ARTIKEL /ARTICLES Zwischen Renationalisierung und Europäisierung Ein polnischer Blick auf Deutschland ADAM KRZEMINSKI A ls das neue Jahrtausend begann, schienen die Weichen für die Zukunft Deutschlands, seiner Nachbarn und Europas – wenigstens jenes, welches die sich, wie es hieß, immer mehr erweiternde und vertiefende Europäische Union bildete – sicher gestellt zu sein. Aus der Perspektive der ostmitteleuropäischen Aspiranten stimmte alles, oder doch zumindest das meiste. Die nato gab ihnen den Sicherheitsrahmen, und der KosovoKrieg hatte gezeigt, dass die Anwesenheit der Amerikaner auf dem alten Kontinent auch weiterhin bitter nötig ist. Dass die Deutschen – gerade unter der rot-grünen Regierung – im Krieg gegen das Milosevic-Regime mit von der Partie waren, erweckte keinen Groll in Ländern wie Polen, die im Zweiten Weltkrieg die Wucht der deutschen Waffen und der deutschen Ausrottungspolitik bis an die Grenze der biologischen Existenz der Nation erlitten hatten. Die Deutschen seien endlich im Westen angekommen und würden dort bald, versöhnt und kooperativ, innere Nachbarn der Polen oder der Tschechen sein. Der Spruch, Deutschland sei der»Anwalt« der Ostmitteleuropäer in Brüssel, machte die Runde, und nur selten überlegte man dabei, dass diese Metapher ihren Haken hat. Ging es dabei um eine»Pflichtverteidigung« aufgrund der historischen Schulden oder um eine»normale« Interessenvertretung, die die Mandanten selbstverständlich auch etwas kosten würde? Zwar gab es immer noch bilaterale Spannungen und ungelöste Fragen: die Einzelheiten der Beitrittsverhandlungen etwa, vor allem den freien Bodenkauf in Polen und den freien Zugang zum Arbeitsmarkt in Deutschland. Dann die historischen»Hängepartien«: die Entschädigung für ehemalige Zwangsarbeiter, die»Beutekunst« und die immer wieder von den Vertriebenenverbänden erhobenen Forderungen nach einem Widerruf der Beneš- und Bierut-(nicht aber der Stalin-) Dekrete. Doch die Tragfähigkeit der 1990 vom deutschen und polnischen Außenminister, Hans-Dietrich Genscher und Krzysztof Skubiszewski, proklamierten deutsch-polnischen Interessengemeinschaft war so groß, dass im Januar 2000 die seinerzeitigen Außenminister beider Länder, Joschka Fischer ipg 1/2004 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland 11

und Bronislaw Geremek, in einem gemeinsamen Artikel einen deutschpolnischen»Oderbund« für das 21. Jahrhundert skizzierten. Es ging dabei nicht um irgendwelche deutsch-polnischen Extratouren in Europa, sondern um eine Vision für eine intensive, vor allem wirtschaftliche und bildungspolitische Zusammenarbeit entlang der OderNeiße-Grenze, mit dem Ziel, gerade aus dieser – heute so verschlafenen – Grenzregion ein»Schwungrad« für diesen Teil Mitteleuropas zu machen. Anders als noch zehn Jahre zuvor, als Manfred Stolpe seinen Plan vorlegte und damit in Polen Misstrauen erntete, ging diesmal die Initiative von Warschau aus, und Joschka Fischer konnte sich ihr nicht entziehen. Seine einzige Bitte war, den deutsch-polnischen Text nicht überregional in der»Frankfurter Allgemeinen«, sondern etwas mehr»im Abseits« – im»Tagesspiegel« – zu veröffentlichen. In seiner berühmten EuropaRede an der Humboldt-Universität, die wenige Monate später die große »Fischer-Debatte« über die Finalität der eu in Gang brachte, wurde der Auftrag der deutsch-polnischen Beziehungen nicht mehr erwähnt, es ging ja in dieser Rede mehr um die eu -Strukturen und nicht um Bilaterales oder gar Nationalinteressen. Doch wie der Berliner eu -Gipfel 1999 und dann der Europäische Rat von Nizza 2000 zeigten, spielen in praktischen Belangen in der eu letztendlich doch nationale Interessen eine Rolle, und sie kommen nicht nur gegenüber den Konkurrenten unter den Mächtigen, sondern auch gegenüber den Nachbarn besonders zur Geltung. Deutsche Neuorientierung: aber wohin? Die Folgen des 11. September 2001 sprengten die bisherigen Koordinaten nicht nur in der atlantischen Allianz, sondern auch in der eu . Die»uneingeschränkte Solidarität« mit Amerika wurde in einigen Ländern brüchig, in anderen dagegen blieb sie unumstritten. Die Folge war nicht eine gewöhnliche Meinungsverschiedenheit, sondern eine Spaltung in der eu und der nato . Eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der eu erwies sich als Fiktion, und Javier Solana, 1999 zum»Mr. Europe«, also quasi zum ersten eu -Außenminister gewählt, war ein Admiral ohne Häfen und Flotte. Der Irak-Krieg führte zu einem Schisma in der eu , in der nato und im Westen überhaupt. Seitdem beide Lager, die»Hilfswilligen« Amerikas und die»Protestanten« um Deutschland und Frankreich, sich gegenseitig 12 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland ipg 1/2004

die Schuld an dem Bruch zuschieben, ist Heinrich August Winklers These, 1 dass Deutschland nach seinem langen Marsch durch die Geschichte endlich im Westen angekommen sei und sich von seinen Sonderwegen verabschiedet habe, nicht mehr so evident. Denn – in welchem Westen? Es gibt ja mehrere: das amerikanische»neue Rom« mit seinen»Randeuropäern«, und das friedliebende, vergeistigte»neue Griechenland« der »Kerneuropäer« mit Russland und China im fernen Hintergrund. Diese neue, größere Bundesrepublik hatte 1990 keine klare Grundlage, auf der sich das deutsche Selbstbewusstsein hätte aufrichten können. Der Streit mit den usa um den Irak-Krieg habe Deutschland endlich emanzipiert und wirklich souverän gemacht, hört man nun von deutschen Publizisten wie Jürgen Elsässer 2 , Strategen wie Egon Bahr 3 und Zeithistorikern wie Gregor Schöllgen 4 . Allerdings sind sie sich nicht einig, ob damit der berüchtigte»deutsche Sonderweg« zu Ende sei oder erst richtig beginne. Heinrich August Winkler meint, so wie 1945 der antiwestliche Sonderweg des Deutschen Reiches jäh abgebrochen wurde, so endeten 1990 auch der»postnationale Sonderweg« der alten Bundesrepublik und der internationale der ddr . Die neue Bundesrepublik sei ein demokratischer, postklassischer Nationalstaat, der – wie andere – Souveränitätsrechte an die eu und die nato übertragen habe. Nun hatte aber diese neue, größere Bundesrepublik(die aber immer noch»das kleinste Deutschland« war, wie Herbert Czaja, der seinerzeit in Polen berüchtigte Vertriebenenfunktionär beklagte) 1990 keine klare Grundlage, auf der sich das deutsche Selbstbewusstsein hätte aufrichten können. Vor allem war es der Wohlstand, also Otto Schilys berühmte Banane, die Jürgen Habermas subtiler als» dm -Nationalismus« bezeichnete. Dann war da immer noch die postnational-europäische Gesinnung, die die gleichzeitige Vertiefung und Erweiterung der eu voranzutreiben veranlasste und in der hübschen Legende von dem berühmten Deal 1. Heinrich August Winkler: Der lange Weg nach Westen, Band 2 . Deutsche Geschichte vom Dritten Reich bis zur Wiedervereinigung, München 2000. 2. Jürgen Elsässer: Der deutsche Sonderweg. Historische Last und politische Herausforderung , München 2003. 3. Egon Bahr: Der deutsche Weg. Selbstverständlich und normal, München 2003. 4. Gregor Schöllgen: Der Auftritt. Rückkehr Deutschlands auf die Weltbühne, München 2003. ipg 1/2004 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland 13

Helmut Kohls mit François Mitterrand –»der Euro für die Vereinigung Deutschlands« – mündete. Derselbe Kohl war aber machtbewusst genug, um die Polen 1990 mit der Verzögerung der Annerkennung der OderNeiße-Grenze wochenlang zu brüskieren. So penibel war der gelernte Historiker auf die Symbolik seiner Kanzlerschaft bedacht, dass unter dem endgültigen Grenzvertrag die Unterschrift Hans-Dietrich Genschers und nicht die eines cdu -Kanzlers steht. Und 1995 demonstrierte Kohl sehr genau die europäische Hackordnung, als er im Mai den 50. Jahrestag des Kriegsendes nur unter Großmächten feierte, Tschechen und Polen dagegen, die ersten Opfer der deutschen Aggression, als zu klein und unbedeutend überging. Nicht der Zweite Weltkrieg als solcher, nicht die Verwüstungen und die Versklavung ganzer Völker in Ostmitteleuropa, nicht die vorsätzliche Vernichtung des Kulturerbes der»minderwertigen« slawischen Völker, sondern nur ein zentrales Fragment der nazistischen Vernichtungsmaschinerie, die deutsche Schuld am Holocaust, sei»geistiger Wendepunkt der modernen deutschen Nation« und somit für die Bildung der neuen deutschen Identität so wichtig wie das Jahr 1789»im Kanon des französischen Denkens«, zitiert Winkler zum Schluss Peter Glotz’ Äußerung aus dem Jahre 1990. 5 Verschiebung der Identitätssuche: Vom Schuld- zum Opferbewusstsein Zehn Jahre lang stritten die Deutschen darüber, wie sie dieses Fundament ihrer demokratischen Identität in Granit und Basalt für die nächsten Generationen fassen sollten. Der eindrucksvolle symbolische Kirkut(d.h. jüdische Friedhof) über dem versiegelten Bunker von Goebbels ist das materielle Ergebnis dieser Debatte. Das politische dagegen kann man im Einsatz deutscher»Tornados« 1999 im Kosovo-Krieg sehen. Sowohl Außenminister Joschka Fischer als auch Verteidigungsminister Rudolf Scharping begründeten das deutsche militärische Engagement damals mit Verweisen auf Auschwitz. Ein zweiter Holocaust müsse verhindert werden. In den Berichten aus dem Kosovo sahen die Deutschen mit ihren inneren Augen jedoch weniger die Gaskammer und die Krematorien von Auschwitz als eine Neuauflage der Vertreibungen, die sie vor über fünfzig 5. Peter Glotz: Der Irrweg des Nationalstaates. Europäische Reden an ein deutsches Publikum, Stuttgart 1990, S. 151, zitiert in Winkler, a.a.O., S. 656. 14 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland ipg 1/2004

Jahren selbst erlitten hatten. Ein Sprung vom Schuld- zum Opferbewusstsein war dann nicht schwer. Und die führende Rolle, die Lea Rosh bei der Forcierung des Holocaust-Mahnmales gespielt hatte, übernahm nun eine cdu -Politikerin, Erika Steinbach, für ein Projekt, das – wie man ursprünglich sagte – historisch und räumlich in der Nähe des HolocaustMahnmales angesiedelt werden sollte: das Berliner Zentrum gegen Vertreibungen. Dass ausgerechnet Peter Glotz die zweite wichtige Person dieses Unternehmens ist, belegt nur, wie stark sich die deutsche Identitätssuche in den ersten zehn Jahren der neuen deutschen Souveränität verschoben hat. In den Berichten aus dem Kosovo sahen die Deutschen mit ihren inneren Augen weniger die Gaskammer und die Krematorien von Auschwitz als eine Neuauflage der Vertreibungen, die sie vor über fünfzig Jahren selbst erlitten hatten. Ein Sprung vom Schuld- zum Opferbewusstsein war dann nicht schwer. Sie erfolgte in mehreren Schüben. Zuerst gewann Ernst Nolte nach dem Zerfall des Kommunismus und der Vereinigung Deutschlands nachträglich den»Historikerstreit«, den er 1986 gegen Jürgen Habermas verloren hatte. Die Ostmitteleuropäer bezeugten ihm, dass man Auschwitz durchaus mit dem Gulag vergleichen könne. Der Holocaust sei also nur bedingt singulär. Dann kam die Goldhagen-Debatte, die der gutaussehende Amerikaner medial gewann und die junge Generation der Deutschen für die Mittäterschaft, zumindest aber für die Mitwisserschaft der »gewöhnlichen Deutschen« an den Massenmorden an Juden und kz Häftlingen sensibilisierte. Doch seine Grundthese vom»eliminatorischen Antisemitismus« der Deutschen bereits im wilhelminischen Deutschland fand mit Recht kein Verständnis. Das Schuldbewusstsein war aber damit eingehegt auf das Dritte Reich. Dann kam die WalserDebatte, die bei vielen jungen Leuten Ignaz Bubis verlor: Denn Walsers Einspruch gegen die»Moralkeule« der ständigen Verweise auf Auschwitz traf die Seelenlage der Generation Golf: Es ist unsinnig, uns, die wir dreißig Jahre nach dem Krieg geboren wurden, ständig zu zwingen, ein Büßerhemd anzulegen und uns Asche aufs Haupt zu streuen. Spaß muss sein. Und – wie Florian Illies 6 am Anfang seines Buches bemerkt – Harald 6. Florian Illies: Generation Golf, Frankfurt 2001. ipg 1/2004 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland 15

Schmidts»Polenwitze« hatten für diese Generation eine befreiende Funktion. Polen war nie ein solches Tabu wie die Juden gewesen, aber als ein»Opfervolk« im Zweiten Weltkrieg und dann im Kriegszustand 1981 unterlag es den Selbstbeschränkungen einer gewissen»political correctness« oder einfach der»guten Erziehung«. Da die Hemmschwelle nie so hoch gewesen war, und die alten Raster der Verachtung gegenüber dem rückständigen Volk und»der polnischen Wirtschaft« weiterhin virulent waren, fiel auch die Umstellung von der»unterdrückten Solidarno´s´c« auf den»barbarischen Polenmarkt« nicht schwer. Und im Topos der polnischen Autodiebe konnte man unterschwellig sehr leicht die unausgesprochene Assoziation»Volk der Diebe« heraushören: Sie klauen Schlesien, Autos und nun auch deutsche Arbeitsplätze. In der eu sind sie lediglich hinter den Geldern der Nettozahler her, und im Irak wollen sie obendrein als»trojanischer Esel Amerikas« am Krieg gewinnen. Sie spielen sich nur auf und sind nicht einmal imstande, eine vernünftige Automarke auf den Weltmarkt zu bringen. Dies sind vielleicht krass überzeichnete Stimmungslagen, doch keineswegs Projektionen. Die Reserve gegenüber Polens Aufnahme in die eu , die gerade die Eurobarometer in Deutschland anzeigten, wie auch die niedrige Position der Polen auf dem deutschen Thermometer der Sympathie belegen, dass in der deutschen Gesellschaft nach wie vor historisch viel ältere Aversionen gegen den östlichen Nachbarn existieren als die durch die Grenzveränderungen und den»Bevölkerungsaustausch« von 1945 verursachten. Und, was noch wichtiger und bedenklicher ist: Die Selbstkorrektive sind in der deutschen Tradition schwächer als in anderen historisch belasteten Fällen, etwa dem deutsch-französischen, dem deutsch-russischen, deutsch-amerikanischen oder deutsch-israelischen Verhältnis. Emanzipation und Revision: Deutschlands neuer Auftritt Deutschland und die Deutschen emanzipierten sich nach 1990 stufenweise von den Beschränkungen der Nachkriegszeit. Diese Selbstbefreiung spielte sich allerdings mehr in den Köpfen als in der Realität ab. Die»größere« Bundesrepublik löste ja nicht die Bündnisverpflichtungen, sie änderte nur ihren»Auftritt«, wie Gregor Schöllgen sein Buch über die »Rückkehr Deutschlands auf die Weltbühne« betitelte. Und sie prüfte der Reihe nach die politischen und mentalen Bremsen, die ihr zum Teil eingebaut worden waren, die sie sich zum Teil aber auch selbst eingebaut hatte. 16 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland ipg 1/2004

Die erste Revision betraf verständlicherweise den Abbau der Rücksichten auf Moskau. Die UdSSR hatte kaum je moralische Autorität, dafür aber physische Macht gehabt und war unumstritten der eigentliche Sieger von 1945 in Europa. Dass sie der reale Verlierer des Kalten Krieges war, wollte man in Bonn lange nicht glauben. Erst als der Erosionsprozess der sowjetischen Macht, erkennbar an der Erstarkung der Bürgerbewegungen wie der»Solidarno´sc´«, einen Reformer an die sowjetische Spitze brachte, versuchte auch die Bonner Politik Grenzen des Möglichen zu prüfen. Die geschmeidige Herauskomplementierung der sowjetischen Truppen aus Mitteleuropa war kein ausschließliches Verdienst von Helmut Kohl, aber doch maßgeblich auch seins. Die herzliche Freundschaft, die er Gorbatschow zollte(nachdem er ihn kurz zuvor noch mit Goebbels verglichen hatte), und die frenetischen»Gorbasmen« der Deutschen waren nur ein Bonbon für den Rückzug der Sowjetarmee aus Deutschland (und der Geschichte), für den die Bundesrepublik(und der Westen) einen unerwartet geringen Preis zu zahlen hatte. Die naive Hoffnung Gorbatschows auf eine Partnerschaft der UdSSR mit dem Westen zerstob ebenso im Wind der Geschichte wie die Milliarden, die aus der Bundesrepublik für den Rückzug an Moskau flossen. Der Sieger des Zweiten Weltkrieges wurde somit zum großen Verlierer des Kalten Krieges. Die Nutznießer sind vor allem die vereinten Deutschen und die von der sowjetischen Oberherrschaft befreiten Ostmitteleuropäer. Der unterschwellige Verlierer des Jahres 1989 in Westeuropa, Frankreich, wurde durch die deutsche Umarmung und die Betonung der tragenden Rolle des deutschfranzösischen»Motors« und des»harten Kerns« vertröstet. Doch als die eine – sowjetische – Leine, an der Deutschland in der Nachkriegszeit verankert war, riss, wurden bald auch die anderen revisionsbedürftig. Deutschland und die Deutschen emanzipierten sich nach 1990 stufenweise von den Beschränkungen der Nachkriegszeit. Die deutsche Emanzipation gegenüber den usa brauchte zehn Jahre mehr als die gegenüber der Sowjetunion. Es ist durchaus eine Ironie der Geschichte, dass der Bundeskanzler das deutsch-amerikanische Zerwürfnis ausgerechnet mit dem Sohn jenes us -Präsidenten austrägt, dem die Deutschen weitgehend ihre Vereinigung und Souveränität verdanken. War es doch George Bush senior, der im Frühjahr 1989 Kohl zuflüsterte, dass sich in der Deutschlandpolitik ein»window of opportunity« öffne, ipg 1/2004 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland 17

und ihn ermutigte, Gas zu geben, als der Kanzler noch zauderte. Und es war auch Bush, der Gorbatschow das Einverständnis dazu abrang, das vereinte Deutschland in der nato aufzuheben, denn sonst»könnte das keiner«. Nicht das deutsche Pausieren im Irak-Krieg nach einer stufenweisen Einübung in die Übernahme militärischer Verantwortung im Rahmen von Blauhelmeinsätzen(Somalia, Kambodscha, Bosnien), der nato (Kosovo), des amerikanischen Antiterrorkriegs(Afghanistan) hat »den Westen« gespalten, sondern die Wucht der antiamerikanischen Emotionen, die zuerst 1991 und dann 2003 zum»deutschen Weg« stilisiert wurden. Man muss nicht Dan Diners These teilen, wonach der deutsche Antiamerikanismus irrational-missionarische Merkmale wie der Antisemitismus habe, doch die Kontinuität in den Denkfiguren der deutschen antiamerikanischen Ressentiments ist schon bedenklich. Da verbirgt sich ein viel älterer Bodensatz als die Empörung über den»imperialen Krieg«, die Todesstrafe in den usa , die Ablehnung des Kyoto-Protokolls und dergleichen mehr. Zu spüren ist dabei vielmehr eine Ablehnung des»anderen Westens«, für die es in der deutschen Ideengeschichte des 19. und 20. Jahrhunderts erschreckende Beispiele gibt. Eine dritte Revision, die des von Peter Glotz 1990 akzeptierten Ecksteins des deutschen Identitätskanons – des Holocaust – ist nicht erfolgt, aber es gibt Anzeichen dafür, dass nicht wenige sie in petto haben. Der »Historikerstreit«, die immer wiederkehrenden Affären, um Jenninger in den 1980er Jahren ebenso wie um Hohmann 2003, und vor allem die ständigen Versuche, Israel als den eigentlichen Aggressor und Kriegstreiber bloßzustellen, belegen es. Die Schar der schlafenden Ritter der nationalen Selbstemanzipation, die aus dem Kyffhäuser der neuen deutschen Sinnstiftung heraus ein Auge öffnen und fragen:»Darf man schon?«, ist nicht klein. Sie reicht von den Linksradikalen in den 1970er Jahren bis zu Jürgen Möllemann 2002 und den diversen»neuen Rechten«, die auf eine »jüdische Mittäterschaft« am Kommunismus verweisen und, wie es heißt, inzwischen auch in der Mitte der Gesellschaft angesiedelt sind. Das neue deutsche Geschichtsgefühl reklamiert zwar eine»Normalisierung« und»Historisierung« des Zweiten Weltkrieges für sich, tut dies aber bedenklich emotional und einseitig. Es ist keine Ergänzung vermeintlich oder tatsächlich einseitiger Geschichtsperspektiven der Nachkriegszeit, sondern ein Pochen auf Empathie für die eigenen Leiden, die der deutschen Vertriebenen, Ausgebombten, Vergewaltigten und Kriegsgefangenen. Die medienwirksame Erinnerungswelle erleichtert nicht wenigen Deutschen, einen Opferstatus zu ergattern und – wie»Die Zeit« 18 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland ipg 1/2004

schrieb 7 – durch die»deutsche Opferinszenierung« moralisch-politisch zu profitieren. Wenn die»Selbstversöhnung« tatsächlich eine Versöhnung zwischen Ossis und Wessis, zwischen verschiedenen Generationen und schließlich zwischen gegensätzlichen politischen Formationen, den Linken und der Rechten, bedeuten soll, dann muss dies auf Kosten»der Anderen«, der bisherigen Opfer gehen. Und das erscheint als die dritte Revision der deutschen Nachkriegsgesinnung. Die polnische Perspektive: Befürchtungen und Reflexe Die Befürchtung und Empörung ist besonders in Polen hoch, wo – gleich, ob berechtigt oder unberechtigt – die Überzeugung vorherrscht, dass das ganze Ausmaß der polnischen Katastrophe, die der deutsche Überfall auf Polen verursachte, nicht nur vorsätzlich aus dem deutschen Bewusstsein verdrängt, getilgt und bagatellisiert, sondern auch durch die deutschen Leiden der Vertreibungen und territorialen Verluste ersetzt wurde. Dies könnte – befürchten nicht wenige – zur Perpetuierung einer Grundhaltung führen, die sich in unablässigen moralischen, juristischen, materiellen und politischen Ansprüchen ausdrückt und die unabhängig von jeglicher Normalisierung(nach 1970), Versöhnung(nach 1989) und Aufnahme Polens in die euroatlantischen Strukturen(1999, 2004) in einem nicht irrelevanten Teil der deutschen Gesellschaft mehr oder weniger konstant geblieben ist. Das neue deutsche Geschichtsgefühl reklamiert zwar eine»Normalisierung« und»Historisierung« des Zweiten Weltkrieges für sich, tut dies aber bedenklich emotional und einseitig. Das ganze Europa wurde nach 1989 vom Kopf auf die Füße gestellt, doch wie ein Mantra wiederholen die Sprecher des Bundes der Vertriebenen – unterstützt vom rechten Flügel der cdu / csu und zumal Edmund Stoiber – ihre Ansprüche gegenüber Tschechien und Polen auf jedem»Tag der Heimat«. Die Arroganz und Sturheit dieser Haltung, die Unfähigkeit oder der Unwille, Empathie für die tschechischen oder pol7. Achatz von Müller:»Deutschland. Volk der Täter, Volk der Opfer«, in: Die Zeit, Nr. 44/2003, 23.10.2003. ipg 1/2004 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland 19

nischen Opfer des Hitler-Wahns zu entwickeln, und die Unkenntnis der polnischen materiellen Verluste im Krieg mobilisiert in Polen natürlich alte antideutsche Reflexe und – wie einer der Nestoren der deutsch-polnischen Versöhnung, Wladyslaw Bartoszewski, befürchtet – zerschlägt in den bilateralen Beziehungen mehr als nur Porzellan. Wenn die nationalkatholische und eu -feindliche»Liga polnischer Familien« den rechtskonservativen Stadtpräsidenten von Warschau auffordert, eine genaue Schätzung der Wertverluste in der polnischen Hauptstadt während des Krieges vorzunehmen, dann ist das nicht nur ein Rückfall in den Tonfall der 1960er Jahre, sondern eine politische Aufrüstung für den Fall deutscher Sammelklagen. Die»Liga« rennt damit medienwirksam offene Türen ein. Eine Schätzung der polnischen Kriegsverluste, vorgenommen 1990 von Professor Alfons Klafkowski, ergab in heutigen Zahlen die Summe von 390 Mrd. us -Dollar. Helmut Kohl wusste sehr gut, warum er 1990 keinen Friedensvertrag aushandeln wollte und sich hinter dem 1953 von Moskau zugunsten der ddr erzwungenen – aber vom Sejm nie ratifizierten – Verzicht Polens auf deutsche Reparationen versteckte.»Seien Sie auf der Hut vor der deutschen Juristerei«, warnte Willy Brandt die Polen 1985 in einem»Polityka«-Interview. Das Problem heute sind nicht so sehr die nach 1945 gepflegten – de facto aber verlogenen – deutschen Rechtsstandpunkte über den juristischen Weiterbestand des deutschen Reiches in den Grenzen von 1937 und die Rechtsgültigkeit der Potsdamer Regelungen, da sie ohnehin außerhalb der Bundesrepublik in Europa kaum akzeptiert wurden, sondern der emotionale Revisionismus, der darauf abzielt, die deutsche Kriegsschuld durch den Hinweis auf die»Rache der Opfer« zu relativieren und zu teilen. Die Phraseologie mancher Vertriebener auf der äußersten Rechten, wenn sie von den»Vertreibernationen« – also den Polen, Tschechen und sogar Litauern – sprechen, ist nicht allzu weit von Hohmanns Befund entfernt, man könne die»Juden mit einiger Berechtigung als ›Tätervolk‹ bezeichnen«. 8 Nur dass die Sensibilisierung in Deutschland für beide Entgleisungen nicht gleich groß ist. Hohmanns moralische Buchführung ergibt, dass Deutsche und Juden vor der Geschichte eigentlich quitt wären. Die Präsidentin des Bundes der Vertriebenen, Erika Steinbach – als Tochter eines deutschen Besatzungssoldaten in Polen»Vertriebene« – meint dagegen, als eine Hüterin des europäi8. Die umstrittene Rede des cdu -Bundestagsabgeordneten Martin Hohmann ist in Auszügen dokumentiert in Spiegel Online, 31.10.03, http://www.spiegel.de/politik/ deutschland/0,1518,271987,00.html. 20 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland ipg 1/2004

schen Gedächtnisses an die um das deutsche Leiden zentrierten Vertreibungen auftreten zu dürfen. Das deutsch-polnische Verhältnis als Prüfstein der Europafähigkeit Das Problem ist weniger die emotionale Darstellung der historischen Wahrheit der Aussiedlungen, Deportationen und Vertreibungen im Europa des 20. Jahrhunderts, sondern die erneute Renationalisierung des Geschichtsbildes und eine Verschiebung jener»neuen deutschen Identität«, die – nach Peter Glotz – 1990 die nationale Nabelschau abwehren sollte. Ob man in der Aufregung um Jörg Friedrichs»Brand«, 9 der Debatte um das schnoddrige Tagebuch einer»Anonyma«, 10 die 1945 mehrmals vergewaltigt wurde, sich aber auch nüchtern-willig sowjetische»Beschützer« besorgte, oder in Guido Knopps tv -Dokumentationen tatsächlich eine»Geschichtspornographie« oder gar einen»Revisionismus der Form« ausmachen kann, wie die»Süddeutsche Zeitung« 11 meint, sei dahingestellt. Aus polnischer Perspektive geht diese»Renationalisierung des deutschen Gedächtnisses« zu Lasten einer erwünschten»Europäisierung« der Gefühle und einer Empathie auch für»fremde« Opfer. Diese Überzeugung lag 2002 einer Überlegung zugrunde, ein europäisches Zentrum, das die schrecklichen Erfahrungen der Europäer im 20. Jahrhundert mit den Vertreibungen dokumentiert, dort zu errichten, wo sie stattfanden: in Breslau. Nach einer heftigen Debatte in Deutschland wie in Polen scheinen die Europäer heute noch weiter von einer europäischen Sicht auf die eigene Geschichte entfernt zu sein als vor einem Jahr. Möglicherweise bringt der gemeinsame Aufruf des deutschen und des polnischen Staatspräsidenten, der Vertreibungen doch noch gemeinsam zu gedenken, einen Durchbruch. Unglücklicherweise nähern sich jedoch beide dem Ende ihrer Amtszeit und ein Regierungswechsel in beiden Ländern würde die Vergangenheitspolitik alles andere als erleichtern. Dennoch sollte nicht der Eindruck entstehen, die deutsche Selbstfindung bedeute allein eine retardierende Phase im Verhältnis zu den Nach9. Jörg Friedrich: Der Brand, München 2002. 10. Hans-Magnus Enzensberger(Hg.): Anonyma. Eine Frau in Berlin. Tagebuch-Aufzeichnungen vom 20. April bis 22. Juni 1945, Frankfurt 2003. 11. Ulrich Raulff:»1945«, in: Süddeutsche Zeitung, 30.10.03. ipg 1/2004 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland 21

barn. Im Gegenteil, die rot-grüne Regierung nahm schon 1999 die Entschädigung für Zwangsarbeiter in Angriff, und auch die Reform des deutschen Staatsbürgerschaftsrechts bedeutet eine Revision des biologistischen Erbes des Wilhelminismus. Trotz mancher populistischer Zungenschläge hat die deutsche Regierung die eu -Osterweiterung nicht nur vorangetrieben, sondern in entscheidenden Momenten gar gerettet. Und an dem Zerwürfnis zwischen den»alten« und»neuen« Europäern ist keineswegs Deutschland allein schuld, sondern durchaus auch die Unerfahrenheit der»Neuen« in der transatlantischen Allianz. Aus polnischer Perspektive geht diese»Renationalisierung des deutschen Gedächtnisses« zu Lasten einer erwünschten»Europäisierung« der Gefühle und einer Empathie auch für»fremde« Opfer. Doch gerade am Verhältnis zu seinem östlichen Nachbarn wird sich Deutschlands Europafähigkeit bestätigen, ebenso wie an den Beziehungen zu Deutschland die Europafähigkeit der Polen. Diese Behauptung entspringt keiner ostmitteleuropäischen Hybris. Entlang der OderNeiße-Grenze besteht noch immer ein erhebliches Wirtschaftsgefälle. Während die Aussöhnung mit Frankreich durch vergleichbare Wirtschaftspotenziale erleichtert wurde und ein europäischer Duumvirat trotz aller Schwankungen und reißerischer Buchtitel wie Philippe Delmas’»Über den nächsten Krieg mit Deutschland« 12 (hinter dem sich ein enthusiastisches Plädoyer für eine weitere Vertiefung der Partnerschaft verbirgt) für beide Seiten inzwischen selbstverständlich ist, erfordert eine Partnerschaft mit Polen einen tiefen Umdenkungsprozess. Europa ohne Frankreich ist im deutschen geopolitischen Bewusstsein unvorstellbar, Polen dagegen gilt mitunter weiterhin als eine quantité négligeable: historisch oft nur ein Raum ohne eine von den Deutschen verinnerlichte Geschichte, mehrmals in der Vergangenheit eine bloße Verfügungsmasse und schließlich ein Nutznießer zweier deutscher Katastrophen, der von 1918 und der von 1945. Das Bewusstsein, dass Polen eigene legitime Interessen haben könnte, ist in Deutschland viel geringer ausgeprägt als das Bewusstsein etwa der russischen Aspirationen. Eben deswegen ist Polen ein Prüfstein für die deutsche Fähigkeit, eine Art Libero-Rolle in Europa 12. Philippe Delmas: Über den nächsten Krieg mit Deutschland. Eine Streitschrift aus Frankreich, München 2000. 22 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland ipg 1/2004

zu übernehmen, nicht unbedingt alleine Tore zu schießen, sondern dafür zu sorgen, dass die gesamte europäische Auswahl gewinnt. Weimarer Dreieck und Petersburger Dreieck Die Spaltung des Westens im Irak-Krieg erscheint irreparabel. Gerade in den»kerneuropäischen« Staaten der»Verweigerungsfront« mangelte es nicht an Phantasien von einer europäischen»moralischen Supermacht«, die Bushs Amerika nicht nur zum neuen»Reich des Bösen«, sondern zu einem todgeweihten Momentanimperium stilisierten. Emmanuel Todds Amerika-Nachruf 13 ist hierfür nicht das einzige Beispiel. Auch in Deutschland kann man sie finden. Wie weit die Renationalisierung gerade in den Köpfen linker Autoren vorangeschritten ist, zeigt Jürgen Elsässer in seiner furios geschriebenen Studie»Der deutsche Sonderweg«. Er beruhe auf dem transatlantischen Bündnis, das nach 1989 katastrophale Folgen – nämlich die Militarisierung der deutschen Außenpolitik – gehabt habe. Der»normale Weg«, und somit Deutschlands Zukunft, liege auf der Achse Paris-Berlin-Moskau, als einem»Knoten in einem eurasischen Friedensnetz« für das 21. Jahrhundert.»Der Bruch mit Amerika ist Gebot der Stunde. Das Land zwischen Rhein und Oder kann nur zur Ruhe kommen im Ausgleich mit seinen Nachbarn in West und Ost. Ein friedliches Europa ist nötig. Eine andere Welt ist möglich.« 14 Für Elsässer reicht diese»andere Welt«»von Brest bis Wladiwostok« – die»Randeuropäer« im Westen, England und Spanien, werden abgeschrieben, die in Ostmitteleuropa übergangen bzw. wieder einmal zwischen Russland und Deutschland – friedlich – in die Mangel genommen. Orwell lässt grüßen: Ein friedliebendes Eurasien(mit französischen Muskelspielen in Afrika und russischen in Tschetschenien) steht gegen ein blutrünstiges Ozeanien! Sind das die neuen linksnationalen Versuchungen? Solche Sandkastenspiele lösen sofort ihre historischen Reflexe bei den östlichen Nachbarn aus. Schaut mal, sagte in einer polnischen Fernsehdebatte ein Historiker gehässig zum französisch-deutsch-russischen»Petersburger Dreieck«: eine solche Konstellation hat es schon einmal gegeben, im November 1940, als Pétain mit Hitler parlierte und Molotow nach der erneuten Teilung Polens nach Berlin eilte, um sich weitere Ge13. Emmanuel Todd: Weltmacht USA. Ein Nachruf, München 2000. 14. Jürgen Elsässer, a.a.O., S. 239f. ipg 1/2004 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland 23

biets-»Erwerbungen« zu sichern. Allein England, mit den usa im Rücken und einer Handvoll polnischer Flieger stand für Demokratie in Europa und Freiheit für Polen. Man mag diese historische Analogie für aberwitzig halten, doch sie ist es nicht mehr und nicht weniger als Vergleiche Bushs mit Hitler. Erst wenn die alte feudale Struktur Europas zwischen den Senioren – den Großmächten, die im 20. Jahrhundert ausgespielt haben – und den Vasallen als reine Verfügungsmasse der Großen überwunden wird, wird man sagen können, dass Europa wirklich zu sich selbst gefunden hat. Nicht nur für Elsässer ist der Bruch mit den usa eine Geburtsstunde der europäischen, sprich der deutschen Selbstfindung. Auch ein so namhafter Historiker wie Gregor Schöllgen denkt in diese Richtung, wenn auch in leiseren Tönen. Auch er trägt das transatlantische Bündnis zu Grabe. Seine Ideologie ist entwaffnend einfach: Das Bündnis war ein Kind des Kalten Krieges, nach 1989 werde Amerika»in Europa nicht mehr gebraucht«. Und an der antiamerikanischen Stimmung in Europa sei eben Bush und seine»hemdsärmelige Brachialdiplomatie« schuld. Bemerkenswert ist, dass für Schöllgen die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der eu die Frankreichs und Deutschlands ist, das heißt, der Einsatz im Irak ist schlecht, der im Kongo ist gut, weil von den beiden »Kerneuropäern« getragen. Und der Rest? Unbedeutend. Nicht nur Chiracs imperiale Arroganz, der von den Neuen erwartete, dass sie»das Maul halten«, lag im Streit um die eu -Verfassung dem polnischen Beharren auf einer 2000 in Nizza festgelegten Auf- und nicht Abwertung der mittleren eu -Staaten gegenüber Deutschland und Frankreich zugrunde. Eine Rolle spielte ebenso ein Schuss des alten senioralen Denkens, das Europa in Motor und Fahrgestell, in zwei Klassen, in unterschiedliche Geschwindigkeiten, in konzentrische Kreise und wie immer all die griffigen Formeln für die Wahrung der privilegierten Rolle der Großen heißen mögen, aufteilt. Anstatt eines»Kondominiums« der beiden müsste die eu einen offenen Kern haben, zu dem mit der Zeit auch andere Staaten hinzukommen können. Das ist auch – nach polnischer Auffassung – nach wie vor der Sinn des französisch-deutsch-polnischen»Weimarer Dreiecks«. Erst wenn die alte feudale Struktur Europas zwischen den Senioren – den Großmächten, die im 20. Jahrhundert ausgespielt haben – und den 24 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland ipg 1/2004

Vasallen als reine Verfügungsmasse der Großen überwunden wird, wird man sagen können, dass Europa wirklich zu sich selbst gefunden hat. Renationalisierung ist(auch) ein Problem der»Kerneuropäer« Das ist das Kernproblem. Die Renationalisierung ist keineswegs nur eine ostmitteleuropäische Gefahr, wie man immer wieder hört, meist mit einem schmalzigen Zusatz, die armen Ostmitteleuropäer seien verspätete Nationen, die erst jetzt ihren prämodernen Nationalismus auslebten und unfähig seien, über ihren Tellerrand zu sehen. Man wird den Verdacht nicht los, dass manche»Kerneuropäer« diese Argumente als Rauchwolke benutzen, um eigene nationale Aspirationen zu kaschieren. Während Polen, Tschechen und Ungarn unter enormen Anstrengungen den acquis communautaire übernahmen und Brüssel als eine normgebende Instanz akzeptierten, kündigen gerade die Großen das Interesse an einer Union, die ihnen keine privilegierte Position in Kerneuropa sichert, Stück für Stück auf; sie schränken die Pflichtbeiträge ein und überlegen, wie man die Barrieren der Euro-Zone für die Neuen weiter heraufsetzt(ohne selber die bisher bestehenden Bedingungen zu erfüllen). Einige Monate nach den eindeutig proeuropäisch ausgegangenen Referenden in den Beitrittsländern gewinnt man bisweilen den Eindruck, die alte Europäische Wirtschaftsgemeinschaft( ewg ) der Sechs wolle sich in der erweiterten eu irgendwie neu zusammenfinden und abschotten, während die Neuen die alte transatlantische Konstellation mit Amerika im Hintergrund retten möchten. Sie sind – könnte man sagen – in ihrer Adenauerschen Phase, sie möchten zweigleisig fahren, mit der eu und mit Amerika zugleich. Die»Kerneuropäer« dagegen möchten Europa im globalen Wettbewerb gegenüber Amerika stärken und ihre nationalen Interessen besser zur Geltung bringen. Die Herausforderung: Selbstrevision statt Revisionismus Die deutsche Verantwortung – schreibt Egon Bahr zum Schluss seiner beeindruckenden Skizze über den»Deutschen Weg« – ist groß geworden, auch wenn sie global begrenzt bleibt. Der deutsche Weg»verlangt und gestattet nun ein Deutschland im Dienste Europas, das seine Interessen als normaler Staat verfolgt und seine Zukunft nicht von der Verganipg 1/2004 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland 25

genheit behindern lässt: die europäische Zukunft ist wichtiger als die deutsche Vergangenheit«. 15 Eine Selbstabsolution ist das nicht, zumal Bahr in seiner Studie auch manche eigene Sehfehler korrigierte, die ihm einst Timothy Garton Ash nachgewiesen hatte – nämlich einen übergebührlichen»Etatismus«, eine allzu realpolitische Fixierung auf Moskau und das Bestreben, den Status quo auch dann noch aufrecht zu halten, als die Oppositionsbewegungen die sowjetische Hegemonie in Ostmitteleuropa unterhöhlten. Heute sieht der Stratege des»Wandels durch Annäherung«, dass sich mit dem Sieg des Westens Europa nach Osten verschiebt. Und – jetzt kommt eine leichte Korrektur von Winklers Sicht vor 2001 –»Deutschland hat nach seinem langen Weg nach Westen die Position in der Mitte des Kontinents wieder erhalten; sie gestattet, nach Osten zu sehen, ohne dem Westen den Rücken zuzuwenden«. 16 Das sei, zugegeben, nicht ganz leicht, es erfordere auch eine Revision der Vorstellung vom deutsch-französischen Motor Europas, die so lange adäquat war, wie Europa mit dem Westen gleichgesetzt werden konnte. Der Abschied von der alten Überheblichkeit, meint Egon Bahr, fällt den»Alteuropäern« nicht leicht, zumal die»Neuen« sich bisweilen etwas tollpatschig zu Wort melden. Doch das Weimar Dreieck sei schon ein tragfähiges Konstrukt für ein erweitertes Europa, dessen Realität Berlin und Paris eben»noch nicht verinnerlicht haben« 17 . Dies zu sehen und auszusprechen ist ein Verdienst, zumal es zu einer realen Selbstrevision führt, statt wieder einmal den Irrlichtern der pazifistisch verbrämten Machtphantasien des 19. Jahrhunderts nachzulaufen, wonach an deutschem Edelmut und Pazifismus Europa, Russland und die restliche Welt genesen könnten. Diese Selbstrevision ist allerdings auch bei Deutschlands ostmitteleuropäischen Nachbarn nötig. So verständlich ihre Affinität zu Amerika ist, ihre Zukunft entscheidet sich in Europa, und diese Zukunft müssen sie gemeinsam mit den»Alteuropäern« gestalten. 15. Egon Bahr, a.a.O., S. 155. 16. Egon Bahr, a.a.O., S. 92. 17. ebd. 26 Krzeminski, Ein polnischer Blick auf Deutschland ipg 1/2004

The Unilateralist Temptation: Germany’s Foreign Policy after the Cold War ANNE-MARIE LE GLOANNEC I n the twelve years that elapsed between the fall of the Wall and the fall of the Twin Towers, analysts and commentators, politicians and public opinion in Germany and abroad speculated on whether a reunited Germany would pursue the same foreign policy as before. Most thought that the new Germany would be somewhat different from the old Federal Republic, more powerful, more central than West Germany; hence they expected that it would defend its interests from a stronger position. Some analysts and commentators even called for a radical change and for a powerful role in Europe and in the world. However, it was generally assumed that the foreign policy of the new Germany would not dramatically differ from the old one: certainly Germany would be more powerful and assertive, certainly change and continuity would go hand in hand, yet on the whole the latter would prevail. After all, unification had taken place under Western auspices. German institutions had not changed, neither had its commitments. It remained embedded in the Western community of states and its multilateral, intergovernmental and supranational institutions. Indeed, for some time Germany’s foreign policy did appear to follow its previous path. Thanks to Chancellor Kohl, Germany’s unification was paralleled by its further integration in an ever closer Europe as the German government agreed to give up the dm and its monetary sovereignty against a majority of public opinion. Certainly, the Kohl government had some fits of unilateralism, pressing for instance for the recognition of Slovenia and Croatia in the winter of 1991–92 without having weighed the dramatic consequences of supporting the independence of new countries while not being able to defend them. It also called for the defence of narrow interests as opposed to broader, European interests and in 1997, at the Intergovernmental Conference in Amsterdam, it proposed a veto on the use of qualified majority voting on immigration issues which were to become Community matters, whereas it had formerly pleaded for an increased transfer of sovereignty to Brussels. ipg 1/2004 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy 27

With the Red-Green coalition, which took over in 1998, a kind of involuntary division of labor was established between the Chancellor and his Foreign Minister. While Joschka Fischer placed the emphasis on continuity, defining German interests within the existing frameworks of multilateral institutions, the Chancellor of the Red-Green coalition resorted to a rhetoric different from that of his Foreign Minister or his predecessors. Thus Gerhard Schröder became the first Chancellor of the Second Republic to dare speak of Germany as a»große Macht«(great power), whereas all previous Chancellors had refrained from expressing such notions. This was echoed three years later by his appeal to follow a»German path«(»deutscher Weg«) – as he put it during the election campaign in 2002 when he fiercely opposed the American policy against Saddam Hussein – a path which contained strong unilateral elements and was consistent with the self-confidence that Gerhard Schröder had repeatedly advocated. Indeed, unilateral postures and policies have become more frequent in both European and transatlantic contexts, and the defence of narrow national interests has taken precedence over long-term European and global concerns. However, to characterize Germany’s foreign policy as a mixture of continuity and change is inadequate for two reasons. Firstly, we need to ask when change prevails over continuity, and vice versa. We may sense incremental changes, but we also need to see when continuity ceases to prevail over change. Secondly, the very multilateral frameworks in which the Federal Republic was ensconsed have dramatically changed in nature in the post-Cold War era. Enlargement of both nato and the eu , coupled with the policy of unilateralism of the United States, alter the very mechanics of multilateralism and this in turn will necessarily affect Germany’s foreign policy – just as it will affect the foreign policy of others. Multilateralism vs. Unilateralism It has often been said that integration served Germany well, whether in multinational forums, such as nato , or in the supranational venture of the European Community/Union. After the Second World War, the leaders of Germany, a country diminished both politically and economically, had little choice but to pursue a policy aimed first and foremost at restoring the credit and sovereignty of their country – despite the course which the Social Democratic Party under Kurt Schumacher’s leadership 28 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy ipg 1/2004

sought to steer. In the course of time, Germany succeeded in both these aims, or rather it gradually gathered respectability and increased its margin of manoeuvre, while remaining short of the ultimate sovereignty which came with reunification. In so doing, it also assured its security, both political and economic, by gaining access to American protection and to European markets. It also shaped its new identity based on cooperation and integration within intergovernmental and supranational organizations, as constructivist foreign policy research has shown. Within these frameworks, Germany increased its power, not through the sheer fact of being a member of nato and the European Community/ Union, but rather because it set up the biggest and most efficient army on the European continent while becoming its most important economy and a major economic power world-wide. Yet it became a major military and economic contributor because it was integrated, because it fitted the European and world economy. It also became the United States’s major ally on the continent because it was indispensable to the defence of the Western part of the continent. In turn, Germany’s major military and economic roles were accepted by its neighbors and partners because it was embedded within multinational and supranational institutions. For these reasons, it may be said that integration served the country well. Because multilateralism was an obligation, because it benefited German interests and also because Germany developed and perfected the tools and talents to promote it, it became what some have called »reflexive«. Multilateralism also benefited Germany because, as time elapsed, German officials increasingly understood how to play with the constraints it necessarily implied. Thus as multilateral frameworks proliferated, with the development of a special relationship with France, with the inception of»Ostpolitik« and the creation of the Organization for Security and Cooperation in Europe( osce ), they learned how to manipulate issues and frameworks and to multiply arenas of negotiation as well as to achieve a balance between various partners in order to alleviate the constraints of engagement and embeddedness. Keeping the balance was certainly a delicate game as Germany remained firmly anchored in the Western and transatlantic community of states. It did not imply a balance of power as this had operated in the 19th century, where powers were free to change ipg 1/2004 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy 29

coalitions. It implied a delicate game of being partners with all while remaining firmly anchored in the West. Within these limits, German politicians and diplomats became to a certain extent intermediaries, a kind of bridge, between East and West, between France and the United States, and between small and bigger states while trying to avoid having to choose one or the other. Instead of having to agonize over choice and to antagonize one partner, they preferred the policy of»sowohl als auch« (both x and y ), as Timothy Garton Ash astutely put it. 1 Last but not least, the benefits of multilateralism fed a belief – which became increasingly more deeply and widely held – that multilateralism worked well for Germany. At the same time German politicians and diplomats perfected their savoir-faire, their ability to deal with multilateralism. At least two names stand out: Hans-Dietrich Genscher and Joschka Fischer both displayed an enormous talent at intermediation. Fischer is, for instance, the first German diplomat ever to enjoy an enormous prestige in the Middle East. Certainly, Germany enjoys what I call elsewhere political credit , that is, the trust that a particular political agent prompts among his partners, in this case the trust that Germany, i.e. German governmental and non-governmental actors prompt among their foreign partners. 2 This trust is based on material investments as well as on immaterial ones. Immaterial investments include personality(convictions, diplomatic talents, etc.) as well as the belief of Germany’s partners that it is able to deliver. This belief in turn is nurtured by Germany’s performance, based on sustained networks of relations, on permanent contacts, on help and aid, etc., in other words on a political capital which is continuously and patiently fostered by governmental and non-governmental actors alike, and political foundations in particular, which are so peculiar to the German political system. It is not an immediate return of investment, but is based rather on long-term investments, rooted in the development and maintenance of networks. At the same time, while immaterial investments do play a crucial role, as underlined here, so do material ones. In this respect, it has often been pointed out that German governments have 1. Timothy Garton Ash: In Europe’s Name: Germany and the Divided Continent, London: Vintage, 1993. 2. Anne-Marie Le Gloannec(ed.): Non-State Actors in Transnational Relations: The Case of Germany , Manchester: Manchester University Press, forthcoming. The book analyzes among other things the role of political foundations and non-governmental actors. 30 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy ipg 1/2004

not shied from making side-payments to sustain relations with partners, in Europe in particular. Because multilateralism was an obligation, because it benefited German interests and also because Germany developed and perfected the tools and talents to promote it, it became what some have called»reflexive«. 3 After unification, multilateralism remained the code word of German diplomacy under both Chancellors. Chancellor Kohl forcefully promoted European integration and Economic and Monetary Union as well as the integration of the new democracies into the European area of peace and prosperity, while his Defence Minister, Volker Rühe, became the first politician in the Atlantic Alliance to call for nato ’s enlargement. In other words, the Kohl government sought to extend those multilateral institutions which had worked so well to the benefit of Germany and its partners in the post-war era. Later, Chancellor Schröder and his Foreign Minister brilliantly managed the war against Serbia and its resolution. Previously, Volker Rühe had gradually involved the Bundeswehr in»out-ofarea« operations, from Cambodia and Somalia to the former Yugoslavia, without however allowing it to take part in combat. In the next phase, it was the Red-Green Coalition which authorized the Bundeswehr to take part in military strikes against Serbia and in military operations in Afghanistan. Both steps were paralleled by diplomatic actions, in particular by the negotiation of a cease-fire with Russia and the Finnish and Serbian Presidents, by the preparation of a Stability Pact for the Balkans in 1999, and later by the Afghanistan Peace Conference on the Petersberg, symbolizing, as Hanns Maull put it, the Civilian Power approach of multilateral inclusion, socio-economic development, democratization, co-operation and the prospect of membership of the European Union. 4 However, as briefly mentioned in the introduction, multilateralism has also come under fire and unilateral actions have been numerous under the leadership of both Chancellors. This has mainly been the case where 3. See e.g. Jeffrey J. Anderson:»Hard Interests, Soft Power and Germany’s Changing Role in Europe« in: Peter Katzenstein(ed.): Tamed Power, Germany in Europe , Ithaca/London: Cornell University Press, 1997, pp. 80–106, and Jeffrey. J. Anderson: German Unification and the Union of Europe. The Domestic Politics of Integration , Cambridge: Cambridge University Press, 1999. 4. Hanns W. Maull:»Germany’s Foreign Policy, post-Kosovo: Still a ›Civilian Power‹?« in: Sebastian Harnisch and Hanns W. Maull(eds.): Germany as a Civilian Power? The Foreign Policy of the Berlin Republic , Manchester: Manchester University Press, 2001, p. 110. ipg 1/2004 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy 31

redistributive policy in the European Union is concerned, as Hanns Maull has pointed out. 5 This affects, for example, the particular status of the»Landesbanken« which provide subsidized finances to local business, also that of radio and television stations, the defence of professional interests such as those of the German car makers against European recycling policies, the support of state aid such as the subsidies that Saxony granted a Volkswagen plant, the quarrel over Germany’s contribution to the eu budget …: all these are episodes which have bitterly pitted the German government, the Länder, German business and banking sectors as well as the bulk of public opinion against the European Commission. But other, non-redistributive issues have also been tackled unilaterally. These include the recognition of Slovenia and Croatia in 1992, which Hans-Dietrich Genscher forcefully advocated in spite of misgivings on the part of his partners who looked for safeguards by enumerating criteria for recognition; the veto that Chancellor Kohl himself opposed in Amsterdam in 1997 to the use of qualified majority voting for the provisions on immigration which had been transferred from the»third pillar« to the »first pillar«; and, last but not least, the staunch refusal to take part in the us -led war against Iraq whatever resolutions the United Nations Security Council might pass. In all three instances, Germany’s partners were shocked, wondering whether unilateralism would be the new policy of the German government despite its previous attachment to European integration and multilateral frameworks, to negotiations over»coups de force« and to legality over power politics. Some even wondered whether German policy in Europe had become»more British«. Changing Paradigms, Free-floating Coalitions and the Predominance of Tactics Germany’s Hegemony of Weakness When trying to understand the sources of these repeated examples of unilateralism, it is easy to point to the dwindling resources of German states and society in the wake of unification. To sustain their earlier»reflexive multilateralism«, German decision-makers and diplomats could draw on both material and immaterial resources as mentioned above. In post-1990 5. Sebastian Harnisch and Hanns W. Maull:»Learned its Lesson Well: Germany as a Civilian Power Ten Years After Unification« in: Harnisch and Maull, op. cit., p. 146. 32 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy ipg 1/2004

Germany, these are increasingly failing. When compared to Germany’s standing and role in the European Community in the’60s,’70s and even in the’80s, its position has now considerably weakened. The Federal Republic of Germany experienced then what came to be known as a»virtuous circle«: its industry specialized in the production of high-quality equipment and chemical products that remained in almost limitless international demand, regardless of price. Far from hindering exports, the strong currency and higher prices led to increased growth, higher wages and, ultimately, internal stability; external growth and internal stability thus complemented each other. Since then, the virtuous circle has been turned into a vicious circle, in which fierce international competition, lagging internal consumption, the ongoing priority given to the fight against inflation, and increasing social expenditure, linked to the burden of unemployment in particular, limit public resources and private spending and have turned the German economy into the sick man of the eu . Instead of becoming the semi-superpower that most observers expected after unification, Germany has come to exercize a kind of»hegemony of weakness«. 6 In effect, both its structural power and its intentional power have changed(to use the categories employed by S. Guzzini 7 and others). In terms of structural power, the German economy has become a liability for the eu , along with, one should add, those of such countries as France and Italy. It is not the European engine it used to be. On the contrary, since Germany is the main customer of most European countries, its dire state has imposed burdens on its partners. As far as intentional power is concerned, the German government has lost the means and willingness to promote European interests over narrower, national or sectoral interests. With the new Länder absorbing subsidies and social contributions, with globalization confronting industry, trade and services in the old Länder with fierce competition, a squeezed labor market and overburdened public finances, the government is seeking to limit expenditure. Side-payments are not an option any more. Indeed, cuts in the contributions to the ec budget are most welcome: this 6. Anne-Marie Le Gloannec: L’Allemagne après la guerre froide. Le vainqueur entravé , Bruxelles: Editions Complexe, 1993. 7.»Structural Power: The Limits of Neo-Realist Analysis« in: International Organization , 47(Summer 1993), pp. 443–478. See also, among others, Simon Bulmer: »Shaping the Rules? The Constitutive Politics of the European Union and German Power« in: P. Katzenstein, op. cit., pp. 49–79. ipg 1/2004 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy 33

was Gerhard Schröder’s message while campaigning for the 1998 national elections and this was his explicit aim when he held the eu Presidency in 1999. This demand is now somewhat less vocal, though it continues to preside over most ec / eu negotiations. Not only have dwindling resources eroded the European options of the German government, they have also seriously endangered its national ambitions. When the RedGreen coalition came to power in 1998, the new Chancellor claimed that Germany had become a normal nation, and later that his country was a big power(»eine große Macht«) 8 and that it had to emancipate itself, to follow a»German path«(»deutscher Weg«). Yet this rhetoric of power and so-called emancipation has hardly been followed by deeds. Certainly there were no grounds for thinking that German decision-makers ever intended to break away from multinational frameworks, let alone revert to a nationalist path – or past. The 1999 diplomatic feats, involving the negotiation of a cease-fire in Kosovo and Serbia and the negotiation of a package deal, the Stability Pact for the Balkans, offering the former Yugoslavia a peaceful and prosperous future, took place within the multilateral frameworks of the European Union, the g 8 – with Germany the incumbent president of both organizations – and the United Nations. The German government did not, however, make much effort to support implementation of the Stability Pact once the process had been launched. As Hanns Maull put it:»The impression is that Berlin considered the problem solved once it had created an institutional framework for its solution.« 9 Even the more ominous-sounding reconstitution of Germany’s power in Europe did not materialize as its means failed. Germany’s presence in the world, from an overstretched Bundeswehr to the output of the Deutsche Welle(Germany’s international broadcaster), is held back by the country’s financial straits. Having regained some powers with the reform of the Constitution, the Länder also are putting a brake on further integration within the eu , as demonstrated in Amsterdam in 1997. One might even add that, generally speaking, they are putting a brake on Germany’s capacity to act. Since unification, the number of Länder has increased and so has their heterogeneousness, as well as the patterns of possible coalitions, now including 8. Gerhard Schröder,»Eine Außenpolitik des ›Dritten Weges‹« in: Gewerkschaftliche Monatshefte , 50/7-8(1999), pp. 392–6. 9. Hanns W. Maull:»Germany’s Foreign Policy, post-Kosovo: Still a ›Civilian Power‹?« in: Harnisch and Maull, op. cit., p. 123. 34 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy ipg 1/2004

the pds (Party of Democratic Socialism). As a result, the Bundesrat and the coordination mechanism between the Länder have become quite cumbersome and difficult to deal with as compared with the’60s and’70s when simpler coalition patterns prevailed – and this at a time when the Bundesrat is playing an exceedingly important role both at federal and European levels. For this very reason, decision-making processes have become extremely intricate, increasing the risks of incrementalism, joint decision traps and absence of reform. In other words, the unification of Germany has brought about a territorialization of politics, consistent with unification but little conducive to Europeanization and globalization. Parallel to this territorialization of politics, though unrelated to it, the political horizon has somewhat shrunk. Political elites in Germany are surprisingly provincial: if one looks for instance at the background and concerns of national representatives, those interested in European affairs, let alone in foreign policy, are vastly underrepresented. Instead of becoming the semi-superpower that most observers expected, Germany has come to exercize a kind of»hegemony of weakness«. Public opinion has grown increasingly hostile to what is being seen as a pervasive intrusion of the European Community in German affairs, a hostility both nurtured by diminished resources and fostered by the Chancellor’s anti-European rhetoric. This is the end of the permissive consensus that so many observers formerly hailed: this constrains governmental policy but is also fostered by it. Certainly, opinion polls look somewhat contradictory: a recent study by the German Marshall Fund and the Compagnia de Sao Paolo reveals a growing Europeanization of German public opinion, a development which is the reverse image of the growing chasm between Europeans and Americans. However, if all the opinion polls were put together, one might suspect that although a kind of European identity is strengthening in Germany, German public opinion opposes further transfer of sovereignty to the European Community (as well as maybe some transfer already completed). Changing Patterns of Multilateralism To that extent, public opinion is in tune with both the Federal government’s instincts and the general mood in the European Union: what preipg 1/2004 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy 35

vails here is a kind of reflexive defence of national interests over the interests of the whole, a marked preference for intergovernmental solutions rather than for supranational schemes, a predominance of short-term issues and considerations over strategic visions. This is a question of mood, of»Zeitgeist«, but this in turn is linked to deep-set changes in the structures of the international and European systems and in the issues that are dealt with in these frameworks. As a result, while the main question raised in the 1990s about the future orientation of Germany’s foreign policy was whether the Federal government would go on working within multilateral frameworks – and while the answer most observers reached was mainly yes – we may now wonder to what extent the workings of these multilateral frameworks and their very nature have changed, and hence to what extent Germany’s foreign policy and that of other countries in Europe will change. The changes in structure are fostering a»Zeitgeist« which is pointing firmly at short-term gains and loose commitments, at the defence of national interests over long-term European interests. To that extent, Germany is going with the flow instead of being the odd man out that some feared after unification. Changes in multinational structures are most obvious in the European Union and probably have the most far-reaching consequences due to the constraints that Europe is imposing on the policies of member-states. In the latest rounds of enlargement of the European Community/European Union, the rules of the game have been altered. With a higher number of members, the combinations of possible coalitions have increased – though their precise parameters have been redefined by the Treaty of Nice, and may be revamped again if the Constitution worked out by the Convention is adopted. Combined with the multiplication of negotiations – from one Intergovernmental Conference to another – and the multiplication of issues – from positive integration to enlargement – this explosion in the number of possible coalitions is leading to a general pattern of what one might call free-floating coalitions. These are made and unmade issue by issue, leading to the development of what various actors and observers have dubbed multi-bilateralism . These developments bring a number of consequences. First of all, with the increased pace of negotiations, from positive integration to enlargement, the defence of na36 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy ipg 1/2004

tional interests may seem more necessary to some members and the urge to make conditional deals and blackmail partners becomes quite irresistible. Secondly, old complicities and forms of co-operation are more difficult to sustain because they seem less rewarding than short-term coalitions. On the whole, the changes in structure are fostering a»Zeitgeist« which is pointing firmly at short-term gains and loose commitments, at the defence of national interests over long-term European interests. To that extent, Germany is going with the flow instead of being the odd man out that some feared after unification. The Weakening of Franco-German Leadership Franco-German co-operation is an example of these changes. It had formerly served as a core factor in Europe , promoting European integration first and foremost in the monetary area, from the»currency snake« and the monetary arrangements of the 1970s to European Monetary Union in the 1990s. The new European structure which emerged in the wake of the 1995 enlargement, combined with a lack of a common strategy or a common vision on the part of the German Chancellor and the French President, led to a disinvestment in Franco-German affairs. Chancellor Kohl resorted to a unilateralist strategy towards the end of the Amsterdam summit in 1997 as it became clear that Paris and Bonn did not share the same approach. While the German government stuck to a supranational approach during the pre-negotiations and negotiations, the French were true to their intergovernmental preferences: without a strong partner, the German government chose unilateralism over multilateralism. During the following years, the Franco-German relationship was put on hold. Of course, co-operation continued between ministries: both the Centre d’Analyse et de Prévision and the Planungsstab of the two Foreign Ministries produced common papers. However, disinterest, disagreement and even spats – at the Berlin and Nice summits in 1999 and 2000 – characterized the relations between the upper echelons. In tune with the new multi-bilateralism, the German government, and the Chancellery in particular, sought new partnerships in London and Madrid. The renewed fervor of Franco-German affairs since January 2003 is the product of isolation. Since its unilateral rejection of American policy over Iraq, which estranged it from Washington and prevented any common position in the eu , the Federal government had lost much influence in ipg 1/2004 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy 37

both transatlantic and European spheres. Later in the year, the French government also ran the risk of being isolated because of its strong criticism of us policy and hegemony. Both alienated the more Atlanticist of their European partners. Since then, a number of projects have been put forth by the two governments, relating either to Franco-German affairs – such as the strengthening of ties between Länder and regions – or the wider ec / eu context – offering for instance to create an autonomous military planning unit and to launch an economic initiative to foster growth. Nonetheless it is far from certain that the present warming of FrancoGerman relations will go beyond the mere desire to overcome isolation and withstand the preference for looser, free-floating coalitions that the current eu structures foster. There are two reasons for this. Firstly, the Franco-German relationship as it stands today seems unbalanced in the eyes of a number of Germans: this has often been the case in the past, and it is even more so at a time when a number of issues are being discussed within the United Nations Security Council where the French retain a permanent seat. At the same time, it seems that the Germans have lost their reflexive inclination for Franco-German consultation and co-operation, whereas this is still important to the French. Secondly, the FrancoGerman claim to exercize leadership in the ec / eu has lost legitimacy. Formerly it had a certain amount, even if this was grudgingly accepted by the smaller states. It had a historical legitimacy in that the French and the Germans had worked towards reconciliation and led the way towards European integration. It also had a legitimacy derived from efficiency as the two invented monetary rapprochement and union. In the new era, the Franco-German relationship has lost both: historical legitimacy does not resound as such in the new democracies which underwent a different history. Certainly the Poles, for instance, would like to promote a PolishUkrainian reconciliation on the Franco-German pattern. It does not mean, however, that a Franco-German leadership may derive its rationale from times past. As to efficiency, this is called into question by the weakness of both countries’ economies and their breaking of the rules of the Stability Pact. On the whole, it is only with difficulty that the European Union might agree to accommodate such a tandem, based on the defence of their own interests. To be accepted in the future, it should first and foremost prove that it can negotiate in the interests of all members – and it probably should involve some other partners, for example the British as far as defence matters are concerned, as practised since the Berlin summit in October 2003, and maybe some other partners for other issues. 38 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy ipg 1/2004

Interlocutor, Rather than Bridge: Perspectives for Germany’s International Role Certainly those in Germany who resent an imbalance between their country and France have reasons to do so but they also have a lot to blame their government for. While Berlin denounced the American policy vis-à-vis Iraq, and did so unilaterally, going as far as to declare that it would not take heed of the un Security Council resolutions, thus estranging itself from Washington and also from those who wanted to stick to multilateralism, it further ruined a political capital which it had patiently hoarded in a number of European countries, in Poland, Spain and the Czech Republic. To that extent, it has jeopardized its function as a bridge between the us and France, for instance, between East and West, and between smaller and bigger states in Europe. Of course, one may wonder whether this position can still be held at all, and for a number of reasons. With their unilateralist policy, the United States has estranged itself from Europe much more than Europeans have done: in abandoning a number of multilateral commitments – from the Kyoto Protocol to the International Criminal Court – and in favoring coalitions of the willing over resorting to nato , it has signalled a certain indifference and even contempt for the Europeans as a whole. To that extent, the position of an intermediary between Europe and the United States is hardly tenable, as British policy has shown. While Europe as a whole might possibly influence the United States, a single country can do little. As far as the position of an intermediary between East and West, or between small and bigger states is concerned, the Federal Republic may no longer be in a position to perform this role. While it could speak for the East in the early days, when enlargement was still looming on the horizon, it certainly cannot do so in a Europe of 25 member states. However, it may still regain the position of a privileged interlocutor for a number of states, both big and small, if it can prove that it is a key country on the continent, able to shape European destinies. ipg 1/2004 Le Gloannec, Germany’s Foreign Policy 39

Germany and the United States After Iraq: From Alliance to Alignment STEPHEN F. SZABO F our months after the formal end of military action in Iraq, Gerhard Schröder and George W. Bush met on September 24, 2003 in Suite 35 h at the Waldorf Astoria hotel, while both were attending the United Nations General Assembly meeting. The mini summit was the first since their meeting in Berlin in May 2002 and lasted forty minutes, longer than the half an hour originally planned. Every minute carried symbolic weight. As Der Spiegel commented,»The entire fate of the GermanAmerican relationship hung on this half hour«. Television cameras were permitted in to film pictures of handshakes and smiles. The meeting went well and the President referred to the Chancellor by his first name, declaring,»We’ve had our differences and they’re over, and we’re going to work together«. The Chancellor responded,»We very much feel that the differences there have been left behind and put aside by now«. 1 The meeting marked the formal end of the crisis which had begun in the summer of 2002 but it did not imply that things were back to where they were in May 2002. Before he met with the American President, the Chancellor said that he did not want to kindle a»love affair« with the Americans(keine»Liebesbeziehung« zu den Amerikanern entfachen), but rather to continue with»entirely normal conversations«. 2 These carefully chosen words gave expression to how much had changed in little over a year and made clear there was going to be no return to Eden. If the Cold War ended with the fall of the Berlin Wall and the unification of Germany, the post Cold War period ended with the war in Iraq. It is now time to assess how much has changed and what remains in terms 1. Dana Milbank and Colum Lynch,»Bush Fails to Gain Pledges on Troops Or Funds for Iraq«, Washington Post, September 25, 2003, p. A 22; see also»Die Gerd und George Show«, Spiegel Online, 25. September 2003. 2. Matthias Streitz,»Sticheleien vor dem Treffen«, Spiegel Online, 24. September 2003. ipg 1/2004 Szabo, Germany and the United States 41

of common interests which could form the basis of a new, if different sort of partnership and finally to consider both the new American and German problems. Looking back at the events from September 11 through the war in Iraq in the spring of 2003, a number of questions arise. How much of this was due to personalities and were there alternative policies which could have been chosen which would have avoided or ameliorated the crisis? Certainly, the personalities involved mattered a great deal. As one advisor in the Chancellor’s office put it,»Don’t underestimate the impact of the personalities of Bush and Schröder. Neither one wanted to take the first step and admit that they had made a mistake«. This is the view of the majority of Germans in public opinion surveys and also the belief of many in Washington. In other words things will get better with regime change either in Washington or in Berlin. However, one of the most striking and disturbing lessons of the Iraq case was that even a relationship built on fifty years of close cooperation, extensive personal networks and solid economic interests, could deteriorate so quickly and so sharply in a matter of months. While leadership did matter, there are longer term structural or secular changes at work. Bush and Schröder were simply catalysts that set off changes which were coming anyway, but substantially accelerated the changes. This is not the first case of personality conflict in the German-American relationship. Neither side has lacked of strong willed leaders. There were clashes between Konrad Adenauer and John F. Kennedy over Berlin and détente, between Jimmy Carter and Helmut Schmidt and between Ronald Reagan and Schmidt. However what is new in the case of Bush and Schröder is that in this case personal differences had a deeper impact because the deeper structures of the relationship were shifting and no longer cushioned conflicts. Beyond Leadership: Deeper Currents of Change The most important secular change has been the radical alteration of the strategic landscape in the wake of the end of the Cold War. The GermanAmerican relationship since the fall of the Third Reich has rested on the solid strategic foundation of a commonly perceived threat. In addition, Germany was a divided, semi sovereign country, dependent for its security upon the United States. It was led by generations of leaders who had 42 Szabo, Germany and the United States ipg 1/2004

been shaped by the tragic history of the Nazi period, World War II and the reconstruction and phoenix-like recovery of the postwar years. These Germans were both grateful to and dependent upon the United States. They did not really trust themselves and were weighed down with guilt and the realization of the fears others had toward Germany. The end of the Cold War and the end of the division of Germany were in effect the same historical event. One could not have happened without the other. With the Soviet threat gone and with Germany once again unified and sovereign, fundamental changes in the u.s. – German relationship were to be expected. New generations of both leaders and voters, including 18 million from the former East Germany, have brought a new sense of identity with them. The impact of the history of the 1933–1949 period has diminished with generational change. To some extent a certain »guilt fatigue« has set in and has combined with a declining sense of gratitude to the United States for its role during the Cold War. Germans and Americans continue to share many political values, but seem more divided in the social and cultural dimensions. In addition, the Iraq crisis has done major damage to the American image in Germany. A German Marshall Fund survey conducted in June 2003 found that of all the European publics polled, the changes in Germany were the most dramatic in terms of both a loss of confidence in the United States and the growth in a preference for Europe. Similar results were found by the German polling group, Forschungsgruppe Wahlen. These drops reflect a growing anti-Americanism in a country which has been the most pro American large country in Europe. While the Iraq effect may fade and the intensity of feelings subside, the German view of America will never be what is was before the Bush Presidency. The economic relationship between the two countries is dense and important and remained stable throughout the crisis. While the FrancoAmerican dispute had serious economic effects on the French in particular, this was not the case in the German-American flare up. There was little evidence of boycotts on either side. The economic interdependence is simply too great to be risked by spillovers from the political sphere. u.s. investment in Germany is over 300 billion us -dollars and American firms employ 500,000 Germans while German companies in the u.s. employ 730,000 Americans. On the other hand the economic relationship did little to prevent the crisis, although key business leaders lobbied their respective governments to damp down the conflict. The economic relationship will not replace the strategic one, however, because the ipg 1/2004 Szabo, Germany and the United States 43

logic of the private sector is quite different from the logic of strategic interests. In the eyes of many Germans, the u.s. is now a power like other historical great powers, acting in the ways of power. It has lost much of its authority and its credibility with Germans. Its moral and sentimental reserves in Germany have been drained and are unlikely to be replenished. This is a result of both the actions of the American government as well as the changing sense of German identity. Calculations of interest will now be the measuring rod for policies. The distance between the two societies has grown. The future of the German-American relationship will not be founded on sentiment, friendship or common values, but rather on the cold calculation of interests. No amount of good feelings and renewed pledges of friendship will overcome the loss of the strategic glue of the Cold War. The German political culture will no longer give any American government the benefit of the doubt. The key question for the future is whether common strategic interests and strategic assessments can be shaped to give the relationship a realistic basis. We Can’t Bring Back the Wall: New Challenges and New Interests The future of the relationship after Iraq will depend on the lessons drawn from the experience and the interpretation of interests and challenges in the post 9-11 world. Crises also bring opportunities to reshape and rejuvenate institutions and relationships. The Iraq case not only drove Washington and Berlin apart, but it brought them closer together in some areas as well. The challenge of terrorism is now taken seriously by both nations and the level of police, immigration and intelligence cooperation has been excellent. The u.s. emerged from the Iraq experience understanding that both hard power and unilateralism have real limits and that a war on terrorism has to be multilateral and has to include state and society building as well as the military dimension. Germans as well have gained a better appreciation for the dangers of the new form of terrorism represented by Al Qaeda and its spin offs. As a leading German peace researcher concluded just before the war in Iraq began:»American capabilities in the fight against transnational ›megaterrorism‹ remain an asset for European security. The same is true for the us 44 Szabo, Germany and the United States ipg 1/2004

capacity to serve as a stabilizer for regions in which Europe has a strong interest but is not capable by itself to pacify, such as the Persian Gulf.« 3 Germans understand the dangers posed by Weapons of Mass Destruction( wmd ) proliferation and the nexus with terrorism. The German government has acknowledged the need for a military element to any nonproliferation strategy, has extended its military role in Afghanistan and has pushed for a broader mandate for the nato commanded force there, a force co-led by Germans. It has provided more than 7,950 peacekeepers in the Balkans and Afghanistan, the second largest contingent after that of the United States. This includes 1,790 forces on the ground in the International Security Assistance Force( isaf ) in Afghanistan, and another 610 in Enduring Freedom in Afghanistan and the Horn of Africa. After the Iraq war, the German government decided to extend German troop involvement in Afghanistan beyond Kabul to Kundus. The money spent on peacekeeping has jumped from around 131 million Euro in 1995 to over 1.5 billon Euro in 2002. The future of the German-American relationship will not be founded on sentiment, friendship or common values, but rather on the cold calculation of interests. A number of analysts on both sides of the Atlantic now see the future of the alliance as lying in creating a new strategic consensus on the issues of wmd proliferation and principles for military intervention, and in two great regional projects, the European agenda and the Greater Middle East. 4 Others have called for a new strategic dialogue with the aim of creating a new consensus to replace the old one which was shaped during the Cold War period. What are the elements of any new consensus likely to be? 3. Harald Müller, Terrorism, proliferation: a European threat assessment, Chaillot Papers, No. 58(Paris: Institute for Security Studies, March 2003), p. 87. 4. See for example, Ronald Asmus,»Rebuilding the Atlantic Alliance«, Foreign Affairs , vol. 82/5(September/October 2003), pp. 23–31; and Charles Grant, Transatlantic Rift: Bringing the Two Sides Together (London: Center for European Reform, 2003). ipg 1/2004 Szabo, Germany and the United States 45

The Strategic Agenda Proliferation of Weapons of Mass Destruction The German-American divergence over strategy remains a deep one. The German strategic culture will not accept unilateral preventive wars and will always prefer multilateral approaches in which the use of force is a last and distant option. Yet in the wake of the war, Germany as part of the eu ’s effort to develop a strategic concept has begun to accept that an arms control and cooperative security regime must be underpinned by the threat of the use of force as a last resort. At the same time the Bush Administration’s approach toward the problem of wmd proliferation in both the case of Iran and North Korea indicates some acceptance of a multilateral approach and the use of the non-proliferation regime of arms control agreements and inspections. Germany, with its non-nuclear status, has a special stake in bolstering the non-proliferation regime and may come to accept that counter proliferation(the use of military force to stop proliferation) may be necessary to enforce that regime, provided there is a broad international authority for the use of force. 5 After the inability of the United States to find weapons of mass destruction and the revelations about the distortion of intelligence before the war by both the British and American governments, the United States government will face a major problem in the future when it states that Iran or other states have weapons of mass destruction or are close to obtaining them. Thus it will need other more trusted institutions or actors to corroborate that there may be a serious problem justifying the use of sanctions or military force. Given the great damage to American credibility on the uses of intelligence data to justify the charge that Saddam Hussein had extensive wmd stockpiles and ambitions, reliance on an international consensus will strengthen the case to move in the future on wmd threats. Failed States and Principles of Intervention Both Germany and the United States agreed in the case of the Balkans that military force should be used to prevent genocide and other massive abuses of human rights. In the case of Afghanistan, the Schröder govern5. For more on this topic see Charles Grant, Transatlantic Rift , pp. 84–91. 46 Szabo, Germany and the United States ipg 1/2004

ment sent German forces in support of Operation Enduring Freedom on the grounds that the Taliban regime allowed a terrorist group to launch an attack on a nato ally. It opposed the preventive war of choice the u.s. fought in Iraq on both principle and strategic grounds. Yet it has accepted that nato has a role outside of Europe and has agreed to contribute to the nato Reaction Force which will intervene in countries which either support terrorism or are unable to prevent it. There remains a wide gap between a doctrine of preemption and preventive intervention, or what American officials call»anticipatory self defense«, and the German view of when such intervention is justified, but both sides see the need to develop criteria and procedures for dealing with this growing problem. The Regional Agendas The Eastern Agenda Germany and the United States were close partners in the project to enlarge nato to the east and continue to share an interest in consolidating stability in the region which lies between Germany and Russia. The second wave on nato enlargement agreed upon in Prague in November 2002 will be followed both by eu enlargement and further extensions of nato . Major challenges confront both Berlin and Washington in regard to the democratization of Ukraine and Belarus as well as the continuing problem of Russia and the Caucasus. Both countries have a common goal of locking in democratic and market oriented systems and integrating the region into the larger European security system. They both want a Russia which is democratic and open to the outside world and one which is a reliable place for foreign investment through an effective and consistent rule of law. They both have an interest in developing the Russian energy sector and reducing dependence on Middle Eastern oil. Overall the prospects for German-American cooperation on the eastern agenda look promising given the convergence of interests. The Greater Middle East One of the enduring facts of the conflict in Iraq is that the status quo in the Middle East is no longer tenable. For better or worse both Germans and Americans are going to have to look for new approaches and strateipg 1/2004 Szabo, Germany and the United States 47

gies. They both have a common stake in a stable and peaceful Middle East. In some important ways the German and European stake is even greater than that of the u.s. given the proximity of the region to Europe and the greater European vulnerability to turmoil there. A strong case can also be made that the Middle East and Central Asia have now replaced Europe as the cockpit of global security. They are the regions where megaterrorism, the proliferation of Weapons of Mass Destruction, the lack of stable and democratic states and a virulent and destructive ideology are all combining. Yet these have always been regions where Europe and the United States have diverged in terms of interests and strategies. The embrace by the Bush Administration of the Road Map approach was a signal of a willingness in Washington to work with the eu , Russia and the un toward a common approach to this contentious issue. Neither the approach of the u.s. that the road to a Middle East peace led through Baghdad nor the European approach that the road to Baghdad had to go through Jerusalem has proven correct. 6 Whether a consensus can be forged given both the vagaries of the region and the differences in attitudes toward Israel and terrorism remains to be seen, but a strong nato role in ensuring a peace settlement would be a major step to revitalizing both the Atlantic Alliance and the u.s. -European relationship. The u.s. Administration has a clear interest after Iraq in finding a solution to this issue given its broader agenda in the Middle East. However, Germany and the eu continue to work with Yasser Arafat and the Palestinian Council and remain its major outside funder. Whether Berlin and Washington agree or diverge will be an important factor in shaping their longer term new relationship. Beyond the Palestinian-Israeli issue lie other contentious problems including both Iran, Iraq and the broader Middle East. Both the American and European approaches toward regime change in Iran have proven flawed and ineffective. Yet there is room for a common approach. The Bush Administration, chastened perhaps by the difficulty of dealing with postwar Iraq, has embraced a more multilateral approach toward dealing with the problem of 6. See Jon B. Alterman, The Promise of Partnership: u.s. – eu Coordination in the Middle East, aicgs Policy Report# 10(Washington: The American Institute for Contemporary German Studies, 2003). 48 Szabo, Germany and the United States ipg 1/2004

a possible nuclear weapons program in Iran, while Europe, including Germany, realizes that the»critical dialogue« approach has its limits. The recent initiative of the Foreign Ministers of Britain, France and Germany is an important sign that a u.s. -European partnership is possible on Iran. One of the enduring facts of the conflict in Iraq is that the status quo in the Middle East is no longer tenable. For better or worse both Germans and Americans are going to have to look for new approaches and strategies. Postwar Iraq will continue to be a threat to the u.s. -German relationship. The Schröder government will only offer serious support for the reconstruction effort if there is a realistic prospect of authority being transferred to the un and Iraqi groups. While it shares a common interest with the United States in avoiding chaos in Iraq, it also knows that there is little public support in Germany for much engagement in the country and also understands that the United States is committed to making Iraq work. A combination of free rider incentives coupled with a transfer of power to non American officials will limit German involvement to low level assistance such as training Iraqi police in Germany. The Germans are also likely to propose a division of labor in which they will play a larger role in the reconstruction of Afghanistan while leaving Iraq to the Americans. The New»America Problem« Beyond these extensive strategic and regional challenges lies the broader trade and development area. Germany and the United States remain the two largest trading states in the world and both share a deep commitment to a liberal trade regime. They will need to work closely together to continue the momentum toward further liberalization in trade and investment against strong protectionist pressures in both the United States and Europe. On global issues such as the global environmental regime, development assistance, dealing with international crime, immigration and the broadening of an international legal regime, there is bound to be a combination of conflict and cooperation. It should be remembered that the crisis over the Kyoto Treaty preceded that of Iraq and helped create an enipg 1/2004 Szabo, Germany and the United States 49

vironment of suspicion and recrimination which deepened so dramatically over Iraq. The key to the future of the relationship is likely to hinge on these broad global governance questions. A new working relationship will hinge on both sides coming to a consensus on the shape and role of international institutions and global regimes. On the American side, there must be a return to a coalition approach and to the earlier American tradition of constructing and renewing international institutions as well as a respect for a system of international law. However, while an alliance oriented approach will help, it will not alter the tectonic shifting of geopolitical and political cultural plates which is already underway and it may be too late to salvage Atlanticism. Germany changed in a fundamental way in 2002 and 2003. What began as a temporary tactical shift of the German Chancellor toward Paris and away from Washington has now taken on a more strategic nature. The European priority has taken precedence over the Atlantic imperative. The legacy of Iraq for Germany is that the biggest world order problem of the early 21st century is the problem of American power. Return of the»German Problem«? The German question has been reopened regarding the centrality of the trans-Atlantic link for the Berlin Republic. The weakening of this pillar of German foreign policy raises questions concerning a German identity which has been so largely shaped by the presence of America. It also raises a danger for Germany that a weakening of its Atlantic ties may raise renewed fears about a Germany unbound in Europe. The American connection reassured Germany’s European partners about the restraints on German power. If this tie is substantially weakened, then these old concerns may return, especially among the newer member states of nato and the eu , especially Poland. The result could be a return of the Bismarckian Dilemma if Europe itself does not prove strong enough to provide a new framework for Germany. Perhaps of more concern is the prospect of a weak and drifting Germany preoccupied with economic and demographic stagnation and the consequential weakening of Europe which would follow. The inability of Germany to serve as Europe’s paymaster would have serious implications for the Common Agricultural Policy, enlargement and regional develop50 Szabo, Germany and the United States ipg 1/2004

ment policies. 7 Combined with the parochialism of the current generation of German leaders, the danger signs are abundant that the German question is about to return to center stage in a new form in Europe. Germany remains big enough to raise concerns within Europe about German hegemony, but too small to provide the leadership Europe needs. The German historian Michael Stürmer has written that»the German Question, put in its crudest form, has always been twofold: To whom Germany belongs, and to whom the Germans owe their allegiance? In 1990 it was in the fine print of the ›Two Plus Four‹ agreement that united Germany should continue to be firmly rooted in the European Union … and be the most loyal member of the Atlantic Alliance.« 8 Now that the Atlantic pillar is weakened if not crumbling, what will be the resilience of the European pillar of German policy? David Calleo has posed the German problem in this broader context:»The Atlantic Alliance assumed Europe to be intrinsically unstable and therefore to require an external balancing power. The European Union assumed that Europe was not irremediably unstable: Europeans in general, and French and Germans in particular, were capable of reconciling their national interests and of harmonizing them into a collective interest with a common institution.« 9 The answer to the new German question rests, therefore, on whether the European pillar of German foreign policy will hold. If the European construction is a function of Pax Americana and of nato , then the developments of 2002–03 have opened the stark possibility that Germany will become isolated and stagnant and risks being left behind by a dynamic America. However, the answer to the question of whether the German question is back is most probably»no«, because the construction of Europe will continue, not because of historical memories, personal relationships between leaders or emotional commitments to the European Idea, 7. Christian Hacke,»Die Außenpolitik der Regierung Schröder/Fischer«, Aus Politik und Zeitgeschichte , 48/2002, S. 15. 8. Michael Stürmer,»Welcome to the German Question, once again«, Draft article for publication in Die Welt . 9. David Calleo, Rethinking Europe’s Future (Princeton, nj : Princeton University Press, 2001), p. 27. ipg 1/2004 Szabo, Germany and the United States 51

but because of the limits of the European nation state in the Twenty First Century. Germany remains big enough to raise concerns within Europe about German hegemony, but too small to provide the leadership Europe needs. Despite the difficulties of the Schröder government with the European Commission, it remains committed to a more integrated and federalist Europe. As Günter Verheugen, the Commissioner for eu Enlargement, said when asked what the Commission would do if the Irish voted in their referendum against the Nice Treaty, in effect killing enlargement,»There is no Plan B«. There is also no Plan B for Germany or the other states of Europe outside of a strengthened European Union. The deep Europeanization of Germany which has transpired over the past fifty years is likely to hold and to deepen. The weakening of the Atlantic circle of German policy will have to be compensated for by a deepening of the Franco-German axis as part of the continuing European Project. However, Europe and Germany have entered an especially fluid time in their histories and face pivotal decisions in this decade. How they respond to these watershed challenges will determine whether in fact the German question has been»solved«. More on transatlantic relations in international politics and society ̈ Christoph Zöpel: Westliche Werte und historische Erfahrungen diesseits und jenseits des Atlantik(3/2003) ̈ Christoph Bertram: Europe’s Best Interest: Staying Close to Number One(1/2003) ̈ Claus Leggewie: Globalisierung versus Hegemonie. Zur Zukunft der transatlantischen Beziehungen(1/2003) ̈ David P. Calleo: Balancing America. Europe’s International Duties (1/2003) 52 Szabo, Germany and the United States ipg 1/2004

Suche nach Wegen im Dickicht: Nationale Interessen zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft JOSCHA SCHMIERER »9/11 was like a flash of lightning on a summer evening, which suddenly illuminates new landscape and then goes dark again and you’ve got to pick your way through it. And that’s where we are now.« joseph nye 1 I n der politischen Analyse sollte man sich vor nichts mehr hüten, als vor einem leichtsinnigen Gebrauch des Wörtchens»wieder«, sei es als Präfix oder Adverb. Der Eindruck eines»déjà vu«, bevor man eine Situation überblickt hat, kann nur in die Irre führen, wenn es darauf ankommt zu erkennen, was so noch nie da gewesen ist. Von Normalisierung zu sprechen, wenn eine neue Situation neue Einsichten verlangt, muss abstumpfen. So oft nach 1989 in Deutschland von» Wieder vereinigung«, von » Wieder herstellung des deutschen Nationalstaates« und» Wieder erlangung der vollen nationalen Souveränität«, von» Rück kehr in die Mittellage« und von» Wieder kehr der Normalität« die Rede war, so schwer tat sich die deutsche Außenpolitik in den 1990er Jahren mit der Erfahrung, dass nach 1989 vollends alles anders wurde, als es in der Tradition deutscher Außenpolitik vorgesehen war. 2 Aspekte einer revolutionären Umwälzung Die Bundesrepublik war in die beginnende Blockkonfrontation hinein gegründet worden. Doch nach 1989 gab es keine Rückkehr in alte Bah1. In einer Diskussion des»Council on Foreign Relations«, Ende September 2003. 2. Als ein Beispiel für viele»Wiedergänger«:»Seit 1990 hat Europa wieder einen Mittelpunkt: Deutschland.« Mit diesem ersten Satz des ersten Kapitels schlägt Gregor Schöllgen auf S. 11 den Ton an für Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne , Berlin 2003. ipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 53

nen, vielmehr nahmen die Umwälzungen des 20. Jahrhunderts noch einmal Tempo auf und an Tiefe zu. Das russische Imperium teilte nach dem Ende seines sowjetischen Sonderwegs jetzt das Schicksal der anderen europäischen kolonial-imperialen Mächte. Mit dem Zusammenbruch des Sowjetimperiums und dann der Sowjetunion vollendete sich eine Entwicklung, die mit der Zerschlagung des Habsburger und des Osmanischen Reiches im Ersten Weltkrieg begonnen, mit der Zerschlagung des Deutschen Reiches und des Italienischen Kolonialreiches im Zweiten Weltkrieg ihre Fortsetzung gefunden, und dann mit der Auflösung der französischen und britischen, sowie der Reste der spanischen und portugiesischen Kolonialreiche die Bildung der Europäischen Union erst ermöglicht hatte. Insofern bedeutete 1989/91 3 den Höhepunkt und Abschluss der Entkolonialisierung, in deren Verlauf die europäischen Imperien auf ihre Mutterländer zurechtgestutzt wurden und ihre Weltmachtstellung weitgehend verloren. Diesem Prozess entsprach das Aufkommen der usa zunächst als Vormacht des Westens und dann als»einzig verbliebene Supermacht« 4 . Zugleich entwickelte sich in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg die Volksrepublik China zu einer neuen Großmacht, wurde Japan zu einer der neben den usa und der Bundesrepublik führenden Exportmächte auf dem Weltmarkt und schufen die früheren europäischen Kolonien Indien und Brasilien die Potenziale neuer Großmächte. Doch 1989/91 schloss nicht nur die Epoche der europäischen Imperien ab, sondern beseitigte mit der Blockordnung und ihrem»Gleichgewicht des Schreckens« zugleich den repressiven Ordnungsmechanismus, der sich im Kalten Krieg herausgebildet und so effektiv funktioniert hatte, dass von Analytikern der internationalen Beziehungen unwidersprochen behauptet werden kann, der Nichtausbruch eines heißen Krieges zwischen den Blöcken sei diesem Mechanismus und nicht etwa der uno zu verdanken. Abstieg der europäischen Mächte, Aufstieg neuer Mächte und eine neue Rolle der usa als unvergleichlich starker Weltmacht sind Aspekte der gegenwärtigen internationalen Situation. Dass Europa nicht zusammen mit den europäischen Mächten abgestiegen ist, verdankt es der Aus3. 1989 markiert den Fall der Mauer; 1991 markiert den Zusammenbruch des Sowjetimperiums. 4. Die Anführungszeichen sollen zur Vorsicht gegenüber dieser allzu geläufigen Redewendung mahnen(s.u.). 54 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

bildung der eu als neuartiger politischer Formation von wachsendem Gewicht in der Weltwirtschaft und in den internationalen Verhandlungsarenen. Eine ähnliche Bemühung unternehmen die südostasiatischen Schwellenländer mit dem Verband südostasiatischer Staaten( asean ), um gegenüber dem Weltmarkt und den mächtigen Nachbarn ihre Stellung zu stärken. Auf dem südamerikanischen Kontinent stecken die Integrationsbestrebungen noch in den Anfängen. Das gilt erst recht für Afrika. Diese neuen Formen internationaler Kooperation sind ein weiterer Aspekt der aktuellen Weltpolitik. Epoche der Globalisierung Grundlegend für die weltpolitische Situation nach 1989/91 sind jedoch zwei globale Entwicklungen, die mit 1989/91 in ein qualitativ neues Stadium eintraten: die spannungsreiche und widersprüchliche Ausbildung einer Weltwirtschaft und einer Staatenwelt. Sie erlauben es, von einer »Epoche der Globalisierung« zu sprechen. Mit der Öffnung der Staaten des früheren Sowjetimperiums zum Weltmarkt breitet sich, nachdem die Volksrepublik China schon früher diesen Schritt getan hatte, zum ersten Mal im Wortsinn eine Welt wirtschaft rund um den Globus aus, auch wenn sie in verschiedenen Regionen und Staaten unterschiedlich tief verankert und entwickelt ist. Zugleich haben wir es zum ersten Mal mit einer Staaten welt zu tun, die jeden Winkel der Erde besetzt hält: Nicht nur sind mit der Auflösung der Sowjetunion und Jugoslawiens eine ganze Reihe von neuen Staaten entstanden. Vielmehr hat sich mit der Auflösung der Blockordnung auch für viele bestehende Staaten eine mit der uno -Mitgliedschaft nur vorgegaukelte formelle politische Unabhängigkeit in eine reale verwandelt. Die Globalisierung stützt sich auf gewaltige Veränderungen in den materiellen Kommunikationsverhältnissen und entsprechende Beschleunigung und Verbilligung des Reise-, Waren- und Kapitalverkehrs sowie des Informations- und Nachrichtenwesens. Diese Revolution der Produktivkräfte wirkt desto stärker, je mehr sich die Wirtschaften zum Weltmarkt öffnen und die Staatenwelt kalkulierbare Regeln des Austausches weltweit gewährleistet. Globalisierung drückt sich also in beiden Formen, in Staatenwelt und Weltwirtschaft gleichermaßen aus. Doch stehen die grundlegenden Prinzipien dieser Formen in einem Spannungsverhältnis: Die Weltwirtschaft entfaltet sich in grenzüberschreitenden transipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 55

nationalen Netzen, die Staatenwelt basiert auf der Souveränität ihrer Mitglieder, das heißt dem Gewaltmonopol der Staaten über ihr Territorium. Dem Spannungsverhältnis von transnationaler Vernetzung und territorialer Souveränität kann ein destruktiver Widerspruch entspringen, der die innerstaatlichen Gegensätze und die zwischenstaatlichen Rivalitäten verschärft. So ist ein souveräner Staat, der in der Lage ist sein Territorium nach einheitlichen, einklagbaren Regeln zu beherrschen, die Grundbedingung der Entfaltung einer Volkswirtschaft. Diese Bedingung entfällt, wenn eine Quelle von Reichtum direkt an den Weltmarkt angeschlossen werden kann. Machtvolle exterritoriale Akteure können sich mit lokalen oder regionalen Machthabern verbünden, um den Reichtum zu teilen. Die Staatsmacht kann sich hierbei nur als hinderlich erweisen. Als Beispiele für einen solchen Kurzschluss von lokalen Machthabern und Weltmarkt können rohstoffreiche Gebiete im Kongo und die Mohnanbaugebiete in Afghanistan gelten. Die Vernetzung mit der Weltwirtschaft erleichtert hier den Zerfall des Staates in bewaffnete Weltwirtschaftszonen. Umgekehrt wird eine mittelständische Agrar- und Industrieentwicklung nicht nur zur Entwicklung und Regulierung des inneren Marktes auf ein Minimum an Staatlichkeit angewiesen sein. Ohne eine ausreichende staatliche Verhandlungsmacht in den internationalen Verhandlungsarenen wird sie auch nur allzu leicht zum Opfer äußeren Protektionismus werden, während sie im Inneren schrankenloser Konkurrenz der führenden Wirtschaftsmächte ausgeliefert bleibt. Aus dem Spannungsverhältnis von Souveränität und Vernetzung erklären sich teilweise die politischen Schütterzonen, in denen schwache Staatlichkeit und gering entwickelte Wirtschaft bei mangelnder gesellschaftlicher Integration sich gegenseitig verstärken. Von Afrika ausgehend über den Mittleren und Nahen Osten, Balkan, Kaukasus und Zentralasien bis nach Indonesien verdichten sich solche regionalen Schütterzonen zu einem weitreichenden Krisenbogen, der die Ränder der eu und Russlands streift. Da in diesem Krisenbogen das Spannungsverhältnis von staatlicher Souveränität und transnationaler Vernetzung unter dem Einfluss lokaler Machthaber und äußerer Einflussnahme immer wieder in Staatszerfall umzukippen droht und auch umkippt, findet sich hier vielfach ein hervorragender Nährboden für einen politisch-radikalisierten Islamismus, der eine transnationale Vernetzung und überstaatliche Integration durch Religion und Kalifat verspricht. Mittels blutigem Terrorismus konnte sich dieser Islamismus zu einem weltpolitischen Faktor 56 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

aufwerfen, obwohl sein politisches Projekt noch fast völlig in der Luft hängt. Globalisierung, die zugleich, aber geographisch unterschiedlich verteilt, Homogenisierung und Fragmentierung bedeuten kann, braucht einen Ordnungsrahmen, der die Staatenwelt zusammen hält, und den Weltmarkt einigermaßen reguliert. Dieser Ordnungsrahmen steht mit der uno und der Welthandelsorganisation( wto ) formell zur Verfügung. Der UNO-Rahmen Zwar war es eher das Gleichgewicht des Schreckens, das während des Kalten Krieges als repressiver Ordnungsmechanismus den Ausbruch eines heißen Krieges zwischen den Blöcken verhinderte, doch hat sich die uno als Auffangbecken für die jungen Staaten, die mit der Entkolonialisierung und der Auflösung der Sowjetunion die weltpolitische Bühne neu betraten, bewährt. Die uno konnte diese Staaten zwar nicht gegen innere Zerfallstendenzen schützen, aber zumindest durch die gegenseitige Anerkennung unter den uno -Mitgliedern ihre territoriale Integrität weitgehend bewahren. Dass der uno -Rahmen insofern hielt und damit auch weitgehend Kriege zwischen Staaten verhindern konnte, lässt die bewaffneten Auseinandersetzungen in den Teilen der Welt, in denen vor 1989 die Blockfreienbewegung eine gewisse integrative Kraft entfaltet hatte, als»Bürgerkriege« erscheinen. Der Begriff trifft die Problemlage meistens nicht genau, weil er eigentlich gefestigte Staaten voraussetzt, um deren innere Herrschaft zwischen entgegengesetzten Machtgruppierungen gekämpft wird. Tatsächlich lassen sich die bewaffneten Auseinandersetzungen in den Schütterzonen der Globalisierung eher als Staatsbildungskriege beschreiben, in denen es um die Existenz des Staates selbst geht. Setzt sich eine staatsbildende politische Klasse gegen feudalistisch-separatistische Kräfte durch? Führen verfestigte ethnische Fronten zur Auflösung des territorialen Gewaltmonopols und verhindern sie eine erfolgreiche Staatsbildung in den bestehenden Grenzen? Gewinnen Kräfte teilweise oder ganz die Oberhand, die ihren Rückhalt in einem Nachbarstaat haben und die Eigenstaatlichkeit nur als Hülle aufrecht erhalten? Oder nimmt durch die Auseinandersetzung antistaatlicher Kräfte die Zersplitterung des Staates ungebremst ihren Lauf? Die vielfältigen Ursachen und Motive der bewaffneten Auseinandersetzungen lassen sich nicht abstrakt im Begriff des ipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 57

Bürgerkrieges erfassen, der sich in Zeiten und Regionen eines gefestigten Staatensystems gebildet hat. Eine verfehlte Begrifflichkeit kann zu politischen Fehleinschätzungen führen, wie sich in den jugoslawischen Nachfolgekriegen gezeigt hat. Neutralität und Nichteinmischung von Seiten der Nachbarn und Institutionen der uno gegenüber einem Bürgerkrieg ist ein Gebot der Staatenwelt. Wie aber sieht es aus, wenn eine in ihrer Zentralherrschaft gefährdete Bürokratenclique gegen unbotmäßige Teilrepubliken einen Verfassungsputsch inszeniert und dann gegen deren, durch die Verfassung jedenfalls nicht ausgeschlossenen, Unabhängigkeitsbestrebungen die Armee und bewaffnete Banden einsetzt? Wird mit dem Staatsstreich und dem ethnonationalistischen Vertreibungskrieg gegen die den Gesamtstaat erst konstituierenden Republiken nicht das gegenseitige Anerkennungsverhältnis aufgekündigt, das unter uno -Mitgliedern in der Souveränität zum Ausdruck kommt? Nachdem die serbische Führung die durch die jugoslawische Verfassung garantierten Autonomierechte der Woiwodina und des Kosovo kassiert hatte und dann zum Auftakt ihres innerjugoslawischen Eroberungskrieges militärisch gegen Slowenien vorgegangen war, diente die jugoslawische Souveränität nur noch als Deckmantel für eine großserbische Staatsbildung einerseits und das internationale Phlegma andererseits. Europäische Union und nato brauchten sich so lange nicht für eine Parteinahme gegen den Aggressor zu entscheiden, wie sie sich die bewaffneten Auseinandersetzungen als jugoslawischen Bürgerkrieg zurecht legten und auf die territoriale Integrität Jugoslawiens als Grundlage politischer Stabilität fixiert blieben. 5 Der Ordnungsrahmen der uno ist also nicht rund um den Globus gefestigt: Viele Bausteine der Staatenwelt wackeln, andere drohen zu zerspringen. Staatsbildungsprozesse sind vom Scheitern bedroht oder bereits weitgehend gescheitert. Und ebenso wenig gibt der Ordnungsrahmen der uno per se eine eindeutige Orientierung in konkreten Entscheidungssituationen. Und selbst wenn eine Entscheidung unumstritten ist, bleibt die Frage offen, wie die durch die uno legitimierten Maßnahmen durchgesetzt werden können. 5. Vgl. hierzu die frühzeitige Kritik bei Günter Trautmann,»Das hilflose Europa. Illusionen und Realitäten internationaler Krisenpolitik«, in: Josip Furkes/Karl-Heinz Schlarp(Hg.), Jugoslawien: Ein Staat zerfällt. Der Balkan – Europas Pulverfass , Reinbek bei Hamburg 1991, S. 177–192. 58 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

Um den Ordnungsrahmen der uno für die Sicherung des Weltfriedens zu nutzen, braucht es eine Ordnungsmacht, die der uno verpflichtet ist. Formell ist diese Ordnungsmacht der Sicherheitsrat. Reell sind die usa in die Rolle der internationalen Ordnungsmacht hineingewachsen, wobei sie sich freilich in permanenter Spannung mit der uno und dem Sicherheitsrat bewegen. Dementsprechend umstritten ist ihre Rolle. Die Welt ist komplexer geworden Die Grundzüge der neuen weltpolitischen Situation, in der sich die größer gewordene Bundesrepublik bewegt, lassen sich somit folgendermaßen skizzieren: Die über Jahrhunderte wirksamen Tendenzen zur Ausbildung einer Weltwirtschaft und die mit der Entkolonialisierung forcierte Ausbildung einer Staatenwelt setzen sich global durch und eröffnen ein Zeitalter der Globalisierung. Die eine Welt ist widersprüchlich strukturiert und fragil. Transnationale Vernetzung und staatliche Souveränität stehen in einem Spannungsverhältnis. Homogenisierung und Fragmentierung sind Ausdruck dieses Spannungsverhältnisses. Sie prägen die politische Geographie der Globalisierung. Im Norden zeigt sich ein WestOst-Gefälle in der Bewältigung der Globalisierungsprobleme. Im Süden wirkt sich in Lateinamerika die frühe Befreiung von den Kolonialmächten, die Ausbildung eines Staatensystems und die frühzeitige Absicherung gegen europäische Einmischung durch die usa festigend auf die Stellung der Staaten untereinander aus. Hier stellen Bürgerkriege die Herrschaft im Staat, aber nicht den Staat in Frage. Hier ist die Stellung in der Weltwirtschaft, aber nicht die Existenz des Staates der Gegenstand der politischen Auseinandersetzungen. In einem Krisenbogen von Afrika bis Südostasien steht dagegen oft der Staat selbst auf dem Spiel. Die Welt nach 1989/91 ist eine Welt ohne Gleichgewicht. Sie funktioniert nicht mehr nach einem immanenten Ordnungsmechanismus. Meinungs- und Willensbildung erhalten ein größeres Gewicht gegenüber »Werte- und Schicksalsgemeinschaften«. Frühere Automatismen der politischen Einordnung funktionieren nicht mehr ohne weiteres. Nach Auflösung der Blockordnung gewinnt die uno nicht nur als formeller Ordnungsrahmen größere Bedeutung. Zugleich zeigt sich der Mangel einer Ordnungsmacht, die sich die Sicherung und Weiterentwicklung der uno selbst zum Ziel setzt. Die usa haben in dem Krieg gegen den Irak zur Befreiung Kuwaits diese Rolle übernommen. Ihr Präsiipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 59

dent proklamierte seinerzeit eine Neue Weltordnung, die versprach, kooperative Weltmacht mit einer gerechten Weltordnung in Übereinstimmung zu bringen. Von diesem Zustand einer globalen Integration ist die Welt vorläufig weit entfernt. Die Welt nach 1989/91 ist eine Welt ohne Gleichgewicht. Sie funktioniert nicht mehr nach einem immanenten Ordnungsmechanismus. Die usa selbst schwanken in ihrer Wertschätzung der uno zwischen Verachtung und Versuchen der Vereinnahmung. Es könnte sich erweisen, dass die»einzig verbliebene Supermacht« mit der neuerdings reklamierten Rolle der Weltordnungsmacht weit überfordert ist. Eine Supermacht, und sei es auch eine Weltmacht von bisher ungekannter Stärke, ist vielleicht keine Supermacht. Der Begriff der Supermacht hatte sich als Bezeichnung für die führenden Exponenten der bipolaren Blockordnung herausgebildet. Insofern die Blockordnung einen immanenten, wenngleich repressiven Ordnungsmechanismus enthielt, enthielt auch der Begriff der Supermacht immer einen Verweis auf die globale Ordnungsrolle der Führungsmächte der beiden Blöcke. Sie hatten die Gleichgewichtsbedingungen der Blockordnung auch über die Köpfe ihrer Blöcke hinweg auszuhandeln, sie hatten dafür zu sorgen, dass aus diesen Blöcken heraus keine systemsprengenden Aktionen erfolgten, sie achteten darauf, dass Stellvertreterkriege in der blockfreien Welt nicht unkontrolliert eskalierten. Sie waren die Hauptmächte der globalen Konfrontation und zugleich die Garanten dafür, dass diese Konfrontation in einem von ihnen kontrollierbaren Rahmen blieb. Die Supermächte spielten gegeneinander und zusammen. Indem mit der Blockkonfrontation der frühere Ordnungsmechanismus seine Wirksamkeit verloren hat, hat zwar die Macht der»einzig verbliebenen Supermacht« gewaltig zugenommen, doch hat zugleich ihre Fähigkeit, Ordnung durchzusetzen und zu sichern, eher abgenommen. Auf sich allein gestellt kann sie bei einer Zunahme der internationalen Krisen den ehemaligen Ordnungsmechanismus nicht ersetzen. Die Suche nach einer neuen Weltordnung bleibt aktuell. Die usa werden dabei trotz aller Macht nicht alleiniger Bauherr, Architekt und Bauführer in einem sein können. 60 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

Der Westen und die EU Auch nur die politische Einheit und Handlungsfähigkeit des Westens aufrecht zu erhalten, verlangt heute größere und bewusstere Anstrengungen als zu Zeiten des Kalten Krieges. Nichts renkt sich von allein ein. Zugleich bleiben die Anstrengungen, die Einheit des Westens zu sichern, unauflöslich mit den Integrationsbestrebungen der erweiterten Europäischen Union verknüpft. Mit Versuchen, Differenzen in der eu zu Spaltungstendenzen zu verdichten, würden die usa ihren wichtigsten Partner für die Errichtung einer Allianz der Demokratien schwächen. Andererseits müsste der Versuch, die eu als Gegenmacht der usa aufbauen zu wollen, unvermeidlich zu ihrer Spaltung und Handlungsunfähigkeit führen. Dies hängt auch mit der Doppelrolle Russlands als neuer Regionalund verbliebener Atommacht zusammen. Vor allem die neuen Mitglieder der eu fühlen sich nur als Teil des Westens und unter us -Führung in einer gesicherten Stellung gegenüber Russland. Eine Inszenierung der eu als Gegenmacht der usa wäre dagegen auf ein enges Bündnis mit Russland verwiesen. Verschafft das Sicherheitsbedürfnis der neuen Mitglieder den usa einen dauerhaften Einfluss in der eu , der in der nato institutionalisiert ist, so gewinnt Russland bei der Verhinderung einer europäischen Gegenmachtposition für die amerikanische Politik großes Gewicht. Der Versuch, die eu auf Kosten der transatlantischen Partnerschaft stärken zu wollen, muss also zu einer Schwächung der eu führen und könnte das vereinigte Europa – wie früher manchmal das geteilte – zum Objekt einer Politik der großen Flügelmächte über die Köpfe der eu -Mitglieder hinweg machen. Nur wenn die usa und die eu an einem Strang ziehen, können sie Russland in eine neue internationale Ordnungsmacht integrieren. Wenn man nicht davon ausginge, dass Irakkrise und-krieg auch einen wechselseitigen Lernprozess in den usa und der eu auslösen könnten, müsste man allerdings eine Politik mit dieser Orientierung als vergebliche Liebesmüh abtun. Außenpolitische Grundinteressen der Bundesrepublik Die Staatsbildung der Bundesrepublik und die Entfaltung ihres internationalen Einflusses waren von vornherein und durchgängig mit Integrationsprozessen verbunden. Es wäre absurd, die innere Entwicklung der Bundesrepublik losgelöst von diesen Integrationsprozessen beschreiben ipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 61

zu wollen. Westintegration, europäische Einigung, nato und eu , Integration in den Weltmarkt, die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung( oecd ), das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen( gatt ), der Internationale Währungsfonds( iwf ) und Weltbank, der Europarat und die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa( osze ), die Mitgliedschaft in uno und wto , Erweiterung der nato und der eu : Das waren keine äußeren Formen und Institutionen, die der Bundesrepublik übergestülpt wurden, sondern der spezifische Kontext, in dem die Bundesrepublik zu dem Staat wurde, der sie ist. Dieser Staat ist das Ergebnis eines Bruchs mit der herrschenden Strömung der bisherigen deutschen Geschichte. So ist auch das vielbeschworene»nationale Interesse« nicht immer schon da, so dass es nur noch aufgespürt und der Außenpolitik zugrunde gelegt werden müsste, um dann je nach gusto vielleicht noch das europäische, das westliche und schließlich das allgemeine Interesse drüber zu schichten. Tatsächlich aber entspringt etwa der»Mittellage Deutschlands« kein spezifisches, zeitloses nationales Interesse, das mit der Vereinigung wieder etabliert worden wäre. Die Bundesrepublik hat sich mit der Vereinigung nicht zur europäischen Zentralmacht 6 gemausert, weil das sich vereinigende Europa keine Zentralmacht kennt und verträgt. Es kennt und braucht Nahtstellen und Knotenpunkte der Integration, zum Beispiel die deutsch-französische Partnerschaft oder die verdichtete Integrationszone von Norditalien, rund um die Alpen, den Rhein entlang über den Kanal bis nach London und England. Es kennt komplexe Gleichgewichtsverhältnisse zwischen großen und kleinen Staaten wie zwischen wechselnden Mächtegruppierungen, die durch die Integration relativiert werden, aber nicht verschwinden. Das Weimarer Dreieck, das Dreieck Frankreich-Großbritannien-Deutschland, Benelux und die Gründungsmitglieder der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft( ewg ), aber auch die Visegrad-Staaten, die nordische Dimension und die Mittelmeerländer bilden solche sich überlappenden Formationen, ohne die der Integrationsprozess nicht gelingen könnte. Es sind lauter neue Gruppierungen, die es so in der europäischen Geschichte nie zuvor gegeben hat. Es sind nicht die alten europäischen Bündnisse. Die europäische Integration verläuft auch nicht nach dem schlichten Schema von Zentrum und Peripherie. Dies lässt 6. Vgl. Hans-Peter Schwarz, Die Zentralmacht Europas. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne , Berlin 1994. Schöllgen war nicht der erste»Wiedergänger«, wie der Untertitel zeigt(siehe Anm. 2). 62 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

schon die Doppelstruktur der eu als Staaten- und Bürgerunion nicht zu. Über den gemeinsamen Binnenmarkt wird die Tendenz zu einer europäischen Gesellschaft gestärkt, über den Zwang zur Konsensbildung unter den Mitgliedsstaaten behalten auch die kleineren Rand- und Grenzstaaten Gewicht. Wenn neuerdings das»nationale Interesse« verstärkt angemahnt wird, dann oft in dem vordemokratischen Verständnis eines Fundamentalbegriffs: als etwas, das vorgegeben, nur noch nicht von allen erkannt ist oder von manchen wissentlich vernachlässigt und verschmäht wird. Es bleibt ein vordemokratisches Verständnis von nationalem Interesse, es durch Lage oder sonstige Umstände als im Großen und Ganzen vorgegeben anzusehen, so dass es nur noch darauf ankäme, das Interesse aufzufinden, auszugraben und gegen alle denkbaren Widerstände möglichst authentisch durchzusetzen. Ein entgegengesetztes Verständnis liegt der amerikanischen Vorstellung zugrunde, wonach das nationale Interesse sich in demokratischer Auseinandersetzung erst bildet und durch die Mehrheitsentscheidung im Kongress gesetzt wird. In diesem Verständnis hat die Minderheit sich unterzuordnen, weil sie Minderheit geblieben ist, und nicht etwa deshalb, weil sie ein anderes als das nationale Interesse vertreten hätte. Die Außenpolitik der Vereinigten Staaten hat sich von vornherein auf dem Boden der Demokratie entwickelt. So war und ist es selbstverständlich, dass das nationale Interesse in den usa umstritten bleibt, wie es bei ihrer Entstehung aus einer Lostrennung von den europäischen Affären in universalistischer Absicht auch nicht anders sein konnte: Wurde diesen universellen Absichten eher gedient, indem sich die usa aus den Haupt- und Staatsaktionen der europäischen Mächte heraushielten und sich darauf konzentrierten, als Keimform guter Menschengesellschaft Attraktionskraft zu entwickeln und ein Beispiel zu geben? Oder mussten die usa nicht spätestens dann in die Auseinandersetzungen der Mächte eingreifen, wenn von ihnen eine Gefährdung für die gedeihliche Entwicklung der usa selbst ausging? Die Frage war und ist: Wo fängt diese Gefährdung an und wann wird sie zur existenziellen Bedrohung? Die Auseinandersetzungen zwischen»Isolationisten« und »Internationalisten« drehten und drehen sich immer um diese Fragen. So können Politiker wie der jetzige Präsident, der zunächst dem Isolationismus zuzuneigen schien, in Reaktion auf ein Ereignis wie den 11. Septemipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 63

ber 2001 von einem Tag auf den anderen zu globalen Interventionisten werden. Der Streit über die nationalen Interessen entspringt im Prinzip der Abwägung, wie den Zielen der usa als»Reich der Freiheit« am besten zu dienen sei: durch Rückzug auf den Kontinent oder durch militantes externes Eintreten für die Universalien, auf die sich die usa gründen. Wer da bei jeder Handlung der usa nach dem Öl oder anderen handfesten Interessen sucht und nur sie als Motiv gelten lassen will, unterschätzt die Dialektik, die in der amerikanischen Politik seit Gründung der usa als Lostrennung(Besonderung) in universalistischer Absicht am Werk ist. Wenn die Zustimmung zur Irakpolitik der Regierung in den usa zurückgeht, dann ja nicht deshalb, weil die Ölreserven des Irak an Bedeutung verloren hätten, sondern weil die guten Absichten, die den Krieg nicht nur rhetorisch in den Augen der amerikanischen Öffentlichkeit erst rechtfertigten, Gefahr laufen, in Blut und Chaos zu versinken. Gegenüber den demokratischen Traditionen der us -Außenpolitik sind die Traditionen der europäischen Außenpolitik weitgehend absolutistisch geprägt. In der Rivalität der europäischen Staaten untereinander wurde Außenpolitik als Nullsummenspiel verstanden: Was die eine Macht dazugewann, verlor eine andere, und wenn eine Macht soviel dazu zu gewinnen drohte, dass alle anderen Gefahr liefen, nur noch zu verlieren, taten diese sich zusammen, um die drohende Vormacht(die europäische Universalmonarchie der Habsburger, Bonaparte) abzuwehren. Souveränität in diesem europäischen Verständnis bedeutete zunächst nur absolute Herrschaft im Inneren, also im Wesentlichen Monarchie und nichts sonst. 7 Als gegenseitiges Anerkennungsverhältnis wurde Souveränität erst mit dem Westfälischen Frieden gefestigt. Die französische Revolution und die Entwicklungen des 19. Jahrhunderts, in denen sich die Nationen der Außenpolitik zu bemächtigen begannen, änderten nichts am Verständnis der zwischenstaatlichen Beziehungen als Nullsummenspiel. Es wurde nur in dem Maße, wie die Nationen die Staatshüllen ausfüllten, nationalistisch aufgeladen und umso blutiger durchgezogen. Das Verständnis der europäischen Staatsbildung als Nullsummenspiel unter Rivalen hat den europäischen Begriff des nationalen Interesses tief geprägt. Im nationalen Interesse liegt, was sich auf Kosten der anderen herausholen lässt. Je schwächer zudem die demokratischen Traditionen 7. Vgl. hierzu Jean Bodin, nach dem das»Hauptmerkmal der souveränen Majestät und absoluten Gewalt vor allem darin besteht, allen Untertanen ohne deren Zustimmung Gesetze auferlegen zu können«. Über den Staat , Stuttgart 1976, S. 31 f. 64 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

in verschiedenen europäischen Staaten sind, desto leichter fällt es, das »nationale Interesse« über den»Parteienstreit« zu erheben, und es als natur- oder gottgegeben erscheinen zu lassen, statt es als Ergebnis eines demokratischen Abwägungsprozesses zu begreifen und dementsprechend der Mehrheitsentscheidung zu überantworten. Wenn neuerdings das »nationale Interesse« verstärkt angemahnt wird, 8 dann oft in dem vordemokratischen Verständnis eines Fundamentalbegriffs: als etwas, das vorgegeben, nur noch nicht von allen erkannt ist oder von manchen wissentlich vernachlässigt und verschmäht wird; als etwas, das für andere Nationen ganz selbstverständlich gegeben ist und nur den Deutschen nicht bewusst als Fundament der außenpolitischen Orientierung dient. Deshalb würde Deutschland im Nullsummenspiel von eu und nato ständig über den Tisch gezogen und stünde nicht so stark da, wie es das nationale Interesse verlangt. Wahrscheinlich wird bald niemand, der sich an der außenpolitischen Diskussion beteiligt, um den Begriff des nationalen Interesses noch herumkommen. Entscheidend wird sein, ob der Begriff für die demokratische Abwägung und für die revidierbare Mehrheitsentscheidung offen bleibt; ob er fundamentalistisch verstanden wird oder als Vermittlung von engen und allgemeinen Interessen, von partikularen und europäischen Interessen; ob er universelle Werte reflektiert oder nur engstirnig die Durchsetzung partikularer Ziele motiviert; ob er gemäß den Regeln des Nullsummenspiels funktioniert oder zum Bewusstsein bringt, dass für die Bundesrepublik und Europa alles davon abhängt, dass die internationalen Beziehungen nicht zum Nullsummenspiel regredieren. In der tatsächlichen Geschichte der Bundesrepublik mit ihrer Dialektik von Staatsbildung und Integration wurde zwar immer um das richtige Verhältnis zwischen den beiden Seiten des Prozesses gestritten, aber mit der Zeit wurde doch den meisten klar, dass man den Prozess nicht nach der einen oder anderen Seite hin auflösen, ihn weder sachlich noch zeitlich auseinanderreißen kann. Dementsprechend wurde auch nicht auf der einen Seite das nationale und auf der anderen ein zusätzliches europäisches 8. Siehe z.B. Karl Feldmeyer,»Was Deutschlands Interesse ist«, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 21.8.03; Andreas Rinke,»Wo und warum?«, Handelsblatt vom 21.8.03; Richard Meng,»Eine Frage der Prinzipien«, Frankfurter Rundschau vom 23.8.03; Christoph von Marschall,»Wo Deutschland was zu suchen hat«, Der Tagesspiegel vom 23.8.03; Alan Posener,»Kundus und Bagdad«, Die Welt vom 1.9.03; Jan Ross, »Ratlos nach New York«, Die Zeit vom 18.9.03. ipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 65

Interesse vermutet. Das deutsche Interesse wie das europäische Interesse wirkten auf beiden Seiten des Prozesses. Sie brachten mit der eu ein neues Europa und mit der Bundesrepublik auch ein neues Deutschland hervor.Wenn man also von nationalen Interessen unbedingt reden will, dann bleiben sie auf allen Ebenen mit Integrationsinteressen vermittelt. Deutschland und der Hindukusch Der Druck eines engen Verständnisses deutscher Interessen macht sich in den aktuellen Diskussionen um die Beteiligung deutscher Soldaten an internationalen Friedenseinsätzen bemerkbar. Außer in Bosnien-Herzegowina und im Kosovo steht ein größeres deutsches Truppenkontingent in Afghanistan. Dieser außereuropäische Einsatz erscheint problematischer als die Einsätze auf dem Balkan. Es werden Zweifel angemeldet, ob die Entsendung der Bundeswehrsoldaten überhaupt im deutschen Interesse liegt und ob sie nicht besser im Irak zu stationieren wären. Der Irak liegt näher zur eu und zur Bundesrepublik, wirtschaftlich ist er verglichen mit Afghanistan auch viel interessanter. Unter dem Druck solcher Argumente wird dann zur Rechtfertigung des Einsatzes gesagt, die deutsche Sicherheit werde heute am Hindukusch verteidigt oder, noch verkürzter und schlichter, Deutschland selbst werde dort verteidigt. Hier wird mit falscher Unmittelbarkeit auf Engstirnigkeit reagiert. Die deutschen Soldaten in Afghanistan im Rahmen der von der uno mandatierten und von der nato geführten internationalen Schutztruppe für Afghanistan( isaf ) befinden sich nicht zur Selbstverteidigung der Bundesrepublik oder eines Bündnispartners in Afghanistan, sondern um den Weltfrieden zu sichern. Und sie sind dort mit dem Ziel, den Aufbau eines afghanischen Verfassungsstaates zu schützen, dessen Regierung durch das afghanische Volk legitimiert ist und der verhindern kann, dass das Land erneut zur Beute einer bewaffneten Sekte wird, die dem weltweit agierenden, islamistischen Terrorismus als Stützpunkt dient. Wir sollten vermeiden, unter innenpolitischem Druck durch missverständliche Formulierungen einer exzessiven Auslegung des Rechts auf Selbstverteidigung, wie sie vor allem in der amerikanischen Rhetorik, aber auch in der Nationalen Sicherheitsstrategie der usa zum Ausdruck kommt, weiter Vorschub zu leisten. Auch im Kosovokrieg war die deutsche Beteiligung nicht durch das Recht auf Selbstverteidigung oder die Verteidigung der deutschen Sicherheit legitimiert, sondern durch die Ab66 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

sicht, eine von der uno konstatierte Gefährdung des Weltfriedens abzuwehren und einen weiteren Vertreibungs- und Vernichtungskrieg auf dem Balkan zu beenden. Auch die gegen den Irak kriegführende Allianz hat ihre Aktion zuletzt nicht mehr durch das Recht auf Selbstverteidigung gerechtfertigt. Diese Rechtfertigung steckte hingegen noch in der Behauptung, mit dem Sturz des irakischen Regimes werde die zweite Phase des Krieges gegen den Terror eingeleitet. Dessen erste Phase wurde mit dem Sturz des Talibanregimes und der Zerschlagung des Al-Qaida-Zentrums von den usa mit uno -Billigung als Selbstverteidigung legitimiert. Auch der Erklärung des Bündnisfalles durch die nato lag das Recht auf Selbstverteidigung zugrunde. Der Unterschied zwischen dem Kosovokrieg und dem Irakkrieg besteht außer im unmittelbaren Ziel des Regimesturzes darin, dass der Angriff auf den Irak eine gemeinsame und nicht zuletzt durch den Militäraufmarsch der usa Erfolg versprechende Sicherheitsratsaktion einseitig beendete. Im Kosovo hingegen waren vor dem Eingreifen der nato alle Bemühungen um eine friedliche Regelung bereits gescheitert, ein Sicherheitsratsbeschluss aber blieb durch das russische Patenverhältnis zum serbischen Regime ausgeschlossen und eine militärische Besetzung und Vertreibung durch serbische Truppen und Banden hatte bereits begonnen. Der Rechtsgrund der Selbstverteidigung ergibt sich unmittelbar aus dem Prinzip der Souveränität. Sie wird durch einen Angriff verletzt. Die Selbstverteidigung dient ihrer Wiederherstellung. Die andere Ausnahme vom Gewaltverbot, die die uno -Charta neben dem Recht auf Selbstverteidigung kennt, erstreckt sich ausschließlich auf die Sicherung des Weltfriedens. Sie muss durch den Sicherheitsrat bestätigt werden. UNO und Weltgesellschaft Im Ziel des Weltfriedens und der Verpflichtung, ihn zu sichern, wird vermittelt über den uno -Rahmen eine Vorstellung von Weltgesellschaft geltend gemacht, wie sie auch in der Deklaration der Menschenrechte und vielen anderen uno -Deklarationen und Konventionen zum Ausdruck kommt. Die uno bewegt sich an der Nahtstelle von Staatenwelt und Weltgesellschaft. Im Selbstverteidigungsrecht ragt unverhüllt der Hobbessche Naturzustand in den uno -Rahmen hinein, der jedoch insipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 67

gesamt im Kantischen Sinne mit dem Weltfrieden den Entfaltungsraum der menschlichen Gesellschaft weltweit zu sichern versucht. Die Globalisierung macht das Vermittlungsproblem von Staatenwelt und Weltgesellschaft akut, indem sie über die weltwirtschaftliche Vernetzung und die Verdichtung der globalen Kommunikationsräume letztere aus dem Ideenhimmel auf den Boden der Tatsachen verpflanzt. Das Pflänzchen kann ohne die Sicherheit der Staatenwelt nicht gedeihen, zugleich aber kann die Staatenwelt nicht mehr in den Naturzustand zurückfallen, ohne die eigenen Existenzbedingungen zu untergraben. Die usa und die europäischen Staaten nähern sich diesem Vermittlungsproblem von entgegengesetzten Seiten und unter verschiedenen Gesichtspunkten. Die usa stellen die individuell-gesellschaftliche Seite mehr in den Vordergrund und haben dementsprechend gelegentlich wenig Skrupel, in die inneren Verhältnisse anderer Staaten zu intervenieren. Die europäischen Staaten folgen mehr staatlich-kooperativen Gesichtspunkten und scheuen sich oft, auch nur öffentlich zu protestieren, wenn individuelle Rechte in anderen Staaten mit Füßen getreten werden. Die unterschiedliche Herangehensweise prägt auch die Stellung zur uno . Die usa haben die uno -Gründung betrieben, um die Anarchie der(europäischen) Staatenwelt einzuschränken und ihr etwas von jenem Universalismus zu verschreiben, der sie selbst in Bewegung hält. In der Nachkriegszeit führten dann immer neue Beitrittswellen zur Universalisierung einer Staatenwelt, die zwar aus dem Ende der europäischen Imperien hervorging, in der Form jedoch an das europäische Staatensystem anschloss. Individuell-gesellschaftlicher Universalismus in der Tradition der usa mit seiner weltweiten Ausstrahlung und Universalisierung des europäischen Staatensystems in der Tradition der europäischen Mächte können immer wieder zu Spannungen zwischen den usa und der uno führen. Warum sollten die usa akzeptieren, dass Diktaturen über ihre Politik mitentscheiden? Wie könnten sie zulassen, dass amerikanische Bürger sich unter Umständen vor einem Gericht verantworten müssen, auf dessen Zusammensetzung Staaten Einfluss genommen haben, die sich nicht einmal entfernt an den rechtsstaatlichen Kriterien der usa messen lassen? Neben engen wirtschaftlichen Interessen wie im Fall des Kyoto-Protokolls sind es diese wohlbegründeten Einwände, die die usa in Widerspruch zur uno versetzen. Wie sollen sie sich als Staat unter Staaten bewegen, wenn die Staatenwelt aus Staaten zusammengesetzt ist, die den eigenen, universal verstandenen Maßstäben nicht genügen? Umgekehrt lassen sich die europäischen Staaten ungern für die Verteidigung der 68 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

Menschenrechte und die Sicherung des Weltfriedens in die Pflicht nehmen, wenn ihre eigene Haut nicht unmittelbar gefährdet ist. In den Reibungen zwischen den usa und der uno machen sich auch die unterschiedlichen außenpolitischen Traditionen der usa und Europas bemerkbar. Aber gerade diese unterschiedlichen Traditionen können die usa und die eu zu Protagonisten der notwendigen Vermittlung von Staatenwelt und sich mit der Globalisierung heranbildender Weltgesellschaft werden lassen. Ihr Zusammenwirken kann jene ausgreifende Allianz von Demokratien initiieren, die im Rahmen der uno eine unverzichtbare und ausreichende Ordnungsmacht bilden kann. Globale Integrationspolitik Mit dem Ende der bipolaren Blockordnung ist es mit dem»Polarismus« in der Staatenwelt überhaupt vorbei. Die Blockordnung war das Ergebnis des Versagens des mehrgewichtig zusammengesetzten europäischen Gleichgewichtssystems, das seit Beginn des 20. Jahrhunderts schon selbst zur Bipolarität tendierte und in die beiden Weltkriege mündete, um dann einer von den beiden europäischen Flügelmächten beherrschten Blockordnung den Weg zu bereiten. So wirkte noch einmal ein grob vereinfachtes quasieuropäisches Gleichgewichtssystem als globaler Ordnungsmechanismus der Staatenwelt – schon am Rande des Abgrunds. Die Bipolarität hat nun weder einer Unipolarität noch einer Multipolarität Platz gemacht, 9 aber auch nicht einer»ganz normalen Anarchie« 10 . Die Welt ist nicht mehr polar angelegt, aber auch nicht anarchisch. Ihre Ordnung muss erst geschaffen werden. Wenn nicht ein 9. Sowohl der»unipolar moment« eines Charles Krauthammer( Foreign Affairs 70/1, 1990/91, S. 23–33) als auch die»multipolare Welt« sind nur von der bipolaren Welt abgeleitete Vorstellungen, die ohne sie allen Sinn verlieren. Entweder ist die Welt (bi-)polar oder gar nicht polar. Unipolarität und Multipolarität sind polemische Begriffe in Auseinandersetzung mit der Welt des Kalten Krieges und der beiden Supermächte. Der»unipolar moment« ist der erleichterte Stoßseufzer, das»Endlich!« einer universell orientierten Macht. Die Multipolarität war ein Postulat an die Vorherrschaft der Supermächte der Blockordnung. Heute verbergen die Begriffe Uniund Multipolarität gleichermaßen die politischen Herausforderungen einer Welt ohne Ordnungs mechanismus . 10. Jürgen von Alten, Die ganz normale Anarchie. Jetzt erst beginnt die Nachkriegszeit , Berlin 1994. ipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 69

weiterer Zyklus gegensätzlicher Polbildung eröffnet werden soll, die bestenfalls in einem neuen Gleichgewicht des Schreckens münden könnte, dann muss die internationale Politik, und speziell die Außenpolitik der Bundesregierung, deren Staatsräson Integration immer einschloss, ja voraussetzte, den Vorrang der globalen Integrationstendenzen gegenüber dem Nullsummenspiel der Mächterivalitäten sichern. Die Globalisierung bereitet einer solchen Politik selbst den Boden und der islamistische Terrorismus könnte sich als entscheidender Faktor erweisen, um sie zu festigen. So wie auf»alteuropäischem Boden« eine Zeitlang ein mehrgewichtiges Gleichgewichtssystem den Frieden unter den Mächten sichern konnte, weil das gemeinsame dynastische Interesse die Rivalitäten zügelte, so könnte ein gemeinsames antiterroristisches Interesse die Rivalitäten unter den heutigen Mächten kanalisieren, wenn dafür das Integrationsinteresse in einer globalisierten Welt allein nicht ausreicht. Wenn nicht ein weiterer Zyklus gegensätzlicher Polbildung eröffnet werden soll, die bestenfalls in einem neuen Gleichgewicht des Schreckens münden könnte, dann muss die internationale Politik den Vorrang der globalen Integrationstendenzen gegenüber dem Nullsummenspiel der Mächterivalitäten sichern. Für die Bundesrepublik und die Mitgliedsstaaten der eu ist ein solcher feindlicher Anstoß wohl nicht notwendig, weil die eigenen Erfahrungen der letzten Jahrzehnte bereits gezeigt haben, dass das Zusammenlegen (das»Pooling«) von Souveränitäten auf Basis der Ausbildung eines gemeinsamen Binnenmarktes eine angemessene Methode ist, um das Spannungsverhältnis von territorial-staatlicher Souveränität und grenzüberschreitender transnationaler Vernetzung und damit die Anforderungen der Globalisierung einigermaßen zu meistern. Eine deutsche Integrationspolitik lässt sich auf verschiedenen Ebenen umreißen, die nicht hierarchisch anzusetzen, sondern in ihrem Wechselverhältnis zu begreifen und zu nutzen sind: Innere Integration der Bundesrepublik: Sie wird eine größere finanzielle Bewegungsfreiheit der Städte und Gemeinden verlangen, um die Chancen der regionalen Vernetzung in einer erweiterten Union zu nutzen und so das Leitbild gleicher Lebensverhältnisse partiell abzulösen durch einen breit angelegten Versuch, die je spezifischen Chancen im europäischen 70 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

Integrationsprozess möglichst angemessen zu nutzen. Bessere Entfaltungsmöglichkeiten der Städte und Gemeinden werden auch die Mobilität der Individuen erleichtern und dazu beitragen, dass diese nicht nur als Zwang, sondern auch als Chance begriffen wird. Vergesellschaftung der Integration in der EU: Mit der Unionsbürgerschaft und der Einführung des aktiven und passiven Wahlrechts für eu Bürger/-innen bei Kommunalwahlen und Wahlen zum Europaparlament ist ein wichtiger Schritt schon getan. Der Europäische Gerichtshof hat sich bisher immer als Sachwalter der Vergesellschaftung der Integration und der Stärkung der individuellen Rechte im Integrationsprozess betätigt. Mit der Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen wird der Einfluss des Europäischen Parlaments und damit der Unionsbürgerschaft gestärkt. Die Aufnahme der Grundrechtscharta in die Europäische Verfassung wird die europäische Dimension der Staatsbürgerschaft sichtbarer machen. Erweiterung der EU: Der Beitritt der neuen Mitglieder zur eu ist entscheidend, bedeutet aber kein Ende der Anstrengungen, die frühere Schranke des Eisernen Vorhangs schließlich ganz zu überwinden. Durch die grenzüberschreitende Vernetzung der Regionen über die städtischen Knotenpunkte wird nicht nur eine nachholende Entwicklung in den neuen Mitgliedstaaten in Gang gesetzt, sondern erhält die europäische Integration auch für die bisherigen Mitglieder der Union eine neue Dimension. Mit ihren Chancen für Ostdeutschland ist die Erweiterung der eu zugleich eine wichtige Bedingung der inneren Integration der Bundesrepublik. Verbliebene Erweiterungsvorhaben: Mit der Absicht, Rumänien und Bulgarien, wenn möglich auch die Türkei und dann die Balkanländer in die eu aufzunehmen, greift die eu definitiv über die Kulturschranken der orthodoxen und der islamischen Tradition hinaus. Sie kann damit Erfolg haben, wenn die innere Integration in den bisherigen Mitgliedsstaaten vorankommt und ihre gesellschaftlichen Verhältnisse als Beispiele attraktiv bleiben. » Wider Europe« und Nachbarschaftspolitik: Die Fortschritte bei der Erweiterung der eu zeigen deutlich, dass diese Form der Integration weder beliebig ausgedehnt noch die einzige bleiben kann. Darauf antwortet die eu mit einer Neukonzeption der Nachbarschaftspolitik. Im Osten trifft die eu mit ihrer jetzigen Erweiterung verstärkt auf ein regionales Kraftfeld mit Russland als Zentrum. Schlichte historische Erfahrung spricht für die Anerkennung dieser Tatsache, was auch Auswirkungen auf die Politik ipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 71

der eu gegenüber der Ukraine und Weißrussland haben wird. Entgegen vieler Prophezeiungen scheint die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten ( gus ) nicht als leere Hülle zu enden, sondern zunehmend zum Rahmen eines gemeinsamen Wirtschaftsraumes zu werden, dessen Wurzeln weit über die Zeiten der Sowjetunion zurückreichen. Dieser gemeinsame Wirtschaftsraum wird insgesamt von einer geregelten Zusammenarbeit mit der eu profitieren und Teil eines gesamteuropäischen Wirtschaftsraumes werden können. Ziel der Integrationspolitik der eu müsste es sein, durch bilaterale Beziehungen zu den gus -Mitgliedern deren politische Unabhängigkeit zu stärken und dazu beizutragen, dass dieses neue»Zwischeneuropa« nicht zu einem Feld der Rivalität zwischen Russland, der eu und den usa wird, sondern in einem gesamteuropäischen Wirtschaftsraum auf Basis von wirtschaftlicher Interdependenz Raum zur Selbstbestimmung findet. Entscheidend für den Erfolg einer Politik dieser Orientierung wird die innere Entwicklung Russlands bleiben. Im Süden wird die Nachbarschaftspolitik am Mittelmeer durch den Mangel an innerer Kohärenz und Integration der Nachbarn erschwert. Der Barcelonaprozess kommt nicht voran, solange sich der Nahost-Konflikt verschärft. Integration des Westens: Soweit mit Grenze Trennung assoziiert wird, zieht der Atlantik keine Grenze, denn er sichert Verbindung. Eine irrtümliche kontinentale Raumvorstellung zoomt Russland an die eu heran und verpflanzt die usa mit dem Blick durch das umgedrehte Fernrohr in große Ferne. Der Westen hat freilich nicht nur eine große gemeinsame politische Vergangenheit. Er ist durch dichte Austauschbeziehungen enger verknüpft als jeder andere überregionale Raum auf dem Globus. Die gegenwärtigen Zwistigkeiten und das getrennte Vorgehen im Krieg gegen den Irak rufen auf beiden Seiten des Atlantiks typische Symptome von Phantomschmerz nach Amputation hervor. Der Westen ist die attraktivste kontinentüberscheitende Verdichtungszone globaler wirtschaftlicher und politischer Integration. Die nato ist ihre wichtigste politische Institution, grundlegend bleiben jedoch die vielen zivilgesellschaftlichen Vernetzungen zwischen der eu und den usa . Sicher wird das Gewicht der eu im Westen wachsen, wenn die Erweiterung gelingt und die Nachbarschaftspolitik im Osten Erfolge zeitigt. Falls eu und usa freilich die russische Karte gegeneinander ausspielen wollten, würde nur der gesuchte Herzbube zu lachen haben. Die EU als Pionier: Die eu -Integration kann nicht als Modell exportiert werden. Zu spezifisch ist ihr historischer Hintergrund, sind ihre Entstehungsbedingungen im Kalten Krieg und war der hohe Grad an 72 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft ipg 1/2004

städtischer und kommunaler Vernetzung, den die ewg durch Überwindung der nationalen Schranken nur erneut zur Wirkung kommen lassen musste. Indem aber die eu eine auch anderswo anwendbare Methode entwickelt, wie kleinere und mittlere Staaten dem grundlegenden Spannungsverhältnis von Souveränität und Vernetzung begegnen können, ermutigt sie die Bemühungen der asean und entsprechende Initiativen in Südamerika und Afrika, die Globalisierung zu meistern. Die eu zeigt, dass Liberalisierung und Öffnung zum Weltmarkt durch regionale Integration nicht erschwert, sondern erleichtert wird. In der Agrarpolitik hinkt sie allerdings hinterher. In all diesen Formen und Arenen der Integration können die Bundesrepublik und die eu Erfolge erzielen, die sich gegenseitig verstärken. Jede Schwäche auf einer dieser Ebenen wird dagegen ihre Integrationspolitik insgesamt schwächen. Ein Kurzschluss der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen mit Terrorismus und skrupellosen Diktaturen wäre der Supergau jeder internationalen Politik. Als unmittelbares Bedrohungsszenario taugt er wenig. Als mögliche Gefahr muss er dazu anspornen, die einzelnen Stränge, die zu diesem Kurzschluss führen können, rechtzeitig zu isolieren und ihnen die Energiezufuhr zu kappen. Das kann niemand allein, das können auch keine von Fall zu Fall multibilateral 11 geschmiedeten Koalitionen der Willigen. Das kann vielleicht eine globale Integrationspolitik, die den uno -Rahmen stärkt und ihm mit einer alliierten Ordnungsmacht von Demokratien ein solides Fundament verschafft. In diesen Zeiten der Globalisierung wäre eine»Heilige Allianz«, die die Chancen der Globalisierung verteidigt, keine reaktionäre Angelegenheit. 11. Multi-bi-lateral soll die spezifische Form eines Multilateralismus beschreiben, in der eine überlegene Weltmacht mit möglichst vielen einzelnen Staaten koaliert. In einer solchen Koalition der Willigen entsteht kein multilaterales Netzwerk unter gleichberechtigten Staaten, sondern eine Vielzahl bilateraler Beziehungen zwischen dem Zentrum der Koalition und den an der Koalition beteiligten Staaten. Das Zentrum behält in jeder dieser Beziehungen unabhängig vom Gewicht der politischen Argumente unbestreitbar das Übergewicht. ipg 1/2004 Schmierer, Zwischen Staatenwelt und Weltgesellschaft 73

Globale Stabilisierung als Imperativ Eckpunkte einer außenpolitischen Strategie für Deutschland* ALFRED PFALLER W ie kaum ein anderes Land hat die Bundesrepublik Deutschland ihre Außenpolitik auf den Aufbau und die Festigung supranationaler Strukturen ausgerichtet. Die Einbettung in ein vereintes Europa und in das transatlantische Bündnis standen für die deutsche Außenpolitik über allen anderen Zielen, denen sich das Etikett des nationalen Interesses anhängen lässt. Dies hatte wesentlich mit der Sondersituation des im Krieg besiegten, an der ungeheuren Schuld der Naziverbrechen tragenden und gleichzeitig an der vordersten Front der Ost-West-Auseinandersetzung stehenden Landes zu tun. Nach der Zeitenwende Ende der 1980er Jahre war diese Sondersituation an ein Ende gekommen und»Normalisierung« war angesagt im gebrochenen Verhältnis der Deutschen zu ihrer nationalen Identität und zu ihren nationalen Interessen. Damit verbindet sich die Vorstellung, dass Deutschland seine Interessen offensiver in den diversen internationalen Arenen vertritt und nach stärkerem Einfluss in Europa und der Welt strebt. Aber Normalisierung dieser Art wäre falsch, wäre Rückschritt. Es stehen Herausforderungen an, denen sich mit den Machtund Einflusskategorien»normaler« Außenpolitik nicht beikommen lässt. Außenpolitik, die das Interesse der deutschen Bevölkerung an Frieden und Wohlstand im Auge behält, muss heute globale Stabilisierungspolitik sein. Denn es sind globale Konstellationen und Dynamiken, von denen künftig die wichtigsten Gefahren für die Bürgerinnen und Bürger der Bundesrepublik Deutschland ausgehen. Deren Außenpolitik muss prioritär auf weltweite Strukturen hinarbeiten, die diese Gefahren einhegen. Sie muss der Versuchung widerstehen, von altem Denken definierte kurzfristige»nationale« Interessen zu verfolgen. Diesbezügliche Verzichtleistungen sind als Investition in internationale Strukturen, die auf Dauer die Sicherheit der Deutschen gewährleisten können, zu verstehen. * Der Aufsatz ist Teil eines demnächst erscheinenden Sammelbandes: Die neue SPD – Menschen stärken, Wege öffnen, Hg. Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2004, J.H.W. Dietz Nachf. 74 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

Die Vision: Weltfriedensordnung und globale gesellschaftliche Stabilisierung Der einst zentrale sicherheitspolitische Imperativ, sich – durch Rüstung und Bündnispolitik – gegen den Angriff feindseliger Staaten zu wappnen bzw. einen solchen Angriff durch das Gewappnetsein zu verhindern, hat heute an Bedeutung verloren. Stattdessen markieren vier Gefahren das Feld der Herausforderungen, mit denen deutsche Außenpolitik langfristig konfrontiert ist. Sie resultieren aus der Dynamik der alten Welt der Staaten ebenso wie aus den»Verwerfungen« der sich anbahnenden PostStaatenwelt: ̈ Es scheint keineswegs ausgeschlossen, dass es ein weiteres Mal zu einem»Weltkrieg« kommt, in den Deutschland nolens volens mit hineingezogen wird. Die Eskalation eines künftigen Konfliktes zwischen einem voll zur Weltmacht herangewachsenen China und dem globalen Hegemon usa könnte ein derartiges Szenario begründen, das für Deutschland einen gau darstellen würde, wer immer der Sieger bleibt. ̈ Auch regionale Konflikte weitab von Europa, in die Deutschland in keiner Weise involviert ist, können sehr schlimme Folgen für die deutsche Bevölkerung haben. Ein etwaiger Atomkrieg zwischen Pakistan und Indien mag als Beispiel dienen. ̈ Deutsche Interessen bis hin zu Leben und Gesundheit deutscher Menschen werden von feindseligen nicht-staatlichen, aber dennoch hoch konfliktfähigen Akteuren bedroht. Diese Gefahr eines erstarkenden internationalen Terrorismus muss als potenzieller Ausfluss künftiger »weltgesellschaftlicher« Dynamik begriffen werden und weist weit über gegenwärtig existierende terroristische Gruppen und Netzwerke hinaus. ̈ Unterhalb solcher Katastrophen-Szenarien wächst die Bedrohung, die davon ausgeht, dass die klassischen Akteure des internationalen Geschehens, nämlich die Staaten der Welt, die Kontrolle über die gesellschaftlichen Prozesse in ihrem Innern verlieren. Mehr und mehr werden die Folgen nicht auf das jeweilige Land beschränkt bleiben, sondern auf die mehr oder weniger»intakten« Gesellschaften übergreifen. Die Stichworte Kriminalität, Krankheiten und Migration deuten auf die Dimensionen derartigen»Problemexports«. Angesichts aller vier Gefahren ist die Option des Sich-Abschirmens mit Hilfe von Neutralität, Grenzkontrollen und geschickter Diplomatie, wie sie die Schweiz angesichts der weltpolitischen Konvulsionen des 20. Jahripg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 75

hunderts praktiziert hat, nicht mehr gegeben. Zurückziehen kann sich Deutschland allenfalls auf die ohnmächtige Hoffnung, dass alles nicht so schlimm kommt, bzw. dass mächtigere Akteure die Gefahren in den Griff bekommen. In der Tat erscheinen die deutschen Einwirkungsmöglichkeiten auf die skizzierten globalen Gefahrenszenarien hoffnungslos gering. Aber die Deutschen teilen ihr(objektives) Interesse an weltweiter Stabilität mit sehr vielen anderen Völkern, zumindest all jenen, die viel zu verlieren haben. Der deutschen Außenpolitik stellt sich also die Aufgabe, konstruktiv mitzuwirken an internationalen Bemühungen zur globalen Stabilisierung, gegebenenfalls auch, eine Vorreiterrolle zu übernehmen und das Zustandekommen angemessener Bemühungen voranzubringen. Beides, die europäische Integration und das transatlantische Bündnis, ist heute anders zu fokussieren als in der Vergangenheit. Beides ist in Bezug zu setzen zu dem Imperativ der globalen Stabilisierung. Es mag nahe liegen, deutsches Bemühen um globale Stabilität sofort in den europäischen und darüber hinaus den transatlantischen Verbund zu stellen. In der Tat sind beide Einbindungen wichtige Parameter der deutschen Außenpolitik. Sie sind sowohl Fakten als auch Desiderata. Sie haben einen hohen Stellenwert in der außenpolitischen Zieldiskussion und sie sollten ihn haben. Aber sie können als Desiderata nicht naiv fortgeschrieben werden – sozusagen als unverbrüchliche und nicht mehr zu reflektierende Eckpunkte deutscher Positionierung in der Welt. Beides, die europäische Integration und das transatlantische Bündnis, ist heute anders zu fokussieren als in der Vergangenheit. Beides ist in Bezug zu setzen zu dem Imperativ der globalen Stabilisierung. D.h., Europapolitik und transatlantische Bündnispolitik sind dem globalen Stabilisierungsziel dienstbar zu machen. Weder die Fixierung auf ein geeintes, starkes, Amerika gleichwertiges Europa noch auf unbedingte transatlantische Gefolgschaft werden dieser Anforderung gerecht. Was aber sind die Anforderungen, die sich aus den oben angeführten Bedrohungsszenarien ergeben? Es sind zwei: ̈ Um Konflikteskalationen zu verhindern, die sich weltweit – und damit auch für Deutschland – verheerend auswirken können, muss eine Weltordnung vorangebracht werden, die die Gewaltanwendung zwischen Staaten durch zivile Mechanismen der Konfliktaustragung und -beilegung ersetzt. 76 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

̈ Um jene desintegrativen gesellschaftlichen Prozesse einzudämmen, die den Nährboden für transnationale Kriminalität, internationalen Terrorismus, Ausweitung von Seuchen und anderen»Problemexport« bereiten, müssen die funktionierenden und ressourcenstarken Staaten der Welt Verantwortung für die wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklung in den übrigen Teilen der Welt übernehmen. Dreh- und Angelpunkt ist dabei die Perspektive nachhaltiger materieller Besserstellung für die politisch mobilisierten und künftig mobilisierbaren Bevölkerungsschichten. In anderen Worten, es bedarf transnationaler, tendenziell globaler Gesellschaftspolitik, auch wenn es hierfür bis auf weiteres keine positive Identitätsgrundlage gibt. Die»Identität« wird gleichsam durch die Probleme hergestellt. Die Zielvisionen für die beiden außenpolitischen Generalanforderungen können mit den Begriffen Weltfriedensordnung und globale Gesellschaftspolitik angedeutet werden. Politik für eine Weltfriedensordnung Was kann Deutschland tun, um dem Prinzip einer Weltfriedensordnung, in der Recht vor Macht geht, mehr Wirksamkeit zu verschaffen? Der Antwort kommt man vielleicht näher, wenn man die Hindernisse auf dem Weg dorthin ins Blickfeld rückt. Konfliktfähige Staaten werden nicht auf die Option der Gewaltanwendung verzichten, solange diese Vorteile gegenüber anderen Optionen verspricht und auch innenpolitisch durchsetzbar ist. Aber der Vorteil eines erwarteten militärischen Sieges verflüchtigt sich, wenn die Gewaltanwendung selbst gravierende Sanktionen seitens der Staatengemeinschaft oder eines Teils von ihr nach sich zieht. Wenn der Begriff»Sanktionen« breiter gefasst wird, fällt darunter auch der Entzug bzw. die nachhaltige Unterbrechung von internationaler Kooperation, die für den potenziellen Gewaltanwender von hoher Bedeutung ist. Diese weiche Art der Sanktionierung wird umso relevanter, je mehr die Staaten auf die Kooperation anderer Staaten angewiesen sind. Was Sanktionen im engeren Sinne betrifft, bedürfte es zur wirksamen Unterbindung von zwischenstaatlicher Gewaltanwendung einer internationalen Gemeinschaft, die sowohl sanktionsbereit als auch gegenüber dem»Delinquenten« sanktionsfähig ist. Damit sind einerseits Probleme des kollektiven Handelns angesprochen: Wie lassen sich die nötigen Resipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 77

sourcen für eine»Strafaktion« mobilisieren und lässt sich die inhärente Neigung jedes einzelnen Mitglieds der Staatengemeinschaft zum Trittbrettfahrertum überwinden? Andererseits wird die Frage nach der Legitimität einer mit Sanktionen operierenden internationalen Ordnung aufgeworfen: Welche Voraussetzungen müssen gegeben sein, dass offene Gewaltanwendung in jedem Fall klar als Unrecht gilt und nicht in den Augen Vieler durch vorausgegangene Provokation, Aufbau von Bedrohungskulissen und dergleichen gerechtfertigt ist? Eine»zivilisierte« Welt, die das effektive Gewaltmonopol einer von klaren Rechtsnormen geleiteten Staatengemeinschaft(von der Utopie einer Weltregierung sei hier geschwiegen) zuweist, wird von vielen Staaten, unter ihnen Deutschland und vermutlich die meisten westlichen Industrieländer, als erstrebenswert angesehen. Insofern besteht eine weit verbreitete grundsätzliche Bereitschaft, hierfür funktionsfähige Strukturen(weiter) zu entwickeln und sich ihren Normen zu unterwerfen. Der Fokus solcher Bestrebungen sind bislang die Vereinten Nationen( vn ) und das Völkerrecht. Aber die Weiterentwicklung des vn -Systems zu einer robusten Weltfriedensordnung ist alles andere als ein Selbstläufer. Die Gefahr, dass es auch in Zukunft zu kriegerischen Eskalationen größeren Ausmaßes mit entsprechend verheerenden Konsequenzen kommt, liegt in einem fortgesetzten Sicherheitsdilemma begründet. Solange die vn sich nicht zu einem funktionierenden System kollektiver Sicherheit entwickelt haben, orientieren Bedrohungsszenarien das Verhalten konfliktfähiger Staaten in einer Weise, die ihrerseits den Keim der Eskalation in sich trägt. Worauf gründen diese Bedrohungsszenarien? Mehrere Faktoren lassen sich anführen: ̈ Die bestehende Staatenstruktur der Welt wird nicht von allen als legitim anerkannt. Es gibt hinreichend viele mobilisierbare Bevölkerungsgruppen, die andere nationale Grenzen anstreben. Auch Regierungen machen sich solche Forderungen zu eigen. Die Forderungen nach anderen staatlichen Grenzen beziehen dabei ihre politische Energie in beträchtlichem Maße – wenn auch nicht ausschließlich – aus sozioökonomischen Unzufriedenheiten. Eine Reihe von Präzedenzfällen haben das einstige Dogma von der Unverletzlichkeit staatlicher Grenzen besonders in den letzten Jahren unterhöhlt und den diversen Revisionsbestrebungen eine durchaus realistische Perspektive verliehen – vorausgesetzt es gelingt, die jeweilige nationale oder regionale Machtgleichung zu verändern. 78 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

̈ Das weltweite Wohlstandsgefälle zwischen Gesellschaften und das Machtgefälle zwischen Staaten sind für mobilisierbare Gruppen ein Stein des Anstoßes und Fokus aggressiver Revisionsbestrebungen, die sich z.T. explizit gegen das westliche politische Credo»Kapitalismus plus Demokratie« wenden. ̈ Immer wieder greifen autokratische(auch demokratische?) Herrscher aus innenpolitischen Gründen zu aggressiver Außenpolitik. Die Erwartung, dass(a) aus den angeführten Gründen mit einer friedlichen Welt so bald nicht zu rechnen und(b) auf die Vereinten Nationen kein Verlass hinsichtlich einer wirksamen Kontrolle bedrohlicher Entwicklungen ist, lässt es den einzelnen Staaten prinzipiell angeraten sein, sich selber mittels Rüstungs- und Bündnispolitik für kriegerische Auseinandersetzungen zu wappnen. Insbesondere hat sie den militärisch weitaus stärksten Staat der Erde, die usa , dazu gebracht, nicht auf – unsichere – kollektive Sicherheit, sondern auf – nur ihm mögliche – unilaterale Sicherheit zu setzen. In dem Maße, wie sich dieser Strategiegedanke in der inneramerikanischen Debatte durchsetzt, erwächst für den Rest der Welt eine neue potenzielle Bedrohung. Sollten die usa tatsächlich in der Lage sein, mit Hilfe ihrer gewaltigen militärischen Überlegenheit jedweden internationalen Störenfried in Schach zu halten, so wäre dies für den friedfertigen Rest der Welt positiv einzuschätzen – eine Pax Americana, die ihren Namen auf absehbare Zeit verdient. Dem wohlverstandenen nationalen Interesse Deutschlands und der anderen europäischen Staaten, nämlich den Perspektiven für Sicherheit und Wohlergehen der hier lebenden Menschen, käme eine derartige Konstellation entgegen. Lediglich der Stolz einiger Teile unserer politischen Klassen wäre möglicherweise gekränkt. Es ist indes sehr fraglich, ob unilaterale amerikanische Weltordnungspolitik tatsächlich eine dauerhafte Pax Americana hervorzubringen vermag. Vielmehr steht zu befürchten, dass sie einerseits antiamerikanische Ressentiments schürt und der Welt andererseits das Signal übermittelt:»Es ist militärische Macht, auf die es ankommt«. Damit aber würde die Grundlage für künftige, nicht unter allen Umständen gewaltfrei zu haltende Auseinandersetzungen zwischen dem globalen Hegemon und seinen Herausforderern gelegt. Aus heutiger Sicht kommt hier zuerst China in den Sinn. Aber es lassen sich auch langfristige Szenarien mit anderen Großmächten denken. Ein Weiteres kommt hinzu: Die usa mögen zwar auf absehbare Zeit militärisch unverwundbar und in hohem Maße zur»Machtprojektion« in andere Regionen fähig sein. Aber auch ihnen sind ökonomische Grenipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 79

zen gesetzt. Und sie müssen die begrenzte Mobilisierbarkeit ihrer Bevölkerung für außenpolitische»Abenteuer« in Rechnung stellen(Demokratien sind insofern schlechte Hegemonialmächte). Beides gebietet ihnen, ihre auf die Schwächung weltpolitischer Gegner ausgerichtete Politik durch geschickte Diplomatie zu unterfüttern. Der Welthegemon wird sich deshalb tendenziell in den diversen zwischenstaatlichen Konflikten ausgesprochen parteiisch verhalten. Er wird auch kaum dem innenpolitischen Druck widerstehen können, in seine»Machtprojektion« durchsetzungsfähige Partikularinteressen(z.B. Privilegien für us -Firmen) einfließen zu lassen. Sein Verhalten wird von Vielen als Willkür und nicht als hegemoniale Weltordnungspolitik wahrgenommen werden. Das leistet zusätzlich einem weltpolitischen Paradigma Vorschub, welches Machtund Positionskämpfe vor zivilisierende Regeln stellt. All dies hat nichts – wie es im Amerika-kritischen europäischen Diskurs oft anklingt – mit »typisch amerikanischen« Verhaltensdispositionen zu tun, sondern ergibt sich mit gefährlicher Natürlichkeit(wenn auch nicht Zwangsläufigkeit) aus der spezifischen Position der usa im internationalen Machtgefüge. Für Deutschland und Europa heißt all dies, dass es langfristig zu unsicher ist, auf eine Pax Americana zu setzen. Das aber heißt gleichzeitig, dass deutsche Außenpolitik im Verbund mit anderen Staaten – nicht nur europäischen – alles unternehmen sollte, um eine derartige Entwicklung zu verhindern. Doch welche Einflussmöglichkeiten gibt es, die usa von ihrem gefährlichen Weg abzubringen und in die Entwicklung einer alternativen Weltordnung einbinden? Entrüstete Distanzierung vom us -Unilateralismus bringt für sich genommen nichts, es sei denn, es fördert eine Rückbesinnung im inneramerikanischen Diskurs. Wichtigere Hebel sind diejenigen, die das Kosten-Nutzen-Kalkül einer sozusagen»unverwundbaren« Macht verändern können. Es gilt, die usa und nach Möglichkeit auch ihre potenziellen Herausforderer in Kooperationszusammenhänge einzubinden, die ̈ wichtige Probleme besser lösen als es unilaterale Versuche vermögen, und ̈ ihrerseits die Basis für gegebenenfalls angebrachte»weiche« Sanktionen darstellen. Es gibt eine Reihe von Politikfeldern, in denen zunehmend nur internationale, bzw. auch globale Kooperation weiter bringt, in denen es um »win-win«-Lösungen geht. Hierzu zählen die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Mehrung materiellen Wohlstands(also wirt80 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

schaftliches Wachstum), die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und die Vermeidung der Katastrophen, die sich als Folge eines unkoordinierten Vorgehens andeuten. Hierzu gehören alle Probleme, die sich aufgrund von Globalisierung einzelstaatlicher Kontrolle mehr und mehr entziehen. Und hierzu gehören auch die Probleme, die sich aus»dysfunktionalen«(um ganz allgemein zu bleiben) gesellschaftlichen Entwicklungen in diversen Teilen der Welt ergeben, wie z.B. das Problem des Terrorismus(hierzu mehr weiter unten). Man kann nicht einfach das Reich der Venus proklamieren, man muss es erst schaffen, erst dann kann man die Anforderungen des Mars zurückweisen. Das europäische Beispiel hat gezeigt, dass internationale Kooperationsverbünde per se ein friedliches Verhalten von Staaten begünstigen, weil sie bei allem Streit, der dabei gleichsam ständig auch anfällt, eine Kultur des miteinander Umgehens und Auskommens schaffen. Insofern muss es das Bestreben deutscher Außenpolitik sein, internationale Kooperation, wo immer vernünftigerweise möglich, gleichsam um ihrer selbst willen voranzubringen und gegebenenfalls auch zu initiieren. Für das zentrale Friedensziel ist dabei wichtig, dass nicht nur die ohnehin Willigen kooperieren, sondern dass auch die eher Widerspenstigen eingebunden werden. Unter dieser Zielperspektive bringt eine Vertiefung der innereuropäischen Zusammenarbeit, so wünschenswert sie aus anderen Gründen sein mag, herzlich wenig. Aber eine Ausweitung dieser Zusammenarbeit auf Konfliktregionen(Beispiel: Balkan) kann eminent»zivilisierend« wirken. Damit ein kooperativer Ansatz aber für die usa eine überzeugende Alternative zu dem in ihrer neuen Sicherheitsdoktrin vorgezeichneten und im Irak exemplarisch in die Tat umgesetzten Verhalten sein kann, muss er auch eine Lösungsperspektive für jene Probleme bieten, die für Amerika im Mittelpunkt stehen. Einzuübende Kooperationskultur allein kann das»natürliche« amerikanische Interesse an der Beibehaltung und Konsolidierung seiner momentanen Unverwundbarkeit nicht politisch irrelevant machen. Der im deutschen und generell im nicht-amerikanischen Interesse zu verfolgende kooperative Ansatz muss eine überzeugende Aussicht auf langfristig funktionierende kollektive Sicherheit enthalten. Es hat – zumindest aus amerikanischer Sicht – wenig Sinn, sich ipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 81

aus politischem Realismus für eine unsichere Zukunft mit neu heranwachsenden Feinden zu wappnen, dann aber aus Rücksicht auf derzeitige internationale Gepflogenheiten – denen man»im Ernstfall« wenig»zivilisierende« Wirkungskraft zutraut – auf die proaktive Schwächung späterer Feinde zu verzichten. Was sollte die usa z.B. davon abhalten, notfalls mit Gewalt die Weiterverbreitung von abc -Waffen zu verhindern, wenn sie zu befürchten haben, dadurch erpressbar zu werden? Der von Deutschland und seinen Mitstreitern zu propagierende Gegenentwurf einer wirksamen internationalen Friedensordnung zielt u.a. darauf ab, die von amerikanischem Unilateralismus ausgehende Eskalationsdynamik einzuhegen. Aber hierzu braucht es eine Welt, in der Amerika keine gewaltfähigen staatlichen Feinde mehr hat. Diese Bedingung wird a priori kaum herzustellen sein. Sie wäre vielmehr das Ergebnis einer langfristig erfolgreichen Kooperations- und Einbindungsstrategie. Um Robert Kagans provokative Metaphern zu verwenden: man kann nicht einfach das Reich der Venus proklamieren, man muss es erst schaffen, erst dann kann man die Anforderungen des Mars zurückweisen. Eine globale Eskalationsverhinderungsstrategie kann dem skizzierten Dilemma möglicherweise dadurch entkommen, dass sie die Bedeutung eskalationsträchtiger Konflikte sukzessive relativiert – für den amerikanischen Hegemon ebenso wie für seine langfristig gefährlichsten Herausforderer(China, Russland). Relativiert werden solche Konflikte dadurch, dass Probleme und Bedrohungen in den Vordergrund rücken, die sich aufgrund ihrer Natur nicht als Nullsummenspiel denken und angehen lassen, sondern – solange es separate Staaten gibt – staatenübergreifende Kooperation erfordern. Mars wird dann gleichsam durch Venus immer mehr an den Rand gedrückt. Probleme, denen nur durch internationale Kooperation beizukommen ist, müssen nicht erfunden werden, sondern drängen ohnehin nach vorne. Auch Supermächte werden mehr und mehr feststellen, dass im nationalen Interesse hoch wünschenswerte Entwicklungen nur durch koordiniertes Vorgehen mehrerer oder aller wichtiger (von Problem zu Problem durchaus unterschiedlicher) Staaten und gegebenenfalls auch nichtstaatlicher Akteure zustande kommen. Was eine globale Befriedungsstrategie hier tun kann, ist dreierlei: ̈ solche Probleme auf der internationalen Agenda nach vorne rücken; ̈ erfolgversprechende Kooperationsansätze identifizieren, initiieren und unterstützen; ̈ diplomatische Initiativen zur Einbindung wichtiger, insbesondere langfristig»gefährlicher« Staaten entfalten. 82 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

Die»Zivilisierung« potenziell konfliktbereiter Staaten mittels Kooperation ist vielleicht am wirksamsten, wenn eine gewisse»Entstaatlichung« erreicht wird. Wiederum mag die europäische Integration als Beispiel dienen. Eine bewusst herbeigeführte Verflechtung durch den systematischen Abbau von Grenzbarrieren hat hier dazu geführt, dass sich gleichsam zwangsläufig eine supranationale Arena herausgebildet hat, in der wichtige, das Wohlergehen der Bevölkerungen betreffende Fragen zu regeln sind. Zunehmende Verflechtung hat zunehmende supranationale Kooperation nötig gemacht(unabhängig davon, dass es auch einen darüber hinaus reichenden Einigungs-Impetus gibt). Rivalitäten zwischen europäischen Staaten, bzw. zwischen im jeweiligen nationalen Namen handelnden und nach Einfluss und Geltung strebenden außenpolitischen Protagonisten, sind dadurch nicht aus der Welt geschafft, aber in eine durch den übergeordneten Kooperationsrahmen eingehegte Arena verwiesen worden. Die supranationalen Interdependenzstrukturen haben die fortbestehenden nationalen Positionierungsinteressen überlagert und damit gleichsam überlistet. In diesem Sinne sollte die fortschreitende Verflechtung potenzieller geopolitischer Rivalen eins der wichtigsten Etappenziele sein, für die sich deutsche Außenpolitik einsetzt. Das wirtschaftliche Gewicht des integrierten Europas, in das deutsche Politik eingebunden ist, bietet hierfür einen hervorragenden Ansatzpunkt. Scheinbar paradoxerweise könnte auch die definitive»Bereinigung« jener weltpolitischen Probleme, die derzeit vor allem für die unilateralistische Energie der usa verantwortlich sind, in erster Linie Nordkorea und Iran, der Relativierung militärischen Machtdenkens dienen. Es könnte den Weg frei machen für andere, auf Kooperation drängende Prioritäten. Dieser abstrakte Gedanke sollte nicht mit einer kategorischen Befürwortung militärischen Vorgehens gegen»Schurkenstaaten« gleichgesetzt werden. Mit dem Sturz Saddam Husseins mag das Problem irakischer Massenvernichtungswaffen aus dem Weg geräumt worden sein, wenn es denn überhaupt ein wirkliches Problem war. Im Übrigen weist aber das Beispiel Irak, nach Afghanistan, auf eine Problemdimension, die militärische Machtprojektion heutiger amerikanischer Art an ihre Grenzen stoßen lässt. ipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 83

Politik für globale gesellschaftliche Stabilisierung Neben der erneuten Eskalation kriegerischer Konflikte, deren Konsequenzen uns auch als nicht kriegführendem Staat hohen Schaden zufügen, geht die zweite große Bedrohung für unser künftiges Wohlergehen von gesellschaftlichen Prozessen aus, die in diversen Teilen der Welt Probleme mit gleichsam globaler»Infektionsgefahr« heranwachsen lassen. Dabei handelt es sich nicht nur, vielleicht nicht einmal vorrangig, um den»Zerfall« staatlicher Ordnung oder um offensichtliche gesellschaftliche Desintegration. Ein Großteil der Gefahr liegt darin, dass sich Gesellschafts- und Herrschaftsstrukturen herausbilden, die sich nicht in globale Verantwortung einbinden lassen oder deren Integrationsdefizite zu grenzüberschreitendem Problemverhalten(Migration, Terrorismus) führen. Bei durchaus unterschiedlicher historischer Genese ist derartigen Strukturen gemeinsam, dass sie ̈ im Kontext gesamtwirtschaftlicher Stagnation ̈ wirtschaftliches Überleben ebenso wie wirtschaftlichen Wohlstand ganz überwiegend von einem politisch regulierten Zugang zu Ressourcen und Marktchancen abhängig machen und kaum Möglichkeiten zu produktiver Aufbauarbeit lassen, und dass ̈ die politisch vermittelten Zugangsprivilegien umkämpft, d.h. ohne weithin anerkannte Legitimation sind. Diese Strukturen, die man mit dem Etikett der»klientelistischen Rentenökonomien« versehen kann, sind immanent gewaltträchtig. Sie können in den Zustand permanenten Quasi-Bürgerkriegs münden(Staatszerfall im eigentlichen Sinn). Aber sie verbinden sich auch mit äußerlich funktionierender Staatlichkeit, d.h. mit(noch) intaktem staatlichem Gewaltmonopol. Ihr Wesensmerkmal ist die massenhafte Ausgrenzung der Nichtprivilegierten(und das ohne Besserstellungsperspektive). Sie brauchen die Unterdrückung und erzeugen Rebellion und Emigration. Was kann deutsche Außenpolitik tun, um solche Strukturen aufzubrechen und die bedrohlichen Prozesse, die von ihnen ausgehen, einzudämmen bzw. umzukehren? Die bisherigen Erfahrungen mit Versuchen, Gesellschaften von außen zu stabilisieren oder, wichtiger, auf einen besseren Entwicklungsweg zu bringen, sind nicht ermutigend. Nur allzu leicht bemächtigt sich die klientelistische Logik auch der Ressourcen, die von außen im Zuge von»Entwicklungszusammenarbeit« verfügbar gemacht werden. Solange diese Logik dominiert, weil sie(a) den wirtschaftlichen Gegebenheiten entspricht und(b) auch die Zentren der Macht nebst ih84 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

ren Herrschaftsapparaten befallen hat, hat gesellschaftliche Fundamentalopposition(die»demokratischen Kräfte«), die sich nicht am klientelistischen Verteilungskampf beteiligen will, nur geringe Chancen, aus einem Ghettodasein herauszukommen. Entsprechend gering sind die Aussichten, dass äußere Unterstützung dieser Opposition letztendlich zum Durchbruch verhelfen kann. Gegebenenfalls mag eine lang anhaltende und mit massivem Ressourceneinsatz operierende Intervention eine dauerhafte Wendung zum Besseren bringen. Dann stellt sich allerdings sofort die Frage nach den Grenzen des Aufwandes, den Deutschland, die eu oder auch die westliche Welt zu globalen Stabilisierungszwecken zu erbringen willens ist. Wie viele Kosovos, wenn dies denn eine Erfolgsgeschichte werden sollte, will sich der Westen leisten? Einen Ansatz, um von außen die innergesellschaftlichen Blockaden aufzubrechen, die in ihrem Gefolge Destabilisierung über die jeweiligen Landesgrenzen hinaus hervorbringen, bietet möglicherweise die Veränderung der ökonomischen Grundlagen. In bestimmten Fällen kann dies auf»Austrocknung« hinauslaufen. D.h. der klientelistischen Rentenökonomie werden die Rentenquellen entzogen. Dies mag besonders nahe liegen, wenn es sich bei den Rentenquellen um ausländische Finanzzuwendungen handelt. Eine Strategie der Austrocknung kann gegebenenfalls auch auf die ausländischen Absatzchancen bestimmter Produkte (etwa Diamanten oder Drogen) bzw. auf deren Preise zielen. Wo die Umstände eine Austrocknungsstrategie grundsätzlich möglich erscheinen lassen, steht die Außenpolitik vor der Entscheidung, die damit vielleicht einhergehende Destabilisierung des betroffenen Regimes hinzunehmen, um den Weg für eine langfristige gesellschaftliche Stabilisierung frei zu machen. Bis heute steht bei westlicher Außenpolitik oft die kurzfristige Regimestabilität im Vordergrund(Beispiel Ägypten). Insgesamt dürfte Austrocknung nur in wenigen Fällen eine realistische Option sein. Aber wenn man die Anreize für klientelistisches»Rent-seeking« von außen nicht verringern kann, vielleicht kann man die Chancen und Anreize für produktive Akkumulation, gleichsam an der zunächst noch dominierenden Rentenökonomie vorbei, verbessern? Hier kommt die Ausweitung des europäischen Integrationsprojektes zuerst auf Griechenland, Portugal und Spanien sowie neuerdings stufenweise auf Mittel- und Osteuropa in den Sinn. Sie gilt als überaus erfolgreiches Modell – nicht nur der zwischenstaatlichen, sondern auch der innergesellschaftlichen Stabilisierung im Sinne der Festigung demokratischer, inklusiver und wirtschaftlich entwicklungsfähiger Strukturen. Der nachhaltige Eripg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 85

folg der Osterweiterung muss sich dennoch erst erweisen. Leichte Zweifel, insbesondere was die nächste Erweiterungsrunde betrifft, setzen am Fehlen einer möglicherweise entscheidenden Bedingung an: dem Kontext kräftigen Wirtschaftswachstums, in den sich die Neuankömmlinge mit ihren jeweiligen und noch zu entwickelnden Standortvorteilen einklinken können. Sollte die wirtschaftliche Dynamisierung, die vom Anschluss an die eu -Strukturen erwartet wird, ausbleiben, ist es fraglich, ob die neuen Mitgliedsländer auf Dauer die gesellschaftlichen Strukturen der Stagnationsverwaltung, um es einmal so zu nennen, hinter sich lassen können. Wie dem auch im konkreten Fall sei, es geht hier um die Identifizierung einer Bedingung, die weit über eine eu -Erweiterung hinaus die Chancen für eine Überwindung der problemträchtigen und global destabilisierenden klientelistischen Stagnationsstrukturen bestimmt: globales wirtschaftliches Wachstum. Dies ist wahrscheinlich der zentrale Hebel für globale Stabilisierungspolitik, was die gesellschaftliche Dimension betrifft. Gleich hinzuzufügen wäre, dass das Wachstum»südlastig« sein sollte. D.h. die weltwirtschaftlichen Weichen sollten so gestellt werden, dass die Chancen armer Länder zur Teilhabe am globalen Wachstum möglichst hoch sind. Dieses Plädoyer für mehr Wirtschaftswachstum schließt keinesfalls aus, dass man in verantwortlicherer Weise als bisher mit den natürlichen Lebensgrundlagen umgeht(u.a. indem man Produzenten und Konsumenten die Folgekosten der Umweltbelastung in Rechnung stellt). Auch wenn mehr Rücksicht auf Atmosphäre, Wasser, Boden, Artenvielfalt und Gesundheit bei gegebener Wirtschaftskraft weniger materiellen Konsum zulässt, so führt die im Zuge von Wachstum zunehmende Wirtschaftskraft dennoch zu ständig steigendem Wohlstand. Und die damit verbundenen Perspektiven sind dennoch ein Hebel, um das Syndrom der klientelistischen Rentenökonomie aufzubrechen und das Ziel der globalen gesellschaftlichen Stabilisierung erreichbarer zu machen. Analoges gilt für das Verhältnis von Wirtschaftswachstum und sozialen Rücksichten. Wirtschaftswachstum für den»Süden« als zentraler Ansatzpunkt für globale Stabilisierungspolitik, das kehrt in gewisser Weise die Schlussfolgerung um, die aus vierzig Jahren ernüchternder Entwicklungszusammenarbeit gezogen wird, nämlich: wirtschaftliche Entwicklung hat nur da eine Chance, wo die soziopolitischen Rahmenbedingungen stimmen und wo angemessene Institutionen geschaffen worden sind.»Good Governance« sei die Vorbedingung für die nachhaltige Steigerung der 86 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

Produktivkraft und damit des Lebensstandards der Bevölkerung. Die Schlussfolgerung ist sicher richtig. Aber leider wird es immer deutlicher, dass»Bad Governance« – die vielfältigen und latent gewaltträchtigen Formen der klientelistischen Zuteilung ökonomischer Renten – äußerst fest verwurzelt und resistent gegenüber Reformbemühungen ist. Wenn man an die»Bad Governance« ran will, wie es im außenpolitischen Interesse immer dringlicher wird, muss man das Bedingungsgefüge aufweichen, aus dem sie hervorgegangen ist. Es müssen Alternativen zu den Renten, um die die Politik in diesen Herrschaftsgebilden kreist, in Sichtweite geraten. Neue Bereicherungschancen, die sich aus erhöhtem wirtschaftlichem Wachstum in der Region bzw. der gesamten Welt ergeben, werden wahrscheinlich zunächst ebenso als Rentenquellen behandelt, zugeteilt und umkämpft werden, wie die Chancen, die das vorherrschende Stagnationssyndrom bietet. Aber gleichzeitig können sich für Teile der Gesellschaft Überlebens- und Fortschrittsalternativen bieten, die es ihnen erlauben, sich aus dem klientelistischen System, das den Kern der »Bad Governance« ausmacht, zu lösen. Daraus kann allmählich eine Systemalternative erwachsen, an der auch Förderung von außen – etwa durch die gesellschaftspolitische Arbeit politischer Stiftungen – sinnvoll ansetzen kann. Die evolutionäre Veränderung, die sich dabei als Chance andeutet, ist gewiss mit großen Unwägbarkeiten verbunden, und es wäre absolut vermessen, daran ansetzend eine allgemeine Strategie der gesellschaftlichen Stabilisierung im hier diskutierten Sinne zu entwickeln. Nur, ohne den Kontext des dynamischen globalen oder zumindest regionalen Wirtschaftswachstums wird sich gegen die Ursache des Übels, das zunehmend auch unsere eigene Sicherheit bedroht, wenig tun lassen. Euroland ist heute neben Japan der globale»Underperformer«. Was immer die Gründe hierfür sind, dies ist objektiv gleichzusetzen mit einer groben Vernachlässigung unserer Pflichten im Zusammenhang mit globaler Stabilisierungspolitik. Für Wirtschaftswachstum sorgen, das ist für Außenpolitik, die gemeinhin an zwischenstaatlichen Beziehungen orientiert ist, am Schaffen von Kooperationsnetzwerken, am Einwirken auf Machtgleichgewichte und an der Positionierung des eigenen Landes im internationalen Gefüge, eine äußerst schwammige Zielvorgabe. Dennoch muss es für eine Politik, die dem Aufbau globaler Bedrohungsszenarien entgegen wirken will, im ipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 87

Zentrum stehen. Politik für»südlastiges« globales Wachstum ist nicht primär Außenpolitik, aber sie hat eine außenpolitische Komponente. Einer der wichtigsten Beiträge, den Deutschland für ein insgesamt robusteres weltweites Wirtschaftswachstum leisten kann, ist allerdings heute die Überwindung seiner eigenen Wachstumsblockaden. Wenn die deutsche Wirtschaft schneller wächst, kommt das dem Wachstum von »Euroland« insgesamt zugute(nicht nur im rein arithmetischen Sinn). Dies wiederum wäre eine wichtige Stütze für die internationale Konjunktur, die sich im vergangenen Jahrzehnt weitgehend auf die usa verlassen musste, das aber aufgrund wachsender äußerer und innerer amerikanischer Verschuldung auf Dauer nicht tun kann. Im Übrigen betrifft die »Pflicht« zum Abbau von internen Wachstumsblockaden auch andere große eu -Länder, notabene Frankreich. Das fast schon ins eu -Selbstverständnis eingegangene Mantra, die europäische Integration dynamisiere per se Europas Wirtschaft, sollte hingegen ad acta gelegt werden. In der Tat ist Euroland heute neben Japan der globale»Underperformer«. Was immer die Gründe hierfür sind, dies ist objektiv gleichzusetzen mit einer groben Vernachlässigung unserer Pflichten im Zusammenhang mit globaler Stabilisierungspolitik. Um auf die außenpolitische Komponente einer Strategie der Stabilisierung durch Wachstum zu kommen: wahrscheinlich geht es – bei aller Eigenverantwortung der Staaten für ihre Wirtschaft – nicht ohne eine Art internationalen»Wachstumspakt«, in dem die großen Industrieländer und dynamische Schwellenländer wie China ihre Wirtschaftspolitik gemeinsam auf das globale Wachstumsziel fokussieren. Dies bedeutet nicht automatisch ein weltweites Reflationierungsprogramm(vulgär-)keynesianischer Art. Zu thematisieren wären unter dieser Perspektive z.B. wachstumsbremsende Ordnungsdefizite, wie etwa die Krisenanfälligkeit unzureichend regulierter Kapitalmärkte oder die gewaltigen makroökonomischen Ungleichgewichte, die sich im Dreieck usa -Europa-Japan kumulieren. Es sollte eine Priorität für deutsche Politik sein, im Verbund mit den anderen großen eu -Ländern das Zustandekommen und die nachhaltige Implementierung einer klug konzipierten internationalen Wachstumsstrategie zu unterstützen. Angesichts der in der Vergangenheit immer weithin vorherrschenden Bedenken gegen international orchestrierte Wachstumspolitik scheint hierbei nicht zuletzt auch Aktion auf der diplomatischen Ebene angesagt. Außenpolitik im engen Sinne ist aber vor allem gefordert, um Wirtschaftswachstum bevorzugt in die Weltregionen zu lenken, von denen 88 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

längerfristig die größte Gefahr für die globale Stabilität ausgeht: Osteuropa, West- und Zentralasien, Naher Osten, Afrika. Abstrakt gesprochen kommt es darauf an, die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen so zu verändern, dass die Akkumulation in den weniger entwickelten Ländern begünstigt wird. Die Forderungen nach günstigeren Rahmenbedingungen für den Süden werden seit langem im internationalen politischen Raum erhoben(beispielhaft in Monterrey 2002). Die Liste der sinnvollen Forderungen(es gibt auch unsinnige) umfasst: ̈ besseren Zugang zu nördlichen Märkten für südliche Produkte, insbesondere in den Bereichen, in denen die potenziellen Exportstärken südlicher Länder liegen(u.a. Agrarprodukte, Lohnveredelung); ̈ gleichzeitig Zugeständnisse an den Süden, seine eigenen Märkte nach Maßgabe von sinnvollen»Erziehungszoll«-Überlegungen nicht in gleichem Maße zu öffnen wie der Norden; ̈ signifikante Verringerung der Schuldenlast für eine Reihe südlicher Länder; ̈ Unterstützung von produktiven Direktinvestitionen nördlicher Unternehmen in südlichen Ländern, auch wenn dies mit Produktionsverlagerung aus dem Norden in den Süden verbunden ist; ̈ vielleicht auch mehr nördliches Geld für sinnvolle südliche Infrastrukturprojekte. Aus der Liste wird offensichtlich, dass eine Politik, die Wachstum im Süden Priorität beimisst, sich mit einflussreichen Interessengruppen im eigenen Lande anlegen müsste. Dass dem enge Grenzen gesetzt sind, lässt sich unschwer mit elementarer politischer Analyse erklären. Es impliziert nichtsdestoweniger, dass kurzfristig orientierter Interessendruck die nachhaltige Verfolgung zentraler nationaler Interessen verhindert. Und diese Schlussfolgerung wird nicht durch den richtigen Hinweis entkräftet, dass die entscheidenden Weichenstellungen für südliches Wachstum in den südlichen Gesellschaften vorzunehmen sind. Denn die Unterstützung von außen durch»globale Strukturpolitik« soll, wie argumentiert, die richtigen innergesellschaftlichen Weichenstellungen begünstigen und, wo diese vorgenommen worden sind, ihren Wachstumsertrag verstärken. Wenn gesellschaftliche Stabilisierung misslingt Das Stagnationssyndrom der klientelistischen Rentenökonomien, dessen desintegrative Konsequenzen mehr und mehr in unsere»intakte« Welt ipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 89

überborden, lässt sich kaum in kurzer Frist überwinden. Ein nüchterner Blick auf die derzeitige Bereitschaft des Westens(dieser ist hier als erster angesprochen), politische Energie und Ressourcen für dieses Ziel zu mobilisieren, legt eher die Erwartung nahe, dass die Destabilisierung auf absehbare Zeit voranschreiten wird. Die Folgeprobleme werden zunehmen und unsere Politik wird sich ihrer verstärkt annehmen müssen. Dies betrifft auch die Außenpolitik. Dabei treten zwei Dimensionen in den Vordergrund, die der Grundphilosophie des bisher Gesagten in gewisser Weise entgegen stehen: Repression und Ausgrenzung. Solange es nicht gelingt, die globalen Anomiesymptome der grenzüberschreitend organisierten Kriminalität und des grenzüberschreitenden Terrorismus von der Wurzel her auszutrocknen, bleibt nichts anderes übrig, als sie, so gut es geht, zu unterdrücken. Das stellt grenzüberschreitende, international koordinierte Fahndung und Repression in den Vordergrund. Wenngleich beide Probleme im Wesentlichen polizeilich und nicht militärisch anzugehen sind, gehören bewaffnete Interventionen wie die in Afghanistan grundsätzlich zum Spektrum der gegebenenfalls in Betracht zu ziehenden Repressionsmethoden. Außenpolitik, die sich vorrangig um globale Friedensstrukturen bemüht, kann in eine knifflige Lage geraten, aber sie bekommt auch zusätzliche Chancen. Einerseits drohen dem vn -System immer neue Zerreißproben oder auch eine schleichende Entwertung durch wiederholte Missachtung, wenn insbesondere die usa sich veranlasst sehen, zu grenzüberschreitender Repression von Terrorismus und/oder Kriminalität zu greifen. Die Entwicklung einer internationalen Friedensordnung wird dadurch zurückgeworfen, wenn die Praktizierung internationalen Faustrechts neue Sicherheitsdilemmata nährt, die eines Tages in unkontrollierte Eskalation münden können(z.B. usa vs. China). Eine wachsende Isolierung der unilateralistisch handelnden usa angesichts einer anklagenden Weltöffentlichkeit könnte den unguten Verlauf der Dinge zusätzlich verstärken. Andererseits bietet die Bekämpfung von Terrorismus und grenzüberschreitender Kriminalität ein internationales Kooperationsfeld par excellence. Nicht nur das westliche Bündnis kann für dieses Gemeinschaftsanliegen reaktiviert werden. Auch andere weltpolitische Schwergewichte lassen sich hier einbinden. Das würde die Herausbildung einer weltweiten Kooperationskultur, die für die Einhegung künftiger Sicherheitsdilemmata von zentraler Bedeutung ist, begünstigen. Deutsche Außenpolitik – sowie natürlich die von ihr mit zu beeinflussende eu -Außenpolitik – sollte das langfristige strukturelle Friedensziel nicht aus dem Auge ver90 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

lieren, wenn sie Stellung bezieht in künftigen Krisen, die eine alles andere als stabile Welt fast unweigerlich hervorbringen wird. Es ist nicht sinnvoll, in abstracto Kontingenzüberlegungen samt Verhaltensempfehlungen zu allen möglichen Krisentypen zu entwickeln. Umso wichtiger ist der Kompass, der auf die Notwendigkeit verweist, konfliktfähige Staaten in globale Kooperationsverbünde zu integrieren. Zunehmender»Problemexport«(nicht zuletzt in Form von Migration) aus den Instabilitäts- und Stagnationszonen der Welt könnte auch mit wachsendem Nachdruck die Frage wieder verstärkter Grenzkontrollen auf die politische Agenda bringen und u.a. den Gedanken einer Festung Europa neu beleben. Mit einem Regime kontrollierter Einwanderung ließe sich so etwas durchaus verbinden. Eine aus der Not geborene Einigelungsstrategie birgt allerdings die Gefahr, dass damit das vorerst nicht erreichbare Ziel der gesellschaftlichen Stabilisierung bzw. der Überwindung des grundlegenden Stagnationssyndroms vollends als strategischer Kompass aufgegeben wird, auch wenn ihm auf der symbolischen Ebene weiterhin ein Restgrößen-Dasein zugestanden wird. Dies käme dem Rückzug in eine Sackgasse gleich, aus der man evtl. nicht wieder herauskommt. Die Sicherheit, für die man kurzfristig optiert, könnte sich langfristig als absolut trügerisch erweisen. Die deutsche Außenpolitik sollte mit allem Nachdruck die Optionen für globale Stabilisierung auch dann offen halten, wenn die Sackgasse sich zunächst als sicherster Ort darstellt. Europäische Einigung und globale Stabilisierung Vor dem Hintergrund der globalen Stabilisierungspriorität muss das europäische Einigungsprojekt, das für die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland bis heute in hohem Maße so etwas wie identitätsstiftend gewesen ist, in neuer Perspektive gesehen werden. Dieses Projekt hat nach dem zweiten Weltkrieg für die europäische Region jene Zivilisierungsaufgabe erfüllt, die künftig auf Weltebene ansteht: die Sicherung dauerhaften Friedens durch Interdependenz und institutionalisierte, immer intensivere Politikkoordinierung. Wenn die Balkanstaaten einmal Mitglieder geworden sind, wird die eu ihre ursprüngliche und wichtigste Mission erfüllt haben. Theoretisch ließe sich dann denken, das bis dato erfolgreiche Rezept geographisch nach Osten und Süden auszuweiten. Aber das dürfte die Union nicht nur durch immer schwierigeres Komipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 91

plexitätsmanagement und die Überdehnung ihrer Identitätsbasis überfordern. Vor allem gelangt das – im Wesentlichen als ein Club reicher Industriestaaten begonnene – Einigungsprojekt auch an seine Grenzen, was die Überbrückung von Wohlstandsunterschieden betrifft. Europas neue Mission sollte sein, sein erfolgreiches internes Zivilisierungsrezept mutatis mutandis auf globaler Ebene voranzubringen. Paradoxerweise ist ein äußerlich schwaches Europa dazu eher in der Lage als ein starkes. In dem Maße, wie die – stets nur regional konzipierte –»Pax Europea« an ihre Grenzen stößt, rückt ein anderer, später hinzugekommener Aspekt des europäischen Einigungsgedankens politisch in den Vordergrund: die Positionierung Europas in der Welt. Das aber bedeutet, dass im globalen Kontext jenes letztlich einer Nullsummenlogik gehorchende Macht- und Einflussdenken neuen Auftrieb erhält, das das Integrationsprojekt im innereuropäischen Kontext erfolgreich relativiert und eingehegt hat. Nun Europas Selbstbehauptung gegenüber den usa und anderen kommenden Großmächten zum außenpolitischen Ziel zu machen, droht jenem inhärent konfliktträchtigen Paradigma von souveränen, um Macht und Einfluss rivalisierenden Mächten Auftrieb zu geben, das es im globalen Stabilisierungsinteresse zu überwinden gilt. Ein nach globaler Stärke und Machtprojektion strebendes Europa dient nicht dem internationalen Frieden, so sehr es dieses Ziel auch auf seinem Panier vor sich herträgt. Vor allem stärkt es die Tendenzen in den usa , die das unilateralistische Potenzial Amerikas zu bewahren trachten und genau damit die Herausbildung von Gegenmacht herausfordern. Europa sollte unter allen Umständen der Versuchung widerstehen, das langfristig gefährliche, von altem Denken geleitete Spiel mitzuspielen. Vis-à-vis den zum Unilateralismus neigenden usa geht es dezidiert nicht um den Aufbau von Gegenmacht, sondern um die Relativierung jener ganzen weltpolitischen Arena, in denen Kategorien wie Macht und Gegenmacht relevant sind. Es geht um verstärkte internationale Verflechtung, Transnationalisierung und damit die Ausweitung und Aufwertung von Kooperationssphären. Europas neue Mission sollte sein, sein erfolgreiches internes Zivilisierungsrezept mutatis mutandis auf globaler Ebene voranzubringen. Paradoxerweise ist ein äußerlich schwaches Europa dazu eher in der Lage als ein starkes, das sich – dem dominierenden 92 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

Reflex seiner politischen Klasse entsprechend – um seine Weltgeltung kümmern zu müssen glaubt. Deutsche Europapolitik sollte dies in Rechnung stellen. Nun kann Deutschland freilich wenig für globale Stabilisierung tun, wenn kein starkes Bündnis für dieses Ziel zustande kommt. Stark heißt dabei einerseits, dass hinreichend Ressourcen, etwa für die Stabilisierung von Staaten, mobilisiert werden können, und andererseits, dass das Bündnis einen signifikanten Anteil, etwa eines zu(de)regulierenden Marktes oder einer zu beeinflussenden globalen Aggregatsgröße, kontrolliert. Die naheliegendsten Bündnispartner für deutsche Außenpolitik sind jene, mit denen Deutschland seit langem in einem eingeübten und institutionalisierten Politikabstimmungsprozess verbunden ist, nämlich die Mitglieder der eu . In gewisser Weise kann man sagen, dass Deutschland in dem Maße globale außenpolitische Wirkung entfalten kann, wie es zumindest mit den großen eu -Partnern an einem Strang zieht. Besteht Einigkeit in der eu hinsichtlich einer außenpolitischen Initiative, bedeutet es für das betreffende Anliegen gleichsam einen»head-start«. Hier zeigt sich eine schwierig einzuschätzende Ambivalenz. Ein starkes, einiges Europa kann mehr für globale Stabilisierung tun als eine, nur allzu leicht labile, ad-hoc-Koalition von Staaten innerhalb und außerhalb der eu . Es dürfte sich auch leichter tun, zusätzliche Bündnispartner für seine Ziele zu gewinnen. Aber, wie dargelegt, könnte ein durch institutionalisierte Einigkeit gestärktes Europa auch eher der Versuchung unterliegen, eine an Machtgleichgewicht orientierte»Politik der Stärke« zu betreiben. Jedenfalls kann man nicht – wie dies einer gewissen Neigung im derzeitigen europäischen Diskurs entspricht – davon ausgehen, dass europäische Politik, etwa im Unterschied zur amerikanischen, gleichsam natürlich der Sache des Weltfriedens dienen wird. Deshalb sollte deutsche Außenpolitik nicht exklusiv auf die europäische Karte setzen. Sie muss in der europäischen Arena für die»richtige« Politik werben und kämpfen. Und sie sollte in der globalen Arena von vornherein größere Bündnisse, vor allem mit wichtigen Ländern wie Russland, Japan usw., anstreben. Die Vereinten Nationen: vorerst keine tragfähige Basis für eine Weltfriedensordnung Die Konstruktion der Vereinten Nationen kann als Prototyp einer Weltfriedensordnung angesehen werden. Könnten ihre grundlegenden Prinipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 93

zipien effektive Geltung beanspruchen, gehörten zwischenstaatliche Kriege in der Tat der Vergangenheit an. Es liegt deshalb nahe, im Interesse globaler Befriedung und Stabilisierung auf die Einhaltung der vn Normen zu drängen. Aber dabei wird ein erstrebenswertes Ziel genannt, jedoch kein Weg aufgezeigt, wie dieses Ziel zu erreichen ist. Die Struktur der Vereinten Nationen ist nicht in der Lage, die Triebkräfte, die zwischenstaatliche Konflikte hervorbringen und damit gegebenenfalls zur Missachtung der vn -Normen führen, wirksam zu zähmen. Die Vereinten Nationen können zur Ordnung rufen, aber letztlich wenig tun, wenn sich konfliktfähige Mitgliedsstaaten über diese Rufe hinwegsetzen. Die Tatsache, dass dies nach wie vor geschieht und auch künftig keinesfalls ausgeschlossen ist, liegt im Zusammentreffen zweier Faktoren begründet: ̈ den oben aufgeführten Legitimitätsdefiziten der bestehenden globalen Konstellationen, sowohl was deren politische als auch was deren sozioökonomische Dimension betrifft; ̈ der Tatsache, dass der vn -Organisation von ihren Mitgliedsstaaten de facto weder ein Gewaltmonopol noch oberste Entscheidungskompetenz in internationalen Streitfragen zugestanden wird und die bedeutet, dass die vn nur in dem Maße durchsetzungsfähig sind, wie die durchsetzungsfähigen Mitgliedsstaaten sie dazu sowohl ermächtigen als auch befähigen. In einer turbulenten, auf Konflikt ausgerichteten Welt leben die Vereinten Nationen vom Konsens. Dieser aber kommt wesentlich nach Maßgabe strategischer und taktischer Überlegungen jener souveränen Staaten zustande(oder nicht zustande), die selbst in diese Konflikte involviert sind. Die Vereinten Nationen sind nicht – und waren nie gedacht als – ein globaler Quasistaat, der mittels seines Gewaltmonopols die Konflikte der globalen Gesellschaft in gewaltfreie Bahnen zwingt. Internationaler Friede hängt in der bestehenden vn -Welt davon ab, dass die»Staatengesellschaft«, die sich die vn -Struktur geschaffen hat, gleichsam in einem Verhandlungsprozess sich von Fall zu Fall auf Frieden verständigt. Auch die Sanktionierung von Friedensbrechern hängt immer wieder aufs Neue von einem solchen Verhandlungsprozess ab. Dabei spielen Macht und Interessen allemal eine größere Rolle als Legitimitätskriterien. Um eine wirksame Weltfriedensordnung zu etablieren, bedarf es also einer Koalition von willigen und durchsetzungsfähigen Staaten, die als politischer Motor für ein solches Projekt fungiert. Diese Koalition kommt nur zustande, wenn Gewaltanwendung aus dem Interessenkalkül der Koalitionäre verschwunden ist(weil Verflechtung dem Kooperati94 Pfaller, Globale Stabilisierung ipg 1/2004

onsinteresse einen überragenden Stellenwert zuordnet) und wenn gleichzeitig das Gewaltverhinderungsinteresse stark genug ist, um eine wirksame Sanktionsmacht gegenüber Friedensstörern zu etablieren. Derartiges wird kaum zustande kommen, solange zwischenstaatliche Rivalitäten und/oder gesellschaftliche Konfliktenergie, die die staatliche Ebene besetzt, ein Sicherheitsdilemma erzeugen und eine Politik des»si vis pacem para bellum« oder gar der präventiven Gewaltanwendung nahe legen. Die Struktur der Vereinten Nationen ist nicht in der Lage, die Triebkräfte, die zwischenstaatliche Konflikte hervorbringen und damit gegebenenfalls zur Missachtung der VN-Normen führen, wirksam zu zähmen. Deutsche Außenpolitik, die im nationalen Interesse um globalen Frieden bemüht ist, wird wenig bewirken, wenn sie sich darauf beschränkt, die Einhaltung der vn -Charta anzumahnen und Übertretungen anzuprangern. Vielmehr muss es darum gehen, eine starke»Koalition der Friedfertigen« zustande zu bringen und Sorge zu tragen, dass ihr alle konfliktfähigen Staaten angehören. Nur so kann es gelingen, die vn -Ordnung»wetterfest« zu machen. Die entscheidenden politischen Kräfte müssen zunächst außerhalb der vn -Willensbildungsstrukturen mobilisiert werden. Wichtig für die Herausbildung einer tragfähigen»Weltfriedenskoalition« ist dabei, dass auch diejenigen Probleme, wie z.B. die Verbreitung von abc -Waffen, gelöst werden, mit denen die formalen, blockade-anfälligen vn -Prozeduren derzeit nicht zurecht kommen. Erst wenn für zentrale Sicherheitsprobleme politische Lösungen gefunden sind, die für die mächtigen Staaten akzeptabel sind, kann der Rekurs auf globale»Rechtsstaatlichkeit« zu einer realistischen Perspektive werden. Bis dahin steht er als Option nicht zur Verfügung. Eine Koalition der»gesetzestreuen«, aber machtlosen Staaten kann symbolischen Wert haben, weist aber keinen Weg, der aus der gegenwärtigen von Gefahren und Chancen gleichermaßen gekennzeichneten Lage im Sinne der Chancen herausführt. Wer den Weltfrieden sichern will, und das sollte deutsche Außenpolitik mehr als alles andere, kommt vorerst nicht umhin, sich in die politische Arena der Interessen, der Macht und der Opportunitätserwägungen zu begeben, um sie von innen her zu transformieren. Denn hier sind zuerst die Strukturen zu bilden, die globale Rechtsstaatlichkeit in der Zukunft einmal möglich machen. ipg 1/2004 Pfaller, Globale Stabilisierung 95

Putin’s Second Republic: Russian Scenarios* SERGEI MEDVEDEV A few months before the presidential elections in Russia, due to be held on 14 March 2004, there is one thing about which most pollsters, analysts, and professional Russia-watchers agree: President Putin is almost certain to be re-elected for a second term. Indeed, many believe that Putin’s second term has already started, dating the commencement of Putin’s»Second Republic« to the cold days in late October 2003 when Mikhail Khodorkovsky, Russia’s richest man and owner of the biggest oil company, yukos , was arrested by the Federal Security Service( fsb ) at Novosibirsk airport. A few days later, amid a political crisis caused by the tycoon’s arrest, Chief of the Presidential Administration Alexander Voloshin, seen by many as Khodorkovsky’s main protector, stepped down in protest. This signaled the decline of the powerful»Family clan« (a group of business moguls and top administrators associated with the family and advisors of the former President Boris Yeltsin) that had dominated Russian politics between 1995 and 2003. To all intents and purposes, by late 2003 the era of oligarchic capitalism in Russia had come to an end. This raises the question: What next? Whither Russia after the Duma elections in December 2003 and the upcoming presidential elections? Ridding himself of commitments to Yeltsin’s»Family clan«, and having a compliant parliament at his disposal, how is Putin going to use the new mandate that the electorate will likely award him in March 2004? Russia is facing an enormous reform agenda – but are the President, and the new elites surrounding him, up to the task? The results of Putin’s first term in office provide mixed signals. * Based on the presentation at the Center for Strategic and International Studies in Washington, d.c. in October 2003(see http://www.csis.org/ruseura/Pubs/ afp / medvedev.pdf). Special thanks to Alexei Zudin, Pavel Baev, Andrei Ryabov, Igor Zevelev, Boris Makarenko, Peter Rutland and Graeme Herd for their comments and suggestions. 96 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

After Yeltsin’s decade of crisis and upheaval(although it nevertheless provided the initial impetus for reform), Putin came in as a president of demobilization. He largely succeeded in consolidating Russian society, rebuilding the state, and reconciling the country with its Soviet past. His businesslike approach contrasted with Yeltsin’s political escapades; his sober, rational attitude, together with his past experience as a kgb agent in the German Democratic Republic, prompted some to describe him as a »Russian German«. An adept of the kgb school of management, and an obvious»control freak«, the hard core of the Putin paradigm was»rebuilding the vertical power structure«, in other words, centralization. This included streamlining the state apparatus,»embedding« the media, reining in the regional barons, and installing a system of»managed democracy«(itself an oxymoron). The latter included preservation of the formal shell of democratic institutions(elections, parties, and so on), in which democratic procedures were effectively replaced by»political technologies« manipulated by the masterminds in the Kremlin. In the meantime, Putin moved gradually to adjust the delicate balance at the heart of Russia’s political economy – the relationship between big business and political power. As Russia’s oligarchic system was created in the run-up to the 1996 presidential election, the leading businessmen bought major assets of Russian industry for a song, and in exchange supported Boris Yeltsin’s bid for re-election in 1996. In that system, business played a leading role in relations with the state, and in key political decisions, including the changeover from Yeltsin to Putin. Coming to power in 2000, Putin did not risk abolishing the system altogether, but sought to modify it, bringing big business under tighter state control. To this end, he organized the»show trials« of the most politically ambitious oligarchs, Boris Berezovsky and Vladimir Gusinsky. With the other tycoons, Putin concluded an informal pact, in accordance with which they would refrain from meddling in politics and the state would refrain from reviewing the legally questionable privatization of key industries by the oligarchs in the mid-1990s. The centralization and stabilization achieved in this way permitted Putin to embark on an ambitious modernization program in the first two years of his presidency. The President’s stated goal was to double Russia’s per capita gdp (Gross Domestic Product) by 2010 by liberalizing markets, while fighting poverty and reforming the military. Early on, Putin managed to get some liberal reform bills rubber-stamped by the pocket legisipg 1/2004 Medvedev, Putin’s Second Republic 97

lature – tax laws, Land Code, Criminal Code. Most famously, he realigned Russian foreign policy by rejecting the cherished»multipolarity«, the official policy discourse of the late 1990s, and siding with the United States in the war on terrorism following the 9/11 terrorist attacks. By embracing globalization and Westernization, Putin re-asserted Russia’s place in the world, and his sky-high approval ratings in Russia were matched with praise from many Western leaders, from Bush to Berlusconi. The End of the Stabilization Paradigm However, this change turned out to be rather a blueprint than an ongoing, systemic process. Putin’s modernization/globalization rhetoric did not translate into a real opening up of Russia. Administrative reform has stalled, the bureaucracy has grown considerably, and the judicial system is increasingly dependent on the authorities. The distribution channels of property and power remain monopolized by a few successful elite groups. They seek to limit competition both vertically(from small and mediumsized businesses) and horizontally(from their counterparts in the West – hence the difficulties with Russia’s entry into the World Trade Organization, wto , which is opposed by a number of domestic lobbies). Despite some promising investments in the Russian oil industry in 2003(most notably, British Petroleum’s six billion us -Dollar joint venture with the Tuymen Oil Company, tnk ), the yukos affair sent a negative signal to potential foreign investors, and accelerated capital flight from Russia. The most notable victim of Putin’s stabilization has been Russian democracy. Flawed as it was during Yeltsin’s reign, electoral outcomes were at least unpredictable(for example, the 1996 presidential election) and there was some degree of public pluralism. This has been diluted by the mechanisms of»managed democracy« which have undermined freedom of the press(especially tv ) and made elections all but an empty formality. Lulled by the stabilization myth, the public, including the middle class, have become apathetic and politically disengaged. In this sense, Putin’s promise of reform has remained unfulfilled. Centralization has occurred without modernization. Stability has ruined democracy and civility. Despite the war of the elites in late 2003, the political class has not been renovated. The yukos affair merely signifies that power has been transferred from the oligarchs to the state bureaucracy – but the corrupt, clannish, and undemocratic fundamentals of the regime 98 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

remain unchanged. The regime is based on the nexus between political power and property. It feeds off»natural rent«(above all, high oil prices) and so-called»institutional rent«(usurpation of the new political and economic institutions – for example, the legislature, the judicial system, or bankruptcy laws – by those in power, putting these institutions and practices to their own private use). The regime is oriented towards the redistribution of resources and the maximization of state power, not towards modernization. Its instincts are self-preservation and rent-seeking, not change. In the meantime, the need for change is felt across the political and social spectrum. Many opinion polls register growing dissatisfaction within society and negative social dynamics, characterized by the tensions prompted by the proposed communal and housing reform. In addition to the latter, the Russian authorities are faced by the need to make the following structural changes: ̈ reform of the»natural monopolies«(gas, electricity, railways, and so on); ̈ pension reform(which could be as divisive for society as housing reform); ̈ military reform; ̈ administrative reform. This list could be extended. In the current situation, what can provoke and, most importantly, who can promote change in Russia? Certainly, change is not going to happen through elections. After years of the»domestication«, incorporation and corruption of the communists, nationalists, and liberals, there is no organized systemic opposition in Russia. Elections are a matter of the consolidation and/or redistribution of power and resources among the old elites, not about competing visions of Russia’s future. Therefore, one has to look beyond the current paradigm for other sources of change. The following analysis looks for various drivers of change, the social and political forces involved, and the alternative scenarios of change in a medium-term perspective. Wither Russia during Putin’s second term? The Drivers of Change On the home front, change might be prompted by a number of catastrophic developments, first of all connected with the war in Chechnya ipg 1/2004 Medvedev, Putin’s Second Republic 99

and large-scale terrorism. Theoretically, Russia could be facing something of Palestinian proportions, and the political implications of such a scenario, especially the sustainability of what remains of democratic procedures, have yet to be explored. Likewise, technological catastrophes in civilian infrastructure or in military hardware(one is reminded of accidents such as Chernobyl or the sinking of the Kursk) might starkly expose the inability of the authorities to handle crises which might have a»revolutionary« effect. Politically, the wars of the elites might spiral out of control, causing the collapse of the current system of checks and balances, and even of the regime itself. Vladimir Putin might also change the rules of the game by going beyond the current constitution(for example, creating a new state by effecting a Union with Belarus or by initiating a referendum allowing him to stay in office for a third term). However, if the President continues to play by the current constitution, he may feel that his hands are free and aspire to go down in history as a radical modernizer by undertaking a new round of liberal reforms. Likewise, looking at the 2007/2008 election cycle, one can expect a change of political generations, and the arrival of new leaders with radically new agendas. In the meantime, social and demographic deterioration, as well as increasing social dissatisfaction, cannot directly lead to change, let alone to »revolutionary« outcomes. The enormous mass of those on the social periphery in Russia remain passive, semi-adapted and for the most part surviving under market conditions, part of an»expolary economy«, and manipulated by political technologies. Their situation is socially regrettable, but(so far) politically inconsequential. Only in the most catastrophic case might the masses become an active political force; otherwise, they will remain a background presence influencing political choices implicitly. Certainly, change is not going to happen through elections. After years of the»domestication«, incorporation and corruption of the communists, nationalists, and liberals, there is no organized systemic opposition in Russia. Externally, the main variable is the oil price. Putin’s stabilization project has been financed by the high raw materials prices of the past four years; however, most analysts agree that these price levels cannot be sustained for long. Given the well-documented dependency of Russia’s 100 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

political and social stability(direct proportion) and rate of reform(inverse proportion) on world oil prices, this is a key factor. Global political externalities are another factor, in particular the character of the global regime to which Russia is exposed and which it aspires to join. Is this a world of liberalism and internationalism, or a»securitized« world characterized by the war on terrorism, power projection, and neo-imperialism? The usa as a dominant actor in world affairs in particular and the nature of us -Russian relations(reform-based or security-based?) will have a major influence on the development of Russia’s domestic regime. Regional influences, including the Commonwealth of Independent States( cis ), eu and nato enlargement, and the rising power of China, are likely to be less decisive in the medium term. The most important variable here is the threat of Islamic radicalism on Russia’s southern flanks (the Caucasus and Central Asia); and that, once again, is linked to the global war on terrorism. Summing up, the range of possible Russian futures is defined by the tension between: ̈ the self-preservation and rent-seeking policies of the current regime, which is incapable of embracing change and offering a positive vision of the future of Russia; and ̈ the need for structural reform and various drivers of change, coming from both inside Russia and the outside world. Actors and Extras Russian society can be divided roughly into three strata, each defined by its relation to the transition process: ̈ The elite , which has privatized transition: Russia’s transition has primarily been about the privatization of the Soviet administrative-and-command system and the resources it distributed.»Democracy« and the »market« were mere byproducts of this successful privatization project. ̈ The middle stratum or class is the one which has adapted best to, and partially gained from, transition. Contrary to the widespread belief in the reformist mood of this group, the Russian middle class is rather inert, conservative, and concerned with preserving its current status. It has consolidated its position under Putin’s stabilization and rather than democracy wants guarantees of its well-being and protection against challenges from the lower classes. ipg 1/2004 Medvedev, Putin’s Second Republic 101

̈ The social periphery , which remains outside the new system, is either semi-adapted or entirely maladapted to transition. It, too, has – marginally – profited from Putin’s stability(at least basic salaries in the budget sector and pensions are now paid), but remains conservative, paternalistically inclined, and lacking the energy to modernize. Of the three segments, only the elite has full political agency and the ability(but not necessarily the inclination) to shape Russia’s future. The elite itself is subdivided into several»clans«. As of late 2003, the main dividing line lay between two major groups: ̈ The old»Family« clan associated with the former President Boris Yeltsin: Until recently, it had considerable administrative leverage with Mikhail Kasyanov as Prime Minister and Alexander Voloshin as Head of the Presidential Administration. It is also connected with the key oligarchs that amassed their wealth in the mid-1990s by virtue of being close to Yeltsin’s clan: Boris Berezovsky, Roman Abramovich, Mikhail Khodorkovsky, Vladimir Potanin, Mikhail Fridman and others, as well as powerful administrators that made their careers in the 1990s’ privatization, like Anatoly Chubais and Alfred Kokh. However, after the prosecutors’ attack on yukos , and the resignation of Alexander Voloshin, this group suffered a major blow, and it is still unclear whether it will be able to recover: Berezovsky has been exiled to London, Khodorkovsky is in prison, and Abramovich is selling his assets in Russia and investing in sports industries in the West(for example, Chelsea fc , in south London). This group has more economic than administrative leverage, and is seeking to secure its businesses against administrative redistribution, revision of the 1990s privatization deals, and re-nationalization, favoring a more open and Western-oriented capitalism in Russia. ̈ The law enforcement agencies and uniformed services, also called the »siloviki«(from the Russian word»sila«, meaning»force«): These include the Federal Security Service( fsb , a successor to the Soviet kgb ) headed by Nikolai Patrushev; the Interior Ministry, headed by Boris Gryzlov; the Ministry of Defense, headed by Sergei Ivanov; and the Prosecutor General Vladimir Ustinov. All close Putin allies, they form a homogenous group, supported by two key figures in the Presidential Administration, Victor Ivanov and Igor Sechin, some of lesser-known businessmen(Sergei Pugachev, Vladimir Bogdanchikov), and political parties(Gennady Paikov’s People’s Party). The main resources of this group are state security, law enforcement(along with compliant 102 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

courts and prosecutors), and key positions occupied by former kgb people in the federal and regional administrations. However, they lack economic leverage, and in their search for access to wealth favor a more closed, protectionist, and closely administrated Russia. Their economic thinking includes schemes of redistribution of natural rents, revision of some of the larger privatization deals, and partial renationalization of key industries. The President as the supreme arbiter legitimizes the entire system of inter-clannish checks and balances, and acts as a symbolic mediator between the state and the people. In a traditional Russian paternalist manner, he provides comfort for the masses and at the same time isolates them from politics. It is important to note that an»oligarchy« of the kind seen in Russia in the mid-1990s no longer exists. As a result of Putin’s centralization, and especially after the attack on yukos , supported by the majority of the population, the oligarchs ceased to be an independent political force and were placed under the state bureaucracy. By the same token, the»regional barons« are not likely to become an independent political force able to influence the Big Game in Moscow. In contrast to the early 1990s, their incorporation in Putin’s vertical system entailed agreements with the center, allowing them to extend their power over the regions(sometimes permitting an unconstitutional third term in office, as in the case of President of Tatarstan Mintimir Shaimiev) in exchange for political loyalty to Moscow. Indeed, most governors are now integrated into one of the vertical elite clans. Above the competing elites, the President as the supreme arbiter legitimizes the entire system of inter-clannish checks and balances, and acts as a symbolic mediator between the state and the people. In a traditional Russian paternalist manner, he provides comfort for the masses and at the same time isolates them from politics. Indeed, neither the middle class nor the social periphery have an independent role in shaping Russia’s future. Still, they have to be taken into account in devising future scenarios as objects of change and points of reference in political discourse. It is only under corporatism(see below) in various guises that the middle class and some parts of the social periphery can acquire political agency; even then, the script will be written by those in power. ipg 1/2004 Medvedev, Putin’s Second Republic 103

The Different Scenarios Russia’s evolution can be measured by two criteria: the economic dimension(counter-reform/reform), and the political dimension(authoritarian/democratic). In each of the scenarios, the above-mentioned social groups will be involved, either as subjects of change or points of reference: ̈ The elite, roughly subdivided into: A. the state bureaucracy+ siloviki; B. the»Family«+ the oligarchs. ̈ The middle class ̈ The social periphery, subdivided into: C. semi-adapted(living in survival mode); D. non-adapted(totally marginalized). Within the current economic and political paradigm(a specific national form of capitalism, with a corrupt state at the center and an illiberal electoral democracy as political regime), three alternative scenarios are envisaged: ̈ Bureaucratic Capitalism; ̈ Authoritarian Modernization; ̈ Left Populism. In addition to the main scenarios, in the unlikely event of a paradigm change the following»worst-case« and»best-case« scenarios are envisaged: ̈ Counter-Reformist Mobilization; ̈ Democratic Modernization. The latter are highly improbable and are cited here as the opposite extremes of the forecast spectrum (see Figure 1) . Bureaucratic Capitalism This scenario is essentially the evolution of the present condition: clannish politics,»crony capitalism«, and the preservation of the current elite as a closed corporation. This will conclude the privatization of state functions(first of all, the monopoly on violence) and of democratic procedures by the elites. The key actors will remain the same: the state bureaucracy and siloviki, who have consolidated their grip on authority following the yukos affair. They will control several vertically integrated business groups(possibly through partial nationalization of extractive industries), 104 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

Counter-reformist mobilization Social periphery D populism Left Conservative C Figure 1: Authoritarian A Bureaucratic capitalism Russia 2003 Democratic Elite B Authoritarian modernization Middle class Reformist Democratic modernization while the President will act as a supreme legitimizing figure. This scenario is indifferent as regards reform and counter-reform, since the actors will not pursue any political strategy except rent-seeking and»patching up« various crises. The closest historical analogy might be Indonesia under Suharto, with its mix of crony capitalism and five-year plans, complete with authoritarian rule. Today’s Russia and Suharto’s Indonesia share the same characteristics: rentier states in which high levels of natural rent support authoritarian regimes, corrupt elites,»enclave modernization«, and a policy of avoiding structural reform. The key drivers of this scenario are preservation of high oil prices, absence of major technological and/or social catastrophes, and a favorable international environment, which should also be helpful in avoiding financial shocks like the August 1998 default. Absent major crises, the President should be able to preserve his leverage within the elites and his legitimacy within the population. Indeed, Russia may relapse into its traditional paternalism, producing an»electoral monarchy« in which President Putin may be tempted to amend the Constitution and get reelected for the third time. ipg 1/2004 Medvedev, Putin’s Second Republic 105

In the medium term(during Putin’s second term of office), the probability of this scenario is high, perhaps the highest of all(for a comparison of the five scenarios see Table 1). However, in the longer run this is not sustainable. Putin may slightly renovate the political façade, changing a few personalities at the top(for example, the Prime Minister), but the nature of the regime will remain the same, along with the structural problems facing Russia. This scenario will definitely not last beyond the 2007/ 2008 elections. Before that date, it will most likely end with the first major fall of the oil price to levels below 15–18 us -Dollars per barrel, or indeed any other catastrophe that may befall Russia. Authoritarian Modernization In this scenario, Putin revolutionizes the political regime and, using his reconfirmed popular mandate, re-orients his authoritarian rule towards developmental goals. The President’s high rating is not an end in itself, but can be exchanged for much-needed, and often unpopular, reforms. He may opt out of the contract with the corrupt elite, relying on the reform-minded part of the establishment, and will pursue the»second wave« of liberal reforms. This will entail breaking up the natural monopolies, liberalizing the land and communal services markets, downsizing the state bureaucracy, facilitating small- and medium-sized businesses, and so on. The choice today is between stagnant evolution, which means preservation of corrupt bureaucratic capitalism – with administrators at the top, loyal oligarchs, and praetorian siloviki – and an attempt at modernization, going beyond the current system of clans and rents. The drivers of this scenario may come both from outside(most significantly, a drop in oil price) and from inside(technological/man-made/social catastrophes, or natural disasters, such as an unusually severe winter in the North). The key factor here is political leadership, that is, Putin making a conscious choice in favor of reform, and using his second term to implement his vision of a modernized global Russia often evoked in 2000–2001. Likewise, an authoritarian modernization agenda may emerge in the 2007/2008 elections, and may be used by a new strong leader and/or by Putin’s hand-picked successor. 106 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

Most likely, this will not be a»Pinochet scenario«. Russia lacks the instruments of hard authoritarianism, including a politically active military. Furthermore, the international environment is vastly different from Chile in 1972 at the height of the Cold War: Russia today simply cannot afford large-scale internal repression without undermining its external trade, on which, as a rentier state, it is critically dependent. Rather, it may happen that authoritarian modernization in Russia takes on a form of neo-corporatism reminiscent of East Asian models: post-Second World War Japan, South Korea under Park Chung Hee, Mohammed Mahatir’s Malaysia. In this case, a thin layer of the elite will be expanded and remodeled as a vertically organized corporation, which will include medium-sized businesses, organized labor, parts of civil society, and so on – all under the patronage of the president. Business and civil society will turn into»second« and»third« sectors, consolidated by the mobilizing ideology of modernization. An antecedent of such a state-sponsored civil society is the Civic Forum initiated by Putin in 2001, under which representatives of citizens’ groups and ngo s(non-governmental organizations) regularly gather in the Kremlin to voice their concerns to the President. Many rights activists have rejected this as nothing but a pr stunt. A large-scale redistribution of property or a revision of the 1990s privatization deals will not take place. However, the state will pursue a policy of»dirigisme«, aiming to redistribute value added within vertically integrated groups( vig ), with an impact on capital-intensive modernization projects and the social infrastructure. The historical analogy here is South Korea in the 1960s and 1970s, governed by Park Chung Hee. He modernized an agrarian economy, which in the early 1960s had lagged behind North Korea in terms of industrialization, to become a key industrial nation. He did this by means of the»chaebol model«, a vertically integrated state-sponsored corporation(such as Daewoo, Samsung, or Hyundai), that re-allocates value added in a profitable export sector by purchasing other domestic industries and stimulating internal investment and consumption. Unlike the Japanese»keiretsu«(for example, Mitsubishi),»chaebols« do not own banks and are totally dependent on the state for credits. Domestically, Park Chung Hee pursued a»developmental dictatorship« by manipulating South Korea’s political system – ruling by decree for most of the 1970s – and by instituting the Korean Central Intelligence Agency( kcia ) which employed hundreds of thousands of people and penetrated all spheres of public life. There is an obvious similarity with ipg 1/2004 Medvedev, Putin’s Second Republic 107

Putin’s reliance on exkgb cadres in key administrative posts. Apart from the reform-minded President, authoritarian modernization may be supported by liberal portions of the current elite – for example, by some oligarchs close to Yeltsin’s»Family« – but also by a part of the middle class to which neo-corporatism might offer opportunities for more equitable distribution of resources. Left Populism Pressured by growing social dissatisfaction and the elite feuds, not to mention falling oil prices or natural disasters, Putin may opt for a different strategy, playing the role of a»Russian Peron«, which indeed many analysts have expected of him since the early days of his presidency. Apart from the obvious paternalism and solidarism, this would entail schemes of classical corporatism. The populist anti-oligarchic policy would include a review of the privatization deals of the mid-1990s, and heavy taxation and/or redistribution of»natural rents«. An even closer analogy than Peron might be the charismatic populist President of Venezuela, Hugo Chavez. The similarity is heightened by the fact that Venezuela is also a rentier state, where the issue of redistributing oil revenues is a major factor in political mobilization. Russian democracy will probably survive(most likely as a»Potemkin democracy«), and limited individual freedoms will remain. However, the mobilization of the masses will always run the risk that alternative leaders and counterelites will outdo the President in populism and radicalize the political agenda. The political resources of this scenario are low; despite the populist appeal to a large social periphery and part of the middle class, there are no major elites with financial clout behind it; the only possible supporters might be some Soviet-era elites that are finding it difficult to adjust to the current situation(for example, the low-tech military industry, the agroindustrial complex) and some nostalgic siloviki. The external implications of this scenario would include higher protectionism and limits on Russia’s institutional integration with the West. Both the Authoritarian Modernization and the Left Populism scenarios may emerge either from current circumstances(if Putin»makes a choice« following his re-election), or from the Bureaucratic Capitalism scenario at a later stage(for example, at the 2007/2008 elections, or earlier, when oil prices fall). 108 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

Counter-Reformist Mobilization Populism may be an appealing electoral strategy, but in real life it is not sustainable and can quickly degenerate into a repressive, mobilizationtype regime. Originating as mere electoral technologies, slogans emphasizing»Russia’s humiliation« and the redistribution of the»oligarchs’ loot« can turn into a deadly weapon in the hands of nationalist, communist, or fascist radicals. Marginalized masses, counter-elites and secondrank elites, disillusioned officers’ corps, and new charismatic leaders may come together in this worst-case scenario, overthrowing the current regime and sending Russia into counter-reformist authoritarianism and isolationism. The origins of such a scenario may vary. On the one hand, it may be a degeneration of Bureaucratic Capitalism, with an increasing role for siloviki, a drift of the elite towards the revision of privatization and central planning. This counter-reform from above can also be called the»Lukashenko scenario«(there are also similarities with authoritarian degeneration in post-Soviet Central Asia). On the other hand, this scenario may develop as a radicalization of the Left Populism scenario, spinning out of control. Fortunately for Russia, and for the outside world, this remains merely an academic possibility at present. It would take a steady degradation of the social and economic situation in Russia, a combination of natural and man-made disasters, and a serious deterioration of the international situation(for example, escalation of the war on terrorism, including the use of Weapons of Mass Destruction). In the current situation, this scenario has no prospect of materializing for the reasons cited above: no major actors, no parties, no financial resources, and no instruments of internal repression, including the army. Even the omnipresent security-service elite (the fsb and prosecutors) has itself been degraded through corruption and inherent Russian entropy. In essence, there is no single political space (in a functional or territorial sense) in which the mobilization scenario could take place – certain elites, regions, and sectors of society will simply not follow, and there is not enough coercive force or mobilization potential to make them all fall in line. On top of that, the freedom allowed society in the past decade has become a force to be reckoned with. Russia’s recent openness is, paradoxically, augmented by the traditional social irresponsibility and a loose ethical environment. Even staunch communists are not ready to limit their ipg 1/2004 Medvedev, Putin’s Second Republic 109

consumption, or make sacrifices for a common goal, so it will be hard to get them to support hypothetical mobilization. Democratic Modernization This is an equally unrealistic contingency. Current Russian society is atomized and paternalistic; after a brief period of civic activism in the late 1980s and early 1990s, social demobilization and apathy have set in. Sociologists speak of the»exhaustion of social centers« and the»expansion of the social periphery«. This means that in today’s Russia there are few agents of grassroots modernization, and the key reformist actor remains the state. Still, one cannot completely disregard proto-reformist and proto-civic tendencies among Russia’s population. Over the past decade, there has been a steady decline of paternalism and dependence on the state; people increasingly engage in individualistic, rational, economic behavior; the number of spheres of spontaneity, zones of growth, and enclaves of modernization beyond the traditional statist economic model is increasing (for example, in the»new economy«, the service sector, the food industry, and so on). These new developments could mature and attain a critical mass under several conditions. First, authoritarian modernization(neo-corporatism) could provide business and society with a temporary framework in which they could develop into political actors. By the 2007/2008 elections, the new agents of modernization could become political forces in their own right. Second, President Putin, for reasons cited above(seeking a break with corrupt coterie, going down in history as a reformist) can appeal directly to agents of grassroots modernization, over the heads of the elite. Third, one cannot rule out the emergence of new democratic leaders and parties in the next electoral cycle, attempting a liberal breakthrough. The role model here is post-communist East Central Europe(Czech Republic, Poland), completing a successful transition and entering the eu . Putin’s Choice Barring the extreme cases of Counter-Reformist Mobilization and Democratic Modernization, and the Left Populist scenario, currently not supported by any major political and economic actor, Russia is facing a single 110 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

ipg 1/2004 Table 1: Comparing the Scenarios Scenario (Template) Bureaucratic Capitalism (Indonesia under Suharto) Authoritarian Modernization (South Korea, 1960s–1970s) Left Populism (Venezuela) Counter-Reformist Mobilization(Lukashenko) Democratic Modernization (Central Europe after Communism) Probability High Medium Type of Change Evolution, Institutional Stagnation Round Two of Reforms Low Very Unlikely Populist Reversal of Reform Counter- Reform Very Unlikely Liberal Reform Actors Bureaucracy, siloviki, key oligarchs ( vig s), President as arbiter President, reformist elites, part of the middle class Old Soviet elites, siloviki, President as a Russian Peron or Chavez None so far. Potentially: counter-elites (second rank), marginalized masses, new radical leaders None so far. Potentially: liberal elites, enclaves of growth (high-tech?), middle class, second and third sector Political Regime »Electoral Monarchy«(authoritarian) »Managed Democracy«, Neo-Corporatism Populism External Implications Limited Integration, Protectionism Institutional Integration Isolationism Internal Repression Revisionist Russia Liberal Democracy Globalization and Integration of Russia at the Societal Level Medvedev, Putin’s Second Republic 111

choice: between Bureaucratic Capitalism and Authoritarian Modernization. As in the past ten years, since the bombing of the parliament in October 1993, and the establishment of a super-presidential republic in the December 1993 constitution, the realistic options are situated in the northeast corner of the scenario diagram – defined by authoritarianism and the market(see Figure 1). Indeed, all Russian governments since 1993 have pursued essentially the same right-centrist policy within the framework of a quasi-authoritarian regime. The choice today is between stagnant evolution(also known as degradation), which means preservation of corrupt bureaucratic capitalism – with administrators at the top, loyal oligarchs, and praetorian siloviki – and an attempt at modernization, going beyond the current system of clans and rents. This choice will be driven by the objective factors mentioned above(most significantly, by the oil price, with lower prices inducing modernization), but also by the political leadership. This is a choice between the Putin of term one, promising reform but preserving »l’ancien régime«, and a possible Putin of term two, who will match his modernization rhetoric by changing the regime and pursuing structural reforms. Conclusions ̈ Russia will most likely remain»on course«, that is, it will stay in the same old paradigm of partial economic reform and partial(and rapidly shrinking) democracy. This means a permanently incomplete transition. Indeed, the very incompleteness of transition is a valuable resource in itself, as a big margin between imported practices and their internal uses creates conditions for extracting»institutional rent«(see above). ̈ The catastrophic scenarios(totalitarianism, fascism, mobilization economy) can be ruled out, for the time being. Non-systemic forces are inconsequential, radical voices are marginalized, the media is»embedded«, the social periphery manipulated and elections»managed«. This also means that Russia will remain a predictable actor in world affairs, playing by the rules of globalization. In common with some East Asian countries, Russia will continue to be globalized and integrated despite the illiberal nature of its political regime and corrupt economy. 112 Medvedev, Putin’s Second Republic ipg 1/2004

̈ The paradox of Russia is that although the large and corrupt state, suppressing the economy, polity, and civil society, poses the greatest problem of transition, that very same state is also the main guarantor of reform. As under Peter the Great, some 300 years ago, Russia today is pursuing statist, authoritarian modernization. Non-state agents of modernization are still too weak and apolitical to form a consolidated pro-reform force. ̈ Russia’s illiberal globalization/modernization is matched by recent international trends. Following the terrorist attacks of 11 September, Russia’s integration with the West is increasingly premised on the values of security(the war on terrorism), as distinct from the liberal internationalist 1990s when the common denominators were democracy and reform. However, securitization cannot provide a long-term basis for Russia’s modernization and structural reform. Russia needs other partnership interfaces, above all, norms and institutions, such as the eu , to furnish liberal entry into the globalized world. More on Russia in international politics and society ̈ Peter W. Schulze: Russland: Juniorpartner Amerikas oder Mitgestalter einer multipolaren Weltordnung?(4/2003) ̈ Hans-Joachim Spanger: Zwischen demokratischem Idealismus und sicherheitspolitischem Realismus. Russland und der Westen nach dem 11. September(4/2002) ipg 1/2004 Medvedev, Putin’s Second Republic 113

Nordkorea: Reform sowjetischen Typs und Erosion der Staatswirtschaft PETER GEY* I m Unterschied zu den Ländern Mittel- und Osteuropas überlebte das politische Regime in Nordkorea den epochalen Zusammenbruch des Kommunismus. Die Schockwellen, die von Ereignissen wie der Maueröffnung in Deutschland, der»samtenen Revolution« in der ehemaligen Tschechoslowakei und dem Verbot der einst allmächtigen Kommunistischen Partei der Sowjetunion(KPdSU) ausgelöst worden waren, erreichten den Norden der koreanischen Halbinsel nicht. Hier ging der Sozialismus in die historische Verlängerung. Nordkorea war spätestens Mitte der neunziger Jahre, als zwischen 600.000 und einer Million Menschen verhungerten, 1 am Ende. Ersatzinvestitionen, um Industrieanlagen und Maschinen, Infrastruktur und Fuhrpark zu erneuern, waren bereits vor dem Zusammenbruch der sozialistischen Handelspartner gering gewesen. Seit Nordkorea Ersatzteile von dort mit Devisen bezahlen musste, hielt nichts mehr die Verrottung des Kapitalstocks auf. Seither hat sich die Lage nach einer vorübergehenden Besserung, die allerdings vorrangig umfangreichen Hilfslieferungen aus dem Ausland geschuldet war, eher noch verschlechtert: Die Energie* Der Verfasser hat zwischen August 2001 und August 2003 in Südkorea zahlreiche Gespräche über die Entwicklung der Wirtschaft Nordkoreas sowie über Fragen der Teilung und Wiedervereinigung Deutschlands und Koreas geführt. Sein besonderer Dank für die ihm entgegengebrachte Bereitschaft und Geduld gilt Frau kim SeokHyang und Frau kwon Young-Kyung, beide Ministry of Education, Institute of Political Education for Unification, Herrn cho Dong-Ho, Korea Development Institute, Herrn yoon Deok-Ryong, Korea Institute for International Economic Policy, Herrn park Suhk-Sam, Bank of Korea, sowie Herrn seo Byung-Chul und seinen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern am Korea Institute for National Unification. Die Verantwortung für den Inhalt trägt allein der Verfasser. 1. Schätzungen bewegen sich zwischen 220.000 und 3,5 Millionen Hungertoten. M. Noland begründet, weshalb die im Text genannte Bandbreite wahrscheinlicher ist (vgl. ders., Famine and Reform in North Korea, Institute for International Economics, wp 03-5, Juli 2003, S. 11–13). ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 115

versorgung ist zusammengebrochen, die Industrieerzeugung steht weitgehend still, 2 eine neue Hungersnot zeichnet sich ab. 3 Unter diesen Bedingungen versucht die nordkoreanische Führung, die Wirtschaft neu zu ordnen. Im Zuge einer Verfassungsänderung im Jahre 1998 führte sie Regeln ein, die bis dahin in Nordkorea unvorstellbar waren. Durch die neuen Bestimmungen sollten die Unternehmen veranlasst werden, ihr Verhalten grundlegend zu ändern. Statt mengenmäßige Planauflagen ohne Rücksicht auf den dafür erforderlichen Aufwand zu erfüllen, sollten sie fortan Kosten berücksichtigen und Gewinne erzielen. Es vergingen knapp vier Jahre, bis der nächste Schritt folgte. Im Juli 2002 hob die Regierung die Rationierung von Reis, Mais und anderen Grundnahrungsmitteln auf. Gleichzeitig erhöhte sie für diese und zahlreiche andere Erzeugnisse drastisch die Verbraucherpreise sowie in weitaus geringerem Umfang auch die Löhne. Ebenfalls im Juli 2002 verkündete die Regierung einige agrarpolitische Massnahmen: Das individuelle Hofland, das Staatsgutarbeiter und Mitglieder von Produktionsgenossenschaften privat bewirtschaften dürfen, wurde vergrößert, und in einigen Gegenden ging die Regierung sogar dazu über, Flächen aus dem Bestand der Produktionsgenossenschaften Familien zur individuellen Bewirtschaftung zuzuweisen. Man muss mutmaßen, ob dies der Anfang eines umfassenden Reformvorhabens war oder nicht. Informationen aus Nordkorea sind spärlich, und möglicherweise wissen Kim Jong-Il und seine Berater selbst nicht, was sie als nächstes tun werden. Die bislang durchgeführten Massnahmen lassen jedoch darauf schließen, dass sich die nordkoreanische Führung ge2. H.G. Hilpert, Stiftung Wissenschaft und Politik, veranschlagt die Kapazitätsauslastung in der Industrieproduktion auf unter zehn Prozent(vgl. ders., Die wirtschaftliche und finanzielle Zukunft Nordkoreas. Ausgewählte Schlaglichter, Vortrag vom 3. Juli 2003, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, unveröffentlichtes Manuskript, S. 7). 3. Nach dem Ende des»real existierenden« Sozialismus stritt man darüber, ob ein »schockartiger« oder ein»gradueller« Umstieg in die Marktwirtschaft günstiger sei, um die sogenannten Transformationskosten, die vor allem durch den Zusammenbruch maroder Unternehmen und den raschen Anstieg der Arbeitslosigkeit hervorgerufen wurden, möglichst niedrig zu halten. Welche Kosten entstanden wären, wenn die»kritische Masse« der Transformationsschritte nicht ausgereicht hätte, um die kommunistischen Parteien dauerhaft von der Macht fernzuhalten, wurde dabei meist nicht bedacht. Niedergang und Verfall der nordkoreanischen Wirtschaft in den neunziger Jahren lassen ahnen, wie es gerade den ärmeren südosteuropäischen Ländern wie Albanien, Bulgarien und Rumänien oder den meisten Sowjetrepubliken in diesem Fall ergangen wäre. 116 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

gen eine Reform nach chinesischem Muster und für einen Reformtyp entschieden hat, mit dem die Staats- und Parteiführungen in den ehemals sozialistischen Ländern Mittel- und Osteuropas seit den sechziger Jahren wiederholt versucht hatten, die Leistungsfähigkeit ihrer Planwirtschaften zu verbessern. Im Folgenden wird dargestellt, weshalb es keinem der kommunistischen Regime Mittel- und Osteuropas gelang, mit Reformen dieser Art den Niedergang der Wirtschaft aufzuhalten und dies aus systemimmanenten Gründen auch in Nordkorea nicht gelingen wird. Wesentliche Ergebnisse der bisherigen Massnahmen sind eine Hyperinflation der staatlichen Verbraucherpreise und die landesweite Ausdehnung von Märkten für sämtliche Produktarten. Dies deutet darauf hin, dass sich Nordkoreas Staatswirtschaft im Zustand fortgeschrittener Auflösung befindet. Früher oder später werden die politisch Verantwortlichen feststellen, dass ihr Versuch, mit einer Reform sowjetischen Typs die Wirtschaft wieder auf einen Wachstumspfad zu führen, ein Irrweg war. Hätte die nordkoreanische Regierung dann noch die Wahl, den»chinesischen Weg« in Richtung auf eine»sozialistische Marktwirtschaft« einzuschlagen? Sollte diese Frage verneint werden, wären alle infrage kommenden Möglichkeiten einer Systemreform ausgereizt. 4 Agrarreform, Kollektivierung, Kulturrevolution Das Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell der Sowjetunion, wie es sich während der Stalin-Ära herausgebildet hatte, stand überall im kommunistischen Teil Mittel- und Osteuropas sowie in China und Kuba Pate. In all diesen Ländern führte man eine Agrarreform durch, und nach einer kurzen»volksdemokratischen« Übergangsphase wurden die Industrieund Handelsunternehmen verstaatlicht. Wenige Jahre später versuchte man, die bäuerlichen Betriebe in Produktionsgenossenschaften zu überführen, was in der Regel auch gelang. Markt- und Geldbeziehungen wurden beseitigt und durch ein zentral-administratives Planungs- und Lenkungssystem sowjetischen Typs ersetzt. 4. Die Wirtschaftssysteme sowjetischen Typs folgten Regeln und Zwangsläufigkeiten, die sich von denen der westlichen Volkswirtschaftslehre grundlegend unterscheiden. Daher lässt es sich nicht vermeiden, im Weiteren die Wirkungszusammenhänge innerhalb einer zentral-administrativen Planwirtschaft zu erläutern, um auf das voraussichtliche Ergebnis der verschiedenen Maßnahmen zu schließen. ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 117

Da die politischen Gegebenheiten, der Stand der Wirtschaftsentwicklung, die gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse, Kultur und Tradition in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich waren, musste das sowjetische Vorbild vielfach zurechtgebogen werden. Manche Bestandteile ließen sich überhaupt nicht übernehmen. In Polen und Jugoslawien etwa scheiterte die Kollektivierung der Landwirtschaft am Widerstand der bäuerlichen Eigentümer, und in China und Kuba ersetzte man die Planwirtschaft zeitweise durch staatlich organisierte Kampagnen und Massenmobilisierungen. In Nordkorea folgte man dem sowjetischen Vorbild in der Landwirtschaft besonders schnell und gründlich. Unmittelbar nach der Machtübernahme durch Kim Il-Sung wurde 1945/46 eine weitreichende Bodenreform durchgeführt. Alles Land, das sich die einstige japanische Besatzungsmacht angeeignet hatte, sowie Flächen über fünf Hektar wurden enteignet und an landlose und kleinbäuerliche Familien verteilt. In der Folge sank die durchschnittliche Betriebsgröße von 2,4 auf 1,4 Hektar. Bereits die Agrarreform führte zu schweren Produktionseinbrüchen und Versorgungsengpässen in den Städten. Die Regierung antwortete darauf mit dem Verbot, Nahrungsmittel privat zu vermarkten, und mit der Beschlagnahmung von Getreide. Fortan kennzeichneten außerökonomische Maßnahmen, Gewalt und Brutalität die Beziehungen der Staatsgewalt zu ihrer Landbevölkerung. Nach dem Korea-Krieg 1950–53 verwies die kommunistische Führung auf die niedrige durchschnittliche Betriebsgröße, die sie durch die Agrarreform selbst herbeigeführt hatte, um die Bauernwirtschaften in»höhere Produktionsformen«, als solche wurden im marxistisch-leninistischen Jargon Staatsgüter und Produktionsgenossenschaften bezeichnet, umzuwandeln. Dies lief auf eine schrittweise Enteignung der kleinbäuerlichen Landbevölkerung hinaus. Zwischen 1954 und 1958 überführte man die Bauernhaushalte in»Brigaden gegenseitiger Hilfe«, in»halbsozialistische Genossenschaften« und schließlich in»vollkommen sozialistische Genossenschaften«. Nach einer Beschleunigung im Jahre 1956 war die Kollektivierung im August 1958 abgeschlossen. 5 Aber bereits wenige Wochen nach Abschluss der 5. Gegenüber allen anderen kommunistischen Führungen hatte diejenige Nordkoreas einen einzigartigen Standortvorteil, der es ihr erlaubte, die Kleinbauern rasch und dauerhaft in Genossenschaften zu zwingen. Im Norden war die Grenze zu den sozialistischen Bruderstaaten Sowjetunion und China, im Osten und Westen war das 118 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

Kollektivierung begann man damit, die Produktionsgenossenschaften in immer größere Einheiten zu überführen. Bewirtschafteten zunächst durchschnittlich 80 Haushalte einen Betrieb von 130 Hektar, so waren es nur zwei Monate später durchschnittlich 300 Haushalte mit einer Fläche von 500 Hektar. 5 Lehrbuchmäßig, wie ja auch überall die sowjetischen Lehrbücher gelehrt und befolgt wurden, führte die nordkoreanische Regierung auch das sowjetische zentral-administrative System der Planung und Lenkung ein. Dabei setzte eine staatliche Plankommission im Auftrag des Politbüros der Partei die Entwicklungsziele in Mehrjahres- und Jahrespläne um, indem sie den Staatsunternehmen und Produktionsgenossenschaften Plankennziffern in Naturalgrößen vorgab und die Durchführung überwachte. So sah das zumindest die Theorie vor. In der Praxis scheint Nordkorea mit dem sowjetischen Planungssystem jedoch nicht zurechtgekommen zu sein. 6 Die in den mittelfristigen Plänen aufgestellten Ziele hatte man jeweils weit verfehlt, so dass zunächst der 1. Siebenjahrplan(1961– 1967) um drei Jahre verlängert wurde, und man anschließend auch den Sechsjahrplan(1971–1976) um ein Jahr und den 2. Siebenjahrplan(1978– 1984) um zwei Jahre strecken musste. In Nordkorea folgte man dem sowjetischen Vorbild in der Landwirtschaft besonders schnell und gründlich. Die Verlängerung der mittelfristigen volkswirtschaftlichen Gesamtpläne um ein, zwei oder gar drei Jahre bedeutete nicht nur, dass ehrgeizige, aber wirklichkeitsferne Ziele aufgestellt worden waren, die man nun in der zusätzlichen Zeit zu erreichen suchte. Da eine Nicht-Erfüllung der gesamtwirtschaftlichen Pläne sich niemals gleichmäßig über alle Wirtschaftsbereiche erstreckte, mussten auch enorme Fehlentwicklungen und Ungleichgewichte aufgetreten sein. Die 1959 verordnete Selbstgenüg5. offene Meer, und im Süden lag seit 1953 die für Flüchtlinge unüberwindbare»entmilitarisierte Zone«. Etwas Vergleichbares musste Walter Ulbricht in der Deutschen Demokratischen Republik mit dem Bau der Mauer im August 1961 erst noch errichten lassen, bevor hier die Kollektivierung abgeschlossen werden konnte. 6. Zu den Funktionsproblemen zentral-administrativer Planungs- und Lenkungssysteme in Entwicklungsländern vgl. P. Gey, J. Kosta, W. Quaisser(Hg.), Sozialismus und Industrialisierung. Die Wirtschaftssysteme Polens, Jugoslawiens, Chinas und Kubas im Vergleich , Frankfurt/New York 1985. ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 119

samkeit in der Nahrungsmittelversorgung, derzufolge jede Provinz und sogar jede Gemeinde autark zu sein hatte, war das Eingeständnis, dass der Wirtschaftsapparat außerstande war, den Agrarsektor landesweit zu planen und mit plangerechten Vorleistungen zu versorgen. Bereits seit 1958 wurden Massenmobilisierungen, die sowohl die Unternehmen in Industrie und Landwirtschaft als auch Bereiche außerhalb der Wirtschaft wie das Bildungs- und Gesundheitswesen erfassten, durchgeführt. Das Mobilisierungsregime gipfelte 1973 in einer Kampagne, in deren Verlauf die Partei ähnlich wie in China junge Kommunisten aufs Land schickte, um die Landbevölkerung»umzuerziehen«. 7 Bäuerliches Wissen und Tatkraft sowie bewährte Anbaumethoden wurden dadurch zurückgedrängt. Ab 1976 ging die Führung noch einen Schritt weiter, indem sie die Felder schachbrettartig anlegen ließ, um jegliche Erinnerung an die Vergangenheit und die früheren Eigentumsverhältnisse auszulöschen. Die nordkoreanische Kulturrevolution war zwar vor allem darauf gerichtet, die Kontrolle über die Landbevölkerung auszuweiten und der traditionellen Landwirtschaft den Garaus zu machen. Gleichzeitig schaltete sie aber auch die Institutionen und Regeln der Planwirtschaft aus und war somit ein Schlag gegen jene Partei- und Wirtschaftskader, die mit dem sowjetischen Planungssystem verbunden waren. In der Folge wird es daher zum Einen schwer sein, aus den Mitgliedern der Kollektivwirtschaften eines Tages wieder selbstwirtschaftende Landwirte zu machen. Zum Anderen fehlt das Wissen um die Funktionsweise eines Wirtschaftssystems sowjetischen Typs. Der neue Kurs und die Erfahrungen Mittel- und Osteuropas Dezentralisierung und Gewinnorierentierung In Mittel- und Osteuropa hatte man schon nach wenigen Jahren feststellen müssen, dass das zentralistische Planungs- und Lenkungssystem nicht imstande war, die Tätigkeit der Staatsunternehmen und Produktionsge7. Zwar gab es auch in den mittel- und osteuropäischen Ländern Kampagnen und Mobilisierungen, zu denen u.a. freiwillige oder erzwungene unentgeltliche Produktions- und Ernteeinsätze gehörten. Doch dies geschah bei weitem nicht in einem Ausmaß wie in Nordkorea, weil man dadurch den normalen Produktionsablauf in den Betrieben unterbrochen und damit die Planerfüllung gefährdet hätte. 120 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

nossenschaften derart aufeinander abzustimmen, dass die gewünschten Ergebnisse erzielt wurden. Die Unzufriedenheit der Bevölkerung über die mangelhafte Versorgungslage entlud sich bald in Streiks, Demonstrationen und Aufständen. Dies führte Mitte der fünfziger Jahre zu Überlegungen, wie die Leistungsfähigkeit der gesamtwirtschaftlichen Planung und Lenkung verbessert werden könnte, und ab Mitte der sechziger Jahre sahen sich die kommunistischen Regierungen gezwungen, das Ausgangsmodell umzugestalten. 8 Der Grundgedanke der Wirtschaftsreformen war überall derselbe: Man wollte die Planung vereinfachen, indem man die Zahl der den Unternehmen verbindlich vorgegebenen Produktionsauflagen stark verringerte. Statt Kennziffern in naturalen Größen zu erfüllen, sollten die Unternehmen Kosten berücksichtigen und Gewinne erwirtschaften. Gleichzeitig versuchte man, mit sogenannten ökonomischen Hebeln wie Preisen und Zinsen, die allerdings weiterhin administrativ festgelegt wurden, das Wirtschaftsgeschehen»indirekt« zu lenken. Genau dies strebt gegenwärtig auch die nordkoreanische Führung an. 9 Die bislang durchgeführten Maßnahmen lassen darauf schließen, dass sich die nordkoreanische Führung gegen eine Reform nach chinesischem Muster und für einen Reformtyp entschieden hat, mit dem die Staatsund Parteiführungen in den ehemals sozialistischen Ländern Mittel- und Osteuropas seit den sechziger Jahren wiederholt versucht hatten, die Leistungsfähigkeit ihrer Planwirtschaften zu verbessern. Die Aufforderung an die Unternehmen, Gewinne zu erwirtschaften, klingt vernünftig. Das dachten auch die Verfasser der Reformen vor vierzig Jahren, und das denkt auch die nordkoreanische Führung heute. Unter den Bedingungen eines sozialistischen Preissystems wirkt sie sich jedoch anders aus, als es auf den ersten Blick scheint. 8. Ausgerechnet die Deutsche Demokratische Republik unter dem als orthodox ausgewiesenen Walter Ulbricht eröffnete 1963 mit dem»Neuen Ökonomischen System der Planung und Lenkung« den Reigen der Dezentralisierungsversuche. 9. Dass sie dabei den Ausdruck»Reform« vermeidet, ist nicht ungewöhnlich. Auch in den sechziger und siebziger Jahren wurden die Dezentralisierungsversuche von den politisch Verantwortlichen in Mittel- und Osteuropa als»Weiterentwicklung« oder »Vervollkommnung« der sozialistischen Wirtschaft bezeichnet. ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 121

In Wirtschaftssystemen sowjetischen Typs unterschied man die Preise in Erzeugerpreise, die für die Staatsunternehmen galten, und Verbraucherpreise, zu denen die Waren in den Staatshandelsläden angeboten wurden. Die Erzeugerpreise wurden von einem staatlichen Preiskomitee anhand von Formeln, mit denen die Produktionskosten für das jeweilige Produkt berücksichtigt werden sollten, zentral festgelegt. Das war die Theorie. In der Praxis übernahm man die Preise, die vor oder in den ersten Jahren nach der Machtübernahme gegolten hatten, und fror diese ein. Je nach dem Entwicklungsstand des jeweiligen Landes handelte es sich um mehrere hunderttausend bis über eine Million Preise. Die entsprechenden Preislisten umfassten mehrere Tausend Blatt. Im Laufe der Jahre verschwanden zahlreiche Produkte, und es kamen neue hinzu, die mit anderen Vorleistungen und Verfahren hergestellt wurden. Für diese musste man die Preise entweder auf irgendeine Weise berechnen oder solche Preise heranziehen, die man bei vergleichbaren heimischen oder international gehandelten Produkten fand. Aufgrund der titanischen Größenordnung war es technisch ausgeschlossen, alle Preise jeweils neu zu berechnen und irgendwie untereinander»stimmig« zu halten. Die seltenen»Preisreformen« beschränkten sich daher auf wenige ausgewählte Erzeugnisse, die als»strategisch« angesehen wurden. Dies waren insbesondere Kraftstoffe und Energie im Anschluss an die Ölpreisexplosion in den siebziger Jahren. Solange der Erfolg der Unternehmen daran gemessen wurde, wie sie die Produktionsauflagen in Tonnen, Metern oder Litern erfüllten, war es unerheblich, ob die Erzeugerpreise aus der Vergangenheit, aus dem Ausland oder aus den Rechenmaschinen des Preiskomitees stammten. Sobald die Unternehmensleiter jedoch gehalten waren, auf Kosten zu achten und Gewinne zu erwirtschaften, richteten sie ihre Produktionsentscheidungen an den jeweiligen Preisen aus. Absetzbar war in der allgemeinen Mangelsituation fast alles. Hergestellt wurde aber vor allem, was Gewinn brachte. In der Folge verschwanden weniger gewinnträchtige Erzeugnisse aus den Regalen des staatlichen Groß- und Einzelhandels, obgleich der volkswirtschaftliche Gesamtplan ihre Produktion vorgesehen hatte. Um größere Fehlentwicklungen zu vermeiden, kehrte man früher oder später zu den Regeln des zentralistischen Ausgangsmodells zurück. In ihrer dezentralisierten Spielart erzielten die Wirtschaftssysteme sowjetischen Typs letztlich noch schlechtere Ergebnisse, als dies im Rahmen des hochzentralisierten Ursprungsmodells der Fall gewesen war. In 122 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

der Folge wurde bereits nach wenigen Jahren wieder rezentralisiert. Damit war der wirtschaftliche Niedergang langfristig nicht aufzuhalten, aber der Selbsttätigkeit, die die dezentrale Variante kennzeichnete, hatte man den Boden entzogen. Da die Staatsunternehmen in Nordkorea kaum noch produzieren, wird man dort bis zu dieser Erfahrung allerdings nicht mehr vordringen. Preiserhöhungen Während der Versuch, die Staatswirtschaft nach Rentabilitätskriterien arbeiten zu lassen und ihre Erzeugung»indirekt« zu lenken, in Nordkorea ins Leere läuft, ist die im Juli 2002 erfolgte Abschaffung des Rationierungssystems bei gleichzeitigen Preiserhöhungen durchschlagend. Diese Maßnahmen führten zu einer offenen Hyperinflation, die der sozialistischen Preisillusion ein Ende bereitete. Dies hatten die Regierungen in den ehemals sozialistischen Ländern stets zu vermeiden versucht, weil sie fürchteten, die weitere Entwicklung geriete ihnen außer Kontrolle. In einer sozialistischen Wirtschaft waren die Verbraucherpreise jeweils entweder höher oder niedriger als die Erzeugerpreise. Ausschlaggebend waren hierfür Vorzeichen und Höhe der Umsatzsteuer, die auf das betreffende Produkt erhoben wurde. Damit lagen die Verbraucherpreise voll im Ermessen der politischen Führung. Üblicherweise bestimmte sie die Höhe der Umsatzsteuer derart, dass die Preise für politisch als»sensibel« angesehene Erzeugnisse wie Grundnahrungsmittel, Medikamente, Strom, Wasser und Gas sowie Mieten durch Subventionen aus dem Staatshaushalt unter die Erzeugerpreise gedrückt wurden, während die Preise für langlebige Konsumgüter, Kraftfahrzeuge und andere»Luxusgüter« weit darüber lagen. Da in der Regel weder die einen noch die anderen Produkte in ausreichender Menge vorhanden waren, um die Nachfrage zu befriedigen, prägten Käuferschlangen und Wartezeiten das sozialistische Verteilungssystem. Eine Rationierung der Güter wie in Kuba oder in Nordkorea erfolgte hingegen nicht. Indem die nordkoreanische Regierung im Sommer 2002 die Rationierung von Reis und anderen Grundnahrungsmitteln aufhob, stellte sie lediglich wieder sozialistische Verteilungsnormalität her. Die gleichzeitig vorgenommene Erhöhung der Verbraucherpreise war jedoch ein totaler Bruch mit der Tradition sozialistischer Preispolitik, derzufolge lebensnotwendige Güter und Dienstleistungen für alle Mitglieder der Gesellschaft erschwinglich zu sein hatten. ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 123

Tabelle 1: Staatliche Verbraucherpreise vor und nach der Preisreform vom 1. Juli 2002 (in nordkoreanischen Won) Produkt Reis Mais Bohnen Weizenmehl Schweinefleisch Hühnerfleisch Hering Bohnenpaste Soja-Soße Bier Herren-Turnschuhe Fernsehapparat Penicillin Strom Diesel Benzin Busfahrtkarte (Stadtverkehr) U-Bahnfahrkarte Winterunterhemd Herrenanzug Essengebühr Kindergarten(Kleinkinder) Zigaretten Brille Einheit kg kg kg kg kg kg kg kg kg Flasche Paar Ampulle KWh Liter Liter Preis vorher nachher 0,08 44 0,06 24 0,08 40 0,06 24 17 170 18 180 10 100 0,20 17 0,20 16 0,50 50 3,5 180 350 6.000 0,40 20 0,035 2.1 40 2.800 40 2.800 0,10 2 Veränderungen in Prozent 54.900 39.900 49.900 39.900 900 900 900 8.400 7.900 9.900 5.043 1.614 4.900 5.900 6.900 6.900 1.900 0,10 25 90 monatlich 50 2 2.000 6.750 300 1.900 7.900 7.400 500 Schachtel 0,35 20 2 471 600 2.900 Quelle: nam Sung-Wook/ gong Sung-Young,»Die Auswirkungen der Preis- und Lohnerhöhungen vom Jahre 2002 auf Produktion und Verbrauch«, unveröffentlichtes Manuskript, S. 25/26. 10 124 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

Wie Tabelle 1 zu entnehmen ist, wurde der Verkaufspreis für ein Kilogramm Reis von 8 Chon(1 Chon ist ein Hundertstel eines nordkoreanischen Won) auf 44 Won erhöht, was einer Steigerung um das 550-fache bzw. um 54.900 Prozent entspricht. Astronomisch war auch die Steigerung der Preise für Mais, Bohnen und Weizenmehl, die zwischen 40.000 und 50.000 Prozent erhöht wurden. Die Preiserhöhungen für die übrigen in der Tabelle aufgeführten Erzeugnisse lagen zwischen 1.000 und 10.000 Prozent. 10 Eine derartige Explosion der Verbraucherpreise hatte es in der sozialistischen Wirtschaftsgeschichte noch nicht gegeben. Ihr Ausmaß gibt eine Vorstellung davon, wie weit sich die Preise in den Staatshandelsläden von den Preisen, die sich auf den Schwarzmärkten durch das Zusammentreffen von Angebot und Nachfrage bildeten, entfernt hatten, und wie riesig die Versuchung für die Staatsgüter und Produktionsgenossenschaften war, den von ihnen erzeugten Reis und andere Güter an den staatlichen Aufkaufstellen vorbei auf den Schwarzmärkten anzubieten. Eine derartige Explosion der Verbraucherpreise hatte es in der sozialistischen Wirtschaftsgeschichte noch nicht gegeben. Durch eine Verbesserung auch der Erzeugerpreise wollte die Regierung die landwirtschaftlichen Erzeuger dazu veranlassen, wieder verstärkt an die staatlichen Aufkaufstellen zu liefern. Sie erhöhte u.a. die Erzeugerpreise für ein Kilo Reis von 0,82 auf 40 Won und für ein Kilo Mais von 0,60 auf 20 Won. Da die Verbraucher in den Staatsläden mit 44 Won für Reis bzw. 24 Won für Mais(vgl. Tabelle 1) nun höhere Preise zahlen mussten, als den Erzeugern gewährt wurden, erwartete die Regierung, 10. Die Verfasser dieser Studie, nam Sung-Wook(Korea University) und gong SungYoung(Institute of North Korean Studies), führten 2002/2003 ein von der staatlichen»Korea Research Foundation« gefördertes Forschungsvorhaben durch, um empirische Ergebnisse der Reformmaßnahmen in Nordkorea zu erhalten. Sie stützten sich dabei auf nordkoreanische interne Dokumente und auf Gespräche mit nordkoreanischen Funktionären, die sie im November 2002 in Pyongyang führten. Ende 2003 wird das Ergebnis im»The Korea Journal of Unification Affairs«, das halbjährlich vom»Institute for Peace Affairs« herausgegeben wird, veröffentlicht werden. P. Gey dankt Frau Jin Yang-Sook für ihre geduldige Übersetzung aus dem Koreanischen. ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 125

künftig nicht nur Subventionen zu sparen, sondern obendrein Gewinne aus der Vermarktung dieser Erzeugnisse zu erzielen. Unter anderen als den verheerenden Bedingungen, wie sie seit Anfang der neunziger Jahren in Nordkorea herrschen, wäre eine deutliche Erhöhung der Erzeugerpreise ein wirkungsvoller Anreiz, um Staatsgüter und Produktionsgenossenschaften sowie Parzellenbesitzer zu veranlassen, die Produktionsmengen von Reis, Mais und anderen Produkten zu steigern. Die Möglichkeiten sind hier jedoch gering, weil die erforderlichen Vorleistungen wie Saatgut, Düngemittel oder Pestizide nicht oder nur wenig vorhanden sind. Das Ergebnis wird sein, dass man in dem Maße, wie die Erzeugung hinter der Nachfrage zurückbleibt, die Preise in den Staatsläden entweder parallel zu den Preisen auf den Bauernmärkten weiter erhöht, oder man nimmt in Kauf, dass das staatliche Verteilungsnetz wieder austrocknet und die Bevölkerung auf die freien Märkte ausweichen muss. In beiden Fällen setzt sich eine»offene« Inflation zu Lasten insbesondere der städtischen Bevölkerung fort. Lohnerhöhungen Die nordkoreanische Führung machte der Bevölkerung unmissverständlich klar, dass die Fahrt zur Arbeit, das Essen im Kindergarten und selbst Penicillin aus ihrer Sicht fortan Waren sind wie ein Hering, eine Schachtel Zigaretten oder ein Herrenanzug. Das ist politisch nicht ungefährlich. Um Protesten gegen Verbraucherpreiserhöhungen vorzubeugen, hoben die Regierungen in Mittel- und Osteuropa in der Regel auch die Einkommen der staatlich Beschäftigten an. Nicht anders verhielt sich die Regierung in Pyongyang, als sie im Juli 2002 gleichzeitig die Löhne, wenngleich in weitaus geringerem Maße(wie erwähnt, stieg der Verkaufspreis für Reis um das 550fache), erhöhte. Tabelle 2 ist zu entnehmen, dass die Regierung betriebliche Angestellte und Ärzte, deren Einkommen sie um das 9- bzw. 12fache erhöhte, am geringsten bedachte, während die Einkommen der Offiziere um das bis zu 31fache gesteigert wurden. Die oberen Dienstgrade des Militärs verdienen auch absolut am meisten. Die Einkommen der Lehrer wurden ebenfalls stark erhöht, doch diese hatten zuvor eher zu den niedrigen Einkommensgruppen gezählt. Diejenigen, die eine personenbezogene Dienstleistung erbringen wie Friseure oder Kellner, stehen zusammen mit den betrieblichen Angestellten am unteren Ende der Einkommensskala. 126 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

Tabelle 2: Einkommen vor und nach der Preisreform vom 1. Juli 2002 (in nordkoreanischen Won) Beruf Höhere Parteifunktionäre Mittlere Parteifunktionäre Unternehmensleiter Betriebliche Angestellte Hochschullehrer Lehrer Kindergärtnerin Arzt Dienstleistungsberufe (Friseure, Kellner u.a.) 1-Stern-General Oberst Oberstleutnant Major Leutnant Einkommen vorher nachher 150–200 120 250–300 140 270 80 135 120–250 20–60 2.500–3.000 2.400 3.500–4.000 1.200 4.000 2.400 2.400 2.500–3.000 1.000–1.500 247 6.670 219 5.830 185 4.610 163 4.130 95 2.970 Veränderung in Prozent ( gerundet) 1.400–1.600 1.900 1.200–1.300 750 1.400 2.900 1.700 1.100–2.000 2.400–4.900 2.600 2.600 2.400 2.400 3.000 Quelle: nam Sung-Wook/ gong Sung-Young, a.a.O., S. 34. Ausweitung privater Landwirtschaft Parzellenwirtschaften und Bauernmärkte waren den kommunistischen Partei- und Staatsführungen überall ein Dorn im Auge, aber sie mussten sich mit ihrem Vorhandensein abfinden, um die Versorgung mit Nahrungsmitteln insbesondere in den Städten aufrecht zu erhalten. Josef Stalin selbst musste noch vor Abschluss der Zwangskollektivierung (1928–1934) Staatsgutarbeitern, Kolchosbauern und Stadtbewohnern ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 127

gestatten, Deputats-, Hofland- und Gartenparzellen zu bewirtschaften. Auch die nordkoreanische Führung hatte Parzellenwirtschaften und Bauernmärkte in der Vergangenheit nur geduldet. Nun scheint sie große Hoffnungen darauf zu setzen, durch deren Beitrag die Versorgung mit Nahrungsmitteln besser in den Griff zu bekommen. Die Privatparzellen waren in allen sozialistischen Ländern flächenmäßig eher unbedeutend. Sie umfassten in der ehemaligen Sowjetunion durchschnittlich je nach Region 0,2 bis 0,4 Hektar und erreichten zusammen einen Anteil an der landwirtschaftlich genutzten Fläche von weniger als zwei Prozent. Da die Personen, die diese Parzellen bewirtschafteten, hier wesentlich motivierter arbeiteten als im Staats- oder Genossenschaftssektor und sich zudem meist auf arbeitsintensive Erzeugnisse(Gemüse, Obst, Kartoffeln, Fleisch, Eier etc.) konzentrierten, war ihr Anteil an der gesamten Erzeugung und Vermarktung größer als ihr Anteil an der Fläche. Zum Bruttoproduktionswert der Landwirtschaft trugen sie Anfang der achtziger Jahre in der Sowjetunion ein Viertel bei. Seit Sommer 2002 ist dieser privatwirtschaftliche Bereich als wichtiger Teil der ansonsten sozialisierten Wirtschaft Nordkoreas offiziell anerkannt. Die Regierung veranlasste darüber hinaus, dass in einigen Gegenden die individuell bewirtschafteten Flächen von 30 bis 50 Pyong(99 bis 165 qm) auf 400 Pyong(1.320 qm) erhöht wurden. Mit 0,13 Hektar lagen die Parzellen damit allerdings noch weit unter der Durchschnittsgröße der Privatparzellen in der ehemaligen Sowjetunion. Damit blieb man in Nordkorea diesseits dessen, was auch die politisch Verantwortlichen in Mittel- und Osteuropa versuchten, um die Versorgung mit Nahrungsmitteln zu verbessern. Die Erfolge dürften sich aber in engen Grenzen halten. Zum Einen sind die Flächen zu klein, und zum Anderen mangelt es den Parzellenwirtschaften ebenso wie den Staatsgütern und Produktionsgenossenschaften an den notwendigen industriellen Vorleistungen(Düngemittel, Futterbeimischung, Pestizide etc.). Erosion der Staatswirtschaft In allen sozialistischen Ländern gab es außer der offiziellen Planwirtschaft eine umfangreiche Schattenwirtschaft, auch»Parallelwirtschaft«, »zweite Wirtschaft« oder»zweiter Kreislauf« genannt, die teils unabhängig arbeitete, teils mit den Staatsunternehmen zusammenwirkte. Hier wurden Erzeugnisse, die man von den Staatsunternehmen»abzweigte« 128 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

und gegen ansonsten nicht erhältliche Betriebs- und Arbeitsmittel eintauschte, gehandelt, und Handwerker und Ärzte boten ihre Dienstleistungen gegen Geld oder Naturalien an. Nahezu sämtliche Erzeugnisse, die ansonsten nicht erhältlich waren, fand man in der»zweiten Wirtschaft«. Diese marktähnlichen Beziehungen trugen erheblich dazu bei, dass Produktion und Versorgung innerhalb der Planwirtschaft wenigstens einigermaßen funktionierten. In Nordkorea jedoch förderte der Verfall der Staatswirtschaft Ausdehnung und Vertiefung der Schattenwirtschaft über das aus der Geschichte der sozialistischen Länder hinaus bekannte Maß. In der Industrie führte hier der verschärfte Mangel an Ersatzteilen, Energie und Rohstoffen in den Staatsunternehmen nicht nur zu weitreichenden Produktionseinschränkungen, sondern auch zu einer Zunahme der außerplanmäßigen Tätigkeiten: 11 ̈ Die mit zehntausend Beschäftigten größte Landmaschinenfabrik »Gumsung Traktor« etwa war wegen ausbleibender Zulieferungen durch andere Staatsunternehmen drei Jahre lang(1995–1997) außerstande, auch nur einen einzigen Traktor herzustellen. Seit dem Jahre 2000 stellte die Fabrik wieder einige Hundert Traktoren her, zu deren Erzeugung sie sich die erforderlichen Inputs selbst beschaffte. ̈ Andere Unternehmen, die ihre Produktion wegen Elektrizitätsmangel einstellen mussten, verliehen oder verkauften ihr Inventar und überließen die Rohstoffe Personen, die bereit waren, diese in Heimarbeit zu verarbeiten. Schuhe, Kleidung, Regenschirme und zahlreiche andere Verbrauchsgüter werden im Rahmen derartiger Kommissionsgeschäfte erzeugt. ̈ Auf Bauernmärkten werden längst nicht nur die Erzeugnisse aus den privaten Parzellenwirtschaften gehandelt, sondern auch Farbfernseher, Kühlschränke und tropische Früchte wie Bananen und Ananas angeboten. Diese Produkte stammen entweder aus der»zweiten Wirtschaft« oder sind Schmuggelware, die aus China beschafft wird. Tabelle 3 zeigt die Entwicklung der Preise ausgewählter Nahrungsmittel und Verbrauchsgüter auf den Bauernmärkten zwischen 1998 und 2001. Den Angaben, die auf Aussagen von Flüchtlingen aus Nordkorea und Erkenntnissen des südkoreanischen»National Intelligence Service« beru11. Die folgenden Beispiele sind der Studie von kwon Young-Kyung»Krise der nordkoreanischen Wirtschaft und Strategien zur wirtschaftlichen Wiederbelebung«, Seoul 2002(unveröffentlichtes Manuskript), entnommen. ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 129

Tabelle 3: Preise ausgewählter Erzeugnisse auf den Bauernmärkten 1998–2001 (in nordkoreanischen Won) Produkt Veränderung Einheit 1998 1999 2000 2001 in Prozent Reis Mais(ungemahlen) Weizenmehl Schweinefleisch Eier Speisefisch Chinakohl Seetang Apfel Salz Sojaöl Pepperonipulver Brot Schuhe Seife Hemden kg kg kg kg St ü ck St ü ck St ü ck kg St ü ck kg kg kg St ü ck Paar St ü ck St ü ck 77,0 39,6 61,0 181,0 16,0 32,0 9,0 31,0 23,0 19,3 266,0 273,8 64,0 32,6 44,5 160,0 13,0 40,9 20,0 30,6 33,1 14,6 163,1 239,4 46,6 27,2 43,1 130,1 11,8 35,0 24,6 67,1 22,9 19,3 194,6 273,8 01/98 01/00 49,5 –35,7 6,1 31,8 –19,7 17,2 42,4 –30,5 –1,6 138,4 –23,5 6,4 10,0 82,6 14,1 70,0 31,6 13,8 202,6 240,6 –37,5 158,1 56,7 125,8 37,4 –28,5 –20,5 –12,1 –14,9 136,0 –42,9 4,3 37,7 –28,7 4,1 –12,1 19,0 1489,0 92.0 400,0 15,0 900 66,3 472,3 11,7 1180 64,4 613,8 17,1 700 82,5 394,9 –10,0 –53,0 –10,3 –1,3 46,9 –40,7 28,2 –35,7 Quelle: Wiedervereinigungsministerium der Republik Korea http://www.unikorea.go.kr/kr/northkorea/northkorea_analyse hen, ist zu entnehmen, dass die Preise mit wenigen Ausnahmen, die möglicherweise saisonal bedingt waren, 2001 meist deutlich unter denen des Jahres 1998 lagen. Dies trifft insbesondere für die Grundnahrungsmittel Reis, Mais, Weizenmehl, Schweinefleisch und Eier zu. Auffallend ist auch, dass 2001 die Preise für Schuhe und Hemden gegenüber dem Vorjahr stark gesunken waren. 130 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

Dass die Preise auf den freien Märkten meist deutlich fielen, kann verschiedene Ursachen haben. Möglich ist, dass das Angebot durch vermehrte inländische Produkte und Schmuggelware aus China gesteigert wurde. Denkbar ist aber auch, dass die Nachfrage zurückging, weil breite Teile der Bevölkerung nicht mehr über ausreichend Devisen oder andere Wertsachen verfügten, um auf den freien Märkten einkaufen zu können. Die Zahl der Händler schätzt man auf etwa 700.000 bis 800.000 Personen oder drei bis vier Prozent der Gesamtbevölkerung. Darunter sind nicht mehr nur Bauern, Rentner und Hausfrauen zu finden, sondern vor allem auch solche Personen, die in Staatsunternehmen arbeiten und dort in den Besitz von Handelsware gelangen können. Da die Durchschnittseinkommen die Lebenshaltungskosten bei weitem nicht decken, werden voraussichtlich immer mehr Menschen versuchen, in der»zweiten Wirtschaft« ein Auskommen zu finden. Wie wird sich die Staatsmacht gegenüber den unabhängigen Akteuren in der Produktion und auf den Märkten verhalten? Einerseits zählen die Mitglieder der Nomenklatura selbst zu den Kunden der Privatwirtschaft und dürften sich auch vielfach an Unternehmungen beteiligen. Andererseits sind die emporkommenden Händler und Geschäftsleute, Spekulanten und Schieber potenzielle Konkurrenten um den Einfluss in der Wirtschaft und damit letztlich auch um die politische Macht. Die Erfahrungen lassen vermuten, dass sich Phasen, in denen man das marktwirtschaftliche Treiben duldet, mit solchen abwechseln werden, in denen gegen»kapitalistische Elemente« vorgegangen wird. Ausblick Nordkorea ist in einer weitaus schwierigeren Lage, als es die Länder Mittel- und Osteuropa Ende der achtziger Jahre waren. Die Infrastruktur ist zusammengebrochen, die Produktionsanlagen sind verrottet, und das Ackerland ist ausgelaugt. Unter diesen Umständen versuchte Nordkoreas politische Führung, durch das Drehen an einigen Stellschrauben der Planwirtschaft die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft zu verbessern: statt Plankennziffern in naturalen Größen ohne Rücksicht auf den Faktoreinsatz zu erfüllen, sollen Staatsunternehmen und Produktionsgenossenschaften künftig Kosten berücksichtigen und Gewinne erwirtschaften. Es ist nicht mehr die Frage, ob dies unter den Bedingungen zentral festgelegter Preise, die weder Knappheiten noch Kosten widerspiegeln, funktiipg 1/2004 Gey, Nordkorea 131

onieren kann oder nicht. Seit Anfang der sechziger Jahre hofften die politisch Verantwortlichen in Mittel- und Osteuropa, auf diese Weise den wirtschaftlichen Verfall aufzuhalten. Wie man weiß, vergebens. Die nordkoreanische Wirtschaft wird ohne umfangreiche Direktinvestitionen und Kredite aus dem Ausland nicht imstande sein, das notwendige Wachstum zu erreichen, um die Grundversorgung der Bevölkerung zu sichern. Die landwirtschaftlichen Erzeugerpreise zu erhöhen und die privat bewirtschafteten Parzellen in Staatsgütern und Produktionsgenossenschaften zu vergrößern, ist für sich genommen vernünftig. Die Parzellen sind jedoch bei weitem zu klein, um die Versorgung insbesondere der Stadtbevölkerung wesentlich zu verbessern, und ohne ausreichend industriell erzeugte Vorleistungen sind die Möglichkeiten für Produktionssteigerungen ohnehin gering. Einen Sprung über die aus allen ehemaligen sozialistischen Ländern bekannten Parzellenwirtschaften hinaus hätte die nordkoreanische Führung im Juli 2002 getan, wenn sich bewahrheiten sollte, dass man in Teilen einer Provinz versuchsweise dazu übergegangen ist, Flächen aus dem Bestand der Produktionsgenossenschaften einzelnen Familien zur individuellen Bewirtschaftung zu überlassen. Abgesehen davon, dass Nordkorea eigentlich keine Zeit mehr hat, sich noch mit Experimenten aufzuhalten: Hätte man damit schon den»chinesischen Weg« betreten? Die Maßnahmen der chinesischen Reformer in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre erschöpften sich nicht darin, einige Flächen der Volkskommunen herauszurücken. Die Essenz war eine wahre Revolution: Die Regierung löste die Volkskommunen auf! Dabei verteilte man nicht nur ihre Flächen, sondern auch Vieh, Maschinen, Geräte und sonstiges Inventar an die Bauernhaushalte. Kim Jong-Il und seine Gefolgsleute dürften zögern, dem chinesischen Vorbild in dieser Hinsicht zu folgen. Produktionsgenossenschaften waren in China ebenso wie in Mittel- und Osteuropa ja nicht nur eine kollektive und in die staatliche Planung und Lenkung eingebundene Produktionsform. Sie waren auch ein wirksames Instrument, um die Landbevölkerung zu überwachen, zu indoktrinieren und zu mobilisieren. Doch selbst wenn die nordkoreanische Führung über ihren Schatten springen und die Produktionsgenossenschaften auflösen wollte, bliebe 132 Gey, Nordkorea ipg 1/2004

ihr die chinesische Option verschlossen, weil die Produktionsgrundlagen in der Landwirtschaft durch Bodenerosion und-versalzung weitgehend zerstört sind und die bäuerlichen Traditionen ähnlich wie in Russland vernichtet wurden. Während in China zu Beginn der Reformen rund 70 Prozent der Erwerbstätigen in der Landwirtschaft beschäftigt waren, wäre der Agrarsektor in Nordkorea mit einem Anteil von 30 Prozent der Beschäftigten außerdem zu gering, um die Gesamtwirtschaft hochzuziehen. Nur aufgrund der stark steigenden Nachfrage aus der Landwirtschaft konnten Handwerk und Kleinunternehmen in China ab Ende der siebziger Jahre rasch an Bedeutung gewinnen. Als Wachstumsmotoren kommen in Nordkorea nur die Industrie und die Exportwirtschaft in Frage. Die eine ist hoffnungslos veraltet, die andere kaum vorhanden. Daher wird die nordkoreanische Wirtschaft ohne umfangreiche Direktinvestitionen und Kredite aus dem Ausland nicht imstande sein, das notwendige Wachstum zu erreichen, um die Grundversorgung der Bevölkerung zu sichern. Dabei geht es nicht nur darum, wie der Wiederaufbau finanziert werden könnte. Die alten Wirtschaftsstrukturen, insbesondere in der Schwerindustrie, deren Aufbau bis in die fünfziger Jahre zurückreicht, sind nicht wieder zu beleben. Bislang nicht vorhandene Wirtschaftszweige und Produktionsstätten auf dem technologischen Stand des 21. Jahrhunderts müssten überhaupt erst geschaffen werden. Es ist keine sozialistische Option bekannt, die diese Herausforderung bewältigen könnte. ipg 1/2004 Gey, Nordkorea 133

Social Justice and Democracy: Investigating the Link WOLFGANG MERKEL/ MIRKO KRÜCK O ver the last 25 years few terms in philosophy, sociology and political science have been as widely discussed as»democracy« and»justice«. The abundance and analytical precision of theoretical reflections and empirical research on the topic are impressive. This impression fades, however, if theoretical and empirical analysis of the relationship between the two phenomena is considered: that is, what links or separates, advances or hinders democracy and(social) justice. The present study deals with these ligatures. Even a cursory overview of the research literature reveals a peculiar difference between Anglo-Saxon and German or Latin American publications. With a few exceptions, studies of transformation and democracy from the latter which deal with issues of social justice, often neglect or ignore contemporary theories of social justice. 1 Occasionally, the term »social justice« appears in the title of an article which in fact deals with inequality; the term»social inequality« is used where what is meant is»inequality of income«; differences between equality of outcome and equality of opportunity are not dealt with at all. Social justice, justicia social, social equality, inequality of income, social development, the a-priori justice of equal opportunity and the ex post equality of outcome or just distribution are cited, but they disappear in a fog of implicit synonymy. One look at the authors’ cited literature shows that they have consulted neither John Rawls nor F. A. von Hayek, Michael Walzer nor Amartya Sen, Brian Barry nor Ronald Dworkin for terminological pointers. Anglo-Saxon research into transformation and democracy is usually more cautious and precise. The terms»social justice« and»democracy« are hardly ever linked; if they are, the more precise terms»distributive inequality« or even»income inequality and democracy« are used. The 1. Guillermo O’Donnell(1993; 1998) represents one of the few exceptions, providing lucid accounts of the connections between poverty, the dysfunctional state of law and»low intensity citizenship«. 134 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

broad question of justice is dissected and concrete indicators such as income distribution, poverty rates, education quotas or employment rates are tested in terms of their interrelations and correlative significance. This is a comprehensible limitation and clear definition of the research topic, which is legitimate, heuristically sound and analytically lucid. But can we obtain additional insights into the development of democracy and society if we try to introduce a complex, controversial and normatively charged term such as social justice into the discussion of democracy? Do we not thereby surrender scientific modesty and analytical clarity? Since the term»social justice« has figured in democracy research for some time but without a sustainable theoretical foundation and analytical differentiation, it is legitimate to investigate the opportunities, limits and possible aporias related to the connection between democracy and social justice. Much of this has an exploratory character, also with the aim of defining the field of research. We depart from the thesis, which has been advanced in many empirical studies, that social justice and the quality of democracy in a country mutually reinforce one another. Democracy: Defining the Concept Our purpose is not to engage in a general discussion of the real, authentic and true understanding of the term»democracy«. 2 Initially, we shall be agnostic in the normative debate. We shall adopt the view that»democracy« conjoined with different adjectives describes so many different political regimes. From a wide variety of such concepts of democracy – Collier and Levitsky(1997) count more than 500 conjoined adjectives – we will initially introduce three concepts which presumably will deliver different analytical insights: 1. Electoral democracy: The necessary and sufficient criterion for this kind of democracy is elections which are general, free, secret and fair. The use of this term in political research can be justified if we have a high number of cases and analyze correlations. They can be used to recognize global patterns and regional trends, and to filter out special explanatory variables and generate hypotheses for more in-depth analysis. It is the mission of»Freedom House« to collect data for every 2. For an overview and discussion of the different»theories« and»models« of democracy see, amongst others, Held 1996; Schmidt 2000; Waschkuhn 1998. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 135

country and to evaluate them according to this minimalist conception of democracy. 2. The concept of democracy can also be dissolved in the general conception of political regime. We do not use precisely defined criteria or threshold-values 3 for autocracies and democracies, but rather use scales to evaluate the political system’s degree of polyarchy. The array of available data ranges from Polity I–IV, through Vanhanen(1990) to Freedom House(compare Schmidt 2000). Despite various methodological critiques(e.g. Lauth 2000) we have chosen the Freedom House data set because it helps us to avoid problems with threshold levels(democracy–autocracy). In addition, Freedom House itself indicates by its evaluation of the political-rights dimension those countries that can be grouped together under the heading electoral democracies. 3. Even an ambitious concept of democracy can be chosen for qualitative research. In our research on defective democracies we distinguished between»constitutional liberal democracy« in the normative case and »embedded democracy« for the purpose of analysis(Merkel 1999; Merkel and Croissant 2000; Merkel and Puhle et al. 2003). The use of such a concept of democracy limits the number of cases and defines the type of analysis. Instead of measuring correlations, causalities are researched. It is an analysis disciplined by the selected variables that goes beyond a thick description but nevertheless considers singular contexts, draws up country-specific path dependencies and investigates causal relations. All three concepts of democracy can claim legitimacy as analytical categories. But they have to be clearly defined and should not simply be used in connection with the undefined term»democracy«. Ideally, an investigation of the relationship between democracy and social justice should incorporate two steps. First, a correlational analysis incorporating a high number of cases has to be undertaken in order to filter out trends and hypotheses. Second, these hypotheses can subsequently be examined in depth in a detailed causal analysis with a small n -sample. A»most dissimilar cases« design seems to be most fruitful. However, we want to limit ourselves here to the first step, though even for this purpose the second term, social justice, needs to be defined. 3. For a discussion of the threshold-values between democracy and autocracy see, amongst others, Bendel, Croissant and Krennerich 2002; Lauth 2000; Merkel, Puhle et al. 2003, vol. 1. 136 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

Social Justice: the Normative Discussion It has become difficult to take in the range of theories of justice in a single glance. 4 We will therefore limit ourselves to a cursory investigation of four major contemporary theories of justice, those of F. A. von Hayek, John Rawls, Michael Walzer and Amartya Sen. We will proceed selectively, eclectically and solely oriented by the aim of our research. Our goal is a definition of social justice which is informed by the theoretical discourse, but which, beyond the purely theoretical debate, at the same time helps us to make a reasonable selection of indicators of justice suitable for an empirical–comparative analysis. Selection of the above-mentioned four theories of justice was not coincidental, but due rather to the influence of the four theorists on the justice debate and, more importantly, their contemporary character. They can be distributed in three quadrants of a four-cell matrix(Figure 1), which is vertically divided by the»distribution-sensitive versus distribution-averse« axis and horizontally by the »individual versus community« axis. Only the upper right quadrant»distribution-averse« and»community-oriented« remains empty because otherwise the matrix would be logically inconsistent. The Libertarian Position: Hayek 5 For Hayek(1971; 1996), as for all liberal and libertarian philosophers who concern themselves with questions of justice, individual autonomy takes normative precedence over the public sphere of political decision making. Limitation of this autonomy, for example by welfare state interventions, should therefore be subject to stringent examination as regards its justification. According to Hayek, institutionalized redistribution by the welfare state in order to correct market outcomes is not acceptable, for at least three reasons: The logical argument: The manifested outcomes of market exchange in society are the unintended results of the actions of individuals. Since intentionality and thus responsibility for their results are not given, they are, by definition, outside the evaluation of any theory of justice. 4. Höffe 2002; Kersting 1997 and 2000, amongst others, provide a good overview of the discussion. 5. This section is based mainly on Merkel 2001. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 137

Figure 1: Theories of Justice Distribution-averse Individual Hayek Rawls Sen Community Walzer and the communitarians Distribution-sensitive The cognitive argument: The market gives rise to a»spontaneous order in society«. From this voluntary cooperation traditions and institutions arise which construct their own»evolutionary morality«. These moral rules exceed the capabilities of reason(Hayek 1996: 6). Therefore they should be corrected neither by political majorities nor by the abstract principles of rationality. The efficiency argument: The market is a sphere of unequalled efficiency. It is cumulative and is not produced by rationalist design. Additionally, man owes some of his greatest achievements to the circumstance that he was unable to consciously plan social life(Hayek 1971: 48). The logical, cognitive and efficiency arguments all lead Hayek to an outright rejection of welfare-state intervention in markets and property, income and welfare. Hayek proposes a society of legal equality plus maximum freedom of contract(in the market), supplemented by transfer-supported minimum social protection. Any further limits on market freedom reduce liberty and are therefore illegitimate. The»meritocratic« principle of distribution therefore dominates via the market. 138 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

The Social-Liberal Position: John Rawls Rawls(1975; 1993) does not consider the market an appropriate arbiter of social justice. Although its efficiency in allocating resources cannot be rivalled, the market is not known for its ability to create socially just conditions. The main reason for this ethical blindness lies in the unequal and unjust conditions of access to the market. Therefore it is Rawls’s intention to equip individuals with an equal set of basic goods which will correct the uneven social starting conditions. Thus institutions need to be inscribed in the political, economic and social constitution of a society which distribute basic goods fairly in order to guarantee equal opportunities. The most important of these basic goods, according to Rawls, are basic rights, liberties and opportunities, income and wealth, and, above all, the social conditions of self-respect. The distribution of basic goods must accord with two determining principles of justice. The first, lexically prior principle demands an absolutely equal distribution of basic liberties and political rights. This is not controversial and has long been guaranteed in democracies based on the rule of law. This is different, however, for»electoral polyarchies« where the rule of law has at best only particular – territorial or class-specific – validity. 6 The second principle of distribution, which is based on socio-economic justice, has been subject to much debate. According to this principle social and economic inequalities can be permitted only if they also benefit the least well off in society. Rawls’s goal is to free individual lifechances of coincidental inequalities caused by social origin, gender or natural talent. The Communitarian Position: Michael Walzer Michael Walzer(1983; 1988; 1998), one of the most influential communitarians, 7 attempts to avoid the universalism of one particular principle of justice. His credo is: There are numerous arenas and criteria for distribution, as well as an abundance of goods and resources. There cannot and 6. Guillermo O’Donnell(1993; 1998) depicts this convincingly in theory and with reference to Latin America. Compare also Merkel, Puhle et al. 2003. 7. Walzer is not only the most influential but also the most moderate communitarian because he increasingly considers»liberal« arguments in his concept of justice. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 139

must not be an all-encompassing logic of distribution for different spheres such as citizenship, social security and welfare, money and goods, upbringing and political power. For Walzer, every sphere of life and goods has its own rules of distribution; in other words: no rule of distribution may infringe upon another sphere(1998: 161). This is especially the case for the monetary sphere. For reasons of justice the distribution of some goods, primarily health and education, should not depend on money. Their distribution has to be oriented in terms of the principles of equality and need. Even if Walzer does not attain Rawls’s theoretical stringency, in some relevant spheres he derives rules of distribution which can be compared to Rawls’s. However, he prefers context sensitivity to a generally applicable principle of distribution. In the last instance, it is a given community which determines the rules of distribution. The»Activating« Position: Amartya Sen’s»Capabilities« Since the mid-1970s Amartya Sen has been developing a concept which should open up appropriate and fair paths to democracy and solidarity for everyone in a market economy(Sen 2000). For Sen, individual, selfdetermined action is the key element in abolishing personal misery and establishing social justice. Incorporating Aristotelian thought into his theory he deals with the active side of individuals, their economic, social and political participation. Humans have to be made capable of being »agents« of their own interests. Individual action is subject to fundamental social, political and economic restrictions, according to Sen. Only the abolition of serious restrictions on action and of lack of freedom can provide the basic conditions underlying the capability of a person to recognize and realize their life-chances(Sen 1999a: 10). Capabilities are an individual’s opportunities to realize different»beings and doings«:»Capability is a set of vectors of functionings(beings and doings), reflecting the person’s freedom to lead one type of life or another«(Sen 1992: 40). Individual capability is the core of Sen’s concept of justice. To the classical liberal»negative liberty« from something(force or intervention by the state or a third party) it adds the»positive liberty« 8 of being able to do something. Sen defines social 8. The difference between»negative« and»positive« liberty was derived from Isaiah Berlin(1995): together they determine to a large extent Amartya Sen’s concept of justice. 140 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

justice, consequently, as»equality of capabilities … or the elimination of unambiguous inequalities in capabilities, since capability comparisons are typically incomplete«(ibid: 7). In the area of basic capabilities, Sen(2000: 50) makes a fundamental distinction between two basic liberties: the»constitutive« and the»instrumental«. The constitutive liberties include elementary liberties which have a value»in themselves«(Sen 1999a: 37). Their extension, however, also improves a human being’s opportunities to develop life plans and to extend life options, and to realize them according to their own choice (Sen 2000: 30). This self-determined choice, based on the capability of the person, is of fundamental importance for Sen’s conception of justice. Amongst the constitutive or substantive liberties Sen considers the possibility of avoiding hunger, malnutrition, curable diseases and premature death, as well as such liberties as the ability to read and write and to participate in the political process, being able to express oneself freely, and so on(ibid.: 50). While the instrumental liberties in their abstract formulation apply to societies at all levels of development, the constitutive liberties aim especially at the societies of the Third World. 9 Attaining these constitutive liberties, however, largely depends on the instrumental freedoms. In Rawls’s words: the latter must have lexical priority. The intrinsic meaning of substantive freedom as a constitutive part of social justice has to be differentiated from the instrumental effectiveness of freedom for the advancement of social justice, but both are still functionally intertwined. Political freedom, economic facilities, social opportunities, transparency guarantees and protective security(Sen 2000: 30 and 52ff.) are the institutional core of the development of capabilities and only they will offer the individual self-determined life-chances. Freedom has two different meanings for Sen: on the one hand, procedures need to be established which make possible equal formal freedom of action and decision. These are closely related to Rawls’s primary goods; on the other hand, going beyond Rawls, the real opportunities which humans enjoy due to their personal and social circumstances should not only be adjusted in a fair manner but should also be developed. This serves to prevent a situation in which, despite the constitutional existence of abstractly just norms and institutions, individuals are 9. Sen(2000), however, shows by way of concrete examples that even in the richest societies in the world constitutive liberties are by no means adequately realized for certain segments(poor, women, African-Americans) of the population. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 141

faced with uneven and insufficient opportunities to improve their lot. Whereas Rawls somehow neglects the way in which individuals can use the evenly distributed primary goods, Sen’s primary concern is that people can use these goods and transform them into new life-chances. Sen does not dissolve Rawls’s general principles of justice in the contingency of particular communities, like the communitarians, but preserves and embeds them in a context-sensitive manner according to given concrete circumstances. He develops a concept of justice which is universalistic, saturated with content but not culture-bound. This conception of justice is therefore particularly suitable for an intercultural comparison. Reconceptualizing Social Justice Our concept of justice is based on John Rawls and Amartya Sen. Although Rawls’s abstract principles of justice are convincing we see two gaps in his theory which we aim to fill via connections with Sen, namely (i) the activating component which is included in Sen’s concept of the capabilities of a person; and(ii) the particular context, which allows us to apply Rawls’s original theory, mainly applicable to developed societies, to societies at any other stage of social and economic development. The following central principles form the basis of our conception of social justice: ̈ Equal access to necessary basic goods is central in order to make possible individual choice for the free development of life-chances. ̈ Social justice requires the strengthening of individual capabilities and protecting, securing and extending personal autonomy, dignity, freedom of choice, life-chances and a variety of options. They are an important guarantee of the full protection of and unhindered access to »negative« and»positive« liberties. ̈ Our concept of social justice is very much a priori, that is, focused on equal opportunities. Ex post redistribution by passive, welfare state measures is subordinate to the former since it is less suitable for breaking up structures of class, extending life chances and avoiding poverty traps. ̈ If poverty occurs in spite of equal opportunities, which surely can be attained only in theory, it must be made a top political priority to fight it with ex post redistribution, since poverty damages individual autonomy and human dignity and can trap successive generations in indigence. 142 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

̈ Any redistribution beyond this is no longer subordinate to the principle of social justice, but rather to the normatively weaker principle of solidarity(Höffe 2002: 119). But even the solidarity that is organized subsidiarily must be guided by the principle»help people to help themselves« and may only fall back on paternalistic care in the last instance. ̈ Inequalities in ex post redistribution of material goods can be accepted if equal opportunities are guaranteed and poverty as well as»low intensity citizenship« are avoided. ̈ Sen’s»constitutive« and»instrumental« liberties must be measured by means of different indicators. Operationalizing Social Justice We derived five dimensions from the above-mentioned general principles of our reformulated conception of justice, which, in turn, we translated into indicators for empirical research. Figure 2 depicts the dimensions and their respective indicators in context. In the first dimension, avoidance of poverty, the percentage of infants with low birth weight and the percentage of malnourished people out of the total population are suitable indicators for determining whether the avoidance of hunger in a society is successful or not. Quotas, which massively exceed the average values of other societies, point towards problems in this dimension. This is also the case for infant mortality and life expectancy. Low life expectancy and high rates of mortality of children under five years of age indicate that hygiene, the provision of medical care, the number of doctors and nutrition are below average. The second dimension, which captures the social opportunities conditional upon education, is first measured in general using public education expenditure as a percentage of gross domestic product( gdp ). The number of students in a society indicates the extent to which continuing education is possible. On top of that, the United Nations Development Programme( undp ) uses the»Education-Index« 10 as an indicator to measure the general standard of education based on different quotas of participation, as well as indicators of outcome. The three indicators taken together enable us to depict the state of education in a country. As in the 10. For the exact composition of the un -Education Index see undp 2002: 252. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 143

Figure 2: Dimensions and Indicators of Social Justice Dimension 1. Avoidance of poverty in the substantive sense (especially hunger, malnutrition and curable diseases) 2. Social opportunities conditional upon education 3. Social opportunities conditional upon an inclusive labor market 4. Consideration of the special role of women (gender equality) 5. Social security Indicators Infants with low birth weight(%) Malnourished people as% of total population Under-five mortality rate per 1000 Life expectancy at birth, in years, both sexes Public education expenditure as% of gdp Students per 100,000 inhabitants UN Education Index Gini Index Labor force participation rate(%) Number of economically inactive per 100 active Female economic activity rate Adult literacy rate(female) Tertiary education, gross enrolment ratio (%) Public health expenditure as a% of gdp Total social security expenditure as% of gdp first dimension, below average outcomes point towards distribution problems in an area which is of fundamental importance for equal opportunities in a society. The third dimension is concerned with social opportunities conditional upon a national market’s capacity for integration. The labor force participation rate and the number of economically inactive indicate the extent to which labor markets are inclusive. Inclusivity – that is, a high rate of employment – indicates that the labor market does not exclude but rather integrates and therefore distributes life-chances and purchasing power more fairly than labor markets with lower employment rates. On top of that, we expect that a narrow distribution of income as measured 144 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

by the Gini Index, 11 permits us to comment on the distribution mechanisms of markets and states. A high rate of employment, a low number of economically inactive in the population and a relatively even distribution of income allow us to postulate the existence of a fair distribution of life-chances, which is to be valued positively from a social justice perspective. Social justice requires the strengthening of individual capabilities and protecting, securing and extending personal autonomy, dignity, freedom of choice, life-chances and a variety of options. The fourth dimension concerns the role of women and concentrates mainly on opening up opportunities conditional upon education and integration into the market mechanism. The»female economic activity rate« 12 , the rate of female adult literacy and the percentage of women in tertiary education indicate the state of gender equality. If the results of these indicators are below average, female life-chances in comparison to other societies are lower. Social security is dealt with in the fifth dimension. Public health expenditure and total social security expenditure, as percentages of gdp , are supposed to show the quantity of resources utilized for this purpose in a society. Again, results below average are problematic from the perspective of social justice. The overall index of social justice for a country is calculated using the average values of the respective dimensions of justice. The values of the different dimensions are themselves average values of the set of indicators that represent them. Problems that arise due to a comparison of the particular dimensions are eased with the help of a Z-value transformation. 13 11. The Gini Index shows how far the income distribution, measured on the Lorenz curve, deviates from an absolutely equal distribution of income in a society. Earned and transfer income are included in the measurement. 12. undp definition:»The proportion of the specified group supplying labour for the production of economic goods and services during the specified period«( undp 2002: 234). 13. Z-values allow for a categorical comparison of data from different dimensions. They are adjusted in such a way that the mean value of each of the included distributions is zero and the standard deviation is one. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 145

Social Justice and Democracy: Investigating the Link In democratic theory it is widely believed that, as a result of the free competition for public office characteristic of democracies, the rulers act according to the needs and wishes of the population, much more than is the case in autocratic regimes(Merkel 1999). For democratically elected politicians the provision of just and equal opportunities conditional upon the avoidance of poverty, the provision of education but also increased market integration, gender equality or the provision of social security are important sources of legitimacy, which they cannot do without. A democratically elected and, accordingly, responsive state authority is after all the only means by which a society ready to learn may act upon itself and regulate distributive ratios and life-chances according to criteria of social and political justice(Offe 1996: 143). Sen also states that the establishment of a liberal, constitutional democracy is demanded on the grounds of social justice. The selection and control of elected officials are part of this, as much as freedom of the press and freedom of expression. For Sen, the central, instrumental importance of this aspect of social justice is the connection between political freedom and civil rights on the one hand and the prevention of hunger, poverty and illiteracy on the other. Knowledge and»elementary cultural capabilities« are prerequisites of political participation. Therefore, it is against the fundamental premises of positive liberty to withhold from individuals education and a minimum of material requirements for political participation and freedom of choice. Transparency guarantees are imperative in order to protect just distribution against corruption and elite clientism which may otherwise limit and distort free access to the market and social opportunities for broad segments of the population, entrench dependency relationships and become an essential cause of encrustation and defects in the political system. In what follows we would like to examine empirically whether the type of political regime influences the degree of social justice in a society. We shall examine the hypothesis that the higher the democratic quality of a political system(measured using Freedom House data 14 ) the more just is the structure of opportunities and outcomes of a society. The influence of the democratic quality of a political regime on social justice will be 14. For methodological details on Freedom House data see http://www.freedomhouse.org/research/freeworld/2000/methodology.htm. 146 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

tested on several levels. 15 Initially an analysis of correlation will be used, which will test the general connection between the variables. This will be followed by a regression analysis, which will make it clear whether the democratic quality of a regime as an independent variable correlates significantly with the dependent variable social justice. Thirdly, regionally differentiated analyses will shed more light on the respective specific connections between the two variables. 16 Correlations 17 The first hypothesis postulates a positive correlation between social justice and the degree of democratization for the 124 countries we examined. Table 1: Correlation between Social Justice and Democracy Correlation Coefficient (Pearson’s r) Ranking of Social Justice Civil Liberties 0.397 Political Rights 0.393 Combined Rating 0.405 15. For a detailed description of the statistical procedures used in this study see Wagschal(1999). 16. The statistical analysis comprises 124 countries of all regime types from 16 regions (Appendix 1). Apart from the states for which no data were available for the different indicators, the classic oecd countries were removed from the statistical analysis because the indicators used are much better suited to the problems of the developing countries. The developed welfare systems of the oecd states, for example, render a poverty analysis that recurs to hunger and malnutrition senseless. The data come from sources from which one can expect a sufficiently comparable set of values. The survey period of the data is the»last available year« since it was impossible to derive a continuous timescale for all the indicators together. A social justice ranking of the included states can be found in the German version of this study(Merkel/Krück 2003), and in the online-edition of international politics and society . 17. The correlation coefficient r according to Pearson is the value most frequently used to measure the relation between two variables. The correlation coefficient r increases the closer the pairs of scores are to a straight line in a distribution diagram. This straight line is called the regression line. By definition Pearson’s correlation coefficient r can vary between –1 and+1, whereas –1 describes a perfect negative linear correlation und+1 a perfect positive correlation. If r is equal to 0 no correlation can be observed. Almost all correlations in the following tables were found to be significant or highly significant. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 147

The analysis shows that a highly significant correlation exists between the Freedom House scores and the index of social justice. This initially supports our assumption that the degree of democratization of a political regime can influence the just distribution of opportunities in a society and vice versa. A division of this connection into the single dimensions of social justice reveals that the relation between democratization and the structure of opportunities is especially due to the strong positive link between democracy and the avoidance of poverty and the provision of opportunities for education, as well as gender equality and the construction of a social safety net. The degree of democratization and market integration show no significant correlation. Table 2: Correlation between Dimensions of Social Justice and Democracy Poverty Civil Liberties Political Rights Combined Rating 0.233 0.237 0.242 Education 0.339 0.345 0.351 Market 0.121 0.115 0.120 Gender Equality 0.265 0.236 0.255 Social Security 0.394 0.396 0.405 Social Justice as Dependent Variable Whereas correlation analysis can reveal only a statistical link, regression analysis examines the direction of the relationship between the two variables. 18 We will test the extent to which the variance of social justice as a dependent variable can be explained by variations in degree of democra18. The strength of the correlation between two variables is calculated using the Pearson r. Reasonable correlations can only be calculated, however, if causality between the two variables exists. Causality means the determination of a cause–consequence relation or a cause–effect relation. Regression analysis deals with this functional correlation of one or more independent variables X and a dependent variable Y . The determination coefficient R 2 is a measure which allows us to assess the quality of the assumed causal relationship. An R 2 of 1 is equal to a perfect correlation. No correlation exists between the variables if R 2 is equal to 0. 148 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

tization as an independent variable. Bivariate regression analysis 19 shows that the degree of democratization has a decisive influence on the distribution of life-chances: social justice increases with the extension of political rights and civil liberties. The regression is highly significant. 15.8 percent of the variance in the social justice ranking can be explained by the extension of civil liberties; 15.4 percent of the variance of the index of social justice can be explained by the extension of political rights. Also, for the combined rating, which consists of civil liberties and political rights, the influence of the degree of democratization on the degree of social justice can be statistically proven(16.4 percent explained variance). The data therefore seem to confirm that liberal democracy, because of the free and open competition for public office, induces elected representatives to pay more attention to citizens’ opportunities to realize their life-chances. For politicians in democracies the provision of socially just structures by avoiding poverty, providing opportunities for education, gender equality and the provision of social security systems are important sources of legitimacy which they cannot forgo within the framework of democratic competition. Regional Comparison We will now test to see whether regional differences in the degree of social justice can be explained with the help of the different degrees of democratization in political regimes. To answer this question the 124 states are divided into 16 regions. 20 Our correlation analysis demonstrates that the link between democracy and social justice is further reinforced across the regions. A region with a high social justice index also exhibits a good score in the Freedom House rankings, and vice versa. Thus it also holds for a comparison between the regions: the more socially just, the more democratic, and the more democratic, the more socially just. 19. Due to the strong correlation of the two Freedom House dimensions a multivariate regression analysis is not meaningful. Civil liberties and political rights show a correlation coefficient r of 0.900**. 20.For the composition of the particular regions and an overview of the included states see Appendix 1. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 149

Table 3: Correlation between Social Justice and Democracy(Regional Mean Values) Correlation Coefficient (Pearson’s r) Social Justice Civil Liberties 0.606 Political Rights 0.677 Combined Rating 0.650 One look at the particular dimensions shows that the link between social security and the degree of democratization is further reinforced. Education and gender equality also show a significant statistical link with democratization, whereas market integration remains unaffected by it. Table 4: Correlation between Social Justice and Democracy (Regional Mean Values and Dimensions) Poverty Civil Liberties Political Rights Combined Rating 0.464 0.517 0.497 Education 0.522 0.573 0.554 Market 0.231 0.292 0.267 Gender Equality 0.498 0.551 0.531 Social Security 0.675 0.738 0.714 A comparison of the regional mean values for social justice and democracy(Appendix 2) shows the following: ̈ All European sub-regions show a high degree of democratization corresponding to a high index-score of social justice. The sample of the young post-communist countries in Europe impressively confirms our central research hypothesis. By uncritically adopting Jon Elster’s and Claus Offe’s theorem of the»dilemma of simultaneity« research on the transition to democracy 21 has drastically overestimated the difficulties of the post-communist democratization process. Empirically it has also long been repudiated by the successful consolidation of democracies in Northeast and Central Europe. The high standard of education and training and the comparatively high level of economic and 21. We also include ourselves under this(compare Merkel 1999). 150 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

technological development in the former communist countries are not the only important factors. The relative equality of living conditions and the more socially just texture of post-communist societies in comparison to Latin America, South- and Southeast Asia or Sub-Saharan Africa are equally important»prerequisites«(Lipset) for the successful democratization of these countries. ̈ This correlation also shows up on the African continent, where the average degree of democratization is very low. This also holds for the index of social justice: education, gender equality and social security levels are all very low. Southern Africa is an exception: although it is the most democratic and socially just part of Africa, the correlation found above can only be confirmed indirectly. If one compares Southern African democracy scores with those of other regions at the same level, one finds a degree of democracy comparable to Eastern Europe; however, as regards social justice it lags far behind. Furthermore, North Africa is clearly the least democratic region but not the most socially unjust. Here the otherwise striking link between social justice and democracy does not hold. ̈ The average level of democratisation in Asia is even below that of Africa. Justice values, however, are situated on a much higher level. 22 Although Asia as a whole is the most undemocratic in comparison to other regions the countries on this continent feature slightly above average scores of social justice. The East Asian region in particular is highly socially just despite relatively low democratic values(see Merkel 2003: 117ff.). Exactly the opposite holds for South Central Asia(especially India). East Asia should be considered a separate case from South Central and South East Asia in this respect. But even for the entire heterogeneous continent of Asia, with the much-cited exception of India, our central hypothesis proves to work well: where injustice prevails, we have extremely low levels of democracy. Where social justice prevails instead, impressive progress for democratization has been made in the last few years. ̈ If Asia is a positive exception to the rule in an interregional justice comparison, Latin America and the Caribbean are negative exceptions. Latin America features relatively high democracy scores in international comparison, but it does not manage to translate this»democratic advantage« into social justice. Although South and Central 22. For more on democracy and justice in Asia compare Merkel 2003. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 151

American indices of democracy are similar to Southern Europe, Eastern Europe or even East Asia, according to Freedom House, they are far from reaching a comparable level of social justice. Even within this region a link between social justice and democracy is hardly visible: the Caribbean is comparatively undemocratic, but just, whereas Central America is comparatively democratic but socially unjust. The main Achilles heel of sustainable democratization in Latin America is the extremely unjust distribution of primary goods(Rawls), capabilities (Sen) and life-chances(Dahrendorf 1979) in society. As long as this remains the same, democracy on the Latin American continent will remain fragile and at the same time exposed to destabilization through exogenous shocks, which it cannot counter endogenously. The interregional perspective clearly shows that a correlation exists between democracy and social justice. However, it cannot account for Latin America and the Caribbean, Southern Africa, East Asia or North Africa. The first two regions fail to translate their»democratic advantage« into social justice; East Asia and North Africa apparently do not need progressive democratization in order to create comparable socially just conditions. Conclusion The correlation analysis shows that a significant statistical correlation exists between social justice and Freedom House’s democracy scores. The general rule for the 124 countries is: the more democratic, the more socially just, and the more just, the more democratic. With reference to the particular dimensions of social justice the analysis shows that increased spending on social institutions is the main effect of democratization, while at the same time education, gender equality and the fight against poverty are advanced. Market integration remains unaffected by democratization. The regression analysis exposed a causality which in turn confirmed the postulated connection across the 124 countries: the degree of democratization as an independent variable can explain a relatively large variance in social justice in our research sample. Our analyses prove that a society grows more socially just with an increase in civil liberties and political rights. Lee Kwan Yew, the autocratic patriarch of the city-state of Singapore, presented two intertwined theses which initiated a massive political de152 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

bate. First, the»non-democratic« regimes in the Third World and the countries in transition can advance economic development more effectively than a democratic political order. This thesis, anecdotally underpinned by the exemplary development of the four East Asian»tigers«, cannot withstand systematic empirical examination: see Przeworski (1995), Barro(1996) and, last but not least, Amartya Sen(1999a; 1999b). Second, like other advocates of authoritarian regimes, Lee considers the traditional values of certain societies, such as those in East Asia, as largely incompatible with the norms of liberal»Western« democracy. Sen also rejects this thesis vehemently(1999b). In his essay»Democracy as a Universal Value« he lists three paramount»merits« of democracy which fortify its validity across cultures(Sen 1999b: 10ff.). First, the intrinsic value of rights to political participation and civil liberties for a self-determined »humane life«; second, the instrumental function of democracy, rendering politicians more accountable and responsible; third, the constructive role of democracy in the generation of values and the interpretation of social needs. All three reasons are convincing. Every reason in itself is legitimately superior to the self-interested relativization of»Western« democracy. Our small-scale examination of the correlation between democracy and justice reinforces Sen’s»instrumentalist« and»constructivist« arguments, showing that the degree of social justice increases with an increasing degree of democracy. Democratic political regimes put the maxims of social justice on the political agenda more swiftly and realize them more effectively than autocratic regimes want to, or are able to. Literature Barro, Robert J. 1996: Getting it Right: Markets and Choices in a Free Society. Cambridge. Bendel, Petra, Aurel Croissant and Michael Krennerich 2002: Zwischen Demokratie und Diktatur. Zur Konzeption und Empirie demokratischer Grauzonen . Opladen. Berlin, Isaiah 1995: Freiheit – Vier Versuche . Frankfurt a. M. Beyme, Klaus von 1991: Theorie der Politik im 20. Jahrhundert. Von der Moderne zur Postmoderne . Frankfurt a. M. Collier, David, and Steven Levitsky 1997:»Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research«, in: World Politics (49) 3, 430–51. Croissant, Aurel 2002:»Majoritarian and Consensus Democracy and Democratic Consolidation in Asia«, in: Asian Perspective (26), 2, 5–41. Dahrendorf, Ralf 1979: Lebenschancen. Anläufe zur sozialen und politischen Theorie . Frankfurt. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 153

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Appendix 1: Continued Continent Region Countries Included Latin America and the Caribbean Caribbean South America Bahamas, Barbados, Cuba, Dominican Republic, Haiti, Jamaica, Trinidad and Tobago Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Peru, Uruguay, Venezuela Central America Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panama Melanesia Fiji, Papua New Guinea Note: Melanesia is not considered in the statements about particular regions, since data are available only for two countries. Appendix 2: Mean Value Comparison of Social Justice and Democracy(Regions) Pov. Edu. Market Gen. S.S. S.J. C.L. P.R. C.R. Africa –0.17 –0.63 –0.30 –0.35 –0.44 –0.38 4.43 4.50 4.47 North Africa 0.62 –0.15 –1.06 –0.77 –0.39 –0.35 5.60 6.00 5.80 West Africa –0.44 –1.29 0.05 –0.53 –0.72 –0.59 4.00 3.79 3.89 East Africa –0.70 –0.87 –0.27 –0.31 –0.56 –0.54 4.80 5.40 5.10 Central –0.64 –0.81 0.57 –0.06 –0.43 –0.28 4.64 4.45 4.55 Africa Southern 0.31 –0.02 –0.78 –0.08 –0.09 –0.13 3.00 2.75 2.88 Africa Asia 0.12 0.35 0.16 0.28 –0.24 0.13 4.53 4.48 4.51 West Asia 0.52 0.42 –0.82 –0.11 –0.12 –0.02 4.91 5.00 4.95 East Asia 0.26 1.01 0.91 1.00 0.26 0.69 3.25 3.00 3.13 156 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy ipg 1/2004

Appendix 2: Continued Pov. Edu. Market Gen. S.S. S.J. C.L. P.R. C.R. South –0.30 –0.10 0.04 –0.05 –0.10 –0.10 5.08 5.15 5.12 Central Asia South –0.00 0.07 0.50 0.28 –1.00 –0.03 4.89 4.78 4.83 East Asia Europe 0.77 0.81 0.69 0.66 1.38 0.86 2.73 1.87 2.30 South Europe 0.73 0.53 0.34 0.47 1.56 0.73 3.00 2.20 2.60 East Europe 0.57 0.86 0.84 0.87 1.28 0.88 3.20 2.40 2.80 North Europe 1.00 1.04 0.89 0.64 1.31 0.97 2.00 1.00 1.50 Latin America 0.18 0.38 –0.48 –0.02 0.15 0.04 2.98 2.53 2.76 Central America 0.28 0.29 –0.96 –0.25 0.37 –0.06 2.75 2.00 2.38 Caribbean 0.09 0.17 0.20 0.27 –0.03 0.14 3.29 3.14 3.21 South America 0.19 0.69 –0.68 –0.06 0.12 0.05 2.91 2.45 2.68 Melanesia –0.01 –0.41 –0.21 –0.21 –0.11 –0.19 3.00 3.00 3.00 Note: Pov.: avoidance of poverty; Edu.: provision of education; Market.: market integration; Gen.: gender equality; S.S.: social security; S.J.: social justice; C.L.: civil liberties; P.R.: political rights; C.R.: combined rating: civil liberties+ political rights. The values depicted beneath the single dimensions of social justice are averages of the Z-values, referring to the particular regions. The values depicted beneath the Freedom House category are the average values of the original evaluation, referring to the particular regions: 1 is the best possible and 7 the worst evaluation. ipg 1/2004 Merkel/Krück, Social Justice and Democracy 157

Origins of International Terrorism in the Middle East* HERBERT KITSCHELT T his paper argues that Islamist international terrorism is associated with polities and regions of the world where economic globalization has not taken place because public institutions do not support the development of viable capitalist markets. The design of the explanatory account follows a simple scheme derived from theories of rebellious mobilization, social movements, and revolutions(for example, Della Porta and Diani 1999; Parsa 2000). For such political mobilization to take place, intense, widely experienced human suffering and deprivation must exist. For such suffering to motivate mobilization, political ideologues must articulate interests and a broad cultural interpretation that explains to potential activists how deprivations have come about and how to overcome them. These interpretations can be disseminated to target constituencies only if political opportunities are conducive for political entrepreneurs to overcome collective action problems and build insurrectional organizations. What this involves is a strategic interaction between forces protecting the status quo and those challenging it. In the case of contemporary Islamist movements, this process has led to a splintering of different challenging groups and an isolation of radicals who have resorted to a sectarian terrorist strategy. The observable dynamic in the Middle East may not be * This article is a considerably abbreviated version of a paper prepared for presentation at the conference on»Die globale Frage. Empirische Befunde und ethische Herausforderungen«(Symposium der Arbeitsgemeinschaft»Sozialethik« der Österreichischen Forschungsgemeinschaft), 27–28 June 2003, University of Vienna. The full-length version provides a more detailed analysis and additional empirical data, particularly in the first section on state failure and economic deprivation in the Middle East. The complete study(Kitschelt 2003) appeared in the»Frieden und Sicherheit« series of the International Policy Analysis Unit of the Friedrich-Ebert-Stiftung (Bonn 2003), available at http://fesportal.fes.de/pls/portal30/docs/ folder / politikanalyse / eingangsseite3 . htm . A German version will appear in Peter Koller (ed.), Die globale Frage – Empirische Befunde und ethische Herausforderungen (Wien: Passagen Verlag, 2004). ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 159

unique, although at present other places on earth where conditions might fuel an effective international terrorist mobilization are not discernible. The Primacy of Politics: State Failure and Economic Deprivation State Power and Economic Development Taking their lead from Adam Smith, normative liberal political philosophers(Nozick 1973) as well as social theorists(Polanyi 1946) realized that markets are fragile, vulnerable rule-based modes of social coordination that are likely to collapse in the absence of external institutions to enforce rule compliance, above all those of the state. States establish a monopoly over the means of coercion, depriving all market participants of the option of resorting to violence as an alternative to voluntary contracting as a mode of allocating scarce resources. Moreover, states can address a variety of market failures by providing collective goods and preventing collective bads. Whether or not states deliver such goods and services, however, depends on the power and dispositions of the rulers. Market participants want states that are strong enough to protect and enforce property rights and expedite the process of economic accumulation, but not so strong as to empower the rulers to expropriate the market participants themselves (Weingast 1995). Rulers become predatory if their power is unchecked and if they have short time horizons(high discount rates). This makes the expropriation of current market participants through very high tax rates, followed by weak investments and economic growth, preferable to lower tax rates, followed by strong investment and high growth that would deliver great wealth to rulers in the more distant future. Rulers have high discount rates when they are under immediate internal or external threat of extinction(Levi 1988). Their discount rates may also be high in the opposite circumstance, that is, if they face no internal or external threat of extinction at all. In both instances, predatory exploitation of the citizenry is the dominant strategy of political incumbents. The rulers’ propensity to predation is lowest when they face moderate international and domestic insecurity about their own position. Selfenforcing systems of institutions that establish checks and balances among power holders establish moderate domestic insecurity and make it impossible for any one of the rulers to create a power monopoly with 160 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

predatory consequences. The means of bringing this about is the separation of powers, in both functional as well as territorial-jurisdictional terms(federalism). Moderate international insecurity results from organized state systems with a small number of competing states, or blocs of states, none of which has military supremacy over all the others taken together. Moderate international and domestic insecurity feed upon each other when in a state system members of each polity have the capacity to exit one state and join another. The threat of exit on the part of its members restricts the predatory capacity of the rulers(Thibout 1956). Rulers become predatory if their power is unchecked and if they have short time horizons(high discount rates). In addition to a very high rate of extraction/exploitation, predatory rule goes hand in hand with the absence of formal institutions by means of which rulers make credible commitments to their subjects’ economic property rights and civic liberties. Access to resources is based on personal connections and relations of loyalty rather than binding rules and laws. Following Weber, Juan Linz calls this regime»sultanism« to indicate the arbitrary and often unpredictable character of rule in the Middle East(Linz and Stepan 1996; Chehabi and Linz 1998). Correlates of predatory rule are(i) high levels of corruption;(ii) patrimonial and neo-patrimonial resource allocation(clientism, patronage);(iii) low levels of civil service competence and professionalism; and(iv) few civil and political liberties. In predatory regimes, government consumptive expenditures are high relative to the economic development of the polity and rates of domestic investment are low, either because the rulers consume so much of the wealth generated and/or capital flight transfers a substantial share of wealth abroad. Predatory rule also has implications for globalization of the economy. It is inimical to trade openness and the free movement of capital. Imports and exports are favorite transaction points at which predatory rulers and their henchmen capture rents. They have to administer capital movements in order to prevent subjects from employing the transfer of resources abroad as a vote of no-confidence in a predatory government. Globalization thus threatens predatory rule and potentially shifts the balance of power in a polity from a small core of rulers to a broader mass of property holders. ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 161

There is a sophisticated econometric literature that has established several important consequences of predatory government(for a review up to 1999, see Landa and Kapstein 2001). They confirm the relationships between arbitrary rule, economic growth, inequality, and globalization postulated above. ̈ Predatory rule, as measured by the absence of institutions protecting property rights and nurturing collective goods, depresses economic growth. Bad institutions(traced by indicators of corruption, absence of rule of law, and so on) trump all rival explanations of cross-national diversity in long-term economic growth and they are themselves not statistically endogenous to the other causes or to economic growth itself(Acemoglu, Johnson, and Robinson 2001; Easterly 2001; Easterly and Levine 2002; Rodrik, Subramanian, and Trebbi 2002). This does not imply that democracies create greater growth than all authoritarian regimes. Some authoritarian regimes are non-predatory and may in fact deliver better economic growth than democracies because they offer more certainty to investors than the latter. But many authoritarian regimes are predatory and offset the advantageous economic performance under non-predatory authoritarianism by wretched economic performance under predatory rule. ̈ Inequality depresses economic growth, especially in interaction with political instability, a common correlate of predatory rule(Alesina and Perotti 1996; Alesina and Rodrik 1994). A commonly asserted negative relationship between redistribution and economic growth can be(also over-)compensated, provided policies aiming at greater equalization coincide with predictable, stable institutional frameworks and, especially, policies that provide collective goods(education, and so on) or that reduce transaction costs of market economies(cf. Landa and Kapstein 2001: 282–89). ̈ Globalization in markets for goods, services and capital promotes economic growth, but only if non-predatory domestic political institutions are in place(Rodrik 1999; World Bank Policy Research Report 2002). Where predatory rulers disable their subjects from acquiring the assets and competencies to compete in international markets, globalization of markets has detrimental effects. 1 1. I am disregarding here debates about the effect of deregulation of global short-term capital markets on economic growth. It is by now generally recognized that speculative waves, e.g. in currency markets, are not conducive to greater economic growth. 162 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

̈ The effect of globalization on inequality is contingent upon the quality of institutions and the propensity of rulers to invest in education and health care. Trade openness and especially foreign direct investment/ technology transfer may have the effect of increasing inequality because they tend to boost the demand for more qualified labor, yielding a skill premium on wages for scarce talent. This wage inequality is greater in predatory regimes that do not counteract inequality and skill shortages by boosting the supply of educated workers. A classification of political regimes world-wide according to the extent to which they guarantee democratic rule developed by Diamond(2002) from Freedom House ratings of civic and political rights allows us to gauge the general potential for predatory rule in a region. According to this classification, the Middle East is the only region in which there is no single full liberal democracy with well-protected civil and political rights, aside from Israel. Turkey qualifies as an»ambiguous regime«, Lebanon, Iran and Yemen as»competitive authoritarian«, and all others as»hegemonic electoral authoritarian« or»closed authoritarian«. The potential for predatory rule in the Middle East is thus even greater than in SubSaharan Africa or Asia. 2 The Middle East appears to be trapped in a vicious circle of low growth, bad institutions of governance, and resistance to economic globalization. Next to Sub-Saharan Africa, the Middle East and North Africa are also the regions on earth that economically performed the worst in the 1990s. If we added the 1980s, the picture would not change much. There is thus no question that the intensity of socio-economic deprivation felt throughout much of the Middle East has become great. Furthermore, the Middle East and Islamic North Africa constitute the regions on earth with the greatest resistance to globalization. Altogether, the Middle East appears to be trapped in a vicious circle of low growth, bad institutions of governance, and resistance to economic globalization. The proximate cause of this economic predicament in all 2. A more detailed comparative analysis and discussion of predatory rule, economic growth and exposure to globalization in Middle Eastern countries can be found in the full-length version of this article(Kitschelt 2003). ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 163

these countries is the prevalence of import substituting industrialization ( isi ) strategies that rely on ̈ overvalued currencies that make exports uncompetitive, but facilitate the administratively regulated import of capital and consumer goods; ̈ tariff and non-tariff barriers to the import of goods, services and capital; and ̈ a state-run bureaucratic planning machine that allocates scarce resources, administers prices, and owns a wide range of industries. isi undercuts incentives to invest and produce efficiently and generates a huge unproductive public employment sector strategically used by authoritarian regimes to coopt critical segments of the population with mediocre quasi-jobs. isi -based economic strategies follow an imperative of political survival by the economic elites, but are economically detrimental, when the challenge of economic development is to increase the sophistication and efficiency of manufacturing industries and services (see Richards and Waterbury 1996; Henry and Springborg 2001). The Islamic Middle East is clearly a region»left behind« by much of the rest of the world, with the possible exception of Sub-Saharan Africa and a pocket of Central Asian fission products of the former Soviet Union. Progressive Arab intellectuals have become worried about this (United Nations Development Programme 2002). But why are many Middle Eastern and other Muslim polities economically so depressed? Are the doctrines of Islam, for example the propensity to fuse religion, economics and politics, the cause of this misery? Or are religious doctrines sufficiently malleable to accommodate different economic institutions so that causes other than cultural beliefs must be having such a detrimental effect on the region? Let us briefly address these issues and then return to the next step in the main argumentation of this article, namely how objective deprivations in the Middle East may convert into overt resistance to political rule and different strategies of resistance to predatory rulers, one of which may be international terrorism. Islam Is Not the Cause of Weak Economic Performance: Endogenizing Authoritarian Predatory Rule Many regard Islam as a cognitive impediment that disables whole societies from creating good governance and economic wealth. The argument runs as follows: Islam posits doctrines of the good society that call for a fusion of the economic, political, and religious spheres. By regulating all 164 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

economic and political activity under the auspices of religious norms and values, Islamic countries cannot release the»animal spirits« of innovative capitalism. And they cannot harvest the creativity generated by individualistic, tolerant polities based on broad political participation and free economic exchange made possible by a legal framework indifferent to market participants’ private religious beliefs. This cultural account identifies several mechanisms mediating between Islamic religious doctrines and economic performance. Because such religious doctrines call for a fusion of economic, political, and religious norms, they favor interventionist isi economies. Predatory authoritarian rulers, in turn, are regime incumbents with the largest stake in preserving state interventionist economies and may want to legitimize their fusion of politics and economics in religious terms. The presence of authoritarian rulers and administered economies also helps to preserve another religious tenet, the exclusion of women from equal participation in economic and political life. Cultural norms thus inspire economic and political governance structures that create disincentives for efficient investment in fixed or human capital(for example, women’s education) and further the privileges of rent-seeking groups benefiting from state intervention. Studies of the quality of institutions , measured as control of corruption or the rule of law, generally find that historical conditions affect contemporary political rule, but Islam does not stand out as a determinant of institutional quality. If anything, it is the prevalence of Protestantism in a polity that boosts institutional quality compared to all other religions, none of which leaves an additional significant positive or negative imprint on the dependent variable(see La Porta et al. 1999; Treisman 2000). The large literature on the determinants of democracy , too, yields little support for the cultural hypothesis. Przeworski et al.(2000: 124) find no evidence that Islam hinders democracy, once other conditions are taken into account. But many major Arab countries are not included in their sample. Others find a consistently negative effect of Islam on democracy, but do not control for other theoretically specific features of the Middle East(for example, Barro 1997; 1999). Michael Ross(2001) establishes that Islam affects democratization negatively, once per capita income, membership in the Organization for Economic Co-Operation and Development( oecd ), as well as oil and other raw material exports are controlled for, among other things. But Islam vanishes as a determinant of authoritarianism when a regional dummy for the Middle East is added. ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 165

Apparently, outside the Middle East, Islamic countries are not particularly undemocratic, given their economic structure and level of development. In contrast to the Middle East, some of the largest Islamic countries on earth, such as Bangladesh, Indonesia, and Malaysia have had spells of electoral democracy. Even Pakistan has a better democratic track record than just about any Middle Eastern country. This suggests that there may be something other than religion that hinders democracy in the Middle East. It needs to be captured in different theoretical terms. If Islam is a determinant of neither predatory rule nor low economic growth per se, how can we shed light on the mystery that the Middle East has proven so resistant to democratization or good governance based on a formal-procedural conception of the rule of law and protection of private property rights? Let me advance two minor and two major arguments to account for the structural inability of the Middle East to embrace non-predatory rule and democracy. Outside the Middle East, Islamic countries are not particularly undemocratic, given their economic structure and level of development. This suggests that there may be something other than religion that hinders democracy in the Middle East. Ironically, the first substantive minor determinant of the absence of non-predatory rule may be the comparative shallowness of colonialism in the region, and more specifically the absence of lasting British colonialism. Extended British rule may have improved the quality of institutions in a durable fashion in a number of countries by introducing professional civil services(see La Porta et al. 1999; Triesman 2000), although British rule has not increased the probability of democratic governance among contemporary polities(see Barro 1997: 70–74; but see also Midlarsky 1998). The Middle East experienced British overlords, but little sustained direct governance from the center. The second most likely substantive minor condition predisposing the Middle East to predatory rule may be the absence of severe international pressure endangering the survival of domestic regimes. Very severe external threats emanating from a large hostile regional hegemon, such as those experienced by Japan after 1856 and by South Korea or Taiwan since 1948, may force authoritarian regimes to restrict predatory resource extraction from their own people and nurture economic growth through 166 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

good governance and respect for property rights in order to create positive mutual reinforcement of the growth of private wealth and the expansion of military power, even with low taxation rates. In the Middle East, not even Israel posed a hegemonic threat to the survival of Arab governments, nor did any other foreign power. Predatory Middle Eastern regimes therefore did not have to fear that unproductive economic development strategies would weaken their military strength sufficiently to threaten their domestic survival. Clearly a major condition of the relative poverty and predatory nature of Middle Eastern regimes is the natural resource wealth provided by oil. Ross(2001) has specified and tested a variety of causal mechanisms that link oil exports to corruption and predatory rule. At the base of all these mechanisms is the idea that rulers will not accommodate to representation as long as they do not have to tax subjects. Where authoritarian rulers do not need to rely on the fruits of their subjects’ ingenuity, they will not share power, but employ their independent revenue flow to bribe critical segments of the population into subservience. 3 Thus oil wealth is in some ways a curse in disguise. It undermines the quality of governance, creates cronies and clients, and promotes import-substituting industrialization regimes that are counterproductive for economic growth. The potentially most interesting, deeper historical cause of predatory authoritarianism in the Middle East may build on an adaptation to that region of Barrington Moore’s(1966) account of the origins of democracy and dictatorship. It can be linked to Boix’s(2003) recent generalization of Moore’s argument that significant concentration of asset ownership (land, natural resources) in a small ruling class, together with the immobility or specificity of such assets across borders, makes democratization less likely. Considerable inequality of resource control radicalizes the demands of poor challengers. Because democracy would enable the poor masses to redistribute such assets, wealthy rulers have little inclination to make democratic concessions. The physical immobility of assets further stiffens the spine of such rulers. Oil is one obvious fixed asset that makes rulers fight against political democratization because democracy would almost certainly lead to their 3. In other regions of the world, foreign aid may play the same role of degrading already predatory political governance by relieving governments from reliance on resources produced by their subjects. See Knack 2000; Easterly 2001; Van de Walle 2001. ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 167

expropriation. However, as Simon Bromley(1997) argues in his adaptation of Moore’s(1966) argument to the Middle East, the concentration of fixed resources around large landowners and a small commercial class may have antedated the impact of oil in a number of countries. Only where there has been a mass of agrarian smallholders and a dispersed class of traders and craftsmen have Middle Eastern countries shown any sign of relaxing authoritarian rule and granting a modicum of broad democratic participation in the political decision-making process. Concentration of land and other assets is more pronounced in the Middle East than in other polities with Islamic majorities in Asia. Bromley’s treatment of Middle Eastern countries can be supplemented with Henry and Springborg’s(2001: esp. 24–27; 83–95) analysis of Middle Eastern business communities and capitalist legacies, as well as John Hall’s(1986) explanation of Middle Eastern regimes, inspired by Ernest Gellner’s work on the significance of lasting tribal rule on political regime formation in twentieth-century Middle Eastern countries. Where political authority was based on tribal governance until well into the twentieth century, it impeded a separation of economic and political governance as well as the development of formal, procedural rule of law. Polities remained personalistic, shallow and»cyclical«. As a consequence, they have encountered difficulties in developing capitalist market economies, together with a corresponding legal framework. 4 The Challengers: Actors and Aspirations in the Islamist Struggle According to Goldstone(1991a and 1991b), revolutions are preceded by social and economic deprivations that lead to internal divisions and struggles among elements of the authoritarian ruling elite. But political-economic grievances and crises lead to revolutions only where new ideas inspire the construction of novel institutions. Interests alone face too much uncertainty about the consequences of untried institutions for them to be able to guide political visions without an ideological vision. Let us take up the instrumental-rational and the ideational parts of Goldstone’s argument and apply them to the current Middle Eastern situation. 4. This hypothesis is developed and discussed in more detail in Kitschelt 2003. 168 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

Instrumental Interests In an environment of economic decline triggered by import-substituting industrialization, anti-globalization, and predatory governance, who has an interest in attacking the status quo? Kepel(2002) identifies three groups that attack existing Middle Eastern regimes and analyzes the conditions under which they coalesce or divide. The first constituency for change is the increasingly desperate urban mass of unemployed youths. Because of the inability of isi economics to generate new productive jobs, they are socially marginalized in the»informal sector«. They are the most numerous socio-economic constituency receptive to radical appeals to challenge the status quo. But they have few material and cognitive resources or organizational skills to advance an insurrection. The second group is the young intelligentsia, trained at Middle Eastern and often Western universities. They provide the intellectual ferment of oppositional movements. Like the offspring of the French ruling classes in the eighteenth century described by Goldstone(1991a), they cannot find promising positions in the stagnating economic and administrative environment of contemporary Middle Eastern polities. Nothing is worse for an incumbent regime than to face young, un- or underemployed intellectuals because they have the cognitive and organizational capabilities to challenge the status quo, provided they can agree on a political objective. The third group is the older, market- and trade-oriented independent middle class of private sector traders and artisans, a group referred to as »Bazaaris« in Iran. Often religiously devout and conservative, they are also struggling with deteriorating economic conditions. They face gradual decay in the stagnant isi regimes. At the same time, were economic policy to shift towards global competition, their prospects would be no brighter. Because they have little human or financial capital, market-liberalizing reforms exposing them to foreign competitors would be likely to make them economic victims of»progress«. On the other hand, the most important regime constituency is the mass of salaried urban dwellers employed in the economically protected state sector. This includes state-owned and state-regulated industries just as much as branches of the state bureaucracy and their semi-public appendices. Altogether, these sheltered employment groups may account for anywhere between one-quarter and one-half of all jobs in the official ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 169

economy. They are supplemented by rent-seeking private entrepreneurs who benefit from affiliation with the incumbent regimes through clientistic bonds. Table 1 offers a simple division of groups along political and economic lines. Politically, there are those who expect to benefit from the downfall of the incumbent regimes(»political winners«) and those who oppose regime change(»political losers«). Economically, there are those who may feel threatened by economic reforms that end isi economics in favor of the»Washington consensus« of trade and price liberalization, together with privatization, banking sector reform, and hard financial budget constraints, as well as those who may expect to benefit. The critical hypothesis embodied by Table 1 is that those who work in favor of the downfall of the existing isi predatory political regimes in the Middle East do not stand to benefit from any single economic policy alternative. In fact, some of the urban poor, as well as the young intelligentsia, may very well be winners as a result of market liberalization, while the old petty bourgeoisie will definitely lose out. Most supporters of the existing isi regimes stand to lose from economic reform, with the exception of a few industrialists and state technocrats. Table 1: Winners and Losers from Economic Liberalization and Political Regime Change economic liberalization political regime change winners winners losers ̈ segment of young urban intelligentsia ̈ minority of existing private industrialists ̈ segment of the marginalized urban young ̈ majority of existing private industrialists ̈ some managerial technocrats losers ̈ segment of young urban intelligentsia ̈ segment of the marginalized urban young ̈ petty traders and craftsmen ̈ salaried bureaucrats ̈ workers and employees in stateowned and stateregulated enterprises 170 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

Thus, it is easier to unite the supporters of the political status quo around a clear economic policy – namely the maintenance of the isi regime with minimal concessions – than to coalesce the opposition around a new economic policy, whether it is economic liberalization or some other»third way« between socialism(and isi ) on one side, and market liberalism on the other. What unites the opposition is a rejection of the incumbent regime. As soon as they have done away with the incumbents, the internal programmatic disunity of the insurrectional coalition may come to the fore. This instrumental analysis, however, excludes the ideational dimension. The struggle against the incumbent regime may be inspired by an ideational vision of an alternative society that papers over the potential disunity among challenging groups. Once incumbents have been defeated, this ideology may preserve the winning coalition for some time, before the realities of economic conflicts of interest within the winning coalition discredit the ideology and ultimately lead to the coalition’s break-up. The Ideational Component: Modernization and Political Ideology In order to build a political coalition of social forces, movement entrepreneurs must have an exciting programmatic vision that provides(i) a convincing analysis of a polity’s current predicament and(ii) the prospect of a plausible remedial strategy of institutional innovation that can do away with the current deprivation and advance the well-being of members participating in the revolutionary coalition. In the construction of radical Islamism to create a society based on Shari’ah and strict observance of the moral code laid down by the Koran, two mechanisms play a critical role. The first derives from modernization theory and has more recently been applied to the Iranian revolution, but also generalized in a comparative-historical account by Said Arjomand (1986; 1988). Economic development and structural change trigger a preference change that under specific conditions may lead to a yearning for a communitarian social order. The second mechanism reconstructs a choice among ideological templates as based on an instrumental elimination of alternatives that obviously»have not worked«. Both developmentinduced preference change and instrumental sorting of alternative programs taken together account for the temporary attractiveness of an Islamic communitarian ideology that opposes the differentiation of life spheres into separate sub-systems. ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 171

The developmentalist account begins with the observation that the transition from traditional small group-based pre-industrial societies to encompassing modern capitalist market organization and mass politics involves a radical change in the way individuals relate to the social order. Whereas beforehand they complied with group norms that regulated their lives in detail, they are now released from normative guidance and are expected to make individual choices in a variety of social realms. The individualization of society releases innovative capacities and enhances the efficient allocation of resources through voluntary trade, but also creates subjective normative anxieties and new economic vulnerabilities, particularly among those not well endowed in terms of cognitive capacities or assets enabling them to cope with the risks of a market society. These anxieties will be particularly virulent until the new social order develops policies to prepare individuals for their freedom or to provide protection from the risks of individualization. In advanced capitalist democracies with good governance, investments in human capital(education, health care) and social insurance systems provide institutional support for individualism. Predatory regimes with weak economies do not provide such assistance and as a result market liberalization is less palatable for many citizens. By elimination, fundamentalist Islam remains the one interpretative frame that has not been discredited by the experience of Middle Eastern countries over the past fifty to one hundred years. Faced with the exposure to individualized risk, actors with few assets and capabilities enabling them to cope with market society are likely to develop a yearning for a different social order that at least partly reconstitutes the security of a communitarian collectivist pre-industrial order. As Organski(1968) claimed of fascism, it is particularly societies»in transit« between, on the one hand, community-based, small-scale social organization and, on the other, societies configured around large-scale markets, bureaucracies, and associations, which generate communitarian backlash movements of various kinds. For Arjomand(1986; 1988), Islamic fundamentalism is but the latest incarnation of this yearning for the restoration of a community with normatively patterned, personalized face-to-face relations. However, the developmentalist account of ideological preference formation can furnish an explanation only of the broad class of communi172 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

tarian beliefs to which Islamic fundamentalism belongs, not of the specificity of fundamentalist Islam or its functional equivalents, whether fascist, communist, or anarcho-syndicalist. What accounts for the specific choice of fundamentalist Islam in the late twentieth century Middle East as the ideology that inspires challengers of incumbent rulers is a cognitive mechanism to eliminate ideological candidates based on recent negative experiences. In the eyes of potential insurrectionists, Western liberalism is not suitable for organizing an interpretative frame for their desire to topple the current rulers because(i) it endorses individualism and thus does not serve the communitarian yearning and(ii) Middle Eastern collective memories associate liberalism with former colonial rule and the decline of Middle Eastern countries relative to Western Europe. In a similar vein, by the 1980s and 1990s Marxian socialism or nationalist socialisms of varying kinds had become implausible ideological templates because they had been falsified by historical experiences in the Middle East and elsewhere. Many existing Middle Eastern isi regimes resulted from military insurrections against traditional monarchies and were inspired by national socialist, secular, and anti-liberal beliefs about the virtues of planned economies and national(or regional) paths to egalitarian socialist societies. The failure of the isi trajectory has made this interpretative frame implausible and unattractive. By elimination, fundamentalist Islam remains the one interpretative frame that has not been discredited by the experience of Middle Eastern countries over the past fifty to one hundred years. Thus, from a sociological point of view, actors adopt particular religious doctrines on a situational basis and interpret them in light of the predicament of modernization, combined with their historically contingent trajectory of ideologies and experiences in the run-up to the current situation. It is therefore useless to try to determine whether the»true« and unadulterated doctrines of Islam make possible or preclude this or that political and economic organization(democracy, rule of law, equality of the sexes, tolerance of non-believers, and so on). 5 Whether or not par5. As Gellner(1981: 7) argued in many instances, from a Weberian perspective Islamic doctrine could be viewed as the most modern of the major world religions:»[B]y various obvious criteria – universalism, scripturalism, spiritual egalitarianism, the extension of full participation in the sacred community not to one, or some, but to all , and the rational systematization of social life – Islam is, of the three great Western monotheisms, the one closest to modernity.« ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 173

ticular religious doctrines have an»essence« is irrelevant for the sociological enterprise of explaining the rise or demise of particular belief systems. What counts here is the pragmatics of communication: How available is an interpretative frame to potential challengers of a regime and how well does it resonate with people who have a definite interest in changing the status quo, given the historical development of political regimes and their modes of legitimation in the memory of the actors? Strategic Interaction between Regime Incumbents and Challengers Grievances and interpretative frames cannot, by themselves, account for the concrete strategic options and choices made by both incumbents and challengers when they engage in battle. In order to explain such choices we must focus on the strategic configuration of resources and capabilities at the disposal of the adversarial camps and account for their strategies of interaction in that light. Terrorism, and more specifically international terrorism, is but one specific strategic avenue which challengers may choose to advance their cause. When faced with a challenger, regime incumbents have three options, which they may employ individually or in combination:(i) cooptation; (ii) repression; and(iii) negotiation and concessions, possibly leading to democratization. The choice of strategy depends on the regime’s resources and the asymmetry of asset control and power concentration it has created. Regime access to ample resources, indicated by very high oil revenues per capita, favors strategies of cooptation, combined with repression. Access to moderate resources, signaled by lower oil revenue per capita ratios, may make cooptation too costly and compel incumbent regimes to resort to repression. Incumbent regimes with very limited access to resources facing challengers with considerable power assets may not be able to mobilize sufficient resources to repress a challenger and so will be more inclined to compromise. Potential opponents can overcome collective action problems only if resources are sufficiently diffused in society to create a critical mass of potential followers who are not only united by grievances against the existing regime, but also control resources that can be employed in their struggle. This places the commercial middle class of traders and craftspeople, as well as university trained young intellectuals, in a decisive position. 174 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

Only where these groups are sufficiently numerous and resourceful can opponents successfully address collective action problems and trigger the mobilization of the marginalized urban masses. Furthermore, only where regime incumbents find themselves unable to repress or coopt potential challengers can political entrepreneurs hope to mobilize broad-based domestic mass movements. Most conflictual and open are interactive situations in which incumbents control moderate resources – that is, the relatively low oil revenue per capita flows common to populous oil producing countries – and thus have a propensity to repress, while the agrarian and commercial middle classes are relatively dispersed and resourceful, thus giving them the capability of mobilizing. Let us now look at the eight strategic constellations of regime incumbents and opponents depicted in Table 2 and work through the logic of strategic interaction in each of its cells. Small non-populous oil producers have a relatively easy time maintaining authoritarian regimes without facing much civil strife because they have all the resources necessary to coopt critical segments of the population, who in any case do not have much independent access to valuable resources(upper left cell). For this reason, most of them have remained monarchies, while other power configurations have led to the removal of kings. However, countries may not remain in this happy state forever. As a professional middle class grows and gains resources and capacities to mobilize(moving the polity into the right column of diffused resources and capabilities), oil monarchies may feel the heat of the opposition and respond with political liberalization(upper right cell). Alternatively, as erstwhile thinly populated, resourceful oil monarchies become more populous, they may find that resource scarcity limits their ability to employ strategies of cooptation. This is the predicament in which Saudi Arabia has found itself since the 1990s and may make reliance on repression relative to cooptation increasingly unavoidable. Where political regimes control moderate resource flows, as is the case in populous oil-based economies, the struggle for scarce resources led to the displacement of monarchs or colonial powers in the 1950s and 1960s. As the cases of Egypt, Iraq and Syria illustrate, junior officers replaced monarchs with single-party dictatorships espousing a secular, national, socialist ideology and vigorously embarking on isi economic strategies (second row left cell). These regimes repressed both radical Marxian challengers emerging from the universities, as well as Islamist challenges of various stripes. Where resources have been highly concentrated, the small ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 175

Table 2: Strategic Interaction between Regime Incumbents and Challengers diffusion of resources and capabilities in society resources controlled by incumbent regimes very great resources (high oil revenue/ capita ratios, non-populous oil producers) moderate resources (low oil revenue/capita ratios, populous oil producers) scarce resources (small oil producers, oil non-producers, reliance on remittances) high concentration wide diffusion dominant elite strategy: cooptation; best challenger response: acceptance; (small oil-based monarchies: Bahrain, Brunei, Kuwait, Oman, Qatar, United Arab Emirates, formerly also Saudi Arabia ) dominant elite strategy: cooptation and concessions; best challenger response: acceptance ; (no empirical case, likely to evolve from oil-based monarchies) dominant elite strategy: repression; best challenger response: acquiescence, limiting opposition to small-group terrorism ; (populous oil-based single-party dictatorships: Algeria, Iraq, Libya) (increasingly: populous oil-based monarchy: Saudi Arabia) dominant elite strategy: repression, intermittent concessions ; best challenger response: mobilization, testing limits of patience; (populous oil-based dictatorship: Iran) dominant elite strategy: repression with sporadic concessions ; best challenger response: acquiescence with intermittent mobilization; terrorism ; (populous non-oil single-party dictatorships: Egypt, Syria, Tunisia, some Central Asian countries in the future) dominant elite strategy: mixed strategy of concessions and intermittent repression; best challenger response: mobilization ; (populous non-oil monarchies, singleparty or military dictatorships: Indonesia; Jordan, Morocco?) 176 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

Table 2: Continued extremely scarce resources (oil non-producers, few remittances) diffusion of resources and capabilities in society high concentration wide diffusion dominant elite strategy: concessions, case-by-case repression ; best challenger response: mass mobilization ; (populous oil non-producers with single party dictatorships: Pakistan, some Central Asian countries) dominant elite strategy: concessions, democratic transition ; best challenger strategy: cooperation; (populous oil nonproducers with semiauthoritarian regimes and intermittent democracy: Bangladesh, Malaysia, Turkey) opposition groups of intellectuals and their offspring based in universities could be isolated by the heavy hand of the security establishment. It is an environment in which insurrectionist intellectuals are likely to resort to terrorist strategies. If the regime succeeds in then liquidating many insurrectionists, the survivors may go abroad and reconstitute their terrorist struggle in the international arena. From anarchists and communists in late-nineteenth-century Russia to the present, acts of terrorism signal the presence of weak, divided, and isolated opposition groups unable to appeal to broad domestic social strata. Iran constitutes an interesting and unique configuration within the Middle East(second row right cell). Here an oil-based dictatorship, beneath a monarchical veneer, was ruled with the assistance of quasi-colonial external and domestic military support. Its resources permitted it to choose a mixed strategy of severe repression and selective cooptation. However, it faced a civil society with a fairly wide diffusion of resources, particularly a domestic middle class of traders, artisans, and farmers that was difficult to hold in check because it had resources and capabilities with which to mobilize, mediated by the organizational structure of the Shi’ite clergy. This configuration yielded an explosive mixture of repression by the authorities combined with intermittent, but often sustained popular radical mobilization. The challengers could finally assemble a ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 177

broad coalition of peripheral urban masses, young intellectuals, and older petty bourgeois economic groups under the leadership of the Shi’ite clergy in the late 1970s and topple the Shah’s regime. As soon as this new regime had consolidated and fended off external challengers, however, the internal economic divisions of its support coalition came to the fore. The Shi’ite clergy essentially built a new isi -inspired protectionist political economy that delivered neither growth nor jobs for the young educated or peripheral labor market entrants. It only satisfied the rent-seeking desires of the traditional petty bourgeoisie that was coopted into the regime by its protectionist practices. Where regime incumbents operate under conditions of considerable resource scarcity, yet face a civil society with weak organizational capabilities, repression, combined with intermittent concessions and efforts to disorganize the incipient opposition, may well be the best survival strategy for incumbent authoritarian regimes(third row left cell). Such regimes tend to originate in military coups that displaced ineffectual monarchs who lacked the resources or the partners in civil society to build more pluralistic regimes. This situation prevails in Egypt, Syria, to some extent in Tunisia and increasingly in Central Asian countries some of which may yet rise into the tier of oil-rich, but populous dictatorships. Also under these conditions, the prospects for a broad-based Islamist oppositional movement are quite poor. The insurrectional leadership base is narrow and opportunities to forge broad societal coalitions are few. Again, insurrectional nodes of the young urban intelligentsia may choose radical terrorist strategies under these circumstances and face physical liquidation if they do not emigrate to a foreign country. Only in the Arab Middle East, North Africa, and possibly Central Asia have political-economic conditions and legacies led to specific configurations of ruler and challenger asset control that favor the combination of repressive regimes with terrorist insurgent activities. Where authoritarian incumbents are operating under conditions of resource scarcity, but economic resources and capabilities are diffused widely across an independent middle stratum operating in the market economy, the chances are considerably brighter that incumbent regimes may make concessions or that domestic challengers may force a political opening although the ruling groups will resist full democratization also 178 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

here(third row right cell). Domestic political opportunity structures here induce political entrepreneurs on the challenger side to assemble broad coalitions and to participate in a political process of negotiation with the regime incumbents rather than opt out and choose terrorist strategies. The stop-and-go liberalization and de-liberalization in Jordan and Morocco illustrates such developments. Even the multifacetted domestic struggle of the Palestinians for liberation from Israeli governance may fit this configuration. Political incumbents facing extreme resource scarcity, finally, have the option primarily of strategies of appeasement and concession vis-à-vis opposition forces, punctuated by brief and ineffectual campaigns of repression(bottom row left cell). Broad diffusion of economic resources and associational capabilities in the population exerts further pressure on incumbent elites to make concessions and launch the democratic process (bottom row right cell). It is not by chance that very populous oil nonproducers operating in an environment of extreme resource scarcity and energetic civic oppositional mobilization have displayed the greatest propensity to grant democratic competition, although with constraints and intermittent authoritarian backlashes. It is also constellations of this kind that facilitate the cooptation of fundamentalist Islamist movements. One example of cooptation is the Muslim Youth Movement of Malaysia whose leader, Anwar Ibrahim, joined Mahathir Mohamad’s ruling party and rose to the position of finance minister, deputy prime minister, and even heir-apparent, until an internal power struggle landed him in jail. The other prime example is the Turkish Islamist party that has contested elections under ever new names in the wake of successive prohibitions under pressure from the secular Turkish military. In its current incarnation the party for the first time holds a majority in the Turkish parliament and constitutes the government after moderating its appeal and turning into what may be the Muslim equivalent of West European Christian Democrats. A survey of the eight configurations of the assets and capabilities of regime incumbents and their potential challengers reveals that the interaction of repressive governments with domestic or international terrorist and insurrectional militants does not constitute the only, or even the dominant, strategic configuration in struggles over political-regime form in the Islamic world. Only in the Arab Middle East, North Africa, and possibly Central Asia have political-economic conditions and legacies led to specific configurations of ruler and challenger asset control that favor ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 179

the combination of repressive regimes with terrorist insurgent activities. The Islamic countries in which this configuration prevails account for a relatively small fraction of the Islamic world population. From Domestic to International Terrorism Strategies of terrorism result from the isolation and powerlessness of regime opponents, precipitated by political relations in which(i) the incumbents have access to more than minimal and often quite ample economic means that are not extracted from the population, but derive from natural resource rents, and(ii) the potential challengers have few financial and organizational resources and capabilities with which to mobilize a broad social coalition. However, further arguments are needed to explain how terrorist strategies move from domestic insurrection to international terrorism targeting external Western allies of the Middle Eastern regimes which the insurrectionists wish to see collapse. By targeting civilians in advanced capitalist democracies, and above all the United States, terrorists intend to get back at repressive Middle Eastern regimes which are propped up by Western powers and are probably not viable without their continuing support. The prime examples that come to mind are Egypt and Saudi Arabia. It is not by accident that many international terrorists assembled in Al Qaeda originate from these countries, but not from Bangladesh, Indonesia, Iran, Turkey, or even Pakistan. At least two conditions have facilitated the transfer into the international arena of struggles against nationalist-socialist predatory regimes in the Middle East and the Saudi monarchy. First, as a consequence of the oil shocks, the Saudi Arabian monarchy employed its initially boundless resources domestically and internationally in a drive to promote its domestic version of fundamentalist Islam in order to bolster the legitimacy of its regime and advance its standing in the Islamic world. Fuelled by petro-dollars, Saudi religious charities strongly associated with statesponsored Saudi religious conservatism, Wahhabism, began to export its fundamentalist reading of Islam to the rest of the Middle East. Not only Saudi proselytism, but also the flow of migrant labor into and out of the Arab peninsula’s major oil producer supported a fundamentalist Wahhabi reading of the Koran. Many professionals from all over the Middle East who worked for a period in Saudi Arabia returned home affluent, but also deeply influenced by the Wahhabi milieu. With the Iranian revolution of 180 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

1979 and the second oil shock, Saudi Arabia intensified its petro dollardriven bid for ideological supremacy in the Islamic world. Later in the 1980s, Saudi Arabia and other oil sheikhdoms, together with the United States, financed the Islamic uprising against Soviet hegemony in Afghanistan. This effort ultimately resulted in the rule of the Taliban in Afghanistan and the development of safe havens for Al Qaeda terrorist training camps in that country. Whatever religious legitimation adheres to the attacks made on Western citizens and institutions, such actions are the collateral damage resulting from a new strategy of Islamic insurrectionists to fight predatory Middle Eastern regimes. Saudi foreign policy has followed contradictory imperatives. On the one hand, its external system of military and economic alliances has relied on support from the United States, particularly in the wake of Iraq’s invasion of Kuwait and the Gulf War of 1991. On the other hand, for reasons of domestic legitimation and international regional leadership, the Saudi monarchy has promoted an anti-Western fundamentalist reading of Islam that has helped form many of the terrorist cadres who turned against Saudi Arabia and the West in the 1990s. Religious fundamentalists displaced from other nationalist-socialist repressive dictatorships in the Middle East supplemented these cadres in their struggle against incumbent Middle Eastern regimes and the West. The second aspect of the international opportunity structure that facilitated the shift of the struggle against Middle Eastern regimes into the international arena has to do with the civil liberties and political freedoms enjoyed by residents of the Western hemisphere. The civil rights granted to non-citizens by Western democracies have made them suitable platforms for displaced challengers from the Middle East to plot terrorist activities in their home region and beyond. Western European bases of operation have been particularly convenient because of the presence of sizeable Muslim minorities and contact networks, permitting potential terrorists to swim»like fish in the water« almost undetected. The displacement of fundamentalist Islamist terrorist activity into the international arena is thus the result of domestic power configurations as well as external political opportunities. Whatever religious legitimation adheres to the attacks made on Western citizens and institutions, such acipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 181

tions are the collateral damage resulting from a new strategy of Islamic insurrectionists to fight predatory Middle Eastern regimes. The liquidation of domestic opposition in countries such as Egypt or Saudi Arabia left many radicals with no choice but to move to the international arena. At the same time, Middle Eastern regimes have funded international activities in Afghanistan and elsewhere, contributing to the growth of Islamist fundamentalism abroad. The Course and Consequences of Terrorist Mobilization It is technically difficult to contain terrorism unleashed by Islamist insurgents who target Western citizens and institutions. However, as Kepel (2002) and Feldman(2003) suggest, the very fact that such terrorism has become a major channel for articulating radical Islamist demands is a definitive sign that fundamentalist Islam in the Middle East is in decline. The high water mark of Islamist fundamentalism occurred in the late 1980s and early 1990s with the fall of the Soviet regime in Afghanistan, the advent of fundamentalist Islamic government in Sudan, and the moral loss of reputation of Saudi Arabia when it began to host Western troops in the aftermath of Iraq’s occupation of Kuwait. Since then, fundamentalist Islamists have suffered a number of defeats that have driven them further and further into isolation, but which have made them more likely to embrace international terrorism as the principal means of drawing world attention to Middle Eastern political and economic deprivation. The first and possibly most important and lasting setback for Islamic fundamentalism is the failure of the Iranian Shi’ite clergy to develop a successful Islamic road to economic development. The regime has delivered a warmed-over version of isi economic policy with all the familiar detrimental consequences for domestic investment, savings, and productivity growth. As a consequence, it has generated a huge discrepancy between the mass of job seekers and the small number of available positions in a labor market driven by the entry of very strong demographic cohorts. The Shi’ite clergy has delivered the benefits of protectionism to the old petty bourgeoisie of devout merchants and craftspeople and an initial windfall of political-administrative jobs for members of the revolutionary generation of 1979 who survived the war with Iraq. In the 1990s and beyond, the regime has produced economic drift and stagnation that de182 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

prives both the marginal urban poor and the young intelligentsia of economic opportunities. The Shi’ite clerical regime thus sets the stage for a new revolution with a secular, pro-Western thrust. Whether and when this revolution takes place depends on the determination and unity of the ruling clergy to employ force against insurrectionist stirrings. In future, Islamist fundamentalists may score an occasional victory over a Middle Eastern political regime here or there, but its grand vision is a spent force and unlikely to win whole blocs of countries over to the Islamist cause. The second disaster for Islamist fundamentalism came about as a result of the military victories of the fundamentalist movements in Sudan and Afghanistan. Instead of demonstrating the ability of religious fundamentalists to create a modicum of social order and stability, initial successes precipitated fierce internecine struggles that discredited the Islamists’ promises to bring about a new vision of social development. As Kepel (2002: 361) paraphrases the interpretation of a Sudanese Islamic writer living in London,’Abdel Wahhab al-Effendi,»Afghanistan was the[Islamic renewal] movement’s greatest triumph of modern times before it turned into its supreme catastrophe«. According to al-Effendi, the fact that Islamists were solely responsible for these disasters, without being able to blame foreign interference, delegitimized the movement’s efforts much more than the defeats of fundamentalism by military repression in Egypt and Algeria. The third nail in the coffin of fundamentalist Islam was the bloody civil war in Algeria. Whereas in 1988 the fundamentalist Islamists initially could claim to be the standard bearers not only of moral renewal, but also of democracy fighting a corrupt and predatory military one-party regime, their later terrorist actions against the Algerian civilian population completely discredited them and alienated the conservative pious Islamic urban middle class who turned to supporting the incumbent regime. The broader lesson of the events in Iran, Sudan, Afghanistan, and Algeria is that the economic interests of the potential constituencies for Islamist fundamentalism are too disparate and contradictory to create lasting alliances that could translate into stable and economically viable political regimes. Furthermore, considerable segments of the most aggrieved and alienated societal sectors – such as the young marginalized ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 183

urban poor and the underemployed technical intelligentsia – could benefit from policies of market liberalization that directly fly in the face of a fundamentalist Islamist vision of society. Altogether, where fundamentalist Islamists have gained power, they have been unable to organize a political-economic strategy of development that would remedy the economic grievances that prompted mobilization. Because of this policy failure, Islamist regimes cannot maintain the political coalition of social forces that achieved the collapse of the preceding predatory political regimes. Thus, in future, Islamist fundamentalists may score an occasional victory over a Middle Eastern political regime here or there, for example in an oil-rich, but populous and economically declining country with a predatory government, but its grand vision is a spent force and unlikely to win whole blocs of countries over to the Islamist cause. Cross-Regional Comparison: Is International Terrorism an Islamic Phenomenon? Terrorism as a strategy with which to articulate dissatisfaction with an incumbent regime in fact signals the failure of challengers to rally broad popular support around alternatives to the political status quo. The prevalence of Islam in a polity is neither a sufficient nor a necessary condition of the willingness of a revolutionary cadre to engage in terrorist violence against the West. However, at present I do not see an alternative ideology waiting in the wings that has terrorist potential equivalent to or exceeding that of fundamentalist Islam. The current lack of ideational alternatives to Islam, however, does not rule out future revolutionary cadres inventing new ideologies to guide their struggles, just as the leaders of the Taiping Rebellion did in mid-nineteenth century China. There are a number of functional features which a viable ideational doctrine must invoke to mobilize opposition to predatory authoritarian governance. Above all, such doctrines must promise a new communitarian unity to combat economic and political individualism and its correlates, alienation and anomie. We also know that outside the Middle East there are regions of the world structurally conducive to revolutionary insurrections whose failure may fuel international terrorism. The Central Asian fission products of the former Soviet Union, from Azerbaijan and Chechnya(when it was 184 Kitschelt, Origins of Terrorism ipg 1/2004

semi-independent) via Kazakhstan and Kyrgyzstan to Tajikistan, Turkmenistan, and Uzbekistan certainly have developed(or preserved and refurbished?) predatory authoritarian regimes over the past decade. They involve configurations of actors that may lead challengers to opt for international terrorism. So far, these terrorist aspirations have been framed in Islamist terms(cf. Rashid 2002). The other world region with severely predatory governance, isolation from the world economy, and ongoing relative and even absolute economic decline is Sub-Saharan Africa(Van de Walle 2001). In a significant subset of countries in this region, fundamentalist Islam would currently be an attractive interpretative frame within which to fight existing grievances; in many others it would not. It is unclear, however, what other ideational visions could guide insurrectional activities and ultimately terrorism, where fundamentalist Islam is not a viable option. 6 Thus, while ideology is indispensable for the guidance of struggles for political power and control, it would be wrong to characterize any particular world religious civilization as more or less prone to a particular kind of democratic or authoritarian rule. The association of Islam with authoritarian and predatory rule in the Middle East – and nowhere else to the same degree and intensity – is the result of economic conditions and institutional legacies unique to this region, but not derivative from Islam in general. Both regime incumbents and challengers in this region employ religious arguments to frame their own claims and persuade individuals and groups to join their struggle. However, it is conceivable that insurrectional actors invoke non-Islamic religious or secular ideological justifications of their struggles in other world regions where predatory rule causes severe social grievances and challengers find political opportunities to attack regime incumbents. 6. Of course, in a number of countries more narrowly defined ethnocultural concerns have inspired civil wars and domestic acts of terrorism. One might recall Sri Lanka or Peru, to name only two conflicts prominently featured in international news media. To become more than local struggles, however, they would have to connect to a broad, generalized, universalistic ideology. In Latin America, at least, this link usually still goes to latter-day variants of dependency theory, such as among the intellectuals guiding the Indio movement in Chiapas/Mexico or in the Peruvian highlands. ipg 1/2004 Kitschelt, Origins of Terrorism 185

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REVIEW ESSAY Rom ist überall, oder: Die USA sind kein Imperium, und Europa gehört die Zukunft! Ernst-Otto Czempiel, Weltpolitik im Umbruch. Die Pax Americana, der Terrorismus und die Zukunft der internationalen Beziehungen, München 2002, C. H. Beck, 230 S. Charles Kupchan, Die europäische Herausforderung. Vom Ende der Vorherrschaft Amerikas, (Original: The End of the American Era. u.s. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-First Century. New York 2002. Alfred A. Knopf), Berlin 2003, Rowohlt, 320 S. Harald Müller, Supermacht in der Sackgasse? Die Weltordnung nach dem 11. September, Frankfurt 2003, Fischer, 288 S. Emmanuel Todd, Weltmacht USA. Ein Nachruf, (Original: Après l’empire. Essai sur la décomposition du système américain. Paris, 2002. Gallimard), München 2003, Piper, 264 S. D ie Vereinigten Staaten sind die größte Militärmacht. Sie besitzen die stärkste Volkswirtschaft und die Leitwährung. Ihre Kultur strahlt in alle Welt. Aber zu was macht sie das? Zu einer Führungsmacht in einer unipolaren Welt, wie sie bei Robert Kagan in einer auf das Militärische verengten Sicht angelegt ist? Zu einem klassischen Hegemon, also einer Macht, die die Weltwirtschaftsordnung aufrechterhält? Oder zu einem»Hegemon neuen Typs«(S. 17), der durch Demokratie und Liberalismus weltweiten Einfluss besitzt, wie Zbigniew Brzezinski vorschlägt? 1 Einen Begriff hat man dabei in den Vereinigten Staaten lange Zeit von sich gewiesen: Ein Imperium wollte man unter keinen Umständen sein. Denn in diesem Wort schwingt der Kampfbegriff»Imperialismus« aus dem 19. Jahrhundert mit, und entsprechend wird»empire« meist negativ gebraucht – wie etwa in Chalmers Johnsons Buch»Blowback: The Costs and Consequences of the American Empire«, 2 oder in Ikenberrys Warnung vor der»imperial ambition«. 3 Auch in dem 1. Zbigniew Brzezinski, Die einzige Weltmacht. Amerikas Strategie der Vorherrschaft . Frankfurt, 1999. Fischer, 307 S.(Original: The Grand Chessboard. American Primacy and Its Geostrategic Imperatives . New York, 1997. Basic Books, 240 pp.). 2. Chalmers Johnson, Ein Imperium verfällt. Ist die Weltmacht USA am Ende? München, 2001. Goldmann, 320 S.(Original: Blowback. The Costs and Consequences of the American Empire . New York, 2000. Metropolitan). ipg 1/2004 Review Essay 189

neuen Buch des demokratischen Präsidentschaftsaspiranten Wesley Clark»Winning Modern Wars: Iraq, Terrorism, and the American Empire«, 4 in Michael Ignatieffs Betrachtung amerikanischer Post-Conflict-Strategien»Empire lite. Die amerikanische Mission und die Grenzen der Macht« 5 oder in John Newhouse’s »Imperial America: The Bush Assault on the World Order«. 6 Auf der anderen Seite beginnen einige, das Konzept des Imperiums – einer Staatengruppe oder eines Territoriums unter der Führung einer zentralen Autorität – aber auch vorsichtig anzunehmen, wie der Titel des»Reluctant Empire«, einer Diskussion zwischen Paul Kennedy, Richard Perle und Joseph Nye im April 2003 in der Brown University, 7 oder Bücher wie die von Andrew J. Bacevich zeigen. 8 Wie problematisch der Umgang mit dem Begriff aber weiterhin in den usa bleibt, zeigt eine Veranstaltung mit dem provozierenden Titel»The United States is, and should be, an Empire«(zu deutsch etwa: Die usa sind ein Imperium – und das ist auch gut so), die das American Enterprise Institute, der intellektuelle Arm der Bushs Regierung tragenden Neokonservativen, im Überschwang des Sieges im Irak im Juli 2003 durchführten. Darin schmeichelte der britische Historiker Niall Ferguson seinen Zuhörern zunächst, die usa seien ein in jeder Hinsicht wünschenswertes Imperium – nur um ihnen im Anschluss vorzuwerfen, sie kämen ihrer Verantwortung als imperiale Macht nicht nach, sondern wollten alles auf möglichst billigem Weg erreichen. Fergusons Gegenspieler des Abends, Robert Kagan, wies den Vorwurf des Imperiums dagegen brüsk zurück. Alles, nur nicht ein Imperium sein! Dass die Frage, was die Vereinigten Staaten denn nun darstellten, so kontrovers diskutiert wird, ist Indikator für zwei Krisen: Eine Krise des internationalen Systems, in dem sich eine klare Rollenverteilung, wie sie aus dem Ost-West-Konflikt bekannt ist, offenbar noch nicht wieder eingestellt hat. Und eine Krise der 3. G. John Ikenberry,»America’s Imperial Ambition«, in: Foreign Affairs 81/5, September/October 2002, pp. 44–60. 4. Wesley K. Clark, Winning Modern Wars. Iraq, Terrorism, and the American Empire . New York, 2003. Public Affairs, 240 pp. 5. Michael Ignatieff, Empire lite. Die amerikanische Mission und die Grenzen der Macht . Hamburg, 2003. Europäische Verlagsanstalt, 113 S.(Original: Empire Lite: Nationbuilding in Bosnia, Kosovo, Afghanistan . Toronto, 2003. Penguin, 134 pp.). 6. John Newhouse, Imperial America: The Bush Assault on the World Order . New York, 2003. Knopf, 208 S. 7.»The Reluctant Empire: In a Time of Great Consequence«, in: The Brown Journal of World Affairs , X/1, Summer/Fall 2003, pp. 11 – 31. 8. Andrew J. Bacevich, American Empire: The Realities and Consequences of U.S. Diplomacy , Cambridge, ma . , 2002. Harvard University Press, 320 pp; Andrew J. Bacevich (ed.), The Imperial Tense: Prospects and Problems of American Empire . Chicago, 2003, Ivan R. Dee, Inc., 256 pp. 190 Review Essay ipg 1/2004

Politikwissenschaft, der es nicht gelingt, ein Konzept zu entwickeln, das die Situation allgemein überzeugend beschreiben kann. In die Kategorie»Imperium-Kritik« gehört das mit heißer Nadel gestrickte Buch von Ernst-Otto Czempiel »Weltpolitik im Umbruch. Die Pax Americana, der Terrorismus und die Zukunft der internationalen Beziehungen«, dessen Manuskript im Juli 2002 beendet worden ist. Czempiel, ein Vertreter eines liberalen Institutionalismus, vertritt seit seiner Publikation»Weltpolitik im Umbruch. Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts« 9 aus dem Jahr 1991 die These vom langsamen Wechsel von einer Staaten- zu einer das Individuum betonenden Gesellschaftswelt. Also einer Art Geschichtsdeterminismus anhängend, ist er zudem ein glühender Befürworter einer»klugen Politik« im Zeitalter einer »internationalisierenden Politik«. 10 Von diesem Standpunkt aus muss er die Strategien, mit denen die Bush-Regierung auf die Anschläge vom 11.9.2001 reagierte, geradezu als einen Gegen-Anschlag auf den natürlichen Lauf der weltgeschichtlichen Entwicklung – und auf sein eigenes Geschichtsempfinden – betrachten. Allerdings muss er auch zugeben, dass es bereits unter Clinton nach 1994 zu einer »Wende rückwärts«(S. 79) gekommen sei, in deren Folge Clinton selbst vom »Weltherrn zum Feldherrn«(S. 88) mutiert sei. Aber die Neuordnung der Welt durch den unilateralen Einsatz militärischer Gewalt, die die Bush-Regierung mit dem Ziel einer Pax Americana der»selektiven Weltherrschaft«(S. 108) verfolge, und das Schlagen von»Schneisen neuer Unordnung in der Welt«(S. 187) müssen Czempiel ein Gräuel sein. Die Vorstellung einer amerikanischen Suprematie, eine Abkehr von der»klugen Selbstbeschränkung« 11 hin zu einem System, in dem Macht durch Gewalt und die Idee der Zusammenarbeit aller durch»coalitions of the willing« ersetzt werden, läuft allen Konzepten des liberalen Institutionalismus zuwider. Der nicht mehr an Werten, sondern vor allem an selbstdefinierter Moral orientierten»Herrschaft à la carte«(S. 180), die die»mit einem Hauch von Staatsstreich«(S. 97) ins Amt gekommene Bush-Regierung als Folge ihres»distinctly American internationalism« anstrebe, hält Czempiel hier einen flammenden Appell zugunsten einer irenischen 12 Politik entgegen: Sicherheit wird weniger durch militärische Verteidigungsfähigkeit als vielmehr durch die Teilhabe des Einzelnen an Herrschaft und wirtschaftlicher Wohlfahrt garantiert, und die politischen Akteure dieses Systems seien nicht nur Regierungen, sondern vor allem die NonGovernmental Organizations( ngo s). 9. Ernst-Otto Czempiel, Weltpolitik im Umbruch. Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts , München, 1991. Beck, 142 S. 10. Ernst-Otto Czempiel: Kluge Macht. Außenpolitik für das 21. Jahrhundert. München 1999. C.H. Beck, 274 S. 11. Ernst-Otto Czempiel:»Die amerikanische Weltordnung«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte , 48/2002, 2.12.2002. www.das-parlament.de/2002/48/Beilage/001.html. 12. Irenik: Das Bemühen um friedliche Lösungen. ipg 1/2004 Review Essay 191

Dieses Buch ist eine gegen die Bush-Regierung gerichtete emotionsgeladene Attacke in vier Kapiteln, die eine scharfe Analyse über den Tag hinaus vermissen lässt. Sie ist in gewisser Weise aber auch akademisches Rückzugsgefecht eines renommierten Wissenschaftlers, der noch 1999 der Regierung Clinton vorgeworfen hatte, die Sorge vor dem»Katastrophenterrorismus« bewusst zu übertreiben, um so die nach dem Ende des Ost-West-Konflikts entstandene»Mobilisierungslücke« (»Kluge Macht«, S. 173) in den usa füllen zu können. Zudem liegt die Vermutung nahe, dass Czempiel mit der Veröffentlichung des Buches nicht warten konnte, bis sich wenigstens der Pulverdampf über Afghanistan verzogen hatte – vom sich abzeichnenden Irakkrieg gar nicht zu sprechen –, weil es zum hundertsten Geburtstag seines 1987 verstorbenen Lehrers Eugen Kogon auf den Markt gebracht werden sollte. Damit kommt der Text aber nicht über die Qualität eines empörten Zwischenrufes hinaus, dessen Autor Anstoß daran nimmt, dass die derzeitige us Regierung ihre Machtfülle auf unverantwortliche Art ausnutze und missbrauche. Nun sind aber in der letzten Zeit auch drei andere Bücher in Deutschland erschienen, die sich nicht mit der Stärke der Vereinigten Staaten und dem Aufstieg zu einem Imperium befassen, sondern vielmehr mit deren Schwäche und dem möglichen Abstieg. Dies ist zum einen Harald Müllers»Supermacht in der Sackgasse? Die Weltordnung nach dem 11. September«. Dann Emmanuel Todds »Après l’empire. Essai sur la décomposition du système américain«, dem der mit Michael Moore schon länger schonungslos und in schlichter Gewinnabsicht antiamerikanische Stereotype ausschlachtende Piper-Verlag 13 den fragwürdigen Titel »Weltmacht usa . Ein Nachruf« verliehen hat. Und schließlich Charles Kupchans »The End of the American Era. u.s. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-First Century« – zu deutsch schmeichelnd:»Die europäische Herausforderung. Vom Ende der Vorherrschaft Amerikas«. Harald Müllers Buch ist eine Tour de force durch das aktuelle geo- und sicherheitspolitische Terrain. Dabei räumt er zunächst mit dem weitverbreiteten Vorurteil auf, die Anschläge des 11. September 2001 hätten eine tektonische Verschiebung in der internationalen Politik ausgelöst: Nein, vielmehr lebten in einer weiterhin unipolar organisierten Welt die alten Probleme fort, und die BushRegierung führe nur eine Politik weiter, die in Teilen bereits bei den Vorgängern angelegt war. Die Terroranschläge hätten lediglich einzelne Trends verschärft, weil die Unilateralisten ihre Positionen nach dem 11. September aufgrund einer ausgesprochenen Loyalität der im übrigen an Außenpolitik nur begrenzt interessierten Bevölkerung mit der Regierung problemlos durchsetzen, während die innerame13. Nachdem der Piper-Verlag mit Michael Moores»Stupid White Men«, gestützt durch den Film»Bowling for Columbine«, einen Bestseller herausgebracht hatte, wurde nun auch das immerhin schon vor sechs Jahren in den usa erschienene »Downsize this!« auf Deutsch nachgeschoben. 192 Review Essay ipg 1/2004

rikanische Gegenseite ihnen nicht ent- und geschlossen entgegentreten kann. Und da aufgrund der globalen Machtverteilung die in den usa getroffenen Entscheidungen weltweite Auswirkungen haben, lösen die Positionen der Unilateralisten besonders weitreichende Konsequenzen aus. So ist es in der Folge des 11. September und der damit verbundenen radikalen Aufwertung der Sicherheitspolitik im Zuge des Anti-Terror-Kampfes sowie der Renaissance des Staates als»Gewaltmonopolist«(S. 104) zu einer»Neujustierung des Verhältnisses von Zivilgesellschaft und Staat«(S. 103) gekommen. Womit nun die Gefahr einer Entdemokratisierung der Außenpolitik bestehe, indem zum Teil die Exekutive Befugnisse an sich reiße, zum Teil aber auch Kompetenzen im Namen der Bündnisfähigkeit auf eine internationale Ebene gehoben und damit der Kontrolle durch die nationalen gewählten Organe entzogen werden. Mit der Warnung, dass mit der Dominanz der Sicherheitspolitik bürgerliche Freiheiten verloren gehen könnten, die Außenpolitik militarisiert werde und die Supermacht vermehrt unilateral vorgehen könnte, verbindet Müller konkret auch eine scharfe Kritik an der Bundesregierung: Diese habe in unverantwortlicher Weise ihre Macht an die Vereinigten Staaten abgegeben, um dann – Widerspruch? – einen»wahlkampfbedingten Totalpazifismus«(S. 150) an den Tag zu legen. Wenigstens habe der Bundestag trotz des»Spektakels einer Vertrauensfrage« nach dem 11. September eine»Totalermächtigung«(S. 125) verhindern können. Dagegen habe Frankreich eine im Sinne Europas weitaus verantwortungsvollere, der Lage angemessene Haltung an den Tag gelegt(ungeachtet seiner früheren problematischen Positionen). Die nato wiederum habe den Weg von einer Organisation zum Schutz kollektiver Sicherheit zu einem ein»Mauerblümchendasein« (S. 123) fristenden»Gefolgschaftsverband«(S. 54) der usa angetreten, in dem mittlerweile»feudale Kommunikationsmuster«(S. 177) herrschten und die us Regierung Beratungen zwischen den Regierungen mit der als»Briefings« bezeichneten Weitergabe»pädagogisch inspirierter Mitteilungen amerikanischer Positionen«(S. 184) verwechsle. Müller breitet ausgiebig und detailliert – und gelegentlich auch redundant – die globale Post-11.9.-Landkarte vor seinem Leser aus, allein: Warum die Supermacht jetzt vielleicht in der Sackgasse stecke, wie der Titel andeutet, muss der Leser sich aus dem mit Hemdsärmeligkeiten gespickten Text mehr oder minder selbst erschließen. Es liegt nahe zu vermuten, dass die usa in die Sackgasse geraten sein könnten, weil sie mit ihrer Politik einer»konfrontativen Hegemonie«(S. 237) und dem Versuch, überkommene Konzepte mit modernsten Waffen durchzusetzen, in dem dichten globalen Handlungsgeflecht ihre Interessen nicht erreichten und lediglich ihre Kräfte überforderten, ohne dabei in die islamischen Unruhenationen mit deren Krise aus»religiös motiviertem politischem Größenwahn« und »verzücktem Lokalimperialismus«(S. 262) hineinwirken zu können. Eine klar formulierte These findet sich in Müllers langen Darstellungen und Analysen der geopolitischen Situation hingegen nicht. ipg 1/2004 Review Essay 193

Dies ist dagegen um so deutlicher der Fall in Emmanuel Todds »Weltmacht usa «: Der lange Zeit als Literaturkritiker von Le Monde angestellte Historiker und Demograph geht davon aus, dass die Welt, ungeachtet der nur vordergründigen Krisen, auf dem Weg über lokale Unruhen hin zu einem stabilen Zustand sei. Ursache für diese Entwicklung sei die Erhöhung des Bildungsniveaus. Dass dieses sich verbessert, erkennt Todd an zwei Indikatoren: Der weltweit zunehmenden Alphabetisierung als Voraussetzung für Bildung und der in vielen Gesellschaften feststellbaren Verlangsamung des Bevölkerungswachstums als Resultat von Bildung. Die einzige Bedrohung für diese Entwicklung zu einem stabilen Zustand stellten die usa mit ihrem Versuch dar, aus einem halb-imperialen Zustand heraus ihr Imperium errichten zu wollen. Da ihnen dazu aber am Ende sowohl die militärische Kraft(gegenüber Russland) und die wirtschaftliche Stärke(gegenüber Europa und Japan) fehlten, tyrannisierten sie mit ihrem eigene Opfer streng vermeidenden»theatralischen Mikromilitarismus«(S. 170)»Kleinstmächte«(S. 38) wie Nordkorea, Kuba, den Irak oder den Iran. Damit aber seien die usa von einem Vorbild und Welt-Problemlöser früherer Jahrzehnte – Todd setzt den Zeitraum zwischen 1950 und 1965 an – selbst zu einem weltpolitischen Problem geworden, das den internationalen Terrorismus zur Rechtfertigung der»Institutionalisierung des permanenten Kriegszustandes«(S. 16) benutze. Dabei zeuge ihr aggressives, narzisstisches und unberechenbares Auftreten aber nicht von Stärke, sondern sei vielmehr ein Zeichen von Schwäche. Und nicht nur, dass die usa angesichts der weltweiten Ausbreitung der Demokratie zunehmend als politisches Vorbild überflüssig würden, schlimmer noch: Angesichts des Aufstiegs einer politischen Oligarchie in den Vereinigten Staaten taugten sie auch überhaupt nicht mehr als demokratisches Ideal. Außerdem lebe die Welt nicht wie noch nach dem Zweiten Weltkrieg von der wirtschaftlichen Kraft der Vereinigten Staaten. Vielmehr hätten sich die Verhältnisse umgekehrt: Seit dem Vietnamkrieg hätten sich die usa zu einem»räuberischen« Staat(S. 31) entwickelt, der von der Weltwirtschaft abhänge und dessen durch den»magischen« Dollar(S. 116) ermöglichter Überkonsum wie ein»schwarzes Loch«(S. 157) für alle anderen wirke. Darüber hinaus eigneten sich die Vereinigten Staaten auch deshalb schon nicht als imperiale Macht, weil sie die vor allem bis 1965 im Rahmen des Systemwettkampfes mit der Sowjetunion ausgeprägte Fähigkeit zur Assimilation von Randgruppen und Zuwanderern in der Zwischenzeit wieder verloren hätten. Explizit nennt Todd für diese These die Position der Hispanos, Araber und Afroamerikaner, die – wie die abnehmende Zahl von»interracial marriages« zeige – zunehmend marginalisiert und ausgeschlossen würden. Das Herausragende an Todds Buch ist seine Aufsehen erregende und provokante These, dass das Handeln der usa nicht auf Stärke, sondern auf Schwäche beruhe. Inhaltlich dagegen ist es nur mäßig bedeutsam, streckenweise wirr, manchmal schlicht falsch. Ein Essay, dessen Autor sich zur Verteidigung seiner 194 Review Essay ipg 1/2004

Ideen wenig Gedanken über sachliche Richtigkeit macht. So ist es schon bemerkenswert, Nordkorea oder den Iran als»Kleinstmächte« zu bezeichnen. Die Zeitspanne von 1950 bis 1965 undifferenziert als hohe Zeit der Bürgerrechte zu identifizieren, ist nicht nachzuvollziehen. Die Ausflüge, die Emmanuel Todd – als Pipers Michael Moore der Anthropologie gewissermaßen – in die Sozialpsychologie unternimmt, fördern auch nichts wirklich Erhellendes zutage: Den Kampf gegen das(äußere) Böse als Ersatzhandlung für den Kampf gegen die zahllosen negativen Entwicklungen im Inneren der us -Gesellschaft – Demokratieverlust, Todesstrafe, Gewalt u.a. – zu interpretieren, ist problematisch. Und es ist haarsträubend, die neue Nähe der us -Rechten zu Israel damit zu erklären, diese sähen mit Beruhigung, dass Israel im gleichen Maße Unrecht begehe wie sie selbst. Die Kritik der Rolle von Frauen im Islam als Niedergang von Toleranz und universalistischer Haltung zu bezeichnen, ist schließlich bodenlos – ein Indikator für die neue Tendenz, massive Menschenrechtsverletzungen quasi als regionale Folklore zu verharmlosen. Todd sieht die von den usa bestimmte Unipolarität allmählich in eine Pentarchie übergehen, die von Russland, China, Japan, Europa und den Vereinigten Staaten gebildet wird. Ob dieses System die von Todd unterstellte Stabilität bringen wird, sei dahingestellt. Dass er den Europäern empfiehlt, in dieser Situation militärisch stärker zu werden, überrascht nicht – dass sie ihre nuklearen Kapazitäten ausbauen sollten, dagegen schon. Dies würde nämlich nicht nur international erhebliche Probleme verursachen und die eingegangenen Rüstungskontrollabkommen verletzen, sondern auch der weiteren Forderung Todds widersprechen, den Militarismus abzulehnen und sich statt dessen den wirtschaftlichen und sozialen Problemen der Gesellschaften zu widmen. Dass sich außerdem Frankreich und Deutschland einen ständigen Sitz im un -Sicherheitsrat teilen sollten, klingt zwar gut – aber es ist eher unwahrscheinlich, dass es je dazu kommen wird. Für Todd ist der Aufstieg Europas eine ausgemachte Sache. Und nicht nur für ihn: Auch Czempiel sieht am Ende»die Stunde Europas«(S. 199) gekommen, das ein Korrektiv zur Weltpolitik der usa bilden solle. Zwar wird bei Müller die künftige Rolle Europas, der»Mittel-«(S. 161) bzw.»maulenden Partnerzwerge« (S. 185) der usa , nicht ganz so eindeutig gesehen. Aber angesichts der Interessenund der Machtverhältnisse, durch die Russland und China als Gegenpole zu den Vereinigten Staaten für die nächste Zeit eher ausgeschlossen werden könnten, bleibe eben nur Europa übrig. Allerdings nur, sofern sich die Europäer aus ihrer »nationalpolitischen Hühnerhaufenrealität«(S. 245) befreiten und statt des Entsendens separater»Ergebenheitsadressen«(S. 178) nach Washington auf den »groben amerikanischen Klotz« mit langem Atem einen»europäischen groben Keil«(S. 252) aus durchdachten Konzepten setzten. Nicht als Antipode aufzutreten, sondern»weltordnungspolitische Gegenentwürfe«(S. 155) zu präsentieren und damit das amerikanische Diskursmonopol und die amerikanische Definitionsmacht zu brechen: Dies sind nach Müller die europäischen Aufgaben der Zuipg 1/2004 Review Essay 195

kunft – Aufgaben, die somit auch dem»Korrektivkonzept« Czempiels entsprechen. Dass die Zukunft für die Welt in Europa liege, ist die zentrale Aussage von Charles Kupchans vor einem Jahr veröffentlichten Buch»The End of the American Era«, das nun auf deutsch unter dem freundlichen Titel»Die europäische Herausforderung« vorliegt. Dabei geht Kupchan davon aus, dass die usa sich aufgrund des schleichenden Isolationismus über kurz oder lang aus der Weltpolitik zurückziehen werden. Mit dem Ende der amerikanischen Epoche werde es zum Aufstieg der Europäer kommen. Doch wenn die Vereinigten Staaten für diese Entwicklung keine»Grand Strategy«(im Sinne des Kennan’schen Telegramms 511 aus dem Jahr 1946 oder Paul Nitzes nsc -68 vom April 1950) bereit hätten, um den Übergang weich zu gestalten, werde man noch böse Überraschungen erleben – eine These, die nicht nur an Todds Ausführungen erinnert, das Verhalten der usa sei Folge des Niedergangs, sondern die sich explizit auch in Immanuel Wallersteins im Sommer 2002 veröffentlichtem Artikel»The Eagle has Crash Landed« 14 findet: Wenn die usa nicht lernten, mit ihrem Machtverfall umzugehen, würden sie für die ganze Welt zu einer Gefahr werden. Wie Wallerstein denkt auch Kupchan in großen Zeiträumen. Aber während Wallerstein Zyklen im Auge hat – konkret den Aufstieg der usa parallel zu dem des Deutschen Reichs nach der Rezession 1873 mit dem Höhepunkt des»Dreißigjährigen Krieges« von 1914 bis 1945 und den anschließenden allmählichen Machtverfall –, bemüht Kupchan historische Analogien. Seine Prämisse:»Alle großen Reiche gehen unter«(S. 127). Die usa können damit also ihren Platz an der Sonne nicht behalten, und der quasi natürliche Nachfolger muss Europa sein. Zur Begründung zieht Kupchan, der unter Clinton das Europa-Büro im Nationalen Sicherheitsrat leitete, zwei historische Parallelen heran: Zum einen den Aufstieg Deutschlands nach der Konsolidierung des Reiches unter Bismarck nach 1871, zum anderen den Aufstieg der Vereinigten Staaten in den Jahrzehnten nach 1789. Dabei ist das Denken in Analogien, wie Kupchan es betreibt, aber nur begrenzt überzeugend. Denn die usa haben sich rund hundert Jahre und einen Bürgerkrieg lang aus der Weltpolitik herausgehalten, bevor sie 1898 auf die Weltbühne traten. Wie soll Europa eine solche, von Kupchan für das kommende Jahrzehnt prognostizierte Entwicklung bewältigen? Denn wenn er den unaufhaltsamen Aufstieg Europas vorhersagt, kann er nur auf Indikatoren verweisen: den Airbus A400 (der erst 2012 eingeführt wird), das Navigationssystem Galileo, die verschiedenen diplomatischen Initiativen der eu in Korea, auf dem Balkan und im Nahen Osten, dazu den Aufbau der eu -Eingreiftruppe. Solche Gedanken mögen die Nervosität Washingtons erklären, wenn sich einige europäische Staatschefs in Brüssel zum »Pralinengipfel« treffen – als Argument jedoch, mit dem man die Verdrängung 14. Immanuel Wallerstein,»The Eagle has Crash Landed«, in: Foreign Policy , July/ August 2002, pp. 60 – 68. 196 Review Essay ipg 1/2004

der usa durch Europa belegen könnte, ist dies wenig tragfähig. Auch den Untergang des römischen Reiches zu bemühen, wie Kupchan es tut, überzeugt nicht: Washington und Brüssel waren nie und werden nie Rom und Konstantinopel und die usa und Europa kein Weströmisches Reich und Byzanz sein, auch wenn solche Assoziationen durchaus einen feuilletonistischen Reiz besitzen. Tatsächlich aber offenbaren sie Kupchans mechanistisches Weltbild, das sich auch in der dem Realismus entnommenen Vorstellung widerspiegelt, dass sich große Mächte schon aufgrund ihrer schieren Existenz herausfordern müssten, bis schließlich ein Gleichgewichtszustand erreicht sei. Bedenkenswert ist allerdings Kupchans Mantra, dass absteigende Großmächte eine Grand Strategy zur Hand haben müssten, um den Übergang für sich und andere weitgehend schmerzlos zu gestalten. Es geht dem Autor dabei um die Rettung eines»liberalen Internationalismus«, der derzeit in den Vereinigten Staaten von einem Isolationismus und gelegentlichen unilateralen Ausschlägen in die Zange genommen werde. Dafür sei der Anti-Terror-Krieg als rettende Grand Strategy, um die»Ordnung der Pax Americana« vor der»Unordnung des Konkurrenzkampfes«(S. 52) der aufsteigenden Mächte zu bewahren, nun denkbar ungeeignet. Nebenbei sei bemerkt: Gerade in diesem Nebeneinander der großen Mächte sah Todd die Voraussetzung für einen Stabilitätsgewinn. Kupchans Alternativkonzept – die Bildung einer Art Weltdirektorat nach dem Vorbild des europäischen Konzertes, in dem Entscheidungen im Konsens gefällt werden müssen, dann der Aufbau von Normen und Regeln unter der Führung der usa , solange diese noch mächtig genug seien, schließlich die Beschäftigung mit langfristigen Bedrohungen – ist allerdings vollkommen unrealistisch: Denn schon bei der Aufgabe des Vetorechts werden die großen Mächte dieser Welt ihr Veto einlegen. Interessant sind Kupchans kurze Innenansichten der usa , auch wenn sie ein wenig wie die pessimistischen und nostalgisch angehauchten Abgesänge eines frustrierten Ex-Mitarbeiters des Weißen Hauses klingen: Die Klage über den Verfall der politischen Institutionen – siehe Todd – und der Regierungskunst in den Vereinigten Staaten – vergleiche Czempiel – beim Übergang in das digitale Zeitalter, über die Krise der demokratischen Beteiligung – siehe Müller – und über den Verlust eines die usa vereinigenden Bürgersinns angesichts lähmender regionaler Gegensätze. Außerdem über das Verkommen der amerikanischen Think Tanks zu schlichten Produktionsstätten kurzlebiger Positionspapiere oder unverblümter Meinungsmache. Die usa also auf dem Weg des unaufhaltsamen Niedergangs? Die Diskussion über den Abstieg der Vereinigten Staaten ist nicht neu: Es ist daran zu erinnern, dass Ende der 80er Jahre eine Reihe amerikanischer Wissenschaftler angesichts von Reagans defizitverursachender Hochrüstung und ökonomischer»Trickle-Down-Philosophie« den von dem Harvard-Historiker Paul Kennedy geprägten Begriff des»imperial overstretch«, also dem Ungleichgewicht zwischen geopolitischen Herausforderungen und dem zur Begegnung erforderliipg 1/2004 Review Essay 197

chen wirtschaftlichen Potenzial, aufgriffen und das Schreckgespenst des relativen Abstiegs der usa an die Wand malten. Damit lösten sie einen heftigen Streit zwischen den»Declinists« und den»Revivalists« aus, der beispielsweise in einem im Herbst 1990 unter der Überschrift»Fin-de-Siècle America« in der New York Review of Books abgedruckten Briefwechsel zwischen Paul Kennedy und Joseph S. Nye(»Bound to lead«) ausgetragen wurde. Dies war der Höhe- und zugleich Endpunkt der Debatte, denn kurz darauf war die Sowjetunion Vergangenheit, Fukuyama reklamierte in dem Bestseller»Ende der Geschichte« den endgültigen Sieg des Westens. Der wiederum strich die Friedensdividende ein. Unter Clinton befreiten sich die usa – nicht zuletzt durch die Dot-Com-Blase beflügelt – wenig später aus der Depression. Die Realität schien die Declinists also Lügen zu strafen. Doch die Vorstellung von einem Untergang der usa infolge eines»imperial overstretch« überlebte und taucht dann und wann wieder auf. Man muss fragen: Auch jetzt nur ein Wiedergänger? Stephan Böckenförde Berlin 198 Review Essay ipg 1/2004