ARTIKEL /ARTICLES Wie eine gute globale Gesellschaft entsteht* AMITAI ETZIONI F rancis Fukuyama formulierte die These, die ganze Welt sei im Begriff, den Kapitalismus und liberale demokratische Regime zu übernehmen, ein Prozess, den er mit dem Schlagwort vom»Ende der Geschichte« bezeichnete. Er räumt ein, dass sich viele Nationen noch»in der Geschichte« befinden, aber seit dem Zusammenbruch des kommunistischen Blocks sieht er den Trend zu einer zunehmenden und weltweiten Dominanz des Individualismus.(Da bei den relevanten Werten und Institutionen der Respekt vor der individuellen Würde und Freiheit des Einzelnen im Mittelpunkt steht, der geschützt vor dem Staat seine eigenen politischen und ökonomischen Entscheidungen treffen kann, fasse ich diese Konzepte unter dem Begriff»Individualismus« zusammen.) Die These von Fukuyama(und anderen, wie Mandelbaum und Zakaria, die ähnliche Argumentationslinien entwickelt haben) lautet, die ganze Welt sei im Begriff, die westlichen Werte zu übernehmen. Diese Theoretiker neigen dazu, die individualistischen Werte, die von nichtwestlichen Gesellschaften zunächst nur zögernd anerkannt, jetzt aber als zwingend begriffen würden, als»universell« zu betrachten. 1 (»Die Freiheit, die wir schätzen, ist kein Geschenk Amerikas an die Welt, sie ist Gottes Geschenk an die Menschheit«, wie Präsident George W. Bush diese Vorstellung formulierte.) 2 Wir sollten auch bedenken, dass von einem globalen Trend nationaler Entwicklungen die Rede ist, und nicht von der Entwicklung einer globalen Gesellschaft und Regierung. Zwar * Bei diesem Text handelt es sich um die deutsche Übersetzung des ersten Kapitels (im Original:»A Western Exclusive?«) aus dem von Amitai Etzioni verfassten Buch »From Empire to Community«, das 2004 bei Palgrave erscheint. 1. Einige Autoren behaupten, es gebe in den kulturellen Traditionen Asiens Werte, die den Menschenrechten des Westens vergleichbar seien. Vgl. zum Beispiel Human Rights in Asian Cultures: Continuity and Change , hrsg. von Jefferson R. Plantilla und Sebasti L. Raj, S.J.(Osaka: Hurights Osaka 1997). 2. William Kristol,»Morality in Foreign Policy«, Weekly Standard , 10. Februar 2003, S. 7. 12 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

wird festgestellt, dass China und Indien ihre Märkte schrittweise öffnen und liberalisieren, aber es ist keine Rede davon, dass in den Vereinten Nationen, in der Weltgesundheitsorganisation und in internationalen nichtstaatlichen Organisationen solche Veränderungen stattfänden. Autonomie und Ordnung: auf der Suche nach der richtigen Balance Nach meiner Meinung ist die These, der Individualismus gewinne weltweit eine wachsende Anhängerschaft, zwar gültig, aber nur zur Hälfte richtig. Sie ist gültig, weil es trotz einiger Rückschläge(zum Beispiel in Lateinamerika) klare und sich mehrende Anzeichen dafür gibt, dass sich zahlreiche Nationen langsam(manche sogar sehr schnell) in diese Richtung bewegen. Sie ist nur zur Hälfte richtig, weil der Osten(obwohl er noch heterogener als der Westen ist) eigene Schlüsselwerte in den globalen Dialog einbringt und moralische Forderungen an den Westen stellt, von deren universeller Gültigkeit er noch überzeugter ist als der Westen von seinen Forderungen an den Rest der Welt.(Der Leser mag sich fragen, warum ich Fukuyamas halbe Wahrheit aufgreife und Huntingtons »Kampf der Kulturen«[»Clash of Civilizations«] weitgehend ignoriere, wo doch viele der Meinung sind, die Ereignisse des 11. September 2001 hätten seinen Ansatz bestätigt. In gewisser Weise ist meine ganze Studie, die den Titel»Der Dialog der Zivilisationen« tragen könnte, eine Antwort auf Huntingtons Standpunkt.) Ehe ich fortfahre, möchte ich wiederholen, dass es nur eine erste Annäherung ist, wenn man, wie es häufig geschieht, von zwei normativen Ansätzen spricht, als wären keine weiteren vorhanden. Huntington verzeichnet neun Zivilisationen, andere haben noch längere Listen. In letzter Zeit war viel die Rede von den Unterschieden zwischen dem europäischen und dem amerikanischen Wertesystem. Es ließe sich eine ganze Bibliothek voller Bücher allein über die Unterschiede zwischen den verschiedenen Weltanschauungen des»Ostens« finden. Es gibt jedoch signifikante Gemeinsamkeiten zwischen den unterschiedlichen westlichen Überzeugungen einerseits sowie zwischen allen anderen andererseits. Es ist allgemein bekannt, dass sich der Westen insgesamt zu Rechten, Demokratie und Kapitalismus bekennt(obwohl die Länder in unterschiedlichem Maße bereit sind, letzteren in seiner Reinform zu übernehmen). Diese Überzeugungen sind von grundsätzlicher Bedeuipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 13

tung für das Selbstverständnis des Westens und seine Einschätzung der anderen. Ebenso, wenn auch weniger klar, haben alle nicht-westlichen Überzeugungs- und Wertesysteme(»belief systems«), die oft als östlich bezeichnet werden, einige wichtige Gemeinsamkeiten. Diese Gemeinsamkeiten mögen nicht in jeder einzelnen Kultur gelten, aber doch in den meisten, einschließlich jener großen Kulturen, denen viele Millionen von Menschen angehören.(Weil ich, wie viele andere, den Begriff»Osten« benutze, um alles zu bezeichnen, was nicht»Westen« ist, muss ich einen Ort für Lateinamerika finden. Für die Zwecke dieser Analyse ist es dort, wo die Geographen es hingestellt haben, nämlich ein Teil der westlichen Hemisphäre.) Die These, der Individualismus gewinne weltweit eine wachsende Anhängerschaft, ist zwar gültig, aber nur zur Hälfte richtig. Man könnte die normativen Positionen, die der Osten vertritt, als»autoritären Kommunitarismus« bezeichnen. Während bei der westlichen Position das Individuum im Mittelpunkt steht, ist der Fokus der östlichen Kulturen eine streng geordnete Gemeinschaft. In ihrer ausgeprägtesten Form sind die Leitsätze der östlichen Kulturen nicht individuelle Rechte, sondern soziale Verpflichtungen(gegenüber einer großen Zahl gemeinschaftlich geteilter Güter und verschiedenen Mitgliedern der Gemeinschaft); nicht Freiheit, sondern Unterordnung unter einen höheren Zweck und eine höhere Autorität, ob religiös oder säkular; nicht Anhäufung von Konsumgütern, sondern Dienst für einen oder mehrere Götter oder für gemeinsame Güter, die durch einen säkularen Staat artikuliert werden. Diese Werte der sozialen Ordnung sind das Zentrum des Islam, der Kern verschiedener asiatischer Philosophien und Religionen, und sie spielen im traditionellen Judaismus eine entscheidende Rolle. Diese These ist so weit verbreitet und so oft dokumentiert worden, dass ich nur ein paar Zitate anführe, um den Charakter dieser Weltanschauungssysteme ins Gedächtnis zu rufen. Lee Kuan Yew, der ehemalige Premierminister von Singapur, stellt beispielsweise fest: »… als Gesamtsystem finde ich Teile[der Vereinigten Staaten] völlig inakzeptabel: Waffen, Drogen, Gewaltverbrechen, Stadtstreicherei, ungehöriges Verhalten in der Öffentlichkeit – kurz gesagt, der Zusammenbruch der Zivilgesellschaft. Die Ausweitung der Rechte des Einzelnen, 14 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

sich so zu verhalten oder so schlecht zu benehmen wie es ihm gefällt, ist auf Kosten der wohl geordneten Gesellschaft gegangen. Diese aber ist das Hauptanliegen im Osten, so dass jeder seine Freiheiten optimal genießen kann. Diese Freiheit kann nur in einer geordneten Gesellschaft existieren und nicht in einem Naturzustand von Streit und Anarchie.« 3 Ähnlich äußert sich Hau Pei-tsun, der ehemalige Premierminister von Taiwan: »Ich glaube, es ist sehr wichtig, dass man nach Erfolg strebt und seine Ideale verwirklicht, aber es ist noch wichtiger, die individuellen Erfolge zu akkumulieren, um sie zum Erfolg der Nation als Ganzes zu machen, und die Realisierung individueller Ideale führt zum Erreichen der Ziele der gesamten Gesellschaft … Individuen in der Gesellschaft sind wie Zellen in einem Körper. Wenn der Körper gesund sein soll, muss jede Zelle gleichermaßen wachsen. Das Ziel der Erziehung ist, jeden Bürger zu einer gesunden Zelle im Körper unserer Gesellschaft zu machen … Jeder sollte seinen Platz in der Gesellschaft genau kennen, eine angemessene Beziehung mit der Gesellschaft entwickeln und sich dann seine persönlichen Ziele setzen und für sie zu arbeiten beginnen.« 4 Teil einer Gemeinschaft zu sein, ist zentral für islamische Lehren:»Von jedem Moslem wird erwartet, dass er für jene Verantwortung empfindet und übernimmt, die ihm nahe stehen, und sogar für andere, außerhalb seines unmittelbaren Umfeldes.« 5 (Mehr zum Islam später.) In der jüdischen Tradition, die ursprünglich in Asien begründet wurde und einige ihrer kommunitären Elemente bewahrt hat, schreibt Rabbi Herbert Bronstein, dass die »… miteinander verbundene Begriffsgruppe(Thora, Mitzwa, B’rit) eine Geisteshaltung impliziert, die eine Autorität voraussetzt – eine Autorität, die das individuelle Ego und die persönliche Entscheidung transzendiert, wodurch das Gefühl einer Verpflichtung gegenüber einem »Anderen« jenseits des individuellen Selbst gefördert wird. Thora, Mitzwa und B’rit implizieren daher nicht nur das starke Gefühl einer Verpflichtung gegenüber Gott, sondern, da Gott das Bündnis mit der 3. Fared Zakaria,»Culture Is Destiny: A Conversation with Lee Kuan Yew«, Foreign Afffairs 73, Nr. 2(1994), S. 111. 4. Hau Pei-tsun, Straight Talk (Taipai, Taiwan: Governmental Information Office, 1993), zitiert nach Daniel A. Bell, East Meets West: Human Rights and Democracy in East Asia (Princeton, NJ: Princeton University Press 2000), S. 149–150. 5. Suzanne Haneef, What Everyone Should Know About Islam and Muslims (Chicago: Kazi Publications/Library of Islam 1996), S. 118. ipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 15

Gemeinschaft Israels geschlossen hat, auch ein kommunitäres Bewusstsein, ein Wir-Gefühl, das über das individuelle Ich hinausgeht.« 6 Den jüdischen Traditionen zufolge haben die Armen zwar kein Recht auf Wohlfahrt und Mildtätigkeit, aber die Mitglieder der Gemeinde haben die Verpflichtung, für die Armen zu sorgen. Diese Zitate verdeutlichen die Leitsätze, die für die Weltanschauungssysteme des Ostens charakteristisch sind. 7 Außerdem erscheint aus all diesen Perspektiven der Westen als anarchisch, materialistisch, hedonistisch und lasziv; 8 die Bürger des Westens gelten als egozentrisch und auf beklagenswerte Weise jeder Gemeinschaft und Autorität beraubt. 9 Wenn eine solche Kritik am Westen geübt wird, reagieren dessen Repräsentanten und Sprecher häufig ebenso defensiv wie die des Ostens, wenn dessen mangelnder Respekt für Rechte und Freiheiten moniert wird. Der Westen hat in gewisser Weise Recht, wenn er darauf hinweist, dass der westlichen Gesellschaft der Sinn für Verantwortung, Gemeinschaft, Allgemeinwohl und Autorität keineswegs abgeht. Aber Soziologen wie Ferdinand Tönnies, Emile Durkheim, Robert Park, Robert Nisbet, Robert Bellah und seine Kollegen, Alan Ehrenhalt und ich haben – bestätigt durch neuere Daten, die kürzlich von Robert Putnam und Francis Fukuyama veröffentlicht wurden – auf den Trend im Westen hingewiesen, dass Autorität zunehmend delegitimiert wird, die Bande der Gemeinschaft geschwächt werden und das Gefühl der Verpflichtung gegenüber dem Allgemeinwohl abnimmt – zugunsten eines 6. Herbert Bronstein,»Mitzvah and Autonomy: The Oxymoron of Reform Judaism«, Tikkun 14, Nr. 4(1999), S. 41. 7. Außer den hier angeführten Texten beschreiben andere Quellen die Leitsätze der östlichen Weltanschauungssyteme, unter anderem Geir Helgesen, der feststellte, dass fast 90 Prozent der Südkoreaner der Aussage zustimmten, dass»eine bessere Gesellschaft von der gesellschaftlichen Moral abhängig ist.« In: Democracy and Authority in Korea (New York, St. Martin’s Press 1988), S. 94; und T. R. Reid, Confucius Lives Next Door: What Living in the East Teaches Us About Living in the West (New York: Vintage 2000). 8. Vgl. den»Brief an das amerikanische Volk«, angeblich von Osama bin Laden im November 2002 geschrieben und in englischer Sprache auf der Website des Londoner Observer veröffentlicht. Zugänglich unter: http://www.observer.co.uk/Print/ 0,3858,4552895,00.html. 9. Daniel Bell schreibt:»Die Ansicht, ein politisches System nach Art der usa würde zu einem gesellschaftlichen Zusammenbruch führen, ist in Asien weit verbreitet, und dies untergräbt die moralische Autorität der Amerikaner in der Region.« Vgl. Bell, a.a.O., S. 57. 16 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

Individualismus sowohl expressiver(psychologischer) als auch instrumenteller(ökonomischer) Natur. Kurz gesagt, hat der Osten überreichlich, was dem Westen fehlt, und umgekehrt. Weil die Vereinigten Staaten die Parade des Individualismus angeführt haben(gefolgt von anderen Nationen angelsächsischer Herkunft – Großbritannien, Kanada und Australien – und mit dem Rest des Westens im Schlepptau), ist ihre Geschichte in dieser Frage besonders relevant. Manche Historiker haben die Vereinigten Staaten als eine Gesellschaft beschrieben, in deren Zentrum die Lockeschen Werte von Rechten, Freiheit und Individualismus stehen. 10 Heute herrscht weitgehende Übereinstimmung, dass in den Vereinigten Staaten seit ihrer Gründung sowohl eine starke kommunitäre als auch eine starke individualistische Strömung existieren, eine Synthese republikanischer Tugenden und liberaler Werte. 11 Da aber Autorität und gemeinschaftliche Institutionen sowie ein Gefühl der Verpflichtung gegenüber der Gesellschaft in den ersten 190 Jahren der Republik stark und tief verwurzelt waren(während die amerikanische Gesellschaft sich entwickelte, kam zu der lokalen und regionalen Gemeinschaft noch die Nation als»imagined community« hinzu), stand im Mittelpunkt des Interesses die Erweiterung des Bereichs der individuellen Rechte, der demokratischen Regierungsform und der Marktkräfte. Dieses Interesse spiegelt sich darin, dass Personen ohne Vermögen erlaubt wurde, für ein Amt zu kandidieren, dass man das Wahlrecht(und viel später auch ein gewisses Maß an sozialen und ökonomischen Rechten) auf Frauen, Minderheiten und junge Erwachsene ausdehnte, dass man de jure und de facto die Rechte von Behinderten, Immigranten und Menschen mit abweichender sexueller Orientierung erweiterte, die direkte Wahl von Senatoren einführte, die Korruption der Regierung eindämmte und die Märkte deregulierte. Allerdings ist, wie schon häufig bemerkt, in den letzten Jahrzehnten – etwa seit den 1960er Jahren – in den Vereinigten Staaten und zunehmend auch in Europa etwas entstanden, 10. Louis Hartz, The Liberal Tradition in America: An Interpretation of American Political Thought since the Revolution (New York: Harcourt, Brace 1995). 11. Vgl. zum Beispiel Bruce Ackerman, We the People (Cambridge, MA: Belknap 1991); Bernard Bailyn, The Ideological Origins of the American Revolution (Cambridge, MA: Harvard University Press 1967); J. G. A. Pocock, The Machiavellian Moment: Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition (Princeton, NJ: Princeton University Press 1975); und Gordon Wood, The Creation of the American Republic 1776–1787 (Chapel Hill: University of North Carolina Press 1969). ipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 17

was man als Gemeinschaftsdefizit(oder als Mangel an Sozialkapital) bezeichnen kann. Das gilt auch für Autorität, was an einem hochgradigen Misstrauen gegenüber Führungspersonen erkennbar ist – von Lehrern bis zu gewählten Amtsträgern, von Generälen bis zu Geistlichen. Westen und Osten tragen gleichermaßen zu einer neuen normativen Synthese bei, die ihrer Gesellschaft zu einem besseren Konzept verhilft, als es der Individualismus respektive der autoritäre Kommunitarismus allein bereitstellen könnte. Während das Gemeinschaftsdefizit im Westen ein relativ neues Phänomen ist, ist der Mangel an stabilen kulturellen und institutionellen Fundamenten für individuelle Rechte, demokratische Regierung, freie Märkte und Individualismus seit langer Zeit in der Geschichte des Ostens offenkundig, trotz vieler Variationen im Lauf der Zeit und in unterschiedlichen Gesellschaften. Wie amerikanische Historiker, die zu Recht daran festhalten, dass die Vereinigten Staaten Gemeinschaft und Autorität nicht vollständig eingebüßt haben, postulieren auch Wissenschaftler aus dem Osten, dieser habe die Achtung für individuelle Würde nicht eingebüßt. Amartya Sen zum Beispiel betont, die Gelehrten in vielen unterschiedlichen Teilen Asiens hätten sich seit Jahrhunderten mit Theorien der Freiheit auseinander gesetzt. 12 Nur wenige Autoren bestreiten allerdings, dass diese individualistischen Elemente in der Regel schwach, häufig sehr schwach waren. In einer relativ milden Form ist das, was als Freiheitsdefizit bezeichnet werden kann, noch in Japan anzutreffen. Bis vor kurzem jedenfalls erschien dieses Defizit in Form einer strikten informellen sozialen Kontrolle, die sich auch auf weite Teile des individuellen Verhaltens erstreckte.(»Der hervorstehende Nagel wird eingeklopft«, eine allgemein akzeptierte japanische Redensart, ist charakteristisch für den Druck der Gemeinschaft.) Die Japaner scheuen sich oft, individuelle Vorlieben, Wünsche oder Pläne zu verfolgen, weil sie ihr Leben damit verbringen, die Vorschriften ihrer Gemeinschaften hinsichtlich der Verantwortung gegenüber den Eltern, den Vorgesetzten, der Nation u.a. zu beachten. 12. Vgl. Amartya Sen,»Human Rights and Asian Values«, New Republic, 14.& 21. Juli 1997, S. 38–39. 18 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

Wer gegen diese zwar informellen, aber sehr detaillierten Gemeinschaftscodes und traditionell-autoritären normativen Ansprüche verstößt, wird bestraft und ausgegrenzt – und die Furcht hiervor garantiert in den meisten Fällen Anpassung. Eine weit verbreitete und weniger milde Form der autoritären Gemeinschaft, die sich im Osten häufig findet, ist dann gegeben, wenn die Gemeinschaft in einen Staat und dessen normative Ansprüche eingebettet ist, wenn sie den Staat stärkt und nicht in erster Linie auf sozialen Bindungen und der Autorität der Älteren beruht. Dies gilt besonders in muslimisch regierten Ländern, wie etwa Afghanistan unter den Taliban oder Iran unter dem Ayatollah, weniger extrem auch in anderen Ländern, in denen die Scharia gilt, zum Beispiel Saudi-Arabien. Säkulare Versionen finden sich in Nationalstaaten, die ihre eigene Ordnung durchsetzen, wie Singapur, dem Irak unter Saddam und Syrien unter Assad. Wie die westlichen Länder sich in dem Ausmaß des Gemeinschaftsdefizits unterscheiden, unterscheiden sich die Länder des Ostens in dem Ausmaß des Mangels an Freiheit. So ist zum Beispiel das Freiheitsdefizit in Tunesien, Marokko und Qatar weniger drückend als in Myanmar und Malaysia. Dennoch ist es im Osten offenbar überall vorhanden. Kurz gesagt, Westen und Osten tragen gleichermaßen zu einer neuen normativen Synthese bei, die ihrer Gesellschaft, ihrer politischen Ordnung und, wie wir sehen werden, ihrer Wirtschaft zu einem besseren Konzept verhilft, als es der Individualismus respektive der autoritäre Kommunitarismus allein bereitstellen könnte. Indem sie ihr jeweiliges »Surplus« zusammenbringen, werden die Elemente beider Lager vermischt und abgemildert. Wenn man den Begriff»besser« verwendet, erhebt sich sofort die Frage: Was wird als gut eingeschätzt? Bevor ich die These, dass der Osten wertvolle Beiträge zu der sich entwickelnden globalen normativen Synthese leisten kann, weiter ausführe und die Gültigkeit der vom Westen verbreiteten Werte überprüfe, muss ich zunächst klären, was als eine gute Gesellschaft betrachtet wird. Das Ergebnis liefert die Grundlage für gemeinschaftliche internationale Beziehungen, eine Richtlinie für die Außenpolitik der Länder auf der ganzen Welt. Die Vision einer guten Gesellschaft spielt schließlich eine wichtige Rolle, wenn es darum geht, die moralische Kluft zu überbrücken und markiert einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einem Primat der Menschlichkeit. Ein Fortschritt an dieser Front lässt sich am ehesten mit gemeinsamen Werten erreichen und nicht mit solchen, die aufeinander prallen – und auch nicht mit der Behauptung einer Seite, sie habe ein Monopol auf das Gute. ipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 19

Die gute Gesellschaft Ehe ich darstelle, welchen spezifischen Beitrag Ost und West zu einem in einer neuen globalen Architektur verkörperten Kern gemeinsamer Werte leisten und wie diese Beiträge adaptiert werden könnten, will ich meine eigenen Kriterien für eine gute Gesellschaft offen legen. Ein Liberaler könnte einwenden, dass schon die Einführung des Begriffs einer»guten Gesellschaft« die Diskussion verzerrt. Tatsächlich sind heute viele der führenden Liberalen der Meinung, die Formulierung dessen, was gut ist, sollte dem Einzelnen und Entscheidungen über Richtig und Falsch sollten dem Privatbereich überlassen bleiben. Im Gegensatz dazu steht der Begriff der gemeinschaftlichen Formulierung des Guten im Zentrum der kommunitaristischen Position. Bei solchen Auseinandersetzungen wird allerdings leicht der Unterschied zwischen Gesellschaft und Staat übersehen. Es ist richtig, dass eine umfassende Durchsetzung der gemeinschaftlichen Formulierung des Guten mit einer ausgeprägt liberalen Gesellschaft unvereinbar ist. 13 Die Liberalen neigen dazu, die Durchsetzung des Guten durch die Regierung wegen des damit verbundenen Zwangs abzulehnen. Die gesellschaftliche Förderung des Guten – durch informelle Kontrollen – ist jedoch nicht mit Zwang verbunden. Es wird kein Zwang ausgeübt, um gemeinsame Normen durchzusetzen. 14 Sie werden von Menschen gefördert, die sich gegenseitig darin bestärken, zu tun, was getan werden sollte, und diejenigen zu tadeln, die das nicht tun. Wenn wir davon ausgehen, dass nicht alle Menschen für alle Zeit aus Eigeninteresse auf antisoziales Verhalten verzichten, gibt es nur zwei Wege, ein positives Sozialverhalten zu unterstützen: Zwang oder informelle soziale Kontrollen. Wenn die informellen normativen Kontrollen intakt sind, können staatliche Interventionen minimiert werden, wie wir aus so verschiedenen Gemeinschaften wie israelischen Kibbuzim und amerikanischen Vorstädten wissen.(Es ist richtig, dass in früheren Zeiten – und in einigen Teilen der Welt noch heute – die Gemeinschaften repressiv wurden. Aber in modernen Gesellschaften, in denen es hohe Mobili13. Ich schreibe»umfassend«, weil, wie William A. Galston gezeigt hat, alle Staaten einige Werte durchsetzen und keiner völlig neutral ist. Vgl. William A. Galston, Liberal Purposes: Goods, Virtues, and Diversity in the Liberal State (Cambridge, MA: Cambridge University Press 1991). 14. Zur ausführlichen Diskussion vgl. Amitai Etzioni, The New Golden Rule: Community and Morality in a Democratic Society (New York: Basic Books 1996), S. 85–159. 20 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

tät und Vereinigungsfreiheit gibt, in denen die Menschen sich aussuchen, welchen Gemeinschaften sie sich anschließen und oft zwei oder mehreren angehören – zum Beispiel bei der Arbeit und am Wohnort – sind die normativen Kontrollen der Gemeinschaften eher sanfter Natur.) Jonathan Rauch, ein libertärer Denker, der sich für Gemeinschaftskontrollen einsetzte, bezeichnet seine Position als»weichen Kommunitarismus«. Er erklärt:»Ein weicher Kommunitarist ist ein Mensch, der tiefen Respekt für das empfindet, was ich als ›verborgene Gesetze‹ bezeichne: Normen, Konventionen, unausgesprochene Übereinkünfte und Volksweisheiten, die gesellschaftliche Erwartungen organisieren, das Alltagsverhalten regulieren und interpersonelle Konflikte regeln.« 15 Er weist auch darauf hin, dass die Beschämung, die mit diesen Verfahrensweisen häufig einhergeht, nicht angenehm, aber dem weit überlegen ist, was er ganz richtig als die realen Alternativen bezeichnet: entweder gesellschaftliche Anarchie und Anomie oder Zwangsmaßnahmen der Regierung. Eine gute globale Gesellschaft muss – wie eine gute nationale Gesellschaft – Respekt vor den Rechten des Einzelnen mit einer Verpflichtung auf das Allgemeinwohl, Engagement für die schrittweise Entwicklung der politischen Demokratie sowie Recht und Ordnung verbinden. Auf der Basis dieser Überlegungen beziehe ich mich auf die kommunitaristische Konzeption der guten Gesellschaft. Da ich deren Charakteristika an anderer Stelle beschrieben habe, 16 will ich hier nur drei wesentliche Kennzeichen der guten Gesellschaft erwähnen. Erstens, es ist eine Gesellschaft, die auf einer sorgfältig austarierten Balance zwischen Autonomie und sozialer Ordnung basiert.(Ich benutze den Begriff»Autonomie« in dem Sinne, dass er individuelle Rechte, eine demokratische Regierungsform und freie Märkte einschließt. Unter»sozialer Ordnung« verstehe ich eine Ordnung, die auf der Durchsetzung durch die Regierung und auf informellen, sozialen und normativen Kontrollen beruht, also der sogenannten»hard« und»soft power«.) Das heißt, es ist eine Gesellschaft, die wachsam Freiheit und Grundrechte schützt und zugleich eine Reihe von Verpflichtungen dem Allgemeinwohl gegenüber fördert, 15. Jonathan Rauch,»Confessions of an Alledged Libertarian(and the Virtues of ›Soft‹ Communitarianism)«, The Responsive Community 10, Nr. 3(2000), S. 23. 16. Etzioni, The New Golden Rule , a.a.O. ipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 21

wie etwa die Sicherheit der Heimat und den Umweltschutz.(Sie tut dies, auch wenn damit den Mitgliedern der Gesellschaft Verpflichtungen auferlegt werden, denen sie vielleicht nicht nachkämen, wenn sie sich selbst überlassen blieben. Daher die inhärente Spannung zwischen Autonomie und sozialer Ordnung.) Zweitens überprüfen gute Gesellschaften ständig die Balance zwischen Autonomie und Ordnung. Da sie Balance halten wollen, neigen sie mal in die eine und dann in die andere Richtung und passen sich an, wenn sich der historische Kontext ändert(wie zum Beispiel in den Vereinigten Staaten nach den Terroranschlägen des 11. September 2001). 17 Drittens kommt man einer guten Gesellschaft umso näher, je stärker die Gesellschaftsordnung auf moralischer Überzeugung und informeller sozialer Kontrolle(normativen Kontrollen) basiert, und je enger begrenzt die Handlungsbereiche sind, die durch den Staat kontrolliert werden. In den Vereinigten Staaten zum Beispiel ist das Rauchverbot, das für zahlreiche öffentliche Räume gilt und fast ausschließlich auf moralischer Überzeugung und informellen sozialen Kontrollen beruht, anderen, auf staatlichem Zwang beruhenden Verboten, wie etwa der Prohibition, weit überlegen. In einer guten Gesellschaft wird ein großer Teil der gesellschaftlichen Aufgaben erfüllt, weil die Menschen bestimmte Pflichten internalisiert haben – von der Betreuung ihrer Kinder bis zur Schonung der Umwelt, von wohltätigen Spenden bis zur Hilfe für Alte und Kranke –, die sie als moralische Verpflichtungen verstehen. Das heißt, die gesellschaftliche Ordnung einer guten kommunitaristischen Gesellschaft ist weitgehend eine weiche, indem sie einerseits die Rechte und Präferenzen ihrer Mitglieder respektiert und andererseits vorwiegend mit moralischen und sozialen Mechanismen sicherzustellen sucht, dass ihre Mitglieder ihren Pflichten gegenüber den anderen und dem Allgemeinwohl nachkommen, anstatt auf staatliche Polizeimaßnahmen zurückzugreifen. Bestimmte Gesellschaften neigen in spezifischen historischen Perioden dazu, die Balance in die eine oder andere Richtung zu verschieben. In dem Bemühen, besser zu werden und dem gleichen gesellschaftlichen Grundmodell näher zu kommen, müssen sie dabei manchmal in entgegengesetzte Richtungen gehen. So mussten die Vereinigten Staaten aus der Perspektive eines guten Gesellschaftsmodells in den 1980er Jahren 17. Zu einer kommunitaristischen Einschätzung dieser Veränderungen vgl. Etzioni, The New Golden Rule , a.a.O. 22 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

und später die Bindungen der Gemeinschaft und das Vertrauen in die Autorität wieder herstellen, während China in derselben Periode mehr Platz für Autonomie schaffen musste – sowohl Autonomie gegenüber den Machthabern als auch gegenüber den Mitbürgern. 18 Mit diesem Konzept einer guten Gesellschaft als Maßstab oder Bewertungskriterium – angewendet auf eine sich entwickelnde globale Gesellschaft – können wir nun einschätzen, wie West und Ost an das globale»Geben und Nehmen« der Werte herangehen, die sowohl bestehende als auch künftige internationale Institutionen prägen sollten. Das bisher Gesagte schließt zwei Hypothesen ein, die ich explizit nennen möchte. Ich erwarte erstens, dass sich schrittweise eine Art von globalem Modell der guten Gesellschaft entwickeln wird, ein Modell, das viele Nationen bejahen, selbst wenn es bei der detaillierten Interpretation seiner Charakteristika und den zur Einhaltung seiner Prinzipien notwendigen Fortschritten erhebliche Unterschiede gibt. Ich postuliere ferner, dass eine gute globale Gesellschaft – wie eine gute nationale Gesellschaft – Respekt vor den Rechten des Einzelnen mit einer Verpflichtung auf das Allgemeinwohl(z.B. die globale Umwelt), Engagement für die schrittweise Entwicklung der politischen Demokratie(zum Beispiel in einer grundlegend restrukturierten uno ) sowie Recht und Ordnung(etwa durch verstärkten Einsatz von Friedenstruppen) verbinden muss. Die Freiheit: Vakuum oder weiche Ordnung? Der westliche Triumphalismus verwechselt Autonomie leicht mit der Abwesenheit von Regeln und Normen – kurz gesagt, mit einem moralischen Vakuum. Die Geschichte zeigt, dass die rigiden, gewaltsam erzwungenen Codes des Ostens nach ihrem Zusammenbruch durch eine andere Basis für die Gesellschaftsordnung ersetzt werden müssen. Es ist ein unwiderlegbares Faktum, dass jene Gesellschaften, die sich von ihren ausgeprägt »östlichen« Überzeugungen und Regelsystemen abwendeten und entschieden in die individualistische Richtung rückten, aber nur wenig neue gemeinsame Überzeugungen entwickelten, einen steilen Anstieg von an18. Zu den Unterschieden zwischen dem chinesischen und dem amerikanischen Gesellschaftsmodell vgl. Randall Peerenboom, China’s Long March toward Rule of Law (New York: Cambridge University Press 2002). ipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 23

tisozialem Verhalten erleben. In vielen ehemals kommunistischen Ländern und in Ländern, in denen ein repressives Regime gestürzt wurde, sind explodierende Kriminalitätsraten, Drogenmissbrauch, hohe Aidsraten, Vernachlässigung von Kindern und ein starkes Gefühl von Machtlosigkeit und Langeweile zu beobachten. 19 In manchen Gebieten ist die Unordnung so überwältigend(und die Arbeitslosigkeit so hoch, und die Jobperspektiven so düster), dass Millionen sagen, sie sehnten sich zurück nach den früheren autoritären Regimen. Wegen der Bedeutung dieses Punktes und weil seine Implikationen für das Modell der guten Gesellschaft häufig übersehen werden, führe ich einige Daten an, um die Situation zu verdeutlichen. In Russland ist die Kriminalitätsrate zwischen 1989 und 1993 um 73 Prozent oder 1 180 000 Straftaten gestiegen. Die Mordrate stieg um 116 Prozent und die Zahl der Überfälle nahm um 81 Prozent zu. Kennzeichnend für den Zerfall der sozialen Strukturen ist, dass bei 63 Prozent der Schwerverbrechen die Opfer Freunde oder Verwandte der Täter waren. 20 Der ohnehin schon hohe Alkoholmissbrauch stieg zwischen 1989 und 1997 um 39 Prozent. 21 1999 registrierte das russische Gesundheitsministerium 2 500 000 Fälle von »offiziellen« Alkoholikern, die sich in anerkannten Behandlungsprogrammen befanden. Die Statistiken für 2002 zeigen, dass Todesfälle durch Alkoholvergiftung seit 1991 um 155 Prozent auf mehr als 30 000 Fälle pro Jahr gestiegen sind. 22 (In den Vereinigten Staaten gibt es bei einer doppelt so hohen Bevölkerungszahl durchschnittlich 300 Fälle tödlicher Alkoholvergiftung pro Jahr.) Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion sind auch die Raten von Drogenmissbrauch und hiv -Infektionen stetig gestiegen. Im Jahr 2000 waren drei Millionen Russen(zwei Prozent der Bevölkerung) drogensüchtig, und die Zahl der hiv -Infizierten nähert sich der zwei-MillionenGrenze. 23 Die Selbstmordrate in Russland ist zwischen 1989 und 2000 19. Liu Banyan und Perry Link,»A Great Leap Backward«, New York Review of Books, 8. Oktober 1998, S. 19. 20.Die Statistiken stammen aus dem World Factbook of Criminal Justice Systems (Band 1989–2001) und einem Bericht des Moskauer Regionalbüros der unodc (Band 1995–2001). 21. Paul Quinn-Judge,»Russian Roulette«, Time(International) , 7. September 1998. 22. Quinn-Judge,»Russian Roulette«, a.a.O. 23. Patrick Richter,» u.s. Expert Outlines Social and Environmental Disaster in Russia«, World Socialist Web Site, 29. Oktober 1999. http://www.wsws.org/articles/ 1999/oct1999/russ-a29.shtml; 15.7.2003. 24 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

um 60 Prozent gestiegen. 24 (Im Jahr 2003 hatte Russland mit 37,4 Fällen auf 100 000 Einwohner die zweithöchste Selbstmordrate der Welt. In den Vereinigten Staaten liegt die Rate bei 11,1 auf 100 000 Einwohner.) Es gab auch einen deutlichen Anstieg der Verkehrsunfälle, des Waffenund Devisenschmuggels sowie der Raubüberfälle. Ähnliche Entwicklungen zeigten sich in verschiedenen anderen ehemals kommunistischen Ländern, von Ostdeutschland bis China, obwohl bei den einzelnen Raten deutliche Unterschiede bestehen. 25 Natürlich gab es auch während der Herrschaft der gestürzten Regime antisoziales Verhalten, einschließlich Alkoholismus und Korruption; die Regime selber können gar als antisozial bezeichnet werden. Umso beunruhigender ist daher der Wunsch mancher Bürger dieser Länder, zu den»guten alten Zeiten« zurückzukehren. Dennoch können wir nicht leugnen, dass es nicht genügt, die Freiheit zu loben – es muss etwas gegen die neuen Formen antisozialen Verhaltens getan werden. Erste Berichte deuten darauf hin, dass ein ähnlich antisoziales Verhalten in den Nationen zunimmt, aus denen die Taliban vertrieben wurden. In den ersten Tagen nach der Befreiung Kabuls waren die Pädophilen wieder da und gingen ihrer Obsession nach. Eine ähnliche Entwicklung gab es 2003 im Irak nach dem Sturz Saddams, wo Selbstjustiz so alltäglich war, dass im Land eine»Gesetzlosigkeit wie im Wilden Westen« herrschte. 26 Ein weiterer Beweis für antisoziales Verhalten in der Zeit nach dem Talibanregime ist die Opiumproduktion, die von 185 Tonnen im Jahr 2000 auf geschätzte 3 700 Tonnen im Jahr 2002 stieg; bevor die Taliban die Produktion stoppten, lag sie bei etwa 5 000 Tonnen. 27 Im Jahr 24. PBS Frontline,»Drug Abuse and Addiction«, Facts and Stats of the Yeltsin Era. http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/yeltsin/etc/facts.html; 15.7.2003. 25. Belinda Cooper,»The Fall of the Wall and the East German Police«, in Policing in Central and Eastern Europe: Comparing Firsthand Knowledge with Experience from the West , hrsg. von Milan Pagon(Ljubljana, Slowenien: College of Policy and Security Studies 1996). Zu einer Diskussion der Probleme in China vgl. Banyan und Link, »The Great Leap«, a.a.O.; Patrick E. Tyler,»China Battles a Spreading Scourge of Illicit Drugs«, New York Times , 15. November 1995, S. A 1. Zu den wachsenden Problemen in der ehemaligen Sowjetunion vgl. John M. Kramer,»Drug Abuse in East-Central Europe«, Problems of Post-Communism 44(1997), S. 35–36; Sharon L. Wolchik,»The Politics of Transition in Central Europe«, Problems of Post-Communism 42(1995), S. 38. 26.»Dodge City on the Tigris«, Economist , 19. Juli 2003, S. 19. 27. David Rohde,»Afghans Lead World Again in Poppy Crop«, New York Times , 29. Oktober 2002, S. A 1. ipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 25

2002 hat Afghanistan den unrühmlichen Titel des»weltgrößten Produzenten von illegalem Opium« zurückerobert. 28 Der Mangel an Recht und Ordnung während des Wiederaufbaus hat Befürchtungen geweckt, Afghanistan könne sich rasch zu einem Drogenmafia-Staat entwickeln, der nur geringe Möglichkeiten hätte, demokratische Institutionen zu übernehmen. 29 Dieser steile Anstieg von antisozialem Verhalten und Anomie – und was jenseits von verstärktem Polizeieinsatz dagegen zu tun ist – wird häufig nicht diskutiert, wenn zunehmend Autonomie(oder Individualismus) angepriesen oder exportiert wird; diese Probleme werden stattdessen als Kosten abgetan, die der Freiheit wegen getragen werden müssen, oder sie werden vereinfachend als ein Phänomen betrachtet, das nach einer Übergangsperiode, wenn der Lebensstandard steigt, verschwinden werde. Es gibt allerdings nicht nur die Alternative, entweder in einer autoritären Gesellschaft zu leben, regiert von religiösen Fundamentalisten, Kommunisten oder einer anderen staatlich verordneten Ideologie, oder in einer Gesellschaft mit grassierendem antisozialen Verhalten. Die Synthese von Autonomie und sozialer Ordnung, eine Synthese, die weitgehend auf moralischen Codes und normativen Kontrollen basiert, bietet einen besseren Weg. Wenn die Notwendigkeit einiger gemeinsamer Überzeugungen akzeptiert ist, stellt sich für den Westen wie für den Osten in gleicher Weise die Frage, ob diese säkular sein oder spirituelle, vielleicht sogar weiche religiöse Elemente beinhalten sollen. Während der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts machten führende Philosophen und politische Denker, die die Schrecken von Faschismus und Kommunismus erlebt hatten und deren Stimmen in der Öffentlichkeit Gewicht besaßen, wie Hannah Arendt, Isaiah Berlin und Ernest Gellner, die Gefahren des Totalitarismus zum Mittelpunkt ihres Denkens. Daher widersprachen sie kategorisch dichten normativen Systemen und Visionen einer guten Gesellschaft, die sie als perfektionistisch oder utopisch verspotteten. Wenn es um die Frage ging, wie ein neues Gesellschaftsmodell aussehen könnte, wurden diese Systeme als Legitimation für Zwang im großen Stil betrachtet. Der Verzicht auf solche hochflie28. Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, International Narcotics Control Strategy Report , März 2003, VII-3. 29. April Witt,»Afghan Poppies Proliferate: As Drug Trade Widens, Labs and Corruption Flourish«, Washington Post , 10. Juli 2003, S. A 1. 26 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

genden Ideen und die Sicherung der Freiheit jedes Einzelnen, seine eigenen moralischen Vorstellungen zu formulieren und zu verwirklichen, wurde als Schlüsselgarantie gegen die Wiederkehr eines Hitler oder Stalin, von Konzentrationslagern oder Gulags betrachtet. Da aber diese Denker und ihre unzähligen Anhänger den Blick fest auf den Rückspiegel gerichtet hatten, sahen sie nicht das gewaltige Schisma, das vor ihnen lag: die Gefahr eines moralischen Vakuums und die Notwendigkeit, es mit einem moralischen Inhalt zu füllen, der mit Autonomie kompatibel ist, weil es sonst mit Inhalten besetzt wird, für die dieses nicht gilt. Vom Export der Halbheiten zum»Service Learning« Die Grundzüge der sich langsam entwickelnden globalen Synthese werden erkennbar, wenn wir die hier skizzierte gute Gesellschaft als Beispiel heranziehen. In einer groben Annäherung könnte man sagen, dass der Westen das eine Kernelement des sich entwickelnden gemeinsamen Wertesystems und der globalen Architektur fördert, die Autonomie, während der Osten die soziale Ordnung befördert. Das amerikanische Außenministerium, der National Endowment for Democracy, Voice of America und andere Verfechter des westlichen Lebensstils kümmern sich natürlich nicht um die hohen Kriminalitätsraten im Westen, den weit verbreiteten Alkohol- und Drogenmissbrauch sowie andere Formen antisozialen Verhaltens, die eine geschwächte Gesellschaftsordnung widerspiegeln. Andererseits sagen die Fürsprecher einer sozialen Ordnung, die auf einer rigiden Interpretation des Islam basiert – die Ayatollahs im Iran, die Sittenwächter in Saudi Arabien und die Förderer einer strikten Einhaltung der Scharia anderswo – wenig zu den massiven Menschenrechtsverletzungen, der flächendeckenden Unterdrückung und den Verstößen gegen die Menschenwürde sowie zu den ökonomischen Kosten, die durch die Aufrechterhaltung einer straffen Gesellschaftsordnung verursacht werden. Das gilt auch für verschiedene autoritäre Regime Asiens, wie etwa Singapur, Malaysia und Myanmar. So lobt jede Seite die zwei Beine des Elefanten, die ihm am liebsten sind und übersieht dabei, dass dieser vier Beine braucht, um das Gleichgewicht zu halten. Einer Weiterentwicklung der normativen Synthese wäre am besten gedient, wenn beide Seiten einen Ansatz verfolgten, den man als»Service Learning«(Lernen durch gemeinnützige Dienstleistungen) beschreiben könnte. Der Begriff Service Learning wurde bisher vor allem in der Inipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 27

nenpolitik verwendet, und richtet sich an Menschen, die für Arme und Minderheiten Erziehungsprogramme und Religionsunterricht durchführen oder Sozialleistungen anbieten. Sie sollen anerkennen, dass auch diese Gruppen einen Beitrag leisten können. Anstatt Menschen aus verschiedenen Subkulturen so zu behandeln als brächte man den Heiden die Erleuchtung, sollte man einsehen, dass wir von ihnen lernen können, während wir mit ihnen teilen, was wir für richtig halten. Der Westen hat ein Modell exportiert, das seine eigenen Schwächen reflektiert – seine Defizite an Autorität und Gemeinschaft. Man könnte einwenden, ein solcher Ansatz des Service Learning sei nur ein taktischer Zug. Die Menschen werden wahrscheinlich eher akzeptieren, was auch immer Peace Corps, Vista, AmeriCorps und andere ihnen auftischen, wenn das Personal Respekt zeigt und zu erkennen gibt, dass es von ihnen etwas lernen kann, statt sie nur als Bedürftige zu behandeln. Das ist durchaus möglich: Service Learning könnte eine produktivere Einstellung erzeugen als andere Ansätze. Aber es ist weitaus mehr als nur eine Einstellung. Junge Leute aus der Mittelklasse zum Beispiel sind gegenüber ihnen fremden Welten oft ungeheuer naiv. Wenn sie von Menschen mit unterschiedlichem Hintergrund lernen, kann dies für sie ein Realitätstest sein und ihnen helfen, mit Menschen aus anderen Teilen der Gesellschaft(und der Welt) umzugehen. Was aber wichtiger ist: Der Ansatz des Service Learning fordert von den Politikern und gewählten Amtsträgern, der Welt mit der festen Überzeugung(und nicht nur einer Public-Relations-Pose) gegenüberzutreten, dass sie, ihre Nation und ihre Ideologie kein Monopol für das Gute haben, dass andere Kulturen profunde und wesentliche Beiträge zu der sich entwickelnden globalen Synthese leisten können. Wie schon erwähnt, behandeln die beiden Thesen vom»Ende der Geschichte« und»Zusammenstoß der Zivilisationen« die nicht-westlichen Teile der Welt, als hätten diese, wenn überhaupt, nur wenig zur Konzeption einer guten Gesellschaft – zumindest zu ihrer ökonomischen und politischen Gestaltung – und zur neu entstehenden globalen Architektur beizutragen. Es gab tatsächlich, vor allem bei den Ökonomen des Internationalen Währungsfonds( iwf ) eine Tendenz, die Länder im Osten unter Druck zu setzen, damit sie reinere Formen des Individualismus verfolgten, als sie derzeit im Westen bestehen – zum Beispiel durch De28 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

regulierung und Öffnung ihrer Märkte nach außen. Außerdem hat der Westen – vor und nach dem Zusammenbruch des Kommunismus – sich aktiv darum bemüht, die Anerkennung der Rechte des Einzelnen und eine demokratische Regierungsform in Länder in aller Welt zu exportieren. Wie bereits erwähnt, hat er aber dazu tendiert zu vergessen, dass Autonomie(Rechte, Freiheit und eine demokratische Regierung) nicht in einem Vakuum gedeihen kann, sondern dass sie, zumindest zum Teil, auf dem Fundament von Kulturen und Mentalitäten, aber vor allem auf moralischen und sozialen Verpflichtungen ruht. Um es auf den Punkt zu bringen: Der Westen hat ein Modell exportiert, das seine eigenen Schwächen reflektiert – seine Defizite an Autorität und Gemeinschaft.(Ähnliche Thesen wurden sehr überzeugend und mit umfangreicher Dokumentation unter anderem von Thomas Carothers und Robert Kaplan formuliert. 30 Zusätzlich zu den hier vorgebrachten Argumenten verweisen die Autoren auf das Fehlen anderer, nicht-kommunitärer Elemente wie eine Mittelklasse und ein notwendiges Niveau von Einkommen und Bildung.) Der Osten hat seine eigenen blinden Flecken. Die Tatsache, dass die Ideologien und Gesellschaftsmodelle, die der Osten»exportiert«, ordnungsorientiert sind und die Autonomie missachten, ist schon so oft beschrieben und kritisiert worden, dass sie hier nicht näher diskutiert werden muss. Ich führe hier deshalb nur die wichtigsten Erscheinungsformen an, zu denen die Überbetonung der sozialen Ordnung geführt hat. Wie andere Autoren bereits gezeigt haben, gibt es auffallende Ähnlichkeiten zwischen dem religiösen Fundamentalismus und den großen totalitären Bewegungen, besonders dem Kommunismus, einem Ansatz, den der Westen entschieden zurückgewiesen hat. 31 (Daher ist die Bezeichnung»totalitäre Religionen« voll und ganz zutreffend.) Ein wesentlicher Grund für den Zusammenbruch des Kommunismus, der jahrzehntelang als staatlich erzwungene Gesellschaftsordnung und Kommandound Planwirtschaft auf der ganzen Welt propagiert wurde, war der fehlende Raum für Autonomie, sowohl in Bezug auf politische Äußerungen als auch wirtschaftliche Initiativen und Innovationen. Truppen oder bewaffnete Minderheiten mussten den Kommunismus anderen Völkern 30. Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve (Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace 1999); Robert Kaplan,»Was Democracy Just a Moment?«, The Atlantic Monthly , Dezember 1997, S. 55–71. 31. Vgl. Paul Berman, Terror and Liberalism (New York: W. W. Norton 2003); Amitai Etzioni,»Opening Islam«, Society 39, Nr. 5(Frühjahr 2002), S. 29–35 ipg 2/2004 Etzioni, Globale Gesellschaft 29

häufig aufzwingen, weil er – in der hier verwendeten kommunitaristischen Terminologie – unausgeglichen war. Der Kommunismus war im Wesentlichen nicht exportierbar, besonders nicht in Länder, die mit der Autonomie schon eine gewisse Erfahrung hatten. In letzter Zeit war das wichtigste vom Osten exportierte Gesellschaftsmodell das der totalitären Religionen, in erster Linie eine harte Variante des Islam(besonders der wahabitischen Sekte). Die von ihr erzwungene Gesellschaftsordnung ist äußerst strikt und umfassend und lässt fast keinen Raum für Autonomie. Der Fundamentalismus hat eine aktive expansionistische Agenda. Er versucht, sein extremes Modell der Gesellschaft in andere Länder und schließlich in die ganze Welt zu tragen. 32 Wie beim Kommunismus nehmen auch diese Bemühungen unterschiedliche Formen an, einschließlich der Agitation(zum Beispiel Imame, die in westlichen Ländern predigen und Konvertiten gewinnen), der bewaffneten Durchsetzung der Scharia durch einige Gesellschaftsgruppen gegenüber anderen(zum Beispiel in Nigeria) sowie bewaffneter Interventionen von Agenten oder Truppen eines Landes in einem anderen(zum Beispiel die Unterstützung von moslemischen Kräften in Bosnien durch wahabitische Kämpfer oder die wahabitische Unterstützung tschetschenischer Separatisten). Diese Regime, die unausgeglichen sind, weil sie die soziale Ordnung überbetonen und die Autonomie ignorieren, weil ihre Ordnung aufgezwungen wird und nicht auf informellen normativen Kontrollen basiert, scheinen auf die Dauer nicht tragbarer zu sein als der Kommunismus. Diese Situation zeigt sich in der wachsenden Opposition gegenüber den Mullahs und ihrem Regime im Iran, 33 in der Freude, mit der die Afghanen die Befreiung von den Taliban begrüßt haben und in der Bewegung verschiedener Republiken hin zu Formen des Islam, die für Autonomie mehr Raum bieten. Kurz gesagt, der Westen wie der Osten neigen dazu, ihre eigenen Defizite nicht wahrzunehmen und nur die Hälfte der Elemente zu»exportieren«, die eine gute Gesellschaft ausmachen könnten, wenn sie miteinander verbunden und gleichzeitig von der jeweils anderen Seite übernommen würden. 32. Zu einem guten Charakterprofil von Menschen, die Extremisten werden, vgl. Jessica Stern, Terror in the Name of God (New York: Ecco/Harper Collins Publishers 2003). 33. Jon Sawyer,»Iran Clerics’ Rule Facing Opposition; Dissidents Openly Challenge the Revolution of 1979«, Saint Louis Post-Dispatch , 2. Juli 2003, S. 4. 30 Etzioni, Globale Gesellschaft ipg 2/2004

Ist ein politisches Europa noch möglich? MAXIME LEFEBVRE S eit es die europäische Zivilisation gibt, stellt sich die Frage nach ihrer politischen Einheit. Die gesamte europäische Geschichte schwankt zwischen internen Konfrontationen und imperialer Nostalgie. Heute befriedet, zeigt Europa der Welt beispielhaft die Vielfalt seiner nationalen und kulturellen Identitäten. Das Problem der politischen Einheit Europas lässt sich indessen nicht auf die friedliche Organisation der Diversität reduzieren. Heute mehr denn je wird sie als Frage der weltweiten Handlungsfähigkeit begriffen. Die Dialektik zwischen interner Einheit und externer Handlungsfähigkeit steht im Zentrum aller Überlegungen zum politischen Europa, zumindest wenn man sich nicht auf ein regionalisiertes und marginalisiertes Europa beschränkt, das im Begriff ist, die Geschichte zu verlassen. Die Irak-Krise hat uns aufs Neue ein in Kritiker und Mitläufer gespaltenes Europa gezeigt, das unfähig war, entscheidend auf den Verlauf der Ereignisse einzuwirken. Der Europäische Verfassungsentwurf sieht die Einsetzung eines»Europäischen Außenministers« vor, jedoch ohne eine Reform der Entscheidungsverfahren in der Außenpolitik, die weiterhin auf Einstimmigkeit beruhen. Welche Gründe hätte ein Europa, das sich im Hinblick auf die amerikanische Großmacht definieren muss, eine politische Einheit zu bilden, und welches Projekt könnte deren Zentrum sein? Zwischen einer»Großmacht Europa« und einer Art»großer Schweiz«, zwischen einer»multipolaren Welt«(Jacques Chirac) und der »euro-atlantischen Unipolarität«(Tony Blair), zwischen dem Willen, die Globalisierung zu»zivilisieren« und der Bejahung einer gemeinsamen Verteidigung, scheint Europa auf der Suche nach einem Weg und einem Ziel zu sein. ipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 31

Die Quellen der politischen Einheit Europas Nach der Formel von Marc Bloch, dass»Europa entstand, als das Römische Reich zerfiel« 1 , folgten in der europäischen Geschichte vier Einigungsmodelle aufeinander: das imperiale Modell, das Verteidigungsmodell, das Modell der kollektiven Sicherheit und schließlich das Integrationsmodell, das in der Folge des Zweiten Weltkriegs entwickelt wurde. Das»imperiale« Modell, eine Weiterführung des römischen Erbes, erlebte nur einen kurzen Erfolgsmoment: das karolingische Reich, eine geografische Präfiguration des Europas der Montanunion und der Römischen Verträge, und Ausdruck eines romanisch-germanischen Synkretismus, der vielleicht eine späte Fortsetzung in der in Europa stets zentralen»deutsch-französischen Partnerschaft« findet. Aber die Einheit des christlichen Abendlandes hat sich durch die Entstehung der Nationen und später die protestantische Spaltung aufgelöst. Dante träumte vergebens von einer»universellen Monarchie« unter der Führung des Heiligen Römischen Reiches. Den Anhängern der imperialen Idee(Karl V., Napoleon, Hitler) ist es nie gelungen, die Grundlagen einer gemeinsamen Kultur zu schaffen, die ihrer politischen Macht ein legitimes Fundament gegeben hätte. Daher lebte Europa bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs, sogar bis zum Ende des Kalten Krieges, in einem prekären Gleichgewicht der Kräfte. Einige Modelle der europäischen Einigung sind durch eine Bedrohung von außen angestoßen worden. Aber das»defensive« Modell hat zu nichts geführt, vielleicht weil die Bedrohung keinen hinreichenden Druck ausübte. Der Kampf gegen die türkische Bedrohung liegt den Plänen des Rechtsgelehrten Pierre Dubois am Anfang des 14. Jahrhunderts, des böhmischen Königs Georg Podiebrad im 15. Jahrhundert und auch dem»Großen Plan« zugrunde, den der Herzog von Sully Anfang des 17. Jahrhunderts König Heinrich IV. zuschrieb. Keines dieser Projekte hat zu Ergebnissen geführt, was Europa übrigens nicht gehindert hat, sich erfolgreich gegen die türkische Bedrohung zur Wehr zu setzen, um dann wieder seinen internen Querelen freien Lauf zu lassen. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs hätte die sowjetische Bedrohung dazu führen können, die Westeuropäer in einer Föderation zu ver1. Ausführlich kommentiert von Lucien Febvre( L’Europe. Genèse d’une civilisation , Perrin, Paris, 1999). 32 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

einen. Einerseits wurde durch diese Bedrohung das Schicksal des Kontinents mit dem Amerikas verknüpft. Andererseits hat sie die Franzosen jedoch nicht daran gehindert, sich dem Projekt einer gemeinsamen europäischen Armee mit Deutschland zu entziehen. So scheiterte 1954 die Europäische Verteidigungsgemeinschaft. Die nato ist daher bis zum Ende des Kalten Krieges fast das einzige Instrument der europäischen Verteidigung geblieben. Heute wird Europa durch keine unmittelbare Gefahr bedroht. Es lebt zwar nicht in absoluter Sicherheit, aber im Umgang mit den Hauptgefahren kann und muss es sich auf die Vereinigten Staaten verlassen. Das dritte Einigungsmodell ist die kollektive Sicherheit. Es ist eine Antwort auf das Gleichgewicht der Kräfte der europäischen Nationen. Es geht darum, dieses Gleichgewicht in einen Rahmen von gemeinsamen Regeln einzufügen, die den Frieden garantieren. Diese Idee wurde bereits im Mittelalter lanciert, als Pierre Dubois vorschlug, die Differenzen der europäischen Souveräne durch den Schiedsspruch des Papstes zu regeln. Die Denker der Aufklärung(Abbé de Saint-Pierre, Rousseau, Bentham, Kant) träumten von einem Europa des ewigen Friedens. Auf paradoxe oder vielmehr aufschlussreiche Weise haben sich die Europäer, wenn sie seit Anfang des 19. Jahrhunderts über ihre Einheit nachdachten, auf die Vereinigten Staaten bezogen. Diese Vorstellung hat die europäischen Grenzen schnell überschritten. Schon 1623 hat Emeric Crucé das Projekt einer föderalen Organisation zur Erhaltung des Friedens in Europa angeregt, die auch offen sein sollte für »Moskowien«, die Türkei und selbst die anderen Königreiche Asiens, Indiens und Afrikas. 1919 wurde der»Völkerbund« mit nicht-europäischen Nationen(Japan und lateinamerikanischen Ländern) gegründet. Nach dem Zusammenbruch des Völkerbundes wurde auf Initiative der Vereinigten Staaten das kollektive Sicherheitssystem im Weltmaßstab als Organisation der Vereinten Nationen( uno ) neu gegründet. Den Sicherheitsrahmen in Europa selbst bildet heute die osze (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa), der auch die Staaten Nordamerikas und der ehemaligen Sowjetunion(einschließlich der zentralasiatischen Länder) angehören. In diesem Rahmen war es möglich, die »Akte von Helsinki«(1975) zu beschließen: keine Gewaltanwendung, friedliche Beilegung von Differenzen, Unverletzbarkeit der Grenzen, usw. ipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 33

Die»Werte« der kollektiven Sicherheit sind zwar europäischen Ursprungs, haben aber ein universales Modell hervorgebracht: Rechtsstaat, Demokratie und Humanismus sowie den freien Handel. Mit der Vielfalt der Städte entstand im antiken Griechenland die Demokratie, das Mittelalter hat den britischen Parlamentarismus und die Anfänge des Kapitalismus hervorgebracht, die Renaissance hat den Humanismus entwickelt, die Revolutionen, erst in England, dann in Frankreich, haben zur modernen Demokratie geführt. Dennoch waren die Vereinigten Staaten die erste demokratische Republik im modernen Sinn des Wortes. Auf paradoxe oder vielmehr aufschlussreiche Weise haben sich die Europäer, wenn sie seit Anfang des 19. Jahrhunderts über ihre Einheit nachdachten, auf die Vereinigten Staaten bezogen. Der Ausdruck»Vereinigte Staaten von Westeuropa«, den Victor Hugo 1849 prägte, hat großen Erfolg gehabt. Wie in dem Verteidigungsmodell ist auch in der kollektiven Sicherheit die aktuelle Grundlage der politischen Einheit Europas nur schwer zu entdecken. Die Regeln der friedlichen Koexistenz zwischen den Staaten sind nicht spezifisch europäisch, sondern finden ihre ultimative Legitimation in der Charta der Vereinten Nationen(gegen deren die Gewaltanwendung einschränkenden Verfügungen unlängst verstoßen wurde). Auch die»westlichen« Werte von Demokratie und Freihandel sind über Europa hinaus gültig, und ihre weltweite Förderung hängt weitgehend von den Vereinigten Staaten ab. Das alles hindert Europa indessen nicht, innerhalb dieses weltweiten Systems seine regionalen Mechanismen zu entwickeln: zum Beispiel die Europäische Menschenrechtskonvention, den Vertrag über das Gleichgewicht der konventionellen Streitkräfte in Europa oder die Freihandelszone, die um die Europäische Union herum organisiert wird. Das vierte europäische Einigungsmodell wurde nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelt: das»Integrationsmodell«. Es beruht auf zwei tragenden Ideen: Zum Einen soll den Europäern die Vereinigung gelingen, indem sie ihre Souveränität teilen, zum Anderen soll ihnen dies erleichtert werden, indem sie mit der wirtschaftlichen Zusammenarbeit beginnen. Auf dieser Basis haben Jean Monnet und Robert Schuman 1950 dafür plädiert, Europa nicht durch eine»Gesamtkonstruktion« zu schaffen, sondern durch»konkrete Realisierungsschritte«, die eine»faktische Solidarität« schaffen sollten. Dies ist der Ursprung der»Gemeinschaftsmethode« und des Aufbaus eines wirtschaftlichen Europas, das verbunden wird durch einen gemeinsamen Markt und dann einen Binnenmarkt, ein 34 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

supranationales Wettbewerbsrecht, eine gemeinsame Handelspolitik sowie ambitionierte Politiken(Agrarpolitik, Strukturpolitik, Entwicklungshilfe, usw.), mit denen es Europa gelingen soll, seine wirtschaftliche Vereinigung zu vollenden und sich nach außen zu behaupten. Das Integrationsmodell ist in gewisser Weise eine Fortsetzung des Ideals der kollektiven Sicherheit und des Friedens durch Handel, wie es zu Beginn des 17. Jahrhunderts bei Emeric Crucé und dem Herzog von Sully erscheint. Saint-Simons Plan für eine europäische Gesellschaft von 1814 sah ebenfalls eine wirtschaftliche Zusammenarbeit der Staaten vor. Der Ansatz von Jean Monnet geht von einem»Funktionalismus« aus, dem zufolge Organisationen die wirtschaftliche und soziale Integration der internationalen Gesellschaft fördern und damit die Konfliktfelder zwischen den Staaten verringern. Die europäische Integration geht indessen aus zwei Gründen viel weiter. Erstens strebt sie danach, Europa ein politisches und demokratisches Fundament zu verleihen. Spätestens seit der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 stellt sich die Frage einer europäischen Demokratie. Die Debatte über die Verfassung und die vom Konvent geleistete Arbeit geben dieser Problematik eine neue Qualität, auch wenn man noch weit davon entfernt ist, die Voraussetzungen für eine europäische, demokratische Macht zu erfüllen. Zweitens ist die europäische Integration, die anfangs den Kern der staatlichen Souveränität umging(so dass Hendrik Brugmans, Gründer des Europa-Kollegs in Brügge, von einem»umgekehrten Föderalismus« sprach), dieser seit mehr als fünfzehn Jahren nähergerückt und sie hat schrittweise die Außenpolitik, die Währung, die Polizei und Justiz und schließlich sogar die Verteidigung erreicht. Diese Entwicklung verleiht nicht nur der Frage nach der demokratischen Legitimität der europäischen Institutionen eine neue Schärfe, sondern auch der nach der Aufteilung der Kompetenzen zwischen den Staaten und»Europa« sowie nach der externen Behauptung des europäischen Gesamtsystems. Die unvollendete Emanzipation Europas Nach dem Zweiten Weltkrieg war Europa vollkommen abhängig von den Vereinigten Staaten. Die Vereinigten Staaten haben Europa wirtschaftlich gefördert(Marshall-Plan 1947), seine ökonomische Vereinigung unterstützt(Schaffung der Organisation für europäische wirtipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 35

schaftliche Zusammenarbeit, oeec 1948, der Vorläuferorganisation der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, oecd ) und seine Verteidigung übernommen(Vertrag von Washington 1949). Man darf nie vergessen, dass der wirtschaftliche Aufbau Europas innerhalb des euro-atlantischen politischen Rahmens begonnen hat. Man darf sich auch nicht darüber wundern, dass die neuen Mitgliedsstaaten diese traditionelle Sichtweise heute übernehmen: Europäische Union= Wohlstand, nato = Sicherheit. Diese Gesamtarchitektur hat sich bis zum Ende des Kalten Krieges erhalten, hat aber eine gewisse Verschiebung des euro-atlantischen Gleichgewichts erlebt. Die erste Veränderung fand statt, als sich das gaullistische Frankreich, das seit 1960 über Atomwaffen verfügte, unabhängig machte und 1966 aus der integrierten militärischen Struktur der nato zurückzog. Die zweite grundlegende Veränderung war der wirtschaftliche Aufschwung Europas, das nach der Einführung der gemeinsamen Außenzölle(1968) und der Aufhebung der Dollar-Gold-Parität(1971) in multilateralen Wirtschaftsverhandlungen, in internationalen Währungsbeziehungen, im Nord-Süd-Dialog und in der Entwicklungshilfe immer stärker seine eigenen Auffassungen und Interessen vertrat. In einer Welt, die der amerikanische Staatssekretär Henry Kissinger selbst als»multipolar« bezeichnete, nahmen die Europäer eine monetäre und politische Union in Angriff(auf dem Gipfel in Paris 1972), doch sie erreichten anfangs in ihrer gemeinsamen Außenpolitik(»Europäische Politische Zusammenarbeit«, 1970 auf intergouvernementaler Ebene etabliert), keine wirkliche Konsistenz. Das Ende des Kalten Krieges hat Europa in ein strategisches Vakuum gestürzt. Innerhalb weniger Jahre ist Russland aus einer bedrohlichen Macht zu einem Land geworden, das Hilfe braucht. Die Europäische Union ist mit der Perspektive einer fast grenzenlosen Erweiterung nach Osten konfrontiert. Neue Bedrohungen zeichnen sich ab, sei es an der Peripherie der Union(Konflikte im Balkan, Erstarken des Islam), sei es auf einer globalen Ebene(Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Terrorismus). Vor allem aber scheint sich Europa im Vergleich zu den Vereinigten Staaten und aufsteigenden Mächten wie China demographisch wie ökonomisch im Niedergang zu befinden. Sein Anteil an der Weltbevölkerung ist innerhalb eines Jahrhunderts von 25 auf 12 Prozent gesunken und geht weiter zurück. Während der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts hat sich die Bevölkerung in Nordamerika verdoppelt und in den 36 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

Entwicklungsländern verdreifacht, während sie in Europa um nur 25 Prozent gewachsen ist. Bis 2025 dürfte in den Vereinigten Staaten die Bevölkerung um mindestens 50 Millionen Einwohner zunehmen, während die Einwohnerzahl der eu -25 bis zu diesem Zeitpunkt stagnieren dürfte. Aufgrund dieser demographischen Tendenzen, aber auch aufgrund einer gewissen Erschöpfung seines Wirtschaftsmodells, fehlt es Europa an Dynamik. In den 90er Jahren wuchs das Bruttoinlandsprodukt( bip ) Chinas jährlich um zehn Prozent, in den Vereinigten Staaten um drei, in Europa um zwei(und in Japan um ein Prozent). Dieses Europa, das beispielhaft sein möchte, ist dennoch fähig, sich wegen der Anerkennung der sezessionistischen Republiken Jugoslawiens Anfang der 90er Jahre zu spalten oder sich beim Gipfel von Nizza und bei der jüngsten Regierungskonferenz in einen Streit über die Stimmenverteilung in den europäischen Institutionen zu verstricken. Dennoch ist das Europa der Fünfzehn nach wie vor eine ökonomische Supermacht. Sein bip entspricht dem der Vereinigten Staaten, trotz Wachstumsschwäche und hoher Arbeitslosigkeit. Es ist eine Supermacht, wenn es seine Interessen auf dem Gebiet der Handelspolitik verteidigt. Es hat eine gemeinsame Währung geschaffen, die mit dem Dollar konkurrieren kann, auch wenn ihr Management schwierig ist. Die Ausgaben für Entwicklungshilfe betragen 7 Prozent des gemeinsamen Budgets (7 Milliarden Euro pro Jahr), und dazu kommen noch die Leistungen der Mitgliedstaaten, die zehnmal höher liegen. Die Europäische Union stellt damit mehr als die Hälfte der weltweiten Entwicklungshilfe. Sie fördert die Entstehung von Strukturen der»global governance«(Umwelt, internationale Strafegerichtsbarkeit etc.). Sie spielt eine wesentliche Rolle bei der Hilfe für Russland und bei der Stabilisierung der Anrainerländer des Mittelmeers. Sie bereitet den Beitritt neuer Mitglieder vor, deren wirtschaftliche Entwicklung den europäischen Pol der Welt(ein Markt von 450 Millionen Konsumenten im Europa der 25 – eineinhalbmal soviel wie die Bevölkerung der Vereinigten Staaten) weiter stärken dürfte. Welches Gewicht könnte Europa haben, wenn es politisch vereint wäre? Das ist es aber nicht. Tatsächlich ist es ein»Raum des Friedens, der Freiheit und der Demokratie«(Jacques Delors), ein Gesellschaftsmodell, ein Beispiel für das Nebeneinander von kulturellen und nationalen Identitäten. Dieses Europa, das beispielhaft sein möchte, ist dennoch fähig, ipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 37

sich wegen der Anerkennung der sezessionistischen Republiken Jugoslawiens Anfang der 90er Jahre zu spalten oder sich beim Gipfel von Nizza und bei der jüngsten Regierungskonferenz in einen Streit über die Stimmenverteilung in den europäischen Institutionen zu verstricken. Dieses vor allem an Wohlstand und Stabilität interessierte Europa hat eher in Recht und Wirtschaft als in politischem Handeln die Mittel und Wege seiner Realisierung gefunden. Robert Kagan kann daher behaupten, die Europäer beriefen sich auf das Recht, weil sie schwach sind, weil sie zur Welt der Venus gehören wie die Amerikaner zum Mars, und dass sie selbstverständlich»das Geschirr spülen«(sie verteilen humanitäre Hilfe und finanzieren den Wiederaufbau), während die Amerikaner»den Koch spielen«(sie verhandeln politische Abkommen und leiten militärische Operationen, wie man es auf dem Balkan, im Irak und in Afghanistan erlebt hat). Dieses leicht karikierende Bild kennzeichnet die problematische Situation Europas als strategischem Akteur gegenüber der amerikanischen»Hypermacht«. Selbst die»Europäische Verteidigung« kann offenbar bei dieser Analyse nicht ausgenommen werden. Seit dem französisch-britischen Gipfel von Saint-Malo(1998) versuchen die Europäer, Kapazitäten für Krisenmanagement zu schaffen. Die dürftigen Mittel der weu (Westeuropäische Union) wurden an die eu transferiert. Diese hat eine Einsatzkapazität von jährlich 60 000 Mann mit der erforderlichen Marine- und Luftwaffenunterstützung für friedenserhaltende Missionen aufgebaut. Die ersten»Operationen« der Europäischen Union im Jahre 2003(die Ablösung des Polizeieinsatzes der uno in Bosnien; die Ablösung der Friedenstruppe der nato in Mazedonien – weniger als 400 Mann; der Einsatz in der Republik Kongo – 1 700 Mann) ähneln eher Einsätzen zur Aufrechterhaltung der Ordnung als wirklichen Operationen des Krisenmanagements. Die Operation in Mazedonien ist die einzige, bei der es der Europäischen Union gelang, sowohl eine gemeinsame diplomatische Mission (die 2001 zum Abkommen von Skopje führte) als auch einen gemeinsamen militärischen Einsatz zu leiten. Die Vereinigten Staaten waren jedoch an den diplomatischen Verhandlungen beteiligt, und die nato übernahm anfangs die Aufgabe, die Einhaltung des Abkommens durchzusetzen und die»Nationale Befreiungsarmee«( uck ) zu entwaffnen. Der Stabwechsel zwischen nato und eu hing überdies von der Zustimmung der nato ab, wobei die europäische Operation einem»Kommandierenden General« der nato unterstand, der nichts anderes ist als der 38 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

(europäische) Stellvertreter des(amerikanischen) Oberkommandeurs der nato -Truppen in Europa. Selbst wenn die Europäische Union in Bosnien die Nachfolge der nato antritt, geschieht dies unter denselben Bedingungen: Sie übernimmt die Verantwortung für einen Frieden, der von der nato erzwungen und unter amerikanischer Ägide ausgehandelt worden ist. Sind die Europäer heute weiter als im Jahr 1900, als sie in der Lage waren, ein multinationales Expeditionskorps unter dem Kommando eines deutschen Admirals aufzustellen, um den Boxeraufstand in China niederzuschlagen? Sie sind es insofern, als sie tatsächlich ihre Rivalitäten überwunden haben und nicht länger in einem prekären Gleichgewicht der Kräfte leben. Aber ihre Fähigkeit, sich als autonomer strategischer Akteur auf gleicher Augenhöhe mit den Vereinigten Staaten zu behaupten, wird durch die jüngsten Fortschritte in der europäischen Verteidigung keineswegs bestätigt. Die transatlantische Asymmetrie Die entscheidende Frage für Europa ist heute seine Positionierung – als Partner oder als Gegengewicht – gegenüber der amerikanischen Macht. Zur Realisierung des Projekts»Europa als Macht« müssen zumindest zwei Bedingungen erfüllt sein. Zunächst sollte Europa vor allem gegenüber den Vereinigten Staaten über eine reale strategische Autonomie verfügen. Natürlich wird Europa nicht mehr wie früher durch einen nahen und mächtigen Feind bedroht. Aber mit keiner der Krisen, die den Weltfrieden bedrohen können, könnte es ohne die Vereinigten Staaten fertig werden: die Ölversorgung, die Weiterverbreitung von Atomwaffen(siehe Irak, Iran, Nordkorea), der chinesische Machtzuwachs und der israelisch-palästinensische Konflikt. Noch nicht einmal die Balkankrisen konnten die Europäer allein eindämmen. Die Vereinigten Staaten verfügen heute auf dem Gebiet der Rüstung über eine überwältigende Vormachtstellung. Auf sie allein entfallen mehr als 40 Prozent der weltweiten Rüstungsausgaben und zwei Drittel der Militärausgaben der nato . Ihr Verteidigungsbudget wird in diesem Jahr bei etwa vier Prozent des bip liegen. Demgegenüber fallen ihre europäischen Alliierten deutlich zurück(Frankreich und Großbritannien mit 2,5 Prozent, Deutschland mit 1,4 Prozent). Ihr Budget für Rüstungsforipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 39

schung ist fünfmal so hoch wie das der Europäischen Union. Frankreich und Großbritannien kommt zweifellos die»egalisierende Macht« der Atomwaffen zugute, aber das ist angesichts der meisten aktuellen Krisen von geringem Nutzen. Während die Europäer die Amerikaner als Garantie ihrer Sicherheit zur Abwehr möglicher Bedrohungen brauchen, haben die Vereinigten Staaten gezeigt, dass sie die Europäer nicht brauchen, jedenfalls nicht, wenn es um militärisches Handeln geht. Angenommen, Europa kann auf künftige Krisen angemessen reagieren(zum Beispiel in Afrika, wo Frankreich heute noch über einen gewissen Handlungsspielraum verfügt), müsste eine zweite Bedingung erfüllt sein: Europa müsste in der Lage sein, sich zu einigen und zu handeln. Die jugoslawische Krise hat gleich zu Anfang gezeigt, dass es zwischen den europäischen Staaten Divergenzen gab(Deutschland wollte die Unabhängigkeit Sloweniens und Kroatiens rasch anerkennen, Frankreich und Großbritannien hingegen wollten die jugoslawische Einheit so lange wie möglich aufrecht erhalten). Nichts verpflichtet die großen europäischen Nationen in einer ausbrechenden Krise automatisch auf einen gemeinsamen Standpunkt. Man kann sich ernsthaft fragen, ob sie in der Kosovo-Krise ohne den amerikanischen Bündnispartner den notwendigen Entschluss für den gemeinsamen Krieg gegen Serbien gefasst hätten. Das transatlantische Ungleichgewicht wird durch zwei Faktoren zusätzlich verschärft: die wirtschaftliche und demografische Dynamik der Vereinigten Staaten im Vergleich zu Europa, und den relativen Komfort, den die Akzeptanz der»sanften Dominanz« durch den großen Bündnispartner den Europäern verschafft(natürlich unter der Voraussetzung, dass sie von Zeit zu Zeit ihr Missfallen demonstrieren können). Es ist daher gut möglich, dass das typisch französische Projekt»Europa als Macht« Utopie bleibt. Doch während die Europäer die Amerikaner als Garantie ihrer Sicherheit zur Abwehr möglicher Bedrohungen brauchen, haben die Vereinigten Staaten gezeigt, dass sie die Europäer nicht brauchen, jedenfalls nicht, wenn es um militärisches Handeln geht. Bei den letzten von den Vereinigten Staaten geführten Kriegen(erst in Afghanistan, dann im Irak) wurde die nato hochmütig ignoriert. Für die amerikanische Supermacht ist es günstiger, von Fall zu Fall Freiwillige anzuwerben als sich einem 40 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

multilateralen Stab unterzuordnen.»Nicht die Koalition bestimmt die Mission, sondern die Mission bestimmt die Koalition«(Paul Wolfowitz, stellvertretender us -Verteidigungsminister). Die nato mag nützlich sein, um die Verbündeten zu kontrollieren, aber sie soll der amerikanischen Macht nicht die Hände binden. Ist Europa gezwungen, die amerikanische Macht hinzunehmen, wenn »Europa als Macht« nicht möglich ist und die Amerikaner ihre Bündnispartner zu Hilfskräften degradieren? Oder kann es im Gegenteil seine Position in einer erneuerten»transatlantischen Partnerschaft« stärken? Eine erneuerte transatlantische Partnerschaft Die Vorstellung von Europa als Partner der Vereinigten Staaten beruht auf zwei Voraussetzungen: Erstens, die»euro-atlantische Zivilisation« wird von denselben Gefahren bedroht; zweitens, die Europäer können größere Krisen nur in Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten lösen. Die gesamte Geschichte des letzten Jahrhunderts – die beiden Weltkriege, der Kalte Krieg, die Befreiung Kuwaits, die Balkankonflikte – scheint diese Annahmen zu bestätigen. Die Irak-Krise hat indessen eine neue und wesentliche Differenz zwischen den Vereinigten Staaten und einigen ihrer Verbündeten gezeigt. Man sollte die Gefahr eines Abdriftens der Vereinigten Staaten nicht unterschätzen, wenn sich eine Verbindung von Patriotismus und Machtstreben über das Festhalten an gemeinsamen Werten hinwegsetzt. Wenn man die komplementäre Rolle Europas und Amerikas veranschaulichen will, bezieht man sich traditionell auf zwei unterschiedliche Ansätze. Frankreich ist seit der gaullistischen Ära auf Distanz gegangen. Es betrachtet sich als Verbündeten der Vereinigten Staaten, scheut sich aber nicht, Meinungsverschiedenheiten auch öffentlich zu benennen (»Befreundet und verbündet, aber nicht ›auf Linie‹«, nach einer Formulierung von Hubert Védrine). Frankreich versucht, die Politik der Vereinigten Staaten von außen zu beeinflussen. Großbritannien, das durch seine Insellage dem Kontinent ferner und durch seine Kultur den Vereinigten Staaten näher steht, folgt deren Linie – auch wenn dies Meinungsverschiedenheiten nicht ausschließt – und versucht, die us -Politik von innen, durch den vertraulichen Dialog(erleichtert durch die gemeinsame Sprache), und durch die»special relationship« des absoluten Vertrauens zu beeinflussen. Der englische Politologe Larry Siedentop geht so weit, ipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 41

die demokratische Vereinigung Europas zu preisen und die Vereinigten Staaten zur Verteidigung der liberalen demokratischen Ordnung aufzurufen, gerade weil die Dominanz des pro-europäischen Establishments an der Ostküste durch das Aufkommen eines religiösen Populismus im Süden und Westen des Landes immer stärker bedroht wird. 2 Europa sieht sich mit seinen Widersprüchen konfrontiert. Es ist weder stark noch einig genug, um ohne die Vereinigten Staaten auszukommen. Aber es muss sich nicht einigen, um die Vereinigten Staaten kritisieren zu können. Anlässlich des Gipfels von Saint-Malo(1998), bei dem Frankreich und Großbritannien das Projekt der europäischen Verteidigung neu in Schwung zu bringen versuchten, sind diese unterschiedlichen Ansätze deutlich geworden. Beide haben eine gewisse Zweideutigkeit bewusst in Kauf genommen. In der Deklaration von Saint-Malo ist die Rede von einer»autonomen Handlungsfähigkeit« Europas, aber das europäische Handeln soll»zur Vitalität einer erneuerten Atlantischen Allianz[beitragen], die die Grundlage der kollektiven Verteidigung ihrer Mitglieder bildet«. Die Franzosen wollten die Briten in Richtung Europa ziehen, die Briten wollten die Franzosen in Richtung nato ziehen. Diese Zweideutigkeit hat den Fortschritt auf dem Weg zu autonomen militärischen Kapazitäten der Europäischen Union nicht verhindert, hat aber den Gang der Verhandlungen verlangsamt, besonders in Bezug auf die militärische Autonomie der eu im Verhältnis zur nato . Deutschland wiederum hat sich seit der Wiedervereinigung weiterentwickelt. Das Land, traditionell hin und her gerissen zwischen dem französischen Willen zur europäischen Autonomie und der Loyalität gegenüber dem amerikanischen Verbündeten, hat es im Jahr 2002 zum ersten Mal gewagt, seine Uneinigkeit mit der amerikanischen Irak-Politik öffentlich zum Ausdruck zu bringen. Diese Position, die auch im Zusammenhang mit dem Wahlkampf zu sehen ist, hat bei den Eliten gewiss kein einhelliges Echo ausgelöst. Dennoch stellt sie die starke Tendenz eines Landes dar, das»normaler«, souveräner und autonomer in seinen Entscheidungen sein will. 2. Larry Siedentop, Democracy in Europe , Allen Lane, London, 2000(vgl. Kapitel 9). 42 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

Diese unterschiedlichen Versuche, der amerikanischen Politik zu folgen, sie zu beeinflussen oder zu kritisieren, stellen das grundsätzliche Postulat der komplementären Rollen nicht in Frage. Sie zielen nicht auf eine »multipolare Welt«. Sie verleihen nur die Fähigkeit, zu den Vereinigten Staaten»Nein« zu sagen und sich abseits zu halten – was mutatis mutandis auch für die Position der kleinen europäischen Länder gegenüber den großen gilt. Die Irak-Krise hat somit die Brüche innerhalb des Kontinents sichtbar gemacht und das»alte Europa«, angeführt von Frankreich und Deutschland, mit dem»neuen Europa« konfrontiert, zu dem Großbritannien, Spanien und fast alle neuen Mitgliedsländer in Mittel- und Osteuropa gehören. Europa sieht sich mit seinen Widersprüchen konfrontiert. Es ist weder stark noch einig genug, um ohne die Vereinigten Staaten auszukommen. Aber es muss sich nicht einigen, um die Vereinigten Staaten kritisieren zu können. Der europäische politische Aufbau kann nicht ohne diesen Bezug auf die zentrale Position der amerikanischen Macht gedacht werden. Es geht darum, die transatlantische Partnerschaft als Träger der liberalen demokratischen Werte zu stärken und gleichzeitig, über die bloße Kritik hinaus, die autonome europäische Handlungsfähigkeit unter Beweis zu stellen. Europa könnte das Ziel verfolgen, eine halb-autonome Macht zu werden und die Verantwortung für die Aufrechterhaltung des Friedens in seinem Einflussbereich zu übernehmen, auf jeden Fall ein von den Amerikanern stärker respektierter Partner zu werden. Das setzt nicht nur die Entwicklung militärischer Kapazitäten voraus, wie sie seit Saint-Malo avisiert wird, es muss auch die Frage des einheitlichen Handelns geklärt werden. Welche Modelle sind vorstellbar, um dieses Ziel zu erreichen? Modelle für ein politisch handlungsfähiges Europa Die politische Vertiefung Europas Beim ersten Modell handelt es sich um eine Vertiefung der Gemeinschaftsmethode und eine Verstärkung der europäischen politischen Integration. Es geht nicht darum, sich zu vereinen, um sich zu verteidigen, denn es gibt an den Grenzen der Union keine unmittelbaren Bedrohungen, und auch die amerikanische Politik ist keine(jedenfalls noch nicht). Ebenso geht es weder um die Wiederherstellung der imperialen Einheit noch um die Einheit durch kollektive Sicherheit. Tatsächlich geht es um die Entstehung von demokratischen und politischen Institutionen auf ipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 43

europäischer Ebene, die in der Lage wären, einer europäischen politischen Macht eine ausreichende Legitimität und ein ausreichendes Fundament zu geben, um Europa auf dem internationalen Parkett zu vertreten. Man könnte über neue Mechanismen nachdenken, zum Beispiel die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit in Fragen der Außenpolitik und den Aufbau eines europäischen diplomatischen Dienstes, der schrittweise die nationalen diplomatischen Dienste ablösen würde. Der vom europäischen Konvent entwickelte Verfassungsentwurf hat Europa auf diesem Weg keinen entscheidenden Schritt weiter gebracht. Gewiss, mit der Wahl der Kommission durch das Europäische Parlament werden die europäischen Institutionen stärker parlamentarisiert. Gewiss, ein»europäischer Außenminister«, der sowohl der Kommission als auch dem Rat verantwortlich ist, bringt ein Mehr an Kohärenz und Sichtbarkeit für das europäische Handeln nach außen. Aber das höchste intergouvernementale Gremium, der Europäische Rat, wird durch die Wahl eines ständigen»Präsidenten« gestärkt und das Prinzip der einstimmigen Entscheidung ist in den wesentlichen Bereichen, der Außenpolitik und dem Steuerwesen, beibehalten worden. Kann man sich einen europäischen Präsidenten vorstellen, der Truppen der Union in einen Konflikt im Mittleren Osten entsendet? Wo und in welcher Sprache würde er das tun? Das Projekt der europäischen politischen Einheit kollidiert mit der Realität der Nationen als demokratische und politische Räume. Dort befindet sich auch heute noch immer der wesentliche Kern der politischen Macht, trotz der Entwicklung der supranationalen europäischen Integration. Mit 25 Ländern und 20 unterschiedlichen Sprachen(und es können noch mehr werden) läuft Europa Gefahr, eher einem unvollendeten Turmbau zu Babel als einer echten Föderation zu gleichen. Trotz aller Gründe, die die Europäer im 20. Jahrhundert zur Einigung drängten, haben sie diese nicht erreicht. Ist das Ziel, in der Welt an Gewicht zu gewinnen, geeignet, diese Unfähigkeit zu überwinden? Das ist zweifelhaft. Trotz eines hohen Grades wirtschaftlicher Integration hat das Europa der Völker und Nationen noch nicht einmal die Homogenität von Kultur und Sprache, die für das Griechenland der antiken Stadtstaaten charakteristisch war. Nur in langer Zeit und unter großen Schwierigkeiten wird es über das Stadium der politischen Pluralität hinaus gelangen. 44 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

Dies ist nicht unbedingt schlecht. Die Außenpolitik wird durch die Innenpolitik begründet. Die Macht ist in der Demokratie verankert. Kann man sich einen europäischen Präsidenten vorstellen, der Truppen der Union in einen Konflikt im Mittleren Osten entsendet? Wo und in welcher Sprache würde er das tun? Wem gegenüber wäre er für sein Handeln verantwortlich? Dem Europäischen Parlament, oder den einzelnen Staaten, in denen die öffentlichen Meinungen vielleicht auseinander gehen? Die qualifizierte Mehrheit ist sicher eine ausgezeichnete Methode, um die Länder zur Einigung zu verpflichten, aber sie kann wahrscheinlich keinen politischen Willen, die notwendige Voraussetzung für das Handeln, hervorbringen. Wenn man die politische Integration erzwingen würde, bestünde vielmehr die Gefahr, dass man den verbleibenden politischen Willen zerstört, der in den großen Staaten noch besteht, und Europa in die Ohnmacht einer»großen Schweiz« oder des Heiligen Römischen Reiches deutscher Nation am Ende des Mittelalters treiben würde. Das alles bedeutet nicht, daß die demokratische Legitimität der europäischen Institutionen nicht verstärkt werden könnte. Das gilt besonders für den wirtschaftlichen und sozialen Bereich, und auch für die wirtschaftlichen Außenbeziehungen der eu , die zur Gestaltung der Globalisierung beitragen. Aber was das politische Handeln angeht, müssen andere Wege bevorzugt werden. Der»harte Kern« Das Modell des»harten Kerns« beruht auf der Idee, dass ein Europa mit 25 oder mehr Mitgliedern schwer zu verwirklichen ist, dies aber mit weniger Beteiligten einfacher wäre. Die Idee des»harten Kerns« ist seit dem Ende des Kalten Krieges immer wieder aufgetaucht. Sie sieht für ein Europa auf dem Weg zur Erweiterung die Möglichkeit vor, die europäische Integration mit einigen Ländern voranzutreiben, und dabei diejenigen beiseite zu lassen, die sich dem nicht anschließen wollen oder können. Diese Idee wurde erstmals 1994 von zwei Politikern der deutschen christdemokratischen Partei ( cdu ), Karl Lamers und Wolfgang Schäuble, unter dem Begriff»Kerneuropa« vorgestellt, um eine kleine Gruppe von Staaten zu bezeichnen, die man für fähig hielt, sowohl ihre ökonomische und monetäre als auch ihre politische Integration voranzutreiben. In der großen Europarede von Joschka Fischer im Jahr 2000 tauchte diese Idee unter dem Begriff ipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 45

des»Gravitationszentrums« wieder auf, das die Avantgarde einer europäischen Föderation darstellen soll. Im selben Jahr hat Jacques Chirac dies mit dem Gedanken einer»Pioniergruppe« aufgegriffen, die eine Koordination der Wirtschaftspolitik, der Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie der Bekämpfung der Kriminalität anstrebe. Der»harte Kern« ist wahrscheinlich ein falscher Weg, verführerisch, aber unproduktiv. Sein prinzipieller Vorteil ist die Abschreckung. Das Modell des»harten Kerns« impliziert jedoch drei Probleme: Erstens ergibt sich dabei – wie bei dem vorigen Modell, jedoch mit einer geringeren Anzahl von Staaten – dasselbe Problem: die Transformation politisch unterschiedlicher Einheiten in einen einzigen Akteur. Wäre eine europäische politische Macht, die sich aus Frankreich, Deutschland, den Benelux-Staaten und ein oder zwei anderen zusammensetzt, politisch besser legitimiert als eine, die aus 25 oder mehr besteht? Das ist keineswegs sicher. Zweitens ist der»harte Kern« exklusiv. Sobald man ihn institutionalisiert(das setzt die Formulierung stillschweigend voraus), schafft man eine undurchlässige Barriere für die ausgeschlossenen Staaten. Lamers und Schäuble hatten anfangs ein Europa der Gründerväter avisiert, ohne allerdings Italien zu erwähnen, dessen Beteiligung an der Währungsunion als nicht sicher galt. Heute gehören der Währungsunion nicht fünf, sondern zwölf Staaten an, darunter Italien, Griechenland, Spanien und Portugal. Die Konzepte von Fischer und Chirac erscheinen weniger fest und viel dynamischer als das Kerneuropa von Lamers und Schäuble. Aber was der»harte Kern« damit an Flexibilität gewinnt, verliert er an Solidität. Was bleibt von ihm, wenn man ihn nicht stärker formalisiert? Das dritte Problem: Die Verbindung zwischen dem»harten Kern« und dem großen Europa, das schon über seine eigenen Institutionen, seinen Binnenmarkt, seine Außenpolitik usw. verfügt. Kann man sich vorstellen, dass der»harte Kern« sich auf einen»Kern von Kompetenzen« konzentriert, die teilweise schon in der erweiterten Union vorhanden sind? Im ökonomischen und monetären Bereich ist das nicht mehr mit weniger als zwölf Staaten zu machen. In den Bereichen Außenpolitik und Sicherheit könnte ein Kerneuropa sich keine erweiterten Kompetenzen zuschreiben, ohne das in Frage zu stellen, was für 15 Mitglieder erreicht wurde und künftig für 25 gelten soll. Kann man sich vorstellen, dass es ei46 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

nen europäischen Außenminister gibt, der im Namen der 25 spricht, und daneben einen anderen Repräsentanten, der für fünf, sechs oder sieben Mitgliedsstaaten spricht? Hätte der Letztere eine größere Legitimität, sich bei israelisch-palästinensischen Gesprächen an den Verhandlungstisch zu setzen als der Repräsentant der 25? Gäbe es militärische Operationen, die von der Europäischen Union insgesamt, und andere, die von dem»harten Kern« geführt würden? Wie könnte man diese Differenzen im Verhältnis zur nato handhaben? Der»harte Kern« ist wahrscheinlich ein falscher Weg, verführerisch, aber unproduktiv. Sein prinzipieller Vorteil ist die Abschreckung. Indem eine Gruppe von Staaten droht, voranzugehen und die anderen im Stich zu lassen, kann sie Druck auf die anderen ausüben und sie vorwärts drängen. Genau das ist im monetären Bereich geschehen, wo man bei Null anfangen musste. Im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik, wo man auf der Ebene des erweiterten Europa schon etwas erreicht hat, wäre das weitaus schwieriger. Die»verstärkte Zusammenarbeit« Das dritte Modell des politischen Europa könnte die»verstärkte Zusammenarbeit« sein, eine Formel, die elastischer ist als der»harte Kern«. Die Formen verstärkter Zusammenarbeit, die im Vertrag von Amsterdam in Aussicht genommen wurden, sind seit dem Vertrag von Nizza in allen Feldern der europäischen Politik(mit Ausnahme der Verteidigung) bei einer Mindestteilnehmerzahl von acht Ländern möglich. Sie sind jedoch hinsichtlich der Grundlagen wie der Verfahren strikt reguliert. Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik( gasp ) sind sie nur möglich, wenn ein schon vorher einstimmig verabschiedeter Standpunkt oder eine gemeinsame Aktion umgesetzt werden soll. Der schwerfällige Mechanismus der verstärkten Zusammenarbeit ist bisher noch nicht genutzt worden, denn dabei ergibt sich unvermeidlich folgendes Dilemma: Entweder die Zusammenarbeit findet auf einer»ad hoc« Basis statt, dann muss man die Verfahren nicht im Voraus festlegen. In der Vergangenheit hat es eine derartige verstärkte Zusammenarbeit gegeben, ohne dass man sie so genannt hätte. Eine Organisation für Rüstungszusammenarbeit( occar ) ist 1996 von Frankreich, Deutschland, Großbritannien und Italien gegründet worden, um bestimmte Rüstungsprogramme zu managen, und der sogenannte loi -Prozess(letter of intent-Prozess) ipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 47

ermöglicht es diesen Ländern(wie auch Spanien und Schweden), ihre Rüstungsmärkte zu harmonisieren. In der Außen- und Sicherheitspolitik wurden 1997 in Albanien europäische Einheiten unter italienischer Führung ad hoc eingesetzt. Werden die Formen verstärkter Zusammenarbeit jedoch durch strikte Verfahren eingegrenzt, die eine Kompatibilität mit Errungenschaften und Zielen der Union garantieren, sind sie nur schwer umzusetzen. Die Tatsache, dass sie prinzipiell für alle Mitgliedsstaaten offen ist, drängt die verstärkte Zusammenarbeit in die Richtung einer maximalen Erweiterung(siehe die Schengener Abkommen, die zunächst von fünf Ländern ausgingen und heute in fünfzehn Ländern gelten, von denen zwei nicht Mitglied der eu sind; ähnliches gilt auch für die die Währungsunion). In der Außenpolitik hat die verstärkte Zusammenarbeit wenig Sinn: Da eine verstärkte Zusammenarbeit im Rat mit einer qualifizierten Mehrheit angenommen werden muss, würde das tatsächlich darauf hinauslaufen, das Votum der qualifizierten Mehrheit auf die Außenpolitik anzuwenden – auf die Gefahr hin, dass die in die Minderheit geratenen Mitglieder zum Schweigen gebracht werden oder sich im Gegenteil weigern, sich zum Schweigen bringen zu lassen. Die Tatsache, dass sie prinzipiell für alle Mitgliedsstaaten offen ist, drängt die verstärkte Zusammenarbeit in die Richtung einer maximalen Erweiterung. Der Europäische Konvent hat die Verfahren für die verstärkte Zusammenarbeit, wie sie in Amsterdam und Nizza formuliert wurden, kaum modifiziert, aber die Bedingungen für das Zustandekommen geändert: ein Drittel der Mitgliedsstaaten statt der bisherigen acht. Der Verfassungsentwurf wollte allerdings die verstärkte Zusammenarbeit(auf der Basis einer einstimmigen Entscheidung) in der Außenpolitik ausweiten, in drei Fällen auch auf die Verteidigung: die Klausel zur»gegenseitigen Verteidigung«, ähnlich wie der Artikel 5 des Vertrags von Brüssel 1948 (eine Klausel, die heute zehn Staaten verbindet); die Schaffung einer europäischen Rüstungsagentur; und eine mögliche»strukturierte Zusammenarbeit« in Verteidigungsfragen. Diese dritte Möglichkeit könnte sich als innovativ erweisen, denn sie eröffnet theoretisch den Weg zu einem»Schengen der Verteidigung« für die Staaten, die im Bereich der europäischen Verteidigung höchst qualifiziert und ambitioniert sind. 48 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

In gewisser Weise könnte dieses»Schengen der Verteidigung« zu einer Art von»hartem Kern« werden, der tatsächlich die Kapazität für militärische Aktionen entwickeln könnte. Aber welche Staaten könnten sich daran beteiligen? Im letzten April haben Frankreich, Deutschland, Belgien und Luxemburg in Brüssel einen»Mini-Gipfel« abgehalten, auf dem sie die Schaffung eines Kerns gemeinsamer Kapazitäten zur Planung und Durchführung von Operationen und eines europäischen strategischen Lufftransportkommandos vorschlugen. Ist ein solches Europa der Verteidigung ohne Großbritannien möglich, dessen Militärkapazitäten entscheidend sind? Wenn Belgien und Luxemburg beteiligt sind, nach welchen Kriterien könnte man dann andere Staaten ausschließen, deren militärische Kapazitäten mindestens gleichwertig sind? Schon jetzt haben sich alle Mitgliedsstaaten der eu , mit Ausnahme von Dänemark, der europäischen Verteidigungspolitik angeschlossen. Es ist schon im Laufe der Regierungskonferenz entschieden worden, dass die europäische Rüstungsagentur für alle 25 eu -Staaten geschaffen wird. Ebenso ist ein Protokoll zur europäischen Verfassung verhandelt worden, das die Bedingungen für die Teilnahme an der»strukturierten Zusammenarbeit« in der Verteidigungspolitik präzisiert. Die Kriterien scheinen aber so wenig exklusiv zu sein, dass eine breite Teilnahme schwer zu vermeiden sein wird. Bei der Entstehung eines harten Kerns der Verteidigung stellt sich im Grunde die Frage nach seiner Verbindung mit der Europäischen Union insgesamt. Sollen diesem harten Kern ausschließlich Staaten angehören, die starke militärische Kapazitäten haben(zum Beispiel diejenigen, die bereits ein»Europa der Rüstungszusammenarbeit« entwickeln), oder soll er offen sein für alle, die sich beteiligen wollen? Soll er sich den Zielen der eu unterordnen oder eine eigene spezifische Außenpolitik entwickeln? Welche Position hätte er gegenüber der militärischen Rolle der eu und der nato ? Diese Fragen legen den Widerspruch zwischen zwei Projekten offen. Das eine wäre eine erweiterte Europäische Union, die immer enger zusammenwächst und die eine stabilisierende Rolle in der Welt übernehmen kann(die Verteidigung von Werten, die Konsolidierung des Balkans oder der Nachbarstaaten im Osten und Süden, Entwicklungshilfe, friedenserhaltende Missionen usw.). Das zweite wäre die Förderung eines »Europa als Macht«, das seine strategische Rolle in den internationalen Beziehungen verteidigen würde, aber dieses Projekt ist weiterhin auf die Ambitionen einiger großer Staaten angewiesen. ipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 49

Die»handelnde Kraft« Die letzte Möglichkeit, ein politisches Europa zu verwirklichen(nicht nur im Sinne eines befriedeten, sondern eines handelnden Europa) wäre ein Paradigmenwechsel, mit dem man anerkennen würde, dass nur einige große Länder über den Willen und die Möglichkeiten verfügen, die anderen mitzuziehen. Diese Rückkehr zu einem europäischen Konzert oder einem Direktorium von Mächten würde von den kleinen Ländern sofort als anti-europäisch denunziert und heftig bekämpft werden. Im Übrigen darf man daran zweifeln, dass die großen Länder(Frankreich, Deutschland, Großbritannien, vielleicht auch Italien, Spanien oder Polen, die zusammen 75 Prozent der Bevölkerung der Union mit fünfundzwanzig Mitgliedern repräsentieren würden), in der Lage wären, systematisch eine gemeinsame Position in allen wichtigen internationalen Fragen, unabhängig von den Vereinigten Staaten, zu definieren. Ein Zusammenschluss von drei oder mehr Staaten könnte dennoch von Nutzen sein, wenn er sich als zentraler Motor und Stabilisator, als»handelnde Kraft« der Europäischen Union sähe. Ein Dilemma bliebe jedoch bestehen: Wenn man das Zentrum formalisiert, brüskiert man die kleinen Länder; formalisiert man es nicht, verliert es seinen strukturierenden Charakter. Es stellt sich die Frage, ob man, aus Furcht, sie auszuüben, auf die Macht verzichten soll. Schon in der Vergangenheit existierten solche diplomatischen Zusammenschlüsse in mehr oder weniger offener Form. Die»Vier«(die Vereinigten Staaten, Frankreich, Deutschland, Großbritannien) haben – wenn auch ganz diskret – immer eine besondere Rolle in der transatlantischen Allianz gespielt. Die»Kontaktgruppe«(Vereinigte Staaten, Großbritannien, Deutschland, Frankreich, Italien, Russland) hat auf dem Höhepunkt der Balkan-Krisen(Ende des Bosnienkrieges und KosovoKrise) eine entscheidende Rolle gespielt. Im Sicherheitsrat gibt es eine kontinuierliche Verständigung unter den ständigen Mitgliedern. Die G 8 wiederum spielen eine Schlüsselrolle in allen»globalen« Fragen. Aber die großen europäischen Mächte stecken aufgrund ihres besonderen Status in einer Zwickmühle: auf der einen Seite die amerikanische Macht, die alle multilateralen Zusammenschlüsse als unerträgliche Einschränkungen empfindet, auf der anderen Seite die Außenpolitik der Union, die für sich ein Legitimitätsmonopol beansprucht. Eine Option könnte der Aufbau einer solideren deutsch-französischen Achse sein. Bis heute ist der deutsch-französische Motor in jeder Etappe 50 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

des europäischen Aufbaus unentbehrlich für den Fortschritt gewesen, und auch in jüngster Zeit hat er sich für die Lösung der großen europäischen Probleme, wie etwa der Finanzierung der eu oder der Zukunft der Institutionen, als unentbehrlich erwiesen. Im Zusammenhang mit dem Irak ist etwas völlig Neues geschehen und manifestiert vielleicht eine neue Bereitschaft Deutschlands, eine europäische Autonomie zu akzeptieren. Sollte dies der Fall sein – was noch offen ist – wäre das für Frankreich opportun. Aber Deutschland scheint noch zwischen einer Form von nationaler Erneuerung und der Fortsetzung einer Politik der europäischen Integration zu schwanken. Die Europäische Verfassung würde die Kohärenz und die Handlungsmöglichkeiten der Außenpolitik der EU stärken, aber sie würde nicht den Charakter dieser Außenpolitik verändern, die weiterhin auf dem politischen Willen der Staaten beruht. Die deutsch-französische Achse kann nichts anderes als eine Avantgarde sein, deren Aufgabe es ist, nach Möglichkeit Großbritannien sowie die anderen großen oder kleinen Länder in die Verwirklichung gemeinsamer Ziele einzubeziehen. Nur eine starke Achse kann eine solche Sogwirkung ausüben. Aber damit die Achse stark wird, muss sie sich in eine echte strategische Allianz verwandeln, was einen Kompromiss zwischen dem Projekt Frankreichs(»Europa als Macht«) und den Leitlinien Deutschlands(dem Bemühen, Frankreich zu integrieren) voraussetzt. Das erfordert, dass die Franzosen mit den Deutschen über ihre Differenzen reden – die Atomwaffen, den ständigen Sitz im Sicherheitsrat, den politischen und kulturellen Einfluss in einem Teil der Welt – und sie in diese gemeinsame Perspektive integrieren. Die Europäische Verfassung würde die Kohärenz und die Handlungsmöglichkeiten der Außenpolitik der eu stärken, aber sie würde nicht den Charakter dieser Außenpolitik verändern, die weiterhin auf dem politischen Willen der Staaten beruht. Der europäische Außenminister würde zur Sichtbarkeit und Kohärenz beitragen, aber er wäre vor allem ein Vermittler zwischen den Staaten und der Kommission. Das Gewicht der großen Staaten in der internationalen Politik – und damit in der Außenpolitik der eu – wird ihrem jeweiligen Anteil der für die qualifizierte Mehrheit gewichteten Stimmen überlegen bleiben. Deshalb sollte man die Kooperation zwischen den großen Staaten und dem europäischen Auipg 2/2004 Lefebvre, Politisches Europa 51

ßenminister als Antrieb nutzen, der der europäischen Außenpolitik Willen und Kraft einflößt. Sonst läuft diese gemeinsame Politik Gefahr, den verbleibenden Einfluss der großen europäischen Staaten in einem konsensuellen und kraftlosen Handeln versickern zu lassen. Die Chancen, ein politisches Europa zu verwirklichen, sind heute kaum größer als in der Vergangenheit. Aus den verschiedensten Gründen kann der Gegensatz zu den Vereinigten Staaten diesem Projekt keinen Anstoß geben. Aber man muss den verbleibenden politischen Willen der wichtigsten europäischen Staaten nutzen, um das Gewicht der Europäischen Union zu stärken, und damit auch die Möglichkeiten, den amerikanischen Verbündeten zu beeinflussen. Mehr zur Rolle Europas in der Welt in internationale politik und gesellschaft ̈ Christoph Zöpel: Westliche Werte und historische Erfahrungen diesseits und jenseits des Atlantiks(3/2003) ̈ Ernst-Otto Czempiel: Europe’s Mission: Pushing for a Participative World Order(1/2003) ̈ Christoph Bertram: Europe’s Best Interest: Staying Close to Number One(1/2003) ̈ David P. Calleo: Balancing America: Europe's International Duties (1/2003) 52 Lefebvre, Politisches Europa ipg 2/2004

Leaving the Backyard: Latin America’s European Option MARIO E. CARRANZA »If the EU can construct a true partnership with the Latin American countries, it will establish solid credentials for its role as a global civilian power. This has strategic importance for Latin America, too, for it also seeks a multilateral order built on principles of diplomacy, economic cooperation, and nonintervention.« 1 T he purpose of this article is to examine the trilateral relationship between Latin America, the European Union( eu ), and the United States in light of the us attempt to establish itself unchallenged as the dominant state in the international system. Can the European Union and Latin America establish a strategic partnership as an effective counterweight to the expanding power of the United States? The conventional wisdom is that a strategic partnership between the eu and Latin America is unlikely because the eu is still reluctant to intrude in the United States’ traditional sphere of influence and Europe’s richest countries will tend to focus on their new partners in Eastern Europe rather than on Latin America. 2 However, after the Iraq war the European Union and Latin America have strong incentives to establish a strategic partnership to balance the tendency toward a us -centered unipolar world. A bi-regional association with the European Union would allow the Latin American states to assert their independence from the»colossus of the North« while gaining access to a key external market. For the eu , it would provide privileged access to Latin American markets, while reinforcing its self-image as a development-oriented, rather than security-fixated»civilian power«. 1. Christian Freres,»The European Union as a Global ›Civilian Power‹: Development Cooperation in eu -Latin American Relations«, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 42(2)(summer 2000), pp. 78–79. 2. See, for example, Andres Oppenheimer,» eu ’s Expansion May Hurt Latin America«, The Monitor (McAllen), February 3, 2004. 54 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

Between Neglect and Interventionism: The History of US Policy toward Latin America us policy toward Latin America has consistently pursued two objectives: (i) to exclude extracontinental rivals or hostile powers from the Western Hemisphere(the Monroe Doctrine) and(ii) to secure and maintain a dominant politico-economic presence in the region. The United States established its supremacy in the Western Hemisphere after the SpanishAmerican war of 1898 which resulted in Cuba’s formal independence(and »de facto« status as a us protectorate) and converted the Caribbean into an»American lake«, effectively excluding European powers. 3 During the Cold War, us -Latin American relations were characterized by the»hegemonic presumption«: the idea that the United States has a »natural right« to achieve and exercise hegemony in the Americas, 4 and »benign neglect« on the part of the United States which paid attention to the region only in times of crisis or when it perceived its security interests to be threatened, such as during the October 1962 Cuban missile crisis. The rest of the time, the United States ignored the region. After the establishment of Fidel Castro’s revolutionary government in Cuba(January 1959) the Kennedy and the Johnson administrations declared that they would not tolerate a»second Cuba« in Latin America. From the late 1960s to the mid-1980s»some Latin American states attempted to break away from the us sphere of influence by cultivating political and economic ties with other developed powers[especially in Western Europe], and even with other developing nations«. 5 This strategy, known as»diversification of dependency«, was not very successful, and in the 1980s the United States took advantage of the Latin American debt crisis to reassert its hegemony in the region. The end of the Cold War in 1989–90 strengthened the us position in Latin America, leaving Washington»in 3. See Lars Schoultz, Beneath the United States: A History of US Policy toward Latin America (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1998), pp. 125–51. 4. See Abraham Lowenthal,»Ending the Hegemonic Presumption: The United States and Latin America«, Foreign Affairs 55(autumn 1976), pp. 199–213. 5. Heraldo Munoz,»Good-bye usa ?«, in: Joseph S. Tulchin and Ralph H. Espach (eds.), Latin America in the New International System (Boulder, CO: Lynne Rienner, 2001), p. 76. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 55

sole possession of the stage«. 6 During the Cold War, the United States could not do whatever it wanted in Latin America because the»rule of worldwide symmetries and action-counteraction was in play«. 7 After the Cold War, without the Soviet counterweight, the United States has a free hand to intervene in Latin America, restrained only by the diplomatic cost it may have to pay in international institutions such as the United Nations. Robert Pastor has described us policy toward Latin America as a contradictory cycle of neglect(»Washington does not want to dominate«) and interventionism(»but it cannot remain passive either to instability or to radical trends«). 8 According to Pastor, the Latin American countries function»as a kind of whirlpool that periodically draws Washington into its center« until the particular crisis perceived as affecting us »vital« security interests is over and the United States resumes its neglect of the region. 9 In the second edition of his book Pastor argues that, with the end of the Cold War,»a permanent exit from the whirlpool is now possible. An entirely new relationship – a modern and respectful one – is now within reach.« 10 However, the Bush administration’s troubled relationship with Latin America since the September 11 terrorist attacks and its policy of letting Argentina fend for itself during its economic collapse in 2001–2002 shows that the description of us policy toward the region as cyclical remains valid, even if the definition of the external threat(communism during the Cold War; terrorism after 9/11) has changed. 6. Laurence Whitehead,»The European Union and the Americas«, in Victor BulmerThomas and James Dunkerley(eds.), The United States and Latin America: The New Agenda (London: Institute of Latin American Studies, 1999), p. 54. 7. Jorge Castaneda,»Latin America and the End of the Cold War«, World Policy Journal 7(3)(summer 1990), p. 474. 8. Robert Pastor, Whirlpool: US Foreign Policy toward Latin America and the Caribbean (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1992), p. 36. 9. Ibid., p. 18. 10. Robert Pastor, Exiting the Whirlpool: US Foreign Policy toward Latin America and the Caribbean (Boulder, CO: Westview Press, 2001), p. ix. 56 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

US-Latin American Convergence: A Free Trade Area of the Americas in 2005? During the Cold War the Latin American countries were extremely suspicious of free trade, feeling that»free competition between large, technologically advanced companies from industrialized countries and young, weak industries in Latin America would simply permit the former to devour the latter«. 11 In that sense, the First Summit of the Americas in Miami in 1994 and the Free Trade Area of the Americas( ftaa ) negotiations are a significant turning point in the history of us -Latin American relations: an emerging consensus between Washington and Latin America»on what constitutes an agenda of shared[economic] interests and on how to address it«. 12 This agenda became attractive for the Latin American countries for a number of reasons. First, the United States was promising to leave behind the era of benign neglect and to take Latin America seriously. Second, a confident usa , focusing on globalization and economic issues rather than on the old Cold War security agenda, was preferable»to living with a paranoid and defensive hegemon«. 13 Third, after the»lost decade« of the 1980s the Latin American countries were forced by the United States and the International Monetary Fund( imf ) to accept neo-liberal economic adjustment policies that were presented as the only game in town. Despite its relative decline as a global economic power, in the 1980s the United States successfully promoted the»free market« doctrine in the Western Hemisphere. Fourth, the Latin American countries were afraid of being relegated to the margins of world financial and trade flows, while the us government and us private investors diverted private credit lines and investment flows to the new capitalist economies of Eastern Europe and the former Soviet Union. The regionalist turn of us foreign economic policy in the 1990s was a response to the possible emergence of protective trading blocs in Europe and East Asia and the uncertainties created by the delayed Uruguay Round of global trade negotiations. At the Miami summit in 1994, the 11. John Odell,»Growing Trade and Growing Conflict between Latin America and the United States«, in Kenneth Middlebrook and Carlos Rico(eds.), The United States and Latin America in the 1980s: Contending Perspectives on a Decade of Crisis (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1986), p. 261. 12. Munoz,»Good-bye usa ?«, p. 75. 13. Whitehead,»The European Union and the Americas«, p. 54. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 57

heads of state of the 34 democratic countries of the Western Hemisphere committed themselves to pursuing negotiations to create a Free Trade Area of the Americas by 2005. Formal talks were launched at the Second Summit of the Americas in Santiago, Chile(April 1998). At the Third Summit of the Americas, held in Quebec City in April 2001, the heads of state of the 34 participating countries reaffirmed their commitment to the ftaa . There are three major impediments to successful completion of the ftaa in 2005. First, the ftaa needs to accommodate the demands and aspirations of 34 countries which differ enormously in terms of size and economic development.»The us economy, for example, is 10 times larger than that of Brazil, the second biggest economy in the hemisphere, and almost 100 times larger than the combined total of all of the countries of Central America and the Caribbean.« 14 In the absence of compensatory mechanisms, the strict application of an ftaa based on neo-liberal principles would severely damage the smaller economies of the Western Hemisphere, especially those of Central America and the Caribbean. 15 Even if the United States and Brazil can settle their differences, the FTAA will still have to solve its democratic deficit. Otherwise, an FTAA lacking legitimacy among the peoples of the Western Hemisphere will be perceived as a brainchild of big business and an instrument of US domination. The second obstacle to successful conclusion of the ftaa is the lack of domestic support for such an agreement in most participating countries. With the exception of some business organizations connected to the circuits of international capital, non-governmental organizations( ngo s) have not been given a hearing in the nine ftaa negotiating groups and public opposition to the ftaa has been ignored. Even if the United States and Brazil can settle their differences, the ftaa will still have to solve its democratic deficit. Otherwise, an ftaa lacking legitimacy among the peo14. Jeffrey Schott, Prospects for Free Trade in the Americas (Washington, DC: Institute of International Economics, 2001), p. 2. 15. For example, the Bahamas, Dominica, and St Vincent rely on import duties for more than 40 percent of their current tax revenues. 58 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

ples of the Western Hemisphere will be perceived as a brainchild of big business and an instrument of us domination. A third problem is that Mercosur(Mercado Común del Sur, Southern Common Market) and nafta (North American Free Trade Agreement) each represent quite different models of regional integration. It may be very difficult to make them compatible in a single ftaa unless Mercosur makes significant concessions on the»deep integration« agenda proposed by the United States. Yet an ftaa would be meaningless without Brazil and Argentina, which comprise 36 percent of the economy of Latin America and the Caribbean. For Latin America, the ftaa brings the promise of unfettered access to the attractive us market and the prospect of drawing increasing investment from us corporations. However, Latin American tariff barriers are on average four times higher than us tariff barriers to Latin American products. An ftaa will give the United States much greater preferential market access to Latin America than the other way round. For Latin America, especially for the Mercosur countries, an ftaa makes sense only if the United States agrees to eliminate its non-tariff barriers, such as agricultural subsidies. However, in May 2002 the us Congress passed a new farm bill that will provide us farmers with$15–20 billion per year in subsidies. Moreover, the United States is not ready to renounce the imposition of anti-dumping duties, which have hit Brazil particularly hard. Drastically reducing agricultural subsidies and anti-dumping duties is politically very difficult for the Bush administration, especially during President Bush’s re-election campaign in 2004. Mercosur has strong incentives to keep all its options open regarding external trade negotiations. The grouping has closer trade relations with the European Union than with the United States. 16 Yet Brazil has strong incentives to complete the ftaa in order to break down us trade barriers to Brazilian exports of manufactures(footwear, textiles, and clothing) and to eliminate the discrimination faced by Brazilian exporters in the us market due to nafta . us negotiators are under enormous domestic pressure not to make concessions in these areas. Unfortunately,»the sectors 16.»Approximately 27 percent of Mercosur’s trade is with the eu , compared with 17 percent with the United States. Similarly, Mercosur is the recipient of approximately 70 percent of the European Union’s investments in Latin America.« Armando Di Filippo,»Mercosur: Evaluation and Perspectives«, Capitulos del SELA , at www.lanic.utexas.edu/project/sela/eng_capitulos/rcapin493.htm. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 59

where Brazil is most competitive are the ones that are most protected in the United States«. 17 The Brazilian strategy has been to slow down the ftaa negotiations as much as possible, to gain time to be able to compete with us companies. On the one hand, Brazil would dramatically increase its exports of footwear to the United States if the ftaa eliminated the 10.2 percent tariff on us imports of Brazilian shoes. On the other hand, some Brazilian industries(such as financial services, electronics, and capital goods) would not survive if the ftaa came into existence. All these difficulties make the»European connection« attractive for Brazil and Mercosur, considering that they could significantly increase their exports to the European Union if there was an eu -Mercosur trade pact( eu imports from Mercosur have grown much less rapidly than eu exports to Mercosur). An eu -Mercosur free trade agreement prior to the conclusion of the ftaa negotiations could mark the ftaa ’s»death knell«. However, the negotiations between the two customs unions have gone slowly, due to the resistance of the eu to making concessions on agricultural subsidies. Controversial issues, such as anti-dumping duties and agricultural subsidies, may be settled, if at all, only in the global round of trade negotiations. The eu needs Latin American support to balance the United States in the Doha Round, even though Mercosur and the United States have a common interest in downsizing or eliminating the European Union’s Common Agricultural Policy( cap ). In exchange for some concessions on agriculture in the bi-regional talks, the European Union may side with Mercosur on the issues that matter for Latin America in the Doha Round: us agricultural subsidies, but also the incidence of us antidumping actions against Latin American exports, other us non-tariff barriers that prevent Latin American products from entering the us market, and a formal commitment on the part of the United States not to impose retaliatory tariffs under»Super 301«. None of these issues was settled at the 5th World Trade Organization( wto ) Ministerial Conference which took place in Cancun, Mexico, September 10–14, 2003. Two months after the Cancun debacle, at the eighth ftaa ministerial meeting in Miami, 34 trade representatives failed to agree on a common agenda for the final round of ftaa talks, partly because the United States and Brazil were unable to close the gap between their negotiating posi17. Marcos Jank, professor of economics at the University of Sao Paulo, quoted in Edmund Andrews,»As us Seeks a Trade Accord, Brazilians Recall Discord«, New York Times (30 October 2002), p. A3. 60 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

tions. The compromise solution was an agreement to negotiate a»multispeed« ftaa with room for bilateral and plurilateral agreements between member states, abandoning the ambitious project of achieving a wideranging ftaa by January 2005. The United States adamantly refused to negotiate on the touchy issues of us agricultural subsidies and antidumping duties in the ftaa , claiming they must be negotiated in the (stalled) Doha Round of global trade talks. On the other hand, Brazil refused to include»deep integration« issues, such as rules on foreign investment and trade in services, in an ftaa treaty. Despite domestic opposition to the ftaa on the part of the American trade unions( afl cio ) and some domestic industries, the Bush administration still has good reason to accommodate Brazil,»the only reason us multinationals wanted the ftaa in the first place«. 18 On the other hand, the Mercosur partners still have defensive reasons for accepting a compromise solution during the final stage of the ftaa talks to avoid exclusion from a continent-wide web of free trade areas with the United States at the center. The eu may be Mercosur’s leading trading partner, but about half of Mercosur trade is with partners in the Western Hemisphere. The us response to Brazil’s»tough« negotiating position has been to revive the»hub-and-spokes« model for nafta extension, starting negotiations for bilateral free trade agreements with individual countries, to put pressure on Mercosur to make concessions. 19 This strategy may backfire if the new administrations in Buenos Aires and Brasilia manage to revive Mercosur, turning the bloc into a fullfledged common market by 2006, and the ftaa negotiations collapse or drag on beyond the 2005 deadline. In this scenario, Brazil and Argentina would prefer to strengthen Mercosur while signing free trade agreements with the European Union and other trading blocs rather than joining a nafta -style ftaa . 18. William Greider and Kenneth Rapoza,»Lula Raises the Stakes«, The Nation 277(18) (December 1, 2003), p. 12, quoting»one well-placed Washington trade lawyer«. 19. On June 6, 2003 the United States signed a Free Trade Agreement with Chile; the negotiations for the u.s. -Central America Free Trade Agreement( cafta ) were concluded in December 2003. The United States is also negotiating fta s with Colombia, Bolivia, Ecuador, Panama, and the Dominican Republic. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 61

Can Europe be a Counterweight to US Hegemony in Latin America? After September 11, 2001, us unilateralist tendencies, as shown in the diplomatic process leading to the Iraq war in 2003, have forced both the European Union and some Latin American countries – such as Argentina, Brazil, and Venezuela – to reconsider the centrality of the United States in their foreign policy priorities, increasing the diplomatic space for a bi-regional association between the European Union and Mercosur. Can the European Union and Latin America become strategic partners, despite the us tendency to exercise hegemony in its traditional sphere of influence? To answer this question, one must look at the history of European-Latin American relations. Latin America shares with Europe the main elements of Western culture. However, during the Cold War the member states of the European Community( ec ) did not give high priority to Latin America in their foreign policies. Western Europe was a firm ally of the United States in the nato alliance against communism and did not attempt to extend its strategic reach to Latin America, acknowledging us military and economic influence in the region. In the late 1950s the Western European countries, recovered from the war, reestablished some trade links with Latin America. However, ec foreign economic aid was mainly directed to the former French, Belgian, and British colonies in Africa, the Caribbean, and the Pacific. Exports from those former colonies were granted preferential treatment through the Lomé conventions, placing exports from the rest of Latin America at a competitive disadvantage. Latin America’s»European connection« began in the 1960s when the Latin American middle powers(Brazil, Mexico, Argentina, Venezuela) began to develop more assertive, independent foreign policies. The us sponsored»Alliance for Progress« practically ended in the late 1960s and the European Community surpassed the United States as a donor of official development assistence( oda ) to Latin America. However, Cold War realities put significant constraints on the ability of the European Community to»return« fully to the Western Hemisphere. Security issues dominated Latin American relations with Northern countries. Economic links between Europe and Latin America remained relatively stagnant between the period before the Second World War through the 1970s, and were even less important in the 1980s. By 1995, Europe 62 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

bought 23 percent of Latin America’s exports and provided about the same percentage of its imports, 20 but Latin America accounted for less than 2 percent of Europe’s exports and only 2 percent of its imports. Western European economic interest in Latin America was concentrated in the Southern Cone, especially Germany’s investment and trade links with Brazil and Argentina. The turning point in European-Latin American relations was the Central American crisis in the mid-1980s, when the ec played an active role, together with the Rio Group, in the resolution of the civil wars in the region. The»San Jose Process« actively involved the ec in a mediating role in Central America. Without endangering its alliance with the United States, the ec established a diplomatic presence in a region from which it had been noticeably absent. In the post-September 11 world, Latin America and the European Union share a common interest in promoting a multilateral order based on international organizations and international law. With the end of the Cold War in 1989–90, the European Union became systematically engaged with Latin America. The purpose of the »new partnership« with Latin America approved by the European Council in October 1994 and embodied in the December 1995 eu -Mercosur framework cooperation agreement is»to pave the way for an Interregional Association in the medium term«. This process culminated in the eu -Mercosur summit in Rio de Janeiro, Brazil, on June 21, 1999, which energized the political dialogue between the two customs unions and launched formal negotiations for a bi-regional free trade agreement. Ac20.In contrast, by 1995 the United States bought 41 percent of Latin America’s exports and almost 45 percent of Latin America’s imports. See Riordan Roett,»The Trilateral Relationship: Latin America, Europe, and the United States«, in Susan Kaufman Purcell and Francois Simon(eds.), Europe and Latin America in the World Economy (Boulder, CO: Lynne Rienner, 1995), p. 186. These figures exaggerate the importance of Latin America as a trading partner of the United States, because most u.s. trade with Latin America is with Mexico.»Since 1990, i.e., several years before nafta , the us has sold more to Mexico than to all the rest of South and Central America combined. « Bernard Gordon, America’s Trade Follies: Turning Economic Leadership into Strategic Weakness (London: Routledge, 2001), p. 77. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 63

cording to the Rio Declaration, the purpose of the Summit was»to strengthen the links of political, economic, and cultural understanding between the two regions in order to develop a strategic partnership«. eu Latin American relations are to some extent defined by eu -Mercosur relations, due to the importance of the Southern Cone for the Western European private sector and the similarities and cultural affinities between Mercosur and the eu . The conventional wisdom in the literature is that Latin America has historically sought only a complementary, pragmatic relationship with Europe which could serve as a»counterweight«, rather than as an alternative, to the»special relationship« with the United States.»Latin America still views Europe as an option available to increase its bargaining power versus the United States, rather than an alternative to us influence.« 21 However, in the post-September 11 world, Latin America and the European Union share a common interest in the promotion of a multilateral order based on international organizations and international law. This is in sharp contrast with the Bush administration’s unilateralism and tendency to resort to force to settle international disputes. Whether a commonality of values is enough to move eu -Latin American relations from cooperation to alliance is an open question, considering that the Latin American countries still have incentives to maintain a »special relationship« with the United States. Moreover,»it will be increasingly hard for the eu and its member states to say they are seriously working for a bi-regional partnership when they are cutting aid funds for Latin America«. 22 There is the potential for a close economic partnership between the eu and Latin America which in the era of globalization would have important geo-strategic implications. 23 However, the European Union’s inability to deliver on the issues that matter for Latin America, such as market access for Latin American agricultural products, may make the us option(the ftaa ) more attractive. 21. Wolf Grabendorff,»The United States and Western Europe: Competition or Cooperation in Latin America?«, in Grabendorff and Roett(eds.), Latin America, Western Europe, and the us , p. 263. 22. Freres,»The European Union as a Global ›Civilian Power‹«, p. 79. 23.»Between 1990 and 1995, European exports to Latin America soared by 95 percent, a rate that was much higher than the growth of total eu exports(28 percent).« Institute for European-Latin American Relations( irela ),»A Challenge to the Atlantic Triangle? Context and Agenda of an eu -Latin American Summit«, IRELA Briefing (May 12, 1997), p. 8. 64 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

The»European approach« versus the»US approach« In order to become a global civilian power sharing world responsibility with the United States, the eu needs to project the values that form its self-image:»resistance to unilateralism on the international scene, a preference for arbitration and consensus building over punitive action, and the encouragement of integration among countries«. 24 This is very important in the wake of the Iraq war. Frustrated by us unilateralism, the European Union may be willing to make concessions to Mercosur to be able to complete an eu -Mercosur free trade agreement before the deadline for closing the ftaa negotiations in 2005. To go beyond the rhetoric of a »strategic partnership« with Latin America the eu needs to show that Europe can really make a difference in the region, offering innovative answers to the problems of poverty and exclusion created by the unfettered implementation of the»Washington Consensus« in the 1990s. The big difference between the» us approach« and the»European approach« to the region is that the former has an important military component, whereas, despite its shortcomings, the» eu approach« is development-oriented. The importance of the us military presence in Latin America is highlighted by the existence of a»Southern Command« and troop deployments in an advisory and training role in the Andean countries to fight drug trafficking. This presence became more visible after the approval by the us Congress of»Plan Colombia«, in 2000. The United States has never used military force directly to preserve hegemony in South America, although the cia played a prominent role in the removal from power of the Allende government in Chile(1973). As a consequence of September 11, 2001, the us military presence in the region may become more pronounced, as part of the»war on terror«. The» us approach« also has an economic component which can be summarized in the»trade not aid« formula that inspired President Bush Senior’s»Enterprise for the Americas Initiative«( eai ) in 1990. Despite the initial rhetoric surrounding the eai , it soon became clear that Western Hemisphere economic regionalism would not include large-scale flows of us economic aid to Latin America nor significant debt reduction. In the early 2000s there has been a popular backlash in several Latin American countries(Argentina, 24. Andrew Crawley,»Toward a Biregional Agenda for the Twenty-First Century«, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 42(2)(summer 2000), p. 12. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 65

Peru, Ecuador, Bolivia) against globalization and free trade. Many Latin Americans denounce the» u.s. approach« for having failed to deliver the benefits of market reforms and free trade to the majority of Latin Americans who live in absolute poverty. The big difference between the»US approach« and the»European approach« to the region is that the former has an important military component, whereas, despite its shortcomings, the»EU approach« is development-oriented. Both the United States and the European Union have a common interest in regional stability and democratic consolidation in Latin America, but for different reasons. The European Union wants to project its values as a»civilian power« and has a non-coercive approach to the region. The United States, despite the revival of the»Western Hemisphere Idea« after the 1994 Miami summit, is not actively interested in the region. After the September 11 terrorist attacks, the United States has become more security-fixated than it was after the Quebec summit, when President Bush proclaimed achieving an ftaa in 2005 as an absolute us priority. Whether the European Union will have the political courage to take advantage of the difference between the» us approach« and the» eu approach« is an open question. The»great irony« of the new international situation created by the end of the Cold War is that although the United States and Latin American elites»now share common views on a number of key issues[such as promotion of democracy and the fight against corruption and drug trafficking] actual relations have become more distant«, 25 opening up the possibility of a more active role in the region for the European Union. The suspension of us military aid to fourteen Latin American countries and the fact that most countries in the region did not send troops to Iraq confirms a certain»distancing« between the United States and Latin America. The Bush administration’s return to benign neglect toward the region after the September 11 terrorist attacks has drawn Europe and Latin America closer. Both regions have strongly rejected us unilateral25. Munoz,»Good-bye usa ?«, p. 75. 66 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

ism, calling for respect for international law in a number of areas, from nuclear non-proliferation to protection of the environment. Both Latin America and Europe strongly support the Kyoto Treaty on environmental protection, whereas the Bush administration has refused to ratify it. On the other hand, by the turn of the century the»Washington Consensus«(that was behind the ftaa concept) had become discredited in Latin America. As the Clinton administration failed to obtain»fast-track authority« from the us Congress, the Latin American countries, especially Brazil, stepped back somewhat from the ftaa talks and expanded their trade relations in several directions, including Europe. Latin America(especially Mercosur) now has greater bargaining power than when the United States dominated Latin America’s external trade flows unchallenged. Trilateral Scenarios after September 11 and the Iraq War Several analysts believe that Latin America will not succeed in breaking its dependence on us trade and investment flows by diversifying its external links with extra-hemispheric powers such as the eu , and that the United States will remain the hegemonic power in the region. The reason for this is»asymmetrical significance«. 26 Latin America is less important to the European Union than vice versa. This pessimistic conclusion ignores the changes in the trilateral relationship( us -Latin America-Western Europe) that have occurred since the end of the Cold War and the fierce competition between the United States and the European Union for privileged access to the Southern Cone markets. In the wake of the terrorist attacks of September 11, 2001, and the Iraq war(March–April 2003) at least three scenarios for the trilateral relationship have emerged. 26. See, for example, Peter H. Smith,»Strategic Options for Latin America«, in Joseph S. Tulchin and Ralph H. Espach(eds.), Latin America in the New International System (Boulder, CO: Lynne Rienner, 2001), pp. 58–62. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 67

A»New Atlantic Triangle« 27 The first scenario is a balanced us eu -Latin America trilateral relationship in which Western Europe and Latin America assume more responsibility for achieving common economic, political, and security goals, and play a larger role than in the past in the overall management of triangular affairs. 28 This»broadened concept of an Atlantic Community of the West« is based on a»sense of Western consciousness« and the existence of multiple historical, religious, political, economic, military, and cultural ties linking the three points of the triangle. 29 The Atlantic Triangle idea is based on two assumptions:(i) the North Atlantic and Western-hemispheric axes of us strategic interests»are complementary rather than competitive«;(ii) it is in the United States’s best interest»to bring Latin America fully within the modern West«. 30 This scenario is problematic for a number of reasons. First, the»New Atlantic Triangle« was conceived in 1981, when the three points of the triangle had a common interest in responding to the Soviet threat. This common interest has disappeared. Second, to establish a truly balanced relationship between the three points of the Atlantic Triangle the United States would have to renounce its hegemonic role in the North Atlantic and Western Hemisphere axes, allowing Western Europe and Latin America to play a larger role in the management of triangular affairs. Moreover, a stable New Atlantic Triangle would require»new burden-sharing or power-sharing arrangements«. 31 27. See Arthur P. Whitaker,»The Americas in the Atlantic Triangle,« in Ensayos sobre la Historia del Nuevo Mundo (Mexico, 1951), pp. 69–96. Reprinted in Lewis Hanke (ed.), Do the Americas Have a Common History? (New York: Knopf, 1964), pp. 141– 64. This scenario was revisited in 1981–82 at three academic conferences held in Brazil, the United States, and West Germany under the auspices of the Center of Brazilian Studies, Johns Hopkins School of Advanced International Studies. See Wolf Grabendorff and Riordan Roett(eds), Latin America, Western Europe, and the US: Reevaluating the Atlantic Triangle (New York: Praeger, 1985). 28. See Wolf Grabendorff,»Reevaluating the Atlantic Triangle: An Overview«, in: Grabendorff and Roett(eds.), Latin America, Western Europe and the US , p. xiv. 29. Joseph W. Reidy,»Latin America and the Atlantic Triangle«, Orbis: A Quarterly Journal of World Affairs 8(1)(spring 1964), p. 52. 30. Ibid. 31. Grabendorff,»Reevaluating the Atlantic Triangle«, p. xiv. 68 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

Third, after the September 11 terrorist attacks, the Bush administration’s policy of benign neglect toward Latin America has weakened the us -Latin America axis of the Atlantic Triangle, provoking deep antius and antiftaa feelings in Latin America. Mercantilist competition between the United States and the European Union to conquer Latin American markets makes a New Atlantic Triangle very unlikely in the post-Cold War era. Fourth, there are structural constraints on progress along the lines envisaged in the original formulation of the Atlantic Triangle. 32 The eu ’s regulatory structure(especially the Common Agricultural Policy) and the vagaries of the us economy limit the ability of the two Northern poles of the Atlantic Triangle to make a meaningful contribution to Latin American modernization and equitable economic development. Moreover, the two Northern poles of the Atlantic Triangle never made a serious effort to cooperate in order to speed up Latin America’s development. In the 1990s, as»globalization« replaced the ideal of developmentalism, the United States continued working toward securing free access to the Latin American market for its investors and companies, first through the Enterprise for the Americas Initiative( eai )(1990) and then the ftaa process (1994–2003). Application of the neo-liberal model in Latin America in the 1990s(the»Washington Consensus,« tacitly accepted by the European Union) has not delivered the promised insertion of the Southern Cone’s»emerging markets« in the global economy. A new generation of Latin American leaders are seeking a»Latin American Consensus« that will no longer follow the dictates of Washington. Argentina’s default on its foreign debt(which severely affected several European banks) was a turning point in Latin America’s search for an autonomous insertion in the global economy. Fifth, mercantilist competition between the United States and the European Union to conquer Latin American markets makes a New Atlantic Triangle very unlikely in the post-Cold War era. Rather than sharing the Latin American markets with the European Union, the United States is interested primarily in locking in its»new imperial order« in Latin Amer32. See Reidy,»Latin America and the Atlantic Triangle«, p. 52. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 69

ica through a nafta -style Free Trade Area of the Americas. 33 This is the real meaning of former us Trade Representative Charlene Barshefsky’s prediction that by 2010 us exports to Latin America will exceed us sales to the European Union and Japan combined. us trade with Latin America is still less than 20 percent of us global trade, most of it with Mexico. However, increasing us exports to Central American, Caribbean, and South American markets is critically important for the United States if the Doha Round of global trade negotiations ends in failure and the world political economy moves away from»multilateralism« toward a system based on competing macro-regions: a us -led trading bloc in the Western Hemisphere; an East-Asian trading bloc led by Japan or China; and an enlarged European Union embracing Eastern Europe and, perhaps, Russia. A»New Atlantic Triangle« could come into existence if the Doha Round of global trade negotiations comes to a successful conclusion because a resolution of the agricultural subsidies issue would break the stalemate in both the eu -Mercosur and the ftaa market access negotiations. However, global trade talks collapsed at the Cancun Trade Ministerial Conference in September 2003, partly because of the refusal of the rich nations to reduce the$300 billion in annual subsidies they provide to their farmers. As a result, a new block of developing countries emerged (the G-22) led by Brazil, China, and India, denouncing the eu us proposal to reduce agricultural subsidies as far too timid. If as many analysts believe the deadline to conclude the Doha round is extended until 2007, momentum will probably shift to interregional and bilateral trade talks, thus weakening a prospective»New Atlantic Triangle«. 33.»Unlike trade, us fdi in the Mercosur has grown steadily over the past decade. In 1990, us firms held$17 billion in direct investments in Argentina and Brazil. By 2001, us holdings had grown to$50.5 billion on a historical cost basis.« Jeffrey Schott, The United States, Mercosur, and the Free Trade Area of the Americas, paper prepared for a conference on»New Challenges for Regional Integration«, Buenos Aires, Argentina, October 3, 2002, p. 8. On the»new imperial order« in Latin America, see James Petras and Henry Veltmeyer, Globalization Unmasked: Imperialism in the 21st Century (London: Fernwood Publishing/Zed Books, 2001), pp. 78–83. 70 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

A US-EU Condominium to»manage« Latin American Problems In this scenario, instead of actively working to reduce the asymmetries in economic development between the two Northern poles of the Atlantic Triangle and Latin America, the United States and Western Europe would strengthen a»North-North« axis of economic, political, and military cooperation in order to»manage« Latin American problems, narrowly defined as»security« problems. In the context of the post-September 11 war on terror a possible rationale for a us -European Union condominium would be the existence of a terrorist threat in the lawless »tri-border« region of South America, where Paraguay, Brazil, and Argentina meet. However, there are serious obstacles to this scenario. For one, the European Union would have to abandon its self-proclaimed role as a global civilian power in contraposition to us interventionist tendencies. The eu cannot emphasize the»European difference« if it is perceived as the junior partner of the United States in promoting common Northern interests in Latin America. Mercosur’s parallel negotiations for a free trade area with the EU and an FTAA with the United States have poised the two Northern poles of the Atlantic Triangle in a competitive struggle to conquer the Southern Cone market. Second, the increased projection of European interests onto Latin America has become gradually more antagonistic to us interests in the region. Mercosur’s parallel negotiations for a free trade area with the eu and an ftaa with the United States have poised the two Northern poles of the Atlantic Triangle in a competitive struggle to conquer the Southern Cone market. Moreover, the deteriorating political relationship between the United States and the eu does not bode well for a us eu condominium in Latin America. Such a condominium would be more likely if the two Northern points of the Atlantic Triangle could settle their diplomatic, political, and trade disputes. However, a transatlantic free trade area( tafta ) is a distant prospect, despite the fact that us eu trade relations have grown significantly in the last decade. Third, in the era of globalization security and economic issues cannot be separated. As Brazil adopts an independent foreign policy under Lula, and Mercosur consolidates itself as a customs union, the United States ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 71

and the European Union will have to accept the fact that the Latin American countries cannot be easily cajoled – as during the Cold War – to follow orders from Washington(or Brussels). The independent stance of the»Group of Friendly Countries« created by Brazil to deal with the Venezuelan crisis in 2002(as opposed to the openly anti-Chavez stance of the Bush administration) is the most recent example of this new assertiveness. A us eu condominium to»manage« Latin American problems, such as Northern relations with Cuba or the crises in Colombia and Venezuela, could result in a Latin American retrenchment, seeking»SouthSouth« trade and security linkages with other Southern regions, such as South Asia, East Asia, Southeast Asia, South Africa, or the Middle East. European Union-Mercosur Strategic Alliance In this scenario, the successful conclusion of an eu -Mercosur free trade agreement leads to a strategic partnership between the two trading blocs, or between the eu and a South American Free Trade Area( safta ). During the Cold War, a strategic alliance between Europe and Latin America was unthinkable. Western Europe would never endanger its alliance with the United States by challenging us hegemony in the Western Hemisphere. The ec could challenge, to a certain extent, us policy toward Central America, but not to the point of confronting the United States over the Central American conflict, although the ec became the major provider of economic aid to rebuild the ravaged Central American economies after the peace agreements were signed. The Latin American countries, in turn, would view the»European connection« as a way of increasing their bargaining power versus the»colossus of the North«, not as a way of emancipating themselves from us influence. During the Cold War, the European countries tended to view Latin America,»correctly, as the backyard of its great Atlantic ally«. 34 After the Cold War, renewed regionalism in Latin America was accompanied by a strengthening of the»European connection«, while Latin America and the United States gradually grew apart: Washington was »no longer an obsession or the sole external priority of Latin American 34. Alberto van Klaveren,»Europe and Latin America in the 1990s«, in Abraham F. Lowenthal and Gregory F. Treverton(eds.), Latin America in a New World (Boulder, CO: Westview Press, 1994), p. 85. 72 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

governments«. 35 This process of relative»distancing« began before George W. Bush became the president of the United States in January 2001, but has been exacerbated by the Bush administration’s indifference to Latin America’s economic plight and staggering problems of poverty and inequality. On the other hand, Europe is now closely linked with Latin America through a web of bilateral and inter-regional agreements. Their common opposition to the us invasion of Iraq has reinforced the rapprochement between Latin America and the European Union. An EU-Mercosur trade pact would challenge US hegemony in the Western Hemisphere, not only because the United States would be excluded from the benefits of such a trade pact, but also because it would be deeply troubled by the increasing bargaining power of its former junior partners. Yet there are real obstacles to achieving an eu -Mercosur strategic partnership. First, Latin America’s unresolved debt crisis significantly constrains the ability of heavily indebted countries, such as Argentina or Brazil, to adopt a kind of benign neglect vis-à-vis the United States. Despite the changes brought about by the end of the Cold War, Latin America needs the United States more than it needs them. Second, eu agricultural subsidies have become a major obstacle to the successful conclusion of an eu -Mercosur free trade agreement before the completion of the ftaa talks in January 2005. All four Mercosur partners have highly competitive agricultural export sectors. Agriculture and fishing account for 52 percent of Mercosur exports to the eu . The Mercosur heads of state have made clear that there will be no Free Trade Agreement ( fta ) with the eu without a solution to this problem. Relative-gains considerations have so far prevailed over the potential absolute gains that could be reaped from a bi-regional fta . Although there has been some progress in the areas of trade in services and investment, significant differences remain regarding key issues in the ongoing market access negotiations between the eu and Mercosur. Both the European Union and Mercosur have strong incentives to exploit their comparative advantages in each other’s markets. The European 35. See Munoz,»Good-bye usa ?«, pp. 75, 89. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 73

Union is Mercosur’s largest trading partner and largest source of foreign direct investment( fdi ), although us fdi in the Mercosur countries has grown steadily over the past decade. 36 In the early 1990s, Mercosur accounted for about a third of eu sales to Latin America; in 2000 it accounted for half of eu sales to the region, half of imports from the region, and two-thirds of fdi in Latin America. Both groupings also have defensive incentives for striking a free trade deal. If Mercosur joins an ftaa involving the United States without a free trade agreement with the eu , the latter would suffer a reduction in its market share in Mercosur and probably a reduction in the absolute value of its exports to the Southern Cone. Mercosur, on the other hand, fears that the admission of Eastern European countries to the eu could lead to a reduction of Mercosur exports to Western Europe. 37 The collapse of the ftaa negotiations could slow down the Mercosureu talks since a major incentive for the eu to make concessions to Mercosur is to preempt successful conclusion of the ftaa talks in 2005. 38 If it really wants an fta with Mercosur, the eu will be forced to match the us proposals for market access in the ftaa talks which seek to create incentives for the Latin American countries to join the ftaa without waiting for the(uncertain) conclusion of the Doha Round in order to gain access to the us market. 39 However, the United States has made more attractive offers of market access to the Central American and Caribbean countries than to Mercosur, opening a window of opportunity for the European Union to strike a deal with the Southern Cone countries if the issue of eu agricultural subsidies can be resolved. 36. Paolo Giordano, The External Dimension of mercosur : Prospects for NorthSouth Integration with the European Union, Occasional Paper No. 19, intal , Buenos Aires, January 2003, p. 21; Schott, The United States, Mercosur, and the Free Trade Area of the Americas, p. 8. 37. See Victor Bulmer-Thomas,»The European Union and Mercosur: Prospects for a Free Trade Agreement«, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 42(1) (spring 2000), p. 9. 38. After the compromise for a»flexible« 34-country agreement reached at the Miami Trade Ministerial conference in November 2003, a total collapse of the ftaa negotiations is unlikely. However, the final product will probably be an» ftaa light« or a collection of bilateral and plurilateral agreements that will not threaten eu access to Latin American markets as much as a wide-ranging ftaa . 39. For example, the United States is offering in the ftaa the elimination of the tariffs on textile manufactures and garments no later than 2010 for those countries that would be willing to offer reciprocity. 74 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

There is more to the eu -Mercosur relationship than free trade. The Rio Declaration has a list of 55 priorities, from upholding human rights to fighting the drugs trade. Political, security, diplomatic, and development cooperation between the two regional blocs has proven easier than economic cooperation(including free trade) but the latter is the new name of the international game in the era of globalization. The prospects for a Mercosureu strategic partnership ultimately depend on the political will of both sides to iron out their differences in the free trade talks. Protracted negotiations could founder. Brazil has played the»European card« as a bargaining chip to extract concessions from the United States in the ftaa talks, but it has not shown a strong interest in the rapid conclusion of an eu -Mercosur free trade accord, avoiding the considerable negative short-term effects of a deal for domestic interest groups. 40 However, there are limits to Brazil’s strategy of playing one external trading partner(the eu ) against the other(the United States). Eventually, Brazil and Mercosur will have to choose between the European Union and the United States as their»privileged« extra-regional bloc partner. A strategic partnership between Mercosur and the eu will also depend on us actions that might draw the eu and Mercosur closer, for example, further unilateral military interventions by the United States and/or a dramatic weakening of the international legal order(for example, several withdrawals from the Non-Proliferation Treaty). In that sense, the eu Mercosur free trade negotiations tell only part of the story. If the deadline for completion of the ftaa is extended to 2007, modest progress in the eu -Mercosur fta talks would still make a bi-regional strategic partnership possible as long as the eu radically changes its priorities and places a strategic partnership with Mercosur and Latin America at the top of its agenda, filling the vacuum left by the Bush administration’s neglect of Latin America after the September 11 terrorist attacks. To do so, the eu would have to overcome its long-standing fear of intruding in the traditional sphere of influence of its great Atlantic ally. The stalled Doha talks 41 and the apparent inability of the United States to impose a nafta -style ftaa on Latin America create a window of opportunity for establishing a strategic partnership between the European 40. See Andy Klom,»Mercosur and Brazil: a European Perspective«, International Affairs 79(2)(March 2003), p. 356. 41. See»The Doha Squabble«, The Economist , March 29, 2003, pp. 63–64. ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 75

Union and Mercosur. On November 12, 2003, the eu -Mercosur trade ministerial meeting agreed on a road map(the»Brussels Program«) for the final phase of free trade negotiations, which paves the way for the conclusion of an eu -Mercosur fta by October 2004. 42 As the deadline for completing the ftaa approaches, the»auction dynamic« between the eu and the United States for capturing the Mercosur market will become critical. In the end, the Mercosur partners will give priority to whoever makes better market-access offers. In December 2003, eu Trade Commissioner Pascal Lamy embarked on a»marathon« diplomatic effort to strengthen eu ties with Mercosur, visiting all four Southern Cone countries. If the eu makes concessions to Mercosur on agricultural subsidies without waiting for a settlement of this issue in the Doha Round, an eu Mercosur trade pact would challenge us hegemony in the Western Hemisphere, not only because the United States would be excluded from the benefits of such a trade pact, but also because it would be deeply troubled by the increasing bargaining power of its former junior partners. Europe, Latin America, and the World Order in the 21st Century The fate of European-Latin American relations is synergistically linked to the future of the international system. The distribution of power in world politics will affect eu -Mercosur and eu -Latin American relations, but whether the two regions strengthen their links or follow separate paths will also have an impact on the kind of world order that emerges in the twenty-first century. Scholars disagree in their characterization of that order. For some, the world will be unipolar for an extended period, as the United States consolidates its position of global military power and prevents the emergence of a global rival. 43 Others argue that global politics will inevitably develop into a truly multipolar system in the 21st century. 44 I will separately consider both scenarios and their implications for the 42. See eu -Mercosur: Trade Ministerial Agrees Road Map for final Phase of Free Trade Negotiations, at http://europa.eu.int/comm/external_relations/mercosur/intro/ ip03_1544.htm. 43. See William C. Wohlforth,»The Stability of a Unipolar World«, International Security 24(1)(summer 1999), pp. 5–41. 44. See Samuel P. Huntington,»The Lonely Superpower«, Foreign Affairs 78(2) (March/April 1999), p. 37. 76 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

prospects of a strategic partnership between the European Union and Latin America. In a unipolar world, Mercosur’s alignment with the United States is not a foregone conclusion. After the Iraq war, Mercosur and the European Union have a common interest in building a new multilateralism to balance the United States’ unilateralist(even imperialist) tendencies. If the deadlock in the eu -Mercosur negotiations can be overcome, a bi-regional association between the two blocs would have a specific political weight, especially in the absence of an ftaa in 2005. A successful eu -Mercosur free trade area would demonstrate that the European Union can have a common foreign policy as a global player . From this perspective, the eu needs an alliance with Mercosur and the rest of Latin America to balance us unilateralism. In a multipolar world, it would make even more sense for Mercosur to pursue extra-hemispheric partnerships. The European Union would be a prime candidate. Slowly but surely the South American countries are taking charge of their own future. After a successful conclusion of the Doha Round in 2005 or 2007, a new multilateral consensus in the world trade system would diminish the significance of the ftaa for Mercosur and the rest of Latin America. In this scenario, most states will belong to regional blocs which will form interregional associations to be able to compete more effectively in the global marketplace. The strength of an eu -Mercosur strategic partnership would lie in political cooperation based on the two blocs’ common values. If multipolarity is accompanied by continuing globalization a Mercosur association with the eu , strengthening Southern Cone links to the euro zone, would lessen Mercosur’s vulnerability to external financial crises. The end of Pax Americana would also allow the South American countries to define an independent role in the emerging global economy by establishing a South American Free Trade Area( safta ), a real possibility after the first South American summit in Brasilia in September 2000. The South American countries would regain some control over their national economies, placing strict limits on the fundamentalist view of globalization. As they take their destiny into their own hands, a strategic partneripg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 77

ship with the European Union would allow them to have a more balanced relationship with the United States, based on mutual respect and us recognition that the Latin American countries can play an autonomous role in world affairs in defense of their own national interests. On the other hand, there is nothing inevitable about a strategic partnership between the European Union and Latin America. In a decentralized world of many trading blocs the Latin American subregional blocs may not be able to survive as autonomous units and end up annexed to the us economy in a nafta -style ftaa ,»while the eu might focus on its internal consolidation and latent instability on its external borders«. 45 Some analysts believe that»Latin America will not get very far in its attempts to cultivate close and meaningful ties to extra-hemispheric powers«. 46 Yet slowly but surely the South American countries are taking charge of their own future. For example, they are actively seeking to improve regional infrastructure(road and rail links, river routes, telecommunications and energy projects) to facilitate the circulation of goods and people across the vast subcontinent. The absence of such networks has been a major obstacle to achieving regional integration hitherto. 47 A strengthened Mercosur could strike free trade deals with Japan and China while pursuing»South-South« alliances. In February 2004 Mercosur signed a free trade agreement with India and it has an ambitious agenda of diversifying trade relations with Southern partners and regions, including Mexico, the Southern African Development Community ( sadc ), and the Association of Southeast Asian Nations( asean ). Mexico, Peru, and Chile are members of Asia Pacific Economic Cooperation ( apec ) and other regional institutions in the Pacific basin, such as the Pacific Economic Cooperation Council( pecc ) or the Pacific Basin Economic Cooperation( pbec ). In a world of intensified multipolarity the »Pacific connection« would be an alternative to the»European connection« with a view to preventing the United States from regaining hegemony in Latin America. 45. Crawley,»Toward a Biregional Agenda for the Twenty-First Century«, p. 28. 46. Smith,»Strategic Options for Latin America«, p. 62. 47. Mercosur’s Initiative for the Integration of Regional Infrastructure in South America( iirsa ) contains proposals and suggestions for the expansion and modernization, over a 10-year period, of several communication networks,»with a view to making the region a more competitive area and developing the South American space«. intal , Mercosur Report No. 8: 2001–2002(Buenos Aires: Inter-American Development Bank, 2002), p. 139. 78 Carranza, Latin America’s European Option ipg 2/2004

Latin America has traditionally been of secondary concern for the United States and the European Union; the Middle East and Asia have been more important. The difference is that the European Union does not have the arrogant attitude toward the region that dominates us policy toward Latin America and makes it so difficult to establish an evenhanded, mature partnership in the Western Hemisphere. On the other hand, the European Union and Latin America have 500 years of common history and cultural and language linkages(Spanish and Portuguese) plus a shared commitment to multilateralism, the United Nations, and respect for international law. Whether the two regions can establish a new type of alliance based on those common values and a number of great»horizontal themes«(from environmental protection and sustainable development to disarmament and arms control) will affect not only the emerging architecture of the international system but also the lives of millions of people in Europe and Latin America. More on Trade and Development in international politics and society ̈ Klaus Eßer: Zusammenarbeit, die die Welt verändern kann. Für eine Neuorientierung europäischer Entwicklungspolitik(4/2003) ̈ Peter Wahl: Zwischen Hegemonialinteressen, Global Governance und Demokratie. Zur Krise der wto (3/2000) ̈ Howard M. Wachtel: World Trade Order and the Beginning of the Decline of the Washington Consensus(3/2000) ipg 2/2004 Carranza, Latin America’s European Option 79

Demokratie ohne Vertrauen: Herausforderung für die Zivilgesellschaft in Lateinamerika DIETER NOHLEN N iemals in seiner Geschichte hat Lateinamerika eine derart lange Phase demokratischer Regierungsverhältnisse erlebt. Seit den Transitionen zur Demokratie vor 15 bis 25 Jahren wurden, sieht man von Kuba, zeitweilig von Haiti und Peru sowie vom»latecomer« Mexiko ab, die Regierungen überall über einen offenen Parteienwettbewerb in rechtsstaatlich sauberen Wahlen bestellt. Gleichwohl konnte sich die Demokratie in den vergangenen Jahrzehnten nicht in der Region konsolidieren. Vielmehr legen empirische Studien die Vermutung nahe, dass nach der demokratischen Euphorie der ersten Jahre, in denen große Erwartungen an die Demokratie geknüpft wurden, eher ein rückläufiger Prozess stattgefunden hat. Als wichtigster Indikator dafür gilt, dass die Verankerung der Demokratie in den Wertvorstellungen der Lateinamerikaner seither merklich nachgelassen hat. Zur Erklärung dieser Entwicklung sind die verschiedensten, auf Defizite verweisenden Ursachen im Gespräch. Grob lässt sich zwischen ökonomischen, sozialen, politischen, politisch-institutionellen, politischkulturellen und sozio-kulturellen Mangelhypothesen unterscheiden. Die ökonomische Mangelhypothese hebt auf die unzureichende wirtschaftliche Entwicklung ab. Sie huldigt allgemein der modernisierungstheoretischen Annahme, dass die Demokratie ein Ergebnis wirtschaftlicher Entwicklung und sozialen Wandels sei, und bestreitet somit grundsätzlich eine diesem Prozess vorgängige Konsolidierung der Demokratie. Weniger dogmatisch lautet sie, dass das wirtschaftliche Wachstum in den vergangenen Jahrzehnten nicht ausgereicht habe, um jene vielfältigen Effekte auszulösen, welche die Demokratie zu konsolidieren vermögen. Die soziale Mangelhypothese betont das Fortbestehen von Armut und sozialer Ungleichheit. Dem Neoliberalismus sei es nicht gelungen, die »soziale Schuld« früherer verfehlter Entwicklungsstrategien abzutragen. Im Gegenteil, die neoliberale Politik habe die Reichen noch reicher und die Armen noch ärmer gemacht. Insbesondere Teile der Mittelschichten 80 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

seien ins Elend gestürzt worden. Das wachsende Ausmaß an Armut und Ungleichheit verhindere die Konsolidierung der Demokratie. Die politische Mangelhypothese fußt auf Defizitanalysen der Demokratie. Ausgehend von einem breiten Demokratiebegriff, der das problematische gesellschaftliche und politisch-kulturelle Umfeld der Demokratie in der Region mit einschließt, wird auf die mangelnde Rechtsstaatlichkeit, die ungenügende Rechenschaftslegung(»accountability«), das Obwalten traditioneller Verhaltensmuster der politischen Elite, Klientelismus und Korruption verwiesen. Eine Demokratie minderer Qualität lasse sich nicht konsolidieren. Die politisch-institutionelle Mangelhypothese unterstellt Strukturprobleme der politischen Systeme, die zu Politikblockaden bzw. einer minderen Effizienz des Regierens führten. Thematisiert werden die institutionelle Architektur des politischen Systems, Regierungsform, Wahlsystem, Parteiensystem, die Artikulation von Dissens und die Produktion von Konsens. Werden die hier bestehenden Defizite nicht behoben, so ist eine erfolgreiche Durchführung wirtschaftlicher und sozialer Programme nicht gewährleistet und folglich das Konsolidierungsproblem nicht zu lösen. Die»Mangel an Vertrauen«-Hypothese sieht die Konsolidierung abhängig vom Vertrauen der Bevölkerung in die Demokratie als bevorzugte politische Ordnung und der Zufriedenheit mit den Politikergebnissen. Das gegenwärtige Ausmaß der Vertrauenswürdigkeit der Demokratie in Lateinamerika wird für deren Konsolidierung als nicht ausreichend betrachtet. Die»Mangel an Sozialkapital«-Hypothese fokussiert auf die Gesellschaft und ihre Fähigkeit, Vertrauen in den Anderen zu generieren. Sie geht aus von der These, dass ein gewisses Maß an interpersonalem Vertrauen vorhanden sein muss, um eine leistungsfähige Gemeinschaft zu bilden, deren wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Fortschritt ein konsolidiertes politisches System hervorbringen kann. In Lateinamerika fehle es an entsprechendem Sozialkapital. Im Folgenden werden politische Strukturen und Prozesse diskutiert, welche den verschiedenen Mangelhypothesen zugeordnet werden können, die ohnehin nicht völlig losgelöst von einander sind. Im Zentrum stehen aber politisch-institutionelle und politisch-kulturelle Aspekte der Konsolidierungsproblematik, und in diesem Zusammenhang vor allem die Rolle der Zivilgesellschaft. Auf der Grundlage der»cross-national valipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 81

ues surveys« von Latinobarómetro wird die öffentliche Meinung 1 analysiert, um die in den politisch-kulturellen Mangelhypothesen angesprochenen Probleme der Konsolidierung der Demokratie zu prüfen. Anhand der Befunde kann die Entscheidungssituation skizziert werden, vor der die Zivilgesellschaft in Lateinamerika heute im schwierigen Konsolidierungsprozess steht. Die Zivilgesellschaft 2 verkörpert das Bild einer aktiven Gesellschaft. Sie bringt neue Ideen in die Politik ein und setzt neue Maßstäbe. Sie belässt es nicht bei der Kritik an den Verhältnissen. Sie engagiert sich, sie mobilisiert, reißt mit und bewegt Dinge. Sie ist heute ein öffentlicher Kommunikator ersten Ranges. Die Medien haben ihren Einfluss und ihre Reichweite enorm gesteigert. In der Konstruktion von Nachrichten, welche die öffentliche Meinung beeinflussen, spielen Zivilgesellschaft und Medien zusammen eine große Rolle. Gelegentlich wird gemeint, dass die Zivilgesellschaft die einzig bemerkenswerte Neuerung in der lateinamerikanischen Politik sei und zugleich ihr Hoffnungsträger. Mitunter wird sie als Vertreterin des Konzepts einer partizipativen Demokratie gesehen, das sich von der herkömmlichen repräsentativen Form abwendet und sich ihr sogar entgegenstellt. Damit stoßen wir auf die für die Konsolidierung der Demokratie in Lateinamerika entscheidende Frage. Sie lautet: Inwieweit kann die repräsentative Demokratie in Lateinamerika mit der Unterstützung der politisch Engagiertesten im Konsolidierungsprozess rechnen? Verhält die Zivilgesellschaft sich möglicherweise so, dass die repräsentative Demokratie in ihr eine weitere Herausforderung zu bestehen hat? Das effektive Ver1. Öffentliche Meinung und Bevölkerungsmeinung sind an sich zwei unterschiedliche Dinge. Öffentliche Meinung ergibt sich aus öffentlicher Kommunikation von Meinungen und Einstellungen. Bei der Bevölkerungsmeinung handelt es sich um ein statistisches Aggregat von individuellen Meinungen, die demoskopisch erhoben werden. Jedoch sind die kontinuierlich kommunizierten Umfrageergebnisse unterschiedlicher Survey-Institute zu einem wesentlichen, bei Parteien, Verbänden, sozialen Bewegungen, Medien und Wissenschaftlern – kurz den Trägern der öffentlichen Meinung – unabdingbaren Bezugspunkt in der politischen Öffentlichkeitsarena geworden. Zudem stellen sie selbst kontrovers diskutierte Beiträge zur öffentlichen Meinung dar. 2. Zivilgesellschaft ist bekanntlich ein diffuser Terminus. Im Sinne einer kontext- bzw. empirienahen Begrifflichkeit wird das Konzept im Folgenden in minimalistischer Manier für gesellschaftliche Gruppen verwendet, die – verortet zwischen Privatsphäre und Staat – soziale und politische Problembereiche thematisieren und für sie Öffentlichkeit herstellen. 82 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

hältnis der Zivilgesellschaft zur Konsolidierungsfrage ist – auch aus der Sicht vieler lateinamerikanischer Beobachter – das zentrale Kriterium für die Einordnung und Beurteilung ihrer Rolle im gegenwärtigen politischen Prozess in Lateinamerika. Herausforderungen an die Demokratie Die erste Herausforderung besteht darin, die Zentralität des repräsentativen Systems zu bewerkstelligen bzw. aufrechtzuerhalten. Die politischen Entscheidungen haben – normativ betrachtet – in den formalen Institutionen der repräsentativen Demokratie zu fallen. Obwohl es sicher richtig ist, dass gegenwärtig in den meisten lateinamerikanischen Ländern die Interessen der breiten Masse der Bevölkerung durch die wichtigsten Akteure der repräsentativen Demokratie, die politischen Parteien, mehr schlecht als recht wahrgenommen werden, besteht kein Zweifel daran, dass ohne die Zentralität des Repräsentativsystems die Regierbarkeit nicht gewährleistet und die Konsolidierung der Demokratie in Frage gestellt ist. Die Mängel des Repräsentativsystems sind in Lateinamerika der Nährboden zivilgesellschaftlicher Aktivitäten. Versteht die Zivilgesellschaft ihr politisches Engagement als eingebettet in die repräsentative Demokratie oder als Projekt alternativ zu den repräsentativen Formen politischer Willensbildung? Es ist evident, dass die zivilgesellschaftlichen Gruppen ihr Verhältnis zur repräsentativen Demokratie klären müssen. Wie sie sich positionieren, ist von enormer Bedeutung für die Demokratieentwicklung in Lateinamerika. Die zweite Herausforderung besteht in der Reform der Institutionen, einerseits um das Regieren zu erleichtern und mehr Effizienz zu erreichen, andererseits um die Transparenz, Kontrolle und Rechenschaftslegung(accountability) zu stärken. Die zivilgesellschaftlichen Gruppen haben sich vor allem die zweite Zielsetzung auf ihre Fahnen geschrieben und sicherlich bereits große Erfolge erzielt. Freilich werden zivilgesellschaftliche Forderungen nach mehr Transparenz im allgemeinen politischen Diskurs in Lateinamerika oft überdeckt durch solche nach mehr Partizipation sowie Berücksichtigung von bislang vernachlässigten Interessen und/oder diskriminierten gesellschaftlichen Segmenten. Wie wichtig diese Forderungen auch sein mögen: zur strukturell gesicherten Berücksichtigung dieser Interessen bedarf es effizienter politischer Institutionen. Dies verweist auf die Beipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 83

deutung der ersten, von den zivilgesellschaftlichen Gruppen eher vernachlässigten Zielsetzung: Institutionelle Reformen sind notwendig, um die Regierbarkeit zu steigern, d.h. den Prozess der Interessenvermittlung und der Konsensherstellung über Politiken, die dem Gemeinwohl verpflichtet sind. Im Misstrauen gegenüber den formalen Institutionen und in der Verkennung ihrer Bedeutung in der Demokratie treffen wir den Bewusstseinsstand, ja mehr noch, das Movens und die Mobilisierungskraft vieler zivilgesellschaftlicher Gruppen. Die dritte Herausforderung ist politisch-kultureller Natur, aber mit den beiden vorhergehenden aufs Engste verbunden: Es gilt, widrige Umstände in der politischen Kultur, welche die Funktionsfähigkeit der Demokratie unterminieren, zu überwinden. Diese Herausforderung nährt sich aus zwei Beobachtungen: Einerseits herrscht in der Bevölkerung ein großes Misstrauen gegenüber den politischen Institutionen vor, andererseits eine Verkennung der Relevanz politischer Institutionen. Das scheint paradox: Warum den Institutionen mit so viel Misstrauen begegnen, wenn ihnen nicht viel Bedeutung beigemessen wird? Das eine, das erste Bedenken, ist jedoch ein dem Wandel unterworfenes empirisches Phänomen. Seine Abhängigkeit von den erzielten Politikergebnissen und seine dramatisch negative Entwicklung seit der Transition zur Demokratie lässt sich anhand der Survey-Daten von Latinobarómetro gut belegen. Das andere, das zweite Bedenken ist sowohl Ausdruck einer langfristigen politischen Kulturprägung, die sich in ganz unterschiedlichen Zusammenhängen manifestiert, als auch typisch für ein Politikverständnis, das von der Zivilgesellschaft gepflegt wird. Interessen werden nicht in den repräsentativen Politikprozess eingespeist, der innerhalb von Institutionen abläuft, sondern direkt-partizipativ durch Forderungen an die einschlägige Behörde unter Einschaltung der breiten medialen Öffentlichkeit verfolgt. Insofern interessieren Institutionen nicht sonderlich. Diese Vernachlässigung war jüngst in Lima bei der Buchpräsentation einer grundlegenden Studie zu den institutionellen Alternativen zur Lösung der Regierbarkeitsproblematik 3 augenfällig 3. Es handelt sich um die von der Interamerikanischen Entwicklungsbank geförderte Untersuchung von J. Mark Payne et al.(2002). 84 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

zu beobachten. In der Diskussion mit Sozialwissenschaftlern und Vertretern zivilgesellschaftlicher Gruppen wurden ihre Autoren nicht mit Kommentaren zum behandelten Gegenstand, sondern mit Fragen danach konfrontiert, warum sie sich nicht mit anderen Themen, der Auslandsverschuldung, den internationalen Finanzkrisen, der Außenabhängigkeit, der Ökologiefrage, etc. befasst hätten, die für wichtiger gehalten wurden. Der Rang politischer Institutionen wird allenthalben verkannt, und das bleibt für die Demokratieentwicklung nicht folgenlos. Die Herausforderung besteht demnach darin, in Lateinamerika den Institutionen im Denken und Handeln mehr Geltung zu verschaffen. Dazu bedarf es einer politisch-institutionellen Kultur, deren Entwicklung sich am Slogan»institutions matter« orientieren könnte, wie ihn die Politikwissenschaft als Ergebnis eines Industrieländervergleichs vor gut eineinhalb Jahrzehnten prägte. In diesem Punkt – Misstrauen gegenüber den formalen Institutionen und in der Verkennung ihrer Bedeutung in der Demokratie – treffen wir den Bewusstseinsstand, ja mehr noch, das Movens und die Mobilisierungskraft vieler zivilgesellschaftlicher Gruppen. Anders ausgedrückt: Im Ambiente der gesellschaftlich Engagiertesten ist die Herausforderung durch mangelnde politisch-institutionelle Kultur, die sich der Demokratie in Lateinamerika stellt, am größten. Demokratie auf dem Prüfstand Die Demokratieentwicklung lässt sich auf verschiedenen Wegen beschreiben. Ein erster Weg ist der, das Erscheinungsbild entstehen zu lassen, das sich aus der Einhaltung der Spielregeln der Demokratie ergibt: aus parteipolitischem Wettbewerb um Mandate und Regierungsämter, aus den Wahlen und dem Alternieren in der Regierungsausübung, also jenen Merkmalen, die Robert A. Dahl(1971) auf den schlanken Demokratiebegriff gebracht hat. Dass dieses Erscheinungsbild demokratischer Regierungsformen in Lateinamerika nahezu flächendeckend verwirklicht ist, ist für die Region historisch einmalig. Da es sich um die ärmste Weltgegend handelt, in der die Demokratie Fuß fassen konnte, und Lateinamerika zudem weltweit von der schärfsten sozialen Ungleichheit gekennzeichnet ist, ist dies ausgesprochen bemerkenswert. Kurzum: Niemals hat es mehr Demokratie in Lateinamerika gegeben. Dieser Sachverhalt verdient einfach Anerkennung. ipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 85

Ein zweiter Weg der Beschreibung setzt an der Demokratiewirklichkeit an und ist durch dreierlei gekennzeichnet: durch einen breiteren Demokratiebegriff, der das Politische insgesamt umfasst; zweitens durch normative Anforderungen an Demokratie, an denen die Wirklichkeit gemessen wird; und drittens durch internationalen Vergleich. Diese analytische Deskription der Demokratieentwicklung von sozialwissenschaftlichen Experten ist stark defizitorientiert. Die Vergleiche ergeben weniger Demokratie als die normativen und komparativen Maßstäbe fordern. Diese Beschreibung mündet in der politischen Mangelhypothese, die einerseits den erzielten demokratischen Fortschritt relativiert, andererseits aber auch zu notwendigen Reformen anregt, die der Konsolidierung der Demokratie dienen können. Ein dritter Weg der Beschreibung, den wir nun intensiver beschreiten, ist der, die Bevölkerungsmeinung zur demokratischen Entwicklung wiederzugeben. Im Gegensatz zur Expertenanalyse wird hier eine innere Zustandsbeschreibung der Demokratie aus der Sicht der Menschen vorgenommen, die den gesellschaftlichen und politischen Verhältnissen unterworfen sind. Es sind subjektive Wahrnehmungen der Verhältnisse, Survey-Daten zur politischen Kultur, die seit 1996 für ganz Lateinamerika von Latinobarómetro erhoben werden und denen in der lateinamerikanischen öffentlichen Kommunikation immer größere Aufmerksamkeit zuteil wird. Auf ihrer Grundlage lassen sich die beiden politisch-kulturellen Mangelhypothesen prüfen, die als Ursache des Konsolidierungsproblems das mangelnde Vertrauen in Institutionen und in den Anderen ausgemacht haben. Gleichgültigkeit, Misstrauen und Unzufriedenheit: die brüchige Basis der Demokratie Die Frage der Konsolidierung der Demokratie ist eng mit jener nach ihrer Anerkennung von Seiten der Bevölkerung verbunden. Wie steht es um die Legitimität der Demokratie in Lateinamerika, d.h. hier um den»support«, auf den sie sich stützen kann? Zur Prüfung dieser Frage ist es üblich, zwischen der normativen Wertschätzung der Demokratie(diffuse Zustimmung) und der Zufriedenheit mit der real existierenden Demokratie(spezifische Zustimmung) zu unterscheiden. Nach den Daten von Latinobarómetro sind beide Zustimmungsraten vergleichsweise gering und seit Beginn der Datenserie in der Tendenz rückläufig. Zwar ist die Demokratie weiterhin das bevorzugte politische System in Lateiname86 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

rika, aber der Prozentsatz der Zustimmung ist von 61 Prozent 1996 auf 53 Prozent 2003 zurückgegangen(siehe Tabelle 1). Im Vergleich dazu weisen europäische Länder eine diffuse Zustimmung zur Demokratie von 78 Prozent auf. Die lateinamerikanische Rate(diffuser) Zustimmung ist auch insofern gering, als es in der Region seit der Re-Demokratisierung praktisch keine wirkliche Alternative zur Demokratie mehr gibt. Tabelle 1: Demokratie oder Autoritarismus. Die normative Präferenz in Lateinamerika(Angaben in Prozent) Frage: Mit welcher der folgenden Aussagen sind Sie mehr einverstanden: Die Demokratie ist jeder anderen Regierungsform vorzuziehen./ Unter gewissen Umständen ist ein autoritäres Regime einem demokratischen vorzuziehen./ Für Leute wie mich läuft es auf dasselbe hinaus, ob ein Regime demokratisch ist oder nicht-demokratisch. 1996 1997 1998 1999- 2001 2002 2003 2000 Demokratie ist 61 62 62 62 48 56 53 vorzuziehen Ist egal 16 15 16 17 21 18 22 Autoritäres 18 18 17 17 19 15 17 Regime Weiß nicht/ 5 5 4 5 12 11 8 Antwortet nicht Quelle: Latinobarómetro 1996–2003. Fragen wir weiter nach dem Grad der spezifischen Unterstützung der Demokratie, so hat sich die Zufriedenheit mit der realen Demokratie von 41 Prozent 1997 auf 28 Prozent 2003 verringert(siehe Tabelle 2). Weniger als ein Drittel der Befragten ist mit der real existierenden Demokratie zufrieden. In der Europäischen Union gaben hingegen 2002 53 Prozent an, mit der Demokratie zufrieden zu sein. Für Lateinamerika kann man einen engen Zusammenhang zwischen der Zufriedenheit der Menschen mit der realen Demokratie und der wirtschaftlichen Leistung der Regierungen annehmen. 1997 war nicht nur das Jahr größter Zufriedenheit mit der Demokratie, sondern auch das wirtschaftlich erfolgreichste Jahr seit der Transition. ipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 87

Tabelle 2: Zufriedenheit mit der Demokratie in Lateinamerika (Angaben in Prozent) Frage: Allgemein gesprochen, würden Sie sagen, dass Sie mit dem Funktionieren der Demokratie sehr zufrieden, im Grunde zufrieden oder überhaupt nicht zufrieden sind? Antworten»sehr zufrieden« und»im Grunde zufrieden« wurden addiert. 1996 1997 1998 1999- 2001 2002 2003 2000 Zufrieden 27 41 37 37 25 32 28 Unzufrieden 65 56 59 60 64 60 66 Weiß nicht/ 8 3 3 3 10 8 6 Antwortet nicht Quelle: Latinobarómetro 1996–2003. Wir wissen nicht sicher, welchen Effekt die Unzufriedenheit mit den Ergebnissen der Demokratie mittelfristig für die diffuse Unterstützung bzw. Legitimität der Demokratie als Normvorstellung hat. Anzunehmen ist, dass die Unzufriedenheit mit der realen Demokratie langsam aber sicher die Wertschätzung der Demokratie als bevorzugte Ordnung unterminiert. Andere Umfragedaten verweisen diesbezüglich auf eine problematische Entwicklung. Der Anteil der Menschen, denen ein autoritäres Regime egal wäre, liegt in Lateinamerika gegenwärtig bei 50 Prozent. 2003 waren 63 Prozent der Meinung,»mehr als politische Parteien und Parlament, was uns fehlt ist ein entschlossener Führer, der sich die Probleme zu lösen vornimmt«. Auf die Frage, was wichtiger sei, Entwicklung oder Demokratie, antworteten 52 Prozent der Bevölkerung im Jahr 2002 mit»Entwicklung«, 25 Prozent mit»Demokratie«(beides gleich wichtig: 17 Prozent). Kurzum, die Legitimität der Demokratie in Lateinamerika scheint nachgelassen zu haben. Bedenklich ist auch, dass viele Menschen in Lateinamerika nicht wissen, was Demokratie eigentlich ist. In den Umfragen von Latinobarómetro ist die Anzahl der Personen, die auf eine entsprechende Frage entweder nicht oder mit»weiß nicht« antworten, erschreckend hoch. In Peru und Bolivien macht diese Gruppe ein Drittel der Befragten aus, in Brasilien sind es fast zwei Drittel. Bei denen, die eine Antwort parat haben, wird zudem nicht ausreichend zwischen demokratischen und undemo88 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

kratischen Werten und Verfahren unterschieden. Nur wenig mehr als die Hälfte der Befragten(52 Prozent) war im Jahre 2002 der Meinung, dass es ohne ein Parlament und ohne Parteien keine Demokratie geben könne. Seit 1996 hat die Ansicht um elf bzw. zwölf Prozentpunkte zugenommen, dass Demokratie auch ohne Parlamente und Parteien möglich sei. Es ist offensichtlich, dass die Vorstellung, die politischen Institutionen seien integraler Bestandteil der Demokratie, im politischen Denken der lateinamerikanischen Gesellschaft wenig verwurzelt ist. Gelegentlich wird zwischen Demokratie und ihren Institutionen unterschieden. Von dorther liegt es nahe, nach dem Vertrauen in gesellschaftliche und politische Institutionen zu fragen. Die gemessenen Vertrauenswerte sind besonders niedrig bei jenen Institutionen, die den Kern der Demokratie ausmachen. Diese Werte waren bereits 1996 zu Beginn der Datenserie von Latinobarómetro niedrig und sie verschlechterten sich seither noch. Im Jahr 2002 erreichte das Parlament einen Vertrauenswert von 23 Prozent(minus vier Punkte im Vergleich zu 1996), die Parteien 14 Prozent(minus sechs Punkte im Vergleich zu 1996), der Präsident/die Regierung 25 Prozent(ein enormer Rückgang um 14 Prozentpunkte verglichen mit 1996). Auch die Justiz verlor deutlich an Vertrauen: sie kam im Jahr 2002 auf 25 Prozent(minus acht Punkte im Vergleich zu 1996; siehe Tabelle 3). Was besagen nun diese Umfrageergebnisse? Wir wissen, dass Umfragedaten subjektive Wahrnehmungsdaten sind, also nicht unbedingt die tatsächlichen Verhältnisse wiedergeben. Wir erfahren, wie die Bevölkerung etwa die Regierungsleistung der Demokratie einschätzt, jedoch nicht, ob diese objektiv eine solche Einschätzung verdient. 4 Nehmen wir beispielsweise den aufgezeigten Vertrauensverlust für die Regierung und den Präsidenten. Darin spiegelt sich ganz gewiss die schlechte wirtschaftliche Leistung der Länder seit der Asienkrise wider. Der zeitliche Einschnitt verweist darauf, dass die externe, weltweite Wachstumskrise großen Anteil an den mageren Wachstumsraten in Lateinamerika hat. Die 4. Weitere Bedenken in Bezug auf die Umfragedaten, denen hier nicht nachgegangen werden soll, können die lateinamerikanischen Mittelwerte auslösen, die sich aus den nationalen Ergebnissen zusammensetzen, die Latinobarómetro ebenfalls veröffentlicht. Es wird dabei von der Bedeutungsäquivalenz aller Konzepte und Fragen über die nationalen Kontexte hinweg ausgegangen, in denen sie semantisch eingebettet sind. Bedacht werden sollte auch, dass die Ergebnisse durch die Fragestellung mit bedingt sind. So ergeben etwa Fragen, die eine Antwort mit Ja ermöglichen, höhere Werte als solche, die eine Antwort mit Nein erfordern. ipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 89

Tabelle 3: Vertrauen in Institutionen in Lateinamerika (Angaben in Prozent) Frage: Bitte, schauen Sie auf diese Karte und sagen Sie mir zu jeder einzelnen der Gruppen, Institutionen und Personen, die in der Liste aufgeführt sind: Wie viel Vertrauen haben Sie in diese: viel/etwas/wenig/gar kein Vertrauen? Es wird die Summe von»viel« und»etwas Vertrauen« angegeben. 1996 1997 1998 1999–2000 2001 2002 Kirche 72 77 78 74 76 71 Fernsehen 50 46 45 42 49 45 Polizei 30 36 38 36 30 33 Streitkräfte 42 42 38 43 38 38 Regierung/ 39 39 32 39 30 25 Präsident Justiz 33 36 32 34 27 25 Nationalkongress 27 36 27 28 24 23 Politische Parteien 20 28 21 20 19 14 Quelle: Latinobarómetro 1996–2002. Menschen sehen die Verantwortlichkeit jedoch überwiegend intern, bei der Regierung. In der Umfrage von 2003 wiesen 63 Prozent der Befragten der Regierung die Verantwortung für die wirtschaftlichen Probleme zu, 36 Prozent externen Faktoren(Internationaler Währungsfonds, Welthandelsorganisation und Globalisierung; Latinobarómetro 2003: 17). Man kann eine einfache Gleichung beobachten: weniger wirtschaftliche Effektivität gleich schwächer eingeschätzte Regierungsleistung gleich geringeres Vertrauen in die Institutionen. Die Institutionen werden verantwortlich gemacht für Entwicklungen, auf die Einfluss zu nehmen sie indes nur eng begrenzten Spielraum haben. 90 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

Demokratie ohne Sozialkapital? Das Vertrauen in den Anderen Noch geringer sind die gemessenen Vertrauenswerte, wenn nach dem interpersonalen Vertrauen gefragt wird. Hinter dieser Frage steht das Konzept des Sozialkapitals, das in den Sozialwissenschaften und zunehmend auch im politischen Diskurs Lateinamerikas inzwischen breite Verwendung gefunden hat. Dem us -amerikanischen Politologen Robert D. Putnam(1993) zufolge wird unter Sozialkapital das Vertrauen in den Anderen(unabhängig von allen gesellschaftlichen Konfliktlinien) sowie die Fähigkeit zur Kommunikation und zur Kooperation zwischen Individuen verstanden. Die drei Voraussetzungen interpersonales Vertrauen, Kommunikation und Kooperation werden durch gesellschaftliche Vereinigungen hervorgebracht, welche ihrerseits als Pfeiler und Schulen der Demokratie angesehen werden. Die Daten von Latinobarómetro besagen nun, dass dieses interpersonale Vertrauen, der»gesellschaftliche Kitt«, in Lateinamerika extrem schwach entwickelt ist. Im Zeitraum von 1996 bis 2003 schwankte der Anteil der Befragten, die glaubten, den meisten Leuten vertrauen zu können, zwischen 16 und 23 Prozent. Dies ist weniger als die Hälfte des Wertes, der für Europa gemessen wurde. 5 Putnam betrachtet das Sozialkapital als ein Gemeinschaftsgut, dessen Ermangelung nicht nur die direkte Ursache der Konsolidierungsprobleme der Demokratie in der Region sein könnte, sondern auch die Ursache der Probleme wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung – und somit gleichzeitig andere Konsolidierungsprobleme der Demokratie verstärken würde. Der Demokratie in Lateinamerika mangelt es also an Vertrauen und sozialem Kitt. Mit dem Konzept des Sozialkapitals nach Putnam wird allerdings nur ein Teil der lateinamerikanischen Realität erfasst(vgl. auch Nohlen 2003: 159 f.). Für das Putnamsche interpersonale Vertrauen wurden in Lateinamerika die genannten sehr niedrigen Werte gemessen. Den politisch bestimmenderen Teil interpersonalen Vertrauens in Lateinamerika begreift man jedoch erst dann, wenn das Konzept des Sozialkapitals anders definiert wird, und zwar entsprechend Pierre Bourdieu(1984). 5. Die Frage lautete wie folgt: Ganz allgemein gesprochen, kann man den meisten Leuten vertrauen oder kann man im Umgang mit den Anderen nie genug Vorsicht walten lassen? ipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 91

Für den französischen Soziologen ist Sozialkapital kein Gemeinschaftsgut, sondern ein Individualgut. Das Konzept bezieht sich auf das Beziehungsgeflecht, über das ein Individuum verfügt und das ihm zu beruflichem Fortkommen, Wohlergehen und Macht verhilft. Dieses Kapital ist nicht so sehr ein Ergebnis einer individuellen Leistung, sondern beruht auf der Zugehörigkeit zu einer Gruppe und auf anderen vorteilhaften Verbindungen. Die gegenseitige Abhängigkeit von Misstrauen in den Anderen und Vertrauen in den Bekannten oder Nächsten ist dergestalt, dass man von einem schwer aufzulösenden politisch-kulturellen Syndrom sprechen kann. In der Tat: Um in Lateinamerika von der öffentlichen Verwaltung schnell und effizient bedient zu werden, ist es meist notwendig, dort irgendeinen einflussreichen Kontakt oder Freund zu haben. Vor allem die mittlere und obere Mittelschicht in Lateinamerika, aus der sich die zivilgesellschaftlichen Gruppen rekrutieren, ist sich bewusst, dass ein Gutteil der Gesellschaft aufgrund solcher Beziehungsnetze funktioniert. Beobachtungen lassen darauf schließen, dass es den lateinamerikanischen Gesellschaften an diesem Typ Sozialkapital nicht mangelt. Im Gegenteil: Dessen Übermaß ruft die bestehenden sozialen Ungleichheiten, die ungleiche Verteilung von Gütern mit hervor. Auf der politischen Ebene manifestiert sich dieses überbordende Kapital in Nepotismus, Klientelismus, Gefälligkeiten und Vorteilsnahme – und damit in der allgegenwärtigen Korruption. All diese Phänomene verdeutlichen die problematische Seite der politischen Kultur in Lateinamerika. Es sind Phänomene, die zu wachsender sozialer Ungleichheit führen, die das immense Problem mangelnder sozialer Integration aufrechterhalten, die die Legitimität des Repräsentativsystems untergraben. Es sind Phänomene, die zu den Schlüsselfaktoren der problematischen Entwicklung der Demokratie in Lateinamerika zählen. In seiner Umfrage von 2003 hat Latinobarómetro die Unterscheidung zwischen unterschiedlichen Typen von Sozialkapital aufgegriffen und ist – wie erwartet – auf ein relativ hohes Vertrauen in den nahen oder bekannten Anderen gestoßen. Das Survey Institut ist zu der Feststellung gelangt:»Es ist nicht so, als gäbe es in Lateinamerika kein Vertrauen, wie die Analysen zu dieser Variable des interpersonalen Vertrauens feststel92 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

len, vielmehr ist nur dieser Typ des Vertrauens in den lateinamerikanischen Gesellschaften nicht gegeben«. 6 Die gegenseitige Abhängigkeit von Misstrauen in den Anderen und Vertrauen in den Bekannten oder Nächsten ist dergestalt, dass man von einem schwer aufzulösenden politisch-kulturellen Syndrom sprechen kann. 7 Die Folgen: Aushöhlung der Demokratie und populistische Versuchungen Fragt man nun nach den Folgen der oben geschilderten Befunde, so ist zunächst eins festzustellen: Die gemessenen Einstellungen gehen bislang mit der Aufrechterhaltung der Demokratie einher. Es droht auch keine unmittelbare Gefahr, dass das Militär wieder an die Macht drängt. Ein direkter Umschlag in offenen Autoritarismus ist im Augenblick nicht zu befürchten. Aber Aufrechterhaltung der Demokratie über die Zeit ist nicht gleich Konsolidierung. Dies setzt eine Qualitäts- und Leistungssteigerung der lateinamerikanischen Demokratien voraus, die sich ihrerseits in einer unumstrittenen Legitimität der Demokratie niederschlägt. Angesichts dieser unabweislichen Sequenz liegt die hohe Bedeutung politisch-institutioneller Fragen darin, dass ihre Lösung der geforderten Leistungssteigerung der Demokratie in den einzelnen Politikfeldern noch voraus gehen. 6. Und weiter heißt es:»Wir stehen vor einer Gesellschaft mit hohen Graden an Diskriminierung und Vertrauensunterschieden. Netzwerke schaffen Vertrauen, diese Netzwerke werden von denen, die außerhalb von ihnen stehen, als solche von Privilegierung und Exklusion betrachtet. Innerhalb der Netzwerke bestehen hohe Grade an Vertrauen auf der Basis der persönlichen Bekanntschaft, während außerhalb eines jeden von ihnen das Vertrauen minimal ist … Um offenes interpersonales Vertrauen wie in den entwickelten Gesellschaften hervorzubringen, müssen die perzipierten Barrieren von Diskriminierung und Ungleichheiten niedergerissen werden«(Latinobarómetro 2003: 22f.). 7. In der Tat wird der Nepotismus mit dem größeren politischen Vertrauen in den familiär Nächsten bzw. Misstrauen in den Anderen gerechtfertigt. Familiäre Begünstigung und Bereicherung wird damit geleugnet. Dieses Motiv dürfte jedoch dominant sein, wenn die ganze Großfamilie mit Regierungsämtern versorgt wird, wie im Falle des peruanischen Präsidenten Toledo. Man bedenke: Diese Großversorgung des eigenen Clans erfolgte im Zuge eines euphorisch gefeierten demokratischen Neuanfangs, unmittelbar nachdem mühsam Fujimoris autoritäre Herrschaft beendet werden konnte. Das Vertrauen in Toledo sank rapide. Man schaue aber nicht nur auf Lateinamerika. In Katalonien ernannten bei der ersten Regierungsbildung linksnationalistischer Couleur 2003 drei Minister ihre Brüder zu ihren Stellvertretern, legitimiert mit der Frage:»Wem kann man mehr vertrauen als dem eigenen Bruder?«. ipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 93

Sodann ist zweitens festzustellen, dass unter den politischen Akteuren in Lateinamerika gegenwärtig fast niemand offen eine Rückkehr zum Autoritarismus vertritt. Fast alle Akteure bekennen sich zur Demokratie. Das ist einerseits erfreulich, andererseits jedoch durchaus problematisch. Denn dieses Bekenntnis ist gelegentlich ein Lippenbekenntnis. Es bedeutet nicht, dass alle sich innerhalb der Demokratie bewegenden Akteure, die der Demokratie das Wort reden, sich effektiv demokratischen Werten und Einstellungen verpflichtet fühlen und demokratische Verhaltensweisen an den Tag legen. Der Typ des autoritär gesonnenen und handelnden politischen Akteurs hat sich noch nicht verbraucht. Er findet auch in einer Wählerschaft, die zwar nicht(mehr) den»salvador«, den Erlöser sucht, aber den entschiedenen politischen Führer, unverändert Zuspruch. Das Autoritäre kann sich folglich demokratisch legitimieren. Der Gegensatz von demokratisch und autoritär manifestiert sich gegenwärtig nicht mehr in unterschiedlichen Systemtypen, sondern in der extremen Bandbreite von Einstellungen und Verhaltensmustern innerhalb der Demokratie. Autokraten wie Fujimori und Chávez fanden und finden, da sie durch Wahlen an die Macht kamen, national und international als Demokraten Anerkennung. Die Folge ist ein Verlust an konzeptioneller Intensität der Demokratie, der just im Gegensatz steht zum Erfordernis ihrer Qualitätssteigerung. Ergänzend lässt sich auf der Ebene der politischen Elite beobachten, dass das institutionelle Bewusstsein in Lateinamerika zur Zeit eher ab- als zunimmt. Im Transitionsprozess waren nicht nur die so entschieden hervorgehobenen politischen Akteure von großer Bedeutung, sondern auch die Institutionen, insbesondere jene, die mit der Durchführung freier Wahlen zu tun hatten. Die internationale Gemeinschaft hat ihnen die allergrößte Aufmerksamkeit zuteil werden lassen und geholfen, dass rechtsstaatliche, politisch neutrale und effiziente Wahlbehörden entstanden. Sie sind ein Beispiel dafür, was an Rechtsstaatlichkeit herzustellen möglich ist, jüngst aber auch dafür, wie erreichte Grade an Institutionalisierung wieder verloren gehen können. Die zentralere Bedeutung des repräsentativen Systems(Institutionen und Parteien) war geboren aus den Erfahrungen der autoritären Vergangenheit. Das historische Gedächtnis ist in Lateinamerika recht kurz, und die Handlungshorizonte sind arg kurzfristig auf die unmittelbare Interessenlage der Akteure beschränkt. Institutionen wie Oberste Wahlbehörden, denen freie und faire Wahlen zu verdanken sind, verkümmern wieder, bzw. sind machtlos gegenüber dem Zugriff der Parteien, welche die Wahlbehörden wieder politisch kon94 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

trollieren wollen. Dieser»decline«, dieser Niedergang der Institutionen im Rahmen einer offensichtlich nicht verfestigten demokratischen institutionellen Kultur führt heute allerdings nicht mehr zu prätorianischen Gesellschaften, 8 sondern zu populistischen Gesellschaften. Populistische Gesellschaften sind dadurch gekennzeichnet, dass sie aus dem Modell der repräsentativen Demokratie auszubrechen neigen und sich von Entscheidungsprozessen außerhalb der Institutionen im direkten Kontakt zwischen Führern und Massen bessere Ergebnisse versprechen. Der heute ideologisch ubiquitäre Populismus, gerade auch angeblich unpolitischen Akteuren eigen, ersetzt in gewisser Weise den offenen Autoritarismus. Die Gefahr ist groß, dass sich als Folge der Desillusionierung mit der neoliberalen Politik in den kommenden Jahren der Populismus weiter ausbreiten wird. Es lässt sich drittens feststellen, dass die gemessenen Werte, Überzeugungen und Meinungen in Lateinamerika in der Tat den Nährboden für populistische Führer und Bewegungen abgeben und zivilgesellschaftliche Gruppen in Versuchung bringen, angesichts des Ansehensverlustes der Parteien in ihnen Erfolg versprechende Alternativen zu sehen. Der Populismus 9 bewirkt jedoch seinerseits eine weitere Erosion des Konzeptes der Demokratie und ihrer Institutionen. 8. Diese Konsequenz diagnostizierte Samuel P. Huntington(1968) seinerzeit vor der autoritären Welle als Folge des Missverhältnisses zwischen enormer Partizipationsausweitung und geringer Institutionenentwicklung. 9. Populismus bezeichnet in Lateinamerika soziopolitische Bewegungen mit Massenbasis, zentriert auf politische Führungspersonen. Sie entstehen in Phasen raschen gesellschaftlichen Wandels, in denen sich bisherige traditionelle und/oder autoritäre Herrschaftsstrukturen ablösen bzw. zumindest in die Krise geraten, ohne dass sich neue(repräsentative) Strukturen bereits erfolgreich etablieren können. Ihre soziale Basis besteht aus Angehörigen bzw. Sektoren verschiedener unterer sozialer Schichten. Trägergruppen sind in der Regel solche sozialen Schichten, die durch die bestehende gesellschaftliche und politische Ordnung bzw. deren Wandel benachteiligt sind, sowie Angehörige höherer Schichten, vielfach als Führer und Kader. Die Forderungen populistischer Bewegungen lassen sich auf Nationalismus(deshalb häufig Nationalpopulismus), wirtschaftliche Entwicklung und eine ihrer wachsenden wirtschaftlichen Bedeutung angemessene Beteiligung unterer Schichten an den politischen Entscheidungsprozessen reduzieren, wobei eine direkte Beziehung zwiipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 95

Der Fall Hugo Chávez in Venezuela mag hier als Beispiel dienen. Chávez putschte 1982 gegen die Demokratie und gewann Ende der 1990er Jahre mit einem anti-institutionellen Diskurs die Präsidentschaftswahlen. Mit einem Schwindel erregenden Vertrauen in sich selbst dekonstruierte er anschließend – bemäntelt als»bolivarische Revolution« – das institutionelle System der venezolanischen Demokratie(vgl. BrewerCarías 2002). Bezeichnend ist, dass Chávez den Jahrestag seines fehlgeschlagenen Putsches von 1982 als Nationalfeiertag einführte. Das Konzept der Demokratie erfuhr mit ihm eine plebiszitär-populistische Wandlung. Hier hat sich freilich die Zivilgesellschaft vom sich autoritär entwickelnden Populismus getrennt. Im Zuge wachsender innenpolitischer Polarisierung stehen sich die Anhänger von Chávez und die zivilgesellschaftliche Opposition frontal und unversöhnlich gegenüber. Regierung und demokratische Opposition berufen sich beide auf die Demokratie, freilich sind ihre jeweiligen Demokratiekonzepte sehr unterschiedlich, ja unvereinbar. 10 Venezuela ist ein Beispiel dafür, wie schnell sich eine Parteiendemokratie, die bis Ende der 1980er Jahre als hyperstabil galt und als»partidocracia«, als Parteienherrschaft geradezu gescholten wurde, in Parteienatomismus auflösen kann, aus der ein populistischer Führer aufsteigt und sich der Pfründe des reichen Staates, der Erdölrente, bedient, um sich in den verarmten Teilen der Bevölkerung die politische Unterstützung zu sichern. Es ist offensichtlich, dass die institutionalisierte, durch die Parteien betriebene Politik in Lateinamerika an Glaubwürdigkeit verloren hat. Ähnlich lautet die These von Latinobarómetro(2002: 5), verbunden mit der Schlussfolgerung:»Die Leute gehen auf die Strasse, um zu zeigen, was sie denken, weil die Parteien sie jeden Tag weniger repräsentieren.« Die Leute kehren sich von den repräsentativen Formen der Demokratie ab und wenden sich Akteuren zu, die innerhalb repräsentativ-demokratischen Führern und Gefolgschaft von beiden Seiten her angestrebt wird. Nach dem Systemwechsel traten in Lateinamerika neo-populistische Führer teils im Gefolge des Neoliberalismus(in Brasilien Collor de Mello), teils gegen ihn gerichtet auf(in Venezuela Chávez, in Perú Fujimori, obwohl er dann neo-liberale Politik betrieb, in Ecuador Gutierrez). 10. International pflegen ngo s und Chávez freilich ein weniger konfliktives Verhältnis, da der venezolanische Präsident geschickt als lateinamerikanischer Linker und Fürsprecher der Armen und sozial Diskriminierten auftritt, mit einem akzentuiert antiamerikanischen und Antiglobalisierungs-Diskurs. 96 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

scher Formen die Substanz dieser Regierungsform aushöhlen. Politik hat insgesamt einen enormen Ansehensverlust erlitten, nicht nur als Folge von Nepotismus, Klientelismus und Korruption, sondern auch weil sich Medien und Zivilgesellschaft in ihrer Politikschelte an deren korruptesten Repräsentanten orientierten. Es ist unverkennbar, dass der Populismus in Lateinamerika seit Mitte der 1990er Jahre wieder angewachsen ist. Er tritt nun in der Mischform demokratischer und autoritärer Elemente auf, wobei das autoritäre Element in der lateinamerikanischen Kultur ja nichts Fremdartiges ist. Auch fast alle zivilgesellschaftlichen Gruppen haben mit der pyramidalen Versuchung zu kämpfen, von etlichen wird behauptet, dass ihre Strukturen oligarchisch seien. Der heute ideologisch ubiquitäre Populismus, gerade auch angeblich unpolitischen Akteuren eigen, ersetzt in gewisser Weise den offenen Autoritarismus. Die Gefahr ist groß, dass sich als Folge der Desillusionierung mit der neoliberalen Politik in den kommenden Jahren der Populismus in Verbindung mit einer ausgabenfreudigen staatsinterventionistischen Politik weiter ausbreiten wird. Die Ambivalenz der Modernisierung Nun ist es ja nicht so, als hätten in Lateinamerika keine Reformen stattgefunden. Sie beschränkten sich jedoch im Wesentlichen auf zwei Bereiche: die politische Transition und die ökonomische Transition. Während die erste trotz aller Infragestellungen als abgeschlossen gelten kann, ist die zweite, die neoliberale Transformation, unterschiedlich vorangeschritten. Vor allem hat sie kontrovers diskutierte Ergebnisse gebracht. Die dritte intendierte Transition ist jedoch in den Kinderschuhen stecken geblieben: die Staatsreform(d.h. vor allem die Verwaltungs- und die Justizreform) und die Reform des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft, die für die Zivilgesellschaft von hohem Belang sind. Es ist viel über die Modernisierung von Staat und Gesellschaft in Lateinamerika gesprochen worden. Getan hat sich jedoch wenig bzw. zu wenig. Die Folgen dieser Halbheiten lassen sich anhand der ambivalenten Funktionserwartungen an die so viel kritisierten politischen Parteien kurz aufzeigen. Zum einen werden die Parteien in der Folge eines gewissen gesellschaftlichen Modernisierungsgrades, der in Lateinamerika Einzug gehalten hat, gescholten, wenn sie sich klientelistischer Praktiken bedienen, um auf dem Wählermarkt erfolgreich zu sein. Aufgrund geschärfter ethiipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 97

scher Maßstäbe, die gerne an das Verhalten Anderer angelegt werden, gelten in der lateinamerikanischen Kultur tief verankerte Verhaltensweisen heute als Korruption und werden entsprechend in den Medien gebrandmarkt. Hier wirken zivilgesellschaftliche Akteure, die sich verdienstvoll um Kontrolle der öffentlichen Amtsträger und der politischen Prozesse bemühen, und Medien, die dem Fehlverhalten von Politikern, sprich Skandalen, einen hohen Nachrichtenwert einräumen, eng zusammen. 11 Zum anderen wenden sich Individuen und gesellschaftliche Gruppen, die dringend grundlegender materieller Zuwendungen bedürfen, als Folge der miserablen sozialen Lage, in der sie sich befinden, mit entsprechenden Hilfsersuchen an die politischen Parteien. Sie halten dabei für sich die klientelistische Beziehung als legitim aufrecht und fordern Gegengaben, Begünstigungen und Jobs für ihre Loyalität. Die Parteien werden demnach von zwei Seiten in die Mangel genommen und nach zwei einander widersprechenden Kriterien beurteilt und kritisiert. Ähnlich geht es den politischen Institutionen im Allgemeinen. Die gesellschaftlichen Erwartungshorizonte sind vom angelegten Maßstab her nicht homogen. Anders ausgedrückt: Hinter der Unzufriedenheit mit der realen Demokratie verbergen sich verschiedenartige Anforderungsprofile. Allein die Medien schaffen diesen Spagat und sind in der Lage, sowohl die einen als auch die anderen Erwartungen zu bedienen, freilich nur in der Weise, dass sie für sie Sprachrohr sind, gelegentlich auch Wortführer. Diese Funktion erfüllen sie in Lateinamerika eifrig – in der Art und Weise, wie sie es tun, eher zum Schaden der Demokratie denn als Beitrag zu ihrer Konsolidierung. 11. Das Zusammenspiel von Medien und Zivilgesellschaft ist nicht unproblematisch, bedenkt man, dass die Medien eher politisch rechts angesiedelt sind, hauptsächlich von den Werbeeinkünften der Unternehmen leben, die wiederum von der verkauften Auflage abhängen, und dass der Verkauf seinerseits durch die Berichterstattung über politische Skandale angeheizt werden kann. Die Zivilgesellschaft kann zwar ihrem Anspruch nach links verortet werden, die Wirksamkeit ihrer Aktivitäten hängt freilich wesentlich von der medialen Kommunikation ab, deren ökonomische Trägergruppen der Demokratie häufig nicht gerade wohl gesonnen sind. 98 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

Die Zivilgesellschaft und die repräsentative Demokratie: ein schwieriges Verhältnis Betrachten wir die Zivilgesellschaft»als organisierte Sphäre des gesellschaftlichen Lebens, in der Gruppen von Akteuren innerhalb eines rechtlichen Rahmens Interessen und Werte vertreten sowie Forderungen an den Staat richten, die als öffentliche Zwecke angesehen werden«(Portantiero 2000: 34), so kann sie einen beträchtlichen Beitrag zur Vertiefung und Konsolidierung der Demokratie leisten. Dazu bedarf es eines demokratieförderlichen Verhältnisses zwischen repräsentativer Demokratie und Zivilgesellschaft. In der sozialwissenschaftlichen Theorie sprechen die meisten Ansätze für ein solches Verhältnis, wobei sowohl die Zivilgesellschaft als der pluralistisch-repräsentativen Demokratie förderlich angesehen wird als auch vice versa(Lauga 1999: 280 ff.). Davon ist allerdings in der Praxis nicht ohne weiteres auszugehen. Norbert Lechner (1995) hat denn auch auf die im zivilgesellschaftlichen Diskurs angelegte Gefahr der Unterminierung der ohnehin schwachen demokratischen Institutionen hingewiesen. Die Zivilgesellschaft hat sich in Lateinamerika in ihrem Selbstverständnis als autonome und oppositionelle Kraft noch nicht entscheidend gelöst von jener Abgrenzung gegenüber dem Staat, die aus der Epoche der militärischen Besetzung politischer Machtpositionen stammt und die seinerzeit voll gerechtfertigt war(Bendel 2000: 136). Zudem wuchs ihr ein Mythos der frischen, jugendlichen Alternative zum Bestehenden schlechthin zu, der in ihrem Denken nun nach der uneingeschränkten Dominanz des Staates im lateinamerikanischen Entwicklungsprozess seit dem 19. Jahrhundert die Gesellschaft gegenüber dem Staat privilegierte. Diese Tendenz droht allerdings im Verhältnis von Staat und Gesellschaft eine neue Schieflage heraufzubeschwören(Sábato 2000: 61). Vor allem scheint, dass die Zivilgesellschaft noch nicht in der Phase der Konsolidierung der Demokratie angekommen ist, die von den oben beschriebenen Herausforderungen gekennzeichnet ist, zu deren Überwindung die zivilgesellschaftlichen Akteure aufgerufen sind, ihren Beitrag zu leisten. Diese scheinen sich jedoch vielmehr»von ihren eigenen Errungenschaften – dem demokratischen Staat – abzuwenden« (Maihold 2002: 40), indem sie alternativ zu ihm der Utopie einer selbst regulierten Gesellschaft nachjagen. Angesichts dieser Tendenz gilt es auch, die Position defektologischer Politikwissenschaftler zu hinterfragen. Sie erkennen einerseits den gewählten Repräsentativorganen auf Grund der»allgemeinen, gleichen ipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 99

und freien Wahlen« eine»superiore« Legitimitätsbasis gegenüber den zivilgesellschaftlichen Akteuren zu, die sich»immer nur auf eine begrenzte, partikulare Legitimationsgrundlage berufen können«. Andererseits halten sie den zivilgesellschaftlichen»Widerstand für umso gerechtfertigter, je ›defekter‹ sich die neuen Demokratien erweisen, da die defekten(formal-)demokratischen Institutionen unter Umständen keineswegs mehr über eine superiore ›universelle‹ Legitimität verfügen«(Croissant/Lauth/ Merkel 2000: 40). Wer bestimmt jedoch, ob und wie defekt eine Demokratie ist? An welchem Punkt ist der Umschlag von einer Qualität in die andere? Die historische Erfahrung der Zusammenbrüche der Demokratie in Lateinamerika zeigt, dass deren Einschätzung als»formale Demokratie« von den politischen Zielvorstellungen abhängig war, die man verfolgte. Es wird das als formal, als defekt oder wie auch immer abschätzig bezeichnet, was überwunden, was bekämpft werden soll. Es geht jedoch um die Vertiefung und Konsolidierung der repräsentativen Demokratie, nicht um die Legitimation der Konfrontation mit ihr bzw. ihren Ersatz. Die Zivilgesellschaft hat sich in Lateinamerika in ihrem Selbstverständnis als autonome und oppositionelle Kraft noch nicht entscheidend gelöst von jener Abgrenzung gegenüber dem Staat, die aus der Epoche der militärischen Besetzung politischer Machtpositionen stammt und die seinerzeit voll gerechtfertigt war. Nun ist es nicht so, als könne man in der Frage des Beitrags der Zivilgesellschaft zur Konsolidierung der Demokratie einfach generalisierend über sie den Stab brechen. Vielmehr ist zwingend zu unterscheiden zwischen zivilgesellschaftlichen Gruppen, deren Aktivitäten konsolidierungstheoretisch eher bedenklich sind, und solchen, die sich verdienstvoll um die demokratische und rechtsstaatliche Handhabung des repräsentativen Institutionensystems kümmern. Für viele möchte ich auf die Asociación Civil Transparencia in Peru verweisen, die nicht nur einen wesentlichen Beitrag zur dortigen Wiedergewinnung der Demokratie in den 1990er Jahren geleistet, sondern sich auch sehr erfolgreich um den Diskurs zwischen Staat(Amtsträgern), Parteien(in Opposition zu den Regierenden) und zivilgesellschaftlichen Gruppen(in kritischer Distanz zu beiden) bemüht hat. Auch ist nicht von der Hand zu weisen, dass die politischen Parteien gelegentlich Aversionen gegenüber den zivilgesellschaftlichen Gruppen hegen, zumal wenn sie diese als Konkurrenten im 100 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

Wettbewerb um die politische Macht begreifen. In der Tat streben die meisten zivilgesellschaftlichen Gruppen die Öffnung des passiven Wahlrechts für ihre Kandidaten an(Torres 2002: 37ff.). In einigen Ländern wurde auch bereits das Parteienmonopol bei der Kandidatenaufstellung gebrochen. Solchen Aversionen hat jüngst der frühere Staatspräsident von Ecuador Rodrigo Borja freien Lauf gelassen, indem er den zivilgesellschaftlichen Gruppen unterstellte, den Platz der Parteien einnehmen zu wollen(Borja 2002: 1304). Internationale Einschätzungen wie die von Funktionären des Internationalen Währungsfonds, dass angesichts der Mängel der Demokratie in Lateinamerika und ihrer schwachen Leistung die zivilgesellschaftlichen Gruppen die einzigen Hoffnungsträger der Demokratie in Lateinamerika seien( imf Survey 2003: 32(1), 10), heizen solche für die Entwicklung der Demokratie in Lateinamerika wenig hilfreichen Animositäten der Parteien gegenüber der Zivilgesellschaft an. Zwar sind derartige Unterstellungen, zivilgesellschaftliche Gruppen betrieben versteckt die»Usurpation des Politischen«, auch übertrieben und starkes gegenseitiges Misstrauen schadet ohne Zweifel der Konsolidierung der Demokratie. Doch ist etlichen zivilgesellschaftlichen Gruppen ins Stammbuch zu schreiben, dass sie in Verkennung der Zeichen der Zeit bisher dazu neigen, die Schwäche formaler Institutionen auszunutzen. Zivilgesellschaftliche Gruppen sind nicht-parteilich, aber sie müssen nicht gegen Parteien sein. In Lateinamerika hausieren sie dennoch häufig mit dieser Devise. Ein Kandidat, der bei Wahlen einen anti-Parteien-Diskurs pflegt, mobilisiert gerade zivilgesellschaftliche Kräfte und hat große Chancen, von einer vom politischen Betrieb enttäuschten und sich nach dem Nichtpolitischen sehnenden Wählerschaft gewählt zu werden. Zum einen versteckt sich hinter der angeblich Nichtpolitischen Haltung häufig genug die partikularistische Verfolgung von Interessen und Werten verschiedenster Machtfaktoren, zu denen auch zivilgesellschaftliche Akteure zählen können. 12 Zum anderen verknüpft sich diese Haltung häufig mit 12. Luis Salazar(2000: 28) hebt dies besonders hervor und stellt in dem folgenden Zitat auch den Zusammenhang mit der gesellschaftlichen Realität lateinamerikanischer Länder her: Er sieht die»Zivilgesellschaft als Ort der Formierung, des Wandels und des Konflikts einer Vielzahl von sowohl dem Markt als auch der Politik verbundenen Machtfaktoren, die ungeachtet der guten Absichten und des guten Gewissens ihrer Vertreter häufig ebenso autoritär und überheblich auftreten wie die offen politischen und finanziellen. Dies umso mehr in unterentwickelten, zersplitterten und durch tief greifende materielle und kulturelle Ungleichheiten gespaltenen Gesellschaften.« ipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 101

anti-institutioneller Gesinnung und national-populistischen Traditionen, welche die Gefahr personalistischer Regime heraufbeschwören, in deren Herrschaftspraxis der direkten Beziehung zwischen Führer und Masse die zivilgesellschaftlichen Akteure freilich auch zu den Verlierern zählen. Im lateinamerikanischen Diskurs über Zivilgesellschaft mehren sich die Stimmen, welche die Konformität zivilgesellschaftlicher Initiativen mit der repräsentativen Demokratie einfordern. So hebt der Mexikaner Luis Salazar(2000: 26) bei aller Wertschätzung der Zivilgesellschaft»als bedeutendem demokratischen Fortschritt« hervor: Die Demokratie brauche jedoch starke repräsentative Institutionen,»die den öffentlichen Rechtsfrieden und die demokratische Regierbarkeit einer pluralistischen und konfliktiven Gesellschaft sichern«. Die Demokratie brauche – so Salazar weiter –»Parteien und Parteiensysteme, die den gesellschaftlichen Pluralismus in einen repräsentativen und verantwortlichen Pluralismus umsetzen können«. Dem Argentinier Juan Carlos Portantiero(2000: 41) zufolge ist deshalb darauf zu achten,»dass die Entwicklung der Zivilgesellschaft in ihrer Funktionserfüllung nicht zur weiteren Schwächung, sondern zur Stärkung des Staates, des Rechtsstaates und des Repräsentativsystems, der politischen Parteien als Mechanismen für die Kanalisierung der politischen Präferenzen der Bevölkerung, der effektiven Ausübung ihrer Rechte führt«. Es gilt,»die Zivilgesellschaft, die neue Rechte einfordert und neue Partizipationschancen eröffnet, mit den Instrumenten der repräsentativen Demokratie zu verschränken«. Transitionskontext und zivilgesellschaftliches Engagement Die Demokratie in Lateinamerika hat die Konsolidierungsprüfung nicht aus eigener Kraft bestanden. Sie konnte weder ihre diffuse noch ihre spezifische Unterstützung seit der Transition erhöhen. Im Gegenteil: Die Zufriedenheit mit der realen Demokratie hat empfindlich nachgelassen. Das Vertrauen in die politischen Institutionen ist gesunken. Im Zentrum der Erklärung der Konsolidierungsfrage steht folglich die politisch-kulturelle Mangelhypothese. Die anderen ordnen sich ihr mehr oder weniger zu. So hängt die spezifische Unterstützung der Demokratie vor allem von der wirtschaftlichen und sozialen Leistung der Regierung ab, eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit in Lateinamerika ist aber gegenwärtig nicht in Sicht. Gleichzeitig verschwindet der Optimismus bezüglich der 102 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen ipg 2/2004

zweiten, der neoliberalen Transition in dem Maße, in dem die Menschen mehr die negativen Effekte dieses marktorientierten Entwicklungsmodells wahrnehmen oder spüren. Diese Effekte zeigen sich vor allem in der Zunahme der Armut und der Arbeitslosigkeit und in wachsender sozialer Ungleichheit: Die soziale Mangelhypothese gewinnt an Erklärungskraft für das Konsolidierungsproblem. Paradoxerweise beginnen die Menschen, den Staat wieder dem Markt vorzuziehen und mehr staatliche Intervention zu verlangen. Dabei ist die dritte Transition, die den Staat reformieren und höhere Effizienz bei weniger Kosten bringen sollte – also u.a. das, was die politische Mangelhypothese thematisiert –, noch gar nicht durchgeführt worden. Diese Situation macht es populistischen Führern und Bewegungen leicht, mittels eines Anti-Institutionen- und Anti-Parteien-Diskurses zu mobilisieren, Gefolgschaften zu sammeln und aus Wahlen siegreich hervorzugehen. Dem demokratischen(d.h. mittels Wahlen an die Macht gekommenen) Populismus ist eine Tendenz eingegeben, zum autoritären Populismus zu mutieren. In diesem politischen Kontext operieren gegenwärtig die zivilgesellschaftlichen Gruppen in Lateinamerika. Sie täten sich leicht, in den demokratiekritischen, anti-institutionellen Diskurs einzustimmen. Aber mit einer Strategie, die Schwächen demokratischer Entwicklung zu ihrer eigenen Stärkung zu nutzen, täten sie sich am Ende sehr schwer und keinen Gefallen. Denn es wäre zu kurz gedacht, wenn nur betont würde, wie sehr die Demokratie des Engagements der Zivilgesellschaft zu ihrer Vertiefung und Konsolidierung bedarf. Die Zivilgesellschaft bedarf eben auch demokratischer Verhältnisse, die dauerhaft nur über konsolidierte repräsentativ-demokratische Institutionen gesichert werden können. 13 Der folgenden Feststellung des Argentiniers Juan Carlos Portantiero (2000: 39) ist daher nur zuzustimmen:»Es gibt(in Lateinamerika) möglicherweise(gegenwärtig) keine wichtigere Aufgabe als die der Konsolidierung politischer Institutionen. Die Zivilgesellschaft kann auch nur im Rahmen der Stärkung der demokratischen Institutionen gedeihen.« 13. So auch Klaus von Beyme(2000: 67):»Bei der Durchsetzung und Implementation sind die wohlmeinenden Bewegungen(…) auf den bestehenden Rechtsstaat und seine demokratischen Institutionen angewiesen.« ipg 2/2004 Nohlen, Demokratie ohne Vertrauen 103

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Diaspora, Migration and Development in the Americas KEITH NURSE I nternational migration is one of the defining features of the history of Latin America and the Caribbean( lac ). For most of its history the Americas have been a point of arrival and a net importer of labor. In the last five decades or so the pattern has been altered with the countries of Latin America and the Caribbean becoming net exporter of labor, largely to the core economies in the Western hemisphere, the us and Canada. There have also been significant movements of people from Latin America and the Caribbean to Europe, principally from former colonies and non-independent territories. The migratory flow of people from lac to the North Atlantic is driven by two contemporary global imbalances: the widening socio-economic polarization(i.e. the widening income gap and the divergence in quality of living conditions) between the countries of the North and the South; and, demographic polarization in terms of the relative ageing of the population of the North(Wallerstein 2003). The purpose of this article is to analyze the contribution and impact of migration and diasporization to development in Latin America and the Caribbean. The paper argues that the discourse on migration and development needs to move beyond the discussion of the growth, value and impediments to remittances to take account of the dynamics of the global labor economy, the workings of the diasporic economy and the prospects for migrants and the societies they emigrate from. By highlighting the key areas of benefit and cost associated with migration, the aim is to weigh up the evidence and give an assessment of the challenges and opportunities arising from the growth of the diasporic political economy. The focus is largely on the Caribbean, the sub-region in the Americas with the second highest level of migration after Mexico. ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 107

Migration in Latin America and the Caribbean: Promises and Expectations International migration from Latin America and the Caribbean is likely to continue rising in spite of the increasing cost of migration and the introduction of more stringent immigration controls. Supply push factors like economic decline, widening inequality, increasing poverty, social displacement, crime and political crisis have been the main drivers of emigration. lac has been plagued by economic shocks such as the Mexican Peso crisis and the Argentinean financial crisis and political shocks as in the case of Venezuela or Haiti. There is a widening income gap between lac and the North Atlantic economies as exemplified in higher wages and better working conditions. The key pull factors are the ageing of the population and population decline in countries belonging to the oecd (Organization for Economic Cooperation and Development). Replacement migration is necessary to maintain current population and working population levels to in part finance the looming deficit in the social security system and pension schemes. There is also the problem of labor shortages in key areas like agricultural production, science, informational technology, craft, and technical skills as well as health, education and personal services. The latter are the jobs that cannot be relocated to low wage developing country regions unlike manufacturing or backroom office jobs. In addition, these jobs find it difficult to attract locals because of the relatively low pay and onerous working conditions. The creation of diasporic or transnational communities has emerged to be the most important strategic political and economic resource for lac in the late twentieth and early twenty-first century. Contemporary diasporization has globalized the domestic policy agenda of both sending and receiving countries and is deepening the integration of the Americas. Of note, for example, is the way in which Cuban foreign policy is impacted by its diaspora in the us or how the upcoming us presidential elections are responding to the voting power of the ever-expanding Latino population in key states like Florida and California. President Bush’s announcement of immigration reforms in January 2004, which are aimed at creating a new guest-worker program, are to appease Hispanic voters as well as meet the needs of the us business community for cheap labor (Newland 2004). It also responds to the demands of us foreign relations with Mexico, the major source country for us immigrants. us immigration policy is of vital concern to the Mexican government. It is estimated 108 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

that there are over four million undocumented Mexicans working in the us who send more than one billion us -dollars per month in remittances that account for approximately two percent of Mexican gdp (Gross Domestic Product)(Authers 2004). An increasing number of countries in the region have granted dual citizenship and voting rights to their diasporic communities. Political parties are now campaigning abroad and are raising campaign funds from diasporic communities. And governments have been establishing departments and units within ministries of foreign affairs to deal specifically with the interests of diasporic communities. For example, the Jamaican Ministry of Foreign Affairs and Foreign Trade will be hosting a conference in June 2004 that will target influential Jamaicans residing mainly in the uk , the us and Canada. The objectives of the conference are:»To strengthen the linkages among Jamaican communities overseas; to create the platform for increased business contracts between Jamaicans at home and abroad; to create a platform to comprehensively involve more overseas Jamaicans in the political, social and cultural life of Jamaica; to elicit ideas from the Diaspora community for the formulation of public policy and to see the formulation of high-powered lobby groups in the us , Canada and the uk to assist Jamaica in international trade«. 1 The growth of the remittances economy in the last decade has sparked much enthusiasm within the development establishment. The growth of a lac diaspora has also had an extraordinary impact on the flow of financial capital between the new host societies and the laborexporting territories. lac is the number one destination for remittances accounting for some thirty-one percent of the flows to developing country regions in 2002. The region recorded in 2003 its first surplus on current account in fifty years, partly as a result of the continued rise in remittances to 33 billion us -dollars. In contrast, there has been a decline in fdi (Foreign Direct Investment) to 29 billion us -dollars in 2003 from an average of 38 billion us -dollars in the 1990s( uneclac 2004). Several countries from the lac region also top the international rankings in terms 1.»Jamaicans in the Diaspora – Foreign Ministry to Host Conference«, Sunday Gleaner , Sunday 08, February. ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 109

of the value of remittances relative to gdp or to exports. In contrast, traditional sources of development finance such as overseas development assistance and debt borrowing have all been in relative decline(Orozco 2003; idb / mif 2002). Due to its sheer volume, stability and anti-cyclical nature remittances have become a key element in the debate on the development prospects for lac and other developing country regions(Orozco 2003; Ratha 2003). Remittances are also a major source of income for many lower income households around the region. Migration is very much a family decision and remittances are seen as part of a bond or contract between remitters and their families and dependants that are left behind. It is estimated that over 80 percent of the funds that are remitted is used for immediate consumption and welfare rather than longer term investment in land, housing, education and productive investments. However, it is observed that remittances are also used to fund small business investments. In Mexico, for example, it is estimated that remittances account for 20 percent of the financing of micro-enterprises in the urban center (Chimhowu, Piesse& Pinder 2003). Of importance as well are the creative ways in which remittances have become an important element of international financial relations. The future flow of remittances is being used as collateral to secure foreign finances by countries of high emigration(Ketkar& Ratha 2001). The growth of the remittances economy in the last decade has sparked much enthusiasm within the development establishment that these flows are contributing to poverty reduction and economic development beyond the recipient individual’s income and the recipient country’s foreign exchange reserves. For example, it is argued that remittances are a »free lunch« in financial terms because they do not create any future financial obligations for the receiving countries when compared to debt financing or foreign direct investment(Kapur& McHale 2003: 50). It is also argued that remittances and the positive network effects more than offset the negatives arising from the brain drain(Ratha 2003: 158). The Inter-American Dialogue( iad ) taskforce on remittances posits,»remittance streams are an important corrective for Latin America’s income inequalities, which are the worst of any of the world’s major regions«( iad 2004: 8). It is also suggested that»international migration and international remittances have a strong, statistical impact on reducing poverty in the developing world« outside of East Asia and lac (Adams& Page 2003). 110 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

However, the literature on migration and development suggests that remittances and other flows associated with the diasporic economy are not an unqualified success from a developmental standpoint(Appleyard 1992; Nayyar 2002; Paine 1974; Russell 1992; Stalker 2003; Swanson 1979). The contribution and potential of diasporic relations to growth, development and poverty reduction cannot be based on single factor explanations and thus requires an assessment of feedback and multipliers effects, the opportunity costs, and the social investment foregone. The Caribbean Diaspora The top labor-exporting countries from the Caribbean are Cuba, the Dominican Republic, Haiti, Jamaica and Guyana. Other major sending countries are non-independent territories like Puerto Rico, the French Overseas Departments, and the Netherland Antilles. The international migration of Caribbean people is largely to North America(the us and Canada) and former colonizer countries in Europe. The us is the number one destination by a big margin, and is estimated to account for as much as 75 percent of the Caribbean-born and first generation diaspora(Segal 1996). The next largest receiving countries are the uk , Canada, the Netherlands, and France. Table 1 shows emigration to the us over the last three decades amounting to 2.4 million. If we add estimates of undocumented or illegal immigrants the figure would exceed 3.0 million. Table 1: Caribbean Immigrants in the US, 1971–1998(in Thousands) Countries Cuba Dom. Rep. Haiti Jamaica Others Total 1971–80 265 148 56 138 134 741 1981–90 145 252 138 208 129 872 1991–94 48 180 81 72 56 437 1995–98 89 120 60 67 49 385 Total 547 700 335 485 368 2,435 Source: uneclac 2002 ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 111

Caribbean emigration occurred in two waves. The first wave occurred during the post World War Two boom in the Western economies in the 1950s and 1960s on account of pull factors like full employment and labor shortages in unskilled and semiskilled jobs. The second wave took place in the late 1970s and 1990s as a result of global economic restructuring and economic and social decline in Caribbean countries. Caribbean emigration also had a strong pull factor in the increased demand for service workers and professionals(e.g. domestics, teachers, nurses, doctors) in the North Atlantic countries. There have also been political reasons for Caribbean migration as exemplified by the case of the Cuban Mariel boat lift in 1980 and in 1994 as well as the Haitian exodus on account of political turmoil at home( iom 2000). Complex, reciprocal flows rather than permanent one-way movements characterize Caribbean international migration, except in the case of Cuba due to political constraints on the movement of nationals. According to Segal(1996: 25) Caribbean migration should be»understood as a form of extended kinship over space and time with frequent rather than one-time movements«. As such he argues that Caribbean international migration takes the following typology: reciprocal visits, emigration, re-emigration, temporary migrant workers, return migration, illegal immigrants, refugees, asylum-seekers, and»swallows«(25). For Caribbean immigrants to the us , for example, kinship, family reunification, refuge and asylum were the main criteria for admission in 1998, accounting for about 95 percent of all cases( uneclac 2002). The Caribbean has shifted from being a net importer of labor to become a net exporter in the last fifty years. The Caribbean has one of the largest diasporic communities in the world, in proportion to population. For example, it is estimated that the Cubans and Dominicans in the usa are equivalent to eight percent of their respective populations of origin ( uneclac 2002: 237). And, in some of the mini-states in the region like St. Kitts and Nevis, Grenada, and Belize, annual labor migration accounts for as much as 1–2 percent of their population, thereby transferring their population growth(Mittelman 2000: 60). The debate on the value and significance of labor migration and diasporic economic relations to the Caribbean has been articulated since the late 1960s. There were several studies that examined the benefits to the Caribbean from the establishment of transnational communities (Friedlander 1965; Frucht 1968; Henderson 1970; Palmer 1974; Philpott 1973; unitar 1970). The findings from these studies on balance were 112 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

quite critical of the developmental efficacy of emigration. In short, the studies point to the loss of economically active workers, especially the highly educated on account of the brain drain and question whether migration and remittances go beyond securing an improved standard of living for some migrants, their families and local communities to contribute to national and regional development. The issue of migration and development has resurfaced since the late 1990s with the rapid growth in workers remittances, the proliferation of transnational networks, the erosion of nation-state sovereignty and the emergence of transnational communities and hybrid cultural identities. 2 The new literature is essentially calling for a rethink of the dynamics of the migratory process and is questioning whether the conditions evident in the contemporary phase of globalization(e.g. the transport and information and communications revolution) and the changing socio-political context(e.g. multiculturalism and immigration control) can facilitate a deeper development impact than previously presumed. The Development Impact: Weighing Costs and Benefits Remittances The growth of the diasporic economy has made a substantial contribution to a more favorable balance of payments position in several labor-exporting territories in the Caribbean. The largest recipients were the Dominican Republic, Jamaica, Cuba and Haiti. In international perspective, Jamaica and Dominican Republic are in the top five remittances recipients in per capita terms. It is estimated that approximately 5.7 billion us dollars in remittances were sent to the Caribbean in 2002(see table 2). Remittances have emerged to be the fastest growing and most stable source of capital flow and foreign exchange in the last decade. Remittance flows increasingly outstrip fdi and Official Development Assistance( oda ). In 2001, remittances to the Caribbean amounted to 4.5 billion us -dollars, compared to 2.7 billion us -dollars in fdi and 0.5 billion us -dollars in oda ( iad 2004). Over the period 1996 to 2001 remittances grew by 2.1 billion. Foreign direct investment rose by two billion while overseas development assistance declined by 200 million. The rate 2. Addy 2002; Castles 2000; Duany 2002; Nurse 1999; Martin, Midgley& Teitelbaum 2002; Orozco 2003; Patterson 2000; Pessar 1997. ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 113

Table 2: Remittances to the Caribbean, 2002(US$ million) Country Barbados Cuba Dominican Republic Guyana Haiti Jamaica Trinidad& Tobago Total Source: mif / idb 2003. Remittances 84 1,138 2,111 119 931 1,288 59 5,730 of growth of remittances to the Caribbean between 2001 and 2002 was 20.7 percent, the highest rate for lac ( iad 2004). The economic significance of the diaspora to the region is underscored by the fact that remittances in territories like Haiti, Guyana and Jamaica, account for 24.2 percent, 16.6 percent and 12.2 percent of gdp , respectively( idb / mif 2003). Table 3 illustrates the value of remittances compared to tourism earnings and agricultural and total exports in terms of foreign exchange earnings. It illustrates that remittances have surpassed or are a significant share of traditional sources of foreign exchange like tourism and agriculture. There is no doubt that the tremendous growth in remittances in the 1990s has expanded the development options for the region. Remittances are a major source of income for many lower-income households around the region(Itzigsohn 1995). In the case of Jamaica it is reported,»in some rural areas, 40 percent of households derive significant financial support from relatives working abroad or in one of the major cities«(World Bank 2003: 45). In many respects remittances are filling the gaps that the state and development agencies have been unable to plug. On the other hand, it is observed that remittances and other transfers (e.g. goods sent in barrels) increase external dependency, promote Western consumption styles and cause inflationary pressures. After expendi114 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

Table 3: Remittances Compared to Other Inflows and Key Economic Sectors, 1999 Countries Remittances ODA US $ million Dom. Rep. 1,747 Haiti 720 Jamaica 781 Source: idb / mif 2001. % 1,150 458 3,442 FDI GDP %% 129 10.0 2,400 17.0 150 11.7 Tourism % 69 1,241 63 Agro Exports % 290 5,455 12 Total Exports % 34 220 52 ture on food, education and housing there often is not enough to be invested in productive assets although it is observed that remittances are being used to fund some small business investments(Chevannes& Ricketts 1997). Importantly, rather than stemming the tide of migrants, remittances tend to encourage the outflow of new migrants. This relates to the deepening culture of emigration that acts as a disincentive to home investment and human capital formation. The problem also relates to the structure of accumulation in the sending societies. The problem is that traditionally the injection of foreign capital has had low levels of retention and is therefore unlikely to generate new business and employment in the sending societies. Furthermore, the flow of remittances incurs a transaction cost from remittance companies and from currency exchange costs. lac has transaction costs 50 percent higher than other regions such as East Asia and Africa. At an average of 12.5 percent in 2002 the cost of remittances amounted to four billion us -dollars. These high rates are due to the low usage of banking institutions by remitters and recipients. The low level of competition and the oligopolistic structure of the remittance market are also major contributing factors. Companies like Western Union and MoneyGram control a sizeable share of the remittance market in many territories in lac . Recommendations call for the»banking the unbanked« and the facilitation of increased price competition among remittance agencies( mif / idb 2003; iad 2004). ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 115

Diasporic Exports The growth of a Caribbean diaspora plays a valuable role beyond remittances as markets for tourism as well as ethnic, specialty and niche exports. For example, the Caribbean diaspora has long been the key market for cultural exports from the region. A case in point is the music industry. Countries like Dominican Republic, Jamaica and Trinidad and Tobago have fostered export markets in global cities like New York, Miami, Toronto, London, Paris and Amsterdam on account of the predominance of Caribbean immigrants. The value in terms of annual export earnings ranges from 30 million us -dollars in the case of Trinidad and Tobago to approximately 50–60 million us -dollars in Jamaica and the Dominican Republic(Nurse 2003). Almost every major city in North America and Europe has a diasporic Caribbean carnival that is, in large part, modeled after the one found in Trinidad. In each respective site it is the largest festival or event in terms of attendance and the generation of economic activity(Nurse 1999). For instance, Notting Hill carnival in London attracts over two million people over three days of activities and is estimated to generate 93 million British pounds in total economic impact and is considered to be the largest festival of popular culture in Europe( lda 2003). Labor Day carnival in New York and»Caribana« in Toronto are similarly the largest events in the usa and Canada, respectively. The diasporic Caribbean carnivals have become a critical component of pan-Caribbean identity as well as a strategic market for cultural exports. Diasporic tourism has been another source of export earnings for the region. Like remittances it has had stable growth over the years and is less susceptible to cyclical and political shocks. Orozco(2003) notes that in the case of the Dominican Republic diasporic tourism may account for as much as 40 percent of visitors. In terms of festival tourism, diasporic tourists account for the bulk of visitors for carnivals and other music festivals in the region. These festivals explain the rising share of tourism earnings in the respective territories. Trinidad and Tobago carnival is the most notable case. Diasporic visitors account for as much as 70 percent of the visitors and the visitor expenditures and arrivals have doubled in the period 1998–2001 to account for approximately twelve percent of the annual tourism economy(Nurse 2003). The growth of diasporic exports is also reflected in the migration of professional sports players. It is estimated that there are over six hundred 116 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

baseball players from the Dominican Republic operating in the us , Canada, Venezuela, Mexico and Japan(Segal 1996). From the Anglophone Caribbean there are an undetermined number of track and field athletes along with football and cricket players operating in the North Atlantic and further a field. Some of them go on to become coaches, trainers and scouts. The level of repatriation of earnings from these professionals is difficult to ascertain but is not considered insignificant. In summary, diasporic exports have become a vital asset for many labor-exporting countries, though strategies for maximizing their benefits have yet to be elaborated, for example, through the human resource development schemes or in terms of trade facilitation mechanisms for diasporic exports. Most Caribbean governments have yet to conceive of a diasporic export strategy as a viable means to further diversify their economies and generate new exports and employment. Brain Drain Migration can ease pressure on labor markets, and reduce unemployment, poverty and social inequality if it is surplus labor that is exported. It is also suggested that return migrants are an important source of skills, expertise and ideas(i.e. brain gain, circulation or exchange) to be drawn on for national and regional development. The problem for the Caribbean is that it is not surplus or under-employed labor that is the main group of migrants. It is the highly skilled and educated and the evidence for brain gain is limited relative to the outflow. The well educated and skilled are the most mobile group of migrants because they are in high demand in oecd countries but also because they can afford to migrate. The cost of migration, though, is less of a factor for those countries that are in close proximity to labor-importing countries. For example, secondary educated migrants from Mexico and Central America are larger shares of total migrants than from Caribbean countries. Table 4 shows that the share of total migrants with tertiary education ranges from 22 percent in the case of the Dominican Republic to as much as 46 percent in Trinidad and Tobago. What is even more important to note is the migration rate among the well educated. In Guyana the migration rate is estimated at 77 percent. Other Anglophone Caribbean territories like Jamaica and Trinidad and Tobago also have migration rates over fifty percent. The brain drain from the Caribbean is the highest in the world(Carrington& Detragiache 1998). ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 117

Table 4: The Link between Migration and Education Countries Tertiary Educated Share of Total Migrants (%) Dominican Republic 22.6 Jamaica 41.7 Trinidad& Tobago 46.7 Guyana 40.7 Source: Carrington& Detragiache 1998. Migration Rates of Tertiary Educated (%) 14.2 67.3 57.2 77.3 Many Caribbean migrants tend to be better educated than the average population in the sending country. It is also noteworthy that Caribbean migrants have a similar employment profile to native-born Americans with their predominance in the services sector. Caribbean migrants have higher relative shares in some sectors, like finance, professional, transport and personal services, along with employment in small commercial establishments( uneclac 2002). The shift in labor markets in the core economies towards services accounts for the growth of the»feminization of migration« as women outnumber men from labor-exporting territories like Jamaica, Trinidad and Tobago and the Dominican Republic. Female migrants predominate in professions such as teachers, nurses, domestics and sex workers. The gender transformation arising from emigration is having an impact on family structures and networks. Many children are often left behind with grandparents, older siblings or family friends until the migrating parents are settled or return(Schmid 2003). It can be argued that the departure of highly skilled migrants reduces productivity in specific sectors of the economy and creates labor gaps even in a context of high unemployment. This is exemplified in the loss of human resources that are not easily replaced, as is the case with the migration of teachers and medical professionals from the Caribbean – for example, Jamaica loses roughly eight percent of its registered nurses and more than 20 percent of its specialist nurses annually, mostly to the us or the uk . Also, in 2001 alone, three percent of Jamaica’s teachers left the island to accept temporary assignments abroad(Wyss 2004). 118 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

The problem is more acute the wider the income gap between the sending and the receiving countries. This is because the sending societies are becoming increasingly uncompetitive in the global labor market for these skills. The exodus of valuable professional skills compromises broader development goals. For example, many government and development agencies find it difficult to recruit local professionals because the »best and the brightest« have migrated. Ultimately these agencies have to resort to employing expatriates from a lower wage territory. For example, Cuban and African doctors and Cuban nurses are filling the labor shortage of medical professionals in Jamaica and Trinidad and Tobago. Cuba has a labor surplus in the medical field but countries in Africa have lower doctor/patient ratios than the Caribbean. The problem for the Caribbean is that it is not surplus or under-employed labor that is the main group of migrants. It is the highly skilled and educated and the evidence for brain gain is limited relative to the outflow. These observations reinforce the argument that remittances are only one element of the diasporic economy and it raises the question whether remittances by itself can outweigh the loss of investment in human resource development and the replacement and opportunity cost undertaken by labor-exporting countries. 3 Furthermore, professional migrants are not big remitters although they contribute in other forms such as corporate, commercial, professional and diplomatic links. The point is that migration has depleted poor Caribbean economies of valuable human capital(e.g. professionals, entrepreneurs and university graduates) and has created social dislocation among families and communities. In effect, the brain drain subsidizes the labor reproduction costs of rich economies. Remittances are private flows and are not taxed and therefore do not directly contribute to government revenue. It is therefore debatable 3. The following quotation from Fidel Castro’s speech at the un Millennium Summit in 2000 helps to put a figure on the cost of the regional brain drain:»Since the InterAmerican Development Bank was founded 40 years ago, the rich have stolen a million professionals from Latin America and the Caribbean, including our finest minds.(…) The cost of training one million professionals in the United States – I did the calculations a while ago – would be around$200 billion. That does not include the cost of senior and junior high school and primary education.« ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 119

whether remittances and other inflows can compensate for the investment foregone by governments. Deportation and Security Contemporary migration has generated a new context of international security for the Americas. One issue that has become of utmost importance to the Caribbean is the deportation of criminals who are non-American nationals. The introduction of anti-crime and anti-terrorism policies in the 1990s is part of a more aggressive criminal deportation policy to reduce crime and lower the us taxpayer’s burden in terms of incarceration. Large shares of the criminals removed from the us have been deported to Mexico, Central America and the Caribbean. In 1999 and 2000, 21,000 or two-thirds of the violent criminal illegal aliens that were removed were Mexicans. The Caribbean saw a total of 34,411 persons, 71 percent of whom had committed criminal offences, deported from the us between 1993 and 1999. The Dominican Republic, Haiti and Jamaica were the main source countries for the deportees(Griffin 2002: 73). The impact of us deportation policy on the Caribbean is claimed by governments to be among the main causes for the increased incidence of violent crime. It is often argued that the deportees are introducing new skills and transnational networks into the region that contribute to drug trafficking, money laundering, kidnapping and immigrant smuggling. Caribbean governments have also expressed grave concern that the repatriation of criminals has occurred without proper notification and identification of deportees and there are no support mechanisms to reintroduce them into Caribbean society. Caribbean governments also point out that many of the deportees have lived in the us for so long that they have no family members and social networks in the countries that they have been repatriated to. 4 4. Based on the crime data from Belize, Barbados and Trinidad and Tobago, Griffin concludes that the data is either inconclusive or there is no statistical significant relationship between criminal deportation and the increase in crime in these territories. He also hastens to add that this»does not mean that there is not substantive relationship«(2002: 73–74). 120 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

HIV/AIDS and Security 5 hiv / aids was first defined as a security threat by the us . This is evident in the us National Intelligence Council document entitled»The Global Infectious Disease Threat and its Implications for The United States (2000)«. The report identifies hiv as a»non-traditional« threat to us national security. Immigration, international travel and returning us military forces were seen as the means of mass transmission to us citizens. In the Caribbean, adult prevalence of hiv / aids is second only to that of sub-Saharan Africa and there is a strong link between the incidence of the virus and migration and travel. The first reported Caribbean aids cases in Haiti, Jamaica and Trinidad and Tobago were among gay men who had had sex with North American men in North America or in the Caribbean. This observation is reinforced by the fact that molecular distribution of the hiv has shown that the same Clade B is circulating in both North America and the Caribbean(Camara, 2002). In this sense the Caribbean shares the causes of hiv with its North American neighbors as this was the initial transmission route. In the high-income countries the epidemic has shifted increasingly to marginalized populations like the urban poor, migrants and other mobile populations. For the uk and Europe it is documented that»a large share of the heterosexually transmitted hiv infections are being diagnosed in persons who originate from, or who have lived in or visited, areas where hiv prevalence is high«. In the us the epidemic is»the leading cause of death for African-American men aged 25–44 and the third-leading cause of death for Hispanic men in the same age group«( unaids 2002: 23–24). Caribbean migrants are largely to be found among the above-mentioned demographic groups(e.g. the urban poor, migrants, the AfricanAmerican and Hispanic population). The susceptibility of the region’s migrants is evident in that 46 percent of the immigrants diagnosed with aids in New York City are from the Caribbean, while 27 percent are from Latin America and 17 percent from Eastern Europe(Camara, 2002). Migrants are especially vulnerable to hiv because of their isolation, insecure jobs and living situations, fear of government services and lack of access to sexual and reproductive health care( unaids & iom , 2001). This scenario is further compounded by undocumented migrants who are more likely to be exposed to abuse because of the lack of legal protection. 5. This section draws from the following paper: Allen, Mc Clean& Nurse 2003. ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 121

The Need for a Strategic Approach From a development standpoint the key observation is that remittances look good compared to the traditional sources of external capital that have been the pillars of the post World War II development project. Overseas development assistance has been impacted by»aid fatigue« and has declined particularly in the post Cold War geopolitical context. With changes in the techno-economic paradigm fdi flows have moved increasingly away from the developing world. And debt financing has largely been used for debt consolidation rather than new social and productive investments. Also it is important to note that the traditional forms of external capital contribute to a net outflow of resources through debt repayments, the repatriation of profits by transnational corporations ( tnc s) and tied aid. Under structural adjustment and neoliberal economic restructuring most countries in the lac region have undergone a process of deindustrialization in the last two decades and have experienced a decline in global value-added. In tandem there has been a dramatic increase in unemployment, inequality, poverty and hunger and an equally spectacular decline in the provision of social services in health and education. These are the conditions that have propelled mass migration from the region in the late twentieth century. In this context can the benefits of migration such as remittance flows, diasporic exports and the vent of surplus population redress the loss of economically active workers(e.g. brain drain) and the new health and security risks? Does emigration go beyond securing an improved standard of living for some migrants, their families and communities to contribute to national and regional development? If it is to have a chance of doing so the first point is that the development establishment must not assume that the injection of external capital will, by itself, make this happen. There is a high level of leakages associated with remittances and it is not a suitable replacement for government failure in the provision of social services. The second point is that the facilitation of industrial deepening and export expansion in the diasporic economy is an absolute necessity to reduce the external dependence of the sending societies, especially in the context of declining traditional sectors. One of the key strategies for regions like the Caribbean would be to enlarge training facilities to meet the expanding demand at home and in labor-importing countries. The question that arises is who is to pay for 122 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

this investment. Caribbean governments are unlikely to make these social investments because the returns, for example, remittances, do not go into national coffers, except in terms of tax revenues on local expenditures. The alternative is bilateral or multilateral agreements that would encompass some investment by the labor-importing countries. A regional approach on the part of Caribbean governments would also be crucial to counter the problem of global poaching and would also improve the leverage and negotiating power of Caribbean migrants in particular fields. The question that arises is how can the development establishment facilitate and give further impetus to the diasporic economy to enhance multiplier effects, boost productive investments and diasporic exports as well as redress the depletion of valuable human resources. The first order of business should be the securing of the rights of migrants. But, as it stands, the only countries that have signed the relevant convention of the International Labor Organization( ilo ) have been labor-exporting countries(Nayyar 2002). Migrants are subject to exploitation in the workplace, discriminatory practices and are often used as political scapegoats for a range of social ills like crime, the spread of disease and high unemployment. To sum up, the question that needs to be asked is»can migration do for the developing world what it did for the ›now‹ developed world«? European overseas expansion did not just involve political incorporation and the extraction of resources from the colonies, it also was an important vent for surplus population, source for repatriated capital and target market for exports. The contribution of migration to European development is often neglected in discussions about diaspora and development even though it is known that some European countries exported between 25– 40 percent of their population in the nineteenth century(Castles& Miller 2003; Nayyar 2002). Of course there are some important differences between the conditions of European migration in the nineteenth century and the contemporary context for emigration from former colonies. The most important difference, of course, is the social position of the migrants in the new host societies. Whereas Europeans, for the most part, were the dominant group when they migrated the situation is the exact opposite for most migrants to oecd countries. The other important difference is the development trajectory of the sending societies. Whereas repatriated capital(e.g. workers earnings and profits from overseas investments) funded an ongoing industrial revolution in Europe(and was of a larger relative ipg 2/2004 Nurse, Diaspora and Development 123

amount, to be sure) worker remittances of today although large in absolute volume flow in small amounts to receiving families and are not a substitute for investment in export sectors or industrial development. The foregoing analysis suggests that there are important challenges and opportunities with the growth of the diasporic economy. It calls for a strategic approach to improve the development options for labor-exporting countries. However, the key issue is that the growth of the diasporic economy does not change the fundamental structure and workings of peripheral economies. In this sense diasporization is likely to further peripheralize regions like Latin America and the Caribbean. REFERENCES Adams, R.& J. Page(2003). The Impact of International Migration and Remittances on Poverty.(Washington: World Bank Policy Research Working Paper, No. 3069). Addy, N.(2002).»Trends in Labour Migration and its implications for the Caribbean«. In Cynthia Barrow-Giles& Don Marshall, eds., Governance in the Contemporary Caribbean. (Kingston: UWI Press), 376–93. Allen, C., R. Mc Clean& K. Nurse(2003).»The Caribbean, hiv / aids and Security«. In Ivelaw Griffith, ed., Caribbean Security in the Age of Terror ,(forthcoming Ian Randle Publishers: Kingston, Jamaica). Appleyard, R.(1992).»International Migration and Development – An Unresolved Relationship«. International Migration 30: 3/4, 251–66. Authers, J.(2004).»Bush to announce immigration overhaul«. Financial Times , Jan, 6, 2004. Camara, B.(2002). Twenty years of the HIV/AIDS epidemic in the Caribbean, (Port of Spain, Trinidad and Tobago: Special Programme on Sexually Transmitted Infections, Caribbean Epidemiology Centre/Pan American Health Organisation/World Health Organisation). Carrington, W.J.& E. Detragiache(1998). How Big is the Brain Drain?.(Washington DC: imf Working Paper 98/102). Castles, S.& M. Miller(2003). The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World .(Hampshire: Palgrave Macmillan). Castro, F.(2000). War, Racism and Economic Injustice: The Global Ravages of Capitalism . (New York: Ocean Books). Chevannes, B.& H. Ricketts(1997).»Return Migration and Small Business Development in Jamaica«. In P. Pessar, ed., New Directions in the Study of Caribbean Migration . (New York: Center for Migration Studies), 161–195. Chimhowu, A./Piesse, J.& C. Pinder(2003). The Socio-economic Impact of Remittances on Poverty Reduction. Paper presented at International Conference on Migrant Remittances: Development Impact, Opportunities for the Financial Sector and Future Prospects, London, uk . 124 Nurse, Diaspora and Development ipg 2/2004

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The»Argentine Anomaly«: From Wealth through Collapse to Neo-Developmentalism JULIO GODIO T owards the end of 1998, Argentina went into a deep economic recession. In 2001, this recession led, first to depression and then to default on a portion of its cumbersome foreign debt. In this scenario of economic crisis, marked by a rapid increase in mass unemployment and poverty, a»pueblada«(popular socio-political uprising) broke out on December 19 and 20, centered in the Autonomous City of Buenos Aires, but also occurring in other major cities. The Alliance administration collapsed and President Fernando de la Rúa was ousted. These events unleashed a period of political instability during which an emergency government took over – on January 2, 2002 – headed by Peronist leader Eduardo Duhalde as caretaker president. In this way the Peronist Justicialist Party( pj –»Partido Justicialista«), with a majority in both the Chamber of Representatives and the Senate(National Congress), returned to power. A parliament-based»emergency government« was constituted which succeeded in preserving democracy. The new administration instigated a major turnaround in economic policy, shifting from conservative neo-liberalism to a»neo-developmentalist« economic program. Political tensions eased, but society mobilized: the unemployed(»piqueteros«, in allusion to the pickets they stage, including street demonstrations and road blockades); the middle classes; wage earners who had lost their dollar or peso savings in the financial collapse as a consequence of»pesification«; the urban social movements which gathered in»asambleas barriales«(community assemblies) to protest and spontaneously organize themselves to secure their basic needs (food, clothing, health care, and so on). Duhalde’s emergency caretaker government was successful. The economy started to recover and social conflicts were brought under control. In this context, the PJ, now represented by Néstor Kirchner, once again won the presidential elections(in April 2003). Kirchner embodies a new generation of Justicialist leaders now in their fifties. He set out to continue the neo-developmentalist model and strengthen political coopera128 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

tion with the Brazilian»Partido de los Trabajadores« or PT(Labor Party) headed by José Inacio Lula da Silva, and with Mercosur. Kirchner’s neodevelopmentalism is one answer compatible with democracy, for a democratic society in need of profound transformation. Argentine society recognized it was experiencing the»end of an era«. The popular illusion that Argentina was a rich country with a great future vanished. The decades-old feeling of national frustration increased. Political parties were blamed for this»global(economic, political, and cultural) crisis«. Gradually, the threat of civil war dissipated, but did not vanish completely because of the country’s evident decadence and the risk of national disintegration. As anyone could have predicted during the socio-economic debacle of early November 2001, society’s spontaneous reaction, fostered by political factions(as well as populist-oriented business and trade-union groups) singled out the Menem(1989–99) and De la Rúa administrations (1999–2001) as solely responsible for the critical situation. It is true that these administrations had applied neoliberal economic policies(indiscriminate deregulation; lack of transparency in the privatization of public utility companies, heavy industry, and public health and social security systems; abolition of workers’ protection systems; introduction of extreme labor flexibility, and so on). Under those administrations, the government applied two inappropriate tools of economic policy: peso-dollar convertibility and financing the public sector with foreign debt. Menemist modernization shattered the production network, liquidating a significant part of domestic industry, subordinated the state to the market, and widened the gap between the rich(10 percent) and the poor, who now accounted for 50 percent of the population. However, any attempt to overcome the global crisis effectively must be predicated on an understanding that the dismemberment of the socioeconomic structure had started three decades before Menemism came to power. Argentina’s political and economic decline began as long ago as the mid-1950s. The causes are two political»maladies«, a consequence of political decisions. The Argentine Anomaly The history of Argentina from 1900 to the present day could be summarized as the struggle between two political cultures cohabiting in a geoipg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 129

graphically extended, maritime country, a»settlement colony«, well endowed with a naturally scarce good, the Pampa. The two political cultures in question are(i) rentier culture and(ii) productive culture. The rentier culture was hegemonic, governing the behavior of the political and business elites. Rentier economic practices and policies form the hard core of the Argentine anomaly and constituted the heart of the three economic paradigms which Argentina experimented with between 1900 and 2002. Between 1900 and 1930, Argentina displayed an economic energy that put it, despite the economic crisis, on a par with Canada, Australia, and even the United States. Like Australia and Canada, Argentina was an »anomaly«, that is, an economically underdeveloped country caught up in the first wave of economic globalization as a large-scale manufacturer of commodities for the markets of industrialized European countries, particularly the United Kingdom. Argentina benefited from the extended reach of the world economy(1880–1930). However, in the period following the 1930 crisis – and particularly after the Second World War – the country began its descent into an economic stagnation that in 2001 precipitated the present crisis. During the same period, Canada and Australia managed, first, to launch sustained economic development and second, by the early twenty-first century, to position themselves among the most developed and prosperous capitalist countries. 1 A comparative analysis of the historical paths followed by each of these countries between the late nineteenth century and the 1930s could determine the economic, political, and socio-cultural characteristics which account for the failure of Argentina’s specific»anomaly«. The first large wave of economic globalization took place during the second half of the nineteenth century led by Great Britain, although its supremacy was already being challenged by other industrialized countries, such as Germany, France, and the United States. 2 During this period Argentina, Canada, and Australia initiated a full and dynamic integration into the world market within the economic orbit of the British Empire. Between 1870 and 1914, Great Britain invested 3.5 billion pounds in Australia, Argentina, New Zealand, South Africa, and Uruguay. Between 1870 and 1913 the growth of Argentina’s Gross Domestic Product( gdp ) reached 2.5 percent(annual average), ahead of Australia(2.2 percent), 1. Daniel Muchnik, Tres países, tres destinos. Argentina frente a Australia y Canadá (Buenos Aires: Grupo Editorial Norma, 2003). 2. Eric Hobsbawm, Industria e Imperio (Barcelona: Ariel, 1988). 130 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

Canada(2.2 percent), the usa (1.8 percent), and Mexico(1.7 percent). Argentina had the fastest growing economy in the world. Indeed, a common expression in Europe at the time was»as rich as an Argentine«, alluding to wealthy Argentine tourists. During 1880–1914, over three million immigrants entered Argentina, mostly from southern Europe (Spain and Italy). Argentina, a politically independent country since 1816, had become a prosperous»semi-colony« of the British Empire. 3 In the period following the 1930 crisis – and particularly after the Second World War – the country began its descent into an economic stagnation that in 2001 precipitated the present crisis. Soon, however, differences began to emerge between the reactions of the three states and their influential business figures in relation to this sudden prosperity. In Canada and Australia, governments implemented financial and fiscal policies favoring the development of agriculture(with long-term loans to farmers for the purchase of seed, fertilizer, and machinery, and high taxes on large agricultural estates in order to favor land redistribution) and industry(organizing industrial parks specializing in railroad supplies and in the manufacture of agricultural machinery). The consolidated nation-states of Canada and Australia guaranteed the legal certainty of foreign investments. While Canada and Australia combined the opening-up of trade with self-supply of manufactured goods, the Argentine aristocratic landowning elite(of feudal Hispanic origin and traditions), with its stranglehold on political power, chose to squander the gold it received for its exports on the consumption of imported goods. This was possible because the lands of the Pampa were owned by a handful of large estate owners. While in Australia and Canada new agro-industrial societies were being established, between 1880 and 1914 Argentina was run by a society of»estancieros«(ranchers); 4 and in a ranching society the source of wealth is land, not work. The agricultural regime operated on the basis of large agricultural enterprises engaged in extensive production. Agricultural immigrants were 3. Javier Villanueva,»La economía argentina en la época dorada«, Boletín de Lecturas Sociales y Económicas , No. 35(1985), Buenos Aires: Universidad Católica Argentina. 4. Muchnik, op. cit. ipg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 131

prohibited from owning land and restricted to pre-capitalist leasing. The tenant farmer rented land for three-year periods on condition that it would be returned, upon termination of the contract, sowed with alfalfa: in this way landowners ensured pastureland for their livestock. This system of land management – a poor imitation of the Prussian agricultural development system – has persisted through Argentine history. Semi-natural stockbreeding dominated: according to the 1914 Agricultural Census, properties of over 1,000 hectares accounted for 85 percent of the Pampa’s agricultural development, and 93 percent of this land was engaged in cattle raising. The economics of ranching society is based on large agricultural estates, that is, the appropriation by»patrician« landowners of the differential income on land(generated by the high productivity of the Pampa), as well as absolute rent(obtained automatically from the ownership of leased land). In this way the rentier economy of ranching society was consolidated. Rentier culture became state policy. From 1880, an aristocratic»liberal and conservative« elite, formed of big landowners and politicians who also held leading positions within the armed forces, established the »Partido Autonomista Nacional« or pan (National Autonomist Party), with the National Army as its mainstay. A close financial alliance was created between the Argentine ranchers and British investors, bringing together those who owned the resources – land – and those with ready cash. In this way Argentina lost its opportunity to capitalize on productive foreign investments and technical know-how from the industrialized European countries. While Canada and Australia were diversifying their production structure, and consequently the variety of their exports(for example, between 1900 and 1914 wheat comprised only 30 percent of Canada’s exports, the rest being mining and timber products), Argentina exported only beef and grain. Products from incipient semi-craft regional industries(textiles, footwear, wine, wood, and so on) were relegated to domestic consumption. Both Canada and Australia, like Argentina, were open economies, but strong industrial cultures emerged in the first two, while Argentina continued to consolidate its»agrarian-rent-seeking« culture. 5 5. John P. Fogarty and Tim Duncan, Australia and Argentina on Parallel Paths (Melbourne: Melbourne University Press, 1984); Carl Solberg,»Argentina y Canadá, una perspectiva comparada sobre su desarrollo económico 1919–39«, Desarrollo Económico, No. 82(1985), Buenos Aires. 132 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

During 1880–1915 the pan (renamed in the early twentieth century the »Partido Conservador« or Conservative Party) ruled the country, following an»exclusionary-liberal« political and institutional model. Argentine »aristocratic liberalism« promoted the nationalization of immigrants, but without granting them universal suffrage. Mass secular education was established to eradicate illiteracy and form»Argentine« citizens: in 1914, 60 percent of the population was non-native. Effective political citizenship did not expand, however, because political representation was restricted to a single political party. The new popular political movements (the»Unión Cívica Radical«[ ucr ] or Radical Civic Union, the»Partido Socialista« or Socialist Party, and other minor parties) were hindered by a combination of voting qualifications limited to landowners, electoral fraud, and, ultimately, repression. The trade union movement organized by anarchists, revolutionary trade unionists, and socialists in a culturally favorable environment(European immigration) was considered by the pan to be a»force capable of dissolving nationalism«. The landowning elite failed to establish an enduring political hegemony within Argentina’s young and weak civil society. They abjured political liberalism and drew closer to militarism, but were unable to prevent the ucr from winning the elections in 1916. Between 1916 and 1930 the Partido Socialista became the leading party in the Federal Capital. But during the 1920s, new political movements – which favored the strengthening of civil society and supported liberal democracy – caused the conservative parties to turn to an anti-democratic and authoritarian solution to retain power: civilian-military dictatorship. In September 1930, a military coup established a conservative, authoritarian regime(1930–43). Meanwhile, in Australia and Canada – by then autonomous countries within the British Commonwealth – the socio-political foundations of a democratic state were expanding through the creation of parties or coalitions representing the interests of business or workers within the liberal or labor paradigms. The Australian Labor Party took office in the early twentieth century, without upsetting the thriving capitalist economy. Negotiations between businessmen and organized workers were encouraged in order to enhance social welfare and economic performance, while in Argentina the trade unions were being persecuted by the police. ipg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 133

Onset of the First Malady Between 1914 and 1930, the vigor of Argentine»ranching society« was maintained: gdp growth was higher in Argentina than in Canada and Australia(2.5, 1.1, and 0.3 percent, respectively). The automatic protection of local markets generated by the First World War had led to the first wave of»simple« substitutive industrialization. However, this industrializing thrust came to a standstill in 1920 due to the absence of foreign markets, the lack of an ore mining industry, and the absence of state and private initiatives to further expand industrialization. Oil was the only mineral resource exploited by the state. Wealth was concentrated in the Pampa, while most provinces were sunk in poverty and procrastination. The Argentine federal constitutional regime was swamped by the centralism of the Federal Capital and the Province of Buenos Aires. The absence of a political will to undertake comprehensive industrialization rendered Argentina extremely vulnerable to downturns in the international beef and grain markets. This was precisely what happened during the world economic crisis of the 1930s, when Argentine agricultural prices plunged and imports were restricted. The country then had its first experience of mass unemployment and impoverishment. Argentina had experienced fifty years of vertiginous growth and modernization, however, and in 1930 it had the financial resources to protect its economy. The state’s response was multifaceted: foreign exchange controls were established, a Central Bank was created, the currency was devalued, and import taxes were increased. Thus, the conditions were created to give a spontaneous boost to industrialization. Paradoxically, it was at precisely this point that the viruses that would cause the first structural, economic, political and cultural malady settled in. The social-democratic and the socialist parties had no programs capable of encouraging sustainable»self-reform«, in the context of a new political economy founded on planned industrialization and agricultural production, completed by the development of mining, fishing, and the transportation system(created with British investment). The country needed to promote economic development capable of matching the industrial paradigms of Australia and Canada and gradually to recover its position in world markets as an exporter of primary, manufactured, and semi-manufactured products. None of the major political forces represented such an economic paradigm. The ucr hoped to broaden middle-class participation in politics 134 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

and in the distribution of wealth without challenging the socio-economic model based on large estate ownership. The PS was far from understanding the role of the state as a promoter of development and insisted on an anachronistic free trade model. The new Communist Party aimed at emulating the Soviet Union and proposed a supposedly middle-class democratic revolution and»worker and peasant soviets«(in Argentina, except for the north-western provinces with their Inca traditions, farmers do not respond to the appellation»peasant«, but consider themselves»chacareros«, a type of»proto-farmer«). The conservative right-wing – with rare exceptions – considered protectionism to be a temporary policy to overcome the crisis after which there would be a return to the old»ranching society«. As a result of this ideological confusion, civil society divided and political disorder set in. This led to the aforementioned establishment of a right-wing civilian-military dictatorship in 1930 and the appearance within the Army of trends similar to European fascism. The process was fostered by the»fundamentalist« Catholic Church. In the economy largescale import-substituting industrialization took place between 1935 and 1950. This process was not complemented by a solid capital goods industry, but coexisted with an even greater concentration of land ownership. Substitutive industrialization brought a new class of businessmen into being(mostly of Italian origin), thus creating a»national middle class« and broadening the industrial working class. A»wage-earning society« developed between 1935 and 1943. In 1945, Peronism established itself as a new»national-popular« hegemonic power. In the process of building up a»national capitalism« the armed forces nurtured a foreign policy opposed to the main investing power(Great Britain) and the principal external hegemonic power in South America ( usa ). The military government born of the 1943 Revolution adopted a policy of neutrality during the Second World War, though with strong affinities for the Axis powers. Predictably, after the war was over, the Allied countries regarded Argentina as a»remnant« of fascism and consequently sentenced it to economic and political retribution. As already pointed out, Peronism or»Justicialism« rose in 1945 as a national-populist movement that merged a»revolution from above«(the state which resulted from the 1943 Revolution) with increasing mobilization of workers organized in trade unions and some middle-class sectors. Peronism established a new»national-popular« hegemony and prevented social conflicts from leading to civil war during the postwar period. Beipg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 135

tween 1946 and 1952, under Peronist rule, industrialism grew, based on the expansion of domestic markets. Workers increased their purchasing power and full employment was achieved. A solid state capitalism developed in both the industrial and the foreign trade sectors, but concentrated in the Federal Capital and the provinces of Buenos Aires, Córdoba, and Santa Fe. Between 1955 and 1973 the first malady took hold: the failure of the Peronist autarchic industrial model, which survived as a popular myth of a fully-employed, wage-based, welfare society. In a context of international conflict with the usa , the first economic malady soon became evident:»economic autarchy« had resulted all too soon – by 1950 – in the sustained deterioration of commodity exports, and Argentina lacked the means to maintain industrialization in the absence of heavy industry, an energy industry, port infrastructure, and communications. Concentration of land ownership deepened, alongside modernization of production. A new economic and social figure emerged, the»contractor«(small farmer owning agricultural machinery), who was hired for one or two years to develop extensive farmlands. President Perón supported the United States during the Korean War, speculating that food exports to un troops would pave the way for Argentina’s reinsertion in the global economy then under reconstruction. Perón’s»third-way« strategy vis-à-vis capitalism and communism began to deteriorate. The country failed to enter the International Monetary Fund( imf ). With the Central Bank controlled by the state, nationalization of bank deposits and the state monopoly of grain exports, the Peronist government believed it could sustain monetary regulation and credit expansion. Argentina’s inability to recover its position as a large exporter of commodities negatively affected the balance of trade and the balance of payments. Tax revenues fell and so did the funding of the domestic budget. There was less to distribute which generated a political situation dangerous for Peronism: the Peronist trade-union rank and file began to demand wage rises. The Peronist political opposition, ranging from conservatives to communists, fed on the social decline and started to recover. Monopolization of power by»Justicialism« had eliminated the demo136 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

cratic, pluralist representation system provided by the National Constitution, widening the gap between the two antagonistic socio-political blocs, Peronism and anti-Peronism. For three decades this antinomy undermined any possibility of democracy based on consensus. Between 1952 and 1983 political instability ruled. Amidst political disorder only the armed forces were in a position to maintain the centralization of national and state power in the form of»civilian-military« dictatorships(1955–58, 1962–63, 1966–73) and entirely military ones(1976–83). The Peronist regime fell in September 1955. The anti-Peronist forces accounted – politically – for 50 percent of the population(upper middle class, and urban and rural middle classes). Strong support for Peronism became confined to wage earners. Argentine society was politically and culturally fractured. Two factors led to the fall of Peronism:(i) the unfeasibility of an autarchic, national-industrialist project, and(ii) the cultural division of society into nationalist-populists and a diverse body of liberal, conservative, and populist( ucr ) forces. The left-wing( ps and pc ) had been practically absent from the political scene since 1945 and was absorbed by the Peronist trade unions as its»backbone«. Between 1955 and 1973 the first malady took hold: the failure of the Peronist autarchic industrial model, which survived as a popular myth of a fully-employed, wage-based, welfare society. That is why the inertia of state intervention and the production network generated by incomplete industrialization would live on until 1989(when Menemism took over), as a heritage untouchable even by anti-Peronist governments. The Second Malady Makes its Appearance Against this backdrop, the old national-industrialist model survived during the 1960s, 1970s, and 1980s, but it was in its death throes. In the mid1960s, European markets ceased to import Argentine commodities, accelerating the death agony. Argentine society was frustrated and demoralized as it watched its hopes of social mobility collapse.»Ranching society« had disappeared long ago, but the Argentina of state capitalism and intervention had also crumbled and with it industrial wage-earning society(1935–70). The accumulation of so many frustrations helped people to become conscious of the historic futility of the Peronist-antiPeronist antagonism, but society was unable to find a political and cultural solution. ipg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 137

There was no modernizing political bloc with a wide, popular base. There was full employment, but jobs were increasingly more low-productivity jobs. The middle classes saw social mobility come to a standstill in a country with a high proportion of university students and professionals. The military-conservative rentier elite still retained control of the state. In this context of national weakness, the country was suddenly swamped by the second wave of economic globalization and the birth of the information society, two processes that commenced on a global scale in the late 1970s. The»Argentine response« to this new situation could not have been worse. Not only the conservative right-wing, but also Peronism and the ucr yielded to the neoliberal wave and equally engaged in rent-seeking. Political parties lurched further in the direction of clientism, and moral and material corruption became more prominent. From 1976, the second malady overlapped with the first. The worst elements of the former rentier culture(ranching society, populism, destruction of working culture, the clientistic Peronist state, and so on) imbued the new neoliberal model of 1976 and survived within the paradigm of political democracy established in 1983. Instead of a true market economy, a»market society« was built, with the temporary support of most of the population which had bought into the idea that Argentina had entered the»First World«. The main features of this model were an increase in the national debt, dependence on the usa , redistribution of wealth to the disadvantage of wage earners, extreme deregulation of the financial system, opening up of trade and finance, and an anti-inflationary policy based on currency overvaluation. This scheme effectively completed the dissolution of the post-war growth model, but did not establish a new one: this accounts for its rent-seeking nature and for the fact that it could survive only by means of foreign debt. 6 Argentina had competitive cost advantages that would have allowed it to share in the incipient global economy, but reform was needed in order 6. Alfredo Calcagno and Eric Alfredo Calcagno,»Argentina: derrumbe neoliberal y proyecto nacional«, Le Monde Diplomatique (2002), Buenos Aires. 138 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

to enter, as an open market economy, a world system that had evidently shifted to capitalism, accelerating the end of the ussr and the Warsaw Pact. China, too, had embarked on the reconstruction of the»socialist market economy«. In the 1980s Argentine civil society was culturally open-minded enough to support reforms that would favor the formation of an integrated market economy. However, the model conceived by the Argentine economic and military elites during the 1970s and crystallized in the early 1990s by Menemism was not a production-based model, but a rent-seeking one. Once the brutal repression(1976–82) was brought to an end and the bonds that tied society to hyperinflation were cut(in 1989 and 1991), the financial establishment could move forward within political democracy, on a devastated socio-political terrain. Military coups were no longer necessary. Political democracy was sufficiently»porous« and impotent – because of the ideological backwardness of both political parties and anachronous populism – in the prevention of financial transfers, bribes, and neo-liberal propaganda. Whenever the new model felt in jeopardy,»market coups« would suffice. In this way, between 1991 and 2002 the state was broken up, state enterprises(many of which could have been preserved as semipublic companies) were privatized so as to be able to service foreign loans, and corruption became systematic. Instead of a true market economy, a»market society« was built, with the temporary support of most of the population which had bought into the idea that Argentina had entered the»First World«. In 2002 per capita gdp (at constant prices) was 12 percent lower than in 1976; unemployment, 4.5 percent of the economically active population( eap ) in 1976, reached 23 percent in 2002(it leveled off during the first half of 2003, if the number of unemployed not receiving unemployment benefit is added to the 2,100,000 recipients of a monthly 150 pesos, approximately equivalent to 30 dollars). In 1976 the industrial sector accounted for 31.7 percent of gdp , but by 2000 this had fallen to 16.1 percent. In December 2002, in a once prosperous country, 19.7 million people were in poverty(57.5 percent of the population), of which 9.4 million were»indigent«(unable to meet their basic nutritional needs). In 2002, during Duhalde’s»emergency government«, consumer prices rose by 41 percent, while wage rises were minimal. The situation of almost half of employed wage earners was precarious(over 8,700,000 private and public wage earners), and of those half were unable to purchase a»canasta básica«(basic food basket). gdp per capita barely grew during the period ipg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 139

1976–2000(an annual rate of only 0.24 percent), while in 2002 it fell precipitously, by 14.9 percent(29.2 percent since 1999). 7 Kirchnerism, a Revolution»From Above« At what point does a political group decide to attempt a revolution»from above«? Two major variants are familiar, but they require effective control, not only by the government but also by the state as a whole. The first occurs when state control is so absolute and government so homogeneous that the first phase does not require societal involvement. The classical case of a revolution from above was the fascist seizure of power in Italy in 1922–23 and the structural reforms that followed, with no mass mobilization. The second variant occurs when a political group already controls the state and the party it is allied with. Such a group can free itself from opposition in a relatively peaceful fashion and completely change the direction of the state. One example of this was the Chinese Communist Party’s change of direction in 1979, headed by Deng Tsiao Ping’s military-political core group, which put an end to Maoism and inaugurated a new era in which economy and society would be built according to the principles and values of a»socialist market economy«. Modern history offers many more examples of revolutions from above, but always preceded by the maturing of society, economy, political culture, and, especially, of the core institutions of the state, particularly the armed forces. A revolution from above is now going on in Argentina as it reaches the end of an era. President Kirchner has made this clear in both word and deed since taking office in May 2003. The ruling ideas are summarized in the neo-Keynesian economic and social projects that he has started to carry out(analyzed below). This is taking place in a context of stability and slight economic recovery, which started under the present Economy Minister, Roberto Lavagna, during Duhalde’s presidency. A particular political group can assume control of a government and propose a revolution from above under exceptional political circumstances. For Kirchner, these exceptional circumstances undoubtedly occurred in mid-2002. 7. Angus Amaddinson, L’economie mondiale 1820–1992. Analyse et statistique (Paris: ocde , 1995); Comisión Económica Para las Américas( cepal ) – Naciones Unidas ( onu ), Anuario Estadístico 2000 (Santiago, 2001). 140 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

Five factors enabled Kirchner to attain power amidst a»global crisis«. First(resulting from the global crisis), from December 19–20, 2001, Argentina experienced the»end of an era« during which society actively challenged the economic, political, and cultural neo-conservative/liberal model that had collapsed with the economic depression and the default. Second, on January 2, 2002 a parliament-based government took office, headed by Eduardo Duhalde, who managed to attenuate the global crisis, initiate a»neo-developmentalist« economic policy(continued today by Kirchner) and established a roadmap for presidential elections and, by way of a new government, elections for the partial renewal of the National Congress and provincial governments and congresses. Duhalde’s caretaker government was unable to preserve the hegemony of Duhaldism in the state, but at least guaranteed the continuity of political democracy. In this sense, the present government is the heir of the Duhaldist transition. Third, the armed forces, although tense because of the atmosphere of political instability, remained loyal to the political order established by the National Constitution. Thus, even when the military leadership openly admitted its ideological preference for López Murphy(Recrear Movement) or for Menemism towards the end of the transition period, they followed the roadmap laid out by Duhaldism. Fourth, Kirchner was helped by the pj ’s inability to solve its internal crisis(that included not only the Duhaldism-Menemism antagonism, but also the party’s institutional dismemberment). Another advantage was that the new right wing headed by López Murphy was unable to develop sufficiently into a mass party, largely attracting supporters of Menem and De la Rúa, as well as right-wing sectors within the Church, ngo s, and so on. Besides, the crisis affecting the political parties was so profound that business and trade unions, even while maintaining their preferences, chose to protect themselves given the political uncertainty. Fifth, Kirchner was patient and tenacious. He led a political-ideological group – the»Calafate Group« – for five years, which in 2002 realized that circumstances had swung in its favor, particularly the PJ’s inability to unite politically. Time was on their side. Kirchner and his Group saw how the various potential candidates fell by the wayside, demanding in vain that the party unite before proclaiming them its candidate(Reutemann and De la Sota), or that they be appointed sole candidate, with policies that Argentine society had already repudiated(Menem). This left a naripg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 141

row path along which, although beset with hostile or neutral forces, Kirchnerism progressed to power. In this context, particularly the pj ’s failure to solve its conflicts, Kirchner was eventually positioned as the only candidate capable of maintaining continuity with Duhalde’s successful transition, while simultaneously representing the general inclination of Argentine society, which was to preserve democracy, not to return to Menemism, and also to pursue the »neo-developmentalist« course set by Duhalde and Lavagna. However, from May 23, the exceptional circumstances that had facilitated Kirchner’s access to power became serious problems to be dealt with amidst a global crisis. Argentine society is characterized by a cultural and political nausea, notwithstanding the massive turnouts in elections to reinforce democracy and restore presidential power. The»neo-developmentalist« program has generated hope and expectations. The problems of the new government are obviously related to the difficult task of solving two economic situations concurrently:(i) to overcome the current crisis and establish a»productive« economy, and(ii) to construct a network of stable economic ties between the national and the »globalized« world economy via the protective concentric circle of Mercosur. I will deal with these economic issues, as well as a number of labor issues, once I have described in more detail the political nature of the revolution from above attempted by Kirchnerism and the obstacles it faced. My aim here is to underline the impossibility of guaranteeing»sustained and sustainable economic development« in the absence of one essential precondition: the political power required to launch a»new era« in Argentina. Kirchner’s challenge is to understand thoroughly the implications of embarking on a revolution from above, and to design an appropriate roadmap. However, Kirchner’s support derives from a party in crisis: the pj . The pj is a divided party but nonetheless very much alive and kicking and perhaps in a position to undergo the self-transformation required to support a revolution from above. Center-right-wing opposition is weak and disorganized; on the left, Kirchner has no serious adversaries. President Kirchner has set Argentina the goal of»doubling our wealth every 15 years«. This means that gdp would have to grow by 5 percent each year. This goal may be reached, but there is no precedent for the Argentine economy maintaining growth for extended periods: for example, between 1994 and 2003, there were five years of growth at 5.7 percent, and five of recession at –4.5 percent. As a result, economic activity in 2003 was just 4.4 percent higher than in 1993. This represents an annual average 142 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

growth over the last ten years of a modest 0.45 percent. 8 In fact, the logic of Argentina’s economic cycle is to accelerate and then fall back. The country could achieve 4–5 percent growth in 2004 because of idle capacity, but beginning in 2005 will probably start gradually receding, due to the ageing of its industry. From 2005 without heightened reorganization of the state and improved organization of the economy, focusing on transforming businesses and quality of management, labor, and productivity, sustained growth will not be possible. Argentina will require significant investment, which means the reduction of tax evasion(the»rentier culture«) and cutting vat . These fiscal reforms will not be achieved if society fails to emulate the new government’s optimism. In a context of foreign credit restrictions, investment in capital goods and infrastructure must be encouraged. The revolution from above proposed by President Kirchner is attractive, but requires a material foundation, namely the economy. For 5–6.5 percent annual growth over the next few years to be feasible, the investment rate would have to be in the region of 27–30 percent of gdp . If Argentine debt repayments do not exceed 5 percent of gdp , strong investment would be required over the next 15 years from the public and domestic private sectors, with foreign investment likely to play a secondary role in financial terms(although a decisive one both technologically and in the expansion of international markets). For this to happen, the domestic savings rate should be 20 percent and the fiscal surplus 5 percent. If any of these conditions fail or are not sustained, growth will not be possible. Objectively, economics determines the continuity between the developmentalist program established by Duhalde-Lavagna and the developmentalist program set out by Kirchner-Lavagna. The priorities seem clear: ̈ exports and import substitution with high exchange rates remain important, but the domestic market must be boosted in order to serve as the driving force of the economy, encouraged by investment in public works; 8. Carlos Leyba,»Los objetivos económicos de Kirchner«, Debate , No. 11(2003), Buenos Aires. ipg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 143

̈ »legal certainty« must be guaranteed and privatized enterprises must be able to raise prices, although any decision on such increases will be subject to the companies’ fulfillment of the relevant investment requirements; ̈ the public banking system must be strengthened, controlling the pressure for the private sector to open up its capital; ̈ the 90-day extension on the foreclosure of mortgages must be maintained and the goal of a fiscal surplus remain unchanged, but allied to the purpose of using the surplus resulting from record nominal tax revenues to address the needs of provincial budgets. In terms of international commitments, Argentina has moved from a stage at which a short-term agreement with the imf was urgent to one at which the country is pursuing a»steady« long-term agreement. The goals set for growth cannot be achieved without bringing into employment and boosting the consumption of the approximately 20 million impoverished and two and a half million unemployed Argentines. President Kirchner, in line with Keynesian notions of the welfare state, has declared that»social policy« and job creation will be considered important elements of economic growth, which is here considered the correct position. It is clear that, as demonstrated»empirically« during the Menemist decade and the brief years of the Alianza, social issues cannot be solved by unstable growth which risks generating massive unemployment. However, social and labor policies will stimulate economic growth only if they serve to create employment. Work, of course, is a broad concept; wage labor is only one of its components. It is unlikely that Argentina will return to a»wage-earning society«(1945–74), so it needs to build a»working society«. Benefit programs subsidizing the return to work of unemployed heads of household(the»Jefas y Jefes de Hogar« program) must converge with banking and financial policies to promote a multiplicity of work forms(as already mentioned in reference to domestic development). There is no doubt that unemployment benefits may create wage earning jobs when businessmen are willing to take on unemployed workers, in compliance with salary standards and working conditions established by the labor law and the collective agreements. Public works are also important in creating jobs. However, the creation of a working society implies a true»production revolution« and the strengthening of economic complementarities with Brazil within Mercosur. 144 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

The revolution from above proposed by President Kirchner is attractive, but requires a material foundation, namely the economy. The economic policies necessary to achieve this goal must be capable of instituting a new economic logic. Economic science must develop the goals and tools of economic policy to enable this new economic logic to unfold in Argentina. Ways Out of the Global Crisis Limitations of scope prevent me from expanding on the initial comparison between Argentina, Australia, and Canada beyond 1930. Towards the end of the story, however, the grounds of the comparison are evident: between 1935 and 2002, growth in Canada and Australia was modest but constant. Canada is a member of the G-7. Meanwhile, Argentina’s real economy has gone backwards and is weakened by foreign debt and shallow insertion in international trade. The two historically overlapping maladies are responsible for Argentina’s global crisis. As a peripheral and»anomalous« country, Argentina has experienced, over the last 120 years, three – albeit overlapping – models of development. 1. The first was based on the export of raw materials and agricultural products in exchange for manufactured goods and technical knowhow from the most advanced regions of the world, but based on the economic logic of»ranching society«. 2. The economic logic of this period was»economic autarchy«: National industrialization with a strong state influence, with import substitution and the expansion of protected domestic markets. 3. The third period commenced with the strategy of opening up and development, trying to use the old comparative cost advantages and resorting to foreign debt, with the aim of winning a share of the global economy. This last model has developed over the last two decades as part of a common process throughout Latin America, divided into the»lost decade« (the 1980s) and the decade of neoliberal structural readjustment(the 1990s). Argentina unsuccessfully attempted to copy the speedy industrial development of Asian countries following the rules of the orthodox neoliberal economic paradigm, which eventually – anarchically – dismembered both the old industrial structure and the state, without derivipg 2/2004 Godio, The Argentine Anomaly 145

ing any benefit from what Castells has called the»world information economy«. 9 The»Argentine anomaly« could have favored sustained development, but the political and cultural hegemony of the rentier elite and populism’s impotence prevented the construction of an open, industrialized country. Several factors played a role, contributing over the years to Argentina’s life-threatening crisis: the political failure to base industrialization on agro-industrial foundations; economic autarchy followed by indiscriminate deregulation; a weak civil society determined by the poor assimilation of immigrants into a country dominated by rentier landowners; the absence of a democratic, inclusive political regime and the inability of leftwing political forces to understand the need to construct a market economy similar to those of Canada or Australia. Today, Argentina is indeed in a state of»global crisis«. This accounts for the current legitimacy of the»neo-developmentalist« program proposed by the new Peronist government of Néstor Kirchner. However, one must exercise caution, given the Argentine political habits of»double discourse«, facile solutions, and corruption. The alternatives facing Argentina are clear and antagonistic: it must either march under the hegemony of a reindustrialization program built on deep structural reforms (political, economic, social, and labor), strengthening Mercosur and practicing open multi-bilateralism, or enter a sort of»stable decadence« under us hegemony, expressed in the Free Trade Area of the Americas ( ftaa ) designed by the us government. However, the current global crisis that has turned into a great social tragedy paradoxically offers an opportunity for Argentine society to reflect upon why Argentina is the »Australia that was never meant to be«, and to become aware of the two maladies that have been analyzed as the concurrent causes of decline. This is the basis on which Argentina may enter the second wave of globalization – supported by sustainable development policies – and benefit from its positive aspects. 9. Manuel Castells, La era de la información (Madrid: Alianza Editorial, 1998). 146 Godio, The Argentine Anomaly ipg 2/2004

Kolumbien: Mikro-Kriege und Friedensinseln GERHARD DREKONJA-KORNAT I m Klassiker»Hundert Jahre Einsamkeit« lässt Gabriel Garcia Marquez den letzten Buendia, der die Familiengeschichte als Todeslegende entziffert, begreifen, dass aus Mangel an Solidarität(»solidaridad«) nur Einsamkeit(»soledad«) bleibt: demnach würde es keine zweite Chance auf dieser Erde geben! Gilt dieses grausame Urteil heute für ganz Kolumbien? Zuerst sei die Frage erlaubt: Was geht in Kolumbien eigentlich vor? Gemessen an afrikanischer Bürgerkriegs-Anarchie herrscht hier auf den ersten Blick weitgehend Normalität. In den Städten pulsiert der Alltag wie anderswo auf der Welt auch. Doch in den TV-Nachrichten um 21:00 Uhr dominieren täglich die Berichte über Kämpfe und Scharmützel im ganzen Land, über Gewaltakte, Morde, Entführungen, Sprengungen, Attentate – bis 20 Minuten später mit den Sportnachrichten scheinbar fröhliche Normalität wiederkehrt. Am südöstlichen Stadtrand von Bogotá geht die Kontrolle von der Armee auf die Guerilla über: in der Vorstadt Nazareth, 3000 Meter hoch gelegen, kalt und nebelverhangen, wo Bogotá in die Sumapaz-Zone übergeht, können Angehörige von Entführungsopfern, wie allgemein bekannt, die Höhe des Lösegelds aushandeln. Von Überlandreisen im Bus ist dringend abzuraten, denn die»pesca milagrosa«, der wunderbare Fischfang(wie Kolumbianer die Entführungspraxis diverser Guerillas, Paramilitärs oder auch nur gemeiner Banditen galgenhumorig nennen), wirft an improvisierten Straßensperren täglich die Netze aus. Die großen Städte sind zum Gefängnis geworden, dem man nur noch im Flugzeug entkommen kann. Arauca, die tropische Erdölregion im Osten, wird als Schlachtfeld umgepflügt. In der wichtigen Provinz Antioquia findet die»Schlacht um Medellin« statt, als militärische Auseinandersetzung um die Slums und Vorstädte dieser führenden Industriestadt, wo»urbane Milizen« entweder der Guerilla oder den Paramilitärs zuarbeiten. Bis vor kurzem erlitten im Schnitt täglich elf Kolumbianer das Entführungsschicksal und wanderten in eine Art Kriegsgefangenschaft im eigenen Land, als Bauern auf dem Schachbrett ipg 2/2004 Drekonja-Kornat, Kolumbien 147

eines zukünftigen Gefangenenaustausches, bei dem es um Personen(Zivilisten gegen Guerilleros) oder Geld – oder beides – geht.(Letzthin griffen die neuen Sicherheitsmaßnahmen, und die Zahl der Entführungen schrumpfte deutlich.) Was Kolumbien verheert, ist nicht etwa ein konventioneller Krieg oder ein interner Konflikt mit eindeutigen Fronten, sondern ein System von »micro-guerras«, das auf vielen Flammen köchelt. Rafael Pardo, Kolumbiens erster ziviler Verteidigungsminister(1991–94), nennt dies einen »Zwei-Fronten-Krieg«(Regierung vs. Guerilla/Drogen). 1 Seine Definition greift zu kurz. Denn es handelt sich eben nicht um einen klassischen Bürgerkrieg(als Konflikt zwischen zwei oder mehreren Segmenten einer Bevölkerung), sondern um eine allgemeine, diffuse Gewaltausübung, die vor allem die Zivilbevölkerung trifft. In den Städten drängen sich an die drei Millionen Flüchtlinge aus dem ländlichen Raum, die den grausamen Kämpfen entrinnen wollen; zumindest eine Million Bürger haben in den letzten drei Jahren das Weite gesucht, nach Miami oder an andere Orte, je nachdem, welches Visum sich ergattern ließ. 2 Warum gerade Kolumbien, dieses riesige und wunderschöne Land, reich an Bodenschätzen und fruchtbarem Ackerland, Lieferant von hervorragendem Kaffee, industriell auf der Höhe der Zeit, heute EnergieExporteur, reich an Kohle, Erdgas und Erdöl, dessen Rendite die 43 Millionen Einwohner bequem ernähren könnte? Die Geschichte der Gewalt Regiert wurde Kolumbien 150 Jahre lang von einer eleganten und selbstbewussten Aristokratie, der man eine evolutionäre Modernisierung des Landes zutrauen wollte. Tatsächlich erlebte das Land produktive und dynamische Zwischenphasen: 3 so zum Beispiel die»revolución en marcha« (1934–1938) des liberalen Reformpräsidenten Alfonso Lopez Pumarejo oder die 1960er Jahre, als schüchtern eine Agrarreform eingeleitet wurde und die»relative Autonomie des Staates« soziale Gleichheit zumindest andeutungsweise möglich zu machen schien. Auch gab es für Kolum1. Rafael Pardo,»Colombia’s Two-Front-War«, in: Foreign Affairs , July/August 2000, S. 64–73. 2. Vgl. Alfredo Molano, Desterrados: Crónicas del desarraigo , Bogotá 2001. 3. Vgl. José Antonio Ocampo(Hrsg.), Historia Económica de Colombia , Bogotá 1987. 148 Drekonja-Kornat, Kolumbien ipg 2/2004

bien, im Unterschied zu anderen südamerikanischen Ländern, in den 1980ern kein Schuldenproblem, keine»verlorene Dekade«. Allerdings, ein Krebsübel kolumbianischer Politik wucherte die ganze Zeit über: Kolumbiens Aristokratie teilt sich in zwei Parteilager, Liberale und Konservative. Deren permanenter Wettbewerb um die Kontrolle des Staatsapparates trieb das Land immer wieder in Bürgerkriege, in denen ihre Anhänger einander zerfleischten, gegängelt von einer kruden Klientelpraxis. 4 Besonders katastrophal fiel der»Tausend-Tage-Krieg« der Jahre 1899 bis 1902 aus, als die Liberalen gegen den konservativen Zentralismus aufbegehrten: Von der damals vier Millionen Köpfe zählenden Einwohnerschaft Kolumbiens kamen mehrere Zehntausend um. Noch schlimmer wütete die»violencia« während der 1950er Jahre, die fast zweihunderttausend Kolumbianer das Leben gekostet hat. Immerhin zeigte die aristokratische Elite damals genug Vernunft, um 1958, nach dem Zwischenspiel einer kurzen Militärregierung, die erfolgreich schlichtete, einen großkoalitionären»Frente Nacional« zu bilden. Diesem liberal-konservativen Machtkartell gelang es tatsächlich, die»violencia« auf ein erträgliches Maß zu reduzieren. Auf diese Weise kam es in den Dekaden danach zu einer beeindruckenden Industriemodernisierung, die Kolumbien zu den erfolgreichen Gesellschaften Südamerikas aufrücken ließ. Jedoch blockte das Machtmonopol der liberal-konservativen Großkoalition politische Alternativen immer wieder ab, sei es mittels Ausgrenzung, Mord oder Wahlfälschung(letztere besonders krass 1970, als die Bewegung des Exdiktators Rojas Pinilla um den Urnensieg betrogen wurde, woraufhin frustrierte Anhänger die nationalkatholische M-19-Guerilla aufbauten). Trotzdem ließ sich in der Dekade der 1980er, nach Auslaufen des großkoalitionären Frente Nacional, politisch Manches bewegen. Friedensverhandlungen und Amnestieangebote holten zum Beispiel die M-19Guerilla und andere kleinere Partisanengruppen in die Legalität der politischen Landschaft herein. 1991, als Kolumbiens neue Verfassung, die nicht nur von Parteipolitikern, sondern auch von zahlreichen Vertretern der Zivilgesellschaft einschließlich der Indianer, erarbeitet worden war, im großen Konsens ausreifte, setzte das Land zu einem Qualitätssprung an. Guerilla-Gewalt und»violencia« schienen damals auszutrocknen. 5 4. Alvaro Tirado Mejia(Hrsg.), Nueva Historia de Colombia , Bogotá 1989ff. 5. Michael Stührenberg,»Guerilla in Kolumbien – das letzte Gefecht«, in: GEO , Januar 1993, S. 82–102. ipg 2/2004 Drekonja-Kornat, Kolumbien 149

Dass allerdings Funktionäre der Unión Patriótica – eine politische Sammelbewegung von kommunistischen Ex-Guerilleros – damals systematisch von Todesschwadronen liquidiert wurden, fast 3.000 an der Zahl, leitete einen neuen»violencia«-Zyklus ein. Und heute, 13 Jahre später, kontrollieren verschiedene Guerilla-Bewegungen weite Teile des Hinterlandes und versuchen die Städte einzukreisen. Drogenkriege und-geschäfte Was ist schiefgelaufen? Kolumbien hatte das Pech, während der letzten zwanzig Jahre überdeutlich in das strategische Visier der Vereinigten Staaten zu rücken. Denn in der Tat, Kolumbiens»Colonos«(Siedlungsbauern in peripheren Regionen) sowie Kolumbiens Händler und Unternehmer begannen angesichts der nie versiegenden Nachfrage in den Industriegesellschaften das zu tun, wozu Entwicklungsexperten immer geraten hatten: Anbauen oder vertreiben, was am Markt die besten Gewinne abwirft, nämlich Marihuana, Coca-Blätter, Coca-Paste, letzthin auch Mohn und Mohn-Produkte. Aus der Perspektive der Vereinigten Staaten stieg somit nach Bolivien und Peru auch Kolumbien zu den Bösewicht-Staaten auf, in denen der»Krieg gegen die Droge« unerbittlich zu führen ist. Aus dem illegalen Drogengeschäft resultierten enorme Mengen an Schwarzgeld, welches Schritt für Schritt die kolumbianische Die Guerilla konnte sich als Schutz der Coca- und Mohnbauern aufspielen, gemeinsam gegen den»Imperialismus« antreten und sich als politische Alternative gerieren. Gesellschaft korrumpierte: die klassischen Unternehmerfamilien, die Finanzinstitutionen und die Politik. Kolumbiens Elite, deren traditionelle Parteienbasis inzwischen zerbröckelte, streifte während der letzten drei Präsidentschaften viele ihrer Tugenden ab, handelte verantwortungslos und erlag selber der Korruption. Kolumbiens Unternehmerschaft versumpfte zum Teil im illegalen Drogenhandel, der auch die Banken penetrierte. Dies wiederum bewirkte eine harsche Reaktion der Vereinigten Staaten, die den»Krieg gegen die Droge« exemplarisch an Kolumbien vorexerzieren wollten. Nach dem Scheitern diverser Amnestie- und Frie150 Drekonja-Kornat, Kolumbien ipg 2/2004

densverhandlungen eskalierte in den 1990ern die Auseinandersetzung. Totgesagte Guerillagruppen rekrutierten neue Mitglieder und wuchsen zu beachtlicher militärischer Stärke an. Insbesondere die Bauernpartisanen der Jahrzehnte alten farc (»Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia«), die in der»violencia« der 1950er wurzeln, sowie der ideologisch modernere eln (»Ejercito de Liberación Nacional«) profilierten sich erneut. Die usa warfen bald Droge und Guerilla in einen Topf und machten als neuen Feind die»Narco-Guerilla« aus. Ab 1999 begannen sie im Rahmen des 1,2 Milliarden Dollar schweren»Plan Colombia« 6 mit Aufrüstungen für Kolumbiens Armee und lieferten vor allem viel Gerät. Flugzeuge, eskortiert von bewaffneten Helikoptern, besprühen heute weite Flächen des Landes mit Entlaubungsmitteln(vor allem Glyphosate, geliefert von us -Konzernen), die angeblich nur Mohn-Felder oder Coca-Stauden versengen, aber ansonsten harmlos sein sollen. 7 Kolumbiens ländliche Bevölkerung weiß es leidvollerweise anders. So konnte die Guerilla sich als Schutz der Coca- und Mohnbauern aufspielen, gemeinsam gegen den»Imperialismus« antreten und sich als politische Alternative gerieren. Daraus erwuchs im Laufe der Neunziger ein dynamischer Wirtschaftszweig, denn die Guerilla erhob – und erhebt – von den Bauern und Händlern Steuern, erpresste im ganzen Land Schutzgelder, diversifizierte zu anderen Formen der Parallelwirtschaft und endete schließlich systematisch beim lukrativen Entführungsgeschäft. Jährlich werden auf diese Weise von Guerilla-Gruppen Hunderte von Millionen Dollar umgesetzt. Nazih Richani, dem wir die präziseste Studie über Kolumbiens»Kriegsökonomie«(er nennt sie ein»war-system«) verdanken, hat die jährliche Rente aus den Jahren 1998/99 der beiden großen Guerilla-Gruppen farc und eln folgendermaßen kalkuliert (in Millionen Dollar): 8 6. Diese Gelder durften ursprünglich nur für Drogenbekämpfung verwendet werden, seit Mitte 2002 dienen sie auch der Gegen-Guerilla. 7.»The chemicals used in the coca spraying, in the manner in which they are applied, do not pose unreasonable risks or adverse effects to humans or the environment.« State Department Report on the Areal Spray Program, Washington d.c. , September 2002, S. 3. 8. Nazih Richani, Systems of Violence. The Political Economy of War and Peace in Colombia , Albany: State University of New York, 2002, S. 64. ipg 2/2004 Drekonja-Kornat, Kolumbien 151

Tabelle 1: Jährliche Rente der Guerilla(in Millionen US-Dollar) FARC ELN Steuer auf Drogenhandel 180 30 Entführungen, Erpressungen, Viehraub 198 40 Umleiten von Regierungsinvestitionen 40 60 Banküberfälle, Schutzgelder 30 20 Summe 448 150 Politische Inhalte blieben dabei auf der Strecke. Mit einem»Che« Guevara, immer noch Ikone der klassischen lateinamerikanischen Guerilla, haben diese Akteure heute nichts mehr gemein. Vielmehr handeln ihre Comandantes als zumeist ideologiefreie»Warlords«. Als Verteidiger des Establishments fungieren die Paramilitärs(Autodefensas Unidas de Colombia – auc ), deren Mitglieder von der konventionellen Armee kaum unterscheidbar sind. Neben den eigentlichen Scharmützeln gegen die Guerilla gehen sie besonders brutal gegen angebliche Sympathisanten der»Subversion« vor und ermorden bevorzugt Menschenrechtler, Universitätsprofessoren, Pfarrer oder Intellektuelle. Kleine Bauern werden von ihren Parzellen vertrieben, damit diese billig von der neuen»NarcoBourgeoisie« aufgekauft werden können. Kolumbiens früherer Staatchef Andrés Pastrana(1998–2002) versuchte eine hochriskante Friedensstrategie, indem er den farc -Guerilleros des alternden Bauernführers Manuel Marulanda(vulgo»TiroFijo« – sicherer Schuss: er kommandiert diese Einheit seit 1964!) einen 41000 Quadratkilometer weiten Autonomieraum einräumte, in dem die farc Hoheitsrechte ausübte – keineswegs zur Freude der dort lebenden Streubevölkerung. Denn ihre Söhne wurden(zuerst ab zwölf, dann, nach vehementen Protesten der in dieser Frage sehr engagierten eu -Botschafter, ab fünfzehn Jahren) als Rekruten eingezogen, Steuern wurden erhoben, revolutionäres Recht wurde gesprochen etc. Die farc gewann damit internationale Anerkennung, entsandte»Botschafter« nach Mexiko und Europa, stockte ihr Vermögen auf und machte den Staat zum Gespött. 9 9. Siehe die informative Reportage von Michael Stührenberg,»Im Freistaat von farclandia «, in: GEO , Juni 2000, S. 21–50. 152 Drekonja-Kornat, Kolumbien ipg 2/2004

Frieden kam keiner zustande. Am 20. Februar 2002 musste das surreale Experiment nach dreijähriger Dauer vom kolumbianischen Staatschef abgebrochen werden. Uribes neue harte Hand Inzwischen hatte sich in New York der Terroranschlag auf das World Trade Center ereignet. Die usa , tief traumatisiert, riefen einen neuen Feldzug aus, diesmal gegen den»internationalen Terrorismus«. Obschon Lateinamerika im allgemeinen und Kolumbien im speziellen mit dem islamisch-fundamentalistischen Anschlag auf die westliche Moderne nichts zu tun haben, tauchten auf der us -Liste terroristischer Organisationen alle drei kolumbianischen Gewaltgruppen auf: auc , farc und eln . Eine eigene Terrorliste der Europäischen Union nahm vorerst nur die auc auf, doch nach außergewöhnlich brutalen Kämpfen zwischen auc und farc in der Pazifikprovinz Chocó landete 2002 auch die farc auf der europäischen Liste, nicht jedoch der eln . Und wieder soll aus der Perspektive Washingtons ein Test im Krieg gegen den»internationalen Terrorismus« in Kolumbien erfolgen. Dies erklärt den phänomenalen Aufstieg des heutigen Präsidenten Alvaro Uribe(2002–2006), der mit Hilfe der usa den Krieg im eigenen Land gewinnen will. Dafür erhält er jede nur denkbare Unterstützung aus Washington, von militärischer Ausrüstung bis zu üppiger Finanzhilfe: Kolumbien steht heute nach Israel und Ägypten an dritter Stelle der Empfängerländer. Allein, Uribe ist kein Büttel der Vereinigten Staaten. Dieser spartanisch lebende, unermüdlich arbeitende, strenggläubige Katholik passt in kein simples Schema. Uribes Vater war von der farc ermordet worden. Kurze Studienaufenthalte absolvierte der heutige Präsident u.a. in Oxford und Harvard. Politisch profilierte er sich zuerst in seiner Heimatprovinz Antioquia, deren Hauptstadt Medellin den Schlüssel zum derzeitigen Gewaltproblem darstellt. Als Gouverneur von Antioquia experimentierte er mit einer eigenen Anti-Guerilla-Strategie, in der die convivir (»Cooperativas Comunitarias de Vigilancia Rural«) von der Armee leichte Waffen erhielten. Gerade weil Präsident Uribe dem aristokratischen Establishment entstammt, weiß er nur zu gut um dessen Laster. Dazu gehört vor allem die geringe Bereitschaft zum Steuerzahlen(die traditionelle Schwäche des kolumbianischen Staats hängt auch damit zusammen). Außerdem kennt ipg 2/2004 Drekonja-Kornat, Kolumbien 153

Präsident Uribe genauer als andere den katastrophalen Zustand des Landes, dessen immer höherer Gewaltpegel letzthin die Wirtschaft abwürgte. In einer bemerkenswerten Diagnose, die Alvaro Uribe im Frühjahr 2002 als Regierungsprogramm vorlegte, wird schonungslos Kolumbiens Zerrüttung benannt. 10 Zur Illustration: Kolumbiens Pro-KopfEinkommen ging von 2 257 Dollar(1996) auf 1 890 Dollar(2001) zurück; infolge der bürgerkriegsartigen Wirren leben von den 43 Millionen Einwohnern 23 Millionen in Armut, davon 7,4 Millionen im Elend. In Kolumbien weht ein neuer, rauer Wind. Der»Plan der demokratischen Sicherheit« erhöht für alle Akteure die Einsätze(und verringert die Gewinne). Was tun? Uribes Antwort: Sicherheit schaffen! Den Staat revitalisieren! Die korrupte Politikerkaste entmachten! Den Kongress auf eine Kammer reduzieren! Die Gehälter der Staatsbediensteten einfrieren! Und vieles mehr. Seit seinem Regierungsantritt am 7. August 2002 lässt der Staatschef, dessen sanftes Auftreten einen stahlharten Kern verbirgt, täglich Dekrete, Gesetzesentwürfe und administrative Maßnahmen auf die kolumbianische Gesellschaft niederprasseln. Vorrangig geht es um mehr Geld, also höhere Steuern – wobei die erste Maßnahme, nämlich eine spezifische Vermögensabgabe, nur die oberen Einkommensgruppen traf. Es folgten freilich steuerliche Belastungen für alle, aber auch die neoliberale Entstaatlichung schreitet voran. Allerdings, zu viel zusätzliche Macht wollte Kolumbiens Bevölkerung ihrem – durchaus mit hohen Popularitätswerten ausgestatteten – Präsidenten nicht zubilligen: die meisten dieser Reformvorschläge zerschellten am Plebiszit vom Oktober 2003, weil es die notwendige Mindestbeteiligung von 25 Prozent der Wahlberechtigten verpasste. So bleibt Uribe als Ausweg nur das Verordnen zusätzlicher Steuern. Vor allem will der neue Präsident Streitkräfte, die endlich kämpfen. Bis Ende der Neunziger verfügte Kolumbiens überbürokratisierte Armee lediglich über 22 000 kampffähige Soldaten. Damit ließ sich während der Dekaden einer bloß virtuellen Gegen-Guerilla gut und auch relativ risikolos leben. Bis Mitte der Neunziger betrug das Budget des Verteidi10. Programa de Gobierno, Mano Firme, Corazón Grande. El Camino de la Confianza, Bogotá, Mai 2002. 154 Drekonja-Kornat, Kolumbien ipg 2/2004

gungsministeriums nicht mehr als 1,5 Prozent vom Bruttosozialprodukt. Erst 1999/2000 stieg es auf drei Prozent an. Mit der Präsentation des »Plans der demokratischen Sicherheit« Ende Juni 2003 wird ein Endziel von fünf Prozent angepeilt. Damit sollen die Sicherheitskräfte um 55 000 Berufssoldaten, 100 000 Polizisten und um eine Million»soplones« (Spitzel und Denunzianten) aufgestockt werden. Dieses Design einer »demokratischen Sicherheit« 11 soll bis 2005 die volle Regierungskontrolle über das kolumbianische Territorium zurückgewinnen und die verschiedenen Gewaltgruppen so weit schwächen, dass sie wohl oder übel an den Verhandlungstisch zurückkehren müssen. 12 Mit der Guerilla – im neuesten Sprachgebrauch»Banditen« oder, etwas vornehmer,»Narcoterroristas antidemocráticos« – darf vorerst dennoch nicht direkt verhandelt werden. Allerdings ersuchte Präsident Uribe die Vereinten Nationen um»buenos oficios«, um eventuell auf diesem Weg zu einem Austausch von Gefangenen zu kommen: einige Tausend entführte Zivilisten – darunter die Senatorin Ingrid Betancourt – gegen einige hundert inhaftierter Guerilleros. 13 Außerdem wird an einem Finanzrahmen gearbeitet, um Guerilla-Angehörige(von denen viele dem bäuerlichen Lumpenproletariat entstammen) gegen Geld abzuwerben: Zwei- bis dreitausend Dollar will die Regierung pro Kopf an Überläufer auszahlen. Angesichts solcher Angebote wankt die Front: Im April 2003 ergab sich sogar der ranghohe farc -Comandante Rafael Rojas. Kurz, in Kolumbien weht ein neuer, rauer Wind. Der»Plan der demokratischen Sicherheit« erhöht für alle Akteure die Einsätze(und verringert die Gewinne). Am ehesten verstehen die Zeichen der Zeit die eln -Führer, die über kubanische Vermittlung diskret eine mögliche Amnestie ventilieren. Einen Durchbruch gab es ausgerechnet bei den berüchtigten auc Paramilitares, deren Führer mit Staatschef Uribe im Juli 2003 tentativ die 11. Präsentiert wurde es übrigens von Marta Lucia Ramirez, in der Geschichte Kolumbiens die erste Frau an der Spitze des Verteidigungsministeriums(die im November 2003 wieder entlassen wurde). 12. So soll das»Virtuelle« des kolumbianischen Staates verschwinden. Vgl. Julia E. Sweig,»What Kind of War for Colombia?«, in: Foreign Affairs , September/October 2002, S. 122–141:»The whole idea of Colombia as a functioning state, critics argued, was a fiction«(S. 125). Im Dokument der»Demokratischen Sicherheit« heißt das diesbezügliche Aktionsziel»recuperación del control estatal del territorio«. 13. Seit Mitte 2003 bewegt sich in diesem Bereich freilich nichts mehr, weil farc Comandantes bei Versuchen von Geiselbefreiungen ihre Gefangenen vorbeugend töten lassen. ipg 2/2004 Drekonja-Kornat, Kolumbien 155

Auflösung ihrer marodierenden Truppe, circa 14 000 Mann stark, ausmachten. Ann Patterson, die im Herbst 2003 scheidende us -Botschafterin in Bogotá, gab bekannt, ihr Land würde die – bis 2005 abzuschließende – Demobilisierung mit drei Millionen Dollar unterstützen. Ex-Paramilitares werden freilich nicht einfach in das Zivilleben entlassen, sondern sollen als»soldados campesinos«(Wehrbauern) Guerilleros wie auch Drogenhändler beobachten und melden. Ob dies nach Plan funktionieren wird, muss sich erst zeigen. Widersprüche gibt es zuhauf, nicht zuletzt deswegen, weil die obersten Kommandeure der auc , Carlos Castaño und Salvatore Mancuso, als Drogenkriminelle auf der Auslieferungsliste der us -Gerichtsbarkeit stehen. Ob zudem vom kolumbianischen Staat die zahlreichen Verletzungen der Menschenrechte, begangen von auc Kämpfern an Zivilisten, Bauern, Indianern und Basisvertretern, untersucht und angeklagt werden, ist eine der weiteren offenen Fragen. Für auc -Kämpfer ist, bei rhetorischem Schuldbekenntnis, wohl eine Amnestie bei weitgehender Straffreiheit zu erwarten. Auf diesbezügliche Kritik von mehr als 80 kolumbianischen Nichtregierungsorganisationen( ngo s) antwortete Staatschef Uribe mit einer regelrechten Hexenjagd gegen die katholische ngo »Justicia y Paz«, der er heimliche Guerilla-Unterstützung vorwarf(was in Kolumbien als Freibrief für Todesschwadrone gilt). Starrköpfig bleibt indessen die ebenso rücksichtslose wie hinterwäldlerische farc (inzwischen von Antonio Caballero, Bogotás geachtetstem Kolumnisten, als»Kolumbiens Roter Khmer« eingestuft), die ideologisch eine Mischung aus Vulgär-Marxismus, Nationalkatholizismus und »Bolivarismo« praktiziert. Dies lässt die Annahme realistisch erscheinen, dass Präsident Uribe seine inzwischen einigermaßen auf professionellen Stand aufgerüstete Armee zu einigen harten Militärschlägen gegen die – über das ganze Land verstreuten – Bauernpartisanen der farc mit ihren rund 20 000 Kämpfern einsetzen wird. Allerdings könnte die farc in der Bedrängnis bösartig zurückschlagen und Attentate auf die Infrastruktur verüben: Brücken sprengen, Wasserwerke in die Luft jagen, Erdölpipelines zünden, Luxusclubs sprengen etc. Bereits jetzt läuft eine farc Sabotage gegen Bürgermeister, die in bestimmten Regionen vor der Wahl stehen, zurückzutreten oder füsiliert zu werden: Auf diese Weise sollen»entstaatlichte Territorien« entstehen, in denen nur noch die Bauernpartisanen das Sagen haben. Was auf das – ganz und gar nicht lustige – Spiel hinausläuft: Who will blink first? Wer lenkt, angeschlagen, als erster ein, um früher oder später wieder nach dem Verhandlungstisch zu rufen? 156 Drekonja-Kornat, Kolumbien ipg 2/2004

Neue Kriege – neue Friedensperspektiven Der Krieg kann also so richtig wüten. Aber was für ein Krieg ist das? Einige Konfliktelemente verweisen auf die Münkler-These vom »neuen Krieg«. 14 Speziell kolumbianisch ist, dass der laut Theorie einzige Macht- und Kriegsmonopolist Staat nicht nur gegen einen einzigen Herausforderer kämpfen muss, sondern dass er mit einer Vielzahl von parastaatlichen und privaten Akteuren, Söldnern, Guerilleros, Terroristen und»Warlords«, die alle vom Krieg leben und daher nicht notwendigerweise den Frieden suchen, koexistieren muss. Das macht den kolumbianischen Fall so schwierig. Rein intern ist dieser Konflikt wohl auch nicht mehr lösbar. Deswegen kommt externen Akteuren eine immer wichtigere Rolle zu. Indes, nicht alle wollen sich engagieren. Die Südamerikaner, obschon als unmittelbare Nachbarn von der Transnationalisierung des kolumbianischen Konflikts längst betroffen, schauten bis dato weg. Die Europäische Gemeinschaft bzw. Union, in den 1980ern ein engagierter Vermittler in Mittelamerika, hält sich diesmal zurück – obschon eine Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und der lateinamerikanischen Rio-Gruppe zugunsten einer Friedenslösung in Kolumbien immer noch Attraktives versprechen würde. 15 Die Vereinten Nationen beschränken sich auf die Verteidigung der Menschenrechte. Einzelne europäische Staaten haben Ideen, finden aber keinen regionalen Widerhall. Deutschlands Mediation im kolumbianischen Konflikt, 1998 zugunsten des eln im Kloster Himmelspforten bei Mainz optimistisch begonnen, führte anschließend in Sackgassen. Somit bleiben vorerst die Vereinigten Staaten die bestimmende Hegemonialmacht. Washington setzt auf Präsident Alvaro Uribe, der eine militärische Teil-Lösung erzwingen will, wofür ihm inzwischen sowohl us -Militärberater wie auch private Sicherheitsspezialisten(bezahlt vom 14. Herfried Münkler, Die neuen Kriege , Hamburg 2002. 15. Immerhin betreibt heute die eu mit 34,8 Millionen Euro am mittleren MagdalenaStrom ein»Friedenslabor«, das der kolumbianische Jesuit Francisco de Roux leitet. Es versteht sich als Gegenentwurf zum»Plan Colombia« der usa : Coca-Stauden werden nicht mit Glyphosat besprüht, sondern per Hand niedergehackt und ausgerissen; Ersatzkulturen folgen; schulische Einrichtungen, Werkstätten und Kleinstbetriebe entstehen. Bei dem Besuch von eu -Außenkommissar Patten in Kolumbien im Januar 2004 wurde dem Projekt ein besonderer Stellenwert zugemessen. Patten bezeichnete die Initiative als»Grundpfeiler in der Zusammenarbeit der eu mit ganz Lateinamerika«(vgl. FAZ , 26.01.2004). ipg 2/2004 Drekonja-Kornat, Kolumbien 157

Pentagon, aber in Kolumbien in Zivil auftretend) zur Verfügung stehen. Offene Feldschlachten wird es trotzdem nicht geben, denn die farc Rebellen lassen sich nicht leicht aufspüren. Es spricht für die Flexibilität Kolumbiens, dass solche Versuche im Rahmen einer funktionierenden Formaldemokratie erfolgen. Indes, diese franst an den Rändern zusehends aus. Dieser»Regime-Hybrid«, 16 diese kolumbianische Gemengelage aus zivilherrschaftlichen, demokratischen, liberalen, aber eben auch kriminellen, violenten und autoritären Elementen, will handlungsfähiger werden. In der Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten droht das Autoritäre vorzurücken. Wenn damit der Frieden erzwungen werden soll, stehen Kolumbien noch härtere Prüfungen bevor. Was aber auch heißen kann(siehe Angola), dass infolge der für alle immer höheren Kosten Kolumbiens»war-system« kollabieren könnte, was dem Frieden eine bisher nicht sichtbare Tür öffnen würde. farc -Comandante Manuel Marulanda Velez(»TiroFijo«) erreicht nach fast fünfzig Kampfjahren das Greisenalter. Sein politisches Testament liegt bereits vor. 17 Rein intern ist dieser Konflikt wohl nicht mehr lösbar. Deswegen kommt externen Akteuren eine immer wichtigere Rolle zu. Sollte seine Bauernpartisanen-Armee nicht doch Frieden machen? Denn im zweiten Regierungsjahr von Präsident Uribe zeigt sich für den kolumbianischen Staat Aufwind: Zum ersten Mal beginnen die mit wirksamem Gerät und Offensiv-Hubschraubern ausgerüsteten Streitkräfte wirklich zu kämpfen; dank der»Operation Orion« konnte im Sommer 2003 auf Medellins Stadthügeln das Slum-Viertel»Comuna 13« von der Armee zurückerobert werden; zum ersten Mal auch schrumpfte die Hektarfläche der Koka-Anbaufläche, wenn auch zu prohibitiven ökologischen Kosten; 18 Kolumbiens Bürger trauen sich wieder auf die Überland16. Heidrun Zinecker, Kolumbien – Wie viel Demokratisierung braucht der Frieden?, hsfk -Report 2/2002, Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktsforschung, Frankfurt am Main. 17. farc , El país que proponemos construir, Bogotá, 2001. Vgl. insbesondere S. 29ff. 18. Kokanbaufläche(in ha) in Kolumbien: 1989: 42 000, 1996: 67 000, 2000: 163 000, 2001: 145 000, 2002: 102 000. Gerundete Schätzungen des United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention. Vgl. Robert Lessmann,»›Narco-Guerilla‹ und die Rolle der usa «, in: G. Drekonja-Kornat et al.(Hrsg.), Kolumbien zwischen Krieg und Frieden, Wien: 2003, S. 89–103. 158 Drekonja-Kornat, Kolumbien ipg 2/2004

straßen, allerdings vorsichtig in von Schützenpanzern begleiteten AutoKonvois. Parallel dazu untergräbt das enorme Friedensengagement der Zivilgesellschaft das Guerilla-Bollwerk: Mütter, Väter, Schulkinder, Friedensaktivisten, Bürgermeister, Intellektuelle, Künstler, Priester oder auch nur einfache Bauern – sie alle sind des Schlachtens müde und schreien nach Frieden. Oft versuchen sie es auf eigene Faust. Unterhalb der starren Regierungsebene, in den Provinzen oder Kommunen, bei Indianergemeinschaften, Kirchengruppen oder spontan gegründeten Friedensräten, knistern vielfältigste Kontakte, Gespräche oder Verhandlungen, die beabsichtigen, den Gewaltpegel zu senken, die Kämpfe in unbewohnte Gegenden abzudrängen, Kindersoldaten aus der Guerilla zu holen, Landminen zu entschärfen, Geiseln freizubekommen. Bogotá: el milagro Und da gibt es außerdem noch»el milagro«, das Wunder von Bogotá, welches die Hauptstadt gegen die Guerilla zu immunisieren beginnt. Ausgerechnet Bogotá! Wer hätte das zu hoffen gewagt? Kolumbiens Hauptstadt erlebt die erstaunlichste urbane Revolution Lateinamerikas. Plötzlich lernen die gequälten Bürger dieser Metropole ein Stück Lebensqualität kennen. Historisch war Santa Fe de Bogotá – so der offizielle Namen – eher ein Provinznest, ohne die Pracht der Kolonialmetropolen wie Lima oder Mexiko. Aber man las gerne lateinische Klassiker, weswegen die Stadt als das »Athen Südamerikas« galt. Damen trafen einander zum Fünf-Uhr-Tee. Die Männer flanierten in dunklen Anzügen und mit Regenschirm, letzterer unentbehrlich in der 2 700 Meter hoch gelegenen Andenstadt, wo es immer kalt, oft verregnet und vernebelt ist. Nichts entspricht dem tropischen Lateinamerika. 19 Um 1940 schaffte Kolumbiens Kapitale die erste Million an Einwohnern. Wenig später explodierte Bogotá zur Dritte-Welt-Metropole, mit heute sieben Millionen Köpfen. Vertreter der Oberschicht retteten sich 19. In Gabriel Garcia Marquez’ Hundert Jahre Einsamkeit wird detailreich die Eisenbahnfahrt beschrieben, vom lichtdurchfluteten Karibik-Strand in vielen Kehren hinauf in die nieselregnerische Düsternis der Bogotá-Hochebene, ein Schreckensort für Insassen von Knaben-Internaten. ipg 2/2004 Drekonja-Kornat, Kolumbien 159

entlang der brettebenen Nord-Süd-Achse nordwärts in schwer bewachte Villen und Wohnanlagen, während sich das Volk im unbetreuten, vom Verbrechen geschüttelten Süden zusammendrängte. Leben und Überleben in Bogotás bösartigem Asphaltdschungel wurde immer mühsamer. Ende der neunziger Jahre geschahen dann, ohne Vorankündigung, die Wunder. Zwei Bürgermeister, Enrique Peñalosa und Antanas Mockus, beide nicht mehr den Traditionsparteien verbunden, sondern als unabhängige Kandidaten gewählt, stemmten sich gegen die Verslumung der Stadt. Administrative Reformen wurden eingeläutet, kommunale Steuern eingetrieben, die Nöte der einfachen Bürger erhoben. Und dann fielen Schlag auf Schlag die Entscheidungen. Zuerst das Nein zum Projekt einer Metro, die Bogotá finanziell in den Ruin getrieben hätte. Stattdessen wurde in Rekordzeit der»TransMilenio« gebaut, ein System von Schnellbussen auf eigenen Fahrstreifen, wo Passagiere bereits an den Haltestellen die Tickets lösen, so dass Ein- und Aussteigen rasch erfolgen kann. 20 Auf diese Weise war schlagartig Bogotás Verkehrschaos mit Tausenden qualmender Kleinbusse entschärft. Parallel dazu wurden innerhalb kürzester Zeit 160 Kilometer an Fahrradwegen angelegt. Der Platz dafür wurde nicht den Fußgängern weggenommen – ganz im Gegenteil, es wurden zusätzliche Gehwege angelegt –, sondern den Autofahrern abgetrotzt. Das ergibt eine subtile Umverteilung des öffentlichen Raumes zugunsten der Ärmeren, denn Autos fahren in Bogotá nur die Bessergestellten, die heute mit immer kärgeren Straßenanteilen auskommen müssen. Eine einfache Korrektur räumte mit dem Dreck auf den Straßen auf: Bis vor kurzem fuhren die Müllwagen – sofern sie überhaupt kamen – am frühen Morgen; während der Nacht rissen jedoch streunende Hunde die vor den Türen stehenden Plastiksäcke auf und verstreuten den stinkenden Inhalt über weite Flächen. Jetzt kommen die Müllmänner pünktlich am späten Nachmittag: die Straßen bleiben einigermaßen sauber. Überall sprießen frisch gesetzte Bäume. In allen Stadtvierteln, gerade auch im armen Süden, wächst die»plaza publica«, öffentliche Plätze zum Spielen, zum Sport treiben, zum miteinander Reden. Und plötzlich beginnen die Bürger sich mit ihrer Stadt zu identifizieren, zeigen Stolz, entwickeln Zivilcourage, marschieren oder radeln zu Zehntausenden für lokale Projekte und Lebensqualität. Fernando Botero, Kolumbiens weltbe20.Dieses System wurde vom brasilianischen Curitiba, der lateinamerikanischen Modell-Stadt schlechthin, abgeschaut. 160 Drekonja-Kornat, Kolumbien ipg 2/2004

rühmter Künstler, ließ sich vom ungewohnten Enthusiasmus mitreißen und stiftete dem Museum einen Teil seiner Bilder und vor allem seine überdimensionierten Bronze-Skulpturen. Bogotá ist heute eine KunstMesse wert. Die Perlen in der urbanen Krone Bogotás ergeben die neuen Bibliotheken. Bisher funktionierte lediglich im kolonialen Stadtzentrum die elitäre Institution»Luis Angel Arango«, vor der jeden Samstag Tausende Kinder Schlange standen, um ihre Hausaufgaben zu machen. Auch in diesem Fall geschah ein Wunder: In den unterprivilegierten Vierteln entstanden in Rekordzeit drei Mega-Bibliotheken, elegant gebaut, sehr gut ausgestattet(wenngleich noch viele Bücher fehlen), Computer-vernetzt, mit speziellen Leseplätzen und Spielwiesen für Kinder. Der Zustrom ist enorm, als gäbe es plötzlich keine Analphabeten mehr. Auch bei den Schulbauten regiert nunmehr das Prinzip»Nur das Beste ist gut genug«. Inmitten der Slums im – angeblich lebensgefährlichen – Süden der Stadt stehen neue Volksschulen, jede einzelne ehrenamtlich betreut von Studenten aus einer der vielen Privatuniversitäten von Bogotá. Die erstklassige Schulpolitik dort oben in den armseligen Streusiedlungen, die inzwischen auch Trinkwasser und Telefonzellen bekommen, erweist sich als beste Verteidigung gegen die Guerilla, die an den Stadträndern einzusickern versuchte. Passé ist die Strategie der Einkreisung der Hauptstadt. Und das»milagro« könnte eine Fortsetzung erhalten. Bei den Regionalwahlen am 26. Oktober 2003 wählten die Bürger der Hauptstadt überwältigend den progressiven Gewerkschaftler Luis Eduardo Garzón, genannt»Lucho«, zum neuen Bürgermeister, der somit der dritte in dieser kühnen Reihe ist. Auch Cali und Medellin erhielten neue, unorthodoxe Leiter. Solche Wahlsiege belegen, dass die demokratische Linke – entgegen der These der farc -Guerilla – durchaus auf legalem Weg zumindest an die Lokalregierung kommen kann. Von einigen wird»Lucho« mit Blick auf die nächsten Präsidentenwahl sogar schon als»Kolumbiens Lula« gehandelt(zum Beispiel, weil er seine Administration mit dem Programm»Bogotá sin hambre« – Bogotá ohne Hunger – beginnen will). Nicht Uribes harte Hand, sondern solche»milagros«, Gabriel Garcia Marquez würde dem sicherlich zustimmen, sollten Kolumbien doch eine zweite Chance in seiner Geschichte bescheren. ipg 2/2004 Drekonja-Kornat, Kolumbien 161

Manipulierte Modernisierung: der Fall Bolivien H.C.F. MANSILLA V on etwa 1980 bis 2000 erfuhr Lateinamerika eine wahre DemokratieHochkonjunktur, die jetzt von einer Periode der Enttäuschung(oder zumindest der Ernüchterung) abgelöst wird. Zum einen haben die tatsächlich praktizierten Demokratievarianten die hohen Erwartungen, die mit ihnen verbunden waren, nicht erfüllen können. Dazu gehören sowohl allgemeine Zielsetzungen wie Erhöhung des durchschnittlichen Lebensstandards und Verringerung der Arbeitslosigkeit als auch politischinstitutionelle Vorhaben wie effektive Partizipation breiter Bevölkerungssektoren, bessere Kontrolle des Regierungshandelns, Aufbau einer modernen Staatsverwaltung und wirksame Bekämpfung der Korruption. Zum anderen hat der politische Alltag in Lateinamerika zu keiner klaren Trennung zwischen(alten) autoritären und korrupten Praktiken einerseits und(neuen) demokratisch-rechtsstaatlichen Prinzipien andererseits geführt. Die weit verbreitete Einschätzung der heutigen Situation lässt sich folgendermaßen zusammenfassen: Politiker und Parteien haben fest verwurzelte Werte, Verhaltensmuster und Handlungsnormen aus der vordemokratischen Epoche unter einer modern-technokratischen Verpackung unverändert beibehalten. Die Folge sind eine Reihe halbdemokratischer oder semi-autoritärer Regime. Der Demokratisierungsprozess ist nach einem vielversprechenden Anfang 1 in den tradierten autoritären Verhaltensmustern steckengeblieben. Die Gründe für diese Entwicklung sind gewiss mannigfaltig: Kontinuität der Werthaltungen herrschender Eliten, 2 spärliche Reformbereitschaft in den politischen Parteien und Korruptionsphänomene größ1. James M. Malloy/Mitchell A. Seligson(Hrsg.), Authoritarians and Democrats: Regime Transition in Latin America , Pittsburgh: Pittsburgh U. P. 1987; Larry Diamond et al.(Hrsg.), Democracy in Developing Countries. Latin America, Boulder, CO: Lynne Rienner 1999. 2. Zur näheren Begriffsbestimmung von Staats- und Funktionseliten in Lateinamerika cf. J. Higley/R. Gunther(Hrsg.), Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe, Cambridge: Cambridge U.P. 1992. 162 Mansilla, Manipulierte Modernisierung ipg 2/2004

ten Ausmaßes, 3 aber auch eine erstaunliche Beharrungskraft der herkömmlichen politischen Kultur sowie die nach wie vor bestehenden technisch-administrativen Defizite in den meisten Behörden. Diese Gesamtentwicklung führt dazu, dass sich die Institutionen der Demokratie (einschließlich der Wahlen) letztlich als»leere Hülsen« erweisen. 4 Das Ergebnis:»defekte«,»delegative«,»blockierte«,»illiberale« oder bloß»elektorale« Demokratien. 5 Die verfassungsmäßigen Strukturen der gegenwärtigen lateinamerikanischen Demokratie gehen oft mit Manipulation und sogar Repression von Seiten der Regierungen sowie mit»klassischen« klientelistischen und neopatrimonialen Machtverhältnissen einher. 6 Die Folgen sind ein weit verbreitetes Unbehagen gegenüber allen Formen von Demokratie, die Hinwendung zu populistischen Parteien und Ideologien, das verschwommene, aber wiederkehrende Phänomen der »Antipolitik«, die Verdrängung genuin politischer Auseinandersetzungen durch die glitzernden Spektakel der Massenmedien, die andauernde Schwäche der Zivilgesellschaft 7 sowie die zunehmende, aber diffuse Ab3. Cf. Rupert F. J. Pritzl, Korruption und Rentseeking in Lateinamerika. Zur politischen Ökonomie autoritärer politischer Systeme, Baden-Baden: Nomos 1999; Susan RoseAkerman, Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform, Cambridge: Cambridge U.P. 1999. 4. Carlos Santiso,»Development Cooperation and the Promotion of Democratic Governance: Promises and Dilemmas«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Jg. 2001, Nr. 4, S. 388 ff. 5. Wolfgang Merkel,»Defekte Demokratien«, in: Wolfgang Merkel/Andreas Busch (Hrsg.), Demokratie in Ost und West. Für Klaus von Beyme, Frankfurt: Suhrkamp 1999, S. 361–381; Guillermo A. O’Donnell,»Delegative Democracy«, in: Journal of Democracy , vol. 5, Nr. 1, January 1994, S. 55–69; Fareed Zakaria,»The Rise of Illiberal Democracy«, in: Foreign Affairs , vol. 76(1997), Nr. 6, S. 22–43; Martha Brill Olcott/ Marina Ottaway, The Challenge of Semi-Authoritarianism, Washington: Carnegie Endowment for International Peace 1999(Working Paper# 7); Martin Lauga, Demokratietheorien in Lateinamerika. Die Debatte in den Sozialwissenschaften, Opladen: Leske+ Budrich 1999, S. 134–144. 6. Andreas Schedler, Elections without Democracy. The Menu of Manipulation, in: Journal of Democracy , vol. 13, Nr. 2, April 2002, S. 36–50; Steven Levitsky/Lucan A. Way, Elections without Democracy. The Rise of Competitive Authoritarianism, in: ibid., S. 51– 65; Guillermo A. O’Donnell, Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and Democratization, Notre Dame: Notre Dame U. P. 1999. 7. Cf. Thomas Carothers,»Ungeeignete Zauberformel. Mit dem Begriff Zivilgesellschaft sind falsche Vorstellungen und unrealistische Erwartungen verbunden«, in: Der Überblick , 37. Jg., Nr. 3, September 2001, S. 15–18; Peter Hengstenberg/K. Kohut/G. Maihold(Hrsg.), Zivilgesellschaft in Lateinamerika , Frankfurt: Vervuert 2000. ipg 2/2004 Mansilla, Manipulierte Modernisierung 163

lehnung von allem, was mit Neoliberalismus, Weltmarkt, Freihandel und Globalisierung zu tun hat. Die Diskreditierung des liberaldemokratischen Modells in Bolivien Diese Situation kennzeichnet auch den bolivianischen Fall. Das Ergebnis der Präsidentschafts- und Parlamentswahlen vom 30. Juni 2002(die den Protestparteien starke Gewinne brachten) sowie die gewaltsame PolizeiMeuterei vom 12.–13. Februar 2003 und die bürgerkriegsähnlichen Unruhen vom Oktober 2003, die zum Rücktritt des neoliberalen Staatspräsidenten Gonzalo Sánchez de Lozada und zur Einsetzung einer neuen Regierung führten, deuten auf eine tiefe Enttäuschung ausgedehnter Bevölkerungssektoren mit einer»defekten Demokratie« hin. Der unerwartet widersprüchliche Verlauf und die ambivalenten Auswirkungen des Demokratisierungsprozesses stehen jetzt klar im Gegensatz zu den immer noch optimistischen Annahmen der»mainstream«-Politologie 8 . In der bolivianischen Öffentlichkeit setzt sich inzwischen die Einschätzung durch, dass das offensichtliche Scheitern des neoliberalen Reformmodells(1985–2002) – neben ökonomischen und außenwirtschaftlichen Gründen – maßgeblich auf die unveränderten Verhaltensmuster von Politikern und Bürokraten zurückzuführen ist. Paradoxerweise gilt diese Kritik in erster Linie der Praxis der Regierungen von Gonzalo Sánchez de Lozada(1993–1997, 2002–2003), der vor allem im Ausland den Ruf des originellen liberalen Reformators der bolivianischen Gesellschaft genoss. Im Inland war die mehrheitliche Wahrnehmung anders. Faktoren wie die jederzeit spürbare Mittelmäßigkeit der Regierungsleistung, die erstaunliche Zunahme von Korruptionsphänomenen, die Zerstörung tropischer Ökosysteme und die Verknappung von Agrarflächen und Wasser traten verstärkt während seiner Regierungszeit auf. Aus der Sicht der internationalen Agenturen der Entwicklungshilfe wurde sie hingegen als gelungene Verbindung von erweiterter Demokratie, rationalem Management und praktiziertem Umweltschutz gepriesen. In der bolivianischen Situation fallen in gedrängter und akuter Form die Faktoren zusammen, die auch in anderen Ländern(zumindest im 8. Cf. z.B. Abraham F. Lowenthal,»Latin America at the Century’s Turn«, in: Journal of Democracy , vol. 11, Nr. 2, April 2000, S. 41–55. 164 Mansilla, Manipulierte Modernisierung ipg 2/2004

südamerikanischen Anden-Raum) für die aktuelle Gesamtkrise und somit auch für die Diskreditierung des liberal-demokratischen Modells verantwortlich sind. In Bolivien haben sicherlich konjunkturmäßige Faktoren die ausgedehnten Unruhen und den Regierungswechsel im Oktober 2003 mit verursacht, beispielsweise die Unnachgiebigkeit der Regierung gegenüber den Forderungen von Gewerkschaften und der indianischen Bevölkerung, die ungeschickte Behandlung des Koka/Kokain-Problems und die undurchsichtige Handhabung des Erdgas-Komplexes. Aber auch In der bolivianischen Öffentlichkeit setzt sich inzwischen die Einschätzung durch, dass das offensichtliche Scheitern des neoliberalen Reformmodells maßgeblich auf die unveränderten Verhaltensmuster von Politikern und Bürokraten zurückzuführen ist. grundsätzlichere Faktoren, die in ganz Lateinamerika ähnlich sein dürften, haben entscheidend zum ruhmlosen Rücktritt der Galionsfigur des bolivianischen Neoliberalismus beigetragen: eklatante Demokratiedefizite, Legitimitätsverlust des Staates und der politischen Parteien, soziale Desintegration, Fragmentierung der Regierungseliten und diffuse Gewaltbereitschaft. In Bolivien hat diese Konstellation die allgemeine Politikverdrossenheit und das ethnisch-kulturelle Gewaltpotenzial stark anwachsen lassen. Denn sowohl die urbanen Mittelschichten als auch die indianischen Bevölkerungsgruppen betrachten sich selbst als die Hauptopfer von staatlicher Korruption, ausländischer Kontrolle über die natürlichen Ressourcen, dubioser Privatisierung der öffentlichen Dienste und fortgesetzter Zerstörung der Ökosysteme. Das Protestpotenzial geht nicht nur auf den allgemeinen Legitimitätsverlust von Parteien und Politikern zurück, sondern auch auf das Nachlassen der identitätsstiftenden Funktionen der öffentlichen Verwaltung. In einem ausgesprochenen Entwicklungsland wie Bolivien bestanden jene identitätsstiftenden Funktionen in bescheidenen, aber hochgeschätzten materiellen Leistungen auf den Gebieten von Erziehung, Gesundheit, Infrastruktur und Wohnungsbau – Leistungen, die alle neoliberalen Regierungen entgegen der amtlichen Propaganda seit 1985 stark eingeschränkt haben. Die enttäuschenden Resultate des Globalisierungsprozesses in Lateinamerika(einzige Ausnahmen: Chile und Costa Rica) haben die Aufmerksamkeit auch auf nicht-ökonomische Aspekte der Problematik gelenkt, deren Bedeutung lange verkannt worden ist. Denn die Steuerung globaipg 2/2004 Mansilla, Manipulierte Modernisierung 165

ler Prozesse und vor allem die Verbreitung der für universell gehaltenen westlichen Normen und Werte stoßen nicht nur in einzelnen lateinamerikanischen Gesellschaften auf sehr unterschiedliche Akzeptanz, sondern sie begegnen sozio-kulturell geprägten Widerständen, die in den letzten Jahren vor allem in Ländern mit einer starken indigenen Bevölkerung – wie Bolivien – eine beträchtliche Größenordnung erreicht haben. Den Ansprüchen des Globalismus 9 qua Ideologie des Globalisierungsprozesses steht im indianisch geprägten Anden-Raum ein wachsendes Misstrauen entgegen. Neben der Diskrepanz von Wertorientierungen lässt sich in Lateinamerika eine kollektive moralische Auflehnung gegen die Korruption und die undurchsichtigen Geschäfte beobachten, die mit dem Privatisierungsprozess einhergingen. Die lateinamerikanischen Gesellschaften sind nicht mehr willens, die Mischung aus Veruntreuung staatlicher Gelder, Straffreiheit der Mächtigen, ständiger Verschlechterung der Lebensund Umweltbedingungen und dem Schweigen der internationalen Organisationen tatenlos zu ertragen, eine Mischung, die weite Teile der Bevölkerung – zu Unrecht oder nicht – für eine Konsequenz des neoliberalen Modells halten. Im Fall Boliviens hat die moralische Empörung maßgeblich zum Regierungswechsel im Oktober 2003 beigetragen. Dieser Trend hängt auch damit zusammen, dass in Lateinamerika die Einführung demokratisch-rechtsstaatlicher Verhältnisse und die Umgestaltung der Wirtschaftsordnung keine Verteilungsgerechtigkeit mit sich brachten, während privilegierte Eliten im Rahmen des neoliberalen Modells ihre dominierende Position stark ausbauen konnten. Der Protest richtet sich vor allem gegen den Opportunismus und die Korruptionsanfälligkeit der Staatsklassen, die bruchlos die herkömmlichen Muster privilegierter Schichten weiter tradieren. In der Tat bestimmen rentenmaximierende Eliten ohne besondere Investitionsneigung und nicht profitmaximierende moderne Unternehmer die volkswirtschaftlichen Prozesse. Die noch maßgebende Rentenorientierung der staatstragenden Eliten Boliviens hat das Versagen des neoliberalen Modells erheblich begünstigt. Die traditionelle Oberschicht, die lange Zeit auf die Militär9. Ulrich Beck, Was ist Globalisierung? Irrtümer des Globalismus – Antworten auf Globalisierung, Frankfurt: Suhrkamp 1999, passim; Rainer Tetzlaff,»Globalisierung. ›Dritte Welt‹-Kulturen zwischen Zukunftsängsten und Aufholhoffnungen«, in: Rainer Tezlaff(Hrsg.), Weltkulturen unter Globalisierungsdruck. Erfahrungen und Antworten aus den Kontinenten, Bonn: Dietz 2000, S. 39. 166 Mansilla, Manipulierte Modernisierung ipg 2/2004

herrschaft fixiert war, wird seit 1982 allmählich durch eine technokratische Elite abgelöst, die sich in ihrer patrimonialen und klientelistischen Grundhaltung sowie ihrem Umgang mit den Staatsfinanzen wenig von ihrer Vorgängerin unterscheidet. Hinzu kommt, dass in zahlreichen Ländern – wie auch in Bolivien – der Staat sich als unfähig erwiesen hat, das Gewaltmonopol aufrechtzuerhalten. Einige politische Parteien und mächtige Lokaleliten haben ein Interesse daran, dass sich dieser Zustand einer wachsenden sozial-politischen Anomie 10 nicht wesentlich ändert. Der Staat verliert zunehmend das Gewaltmonopol über Teile des Staatsgebiets, in denen bittere Armut und gesellschaftliche Gegensätze besonders krass ausfallen. Es handelt sich oft um Landesteile, deren Kontrolle für die Zentralregierung mehr Kosten denn Nutzen verursacht. 11 Das Verhalten der Regierungseliten ist partiell für diesen Staatszerfall und die soziale Desintegration verantwortlich. Folgen sind eine sprunghaft angestiegene organisierte Kriminalität, mafiaähnliche Strukturen bei den Sicherheitskräften(Armee und Polizei) und eine unübersehbare Abnahme der Sicherheit für die Bürger. Modernisierung ohne»Good Governance« Im bolivianischen Zusammenhang besteht das Hauptproblem des Demokratisierungsprozesses darin, dass trotz der Arbeit der internationalen Organisationen die tradierten Verhaltensmuster der regierenden Eliten keineswegs von den modernisierenden Maßnahmen verdrängt worden sind. Prämoderne und vordemokratische Phänomene zeigen eine erstaunliche Beharrungskraft. Es gibt zweifellos keinen zwingenden Kausalzusammenhang zwischen den modernisierenden Reformen einerseits und der Fortsetzung von Schlendrian, Korruption und Umweltzerstörung andererseits. Aber einiges deutet auf eine Beziehung zwischen der neoliberalen Praxis und der sich stets verschlechternden sozioökonomi10. Cf. Peter Waldmann, Der anomische Staat. Über Recht, öffentliche Sicherheit und Alltag in Lateinamerika, Opladen: Leske und Budrich 2002. 11. Allgemein hierzu: Peter Waldmann,»Nachahmung mit begrenztem Erfolg. Zur Transformation des europäischen Staatsmodells in Lateinamerika«, in: Wolfgang Reinhard(Hrsg.), Verstaatlichung der Welt? Europäische Staatsmodelle und außereuropäische Machtprozesse, München: Oldenbourg 1999, S. 53–68. ipg 2/2004 Mansilla, Manipulierte Modernisierung 167

schen Wirklichkeit. Das Regierungshandeln richtet sich im engeren ökonomischen Bereich an den Empfehlungen der Weltbank aus, nicht aber auf politisch-praktischem Gebiet, wo bislang wenig von langfristig konzipierter»good governance« 12 zu sehen war. Hier waren die kurzfristigen Vorteile der herrschenden Eliten maßgebend. Diese Praxis hat letztlich gravierende Regierungs- und Verwaltungsdefizite hervorgerufen, welche wiederum das politische Protestpotenzial angeheizt haben. Das Ergebnis der modernisierenden Reformen Boliviens ist insofern als widersprüchlich zu bezeichnen, als die angestrebte Erhöhung der Leistungsfähigkeit des Staates und die intendierte Professionalisierung der Verwaltung zwar sehr langsam eine»konstruktive Konfliktkultur« 13 begünstigen, aber in kurzfristiger Perspektive auch irrationale und undemokratische Phänomene begünstigen können. Dieses komplexe Verhältnis von modernisierenden Reformen und eigenartiger Beharrungskraft der traditionellen politischen Kultur lässt sich in Bolivien anhand des Funktionierens von Justiz und Umweltschutzbehörden gut analysieren. Der umfassenden Reform beider Institutionen haben die Weltbank und die Agenturen der internationalen Zusammenarbeit seit etwa 1990 eine strategische Bedeutung beigemessen und dafür entsprechende Mittel eingesetzt. Diese Reformwerke gehen über die üblichen Versuche der Etablierung eines liberal-demokratischen Grundkonsenses hinaus. Sie schreiben beispielsweise die Aufstellung umweltfreundlicher Auflagen und Begleitmaßnahmen bei der entsprechenden Kreditvergabe für Infrastruktur- und Industrievorhaben vor. 14 Die internationalen Organisationen fördern ebenfalls eine eingehende Reform der Rechtsordnung und des Justizapparats sowie die Gründung neuer Insti12. Cf. den maßgeblichen Bericht der Weltbank: Governance and Development, Washington: The World Bank 1992; Günther Maihold,»›Erblinden‹ die Institutionen und versagen die Akteure? Regierbarkeit und Zukunftsfähigkeit der Demokratie in Lateinamerika«, in: Klaus Bodemer et al.(Hrsg.), Lateinamerika-Jahrbuch (Frankfurt), Jg. 1996, S. 62–91. 13. Heidemarie Wieczorek-Zeul,»Der Umbau zu einer neuen Weltordnung. Globale Strukturpolitik, Entwicklungspolitik und ihre praktischen Beiträge«, in: Internationale Politik und Gesellschaft , Jg. 2001, Nr. 3, S. 229. 14. Cf. The World Bank, World Development Report. Development and Environment, New York: Oxford U.P. 1992; Shahid Javed Burki/Guillermo E. Perry, La larga marcha. Un programa de reforma para América Latina y el Caribe, Washington: The World Bank 1997. 168 Mansilla, Manipulierte Modernisierung ipg 2/2004

tutionen innerhalb der Judikative. 15 Die Reformen verfolgen den Zweck, die Korruption einzudämmen und die Entfaltung der auf Privateigentum und dem freien Markt beruhenden Wirtschaftsordnung zu ermöglichen. Hinzu kommen aber auch weitergehende Zielsetzungen, etwa die Rechtssicherheit auf alle Bevölkerungssektoren auszudehnen, den Schutz des kleinen und mittleren Privateigentums zu gewährleisten, die Willkür staatlicher Organe einzuschränken sowie insgesamt die gesellschaftlichen Transaktionskosten zu reduzieren. 16 Die von der Weltbank befürworteten Reformwerke sind»transversale Reformen«, die mittels heterogener Unterstützungskoalitionen»auf verschiedene Politikfelder einwirken« und»unterschiedliche Akteure aus unterschiedlichen Gründen einigen können«. 17 Mit Sicherheit darf man heute dennoch behaupten, dass es beiden Kampagnen nicht gelungen ist, einen halbwegs vorzeigbaren Erfolg zu erzielen. Eine Analyse des Funktionierens von Justiz und Umweltschutzbehörden ist aufschlussreich, weil sie die Beharrungskraft der traditionellen politischen Kultur sichtbar macht. Die herkömmlichen Verhaltensmuster(die sog. informellen Codes) der Beamten, Richter und Behörden bestehen parallel zu modernen, rational-demokratischen Orientierungswerten fort. Die Scheinwelt der Umweltschutzbehörden Seit etwa 1992(Rio-Gipfel) lässt sich in Bolivien ein zunehmendes öffentliches Interesse an ökologischen Fragestellungen beobachten, das allerdings bis jetzt in der Praxis wirkungslos geblieben ist. Dieses langsam wachsende ökologische Bewusstsein und die Gründung zahlreicher staatlicher und privater Institutionen zum Umweltschutz haben keine nennenswerte Eindämmung der weiter zunehmenden Umweltschäden 15. Malcolm Rowat/Waleed H. Malik/Maria Dakolias(Hrsg.), Judicial Reform in Latin America and the Caribbean. Proceedings of a World Bank Conference, Washington: The World Bank 1995; Maria Dakolias, The Judicial Sector in Latin America and the Caribbean: Elements of Reform, Washington: The World Bank 1996. 16. Wolfgang S. Heinz,»Rechtsberatungsprogramme in der Entwicklungszusammenarbeit. Erfahrungen im internationalen Vergleich«, in: Helen Ahrens/Detlev Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung in Lateinamerika, Frankfurt: Vervuert 1999, S. 256–281. 17. Detlev Nolte,»Rechtsreformen und Demokratie in Lateinamerika«, in: Helen Ahrens/Detlev Nolte(Hrsg.), op. cit.(Anm. 16), S. 23; cf. auch Rainer Tetzlaff,»Justizreformen im Rahmen der Globalisierungsdebatte«, in: ibid., S. 36–52. ipg 2/2004 Mansilla, Manipulierte Modernisierung 169

bewirken können; die Zerstörung des tropischen Regenwaldes, das bedenklichste Umweltproblem Boliviens, hat sich seit etwa 1992 enorm verschärft. Nach einem Bericht des World Resources Institute und der Interamerikanischen Entwicklungsbank war Bolivien schon 1996 jährlich für eine Waldvernichtung verantwortlich, die 7,2 Prozent der weltweiten Fläche an Regenwäldern umfasste. 18 Im Weltmaßstab ist laut dieser Quelle Bolivien(nach Brasilien) der zweitgrößte Waldzerstörer. Die Beschäftigung mit Ökologie verleiht den Regierungen für einige Jahre den Nimbus der Fortschrittlichkeit und sogar der Originalität. Die praktizierten Formen von Abholzung und Rodung im tropischen Flachland haben eine starke Beeinträchtigung des Lebensraums für Bevölkerungsgruppen im amazonischen Urwald mit sich gebracht. Diese Entwicklung ist teilweise auf das Verhalten der Umweltschutzbehörden zurückzuführen, die vornehmlich die Interessen der exportorientierten Agro- und Holzindustrie begünstigen. Dies verstößt gegen bestehende Gesetze und Regelungen, ist aber in dem gegenwärtigen Modell einer einseitig konzipierten, aber beschleunigten Modernisierung nicht dysfunktional. Die rasch voranschreitende Zerstörung tropischer Ökosysteme hat die Gewaltbereitschaft ethnischer Gruppen im bolivianischen Osten angeheizt, deren angestammte Lebensbedingungen unmittelbar bedroht sind. Die als existenziell erlebte Bedrohung hat zum einen die kollektive Identität dieser Volksgruppen gefestigt und zum anderen ihr Protestpotenzial gegen den Zentralstaat und dessen Agenturen mobilisiert. Eine landesweite, repräsentative Umfrage im Auftrag der bolivianischen Regierung legt den Schluss nahe, dass die Umweltschutzthematik keine Priorität unter den Alltagssorgen der bolivianischen Gesellschaft hat. Ökologisch-konservierende Überlegungen interessieren in der Regel nur einen kleinen städtischen Bevölkerungssektor, der eine bessere Bildung genossen hat. Nur 20,5 Prozent der ländlichen Bevölkerung nehmen Schäden an natürlichen Ökosystemen durch Menschenhand wahr; 76,6 Prozent der ländlichen Bevölkerung zeigen Gleichgültigkeit gegen18. World Resources Institute,»Bolivia está entre los países más deforestadores de bosques húmedos«, in: Presencia (La Paz) vom 28. Juli 1996, S. 2; Cf.»El 41% del territorio está bajo el peligro de la desertificación«, in: La Razon (La Paz) vom 26. Oktober 2002, S. B 4. 170 Mansilla, Manipulierte Modernisierung ipg 2/2004

über Fragen zum Umweltschutz und zur ökologischen Degradation. 19 Folglich wird die Regierung in Sachen Umweltschutz kaum zur Verantwortung gezogen. Man muss darüber hinaus in Rechnung stellen, dass der effektive politische Wille, der Vernichtung des Regenwaldes energisch Einhalt zu gebieten, kaum vorhanden sein dürfte, und zwar aus mehreren Gründen: das relativ niedrige Informationsniveau sowie das Unverständnis für ökologische Probleme und Argumentationsweisen in der höheren Verwaltung, eine lückenhafte und widerspruchsvolle Gesetzgebung und – vor allem – der Druck der politisch mächtig gewordenen Interessenverbände der Holzindustrie und der entsprechenden Gewerkschaften. Zugleich werden in Bolivien – entsprechend den Forderungen von Weltbank und anderen internationalen Geldgebern – die Umweltprobleme von Regierungen und Eliten anerkannt und entsprechende Institutionen errichtet. Diese»Nachhaltigkeits-Konjunktur« eröffnet die»Aussicht auf großzügige finanzielle Zuwendungen und politischen Prestigegewinn« 20 für die jeweiligen Staatsbürokratien und Machtgruppen. Das zeigt sich gerade in kleineren Ländern wie Bolivien, die von ausländischen finanziellen Zuwendungen stark abhängig sind. Die Beschäftigung mit Ökologie verleiht jenen Regierungen für einige Jahre den Nimbus der Fortschrittlichkeit und sogar der Originalität. Ein Beispiel dafür ist das bolivianische»Ministerium für nachhaltige Entwicklung und Umwelt«, das offensichtlich aus derartigen opportunistisch-instrumentellen Gründen 1993 eingerichtet wurde. Die Besetzung seiner Spitzenpositionen kann laut Werner G. Raza als»ein bewußtes Kalkül des agrar-industriellen Sektors« bezeichnet werden, welcher so»die Wahrung seiner wirtschaftlichen Interessen im neuen Ministerium sicherzustellen« versuchte. 21 Während der Diskurs des Umweltschutzes gepflegt wird, ist dieses Ministerium daran beteiligt, Biodiversität und nachhaltige Entwicklung als greifbare Geldquellen und Exportmöglichkeiten zu ver19. Fernando Calderón/Carlos F. Toranzo Roca, La seguridad humana en Bolivia. Percepciones políticas, sociales y económicas de los bolivianos de hoy , La Paz: Pronagob 2000, S. 113–120, 200. 20.Werner G. Raza, Die Umsetzung eines Konzepts nachhaltiger Entwicklung in der neoliberalen Peripherie: das Beispiel Bolivien, Wien 1998[Dissertation an der Wirtschaftsuniversität Wien], S. 264. 21. Werner G. Raza, Die Umsetzung …, op. cit.(Anm. 20), S. 269 ff., 336–338, 343. Cf. auch Werner G. Raza, Desarrollo sostenible en la periferia neoliberal. Una mirada a Bolivia desde fuera, La Paz: Plural/ kas / lidema 2000. ipg 2/2004 Mansilla, Manipulierte Modernisierung 171

markten, im Notfall(d.h. leider auch: im Normalfall) auch gegen eigene Prinzipien und gesetzliche Regelungen. 22 Seit Jahren kann man in Bolivien gegen niedrige Bestechungsgelder riesige Waldkonzessionen zum erklärten Zweck der Abholzung beinahe legal erwerben. Im Juni 2003 wurden die geschützten Gebiete und Naturparks, wo jegliche wirtschaftliche Tätigkeit gesetzlich verboten ist, für die Erdölgewinnung freigegeben. Die informellen Codes der Funktionäre der Umweltschutzbehörden lassen sich somit folgendermaßen beschreiben:(a) Desinteresse hinsichtlich der tatsächlichen Erhaltung bedrohter Ökosysteme;(b) korrupte Praktiken bei der Erteilung von Genehmigungen und Konzessionen; und(c) Gefügigkeit gegenüber informellen Anweisungen seitens der Regierung sowie Anliegen der Agro- und Holzindustrie. Nach außen hin wahren diese Behörden den Anschein der striktesten Rechtmäßigkeit und Integrität. Die Justizreform: neue Gesetze und Institutionen, alte Praktiken Auch die Reform des Justizapparats bleibt eine halbherzige Angelegenheit, die nur sehr schleppend gegen den stillschweigenden, aber durchaus wirkungsvollen Widerstand von Rechtsanwälten, Richtern und Politikern vorankommt. Die richterliche Gewalt Boliviens stellt zusammen mit den politischen Parteien und der Polizei die am wenigsten geschätzte Institution des bolivianischen Staates dar. 23 Seit 1994 kennt die bolivianische Justiz neue Institutionen(wie das Verfassungsgericht) und Gesetzbücher. Die Gehälter von Richtern und Angestellten wurden deutlich angehoben. Die Infrastruktur der Gerichte ist mit Hilfe internationaler Organisationen erheblich modernisiert und erweitert worden. Viele»Justizpaläste« wurden in den Provinzhauptstädten errichtet. Das Parlament(und nicht mehr die Exekutive) hat jetzt das letzte Wort bei der Ernennung der höchsten Richter. Der Justizalltag hat sich jedoch kaum geändert. Die Gerichtsverfahren zeichnen sich weiterhin durch extreme Langsamkeit und Verworrenheit aus. Gesetze und 22. Cf. die amtliche Broschüre: Ministerio de Desarrollo Sostenible, Día internacional de la biodiversidad, La Paz, 22. Mai 2003. Sie lässt an Klarheit über die kommerzielle Motivation des Ministeriums nichts zu wünschen übrig. 23. Foro de Gobernabilidad y Desarrollo Humano, Etica pública y corrupción en Bolivia, La Paz: pronagob / ildis , Juni 1997 172 Mansilla, Manipulierte Modernisierung ipg 2/2004

Verwaltungsvorschriften widersprechen einander. Jeder Schritt im Verfahren muss von den Prozessparteien finanziell honoriert werden. Die bolivianische Justiz ist durch die Spitzfindigkeiten von Richtern und Anwälten berühmt geworden, die sich durch die Prozessparteien bereichern. Zusammenfassend kann man sagen, dass der bolivianische Richter- und Anwaltsstand sich durch technische Ineffizienz und Korruption auszeichnet – genauso wie zur Zeit der spanischen Kolonialmacht. Hinsichtlich der Korruptionsphänomene nahm Bolivien 1997 und 2001 in ganz Lateinamerika im Rahmen des sog. Perzeptionsindex von »Transparency International«(TI) den letzten Platz ein, d.h. es ist als das korrupteste Land des Subkontinents zu betrachten. Im Weltmaßstab, bei 91 aufgeführten Ländern, befand sich Bolivien auf dem 84. Platz. 24 Das tatsächliche Funktionieren der Justiz spielt hierfür eine maßgebliche Rolle. Die informellen Codes der Richter und Justizangestellten lassen sich somit folgendermaßen beschreiben:(a) Desinteresse für Prozesse und Verfahren, die von Menschen angestrebt werden, die sich Bestechungsgelder oder»Beschleunigungsgelder« nicht leisten können;(b) Sicherung von Straffreiheit für Delikte, die von Mächtigen und Reichen verübt werden; und(c) Gefügigkeit gegenüber informellen Anweisungen oder Andeutungen seitens der Regierung. Nach außen hin wahren Richter und Anwälte – wie die Umweltschutzbehörden – den Anschein der Rechtmäßigkeit und Integrität. Traditionelle und moderne Eliten Justiz und Umweltschutzbehörden werden durch privilegierte Funktionseliten dominiert, die es verstanden haben, die von den internationalen Organisationen initiierten Modernisierungsreformen gemäß ihren eigenen Interessen umzugestalten. Sie praktizieren täglich und virtuos den öffentlich-theoretischen Diskurs von Modernität, Demokratie und Ökologie. Reformmaßnahmen in der Justiz und in den Umweltschutzbehörden beschränken sich in der Regel auf die sogenannte digitale Kosmetik, d.h. die Anschaffung elektronischer Ausrüstung und die Erstellung modischer Organisationsschemata, die den Alltag und die Verhaltensmuster der Funktionäre nur marginal tangieren. Die privilegierten Gruppierungen, die in Bolivien seit der Wiedereinführung der Demokratie(1982) die höchsten Stellen in der öffentlichen 24. Cf. www.transparency.org/documents/cpi2001/cpi2001.html. ipg 2/2004 Mansilla, Manipulierte Modernisierung 173

Verwaltung und in der Justiz innehaben und das politische Leben beinahe monopolisieren, stellen keine traditionelle Oberschicht mehr dar, obwohl man von einer vollständigen personellen Erneuerung nicht sprechen kann. Der Wechsel geschah nur partiell und sehr langsam. Aber man kann heute davon ausgehen, dass die Legitimität der»neuen« Elite weder auf gesellschaftlichem Ansehen noch auf geographischer oder ethnischer Herkunft, weder auf Landbesitz noch auf eigener Unternehmertätigkeit basiert. Die neueren Gruppierungen sind als moderne Funktionseliten zu bezeichnen, weil ihre Mitglieder in der Regel eine technische oder(betriebs-)wirtschaftliche Hochschulausbildung vorweisen können, mit dem zeitgenössischen Komplex von Institutionen, Banken, Wirtschaftsverbänden und internationalen Agenturen souverän umgehen können und in einer halbwegs modernen Parteistruktur eine oft jahrelange Karriere gemacht haben. Aber sie sind Funktionseliten sui generis : Leistungsprinzip, rechtsstaatliche Grundsätze und demokratische Einstellungen, ein Dienstethos gegenüber der Gesellschaft und der Modernisierung des Landes sind zweitrangig. Entscheidend ist vielmehr ihre Fähigkeit, Seilschaften zu bilden, Diskurse, Symbole und Programme zu manipulieren, und ganz moderne und schwer aufzudeckende Formen von Korruption und Veruntreuung staatlicher Gelder sowie andere Delikte mit dem sicheren Gefühl der Straflosigkeit zu begehen. 25 Nur arme, einflusslose oder naive Menschen halten sich in Lateinamerika und insbesondere in Bolivien an die Gesetze … und an die Verkehrsregeln. Rechtskonformes Verhalten ist sehr oft ein Zeichen gesellschaftlicher Schwäche oder Einflusslosigkeit. 26 Und es gibt keine begründete Hoffnung, dass sich dieser Sachverhalt in der nächsten Zukunft ändern wird, weil gerade die Beharrungskraft der autoritären Tradition mit dem Alltagsverhalten der modernen Funktionseliten eng verbunden ist. 25. Cf. Juan Méndez/Guillermo A. O’Donnell et al.(Hrsg.), The Rule of Law and the Underprivileged in Latin America, Notre Dame: Notre Dame U.P. 1998. 26. Zur allgemeinen Feststellung»Macht bedeutet Straffreiheit« cf. Ernesto Garzón Valdés,»Rechtsphilosophische Überlegungen über Verfassungsreformen in Lateinamerika«, in: Ahrens/Nolte(Hrsg.), op. cit.(Anm. 16), S. 117, 119, 123; Adrian und Peter Waldmann,»Regelmäßig regelwidrig«, in: Der Überblick , 38. Jg., Nr. 1, März 2002, S. 81–85. 174 Mansilla, Manipulierte Modernisierung ipg 2/2004

REVIEW ESSAY Wege aus der Hölle? Ethik und Praxis humanitärer Intervention und der Völkermord in Ruanda HANS MATHIEU Michael Barnett: Eyewitness to a Genocide: The United Nations and Rwanda (Ithaca and London: Cornell University Press, 2002), xiii+ 215 S. Tobias Debiel: UN-Friedensoperationen in Afrika: Weltinnenpolitik und die Realität von Bürgerkriegen (Bonn: Dietz, 2003), 308 S. Alison Des Forges: Kein Zeuge darf überleben: Der Genozid in Ruanda (Hamburg: Hamburger Edition, 2002), 947 S. International Commission on Intervention and State Sovereignty: The Responsibility to Protect (Ottawa: International Development Research Centre, 2001), xiii + 91 S. Alan J. Kuperman: The Limits of Humanitarian Intervention: Genocide in Rwanda (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2001), ix+ 162 S. Samantha Power:» A Problem from Hell«: America and the Age of Genocide (New York, Basic Books, 2002), xxi+ 620 S. Nicholas J. Wheeler: Saving Strangers: Humanitarian Intervention in International Society (Oxford: Oxford University Press, 2000), xv+ 336 S. B ei einer humanitären Intervention handelt es sich um die militärische Intervention in einem Staat mit dem Ziel der Verhinderung, Beendigung oder Verminderung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen und humanitären Katastrophen, und zwar in Situationen, in denen der Staat oder Akteure aus dem Staat, auf dessen Territorium diese Menschenrechtsverletzungen stattfinden, diese entweder selber begehen oder verursachen, die Hilfe behindern oder zu behindern drohen, und/oder nicht in der Lage sind einzugreifen. Die ethische Grundlage für humanitäre Interventionen ergibt sich unmittelbar aus den universellen Menschenrechten, die das Recht auf Leben und die Unverletzlichkeit der Person als zwingende Grundrechte einschließen. So einfach das ethische Grundprinzip ist, so komplex und teilweise mit schwer aufzulösenden ethischen Dilemmata befrachtet sind sowohl die Präzisierung des Prinzips wie seine völkerrechtliche Umsetzung und seine Übersetzung in die Praxis. Bisherige humanitäre Interventionen wiesen teilweise Mängel auf – in Bosnien und im Kosovo – oder sind gescheitert – in Somalia. Beim Völkermord 1994 in 176 Review Essay ipg 2/2004

Ruanda kam eine als solche zu bezeichnende humanitäre Intervention nicht zu Stande, es wurden nicht nur ca. 800 000 Menschen in Ruanda getötet, sondern dem Völkermord folgte die Destabilisierung der gesamten Region und insbesondere des Kongo mit bis zu vier Millionen weiteren Opfern. In letzter Zeit ist eine Reihe von Berichten und Studien erschienen, die die völkerrechtlichen Grundlagen diskutieren und die Erfahrungen bisheriger Interventionen und die NichtIntervention in Ruanda aufarbeiten. Die von der kanadischen Regierung berufene International Commission on Intervention and State Sovereignty( iciss ) legt mit»The Responsibility to Protect« eine anspruchsvolle ethische und völkerrechtliche Grundlegung eines Rechtes der humanitären Intervention vor. Wheeler entwickelt eine»solidarist theory of legitimate humanitarian intervention« und untersucht in einer Reihe von Fallstudien die Relevanz seiner Theorie. Debiel beschreibt vor dem Hintergrund des»Global Governance«-Ansatzes normative Grundlagen einer Weltfriedensordnung und arbeitet vn -Friedensmissionen in Afrika auf. Power schildert kritisch das Verhalten der usa und ihrer Regierungen im Zusammenhang mit den Völkermorden des 20. Jahrhunderts. Der Völkermord im Frühjahr 1994 in Ruanda gehört bei Wheeler, Debiel und Power zu den Fallstudien, auch iciss bezieht sich darauf. In den Büchern von Des Forges, Barnett und Kuperman geht es primär um den Völkermord in Ruanda.»Kein Zeuge darf überleben« ist der Bericht einer von Des Forges geleiteten Untersuchungskommission, der unter anderem zu dem Ergebnis kommt, dass der Völkermord durch eine humanitäre Intervention hätte verhindert bzw. frühzeitig beendet werden können. Barnett untersucht, inwieweit der Generalsekretär und das Sekretariat der Vereinten Nationen eine Mitverantwortung für die unterlassene humanitäre Intervention und damit eine Mitschuld am Völkermord in Ruanda tragen. Kuperman geht der gleichen Frage für die usa nach und diskutiert, welche Szenarien einer humanitären Intervention realistisch gewesen wären. Völkerrecht, Souveränität, Solidarität, Menschenrechte Die Souveränität der Staaten ist eines der Grundprinzipien des Völkerrechts gemäß der Charta(Artikel 2.1) der Vereinten Nation( vn ). Das Prinzip der NichtIntervention wird sowohl für die Mitglieder der vn (Artikel 2.4) wie auch die vn selbst(Artikel 2.7) explizit festgelegt, iciss spricht deshalb von dem»bedrock non-intervention principle«.(S. 47) Mit Ausnahme der Verteidigung gegen einen militärischen Angriff(Artikel 51) sind Zwangsmaßnahmen gegen einen anderen Staat nur mit Autorisierung des Sicherheitsrates zulässig. Dieser muss dazu nach Artikel 39 eine Bedrohung von internationalem Frieden und Sicherheit feststellen und unter Berufung auf Kapitel VII der Charta explizit Zwangsmaßnahmen autorisieren, darunter auch den Einsatz von Streitkräften(Artikel 42). ipg 2/2004 Review Essay 177

Der Sicherheitsrat hat sowohl die grenzüberschreitenden Auswirkungen von Menschenrechtsverletzungen in Form von Flüchtlingsströmen(Irak 1991) als auch massenhafte Menschenrechtsverletzungen innerhalb von Ländern(Somalia 1992, Bosnien 1992) als Bedrohung von internationalem Frieden und Sicherheit bezeichnet und auf dieser Grundlage Zwangsmaßnahmen autorisiert. Aus diesem Grund wurde für die Intervention im Kosovo ein völkerrechtliches Gewohnheitsrecht reklamiert, da der Sicherheitsrat im Kosovo auch eine Bedrohung von internationalem Frieden und Sicherheit konstatiert, aber keine Zwangsmaßnahmen explizit autorisiert hatte. Alternativ wurde eine Recht auf Intervention von der Völkermord-Konvention, der allgemeinen Erklärung der Menschrechte, den Menschenrechtskonventionen und den Genfer Konventionen abgeleitet. Beide sind jedoch fragwürdige Begründungen für ein Recht auf humanitäre Intervention, denn die Charta ist eindeutig darin, dass Zwangsmaßnahmen einer expliziten Autorisierung bedürfen. ICISS postuliert mit der»responsibility to protect« eine innovative Grundlage für die Abwägung zwischen Souveränität und Menschenrechten, indem Souveränität als Verantwortung definiert wird. Als Verantwortung nämlich jedes Staates, seine Einwohner vor ernsthaftem Schaden zu schützen. Diese Verantwortung leitet die Kommission aus dem Konzept der Souveränität selbst, aus der Verantwortung des Sicherheitsrates für internationalen Frieden und Sicherheit, aus den Menschenrechtsvereinbarungen und aus der sich entwickelnden internationalen Praxis ab. In dem Maße, in dem ein Staat dieser Verantwortung nicht nachkommt oder nicht nachkommen kann,»the principle of non-intervention yields to the international responsibility to protect«(S. XI). Die internationale Schutzverantwortung umfasst dabei die Verantwortung für Prävention, Reaktion, inklusive der militärischen Intervention in Extremfällen, und Wiederaufbau, insbesondere zur Beseitigung der Ursachen der Leiden, die zur Intervention geführt haben. Eine militärische Intervention ist jedoch nur gerechtfertigt wenn entweder »large scale loss of life, actual or apprehended, with genocidal intent or not, which is the product either of deliberate state action, or state neglect or inability to act or a failed state situation«, oder»large scale ›ethnic cleansing‹, actual or apprehended, whether carried out by killing, forced expulsion, acts of terror or rape« vorliegen(S. XII). Die militärische Intervention muss vom Sicherheitsrat autorisiert werden, nur zwei Alternativen werden anerkannt: nämlich eine Autorisierung durch eine Sondersitzung der Generalversammlung – das sog.»Uniting for Peace«-Verfahren, das erstmals 1950 im Falle des Korea-Krieges angewandt wurde – oder(nach Kapitel VIII der Charta) durch eine regionale oder sub-regionale Organisation, in deren Jurisdiktion das betroffene Land liegt, die jedoch nachträglich durch den Sicherheitsrat autorisiert werden muss. Des Weiteren müssen bei einer Intervention die folgenden Bedingungen gelten: a)»Right intention«: Hauptzweck der Intervention muss die Verhinderung oder Beendigung menschlichen Leidens sein, was bei multilateralen Interventio178 Review Essay ipg 2/2004

nen besser gewährleistet sei; b)»Last resort«: Nicht-militärische Mittel müssen zuvor ausgeschöpft worden sein; c)»Proportional means» und d)»reasonable prospects«: Die eingesetzten Mittel müssen ausreichend sein, um das Ziel zu erreichen, und dürfen keine schlimmeren Folgen haben als die Unterlassung der Intervention. Schließlich werden noch einige»operationelle Prinzipien« für die Intervention angeführt: klares Mandat, ausreichende Mittel, einheitliches militärisches Kommando, gradueller Einsatz von Gewaltmitteln, Berücksichtigung des humanitären Völkerrechts, Koordination mit humanitären Organisationen und »[a]cceptance that force protection cannot become the principal objective« (S. XII-XIII). Insgesamt ist»The Responsibility to Protect« ein Durchbruch in der Debatte über die Abwägung von Souveränität und Menschenrechten. Zum ethischen Kerndilemma der Autorisierung humanitärer Intervention nimmt iciss klar Stellung: Es gibt keine Alternative zur Autorisierung humanitärer Interventionen durch den Sicherheitsrat, da sonst sowohl die Gefahr des Missbrauchs humanitärer Begründungen für Interventionen mit anderen Zwecken besteht als auch die Legitimität von Interventionen unzureichend wäre. Die Kommission kommt zu diesem Schluss, obwohl sie durchaus Mängel in der Repräsentativität des Sicherheitsrates und in den Kapazitäten des vn -Sekretariates sieht, und obwohl sie wenig Chancen für die Durchsetzung der wichtigsten diesbezüglichen Reformvorschläge sieht. Sie weist deshalb den Sicherheitsrat darauf hin, dass ein Versagen bei der Wahrnehmung seiner»responsibility to protect« den Status und die Glaubwürdigkeit der vn beschädigen kann, findet aber keine Lösung des Dilemmas. Nicholas Wheeler, Senior Lecturer in internationaler Politik an der Universität Wales, und Vertreter der konstruktivistischen Schule der Internationalen Beziehungen, entwickelt eine»solidarist theory of legitimate humanitarian intervention«(S. 33), die sich in zwei Punkten entscheidend von dem iciss -Vorschlag unterscheidet, ansonsten aber praktisch identisch ist. Wheeler fordert erstens keine »right intention« für eine humanitäre Intervention. Und zweitens soll der Konflikt zwischen Legalität und Moralität, also das zuvor beschriebene Dilemma, dass eine ethisch eindeutig notwendige humanitäre Intervention völkerrechtlich nicht vom Sicherheitsrat autorisiert wird, dadurch gelöst werden,»that international law should recognize a right of unilateral humanitarian intervention«(S. 41). Grundlage für beide Vorschläge ist Wheelers konstruktivistischer Ansatz. Er sieht die Staatenwelt als eine normengebundene Gesellschaft. Trotz Abwesenheit eines Souveräns mit Gewaltmonopol und unabhängig von ihren tatsächlichen Interessen verhalten sich Staaten insofern konform internationaler Normen, als sie ihre Aktionen mit bzw. innerhalb des jeweils etablierten internationalen Normenkanons rechtfertigen. Damit akzeptieren sie unabhängig von ihren tatsächlichen Interessen Beschränkungen bei den legitimierbaren Handlungen und sind diesen unterworfen. Die Gründe liegen darin, dass ein solches Verhalten ein höheres ipg 2/2004 Review Essay 179

Maß an Sicherheit und Berechenbarkeit des gegenseitigen Verhaltens schafft. Dies gilt umso mehr, als bei wachsenden und sich verdichtenden Interdependenzen nicht normenkonformes Verhalten Sanktionen bzw. Kosten nach sich zieht. Wheeler besteht nicht auf dem Primat humanitärer Motive bei den intervenierenden Ländern, weil»even if an intervention is motivated by non-humanitarian reasons, it can still count as humanitarian provided that the motives, and the means employed do not undermine a positive humanitarian outcome«(S. 38). Falls humanitäre Gründe vorgeschoben werden, stellt Wheeler fest, dass»[g]overnments that justify intervention in humanitarian terms establish a normative benchmark against which we can judge their subsequent actions. Moreover, since states cannot hope to justify any action as humanitarian, it follows … that actors who accept ›the need to legitimate‹ will be limited to actions that can plausibly be defended in terms of the legitimating reasons that are claimed to have motivated the action«(S. 39–40). Entsprechend fordert Wheeler die Schaffung einer völkerrechtlichen Doktrin der unilateralen humanitären Intervention für die Ausnahmefälle, in denen der Sicherheitsrat eine notwendige Intervention nicht autorisiert, da er davon ausgeht, dass sich die Staaten durch diese Doktrin in ihrem Verhalten eingeschränkt sehen. Sollte ein Missbrauch tatsächlich stattfinden, sind Gegenmaßnahmen möglich:»But if states do try and abuse such a rule, the society of states should mobilize sanctions against these governments as a deterrent to others. …[E]ven the most powerful states know that they will be required to answer before the society of states and … the court of world public opinion«(S. 296). Wheeler unterstellt hier unausgesprochen, dass ein Missbrauch internationaler Normen in einem Ausmaß wie etwa bei Hitlers Einmarsch in die Tschechoslowakei nicht mehr vorkommen wird. Aber im Hinblick auf die weitreichenden russischen Menschenrechtsverletzungen in Tschetschenien muss Wheeler dann doch zugeben, dass Macht – und nicht nur Normen – eine Rolle spielt:»[M]ilitary intervention has to be ruled out on grounds of prudence in those cases where it risks war – including nuclear war – between the major powers«(S. 305). Hier deuten sich die Grenzen einer konstruktivistischen Theorie der internationalen Beziehungen an. Die internationalen Normen sind zwar sozial konstruiert und damit Bestandteil der Sozialisation der Akteure. Aber im Gegensatz zu soziologischen Sozialisationstheorien liefert Wheeler keine Theorie der Ursachen und Bedingungen von Devianz, etwa bei Staaten, die eine geringe Verletzbarkeit gegenüber Sanktionen besitzen. Nordkorea z.B. braucht sich in Ermangelung von Interdependenzen nicht um den Rest der Welt zu scheren mit Ausnahme Chinas, das ihm den Strom abstellen kann. Die usa dagegen können sich wegen ihrer Machtfülle darüber hinwegsetzen, dass der Sicherheitsrat ihre Intervention im Irak nicht billigt, rechtfertigen sie allerdings trotzdem mit anerkannten internationalen Normen. Der konstruktivistische Ansatz stößt auch dort an Grenzen, wo es keinen staatlichen Akteur mehr gibt, genauer gesagt, wo der Staat durch Akteure ersetzt oder übernommen wird, die keine Gründe haben, sich entsprechend 180 Review Essay ipg 2/2004

internationaler Normen zu verhalten, oder die anderen als den aktuell geltenden internationalen Normen verpflichtet sind. Es wird wenig verwundern, dass Wheeler in seinen insgesamt sieben Fallstudien keine Gründe findet, seinen Ansatz in Frage zu stellen. Im Gegenteil, er sieht in seinen Fallstudien durchweg bestätigt, dass sich Staaten durch internationale Normen und ihre Akzeptanz dieser Normen in ihren Handlungen eingeschränkt sehen. Das gelte sogar im Rahmen des»moralischen Bankrotts der internationalen Gesellschaft im Kalten Krieg«(S. 52). In diesem Rahmen hatten humanitäre Interventionen keinerlei Legitimität, da Menschenrechtsverletzungen als ausschließlich interne Angelegenheit souveräner Staaten angesehen wurden. Deshalb beriefen sich weder Indien 1971 noch Vietnam und Tanzania 1979 auf humanitäre Gründe zur Rechtfertigung ihrer Interventionen in Ostpakistan, Kambodscha und Uganda, obwohl sie damit massenhaften Morden mit angemessenen Mitteln erfolgreich ein Ende setzten. Stattdessen wurden sie im Rahmen des Kalten Krieges teilweise vehement verurteilt. Nach dem Ende des Kalten Krieges etablierte sich in den 90er Jahren schrittweise die Akzeptanz humanitärer Gründe für die Einmischung in die inneren Angelegenheiten der Staaten, wie Wheeler an den Interventionen in Irak 1991–1992 (Schutz der Kurden und Schiiten), Somalia(1992–1993), Bosnien und Kosovo (1991–1999) zeigt. Paradoxerweise fällt Wheelers Urteil über die humanitären Ergebnisse, die in den 90er Jahren erzielt wurden, also parallel zur schrittweisen Etablierung einer völkerrechtlichen Norm der humanitären Intervention, ausgesprochen kritisch aus. Nicht, weil sie seiner Meinung nach nicht hätten stattfinden sollen, sondern weil die westlichen Staaten dermaßen risikoscheu waren, dass sie entweder, wie in Ruanda, nicht intervenierten, oder, wie in Somalia, Bosnien und Kosovo, aus Angst vor»body bags« die falschen oder unzureichende Mittel einsetzten. Auch der von Tobias Debiel vom Zentrum für Entwicklungsforschung der Universität Bonn verwendete Global Governance-Ansatz sieht die Staatenwelt als eine normengebundene Gesellschaft, geht allerdings über Wheelers Konstruktivismus insofern hinaus, als er auch eine Theorie der sozio-ökonomischen Struktur der internationalen Gesellschaft und damit der Grundlagen der Konstruktion akzeptierter Normen bietet. Er sagt eine Verdichtung nichtstaatlicher grenzüberschreitender Interaktionen voraus und damit eine insbesondere relativ zu den Regierungen und deren militärischen Interessen zunehmende direkte Einflussnahme zivilgesellschaftlicher Akteure auf die internationale Gesellschaft und ihre Normenentwicklung, mit dem Ergebnis einer Stärkung wünschenswerter Normen und Verhaltensweisen sowie multilateraler Konfliktlösungsmechanismen, unabhängig von der strukturellen Verteilung von Macht. Im ersten Kapitel des Buches bietet Debiel ein kurze Übersicht über Globalisierung und den Global Governance-Ansatz, um dann»[n]ormative Grundlagen einer Weltfriedensordnung« zu diskutieren. Hier identifiziert er»fünf Gruppen ipg 2/2004 Review Essay 181

von Tatbeständen, bei denen nach der jüngsten völkerrechtlichen Entwicklung Zwangsmaßnahmen bis hin zu militärischen Interventionen grundsätzlich begründbar sind«(S. 54), nämlich a)»völkerrechtliche Straftatbestände«(Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen), b)»weitere massive Verletzungen menschenrechtlicher Fundamentalnormen«(Sklaverei, Rassismus, Apartheid), c)»humanitäre Katastrophen als Folge von state collapse«, d) »grenzüberschreitende Flüchtlingsströme« und e)»die Wiederherstellung demokratischer Herrschaft«(Zitate S. 54, in Klammern gesetzte Erläuterungen S. 54 ff.). Die von Debiel beschriebene grundsätzliche Begründbarkeit besagt aber noch nicht, dass diese Gründe für Interventionen völkerrechtlich auch als solche anerkannt sind. So stellt die Wiederherstellung demokratischer Herrschaft bisher»einen interessanten Fall zunächst vornehmlich regionaler bzw. sogar subregionaler Normbildung«(S. 64) dar, der»völkerrechtlich noch wenig verankert« ist(S. 62). Zwar kann vermutet werden, dass der Autor persönlich alle fünf Gründe normativ als ausreichend für Zwangsmassnahmen ansieht, aber explizit deutlich macht er dies nicht. Auch zu den von iciss und Wheeler angesprochenen Dilemmata bezieht Debiel keine Stellung. Im Hinblick auf die Frage der Autorisierung von Interventionen stellt Debiel fest, dass»Menschenrechtsverletzungen nur dann eine ›Sollbruchstelle‹ für Militärinterventionen[bilden], wenn der Sicherheitsrat eine ›Friedensbedrohung‹ nach Kapitel VII un -Charta feststellt«. Damit wird einerseits diese Regelung nicht problematisiert, andererseits unterschlagen, dass die Feststellung der Friedensbedrohung alleine nicht ausreicht, sondern der Sicherheitsrat Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII explizit autorisieren muss. Debiels Untersuchung der Erfahrungen von un -Friedensoperationen in Afrika, die auch nicht-humanitäre Missionen umfasst, beruht auf drei Gruppen von Fallstudien. Zunächst werden mit dem Kongo von 1960–1964 und Namibia bis 1990 zwei Fälle von Missionen im Rahmen der – im Falle Namibias, späten – Dekolonisierung dargestellt, allerdings extrem knapp. Der Schwerpunkt liegt danach in drei Kapiteln auf den Ländern Angola, Mosambik, Somalia und Ruanda. In Angola und Mosambik wird die»Abwicklung des Ost-West-Konflikts«(S. 81) beschrieben, die jedoch wegen der internen Verwurzelung der zugrunde liegenden Konflikte weitergehendes Konfliktmanagement erforderte, das in Angola scheiterte, in Mosambik dagegen erfolgreich war. Dies lag vor allem daran, dass in Angola mit Erdöl auf Regierungsseite und Diamanten auf Seiten der Rebellenorganisation unita ausreichend Ressourcen zur Reproduktion der Kriegsökonomie zur Verfügung standen. In Somalia konnte zwar die akute Hungersnot beendet werden. Der Versuch, das durch den Zerfall der staatlichen Ordnung und die Konflikte der Clan-Warlords in die Anarchie versunkene Land zu befrieden, scheiterte jedoch trotz massiven militärischen und politischen Aufwandes, weil die Intervention auf Konfrontationskurs mit den Warlords ging, anstatt mit der Stärkung traditioneller Clan-Führer eine Alternative zu den Warlords zu unterstützen. Bei dem»angekündigten Völkermord« in Ruanda schließt Debiel sich – mit aller182 Review Essay ipg 2/2004

dings widersprüchlichen Qualifikationen – der Darstellung von Des Forges an (siehe unten), liefert aber darüber hinaus noch eine Darstellung der nachfolgenden Flüchtlingskatastrophe und der Auswirkungen im Kongo. Nach den Schlussfolgerungen aus diesen Fallstudien aktualisiert Debiel die Studie noch mit einem Kapitel über neuere un -Friedensmissionen in Äthiopien-Eritrea, Sierra Leone, Kongo und das Ende des Bürgerkriegs in Angola. Diese letzteren Darstellungen sind ebenso wie die des Kongo in den 60er Jahren und Namibias extrem knapp gehalten, so dass sie Lesern ohne Vorkenntnisse der geschilderten Fälle teilweise unverständlich bleiben werden. In den vier zentralen Studien holt Debiel weiter aus, so dass sie auch ohne Vorkenntnisse nachvollziehbar sind. Hier bietet Debiel eine solide Darstellung für den deutschsprachigen Leser, aber insgesamt keine neuen Erkenntnisse. Völkermord und die USA Samantha Power, Geschäftsführerin des Carr Center for Human Rights Policy der Harvard Universität, berichtete von 1993–1996 über die Kriege im ehemaligen Jugoslawien für mehrere englischsprachige Zeitungen. Bei ihrem Buch, dessen Titel die Überschrift dieses Review Essay inspirierte, handelt es sich um eine umfangreiche Anklageschrift gegen die Vereinigten Staaten bzw. ihre sukzessiven Regierungen. Der Vorwurf lautet, dass sie sich im 20. Jahrhundert gegenüber Völkermord gleichgültig verhalten haben und erst in Bosnien – allerdings mit erheblicher Verspätung – und im Kosovo intervenierten, und, mit Ausnahme des Kosovo, eine Mitschuld durch Unterlassung an diesen Völkermorden zu tragen haben.»No u.s. president has ever made genocide prevention a priority, and no u.s. president has ever suffered politically for his indifference to its occurrence« (S. xxi). Die Autorin macht mehrfach deutlich, dass sie im Falle von Genozid eine unbedingte Interventionspflicht für die usa als demokratisches Land mit einer auf den Menschenrechten basierenden Verfassung sieht, auch dann, wenn die Intervention unilateral und ohne Autorisierung durch die Vereinten Nationen erfolgt. In dem abschließenden Fazit stellt sie eher nebenbei fest, dass dieses Urteil auch für die anderen westlichen Länder gilt. In den Fallstudien kommen die europäischen Länder praktisch nicht vor, was in Bosnien und Kosovo ein für das Verständnis der jeweiligen Fälle wichtigen Bereich ausblendet. Power verbindet im ersten Drittel des Buches die Schilderung der Haltung der usa zu den Völkermorden an knapp einer Million Armeniern im ottomanischen Reich während des 1. Weltkrieges, an den Juden durch die Nazis 1 und an über zwei Millionen Menschen in Kambodscha in den Jahren 1975–1979 mit der Geschichte der Entstehung der Völkermord-Konvention der Vereinten Nationen von 1948 und ihrer Ratifizierung durch die Vereinigten Staaten erst im Jahre 1986(und auch dann nur mit weitgehenden Einschränkungen). Auf den folgenden über 300 ipg 2/2004 Review Essay 183

Seiten werden die Massaker der irakischen Regierung 1988 an den Kurden unter Einsatz von chemischen Waffen, die»ethnischen Säuberungen« in Bosnien 1992– 1995 inklusive des Massakers von Srebrenica, der Völkermord in Ruanda 1994 und schließlich die Intervention der nato im Kosovo 1999 geschildert, die nach Ansicht Powers einen Völkermord der Serben an den Kosovo-Albanern verhinderte. Nach Powers Darstellung folgt die Reaktion der us -Regierungen auf Völkermord einem sich wiederholenden Muster: Trotz frühzeitig vorliegender Informationen weigert sich die Regierung, den Völkermord als solchen anzuerkennen, sondern stellt ihn offiziell und wider besseres Wissen als einen Bürgerkrieg oder anderen unüberschaubaren Konflikt dar, etwa wie im Falle Bosniens oder Ruandas als Ergebnis jahrhundertealten ethnischen Hasses, der durch Intervention nicht zu lösen sei. In praktisch allen Fällen, so Power, hätte der Genozid durch eine Intervention verhindert oder zumindest ein nicht unerheblicher Teil der Opfer gerettet werden können. In einigen Fällen hätte bereits eine öffentliche Verurteilung des Genozids, die Streichung von Krediten oder Entwicklungshilfe, oder die Androhung einer Intervention diese Wirkung haben können, wobei sie sich hier vor allem auf den Irak und Ruanda bezieht. Obwohl Power anerkennt, dass ein entscheidender Faktor bei diesem Verhalten der us -Regierungen bzw. ihrer Spitzenpolitiker und der Präsidenten das Desinteresse an oder sogar die Ablehnung einer Intervention durch die Wähler ist, macht sie auch hierfür die Regierung verantwortlich:»… the inertia of the governed can not be disentangled from the indifference of the government. American leaders have both a circular and a deliberate relationship to public opinion. It is circular because their constituencies are rarely if ever aroused by foreign crises, even genocidal ones, in the absence of political leadership, and yet at the same time U.S. officials continually cite the absence of public support as grounds for inaction. The relationship is deliberate because American leadership has not been absent in such circumstances: It has been present but devoted mainly to minimizing public outrage«(509-510). Hier überschätzt Power die Fähigkeit der Politiker, die Öffentlichkeit zu beeinflussen bzw. zu manipulieren, ein Punkt, auf den zum Abschluss dieses Review Essay noch eingegangen wird. Dies gilt z.B. für Kambodscha, wo die usa dem Massenmord der Roten Khmer nichts entgegenzusetzen hatten, da kurz nach dem Ende des Vietnamkrieges und dem Verlassen Kambodschas und zu einem Zeitpunkt, als der Vietnamkrieg in den usa noch in keiner Weise verarbeitet war, noch nicht einmal eine glaubwürdige Androhung einer Intervention möglich gewesen wäre. 1. Hier bezieht sich die Autorin darauf, dass die usa sich weigerten, in größerem Umfang Juden Zuflucht zu bieten, und sich weder von den Deportationen der Juden und der beginnenden Judenvernichtung dazu bewegen ließen, früher in den Krieg einzutreten, noch im Verlaufe des Krieges bereit waren, die Transportwege zu den ihnen bekannten Konzentrationslagern zu bombardieren. 184 Review Essay ipg 2/2004

Auch ist Powers These nicht haltbar, dass die usa , mit Ausnahme des Kosovo, im ganzen 20. Jahrhundert durch Unterlassung Mitverantwortung an Völkermorden tragen: Wheeler weist im Hinblick auf»criticisms of the society of states for not preventing the destruction of the European Jewry or saving the Armenians« darauf hin, dass»[i]n the latter case … it is difficult to see what outside powers might have done, a conclusion echoed by William Rubinstein in his persuasive study of how the allied powers could not have done more to save Jews during the Second World War«. 2 Selbst wenn man der Auffassung ist, dass die usa mehr Juden hätten retten können, dürfte es kaum gerechtfertigt sein, den Eintritt der usa in den Zweiten Weltkrieg als Nichtstun zu bezeichnen. Folgt man Power, so hat seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs eine erstaunlich hohe Zahl von Völkermorden stattgefunden. Für Wheeler ist Ruanda»the first case of genocide since the Holocaust«(S. 208), in deutlichem Kontrast zu Power. Wie Power untersucht auch Wheeler neben Ruanda die Fälle von Kambodscha, Irak, Bosnien und Kosovo, bezeichnet aber keinen dieser Fälle als Genozid. Sie erfüllen die Definition der Völkermord-Konvention nicht, die nur massenhafte Verbrechen mit der Absicht der planmäßigen physischen Ausrottung einer nationalen, ethnischen, rassischen oder religiösen Gruppe als solchen bezeichnet. Das Ziel der kambodschanischen»killing fields« waren nicht spezifische Gruppen, obwohl z.B. 80 Prozent der buddhistischen Mönche umgebracht wurden. Weder die Giftgasangriffe auf die kurdischen Dörfer im Nordosten Iraks 1988 noch die»ethnischen Säuberungen« in Bosnien und Kosovo zielten darauf ab, die betroffenen Bevölkerungsgruppen auszurotten, sondern sie aus den jeweiligen Gebieten zu vertreiben. Durch die enge Verbindung des Begriffs»Völkermord« mit der Judenvernichtung gewinnt jedes Verbrechen gegen die Menschlichkeit, das als Völkermord bezeichnet wird – und damit auch Untätigkeit gegenüber einem solchen Verbrechen – eine besondere Qualität moralischer Verwerflichkeit. Die Bezeichnung aller von Power angeführten Fälle als Genozide erhöht Dramatik und Schärfe von Anklage und Urteil. Sie ist aber auch notwendig, um die Reaktionen der usa ohne jeden Zweifel als unzureichend bezeichnen zu können. Denn bei einem Genozid steht per Definition fest, wer die Opfer und die Täter sind, wer unschuldig und wer schuldig ist, beide lassen sich als Gruppen relativ klar definieren. Im Hinblick auf die militärische Intervention entfällt somit das Neutralitätsproblem. Die intervenierenden Länder und Truppen müssen sich nicht nur aus den lokalen Konflikten nicht mehr heraushalten, sondern in Anbetracht des Genozids wäre Neutralität sogar verwerflich. 2. S. 48. Wheeler bezieht sich hier auf William Rubinstein: The Myth of Rescue: Why the Democracies Could not Have Saved More Jews from the Nazis (London: Routledge, 1997). ipg 2/2004 Review Essay 185

Dass die Frage der Neutralität keineswegs trivial ist, zeigt sich bei praktisch allen Friedensmissionen und humanitären Interventionen. In Somalia wurden die us - und vn -Truppen von wichtigen Milizen-Chefs als parteilich angesehen mit dem Ergebnis, dass es zur direkten militärischen Konfrontation kam und zuvor erreichte Ansätze zur Lösung ohne Waffengewalt zerstört wurden. In Bosnien waren die humanitären Hilfeleistungen in den Jahren 1992–1994 nur bei Wahrung der Neutralität möglich, da keines der an der vn -Mission beteiligten Länder bereit war, Opfer bei den eigenen Soldaten in Kauf zu nehmen. Hier ist die Kritik, dass sich auf diese Weise die»ethnischen Säuberungen« der Serben nicht stoppen ließen, gerechtfertigt. Von Untätigkeit zu sprechen ist jedoch überzogen, zumal die Kritik nicht nur an die Regierungen adressiert werden muss. Insgesamt bleibt von Anklage und Urteil über das Verhalten der usa im »Zeitalter des Völkermords« nicht genug übrig, um Powers Pauschalurteil zu rechtfertigen. Bei insgesamt sieben Fällen trifft Powers Kritik in zwei Fällen weitgehend zu, in zwei weiteren Fällen ist sie übertrieben, aber nicht ganz ungerechtfertigt und in drei Fällen ungerechtfertigt. Drei der von Power untersuchten Fälle sind tatsächlich Völkermorde, nur bei einem, Ruanda, ist die Kritik gerechtfertigt. Völkermord und Nicht-Intervention in Ruanda Dass es sich bei dem von Angehörigen der Mehrheitsgruppe der Hutu verübten Massenmord an der Minderheitsgruppe der Tutsi vom 6. April bis Mitte Juli 1994 in Ruanda um einen Völkermord handelt, ist unumstritten. Mit Kein Zeuge darf überleben liegt jetzt der ursprünglich 1999 auf Englisch veröffentlichte Bericht einer von der Autorin Alison Des Forges, Professorin für Geschichte an der State University von New York und Afrika-Beraterin von Human Rights Watch( hrw ), geleiteten gemeinsamen Untersuchungskommission der Menschenrechtsorganisationen hrw und Fédération Internationale des Ligues des Droits de L’Homme ( fidh ) über den Völkermord auf Deutsch vor. Nach einem historischen Rückblick auf die Quellen der Konflikte zwischen Hutu und Tutsi und die Geschichte Ruandas werden die Jahre unmittelbar vor dem Völkermord geschildert. Auf fast 500 Seiten wird dann der Völkermord ausführlich beschrieben und analysiert, zunächst im Überblick des gesamten Landes und dann nahezu minutiös in zwei Großgemeinden im Süden des Landes. Die Untersuchung kommt zu dem Schluss, dass während des Völkermordes insgesamt etwa 800 000 Menschen getötet wurden, darunter drei Viertel der in Ruanda lebenden Tutsi. Nicht alle Opfer waren Tutsi, da auch moderate Hutu ermordet wurden, und nicht alle waren Opfer des Völkermords, da gleichzeitig ein Bürgerkrieg zwischen der ruandischen Armee und der Tutsi-dominierten Ruandischen Patriotischen Front( rpf ) stattfand. 186 Review Essay ipg 2/2004

Deutlich wird, dass der Völkermord nichts mit Staatsversagen zu tun hatte. Im Gegenteil, die Durchführung des Völkermords setzte einen geradezu kapillar bis in die einzelnen Dörfer organisierten autoritären Staat voraus. So wurden die Massaker an den Tutsi vor Ort i.d.R. von den lokalen Funktionsträgern angeordnet und in den meisten Fällen von radikalen Milizen oder von Polizei- und Streitkräften initiiert, die von den Hutu-Extremisten kontrolliert wurden, um dann die Hutu-Bevölkerung dazu zu bringen, sich an dem Völkermord zu beteiligen. Obwohl der Bericht nicht unterschlägt, dass Hutu auch freiwillig an dem Genozid teilnahmen und sich des Mordens bedienten, um sich zu bereichern oder innerhalb der Gemeinde oder bei den Milizen Macht zu gewinnen, macht er deutlich, dass es sich um einen hochgradig organisierten Prozess handelte, an dem sich viele aus Zwang beteiligten. Der Völkermord wurde durch den Sieg der rpf im Bürgerkrieg beendet, nicht durch eine humanitäre Intervention. Zur Rolle der internationalen Gemeinschaft stellt der Bericht fest:»Die politischen Entscheidungsträger in Frankreich, Belgien und den Vereinigten Staaten wussten ebenso wie die Vereinten Nationen von den Vorbereitungen für ein gewaltiges Blutbad, unterließen jedoch die zu seiner Verhütung notwendigen Maßnahmen. Von Anfang an war ihnen bewusst, dass die Vernichtung der Tutsi geplant war, doch die führenden ausländischen Politiker wollten nicht einräumen, dass es sich um einen Völkermord handelte. Um die Anführer und ihre Zeloten aufzuhalten, hätte es einer militärischen Intervention bedurft, wofür in der Anfangsphase bereits eine relativ kleine Truppe ausgereicht hätte«(S. 16–17). iciss , Power und Wheeler machen sich ebenfalls diese Auffassung zu Eigen. Auch Debiel stimmt ihr zunächst zu, macht dann aber Einschränkungen. Barnett und Kuperman stellen in ihren Büchern dieses Urteil in Frage. Michael Barnett, Professor für Politische Wissenschaften an der Universität Wisconsin, war während des Völkermords in Ruanda Mitarbeiter der vn -Vertretung der usa und zuständig für Ruanda. Er weist darauf hin, dass sich der Völkermord erst im Nachhinein in Kenntnis ausreichender Informationen als vorhersehbar darstellt. Für die handelnden Akteure war er seiner Meinung nach nicht vorhersehbar. Die Mitglieder des Sicherheitsrates, nach Barnetts Auffassung»did not come to recognize the genocide for what it was until after April 21, but at that point the council had an obligation to try to assemble an intervention force«(S. 20). Er folgt damit ab diesem Punkt der Sichtweise von Des Forges. Eine mögliche Mitschuld der Bürokratie der Vereinten Nationen stellt er allerdings in den ersten beiden Wochen des Völkermords fest. Hätte Generalsekretär Boutros-Ghali dem Sicherheitsrat in diesen beiden Wochen die von General Dallaire 3 vorliegenden Lageein3. Er war Kommandant der vn -Friedensmission, die sich in Ruanda zur Sicherung der sog. Arusha-Vereinbarungen befand, des Friedensvertrages von August 1993 zwischen der rpf und der ruandischen Regierung. ipg 2/2004 Review Essay 187

schätzungen übermittelt, hätten vor allem die nicht-permanenten Mitglieder des Sicherheitsrates die Lage besser einschätzen können und sich am 21. April 1994 möglicherweise nicht für eine Reduzierung der Friedensmission von ca. 2 500 auf 270 Soldaten ausgesprochen. Dallaires Bericht sprach zwar nicht von einem Völkermord, wohl aber von gezielten Massakern an Tutsi, die unabhängig vom gleichzeitigen Bürgerkrieg stattfanden. Barnett stellt verschiedene Spekulationen an, warum Boutros-Ghali diese Informationen zurückhielt: etwa, dass vn -Führungskräfte ein weiteres Somalia vermeiden wollten, weil man vom Sicherheitsrat, insbesondere der us -Regierung, die sich mit Wiederausbruch des Bürgerkrieges bereits für eine Beendigung der Friedensmission ausgesprochen hatte, nur ein unzureichendes Mandat für Ruanda erwartete, so dass ein erneutes Scheitern die Legitimität der vn noch mehr in Frage gestellt hätte. Insgesamt jedoch liefert er keine ausreichenden Belege, die seine Spekulationen über die Gründe des Verhaltens der vn -Führungskräfte zu mehr als plausiblen Hypothesen machen. Auch nach Auffassung von Alan Kuperman, Professor für Internationale Beziehungen an der Johns Hopkins Universität, konnten Führungskräfte der us Regierung, insbesondere Präsident Clinton, frühestens am 20. April von dem Völkermord in Ruanda gewusst haben. Auch er sieht ab diesem Punkt eine Verpflichtung für eine Intervention, stellt aber die Szenarien von Des Forges und anderen in Frage, nach denen verschiedene Möglichkeiten einer schnellen Intervention mit nur bis zu 5 000 Soldaten möglich gewesen wären. Er kommt zu dem Ergebnis, dass es nicht möglich gewesen wäre, den Völkermord wenige Tage nach seinem Beginn durch den gemeinsamen Einsatz der bereits im Land befindlichen vn -Friedensmission und den in der Region befindlichen französischen, belgischen, italienischen und us -Truppen zu beenden, die für die Evakuierung der 3 500 ausländischen Zivilisten aus der ruandischen Hauptstadt Kigali wenige Tage nach dem Beginn von Bürgerkrieg und Völkermord eingesetzt wurden bzw. zur Verfügung standen. Als Hauptgründe nennt Kuperman, dass alle diese Truppen nur leicht bewaffnet waren und dass Frankreich zu diesem Zeitpunkt noch die ruandische Regierung gegen die rpf unterstützte. Auch das von unamir -Kommandant Dallaire vorgeschlagene Konzept einer Aufstockung von unamir auf 5 000 voll ausgerüstete Soldaten sieht Kuperman skeptisch. Nach Beginn des Genozids unterschätzten sowohl Dallaire wie auch Des Forges und andere die Geschwindigkeit, mit der sich der Genozid geographisch im Lande ausbreitete, und insbesondere die Geschwindigkeit mit der die Tutsi ermordet wurden, so dass Ende April bereits mehr als die Hälfte der Tutsi umgebracht worden war. Aus beiden Gründen wären mehr Truppen notwendig gewesen, zum einen, um eine größeres Gebiet abdecken zu können, zum anderen, weil nach Abschluss der größeren Massaker die überlebenden Tutsi stark verstreut waren. Unter der Annahme, dass die us -Regierung unmittelbar bei Kenntnisnahme des Völkermords am 20. April 1994 eine unilaterale Intervention beschlossen 188 Review Essay ipg 2/2004

hätte, spielt Kuperman drei Szenarien durch. Er kommt zu dem Ergebnis, dass die wirkungsvollste Intervention erst nach 40 Tagen in Ruanda eingetroffen wäre, aber noch 125 000 Tutsi hätte retten können. Die anderen Beispieloperationen wären weniger aufwändig gewesen, deshalb zwar schneller vor Ort, aber weniger durchschlagskräftig, und hätten zwischen 75–100 000 Tutsi gerettet. Berücksichtigt man die Analysen von Kuperman, so kann man zu dem Schluss kommen, dass eine Intervention in den von Des Forges vorgeschlagenen Varianten ebenso hätte scheitern können wie die in Somalia, denn die Interventionskräfte der vn wären in direkte militärische Auseinandersetzungen mit der ruandischen Armee und den Milizen der»genocidaires« geraten und hätten Verluste hinnehmen müssen. Da sie nicht in der Lage gewesen wären, den sich im Land ausbreitenden Völkermord in nennenswertem Umfang einzuschränken, hätten sie für diese Verluste wenig vorzuweisen gehabt. Mit anderen Worten, mit der systematischen Unterschätzung der für eine erfolgreiche Intervention notwendigen Ressourcen, um eine Intervention einfacher erscheinen zu lassen und damit das moralische Versagen der beteiligten Staaten stärker herauszustellen, laufen Des Forges, Power, und andere Gefahr, sowohl die Bereitschaft der Staaten zu humanitären Interventionen als auch deren Legitimität zu reduzieren und damit den zukünftigen Opfern von massenhaften Menschenrechtsverletzungen zu schaden. Auch bei der Vorgeschichte des Völkermords gibt es noch offene Fragen. Wann z.B. waren die Hutu-Extremisten, die den Völkermord organisierten und leiteten, ausreichend aktionsfähig? War der ruandische Präsident Habyarimana, mit dessen Ermordung durch nach wie vor unbekannte Täter am 6. April 1994 der Völkermord begann, Teil der Verschwörung und versuchte er, die internationale Gemeinschaft und die rpf solange hinzuhalten, bis die Hutu-Extremisten aktionsfähig waren oder lehnte er den Hutu-Extremismus ab und versuchte, die Verschwörer hinzuhalten? Für beide Interpretationen gibt es Anhaltspunkte. Hätte der Völkermord verhindert werden können, wenn die Extremisten nicht aus der in den Arusha-Vereinbarungen festgelegten Übergangsregierung ausgeschlossen worden wären, wie z.B. von Kupermann vermutet wird? Ein ausgesprochen beunruhigendes Szenario wäre, dass eine ausreichend dimensionierte Friedensmission vor dem Völkermord dazu geführt hätte, dass die Hutu-Extremisten von dem Völkermord Abstand genommen hätten, sich aber nach dem Abzug der Friedenstruppen auf einen schleichenden Prozess von Massakern verlegt hätten, auf die die rpf mit Vergeltungsaktionen reagiert hätte und sich eine Situation wie in Burundi eingestellt hätte, die gelegentlich als»schleichender Völkermord« bezeichnet wird. Diese Fragen und Szenarien werden aber von Des Forges nicht aufgegriffen und sorgfältig analysiert. Dennoch wird für die deutschsprachigen Leser erstmals ein wichtiges Originalwerk über den Völkermord in Ruanda verfügbar. Um sich ein umfassenderes Bild zu verschaffen, ist jedoch ein Rückgriff auf die umfangreiche englische und französische Literatur unumgänglich. ipg 2/2004 Review Essay 189

Westliche Demokratien und humanitäre Interventionen Debiel, Kuperman und Wheeler bieten in ihren Büchern Schlussfolgerungen oder Empfehlungen in Bezug auf humanitäre Interventionen, im Falle Debiels auf Friedensoperationen insgesamt. Die teilweise recht detaillierten Empfehlungen sollen hier nicht im Einzelnen kommentiert werden. Debiel schließt sich weitgehend den Empfehlungen der vom vn -Generalsekretär einberufenen BrahimiKommission zur Evaluierung von Friedensmissionen aus dem Jahre 2000 an. Kuperman empfiehlt mit Blick auf die Erfahrungen in Ruanda, bei Friedensabkommen zur Beendigung von Bürgerkriegen nach Möglichkeit die Parteien einzubinden, die am meisten zu verlieren haben und deshalb besonders zu radikalen und menschenverachtenden Lösungen neigen mögen, wenn sie ausgeschlossen werden. Wheeler, wie oben dargestellt, diskutiert zunächst die Gründe dafür, ein Recht auf unilaterale Interventionen anzuerkennen. Und der iciss -Bericht ist in Gänze eine Konzeption für humanitäre Interventionen. Alle Autoren kritisieren die westlichen Demokratien für ihre unzureichende Bereitschaft, zur massenhaften Rettung von Menschenleben bei humanitären Interventionen notfalls auch Verluste bei den eigenen Truppen hinzunehmen. iciss , Wheeler, Power, Des Forges und Barnett legen die Verantwortung hierfür an der Schwelle der Regierungen ab. Sie greifen damit aber zu kurz. Denn die Fähigkeit von Regierungen, die Solidarität und moralische Entrüstung ihrer eigenen Bevölkerungen auf Opfer außerhalb der eigenen Grenzen zu lenken, ist beschränkt. In extremen Fällen der Betroffenheit kommt Solidarität zustande oder sie lässt sich mobilisieren, aber Interventionen, die nicht als gerechtfertigt und/oder als nicht sinnvoll durchgeführt angesehen werden, können leicht rasche Ablehnung hervorrufen. Je größer die strukturelle Sensibilität von Regierungen oder die persönliche Empfindlichkeit von Spitzenpolitikern für tatsächliche oder durch die Medien wahrgenommene populäre Stimmungsschwankungen, insbesondere bei wichtigen Gruppen ihrer eigenen Klientel, desto stärker macht sich dies außenpolitisch und insbesondere bei humanitären und Friedensmissionen bemerkbar, wie auch Debiel bemerkt(S. 216). Die usa und Präsident Clinton können hier als Beispiel dienen. Die Schlussfolgerung hieraus ist gerade für konstruktivistische Ansätze wie z.B. von Wheeler interessant. Sie sind aber auch unmittelbar praktisch relevant für die Perspektiven der Vereinten Nationen. Denn moderne Mediendemokratien, insbesondere wenn bei einem Regierungswechsel starke personelle Änderungen auf den oberen Ebenen der außenpolitisch relevanten Ministerien und Führungskräfte stattfinden, dürften manchmal unsichere Kantonisten für die Normenbildung in der internationalen Staatengesellschaft und wenig zuverlässig bei komplexen humanitären Interventionen oder Friedensmissionen sein. Auch wird ihre Rücksichtnahme und Akzeptanz der Vereinten Nationen und der völkerrechtlichen Regeln gelegentlich gering sein. Der Grund liegt darin, dass unter solchen 190 Review Essay ipg 2/2004

Bedingungen»policy shifts« häufiger stattfinden und auch, etwa bei Regierungswechseln, stark ausgesprägt sein können. Die usa sind das beste Beispiel, aber praktisch alle westlichen Demokratien zeigen gelegentlich entsprechende Verhaltensweisen. Will man also eine Verpflichtung zur humanitären Intervention etablieren, wie praktisch alle Autoren anstreben, dann reicht es nicht, nur die Regierungen zu überzeugen oder zu beschämen. Ohne die Akzeptanz weltweiter Solidarität auch bei der Bevölkerung werden selbst den ethisch verantwortungsbewusstesten Regierungen Grenzen gesetzt sein. Allerdings ist es damit allein nicht getan. Das Verhältnis zwischen Öffentlichkeit, Regierungen und der Legitimität externer Intervention ist komplizierter: Erstens müssen die Interventionen, nicht nur die zu humanitären Zwecken, sondern auch aus sicherheitspolitischen Gründen oder zum Aufbau von Rechtsstaatlichkeit wie z.B. in Afghanistan, von der Mehrheit der Bevölkerung als gerechtfertigt und erfolgversprechend angesehen werden. Zum zweiten wird die Mehrheit der Bevölkerung der westlichen Demokratien keine so umfassende Verantwortung für die Verhinderung oder Befriedung von Gewalt in anderen Ländern akzeptieren, wie es iciss und Wheeler tendenziell einfordern, nämlich für eine weitgehende Prävention und für den Wiederaufbau nach einer humanitären Intervention, auch dann nicht, wenn, worauf Wheeler hinweist,»the causes of human suffering were deeply rooted in the political, economic, and social structures of societies«(S. 306). Im Gegenteil, wenn die Mehrheit der Wähler bereit ist, Opfer an Soldaten bei humanitären Interventionen zu akzeptieren, werden sie wenig Verständnis und Geduld dafür aufbringen, wenn die Eliten der Länder, in denen interveniert wurde, nicht bereit sind, ihre Konflikte zu überwinden. ipg 2/2004 Review Essay 191