ARTIKEL /ARTICLES Wenn Sicherheit unbezahlbar wird Die schwierige Stabilisierung der ungleichen Welt MICHAEL DAUDERSTÄDT D ie einstürzenden Twin Towers haben die Risikowahrnehmung in den usa dramatisch, in den anderen oecd -Ländern ebenfalls, wenn auch in geringerem Maß, verändert. 1 Freiheit und Wohlstand in den reichen Demokratien erscheinen plötzlich in einem seit dem Ende des Kalten Krieges kaum bekannten Maß bedroht. Und das ist nicht nur Paranoia, sondern leider zunächst vor allem hausgemachte Realität, die sich selbst erfüllende Prophezeiung: Antiterrorgesetze untergraben die bürgerlichen Freiheiten; erhöhte Risikowahrnehmung verändert das Investitionsverhalten, steigert die Kosten globalen Wirtschaftens und senkt die Wachstumsraten bei gleichzeitig stärkerer Beanspruchung der öffentlichen Haushalte. Die usa vor allem haben die neuen Bedrohungen ernst genommen. Was, wenn die Terroristen das nächste Mal nicht nur Flugzeuge, sondern Massenvernichtungswaffen einsetzen? Die Zahl der Opfer wäre unabsehbar. Auch die Europäische Union listet in ihrem jüngsten sicherheitspolitischen Strategiepapier 2 Terrorismus, Massenvernichtungswaffen, gescheiterte Staaten und organisiertes Verbrechen als neue wichtige Bedrohungen. Europäische und amerikanische Bedrohungsanalysen 3 konvergieren. In den strategischen Antworten setzen die beiden globalen Akteure zwar unterschiedliche Akzente, aber drängen letztlich auf eine Weltinnenpolitik, in der staatliche Grenzen hinter den Imperativen welt1. Während 91 Prozent der Amerikaner die Bedrohung durch internationalen Terrorismus für extrem wichtig halten, tun dies nur 46 Prozent der Europäer. Bei anderen Bedrohungen fallen die Unterschiede zwar geringer aus, aber im Durchschnitt ist die Angst in den usa stärker(Umfrage des Chicago Council on Foreign Relations, American and European Public Opinion and Foreign Policy, http://www. worldviews.org/detailreports/compreport.pdf). 2. Javier Solana, A Secure Europe in a Better World , Brüssel/Thessaloniki 2003. 3. The White House, The National Security Strategy of the United States of America, Washington, September 2002, http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html, im Folgenden zitiert als nssusa . ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 11

weiter Sicherheit zurücktreten. Sie unterschätzen dabei die Interessen und Konfliktstrukturen, die aus dem fundamentalen Wesensmerkmal der globalen Ungleichheit resultieren. Die bedrohten Wohlstandsinseln Das Ende des Kalten Krieges und der Konfrontation der Blöcke hat die Akzente der internationalen Konfliktstrukturen kräftig verschoben. Die Angst vor einem menschheitsbedrohenden Nuklearkrieg zweier Großmächte ist einer Unübersichtlichkeit gewichen, in der nur eine Supermacht übrig geblieben ist. Es gibt kaum Staaten, die ernsthaft einen Krieg gegen die mächtigen Wohlstandsinseln erwägen würden. Es fehlt in der Regel nicht nur das Motiv, sondern auch jede Aussicht auf Erfolg. Die wenigen Staaten, die sich aus verschiedenen Gründen als»Feinde« des Westens oder zumindest der usa sehen oder so gesehen(z.B. Nordkorea, Iran, Syrien, vorher Irak, früher Libyen) und daher»Schurkenstaaten« genannt werden, wären in einem Krieg hoffnungslos unterlegen. Sie könnten das Territorium der Wohlstandsinseln bestenfalls mit einigen Raketen erreichen und müssten dann mit vernichtenden Gegenschlägen rechnen. Denn der Löwenanteil der Massenvernichtungswaffen und geeigneten Trägersysteme befindet sich in den Händen der reichen Demokratien sowie Russlands und Chinas. Meistens rüsten sich die ärmeren Länder des Südens nicht gegen den reichen Norden, sondern gegen Nachbarn, mit denen sie Konflikte haben(Indien- Pakistan; Arabien/ Iran- Israel; Nordkorea- Südkorea). Auch lokale Konflikte in und zwischen armen Ländern hatten zu Zeiten des Blockkonflikts vorzugsweise den Charakter von Stellvertreterkriegen. Die Supermächte und ihre Vasallen unterstützten die»Befreiungsbewegungen« dort, wo der Gegner herrschte. Heute sind sie oft entideologisiert(bzw. die Ideologie dient als Restlegitimationsschleier) und privatisiert. Dabei haben sich frühere Konflikte oder zumindest die Tätigkeit der Akteure gelegentlich weiter fortgesetzt(z.B. Afghanistan, Angola, Korea). Statt der gegnerischen Supermacht oder sonstiger fremder Staaten bereiten nun meist andere, asymmetrische Bedrohungen den Sicherheitspolitikern Sorgen. 4 Der 11. September 2001 hat anscheinend eine fatale 4.»America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones.« (ebenda, S. 1). 12 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

Verwundbarkeit der reichen Demokratien durch nicht-staatliche, private Gewalt enthüllt. Erleichtert wurde dies nicht zuletzt durch die Globalisierung, d.h. die Erleichterung grenzüberschreitender wirtschaftlicher Tätigkeiten, die eben diese Grenzen weiter verwischt und die staatliche Kontrolle privater Aktivitäten erschwert. Innerhalb dieser gesellschaftlichen, privaten Bedrohungen ist es sinnvoll zu differenzieren 5 : Der subjektive und flatterhafte Charakter der Risikobewertung gefährdet die nachhaltige Bekämpfung der Ursachen durch die Staatsorgane der Mediendemokratien. Die aktuell am stärksten empfundenen Bedrohungen gehen von den Feinden der reichen Demokratien aus, die deren Politik oder gar das ganze System und seine Werte ablehnen. Dazu zählen sicher die Terroristen des 11. September. Auch diese Bedrohungen halten sich – trotz aller Schrecklichkeit des 11. September und möglicher Superwiederholungsversuche mit Massenvernichtungswaffen – insofern in Grenzen, als es sich(noch?) um kleine Gruppen handelt, die relativ wenig Unterstützung von Staaten erhalten. Das organisierte internationale Verbrechen, das mit unerlaubten Waren und Dienstleistungen(Schmuggelgut, gefälschten Markenprodukten, Raubkopien, Drogen, Kinderpornografie, Prostitution, Organe, Menschen,»Schutz«-Leistungen etc.) handelt und dabei vor Gewalt nicht zurückschreckt, nutzt dagegen eher das System, da es gerade von seinen Nischen profitiert. Daneben gibt es eine Fülle von Bedrohungen, die von Menschen ausgehen, die erst mal ihre eigenen Überlebensinteressen verfolgen und dabei mit den Werten und Interessen der reichen Demokratien in Kollision geraten, ohne das System umstürzen zu wollen. Dazu zählen z.B. Probleme wie Migration, Seuchen, globale Umweltprobleme, nicht zuletzt als Folge schlecht kontrollierter gefährlicher Technologien(z.B. Kernkraftwerke). Bei allen Bedrohungen sind die Gesellschaften der reichen Demokratien stark an der subjektiven und objektiven Konstitution beteiligt: Subjektiv wird ein Phänomen zur Bedrohung, indem die jeweilige Öffentlichkeit, also vor allem die Medien sie so präsentieren. Die Bevölke5. Eine gute Systematisierung bietet Stefan Mair, Die Globalisierung privater Gewalt. Kriegsherren, Rebellen, Terroristen und organisierte Kriminalität, swp -Studie 10, Berlin, April 2002. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 13

rung wird regelmäßig mit dem jeweils nächsten Problem konfrontiert (Attentate, Epidemien, Drogen etc.) und je nach medialem Druck sehen sich die von der Wählergunst abhängigen Regierungen genötigt, darauf einzugehen und zumindest scheinbare Erfolge zu produzieren. Dabei spielt das objektive Ausmaß der Bedrohung eine untergeordnete Rolle. Die Anzahl der Opfer von Terrorismus etwa ist relativ gering im Vergleich zu anderen Todesursachen(so wurden 2001 in den usa 13.752 Menschen ermordet, davon etwa die Hälfte mit Handfeuerwaffen) 6 , ohne dass etwa diese Ursachen abgestellt würden. Internationale Bedrohungen und ihre Bekämpfung unterliegen der gleichen verzerrten Logik wie die nationale innere Sicherheit, bei der die Ressourcen nicht dort eingesetzt werden, wo die größte Gefahr, sondern wo die größten Ängste sind. 7 Objektiv beteiligen sich die reichen Gesellschaften daran, die Bedrohungen zu schaffen. El-Kaida ist historisch auch ein Produkt amerikanischer politischer Unterstützung für den antisowjetischen Widerstand in Afghanistan. Die politisch freien Marktwirtschaften bieten den Tätern größere Handlungsmöglichkeiten, da die polizeiliche und soziale Kontrolle der Einwohner relativ gering ist und der Markt zunächst jede wirtschaftliche Aktivität legitimiert(so können Terroristen unentdeckt leben und sich z.B. in Flugschulen ausbilden). Die Liberalisierung der außenwirtschaftlichen Beziehungen(Stichwort»Globalisierung«) hat diese Handlungsspielräume vor allem für die»unabsichtlichen Täter« aus armen Ländern zusätzlich stark erweitert. Sie finden Verbündete in den reichen Ländern, vor allem aus ökonomischen Motiven. So sind etwa die Immigranten billige Arbeitskräfte, und die illegalen Aktivitäten sind auch für die kriminellen Helfer in den reichen Ländern lukrativ. Die Risikobewertung in den reichen Demokratien ist nicht nur ein Produkt medialer Schaumschlägerei. Die Medien prägen vor allem die Wahrnehmung der Wahrscheinlichkeit, mit der ein bedrohliches Ereignis eintritt. Die zweite wichtige Komponente der Risikobewertung sind die Kosten, die beim Eintreten erwartet werden. Eng mit ihnen verbunden sind die Aufwendungen, zu denen eine Gesellschaft bereit ist, um diese Kosten zu vermeiden. Diese spiegeln auch den objektiv hohen Wert wider, den Menschenleben in reichen, demokratischen Gesellschaften ge6. Vgl. fbi Uniform Crime Report 2001, http://www.fbi.gov/ucr/01cius.htm. 7.»The police are supposed to reduce fear of crime as well as crime. That’s hard when there’s little relationship between the two.«,»Fear itself«, Economist v. 10.7.2003, S. 30. 14 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

nießen. Ein Mensch ist ein Bürger und Wähler und er ist – im Weltmaßstab gesehen – relativ reich. Die Bedrohung ist also vor allem auch in der Hinsicht asymmetrisch, dass Risiken unterschiedlich bewertet werden, weil die Kosten objektiv unterschiedlich sind. Der subjektive und flatterhafte Charakter der so beschaffenen Risikobewertung gefährdet die nachhaltige Bekämpfung der Ursachen durch die Staatsorgane der Mediendemokratien. Die Weltinnenpolitik des Weißen Hauses: Strategie und Realität Die im September 2002 veröffentlichte nationale Sicherheitsstrategie der usa 8 ist die wahrscheinlich wichtigste programmatische Antwort auf die Herausforderungen des 11. September. Sie reflektiert nicht nur die Betroffenheit des Opfers, sondern auch die Entschlossenheit der Supermacht mit dem größten Spektrum an Handlungsmöglichkeiten. In ihrer Gesamtheit bilden sie das Konzept einer Weltinnenpolitik. Die zentralen Politikelemente der amerikanischen Strategie sind 9 ̈ Sich für Menschenwürde einsetzen ̈ Allianzen gegen den globalen Terrorismus schaffen und Angriffen vorbeugen ̈ Regionale Konflikte entschärfen ̈ Die Feinde daran hindern, die usa und ihre Freunde und Verbündeten mit Massenvernichtungswaffen zu bedrohen ̈ Globales Wachstum durch freie Märkte und Freihandel zu fördern ̈ Entwicklung durch Öffnung der Gesellschaften und Demokratisierung zu fördern ̈ Mit anderen wichtigen Mächten zusammenarbeiten ̈ Amerika sicherheitspolitisch auf die neuen Herausforderungen und Chancen vorbereiten. Ähnlich wie die amerikanische Containment-Strategie angesichts der sowjetischen Bedrohung nach dem Zweiten Weltkrieg bewegt sich auch die heutige Strategie prinzipiell auf zwei Ebenen, nämlich sowohl in der Staatenwelt als auch in der Gesellschaftswelt. 8. nssusa , a.a.O. 9. Vgl. ebenda, S. 1–2. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 15

In der Staatenwelt geht es gegen die»Schurkenstaaten« die durch fünf Kriterien, nämlich 1. die Ausbeutung ihrer Bürger und Bereicherung der Eliten; 2. die Missachtung des Völkerrechts, Bedrohung der Nachbarn und Verletzung internationaler Verträge; 3. die Absicht, Massenvernichtungswaffen zu erwerben, um andere zu bedrohen; 4. die weltweite Unterstützung des Terrorismus; 5. die Ablehnung der Menschenrechte und die Feindschaft gegen die usa gekennzeichnet sind. 10 Dazu sollen Allianzen mit Staaten, vor allem den anderen größeren Mächten, geschlossen werden, die die Ziele der usa teilen. Regionale Konflikte sollen entschärft werden, da sie von der Hauptfront ablenken. In der Gesellschaftswelt geht es vor allem gegen den Terrorismus. Dazu wollen die usa weltweit Demokratie und freie Marktwirtschaft durchsetzen, um die Entwicklung zu fördern, Wohlstand und Freiheit zu bringen. Damit geraten neben den Terroristen alle Feinde der Freiheit ins Visier. Wie schon im Kalten Krieg ist es sehr schwierig, wenn nicht unmöglich, dieses zwar anscheinend gut gemeinte, aber hochkomplexe Zielbündel konsistent zu verwirklichen. Die Konflikte in der Staatenwelt(z.B. die Kriege gegen Afghanistan und Irak) erfordern die Kooperation mit Staaten, die keineswegs die Ziele in der Gesellschaftswelt teilen(z.B. mit Pakistan, Saudi-Arabien, Ägypten, den zentralasiatischen Republiken). Die Ziele in der Gesellschaftswelt kollidieren potentiell mit den Zielen in der Staatenwelt: ̈ Demokratien produzieren auch schon mal Mehrheiten, die gegen die amerikanischen Interessen sind(z.B. in der Türkei vor dem Irakkrieg und potentiell künftig im Irak). ̈ Das traditionelle amerikanische Vertrauen in die Entwicklungskraft freier Märkte, das schon in der Zeit des Kalten Krieges kaum begründet war 11 , kann auch heute mit guten Gründen hinterfragt werden. Wo freie(re) Märkte Ungleichheit, Armut, Arbeitslosigkeit und Krisen 10. Vgl. ebenda, S. 14. 11. In der Entwicklungspolitik gab es diese Debatte schon einmal Anfang der 1980er Jahre, als multi- und bilaterale Geber unter dem Eindruck der konservativen Renaissance unter Reagan und Thatcher die Durchsetzung freier Märkte und die Rückdrängung des Staates als entscheidenden Hebel für erfolgreiche Entwicklung postulierten. Vgl. den einschlägigen Weltentwicklungsbericht 1983. Einen kritischen Überblick zur damaligen Debatte gab ein Gutachten für das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung von Michael Dauderstädt/Alfred Pfaller, Bestandsaufnahme und Bewertung neuer entwicklungspolitischer Ansätze, Köln/München/London 1984. 16 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

verursachen, produzieren sie Verzweiflung und politischen Unwillen, der sich gegen die amerikanischen Vorkämpfer des Systems richten kann, und die allgemeineren Bedrohungen, die aus der globalen Ungleichheit resultieren. Europas Antwort 12 auf die globalen Bedrohungen sieht die Probleme ähnlich wie das Weiße Haus, wie in dem Papier deutlich wird, das der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der eu , Javier Solana, auf dem eu -Gipfel von Thessaloniki im Juni 2003 vorlegte. Schon im Titel»A Secure Europe in a Better World« deutet sich ein Hang zur Weltverbesserung an. Bei den Lösungen konzentriert sich die eu aber auf ihre Nachbarschaft und bevorzugt multilaterale Politiken und Institutionen. Aber auch für die eu liegt die erste Verteidigungslinie inzwischen im fremden Land selbst. Sie denkt dabei aber weniger an militärische Intervention, die allerdings auch nicht ausgeschlossen wird, als an Krisenprävention. Was ihr gegenüber dem Dokument des Weißen Hauses gänzlich abgeht, ist der ordnungspolitische Dogmatismus und das blinde Vertrauen in freie Märkte. Die Realität der us -Politik fällt hinter ihre wohlmeinende Programmatik eher zurück. Der Schwerpunkt der Anstrengungen, gemessen am Ressourcenaufwand, lag bisher in der Eroberung des Irak. Die erste Maßnahme im Krieg gegen den Terror, die Entmachtung der Taliban in Afghanistan, hat noch nicht zu der versprochenen 13 Ordnung geführt, die dem afghanischen Volk ein Leben in Freiheit und Wohlstand ermöglicht. 14 Die neue Entwicklungspolitik der us -Administration verspricht eine gewaltige Steigerung der Mittel und eine neue Organisation ihrer Verwaltung. Aber ihre Wirksamkeit bleibt abzuwarten und wird von Kennern der amerikanischen Hilfe bezweifelt. 15 12. Vgl. Javier Solana, a.a.O. 13. Vgl. nssusa S. 7:»… we will continue to work … to provide the humanitarian, political, economic and security assistance necessary to rebuild Afghanistan so that it will never again abuse its people, threaten its neighbors, and provide a haven for terrorists.« 14. Vgl. Gilles Dorronsoro,»Afghanistan: the Delusions of Victory«, in Internationale Politik und Gesellschaft 2/2003, S. 112–122, und Michael Lüders, Nach dem Sturz der Taliban: Kein Frieden von Kabul bis Kaschmir, Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn 2003 15. Vgl. Die ehemalige stellvertretende Leiterin von usaid Carol Lancaster,»Die neue amerikanische Entwicklungshilfe: keine Wunderwaffe gegen Ineffizienz«, in E+Z , 4/2003, S. 140–141. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 17

Der bisherige Höhepunkt der us -Strategie, die Entmachtung Saddam Husseins, entspricht einem der vielen Ziele. Sein Regime erfüllte – vielleicht als einziges in der Welt – die fünf Kriterien, die einen Schurkenstaat charakterisieren, wenigstens oberflächlich. Man kann allerdings nach dem gegenwärtigen Stand der Erkenntnis bezweifeln, dass er noch funktionsfähige Massenvernichtungswaffen besaß und weltweit den Terrorismus unterstützte. Er hat sicher den palästinensischen Terrorismus gefördert, aber kaum El-Kaida. Es ist schwer zu verstehen und zu erklären, dass er einsatzfähige Massenvernichtungswaffen besessen haben soll und sie nicht eingesetzt hat, als sich sein Regime im letzten Überlebenskampf befand und Tausende von Amerikanern in Reichweite waren. Die Konflikte in der Staatenwelt erfordern die Kooperation mit Staaten, die keineswegs die Ziele in der Gesellschaftswelt teilen. Die Ziele in der Gesellschaftswelt kollidieren potentiell mit den Zielen in der Staatenwelt. Der mögliche Nutzwert der Eroberung des Irak liegt bestenfalls in einer langfristigen Neuordnung des Nahen und Mittlern Ostens. Wenn es gelänge, die arabische Welt durch den Demonstrationseffekt eines prosperierenden, demokratischen und friedfertigen Iraks auf den gleichen Weg zu bringen, wäre der Krieg wenn nicht gesinnungsethisch, so vielleicht doch verantwortungsethisch gerechtfertigt. Aber dieser Erfolg hängt daran, die gesamte politische Ökonomie einer autoritär-klientelistischen Rentenwirtschaft durchgängig zu reformieren. Die bisherigen Erfahrungen interventionistischer wie nicht-interventionistischer Entwicklungspolitik lassen allerdings – gelinde gesagt – Zweifel zu. Denn die – im Idealfall wohlmeinenden, häufig leider eher eigennützigen – Anstrengungen der Interventionisten und Geber müssen sich an gegenläufigen Strukturen der Ungleichheit abarbeiten, auf die näher einzugehen ist. Die ungleiche Welt: ein Treibhaus für Unterdrückung und Konflikte Eine massive Ungleichheit der Einkommen und Rechte strukturiert die bedrohliche Welt. Wie ein Blick in den Weltentwicklungsbericht der Weltbank oder den Bericht über die menschliche Entwicklung des 18 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

Tabelle 1: Die Ökonomie der Ungleichheit Kaufkraft pro Jahr( usd ) Nominaleinkommen pro Jahr( usd ) Lebenserwartung Nominelles Lebenseinkommen »Der Arme«*»Der Reiche«* 1.990 27.450 420 27.510 59 78 24.780 2.145.780 Verhältnis 1: 13,8 1: 65,5 1: 1,3 1: 86,5 * Die Zahlen entsprechen den Durchschnittswerten der Länder mit niedrigem und hohem Einkommen, hinter denen sich noch weitere Ungleichheiten verbergen. Quelle: Weltbank: Weltentwicklungsbericht 2002, S. 273 United Nations Development Program zeigt, rangieren die Pro-KopfEinkommen zwischen 20.000–30.000 Dollar pro Jahr(in Kaufkraftparitäten) in den reichen Demokratien und zwischen dreihundert und dreitausend Dollar in ärmeren Entwicklungsländern. Selbst die Sozialhilfesätze der reichen Länder liegen darüber. Diese Ungleichheit hat in den letzten Jahrzehnten massiv zugenommen. Betrug 1960 das Verhältnis der Prokopfeinkommen der reichsten zehn Prozent zu den ärmsten zehn Prozent noch eins zu vierzig, so lag es 1995 schon bei 1:143. 16 Die durchschnittlichen Lebenserwartungen schwanken zwischen siebzig und achtzig Jahren bei den Reichen und zwischen 35 und sechzig bei den meisten Armen. Dazwischen liegen eine Menge Länder mit mittlerem Entwicklungsniveau, darunter auch viele arabische Staaten, deren Einkommen um die fünftausend Dollar pro Jahr und deren Lebenserwartung zwischen siebzig und achtzig Jahren liegt. 17 In vielen armen Ländern bringt ein Mensch brutto(vor Abzug der Lebenshaltungskosten) über sein gesamtes Leben gerade mal zwischen 17.000 und 150.000 Dollar auf die Wohlstandswaage, während ein durchschnittlicher Reicher um die zwei Millionen Dollar»wert« ist. Dies ergibt einen Verhältnisfaktor 16. Vgl. Marian Radetzki und Bo Jonsson,»The Expanding Global Income Gap: How Reliable is the Evidence?«, in The European Journal of Development Research , vol. 14, No. 1, June 2002, S. 248. 17. Die Zahlen stammen aus undp , Bericht über die menschliche Entwicklung 2001, Bonn 2001. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 19

von im Extremfall hundert oder doch meist zehn, der auch nicht durch eine Gleichheit vor dem Gesetz oder als Stimmbürger korrigiert wird. Dieses Bild der Ungleichheit ist noch geschönt, denn es beruht auf Zahlen, die das Einkommen in Kaufkraftparitäten messen. Das wenige Geld der Armen kauft in den armen Ländern mit ihrem niedrigeren Preisniveau mehr Güter und Dienstleistungen als in den reichen Ländern. Zu nominellen Wechselkursen sieht das Bild noch düsterer aus. Das Verhältnis von Einkommen in den armen Ländern zu denen in den reichen liegt dann eher bei 1:100 als 1:10. Das letztere Verhältnis ist das, was man auch zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union( eu ) und ihren Nachbarn im Osten und im Mittelmeerraum beobachten kann. Diese gigantischen Unterschiede bei den Einkommen zu Wechselkursen im Vergleich zu Kaufkraftparitäten haben unmittelbare Auswirkungen. Investoren aus den reichen Ländern bewerten die Arbeitskosten zu Wechselkursen. Die winzigen Löhne in den armen Ländern sind für sie wirklich winzig, selbst wenn sie für die dort Beschäftigten besser sind als alternative lokale Einkommen. Umgekehrt ist jedes Einkommen in harten Währungen, das sich an dem Preis- und Wohlstandsniveau der reichen Länder orientiert, in armen Ländern ein Vermögen wert. Das schafft kaum beherrschbare Versuchungen. Die Einnahmen aus Exporten in die reichen Länder, aus Tourismus oder Erdöl, sowie die Transfers von Kapital oder die Rücküberweisungen der Gastarbeiter in den reichen Ländern bewegen in armen Ländern massenhafte Lebenseinkommen. In vielen armen Ländern hat nicht zuletzt diese Einkommensstruktur eine soziale und politische Struktur hervorgebracht, in der relativ wenige Mitglieder von Eliten die hohen Einkommen kontrollieren, die im Austausch mit der und in den Beziehungen zur reichen Welt entstehen. Sie behalten sie nicht ganz für sich, sondern alimentieren damit klientelistische Netzwerke in ihren Gesellschaften. Sie schaffen eine größere Zahl von Nutznießern, die sie unterstützen sowie ihre Gegner und die von diesem System Ausgeschlossenen in Schach halten. Dagegen halten sich die autonomen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Prozesse und Lebensräume, also etwa die Produktion für den eigenen Bedarf mit eigenen Ressourcen in bescheidenem Rahmen. Ihr Wert bewegt sich in den Niederungen der lokalen Einkommen und trägt dazu bei, die Kaufkraft der»internationalen« Einkommen zu erhöhen. Wo in dieser lokalen Ökonomie wirklich einmal Geld zu verdienen ist, nutzen die Eliten ihre politische Macht, um auch darüber die Kontrolle herzustellen. 20 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

Tabelle 2: Die ungleichen politischen Ökonomien – ein idealtypischer Vergleich Regierung Status der Einwohner Machtwechsel Opposition Medien Finanzierung der Staatsaufgaben Nutznießer der Staatstätigkeit Haupteinkommensquellen Außenwirtschaft Demokratische Marktwirtschaft Gewählt, kontrolliert, verantwortlich Wahlbürger mit Rechten Autoritäre Rentenökonomie Selbsternannte Eliten, ohne Kontrolle und Verantwortung Untertan und Gewaltopfer Wahlen mit hartem Wettbewerb Legale Parteien und Zivilgesellschaft, dezentralisierte Macht Pluralistisch, kritisch Steuern Tendenziell alle:(wechselnde) Mehrheiten, Minderheitenschutz Arbeit und unternehmerische Tätigkeit Offen, liberalisiert Erbe, Putsch, Revolution, Regimewechsel Illegale Widerstandsbewegungen,(regionale)»warlords« gleichgeschaltet Renten(Zölle, Rohstofferlöse) Familiäre, ethnische, religiöse oder regionale Patronagenetze(Vetternwirtschaft) Zugang zu Renten, Staatsjobs, politisch geschützte, vermachtete Marktnischen Politisch kontrolliert, wichtige Rentenquelle Dieselben Eliten vertreten in der Regel auch ihr Land nach außen. Sie haben die relativ gut bezahlten Jobs in der Diplomatie und in internationalen Organisationen. In der un -Welt haben sie formal fast(Ausnahme: ständige Vertreter im Sicherheitsrat) die gleichen Rechte wie jedes andere Land und sitzen auf Augenhöhe mit den reichen Demokratien. Das ermöglicht weitere Renteneinkommen, wenn man z.B. seine Stimme verkaufen oder öffentliche Kredite und Hilfe anzapfen kann. Es kann kaum überraschen, dass sich viele Menschen gegen dieses Monopol von kaum legitimierter Macht und relativem Reichtum wehren. Sie suchen Ausweichstrategien oder wollen mit Gewalt ihren Anteil am ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 21

Kuchen erhöhen. Wie eine Weltbankstudie 18 festgestellt hat, erhöhen Rohstoffvorkommen und andere ausbeutbare Gelegenheiten für Renteneinkommen die Wahrscheinlichkeit von Bürgerkriegen. Zu den Ausweichstrategien zählt auch die Migration in die reichen Länder. Denn schon ein niedriges Einkommen dort stattet im Ursprungsland viele Menschen mit Kaufkraft aus, ernährt also etwa eine ganze Großfamilie. Die Auswanderung ist oft auch ein Schritt in die Illegalität im Gastland und alimentiert professionelle kriminelle Schlepper- und Schleuserbanden. Direkte Kriminalität wie Raub, Drogenhandel usw.(die oben erwähnten»unabsichtlichen« Bedrohungen) sind eine weitere Option. Gelegentlich(z.B. in Nordkorea) werden auch die Eliten sich dieser Option bemächtigen, wenn ihnen die anderen Einkommensquellen nicht mehr ausreichen. In Diktaturen, die keine friedlichen Wege zur Artikulation von Interessen oder Durchsetzung anderer Werte zulassen, erscheint den Unterdrückten gewaltsamer Widerstand oft als einzige und legitime Option. Aber die Übergänge zwischen Freiheitskämpfern, Terroristen und Gewaltunternehmern sind fließend. 19 Auch eine Widerstandsbewegung brauch Ressourcen, nicht zuletzt Geld, und kann sie nur illegal beschaffen. Je mehr sich die gewaltsame(kriminelle, terroristische oder freiheitskämpferische) Option organisiert, desto mehr wird sie zu einer politischen Herausforderung der Eliten. Lokale Kriegsherren versuchen, den alten Eliten auch die Kontrolle über einen Teil der internationalen Einkommen zu entreißen. Es kommt eventuell zum Bürgerkrieg und Staatszerfall. Gewaltunternehmer»regieren« das Land. Ohne territoriale Kontrolle bieten sich Schutz- und Rückfallräume für alle möglich Aktivitäten, die die reichen Länder bedrohen können, nicht zuletzt für den internationalen Terrorismus. In dem Maß, wie die reichen Länder die Eliten in ihrem Versuch unterstützen, ihr Gewaltmonopol zu erhalten oder zurückzugewinnen, hat der Terror einen zusätzlichen Vorwand, auch gegen die Reichen vorzugehen. Im reichen, demokratischen Gegenmodell(siehe Tabelle 2) ist die Welt natürlich auch nicht in Ordnung. Die mühsamen Versuche zur Zäh18. Paul Collier and Anke Hoeffler, Greed and Grievance in Civil War, http://www. worldbank.org/research/conflict/papers/greedandgrievance.htm. Siehe auch allgemein Michael Ehrke, Zur politischen Ökonomie post-nationalstaatlicher Konflikte, Ein Literaturbericht, Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn, 2002. 19. Vgl. dazu genauer Stefan Mair, a.a.O. 22 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

mung des Kapitalismus haben genügend Lücken hinterlassen, die riesige Einkommen durch ererbtes Vermögen, Monopole oder politische Patronage ohne Arbeit oder idealtypisches, innovatives Unternehmertum ermöglichen. 20 Der demokratische Wettbewerb um die politische Macht ist nicht zu trennen von dem darin impliziten Kampf um den Zugang zu den staatlichen Fleischtöpfen. Eine politische Partei in einer Demokratie ist immer auch bis zu einem gewissen Grad ein Klientelsystem, das den Parteimitgliedern Jobs im Staat und den eigenen Wählern Staatsleistungen (öffentliche Güter) zukommen lässt. Die öffentlichen Güter sind letztlich nicht ganz öffentlich, sondern nutzen verschiedenen Bürgergruppen unOhne staatliche Ordnung der Gesellschaft und insbesondere der Wirtschaft entscheidet alsbald die Macht und in schlimmeren Fällen die Gewalt über die Verteilung von Wohlstand und Lebenschancen. terschiedlich. So nutzt z.B. ein Polizist oder eine Schule in einem Viertel den Einwohnern eines anderen wenig. Die Märkte(vor allem die von Arbeit, Kapital und grenzüberschreitendem Handel) sind nie frei, sondern rechtlich und politisch geregelt. Diese Regeln verteilen gigantische 21 Einkommenschancen und-risiken um, indem sie unterschiedlichen Marktteilnehmern unterschiedlich nutzen. Auch ohne – de facto stark verbreitete – Korruption und Betrug sind die demokratischen Marktwirtschaften daher weit vom Idealtyp entfernt. Aber die offene Gesellschaft und die Demokratie sind permanente Korrektive, die durch realen oder potentiell drohenden Machtwechsel die gröbsten Auswüchse in der Regel früher oder später beseitigen, bisher vernachlässigte Interessen zur Geltung bringen und damit gewaltsamen Konflikten vorbeugen. Wenn die – leider auch partiell deformierten – reichen, demokratischen Marktwirtschaften versuchen, die armen, autoritären Rentenökonomien zu reformieren, treten unweigerlich massive Schwierigkeiten auf. Im Falle der dogmatischen Strategie des Weißen Hauses mit ihrem Ver20.Vgl. Kevin Phillips, Wealth and Democracy. A Political History of the American Rich , New York 2002(erscheint demnächst in Deutsch unter dem Titel Die amerikanische Geldaristokratie in der Reihe der Matthöfer-Stiftung beim Campus-Verlag, Frankfurt). 21. Schätzungen für die usa sprechen von einer Billion usd jährlich, also fast 10 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, Economist v. 26.7.2003, S. 12. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 23

such, in der Gesellschaftswelt Marktwirtschaft und Demokratie von außen durchzusetzen und in der Staatenwelt Wohlverhalten zu erzwingen, verdoppeln sich die Risiken. Stabilisierung der Gesellschaftswelt 1: Entwicklung durch freie Märkte? Die emphatische Betonung der Freiheit in der us -Programmatik weist die üblichen Probleme auf. Freiheit nutzt dem Mächtigen zuerst. Dessen Freiheit schränkt die der Schwächeren ein. In der amerikanischen Sicht besteht diese Gefahr aber vorzugsweise, wenn nicht gar ausschließlich, aus einem zu starken Staat, der die Freiheit der(grundsätzlich unternehmungslustigen) Gesellschaft beschneidet. Aber ohne staatliche Ordnung der Gesellschaft(beginnend mit dem Gewaltmonopol) und insbesondere der Wirtschaft, also der Märkte, entscheidet alsbald die Macht und in schlimmeren Fällen die Gewalt über die Verteilung von Wohlstand und Lebenschancen. Werden etwa Eigentumsrechte nicht geschützt, kann sich eine Unternehmer- und Arbeitsökonomie nicht entwickeln. 22 Gleichzeitig bedarf die staatliche Macht der gesellschaftlichen Kontrolle, um zu verhindern, dass sie einseitig zugunsten bestimmter Personen oder Gruppen eingesetzt wird. Aber viele, gerade arme Gesellschaften leben mit Gewaltmärkten statt Gewaltmonopol 23 in einer Grauzone partiell privatisierter(Staats)gewalt, die vermachtete Märkte im Interesse von Eliten kontrolliert. Der Übergang zu einem gerechteren marktwirtschaftlichen System kann nicht allein in der Öffnung der vermachteten Märkte bestehen, sondern bedarf eines gleichzeitigen politischen Wandels. Der unter Berufung auf den»Sieg« im Kalten Krieg unverhohlene Triumphalismus der us -Programmatik 24 hinterlässt angesichts der realen Entwicklung in der postkommunistischen Welt einen bitteren Geschmack. Die Entmachtung der Staatsapparate und die Öffnung der Märkte haben selbst da, wo sie überhaupt stattfanden, zu sehr gemischten 22. Für eine überzeugende Fallstudie zum Kosovo siehe Dana Eyre und Andreas Wittkowsky, The Political Economy of Consolidating Kosovo: Property Rights, Political Conflict and Stability, Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn, 2002. 23. Vgl. Erhard Eppler, Vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt? , Frankfurt a.M. 2002. 24. Vgl. nssusa , S. 1:»The great struggles of the twentieth century between liberty and totalitarianism ended with a decisive victory for the forces of freedom – and a single sustainable model for national success: freedom, democracy, and free enterprise.« 24 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

Resultaten geführt. Selbst in den reformfreudigen Musterländern Mitteleuropas haben Armut, Arbeitslosigkeit, Ungleichheit, Unsicherheit und private Gewalt zugenommen und die Wachstumserfolge sind unstetig und bescheiden. Der westliche Balkan und der Kaukasus ist von einer Welle von Gewalt und Bürgerkriegen überrollt worden, deren ethnische Hülle ihren ökonomischen Kern kaum bedeckt. Russland erlebt einen Kapitalismus, in dem Oligarchen die wichtigen Rentenquellen der Rohstoffexporte ebenso kontrollieren wie Teile des Staatsapparats. Die Geschichte der Versuche, gescheiterte Staaten von außen neu aufzubauen und zu entwickeln, weist nur wenige Erfolgsfälle auf. Deutschland, Italien und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg zählen dazu. 25 Sie konnten sich nicht nur auf günstige gesellschaftliche und wirtschaftliche Bedingungen im Innern stützen, sondern auch auf eine amerikanische Hilfe von bewundernswerter Weitsicht. Der Marshallplan und die weltwirtschaftliche Ordnung von Bretton Woods schufen externe Rahmenbedingungen, die einen beispiellosen Entwicklungsprozess ermöglichten. Die amerikanische Weitsicht verdankte sich dabei dem Bewusstsein, dass die geostrategische Konfrontation mit dem kommunistischen Block nur zu gewinnen war, wenn die Frontregionen in Ostasien und Westeuropa stabilisiert würden. Südkorea und Taiwan und die übrigen kriegsgeschädigten Länder Westeuropas konnten ähnliche Erfolge wie Japan und Deutschland aufweisen. Trotz aller liberaler Rhetorik waren diese Erfolge aber nicht einer»freien Marktwirtschaft« geschuldet, sondern Entwicklungsmodellen, die sich in verschiedener Weise massiver politischer Eingriffe und Regulierungen bedienten, die nicht zuletzt die außenwirtschaftliche Einbettung der jeweiligen Volkswirtschaften kontrollierte. Seitdem sind die Erfolge deutlich seltener geworden. Der Zerfall des Bretton-Woods-Systems und die Globalisierung mit ihrer Deregulierung internationaler Transaktionen gingen einher mit geringeren Wachstumsraten der Weltwirtschaft. Trotz immer wieder erneuerter entwicklungspolitischer Anstrengungen(mehrere Wellen institutioneller und strategischer Innovationen) fielen zahlreiche Länder eher zurück. Auch der seit Beginn der 1980er Jahre vorherrschende marktwirtschaftlich inspirierte 25. Minxin Pei und Sara Kasper haben festgestellt(Lessons from the Past: the American Record on Nation Building, Carnegie Endowment for International Peace Policy Brief 24, May 2003), dass es den usa bei 18 gewaltsamen Regimewechseln nach 1945 nur in fünf Fällen gelungen ist, dauerhaft Demokratien zu etablieren(neben den o.g. drei noch Grenada und Panama). ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 25

Ansatz zeichnete sich wegen inhärenter Schwächen und Durchsetzungsproblemen zwischen Geber- und Empfängerländern kaum durch spektakuläre Erfolge aus. 26 Der größte Fortschritt in der globalen Armutsbekämpfung kam in China unter Bedingungen zustande, die auch kaum dem liberalen Credo entsprechen. Das Ende des Kalten Krieges schien nochmals eine Wende zu bedeuten: Zum einen waren sozialistische Modelle erst einmal diskreditiert. Zum anderen verloren geopolitische Beschränkungen an Gewicht, die entwicklungsfeindliche Regime geschützt hatten. Die Akteure und Analytiker der Entwicklungspolitik kritisierten immer offener diese entwicklungsfeindlichen Interessen von Eliten, die Korruption und die kontraproduktive Politik. Stabilisierung der Gesellschaftswelt 2: die teuren Protektorate und die erzwungene»Demokratie« Nicht zuletzt durch den Wegfall der geostrategischen Zwänge des Kalten Krieges kam es zu einer Proliferation von gewaltsamen Konflikten und Krisen in armen Ländern. Für Europa am bedeutsamsten waren die Bürgerkriege im Gefolge des Zerfalls des jugoslawischen Bundesstaates. Zuerst in Bosnien, dann im Kosovo(und in geringerem Umfang in Albanien und Mazedonien) vollzog der Westen einen entscheidenden neuen Schritt in seinem Stabilisierungskonzept. Er beschränkte sich nicht auf»Hilfe« von außen, sondern etablierte Protektorate mit robuster militärischer Präsenz in dem Bewusstsein, dass es zunächst darum gehen musste, menschenrechtsverletzende, entwicklungsfeindliche Eliten mit erheblichem Gewaltpotential zu entmachten und ihren Einfluss mittelfristig einzudämmen. Dabei ist fraglich, wie lange und wie intensiv Protektoratsregime aufrechtzuerhalten sind. Im Falle anhaltender gewaltsamer Konflikte mit Verlusten für die westlichen Interventionsstreitkräfte dürfte eine Fortsetzung des Mandats nur schwer in den reichen Mediendemokratien zu »verkaufen« sein. Das amerikanische Debakel in Somalia ist dafür ein Beispiel. In dem Maße wie die zeitweiligen»Besatzer« sich klar als transitorische Produzenten eines öffentlichen Gutes(Sicherheit und Ordnung herzustellen und aufrecht zu erhalten, Eigentumsrechte zu sichern, um die Risiken für lokale und ausländische Unternehmer/Investoren auf ein 26. Vgl. fn 10. 26 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

akzeptables Niveau zu reduzieren) erweisen, dürfte sich der Widerstand in Grenzen halten. Diese objektive Rolle der betroffenen Bevölkerung zu vermitteln, erfordert Geschick 27 und kann angesichts massiver Dominanz von Feindbildern auch scheitern. Die Geschichte der Versuche, gescheiterte Staaten von außen neu aufzubauen und zu entwickeln, weist nur wenige Erfolgsfälle auf. Im Grundsatz muss es darum gehen, die übernommenen Funktionen so bald wie möglich in lokale Hände zu legen, die diese Aufgaben aber unparteiisch durchführen müssen und nicht die neuen Gewaltunternehmer im Interesse bestimmter lokaler Gruppen sein dürfen. Dabei dürfen die bisher privilegierten Klienten der alten Eliten nicht summarisch diskriminiert werden. Sie stellen eine wichtige Minderheit dar, die oft über ein Quasimonopol staatstragender technischer und administrativer Fähigkeiten verfügt. Dazu bedarf es einer – leider oft schwierigen – Vergangenheitsbewältigung, die zwischen kriminellen Unterdrückern und lediglich opportunistischen Technokraten unterscheidet. In der postkommunistischen Transformation Mitteleuropas stellten sich die sozialdemokratisch reformierten Nachfolgeparteien der Kommunisten oft als die entscheidenden Stützen von Reform, Demokratie und Westintegration heraus. Im Irak wird man letztlich auch auf die reformierten,»gesäuberten« Teile der Baath-Partei setzen müssen, wenn man einen säkularen, sozialen Nationalstaat und keinen islamischen Gottesstaat aufbauen will. Die Ausübung von Staatsfunktionen und die Produktion öffentlicher Güter wie Sicherheit sind nicht umsonst zu haben. Sie kostet den Lebensunterhalt derer, die den Job machen(Polizisten, Richter, etc.) und der entsprechenden Infrastruktur. Da die Tätigkeit im staatlichen Sektor verbunden mit dem notwendigen Recht, die Gesellschaft mit den Kosten zu belasten, in vielen armen Ländern ein Privileg darstellt, verteilen nicht nur die klientelistischen Eliten diese Jobs an ihre Freunde, sondern versuchen private Gewaltunternehmer, sich ihrer zu bemächtigen. Das Interesse daran steigt umso mehr, je mehr die bestehende Staatsmacht unfähig und/oder schlecht legitimiert ist oder ihre Aufgabe parteiisch zulasten bestimmter Gesellschaftssegmente ausübt. In armen Länder grassiert die 27. Ein positives Beispiel dafür ist etwa, dass das Hissen amerikanischer statt irakischer Fahnen über eroberten Objekten rasch unterbunden wurde. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 27

Korruption, die nicht zuletzt versucht, die im Vergleich zu den lokalen Einkommen hohen Wertströme der internationalen Sektoren anzuzapfen(die Rohstoffexporte, die ausländischen Investoren etc.). In dem Dilemma, korrupten und/oder den alten Regimen verbundenen Kräften den Zugriff zur Macht zu verwehren, schränken die Protektoratsverwaltungen in der Regel die Demokratie ein. Wahlen produzieren leider oft unerwünschte Mehrheiten – umso eher, wenn die begünstigten Klientelgruppen des alten Regimes relativ groß waren und politisch aktiver sind als die ehemals Ausgeschlossenen und Unterdrückten, oder wenn sich ethnische oder religiöse Identitäten hartnäckig durchsetzen. Deren Persistenz wird durch den Fehlschlag bei der wirtschaftlichen Entwicklung mit fortgesetzter Armut, Ungleichheit und Arbeitslosigkeit gefördert. Im Ergebnis kommt es nicht mal zu einer erzwungenen Demokratie, sondern zu neuen»absolutistischen«, neoimperialen Strukturen, wie jüngste kritische Analysen zu den Protektoratsregimen in Bosnien und im Kosovo feststellen. 28 Die Legitimität der Protektoratsverwaltungen stützt sich aufs Völkerrecht(dazu unten mehr). Sie üben die Staatsfunktionen im Idealfall unparteiisch und korruptionsfrei aus(Schutztruppen aus anderen armen Ländern tendieren dazu, diesem Ideal weniger zu entsprechen). Das ist nicht zuletzt möglich, weil die Einkommen der Interventionskräfte dem Einkommen in den sie entsendenden reichen Ländern entsprechen, ja sie häufig deutlich übertreffen, da die entsandten Fachkräfte besonders qualifiziert sind und für die höheren Risiken und Kosten entschädigt werden. Die Stationierung eines amerikanischen Soldaten im Ausland kostet (nur) 250.000 Dollar im Jahr. Im Fall des Irak kosten 100.000 Mann also soviel wie das ganze Nationaleinkommen des»Gastlandes« 29 oder sogar das doppelte, da die damals unterstellten Kosten nach neuesten Schätzungen zu verdoppeln sind. 30 Wenn sich lokales Einkommen auf einem Bruchteil des Durchschnittseinkommens des intervenierenden Staates bewegt und die Helferein28. Vgl. zu Bosnien-Herzegowina Gerald Knaus und Felix Martin,»Travails of the European Raj«, in Journal of Democracy , Vol. 14, no. 3, Juli 2003, S. 60–74 und zum Kosovo den deutschen Juristen Axel Schwarz,»Rückkehr zum Absolutismus – Machtstrukturen in unmik ’s Kosovo«, in Südosteuropa – Zeitschrift für Gegenwartsforschung , Jg. 51, Heft 10–12/2002, S. 527–542. 29. Economist v. 8.3.2003, S. 28, Special report»Rebuilding Iraq«. 30. Vgl. Economist v. 19.7.2003, in dem die monatlichen Kosten mit 3,9 Mrd. usd angegeben werden. Im März ging das Pentagon noch von 2 Mrd. aus. 28 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

kommen diese nochmals um einen Faktor übersteigen, so führt dies zu einer riesigen Diskrepanz zwischen lokalen und Helfereinkommen, vor allem in der Kaufkraft. Die der lokalen Ökonomie übergestülpte Interventionsökonomie produziert dann ihre eigene perverse Logik: sie treibt die Preise einheimischer Güter, soweit sie von den Protektoren nachgefragt werden, nach oben. Sie lenkt die Ressourcen und die Energie der lokalen Gesellschaft auf die Befriedigung der Nachfrage der Beschützer/ Besatzer, aber auch auf die kriminelle Übernahme eines Teils dieses plötzlich so nahen Reichtums. Die mit ihnen mehr oder weniger unmittelbar kooperierenden lokalen Arbeitskräfte(z.B. Dolmetscher) werden zu einer privilegierten Schicht mit deutlich höheren Einkommen. Im Endeffekt steigt der Output an Stabilität und Sicherheit weniger als ihr Preis. Die vom Protektorat»geschützte« lokale Wirtschaft kriegt die(sonst bei Rohstoffexporteuren bekannte)»holländische Krankheit« in besonderer Form. Sie zeigt die üblichen Krankheitssymptome der realen Überbewertung und neu entstehenden Rentenökonomie, indem sie an das im eigenen Land stationierte Ausland»exportiert«. Kurzum, die Kosten der Fremdproduktion öffentlicher Güter in einem zu stabilisierenden Land übersteigen nicht nur die Kosten in einem Land mit vergleichbaren Einkommensniveau, sondern sogar die im reichen Land, das die Intervention trägt. Gerechtigkeit in die Welt zu tragen ist teuer. Die Kosten des Jugoslawien-Gerichtshofes in Den Haag betragen z.B. 100 Millionen Dollar pro Jahr 31 , was etwa dem jährlichen serbischen Justizbudget entspricht. 32 Die strapazierten und im eigenen Gesellschaftskontext oft eher ärmeren Steuerzahler der reichen Länder sind kaum zu überzeugen, diese Kosten weltweit zu übernehmen. Der politische Wille ruht angesichts der fragwürdigen und von Medienkonjunkturen geprägten Risikobewertung(siehe oben) ohnehin auf wackeligem Boden. Auch die amerikanischen Steuerzahler und Wähler werden sich fragen, auf welche staatlichen Leistungen(innere Sicherheit, Erziehung, Infrastruktur) sie zu verzichten bereit sind, um weitere Schurkenstaaten erst zu demontieren und dann als demokratische Marktwirtschaften neu aufzubauen. 31. Economist v. 12.4.2003, S. 28. 32. Dieses betrug 2002 6,7 und 2003 9 Mrd. Dinar, was etwa zwischen 90 und 130 Millionen Euro ausmacht, vgl. http://www.mfin.sr.gov.yu/html/pdf/Budzet2003e.pdf. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 29

Stabilisierung der Staatenwelt 1: die schwierige Begrenzung der Souveränität Noch besteht die Welt aus Staaten, auch wenn einige zerfallen und alle heute wirtschaftlich(und auch sonst) so miteinander verzahnt sind, dass einige klassische Merkmale des Nationalstaats nur noch eingeschränkt zu beobachten sind. Die meist in den 1940er Jahren geschaffenen Strukturen der Global Governance sind als Verfassung der Staatenwelt institutionalisiert, auch wenn die Gesellschaftswelt immer tiefer in sie einwirkt. Die Organisationen, die sich mit globaler Sicherheit(z.B. un , osze ), mit Wiederaufbau und wirtschaftlicher Entwicklung(z.B. Weltbank) und mit der Regulierung internationaler Transaktionen(z.B. iwf , wto ) befassen, sind überwiegend intergouvernemental verfasst. Entsprechend können sie nur tätig werden, wenn das betroffene Land von einer völkerrechtlich akzeptierten Regierung vertreten ist. Der Kosovo z.B. ist weder Mitglied der Weltbank noch des iwf . Auch im Irak kann nur eine neue anerkannte irakische Regierung oder eine mandatierte Protektoratsverwaltung völkerrechtlich verbindlich für das Land handeln. Dies ist eine unbefriedigende Situation, wenn die Regierungen vieler armer Krisenländer eher ein Teil des Problems als ein Teil der Lösung sind. Sie haben z.B. eventuell die internationalen Kredite verschwendet oder die Gelder verschoben, die später auf Kosten eines ganzen Volkes zurückgezahlt werden sollen. Einzelne Staaten können daraus ihre Konsequenzen ziehen und die Beziehungen zwischen den Regierungen und – wenn auch viel schwieriger – zwischen den Ländern einschränken oder abbrechen. Aber beides belastet immer auch(und eventuell sogar überwiegend) die oft unschuldige Bevölkerung des armen Landes. Dieses Dilemma stellt sich noch schärfer bei von allen Staaten getragenen Sanktionen, die ebenfalls nur partiell die Regierungen treffen. Die Zivilbevölkerung in autoritären Regimen dient diesen de facto als Geisel, was im Fall bewaffneter Intervention(siehe unten) besonders kritisch wird. Insbesondere die neue amerikanische Doktrin eines Präventivschlags gegen mit Terrorismus drohende Schurkenstaaten 33 sieht keine unabhängige, multilaterale, völkerrechtliche Prüfinstanz vor. Dabei wären einige der Kriterien durchaus einer solchen Prüfung zugänglich. Menschenrechtsverletzungen, Bedrohung der Nachbarn und Verletzung interna33. Vgl. nssusa , S. 15. 30 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

tionaler Verträge sind Gegenstand entsprechender Normen und Institutionen der Global Governance. Wenn gleichzeitig aber das Vertrauen in die multilateralen Strukturen sinkt und die Bedrohungsperzeption zunimmt, wächst die Neigung zum unilateralen Handeln. Es ist auch insbesondere der amerikanischen Bevölkerung schwer zu vermitteln, dass sie ihre wertvollen Leben riskieren soll, wenn sie technisch und ökonomisch in der Lage ist, die Bedrohung auszuräumen, und statt dessen den langsamen Prozess einer Global Governance abzuwarten, in dem die vermeintlichen Schurken gleichberechtigt am Tisch sitzen. Letztlich müssen sich in der internationalen Rechtsordnung die Realitäten der Verschränkung von Staaten- und Gesellschaftswelt widerspiegeln. Die Akzeptanz in der Staatenwelt muss an die Einhaltung von Normen im Inneren, also in den Gesellschaften, gebunden werden. In der Europäischen Union geschieht dies schon in einem weitreichendem Ausmaß, wenn Neumitglieder die Kopenhagener Kriterien erfüllen, den gemeinschaftlichen Rechtsbestand übernehmen und ihr Recht dem der eu unterwerfen müssen. Dafür wird eine ungehinderte Integration zugesichert. Dieses Modell wäre für die ganze Welt sicher zu weitreichend. Aber die Entwicklung muss in eine Richtung gehen, in der der Grad der Integration eines Landes in die Weltgesellschaft an die Aufgabe von Souveränitätsrechten(letztlich bis hin zur Rechtfertigung für eine Intervention der Staatengemeinschaft) geknüpft wird. Die unverbindlichste Ebene der un -Mitgliedschaft, die aus der reinen Existenz als einmal anerkannter Staat hervorgeht, dürfte entsprechend nur geringe Rechte implizieren. Dies entspricht auch dem Vorgehen in anderen internationalen Organisationen(z.B. iwf oder wto ), in denen die Rechte(z.B. Beistandskredite oder Marktzugang) mit Pflichten verbunden sind. Das zentrale Problem bleibt die Legitimität des Weltpolizisten. Ohne globale Demokratie hat er bestenfalls die Legitimation durch das Völkerrecht oder durch das Ergebnis, die globale Sicherheit. Die un -Demokratie ist letztlich undemokratisch, solange die Vertreter der Mitgliedstaaten häufig autoritäre und nicht demokratisch gewählte Regierungen repräsentieren. Und selbst wenn alle Demokratien wären, wäre das Gewicht eines Chinesen nur ein Bruchteil das eines Maltesen, und riesige Minderheiten blieben ohne Stimme. Aber diese Mängel setzen den Weltpolizisten der globalen Fassadendemokratie ähnlichen Attacken aus wie die Sicherheitskräfte in autoritären Regimen, die für sich auch ihr nationales Recht und die objektiv notwendige Funktion, für ihr Land Sicherheit zu produzieren, in Anspruch nehmen. Der transnationale Teripg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 31

rorismus vom Stile El-Kaida ist das absehbare Gegenstück zu einer Weltinnenpolitik und richtet sich quasi natürlich zunächst gegen den Weltpolizisten. Stabilisierung der Staatenwelt 2: die asymmetrische Intervention Gemäß der un -Charta kann die militärische Intervention in einem Staat durch einen anderen(oder mehrere) Staat(en) nur im Verteidigungsfall oder aufgrund eines un -Mandats, das eine Gefährdung der internationalen Sicherheit feststellt, erfolgen. Schon die humanitäre Intervention im Kosovo war ein zweifelhafter Grenzfall. Eine einseitige Aktion etwa der usa (ggf. plus Verbündete) wäre ohne eine solche Rechtsgrundlage ein Rückfall ins Recht des Stärkeren. Im Irakkonflikt konnten sich die usa nicht recht entschließen, welche der beiden möglichen Legitimationen, un -Mandat oder Verteidigungsfall, sie in Anspruch nehmen wollten. Eine Aushöhlung des Völkerrechts in diesem Punkt hätte fatale Folgen. Sie würde die starken Staaten – unabhängig von ihrer inneren Verfassung – ermutigen, ihre Interessen mit Gewalt durchzusetzen und alle Staaten veranlassen, einen größeren Anteil ihrer Ressourcen auf Verteidigungszwecke zulasten der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung aufzuwenden. Vor allem die Eliten, die sich – zu Recht oder Unrecht – im Fadenkreuz der Weltverbesserer fühlen, werden motiviert, Vorkehrungen zu treffen, zu denen leider gerade auch der Erwerb von Massenvernichtungswaffen zählen könnte, um die sonstige massive Unterlegenheit auszugleichen. Außerdem provoziert jedes nicht von allgemeiner Zustimmung getragene Vorgehen der usa auch bei den Verbündeten weitere Skepsis und den Wunsch nach autonomen Machtmöglichkeiten. Diese Haltungen entstehen auch dann, wenn die grundsätzlichen Ziele der us Politik(Freiheit, Demokratie, Wohlstand) geteilt werden. 34 Bisher(Bosnien, Kosovo, Irak) konnten sich die reichen Länder nur selten und langsam auf ein gemeinsames Vorgehen einigen. Militärisch waren im Grunde nur die usa (und in bescheidenerem Maße vielleicht Großbritannien und Frankreich) in der Lage, gegen lokalen Widerstand 34. Dies belegt z.B. eine weltweite Meinungsumfrage des Pew Charitable Trust, Views of a Changing World, June 2003 poll, http://www.pewtrusts.com/poll.cfm? question_id=82. 32 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

zu intervenieren. Die darauf einsetzenden Bemühungen der eu zum Aufbau entsprechender Streitkräfte gehen aus finanziellen und politischen Gründen nur langsam voran und haben durch die Meinungsverschiedenheiten im Umfeld des Irakkrieges wahrscheinlich einen weiteren Rückschlag erlitten, der aber auch neue Chancen eröffnen könnte(und sollte). Erst nach Beendigung der unmittelbaren Kampfhandlungen konnten auch andere»Geber« wie Deutschland militärische Aufgaben übernehmen(so im Balkan und in Afghanistan). Letztlich müssen sich in der internationalen Rechtsordnung die Realitäten der Verschränkung von Staaten- und Gesellschaftswelt widerspiegeln. Die Akzeptanz in der Staatenwelt muss an die Einhaltung von Normen im Inneren, also in den Gesellschaften, gebunden werden. Dahinter verbergen sich unterschiedliche Traditionen und Prioritäten. Gesellschaften mit Wehrpflichtarmeen dürften weniger resistent gegenüber wachsenden Opfern unter den eigenen Soldaten sein als solche mit Berufsarmeen. Die usa geben einen größeren Anteil(2001:3,1 Prozent) ihres ohnehin großen Volkseinkommens für militärische Zwecke aus als Frankreich oder Großbritannien(je 2,5 Prozent), ganz zu schweigen von Deutschland oder Japan(1,5 bzw. ein Prozent). 35 Die Weltpolitik des Weißen Hauses macht die usa zum Produzenten globaler Sicherheit, zum Weltpolizisten. Dazu wenden die usa vierzig Prozent der Weltrüstungsausgaben auf. 36 Das ist zwar eine für die Schurken bedrohliche Asymmetrie, aber kein globales Gewaltmonopol. Denn die Überlegenheit der reichen Länder täuscht hier insofern, als jenseits der high-tech-Ausrüstung die Rüstungskosten für die armen Länder in niedrigen nationalen Einkommen zu rechnen sind, was allemal für große Armeen mit billiger Ausstattung reicht. Sie sind im offenen Feld schnell besiegt(z.B. Irak), aber unter Guerillabedingungen erhöhen sich die zu ihrer Bezwingung notwendigen Kosten an Menschen und Material erheblich. Damit erheben sich in den reichen Demokratien jenseits der globalen Legitimationsfragen die Probleme der Zustimmung zu den wirtschaftlichen Kosten und menschlichen Opfern einer Intervention. Einkommen 35. Vgl. sipri data base, http://databases.sipri.se/. 36. Vgl. bicc Conversion Survey-Report 2003, http://www.bicc.de/general/survey 2003/zusammenfassung.pdf. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 33

und Lebenserwartung(vgl. oben Tabelle 1) kombinieren sich zu einem Preisschild an einem Menschenleben, das Unterschiede von mehr als 1:100 ausweist, die bezeichnenderweise in den Verhältnisraten der Opfer bei Kriegen zwischen reichen und armen Ländern wieder auftauchen. In ihnen drückt sich die unterschiedliche Bewertung des Lebens reicher Wahlbürger im Vergleich zu armen Gewaltopfern ebenso aus wie die dem Reichtum entsprechende(Waffen-)Kapitalausstattung der Soldaten. Der asymmetrische Selbstmordattentäter, dem es vielleicht gelingt, viele Bürger einer reichen Demokratie(dazu zählt auch Israel mit einem vielfach höheren Einkommen als seine arabischen Nachbarn) mit in seinen Tod zu reißen, kehrt dieses Verhältnis beängstigend um. Er muss selbst gar kein Armer sein(so auch nicht die Attentäter des 11. September), aber er ist das letzte Mittel in einem asymmetrischen Konflikt und die letzte Wahl der sonst unterlegenen Strategen(von japanischen Kamikaze bis palästinensischen Hamas-Aktivisten). 37 Die Wertschätzung der eigenen Menschenleben in den reichen Demokratien überträgt sich auch auf die Bewertung der Leben der Menschen in den Interventionsgebieten – zumindest auf die der unschuldigen Nichtkombattanten. Entsprechende Kriege nehmen immer mehr den Charakter von Polizeiaktionen an, bei denen der Kollateralschaden(insbesondere zivile Opfer) zu minimieren ist. Damit nimmt die Geiselproblematik, die schon bei weicheren Formen des Drucks(z.B. Sanktionen) einsetzt, dramatische Ausmaße an. Gerade für die autoritären Regime mit Massenvernichtungswaffen erlaubt die Asymmetrie der Bewertung ein Erpressungsverhalten, das im Kalten Krieg(noch) nicht möglich war. Sicherheit bei globaler Ungleichheit Die Produktion von Sicherheit ist primär eine staatliche Aufgabe. Wo der Staat dabei versagt, übernehmen sie private Akteure. Meist geschieht das eher am reichen und am armen Rand der Gesellschaften: die Reichen leisten sich private Sicherheitsdienste und Wohnquartiere mit Zugangsbeschränkung, die Armen leben in vom Staat vernachlässigten Räumen, in denen Banden die Kontrolle übernehmen. Sie sind sowohl Opfer als auch 37. Vgl. Ulrich Schneckener, Selbstmordanschläge als Mittel asymmetrischer Kriegführung, swp -Aktuell 27, Berlin Juli 2003. 34 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

»geschützte Untertanen« dieser Mafiastrukturen. In relativ egalitären Gesellschaften bleibt private und kommerzialisierte Gewalt in Grenzen, in ungleicheren wie den usa nimmt sie zu. In dem Maße wie die Globalisierung die Ungleichheit verstärkt und die Staatsfähigkeiten beschränkt, fördert sie diesen Prozess. 38 Für langfristige Stabilität ist eine fast notwendige Bedingung, dass eine Entwicklung von der Rentenökonomie hin zu einer Unternehmerökonomie stattfindet, in der Einkommen durch Arbeit und Innovation entstehen und der Staat von Steuern finanziert ist. Diese Prozesse in einem Besatzungsregime zu implementieren, ist unrealistisch. In den armen Ländern ist der Staat notorisch schwach und dient viel stärker als in den reichen Ländern der Selbstprivilegierung der Staatsklassen. 39 Der Staat(und die Staatsklasse) lebt stärker von – oft dem Austausch mit der globalen Ökonomie entstammenden – Renteneinnahmen als vom Steueraufkommen einer demokratischen Gesellschaft. In den reichen Demokratien geht der politische Konflikt eher darum, welche Partei die Versorgung mit öffentlichen Gütern(einschließlich Sicherheit) besser organisiert(was Verteilungskonflikte nicht ausschließt) und er wird primär an der Wahlurne ausgefochten. In autoritären armen Staaten geht der Kampf der Benachteiligten und Habgierigen stärker um den Anteil am Kuchen. Der angewandte Terror dient dann sowohl dazu, den Staat unfähig aussehen zu lassen, da er die Sicherheit nicht garantieren kann, als auch der Schwächung des jeweiligen Gegners. Die reichen Staaten haben diese Gesellschaftsstrukturen der armen Länder toleriert, da sie ihren politischen und ökonomischen Interessen diente. Solange autoritäre Staatsklassen die Sicherheit der auf ihrem Territorium verlaufenden Teilstücke der transnationalen Wertschöpfungsketten garantieren konnten und verhinderten, dass die Folgeprobleme von Armut und Unterdrückung in die reichen Länder überschwappten, bestand wenig Anlass, sie unter Druck zu setzen. Beides trifft immer weniger zu, womit die Anlässe zur Intervention zunehmen. Die Alternative, 38. Vgl. dazu auch Eppler, a.a.O. 39. Vgl. Hartmut Elsenhans, Abhängiger Kapitalismus oder bürokratische Entwicklungsgesellschaft. Versuch über den Staat in der Dritten Welt , Frankfurt/New York 1981. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 35

sich gegen die Probleme abzuschotten und die globalen Wirtschaftskreisläufe um die Problemzonen herum zu organisieren, erscheint immer weniger machbar. Aber die Kosten globaler Sicherheitsproduktion sind ebenfalls unakzeptabel hoch. Mit den Lohnkosten der reichen Länder ist kein globaler Staat zu machen. Was sich von selbst zunächst ergibt, ist der zynische Mittelweg: Man lässt die Millionen im Kongo sterben und kriegt von den Mördern hintenrum immer noch die Rohstoffe. Im Irak hat man zwar zu Milliardenkosten interveniert, aber ohne dass die Begründung deutlich wurde. Schließlich hat Saddam Hussein sein Öl immer an die usa verkauft, hätte Kuwait wohl kaum überfallen, wenn ihm die usa eindeutig signalisiert hätten, wie sie zu reagieren gedenken, und hatte keine belegbaren Absichten, die usa mit Massenvernichtungswaffen anzugreifen. Aber die Intervention hat eine Diktatur und ein un -Sanktionsregime beendet, die beide vor allem die irakische Bevölkerung ins Elend gestürzt haben. Wenn eine wirkliche und nachvollziehbare Bedrohung da ist(z.B. Nordkorea Südkorea oder Japan angreift), werden die Ressourcen allerdings ausreichen, ihr zu begegnen. Bosnien ist der Modellfall der Intervention und zeigt seine Grenzen. Dabei hat Bosnien den Vorteil der Lage als potentielles eu -Mitglied und des Mangels an Renteneinkommen. 40 In anderen Ländern, wo es keine externen Stabilisatoren gibt und es letztlich um den Zugriff auf die Renten geht, dürfte das Hauen und Stechen weitergehen, wenn die peacekeeper abgezogen werden, bevor demokratische Strukturen tief verfestigt sind. Das dürfte auch für den Irak gelten. Denn für langfristige Stabilität ist eine fast notwendige Bedingung, dass eine Entwicklung von der Rentenökonomie hin zu einer Unternehmerökonomie stattfindet, in der Einkommen durch Arbeit und Innovation entstehen und der Staat von Steuern finanziert ist. Diese Prozesse in einem Besatzungsregime zu implementieren, ist unrealistisch. Deshalb kann und wird Intervention nur eine Ausnahmelösung bleiben. 40.Vgl. Michael Ehrke, Bosnien: Zur politischen Ökonomie erzwungenen Friedens, Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn, 2003. 36 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

Strukturen schaffen statt intervenieren Aber die Durchsetzung internationaler Normen kann auf eine Fülle von Instrumenten zurückgreifen, die auszubauen sind: 41 Legitimität schaffen: Die Staatengemeinschaft muss die Legitimität bestimmter Normen stärken. Daran sind auch die»Schurken« zu beteiligen. Sie müssen einerseits kontinuierlich mit den Forderungen konfrontiert werden, die Menschenrechte zu respektieren, andererseits an Formulierungen mitarbeiten, die auch von ihnen akzeptiert werden können, um als allgemein gültig zu gelten – wie z.B. die Helsinki-Charta für die kommunistischen Regime. Prinzipiell sollten solche Normen ins nationale Recht umgesetzt werden. Ebenso sind die transnationalen Akteure(Rohstoffkonzerne, Banken etc.) einzubeziehen, die den Löwenanteil der Renteneinkommen vermitteln. Auch sie müssen sowohl mit Forderungen konfrontiert als auch an der Ausarbeitung von Verhaltensrichtlinien beteiligt werden. Langfristig müssen Normverletzungen immer mit einem Unrechtsbewusstsein verbunden sein, das die Klage in entsprechenden Öffentlichkeiten schmerzhaft macht. Materielle Anreize schaffen: Internationale Hilfe sollte die Kosten der Anpassung auf der Seite der armen Staaten mittragen. Angesichts der Einkommensdifferenzen kann man Hunderte lokaler Kräfte mit den Mitteln finanzieren, die ein paar ausländische Experten kosten. Gesellschaftliche Gruppen in den armen Ländern, die Druck auf die Regierung ausüben wollen, bedürfen der materiellen Unterstützung, der Beratung und Ausbildung. Normverletzern sollten schrittweise die Rentenquellen beschnitten werden, indem man die transnationalen Akteure bewegt(ggf. zwingt), ihre Geschäfte mit ihnen zu reduzieren. Letztlich liegt die leider unfassbare Lösung des asymmetrischen Bedrohungsproblems in der Entwicklung der armen Länder und dem damit verbundenen Abbau der Ungleichheit. Auch hier bietet das amerikanische Modell der freien Märkte 42 nur die halbe Wahrheit. Nach den Erfahrungen der wenigen Erfolgsbeispiele bedarf es wahrscheinlich politisch-gesellschaftlich streng kontrollierter Rahmenbedingungen, um die unternehmerische Energie in die richtigen Bahnen(also eben nicht Rent41. Vgl. Tanja A. Börzel und Thomas Risse,»Die Wirkung internationaler Institutionen: Von der Normanerkennung zur Normeinhaltung«, in Markus Jachtenfuchs, Michèle Knodt(Hg.) Regieren in internationalen Institutionen , Opladen 2002. 42.Vgl. nssusa , S. 17ff. ipg 4/2003 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird 37

seeking und Gewaltmärkte) zu lenken. Und es bedarf eines gewissen Schutzes gegen außen, um die betriebswirtschaftlichen Lernprozesse zu ermöglichen, die ein Bestehen in der Konkurrenz mit globalen Anbietern erlauben. Der Wechselkursmechanismus wirkt nur verzerrt, da die Renteneinkommen zu überbewerteten Währungen führen, die die Wettbewerbsfähigkeit lokaler Produktion untergraben. Mit der Freiheit der grenzüberschreitender Kapitalbewegungen ist noch vorsichtiger zu verfahren. 43 Dass Regimewechsel auch ohne militärische Intervention möglich ist, beweisen nicht nur der Kollaps des Kommunismus, sondern viel klarer noch der Fall Serbien. Hier wurde der Schurke durch eine Kombination von äußerem Druck und von außen unterstützter innerer Opposition gestürzt. Pragmatismus und offene Lernprozesse sind also angesagt. Sie werden sich auch in den usa , wo beide eine lange Tradition haben, letztendlich gegen neokonservative Ideologismen durchsetzen. Europa sollte bereit sein, daran mitzuarbeiten. Dazu müsste es zunächst versuchen, seine eigene Strategie präziser zu definieren. Die nötige Harmonisierung von Interessen und Wertvorstellungen dürfte nach der Erweiterung um zehn neue Staaten mit eigenen Interessen und Identitäten schwierig genug werden. Mehr zu globaler Stabilisierung in internationale politik und gesellschaft ̈ Hanns W. Maull: Containing Entropy, Rebuilding the State: Challenges to International Order in the Age of Globalization(2/2002) 43. Vgl. aus unverdächtig liberaler Sicht: Clive Crook,»A cruel sea of capital«, in Economist v. 3.5.2003. 38 Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird ipg 4/2003

Zusammenarbeit, die die Welt verändern kann Für eine Neuorientierung europäischer Entwicklungspolitik KLAUS ESSER E uropa sollte seine Entwicklungszusammenarbeit auf meso-ökonomische Partnerschaftsprogramme mit den sogenannten Schwellenländern konzentrieren. Diese kämen den Entwicklungsinteressen der Schwellenländer ebenso zugute wie den wirtschaftlichen Selbstbehauptungsinteressen Europas in der globalisierten Welt. Die Partnerschaft mit den Schwellenländern hat darüber hinaus das Potenzial, die Entwicklungschancen der armen Länder zu verbessern und zur Verringerung der Armut weltweit beizutragen. Bedingung für den Erfolg dieser Strategie ist, dass die Kooperationsmuster aus der Phase des Kalten Krieges aufgegeben werden. Partnerschaft mit Schwellenländern Als nach dem Zusammenbruch des»Gleichgewichts des Schreckens« der Welt ein Ordnungsmechanismus zu fehlen schien, flossen viele europäische Illusionen, von Wissenschaftlern und Politikern, in die Gestaltung der Globalisierung über die uno (»global governance«,»globale Strukturpolitik«). Deren machtpolitische Basis blieb jedoch schwach; Europa konnte sie nicht stärken, zumal es selbst in Innovation, Investition und Handel und vor allem militärisch zurückfiel. Der hegemoniale Unilateralismus macht deutlich, dass Europa nach Reformen suchen muss, sich selbst zu emanzipieren. Es sollte sich»nicht gegen Amerika emanzipieren«, 1 jedoch weltweit Partner suchen, um seine Interessen zusammen mit diesen zu verfolgen. Andere Wege sind nicht erfolgversprechend: Die weltweite Durchsetzung des libertären Liberalismus durch die usa , iwf und Weltbank hat viele lernfaule, wettbewerbsscheue»Industrialisierungsansätze«, insbesondere die»industrielle Importsubstitution« in 1. Vgl. G. Gaus im Gespräch mit E. Bahr, Kann sich Europa emanzipieren? FriedrichEbert-Stiftung, Forum Berlin, 20.3.2002, S. 10 f. ipg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 39

sozialistischen Ländern, Lateinamerika oder Indien, beendet. In einigen Ländern löste die wirtschaftspolitische Neuorientierung Wachstumsund Exporterfolge aus, in den meisten Ländern aber tragen die neoliberalen makroökonomischen Rahmenbedingungen kaum zu Wachstum bei. Dies ist z.B. in Lateinamerika der Fall, wo seit Erringung der politischen Unabhängigkeit im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts machtpolitische Kontinuitätsbrüche ausstehen und die Armut weiter wächst. In manchen Ländern des Nahen Ostens und Afrikas können nicht einmal stabile makroökonomische Rahmenbedingungen durchgesetzt werden. Allein durch zögerliche und kritische Unterstützung der Marktwirtschaft angelsächsischen Typs werden die Länder Europas ihr Profil in der Welt nicht schärfen. Ein politischer und militärischer Interventionismus der Industrieländer , um – mit oder ohne un -Zustimmung – Kontinuitätsbrüche in politisch blockierten Ländern zu erzwingen, wäre nicht erfolgversprechend: Er würde die Industrieländer bald finanziell und personell überfordern, die betroffenen Gesellschaften nur im Ausnahmefall dynamisieren und demokratisieren, ganz sicher aber weltweit, auch in den Industrieländern selbst, Protest und Widerstand mobilisieren. Wie der Unilateralismus und der an diesen angehängte Industrieländer-Interventionismus würde wohl auch ein Weltordnungskonzept» usa , eu , China, vielleicht Russland«( g 9) zu viele Interessen und Probleme ausklammern. Die kosmopolitische Ordnung auf der Basis des Völkerrechts bietet ebenfalls keinen Ausweg.»Das un -Prinzip der kollektiven Sicherheit auf der Grundlage der Gleichheit aller Staaten erweist sich als eine Fehlkonstruktion …«. 2 Auch nach Ende der Einbindung in den Kalten Krieg auf der einen oder anderen Seite verschafft dieses Prinzip in einer großen Zahl von»Entwicklungsländern« ineffektiven, auch verbrecherischen Regierungen ertragreiche sichere Spielräume. Die Dekolonialisierung, nicht zuletzt durch europäische Interessen geprägt, brachte zahlreiche Staatsgebilde hervor, die aus eigener Kraft kaum lebensfähig sind. Häufig ist ein Prozess der Nationwerdung nicht zu erwarten; viele dieser Staaten zerfallen. Die»kantische Hoffnung auf eine Weltinnenpolitik« 3 läuft bei 2. U. K. Preuss,»Die un einigen Weltrichter. Amerika bleibt die ›unverzichtbare Nation‹ – bis regionale Bündnisse für Frieden sorgen können«, in: Die Zeit , Nr. 23, 28.5.2003, S. 11. 3. J. Derrida/ J. Habermas,»Unsere Erneuerung. Nach dem Krieg: Die Wiedergeburt Europas«, in: FAZ , Nr. 125, 31.5.2003, S. 33. 40 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

192 und mehr Ländern ins Leere; viele wiegen weniger als ein Großunternehmen, die meisten sind zu hohen Eigenanstrengungen nicht ausund aufgelegt. »Business as usual«: Unzureichende Erfolge sind absehbar, wenn die Länder Europas einfach ihre auswärtigen Politiken, hauptsächlich bei Einsatz»weicher Macht«, 4 fortsetzen: Marktwirtschaft und soziale Demokratie propagieren, möglichst alle Länder für Investitionen und Handel offenhalten, auch inaktiven und unfähigen Regierungen»Entwicklungszusammenarbeit« einräumen, außerdem, wo immer möglich, die regionale Staatenkooperation unterstützen. Immerhin vermag dies vielleicht einige Bedingungen vor Ort verbessern, wenn z.B. eine regionale Gruppe wie die Neue Partnerschaft für die Entwicklung Afrikas das Prinzip der Nichteinmischung zugunsten bestimmter entfaltungsfördernder sowie friedensstiftender und-bewahrender Interventionen in Mitgliedsländern zeitweise außer Kraft setzt. Eine um Industrie- und Schwellenländer aufgebaute Weltordnung stellt eine solide Basis für die Gestaltung der Globalisierung, die Verringerung von Weltproblemen und eine regionalisierte UNO dar; sie relativiert hegemoniale Ansprüche. Eine globale, pluralistische und differenzierte Weltordnung anzustreben, verspricht Erfolg. 5 Allerdings verlangt dies einen langen Atem, weil eine multipolare Welt, in der die dichten Räume eng miteinander verknüpft sind, erst heranwächst. In den ökonomisch stärksten Industrialisierungsländern(China, Brasilien, Russland, Indien, Mexiko, Argentinien, Indonesien, Türkei, Thailand, Südafrika, Malaysia), 6 die als»Schwellenländer« bezeichnet werden, verbessern sich jedoch die Bedingungen für den Aufbau eigenständiger Pole. Die Schwellenländer vereinen etwa 62 Prozent der Bevölkerung, 69 Prozent des Bruttosozialproduktes und 65 Prozent der Exporte der Entwicklungsländer auf sich. Auf sie entfallen etwa 4. J. S. Nye, Das Paradox der amerikanischen Macht. Warum die einzige Supermacht der Welt Verbündete braucht, Hamburg 2003(»soft power«). 5. Vgl. H.-G. Schmierer, Enstaatlichte Gewalt und staatliche Außenpolitik, fes , Gewaltmärkte und staatliche Politik, Berlin, 10.5.2003(Vortrag). 6. K. Eßer, Partnerschaft mit Schwellenländern – Aufgaben der Entwicklungspolitik, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik/ die , Berlin, Berichte und Gutachten 11/ 1999. ipg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 41

62 Prozent des Bestandes an ausländischen Direktinvestitionen in Entwicklungsländern(76 Prozent des Zuflusses). Sie konzentrieren den allergrößten Teil der technisch-industriellen Potenziale außerhalb der Industrieländer auf sich. Einige Schwellenländer können, insbesondere bei enger Partnerschaft mit den Industrieländern, die Nord-Süd-Asymmetrie im nächsten Jahrzehnt, andere in drei bis vier Jahrzehnten überwinden. Dieser Prozess bereitet den Weg für ein wirksames weltwirtschaftliches und weltpolitisches Steuerungsinstrument:» g 8 plus x«, zunächst g 12(mit China, Indien, Brasilien und Mexiko), dann vielleicht g 18. Ein solches leistungsfähiges Instrument zur Stabilisierung und Dynamisierung der Weltwirtschaft sowie zur regionalen Krisenbewältigung mit internationalem Rückhalt setzt voraus, dass nur Schwellenländer mit wachsendem weltwirtschaftlichen Gewicht aufgenommen werden. Die Einbeziehung schwacher Länder würde die Funktionsfähigkeit des Steuerungsinstruments gefährden. Natürlich werden in einer multipolaren Welt die biregionalen Beziehungen nicht gleichgewichtig ausfallen; z.B. werden Europas Beziehungen zu den usa auf absehbare Zeit enger sein als die zu Indien/Südasien. Eine um Industrie- und Schwellenländer aufgebaute Weltordnung stellt eine solide Basis für die Gestaltung der Globalisierung, die Verringerung von Weltproblemen und eine regionalisierte uno dar; sie relativiert hegemoniale Ansprüche. Aufgabe ineffektiver Kooperationsmuster Industrieländer mit fragwürdiger Steuerungsleistung, die seit langem die erforderlichen Kooperationsmuster nur mit größter Mühe auf den Weg bringen, empfehlen gern armen Ländern, davon vielen machtpolitisch blockierten ohne homogene Gesellschaften, teils sogar ohne Prozess der Nationwerdung, ihre Ordnungspolitik zur Nachahmung. Mit dem »Leitbildtransfer« einher geht eine»Armutsbekämpfung« über vielerlei Einzelmaßnahmen. Diese»Entwicklungszusammenarbeit«( ez ), die das technisch-ökonomische Kernproblem der wirtschaftlich rückständigen Länder ausklammert, dient nicht einmal den eigenen Interessen der Industrieländer. Hier wird empfohlen, dieses Kooperationsmuster aus der Zeit des Kalten Krieges aufzugeben. 42 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

Der Rheinische Kapitalismus – ein Leitbild gesellschaftlicher Entfaltung, kein Rezept für aufholende Industrialisierung Der Rheinische Kapitalismus als spezifisches Rechts-, Verfassungs-, Wirtschafts- und Gesellschaftssystem, das jahrhundertealte gesellschaftliche Erfahrungen einiger europäischer Länder speichert, brachte im Nachkriegsdeutschland die Soziale Marktwirtschaft hervor. Diese verknüpft die Steuerung ökonomischer Prozesse über den Markt mit möglichst marktkonformen Staatsinterventionen, die auf die Verbesserung der gesellschaftlichen Vorleistungen für die Wirtschaft, einen Solidarausgleich und Ökoeffizienz gerichtet sind. Seit den 80er Jahren schiebt Deutschland Reformen vor sich her: Die Politiken sind noch immer durch die erfolgreiche letzte Phase klassischer Industrialisierung von 1950 bis 1975 geprägt. Der Sozialstaat verteilt mehr, als der Allokationsmechanismus»Markt« erwirtschaftet und schränkt nicht selten den Leistungswillen ein. Seine Grundprinzipien werden zögerlich verschoben: vom Solidaritäts-, Versorgungs- und Sozialprinzip zum Subsidiaritäts-, Versicherungs- und Individualprinzip. Steuerfinanzierte Sozialpolitik und die»Förderung des geforderten Bürgers« gewinnen sehr allmählich an Bedeutung. Die politischen Entscheidungsprozesse sind überzogen konsensorientiert, langwierig und kostspielig, die Akteure gegenwartsorientierter Interessen mächtig. Nicht zuletzt Haushaltsdefizite, Verschuldung und Verfall von Weltmarktpositionen treiben die Reformen voran. All dies ist nicht für Industrialisierungsländer vorbildlich, deren Führungsgruppen nur bei starkem politischen Willen, flexiblen Entscheidungsprozessen und Zusammenfassung aller gesellschaftlichen Kräfte ihre Interessen durchsetzen können: hohe Zukunftsinvestitionen, einen zeitlich begrenzten Lernschutz für komplexe Industrien und Dienstleistungen sowie einen auf Technik und Leistung gerichteten gesellschaftlichen Lernprozess. Die Regierungen der Schwellenländer setzen unterschiedliche, auch autoritäre Formen der Macht ein, um ihre Gesellschaften zu dynamisieren. Ist eine Form ungeeignet, fällt auch ein Schwellenland, derzeit etwa Argentinien, zurück. Die Schwellenländer verzichten zunehmend auf makroökonomische Standardrezepte aus dem Norden; sie haben die ursprünglich aus den usa übernommenen Konzepte erheblich modifiziert. Sie verbessern vor allem die Standortbedingungen in den technischindustriellen Agglomerationskernen sowie die internationale Wettbeipg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 43

werbsfähigkeit der heimischen Unternehmen(Sicherung eines stabilen politischen und wirtschaftlichen Rahmens, Deregulierung auf Arbeitsund Gütermärkten mit wirtschafts- und sozialpolitisch begründeten Ausnahmen, geringe Lohnkosten, hohe Bildungsanstrengungen, schmale steuerfinanzierte Sozialprogramme, Exportförderung, Strategien zur Diversifizierung der Exportprodukte und Absatzmärkte u.ä.). Industrieländer mit fragwürdiger Steuerungsleistung, die seit langem die erforderlichen Kooperationsmuster nur mit größter Mühe auf den Weg bringen, empfehlen gern armen Ländern, davon vielen machtpolitisch blockierten ohne homogene Gesellschaften, teils sogar ohne Prozess der Nationwerdung, ihre Ordnungspolitik zur Nachahmung. Mit dem»Leitbildtransfer« einher geht eine»Armutsbekämpfung« über vielerlei Einzelmaßnahmen. Erschwerend wirken sich für die Schwellenländer die kaum regulierte Globalisierung im Finanz- und Wirtschaftssektor, der anhaltend hohe Protektionismus und die hohe Förderung neuer Sektoren im Norden und vor allem der Umstand, dass nur der Weg zu Informationsökonomie und Wissensgesellschaft offen steht, 7 aus. Die technischen Innovationen, die das Organisationsmuster von Unternehmen, Wirtschaft und Gesellschaft verändern, erfordern ein gut organisiertes»globales Lernen«; in der Praxis wird vor allem von den usa gelernt, zumal deren Konzerne ihre Positionen in den modernen Industrie- und Dienstleistungsbranchen der Schwellenländer schnell ausbauen. Vor allem in China werden sie hierbei durch wissenschaftlich-technische Kooperation unterstützt. Die Länder Europas sollten angesichts dieser Umstände darauf verzichten, die eigenen regulativen Konzepte, vielleicht sogar in aussichtsloser Konfrontation mit dem»Neoliberalismus«, in die wirtschaftlich rückständigen Regionen zu übertragen. Ohnehin ist die Ordnungspolitik einer Gesellschaft primär deren Eigenleistung. Jede Wirtschaftsordnung besitzt eine spezifische Sozialstruktur; jede Industrialisierungsphase verlangt eine spezifische Wirtschaftspolitik. In frühen Phasen dominiert eine radikal ökonomische Logik, später fallen Politiken und Entscheidungs7. K. Eßer,»Von der Industrie- zur Informationsgesellschaft – Nationalstaatliches Denken im Übergang«, in: Ibero-Amerikanisches Archiv . Zeitschrift für Sozialwissenschaften und Geschichte, Bd. 25, Berlin 1999, H. 1–2, S. 33–75. 44 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

prozesse liberaler aus; es gibt auch mehr zu verteilen. Nie geht es um einen besten Weg, immer um den eigenen Pfad zur Ausprägung der spezifisch nationalen Ordnung. Ohne ausgeprägtes spezifisches Profil ist kein Land erfolgreich; vielmehr laufen das Lernen von und die Kooperation mit anderen ins Leere. Aufgabe der ineffektiven»Armutsbekämpfung« Die ez -Aporie seit Jahrzehnten sollte im Interesse Europas und der armen Länder beendet werden: In Ländern mit geringen Eigenanstrengungen wächst die Zahl von »Faktoren und Bedingungen, Hindernissen und Voraussetzungen« 8 der »Entwicklung« unaufhörlich. Immer neue»Entwicklungsprobleme« werden, auch nach wissenschaftlichen Moden und bei wechselnden »Geber«-Interessen, identifiziert. Ergebnis ist die Illusion der»Entwicklung von außen her«; es kommt zu einem diffusen Interventionismus in immer mehr Funktionsbereiche hinein. In Perus Anden z.B. gab es um 1990 weit mehr als zweitausend Einzelmaßnahmen zahlreicher»Geber«, sicherlich viele gut gemeinte und innerhalb des engen Projektrahmens auch effektive. Vor allem belasteten sie jedoch die schwache lokale und nationale Administration. Während des Kalten Krieges fielen die Kooperationsergebnisse auch deswegen dürftig aus, weil das Hauptziel»politische Stabilität«, durch politische und militärische Interventionen verfolgt, immer wieder Reformen in den armen Ländern verhinderte. Indem Reformregierungen scheiterten, wurden traditionale, autoritäre Kräfte gestärkt. Seit einigen Jahren wird in den usa das – nicht selten von diesen selbst verursachte – Problem der politischen Blockierung im Süden diskutiert; in islamischen Ländern wird es nun auch militärisch angegangen. In Deutschland und Europa besteht seit Anfang der 1990er Jahre eine ausgeprägte Schwäche, einen Neuanfang in der Zusammenarbeit mit den»Entwicklungsländern« zu wagen, um die eigenen Interessen, auch die sozialen und ökologischen, weltweit wahrzunehmen. Die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit zog sich auf»Armutsbekämpfung«, z.B. in fünf kleinen Ländern Lateinamerikas, zurück. Kernbegriffe verraten viel, das Unwort weist auf Ziellyrik und Schwäche. Chaotischer Interventionismus über zahlreiche Einzelprojekte, die die Nähe 8. A. O. Hirschman, Die Strategie der wirtschaftlichen Entwicklung, Stuttgart 1967, S. 1. ipg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 45

zu Armen suchen, macht seit fast fünf Jahrzehnten keine Verringerung der Armut erreichbar. Natürlich steht der Begriff nicht für pathetisch-bellizistische Rhetorik, wie etwa»Krieg dem Terror«; er täuscht jedoch, vor allem in Deutschland selbst, das ernsthafte Angehen eines Weltproblems vor, das weiter wächst. Neuerdings kommt die Illusion hinzu, Armut sei durch»internationale Maßnahmen«, hoffentlich sind nicht noch mehr Kleinprojekte gemeint, abbaubar. Aber: Wachstums- und Armutsprobleme sind bei geringer nationalstaatlicher Handlungsfähigkeit dort, wo sie auftreten, unlösbar. Die Vernachlässigung der Logik der Wirtschaft durch arme Länder und in der Kooperation mit diesen nährt nicht selten die Logik der Gewalt und Prozesse des Staatszerfalls. Außerdem gibt sich Europas Entwicklungszusammenarbeit mit dem kleinen Ruhm einiger Einflussnahme auf die Weltbank zufrieden. Den Internationalen Währungsfonds( iwf ), der unter starkem us -Einfluss steht, vermag sie, auch mangels Zuständigkeit im eigenen Land, ohnehin nicht zu bewegen. Ein Beispiel für einen solchen Ruhm ist der Wechsel vom Washington zum Monterrey Consensus, der auf»Armutsbekämpfung« gerichtet ist. Aus einer solchen Entwicklungszusammenarbeit zog vor einiger Zeit Donald J. Johnston, der Generalsekretär der oecd , den Schluss:»Die gesamte bilaterale Hilfe sollte abgeschafft werden, stattdessen sollte sämtliche öffentliche Entwicklungszusammenarbeit über die Weltbank laufen.« 9 Dann allerdings würde sie noch weniger europäischen Interessen dienen. Auch die multilaterale Entwicklungszusammenarbeit, etwa die der regionalen Entwicklungsbanken ist zu hinterfragen. Inwieweit dient sie den eigenen Interessen Europas, inwieweit denen der armen Länder? Kommt nicht der Vertiefung der bilateralen und biregionalen Kooperation Europas mit Schwellenländern eine weitaus größere Bedeutung zu? Wird diese auf eine neue Grundlage gestellt, ist auch die bisherige Finanzierung zu überdenken. Schließlich: Der beliebig ausgedeutete Begriff »Entwicklung«, auch ein Produkt des Kalten Krieges, sollte entfallen; er hat viel Unheil in Köpfen und»Entwicklungsländern« angerichtet. 9. Entwicklungszusammenarbeit und Armutsbekämpfung. Auf dem Weg zu»Good Global Governance«? fes Info, 3/2002, S. 2. 46 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

Mesoökonomische Partnerschaftsprogramme mit Schwellenländern Aufgrund der neuen technischen und globalen Herausforderungen hat die Mesosteuerung in den mittelgroßen und kleinen Ländern Europas eine zentrale Bedeutung erlangt. Die usa mit ihren Weltkonzernen sind weniger auf Mesopolitiken angewiesen, haben diese jedoch in den 1990er Jahren ebenfalls ausgebaut; ein Beispiel ist die Exportförderung zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen. Die Schwellenländer, deren Großunternehmen kaum je die Größenordnung von Industrieländerkonzernen erreichen, sind dabei, diese bisher eher schwache Steuerungsdimension zu stärken. Die Mesosteuerung zwischen der Makrosteuerung (über die makroökonomischen Rahmenbedingungen) und der Mikroebene der Unternehmen stellt den Schlüssel zur Verbesserung der nationalen Innovations-, Standort- und Wettbewerbsvorteile in der Weltwirtschaft dar. In Industrie- und Schwellenländern wird die nationalstaatliche Steuerungsfähigkeit hauptsächlich in drei Bereichen verbessert: Die Wirtschafts- und die Technologiepolitik werden enger miteinander verzahnt, die Wirtschafts- und Sozialpolitik aufeinander abgestimmt und die Umwelt- in die Wirtschaftspolitik integriert, um das Potenzial produktionsorientierter Umweltschutztechniken zu nutzen. Die wichtigste gesellschaftliche Vorleistung für die Wirtschaft, die der ständigen Optimierung des Unternehmensumfeldes dient, ist die wissenschaftlich-technische Dimension: die Zusammenarbeit kreativer nationaler Akteure zur Stärkung der Innovationskraft sowie die auf Technologietransfer gerichtete Kooperation mit Unternehmen oder Institutionen anderer Länder. Auch andere gesellschaftliche Vorleistungen sind für die Wirtschaft wichtig: Das Exportziel verlangt leistungsfähige Institutionen, ein anspruchsvolles Know-how zu den verschiedenen Märkten sowie Unternehmenskooperation, z.B. Exportkonsortien kleiner und mittlerer Unternehmen( kmu ). Das Beschäftigungsziel erfordert die Stärkung der innovations-, zuliefer- und exportorientierten kmu , das sozialpolitische Ziel vor allem Humankapitalbildung, das Umweltziel Regulierung und umwelttechnische kmu . All dies stärkt die Nachfrage. Entscheidend ist zunächst die Verbesserung von Effizienz und Effektivität der Mesoinstitutionen. In Schwellenländern stärken Mesopolitiken die in Netzwerken (»clusters«) organisierten Unternehmensgruppen, die technisch-indusipg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 47

triellen Agglomerationskerne, in denen – wie in Schanghai oder São Paulo – Industrie- und Dienstleistungssektor zusammenwachsen, sowie innovative Interaktionsformen zwischen Unternehmen, Banken, Staat sowie öffentlichen und privaten intermediären Institutionen. Die Strukturierung des Mesoraumes ist um so wichtiger, als weitere Fälle»harter Industrialisierung«, etwa des südkoreanischen oder chinesischen Typs der Anfangsphase, angesichts der weltweiten Tendenz zu Markt und Demokratie, der neuen Technologien und der wirtschaftlichen Außenöffnung(auch um zu lernen) unwahrscheinlich geworden sind. Wegen der radikal sinkenden Transaktionskosten kommt es zu neuen Industrialisierungsformen: über die neuen Technologien, wie etwa in Malaysia, Irland und Finnland, und über ressourcennahe Exportindustrien, wie etwa in Chile und – mit Abstrichen – im übrigen Lateinamerika. Die Mesosteuerung zwischen der Makrosteuerung und der Mikroebene der Unternehmen stellt den Schlüssel zur Verbesserung der nationalen Innovations-, Standort- und Wettbewerbsvorteile in der Weltwirtschaft dar. Vor allem Mesopolitiken verkürzen die Phase des Rohstoff- und Niedriglohnexports der Schwellenländer und erhöhen die Importnachfrage aus umliegenden armen Ländern, zunächst, wie z.B. der Handel Brasiliens mit seinen südamerikanischen Nachbarn zeigt, von Rohstoffen und Nahrungsgütern. Der Spielraum der armen Länder, als Niedriglohnexporteure in die Weltwirtschaft hineinzuwachsen, weitet sich aus. Regionale Integration unterstützt diesen Prozess: Die Schwellenländer sind entscheidend für die Integration der Regionen, in denen sie liegen, in die globalen Kapital-, Güter- und Dienstleistungsmärkte. Häufig gibt erst die intraregionale Arbeitsteilung armen Ländern Chancen für eine differenzierte Produktion vor Ort und den Export in Drittländer. Die Mitzieh- und Demonstrationseffekte der Schwellenländer begünstigen die technischen und sozialen Lernprozesse in armen Ländern. Die Industrieländer Europas können, indem sie ihre Mesostärken nutzen, eine dauerhafte Partnerschaft mit den Schwellenländern aufbauen. Über mesoökonomische Partnerschaftsprogramme intensivieren sie die fachlichen und institutionellen Lernprozesse in Schwellenländern. Häufig wird der Transfer von Know-how mit dem von ordnungspolitischen Elementen einhergehen. Europa kann erfolgversprechende Koopera48 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

tionsmuster über mesoökonomische Partnerschaftsprogramme entfalten, wenn die eigenen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Interessen klar und eindeutig artikuliert werden. Jeder Partner sollte das Ziel »systemische Wettbewerbsfähigkeit« 10 vor Augen haben und die Kooperation als Bestandteil seines eigenen Lernprozesses ansehen. Vier mesoökonomische Partnerschaftsprogramme( mp ) werden skizziert: Kompetenzerwerb in der Informations- und Kommunikationstechnologie: Eine global orientierte, zunächst über mesoökonomische Partnerschaftsprogramme umgesetzte Politik, die vor allem den Kompetenzerwerb in der Informations- und Kommunikationstechnologie fördert, führt weg von untauglichem Bemühen, die klassische Industrieökonomie nachzuholen. Die Nutzung des Produktionsfaktors»Wissen« verlangt ein systembezogenes Denken und Handeln, die Kombination von marktförmigen und nicht-marktmäßig organisierten Austauschprozessen sowie Systemlösungen, etwa international vernetzte Distributions- und Logistikzentren in Häfen und auf Flughäfen. Unternehmen sind auf die jeweils günstigste Kombination von Koordination untereinander und Wettbewerb(»co-petition«) angewiesen. Wissenschaftlich-technische mp würden, z.B. im Großraum São Paulo, dem Transfer von neuem Know-how, dem Informations- und Wissensmanagement sowie dem Aufbau eines nationalen Innovationssystems und einer für Südamerika vorbildlichen offenen Wissensgesellschaft dienen. Verbesserung gesellschaftlicher Vorleistungen für die Wirtschaft: mesoökonomische Partnerschaftsprogramme zur Verbesserung sonstiger gesellschaftlicher Vorleistungen für die Wirtschaft aktivieren über allgemeine und selektive Mesopolitiken die Kreativitätspotenziale in vielen gesellschaftlichen Sphären. Beispiele sind: Bildungsreformen, insbesondere zugunsten einer modernen Grundschul- und spezialisierten Ausbildung, clusternahe Institutionensets, etwa Netzwerke zwischen anwendungsorientierter Hochschulforschung, Forschungs- und Technologieinstitutionen und der Wirtschaft, Verbraucherorganisationen und Institutionen der Qualitätssicherung, Exportfinanzierung, Exportinformation und Förderung von Exportclusters und kmu -Exportpools. Investive tragen mehr als konsumtive öffentliche Ausgaben zur Verbesserung der 10. K. Eßer/ W. Hillebrand/ D. Messner/ J. Meyer-Stamer, Systemische Wettbewerbsfähigkeit – Internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und Anforderungen an die Politik, die , Berlin, Berichte und Gutachten 11/1994 ipg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 49

Position der heimischen Unternehmen auf Binnen- und Weltmärkten, damit zu Beschäftigung und Armutsabbau bei. Öffentliche Mesoakteure sollten, wo immer möglich, durch private ergänzt oder sogar ersetzt werden. Eine globalorientierte Umweltpolitik fällt über mesoökonomische Partnerschaftsprogramme mit Schwellenländern, deren Anteil am globalen Umweltverbrauch schnell wächst, besonders wirksam aus. In Europa gibt es für solche mesoökonomische Partnerschaftsprogramme ausreichend Regulierungserfahrung, zahlreiche Fachinstitutionen und leistungsfähige kleine und mittlere Unternehmen. Die Schwellenländer sollten möglichst bald Industrieländerstandards erreichen: bei industriellem Umweltschutz und Verkehrssystemen, beim Energiesparen und bei der Nutzung neuer Energien, soweit diese finanziert werden können. Solche mesoökonomischen Partnerschaftsprogramme würden die Wirtschaft auf beiden Seiten beleben, z.B. europäische Direktinvestitionen anziehen, vielleicht sogar etwas Aufbruchstimmung in Deutschland auslösen. Annäherungen an die umweltpolitischen Ziele Europas sind über Energieeffizienz in Schwellenländern möglich. Sozialpolitik: Haben mesoökonomische Partnerschaftsprogramme wie die genannten zu Partnerschaften geführt, werden vielleicht auch sozialpolitische mp umsetzbar. Zum einen besitzen die Länder Europas eine reichhaltige Erfahrung, immer wieder tragfähige soziale Ziel- und Politikkombinationen umzusetzen. In einigen von ihnen führt auch die neue Konzeptdiskussion bereits zu faszinierenden Reformpolitiken. Zum anderen werden die Schwellenländer aufgrund ihrer Erfahrungen mit dem libertären Liberalismus mit der Zeit die sozialpolitischen Konzepte des Rheinischen Kapitalismus stärker wahrnehmen; In ihnen erodiert, je länger einseitiges Marktvertrauen vorherrscht, das»soziale Kapital«, einschließlich des Vertrauens als gesellschaftlicher Kernressource. Warum nicht ein wissenschaftlich-technisches mesoökonomisches Partnerschaftsprogramm Deutschlands und Italiens mit Brasilien, das dort Innovation, Wissenschaft und Technik stärkt, die Bedingungen für Investitionen europäischer Unternehmen der Informations- und Kommunikationstechnologie verbessert und nach der Anlaufphase auf alle mercosur -Länder bezogen wird? Warum nicht ein von Deutschland angeregtes europäisches mp , das in Südafrika und dann auch in anderen Ländern der Region die gesellschaftlichen Vorleistungen für die Wirtschaft verbessert und zugleich die regionale Integration dynamisiert? 50 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

Warum nicht ein deutsch-französisches Umweltmp mit China, das schrittweise eine große Zahl alter und neuer eu -Staaten einbezieht und Unternehmen der Umwelttechnik aller Beteiligten Investitionsspielräume eröffnet? Die Partnerschaft von Industrie- und Schwellenländern dient der Zukunftssicherung. Längerfristig kann über mesoökonomische Partnerschaftsprogramme vielleicht sogar eine Trendwende bei den Weltproblemen»digitale Kluft«,»Armut« und»globaler Umweltverbrauch« erreicht werden. Fast drei Viertel der Armen der Welt leben in Schwellenländern. Diese tragen mehr als ein Fünftel zur globalen Umweltbelastung( co 2 -Ausstoß) bei, das sind 85 Prozent des Beitrages aller Entwicklungsländer. Ein anderer Weg, eine solche Trendwende einzuleiten und längerfristig durchzusetzen, als der über eine solche Partnerschaft, ist nicht erkennbar. »Aktive Globalisierung« Länderauswahl: Die Kooperation mit Schwellenländern trägt zu einer gemeinsamen Gestaltung des Globalisierungsprozesses bei. Mehrere Schwellenländer, z.B. Indien, Brasilien und Argentinien, aber auch Chile, das zur Schwellenländer-Anschlussgruppe(wie Saudi-Arabien, Iran, Philippinen, Kolumbien, Venezuela, Ägypten, Pakistan, Peru, Ukraine, bald wohl auch Vietnam) zählt, regen seit Jahren die Ersetzung der Entwicklungszusammenarbeit durch wissenschaftlich-technische Kooperation an. Es wäre sinnvoll, mesoökonomische Partnerschaftsprogramme zunächst auf Schwellenländer zu konzentrieren, die besonders hohe Eigenleistungen aufweisen, für viele umliegende Länder und die Weltwirtschaft wichtig sind und ein ausgeprägtes Interesse an dieser Kooperationsform – statt z.B. an weiterer Finanzierung ihrer physischen Infrastruktur über Auslandskredite – besitzen. Erfolgreiche mesoökonomische Partnerschaftsprogramme in solchen Schwellenländern werden die Akzeptanz in anderen Schwellenländern schnell erhöhen. Mittelfristig sollte auch die Kooperation mit ausgewählten Ländern der Anschlussgruppe, etwa dem Iran und Chile, auf die neue Grundlage gestellt werden. Kritische Masse: Zentrales Kooperationskriterium im Rahmen einer verlässlichen Partnerschaft ist Signifikanz: strategische ökonomische Relevanz, soziale Breitenwirksamkeit, ökologische Nachhaltigkeit sowie Visibilität, auch international. Substanzielle mesoökonomische Partneripg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 51

schaftsprogramme mit einer großen Zahl vernetzter Projekte, in denen fachliche Kompetenz entfaltet wird, gelingen, wenn die jeweils eigenen Potenziale ausgeschöpft und Kräfte und Know-how beider Seiten zusammengeführt werden. Auf der deutschen Seite gilt es, die Ressourcen verschiedener Ministerien(Auswärtiges, Zusammenarbeit, Bildung und Forschung, Umwelt, Wirtschaft und Arbeit u.a.), öffentlicher und privater Fachinstitutionen (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, Kreditanstalt für Wiederaufbau, Umweltbundesamt, Fraunhofer-Gesellschaft, Steinbeis-Stiftung u.ä.), kleiner und mittlerer Unternehmen der Energie- und Umwelttechnik sowie kompetenter Nichtregierungsorganisationen zu bündeln. Es kommt auf gemeinsame Konzepte, eine enge Abstimmung sowie dichte Kooperation bei klarer Arbeitsteilung in mesoökonomischen Partnerschaftsprogrammen an. Dies verlangt neue Regeln, effektiv kombinierte Steuerungsleistungen und viel politischen Mut; bisher ist die Kooperation von Ministerien zum Zwecke der Kompetenzbündelung eher die Ausnahme. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung( bmz ) sollte ein Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit werden, das hilflose Anhängsel»und Entwicklung« wieder entfallen. Es sollte vor allem Aufgaben in zwei Feldern wahrnehmen: Zum einen die politische mp -Steuerung; die Steuerung vor Ort könnte bei einem mp -Manager liegen. Fachinstitutionen würden beraten und Personal entsenden. Zum anderen würden bmz und Schwellenländer schrittweise arme Nachbarländer mit Eigenanstrengungen einbeziehen. Dies und die Schwellenländer-Dynamik könnte arme Länder stärker dynamisieren als Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit. Mit der Zeit käme es zu einer – von der eu trotz armer biregionaler Substanz bereits proklamierten –»strategischen Partnerschaft« mit regionalen Integrationsgruppen. Die mp -Finanzierung ist schwierig, aber durchaus erreichbar. In der Anfangsphase müssen vor allem bmz -Mittel bereitgestellt werden; später gilt dies hauptsächlich für die Einbeziehung armer Länder in mesoökonomische Partnerschaftsprogramme. Zunächst würde der Finanzierungsanteil von KfW, Weltbank, Regionalbanken u.ä. hoch ausfallen, jedoch der Anteil des Schwellenlandes bald überproportional zunehmen. In der Regel würden Industrie- und Schwellenland ihren Anteil an Forschungs- und Entwicklungsprojekten selbst finanzieren(Beispiel: usa China). Institutionen wie die Fraunhofer-Gesellschaft benötigen nur 52 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

eine Anlauffinanzierung. Das Industrieland würde die Fortbildung von Schwellenländer-Experten für einige Jahre übernehmen. Umweltmp werden eine relativ lange Anlaufphase besitzen, weil Schwellenländer die zusätzlichen Belastungen nur schrittweise übernehmen können. In deutsche mesoökonomische Partnerschaftsprogramme mit einem Schwellenland sollten weitere Länder Europas, die eu , deren Entwicklungszusammenarbeit besonders kleinteilig und hilflos ist, einbezogen werden – und warum nicht auch die Weltbank oder Interamerikanische Entwicklungsbank, die immer auf der Suche nach erfolgversprechender Entwicklungszusammenarbeit sind. So würden multilaterale Mittel auch einmal für europäische Programme genutzt werden. Deutschland sollte auch mesoökonomische Partnerschaftsprogramme der eu anregen. Die gemeinsamen Interessen mit Schwellenländern liegen zunächst dort, wo die Modernisierung von deren Volkswirtschaften unterstützt wird. Eine weitere Bedingung ist die wachsende Präsenz europäischer Unternehmen auf diesen Zukunftsmärkten. Dies geht in erster Linie die Unternehmen selbst an. Es hat sich jedoch erwiesen, dass vor der Investitionsphase politische Hilfestellung und wissenschaftlich-technische Kooperation unterstützend wirken können. Dies gilt insbesondere für eine frühzeitige Präsenz europäischer Unternehmen auf Zukunftsmärkten; ein Beispiel ist heute die schnell wachsende chinesische Werkzeugmaschinenindustrie. Die regionale Integration ist die wichtigste Stärke Europas. Die Wohlfahrtssteigerung durch Marktvergrößerung schafft eine solide Basis für einen gemeinsamen Wirtschafts- und Währungsraum, die Integration der auswärtigen Politiken und die Annäherung der Rechtssysteme. Im Integrationsraum besitzen kleine Länder mit hohen Eigenanstrengungen, Finnland oder Irland, hervorragende Entfaltungsbedingungen. Bei armen kleinen Ländern dagegen schränken, sogar wenn sie regionale Gruppen bilden, z.B. in Zentralamerika und der Karibik, unzureichende Marktgrößeneffekte das in- und ausländische Investitionsinteresse ein. Nur äußerst günstige endogene Bedingungen und eine starke Exportorientierung erlauben, wie sich z.B. in Chile zeigt, die Entfaltung aus eigener Kraft. Aufgrund hoher Anstrengungen, besonderer Bedingungen und hoher Exporte sind die fünf Schwellenländer der ersten Generation (Republik Korea, Taiwan, Singapur, Hongkong, Israel)»Neue Industrieländer« geworden. Die regionale Integration erfolgt um Kernländer herum( eu , nafta ). Schwellenländer besitzen bereits eine Lokomotivfunktion in ihren Regiipg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 53

onen und sind Motoren regionaler Kooperation und Integration( asean , gus , mercosur , sadc , saarc ). 11 Vor allem die eu -Kooperation sollte solche Prozesse unterstützen. Es geht um die Vermittlung der Kunst des Regierens jenseits des Nationalstaates sowie der eigenen Integrationserfahrungen und-techniken. Die Regionalisierung der Welt richtet sich nicht, wie behauptet wird, gegen die Globalisierung, sondern unterfüttert sie. Ziel ist die bi- und interregionale Bündnisbildung für Wachstum, soziale Gerechtigkeit, Umweltschutz und Frieden. Wachstums- und Armutsprobleme sind bei geringer nationalstaatlicher Handlungsfähigkeit dort, wo sie auftreten, unlösbar. Die Vernachlässigung der Logik der Wirtschaft durch arme Länder und in der Kooperation mit diesen nährt nicht selten die Logik der Gewalt und Prozesse des Staatszerfalls. Zugleich können Industrie- und Schwellenländer die Bedingungen armer Länder verbessern: erstere durch deren Eingliederung in ihre Integrationsgruppen, z.B. der Länder Zentralamerikas und der Karibik in die nafta , und den Abbau ihres Protektionismus, letztere durch regionale Integration und die Einbeziehung armer Länder in mesoökonomischePartnerschaftsprogramme, auch um diesen den Weg zum Regional- und Weltmarkt zu eröffnen. Beide Seiten sollten den Stabilisierungs- und Veränderungsdruck auf arme Länder miteinander verknüpfen. Einige Schwellenländer tragen bereits zur Vermeidung bzw. Eindämmung von Konflikten in Nachbarländern bei, z.B. Brasilien in Paraguay. Regionale Sicherheitssysteme können Kontinuitätsbrüche in armen Mitgliedsländern, die zur Überwindung obsoleter Wirtschafts- und Machtstrukturen unvermeidbar sind, wahrscheinlich ausreichend abfedern. Problemfälle: Trägt die vorgeschlagene Partnerschaftspolitik auch in fragmentierten Regionen mit schwachen Kernländern oder in den Regionen, die nur blockierte arme Länder mit Diktaturen oder Fassadendemokratien aufweisen? Im ersten Fall spricht dies für, nicht gegen me11. K. Eßer, Globalisierung, Regionalisierung und interregionale Beziehungen – Anforderungen an den mercosur und eine eu mercosur -Partnerschaft, die , Bonn, Berichte und Gutachten 12/2000; North American Free Trade Agreement, Association of South East Asian Nations, Gemeinschaft Unabhängiger Staaten(um Russland), Mercado Común del Sur, South African Development Community, South Asian Association for Regional Cooperation(um Indien). 54 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

soökonomische Partnerschaftsprogramme in den schwachen Kernländern. Im zweiten Fall ist zu fragen, ob nicht starke Länder in Anschlussregionen liegen, die ihre Verantwortung unzureichend wahrnehmen. Ein Extremfall: Aufgabe der usa , deren häufige militärische Interventionen in Zentralamerika und der Karibik der Sicherung traditionaler Strukturen und kurzfristiger Interessen dienten, und Mexikos wäre es, die Führungsgruppen mancher Länder, etwa Guatemalas, die seit Jahrhunderten die indianische Bevölkerung entrechten und ausbeuten, zu entmachten – oder wenigstens zu»modernisieren«. In beiden Fällen ist zu fragen, ob militärische Interventionen der Industrieländer, auf die sich auch die Streitkräfte europäischer Länder vorbereiten, Sinn machen. So sehr sie im Augenblick aus humanitären Gründen oder wegen des Drohpotenzials von Regierungen gerechtfertigt sein mögen, häufig werden sie nicht zu Wachstum und Frieden beitragen. Sie sollten auf extreme Fälle, etwa Anzeichen für Völkermord, beschränkt bleiben und möglichst zusammen mit Schwellenländern, in Afrika z.B. mit Südafrika, durchgeführt werden. Gemeinsamer Druck von Industrieund Schwellenländern ist wichtiger als ausweglose militärische Interventionen. Von bilateraler zu multilateraler Partnerschaft: Die bilaterale, zunehmend auch biregionale Mesokooperation würde die Präsenz beider Seiten im globalen Innovations- und Investitionsprozess stärken, ihr wirtschaftliches Wachstum anregen, die Prozesse regionaler Integration um die Schwellenländer, die bereits benachbarte Länder einbinden, fördern und längerfristig zur Verringerung von Regional- und Weltproblemen beitragen. Aber ohne Zweifel ist der Weg zu einer weltweiten, multipolar basierten Partnerschaftspolitik lang. Europa kann ihn verkürzen, indem es weltweit ausgreift, um seine wirtschaftlichen, politischen, sozialen und ökologischen Interessen wahrzunehmen. Eine Beschränkung auf das integrationswillige»Kerneuropa« trägt nicht; es wäre z.B. interessanter, auch neue Mitgliedsländer der eu in mesoökonomische Partnerschaftsprogramme einzubeziehen, um deren regionalen und weltweiten Lernprozess zu beschleunigen. Außerdem gibt Immanuel Kant trotz aller Probleme und fundamentalistischen Ideologien in armen und reichen Ländern Hoffnung:»Es ist der Handelsgeist , der mit dem Kriege nicht zusammen bestehen kann, und der früher oder später sich jedes Volks bemächtigt.« 12 12. I. Kant, Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf, Stuttgart 1984, S. 33 ipg 4/2003 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik 55

»Good governance« in Industrie- und Schwellenländern sowie deren Partnerschaft können einige Voraussetzungen für»global governance« verbessern. Letztere aber ist ein Fernziel – sofern überhaupt einmal eine ausreichende machtpolitische Basis für sie erreicht werden kann. Eine solche Basis würde vor allem eine Partnerschaft zwischen Industrie- und Schwellenländern verlangen. 56 Eßer, Europäische Entwicklungspolitik ipg 4/2003

Russland: Juniorpartner Amerikas oder Mitgestalter einer multipolaren Weltordnung? PETER W. SCHULZE D ie russische Politik hat ihre Chance genutzt, die sich nach dem terroristischen Angriff auf das World Trade Center bot. Russland wurde zum Verbündeten der westlichen Staaten- und Wertegemeinschaft im Kampf gegen den internationalen Terrorismus. Und noch erstaunlicher, sogar Russlands Allianz mit den beiden wichtigsten europäischen Ländern, Frankreich und Deutschland gegen die amerikanische Kriegspolitik im Irak hat die amerikanisch-russischen Beziehungen nicht nachhaltig beschädigt. Betrachtet man die us -Reaktion auf die europäische Ablehnungsfront genauer, so fällt auf, dass sich die amerikanische Kritik am Verhalten der russischen Politik erstaunlich zurückhielt und eigentlich mehr zum Verständnis neigte. Entsprechend reagierte auch die russische Politik im nachhinein: Nicht Washington wurde zum Adressaten kritischer und ironischer Nachfragen ob des Verbleibs irakischer Massenvernichtungswaffen, sondern der englische Premierminister bei einer Staatsvisite in Moskau. Russlands Rückkehr aus der weltpolitischen Isolation Russland ist nach einem zehnjährigen Transformationsprozess, in dem unter schwierigsten Bedingungen die marktwirtschaftlichen und demokratischen Fundamente, Institutionen und gesellschaftlichen Kräfte entstanden, als Handlungssubjekt in die internationale Politik zurückgekehrt. Das zurückliegende Jahrzehnt wird von außenpolitischen Experten des Landes oft als verlorene Dekade charakterisiert, in der Russland sowohl Opfer der westlichen Unschlüssigkeit als auch der eigenen innenpolitischen Wirren, die sich im russischen Außenverhalten widerspiegelten, war. Bis zum Ende der Dekade gab es im außenpolitischen Entscheidungsprozess eine Vielzahl von Institutionen und Akteuren, so dass eine klare Zuordnung der Entscheidungskompetenz nicht immer erkennbar war. Losgelöst von den realen wirtschaftlichen und sozialen Möglichipg 4/2003 Schulze, Russland 57

keiten des Landes dominierten ideologisierte und widersprüchliche Wunschbilder über euroasiatische strategische Partnerschaften und russische Sonderwege. Das Land geriet in Gefahr, im Zuge der Konflikte auf dem Balkan und der Osterweiterung der nato international marginalisiert zu werden. Aber auch auf Seiten der Europäischen Union kann von einer realistischen und stringenten Russlandpolitik, die über wohlmeinende Kooperationserklärungen oder perspektivisch angesiedelte Zukunftsprojekte, seien es die»Euro-Trassen« oder die»Nördliche Dimension«, hinausging, erst mit der Kölner Deklaration vom Juni 1999 gesprochen werden. 1 Innenpolitische Stabilisierungserfolge und die imposante Dynamik russischen Wirtschaftswachstums haben seither zwischen der eu und Russland einen leidlich gleichberechtigten Dialog über konkrete Kooperationsprojekte ermöglicht. Der Primat der innen- und wirtschaftspolitischen Modernisierung wird zur Triebfeder der Außenpolitik. Ähnlich schwankend und ungeklärt blieb auch die amerikanische Russlandpolitik in der zurückliegenden Transformationsperiode. Von der Instrumentalisierung Russlands als potenziellen Bundesgenossen gegen China bis hin zur These, dass auch eine Welt ohne Russland vorstellbar wäre, oder dass das Land den Herausforderungen der Transformation unter den Bedingungen fortschreitender Globalisierung ohnehin nicht gewachsen sei und daher aller Wahrscheinlichkeit nach in mehrere souveräne Teilrepubliken zerfallen werde(Zbigniew Brzezinski), reichten die Zukunftsszenarien Washingtons. Erst seit den Ereignissen des September 2001 und noch mehr im Zuge der beginnenden Irak-Kampagne bemühte sich die Bush-Administration um vertiefte partnerschaftliche Beziehungen zu Moskau. Das amerikanische Werben löste in Kreisen des außen- und sicherheitspolitischen Establishments Russlands zwiespältige Reaktionen aus. Nicht vergessen war einerseits, dass westliches Zaudern bereits einmal, Anfang der 1990er Jahre, zum Faktor politischer Frustration und anti1. Siehe dazu: Russland in Europa, innere Entwicklungen und internationale Beziehungen – heute , Hg. Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien, Köln-Weimar-Wien, 2000 58 Schulze, Russland ipg 4/2003

westlicher Stimmung unter russischen Intellektuellen geworden war. Hoffnungen auf eine schnelle Aufnahme des Landes in Kernorganisationen der westlichen Gemeinschaft wurden damals arg enttäuscht. An Stelle der Integration sah man sich mit einer doppelten Ausgrenzungsstrategie(Osterweiterung der Nato und der Europäischen Union) konfrontiert. Andererseits dominierten in außen- und sicherheitspolitischen Expertenkreisen Vorstellungen, dass für die Nuklearmacht Russland gute Beziehungen zu Europa zwar wichtig seien, dass es aber in der Sicherheitspolitik eigentlich nur darum gehe, mit den usa eine Allianz einzugehen. Nur über eine solche geostrategische Partnerschaft mit der hegemonialen Supermacht könne die Wiederetablierung Russlands als Großmacht erfolgreich auf den Weg gebracht werden. Die Annäherung Russlands an Europa war dieser Einstellung nicht fremd, aber die Europäische Union wurde primär als Wirtschaftsverband gesehen. Parallel zu dieser»atlantischen Tendenz« bahnte sich gegen Ende der 1990er Jahre, noch während der Krieg auf dem Balkan tobte, und trotz der fortschreitenden Osterweiterung der nato , in Teilen der außen-, sicherheits- und kommunikationspolitischen Elite des Landes ein Paradigmenwechsel an, der vollends mit der Präsidentschaft Putins vollzogen wurde. Eine»europäische Strömung« entstand, die weniger den Großmachtsgedanken und mehr die wirtschaftliche und soziale Entwicklung Russlands im Kontext der Europäischen Integration betonte. Russland sollte seinen Platz unter den fünf wichtigsten Industrieländern der Welt einnehmen. Dieser Paradigmenwechsel überlagerte und eliminierte aber nicht die »atlantische Strömung«. Beide Denkweisen bestanden konfliktfrei nebeneinander her. Eine Erklärung dafür kann vielleicht darin liegen, dass mit fortschreitender wirtschaftlicher Erholung und politischer Stabilisierung des Landes die russische Politik wieder ein Mehr an Handlungsspielraum und Gestaltungsfähigkeit erlangte. Das alte, noch aus der Sowjetzeit stammende Trauma der Marginalisierung und Isolierung in Europa schwächte sich ab. Gleichermaßen ging auch die Abhängigkeit von externen Einflussnahmen zurück und das Vertrauen in die eigene Fähigkeit, die Transformation des Landes erfolgreich zum Abschluss zu bringen, wuchs. Diese Entwicklung spiegelte sich in der Dynamik der Wirtschaftsbeziehungen mit Ländern der Europäischen Union wider. Sie stand zwar den Vorstellungen von der Wiederherstellung russischer Großmacht, eingebettet in die strategische Partnerschaft mit den usa , nicht entgegen, rückte aber eine andere Perspektive in den Vordergrund, ipg 4/2003 Schulze, Russland 59

nämlich die des wirtschaftlichen Wohlstandes und der politischen Stabilität als Voraussetzung für das internationale Ansehen des Landes. Frühere Vorstellungen, die besonders unter dem damaligen Außen- und späteren Premierminister Ewgenij Primakow florierten, nämlich dass Russland sich für eine multipolare Weltordnung einsetzen solle, dass es als Alternative zur Westintegration die Option eines russischen Sonderwegs oder auch einer euro-asiatischen Allianz mit China, Indien und anderen Staaten des pazifischen Raumes gebe, verloren an Überzeugungskraft. Die Irak-Krise: Feuertaufe der neuen russischen Außenpolitik Das militärische Vorgehen der»Koalitionäre« unter Führung der usa und Großbritanniens gegen den Irak manövrierte auch die russische Politik in eine diffizile Lage. Sie wurde mit dem Dilemma konfrontiert, das sie unter allen Umständen vermeiden wollte: sich zwischen zwei unterschiedlichen Konzeptionen zur Neugestaltung des internationalen Systems entscheiden zu müssen. Irritiert musste Moskau zur Kenntnis nehmen, dass der immer wieder bemühte Vorwurf aus der Ära des Kalten Krieges, die Politik Moskaus sei darauf gerichtet, zwischen die usa und Europa einen Keil zu treiben, ohne eigenes Zutun plötzlich Wirklichkeit wurde. Der Krieg gegen den Irak machte der russischen Politik klar, dass es nicht nur»zwei« Westen gab, sondern dass die amerikanische Version der beiden Europas, des»alten« und des»neuen«, auch die Grundlagen der russischen Europapolitik tangierte. Um keinen Preis wollte die russische Politik hier ausweglos in eine Entscheidung gedrängt werden, barg sie doch die Gefahr der Isolierung, der das Land durch den Beitritt zur anti-terroristischen Koalition gerade entkommen war. Eine Entscheidung für Europa oder Amerika war zudem in der Machtelite umstritten. Einerseits war man sich der Verlässlichkeit der europäischen Partner nicht gewiss. Die politische Handlungsunfähigkeit Europas wurde ja in der Irak-Krise wieder einmal beeindruckend unter Beweis gestellt. Man lehnte das militärische Vorgehen der usa auch nicht prinzipiell ab und man wollte keine Beschädigung der Beziehungen zu den usa . Andererseits erkannte man, dass die Hegemonialpolitik der usa mit ihren unilateralen Grundtendenzen kaum Möglichkeiten partnerschaftlicher Kooperation bietet. Und als kontinentaleuropäische Macht konnte sich die russische Politik auch nicht den Argumenten der europäischen 60 Schulze, Russland ipg 4/2003

Kriegsgegner verschließen. Sie teilt die Sorgen europäischer Staaten, dass der vollzogene Paradigmenwechsel in der amerikanischen Politik zu einer fundamentalen und nachhaltigen Veränderung der Kräfteverhältnisse in der Weltpolitik führen und den Bestand internationaler Institutionen und völkerrechtlicher Bindungen aufweichen könnte. Im Lichte dieser Herausforderung sah die russische Politik existentielle Langzeitinteressen bedroht. Gegenüber ihnen traten auch die beträchtlichen Wirtschaftsinteressen, die Russland im Irak hat, zurück. Diese hätten ein Eingehen auf die amerikanische Politik nicht nur als verständlich, sondern auch vernünftig erscheinen lassen. Denn eine einseitig von den usa dem Irak aufoktroyierte Nachkriegsneuordnung, die weder von den Vereinten Nationen bestimmt noch von der Europäischen Union beeinflusst werden konnte, würde dann auch eher die russische Wirtschaftsinteressen berücksichtigen. In Kreisen des Moskauer außen- und sicherheitspolitischen Establishments fand der Gedanke Zustimmung, dass die USA als Hegemon der Weltpolitik die erforderliche Legitimation und Verantwortung hätten, sogar»nukleare Entwaffnungskriege« zu führen. Solche Kriege seien legitim, da die Alternative, das Nichtstun, nur zu regionalen Nuklearkriegen mit katastrophalen Folgen für die Weltgemeinschaft führen würde. Von der russischen Politik wurde also ein schwieriger Balanceakt verlangt. Sie musste sich gegen die hegemonialen Bestrebungen der BushAdministration positionieren, durfte aber erstens nicht in den Verdacht geraten, einen Keil zwischen Europa und die usa treiben zu wollen, und musste einer letztlich unumgänglichen Entscheidung gegen die usa den Stachel des Antiamerikanismus nehmen. Aber es sollte auch unter allen Umständen vermieden werden, sich allein und einseitig zu exponieren; denn das hätte die Gefahr einer erneuten Isolierung, wie sie in der letzten Dekade bestand, mit sich gebracht. Schließlich wollte man aber auch nicht den Eindruck aufkommen lassen, Russland nutze die Situation zu einer erneuten Auflage der altbekannten»Schaukelpolitik« aus; denn die unter der Präsidentschaft Putin erstmals gewonnene politische Berechenbarkeit und internationale Kooperationsfähigkeit der russischen Politik standen auf dem Prüfstand. ipg 4/2003 Schulze, Russland 61

Es bleibt unklar, welche Gründe letztlich für die Entscheidung des Kreml ausschlaggebend waren, und wer sie, abgesehen vom Präsidenten, zu verantworten hat. Eine Abwägung der unterschiedlichen russischen Interessen spricht allerdings dafür, dass die Intransigenz der Bush-Administration der zentrale Punkt war. Sie machte aus der Kontroverse um das optimale Vorgehen gegen das Saddam-Regime einen Konflikt um die Zukunft der uno und der weltpolitischen Ordnung. Je stärker die Furcht zur Gewissheit wurde, dass das unilateral-hegemoniale Verhalten der Bush-Administration auch die uno beschädigen würde, desto mehr rückte die russische Politik von ihrem anfänglich pragmatisch-vermittelnden Kurs ab und positionierte sich in der fragilen, anti-hegemonialen Allianz von»Gleichgesinnten«. 2 Im Nachhinein kritisierten außenpolitische Analysten wie Sergej Karaganow 2 , Vorsitzender des russischen Council on Foreign and Defense Policy, den russischen Schlingerkurs vor und im Irak-Konflikt. Man sei gerade noch eben an einer Katastrophe vorbeigeschrammt. Vor allem bemängelt Karaganow, dass die russische Politik weder eine klare Konzeption hatte noch strategische Ziele verfolgte und obendrein schlecht koordiniert war. Letzteres unterstreicht auch der Verteidigungsanalyst Pavel Felgenhauer 3 , der aber im Unterschied zu Karaganow politisch ein2. Sergej Karaganow,»Some Lessons From the Iraqi Crisis«, in: The Moscow Times , 25.04.2003, S. 8:»It was not clear whether we wanted to ensure that international law was observed, save the un Security Council, befriend European states and play them off against the United States, or to remain on good terms with America. Any of these objectives could be justified as part of an overarching strategy. But there was no strategy. And the absence of a strategy is not unique to this crisis – it is true of our foreign policy as a whole.« Nur dem persönlichen Eingreifen Putins und der Zurückhaltung des amerikanischen Präsidenten sowie der spezifischen Bagdad-Mission von Ewgenj Primakow sei es zu verdanken, dass die russische Politik nicht mehr Schaden erlitt. 3. Pavel Felgenhauer,»Kremlin Taking Bad Advice«, in: The Moscow Times , 24.04.2003, S. 9. Felgenhauer, der sehr klar seine pro-amerikanische und antieuropäische Position im Irakkonflikt zum Ausdruck brachte, spricht vom vergeblichen Bemühen Gleichgesinnter, auf den Kreml und auf den Präsidenten Einfluss auszuüben, um ihn von der Kritik am militärischem Vorgehen der Bush-Administration abzubringen. Zu den Gleichgesinnten zählt Felgenhauer»A small group of officials – Kremlin chief of staff Alexander Voloshin, Federation Council foreign affairs committee chairman Mikhail Margelov and Putin’s foreign policy aide Sergei Prikhodko«. Diese hätten vergeblich versucht»to keep alive a prou.s. foreign policy«. Die»atlantische Fraktion« konnte sich aber nicht gegen die»united forces of 2. the antiu.s. lobby«, nämlich»the Defense and Foreign ministries together with the 62 Schulze, Russland ipg 4/2003

deutig zur Fraktion der russischen»Atlantiker« gezählt werden kann. Die Kritik der»atlantischen« Strömung in der russischen Politik an Putins Entscheidung hielt auch nach Beendigung der Kampfhandlungen an. Sie wurde auch von jenen Gruppen partiell mitgetragen, die auf eine engere und stärkere Kooperation mit der Europäischen Union setzen. 3 Anders als viele Kriegsgegner beiderseits des Atlantik verwarf die russische Politik das Ziel, mit militärischen Mitteln einen»Regimewechsel« in Bagdad zu erzwingen, nicht aus prinzipiellen Erwägungen. Noch während der ersten Phase des Irak-Krieges fand in Kreisen des Moskauer außen- und sicherheitspolitischen Establishments der Gedanke Zustimmung, dass die usa als Hegemon der Weltpolitik die erforderliche Legitimation und Verantwortung hätten, sogar»nukleare Entwaffnungskriege« zu führen. 4 Das Vorgehen der Bush- Administration, so die Argumentation, sei nur der Auftakt zu einer Reihe von zukünftigen Entwaffnungskriegen gegen potenzielle und tatsächliche Nuklearmächte, also gegen den Iran, gegen Nordkorea, und möglicherweise auch gegen Pakistan. Solche Kriege seien legitim, da die Alternative, das Nichtstun, nur zu regionalen Nuklearkriegen mit katastrophalen Folgen für die Weltgemeinschaft führen würde. 5 Für die offizielle Politik war es allerdings entscheidend, ob eventuelle Zwangsmaßnahmen gegen den Irak von den Vereinten Nationen völkerrechtlich legitimiert würden oder nicht. Hierin verbirgt sich keine illusionäre Wertschätzung der Vereinten Nationen. Vielmehr kommt eine nationale Interessenlage zum Ausdruck, die sich aus den innenpolitischen und wirtschaftlichen Erfordernissen des Putinschen Modernisierungsprojektes ableitet. Die Modernisierung und Restrukturierung von Gesellschaft und Wirtschaft, die Instandsetzung und der Ausbau der Infrastruktur, die technologische Erneuerung der großen Industrien, die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt, aber auch die verbesserte medizinische und soziale Versorgung der Bevölkerung erfor3. kgb -successor intelligence community« durchsetzen. Diese hätten faktisch, so resumiert Felgenhauer,»a virtual monopoly on providing Putin with vital decisionmaking briefing documents«. 4. Interview mit dem Verteidigungsanalysten Pavel Felgenhauer am 28.03.2003 in Moskau. 5. Ulrich Beck,»Die Legitimitätsfrage. Im Krieg: Krieg gegen ein globales Risiko«, in: Süddeutsche Zeitung , 04.04.2003, S. 13, spricht denn auch von einem»Zwitterwesen«, nämlich dem»illegal legitimen Krieg«. ipg 4/2003 Schulze, Russland 63

dern verlässliche externe Rahmenbedingungen. Nur unter den Bedingungen eines stabilen internationalen Systems kann die Einbettung der russischen Politik in internationale Kooperationszusammenhänge erfolgreich weitergehen. Und nur so ist zu hoffen, dass der Wirtschaftsaufschwung in Russland sich verstetigt und der gigantische Kapitalzufluss, der für die Realisierung des Putinschen Modernisierungsprojektes erforderlich sein wird, auch erbracht wird. Die Wiederherstellung staatlicher Autorität, die Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft und die Neuetablierung der russischen Position als verantwortliche und berechenbare Großmacht, die an der Gestaltung des internationalen Systems aktiv Anteil nimmt, sind in dieser Konzeption untrennbar verbunden. 6 Der Primat der innen- und wirtschaftspolitischen Modernisierung wird zur Triebfeder der Außenpolitik. Russlands Ambitionen lassen sich problemloser mit den europäischen als den amerikanischen Interessen vereinbaren. Stabilität könnte auch im Fahrwasser einer»Pax Americana« erreicht werden. Aber Russland braucht verlässliche Partner, die ein langfristiges Eigeninteresse an der russischen Entwicklung haben. Dies macht ein Zusammengehen Russlands mit den europäischen Kernländern zu einer plausiblen Option. Trotz aller ihrer Unzulänglichkeiten scheinen die langjährigen multi- und bilateralen Beziehungen Russlands zu Europa, die durch Projekte des Energie- und Transportverbundes und der technologischen Kooperation, u.a. im Rüstungsbereich, eine neue Qualität anstreben, ein wesentlicher Faktor bei der russischen Entscheidungsfindung gewesen zu sein. Russlands Ambitionen lassen sich problemloser mit den europäischen als den amerikanischen Interessen vereinbaren. Denn auf der Basis einer einmal erreichten internationalen Integration Russlands, einer wiedererlangten wirtschaftlichen Stärke und politischen Stabilität liegt es nicht im europäischen Interesse, Russland die Rolle einer Großmacht streitig zu 6. Vgl. zur These vom Primat der Modernisierungspolitik, wenn auch mit anderen Schlussfolgerungen, Hans-Joachim Spanger, » Zwischen demokratischem Idealismus und sicherheitspolitischem Realismus. Russland und der Westen nach dem 11. September«, in: Internationale Politik und Gesellschaft 4/2002. 64 Schulze, Russland ipg 4/2003

machen. Im Gegenteil, als flankierender Garant einer europäischen Friedensordnung ist der russische Beitrag willkommen. Der Hegemon usa hingegen könnte die Großmachtambitionen eines wiedererstarkten Russlands als potenzielle Gefährdung seines eigenen unilateralen Handlungsspielraums ansehen. Amerikanischer Unilateralismus, Sinnkrise der Europäischen Union und die neue russische Frage Es wäre eine fatale Fehleinschätzung, die augenblickliche Politik der Bush-Administration als temporären Ausrutscher überschießender Emotionen im Nachklang der Ereignisse des 11. September 2001 abzutun und im Übrigen auf die Selbstheilungskräfte der großen amerikanischen Demokratie zu vertrauen. Solch eine Hoffnung ist aus europäischer Sicht verständlich, aber vergeblich. Denn die Politik der jetzigen Bush-Administration führt den Paradigmenwechsel in der amerikanischen Politik fort, der seit mehr als zwei Dekaden andauert. Dieser Paradigmenwechsel speist sich aus zwei scheinbar grundsätzlich verschiedenen Strömungen, die des Isolationismus und des Globalismus. 7 Spezifische Varianten isolationistischen Verhaltens waren als Grundströmung in der amerikanischen Politik schon immer angelegt. Isolationistische Postulate des Rückzuges aus der globalen Verantwortung traten aber im Zeitalter der bipolaren Systemkonfrontation und des Kalten Krieges als politische Option kaum in Erscheinung. Erstmals flackerten diese Gedanken wieder während der 1980er Jahre in der Reagan-Administration auf. Sie hatten aber nun einen gänzlich anderen Inhalt, wie die Diskussionen um die»Strategic Defense Initiative« zeigen. Als Reaktion auf den moderaten außenpolitischen Kurs der damaligen Carter-Administration formierte sich in der letzten Phase der 1970er Jahre eine schillernde Koalition aus fundamentalistischen, religiösen und traditionell republikanischen Gruppen zur»Neuen Rechten«. Hinzu stießen intellektuelle Strömungen des amerikanischen Neokonservatis7. Aus der zahlreichen Literatur zu diesem Thema sei nur auf die sehr geschlossene Arbeit von Ernst-Otto Czempiel, Weltpolitik im Umbruch. Die Pax Americana, der Terrorismus und die Zukunft der internationalen Beziehungen , München 2002, hingewiesen. ipg 4/2003 Schulze, Russland 65

mus, die anti-(wohlfahrt)staatliche Ideologien des Südwestens und Westens aufgriffen und als Novum einen Missionsgedanken einbrachten, der sukzessiv die traditionelle isolationistische Ideologien umdeutete: Rückzug war nicht mehr aus der globalen Politik geboten, sondern aus der kollektiven Gestaltung der Welt in Abstimmung mit anderen Staaten: Die usa müssten aus einer Position der Stärke und Unverletzbarkeit fähig sein, hegemoniale Globalverantwortung zu übernehmen. Zu diesen stark ideologisierten Gruppen stießen Wirtschaftskreise, die früher eher eigene politische Optionen zu realisieren suchten, wie Konzerne aus dem Energiesektor und aus dem internationalen Anlagenbau. Der Formierungsprozess der Neuen Rechten überspannt mehr als zwei Dekaden. Er erreichte seinen ersten Durchbruch unter Reagan. Aber erst mit dem jungen Bush scheint die Synthese von Isolationismus und globalem Sendungsbewusstsein endgültig vollzogen. Dabei ist der Paradigmenwechsel zur Unilateralität und zur Akzeptanz der Rolle der uneingeschränkten militärischen und politischen Führungsmacht im internationalen System gewiss durch die Ereignisse von New York forciert und beeinflusst worden. Die Grundvorstellung hegemonialen Sendungsbewusstseins basiert auf der militärischen, wirtschaftlichen und politischen Fähigkeit zur Durchsetzung nationaler Interessen und Ziele. Der hegemonial begründete Unilateralismus legitimiert sich selbst. Daher die Abwehr von Kontrolle und Überprüfung durch internationale Institutionen, völkerrechtliche Regelwerke oder Bündniskonstellationen. 8 Weil aber die amerikanische Sicherheitsdoktrin weit über die Selbstverteidigungsrechte einer souveränen Nation hinausgeht und, falls erforderlich, auch gegen den Willen und ohne die Mitwirkung von Bündnispartnern oder des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen nationale Interessen mit militärischen Mitteln durchzusetzen sucht, stellt sie nicht nur die Existenz der Vereinten Nationen, sondern auch die Existenz von Bündnissen in Frage und wird, falls sie nicht eingehegt wird, quasi von außen die europäischen Bemühungen um eine eigene außen- und verteidigungspolitische Identität befördern. 8. Schon bei den Militäraktionen im Kosovo wurde sichtbar, was später vollends durch das militärische Vorgehen gegen die Taliban ins Bewusstsein europäischer Politik rückte, dass traditionelle Militärbündnisse ihre Funktion einbüßten. In beiden Kampagnen spielte die nato nur eine untergeordnete Rolle. 66 Schulze, Russland ipg 4/2003

Die Irak-Krise, der außenpolitischen Paradigmenwechsel der BushAdministration und der damit zusammenhängende Bedeutungsverlust der nato haben die Sinnkrise der Europäischen Union evident gemacht. Die großen europäischen Zukunftsprojekte, nämlich die politische Einheit und die Schaffung einer außen- und sicherheitspolitisch handlungsfähigen Union mit eigener Identität stehen heute auf dem Prüfstand. Eine Dekade europäischer Integration und Identitätssuche, die mit dem Vertrag von Maastricht begann, wird hinterfragt. Darüber hinaus präsentiert sich Europa führungslos: Deutschland und Frankreich scheinen die Legitimation zur Führung verloren zu haben. Sie laufen Gefahr, in die Minderheit zu geraten. Die Tatsache, dass Russland als verantwortlicher und berechenbarer Akteur wieder an der Gestaltung des internationalen Systems Anteil nimmt, wirft für die Europäische Union und für die NATO die existenzielle Frage auf, was die Raison d’être einer europäischen sicherheitspolitischen Politik ist, wenn Europa auf dem Kontinent nicht mehr bedroht ist und international von den USA nicht mehr gebraucht wird. Die anstehende Osterweiterung wird das Problem noch verschärfen, denn die neuen Mitgliedsländer wollen keine politische Union. Sie sehen ihre Sicherheit besser durch die usa gewährleistet(sei es über die Schiene der nato , sei es durch bilaterale Bündnisse mit den usa ) und haben auch gar nicht den Anspruch, als Akteure im Rahmen einer noch nebulösen außen- und sicherheitspolitischen Dimension der eu zu agieren, die zudem von den usa mit Argwohn bedacht wird. Für sie scheint mit dem Beitritt zur nato und zur eu die Suche nach europäischer Identität abgeschlossen und ihre Sicherheit durch die Pax Americana garantiert. Eine von amerikanischen Vorgaben abweichende Sonderrolle der Europäischen Union widerspricht dieser Grundauffassung. Das herrschende Motiv für das Drängen der ost- und zentraleuropäischen Länder auf Beitritt zur nato war, dem»Niemandsland« zwischen Ost und West und der Nähe eines als unberechenbar eingeschätzten Russlands zu entkommen. Die nato , das sahen sie klarer als die politischen Apologeten einer»neuen« nato , war der militärische Arm der usa in Europa. Europäische Sicherheit, so ihre Sichtweise, wird in den usa gemacht und der Zweck der nato war stets»to keep the Russians out, the Americans in, and the Germans down«. Der Schutz durch die ipg 4/2003 Schulze, Russland 67

usa entspricht gewissermaßen einem Sicherheitsreflex, der der traumatischen Erfahrung des Kalten Krieges und der Unterwerfung unter die Blockhegemonie der Sowjetunion entsprungen ist. Aber er hat in Mittelund Osteuropa seine Priorität nicht verloren. Im Unterschied dazu war der Beitrittswunsch zur Europäischen Union, die wesentlich als Wirtschaftsgemeinschaft angesehen wird, weniger drängend und in den Ländern umstritten. Die sicherheitspolitischen Aspekte dieser Auffassung werden auch von den»atlantischen« Ländern der alten eu geteilt. Trotz aller Ressentiments, was die Dominanz der usa betrifft, sind»anti-atlantische Positionen« bislang in keinem der eu -Länder, einschließlich Frankreichs, dominant geworden. Denn als Ordnungs- und Schutzmacht verbürgen die usa drei Grunderfordernisse europäischer Sicherheit: ̈ Schutz gegen eventuelle Gefahren der Renationalisierung; ̈ Absicherung kleinerer Länder, auf dass sie nicht zum Spielball europäischer Machtpolitik werden; ̈ Sicherheit gegen eventuelle Unberechenbarkeiten des russischen Entwicklungsweges. Obwohl jetzt erstmals die objektiven Bedingungen für die Weiterentwicklung und Verwirklichung einer europäischen Friedens- und Sicherheitsordnung unter Einschluss Russlands gegeben sind, setzte paradoxerweise die Diskussion darüber aus. Würde sie geführt, müssten auch die Institutionen und Instrumente der bisherigen Sicherheitsordnung, d.h. aber in erster Linie die nato und die weitgehend obsolete osze , auf ihre Tauglichkeit für die zukünftige Ordnung überprüft und die Rolle der Russischen Föderation darin bestimmt werden. An dieser Diskussion besteht aus unterschiedlichen Gründen nur eingeschränktes Interesse, würden doch Sinnfragen der bestehenden Allianzstrukturen berührt und gegenwärtig unlösbare Streitfragen über die Gestaltung der Europäischen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik losgetreten. Aber die Probleme bleiben. Die Diskussion über die Rolle Russlands im europäischen Sicherheitskontext, ein Thema, das immer wieder als Versuchsballon am blauen nato -Himmel erscheint, wird durch die überwölbenden und direkten russisch-amerikanischen Beziehungen der europäischen Diskussion früher oder später aufgezwungen werden. In anderen Worten, die Tatsache, dass Russland als verantwortlicher und berechenbarer Akteur wieder an der Gestaltung des internationalen Systems Anteil nimmt, wirft für die Europäische Union und für die nato die existenzielle Frage auf, was die Raison d’être einer europäischen sicherheits68 Schulze, Russland ipg 4/2003

politischen Politik ist, wenn Europa auf dem Kontinent nicht mehr bedroht ist und international von den usa nicht mehr gebraucht wird. 9 Damit werden sich auch die»atlantisch« gesinnten innenpolitischen Gruppen und Staaten in Europa auseinandersetzen müssen. Die atlantische und die trianguläre Option der russischen Außenpolitik Die neue amerikanische Sicherheitsdoktrin hat der Welt eine Neuauflage der Systemkonkurrenz zwischen zwei normativen Gestaltungsprinzipien der internationalen Politik beschert. Sie ist unvereinbar mit der europäischen Vorstellung einer multilateralen Weltordnung auf der Basis eines weiterentwickelten Völkerrechts und der Vereinten Nationen. Das bringt auch die russische Politik in ein Dilemma. Denn das Land ist aus der sowohl bedrohlichen als auch komfortablen Marginalisierung am Rande Europas herausgetreten und zum Akteur im internationalen System geworden. Russland ist in die europäische Politik integriert worden, aber damit sind die Probleme Europas nun auch die Probleme Russlands. Die russische Politik hat es schwer, eine Stellungnahme in der neuen internationalen Systemkonkurrenz zu vermeiden. Aber genau das sucht sie zu tun. Sie will eine unberechenbare Schaukelpolitik, die das Land isoliert, vermeiden, will die Beziehungen zu den usa und zu Europa vorteilhaft entwickeln und eine gestaltende Funktion sowohl im atlantischen Dialog als auch in Fragen europäischer und internationaler Sicherheit im Einklang mit den geopolitischen Besonderheiten des Landes übernehmen. Aber sie geht der Frage aus dem Weg, ob sie die gleichberechtigte Sicherheitspartnerschaft und Zusammenarbeit mit Europa sucht oder es vorzieht, gemeinsam mit den usa die hegemoniale Neuordnung der Welt zu betreiben und dabei die Rolle des Juniorpartners zu übernehmen. Entsprechend der unilateralen Logik der neuen us -Sicherheitsdoktrin kann es für Amerika auch mit Russland nur temporäre Zweckbündnisse, aber keine strategische Partnerschaft geben. Es sei denn, die russische Politik akzeptiert rundweg die Rolle des Juniorpartners, sucht also an die 9. Siehe dazu:»Andrej Piontkowsky, Russia caught between America and Europe«, in: The Russia Journal , 06.12.2002, S. 14. ipg 4/2003 Schulze, Russland 69

Stelle des alten Europa zu treten, das diese Funktion während der Ära des Kalten Krieges bis zum Ende des Millenniums ausfüllte. Nun haben neue Strömungen die alten Lager der Jelzin-Ära in der außen- und Sicherheitspolitik aufgelöst und überlagert. Die frühere Polarität zwischen Eurasiern und Westlern gehört schon seit geraumer Zeit der Vergangenheit an. Nicht, dass Ideen eines euroasiatisch orientierten Sonderwegs nicht mehr bestünden. Aber sie haben angesichts der nachhaltigen wirtschaftlichen Erholung des Landes, der Integration wichtiger russischer Industriekomplexe in den Weltmarkt, der fortschreitenden Kooperation/Fusion von russischen, europäischen und amerikanischen Kapitalgruppen sowie der Transformation russischer Holdings zu transnationalen Konzernen weder gegenwärtig noch zukünftig eine wirtschaftliche oder gesellschaftliche Basis. Im Unterschied zu den ideologischen Postulaten der frühen 1990er Jahre stimmen die heute erkennbaren Ziele der russischen Außen- und Sicherheitspolitik weitgehend mit den Interessenlagen gesellschaftlicher Gruppen überein. Russland ist aus der sowohl bedrohlichen als auch komfortablen Marginalisierung am Rande Europas herausgetreten, aber damit sind die Probleme Europas nun auch die Probleme Russlands. Im Großen und Ganzen und mit vielerlei Überschneidungen kristallisierten sich in den letzten drei Jahren zwei Hauptgruppen außen- und sicherheitspolitischen Denkens heraus: die»Atlantiker« und die»Triangulären«. Beiden gemeinsam ist die Westorientierung. Was sie unterscheidet, ähnelt in gewisser Weise den Auseinandersetzungen in der Europäischen Union zwischen den Anhängern einer transatlantisch verankerten europäischer Sicherheit und den Befürwortern eines eigenständigen europäischen Pfeilers. Auch Russland hat»atlantische« Denktraditionen, die noch stark von der vormaligen imperialen Vergangenheit geprägt sind. Die russische Fraktion der»Atlantiker« knüpft an diese Tradition an und stellt geostrategische Ziele in den Vordergrund. Fernziel ist die nahezu mythisch beschworene»strategische Partnerschaft« mit den usa , die selbst unter den Bedingungen der Juniorpartnerschaft angestrebt wird. In der hochstilisierten»strategischen« Orientierung gehen post-imperiale, autoritärzentralistische und isolationistische Strömungen eine merkwürdige Synthese ein, die kaum reale Ziele benennen kann und losgelöst von der 70 Schulze, Russland ipg 4/2003

sozioökonomischen Realität des Landes scheint. Vorsichtige Unterstützung findet diese Denkschule bei Kapitalgruppen des Rohstoff- und Energiebereichs, in erster Linie einigen Ölkonzernen wie Jukos und Sibneft, die im April 2003 fusionierten und den viertgrößten Ölkonzern der Welt schufen. Es ist bezeichnend, dass der Chef des mächtigen Jukos-Konzerns, Mikhael Khodorkowskij, sich innen- und außenpolitisch seit Jahren geschickt positioniert hat und fast eine»eigene« Außenpolitik betreibt. Zu angelsächsischen Wirtschaftsführern und Politikern hat er in zahllosen internationalen Foren und Konferenzen Verbindungen geschmiedet. So schuf er sich mit der»Open Society Foundation«, dem Vorbild von Soros folgend, eine internationale ngo , die aus Washington und London operiert und seine Interessen öffentlich machen kann. 10 Die»Atlantiker- Fraktion« spiegelt in gewisser Weise die Innenarchitektur der russischen Politik wider. Gemäß ihrer extrem realpolitischen Grundhaltung sucht sie, die hierarchisch-zentralistischen Machtverhältnisse der Innenpolitik als Strukturprinzip auf das internationale System zu übertagen. Auf eine Kurzformel gebracht: die Macht des Präsidenten findet ihr Pendant in der Rolle des weltpolitischen Hegemon. Daneben stehen demokratische Traditionen, wie sie etwa von Jabloko und der Union der Rechten Kräfte repräsentiert werden. Diese politischen Gruppierungen haben sich immer durch eine pro-amerikanische Haltung ausgezeichnet, nicht zuletzt weil sie von dort auch Unterstützung erfuhren. In der Irak-Krise schlug sich die atlantische Fraktion offen auf die Seite der usa und warnte davor, einseitig im transatlantischen Konflikt die europäischen Kritiker zu unterstützen oder gar eine Mittlerstellung zwischen der eu und den usa anzustreben. Aber die Auseinandersetzung ist, ähnlich wie in Europa, nicht mit dem Irak-Krieg beendet worden. Vielmehr ist über die Grundfrage, welche Rolle Russland in der internationalen Politik spielen soll, eine heftige Auseinandersetzung entbrannt. So monieren sowohl Andrej Piontkovskij als auch Pavel Felgenhauer, die beide der atlantischen Strömung zugerechnet werden können, dass sich 10. Ein von Khodorkowskij finanziertes Analysezentrum, das»Institut for Applied Analysis/ ipa «, beschäftigt sich mit gesellschafts- wirtschafts-, und außen- wie sicherheitspolitischen Fragen und hat sich innerhalb kurzer Zeit zu einer relevanten und unabhängigen Quelle der Politikanalyse und Information für russische Elitengruppen entwickelt. ipg 4/2003 Schulze, Russland 71

Russland ungezwungen in»schlechte Gesellschaft«, 11 nämlich in die Frankreichs und Deutschlands begeben und damit ohne Not nationale Interessen aufs Spiel gesetzt habe. Nach wie vor plädieren sie offen für die strategische Partnerschaft mit den usa und gegen Europa. Denn letztlich hätten die usa durch ihr entschlossenes Vorgehen in Afghanistan die russische Südflanke gegen islamistische Terroraktionen gesichert. Die amerikanische Präsenz in Zentralasien wirke für Russland schon jetzt wie ein Schutzschild. Piontkovsky geht noch einen Schritt weiter und greift den russischen Außenminister direkt an. Dieser habe eine abstrakte, mythische Vorstellung von Europa, die nichts mit der Realität gemein habe und auch nicht die spezifischen Eigeninteressen Frankreichs oder Deutschlands berücksichtige. Unterstellt wird, dass beide Länder den Konflikt mit den usa nur aus innen- und europapolitischen Motiven schürten. Zur»triangulären Fraktion« können all jene Experten und Politiker gezählt werden, die sich von imperialen Nostalgien befreit haben und sich für eine aktive, seinen Möglichkeiten entsprechende, verantwortungsvolle Rolle des Neuen Russland in der internationalen Politik einsetzen. Ihre Orientierung hängt der multipolaren Konzeption als Strukturprinzip der internationalen Beziehungen an. Aber im Unterschied zum früheren Modell Primakows, vermeidet sie die Gefahren einer Schaukelpolitik oder eines Sonderweges. Die»Triangulären« setzen auf eine enge Verbindung des Landes mit der Europäischen Union und auf intensive bilaterale Beziehungen zu ihren wichtigsten Mitgliedsstaaten. Auf dem Höhepunkt der transatlantischen Auseinandersetzung um den bevorstehenden Irak-Einsatz, schrieb der russische Außenminister Igor Ivanow:»The preservation of a unified Euro-Atlantic community, with Russia now part of it, is of immense importance.« Ziel der russi11. Andrej Piontkovsky,»President in Bad Company«, in: The Moscow Times , 18.03.2003, S. 12. Pavel Felgenhauer,»Bush’s Brezhnev Doctrine«, in: The Moscow Times , 20.03.2003, S. 9, argumentiert bekannt überpointiert, dass eine neue»BushBrezhnev doctrine of limited sovereignty may become the basis of international law«. In einen Seitenhieb auf die französische und deutsche Politik schiebt er beiden Mächten und Russland den Schwarzen Peter an der Blockierung des Sicherheitsrates zu und charakterisiert die französische Drohung mit dem Veto als»insanity«, die letztlich nur eines erreicht habe,»to seriously undermine the authority of the un and cripple existing international law«.»France and Germany have nothing good to offer Russia«, argumentiert auch Sergej Markow.»From a pragmatic point of view the main problem Putin has to deal with is Russia’s continued isolation. The United States is the only country that can help Putin on this.«, in: The Moscow Times, 13.03.2003, S. 4. 72 Schulze, Russland ipg 4/2003

schen Politik sei, eine konstruktive Partnerschaft»between my country, Europe and the United States« zu entwickeln. 12 Angesichts des Paradigmenwechsels in der amerikanischen Politik ist dieser trianguläre Gedanke so abwegig nicht. Denn, in einem gedachten Machtdreieck kann Russland zu beiden atlantischen Partnern, zu den usa und zur Europäischen Union, gleichberechtigte Beziehungen entwickeln, d.h. aber auch, in sicherheitspolitischen Fragen vermitteln. Es kann den anti-terroristischen Kampf der usa unterstützen und sich gleichsam den Europäern als Bündnispartner bei der Abwehr unilateraler Militäraktionen der usa andienen. Dabei hat die russische Amerikapolitik einen größeren Handlungsspielraum, wenn sich die Beziehungen zur Europäischen Union partnerschaftlich vorteilhaft entwickeln. Umgekehrt gilt, dass die Sicherheitspartnerschaft Russlands mit den usa auch die russische Position in der Beziehung zur Europäischen Union stärkt. Die russische Dreieckspolitik könnte den usa eine ausgezeichnete Gelegenheit offerieren, die transatlantischen Beziehungen im 21. Jahrhundert neu zu gestalten. Für Russland hingegen zeichnet sich eine wichtige Rolle in der künftigen weltpolitischen Konstellation ab: als Vermittler im transatlantischem Dialog oder als Mitglied einer neuen, nunmehr triangulären, transatlantischen Bündniskonstellation. Aber eine solche»trianguläre« Konzeption ist nicht voraussetzungslos. Erstens müssen beide atlantischen Seiten Russland als zuverlässigen und berechenbaren Partner anerkennen. 13 Zweitens muss Russland erkennbare Fortschritte bei der Fortführung des Projektes der wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Modernisierung wie der Demokratisierung des Landes ausweisen. Die trianguläre Politik ist somit, wenn ihre Prämissen aufgehen sollen, die außenpolitische Entsprechung des innenpolitischen Modernisierungskurses, an dessen Ende die Rekonstituierung Russlands als Großmacht im Konzert der europäischen Demokratien und als Bündnispartner im internationalen Kampf gegen den Terrorismus steht. 12. Financial Times , 14.02.2003. 13. Von der triangulären Idee gibt es auch illusionäre Kurzschlussversionen. So argumentierten auf dem Höhepunkt der Irak-Krise russische Experten ernsthaft von der großen historischen Chance, die Russland nun habe, England aus der Position des transatlantischen Mediators zu verdrängen und sich als Retter der transatlantischen Einheit zu präsentieren. Nikolas Gvosdev/Ray Takeyh,»Trans-Atlantic Putin«, in: The Moscow Times , 03.03.2003, S. 10. Siehe auch Wladimir Lukin,»The Russian Bridge over the Atlantic, How Can We Unite Europe and America?«, in: Russia in Global Affairs , Nr. 1, Dezember 2002, S. 112 ff. ipg 4/2003 Schulze, Russland 73

Der Poker um das Öl im Kaspischen Meer UWE KRÜGER N ach den Anschlägen am 11. September 2001 in New York und Washington sind der Kaukasus und Zentralasien stärker in das Blickfeld der Vereinigten Staaten geraten. Der Kampf um Einfluss in der Region hat zur Folge, dass sich die Interessen der usa mit denen anderer Mächte kreuzen. Dazu zählen vor allem Russland und China, aber auch die Türkei und Iran. Anti-Terror-Kampf und wirtschaftliche Interessen führten zu neuen Allianzen. Umworben werden dabei ehemalige Sowjetrepubliken wie Aserbaidschan, Kasachstan, Georgien, Usbekistan und Kirgistan. Diese Staaten werden autoritär regiert und sind von westlichen Demokratievorstellungen weit entfernt. Bereits nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion sah die westliche Industriewelt eine Chance, mit der Erschließung der Rohstoffvorkommen im Kaspischen Raum die Abhängigkeit von den Golfstaaten zu verringern und die eigenen wachsenden Bedürfnisse zu decken. Der weltweite Bedarf liegt bei 75 Millionen Barrel(Ein Barrel ist gleich 159 Liter) täglich und wird Prognosen zufolge bald auf 90 Millionen Barrel wachsen. 20 Millionen Barrel verbraucht allein die us -Wirtschaft täglich. Während 1973 der Anteil des von den usa importierten Öls bei 37 Prozent lag, ist er derzeit auf 56 Prozent gestiegen. Erwartet wird nach einer Prognose des us -Energieministeriums eine weitere Zunahme auf 70 Prozent im Jahre 2025. Zu den wichtigsten Lieferländern zählen Kanada, Saudi-Arabien, Mexiko, Venezuela und Nigeria. Die Länder der eu wollen ihre Importstruktur ebenfalls weiter diversifizieren. Die nach der Ölkrise 1973/74 erschlossenen Ressourcen, so im Bereich der Nordsee, werden aber bei einer gleichbleibenden Fördermenge voraussichtlich in 15 Jahren erschöpft sein. Neben der Golfregion, Russland und Afrika, die schon jetzt maßgebliche Öllieferanten sind, könnte – so die Hoffnung – der Kaspische Raum an Bedeutung gewinnen. 74 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

Hochgesteckte Erwartungen wurden bislang nicht erfüllt Allerdings werden die Ressourcen im Raum des Kaspischen Meeres nach anfänglicher Euphorie zu Beginn der neunziger Jahre wesentlich nüchterner eingeschätzt. Als wirklich gesichert werden drei Milliarden Tonnen Öl angesehen. Im Vergleich dazu betragen die Weltölreserven 165 Milliarden Tonnen, die Saudi-Arabiens 35 Milliarden Tonnen. Damit verfügt die Kaspi-Region über knapp zwei Prozent der Weltreserven, was in etwa dem Umfang der Nordseevorkommen entspricht. Bei Erdgas gelten in der Region acht Billionen Kubikmeter(sechs Prozent der Weltreserven) als gesichert. Vermutet werden bis zu 20 Billionen Kubikmeter. Die bislang nicht erfüllten Erwartungen reichen bis zu 30 Milliarden Tonnen Öl. Entsprechend groß ist die Spanne über den Anteil an den Weltreserven. Die Unsicherheit über die tatsächlichen Ressourcen resultiert vor allem daraus, dass die Beschaffenheit des kaspischen Beckens erst schlecht erforscht ist. Und selbst wenn dies geschehen sein sollte, können wahrscheinlich längst nicht alle entdeckten Lagerstätten erschlossen und ausgebeutet werden. Bestimmte geologische Schichtungen lassen eine Ölförderung nicht zu. Bohrungen im Tiefwasserbereich verursachen zudem immens hohe Kosten. Außer Acht kann auch der Umweltaspekt nicht gelassen werden. Als optimistische Annahme gilt, dass im Jahre 2010 die tägliche Fördermenge aus dem Kaspischen Meer bei 3,8 Millionen Barrel liegt, etwa zwei Drittel der täglichen Nordsee-Produktion. Dies wiederum würde voraussetzen, dass die Pipeline-Frage geklärt ist. Die Erdölfelder haben keinen natürlichen Zugang zum offenen Meer und damit zu den Abnehmermärkten. Die bislang in Betrieb befindlichen Pipelines verfügen über keine ausreichende Kapazität. Der Status des 370.000 Quadratkilometer großen Kaspischen Meeres ist umstritten. Moskau erinnerte zunächst an die sowjetisch-iranischen Grenzverträge von 1921 sowie die Zusatzprotokolle von 1935 und 1940. Diese deklarierten das Kaspische Meer zu einem für Schiffe fremder Staaten gesperrten Binnengewässer auf dessen Nutzung, einschließlich der mineralischen Lagerstätten, Dritte keinen Anspruch haben. Mit Verweis auf einschlägige uno -Konventionen wurde weiter argumentiert, bei Entstehen neuer Staaten könnten Nutzungsrechte nur durch Konsens aller beteiligten Staaten verändert werden. Teheran wollte sich anfangs nicht dieser Auffassung anschließen, weil eine Beteiligung an einem internationalen Konsortium zur Ausbeutung des Kaspischen Meeres sicher schien. Mittlerweile besteht Iran wie Turkmenistan auf die Aufteilung der ipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 75

See in gleiche Sektoren von je 20 Prozent. Gemäß dem von Russland mit Aserbaidschan und Kasachstan vereinbarten Teilungsplan, der sich am jeweiligen Anteil der Anrainer an der Küstenlinie und einer gedachten Mittelinie orientiert, erhielte Iran jedoch als Land mit der kürzesten Küste wesentlich weniger. Der Anteil könnte danach bei lediglich 12,5 Prozent liegen. Wirtschaftlich wäre das ein verkraftbarer Rückschlag, da Iran am Persischen Golf über umfangreichere und kostengünstiger zu erschließende Vorkommen verfügt. Gravierender würde das Teherans Ambitionen zurückwerfen, sich als Regionalmacht in der Region zu profilieren. Als wirklich gesichert werden drei Milliarden Tonnen Öl angesehen. Im Vergleich dazu betragen die Weltölreserven 165 Milliarden Tonnen, die Saudi-Arabiens 35 Milliarden Tonnen. Damit verfügt die KaspiRegion über knapp zwei Prozent der Weltreserven, was in etwa dem Umfang der Nordseevorkommen entspricht. Aserbaidschan, Kasachstan und Turkmenistan gingen davon aus, bei dem Gewässer handle es sich um ein Meer, dessen Anrainerstaaten gemäß internationalem Seerecht über die Ressourcen ihrer Kontinentalsockel allein verfügen. Demnach würde die völkerrechtlich festgelegte ZwölfMeilen-Zone gelten. Allerdings liegen beispielsweise die von Aserbaidschan beanspruchten Erdölreserven auch außerhalb dieser Zone und somit – nach dieser Definition – in internationalen Gewässern. Anfang 2001 versuchte der russische Präsident Wladimir Putin bei einem Besuch in Baku, Bewegung in den Rechtsstreit zu bringen. Russland und Aserbaidschan kamen im Grundsatz überein, dass der Meeresgrund in Sektoren der einzelnen Anrainerstaaten aufgeteilt werden soll. Danach waren 21 Prozent des Meeresgrundes für Aserbaidschan vorgesehen. Alles andere sollte nach Moskauer Auffassung für alle offen stehen, darunter die freie Nutzung des Gewässers für die Schifffahrt und den Fischfang. Noch Ende 1999 hatte es bei einem Teheran-Besuch des russischen Außenministers Igor Iwanow geheißen, beide Länder wollten ihre»gemeinsamen Interessen im Kaspischen Meer« verteidigen. Auf einem Kaspi-Gipfel in der turkmenischen Hauptstadt Aschchabad Ende April 2002 konnten sich die Anrainer allerdings erneut nicht über eine einvernehmliche Teilung des Gewässers einigen. Isoliert waren auf dem Treffen Iran und Turkmenistan. Offen wurde der Streit zwischen Aserbaidschan und Turkmenistan um das von Baku kontrollierte Ölfeld 76 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

Karpaz in der Mitte des Kaspischen Meeres ausgetragen. Der gastgebende Präsident Sapurmurad Nijasow warf seinem Amtskollegen Gaidar Alijew vor, sich Gesprächen über die Nutzung des Vorkommens zu verweigern. Er verwies darauf, dass das Ölfeld Karpaz 120 Kilometer von Turkmenistan, aber 184 Kilometer von Aserbaidschan entfernt sei. Nijasow beschwor die Gefahr militärischer Konflikte herauf, die sich aus territorialen Streitigkeiten ergeben könnten. Aufgrund der verfahrenen Lage unterzeichneten Russland und Aserbaidschan Ende September 2002 in Moskau ein bilaterales Abkommen über die Teilung des Kaspischen Meeres. Danach sollen, wie verabredet, 21 Prozent des Meeresgrundes an Aserbaidschan gehen. Aserbaidschan spielt die Erdölkarte Damit erreichten Moskau und Baku nach jahrelangen Querelen eine Annäherung ihrer Positionen. Der am 7. Juni 1992 gewählte türkenfreundliche Präsident Albufas Eltschibej hatte versucht, unmittelbar nach seinem Amtsantritt die Erdölkarte zu spielen, um Aserbaidschan dem russischen Einflussbereich zu entziehen. Als ein Jahr später in London mit einem internationalen Konsortium der Vertrag zur Erschließung von drei Feldern im Kaspischen Meer unterzeichnet werden sollte, saß nach einem Putsch mit dem Altkommunisten Alijew(geb. am 10. Mai 1923) in Baku ein anderer Mann an den Schalthebeln. Der ehemalige aserbaidschanische kgb - und kp -Chef, der es auch in der Sowjetunion zu höchsten Ämtern in Partei und Staat gebracht hatte, annullierte den Vertrag. Das geschah nicht zuletzt, um Moskau milder zu stimmen, das sich bei dem Erdöldeal völlig außen vor sah. Trotzdem wurden die Verhandlungen mit dem Konsortium fortgesetzt. Im September 1994 kam es in Baku zum Abschluss des»Jahrhundertvertrages«. 511 Millionen Tonnen hochwertiges Öl sollten danach in den folgenden 30 Jahren gefördert werden. Dafür verpflichtete sich ein internationales Konsortium, 7,4 Milliarden Dollar zu investieren. Fast 80 Prozent der Anteile sicherten sich westliche Unternehmen wie die us -Firmen Amoco, Exxon, McDermott, Pennzoil, die norwegische Statoil und British Petroleum. Der russische Energiekonzern Lukoil konnte sich in letzter Minute eine Beteiligung von zehn Prozent sichern. 80 Prozent des Gewinns, der auf 126 Milliarden Dollar geschätzt wurde, sollte Aserbaidschan zufallen. Der Rest ginge an das Konsortium. ipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 77

Die Führung in Baku hatte sich lange geweigert, Moskau bei der Erschließung neuer Ölfelder im Kaspischen Meer und beim Export des geförderten Rohstoffs zu beteiligen. Mehrfach wurde gegen Staatschef Alijew geputscht. Moskau drehte kräftig mit am Krisenrad. Mitte Februar 1997 wurde das durch einen handfesten Skandal bestätigt. Der damalige russische gus -Minister Aman Tulejew enthüllte illegale russische Waffenlieferungen an Armenien. Anfang März 1997 legte dann Aserbaidschan offiziell Protest ein. Eine vom damaligen Verteidigungsminister Igor Rodionow befohlene Untersuchung ließ angeblich keinen Zweifel, dass aus Beständen der russischen Armee Waffen»kostenlos und ohne entsprechenden Beschluss der russischen Regierung« an Armenien geliefert worden seien. In einer vertraulichen Debatte in der Duma Anfang April 1997 wurde der wertmäßige Umfang der Lieferungen mit mindestens einer Milliarde Dollar angegeben. Zwischen 1993 und 1996 sollen unter anderem 84 Panzer vom Typ T-72 geliefert worden sein, ein Teil des Kriegsgeräts ging direkt an die Separatisten in Nagorny Karabach. Der Krieg um Nagorny Karabach hat sowohl für Aserbaidschan als auch für Armenien ein nicht mehr steuerbares Flüchtlingsproblem zur Folge. 890.000 heimatlose Menschen in Aserbaidschan und 380.000 in Armenien sind Ausdruck einer anhaltenden humanitären Katastrophe. Die Auseinandersetzungen um das 4.400 Quadratkilometer große und 150.000 Einwohner(über 70 Prozent Armenier) zählende Autonome Gebiet waren 1988 offen ausgebrochen. Nachdem Nagorny Karabach den Anschluss an Armenien gefordert hatte, kam es im Februar 1988 in der aserbaidschanischen Stadt Sumgait zu einem Pogrom, bei dem mindestens 30 Armenier getötet wurden. Daraus entwickelte sich ein regelrechter Krieg mit 40.000 bis 50.000 Toten auf beiden Seiten. Die Kämpfe führten auch zu einem Exodus der russischen und armenischen Ölexperten. Baku beharrt darauf, dass Nagorny Karabach ein Teil Aserbaidschans sei. Eriwan wiederum betont das»Selbstbestimmungsrecht der Völker«. Es befürchtet außerdem, Aserbaidschan könnte die zu erwartenden Erdöleinnahmen für Waffenkäufe verwenden. Der im Mai 1994 vereinbarte Waffenstillstand gilt als fragil. Baku vertritt die Ansicht, dass Eriwan ein Fünftel des aserbaidschanischen Territoriums widerrechtlich besetzt hält. Das christliche Armenien, bedrängt und umzingelt von moslemischen Feinden, geschwächt durch den Konflikt mit Aserbaidschan um Nagorny Karabach und eine schwere Wirtschaftskrise, hat keine andere Alternative, als sich Moskau anzunähern. Es benötigt zum Überleben militäri78 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

sche und wirtschaftliche Unterstützung vom rohstoffreichen Russland. Eriwan hat deshalb mit Moskau im März 1995 ein Stützpunktabkommen geschlossen. Es gilt für 25 Jahre und verlängert sich um fünf Jahre, wenn keine der beiden Seiten Widerspruch einlegt. Bis zum Zerfall der Sowjetunion hatte der Kreml rund 14.000 Mann auf armenischem Territorium stationiert. Der neue Vertrag geht davon aus, dass diese Truppen im Land bleiben dürfen. Der Stationierungsort heißt Gjumri und liegt in der Nähe der türkischen Grenze. Der Stützpunkt-Deal sollte dazu dienen die Machthaber im benachbarten Aserbaidschan permanent unter Druck zu setzen, die bislang weder russische Truppen noch russische Militärstützpunkte auf dem eigenen Territorium zugelassen haben. Baku beugte sich dem Druck jedoch nicht, weil es nach dem Zerfall der Sowjetunion zunehmend auf die usa zählen konnte. Der Taktiker Alijew vermied aber die offene Konfrontation mit Russland. Er ergriff vielmehr entschlossene Maßnahmen, um den Transit tschetschenischer Rebellen über das Territorium seines Landes zu unterbinden. Er gestattete Moskau, das Frühwarnradar in Gabala weiter zu nutzen. Er verzichtete auf die öffentliche Wiederholung seiner Idee, in Aserbaidschan Nato-Basen zuzulassen. Schon früh ließ der damalige us -Präsident Bill Clinton erkennen, dass Aserbaidschan eine zentrale Rolle in Washingtons Strategie für die rohstoffreiche Region einnehmen sollte. Aus politischen und wirtschaftlichen Gründen plädierte Clinton zunächst dafür, für den Transport des»early oil« zwei Routen zu nutzen. Die nördliche führte zunächst vom Kaspischen Meer zur Hafenstadt Machatschkala in Dagestan, bog von dort nach Westen ab, passierte die tschetschenische Hauptstadt Grosny und endete am russischen Schwarzmeerhafen Noworossijsk. Wegen des Tschetschenien-Krieges musste eine Umgehung gebaut werden. Diese Pipeline mit einer Kapazität von etwa 100.000 Barrel täglich wird von der staatlichen aserbaidschanischen Gesellschaft Socar genutzt. Für Moskau ist Aserbaidschan ebenfalls ein Schlüsselstaat. Die Erdölvorkommen, die exponierte Lage als Brückenkopf zwischen Russland und der Golfregion machen das Land ebenso anziehend wie die zunehmende Bedeutung als Knotenpunkt für Pipelines und Verkehrswege zwischen Zentralasien und Europa. Aserbaidschan wird von den in der Region konkurrierenden Mächten Russland, Türkei und Iran umworben. Eine Rolle spielen dabei auch ethnische Gegebenheiten. Die Aseri bilden mit knapp sechs Millionen Einwohnern(83 Prozent der Bevölkerung) die Titularnation in Aserbaidschan. Im Norden Irans leben noch einmal ipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 79

zwölf Millionen Aseri. Schon deshalb war Alijew zunächst nicht abgeneigt, Iran bei der Erschließung der Ölvorkommen und ihrer Vermarktung einzubeziehen. Die usa waren jedoch kategorisch dagegen. Georgien hofft auf wirtschaftliche Gesundung Die südliche Route führte von Baku über die georgische Hauptstadt Tiflis zum Schwarzmeerhafen Supsa. Ganze Stücke der Pipeline waren vor allem zwischen Baku und Tiflis entwendet und als Alteisen verkauft worden. Nach einer im Frühjahr 1999 beendeten Instandsetzung und Ergänzung liegt die Kapazität bei ebenfalls etwa 100.000 Barrel täglich. Die Pipeline wird vom Konsortium Azerbaidjan International Operation Company( aioc ) genutzt, das nach Abschluss des»Jahrhundertvertrages« vom September 1994 entstanden war. Für den erwarteten Erdölboom wird die Kapazität beider Leitungen als nicht ausreichend betrachtet. Sie genügt für das so genannte early oil. Beide Pipelines führen durch ein unsicheres Umfeld. Neben dem Kriegsschauplatz Tschetschenien gilt auch Dagestan als Pulverfass. Georgien ist ein zerrissenes Land. Der Einfluss des militärisch präsenten Russland ist immer noch stark. Georgien, geschwächt durch einen Mehrfrontenkrieg gegen die abtrünnigen Abchasen und die renitenten Südosseten, hoffte lange darauf, mit Hilfe russischer Soldaten den Zerfall des Landes verhindern zu können, in dem 280.000 Menschen als Flüchtlinge unterwegs sind. Unter der Führung Eduard Schewardnadses kehrte die Republik in die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten( gus ) zurück. Im Februar 1994 unterzeichneten Moskau und Tiflis einen Freundschaftsvertrag. Im Jahr darauf wurde ein Abkommen über die Stationierung russischer Truppen in der Republik mit einer Laufzeit von 25 Jahren geschlossen. Schewardnadse war sich sehr wohl der Risiken bewusst, die er mit dem Stationierungsvertrag einging. Tatsächlich wollte der Präsident die Unterzeichnung des Abkommens von der Unterstützung Russlands im Abchasien-Konflikt abhängig machen und den Vertrag nach der Wiedereingliederung der abtrünnigen Autonomen Republik in den georgischen Staatsverband besiegeln. Dafür gab jedoch Moskau keine Garantien. Der damalige Ministerpräsident Viktor Tschernomyrdin versprach lediglich, »die Wiederherstellung der territorialen Einheit Georgiens auf zivilisierte Weise« zu unterstützen. Russland gab fast nichts und erhielt vier Stütz80 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

punkte: in Achalkalaki an der türkischen Grenze, in Wasiani bei Tiflis, in Batumi am Schwarzen Meer und Gudauta in Abchasien. Russland kam die instabile Lage in Georgien nicht ungelegen. Es erhielt die Möglichkeit, sich als Ordnungsmacht zu profilieren, und zugleich die Bergvölker in der Region stärker zu kontrollieren. Auf dem Istanbuler Gipfel der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa( osze ) im November 1999 sagte Moskau zu, bis Mitte 2001 zwei der vier Basen zu schließen. Fristgemäß geschah das nur im Falle Wasianis. Abchasische Separatisten blockierten wochenlang die Basis Gudauta und verhinderten damit den vereinbarten Abzug der russischen Truppen, die sie als Schutzmacht betrachteten. Für Moskau ergab sich die Chance, die eigene Präsenz doch noch zu verlängern. Erst Anfang November 2001 verließ der letzte Zug mit Militärgerät Gudauta. Russland kam die instabile Lage in Georgien nicht ungelegen. Es erhielt die Möglichkeit, sich als Ordnungsmacht zu profilieren, und zugleich die Bergvölker in der Region stärker zu kontrollieren. Differenzen gibt es zwischen Moskau und Tiflis über die Abzugsfristen aus den beiden verbliebenen russischen Stützpunkten. Georgien hält drei Jahre für angemessen. Russland nannte zunächst einen Zeitraum von 14 Jahren, schlug dann eine elfjährige Frist vor. Der Kreml ließ aber erkennen, dass bei entsprechender finanzieller Unterstützung aus dem Westen ein Kompromiss möglich wäre. Bis auf weiteres spielen die Stützpunkte in Achalkalaki und Batumi eine wichtige Rolle im russischen Kalkül. Achalkalaki liegt in der mehrheitlich von Armeniern bevölkerten Provinz Dschawachetien. Batumi ist die Hauptstadt der moslemisch geprägten Autonomen Republik Adscharien. Die Beziehungen der Minderheiten zur georgischen Zentralmacht sind gespannt. Tiflis muss befürchten, dass Moskau separatistische Tendenzen schürt und nach dem Abzug ein Machtvakuum hinterlässt. Russlands machtpolitisches Taktieren wurde im Falle Abchasiens besonders deutlich. Die Autonome Republik am Schwarzen Meer hatte sich Mitte 1992 für unabhängig erklärt. Daraufhin entsandte die Führung in Tiflis Truppen. In dem sich anschließenden Sezessionskrieg errangen die Abchasen mit russischer Unterstützung einen Erfolg. Die georgischen Truppen mussten sich im Oktober 1993 ins Kernland zurückziehen. Nach der Niederlage bat Schewardnadse Russland, Truppen an die georgischipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 81

abchasische Grenze zu entsenden, um eine Wiederaufflammen der Kämpfe zu verhindern. Dies geschah im Sommer 1994 mit der Entsendung eines 1.500 Mann starken Kontingents, das ein Mandat der gus erhielt. Mit der Einführung einer Visumsregelung, von der die Bewohner der umstrittenen Territorien Abchasien und Südossetien ausgenommen wurden, zog Moskau später die Zügel für die über eine Million in Russland tätigen georgischen Gastarbeiter an. Bereits im Oktober 1994 hatte der damalige Generalstabschef Michail Kolesnikow vor dem»Anwachsen eines aggressiven Nationalismus und islamischen Extremismus in einer Reihe von Ländern« gewarnt. Im Blick hatte er dabei den Kaukasus und Zentralasien, wo Russland nach dem Ende der Sowjetunion den wachsenden iranischen und türkischen Einfluss zur Kenntnis nehmen musste. Das Konzept vom»nahen Ausland«, worunter die ehemaligen Sowjetrepubliken zu verstehen sind, dokumentierte Moskaus Versuch, besondere Rechte bis hin zum militärischen Eingreifen geltend zu machen. Anfang April 1994 billigte Präsident Boris Jelzin Pläne des Verteidigungsministeriums, in den gus -Ländern rund 30 Militärstützpunkte zu unterhalten. Dieses Stützpunktsystem sollte – so die offizielle Begründung –»die Sicherheit der Russischen Föderation und der genannten Staaten gewährleisten und der Erprobung neuer Rüstungssysteme und Waffen dienen«. Georgien will sich dem seit geraumer Zeit entziehen. Das Land strebt einen Nato-Beitritt für 2005 an. Es hat im Jahr 2002 us -Militärberater ins Land gelassen und dokumentiert damit augenfällig seine Hinwendung zum Westen. Mit dem Bau einer 1.750 Kilometer langen Ölleitung, die von Baku über Tiflis zum türkischen Mittelmeerhafen Ceyhan führen soll, verbinden sich sowohl für Aserbaidschan als auch Georgien Hoffnungen auf eine politische und wirtschaftliche Gesundung. Der Grundstein für das von Washington initiierte Projekt wurde am 18. September 2002 gelegt. Veranschlagt sind 30 Monate Bauzeit und Kosten in Höhe von 2,95 Milliarden Dollar. Nach Fertigstellung sollen eine Million Barrel pro Tag nach Ceyhan gepumpt werden. Finanziert wird die Pipeline durch ein internationales Konsortium unter Führung des britischen bp -Konzerns (32,6 Prozent). Beteiligt sind weiter die aserbaidschanische Staatsfirma Socar(25 Prozent), die amerikanische Unocal(8,9 Prozent), die norwegische Statoil(8,71 Prozent), die türkische tpao (6,53 Prozent), die italienische Eni Agip(5 Prozent), die französische TotalFinaElf(5 Prozent), die japanischen Firmen Itochu(3,4 Prozent) und Inpex(2,5 Prozent) sowie die saudiarabische Delta Hess(2,36 Prozent). 82 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

Bei der Zeremonie am Ölterminal Sangatschal nahe Baku betonte us Energieminister Spencer Abraham im Beisein der Präsidenten Aserbaidschans, Georgiens und der Türkei:»Ohne diese Pipeline könnten die Ressourcen des Kaspischen Meeres der Welt nicht zugänglich gemacht werden.« Ende April 2000 war in Washington ein Rahmenvertrag über den Bau der Pipeline unterzeichnet worden. Die damalige us -Außenministerin Madeleine Albright würdigte das Projekt als einen bedeutenden Schritt bei der Entwicklung eines»Ost-West-Energiekorridors«. Harsch reagierte dagegen Moskau. Außenminister Igor Iwanow unterstrich:»Wir sind bereit zur Kooperation, aber wir werden uns nicht mit Versuchen abfinden, Russland aus Regionen zu drängen, in denen wir historische Interessen haben.« Demonstrativ lehnte der Kreml eine Beteiligung an dem Ceyhan-Projekt ab. Entsprechend gehört Russlands größte Ölgesellschaft Lukoil nicht dem internationalen Konsortium an. Die Streckenführung der Pipeline von Baku nach Ceyhan über georgisches Staatsgebiet ermöglicht eine von Russland unabhängige Versorgung mit Öl und sichert dem verarmten Land Transiteinnahmen von 0,43 Dollar pro Barrel. Das stellt eine Kompensation dafür dar, dass sich das internationale Förderkonsortium aioc gegen eine langfristige Nutzung der Leitung von Baku zum Schwarzmeerhafen Supsa entschieden »Wir sind bereit zur Kooperation, aber wir werden uns nicht mit Versuchen abfinden, Russland aus Regionen zu drängen, in denen wir historische Interessen haben.« hatte. Staatschef Schewardnadse nannte das neue Projekt euphorisch »Georgiens wichtigste Errungenschaft in den vergangenen zehn Jahren seit der Erklärung der Unabhängigkeit«. Allerdings ist offen, ob Tiflis die Energieader wirksam schützen kann. Die Pipeline umgeht zwar die separatistischen Gebiete Abchasien und Südossetien weiträumig, aber in dem von Korruption beherrschten Land dürfte das für in- und ausländische Staatsfeinde aller Couleur kein Problem darstellen. Ganz bewusst hat Russland im Jahr 2002 den Konflikt mit Georgien um das Pankisi-Tal angeheizt. Moskau betrachtet das Tal als wichtiges Rückzugsgebiet tschetschenischer Kämpfer. Zugleich wurden Gerüchte aufgegriffen, in dem Grenzgebiet hätten auch geflohene Al-QaidaKämpfer Zuflucht gefunden. Außenminister Igor Iwanow wollte selbst nicht ausschließen, dass sich Osama bin Laden in dem Tal befindet. Veripg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 83

teidigungsminister Sergej Iwanow sprach die Befürchtung aus, dass in der Region Verhältnisse»wie in Tschetschenien oder vor kurzem in Afghanistan« entstehen könnten. Nachdem im August 2002 die russische Luftwaffe das Tal bombardiert hatte, erhöhte der Kreml erneut den politischen Druck. Im darauffolgenden Monat schrieb Präsident Putin an uno und osze . Angekündigt wurde dabei, falls von Georgien aus»weiter kriminelle Übergriffe stattfinden, unternimmt Russland in strenger Übereinstimmung mit internationalem Recht angemessene Schritte zur Abwehr der terroristischen Bedrohung«. Verteidigungsminister Sergej Iwanow versuchte wenig später seine Amtskollegen von der Nato davon zu überzeugen, dass der Aufenthalt der Rebellen im georgischen PankisiTal ein größeres Risiko darstellen würde als die Vorgänge im Irak. Damit sollte in Washington der Eindruck verstärkt werden, dass Georgien sicherheitspolitisch ein Risiko darstellt. Der Kreml verband damit offenbar die Hoffnung, dass die usa ihre Pipelinepläne doch noch revidieren und Russland freie Hand für ein hartes Durchgreifen in der Kaukasus-Republik geben würden. Doch der amerikanische Verteidigungsminister Donald Rumsfeld stellte klar:»Die Vereinigten Staaten sind nicht für eine Bombardierung des Pankisi-Tals.« Danach schwächte Moskau seine Drohungen gegen Tiflis merklich ab. Bei einem gus -Gipfel in der moldawischen Hauptstadt Chisinau Anfang Oktober 2002 kündigten Putin und Schewardnadse einen gemeinsamen Kampf gegen den Terrorismus an. Im Monat darauf stellte Verteidigungsminister Iwanow klar, der Kampf gegen den Terrorismus»kennt keine Grenzen, keine Fronten und keine sichtbaren Feinde«. Die Türkei will in Zentralasien und im Kaukasus Fuß fassen Die Turbulenzen in der Region könnten auch die ambitionierten Pläne der Türkei empfindlich stören, wenn nicht sogar zunichte machen. Dabei erkannte Ankara schon sehr früh, dass sowohl die nördliche als auch die südliche Pipelineroute einen gemeinsamen gravierenden Nachteil hatten. Der Bosporus und die türkischen Meerengen sind der einzige Wasserweg, das aserbaidschanische Öl über das Schwarze Meer auf den Weltmarkt zu bringen. Geschickt versuchte die Regierung in Ankara, das als Trumpf auszuspielen. Anfang Juli 1995 hatte die damalige Ministerpräsidentin Tansu Ciller in Baku damit gedroht, der Bosporus werde für den Tankerverkehr geschlossen, weil sie den zwölf Millionen Einwohnern Istanbuls nicht 84 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

ständig die Angst vor einer Umweltkatastrophe zumuten könne. Anfang November 1998 verschärfte die türkische Regierung die Bestimmungen für den Schiffsverkehr für die Passage durch den Bosporus und die Dardanellen. Danach dürfen die Behörden je nach den Strömungsverhältnissen den Schiffsverkehr zeitweise ganz stoppen oder nur eine begrenzte Zahl von Schiffen passieren lassen. Die Maßnahme richtete sich eindeutig gegen die nördliche Pipelineroute, also die russische Variante. Ankara wollte Druck machen für die Ceyhan-Pipeline. Moskau verwies darauf, dass das einen Verstoß gegen die Meerengenkonvention von Montreux darstelle, in der 1936 Durchfahrtsrechte durch Bosporus und Dardanellen geregelt wurden. Die Konvention garantiert uneingeschränkt den freien Transit in Friedenszeiten. Ankara hingegen argumentierte, dass inzwischen jährlich 82 Millionen Tonnen Öl und anderer brisanter Stoffe durch die engen Wasserstraßen transportiert werden. Täglich würden 150 Schiffe, davon ein Drittel Öltanker, den Bosporus passieren. Die Türkei musste jedoch bald erkennen, dass der wichtigste Mitspieler im Poker um das Kaspi-Öl die usa sind. Ohne amerikanisches Investitionskapital wäre das Projekt nicht realisierbar. Clinton wollte Russland nicht verprellen, um eine Annäherung Moskau-Teheran zu verhindern. Eine Pipeline, die über iranisches Territorium führt, lehnten die usa trotz klarer Kostenvorteile ab. Aus politischen Gründen setzten sie für eine gewisse Zeit auf die nördliche und die südliche Route. Washington entschied sich dann doch nach acht Jahren gegen massive Widerstände für das Projekt Baku-Ceyhan und hielt damit Moskau und Teheran gleichermaßen draußen. Die Ölmultis hatten zuvor massive Bedenken angemeldet. Sie verwiesen darauf, dass die 1.750 Kilometer lange Leitung enorme Baukosten und Transitgebühren verursachen würde. Experten warnten davor, die Ergiebigkeit der Vorkommen im Kaspischen Meer zu überschätzen und bezweifelten die Wirtschaftlichkeit der neuen Leitung. Als notwendig bezeichneten sie es, auch kasachisches Öl durch die Röhre laufen zu lassen. Moskau hatte nach Bekanntwerden des Baku-Ceyhan-Projektes mit einer Doppelstrategie reagiert. Das russische Staatsunternehmen Transneft bot an, die Transportgebühren der nördlichen Route um 20 Prozent billiger zu halten als die der südlichen Route. Für den Fall, dass Ankara den Verkehr großer Tanker durch den Bosporus limitieren oder gänzlich untersagen sollte, kündigte Moskau die Verschiffung des aserbaidschanischen Öls an die bulgarische Schwarzmeerküste an, um es von dort durch eine Pipeline an die griechische Mittelmeerküste zu pumpen. ipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 85

Als Alternative für die Verarbeitung bzw. für den Weitertransport des im georgischen Schwarzmeerhafen Supsa verladenen Öls brachten sich die Ukraine und Bulgarien ins Gespräch. Odessa und Burgas verfügen über entsprechende Raffineriekapazitäten. Zugleich baute die Ukraine für 200 Millionen Dollar eine 667 Kilometer lange Pipeline von Odessa zum im Westen des Landes gelegenen Brody. Daran sollte sich ein von Polen zu errichtendes Teilstück nach Plock anschließen. Von dort war die Weiterleitung des Kaspi-Öls durch ein Teilstück der alten»Druschba«Leitung zum Hafen von Danzig geplant. Die Staatsunternehmen Ukrtransnafta und Przyjazn unterzeichneten Anfang August dieses Jahres ein Memorandum, um dem Projekt neuen Schwung zu geben. Aber dessen Perspektive bleibt ungewiss. Staat dessen kann Ankara weiter darauf hoffen, über ein Pipeline-Projekt im Kaukasus und in Zentralasien noch mehr Fuß zu fassen. Die Türkei gewinnt als Transitland für das Öl auch strategisch an Bedeutung. Zugleich sind die Vorteile für die eigene Wirtschaft unübersehbar. Mit der Abnahme eines Teils des Öls kann die Abhängigkeit von der Organisation Erdöl exportierender Länder( opec ) reduziert werden. Außerdem profitiert das Land von der Transitgebühr, die bei 1,50 Dollar pro Barrel Rohöl liegen soll. Von außerordentlicher Bedeutung sind für die Türkei auch die Gasvorkommen in der Kaspischen Region. Der durchschnittliche Jahresbedarf des Landes könnte sich in den kommenden zehn Jahren verdreifachen und dann bei etwa 55 Milliarden Kubikmetern liegen. Da die eigene Produktion derzeit nur fünf Prozent des Verbrauchs deckt, sind Importe unabdingbar. Dabei dominiert derzeit Russland, das jährlich zehn Milliarden Kubikmeter liefert. Diese Menge sollte nach Fertigstellung einer technisch umstrittenen, drei Milliarden Dollar teuren Pipeline durch das Schwarze Meer Ende 2002 mehr als verdoppelt werden. Mitte März 2003 kam es jedoch zum Streit, weil Ankara die Gaslieferungen durch den russischen Konzern Gazprom wegen Differenzen über die Preisgestaltung stoppte. Allerdings deckt die Türkei schon jetzt etwa 70 Prozent ihres Gasbedarfs aus russischen Lieferungen. Als potentielle Exporteure rechnen sich Aserbaidschan, Turkmenistan und Kasachstan Chancen aus. Aserbaidschan will ab 2004 jährlich zwei Milliarden Kubikmeter und ab 2007 jährlich sechs Milliarden Kubikmeter liefern. Der Transport vom Shah-Deniz-Feld soll über Georgien in die Türkei erfolgen. Ein von bp und Statoil geführtes Konsortium will das Gas deutlich billiger anbieten als Gazprom. Turkmenistan verfolgt seit 1999 das Projekt einer Pipeline, 86 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

die das Kaspische Meer nach Aserbaidschan unterquert und von dort in die Türkei führt. Ankara bemüht sich, seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion im Kaukasus und in Zentralasien an Einfluss zu gewinnen. Dafür waren die turksprachigen Völker der Region durchaus empfänglich. Die Türkei konzentrierte ihre Bemühungen zunächst in den Bereichen Wirtschaft und Kultur. Aufgrund der begrenzten finanziellen Ressourcen mussten die ehrgeizigen Ambitionen sehr bald zurückgeschraubt werden. Intensiviert wurde dagegen die Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich. Bis auf Armenien hat die Türkei mit allen Ländern des Kaukasus und Zentralasiens Abkommen über eine militärische Kooperation vereinbart. Als die iranische Marine Ende Juli 2001 aserbaidschanische Schiffe bei dem Versuch aufbrachte, im Süden des Kaspischen Meeres Bohrungen durchzuführen, richtete Ankara eine scharfe Warnung an Teheran. Im darauffolgenden Monat besuchte der türkische Generalstabschef Hussein Kivrikoglu Baku. Teheran wertete das als direkten Versuch der Türkei und ihres Hauptverbündeten usa , Iran als Konkurrenten im Kampf um die Exportwege für die Rohstoffvorkommen im Kaspischen Meer auszuschalten. Aktiv ist die Türkei auch in Georgien. Dort modernisiert sie den Militärflughafen Marneuli nahe der Hauptstadt Tiflis. In russischen Medien wurde daraufhin spekuliert, von dem Flughafen könnten die Amerikaner Angriffe auf den Irak fliegen. Die Türkei spielte in den Irak-Szenarien der Vereinigten Staaten stets eine zentrale Rolle. Als einziger Nato-Staat hat die Türkei eine gemeinsame Landgrenze mit dem Irak, die sich über mehr als 300 Kilometer erstreckt. In Grenznähe gibt es mehrere Luftwaffenstützpunkte. Die Basis Incirlik nahe der Großstadt Adana diente Amerikanern und Briten jahrelang als Ausgangspunkt für die Überwachung der Flugverbotszone im Nordirak. Auf dem Höhepunkt der Irak-Krise verweigerte die Regierung in Ankara auf der Grundlage eines Parlamentsbeschlusses den usa jedoch die Nutzung des türkischen Territoriums zur Eröffnung einer zweiten Front. Für das gestiegene Selbstbewusstsein und Gewicht der Türkei spricht, dass das Land zeitweise die internationale Afghanistan-Schutztruppe Isaf geführt hat. ipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 87

Russland schaut verstärkt auf den früheren Hinterhof Die Türkei versucht sich als Regionalmacht zu profilieren. Daraus ergibt sich eine verstärkte Rivalität zu Russland. Seit Putin die Macht im Kreml übernommen hat, verfolgt Russland energischer seine Interessen in der Region. Bei einer Sitzung des Nationalen Sicherheitsrates im April 2000 forderte der Präsident, Russland müsse sich in vollem Maße am Konkurrenzkampf mit den usa um die Bodenschätze des Kaspischen Meeres beteiligen. Dahinter steckt das strategische Ziel, sich als Führungsmacht eines regionalen Öl- und Gaskartells anzubieten. Moskau hat stets seine unabhängige Rolle gegenüber der opec betont und sich nach dem 11. September 2001 als weltweit zweitgrößter Erdölförderer(im Jahre 2002 über 378 Millionen Tonnen) und weltweit größter Erdgasförderer (im Jahre 2002 581 Milliarden Kubikmeter) den westlichen Industrieländern als zuverlässiger Energielieferant empfohlen. Moskau ist offen nach allen Richtungen. Die sibirischen Vorkommen und damit die relative Nähe zu China und Japan machen entsprechende Pipeline-Pläne interessant. Eine wachsende Rolle spielt die russische Ölförderung auch in den amerikanischen Überlegungen. Allerdings verfügt Russland mit 8,1 Milliarden Tonnen lediglich über 4,8 Prozent der Weltölreserven. Das setzt den eigenen Ambitionen Grenzen. Um den eigenen Ansprüchen im früheren Hinterhof Nachdruck zu verleihen, führte Russland im August 2002 ein Großmanöver im Kaspischen Meer durch. Beteiligt daran waren 10.000 Mann von Marine, Marineinfanterie und Luftwaffe sowie Einheiten von Geheimdienst, Grenztruppen und Innenministerium. Mit eher symbolischen Kontingenten nahmen an der Übung Soldaten aus Kasachstan und Aserbaidschan teil. Dieses Signal konnte jedoch nicht verdecken, dass sich Russland in einer komplizierten Lage befindet. Der politische Machtverlust in der lange dominierten Region ist unübersehbar. Die russischen Energiekonzerne bekommen nun auch die wirtschaftliche Konkurrenz zu spüren. Moskau ist bei der Ausbeutung der Vorkommen im Kaspischen Meer jedoch nicht aus dem Rennen. Im Herbst 2001 wurde eine Pipeline vom kasachischen Ölfeld Tengis zum russischen Schwarzmeerhafen Noworossijsk offiziell in Betrieb genommen. Der Exekutivdirektor des us -Unternehmens ChevronTexaco, Dave O’Reilly, betonte:»Wir feiern ein denkwürdiges Ereignis in den Beziehungen zwischen den usa , Russland und Kasachstan.« Die volle Kapazität der Pipeline wird bei 1,34 Millionen Barrel pro Tag liegen. Die fast 1.600 Kilometer lange Leitung hat 2,6 Mil88 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

liarden Dollar gekostet. Sie stellt zweifellos eine echte Konkurrenz zum Baku-Ceyhan-Projekt dar. Kasachstan verfolgt eine pragmatische Politik Ihr Zustandekommen ist ein Beleg für die pragmatische Politik des kasachischen Präsidenten Nursultan Nasarbajew, der sein Land einerseits dem Westen geöffnet und andererseits nicht den Konflikt mit Russland gesucht hat. Bereits im Jahre 1992 schloss Kasachstan mit dem Ölkonzern Chevron einen Vertrag mit einem Volumen von 20 Milliarden Dollar und einer Laufzeit von 40 Jahren, um zwei Ölfelder im Gebiet des Kaspischen Meeres zu entwickeln. Im Mai 2002 einigten sich Russland und Kasachstan in einem bilateralen Abkommen über ihren Anteil am Kaspischen Meer. Danach beansprucht Kasachstan 29 und Russland 19 Prozent des Gewässers für die wirtschaftliche Nutzung. Vereinbart wurde die gemeinsame Erschließung von drei Lagerstätten. Aus mehreren Gründen muss Kasachstan weiter ein Interesse an guten Beziehungen zu Russland haben. Beide Staaten haben nicht nur eine gemeinsame Grenze. Mehr als ein Drittel der Einwohner Kasachstans sind russischer Nationalität. Es gibt zwar keine offenen Grenzfragen, doch das heutige Nordkasachstan gehörte früher zu Sibirien. Das weckt noch immer Emotionen auf beiden Seiten. Wirtschaftlich sind Verflechtung und Abhängigkeit beträchtlich. Kasachstan realisiert 95 Prozent seines Ölexports über das russische Pipelinenetz. Im Geschäft ist Kasachstan auch mit China. Über eine gigantische, 9,5 Milliarden Dollar teure Pipeline soll die energiehungrige Volksrepublik künftig mit versorgt werden. Die Regierung in Astana will bis zum Jahr 2015 etwa 80 Milliarden Dollar in den Ölsektor investieren. Das ist Bestandteil eines ehrgeizigen Programms für die wirtschaftliche Entwicklung von 2003 bis 2015. Die Erdölförderung lag im Jahr 2002 bei 44,3 Millionen Tonnen. Iran sucht nach Alternativen Einen pragmatischen Kurs verfolgt Kasachstan bei der Ausbeutung des Kaspischen Raumes auch gegenüber Teheran. Iran könnte das dort geförderte Öl direkt abnehmen und verbrauchen. Es bräuchte dann nicht ipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 89

das Öl von den Förderstätten im Süden bis in den Norden pumpen. Dort lebt der Großteil der 65 Millionen Iraner. Die im Bereich des Kaspischen Meeres tätigen Gesellschaften könnten im Gegenzug für ihre Lieferungen im Bereich des Persischen Golfes gefördertes iranisches Öl erhalten und hätten zudem gute Exportmöglichkeiten. Diesbezügliche Tauschgeschäfte bahnte Iran mit Kasachstan und Turkmenistan an. Seit 1998 wird Rohöl in die nordiranische Hafenstadt Neka gebracht. Im Poker um das Kaspi-Öl hegt Teheran einerseits durchaus Sympathien für das offensivere Auftreten Moskaus im Kaukasus und in Zentralasien. Iran verspricht sich davon ein gewisses Gegengewicht zum wachsenden Einfluss der USA in der Region. Andererseits verfolgt das OPEC-Mitglied Iran die Ambitionen Russlands im Öl- und Gasbereich mit Besorgnis. Vor allem wäre das von Teheran ausgeschriebene Pipeline-Projekt, welches das iranische Netz mit dem Kaspischen Meer verbinden soll, mit 400 Millionen Dollar wesentlich billiger als die Baku-Ceyhan-Leitung. Kasachstans Präsident Nasarbajew betonte:»Unser Prinzip ist es, unser Öl auf verschiedenen Wegen auf die Weltmärkte zu bringen. Auch über Iran werden wir in Zukunft transportieren.« Geprüft wird trotz der bestehenden us -Sanktionen der Bau einer Leitung, die entlang der kaspischen Ostküste von Kasachstan über Turkmenistan durch den Iran führt. Bereits Ende 1997 stellte Iran eine etwa 200 Kilometer lange Gaspipeline zwischen den Gasfeldern im Westen Turkmenistans und dem Nordosten Irans fertig. Dabei handelt es sich um die bislang einzig neu gebaute Leitung, die nicht von Zentralasien über Russland nach außen führt. Sie verfügt über eine Kapazität von zwei Milliarden Kubikmeter pro Jahr, die schrittweise auf acht Milliarden Kubikmeter erhöht werden soll. Auf der Suche nach weiteren Alternativen diskutierte der iranische Präsident Mohammad Khatami mit der pakistanischen Führung bei einem Besuch Ende Dezember 2002 in Islamabad das Projekt einer Gaspipeline von Iran über Pakistan nach Indien. Der Präsident bot zugleich Vermittlerdienste im Konflikt zwischen Islamabad und Delhi um Kaschmir an. Das aus den neunziger Jahren stammende Projekt befindet sich in Konkurrenz zu den wiederbelebten Plänen, Gas von Turkmenistan über Afghanistan nach Pakistan zu pumpen. Pakistan sucht seit längerem nach einer Alternative zu den sich erschöpfenden eigenen Gasfeldern. 90 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

Im Poker um das Kaspi-Öl hegt Teheran einerseits durchaus Sympathien für das offensivere Auftreten Moskaus im Kaukasus und in Zentralasien. Iran verspricht sich davon ein gewisses Gegengewicht zum wachsenden Einfluss der usa in der Region. Andererseits verfolgt das opec -Mitglied Iran die Ambitionen Russlands im Öl- und Gasbereich mit Besorgnis. Im Jahr 2002 war Iran mit knapp 171 Millionen Tonnen der fünftgrößte Ölförderer. Das Land verfügt über nachgewiesene Vorräte im Umfang von über zwölf Milliarden Tonnen, es nimmt damit Platz 6 unter den zehn ölreichsten Ländern ein. Die Erdgasreserven liegen bei knapp 23 Billionen Kubikmeter, das bedeutet Platz 2 weltweit. Nach dem Irak-Krieg wachsen in Teheran die Befürchtungen, die usa könnten auch im Iran einen Regimewechsel anstreben. Washington wirft der Führung in Teheran vor, den Besitz von Atomwaffen anzustreben, Al-Qaida-Kämpfern Unterschlupf zu gewähren und sich im Irak einzumischen. Eine wesentliche Rolle dürfte allerdings auch der Rohstoffreichtum des Landes spielen. Bereits in seinem Bericht zur Lage der Nation Ende Januar 2002 hatte us -Präsident George Bush Iran, Irak und Nordkorea als»Achse des Bösen« bezeichnet. Vorerst scheint aber die amerikanische Strategie darin zu bestehen, einen Umsturz von innen zu unterstützen. Turkmenistans ehrgeizige Pläne gingen nicht auf Iran und Turkmenistan sind bislang die Verlierer im Kaspi-Poker. Im Gegensatz zu Aserbaidschan und Kasachstan ist es Turkmenistan nicht gelungen, im Kampf um Gas und Öl eigene Akzente zu setzen. Obwohl die Gasvorkommen des Landes auf zwei Billionen Kubikmeter geschätzt werden und auch die Ölvorkommen vor der turkmenischen Küste Hoffnungen wecken, kann von einem neuen Kuwait am Kaspischen Meer keine Rede sein. Turkmenistan ist, was den Gasexport betrifft, nach wie vor abhängig vom russischen Pipelinenetz. Ehrgeizige Pläne, eine Leitung durch das Kaspische Meer nach Aserbaidschan zu verlegen und das Gas dann in die Türkei weiterzuleiten, blieben bislang Makulatur. Der Energiekonzern Gazprom und Turkmenistan schlossen vielmehr im April 2003 einen auf 25 Jahre ausgelegten Vertrag. Danach will das zentralasiatische Land die Erdgaslieferungen von sechs Milliarden Kubikmeter(2004) über zehn Milliarden Kubikmeter(2006) auf achtzig Milliarden Kubikmeter(2009) steigern. Gazprom will das Gas für 44 Dollar ipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 91

pro tausend Kubikmeter kaufen. Die eine Hälfte wird bar bezahlt, die andere Hälfte durch Güter und Dienstleistungen beglichen. In den russischen Medien wurde spekuliert, dass dazu auch Waffen für das NijasowRegime gehören könnten. Der Staatspräsident ergänzte den GazpromDeal mit dem Vorschlag, eine über tausend Kilometer lange Pipeline entlang des Kaspischen Meeres in die russische Region Saratow zu bauen und diese mit dem Pipelinenetz von Gazprom zu verbinden. Darüber hinaus setzt Präsident Nijasow wieder auf die afghanische Karte. Seit Mitte der neunziger Jahre gibt es Pläne, zwei Pipelines für Gas und Öl von Turkmenistan über Afghanistan nach Pakistan zu bauen. Die Führer der drei Länder unterzeichneten im Mai 2002 eine Absichtserklärung für den Bau einer 1.500 Kilometer langen und zwei Milliarden Dollar teuren Gasleitung. Die Asian Development Bank( adb ) zeigte sich an dem Projekt interessiert und finanzierte eine Machbarkeitsstudie mit 1,5 Millionen Dollar. Die us -Botschafterin in Turkmenistan, Laura Kennedy, betonte:»Die Durchsetzung des Projektes könnte einen entscheidenden Einfluss auf Stabilität und Prosperität in Afghanistan haben.« Zweifellos würde Afghanistan von den Transportgebühren profitieren, aber der Umsetzung des Projektes steht nach wie vor die katastrophale Sicherheitslage entgegen. Weite Teile des Landes werden von Warlords kontrolliert. Im strategisch wichtigen westafghanischen Herat, in dessen Nähe die Pipeline vorbeiführen würde, herrscht der Tadschike Ismail Khan. Dieser unterhält enge Beziehungen zum Iran, das kein Interesse an der Leitung hat. Die südlich gelegene Provinz Kandahar, die ebenfalls von der Pipeline durchschnitten würde, galt als Taliban-Hochburg. Die in dieser Region dominierenden Paschtunen-Stämme könnten das Projekt torpedieren. Um Teheran zu neutralisieren, besuchte der amerikanische Verteidigungsminister Donald Rumsfeld im April 2002 den einflussreichen Ismail Khan in Herat. Die Visite hatte neben dem Sicherheitsaspekt auch einen wirtschaftlichen Hintergrund. Die usa unterstützen seit den neunziger Jahren das Pipeline-Projekt. Experten gehen jedoch davon aus, dass die Leitung sich nur rechnet, wenn damit auch noch Indien beliefert würde. Aufgrund der latenten Spannungen zwischen Indien und Pakistan um Kaschmir bestehen aber Zweifel, dass es zu einer entsprechenden Einigung kommt. Als weiterer Unsicherheitsfaktor gilt der machtbewusste, aber realitätsferne Nijasow. Der Präsident hielt sich in der Vergangenheit mehrfach nicht an abgeschlossene Verträge und versuchte, westliche Firmen gegeneinander auszuspielen. 92 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

Dessen ungeachtet gibt es für das Pipeline-Projekt Turkmenistan, Afghanistan, Pakistan bereits wieder interessierte Konzerne wie das amerikanische Unternehmen ExxonMobil und die französische Firma TotalFinaElf. Nicht auszuschließen ist auch ein Comeback der amerikanischen Unocal. Das Unternehmen stand in den neunziger Jahren in Konkurrenz zur argentinischen Bridas um das Pipeline-Projekt. Sowohl Unocal als auch Bridas umwarben dabei die Taliban. Unocal ist mittlerweile an der Ausbeutung der Kaspi-Vorkommen beteiligt. Strategische Interessen der USA in Zentralasien Vorstellbar ist, dass das wirtschaftliche Interesse der usa in Zentralasien ebenso abnimmt wie einst das Moskaus, das sich noch zu Sowjetzeiten mit der Erschließung der ergiebigen sibirischen Ölfelder umorientierte. Während des Zweiten Weltkrieges kamen 70 Prozent des russischen Erdöls aus den Quellen um Baku, 1990 waren es nur noch etwa zwei Prozent. Unübersehbar ist das strategische Interesse der USA, sich in dieser Region dauerhaft festzusetzen. Ohnehin stellt der Kaspische Raum keine Alternative zur Golfregion dar, wo fast zwei Drittel der Weltölreserven lagern. Allein Saudi-Arabien verfügt über mehr als 21 Prozent der Weltölreserven. Obwohl die usa gegenwärtig nur etwa 20 Prozent ihres Rohöls aus der Golfregion beziehen, bleibt diese aufgrund ihrer Ressourcen langfristig von strategischer Bedeutung für die Vereinigten Staaten. Länder wie Saudi-Arabien und Iran befürchten, dass Washington nach dem Sturz des Saddam-Regimes die irakische Ölindustrie privatisieren und eine us -hörige Regierung in Bagdad die opec verlassen werde. Die gesicherten Ölreserven in dem Zweistromland sind mit 15 Milliarden Tonnen die weltweit drittgrößten und damit fünfmal so hoch wie die im Kaspischen Raum. Der Rohstoff kann im Irak auch deutlich billiger gefördert werden. Bereits im März 2001 hatte eine Energie-Arbeitsgruppe von us -Vizepräsident Dick Cheney detaillierte Informationen über die irakische Ölindustrie und die Vorhaben ausländischer Konzerne wie Shell, Lukoil und TotalFinaElf zusammengetragen. ipg 4/2003 Krüger, Poker um das kaspische Öl 93

Allerdings reichen die gegenwärtig vom Irak geförderten und exportierten Mengen bei weitem nicht aus, um mit einem zusätzlichen Angebot den Ölpreis nach unten zu drücken. Als nicht realistisch gelten Prognosen, wonach das Land bis zum Jahresende zwei Millionen Barrel pro Tag produzieren könnte. Dagegen spricht der Zustand von Förderanlagen und Pipelinenetz, der sich durch Plünderungen und fortgesetzte Anschläge noch verschlechtert hat. Das deutet darauf hin, dass das relativ hohe Preisniveau von 26 bis 28 Dollar pro Barrel erhalten bliebe. Das wäre im Übrigen ganz im Sinne Russlands, das einen us -Militärschlag gegen den Irak unter anderem ablehnte, weil es einen Rohölpreisverfall und damit erhebliche eigene Exportverluste befürchtete. Unklar bleibt bei dieser Gemengelage die politische und wirtschaftliche Perspektive des Kaspischen Raumes. Unübersehbar ist das strategische Interesse der usa , sich in dieser Region dauerhaft festzusetzen. Davon zeugen Stützpunkte, die im Rahmen des Afghanistan-Krieges in ehemaligen Sowjetrepubliken(Usbekistan, Kirgistan) errichtet wurden und schon lange davor angebahnte enge wirtschaftliche Verbindungen(Kasachstan). Damit drängen die usa den Einfluss Russlands zurück und besetzen Positionen in geografischer Nähe zur aufstrebenden Großmacht China. Insofern wird das künftige Engagement der Vereinigten Staaten in der Region nicht allein von deren tatsächlichem Rohstoffreichtum abhängig sein. In Zentralasien und im Kaukasus begibt sich die Supermacht jedoch auf ein unsicheres Terrain. Dort gibt es zahlreiche ethnische und zwischenstaatliche Konflikte. Wenn autoritär regierende Staatsführer wie Alijew(Aserbaidschan), Karimow(Usbekistan), Nijasow(Turkmenistan) und Schewardnadse(Georgien) abtreten, dürften die internen Machtkämpfe mit großer Schärfe entbrennen. Wahrscheinlich wird dann in einzelnen Ländern auch der radikale Islam eine größere Rolle spielen. 94 Krüger, Poker um das kaspische Öl ipg 4/2003

Water: An Advocate for Reason Win-win Solutions for the Nile Basin KASSIAN STROH W ater has become a strategic good: although there is by and large enough water on earth, it is unevenly distributed and in some regions shortages have begun to emerge, mainly due to population growth. For a long time water has also been an issue in international politics and a source of inter-state conflicts. There are about two hundred international watercourses on earth, which are inhabited by about forty percent of the world’s population(Glatzl 2001). Especially in arid areas water has become a part of»high politics«; the possibilities for conflicts are increasing, writes Peter H. Gleick(Gleick 2000, p. 213). Thomas F. HomerDixon argues that non-renewable resources, such as oil, bear a higher potential for conflict than renewable resources. Amongst these renewables, however, Homer-Dixon argues, water is the one most likely to cause violent clashes(Homer-Dixon, 1994). Many authors therefore refer to a future of water wars. 1 The water war thesis is popular but wrong: historically no water wars can be detected(Wolf, 1998). To refer to a sheer possibility of wars over water or war-like rhetoric in international water conflicts, is no empirical evidence. On the contrary, it can be observed that water conflicts tend to be resolved by negotiations and compromise (Wolf/ Hamner 2000). However, hardly any explanatory models exist for why this is the case. Although there are many theoretical points of departure which can explain when and how water conflicts are likely to arise, they do not explain how the conflicts will be conducted – under what conditions they will be settled in a cooperative or a confrontational manner. This case study of the Nile River Basin will attempt to fill this gap. Without doubt, one of the most important and conflict-prone water disputes is taking place here, and many authors take this as the best example for their thesis of wars over water(»The Nile is a war waiting to start«; MacNeill/ Winsemius/ Yakushiji 1991, p. 56). 1. Compare Edig 1998; for an overview of other studies: Wolf/Hamner 2000, p. 124 ff. ipg 4/2003 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin 95

This article analyzes six factors which can contribute to cooperative conflict settlement. It cannot claim, though, to provide a general explanatory model, as this would require an application of our tentative generalizations to other cases. However, at least for the Nile the factors singled out in this study can explain why cooperation amongst the riparian states is increasing in spite of the fact that the problem at the root of the conflict is becoming ever more acute. As to terminology: conflict does not mean violence. A conflict is a situation in which different parties’ incompatible tendencies to act confront each other. This can, but does not need to, lead to violence. A conflict can be resolved constructively if the actors change their tendencies to act in such a way that all parties are satisfied with the result or even gain from the new situation. This points to the term cooperation, which exists if actors coordinate their behavior in order to reach(at least some) common goals. Cooperation thus represents a constructive regulation of conflicts. If the problems at the root of the conflict get worse the potential for conflict grows but not necessarily the probability of a recourse to violent means: the decisive question is, which outcome is more probable in a given case or what can be done to change this probability. This is precisely the issue this article is concerned with. The Conflict Over the Water of the Nile The Nile is shared by ten different states: Egypt, Sudan, Ethiopia, Eritrea, Uganda, Tanzania, Kenya, Rwanda, Burundi and the dr Congo. At least for the first three the Nile water is vital and a limiting factor for their economic development. The lion’s share of the water goes to Egypt, which is almost entirely dependent on the Nile. Following the 1959 Treaty with Sudan, Egypt can use 55.5 of the 84 cubic kilometers that constitute the average volume of water measured at the Aswan Dam. Sudan can use 18.5 cubic kilometers. The remaining 10.3 cubic kilometers are lost due to evaporation at the Nasser reservoir behind the Aswan Dam. How much water Egypt actually needs is not clear, but its use lies considerably above the contractually agreed 55.5 cubic kilometers. Mason estimated 65 cubic kilometers for 1999(Mason 2001, p. 137). This significant difference is accounted for by the fact that Sudan still lets plenty of water leave the national territory unused and that Egypt recycles the water it has used. The Egyptian government also pursues gigantic development projects on 96 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin ipg 4/2003

the North Sinai and in the desert to the west of the Nile Basin. These projects are meant to reduce the population pressure on the Nile valley but they will dramatically increase water requirements: a prognosis shows a 20 cubic kilometers rise in demand by 2017(Mason 2001, p. 137). The upstream riparian states on the White Nile(Uganda, Burundi, Rwanda, the dr Congo, Kenya and Tanzania) hardly use any water of the Nile and have alternative water resources available. Ethiopia, however, from which 85 percent of the water originates, wants to increase its use in order to achieve a secure food supply and facilitate economic development. Until the 1990s, Egypt responded with unconcealed warnings of military intervention if any moves in this direction were made. One can therefore actually consider the situation an open international conflict: the Nile is a»classic case of international resource competition« (Brunnée/Toope 2002, p. 122). The water war thesis is popular but wrong. However, in the 1990s a new attempt at multilateral cooperation was made which culminated in 1999 in the founding of the Nile Basin Initiative( nbi ). For the first time all ten riparian countries came together(with international support) in order to plan and execute common water development projects on the Nile and to strive for a permanent regulation of Nile water use. While the demand for water is rising, as all the countries face strong population growth(between 2.4 and 3 percent annually), a simultaneous increase in cooperation can be noticed. Unilateral proceedings, combined with warlike rhetoric, have been replaced by multilateral cooperation. Trying to explain this turn of events, the following analysis will show that a water conflict such as the one on the Nile entails very high incentives for cooperation, which render a violent escalation with uncertain outcomes comparatively unattractive and therefore unlikely. Breaking Up the Zero-Sum Game The Nile Basin countries need water especially for agricultural irrigation, which accounts for about 86 percent of water use in Egypt, Ethiopia and Sudan(Mason 2001). This consumptive form of use causes a zero-sum ipg 4/2003 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin 97

game: what is used by one country is not available to the others. Since there are no common goals, cooperation is unlikely. This zero-sum game, however, can be overcome. Riparian states have many interests that do not necessarily exclude each other. Great potential to generate electricity exists on the upper reaches of the White and the Blue Nile. Uganda and Ethiopia in particular could produce plenty of electricity for their own use and for export without restricting the irrigation interests of the downstream countries. On the contrary, Sudan could actually benefit from the respective upriver dams: they would regulate the strong fluctuations of the water flow to which Sudan is exposed more or less unprotected at the moment. The second and most interesting possibility, especially on the Nile, to break up the zero-sum game is to increase the overall amount of water available. In the 1950s Egypt had opted for the construction of the Aswan Dam in order to even out the year-to-year fluctuations of the water flow. The option to do this through upriver reservoirs was rejected as these reservoirs would have been outside Egyptian territory. Egypt would have become»hostage« to its upstream neighbors. The upriver option, however, would be significantly more efficient, because the loss due to evaporation would be substantially lower than at the Nasser reservoir. Consequently, planning which incorporated the entire river basin would actually increase the overall amount of water available. This, however, would require close cooperation among the riparian states in order to secure a constant water supply for Egypt. The Nile Basin states therefore face a win-win-scenario from which every country could gain. According to official government plans, Ethiopia could multiply its electricity production about eighty times and increase irrigational agriculture from 190,000 to 3.7 million hectares. Its water use would increase by 35 percent by 2040(Abate 1994). A correspondingly lower net water flow would not be acceptable for Egypt. But because the Nile could then be regulated through the upriver reservoirs, the Aswan Dam could be run at a much lower level. According to Whittington and McClelland’s calculations, the reduced loss through evaporation would compensate for the additional water withheld by Ethiopia. Sudan and Egypt would not have less water available to them(Whittington/ McClelland 1992, p. 150). Ethiopia, on the other hand, would de facto control the Blue Nile, which accounts for 85 percent of the entire Nile water. Another example of such a win-win situation is the»Upper Nile Projects«, decided in the 1959 Treaty between Egypt and Sudan, which 98 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin ipg 4/2003

have yet to be tackled. These are projects for river regulation which would make an extra twenty cubic kilometers of water available every year. Egypt and Sudan have agreed to each sharing half of the additional water as well as half of the costs. These projects are a good example of conflict parties considering a cooperative strategy that is more promising than a confrontational one. The third important possibility to break up the zero-sum game is to increase the efficiency of water use. In particular, the irrigation methods in agriculture are highly inefficient. Egypt’s plans to curb its requirements by twenty cubic kilometers over the next fifteen years, a third of today’s requirement, by increasing its efficiency(improved irrigation and cultivation techniques and more recycling) shows how much untapped potential exists(Mason 2001, p. 136 f.). Riparian states can adapt their behavior and overcome the zero-sum game. But securing a constant water or food supply is only part of the solution. There might be opposing interests that need to be taken into consideration for a cooperative solution. This requires multilateral negotiations and agreements. Awareness of Mutual Dependence The case of the Nile clearly shows how the willingness to cooperate grows with the riparian countries’ awareness of their mutual dependence. A severe drought occurred between 1979 and 1987 in Eastern Africa and in the Sahel zone. During this time the annual water volume fell by more than half on average. Unexpected strong rainfall in the early summer of 1988 averted a bigger catastrophe. But it also led to severe floods in Khartoum. Without the Aswan Dam the drought would have led to serious famine in Egypt. Since the water volume of the Nasser reservoir fell to a third of its usual level all Nile Basin countries became aware of the impending water crisis. Especially Egypt realized its dependency and its vulnerability(Bulloch/ Darwish 1993). Ultimately this made Egyptian political thinking more favorable towards cooperation with the upriver states. In 1992, Egypt, Sudan, Uganda, Rwanda, Zaire and Tanzania founded the»Technical Co-operation Committee for the Promotion of the Development and Environmental Protection of the Nile Basin( tecconile )«, a multilateral forum for cooperation. Ethiopia, Eritrea, Kenya and Burundi took part as obipg 4/2003 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin 99

servers. Although tecconile was built on pre-existing cooperation structures, dating back to the 1977 Hydromet project for the exchange of hydrological and meteorological data, it superseded its primarily technical goals by far. The goal formulated was»to assist the participating countries in the determination of their equitable entitlements to the use of the Nile«(Mohammed 1995, p. 176). Among other things, tecconile was to establish a framework convention incorporating all riparian states. Although this has not yet been achieved, the principal ability of the Nile riparian countries to engage in cooperation has become manifest. It reflected the enhanced awareness of mutual dependency that arose in the early 1990s. Planning which incorporated the entire river basin would actually increase the overall amount of water available. The realization of the downstream riparians that they depend on the actions of the upstream riparians is not the only factor here; another one is the discovery that a comprehensive planning covering the entire river system would promise efficiency gains such as the ones considered in the win-win situation above. It had become obvious that cooperative projects can avert catastrophes such as floods or droughts: Ethiopian dams, for example, could have reduced the Khartoum floods of August 1988. Cooperation can help not only to realize win-win situations but also to avoid lose-lose scenarios. Power Asymmetries The typical asymmetry in a conflict over river water, i.e. the power of the upstream user to deprive the downstream user of water, was leveled out by two factors in the case of the Nile. On the one hand, the upriver countries were not able to realize their potential, because they were politically too unstable. On the other hand, Egypt was able to enforce its will without having to take into consideration the interests of the other states due to its military, political and economic supremacy. Egypt’s political and military dominance lent a certain credibility to repeated warnings of military intervention and made it a realistic political option for Egyptian politicians(Bulloch/ Darwish 1993). 100 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin ipg 4/2003

Since the early 1990s, however, the upstream riparian states have been articulating their growing need for water due to population growth and their desire for economic development. At the same time, their ability to make use of their hydrological advantage has been increasing. Especially Ethiopia is slowly consolidating internally. It has started to build many little dams with its own financial means. In the long run, it is hoping for private foreign capital in order to finance bigger projects. The power asymmetry on the political, economic and military level is shifting to the benefit of the upriver riparians. Simultaneously, hydrological power asymmetries, which are determined principally by topography and geography, are growing. The more the power asymmetries on both levels balance each other, the less likely unilateral acts will be and the more likely it is that there will be a cooperative regulation of the conflict. Water conflicts have several different layers. They offer a differentiated range of possibilities to arrive at solutions. Simple power asymmetries such as upstream user versus downstream user provide an inappropriate orientation. Although geography determines the range of options open to the riparian states, it is not enough to explain the structure and the outcomes of interaction between states(compare Elhance 1999). Existing Cooperation and Confidence-building How constructively conflicts, such as the one on the Nile, can be handled depends on the wider political context and also on their history, i.e. on the way the conflicts have been dealt with in the past. This points to problems in the case of the Nile. The region has been marked by political instability and tensions between the countries. This constitutes a historical handicap. On the one hand, the relations amongst the riparian states were marked by the Cold War, with the usa and the Soviet Union exerting a strong influence on the Nile Basin countries. On the other hand, there are many disagreements between them that are not directly related to the Nile but nevertheless influence the Nile conflict: border disputes(EgyptSudan, Kenya-Sudan, Ethiopia-Eritrea), support for rebel groups in other countries(e.g. Ethiopia-Sudan, Uganda-Sudan), participation in civil wars such as the one in the Congo, and others. Moreover, economic relations between the Nile riparian states are rather thin. Altogether, they are a heterogeneous bunch with regard to ideological orientation, political and economic systems, religion and ethnic affiliation. Almost all of ipg 4/2003 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin 101

them are affected by internal conflicts or political instability. Three of the Nile Basin states, Burundi, Rwanda and the Congo, are actually heading for collapse. But the conflict over the Nile has by no means always been confrontational. The example of Egyptian-Sudanese relations, especially the 1959 Treaty, shows that a water regulating regime can function despite all the political problems between the countries. This treaty can, therefore, serve as an example for an agreement between all Nile Basin states. On the other hand, the various treaties regulating the use of the Nile water which go back to the colonial powers were made in a tradition of bilateral cooperation that has been rather damaging to multilateral conflict resolution:»The various treaties have served not only to entrench the competitive attitudes[…], but, more fundamentally, have enforced, even encouraged, separate and competitive identities among the Nile Basin states.«(Brunnée/Toope 2002, p. 146). Thus, Ethiopia is suspicious of any attempts at multilateral cooperation initiated by Egypt because it tends to consider them as covert attempts to secure Egyptian interests. Projects such as Hydromet are very significant for common collection and evaluation of meteorological, geological and hydrological data. The availability of such data is an indispensable prerequisite for cooperative projects. It is the only way win-win scenarios can be developed, for example, by allowing sites to be identified at which flood-regulating dams can be built without too much water being lost through evaporation. Moreover, the exchange of data is itself a confidence-building measure which can serve as a first step towards more cooperation:»[…] data exchange[…] must not be seen as an end in itself but as a necessary process to provide decision makers with the informational resources they require for coordinated or cooperative management and decision making […]. The outcomes of such an exchange occurring as part of an overall coordinated or cooperative management process are likely to reinforce the cooperative process and result in tangible benefits in the long term.« (Chenoweth/Feitelson 2001, p. 511) The various projects under the heading of the Nile Basin Initiative ( nbi ) pursue this goal. There is still too little reliable data on the Nile. Except for Sudan and Egypt, no other Nile riparian country has researched its natural resources in depth. For them, the Nile has not been of such importance as for Egypt and Sudan. Besides, they lack know-how and money. This, however, could come partly from Egypt and partly from international organizations and donor countries willing to support 102 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin ipg 4/2003

cooperative projects. Such prospects could provide another big incentive to solve water conflicts in a cooperative way. International Law and Water Conflicts: How Legitimate Are the Different Positions? Of the various Nile Treaties, only the Egyptian-Sudanese Treaty of 1959 and the Agreements of 1949 and 1952/53 between Egypt and Uganda(or respectively Great Britain as the colonial power) for the construction of the Owen Falls Dam at the exit of Lake Victoria are still valid de facto. Except for the laws on shipping regulations, globally valid legal instruments concerning the use of international waters do not exist. The 1997 »Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses«(»Watercourse Convention«), adopted by the un General Assembly, has yet to come into force. Nevertheless, this convention and the so-called»Helsinki Rules« of 1966 provide codes of principles that can function as normative guidelines. Although they are not legally binding, the Nile Basin states relate their arguments to precisely these principles in order to make their positions more legitimate. Two of the principles which can be found in the Watercourse Convention and the »Helsinki Rules« are of particular importance: the»obligation not to cause significant harm«, which reflects the classic position of the downstream riparian, and the principle of»equitable and reasonable utilization« which especially Ethiopia refers to. A detailed inquiry into the forms the relation between these two conflicting principles can take is beyond the capacity of this article(see Ule 1998 on this issue). However it should be stated that the international legal debate has centered for a long time on the question of which of the two has priority. Each party to the Nile water conflict used to back up its position with recourse to the respective principle – a stalemate situation. In the early 1990s, the un debate on the Watercourse Convention changed things. the convention did not give priority to one of the two principles but linked them to each other. Simply: alongside a general obligation to cooperate and exchange data, the Convention established the rule that harm to other riparian states must be avoided. If harm cannot be avoided indemnification needs to be negotiated. In this way, the principle of»reasonable and equitable utilization« is to be observed; a catalogue of criteria defines the terms»reasonable« and»equitable«. The ipg 4/2003 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin 103

Convention thus established a new mechanism which can reconcile competing claims. Riparian states began to consider the claims and interests of the others as principally legitimate:»Neither side was left with any convincing way to promote the legal priority of their position.« (Brunnée/Toope 2002, p.152) A water conflict such as the one on the Nile entails very high incentives for cooperation, which render a violent escalation with uncertain outcomes comparatively unattractive and therefore unlikely. Almost simultaneously with the adoption of the Convention, the Nile Basin countries appointed an expert group to work out a framework convention in line with existing international law, identifying and integrating principles which are applicable to the case of the Nile(Tafesse 2001, p. 110). The influence of legal norms could not have been more obvious. In the 1999»Policy Guidelines« of the Nile Basin Initiative, adopted by the relevant water ministers, the opposing principles were explicitly connected:»subsidiary action programs will build on principles of equitable utilization, no significant harm and cooperation.«(http://www.nilebasin.org) To what extent the Nile states will actually give up their earlier positions when it comes to the negotiations over concrete user rights remains to be seen; the decisive test would be the planned framework agreement among all Nile riparians. The fact that the water ministers did not accept a formulated proposal in August 2000 because some substantial questions had not been addressed shows just how far the Nile River states still have to go. But even if old patterns of argumentation and legitimacy cannot be cast off immediately, the convention as an authoritative up-to-date legal document has contributed considerably to increasing cooperation in the Nile Basin. Norms of international law which regulate water conflicts and recognize fundamental claims of all Nile Basin states improve the prospects of a constructive conflict resolution, even if the norms are not binding for all parties. The very general and vague wording of texts such as the Watercourse Convention is an advantage rather than a disadvantage, because every water conflict has its own unique structure that needs to be considered separately. Legal norms can only provide a frame, specific regulations have to be made by the riparian states. 104 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin ipg 4/2003

The Importance of External Actors The case of the Nile clearly shows that third parties can have an important role in conflict resolution: donor countries and international organizations, especially the World Bank, offer crucial help to resolve conflicts constructively. Their primary interest is the stability of a strategically important area. To cite an example: the German federal government considers its engagement explicitly in connection with security issues. In the context of an encompassing security concept, Germany sees development cooperation as one of the pillars – alongside security and foreign policy – of a comprehensive policy aiming at stable international peace. The World Bank not only provides finance; on request it also coordinates international support for projects within the Nile Basin Initiative, because it considers it»a unique forum for the Nile states to pursue cooperative economic development and environmental management, which is fully in line with the World Bank’s mission to fight poverty« (http://www.worldbank.org/afr/nilebasin/faq.htm). The World Bank makes cooperation and consent on the part of the Nile Basin states a precondition for its engagement. The»Operational Policy 7.50« for projects on international watercourses stipulates that all riparian states have to consent to planned projects, otherwise the project will not be(co-)financed by the World Bank. Such a regulation, which indirectly supports the enforcement of legal norms like those of the Watercourse Convention, functions as an engine of international cooperation, as seems to be the case with the Nile Basin Initiative(Mason 2001, p. 149 f.). As the history of multilateral forums of cooperation since the 1960s shows, there is a large number of projects the Nile Basin states could carry out in common. But implementation has usually failed because of political instability and a lack of finance. The international organizations and donor countries can at least provide money and technical know-how to the Nile states and thereby offer strong incentives for cooperation:»The Nile basin may be considered an ecological unit by many, but the only common ground between the states concerned is a greater or lesser dependence on international aid. No hydraulic works can be financed without external funding which takes into account consequences for co-riparians.«(Beschorner 1992, p. 61) Especially for Ethiopia this is an important motive to participate in the nbi . The World Bank, undp and donor countries have acted as catalysts in the Nile River Basin; they have been helping to transform interaction ipg 4/2003 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin 105

among riparian states from a sterile and often confrontational exchange of positions into a cooperative approach to the implementation of concrete plans. Financial incentives are not the only explanation, though. With the initiatives they have promoted(ranging from Hydromet over tecconile to the nbi ), the World Bank and undp have created forums for dialogue among experts and politicians of all countries concerned. In this way they have helped to point out potential win-win situations, to increase awareness of interdependence and to build up trust. These multilateral forums for cooperation have ultimately led to the slow growth of mutual interests, which are a necessary prerequisite for any cooperation. The Actors and their Options The Nile conflict is a complex game and no simple solutions can be found since conflicts of interests and possibilities for cooperation exist on different levels. The main question however is: will the status quo with regard to water use, which is mainly reflected in the Egyptian-Sudanese Treaty of 1959, last or not? The advantage of multilateral cooperation such as the Nile Basin Initiative is that all participants can go a considerable way towards pursuing their strategies, whereas the regulation of the Nile conflict up to now has given some parties the feeling that they have received rather less than their fair share. A constructive, cooperative regulation is possible and in the end benefits all parties, not only the upriver states who complain about the unjust status quo. Egypt’s first priority is a secure water supply for the country. Therefore, cooperation with the upstream states is a double-edged sword: on the one side, Egypt can clearly profit from common projects, on the other side, it also has to recognize other countries’, especially Ethiopia’s, claims and therefore allow for a possible decline in water supply in the future. To find a permanent regulation for the conflict right now would have the advantage that Ethiopia still needs outside help. Should the country stabilize in the medium term and be able to finance its dam projects itself or with private capital, the interest in a compromise with Egypt would decrease(Tafesse 2001, p. 91 f.). Sudan’s interest is best described as»economic development«: it bears an immense potential for irrigation agriculture and for hydropower which it can only use if it stabilizes politically. With regard to water policies, Sudan is facing a dilemma. On the one hand, it is bound to 106 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin ipg 4/2003

cooperate with Egypt, due to the 1959 Treaty, from which it benefits. On the other hand, an expansion of irrigation agriculture is best pursued in cooperation with Ethiopia. In the long run, an Ethiopian-Sudanese cooperation could be very attractive for both countries. But so far, Egypt has been doing its utmost to prevent this. The great advantage of a multilateral cooperation, such as the nbi , is that Sudan can make use of both options. Advances in flood control or data exchange become possible without the country having to give up its strategic cooperation with Egypt. The participation of third parties in the nbi process also increases Sudan’s chance to attract foreign capital. Ethiopia’s primary interests are economic development and a secure food supply. Without the extension of irrigation agriculture, Ethiopia cannot feed its growing population; in addition, water power could produce plenty of electricity, which could be sold abroad for foreign exchange. The question of finance is a core aspect if Ethiopia faces the choice of having to develop its water resources unilaterally or in multilateral cooperation. The multilateral alternative seems more promising. In this way, Ethiopia can also benefit from the technical expertise of the international organizations and donating countries. However, international organizations tie loans to the consent of the other riparians. The situation is similar for the remaining Nile states . But since the water of the Nile is not as important to them as it is to Egypt, Ethiopia and Sudan, they have so far shown a»wait-and-see attitude«(Waterbury 2002, p. 33). But this situation could change when population growth makes the equatorial states more dependent on Nile water use. Considering the conditions that facilitate cooperative and therefore constructive solutions to the conflict over the Nile water, six factors stand out as important: ̈ the possibility to increase the overall water supply, thus breaking up the zero-sum game of water consumption; ̈ the awareness of mutual dependence; ̈ divergent power asymmetries(beyond the natural hydrological one) that can balance each other; ̈ a legacy of existing initiatives of conflict resolution and confidencebuilding; ̈ international legal norms – albeit not yet binding – which regulate water conflicts and recognize all essential claims by the riparian states; ̈ external actors interested in constructive conflict regulation and providing incentives for cooperation among the riparian states. ipg 4/2003 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin 107

These factors taken together explain why the Nile conflict can increasingly be regulated in a cooperative manner. This holds even if the problems at the root of the conflict – water shortages and the desire for economic development – become more acute, which is very likely in the case of the Nile. Our analysis thus contradicts the assumption, prevalent in part of the international relations literature, that a higher conflict potential makes a recourse to violence more likely. Do we have to expect a war over the water of the Nile? No. Do we have to expect serious conflicts among the Nile Basin states? Yes, but due to their specific structure, they bear a high incentive for cooperation. It is not unlikely that, as an American participant of the so-called water-for-peace talks between Israel and its Arab neighbors in the 1960s put it, water is»an eloquent advocate for reason«(Wolf 1994, p.39). Literature Abate, Zewdie(1994): Water Resources Development in Ethiopia. An Evaluation of Present Experience and Future Planning Concepts. Reading: Ithaka Press. Beschorner, Natasha(1992): Water and Instability in the Middle East(= Adelphi Paper, vol. 273). London: International Institute for Strategic Studies. Brunnée, Jutta/ Toope, Stephen J.(2002):»The Changing Nile Basin Regime: Does Law Matter?« In: Harvard International Law Journal 43, Nr. 1, pp. 105–159. Bulloch, John/ Darwish, Adel(1993): Water Wars. Coming Conflicts in the Middle East. London: Victor Gollancz. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit(Hg.)(1999): Wasser – Konflikte lösen, Zukunft gestalten(= Materialien, Bd. 99). Berlin: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit. Chenoweth, Jonathan L./ Feitelson, Eran(2001):»Analysis of Factors Influencing Data and Information Exchange in International River Basins. Can Such Exchanges be used to Build Confidence in Cooperative Management?« In: Water International 26, No. 4, pp. 499–512. Deutsch, Morton(1976): Konfliktregelung. Konstruktive und destruktive Prozesse. München/Basel: Ernst Reinhardt. Edig, Annette van(1998):»Kriegsgrund Wasser. Verteilungskonflikte im Nahen Osten«. In: Blätter für deutsche und internationale Politik 43, Nr. 8, S. 995–1003. Elhance, Arun P.(1999): Hydropolitics in the Third World. Conflict and Cooperation in International River Basins. Washington, d.c. : United States Institute of Peace. Glatzl, Christian(2001):»Wasser: Umgang mit einer knappen Ressource«. In: Österreichische Militärische Zeitschrift 39, Nr. 6, S. 705–714. Gleick, Peter H.(2000):»Coping with the global fresh water dilemma: The state, market forces, and global governance«. In: Chasek, Pamela S.: The global environment 108 Stroh, Win-win Solutions for the Nile Basin ipg 4/2003

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Die»Road Map« und die blockierten Wege zu einem Nahostfrieden REINER BERNSTEIN A lle westlichen Regierungen äußern sich regelmäßig besorgt über den israelisch-palästinensischen Konflikt. Dennoch vermeidet die vom »Quartett« im Mai 2003 vorgestellte Nahost-»Wegekarte« das zentrale Problem: Wie lässt sich die politische Souveränität der Palästinenser durchsetzen? Erst die Antwort darauf wird über Erfolg oder Misserfolg der»Road Map« entscheiden. Bisher jedenfalls hat die internationale Enthaltsamkeit in dieser Frage dazu geführt, dass jeder Lösungsvorschlag mit Enttäuschungen und in Bitternis endete, weil die Leidensfähigkeit von Israelis und Palästinensern offensichtlich nicht erschöpft ist. Beide Parteien sind davon überzeugt, dass sie von»essentials« ihrer Bestrebungen abrücken sollen: hier von der Fortgeltung des Status quo seit 1967 und dort von einem Mindestmaß an individueller und kollektiver Selbstbestimmung.»Oslo«, ehedem hartnäckig als Friedensvertrag apostrophiert, versagte nicht wegen der mangelhaften Umsetzung seiner Vorgaben, sondern trug den Kern des Misserfolgs in sich, weil seine Autoren auf einen mechanistisch angelegten Verhandlungsprozess vertrauten. Die analoge Erwartung bedroht auch die Implementierung der»Road Map«: Auch sie will die Entscheidung über die endgültige palästinensische Ebenbürtigkeit bis 2005 aufschieben. Israels flexible Verweigerung Die Osloer Vereinbarungen hatten den Konflikt von der internationalen Tagesordnung genommen und regionalisiert. Die Palästinenser waren aufgerufen, von nun an ihre politische Zukunft selbst zu verantworten. Dieser Ansatz entsprach den Überzeugungen der plo , wonach ihrer Sache am besten gedient sei, wenn sie sich von innerarabischen Auseinandersetzungen fernhalte, die Einmischung der usa minimiere und mit der Regierung in Jerusalem direkt verhandele. Auch die israelische Politik versprach sich gewichtige Vorteile: Sie musste ihre Interaktionen inter110 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

national nicht länger erklären und verteidigen, sondern die Gestaltung der Beziehungen zu den palästinensischen Gebieten sollte endgültig Teil der Innenpolitik werden; diese Absicht vertrat zumindest die parlamentarisch starke Opposition, die 1996 mit Benjamin Netanyahu die Regierungsgeschäfte übernahm. Wenn seit einiger Zeit im Westen unentwegt behauptet wird, dass die nahöstlichen Kontrahenten den Konflikt nicht aus eigener Kraft beenden können und vor allem auf die Amerikaner angewiesen sind, dann trifft diese Auffassung nur bei den Palästinensern als den Verlierern von 1993/95 auf Zustimmung. Ariel Sharon hingegen wehrt sich mit den ihm zu Gebote stehenden Mitteln gegen Einmischungen. Seine politische Vita bietet keinen Anlass zu Optimismus: Ablehnung des Friedensvertrages mit Ägypten 1979, der israelischen Teilnahme an der Madrider Friedenskonferenz 1991 und der Prinzipienerklärung 1993, Stimmenthaltung gegenüber dem Friedensvertrag mit Jordanien 1994 sowie Ablehnung des Hebron-Protokolls 1997 und des Rückzugs aus dem Süden Libanons 2000. Nicht einmal von der Gliederung der palästinensischen Gebiete in die Zone A(vollständige palästinensische Autonomie), Zone B(mit Israel geteilte Verfügungsgewalt) und Zone C (vollständige israelische Verfügungsgewalt) ist unter seiner Führung etwas übriggeblieben. Der im Juni 2002 begonnene»Sicherheitszaun« mit einer Länge von 365 Kilometern wird den Alltag der Palästinenser durch den israelischen Vorbehalt bei der Exklusivnutzung erheblicher Grundwasser-Vorräte in der Westbank weiter erschweren. Ihre Einwände gegen die»Road Map« hat die israelische Regierung in vierzehn Änderungswünschen zusammengefasst. Die Kernbotschaft lautet, dass sie sich die Entscheidung über die Siedlungen besonders in der Westbank und über die Bewertung der palästinensischen Politik im Rahmen anstehender bilateraler Verhandlungen sowie die simultane Erfüllung eigener Verpflichtungen vorbehalten will. Würde sich abzeichnen, dass der Apparat des palästinensischen Regierungschefs Machmud Abbas seine Zusagen gegenwärtig nicht einhalten will oder kann, entfiele für Sharon die Einleitung der nächsten Phase – die Zustimmung zu einem vorläufigen palästinensischen Staat. Sharon fürchtet davon eine Dynamik, die auf das Ende der Besatzung und auf einen souveränen palästinensischen Staat statt auf die Konsolidierung der israelischen Präsenz hinausläuft. Israels flexible Verweigerung, die sich auf das Argument der nationalen Sicherheit stützt, dürfte auch deshalb schwer wiegen, weil die Mitglieder des»Quartetts« ausgiebig mit eigenen Problemen beschäftigt sind: die usa mit dem Irak und Russland mit innenpolitischen Probleipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 111

men. Die Europäische Gemeinschaft muss ihre Aufmerksamkeit der Osterweiterung widmen, wobei für die Entwicklung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik( gasp ) neue Hürden zu nehmen sind. Die Vereinten Nationen schließlich sorgen sich um ihre Struktur und ihre Handlungsfähigkeit. Dagegen bemühen sich einige arabische Staaten, allen voran Ägypten, die als Partner der»Wegekarte« gar nicht vorgesehen waren und deren Beiruter Nahost-Friedensprogramm vom Frühjahr 2001 sich keiner Wertschätzung erfreuen darf, um eine Deeskalation des Konflikts in ihrer Nachbarschaft und um die Entschärfung innerpalästinensischer Rivalitäten. Indem sich das politische Denken zunehmend in theologisch-religiösen Kategorien äußerte, nahm der Konflikt zwischen Israel und den Palästinensern den Charakter eines Widerstreits zweier Zivilisationen an – und näherte sich damit der Gefahr eines unauflösbaren Gegensatzes. Angesichts der Gefahr eines neuen Fehlschlages sind im Westen zwei Überlegungen vorgetragen worden, die den Verlust an politischer Glaubwürdigkeit in Grenzen halten sollen. Da ist zunächst die Forderung des Europäischen Parlaments vom April 2002 nach Aussetzung des Assoziierungsabkommens mit Israel aufgrund der in Artikel 2 festgeschriebenen Verpflichtung zur Achtung der Menschenrechte und der demokratischen Prinzipien. So sehr die Vorwürfe gerechtfertigt sind, so sehr entbehren sie einer gewissen Glaubwürdigkeit, wenn arabische Assoziierungspartner im Mittelmeerraum – Ägypten, Jordanien, Marokko und Tunesien – verschont werden, denen Menschenrechtsorganisationen ebenfalls kein gutes Zeugnis ausstellen. Das Argument, dabei handele es sich um innenpolitische Angelegenheiten, die sich der Intervention entziehen, führt im Zeitalter der Globalisierung nicht weiter. In die gleiche Richtung zielen Brüsseler Überlegungen, die Israel zur Deklarierung von Exportprodukten aus den Siedlungen zwingen sollen. Die Jerusalemer Regierung bestreitet zwar nicht deren Herkunft, betrachtet aber den Vorgang als eine bilaterale israelisch-palästinensische Angelegenheit – ein Nachhall Oslos. Gleichsam im Gegenzug haben Ökonomen der Weltbank eine neue Entwicklungsstrategie für den palästinensischen Arbeitsmarkt sowie für Handwerk und Gewerbe vorgeschlagen, um den Frieden zwischen beiden Völkern zu fördern. Diese Ansatz greift freilich zu kurz. Schon das Pariser»Protocol on Economic 112 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

Relations« vom April 1994 zeigte, dass nur der Abbau der äußeren Voraussetzungen – der von Israel betriebenen bürokratischen Hemmnisse, der physischen Blockaden und der infrastrukturellen Zerstörungen – dafür sorgen kann, dass sich die palästinensische Wirtschaft selbstbestimmt entwickelt. Die nach Milliarden Euro zählenden Güter- und Finanztransfers in die palästinensischen Gebiete haben den Aufbau nicht vorangebracht, sondern bei Gebern und Empfängern Frustrationen genährt, weil die Bedingungen der Souveränität fehlen. Für Israel unerwartet war freilich, wie flüchtig sich Fremdkapital in Krisensituationen auch im eigenen Land verhält. Netanyahus einstige Prophezeiung vom»Silicon Wadi Israel« hat sich in Luft aufgelöst, und die wirtschaftlichen Spannungen sind gewachsen. Zum anderen ist im Ausland die Idee einer Interventionstruppe ventiliert worden. Aber sie kann ihre politische Kurzatmigkeit ebenso wenig verleugnen wie der Gedanke an ein Protektorat auf Zeit. Zwar ist nach dem Vorstoß von Kofi Annan im Juni 2003 der französische Vorschlag einer Machbarkeitsstudie international auf deutliche Zurückhaltung gestoßen, doch hat diese Vorsicht auch deutsche Politiker nicht davon abgehalten, sich der Forderung nach einer militärischen Pufferzone zwischen Israel und den palästinensischen Gebieten anzuschließen. Abgesehen davon, dass sich Sharon gegen ihre Existenz von Grund auf verwahrt, scheinen sich nur wenige Verantwortliche die Frage zu stellen, wie die geplanten Überwachungen und Eingriffe angelegt sein müssten, denn auch hier ist die Hoheitsgewalt das entscheidende Hindernis. Noch ist in lebhafter Erinnerung, dass nicht einmal einer un -Delegation zur Untersuchung der Vorgänge im Flüchtlingslager Jenin(Mai 2002), die Annan dem früheren finnischen Staatspräsidenten Martti Ahtissari anvertraute, der Zutritt gewährt wurde. Die vier unter us -amerikanischer Leitung stehenden Überwachungsteams für die»Road Map« stehen deshalb vor einer außerordentlichen Bewährungsprobe. Völlig fraglich ist, ob die seit 1967 geschaffenen»facts on the ground« in den besetzten Gebieten reversibel sind. Auf den israelischen Landkarten ist die Markierung der alten»Grünen Linie« längst weggefallen; in Schulbüchern sind die Palästinenser nach einer Untersuchung des GeorgEckert-Instituts in Braunschweig kulturell, religiös und gesellschaftlich abwesend oder unterliegen negativen Stereotypen. Pädagogische Curricula und Medien werben für die öffentliche Akzeptanz der Idee von der Herrschaft des jüdischen Volkes über alle Teile des Landes zwischen Mittelmeer und Jordan. Die Asymmetrie ist planmäßig tief gestaffelt. ipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 113

Wem gehören Westbank und Ost-Jerusalem? In Israel gehört die Vorstellung von den palästinensischen Gebieten als Faktoren der militärisch-strategischen Sicherheit längst der Vergangenheit an. Gegenüber dem Ausland erfüllt sie zwar eine wichtige Funktion der politischen Rechtfertigung, im Inland hingegen wird der Begriff immer stärker im Sinne eines nationalen, biblisch begründeten Vermächtnisses interpretiert: Im allgemeinen Sprachgebrauch hat»Land Israel« weithin den Begriff»Staat Israel« ersetzt. Zwar hat Sharon wiederholt erklärt, dass er den Palästinensern einen Staat, in welcher territorialen und politischen Konstruktion auch immer, zugestehen will, aber er sieht sich vorrangig der Sicherung der jüdischen Existenz in der Wiege des jüdischen Volkes verpflichtet, woraus er die Weigerung ableitet, der palästinensischen Bevölkerung das Recht auf volle Unabhängigkeit einzuräumen. Die israelische Politik argumentiert seit langem, dass die Gültigkeit des Völkerrechts in der Westbank und in Ost-Jerusalem zumindest strittig interpretiert werden kann. Auch wenn es die Vierte Genfer Konvention ratifiziert hat, wird zwischen ihrer theoretisch-bindenden Beachtung und der freiwillig-praktischen Anwendung unterschieden. Zur Begründung ist ausgeführt worden, dass Art. 6(9) des israelisch-jordanischen Waffenstillstandsvertrages die Demarkationslinien nicht als endgültige politische oder territoriale Grenzen bestätigt und dass deshalb die Einverleibung der Westbank im April 1950 durch König Abdullah I. völkerrechtswidrig sei. Tatsächlich erkannten lediglich Pakistan und Großbritannien die Annexion dieses Gebietes durch Jordanien an. London wollte damit seine privilegierte Stellung im Haschemitischen Königreich festigen, die es bis zur Entlassung des kommandierenden Generals der»Arabischen Legion«, des Briten John Glubb Pascha, im März 1956 aufrechterhalten konnte, während die israelische Regierung unter David BenGurion die Einverleibung ohne Aufhebens hinnahm, weil sie ihre eigenen territorialen Gewinne im Unabhängigkeitskrieg nicht gefährden wollte; schließlich waren sie vom Waffenstillstandsvertrag in Rhodos festgeschrieben worden. Außerdem hatte Abdullah auf ein Gebiet von rund 600 Quadratkilometern und auf einige arabische Dörfer verzichtet, so dass Israel seine Wespentaille östlich von Hadera von 13 auf 18 Kilometer verbreitern konnte. Nach dem Sechstagekrieg folgte der sogenannte Allon-Plan dem Grundgedanken, dass Israel am Jordantal und an der Judäischen Wüste wegen ihrer strategischen Vorteile festhalten und dafür andere Gebiete in 114 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

der Westbank den Palästinensern überlassen solle. Dieser Grundriss des damaligen Arbeitsministers sah sich freilich durch zunehmende Einwirkungen einer religiösen Renaissance herausgefordert. Sie bereitete der Ambivalenz bisheriger Rechtsstandpunkte, die sich bislang der politischen Pragmatik beugen mussten, ein Ende. So vertraten besonders der ehemalige Präsident des Obersten Gerichts Meir Shamgar und der israelische un -Botschafter Yehuda Blum die Auffassung, dass vor dem Junikrieg in der Westbank kein allseits unumstrittener Souverän regiert habe und die Präsenz der israelischen Militärverwaltung über das Gebiet und seine Bevölkerung zeitlich ungebunden sei. Angesichts solcher Einsprüche, in denen sich juristische Fachkompetenz mit dem kollektiven Gedächtnis der jüdischen Religionskultur in Palästina verband, scheiterte König Husseins Föderationsplan für die Westbank und den Gazastreifen im März 1972 am Widerstand Golda Meirs, auch wenn Vorbehalte für das »Palästina« dürfte, perspektivisch gesehen, ein Übergangsprojekt sein. Denn Geschichte, Geographie und wirtschaftliche Zukunft werden unter Einbeziehung Jordaniens mit seiner palästinensischen Mehrheitsbevölkerung nach konföderativen Ansätzen verlangen. letztgenannte, als unregierbar geltende Gebiet mit 1,3 Millionen Menschen auf 360 Quadratkilometern später eingeschränkt wurden. Der Beendigung der israelischen Hoheit über die 1200 Quadratkilometer großen, 1981 annektierten Golanhöhen stehen ebenfalls keine unüberwindlichen Hindernisse im Wege. Wenn das Schicksal der Sheba-Farmen – ein 25 Quadratkilometer großes Gelände mit 14 Gehöften im Grenzgebiet zwischen Israel, Libanon und Syrien – sowie ein syrischer Zugang zum See Genezareth geklärt werden können und wenn Syrien sein faktisches Protektorat über Libanon aufgibt – und dies mit einer weiteren Domestizierung der»Hisbollah« einher geht –, dürfte der Weg für die Anerkennung der Damaszener Souveränität über den Golan mittels pragmatischer Regelungen frei werden. Für die Westbank sind von Israel hingegen andere Vorgaben definiert worden, die sich in fünf Abschnitte gliedern lassen: ̈ die nach Hunderten zählenden Militäranordnungen(»military orders«), die bisweilen nicht einmal Rechtsanwälte zu Gesicht bekamen; ̈ die Einsetzung von Militärgerichten, die auch in zivile Rechtsstreitigkeiten eingriffen; ipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 115

̈ die Ergänzung jordanischer Gesetze, die große Teile der Westbank für die Einzäunung zum Bau jüdischer Siedlungen freigab und den Bodenerwerb für israelische Körperschaften erleichterte; ̈ die forcierte Siedlungspolitik seit dem Amtsantritt Menachem Begins im Frühsommer 1977 und ̈ das mit Ägypten am 17. September 1978 unterzeichnete»Rahmenwerk für den Frieden im Nahen Osten«, dessen palästinensische Autonomiekomponenten auf israelisches Betreiben keine Geltung erlangten, Diese Polster sorgten dafür, dass Anfang der achtziger Jahre die Herrschaft vom israelischen Militärregime stufenlos auf eine»Zivilverwaltung« übergehen konnte, deren umfassende Kompetenzen in der internationalen Öffentlichkeit kaum Aufmerksamkeit erregten. Nach schweren Auseinandersetzungen mit der plo unternahm König Hussein Ende Juli 1988 jenen folgenschweren Schritt, der zu Lasten der Palästinenser bis heute nachwirkt: Jordanien gab seine Souveränitätsrechte in der Westbank auf und übertrug sie auf die plo . Da jener aber die Anerkennung als Völkerrechtssubjekt fehlte, konnte sich die israelische Auffassung endgültig bestätigt fühlen, dass die Gültigkeit des fremden Staatsrechts auf der Westbank endgültig erloschen sei. Folgerichtig enthielt die Prinzipienerklärung keine Zustimmung zur Konstituierung einer palästinensischen Regierung, vielmehr gewährte Israel die Einrichtung einer Autonomiebehörde(»Palestinian Authority«) – die Beigabe»National« ist palästinensischen Ursprungs zur Betonung des eigenen Selbstbewusstseins – und behielt sich alle Souveränitätsrechte vor. An keiner Stelle der Osloer Vereinbarungen machte die damalige Regierung Rabin/Peres die Zusage eines palästinensischen Staates. Wenn Arafat der Aufschiebung der zentralen strittigen Fragen um die Zukunft der Siedlungen, Jerusalems, der palästinensischen Flüchtlinge, der Sicherheitsprobleme und der internationalen Beziehungen der Palästinenser bis Mai 1999 zustimmte, dann darf vermutet werden, dass er dem kommenden Schwung des Verhandlungsprozesses eine Qualität beimaß, die Israel zu weitreichenden Konzessionen zwingen werde. Es sprach für Ehud Barak, dass er nach der ergebnisschwach verlaufenen Interimsphase den Konflikt nicht mehr schrittweise regeln wollte, sondern mit einem großen Wurf(»grand design«) abzuschließen suchte. 116 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

Entsäkularisierung der israelischen Politik … Die Vitalität des zionistischen und des palästinensischen Nationalismus speist sich aus tieferen Quellen als aus einer geopolitischen Rivalität. In Israel hat der sogenannte Yeshiva-Nationalismus – die aktivistische Ideologie-Symbiose aus Religion, Volk und Land, die den säkularen Zionismus verdrängt hat – seinen Marsch durch alle Teile der Gesellschaft angetreten; Völkerrechtler wie Blum und Shamgar sprachen wie selbstverständlich von»Judäa und Samaria«, wenn sie die Westbank meinten. An die Botschaften und Konsulate erging Ende der siebziger Jahre die Anweisung, die»befreiten Gebiete« als integrale Bestandteile des Staates Israel zu bezeichnen. Kein Jude, so war in Siedlerkreisen zu vernehmen, habe zweitausend Jahre lang für die Rückkehr ins»Philisterland« – in die Küstenebene – gebetet, und nicht nur in Hebron wurde der Satz kolportiert, wer sich aus dieser Stadt zurückziehe, solle den Mut haben, in Tel Aviv die Lichter zu löschen. Dem klassischen Verhandlungskonzept wurde mithin ein theologisches Verständnis von Souveränität gegenübergestellt, das in der vollständigen Verfügung über alle Teile des»Landes Israel« ein heilsgeschichtliches Axiom erblickt. Es reife die Zeit heran, in der nach der politischen Wiedergeburt Israels im Jahr 1948 die umfassende Heiligung Gottes, der»Shalom«, hervortreten werde. Die Politik sorgte für den Schutz der Siedler, auch wenn diese gegen die palästinensischen Eigentümer an Grund und Boden zur Gewalt griffen. Handelt das Militär im Rechtsstaat gemäß den Vorgaben der Politik, so entstand durch personelle Überlappungen das symbiotische Modell einer instrumentellen Partnerschaft mit der Politik(Regierung, Parteien und Institutionen): Die Grenzen zwischen Militär und Zivilgesellschaft verwischten sich, weil Generäle und Obristen immer deutlicher eigene Ziele jenseits ihrer militärischen Professionalität verfolgten. Sie greifen in politische Planungen ein, entscheiden in den palästinensischen Gebieten über Recht und Gesetz und rühmen sich analog dem früheren Postulat von der»Reinheit der Waffen« höchster moralischer Kompetenz, obwohl viele Soldaten davon weit entfernt sind. Selbst die Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofes sieht sich in seiner Unabhängigkeit massivem Druck ausgesetzt. Aus einer Studie unter jungen»säkularen Gläubigen« aus dem Jahr 2001 geht hervor, dass sich unter dem Mantel individueller Lebensentwürfe eine tiefe Sehnsucht nach Tradition und Religion verbirgt, denen die Öffentlichkeit größeren Respekt entgegenzubringen habe. Solche Eripg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 117

hebungen bestätigen den allgemeinen Eindruck, dass sich die israelische Gesellschaft im Blick auf die Anhänger der religiösen Observanz weit verständnisvoller und toleranter zeigt, als dies in Außenwahrnehmungen erscheint. Mehr noch: Auch die politisch extremistische Peripherie ist in die gesellschaftliche Mitte eingewandert und hat alle Parteigrenzen überwunden. Dieser schon in den siebziger Jahren erkennbare Trend hat das gesamte System nachhaltig beeinflusst, wenn nicht gar gestört. Die Bemessung ihrer quantitativen Größe und ihres qualitativen Gewichts an der Zahl der Abgeordneten der rechtskonservativen und Religionsparteien im Parlament führt in die Irre. Denn säkulare Politiker nutzen traditionalistische Bedürfnisse für ihre Ziele, während sie in religiösen Kreisen als»Esel des Messias« willkommen sind: Auf ihre religiöse Gelehrsamkeit komme es nicht an, solange sie ihre Pflicht zur»Erlösung des Landes Israel« erfüllen. Auf die These, dass die Anwesenheit der palästinensischen Bevölkerung einem historischen Zufall zuzuschreiben ist, hat die politisch amorphe Friedensbewegung keine bündigen Antworten gefunden außer einer Vernunft, der die Kraft einer politischen Räson abgeht. Mahnende Stimmen bleiben akademischen und intellektuellen Zirkeln vorbehalten, die in der Öffentlichkeit verhallen. Wenn Meinungsumfragen die Bereitschaft zu erheblichen Zugeständnissen für die Palästinenser ermitteln, dann ist damit keineswegs entschieden, welche Deutung dem Frieden beigemessen wird. Soll er sich auf die Hypothesen der Politik oder auf die ewigen göttlichen Wahrheiten gründen? In Israel hat der sogenannte Yeshiva-Nationalismus – die aktivistische Ideologie-Symbiose aus Religion, Volk und Land, die den säkularen Zionismus verdrängt hat – seinen Marsch durch alle Teile der Gesellschaft angetreten. Das erste Opfer dieses Antagonismus wurde der zu politischer Zögerlichkeit neigende Yitzhak Rabin. Als er im Interimsabkommen vom September 1995(»Oslo ii «) einem Teilrückzug aus der Westbank zustimmte, ließ er zwar keinen Zweifel daran, dass»in jedem Weinberg, auf jedem Feld, auf jedem Olivenbaum und in jeder Blume die jüdische Geschichte tief eingepflanzt ist«. Weil er indes gleichzeitig darauf hinwies, dass»diese gute Erde heute mit dem palästinensischen Volk zu teilen ist«, gab er ein Bekenntnis zu einer halbierten Souveränität, das er fünf Wochen später mit dem Tod bezahlte: Er hatte die von oberster rabbinischer Stelle stam118 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

mende Warnung in den Wind geschlagen, wen das Land – Judäa und Samaria – nicht kümmere, um den kümmere sich das Land nicht. Seither strapazieren Politiker, Schriftsteller und Intellektuelle unabhängig von ihren ideologischen Bindungen das Wort von den»schmerzlichen Kompromissen«. Es war das bleibende Verdienst Baraks, dass er gegen den Widerstand der parlamentarischen Mehrheit einen territorialen Mittelweg einschlagen wollte, der mutiger war als die Bereitschaft jedes Premiers vor ihm und wahrscheinlich auch danach: das Angebot eines Staates Palästina mit dem gesamten Gazastreifen und zwischen 80 und 86 Prozent der Westbank bei gleichzeitigem palästinensischem Verzicht auf den gänzlichen Vollzug des Rückkehrrechts der Flüchtlinge von 1947/48. Doch bereits vor dem Gipfeltreffen in Camp David hatte eine Medienkampagne für den Eindruck gesorgt, dass die israelische Regierung ständig zu Konzessionen bereit sei, während die Palästinenser jegliche Bereitschaft zum Einlenken von sich weisen würden. Baraks kapitaler Fehler bestand darin, dass er den Jahrhundertkonflikt mit dem Geniestreich einer zweiwöchigen Konferenz ohne ein Sicherheitsnetz beenden und sich dazu eines Diktats bedienen wollte, das die Entscheidung über die vollständige Souveränität der Palästinenser aussparte. Ihr Staat wäre in vier unterschiedliche Sektoren aufgeteilt worden: die nördliche, die zentrale und die südliche Westbank sowie der Gazastreifen, dazu eine von Ost nach West verlaufende Transitstrecke. Auch wenn Arafats Delegation in wesentlichen Fragen keine gemeinsame Linie fand und durch persönliche Rivalitäten von sich reden machte, war sie sich darin einig, dass die israelischen Angebote auf eine Kapitulation hinausliefe, wie Nabil Shaath, Minister für Außenbeziehungen, betonte:»Wir werden keinen Quislingsstaat akzeptieren. Wir werden keinen Semistaat akzeptieren. Wir werden keinen Staat ohne Hauptstadt, ohne Grenzen unter unserer Souveränität und ohne den Himmel unter unserer Souveränität akzeptieren und ohne eine tatsächliche Lösung jener Probleme, denen wir in den Jahren der Besatzung ausgesetzt waren.« Hingegen glaubte Barak, dass die palästinensische Führung zu einem historischen Kompromiss bereit sei, weil ihre politische Autorität in der eigenen Bevölkerung schwinde – die Einschätzung bestätigte sich mit dem Ausbruch der zweiten»Intifada«. Als er weitere Vorschläge im Januar 2001 nachschob, war sein Stern innenpolitisch bereits so stark gesunken, dass er die kürzeste Amtszeit in der israelischen Geschichte absolvierte: Bei den Wahlen belief sich der Stimmenabstand zu seinem ipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 119

Herausforderer Sharon auf einmalige 26 Prozent. Die Israelis, ansonsten gespalten und fraktioniert, sammelten sich in seltener Geschlossenheit hinter dem Versprechen des neuen Ministerpräsidenten, die Palästinenser militärisch zu domestizieren und ihnen jede Hoffnung auf einen lebensfähigen Staat zu nehmen. … und der palästinensischen Politik Auch wenn die palästinensische Politik weithin unter dem israelischen Diktat steht, verfügt sie über autonome Gestaltungsräume: Ohne einen Staat und ohne einen professionell arbeitenden Behördenapparat hat sich eine Dynamik entwickelt, in der Fraktionen und Institutionen kontrovers argumentieren und handeln. Nach der versuchten Abschiebung Arafats auf das Amt eines Präsidenten und der Ernennung von Abbas zum »Ministerpräsidenten« sowie parallel zu den Bemühungen um das Ende der von»Hamas« und»Islamischem Djihad« geplanten Selbstmordattentate äußert sich dieses politische Eigenleben als gefährlicher Nervenkrieg zwischen den Lagern. Wenn die Dimension der innerpalästinensischen Willensbildung im Westen nur geringe Aufmerksamkeit gefunden hat oder lediglich als Reaktion auf die israelische Politik verstanden wird, so ist die Neigung zu vermuten, die Palästinenser ausschließlich als beklagenswerte Opfer zur Kenntnis zu nehmen und ihnen die Rolle als historische Subjekte abzusprechen. Darüber hinaus wird der Anschein erweckt, als ob die blutigen Begleiterscheinungen des Befreiungskampfes keinem politischen Ermessen folgten und statt dessen auf einen genetischen oder kulturellen Defekt zurückzuführen seien. Ein Dokument für die Absurdität der These, dass sich die Palästinenser allein als die hilflosen Objekte einer gnadenlosen Militärmaschinerie sehen, vermittelt der materialreiche Streifen des israelisch-palästinensischen Filmemachers Nizar Hassan»Unabhängigkeit« über das Flüchtlingslager Jenin mit rund 13.000 Palästinensern, Flüchtlingen von 1948 und deren Nachkommen. Dem Vorgehen des israelischen Militärs im Rahmen der»Operation Schutzschild« stellten sich im April 2002 ungefähr 150 bewaffnete Lagerbewohner verschiedener Milizen entgegen. Die Autonomiebehörde spielte während der zweiwöchigen Auseinandersetzungen keine Rolle. Für die Lagerbewohner, die nach eigener Überzeugung»historischen Widerstand« leisteten, endete die 28tägige Gegenwehr mit einem Sieg. Der palästinensische Kampf, so 120 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

Hassan, sei moralisch gerechtfertigt, auch wenn er unmoralische Elemente enthalte, und in das Moment des Schmerzes mischten sich Stolz und neue Kraft:»Es gibt das ständige Image des Palästinensers als bedauernswertes Opfer. Ja, er ist ein Opfer und bestimmt zu bedauern, aber im Lichte dessen, was ich gesehen habe, gibt es keinen Grund, noch einmal [im Film] das Bild des elenden, verwundeten Palästinensers zu wiederholen, der aus den Seiten der Geschichte heraustritt und um Gnade bei seinen Unterdrückern oder bei den amerikanischen und den europäischen Herren seines Unterdrückers bettelt. Es ist an der Zeit, den Palästinenser zu zeigen, dass er handelt, denkt, an der Geschichte teilhat, die Wirklichkeit kontrolliert, in der er lebt, sich seiner Situation bewusst ist und ein Ziel verfolgt: zu siegen.« Führenden Kräften unter den religiösen Extremisten geht es nicht allein um die Zerstörung des Staates Israel, sondern im letzten Stadium um die Eliminierung säkularer Regimes wie jenem der Autonomiebehörde. Wie der Ausbruch der ersten»Intifada« machte die plo auch der Beginn des zweiten Volksaufstandes verlegen: Er ging nicht auf eine Anweisung Arafats zurück. Die Erklärung des provokativen Besuchs von Ariel Sharon auf dem Tempelberg Ende September 2000 reicht ebenfalls nicht aus. Vielmehr war der Aufruhr eine Mixtur von Faktoren, zu denen der innerpalästinensische Streit gehörte. Nach dem endgültigen Zusammenbruch des Friedensprozesses, mit der erwiesenen Reformunfähigkeit der Autonomiebehörde und unter dem Eindruck des unberechenbaren und autoritären Führungsstils Arafats in Kombination mit seiner politischen Sprunghaftigkeit und dem bisweilen abenteuerlich anmutendem Kalkül ließen sich Zorn und Ärger nicht länger verbergen. Eine»junge Garde« –»Fatah«-Angehörige, Mitglieder des Kommandos von»Tanzim«(»Organisation«) unter Führung von Marwan Barghouti, dem nominellem Generalsekretär von»Fatah«, sowie Mitglieder des Revolutionsrates der plo – meldete sich gegen die»Tunesier« zu Wort, die eins ums andere Mal politisch versagt hatten. Die Erosion bisheriger Loyalitäten trat desto deutlicher hervor, je länger die»Intifada« dauerte. Die»Tunesier« repräsentierten weder die neue Generation, die in der Besatzungszeit sozialisiert worden war, noch verfügten sie über konkrete Erfahrungen, die sich auf die damaligen Okkupationsbedingungen bezogen. Bevor sie Anfang Juni 1994 im Gazastreifen triumphal begrüßt ipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 121

wurden, hatten sie sogar darum gebeten, dass sich die israelischen Truppen nicht schon bei Unterzeichnung des Dokumentes, sondern erst nach ihrem Eintreffen zurückziehen möchten – sie fürchteten um die Fortgeltung ihres politischen Alleinvertretungsanspruchs. Zwar war es Israel gelungen, die palästinensische Gemeinschaft sozial zu verwüsten, doch gleichzeitig hatte sich ein neues Selbstbewusstsein etabliert, das sich nur mühsam dem politischen Import fügen wollte. Endgültig erreichten die Konflikte zwischen den unterschiedlichen Strömungen Anfang 2002 die politischen Führungsebene: Der damals als Sekretär des plo -Exekutivausschusses amtierende Abbas warf die Frage auf, welche Ziele der Kampf erreicht und welche Konsequenzen er nach sich gezogen habe. Abbas präsentierte die wenig schmeichelhafte Erkenntnis, dass der bewaffnete Aufstand Israel die Chance vermittelt habe, seine Aggression fortzusetzen und zu intensivieren. Mehr noch: Abbas forderte die Auflösung der»Al-Aqza-Brigaden« von»Fatah« − dem traditionellem Rückgrat der nationalen Befreiungsbewegung − , weil sie die politisch legitimierte Führung beschädigten, und schlug eine international ausgreifende Sympathiekampagne vor:»Lasst uns der Welt sagen, dass wir gemordet und zerstört haben und dass dies ein Verbrechen ist, das beendet werden muss, weil wir Frieden wollen. Jeder, der an den Frieden glaubt, würde dann auf unserer Seite stehen. Wir müssen sehen, dass die ganze Welt jetzt nach einem palästinensischen Staat ruft, was bisher nicht vorgekommen ist. In Ergänzung zu[der Forderung nach] dem Rückzug Israels aus den 1967 besetzten Gebieten ist dieses Verlangen zu einem beständigen Axiom der internationalen Gemeinschaft geworden.« Selbst wenn man solche Hoffnungen als realitätsfern beurteilt, so legte das Eingeständnis von selbstgestellten Fallstricken und Fehlern die Illusion Arafats bloß, wonach die gewaltige Militärmaschinerie Israels in die Knie gezwungen werden könne. Dass die Selbstkritik von einem Angehörigen der»alten Garde« kam, zeigte zudem an, dass es den jungen Militanten nicht gelungen war, eine politische Alternative anzubieten, die sich erheblicher Popularität erfreuen konnte. Über diese Schwäche konnte auch der Beitrag des inzwischen in einem israelischen Gefängnis einsitzende Marwan Barghouti nicht hinwegtäuschen, als er in der »Washington Post«(16.1.2002) die israelische Politik aufforderte:»Beendet die Okkupation, erlaubt den Palästinensern, in Freiheit zu leben, und lasst die unabhängigen und ebenbürtigen Nachbarn Israel und Palästina eine friedliche Zukunft mit engen wirtschaftlichen und kulturellen Bindungen aushandeln … Ich will Israel nicht zerstören, sondern nur die Be122 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

setzung meines Landes beenden.« Damit wiederholte Barghouti Vorstellungen, die bislang ohne Ergebnis geblieben waren. Dafür erreichte der islamistische Diskurs, der in der arabischen Welt seit der katastrophalen Niederlage von 1967 eingesetzt hatte, die palästinensischen Gebiete in den späten achtziger Jahren. Nach dem Scheitern der Osloer Vereinbarungen wurde das Vertrauensvakuum, das die Autonomiebehörde aufriss, allmählich von»Hamas« gefüllt, deren Leitung politische, religiöse und soziale Vorstellungen miteinander kombinierte. »Unser Ziel ist die Errichtung eines panislamischen Staates, wie es ihn noch vor einhundert Jahren[in Gestalt des Osmanischen Reiches] gab«, erklärte ihr Sprecher Machmud Zahhar, der führende ideologische Kopf im Gazastreifen. Was den Juden recht erschien, sollte den Palästinensern billig sein: Der israelischen»Ganz-Israel«-Politik setzte»Hamas« das Postulat der territorialen Integrität des arabisch-islamischen Palästina gegenüber. Dabei berief sich der religiöse Widerstand auf das Konstrukt vom»Haus des Islam«, das keine fremde Herrschaft in seiner Mitte dulden will. Hatten Islamisten zunächst auf gewalttätige Aktionen gegen Israelis verzichtet, so änderte sich diese Zurückhaltung mit dem ersten Selbstmordattentat im April 1993. Die Unterschätzung dieses»IslamoNationalismus« spüren mittlerweile auch die Amerikaner im Irak: Nach dem willkommenen Befreiung verlangt die öffentliche Meinung ihren sofortigen Abzug. Wie in Israel stellte sich heraus, dass große Teile der palästinensischen Bevölkerung keineswegs so säkular sind, wie bisweilen angenommen worden war – von Gilles Kepels Prophezeiung eines Niedergangs des Islam ist nicht die Rede, solange die Politik mit ihrem Handeln kein Vertrauen schafft. Dabei geht es führenden Kräften unter den religiösen Extremisten nicht allein um die Zerstörung des Staates Israel, sondern im letzten Stadium um die Eliminierung säkularer Regimes wie jenem der Autonomiebehörde. Immer stärker stach deshalb Arafats Bemühen ins Auge, mit echauffierter islamischer Rhetorik dieser Herausforderung standzuhalten. Politisch schlug sich die Wendung in den diversen Verfassungsentwürfen nieder, in denen der Islam als Staatsreligion und die »Sharia« als Hauptquelle der Gesetzgebung bezeichnet wurden. Indem sich das politische Denken zunehmend in theologisch-religiösen Kategorien äußerte, nahm der Konflikt zwischen Israel und den Palästinensern den Charakter eines Widerstreits zweier Zivilisationen an – und näherte sich damit der Gefahr eines unauflösbaren Gegensatzes. ipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 123

Das System Arafat und seine Opponenten Je aussichtsloser die palästinensischen Hoffnungen auf einen eigenen Nationalstaat wurden, desto üppiger schossen alternative Phantasien einschließlich eines gemeinsamen Staates für Juden und Araber aus dem Boden und gewannen eine verblüffende Dynamik. Damit wurde ein wunder Punkt in den politisch vorherrschenden Lösungsmodellen getroffen, dem auch die»Road Map« mit einer gewissen Ratlosigkeit ausgesetzt ist. Auch wenn palästinensische Repräsentanten keinen Zweifel an der Berechtigung ihrer Forderung nach dem nationalen Selbstbestimmungsrecht aufkommen ließen, so setzten sie als Kontrapunkt zur schleichenden politischen Resignation auf die Entwicklung einer pluralen Zivilgesellschaft. So trat Haydr Abd’ al-Shafi, Verhandlungsführer seit Madrid, dafür ein, das palästinensische Haus unabhängig vom Ende der Okkupation in Ordnung zu bringen. Auch für seine Sprecherin Hanan Ashrawi begann der Prozess des staatlichen Aufbaus(»nation-building«) mit der Verwirklichung demokratischer Ideen bei umfassender Achtung der Individualrechte. Noch weiter ging der heutige Präsident der Al-QudsUniversität Sari Nusseibeh, der die Integration der besetzten Gebiete in das Staatsgebiet Israels auf der Grundlage gleicher politischer Rechte empfahl: Menschen wie er hätten nicht für einen weiteren, sondern für einen demokratischen Staat in der Region gekämpft. Der Präsident des Obersten Gerichts in Gaza kritisierte den geringen Respekt der Autonomiebehörde vor dem Gesetz und die mangelnde Unabhängigkeit der Rechtspflege. Per Verordnung wurde die Medienberichterstattung über die Arbeit des Parlaments an Auflagen gekoppelt, die eine Missachtung von Grundsätzen der Berufsmoral begünstigten. Um Unabhängigkeit bemühten Journalisten wurde vorgehalten, die»nationale Einheit« zu gefährden, manche flüchteten daraufhin in die Selbstzensur. Gleichwohl verstummten kritische Anfrage wie diese nicht: Wie sei von Israel glaubwürdig das Ende von Terror und Folter zu verlangen, wenn die eigenen Behörden mit dem Volk genauso umgingen? Wer einen Staat aufbauen wolle, brauche Bürger und keine Sklaven. Akademiker und Angehörige der politischen Führung wie Faisal Husseini, Jerusalem-Beauftragter der Autonomiebehörde, hatten sich den eigenen Staat als Übergangsetappe für weniger als zehn Jahre – gleichsam für einen Flügelschlag der Geschichte – oder ein konföderatives Modell mit Israel und Jordanien vorstellen können,»um frische Luft zu atmen nach so vielen Jahren der Unterdrückung«; erst kurz vor seinem Tod im 124 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

Sommer 2001 veranlasste ihn die Mutlosigkeit zum Plädoyer für die Befreiung des historischen Palästina in allen seinen Teilen. Der an der Columbia University lehrende Edward Said und der syrische Philosoph Sadik al-Azm hielten einen unabhängigen palästinensischen Staat für keine tragfähige politische Option mehr. Ähnlich argumentierte der Jerusalemer Historiker Nazmi al-Jubeh, der sich auf eine kleine Gruppe von palästinensischen Akademikern und Intellektuellen berief. Dagegen wollte der israelische Soziologe Meron Benvenisti dem anhaltenden Kreislauf der Gewalt eine Hoffnung abgewinnen: Vielleicht werde sich stufenweise ein Verständnis entwickeln oder gar der Traum verwirklichen lassen, wonach der utopische Sinn dieses blutigen Kampfes tribalistischer Instinkte in die Schaffung eines ungeteilten Landes Israel/Palästina mit menschlichem Antlitz, vielfältigen Strukturen und intimer Koexistenz münde. Alle diese Stimmen erkannten damit zweierlei an: Zum einen war die Zwei-Staaten-Regelung für sie obsolet geworden, und zum anderen verwahrten sie sich gegen Arafats Priorität, einen Staat zu gründen, solange dessen künftiger innenpolitischer Matrix keine angemessene Aufmerksamkeit zuteil werde. Insgesamt gesehen sind es allerdings nur wenige Palästinenser, die einer offenen demokratischen Gesellschaft gleiches Gewicht wie dem Kampf um die nationale Existenz beimessen. Zu ihnen gehörten zwanzig Mitglieder des Legislativrates(»Palestinian Legislative Council, plc «), Intellektuelle, Lehrer, Journalisten und Angehörige freier Berufe – darunter einige»Fatah«-Angehörige –, die im November 1999 ein Manifest unter dem Titel»Das Vaterland ruft uns« vorlegten. In ihm verurteilten sie die Fortdauer der Siedlungspolitik, bezichtigten aber gleichzeitig die Autonomiebehörde der Korruption, der Täuschung und der Despotie. Daraufhin setzten Arafats Sympathisanten eine Resolution im plc durch, in der die Verfasser»des Aufruhrs, der Verleumdung, der Diffamierung und der Beleidigung« beschuldigt wurden; ein Ausschuss sollte fortan Meinungsäußerungen der Abgeordneten bewerten. Darüber hinaus wurde den Unterzeichnern nach dem Vorbild von Verschwörungstheorien eine politische Fernsteuerung unterstellt – interessanterweise aus Damaskus. Gegen einige»Aufrührer« schritten Arafats Geheim- und Sicherheitsdienste ein, sie wurden unter Hausarrest gestellt und misshandelt; nicht einmal der Umweltminister blieb von Belästigungen verschont. Doch diesmal ließ sich die Opposition nicht zum Schweigen bringen: In einem zweiten Anlauf wiesen die Unterzeichner die ständigen Proklamationen nationaler Souveränität als Manöver zurück, soipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 125

lange sie zu Lasten des Rechts gehe. Gleichzeitig distanzierten sie sich von Arafats Vorstellung, dass»der Weg nach Palästina« über Amerika führe – eine frühe Warnung an die Adresse von Abbas. Die Zeit der Interimsvereinbarungen ist vorbei. Sie hat nach 1993 jenen Protagonisten auf beiden Seiten zu viele Spielräume überlassen, die mit allen Mitteln konstruktive Verhandlungsergebnisse verhindern wollten Dass die Aufrufe und Stellungnahmen keine stärkeren öffentlichen Wirkungen entfalteten, lag in der personellen Konstruktion der Autonomie sowie im Fehlen institutioneller Alternativen begründet. Zum einen kamen sie der israelischen Politik ungelegen, weil sie bei den Autoren eine intellektuelle Eigenständigkeit vermuten ließen, die sich von Arafat zu emanzipieren suchte und damit dessen direkte Abhängigkeit von der Regierung in Jerusalem auszuhöhlen drohte; ihre Ablehnung Arafats als »Partner« hat eine palästinensische Variante. Zum anderen konnte sich die Opposition gegen Arafats Regime nicht gänzlich von der These befreien, dass vornehmlich die israelische Politik für die palästinensische Misere verantwortlich sei. Jedenfalls wurden die Geltung des Volkes als Souverän, die Schaffung eines Mehrparteiensystems, eine kraftvolle Legislative, eine unabhängige Rechtsprechung, die Harmonisierung ottomanischer, britischer, jordanischer und ägyptischer Kodizes sowie eine effektive Aufsicht über die Sicherheitsdienste innenpolitisch einmal mehr hintangestellt. Insofern glich das Unvermögen der Arafat-Kritiker, sich nachdrücklich Gehör zu verschaffen, der Schwäche des israelischen Friedenslagers. Dabei hatte der 88 Personen umfassende plc seine Arbeit zwar unter komplexen Bedingungen angetreten, löste aber gleichwohl eine Art Aufbruchsstimmung aus, weil zu seiner Glaubwürdigkeit die Wahl von ausgesprochenen»Oslo«-Skeptikern wie al-Shafi und Ashrawi beigetragen hatte. Selbst Sympathisanten von»Hamas« beteiligten sich trotz einer Empfehlung zum Boykott zu sechzig bis siebzig Prozent an der Stimmabgabe. Seine politische Marginalisierung konnte der plc auch und gerade beim Gestaltungsrecht des Haushalts nicht verhindern. Selbst wenn seine Rechnungsprüfungsberichte der Autonomiebehörde gravierende Unregelmäßigkeiten, Verschwendung und Nepotismus bescheinigten, verließen sich Arafats Gefolgsleute auf die Angehörigen der Sicherheitsdienste, die allein auf die pünktliche Auszahlung ihrer Bezüge hoffen 126 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

konnten. Die Konkurrenz unter den Ämtern und Instanzen, die an Beratungen beteiligt sein oder zumindest gehört werden wollten, lud zu periodischen Konflikten ein und stärkte die Dominanz Arafats. Das Kabinett traf sich nur selten, seine»Minister« führten im Briefkopf den Namen der nicht durch Wahlen legitimierten plo , die sich weiterhin als die wahre Vertreterin des palästinensischen Volkes verstand und damit Sorgen nährte, dass der plc als Staffage dienen solle, um zumindest im Ausland den Anschein eines normalen parlamentarischen Betriebs zu vermitteln. Daneben blieb die politische Führungsebene nicht von dem Vorwurf verschont, dass sie Strategie und Taktik verwechsele. Kritisiert wurde, dass Demonstrationen und gewalttätige Vergeltungsaktionen als politischer Widerstand hochgeschätzt würden und dass die miteinander rivalisierenden Fraktionen eher die Zahl der Märtyrer zählten statt die gegnerischen Verluste. Der israelisch-palästinensische Abgeordnete Azmi Bishara, der sich durch politische Eigenwilligkeit ebenso wie durch intellektuelle Präzision auszeichnet, definierte fünf Ziele, an denen sich jede palästinensische Führung künftig messen lassen müsse: Der nationale Befreiungskampf brauche den politischen Diskurs über seine angemessenen Wege und Ziele. Bishara zählte dazu in erster Linie den Willen zur Demokratie. ̈ Der palästinensische Befreiungskampf müsse dem Gegner die genauen Absichten seiner Aktionen klarmachen. Während der»Yishuv« 1948 gegen einen zweiten Holocaust und für einen eigenen Staat gekämpft und dafür nach heutigen Maßstäben den Preis von 100.000 Menschen gezahlt habe, müsse die israelische Gesellschaft verstehen lernen, dass es den Palästinensern ausschließlich um die Westbank und den Gazastreifen gehe. Ferner sei es nicht hinnehmbar, dass der antikolonialistische Befreiungskampf in eine Konfrontation der Religionen umdefiniert werde. Geschehe dies, so würden sich zwei exklusive und unumstößliche Wahrheiten ohne politische Kompromissfähigkeit gegenüberstehen. ̈ Die palästinensische Gesellschaft müsse sich bewusst werden, welchen Preis sie selber zu zahlen bereit sei. Das Beispiel der»Hisbollah« führe nicht weiter. Denn während der libanesische Widerstand über die geographische Tiefe eines unabhängigen Staates verfügt habe und auf die Hilfe Syriens und Irans bauen konnte, entfielen solche Vorbedingungen in der Westbank und im Gazastreifen. ̈ Gewalttätige Operationen der Palästinenser führten dazu, dass die israelische Gesellschaft ihre Reihen schließe und ein ängstlicher Chauipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 127

vinismus gestärkt werde. Palästinensisches Ziel müsse es sein, den gegen die palästinensische Unabhängigkeit gerichteten»nationalen Konsens« in Israel zu spalten. ̈ Die Palästinenser brauchten eine klare Botschaft an die Welt, was sie politisch wollten, wenn sie ihrerseits Solidarität erwarteten. Sie seien heute so stark wie nie zuvor, weil die internationale Öffentlichkeit mit ihrem Kampf sympathisiere. Die Diskussionen über strategische Konzepte, die der Befreiung der Palästinenser dienlich sind, stehen noch am Anfang. Sollten sie versanden, wird sich die palästinensische Führung weiterhin den Vorwurf des politischen Selbstbetruges gefallen lassen müssen, weil sich die Schere zwischen hohen nationalen Absichtserklärungen und der bescheidenen Realität nicht schließen wird. Für ein»Alles oder nichts!« haben die Palästinenser mehrfach einen hohen Preis bezahlt. Von dem früheren Außenminister Abba Eban ist der Satz überliefert, dass sie keine Chance versäumten, eine Chance zu versäumen, und schon vor der Prinzipienerklärung vertrat al-Shafi die Auffassung, dass alle palästinensischen Niederlagen auf interne Reibereien zurückzuführen seien. Tatsächlich hatten die britische Peel-Kommission im Juli 1937 und der un -Teilungsplan im November 1947 der arabischen Bevölkerung Palästinas mehr zugesprochen als Barak in Camp David, nämlich 80 bzw. 44 Prozent Palästinas. Dementsprechend klagte ein ehemaliger Kabinettsminister zwei Jahre nach Camp David darüber, dass Arafat jetzt genau das verlange, was er damals zurückgewiesen habe. »Palästina« als Übergangsprojekt Die im März 2003 neu konstituierte Autonomiebehörde steht vor zwei Herausforderungen von wegweisender Bedeutung: Zum Einen kämpft das alte Arafat-Regime um sein politisches Überleben. Noch zehrt der »Ra’ees« von seinem Ruf als Revolutionsführer, aber nachdem seine Unterschrift unter die Prinzipienerklärung, das»Gaza-Jericho-Abkommen« und die Interimsvereinbarung keine Früchte getragen hat, bleibt nur die Hoffnung auf die»Road Map« als letzte Chance. Damit steht die palästinensische Gesellschaft vor schweren Zerreißproben, weil die Zugeständnisse Israels hinter den Angeboten Baraks zurückbleiben werden, woran auch das»Quartett« nichts ändern wird. Daneben hat die»alte Garde« durch militante Kräfte der»Nach-Oslo«-Generation Konkurrenz 128 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

erhalten, auch wenn deren Gefolgschaft durch die Militär- und Vergeltungsschläge der Israelis zu stark ausgedünnt ist, um auf absehbare Zeit die politische Macht übernehmen zu können. Ob es Abbas und seinen Verbündeten gelingt, die anfänglich verschwindend geringe Unterstützung in der Bevölkerung durch eine produktive Politik wettzumachen, ist offen. Dass Barghouti aus seiner israelischen Gefängniszelle an den Verhandlungen über die Waffenruhe zwischen der Autonomiebehörde und den extremistischen Gruppen beteiligt gewesen sein soll, und dass auch bei»Hamas« ein Prozess des politischen Nachdenkens eingesetzt hat, lässt sich zwar als ein Zeichen werten, dass die Realisten nicht abgedankt haben. Dennoch fehlen ihnen Stärke und Geschlossenheit. Mit dem Abtreten der alten politischen Eliten droht mithin ein Führungschaos, wenn die Pläne des»Quartetts« versagen. Auch das Prestige des Westens müsste im Nahen Osten eine schwere Niederlage hinnehmen. Andererseits ist die Zeit der Interimsvereinbarungen vorbei. Sie hat nach 1993 jenen Protagonisten auf beiden Seiten zu viele Spielräume überlassen, die mit allen Mitteln konstruktive Verhandlungsergebnisse verhindern wollten, sofern sie ihren Interessen zuwiderliefen. Sharon hält am Vetorecht gegenüber allen Fragen fest, die im Mittelpunkt der palästinensischen Politik stehen.»Hamas«-Führer wie Abdel Aziz Rantisi zeigen sich ebenfalls unversöhnlich. Zwar gibt es zur politischen Forderung nach dem eigenen Staat gegenwärtig keine Alternative als die Fortdauer der Konfrontation mit allen Konsequenzen. Gleichwohl dürfte »Palästina«, perspektivisch gesehen, ein Übergangsprojekt sein. Denn Geschichte, Geographie und wirtschaftliche Zukunft werden unter Einbeziehung Jordaniens mit seiner palästinensischen Mehrheitsbevölkerung nach konföderativen Ansätzen verlangen. Aber auch die Neuordnung des Verhältnisses zwischen den jüdischen und arabisch-palästinensischen Staatsbürgern Israels, den»Feinden in unserer Mitte« – so der durch seine Transferphantasien berüchtigte Rechavam(»Ghandi«) Zeevi, der im Herbst 2001 von palästinensischen Attentätern ermordet wurde – wird eine erhebliche Rolle spielen; das Stichwort»Staat aller seiner Bürger« ist positiv oder negativ in vieler Munde. Solange hier Fortschritte ausbleiben, entbehren selbst nachhaltige Bemühungen um die Regelung des Streits über das Schicksal der Westbank und des Gazastreifens der moralisch-politischen Glaubwürdigkeit. Der Frieden liegt nach wie vor in weiter Ferne. Gegenwärtig stehen auf der Tagesordnung»Regelungen«, die ärgste Zuspitzungen verhindern ipg 4/2003 Bernstein,»Road Map« 129

sollen. Alle israelischen Regierungschefs haben sich zwar gegen eine maßgebliche politische Rolle Europas im Nahen Osten ausgesprochen, doch lassen sich seit den späten neunziger Jahren auch Stimmen vernehmen, die den Nachbarkontinent stärker einbinden möchten; ob sie ernst gemeint sind oder nur zur taktischen Spielmasse gehören, muss sich noch erweisen. Dieselbe Ambivalenz spiegelt sich in Vorstellungen wider, die Aufnahme Israels in die Europäische Union zu betreiben. Mit der Einbeziehung eines künftigen»Palästina« könnten sich hier neue Optionen eröffnen. Wenn das Postulat der palästinensischen Souveränität einmal außer Frage steht – an ihm kommen auch die usa nicht vorbei –, könnte Europa schrittweise dazu beitragen, dass der Epoche der Konfrontation eine Ära der kontrollierten Zusammenarbeit auf allen relevanten Politikebenen folgt. Dies entspräche den Grundvorstellungen des Barcelona-Prozesses seit 1995 mit seiner Förderung von Partnerschaften rund ums Mittelmeer. Israelis und Palästinenser müssten dazu bereit sein, ihren Nachbarn dasselbe Leben zu erlauben, das sie für sich selbst und für ihre Kinder wünschen. Im Gegenzug müssen die Verantwortlichen in Europa mehr Theologie lernen. Literatur Agha, Hussein, and Robert Malley:»The Palestinian-Israeli Camp David Negotiations and Beyond«, in Journal of Palestine Studies no. 121/ xxxi (Autumn 2001)1, p. 62ff. Benvenisti, Meron: Intimate Enemies. Jews and Arabs in a Shared Land. Berkeley et al. 1996. Bernstein, Reiner: Der verborgene Frieden. Politik und Religion im Nahen Osten . Berlin 2000. Bishara, Azmi:»The Quest for Strategy«, in Journal of Palestine Studies no. 126/ xxxii (Winter 2003)2, p. 41ff. Peri, Yoram: The Israeli Military and Israel’s Palestinian Policy. From Oslo to the Al Aqsa Intifada. United States Institute of Peace, Washington, d.c. , 2002(http:// www.usip.org). Pingel, Falk(ed.): Contested Past, Disputed Present. Curricula and Teaching in Israeli and Palestinian Schools . Hannover 2003. Sayigh, Yezid: Arafat and the Anatomy of a Revolt, The International Institute for Strategic Studies. October 2001. Shamgar, Meir(ed.): Military Government in the Territories Administered by Israel 1967– 1980 . The Legal Aspects . Volume i , Jerusalem 1982. Shehadeh, Raja: Occupier’s Law. Israel and the West Bank . Washington, d.c. 1985. Shikaki, Khalil:»Palestinians Divided«, in Foreign Affairs January/February 2002, p. 89ff. 130 Bernstein,»Road Map« ipg 4/2003

Typisch Balkan? Patronagenetzwerke, ethnische Zugehörigkeit und Gewaltdynamik in Mazedonien STEPHAN HENSELL Z wischen albanischen Guerillas und der Staatsmacht in Mazedonien brachen 2001 Gefechte aus, die jedoch nach massiver politischer Intervention durch die internationale Staatengemeinschaft noch im selben Jahr wieder abebbten. Einem Waffenstillstand folgte die Ausarbeitung eines Friedensplans, der politische Reformen zur Besserstellung der albanischen Minderheit vorsah. Die Ratifizierung der Verfassungsänderungen ging einher mit einer nato -Mission zwecks Entwaffnung der albanischen Guerilla. Trotz dieser diplomatischen Erfolge stellte der kurze Krieg in Mazedonien aus der Sicht der Akteure des internationalen Konfliktmanagements ein Debakel dar, denn er traf ein Land, das bislang als Hoffnungsträger galt. Als einzige Republik hatte sich Mazedonien gewaltfrei aus dem jugoslawischen Bundesstaat gelöst. Angesichts der insgesamt vier Kriege auf dem Territorium des ehemaligen Jugoslawiens, zuletzt in der südserbischen Provinz Kosovo, erschien Mazedonien als Hort der Stabilität. Es galt insbesondere als relativer Erfolgsfall für eine Politik des interethnischen Ausgleichs zwischen der slawisch-mazedonischen Mehrheit und der zweitgrößten Bevölkerungsgruppe, der albanischen Minderheit. Die diesbezügliche Bilanz von zehn Jahren postsozialistischer Transformation wurde bis vor kurzem noch als»eindeutig positiv«(Willemsen/ Troebst 2001: 315) bewertet. Dass sich dennoch der Griff zur Gewalt in Mazedonien nicht verhindern ließ, muss diejenigen bestätigen, für die Gewaltkonflikte auf dem Balkan nachgerade eine gewisse Zwangsläufigkeit haben, weil sie auf unvergänglichen ethnischen Gegensätzen beruhen. Sei es die Eskalation jahrhundertealter nationaler Antagonismen(Glenny 1993: 13), sei es die seit dem 19. Jahrhundert bis heute ungelöste»albanische Frage«(Schubert 1997: 21) oder sei es die seit dem Mittelalter fortwirkende ethnischreligiöse Fragmentierung(Geiss 1997: 23, 35): an dem Verweis auf historisch bedingte Völkergegensätze und deren Konfliktpotential für die heutigen Balkangesellschaften hat es in der Vergangenheit nicht gemangelt. Auch die Auseinandersetzungen in Mazedonien zwischen slawischipg 4/2003 Hensell, Typisch Balkan? 131

mazedonischer Mehrheit und albanischer Minderheit scheinen einem ethnischen Konfliktmuster zu entsprechen. Folgen die dortigen Gewaltdynamiken also dem Eskalationspfad eines weiteren»typischen Balkankrieges«? Als unvermeidliche gewaltsame Eskalation tief verwurzelter und gleichbleibender ethnischer Gegensätze lässt sich das Geschehen in Mazedonien nicht erklären. Der vorliegende Beitrag argumentiert, dass sich das mazedonische Geschehen nicht mit dem Verweis auf für den Balkan vermeintlich typische Konfliktmuster begreifen lässt. Denn die Ethnizität stellt in Mazedonien keine Hauptursache für den Konflikt dar und hat auch historisch gesehen nie zu unausweichlichen Gegensätzen geführt. Dennoch ist der Verweis auf die Bedeutung historischer Strukturen richtig. Der Artikel argumentiert modernisierungstheoretisch und bietet eine alternative Erklärung an. Will man zum Verständnis der Konflikte in Mazedonien kommen, so muss man das Augenmerk auf die Formen politischer Herrschaft und die von ihr induzierten Widersprüche lenken. Dabei sind zwei Entwicklungen analytisch zu unterscheiden: erstens die Staatsbildung im titoistischen Jugoslawien, zweitens die Umgestaltung der Herrschaft unter postsozialistischen Bedingungen. Aus beiden Prozessen resultieren eine Reihe von Widersprüchen. Nur zum Teil verfestigen sich diese entlang ethnischer Linien. Mindestens genauso bedeutend sind die neuen Widersprüche zwischen politischer Inklusion und Exklusion, die sich quer zu ethnischen Kollektivunterscheidungen etablieren. Der politischen Ökonomie staatlicher Herrschaft kommt dabei eine zentrale Bedeutung zu. Modernisierung und Herrschaft Für die folgenden Ausführungen sind modernisierungstheoretische Annahmen über Transformationspfade sozialistischer und postsozialistischer Staaten leitend. Es ist das Kennzeichen von Modernisierungsprozessen, dass in ihrem Verlauf traditionale und moderne Vergesellschaftungsmuster aufeinandertreffen und miteinander in Konflikt geraten. Wo sich aufgrund des Beharrungsvermögens traditionaler Sozialformen das Neue nicht vollständig durchsetzen kann, verfestigen sich hybride Struk132 Hensell, Typisch Balkan? ipg 4/2003

turen. Auch der sozialistischen Modernisierung gelang es in vielen Fällen nicht, traditionale Sozialformen in den Ländern des Balkan, des Kaukasus oder Zentralasiens wirklich umzuwälzen. Industrielle Strukturen, wissenschaftlich-technologischer Entwicklungsstand und bürokratische Apparate können hierüber nicht hinweg täuschen. Trotz forcierter autoritärer Modernisierung entwickelten sich in den staatssozialistischen Gesellschaften sowohl zwischen als auch innerhalb politischer, ökonomischer und ideeller Sphären zahllose Widersprüche(vgl. Srubar 1991). Auf der Ebene des Staates prägten sich diese Widersprüche in hybriden Herrschaftsformen aus, die sich als patrimonial charakterisieren lassen. Ihre zentralen Kennzeichen sind die mangelnde Unterscheidung von öffentlichen und privaten Mitteln und die Monopolisierung politischer und ökonomischer Macht durch den Staat. Zur Herstellung patrimonialer Regimestabilität sind personale Formen der politischen Integration unverzichtbar. Patronagesystemen und klientelistisch strukturierten Netzwerken kommt dabei die größte Bedeutung zu. In ihnen werden Unterstützung und Gefolgschaft gegen ökonomische Appropriationsmöglichkeiten getauscht. Die Mehrzahl der heutigen postsozialistischen Staaten sind diesen Formen traditionaler Herrschaft verhaftet geblieben. Unter veränderten internationalen Bedingungen und den Zwängen des Systemwechsels kommt es jedoch zu bedeutsamen Verschiebungen der Machtbalancen, auf denen die patrimoniale Herrschaft beruht. Die Umbrüche der Demokratisierung und Liberalisierung beschleunigen Prozesse sozialer Differenzierung und bringen neue Akteursgruppen hervor. Den damit zunehmenden Erwartungen, die an den Staat herangetragen werden, stehen verminderte Einbindungsmöglichkeiten gegenüber, weil die patrimonialen Verteilungsmuster unter dem Imperativ der Privatisierung und Reduzierung des öffentlichen Sektors an ihre Grenzen stoßen. Diese Entwicklungen produzieren neue Widersprüche und prägen sich in Konflikt- und Gewaltdynamiken aus. 1 Auch die Entwicklungen in Mazedonien folgen diesem grob skizzierten Muster. Sie lassen sich wie folgt umreißen: Der Prozess der Modernisierung produziert eine Vielzahl von Widersprüchen in Mazedonien. Sie kommen in einer fortschreitenden Trennung der beiden Bevölkerungsgruppen der slawischen Mazedonier und Albaner entlang unterschiedlicher sozialer Sphären zum Ausdruck. Ethnische Zuschreibungen bringen diese Trennungen symbolisch zum Ausdruck und entscheiden 1. Vgl. zu diesem Prozessmodell Schlichte(2000: 272–275). ipg 4/2003 Hensell, Typisch Balkan? 133

zugleich über den Zugang zu den Patronagenetzwerken des Staates, mit dem die slawischen Mazedonier politische und wirtschaftliche Chancen monopolisieren. Diese Form patrimonialer Herrschaft wandelt sich seit Beginn der 1990er Jahre. Die Demokratisierung des Systems führt zur politischen Mobilisierung der Albaner, die eine verstärkte Partizipation einfordern. Albanische Gruppierungen werden daraufhin in das staatliche Patronagesystem integriert. Angesichts einer verfallenden postsozialistischen Ökonomie und verringerter öffentlicher Ressourcen bleiben jedoch die Möglichkeiten der Distribution und damit der Ausdehnung der Die Verkoppelung politischer und ökonomischer Macht, die Formen der Patronage und die daraus resultierenden Konflikte verweisen auf historisch bedingte Probleme der Staatsbildung auf dem Balkan. Ihnen kommt auch in anderen Ländern dieser Region gegenwärtig eine erhebliche konfliktive Potenz zu. klientelistischen Netzwerke begrenzt. Mit der nur selektiven Integration albanischer Gruppen kommt es zur Fraktionierung des albanischen Lagers in Patronagenetzwerke auf der einen und Nicht-Integrierte auf der anderen Seite. Zu Letzteren zählen vor allem die marginalisierten jugendlichen Bevölkerungsgruppen, denen eine Akkommodation im öffentlichen Sektor verwehrt bleibt. Damit werden neue Widersprüche jenseits ethnischer Linien produziert. Sie geben den Ausschlag für die Formierung der mazedonischen uçk und ihren bewaffneten Kampf, der zumindest zum Teil als gewaltsame Herausforderung der albanischen politischen Elite und Konkurrenz um Distribution zu verstehen ist. Das von der uçk erkämpfte Nachkriegsarrangement zeichnet sich deshalb nicht nur durch Reformen in Bezug auf einen besseren Minderheitenstatus aus, sondern auch durch die Integration der Guerillakämpfer in etablierte albanische Patronagenetzwerke. Entwicklung sozialer Widersprüche in Mazedonien Wie zahlreiche andere kommunistische Systeme hatte auch das titoistische Jugoslawien nach dem Zweiten Weltkrieg einen bürokratisch-autoritären Modernisierungsprozess forciert. Das staatliche Entwicklungsmodell der»sozialistischen Marktwirtschaft« verhalf Jugoslawien in den 134 Hensell, Typisch Balkan? ipg 4/2003

ersten Nachkriegsjahrzehnten zu einer raschen Industrialisierung und einer Verbesserung des Lebensstandards breiter Bevölkerungsschichten. Die sozialistische Modernisierung verlief jedoch territorial asymmetrisch und erfasste die verschiedenen Republiken des föderativen Bundesstaates höchst ungleichzeitig. Die daraus resultierenden Niveauunterschiede verliefen jedoch nicht nur zwischen, sondern auch innerhalb der einzelnen Republiken, die damit nur die soziale und ökonomische Hybridität des Gesamtstaates widerspiegelten(vgl. Allcock 2000). Dies galt auch für die Teilrepublik Mazedonien. Dort wurde die Konsolidierung der sozialistischen Herrschaft von der Entwicklung eines Nationalbewusstseins und damit ethnischer Zuordnungen begleitet, mit denen zwischen einer slawisch-mazedonischen Titularnation und einer albanischen Minderheit differenziert wurde. Gefördert wurden diese Unterscheidungen von den»symbolischen Unternehmern«, die durch narrative Vermittlung und kulturelle Inszenierung die nationale Eigenständigkeit der slawischen Mazedonier propagierten (Troebst 1992: 431–434). Die ethnischen Zuordnungen entschieden zugleich über eine Akkommodierung im expandierenden öffentlichen Sektor. Nur für die slawischen Mazedonier bestand die Möglichkeit, in der Partei, in der Wirtschaft oder in den staatlichen Bildungsagenturen zu avancieren. Die rasche kulturelle Assimilierung des staatlichen Führungspersonals(ebd. 424–425) war die Folge. Der Zugang zu Posten im öffentlichen Sektor wurde durch den Nachweis formaler Bildungskriterien reguliert. An den höheren Schulen wurde jedoch ausschließlich in der mazedonischen Sprache unterrichtet(Reuter 1993: 25), wodurch anderen Minderheiten der Zugang zu höherer Bildung verwehrt wurde. Der Bildungsausschluss entwickelte sich somit zum Mittel politischer Patronage und der Monopolisierung ökonomischer Chancen. Die albanische Minderheit blieb in den Parteiapparaten und im öffentlichen Sektor durchweg unterrepräsentiert(Palmer/ King 1971: 179–180). Weil die mit der Etablierung des Entwicklungsstaates initiierte Urbanisierung und Industrialisierung nur den slawischen Mazedoniern eine soziale Aufwärtsmobilität eröffnete, wurden die beiden größten Bevölkerungsgruppen unterschiedlich stark dem Prozess der Modernisierung unterworfen. Zwischen ihnen entwickelten sich deshalb grundsätzliche sozialstrukturelle Unterschiede. Während die slawischen Mazedonier in die Städte abwanderten, verblieben die Albaner auf dem Land(Debats 1979: 79). Mit der Fortdauer agrarischer Produktionsweisen und der entwicklungspolitischen Vernachlässigung der ländlichen Gebiete zugunsipg 4/2003 Hensell, Typisch Balkan? 135

ten urbaner Agglomerationen blieb eine grundlegende Umwälzung der Sozialformen dieser Minderheit aus. In Bezug auf familiären Zusammenhalt, demographisches Verhalten und die Rolle der Frau konsolidierten sich in ihr traditionale Vergesellschaftungsmuster(Roux 1992: 139, 143– 153; Mickey/ Albion 1993: 56). Deshalb wurden zwischen den Albanern und den slawischen Mazedoniern sowohl auf dem Land als auch in den Städten nur wenige Ehen geschlossen(Debats 1979: 79; Roux 1992: 140– 143). Die ausgeprägte Endogamie der albanischen Bevölkerung ist als Konsequenz sozialer Schließungsprozesse zu begreifen. Da sich die Schließungsprozesse im Zuge der Modernisierung vollzogen, bewirkten sie im Ergebnis die»traditionale Schließung« der albanischen Milieus (vgl. Sterbling 1993: 130–138). Diese fundamentalen Ungleichzeitigkeiten der Modernisierung bereiteten den Weg für eine gesellschaftliche Bifurkation. Ethnisierung sozialer Gegensätze Weil die traditionale Schließung auf der Basis askriptiver Merkmale erfolgte, wurden die aus der sozialistischen Herrschaft resultierenden Widersprüche entlang ethnischer Linien gefestigt. Zum Ausdruck kam dies in einer niedrigen Anzahl von Mischehen, Sprachbarrieren und der Tendenz zur Bildung homogener Siedlungsgebiete(Mickey/Albion 1993: 56). Seit den 1980er Jahren wurde diese fortschreitende ethnische Segregation durch eine offene Diskriminierungs- und Repressionspolitik der mazedonischen Republiksführung ergänzt, die sich in einer Reihe von Gesetzes- und Verfassungsänderungen zuungunsten der albanischen Minderheit niederschlug(Willemsen/T roebst 2001: 305). Vermehrte Restriktionen in der Frage der Schulausbildung wurden begleitet von starken Einschränkungen bezüglich des Gebrauchs der Minderheitensprache im dienstlichen und öffentlichen Bereich. Einen vorläufigen Höhepunkt fanden diese Maßnahmen in einer Neudefinition des Republikstatus, mit der die bisherige Erwähnung der Albaner aus der Verfassungspräambel gestrichen wurde(Mickey/Albion 1993: 57). Diese reagierten hierauf mit zunehmendem Widerstand und Forderungen nach mehr politischer Autonomie. Die 1991 abgehaltene Volksabstimmung über die staatliche Unabhängigkeit Mazedoniens von Jugoslawien wurde von ihnen mehrheitlich boykottiert. Dagegen forderten sie im Gegenzug ein Jahr später, in einem illegalen Referendum, eine territoriale Autonomie für ihre Sied136 Hensell, Typisch Balkan? ipg 4/2003

lungsgebiete(ebd. 65). Im Zuge dieser Autonomiebestrebungen wurde 1994 in Südwestmazedonien eine»Republik Ilirida« ausgerufen. Gegenüber diesen vornehmlich symbolischen Handlungen spitzte sich der Konflikt mit der Gründung einer privaten albanischen Universität auf die Bildungspolitik und damit auf die Frage der Zugangsqualifikation für eine Beschäftigung im öffentlichen Sektor zu(Szajkowski 2000: 254– 255). Zu einem fundamentalen politischen Dissens in Fragen der Verfassung, Staatsbürgerschaft, kultureller Rechte, Bildung und politischer Partizipation(vgl. Mickey/Albion 1993: 69–78) traten unterschiedliche Konflikt- und Bedrohungswahrnehmungen. Bedingt durch die geringe soziale Interaktion zwischen den Volksgruppen hatten sich in beiden Teilgesellschaften getrennte Öffentlichkeiten und Vorstellungswelten entwickelt, in denen die Akteure die gesellschaftlichen Problemlagen und deren Ursachen jeweils subjektiv interpretierten(vgl. Cowan 2000). Postsozialistische Opportunitäten: Patronage und Kriminalisierung Die Machtbalancen dieser Akteursfiguration begannen sich jedoch mit dem verstärkten Ineinandergreifen globaler Dynamiken und innerstaatlicher sozialer Prozesse zu verschieben. Ursächlich dafür sind die veränderten internationalen Bedingungen seit Ende der 1980er Jahre und die Umbrüche in der sozialistischen Staatenwelt, die überall in Osteuropa politische und marktwirtschaftliche Reformen einleiteten. In Mazedonien schuf der Zwang zur Liberalisierung und Demokratisierung für die politischen Akteure neue Opportunitäten der Machtakkumulation. Im albanischen Lager kam dies in der Gründung von Parteien und Forderungen nach Partizipation zum Ausdruck(vgl. Szajkowski 2000: 255–260). Letzteres bezog sich vor allem auf eine bessere Vertretung in den staatlichen Institutionen. Gemessen an ihrem Status als zweitgrößte Bevölkerungsgruppe blieb ihre Repräsentation im Staatsapparat marginal. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre betrug ihr Personalanteil im Außenministerium nur etwa sieben Prozent, im Finanzministerium fünf Prozent und in den höheren Rängen von Polizei und Militär gerade mal um die drei Prozent(Willemsen 2001: 14; European Stability Initiative 2002a: 5). Mit den Demokratisierungserwartungen von außen verstärkte sich jedoch für die Machthaber der Zwang, die politisch mobilisierten Albaner besser zu integrieren. Deshalb stieg ihr ipg 4/2003 Hensell, Typisch Balkan? 137

Gesamtanteil an den öffentlichen Bediensteten von drei Prozent im Jahr 1993 auf zehn Prozent im Jahr 2001(Brunnbauer 2001: 168). Seit 1992 war darüber hinaus eine der beiden großen albanischen Parteien fortlaufend an der Regierung beteiligt. Weil die demokratische Regierung wie auch das sozialistische Regime davor wesentlich auf Patronagesystemen ruhte, vollzog sich die Integration der albanischen Minderheit als klientelistische Einbindung einzelner Parteien in ein vom Präsidenten dekretiertes Konsensregime(vgl. Willemsen/ Troebst 2001: 312). In der Folge etablierten sich die albanischen und slawisch-mazedonischen Parteien als konkurrierende Patronagenetzwerke, in denen Wählerstimmen gegen ökonomische Appropriationsmöglichkeiten getauscht wurden(Hatschikjan 2001: 323; Brunnbauer 2001: 169–170). Verschiedene Koalitionsregierungen und Fraktionskämpfe in beiden Lagern machten deutlich, dass das Feld dieser Beziehungen beweglich blieb. Sowohl Patrone als auch Klienten versuchten stetig, ihre Positionen zu verbessern. Zum Ausdruck kam dies in wechselnden Fronten zwischen»radikalen« und»moderaten« Kräften. Während die an der Regierung beteiligten Parteien beider Lager ihren Willen zum interethnischen Konsens betonten, vertraten sie nach einem Machtwechsel in der Opposition die am stärksten nationalistisch ausgerichteten Positionen. Die von der Opposition in die Regierung wechselnden Parteien beschritten dagegen den umgekehrten Weg(Willemsen 2001: 24; Hatschikjan 2001: 322–323). Ideologische Kontinuität und programmatische Kohärenz waren nicht entscheidend, sondern die Aussicht auf Ämter und Posten. Nach den Parlamentswahlen von 1998 formierte sich die bis dato unwahrscheinlichste Koalition der jeweils am nationalistischsten ausgerichteten Parteien beider Lager, gefolgt von einem weitreichenden Austausch des Personals im öffentlichen Sektor(International Crisis Group 1999: 5). Die Einbindung der albanischen Parteien in die Regierung selbst dann, als es zur demokratischen Mehrheitsbildung nicht mehr nötig war(Willemsen/ Troebst 2001: 309), indizierte nur den Zwang, die fehlende Legitimität der staatlichen Herrschaft über Ämterpatronage ausgleichen zu müssen. Die Beweglichkeit des politischen Feldes kam ferner in der Fraktionierung der Parteienlandschaft zum Ausdruck. Über Einzelpersonen und kleinere Personencliquen kam es fortlaufend zu Abspaltungen und Neugründungen einer Vielzahl von Parteien. Vier Jahre nach den ersten freien Wahlen hatten sich von einer der größten slawisch-mazedonischen Parteien, der vmro-dpmne , mindestens fünf weitere Parteien abgespalten. 138 Hensell, Typisch Balkan? ipg 4/2003

Allein drei ehemalige Stellvertreter des Vorsitzenden der vmro-dpmne hatten jeweils eigene Parteien gegründet(Hoppe 1995: 21). Von den beiden 1990 gegründeten albanischen Parteien, der ppd und pdp , hatten sich bis 1994 drei weitere Parteien abgespalten(ebd.; Chiclet 1996: 173–174). Bis zur Parlamentswahl im Herbst 2002 hatten sich noch einmal sechs zusätzliche albanische Parteien gebildet(vgl. International Crisis Group 2000). Der demokratische Wettbewerb entwickelte sich in erster Linie als Konkurrenz von Splittergruppen und Fraktionen um Gefolgschaft und Distribution. Der bewaffnete Kampf lässt sich nur zu einem Teil als Eskalation der zwischen Titularnation und Minderheit bestehenden Widersprüche begreifen. Zum anderen Teil ist er als gewaltsame Herausforderung der albanischen Patronagenetzwerke zu verstehen. Dem standen jedoch staatlicherseits zunehmende Restriktionen bei der Sicherung wirtschaftlicher Ressourcen gegenüber. Bereits den sozialistischen Machthabern waren von den internationalen Kreditgebern Strukturanpassungsprogramme auferlegt worden, die durch das Einfrieren von Löhnen und Gehältern und die Reduzierung des öffentlichen Sektors umgesetzt werden mussten. Seit Mitte der 1980er Jahre zeichnete sich darüber hinaus der ungebremste Verfall der sozialistischen Ökonomie ab(vgl. Georgievski/Škaric´ 2000). Zugleich scheiterte die Regulierung des informellen Privatsektors und damit dessen regelhafte Besteuerung. Das westmazedonische Tetovo lieferte nur 2–3 Prozent des totalen Steueraufkommens des Staates, obgleich es eines der wichtigsten Zentren privater Geschäftstätigkeit darstellt(European Stability Initiative 2002a: 9). Weil sich die Möglichkeiten der Appropriation in der offiziellen Wirtschaft verringerten, gewannen andere Arten der Aneignung ökonomischer Mittel an Bedeutung. Zum Ausdruck kam dies in einer zunehmenden Kriminalisierung der Politik(International Crisis Group 2002). So kamen bei Privatisierungen immer wieder den Parteien nahestehende Unternehmer zum Zug, die Staatsvermögen zu äußerst niedrigen Preisen aufkaufen konnten. Gleichzeitig verfügten die Parteien selbst über Anteile am ehemaligen staatlichen Vermögen. Die»Innere Mazedonische Revolutionäre Organisation – Demokratische Partei für die Mazedonische Nationale Einheit« ist Besitzer mehrerer Agrarkooperativen und Anteilseigner von Banken sowie der jüngst privatisierten einzigen Kupferipg 4/2003 Hensell, Typisch Balkan? 139

und Goldmine(vgl. International Crisis Group 2002: 17–19). Für dieses Geflecht von Firmen, Parteien und staatlicher Verwaltung war die durchgehende Verkoppelung von politischer und ökonomischer Macht kennzeichnend. 2 Die Kriminalisierung der Politik war zugleich die Konsequenz der neuen über die Schattenzonen des Weltmarktes vermittelten ökonomischen Chancen. Die Einbindung des Staates in die irregulären Sphären der globalen Ökonomie beschleunigte sich durch regionale Konstellationen, namentlich durch das 1992 gegen Restjugoslawien verhängte un -Embargo. Der Schmuggel von Drogen, Waffen, Benzin und Zigaretten sowie finanzielle Transaktionen für Firmen des Miloševic´Regimes vollzog sich unter stetiger Teilnahme staatlicher Agenturen. 3 Postsozialistische Restriktionen: das Problem der Akkommodierung von Ansprüchen Die klientelistische Einbindung Weniger vermochte jedoch nicht die sozialen Verwerfungen abzufedern, die im Zuge weltmarktvermittelter Zwänge immer deutlicher zu Tage traten. In der Vergangenheit waren die Albaner dem ökonomischen Ausschluss in Mazedonien durch Arbeitsmigration in die Länder der oecd -Welt entkommen. Dieser Ausweg wurde jedoch blockiert, als in den 1980er Jahren im Zuge der globalen Konjunkturkrise in den europäischen Staaten der Arbeitskräftezuzug gestoppt und die allgemeine Visumspflicht eingeführt wurde. Letztere wurde gegenüber Mazedoniern nicht zuletzt im Kontext der un -Resolutionen gegen Restjugoslawien und des Konfliktes um die offizielle Staatsbezeichnung Mazedoniens restriktiv gehandhabt. Die in dieser Hinsicht veränderten internationalen Bedingungen schufen neue Zwänge der Eingliederung. Die in ihrer Heimat verbliebenen Albaner wurden seit den 1980er Jahren in den informalisierten und relativ prosperierenden Privatsektor abgedrängt(Mickey/ Albion 1993: 75). Finanziert wurden die dortigen Geschäfte nahezu ausschließlich durch Auslandsüberweisungen der albanischen Diaspora(European Stability Initative 2002b: 19). Teilen der albanischen Minderheit ermöglichte dieses Renteneinkommen zwar ei2. Zu weiteren Beispielen vgl. International Crisis Group(2002) und Hoppe(1995: 30). 3. Milivojevi´c(1995: 68); Miletitch(1998: 54–57; 107–109); International Crisis Group (2002: 20–22). 140 Hensell, Typisch Balkan? ipg 4/2003

nen bescheidenen, wenn auch stets prekären ökonomischen Wohlstand. Es verteilte sich jedoch nicht auf die Mehrheit dieser Gruppe und schuf kaum neue Formen der Beschäftigung. Ende der 1990er Jahre betrug die Arbeitslosigkeit unter den jungen Albanern bis zu 64 Prozent(vgl. European Stability Initiative 2002a: 6). Vor allem unter den Jugendlichen verband sich diese wirtschaftliche Perspektivlosigkeit und eine lebenslange Erfahrung sozialer Marginalisierung mit der Wahrnehmung einer politisch blockierten Situation. Die Beteiligung albanischer Vertreter am politischen Prozess hatte nichts daran geändert, dass der Staat in erster Linie repressiv, aber nicht als Geber auftrat und in den ländlichen albanischen Gebieten weder ausreichende öffentliche Einrichtungen, noch Infrastrukturen oder gar Beschäftigung bereitstellte. 4 Als illegitim wurde aber auch die Herrschaft der vornehmlich ihre persönlichen Interessen verfolgenden albanischen Elite angesehen. Schon früh äußerte sich die Unzufriedenheit der Albaner mit ihren politischen Vertretern(Mickey/ Albion 1993: 68). Gegen sie formierte sich in der Folge zunehmender Protest, der sich nationalistisch artikulierte und zugleich den Widerstand gegen nach wie vor bestehende Diskriminierungen zum Ausdruck brachte. Unter den jugendlichen Albanern entwickelten sich die ausgeprägtesten nationalistischen Haltungen (Willemsen 2001: 15). Die Spaltung des albanischen Lagers war die Folge. Es kam zu einer Fraktionierung in solche, die in die Regierung eingebunden waren und solche, die es nicht waren. Vereinbarte Kompromisse auf Regierungsebene wurden stets nur von einer Minderheit getragen(ebd. 23). Neben den sozialen Widersprüchen zwischen den beiden Volksgruppen traten damit auch Widersprüche innerhalb des albanischen Lagers, in dem sich postsozialistische Opportunitäten und Restriktionen ungleich verteilten und neue Linien der Inklusion und Exklusion etablierten. Gewaltsame Herausforderung des Staates und ihr Ergebnis Vor diesem Hintergrund formierte sich die mazedonische Albanerguerilla uçk als eine bewaffnete Bewegung der Nicht-Integrierten. Ihre Mobilisierung verdankte sich aber zu einem Gutteil der albanischen Auslandsfraktion, die sich im Zuge früherer Emigration aus Mazedonien in 4. Zur Präsenz des mazedonischen Staates auf dem Land vgl. beispielhaft European Stability Initiative(2002b: 23–26). ipg 4/2003 Hensell, Typisch Balkan? 141

der Diaspora etabliert hatte. Weil die Lehrsprache der mazedonischen Universitäten ausschließlich das Mazedonische war, hatten die albanischen Studenten in der Vergangenheit die Universität Priština der benachbarten jugoslawischen Provinz Kosovo besucht, wo sie studiert und sich unter dem repressiven serbischen Regime politisch radikalisiert hatten. Der Abwanderung an die Universität Priština folgte später vielfach das Exil in den westlichen Staaten der oecd -Welt. Mit diesen Migrationsprozessen internationalisierten sich Handlungsfelder. Die Leitungsebene der mazedonischen uçk hatte bereits im Kosovo-Krieg(1998– 1999) Gewaltexpertise gesammelt und im gemeinsamen schweizer Exil persönliche Kontakte geknüpft(vgl. Hensell 2002: 14–15). 5 Die angestrebte stärkere Repräsentanz von Albanern im Staatsapparat stößt nicht nur auf den Widerwillen der urbanisierten Mittelschicht der slawischen Mazedonier, die den Verlust ihrer Posten befürchten. Sie steht auch im offenen Widerspruch zu den Forderungen internationaler Kreditgeber, die ihre Hilfen für Mazedonien von einer Verschlankung der dortigen Verwaltung abhängig machen. Die vergleichsweise kurzen Kämpfe in Mazedonien wurden unter internationaler Vermittlung durch Verhandlungen beendet, die grundlegende politische Reformen zur verbesserten Integration der albanischen Minderheit vorsahen. Sie wurde als staatenbildendes Volk in der Präambel der Verfassung anerkannt und das Albanische wurde in den Rang einer offiziellen Sprache erhoben. Ferner wurde eine allgemeine Stärkung der lokalen Selbstverwaltung und eine Ausweitung der politischen und kulturellen Partizipationsmöglichkeiten für Minderheiten beschlossen sowie eine Steigerung des Anteils der Albaner gemäß ihrem Bevölkerungsanteil in den staatlichen Institutionen. Die uçk , obgleich nicht direkt in die Verhandlungen einbezogen, stimmte dem Abkommen zu. Der bewaffnete Kampf lässt sich nur zu einem Teil als Eskalation der zwischen Titularnation und Minderheit bestehenden Widersprüche begreifen. Zum anderen Teil ist er als gewaltsame Herausforderung der al5. Der Effekt der albanischen Emigration, damals von den sozialistischen Machthabern als Beitrag zur»Regelung« der Minderheitenfrage angesehen, schlägt ins Gegenteil um. Die Lösung wird zum Problem. Darin liegt die Dialektik der albanischen Marginalisierung in Mazedonien. 142 Hensell, Typisch Balkan? ipg 4/2003

banischen Patronagenetzwerke zu verstehen. Denn das Nachkriegsarrangement war für die Mitglieder der uçk auch ein Kanal zur Akkumulation politischer und ökonomischer Macht innerhalb des albanischen Lagers. Deutlich wurde das an der Nachkriegsordnung, die sich durch die Integration der siegreichen Kombattanten in bestehende und neue Patronagenetzwerke auszeichnete. In Tetovo, der Hochburg der albanischen dpa , übernahmen uçk -Kämpfer zentrale Führungsposten dieser Partei (Pettifer 2002: 90). Dem politischen Sprecher der Guerilla, Ali Ahmeti, wurde ebenfalls ein hoher Posten in der dpa angeboten(ebd.). Ahmeti selbst gründete aber mit der»Demokratischen Union für Integration« ( dui ) eine eigene Partei, die ehemalige Guerilla-Kämpfer sowie Mitglieder aus dem albanischen Parteienspektrum umfasste. Mit ihr trat er in den Parlamentswahlen vom September 2001 an, die als Teil des Friedensabkommens anberaumt wurden. Auch den Wahlkampf im Vorfeld dieser Wahlen kennzeichnete das Changieren der albanischen Parteien von moderaten zu radikalen Positionen und umgekehrt(vgl. Klein/ Latifi 2002: 76–77), weil nicht programmatische Differenzierungen entscheidend waren, sondern die Aussichten auf Ämter und die jeweils opportune Strategie zu ihrer Erlangung. Aus den Parlamentswahlen ging die Partei Ahmetis als zweitstärkste Kraft hervor. Mit der dui zogen 11 amnestierte Kommandanten der uçk ins Parlament ein. Im politischen Gefüge platziert, ging die dui eine Koalitionsregierung mit der Siegerpartei der slawischmazedonischen Seite ein. Die dui forderte die Hälfte der Ministerien (ebd. 85) und die Verteilung von Ämtern der»zweiten und dritten« Reihe nach einem 70:30-Schlüssel der Koalition(Oschlies 2002). In der Folge kam es wieder zu einem umfassenden Personalaustausch in allen Bereichen des öffentlichen Sektors(Klein 2003: 90). Die angestrebte stärkere Repräsentanz von Albanern im Staatsapparat stößt indes nicht nur auf den Widerwillen der urbanisierten Mittelschicht der slawischen Mazedonier, die den Verlust ihrer Posten zugunsten der Minderheitenvertreter befürchten. Sie steht auch im offenen Widerspruch zu den Forderungen internationaler Kreditgeber, die ihre Hilfen für Mazedonien von einer Verschlankung der dortigen Verwaltung abhängig machen(World Bank 1998: viii , 13). Den Akkommodationsmöglichkeiten des mazedonischen Staates, der sich im wesentlichen durch internationale Unterstützungen finanziert, sind damit deutliche Grenzen gesetzt. ipg 4/2003 Hensell, Typisch Balkan? 143

Fazit Will man die Konfliktdynamiken in Mazedonien verstehen, so muss die dortige Entwicklung politischer Herrschaft berücksichtigt werden. Die langfristigen Prozesse der sozialistischen Staatsbildung einerseits und die mittelfristigen postsozialistischen Konjunkturen der Demokratisierung andererseits produzieren eine Reihe von Widersprüchen. Sie entwickeln sich sowohl entlang ethnischer Linien als auch quer dazu zwischen politischer Inklusion und Exklusion. An diesen Widersprüchen dynamisieren sich Konflikte und die Gewalt. Der politischen Ökonomie der Herrschaft und den veränderten internationalen Bedingungen nach 1990 kommt dabei eine entscheidende Rolle zu. Als unvermeidliche gewaltsame Eskalation tief verwurzelter und gleichbleibender ethnischer Gegensätze lässt sich deshalb das Geschehen in Mazedonien nicht erklären. Die Entwicklungen in Mazedonien sind gleichwohl auf eine andere Weise typisch für den Balkan. Die dargestellten Eigentümlichkeiten politischer Herrschaft, genauer: die Verkoppelung politischer und ökonomischer Macht, die Formen der Patronage und die daraus resultierenden Konflikte verweisen auf historisch bedingte Probleme der Staatsbildung auf dem Balkan. Sie stellen auch in anderen Ländern dieser Region gegenwärtig ein erhebliches Konfliktpotenzial dar(vgl. Bianchini/ Schöpflin 1998). Letztendlich sind die am mazedonischen Beispiel skizzierten Entwicklungen politischer Herrschaft und die damit verbundenen Konflikte aber nicht auf den Balkan beschränkt. Sie kennzeichnen ihrer Struktur nach auch in anderen peripheren Gesellschaften der ehemals Zweiten und Dritten Welt Formen und Umbrüche des Regierens(vgl. Schlichte 2000). Bibliographie Allcock, John B., 2000: Explaining Yugoslavia, London. Bianchini, Stefano/ Schöpflin, George(ed.), 1998: State Building in the Balkans. Dilemmas on the eve of the 21st century, Ravenna. Brunnbauer, Ulf, 2001:»Historischer Kompromiß oder Bürgerkrieg? Makedonien sucht Antworten auf den albanischen Extremismus«, in: Südosteuropa, Jg. 50/ No. 4–6, S. 159–189. Chiclet, Christophe, 1996:»La Macédonie en 1994–1995. Un pays déstabilisé«, in: Notes et études documentaires , 1996 No. 5027/28, pp. 171–181. Cowan, Jane K.(ed.), 2000: Macedonia. The Politics of Identity and Difference, London. 144 Hensell, Typisch Balkan? ipg 4/2003

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South Africa: the New Divide SIEGMAR SCHMIDT W hen you come back to South Africa after, say, ten years, the first impression might be: nothing has changed! The poor shacks in the townships Nyanga close to Cape Town International Airport and then a few kilometers further Khayelitsha with its hundreds of thousands of inhabitants form a sharp contrast to the beautiful middle and upper class villas of Somerset West. The traditional assumption of an Apartheidinduced division of South Africa into a white rich world and a poor black world seems to remain valid ten years after the political transition to majoritarian democracy. But a closer look reveals that change has occurred that contradicts the traditional view: there is electricity and basic infrastructure in most places in the townships and there are many new settlements and areas with new smaller houses around Somerset West with an increasingly multi-racial population. If this observation, which is in a strictly academic sense non-representative, has some significance, it would mean that there has in fact been a change in the well being of the poorer parts of society as well as in the class structure of the South African society. In this case, the political transition from Apartheid to universal suffrage has definitely had an impact on social stratification and the standard of living of the poor. This article tries to show that the active welfare policy pursued by both post-Apartheid governments has had mixed results: on the one hand, it has been successful in improving the living conditions of millions of South Africans, on the other hand, up to forty percent of South Africans are still poor and the unemployment rate remains extremely high – between thirty and forty percent – even though the economy has grown continuously since 1996. With respect to income distribution, the picture also is ambivalent: inter -racial inequality has been reduced, but intra racial inequality has grown considerably. African 1 middle and upper classes have emerged. Yet persisting inequality is unlikely to destabilize 1. The term African refers to black South Africans only. 148 Schmidt, South Africa: the New Divide ipg 4/2003

the country politically because, firstly, the African National Congress ( anc ) is still supported by the majority of the people, and, secondly, because the new class structure is supportive of the government. The Situation at the Onset of Post-Apartheid Transformation High Expectations In South Africa socio-economic inequality between the different population groups is still among the highest in the world – even though the Gini coefficient, which measures inequality, 2 fell from 0.66 in 1971 to 0.58 in 1998. Correspondingly, the post-Apartheid governments, which have been dominated by the anc , were confronted with high popular expectations of redistribution. Redistributive pressure also came from within the political elite. The anc is part of an informal tripartite alliance with the South African Communist Party( sacp ) and the largest trade union federation cosatu (Congress of South African Trade Unions). Within this alliance, the anc holds a centrist position compared to the more left-wing position of its partners. Their self-image, echoed by a strong tendency within the anc itself, is that of a socialist movement fighting for the marginalized poor and for workers’ rights and advocating a dominant role of the state in the economy. Thus, redistribution was one of the key terms expected to become the political leitmotif after the electoral victory in 1994. But in the euphoria about the victory at the polls it was easily forgotten that the anc had turned into a more social democratic force which had explicitly renounced the nationalization of key industries during the transitional negotiations with the Apartheid government. The guarantee of private property and the(implicit) renunciation of a massive income redistribution was part of the deal at the negotiation table and a pillar of the non-racial South Africa. Also the business community and liberals (historically organized in the Democratic Party) issued warnings that South Africa could lose its international competitiveness if it spent too much on welfare and social objectives compared with countries such as Brazil and India. Overall, however, there was and is a broad consensus that an active welfare policy, which would improve the lives of the majority, is necessary 2. The maximum inequality on this scale is 1 while 0 stands for total equality. ipg 4/2003 Schmidt, South Africa: the New Divide 149

both on moral grounds and as a condition of political stability and identification with the new state. But aside from this consensus, the crucial political question has been focussing on how to reach this aim without affecting the economy and losing support of key groups such as business and trade unions. Achievements of the Working Class Under Apartheid The discrimination of the African, Colored and Indian population groups, which culminated in the Apartheid system – introduced by the National Party administration in 1948 – had strong socio-economic foundations. From a political-economy perspective, Apartheid has historically had the purpose of protecting white labor by excluding other population groups from the relevant segments of the labor market. Dating back to the 1920s, a historical compromise between organized white labor, employers and the government to protect white labor guaranteed political stability for the long period of over fifty years. Intra-class conflict between white workers and employers, which had led to militant uprisings of white trade unions in 1922(Rand Revolt) and threatened the existence of the still fragile South African Union, formed in 1910, was»solved« with this compromise. As a result, the wage and standard-of-living gap between the different racial groups widened enormously. During the 1960s, the golden years of the South African economy with average growth rates of six percent, the system seemed stable. But in the wake of the oil crisis of 1973/74, an unprecedented strike wave in Durban in 1973 and the Soweto uprisings of 1976 marked the rising pressure on the system to change. The 1970s witnessed the emergence of an internal opposition movement led by churches and especially trade unions. A new generation of independent African trade unions, financially and logistically supported by foreign union federations and political parties, challenged Apartheid at the workplace and henceforth developed into the core of the internal opposition movement(Schmidt 1992). The relative tolerance of the government toward the new union movement and the initiating of labor law reforms – from the second half of the 1970s onwards – was underpinned by changes in the production structure due to technical modernization. There was a shift from labor intensive to capital-intensive production, which required a more highly skilled workforce. Large parts of the business community therefore came to regard the union movement as a potential partner. In addition, the government increased expenditure 150 Schmidt, South Africa: the New Divide ipg 4/2003

on education. The working class – well-organized by the trade unions – achieved real wage increases, even throughout the crisis decade of the 1980s. The industrial workforce became the center of a non-white middle class with a significantly higher standard of living than that of Africans living in rural areas or the»homelands« and that of the urban unemployed. The guarantee of private property and the(implicit) renunciation of a massive income redistribution was part of the deal at the negotiation table and a pillar of the non-racial South Africa. At the onset of the 1990s the wage and living standards gap had been narrowed compared to the heyday of Apartheid. Yet it still remained large: in 1993/94 the»ratio of white household per capita incomes to the other races was respectively 7.4(African), 4.4(Coloreds) and 2.4(Indians)«(Pillay 1996: 35). The poorest forty percent of the population 3 earned only four percent of total income while the richest ten percent earned more than half. The poor-rich divide ran parallel to the race divide: nearly 95 percent of the South African poor were Africans, four percent were Colored and less than one percent Indian and White. The lack of infrastructure and basic services, especially in rural areas, resembled that in South Africa’s underdeveloped neighboring countries. In startling contrast to this picture of a society sharply divided along race lines, the Apartheid regime had established a highly developed welfare system along continental European lines for the white population and in part also for the African workforce in the formal sectors of the economy. South Africa’s relatively generous pension system was unique among developing countries(Nattrass/Seekings 2002: 5; Berg 2001: 186– 187). 3. Excluded from most surveys are the mostly illegal immigrants from the neighboring countries. Estimates put the number between 2 and 8 million for the mid1990s. Taking them into account the numbers of poor people would be significantly higher. ipg 4/2003 Schmidt, South Africa: the New Divide 151

The Post-Apartheid Economic and Social Reform Packages It is important to note that both programs analyzed in this section, the Reconstruction and Development Programme( rdp ) and the Growth, Employment and Reconstruction Programme( gear ), have to be regarded as»packages« which define a broad range of economic and social priorities of government action. Both programs have had a decisive influence on welfare policy and the well being of individuals. Their various economic and social elements are interconnected, interdependent and created effects in different spheres. The Reconstruction and Development Programme: Strong on Redistribution – Vague on the Economy In a highly consultative process with civil society groups, the anc and its allies began to work out a program before the first democratic elections in 1994. The outcome of the discussions was the Reconstruction and Development Programme. It was the first comprehensive economic and social program of the anc after the ideological watershed caused by the end of communism in Europe. The rdp built on the premise that»economic reconstruction and social development should be mutually reinforcing«(Lodge 2002: 54). The idea was that an improvement in infrastructure and service delivery would stimulate the economy. Together with enhanced training and education, these improvements would increase South Africa’s competitiveness on world markets and boost exports. The program clearly revealed the handwriting of the trade union movement, in particular cosatu . At that time, the influence of cosatu on the anc was at its peak since the anc depended on the logistical and electoral support of the trade unions for the upcoming elections in 1994. The rdp key document( anc 1994: 7) specifies five objectives: ̈ meeting basic needs, ̈ developing human resources through education and training, ̈ reconstructing the economy, ̈ democratizing the state and society, and ̈ implementing the rdp by a people-driven process. The program was in large part crafted in a language that paid tribute to the struggle against Apartheid. It can be described as a catch-all program addressing both developmental and economic reforms. But it lacked a coherent strategy. 152 Schmidt, South Africa: the New Divide ipg 4/2003

At the heart of the development part of the program was the reduction of poverty(Roux 1996). This was to be achieved by an increase in social welfare for the majority of the population, concentrating on basic needs such as food, health care and housing and on employment. The program further announced the development of a national system for the delivery of social services as well as massive changes in welfare legislation. Both the social service system and the welfare laws had thus far reflected the imbalances created by Apartheid. Special attention was to be paid to vulnerable groups such as children, single mothers or pregnant women. In the long run, a social safety net was to be established with a mix of compulsory private pension schemes and state pensions. In addition, affirmative action was envisaged as an instrument for increasing the upward social mobility of Africans. In the area of education and training, an overall improvement of the situation was intended. Special reference was given to the equal treatment of women. Furthermore, arts, culture and sports were identified as a focus for social enhancement. Whilst the social objectives were formulated in great detail, the second part of the rdp , the restructuring of the economy, remained relatively vague. Surprisingly, central importance was attributed to the»question of workers’ rights«( anc 1994: 10), which were defined as the increase in participation at every level. However, the rdp also strongly advocated the re-integration of the South African economy into world markets. The economy should»adjust« to the pressures of globalization in order to boost South Africa’s export. The export-led growth strategy was very much in line with the standard recommendation of the Bretton Woods institutions. Therefore it would be misleading to regard the program as a socialist document. More appropriate would be to qualify it as social democratic, in its simultaneous emphasis on the private economy, a strong public sector and an interventionist state. According to Friedman(2002: 39), the dual character of the rdp can be explained by political compromises negotiated between divergent interests within the tripartite alliance, which had to be»fudged« in the rdp . The compromise character of the rdp , its ambivalent language and its various policy recommendations led to different understandings of the program. For the political left, redistribution lay at the heart of the rdp , whereas the government considered economic reconstruction equally or even more important(Roux 1996: 49–50). The objectives of further democratization and of a people-driven process were closely linked to each other. The»people« were to participate in planning and implementipg 4/2003 Schmidt, South Africa: the New Divide 153

ing concrete rdp projects, and this required a politically mobilized civil society consisting of self-help groups, ngo s etc. These»Community Based Organizations« were to cooperate with political parties and business Development Forums. The projects proposed and planned by the Forums were to be financed by the rdp office and channeled through ministerial departments and other government institutions after consultations had taken place. The rdp office was headed by Jay Naidoo, a former secretary-general of cosatu . Education and training has become the largest single item in the national budget, with a share of over twenty percent in 2001. This amounts to seven percent of GDP, which is one of the highest proportions worldwide. The program had a very promising start. Mandela announced dramatic increases in spending for basic needs provisions. Among other things, a nutrition program including free meals for school children was introduced. It immediately covered 3.2 million children and it has – in the meantime – been extended to five million. For many school children this was the only hot meal during the day. Furthermore, hundreds of Development Forums were established all over the country. In spite of the progress in improving the basic infrastructure and its widespread popularity, the rdp office was dissolved only one and a half years after its start, its responsibilities were given to different ministries, and Jay Naidoo became head of the post and telecommunications ministry. There are various possible reasons for the surprisingly short life of the rdp . One general problem was the weak and unclear position of the rdp office between the different ministries, which jealously declined to give away any competences. The office itself was understaffed and incapable of implementing policy, since it lacked its own bureaucracy. Furthermore, the idea of a people-driven process proved to be difficult for at least two reasons: firstly, the whole process of identifying and implementing projects on the local level depended on the extent to which »Community Based Organizations« existed and were capable of agreeing on projects. Often, this was not the case. Secondly, the implementation was dependent on active support by local governments. Yet the first democratic local elections did not take place until November 1995, more than one year after the rdp had started, and support from the old 154 Schmidt, South Africa: the New Divide ipg 4/2003

administrations was often limited. But even the newly elected administrators were no friends of a participatory policy process, as they were under official pressure to spend the available money in a given period. In reality, the people-driven approach failed. Instead of the envisaged bottom-up approach, officials led the policy process more in a top-down manner. The abolishment of the rdp was the result of both the state’s and civil society’s weak implementation capacities 4 and not, as many on the South African left argued, a conspiracy of business and conservative forces. The Growth, Employment and Redistribution Programme: Shifting Priorities – Bidding for Investment In marked contrast to the consultative process and public debate that characterized the drafting of the rdp , its successor program was developed behind closed doors by a small team of the South African Reserve Bank. It was therefore no surprise that the tripartite alliance members cosatu and sacp , joined by a broad spectrum of ngo s, were suspicious of the new program. The prime aim of the Growth, Employment and Redistribution Programme( gear ) is to generate economic growth, which is regarded as the precondition for an increase in public social spending. The key points of the program recall World Bank and imf recommendations much more explicitly than the rdp : ̈ reduction or at least»freezing« of government expenditure, with a three-percent ceiling on the budget deficit, which is also the ceiling for the Euro-zone countries; ̈ privatization of statal and parastatal corporations, abolishing monopolies in public services; ̈ linking of wage increases to productivity growth; ̈ liberalization of external trade and capital movements; ̈ tax incentives to promote new domestic investment. It was expected that all this would bring about a significant increase in both domestic and foreign investments. In contrast to the rdp , gear stipulates quantified targets. It aims at an annual growth rate between five and seven percent and the creation of 400,000 jobs a year. According to most experts, a growth rate between five and six percent would be 4. See the examples of housing and water supply by Lodge(2002). ipg 4/2003 Schmidt, South Africa: the New Divide 155

necessary to reduce unemployment. The main organizational difference compared to the rdp is that the various schemes and projects are now implemented by the ministerial departments. Leftist critics accuse the anc of selling out the social ideals of the antiApartheid struggle(Marais 2001: 162–163). gear was rejected at several cosatu congresses. At the same time, business and international organizations viewed gear as a step in the right direction. But it is mistaken to regard gear as a fundamental break with the past. It continues the infrastructure and basic needs programs of rdp and it has only very scant effects on labor regulations. The pro-labor policy, which is in fact a prounion policy, is not only continued but labor legislation has even been extended. The Labour Relations Act of 1995, which extended collective bargaining rights to the non-industrial sectors(farm workers, domestic workers) and created a commission for conciliation, became law in 1996. In 1997, the»Basic Conditions of Employment Act« defined employment standards such as the forty-hour working week and maternity leave for six months. Finally, the»Employment Equity Act« of 1998 was directed against any form of discrimination, and strongly promoted affirmative action and a special focus on the integration of women into the labor market. These reforms were negotiated between business, labor and the government mostly in corporatist bodies such as the National Economic Development and Labour Council, not least to the benefit of cosatu , whose membership rose from 1.2 to 1.8 million between 1991 and 1999. The anc and the tripartite coalition represent the interests of the African middle class, especially the unionized workforce in the formal sector of the economy and the African business and professional community. These well-organized and articulate political forces have only a limited interest in further redistribution or in an expansion of the welfare system. In political terms, the extension of labor laws can be regarded as the political price the government and business had to pay to the labor movement for its loyalty and acceptance of gear , despite all the aggressive rhetoric. Taking into account the achievements of the trade union movement in labor legislation during the last 20 years, it is not exaggerated to attest to South Africa first-world standards in this respect. gear has failed to meet its ambitious goals with respect to growth, investment and especially the creation of jobs. In 1997 and 1998, the South African economy grew between one and two percent. Thereafter growth rates climbed to slightly above three percent on average, which outpaced population growth by two percent. The export boom of agricultural 156 Schmidt, South Africa: the New Divide ipg 4/2003

products such as wine and fruits, which accounted for a large part of economic growth, was helped by a weak Rand. While the indicators of macro-economic stability(budget deficit, inflation) were improving, domestic investment grew only moderately and foreign investment stagnated. The Changing Structure of Inequality An Impressive Extension of Public Services The results of the many empirical studies about social inequality, unemployment, etc., which have been undertaken by government bodies such as Statistics sa , independent institutions and universities, differ vastly from one another. 5 But the various sources agree that, since 1994, there have been impressive improvements in the delivery of basic services: according to Lodge(2002: 57–58; 2003), between 1994 and 2000, an additional 4.8 million people were supplied with clean piped water. By October 2001, nearly 85 percent of the population had access to clean water, but only 32 percent had water in their homes. Nearly 1.2 million cheap houses providing accommodation for five out of the twelve million people living in shacks had been built by the end of 2000. Over five hundred clinics had been added to the existing number of three thousand and vaccination campaigns have eliminated polio and measles. One of the most impressive developments took place in the electricity sector: by the end of 2000, over 1.75 million households had been connected to the national grid. After a slow beginning, substantial progress has been made on the redistribution of land. Education and training has become the largest single item in the national budget with a share of over twenty percent in 2001. This amounts to seven percent of gdp , which is one of the highest proportions worldwide. The largest progress in infrastructure improvements was reached in the Eastern Cape and in the Limpopo provinces, the two most underdeveloped regions. The Census of 2001 5. The main reason lies in different methodologies. The statistical incongruences became obvious in July 2003 when the figures of the 2001 census differed substantially from the data of the Central Bank, the SA Reserve Bank and other sets of data. The issue ranked so high during the public debate that even President Mbeki stressed the necessity to reform Statistics SA. ipg 4/2003 Schmidt, South Africa: the New Divide 157

also reveals that a majority of the population now has consumer goods such as refrigerators, television sets, radios etc.(Cape Times 9. July 03). 6 It is obvious that real progress has been made in a wide range of areas. But case studies also reveal that in many cases the quantitative improvements lack quality(Lodge 2002: 60–63), e.g. houses that have been built fail to meet regulations or are too small. Another deficit is that people are often too poor, or – in the tradition of the struggle against the Apartheid state, which led to widespread antipathy toward the state in general – unwilling to pay for utilities such as water and electricity. For example, in many rural communities residents returned to rivers and boreholes to get water. As a result, diseases are increasing and the expensive water schemes depend heavily on government subsidies. Another worrying fact is that the impressive progress achieved in the health sector is more and more counter-balanced by the spread of aids . It is estimated that by now 4.7 million South Africans are infected, which is the highest number in any single country. The costs of the medical treatment of hiv -infected people are rising dramatically and are hindering or even reversing progress in other health sectors. Extremely High Unemployment South Africa’s new fight against poverty suffered its most serious defeat on the employment front. According to the latest figures(the 2001 census) the unemployment rate reached 41.9 percent! While other surveys come up with less dramatic figures – Statistics sa shows a rate of 24 percent – this is explained by different definitions of factors that boost employment and shrink the workforce. 7 Between 1994 and 2000 most economic sectors shed labor. Marais(2001: 175) calculated 500,000 lost jobs in the non-agricultural sectors such as mining, manufacturing and construction. Lodge(2002: 27) gives a figure of 815,000 lost jobs in agriculture, fishing and forestry for 1995–96. This is in part the result of labor-saving technology, introduced because of rising wages. On the 6. But white households are, in general, still much better equipped with consumer goods: 46 percent of white households had a phone at home compared to 2 percent of Blacks. 7. Some statistics regard people as employed if they had paid work for a minimum of 4 hours a week, some count people as unemployed only if they have actively looked for a job in the past 3 months. 158 Schmidt, South Africa: the New Divide ipg 4/2003

other hand, many South African companies prefer now to invest in neighboring countries, something they have been allowed to do since the end of Apartheid. Meanwhile the informal sector, which provided one million new jobs between 1995 and 1999, seems to have reached the ceiling of its capacity. Therefore, the chances of the annual 500,000 school leavers to find a job are low. But due to better qualifications, Whites are less affected than Africans or Coloreds. From Race to Class Disparities The abolition of Apartheid and the reforms since 1994 have changed the class structure of South Africa considerably. In general, the African middle and upper classes have benefited most since 1994. The South African upper class – consisting of professionals and managers – has become increasingly multi-racial: Africans make up ten percent of the top twenty percent earners. In 1990 the share was only two percent(Lodge 2002: 29). The broad middle class, which accounts for over fifty percent of the entire population, is composed of different segments including white-collar workers in private and public companies, the»intermediate« class of teachers and nurses and the urban industrial workforce(Nattrass/ Seekings 2002: 3). It is important to stress that the industrial, highly unionized workforce in South Africa and in Africa in general does not belong to the underclass like in Europe in the 19th century. The number of Africans belonging to the middle class has risen constantly. In the public sector their number tripled between 1996 and 2001 to roughly half a million(Sunday Times 20.7.2003: 1). Firstly, they benefited from the abolition of Apartheid, which resulted in the removal of different salary scales for the racial groups. Secondly, the economic policy favored them after 1994. As Nattrass/ Seekings(2001: 8) convincingly demonstrate with the example of teachers, expanded government led to strong salary increases for teachers. In addition, affirmative action, empowerment measures in the public sector and the employers’ practice of preferring Africans helped to extend the African middle class. 8 An additional factor is the ever-growing number of black graduates leaving the universities, many of whom establish their own businesses. 8. It should be noted that many companies do»window dressing« and duplicate jobs when Africans are given executive positions. ipg 4/2003 Schmidt, South Africa: the New Divide 159

Altogether, inter-racial income disparities have decreased significantly. On the other hand, the post-Apartheid upward mobility of many Africans has also boosted intra-racial disparities. 9 This is because it has not removed the social polarization that is caused by the lack of economic opportunities. At the bottom of the society are still the poor or marginalized forty percent of the population. They mostly consist of unemployed and badly paid domestic and agricultural workers. Their main disadvantage is a lack of skills in an economy, which offers fewer and fewer jobs for unskilled workers in sectors such as agriculture and mining. According to Lodge(2002: 67), the income share of those forty percent actually declined between 1991 and 1996. A local study in the townships around Cape Town 10 found that poverty has increased by fifteen percent since 1996 and that 67 percent of all households are below the poverty line. Whether on balance poverty has increased or not is uncertain, because the tremendous increase in government spending on public infrastructure and social services(housing, provision of water, etc.) must also be taken into account. Lodge’s speculation»that the unemployed may not have become poorer but their numbers have increased«(Lodge 2002: 67) seems to be plausible but has to be supported by further research. What is clear is that pensioners have been among the losers of the post-Apartheid transformation: the real value of their pensions dropped by twenty percent in the 1990s. This has had effects far beyond the pensioners’ own standard of living, since for many households the pension of the old generation has become the only regular source of income(see also Friedman 2002: 41). South Africa on the Road to Latin America? Ten years after Apartheid South Africa continues to suffer from vast inequalities and extremely high unemployment. In his provocative book »When Mandela Goes«, Lester Venter speculated about the danger of a second, not so peaceful revolution that sets the poor masses against the new multi-racial ruling class. In fact, many Africans have become increasingly disappointed by the socio-economic achievements of the postApartheid governments, especially with regard to the unkept promise of 9. The Gini Index for Africans has increased strongly from 0.35 in 1990 to 0.51 in 1995. 10. NZZ, 31 May 2003, p. 6. 160 Schmidt, South Africa: the New Divide ipg 4/2003

reducing unemployment. However, my hypothesis is that the political stability of South Africa is not threatened by the approximately forty percent of poor people, at least not in the short run. It is also very unlikely that the upcoming elections in April 2004 will bring about a change in government. My prediction is based on four arguments. Improvements for the poor. Although there is disappointment about the government’s performance, there are clearly also improvements in the daily lives even of the poor. As the above-mentioned ride along the townships and squatters of Cape Town demonstrates, infrastructure and services have improved through massive public spending. This is also true of some of the poverty indicators. Continuing support for the ANC. The anc still enjoys immense credit and respect because of its historical role as the liberation movement. The majority of people still trust the anc . And many voters do not hold the anc responsible for their living conditions but tend to blame the legacy of Apartheid, the employers or the anonymous forces of globalization for the continuing social ills, especially for unemployment. Furthermore, as Lodge(2003) has shown, the anc receives much support through its many branches and its still active social organizations at the local level, whereas most other political parties are not organized in poor communities. There is the prospect of South Africa following the Latin American path of a society deeply divided along class lines but with a functioning polity and relatively stable political institutions. Ideological rhetoric. The anc has successfully launched political and ideological projects, which unite and include all social groups. It particularly focused on the appealing and effective political rhetoric of ideas, e.g. the idea of a Rainbow Nation promoted by Mandela and the more Africanist idea of an African Renaissance. The vision of an African Renaissance has been successfully lifted to the regional and international stage. Thus, it formed an important part of the concept of the New Partnership for Africa’s Development( nepad ) through which the anc has been able to maintain political support. Lack of organizational alternatives . For the poor, there is still no alternative to the anc . Firstly, the other parties are not expected to be more in favor of the poor. On the contrary, the most important among them ipg 4/2003 Schmidt, South Africa: the New Divide 161

support the government’s conservative macro-economic policies. And as Steven Friedman(2002: 50) has recently vigorously argued, the»poor have no champions«, no political organization. The anc and the tripartite coalition represent the interests of the African middle class, especially the unionized workforce in the formal sector of the economy and the African business and professional community, which has gained tremendous influence within the anc (ibid.: 40; Nattrass/Seekings 2002). These well-organized and articulate political forces have only a limited interest in further redistribution or in an expansion of the welfare system. Any form of a more egalitarian policy would very likely threaten their privileged position since it could mean higher taxation for the new African middle class. In comparison to the middle class, the poor are not effectively organized to exert influence within the anc and it is not foreseeable that there will be a party farther left from the anc in the near future. These four interconnected reasons indicate that a social revolution is highly unlikely. As Lodge writes,»resignation rather than rebellion is more characteristic of the politics of the South African poor.«(Lodge 2003: 19). 11 There is the prospect of South Africa following the Latin American path with a society deeply divided along class lines but with a functioning polity and relatively stable political institutions(Berg 2001: 172). But if six million people have no chance for re-integration into the labor market it is unlikely that, for example, the extremely high crime rate will decline. There is an ongoing discussion in South Africa about the unfinished social transformation of the country and a more egalitarian social democratic agenda. Many intellectuals plead for more»creative« solutions to increase the absorptive capacity of the labor market. Suggestions include wage subsidies to employers, expansion of public work, higher taxes for the upper and middle classes, and better education and training. With a debate like this, South Africa is inserting itself into the worldwide search for avenues toward social justice under extreme labor surplus conditions. 11. Political apathy and a retreat into the private sphere can be observed after many transitions. 162 Schmidt, South Africa: the New Divide ipg 4/2003

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