Negotiating with Terrorists – an Option Not to Be Forgone MICHAEL DAUDERSTÄDT KOMMENTARE /COMMENTS I t is very tempting, in the wake of the many shocking terrorist attacks of recent times – such as those in Istanbul on 20 November 2003, in Madrid on 11 March 2004 and ongoing in Iraq – to follow through one’s tough rhetoric and to shun negotiations, as most Western politicians, and above all the us President, have done. In this way they are following a line which has been dominant since»September 11« at the latest and has led the usa and its allies first into Afghanistan and then into Iraq. The results of the»War against Terror,« however, are only partly convincing: the allies have captured or killed a number of alleged ringleaders and their followers but unfortunately the network itself is clearly still functioning. Even worse, there is a strong suspicion that the chosen measures, above all the invasion and occupation of Iraq, as well as the omissions, above all the lack of pressure for a peaceful solution to the Palestinian conflict, have done little to put old terrorists out of action and, far from deterring new ones, in fact have encouraged them. If one includes the guerilla war in Iraq what we are facing is a clear net growth in terrorism. Suicide Terrorism as a Strategy of Nationalist Movements A more measured approach is not easy when we are confronted with the victims but it might help to avoid more victims in the future. The American political scientist Robert A. Pape has analysed the logic of suicide terrorism. 1 Terrorism serves strategic political aims. These aims are often shared by many people, even if the overwhelming majority repudiate terrorism as a means of their realization. Pape, who has examined all 188 suicide attacks between 1980 and 2001, has shown that almost all were part 1. Robert A. Pape,»The Strategic Logic of Suicide Terrorism«, in American Political Science Review , Vol. 97, No. 3(August 2003), pp. 343–61. ipg 3/2004 Dauderstädt, Negotiating with Terrorists 9

of a coherent campaign for national self-determination directed towards militarily strong democracies acting in particular regions as occupiers or as an unpopular state power: Israel in Lebanon and Palestine, the usa and France in Lebanon, Sri Lanka in the Tamil regions, Turkey in the Kurd regions, Russia in Chechnya, and the usa in the Middle East. The relevant political resistance movements have adopted various strategies in order to achieve their goals. Suicide terrorism is the extreme strategy of a minority which results from the fact that against their superior opponent other strategies such as non-violent protest, demonstrative terrorism(drawing a lot of attention, but killing few people) or classic terrorism(like the ira , eta , and the Red Army Faction) have little chance of success. They can feel justified in this belief: history shows that democracies are ready to give in to suicide terrorism(for example, the us withdrawal from Lebanon). Pape examines in more detail the course of two Israeli withdrawal movements in 1994 and 1995 in relation to which Israeli concessions after Hamas attacks had a positive effect and Hamas subsequently – at least for a longish period – halted its attacks. These cases show that terrorism can be politically controlled and that negotiated solutions are possible. As soon as violence becomes a political instrument – for whatever reason – the following logic is inevitable. In order to enforce one’s own interests against the will of the other side one raises the price – also in the form of innocent lives – which the other side will have to pay in order to realize its interests. Not only dictators such as Hitler or Stalin, but also democracies have resorted to such methods in conflicts and wars. Carpet bombing of German and Japanese cities(in the latter case including deployment of the atomic bomb) in the Second World War or the bombing of Vietnam took hundreds of thousands of innocent lives in order to put pressure on the enemy without at the same time, at least in the narrow sense, weakening his military combat strength. The fact that, nowadays, states have not only tactical nuclear weapons points to a fundamental readiness to put up with thousands of innocent victims in order to achieve strategic aims which will ultimately prove decisive. Even the more selective and more precise action of the armed forces of democracies today(for example, the usa in Iraq or Israel in Palestine) leads systematically to victims in the innocent civilian population. Terrorists are not crackpots or simply»criminals,« even if their actions naturally constitute violations of every penal code. The official rhetoric acknowledges this by also talking about a war. This apparently coincides 10 Dauderstädt, Negotiating with Terrorists ipg 3/2004

with the self-perception of Islamic terrorists who likewise consider themselves to be at war with the West. The usual profile of criminals, who are often poor and badly educated, does not apply to them. More usually they are members of the elites of those nations or groups which have decided to enforce interests widely shared by their peers by terrorist means. 2 From the War against Terror to Peace Negotiations The demonization of the enemy and the announcement of correspondingly harsh measures may be tactically clever for the purpose of avoiding revealing one’s weaknesses to the enemy and mobilizing public opinion which is important in democracies. However, in so doing democratic governments overestimate their own staying power. As the changes in American policy on Iraq(quicker Iraqization of the conflict) and the election results in Spain show, terrorist resistance does have an influence on the politics of Western democracies. Democracies are certainly ready to pay a high price when their fundamental interests are genuinely threatened. The terrorism of Al Qaeda raises the price that the West must pay if it is to maintain its military presence in the Middle East and its support for Israel’s occupation of Palestine. But how important are these interests? The oil resources of the Middle East are at present an indispensable source of our well-being in the sense that the suspension of supplies would give rise to enormous economic costs. It is highly probable, however, that Arab states under whatever kind of regime would wish to sell their oil. Even after the fall of the us -backed Shah Iran continued to sell its oil. Nevertheless, the position of the West is strengthened insofar as it reduces its dependence on Arab oil as much as possible. As regards Israel’s occupation policy a solution like the plan negotiated in Geneva by moderate Israelis and Palestinians is acceptable to the West, and one which will find more acceptance even in Israel if the price of the Sharon strategy continues to rise. On this basis the West ought to seek a negotiated solution to conflicts of interest. To that end it would do better to avoid taking steps which 2. See Alan B. Krueger und Jitka Malecková,»Education, Poverty and Terrorism: Is There a Causal Connection?«, in Journal of Economic Perspectives , Vol. 17, No. 4 (2003), pp. 119–44. ipg 3/2004 Dauderstädt, Negotiating with Terrorists 11

provoke more terrorism and amplify its effects. Under the former we might mention martial tones which confirm foe images and retaliatory attacks which fail to reach the perpetrators; under the latter are included exaggerated reactions grounded in fear which increase the economic cost (for example, a fall in tourism to Spain or Turkey) and the diminution of civil rights, which is the real attack on our freedom and democracy. The resolute police and secret-service investigation and judicial prosecution of possible and actual perpetrators would not be hindered by this course of action. Unfortunately, a number of obstacles stand in the way of negotiation. Not least thanks to the apparently successful action in Afghanistan the structure of the Al Qaeda terror network has been decentralized. 3 One would now have to negotiate with a multitude of cells and franchises which pursue a variety of individual goals and would not feel bound to a peace agreement. This happened to some extent even in the case of such a tightly disciplined and centrally led organization as the ira . It would also be helpful if there were political organizations which were themselves not actively engaged in terrorism, but which share the political aims of the terrorists which are to be the subject of negotiation(such as Sinn Fein in Northern Ireland or the Basque nationalists). It would constitute an equally significant obstacle if the terrorists’ demands were totally unrealistic: for example, the establishment of a world caliphate. The Red Army Faction in Germany also pursued an aim – the abolition of capitalism – which could never be the object of negotiations – in contrast to operational-tactical demands for the release of prisoners or for money. Fortunately, the nature of Al-Qaeda’s goals is to a large extent political and concrete. 4 In such a context the object of negotiations must be to reestablish some sort of reference to reality and to isolate the incorrigibly unrealistic factions.»When fighting al-Quaeda, the lessons of counterinsurgency may prove more useful than those of counterterrorism …«. 5 3. See Jason Burke, Think Again: Al Qaeda, http://www.foreignpolicy.com/story/ cms.php?story_id=2536. 4. See Daniel Byman,»Review: Al-Quaeda as an Adversary: Do We Understand our Enemy?« in World Politics Vol. 56,(October 2003), pp. 139-163, in particular the chapter»What Does Al-Quaeda Want?«. 5. ibid., p. 160. 12 Dauderstädt, Negotiating with Terrorists ipg 3/2004

One of the side effects of the occupation of Iraq which favors the assumption of negotiations is the fact that it pushes into the background such tendentious, illusory, and scarcely negotiable aims as a world caliphate and causes the conflict to approximate more closely the pattern – of the kind analysed by Pape – of a national liberation struggle which is more apt for a negotiated solution. Apart from that, the US government’s proIsraeli policy is increasingly fashioning a united terrorist front against what are perceived to be occupying regimes with weak legitimacy under international law. In the eyes of the Islamic-Arab world images from Palestine and Iraq are becoming ever more similar as superior high-tech armies confront resistance forces in which terrorists, nationalists and civilian bystanders cannot be distinguished. This partially applies also to Afghanistan in which individual warlords represent similar positions. Such a front would constitute a better negotiating partner than a dispersed network of independent malefactors or small terrorist groups with diffuse and unrealistic aims. ipg 3/2004 Dauderstädt, Negotiating with Terrorists 13

How to Avoid Unnecessary Wars – Use Your Intelligence! JASON D. SÖDERBLOM G iven the failure to find weapons of mass destruction( wmd s) in Iraq, it is appropriate to revisit the logic of those strategists who correctly argued prior to the invasion of Iraq that a war or invasion was»unnecessary«. Based on Open Source Intelligence( osi ) and deterrence logic, the position that the war was unnecessary flows from the theory that Saddam Hussein was sane and would not use wmd s against a nuclear state; and that even if Saddam Hussein was insane, he had no wmd s and so was no threat. International relations scholars such as John J. Mearsheimer and Stephen M. Walt used these logical parameters to conclude that the war was unnecessary; or at least that the reasons stated by the us provided no justification. Deterrence logic would have served the George W. Bush administration far better than its shallow strategy of abandoning realist logic, dismissing its deterrence-theory components and pursuing the war on Iraq anyway. This is the logic that should have been employed by the»Coalition of the Willing«: these governments and certain sections of the intelligence community seem poorly trained in the security logic of realism and its core component-notion of deterrence. In light of recent failures, the intelligence community must remedy this. Claims Supporting the Iraq War Deterrence is premised on a psychological tactic whereby a nation state makes credible threats to use massive force in order to deter an attack from another nation state. 1 During the Cold War many international relations realists considered the»balance of power« to be the key to main1. John J. Mearsheimer, Conventional Deterrence (London: Cornell University Press, 1983), p. 23. 14 Söderblom, Unnecessary Wars ipg 3/2004

taining world peace and at the core of this notion was the effectiveness of deterrence and containment theory. The greatest deterrent in the many models of deterrence theory is considered to be the ability of one state to annihilate another. The desire of the weaker state to ensure its survival(or a dictator’s survival) curbs its aggression toward the vastly more powerful state. Leading up to the war, the George W. Bush camp claimed that deterrence had been tried but had failed against Iraq. Kenneth Pollack in supporting a pre-emptive attack on Iraq went so far as to claim that Saddam Hussein was»unintentionally suicidal«. 2 By this logic, the use of force against Iraq was arguably a last resort . Given that war as a last resort is a core notion of realism Pollack may argue that Bush has adhered to deterrence logic. Michael Mandelaum, author of»The Ideas that Conquered the World«, claimed that deterrence and containment worked against the Soviet Union only because 400,000 us and allied troops were stationed in Germany. 3 Thus we should not overstate deterrence. 4 Besides, advocates of an attack on Iraq claimed that Saddam Hussein had defied numerous un resolutions and demonstrated that he would not comply with international law. The Bush camp claimed that Iraq harbored terrorists and that Saddam might furnish terrorists such as Osama bin Laden with wmd s. Furthermore, it was argued that a successful war against Iraq could trigger a wave of democratic reform in the Middle East and in the so-called Axis of Evil countries. 5 In sum, to support the pre-emptive strike against Iraq it was claimed that deterrence had failed, and in any event that deterrence does not work on madmen. Yet to substantiate this claim that the war on Iraq was a last 2. John J. Mearsheimer, Stephen M. Walt, Can Saddam Be Contained? History Says Yes (November 12, 2002), Belfer Centre for Science and International Affairs, 2; Kenneth Pollack,»Why Iraq Can’t Be Deterred«, New York Times (September 26, 2002). 3. National Public Radio( usa ), Analysis: Experts disagree on whether containment would work in Iraq, recorded February 12, 2003, http://www.npr.org; 20.4.2003. 4. With all due respect, Mandelaum’s view can be dismissed in a footnote. The us response to the Cuban Missile Crisis demonstrates the effectiveness of deterrence theory and practice outside the European theatre. Also, Iraq, even with a small wmd arsenal, lacks mutually assured destruction( mad ) and is lacking in intercontinental ballistic missile technology. 5. George W. Bush, 2002 State of the Union Address, http://www.whitehouse.gov/ news/releases/2002/01/20020129-11.html(April 20, 2003). The»Axis of Evil« states are Iraq, Iran and North Korea. ipg 3/2004 Söderblom, Unnecessary Wars 15

resort, the factual matrix of Saddam Hussein’s regime and recent examples of comparable quality needed to be examined in a politically neutral assessment. This never occurred on a serious level, and resulted in an unnecessary war fuelled by political agendas rather than serious security logic. Insights from Realist Analysis: Saddam Could Be Deterred Saddam Hussein ruled Iraq from July 1979. After that, he was involved in the Iran-Iraq war in 1980–88, invaded Kuwait in 1991, did not fully comply with all demands made in the Gulf War 1990–91 and arguably had not complied with us demands made before the 2003 conflict. However, the following arguments demonstrate that the invasion of Iraq was an unnecessary war and that the Bush Administration abandoned realism and its requirement of deterrence to pursue the war. Firstly, the Iran-Iraq war could hardly be viewed by the George W. Bush Administration as an irrational or unnecessary war. The us , Kuwait, Saudi Arabia and France all supported Saddam Hussein during this conflict. 6 The Iraqi attack on Iran on September 22, 1980 was a response to a significant threat posed by Iran which was militarily stronger and had instigated border conflicts. Iraqi efforts at deterrence had proved ineffective and lacked credible military»annihilation« strength. The Ayatollah Khomeini was set on expanding revolutionary Islam to Iraq and the region as a whole. Intelligence indicated that Iran was set to assassinate senior Iraqi officials and Khomeini’s propaganda was encouraging the Kurdish minority in Iraq to destabilize the country. The war was horrific in its cruelty but was not an attempt at regime change nor was it irrational. In fact, the u.s. supported Iraq during this conflict. 7 The belief that the enemy is suicidal and/or irrational is an argument for a pre-emptive strike, in contrast to the realist argument of war as a last resort: genuine madmen will not heed the risk of potential annihilation. 6. John J. Mearsheimer, Stephen M. Walt, Can Saddam Be Contained?(footnote 2), p. 4. 7. John J. Mearsheimer, Stephen M. Walt,»An Unnecessary War«, Foreign Policy (Jan– Feb 2003), p. 4. Apart from conventional weapons aid and intelligence sharing with Iraq, the Reagan administration allowed and facilitated Iraq’s efforts to import and develop anthrax, West Nile virus, and botulinal toxin. 16 Söderblom, Unnecessary Wars ipg 3/2004

Yet if Saddam Hussein was insane and/or irrational why was no account taken of this when the us were arming him during the Iran-Iraq war? If Saddam Hussein was mad the us could have calculated that, at a later date, he might well attack an ally and perhaps back terrorism in the near future. Saddam Hussein did use chemical weapons in the Iran-Iraq conflict but this cannot be used as evidence that he would have used wmd against the us because Iran did not possess an arsenal capable of annihilating Iraq. 8 This point is crucial to an understanding of the effectiveness of deterrence theory: Iraq did not use chemical weapons against a superpower capable of destroying it. Secondly, the Kuwait invasion on August 2, 1990 breached international law. However, in the circumstances it was not irrational. After eight years of funding the costly war against Iran, Iraq suffered a severe economic downturn. Saddam Hussein and the Iraqi government took the view that Kuwait owed Iraq ten billion us dollars and should write off Iraq’s debts because vulnerable Kuwait had benefited from the security blanket provided by Iraq’s effective restraint of the expansionist Iranian regime and should compensate or reimburse Iraq accordingly. 9 Furthermore, Kuwait was producing oil beyond opec ’s quotas and this exacerbated the damage to the Iraqi economy. 10 Saddam Hussein’s diplomacy with Kuwait had proved ineffective in securing compensation and thus to some extent the invasion of Kuwait served a rational purpose, that is, to restart the Iraqi economy. While in hindsight the invasion of Kuwait seems to have been doomed to failure it must be remembered that Saddam Hussein consulted the us Ambassador to Iraq, April Glaspie, prior to the conflict. The us Ambassador expressed no alarm at the Iraqi intention to invade Kuwait, reiterating that the us had no security arrangement with Kuwait. 11 With us resistance out of the equation(in accordance with Saddam’s plan) Iraq’s response was not irrational. Deterrence was not tried by the us before the Kuwait invasion despite being fore8. un Resolution 582(1986), The Situation Between Iran and Iraq . 9. John J. Mearsheimer and Stephen M. Walt, Can Saddam Be Contained?(footnote 2), p. 4. The Iran-Iraq war cost the two protagonists over one million casualties and at least 150 billion dollars. 10. Adel Darwish and Gregory Alexander, Unholy Babylon: The Secret History of Saddam’s War (London: Victor Gollancz, 1991), pp. 254–6. 11. John J. Mearsheimer and Stephen M. Walt, Can Saddam Be Contained?(footnote 2), p. 5. ipg 3/2004 Söderblom, Unnecessary Wars 17

warned. It is therefore erroneous to use the Kuwait invasion as evidence that Saddam Hussein could not be deterred. Thirdly, the Gulf War(Operation Desert Storm) in 1991 was an aggressive conflict not preceded by any legitimate attempt at deterrence. us diplomacy was non-existent after the invasion of Kuwait. Apart from the significance of the Glaspie incident discussed earlier, Saddam Hussein was obviously aware that he was no match for the us and its allies. It is significant that Iraq had strongly indicated its intention to comply with un Resolutions 660 and 662 to withdraw from Kuwait. 12 More to the point, the Gulf War withdrawal is evidence that Saddam was deterred when confronted with the threat of overwhelming military assault by the us . Once again, when history is read in context it demonstrates that deterrence theory did apply against Saddam. Iraq did withdraw and did not resort to the use of wmd against Israel or the us . The actual military force used by Iraq was merely a gesture to avoid Saddam being written off as a weak touch in the face of us imperial power. A crucially important tactic in ensuring conflict in the first Gulf War was the lack of opportunity given Iraq to withdraw on neutral terms by demanding an immediate withdrawal from Kuwait. The us complicated this ultimatum with the demand that Saddam leave all military equipment behind. This inflexible ultimatum placed Saddam in a dilemma: he could not withdraw without losing face to a loathed imperial power. Thus to some extent it could be calculated that Saddam would not comply entirely and would use conventional means in an attempt to inflict several thousand us casualties in the hope that he might be able to negotiate an honorable retreat. 13 Iraq fired conventionally armed scud missiles at both Saudi Arabia and Israel whilst retreating. Yet, if Saddam were truly a madman(and therefore not susceptible to deterrence because irrational) surely he would have resorted to chemical and biological weapons. It seems that deterrence in the form of a us nuclear strike was sufficient to curb Saddam in the first Gulf War. In passing it must also be noted that no negotiator would seriously contend that insisting upon an unconditional climbdown from an invad12. Adel Darwish and Gregory Alexander(footnote 10), pp. 308–10. un Resolution 660(1990) of 2 August 1990; un Resolution 662(1990) of 9 August 1990. 13. Daryl G. Press,»The Myth of Air Power in the Persian Gulf War and the Future of Warfare«, International Security , Vol. 26, No. 2(Fall 2001), pp. 15–16. 18 Söderblom, Unnecessary Wars ipg 3/2004

ing state in a region as volatile as the Middle East would be effective in securing immediate compliance to withdraw peacefully. Fourthly, in his propensity to violence, Saddam was no worse than many of his regional neighbors. Egypt fought six wars between 1948 and 1973; Mearsheimer and Walt claim that Egypt played a crucial role in starting four of them. Israel has initiated war on three occasions, 14 has been in breach of international law since 1967, and is responsible for assaults on Palestinian civilians. 15 If Saddam was as irrational as those endorsing a pre-emptive strike insisted, Iraq would surely have been vastly more belligerent than its neighbors. Iraq should also have had a far worse human rights record than its regional neighbors. Saddam is responsible for massive and widespread human rights violations, but the same is true of other governments in the region, for example, Saudi Arabia and Iran. Conversely, Iraq was considered, by regional comparison , socially progressive as a welfare state. Fifthly, in February 1998 the un Secretary-General Kofi Annan negotiated an agreement with Iraq to resume weapons inspections. In quid pro quo terms, Iraq received promises that the un would consider removing economic sanctions. Inspections continued until August 1998, when Iraq withdrew its cooperation with the weapons inspectors, claiming that the un had not moved towards lifting sanctions. There is evidence that the un was taking an extraordinary amount of time to lift sanctions which were devastating the Iraqi people. However, the 1998 agreement once again illustrates that diplomacy could draw concessions from Saddam Hussein. Saddam did not resort to blackmail by threatening to use wmd s to get sanctions lifted. Sixthly, how likely is it that Saddam would have supplied Osama Bin Laden with wmd s? Prior to Saddam’s invasion of Kuwait, bin Laden was warning the Middle East that Saddam was going to invade and offered to use his army to fight Saddam after Saudi Arabia was attacked. 16 On February 11, 2003, Reuters published a message believed to be from the 14. The three interstate attacks initiated by Israel are the Suez War 1956, the Six Day War in 1967, and the Israeli invasion of Lebanon on June 6, 1982. 15. un Press release GA/9793, General Assembly Demands End to Violence in Occupied Palestinian Territory: Urges Action To Implement Sharm El-Sheikh Accord, October 20, 2000. 16. Peter L. Bergen, Holy War Inc.: Inside the Secret World of Osama bin Laden (London: Orion Publishing, 2001), pp. 84–86. ipg 3/2004 Söderblom, Unnecessary Wars 19

fugitive Osama bin Laden warning Arab nations against supporting a war against Iraq(as threatened by the us ), and branding Saddam Hussein an infidel. 17 If this intelligence is to be believed then there is little reason to fear that Saddam would supply bin Laden with wmd s. On the contrary, bin Laden wanted to kill Saddam Hussein. 18 Similar analysis demonstrates how unlikely it is that Saddam would arm other terrorist organizations with wmd s. 19 Unlike Khomeini and Osama bin Laden, Saddam was not a religious fundamentalist, but a secular leader. Iraq had at times harbored terrorist organizations but had traditionally shown little aggression towards the us . 20 Thus, unless us pressure led radical fundamentalists and Saddam to form a coalition then Saddam was unlikely to fund state terrorism or independent terrorist organizations that by their very nature despise secularism. Furthermore, Saddam was a realist; as such, deterrence theory dictated that Saddam would fear that any wmd transfer to terrorists might be detected. 21 This would expose Iraq to total destruction from the us . Realism dictates that a rational Saddam would not facilitate wmd arms transfers to terrorists. Lessons to Be Learned Mearsheimer and Walt argue lucidly that if during the Cold War the ussr could be contained and deterred by means of mutually assured destruction( mad ) then the unilaterally assured destruction( uad ) of Iraq would surely have been a greater deterrent to Iraq and Saddam Hussein. 22 There is simply no substantive evidence to the contrary. 17. Samia Nakhoul, Bin Laden Labels Saddam an Infidel, Al Jazeera TV, http://www. commondreams.org/headlines03/0211-11.htm Reuters Ltd(April 15, 2003). awse , »Bin Laden« calls for Iraqi resistance(reported on February 12, 2003), http://news. awse.com/12-Feb-2003/Politics/17591.htm(April 15, 2003). 18. Scott Ritter and William Rivers Pitt, War on Iraq: What Team Bush Doesn’t Want You To Know (Sydney: Allen& Unwin, 2002), p. 45. 19. Ibid., pp. 23–40. 20.John J. Mearsheimer and Stephen M. Walt, Can Saddam Be Contained?(footnote 2), p. 1. 21. John J. Mearsheimer and Stephen M. Walt,»An Unnecessary War«(footnote 7), p. 7. 22. James M. Lindsay and Michael E. O’Hanlon,»Correspondence: Limited National and Allied Missile Defense«, International Security , No 4(Spring 2002), pp. 190f. 20 Söderblom, Unnecessary Wars ipg 3/2004

It would not have been difficult to contain and deter Saddam Hussein; he was neither powerful nor aggressive enough to go his own way. 23 There was no need to conquer and occupy Iraq to ensure that Iraq did not acquire or use wmd s as Saddam would almost certainly never have attacked the us with wmd s, whereas the us has demonstrated that it is willing to destroy Iraq. The only foreseeable action that may have resulted in Saddam using wmd s(assuming he had them in 2003–2004) would be in response to us efforts at regime change or serious efforts to take Saddam’s life. No wmd s have been found in Iraq so far. Furthermore, when Saddam Hussein was finally caught in his spider hole in Adwar, about 15 kilometers(nine miles) from Tikrit, no remote wmd detonating device was found with him. The Bush camp claimed that deterrence would not work as Saddam was too irrational. This claim has been proved to be unfounded despite the continuing propaganda by apologists for the intelligence blunder. In conclusion, serious analysis of the situation clearly suggested that the war on Iraq was unnecessary. All that was required was that the evidence be viewed without a political agenda. There are real lessons to be learned from the failure to locate wmd s in Iraq relating to the intelligence that was ignored or inappropriately discounted in the gathering and assessment process. Reforms based on promoting accuracy of outcomes must acknowledge the merits of macro-security analysis; they must value osi and strive to promote apolitical agencies. These lessons once learnt, it will at least be possible to make a rational assessment of the threat posed to vastly stronger(especially nuclear) states, such as the usa , by non-nuclear states. In an era of politically motivated pre-emptive strikes, deterrence theory may be in danger of becoming a relic of the past. Yet the contrary may also be true. As history illustrates, multi-billion-dollar intelligence errors and illegal invasions are difficult to justify to the voting masses, to other nations and to the un Secretary-General. History teaches us that when dictators are sane and therefore can be deterred, war is unnecessary; in such circumstances only irrational fear would advocate war. 23. National Public Radio( usa ), Interview: John Mearsheimer discusses the policy of containment and how it should be applied by the us with regard to Saddam Hussein (February 9, 2003), National Public Radio, http://www.npr.com; April 18, 2003. ipg 3/2004 Söderblom, Unnecessary Wars 21

ARTIKEL /ARTICLES Angriff als beste Verteidigung? Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation HERFRIED MÜNKLER U m eine Sicherheitsdoktrin zu analysieren und ethisch wie völkerrechtlich zu bewerten, ist es unverzichtbar, die weltpolitischen Konstellationen ins Auge zu fassen, in die hinein und auf die hin sie entworfen wurde. Selbstverständlich lässt sich auch fragen, ob eine Sicherheitsdoktrin dem Selbstverständnis der Gesellschaft entspricht, für die sie formuliert worden ist, oder ob sie deren normative Standards unterschreitet und damit womöglich untergräbt. Wenn Jürgen Habermas – zwar nicht im Hinblick auf eine Sicherheitsdoktrin, aber doch die Kriegführung der usa in Afghanistan und im Irak – erklärt, das Missverhältnis zwischen den eigenen Verlusten und denen des Gegners werfe»ein Schlaglicht auf die moralische Obszönität, die wir bei den noch so sorgfältig kontrollierten, wenn nicht gar manipulierten Fernsehbildern aus dem asymmetrischen Kriegsgeschehen empfinden« 1 , so hebt er dabei auf das normative Verständnis einer Gesellschaft ab, für die die Anwendung von Gewalt nicht nur sehr gut begründet, sondern auch an Regeln gebunden sein muss, die man verallgemeinernd als solche der Symmetrie beschreiben kann. Die innereuropäische Kriegsgeschichte ist über Jahrhunderte auf Symmetrie gepolt worden – vom Soldatenethos der Ritterlichkeit bis zu den rechtlichen Regelungen der Haager Landkriegsordnung und der Genfer Konventionen. Wenn man Soldaten, die ihre Gegner im Kampf töten, entgegen der berühmten Formulierung Tucholskys nicht als Mörder bezeichnen kann, dann vor allem wegen der symmetrischen Konstellationen, unter denen sie dies tun. Symmetrie ist in diesem Fall gleichbedeutend mit einer tendenziellen Gleichverteilung der Chancen zu töten und getötet zu werden. Die europäischen Staatenkriege von der Mitte des 17. bis Anfang des 20. Jahrhunderts waren von ihrem Wesen her symmetrische Kriege. 1.»Wege aus der Weltunordnung. Ein Interview mit Jürgen Habermas«; in: Blätter für deutsche und internationale Politik , 1/2004, S. 37. 22 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation ipg 3/2004

Während wir unserem Selbstverständnis entsprechend auf Symmetrie bestehen, wenn es um den kriegerischen Kampf als Form der Entscheidungsfindung geht, wobei offenbar die auf diese Weise gefundene Entscheidung durch die unterlegene Seite um so eher akzeptiert wird, je stärker die faktischen Kampfbedingungen dem Ideal der Symmetrie entsprechen, akzeptieren wir dagegen asymmetrische Gewaltkonstellationen und erheben gegen sie nicht im Namen der Fairness Einspruch, wenn es um Rechtsdurchsetzung geht. Kaum jemand wird ernstlich einfordern, dass die Polizei bei der Verhinderung von Verbrechen oder der Verfolgung von Straftätern im Augenblick des Zugriffs symmetrische Konstellationen sicherstellen muss, weswegen Habermas auch zuzustimmen ist, wenn er fortfährt, die erwähnte»Asymmetrie der Kräfte würde eine andere Bedeutung annehmen, wenn sich darin nicht Übermacht und Ohnmacht von Kriegsgegnern spiegeln würde, sondern die Polizeigewalt einer Weltorganisation«. 2 Mit Blick auf das normative Selbstverständnis der westlichen Gesellschaften ist er offenbar der Auffassung, dass die gewaltige waffentechnische und militärorganisatorische Überlegenheit des Westens, namentlich der usa , nur zum Einsatz gebracht werden darf, wenn dies im Rahmen der Vereinten Nationen geschieht. Es ist die Asymmetrie der militärischen Fähigkeiten und der ihnen entsprechenden Kampfweisen, die in Habermas’ Sicht die Verrechtlichung der internationalen Politik geradezu erzwingt. Die Unterscheidung zwischen Symmetrie und Asymmetrie, die lange Zeit eher kleinteilig als Bezeichnung für unterschiedliche Formen der Kriegführung gebraucht worden ist, wird nachfolgend als Leitdifferenz auf die machtpolitischen Konstellationen der internationalen Politik angewandt. 3 Sie bildet die Grundtextur bewaffneter Konflikte und liefert die Vorgaben für Eskalationsdynamiken ebenso wie für die Möglichkeiten der Konflikthegung und Friedenssicherung. An ihr – und nicht so sehr an ethischen oder rechtlichen Überlegungen – entscheidet sich, ob eine Sicherheitsdoktrin angemessen ist oder nicht und wie extensiv oder restriktiv das Selbstverteidigungsrecht zu definieren ist. Erst wenn der Unterschied zwischen symmetrischen und asymmetrischen Machtkon2. Ebd. 3. Vgl. dazu Herfried Münkler, Die neuen Kriege , Reinbek bei Hamburg 2002, S. 48ff.; ders.,»Wandel der Weltordnung durch asymmetrische Kriege«; in: Josef Schröfl/Thomas Pankratz(Hrsg.), Asymmetrische Kriegführung – ein neues Phänomen der internationalen Politik ?, Baden-Baden 2004, S. 85–94. ipg 3/2004 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation 23

stellationen sowie die ihnen entsprechenden Rechtsregeln begriffen und sorgfältig durchdacht sind, sind wir in der Lage, die tiefgreifenden Veränderungen der weltpolitischen Konstellationen im Verlauf der 1990er Jahre zu erfassen und aus ihnen die nötigen politischen Schlussfolgerungen zu ziehen. Das Problem der westlichen Gesellschaften besteht nämlich, um es knapp zusammenzufassen, darin, dass sie normativ am Ideal symmetrischer Kriege orientiert sind, gleichzeitig aber faktisch nicht mehr in der Lage sind, einen symmetrischen Krieg zu führen. Sie müssen asymmetrische Überlegenheiten entwickeln, wenn sie weiterhin zur Selbstverteidigung fähig sein wollen. Normative Orientierung und faktische Fähigkeit klaffen also auseinander. Von dieser Feststellung ist auszugehen. Völkerrecht und Symmetrie: drei Ordnungsmodelle Das klassische Völkerrecht ist das Völkerrecht eines im Kern symmetrischen Staatensystems, wie es sich in Europa nach den Friedensschlüssen von 1648 als sogenanntes Westfälisches System herausgebildet hat. Erst unter dieser machtpolitischen Voraussetzung wurde die Reziprozität zwischen den Staaten zur Leitvorstellung der politischen Ordnung: Die potenziellen Gegner wie Koalitionäre dieses Staatensystems anerkannten sich als prinzipiell gleiche, und diese gegenseitige Anerkennung als gleiche war der Garant dessen, dass das Staatensystem funktionierte. Das unter diesen Umständen entstandene Völkerrecht, das in seiner Geltungsreichweite zunächst auf Europa beschränkt war, 4 ist im Verlauf des 20. Jahrhunderts globalisiert worden – freilich ohne dass seine Voraussetzung, nämlich die tendenziell symmetrischen Konstellationen der europäischen Staatenwelt, gleichermaßen global ausgeweitet werden konnte. Die Entwicklung des Völkerrechts und die der Weltordnung wurden infolge dessen asynchron. Daneben gibt es freilich auch Völkerrechtsordnungen, die aus asymmetrischen machtpolitischen Konstellationen erwachsen und in deren Kern entsprechend asymmetrische Rechtskonstellationen eingeschrieben sind. Es sind dies die völkerrechtlichen Vorstellungen imperialer Systeme, wie man sie vor allem bei römischen Autoren, aber gelegentlich 4. Vgl. Carl Schmitt, Der Nomos der Erde im Völkerrecht des Ius Publicum Europaeum , Köln 1950. 24 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation ipg 3/2004

auch in der spanischen Neuscholastik finden kann. Für imperiale Völkerrechtsordnungen ist der Verzicht auf Reziprozitätsvorstellungen bzw. sogar deren Zurückweisung typisch. Dies findet seinen Niederschlag in Vorstellungen wie der, dass die Seewege nicht frei und für jeden befahrbar seien, sondern der Kontrolle einer hegemonialen Macht unterlägen, die sie kontrolliere und gegebenenfalls sperren könne(mare clausum), oder vor allem in der Idee des gerechten Krieges(bellum iustum), die eine normative Spiegelung asymmetrischer Machtverhältnisse ist: Die duellähnliche Kampfsituation, die eingangs als Grundlage der Entscheidungsfindung im Kampf angenommen worden ist, ist hier abgelöst durch Konstellationen, in denen die eine Seite alles Recht auf ihrer Seite hat, während die andere Seite weitgehend im Unrecht ist. Reklamiert die asymmetrisch überlegene Seite die Führung eines gerechten Krieges für sich, so handelt es sich um einen Pazifizierungskrieg , in dem die imperiale Die bestehende Völkerrechtsordnung ist durch ein Ungleichgewicht zwischen machtpolitischer Privilegierung und tatsächlicher Machtstellung gekennzeichnet. Ordnung und als deren normativer Leitwert der Friede durchgesetzt werden soll. Es kommt nicht von ungefähr, dass dieser Frieden nach der Zentralmacht der imperialen Ordnung benannt wird: pax romana, pax britannica, pax sovietica, pax americana. Reklamiert hingegen die asymmetrisch unterlegene Seite für sich, einen gerechten Krieg zu führen, so handelt es sich um einen Befreiungskrieg , der wesentlich unter antiimperialen bzw. antiimperialistischen Parolen propagiert wird. Der normative Leitwert, der in diesem Fall die moralische Asymmetrie der Kriegsparteien begründet, ist hier der der Befreiung, der den Angreifern des Status quo eine Legitimität verleiht, wie sie dessen Verteidiger nicht besitzen. Reziprozität, wie sie den Völkerrechtsnormen des Staatensystems zu Grunde liegt, ist in beiden Fällen ausgeschlossen. 5 Die zur Zeit mehr oder weniger verbindliche völkerrechtliche Ordnung mit der in ihr zentralen Stellung der Vereinten Nationen ist eine 5. Vgl. dazu Herfried Münkler,»Staatengemeinschaft oder Imperium. Alternative Ordnungsmodelle bei der Gestaltung von ›Weltinnenpolitik‹«; in: Merkur , 58. Jg., 2004, Heft 2, S. 93–105. ipg 3/2004 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation 25

Mixtur aus beiden Ordnungsmodellen. Sie arbeitet einerseits mit der Annahme gleichberechtigter Staaten, wie sie sich etwa in der Generalversammlung der un manifestiert, trägt andererseits aber auch den faktischen Machtasymmetrien Rechnung, indem sie fünf Mächte – im übrigen alle Atommächte – als ständige Mitglieder mit Vetorecht im Sicherheitsrat privilegiert hat. Aber die Privilegierung dieser fünf Mächte ist historischen Umständen geschuldet; dass Frankreich und England ständige Sicherheitsratsmitglieder sind, ist mit Blick auf ihre weltpolitische Bedeutung ebenso wenig nachzuvollziehen wie die Tatsache, dass es Indien nicht ist. Die bestehende Völkerrechtsordnung ist durch ein Ungleichgewicht zwischen machtpolitischer Privilegierung und tatsächlicher Machtstellung gekennzeichnet. Die Folge dieses Ungleichgewichts ist – zumindest auch –, dass sich»die einzig verbliebene Supermacht« usa partiell aus dieser Völkerrechtsordnung verabschiedet und Sicherheitsdoktrinen formuliert hat, die in einer Reihe von Fragen zu ihr in offenem Widerspruch stehen. Die Mäßigung des Krieges durch Symmetrie Symmetrie bedeutet nicht zwingend Gleichheit, aber in jedem Fall Gleichartigkeit der Kräfte. Asymmetrie ist demnach wesentliche Ungleichartigkeit. Diese Ungleichartigkeit kann – erstens – aus der unterschiedlichen Rekrutierungsform der Streitkräfte erwachsen, etwa wenn professionalisierte Berufsarmeen auf wandernde Völkerschaften treffen, oder – zweitens – aus einer verschiedenartigen Bewaffnung, die den Zugang zu neuen Sphären der Kriegführung eröffnet, etwa mit der Ausweitung des Kriegsgeschehens vom Land aufs Meer und später in den Luftund schließlich in den Weltraum, oder – drittens – aus divergenten Formen der Schulung und Ausbildung der Kriegführenden, die dazu führen, dass die Chancen zu töten und getötet zu werden radikal ungleichmäßig verteilt sind. Die Entstehung und Durchsetzung des institutionellen Flächenstaates im Europa der Frühen Neuzeit war ein Vorgang machtpolitischer wie rechtlicher Symmetrierung. In ihm wurden nicht nur die ungleichen Sieges- und Erfolgschancen der unterschiedlichen Kriegsteilnehmer, etwa beim Aufeinanderprall von Ritterheeren und Bauernaufgeboten oder Berufsarmeen und städtischen Milizen, einer tendenziell reziproken Konstellation unterworfen(wobei diese freilich selten für den Einzelnen galt, 26 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation ipg 3/2004

dafür aber für größere Kollektive als statistische Größen), sondern es wurde auch die asymmetrische Konstellation der mittelalterlichen Ordnung Europas mit Kaiser und Papst als oberster Spitze beendet, die zuletzt freilich eher formaler als faktischer Art gewesen war. Die neue Symmetrie fand ihren Ausdruck in der lange vor Jean Bodin bereits verbreiteten Souveränitätsdefinition der Franzosen:»rex Franciae est imperator in suo regno« – der König von Frankreich hat in seinem eigenen Königreich eine kaisergleiche Position inne, was nichts anderes heißt, als dass er keinen Höheren über sich anerkennt. Indem die imperiale Asymmetrie territorialisiert wurde, wurde sie auch multipliziert und dadurch symmetrisiert. Europa hatte nun eine Fülle von Souveränen, d.h. Herrschern, deren Entscheidungen als unanfechtbar anerkannt wurden. Davon bleibt unbenommen, dass das sogenannte Westfälische System immer wieder Erschütterungen ausgesetzt war und reetabliert werden musste. 6 Den Staat gibt es nur im Plural, also in einem Pluriversum von Staaten; das Imperium dagegen gibt es nur im Singular, und wenn es doch mehrere gleichzeitig gibt, so anerkennen sie sich nicht als Gleiche. Diese Verweigerung gegenseitiger Anerkennung der Gleichartigkeit und damit der Gleichberechtigung hat auch die militärisch durchaus symmetrischen Konstellationen des Ost-West-Gegensatzes gekennzeichnet. Man berechnete die Streitkräfte beider Seiten nach Modellen, die an Symmetrie orientiert waren und stellte auf diese Weise sicher, dass auf den verschiedenen Eskalationsstufen eines Konflikts immer das Gleichgewicht der militärischen Fähigkeiten gegeben war. Aber dieser in sicherheitspolitischer Hinsicht wahrscheinlich friedenserhaltenden Logik eines Gleichgewichts des Schreckens entsprach zu keiner Zeit die politische Anerkennung der Gleichheit. Zwar hat keine der beiden Seiten das Existenzrecht der anderen ernstlich in Frage gestellt, aber politisch-legitimatorisch haben beide Seiten stets einander ausschließende Geltungsansprüche erhoben. Diese Spaltung zwischen einer Nichtanerkennung der Gleichheit auf der politisch-legitimatorischen Ebene und der Anerkennung der Gleichheit auf der sicherheitspolitischen Ebene war alles andere als unproblematisch und wurde zumeist mit der besonderen Situation begründet, die aus der Verfügung beider Seiten über Nuklearwaffen erwachsen war. 6. Eine skeptische Evaluation des Westfälischen Systems findet sich bei Benno Teschke, The Myth of 1648. Class, Geopolitics and the Making of Modern International Relations , London 2003. ipg 3/2004 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation 27

Die mit symmetrischen Ordnungen verbundene wechselseitige Anerkennung als Gleiche, also die politische Grundtextur von Äquivalenz und Reziprozität, findet ihren praktischen Niederschlag in tendenziell identischen Rationalitätsstandards wie symmetrischen Risikoperzeptionen und schließlich, was vielleicht am wichtigsten ist, in symmetrischen Lernprozessen. Territorialstaaten funktionieren nach tendenziell identischen Grammatiken. 7 Weil die jeweiligen Regierungen dies wissen, können sie Vertrauen ausbilden, ohne wirklich sicheres Wissen über sämtliche Absichten und alle Ziele der Gegenseite besitzen zu müssen. Symmetrie ermöglicht also Vertrauenskredit, bzw. sie garantiert die Kreditwürdigkeit der jeweiligen Gegenseite. Diese Vertrauenskreditierung fehlt im Falle der Asymmetrie. Aufgrund der Äquivalenz- und Reziprozitätsprinzipien kann Symmetrie freilich auch zu einer Intensivierung des Krieges führen, wie sie in dieser Form weltgeschichtlich wohl einmalig ist. Symmetrie ist demnach per se weder friedens- noch kriegsfördernd, sondern definiert eine bestimmte Form von Krieg und Frieden, die den Gesetzmäßigkeiten der Reziprozität bzw. Symmetrie unterliegt. Den Staat gibt es nur im Plural, also in einem Pluriversum von Staaten; das Imperium dagegen gibt es nur im Singular, und wenn es doch mehrere gleichzeitig gibt, so anerkennen sie sich nicht als Gleiche. Die Prinzipien einer symmetrischen Rationalität im Kriege finden sich wohl nirgendwo präziser dargestellt als in Clausewitz’ Werk»Vom Kriege«, wo gleich zu Beginn drei Prinzipien der Eskalation und drei Prinzipien der Mäßigung von Gewaltanwendung gegenübergestellt werden. 8 Mit letzteren hat Clausewitz zu erklären versucht, warum die aus Motiv und Absicht beider Seiten doch eigentlich zu erwartende Tendenz einer Gewaltsteigerung zum Äußersten nur in den seltensten Fällen und 7. Bei der Stabilisierung eines Gleichgewichts des Schreckens im Ost-West-Gegensatz hat neben dem Bedrohungspotenzial der Nuklearwaffen die Territorialität der konkurrierenden politischen Ordnungen die entscheidende Rolle gespielt: Stellten die Nuklearwaffen die Bedrohung her, so stellte die Territorialität die Bedrohbarkeit sicher; an ihr hing die Logik der Abschreckung. Die Rationalität der politischen Führung auf beiden Seiten wurde gewährleistet durch die Verletzlichkeit der politischen Ordnungen, die sie vertraten. 8. Carl von Clausewitz, Vom Kriege , 19. Aufl., hrsg. von Werner Hahlweg, Bonn 1980, S. 192–199. 28 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation ipg 3/2004

eigentlich gar nie eintritt: Erstens kennen sich die Gegner und haben auf diese Weise eine Vorstellung von den gegnerischen Motiven und Absichten, was dazu beiträgt, dass die Gewalt nicht sogleich bis zum Äußersten eskaliert wird. Zweitens kommt der Faktor Zeit ins Spiel, der dafür sorgt, dass jede feindliche Handlung, die nicht begangen wird, und jede Anstrengung, die nicht unternommen wird, die gegnerische Seite davon abhält, ihrerseits diese Anstrengungen zu unternehmen. Schließlich kommt – drittens – der Umstand zum Tragen, dass Kriegsentscheidungen nicht absolut sind, also als ein vorübergehendes Übel betrachtet werden können, für das zu einem späteren Zeitpunkt auch wieder Abhilfe geschaffen werden kann. Es ist die Äquivalenz bzw. Symmetrie der gegenseitigen Kenntnisse, der beiden Seiten für die Führung eines Krieges verfügbaren Zeiträume und schließlich der Chancen auf Reversion der Kriegsergebnisse, die den Eskalationsprozess bremst. Clausewitz hat, was oft missverstanden worden ist, die aus dem Begriff des Krieges erwachsenden Eskalationsfaktoren mit dem»absoluten Krieg« und die aus der Wirklichkeit der Kriegführung resultierenden mäßigenden Faktoren mit dem»wirklichen Krieg« verbunden und daraus geschlussfolgert, dass die Realität des Krieges notorisch etwas anderes sei als das, was der Begriff des Krieges nahe lege. Sicherheitsdoktrinen stellen eine Verbindung zwischen beidem dar; sie haben das Mögliche, wenngleich Unwahrscheinliche in Betracht zu ziehen, aber vor allem haben sie sich auf das Wahrscheinliche zu konzentrieren. Im Lichte der hier angestellten Überlegungen heißt das: Symmetrie stärkt das Gewicht des Wahrscheinlichen; Asymmetrie hingegen lässt das bloß Denkbare wahrscheinlicher werden. Denn offensichtlich sind Clausewitz’ Überlegungen auf symmetrische Konstellationen abgestellt und die drei mäßigenden Faktoren kommen nur ins Spiel, wenn jede der beiden Konfliktparteien davon ausgeht, dass die Handlungen des Gegners nach Risikoperzeptionen und Rationalitätsstandards erfolgen, die mit den eigenen spiegelbildlich identisch sind. Ist das nicht der Fall, so kommen nur die eskalierenden Faktoren ins Spiel, die mäßigenden verlieren an Bedeutung und der Krieg kann sich binnen Kurzem zum Äußersten steigern. Clausewitz selbst nennt als Voraussetzung für das Wirksamwerden der mäßigenden Faktoren vor allem die Zeit, aber mit der Zeit ist der Raum verbunden, den Clausewitz an den fraglichen Stellen freilich nicht explizit nennt. Für ihn, der in den von Scharnhorst eingerichteten Kursen an der Berliner Kriegsschule intensiv mit der Kantschen Philosophie bekannt ipg 3/2004 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation 29

gemacht worden ist, 9 gehört beides aufs engste zusammen. Nur wenn beide Seiten in tendenziell gleicher Weise über Zeit und – etwas weniger vordringlich – über Raum verfügen, kommen die mäßigenden Faktoren in ihrem ganzen Gewicht zum Tragen. In gewisser Hinsicht drehte sich das gesamte nukleare Wettrüsten um nichts anderes als die permanente Resymmetrierung der Zeit. Nur wenn diese präzise gleich verteilt war, war die Wahrscheinlichkeit eines Atomkriegs gering – und Gleichverteilung hieß angesichts der Beschleunigung von Trägersystemen in diesem Fall Gleichverteilung von Zeit im Minuten-, wenn nicht Sekundenbereich. Im Nuklearzeitalter war(und ist) im Unterschied zu den Epochen konventioneller Kriegführung die Zeit freilich keine abhängige Variable des Raumes mehr, was zu einem relativen Bedeutungsverlust der räumliDie Ebene der strategischen Planspiele oder gar der Formulierung von Sicherheitsdoktrinen hat die Vorstellung eines entterritorialisierten Gegners erst nach dem 11. September 2001 erreicht. chen Tiefe bei der Formulierung von Sicherheitsdoktrinen geführt hat – freilich nur zu einem relativen Bedeutungsverlust, insofern Territorialität, wie bereits ausgeführt, der Garant der Verletzlichkeit ist, der die gesamte symmetrische Ordnung, von den Zeitressourcen bis zu den Rationalitätsstandards, für beide Seiten verbindlich macht. Es war eigentlich schon immer klar, dass die Seite, der es gelang, sich in ihren Kernelementen zu entterritorialisieren, gewaltige Vorteile bei der Führung eines Krieges erlangen würde. Freilich war dies mit Blick auf Territorialstaaten bzw. Territorialimperien lange nur eine Denkmöglichkeit, die eher in JamesBond- oder Science-Fiction-Filmen als in militärischen Szenarien durchgespielt wurde. Die Ebene der strategischen Planspiele oder gar der Formulierung von Sicherheitsdoktrinen hat die Vorstellung eines entterritorialisierten Gegners erst nach dem 11. September 2001 erreicht. Die zur Zeit dominante Bezeichnung für entterritorialisierte Gegner ist die des Netzwerks. 9. Dazu ausführlich Peter Paret, Clausewitz und der Staat , Bonn 1993, S. 200ff. 30 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation ipg 3/2004

Terrorismus und asymmetrischer Krieg: Entschleunigung, Entterritorialisierung, Individualisierung Mit der Umstellung der Kriegs- und Bedrohungsszenarien von Symmetrie auf Asymmetrie haben sich dramatischere Veränderungen vollzogen, als dies auf den ersten Blick erkennbar sein mag. Die Herstellung asymmetrischer Überlegenheit, wie sie von ökonomisch und technologisch fortgeschrittenen Gesellschaften betrieben werden kann und, sofern es sich bei ihnen um postheroische Gesellschaften handelt, die nur bei einer geringen Anzahl eigener Opfer kriegführungsfähig sind, auch betrieben werden muss , beruht in der Regel auf einer erhöhten eigenen Beschleunigungsfähigkeit, der gegenüber die Gegenseite relativ langsamer wird. Die Asymmetrie der Kriegführung besteht in diesem Fall darin, dass eine Seite infolge ihrer erhöhten Beschleunigungspotenziale für den Gegner unangreifbar und damit tendenziell unverwundbar wird, während die andere immer verwundbarer wird, bis sie schließlich zum bloßen Opfer ohne effektive Widerstandsmöglichkeit geworden ist. Die Folgen einer solchen Entwicklung lassen sich vor allem in jenen Kriegen des ausgehenden 20. Jahrhunderts studieren, an denen die usa beteiligt gewesen sind. Insbesondere der Zweite Golfkrieg von 1991, als die Truppen Saddam Husseins aus dem von ihnen besetzten Kuwait vertrieben wurden, ist ein gutes Beispiel für asymmetrische Kriegführung aus einer Position der Stärke: Innerhalb eines Zeitraums von drei Tagen ist es den Amerikanern gelungen, die irakische Armee, die damals die weltweit fünftstärkste und durchaus mit modernem Gerät ausgerüstet war, so schwer zu treffen, dass sie danach zu keinem ernstlichen Widerstand mehr in der Lage war. 10 Der Zweite Golfkrieg hatte eine mehr als regionale Bedeutung, insofern nach ihm klar war, dass die quantitative Überlegenheit der sowjetischen Streitkräfte keine Rolle mehr spielte und die Abermilliarden Rubel, die die Sowjetunion in sie investiert hatte und an denen sie wirtschaftlich ausgeblutet war, nicht mehr in politische Macht konvertiert werden konnten. Sie waren in den Wüsten am Golf buchstäblich mit verbrannt. Wenige Monate später ist die Sowjetunion per Dekret aufgelöst worden, und die usa avancierten zur sogenannten»einzig verbliebenen Supermacht«. Das aber hieß nichts anderes, als dass sie mit Ausnahme der nu10. Vgl. dazu Herfried Münkler, Der neue Golfkrieg , Reinbek bei Hamburg 2003, S. 95ff. ipg 3/2004 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation 31

klearen Bedrohung durch Russland als dem Erben der sowjetischen Atomstreitmacht keinen symmetrischen Gegenspieler mehr hatten. Das wiederum setzte zwei Entwicklungen in Gang, die in ihrer ganzen Dramatik erst am Beginn des 21. Jahrhunderts erkennbar wurden: einerseits den Versuch auch mittlerer und kleinerer Staaten, sich in den Besitz von Nuklearwaffen(oder zumindest doch biologischen und chemischen Massenvernichtungswaffen) zu bringen, um auf diese Weise eine Residualsymmetrie herzustellen, und andererseits die systematische Asymmetrierung von Strategien , um auf diesem Wege die unerreichbare Überlegenheit der usa zu konterkarieren. Statt der partiellen Resymmetrierung, wie sie der erste Weg darstellt, 11 setzten die entschiedensten Gegner der usa auf die systematische Asymmetrierung, die nicht mehr die Überlegenheit des Gegners auszugleichen sucht, sondern nach dessen Schwächen Ausschau hält, um hier neue Angriffsmöglichkeiten zu entdecken. Es stellte sich sehr bald heraus, dass der größte Schwachpunkt hochentwickelter Gesellschaften ihre verletzliche Infrastruktur ist und unter den Methoden, sie anzugreifen, der Terrorismus die erfolgversprechendste und effektivste. 12 Terrorismus ist eine Form der Gewaltanwendung, die die Konfrontation mit dem hoch entwickelten Sicherheitsapparat der angegriffenen Seite, sei es nun Polizei oder Militär, meidet und statt dessen zivile Ziele angreift. Ziel ist es, dem Gegner einen möglichst hohen Schaden zuzufügen, wobei es darum geht, durch unregelmäßig erfolgende Attacken diese Schädigung zu verstetigen, bis sie für die angegriffene Seite untragbar wird und diese resigniert, das heißt, ihren zuvor geltend gemachten politischen Willen aufgibt. Asymmetrisch ist der Terrorismus dabei in mehrfacher Hinsicht: erstens durch die Auswahl der Ziele und die Art des Angriffs, die sich einer(symmetrischen) Konfron11. Freilich ist dieser Weg im Prinzip durch die Verträge zur Nichtverbreitung von Atomwaffen versperrt, und wer ihn heimlich beschreitet, muss damit rechnen, von den usa nicht nur als Schurkenstaat bezeichnet, sondern auch demgemäß behandelt zu werden. Da Staaten, wie oben dargelegt, infolge ihrer Territorialität eine hohe Verletzlichkeit besitzen, ist der Aufbau eigener Nuklearpotenziale ein überaus riskanter Weg, den bislang nur wenige erfolgreich zurückgelegt haben. Da kaum wünschenswert ist, dass dies noch mehr tun, ist eine residuale Resymmetrierung der militärischen Fähigkeiten keine politisch überzeugende Perspektive. 12. Vgl. dazu ausführlich Herfried Münkler,»Ältere und jüngere Formen des Terrorismus. Strategie und Organisationsstruktur«; in: Werner Weidenfeld(Hrsg.), Herausforderung Terrorismus. Die Zukunft der Sicherheit , Wiesbaden 2004, S. 29–43. 32 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation ipg 3/2004

tation mit der Gegenseite entzieht. Asymmetrisch ist des weiteren die Organisationsstruktur der Angreifer, die sich in Gestalt von Netzwerken entterritorialisieren, um für eine militärische Reaktion des Angegriffenen nach dem klassischen Muster unverwundbar zu sein. Was für die asymmetrisch überlegene Seite die technische Möglichkeit der militärischen Nutzung des Luft- und Weltraums ist, ist für die asymmetrisch unterlegene Seite die Klandestinität, also das Verschwinden unter der Zivilbevölkerung oder in entgrenzten Räumen. Und schließlich geht es, drittens, um die Asymmetrierung der Zeit: Beruhte die Symmetrie des klassischen Staatenkrieges auf einer Gleichverteilung der beiden Seiten verfügbaren Zeit und setzt die Asymmetrie der Überlegenheit auf Formen der Beschleunigung, bei denen die Gegenseite nicht Schritt zu halten vermochte, so funktioniert die Asymmetrie der Unterlegenheit auf einer systematischen Verlangsamung bzw. Entschleunigung, um auf diese Weise die Beschleunigungsvorteile der Gegenseite zu entwerten bzw. ins Leere laufen zu lassen. Die jüngsten Formen des Terrorismus knüpfen darin an die klassischen Prinzipien des Partisanenkrieges an, einer früheren Form der Asymmetrierung, in der die auf der Konzentration der Kräfte in Raum und Zeit beruhende Überlegenheit des Gegners durch die Ausweitung des Krieges im Raum und seine Ausdehnung in die Zeit konterkariert wurde. In einer viel zitierten Wendung hat Mao Tse-tung später den Partisanenkrieg als den»lange durchzuhaltenden Krieg« definiert. In ganz ähnlicher Weise sucht auch die Strategie des Terrorismus durch die zeitliche Ausdehnung des Krieges ihre eigenen Erfolgschancen zu erhöhen. Terrorismus ist eine überaus billige Form der Kriegführung, weil sie nur in begrenztem Maße eigene Ressourcen bereitstellen muss und in hohem Maße die Infrastruktur des angegriffenen Landes nutzt und ausbeutet. Die strategische Entschleunigung des Krieges durch die Partisanen, in dieser Form erstmals von der antinapoleonischen Guerilla in Spanien praktiziert, beruht freilich auf hochprekären Voraussetzungen, unter denen an erster Stelle eine erhöhte Leidens- und Opferbereitschaft der(Zivil-)Bevölkerung hervorzuheben ist. Ausdehnung des Krieges in Raum und Zeit heißt nämlich, dass die Gewaltanwendung immer und überall erfolgen kann, dass somit jeder Landstrich und jedes Dorf zum Kriegsschauplatz werden kann. Hinzu kommen die Repressionsmaßnahmen ipg 3/2004 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation 33

der die Partisanen bekämpfenden Streitkräfte, die sich, wenn sie der partisanischen Angreifer nicht habhaft werden, zunehmend gegen die Zivilbevölkerung als deren logistisches Rückgrat richten. Vergeltungsmaßnahmen unterschiedlichster Art sollen bewirken, dass die Bevölkerung die Unterstützung der Partisanen einstellt und deren Rückzugsbasen bzw. die den Partisanen zugehörenden Personen verrät. Solche Formen der Partisanenbekämpfung, von Geiselerschießung bis zur Folter, sollen die Zeitressourcen der partisanischen Akteure einschränken und aufbrauchen. Partisanenbekämpfung zielt auf die Zivilbevölkerung, um den weiteren Zeithorizont der Partisanen zu schließen. Erfolg oder Scheitern eines Partisanenkrieges sind also in hohem Maße von der Leidens- und Opferbereitschaft der Zivilbevölkerung abhängig. Demgemäß sind Partisanenkriege nur defensiv und nur in heroischen Gesellschaften führbar. 13 Dagegen ist Terrorismus, jedenfalls in seinen jüngeren Formen, eine offensive Form der Kriegführung, die auch nicht auf die Gesamtunterstützung einer heroischen Gesellschaft, sondern auf die Rekrutierbarkeit heroischer Einzelner in diesen Gesellschaften angewiesen ist. Terrorismus trägt die Gewalt bis weit in das Zentrum der angegriffenen Macht hinein, und er tut dies, indem er sich der zivilen Infrastruktur des Feindes bedient und sie so umfunktioniert, dass sie Waffenqualität bekommt. Verkehrsverbindungen, wie Untergrundbahnen, Busse, Flugverbindungen etc., stellen die Ziele wie Mittel des Angriffs dar, und häufig sind es auch mit Strengstoff gefüllte Kraftfahrzeuge, die als Bomben gegen Gebäude wie Menschenansammlungen eingesetzt werden. Terrorismus ist eine überaus billige Form der Kriegführung, weil sie nur in begrenztem Maße eigene Ressourcen bereitstellen muss und in hohem Maße die Infrastruktur des angegriffenen Landes nutzt und ausbeutet. Sie beruht im Prinzip darauf, die Überlegenheit des Angegriffenen in eine Schwäche zu verwandeln und an dessen verletzlichsten Stellen anzugreifen. Die Möglichkeit hierzu verschafft ihr in den jüngsten Formen des Terrorismus die Gestalt des Selbstmordattentäters, diese Inversion von Heroen- und Märtyrertum, die ihre Angriffsfähigkeit dadurch erhöht, dass sie keinerlei Energie und Aufmerksamkeit für die Sicherung des Rückzugswegs aufwendet. Und zugleich setzt sie auf die symbolische Wirkung von solchen 13. Vgl. dazu ausführlich Herfried Münkler,»Die Gestalt des Partisanen«; in: ders., Über den Krieg. Stationen der Kriegsgeschichte im Spiegel ihrer theoretischen Reflexion , Weilerswist 2002, S. 173–198. 34 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation ipg 3/2004

Anschlägen, die die Wehrlosigkeit postheroischer Gesellschaften gegen heroische Einzelne demonstrieren sollen. Gesellschaften, die durch terroristische Strategien bedroht sind, müssen Sicherheitsdoktrinen entwickeln, die auf die asymmetrische Bedrohung ihrerseits mit asymmetrisch-proaktiven Verteidigungsformen reagieren. Diese verabschieden sich notgedrungenermaßen auch von den symmetrischen Konstellationen der klassischen Sicherheitsdoktrinen und wahrscheinlich auch von den symmetrischen Normen des klassischen Völkerrechts. Der Versuch, angesichts dieser Bedrohung an Normsymmetrien festzuhalten, würde jede Sicherheitsdoktrin zum Scheitern bzw. zur Wirkungslosigkeit verurteilen. Das alles hängt freilich an der Voraussetzung, dass der Terrorismus als eine strategische Herausforderung der westlichen Gesellschaften begriffen wird. Wer dies bestreitet und Terrorismus als ein zeitlich und räumlich begrenztes Phänomen begreift, das mit dem Rückzug der usa aus dem arabischen Raum und der Lösung des Israel-Palästina-Konflikts verschwinden würde, wird kaum bereit sein, sich auf weitreichende sicherheitspolitische Konsequenzen einzulassen. Die Antwort der USA: präemptive Selbstverteidigung Als erstes hat die am 20. September 2002 veröffentlichte neue»Nationale Sicherheitsstrategie«( nss ) der Vereinigten Staaten auf die beschriebene Herausforderung reagiert. Dort heißt es in der Einleitung:»In der Vergangenheit benötigten Feinde große Armeen und umfangreiche industrielle Fähigkeiten, um eine Gefahr für die Vereinigten Staaten darzustellen. Heutzutage können schemenhafte Netzwerke von Einzelpersonen großes Chaos und Leid über unser Land bringen – und es kostet sie weniger als ein einziger Panzer. Terroristen durchdringen offene Gesellschaften und richten moderne Technologien gegen uns.« Und mit Blick auf die große Zeitressourcen einsetzende Strategie des Terrorismus heißt es weiter:»Der Krieg gegen den weltweit agierenden Terrorismus ist eine globale Unternehmung von ungewisser Dauer.« 14 Die entscheidende Konsequenz, die aus der Ablösung einer symmetrischen durch eine asymmetrische Bedrohung gezogen wird, ist der Übergang von einer reaktiven zu einer proaktiven Konzeption der Selbstverteidigung, die in der 14.»Die neue Nationale Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten«(Einleitung); in: Blätter für deutsche und internationale Politik , Heft 11/22002, S. 1391. ipg 3/2004 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation 35

nss auch als»antizipatorische Selbstverteidigung« bezeichnet wird. 15 Hat in symmetrischen Bedrohungsszenarien seit jeher präventive Selbstverteidigung eine Rolle gespielt, womit einem unmittelbar bevorstehenden Angriff auf das eigene Territorium zuvorgekommen werden sollte, so besagt der neu ausgeprägte Begriff der präemptiven Selbstverteidigung, dass mit militärischen Interventionen auch dann zu rechnen ist, wenn die Bedrohung nicht von allseits erkennbaren Truppenkonzentrationen oder dem Aufbau von Abschussrampen ausgeht, sondern von klandestinen Strukturen terroristischer Organisationen, die mit geheimdienstlichen Mitteln aufgespürt und identifiziert worden sind. Präemptive Selbstverteidigung ist unter asymmetrischen Konstellationen darauf bedacht, die Herstellung von Angriffsfähigkeit eines Gegners im Ansatz zu unterbinden. Für solche Formen der Selbstverteidigung, die oftmals von unprovozierten Angriffen kaum zu unterscheiden sein dürften, verwendet die nss den Begriff der»präemptiven Selbstverteidigung«. 16 Was das konkret bedeutet, beschreibt die nss so:»Wir müssen darauf vorbereitet sein, Schurkenstaaten und ihre terroristische Klientel aufzuhalten, bevor sie in der Lage sind, die Vereinigten Staaten und ihre Bündnispartner und Freunde mit Massenvernichtungswaffen zu bedrohen oder sie gegen sie einzusetzen.« 17 Ein präemptives Selbstverteidigungsrecht ist also weitgehender als ein präventives Selbstverteidigungsrecht: Setzt für letzteres das Recht auf Selbstverteidigung im Falle einer erkennbaren Bedrohung ein, so reklamiert ersteres dieses Recht bereits vor Eintreten der akuten Bedrohung. Tatsächlich ist dies ein konsequentes Zu-Ende-Denken dessen, was mit asymmetrischen Bedrohungsszenarien gemeint ist, da in ihnen das Erkennbarwerden der Bedrohung in der Regel mit dem Beginn des Angriffs in eins fällt. Präventive Selbstverteidigung heißt, unter symmetrischen Konstellationen einem Angriff der Gegenseite durch den eigenen Gegenangriff zuvorzukommen; präemptive Selbstverteidigung dagegen ist unter asymmetrischen Konstellationen darauf bedacht, die Herstel15.»Die neue Nationale Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten von Amerika (Auszüge)«; in: Blätter für deutsche und internationale Politik , Heft 12/2002, S. 1509. 16. Ebd., S. 1507. 17. Ebd., S. 1508. 36 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation ipg 3/2004

lung von Angriffsfähigkeit eines Gegners im Ansatz zu unterbinden. Das freilich hat zur Folge, dass präemptive Selbstverteidigung und die Führung eines Angriffskrieges kaum noch unterscheidbar sind, sondern ineinander verschwimmen. Das ist von den zahlreichen Kritikern der nss zu Recht kritisiert worden. Das Problem ist nur, dass die Unterscheidbarkeit von Angriff und Verteidigung, auf der die Kritiker insistiert haben, begrifflich wie deskriptiv davon abhängig ist, dass symmetrische Bedrohungskonstellationen gegeben sind. Deren vorläufiges Ende und die wachsende Bedeutung asymmetrischer Bedrohung ist zur Herausforderung aller Sicherheitsdoktrinen geworden. So ist der von Javier Solana vorgelegte Entwurf einer Europäischen Sicherheitsstrategie im Ton zwar weniger martialisch als die nss , aber von der Problemdiagnose ganz ähnlich angelegt. Wo die nss von präemptiver Selbstverteidigung spricht, ist in Solanas Entwurf von einer»Ausdehnung des Sicherheitsgürtels um Europa« die Rede. 18 Ob das auf Dauer mehr sein wird als eine unterschiedliche Wortwahl, die letzten Endes aus unterschiedlichen militärischen Fähigkeiten resultiert, wird sich noch zeigen müssen. Es könnte auch sein, dass die Differenz zwischen der europäischen und der us -amerikanischen Sicherheitsdoktrin allein darin besteht, das letztere global, erstere hingegen regional angelegt ist, so dass die»Ausdehnung des Sicherheitsgürtels um Europa« das regionale Äquivalent einer globalen Präemptionsstrategie darstellt. Dass im Übrigen in der europäischen Politik gerade im Präventionsbereich die zivilen Komponenten überwiegen, während die amerikanische Politik sehr viel stärker auf militärische Fähigkeiten setzt, ist weniger eine doktrinäre Entscheidung als eine Frage der Fähigkeiten. Die im Solana-Papier erkennbare Grundtendenz einer europäischen Sicherheitsdoktrin setzt erkennbar stärker auf militärische Komponenten als dies in Praxis und Selbstverständnis der Europäer bislang der Fall war. Die fundamental neue Art der terroristischen Bedrohung scheint auch den Europäern bewusst geworden zu sein. 18.»Javier Solanas Entwurf für eine Europäische Sicherheitsstrategie«; in: Blätter für deutsche und internationale Politik , Heft 8/2003, S. 1009–1014, hier S. 1010f. ipg 3/2004 Münkler, Sicherheitsdoktrinen in der asymmetrischen Konstellation 37

Das Völkerrecht wird unterschätzt: internationale Antworten auf den internationalen Terrorismus HANS-JOACHIM HEINTZE D er Terrorismus ist ein weltweites Problem. Kein Staat, keine Staatengruppe und keine Gesellschaft ist davor gefeit. Der Terrorismus macht nicht vor Staatsgrenzen halt, sondern ist grenzüberschreitend hinsichtlich seiner Akte und ihrer Auswirkungen. Die in Netzwerken organisierten Hintermänner rekrutieren Täter weltweit und setzen sie global ein. Angesichts dieser internationalen Dimension des Terrorismus muss auch der Kampf dagegen weltweit agieren und auf den Spielregeln grenzüberscheitenden Lebens, dem Völkerrecht, basieren. Eine Überdehnung des Selbstverteidigungsrechts hin zu Präventivschlägen ist weder mit diesen Spielregeln vereinbar, noch angesichts der bestehenden völkerrechtlichen Möglichkeiten zur Eindämmung terroristischer Gefährdungen erforderlich. Der Antiterrorkampf und das Völkerrecht: zwei Positionen Die Spielregeln des grenzüberscheitenden Lebens zu respektieren, bedeutet zunächst, das grundlegende Axiom des Völkerrechts ins Kalkül zu ziehen: Staaten sind souverän, es gibt bislang auch im Antiterrorkampf keine über den Staaten stehende supranationale Legislative bzw. Exekutive. Souveränität bedeutet aber nicht, dass sich die Staaten in einem rechtsfreien Raum bewegen. Vielmehr schließt die Souveränität die Verpflichtung ein, die Souveränität der anderen Staaten und die für alle Staaten zwingend verbindlichen Normen des ius cogens zu achten, so dass heute nicht mehr von einer absoluten Souveränität gesprochen werden kann. Die un -Charta trägt diesem Umstand Rechnung, indem sie von der souveränen Gleichheit der Staaten spricht und einige ius cogens-Normen auflistet. Politiker und Praktiker stehen dem Völkerrecht jedoch vielfach kritisch gegenüber. Das Völkerrecht wird als ein»schwaches« Recht angesehen, das nicht über einen zentralen Durchsetzungsapparat in der Form 38 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

einer Staatsanwaltschaft, Polizei und einer Armee verfügt. Gleichwohl gibt es keinen Anlass, das Völkerrecht deshalb gering zu schätzen. Die Macht des Völkerrechts resultiert aus dem Umstand, dass die Staatengemeinschaft insgesamt die Sinnhaftigkeit und Notwendigkeit von»Straßenverkehrsregeln« im internationalen Umgang miteinander einsieht und die vereinbarten Regeln auch peinlich genau einhält. Der internationale Terrorismus zielt deshalb auch darauf ab, das System der internationalen»rules of the road« zu stören, Chaos zu verursachen und die Staaten zu Überreaktionen zu veranlassen, die dann wiederum terroristische Akte rechtfertigen sollen. Der Kampf gegen den Terrorismus ist daher auch eine Verteidigung der durch das Völkerrecht»verrechtlichten« internationalen Zusammenarbeit der Staaten bei der Sicherung des friedlichen Zusammenlebens. Hinsichtlich der Frage, ob die relevanten Regeln des Völkerrechts für den Antiterrorkampf angesichts der Terroranschläge vom 11. September 2001 und der im Raume schwebenden Drohung von Anschlägen mit Massenvernichtungswaffen ausreichen, haben sich jedoch unter den Völkerrechtlern zwei Denkschulen herausgebildet. Die erste Denkschule spricht sich für die Schaffung neuer Völkerrechtsnormen aus, die um die von der us -Regierung propagierte Nationale Sicherheitsstrategie( nss ) 1 vom 20.9.2002 kreisen und in deren Zentrum das Konzept der präventiven Selbstverteidigung steht. Die nss an sich ist kein Völkerrecht; da sie aber vom mächtigsten Staat der Erde verkündet wurde und im jüngsten Irak-Krieg auch praktische Konsequenzen zeitigte, hat sie zweifellos einen bedeutenden Einfluss auf das Völkerrecht. Der Ausgangspunkt der nss sind zwei Bedrohungsszenarien. Einerseits sind die usa durch geheim operierende multinationale und global agierende Terrororganisationen gefährdet, die vermittels Hochtechnologie und Selbstmordattentätern Menschen angreifen und die moderne Infrastruktur zerstören. Andererseits sehen sich die usa durch kriegslüsterne Potentaten in»Schurkenstaaten« gefährdet, die mit atomaren, chemischen und biologischen Massenvernichtungswaffen agieren und diese zur Durchsetzung radikaler politischer Ziele anwenden würden. Der»worst case« wäre, wenn Terrororganisationen vermittels der 1. Präsident Bush hat an diesem Tag das Dokument beiden Kammern des amerikanischen Kongresses vorgelegt. Internetabruf unter www.whitehouse.gov/nsc/ nss.html. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 39

»Schurkenstaaten« in den Besitz von Massenvernichtungswaffen kämen. Die nss geht weiterhin davon aus, dass gegenüber Terroristen und fanatisierten Staatsführern die herkömmliche Politik der Eindämmung, Abschreckung und Rüstungskontrolle nicht erfolgversprechend sein kann, weshalb vorbeugende militärische Abwehrmaßnahmen zu ergreifen sind. Damit wird der Gefahr begegnet, bevor sie sich überhaupt ausbreiten kann, und dem potenziellen Gegner die Aggressionsmöglichkeit genommen, ehe er seine Aufrüstungsvorhaben abgeschlossen hat. Letztlich wird damit ein Selbstverteidigungsrecht gegen unkalkulierbare Sicherheitsrisiken konstatiert. Je größer das Risikopotenzial, aus dem sich eine echte Bedrohung entwickeln könnte, desto wichtiger werden die in amtlicher amerikanischer Diktion»preemptive measures« genannten vorbeugenden Abwehrmaßnahmen: Einsatz von Kommandotruppen, gezielte Luftschläge oder militärische Invasion bzw. Besetzung eines Landes. 2 Der us -Völkerrechtler Glennon von der Tufts University bringt die Position folgendermaßen auf den Punkt:»In dieser Phase des Übergangs zu einer neuen Weltordnung gehören die Werkzeuge – wie Napoleon einmal sagte – dem Mann, der sie auch benutzen kann. Gewalt ist ein Mittel, um die nationalen Interessen durchzusetzen.« 3 Für die zweite völkerrechtliche Denkschule, die hier vertreten wird, steht die nss hingegen im Widerspruch zum Selbstverteidigungsrecht des Art. 51 un -Charta. Entsprechend den Tatbestandsvoraussetzungen verlangt die Ausübung des Selbstverteidigungsrechts die Gegenwärtigkeit eines bewaffneten Angriffs. Erforderlich ist eine gewisse Angriffsintensität, d.h. grenzverletzende Truppenbewegungen, Blockaden von Häfen und Küsten oder militärische Luftschläge. 4 Liegen solche Angriffe vor, so kann der Angegriffene selbst militärische Gewalt anwenden, um den Angreifer daran zu hindern, seinen Angriff fortzusetzen. Folglich 2. Frhr. v. Lepel, O. M.,»Die präemptive Selbstverteidigung im Lichte des Völkerrechts«, in: Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften 16(2003), S. 77 f. 3. Glennon, M. J.,»Pro& Contra – Bricht Amerika das Völkerrecht? Nein«, in: Ambros, K./J. Arnold, Der Irak-Krieg und das Völkerrecht , Berlin 2004, S. 259. 4. Die Mehrheit der Völkerrechtler verlangt für die Qualifizierung militärischer Gewaltmaßnahmen als bewaffnete Angriffe eine gewisse Angriffsintensität. Einmalige schlichte Grenzverletzungen geringeren Umfangs liegen unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Angriffs und sind deshalb von dem betroffenen Staat hinzunehmen. Damit sollte der Missbrauch des Selbstverteidigungsrechts verhindert werden. Vgl. dazu Fischer in: Ipsen, K., Völkerrecht, Ein Studienbuch, 4. Aufl., München 1999,§ 59 Rdnr. 28. 40 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

steht einer Militäraktion, die einem gegnerischen Angriff zuvorkommen soll, der Wortlaut des Art. 51 vn -Charta entgegen. 5 Diese Denkschule lehnt die nss daher als völkerrechtswidrig ab. Vielmehr bietet – wie im Folgenden zu zeigen ist – das bestehende Völkerrecht einen hinreichenden Rahmen, um den aktuellen Herausforderungen durch den internationalen Terrorismus gerecht zu werden. Die völkerrechtliche Ächtung des Terrorismus Bereits die un -Charta verbietet den Terrorismus durch die Verankerung des Gewaltverbots in Art. 2 Abs. 4. Das ergibt sich aus der Interpretation des Gewaltverbots in der»Friendly Relations«-Deklaration[Res. 2625 (XXV) von 1970] der un -Generalversammlung. Dort heißt es:»Jeder Staat hat die Pflicht zur Unterlassung der Organisation, Anstiftung, Unterstützung von oder Teilnahme an Bürgerkriegshandlungen oder terroristischen Handlungen in einem anderen Staat oder zur Unterlassung der stillschweigenden Duldung organisierter Aktivitäten auf seinem Hoheitsgebiet, die auf die Begehung solcher Handlungen gerichtet sind, wenn die Handlungen … eine Androhung oder Anwendung von Gewalt umfassen.« Nach dem in der un -Charta ebenfalls niedergelegten Grundsatz der Nichteinmischung darf kein Staat»subversive, terroristische oder bewaffnete Aktivitäten, die auf einen gewaltsamen Umsturz des Regimes eines anderen Staates abzielen, organisieren, unterstützen, schüren, finanzieren, anstacheln oder dulden …«. 6 Diese allgemein akzeptierte Auslegung der un -Charta bedeutet, dass der von Staaten ausgehende grenzüberschreitende Terrorismus völkerrechtswidrig ist. Diese klare Rechtsposition wurde wiederholt seitens der un -Generalversammlung bekräftigt, so insbesondere durch die grundsätzliche»Erklärung über Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus«(Res. 49/60 vom 9. Dezember 1994). Hiermit unterstreicht die Weltorganisation das Ziel, den internationalen Terrorismus in allen Ausprägungen zu beseitigen. Dies sei namentlich hinsichtlich solcher Handlungen, an denen Staaten mittelbar oder unmittelbar beteiligt sind, für die Wahrung des Weltfriedens unabdingbar. Festgestellt wird weiterhin, 5. Ipsen, a.a.O., S. 928 ff. 6. Abgedruckt in: Schweitzer, M./W. Rudolf, Friedensvölkerrecht , 3. Auflage, BadenBaden 1985, S. 696. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 41

dass alle terroristischen Handlungen, Methoden und Praktiken unmissverständlich als kriminell und nicht zu rechtfertigen einzustufen sind. Über die grundsätzliche Ächtung des internationalen Terrorismus durch das moderne Völkerrecht kann es somit keinen Zweifel geben. Sie ist für alle Staaten verbindlich, da sie auf den in der un -Charta verankerten Grundprinzipien des Völkerrechts basiert. Resolutionen des Sicherheitsrates und der Generalversammlung bekräftigen diesen Umstand. Unstreitig dürfte auch sein, dass nach der un -Charta in den Terrorismus verwickelte Staaten souveräne Rechte verwirken können. 7 Bezüglich Taliban-Afghanistans war dies offenkundig der Fall und auch Libyen büßte für seine Verwicklung in Bombenanschläge auf Zivilluftfahrzeuge mit Einschränkungen seiner souveränen Rechte. Gleichwohl gibt es bezüglich des konkreten Inhalts des Terrorismusverbots eine ganze Reihe rechtlicher Grauzonen und offener Fragen, da es keine allgemeinverbindliche Definition des Terrorismus gibt. Manche Autoren halten dies für eine»rechtlich kaum vertretbare Situation« 8 . In der Tat ist das Fehlen einer Definition erstaunlich, da der Terrorismus schon seit Jahrhunderten die Menschen bewegt. Bereits in der Französischen Revolution wurde die Gewaltherrschaft Robespierres und des »Wohlfahrtsausschusses« so bezeichnet. Seither versteht man unter Terrorismus umgangssprachlich ein System, das auf Angst basiert. Vielfach werden deshalb auch politisch motivierte Gewalttaten im weitesten Sinne so bezeichnet. 9 In der internationalen Diskussion hat sich besonders die Bewertung der von nationalen Befreiungsbewegungen ausgehenden Gewalt als problematisch erwiesen. Stellte der Westen sie vielfach zumindest in die Nähe des Terrorismus, so wurde sie von den Befürwortern der Befreiungsbewegungen für legitim gehalten, weil sie der Durchsetzung des Selbstbestimmungsrechts der Völker diene. Ein weiteres offenes Problem war das des Staatsterrorismus, von dem viele Staaten behaupteten, er sei gegenüber dem einzelnen terroristischen Akt viel schwerwiegender. Darunter wurden neben der Apartheid insbe7. Kokott, J.,»Missbrauch und Verwirkung von Souveränitätsrechten bei gravierenden Völkerrechtsverstößen«, in: Beyerlin, U. et al.(Hrsg.), Festschrift für Rudolf Bernhardt , Berlin 1995, S. 135 ff. 8. Schmalenbach, K.,»Der internationale Terrorismus – Ein Definitionsversuch«, in: Neue Zeitschrift für Wehrrecht 42(2000), S. 15. 9. König, D.,»Terrorismus«, in: Wolfrum, R.(Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen , München 1991, S. 847. 42 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

sondere der Kolonialismus, Fremdherrschaft und Rassismus verstanden. 10 Hinter dieser Argumentation stand freilich vielfach der Versuch der Rechtfertigung des Gruppen- oder Individualterrorismus. 11 Mit dem Staatsterrorismus wurde ein anderer juristischer Ansatz eingeführt, da es hierbei um einen Missbrauch staatlicher Macht geht, bei dem ein Völkerrechtssubjekt gegen seine Pflichten hinsichtlich des Gewaltverbots und/ oder der Menschenrechte verstößt. Eine solche Bewertung stellt zweifellos eine erhebliche Relativierung der sonst so geheiligten staatlichen Souveränität dar. So kann nicht verwundern, dass der staatlich unterstützte Terrorismus eine»prime source of controversy and conflict« ist. 12 Gerade us -Maßnahmen gegen»Schurkenstaaten«, die auch»Staatsterrorismus« betrieben, führten immer wieder zu mehr oder weniger offener Kritik an Washington. Die Kontroverse um die us -Bombardements gegen angebliche terroristische Einrichtungen in Afghanistan und Sudan 1998, die als offensichtlich rechtswidrig bezeichnet wurden, belegt diese Einschätzung. 13 Der Kampf gegen den Terrorismus ist auch eine Verteidigung der durch das Völkerrecht»verrechtlichten« internationalen Zusammenarbeit der Staaten bei der Sicherung des friedlichen Zusammenlebens. Es ist fraglich, ob der us -Schlag unterlassen worden wäre, wenn es eine Definition des Terrorismus gegeben hätte. Gleichwohl stand das Thema seit über einem halben Jahrhundert immer wieder – erfolglos – auf der zwischenstaatlichen Ebene zur Debatte. Bezeichnend ist, dass selbst un -Experten die Aufgabe für ein»too ambitious aim« halten. 14 Die Staatengemeinschaft hat sich folglich entschieden, auf eine allgemeine Begriffsbestimmung zu verzichten und die internationalen Anstrengun10. Rebmann, K.,»Probleme und Möglichkeiten der Bekämpfung des internationalen Terrorismus«, in: Neue Juristische Wochenschrift 38(1985), S. 1735 f. 11. Rumpf, H.,»Völkerrechtliche Probleme des Terrorismus«, in: Außenpolitik 36 (1985), S. 348. 12. Friedländer, R.,»Terrorism«, in: Bernhardt, R.(Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law, Vol IV, Amsterdam 2000, S. 849. 13. Düker, A.,»United States Bombing of Terrorist Sites in Afghanistan and the Sudan: A Sign of the Necessity of International Co-operation«, in: International Peacekeeping 6(1999), S. 42. 14. un -Doc. e / cn .4/Sub.2/1999/27, para. 43. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 43

gen auf die Ächtung einzelner Akte des Terrorismus und die Trockenlegung ihrer materiellen Grundlagen zu richten. Je enger allerdings das Geflecht der einzelnen Übereinkünfte wurde, desto mehr näherte man sich auch einer pragmatischen Umschreibung des Terrorismus. Terrorismusbekämpfung als nationale Verpflichtung: die Rolle internationaler Abkommen Die zahlreichen internationalen Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus knüpfen an den Gedanken der generalpräventiven Wirkung des Strafrechts an und sollen sicherstellen, dass Täter in Grenzbereichen staatlicher Hoheitsausübung der Bestrafung zugeführt werden können. Letztlich wird eine weltweite Strafzuständigkeit nach dem Universalitätsprinzip begründet. Daher folgen die Übereinkommen dem gleichen Grundmuster: die Straftaten werden definiert und die Staaten verpflichtet, die Straftäter entweder angemessen zu bestrafen oder auszuliefern. Der Terrorismus manifestiert sich stets als kriminelle Gewalt. Dies ist zu unterstreichen, da sich der Terrorismus selbst als politische Gewaltanwendung versteht, die nicht unmittelbar im persönlichen Interesse des Täters liegt, sondern auf die Veränderung der sozialen und politischen Ordnung zielt. 15 Als kriminelle Taten müssen terroristische Akte durch die nationale Rechtsordnung geahndet werden, ein Gedanke, der bereits in der Genfer Konvention des Völkerbundes von 1937 verankert wurde. Dort wird festgelegt, dass die Staaten terroristische Handlungen zu Straftaten erklären und zu Auslieferungstatbeständen machen müssen. Weiterhin wurden sie verpflichtet, bereits jegliche Aufforderung zur Unterstützung terroristischer Gewalttäter unter Strafe zu stellen. An diese Konstruktion knüpfen auch die zahlreichen»modernen« völkerrechtlichen Verträge an. Sie beziehen sich auf die Luft- und Schifffahrt, die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen einschließlich Diplomaten, auf die Geiselnahme und auf den physischen Schutz von Kernmaterial. Das Internationale Übereinkommen zur Bekämpfung terroristischer Bombenanschläge 16 listet auf, was im Einzelnen geschützte Objekte sein sollen (z.B. öffentliche Plätze und Verkehrsmittel) und nennt die Straftaten. 15. Münkler, H., Gewalt und Ordnung , Frankfurt/M. 1992, S. 147 ff. 16. Bundesgesetzblatt II 2002, S. 2506. 44 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

Weiterhin werden die Bestrafungs- und Auslieferungsregelungen niedergelegt. Das Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus wurde mit der Res. 54/109 vom 9. Dezember 1999 durch die un -Generalversammlung angenommen und trat für Deutschland Ende 2003 in Kraft. 17 Die Vertragsstaaten verpflichten sich, das Sammeln und Bereitstellen von Geldern für terroristische Aktivitäten unter Strafe zu stellen sowie Möglichkeiten zu schaffen, diese Gelder beschlagnahmen und einziehen zu können. 18 Hinsichtlich der Strafverfolgung enthält es die gleichen Elemente wie die anderen Antiterrorinstrumente. Allerdings geht das Vertragswerk insofern über andere einschlägige Dokumente hinaus, als ein terroristischer Akt im Sinne des Abkommens definiert wird, nämlich als Handlung,»die den Tod oder eine schwere Körperverletzung einer Zivilperson oder einer anderen Person, die in einem bewaffneten Konflikt nicht aktiv an Feindseligkeiten teilnimmt, herbeiführen soll, wenn diese Handlung auf Grund ihres Wesens oder der Umstände darauf abzielt, eine Bevölkerungsgruppe einzuschüchtern oder eine Regierung oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen zu nötigen«. Weitere Besonderheiten dieses Übereinkommens folgen aus dem Umstand, dass es sich nicht mit einzelnen terroristischen Akten beschäftigt, sondern mit den dahinterstehenden Organisationen und Netzwerken der Terroristen. Damit werden weitere Verbrechenskategorien, die oftmals mit dem Terrorismus in Verbindung stehen, erfasst: Drogen- und Waffenhandel, Geldwäsche sowie Schmuggel von potenziell gefährlichem Material. Das Abkommen bezieht sich somit nicht nur auf die Finanzierung des Terrorismus an sich, sondern auf jegliche materielle Unterstützung. 19 Damit können sich Überschneidungen mit anderen völkerrechtlichen Verträgen auftun, insbesondere zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität. 20 17. Bundesgesetzblatt II 2003, S. 1923. 18. Finke, J./C. Wandscher,»Terrorismusbekämpfung jenseits militärischer Gewalt«, in: Vereinte Nationen 49(2001), S. 168. 19. Lavalle, R.,»The International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism«, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 60 (2000), S. 497. 20.Dammann, B./D. Vlassis,»Stärkung des internationalen Strafrechts«, in: Vereinte Nationen 49(2001), S. 222. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 45

Terrorismus als völkerrechtliches Verbrechen: die Rolle internationaler Gerichte Während der jahrelangen Diskussion des Kodifikationsprojektes»Verbrechen gegen den Frieden und die Sicherheit der Menschheit« der un Völkerrechtskommission(International Law Commission[ ilc ]) bestand weithin Einigkeit, dass terroristische Akte dann als völkerrechtliches Verbrechen gegen den Frieden anzusehen sind, wenn sie von staatlichen Organen begangen, unterstützt, ermutigt oder geduldet werden und sich gegen einen anderen Staat richten. 21 Allerdings ist dieses ilc Vorhaben noch nicht abgeschlossen und wurde von den Arbeiten zur Schaffung eines Internationalen Strafgerichtshofs( icc ) überholt. Um so erstaunlicher ist es, dass die von der ilc recht weit vorangetriebenen Arbeiten zum Tatbestand des Terrorismus nicht in das Statut des icc aufgenommen wurden. Die Konferenz in Rom konnte sich nur darauf einigen, terroristische Akte als»Verbrechen mit Relevanz für die internationale Gemeinschaft« zu bezeichnen und eventuell zu einem späteren Zeitpunkt in die Liste der vom zukünftigen icc abzustrafenden Tatbestände aufzunehmen. 22 Terroristische Akte können somit zunächst lediglich dann vor den icc gebracht werden, wenn sie zugleich Verbrechen gegen die Menschlichkeit darstellen. 23 Beispielsweise wurden die Attentate vom 11. September 2001 von Politikern und Völkerrechtlern als Verbrechen gegen die Menschlichkeit bezeichnet. Es steht jedoch zu befürchten, dass durch diese juristische Konstruktion mögliche Grauzonen eröffnet werden, die eine schnelle und wirksame Ahndung terroristischer Verbrechen erschweren werden. 24 21. Yearbook of the International Law Commission (1986), Vol. II, S. 41. 22. Oeter, S.,»Terrorismus – ein Völkerrechtliches Verbrechen?«, in: Friedenswarte 76 (2001), S. 14 f. 23. Vgl. die Analyse von Kreß, C.,»Der Jugoslawien-Strafgerichtshof im Grenzbereich zwischen internationalem bewaffneten Konflikt und Bürgerkrieg«, in: Fischer, H./ S. Lüder(Hrsg.), Völkerrechtliche Verbrechen vor dem Jugoslawien-Tribunal, nationalen Gerichten und dem internationalen Strafgerichtshof , Berlin 1999, S. 48 f. 24.Cassese weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass die Einordnung terroristischer Taten unter die Gerichtsbarkeit des icc zu einer nicht ganz unproblematischen Ausweitung des Tatbestandes der in Art. 7 des icc -Statuts aufgelisteten Verbrechen gegen die Menschlichkeit – und damit der Zuständigkeit des icc – führen würde. Cassese, A.,»Terrorism is Also Disrupting Some Crucial Categories of International Law«, in: European Journal of International Law 12(2001), S. 995. 46 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

Dies ist insbesondere deshalb zu bedauern, weil sich während der Diskussionen zum icc -Statut insbesondere die Entwicklungsländer dafür eingesetzt hatten, den Terrorismus und Drogenhandel durch ein internationales Tribunal abstrafen zu lassen. Hier wäre im Interesse der Rechtssicherheit eine intensivere Kooperation wünschenswert gewesen. 25 Allerdings kann bezweifelt werden, ob mit der Aufnahme des Terrorismus in die Zuständigkeit des icc tatsächlich so viel gewonnen worden wäre. Natürlich werden die Vorteile erkannt, die daraus resultieren, dass damit die Schwerfälligkeit der Verfahren zwischenstaatlicher Rechtshilfe in Strafsachen ausgeräumt werden könnte. Insbesondere der politische Druck zur Zusammenarbeit mit dem icc bei der effektiven Verfolgung von Terrortaten wäre ungleich größer. Dem hält Oeter jedoch den verdeckten Nachteil entgegen, dass der Gerichtshof»schnell in die Untiefen und Fallstricke der variierenden Bewertung terroristischer Taten« gezogen würde. 26 Er hält daher eine Verfolgung des klassischen Terrorismus durch nationale Gerichte für hinreichend. So überzeugend diese nüchterne Argumentation auch sein mag: Gerade die jüngsten Entwicklungen nach dem 11. September zeigen, dass die Behandlung terroristischer Akte durch ein internationales Gericht wohl eher dazu geeignet wäre, vermeintlichen Terroristen einen ordnungsgemäßen Prozess zu machen. Demgegenüber kommen nationale Rechtspflegeorgane allzu schnell in den Geruch der Rachejustiz. Dahingehende Bedenken werden beispielsweise durch Meldungen genährt, wonach Präsident Bush der cia befohlen haben soll, Osama Bin Laden zu töten. 27 Terrorismus als Friedensgefährdung: die Rolle des UN-Sicherheitsrates Terrorakte können eine solche Intensität haben, dass sie eine Bedrohung des internationalen Friedens darstellen und deshalb vor den un -Sicherheitsrat gebracht werden. Dies geschah 1988 bezüglich des Bombenanschlags auf den Pan Am Flug 103 über der schottischen Ortschaft Lockerbie, der 270 Opfer forderte. Nach dreijährigen Untersuchungen beschuldigten die usa und Großbritannien zwei Libyer und forderten deren 25. Murray, R.,»Africa«, in: Netherlands Quarterly of Human Rights 17(1999), S. 352. 26. Oeter, a.a.O., S. 29. 27. Archiv der Gegenwart (2001), S. 45251. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 47

Auslieferung. Als Libyen die Auslieferung verweigerte, wurde dies vom Sicherheitsrat als Ausdruck der mangelnden Bereitschaft dieses Staates, sich vom Terrorismus loszusagen, bewertet und als Friedensbedrohung angesehen. Erstmals wurde damit ein vermutlich staatlich geförderter Terrorakt derart eingestuft und mit der Res. 748(1992) ein Luftverkehrsund Waffenembargo gegen Libyen verhängt, das 1993 noch verschärft wurde. Die Sanktionen haben Libyen 1998 veranlasst, die beiden beschuldigten Libyer an ein schottisches Gericht in den Niederlanden zu überstellen. Einer von ihnen, Abdel Bassit Ali el Magrahi wurde zu einer lebenslangen Freiheitsstrafe verurteilt, weil er die Bombe über Umwege in den Pan Am-Jet gebracht hatte. 28 Die Sanktionen gegen Libyen wurden daraufhin aufgehoben 29 und die Beziehungen zu Libyen normalisieren sich zunehmend, da das Land die zivilrechtliche Entschädigung der Hinterbliebenen der Lockerbie-Opfer zugesagt hat. 30 Das libysche Beispiel kann durchaus als Beleg dafür angesehen werden, dass die Charakterisierung terroristischer Akte als Friedensbedrohung und die darauf aufbauende Verhängung von Sanktionen zu Verhaltensänderungen bei einem Rechtsbrecherstaat führen kann. Immerhin haben die Sanktionen Libyen rund 30 Milliarden Dollar gekostet. 31 Offen muss freilich bleiben, inwieweit auch der us -Krieg gegen Saddam bei Gaddafi zu einer Verhaltensänderung geführt hat. Auch gegen Sudan wurden Sanktionen verhängt. Der Sicherheitsrat verurteilte mit Res. 1044(1996) den Mordanschlag auf den ägyptischen Präsidenten Mubarak und unterstützte die Forderung der Organisation für Afrikanische Einheit( oau ) an den Sudan, drei der Tat beschuldigte und im Sudan befindliche Personen an Ägypten auszuliefern. Als der Sudan dieser Aufforderung nicht nachkam, sah der Rat dies als Friedensbedrohung an und verhängte mit der Res. 1054(1996) Sanktionen. Ähnlich wie bei Libyen scheinen die Sanktionen bald ihr Ziel erreicht zu haben, denn die Khartumer Führung bekundete jüngst die Bereitschaft zur internationalen Zusammenarbeit. 32 28. DPA vom 12.3.2003. Als Drahtzieher nennt das Urteil das Regime in Libyen. Magrahi legte Berufung ein. Vgl. Süddeutsche Zeitung vom 23.1.2002, S. 9. 29. Aust, A.,»Lockerbie: The Other Case«, in: International and Comparative Law Quarterly 49(2000), S. 295. 30. DPA vom 30.4.2003. 31. Süddeutsche Zeitung vom 28.1.2004. 32. Die Welt vom 2.1.2004. 48 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

Akte des Terrorismus beschäftigten den un -Sicherheitsrat auch im Zusammenhang mit der Situation im Kosovo vor der nato -Intervention. Der Rat verurteilte mit der Res. 1160(1998) unter Kap. VII nicht nur die exzessive Gewaltanwendung durch die serbische Polizei gegen Zivilisten, sondern auch»acts of terrorism by the Kosovo Liberation Army«. Er sprach ein Waffenembargo gegen die Bundesrepublik Jugoslawien einschließlich des Kosovo aus. In der folgenden Res. 1199(1998) verurteilte der Rat erneut von Gruppen und Individuen begangene Akte des Terrorismus und jede ausländische Unterstützung solcher Aktivitäten, einschließlich der Waffenlieferungen und des Trainings von Terroristen. Schließlich forderte der Rat im Oktober 1998 mit der Res. 1203(1998) die unmittelbare Einstellung aller terroristischen Aktivitäten. Bekanntlich erreichten die nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen im Kosovo ihr Ziel nicht, so dass sich die nato schließlich – chartawidrig – zum militärischen Eingreifen entschloss. Insofern ist der Kosovo ein Misserfolg der un Sanktionspolitik. Die Abfolge der einzelnen Sanktionen weist auf eine ständige Verschärfung des internationalen Drucks auf die den Terrorismus veranlassenden oder unterstützenden Staaten hin. Dieselbe Einschätzung ist hinsichtlich Afghanistans vorzunehmen. Mit der Situation in diesem Staat sah sich der Rat bereits 1996 konfrontiert, weil der anhaltende Konflikt in diesem Land einen fruchtbaren Boden für den Terrorismus und den Drogenhandel darstelle und so die gesamte Region destabilisiere. Die Führer der verschiedenen afghanischen Kriegsparteien wurden mit der Res. 1076(1996) aufgefordert, völkerrechtswidrige Aktivitäten einzustellen. Im Zusammenhang mit den Bombenattentaten von Nairobi und Daressalam vom 7. August 1998 wurde dann in der Res. 1189(1998) festgestellt, dass sich derartige Akte schädlich auf die internationalen Beziehungen und die Sicherheit der Staaten auswirken. Zugleich zeigte sich der Rat entschlossen,»den internationalen Terrorismus zu beseitigen«. Sind diese Aussagen noch recht schwammig, so wurden sie infolge der zunehmenden Verwicklung afghanischer Bürgerkriegsparteien in den internationalen Terrorismus eindeutiger. Bereits in der Res. 1214(1998) verlangte der Rat,»dass die Taliban aufhören, internationalen Terroristen und ihren Organisationen Zuflucht und Ausbildung zu gewähren, und dass alle afghanischen Bürgeripg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 49

kriegsparteien bei den Anstrengungen, angeklagte Terroristen vor Gericht zu stellen, kooperieren«. Diese Resolution verzichtet allerdings noch darauf, Kapitel VII der Charta zu nennen. Das bedeutet, dass damit noch keine Zwangsmaßnahmen beschlossen wurden. Folglich hatten die us -Angriffe auf Ziele in Afghanistan und Sudan, die als Reaktion auf die Anschläge von Nairobi und Daressalam gedacht waren, keine Rechtsgrundlage, da sie weder vom un -Sicherheitsrat angeordnet waren, noch als Selbstverteidigungsmaßnahme angesehen werden konnten. 33 Das änderte sich mit der Res. 1267(1999), womit gemäß Kapitel VII ein Luftverkehrs- und Finanzembargo gegen die afghanischen Taliban ausgesprochen wurde. Begründet wurde dies mit der Ausbildung und Beherbergung von Terroristen in Afghanistan, was als Bedrohung des Weltfriedens eingestuft wurde. Mit seiner Res. 1333(2000) vom 19. Dezember 2000 bekräftigte der Rat diese Position und ergänzte sie insofern, als nun auch die Verweigerung der Auslieferung Osama bin Ladens als eine Bedrohung des internationalen Friedens charakterisiert wurde. Zugleich erfolgte eine Verschärfung der bereits bestehenden Sanktionen durch ein Waffenembargo. Aus den genannten Resolutionen des Sicherheitsrates ergibt sich, dass terroristische Akte ebenso wie die Ausbildung, Beherbergung und Verweigerung der Auslieferung von Terroristen bereits vor dem 11. September 2001 als Friedensbedrohung nach Art. 39 un -Charta eingestuft werden konnten. Auf dieser Grundlage verhängte der Rat nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen. Die Abfolge der einzelnen Sanktionen weist auf eine ständige Verschärfung des internationalen Drucks auf die den Terrorismus veranlassenden oder unterstützenden Staaten hin. Gleichwohl reichten in den Fällen Kosovo und Afghanistan die Sanktionsmaßnahmen nicht aus, um die Konfliktparteien von ihrem rechtswidrigen und friedensgefährdenden Tun abzubringen. Zu fragen ist deshalb, ob der Rat angesichts der fortdauernden Friedensbedrohung nicht verpflichtet gewesen wäre, auch militärische Maßnahmen nach Art. 42 un -Charta zu ergreifen. Schließlich trägt der un -Sicherheitsrat die Verantwortung für die Aufrechterhaltung des Weltfriedens. Die Antwort kann gleichwohl nur lauten, dass der un -Sicherheitsrat ein politisches Organ ist, das in seiner Entscheidungs33. Nolte, G.,»Die usa und das Völkerrecht«, in: Friedenswarte 78(2003) 2–3, S. 127. 50 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

findung einen großen Spielraum hat. 34 Der Rat war folglich nicht rechtlich verpflichtet, mit militärischen Mitteln vorzugehen. Zudem stellt sich die Frage, ob es erfolgversprechend ist, militärisch gegen Terroristen vorzugehen. Nach dem 11. September 2001 kam es zu einer deutlichen Neubewertung des Terrorismus durch den un -Sicherheitsrat, denn mit der Res. 1368(2001) werden»alle internationalen terroristischen Handlungen« als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit eingestuft. Diese Formulierung stellt eine beachtliche Verschärfung dar: Danach können alle terroristischen Handlungen Zwangsmaßnahmen gegen Staaten – einschließlich militärischer Maßnahmen – auslösen. Dass es sich bei dieser Einschätzung nicht um einen»Schnellschuss« unter der Schockeinwirkung des New Yorker Geschehens(die Resolution wurde am 12. September angenommen) handelt, wird daran deutlich, dass auch die später unter ausdrücklicher Nennung des Kapitels VII verabschiedete Res. 1373(2001) diese Einschätzung wiederholt. Angesichts fehlender Definitionen schuf der Rat mit dieser Formulierung allerdings eine beachtliche rechtliche Grauzone. Sie wird noch erweitert, weil damit nicht nur staatliches Handeln, sondern auch das von nichtstaatlichen Akteuren erfasst wird. 35 Auch nichtstaatliche Akteure können internationale terroristische Handlungen ausführen, die in jedem Falle eine Friedensbedrohung darstellen. In der Konsequenz macht sich nach dieser Konstruktion der Staat verantwortlich, von dessen Territorium der Anschlag ausging. Bekräftigt und vertieft wird diese Einschätzung durch die Res. 1377(2001), die»Akte des internationalen Terrorismus(als) eine der schwerwiegendsten Bedrohungen des Weltfriedens« bezeichnet, welche eine»Herausforderung aller Staaten und der gesamten Menschheit darstellen«. Der Wortlaut macht deutlich, dass der Sicherheitsrat gemäß dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch»schwerwiegendste« Antworten auf derartige terroristische Akte – und zwar der gesamten Staatengemeinschaft – im Grundsatz für angemessen hält. 34. Frowein, J. A. zu Art. 39, in: Simma, B.(Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, Kommentar, München 1991, S. 567 f. 35. Schmahl, S./A. Haratsch,»Internationaler Terrorismus als Herausforderung an das Völkerrecht«, in: WeltTrends 32(2001), S. 112. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 51

Terrorismus als bewaffneter Angriff: der völkerrechtliche Spielraum für unilaterale Selbstverteidigung Bereits in der Vergangenheit sahen die usa , Israel und Südafrika terroristische Attacken als indirekte Aggressionen an, gegen die ein Selbstverteidigungsrecht in der Form von»armed reprisals« zulässig gewesen sei. Von der Staatengemeinschaft wurde diese Argumentation überwiegend abgelehnt. 36 Nach dem 11. September 2001 stellt sich die Frage, ob diesbezüglich eine Fortentwicklung des Völkerrechts stattfand. Der Sicherheitsrat geht mit seinen Resolutionen 1368 und 1373 über die ohnehin sehr unspezifische Einschätzung der generellen Friedensgefährdung durch den internationalen Terrorismus hinaus. Er bekräftigt nämlich nicht nur seine Entschlossenheit, die durch terroristische Handlungen verursachten Bedrohungen des Weltfriedens – wie es seine chartagemäße Aufgabe ist – zu bekämpfen. Vielmehr verweist er in den Präambeln auf das Selbstverteidigungsrecht gemäß Art. 51 der un -Charta. Diese Bezugnahme ist rechtlich nicht bedeutungslos, da in den Präambeln»Interpretationsrichtlinien« 37 gegeben und Grundlagen des Tätigwerdens des Rates niedergelegt werden. Die ausdrückliche Erwähnung des Selbstverteidigungsrechts muss also»dahingehend interpretiert werden, dass der Sicherheitsrat … Verteidigungsmaßnahmen gegen die Urheber der terroristischen Akte für rechtmäßig hält«. 38 Wenn der Sicherheitsrat das Selbstverteidigungsrecht ausdrücklich hervorhebt, kann dies prima facie nur bedeuten, dass er der Darstellung der usa folgt und die Anschläge vom 11. September 2001 als Angriffshandlung betrachtet. 39 Die Resolutionen 1368 und 1373 unterstreichen zudem, dass die Selbstverteidigung ein naturgegebenes Recht ist. Daraus ergibt sich, dass für Verteidigungsmaßnahmen gegen den Aggressor keine Ermächtigung erforderlich ist. Allerdings bekundet der Rat auch seine Bereitschaft, auf die Terroranschläge vom 11. September 2001»zu antworten«. Die Bezugnahme auf das unilateral auszuübende Selbstverteidigungsrecht und die Bereitschaft des Kollektivorgans Sicherheitsrat, auf die An36. Cassese, a.a.O., S. 996. 37. Wolfrum, R. zur Präambel, in: Simma,(a.a.O.), S. 5. 38. Frowein, J. A.,»Terroristische Gewalttaten und Völkerrecht«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 15.9.2001, S. 10. 39. So selbst der ansonsten sehr us -kritische Schrijver, N. J.,»Responding to International Terrorism: Moving the Frontiers of International Law for ›Enduring Freedom‹«, in: Netherlands International Law Revue 68(2001), S. 284. 52 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

schläge»zu antworten« sind keine Widersprüche. Es ist nämlich keineswegs so, dass er die Bekämpfung dieser Bedrohung des Weltfriedens mit der Nennung des Selbstverteidigungsrechts völlig aus der Hand gegeben und nur in die Verantwortung des angegriffenen Staates übertragen hätte. Vielmehr gibt es umfassende Informationspflichten des sich verteidigenden Staates gegenüber dem Rat, der zudem nach der Einleitung von Selbstverteidigungsmaßnahmen auch entscheiden muss, was weiter getan werden soll, um die Bedrohungssituation zu überwinden. Staaten müssen gemäß Art. 51 dem Rat die ergriffenen Selbstverteidigungsmaßnahmen sofort anzeigen. Dieser Pflicht folgten die usa , indem sie dem Präsidenten des Sicherheitsrates am 7. Oktober 2001 nach dem Beginn der Bombardierung Afghanistans die Geltendmachung des Selbstverteidigungsrechts umgehend mitteilten. Begründet wurden die amerikanischen Bombenangriffe mit klaren Beweisen dafür, dass die AlQaida-Organisation für die Anschläge vom 11. September 2001 verantwortlich sei und diese vom Taliban-Regime unterstützt werde. 40 Die von Bruha/Bortfeld geäußerte Befürchtung, dass es sich hier um eine Überdehnung des Art. 51 handle, da schließlich nichtstaatliche Akteure – die Al-Qaida – agiert hätten, 41 kann nicht geteilt werden, da der Krieg nicht gegen die Al-Qaida an sich geführt wurde, sondern gegen einen Staat. Insgesamt vermag die gesamte Argumentation über die sogenannten asymmetrischen Kriege aus der Sicht des Völkerrechts nicht zu überzeugen, da letztlich auch das Handeln von nichtstaatlichen Akteuren immer Staaten zurechenbar ist. 42 Schließlich sind es nämlich die Staaten, die sicherstellen müssen, das von ihren Territorien keine Aktionen ausgehen, die die souveräne Gleichheit anderer Staaten untergraben. Dabei spielt die Rechtmäßigkeit der jeweiligen Regierung und die Verfasstheit des Staatswesens keine Rolle. Entscheidend ist die effektive Hoheit über das Staatsgebiet. Im Falle Afghanistans wurde dieser Staat durch das de facto-Regime der Taliban repräsentiert. Afghanistan war verantwortlich für die Unterstützung der Terrororganisation Al-Qaida und hatte damit gegen 40. un -Doc. S/2001/946. 41. Bruha T./M. Bortfeld,»Terrorismus und Selbstverteidigung«, in: Vereinte Nationen 46(2001), S. 166. 42.Eine andere Auffassung vertritt Bruha, T.,»Neuer internationaler Terrorismus: Völkerrecht im Wandel?«, in: Koch H.-J.(Hrsg.), Terrorismus – Rechtsfragen der äußeren und inneren Sicherheit , Baden-Baden 2002, S. 65. Er sieht eine Rechtsfortbildung dahingehend, dass ein bewaffneter Angriff auch von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen könne. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 53

Verpflichtungen verstoßen, die in der Res. 1373 im Detail aufgelistet sind und die auch schon vorher völkerrechtliche Bindungswirkung hatten. Zu unterstreichen ist, dass es sich hierbei um staatliche Pflichten handelt und nicht die nichtstaatlicher Akteure. Die Aktionen, so der us -Präsident Bush,»zielen darauf ab, die Verwendung Afghanistans als Operationsbasis für die Terroristen zu unterbinden«. 43 Durch die Unterstützung von Terroristen haben sich die Taliban selbst zum Ziel des Anti-Terror-Kampfes gemacht, weshalb die Beseitigung des Regimes nicht unverhältnismäßig und durch das Selbstverteidigungsrecht gedeckt war. Hinzu kommt, dass das Talibanregime schon 1999 mit nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen belegt worden war, weil seine Handlungen eine Bedrohung des Weltfriedens darstellten. Da sich die Taliban weigerten, die vom Rat geforderte Unterstützung des Terrorismus einzustellen, hätte der Sicherheitsrat über kurz oder lang nach der Logik der Charta und seiner Verpflichtung, alles zur Friedenssicherung Notwendige zu tun, ohnehin weitere – auch militärische – Zwangsmaßnahmen zur Beseitigung dieser Gruppierung ergreifen müssen, da sie deutlich gemacht hatte, nicht von ihrer friedensgefährdenden Politik abzulassen. Die weitere Entwicklung im Winter des Jahres 2001 stützt diese Auffassung. Nach dem Sieg über die Taliban in Kabul übernahm der Sicherheitsrat wieder die Verantwortung für die weiteren Schritte bezüglich der Entwicklung in und um Afghanistan. Mit der Res. 1383 vom 6. Dezember 2001, in der er die Ergebnisse der Bonner Afghanistan-Konferenz unterstützte, und der Res. 1386 vom 20. Dezember 2001, mit der er die Entsendung einer internationalen Sicherheitstruppe beschloss, wurde er seinen Aufgaben gerecht. Letztlich billigte der Rat in der Präambel der letztgenannten Resolution auch die us -britische Militäraktion, wenn er dort ausdrücklich seine»Unterstützung der internationalen Bemühungen zur Ausrottung des Terrorismus« und seine»Genugtuung über die Entwicklung in Afghanistan« erklärt. Für die unabhängig davon fortgeführte Ächtung der Taliban spricht schließlich, dass der Sicherheitsrat mit der Res. 1390(2002) Boykottmaßnahmen fortsetzte. Bedenklich an den Resolutionen 1368 und 1373 ist allerdings, dass sie nicht dem Erfordernis der Bestimmtheit entsprechen, so dass manche von einem»Blankoscheck« für die usa sprachen. 44 Diesen lösten die usa 43. Archiv der Gegenwart (2001), S. 45244. 44.Williams, I.,»Amerikas Krieg gegen den Terrorismus«, in: Vereinte Nationen 49 (2001), S. 210. 54 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

auch ein, denn sie unterbreiteten der Weltöffentlichkeit keinerlei Beweise für die Verwicklung der Taliban in die Anschläge vom 11. September 2001. Angeblich wurden sie dem un -Sicherheitsrat vorgelegt, aber bekannt gemacht wurde nur das Schreiben der usa an den Präsidenten des Sicherheitsrates vom 7. Oktober 2001, so dass die Tatsachengrundlagen unklar bleiben. 45 Freilich könnte gegen eine derart kritische Bewertung des us -Vorgehens eingewendet werden, dass die Taliban schon zuvor der Unterstützung des Terrorismus bezichtigt wurden und insofern dahingehende Tatsachen bekannt waren. Bedenklicher waren allerdings die schon 2001 vernehmbaren und mittlerweile partiell Realität gewordenen Drohungen der usa , auch gegen Irak, Iran und Nordkorea einen Antiterrorkrieg zu führen. 46 Sie gaben Anlass zur Befürchtung, die Unbestimmtheit der Resolutionen 1368 und 1373 könnte als Rechtfertigungsgrundlage für weitere Militärschläge der usa unter Umgehung des Sicherheitsrates herhalten. Offensichtlich sah die Mehrheit im un -Sicherheitsrat dies ähnlich, denn die nachfolgenden Resolutionen zum Antiterrorkampf, so z.B. die Res. 1455(2003), enthalten keine Bezugnahmen auf das naturgegebene Selbstverteidigungsrecht und schränken damit Missbrauchsgefahren ein. Hinzu kommen zunehmend kritische Äußerungen in der Literatur, die in Frage stellen, dass die militärische Gewaltanwendung tatsächlich als die beste Antwort auf den Terrorismus angesehen werden kann. 47 Massenvernichtungswaffen und Terrorismus: internationale Kontrollinstrumente Terrorakte zielen darauf ab,»den Tod unschuldiger Zivilpersonen und anderer Opfer sowie die Zerstörung von Sachwerten zu verursachen«, heißt es in der Res. 1455(2003). Es ist davon auszugehen, dass Terroristen zur Erreichung dieses Zieles auch auf Massenvernichtungswaffen zurückgreifen wollen, um eine größtmögliche Zerstörung und höchste Opferzahlen herbeizuführen. Die Staatengemeinschaft hat deshalb in den letz45. Wolf, J.,»Terrorismusbekämpfung unter Beweisnot – Völkerrechtliche Informationsanforderungen im bewaffneten Konflikt«, in: Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften 14(2001), S. 210. 46. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 31.1.2002, S. 1. 47. Nachweise bei Quénivet, N.,»The Legality of the Use of Force by the United States and the United Kingdom Against Afghanistan«, in: Austrian Review of International and European Law 6(2003), S. 238. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 55

ten Jahrzehnten versucht, die Verbreitung dieser Waffen durch völkerrechtliche Verträge zu unterbinden. Aber auch unilaterale Maßnahmen dienten diesem Ziel, obwohl sie nicht im Einklang mit dem Völkerrecht standen. So bombardierte Israel 1981 den im Bau befindlichen irakischen Kernreaktor Tamuz 1 und argumentierte, ein Nuklearangriff vernichte jede Überlebenschance, so dass die Chance für erfolgreiche Gegenmaßnahmen auf ein unerträgliches Minimum schrumpfe. Jedes Warten auf konkrete, nachweisbare Vorbereitungen für einen unmittelbar bevorstehenden Angriff sei unverantwortlich. Diese Stellungnahme Israels wurde seinerzeit durch den Sicherheitsrat mit der Res. 487(1981) einstimmig abgelehnt:»The Security Council … strongly condemns the military attack by Israel in clear violation of the Charter of the United Nations and the norms of international conduct«. Die nss von 2002 gleicht der israelischen Argumentation, weil sie beim Auftreten einer zukünftigen Bedrohung durch Massenvernichtungswaffen die Selbstverteidigungsschwelle zeitlich vorverlegt und dies mit dem jedem Staat zustehenden Recht auf Überleben begründet. 48 Aber immerhin hatte Israel seinerzeit im un -Sicherheitsrat detaillierte Indizien für einen geplanten irakischen Nuklearschlag und Sachverständigengutachten vorgelegt. 49 Derartigen Begründungsmühen setzt sich die nss nicht aus. Hier reicht schon das bloße Vorhandensein von Massenvernichtungswaffen in der Verfügungsgewalt eines feindlich gesonnenen Staates aus, um das Selbstverteidigungsrecht geltend zu machen. Zu fragen ist, ob diese Strategie die beste Antwort auf terroristische Herausforderungen ist, die von Massenvernichtungswaffen ausgehen. 50 Das irakische Beispiel scheint zu belegen, dass Vor-Ort-Inspektionen durchaus wirksam sein können. Allem Anschein nach wurden die irakischen Bestände an Massenvernichtungswaffen unter internationaler Kontrolle vernichtet. Zuzugestehen ist allerdings, dass sich das Verfahren über ein Jahrzehnt hinstreckte, politisch störanfällig war und enorme Kosten verursachte. Auch konnten die letzten Waffensysteme erst besei48. Meessen, K. M.,»Selbstverteidigung als werdendes Völkergewohnheitsrecht«, in: Neue Zürcher Zeitung vom 18.2.2003. 49. Schaller, C.,»Massenvernichtungswaffen und Präventivkrieg«, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 62(2002), S. 664. 50. Der Erwerb von Massenvernichtungswaffen an sich rechtfertigt die Anwendung des Selbstverteidigungsrechts jedenfalls nicht. Vgl. Frowein, J.,»Der Terrorismus als Herausforderung für das Völkerrecht«, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 62(2002) 4. 56 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

tigt werden, nachdem die usa mit ihrer Truppenpräsenz im Mittleren Osten eine gigantische Drohkulisse aufgebaut hatten. Gleichwohl ist der Aufwand und Preis im Vergleich zu einem Krieg lächerlich gering. Angesichts dieser Erfahrung ist zu analysieren, ob internationale Kontrollverfahren die weltweite Verbreitung von Massenvernichtungswaffen beoder gar verhindern können. Kooperation auf der Basis des Völkerrechts ist die Voraussetzung für eine erfolgreiche internationale Terrorbekämpfung. Der A-Waffen-Nichtverbreitungsvertrag, der durch die SafeguardVereinbarungen der Internationalen Atomenergie-Organisation( iaeo ) ergänzt wird, ist der älteste Rüstungskontrollvertrag. Mit Ausnahme der fünf Großmächte sind alle Parteien zu deren Einhaltung verpflichtet. Das Überwachungssystem der iaeo ist grundsätzlich auf eine Kontrolle der von den Mitgliedsstaaten angemeldeten Spaltstofffluss-Teile beschränkt, so dass man lediglich feststellen kann, wenn signifikante Mengen an Kernbrennstoff abgezweigt wurden. Nach diesem Verfahren ist es nicht möglich, dass die Inspekteure nicht gemeldete Anlagen, Spaltstoffmengen oder geheime Programme aufspüren. Auch Sonderinspektionen nach dem Safeguard-System setzen voraus, dass zuerst die Existenz nicht gemeldeter Anlagen bekannt ist. Folglich kommt das A-Waffen-Kontrollverfahren nicht ohne zusätzliche Geheimdienstinformationen aus. Insgesamt wurde durch die Stärkung des Safeguard-Systems aber eine Verbesserung des Nichtweitergaberegimes erreicht. 51 Das Chemiewaffenabkommen(Chemical Weapons Convention [ cwc ]) verbietet Entwicklung, Herstellung, Lagerung, Besitz, Weitergabe und den Einsatz dieser Waffen und trat 1997 in Kraft. Ihm gehören 153 Staaten an. Der Vertrag schreibt vor, dass bis 2012 alle Chemiewaffen vernichtet werden. Bislang geht man von einer zehnprozentigen Abrüstung in diesem Bereich aus. Zur Verifikation wurde eine spezielle Organisation(Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons [ opcw ]) geschaffen, womit das cwc der bislang umfassendste Abrüstungsvertrag ist. Das cwc und der Verification Annex sehen erstens die Sammlung der von den Staaten zu meldenden Angaben vor(Erstmel51. Vgl. Zarimpas, N.,»Nuclear verification: the iaea strengthened safeguard systems«, in: SIPRI Yearbook 2000 , Oxford 2000, S. 496 ff. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 57

dung und Jahresberichte). Diese Angaben werden zweitens durch Inspektionen überprüft. Allein 1998 führten 200 Inspektoren 261 Inspektionen an 198 Orten in 26 Staaten durch, was sich zu 16.927 Inspektionstagen summiert. Schließlich werden die Erkenntnisse bewertet, indem durch die opcw eingeschätzt wird, ob sich der überprüfte Staat vertragskonform verhält. Bei Zweifeln ist ein mehrstufiges Streitschlichtungsverfahren vorgesehen. Wenn das Technical Secretariat mit seiner Streitschlichtung scheitert, bei Verdachtskontrollen oder bei Nichteinhaltung des cwc wird das Executive Council eingeschaltet und kann dem betroffenen Staat Auflagen machen. Oft blieben allerdings zu erwartende Reaktionen aus, besonders wenn Staaten betroffen waren, die selbst diesem Gremium angehörten. 52 Das opcw -Verfahren ist politischer und nicht rechtlicher Natur und hängt in einem wesentlichen Maße vom Kooperationswillen der Staaten ab. So kritisierte die opcw immerhin jeden dritten Staat wegen unvollständiger Berichte. Im Prinzip könnten einem rechtsverletzenden Staat Mitgliedsrechte entzogen werden, was einen Reputationsverlust bedeuten würde. Ist die Vertragsverletzung schwer, können der un -Sicherheitsrat oder die Generalversammlung angerufen werden. Zwangsweise Sanktionen können letztlich nur durch den un -Sicherheitsrat verhängt werden. Das Übereinkommen über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung bakteriologischer(biologischer) und Toxin-Waffen sowie über ihre Vernichtung wurde bereits 1972 abgeschlossen und trat 1975 in Kraft. Ihm gehören heute 144 Staaten an. Die Verbotsbestimmungen sind umfassend und lassen keinerlei Ausnahmen für bestimmte Anwendungsszenarien zu. Allerdings enthält der Vertrag keinen Durchsetzungsmechanismus. Nachdem Anfang der 1990er Jahre Verletzungen des Vertrages durch die Sowjetunion und Irak bekannt wurden, wurden Forderungen nach einem Durchsetzungsmechanismus lauter und Verhandlungen darüber begannen. Doch das Vorhaben wurde 2001 durch die usa abgelehnt. Die fünfte Überprüfungskonferenz scheiterte daraufhin. Im November 2002 wurde ein Fahrplan bis 2006 vereinbart, der jedoch die Implementierungsfrage umgeht. Dies ist angesichts der Revolution in der Biotechnologie besorgniserregend. 53 52. Myjer, E.,»A Reporting System on International Humanitarian Law: An Arms Control Law Experience«, in: Bothe M.(Hrsg.), Towards a Better Implementation of International Humanitarian Law , Berlin 2001, S. 52. 53. Die Tageszeitung vom 26.5.2003. 58 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

Es ist festzuhalten, dass in den letzten Jahren erhebliche Verbesserungen bei den Kontrollverfahren erreicht werden konnten. Im Zusammenhang mit der vertieften internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Exportkontrollen wurden bei der Bekämpfung der Proliferation Erfolge erzielt. 54 Gleichwohl setzen die Verfahren immer Kooperationsbereitschaft und/oder internationalen Druck voraus. Gerade dieser Druck ist mit dem Vorgehen der usa gegenüber dem Irak zweifellos wesentlich größer geworden und war sicher ein Faktor, der Libyen 2004 bewogen hat, seine Massenvernichtungswaffenprogramme aufzugeben. 55 Insgesamt zeigt die erfolglose Suche im Jahre 2003 nach Massenvernichtungswaffen im vorher hochgerüsteten Irak, dass internationale Inspektionen zur Eindämmung von möglichen Bedrohungen durchaus wirksam sein können. Offensichtlich scheinen sich auch die usa dieser Einschätzung anzunähern, denn in jüngsten Verlautbarungen spricht sich auch Präsident Bush dafür aus, das Verfahren der iaeo schlagkräftiger zu machen. 56 Die Kontrollverfahren müssen zudem durch wirksame Maßnahmen der Abrüstung, diplomatische Kontakte und nationale Exportkontrollen ergänzt werden. 57 Diese Forderungen zielen auf die Verbesserung etablierter Mechanismen hin. Offen bleibt allerdings angesichts der Leitlinien in der nss die Frage, inwieweit die usa kooperieren wollen. Kooperation auf der Basis des Völkerrechts ist freilich die Voraussetzung für eine erfolgreiche internationale Terrorbekämpfung. Fazit: mit gemeinsamen Spielregeln gegen den Terrorismus Die Darstellung hat belegt, dass das bestehende Völkerrecht durchaus den rechtlichen Rahmen für eine effektive Bekämpfung des Terrorismus abzugeben vermag. Mehr noch, die Ereignisse des 11. September 2001 und ihre Folgen haben gezeigt, wie wichtig eine gemeinsame Grundlage für den Widerstand der rechtstreuen Staatengemeinschaft gegenüber der Herausforderung ist. Nichts wäre gefährlicher als nunmehr nach neuen 54. Vgl. Hart, J./Kuhlau, F./Simon, J.,»Chemical and biological weapon developments and arms control«, in: Sipri Yearbook 2003 , Oxford 2003, S. 680. 55. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 13.5.2004. 56. Die Welt vom 12.2.2004. 57. Neuneck, G.,»Terrorismus und Massenvernichtungswaffen: Eine neue Symbiose«, in: Frank, H./K. Hirschmann(Hrsg.), Die weltweite Gefahr: Terrorismus als weltweite Herausforderung , Berlin 2002, S. 211 ff. ipg 3/2004 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt 59

»Legitimitäten« 58 zu rufen und das bestehende Rechtssystem in Frage zu stellen. So tragisch das Geschehen auch war und ist, es hat doch zugleich auch deutlich gemacht, wie verwundbar moderne Gesellschaften sind und wie eng sie miteinander verbunden sind. Folglich kann es keine unilaterale Antwort auf den Terrorismus geben, sondern nur eine der in einem System kollektiver Sicherheit organisierten Staatengemeinschaft. Die Hinwendung der usa zu den Vereinten Nationen ist insofern eine richtige Konsequenz des 11. September 2001. Sie kann sich aber nicht darauf beschränken, dass die usa nunmehr rechtstreu ihre Beiträge an die Weltorganisation bezahlen. Vielmehr ist eine umfassende Information des Sicherheitsrates und der Generalversammlung über die weiteren Schritte im Anti-Terror-Kampf notwendig. War die Operation»Enduring Freedom« gegen die den Terrorismus mitverantwortenden Taliban in Afghanistan noch durch die Res. 1368 und 1373 gedeckt und damit völkerrechtsgemäß, so darf die beachtlich unkonkret gefasste Resolution zukünftig jedoch nicht zu einer generellen legitimierenden Grundlage für weitere Angriffe auf Staaten genutzt werden. 59 Mann kann davon auszugehen, dass der von den usa proklamierte Krieg gegen den Terrorismus bewusst in einer rechtlichen Grauzone zwischen der nss und dem un -Sicherheitssystem angesiedelt wurde, um möglichst unilateral vorgehen zu können. Gleichwohl ist die us -Politik nicht eindeutig, denn bei der Rechtfertigung ihres Krieges gegen den Irak beriefen sie sich am 20. März 2003 nicht auf ihre nss , sondern auf die Vielzahl der Sicherheitsratsresolutionen seit 1991, die es nun gewaltsam durchzusetzen gelte. 60 Nachdem das Fiasko der größten Militärmacht der Welt im Irak 2003 immer deutlicher wurde, machten die usa im un -Sicherheitsrat mit der Res. 1511(2003) der uno bezüglich einer stärkeren Mitsprache im Irak Zugeständnisse. Es ist daher zu erwarten, dass auch der internationale Kampf gegen den Terrorismus zukünftig nicht in erster Linie von der nss , sondern von der Kooperation auf der Basis des Völkerrechts bestimmt sein wird. 58. Avineri, S.,»Neue Arten von Krieg – neue Legitimitäten«, in: Internationale Politik 10/ 2001, S. 3. 59. So auch Saalfeld, M.,»Internationaler Terrorismus und Völkerrecht«, in: Europäische Sicherheit 2/2002, S. 42. 60.Vgl. Nolte, a.a.O., S. 131. 60 Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt ipg 3/2004

Souveränität verpflichtet: Spielregeln für den neuen Interventionismus TOBIAS DEBIEL I m Dezember 2001 legte eine»International Commission on Intervention and State Sovereignty« einen viel beachteten Bericht unter dem Titel»The Responsibility to Protect« vor( iciss 2001). Der Report verlangt eine Neubestimmung des Konzeptes staatlicher Souveränität und sieht sich darin von der gängigen Staatenpraxis, der zunehmenden Bedeutung der Menschrechte sowie dem Diskurs um»menschliche Sicherheit« bestärkt, der das Individuum zum wichtigsten Referenzpunkt staatlichen Handelns macht. Es geht dem Gremium dabei um nicht weniger, als das herkömmliche Verständnis von Souveränität als Abwehrrecht(»sovereignty as control«) hin zu einem Verständnis von Souveränität als Pflicht in einem Sozialkontrakt zwischen Staaten und Bürgern zu definieren (»sovereignty as responsibility«). Angestoßen wurde die erneute Debatte um das Verhältnis von Souveränität und Intervention durch Kofi Annan, der im September 1999 vor der un -Generalversammlung deutlich gemacht hatte, dass Souveränität nicht unbedingt gelten könne und Interventionen etwa bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit legitim seien.»State sovereignty« muss – mit anderen Worten – stets in gewisser Form auch auf die»sovereignty of the individual« zurückbezogen werden. Die neue Kommission wurde auf Initiative des damaligen kanadischen Außenministers, Lloyd Axworthy, am 14. September 2000 aus der Taufe gehoben. Co-Vorsitzende waren der frühere australische Außenminister und jetzige Präsident der International Crisis Group( icg ), Gareth Evans, sowie Mohamed Sahnoun, Sonderberater des un -Generalsekretärs und Vizevorsitzender des Aufsichtsrates des War-Torn Societies Project. Der Bericht der Kommission formuliert fünf Kernbotschaften: 1. Das Konzept der Souveränität lässt sich normativ nur überzeugend begründen als Verpflichtung eines Staates, seine Bürger vor größten Gefahren zu schützen. Ist er dazu nicht in der Lage oder verstößt er gegen diese Pflicht, geht die Verpflichtung an die internationale Gemeinschaft über. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 61

2. Die internationale Gemeinschaft soll bei ihrer Intervention einem stufenweisen und integrierten Konzept folgen. Zunächst gibt es eine Primärverpflichtung zur zivilen Prävention. Scheitert diese, ist auch eine militärische Intervention legitim. Freilich muss diese die Bereitschaft beinhalten, nachher auch zum Wiederaufbau eines Landes beizutragen. 3. Bei einer Militärintervention wird eine modernisierte, multilateral grundierte Fassung der»Lehre vom gerechten Krieg« angewendet, insofern sechs Kriterien erfüllt sein müssen:(a) der gerechte Grund;(b) die rechte Absicht;(c) militärisches Instrument als letztes Mittel;(d) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit;(e) vernünftige Erfolgsaussichten;(f) die richtige Instanz für die Autorisierung(möglichst der un Sicherheitsrat). 4. Der Bericht fordert auch, die operativen Voraussetzungen für die Prävention von Gewalt, für die Planung und Durchführung von Militärinterventionen sowie für Maßnahmen in der Nachkriegszeit zu schaffen. Dabei schließt er sich im Wesentlichen den Schlussfolgerungen des»Report of the Panel on United Nations Peace Operations« (Brahimi Report 2000) an, der u.a. auf ein klares Mandat von un Missionen, ausreichende Ressourcenausstattung, die Rückendeckung durch wichtige un -Mitgliedstaaten, situationsadäquate Einsatzregeln, ein einheitliches Kommando und gute Koordination vor Ort abstellt. 5. Um die Erkenntnisse ihres eigenen Berichts umzusetzen, schlägt die iciss eine Resolution der un -Generalversammlung vor, die Souveränität als Verantwortung definiert und Kriterien für Interventionen festlegt. Auch der un -Sicherheitsrat solle Richtlinien zum Verfahren bei Militärinterventionen erstellen; insbesondere sollten die ständigen Mitglieder vom Gebrauch des Vetos absehen, wenn ihre vitalen Interessen nicht unmittelbar berührt sind. Schließlich solle der un Generalsekretär zusammen mit den Präsidenten der Generalversammlung und des Sicherheitsrates über die weitere Implementierung der Kernforderungen von»The Responsibility to Protect« beraten. Der vorliegende Beitrag nimmt den Bericht der International Commission on Intervention and State Sovereignty zum Anlass, zu Beginn des 21. Jahrhunderts und insbesondere vor dem Erfahrungshintergrund der 1990er Jahre das normative Spannungsverhältnis von Souveränität und Intervention angesichts massivster Menschenrechtsbedrohungen zu re62 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

flektieren und mögliche Kriterien zu diskutieren, die eine Entscheidung über militärische Interventionen anleiten können. 1 Wandel des Souveränitätsbegriffs im Rahmen von»Weltinnenpolitik« Bereits in den 1970er und 1980er Jahren gab es eine ausdifferenzierte Debatte über die völkerrechtliche Begründbarkeit humanitärer Interventionen uni- wie multilateraler Art. 2 Die Diskussion intensivierte sich mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und erhielt eine neue Qualität. Dies hing neben einer verstärkten»humanitären Einmischung« durch»Non Governmental Organizations«( ngo s) insbesondere mit der drastisch veränderten militärischen Interventionspraxis multilateraler und staatlicher Akteure zusammen. 3 In der ersten Hälfte der 1990er Jahre gab es im Rahmen der Vereinten Nationen eine neuartige Welle des Interventionismus 4 , die die Souveränität der Einzelstaaten de facto in Frage stellte sowie mehr und mehr die Verletzung von Menschenrechten und humanitären Mindeststandards zum Bezugspunkt hatte. Von zentraler Bedeutung waren zwei Entschließungen des un -Sicherheitsrates. Erstens markierte der Sicherheitsrat, das für die Friedenssicherung zentrale Organ, mit Resolution 688 vom Frühjahr 1991, die den humanitären Schutz für die Kurden im Nordirak ermöglichte, ein zwar völkerrechtlich mehrdeutiges(Heintze/Worku 1992; Heintze 1998: 169–172), politisch jedoch unmissverständliches Zeichen, dass die Staatengemeinschaft infolge massiver Menschenrechtsverletzungen innerhalb eines Staates eine Friedensbedrohung feststellen kann. Einen zweiten Schritt, der letztlich noch wei1. Zur Legitimität und Begründbarkeit von Verteidigungsmaßnahmen und militärischen Interventionen gegenüber Drahtziehern des transnationalen Terrorismus vgl. die Beiträge von Heintze und Münkler in diesem Heft. 2. Vgl. z.B. Franck/Rodley 1973; Bazyler 1987; Tesón 1988; R.G. Wright 1989. 3. Die wichtigsten Fälle, in denen innerhalb wie außerhalb der Vereinten Nationen »militärische Interventionen« stattfanden, waren in den 1990er Jahren Liberia, Nordirak, Bosnien-Herzegowina, Somalia, Rwanda, Haiti, Albanien, Sierra Leone, Kosovo und Osttimor(Welsh 2002: 519). Seitdem sind u.a. folgende neue Fälle hinzugekommen: Afghanistan(seit 2001), Ituri-Region/Demokratische Republik Kongo(2003), Irak(seit 2003), Haiti(2004). 4. Siehe zu diesem»neuen Interventionismus« Stedman 1993; Debiel/Nuscheler 1996. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 63

ter reichte, stellte Sicherheitsratsresolution 794 dar: Angesichts des de facto zusammengebrochenen somalischen Staates konstatierte der Sicherheitsrat am 3. Dezember 1992, dass der Umfang der menschlichen Tragödie als Gefahr für die Sicherheit der Region und den Weltfrieden zu qualifizieren sei(Heintze 1998: 172–175). Welche Rückwirkungen ergaben sich aus diesen Entwicklungen für das Verständnis staatlicher Souveränität? Die dreifache Relativierung der Souveränität Das völkerrechtliche Konzept der Souveränität geht in seiner»traditionellen« Variante davon aus, dass Staaten innerhalb ihrer territorialen Jurisdiktion ihre Angelegenheiten regeln und nach außen hin als autonome Völkerrechtssubjekte auftreten können. Es hat drei Implikationen, die allesamt in Art. 2 der un -Charta verankert sind: Die Staaten sind formell gleichgestellt(Art. 2 Ziff. 2). Ihre territoriale Integrität und politische Unabhängigkeit sind unverletzlich(Art. 2 Ziff. 4). Andere Staaten und internationale Organisationen sind nicht berechtigt, über die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates zu bestimmen – es sei denn, von ihm geht eine Friedensbedrohung aus(Art. 2 Ziff. 7, Prinzip der Nichteinmischung). 5 Als»innere Angelegenheit« kann derjenige Bereich der Jurisdiktion betrachtet werden, in dem sich ein Staat ausschließliche Regelungskompetenz vorbehalten hat und keine anderweitigen völkerrechtlichen Verpflichtungen eingegangen ist. Es ist sinnvoll, drei Facetten der Relativierung des Souveränitätskonzepts zu unterscheiden, die einen jeweils unterschiedlichen völkerrechtlichen Stellenwert haben. Die hier vorrangig behandelte, menschenrechtlich begründete Relativierung stellt mithin nur eine Dimension eines umfassenderen Wandlungsprozesses dar: ̈ Völkerrechtlich vergleichsweise unproblematisch ist die freiwillige Einbindung von Staaten in kooperative Problemlösungen. Hierbei handelt es sich um den»klassischen« Fall geteilter Souveränitäten. Staaten 5. Im Wortlaut besagt Art. 2 Ziff. 7 un -Charta:»Aus dieser Charta kann eine Befugnis der Vereinten Nationen zum Eingreifen in Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören, oder eine Verpflichtung der Mitglieder, solche Angelegenheiten einer Regelung auf Grund dieser Charta zu unterwerfen, nicht abgeleitet werden; die Anwendung von Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII wird durch diesen Grundsatz nicht berührt.« 64 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

gehen in geregelter Weise Verpflichtungen ein, die auch bestimmten Kontroll- und Überprüfungsmechanismen unterworfen werden. ̈ Zweitens kann es darum gehen, im Souveränitätsbegriff die wechselseitige Empfindlichkeit und Verletzbarkeit in einer zunehmend interdependenten Welt zu berücksichtigen, denn durch wirtschaftliche und technologische Verflechtungen gewinnen Aktivitäten an Bedeutung, die transnationale Auswirkungen haben(z.B. in der Umweltpolitik) (Eide 1994: 55). Die unbedingte Souveränität eines Staates findet insofern ihre Grenzen, als die Souveränität anderer Staaten berührt wird. Handlungen mit transnationalen Auswirkungen können von daher nicht mehr per se als innere Angelegenheit betrachtet werden. Insbesondere in Bezug auf grenzüberschreitende Flüchtlingsströme, aber auch beispielsweise angesichts der möglichen Auswirkungen von Umweltkatastrophen in einem Land, ist dieser Aspekt von unmittelbarer sicherheitspolitischer Relevanz. ̈ Drittens schließlich hat die dynamische Völkerrechtsentwicklung der 1990er Jahre dazu geführt, dass ausgewählte Tatbestände nicht mehr als innere Angelegenheit betrachtet werden, obwohl sie zunächst einmal unmittelbar nur ein bestimmtes Land betreffen. Gerade in den 1990er Jahren hat sich ein gewandeltes Verständnis dieser»domaine réservé« entwickelt, so dass heute nach herrschender Lehre menschenrechtliche Mindeststandards nicht mehr in diesen absoluten Souveränitätsbereich fallen(Pape 1997: 89). Diese Veränderung hat neue internationale Einmischungsmöglichkeiten – auch gegen den Willen betroffener Regierungen – eröffnet. Vor allem im bereits angesprochenen Menschenrechtsbereich wird argumentiert, dass multilaterale Konventionen, Resolutionen internationaler Organisationen sowie ein sich entwickelndes»soft law« eine Dynamik entfaltet haben, die beim Abschluss der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte sowie der bedeutendsten Menschenrechtskonventionen in diesem Maße von vielen Staaten nicht vorausgesehen wurde(Eide 1994: 55). Die menschenrechtlichen Erklärungen und Abkommen wurden – so das Begründungsmuster – zwar unter der Prämisse staatlicher Souveränität verabschiedet, was beispielsweise auch in Art. 2 Abs. 2 des un -Menschenrechtspakts über politische und bürgerliche Rechte von 1966 zum Ausdruck kommt. Doch sei es durch die schubweise Fortentwicklung des Menschenrechtsinstrumentariums und der internationalen Aufmerksamkeit heute mehr und mehr selbstverständlich geworden, dass die Menschenrechtssituation eines Landes im Rahmen unterschiedlichster Überipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 65

prüfungs- und Kontrollmechanismen öffentlich in den un -Organen diskutiert wird(Delbrück 1992: 550). Die Vereinten Nationen können beispielsweise Anhörungen und die Erstellung von Sonderberichten veranlassen, ohne dass dies heute noch als ungerechtfertigte»Einmischung« bezeichnet würde. Menschenrechtsverletzungen bilden nur dann eine»Sollbruchstelle« für Militärinterventionen, wenn der Sicherheitsrat eine»Friedensbedrohung« nach Kapitel VII UN-Charta feststellt. Diese»Internationalisierung« von Menschenrechtsfragen verändert tatsächlich das hergebrachte Souveränitätsverständnis. Doch – und dies ist eine notwendige Qualifizierung – sie bedeutet noch nicht , dass bei einer massiven Verletzung die staatliche Souveränität auch durch militärische Zwangsmaßnahmen beeinträchtigt werden darf. Vielmehr bilden Menschenrechtsverletzungen nur dann eine» Sollbruchstelle « für Militärinterventionen , wenn der Sicherheitsrat eine»Friedensbedrohung« nach Kapitel VII un -Charta feststellt. Die menschenrechtsorientierte Uminterpretation von Souveränität geht in Richtung von Konzepten einer»Weltinnenpolitik«(Senghaas 1992), zu deren Kern ein»Weltinnenrecht«(Delbrück 1993) zählen würde. Dieter Senghaas(1992: 650) hat in diesem Kontext eine vierfache Schutzaufgabe der Weltgemeinschaft formuliert: den Schutz der Freiheit, den Schutz vor Gewalt, den Schutz vor Not und den Schutz vor Chauvinismus. Völkerrechtlich gewendet führt die Einführung auf globaler Ebene einzulösender Schutzbedürfnisse zu einer Aufweichung des unbedingten Souveränitätskonzepts. Die Legitimität staatlicher Souveränität wird damit letztlich rückgeführt auf die Achtung der Menschenrechte und den Schutz des Individuums(siehe hierzu Tesón 1988). Wenn ein Staat diese Aufgabe durch gröbste Menschenrechtsverletzungen pervertiert, ist dies – vermittelt über das Völkergewohnheitsrecht – für die Staatengemeinschaft ein relevanter Tatbestand. Souveränität als Verpflichtung: der Beitrag der ICISS Die Veränderung des Souveränitätskonzepts, wie sie die International Commission on Intervention and State Sovereignty vornimmt, geht in eine ähnliche Richtung. Begründet wird dieses neue Verständnis in der 66 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

wachsenden Bedeutung der Menschenrechte für die internationalen Beziehungen und dem einflussreichen, zunächst von undp , dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen angestoßenen Diskurs um menschliche Sicherheit. undp (1994) wie auch die Commission on Global Governance(1995) forderten, von der traditionellen Konzentration auf»nationale/staatliche Sicherheit« wegzukommen und statt dessen extreme ökonomische und soziale Not, Seuchen, systematische Verbrechen, massive Unterdrückung, etc. einzubeziehen. Dieser Ansatz wurde jüngst durch den Bericht»Human Security Now« weitergeführt, den die »Commission on Human Security«(2003) unter Leitung von Sadako Ogata, frühere un -Flüchtlingskommissarin, und Amartya Sen, Nobelpreisträger für Wirtschaftswissenschaften, erstellt hatte. Menschliche Sicherheit wird in diesem Kontext definiert als»protecting people from severe and pervasive threats, both natural and societal, and empowering individuals and communities to develop the capabilities for making informed choices and acting on their own behalf«(Ogata/Cels 2003: 274). Den Kern dieses Ansatzes bildet das Konzept der»vital freedoms«, die sich beziehen auf»the inalienable fundamental rights and freedoms that are laid down in the Universal Declaration of Human Rights and other human rights instruments«(Ogata/Cels 2003: 274). Der Bericht»The Responsibility to Protect« greift diese Debatten auf und kommt hinsichtlich der Neudefinition von Souveränität zu folgendem Ergebnis:»While there is not yet a sufficiently strong basis to claim the emergence of a new principle of customary international law, growing state and regional organization practice as well as Security Council precedent suggest an emerging guiding principle – which in the Commission’s view could properly be termed ›the responsibility to protect‹« ( iciss 2001: 15). Die Argumentation der iciss kann in ethischer Hinsicht durchaus überzeugen und normative Skepsis gegenüber humanitär begründeten Interventionen entkräften, und zwar in dreierlei Hinsicht(Welsh 2002): 1. In der Tradition von Michael Walzers»Just and Unjust Wars«(1977) sind immer wieder Einwände vorgetragen worden, die darauf abheben, dass souveräne Staaten eine Art Schutzschild im Prozess der Selbstbestimmung bilden, die letztlich auch der Gesellschaft mit ihren vielfältigen Ausprägungen zugute kämen. Schon in dieser Argumentationslinie hatte es freilich Bedingungen gegeben, die eine Intervention ethisch vertretbar machen, so etwa der Zerfall bzw. die Spaltung einer Gemeinschaft, bei der verschiedene Gruppen gegeneinander reipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 67

voltieren, und extreme humanitäre Not. Die Debatte um humanitäre Intervention dreht sich genau um diese»extreme cases that ›shock the conscience of mankind‹«(Welsh 2002: 515), die die Metapher des Schutzschildes letztlich ad absurdum führen. 2. Eine andere interventionsskeptische Argumentationslinie hebt in konsequentialistischer(folgenorientierter) Stoßrichtung darauf ab, dass Interventionen in der Regel mehr Schaden als Nutzen hinterlassen und im Extremfall gar zu Chaos führen. Doch zielt die iciss genau darauf, Interventionen zum Erfolg zu führen – und wer will bestreiten, dass dies im Einzelfall möglich ist? 3. Schließlich wird warnend darauf verwiesen, dass die internationale Staatengemeinschaft sich in der Regel nur auf prozedurale Regeln, nicht jedoch auf konsensuale inhaltliche Kriterien ihres Handelns verständigen könne. Jeder Versuch, einen auf Menschenrechten fußenden Konsens über Interventionsgründe zu schaffen, muss demnach die internationale Ordnung unterhöhlen. Dieser(neo-)realistischen Auffassung steht freilich die Entwicklung des vergangenen Jahrzehnts entgegen, in dem sich wider Erwarten ein normativer Konsens herausgebildet hat, in Extremfällen auch militärisch intervenieren zu können. Man kann wohl mittlerweile mit gutem Grund sagen, dass»Menschenrechte zu einem Gegenstand von ›international concern‹ geworden sind«(Pape 1997). Der un -Sicherheitsrat hat nationale Souveränität in humanitären Ausnahmefällen wiederholt eingeschränkt und generell ist die Reichweite des Interventionsverbots neu bestimmt worden(Welsh 2002: 510). So stark die Argumentation der iciss in ethischer Sicht ist, so sehr bleibt sie freilich überzeugende Argumente schuldig, dass sich das von ihr konstatierte»emerging guiding principle« einer»responsibility to protect« schon in völkerrechtlicher Hinsicht etabliert habe. Mit anderen Worten: Auch wenn sich der Wandel hin zu einer»responsibility to protect« durchaus auf der Grundlage geregelter Verfahren andeutet, so unterschätzt die Kommission doch das völkerrechtliche Gewicht, das ein Verständnis von Souveränität als Abwehrrecht nach wie vor besitzt. Darüber hinaus hat das Konzept der iciss eine weitere Schwäche. Es überbetont die internationale Handlungsfähigkeit im Falle versagender oder menschenverachtend handelnder Staaten. Das zurückliegende Jahrzehnt hat demgegenüber eine Reihe überzeugender Indizien gebracht, dass die internationale Staatengemeinschaft in vielen Fällen aus strukturellen, nicht leicht behebbaren Gründen nicht in der Lage war, Krieg, 68 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit Einhalt zu gebieten(siehe am Beispiel Subsahara-Afrikas Debiel 2003). Ob hier in naher Zukunft qualitative Verbesserungen eintreten, bleibt eine zunächst offene Frage. Damit ist aber auch der Automatismus einer internationalen Allein-Zuständigkeit im Falle von Staatsversagen fragwürdig geworden. Denkbar wäre statt dessen im Sinne des Subsidiaritätsprinzips, dass die Verantwortung zum Schutz verwundbarer Menschen auch an substaatliche Akteure übergehen könnte, die eine gewisse territoriale Kontrolle in den Regionen eines Landes ausüben und über ein Mindestmaß an politischer Legitimität verfügen. Wann ist ein internationales Eingreifen erforderlich? Fünf Tatbestände Trotz der Einwände erscheint unstrittig, dass in Extremsituationen und bei Beachtung geregelter Verfahren Interventionen der internationalen Staatengemeinschaft bis hin zum Militäreinsatz erlaubt sein können. Um welche Fälle handelt es sich aber im Detail? Wie lassen sich die verschiedenen Tatbestände völkerrechtlich herleiten? Der Bericht der International Commission on Intervention and State Sovereignty hat zu diesem Zweck zwei relativ übersichtliche Kategorien im Sinne eines»gerechten Grundes« als»Schwellenkriterien« festgesetzt( iciss 2001: 32):»a) large scale loss of life, actual or apprehended, with genocidal intent or not, which is the product of deliberate state action, or state neglect or inability to act or not, which is the product either of deliberate state action, or state neglect or inability to act, or a failed state situation; or b) large-scale ›ethnic cleansing‹, actual or apprehended, whether carried out by killing, force expulsion, acts of terror or rape.« Sie bezieht sich dabei letztlich, ähnlich wie verwandte Argumentationslinien, auf die folgenden Quellen: 6 ̈ die un -Charta, ̈ die universellen Menschenrechtsabkommen, ̈ die regionalen Menschenrechtsabkommen, ̈ die sonstigen universellen Menschenrechtsnormen sowie ̈ die Normen des humanitären Völkerrechts. 6. Zusätzlich wird das noch wenig ausgereifte Konzept»menschlicher Sicherheit« bemüht( iciss 2001: 15). ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 69

Unbefriedigend bleibt, dass die verschiedenen Tatbestände für einen »just cause« bei der iciss nicht direkter an konkrete Ausprägungen des Völkerrechts oder Beschlüsse des un -Sicherheitsrates angebunden werden. Aus diesem Grund möchte ich eine alternative Systematik vorlegen. Sie unterscheidet fünf Gruppen von Tatbeständen, bei denen nach der jüngsten völkerrechtlichen Entwicklung Zwangsmaßnahmen bis hin zu militärischen Interventionen grundsätzlich begründbar sind. 7 Völkerrechtliche Straftatbestände Unbestritten ist, dass völkerrechtliche Straftatbestände mit Zwangsmaßnahmen belegt werden können. Völkerrechtsverbrechen sind durch die Tribunale von Nürnberg und Tokio nach dem Zweiten Weltkrieg zum ersten Mal justitiabel geworden. In jüngerer Zeit wurden die Tatbestände durch die Ad-hoc-Tribunale zum früheren Jugoslawien und zu Rwanda durch den Sicherheitsrat präzisiert und Sanktionen durchsetzbar gemacht. Mit der Entscheidung zur Einrichtung des International Criminal Court( icc ) hat sich die diplomatische Staatenkonferenz der Vereinten Nationen in Rom am 17. Juli 1998 auf eine permanente Institution festgelegt, deren Anklagebehörde auch ohne Zustimmung des un -Sicherheitsrates tätig werden kann. Ebenso wie die Ad-hoc-Tribunale enthält das Statut des Internationalen Strafgerichtshofes drei zentrale Straftatbestände: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen(Tomuschat 1998: 337–341). 8 Das Statut hat den Vorteil, dass es die verschiedenen Verbrechen recht genau definiert und dabei auch die einzelnen Tatbestände auflistet. Dadurch können Doppeldeutigkeiten und Zweifel über den Inhalt der Delikte vermieden werden. 9 ̈ Als Völkermord sind Verbrechen im Sinne der Genozid-Konvention definiert, mit denen»eine nationale, ethnische oder religiöse Gruppe 7. Die prinzipielle Begründbarkeit nimmt freilich nicht die jeweils notwendige Einzelfallprüfung vorweg(die u.a. die Verhältnismäßigkeit einbeziehen muss) und sagt wenig über die politische Legitimität und Wirksamkeit einer möglichen Intervention aus. 8. Keine Einigung wurde hinsichtlich des Verbrechens des»Angriffskrieges« gefunden(Tomuschat 1998: 337). 9. Positiv zu bewerten ist vor allem, dass sowohl Vergewaltigungen als auch erzwungene Schwangerschaften in die Liste der Kriegsverbrechen sowie der Verbrechen gegen die Menschlichkeit aufgenommen wurden. 70 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

ganz oder teilweise vernichtet« werden soll. Die Definition des Genozids entspricht den Bestimmungen der»Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes« vom 9. Dezember 1948(Art. II und III). Nach überwiegender Rechtsauffassung ist die Konvention mittlerweile durch opinio juris für alle Staaten bindend. Viele Völkerrechtler sehen es sogar als ius cogens (zwingendes Recht) an, das in keiner Form abgegolten werden könne(Mendlovitz/Fousek 1996: 243). ̈ Als Verbrechen gegen die Menschlichkeit sind bestimmte inhumane Handlungen zu verstehen, wenn sie Teil einer ausgedehnten oder systematischen Attacke gegen die Zivilbevölkerung sind. Art. 7 Abs. 1 des icc -Statuts führt folgende Verbrechen auf: Mord; Ausrottung; Versklavung; Deportation; Gefangenschaft; Folter; schwere Formen sexueller Gewalt(u.a. Vergewaltigung, Zwangsprostitution, erzwungene Austragung von Kindern und erzwungene Sterilisationen); Verfolgung aus politischen, rassischen, nationalen, ethnischen, kulturellen oder religiösen Gründen sowie aufgrund des Geschlechts; das Verschwindenlassen von Menschen; das Verbrechen der Apartheid; vergleichbare unmenschliche Handlungen. Im Unterschied etwa zu den Nürnberger Tribunalen handelt es sich bei den Verbrechen gegen die Menschlichkeit nunmehr um eine eigenständige Kategorie, die nicht mehr an einen bewaffneten Konflikt gebunden ist. ̈ Kriegsverbrechen umfassen erstens laut Art. 8 Abs. 2a des icc -Statuts »schwere Verstöße« gegen die Genfer Konventionen vom 12. August 1949. 10 Hierzu zählen: absichtliche Tötungen; Folter und andere grausame Behandlung; die bewusste Verursachung schwerer körperlicher oder seelischer Verletzungen; die umfangreiche Zerstörung oder Aneignung von Eigentum; Zwangsrekrutierung für feindliche Streitkräfte; die Verurteilung oder Hinrichtung von Kriegsgefangenen ohne Gerichtsverfahren; gesetzeswidrige Deportation; Geiselnahme. Zweitens nennt Art. 8 Abs. 2b weitere schwere Verletzungen des humanitären Völkerrechts in internationalen bewaffneten Kriegen wie beispielsweise absichtliche Angriffe auf die Zivilbevölkerung, die Verletzung sexueller Integrität, das Aushungern der Bevölkerung als Instrument der Kriegführung oder auch der lange umstrittene Tatbe10. Insbesondere auf Drängen Frankreichs wurde Unterzeichnerländern das Recht eingeräumt, für eine Übergangsphase von sieben Jahren die Kompetenz des Internationalen Strafgerichtshofs für Kriegsverbrechen, die von eigenen Staatsangehörigen oder auf eigenem Territorium begangen wurden, nicht anzuerkennen. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 71

stand des Umweltverbrechens. Hinsichtlich interner bewaffneter Konflikte wird auf den gemeinsamen Art. 3 der Genfer Abkommen Bezug genommen. Er bindet jede Kriegspartei, bestimmte Mindeststandards menschlicher Behandlung gegenüber Personen zu bewahren, die nicht unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen. Verboten sind: Mord; Verstümmelung; grausame Behandlung und Folter; entwürdigende Behandlung; Geiselnahme; Verurteilungen und Hinrichtungen ohne Gerichtsverfahren. Einen erheblichen Fortschritt bringt zudem Art. 8 Abs. 2c des icc -Statuts, der in Anlehnung an Art. 85 des Zusatzprotokolls II zu den Genfer Konventionen die meisten Verletzungen des humanitären Völkerrechts explizit für innerstaatliche Kriege sanktionierbar macht und damit den internen Konflikt ähnlichen Regeln wie denen für den internationalen Konflikt unterwirft (Tomuschat 1998: 340). Weitere massive Verletzungen menschenrechtlicher Fundamentalnormen Neben den drei völkerrechtlichen Delikten, die internationaler Strafgerichtsbarkeit unterliegen, gibt es weitere fundamentale Menschenrechte, deren massive Verletzung Zwangsmaßnahmen rechtfertigen und die zum Teil schon als»Verbrechen gegen die Menschlichkeit auftreten«. Insbesondere sind dies Sklaverei, Rassismus und Apartheid(Pape 1997: 136). Im Hinblick auf das Verbrechen der Apartheid stellte der Sicherheitsrat nach den Massakern von Sharpeville am 1. April 1960 in Resolution 134 bemerkenswerterweise fest, dass die Fortsetzung der südafrikanischen Rassenpolitik»might endanger international peace and security« (Ziff. 1). Nach dem Massaker von Soweto 1976 nahmen in zahlreichen Ländern – insbesondere der Blockfreienbewegung – die Forderungen zu, Maßnahmen nach Kapitel VII un -Charta zu ergreifen. In Resolution 418 vom 4. November 1977 verurteilte der Sicherheitsrat Südafrika für seine Unterdrückungs- und Apartheidpolitik sowie die Angriffe gegen die Nachbarstaaten und beschloss ein verbindliches Waffenembargo gegen Südafrika. Auch wenn militärische Zwangsmaßnahmen zur Beendigung der Apartheid nicht ernsthaft in Erwägung gezogen wurden und auch unter dem politischen Gesichtspunkt der Wirksamkeit und dem moralischen Kriterium der Verhältnismäßigkeit wohl kein angemessenes Mittel gewesen wären, so hätte dem Sicherheitsrat in völkerrechtlicher Sicht diese Maßnahme angesichts der vorherigen Beschlusslage zweifelsohne offen gestanden. 72 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

Daneben gibt es insbesondere aus Sicht des humanitären Völkerrechts eine noch in den Anfängen befindliche, aber ernstzunehmende Debatte, ob zur Sicherung menschenrechtlicher Fundamentalnormen auch der Schutz vor bewusstem Aushungern zu zählen ist. Diese Frage wurde Mitte der 1980er Jahre am Horn von Afrika und im Sudan relevant, wo Regierungen und Rebellenorganisationen systematisch der Zivilbevölkerung den Zugang zu humanitären Hilfsgütern verweigerten. Katerina Tomasevski(1994) argumentierte vor diesem Hintergrund, dass sich ein Schutz vor Aushungern menschenrechtlich begründen lässt. Ausgangspunkt der Überlegungen ist das Recht auf Nahrung. Es ist in den beiden un -Menschenrechtspakten von 1966 in genereller Form enthalten, ohne dass aber bislang durch un -Organe individuelle Ansprüche bzw. Verpflichtungen für Regierungen formuliert worden wären. Relevant für unsere Frage ist nur die extreme Verletzung dieses Rechts, nämlich das Aushungern von Zivilisten als Mittel der Kriegführung sowie die Zerstörung lebensnotwendiger Mittel wie landwirtschaftlicher Flächen, von Getreide und Vieh. Diese Handlungen sind durch die Genfer Zusatzprotokolle von 1977 untersagt. 11 Während die Pflichten der Regierungen relativ detailliert erfasst sind, bleiben im Völkerrecht der genaue Status und die Ansprüche der Opfer unklar. Aus ethischer Sicht lässt sich jedoch überzeugend anführen, dass die Instrumentalisierung von Nahrung und Medikamenten als Waffe eine Verletzung menschenrechtlicher Fundamentalnormen darstellt, die von der internationalen Gemeinschaft beobachtet und durch»some form of international policing«(Tomasevski 1994: 73) verfolgt werden muss. Humanitäre Katastrophe als Folge von»state collapse« Eine richtungsweisende Entscheidung, mit der völkerrechtliches Neuland betreten wurde, fällte der un -Sicherheitsrat, wie bereits erwähnt, am 3. Dezember 1992 mit Resolution 794: Angesichts eines de facto zusammengebrochenen Staates stellte der Sicherheitsrat fest, dass der Umfang der menschlichen Tragödie in Somalia als Gefahr für die Sicherheit der Region und den Weltfrieden zu qualifizieren sei, und genehmigte die Entsendung einer 30 000 Soldaten starken multinationalen Truppe unter Führung der usa . Mit der Intervention wurde offenkundig die Souveränität Somalias verletzt. Zugleich erschien dieser Umstand aber in einem 11. Vgl. Art. 54 von Zusatzprotokoll I sowie die Art. 69 und 79 von Zusatzprotokoll II. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 73

besonderen Licht, insofern es zuvor zu einem weitgehenden Zusammenbruch staatlicher Autoritätsstrukturen gekommen war. In der entscheidenden Passage nimmt Resolution 794 unmittelbar auf den internen humanitären Notstand Bezug. Sie bestimmte in Abs. 3 der Präambel,»that the magnitude of the human tragedy caused by the conflict in Somalia further exacerbated by the obstacles being created to the distribution of humanitarian assistance, constitutes a threat to international peace and security«. Einer allzu weitgehenden Präzedenzwirkung der Resolution beugte der Sicherheitsrat vor, indem er gleich zu Beginn der Resolution – nämlich in Abs. 2 der Präambel – auf den»unique character« der Situation hinwies, die eine»extraordinary nature« habe und eine»immediate and exceptional response« erfordere. Insbesondere das Fehlen einer Regierung wird in den späteren Resolutionen immer wieder erwähnt. 12 Trotz dieser Einschränkungen kann die Entschließung auf vergleichbare Situationen eines Massensterbens unter anarchischen Bedingungen ausstrahlen. Denn der un -Sicherheitsrat nahm eine substanzielle Ausweitung des Terminus»Friedensbedrohung« vor, als er»the magnitude of the human tragedy caused by the conflict in Somalia« als Ursache seines Handelns klassifizierte. Grenzüberschreitende Flüchtlingsströme Bereits bei der Ausdifferenzierung des Souveränitätsbegriffs wurde deutlich, dass Flüchtlingsbewegungen keine innere Angelegenheit des Herkunftsstaates bleiben, wenn dadurch die gesellschaftliche und staatliche Sicherheit von Nachbarländern bedroht wird. Massive Flüchtlingsbewegungen waren bereits ein wichtiger Faktor bei den Militärinterventionen der 1970er Jahre. Die Intervention Indiens in Ostpakistan(1971) ist ohne die vorherige Vertreibung der bengalischen Bevölkerung, die Indien als »demographische Aggression« auffasste, nicht zu verstehen. Aber auch bei Vietnams Einmarsch in Kambodscha(Ende 1978) und Tanzanias Intervention in Uganda(1979) spielten Flüchtlingsbewegungen eine Rolle. Zu Beginn der 1990er Jahre bildete Resolution 688 eine Zäsur, da grenzüberschreitende Flüchtlingsströme hier ausdrücklich als Friedensbedro12. Siehe: Sicherheitsratsresolution( sr -Res.) 897 vom 4. Februar 1995(Präambel, Abs. 15); sr -Res. 923 vom 31. Mai 1994(Präambel, Abs. 15); sr -Res. 954 vom 4. November 1993(Präambel, Abs. 21). 74 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

hung qualifiziert wurden. Bei den Interventionen in Somalia, Haiti und Rwanda wurde das Flüchtlingsproblem zwar nicht als originäre Friedensbedrohung eingeordnet, spielte aber in den jeweiligen Entschließungen des Sicherheitsrates eine wichtige Rolle. So erwähnte Resolution 814 vom 26. März 1993 die großen Probleme für Nachbarstaaten, die von den somalischen Flüchtlingen ausgingen. Bei den un -Resolutionen zu Haiti wurde immer wieder auf die Lasten verwiesen, die durch die massenhafte Flucht für die Nachbarstaaten entstünden. 13 Resolution 929 vom 22. Juni 1994, die die Grundlage für die – im Wesentlichen französische – »Opération Turquoise« in Rwanda bildete, legitimierte in Ziff. 2»the establishment of a temporary operation under national command and control aimed at contributing, in an impartial way, to the security and protection of displaced persons, refugees and civilians at risk in Rwanda«. Dowty/Loescher(1996) argumentieren vor diesem Hintergrund folgerichtig, dass die Souveränität eines Staates relativiert werden müsse, wenn dieser die Souveränität eines anderen Staates durch Flüchtlingsströme beeinträchtige. Gerade in regionalisierten Bürgerkriegen werden durch große Flüchtlingsbewegungen die Sicherheitsinteressen der Nachbarstaaten berührt. Kontrovers bleibt allerdings, ob bei grenzüberschreitenden Flüchtlingsbewegungen eine militärische Reaktion nur auf der Grundlage einer Sicherheitsratsresolution erfolgen kann oder ob Staaten auch eigenmächtig handeln dürfen. Wiederherstellung demokratischer Herrschaft Das fünfte Begründungsmuster zur Rechtfertigung von Zwangsmaßnahmen bis hin zur militärischen Intervention ist gleichermaßen vorwärtsweisend wie völkerrechtlich noch wenig verankert: der internationale Eingriff zur Wiederherstellung demokratischer Herrschaft. Thomas M. Franck hat bereits 1992 von einem»emerging right to democratic governance« gesprochen, das sich über das Völkergewohnheitsrecht nach und nach zu einem»global normative entitlement« entwickeln könne. Seines Erachtens ist es eine zentrale Aufgabe der internationalen Gemeinschaft, legitime Regierungen vor einer unrechtmäßigen Machtübernahme zu schützen, wenn die Bevölkerung dies wünsche. Ausgangs13. So verhängte Sicherheitsratsresolution 841 vom 16. Juni 1993 ein verbindliches Handelsembargo über Haiti, Resolution 940 vom 31. Juli 1994 legitimierte die us geführte Operation»Restore Democracy«. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 75

punkt seiner Überlegungen ist, dass drei zentrale demokratische Normen mittlerweile auf internationaler Ebene eine hohe Legitimität erlangt hätten, nämlich die Norm der Selbstbestimmung, die Norm der Freiheit der Meinungsäußerung sowie die Norm freier und fairer Wahlen. Das»emerging right to democratic governance« scheint freilich die schwächste und zur Zeit wohl am wenigsten tragfähige Begründung für militärische Zwangsmaßnahmen zu sein. Eine sehr dynamische Entwicklung vollzog sich in der Organisation Amerikanischer Staaten( oas ). Am 5. Juni 1991 verabschiedete sie die Resolution 1080, die für die Verteidigung demokratischer Regime eine weltweite Vorreiterrolle beanspruchen kann: Denn die Entschließung forderte ein aktives Engagement und unmittelbare Maßnahmen des Ständigen Rates der oas , sollte eine demokratisch gewählte Regierung gefährdet sein. Die Resolution fand insbesondere nach dem blutigen Coup gegen Jean-Bertrand Aristide vom 30. September 1991 und bei dem Verfassungsputsch von Alberto Fujimori im April 1992 Anwendung. Während die oas im Falle Perus letztendlich zu keiner entschiedenen Haltung fand, wurde mit der Operation»Restore Democracy« unter us Führung in Haiti tatsächlich die unrechtmäßige Regierung auf der Grundlage der un -Sicherheitsratsresolution 940 vom 31. Juli 1994 abgesetzt. Trotz solcher Entwicklungen auf regionaler und subregionaler Ebene erscheint das»emerging right to democratic governance« freilich die schwächste und zur Zeit wohl am wenigsten tragfähige Begründung für militärische Zwangsmaßnahmen zu sein. Insofern läßt sich gut nachvollziehen, dass die International Commission on Intervention and State Sovereignty derartige Situationen explizit als alleinige Grundlage für Militärinterventionen ausgeschlossen hat. Dies bedeutet freilich nicht, dass die internationale Staatengemeinschaft zu Tatenlosigkeit verdammt sein müsste:»The overthrow of a democratic government is a grave matter, requiring concerted international action such as sanctions and suspension or withdrawal of credits, international membership and recognition – and there might well be wider regional security implications such that the Security Council is prepared to authorize military intervention(including by a regional organization) on traditional ›international peace and security‹ grounds«( iciss 2001: 34). 76 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

Die Autorisierung militärischer Interventionen: Das Dilemma bleibt Den entscheidenden und bis heute gültigen Fortschritt bei der Verrechtlichung des Umgangs mit Friedensgefährdungen bewirkte die 1945 verabschiedete un -Charta. 14 Art. 24 der un -Charta weist unmissverständlich dem un -Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Erhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu. Er ist es, der gemäß den Artikeln 39 und 42 der un -Charta tätig werden kann, wenn eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens bzw. eine Angriffshandlung vorliegt. Insofern dem Sicherheitsrat selbst eine Feststellungsbefugnis beim Begriff der»Friedensbedrohung« zukommt, hat er hier relativ große Auslegungsmöglichkeiten – die in jüngster Zeit, wie beschrieben, auch zur Autorisierung von humanitären Interventionen genutzt wurden (Pape 1997: 127–128). Vor diesem Hintergrund gibt es im Völkerrecht und in der politischen Praxis einen breiten Konsens, dass der Sicherheitsrat bei der Autorisierung militärischer Interventionen zur Verhinderung schlimmster Menschenrechtsverletzungen von entscheidender Bedeutung ist. Dem entsprechend stellt die International Commission on Intervention and State Sovereignty( iciss 2001: xii-xiii) fest:»There is no better or more appropriate body than the United Nations Security Council to authorize military intervention for human protection purposes. The task is not to find alternatives to the Security Council as a source of authority, but to make the Security Council work better than it has.« Zugleich räumt die Kommission ein, es könne ethisch und praktisch problematisch sein, sich völlig auf den Sicherheitsrat zu verlassen. Die Kontroverse, was bei einer Blockade des Sicherheitsrates zu tun sei, war insbesondere im Zusammenhang der nato -Intervention im Kosovo 1999 noch einmal belebt worden. 15 Ihre verfahrensmäßige Legitimität wurde mit guten Gründen von der Mehrzahl der Völkerrechtler verneint, da für derartige Maßnahmen ein Mandat des un -Sicherheitsrates unter Kapitel VII un -Charta notwendig ist. Die Staatenallianz, die im Kosovo interve14. Militärische Gewalt ist nunmehr nur noch zur individuellen und kollektiven Verteidigung bei einem Angriffskrieg(Art. 51 un -Charta) sowie im Rahmen von Systemen kollektiver Sicherheit gerechtfertigt. 15. Vgl. für eine aus politischer wie völkerrechtlicher Perspektive kritische Analyse, Debiel 1999. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 77

nierte, konnte sich nicht auf ein Recht zur humanitären Intervention berufen, das vor Verabschiedung der un -Charta bestanden hätte oder gar jenseits dieser weitergelten könnte. Auch ist der Artikel 2 Ziff. 4 und Ziff. 7 der un -Charta unmissverständlich formuliert und lässt keine Regelungslücke offen: Ohne einen Beschluss des un -Sicherheitsrates lässt sich Souveränität nicht zugunsten humanitärer Motive oder des Aufbaus von Demokratien außer Kraft setzen(Welsh 2002: 504–507, mit Bezug auf Chesterman 2001). Werden die Spielregeln des internationalen Systems durch Umgehung des UN-Sicherheitsrates verletzt, können die Folgen weit über einen Ansehensverlust der Vereinten Nationen hinausgehen. Sollte der Sicherheitsrat blockiert sein, bleiben zwei Verfahrensalternativen offen: Zum einen kann die un -Generalversammlung in einer Sondersitzung unter der 1950 erstmals angewendeten»Uniting for Peace«-Prozedur aktiv werden und den Mitgliedstaaten Empfehlungen zur Wahrung des Friedens geben. Zweitens können Regionalorganisationen nach Kapitel VIII un -Charta in ihrem Zuständigkeitsbereich Maßnahmen ergreifen und nachträglich um die – an sich vorab erforderliche – Autorisierung des un -Sicherheitsrates nachsuchen( iciss 2001: xiii). Freilich kann es geschehen, dass in»conscience-shocking situations crying out for action« jegliche multilateralen Wege versperrt sind und sich einzelne Mitgliedstaaten der un zu unilateralem Vorgehen entschließen. Das Dilemma lässt sich in derartigen Situationen wie folgt formulieren: Aus substanzieller Perspektive(Erfüllung der Tatbestände im Sinne eines»gerechten Grundes«) erscheint ein Eingreifen ethisch wie völkerrechtlich legitim; zugleich bedeutet die Nichteinhaltung von Verfahrensnormen(oberste Zuständigkeit des un -Sicherheitsrates) jedoch einen Bruch des Völkerrechts – der weitreichende Folgen für die Stabilität und Verrechtlichung des internationalen Systems haben kann. Wie auch immer man es dreht und wendet: Aus dem beschriebenen ethischen Dilemma gibt es kein Entkommen. Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit nicht entgegenzutreten, weil etwa der un -Sicherheitsrat aufgrund von Eigeninteressen der VetoMächte blockiert ist, bleibt moralisch schwer vermittelbar. Zugleich ist aus strikt völkerrechtlicher Perspektive eine Intervention ohne Autorisie78 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

rung des Sicherheitsrates in formeller Hinsicht illegitim. Auch kann sie eine negative Präzedenzwirkung haben. Nicht umsonst gerieten einige Gegner des Irak-Krieges von 2003 in Erklärungsnöte, weil sie bei der Kosovo-Intervention von 1999 Zwangsmaßnahmen auch ohne Autorisierung durch den un -Sicherheitsrat zugestimmt hatten, sich aber im Falle des Irak für die unumschränkte Befugnis des Sicherheitsrates stark machten – eine sicher inkohärente Position. Die konsequentialistische Perspektive stößt schließlich auch auf Probleme: Nur schwer lässt sich im Einzelfall und in der Gesamtperspektive verlässlich feststellen, ob unilaterale Interventionen in der jüngsten Vergangenheit eher zur Wahrung von Frieden und Menschenrechten oder aber zu deren Unterhöhlung beitrugen. In der Tendenz gibt es zwar vermutlich mehr Misserfolge als Erfolge. Doch ist dies kein überzeugendes Argument für einen Einzelfall, in dem es dringenden Handlungsbedarf und(ausnahmsweise) gute Aussicht auf Erfolg gibt. Die Kommission hat sich bemüht, das angesprochene Dilemma – so gut es geht – durchzubuchstabieren, und mahnt, den un -Sicherheitsrat in dieser Hinsicht effektiver zu machen. Welcher Entscheidung sie aber im Falle eines Falles – sprich bei einer Blockade des höchsten Entscheidungsgremiums – zuneigt, verrät sie letztlich nicht. Mit gutem Grund: Denn diese Frage wird sich nicht, wie im Mandat der Kommission gefordert, konsensual klären lassen. Freilich hätte die iciss eine stärkere Mahnung an diejenigen Staaten aussprechen können, die unilateralen Interventionen zuneigen. Denn diesen geht es ja oftmals nicht allein um den Schutz bedrohter Menschen, sondern auch um handfeste politische Motive. Das ist per se nicht zu verurteilen. Werden jedoch die Spielregeln des internationalen Systems durch Umgehung des un -Sicherheitsrates verletzt, können die Folgen weit über einen Ansehensverlust der Vereinten Nationen hinausgehen: Solch ein Verhalten beschwört die Gefahr herauf, das gesamte internationale System weg vom Ziel internationaler Rechtsstaatlichkeit zu führen und statt dessen wieder ein Stück näher in Richtung Staatenanarchie zu bewegen. Literaturverzeichnis Annan, Kofi A., 1999: Secretary-General’s Speech to the 54th Session of the General Assembly, 20 September 1999. New York, N.Y.( sg / sm /7136 ga /9596). ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 79

Bazyler, Michael J., 1987:»Reexamining the Doctrine of Humanitarian Intervention in Light of the Atrocities in Kampuchea and Ethiopia«, in: Stanford Journal of International Law , Vol. 23(1987) No 2, S. 547–619. Brahimi Report, 2000: Report of the Panel on United Nations Peace Operations. Comprehensive Review of the Whole Question of Peacekeeping Operations in all their Aspects. New York, N.Y.: United Nations(A/44/305, S/2000/809, 21 August 2000). http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/report.htm: 15.04.01. Chesterman, Simon, 2001: Just War or Just Peace? Humanitarian Intervention and International Law . Oxford: Oxford University Press. Commission on Global Governance, 1995: Nachbarn in Einer Welt. Der Bericht der Kommission für Weltordnungspolitik , Bonn: Stiftung Entwicklung und Frieden ( eine Welt; 14). Commission on Human Security, 2003: Human Security Now: Protecting and Empowering People . New York: Commission on Human Security, co-chaired by Sadako Ogata and Amartya Sen. Debiel, Tobias, 1992:»Humanitäre Intervention. Moralische Pflicht oder Türöffner für neokoloniale Machtpolitik?«, in: ami(antimilitarismus information) , 22. Jg.(1992) Heft 10, S. 9–14. Debiel, Tobias, 1999:»Der Kosovo-Jugoslawien-Krieg und die deutsche Außenpolitik. Nachfragen und Lehren zu einem noch nicht bewältigten Konflikt«, in: S+F – Vierteljahresschrift für Sicherheit und Frieden , 17. Jg.(1999) Heft 2, S. 105–112. Debiel, Tobias, 2003: UN-Friedensoperationen in Afrika. Weltinnenpolitik und die Realität von Bürgerkriegen . Bonn: J.H.W. Dietz Nachf. Debiel, Tobias/Franz Nuscheler(Hrsg.), 1996: Der neue Interventionismus. Humanitäre Einmischung zwischen Anspruch und Wirklichkeit . Bonn: J.H.W. Dietz Nachf. Delbrück, Jost, 1992:»Die internationale Gemeinschaft vor neuen Herausforderungen: Zur Neubestimmung der Reichweite des Interventionsverbotes der Charta der Vereinten Nationen«, in: Wolfgang Heydrich et al.(Hrsg.), 1992, Sicherheitspolitik Deutschlands: Neue Konstellationen, Risiken, Instrumente . Baden-Baden, S. 547– 556. Delbrück, Jost, 1993:»Wirksameres Völkerrecht oder neues ›Weltinnenrecht‹? Perspektiven der Völkerrechtsentwicklung in einem sich wandelnden internationalen System«, in: Winrich Kühne(Hrsg.), 1993, Blauhelme in einer turbulenten Welt . BadenBaden, S. 101–131. Dowty, Alan/Gil Loescher, 1996:»Refugee Flows as Grounds for International Action«, in: International Security , Vol. 21(1996) No 1, S. 43–71. Eide, Asbjørn, 1994:»Minorities, Group Conflicts and the United Nations«, in: Ekkehard Hetzke/Michael Donner(Hrsg.), 1994, Weltweite und europäische Sicherheit im Spannungsfeld von Souveränität und Minderheitenschutz . Berlin et al., S. 53–76. Evans, Gareth/Mohamed Sahnoun, 2001:»Intervention and State Sovereignty: Breaking New Ground«, in: Global Governance , Vol. 7(April-June 2001) No 2, S. 119–126. Franck, Thomas M., 1992:»The Emerging Right to Democratic Governance«, in: American Journal of International Law(AJIL) , Vol. 86(January 1992), S. 46–91. 80 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

Franck, Thomas M./Nigel Rodley, 1973:»After Bangladesh: The Law of Humanitarian Intervention by Military Force«, in: American Journal of International Law(AJIL) , Vol. 67(1973), S. 275–305. Heintze, Hans-Joachim, 1998:»Interventionsverbot, Interventionsrecht und Interventionspflicht im Völkerrecht«, in: Erich Reiter(Hrsg.), 1998, Maßnahmen zur internationalen Friedenssicherung . Styria(Forschungen zur Sicherheitspolitik; 3), S. 163– 194. Heintze, Hans-Joachim/Messeletch Worku, 1992:»Golfkrieg und Jugoslawienkrise – Einwirkungen auf das Völkerrecht. Angeblich ›historische‹ Sicherheitsresolution 688 bringt noch keinen Durchbruch«, in: S+F – Vierteljahreszeitschrift für Sicherheit und Frieden , 10. Jg.(1992) Heft 1, S. 16–20. iciss (International Commission on Intervention and State Sovereignty), 2001: The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. Ottawa: International Research Centre for iciss (December 2001). Mendlovitz, Saul/John Fousek, 1996:»Enforcing the Law on Genocide«, in: Alternatives , Vol. 21(1996), S. 237–258. Ogata, Sadako/Johan Cels, 2003:»Human Security – Protecting and Empowering the People«, in: Global Governance , Vol. 9(2003) No 3, pp. 273–282. Pape, Matthias, 1997: Humanitäre Intervention. Zur Bedeutung der Menschenrechte in den Vereinten Nationen . Baden-Baden: Nomos. Senghaas, Dieter, 1992:»Weltinnenpolitik – Ansätze für ein Konzept«, in: Europa-Archiv , 47. Jg.(1992) Heft 22, S. 643–652. Stedman, Stephen John, 1993:»The New Interventionists«, in: Foreign Affairs , Vol. 72 (America and the World 1992/93) No 1, S. 1–16. Tesón, Fernando R., 1988: Humanitarian Intervention: An Inquiry into Law and Morality . Dobbs Ferry, N.Y.: Transnational Publishers, Inc. Tomasevski, Katerina, 1994:»Human Rights and Wars of Starvation«, in: Joanna Macrae/Anthony Zwi(eds., with Mark Duffield& Hugo Slim) 1994, War& Hunger: Rethinking International Responses to Complex Emergencies . London& New Jersey, S. 70–90. Tomuschat, Christian, 1998:»Das Statut von Rom für den Internationalen Strafgerichtshof«, in: Die Friedens-Warte , 73. Jg.(1998) Heft 3, S. 335–347. undp (United Nations Development Programme), 1994: Human Development Report 1994: New Dimensions of Human Security. Oxford et al.: Oxford University Press. Walzer, Michael, 1977: Just and Unjust Wars. A Moral Argument with Historical Illustration . New York, N.Y.: Basic Books Inc. Welsh, Jennifer M., 2002:»From Right to Responsibility: Humanitarian Intervention and International Society«, in: Global Governance , Vol. 8(October–December 2002) No 4, S. 503–521. Wright, R. George, 1989:»A Contemporary Theory of Humanitarian Intervention«, in: Florida International Law Journal , Vol. 4(1989) No 3, S. 435–463. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 81

Intervention und»state failure«: Sind schwache Staaten noch zu retten? STEFAN MAIR I ntervention und»failing states« sind Begriffe, die seit Ende 2001 die internationale Politik strapazieren. Was liegt also näher, als sie in einem Aufsatz zusammenzuführen? Dabei wird deutlich werden, dass die Intervention in failing states – anders als in halbwegs funktionierenden – kein primär völkerrechtliches Problem ist. Statt dessen stehen Fragen des politischen Willens zur und der verfügbaren Ressourcen für die Intervention im Vordergrund, die wiederum Fragen nach der räumlichen und funktionalen Selektivität sowie nach der Prioritätensetzung aufwerfen. Wo und wann sollte interveniert werden? Welche Art der Intervention ist vonnöten? Sind alle Staatsfunktionen gleich wichtig oder gibt es ein Primat des staatlichen Gewaltmonopols? Failing states – failing definitions? Auf der Suche nach neuen Begriffen Bevor Antworten auf die oben gestellten Fragen versucht werden, ist es unabdingbar, Intervention und»state failure«(für das es wiederum keine wortgenaue deutsche Übersetzung gibt, siehe unten), zu definieren. Ein erhebliches Maß der wissenschaftlichen Kontroverse, die die politische Auseinandersetzung über diese Begriffe begleitet, entstammt voneinander abweichenden Definitionsansätzen. Dies wird insbesondere beim Gebrauch des Begriffs»failing state« deutlich. Je öfter er in den vergangenen Jahren in der Politik verwandt wurde – die prominenteste Fundstelle ist sicherlich nach wie vor die erste Seite der National Security Strategy der usa :»America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones« – desto größer wurde im wissenschaftlichen Diskurs und auf der Arbeitsebene von Regierungen und internationalen Organisationen das Unbehagen beim Gebrauch des Begriffs. Dies hat vor allem zwei Gründe: Erstens wird das Wort»failing« weithin als pejorativ empfunden. Diplomaten und Ent82 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

wicklungshelfer beschäftigt die Sorge, wie sehr der notwendige politische Dialog mit dem Gegenüber aus einem anderen Staat gleich zu Beginn belastet sein mag, wenn dieser sein Land in offiziellen Dokumenten als failing eingeordnet sieht. Aus dieser Sorge entstanden neue, innovative Wortschöpfungen. So spricht die Weltbank statt von failing states lieber von Low-Income Countries under Stress( licus ), das Development Assistance Committee( dac ) der oecd , zentrales Abstimmungsorgan der internationalen Gebergemeinschaft, von»difficult partners« und»poor performing countries«. Dass, zweitens, Wissenschaftler vom Begriff des failing abrücken, ist ebenfalls semantischen Ursprungs. Failing erweckt den Eindruck der Zwangsläufigkeit und der Linearität: Wenn ein Staat erst einmal auf die Schiene des failing state geraten ist, ist es nur eine Frage der Zeit, bis er den Zustand des»failed state« erreicht hat, aus dem es wiederum kein Zurück gibt. Dieser Eindruck wird der Wirklichkeit nicht gerecht, die einige»wiederauferstandene« Staaten – z.B. Libanon, Uganda und Kambodscha – kennt und viele Fälle, in denen das Ausmaß des failing über die Jahre hinweg variiert. Die Versuche, Alternativen zum Begriff des failing state zu finden, sind bisher wenig überzeugend – angefangen von den bereits zitierten licus und difficult partners bis hin zu Definitionen hierin durchaus geübter deutscher Wissenschaftler. Begriffe zu finden, die erstens nicht abwerten, zweitens einen dynamischen Prozess charakterisieren und drittens nicht den Eindruck der Linearität erwecken, ist objektiv schwierig. Erdmanns Unterscheidung zwischen Staatsversagen, Staatsverfall und Staatszerfall 1 , Debiels und Terlindens Einteilung zwischen teilweise konsolidierten, fragilen, rudimentären und kollabierten Staaten 2 , Schneckeners Kategorien des schwachen, versagenden oder verfallenden und gescheiterten 3 Staates erfüllen das eine oder andere Kriterium nicht. Noch am ehesten leistet das der Versuch von usaid , zwischen»failing«,»failed« und»recovering states« zu differenzieren. Alle diese Begriffsbildungen werden jedoch der 1. Gero Erdmann,»Apokalyptische Staatlichkeit: Staatsversagen, Staatsverfall und Staatszerfall in Afrika«, in: Bendel, Petra/Croissant, Aurel/Rüb, Friedbert(Hrsg.), Demokratie und Staatlichkeit. Systemwechsel zwischen Staatsreform und Staatskollaps , Opladen 2003, 267–292. 2. Tobias Debiel/Ulf Terlinden, Förderung von Good Governance in Nachkriegsgesellschaften(unveröffentlichtes Manuskript), Bonn 2003, S. 12. 3. Ulrich Schneckener, States at Risk. Fragile Staaten als Sicherheitsproblem , Berlin 2004, S. 10–11. Diese Kategorien wurden von einer Arbeitsgruppe erarbeitet, zu der auch der Autor dieses Beitrags gehört. ipg 3/2004 Mair, Intervention und»state failure« 83

Vorgabe nicht gerecht, keine negative Konnotation aufzuweisen. Der vorliegende Beitrag entwickelt nicht den Ehrgeiz, eine eigene Begrifflichkeit zu bilden. Statt dessen folgt er den analytischen Kategorien Erdmanns, die am ehesten dem Kriterium der inneren Kohärenz genügen. Ein erhebliches Maß der wissenschaftlichen Kontroverse, die die politische Auseinandersetzung über diese Begriffe begleitet, entstammt voneinander abweichenden Definitionsansätzen. Trotz der Begriffsverwirrung ist der Konsens darüber, welche Charakteristika state failure auszeichnen, erstaunlicherweise relativ breit. 4 Die Mehrheit der Autoren und Institutionen, die sich mit dem Problem der failing states auseinandersetzen, orientiert sich dabei an deren Fähigkeit, essenzielle staatliche Funktionen auszuüben. Rotberg schreibt von der Unfähigkeit von Staaten, politische Güter bereitzustellen: Sicherheit, Bildung, Gesundheit, wirtschaftliche Chancen, Umweltschutz, eine Rechtsordnung und Rechtsprechung sowie fundamentale Infrastrukturerfordernisse wie Straßen und Kommunikationseinrichtungen. 5 Die Weltbank sieht in licus Staaten, die unter schlechter Regierungsführung leiden und nur eingeschränkte Partizipationsmöglichkeiten bieten, sich durch schwache Institutionen auszeichnen, welche wiederum die Versorgung der Bürger mit Basisdiensten erschweren, und denen es schließlich an wirtschaftspolitischer Steuerungskompetenz und Reformwillen mangelt. 6 Den gegenüber diesen Illustrationen systematischeren Ansatz bieten Debiel/Terlinden und Schneckener. Debiel und Terlinden messen Staatsversagen an den Funktionen der Gewährleistung von individueller und kollektiver Sicherheit, am Grad der Rechtsstaatlichkeit und Funktionsfähigkeit des politischen Systems, an der Effektivität der Verwaltung 4. Eine Ausnahme bildet die State Failure Task Force der University of Maryland, die von Staatsversagen spricht, wenn eines oder mehrere von vier Ereignissen eintreten: revolutionäre Kriege, ethnische Kriege, negative Regimewechsel sowie Genozide und Politizide. State Failure Task Force, State Failure Task Force Report: Phase III Findings, http://www.cidcm.umd.edu/inscr/stfail/SFTF%20Phase%20III%20 Report%20Final.pdf, S. V. 5. Robert I. Rotberg,»The New Nature of Nation-State Failure«, in: The Washington Quarterly , Summer 2002, S. 85–96(87). 6. Huria Ogbamichael, Die aktuelle Debatte um Poor Performing Countries , Bonn 2003, S. 4. 84 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

und an dem Angebot von Wohlfahrt und Regulierung. 7 Schneckener unterscheidet zwischen den Dimensionen Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimität/Rechtsstaat. 8 Die Sicherheitsfunktion ist zentral Dieser auf den ersten Blick relativ breite Konsens über die Maßstäbe, an denen Staatsversagen zu messen ist, hat jedoch einen neuralgischen Punkt: die Wahrnehmung der Sicherheitsfunktion. Dabei gibt es zwei Diskussionsstränge. Der erste rankt sich um die Unterscheidung zwischen staatlicher und menschlicher Sicherheit. Er lässt sich an den unterschiedlichen Ansätzen von Debiel/Terlinden und Schneckener exemplifizieren. Beide sehen in der Gewährleistung von Sicherheit die zentrale Aufgabe. Für Schneckener ist die Bewertung der Effektivität des Staates bei der Erfüllung dieser Aufgabe das entscheidende Kriterium für die Klassifizierung von Staaten. Debiel/Terlinden sehen auch einen gewissen Vorrang des Bereiches, den sie»security governance« nennen, vor den anderen drei (»political governance«,»adminstrative governance«,»socio-economic governance«). 9 Der zentrale Unterschied zwischen beiden Ansätzen liegt darin, dass Schneckener allein dem Staat die Rolle des Garanten von Sicherheit zuweist und dabei die Qualität des staatlichen Gewaltmonopols in den Vordergrund stellt. Dagegen ziehen Debiel/Terlinden auch gesellschaftliche Kräfte als Anbieter von security governance in Betracht. Ihr Gradmesser für die Qualität der Aufgabenerfüllung ist dabei weniger die Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols als vielmehr menschliche Sicherheit. Dieser auf den ersten Blick grundlegende Unterschied verliert jedoch viel an Prägnanz, wenn man ihn in der Praxis durchspielt. Was unterscheidet eine gesellschaftliche Institution, der es gelingt, über die lokale Ebene hinaus effektiv Sicherheit für den Einzelnen zu gewährleisten, von einer staatlichen? Wohl nur die völkerrechtliche Anerkennung. Was macht den Unterschied zwischen effektiver Wahrnehmung des staatli7. Tobias Debiel/Ulf Terlinden, Förderung von Good Governance in Nachkiegsgesellschaften(unveröffentlichtes Manuskript), Bonn 2003, S. 14. 8. Ulrich Schneckener, States at Risk, Fragile Staaten als Sicherheitsproblem , Berlin 2004, S. 8–9. 9. Tobias Debiel/Ulf Terlinden, Förderung von Good Governance in Nachkiegsgesellschaften(unveröffentlichtes Manuskript), Bonn 2003, S. 8. ipg 3/2004 Mair, Intervention und»state failure« 85

chen Gewaltmonopols und menschlicher Sicherheit aus? Die Antwort hierauf hängt zum einen von der Definition menschlicher Sicherheit ab: Viel, wenn menschliche Sicherheit breit definiert wird – nicht nur als Schutz der physischen und psychischen Integrität des Individuums von äußerem Zwang, sondern als Anrecht des Individuums auf die Gewährung von Lebenschancen. Eine solche Definition verwischt jedoch den Unterschied zwischen menschlicher Sicherheit und menschlicher Entwicklung und ist deshalb von geringem heuristischen Wert. Bei einer engen Definition menschlicher Sicherheit reduziert sich der Unterschied zur effektiven Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols weitgehend auf einen Aspekt: Wird dessen Ausübung als legitim erachtet? Aus der Frage, ob die Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols notwendigerweise mit Legitimität verbunden sein muss, entwickelt sich der zweite Diskussionsstrang um die Wahrnehmung der Sicherheitsfunktion. Handlungsfähige, nicht-demokratische Staaten können dem Konzept der menschlichen Sicherheit eher dienen als ineffektive Demokratien, die aufgrund der mangelhaften Ausübung des Gewaltmonopols wesentlichen Teilen der Bevölkerung keinen Schutz vor der Verletzung ihrer psychischen und physischen Integrität bieten. Dabei wird die Legitimitätsfrage zumeist auf die Input-Legitimität reduziert – also auf den Aspekt, inwiefern der Staat seinen Anspruch auf das Gewaltmonopol aus einer demokratischen Beteiligung der Bevölkerung an der politischen Entscheidungsfindung ableitet. Legitimität hat aber auch einen gewichtigen Output-Aspekt: Nimmt der Staat das Gewaltmonopol in einer Weise wahr, dass er der Mindestdefinition menschlicher Sicherheit gerecht wird? Dies kann auch einem autoritären oder semiautoritäten Staat wie der Volksrepublik China, Singapur oder Hongkong gelingen. Handlungsfähige, nicht-demokratische Staaten können dem Konzept der menschlichen Sicherheit eher dienen als ineffektive Demokratien, die aufgrund der mangelhaften Ausübung des Gewaltmonopols wesentlichen Teilen der Bevölkerung keinen Schutz vor der Verletzung ihrer psychischen und physischen Integrität bieten. Marina Ottaway hat diese Problematik in einem Aufsatz für die International Herald Tribune sinngemäß folgendermaßen zusammengefasst: Wenn es einer Gemeinschaft gleichermaßen an Demokratie und effektiver Staatlichkeit mangelt, macht es wenig Sinn, bei einer äußeren Intervention mit Demokra86 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

tie zu beginnen. 10 Ist menschliche Sicherheit und eine sich entwickelnde Gesellschaft wirklich vorstellbar ohne einen Staat oder Quasi-Staat, der das Gewaltmonopol gewährleistet und Grenzen sichert? Ist ein funktionierendes Rechts- und politisches System, eine effektive Verwaltung, Wohlfahrt sowie Regulierung gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Aktivitäten ohne staatliches Gewaltmonopol machbar? Wie kann man sich die Gültigkeit von Rechtsurteilen, die Integrität von Wahllokalen und Wählern, die Durchführung von Verwaltungsvorschriften sowie den Erhalt von Schulen, Hospitälern, Straßen, Wasser-, Strom- und Telefonleitungen vorstellen, wenn der Staat nicht über die Gewaltmittel verfügt, um seine Regeln im Zweifelsfall gegen Widerstand durchzusetzen oder öffentliche Einrichtungen vor Übergriffen zu schützen? Failed states – erfolgreiche Intervention? Intervention ist mehr als Krieg Die Zentralität der Sicherheitsfunktion wird durch die internationale Diskussion über die Legitimität von Interventionen – ausgelöst durch die Kampagne gegen den Terrorismus und den Krieg gegen den Irak – unterstrichen. Tatsächlich bezieht sich die gegenwärtige Kontroverse über die Legitimität von Interventionen allein auf ihre militärische Spielart. Es geht nicht um das breite Spektrum der diplomatischen, entwicklungspolitischen und wirtschaftlichen Interventionen, sondern ausschließlich um die Frage, ob ein Eingriff in das Gewaltmonopol eines Staates und eine Verletzung seiner Grenzen durch militärische Zwangsmaßnahmen legitim ist. Damit hat sich die internationale Debatte bemerkenswert zurückentwickelt gegenüber dem Diskurs der 1990er Jahre, als heftig darüber gestritten wurde, ob beispielsweise politische Konditionalität ein Verstoß gegen das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Belange von Staaten sei. Im Folgenden soll einer breiten Definition von Intervention gefolgt werden. Interventionen lassen sich in mehrfacher Hinsicht unterscheiden. Erstens ist in Anlehnung an Schneckener 11 die Interventionstiefe von großer Bedeutung. Als mildeste Form der Intervention kann der Dialog 10. Marina Ottaway,»African Priorities: Democracy isn’t the Place to Start«, in: International Herald Tribune , 23.5.2003 11. Ulrich Schneckener, States at Risk, Fragile Staaten als Sicherheitsproblem , Berlin 2004, S. 19–20. ipg 3/2004 Mair, Intervention und»state failure« 87

gelten, bei dem der Adressat der Intervention Anregungen zu Veränderungen erfährt. Eine Stufe über dem Dialog liegt die materielle und finanzielle Hilfe, gefolgt vom Monitoring und der Kontrolle über die Verwendung der Hilfe. Ein qualitativer Sprung in dieser Systematik liegt vor, wenn diese Hilfe in Form von Konditionalität geleistet wird, sie also nur dann fließt, wenn der Empfänger bestimmte Bedingungen erfüllt. Auf einer nächsten Stufe befinden sich die Drohung mit oder die tatsächliche Verhängung von Zwangsmaßnahmen, gefolgt vom Extrem der Wahrnehmung staatlicher Funktionen durch externe Akteure, also der direkten Erfüllung von Staatsaufgaben . Ein weiteres Differenzierungsmaß ist die Unterscheidung nach Interventionsmitteln: diplomatische, wirtschaftliche, entwicklungspolitische, rechtliche und militärische. Interventionen können drittens nach dem Bereich der Intervention unterschieden werden: Ist es die staatliche Sicherheits-, die Wohlfahrts- oder die Legitimitäts- bzw. Rechtsstaatsfunktion, auf die sich die Intervention bezieht? Zentral ist zudem die Frage, ob die Intervention mit Einwilligung des Adressaten des Eingriffs vorgenommen wurde oder gegen dessen Widerstand. Schließlich ist das Ziel der Intervention von großer Bedeutung. Es kann auf die Stabilisierung eines bestehenden Gemeinwesens, auf dessen Reform oder auf dessen völlige Abschaffung und den Ersatz durch etwas Neues ausgerichtet sein. Intervention in zerfallenden Staaten scheitert in der Regel nicht an völkerrechtlichen Überlegungen, sondern am politischen Willen potenzieller Interventionsstaaten und der Begrenztheit der Ressourcen für diese Aufgabe. Als banale Faustregel kann gelten: Je weniger eine Intervention den Charakter von Drohung und vollständiger Übernahme von Staatsaufgaben hat, je weniger sie sich militärischer Mittel bedient und auf die Sicherheitsfunktion abzielt, je mehr sie auf Stabilisierung ausgerichtet ist und auf der Einwilligung des Adressaten der Intervention beruht, desto weniger wird sie als problematisch betrachtet. Hinzufügen lässt sich: Je weniger ein Staat in der Lage ist, seine essenziellen Funktionen auszufüllen, desto weniger ist die Legitimität einer Intervention völkerrechtlich in Frage gestellt. Nach gängiger Völkerrechtsinterpretation lässt sich ein Staat, der die Kontrolle über sein Staatsgebiet weitgehend verloren hat und damit bewaffneten Gruppen Freiräume bietet, als Gefahr für die in88 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

ternationale Sicherheit charakterisieren – gemäß Kapitel 6 und 7 der vn Charta. Im Falle Somalias 1992 wurde sogar das Versagen des Staates, seinen humanitären Grundverpflichtungen gegenüber der Bevölkerung nachzukommen, als Gefahr für den internationalen Frieden und Rechtfertigung eines Einsatzes nach Kapitel 7 der vn -Charta gewertet. 12 Das relativ geringe Gewicht völkerrechtlicher Schranken bei der Intervention in Staaten, die einem fortschreitenden Prozess des Staatszerfalls unterliegen, bedeutet nicht, dass damit die Problematik der Intervention gelöst wäre. Im Gegenteil: Sie scheinen hiermit erst anzufangen. Intervention in zerfallenden Staaten scheitert in der Regel nicht an völkerrechtlichen Überlegungen, sondern am politischen Willen potenzieller Interventionsstaaten und der Begrenztheit der Ressourcen für diese Aufgabe. Soll man intervenieren? Gemäß der International Commission on Intervention and State Sovereignty( iciss ) hat die internationale Staatengemeinschaft nicht nur das Recht, sondern die Pflicht zur Intervention. In ihrem Bericht»The Reponsibility to Protect« stellt die hochrangig besetzte, von der kanadischen Regierung einberufene Kommission fest:»A. State sovereignty implies responsibility, and the primary responsibility for the protection of its people lies with the state itself. B. Where a population is suffering serious harm, as a result of internal war, insurgency, repression or state failure, and the state in question is unwilling or unable to halt or avert it, the principle of non-intervention yields to international responsibility to protect.« 13 Die Kommission sieht die Schutzpflicht in drei Elementen: der Verantwortung zu verhindern, zu reagieren und wiederaufzubauen, wobei die Betonung deutlich auf der Prävention liegen sollte. Das andere Extrem zur Beantwortung der Frage, ob man in failing states intervenieren soll, liegt in deren genereller Verneinung. Vertreter dieser Haltung, vor allem Wissenschaftler, begründen sie mit dem Verweis auf den europäischen Staatsbildungsprozess und beziehen sich dabei besonders häufig auf Charles Tilly. 14 Die Geschichte der Nationenwerdung 12. vn -Sicherheitsrat, Resolution 794 von 1992. 13. International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect , Ottawa 2001, S. XI. 14. Charles Tilly, Coercion, Capital, and European States. Ad 990-1992 , 1992. ipg 3/2004 Mair, Intervention und»state failure« 89

in Europa belege, dass sich ein stabiles Staatensystem in inkrementeller Weise herausbilde. Staaten scheitern, zerfallen, werden durch andere verdrängt oder übernommen, verlieren Territorien an andere oder bilden sich neu. Gewaltausübung und Kriege sind zwar ein unschönes, aber zuweilen unerlässliches Mittel zur Staatenbildung. Jede Einmischung von Dritten, so die Schlussfolgerung der Apologeten dieser Sichtweise der europäischen Historie, störe bestenfalls diesen naturwüchsigen Prozess, im schlimmsten Fall verzögere oder verhindere sie die Herausbildung eines stabilen Equilibriums. Beide extremen Antworten auf das»Ob« der Intervention sind gleichermaßen realitätsfern. Die Autoren des Berichts»The Responsibility to Protect« verschließen zwar nicht die Augen davor, dass dieses Verantwortungsprinzip nur umzusetzen ist, wenn nicht nur bei den Entscheidungsträgern, sondern auch in der Öffentlichkeit der potenziellen Interventionsstaaten der politische Wille existiert, ungeachtet der Kosten und des möglichen Nutzens überall auf der Welt zu intervenieren, wo der Staat seinen Verpflichtungen gegenüber der Bevölkerung nicht nachkommt. Ihre Empfehlungen, wie dieser politische Wille zu generieren sei, erscheinen aber in hohem Maße naiv. 15 15 Jahre der Erfahrung mit dem Politikfeld der Konfliktprävention sollten die Autoren des Berichts gelehrt haben, dass die Kraft von Appellen an Moral und ein aufgeklärtes Verständnis nationaler Interessen sowie die finanzielle Rationalität frühzeitigen Handelns nicht ausreichen, um kostspielige Interventionen zu beginnen, noch weniger um sie durchzuhalten. Fast ähnlich naiv ist jedoch die Annahme, die internationale Öffentlichkeit halte Untätigkeit im Falle extremen Staatsversagens aus. Zudem ist die Stimmigkeit der historischen Parallele zwischen europäischen Staatsbildungsprozessen und den aktuellen Vorgängen in vielen Regionen der Welt sehr strittig. Zum einen sind externe Akteure auch in zerfallenden Staaten in hohem Maße durch Interventionen präsent: vor allem durch privatwirtschaftliche und entwicklungspolitische Akteure. Die Alternative zwischen Nicht-Intervention und Intervention steht also gar nicht zur Verfügung, sondern nur die Abwägung über Maß und Qualität der Intervention sowie über deren gesteuerten oder ungesteuerten Einsatz. Zum anderen wirkt sich Staatszerfall selbst in peripheren Weltregionen auf nicht intervenierende Staaten 15. International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect, Ottawa 2001, S. 70 ff. 90 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

aus. Afghanistan sollte hier eine nachhaltige Lehre sein. Und anders als in der Ära der Nationenbildung in Europa sind sich Politiker und die Öffentlichkeit heute dieser möglichen Auswirkungen durchaus bewusst. Wo und wann intervenieren? Da weder die Empfehlungen international besetzter Kommissionen noch der Transfer historischer Analysen verbindliche Antworten auf das»Ob« der Intervention bieten und ein allein fallweises Vorgehen zumindest die Gefahr der Ineffizienz birgt, bleibt nicht viel mehr als die Entwicklung von Kriterien, um zu unterscheiden, wo und wann zu intervenieren ist. Der Bedarf an Interventionen in verfallenden und zerfallenden Staaten ist immens, die Ressourcen, die zur Verfügung stehen, bzw. die Bereitschaft, Ressourcen hierzu bereitzustellen, sind begrenzt. Der iciss -Bericht listet in seinen Empfehlungen unter anderem bereits ein wichtiges Kriterium auf: nationale Interessen. Je stärker die wirtschaftlichen, sicherheitspolitischen oder ökologischen Interessen eines Staates durch den Niedergang eines anderen Staates bedroht sind, desto eher sollte er zu einer Intervention bereit sein, und desto leichter fällt es ihm sie durchzuhalten. Ein Grundproblem des Kriteriums der nationalen Interessen ist, dass sie selten objektiv gegeben sind, sondern definiert werden müssen. Da eine solche Definition leichter fällt, wenn sie auf unmittelbare, kurzfristig absehbare Entwicklungen abstellt, ist die Gefahr groß, dass sie auf eben diese kurzfristigen Interessen abzielt, aber langfristige, mittelbare und komplexe Wirkungszusammenhänge vernachlässigt. Hinzu kommt, dass Interessen oftmals aus den Erfahrungen der Vergangenheit abgeleitet werden. Dies gilt insbesondere für die Sicherheitspolitik. Vor dem 11. September war die sicherheitspolitische Bedrohung einer Supermacht durch Entwicklungen in einem zwischen Autoritarismus und Anarchie oszillierenden zentralasiatischen Land nur für einen kleinen Expertenzirkel ein Thema. Lange wurden Staatsverfall und Staatszerfall allein als Problem der unmittelbar davon betroffenen Bevölkerung wahrgenommen und ihre Bekämpfung vorrangig als Aufgabe der Entwicklungspolitik verstanden. Zwar war bereits in den 1990er Jahren die Einsicht gewachsen, dass der Verfall staatlicher Autorität Freiräume und Operationsbasen für die organisierte Kriminalität schafft. Doch war die Auffassung weit verbreitet, diesem Problem könne man am besten mit polizeilichen Maßnahmen im Inland und verstärkter Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung begegnen. Seit dem 11. September 2001 ist klar, ipg 3/2004 Mair, Intervention und»state failure« 91

dass Staatszerfall selbst in weltpolitisch peripheren Räumen mittelbar Sicherheitsrisiken erheblichen Ausmaßes für die konsolidierten Staaten der oecd -Welt birgt. Wenn auch die Implosion Afghanistans nicht ursächlich für die Entstehung des Terroristen-Netzwerkes al Qaida war, so schuf sie doch Bedingungen, unter denen es terroristischen Gruppen ein Leichtes war, sich zu organisieren, Anhänger zu mobilisieren und Attentäter auszubilden. Der Bedarf an Interventionen in verfallenden und zerfallenden Staaten ist immens, die Ressourcen, die zur Verfügung stehen, bzw. die Bereitschaft, Ressourcen bereitzustellen, sind begrenzt. Dorff bietet neben den nationalen Interessen vier zusätzliche Kriterien, um über das»Wo« der Intervention zu entscheiden. 16 Ein erstes orientiert sich am Konzept der Triage, einem heftig umstrittenen Ansatz der Versorgung von Verwundeten auf Schlachtfeldern und bei Katastrophen. Ziel ist dabei, durch eine Kategorisierung der Verwundeten die Zahl der Überlebenden zu maximieren. Gängig ist eine Einteilung in drei Kategorien: Schwerstverwundete, die selbst bei sofortiger, massiver Versorgung nur geringe Überlebenschancen haben; Schwerverwundete, die bei entsprechender Versorgung gute Überlebenschancen haben; und Leichtverwundete, die auch ohne sofortige Versorgung überleben können. Im Mittelpunkt der Versorgung gemäß einer Triage stehen die Schwerverwundeten zu Lasten der Schwerstverwundeten. Übertragen auf Interventionen in zerfallenden Staaten hieße dies, weitgehend solche abzuschreiben, deren Kollaps selbst bei massivem Mitteleinsatz kaum zu verhindern sein dürfte. Eine fundamentale Schwäche des Ansatzes der Triage, jenseits ihrer weitreichenden ethischen Implikationen, ist jedoch – wie Dorff selbst konstatiert – dass, anders als im Falle von Menschen, Staaten nicht a priori gleich sind. Es gibt größere und kleinere, einige in Randlagen und andere von zentraler Bedeutung für eine Region. Deshalb führt Dorff in Anlehnung an Chase et al. ein zweites Kriterium, das der Schlüsselstaaten, ein. Ihm zufolge gelte es, sich auf eine kleine Anzahl von Ländern zu konzentrieren, deren Schicksal ungewiss und deren Zukunft die sie um16. Robert H. Dorff, State Failure and Responding to It , Carlisle Barracks, 2002, S. 7. 92 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

gebende Region umfassend beeinflussen wird. 17 Eng verbunden mit diesem Kriterium sind die möglichen Konsequenzen des Staatszerfalls. Ist zu erwarten, dass der Staat mehr oder weniger friedlich zerfällt, zivile nicht-staatliche Akteure das Vakuum ausfüllen und mit externer Hilfe ein Minimum an Grundversorgung für die Bevölkerung bereitstellen können? Wird ein Nachbarstaat das Territorium des zerfallenen Staates übernehmen? Oder wird die Implosion des Staates gewaltbereite Kräfte anziehen, die die lokalen Ressourcen ausbeuten, die Bevölkerung dezimieren und von ihren Operationsbasen Übergriffe auf andere Staaten ausführen? Ein viertes Kriterium, das Dorff entwickelt, ist die Identifizierung der leichten Fälle. Wo sind Aufwand und Kosten der Intervention überschaubar, die Interventionspunkte eindeutig und der Erfolg wahrscheinlich? So klar diese Kriterien sind und so sehr sie die Entscheidungsfindung erleichtern mögen, so wenig werden sie auch in Zukunft verhindern, dass der eine oder andere kritische Fall des Staatszerfalls, der eine Intervention nötig gemacht hätte, übersehen wird. Man muss nur die Kriterien aus der Ex-Post-Betrachtung im Fall Afghanistans durchspielen, um dies zu verdeutlichen. Es wurde bereits erwähnt, dass nationale Interessen weder in Nordamerika noch in Europa vor dem 11. September ausgereicht hätten, um in Afghanistan zu intervenieren. Nach dem Konzept der Triage gehört Afghanistan sicherlich zu den Schwerstverletzten mit geringen Überlebenschancen. Vor dem 11. September wurde es nur von wenigen zu den Schlüsselländern Zentralasiens gezählt. Die Hoffnung war, die negativen Konsequenzen des Staatszerfalls ließen sich auf das Land selbst begrenzen und das Leid der Bevölkerung ließe sich durch humanitäre Hilfe lindern. Keiner betrachtete und betrachtet sicherlich Afghanistan als einen der leichten Fälle des Staatsaufbaus. Der Fall Afghanistan unterstreicht aber auch, dass das»Wo« der Intervention kaum vom»Wann« getrennt werden kann. Unmittelbar nach dem Abzug der sowjetischen Truppen bestand fraglos ein kleines Zeitfenster, während dessen eine Stabilisierung des Gemeinwesens bei entschlossenem Vorgehen möglich gewesen wäre. Ähnliches gilt wohl auch für Haiti unmittelbar nach der Rückkehr Aristides oder für die Demokratische Republik Kongo sofort nach der Amtsübernahme durch Laurent Kabila. Neben diesen kurzen Perioden, in denen eine Intervention Erfolg 17. Robert S. Chase/Emily B. Hill/Paul Kennedy,»Pivotal States and u.s. Strategy«, in: Foreign Affairs , Vol. 76(1996) No. 1, S. 33–51(S. 33). ipg 3/2004 Mair, Intervention und»state failure« 93

in Staaten verspricht, deren Zerfall bereits weit fortgeschritten ist, verspricht eine entschlossene Intervention in der Frühphase des Staatszerfalls das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis. Zudem ist es in dieser Phase selten nötig, zur Ultima Ratio der Stabilisierung zu greifen, der militärischen Intervention. Wie intervenieren? Die Antwort auf die Frage des»Wie« der Intervention muss sich zuerst an der Analyse des Interventionsbedarfs orientieren. Für letzteres schlägt Schneckener eine Vorgehensweise vor, bei der auf subnationaler, nationaler und internationaler Ebene Struktur-, Prozess- und Auslösefaktoren für den Verfall von Staatlichkeit untersucht werden. 18 Eine derartige 3 x3Matrix ermöglicht die Identifizierung zentraler Probleme, die wiederum Ansatzpunkt externer Interventionsmaßnahmen sein müssen. Dabei gebührt den Prozessfaktoren auf nationaler Ebene besondere Aufmerksamkeit, da sie erstens – anders als die Strukturfaktoren – kurz- und mittelfristig sowie durch punktuelle Interventionen beeinflussbar sind und zweitens – anders als die Auslösefaktoren – sehr wohl prognostizierbar oder zumindest in der Eskalation identifizierbar sind und sich damit für vorausschauendes Handeln eignen. Debiel und Terlinden ergänzen diesen, an Bedingungen, Entwicklungen und Ereignissen orientierten Ansatz um eine akteursspezifische Analyse, die zwar in ihrem Fall auf Nachkriegsgesellschaften abzielt, aber ebenso für die Anwendung auf zerfallende Staaten geeignet ist. Sie unterscheiden zwischen Reformern, Bewahrern und Verhinderern/VetoAkteuren, die sich wiederum in unterschiedlichen Gruppen im Ausland, auf der nationalen Ebene sowie auf der regionalen/lokalen Ebene kategorisieren lassen. 19 Diese Akteure eignen sich entweder als Partner einer Intervention oder müssen deren Adressat sein. Eine Analyse der Faktoren des Staatszerfalls und der entscheidenden Akteure in diesem Prozess ermöglicht die Entscheidung über den Gegenstand der Intervention, allerdings für sich allein genommen noch keine über Interventionsziel, Interventionstiefe und Interventionsmittel. Die 18. Ulrich Schneckener, States at Risk. Fragile Staaten als Sicherheitsproblem , Berlin 2004, S. 14. 19. Tobias Debiel/Ulf Terlinden, Förderung von Good Governance in Nachkiegsgesellschaften(unveröffentlichtes Manuskript), Bonn 2003, S. 10–11. 94 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

Frage des Interventionsziels wird zwar durchaus durch die Gegebenheiten vor Ort bestimmt, aber eben auch durch die strategischen Überlegungen des Intervenierenden. Während des Kalten Krieges war das Ziel externer Interventionen in versagenden oder zerfallenden Staaten fast immer das der Stabilisierung. Staatszerfall sollte keine Freiräume für die Expansion des gegnerischen Blocks bieten oder gar Konflikte zwischen den Blöcken provozieren. Nachdem diese Überlegung in den internationalen Beziehungen nicht mehr dominant war, überwog in den 1990er Jahren die Neigung, versagende Staaten zu reformieren und zu demokratisieren. Die Bilanz dieser Versuche ist nach wie vor zwiespältig. Einigen erfolgreichen Fällen stehen wenige andere gegenüber, für die durchaus angenommen werden kann, dass der Reformdruck auf den versagenden Staat nicht dessen Transformation in einen starken, demokratisch legitimierten bewirkte, sondern Tendenzen zum totalen Staatskollaps und zur Privatisierung von Gewalt verstärkte. 20 Diese Wahrnehmung ließ gegen Ende der 1990er Jahre wiederum das Ziel der Stabilisierung nicht mehr so unattraktiv erscheinen, wie es zu Beginn des Jahrzehnts erachtet worden war. Mit den Ereignissen nach dem 11. September und dem IrakKrieg rückte erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg das Ziel des völligen Neuaufbaus eines im ersten Fall zerfallenen, im zweiten Fall zerstörten Staates auf die internationale Agenda. Kein europäischer Staat ist bereit, eine dem Kosovo vergleichbare Interventionsanstrengung außerhalb Europas vorzunehmen. Auch die Interventionsmittel können nur zum Teil auf Basis einer Analyse der Gegebenheiten vor Ort ausgewählt werden. Bestimmender ist, in welchem Maß ein Interventionsstaat bereit ist, die Kosten eines Eingreifens zu tragen und wie er deren Verhältnis zum Nutzen berechnet. Nach wie vor ist der Einsatz militärischer Mittel die Ultima Ratio, nicht nur aus völkerrechtlichen Gründen. Sie ist mit hohen Kosten und Risiken verbunden, wie nicht nur die jüngsten Ereignisse im Irak zeigen. Nach wie vor besteht auch große Unsicherheit, welche Mittel sich zur Erreichung welchen Ziels eignen. Die vorliegenden Ansätze zur Identifikation geeigneter Interventionsmittel 21 machen lediglich deutlich, dass es nicht 20.Vgl. Stefan Mair,»The New World of Privatized Violence«, in: Internationale Politik und Gesellschaft (Bonn),(2003) 2, S. 11–28. ipg 3/2004 Mair, Intervention und»state failure« 95

der Erfindung neuer Instrumente bedarf. Die Diplomatie, die Sicherheitspolitik, die klassische Entwicklungspolitik, die Demokratieförderung und die Konfliktprävention bieten ein breites Spektrum der Instrumente, die jedoch der Anpassung an die Aufgaben der Verhinderung des Staatszerfalls und des Wiederaufbaus zerfallener Staaten bedürfen. Die Entscheidung über die Interventionstiefe ist noch viel mehr als die der Interventionsmittel vom Kosten-Nutzen-Kalkül bestimmt. Zwar ist kaum bestreitbar, dass eine größere Interventionstiefe erforderlich ist, je weiter der Zerfall eines Staates fortgeschritten ist. Doch gilt hier, was weiter oben bereits im Abschnitt über das»Wo« und»Wann« der Intervention gesagt wurde: Es besteht ein starkes Missverhältnis zwischen dem Bedarf an Intervention und der hierfür zur Verfügung stehenden Ressourcen. Kein europäischer Staat ist bereit, eine dem Kosovo vergleichbare Interventionsanstrengung außerhalb Europas vorzunehmen. Eine Übertragung des Kosovo-Modells auf Großstaaten wie die Demokratische Republik Kongo oder den Sudan übersteigt bei weitem die materiellen und finanziellen Möglichkeiten europäischer Interventionsstaaten. Die usa können sich kaum ein weiteres Projekt des Wiederaufbaus eines zerstörten Staates leisten, noch dürfte es außerhalb des Nahen und Mittleren Ostens einen Staat geben, in dem Washington bereit wäre, einen vergleichbaren Aufwand wie im Irak zu betreiben. Dieser Befund zwingt zu zwei Schlussfolgerungen: Zum einen ist die frühe Intervention in einem vom Zerfall bedrohten Staat von großer Bedeutung; zum anderen gilt es in bereits kollabierten Staaten eine Prioritätensetzung beim Einsatz von Mitteln und bei der Erfüllung von Staatsaufgaben weit unterhalb der Schwelle des Protektorats vorzunehmen. Im Rückgriff auf die Analyse von Staatsverfall und-zerfall(siehe oben) ist die Wiederherstellung oder – in einigen Fällen – die erstmalige Erzeugung von Sicherheit von vorrangiger Bedeutung. Die Bereitstellung oder Finanzierung externer Sicherheitskräfte, die Rekrutierung und Schulung von internen Sicherheitskräften und der Aufbau eines rudimentären Rechts- und politischen Systems sind die Conditio sine qua non für den Wiederaufbau von Staatlichkeit. Carl Bildt postuliert als die ersten beiden aus insgesamt sieben Lehren, die er aus seinen eigenen Erfahrungen mit dem Aufbau von Staatlichkeit zieht, die folgenden:»Lesson 1: It is im21. Ulrich Schneckener, States at Risk. Fragile Staaten als Sicherheitsproblem , Berlin 2004, S. 18; Tobias Debiel/Ulf Terlinden, Förderung von Good Governance in Nachkiegsgesellschaften(unveröffentlichtes Manuskript), Bonn 2003, S. 29–31. 96 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

perative to establish a secure environment very fast.(…) Lesson 2: The central challenge is not reconstruction but state-building. Reconstruction of the physical scars of war is certainly important(…). But building a political infrastructure that unites competing forces and ensures some sort of order, and an infrastructure of economic governance that promotes jobs and growth is far more complex. Priorities must be right.« 22 Zusätzlich gilt es, Wiederaufbaudynamik zu generieren. Die Weltbank spricht in diesem Zusammenhang von»zero-generation reforms«, die zwei zentrale Eigenschaften aufweisen:»Priorities for reform should be based on the identification of likely large and quick pay-offs and should respect logical sequencing.(…) Choose reforms that meet the least resistance and that offer quick pay-offs to groups that are potential constituencies for further reforms. Avoid reforms that divide, or are opposed by, such constituencies.« 23 Fazit: Sicherheit zuerst, aber nicht überall Intervention in zerfallenden Staaten ist kein primär völkerrechtliches Problem, sondern eines des politischen Willens zu handeln, der Knappheit der Ressourcen, die für dieses Handeln zur Verfügung stehen, und des unzureichenden Wissens darüber, welches Handeln effektiv und effizient ist. Nicht jeder der heute existierenden Staaten kann angesichts des Missverhältnisses zwischen Nachfrage nach und Angebot an Interventionsmitteln vor dem Zerfall bewahrt werden. Nationale Interessen, Erfolgsaussichten und Kosten der Intervention sowie die möglichen Konsequenzen des Staatszerfalls sind Gesichtspunkte, die eine Prioritätensetzung hinsichtlich der Frage ermöglichen, in welchem zerfallenden Staat interveniert werden sollte. Primäres Ziel der Intervention sollte die schnelle Neutralisierung jener Faktoren sein, die dem Staatszerfall weiter Vorschub leisten. Diese finden sich häufig auf der nationalen und der Prozessebene. Der Sicherheit ist Vorrang bei der Wiederherstellung staatlicher Funktionsfähigkeit einzuräumen. Sicherheit macht noch keinen funktionierenden Staat, aber ohne Sicherheit kann ein Staat schwer22. Carl Bildt,»Hard-Earned Lessons on Nation-Building«, in: International Herald Tribune , 7.5.2003. 23. The World Bank, World Bank Group Work in Low-Income Countries Under Stress. A Task Force Report , Washington 2002, S. 41. ipg 3/2004 Mair, Intervention und»state failure« 97

lich funktionieren. Dabei ist zu beachten, dass die Legitimität der Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols nicht nur einen Input-, sondern auch einen output-Bezug hat. Das staatliche Gewaltmonopol kann durchaus als ausreichend legitim erachtet werden, wenn es ein Minimum an menschlicher Sicherheit garantiert und uniform auf die Gesamtbevölkerung angewendet wird. Demokratische Legitimation eines effektiven Staates muss das Ziel eines Prozesses des state-building, kann aber nicht dessen Anfangspunkt sein. Ist das Ziel der Stabilisierung erreicht, rückt die Frage der Reform der Staatlichkeit in den Vordergrund, um langfristig den Staatszerfall fördernden Strukturfaktoren zu begegnen. Für die Wahrnehmung beider Aufgaben muss das Rad nicht neu erfunden werden. Die Diplomatie, die Sicherheitspolitik, die klassische Entwicklungspolitik, die Demokratieförderung und die Konfliktprävention bieten ein breites Spektrum der Instrumente, die jedoch der Anpassung an die Aufgaben der Verhinderung des Staatszerfalls und des Wiederaufbaus zerfallener Staaten bedürfen. Mehr zu internationaler Rechtsordnung und Intervention in internationale politik und gesellschaft ̈ Michael Dauderstädt: Wenn Sicherheit unbezahlbar wird. Die schwierige Stabilisierung der ungleichen Welt(4/2003) ̈ Ernst-Otto Czempiel: Europe’s Mission: Pushing for a Participative World Order(1/2003) ̈ Robert Christian Van Ooyen: Der Internationale Strafgerichtshof zwischen Normativität, Machtpolitik und Symbolik(4/2002) ̈ Hanns W. Maull: Containing Entropy, Rebuilding the State: Challenges to International Order in the Age of Globalization(2/2002) ̈ Andreas Wittkowsky: Modellfall Kosovo? unmik und die Architektur künftiger internationaler Mandate(2/2002) 98 Mair, Intervention und»state failure« ipg 3/2004

Democracy Promotion: The Elusive Quest for Grand Strategies PETER BURNELL A s the lessons from the last decade or so become clearer it is increasingly obvious that the challenge of democratizing authoritarian regimes is far from easy. It is probably fair to say that we now think we understand more about how not to go about that challenge than we confidently know how to do it. In the social science literature on the most recent»wave« of democracy, the mood music now signals quite definitely that the party is over. The easy victories have been won; from here on progress will be far from assured, and if there is progress, it will not be anything like as dramatic as say a decade ago. With the benefit of hindsight, then, there is much still to learn both about democratization and about the means to democratize: the how far and the how fast, in what circumstances, and under what conditions, and where it will all lead to. There need be no embarrassment about this. Democratic political theory is as old as ancient Greece, but theorizing democratization, and practical endeavors by the international community to promote democracy, are both relatively new. This paper summarizes some of the principal lessons of experience, by reviewing a selection of major issues and themes. It compares the strengths and weaknesses of three main approaches the international community can take to democracy promotion: via economic relations, via the state, and via civil society. However it does not attempt to grapple with what some of the more philosophically inclined observers of democratization might think is an essential prerequisite to any such discussion, namely the specific idea, or ideas, of democracy that should frame the democracy promotion agenda. The conventional wisdom maintains that democracy is an essentially contested concept. That engaging in democracy promotion might be no less contentious is, perhaps, a less obvious finding, but one that is apparent once we see that even the simple question»how to democratize authoritarian regimes« raises the possibility of not just one but several different challenges, for the following reasons. 100 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

The Challenges of Democracy Promotion First,»authoritarian regimes« differ greatly among themselves – something that is perhaps best captured by relabelling this category as non-democracies. This fact can have vital implications for their future political prospects, if there is validity at all in the theory of path dependence, namely the idea that where you go depends on where you are coming from. So for example the question how to democratize a deeply institutionalized one-party communist state might not pose quite the same puzzles, or address identical problems, to questions about how to democratize a personal dictatorship, or end a lengthy period of military-bureaucratic rule. The lessons learned in one context might have only limited transfer value in a different context. Secondly, the real world of actually existing regimes is better summed up by the idea of a continuum, rather than two opposing categories of western-style democracies and authoritarian regimes. If those two are the polar opposites, then in between them lie various kinds of hybrid or intermediate regimes. The many different variants of what some analysts used to call»democracy with adjectives« – semi-democracy, partial, limited, quasi, low-intensity, illiberal democracy, and so on, and to which we can now add President Putin’s notion of»managed democracy«, – has now been joined by a new typology, that of»authoritarianism with adjectives«. That includes such cases as semi-authoritarian, competitive authoritarianism, liberal autocracies, liberalizing autocracies and so on. It is unlikely that every observer will agree on the most appropriate classification for each and every particular government or polity – on how authoritarian, or how close to being a democracy, it really is. The assessment will depend in part on what we believe to be the appropriate period of time for taking the temperature, and whether more weight is placed on snapshots, or on an underlying trend. Moreover no one can be certain that even where political change is taking place, that the incumbents in power see liberal democracy as the destination. Such regimes might be what Daniel Brumberg(2003) calls»in transition to nowhere«. Thus political concessions made by its government could lead us to reclassify a country from one diminished sub-type of authoritarianism or sub-type of democracy to yet another diminished sub-type, and reflect nothing more than a strategy by the power-holders to avoid, or postpone more meaningful, substantive democratic reform. On that basis the question how to democratize authoritarian regimes ipg 3/2004 Burnell, Democracy Promotion 101

could really be about how to add momentum to political change in situations where certain freedoms and proto-democratic characteristics are already present to a limited degree. The really decisive issue there will be about who takes control of a process of change that is already under way or was commenced and then stalled, and who will determine its future direction. Third, the emphasis on how to democratize non-democratic regimes should not lead us to loose sight of the parallel challenge, namely to establish the rule of law. In many countries we see a tendency to introduce »electoral democracy« but without a recognition by the dominant political actors that they too must be bound by the rule of law and that government too should respect certain fundamental rights of individuals and minorities. This»democratization backwards« reverses the more familiar sequence of events followed in countries now regarded as established liberal democracies. They democratized only after, and perhaps did so successfully only because, they came to terms with embedding the rule of law. In sum, then, the challenge of democratizing non-democracies is not one but many different challenges. That means different approaches might work best for different situations –»horses for courses«. But in all cases clearly any sensible strategy must take account of the local political dynamics – that is the attitudes of both the political leadership and society – by identifying the stakeholders in democratic political change and the forces of resistance. In this regard there are several different possible scenarios, and for each one readers will have no difficulty in identifying real examples: ̈ The regime is determined to resist change but society is both enthusiastic and ready for democracy. ̈ The regime is resistant and in addition significant sections of society are indifferent, or suspicious, or hostile, or simply unprepared for the operation of western-style liberal democracy. ̈ We find a broadly co-operative attitude on behalf of both government and society, and there is a good measure of civil peace. ̈ The ruling political group, or society, or both are strongly divided internally over the merits of moving promptly towards liberal democracy. ̈ The regime has collapsed, civil disorder, even violent conflict reign, in other words we find a political vacuum. ̈ A brand new state or proto-state has been established which is not yet fully tried and tested, which might or might not have come about fol102 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

lowing a period of violent conflict, and where international intervention of one kind or another might already have played a significant role. It is to be expected that different patterns of opportunity and constraint will present themselves in these different situations, quite apart from all the other country-specific circumstances of history, culture, religion and so on that might have a bearing on the situation. All this could have significant implications for the right choice of approach to democracy promotion by the international community. Three Approaches to Democracy Promotion – and their Caveats Economic Relations The economic environment for political change is a double-edged sword. On the one hand financial and economic shocks can undermine an authoritarian regime or precipitate political developments that bring it down, as in Indonesia. But on the other hand, if that is not followed by economic improvement, or living standards continue to deteriorate, then the chances of a more democratic regime acquiring instrumental or»performance legitimacy« will be seriously impaired. In the absence of a conversion by society to the idea that the new democracy embodies some superior intrinsic moral worth, or»normative legitimacy«, then a continuing absence of instrumental legitimacy can leave it perilously exposed to shocks – political or otherwise – whether originating from within or from without. So the question how to democratize in a cold economic climate and especially where substantial poverty, misery and great material inequality already exist, invites the international community to reflect on a broader set of relations. There are two points of entry whereby it can try to break the vicious circle in a country in which developmental problems prevent the establishment of stable democracy and the political problems in turn obstruct development. One way is to seek in some way to engineer the collapse of a non-democratic regime and then give extra assistance to its more democratic successor, until such time as it has secured, or presided over, material development. Once that brings the attainment of the minimum economic and social conditions essential to own long-term survival, the international community can then – and only then – congratulate itself on a job well done. An alternative strategy is simply to support ipg 3/2004 Burnell, Democracy Promotion 103

the development of the economic and social requisites that sooner or later will create domestic pressure for political opening, and will make transition to democracy more likely to stick once it does happen. Where an economic wasteland is created so as to bring down a regime, that is a very inauspicious foundation on which to try to build a new democracy. However, the evidence from such places as Cuba, Myanmar, Zimbabwe and North Korea tells us that economic difficulties – even when aggravated by international sanctions or the denial of development aid – do not necessarily bring about significant and desirable political results very quickly. Much seems to depend on the character of the regime – how oppressive it is prepared to be. Perhaps South Africa is the only example in recent times of where international economic sanctions were a major success, and even there the relative importance of their contribution to South Africa’s break with apartheid is a matter of dispute. Generally speaking the risk of imposing double jeopardy on the citizens presents itself in stark relief. Even attempts to deprive a rentier state of a large portion of its rents might end up harming the most vulnerable members of society rather than the powerful elites. There have to be genuine moral doubts over how far suffering should be inflicted by the international community, by whatever means, for the purpose of promoting democratic reform. Greater latitude might be argued for where the objective is not to democratize but to bring an end to the gross abuse of human rights. The higher value of that goal might be thought to justify more punitive or higher risk forms of intervention by external actors. But by no means all of the non-democracies are characterized by gross abuse of basic human rights. In any case, where an economic wasteland is created so as to bring down a regime, that is a very inauspicious foundation on which to try to build a new democracy, although Mozambique is one country that gives some cause for optimism that it can be done. In contrast, if in the long run capitalist economic development does generate pressures for greater political freedom and makes some version of liberal democracy more affordable, then why not just play the waiting game? For example, perhaps, eventually in China we witness a replay of the sequence of events experienced in South Korea and Taiwan, where remarkable economic and social progress eventually brought democratic 104 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

political change. In the meantime, encourage ever more trade and investment ties with China and look forward to the day of political»externalities« – the indirect consequences for political transition. However, it is worth keeping in mind that the typical pattern of economic growth that comes from integrating a country more closely into the global economy tends to generate increased domestic socio-economic inequalities. These can be disempowering for the least well-off citizens. Those kinds of inequalities easily turn into asymmetrical relations of power. And that seems contrary to the ideal of political equality, which for some analysts is the very essence of democracy, or democracy’s leading value. Moreover, even where the benefits of growing prosperity are widely shared in the society there are no certain guarantees about the precise political consequences. After all, Singapore, with a higher income per capita than all but six other countries in the world, is, in Freedom House terminology, still only»partly free«. The example tells us that even if shared prosperity is a necessary condition for stable democracy it is not a sufficient condition. And if any society’s aspirations are satisfied by some modern version of»bread and circuses« – say café latte and dvd s – then is there much that democracy promoters in the West can do, or should do? There is an old saying»charity begins at home«. Perhaps the ambition to democratize the non-democracies should take a leaf from that book. That is to say all concerned citizens should address the challenges threatening the quality of democracy in its heartland, to at least ensure that those societies(continue to)»lead by example«, and provide exemplars of»best democratic practice«. Furthermore, while manipulating economic relations and aid conditionalities as an approach to democratizing non-democracies is a plausible if not necessarily effective policy option for governments and government agencies in the international community, it is not one that the multilateral development institutions can be expected to share with equal enthusiasm. They are constitutionally constrained from overtly playing politics. And it is not a strategy that is available to the independent, nongovernmental, non-profit actors like the German political foundations either. And even western governments are increasingly constrained in their conduct of international economic relations by such frameworks as World Trade Organization rules. Their foreign economic policies and policy behavior will continue to be influenced by other important national and sub-national interests to do with security, commercial advantage and economic gain. Added to which, in an increasingly globalized, ipg 3/2004 Burnell, Democracy Promotion 105

or transborder and supraterritorial world, the impact of market forces beyond the reach of any government is making it more difficult to mould international economic relations and control the economic outcomes to suit to the purposes of democracy promotion. By comparison, there could be more mileage in choosing a different and more direct approach, such as addressing certain matters concerning the state and state relations. State Relations There is an assortment of possibilities here ranging from»soft diplomacy«, through the conditional promise of access or membership in some valued regional organization, to»hard power« – regime change brought about by military intervention. Clearly the European Union offers the most prominent example of political conditionality at work, and it has been credited with exerting significant positive influence for democratization in parts of Central and Eastern Europe. But both the eu itself and the situation of the former communist countries escaping Soviet domination are unique. The Organization of American States, for instance, despite occasional successes in averting unconstitutional moves in member states, or nepad (the New Economic Partnership for Africa’s Development) and its yet-to-be demonstrated commitment to peer review are in no way comparable. Anyway, the most topical approach now seems to be regime change by force – an approach to democratization that before the invasion of Afghanistan we might have considered to be unthinkable. Issue number one must be regime change by whom? And on whose authority? As we know, in mid-2003 the Secretary-General of the United Nations initiated a wide-ranging inquiry into how the un should shape up to issues like these. There is little point in speculating on its likely impact on the institutional architecture at the un . Other than to say that even if the result is institutional paralysis, the actual political context for coercive intervention in the internal affairs of states could still change as a consequence – not least if powerful actors(for which read the United States) show impatience with, or disagree with, the Secretary-General’s preferred solution. A case of»watch this space«, then, or, better still, a reason for continuing to think hard about what shape a post-9/11»new world order« should take more broadly – the international legal as well as political parameters – and how to influence that outcome. 106 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

In regard to forced regime change, the quality of independent thinking coming out of the Carnegie Endowment for International Peace, in Washington, DC, deserves special mention. Leading commentators there have consistently taken issue with lines of thinking associated with the Bush administration’s policies on Iraq, and specifically criticizing the view that by smashing Saddam’s rule, first Iraq and then other Muslim countries in the Middle East will succumb to the urge to democratize. This idea of falling dominos is as yet unpersuasive. In reality, the historical record of sustained democracy following military conquest or occupation is not good. According to a count by Pei and Kasper(2003), only four of the 16 countries so visited by the us over the last century maintained democracy more than ten years after us forces left(Germany and Japan after 1945; Grenada after 1983 and Panama after 1989). A particularly significant finding is that the use of interim surrogate regimes in post-conflict situations has produced a record of complete failure. The lesson the report makes clear is that multilateral involvement committed to building local political legitimacy for a new regime are probably the minimum conditions for success. A different possible inference is that even if the un moves to open up new legal, political, and practical possibilities for coercive intervention by the international community, then military force should still remain an option of last resort , or possibly, no resort at all except where the moral case gives compelling reason for throwing caution to the winds. Where society has no confidence in the state’s capabilities, the case for being free to choose between candidates for elected office looks less compelling. This is because the problems of democratizing former non-democracies are especially acute in societies where destruction of the political regime – whether from outside or from within the society – creates a requirement to radically restructure the entire machinery of state – perhaps to create a brand new sovereign entity or more than one such entity – plus a requirement to create or re-establish some sense of national unity – that is to say to engage in nation-building. Put differently, the challenge of building a democratic state cannot be divorced from the issue of how the opportunity to do so came about: did the break-down of the non-democracy that preceded it entail such developments as the destruction of the ipg 3/2004 Burnell, Democracy Promotion 107

state machine or national disintegration? And, lest we forget, democracy building is often accompanied by an imperative to develop a thriving, market-based economy too. In the presence of quadruple, quintuple or an even larger number of major challenges, there have to be trade-offs, even if the true nature of a trade-off becomes fully apparent only when it is too late to rescue the situation – in the sense of imposing the least bad solution. So in the international community the democratization agenda has to compete for its place in the sun; and it is not difficult to think of situations where the incentive structures are, and will be, stacked against it. For instance at the time of writing the perceived national security interests in the West explain the relatively tolerant attitudes towards certain illiberal regimes. This includes authoritarian or semi-authoritarian regimes that co-operate in the fight against international terrorism or in enforcing measures to restrain the exodus of economic migrants. If for instance it was thought that early moves towards liberal democracy might enable Islamists to take power, or that social and political order would break down once the concentrated powers of the center were reduced, then the likelihood of strong external pressure to reform is considerably reduced. The assumption is that significant»political opening« would pose fewer risks to contemporary security concerns of western countries if it was deferred to some time in the future, when conditions are more appropriate. Invariably that time is not specified clearly. So there are issues of sequencing here too – is there a specific order in which the different processes of political change must occur if developments are to work out well in the end – for instance is the right approach first to craft states and then build nations, or build nations before states? If these are»chicken and egg« questions, what scope is there for varying the recipe in individual cases? Thus it could be difficult to disagree with the sort of reasoning Marina Ottaway(2003) presents in her»Democracy Challenged«, that a troubled and incomplete process of state formation is one structural condition that makes democracy an unlikely outcome of a political transition. She argues that under such conditions semi-authoritarianism may in fact be a positive outcome if it helps consolidate the state and solves the initial problems of survival, and creates a stable situation. However, if today the peoples of Afghanistan and Iraq are, as the old Chinese proverb would have it, heavily cursed to live in interesting times, then there are other countries where the state has not so much collapsed 108 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

or been destroyed but is just not very effective at delivering the goods. Here it would appear that the challenge of democratizing a non-democratic regime will face less competition, and could be allotted more privileged attention by international well wishers. But there is a qualification – one that comes from recalling the lesson learned over the 1990s that the drive to liberalize an economy must be premised on the existence of a suitable and enforceable regulatory framework and on the effective provision of certain essential public goods, for example property rights. In that arena we came to understand that a crude drive to»roll back the frontiers of the state« and downsize government is not necessarily always appropriate, even where the only interest is in seeing the economic market work better. Similarly, just as non-democratic regimes do not all offer strong and effective government, so no-one is entitled to assume that a peaceful transition to democracy will of itself correct a state’s weaknesses. Indeed, transition to democracy could amplify the latent shortcomings and make a state less effective. This is not unimportant. The question how to democratize should not be divorced from the question how to ensure that a democratically elected government will be able to translate the reasonable wishes of the people expressed through the ballot box into capable public action. Where society has no confidence in the state’s capabilities, the case for being free to choose between candidates for elected office looks less compelling. This could mean for democracy promoters that there are a number of specific areas of possible engagement with the state – ranging from strengthening the institutions by which the executive can be made horizontally accountable, to decentralization – that are not just democracy issues, and not just governance issues, but are both. That is to say, they are issues in democratic governance. In theory, rendering support to initiatives such as these should offer the possibility of a»win-win« situation, a double bang for the buck. Unfortunately, however, it breaches the golden rule that says that using the same instrument to achieve different objectives makes failure to achieve any of the objectives much more likely, in short, the probability of a»lose-lose« situation. What is more, even enthusiasts for democracy could still fall foul of what has recently been called the»iron law of the perverse consequences of institutional design«. Put forward by Bastian and Luckham(2003) in a book called»Can Democracy be Designed?« and based on findings from several conflict-torn societies like Sri Lanka and Bosnia, this»iron law« might well have resonance in other but more peaceful situations too. ipg 3/2004 Burnell, Democracy Promotion 109

In fact, there is a view that trying to tinker with the institutions of state is not an optimal way to democratize regimes that fall short of being full liberal democracies. That approach can all too easily be co-opted by a regime that has no intention of going the full distance, but is only interested in partial liberalization – making concessions to buy time and to deflect pressure for more substantial political change. Call it the Jordanian option. Civil Society Relations Approaches to civil society as a strategy for the promotion of democracy is instinctively attractive to a variety of interested actors in the international community: ̈ governments, government agencies and multilateral institutions, who see civil society as offering partners less obviously»political«, and therefore politically safer to support, than interventions in the more sensitive internal affairs of state, or imposing economic sanctions and enforcing aid conditionalities, or unleashing the dogs of war; ̈ a range of civic associations, non-governmental organizations, independent research institutes and the like in the West who view civil society abroad as kindred spirits; ̈ even more radical voices speaking the language not so much of democracy, or, even, liberal democracy, but the empowerment of the people, or democratization from the bottom-up – the interface where civil society shades into social movements, and the idea that whatever else democratization means, it is a process of popular struggle. The appeal of civil society as a route into democratization looks almost too good to be true. Anything that appears to offer all things to all people automatically arouses suspicion. So, unsurprisingly the civil society approach has attracted more attention – much of it critical – than probably any other aspect of international democracy support. The most salient issues here can be grouped for purposes of convenience into six clusters. ̈ Access to civic associations, if they are permitted to exist, will be limited by the most authoritarian regimes. Concrete expressions of international support for local actors may attract to them the unwelcome attention of the authorities, and could be counter-productive, even if international solidarity provides them with some surety against the worst excesses of state terrorism. Alternatively, the real challenge could be to go beyond mere tokenism, that is to say beyond lending support 110 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

to what is essentially a controlled civil society – one that is licensed by and ultimately subservient to the interests of a non-democratic regime. ̈ Not only the very concept of civil society is contested, but also the question what is – or what should be – its primary purpose is much disputed. Is it to break the mould of the old, or to facilitate the smooth running of the new? Or both? Are we talking about one idea of civil society, or several distinct ideas? Civil society’s relationships to the market and to political society, in particular the state, are areas of great dispute. ̈ Even where close observers think they can identify those elements of »actually existing civil society« that are pro-democratic, non-partisan, and thereby worthy of external support, what should be the international community’s attitude towards all the other civic actors – those that are viewed as»traditional« rather than»modern«, or, thought to be»uncivil«? After all, that category might include some organizations that enjoy considerable local support, by virtue of the fact that, unlike the state, they work hard to meet citizens’ basic material, or spiritual, needs. Should they simply be ignored, or should attempts be made to reduce their influence with the people, to neutralize them or undermine them, or should the aim be to»convert« them into something more»acceptable«? ̈ Then there is the matter of policy coherence, or»joined-up« intervention. Just as some agents of the international community are investing efforts in building up certain civic associations, so other international economic and financial forces seem to be tearing others down. More particularly, pressures of economic liberalization are weakening or have already weakened organized labor in countries like Zambia. Yet this is a social force that gave backbone to processes of democratization and helped establish viable political parties in many western European countries.(In a similar vein and just as with weak state capabilities, where countries are permitted few economic policy options but to remain within the so-called»Washington Consensus« the value of competitive politics and electoral contestation is significantly eroded). So, can civil society shaped in the image of global capitalism in the twenty-first century perform for democratization the function that civil societies of a rather different composition provided in an earlier era in what were more advanced industrial societies than most of today’s prospective new democracies? ̈ What are the consequences of a bourgeoning civil society for political parties and the prospects for a stable, competitive party system – ipg 3/2004 Burnell, Democracy Promotion 111

surely, still an essential component of representative democracy, even though not a sufficient condition for it to work well – and the effects on relations between civic associations and the party system? If the relations are characterized by suspicion and hostility, or are non-existent, is that a problem, and can international involvement help fix it? In some of the more successful examples of democratization in Central and Eastern Europe it is said that civil society is in headlong retreat, as party politics has taken over. Is that transformation something to be encouraged or instead a cause for concern? In some other societies the condition of civil and uncivil society is one reason why parties and the party system seem unable to prevent authoritarian rule or largely function as vehicles for purely personal political advancement. A few studies of party assistance in Central and Eastern Europe have been carried out(see for example Phillips 1999; Mendelson and Glenn 2000). But the question what can the international community do best to encourage the development of sustainable competitive party systems in countries like those in Africa, where the dominant neo-patrimonial culture seems so unhelpful, is still one of the great unanswered questions(see Burnell 2001). ̈ Finally, when targeting a selection of civic associations for support and especially when seeking to create new organizations, how can external actors avoid the twin, mutually reinforcing perils of bringing about a lack of ownership and enduring dependence? These are the dangers that the favored partners will not develop either a genuine commitment to pro-democratic agendas of their own or the strong, self-supporting local roots so essential to their long-term survival. This last, double challenge has been much discussed in the literature. It evokes a number of different responses and recommendations. One view is that the right approach is not to invest in building local partners – although that has been much favored by democracy promotion agencies – but instead to direct energies to bringing about an enabling environment within which civil associations can flourish. That means among other things applying pressure on governments in countries that are not liberal democracies to operate a permissive regulatory framework for collective action. It means pressing governments to enshrine and respect such freedoms as association, expression, and the media, and to be proactive in consulting civil society, for instance over public strategies for poverty reduction. In regard to this last strategy, the»process conditionalities« now required by the international financial institutions in return 112 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

for governments to gain eligibility for debt reduction under the heavily indebted poor countries initiative might offer a useful advance, although it is still early days. So far in some countries the experience appears to have had the unfortunate effect of further marginalizing the legislature and opposition parties from the policy process. The potential synergies between mobilizing in the cause of advancing democracy and countering the disempowering tendencies of globalization should not be underestimated. A similar position could be held in respect of helping to develop a party system, namely strive to improve the climate for organized political opposition and the management of the electoral process rather than direct assistance to individual parties. An example would be to try to ensure that the national elections commission really does enjoy autonomy, and is properly resourced. The people then might gain in confidence that the electoral process is»free and fair« and that there is some point to organizing political opposition to the ruling group. Having gone this far, the international community then steps aside, letting society – civil and political – do the rest. However, you can lead a horse to water but you cannot make it drink. So if society does not respond to these initiatives appropriately then it would be premature for the international community to try to create civic associations or build parties and attempt to force the pace of democratization in that way. A related view is that it does not really matter if, when a foreign sponsor»lets go«, some of its partners then collapse, so long as a constructive contribution has been made to democratization and the impact can be taken forward in some other way, for example through party politics. But a third response, different again, is to suggest that a healthy civil society is more than just an aggregation of individual civic associations, however autonomous. What democracy promoters should do is encourage strong links, collective solidarities among the different organizations, including, possibly, examples of the»traditional« variety and even some that on a bad day might be judged to be»uncivil«. Acting as a sort of marriage broker and providing support to relations across national borders could be particularly worthwhile. It might help generate regional and international civil society networks that can stand up to authoritarians at home and resist some of the threats posed to democracy by powerful financial ipg 3/2004 Burnell, Democracy Promotion 113

and economic institutions and forces abroad. The potential synergies between mobilizing in the cause of advancing democracy and countering the disempowering tendencies of globalization should not be underestimated. However, once again the challenge looks more problematic if the civic associations are stubbornly nationalistic or inward looking and though receptive to western financial assistance seem unwilling to work harmoniously with their counterparts in neighboring countries. Options for Democracy Promotion The question how to promote democracy can look misleadingly simple, because of the profound differences between the different kinds of nondemocracy and because in some societies the more relevant question is how to secure the gains already made, however modest, or how to mitigate their erosion or decay. How to terminate a non-democratic regime and put a democracy in its place, how to accelerate or extend the liberalizing initiatives that may already be present within a non-democracy, and how to secure a new democracy against the possible risks, are all different challenges. They are bound to suggest differences in approach. The three main approaches – economic relations, state relations and civil society – are not mutually exclusive alternatives. We should expect that different combinations would offer most potential purchase, and threaten least potential harm, in different situations. At the same time there is an argument for being consistent. The different actors in the international community as a whole should not send conflicting signals, and should aim at coherence among their chosen approaches to democracy promotion and in the context of the broader framework of their foreign policy and external relations towards the countries concerned. Although for all three approaches the relevant question is not about whether it should be employed, but instead how, when and where to do it, there are reservations in each case. First, to concentrate efforts on manipulating or fine-tuning economic relations would be a mistake. This is not just because we do not fully understand the relationships between economic and political change – where evidence can be produced to refute almost any generalization we care to make. Rather it is because in today’s world economic relations are driven by forces and agendas over which democracy promoters have little or no control. That situation seems unlikely to change soon. 114 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

Secondly, concentrating efforts on state relations and on the redesign of state institutions is similarly open to objections. On the one hand»capacity-building« in the public sector might be necessary if a new democracy is to have value and is to be sustained. But in the presence of a nondemocratic regime it could simply place more power in the hands of rulers who have no serious intention of democratic reform, and where some measure of political liberalization is but a strategy of playing for time. However, bringing down such regimes by force purely for the purpose of advancing democracy currently has no accepted basis in morality or law. That might change. But in the meantime we have yet to see convincing evidence that coerced»regime change« can deliver sustainable democratic progress in those societies that on the surface, at least, look the least promising territory. Finally, on civil society relations, there is a saying that the bigger they come, the harder they fall. So great are the hopes and expectations that have been placed in civil society that it, more than any other approach, has attracted critical examination. Perhaps that tells us as much about the way social science operates – its well-known bias towards the negative – as it does about the overall fitness of working with civil society. But it is not the case that every component of civil society will make a good partner, just as it is not the case that all parts of an authoritarian state will necessarily oppose democratic change. Armchair critics continue to pore over such questions as»whose idea of civil society is being exported and why«? Some of them wonder if the answer resembles anything more than a sell-out to the requirements of western democracy’s capitalist, free market roots. Democracy promoters who are on the front line too face equally tricky dilemmas. How to select suitable partners from among the limited alternatives available, what kind of support to provide, what is meant by effective support and how do we measure it. And, perhaps most important of all, how well do these civic associations connect with the political society and with the rest of society, or society per se. To conclude, when asked to advise on how to go about the business of promoting democracy in the twenty-first century we do not have the luxury of the typical opposition politician’s response –»I would not start from here«. Here is where we are at. But here is not one place but several different, diverse and complex sets of political, historical, social and cultural situation. The»one size fits all« approach is unconvincing. For democracy promoters,»picking winners« and concentrating resources on those places where success seems most likely – that is where resistance ipg 3/2004 Burnell, Democracy Promotion 115

from both regime and society is minimal – has its attractions. Democratization is often easier if a society is already half way there than if it is still near the starting line. But the scope for slipping back is also greater, and efforts to prevent that happening are certainly worthwhile. The far bolder idea of concentrating efforts on the most difficult cases, where both state and society are problematic for democratic break-through, has its attractions too, if breakthrough would make a really large difference, and create a really good story to tell. Even there we need to have a clear sense of how to know when the job has been completed – a completion strategy rather than an exit strategy. Conversely, where it becomes apparent that the challenge of promoting democracy is mission impossible, then we also need to think about a strategy for what to do next. Bibliography Bastian, S. and R. Luckham(2003), Can Democracy be Designed? The Politics of Institutional Choice in Conflict-torn Societies . London: Zed Press. Brumberg, D.(2003), Liberalization Versus Democracy. Understanding Arab political reform. Democracy and Rule of Law Project, Working Paper No. 37. Washington DC: Carnegie Endowment for International Peace. Burnell, P.(ed.)(2000), Democracy Assistance. International Co-operation for Democratisation . London: Frank Cass. Burnell, P.(2001),»Promoting Parties and Party Systems in New Democracies: Is there Anything the International Community can Do?«, in: K. Dowding et al.(eds.), Challenges to Democracy. Basingstoke: Palgrave, pp. 188–204. Burnell, P.(ed.)(2003), Democratization Through the Looking-glass . Manchester: Manchester University Press. Carothers, T.(1999), Aiding Democracy Abroad. The Learning Curve. Washington DC: Carnegie Endowment for International Peace. Mendelsohn, S. and J. K. Glenn(2000), Democracy Assistance and ngo Strategies in Post-Communist Societies, Democracy and Rule of Law Project, Working Paper No. 8. Washington DC: Carnegie Endowment for International Peace. Ottaway, M.(2003), Democracy Challenged. The Rise of Semi-Authoritarianism . Washington DC: Carnegie Endowment for International Peace. Pei, M. and S. Kasper(2003), Lessons from the Past: The American Record in Nation Building. Washington DC: Carnegie Endowment for International Peace, http:// www.ceip.org/files/Publications/2003-04-11-peipolicybrief.asp?from=pubdate. Phillips, A.(1999),»Exporting democracy: German political foundations in CentralEast Europe«, Democratization , Vol. 6, No. 2, pp. 70–98. Rose, R. and D. C. Shin(2001),»Democratisation backwards: the problem of third wave democracies«, British Journal of Political Science , Vol. 31, pp. 331–54. 116 Burnell, Democracy Promotion ipg 3/2004

Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas* WOLFGANG QUAISSER/ MANFRED WEGNER E uropa steht wieder auf der Tagesordnung. Im Mai 2004 ist die größte Erweiterung in der Geschichte der europäischen Integration vollzogen und damit die unselige Spaltung Europas in West und Ost überwunden worden. Bis heute jedoch hat die Europäische Union ihre Schwächen, ihr demokratisches Defizit und mangelnde Bürgernähe nicht überwunden. Trotzdem hat diese krisengeschüttelte Union immer wieder neue Beitrittskandidaten angezogen, damit aber auch ihre Handlungsfähigkeit geschwächt. Innerhalb von drei Jahrzehnten hat sich die Zahl der Mitglieder mehr als vervierfacht. Eine Debatte über die Zukunft Europas setzt eine Bestandsaufnahme voraus, um die Tragfähigkeit des erreichten Integrationsstandes zu prüfen. Die nachfolgende Analyse bezieht sich im Wesentlichen auf die wirtschaftlichen Aspekte der europäischen Integration und auf die Folgen der Erweiterung um zehn bzw. zwölf Mitglieder. Trotz unverkennbarer Fortschritte stellen sich schwerwiegende und unbequeme Fragen: Ist die eu mit dem doppelten Projekt von Erweiterung und Vertiefung überfordert? Warum ist es der eu bis heute nicht gelungen, die Bürger Europas für ein erstaunlich erfolgreiches und politisch einmaliges Großprojekt zu überzeugen? Reicht die neue Verfassung aus, – wenn sie denn beschlossen wird –, um die eu für die nächsten Jahre funktions- und handlungsfähig zu gestalten? Welches sind die geographischen Grenzen der Europäischen Union? Stürzen wir uns unreflektiert in neue Erweiterungen bevor das Erreichte konsolidiert ist? Kann die Europäische Union die künftigen Herausforderungen bewältigen oder wird sie einer massiven Zerreißprobe ausgesetzt? * Der Aufsatz ist im Rahmen des Forschungsprojekts»Reformen und Interessen in einer erweiterten Union« entstanden, das dankenswerterweise durch den Forschungsverbund Ost- und Südosteuropa(forost, München) unterstützt wird. ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 117

Der Europäische Binnenmarkt: ein unvollendetes Programm Wachstumserfolge und nationale Widerstände: der Status Quo Die Schaffung eines Europäischen Binnenmarktes ohne Grenzen ist seit den Römischen Verträgen(1958) der Kernbereich und Motor der Integration. Das damals definierte Ziel, einen Gemeinsamen Markt für Waren, Dienstleistungen und Produktionsfaktoren zu schaffen, ist in den wirtschaftlichen Krisen der 1970er Jahre stecken geblieben und wurde erst wieder Mitte der 1980er Jahre aufgenommen. Mit der grundlegenden Erweiterung der Verträge durch die Einheitliche Europäische Akte (1987) gelang ein neuer Anlauf zur Vollendung des Binnenmarktes. Der Erfolg dieses umfassenden Liberalisierungsansatzes(und die Verabschiedung von 300 legislativen Maßnahmen) wurde durch zwei Neuerungen ermöglicht: die Einführung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen im Rat und die Anwendung des Grundprinzips der gegenseitigen Anerkennung auf der Basis einer Mindestharmonisierung(Regeln, Standards, Normen). Mit der Binnenmarktinitiative sollten sämtliche Hemmnisse für den freien Austausch von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen verschwinden, um so die Kosten zu verringern und den europaweiten Wettbewerb zu stärken. Auf diese Weise sollten kräftige Effizienz- und Wohlfahrtsgewinne entstehen und Europa sollte zu einer Wirtschaftsmacht werden, die sich mit den usa und den neuen Wettbewerbern in Asien messen könnte. Seit Mitte der 1980er Jahre kam mit der Binnenmarktinitiative eine erstaunliche Integrationsdynamik in Gang. Weite, bisher abgeschottete Bereiche der Gütermärkte wurden dem Wettbewerb ausgesetzt, der Außenhandel nahm zu und die intra-industrielle Spezialisierung vertiefte sich. Die Preisunterschiede zwischen den Mitgliedsländern sind geringer geworden, aber weiterhin größer als zwischen den us Bundesstaaten. Das reale Wachstum beschleunigte sich in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre auf jährlich 2,7 Prozent(gegenüber 1,6 Prozent in der ersten Hälfte). Die eu -Kommission schätzte die kumulativen Wohlfahrtsgewinne für den Zeitraum von 1992 bis 2002 auf 877 Milliarden Euro. Der Binnenmarkt erhöhte das reale Bruttoinlandsprodukt ( bip ) der eu -Länder um insgesamt 1,8 Prozentpunkte und schuf rund 2,5 Millionen neue Arbeitsplätze. Das(noch unvollendete) Binnenmarktprogramm ist also zum Erfolg geworden, obwohl im Cecchini-Bericht (1988) höhere Wachstums- und Beschäftigungsbeiträge vorausgeschätzt wurden. 118 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

Der Binnenmarkt für Güter ist im Prinzip weitgehend hergestellt, wenngleich die Kommission die verzögerte und ungenügende Umsetzung vieler Binnenmarktvorschriften beklagt. 1 Wesentlich mühsamer als erwartet verlief der Abbau von Barrieren in den übrigen Bereichen. Die größten Rückstände finden sich im Bereich der privaten Dienstleistungen und der Finanzmärkte( ezb 2003) sowie beim Abbau von Mobilitätsbarrieren für Arbeitnehmer und freie Berufe. 2 Die»Netzwerkindustrien«, Verkehr, Energie und Kommunikation, sind noch immer restriktiven Regelungen und Barrieren unterworfen. Die Gas- und Elektrizitätsbranche sowie die Postdienste sind nur auf dem Papier liberalisiert. Staatliche Beihilfen und Garantien verzerren weiterhin den grenzüberschreitenden Wettbewerb. Die Beihilfenkontrolle und die Wettbewerbspolitik der Europäischen Kommission – zentrale Gemeinschaftskompetenzen, ohne die ein Binnenmarkt nicht funktionieren kann – stoßen zunehmend auf Widerstände.»Nationale« Interessen dominieren in immer mehr Bereichen. Die Anzeichen für die Abwehr von Liberalisierungsbemühungen mehren sich und schlagen sich in der Zunahme von Vertragsverletzungen nieder. Verstärkte Anstrengungen werden also unumgänglich sein, um die enormen Wachstums- und Beschäftigungspotentiale eines echten Binnenmarktes für Dienstleistungen und Kapital zu nutzen. Das Entstehen eines europäischen Binnenmarktes schafft zweifellos beträchtliche Wohlfahrtsgewinne. Der verstärkte Wettbewerbsdruck eines großen Marktes für 456 Millionen Einwohner( eu -25) bringt jedoch auch schmerzhafte Anpassungen mit sich, die sich – ebenso wie die Gewinne – nicht gleichmäßig auf die Mitgliedsländer und Regionen verteilen. Von Anfang an stand fest, dass die beschleunigten Anpassungsprozesse in der Industrie sowie auf den Dienstleistungs- und Finanzmärkten koordinierte und ergänzende Anstrengungen der Wirtschaftspolitik und raschere Reformen notwendig machen würden. Vor allem aber würde ein funktionsfähiger Binnenmarkt eine größere Flexibilität der Arbeitsmärkte und der Lohnfindungssysteme erfordern. Während sich kleinere Mitgliedsstaaten, wie Finnland, Dänemark und Schweden, mutigen Re1. Gegen die Mitglieder sind zurzeit mehr als 2000 Vertragsverletzungen anhängig. Kürzlich wurde auch Deutschlands Schwäche in der Binnenmarktpolitik gerügt. 2.»Auf dem Gütermarkt haben wir 90 Prozent des Pensums geschafft, bei finanziellen Dienstleistungen etwa 50 Prozent, bei Dienstleistungen vielleicht 40 Prozent« (Frits Bolkenstein, eu -Kommissar für den Binnenmarkt, in: Die Zeit vom 14.1. 2002). ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 119

formen der Arbeitsmärkte und Sozialsysteme unterworfen haben, sind sie in den großen Mitgliedsländern bisher meist ausgeblieben oder erst kürzlich in Gang gekommen. Gefahren der Aufweichung durch die Osterweiterung? Die Beitrittsländer haben große Anstrengungen unternommen, um die Übernahme des europäischen Regelwerkes und Besitzstandes(»acquis communautaire«) zu sichern und dabei erstaunliche, allerdings von Land zu Land unterschiedliche Erfolge erzielt. Die Spanne in der betrieblichen Wettbewerbsfähigkeit der Neumitglieder und die Rückstände in der Übernahme des umfangreichen Regelwerks sind beträchtlich. 3 Am weitesten sind Estland, Slowenien und Ungarn vorangekommen, zurückgeblieben ist u.a. Polen. Notwendige Anpassungsmaßnahmen wurden oft verschleppt, die langfristig die Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen dieser Länder verbessern sollten. Der verstärkte Wettbewerb innerhalb des großen Binnenmarktes wird voraussichtlich den sozialen Anpassungsdruck und die Arbeitslosigkeit in einigen neuen Mitgliedsländern erhöhen und damit auch protektionistische Neigungen und Abwehrhaltungen verstärken. Die Übernahme europäischer Regeln ist allerdings kein einmaliger Vorgang, sondern muss in der juristischen Praxis und in der Verwaltung auch um- und durchgesetzt werden. In Ländern, die in der Vergangenheit planwirtschaftlich und dirigistisch verwaltet wurden, fehlen dafür oft – trotz beträchtlicher Anstrengungen – noch die ausreichenden personellen Voraussetzungen und administrativen Erfahrungen. In einer längeren Übergangsphase könnte es daher zu Regelverletzungen kommen, deren Häufung das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes ernsthaft stören würde. In einer Übergangszeit von rund zwei Jahren kann die Kommission auf Basis von Schutzklauseln Vertragsverletzungen in einem verkürzten Verfahren mit Sanktionen ahnden. Danach wird dies schwieriger sein, denn die regulären Vertragsverletzungsverfahren müssen beim Europäischen Gerichtshof verhandelt werden. 3. Vgl. hierzu die Berichte des World Economic Forum(2002) und die letzten Monitoring-Berichte der eu -Kommission(2003). 120 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

Die Europäische Währungsunion Glaubwürdigkeit unter Druck Die Europäische Währungsunion(1999) erweist sich als ein gewaltiger Integrationssprung, dessen Folgen weit über die Verlagerung wichtiger Souveränitätsrechte auf die europäische Ebene hinausgehen. Die ewu verwirklicht zwei Innovationen: einerseits die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank(ähnlich der Deutschen Bundesbank), welche für die zentrale Geldpolitik verantwortlich ist. Dagegen wird die Wirtschafts- und Finanzpolitik, wenn auch eingegrenzt durch den Stabilitätspakt und einer engen Koordinierung unterworfen, weiterhin national entschieden. Andererseits wird in der ewu ein differenzierter Integrationsweg angewendet, da an der Währungsunion noch nicht alle eu -Mitglieder teilnehmen. Die Einmaligkeit der ewu drückt sich vor allem in dem Großexperiment aus, eine Währungsunion ohne eine politische Union zu etablieren. Eine Zeit lang bestand sogar die Hoffnung, dass die »nicht mehr kündbare Solidargemeinschaft« einer Währungsunion (Tietmeyer 1995) als Vehikel der politischen Integration dienen würde. Die ewu hat sich gegen die ökonomischen Risiken durch zwei Entscheidungen abgesichert. Zum ersten wurde das Preisstabilitätsziel(rund zwei Prozent Inflation) als die prioritäre Aufgabe des Europäischen Zentralbanksystems festgelegt. Zum zweiten sollten die Gefahren divergierender Finanzpolitik und ausufernder Budgetdefizite durch einen Stabilitäts- und Wachstumspakt eingeengt werden. Er sieht vor, dass die nationalen Haushaltsdefizite drei Prozent des bip eines Landes nicht überschreiten dürfen und die Staatshaushalte mittelfristig ausgeglichen sein sollten. Abweichungen von den finanzpolitischen Leitlinien können mit finanziellen Sanktionen bestraft werden. Der Stabilitätspakt sollte verhindern, dass sich Mitgliedsländer leichtfertig verschulden, ohne – wie früher – die Nachteile höherer Zinsen tragen zu müssen. Die Einmaligkeit der EWU drückt sich vor allem in dem Großexperiment aus, eine Währungsunion ohne eine politische Union zu etablieren. Der institutionelle Aufbau der Europäischen Zentralbank, die ersten Erfahrungen der monetären Steuerung und der Austausch der nationalen Währungen durch den Euro haben sich erstaunlich reibungslos vollzogen. Das Stabilitätsziel ist in den abgelaufenen fünf Jahren erfolgreich ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 121

verwirklicht worden. Die nationalen Zinssätze und Preisniveaus haben rasch konvergiert, obwohl sich in letzter Zeit die Streuung der nationalen Inflationsraten wieder vergrößert hat. Seit 1999 lag der Anstieg des Preisniveaus im Euroraum bei jährlich gut zwei Prozent. Dagegen leidet die Budgetdisziplin unter einem Glaubwürdigkeitsverlust, welcher u.U. das Funktionieren der ewu langfristig bedrohen könnte. Nach anfänglichen Erfolgen bei der Konsolidierung der Staatshaushalte – vor allem in der Vorbeitrittsphase – sind in den letzten Jahren in Deutschland, Frankreich und Portugal die Budgetdefizite deutlich über die Drei-Prozent-Grenze gestiegen. Schuld daran sind unzureichende Konsolidierungsbemühungen im Aufschwung, die anhaltende Wachstumsschwäche, aufgeschobene Reformen und schließlich die hohen Einigungslasten Deutschlands. Deutschland und Frankreich verweigerten eine deutliche Eingrenzung ihrer Defizite und der Ministerrat ging Sanktionen aus dem Wege. Der Stabilitätspakt ist damit empfindlich beschädigt worden. Es wird künftig noch schwerer sein,(in Krisenzeiten) eine effiziente Koordinierung der Finanzpolitik im Euroraum durchzusetzen. Mit der ewu wurden die nationalen geldpolitischen Souveränitätsrechte einer zentralen, supranationalen Instanz übertragen, welche eine gleichartige Geldpolitik(»one-size-fits-all monetary policy«) verfolgt, die keine Rücksicht auf unterschiedliche Gegebenheiten und Reaktionen in den nationalen Volkswirtschaften nehmen kann. Außerdem verlieren die Teilnehmerländer ein wichtiges wirtschaftspolitisches Instrument, nämlich die Möglichkeit, unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen oder Schocks durch Wechselkurskorrekturen auszugleichen. Diese Aufgaben müssen jetzt vermehrt die Produkt- und Arbeitsmärkte übernehmen. Vor allem wird einer flexiblen und differenzierten Lohnentwicklung künftig eine größere Rolle bei der regionalen und sektoralen Anpassung zufallen. Andernfalls ist mit weiter anhaltender Arbeitslosigkeit zu rechnen. Bisher hat jedoch die Hoffnung getrogen, dass die Zwänge der gemeinsamen Währungspolitik zu einer Flexibilisierung der Arbeitsmärkte und einer Annäherung wichtiger Politikbereiche führen würden. Die in der eu praktizierte wirtschaftspolitische Koordinierung hat offensichtlich nur marginale Ergebnisse gezeitigt. Die Rolle der Europäischen Kommission als Wächter der Verträge und Regeln ist in den Auseinandersetzungen um den Stabilitätspakt beschädigt worden. 122 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

Die Erweiterung des Euroraumes Die institutionellen und politischen Defizite und die Schwierigkeiten der wirtschaftspolitischen Koordinierung werden mit der Osterweiterung verschärft, da die neuen Mitgliedsländer dramatischen Strukturanpassungen unterliegen und die Konflikte zunehmen. Die neuen Mitgliedsländer müssen sich den wirtschaftspolitischen Koordinierungs- und Überwachungsmechanismen der eu unterwerfen. Sie verpflichten sich ohne Ausnahme zur späteren Übernahme des Euro(kein»opting out«), womit allerdings kein automatischer Beitritt zur Währungsunion verbunden ist. Nach einer mindestens zweijährigen und störungsfreien Teilnahme am Europäischen Wechselkursmechanismus II ist der Zeitpunkt für diesen wichtigen Schritt offen und hängt von den Fortschritten der nominalen Konvergenz und des realen Aufholprozesses in den Beitrittsländern ab. Die meisten Neumitglieder erfüllen beim Schuldenstand die Kriterien, nicht jedoch(je nach Land unterschiedlich) hinsichtlich des Budget-, des Inflations- und Zinskriteriums. Dabei erweisen sich vor allem die in einigen Ländern angestiegenen Budgetdefizite zunehmend als Problem und erwecken Zweifel an der Nachhaltigkeit und Tragfähigkeit der Finanzpolitik. Bei der Annäherung an den Euro-Währungsraum wird eine zentrale Frage sein, ob es angesichts eines solch heterogenen Wirtschaftsraumes sinnvoll ist, die rasche Erfüllung der Maastrichtkriterien sowie die Teilnahme an der ewu von den europäischen Schwellenländern einzufordern. Die Vorteile einer raschen Anbindung bzw. einer Übernahme des Euro bestehen zweifellos darin, dass damit Glaubwürdigkeit importiert wird und so die Zinsen sinken und höhere ausländische Direktinvestitionen angezogen werden(Balcerowicz 2003). Ist die Produktivitätsdynamik zwischen einzelnen Branchen(insbesondere zwischen handelbaren und nicht-handelbaren Gütern) allzu unterschiedlich, drohen indes reale Wechselkursaufwertungen, wachsende Leistungsbilanzdefizite und höhere Preise(Balassa-Samuelson-Effekt). In den neuen Mitgliedsländern wird letzteres noch durch notwendige Preisanpassungen bei den administrierten Preisen verschärft. Notwendig wäre dann eine restriktivere Geld- und Fiskalpolitik mit negativen Folgen für die Konjunktur in den neuen Mitgliedsländern. Fehlt der Wechselkursmechanismus, so treten negative realwirtschaftliche Folgen ein, falls andere Anpassungsmechanismen(Preis- und Lohnflexibilität, Mobilität der Produktionsfaktoren) ausfallen. Damit ist vorerst in vielen neuen ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 123

Mitgliedsländern zu rechnen. Die eu wäre gut beraten, den Beitritt der neuen Mitgliedsländer zur Währungsunion nicht zu forcieren. Die Lissabon-Strategie Neuer Koordinierungsansatz oder Rhetorik? Auf dem Lissabonner Gipfel(2000) hat sich die eu , als Antwort auf den zunehmend globalen Wettbewerb, die eigene Wachstumsschwäche und das Zurückbleiben gegenüber den usa, das ehrgeizige Ziel gesetzt, Europa bis 2010 zum wettbewerbs- und innovationsstärksten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Innerhalb von zehn Jahren könnten dadurch 20 Millionen zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen und ein Wirtschaftswachstum von jährlich rund drei Prozent verwirklicht werden. Die vielfältigen Ziele der Lissabon-Agenda 4 sollen mit Hilfe eines neuartigen wirtschaftspolitischen Instruments, der Methode der offenen Koordinierung , erreicht werden. Die zunächst für die europäische Beschäftigungspolitik entwickelte Methode besteht in einer lockeren, wenig verbindlichen Koordinierungsform, die den nationalen Regierungen viel Spielraum überlässt, aber die Gestaltungsbereiche im Vergleich zum Binnenmarktziel erweitert hat. Das neue Instrument(das auch im Verfassungsentwurf des Konvents verankert wurde) stützt sich im Wesentlichen auf die Festlegung gemeinsamer Leitlinien der nationalen Wirtschaftspolitik, auf nationale Aktionspläne zur Implementierung der Leitlinien, auf die Erarbeitung von Indikatoren der nationalen Leistungsfähigkeit und den Vergleich von»best-practices« sowie auf regelmäßige Berichte und Überprüfungen durch die Kommission. Bisher sind die Ergebnisse eher enttäuschend. Der eu droht, ihre vor drei Jahren vereinbarten Ziele zu verfehlen. Das reale Wachstum und der Beschäftigungsanstieg der eu waren bereits in den 1990er Jahren deutlich gegenüber den usa zurückgeblieben. Im Zeitraum von 2001 bis 2003 lag das reale Wachstum der Ländergruppe Deutschland, Frankreich und Italien bei nur jährlich 0,7 Prozent und damit unterhalb des Durchschnitts der übrigen eu -Länder(1,8 Prozent). Deutschland ist zum Schlusslicht 4. Vollendung des Binnenmarktes und integrierter Finanzmärkte, Schaffung einer Informationsgesellschaft, von koordinierten Netzwerken bei Research&Development, Abbau von Regulierungslasten, soziale Einbindung und nachhaltige Entwicklung. 124 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

und Problemfall in Europa geworden. Unter anderem wegen der ausgebliebenen Strukturreformen und des unzureichenden Wachstums ist die Arbeitslosigkeit in der eu auf mehr als acht Prozent angestiegen. Gleichzeitig nahmen die Budgetdefizite in mehreren Ländern zu. Im Gegensatz zu den usa bleiben die Aussichten für eine kräftige Erholung mäßig, nicht zuletzt auch deshalb, weil sich das Wachstumspotenzial u.a. wegen schwacher Investitionen und langsameren Produktivitätszuwächsen vermindert hat(Europäische Kommission 2003). Das World Economic Forum, das die Wettbewerbsfähigkeit der eu im Hinblick auf den Lissabon-Prozess bewertet, kommt zu dem Ergebnis, dass der Durchschnitt der eu -Volkswirtschaften nicht nur schlechter als die usa , sondern auch der anderen oecd -Länder zu beurteilen ist. Die Leistungsunterschiede zwischen den einzelnen eu -Mitgliedsländern sind indes beträchtlich. In der Spitzengruppe finden sich Finnland, Dänemark, Schweden und Großbritannien, während sich Portugal, Spanien, Italien sowie Griechenland am Ende der Leistungsskala finden( wef / zei 2002). Für das Zurückbleiben der europäischen Volkswirtschaften gibt es viele Gründe, die größtenteils mit dem Ausbleiben von notwendigen Reformen zu tun haben. Offensichtlich ist jedoch auch, dass die Strategie der»offenen Koordinierung« nur unzureichende politische Anreize bietet, um entsprechend dem»Benchmarking-Ansatz« die besten Lösungen (»best practices«) zu übernehmen. Die Reformdynamik bzw.-verweigerung ist in den jeweiligen Staaten weitgehend von innenpolitischen Konstellationen und Wahlen abhängig. Der externe und europäische Wettbewerbsdruck wirkt nur moderat. Eine auf europäischer Ebene verankerte Wirtschaftspolitik oder eine effiziente Koordinierung nationaler Wirtschaftspolitik hat sich bis heute kaum durchsetzen lassen. Weitgehend unklar ist bis heute, auf welche Weise die Innovations- und Wettbewerbspolitik im Rahmen des Lissabon-Prozesses durchgeführt werden soll, die angesichts der anhaltenden Wachstumsschwäche Europas als Schlüsselprojekt gilt. In dem neuen Entwurf zur Finanzplanung der eu sollen diese Ausgaben in der Rubrik»Wettbewerbsfähigkeit«(Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten, Bewältigung des sozialen Wandels) von neun Milliarden (2006) auf 25 Milliarden Euro(2013) ansteigen( eu Kommission 2004), wobei allein für die Innovationspolitik 14 Milliarden Euro vorgesehen sind. Werden diese Mittel im Rahmen bisher existierender Prozeduren abgewickelt, droht eine»europäische« Subventionierung nationaler Foripg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 125

schungsprogramme. Die zentrale Aufgabe, die europäische Wettbewerbsposition in Schlüsseltechnologien zu stärken, bliebe unerledigt. Die Innovationskraft der europäischen Volkswirtschaften zu stärken, ist maßgeblich von verbesserten institutionellen Rahmenbedingungen für zunehmend global operierende Unternehmen abhängig. Ein günstiges Innovationsklima muss indes vorrangig von den nationalen Regierungen geschaffen werden. Die eu -Ebene mag Ziele formulieren und Politikansätze(»Benchmarking«) aufzeigen, doch mit der direkten Allokation von Ressourcen sollte sie vorsichtig umgehen. Bei der Förderung von europäischen Schlüsselprojekten(siehe Airbus, Galileo-Projekt) wäre vorrangig ein zwischenstaatlicher Ansatz zu verfolgen. Möglich wäre auch – ähnlich wie bei der Rüstungsbeschaffung – eine Agentur(außerhalb der Kommission) zu gründen, die allein Koordinierungsfunktionen übernimmt. Die Lissabon-Strategie und die Osterweiterung Ob die Lissabon-Strategie langfristig Wirkungen erzielt, hängt auch davon ab, ob es gelingt die neuen Mitgliedsländer in diesen Prozess zu integrieren. Welche Chancen und Risiken birgt die Osterweiterung hinsichtlich des Lissabon-Prozesses? Die Chance besteht darin, dass die Neumitglieder – nicht zuletzt auch wegen ihrer massiven Lohnkostenvorteile – zunehmend in die Netzwerke europäischer Firmen integriert werden. Der Vorteil für Unternehmen aus den industriellen Kernländern besteht darin, durch partielle Auslagerung insbesondere arbeitsintensiver Bereiche die Produktionskosten zu senken und international wettbewerbsfähiger zu werden. Wachstumseffekte für ganz Europa können dadurch erwartet werden. Da qualifizierte Arbeitnehmer vielfach zur Verfügung stehen, besteht für die neuen Mitgliedsländer die Möglichkeit, schrittweise modernere Technologien zu adaptieren und sogar in wissensgetragene Technologiebereiche vorzustoßen. Der Technologietransfer ermöglicht es ihnen, ihre Produktivität zu steigern und ihr Einkommensniveau zu erhöhen und so den Konvergenzkurs dauerhaft zu verstärken. In einigen Ländern(z.B. in Ungarn) sind erste Erfolge dieser Strategie zu beobachten. Die europäischen Kernländer wären damit zwar einem größeren Konkurrenzdruck ausgesetzt, doch würden sie auch angespornt, ihren technologischen Vorsprung zu halten und ihre internen Reformen zu intensivieren. Würde sich dieser Prozess ausbreiten, dann könnte die Osterweiterung die Lissabon-Strategie fördern. 126 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

Worin liegen die Risiken? Dass die europäischen Kernländer den technologischen Vorsprung gegenüber Osteuropa verlieren, ist wenig wahrscheinlich. Westeuropa leidet aber unter anhaltend hoher Arbeitslosigkeit und unter unzureichenden Investitionen. Offensichtlich gelingt es nicht, den Wegfall gering qualifizierter Arbeitsplätze(und den Wegzug von Firmenteilen) zu kompensieren. Kann Westeuropa seine Arbeitsmärkte nicht reformieren, dann droht durch die Osterweiterung(in der Kombination von Handel, Direktinvestitionen und Migration) eine höhere Arbeitslosigkeit. Der Anpassungsdruck ist jedoch auch das Ergebnis des arbeitssparenden technologischen Fortschritts und der Globalisierung. Auch ohne die Osterweiterung würden diese Prozesse ablaufen, doch sie werden sich – begünstigt durch geringere Transaktionskosten (Wegfall sämtlicher Handelsbarrieren) – beschleunigen. Kann Westeuropa seine Arbeitsmärkte nicht reformieren, dann droht durch die Osterweiterung(in der Kombination von Handel, Direktinvestitionen und Migration) eine höhere Arbeitslosigkeit. Andererseits werden die neuen Mitgliedsländer das technologische Niveau ihrer Volkswirtschaften nicht alleine mittels ausländischer Direktinvestitionen erhöhen können. Die technologische Diffusion in breiten Teilen der Wirtschaft(u.a. Zulieferer für ausländische Unternehmen) hängt auch von eigenen Anstrengungen ab. Die Forschungs- und Entwicklungsausgaben sind in den neuen Mitgliedsländern noch zu niedrig, um moderne Technologie auf breiter Basis zu übernehmen. Hinzu kommen institutionelle Hemmnisse. Die Kapitalmärkte bieten kleineren und mittleren Unternehmen geringe Möglichkeiten der Fremdfinanzierung. Zudem ist die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in vielen neuen Mitgliedsländern noch immer schwach. Gestützt auf ausländische Unternehmen drohen hochproduktive, exportorientierte Enklaven zu entstehen, denen weiterhin heimische Wirtschaftsbereiche mit niedriger Produktivität gegenüberstehen(Dauderstädt 2004). Zudem wird deutlich, dass sich nicht alle Länder gleichermaßen als Produktionsstandort für ausländische Unternehmen eignen. Die Osterweiterung stellt demnach eine Chance für den Lissabon-Prozess dar, deren Nutzung stark von den internen Reformprozessen abhängig ist. Trotzdem dürfen die Gefahren wachsender regionaler und sozialer Spannungen in den neuen Mitgliedsländern nicht übersehen werden. ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 127

Agrar- und Strukturpolitik auf dem Prüfstand Agrarpolitik nach der Erweiterung: neuer Reformbedarf und neue Reformhürden Ein Gemeinsamer Agrarmarkt gehört zu den Kernbereichen der Gemeinschaftspolitik und ist Teil des Binnenmarktes. Der Grundfehler der Gemeinsamen Agrarpolitik( gap ) bestand allerdings darin, die politisch gewollte – wenn auch umstrittene – Subventionierung der Agrareinkommen über Preisstützungen vorzunehmen. Sie schuf so Produktionsanreize, in deren Folge die berüchtigten Milchseen und Rinderberge entstanden sind. Um eine Kostenexplosion zu vermeiden, griff man sogar in den Instrumentenkasten der Planwirtschaft. Produktionsmengen wurden für einzelne Länder begrenzt und dann sogar für einzelne Landwirte festgelegt(Zuckerkontingente, Milchquoten). Dennoch stiegen die finanziellen Belastungen. Der Agrarhaushalt umfasst mit fast 45 Milliarden Euro(2003) rund die Hälfte des eu -Budgets. Die Landwirtschaftslobby (Bauernverbände und Nahrungsmittelindustrie) erwies sich als so stark, dass sie grundlegende Reformen über Jahrzehnte verhindern konnte. Hinzu kamen massive Interessen von Ländern wie Frankreich u.a., die überproportional von den Agrarsubventionen profitierten. Nur langsam bricht das bestehende System auf. Beginnend mit der MacSharry-Reform(1992) 5 senkte die eu allmählich die Agrarpreise und führte sie zumindest in einigen Bereichen(u.a. bei Getreide) schrittweise an das Weltmarktniveau heran. Mit der Agenda 2000(angenommen beim eu -Gipfel in Berlin 1999) setzten die Regierungschefs den Trend fort. Allerdings werden die Preissenkungen durch direkte Einkommensbeihilfen kompensiert. Eine Kostenentlastung konnte deshalb nicht erreicht werden, zumal man zusätzlich über die»zweite Säule«(ländliche Entwicklung) Geld in die Landwirtschaft pumpt. Ein entscheidender Durchbruch konnte 2003 erzielt werden, indem die Einkommenstransfers nicht mehr an die Produktionsmittel(Boden und Tierzahl) gekoppelt, sondern als pauschale Betriebsprämie(bemessen am Durchschnitt der letzten Jahre) gezahlt werden. Zudem wird die Auszahlung der Prämien an die Erfüllung der gesetzlich vorgeschriebenen Umwelt-, Tier-, und Arbeitsschutzauflagen geknüpft, wobei gleichzeitig das Agrarbudget insgesamt eingefroren wurde. Mit Hilfe der Entkopplung und der Aus5. Unter dem Iren Ray MacSharry( eg -Agrarkommissar von 1989 bis 1992) wurde die Agrarreform begonnen. 128 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

gabenlimitierung verbessert sich die Effizienz der Agrarpolitik. Zudem hofft man dadurch auch die Erweiterungskosten besser in den Griff zu bekommen. Der Bauer wird damit immer mehr zu einem Landschaftspfleger, dessen zumindest teilweise umwelterhaltenden Leistungen direkt von der Gesellschaft entlohnt werden. Der Abbau von Preis- und Exportsubventionen wird durch den Druck der wto -Verhandlungen unterstützt, in denen die eu seitens wichtiger Agrarexporteure und der Entwicklungsländer seit langem am Pranger steht. Trotz der Reformen droht ein Brüsseler »Ökodirigismus«, der das bestehende bürokratische Regelwerk für»gut gemeinte« Umweltziele einsetzt. Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob nicht jede Gesellschaft nach ihren eigenen Präferenzen und mit eigenen Mitteln die Landwirtschaft und den ländlichen Raum unterstützen sollte, wenn dies produktionsneutral geschieht. Der eu blieben die Wettbewerbskontrolle und die Überprüfung vorher beschlossener Leitlinien. Diese umfassenden Aufgaben würden in einer erweiterten eu mit 27 Mitgliedern die Brüsseler Administration voll auslasten. Solche weitgehenden Reformen werden allerdings mit der Erweiterung immer unwahrscheinlicher. Es ist leicht vorauszusehen, dass die neuen Mitgliedsländer mit teilweise hohem Agraranteil(bis zu 20 Prozent der Beschäftigten) in den künftigen Verhandlungen nicht als Protagonisten einer weitreichenden Umgestaltung der Agrar- und Strukturpolitik agieren werden. Regional- und Strukturpolitik: Plädoyer für eine Konzentration auf die neuen Mitgliedsländer Die europäische Einigung basiert auf der Grundannahme, dass sie den Wohlstand aller mehrt und zu einer wirtschaftlichen Konvergenz zwischen und in den Mitgliedsländern führt. Die empirischen Erfahrungen relativieren allerdings diese Annahme. Vergleicht man die Konvergenz nationaler Volkswirtschaften, dann stehen Erfolgsbeispielen wie Irland, Spanien und Portugal auch Enttäuschungen(Griechenland) gegenüber. Die eu unterstützt die regionale und soziale Konvergenz mit Hilfe der Struktur- und Kohäsionspolitik. Sie soll allerdings nicht alleine die Einkommensunterschiede über Transferzahlungen abbauen, sondern auch den Regionen die Voraussetzungen für einen selbsttragenden Entwicklungsprozess verschaffen. Die wirtschaftspolitische Überlegung ist, dass bestimmte Defizite(Infrastruktur, Ausbildung etc.) vermindert bzw. beseitigt werden müssen, wenn es den weniger entwickelten Regionen geipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 129

lingen soll, stärker von dem intensiveren Wettbewerb im Binnenmarkt zu profitieren. Die Kritik an der Kohäsionspolitik ist so alt wie ihre Existenz und wird verstärkt durch ihre mageren Ergebnisse. Die eu -Kommission verweist zwar in ihrem jüngsten Kohäsionsbericht darauf, dass zwischen 1994 (dem Zeitpunkt der Stärkung der Strukturfonds) und 2001 das ProKopfbip in den Ziel-1-Regionen(Regionen mit 75 Prozent des eu Durchschnittsniveaus) zusammen um einen Prozentpunkt(d.h. um drei Prozent) pro Jahr rascher gestiegen ist als in den übrigen Regionen ( dg Regio 2004). Allerdings sind wirtschaftliche Konvergenzprozesse zwischen Regionen weit weniger ausgeprägt als zwischen Staaten, und die Wirksamkeit der Strukturpolitik lässt sich auf regionaler Ebene kaum nachweisen(Boldrin/Canova 2001). Bürokratismus und Zentralismus, Fehlallokation und politische Beeinflussung der Mittelzuweisungen, Unübersichtlichkeit und Überlappung von verschiedenen Programmen, Korruption und politisches»Bargaining« sind weitere Stichworte der kritischen Diskussion. Die Reformvorschläge gehen von einer völligen Abschaffung der Strukturfonds bis hin zu partiellen Veränderungen(vorwiegend Ziel-1-Förderung). Verschärft wird die Reformdebatte durch die Erweiterung, da die Strukturpolitik für Länder konzipiert war, deren Struktur- und Einkommensunterschiede sich in Grenzen hielten. Mit der Osterweiterung der eu werden nationale und regionale wirtschaftliche Unterschiede markant zunehmen, was die Integrationskraft und die Funktionsfähigkeit der eu vor eine große Herausforderung stellt. Das durchschnittliche Pro-Kopfbip wird in der erweiterten Union gegenüber der eu -15 um ca. 12,5 Prozent sinken. Trotz des Rückgangs des durchschnittlichen Einkommensniveaus(statistischer Effekt) werden etwa 92 Prozent der Menschen in den zehn neuen Mitgliedsländern in Regionen leben, deren Pro-Kopfbip weniger als 75 Prozent des eu -25Durchschnitts(Förderschwelle für den wichtigsten Teil der Strukturfonds) beträgt. Zwei Drittel der Bevölkerung der neuen Mitgliedsländer leben sogar in Regionen, wo dieser Wert weniger als die Hälfte des Einkommensniveaus erreicht( dg Regio 2004). Diese Situation wird sich nur langsam entschärfen, da sich der wirtschaftliche Aufholprozess der neuen Mitgliedsländer über mehrere Dekaden hinziehen wird. Auch aus diesem Grunde wäre eine radikale Wende in der Struktur- und Regionalpolitik notwendig. Die Kommission bleibt allerdings mit ihren Vorschlägen bei Modifikationen der bestehenden Strukturförderung stehen(drei statt fünf Förderziele, Straffung der Abläufe, verbesserte Finanzkontrolle 130 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

u.a.), wobei die alten Förderregionen mit großzügigen Übergangsregelungen abgefunden werden sollen. Ein solcher Reformansatz wird allerdings der neuen Problemlage in der erweiterten Union nicht gerecht. Im Kern müsste eine konsistente Kohäsionspolitik auf die Reduzierung markanter Entwicklungsunterschiede in der erweiterten Union zielen, d.h. der Mitteleinsatz müsste vorrangig auf die neuen(und ärmsten) Mitgliedsländer konzentriert werden. Die Milderung von regionalen Unterschieden in der eu -15 wäre dann grundsätzlich Aufgabe der nationalen Wirtschaftspolitik, die bestenfalls durch kreditfinanzierte Rahmenprogramme der eu (u.a. bei der Förderung transnationaler Netzwerke) ergänzt werden könnte. Die Förderung der neuen Mitgliedsländer wäre im Rahmen von Kohäsionsprogrammen zu konzipieren, die an makroökonomischen, strukturellen und regionalen Komponenten und Konditionen auszurichten wären. Dabei kämen sowohl direkte Transfers an die nationalen Budgets als auch kreditfinanzierte Programme zum Einsatz. Die kreditfinanzierte Mittelallokation sollte aus den Händen der Kommission genommen und professionell von der Europäischen Investitionsbank abgewickelt werden, die hierfür ausgebaut werden könnte. Finanzen und Verteilungskämpfe nach der Osterweiterung Wichtige Motive für eine eu -Mitgliedschaft bestehen in den wirtschaftlichen Vorteilen durch den Zugang zu einem großen Binnenmarkt sowie durch den Beitritt zur Währungsunion, aber auch in den Mitwirkungsrechten bei der Gestaltung der Union. Hinzu kommen für wirtschaftsschwache Länder die finanziellen Transferleistungen, die bis zu einer Obergrenze von vier Prozent ihres bip reichen können. Die gesamten Ausgaben der eu sind in Relation zu ihrer Wirtschaftskraft(rund ein Prozent des Bruttosozialprodukts) und pro-Kopf(rund 270 Euro im Jahr) bescheiden. Das Problem liegt indes mehr in der Struktur der Ausgaben als in ihrer absoluten Höhe. Rund 80 Prozent werden für die Agrar- und Strukturpolitik verwendet, d.h. Politikbereiche, deren Wirksamkeit umstritten ist. Zudem ist fraglich, ob die europäische Ebene in diesem Umfang dafür zuständig sein sollte. Andere Politikbereiche (Außen- und Sicherheitspolitik, Technologie, Bildung), die für die weitere Entwicklung und das künftige Wachstumspotential der Union wichtiger wären, werden vernachlässigt. Zudem besteht die Furcht, dass im ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 131

Zuge der Osterweiterung die finanziellen Belastungen weiter steigen. Kurzfristig sind diese Ängste unbegründet. Die Ausgabengrenzen der eu werden bis 2006 durch die Erweiterung nicht überschritten. Dennoch bergen die eingegangenen Verpflichtungen(z.B. in der Agrarpolitik) und die Verhandlungsposition der neuen Mitgliedsländer Risiken in sich, die erst in der nächsten Finanzperiode wirksam werden. Das Problem liegt aber auch bei den alten Mitgliedsländern. Die neuen eu -Staaten fordern eine volle Integration in die eu -Politiken, während die alten Mitgliedsländer keine substantiellen Opfer bringen wollen. Hinzu kommen fundamentale politische Fehler, da man es versäumt hat, rechtzeitig die Agrar- und Strukturpolitik zu reformieren. Im Bereich der Strukturpolitik sollte bei strikter Anwendung der jetzigen Richtlinien durch die Erweiterung eine Vielzahl der Regionen der eu -15 automatisch aus der Förderung herausfallen. Da die Strukturpolitik – zumindest bis 2007 – aber noch der Einstimmigkeit unterliegt, ist langfristig eine Ausgabenexplosion im Bereich der Strukturpolitik zu befürchten. Während die Agrar- und Regionalpolitik weitgehend re-nationalisiert werden müsste, könnte eine begrenzte Umverteilungspolitik für die ärmsten Länder auf direkten Finanztransfers basieren. In der Vergangenheit wurden solche Konflikte meist mit einer entsprechenden Ausdehnung des eu -Budgets gelöst – ein wichtiger Grund für den kräftigen Anstieg der eu -Ausgaben –, da wichtige Nettozahler, vor allem Deutschland, ein politisches Interesse an der Vertiefung und Erweiterung der Union hatten. Eine solche» eu -Scheckbuchdiplomatie« stößt allerdings nunmehr aufgrund der Dimension der notwendigen Transfers und der prekären Finanzsituation wichtiger Nettozahler an ihre Grenzen. Die eu -Kommission will dagegen in der nächsten Finanzplanung(2007–2013) bei leicht veränderten Prioritäten(mehr Geld für Wettbewerb, Bildung, Außen- und Innenpolitik) die Ausgaben von ca. ein Prozent auf 1,14 Prozent des Bruttonationaleinkommens( bne ) erhöhen. Unter Berücksichtung der eingegangenen Verpflichtungen wird sogar die finanzielle Obergrenze der eu von 1,24 Prozent voll ausgeschöpft, wogegen die Nettozahler auf ein Prozent des bne bestehen. In den Jahren 2004/05 wird sich eine mühselige und konfliktbeladene Kompromisssuche vollziehen, in der es weniger um europäische Zukunftsaufgaben als um die Bewahrung nationaler Besitzstände gehen dürfte. 132 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

Ein Scheitern der Finanzverhandlungen würde die eu in eine schwere Krise stürzen, die allerdings Ausgangspunkt für weitergehende Reformen sein könnte. Ein Ausweg aus dem krisenbehafteten Bargaining-Verfahren wäre, zu einer neuen Finanzverfassung der eu überzugehen, die zudem eng mit der oben skizzierten grundlegenden Neugestaltung der Agrar-, Struktur- und Innovationspolitik verknüpft werden sollte. Während die Agrar- und Regionalpolitik weitgehend re-nationalisiert werden müsste, könnte eine begrenzte Umverteilungspolitik für die ärmsten Länder auf direkten Finanztransfers basieren. Diese könnten nach klaren Regeln von den reicheren Ländern finanziert und auf die ärmeren Kohäsionsländer im Rahmen eines Finanzausgleichsystems verteilt werden. Dann könnten klar definierte originäre eu -Aufgaben auch aus einer eigenen eu -Steuer finanziert werden. Gestaltungsprinzipien der EU: Regeln, Systemwettbewerb und Koordinierung Von Beginn an hat die Spannung zwischen einer»Integration durch Regierungen«(von oben) und der»Integration durch Märkte«(von unten) die Debatte über die richtige Integrationsmethode begleitet, die bei jeder Erweiterung neu angefacht wurde. Im Zentrum der bisherigen Integrationsstrategie stand die neuartige»Gemeinschaftsmethode«, die aus dem Zusammenwirken des Initiativmonopols der Kommission(d.h. dem alleinigen Vorschlagsrecht), den Entscheidungen des Rates und der Kontrollfunktion des Europäischen Parlamentes besteht. Die Prozesse der Marktintegration mit Hilfe von Liberalisierung und gemeinsamen Regelwerken sollten durch eine Koordinierung der makroökonomischen Wirtschaftspolitik der Mitgliedsländer(über den Ministerrat) ergänzt werden. Die Koordinierung der Wirtschaftspolitik ist von Anfang an eine verwundbare Flanke in der europapolitischen Strategie geblieben, die sich mit der Schaffung der ewu vergrößert hat. Der straffen monetären Integration im Euroraum steht eine eher lose Koordinierung der übrigen Wirtschaftspolitik gegenüber, der die Durchsetzungskraft fehlt. Auch der Ersatz der diskretionären Steuerung z.B. in der Finanzpolitik durch strenge Regelbindungen(wie im Stabilitätspakt vorgesehen) hat sich nicht als krisenfest erwiesen. Eine der zentralen Antriebskräfte der europäischen Marktintegration waren die Bestrebungen zum Abbau von wirtschaftlichen Schranken ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 133

(Nicht-Diskriminierung) jeder Art. Sie begannen mit der Handelsliberalisierung und setzten sich mit dem Binnenmarktkonzept fort, das als eine der größten Deregulierungsaktionen der Geschichte bezeichnet wurde. Bei den Bemühungen zur Annäherung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und Regelwerke stand ursprünglich das Harmonisierungskonzept, die perfektionistische Rechtsangleichung, im Vordergrund, das sehr bald im Dickicht nationaler Schutzbedürfnisse und Interessen stecken blieb. Die Harmonisierungsidee wurde schließlich durch den neuen Ansatz der gegenseitigen Anerkennung von Normen, Regulierungen und Zulassungsverfahren abgelöst, der bereits in einer Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofes von 1979 festgelegt wurde. 6 Damit war der Durchbruch für einen Wettbewerb der Regulierungssysteme geschaffen, der längerfristig auf eine Angleichung der Regelwerke im Binnenmarkt drängt. Aber gleichzeitig wird unter dem Wettbewerbsdruck offener Märkte und dem Wegfall von Barrieren(vor allem für die Kapitalmärkte) ein scharfer Systemwettbewerb entstehen. Die sozialpolitischen Regulierungen auf europäischer Ebene haben bislang eher Befriedungsfunktionen, obwohl die schmerzhaften Folgen der Marktverschmelzung immer wieder Forderungen nach einem Europäischen Sozialmodell laut werden lassen. Kann der Systemwettbewerb zusammen mit dem Prinzip der Subsidiarität 7 zum Konstruktionsprinzip für Europa werden? Es hat den Anschein, als ob der Systemwettbewerb zwischen den Ländern zentralisierte Entscheidungen und zentrale Institutionen ersetzen könnte, womit auch einige der Ängste über einen europäischen Superstaat(und seiner»Regulierungswut«) hinfällig würden. Theoretische Analysen(Sinn 2003a) und erste Erfahrungen in der neuartigen Welt der Globalisierung zeigen jedoch, dass damit auch entscheidende Nachteile entstehen. Es ist zu be6.»Wenn ein Erzeugnis in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden ist, darf es überall in der Gemeinschaft ungehindert verkauft werden«(Cassis-de-Dijon-Urteil). 7. Nach dem Subsidiaritätsprinzip soll die eu in den Bereichen, die nicht in ihre Zuständigkeiten fallen, nur tätig werden,»sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht (…) und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können«( eg -Vertrag, Art. 5). 134 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

fürchten, dass es zu einer Erosion des Sozialstaates, der Umweltstandards und des Verbraucherschutzes in den Wohlfahrtsstaaten durch einen Abschreckungswettbewerb kommt. Ebenso droht eine Aushöhlung der Steuereinnahmen wegen der Kapitalabwanderung in Niedrigsteuerländer und damit auch der Infrastrukturausstattung. Innerhalb der eu wird dem Unterbietungswettbewerb in der Umweltund Verbraucherpolitik durch Mindestregeln begegnet. Im Sozial- und Steuerbereich sind sowohl die europäische als auch die nationale Politik gefordert. Auf dem Gebiet der Besteuerung von Kapitaleinkommen und der Bankenregulierung werden Mindestharmonisierung und internationale Abstimmungsverfahren immer dringlicher. Eine weitergehende Steuerharmonisierung insbesondere im Unternehmensbereich stößt indes auf den Widerstand vieler alter und neuer Mitgliedsländer und wird – unabhängig davon, ob sie sinnvoll ist – zumindest mittelfristig kaum durchsetzbar sein. Niedrige Steuersätze sind für manche Länder(Irland) ein wichtiges Instrument zur Verbesserung des Investitionsklimas insbesondere für ausländische Unternehmen. Die alten Mitgliedsländer, an erster Stelle die Nettozahler mit hohen Sozialstandards, befürchten indes, dass die eu -Transfers für eine niedrige Unternehmensbesteuerung in den neuen Beitrittsländern genutzt und damit die Verlagerung von Arbeitsplätzen sowie die Erosion der eigenen Steuerbasis begünstigt würden. Auch hier zeigen sich deutliche Interessenkonflikte, die sich aus einer zunehmenden Heterogenität des europäischen Wirtschaftsraumes ergeben und einer Harmonisierung auf europäischer Ebene im Wege stehen. Noch schärfer stellt sich diese Problematik im Bereich der Sozialpolitik, die abgesehen von Mindestvorschriften beim Arbeitsschutz u.Ä. ohnehin fast ausschließlich im Kompetenzbereich der Mitgliedsländer verblieb. Dabei kommen die Sozialmodelle reicher europäischer Industrieländer aufgrund interner Entwicklungen(hohe Arbeitslosigkeit, Überalterung) sowie externer Herausforderungen(Globalisierung, Osterweiterung) zunehmend unter Reformdruck. Die neuen Mitgliedsländer stehen vor nicht minder dramatischen Reformen, um die frühere Rundumversorgung im Sozialismus durch beitragsfinanzierte Systeme zu ersetzen. Bei verstärkter Migration könnten im Bereich der sozialstaatlichen Leistungen die Einwanderländer versuchen, ihre Attraktivität dadurch abzuschwächen, dass sie neue Barrieren aufrichten, was nicht nur den Anforderungen des Binnenmarktes zuwiderliefe, sondern auch kontraproduktiv wäre, weil man damit die Vorteile von Arbeitskräftewanderungen ausschlüge. Die andere Möglichkeit bestände darin, die Zuwanipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 135

derer aus Osteuropa nur verzögert und partiell in das Sozialsystem der einzelnen Mitgliedsländer aufzunehmen(Wissenschaftlicher Beirat beim bmf 2002, Sinn 2003b). An eine rasche Angleichung der Sozialstandards an das Niveau der reichen Mitglieder ist indes kaum zu denken, zumal sie katastrophale Folgen für Wachstum und Beschäftigung der neuen eu Mitglieder hätte(siehe das Beispiel der Sozialunion in den neuen deutschen Bundesländern). Die sozialpolitischen Regulierungen auf europäischer Ebene haben bislang eher Befriedungsfunktionen, obwohl die schmerzhaften Folgen der Marktverschmelzung immer wieder Forderungen nach einem Europäischen Sozialmodell laut werden lassen. Es leuchtet ein, dass ein sozial tief gespaltenes Europa auf Dauer kaum von der Mehrheit der europäischen Bevölkerung mitgetragen würde. Daraus kann weder die Notwendigkeit einer zentralisierten Sozial- und Beschäftigungspolitik noch einer massiven Umverteilungspolitik durch die eu abgeleitet werden. Dafür sind die Unterschiede der Sozialsysteme und sozialen Ordnungsvorstellungen in den Mitgliedsstaaten noch viel zu groß bzw. fehlt die Bereitschaft, einen umfangreichen horizontalen Finanzausgleich zwischen den Mitgliedsländern zu finanzieren. Die Gefahr wäre außerdem groß, dass eine Sozial-(und Transfer)politik auf europäischer Ebene für die Fehler und Versäumnisse nationaler Wirtschafts- und Sozialpolitik einstehen müsste und das Konvergenztempo verlangsamt würde. Eine Anpassung der Sozialsysteme ist nur sehr langfristig und im Zuge der wirtschaftlichen Konvergenz denkbar. In der Zwischenzeit werden die Lerneffekte des Lissabonprozesses und die Übernahme der besten Modelle(»best practice«) im Vordergrund stehen müssen. Institutionelle Reformzwänge und Verfassungsentwurf: Etappenerfolg, aber kein Durchbruch Die Europäische Union hat sich in einem dialektischen Prozess von Krisen und Reformen allmählich weiterentwickelt. Die Politiker haben in den 1990er Jahren jedoch die Chance vertan, das europäische Haus krisenfest zu machen und die notwendigen Entscheidungsmechanismen für eine handlungsfähige Union rechtzeitig vor der Erweiterung festzuzurren. Die Ermüdung des europäischen Integrationsgedankens hat viele Ursachen. Eine liegt in der zunehmenden Undurchsichtigkeit und Komplexität europäischer Entscheidungen, die von den Bürgern immer weni136 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

ger verstanden werden. Die andere findet sich in einer zunehmenden Heterogenität als Folge immer neuer Erweiterungen. Großbritannien und die skandinavischen Beitrittsländer sind der Europäischen Union aus weitgehend wirtschaftlichen Gründen beigetreten. Die Furcht vor den politischen Zwängen einer Währungsunion und den fortschreitenden Souveränitätsverlusten haben diese Länder(mit Ausnahmen von Finnland) davon abgehalten, den Euro einzuführen. Vorschläge für eine Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat oder die Übertragung weiterer Souveränitätsrechte auf gemeinschaftliche Institutionen stießen daher immer wieder auf Widerstände. Es verwundert deshalb auch nicht, dass die institutionelle und politische Integration wesentlich zögerlicher als die wirtschaftliche Integration verlaufen ist. Das Europäische Parlament hat sich im Laufe der Zeit wichtige Kompetenzen erobert(Beratungs-, Kontroll- und Budgetrechte, Mitsprache bei der Ernennung des Kommissionspräsidenten, Mitentscheidungsverfahren), ist aber noch weit davon entfernt, als europäische Institution eine zentrale und sichtbare Rolle in der Europapolitik zu spielen. Seit 1979 gibt es direkte Europawahlen, aber die dramatisch abnehmende Wahlbeteiligung(1999: knapp 53 Prozent) manifestiert die geringe Verankerung des Europagedankens in der breiten Öffentlichkeit. 8 Die institutionellen Reformversuche der letzten zehn Jahre verliefen enttäuschend. Weder der Vertrag von Amsterdam(1997) noch von Nizza (2001) haben die Handlungsfähigkeit der Union vorangebracht. Nach dem Debakel des Europäischen Rates von Nizza wurde mit dem Konvent ein neuer und unkonventioneller Anlauf unternommen, um die eu effizienter, transparenter und demokratischer zu machen. Der hundertfünfköpfige»Konvent zur Zukunft Europas« hat im Sommer 2003 einen Vertragsentwurf über eine Verfassung vorgelegt, der mit seinen 465 Artikeln, fünf Protokollen und drei Erklärungen ein sperriges Dokument ist und zu keiner öffentlichen Resonanz geführt hat. Eine Gesamtbewertung ist nicht einfach, umso mehr als sich die Buchstaben einer Verfassung erst in der Praxis bewähren müssen. 9 8. Allerdings könnten die Vorbereitungen zu den Volksabstimmungen über den Europäischen Verfassungsentwurf eine lebhafte und notwendige Debatte auf breiter Front in Gang setzen. 9. Vgl. hierzu z.B. die Beiträge in der Vierteljahreszeitschrift Integration vom November 2003 und in der Zeitschrift Intereconomics , 4/2004, sowie The European Policy Centre( epc )(2003). ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 137

Alles in allem überwiegen Verbesserungen in der Funktionsfähigkeit der eu -Organe und Vereinfachungen in den Unionsstrukturen und Entscheidungsverfahren, auch wenn bei weitem nicht alle Erwartungen erfüllt wurden. Wichtige Bereiche unterliegen weiterhin der Einstimmigkeit, darunter die Außen- und Sicherheitspolitik, Bereiche der Handelspolitik 10 , die sozialen Sicherheitssysteme, die Steuern und die Obergrenze der eu -Mittel. Die Entscheidungseffizienz und das institutionelle Gleichgewicht zwischen Europäischem Rat, Ministerrat, Parlament und Kommission bleiben trotz verbesserter Abgrenzung von Kompetenzen prekär. Eine Neuorientierung der wirtschaftlichen Kompetenzen innerhalb der eu stand nicht im Vordergrund der Verfassungsdebatte, so dass sich im Bereich der Wirtschaftspolitik und ihrer Koordinierung kaum Fortschritte feststellen lassen. Die Wächterrolle des Ministerrates über die Finanzpolitik im Eurogebiet lässt sich angesichts der Erfahrungen mit dem Stabilitätspakt kaum rechtfertigen. Wichtige Politikbereiche wie die Agrarpolitik, die Verkehrs- und Umweltpolitik oder die Strukturfonds blieben im Konventsentwurf ausgeklammert, obgleich sich hier ebenfalls Reformbedarf aufgestaut hat. Insgesamt hat die eu -15 in weiten Teilen die Möglichkeit verpasst, die Osterweiterung als Druckmittel zur Reform ihrer Institutionen und Politikbereiche zu nutzen. Die Situation ist umso prekärer, als die neuen Mitgliedsländer mit ihren eigenen politischen Vorstellungen nunmehr mit am Verhandlungstisch sitzen und sich u.U. eher als Reformblockierer profilieren könnten. Europäische Perspektiven: Konsolidierung statt Überdehnung oder Fortschritte durch Krisen? Die europäische Einigung bleibt ein krisengeschütteltes Projekt mit ungewissem Ausgang. Die eu -Staats- und Regierungschefs der eu -15 sind vor mutigen Reformen zurückgewichen, weil sie die Dimension der Probleme nicht erkennen wollten, die vor allem innenpolitischen Konsequenzen gescheut und ihre kurzsichtigen»nationalen« Interessen in den Vordergrund gestellt haben. Mit der Osterweiterung wurde erstmals der 10. Einstimmigkeit ist beim Abschluss von Abkommen über den Dienstleistungsverkehr oder über Handelsaspekte des geistigen Eigentums erforderlich(Krenzler 2004). 138 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

Grundsatz durchbrochen, dass Erweiterungen mit einer Vertiefung des Integrationsprozesses einhergehen müssten. Noch auf dem Kopenhagener Gipfel(1993) war man sich einig darüber, dass die Osterweiterung »die Stoßkraft der europäischen Integration« nicht beinträchtigen dürfte. Aber auch der Verfassungsentwurf ist vor überzeugenden Schritten auf dem Weg zur politischen Union zurückgewichen und gibt keine Antwort auf die Frage nach den geographischen Grenzen der Union und dem Grundverständnis des europäischen Einigungswerkes. Der Entwurf mag das gegenwärtig erreichbare Maximum an Gemeinsamkeiten darstellen. Damit wird er aber nicht den internen und externen Herausforderungen gerecht, denen die Länder der erweiterten eu gegenüberstehen ( epc 2003). Dennoch bleibt festzuhalten, dass die 50-jährige Entwicklung von der ewg zur eu , von der Zollunion zur Wirtschafts- und Währungsunion, erfolgreich war, wenn auch mit fragwürdigen Kompromissen und finanziellen Zugeständnissen befördert. Aber die Erweiterung von Kompetenzen und die mehrfachen Erweiterungen führten gleichzeitig zu einer wachsenden Komplexität und verwirrenden Vielfalt von sich überlappenden Entscheidungs- und Regierungsebenen und unklaren Kompetenzzuordnungen und Prozeduren(Sapir et al. 2003). Die eu leidet heute unter einer zunehmenden Intransparenz und Unregierbarkeit, die mit der Methode der»offenen Koordinierung« von Wirtschafts-, Industrie-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik nicht überwunden werden kann. Diese Mängel werden auch durch die Annahme der Europäischen Verfassung nicht beseitigt, sondern höchstens abgemildert. Der Konventsentwurf ist eine Etappe auf einem Integrationsweg, der in einer Union mit 27 oder mehr Mitgliedsländern zwangsläufig schwieriger wird. Angesichts eines Mehrebenensystems(Zusammenwirken von Regionen, Nationalstaaten und supranationalen Strukturen) mit ständig wechselnden Koalitionen bleibt es fraglich, ob sich zwischen den Mitgliedstaaten und den eu -Institutionen einfache und durchsichtige Beziehungen herstellen lassen. Die Regierbarkeit der eu sowie die Effizienz und Ergebnisse bei der Koordinierung wirtschaftlicher Entscheidungen dürften sich deshalb in einer erweiterten Union eindeutig verschlechtern. Die komplexe Verschränkung von Ratssitzungen, Arbeitsgruppen, Ausschüssen und nationalen Regierungen wird in einer Union mit 27 Mitgliedern auch verfahrensmäßig immer problematischer und der Interessenausgleich immer zeitraubender werden. ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 139

Die Gefahr von Blockaden wächst zudem mit der Erweiterung und zunehmenden Heterogenität der Mitgliedsstaaten. Als Folge der neuen Beitritte könnte ein wachsendes Misstrauen der kleineren und ärmeren Länder gegenüber dem»Diktat« oder»Direktorium« der Großen entstehen. Die erweiterte Gemeinschaft besteht ab 2004 aus sechs großen Mitgliedern und 16 kleineren und drei Kleinst-Ländern(Luxemburg, Malta und Zypern) und soll sich 2007 nochmals um Bulgarien und Rumänien vergrößern. Die Interessengegensätze zwischen Arm und Reich sowie dem Zentrum und der Peripherie werden massiv zunehmen und damit auch die Forderungen nach Ausgleichszahlungen und Förderhilfen. Neue Beitrittskandidaten stehen vor der Tür. Es geht nicht darum, ob die neuen Beitrittsländer reif sind für die eu . Es ist die Europäische Union, die nicht reif für neue Erweiterungen ist. Sollte der Verfassungsentwurf in der Regierungskonferenz oder im Verlauf der Ratifizierungsprozesse(durch einzelne nationale Parlamente oder Volksabstimmungen) endgültig scheitern, wäre damit nicht ein plötzlicher Kollaps der europäischen Einigung verbunden. Aber vieles spricht dafür, dass diese Integrationskrise schwerwiegende Folgen haben dürfte. Fortschritte bei der Vollendung des Binnenmarktes und wichtige Reformen der Agrar- und Strukturpolitik würden ausbleiben. Die Aufstellung des nächsten Finanzierungsrahmens für 2007–2013 könnte von heftigen Verteilungskämpfen begleitet sein und in einer ernsthaften Blockade enden. Die in letzter Zeit zunehmende intergouvernmentale(zwischenstaatliche) Kooperation würde sich weiter ausbreiten, die Gemeinschaftsmethode aushöhlen und damit eine der zentralen Errungenschaften der europäischen Integration aufs Spiel setzen. Auch der Ausweg einer differenzierten Entwicklung Europas durch die»verstärkte Zusammenarbeit« eines Gravitationszentrums wird sich unter diesen Umständen praktisch nur in wenigen Bereichen verwirklichen lassen. Ein operationelles und institutionelles Gesamtkonzept für ein Europa der mehrfachen Geschwindigkeit ist nirgendwo sichtbar. Die Kern- bzw. Pilotgruppe der europäischen Einigung könnte allerdings flexible Fortschritte z.B. in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie in der Innen- und Justizpolitik mit Hilfe intergouvernmentaler Zusammenarbeit auch außerhalb der Union vorantreiben. Die Gefahren einer Zersplitterung der Kräfte und das Auftreten neuer Friktionen mit der Randgruppe würden aber mehr Probleme aufwerfen als vorwärtsdrängende Lösungen ermöglichen. Mit Sicherheit würden darunter die politische Glaubwürdigkeit und Legitimität der Europäischen Union und ihre au140 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

ßenpolitische Wirksamkeit leiden. Aber auch ohne diese Gefahren droht eine allmähliche Erosion der europäischen Idee, in deren Mittelpunkt bisher die Gemeinschaftsmethode und ein europäischer Rechtsrahmen standen. Die Renationalisierung der eu würde sich fortsetzen und das Projekt der Politischen Union endgültig aus der Debatte verschwinden. Statt die Kräfte für eine Vertiefung der eu einzusetzen, würden Besitzstände verteidigt. Es wäre fatal, wenn die Mitgliedsländer das allmähliche Ausbreiten intergouvernmentaler Kooperationsformen akzeptieren und damit das Abdriften in einen unvollkommenen Binnenmarkt mit rudimentären Formen von Gemeinschaftspolitik tolerieren würden. Es geht nicht darum, ob die neuen Beitrittsländer reif sind für die EU. Es ist die Europäische Union, die nicht reif für neue Erweiterungen ist. In der europäischen Integrationsgeschichte sind Krisen und Herausforderungen nicht selten zum Auslöser mutiger Anfänge geworden. Es ist zu hoffen, dass der Verfassungsentwurf von allen 25 nationalen Parlamenten ratifiziert und in den Volksbefragungen angenommen wird. Der Verabschiedung des Entwurfs sollte eine längere Konsolidierungsphase folgen, wofür eine Reihe von Argumenten sprechen. Zum einen wäre das komplexe Regelwerk der neuen Verfassung in der täglichen Praxis zu erproben und auf seine Tragfähigkeit hin zu testen. Die Europäische Verfassung könnte durchaus die Funktionsfähigkeit der Union verbessern. Viele der Vorschläge gehen jedoch nicht weit genug(und treten teilweise erst 2009 in Kraft), um in einer Union mit 27 Mitgliedsländern zu effizienten und zeitgerechten Entscheidungen zu führen. Eine Konsolidierungsphase würde es erlauben, die Schwachstellen der Konstruktion im Rahmen von Verfassungsrevisionen abzustellen. Prioritäre Aufgaben in dieser Phase lägen in der Vollendung des Binnenmarktes(vor allem des Finanzmarktes) und im schrittweisen Umbau der Agrar- und Strukturpolitik. Die gemeinsame Förderpolitik sollte die europäische Kohäsion und Solidarität stärken statt durch Verteilungskämpfe neue Gräben des Zwiespalts zu öffnen. Die Koordinierung der Wirtschaftspolitik und die Verzahnung der Währungspolitik mit der Finanzpolitik im Euroraum müsste durch verbindlichere Verfahren und Anreize verbessert sowie die Glaubwürdigkeit des Stabilitätspaktes zurückgewonnen werden. Der Rat sollte die Transparenz seiner Entscheidungen deutlicher machen und den Umfang von Mehrheitsentscheidunipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 141

gen ausdehnen. Das Europäische Parlament müsste durch seine Kontrollund Mitbestimmungsrechte seine Sichtbarkeit für die europäische Öffentlichkeit erhöhen. Die Rolle der Europäischen Kommission als vertrauenswürdiger Moderator ist unverzichtbar, ihre Autorität und die Effizienz ihrer Dienststellen unerlässlich, um die Integrationsdynamik voranzutreiben und Fehlentwicklungen abzuwenden. Während einer längeren Konsolidierungsphase könnte man sogar durch ein erneutes Konventsverfahren die überladene Verfassung vereinfachen, das Gemeinschaftsrecht entrümpeln und die Effizienz von Entscheidungen erhöhen. Es sollte sogar möglich sein, die komplexen Verzahnungen zwischen den eu -Organen und den Mitgliedern zu vereinfachen und sich auf die Kernaufgaben der eu zu beschränken(Binnenmarkt, Wettbewerb, Außenhandel, Währung, innere und äußere Sicherheit) und zweitrangige Funktionen möglichst wieder auf die nationale Ebene zurückzuführen. Die Mitgliedsländer müssten sich prioritär auf die Umsetzung der internen Reformen und auf eine konsequente Wachstums- und Konvergenzpolitik einlassen und schließlich resolut die Konsolidierung der Staatsfinanzen betreiben. Die rasche Vollendung des Binnenmarktes könnte auf diese Weise zum zentralen Teil einer wachstums- und innovationsfreundlichen Wirtschaftspolitik werden. Kräftiges und anhaltendes Wachstum würde nicht nur die unerlässlichen Reformen in den Mitgliedsländern und deren reale Konvergenz, sondern auch den Prozess der europäischen Integration fördern. Auch für die neuen Mitgliedsländer wäre eine Konsolidierungsphase hilfreich. Das Vertrautwerden mit den komplizierten Regelwerken der eu , die Einübung der Mechanismen der Kompromissfindung innerhalb der europäischen Institutionen, die Umsetzung der Binnenmarktregeln und die Vorbereitungen für den Beitritt zur Währungsunion sind ausreichend schwere Aufgaben, die alle Kräfte der nächsten Jahre absorbieren werden. Erst danach könnte sich die Union neuen Erweiterungsrunden zuwenden, was institutionelle Annäherungen(erweiterter Europäischer Wirtschaftsraum bzw.»Erweiterte Assoziierte Mitgliedschaft«), politische Mitsprache sowie finanzielle und konzeptionelle Hilfen für privilegierte Partner keineswegs ausschließt. Die eu steht vor gewaltigen internen und externen Herausforderungen, die sich auf der Ebene der Nationalstaaten nicht mehr lösen lassen. Sie haben ihren Ursprung nicht allein in den schwierigen Aufgaben der jetzigen und künftigen Erweiterung, sondern auch in den Anpassungs142 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

zwängen der Globalisierung und den weltweiten Problemen bei der Bekämpfung von Armut, Epidemien, Kriminalität, Terrorismus und Konflikten mit Massenvernichtungswaffen. Dafür braucht Europa handlungsfähige, krisenfeste und effiziente Institutionen und Entscheidungsmechanismen. Im Kontext politischer und wirtschaftspolitischer Kooperation kann nur ein einiges Europa sein Mitsprache- und Mitbestimmungsrecht auf internationaler Ebene sichern. Die Politiker sollten die Glaubwürdigkeit europapolitischer Aktionen stärken, statt nationale und sektorale Besitzstände zu verteidigen und unverbindliche Gipfelerklärungen abzuliefern. Nur dann werden die Bürger Europas das Großprojekt Europa wieder ernst nehmen und bereitwilliger als bisher die Anpassungslasten dafür tragen. Europa kann sich ein Scheitern der europäischen Integration nicht leisten. Die politischen und ökonomischen Kosten wären unvorstellbar hoch. Wenn die Staaten Europas sowohl die politische und soziale Stabilität als auch ihre Wohlfahrt sichern wollen, müssen sie sich darauf besinnen, dass sie ihre Zukunft in Europa nur gemeinsam bewältigen können. Alle anderen Wege sind Irrwege, wie die Erfahrungen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts vor Augen geführt haben. Referenzen Balcerowicz, Leszek(2003),»The Adoption of the Euro and Economic Growth of the Accession Countries«, in: Cassel et. al.(Hrsg.)(2003). Boldrin, Michele and Fabio Canova(2001),»Inequality and convergence in Europe’s regions: reconsidering European regional policies«, in: Economic Policy 32, April 2001. Brok, Elmar(2003),»Der Konvent – eine Chance für die europäische Verfassung«, in: Integration 4/2003. Bundesministerium für Finanzen(2001), Wissenschaftlicher Beirat beim BMF , Gutachten zur»Freizügigkeit und sozialen Sicherheit«, Bonn. Cassel, Dieter und Paul J.J. Welfens(Hrsg.)(2003), Regionale Integration und Osterweiterung der Europäischen Union, Lucius& Lucius, Stuttgart. Dauderstädt, Michael(2004),»Transformation und Integration der Wirtschaft postkommunistischer Beitrittsländer«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 5-6/2004. dg Regio(2004), Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion, Konvergenz, Wettbewerbsfähigkeit, Kooperation, Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt , Brüssel. eu Kommission(2003), The EU Economy: 2003 Review , Brussels( ecfin /391/03en ), Brüssel(26.11.2003). ipg 3/2004 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas 143

eu Kommission(2004), Aufbau einer gemeinsamen Zukunft: Finanzielle und politische Perspektiven der Europäischen Union im Zeitraum 2007–2013 , Brüssel(10.2.2004). Europäische Zentralbank(2003), Die Integration der europäischen Finanzmärkte, Monatsberichte, Oktober 2003, Frankfurt/M. Krenzler, Hans Günter(2004), Die Außenhandelsbefugnisse der eu , Beitrag zum Kolloquium des Europa-Instituts Freiburg über»Die Bedeutung des Konventsentwurfs für die Wirtschaft«(Veröffentlichung in Vorbereitung). Sapir, André et al.(2003), An Agenda for a Growing Europe(Report of an Independent High-Level Study Group) , July 2003, Brussels. Sinn, Hans-Werner(2003a), The New Systems Competition, Yrjö Jahnsson Lectures, Helsinki 1999, Basil Blackwell, Oxford. Sinn, Hans-Werner(2003b), Ist Deutschland noch zu retten? Econ Verlag, München. The European Policy Center(2003), The Draft Constitutional Treaty – An Assessment, The epc Issue Paper No. 5. Tietmeyer, Hans(1995), Währungsunion und politische Integration: Historische Erfahrungen und europäische Perspektiven, in: Deutsche Bundesbank, Auszüge aus Presseartikeln Nr. 76. World Economic Forum and Center for European Integration Studies(2002), The Lisbon Review 2002–2003: An Assessment of Policies and Reforms in Europe , Geneva and Bonn. Mehr zu europäischer Integration in internationale politik und gesellschaft ̈ Maxime Lefebvre: Ist ein politisches Europa noch möglich?(2/2004) ̈ Andreas Maurer: Less Bargaining – More Deliberation. The Convention Method for Enhancing eu Democracy(1/2003) ̈ Michael Dauderstädt: Anpassungszwänge und Legitimationsverlust: das europäische Dilemma(2/2002) ̈ Arne Heise: The»Cologne Process«: A Neglected Aspect of European Employment Policy(2/2002) 144 Quaisser/Wegner, Die wirtschaftliche Integration Europas ipg 3/2004

Who Are We? Fears and Facts in Samuel Huntington’s Attack on Latino Immigration to the United States BRITTA WALDSCHMIDT-NELSON T he high level of Latino, especially Mexican, immigration to the United States is endangering America’s National Identity« – this is the latest thesis of Harvard political scientist Samuel P. Huntington. According to his new book,»Who Are We? The Challenges to America’s National Identity«, Mexican and other Latinos have – in contrast to previous immigrant groups – not assimilated into mainstream American culture and can therefore not be integrated into American society. 1 They make up the majority of illegal entries into the United States; most have no interest in learning English; and – worst of all – they settle in their own Spanishspeaking communities, which keep growing through further immigration and high birthrates. These new Hispanic cultural spheres are slowly but continuously taking over more and more cities; indeed, whole regions have already been»Latinized«. This is a process, Huntington believes, that threatens to»divide the United States into two peoples, two cultures, and two languages«, which would mean»the end of the America we have known for more than three centuries«(pp. 30; 45). Huntington’s theory instantly provoked reactions from scores of scholars, journalists, and political activists, although the ideas are not entirely new. Peter Brimelow’s popular 1995 book»Alien Nation: Common Sense about America’s Immigration Disaster« raised almost the same issues as Huntington’s»Who Are We?«; and an almost identical analysis of and warning against Latino immigration with regard to California can be found in Victor Davis Hanson’s»Mexifornia: A State of Becoming«, 1. The book was published by Simon& Schuster in May 2004, but Huntington issued a summary of his views under the title»The Hispanic Challenge« in the March/ April issue of Foreign Policy – page numbers in the present article refer to the latter. Some of the – mostly critical – reactions of other scholars and a brief response to them by Huntington can be found in the May/June issue of Foreign Policy. ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 145

published in 2003. 2 Moreover, the theme of the United States as a nation endangered by the influx of too many foreigners, too much multiculturalism, or a so-called»balkanization of the college campus« should be familiar to anyone who has read Allan Bloom’s»The Closing of the American Mind«(1987), Dinesh D’Souza’s»Illiberal Education«(1992), or James Traub’s»City on a Hill«(1994). Thus the discourse in which Huntington’s new book seeks to participate is well established. However, this is the first time that an internationally acclaimed political scientist has entered the debate; a scholar whose standing – especially after September 11, 2001 – is such that many people will take seriously whatever he writes simply because it was written by him. 3 The present article is an attempt to put the arguments of Huntington(and his predecessors) into the context of the current American immigration debate and to evaluate their significance for questions of American national identity and also political decision-making. Truths and Myths about Latino Immigration The»Us vs Them« Approach First, it is noteworthy that Huntington uses the same method in»Who Are We?« that he employed in his world-famous 1993 book»Clash of Civilizations«, portraying the relationship and interaction between certain foreign cultures and American/Western culture as an inherently dangerous process which threatens to endanger, perhaps even destroy the latter. With an amazing sense of timing, Huntington in his first essay – pub2. Brimelow, a senior editor at National Review and Forbes , argued that the high number of»colored« immigrants(he didn’t differentiate between Asians, Hispanics, Indians or other non-white immigrants) was harming the United States economically and degrading the character of American society. Himself a British immigrant, he called for limiting access to the us mainly to high-skilled white people. The argument of Hanson, a classics professor at California State University, Fresno, is more refined and less openly racist. Coming from a white family of Swedish descent, Hanson explains that the lack of Hispanic assimilation in California has created a dangerous subculture which could eventually transform all of the state into a»Republic del Norte«. 3. One colleague described Huntington, who co-founded Foreign Policy and chairs Harvard’s Academy for International and Area Studies, as»the single most influential and relentless political scientist of the last half century«. See Foreign Policy (May/ June 2004), p. 6. 146 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

lished shortly after the end of the Cold War and the demise of the Soviet Union as the West’s public enemy number one – portrayed Eastern civilization, especially Arab and Muslim culture, as a major threat to Western civilization, especially the so-called Judeo-Christian tradition and the values of democracy and consumer capitalism. By offering the Western nations a new»Feindbild« and a new ideology to rally around and so develop a sense of unity,»Clash of Civilizations«, while viciously attacked by many critics, became immensely popular and had a major impact on the political discourse of the 1990s. After the terrorist attacks of September 11, 2001 and in view of the ongoing»War against(Islamist-Fundamentalist) Terrorism« many Americans now regard Huntington’s theory as a prophetic warning. He is therefore guaranteed a receptive audience now that he has turned his gaze directly towards the United States, portraying the fastest growing immigrant group, Hispanics, as the cultural threat to American values and national identity – especially in an election year in which immigration policy is one of the hot political issues. In doing so, however, Huntington is following an approach that proponents of American Nativism have used since the founding of the Republic: combining facts with fiction(or distorted use of statistical data), playing on popular fears and drawing on cultural antipathies as well as ethnic prejudices to provoke some sort of reaction against an internal minority which supposedly threatens the»American way of life«. Huntington’s charges that Hispanics are different from previous immigrants, not just because of their numbers, but because of their adherence to their native tongue and culture have been raised against many other immigrant groups in the past:»Why should Pennsylvania, founded by the English, become a colony of Aliens, who will shortly be so numerous as to Germanize us instead of us Anglifying them?«, asked the young Benjamin Franklin in 1751. And while he soon stopped worrying about this problem, many other Americans continued to perceive German immigrants – who spoke German for up to three generations, founded their own towns and cultural associations(some of them still exist today) – as a dangerous, subversive group. In the mid-nineteenth century, Scottish and Irish Catholics, whose»un-American faith« and assumed loyalty to the pope were also deemed highly suspect, became prime targets of violent nativism, while in the late nineteenth and early twentieth centuries nativist hostilities were directed mainly against Eastern and Southern European – especially Jewish – as well as Asian immigrants. This anti-immigrant fervor culminated in the infamous National Origins Act of 1924 which severely ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 147

curtailed immigration for anyone not coming from Western Europe and practically excluded Asians altogether. When signing this law President Calvin Coolidge proclaimed:»America must be kept American«(a statement that Huntington could easily have adopted as a subtitle for his »Who Are We?«). 4 Huntington’s charges that Hispanics are different from previous immigrants, not just because of their numbers, but because of their adherence to their native tongue and culture have been raised against many other immigrant groups in the past. Despite nativist claims to the contrary, all these immigrant groups did eventually assimilate into the mainstream culture, broadening the ethnic as well as the religious components of American national identity. Not only immigrants, but also religious minorities who formerly existed at the margins of society have become widely accepted parts of the American mainstream(for example, Jews, Mormons, and Evangelical Christians). The Immigration and Nationality Act of 1965 ended the discriminatory national-origins quota system of 1924, opening the door to a stream of new immigrants mainly from non-European countries(many from Central and South America, but also from Asia). Since then, the image of the»Salad Bowl« has started to replace the»Melting Pot« ideal, giving credit to the diversity of the American people, and the term »Judeo-Christian tradition« as opposed to wasp (white Anglo-Saxon Protestant) has been used more and more to describe the American cultural mainstream. While not denying this history of successful assimilation of previous immigrant and minority groups, Huntington still claims that Hispanic immigrants are inherently different and will never fit this pattern. A closer look at the numerous examples and statistics he quotes to prove his point reveals some major argumentative as well as empirical weaknesses to his approach. 4. For an excellent survey of this topic see, for example, John Higham, Strangers in the Land: Patterns of American Nativism, 1860–1925 , 2nd ed.(New Brunswick: jml Ruttgers University Press, 1988) and»Instead of a Sequel, or How I Lost My Subject«, Reviews in American History 28(2)(June 2000), pp. 327–39. 148 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

The Extent of Latino Immigration and the Threat of»White Nativism« It is true that the size of the so-called Hispanic population has increased tremendously since the mid twentieth century(from less than three percent to 13 percent of the American population: since 2003 they have replaced African Americans – 12.7 percent – as the largest minority group in the United States). If current trends continue, the us Census Bureau projects that by the mid twenty-first century one in every four Americans could be Hispanic. 5 However, it is important to note that the term»Hispanic«(which was introduced by the us Census Bureau in 1970 and can be used interchangeably with»Latino«) is not a racial or ethnic category but applies to all people in America who trace their origin to a Spanishspeaking country. While a majority of these Hispanics(about 60 percent) have Mexican roots, there are many other groups of»Hispanic origin«, such as Puerto Ricans, Dominicans, Cubans or immigrants from Spain or Central and South America. Hispanic Americans can be white, black, or brown(48 percent of all Hispanics marked»white« as their racial category in 2000). 6 In contrast to other minorities in the United States(for example, African Americans), there are significant cultural differences between the various Hispanic groups, since many of them do not have the same racial or ethnic background, do not share a common history, have widely divergent socioeconomic situations, and do not have a common political agenda – facts that Huntington largely ignores in his analysis. 7 Most scholars of immigration believe that the geographic dispersion of an immigrant group is an important indicator of its assimilation into the host society. The regional concentration of Mexicans in California, Cubans in Miami, and Dominicans and Puerto Ricans in New York is therefore, in Huntington’s view, a sign of their failed assimilation and presents, at the same time, a strong cultural threat to the regions con5. This and all following population statistics are taken from the 2002 us Census figures: see us Census Bureau, Current Population Reports, P60/222, us Government Printing Office, Washington, DC, 2003(www.census.gov). 6. Only four percent of Hispanics marked»African American«, six percent marked »more than one race«, and 42 percent marked»some other race« as their category in the 2000 census. 7. For example, Spanish, Argentinean, and Puerto Rican immigrants do not have much in common, and while most Mexican Americans in California support the Democratic Party, Cubans in Florida usually vote Republican. In New York the poverty rate of Dominicans is 32 percent, that of Colombians only eleven percent. ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 149

cerned. While it is true that, compared with the national average, Hispanics in the us are still an urban, highly concentrated population and over half of them live in just two states(11.6 million in California, 7.2 million in Texas), there are many other states with a sizable Hispanic population (for example, New York, Florida, Illinois, Arizona, New Jersey, Massachusetts, and New Mexico). According to a study by the Pew Hispanic Center and the Brookings Institution, Hispanic immigrants are actually dispersing geographically at a faster rate than the great European immigrant waves a century ago. Huntington himself points out that during the last decade there has been a tremendous increase in the Hispanic population of traditionally non-Hispanic areas, for example, in Nevada, North Carolina, Arkansas, Georgia, Tennessee, and Alabama. 8 However, rather than seeing this as a positive development Huntington interprets it as the establishment of Mexican»beachheads«, which further threatens the destruction of authentic American culture(p. 35). Predicting a scenario in which these unwanted immigrants will outnumber white Americans and threaten the Anglo-Protestant heritage of the United States, Huntington warns that this would inevitably provoke a violent backlash by the beleaguered whites who would feel like»strangers in their own land«. To demonstrate the possible consequences of such »white nativism«(a term he takes from Carol Swain’s 2002 book»The New White Nationalism in America«) Huntington cites the ethniccleansing tragedy of Bosnia as an example of what can happen if the growth of a minority group into a majority(in this case Muslims) comes to constitute a cultural threat to the former majority(Serbs). While admitting that there is little chance that California whites would suddenly try to kill all the Mexicans in their state, he does imply that»the chance that they will not react« in some drastic, potentially violent way»is also about zero«(p. 41) Again, Huntington fails to notice that America has been able to deal successfully with surges of immigration that were proportionately larger than the present one in the past without becoming a divided nation or turning to genocide(for example, the rate of Irish immigrants in the mid nineteenth century was more than twice the Mexican one of the 1990s; nineteenth-century German and early twentieth-cen8. See Population Resource Center, Executive Summary: A Demographic Profile of Hispanics in the us , www.prcdc.org/summaries/hispanics/hispanics.html, and Daniel T. Grisworld, Associate Director of the Center for Trade Policy Studies, Cato Institute, letter to the editor, Foreign Policy (May/June 2004), pp. 84–86. 150 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

tury Russian, Italian, and Austro-Hungarian immigration rates each surpassed current levels of Mexican immigration, and approximately 10.5 percent of us residents are immigrants today as compared to nearly 15 percent at the beginning of the twentieth century). 9 Questioning Hispanic-Americans’ Patriotism and Work Ethic In common with many others who lament high levels of immigration Huntington has little faith in the integrative power of American culture. Moreover, his arguments demonstrating the alleged inherent Mexican unwillingness and inability to assimilate do not stand up to scrutiny. For example, Huntington describes how, during a 1998 Mexico-United States soccer match in la , there were many Latinos waving Mexican flags and that in a 1992 study a majority of Latino immigrant children identified themselves as»Hispanic« or»Mexican« as opposed to»American« (pp. 40; 42). From these and similar examples, he concludes that Latinos do not respect American culture, do not have any patriotic feelings or sense of duty to the us , and that they will never consider themselves American. More recent studies have shown, however, that over 90 percent of us -born Latinos and naturalized citizens answer»yes« when asked»Are you proud to be American?«. And regarding the supposed lack of Hispanic-American patriotism or sense of duty, it is worth pointing out that a disproportionately high number of Hispanics serve in the us armed forces. 10 Huntington claims that Hispanic immigrants do not share the same (Anglo-Protestant) work ethic that has led other groups to succeed in America because they lack initiative, self-reliance, and ambition, dislike hard work and have a concept of time(the»mañana syndrome«) which is incompatible with American business. While there may be a grain of truth in some of these arguments(as in any prejudice) the economic success of many Hispanic Americans shows that they certainly cannot be generalized. Huntington himself in another chapter(pp. 42f) decries the fact that industrious Cuban-Americans have taken over almost the entire 9. See Demetrious Papademetriou, us Immigration: Fact, Fear and Fantasy, www.afsa.org/fsj/jun01/ papademetriou(June 2001); Grisworld(footnote 8), p. 84. 10. See Mary Jo McConahay, Latinos, Cowboys, and Samuel P. Huntington: A Community Responds to ›The Hispanic Challenge‹, Pacific News Service – Hispanic Vista(April 5, 2004)(www.hispanicvista.com); Dan Glaister,»On the Border of Disaster?«, The Guardian (March 15, 2004). ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 151

Miami business district. Also, us Census data show that the labor force participation rate of Hispanic Americans is higher than that of any other ethnic or racial group in the United States. 11 It is true that substantially more Hispanics than non-Hispanic whites live below the poverty line (21.8 percent as compared to eight percent of non-Hispanic whites), but their poverty rate is lower than that of African Americans(24.1 percent). Besides, their lower income is not necessarily the result of a different work ethic: also important – and this applies especially to Mexican immigrants – is the fact that most of them are recent immigrants with little formal education and employed in low paying agricultural or domestic service jobs. The poverty rate for Hispanic groups who have been in the us longer and who have had time to»work their way up« is much lower(for example, 17 percent for Cubans and eleven percent for Colombians), and 68 percent of all Hispanic-Americans who have been in the United States for 30 years or more own their own homes. 12 Bilingualism: Danger or Advantage? The most threatening aspect of the»Hispanic Challenge« is, in Huntington’s view, their failure to learn English, which is, of course, a central prerequisite for assimilation. Huntington is particularly upset by the fact that, instead of forcing the issue and finally declaring English the only official language of the United States, the us government spends money on bilingual education schemes and seems to embrace Spanish as an alternative mode of communication. Since May 2001 George W. Bush has even broadcast the weekly presidential radio address to the American people in both languages, and some of the debates between the Democratic Party’s presidential candidates have also taken place in English and Spanish. Huntington sees this as a sign of the impending collapse of traditional American values and concludes that soon»Americans«(of course, he means only the non-Hispanic ones)»will not be able to receive the jobs or pay they would otherwise receive because they can speak to their fellow citizens only in English«(p. 39). While additional language skills 11. 80 percent of all Latino males over the age of 16 are in the workforce as compared to 75 percent of non-Hispanic white males. 12. As immigration historian Roger Daniels points out, the level of Hispanic-American economic success is actually very high given the fact that»the majority of Hispanic immigrants came here with nothing. Yet by March 2002, 78.6 percent of them were living above the poverty line.« Cited in Foreign Policy (May/June 2004), p. 10. 152 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

– like any educational accomplishment – are certainly helpful in any professional career, Huntington’s prediction of an American job market in which knowledge of Spanish is more important than fluency in English seems rather far fetched. Of course, the issue of bilingualism and the merits or disadvantages of bilingual education are hotly debated(not only in the us ), and cannot be discussed in detail here. However, regarding the claim that bilingualism and bilingual education constitute a unique impediment to Hispanic assimilation, as well as a threat to American national identity, one may point out that as late as 1880 four out of five students of German descent in St Louis were attending bilingual schools. 13 It is particularly noteworthy that Rodolfo de la Garza, a Columbia political scientist whose research on linguistic developments Huntington cites to prove his point, strongly disagrees with the presentation of his data in»Who Are We?«. He claims that Huntington misread the data, has »no knowledge of the available published work«, and his assumptions are »based on prejudice« rather than research. Like most other experts in the field, de la Garza stresses that – contrary to Huntington’s assertions – the Latino propensity for learning English hardly differs from other immigrant groups: Hispanic immigrant families are usually»English-dominant« by the second generation, with most American-born children being fluent in both English and Spanish, and by the third generation, Hispanic families speak»very little Spanish«(60 percent of third generation Mexican-American children speak only English at home). Even in the Hispanic enclaves of Southern California and South Florida 88 percent of second-generation Hispanics prefer to speak English rather than Spanish. 14 13. As Roberto Suro, Director of the Pew Hispanic Center, points out, many indicators show that»linguistic assimilation is proceeding faster today among Latinos than it did during the golden past that Huntington extols«. Cited in Foreign Policy (May/ June 2004), p. 6. 14. See Rodolfo O. de la Garza, cited in Kathy Gilsinan,»Who We Are: Columbia Professor Says Huntington Misinterprets Research on Assimilation«, Columbia Spectator (online edition, March 11, 2004)(www.columbiaspectator.com). See also Rodolfo O. de la Garza et al.,»Mexican Immigrants, Mexican Americans, and American Political Culture«, in Barry Edmonston and Jeffrey S. Passell(eds.), Immigration and Ethnicity: The Interaction of America’s Newest Arrivals (Washington: Urban Institute Press, 1994), as well as Richard Alba and Victor Nee, Remaking the American Mainstream (Cambridge MA: Harvard University Press, 2003). ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 153

The Significance of Interracial/Interethnic Marriages As one more proof of the Hispanic failure to assimilate Huntington notes that in 2000 only 28.3 percent of all Hispanic-American marriages crossed ethnic lines, and he claims that with their increasing numbers this figure will decline since»the opportunities for them to marry each other will increase«(p. 37). This is an interesting conclusion considering that the very figures he cites show a three percent increase in Hispanic-non-Hispanic marriages over the past six years. Less than nine percent of first-generation Hispanic immigrants marry outside their ethnic group, but more than 26 percent of their children and over 33 percent of their grandchildren do so. Thus the Hispanic pattern of»integration by marriage« is entirely comparable to other immigrant groups(only Asians have a higher rate of ethnic intermarriage). Given that the intermarriage rate between white and African Americans is less than one percent, and that all other social indicators(including the rate of violent conflict) clearly indicate that relations between Hispanic and non-Hispanic white Americans are far better than between blacks and whites, Huntington’s assertion that the»Anglo-Hispanic cultural division« will soon replace the»racial division between blacks and whites as the most serious cleavage in us society« (p. 40) simply lacks credibility. 15 In view of the fact that Huntington repeatedly stresses that of all Hispanic groups he considers the Mexican immigrants the most troublesome and the most alien to American culture, one may also wonder with Dan Glaister if he re-read the conclusion of his»Clash of Civilizations« before writing»Who Are We?«. There he stated that»the cultural distance between Mexico and the United States is far less than that between Turkey and Europe« and even added that»Mexico has attempted to redefine itself from a Latin American to a North American identity«. 16 15. Figures taken from Gregory Rodriguez, From Newcomers to New Americans: The Successful Integration of Immigrants into American Society (Washington, National Immigration Forum, 1999), quoted in Huntington,»The Hispanic Challenge«(footnote 1), Sidebar: Failure to Assimilate – Intermarriage; see also National Academy Study of Racial Trends, Racial Intermarriage, 1960–1994(www.newsbatch.com/race/intermarriage). 16. Glaister(Footnote 10). 154 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

The Debate on American Cultural Identity and Immigration Policy »Salad Bowl« vs»Tomato Soup«: Different Perceptions of American Culture It is revealing that Huntington at several points in his essay speaks of an »Anglo-Hispanic« rather than an»American-Hispanic« cultural division. This shows the true nature of his concern, namely that deep inside, despite disclaimers to the contrary, he does not conceive of American culture as pluralistic, but as Anglo-Saxon Protestant. Coming from a family of English settlers who arrived in Boston in 1633 and helped to found Norwich, Connecticut, Huntington openly displays a certain pride in his old wasp heritage.»There is no Americano dream«, he states,»there is only the dream created by an Anglo-Protestant society«(p. 45): if Hispanics want to participate in it, they must do so in English and adapt to Anglo-Saxon norms of behavior. This underlying belief in the superiority of wasp culture is a common feature of almost all books warning against the consequences of Latino or other non-white immigration. 17 It is not so much the inability of Hispanics to integrate into American society which seems most to alarm Huntington, but the possibility that they may actually succeed in doing so without giving up all adherence to their native language and culture. His statement that this»would be the end of the America we have known for more than three centuries«(p. 45) indicates that he thinks of American culture as one whose greatness depends mainly on its endowment with certain Anglo-Protestant values that should forever remain unchallenged. Huntington thus dismisses the »salad bowl« in favor of a new culinary metaphor for American national identity, plain old Anglo-Protestant»tomato soup«, to which new immigrants may add some spices or croutons, but should never be allowed to change its basic ingredients. While the soup-image is one that adherents to the melting-pot ideal can certainly live with, it still ignores the fact that from its very foundation American culture has never been exclusively Anglo-Saxon(fortunately, one may add, thinking of the darker sides of that heritage, such as the extermination of American Indians, witch hunts, slavery or racial segregation). Even if one were to disregard Native Ameri17. Brimelow, Bloom, D’Souza, Traub and Hanson, for example, all criticize»liberal multiculturalism« or»cultural relativism« and most of them endorse the reinstitution of old models of assimilation as the only way of integrating immigrants into American society. ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 155

can influences on American culture, one cannot deny that the first enduring European settlement in America was a Spanish one(St. Augustine, Florida, founded in 1565); that until the mid-eighteenth century over half of current us territory belonged to Spain or the United States of Mexico; and that the American Republic could never have been built the way it was without the labor of African Americans. Furthermore, over the centuries American culture has been continuously broadened and changed by the many immigrant groups that have become part of it. The dominance of white Anglo-Saxonism in America has long been challenged – especially since the 1960s – and an increasing number of white and nonwhite Americans have embraced the notion of cultural pluralism. It is not so much the inability of Hispanics to integrate into American society which seems most to alarm Huntington, but the possibility that they may actually succeed in doing so without giving up all adherence to their native language and culture. Having said all that, it is unlikely that Anglo-Americans will feel like »strangers in their own land« any time soon. Even if current trends continue(and they may not), white non-Hispanic Americans will continue to be a majority of the us population for a long time to come. And while Anglos may come to be outnumbered in some states(for example, California, Texas, and New Mexico, all territories which originally belonged and are geographically adjacent to Mexico), the access of Hispanic Americans(and other non-white minorities) to socio-economic and political power is so limited that it does not threaten to replace white dominance in these areas in the foreseeable future. For example, as already mentioned, more than one fifth of all Hispanics live below the poverty line, and while Hispanic voter turnout in presidential elections has increased from 32 percent to 45 percent over the past 20 years, it is significantly lower than the rate for non-Hispanic whites(62 percent) or African Americans(57 percent). Hispanic-Americans account for less than five percent of all Members of Congress, and there is no Hispanic(or indeed African American) senator at all. It is also noteworthy that the rate of Hispanic-Americans obtaining a college degree is less than one third of that of non-Hispanic whites. Taking all of this into consideration, it is not surprising that»Who Are We?« provoked a great deal of protest: many Latino groups, as well as a 156 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

number of journalists and scholars, have denounced Huntington’s ideas not only as inaccurate and misleading, but also as promoting a culture of intolerance and antagonism towards Hispanic Americans. Some claim that the book»reflects a new stage of the culture wars«, and Huntington’s colleague Gary Orfield, Harvard Professor of Education and Social Policy, called his work»a disgraceful example of the kind of anti-immigrant attitudes that appear recurrently in American history«. 18 According to Roger Daniels, one of the most eminent American immigration scholars, Huntington’s»insistence that American culture is ›Anglo Protestant‹ is not only offensive but false«, and he believes that an article of such»unscholarly chauvinism« would not have been published in Foreign Policy if the author had not been a cofounder of the journal. 19 Despite this harsh criticism and the evidence of serious flaws in Huntington’s research, many Americans apparently take his work very seriously and are now actively joining those forces that have been demanding harsher restrictions on Mexican immigration for years. It would lead us too far astray to go into the complex detail of us immigration and the debate on its reform, but some issues should at least be mentioned to explain why Huntington’s theory has triggered such an intense public reaction. New Initiatives for Immigration Control First of all, the effect of the terrorist attacks of September 11, 2001 on the immigration debate in the United States cannot be underestimated. Ever since, immigration and its control have become a major concern to Americans, who have come to question the functionality – and especially the safety – of their immigration system(after all, the hijackers entered the us legally). Politicians across party lines agree that in order to combat terrorism America must strengthen the weak links in its immigration system. Thus 9/11 shifted the immigration debate in the United States from liberalizing procedures(especially with Mexico) to deep misgivings about border control. In October 2001, the usa Patriot Act was passed, restructuring the federal government(for example, merging the Immi18. See Daniel J. Hemel,»Critics Claim Huntington Is Xenophobic,« The Harvard Crimson Online (March 16, 2004), pp. 1–5(www.thecrimson.com); Mary Jo McConahay(footnote 10); and Andrian Kreye,»Die braune Gefahr: Samuel P. Huntington erweitert mit seiner Theorie zur Einwanderungspolitik sein Weltbild vom Kampf der Kulturen«, Süddeutsche Zeitung (March 22, 2004), p. 14. 19. Daniels cited in Foreign Policy (May/June 2004), p. 10. ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 157

gration and Naturalization Service into the newly created Department of Homeland Security) and reforming national security policies, including admission policies, border controls, and the treatment of aliens within the United States. Some of the more drastic of these changes have been sharply criticized: for example, the fact that non-citizens can now be deported for their political associations or speech and can be arrested and detained indefinitely if they are suspected of terrorist connections, even if there is no proof. Many human and civil rights groups – above all the American Civil Liberties Union – have condemned these provisions as violating not only the spirit of American liberalism and the traditions of a free society, but also the First and Fifth Amendments of the us Constitution. 20 Other groups, such as the»American Patrol« or the»Federation for American Immigration Reform«( fair ), think that the present measures do not go far enough and argue that a drastic limitation of immigration is essential not only for the country’s national security, but also for its economic survival. With their membership swelling since 9/11 these groups will have a significant influence on the upcoming presidential election. fair , for example, continuously publishes ratings of the»immigration stand« of all political candidates, funneling money and support to those candidates who in their view support the most restrictive immigration laws and border control measures. 21 The issue is a bi-partisan one: not only conservative Republicans but also many Democrats support fair . Furthermore, the organization’s chairman, former Democratic Governor of Colorado Richard Lamm, is currently running for election to the board of directors of the Sierra Club(the nation’s oldest and largest environmental group) on a platform of limiting immigration to protect the environment. 22 20.For a more detailed analysis of this issue see, for example, Doris Meissner, After the Attacks: Protecting Borders and Liberties, Carnegie Endowment for International Peace, Policy Brief(November 2001)(www.ceip.org/borders), and David Cole, »Trading Liberty for Security after September 11«, Foreign Policy in Focus (September 2002), pp. 1–4(www.fpif.org). 21. For more information on fair see their website network under www.fairus.org. 22. The Sierra Club Leadership – for example, executive director Carol Pope – disagree with Lamm’s position, as well as with the political stand of a new splinter group »Sierrans for us Population Stabilization«, calling this approach»environmental racism« or»the greening of hate«. See John Leo, A Really Ugly Shade of Green (March 29, 2004)(www.townhall.com), pp. 1–2. 158 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

In California, home to the Sierra Club and the state most affected by Mexican immigration, political activism against Latino immigration has surged during the last few years. fair and other groups are now supporting a new legislative initiative that would deny all public services, including education and health care, to undocumented immigrants. The proposition, which is basically a remake of the 1994 Proposition 187(passed in California in 1994, but later overturned by federal courts which declared it unconstitutional), has already gained widespread popular support and might have a better chance of succeeding than its predecessor because of the changed focus of the us immigration debate. 23 One could easily regard the popularity of measures such as Proposition 187 as part of the new»white nativism« or»white nationalism« that Carol Swain has described(and Huntington referred to). However, qualifying this phenomenon as a response to Hispanic immigration is also a case of blaming the victim. Immigration and the 2004 Presidential Campaign The issue of limiting Hispanic influence in California is probably less a cultural than a political one. With over 34 million people(35 percent of those are of Hispanic origin), California is the most populous state in the nation, and no other state has as many Hispanic representatives in Congress(nine out of 25). The California vote is decisive in the presidential election, and although the state tends to have a Democratic majority, this is not always the case. As a result of the spectacular public referendum(recall) in October 2003, which replaced long-time Democratic Governor Gray Davis with Republican(and famous movie star) Arnold Schwarzenegger, the California vote, including its significant Hispanic contingent, has become a coveted prize in the upcoming election. President Bush is trying to implement a dual strategy with regard to immigration: catering to the anxieties of anti-immigration groups, he has been promoting the strengthening of border patrols and the building of 23. California Proposition 187 was adopted with 59 percent of the vote on November 8, 1994, becoming law the next day. However, as early as November 11, 1994 federal judge Matthew Byrne issued a temporary restraining order against it. The case worked its way through the courts until in 1998 the newly elected Governor of California, Democrat Gray Davis, dropped the appeals process before the courts, which brought down the final curtain on the law. ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 159

a huge electric fence(a kind of high-tech version of the Berlin Wall) on the us -Mexican border. On the other hand, the former Governor of Texas (with a Latino population of 33 percent) naturally also tries to court the Hispanic vote. Bush is well aware of the fact that(in contrast to African Americans, who have solidly voted for the Democratic Party since the 1960s) Hispanic Americans, who are mostly Catholic and generally hold conservative views on so-called»moral issues«, usually give at least one third of their vote to the Republican Party. In 1998 George W. Bush was able to win 49 percent of the Hispanic vote in Texas(his brother, Florida Governor Jeb Bush, received as much as 61 percent in his state), and in the 2000 election Hispanic support provided Bush with a winning margin in Florida, ultimately gaining him the Presidency. Trying to build on this success, not only Bush’s weekly radio address to the nation, but almost all his election ads are now aired in English and Spanish. He often stresses his exceptionally good relationship with Mexico’s President Vicente Fox (whom he invited to his Crawford Ranch in March of this year, an honor which many other world leaders – including German Chancellor Gerhard Schröder – have not been granted). And, against the strong opposition of some members of his own party, Bush is supporting an initiative to grant amnesty to millions of illegal aliens, most of them Mexicans. The difficulties facing anyone, especially a Republican, wishing to engage in such a bifocal approach on immigration become obvious from the websites of conservative groups: they are filled with harsh criticism of President Bush for his alleged leniency towards Mexican and other aliens who may harm American interests and endanger American national security. 24 His Democratic challenger John Kerry is also trying to appeal to Hispanic voters. Being a»first-generation American« from an immigrant family himself Kerry obviously has much sympathy for those who want to improve their lives by coming to the United States. Also, since the 1960s the Democratic Party has traditionally embraced minority issues. Being a Democrat, it is therefore less risky for him to support immigrantfriendly policies than it is for George W. Bush: although, as already mentioned, opposition to immigration can be found across party lines, it is 24.See, for example, the»American Patrol«, who claim that Bush»has been terrible on immigration issues« and has»done nothing to secure the borders … even after the events of September 11, 2001«. See American Patrol website, www.americanpatrol.com(April 6, 2004); see also Samuel Francis,»What California Really Teaches«, Chronicles Magazine (October 10, 2003)(www.chroniclesmagazine.org), pp. 1–2. 160 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

still more prevalent among Republicans than among Democrats. In this context, it may be noteworthy that Huntington identifies himself as an »old-fashioned Democrat« and has already announced publicly that he intends to vote for Kerry in November, despite his different views on immigration. 25 On his official campaign website, Kerry openly stresses his long-standing support for civil rights and clearly goes further than Bush in supporting»progressive« immigration reform. Among Kerry’s goals are, for example, full restoration of welfare and health care benefits to legal immigrants(many of which they lost as a result of the 1996 welfare reform); family reunification programs; expedited citizenship for immigrants who serve in the armed forces; and»earned legalization«, that is, giving undocumented immigrants a chance to legalize their status if they have been in the us for a certain time and can pass a background check. He also supports the so-called dream Act which would provide aid to undocumented, but promising young people who have spent their formative years in the us and graduated from high school there so they can attend college. 26 All these measures are highly disputed. As Demetrious Papademetriou of the Migration Policy Institute and other experts on us immigration have pointed out, there are no simple answers on how to deal with the high level of legal immigration, not to mention the problem of illegal immigration. Their research has also shown that drastic unilateral measures (for example, highly restrictive immigration laws, militarizing borders, introducing national id cards or conducting intrusive workplace raids) cannot solve this problem; neither can huge blanket amnesty programs (this is also true of other immigration countries, such as France, Germany, or Japan). 27 The United States should therefore abandon its prac25. After the southern white democrats left the party and joined the Republicans in protest against Democratic support for the Civil Rights Act of 1964 and the Voting Rights Act of 1965, the Democratic Party became the main supporter of the interests of racial and ethnic minorities, of gay Americans and of the women’s rights movement. Today most minorities – especially African Americans – feel more akin to the Democratic than to the Republican party. For Huntington’s comments on Kerry, see Interview with Deborah Solomon in New York Times Magazine (May 2, 2004); www.nytimes.com/2004/05/02/magazine/02 questions .html. 26. For more information on Kerry’s immigration policy agenda, see www.johnkerry. com/issues/ immigration. 27. See Demetrious G. Papademetriou,»Think Again: Migration«, Foreign Policy, No. 109(Winter 1997–98), pp. 15–31. ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 161

tice of swinging between extremes with regard to immigration policy and try to generate a system that carefully balances the needs of the country’s employers with the interests of its workers. Also, the us government should collaborate closely with other governments, particularly that of Mexico, to achieve three goals:(i) better enforcement of immigration regulations,(ii) the promotion of legality, safety and proper treatment of immigrants in the workplace and(iii) helping to build up other countries’ social and physical infrastructure, which will in turn reduce the incentives for migration to the United States. 28 By coming forward with his thesis of»The Hispanic Challenge« at this time, Huntington is pouring additional oil onto the flames. While these scholarly arguments are logical their chances of being translated into policy are not very high at the moment. In the fraught immigration debate which has emerged since 9/11, especially in the tense pre-election atmosphere, most politicians – especially Bush and Kerry – will have a hard time resisting calls for easy fixes and radical prescriptions. And many members of the general public engaged in this debate seem to be guided more by emotion than reason. The issue has become a very divisive one, and by coming forward with his thesis of»The Hispanic Challenge« at this time, Huntington is pouring additional oil onto the flames. Defending his work, he has claimed repeatedly that»there is obviously nothing racist about it« and that his study»is not a policy-oriented book«. 29 However, his assertions have been enthusiastically embraced by anti-immigration groups and by those who also want to limit opportunities for Hispanic-Americans in the United States(for example, social 28. Ibid. See also website of the Migration Policy Institute, www.migrationpolicy.org, and Papademetriou,»We Need a Fresh Start on Immigration – The Old Policies Don’t Work«, Los Angeles Times (September 4, 2001) and Papademetriou, us Immigration: Facts, Fear and Fantasy(footnote 9); see also Meissner(footnote 20). 29.Cited in Daniel J. Hemel(footnote 18), p. 2; see also Foreign Policy (May/June 2004), pp. 90–91. Huntington’s responses to his critics have been rather brief and unelaborated. In most cases, he refuses to take their evidence seriously, denounces their arguments as slander or simply repeats his original theories. When challenged in an interview by Deborah Solomon(see footnote 25) about the dangers of promoting negative stereotypes, Huntington sternly replied:»Wait a minute. You’re talking about people. I am not talking about people. I am talking about ideas and practices«. 162 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States ipg 3/2004

services or bilingual education). One cannot help but wonder why(besides ensuring that he becomes the center of national and international attention again) an eminent American political scientist like Huntington would want to take such an apocalyptic, incendiary and, arguably, scientifically untenable stance? Cultural Pluralism: A Core Component of American National Identity Rather than getting entangled with anxieties and fears about inevitable changes in the world, Americans – Anglos and others – should try to deal with the problems of immigration control in a rational way. The influx of new Hispanic(and other) immigrants certainly presents a challenge, but it should be seen as a positive rather than a negative one, as an opportunity rather than a threat. Just like millions of immigrants before them, these newcomers will bring new energy, tastes and impulses to America which will broaden, not destroy its culture. Like German, Italian and other non-English speaking immigrants, Hispanic immigrants will follow their vision of the American(o) Dream, no matter how much Huntington may deplore it. After all, this Dream is not about language, but about opportunity and values(especially the core tenets of the us Constitution, that is, individual freedom, rule of law, and democracy). What makes American society special is its extraordinary diversity. America has integrated more groups into its mainstream culture than any other nation. Thus cultural pluralism – including the promise to grant all the different racial, ethnic, and religious groups freedom and equal access to socio-economic and political opportunities – has become an essential part of American identity. As the current debate shows, American society has not lived up to this promise yet, but certainly most Americans would like to think so, when they reflect upon what America stands for and who they want to be. ipg 3/2004 Waldschmidt-Nelson, Latino Immigration to the United States 163

REVIEW ESSAY Staatszerfall, Neue Kriege und Bedrohungspotenziale DIETER REINHARDT Jennifer Milliken(ed.), State failure, collapse and reconstruction, Malden, MA; Oxford: Blackwell, 2003, 366 S. Robert I. Rotberg(ed.), When States Fail: Causes and Consequences , Princeton: Princeton University Press, 2004, 335 S. Robert I. Rotberg(ed.), State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Washington D.C.: World Peace Foundation and Brookings Institution Press, 2003, 354 S. Werner Ruf(Hrsg.), Politische Ökonomie der Gewalt. Staatszerfall und die Privatisierung von Gewalt und Krieg, Opladen: Leske u. Budrich, 2003, 388 S. Z um Thema Staatszerfall ist in den letzten Jahren ein großes Angebot an Analysen erschienen. Viele von ihnen haben Fragestellungen aufgegriffen, die bereits im Rahmen der Debatte über»Neue Kriege«, der Privatisierung von Gewalt und Bürgerkriegsökonomien bearbeitet worden sind. Ein Grund dieser Veröffentlichungsflut ist das große Unbehagen darüber, dass sich mit dem Zerfall eine Zeitenwende verbinden könnte, von der eine große Bedrohung auch für die stabilen Staaten ausgeht. Diese Analysen beschreiben die Ursachen und Verlaufsstadien des Zerfalls. Zerfallstypen werden definiert, Indikatoren für Staatszerfall entwickelt und Möglichkeiten der Prävention, der Intervention und des Wiederaufbaus analysiert. Nur selten gelingt es jedoch, die jeweiligen positiven und negativen Auswirkungen verschiedener Interventionstypen auf die unterschiedlichen Phasen und Typen des Staatszerfalls zu ermitteln. Der Hinweis auf das vom Zerfall ausgehende große Bedrohungspotenzial fehlt fast nie. Dabei wird versucht, den Zusammenhang zwischen Staatszerfall, internationalem Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zu belegen. 164 Review Essay ipg 3/2004

Sowohl bei der historischen Einordnung und der Ursachenanalyse des Phänomens als auch bei der Bestimmung der Interventionsmöglichkeiten gibt es sehr konträre Auffassungen. Während einige Autoren im Staatszerfall nur einen relativ schnell zu behebenden Defekt im internationalen System sehen, diagnostizieren andere den Verfall als Hinweis auf eine Zeitenwende. Entsprechend werden entweder Pläne der schnellen Reparatur erstellt oder es wird behauptet, dass es fast unmöglich ist, von außen erfolgreich zu intervenieren. Es kann nur versucht werden, Krisenregionen einzuhegen und negative Auswirkungen, wie z.B. Flüchtlingsbewegungen, einzudämmen. Auch die Frage, mit welcher mittelfristigen Zielsetzung Interventionen erfolgen sollen, wird unterschiedlich beantwortet. Ist es die Wiederherstellung oder Neugründung staatlicher Selbstständigkeit, oder aber gibt es Regionen, in denen nur eine langfristige»Treuhandschaft« unter dem Dach der uno einen Rückfall in kriegerische Verhältnisse verhindern kann? Chester Crocker, der frühere Afrika-Beauftragte der Clinton Administration, ist Vertreter eines optimistischen Ansatzes. Er geht von der prinzipiellen Möglichkeit aus, zerfallende Staaten wieder aufzubauen. 1 Zerfallende Staaten stellen, so Crocker, eine genauso große Gefahr dar wie »Schurkenstaaten«. Letztere können zerfallende Staaten als strategische Basen nutzen. Viele Instrumente gegen den internationalen Terrorismus sollten auch gegen Akteure, die für Staatszerfall verantwortlich sind, präventiv eingesetzt werden. Dazu zählt er das Aufbrechen der miteinander verbundenen Netzwerke im Bereich der Geldwäsche und illegaler finanzieller Transaktionen, des Drogen- und Waffenhandels und der illegalen Formen des Handels mit Rohstoffen wie Edelsteinen,-metallen,-hölzern und anderen Gütern. Bestehende Initiativen der Bush-Administration wie das neue Entwicklungshilfe-Programm, das aids - und Afrikaprogramm, multilaterale Handelsabkommen und neue internationale Kooperationen im Bereich der Terrorbekämpfung sollten Teile einer »umfassenden Staatszerfalls-Strategie« sein. 2 Die usa , die G-8-Staaten und die uno sollten ein internationales Programm formulieren, um zerfallende Staaten zu stabilisieren. 1. Crocker, Chester A. 2003:»Engaging Failing States«, in: Foreign Affairs , Oktober 2003, S. 32–44. Crocker war unter der Clinton-Administration»Assistant Secretary of State for African Affairs«. 2. Ebda. S. 43. ipg 3/2004 Review Essay 165

Die spezifische Rolle der Supermacht, anderer Staaten und der uno bei der Lösung von Konflikten und der Verhinderung regionaler Destabilisierung durch Staatszerfall sollte aus den jeweiligen Besonderheiten der Krisen abgeleitet werden. Das Nahost-Quartett setzt sich z.B. aus den usa , Russland, der eu und der uno zusammen. Der von den usa angeführten Ländergruppe zur Beilegung des Konflikts im Sudan sollte neben Großbritannien und Norwegen eine Gruppe von afrikanischen Staaten unter der Führung Kenias angehören. Beim indisch-pakistanischen Konflikt sollte die usa eine herausragende vermittelnde Rolle spielen. Pessimistischer sind Autoren, für die das Phänomen des Staatszerfalls den Beginn einer historischen Epoche darstellt, in der – wie bereits in früheren Epochen – Regionen mit und ohne Staaten parallel existieren. Für Hans-Joachim Spanger verbindet sich mit diesem Phänomen die Frage, ob in Teilen der Dritten Welt der Staat überhaupt die»geeignete Organisationsform menschlichen Zusammenlebens« ist 3 und ob das»internationale System der Staaten nicht bereits seinen historischen Zenit überschritten« hat. 4 Die»internationale Gemeinschaft« ist nicht bereit, dauerhafte Protektorate zu finanzieren. 5 Die Konfrontation der Supermächte hatte zur Unterstützung auch schwacher Staaten geführt, wodurch die Illusion erzeugt wurde, dass diese globale staatliche Verfasstheit auch bestehen bleibt. Die Prozesse der 1990er Jahre knüpften jedoch wieder an frühere Phasen des internationalen Systems an, in denen neben stabilen Staaten Gebiete der Staatenlosigkeit und andere Formen der politischen Verfasstheit parallel existierten. Im Rückblick ist es Spanger zufolge naiv gewesen zu erwarten, dass in den neuen unabhängigen Staaten der 1960er und 1970er Jahre ein Prozess, der in Europa mehrere Jahrhunderte gedauert hat, in wenigen Jahrzehnten ablaufen könne. Andere Autoren des pessimistischen Ansatzes verweisen auf Parallelen zum Dreißigjährigen Krieg. Erhard Eppler schreibt:»Die Kriegsherren Afrikas und Asiens sind, ähnlich wie die am Ende des Dreißigjährigen Krieges, Unternehmer und Kommandeure in einem.« 6 Trutz von Trotha 3. Spanger, Hans-Joachim 2002: Die Wiederkehr des Staates, Staatszerfall als wissenschaftliches und entwicklungspolitisches Problem, hsfk -Report 1/2002, S. I. 4. Ebda. 5. Ebda, S. II. 6. Eppler, Erhard 2002: Vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt?, Frankfurt a. M. 2002, S. 52. 166 Review Essay ipg 3/2004

sieht im Staatszerfall die Wiederkehr einer Epoche vor der Neuzeit, in der der Staat weniger Macht als nichtstaatliche Akteure besaß. 7 Die neuen Kriege können, so Herfried Münkler, nicht verglichen werden mit den»staatsbildenden Kriegen« des 19. und 20. Jahrhunderts in Europa. 8 Die modernen»Staatszerfallskriege« werden sowohl von ethnischen Zerwürfnissen als auch von den Auswirkungen der Globalisierung verursacht. In diesen Kriegen herrscht eine»undurchdringliche Gemengelage unterschiedlicher Motive und Ursachen«. Humanitäre Organisationen sind»nolens volens zu einem festen Bestandteil der Bürgerkriegsökonomien geworden«. Warlords haben gelernt, mit Hilfe der Medien die Verteilung humanitärer Ressourcen zu steuern. Wenn eine Krise auf den TV-Schirmen erscheint, setzt»rituell« der Hilfsmechanismus ein, jedoch mit»oft verheerenden Folgen, weil sich Kriegsparteien daraus alimentieren«. 9 Vier neue Sammelbände zum Staatszerfall Sowohl dieser pessimistische als auch der optimistische Ansatz sind in den im Folgenden vorgestellten vier Sammelbänden vertreten. Die unterschiedlichen Positionen der insgesamt über 40 Autoren spiegeln die Vielschichtigkeit der aktuellen internationalen Debatte wider. Während der Herausgeber von zwei der vier Bände, Robert Rotberg , Anhänger einer sehr pragmatischen Form der Analyse ist, die auch Politikempfehlungen umfasst, befürworten die beiden anderen Herausgeber, Milliken und Ruf , einen theoretisch anspruchsvolleren Ansatz der Analyse der Politik und der Ökonomie des Staatszerfalls. Klassifizierung und Typen des Staatszerfalls Die von Robert Rotberg 2003 und 2004 herausgegebenen Bücher können als eine Einheit angesehen werden. Die Vorwörter zu den beiden Büchern von Rotberg stimmen größtenteils wortwörtlich überein. Rotberg 7. von Trotha, Trutz 2003:»Die präventive Sicherheitsordnung«, in: Ruf, Werner 2003, a.a.O., S. 1. 8. Münkler, Herfried 2003: Die neuen Kriege, Büchergilde Gutenberg, Frankfurt a.M., S. 18 f. 9. Ebda. S. 52. ipg 3/2004 Review Essay 167

ist Präsident der»World Peace Foundation« und befasst sich seit längerem mit dem Thema des Staatszerfalls. Im Zentrum des 2003 herausgegebenen Buches»State Failure and State Weakness in a Time of Terror« steht die Entwicklung einer Systematik der verschiedenen Stadien des Zerfalls, die der Herausgeber im einleitenden Kapitel entwickelt. Anschließend illustrieren elf Fallstudien auf insgesamt über 300 Seiten diese Systematik. Unterschieden wird zwischen»gescheiterten und kollabierten«(Kongo, Sierra Leone, Sudan, Somalia),»sehr schwachen und gefährdeten«(Kolumbien, Indonesien, Sri Lanka, Tadschikistan) und»schwachen aber relativ stabilen Staaten«(Fidji, Haiti und Libanon). Ein ausführlicher Index erleichtert die Orientierung. Rotberg schreibt, dass Staaten scheitern, wenn sie erstens durch interne Gewalt zerstört werden und zweitens»nicht mehr länger positive politische Güter ihren Einwohnern zur Verfügung stellen können … Der Aufstieg und Fall von Nationalstaaten ist nicht neu«(S. 1). Er versucht, klare Kriterien für die Unterscheidung von»failed« und»collapsed states« und von verschiedenen Formen von»weak states« zu definieren. Starke Staaten stellen erfolgreich»politische Güter« wie Sicherheit und infrastrukturelle Leistungen wie Gesundheit und Bildung zur Verfügung und gewährleisten die Partizipation der Bevölkerung an Entscheidungsprozessen. In schwachen Staaten verfügt hingegen ein Großteil der Bevölkerung nicht oder nicht ausreichend über diese Güter, das staatliche Gewaltmonopol ist eingeschränkt und besonders in Großstädten besteht ein großes privates Gewaltpotenzial. Es gibt Staaten mit einem starken Regime, wie Kambodscha unter Pol Pot, wie Nordkorea, oder wie Irak unter Saddam Hussain. Diese Staaten sind allerdings potenziell ebenfalls schwach, weil diese Regime ihre Legitimität völlig verloren haben(S. 5). In den meisten Staaten, die zerfallen bzw. gescheitert sind, gibt es Bürgerkriege, ethnische Spannungen und große Sicherheitsrisiken im Alltag, und der Staat kann seine Grenzen nicht mehr kontrollieren. Die wachsende Macht von Warlords und anderen lokalen Führern basiert zunehmend auf teilweise traditionellen Netzwerken, Clan- oder ethnisch fundierten Strukturen(S. 9). Der kollabierte Staat ist eine extreme Variante des gescheiterten Staates.»Der Staat ist nur mehr ein geographischer Ausdruck, ein schwarzes Loch, in das eine politische Verfasstheit(polity) hineingefallen ist« (S. 9). Neue private Akteure generieren dann einen»quasi state«, wie zeitweise im Norden Somalias. Diese Strukturen sind»kompatibel mit 168 Review Essay ipg 3/2004

externen Terror-Netzwerken«(S. 10). Einige Staaten können sich aber auch wieder von dieser Phase erholen. Libanon, Nigeria und Tadschikistan waren kollabiert, sind aber wieder zu relativ stabilen schwachen Staaten geworden. Beim Übergang von schwachen zu zerfallenden und gescheiterten Staaten versucht Rotberg drei Typen der Schwäche zu unterscheiden. Sri Lanka, Indonesien, Zimbabwe und Kolumbien können als schwach bezeichnet werden. Einige schwache Staaten können als sehr stark gefährdet bezeichnet werden, wie z.B. Nepal, Nordkorea, Kenia und die Elfenbeinküste. Andere Länder verfügen über das Potenzial zu scheitern, haben aber dennoch relativ stabile staatliche Strukturen, die eine Überwindung von Spannungen ermöglichen, wie etwa die Fidschi-Inseln, Neu-Guinea oder die Philippinen. Zur dritten Kategorie zählt der Autor schwache Staaten wie Haiti, die seit ihrer Existenz kontinuierlich sehr schwach sind und am Rande der geostrategischen Brennpunkte liegen (S. 18). Insgesamt gelingt es dem Autor leider nicht, überzeugende Kriterien für die Zuordnung einzelner Länder zu den Typen zu entwickeln. Rotberg behauptet, dass es nicht möglich ist, quantifizierende Indikatoren für die Vorhersage eines Zerfallsprozesses zu konstruieren(S. 18– 19). Ökonomische Faktoren und die Todesrate bei Kampfhandlungen können nur Auskünfte über eine gewisse Wahrscheinlichkeit des Scheiterns geben(S. 20–22). Die den Staat zerstörende Politik der Diktatoren und Warlords im Kongo, in Somalia, in Angola, Sierra Leone, Liberia und Zimbabwe zeigen, so Rotberg, dass bestimmte sozio-ökonomische Strukturen nicht zwangsläufig zum Staatszerfall führen, sondern hierfür primär die Macht- und Bereicherungspolitik einer führenden Clique verantwortlich ist(S. 23–24). Die Disziplin der Internationalen Beziehungen und die»Chimäre« der Pseudo-Staatlichkeit Die insgesamt vierzehn Artikel des ebenfalls von Robert Rotberg 2004 herausgegebenen Sammelbandes»When States Fail: Causes and Consequences« befassen sich sowohl mit einzelnen Ländern, als auch mit den generellen Zerfallsursachen und den Problemen internationaler Interventionen. Michael T. Klare beschreibt den Zusammenhang zwischen der Kleinwaffenproblematik und privaten paramilitärischen Verbänden, Nat J. Coletta und andere Autoren analysieren die Probleme der Entwaffnung und Demobilisierung, Daniel N. Posner die Funktion der Zivilgesellipg 3/2004 Review Essay 169

schaft in Nachkriegsgesellschaften und Terence Lyons die Rolle von Wahlen beim Wiederaufbau. J. Herbst versucht das Phänomen des Staatszerfalls historisch einzuordnen. Er wirft der Disziplin der Internationalen Beziehungen und der »traditionellen politischen Wissenschaft« vor, dass sie den Staatszerfall in Afrika bisher nicht adäquat analysiert haben(S. 308). In der gesamten Neuzeit ist Staatszerfall ein normales Phänomen gewesen. Beim Zerfall der Kolonialreiche und während des Kalten Krieges sind viele neue Staaten entstanden, die aber nur sehr begrenzt das Hinterland kontrolliert haben und in einem»patron-client«-Verhältnis zu den Supermächten standen. Die Unfähigkeit der internationalen Gemeinschaft, rechtzeitig eine Antwort auf den Staatszerfall, insbesondere nach 1989, zu finden, führt er darauf zurück, dass sie Staaten bereits wie vollwertige Staaten anerkannt hat, wenn bestimmte rechtlich-formale Bedingungen erfüllt waren. Häufig habe es bereits für die Anerkennung von Regierungen ausgereicht, wenn sie nur die Hauptstadt kontrollierten. Ein Grund für das Entstehen auch vieler kleiner Staaten war die sinkende Bedeutung des Agrarbereichs und der sinkende Bodenwert im Verhältnis zur nur wenig Fläche einnehmenden industriellen Produktion.»Zum ersten Mal in der Weltgeschichte ist es attraktiv klein zu sein«(S. 305). Die globale Liberalisierung der Finanzströme und die Schattenglobalisierung ermöglichen es Warlords, eine eigene internationale Ökonomie jenseits der vom Staat abhängigen Ökonomie aufzubauen. Aus der Sicht der Warlords bieten schwache Staaten günstige Ausgangsbedingungen der Rohstoffausbeutung. Sie sind an der Übernahme der Staatsgewalt und an der Kontrolle großer Territorien nicht interessiert, sofern dadurch die Verfolgung eigener ökonomische Interessen erschwert wird. Auch in Zukunft wird, so Herbst, Staatszerfall zu einem normalen Bestandteil der internationalen Politik zählen. Ziel der Interventionspolitik muss es sein, jenseits formalistisch-legaler Fiktionen das Verhältnis zwischen der tatsächlich ausgeübten politischen Macht und einer passenden formalen Einheit neu zu definieren. Die Realität, dass»subnationale politische Einheiten« reale Autorität ausüben, muss anerkannt werden. Staaten, die»gestorben sind«, soll das»Zertifikat« der Souveränität entzogen werden(S. 313). Die usa und andere wichtige Akteure sollten diesen Entzug aber nur in eng definierten Ausnahmefällen vornehmen. Die bisherige Praxis der usa und der eu , Sezessionen zu verhindern, sei falsch. In einigen Fällen kann die Sezession größere Krisen verhindern als das Festhalten an dieser Politik. Die Befürchtung, dass Sezessionen fa170 Review Essay ipg 3/2004

tale Präzedenzfälle darstellen, ist in vielen Fällen unbegründet. Wenn durch eine Sezession der Grad der»politischen Ordnung« steigt, ist sie gerechtfertigt. Indem subnationale Einheiten anerkannt werden, sind sie auch verpflichtet, völkerrechtliche Pflichten von Staaten zu übernehmen. Christopher Clapham wirft in seinem Beitrag»The Global-Local Politics of State Decay« der Disziplin der Internationalen Beziehungen ebenfalls vor, zur Analyse von Staatszerfall wenig beigetragen zu haben. Die Idee, dass der Staat die universelle Form der politischen Verfasstheit sein muss, ist relativ neu. Die Disziplin muss davon ausgehen, dass Staaten und staatenlose Regionen parallel existieren, und Vorschläge machen, wie die Beziehung von beiden zu organisieren ist. Dies gelingt nur, wenn sie sich von der»Chimäre« einer ausschließlich aus Staaten zusammengesetzten globalen Ordnung verabschiedet. Im Gegensatz zur europäischen Geschichte haben die Kriege in Afrika nicht zur Entstehung stabiler Staaten geführt. Der moderne Staat kann Clapham zufolge nicht als einziges globales Ordnungsmodell angesehen werden. Rentenökonomie und Staatszerfall Im Zentrum der insgesamt vierzehn Aufsätze des von Werner Ruf herausgegebenen und von der»Deutschen Stiftung Friedensforschung« geförderten Buches»Politische Ökonomie der Gewalt. Staatszerfall und die Privatisierung von Gewalt und Krieg« stehen die ökonomischen Aspekte von Staatszerfall und Bürgerkriegen. Ruf ist Professor für Internationale Beziehungen an der Universität Kassel. Die Aufsätze sind den Bereichen »Sicherheit im Wandel«,»Ökonomien des Krieges« und»Rentenökonomien und Staatszerfall« zugeordnet. Ausgangspunkt des einleitenden Kapitels von Ruf über die»Politische Ökonomie der Gewalt« ist die Beobachtung, dass nach dem Ende des bipolaren Systems eine rasche Zunahme des Staatszerfalls zu beobachten ist. Zur Analyse der tieferen Ursachen müssen die Interessen der wichtigsten politischen und ökonomischen Akteure untersucht und die Auswirkungen der Globalisierung betrachtet werden. Schließlich ist der besondere Charakter der Staaten an der Peripherie der Industrieländer zu bestimmen. Das Fehlen einer nationalen Bourgeoisie hat dazu geführt, dass der Staat häufig das entscheidende Instrument einer Elite wurde, um sich aus nicht produktiver Tätigkeit Ressourcen anzueignen. Wenn diese Form der Rentenökonomie exzessiv betrieben wird, ist dies laut Ruf eine zentrale Ursache des Staatszerfalls. ipg 3/2004 Review Essay 171

Klaus Schlichte beschäftigt sich unter soziologischen Aspekten mit den Gewinnern und Verlierern von Bürgerkriegen. Die Analyse der»sozialen Phänomenologie der Ökonomie des Krieges« ist laut Schlichte vernachlässigt worden(S. 125). Eine der wichtigen soziologischen Eigenschaften neuer Kriege ist die»hohe soziale Mobilität« sowohl innerhalb wie zwischen den Kategorien der Verlierer und Gewinner des Krieges. Le Billon unterscheidet in seinem Artikel»Natürliche Ressourcen und die politische Ökonomie des Krieges« verschiedene Finanzierungs- und Bereicherungsaktivitäten. Hierzu zählen der Missbrauch der staatlichen Besteuerungspolitik, die direkte Unterstützung durch ausländische Akteure, Raub, Diebstahl von humanitären Hilfsressourcen und der illegale Handel. Wolf-Christian Paes betont die zentrale Funktion des Waffenhandels für Bürgerkriegsökonomien. Eine Beendigung bzw. Kontrolle von Bürgerkriegsökonomien kann durch intelligente Sanktionen, durch Konsumentenboykotte und durch die öffentliche Benennung von Verantwortlichen und involvierten Regierungsmitgliedern(»naming and shaming«) erwirkt oder unterstützt werden. Ernesto Kiza untersucht den »Rentierstaat« am Beispiel Ex-Jugoslawiens. Er basiert überwiegend auf internationalen Renteneinkünften, zu denen auch Entwicklungshilfe zählt. Die politische Konkurrenz ist im Wesentlichen nur eine Konkurrenz über den Zugang zum Staatsapparat und damit über die Verfügung dieser Einkünfte. Zu den interessantesten Beiträgen des Buches zählt der Artikel von Peter Lock über»Kriegsökonomien und Schattenglobalisierung«. Er unterscheidet bei der Bestimmung der notwendigen Bedingungen für Kriegsökonomien zwischen drei ökonomischen Sektoren. Neben dem regulären Sektor der globalen Ökonomie wächst die Bedeutung des informellen und kriminellen Sektors. Es besteht ein enger Zusammenhang zwischen Kriegsökonomien und Schattenglobalisierung. Je größer der informelle Sektor ist, desto größere Möglichkeiten eröffnen sich für den kriminellen Sektor. Eng miteinander verbunden sind die Privatisierung der Sicherheit und die Kriminalisierung der Ökonomie. Die Gewalt in gesellschaftlichen Nischen wie Ghettos, Slum-Gebieten oder in den»riesigen Armutsgürteln der Metropolen« nimmt zu. In Rio de Janeiro und Sao Paulo etwa ist die Todesrate häufig größer als bei Kriegen in Afrika. »Die riesigen Räume sozialer Ausgeschlossenheit, die den neoliberalen Globalismus begleiten, kann man zunehmend als Gewaltmärkte beschreiben, deren Steuerung sich aus Logiken der Schattenglobalisierung 172 Review Essay ipg 3/2004

ergibt«(S. 120). Es entsteht eine»regulative Gewalt«. Darunter versteht Lock»die Androhung und den Einsatz von physischer Gewalt zur Durchsetzung von ungleichen Tauschverhältnissen und Aneignungen« (S. 118). Gewaltunternehmer folgen der Logik transnationaler Netzwerke und haben sich von territorialbasierter Staatlichkeit gelöst. Da sich eine»sehr weitgehende Diffusion kriegerischer Gewalt« im Rahmen der Schattenglobalisierung abzeichnet, ist die Verwendung des Begriffspaares»Krieg« und»Nicht-Krieg« nicht mehr länger sinnvoll. Weitere Themen des von Ruf herausgegebenen Buches sind die Drogenökonomie Kolumbiens, die deutsche Afrikapolitik und die Politik von Hilfsorganisationen in Bürgerkriegsgebieten. Eine sehr umfangreiche und systematische Bibliographie schließt das Buch ab. Es wäre von Vorteil gewesen, wenn bei der Auswahl der Beiträge eine stärkere Konzentration auf einige wenige Themen stattgefunden hätte. Milliken und der Kollaps der Idee des modernen Staates Die insgesamt vierzehn Autoren im von Jennifer Milliken herausgegebenen Buch befassen sich sowohl mit den Ursachen und der Prävention als auch mit Interventionsmöglichkeiten bei Staatszerfall und Staatskollaps. Eine Reihe von Fallbespielen beschäftigt sich mit der Politik der Warlords und privater Militärfirmen. 10 Die Herausgeberin geht in ihrem einleitenden Kapitel von einem zukünftigen Anstieg der Anzahl von zerfallenden Staaten aus. Damit werden sich prinzipielle Fragen für die Disziplin der Internationalen Beziehungen stellen. Durch die Dekolonialisierung sind Quasi-Staaten entstanden, die aber völkerrechtlich wie reale Staaten behandelt werden. Mit dem Zerfall wird zum einen die optimistische Annahme eines endgültigen Siegeszugs des modernen Staates in Frage gestellt. Zum anderen wird aber auch die Hoffnung, dass die Erosion nationalstaatlicher Steuerungsfähigkeit neue Perspektiven für die Einführung multilateraler Mechanismen auf internationaler und regionaler Ebene eröffnet, enttäuscht. Was tatsächlich kollabiert, ist die Vision einer globalen Etablierung des modernen Staates. Christopher Clapham ist auch in diesem Sammelband mit seinem Beitrag»The Challenge to the State in a Globalized World« vertreten. Im 10. Alle Beiträge des Buches wurden bereits in einer Sonderausgabe der Zeitschrift Development and Change, Vol. 33, Nr. 5, im Dezember 2002 veröffentlicht. ipg 3/2004 Review Essay 173

19. Jahrhundert ist eine globale Ordnung entstanden, die auf Nationalstaaten und Kolonialreichen beruht. Aus den Zerfallsprodukten dieser Reiche entstand eine neue Ordnung, die sich formal ausschließlich aus Staaten zusammensetzte. Viele fragile neue Staaten verfügten aber nur über eine symbolische Staatsfassade. Nach 1989 brach diese Fassade, u.a. wegen des wachsenden Drucks der Globalisierung und der fehlenden Unterstützung der Supermächte, zusammen. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion war zusätzlich der Staatstyp, der auf der Behauptung der Planbarkeit der Ökonomie durch den Staat beruhte, ebenfalls beseitigt. Neben den jeweils spezifisch lokalen Gründen des Zerfalls gibt es grundlegende Ursachen, die mit den»inhärenten Problemen des Projektes der Staatlichkeit selber« zusammenhängen(S. 44). Für Mark Duffield ist das Neue der»neuen Kriege« nicht ihre Brutalität gegenüber der Zivilbevölkerung. Der totale Krieg ist eine Erfindung der Industriestaaten, der von Kriegsakteuren im Süden nur übernommen worden ist. Er bezeichnet diese Kriege als immanenten Bestandteil und nicht als Gegensatz der Globalisierung(S. 297). Akteure dieser Kriege haben internationale kriminelle Netzwerke aufgebaut, die sie immer unabhängiger von bestimmten Territorien machen. Dieser Aspekt ist eine weitere neue Qualität der neuen Kriege, die er auch als»network wars« bezeichnet. Eine wichtige politische Funktion der immer engeren Koordination von humanitärer Hilfe, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik der oecd -Regierungen im Rahmen von Kriseninterventionen ist die»Eindämmung« von Flüchtlings- und Migrationsbewegungen. Martin Doornhos analysiert die Probleme der Beziehung zwischen einer Krisenregion, in der es keinen Staat gibt, und der externen Intervention. Externe Akteure sollten»neuen sich entwickelnden Regierungsformen eine Chance geben«(S. 55). Stattdessen verhindert in der Regel die Intervention diesen Prozess, wie beispielsweise in Somalia. Der unabhängige Staat Somalia ist 1961 aus dem britischen Protektorat Somaliland und der italienischen Kolonie Somalia gebildet worden. Somaliland spaltete sich jedoch nach dem Krieg 1991 ab und bildete außerhalb der Hauptstadt eine eigenständige Regierungsform aus. Der Sicherheitsrat erkannte jedoch die Gruppen, die in der Hauptstadt Macht ausübten, als Rechtsnachfolger des Staates an. Viele Geberregierungen und Banken hatten ein großes Interesse, Rechtsansprüche an einer Schuldentilgung nicht zu verlieren. Dieses Interesse ist ein wichtiger Grund, Regierungen, die ähnlich wie in Somalia faktisch keine Regierungsgewalt in einem großen Teil des Landes besitzen, dennoch anzuerkennen. 174 Review Essay ipg 3/2004

Düstere Zukunft für die Idee des modernen Staates? Immer wenn Debatten sich mit tatsächlichen oder vermeintlich prinzipiellen Fragen beschäftigen, werden sie hitziger und verlieren an Präzision. Damit eröffnet sich aber auch die Möglichkeit, Grundpositionen zu hinterfragen. Bei der Debatte um den Staatszerfall schiebt sich immer mehr die Frage in den Vordergrund, ob dieser Zerfall das Ende der Theorie der globalen Etablierung des modernen Staates und der graduellen Ausweitung von Global-Governance-Strukturen bedeutet. Bei der Beantwortung dieser Frage lassen sich vier Positionen unterscheiden, die teilweise in der analytischen Bestandsaufnahme zu ähnlichen oder gleichen Feststellungen kommen, daraus aber andere oder entgegengesetzte normativpolitische Schlussfolgerungen ziehen. Die ersten beiden Positionen teilen den analytischen Befund, dass einer Gruppe von Ländern die wichtigsten Voraussetzungen für einen demokratischen Rechtsstaat fehlen, der ein Minimum an sozialer und ökonomischer Wohlfahrt der gesamten Bevölkerung garantiert, und dass diese Länder mittel- und langfristig verschiedenen Stufen eines Zerfallsprozesses ausgesetzt sein werden. Während Anhänger der ersten Position daraus die»realpolitische« Schlussfolgerung ziehen, dass Konfliktund Kriegsregionen nur eingehegt und negative Auswirkungen wie Migrations- und Füchtlingsbewegungen eingedämmt werden können und sollten, um den oecd -Raum zu schützen, beklagen Autoren der zweiten »kritischen« Position, die besonders in den Sammelbänden von Werner Ruf und Jennifer Milliken zu Wort kommen, dass die aktuelle und zukünftige Interventionspolitik des oecd -Raums eine neue Form des Imperialismus darstellt. Autoren der dritten und vierten Position teilen die Einschätzung, dass sich aus der Analyse der Zerfallsursachen praktikable Interventionsmöglichkeiten ableiten lassen. Sie halten deswegen an der Idee des weltweit existierenden modernen Staates fest. Die dritte»technokratische« Position, wie zum Beispiel diejenige von Chester Crocker oder von einigen Autoren im Sammelband von Rotberg, befürworten den Wiederaufbau von Staaten im Rahmen von multilateral legitimierten und von reichen Ländern finanzierten Ersatzregierungen, die aber auch eine teilweise oder vollständige Aufhebung der Souveränität der Krisenländer beinhalten können. Autoren der vierten»partizipativen« Position favorisieren hingegen eine Präventions- und Wiederaufbaupolitik, die besonders von lokalen und regionalen friedensfördernden, demokratischen und zivilgeipg 3/2004 Review Essay 175

sellschaftlichen Gruppierungen getragen wird, und die so die relativ schnelle Wiederaneignung der politischen und ökonomischen Selbständigkeit der Länder ermöglicht. 11 Die»realpolitische« Position ist zynisch und ignoriert die existierenden Möglichkeiten der Prävention des Zerfalls und des Wiederaufbaus. Eine erfolgreiche friedenspolitische Prävention des Staatszerfalls muss auf der Kombination von politischem Druck, klugen Sanktionen und materiellen Anreizen beruhen. Während einige zerfallende Staaten relativ schnell wieder einen stabilen demokratischen Zustand erreichen können, wird es in anderen Ländern nur mit Hilfe einer über einen längeren Zeitraum amtierenden und un -mandatierten Ersatzregierung möglich sein, den Rückfall in gewalttätige Konflikte zu verhindern und Voraussetzungen für einen stabilen und demokratischen Rechtsstaat zu schaffen. Dies setzt allerdings eine größere Bereitschaft der reichen oecd Länder voraus, diesen Ersatzregierungen verstärkt politische und ökonomische Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Eine Politik des aufgeklärten Eigeninteresses der oecd -Regierungen würde die ökonomische Selbstständigkeit dieser Krisenländer fördern, zum Beispiel durch eine veränderte Politik des Weltwährungsfonds und der Weltbank und durch den drastischen Abbau von Zollschranken für Agrar- und andere Produkte aus diesen Ländern. Dieter Reinhardt INEF, Universität Duisburg 11. Vgl. zu dieser Position auch Dauderstädt, Michael:»Wenn Sicherheit unbezahlbar wird. Die schwierige Stabilisierung der ungleichen Welt«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 4, 2003, S. 11–38. 176 Review Essay ipg 3/2004