr heterogen ist. Alles in allem gebe ich Shlomo Avineri Recht: Die Wahrheit liegt im Detail. MARCUS HÖRETH: From Arguing to Bargaining Again Comment on Andreas Maurer 2 I n his recent article in international politics and society Andreas Maurer expressed his hope that the Convention method for enhancing eu democracy would be characterised less by»bargaining« and more by »deliberation«. Of course, Maurer himself noticed that the criteria of deliberative democracy in the Convention have not been fully met. Nevertheless, the reader still has the impression that the Convention could be regarded as a basis for deliberative democracy. In Maurer’s own words: »My argument is that the Convention method can be seen as an alternative way of steering system change and fundamental reform of the European Union, because it features participative and inclusive forms of open 2. Andreas Maurer: Less Bargaining – More Deliberation. The Convention Method for Enhancing eu -Democracy, Internationale Politik und Gesellschaft 1/2003. ipg 2/2003 Debatte /Debate 185

deliberation; it respects and integrates the relative importance of minority positions; it offers open fora for parliamentary discourse and helps to include national parliaments at an early stage of system building; and it is conditioned by the method of consensus-building. Overall, the Convention method might therefore become a future model for a more democratic establishment of the eu .« 3 In his reflections on the»Convention method« Maurer makes some notable observations and presents some useful explanations, but he comes to conclusions which are far too optimistic. I doubt that the Convention method is really able to transform conflicts of interest in a»deliberative« way, so that less bargaining and more deliberation will be the main characteristics of the Convention’s debates. In order to demonstrate my counter-argument, I will first recapitulate the preconditions of deliberation. Could the Convention be seen as such a model, theoretically? Second, I will show the limits of deliberation within the Convention by examining the question of how the Convention is(not) tackling the democratic-deficit problem. The Convention as a Model for Deliberative Democracy? What is the secret of the Convention method? Why do so many observers already claim it is a success, even a basis for a true deliberative democracy? What are the premises of the underlying deliberative concept; what are its principles? Briefly, the basic principles of deliberative democracy are discussion, persuasion, and compromise; ideally, no one unilaterally pushes his own preferences at the expense of others. Debates are fair: every participant is free, has an equal voice and standing, and at the same time is prepared to hear all the arguments of the other participants. Arguing is the dominant modus operandi rather than interest-driven bargaining. Consequently, the procedure of deliberation is reasoned, and no force is exercised other than that of the better argument. With the help of a number of writers on deliberative democracy, 4 Maurer argues that one result of deliberative procedures is a reduction of tensions between interests. Under such circumstances, a rational, motivated consensus can be found as a result of a free and reasoned assessment 3. Maurer, p. 168. 4. Maurer, pp. 171–74. 186 Debatte /Debate ipg 2/2003

of alternatives by equals. Conflicts of interest can ultimately be transformed into a deliberative search for the best solution, which is the guaranteed outcome if all procedural requirements described above are fulfilled. In a deliberative setting, participants are more likely to reach optimal solutions because they not only share information freely but also a common frame of reference, while lowest-common-denominator outcomes are more likely in negotiations in which strategic rationality and bargaining dominate. The unsatisfactory results of the Nice Inter-Governmental Conference( igc ) serve as an example of the latter. Theorists of deliberative democracy believe that the Convention strengthens the legitimacy of the European political system because it simply is very different from igc s. As a consequence, it comes closer to the ideal of deliberation, featuring a much wider range of actors who are all, in principle, free and have an equal voice during deliberations. The openness of the Convention supports the need for Convention members to persuade by the quality of their arguments. In contrast, typical characteristics of interest-driven bargaining processes such as pork-barrelling and log-rolling will be banished because they will not go down well with the European public. Last but not least, no one is able to unilaterally push his own preferences at the expense of the others without threatening the success of the whole Convention. As no one wants to be responsible for a total failure, no one tries to play a power game by flexing his political muscles. Limits to Deliberation in the Convention That is the theory. However, the limits of deliberation within the Convention can be demonstrated by examining how the Convention is tackling the democratic-deficit problem. Obviously, the Convention has ignored – until recently – the democratic deficit, although this issue is one of the most urgent concerns of the general public. Instead, the Convention’s agenda has focused on subsidiarity, simplification of the treaties, the legal personality of the Union, economic governance, and other issues. The only exception is the proposal of the so-called»early warning system« through which national parliaments would be able to control the eu decision-making process more effectively. But as Maurer himself admits, no one in the Convention has seriously considered whether these improvements for national parliaments will provide a new basis for enipg 2/2003 Debatte /Debate 187

hancing the legitimacy of European governance among eu citizens. 5 Besides the relatively uncontroversial objective of strengthening national parliaments in the multilevel game of European policymaking, the Convention has not addressed the real problem of how the European governance system can be democratised. The interesting question remains of why this is the case. Why does this apparent blind-spot remain? My intuitive answer is that it has something to do with the new Convention method – its functioning as a deliberative consensus-seeking forum. This method has its limits exactly where the power struggle begins. And the power struggle has begun. The crucial point is that the Convention is unwilling to tackle the democratic-deficit problem, which is the key problem of European governance. If it did, it would be tantamount to stepping into a minefield – and the success story of the beautiful Convention method would thereby come to an abrupt end. This is so for three reasons. First, if you want to address the democratic-deficit problem effectively, you need comprehensive institutional reform to change the nature of European governance. But the nature of the Euro-polity is highly contested, as is the question of what institutional reforms are required. I am sure that more constitutional blueprints which offer more or less convincing solutions to the democratic-deficit problem exist than there are members of the Convention. There is no obvious best solution on offer: there is no Pareto-optimal solution such as, say, the Single Market Programme, which was such a success story for everyone who participated. Debates on the constitutional architecture are to a large degree zero-sum games – powers given to one institution have to be taken from others. You cannot maximize the powers of every institution if you want to prevent the institutionalisation of permanent stalemates in the decision-making process or a lack of coherence in the political system as a whole. To offer some examples: a really strong European Council with a strong permanent Council President would marginalize a Commission President, even when he is elected by the European Parliament. Alongside such a powerful European President, the Commission would once and for all be degraded to the status of a mere secretariat of the Council, with its right of initiative seriously undermined. Furthermore, a really strong European Parliament could reduce the powers of the Commission, too. If co-decisionmaking was adopted, the Commission would be more or less out of 5. Maurer, p. 186. 188 Debatte /Debate ipg 2/2003

the game, and the key players would be the Council and the Parliament. This issue has been examined by legions of political scientists. A strong European Parliament – in the legislative field – would also be a very doubtful constitutional choice for national parliaments, the traditional losers in the integration process. Governments would have every reason to take more notice of the preferences of the European Parliament rather than of their domestic parliaments. The latter would not really be part of the process, but mere spectators, whatever»early warning systems« might be introduced. To be sure, truly empowered national parliaments would not only carry out ex post control of faits accomplis at European level but also exante participation before European rules are adopted. However, under these conditions national parliaments would render decision-making processes at European level even more cumbersome, which would not be very comfortable – either for the European Parliament, the Commission, or the Council. To put it simply: every comprehensive institutional reform would produce losers and winners, but no one wants to be a loser. Theoretically, comprehensive reform by means of which everyone is ultimately a winner is wishful thinking. This principal difficulty hinders progress in the deliberative search for a solution which pleases everyone. Second, different solutions to the democratic deficit problem have different, massive, and very complex implications for the whole institutional set-up and for individual institutions. It is not only the case that the inherent tensions of the institutional framework of the Union prevent a clear positive-sum solution of the democratic-deficit problem, but also the sad truth that constitutional engineers never know exactly what implications some institutional reforms will have. Therefore, whenever such big issues are to be discussed, the behaviour of the Convention members is as risk-averse as the behaviour of member-state governments at igc s. Third, and most important – and following from the points I made earlier – everyone in the Convention has particular institutional and institutionalised interests. Behind the facade of deliberative discourse lies the true struggle between conflicting interests. The Convention members are not independent wise men with no political interests. As representatives of particular institutions and institutional interests – and, let’s not forget, states – they are biased and prejudiced. In the minefield of institutional reform, the different delegations of the Convention do not have much in common as they represent different institutional interests. In rational-choice terms, the only thing they do have in common is that they ipg 2/2003 Debatte /Debate 189

are rent-seeking in so far as they are planning to continue their careers – as Commissioners, Parliamentarians, Ministers, and so on. Therefore, given the incentive structures which dominate in these debates on the institutional architecture, they are not and cannot be characterised by a deliberative mode. Debates are rather characterised by interest-driven bargaining on the part of everyone who takes part(and has something to win or lose). Conclusions As already demonstrated, Maurer’s optimism regarding the Convention method is not justified. It is hard to believe that the Convention operates as»a method for enhancing eu democracy«, as Maurer claims, since it has avoided the vital question of how European governance can be democratised altogether. This disregard becomes understandable when one realises that the Convention is not well suited for the task, whenever real constitutional choices have to be made. The Convention method prevents the inclusion of highly controversial issues and, moreover, no member of the Convention has an interest in changing this non-controversial approach. Previously, there were no endogenous reasons to change this style of deliberation. Under such circumstances it was much better to give the public the impression that fair deliberation was the main rule of the game. Whoever openly claimed to be playing by different rules could be blamed for destroying the deliberative paradise. But the factors which change the rules of the game could also be of exogenous origin, for example when the French and German governments proposed a Dual Presidency. I fear that, given the fact that controversial issues now have to be discussed because they were put on the table and hard constitutional choices have to be made, deliberations in the Convention will soon be replaced by a different form of negotiation: the consensus-seeking»deliberative« Convention method will dramatically change from arguing to bargaining once again. Also, given the fact that deliberations have their limits exactly where the power struggle begins, the Convention’s debates will differ only slightly, if at all, from debates at Inter-Governmental Conferences. This may be sad, but it is better to accept it than to ignore it. Both Convention members and academics should never forget: even worse than ignoring the public is ignoring the facts. 190 Debatte /Debate ipg 2/2003

ANDREAS MAURER: The Convention Is More Than Bargaining Over Competencies Reply to Marcus Höreth I n his comment»From Arguing to Bargaining Again«, Marcus Höreth doubts that»the Convention method is really able to transform interest conflicts in a deliberative way.« To support his reasoning, he argues that the Convention is failing to discuss core issues of the eu ’s future architecture, that it has largely ignored the democratic-deficit problem, and that this ignorance is due to the Convention method and its inability to deal with power-struggles between member states. According to Höreth, there are three reasons for the Convention’s handicap: a) Debates on the constitutional architecture of the eu are to a large degree zero-sum games – powers given to one institution have to be taken from others. This hinders progress in the deliberative search for a solution which would involve all participants of the Convention. b) Unsure about the implications of institutional reforms, the Convention members are as risk-averse as the Member States’ representatives at Inter-Governmental Conferences. c) Behind the facade of deliberative discourse lies the struggle of conflicting interests. Due to their affiliation to institutions and institutional interests, the»Conventionels« are biased. They do not act as independent arguers but as rent-seeking representatives of their constituent units. The Convention and the Issue of the EU’s Democratic Deficit Höreth thus criticizes the deliberative approach of the Convention through his own lens of normative expectations. According to him, the Convention does not address the issue which he considers most important. To turn the argument around, the Convention method would be a success if it dealt with and resolved the democratic-deficit problem. However, the Convention is dealing with the eu ’s democratic deficit. While neither the Nice treaty’s declaration on the future of the European Union nor the Laeken European Council’s Convention mandate expressly employ the notion of the democratic deficit the post-Nice process directly addresses the issue of democracy, democratic values and the democratization of the eu ’s institutions and procedures. Declaration ipg 2/2003 Debatte /Debate 191

No. 23 on the future of the Union annexed to the Nice Treaty, stated four topics to be made the center of attention at the Convention:(a.) the establishment and monitoring of a more precise delimitation of powers between the European Union and member states,(b.) the status of the Charter of Fundamental Rights of the European Union,(c.) the simplification of the Treaties with a view to making them clearer and better understood, and(d.) the role of national parliaments in the European architecture. During the»printemps constitutionnel« 6 of 2000 Joschka Fischer, Jacques Chirac and Tony Blair 7 refreshed a debate 8 which started as early as the Maastricht Inter-Governmental Conference, on how to link the European Parliament and the national legislatures into a continuous process of compounded problem-solving beyond the nation-state. The Nice declaration’s topics mirror this rather disordered set of views on the general theme of»democratization«. But the post-Nice process – including the ongoing Convention – has raised the question what could be understood by democracy in a political system like the European Union and whether the European Union could be democratized by modified institutional and constitutional rules. Based on the shared understanding that different views and interpretation of»democracy« cannot simply be resolved by another igc deal, the Convention was established to promote greater empathy between its members with regard to deep-seated differences between national, supranational, parliamentarian and governmental approaches to resolving the democratic deficit. In this regard – and even if the Convention did not explicitly create working groups on»democracy« or on»democratizing 6. See: Maurer Andreas/Franck, Christian:»Reforming the institutional set-up of the Union«, in: Maurer, Andreas(ed.): Europe’s political priorities report, Brussels 2000, pp. 39–49. 7. See Fischer, Joschka:»Vom Staatenbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration«, in: Integration, No. 3/2000, pp. 149–156; Chirac, Jacques:»Notre Europe«, Speech before the German Bundestag, 27 June 2000, http://www.elysee.fr; Blair, Tony, Speech at the House of Commons, 11 December 2000, http://www.fco.gov.uk/news/newstext.asp?4489. 8. See Joerges, Christian/Mény, Yves/Weiler, Joseph(eds.): What Kind of Constitution for What Kind of polity? Responses to Joschka Fischer, Florence 2000; Marhold, Hartmut(ed.): Die neue Europadebatte. Leitbilder für das Europa der Zukunft, Bonn 2001; Schwarze, Jürgen(ed.): The Birth of a European Constitutional Order, Baden-Baden 2001. 192 Debatte /Debate ipg 2/2003

the eu ’s institutional structure« – each of the existing working groups addresses central issues with regard to the democratic nature of the eu ’s system. Furthermore, instead of directly – and naively – concentrating on the parliamentary side of the democratic deficit, the Convention decided to debate a more open-minded reform with regard to the reconciliation of the obvious need to enhance the eu ’s problem-solving capacity on the one hand and the requirement to democratize the resulting opportunity structures for its institutions on the other. Citizens do not vote on the ground of highly aggregated institutional settings. They are interested in outcomes and in arguments, legal powers, and policy programs which reflect their wishes, interests, worries and concerns. In this regard, the Convention’s working groups on the Charter, Complementary Competencies, Economic Governance, the eu ’s External Action and Defense, Freedom, Security and Justice, and on Social Europe have largely focused on the eu ’s output legitimacy and thus reflect the continuous search for problem-solving capacities in specific policy areas without explicitly considering appropriate governance structures. Furthermore, in contrast to negotiations on similar subjects at the igc level, the recommendations of the working groups have been drafted on the basis of a large consensus of its members. The Convention as a Deliberative Process However, the development of the European Union is characterized not only by an increasing and dynamic quest for effective policy production, but also by an ongoing search for efficient, transparent and democratic »frames« which make sure that policy outcomes are perceived and accepted as legitimate. To successfully reconcile the management of growing responsibilities with the demands for participation, the existing institutional framework of the Union will be altered. This is precisely the task of institutional reform. Unlike Höreth, I would claim that the Convention has extensively considered these issues. Already prior to the FrancoGerman initiative on institutional reform, the Convention’s plenary and working groups have dealt with the role of national parliaments, the future powers and functions of the European Parliament, the extension of the scope of the co-decision procedure, the extension of the scope of qualified majority voting, and future means to hold the eu ’s executive branches more accountable. ipg 2/2003 Debatte /Debate 193

As regards the applicability of the theory on deliberative democracy and the method used in the Convention, I thus come to the following observations: 1. The theory assumes that the participants in the Convention are free, they are only bound by the results of the deliberation. One can identify three groups of actors:(1) a minority who still try to act as representatives of the»national interest«, i.e. some(not all) of the representatives of the heads of states and governments;(2) a minority of national parliamentarians who act on their own behalf without considering the positions of their home bases; and(3) a large majority of members who try to cope with different layers of their identity as mp s/ mep s, government officials, and so on, and who change their positions several times according to an ongoing and open debate on the eu ’s future design. 2. The theory assumes that deliberation is reasoned – no force is exercised, except that of the better argument. And in fact, the Convention does not feature any means of coercion or majority decisions. Instead, the debate within both the working groups and the Convention plenary remains open-minded and egalitarian. Representatives of larger member states or government officials do not tend to argue on the basis of their potential bargaining power. The style of the Convention’s debate still remains arguing between individuals – not representatives of legal bodies and interest groups – who try to develop empathy for each other’s arguments and problems. 194 Debatte /Debate ipg 2/2003