ARTIKEL /ARTICLES Imperial Presidency Revisited – George W. Bushs republikanisches Gottesgnadentum* CLAUS LEGGEWIE »Über uns: nur der Himmel« Slogan der Bush-Kampagne 2000 Fragesteller:»Zum ersten Mal habe ich das Gefühl, dass Gott im Weißen Haus ist«. Präsident Bush:»Ich danke Ihnen«. Wortwechsel beim Town Hall Meeting im Präsidentschaftsduell 2004 D ie wenigsten Europäer konnten sich einen erneuten Wahlsieg von George W. Bush vorstellen, weil sie sich dieses Ergebnis nicht vorstellen wollten . Dabei war vorhersehbar, dass John F. Kerry trotz einer bemerkenswerten Anstrengung nicht genügend Amerikaner mobilisieren würde; vor allem religiös orientierte Wähler haben Bush im Weißen Haus bestätigt und die bis dato knappe republikanische Mehrheit in beiden Häusern des Kongresses gestärkt. Diese Wählerbasis des»roten Amerika« wird nun erstaunt zur Kenntnis genommen, als wäre der religiöse Faktor erst unter der Bush-Administration stark geworden.»Amerikas seltsamer Platz« auf der Weltkarte normativer Orientierungen(mit starken traditionalen und Selbstverwirklichungswerten 1 ) ist immer wieder herausgestrichen worden, 2 und sie ist für das Verständnis der politischen Kultur der Vereinigten Staaten elementar. So lag auf der Hand, dass die Entscheidung am 2. November 2004 innerhalb des religiösen Lagers fallen würde – zwischen dem heutigen(fun* Das Manuskript für diesen Beitrag wurde am 18. November 2004 fertiggestellt. 1. Vgl. The Economist 11.1.2003, nach http://kermit.cc/categories/politics/2003/01/13. html. 2. Vgl. dazu den guten historischen und aktuellen Überblick bei Rainer Prätorius, In God We Trust. Religion und Politik in den USA , München 2003 und die Beiträge in Michael Minkenberg/Ulrich Willems(Hrsg.), Politik und Religion , pvs -Sonderheft 33/2002. ipg 1/2005 Leggewie, Imperial Presidency Revisited 9

damentalistisch durchwirkten) Mainstream-Protestantismus zuzüglich katholischer und anderer Kräfte, die man als»religiöse Rechte« bezeichnet, und einer moderat-religiösen Wählerschaft, die gegen Abtreibung und Homo-Ehe eingestellt ist, aber nicht so weit geht wie der Präsident und die Führung der Republikanischen Partei und die vor allem im Blick auf die Kriegsführung im Irak und gegen den Terrorismus Zweifel hat. 3 Das unterscheidet sie von den»true believers«, die Bush jr. gerade als Oberbefehlshaber vertrauen und gläubig folgen. Auch amerikanische Beobachter sind überrascht von der großen Glaubensbereitschaft und Heilserwartung, die Bush-Anhänger über alle rationalen Einwände gegen den Irakkrieg sowie über offensichtliche Lügen, Verdrehungen und Manipulationen und, wie im entscheidenden»battleground state« Ohio, auch über eigene materielle Interessen hinweggehen lassen. 4 Denn Bushs politische Agenda schenkt Problemen der Deindustrialisierung, der Vernichtung und dem Export von Arbeitsplätzen wenig Beachtung und schiebt zugleich durch Steuernachlässe für Superreiche und massive Staatsverschuldung jeder distributiven und redistributiven Politik einen Riegel vor. Ziel der Republikaner ist die radikale, unumkehrbare Zerschlagung des Wohlfahrtsstaates. Dadurch soll den Demokraten in den usa und den Anhängern einer stärker sozial ausgerichteten Politik weltweit der Boden entzogen werden – womit klar wird, wie wenig Spielraum ein Präsident Kerry gegen einen so eingestellten Kongress gehabt hätte. 5 Man darf in der Bilanz der vergangenen Amtszeit der Bush-Administration und trotz der Ankündigung des Präsidenten, nun auf die unterlegene Seite zuzugehen, fest davon überzeugt sein, dass Bush die konservative Revolution in den usa mit diesem beeindruckenden Mandat durch das amerikanische Volk in höherem Tempo zu vollenden gedenkt – und dass er sie nicht zuletzt über den»Krieg gegen den Terror« auch exportieren will. Die politisch-kulturellen Grundlagen dieser Revolution 6 und ihre besondere Dynamik sollen im Folgenden skizziert werden, wobei ich die 3. Vgl. dazu meine Vorwahl-Einschätzungen in Two Nations – One President? Kulturelle Spaltung und religiöser Fundamentalismus in den usa vor den Wahlen (Reihe Politikinfo, hrsg. von der Friedrich-Ebert-Stiftung, Oktober 2004) und »Über uns: nur der Himmel«, taz 16.10.2004. 4. Vgl. dazu präzise Seymour M. Hersh, Die Befehlskette , Reinbek 2004. 5. Thomas Greven, Die Republikaner. Anatomie einer amerikanischen Partei , München 2004. 6. Claus Leggewie, America First? Der Fall einer konservativen Revolution , Frankfurt/ Main 1997. 10 Leggewie, Imperial Presidency Revisited ipg 1/2005

Möglichkeit einer»imperialen Präsidentschaft« neuen Typs skizzieren möchte. Die eindrucksvolle Bestätigung von George W. Bush im Amt wird eine Tendenz verschärfen, die schon seit dem Elften September 2001 deutlich geworden ist und die der Historiker Arthur Schlesinger als imperial presidency charakterisiert hat – ein die amerikanische Verfassung strapazierendes und das Prinzip der Gewaltenteilung aushöhlendes Bestreben eines Präsidenten, Macht in seiner Hand zu konzentrieren und dabei weit über die ihm zustehende Funktion als Regierungschef und Oberbefehlshaber hinauszugehen. 7 Bush jr. agiert weit stärker ohne Rücksicht auf den Kongress und die Gerichte als Richard Nixon, auf den Schlesinger den Begriff gemünzt hatte. Während der ebenso rechtsgerichtete Nixon aber ein säkularer Macht- und Klientelpolitiker war, gründet Bush jr. seine imperialen Ambitionen auf einen religiös-charismatischen Herrschaftstyp, den man als demokratische, jedoch nicht mehr liberale Variante von Gottesherrschaft skizzieren kann. Das religiöse Amerika gibt den Ausschlag Die Wahlen im November 2004 haben deutlich gemacht, dass im heutigen Amerika kulturelle Faktoren die Wahrnehmung der wirtschaftlichen Krise und der sozialen Ungleichheit überschatten und»moralische Themen«(einschließlich der Charaktereinschätzung der beiden Kandidaten) ins Zentrum rücken können. Bush konnte etwa in Ohio laut Nachwahlumfragen vor allem unter weißen Katholiken erheblich aufholen. Ungefährdet blieb der republikanische Vorsprung auch in demografisch rascher wachsenden Staaten wie Florida, Nevada und Arizona. Diese Regionen sind nicht nur Amerikas Altersheim mit vorwiegend weißen Rentnern, dorthin zieht es auch soziale und ethnische Gruppen, die in den Augen mancher Demografen und Parteiforscher für eine strukturelle Mehrheit der Demokraten sorgen sollten: College-Absolventen, junge Familien, Latinos. 8 Die Novemberwahl hat gezeigt, wie ausschlaggebend die Rolle der»people of faith« und wie geteilt und polarisiert Nation und Wählerschaft waren. Die meisten Beobachter des politischen Systems der 7. Arthur M. Schlesinger jr., The Imperial Presidency. With a New Epilogue by the Author , Boston 1989. 8. Vgl. dazu die neuen Studien von William H. Frey/Brookings Institution(http:// www.brook.edu/views/op-ed/wfrey/200409.htm); The Economist 2.10.2004. ipg 1/2005 Leggewie, Imperial Presidency Revisited 11

usa bestätigen die empirische Studie des Pew Research Center for the People& the Press im Sommer/Herbst 2003 9 : Selten zuvor lagen Anhänger von Republikanern und Demokraten in ihrer Sicht auf die Weltlage im Allgemeinen und Amerika im besonderen so weit auseinander, was tiefe Grundüberzeugungen ebenso wie aktuelle Lageeinschätzungen betrifft. Man bedenke aber, dass die darauf gestützte These von den»zwei Nationen« eine Kulturkampfparole der Neokonservativen aus den Clinton-Jahren war 10 , und so lautete die Gegenthese, zerstritten seien weniger die amerikanischen Durchschnittsbürger als vielmehr die Ideologen der Denkfabriken, die»pundits« und Spin-Doktoren, die Medien und die Parteiapparate. 11 Die Zwei-Nationen-These ist durch das Wahlergebnis, soweit man bisher sehen kann, bestätigt worden. Bush und die Republikaner haben so gut wie überall gegenüber 2000 hinzugewonnen(vgl. Tabelle 1). Trotz der sozialstrukturellen Polarisierung und der unbestreitbaren Notlage vieler Regionen sowie klammer Staatshaushalte wurde die soziale Lage vornehmlich nach politisch-ideologischer Präferenz interpretiert. Folglich gaben andere Faktoren den Ausschlag als die Wirtschafts- und Sozialpolitik von Bush. Sie wurde ähnlich scharf wie die Sicherheitspolitik kritisiert, dies ist aber in den elektronischen Medien und zu Joe& Jean Sixpack, dem us -Durchschnittspaar, kaum durchgedrungen. 12 Auch die Latinos werden mit zunehmender Aufenthaltsdauer und wachsendem Einkommen konservativer und stellen für die Demokraten ebenso wenig eine sichere Bank dar wie die schwarze Mittelschicht. 9. Evenly Divided and Increasingly Polarized. 2004 Political Landscape , Washington d.c. November 2003, zum Einfluss der Religion S. 65 ff. 10. Vgl. zuletzt Gertrude Himmelfarb, One Nation, Two Cultures: A Searching Examination of American Society in the Aftermath of Our Cultural Revolution , New York 2000, dagegen Alan Wolfe, One Nation, After All: What Middle Classe Americans Really Think About God, Country, Family, Racism, Welfare, Immigration, Homosexuality, Work, The Right, The Left and Each Other , New York 1999 und jetzt Morris P. Fiorina, Samuel J. Abrams, Jeremy C. Pope, Culture War? The Myth of a Polarized America , New York 2004. Vgl. auch Stanley B. Greenberg, The Two Americas: Our Current Political Deadlock and How to Break It , New York 2004. 11. John Tierney, New York Times , 21. Juni 2004. 12. Paul Krugman, The Great Unraveling: Losing Our Way in the New Century, New York 2003; Ron Suskind, The Price of Loyalty: George W. Bush, the White House, and the Education of Paul O’Neill, New York 2004 und Richard. A. Clarke, Against All Enemies: Inside America’s War on Terror, New York 2004. 12 Leggewie, Imperial Presidency Revisited ipg 1/2005

Tabelle 1: Das»rote« Amerika hat gewählt Wählergruppen (in% der Gesamtwählerschaft) Geschlecht Männer(46) Männer, weiße(36) Frauen(54) Frauen, weiße(41) Ethnische Gruppen Weiße(77) African-Americans(11) Latinos(8) Asiaten(2) Andere(2) Altersgruppen 18–29jährige(17) 30–44(29) 45–59(30) 60 und älter(24) Einkommen unter 15.000(8) 30.000(15) 50.000(22) 75.000(23) 100.000(14) 150.000(11) 200.000(4) 200.000 und mehr(3) Schulabschluss Keine High School(4) High School(22) College-Besuch(32) College-Abschluss(26) Hochschulabschluss(16) Bush 2004 (%) 55 62 48 55 58 11 44 44 40 45 53 51 54 36 42 49 56 55 57 58 63 49 52 54 52 44 Bush 2000 (+/–%) +2 – +5 – +4 +2 +9 +3 +1 – +4 +2 +7 – – – – – – – – +10 +3 +3 +1 +/–0 Kerry (%) 44 37 51 44 41 88 53 56 54 54 46 48 46 63 57 50 43 55 42 42 35 50 47 46 46 55 ipg 1/2005 Leggewie, Imperial Presidency Revisited 13

Tabelle 1: Das»rote« Amerika hat gewählt Wählergruppen (in% der Gesamtwählerschaft) Religionszugehörigkeit Protestantisch(54) Evangelikal/wiedergeboren(23) Katholisch(27) Jüdisch(3) Andere(7) Keine Kirchgang wöchentlich(41) gelegentlich(40) nie(14) Haltung zur Homo-Ehe Legalisieren(25) »Civil Unions«(35) Keine Legalisierung(37) Wählergruppen Erst- und Neuwähler(11) Kurzfristige Entscheidung(9) 2000 nicht gewählt(17) Urban(30) Suburban(46) Rural(25) Bush 2004 (%) 59 78 52 35 23 31 61 47 36 22 52 70 46 44 45 45 52 57 Quelle: Exit Polls cnn Bush 2000 (+/–%) +3 – +5 +6 –5 +1 – – – – – – +3 – – – – – Kerry (%) 40 21 47 74 74 67 39 53 62 77 47 29 53 53 54 54 47 42 Auf die mittlerweile zur protestantischen Mehrheit aufgestiegene Gruppe der Evangelikalen, Born-Again-Christians(Wiedergeborene) und Pfingstler konnte sich Bush stärker als sämtliche republikanischen Präsidenten vor ihm verlassen. Der Präsident, der als einstiger Alkoholabhängiger aus seiner Bekehrung zu Jesus(»dem größten politischen Philosophen«) keinen Hehl macht, kann sich auf eine in westlich-säkularen Gesellschaften fast einmalige Entwicklung stützen: Die Gesellschaft 14 Leggewie, Imperial Presidency Revisited ipg 1/2005

der Vereinigten Staaten ist seit den 1980er Jahren noch religiöser geworden, als sie es im Verhältnis zu Zentraleuropa immer schon war. 71 Prozent der Amerikaner stimmen in Umfragen damit überein, dass Beten ein wesentlicher Teil ihres täglichen Lebens sei, dass sie an das Jüngste Gericht glauben und dass sie niemals an der Existenz Gottes zweifeln. Dabei hat sich der Anteil derjenigen, die besonders fest an Gott glauben, in den letzten Jahrzehnten noch erhöht, worin sich das Vordringen der protestantischen(und anderen) Fundamentalisten in der amerikanischen Religionslandschaft spiegelt. Davon haben die konservativen Republikaner erheblich profitiert. Die liberalen Demokraten hingegen leiden unter dieser(frei nach Carl Schmitt)»protestantischen Verschärfung«, ebenso wie unter dem Abdriften der weißen Katholiken zur Grand Old Party ( g.o.p. ). 13 Von einer evangelikalen Veto-Macht republikanischer Parteitage hat sich die religiöse Rechte zu einer Hauptströmung des politischen Systems gemausert. Bushs Wahlkampfteam unter Karl Rove hat sich besonders um diese Klientel gekümmert, die bei der Präsidentschaftswahl 2000 keineswegs begeistert war, sondern im generellen Ekel vor der Politik und auch in Enttäuschung über die vielen gebrochenen Wahlversprechen der Republikaner(und Bushs anfängliche Leugnung des Alkoholmissbrauchs) demobilisiert war – auf vier Millionen Stimmen wurde das im Jahr 2000 entgangene Wählerpotenzial geschätzt. Dieses Mal zählten die Stimmen der tiefreligiösen Amerikaner besonders in den»swing states« des mittleren Westens, wo ihr Anteil an der Wählerschaft bis zu einem Drittel beträgt. Mobilisiert wurden die religiösen Lobby-Gruppen unter anderem durch parallele Volksentscheide gegen die Homo-Ehe(die Bush für verfassungswidrig erklären lassen will) 14 , so dass am Ende von den rund neun Millionen Stimmen, die Bush gegenüber 2000 hinzugewinnen konnte, etwa ein Drittel aus dem evangelikal-fundamentalistischen Milieu stammte. Dieses hat unterm Strich die Wahl entschieden. 13. Vgl. dazu David Brooks,»How to Reinvent the g.o.p.« , New York Times 29.8.2004. 14. Vgl. dazu Claus Leggewie,»Wahlkampf mit der Homoehe«, in: Blätter für deutsche und internationale Politik , H. 5/2004, S. 536–38. In insgesamt 13 Bundesstaaten stimmten die Wähler in Referenden für ein Verbot der gleichgeschlechtlichen Ehe. ipg 1/2005 Leggewie, Imperial Presidency Revisited 15

Diese Wählerklientel wird nun auf die Berufung ultrakonservativer Richter in höchste Staats- und Bundesgerichte drängen und ein Ende der liberalen Abtreibungsgesetze verlangen. Bushs Prinzipienfestigkeit hat in den letzten Monaten auch praktizierende Katholiken beeindruckt. Von einer evangelikalen Veto-Macht republikanischer Parteitage hat sich die religiöse Rechte zu einer konservative Protestanten, Katholiken, Juden und auch Muslime umfassenden Hauptströmung des politischen Systems gemausert. Fundamentalistische Einpeitscher wie James Dobson und Paul Weyrich, denen vor Jahren noch die Dissoziation vom neokonservativen Lager(als so genannte»theocons«) nachgesagt und geradezu Putschgelüste gegen die amerikanische Republik unterstellt wurden, bilden heute die treueste Anhängerschaft des Weißen Hauses und einen Eckpfeiler der g.o.p. 15 Entscheidend für den Wahlausgang war, dass Kerry weniger fundamentalistisch und streng ausgerichtete Gläubige nicht hinreichend mobilisieren konnte, die zwar in Fragen der Abtreibung und Alltagsmoral konservativ sind, aber bei Krieg und Sozialversicherung, Budgetdisziplin und Bürgerrechten Vorsicht walten lassen und das forsche Vorpreschen des Präsidenten gegen die Homo-Ehe missbilligen. Viele Beobachter hatten die Demokraten davor gewarnt, sich auf Atheisten, Agnostiker und militante Säkularisten zu stützen – auch wenn deren Anteil in den vergangenen Jahren ebenfalls beachtlich gewachsen ist und von einzelnen Instituten auf fast 30 Prozent der us -Bevölkerung geschätzt wird – und die gemäßigt Religiösen rechts liegen zu lassen. 16 Die indolente Haltung von George W. Bush und Mitgliedern seiner Administration zu Fakten, Einwänden und Rechtspositionen, die ihrer Politik entgegenstehen, hat dem Präsidenten und seiner Partei keine Niederlage eingebracht. Man kann dies allein aus religiösen Hintergründen verstehen, die der Regierung eine lächelnde Siegesgewissheit geben, egal welche Meldungen aus dem Irak kommen und wie oft Lügen und Manipulationen nachgewiesen werden. 17 Diese Missachtung positiven Wissens und rationaler Argumentation verweist auf eine andere Logik, die man exemplarisch in den prämillenarischen Fantasieromanen des Reve15. The Economist 2.10.2004 und 13.11.2004. 16. Amy Sullivan,»Do Democrats Have a Prayer?«, in Washington Monthly , Juni 2003 (http://www.washingtonmonthly.com/features/2003/0306.sullivan.html). 17. Vgl. dazu jetzt den Essay von Joan Didion,»Politics in the ›New Normal‹ America«, New York Review of Books, Bd. 51, Nr. 16, 21.10.2004. 16 Leggewie, Imperial Presidency Revisited ipg 1/2005

rend Tom LaHaye studieren kann, die in der mittlerweile 13 Bände umfassenden Reihe»Left Behind« erschienen sind. 18 LaHayes gläubige Leser sind fest vom nahen Weltende überzeugt, der 11. September hat sie darin noch bestärkt. Armageddon – die letzte aller Schlachten – wird in ihrer Lebenszeit ausgefochten, deswegen hat der Kampf um Israel und Babylon(= Bagdad!) nicht nur symbolische Bedeutung und ist der Kampf gegen die uno (die bei LaHaye von einem rumänischen Finsterling namens Nicolae Carpathia geführt wird) so vordringlich. Denn die Schlacht im Nahen Osten gilt diesen christlichen Zionisten als Anzeichen der letzten Auseinandersetzung(und Möglichkeit zur Bekehrung der Juden), die Vereinten Nationen sind ihnen eine Inkarnation des Antichrist. Eine marginale, häretische Theologie des 19. Jahrhunderts, der»dispensationalism« des Evangelisten John Nelson Darby, und wörtliche BibelLektüre als Fahrplan für die zeitgenössische Politik sind damit zum Massenphänomen geworden. Dies mag noch nicht die Strategie des Weißen Hauses bestimmen, durchzieht als Ideologem und Interpretament aber die us -amerikanische Gesellschaft und Wählerschaft. Über 60 Millionen Exemplare der Left-Behind-Serie sind verkauft worden, und dieses Sektierertum, tief in der populären Massenkultur verwurzelt, bildet einen »masterframe« der Innen- und Außenpolitik. Über cd ’s und dvd ’s, Videos und Webseiten, Kinderbücher und Comics, interaktive Spiele und message boards, Accessoires und Bildschirmschoner ist die Left Behind-Kampagne millionenfach repliziert und mindestens so einflussreich wie das Disney-Imperium. Talk-Radios und Megakirchen tun ein Übriges, um die Codeworte einzuführen und in Umlauf zu bringen, die aufgeklärte Liberale nicht einmal gehört haben. Imperial Presidency revisited Als Imperial Presidency hat der Historiker Arthur M. Schlesinger Jr. den Versuch Richard Nixons charakterisiert, in Kriegszeiten(seinerzeit Vietnam) Verfassungskompetenzen der Legislative zu usurpieren und die Ge18. Ein vierzehnter Band soll die Reihe abschließen. Sie erscheint seit 1995 im Tyndale Verlag in Wheaton, Illinois(auf deutsch seit 1996 bei Gerth Medien). Vgl auch die Webseite www.leftbehind.com und zum 12. Band( Armageddon: The Cosmic Battle of the Ages , 2003) die Besprechung von Joan Didion,»Mr. Bush& the Divine«, in: New York Review of Books Bd. 50, Nr. 17, 6.11.2003. ipg 1/2005 Leggewie, Imperial Presidency Revisited 17

waltenteilung, das für die usa sprichwörtliche System der»checks and balances«, auszuhebeln. 19 Damals zog das Weiße Haus die gesamte»warmaking power« an sich und versuchte, dem Kongress die in der Verfassung verbürgte Mitbestimmung in Fragen von Krieg und Frieden zu entreißen; überdies hielt Nixon dem Kongress mit Verweis auf Notstandsund Geheimhaltungsgründe Informationen vor und setzte Mittel, die zur Bekämpfung eines äußeren Feindes bewilligt worden waren, zum Kampf gegen das amerikanische Volk ein. Bekanntlich hat sich der Kongress diesen Versuchen und illegalen Aktionen erfolgreich widersetzt, und im War Powers Act von 1973 wurden die Rechte der Senatoren und Abgeordneten in Fragen von Krieg und Frieden ausdrücklich bestärkt. Was Bush Jr. seit 2000 getan hat, ist von den Machenschaften Nixons weit entfernt – was er erreicht hat, geht aber weit über dessen Vorstöße hinaus. Wenn Bush im Krieg gegen den Terror in Besorgnis erregender, völlig»unamerikanischer« Weise die Exekutive aufgebläht und Freiheiten der Amerikaner wie ausländischer Personen beschnitten hat, dann geschah dies stets im Einvernehmen mit dem Kongress, der seit den Zwischenwahlen im November 2002, gegen den üblichen Trend zum»divided government«, vollständig unter präsidialer Mehrheit steht. 380 Milliarden Dollar bewilligte der Kongress allein im Haushaltsjahr 2003 an Militär- und Rüstungsausgaben und erteilte damit praktisch jeder Haushaltsdisziplin eine Absage. Debattiert wurde darüber nur ein paar Stunden, ebenso bei den späteren Nachschlägen, die die Staatsschulden absurd in die Höhe trieben. Wäre der Begriff nicht so besetzt, könnte man von einer Ermächtigungspassivität des Kongresses sprechen. Präsident Bush agierte nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in einem juristischen Vakuum und griff bei der Behandlung der in Afghanistan und im Irak gemachten Gefangenen auf unpassende Präzedenzfälle aus dem Zweiten Weltkrieg zurück. Das konnte er nur, weil die amerikanische Legislative in ihren eilfertigen und Partei übergreifenden Bemühungen, dem Präsidenten im Krieg gegen den Terror mit Milliarden Dollar beizustehen, nicht gesetzlich präzisierte, was mit Terrorver19. In der amerikanischen und deutschen Politikwissenschaft wird die These zumeist zurückgewiesen, vgl. Söhnke Schreyer, Zurück zur»imperialen Präsidentschaft«? Parteien, Präsident und Kongress Post 9/11, ZENAF Arbeits- und Forschungsbericht 2, Frankfurt/Main 2003 und Jürgen Wilzewski,»Die Bush-Doktrin, der Irakkrieg und die amerikanische Demokratie«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 45/ 2003, S. 24ff. 18 Leggewie, Imperial Presidency Revisited ipg 1/2005

dächtigen zu geschehen habe, die weder Kriegsgefangene im klassischen Sinne noch einfache Straftäter sind. Die Folgen hat der Oberste Gerichtshof im Sommer 2004, gewissermaßen die Notbremse ziehend, herausgestellt. Er gab dem amerikanischen Präsidenten zwar Recht in der Frage, ob man»feindliche Kombattanten« jenseits des geltenden Völkerrechts gefangen halten darf. Aber die Mehrheit der Bundesrichter versetzte George W. Bush zugleich eine schallende Ohrfeige, in dem sie entschied, dass Amerika sich nicht über internationales Recht erheben darf und ein Präsident auch in Zeiten des Terrors nicht über dem Gesetz steht. Es mag sein, dass man Terrorverdächtige länger in Haft behalten muss, und ihnen mögen nicht alle Rechte zustehen, die Kriegsgefangene oder Kriminelle genießen. Aber diese Notwendigkeit ist, wie sogar der Bush-freundliche Richter Antonin Scalia in einem Minderheitsvotum ausführte, nicht offen und demokratisch begründet und gesetzlich fundiert worden. In Kriegs- und Krisenzeiten schlägt die»Stunde der Exekutive«. Ein Pfeiler der oft gelobten amerikanischen Gewaltenteilung ist damit gestärkt worden: Die Judikative hat die Exekutive deutlich in ihre Schranken verwiesen. Aber wenn Guantanamo- und andere Gefangene nun gegen ihre ungesetzliche Behandlung klagen, belegt das umso deutlicher, dass der Kongress seine Pflichten vergessen hat. Er darf nicht darauf warten, was die langwierige und höchst verschachtelte Rechtsprechung in Sachen Guantanamo erbringen wird, sondern er müsste, wie amerikanische Verfassungsrechtler schon lange fordern 20 , endlich tätig werden. Ob er dazu die politische Courage aufbringen wird, ist allerdings zweifelhaft. Denn in Kriegs- und Krisenzeiten – und seit 1941 war die Lage im amerikanischen Bewusstsein nie so ernst wie jetzt – schlägt die »Stunde der Exekutive«. Es agiert der Präsident, der Kongress reagiert, und seit 2001 stand er bis auf wenige Dissidenten wie ein Mann hinter Bush. Die obszöne Sprache, die Vizepräsident Dick Cheney bei einer Anhörung gegen kritische Volksvertreter wählte, zeigt, was man im Weißen Haus von einem Kongress hält, der sich sozusagen selbst entmannt hatte. Kenner der Szene in Washington monieren, dass die Ausschüsse, das traditionelle Rückgrat der Gesetzgebung, ständig an Bedeutung verlieren, 20.Ronald Dworkin,»What the Court Really Said«, in: The New York Review of Books , Bd. 51, Nr. 13, 12.8.2004 ipg 1/2005 Leggewie, Imperial Presidency Revisited 19

nicht zuletzt durch vom Kongress selbst verfügte Kürzungen von Finanzmitteln und Arbeitszeiten der Mitarbeiter. Doch ist die imperiale Präsidentschaft natürlich keine Folge von Geldmangel und Unachtsamkeit. Sie ist Ausdruck der Tatsache, dass der Schwerpunkt der politischen Agenda(wie im Wahlkampf) nun bei außen- und sicherheitspolitischen Fragen und dem Ausnahmecharakter der »neuen Kriege« liegt. Deren Unkalkulierbarkeit steigert die Bereitschaft des Kongresses, gewissermaßen unbegrenzt Mittel zu bewilligen. Die Vormachtstellung des Weißen Hauses wird bestärkt durch die zunehmende außenwirtschaftliche Verflechtung der us -Wirtschaft; der Kongress gab dem Weißen Haus eine»fast track«-Vollmacht in handelspolitischen Fragen, eine summarische Gesetzesgewalt, die der Präsident nach Belieben ausfüllen kann. Hinzu kommt die Stärkung der Regierung durch das Wahlergebnis: Konnte sich Bush bisher auf seine(schwankenden)»approval rates« und eine bei allen Schwankungen für ihn positive Medienwirkung verlassen, so hat er im November 2004 ein Mandat bekommen, dass so eindrucksvoll war, dass der moderate(und einflussreiche) republikanische Senator Arlen Specter Bush schon davor warnte 21 , nun nicht übermütig zu werden. Was ferner eine imperiale Präsidentschaft erleichtert, ist die starke Partei-Unterstützung durch eine»nationalisierte«, zugleich aber in den meisten Staaten und Wählermilieus gut verankerte gop , das mit der November-Wahl ausgebaute»unified government« und nicht zuletzt die dargestellte Glaubensbereitschaft und Heilserwartung eines großen Teils des amerikanischen Volkes. Was gegen eine Neuauflage der imperialen Präsidentschaft spricht, ist zunächst nur das von vielen us -Bürgern als»unamerikanisch« empfundene Gewicht des Staates als Repressionsapparat in Gestalt des»Superministeriums« der Homeland Security und auch als Investor, dessen Ausgaben schon den Vorwurf der Rückkehr eines(nunmehr konservativen) »big government« laut werden ließen. Ferner stehen einer imperialen Präsidentschaft das tief sitzende Misstrauen gegen jede Machtballung und eine auf Tyrannisvermeidung und Graswurzelbeteiligung ausgelegte Verfassungstradition entgegen, in deren Zentrum die strikte, auf Montesquieu und Madison zurückgehende Gewaltentrennung steht. 22 Sie hat 21. Im Bezug auf die Neubesetzung des Supreme Court, vgl. Houston Chronicle 3.11.2004, www.chron.com/cs/ cda /ssistory.mpl/politics/2883040. 22. Das einschlägige Zitat aus den Federalist Papers(75) lautet:»Die Geschichte des menschlichen Verhaltens bietet keine Gewähr für eine so hohe Meinung von der 20 Leggewie, Imperial Presidency Revisited ipg 1/2005

ein komplexes System der Gewaltenverschränkung erzeugt und einen weit reichenden und»bipartisanen« Kompromisszwang bewirkt, der gerade das Verhältnis von Kongress und Präsident betrifft. Solche Neigungen, einen aus dem Ruder laufenden Präsidenten wieder»einzufangen« und dem neokonservativen Internationalismus wieder ein»America first«, einen protektionistischen und isolationistischen Reflex, entgegenzustellen 23 , würden zudem George W. Bushs absehbareren Versuch behindern, die konservative Revolution zu exportieren und die religiöse Agenda zu internationalisieren. Zweierlei Säkularisierung: das Ende des amerikanischen Sonderwegs? Säkulare Europäer reiben sich verwundert die Augen, in welche Götterund Geisterwelt sie geraten sind. Hier der Fanatismus islamistischer Prediger und Attentäter, dort der Präsident einer Weltmacht als wiedergeborener Christ. Hat der große Religionssoziologe Max Weber nicht vorhergesagt, die Frömmigkeit der Amerikaner werde sich mäßigen, wenn auch die usa voll im Griff der kapitalistischen Moderne seien?»Die rapide Europäisierung drängt heute die kirchliche Durchdringung des ganzen Lebens, die dem genuinen ›Amerikanismus‹ spezifisch war, überall zurück«, schrieb Weber vor hundert Jahren, und er schätzte, ein organisiertes und hierarchisches Kirchenwesen werde sich auf Kosten des horizontal-egalitären Sektenwesens durchsetzen. Offenbar haben die usa einen anderen Pfad der Säkularisierung eingeschlagen, und dieser Weg scheint sich global auszubreiten, während West-Europa den Sonderweg beschritten hat. Um die These von den»zwei Säkularisierungen« und der Amerikanisierung der Religionswelt zu begründen, muss man etwas ausholen: Zu dem seit dem 18. Jahrhundert laufenden Prozess der Säkularisierung gehören landläufig drei Elemente: die Trennung von Staat und Kirche(bzw.: menschlichen Tugend, als dass es sich für eine Nation empfehlen würde, so heikle und entscheidende Interessen, wie den Umgang mit dem Rest der Welt, der alleinigen Entscheidungsbefugnis eines Leiters der Exekutive anzuvertrauen, die so geartet ist wie das Amt des Präsidenten der Vereinigten Staaten«(zit. nach Wilzewski, a.a.O. S. 25). 23. Deren latente Bedeutung mag man an Beiträgen einflussreicher konservativer Publizisten wie Samuel P. Huntington( Who we are? , Hamburg 2004) und George F. Will( Washington Post 31.10.2004) abschätzen. ipg 1/2005 Leggewie, Imperial Presidency Revisited 21

von Religion und Politik), zweitens die Verdrängung religiöser Weltbilder und Symbole aus dem öffentlichen Raum und drittens der Rückgang der Volksfrömmigkeit. So hoch die amerikanischen Verfassungsväter die Trennmauer zwischen jeder einzelnen Religion und der staatlichen Sphäre gezogen haben, so wenig ließ sich die amerikanische Gesellschaft vom europäischen Trend zur Profanierung und Entchristlichung des privaten und öffentlichen Lebens anstecken. Während es in vielen Gesellschaften Europas zu einer Säkularisierung im umfassenden Sinne kam, einschließlich der Entchristlichung, hielt sich die Ausübung der zahlreichen Glaubensüberzeugungen in den Vereinigten Staaten auf hohem Niveau. Diese sorgen gemeinsam für eine starke Präsenz des Religiösen im öffentlichen Raum. Neutralität des Staates bedeutet nicht zwangsläufig Verdrängung der Religion aus der»public sphere«, auch nicht deren Entpolitisierung. Die Bürger der Vereinigten Staaten betätigten sich über Jahrhunderte hinweg religiös, gerade weil die us -Verfassung die Etablierung einer Kirche als Staatskirche und einer Religion als Staatsreligion von vornherein ausschloss. Deshalb konnte das öffentliche Leben jenseits des Atlantiks weit stärker religiös geprägt bleiben als in der Alten Welt. Die starke öffentliche Präsenz der Religion in den usa hängt also nur scheinbar paradox mit der Tatsache zusammen, dass jede symbiotische Verbindung zwischen Staat und(Staats-)Kirche beseitigt wurde, sich Religiosität also weniger institutionell denn individuell ausprägen und behaupten musste. Und das heißt: In der lockeren Struktur freiwilliger und miteinander konkurrierender religiöser Gemeinden konnten Bürger und Arbeiter, intellektuelle und politische Eliten besser religiös bleiben als in den machtgestützten Arrangements zwischen Religion und Politik in Europa. Weil keine Religionsgemeinschaft ein Monopol auf die spirituelle Vertretung des amerikanischen Volkes in Anspruch nahm, konnte dieses Volk in seiner vielfältigen Gesamtheit durch alle Religionsgemeinschaften repräsentiert bleiben und aus dieser friedlichen Koexistenz heraus wiederum die Vorgaben für die amerikanische Zivilreligion entwickeln. Markt oder Staat? Zwei Angebote zum Umgang mit religiösem Pluralismus Hieran aktualisiert sich die klassische Frage politischer Theorie: Wie reguliert man, nunmehr weltweit, religiösen Pluralismus – und wer ist dafür zuständig? Grundsätzlich kann man zwei Argumentationslinien 22 Leggewie, Imperial Presidency Revisited ipg 1/2005

unterscheiden, eine politisch-staatliche und eine markt-wirtschaftliche. Die erste beschreibt einen Gedankengang von Thomas Hobbes zu Max Weber und Carl Schmitt und reklamiert für die Herbeiführung friedlicher Koexistenz rivalisierender Religionsgemeinschaften(mit ihren stets exklusiven und konträren Wahrheitsansprüchen) die Alleinzuständigkeit politischer Ordnungsmächte, das heißt: das staatliche Gewaltmonopol auf der Grundlage von Rechtsprechung. Die zweite vertraut hingegen auf den friedlichen Wettbewerb im Rahmen eines durch eben diese Konkurrenz garantierten kulturellen Pluralismus. Regulator möglicher Konflikte ist nicht der Hobbesianische Staat und die von ihm gestiftete Kohabitation, sondern der Markt und die auf ihm realisierten Nutzenkalküle der Individuen. In den usa ist persönliche Frömmigkeit mit den Usancen der freien kapitalistischen Marktwirtschaft vollständig kompatibel, Religionsgemeinschaften gerieren sich oft wie kapitalistische Unternehmen. Wirtschaftlicher Erfolg gilt, nicht nur in bestimmten Sparten des Protestantismus, als bester Beweis, von Gott auserkoren und des ewigen Lebens würdig zu sein, und im Kapitalismus kann man ökonomisch nun eindeutig am besten glänzen. Verschiedene Anzeichen deuten darauf hin, dass nun auch die USA den pluralistischen Weg des Seelen-Wettbewerbs verlassen. Dem kam die früh auf Wettbewerb getrimmte Religionsstruktur entgegen: Sekten und Denominationen können weder im Prinzip noch in der Praxis über ihre Gläubigen verfügen, sie müssen stets um sie werben. Gläubige werden als autonome und eigensinnige Individuen angesprochen, die aus eigener Gewissensentscheidung zu ihrem Bekenntnis gelangen, auch wenn sie sich am Ende von ihren biographischen Wurzeln und sozialen Milieus nicht weit entfernen. Bei aller Vielfalt stimmen so gut wie alle amerikanischen Gläubigen(und anders als der Vatikan auch die us -Katholiken) in der Affirmation des kapitalistischen Marktes überein. Wenn Gläubige somit als Konsumenten oder Kunden angesprochen werden und sich religiöse Sekten nicht durch wohlfahrtsstaatliche Alimentation reproduzieren, herrscht folglich auch überall Mission, die freilich nicht machtgestützt mit Zwang vorgehen kann, sondern»persuasiv« auftreten muss(wie Handelsvertreter, die ein Produkt zum Kauf anbieten). Aus dieser Erfahrung heraus hat ein Nachfolger Max Webers, Peter Berger, den europäischen Kirchen die Umwandlung in eine»McJesus, ipg 1/2005 Leggewie, Imperial Presidency Revisited 23

Inc.«, eine Art»Nachfrage-Diakonie« angeraten. Das würde bedeuten: Religionen überzeugen nicht als mehr oder weniger etablierte Staats- und Landeskirchen, sondern durch das täglich neu zu generierende Engagement und die Überzeugungskraft der Glaubensgemeinschaften. Religiöse Gemeinschaften können in der Weltgesellschaft nicht länger selbstevidente Wahrheiten in ihren jeweiligen kulturellen Kontexten verkünden, sie stehen mit anderen Wahrheitsansprüchen in einem Wettbewerb, im ökonomischen Sinne des Wortes. Einerseits werden ererbte religiöse Kollektividentitäten durch individuelle Religionswahl und-ausübung unterminiert, andererseits erlaubt die Globalisierung die Rekonstruktion und Wiederbelebung partikularer religiöser Wir-Gefühle, die nun aus einem erweiterten Angebot schöpfen können. So erscheint die Inklusion von Muslimen besser möglich als in den Quasi-Staatskirchensystemen in Europa, und gerade diese Aussicht stachelt islamische Fundamentalisten an. Verschiedene Anzeichen deuten aber darauf hin, dass nun auch die usa den pluralistischen Weg des Seelen-Wettbewerbs verlassen. Zum einen geht die von Präsident Bush favorisierte Sozial- und Bildungspolitik hart an die Grenze der amerikanischen Verfassung, indem»glaubensbasierte Initiativen« Unterricht und Wohlfahrt übernehmen und dabei offen religiöse Propaganda und Proselyten machen. Zum anderen gibt es in Bushs Elektorat und Entourage nicht wenige»christliche Zionisten«, die den Religionsfrieden aufkündigen, indem sie die offene, kreuzzugartige Auseinandersetzung mit dem Islam propagieren und die pragmatische Außenpolitik dem Ziel der Re-Christianisierung unterwerfen. Der fundamentalistische Protestantismus ist in den Sog einer extremistischen Häresie geraten, deren Neigung zu Manipulation und Politisierung nicht nur Agnostikern Sorgen bereitet, sondern gerade auch Gläubige aller Konfessionen beunruhigen muss. Ähnlich wie im islamischen Fundamentalismus wird Religion in den usa immer stärker für weltlich-reaktionäre Zielsetzungen missbraucht. Die spannende Frage der nächsten zwei bis vier Jahre lautet also, ob sich extreme Kräfte in der Administration und Gerichtsbarkeit breit machen und die Legislative unter Druck setzen können oder ob sie durch die von Bush gewonnene zentristische, hier vor allem katholische Wählerschaft in die Schranken gewiesen werden, die staatlich-gesetzliche Einmischung in moralische Fragen weniger tolerieren, in Fragen der Umwelt-, Sozial- und Entwicklungspolitik aber doch wieder nach einem fürsorglicheren Staat rufen könnten. Politische Moral hat immer verschiedene Seiten. 24 Leggewie, Imperial Presidency Revisited ipg 1/2005

The End of Atlanticism: America and Europe beyond the U.S. Election* MICHAEL LIND T he claim that the u.s. and Europe are diverging in their values and social structure is a myth. Several factors make the u.s. appear to be more conservative, unequal and ungenerous than it is in fact. In reality the u.s. is becoming more like Western Europe in its growing secularism, liberalism, and high proportion of the aged to the young. However, the longterm convergence between the u.s. and Europe in social values and social structure will not produce a transatlantic consensus in foreign policy. Recognition of the geopolitical differences between the u.s. and Europe will lead to the erosion of the idea of a transatlantic»West,« while Britain and Israel will continue to be the foreign countries that Americans know best. The Myth of Social Divergence In recent years both American and European writers have claimed that the differences in society and values between the u.s. and Europe are deep and growing. Similar claims are made by Americans hostile to Europe and Europeans hostile to America. Most of these assertions are not supported by the evidence. 1 The Myth of Conservatism The political system and in particular the election system make the u.s. seem more conservative than it really is. The Republican Party is based primarily in the South and secondarily in the Western states allied with * A longer version of this article has been published in the series» fes -Länderanalysen«, Friedrich-Ebert-Foundation(ed.), October 2004. 1. Moreover, it is a mistake to create a mythical»European« average and then to contrast it with the United States. If individual countries are ranged along a spectrum of political values, from statist Sweden to libertarian America, Britain and the Netherlands are closer to the American side than to the Swedish side. ipg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 25

the South. The artificial exaggeration of the political power of the Western states is the basis for the Republican Party’s control of all three branches of the u.s. government at present. As the 2000 election reminded the world, the American president is selected by the electoral college, not elected by a popular vote. The electoral college dilutes the political influence of the mostly-liberal populous states of the coasts and exaggerates the influence of thinly-populated, conservative Western states. The small populations of the same conservative Western states are over-represented in the u.s. Senate, which awards two Senators to each state, no matter its size. Wyoming, with half a million people, has as many Senators as California, with more than thirty million. Slightly more than ten percent of the American people elect half the u.s. Senate. Only Brazil has a more malapportioned upper house. The power of conservative Republicans is also exaggerated in the u.s. House of Representatives. The u.s. constitution permits each state to draw the districts of its representatives in Washington, d.c. The party that controls a state government tends to»gerrymander« districts or draw them in order to favor its own candidates. The great number of Republican state legislatures and governors has permitted the Republican party to rig the u.s. House in its favor. While America’s peculiar constitution has permitted conservatives in the South and West to dominate Washington in recent years, long-term social trends favor centrists and liberals. The most rapidly growing part of the population is the Latino immigrant community. While Latinos, like black Americans, tend to be socially conservative, they tend to vote for Democrats because they benefit from the pro-worker policies associated with the left wing of the Democratic party. The growth of the Latino population transformed California from a Republican into a majorityDemocratic state. The white conservative coalition lost out to a coalition of Latinos, blacks and white urban liberals. The same thing is likely to happen in Texas and Florida in the next generation. If this does occur, then the Democrats will control the most populous states, all of which soon will have nonwhite majorities: California, Texas, Florida and New York. The result could be Democratic control of the electoral college and thus the White House for many years. Because the populous nonwhite states will dominate the House of Representatives, too, the conservatives may be confined to the Senate, where mostly-white Western states will continue to be over-represented. In order to avoid becoming a minority party, Republicans nation-wide are likely to adopt more liberal positions on social issues and economic 26 Lind, The End of Atlanticism ipg 1/2005

issues. This has been the strategy of successful Republican governors like Pataki in New York and Schwarzenegger in California. Even George W. Bush, an extreme Southern conservative, has greatly expanded the prescription-drug entitlement for the elderly and is backing away from his administration’s opposition to stem-cell research. Conservatism has failed in the realm of culture as well as that of politics. The idea that the u.s. is far more conservative than Europe is also refuted by the fact that on every major issue the Right has lost to the Left since the 1960s. Conservatives opposed the civil rights revolution in the 1960s; now they embrace its ideal of a post-racist society. Conservatives have failed to amend the u.s. constitution to outlaw abortion. Conservatives may succeed in thwarting gay marriage(which is controversial in Europe as well) and the inclusion of gays in the military, but more and more Republican politicians support basic gay rights. And conservatives have not destroyed a single federal program created by liberals between the 1930s and the 1960s. Even Aid for Families with Dependent Children ( afdc ), the anti-poverty program that conservatives claim to have abolished, still exists under another name. Conservatism has failed in the realm of culture as well as that of politics. Where issues of sex and reproduction are concerned, Americans are steadily becoming more»European« in outlook – even in the conservative heartland. As the sociologist Alan Wolfe has pointed out, even evangelical Protestants are growing more liberal over time. Gay marriage is still controversial, but acceptance of gay rights is growing. The controversy over stem-cell research is likely to accelerate the defeat of the religious right’s crusade against human biotechnology. In the realm of the media, the u.s. is becoming more European as well. For most of American history, what was banned in Boston could be found in Paris. Europe continues to break down barriers in censorship – not necessarily for the better, as the European invention of reality tv proves. But the American media tend to follow in a few years. Thanks to cable television and, soon, Internet programming, the efforts of American conservatives to censor what Americans can read and view and listen to will be thwarted. While the u.s. remains far more religious than Europe, the long-term trend is toward European-style secularism. The number of purely secular Americans has grown dramatically between the middle of the twentieth ipg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 27

century and the present. The growth has come at the expense of the liberal denominations of Protestantism, Catholicism, and Judaism. As a result, hard-line traditionalists make up a growing sector of the shrinking religious population in the u.s. This creates a misleading image of a religious revival in the u.s. , where religious belief is in long-term decline. The Myth of»Demographic Exceptionalism« Is there a demographic difference between the u.s. and Europe? According to the un , without immigration the population of Europe will shrink by 124 million between now and 2050. That is greater than the combined populations of present-day France and Italy. In Europe, there will be 2.1 old people per child by 2025 and 2.6 by 2051. Along with Japan, some European nations will be the oldest in the world. The contrast with the u.s. seems striking, at first glance. The u.s. has a fertility rate hovering around the 2.1 child per family replacement level. This is substantially higher than the European rate, which is well below replacement and ranges from 1.2 at the low end(Italy, Spain) and 1.8 at the upper end(France, Ireland). But the»demographic exceptionalism« of the United States is something of a myth as well. Most of the higher fertility rate in the u.s. is due to the native black and immigrant Latin American populations. The fertility rate of»Anglos« – non-Hispanic white Americans – is 1.84, which is comparable to that of France and Ireland. As a result chiefly of high immigrant fertility, the u.s. population is expected to grow from 283 million in 2000 to 397 million in 2050, while the German population, absent greater immigration, may shrink from 82 million to 70.8 million(France, by contrast, is expected to grow from 59.2 million to 61.8 million). But the assumption of both continued high u.s. fertility and low migration to Europe may be unrealistic. While Mexican and other Latin American immigrants have large families, their assimilated children and grand-children are likely to adapt to the small-family norm which white Englishspeaking Americans share with Europeans and East Asians. Even now, with more than one million legal immigrants a year, the u.s. is on the verge of falling below the replacement fertility rate of 2.1 percent. Immigration from Mexico itself will decline because of falling Mexican fertility. And it seems likely that an aging Europe will accept far more young immigrants in the future. The idea that the u.s. in the future will be a young, dynamic»demographic superpower« while Europe is a decrepit retirement home is as 28 Lind, The End of Atlanticism ipg 1/2005

much an exaggeration as Robert Kagan’s contrast of the militaristic American»Mars« with the pacifist European»Venus.« In its demographic profile the u.s. will resemble Europe and East Asia, even if on average the u.s. is somewhat younger. Europe and North America will face similar challenges in dealing with a larger number of the elderly and a smaller population of young people. While aging will»Europeanize« America, immigration to Europe will»Americanize« Europe. A source of emigrants in the past, Europe, graying and with low fertility, is now the destination of growing inward migration. As a result, Europeans must deal with challenges of assimilation and ethnic politics with which Americans have long been familiar. Even as the u.s. is moving toward European-style social liberalism and secularism, Europe is becoming ever more American in the realms of the economy and constitutional politics. Since the 1980s, under the influence of neoliberalism, European governments of both left and right have been moving away from statist social democracy toward more market-based economies with less generous entitlements. American constitutional theories are conquering Europe as well as American economics. Parliamentary democracy rather than American-style separation of powers remains the European norm. But the American constitutional devices of judicial review, bills of rights, and federalism have been adopted by many European countries that used to dismiss them, such as Britain. Foreign Policy Divergence: Different Interests – Competing Ideas The long-term trans-Atlantic convergence in social structure and values does not translate into foreign policy harmony. Even as their societies are becoming more alike, the geopolitical interests of the u.s. and Europe are diverging. Geopolitical Interests During the Cold War, the United States pursued a policy of»dual containment« which sought to counter Soviet intimidation of Western Europe and East Asia while preventing the re-emergence of West Germany and Japan as relatively independent, nuclear-armed great powers like America’s other allies Britain and France. West Germany and Japan were ipg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 29

semi-sovereign states, under the military protection of the u.s. West Germany, however, became integrated in the eu and nato . No similar institutions in East Asia existed to permit Japan to become a»good citizen« of its region. The People’s Republic of China went from being a satellite of the Soviet Union to an enemy both of the Soviet Union and the u.s. in the 1960s and finally, in the late Cold War, became a de facto ally of the u.s. against the ussr . America’s Cold War»empire« resembled a dumb-bell. America’s emerging Middle Eastern»empire« resembles a bull’s-eye. With the end of the Cold War, America’s geopolitical priorities changed dramatically. During the 1990s, Russia was still considered a threat. But by the early 2000s, the combination of high mortality and low fertility along with economic stagnation and military decay had given Russia the role once assigned to the disintegrating Ottoman empire – the »sick man of Europe.« Meanwhile, the two presidents Bush sought to establish u.s. military hegemony over the Middle East. This marked a break with traditional American foreign policy. Until the 1960s, the area was a British sphere of influence. Then from the 1970s until the end of the Cold War it was divided between Soviet and American client states. But even in the 1970s the rise of militant Islam was replacing the Cold War rivalry in the region. The Iranian revolution brought to power a theocracy that was hostile both to communism and liberalism. So was Osama Bin Laden’s al-Qaeda, which saw the Soviet Union, the u.s. and Europe as »Crusaders« to be driven out of the Muslim world. The decline of Soviet power permitted the u.s. to intervene with little cost in the region. The Gulf War of 1991 created a foothold for American power which was expanded in the Iraq War. The pretexts for the Iraq War – weapons of mass destruction, the false claim that Saddam Hussein was linked to al-Qaeda – disguised the true reasons. Much of the American foreign policy elite, of both parties, viewed American military hegemony in the Persian Gulf as a way of keeping Middle Eastern oil supplies out of the hands of hostile governments and increasing the security of Israel, which has an importance in American domestic politics far out of proportion to any strategic value it might possess. While most Middle Eastern states supported the Gulf War, most opposed the Iraq War, which triggered a national insurgency against the 30 Lind, The End of Atlanticism ipg 1/2005

American occupiers and their hand-picked rulers. In the long run, it is unlikely that the Americans will succeed where the British failed to establish a legitimate hegemony in this turbulent region. In the near term, however, the u.s. is likely to be dragged deeper and deeper into the Middle East. America’s embroilment in the Middle East is accelerating the disintegration of nato and America’s Cold War alliance system in East Asia. In the name of a»coalition of the willing,« the Bush administration played a divide-and-rule policy toward its nato allies, rewarding those which behaved like American satellites(Britain, Poland, Spain) and punishing France, Germany and other countries which correctly claimed that Saddam Hussein was not a threat either to the region or the world. The Bush administration has announced that it will shift tens of thousands of u.s. troops from Germany and South Korea either to the Middle East or to u.s. bases. At the same time, the u.s. has been gaining basing rights in former Soviet Central Asian states. Russia is now viewed as an ally in the »war on terror« rather than as a potential threat. America’s Cold War»empire« resembled a dumb-bell, with the thickest concentrations of troops and pre-positioned equipment in West Germany and Japan. America’s emerging Middle Eastern»empire« resembles a bull’s-eye. The Persian Gulf is the center of a circle that includes most of the oil reserves in the Middle East and Central Asia. Soldiers and materiel will be pre-positioned on bases in Iraq(so it is hoped) as well as in Central Asia, the Balkans and Eastern Europe and perhaps in time Russia. In this emerging American strategy, Europe is of secondary importance to the Middle East – and Eastern Europe and Russia, because of their proximity to the Middle East, are more important than Western Europe. Europe and the u.s. share a common focus on the zone of Muslim societies from North Africa to Pakistan. Both sides of the Atlantic share a common interest in thwarting al-Qaeda and similar jihadist movements. But in many ways the interests of the u.s. and Europe in the Middle East diverge. Unlike Europe, Russia, China and India, the u.s. neither borders the Muslim world nor contains a substantial Muslim population in its own borders. This means that the American leadership is less constrained by Muslim opinion than are European governments. The relative indifference of American leaders to Arab and Muslim opinion is the necessary condition for Washington’s attitude toward the Arab-Israeli conflict – determined chiefly by the u.s. Israel lobby and its Christian Zionist supporters – and the Bush administration’s effort to turn Iraq, the world’s second largest oil-producing country, into an American client state. ipg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 31

The rise of Asia will also affect the u.s. and Europe differently. Asia’s economic growth has the potential to reshape the geopolitical landscape. As the dominant power in East Asia, the u.s. worries about the military implications of the rise of China. This is not a concern for Europe, for which China is a source of economic opportunity. In the event of a SinoAmerican military rivalry, the u.s. is unlikely to find much support from its former Cold War allies in Europe. Sovereignty versus Multilateralism The divergence of interests between the u.s. and Europe in the Middle East and Asia will continue to be accompanied by disputes over the norms of world order. Here there are deep philosophical differences which will continue, no matter which political party controls Washington. From the time that it broke away from the British empire, the u.s. has jealously guarded its national sovereignty. Americans see the nation-state as the locus of democracy not only for themselves but also for others. Americans encouraged the dissolution of the Habsburg, Romanov, Ottoman and British empires and the formation of new nation-states. The American ideal was a world of independent nation-states which would cooperate without sacrificing their sovereignty. Many, though not all, Europeans can be described as»post-nationalist.« The success of the eu has encouraged them to think that the nationstate can be transcended in the world as a whole, as it has been transcended, to a degree, in Europe. Today Europeans are the strongest defenders of multilateral institutions like the United Nations. Democrats are more sympathetic to multilateralism than Republicans in the u.s. Nevertheless, even a Democratic president would engage in a degree of unilateralism. While George W. Bush has made unilateralism the center of his foreign policy, it is an exaggeration to say that the u.s. before Bush was routinely multilateralist. In fact the u.s. acted unilaterally throughout the Cold War outside of Europe, in Asia, the Middle East, and the Western hemisphere. The u.s. did not seek European permission to intervene in these areas in the past and it is not likely to do so in the future. For that matter, Britain and France, in their spheres of influence, have often intervened unilaterally in the last half century. The Gulf War, in which the u.s. collaborated with the un , its nato allies and most of the Middle Eastern states, was an exception. Saddam Hussein’s invasion of Kuwait violated the basic norm of the sovereign 32 Lind, The End of Atlanticism ipg 1/2005

state system – the prohibition against conquest and annexation. All states had an interest in having this norm enforced. In addition, the threat to the industrial world’s oil supplies provided an additional incentive for diplomatic unity. The unity produced by such a coincidence of factors is rare, as the widespread opposition to the u.s. invasion of Iraq demonstrates. Unfortunately, the Iraq War is more likely to be typical of future u.s. interventions than the Gulf War. Even the Kosovo War, supported by most of America’s nato allies, was opposed by Russia and China and therefore was not authorized by the un Security Council. The contemporary European ideal of multilateralism will find few supporters outside of Europe in the twenty-first century. The rising great powers of the twenty-first century like China and India are likely to prefer America’s vision of world order to Europe’s. Like the u.s. , they are jealous of their sovereignty. And unlike the nations of Western Europe, they have no experience of regional institutions. Indeed, their neighbors tend to be their worst enemies. Supporting this contention is the fact that the International Criminal Court was opposed not only by the u.s. but also by Russia, China and India. The contemporary European ideal of multilateralism, then, will find few supporters outside of Europe in the twenty-first century. The real debate, in the u.s. and other extra-European great powers, will be between a more modest liberal internationalism and a quasi-imperial unilateralism. Both liberal internationalism and unilateralism will share the assumption that the nation-state will and should remain the primary unit in world affairs. As for the use of military force, this is not so much a disagreement between the u.s. and Europe as it is one within Europe. For historical reasons the British and French tend to have a much greater willingness to employ force in international affairs than the Germans or Scandinavians. The aging of the population of the u.s. , by putting a premium on the labor of young people, is likely to make it even more difficult for the u.s. military to obtain recruits. Manpower shortages, already manifested as a result of the small wars in Afghanistan and Iraq, will force the u.s. to rely to a greater degree on proxies and on technology. Already neoconservative proponents of an aggressive, expansive American foreign policy are suggesting a new draft. But the draft, abolished in 1973, will not be reinipg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 33

stated in the u.s. , and military service has little appeal to most Americans. The u.s. remains a deeply civilian society. In dealing with these military manpower challenges, the u.s. will be in the same position as other aging, civilian, industrial democracies like those of Western Europe and Japan. Eclipse of the Atlanticists These kinds of disagreements over both goals and methods between the u.s. and Europe are bringing about the end of the Western alliance in its familiar form. The idea of the West or the Atlantic Community was devised to rationalize the nato alliance of the u.s. and Western Europe against the Soviet bloc during the Cold War. Samuel Huntington’s definition of the West as including the u.s. and Canada and Protestant and Catholic – but not Orthodox – Europe reflects this idea. Never plausible, this conception of the West is now obsolete. The Idea of the Liberal West From the eighteenth century until World War I, Americans either thought of themselves as uniquely modern inhabitants of»the New World« or as an offshoot, along with Britain, of the Germanic Protestant community. Between World War I and the early years of the Cold War, the American elite dropped the idea of a Germanic Protestant group of nations and fostered the myth of a secular liberal West founded on the Enlightenment ideals of the American and French revolutions. The us Britain-Germany trinity was replaced by a us -British-French trinity. Interestingly, the Catholic heritage of Europe was minimized in both the Germanic Protestant theory and the liberal Western theory. Americans in both the Reformation and Enlightenment traditions have usually feared and distrusted the Catholic Church. In the United States, the idea of the liberal West was spread to the college-educated elite by courses in»Western Civilization« which traced a direct line from ancient Greece and Rome to the American and French Revolutions and the modern West. Aspects of European history which did not fit the Athens-to-Brussels paradigm, like Hellenistic and Roman imperialism and medieval Christendom, were treated as embarrassing deviations from the supposed rational, secular, liberal Western norm. The contributions of Germany and Russia, the major geopolitical antagonists 34 Lind, The End of Atlanticism ipg 1/2005

of the u.s. in the twentieth century, were minimized. The Danish historian David Gress has described this approach as»Plato to nato .« Among America’s nato partners, however, the idea of a trans-Atlantic Western community had to compete with the idea of»Europe.« The myth of»Europe,« like that of»the West,« identified Europe in terms of Enlightenment liberal and democratic values. But the project of a European community, founded by Catholics like Adenauer, Schuman and de Gasperi, incorporated concepts of Catholic social thought, like the principle of subsidiarity and policies protecting small proprietors. As many have pointed out, the core of the European Union corresponds more or less to the Carolingian West of the days of Charlemagne. Far more Europeans identify with»Europe« than with the»West« or »Atlantic Community.« nato , as an institution, is no rival for the eu , when it comes to the affections and identities of Europeans. The absence of any trans-Atlantic institutions except for a military alliance of declining value has doomed the concept of the Atlantic Community. The number of Atlanticists on both sides of the Atlantic is dwindling. The Europhile Elite in Decline Ironically, one reason for the decline in American Atlanticism is the democratization of American society itself. From the end of the u.s. Civil War and Reconstruction in 1876 until the New Deal, American politics was dominated by the Northeast and Midwest. Southerners and Westerners became more important in domestic politics beginning with the election of the Democrat Franklin D. Roosevelt in 1932. But American foreign policy and international commerce continued to be dominated by an»Establishment« of affluent northeastern Anglo-American Protestants educated at the Ivy League and with close ties to Wall Street. The Northeastern establishment was based on exclusion – of Jews, Catholics, nonwhites, and white Americans from the South and West. The establishment tried to co-opt some members of various other groups, but its efforts were too little and came too late. Following World War II, the expansion of the university system ended the role of a college education as a monopoly of the upper class. And a new foreign policy elite of professors found jobs in government. These individuals are known as»in-and-outers.« In between jobs as presidential political appointees, they often teach in universities or work in think tanks. Many of these foreign policy intellectuals were European immiipg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 35

grants, like Kissinger and Brzezinski, or came from middle-class or working-class Jewish, Catholic, Southern or Western backgrounds, like many of the liberal and leftist leaders who later became»neoconservatives.« Over time, the role of meritocratic academics in the foreign policy elites of both parties has grown, while that of patrician investment bankers and corporate lawyers from the old Establishment has declined. At the same time, the permanent expansion of the u.s. military following World War II made room for a number of military intellectuals who are themselves soldiers, cia officers or other career public servants. While the American state is weak and fragmented in domestic politics, the u.s. has a very powerful, traditional European-style state in the form of the career foreign policy services. The military in particular has grown in influence at the expense of the State Department. In general, American military officers, senior diplomats and career intelligence officers are among the most sophisticated, intelligent and experienced individuals in the u.s. government. While the officer corps is still disproportionately Southern and the diplomatic service disproportionately Northeastern, the foreign policy career services, like the universities, are far more inclusive and meritocratic than the old Northeastern establishment. The contemporary u.s. , then, has three different foreign policy establishments: the Northeastern patricians, the academics, and the career public servants. In the administration of the first Bush, the old Northeastern patrician establishment, symbolized by George Herbert Walker Bush, the son of a Connecticut Senator, and his partner James Baker, a rich Texan educated at Princeton had a final moment of glory. But Clinton’s foreign policy team was drawn largely from academics and thinktank scholars, as was that of George W. Bush. For example, before becoming Assistant Secretary of Defense, Paul Wolfowitz had been the dean of the Johns Hopkins School of Advanced International Studies. The disintegrating Northeastern establishment did little to restrain neoconservative intellectuals in the government like Wolfowitz, Richard Perle and their allies Vice-President Dick Cheney and Secretary of Defense Donald Rumsfeld. Instead, the most effective opposition came from career military and intelligence officers and diplomats. An unprecedented number of retired military officers, intelligence agents and diplomats went public with their criticism of Bush’s foreign policy in 2004. This indicates not only the depth of the divide between the neoconservative branch of the academic appointee elite but also the growing sense of self-consciousness and civic duty of the career foreign policy elite, particularly the military. 36 Lind, The End of Atlanticism ipg 1/2005

The eclipse of the Northeastern establishment by the rising academic elite and the military and other career elites has meant diminishing knowledge about or interest in Europe at the elite level. Even before the u.s. became involved in European power politics in World War I, the patricians of the Northeast vacationed in Europe and often sent their children on»grand tours« of the continent, after the manner of the English. Many learned French, the language of international»society« as well as of diplomacy, and the more scholarly – including Presidents Theodore Roosevelt and Woodrow Wilson – read and spoke German. By contrast, the growing number of American academics and military officers in the u.s. foreign policy elite generally come from modest backgrounds; some never had the means to travel abroad before adulthood. Even for academics, the incentives for learning French, German or other European languages have shrunk. Between 1870 and 1914, Germany led the world in academic research. Many American academics studied at German universities, and many others learned to read German, the language of scholarship. The American university system, modeled on the German university system, replaced the older Anglo-American liberal arts college. A second wave of influence from German-speaking Europe came with the wave of émigré intellectuals in the 1930s, whose ranks included Albert Einstein, Thomas Mann, Hans Morgenthau and Leo Strauss(whose thought has influenced American neoconservatives). But intellectual life in the u.s. has been conducted almost entirely in English since World War II. While a few continental thinkers like Habermas have trans-Atlantic reputations, the only flow of ideas across the Atlantic from Europe to America in recent generations was that of French structuralism and deconstructionism in the 1980s. The nineteenth-century pattern is being reversed: increasingly, Europe is the audience for intellectual fashions that originate in the United States, like neoliberalism in economics and multiculturalism. At the elite level, then, the decline of the Northeastern establishment has meant the decline in number of elite policymakers with a deep personal acquaintance with France, Germany and the rest of continental Europe. A similar trend is apparent at the mass level. The United States experienced two massive waves of emigration from continental Europe. The»Old Immigrants« were chiefly Germans, from the 1840s until the late nineteenth century; the other major group was the Irish. From the late nineteenth century until the 1920s, when Congressional legislation radically restricted immigration, a second wave of»New Immigrants« ipg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 37

came from Southern and Eastern Europe – Italians, Greeks, Slavs and Ashkenazic Jews. All of these groups formed flourishing ethnic diasporas in the United States which strengthened the ties between the New World and the Old. The German diaspora in the u.s. was the largest, accounting for much of the ancestry of today’s white American population. As Germany industrialized in the late nineteenth century, fewer and fewer Germans emigrated to the u.s. The German diaspora culture, with its own newspapers and clubs, was already in long-term decline as a result of the assimilation of German-Americans even before anti-German hysteria during World War I dealt it a death-blow. By the 1970s, the New Immigrants like Italian-Americans were disappearing through assimilation and intermarriage into the white American population. Today a majority of white Americans outside of the South(which remains the most homogeneous Anglo-American region) have ancestors from two or more European nations, including Britain. Thanks to the American»melting-pot« the European diaspora subcultures have died out. Little Italy in New York is now a Chinese immigrant neighborhood. The English Bond Most Americans of European ancestry have become so»Americanized« that they do not object to being labeled as»Anglos« as opposed to»Latinos,« even though most American»Anglos«(English-speaking whites) are not primarily of British descent. The loss of their ancestral languages means that third- and fourth-generation German, French, Italian and Czech-Americans feel far more at home in the countries of the Englishspeaking world. Will the growth of Latino and Asian-Americans as a result of immigration alter this? Probably not. Asian-Americans come from a variety of countries and assimilate rapidly. A Chinese-American who speaks no Chinese will be more at home in Britain than in China. So will a MexicanAmerican whose native language is English and knows little or no Spanish. The size of the Mexican-American diaspora has caused concern among some about a permanent Spanish-speaking minority in the Southwest. But Mexico’s fertility is dropping rapidly, and large-scale immigration from Mexico is likely to fall as a result in the next generation or two. And English usage and intermarriage rates are comparable to those of previous generations of European immigrants among second- and thirdgeneration Latinos. As for black Americans, most have spoken American 38 Lind, The End of Atlanticism ipg 1/2005

English since the eighteenth century. They are heirs to aspects of the older Anglo-American culture. This phenomenon reinforces the argument of a small group of antiEuropean British conservatives and Americans who argue that nato should be replaced by the»Anglosphere«, an alliance of English-speaking nations sharing values like a preference for small government that allegedly distinguish them from continental democracies like Germany and France. The idea of a union of English-speaking nations goes back to the rapprochement between the u.s. and the British empire around 1900. Many continental Europeans like de Gaulle have feared world domination by the»Anglo-Saxons.« The Atlantic Community of NATO is likely to decompose into an informal Anglosphere based on the U.S. and an enlarged, loose Europe centered on a more assertive and independent Germany. As a basis for American grand strategy, the Anglosphere concept has few supporters, even among American neoconservatives. If the u.s. objects to sharing decision-making with France and Germany, it certainly is not going to give a veto over its actions to Britain, Canada, Australia and New Zealand. Those countries are free to follow the u.s. in ventures like the Iraq War, but as clients of the u.s. , not as equals. In the realm of culture, however, the Anglo-sphere is likely to become more important, for the reason mentioned above: the declining proficiency of Americans in French, German and other European languages. The Anglosphere countries form a single linguistic community the way that the Spanish-speaking countries and Arabic-speaking countries do. Their citizens can read each other’s newspapers and watch each other’s television shows without translation. As a result, the decline of continental Europe in America’s consciousness will not be accompanied by a decline in American knowledge of Britain. On the contrary, the British are likely to have more influence in Washington, as fewer and fewer Americans have close contact with the cultures of continental European nations. The growing importance of Asia, particularly of China and India, in American strategic and economic calculations will reinforce this trend, because English is the lingua franca of Asia. While there will be no institutionalized Anglosphere, an informal Anglosphere will exist and grow more important as fewer and fewer Ameripg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 39

icans, of all races, speak French, German or other continental European languages. The Atlantic Community of nato is likely to decompose into an informal Anglosphere based on the u.s. and an enlarged, loose Europe centered on a more assertive and independent Germany. While English will be the global lingua franca, German is likely to join French as a lingua franca of the new European system. For linguistic reasons, Britain will continue to be the»second country« for most Americans, including most nonwhite Americans whose primary language is English. However, for ethnic and religious reasons, among some American groups Israel will compete with Britain for this role. The Special Relationship With Israel Although they make up only two percent of the u.s. population, JewishAmericans make up a substantial portion of the American political, social and economic elite. Jewish-American opinion about Israel includes all schools of thought, from some religious Jews who think that the state of Israel is blasphemous because it was not established by God to secular Jews who are indifferent to Israel. Nevertheless, two generalizations hold. The first is that since the 1967 War Jewish-Americans have increasingly defined support for Israel as part of Jewish identity. The second is that even among Jewish-Americans with liberal views in domestic policy, support for hardline Israeli governments like Ariel Sharon’s has been increasing, even before the second Intifada. The tilt toward the Israeli Right within the u.s. Jewish community is the result in part of demographic factors. As secular and liberal Jews vanish into the national majority through intermarriage, conservative and Orthodox Jews opposed to intermarriage will make up an ever-increasing proportion of the Jewish-American community. The same trend is occurring in Israel, where the secular leftists are being eclipsed by religious conservatives. While Jewish-American support for Israel is important at the elite level, at the voter level, the most important constituency for the Israeli Right consists of Protestant fundamentalists in the American South and elsewhere.»Christian Zionism« was originally a British tradition that influenced the founding of Israel by the British empire. As Britain has become more secular, however, Christian Zionism has died out there. But it has taken root in the American South. Many Southern Protestants in40 Lind, The End of Atlanticism ipg 1/2005

terpret current events in terms of the Book of Revelation and believe that Israel is to be the site of the Battle of Armageddon and the Second Coming of Jesus. The influence of both constituencies has peaked in the presidency of George W. Bush, a born-again Texas Protestant whose political base consists of pro-Likud born-again Protestants like him, and whose neoconservative appointees include many Jewish-Americans with close personal or political ties to Israel’s Likud Party. In the long run, however, the political influence of both constituencies is likely to decline. At the elite level, the»new Jews« – talented immigrants from East Asia and South Asia and their descendants – are growing in importance. At the mass level, Southern Protestant fundamentalists are shrinking as a percentage of the u.s. population. Whether or not there remains a Republican political majority, their influence will decline with time. But the long run could be a generation or more. In the short term, presidents of both parties will tend to uncritically support Israel’s actions, no matter what they are. The differences between the u.s. , with its uncritical, one-sided approach to the Arab-Israeli conflict, and Europe will continue to be sources of friction between the u.s. and Europe. The End of a Temporary Partnership Over time the u.s. will increasingly resemble Western Europe in its social values and its age profile. However, the policies of the u.s. and Europe toward the Middle East and Asia will increasingly diverge. In addition, the u.s. , like the other great powers outside of Europe, will reject ambitious versions of multilateralism favored by many Europeans, although liberal Democrats will favor international cooperation more than conservative Republicans. The declining knowledge of Europe, apart from Britain, among America’s elite and its population will reinforce these trends. The Cold War alliance of the u.s. and Europe was a product of temporary conditions which no longer exist. The u.s. and Europe need not be rivals in world politics. But except on a few issues of mutual concern they are unlikely to be partners in the twenty-first century. ipg 1/2005 Lind, The End of Atlanticism 41

Amerikanische und europäische Demokratie: Modelle für den Irak? ROLAND BENEDIKTER D rei langfristig bedeutende, für die weitere Entwicklung des neuen Jahrhunderts voraussichtlich grundlegende Makro-Themenkomplexe erweisen sich heute am Fall Irak als eng miteinander verzahnt: 1. Die Modifikation der globalen Demokratisierungs-Strategien . Die konservativen us -Jahrhundert-Strategen(Samuel P. Huntington, Richard Perle, Francis Fukuyama, Paul Wolfowitz, Gary Schmitt, Robert Kagan) haben für das »Jahrhundert der Demokratisierungen« seit den 1990er Jahren eine globale Demokratisierungsidee gepflegt, die sie nach dem 11. September in Afghanistan und im Irak beispielhaft umzusetzen versuchten. Die Euphorie um diese Idee kommt gegenwärtig an ein Ende. Dabei spielen vor allem die anhaltenden Schwierigkeiten im Irak eine wichtige Rolle. Unabhängig vom Ausgang der us -Präsidentschaftswahlen 2004 und der ersten freien Wahlen im Irak im Januar 2005 wird voraussichtlich eine generelle – bisher erst unterschwellige – Modifikation der langfristigen Demokratisierungs-Strategien die Folge sein. Sie wird Auswirkungen auf die weltweite Entwicklung im 21. Jahrhundert haben. 2. Die fortschreitende Differenzierung zwischen europäischem und US-amerikanischen Demokratiemodell . Im Irak erweist sich nicht nur die offenbare Ideenlosigkeit, sondern auch die tendenzielle Ungeeignetheit des»unitarischen«, individualitäts- und gleichheitsorientierten us -amerikanischen Demokratiemodells unter konservativer Führung für ethnisch, kulturell, sozioökonomisch und historisch hochdifferenzierte Gesellschaften weltweit mit jedem Tag stärker. In diesem Zusammenhang drängt sich der produktive, aber auf freundschaftliche Makro-Konkurrenz hinauslaufende Vergleich der amerikanischen und der europäischen Staatsidee im Ganzen immer weiter in den Vordergrund; und dieser Vergleich wird produktiv. Die Frage stellt sich mit wachsender Vehemenz: Ist das us -amerikanische oder das europäische Demokratiemodell für die weltweite Demokratisierung der kommenden Jahre geeigneter? Und wo hat welches seine Stärken und seine Schwächen? Mit der zunehmenden Forderung der irakischen Führungsschicht nach der Einbringung europäischer 42 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

Demokratie-Erfahrungen erreicht der erste Anstoß der führenden europäischen Intellektuellen vom 31. Mai 2003 zur»Wiedergeburt Europas« heute nach und nach die praktische Ebene. 3. Die Chancen auf eine Demokratisierung des Irak – und islamischer Kulturgebiete insgesamt. Die weiteren konkreten Demokratisierungschancen im Irak, und, beispielhaft weitergedacht, in islamischen Ländern weltweit werden sich genau zwischen diesen beiden Polen entscheiden: zwischen der schleichenden Modifikation der us -amerikanischen globalen Demokratisierungs-Strategien einerseits und dem produktiven neuen Selbstbewusstsein der europäischen Staats-Idee andererseits. Die europäische Konzeption von Demokratie und Gesellschaft ist aus der Irak-Krise letztlich gestärkt hervorgegangen. Wer äußerlich unterliegt, geht oft in der inneren, langfristig bedeutenden Dimension gestärkt hervor. Diese Wahrheit legt dem erweiterten Europa nun eine neue Verpflichtung für den Irak auf, an deren Erfüllung viele Länder weltweit die weitere Rolle Europas für das 21. Jahrhundert ablesen werden. Der Irak und das Ende der Demokratisierungseuphorie Die Lage Ist die Demokratisierungsfrage wirklich die»Quadratur des Irak«? Es scheint im Herbst 2004 zunehmend so. Seit dem offiziellen Ende des Krieges vor mittlerweile eineinhalb Jahren sind kaum Fortschritte erzielt worden. Die weitgehend von außen implantierte Übergangsverfassung (8. März 2004) und der Macht-Transfer an die erste autonome Regierung (28. Juni 2004) erreichen die Lebensverhältnisse der Bevölkerung bisher kaum. Daher können sie auch keinen wirksamen Anstoß zur Entwicklung der sozialen und kulturellen Tiefendimensionen geben. Weder in ökonomischer, demokratiepolitischer noch institutioneller Hinsicht, ja nicht einmal im Hinblick auf die Sicherung des Machtmonopols des jungen neuen Staates konnte der längst erhoffte Durchbruch erzielt werden. Die von unabhängigen internationalen Experten empfohlenen drei realistischen, langfristigen Demokratisierungsmodelle – das Modell Tatarstan, das Modell Türkei und das Modell»geschichtete Demokratisierung« 1 – werden bisher entweder nicht konsequent angewendet oder ver1. Vgl. hierzu R. Benedikter,»Demokratie für den Irak? Drei Perspektiven im Vergleich«, in: Merkur. 57. Jahrgang, Heft 655, November 2003, S. 1062–1067. ipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 43

schwinden unter der Mechanik der tagespolitischen Ereignisse in der Schublade. Zugleich sind langfristig orientierende Leitideen Mangelware, und die neue Regierung gerät zusehends unter den Druck der Straße. Während im Spätsommer der Prediger und selbsternannte Richter Muktada Al Sadr in Hinterhöfen seiner Widerstandshochburg Nadschaf dutzende Menschen von eigenen Gnaden hatte hinrichten lassen und faktisch einen Staat im Staate errichtete, übte sich die neue Regierung unter Ministerpräsident Allawi und Präsident Jawar in Drohgebärden, die sich schnell als Bluff herausstellten. Aus den monatelangen FundamentalistenAufständen sind die Radikalen letztlich als Sieger hervorgegangen. Nun ist die Regierung diskreditiert, und es bleibt ihr nichts anderes übrig, als bei nato und uno um noch mehr Unterstützung zu betteln, um wenigstens notdürftig die Stabilität aufrechterhalten zu können. 2 In den usa mehren sich angesichts der düsteren Lage die Stimmen, die einen Rückzug in absehbaren Zeiträumen fordern. Und in Europa – vor allem in den Medien, die vor einem Jahr noch so eifrig mit den Analysen und den Perspektiven-Zeichnungen waren – wendet man nach jeder Bombe erneut desillusioniert den Blick ab, statt zumindest die aktive Zeugenschaft im Sinn einer Kontinuität der Verantwortung für die Nachbarregion aufrechtzuerhalten. Die Berichte werden kürzer, alte Ideen für die Demokratisierung scheinen längst vergessen, das Thema trägt nicht mehr. Dabei entscheidet sich in diesen Monaten vieles, was Europa und die langfristigen Fäden der vor uns stehenden globalen Entwicklung betrifft. Aber der Blick ist ebenso gebannt wie ermüdet von der täglichen Trostlosigkeit. Fast ununterbrochen sind neue Anschläge, Entführungen von Ausländern und Einheimischen, bürgerkriegsähnliche Zustände, vor allem in den ethnischen Mischgebieten wie Kirkuk, Mosul und Bagdad, länger und kürzer andauernde Fundamentalisten-Aufstände wie in Nadschaf und Falludscha, ausgedehnte Al-Kaida-Aktivitäten und Einmischungen der angrenzenden»Defizit-Demokratie« Türkei zu verzeichnen. Die wirtschaftliche Erholung ist stark bedroht, auch wenn inzwischen zeitweise etwa zwei Drittel der Vorkriegs-Ölexporte erreicht werden. Die Kämpfe zwischen Bevölkerungsgruppen, aber auch zwischen Aufständischen der alten Eliten, den aus der halben Welt großteils über den Iran und Syrien eingesickerten moslemischen»Widerstands2. Siehe u.a. ap , Die Iraker werden die einzigen Verlierer sein, 14.09.2004; ap , Jawar bittet nato um Hilfe, 14.09.2004. 44 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

kämpfern«, den im Land verbleibenden europäisch-westlichen Besatzungstruppen und der erst rudimentären neuen Polizei und Armee halten im ganzen Land an, ja nehmen sogar an Vielfalt und Intensität zu. Mittlerweile sind mehr als 40.000 Christen aus den Unruhegebieten des Nordirak geflohen, wie die irakische Regierung zähneknirschend zugeben muss; sie kann ihre Bürger nicht schützen. Eine Rückkehr der demokratiefähigen Mittelschicht liegt unter diesen Umständen in weiter Ferne. Und mit ihr eine funktionsfähige Demokratie. Die allgemeine Unübersichtlichkeit wächst. Einseitige Strategien, ambivalente Signale Perspektiven auf Besserung sind nicht in Sicht. Deshalb wachsen die Zweifel an der Durchführbarkeit der für Anfang 2005 geplanten ersten freien Wahlen. Zwar kündigten die usa wiederholt an, den Irak bis Dezember 2004»definitiv befrieden« und alle unter Kontrolle von Aufständischen befindlichen Gebiete, wie etwa Falludscha,»aufbrechen und säubern« zu wollen. Aber dazu werden wiederum, wie bereits seit mehr als einem Jahr, einseitig militärische Strategien ins Auge gefasst. Gerade diese Strategien sind bisher systematisch gescheitert – eben weil sie so einseitig waren, die entscheidenden Tiefenkomponenten der anstehenden Demokratisierung(Kultur und Religion, soziale Lebensformen, ethnische Diversität und Minderheitenfragen) nicht angemessen in ein integrales Gesamtkonzept aus Wirtschaft, Politik und Kultur einzubeziehen. Hierzu gesellten sich zunehmend ambivalente bis unglückliche Signale der us -Administration, je näher die amerikanischen Wahlen rückten. So etwa die Bestellung von John Negroponte zum neuen us -Botschafter im Irak, also zum faktischen Leiter der größten Auslandsmission der Welt, zum Impulsator der Demokratisierung und zum Nachfolger des Besatzungsverwalters Paul Bremer, der das Land am 28. Juni 2004, dem Tag des Macht-Transfers, demonstrativ verließ. Wie Noam Chomsky in einem Artikel für»il manifesto« vom 15. September 2004 zu Recht moniert hat, hat der Ende Juli nach Bagdad bestellte Negroponte sein »Demokratisierungs«-Handwerk als berüchtigter»Prokonsul« der konservativen Reagan-Administration im Honduras der 1980er Jahre erlernt. Von dort aus deckte er diplomatisch den Terror-Krieg der von alteingesessenen Macht-Oligarchien finanzierten Söldnerarmee der»Contras« gegen die sandinistische Regierung im Nachbarland Nicaragua, und zog faktisch die Fäden des dortigen Bürgerkriegs. Auch hier ging es um»Deipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 45

mokratisierung« – gemäß dem Verständnis der konservativen us -Kreise. Als Nicaragua den Fall vor internationale Schiedsgerichte brachte und die usa schließlich dazu verurteilt wurden, ihren»verdeckten Terrorkrieg gegen Nicaragua« aufzugeben, wurde Negroponte abberufen. Die Bestellung dieses»Prokonsuls« in eine so heikle Situation wie die derzeitige im Irak ist angesichts dieser Fakten ein unverzeihliches, kontraproduktives Signal. Denn wenn damit indirekt zum Ausdruck kommt, wie der künftige»Demokratisierungs«-Prozess des Landes verlaufen wird und welche Erfahrung dabei federführend mitwirken soll, dann verwundert es kaum, dass die Truppen von Honduras just am selben Tag aus dem Irak abgezogen wurden, als Negroponte dort ankam. Ein reiner Zufall? 3 Auch wegen dieser Signale hat etwa der führende konservative Vordenker Francis Fukuyama, unter anderem Professor an der Universität Yale, wo die gesamte Bush-Familie studierte und ihr ideologisches Rüstzeug erhielt, öffentlich seine Weigerung bekannt gegeben, die Wiederwahl Bushs zu unterstützen, den er bei den letzten Wahlen mitgetragen hatte. 4 Andere ehemals führende Strategen der Demokratisierung verwickeln sich in Widersprüche. So der»konservative Falke« Richard Perle: die Welt sei durch den Irak-Krieg sicherer geworden. Während aber vor dem Krieg von 500–1000 aktiven Al-Kaida-Terroristen ausgegangen worden war, spricht Perle nun von 10.000–100.000 Terroristen. 5 Beide Aussagen stehen zueinander offensichtlich im Widerspruch. Fazit? Die Ideen- und Ratlosigkeit der us -Regierung, der Besatzungsmächte und der ersten autonomen irakischen Regierung unter Ministerpräsident Allawi und Präsident Jawar ist auf Schritt und Tritt spürbar – mit weitreichenden Folgen vor allem bei den Hoffnungsträgern der Demokratisierung: bei den bürgerlich-urbanen Bevölkerungsgruppen und bei den Intellektuellen. un -Generalsekretär Kofi Annan wird zwar nicht müde zu wiederholen, dass der us -geführte Irak-Krieg wegen der mangelnden Billigung des Weltsicherheitsrates von Anfang an der Charta der Vereinten Nationen widersprach, einer rechtlichen Grundlage entbehrte und demnach illegal war. Aber er kann bislang ebenso wenig wie die konservative us -Administration mit Ideen für eine konstruktive Weiterentwicklung der Situation aufwarten. Insgesamt beschreiben Desillusionie3. N. Chomsky,»Un proconsole per l’Iraq«, in: Il manifesto , 15.09.2004, S. 1, 4. 4. ap , Essayist Fukuyama will bei us -Wahlen nicht mehr für Bush stimmen, 13.09.2004. 5. U.a. in R. Perle, Die Welt ist nach dem Irak-Krieg sicherer geworden, in: zdf politik und zeitgeschehen, www.zdf.de, 10.12.2003. 46 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

rung, Enttäuschung, Verwirrung und Ernüchterung die allgemeine Stimmung – bei den Menschen im Irak, bei den anglo-amerikanischen Regierungen, bei den europäisch-westlichen Entwicklungshelfern und Truppen, bei den Vereinten Nationen. Paradigmenwechsel? In dieser Lage scheint sich nun zumindest unterschwellig – und genau das ist das Gefährliche – ein signifikanter Paradigmenwechsel zu vollziehen. Nicht nur äußerte us -Präsident Bush in einem»schwachen« Wahlkampfmoment Zweifel an der prinzipiellen Besiegbarkeit des Terrors – worin sich etwas vom derzeitigen kollektiven Unbewussten auch noch der optimistischsten konservativen us -Welt-Strategen äußerte, und für einen Augenblick in ambivalenter Form an die Oberfläche durchbrach. Seit einiger Zeit vollzieht sich bei den Vordenkern der Irak-Intervention und der langfristigen Demokratisierung des Nahen Ostens insgesamt aufgrund der bisherigen Erfahrungen im Irak eine sehr viel tiefergehende Verschiebung mit potentiell weitreichenden Folgen. Es ist die schleichende Abschwächung des Anspruchs auf»Demokratisierung« hin zum Anspruch auf»Verhinderung schwacher Staaten« und zur»Kunst des Nationenbauens als Schlüsselfähigkeit des 21. Jahrhunderts«, wie es Francis Fukuyama richtungsweisend ausdrückt. Fukuyama hat diese latente Verschiebung des Entwicklungs-Paradigmas bei den konservativen us Strategen anhand der bisherigen Erfahrungen im Irak so zusammengefasst:»An der Fähigkeit, stabile Staaten aufzubauen, deren Einfluss nach außen begrenzt bleibt, die aber stark genug sind, eine grundlegende Ordnung im Innern zu garantieren, entscheidet sich die politische Ordnung der Zukunft(…) Die moderne Welt stellt ein sehr attraktives Angebot dar, das den materiellen Wohlstand der Marktwirtschaft mit den politischen und kulturellen Freiheiten der liberalen Demokratien kombiniert. Doch die Modernität des liberalen Westens ist für viele Gesellschaften dieser Welt schwer zu erlangen(…) Die Frage ist daher, ob die Institutionen und Werte des liberalen Westens wirklich universell sind oder ob sie, wie Samuel Huntington argumentieren würde, bloß Folge kultureller Eigenheiten eines Teils von Nordeuropa sind.« 6 6. F. Fukuyama,»Schwache Staaten bedrohen die Welt. Zur Hauptgefahr der Zukunft«, in: Die Welt am Sonntag , 05.09.2004. Siehe dazu näher Fukuymas neues Buch: Staaten bauen , Berlin 2004. ipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 47

Ähnlich, wenn auch zum Teil vorsichtiger, äußern sich Samuel P. Huntington 7 , Zbigniew Brzezinski 8 , die konservativen Vordenker des»Project For A New American Century« wie Reuel Marc Gerecht 9 und VizeVerteidigungsminister Paul Wolfowitz in seinen(auffallend wenigen) Stellungnahmen zur neueren Entwicklung. Bei ihnen allen ist ein gemeinsamer, einmal offen, das andere Mal nur unterschwellig ausgesprochener Tenor festzustellen: ̈ Weil sich die Demokratisierung am Beispiel Irak als viel schwieriger erweist als angenommen; ̈ weil das für die anstehenden Demokratisierungsprozesse in aller Welt nichts Gutes verheißt; ̈ weil, wie nicht zuletzt Zbiegniew Brzezinski als einer der wenigen zu Recht immer wieder hervorhebt, die heutigen»Neokonservativen in den usa einen großen Unwillen haben, die historischen und sozialkulturellen Wurzeln der Problematik wahrzunehmen« 10 ; ̈ und weil konkrete Gesamt-Modelle für eine integrale demokratische Weiterentwicklung weitgehend fehlen. Deshalb revidieren derzeit viele Vordenker der kommenden Entwicklung – bewusst oder unbewusst – ihre Ansprüche. Nicht länger die Entwicklung zur Demokratie liberalen Musters, sondern vielmehr die Verhinderung von Machtvakuen und die Stabilisierung von Staaten sollten, so der neue Tenor, in den kommenden Jahren im Zentrum der Aufmerksamkeit des Westens, wenn möglich auch Europas stehen.»Verhinderung von Machtvakuen« und»Stabilisierung von Staaten« aber bedeutet nicht mehr notwendigerweise»Demokratisierung«. Im Gegenteil: Sie gelingen, wie die historische Erfahrung von Schlüsselfiguren wie nun John Negroponte zeigt, zum Teil besser durch Konzentration auf fixierte vertikale Machtpunkte(Oligarchien) statt auf variable horizontale Machtnetze(Demokratien). Das heißt nicht notwendigerweise, dass Demokratisierung nicht mehr das Ziel der globalen Entwicklung der kommenden 7. S. P. Huntington, Who are we? Die Krise der amerikanischen Identität, Berlin 2004. 8. Z. Brzezinski, The Choice. Global Domination or Global Leadership, New York 2004. Veränderter Vorabdruck u.a. in Z. Brzezinski,»The Hegemonic Quicksand«, in: The National Interest, February 18, 2004. 9. R. M. Gerecht, »Democratic Revolution?« , in: The Wall Street Journal, June 15, 2004. 10. A. Reuveni,»Strategien aus dem 20. Jahrhundert«, in: Zeitschrift Info3, Heft 9/04, S. 62. Vgl. dazu näher auch R. Benedikter, Demokratie für den Irak? Sozio-kulturelle und demokratiepolitische Perspektiven, Wien 2004. 48 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

Jahrzehnte sein sollte. Aber sie steht bei den»konservativen Idealisten« der usa offenbar immer weniger an erster Stelle. Sie kann nun, da die Schwierigkeiten im Irak sich häufen, mehr Zeit benötigen und Umwege in Kauf nehmen. In dieser Bewertung der Erfolgsaussichten von Menschenrechten und Demokratisierung waren sich im Herbst 2004 Zbigniew Brzezinski, der klassische globale Machtpolitiker alter Schule, Samuel P. Huntington, der machtpolitische Kultur-Substantialist konservativ»zivilreligiöser« Schule, und der vor kurzem verstorbene Jacques Derrida, der»linke« philosophiepolitische Dekonstruktivist nominalistischprogressiver Ausrichtung, ausnahmsweise einmal einig – eine erstaunliche Konstellation! Die Erfahrung der schwierigen Demokratisierung im Irak könnte sich als Scharnierpunkt einer globalen demokratiepolitischen Regression erweisen. Diese Verschiebung in Färbung und Fokussierung der Einschätzungen könnte langfristig durchaus entscheidende Folgen für die globale Entwicklung in jenem»Jahrhundert der Demokratisierung« haben, in dem wir uns bereits mit voller Bewegung befinden. Die Erfahrung der schwierigen Demokratisierung im Irak könnte sich so als Scharnierpunkt einer globalen demokratiepolitischen Regression erweisen. Wie diese Regression dann auf die entwickelte Welt zurückwirken wird, machen die konservativen usa derzeit bereits vor. Was Bill Clinton laut seiner Autobiographie bereits bei der Amtsübergabe 2001 vorhersah (Beschneidung von Bürgerrechten, wachsender internationaler Isolationismus, narzistisch und omnipotent gefärbte Angstphantasien mythologischer Schwarz-Weiß-Prägung und Rückwärtsentwicklung sozialer und demokratiepolitischer Agenden) 11 ist in den usa Wirklichkeit geworden. Die derzeitige Rekordarmut in den usa aufgrund der republikanischen Politik ist dafür ein beredter Anzeiger. 12 Es verwundert unter diesen Umständen kaum, dass nicht nur bei den Eliten, sondern auch in der Be11. B. Clinton, Mein Leben, Berlin 2004, u.a. S. 1420ff. 12. H. Janitschek , »Alles Geld für Krieg: Rekord-Armut in usa «, in: Neue Kronen Zeitung Wien, 28.08.2004, S. 2. Vgl. dazu ap , Nader prangert soziale Ungleichheit in den usa an, 12.09.2004. ipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 49

völkerung die Ansprüche an das internationale Engagement sinken. Der Tenor lautet nun: im Irak, wie voraussichtlich auch in den meisten anderen Ländern, ist höchstens eine illiberale Halb-Demokratie erreichbar. Daraufhin sollte das Engagement des Westens»rekalibriert« werden – was den Vorteil hat, dass dazu weniger Aufwand und weniger Geld nötig sind. Paradigmen-Vervielfältigung statt Paradigmenwechsel Das ist die schleichende Korrektur der Perspektiven, die sich derzeit aus der bisherigen Erfahrung mit der Demokratisierung des Irak für die Vorausschau und die Ambitionen im Hinblick auf die globale Entwicklung des 21. Jahrhunderts ergibt. Schon bald wird es die ersten»großen« revisionistischen Theorien und Analysen geben, die behaupten, immer schon vorhergesehen zu haben, dass Demokratisierung europäisch-westlichen Musters für den Großteil der Welt aus ökonomischen und sozio-kulturellen Gründen eine Illusion ist – und bleiben wird. Man wird sich eben langfristig mit Vor- und Zwischenformen arrangieren müssen. Aber die wirkliche Forderung heute lautet nicht Paradigmenwechsel , sondern Paradigmen-Vervielfältigung . Warum? Und was sollte mit einer solchen Formulierung gemeint sein? Warum sollte man sich gerade in der heutigen Lage, in der Demokratisierung aus realistischer Sicht nicht mehr hoch auf der Agenda stehen kann, in neuer Weise mit den – doch offenbar nur mehr wenig erfolgversprechenden – Demokratisierungsbemühungen auseinandersetzen? Und vor allem: Warum sollte man die Ansätze vervielfältigen, statt die Bemühungen zu konzentrieren und zu vereinheitlichen? Weil das nach heutigem Stand der Dinge die einzige Möglichkeit ist, den irakischen Demokratisierungsprozess wieder in Gang zu setzen; und weil von diesem Prozess viel mehr abhängt als nur der Irak. Das US-amerikanische Demokratiemodell – und seine Grenzen Die heutigen usa sind noch immer»die usa nach dem 11. September«. Dieses Datum wird hier, weit stärker als in anderen Ländern, nach 1989/ 91(Fall der Mauer/Zusammenbruch der Sowjetunion) und 1999(Aufstand der Zivilgesellschaft gegen die einseitige Wirtschafts-Globalisierung) als drittes Beginn-Datum des 21. Jahrhunderts empfunden. Seit diesem Datum haben die Eliten ihren traditionell hohen Einfluss auf die 50 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

amerikanische Gesellschaft noch verstärkt, statt ihn, wie in Europa, zusehends mit zivilgesellschaftlichen Elementen zu teilen. Sie haben ihre Macht konzentriert, statt sie zu diversifizieren, indem sie versuchten, die nach den Anschlägen vorherrschende unitarische Stimmung nationaler Einheit für ihre»Integrations«-Absichten nach innen und nach außen auszunützen. Wirtschaft, Politik und Kultur sind von diesen Eliten unter der konservativen Führung nach dem 11. September zusehends als drei ineinander übergehende Teile ein- und desselben unitarischen Einheitsgebildes verstanden und behandelt worden. Die Differenzierung dieser drei gesellschaftlichen Sphären in drei eigene Logiken und Aufgaben, die die Moderne kennzeichnen(Brüderlichkeit im Wirtschaftsleben; Gleichheit im politischen und Rechtsleben; Freiheit im Kulturleben) wurde zurückgestellt. Bürgerrechte wurden beschnitten(Gleichheit), und stattdessen die wechselseitige Verfilzung zwischen Wirtschaft, Politik und Kultur bewusst gefördert, um den konservativen Agenden mit ihrem stark mythologischen Weltbild mehr Durchschlagskraft zu verleihen. Damit wurde jener Unitarismus noch massiv verstärkt, der im letzten Nationalstaat usa seit jeher droht, die Eigenständigkeit der drei gesellschaftlichen Logiken zu beschneiden und in einem Konglomerat zu vermischen, das aus einer Mischung von Wirtschaft und Politik beherrscht wird. Wie Bill Clinton in seiner Autobiographie zu Recht hervorgehoben hat, waren die usa von Anfang an ein tendenziell»unitarisches« Demokratiemodell. Es war von Anbeginn an das Ziel der Väter ihrer Verfassung, eine»vollkommenere Union« zu schaffen, und zwar nicht nur zwischen den einzelnen Bundesstaaten, sondern auch zwischen den vielfältig differenzierten Einwohnern ganz unterschiedlicher ethnischer, historischer und kultureller Herkunft, sowie zwischen den drei gesellschaftlichen Makro-Sphären von Wirtschaft, Politik und Kultur. Sowohl die Kulturen der Einwohner wie die drei Sphären sollten unter dem Gesichtspunkt der Gleichheit und der Einheit zusammengeschlossen werden, um dem»Land der Freien« seine nationale Identität zu garantieren, den dazu nötigen Wahlspruch des us -Wappens»Ex pluribus unum« Wirklichkeit werden zu lassen und so der jungen Nation ihre Selbstbehauptung als soziales Gebilde neuer, durchlässiger und offener Art zu ermöglichen. Das gesellschaftspolitische Primat galt aufgrund der historisch-sozialen Situation als Einwanderer- und Expansionsland von Ost nach West nicht der Differenzierung von Sphären(wie in der französischen Revolution und des von ihr abstammenden europäischen Demokratiemodells: Freiheit des Geisteslebens, Gleichheit des Rechtslebens, Brüderlichkeit des Wirtipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 51

schaftslebens 13 ). Ziel war vielmehr die Abgrenzungen aller Art durchbrechende Entfaltung des Einzelnen, welcher sich quer durch alle drei Bereiche als Freier und Gleicher bewegen können sollte. Wirtschaftlicher Aufstieg und Reichtum wurden dabei im»amerikanischen Traum« von Anfang an nicht mit Brüderlichkeit, sondern mit Freiheit identifiziert; und die Politik sollte das Mittel zum repäsentationalen Ausgleich von diesbezüglichen Interessen sein. Deshalb ist die us -Politik nicht nur durch ein pragmatisch-funktionales System von»check and balances« gekennzeichnet, sondern steht faktisch seit dem 18. Jahrhundert in engster Verquickung mit der erstmals konsequent gesellschaftlich»befreiten« Wirtschaftslogik, die zum Inbegriff der»unbegrenzten Möglichkeiten« des neuen amerikanischen Subjekts in der durchlässigen Gesellschaft der »neuen Welt« wurde. Damit soll keineswegs die Bedeutung des Föderalismus in den usa unterschätzt werden, die heute manchen in Europa vorbildlich erscheint; doch die Makro-Atmosphäre des us -Gesellschaftssystems war nie vorrangig von föderaler Differenzierung, sondern stets – und in Krisensituationen immer noch verstärkt – durch das Augenmerk auf Einheit zwischen den Unionsstaaten gekennzeichnet. Seit den Ereignissen von 1989/91, aber auch im Gefolge der sozialpolitischen Entwicklung der us -amerikanischen Gesellschaft im 21. Jahrhundert mit zunehmenden Spannungen zwischen der faktisch herrschenden anglo-amerikanischen und protestantischen Bürgerklasse und den zahlenmäßig rasch zunehmenden lateinamerikanischen, spanisch sprechenden Bevölkerungsteilen hat sich diese Tendenz verstärkt. Nicht nur Samuel P. Huntingtons neues Buch»Who are we? Die Krise der amerikanischen Identität« ist dafür beredtes Beispiel: die Forderung nach Vereinheitlichung der Makro-Kulturlogik zur Vermeidung von innerer Differenzierung und zur Verhinderung des Aufstiegs anderer Bevölkerungsgruppen, die als»Schwächung« der usa und ihrer»nationalen Einheit und Mission« empfunden werden, steht mehr denn je im Raum. Einheit von Wirtschaft, Politik und Kultur in sozial-, demokratie- und machtpo13. Für die Wirtschaftssphäre gilt, wenn sie den Intentionen der Inspiratoren der französischen Revolution gemäß gedacht wird, dass sie sowohl Brüderlichkeit wie – individuellen – Gewinn gleichermaßen in ihrem Zentrum tragen muss. Das ist sogar das – wie immer in der Moderne – paradoxale(oder immanent tiefenambivalente) Grundkonstituens der modernen Wirtschaft. Vgl. ausführlicher hierzu R. Benedikter(Hrsg.), Postmaterialismus 1–7, Wien 2004, Band 5: Das Kapital (insb. den Beitrag von R. Benedikter) sowie Band 6: Die Globalisierung (insb. den Beitrag Nicanor Perlas). 52 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

litischer Perspektive seitens der faktisch herrschenden Bevölkerungsteile statt Ausdifferenzierung der drei Sphären: diese retro-moderne Tendenz wurde nach dem 11. September in den usa massiv verstärkt. Deshalb wurde die starke Verfilzung der heutigen us -Administration in wirtschaftliche Privatinteressen akzeptiert(Vermischung von Wirtschaft und Politik), deshalb konnte Präsident Bush seine machtpolitischen Diskurse mit religiös-mythologischen Motiven legitimieren(Vermischung von Politik und Kultur/Religion), und deshalb ist ein großer Teil des heutigen populären Kulturlebens in den usa mehr denn je Ausdruck von Wirtschaftslogik(Vermischung von Wirtschaft und Kultur 14 ). Ergebnis dieser tiefreichenden, und vor allem: im us -Demokratiesystem historisch und strukturell angelegten Vermischung der drei gesellschaftlichen Makro-Sphären ist eine Stabilisierung und Stärkung bestehender gesellschaftlicher Hierarchien, Machtverhältnisse und Klassenstrukturen, die die usa am Beginn des 21. Jahrhundert vielleicht mehr denn je kennzeichnen. Es ist hauptsächlich die herrschende Klasse, die auf den 11. September mit Krieg nach allen Seiten – nach außen und nach innen – reagiert hat. Denn diese Klasse war diejenige, deren Strukturlogik durch die Anschläge nicht nur faktisch (das wäre an sich zwar als tragisch, aber nicht grundsätzlich als Gefährdung empfunden worden), sondern vor allem symbolisch (Welthandelszentrum, Pentagon: Symbole der Einheit von wirtschaftlicher, politischer und militärischer Macht, der inneren und äußeren Einheit des Landes, vor allem: Symbole des»weißen« Amerika der anglo-amerikanischen Protestanten) erschüttert wurde. Und daraus hervorgehend drohte eine allgemeine Selbstbefragung und Grundsatzdiskussion über Politik, Selbstverständnis und Sozialverhältnisse in den usa . Das genau war es, was als so»tiefe« Infragestellung des Landes durch den 11. September empfunden wurde: der innere, von Interessensgruppen kontrollierte und geförderte traditionelle Unitarismus war erschüttert, und das konnte man nicht ohne»starke«, die Einheit auf allen Ebenen fördernde Reaktion hinnehmen. Daher schürten die amerikanischen Konservativen seit dem 11. September bewusst eine allgemeine sozialpsychologische Atmosphäre der Angst, um ihre nun zunehmend nicht nur innen-, sondern auch außenpolitisch verfolgten gesellschafts-unitarischen Ziele zu erreichen. 14. So ist etwa der größte Teil der weltweit ausstrahlenden Popmusik-Kultur der usa eher Ausdruck und Ergebnis von Verkaufsüberlegungen als von künstlerischen Anliegen, gibt sich aber trotzdem als Kulturlogik aus ipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 53

Im Rahmen dieser Entwicklung ist man nun nicht nur in der amerikanischen Bevölkerung, sondern auch in den amerikanischen intellektuellen und politischen Eliten bis heute – trotz aller nach innen zunehmenden Das Problem ist, dass ein unitarisches Demokratiemodell wie das der USA für den Irak nicht geeignet ist. Zerwürfnisse und Verwirrungen – in der Irak-Frage weiterhin fast einmütig der Meinung, dass das us -Demokratie-Modell mit seinem Fokus auf Vermischung von Wirtschaft, Politik und Kultur zu Zwecken der Einheit auch das Beste für den Irak und für die Demokratisierung der Welt sei. Darin unterschieden sich führende Republikaner und Demokraten kaum voneinander. Beide Seiten propagieren bis heute über ihre Vordenker das us -Demokratiemodell einer»republikanischen« 15 und unitarischen Repräsentationsdemokratie als Vorbild für das zu implementierende Demokratiemodell im Irak. 16 Das Problem ist aber, dass genau ein solches unitarisches Demokratiemodell wie das der usa für den Irak nicht geeignet ist. Die Gründe dafür sind vielfältig. Ich möchte hier vor allem zwei hervorheben: 1. Die Notwendigkeit der Gruppendifferenzierung im Irak. Aufgrund der vielfältigen Bevölkerungen und ihrer unterschiedlichen Religionen und Kulturen, aber auch aufgrund der in fast allen Ethnien und Schichten noch stark vorhandenen Stammes- und Gruppen-Mentalitäten müssen in den Demokratisierungs-Strategien für den Irak zumindest in den kommenden ersten Phasen der Entwicklung Gruppenrechte ebenso stark wie Individualitätsrechte gewertet werden. Und beide müssen wechselseitig sorgfältig ausbalanciert sein, um eine Demokratisierung zu ermöglichen. Schachteldemokratisierungen im Sinn einer institutionalisierten Machtteilung zwischen Gruppen und Kulturen sowie ethnisch-kulturell motivierte Autonomien sind nötig. Das ist mit dem us -Demokratiemodell und seinem einseitigen Fokus auf Individualrechten nicht möglich. Denn 15. Vgl. dazu näher u.a. J. Nappi,»America – the republic«, in: The Capitalism Magazine, January 26, 2001, in: www.capmag.com/article.asp?ID=165. 16. Vgl. dazu für die Republikaner u.a. P. Wolfowitz,»The sunshine warrior«, in: The New York Times, September 22, 2002; und für die Demokraten u.a. D.L. Byman and K.M. Pollack,»Democracy in Iraq?«, in: The Washington Quarterly, Summer 2003, S. 119ff. An der dabei auffällig zutage tretenden gemeinsamen Grundeinstellung hat sich, bei allen anderen Differenzen, bis heute nichts geändert. 54 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

dieses Modell setzt eine Gesellschaft voraus, die im Prinzip aus lauter autonomen und gleichen bürgerlichen Einzel-Subjekten besteht, was im Irak nicht der Fall ist 2. Die Notwendigkeit der Makro-Differenzierung und wechselseitigen Unabhängigkeit zwischen Wirtschaft, Kultur und Politik im Irak . Wer im Zweistromland nach 30 Jahren von Saddam Husseins Einheits-Diktatur, in der alle drei gesellschaftlichen Sphären in eine einzige angeglichen und »integriert« wurden, mit einem Demokratiemodell aufwartet, das, wenn auch ganz anders als jene, selbst eine gewisse Tendenz zur Integration und Vermischung von Wirtschaft, Kultur und Politik aufweist, wird im Irak nur schwer zu den dringend benötigten Fortschritten kommen. Denn wenn sich angesichts der massiven Ölinteressen Wirtschaft und Politik wiederum zu stark verbinden, und wenn die Kultursphäre nicht radikal unabhängig von wirtschaftlichen und politischen Logiken wird, ist an eine moderne, das heißt dreidimensionale gesellschaftliche Entwicklung kaum zu denken. Eher werden sich dadurch neue Oligarchien bilden und verfestigen. Die usa haben diese beiden – für die Demokratisierung des Irak entscheidenden – Punkte in ihrem eigenen Demokratiemodell historisch weitgehend(und seit dem 11. September noch zunehmend) vernachlässigt. Die Folgen sind erstens die bis heute andauernden großen Probleme der Ghettobildung im Bereich der Gruppen- und Sozialkulturen(black suburbs, Chinatowns, little Italys), die gerade deshalb möglich wurden und nicht als Einzelprobleme, sondern als strukturaler Teil des Systems weiter bestehen, weil der Fokus des us -Demokratiemodells einseitig auf Individualitätsrechten liegt und Gruppenbelange zugunsten des unitarischen Einheitsprinzips vernachlässigt. Und die Folgen sind zweitens die fortschreitende Vereinnahmung der Politik durch Wirtschaftslogiken sowie die ambivalente Vermischung der entsprechenden Interessen, was zu einer zunehmenden globalen Isolation der usa zu führen droht, weil dadurch zum Beispiel die Teilnahme an internationalen Rechtsmechanismen wie Kyoto-Protokoll, Atomwaffensperrvertrag, internationaler Strafgerichtshof u.ä. erschwert wird. Europas Demokratiemodell dagegen berücksichtigt beide aufgewiesenen Schlüssel-Aspekte. Denn dieses Modell ist historisch, wenn auch in vielerlei Hinsicht auf andere Weise und aus anderen Gründen, in einer Weise ausdifferenziert, die der Diversität im Irak besser entspricht. Und es trägt diese Ausdifferenzierung sowohl in seinen Rechtsstrukturen (Schachteldemokratie mit verschiedenen unabhängigen Kompetenzipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 55

und Hierarchieebenen neben- und ineinander, regionale Autonomien, Gliederung Nationalstaat-Föderalstaat-regionale Selbstbestimmung auch nach explizit ethnisch-kulturellen Gruppengesichtspunkten) wie in seiner demokratiepolitischen Grundtendenz (Differenzierung und stärkere wechselseitige Autonomisierung von wirtschaftlicher, politischer und kultureller Logik als implizites, wenn auch noch nicht voll ins Bewusstsein gehobenes Leitbild gesellschaftspolitischer Evolution) mit. Demokratie diesseits und jenseits des Atlantiks Insgesamt gilt: Die heutigen usa leben aus einem»instinktiven« Einheits- und Willensimpuls, der in die Veränderung durch Handeln mündet. Dieses Handeln ist allerdings oft»unitarisch« übereilt und nicht ausdifferenziert. Das heutige Europa dagegen lebt aus einem»instinktiven« Rechtsimpuls, der in die Formalisierung von Sozialverhältnissen in Rechtsverhältnisse mündet(siehe Internationaler Strafgerichtshof, Kyoto, Atomwaffensperrvertrag). Diese Formalisierung ist allerdings oft energie- und wirkungslos oder kann im schlimmsten Fall sogar die Stagnation von Verhältnissen fördern. Die typologischen Unterschiede zwischen den Demokratiemodellen der usa und Europas und ihrer aktuellen Praxis, die für die kommenden Jahrzehnte der globalen Demokratisierung mit entscheidend sein werden, ließen sich in Vor- und Nachteilen an vielen Beispielen konkretisieren. Ich möchte hier nur, um zur Verdeutlichung des Prinzips ein»sachfremdes« Thema zu wählen, auf die derzeitige transatlantische Diskussion um gentechnisch veränderte Lebensmittel verweisen. Die konservativen usa unter Bush drängen unter ökonomischen Gesichtspunkten auf die Aufhebung der Differenzierung zwischen natürlichem und genmodifiziertem Anbau(Kennzeichnungspflicht, parallele Förderung) und den»freien Wettbewerb« zwischen natürlichem und modifiziertem Saatgut, was sich zugunsten der neuen Biotechnologien auswirkt. Wirtschafts-, Rechtsund Kulturlogik werden dabei aktiv vermischt. Europa hingegen besteht auf der tendenziell gleichberechtigten Berücksichtigung von wirtschaftlichen(Steigerung der Produktion, größere Pflanzen), rechtlichen(Verhältnis zwischen modifizierten und nicht-modifizierten Anbauern) und kulturellen Erwägungen(prinzipielle Wert-, Sinn- und langfristige Folgen-Erwägungen auch im Hinblick auf humanistisch-anthropologische Fragestellungen). Die beiden in diesem Beispiel real aufeinanderprallenden Denkweisen verdeutlichen, worin sich die heutigen usa von Europa 56 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

unterscheiden: tendenziell»sphärenunitarische« Einheitslogik versus tendenziell»trinitarische« Differenzierungslogik. Es handelt sich um demokratiepolitische Grundsatzdifferenzen. Diese werden in den kommenden Jahren für die weltweite Entwicklung immer mehr an Bedeutung gewinnen, je stärker sich Europa seinem Traum einer»leisen Supermacht«»anderer« Prägung und Ausstrahlung(Jeremy Rifkin 17 ) annähern kann. Der Streit um Stammzellenforschung, welche die konservativ-religiösen Republikaner verbieten, die liberaleren Demokraten aber forcieren wollen, ist ein weiterer Beleg für den wirtschaftsdominierten Unitarismus: Denn die Republikaner wollen diese Forschung aus Gründen religiös-mythologischer Logik verbieten, die für sie nicht von der Wissenschafts- und Wirtschaftssphäre zu trennen ist; und die Demokraten wollen sie nicht aus Gründen prinzipieller Sphären-Differenzierung, sondern technologischer Avantgarde zulassen. Es geht ihnen nicht um gesellschaftspolitische Differenzierungs-Erwägungen, sondern um die Aufhebung von Beschränkungen des Fortschritts. Im ersten Fall hat der Unitarismus eine konservative, im zweiten eine modernistische Färbung. Europäische Erfahrungen für den Irak Aus diesen Gründen ist das europäische Demokratie-Modell, gekennzeichnet durch Schachteldemokratisierung und trinitarische Differenzierung, heute im Prinzip eher für die Demokratisierung des Irak geeignet als das amerikanische. Schachteldemokratisierung könnte für den Irak zum Beispiel bedeuten, dass konkrete Erfahrungs-Modelle der ethnischen und der Kulturdifferenzierung europäischer Regionen seit 1945 vor allem für jene Gebiete zur Verfügung gestellt und gemäß den lokalen Anforderungen adaptiert werden, deren Statusklärung innerhalb des künftigen Irak aufgrund der starken ethnisch-kulturellen Vermischung verschiedener Volksgruppen bislang bewusst aufgeschoben wurde – wie zum Beispiel die des etwa 450.000 Einwohner zählenden Gebiets um das nordirakische Öl-Zentrum Kirkuk. Wenn der Irak wirklich, wie in der Übergangsverfassung vorgesehen, nach den Wahlen Anfang 2005 zum dreiteiligen ethnisch17. Siehe das neue, richtungsweisende Buch von J. Rifkin, Der europäische Traum. Die Vision einer leisen Supermacht, Frankfurt/New York 2004, bei dem sich erneut die Frage stellt, warum es immer Amerikaner sind, die am besten Europas Eigenes herausarbeiten? ipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 57

kulturell konturierten Föderalstaat(Kurden im Norden; Sunniten um Bagdad; Schiiten im Süden und Westen; eventuell eigene Berücksichtigung der Turkmenen an der irakisch-türkischen Grenze) unter weitgehender Beibehaltung der relativen Eigenständigkeit der bisherigen 18 Provinzen wird, dann würden Gebiete wie Kirkuk mit ihrer Mischung aus Kurden, Sunniten, Schiiten, Turkmenen, Juden und Chaldäern(mit Rom assoziierten Christen) zum neuen Minderheiten-Problemfall innerhalb des autonomen kurdischen Föderalstaats werden. Weitere Konflikte wären die Folge. Daher liegt es nahe, für solche Sondergebiete, die eine besondere Differenzierungsanforderung stellen, wenn die Demokratisierung gelingen soll, Sub-Autonomie-Modelle zu adaptieren, die in Europa eine lange Tradition der Konfliktschlichtung in interethnischen Spannungsgebieten aufweisen – wie zum Beispiel das AutonomieModell der norditalienischen Provinz Bozen/Südtirol. Schachteldemokratisierung bedeutet in diesem Zusammenhang, dass der Demokratisierungs-Prozess in solchen Gebieten mehrschichtig auf drei Ebenen zugleich verläuft: 1. auf der Ebene des Nationalstaats, 2. auf der Ebene des in ihn relativ autonom eingegliederten Föderalstaats, 3. auf der Ebene der wiederum relativ autonom in den Föderalstaat eingegliederten Enklave Kirkuk, für die sowohl legislative wie exekutive Sonderregelungen der Selbstverwaltung, etwa nach dem in Südtirol seit mehr als 30 Jahren erprobten Vorbild, gelten. Zu solchen realistischen»Schachtellösungen« der Demokratisierung auf mehreren Ebenen zugleich kann das us -amerikanische Demokratie- und Föderalismusmodell freilich wenig beitragen, weil es traditionell weder Gruppen- noch geographische Subdifferenzierungen vorsieht(wenn man die Indianer-Reservate einmal ausnimmt, die diesbezüglich allerdings als Karikaturen gelten müssen). 18 Trinitarische Differenzierung als zweiter spezifisch europäischer Erfahrungs-Impuls könnte unter anderem konkret bedeuten, dass im praktischen tagespolitischen Geschehen ein besonderes Augenmerk auf die Implementierung des handlungsleitenden Makro-Leitbilds konsequenter wechselseitiger Unabhängigkeit der drei Sphären Wirtschaft, Politik und Kultur gelegt wird. Alle drei Sphären sollen sich so unabhängig wie möglich voneinander gemäß ihren eigenen Logiken entfalten können, wobei dann allerdings zumindest für die ersten Phasen der Entwicklung einige 18. Vgl. dazu näher die detaillierten Ausführungen in R. Benedikter, Demokratie für den Irak? Sozio-kulturelle und demokratiepolitische Perspektiven, Wien 2004, insbesondere in Kapitel 1 und 3 sowie in der abschließenden»Zusammenschau«. 58 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

Vorsichtsmaßnahmen zu berücksichtigen sein werden – so etwa die vorläufig nicht zu stark zu forcierende Differenzierung zwischen Wirtschaft (Ölreserven) und Politik(nationale, föderale und regionale Regierungen), um nicht falschen Vereinnahmungen der irakischen Bodenschätze durch internationale Wirtschaftskonzerne im Rahmen der neoliberalen Globalstrategien Tür und Tor zu öffnen. 19 Wenn heute die nahöstlichen Intellektuellen mehr denn je eine aktive Rolle Europas im Demokratisierungsprozess der Region fordern, und wenn dieser Prozess im Irak zugleich mangels Ideen in gefährlicher Weise stagniert, dann ist es Zeit, dass Europa eine aktivere Rolle als bisher einnimmt. Das sind konkrete Impulse, die von Europa praktisch in den Demokratisierungsprozess des Irak eingehen können. Aber Europa hat bislang sein eigenes, ihm seit der französischen Revolution urbildlich zugrunde liegendes Demokratie-Modell, das im Gegensatz zu den»unitarischen« usa auf konsequente Differenzierung von Sphären hinausläuft, bewusstseinsmäßig noch nicht voll ergriffen. Was in diese Richtung, ausgelöst vor allem durch die Irak-Krise 2002–2004, bislang geschehen ist, bleibt weitgehend unbewusst. Es erlangt noch nicht den Status eines aktiven, globalen demokratiepolitischen Leitbildes. Daher ist Europa im Irak noch unterbelichtet – und wird es wohl auch nach den Wahlen Anfang 2005 weiterhin sein, sehr zum Ärger der aufstrebenden Intellektuellen und der zart keimenden Zivilgesellschaft des Nahen Ostens. Jürgen Habermas’ und Jacques Derridas mittlerweile bereits fast wieder der Vergessenheit anheim gefallener Versuch vom 31. Mai 2003, gemeinsam mit anderen führenden europäischen Intellektuellen das»Eigene Europas« aktiv im Sinne einer»Wiedergeburt« zu fassen und in globaler Absicht zum demokratiepolitischen Leitbild komplementärer Ergänzung zu dem der usa zu erheben, war leider weitgehend aus dem Affekt geboren – was als fehlende Tiefe und mangelnde Konkretisation in der folgenden, gemessen an ihrer langfristigen Bedeutung vergleichsweise schnell versiegenden Debatte nur allzu deutlich wurde. Dieser Versuch trug den Charakter eines stark emotional verursachten Abgrenzungsbedürfnisses auf dem Höhepunkt eines globalpolitischen Entfremdungsmoments. Er er19. Vgl. dazu näher ebda. ipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 59

scheint im Rückblick eher als(kultur-)politisches Kalkül und als letztlich stark tagespolitisch motiviertes Druckmittel, um spezifische Ziele»Kerneuropas« in dieser Phase zu unterstützen. Aber»gegen etwas« entsteht nie etwas Dauerhaftes von Wert, das über seine eigenen, begrenzten Motive hinaus von Belang ist, wie uns nicht nur der große Postmoderne Gilles Deleuze gelehrt hat. Das Eigene ergreifen, damit für etwas eintreten, und dabei spezifische, genaue und präzise interpretierbare Erfahrungen machen – das ist der Weg für die Selbstergreifung Europas in den kommenden Jahren. 20 Wider den Monologismus: Europas Aufgabe im Jahrhundert der Demokratisierung Fazit? Wenn heute die nahöstlichen Intellektuellen mehr denn je eine aktive Rolle Europas im Demokratisierungsprozess der Region fordern, und wenn dieser Prozess im Irak zugleich mangels Ideen in gefährlicher Weise stagniert, dann ist es Zeit, dass Europa eine aktivere Rolle als bisher einnimmt. Dies nicht zuletzt aus unverbrüchlicher Freundschaft und Solidarität zur sichtlich überforderten und zusehends einsamen»einzigen Supermacht«. Im Irak – und letztlich über den Irak hinaus – wird nun mehr denn je eine freundschaftliche demokratiepolitische Makro-Komplementarität zwischen den usa und Europa nötig. Diese kooperative, aber dabei nicht notwendigerweise konfliktfreie Komplementarität brauchen beide – die einen, um nicht allein zu sein 21 und im hegemonischen Treibsand zu versinken 22 , die anderen, um das Eigene aktiver und bewusster als bisher zu ergreifen und damit die demokratiepolitische Option für das nun anstehende»Jahrhundert der Demokratisierung« zu ver20.Vgl. dazu näher das Interview»›Den Wert dieser Vision wird die Wirklichkeit erweisen.‹ Irak – wie geht es weiter? Ein Gespräch mit Roland Benedikter über den Stand der Demokratisierung, die Zukunftsperspektiven und die gegenwärtig an den Irak gebundenen Aspekte historischer Symptomatologie«, in: M. Lorenzen (Hrsg.), Marburger Forum. Beiträge zur geistigen Situation der Gegenwart, Jahrgang 5(2004), Heft 5, www.philosophia-online.de, Abteilung»Personen und Gespräche«, 16.09.2004. 21. S. P. Huntington,»The Lonely Superpower«, in: Foreign Affairs, Vol. 78 No. 2, March/April 1999, S. 35ff. 22. Z. Brzezinski,»The Hegemonic Quicksand«, in: The National Interest, February 18, 2004. 60 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie ipg 1/2005

mehren. Damit ist beiden, den usa und Europa, gedient – ebenso wie dem Irak und der anstehenden globalen Entwicklung. Was heute im Irak fehlt und die triste Situation maßgeblich mit bedingt, ja die Geburt einer Tragödie aus dem Geist des Monologismus heraufbeschwört, ist nicht nur das Fehlen langfristiger Strukturkonzepte, sondern auch verschiedener demokratiepolitischer Optionen für eine gelingende Demokratisierung. Irak ist heute ein demokratiepolitisches Experimentierfeld. Europa sollte trotz der notorischen Schwierigkeiten die Flinte nicht ins Korn werfen, sondern einerseits den Impuls zur Selbstfindung bewusst weiter kultivieren und weiterführen, um andererseits einen aktiven Beitrag für die Nachbarregion des Nahen Ostens zu leisten. »Die Zeit schwemmt alles davon. Wir haben nur den Augenblick«, sagt der ehemalige us -Präsident Bill Clinton, unter dem die usa ihre – wohl bis auf weiteres letzte –»Friedensphase« alter Qualität erlebten, in seinem Lebensrückblick. 23 Offenbar schwemmt sie nun auch die ursprüngliche Demokratisierungs-Euphorie der leitenden us -Strategen im Hinblick auf den Irak und den Nahen Osten rettungslos davon. Gerade deshalb aber sollte Europa den heutigen Augenblick für die Ergreifung des Eigenen, für die schrittweise Verwirklichung des»europäischen Traums« einer »leisen Supermacht« 24 – und für einen eigenständigen, aktiven Beitrag für den Scharnierpunkt Irak an der Seite der amerikanischen Freunde nutzen. Ob die Mode-Diskussion der europäischen Intellektuellen über »Europas Wiedergeburt« nun vorbei ist oder nicht – das Thema bleibt für die kommenden Jahre des»Jahrhunderts der Demokratisierung« wichtig. Paradigmenwechsel im Sinn einer Abschwächung der Demokratisierungs-Ansprüche ist angesichts der Schwierigkeiten im Irak nun nicht die Lösung. Wir brauchen stattdessen die aktive Vervielfältigung der zur Verfügung stehenden demokratiepolitischen Paradigmen. Europa muss dabei seine Rolle einnehmen. 23. B. Clinton, Mein Leben, Berlin 2004, S. 1422ff. 24. J. Rifkin, Der europäische Traum. Die Vision einer leisen Supermacht, Frankfurt/New York 2004. ipg 1/2005 Benedikter, Amerikanische und europäische Demokratie 61

Individuals First: A Human Security Strategy for the European Union MARLIES GLASIUS/ MARY KALDOR* S ince 9/11, many commentators have noted the growing divergence of world views between Europe and the United States. One of the most widely quoted characterizations of this divergence is that of Robert Kagan(2002; 2003). Kagan contrasts what he sees as the American Hobbesian world view, in which military power is the key factor, with the European Kantian view, which places the emphasis on the extension of international law. The former view considers the Hobbesian idea of a state of nature, a»war of every man against every man«, as continuing to apply to the inter-state world. A superpower, asserting its military might whenever and however it deems necessary, is therefore the only possible means to maintain order and keep anarchy at bay. The latter Kantian view favors a law-based approach to maintaining international peace and justice, believing that peaceful and rights-based states cannot exist in isolation in a world where»might is right«.»The problem of establishing a perfect civil constitution is subordinate to the problem of a law-governed external relationship with other states, and cannot be solved unless the latter is also solved«(Kant[1784] 1991: 45, 47). According to Kagan, the Kantian approach is typical of weak states. Our contention is that a European world view should indeed be based on Kantian principles. As we elaborate below, the European Union itself can be viewed as a»perpetual peace« project, according to which nationstates continue to exist but agree not to go to war with each other and to adhere to certain standards, particularly standards of democracy and human rights. But we differ from Kagan in two important respects. First of all, we argue that, in an era of globalization, this approach is actually more realistic than a Hobbesian world view. Because societies are so interdependent at all levels, it is no longer possible to defend the interests of a * Marlies Glasius and Mary Kaldor are the coordinator and the convener of the Study Group on Europe’s Security Capabilities, which presented its Barcelona Report to the eu High Representative for Foreign Policy, Javier Solana, on 15 September 2004. 62 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

particular nation or region unilaterally. A geo-political approach which pursues national interest through top-down relations backed by military force will turn out to be counter-productive, as is clearly evident in the »war on terror« operations in Afghanistan and Iraq. Second, we do think that the European approach needs to be underpinned by military force and that Europe needs to be»tougher« than hitherto. But military forces need to be configured in quite new ways. They need to be able to prevent and contain violence in different parts of the world; but this is different, we argue, from being able to fight wars against other states or protostates. They should address the real security needs of people in situations of severe insecurity; and, by addressing these, they will also make the world safer for Europeans. Indeed, in our view, there is a dangerous disjunction between traditional security instruments and actual security needs. Naturally, internal security within the Union and within the member states remains of vital importance, and substantial resources of the member states and the eu will continue to be devoted to initiatives to enhance security internally. However, our point is that internal and external security are now inseparable, and that making a contribution to global security should be part of Europe’s security policy. This article, like the report of the Study Group on Europe’s Security Capabilities(2004), addresses only this external security dimension. The approach to security we propose is not peculiar to Europe. We would make the same case for nato or the United Nations. The advantage of thinking about European security capabilities is that European security policy is relatively recent and is not mired in the institutional legacy of past wars and past military traditions. This is not a competitive approach vis-à-vis the United States. Ideally we would hope that eventually the United States would adopt a similar approach. In the next section, we elaborate why we think the changed global context calls for a radically different approach to security. Subsequently, we discuss the concept of human security, and why we think security outside the borders should concern Europe. The fourth section outlines the seven principles on which we think European security policy should be built. The fifth section contains a reflection on the nature of the European polity in its relation to human security. The conclusion recapitulates the main elements of our vision. ipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 63

The Changed Global Context Before the Second World War the agency dealing with military policy in most countries was called the»Ministry of War«. After the war, these departments changed their name to»Ministry of Defense« in recognition of the emerging norm that aggressive war was no longer legitimate. We would like to propose the need for another shift, from considering»defense policy« to»security policy« and, more particularly,»human« or »global« security. The term»defense policy« tends to mean a policy aimed at defending the state and its inhabitants from foreign aggression, more particularly from the aggression of foreign states. Of course, any security policy has to be concerned with threats to its own people. But our argument will be that it is no longer possible to defend a particular territory or group of people in isolation. Since the inception of the un , but more particularly since the 1990s, armies which were originally maintained for the defense of borders have been used for peace-keeping operations outside, and often far away from, those borders. Clearly, the governments in charge of these armies and the citizens who voted for these governments have long believed that these were somehow relevant and useful operations, whether to serve humanitarian goals or to keep the armed forces fit. However, the justification for such operations, and their relation to national defense, remained undertheorized for a long time. Only in the late 1990s did the changing nature of»defense« and»security« really become a matter of debate. An important reason for the inadequacy of traditional state security approaches is the changing nature of military power. Clausewitz defined war as»an act of violence designed to compel an opponent to fulfil our will«([1968] 1832: 1). What has become known as»compellance«(Schelling 1960) is much more difficult nowadays. Small arms, grenades, and so forth have become much more accurate and easy to use, so the difference between those who possess advanced military technology and those who do not has been reduced. Hence the importance of what the Americans call»asymmetric threats«. The us advantage in military technology is much less than the difference in expenditure. The us has an advantage in the air and in information technology. It can be very destructive. But it is not very good at imposing order – at coping, for instance, with suicide bombers who have relatively unsophisticated technology. Moreover, the means used in traditional warfare have themselves increasingly come to be considered illegitimate. As a consequence of the 64 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

barbaric wars of the twentieth century not only were legal constraints on war introduced but also public pressures against war increased. In a world in which human rights norms have become an increasingly salient element of the global discourse, an intervention that uses traditional warfighting means, including in particular aerial bombardment, can itself be considered a violation of human rights. While contemporary Western governments do try to minimize civilian casualties, they cannot avoid such casualties altogether. The numbers of civilians killed in Afghanistan or Iraq exceeds the numbers killed on September 11 and, for many people, the distinction between war as legitimate killing and violations of human rights is becoming harder to sustain. Related to the growing illegitimacy of traditional war-fighting is the lack of will to engage in wars and, in particular, to risk casualties. The decline in the utility of traditional military power means, on the one hand, less likelihood of external aggression by foreign states and, on the other hand, new sources of insecurity that are less amenable to traditional military methods. No citizens of the world may consider themselves safe behind their national borders any longer, and sources of insecurity are no longer most likely to come in the form of border incursions by foreign armies. These developments also have to be understood in the broader context of globalization – growing interconnectedness in all fields, deterritorialization of authority, and the erosion of the autonomy of states. All of these developments call into question the classic equation of the security of the state with the security of the citizen. Classic authoritarian closed states, which threaten the security of their own citizens, are increasingly of concern to other states and global public opinion. At the same time, as the outside world cannot be kept out, formerly authoritarian states often degenerate into»failing states«, which are unable to protect their citizens. The »new wars« that are taking place in many parts of the world call into question the distinctions between»human rights violations« inflicted by the state on its own citizens and»conflict« between armed combatants: battles are rare and most violence is inflicted on civilians. In particular, population displacement is a typical feature of such wars, as a result both of deliberate ethnic cleansing and of the difficulty of distinguishing between civilians and combatants. Such wars blur the distinction between the internal and the external because they spill over borders and involve both local and gloipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 65

bal actors. They also blur the distinctions between public and private, and between military and civilian, since they involve not just regular forces but also paramilitary groups, warlords, mercenaries, and organized crime groups. It is these conflicts that become the»black holes« generating many of the new sources of insecurity – refugees and displaced persons, extremist ideologies, terror, and various forms of trafficking – that spread across borders and are increasingly difficult to contain. While these developments may initially have appeared to apply primarily to developing and conflict states, the September 11 attacks have made it clear once and for all that no citizens of the world may consider themselves safe behind their national borders any longer, and that sources of insecurity are no longer most likely to come in the form of border incursions by foreign armies. The new»threats« to Europe(terrorism, the spread of weapons of mass destruction, and organized crime, for example) have to be managed through a global strategy aimed at a peoplecentered concept of security rather than traditional territorial forms of defense. Human Security The idea of human security is an attempt to conceptualize the changing nature of security. It recognizes that»the security of one person, one community, one nation rests on the decisions of many others – sometimes fortuitously, sometimes precariously«, and that»policies and institutions must find new ways to protect individuals and communities …« (Commission on Human Security 2003: 2–4). The Commission on Human Security uses a broad definition:»to protect the vital core of all human lives in ways that enhance human freedoms and human fulfillment«. It goes on to say that what is considered vital differs across individuals and societies, and therefore»we refrain from proposing an itemized list of what makes up human security«. Deputy High Commissioner for Human Rights Bertrand Ramcharan takes a simpler but equally broad approach:»It is submitted that international human rights norms define the meaning of security«(2002: 9). He then enumerates the international treaties that set out these norms. In Ramcharan’s approach, human security becomes practically synonymous with human rights, that is, all internationally codified human rights. While these very broad and holistic notions of human security are quite 66 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

intentionally juxtaposed to the much narrower national defense approach, it does in fact make it rather difficult to found a security policy on such concepts. However, both the Commission on Human Security and the wider literature on human rights offer points of departure for a narrower concept. In the Commission’s report, Amartya Sen conceptualizes human security as narrower than either human development or human rights. In relation to human development, he focuses on the»downside risks«:»the insecurities that threaten human survival or the safety of daily life, or imperil the natural dignity of men and women, or expose human beings to the uncertainty of disease and pestilence, or subject vulnerable people to abrupt penury«. In relation to human rights, he sees them as»a class of human rights« that guarantee»freedom from basic insecurities – new and old« (Commission on Human Security 2003: 8–9). However, here too he refuses to list the human rights or the insecurities involved. The human rights literature also tends to shy away from recognizing a hierarchy of norms, predicated on a similar fear of devaluing and trivializing some hard-fought rights by according them second-class status. However, it is clear that certain rights, or certain violations, are singled out in international law by being put into categories like»ius cogens« or »peremptory norms«, by being non-derogable in emergency situations, or by constituting international crimes under the Statute for an International Criminal Court. Examination of these categories could lead to the identification of a narrower core of human security threats. Genocide, large-scale torture, inhuman and degrading treatment, disappearances, slavery, crimes against humanity and war crimes as defined in the International Criminal Court( icc ) statute are commonly agreed to warrant special status, while killings and arbitrary detentions may also come under this category(Seiderman 2001). Violations of the right to food, health and housing, even grave and massive ones, are not commonly recognized as belonging to this category, although some authors would make a case for them as»survival rights«(Donnelly and Howard 1988; Seiderman 2001: 293–4). In practice, the distinction may not matter as massive violations usually entail more than one category of rights. In the case of Kosovo, for instance, the mass expulsions were grave violations of the right to housing, but were also accompanied by killings, torture and inhuman and degrading treatment. We propose that, while the holistic category of human security as proposed by the Commission or by Ramcharan might inform the common ipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 67

foreign, security and development policy of the European Union as a whole, a narrower category of situations that become intolerably insecure, as outlined above, could be one of the criteria for deciding to deploy operational capacities. 1 Why is Human Security of Concern to the European Union? The Moral Case The moral case for Europe’s interest in human security outside its borders is founded simply on our common humanity. It posits that human beings have a right to live with dignity and security, and a concomitant obligation to help each other when that security is threatened. It defends the idea that all human life is of equal worth, and does not accept that human lives become cheap in desperate situations. There is nothing distinctively European about such moral norms. On the contrary, they are by their nature universal. However, they have a particular appeal to Europeans. Whenever European states have intervened abroad for humanitarian reasons, whether in Kosovo, East Timor or Sierra Leone, this has been based on very strong public support, even public pressure, from European citizens. Moreover, beyond state action, large numbers of Europeans have voluntarily gone to Yugoslavia to help with post-conflict reconstruction, to Guatemala to accompany returning refugees, or to Palestine to monitor human rights violations. Morality also gives some guidance as to the way in which»concern« for the human security of others should be expressed in policy decisions. A basic precept is»first, do no harm«. It makes no sense, therefore, to engage in actions that destroy the security or even the lives of those they are meant to protect. It may be necessary and should be acceptable, based on the equal worth of all human life, to risk lives in order to restore the security of others. Such willingness has recently been more evident within civil society initiatives than in state-sponsored military missions. Finally, as the Commission on Human Security makes clear, restoration of security must be coupled with empowerment. In the section outlining our vision for a European security policy, we elaborate on the ramifications of these basic precepts. 1. By»deploying operational capacities«, we do not necessarily mean»intervening«; that is, there need not be a conflict with sovereignty. 68 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

The Legal Case If human security is considered as a narrower category of protection of human rights, as proposed above, then it is now generally accepted that other states, and international institutions such as the eu , have not only a right but also a legal obligation to concern themselves with human security worldwide. Articles 55 and 56 of the United Nations Charter enjoin states to promote universal respect for, and observance of, human rights. This obligation is restated in the Universal Declaration of Human Rights, the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the Vienna Declaration of 1993. In its new Draft Constitution, the European Union explicitly recognizes the same obligation. Article 4 states:»In its relations with the wider world, the Union shall uphold and promote its values and interests. It shall contribute to peace, security, the sustainable development of the earth, solidarity and mutual respect among peoples, free and fair trade, eradication of poverty and protection of human rights and in particular children’s rights, as well as to strict observance and development of international law, including respect for the principles of the United Nations Charter.« The European Union does, therefore, recognize that it has obligations concerning the human security of people outside its borders. However, neither the United Nations nor the European legal framework has much to say about the nature and extent of these obligations. International law has a great deal more to say about the much narrower question of the limits to the right, or obligation, to intervene militarily against the will of another state. Traditionally, the only exceptions to the non-intervention principle have been self-defense or the authorization of intervention by the un Security Council, based on a decision that a situation constitutes a»threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression«. It has regularly characterized situations of massive human rights violations as such, and has authorized intervention on this basis in Northern Iraq, Somalia, Bosnia, Liberia and Sierra Leone. However, since the Kosovo war there has also been a debate on whether there should be a – very restrictive – opening for humanitarian intervention not based on a Security Council resolution. Various commissions, including the iciss (2001), the Independent International Commission on Kosovo (2000) and the Advisory Council on International Affairs(2000) have attempted to formulate criteria for the admissibility of such intervention. ipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 69

Many other experts, however, continue to be of the opinion that any deviation from the Security Council framework would open the floodgates to unilateral action with dubious motives. While this debate continues to be important, we prefer to focus in this article on the manner and means of intervention, which has been almost entirely neglected and is in need of more urgent attention. However, we would like to stress that, if there is to be an alternative to the Security Council route at all, it should be very narrow and unambiguous. We do not espouse a»just war« concept that would be open to interpretation by those intending to wage the war. We revisit the relevance of international law to the manner and means of security policy in our discussion of principles. The Enlightened Self-interest Case While we believe that both moral and legal justifications for a European security policy founded on human security are the most cogent arguments, and are in fact popular with the citizens of Europe(see our section on European identity below), it is also possible to make a compelling»enlightened self-interest« case for the adoption of a human security policy by the European Union. The whole point of a human security approach is that Europeans cannot be secure while others in the world live in severe insecurity. National borders are no longer the dividing line between security and insecurity: insecurity gets exported. The enlightened self-interest case comes very close to the moral case, which is why we believe a Kantian vision should now be considered as a form of realism, not just idealism. We believe that the»threats« Europeans face are all related to human security and mostly rooted in areas of severe insecurity. In»failing states« and conflict areas, the criminal economy expands and gets exported: the drug trade, human trafficking and the easy availability of small arms, and even the brutalization of society, are not contained within the»conflict zone« but felt beyond it, including in Europe. When the state breaks down, communalist ideologies are mobilized, generally rooted in religion or ethnicity; and while this leads first and foremost to a spiral of violence within the conflict zones, terrorist networks also thrive upon and recruit from such situations, with the effects again being felt in Europe. 70 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

In the case of Afghanistan, for instance, these connections with drugs as well as terrorism are now obvious, but they were not so 10 or 15 years ago. It may also be, therefore, that, in a case like the Great Lakes region in Africa, which does not export terrorism or drugs at present, the severe insecurity of millions may have as yet unforeseeable consequences for Europeans. In a globalized world, the brutalization of a society, with daily experience of high levels of violence and the cheapening of human life, is bound to affect other societies. Holistically perceived, the enlightened self-interest case comes very close to the moral case, which is why we believe a Kantian vision should now be considered as a form of realism, not just idealism. Dealing with terrorism and organized crime only by devising more robust punitive and intelligence measures within our borders, which may in fact endanger the democratic values and institutions of Europe, can never be more than firefighting. We believe that the only real response to such threats is to address the security needs of people in situations of severe insecurity. We do not have the illusion that this will deliver perfect security to Europeans, but it is the most credible way to address the causes of insecurity at source. Seven Principles for a Human Security Policy for Europe The set of principles outlined below is drawn from the actual experience of insecurity in different parts of the world – Central and West Africa, South East Europe, the South Caucasus and the Middle East(see Brittain and Conchiglia; Keen; Kostovicova; Faber and Kaldor; and Said, in: Glasius and Kaldor(ed.), forthcoming 2005). The European Security Strategy( ess ) rightly places much emphasis on the»prevention« of crises as opposed to the doctrine of»pre-emption«. But it is often difficult to distinguish between different phases of conflict. The conditions that cause conflict – fear and hatred, a criminalized economy that profits from violent methods of controlling assets, weak illegitimate states, the existence of warlords and paramilitary groups, for example – are often exacerbated during and after periods of violence and there are no clear beginnings or endings. The situation in Palestine, for instance, was supposed to be»post-conflict« after the Oslo accords, but has clearly reverted to being in the midst of conflict. The conflicts of the South Caucasus used to be called»frozen«, but»festering« might have been a better characterization. The principles for a Euipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 71

ropean security policy should therefore apply to a continuum of phases of varying degrees of violence that always involves elements of both prevention and reconstruction. Likewise, the set of principles proposed below is intended to guide the actions of high-level eu officials, politicians in the member states, diplomats, and soldiers and civilians in the field alike. Some of these principles (i.e. multilateralism) may be more relevant to politicians or diplomats, and others(i.e. use of force) to the military. But it is essential to the building of a coherent and effective policy that everyone should have an awareness and a shared understanding of all the guiding principles. Moreover, policies based on these principles will have more public support, and hence more room for manoeuvre, if the European public also understands and endorses them. Principle 1: The Primacy of Human Rights The primacy of human rights is what distinguishes the human security approach from traditional state-based approaches. Although the principle seems obvious, there are deeply held and entrenched institutional and cultural obstacles that have to be overcome if it is to be realized in practice. The central preoccupation of both practitioners and analysts of foreign policy in recent years has been the conditions under which human rights concerns should take precedence over sovereignty. This debate often neglects the issue of the means to be adopted in so-called human rights operations. This is especially important where military means are likely to be deployed. It is often assumed that the use of military force is justifiable if there is legal authority to intervene(ius ad bellum), and if the goals are worthwhile. However, the methods adopted must also be appropriate and, indeed, may affect the ability to achieve the goal specified. In other words, the how is as important as the why. This means that human rights such as the right to life, the right to housing, or the right to freedom of opinion are to be respected and protected even in the midst of conflict. Unless it is absolutely necessary and has a legal basis, personnel deployed on human security missions must avoid killing, injury, and material destruction. Human security implies that everyone is treated as a citizen. The primacy of human rights also implies that those who commit gross human rights violations are treated as individual criminals rather than collective enemies. 72 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

Principles 6 and 7, below, spell out what would constitute operational conduct in line with a human security approach. Principle 2: Clear Political Authority The end goal of a human security strategy has to be the establishment of legitimate political authority capable of upholding human security. Diplomacy, sanctions, the provision of aid, and consultations with civil society are all among the array of instruments available to the European Union aimed at influencing political processes in other countries – opening up authoritarian regimes, strengthening legitimate forms of political authority, and promoting inclusive political solutions to conflict. The capacity to deploy civilian personnel is a crucial addition to these instruments. They represent the eu ’s commitment to help build and sustain legitimate political authority in crisis situations. Even if military forces are to be used, they can only succeed on the basis of local consent and support. The most that can be achieved through the use of military forces is to stabilize the situation so that a space for a political process can be created. On the side of the European Union itself, there must be clear political authority over command and control of its missions. Where European security units are deployed, there needs to be a close linkage between policy-makers and those on the ground, with the former having ultimate control over the operations. Of course, this point has always applied in warfare and has been emphasized by many of the great military strategists, including Clausewitz. But it is easy to neglect once the logic of deployment takes over. The European Union faces an additional challenge when it comes to political control. The present situation, in which troops supposedly operate under a single line of command while in reality they still take instructions from their own domestic politicians, particularly in emergencies, is unworkable. On the other hand, a truly integrated European command structure raises the question of democratic control. If basic decisions about deployment, tasks and risks, and withdrawal, are taken at the European level, there should be a double accountability: to national parliaments and to the European Parliament. In practice however, there could be a lack of accountability to either. Finally, human security missions should be led by a civilian. This should typically be a politician, or someone with a sense of the politics ipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 73

both of the sending states and the host society, with easy access to policymakers as well as receptive to local political actors. Principle 3: Multilateralism We understand multilateralism to have a much more comprehensive meaning than»acting with a group of states«. In that narrow sense, nearly all international initiatives might be considered multilateral. Multilateralism is closely related to legitimacy, and has three basic aspects. Firstly, it means a commitment to work with international institutions and through the procedures of international institutions. This means, first and foremost, working within the United Nations framework, but it also entails working with or sharing out tasks among other regional organizations such as the osce and nato in Europe, the African Union ( au ), the South African Development Community( sadc ), and the Economic Community of West African States( ecowas ) in Africa or the Organization of American States( oas ) in the western hemisphere. Working with and through international organizations does not mean having a sacred regard for preserving them as they are. A commitment to effective multilateralism also means a commitment to reform where necessary. Secondly, multilateralism entails a commitment to creating common rules and norms, solving problems through rules and co-operation, and enforcing the rules. The eu as an international norms promoter rather than as a superpower is less threatening to non-European states and offers a pole around which support could be built in multilateral fora such as the United Nations. Thirdly, multilateralism has to include coordination, rather than duplication or rivalry. An effective human security approach requires coordination between intelligence, foreign policy, trade policy, development policy and security policy initiatives, of the member states, of the Commission and the Council, and of other multilateral actors, including the United Nations, the World Bank, the imf and regional institutions. Preventive and pro-active policies cannot be effective if they are isolated and even contradictory. This is not a new insight, in fact it is a truism, but it is still not acted upon in practice. 74 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

Principle 4: The Bottom-up Approach The decision about the kind of policies to be adopted, whether or not to intervene and how, must take account of the most basic needs identified by the people who are affected by violence and insecurity. This is not just a moral issue, it is also a matter of effectiveness. People who live in the affected area are the best source of intelligence. A continuous process of communication, consultation, dialogue and partnership can provide a form of early warning and a guide to what strategies are most likely to be effective as well as feedback and evaluation for ongoing missions. In effect, the bottom-up approach is a method of onthe-job learning. Various techniques can be used, including local broadcasting and publications, town hall meetings, and question and answer sessions, to explain the mission, discover mistakes, receive new information, respond to new initiatives, and learn who to involve in implementation. Of course, local people will have different views and interests, but missions must familiarize themselves with the complex politics of the region. Women’s groups are particularly important in this respect. Such groups are generally independent of the parties to the conflict and are the main local conduit for humanitarian work; for these reasons they often have valuable insights and advice to offer. International interventions can never be more than»enabling«. What they can achieve depends on the consent of the majority of the population. There is a tendency among»internationals« to assume that they know best. Institution-building is bound to fail when it excludes those for whom the institutions are built. Without a bottom-up approach, an operation cannot successfully work towards its own redundancy. Despite good intentions, the top-down approach is deeply rooted in international institutions, not only in attitudes but also in the culture that develops around international missions. International officials often remain within their own circles, and as they are often on very short-term missions they lack a long-term commitment. Principle 5: Regional Focus New wars have no clear boundaries. They tend to spread through refugees and displaced persons, through minorities who live in different states, through criminal and extremist networks. Indeed most situations of severe insecurity are located in regional clusters. The tendency to focus ipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 75

attention on areas that are defined in terms of statehood has often meant that relatively simple ways of preventing the spread of violence are neglected. Time and again, foreign policy analysts have been taken by surprise when, after considerable attention had been given to one conflict, another conflict would seemingly spring up out of the blue in a neighboring state. A regional focus is not only an issue for intelligence-gatherers or diplomats, it also has operational implications. The un involvement in the Great Lakes region in Africa, for instance, has been characterized by piecemeal interventions confined to one state, whilst refugees and combatants crossed borders back and forth. Moreover, the common practice in multinational operations of parcelling out separate pieces of territory to each national force can lead to damaging discontinuities of practice. A continuous regional focus could instead allow successful practices to spread quickly from one locality to the next. Principle 6: Use of Legal Instruments The use of law, and particularly international law, as an instrument does not pertain just to diplomatic fora and decisions concerning whether to intervene: they are at the core of how operations should be conducted. At an operational level, the primary task of any deployment should be to assist law-enforcement. This means that a much larger investment will have to be made in civilian capabilities for law-enforcement, i.e. police, court officials, prosecutors and judges. The eu is just beginning to comprehend this task in the Balkans. For the military, it means a shift from the traditional use of military force as war fighting to that of law enforcement. They have to be actively involved in assisting the police and civil authorities. In situations like Bosnia and Kosovo, for example, greater efforts to bring about justice could have made a big difference to the depth and speed of reform and reconstruction. Unlike in classic wars in which only states bore responsibility, armed forces have to act within a legal framework that applies to individuals. Operations by the European Union should have legal accountability mechanisms open to those who are»operated« upon. There should be not only codes of behavior for the troops involved, but also sanctions for breaking the codes. But whose law should be applied? While local law continues to apply in principle, the answer to this question is by no means straightforward 76 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

in failed states, where there has been a breakdown of law and order, or in repressive states, where relevant domestic laws may lack legitimacy. A coherent legal framework is crucial so as to provide legal security to troops as well as to the local population. The local population should be involved in the administration of justice as much as possible. Citizens in these situations need to regain the protection of the law, and to help transform it if the old laws were unjust or repressive. In some cases, skilled and politically untainted police and legal staff are available to do most of the work, and all they need is military protection and a stamp of international legitimacy. In other cases, a legal system has to be rebuilt from the ground up, while there are many in-between scenarios in which training and mixed international-local staffing would be appropriate. Finally, the principle implies that terrorists, war criminals, human rights violators and drug traffickers are made subject to the law. They too should be treated at the individual level, with instruments of law, rather than collectively with instruments of war. They should face fair trials according to international human rights standards, whether before international, domestic or hybrid courts. Principle 7: Appropriate Use of Force Classic warfare is between sides. Soldiers must protect themselves and civilians on their own side and an effort is also made to minimize civilian casualties on the other side. The emphasis on firepower and technology, however, has often meant heavy loss of life especially among enemy soldiers but also among civilians. In human security operations, the lives of those deployed cannot be privileged. The aim should be to protect people and minimize casualties. This is more akin to the traditional approach of the police, who risk their lives to save others, even though they are prepared to kill in extremis , as human security forces should also be. Hence, in line with principle 1(primacy of human rights) and principle 6(legal instruments), minimum force is the key. Minimum force suggests for instance that it would be an over-reaction to kill someone who threatens violence when an arrest can be made. Our approach does not suggest that the use of force is to be avoided under all circumstances. Nothing should undermine the inherent right of self-defense. If someone is threatening violence a soldier can respond appropriately, regardless of whether force has been authorized under ipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 77

Chapter VI or Chapter VII of the United Nations Charter. There may even be situations in which it is legitimate to kill someone who is trying to kill a third party. Clearly, soldiers need to be confident of their rights to use force and have to tailor their tactical decision-making to the situation they find themselves in. However, they remain legally accountable for their actions and should face prosecution in court when the legality of their use of force is in question. The use of minimal and precise force, of course, puts troops at more immediate risk than using overwhelming force. This logic should be appreciated by the military, the politicians and the general public. The Distinctive Nature of the European Union As mentioned above, the human security approach need not be unique to Europe. But it can be considered as a particularly appropriate policy for the European Union, depending on one’s view of what the European experiment is all about. There has always been a tension in the Common Foreign and Security Policy( cfsp ) as well as the European Security and Defense Policy( esdp ) between a human or global security concept and a state security concept. This tension continues to be expressed in the most recent European documents, for example, the European Constitution. It refers to a Common Security and Defense Policy(thus bringing together cfsp and esdp ) which includes both the development of military and civilian assets for »peace-keeping, conflict prevention, and strengthening international security in accordance with the principles of the United Nations«(Article 40.1) and»the progressive framing of a common Union defence policy« (Article 40.2), presumably referring to the defense of territory. The European Security Strategy goes much further in making Europe’s»responsibility for global security« the centerpiece of a European security strategy and argues that this has to be achieved through an international order based on effective multilateralism. We believe, as the ess also points out, that it is no longer realistic to separate global or human insecurity from threats to Europe. These tensions reflect different conceptions of Europe. One conception has always been of Europe as a»peace project«. This is an enlightenment idea – many of the great liberal thinkers(Abbé St Pierre, Rousseau, and Kant) developed perpetual peace projects. In the same spirit, the 78 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

founders of what was to become the European Union wanted, in the immediate aftermath of the Second World War, to preclude another war on European territory. This continues to be a strong motive in the minds of European citizens: when asked what the European Union means to them personally, the third-ranking answer in the Eurobarometer survey, after the euro and freedom of movement, is»peace«. Indeed, 89 percent of the respondents consider»maintaining peace and security in Europe« to be a priority of the eu . It is also considered to be the most effective of eu policies(European Commission 2004: 1.3; 2.2; 4.4). In a sense, the human security approach is an extension of the internal methods of integration. The European Union is a political experiment that cannot be confined by territory. There are, of course, different versions of the»peace project« idea, including both classic inter-governmental models(Moravscik 1998) and the notion of Europe as a new type of cosmopolitan polity, a»civil space«, or a»normative power«(Manners and Whitman 2000). According to these latter conceptions, nation-states remain as legal repositories of sovereignty but sovereignty changes in fundamental ways. Nation-states become»post-modern«(Cooper 1996) or»globalizing«(Clark 1999) or »post-national«(Beck 2000). What this means is that they exercise their sovereignty through multilateral institutions and they agree to constraints on the use of force. Externally, the use of force is subject to international law. Domestically, nation-states have to adhere to certain democratic and legal standards. A human security strategy derives from this conception of Europe. This conception of Europe is above all based on the principle of human equality: nation-states can no longer privilege the lives of their own nationals. This multilateral and human rights-oriented identity is already expressed and embedded in the ec and eu treaties, the basic rights charter, human rights clauses in the eu ’s bilateral agreements and common foreign policy declarations. In a globalizing world, the»peace project« has to be understood as a process rather than an end goal. The coming together of legal relations and a civil space had to be reproduced and extended to keep the process going. In the interdependent post-Cold War environment, the peace project can succeed only as a global project and not as a merely European ipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 79

one. In a sense, the human security approach is an extension of the internal methods of integration. The European Union is a political experiment that cannot be confined by territory. The other conception of Europe is as a super-power in the making. There has always been a strand of Europeanism which sees the project as a way of reversing the decline of Europe’s Great Powers. Many European politicians have long favored a common defense policy because they believed that Europe had the potential to become a superpower rivalling the United States. This is the conception of Europe that envisages a defense policy on the American model, as opposed to a human security policy. Such a policy would build European security capabilities on the same model as those of the member states, only bigger and better. European identity is as yet weak. Fifty-seven percent of Europeans think of themselves as European to some degree(with 47 percent defining themselves as national citizens first and European citizens second), and 58 percent feel»fairly or very attached« to Europe(Eurobarometer 2004:1.1; 1.3). Interestingly, Europeans have shown steady support – of about 65 percent – for a common foreign policy over the last ten years, and even higher – 70 percent – support for a common defense policy, against declining support, presently at 48 percent, for the eu as a whole (Eurobarometer 2004: 2.4.1; 3.2; 3.4). Policy objectives that we consider part of a holistic security approach are all considered to be best dealt with by the eu rather than national governments: fighting international terrorism(by 84 percent); fighting the trade in, and exploitation of, human beings(79 percent); fighting organized crime(71 percent); and fighting drugs(68 percent). However, with the possible exception of the»human trafficking and exploitation« objective, this does not in itself tell us whether respondents have a Hobbesian or a Kantian view of European security policy. Other aspects of the same survey suggest that, while there is support for both, the Kantian view is the more popular. Trust in all kinds of government institutions is waning. Trust in the European Union is considerably higher, at 41 percent, than trust in the national government(31 percent). However, the most trusted institution is in fact the United Nations at 48 percent. This suggests a high level of support for the multilateralist approach. Fifty-three percent of Europeans believe»asserting the political and diplomatic importance of the eu around the world« to be a priority area for the eu . On the other hand, 74 percent of Europeans think that »the eu should guarantee Human Rights around the world, even if this 80 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

is contrary to the wishes of some other countries«, and 69 percent believe that»the eu should have a rapid reaction force that can be sent quickly to trouble spots when an international crisis occurs«(Eurobarometer 2004: 3.6). How this identity is developed will depend on what happens in practice and whether Europe is seen to contribute to human security. The failure to intervene effectively in Rwanda and Bosnia, or the divisions over Iraq, may well have had the opposite effect, while the Kosovo war was controversial. Some would argue that it is more difficult to»sell« the more sophisticated Kantian vision to Europeans than it was to sell oldfashioned patriotic wars. But, as the Eurobarometer survey suggests, the sophisticated judgment of European citizens in a complex world should not be underestimated. Human Security: A Realistic Vision We argue that there is a middle way between a non-intervention stance and a geo-political approach to global security, a European security policy that is quite prepared to use military force if necessary but uses it for different aims, based on different processes and using different means, from those of traditional war-fighting. We propose that the goal of such a European security policy should be to establish and maintain what might be termed»human security«. It should be founded on the primacy of individuals, not states. The process through which it operates should be a multilateral commitment to international law and international institutions at the global level, and a bottom-up approach at the local level. The means it uses are based on law enforcement rather than war-fighting, premised on the equal value of all human lives instead of privileging one side, aimed at protecting people and arresting individual criminals rather than defeating an enemy, and situated within a framework of international law. We argue that in the twenty-first century such an approach is the only realistic version of a European security policy. References Advisory Council on International Affairs(2000) Humanitarian Intervention . Advice No.13, April, The Hague. ipg 1/2005 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union 81

Beck, U.(2000)»The cosmopolitan perspective: sociology of the second age of modernity«, British Journal of Sociology , 51: 79–105. Clark, I.(1999) Globalisation and International Relations Theory , Oxford: Oxford University Press. von Clausewitz, Carl([1832] 1968) On War , London: Pelican Books. Commission on Human Security(2003) Human Security Now , Final Report, 1 May, New York: Commission on Human Security. Cooper, R.(1996) The Post-Modern State and the World Order , London: Demos. Council of the European Union(2003) A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy , Brussels, 12 December. Donnelly, J. and Howard, R.(1988)»Assessing national human rights performance: a theoretical framework«, Human Rights Quarterly , 10: 214–48. European Commission(2004) Eurobarometer 60: Public Opinion in the European Union, Autumn 2003 , Brussels: European Commission. Glasius, Marlies and Kaldor, Mary, eds.(forthcoming 2005) A Human Security Doctrine for Europe: Project, Principles, and Practicalities. iciss (International Commission on Intervention and State Sovereignty)(2001) The Responsibility to Protect , Ottawa: iciss . Independent International Commission on Kosovo(2000) The Kosovo Report; Conflict, International Response, Lessons Learned , Oxford: Oxford University Press. Kagan, R.(2002)»Power and Weakness«, Policy Review , 113. –(2003) Paradise and Power: America and Europe in the New World Order , London: Atlantic Books. Kant, I.([1784] 1991)»Idea for a Universal History with a Cosmopolitan Purpose«, in I. Kant, Political Writings (ed. H. Reiss), Cambridge: Cambridge University Press. Manners, I. and Whitman, R.(eds.)(2000) The Foreign Policies of European Union Member States, Manchester: Manchester University Press. Moravscik, A.(1998) The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca, NY: Cornell University Press. Ramcharan, B.(2002) Human Rights and Human Security, The Hague: Martinus Nijhoff. Roberts, A.(2004) Unpublished comments at Why and How Intervene? Jus ad bellum and jus in bello in the new context, ceri Colloque, Paris, 15–16 January. Schelling, T.(1960) The Strategy of Conflict, Cambridge, MA: Harvard University Press. Seiderman, I.(2001) Hierarchy in International Law: The Human Rights Dimension, Antwerp: Intersentia. Study Group on Europe’s Security Capabilities(2004) A Human Security Doctrine for Europe. The Barcelona Report of the Study Group on Europe’s Security Capabilities. https://www.lse.ac.uk/Depts/global/Human%20Security%20Report%20Full.pdf. 82 Glasius/ Kaldor, A Human Security Strategy for the European Union ipg 1/2005

Human Security in Practice: Canadian and Japanese Experiences DAVID BOSOLD/ SASCHA WERTHES I t is nowadays the consensus among scholars and politicians that the demise of the Communist regimes in Eastern Europe and the end of bipolarity have significantly changed the ways in which foreign and security policy are conducted. New types of violent conflict – mostly labeled »ethnic« or»intrastate« – have arisen and terrorism is threatening the liberal-democratic way of life. Furthermore, growing interdependence among states and societies due to economic globalization and environmental degradation have stimulated a reformulation of existing policies. This has been especially true of national security policies, even before the 9/11 terrorist attacks. National approaches to development assistance and the renewed focus of democratic states on fostering democratization and the promotion of human rights in unstable regions of the world are just three examples. In addition, the post-Cold War optimism concerning a peace dividend and a new world order has not been fulfilled. Interdependence or, more accurately, mutual dependence in the sphere of security policy is nowadays broadly accepted, even though degrees of vulnerability and sensitivity vary. Thus, new approaches to maintaining international order and security have been developed in the last decade. Already in the 1970s and 1980s new concepts of security emerged, such as cooperative security, comprehensive security, and environmental security, most prominently promoted by the Brandt, Palme, and Brundtland Commissions and their respective reports. 1 Over the last decade a new notion has emerged, to receive world-wide attention:»human security.« However, what is meant by»human security« or what represents a human security policy is mostly unclear. This may come as no surprise given the fact that a commonly accepted definition(for academic purposes) or even a commonly accepted understanding of human security(for practical or political purposes) has yet to be worked out. The concept has been 1. Peter Stoett, Human and Global Security. An Exploration of Terms (Toronto: University of Toronto Press, 1999), pp. 17–28. 84 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

the subject of ongoing criticism from both academics and policy-makers, but these actors may be underestimating its potential and, more particularly, the policy approaches to human security that have been undertaken by the governments of Japan and Canada. These middle powers are the first to have put the concept into practice in order to shape parts of a newly emerging international structure following the end of bipolarity. An examination of Japanese and Canadian foreign policies will therefore make possible an evaluation of both the prospects and the pitfalls of a human security policy in practice. Moreover, a closer look at Japan and Canada reveals that various and very different policy approaches are possible in the broader framework of human security. However, it would be wrong to suggest that these varying approaches constitute an impediment to the establishment of a broadly and commonly accepted international human security agenda. We shall attempt to show that, despite their manifoldness, a politically accepted vital core is inherent in these concepts which makes possible concerted policy projects or at least multilateral and transnational cooperation and collaborative efforts. Variants of Human Security The intellectual origins of»human security« can be traced back to the 1970s, although most people refer to the 1994 undp Human Development Report as the publication which first really promoted the new concept. The overarching motive of the authors was the observation that the peaceful»end of history« mooted by Francis Fukuyama had not in fact been accomplished – the number of violent conflicts even grew at the beginning of the 1990s – although, paradoxically, the opportunities for more constructive international cooperation had increased after the end of the East–West confrontation and its ideological disputes. Thus, the authors pushed for a reconceptualization of security:»For too long, security has been equated with the threats to a country’s border. … For most people today, a feeling of insecurity arises more from worries about daily life than from the dread of a cataclysmic world event. Job security, income security, health security, environmental security, security from crime – these are the emerging concerns of human security all over the world.« 2 2. United Nations Development Program( undp ), Human Development Report 1994. New Dimensions of Human Security (New York: Oxford University Press, 1994), p. 3. ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 85

The axiomatic assumption of the human security paradigm is that the referent object of security should be individual persons rather than the state. However, supporters of this concept always reiterate that human security cannot replace existing security policies which rely primarily on the ability to use military force as a last resort. Rather, they see it as an additional aspect of the too narrow equation of security with the inviolableness of national borders. 3 As a result, the potential for a human security approach can be identified in two distinct, but highly interdependent areas. 4 In relatively narrow terms, human security can be conceived of as protection from physical violence and adherence to the law in respect of basic human rights, above all the right to life. This conception is regarded as a crisis-prevention or conflict-management tool and is mainly associated with the»freedom from fear« perspective which has been at the center of international negotiation processes, such as the deliberations on small arms trade and trafficking or the highly successful 1997 Ban on Anti-Personnel Landmines, better known as the Ottawa Treaty. The logic of this perspective is that economic development, order, and peace are not likely to take root in developing countries or failed states without a stable environment in which the disarmament of illegitimate combatants has taken place, that is, an environment in which political order can be fostered or at least restored as a prerequisite for development. This new paradigm can be broadened by adding a combination of different development policies, all of which are attempts to attain sustainable human development. This is often referred to as the»freedom from want« perspective and obviously goes much further than»freedom from fear.« Correspondingly, issues of human security range from environmental degradation, satisfaction of basic human needs(for example, food and health care) to economic security, particularly a basic income. This second perspective is at the center of the undp ’s definition and argues that human security cannot be realized by prioritizing different issues, such as arms control, but only within a broad framework which takes into 3. For the most-detailed evaluation of the term as a field of academic research, see Roland Paris,»Human Security. Paradigm Shift or Hot Air?«, International Security , 26 (2)(2001): pp. 87–102. 4. The categorization resembles one found in the works of Fen Osler Hampson, see Fen Osler Hampson et al., Madness in the Multitude. Human Security and World Disorder (Toronto: Oxford University Press, 2002), Chapter 2. 86 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

account the impact of seven factors(physical security, political security, community security, food security, health security, environmental security, and economic security) which affect individual persons. The juxtaposition of both approaches to human security reveals in the first instance their – seemingly – divergent character. However, the two approaches can also be seen as ideal-types. This explains not only the difficulties experienced in implementing the approaches at the policy level, but also the selectivity applied to issues in various national human security agendas, shaped by technocratic structures in the relevant ministries and different national foreign policy preferences. These differences and ambiguities can be highlighted by a comparison of the Canadian and Japanese approaches and the multilateral frameworks created by these countries. The Concept Goes National – The Case of Canada Notwithstanding widespread support for undp ’s analysis of global problems in the mid-1990s by politicians around the world, comprehensive implementation of the human security approach took root only slowly in national foreign ministries. One of the first countries to adopt the approach officially was Canada. 5 In a seminal 1997 article, Canada’s then foreign minister Lloyd Axworthy called for extension of the security framework to include a vast array of threats because the»end of the Cold War fail[ed] to enhance global stability.« Instead, he concluded,»human security is much more than the absence of military threat. It includes security against economic privation, an acceptable quality of life, and a guarantee of fundamental human rights. This concept of human security recognises the complexity of the human environment and accepts that the forces influencing human security are interrelated and mutually reinforcing.« 6 He had already mentioned the term in speeches made after taking office in 1996 but this article presented the first comprehensive set of human security issues that Canada was to put on its national agenda. Paramount issues were the establishment of a peacebuilding capacity, the banning of anti-personnel landmines, the situation of children with regard to 5. George MacLean,»Instituting and Projecting Human Security: A Canadian Perspective,« Australian Journal of International Affairs , 54(3)(2000): pp. 269–76. 6. Lloyd Axworthy,»Canada and Human Security: The Need for Leadership,« International Journal , 52(2)(1997): pp. 183–84. ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 87

sexual abuse, child labor and their protection from violence, and later on a renewed approach to development assistance, in addition to promotion of rules-based trade to spur economic development. Human security represents not only a broadening and deepening of the security agenda, but also – and even more important – a different mode of diplomatic conduct, which can be described as an»unconventional bottom-up approach to diplomacy.« Canada’s strategy was twofold:(i) the country and its foreign minister tried to push forward policy initiatives on specific issues in multilateral forums, and(ii) Canada’s diplomatic corps tried to build coalitions of like minded-states and actors drawn from transnational civil society 7 that would support this new comprehensive approach to international security. More broadly, one might argue that Canada was trying to find partners for concerted human security policy projects at various stages and in different arenas. Critics, however, have often excoriated the new foreign policy approach as less substantial than the high media coverage seemed to show, emphasizing the decreased Canadian participation in un peacekeeping operations and significant budget cuts in the foreign ministry and in Canada’s official development aid. The need for financial restraint might have been one of the main reasons for Canada’s emerging focus on the more narrowly defined»freedom from fear« perspective in contrast to the broader and more ambitious»freedom from want.« 8 However, it is doubtful that financial cuts really led to decreasing engagement for and approval of the human security orientation, as these critics assumed: witness, for example, the ongoing commitment to the work of the Human Security Network(see below) of which Canada holds the chairmanship 7. On the evolution of transnational/global civil society see, for example, Mary Kaldor, Global Civil Society. An Answer to War (Cambridge: Polity Press, 2004); John Keane, Global Civil Society (Cambridge: Cambridge University Press, 2003). 8. See Michael Pearson,»Humanizing the un Security Council,« p. 132, and Daryl Copeland,»The Axworthy Years: Canadian Foreign Policy in the Era of Diminished Capacity,« pp. 152–72, in Fen Osler Hampson, Norman Hillmer and Maureen Appel Molot(eds), The Axworthy Legacy (Toronto: Oxford University Press, 2001), as well as Fen Osler Hampson and Dean F. Oliver,»Pulpit Diplomacy. A Critical Assessment of the Axworthy Doctrine,« International Journal , 53(3)(1998): pp. 379–406. 88 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

from May 2004 until May 2005. 9 However, it is obvious that the»freedom from fear« perspective favored by Canada(still) relies more on military capabilities than on economic development. »To Walk Without Fear«? The Paradox of Protecting and Bombing According to most scholarly work on human security by far the most important issue in Canadian human security policy has been the campaign against anti-personnel landmines which led to the signing of the Ottawa Treaty. Taking stock of the Ottawa Process, however, reveals that the Canadian government and like-minded countries favored a ban on landmines negotiated outside existing forums in contrast to unanimity on a watered-down agreement – whatever that might have been – signed by all members of the un within existing disarmament frameworks. Statements by then foreign minister Axworthy show that strengthening the power of and working together with civil society groups, taking advantage of the revolution in information technology in terms of information sharing and negotiating procedures, and operating outside classic diplomatic channels, were favorable characteristics of»human security as a ›new‹ diplomacy.« In that sense, human security represents not only a broadening and deepening of the security agenda, but also – and even more important – a different mode of diplomatic conduct, which can be described as an»unconventional bottom-up approach to diplomacy« in contrast to a»classic top-down, undemocratic approach.« 10 From that point of view, human security can not only be characterized as a more or less specific»new« goal of foreign policy but also as a diplomatic process that operates with innovative negotiation tools and new actors, for example, civil society groups. Besides the attention that the Ottawa Process received, another human security issue discussed extensively by the Canadian government was the question of how future instances of genocide could be prevented. This in9. See»Plan of Action for Canadian Chairmanship of the Human Security Network (May 2004–May 2005),« available at:<http://www.humansecuritynetwork.org/ docs/ottawa_plan-e.php>, accessed on 15 November 2004. 10. See both Lloyd Axworthy,»Foreword,« pp. xv–xvii, and Richard A. Matthew, »Human Security and the Mine Ban Movement II: Conclusions,« in Richard A. Matthew et al.(eds), Landmines and Human Security (Albany: State University of New York Press, 2004), pp. 270–72. ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 89

terest emerged in the aftermath of the tragic events in Rwanda in 1994 when peacekeepers under the command of Canadian General Dallaire were not able to halt the murdering. The failure of the un , it was argued by Canadian officials and Axworthy, called for a re-evaluation of the principle of state sovereignty vis-à-vis the moral and legal obligations of the un to maintain international peace and security as laid out in the un Charter. When it came to dealing with the Kosovo Crisis in 1999, Axworthy thus saw an obligation to intervene, not despite the national human security policy but because of Canada’s implementation of the new policy paradigm. At the G-8 Foreign Ministers’ Meeting in Cologne on June 9, 1999 he explained why:»Human security is going to have to be reconciled with the principle of non-intervention in the internal affairs of states. Kosovo illustrates this particular contradiction well. … The norm of non-interference in the internal affairs of other states remains basic to international peace and security, and the intervention in Kosovo must not be held as a precedent justifying intervention anywhere, anytime, or for any reason. However, in cases of extreme abuse, as we have seen in Kosovo and Rwanda, among others, the concept of national sovereignty cannot be absolute.« 11 This perception of inadequacies in international humanitarian law led to the Canadian government’s decision to create the»International Commission on Intervention and State Sovereignty«( iciss ). Their final report was presented in September 2001. It was entitled»The Responsibility to Protect« and was intended to address the experiences of Somalia, Rwanda, Bosnia, and Kosovo, and the questions of when to intervene, under whose authority, and how. The extent to which the creation of the iciss was Axworthy’s brainchild was also acknowledged in the foreword of the document – and thus the extent to which the issue of humanitarian intervention was related to the Canadian conception of human security. 12 Comparison of these two topics on Canada’s agenda reveals the somewhat ambiguous»arrière-plan« of its human security policy: in terms of 11. Cited by Don Hubert and Michael Bonser,»Humanitarian Military Intervention,« in Rob McRae and Don Hubert(eds), Human Security and the New Diplomacy (Montreal, Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2001), p. 113. For additional information on Canada and Kosovo, see Paul Heinbecker and Rob McRae,»Case Study: The Kosovo Air Campaign,« in McRae and Hubert(2001), pp. 122–33. 12. iciss , The Responsibility to Protect (Ottawa: International Development Research Centre, 2001). 90 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

issues, Canada brought into its human security policy a great deal of the expertise gained since the Second World War in peacekeeping and disarmament. Examination of the Ottawa Process and other Canadian efforts in that area brings to light an innovative approach to neglected disarmament issues, as well as a strong willingness on the part of the government to engage in collaborative efforts with civil society groups and other middle powers. By calling for reconsideration of the norm of non-intervention and accentuating the need for intervention in cases of gross human rights violations Canada’s human security policy reveals the country’s historical commitment to ideas of liberal internationalism, that is, a strong commitment to global and international forms of governance. In order to put an end to intra-state violence and to restore order, Canada calls for the promotion of conditions favoring strong and democratic states – if necessary by humanitarian intervention. The core assumption is that stable state structures represent an indispensable prerequisite of »freedom from fear.« However, one might critically reply that military (humanitarian) intervention not only in failed states, but also in formerly stable and totalitarian states(when they represent the greatest source of insecurity for their citizens) makes the prospects for implementing stability and promoting democracy rather bleak. Unfortunately, many of these newly-democratized countries have turned out to be highly unstable states, unable to provide for the basic security of their citizens. This situation is rather ironic because the stable state structures that were abused to create insecurity among citizens before the intervention might be useful in guaranteeing»freedom from fear« in the post-intervention period. 13 Moreover, the problem of establishing criteria by which to determine when an internationally unacceptable state of repression or insecurity is reached which might pave the way for an internationally legitimized humanitarian intervention will be the main focus of the ongoing debate. 14 The Canadian conception of human security thus seems to put particular emphasis on the prevention of physical violence and the promotion 13. On the discrepancies between good intentions and hard facts in relation to peacebuilding in post-conflict societies, see Roland Paris, At War’s End (Cambridge: Cambridge University Press, 2004). 14. As may currently be seen in the case of Sudan. See, for example, Cheryl O. Igiri and Princeton N. Lyman,»Giving Meaning to ›Never Again.‹ Seeking an Effective Response to the Crisis in Darfur and Beyond,« cfr No. 5(New York: Council on Foreign Relations, September 2004). ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 91

of stable and democratic states that provide human rights and have a legitimate monopoly over the use of force. Because the focus is limited to physical security and democratic state structures, it is difficult to apply the concept to tackling the structural causes of intra-state violence. Moreover, one can argue – if with some exaggeration – that it rests on the questionable simplification that democratic structures can develop without greater difficulties once disarmament and the reintegration of child soldiers and combatants have been achieved. Although these tasks are of primary importance for the creation of a secure environment such a policy is not comprehensive enough. However, Canada’s emphasis also stems from the effort to differentiate between human security, human development, and, to a lesser extent, peacebuilding, and thus to establish a workable human security agenda with clear priorities. Building Partnerships for Human Security The success of the landmines treaty and the intention to build future ad hoc coalitions led Canada to try to build up a human security»alliance« in 1997. One Canadian author described it – rather inauspiciously as it turned out – as a»coalition of the willing« when commenting on the meeting between the then Norwegian foreign minister Vollebæk and his Canadian counterpart to institutionalize the network of actors that had successfully negotiated the landmine treaty. The result of their encounter was the signing of the Lysøen Declaration in 1998 which focused on issues both countries perceived as a vital part of a human security agenda. The bilateral agreement distanced itself from a developmental and environmental perspective and omitted Canadian efforts in the direction of rulebased trade. The content of the partnership agenda thus reflected the prominence of disarmament and human rights/rule of law issues: the effort to create an International Criminal Court, the role of human rights and international humanitarian law, especially in the context of organized violence. Furthermore, other agenda topics such as child soldiers, small arms, and gender-related issues in peacebuilding were related to conflict prevention. Particularly striking was the role intended for transnational civil society groups(for example, ngo s) which were to be prominent in negotiations in various fields named by the Lysøen Declaration. Additional support for a broader coalition was gained by forming the Human Security Network in 1999 together with Austria, Chile, Greece, Ireland, Jordan, Mali, the Netherlands, Slovenia, Switzerland, Thailand, and 92 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

South Africa(as an observer). The topics dealt with at the annual ministerial meetings and in the overview of the network’s initiatives also emphasize a»freedom from fear« perspective. The most important issues named were small arms, children in armed conflict, and human rights education, faithfully reflecting the current Canadian human security agenda. 15 As far as continued support for Canada’s human security policy on the part of other nations is concerned the cases presented above tell an ambiguous story. While most countries strongly supported the ban on landmines – the number of ratifications has risen to more than 140 countries in the course of 2004 – the number of states opposing humanitarian intervention in general has remained high, even before the Iraq war. A definitive appraisal of the success or failure of the Human Security Network, however, seems premature. In addition, it should be noted that interest in human security has generally suffered a blowback because of a renewal of national security thinking in the aftermath of 9/11 and an increasing interest in disarmament and arms control related to weapons of mass destruction instead of the weapons used in»low-intensity wars.« The Concept Goes National – The Case of Japan The notion of human security found repeatedly in Japanese documents and speeches was first encountered in the address given by the then Prime Minister Murayama to the un General Assembly in 1995. According to Murayama, human security was characterized by»respect for the human rights of every citizen on earth« and protection from»poverty, disease, ignorance, oppression and violence.« This view was largely shared by his successor Hashimoto, who reiterated Japan’s commitment to the new principle in his General Assembly speech two years later:»I would like to stress two points: our responsibility to future generations, and global human security. Bearing those points in mind, it is necessary that each of us 15. Michael Small,»The Human Security Network,« in McRae and Hubert(2001), loc. cit., pp. 231–35. For recent developments and statements, see the network’s website <http://www.humansecuritynetwork.org>. The current Canadian document is dfait , Freedom from fear (Ottawa: Department of Foreign Affairs and International Trade, 2002), available at:<http://www.humansecurity.gc.ca/pdf/freedom_from_ fear-en.pdf>, accessed 26 April 2004. ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 93

develop a strong consciousness and shoulder our responsibilities. We must change our lifestyles.« 16 It was due to the Asian financial crisis that former foreign minister and newly elected prime minister Obuchi, after taking office in 1998, slightly changed the focus of the new concept. In two speeches in December 1998, one at the»Intellectual Dialogue on Building Asia’s Tomorrow« in Tokyo and the other at the asean summit in Hanoi, he located the need for human security in foreign policy, primarily on the grounds of Asia’s economic downturn:»The current economic crisis has aggravated those[social] strains, threatening the daily lives of many people. Taking this fact fully into consideration, I believe that we must deal with these difficulties with due consideration for the socially vulnerable segments of population, in the light of ›Human Security‹, and that we must seek new strategies for economic development which attach importance to human security with a view to enhancing the long term development of our region.« The leitmotif of all programs is a perspective that highlights the »potential« of the individual. As to the definition of human security he concluded:»›Human security‹ is a concept that takes a comprehensive view of all threats to human survival, life and dignity and stresses the need to respond to such threats. … In our times, humankind is under various kinds of threat. Environmental problems such as global warming are grave dangers not only for us but also for future generations. In addition, transnational crimes such as illicit drugs and trafficking are increasing. Problems such as the exodus of refugees, violations of human rights, infectious diseases like hiv / aids , terrorism, anti-personnel landmines and so on pose significant threats to all of us. Moreover, the problem of children under armed conflict ought never to be overlooked.« 17 Japanese human security policy, in contrast to that of the Canadian government therefore, stresses the importance of 16. All citations are taken from Bert Edström,»Japan’s Foreign Policy and Human Security,« Japan Forum , 15(2)(2003): pp. 212–14. For an overview of human security in Asia, see chapters 3, 6 and 14 of William T. Tow et al.(eds), Asia’s Emerging Regional Order: Reconciling Traditional and Human Security (Tokyo: United Nations University Press, 2000). 17. Keizo Obuchi,»Opening Remarks by Prime Minister Obuchi at ›An Intellectual Dialogue on Building Asia’s Tomorrow‹«, Tokyo(12 December 1998), available at: 94 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

economic development and provision for basic human needs, a human security perspective summarized by the expression»freedom from want.« This concept is much closer to the idea of human development and thereby tries to address the structural causes of(human) insecurity. »Human Security Now?« Combating Disease and Spurring Development Japanese human security policy has been shaped more by ad hoc programs focusing on issues of economic development and community building than by a clear definition of what human security actually represents. It is thus remarkable that a catchword which characterizes the Canadian approach does not appear in Japanese definitions, namely»humanitarian intervention.« Although the protection of people is an important part of human security»in Japan’s view … human security is a much broader concept. We believe that freedom from want is no less critical than freedom from fear. So long as its objectives are to ensure the survival and dignity of individuals as human beings, it is necessary to go beyond thinking of human security solely in terms of protecting human life in conflict situations.« 18 The overarching reason behind Japan’s adoption of human security in its foreign policy was the Asian financial crisis. Working more closely with the un and its programs and organizations was Japan’s preferred way of implementing human security in deed. Instead of focusing on policy processes to negotiate new treaties to protect civilians, like Canada, the Japanese government in 1999 established a Trust Fund for Human Security at the United Nations whose budget had risen to some$170 million by 2002. So far, the geographic focus has been primarily Southeast Asia and Africa. The spectrum of activity is broad, ranging from educational programs, hiv / aids awareness campaigns, and repatriation of refugees to demobilization of former combatants. Not surprisingly, the fund is administered by several un agencies, namely the United Nations Development <http://www.mofa.go.jp/policy/culture/intellectual/asia9812.html>, accessed on 31 March 2004; and Keizo Obuchi,»Toward the Creation of A Bright Future for Asia«, Policy Speech by Prime Minister Keizo Obuchi, Hanoi, Vietnam(16 December 1998), available at:<http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/asean/pmv9812/ policyspeech.html>, accessed on 31 March 2004. 18. This citation from an official of Japan’s Ministry of Foreign Affairs is taken from Edström(2003), loc. cit., p. 216. ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 95

Program( undp ), the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization( unesco ), the United Nations High Commissioner for Refugees( unhcr ) and the World Health Organizaion( who ). Lately, an additional program, the»Grant Assistance for Grassroots Human Security Projects,« was established in order to support projects by locally engaged ngo s. What seems to be the leitmotif of all programs is a perspective that highlights the»potential« of the individual: this can be found in most official publications and statements by officials. 19 Besides the establishment of the Trust Fund the Japanese government has been hosting symposia on several issues related to a human security perspective. These symposia have focused primarily on issues of development and health, and in 2001 addressed the possibility of combating terrorism by achieving human security. Recent articles by Japanese politicians seem to locate the primary aim of human security in crisis prevention and sustainable development:»Japan’s official development assistance has long served as an effective means of promoting human security. This oda is a valuable tool for fighting terrorism and consolidating peace as well.« Furthermore,»this[human security] is a concept that will play an extremely important role in helping us use our oda program to counter the negative effects of globalisation.« 20 Multilateral Efforts for Human Security Besides the channeling of»human security« oda through multilateral settings such as the un and apec (Asia Pacific Economic Cooperation), the Japanese government initiated the independent Commission on Human Security( chs ) in early 2001, co-chaired by former un High Commissioner for Refugees Sadako Ogata and Amartya Sen, which was strongly influenced by Kofi Annan’s speech at the un Millennium summit. The 19. Among others, see the Trust Fund for Human Security, For the»Human-centred« 21st Century (Tokyo: Ministry of Foreign Affairs, 2003), available at:<http://www. mofa.go.jp/policy/human_secu/t_fund21/t_fund21.pdf>, and the statements of Prime Minister Junichiro Koizumi, Minister for Foreign Affairs Yoriko Kawaguchi and Shinako Tsuchiya at the 2001 and 2003 symposia on Human Security, available at:<http://www.mofa.go.jp/policy/human_secu/>, all accessed 26 April 2004. 20.Yoriko Kawaguchi,»A Foreign Policy to Consolidate Peace,« Japan Echo , 30(2) (2003): p. 29, and Keizô Takemi,»A New Direction for Japan’s Aid Program,« Japan Echo , 30(3)(2003): p. 23. 96 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

Commission’s work was financed by the Japanese government and its recommendations were eventually reported to the un Secretary General Kofi Annan. The Commission was intended»to promote public understanding,« to develop the concept as»an operational tool for policy formulation and implementation,« and to propose»a concrete programme of action to address critical and pervasive threats to human security.« The final report contained policy recommendations relating to people in violent conflict, people affected by either forced or economic migration, societies recovering from conflict, poverty alleviation, the provision of basic health care, and connecting basic education to human security. 21 However, as with the efforts of the hsn the chs Report has been marginalized by the ongoing war on terror and the unwillingness of key international actors to work through multilateral processes within international organizations. Probably the most substantial impediment to successful implementation of the recommendations is the vagueness and breadth of the chs ’s definition of human security, covering almost every aspect of the security/development nexus. Two Paths to Human Security The ambiguity of the term»human security« is certainly evident when juxtaposing Canada’s and Japan’s human security policies. Although these conceptualizations have some aspects in common, the approaches differ in terms of both scope and content. Moreover, negotiation procedures and the forums in which these negotiations take place vary considerably. Beginning with the issues, it is evident that Canada’s human security agenda focuses on aspects which represent impediments to an end to violent conflict and successful transitions to democracy. The whole agenda is thus constructed on the assumption that human security can be guaranteed only by states that are liberal democracies, and in which the government and individuals can be held accountable. Issues of traditional development assistance play a minor role: efforts towards economic development and empowerment of the individual are seen as secondary when the biggest threat to the individual is posed by uncontrolled use of 21. Commission on Human Security, Human Security Now (New York: United Nations Publications, 2003). ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 97

military force. Necessary steps for successful implementation of that agenda, therefore, include the promotion of international legal standards, both for individuals and states, micro-disarmament, and the use of sanctions or military force when states are gravely violating the rights of their citizens. Japan’s human security agenda, by contrast, resembles more classical approaches to development assistance by focusing on health care, education, and economic security. While the Japanese conceptualization does share Canada’s view that the spread of small arms and landmines, as well as a lack of stable state structures, are reasons for human insecurity, it does not share the perception that the former are the key factors in human insecurity. According to Japanese policy-makers, it is rather the comprehensiveness and interrelatedness of measures that improve the chances of human security. Both countries relied on multilateral settings for promoting human security and sustaining international attention. From a procedural point of view, further differences can be observed. Canada’s human security policy, as exemplified by the Ottawa Process, is characterized by ad hoc coalitions of like-minded(middle) powers, ngo s, and civil society groups which use their soft power and the media to attain policy outcomes, such as the ban on mines. The degree of institutionalization is low, as these actors are not operating within the existing frameworks of international organizations. In addition, as the hsn is an intergovernmental body it is very vulnerable, among other things because it does not have an independent budget – rather, funding is limited to allocations from member states. On the other hand, Japan’s human security policy is interwoven with several un bodies and programs and hence better anchored institutionally. However, cooperation with civil society groups and ngo s is all but non-existent in terms of policy formulation. 22 Similarities can also be observed, however. First, each country had a strong personal promoter of the concept. 23 Second, both countries tried 22. This is despite the new»Grant Assistance for Grassroots Human Security Projects,« on which see Ian Neary,»Japan’s Human Security Agenda and Its Domestic Human Rights Policies,« Japan Forum , 15(2)(2003): pp. 283–84; 23. Bert Edström, Julie Gilson, and Phillida Purvis emphasize the leading role of Obuchi in promoting human security in Japan; see their contributions in Japan Fo98 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

to build up strategic partnerships to strengthen their respective national policies and to institutionalize and attract support for their policies. In this way, both countries relied on multilateral settings for promoting human security and sustaining international attention. Prospects for Human Security Does human security make a difference in national foreign policies? And is there potential for an international human security agenda? As we have shown, the potential of human security in the end does not allow a fully satisfactory answer. Most countries can incorporate human security as a leitmotif in their foreign policy because the term covers a wide array of potential issues. In other words, human security is still what states make of it. However, this does not mean that the content of a national human security agenda is arbitrary per se. As the Japanese and Canadian conceptualizations indicate, there are some vital core assumptions that characterize a human security policy: the object of security is not limited to the state but also includes the individual. People should have the opportunity to live decently and without threats to their survival. Safety threats must be addressed through multilateral processes and by taking into account the patterns of interdependence that characterize the globalized world in which we are living. Making human security work, then, necessitates not only an incorporation of innovative approaches to»new« challenges, such as ongoing intrastate conflicts and inner-state violence, into national foreign policy documents, but also the more cooperative conduct of foreign affairs because the issues are simply too complex to deal with at the national level. Human security may therefore be one factor in a renewed effort to tackle global and regional problems within a multilateral framework. From this point of view human security is a shift not so much in terms of issues but rather in perception and responses and – in the Canadian case – the way rum , 15(2)(2003); for an evaluation of Axworthy’s role in Canada’s human security policy, see various contributions in Fen Osler Hampson, Norman Hillmer, and Maureen Appel Molot(eds), The Axworthy Legacy (Toronto: Oxford University Press, 2001), and Greg Donaghy,»All God’s Children: Lloyd Axworthy, Human Security and Canadian Foreign Policy,« Canadian Foreign Policy , 10(2)(2003): pp. 39–56. ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 99

in which diplomacy is conducted. In other words, embedding the concept in the political realm will require development of a shared perception that the individual must be protected through multilateral efforts rather than efforts to address the question of the kinds of threat from which it is to be protected. Because the concept is so ambiguous and multi-faceted, it represents a window of opportunity for most countries to work on issues of human security by contributing resources and expertise in fields of paramount importance to them. From a Canadian point of view, efforts to contain sources of insecurity, such as freely circulating small arms or landmines, are worthwhile initiatives which will likely prove to be valuable steps towards human security. The Canadian contribution to bringing about the Anti-Personnel Landmines Ban revealed that middle powers can influence global policy when conducting diplomacy in terms of a rather unconventional, bottom-up approach. The Ottawa Process exemplifies this in an extraordinary way. It taught the Canadians, citing Axworthy, »about their inherent capacity to play a leadership role.« 24 A key advantage of the Japanese conceptualization, on the other hand, is its holistic nature which allows for the sustainability of the process, intended to create human security at the micro-level. Due to the fact that development and empowerment increasingly have to be initiated at the grassroots level, the Japanese approach may bear fruit in the near future. What remains to be seen, however, is by what means states can be encouraged to provide for the safety of their citizens. As a matter of fact, progress in that direction may be slow because the means of achieving this goal are not commonly accepted. Broadly speaking, the Canadian approach may have more potential as a short- to medium-term strategy concentrated on well formulated and seemingly more easily attainable goals, while the Japanese approach, as a medium- to long-term strategy, accentuates a broader variety of human security issues and the deeper causes of human insecurity. For better or worse, examples of potential pitfalls can also be observed. As the Canadian example shows, humanitarian intervention is rather a double-edged policy option for attaining human security in the short run because it eradicates sources of insecurity without creating a self-sustaining and secure environment in the aftermath. With regard to the Japanese concept it is questionable how far human security is to be achieved through initi24. Axworthy(2004), loc. cit., p. xvi. 100 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice ipg 1/2005

atives that resemble classical development strategies. Neglecting – to a great extent – urgent questions of how to deal with the challenges posed by, for example, intrastate wars or inner-state violence, might be insufficient in today’s security landscape. Moreover, it is currently hard to assess whether the existence of different human security approaches will be an advantage or a disadvantage in the future when it comes to concentrating the efforts of different actors on a single(international) human security agenda. For it is unclear whether one needs a concrete and coherent human security policy and, therefore, a common definition 25 and understanding of the term or solely a political leitmotif which does not have to stand the test of academic accuracy. But one can argue that other»successful« ideas, like democracy or social welfare, have also exhibited a wide range of characteristics in different times, regions, states, and societies. Their unquestionable strength is their broadly accepted vital core of elements which nevertheless allows for flexible incorporation by various designs. The term human security, despite its ambiguity, contains enough broadly accepted substance to provoke global initiatives. As we have shown, even when juxtaposing the Canadian and the Japanese approaches one cannot deny that both concepts are rather complementary than contradictory, and there exists an intersection or a politically broadly accepted vital core inherent to both concepts. It is this vital core which permits collaborative efforts as long as political inventiveness is maintained, in either the Canadian, the Japanese or any other fashion. 26 25. The»threshold-based definition« by Taylor Owen offers a restricted but nevertheless encompassing conceptualization. See Taylor Owen,»Human Security – Conflict, Critique and Consensus: Colloquium Remarks and a Proposal for a Threshold-Based Definition,« Security Dialogue, 35(3)(2004): pp. 373–87. 26. See, for example, Study Group on Europe’s Security Capabilities, A Human Security Doctrine for Europe. The Barcelona Report of the Study Group on Europe’s Security Capabilities (Barcelona: Study Group on Europe’s Security Capabilities, 2004.) Available at:<http://www.lse.ac.uk/Depts/global/Human%20Security%20Report %20Full.pdf>, accessed on 15 November 2004. ipg 1/2005 Bosold/ Werthes, Human Security in Practice 101

Befreiung durch Krieg? Frauenrechte in Afghanistan zwischen Weltordnungspolitik und Identitätspolitik RENATE KREILE I n der normativen Zielsetzung, Frauen- und Menschenrechte weltweit durchzusetzen, erhalten militärische Einsätze in den vergangenen Jahren zunehmend ihre diskursive Rechtfertigungsformel. Umstrittene Eingriffe in die Souveränität von Staaten sollen als weltordnungspolitisch notwendige»humanitäre Interventionen« gerade auch in kriegskritischen demokratischen Öffentlichkeiten Akzeptanz finden. Nicht zuletzt der Krieg, den die»Internationale Allianz gegen den Terrorismus« gegen das Afghanistan der Taliban führte, wurde in Politik und Medien weithin als Mission zur Befreiung der afghanischen Frauen legitimiert. 1 Drei Jahre nach dem Ende der Taliban-Herrschaft stellt sich die Situation der afghanischen Frauen uneinheitlich und widersprüchlich dar. Von zahlreichen Frauen insbesondere in den großen Städten wurde die Aufhebung der frauenpolitischen Zwangsmaßnahmen des Taliban-Regimes wie etwa des Burqa-Zwanges und des Verbotes, die Schule zu besuchen oder außerhäuslich zu arbeiten, sicherlich als befreiend erlebt. Gleichwohl werden nach wie vor die sozial tief verwurzelten Regeln der Geschlechtertrennung und der Verschleierung weithin praktiziert. Durch die katastrophale Sicherheitslage, insbesondere außerhalb der Hauptstadt Kabul, und die ständige Präsenz zahlreicher Bewaffneter auf den Straßen wird die Teilnahme von Frauen am öffentlichen Leben enorm eingeschränkt. Vergewaltigungen sind an der Tagesordnung und machen den Weg zu Schule, Universität und Arbeitsplatz für Mädchen und Frauen zum angstbesetzten Dauerrisiko(vgl. Huber 2003, 18f). 1. So erklärte die amerikanische First Lady, Laura Bush, unmittelbar nach dem Sturz des Taliban-Regimes:»Dank unserer jüngsten militärischen Erfolge in einem großen Teil Afghanistans, sind die Frauen nicht länger in ihren Häusern eingesperrt. Sie können Musik hören und ihre Töchter unterrichten, ohne Angst bestraft zu werden … Der Kampf gegen den Terrorismus ist auch ein Kampf für die Rechte und die Würde der Frauen«(Bush, 2001). 102 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

Die Verwüstungen und Zerstörungen des fortdauernden Krieges treffen Frauen und Kinder in besonderem Maße und haben viele Frauen einmal mehr zu Flüchtlingen gemacht und ihres Heims beraubt(vgl. Khattak 2002, 22).»Bombardiert um befreit zu werden?« fragt die pakistanische Sozialwissenschaftlerin Saba Gul Khattak in einem Artikel zur Situation der afghanischen Frauen mit großer Bitterkeit(vgl. ebd.). Die geschlechterpolitischen Gegensätze aus der Vergangenheit finden ihre Fortsetzung in der neuen Islamischen Republik Afghanistan. Wie schon mehrfach in der Geschichte Afghanistans steht die Frauenfrage heute im Zentrum ideologischer Diskurse und machtpolitischer Auseinandersetzungen, in die interne und externe Akteure mit je spezifischen und höchst heterogenen Interessenlagen verwickelt sind(vgl. Kreile 2002, 40–43, 50ff). Nicht zuletzt die jüngsten Entwicklungen im politischen und rechtlichen Bereich zeigen, dass auch nach dem Sturz des Taliban-Regimes die zutiefst patriarchalischen Einstellungen fortwirken, die in der afghanischen Gesellschaft dominieren. Eine katastrophale Rolle im Hinblick auf Frauenrechte spielt der Oberste Richter des Landes, Fasl Hadi Schinwari, dessen Aktivitäten befürchten lassen, dass die afghanische Justiz in nächster Zeit vollständig von islamistischen Hardlinern dominiert wird. 2 Einschlägige Gesetze wurden bereits verabschiedet. So wurden mittlerweile koedukative Schulklassen verboten, und im November 2003 wurde ein Gesetz aus den 1970er Jahren re-installiert, das verheirateten Frauen den Besuch der höheren Schule verbietet(vgl. Los Angeles Times vom 29.12.2003). Auch das aus der Taliban-Zeit berüchtigte Ministerium»zur Förderung der Tugend und zur Verhinderung des Lasters« wurde als»Ministerium für Religiöse Angelegenheiten« wiederbelebt. Angestellte des Ministeriums sprechen Frauen auf der Straße an und fordern sie auf, sich»korrekt« zu kleiden, d.h. Kopftuch und dunkle lange Mäntel oder Röcke zu tragen, die Handgelenke und Knöchel zu bedecken und die Form des Körpers nicht zu zeigen(vgl. Huber 2003, 15). Während die Regierung Karsai sich zumindest vordergründig bemüht zeigt, den Forderungen westlicher Geldgeber nach Gleichstellung der Frau nachzukommen, werden gleichzeitig Schritte 2. Der über 70-jährige Schinwari war früher Leiter einer Koranschule im pakistanischen Peschawar und enger Gefährte des Chefs der pro-wahhabitischen islamistischen Partei Ittihad-e Islami(Islamische Einheit), die mit saudischen Geldern finanziert wird. Er hat sich selbst mehrfach mit radikal islamistischen Äußerungen hervorgetan(vgl. Huber 2003, 176f). ipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 103

unternommen, das öffentliche Auftreten der Frauen erneut»moralisch« zu reglementieren(vgl. Huber 2003, 14). Im Folgenden werden in historischer Perspektive die komplexen soziostrukturellen und politischen Bedingungsfaktoren dargelegt, die die wechselvolle Ausgestaltung der Geschlechterverhältnisse in der neueren Geschichte Afghanistans wesentlich bestimmt haben und fortdauernd wirksam sind. Folgende zentrale Thesen werden dabei entfaltet: ̈ Historisch wie aktuell fungiert die Frauenfrage in Afghanistan nicht nur als Medium und Instrument für Staatsbildungsbemühungen und antistaatliche Resistenzen, sondern auch als bevorzugte Anschlussstelle für internationale Einflussnahmen. ̈ Die Verknüpfung von Gender, Staatsbildungsprozessen und internationaler Politik hat in der Geschichte des modernen Afghanistan wiederholt konstitutive strukturelle Bedeutung gewonnen. In drei staatsideologisch je unterschiedlich definierten Perioden wurde seitens der Staatsmacht der Versuch unternommen, mittels Geschlechterpolitik direkt in die sozialen Strukturen der primären Solidargemeinschaften zu intervenieren und eine zentralstaatliche Kontrolle und Hegemonie über die Gesellschaft durchzusetzen. Keiner dieser Versuche endete mit einer erfolgreichen und nachhaltigen Staatsbildung. ̈ Die strukturellen Widersprüche der Vergangenheit prägen in modifizierter Form auch die Verhältnisse im»neuen Afghanistan«, einschließlich der Geschlechterpolitik. Eine schwache, extrem außenabhängige und intern fraktionierte Staatsmacht mit geringen Legitimations- und Durchsetzungskapazitäten sieht sich starken sozialen und politischen Kräften gegenüber, die ihre autonomen Handlungsspielräume von der Zentralregierung nicht einschränken lassen wollen. ̈ Die Strategien, mit denen afghanische Frauen nach mehr Empowerment streben, sind historisch wie aktuell wesentlich durch ihre soziale Zugehörigkeit und ihr städtisches bzw. ländliches Lebensumfeld bestimmt. Für eine Minderheit von Frauen aus den modernen urbanen Mittelschichten bieten sich unter der Regierung Karsai, die auf die wichtige legitimatorische Bedeutung der Frauenfrage für die westliche Afghanistan-Agenda Rücksicht nehmen muss, erweiterte Handlungsspielräume. Ohne eine stärkere Vereinheitlichung und Verbesserung der Lebensverhältnisse dürften allerdings auch im»neuen Afghanistan« zentral verordnete geschlechterpolitische Reformen an enge Grenzen stoßen. 104 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

Die Geschlechterordnung im Spannungsfeld von Globalisierung und Fragmentierung Im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts haben Identitätspolitiken etwa religiöser oder auch ethnischer Provenienz weltweit an Boden gewonnen. Die Mobilisierungskraft identitätspolitischer Botschaften wird heute weithin im Kontext der durch die Globalisierung induzierten Transformationen erklärt. Die mehrdimensionalen Globalisierungsprozesse verschränken sich je unterschiedlich mit gesellschaftsinternen Entwicklungsdynamiken und werden durch historisch vermittelte politische, soziale und kulturelle Besonderheiten und Kräfteverhältnisse spezifisch»gebrochen« bzw. codiert. Als Antworten auf die gewaltigen Umbrüche, die auf der subjektiven Ebene oftmals als weitreichende soziale und politische Kontrollverluste erlebt werden, greifen Fragmentierungsprozesse um sich, und die Politisierung religiöser und ethnischer Zugehörigkeiten gewinnt an Boden(vgl. Menzel 1999). Die imaginierten authentischen Gemeinschaften werden – etwa unter islamistischem Vorzeichen – als Refugien und Gegenmodelle gegenüber den Zumutungen der Globalisierung konstruiert und erlebt. Für die Konstruktion der»imaginierten Gemeinschaften«(Anderson 1983) und als Kern und Legitimationsbasis der diversen Identitätspolitiken spielt die Kategorie»Gender« eine zentrale Rolle(vgl. Kreile 1999). Die nationalen, ethnischen, religiösen und kulturellen Gemeinschaften begreifen das Verhältnis der Geschlechter als konstitutives Element der jeweiligen inneren Ordnung, das im kollektiven Bewusstsein die spezifische Identität der eigenen Gemeinschaft ausmacht und diese gegenüber »den anderen« abgrenzt. Der Prozess der kollektiven Selbstdefinition beinhaltet immer auch eine Klärung der Platz- und Rollenanweisung für Frauen, die in vielen Kulturen in besonderem Maße als Verkörperung kollektiver Identitätskonzepte gelten. Er vermittelt sich im Rahmen der symbolischen Ordnung und schließt einen Werte- und Moralkodex, eine Kleiderordnung, eine Körpersprache und eine Ordnung der Handlungsund Bewegungsräume ein(vgl. Wichterich 1992, 47f). Insbesondere in Geschichte und Gegenwart des gesamten Orients einschließlich Afghanistans enthüllt sich eine fortdauernde strukturelle Bedeutung der Geschlechterpolitik nach innen wie nach außen. Dem »Kampf um die Frauen« kommt eine Schlüsselfunktion zu in den machtpolitischen Auseinandersetzungen zwischen dem um nation-building bemühten Staat und den primären familiären, tribalen und religiösen Geipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 105

meinschaften, die weithin als soziopolitische Konkurrenzorganisationen fungieren. Mit der Zentralisierung des Rechts und einer einheitlichen Reglementierung der Geschlechterverhältnisse versucht der Staat in Bereiche einzugreifen, die zuvor der ausschließlichen Kontrolle durch die primären Gemeinschaften unterworfen waren, und so seinen hegemonialen Machtanspruch durchzusetzen. Für die primären Solidargemeinschaften hingegen vermag die Kontrolle über»ihre« Frauen, die Identität und Integrität der Gemeinschaften symbolisieren, zum zentralen Ausdruck des Widerstandes gegenüber einem als»fremd« und autoritär wahrgenommenen Staat zu werden. 3 Ausländische Interventionen haben immer wieder historisch jeweils spezifische, aber strukturell analoge Dynamiken widerständiger Identitätspolitiken hervorgerufen. Im Hinblick auf die Umsetzung ihres Staatsbildungsprojektes und einer einheitlichen Reglementierung der Geschlechterverhältnisse waren die staatlichen Eliten der Region nicht in gleicher Weise erfolgreich. Die unterschiedliche Reichweite ihrer Zentralisierungsbestrebungen spiegelt die uneinheitlichen sozialen und ökonomischen Ausgangsbedingungen wider, sowie die von Land zu Land unterschiedlichen Kräfteverhältnisse zwischen dem Staat und den partikularen Solidareinheiten und Machtpolen. Die ungleichen staatlichen Machtressourcen und Modernisierungspotentiale führten somit in den verschiedenen Gesellschaften der Region je unterschiedlich und ungleichzeitig zur Erosion, Transformierung oder Resistenz der lokalen, religiösen und familiären Gemeinschaften(vgl. Kreile 1997a, 256ff). Die Auswirkungen auf die Frauen waren uneinheitlich und ambivalent. Die Schwächung der familiären und religiösen Patriarchen und der staatlich geförderte Zugang zu Bildung und Beruf mochten Frauen aus den sich entfaltenden Mittelschichten neue Handlungsspielräume eröffnen, mussten aber häufig durch absolute Loyalität gegenüber dem staatlichen»Neo-Patriarchen« bezahlt werden. 4 Eine Fortdauer bzw. Verfestigung der partikularen Loyalitäten 3. Zur»Externalität« des mittelöstlichen Staates vgl. Zubaida 1989, 162; Kreile 1997a, 136ff. 4. Vgl. etwa Iran unter Reza Shah; Irak in den 1970er und 1980er Jahren(vgl. ausführlich Kreile 1997a, 256ff und 266ff). 106 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

mochte zwar den für die große Mehrheit der Frauen existenziell notwendigen Rückhalt und Schutz durch die Gemeinschaften absichern, gleichzeitig aber die Fesselung an deren beschränkten und beschränkenden Rahmen fortschreiben und vertiefen. Nicht nur im Hinblick auf die wechselvolle Dynamik zwischen Zentralmacht und Gemeinschaften, sondern auch im Kontext der Einbindung des Orients in die internationale und transnationale Politik spielt der Gender-Faktor eine herausragende Rolle. Ausländische Interventionen haben immer wieder historisch jeweils spezifische, aber strukturell analoge Dynamiken widerständiger Identitätspolitiken hervorgerufen. Gegenüber den je unterschiedlich akzentuierten Versuchen externer Einflussnahme durch Kolonialismus, McWorld-Globalisierung(vgl. Barber 1997) oder weltordnungspolitische Strategien wurde die Geschlechterfrage zum Schlüsselelement und Medium antikolonialen Widerstandes, antiglobaler Fragmentierungsprozesse und identitätspolitischer Selbstbehauptungsbestrebungen. Dementsprechend sind auch die Versuche der internationalen Staatengemeinschaft, bei dem Taliban-Regime zugunsten der Rechte der Frauen politisch zu intervenieren, rigoros blockiert worden. Der diesbezügliche Druck aus dem Westen vertiefte die Überzeugung der Taliban, dass die»Moral« der Frauen und damit die Integrität der islamischen Gemeinschaft durch Angriffe»von außen« bedroht wäre(vgl. Dupree 1998, 159). Ähnlich wie in jüngster Zeit Bemühungen um die Durchsetzung internationaler Frauen- und Menschenrechtsstandards und damit Ansätze von global governance auf religiös legitimierten identitätspolitischen Widerstand stoßen, riefen in der afghanischen Geschichte geschlechterpolitische Maßnahmen der Zentralmacht immer wieder gesellschaftliche Gegenkräfte auf den Plan. Im Folgenden sollen nun in historischer Perspektive die dreimaligen ideologisch je unterschiedlich legitimierten Versuche der afghanischen Staatsmacht skizziert werden, mittels Geschlechterpolitik direkt in die sozialen Strukturen der primären Solidargemeinschaften zu intervenieren. ipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 107

Staatsbildung und Gender in Afghanistan: eine historisch-strukturelle Perspektive Staatsfeministische Modernisierung unter Amanullah Seit der Entstehung eines modernen afghanischen Staates Ende des 19. Jahrhunderts ist die politische Dynamik Afghanistans wesentlich von zwei Prozessen bestimmt: staatlichen Zentralisierungsbemühungen auf der einen und der Resistenz einer sozial und politisch stark segmentierten, am Erhalt ihrer relativen Autonomie interessierten ländlichen Gesellschaft auf der anderen Seite. Der politische Arm der Zentrale reichte nie allzu weit. Außerhalb Kabuls und einiger städtischer Verwaltungszentren existierte fortdauernd ein eigenes gesellschaftliches Milieu, das allerdings 90 Prozent der afghanischen Bevölkerung umfasste.»Kabul repräsentierte den ›Staat‹ – das ländliche Afghanistan die ›Gesellschaft‹« (Grevemeyer 1987, 58). In der traditionalen Gesellschaft waren Status und Bewegungsspielräume der Frauen je nach regionaler, tribaler und sozialer Zugehörigkeit durchaus unterschiedlich, ungeachtet ihrer untergeordneten Rechtsposition(vgl. Moghadam 1993, 211ff). Nomadenfrauen gingen häufig unverschleiert, während insbesondere Frauen der oberen Schichten in strikter »purdah« 5 lebten. Insgesamt stellt die Geschlechtertrennung und der weitgehende Ausschluss der Frauen aus dem öffentlichen Raum allerdings bis in die jüngste Zeit ein zentrales Strukturprinzip der afghanischen Gesellschaft dar. Noch in den siebziger Jahren gingen in Kabul ca. 70 Prozent der Frauen in der Öffentlichkeit verschleiert(vgl. Knabe 1977, 208). Jenseits ihres Ausschlusses aus dem öffentlichen Leben erfreuen sich die Frauen in den Binnenbeziehungen von Familie, Clan, Stamm oder Dorf beachtlicher Entscheidungsbefugnisse. Als Repräsentantinnen der Ehre der Männer und Symbol für die Identität, Integrität und Kontinuität der Gemeinschaften genießen Frauen, sofern sie ihre eigene Ehre zu wahren wissen, sprich die Regeln von purdah und sexueller»Tugendhaftigkeit« befolgen und sich rollenkonform verhalten, insbesondere als Mütter hohe Wertschätzung(vgl. von Moos 1996, 40f). 5. Das Wort»purdah« heißt Vorhang, Schleier; purdah als Institution umfasst das ganze System der Geschlechtertrennung. Purdah ist der Vorhang, der die weibliche Sphäre von der öffentlichen männlichen Sphäre trennt, der Schleier, der die Geschlechtertrennung in der Öffentlichkeit wahrt. Purdah prägt die Architektur der Häuser wie auch Verhaltensweisen in Mimik und Gestik(vgl. Knabe 1977, 136). 108 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

Eine grundlegende Umgestaltung der Geschlechterverhältnisse versuchte erstmalig König Amanullah seit 1919 in die Wege zu leiten. Beeinflusst von reformislamischen Ideen wie auch von den Entwicklungen in der Türkei und im Iran, nahm Amanullah gesetzliche Reformen in Angriff, die die ungünstige Rechtsposition der Frau verbessern sollten. Gleichzeitig zielten die Eingriffe in die Geschlechterverhältnisse darauf ab, den strukturellen Zusammenhalt und die Autonomie der partikularen Gemeinschaften aufzubrechen. Der modernisierende Staat machte sich im Interesse des»nation-building« daran, den familiären, tribalen und religiösen Patriarchen die Kontrolle über»ihre« Frauen streitig zu machen, was deren erbitterten Widerstand hervorrief. Das 1921 erlassene Ehe- und Heiratsgesetz spricht den Frauen rechtliche Gleichheit zu. Frau und Mann sollen der Eheschließung zustimmen. Strukturfunktional betrachtet heißt dies, die Eheschließung aus ihrem traditionalen Bedeutungskontext zu lösen, in dem die Heirat eine Allianz zwischen Familienverbänden konstituiert. Ein komplexer sozialer Prozess, der für den Zusammenhalt der primären Solidargemeinschaften zentral ist, wird gleichsam zur Privatsache, zur Angelegenheit zweier Individuen, der Braut und des Bräutigams, erklärt. Der Versuch, eine Ehe zu propagieren, die auf dem Konsens beider Partner beruht und somit individuelle Interessen gegenüber den Belangen der primären Solidareinheiten favorisiert, war jedoch in einer Gesellschaft, in der vor allem die Zugehörigkeit zum Kollektiv Schutz und Existenzsicherung ermöglichte, zum Scheitern verurteilt. Auch die Bestrebungen Amanullahs, landesweit Schulen für Mädchen zu etablieren und die Burqa abzuschaffen, stießen weithin auf entschlossene Ablehnung. 1929 wurde Amanullah gestürzt; im Namen der»Heiligkeit des Islam« wurde die Pflicht der Frauen zur Verschleierung aufs Neue bekräftigt, die Mädchenschulen wurden geschlossen(vgl. Dupree 1984, 308). Die folgenden Jahrzehnte brachten eine allmähliche schrittweise Verbesserung der Ausbildungs- und Berufsmöglichkeiten, insbesondere für eine Minderheit der Frauen aus den sich verbreiternden modernen städtischen Mittelschichten. 1959 wurde den Frauen das Recht zugesprochen, sich unverschleiert in der Öffentlichkeit zu zeigen. 1964 erhielten die Frauen das Wahlrecht. In der Praxis blieb die Reichweite der staatlichen Bestimmungen eng begrenzt, die ländliche Gesellschaft und damit mindestens 90 Prozent der Bevölkerung entzogen sich der diesbezüglichen staatlichen Interventionsstrategie, die für die Realitäten und Bedürfnisse ipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 109

ihrer Lebenswelt äußerlich und dysfunktional waren. Solange der Staat es wesentlich bei Proklamationen beließ, blieb es bei einer Art labiler friedlicher Koexistenz zwischen modernem staatlichem Recht und den traditionalen Rechtssystemen der Gemeinschaften. Revolutionäre»Emanzipation von oben« unter Taraki und Amin Erst die Regierung der Demokratischen Volkspartei unter Taraki und Amin machte sich daran, diese Machtbalance zwischen Zentralstaat und segmentären Kräften durch den Versuch einer»Revolution von oben« zu zerbrechen(vgl. Schetter 1998, 176). Die neuen, mit einer sowjetkommunistischen Ideologie ausgestatteten urbanen Modernisierungseliten, die 1978 an die Macht gelangt waren, versuchten einmal mehr durch Eingriffe in die Geschlechter- und Familienverhältnisse die resistenten primären Solidareinheiten aufzubrechen und die staatliche Hegemonie durchzusetzen. Wie schon unter Amanullah sollte die Heirat von einer gemeinschaftlichen Angelegenheit zu einer privaten Angelegenheit von Braut und Bräutigam werden, was unweigerlich die Schwächung der Familienverbände zur Folge haben musste. Nutznießerinnen einer solchen Individualisierungsstrategie konnten nur kleine Minderheiten von städtischen Frauen werden, die durch Bildung und Beruf nicht existenziell auf Schutz und Unterstützung durch den Familienverband angewiesen waren. Viele von ihnen erhielten damals Stellen im Staatsapparat, wurden öffentlich präsent und in den Massenorganisationen des Regimes aktiv. Insgesamt konnte der autoritäre Versuch, die Frauen»von oben« aus der Kontrolle der primären Gemeinschaften zu befreien und ihre Loyalitäten umzulenken auf den Staat, kaum dazu geeignet sein, die Stellung der überwiegenden Anzahl der Frauen zu verbessern. Diese waren in die traditionalen ländlichen Sozialsysteme eingebunden und dort zwar den Männern untergeordnet und patriarchalischer Kontrolle unterworfen; gleichzeitig erhielten sie aber auch Schutz, Anerkennung und materiellen Rückhalt. Innerhalb weniger Monate hatte das neue Regime mit seiner Transformationspolitik sehr große Teile der afghanischen Bevölkerung in Aufruhr versetzt. In Antithese zu den Kabuler Modernisierungseliten operierte der antisowjetische Widerstand der Mujahiddin im Rahmen traditioneller Wertemuster:»Die Achtung vor haram und purda(die Frauen auf den privaten Raum beschränken) war ein Teil dessen, was die Afghanen gegen die Sowjets verteidigten«(Roy 1994a, 158). Die patriarchalen Repräsentan110 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

ten der antistaatlichen Kräfte hielten fest an der Kontrolle über ihre Frauen und ließen die Tür zum öffentlichen Raum für diese weiterhin versperrt. Die Geschlechterpolitik der Taliban Seit 1996 unternahmen die Taliban einen dritten Versuch, die staatliche Hegemonie über die segmentäre Gesellschaft Afghanistans zu erringen. Dieser neue Anlauf zu Staatsbildung und Zentralisierung erfolgte nicht unter modernisierungsideologischem Vorzeichen, sondern verknüpfte islamistische und tribale pashtunische Ideologieelemente(vgl. Kreile 1997b, 408–411). Eine extrem patriarchalische Geschlechterpolitik wurde zum Schlüsselelement der Herrschaftskonzeption der neuen Machthaber. Das vorrangige erklärte Ziel der Taliban bei ihrer Machtübernahme bestand darin, Laster und Verderbtheit zu bekämpfen und eine moralische Ordnung in einem reinen islamischen Staatswesen auf der Grundlage der Scharia herbeizuführen(vgl. Rieck 1997, 131f). Als Herzstück und Symbol einer derartigen Ordnung gilt die Ehre und Tugendhaftigkeit der Frauen, die durch entsprechende Reglementierungen von außen geschützt werden muss. Während die grundlegenden patriarchalischen Wertvorstellungen der Taliban von weiten Teilen der afghanischen Bevölkerung geteilt werden, stieß deren Radikalisierung und aggressive Durchsetzung»von oben« vielfach auf Missfallen und Ablehnung. Die ersten Erlasse der Taliban bei ihrem Siegeszug durch Afghanistan bezogen sich auf ihre»moralischen« und damit geschlechterpolitischen Zielsetzungen. Die Bewegungsspielräume der Frauen wurden extrem eingeschränkt, ihr Zugang zu Bildung und Beruf wurde weithin versperrt. Nancy Hatch Dupree weist auf die beträchtlichen Unterschiede in Auswirkung, Art der Durchsetzung, Reichweite und Akzeptanz der geschlechterpolitischen Reglementierungen der Taliban hin, die stark von sozialen, regionalen, lokalen und personalen Gegebenheiten abhängig waren und entsprechende Inkonsistenzen aufwiesen. Die große Mehrheit der Frauen lebt in ländlichen Gebieten, ihre Interessen gelten überwiegend den Kindern und der Familie. Sie waren relativ wenig von den ipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 111

geschlechterpolitischen Erlassen der Taliban betroffen, ihr Alltagsleben veränderte sich dadurch kaum. Hauptleidtragende waren die gebildeten Frauen aus den modernen städtischen Mittelschichten, die als Lehrerinnen, Ärztinnen, Ingenieurinnen, Richterinnen gearbeitet hatten(vgl. Dupree 1998, 165f). Während die grundlegenden patriarchalischen Wertvorstellungen der Taliban von weiten Teilen der afghanischen Bevölkerung geteilt werden, stieß deren Radikalisierung und aggressive Durchsetzung»von oben« vielfach auf Missfallen und Ablehnung. Die Taliban beraubten mit ihren Anordnungen die Männer ihres Vorrechts, selbst zu entscheiden, wie ihre Frauen sich kleiden und welche Bewegungsspielräume sie haben sollten (vgl. Noelle-Karimi 2002, 7). Krieg und geschlechterpolitische Re-Traditionalisierung Die Erfahrungen von jahrzehntelangem Krieg und Exil haben die afghanische Gesellschaft tiefgreifend gewandelt. Durch die Entwurzelung und regionale Vermischung von breiten Teilen der Bevölkerung wie auch durch den Aufstieg neuer politischer Eliten wurde die soziopolitische Struktur des Landes verändert; bis dahin hochgradig segmentierte Bevölkerungsgruppen begannen sich teilweise auf neue Identitäten und Loyalitäten hin umzuorientieren, die über die Einbindung in die lokalen Solidareinheiten hinausgingen. Die sozialen Verwerfungen durch den Krieg, die gewaltsame Entwurzelung und die Erosion der traditionalen gemeinschaftlichen Zusammenhänge führten zu einer Verfestigung der traditionalen Strukturen in den Geschlechterverhältnissen. So hatten die Bedingungen des Flüchtlingslebens eine verstärkte Anwendung des»Pashtunwali«, des Stammesrechts der Pashtunen, auf die Frauen zur Folge, die verstärkt den purdahRegeln unterworfen wurden(vgl. Howard-Merriam 1987, 110ff). Um die »Ehre« der Frauen und damit diejenige ihrer Männer zu wahren, mussten angesichts der relativen räumlichen Enge in den Flüchtlingslagern und der ständigen Präsenz»fremder« Männer die Bewegungsspielräume der Frauen erheblich mehr eingeschränkt werden als dies im dörflichen Umfeld der Fall gewesen war. Dies verhinderte auch weitgehend jegliche Schulbildung für Mädchen. Der sozialpsychologische Hintergrund für die verstärkte Reglementierung der Frauen mag wesentlich in der Verunsicherung der Männer zu sehen sein, die geographisch und sozial aus ihren bisherigen Zusammen112 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

hängen gerissen worden sind und ihren existenziellen Kontrollverlust mittels einer verschärften Machtausübung und Kontrolle über die Frauen zu kompensieren trachten. Auch viele Frauen halten an purdah fest. Für sie repräsentiert purdah den privaten unantastbaren Schutzraum der Familie in einer fremden Welt, einen kulturell vertrauten Kernbereich in einem durch Zerstörung gezeichneten Kontext(vgl. Centlivres-Demont 1994, 358). Allerdings deutet der rasche Verfall der Macht der Taliban insbesondere in ihren pashtunischen Kerngebieten einmal mehr darauf hin, dass die lokalen und tribalen Gemeinschaften repressive Eingriffe von»außen« nicht dauerhaft hinzunehmen bereit sind. Dementsprechend haben sich zentralstaatliche Reglementierungen der Geschlechterverhältnisse, sei es als»staatsfeministische Modernisierung von oben«, wie unter Amanullah und Amin-Taraki, sei es als verzerrte»Re-Traditionalisierung« 6 , wie bei dem gescheiterten Staatsbildungsprojekt der Taliban bislang in ihrer historischen und gesellschaftlich-strukturellen Reichweite als sehr begrenzt erwiesen. Dies dürfte nicht zuletzt auf die andauernde starke Segmentierung der afghanischen Gesellschaft, ihre ausgeprägten regionalen, lokalen und sozialen Ungleichheiten und Ungleichzeitigkeiten zurückzuführen sein. Staatsmacht und Frauenfrage in der neuen Islamischen Republik Afghanistan In der neuen Islamischen Republik Afghanistan lässt sich eine Fortdauer der strukturellen Widersprüche der Vergangenheit in modifizierter Form beobachten. Auf der einen Seite steht eine schwache, extrem außenabhängige Staatsmacht, die sich auf internationale Schutztruppen und externe Hilfsgelder stützen muss und deren Durchsetzungspotentiale kaum weiter reichen als bis zur Stadtgrenze Kabuls. Von einem staatlichen Gewaltmonopol kann nicht die Rede sein. In den Provinzen liegt die Macht in den Händen alter Stammes- und Clanführer und alter und neuer Warlords(vgl. Wilke 2003, 2). Die in den großen Städten einstmals ansatzweise vorhandene Zivilgesellschaft ist durch den jahrzehntelangen 6. Damit ist nicht einfach die Wiederherstellung der Tradition gemeint, sondern der Rückgriff und die Bezugnahme auf traditionelle Codes und Symbole, um»moderne« politische Interessen durchzusetzen(vgl. Roy 1994b, 274). ipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 113

Krieg gleichsam pulverisiert worden. Angehörige der modernen Mittelschichten, die die vergangenen Schreckensjahre innerhalb des Landes oder im Exil überlebt haben, wetteifern heute um Anstellungen bei den zahllosen internationalen Nichtregierungsorganisationen, deren Anwesenheit nicht nur überlebensnotwendige Hilfe bringt, sondern auch enorme strukturelle Verzerrungen auf dem Wohn- und Arbeitsmarkt. Wer eine Anstellung als Dolmetscher oder Fahrer bei einer ngo erhält, wird erheblich besser bezahlt als etwa ein Universitätsdozent, und angesichts der vielen zahlungskräftigen ausländischen Mieter sind Mieten in Kabul für»gewöhnliche« Afghanen mittlerweile nahezu unbezahlbar. Das Überleben ist für viele Menschen sehr schwierig; allerorten fehlt es an einer funktionierenden Infrastruktur. Zu den Ärmsten der Armen, die unter Hunger und Gewalt leiden, gehören besonders viele Frauen (vgl. Caritas international vom 16.2.2004). Angesichts der allgemeinen Not, Armut und Unsicherheit und eines abwesenden und teilweise auch abgelehnten Staates sind die meisten Menschen mehr denn je auf die traditionellen gemeinschaftlichen Strukturen familiärer, dörflicher und tribaler Solidarität angewiesen, die von zutiefst patriarchalischen Wertvorstellungen geprägt sind. Diese repräsentieren zumeist eine Mischung aus lokalem Stammesrecht, wie etwa dem Pashtunwali, dem Stammesrecht der Pashtunen, und extrem konservativen islamischen Denkschulen(vgl. Kreile 1997a, 412ff). Die heutige Situation unter Präsident Karsai ist dadurch gekennzeichnet, dass die bisherigen geschlechterpolitischen Gegensätze nun auch innerhalb des Staatsapparates selbst aufeinandertreffen. Während in früheren Phasen der jüngeren afghanischen Geschichte unter Amanullah und Taraki/Amin die geschlechterpolitischen Fronten vor allem zwischen dem modernisierenden Staat und den traditionalen Gemeinschaften verliefen, war der radikal-islamistische Staat der Taliban geschlechterpolitisch vor allem von außen seitens der westlichen»internationalen Gemeinschaft« unter Druck geraten, da die modernen Mittelschichten bereits zerrieben waren. Die heutige Situation unter Präsident Karsai ist dadurch gekennzeichnet, dass die bisherigen geschlechterpolitischen Gegensätze nun auch innerhalb des Staatsapparates selbst aufeinandertreffen. Die Regierung Karsai muss nämlich den Drahtseilakt vollführen, einerseits vor der 114 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

internationalen Gemeinschaft ein einigermaßen»frauenfreundliches« »gender-bewusstes« Bild abzugeben; andererseits müssen die Anti-Taliban-Kräfte der islamistischen Mujahiddin-Fraktionen eingebunden werden, deren Ansichten zur Frauenfrage sich nicht grundsätzlich von denen der Taliban unterscheiden. Die geschlechterpolitische Fraktionierung innerhalb des Staatsapparates zeigt sich etwa in der Einrichtung eines Frauenministeriums einerseits und der Machtübergabe in der obersten juristischen Instanz an die reaktionärsten islamistischen Kräfte andererseits. Nicht von ungefähr wurde auch die erste Frauenministerin, die Ärztin Sima Samar, die sich in einem Interview gegen die Politisierung der Religion ausgesprochen hatte, rasch wieder abgelöst. Die radikalen Islamisten hatten eine Hetzkampagne gegen sie entfacht, sie gar als»Salman Rushdie Afghanistans« bezeichnet; der Oberste Richter hatte erklärt, sie dürfe keine offizielle Position in der Regierung innehaben(vgl. Huber 2003, 146f). Die extreme Abhängigkeit der Regierung Karsai von den internationalen Geldgebern und die herausragende legitimatorische Bedeutung der Frauenfrage für die internationale Afghanistan-Agenda hat insbesondere auf formalrechtlicher und entwicklungspolitischer Ebene einen deutlichen Niederschlag gefunden. Anfang 2003 ratifizierte die Regierung Karsai die un -Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung gegen Frauen(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women – cedaw ) ohne Vorbehalt(vgl. icg 2003b, 18). Auch in der Anfang 2004 verabschiedeten neuen afghanischen Verfassung ist die Gleichberechtigung von Mann und Frau verankert. Im Hinblick auf die politische Partizipation von Frauen wird zudem eine bescheidene Frauenquote für die Nationalversammlung festgeschrieben (vgl. icg 2003a, 7)(32 Sitze – 1 Sitz für jede Provinz – von ca. 220 im»Unterhaus«). Allerdings werden die Gleichberechtigungszusagen potentiell dadurch in Frage gestellt, dass in der Islamischen Republik Afghanistan laut Art. 3 der Verfassung kein Gesetz»im Widerspruch zu den Grundlagen des Islam« stehen darf(vgl. Baraki 2003). Prinzipiell steht damit die Tür zu höchst unterschiedlichen rechtlichen Interpretationen offen. Tatsächlich aber verfügt laut Art. 121 der Verfassung der Oberste Gerichtshof über die Macht»Verfassung, Gesetze und Gesetzesdekrete« zu interpretieren. Dominiert wird der Oberste Gerichtshof von extrem patriarchalischen islamistischen Geistlichen unter dem Vorsitz des eingangs bereits erwähnten ehemaligen Koranschul-Lehrers Fazl Hadi Shinwari(vgl. icg 2003a, 8). ipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 115

Ein Beispiel mag die widersprüchlichen Rechtsauffassungen illustrieren, hinter denen sich nicht nur konfligierende Gesellschaftskonzepte und Interessenlagen verbergen, sondern die auch die derzeitigen Machtverhältnisse und Machtkämpfe innerhalb der staatlichen Institutionen widerspiegeln. Wenige Tage, nachdem die verfassungsgebende Loya Jirga beendet war, hob das Ministerium für Information und Kultur ein Auftrittsverbot für Sängerinnen im Staatsfernsehen auf, und Kabul tv sendete eine alte Konzertaufnahme einer bekannten Sängerin. Von offizieller Seite hieß es, die Entscheidung von Kabultv stehe im Einklang mit der neuen Verfassung, die Frauen gleiche Rechte gebe. Der Oberste Gerichtshof intervenierte sofort und setzte das Auftrittsverbot erneut durch(vgl. Reuters vom 15.1.2004). Die Auseinandersetzungen um die Auslegung staatlichen Rechts sind im Hinblick auf die Handlungsspielräume von Frauen durchaus von Bedeutung, insbesondere für diejenigen städtischen Frauen, die über die notwendigen Ressourcen verfügen, um ihre Rechte einzuklagen. Für die meisten afghanischen Frauen wie auch für die Männer bleiben jedoch die traditionellen Institutionen der lokalen Gemeinschaften das Forum, um Streitigkeiten zu regeln. Historisch wie aktuell ist die Reichweite des Staates eng begrenzt, und die Einbindung in die primären Solidareinheiten wie Verwandtschaftsgruppe oder Dorfgemeinschaft ist unverändert überlebensnotwendig. Selbst dort, wo staatliche Gerichte vorhanden und theoretisch zugänglich sind, werden Frauen aufgrund finanzieller Zwänge, begrenzter Mobilität, Unkenntnis legaler Abläufe und einschlägiger sozialer Imperative eher über traditionelle Mechanismen Gerechtigkeit zu erlangen suchen. Hier verfügen sie auch über enormes Knowhow und wissen, wie man wichtige Männer wie den Dorfchef oder den Mullah beeinflusst(vgl. icg 2003b, 21). Strategien afghanischer Frauen für mehr Empowerment Im Hinblick auf ihre zivilgesellschaftliche Partizipation bleiben die Frauen auch im»neuen« Afghanistan marginalisiert, wie ein Report der International Crisis Group vom März 2003 feststellt. Die Hindernisse, auf die sie stoßen, sind Mangel an Ressourcen, geschlechtsspezifische Diskriminierung und Bedrohungen ihrer Sicherheit(vgl. icg 2003b, 16). Trotz der äußerst restriktiven Rahmenbedingungen engagiert sich eine Minderheit von Frauen insbesondere aus den modernen urbanen 116 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

Mittelschichten, die zu den Hauptleidtragenden der Taliban-Ära gehörten, unerschrocken für die Rechte und die Besserstellung der afghanischen Frauen. Die meisten von ihnen haben von den geschlechterpolitischen Reformen unter der Herrschaft der Modernisierungseliten profitiert und damals oder später im Exil eine Ausbildung erhalten, etwa als Psychologinnen, Lehrerinnen, Ärztinnen und Anwältinnen(vgl. Huber 2003, 130ff). Mittlerweile sind in ganz Afghanistan auch wieder 40–45 Richterinnen tätig, allerdings nur zwei oder drei außerhalb der Hauptstadt(vgl. Huber 2003, 172). Frauen waren als Delegierte in der verfassungsgebenden Loya Jirga präsent. Etliche hochqualifizierte und schon seit Jahrzehnten aktive Frauen sind heute in hohen Regierungsämtern tätig. So gibt es drei Frauen auf Ministerposten(vgl. Huber 2003, 183). Bereits seit 1999 ist die Asia Women Organization aktiv, die die Zeitschrift»Ayina i-Zan«(Spiegel der Frau) herausgibt und Programme im Gesundheits-, Erziehungs- und kunsthandwerklichen Bereich durchführt(vgl. icg 2003b, 16f). Eine herausragende Rolle spielt die 1989 von Sima Samar gegründete Hilfsorganisation Shuhada, die heute 900 Mitarbeiterinnen beschäftigt und vor allem in ländlichen Gebieten Kliniken, Schulen und Projekte zur Einkommensschaffung betreibt(vgl. Kuhne 2002, 45ff). Am bekanntesten in Westeuropa und den usa ist die Organisation der Revolutionären Frauen Afghanistans Rawa, die eine professionelle Öffentlichkeitsarbeit macht und viel dazu beigetragen hat, die Lage der afghanischen Frauen international ins Bewusstsein zu rücken. Rawa setzt sich in ihren Publikationen gegen jegliche Art von Fundamentalismus ein, fordert ein säkulares und demokratisches politisches System, die Gleichberechtigung der Frauen und eine Entmachtung der Kriegsherren(vgl. Huber 2003, 150). Über den Einfluss von Rawa innerhalb Afghanistans bemerkt Judith Huber:»So sehr die kämpferische und kompromisslose Haltung von Rawa und ihr feministischer Diskurs ihr in Europa und den usa Freunde schufen, so negativ wird diese Haltung in Afghanistan selbst aufgenommen. Afghanische Frauengruppen, die am Wiederaufbau Afghanistans mitzuwirken versuchen, gehen zu Rawa auf Distanz. Viele Afghaninnen … äußern zudem die Ansicht, dass … die Organisation in Afghanistan selbst nicht sehr präsent ist«(Huber 2003, 150). Im Unterschied zu Rawa, die Kompromisse und taktisches Vorgehen ablehnt, betonen Frauen wie die Rechtsprofessorin und Ministerin für Frauenfragen, Hoquqmal, die Notwendigkeit eines allmählichen behutsamen Veränderungsprozesses. Derzeit seien in Afghanistan keine größeipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 117

ren Veränderungen möglich, die gegen die Tradition verstießen. Besonders schwierig sei es, das islamische Familienrecht zu verändern:»Unsere Gesellschaft ist sehr konservativ und sehr religiös … Wenn wir es übereilen, gibt es eine Gegenreaktion«(zit. nach Huber 2003, 186). »Risse im Patriarchat«: Perspektiven einer anderen Geschlechterordnung in Afghanistan Im Vergleich zu den vorangegangenen zehn Jahren der Herrschaft der Mujaheddin und der Taliban gibt es im heutigen Afghanistan sicherlich unübersehbare Fortschritte für die Rechte der Frauen, insbesondere das Recht, zur Schule zu gehen und berufstätig zu sein, wie auch Errungenschaften mit symbolischem Wert wie der öffentlichen Präsenz von Frauen in politischen Entscheidungsgremien. Insofern spricht Judith Huber zu Recht von»Rissen im Patriarchat«. Die meisten afghanischen Frauen leben jedoch nach wie vor in bitterer Armut und Unwissenheit und sind existenziell angewiesen auf den sozialen Schutz durch Familie und Clan. Eine nachhaltige Verbesserung der Stellung der Frauen kann deshalb nur unter Einbeziehung der Gemeinschaften erfolgen, in denen sie leben (vgl. icg 2003b, 23). Aus der jüngeren afghanischen Geschichte lässt sich die Lehre ableiten, dass»von oben« wie auch»von außen« initiierte Reformen nur dann tiefgreifend und nachhaltig wirksam werden, sofern die Adressatinnen und Adressaten in ihren je unterschiedlichen Lebenswelten einen»sozialen Sinn«(Bourdieu 1993) in ihnen zu erkennen vermögen. Perspektivisch dürfte eine grundlegende Verbesserung der rechtlichen und gesellschaftlichen Stellung der afghanischen Frauen nur in einem langfristigen Prozess zu erreichen sein, dessen Dynamik insbesondere von friedensund entwicklungspolitischen Fortschritten abhängt. Einen Hoffnungsschimmer im Hinblick auf die anstehenden ideologisch-religiösen Auseinandersetzungen um die Frauenfrage stellen diejenigen afghanischen Frauenrechtlerinnen dar, die sich daran machen, dem ideologisch vorherrschenden patriarchalischen Geschlechterdiskurs eine egalitäre Islam-Interpretation entgegenzusetzen. So heißt es im Editorial von»Ayina-i Zan«(Spiegel der Frau):»Aber der heilige Islam, dessen Existenz vor 14 Jahrhunderten begann, respektierte die Rechte der Frauen … und machte alle Regelungen und Gesetze gleich«(zit. nach George 2002). 118 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan ipg 1/2005

Mit einem derartigen auf Gleichberechtigung abzielenden Diskurs schließen sich die islamischen Frauenrechtlerinnen in Afghanistan einer zunehmend breiteren Strömung von Feministinnen in der islamischen Welt an, die mittels einer Re-Interpretation der islamischen Quellen den staatlichen und lokalen Patriarchen das Deutungsmonopol über die religiösen Texte streitig machen und ein frauenfreundliches Gesicht des Islam zu entdecken suchen(vgl. Mir-Hosseini 1999; Kreile 2000, 30ff). Literatur Anderson, Benedict: Imagined Communities, London 1983. Baraki, Matin:» nato -Protektorat im Elend. Afghanistan – eine Bilanz zur Loya Dschirga zwei Jahre nach Petersberg«. In: Junge Welt vom 18. und 19.12.2003. Barber, Benjamin R.:»Dschihad versus McWorld«. In: Lettre International, Heft 36/ 1997, 4–10. Bourdieu, Pierre: Sozialer Sinn. Kritik der theoretischen Vernunft, Frankfurt/M. 1993. Bush, Laura: Radio Address by Laura Bush to the Nation, 11.11.2001(http://www. whitehouse.gov/news/releases/2001/11/20011117). Caritas International: Afghanistan: Hunger, Kälte und Gewalt. Eine Erhebung von Caritas International zur Ermittlung von Bedürftigkeit in Kabul, Freiburg 16.2.2004. Centlivres-Demont, Micheline:»Afghan Women in Peace, War, and Exile«. In: Weiner, Myron/Banuazizi, Ali(eds.): The Politics of Social Transformation in Afghanistan, Iran, and Pakistan, Syracuse/New York 1994, 333–365. Dupree, Nancy Hatch:»Afghan women under the Taliban«. In: Maley, William(ed.): Fundamentalism Reborn? Afghanistan and the Taliban, New York 1998, 145–166. Dupree, Nancy Hatch:»Revolutionary Rhetoric and Afghan Women«. In: Shahrani, M. Nazif/Canfield, Robert L.(eds.): Revolutions and Rebellions in Afghanistan. Anthropological Perspectives, Berkeley 1984, 306–340. George, Marcus: New Afghan women’s magazine snatched up( bbc News vom 11.2.2002), http://news.bbc.co.uk/hi/english/world/south-asia/newsid-1813. Grevemeyer, Jan-Heeren: Afghanistan. Sozialer Wandel und Staat im 20. Jahrhundert, Berlin 1987. Howard-Merriem, Kathleen:»Afghan Refugee Women and their Struggle for Survival«. In: Farr, Grant M./Merriam, John G.(eds.): Afghan Resistance. The Politics of Survival, Boulder/London 1987, 103–125. Huber, Judith: Risse im Patriarchat. Frauen in Afghanistan, Zürich 2003. International Crisis Group: Afghanistan: The Constitutional Loya Jirga. Afghanistan Briefing, Kabul/Brüssel, Dezember 2003(zit. als icg 2003a). International Crisis Group: Afghanistan: Women and Reconstruction, 14.3.2003( icg Asia Report No. 48, Kabul/ Brüssel)(zit. als icg 2003b). Khattak, Saba Gul:»Afghan Women. Bombed to Be Liberated?« In: Middle East Report ipg 1/2005 Kreile, Frauenrechte in Afghanistan 119

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Investition als Intervention: Wie interregionale und bilaterale Investitionsabkommen die Souveränität von Entwicklungsländern beschneiden BIRGIT MAHNKOPF I mmer mehr Menschen in allen Weltgegenden ziehen das Wohlstandsversprechen der Globalisierung in Zweifel. Die Weltsozialforen im brasilianischen Porto Alegre oder im indischen Mumbai, die große Zahl regionaler Sozialforen und unzählige lokale Initiativen dokumentieren, dass die ökonomische Globalisierung Widerspruch und Widerstand hervorruft – weil sie nicht mit der Befriedigung menschlicher Grundbedürfnisse, mit der Achtung von Menschen- und Arbeitnehmerrechten, mit einem Zuwachs an Lebenschancen und mit der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen einhergeht, und weil sie den Weltfrieden gefährdet. Die zentrale Botschaft der globalisierungskritischen Bewegung lautet daher: Globaler Wettbewerb mit dem Ziel ökonomischer Effizienzsteigerung ist nur in dem Maße hinnehmbar, wie er andere, höherwertige Ziele nicht gefährdet – die Herstellung globaler Gerechtigkeit, die Sicherung ökologischer Nachhaltigkeit, demokratische Partizipation und vor allem: Frieden. Die Propagandisten der neoliberalen Marktvergötzung werden nicht müde, die segensreichen Wirkungen der Globalisierung zu preisen. Nach den gebetsmühlenartig vorgetragenen Argumenten des ökonomischen Mainstream müsste die Öffnung der Märkte einen weltweiten Transfer von Kapital und Wissen bewirken und die Vertiefung der Arbeitsteilung würde im globalen Maßstab zu einer effizienten Nutzung von Ressourcen führen. Das Ergebnis wäre höherer Wohlstand für alle Beteiligten – und eine durch Wirtschaftswachstum bewirkte Reduzierung der Armut in den Ländern des Südens. Denn Wachstum erscheint den Hohepriestern des Freihandels als Allheilmittel aller Probleme, seien diese nun politischer, sozialer oder ökologischer Natur. Gleichzeitig preisen sie die wto als»das einzige Bollwerk« gegen den drohenden Rückfall in Uniund Bilateralismus. Doch einmal abgesehen davon, dass Vertreter von sozialen Bewegungen aus dem»Global South«, die sich für eine Regionalisierung von Wirtschaftsprozessen stark machen(vgl. Bellow 2002), auf multilaterale ipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 121

Organisationen wie Weltbank, iwf und wto nicht gut zu sprechen sind, weil diese dem»penseé unique«(P. Bourdieu) des Neoliberalismus weltweit zur Durchsetzung verholfen haben: Wenn international verbindliche Regelungen zu Lasten der armen Länder verzerrt und deshalb oft entwicklungsfeindlich sind, 1 erfüllen multilaterale Regelwerke gerade nicht die Funktion, Macht zu beschränken und Teilhabe zu sichern, sondern führen eher dazu, Entscheidungen intransparent zu machen und die Souveränität nationalstaatlicher Akteure einzuschränken. Auch in der formal demokratischen wto , in der zumindest jedes Land eine Stimme hat, geben die ökonomisch starken Industrieländer den Ton an. Die entwickelten Länder verdanken ihren heutigen Reichtum gerade jener Politik, die sie den»Nachzüglern« aus dem Süden und Osten verwehren wollen. Denn nicht durch Freihandel, sondern durch protektionistische Export- und Importzölle, eine selektive Politik im Hinblick auf ausländische Direktinvestitionen, Kapitalverkehrskontrollen und ohne Patentschutz auf technologische Innovationen – also durch Praktiken, die das wto -Regime untersagt – sind die heute entwickelten und reichen Industrieländer entwickelt und reich geworden(vgl. Chang 2002): Freihandel ist etwas für Länder auf einem etwa gleichen wirtschaftlichen Niveau. Wer nachhinkt, fährt mit protektionistischen Maßnahmen für heimische Unternehmen allemal besser – solange, bis diese auf globalen Märkten wettbewerbsfähig sind. Erst nach Erreichen einer technischen Vorreiterrolle oder einer den»economies of scale« sich verdankenden Vorherrschaft im internationalen Wettbewerb erweist sich die Öffnung von Märkten als sinnvoll. 2 Dennoch drängen die ökonomisch starken Länder des Nordens ärmere Entwicklungs- und Schwellenländer dazu, Märkte ohne Rücksicht auf die Konkurrenzfähigkeit der einheimischen Industrie zu öffnen. Dies geschieht zum einen durch multilaterale Abkommen im Rahmen der wto , immer häufiger aber auch durch interregionale und bilaterale Handels- und Investitionsabkommen. Im Gegensatz zu den multilateralen 1. Wie dies zuletzt von der durch die International Labour Organization( ilo ) eingesetzten»World Commission on the Social Dimension of Globalization« in ihrem Bericht»A Fair Globalization« festgestellt wurde( wcsdg 2004). 2. Daher wird ein mehr oder weniger aggressiver Protektionismus von den Industrieländern auch heute noch in den Bereichen praktiziert, in denen es – wie im Fall der Konkurrenz zwischen nordamerikanischen und europäischen Agrarindustriellen – um die Vorherrschaft auf globalen Märkten geht. 122 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

Verhandlungen im Rahmen der wto , die viel öffentliches Interesse und wachsenden Widerstand seitens zivilgesellschaftlicher Bewegungen aus dem Norden und Süden, von Nichtregierungsorganisationen und inzwischen selbst von einigen Regierungsvertretern aus Entwicklungsländern hervorgerufen haben, werden bilaterale und interregionale Freihandelsund Investitionsabkommen vergleichsweise wenig beachtet. Angesichts ihrer weitreichenden entwicklungspolitischen Implikationen ist dies zumindest erstaunlich. Denn vieles spricht dafür, dass die Hoffnungen, die Entwicklungsländer auf interregionale und bilaterale Abkommen setzen, sich als eine gefährliche Illusion entpuppen könnten. Interregionale und bilaterale Handels- und Investitionsabkommen: eine Alternative zur WTO? Die wto -Ministerkonferenz vom September 2003 in Cancún ist gescheitert, weil die Industrieländer sich in den Bereichen, die für Entwicklungsund Schwellenländer von großer Bedeutung sind, keinen Schritt bewegt haben. Einerseits haben sich sowohl die usa wie die eu geweigert, ihre Märkte für Agrarexporte aus Entwicklungs- und Schwellenländern zu öffnen und die Gesamthöhe der Exportsubventionen zu reduzieren, mit denen alle Industrieländer einheimische Landwirte unterstützen und die Überproduktion anheizen – welche dann zu Dumpingpreisen auf die Märkte des Südens»entsorgt« wird. Auf diese Weise wird dort eine weniger produktive Landwirtschaft ruiniert und längerfristig sogar die Ernährungssicherung gefährdet. Das hat vor allem den Widerstand der in der Gruppe der 20(G20) organisierten großen Entwicklungs- und Schwellenländer(wie Brasilien, Indien, Südafrika und China) provoziert. Denn deren Agrarlobby verfolgt im Hinblick auf einen verbesserten Zugang zu den Märkten des Nordens eine eher offensive Strategie. Andererseits haben die Industrieländer darauf bestanden, dass die Entwicklungsländer weitgehende Zugeständnisse hinsichtlich einer Liberalisierung ihrer Industrie- und Dienstleistungssektoren machen, und dass die sogenannten»Singapur-Themen«(die Liberalisierung von Wettbewerb, Investitionen, öffentlichem Beschaffungswesen und technischen Handelsbarrieren) zusätzlich auf die Verhandlungsagenda gelangen. Dies ist auf den Widerstand aller Entwicklungsländer gestoßen, hat aber vor allem die in der Gruppe der 33 organisierten(tatsächlich 45) ärmeren Entwicklungsländer brüskiert. Denn dieser Gruppe geht es weniger als der ipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 123

von Brasilien organisierten G20 um einen verbesserten Zugang zu den Märkten des Nordens, sondern vielmehr um den Schutz eigener Märkte vor übermächtiger Konkurrenz. Nun sind zum Ende des Jahres 2003 aber nicht nur auf der multilateralen Ebene Verhandlungen über Freihandel und grenzüberschreitende Investitionen ins Stocken gekommen. 3 Auch die von den usa betriebenen Verhandlungen über eine panamerikanische Freihandelszone von Alaska bis Feuerland sind blockiert; zumindest haben einige lateinamerikanische Regierungsvertreter unter der Führung Brasiliens verhindern können, dass der 1. Januar 2005 als konkretes Datum für die Schaffung der Free Trade Area of the Americas( ftaa ) festgeschrieben wird. Wenig Erfolg hatten bislang auch alle Versuche der Industrieländer, die vor und während des wto -Treffens in Cancún neu entstandenen Gruppen und AlAußenhandelsabkommen sind zu einem wichtigen Instrument der transatlantischen Außenpolitik geworden. lianzen(der G20, der Afrikanischen Union, der akp -Staaten, d.h. der eu Partnerländer in Afrika, der Karibik und der Pazifikregion, und der am wenigsten entwickelten Länder/»Least Developed Countries«) zu spalten. Allerdings hat die G20 aufgrund des massiven Drucks der usa inzwischen lateinamerikanische Mitglieder wie Peru, Kolumbien, Costa Rica, El Salvador und Guatemala verloren. Parallel dazu versucht auch die eu in interregionalen Verhandlungen – durch auf Quotenregelungen basie3. Ob das im Juli 2004 von den 147 Mitgliedsstaaten der wto gebilligte Rahmenabkommen zum Abschluss der laufenden Welthandelsrunde führen wird, ist nach wie vor zweifelhaft. Denn eine substanzielle Änderung in der Subventionspolitik der Industrieländer sieht dieses Rahmenabkommen nicht vor. Allerdings hat es die Weichen für eine Senkung oder Abschaffung der Industriezölle auf der Basis einer für alle Produkte geltenden»Zollabbauformel« gestellt, was insbesondere für die Länder des Südens hohe Risiken birgt. Denn die»Handelsgroßmächte haben von dem Debakel in Cancún gelernt. Der Übergang von einer konfrontierenden zu einer kooperierenden Strategie und subtilem Teilen und Herrschen hat die oberflächliche ›Dritte-Welt-Einheit‹, die in Cancún entstanden war, auseinander gerissen. Das Wesentliche an dieser Strategie lag darin, die Führer der G20, Indien und Brasilien, in den Mittelpunkt der Verhandlungen zu ziehen und deren spezifischen Interessen zuzuspielen. Sie sind in die Falle gelaufen«(Bello/Kwa 2004: 30). 124 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

rende Angebote an die agrarexportierenden Länder des mercosur 4 – die G20 zu schwächen und ggf. aufzuspalten. Gleichzeitig drängen die usa unter dem Schlagwort der»competitive liberalization« insbesondere lateinamerikanische Staaten zum Abschluss von bilateralen Freihandelsabkommen und sie sind damit im Falle der Dominikanischen Republik, von Chile, Panama, Kolumbien und Peru, möglicherweise auch Ekuador sehr erfolgreich. Dabei lässt sich das Bestreben, auf dem Doppelkontinent Freihandelsabkommen zum Nutzen us -amerikanischer Konzerne(und Verbraucher) zu etablieren, eher als ein»nachholender Versuch« interpretieren, nicht zu weit hinter der eu zurück zu bleiben(Fritz 2003: 21). Denn seit Beginn der 1990er Jahre hat die eu – nicht nur auf dem lateinamerikanischen Kontinent – weitaus mehr interregionale und bilaterale Abkommen abgeschlossen als die usa (vgl. Dieter 2003) und weitere werden für die nähere Zukunft angestrebt, u.a. mit den mercosur -Staaten. Denn deren Märkte sind für die europäische Außenwirtschaft von ebenso großem Interesse wie für die usa . Die durch die Konkurrenz zwischen der usa und eu ausgelöste»auction dynamic«(Carranza 2004: 76) um die Eroberung der Märkte von Brasilien, Argentinien, Paraguay und Uruguay bringt einerseits die mercosur -Staaten in eine gute Verhandlungsposition, verdeutlicht aber auch, dass Außenhandelsabkommen zu einem wichtigen Instrument der transatlantischen Außenpolitik geworden sind. Dabei verfolgen sowohl die usa wie die eu ihre handelspolitischen Ziele der Liberalisierung und Deregulierung sowohl multilateral(in der wto ) als auch regional(mit verschiedenen Gruppen von Entwicklungs- und Schwellenländern) und nicht zuletzt bilateral.»Gleich der Fahrt auf einer mehrspurigen Autobahn wechseln sie dabei die Fahrbahnen, um möglichst schnell an das Fahrtziel Freihandel zu gelangen«(Frein/Fuchs 2004: 11). Aus der Sicht der Industrieländer liegen die Vorteile interregionaler und bilateraler Abkommen auf der Hand: Es geht ihnen um eine Ausweitung von Exportmärkten für einheimische Unternehmen im Süden, die 4. Nach einem von der Financial Times berichteten»Deal« ist vorgesehen, den Exporteuren der mercosur -Länder bei den Einfuhrbeschränkungen für Zucker und Rindfleisch entgegenzukommen, wenn diese im Gegenzug Handelsschranken senken, Investitionen erleichtern und europäische Firmen am Markt für Dienstleistungen und bei öffentlichen Aufträgen zulassen. Im Austausch dafür, dass die mercosur -Staaten in der laufenden Verhandlungsrunde der wto darauf verzichten, auf Landwirtschaftsreformen in der eu zu drängen, sollen ihnen weitere Zugeständnisse in Aussicht gestellt worden sein( Financial Times Deutschland vom 14.4.2004). ipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 125

Sicherung neuer Absatzmärkte vor allem bei Hochtechnologie und Dienstleistungen, die Übernahme privatisierter Unternehmen, Investitionen in extraktiven Industrien und schließlich auch um die Schaffung von Präzedenzfällen für eine erweiterte Handlungsagenda der wto (insbesondere hinsichtlich der»Singapur«-Themen). Außerdem können die durchsetzungsfähigen Handelsdelegationen aus den usa und der eu mit guten Gründen davon ausgehen, dass sie bei Verhandlungen mit kleineren Ländergruppen respektive mit Vertretern von einzelnen Regierungen sehr viel schneller zu einem Ergebnis kommen als im Rahmen der wto . Was aber bewegt Regierungsvertreter aus dem Süden, sich auf derartige Abkommen einzulassen? Zum einen verbinden sie damit eine größere Transparenz der Verhandlungen als im Rahmen der wto . Zum anderen besteht die Hoffnung, in bilateralen Verhandlungen eher ein entwicklungsförderliches»different treatment« erreichen zu können; im Prinzip könnten beispielsweise beim Marktzugang für ausländische Unternehmen längere Übergangszeiten ausgehandelt werden als im wto Kontext vorgesehen sind. Darüber hinaus sind Regierungsvertreter aus Entwicklungsländern offenbar davon überzeugt, dass es ihnen bei bilateralen Abkommen eher gelingen wird, unerwünschte Investitionsregeln zu blockieren, kurzum: ihre Interessen besser ins Spiel zu bringen als bei den investitionsbezogenen Regelungen der Trade Related Investment Measures( trims ) und des General Agreement on Trade in Services ( gats ) oder gar bei einem»neuen« multilateralen Investitionsabkommen unter dem Dach der wto . Doch inwieweit sind derartige Hoffnungen durch die konkreten Vertragswerke gedeckt, und worauf stützt sich die vielerorts gehegte Erwartung, in interregionalen Assoziations- und in bilateralen Freihandelsund Investitionsabkommen mit der eu ließen sich – anders als in den einer reinen Freihandelsdoktrin verpflichteten Verträgen mit den usa – entwicklungspolitische Ziele eher realisieren(vgl. auch Carranza 2004)? Die neuen Handels- und Assoziationsabkommen der EU: Europa als Entwicklungspartner? Auf den ersten Blick enthalten die seit Mitte der 1990er Jahre von der eu abgeschlossenen Handelsabkommen einige Elemente, die tatsächlich deutlich entwicklungsfreundlicher sind als vergleichbare Abkommen der usa mit ihren Handelspartnern aus dem Süden. 126 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

Deklariertes Ziel dieser»zweiten Generation« von Handels- und Assoziationsabkommen der eu 5 ist die Verbindung von Wirtschaftsförderung mit politischen Inhalten: der Förderung von Menschenrechten, Demokratie und good governance sowie entwicklungspolitischen Zielen wie Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung. Diese Zielsetzungen werden in den Einleitungstexten zu den neuen Verträgen erwähnt; bislang wurde jedoch nirgends ein wirksamer Kontroll- und MonitoringMechanismus vereinbart. Es sollen zwar Nachhaltigkeits- und Impaktanalysen(»Sustainable Impact Assessement«) für bi- und interregionale Wirtschaftsabkommen erstellt werden; eine Finanzierung von Analysen zu den potenziellen Auswirkungen der Wirtschaftsabkommen ist jedoch nicht vorgesehen und es sind auch keine Untersuchungen vor Abschluss der Verträge geplant. Ebenso fehlen in den neuen Abkommen der eu Angaben zu verbindlichen institutionellen Strukturen der Zusammenarbeit im Bereich der Förderung von Menschenrechten und Demokratie . Vereinbarungen dazu gibt es weder in den Mittelmeer-Abkommen noch in dem Assoziationsabkommen zwischen der eu und Mexiko, und sie sind auch nicht in dem für Ende 2004 geplanten Vertrag zwischen der eu und dem mercosur vorgesehen. 6 In der Regel wird zwar in den meisten neueren Verträgen eine Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Gruppen in Dialogprozesse angekündigt, doch nur in dem eu -Chile-Vertrag ist konkret von der Einrichtung eines Konsultationskomitees die Rede(vgl. dazu ausführlich Schilder 2003). Bei einem zweiten, etwas genaueren Blick auf die neuen Handels- und Assoziationsabkommen der eu zeigt sich, dass sie im Kern denselben Zielen verpflichtet sind wie die bestehenden wto -Abkommen, in wesentlichen Details aber über diese hinausgehen: In der Regel sollen zwischen 5. Neue Handels- und Assoziierungsabkommen hat die eu abgeschlossen mit: der Palästinensischen Autonomiebehörde(1997), Tunesien(1998), Marokko(2000), Israel (2000), den akp -Staaten(2000), Mexiko(2000), Südafrika(2000), Ägypten (2001), Algerien(2002), Jordanien(2002), Libanon(2002) und Chile(2002). Gegenwärtig wird mit den akp -Staaten, dem Golfrat, dem mercosur , den Mittelmeeranrainern und mit Syrien über neue Abkommen verhandelt; sie sollen zwischen 2007 und 2010 zu einem Abschluss gebracht werden. 6. Allerdings experimentiert die eu mit neuen Institutionen: 2003 wurde im Rahmen des Kooperationsabkommens der eu mit Bangladesh zum ersten Mal eine»Subgroup on Governance and Human Rights« eingerichtet, um die Menschenrechtsklauseln im Vertrag wirksamer umzusetzen(Council of the European Union 2003: 43). ipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 127

den Vertragspartnern zwölf Jahre(im Falle Mexikos und Südafrikas aber schon zehn Jahre) nach Abschluss der Verträge Freihandelsregionen hergestellt sein. Die Entwicklungsländer müssen sich verpflichten, ihre Märkte zu öffnen, die eu wird jedoch nicht darauf festgelegt, Zollschranken für Agrarimporte zu senken. Schutzklauseln für im Aufbau befindliche Industrien und sensible Sektoren sind nur in dem Freihandelsabkommen mit Südafrika vereinbart worden. Alle Abkommen regeln einen unbeschränkten Kapitalverkehr, streben zum Schutz von Investitionen bilaterale Investitionsabkommen(Bilateral Investment Treaties, bit s) an und sehen auch eine graduelle Liberalisierung des Handels mit Dienstleistungen im Sinne des gats vor. In den Abkommen mit Chile und dem mercosur erstreckt sich die Dienstleistungsliberalisierung bereits auf das öffentliche Beschaffungswesen, also auf eines der»Singapur«Themen, gegen die die Allianz der G20-Länder unter der Führung von Brasilien, Indien und Südafrika bei dem wto -Ministerratstreffen in Cancún so vehement opponiert hatte. Außerdem sehen alle Verträge ein Streitschlichtungsverfahren vor, das den Entscheidungen einer unabhängigen und/oder unparteiischen Schiedsstelle bindende Wirkung beimisst. Vor allem im Hinblick auf den Umgang mit ausländischen Investitionen gehen die neuen Handelsabkommen über die bislang bestehenden wto -Abkommen deutlich hinaus. Dies gilt insbesondere für das zwischen Chile und der eu im Jahr 2002 abgeschlossene Assoziationsabkommen, das der eu -Handelskommissar Pascal Lamy als bahnbrechendes »XXI century model of trade relations« bezeichnet hat. 7 In diesem Vertrag wird über ein Freihandelsabkommen/Free Trade Agreement( fta ) der gegenseitige Marktzugang für ausländische Konzerne u.a. in den Bereichen Finanzdienstleistungen und öffentliches Beschaffungswesen geregelt. Dabei sind Dienstleistungen ganz im Sinne des(auf wto -Ebene nach wie vor umstrittenen) gats differenziert und die Liberalisierungsschritte(wie nach dem gats ) über eine sogenannte»Positivliste« festgelegt. Außerdem regeln ein fta und ein bit den Schutz für bereits getätigte Investitionen gegen»Diskriminierung« und»Enteignung« für Dienstleistungen insgesamt und für Finanzdienstleistungen im Besonderen – also ein sogenanntes»Singapur«-Thema. Das wto -Prinzip der »Meistbegünstigung« ist über ein bit geregelt. Für alle Fragen des Außenhandels gilt die höchst umstrittene wto -Regel der»Nicht-Diskri7. http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/chile/assoc_agr/ip02_1696. htm. 128 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

minierung«/»National Treatment«. Danach müssen Produkte aus heimischer Herstellung und Importe nach Überschreitung der Grenze gleich behandelt werden, so dass weder Steuern auf das importierte Produkt erhoben noch andere(beispielsweise umweltpolitisch motivierte) Produktionsanforderungen gestellt werden dürfen. Für alle Bereiche ist der Kapital- und Gewinntransfer durch fta s und bit s abgesichert. Ein bit sichert außerdem die Klagemöglichkeit der Staaten untereinander. Zudem gibt es, wie in der nafta , eine»investor-to-state«-Klagemöglichkeit mit bindender Rechtskraft( eu mercosur Bulletin No.17/2004: 83ff). Es findet also eine Deregulierung des nationalen Marktes statt – durch eine umfassende Verrechtlichung des Handels in mehrfach abgesicherten, einander überkreuzenden internationalen Verträgen. Die neuen Freihandelsabkommen, die Teil dieses Vertragsgeflechts sind, lassen sich dadurch charakterisieren, dass sie erstens bestehende Machtasymmetrien befestigen und verstärken; denn im Konfliktfall verhelfen sie dem Recht des ökonomisch(und militärisch) stärkeren Partners zum Durchbruch. Zweitens mangelt es bei diesen Abkommen an demokratischen Gestaltungsmöglichkeiten. Dadurch bleiben die Interessen der Bürger in allen beteiligten Ländern gänzlich unberücksichtigt und es werden den Regierungen von zum Teil hochverschuldeten Entwicklungsländern makroökonomische Instrumente(u.a. der Einsatz von Kapitalverkehrskontrollen und protektionistische Maßnahmen) aus der Hand genommen,»die für eine strategische Politik der Exportüberschüsse und der längerfristigen Schuldenreduzierung elementare Bedeutung haben«(Fritz 2003: 27). Drittens zeichnet die neuen interregionalen und bilateralen Abkommen aus, dass handelspolitische Vorteile, die insbesondere aus dem»Diskriminierungsverbot« ausländischer Unternehmen erwachsen – wie im Rahmen von wto -Abkommen auch – meist nur von großen Unternehmen(die in der Regel aus Industrieländern stammen) realisiert werden können. Bilaterale Investitionsabkommen als kleineres Übel? Es gibt keine empirischen Belege dafür, dass ein sehr weitgehender Investorenschutz zu einem Zustrom von mehr ausländischen Investitionen führt, denn diese richten sich an anderen Kriterien aus: der Größe und räumlichen Nähe von Märkten, den Wachstumsraten der Zielländer, an relativen Löhnen und der makroökonomischen Stabilität. Dennoch sind ipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 129

Investitionsregeln heute Bestandteil aller Freihandelsabkommen, ganz gleich, ob es sich dabei um bilaterale, regionale(wie die nafta ) oder multilaterale Abkommen(wie trims , gats oder trips , Agreement on Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights) innerhalb der wto handelt. Die Industrieländer greifen vermehrt auf dieses Instrument zurück, weil»ihre« transnationalen Unternehmen auf einen Schutz vor Enteignung, auf unbeschränkten Gewinntransfer und einen Streitschlichtungsmechanismus drängen. Die Verbreitung dieser Abkommen hängt aber auch damit zusammen, dass die Regierungen von Entwicklungs- und Schwellenländern einerseits für eine»investitionsfreundliche Atmosphäre« sorgen wollen, von einem Multilateralen Investitionsabkommen/Multilateral Investment Agreement( mia ) jedoch andererseits zu Recht befürchten, dass es den politischen Handlungsspielraum ihrer Länder einschränkt. Daher werden bit s vielfach als kleineres Übel verstanden. Dies ist insofern plausibel, als bit s im Gegensatz zu einem mia durch ihre größere Flexibilität leichter auszuhandeln und wegen der geringeren Anzahl an Vertragspartnern auch eher durch Nachverhandlungen zu verändern sind(Kumar 2001). Dabei wird von den Unterhändlern und Regierungsvertretern aus Entwicklungsländern jedoch gern ignoriert, dass es sich bei der»neuen Generation von bit s« um restriktivere Varianten dessen handelt, was insbesondere die eu in einem mia zu realisieren trachtet. Neue Rechte für Investoren Fast alle bit s basieren auf den beiden»Kernprinzipien« der wto : Nach dem Prinzip der»Meistbegünstigung«/»Most Favoured Nation Treatment« sind Vorteile, die einem Investor aus einem Drittstaat gewährt werden, auch anderen Vertragspartnern zu gewähren. Das Prinzip der »Nicht-Diskriminierung«/»National Treatment« verlangt eine Gleichstellung ausländischer mit inländischen Unternehmen. Was allerdings den in allen bit s enthaltenen Streitschlichtungsmechanismus anbelangt, so unterscheiden sich die neueren von den bis in die 1970er Jahre abgeschlossenen bit s in einem wesentlichen Punkt: Die ältere Generation der Investitionsabkommen sah im Streitfall ein»state-to-state«-Verfahren vor, die»zweite Generation« hat hingegen aus der nafta (Chapter 11) das »investor-to-state-dispute-settlement« übernommen. Danach können ausländische Unternehmen gegen Entscheidungen und Regelungen der lokalen, regionalen oder nationalen Politik vor einem internationalen Ge130 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

richtshof Klage führen, ohne zuvor nationale Gerichte bemüht zu haben. 8 Auf der Basis dieses problematischen Streitschlichtungsmechanismus ist es seit Mitte der 1990er Jahre immer häufiger zu Klagen beispielsweise vor dem International Center for Settlement of Investment Disputes( icsid ) 9 gekommen. Wie viele Investoren tatsächlich wegen Verletzung ihrer durch bit s garantierten Rechte geklagt haben, ist jedoch unbekannt, denn viele Schiedsgerichtsstellen veröffentlichen keine Informationen darüber, wer gegen wen klagt und über welche Sachverhalte verhandelt wird. Eine für das International Institute for Sustainable Development( iisd ) durchgeführte Studie kann jedoch nachweisen, dass die Häufigkeit der Klagen von privaten Unternehmen gegen Staaten in den letzten Jahren zugenommen haben, ebenso wie die Höhe der Entschädigungen, die eingeklagt werden sollen(Peterson 2003). 10 Außerdem 8. Seit Gründung der nafta bis zum Jahr 2000 hatten sich die Entschädigungen, die ausländische Investoren auf diesem Wege zu Lasten von us -amerikanischen, kanadischen und mexikanischen Steuerzahlern einklagen konnten, auf 13 Mrd. us -Dollar summiert(Public Citizen 2001: vi). 9. Die beteiligten Parteien können je eine Schiedsstelle ihrer Wahl benennen und müssen sich im Konfliktfall auf eine dritte Stelle einigen. Allerdings ist in der Regel nicht festgelegt, nach welchen Kriterien die Entscheidung über den Ort des Schiedsverfahrens erfolgen soll. Daher passiert es häufig, dass mehrere Gerichte zu einer Streitschlichtung aufgefordert werden und dass es in der gleichen Streifrage zu unterschiedlichen Entscheidungen kommt. Neben dem icsid , einer Schiedsgerichtsstelle der Weltbank, und der un Commission for International Trade Law ( uncitral ) werden von den Unternehmen gerne auch andere internationale Schiedsinstitutionen in Anspruch genommen, bei denen noch weniger Transparenz hinsichtlich der Klagegegenstände gegeben ist, so insbesondere der International Court of Arbitration der International Chamber of Commerce( icc ) in Paris, der London Court of International Arbitration( lcia ), die American Arbitration Association( aaa ), das Deutsche Institut für Schiedsgerichtsbarkeit e.V.( dis ) sowie das hinsichtlich ihrer Schiedssprüche besonders problematische Arbitration Institute of the Stockholm Chamber of Commerce( scc ), das noch nicht einmal eine öffentliche Registrierung der Streitigkeiten vorsieht(vgl. dazu ausführlich Peterson 2003; IISD 2003 sowie Cosbey et al. 2004). 10. Vgl. dazu die bei Peterson(2003) im Annex 1 aufgelisteten Streitfälle, die vor dem icsid verhandelt wurden. Luke Eric Peterson, der seit Jahren für das International Institute for Sustainable Development den sprunghaften Anstieg von bit s wissenschaftlich begleitet, muss indes einräumen:»The author’s information about these disputes differs widely from case to case. A handful of arbitrations arise out of notorious conflicts between investors and host states, and have generated a considerable amount of media coverage before ending up in arbitration. Others are far more resistant to inquiry, particularly where media information is scant and the parties are reticent or not easily contacted as is the case in smaller host states«(ebda.: 4). ipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 131

wurde die Liste der Klagemöglichkeiten erweitert mit der Folge, dass ausländische Unternehmen diese Beschwerdemöglichkeit immer häufiger nutzen, um die Entscheidungen von demokratisch legitimierten Institutionen auszuhebeln, die sich beispielsweise um den Schutz von Gesundheit und Umwelt kümmern. Erschwerend kommt hinzu, dass kein Schiedsgericht an eine vorherige Entscheidung eines anderen Gremiums gebunden ist, derselbe Investor daher sein Glück mit mehreren Einsätzen bei verschiedenen Institutionen versuchen kann – und mehrere ausländische Investoren mit einer Serie von einzelnen Streitschlichtungsverfahren ein und dieselbe Maßnahme einer Regierung»unter Beschuss nehmen« können(ebda.).»Das zeigt: Von stabilen und berechenbaren Investitionsbedingungen – die offiziellen Ziele eines jeden bit – kann keine Rede sein. Schon eher von einem À-la-carte-Gericht für Investoren«(Ceyssens 2003: 4). Im Vergleich zu den bit s, die die usa mit ihren Handelspartnern abgeschlossen hat, galten die eu bit s lange Zeit als deutlich moderater. Denn zum einen wurden darin die wto -Prinzipien der Meistbegünstigung und der Inländergleichbehandlung nur auf ausländische Direktinvestitionen angewendet, nicht aber auf Portfolioinvestitionen. In den neuen bit s der eu , die sich noch im Ratifizierungsprozess befinden(etwa die mit dem Iran oder mit China) wird jedoch – analog zu der weiten Definition von Investitionen in der nafta und in allen usa bit s – eine Ausweitung des Schutzes auf kurzfristige Kapitalanlagen vorgenommen (Sekler 2003; Fuchs 2003). Zum anderen verlangen die eu bit s eine Meistbegünstigung und die Inländerbehandlung nur für die»post-establishment«-Periode. Es bleibt demnach weiterhin möglich, dass bestimmte Investitionen abgelehnt werden können; der Schutz tritt erst nach einer getätigten Investition ein. Dies ist bei den meisten bit s der usa nicht der Fall: der ungehinderte Marktzugang und die Inländerbehandlung greifen bereits in der Phase des»pre-establishment«. Doch es gibt bei allen neueren Abkommen, die von der usa oder von der eu abgeschlossen wurden , Anzeichen dafür, dass sie eine Ausweitung der»NichtDiskriminierung« ausländischer gegenüber inländischen Unternehmen in die Richtung einer Bevorzugung ersterer vornehmen; dies geschieht beispielsweise durch eine Formulierung, wonach ausländische Investoren»no less favourable« als inländische behandelt werden sollen(vgl. Faden 2003). 132 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

Gewählte Regierungen auf der Anklagebank Besonders problematisch an der»neuen Generation« von bit s ist die darin vorgenommene Ausweitung des Begriffs der»Enteignung«. Herkömmlicherweise wird darunter der Entzug des Eigentums verstanden, den ein Staat zum Nutzen der Öffentlichkeit vornimmt. In diesen Fällen wird ausländischen Unternehmen das Recht auf Entschädigung zugestanden. In jüngerer Zeit gibt es jedoch vermehrt Fälle, in denen ausländische Investoren sich auf eine»indirekte« oder»schleichende Enteignung« berufen und dementsprechend Klagen gegen Regierungen eingereicht haben. Dieser Vorwurf lässt sich im Rahmen der neuen bit s gegen alle politischen Regulierungen, Gesetzestexte und Verwaltungsvorschriften erheben, die»indirekt« ein Investitionsumfeld betreffen und als eine Form der Einschränkung des unternehmerischen Handelns interpretiert werden können. Unter den Begriff der»Enteignung« fällt demnach auch die Minderung des marktabhängigen Handelswerts von Eigentum. Darin ist ein Sinken des Börsenwerts und der erwarteten zukünftigen Gewinne eines Unternehmens oder auch nur von Teilen desselben eingeschlossen. Der Vorwurf der Enteignung kann aber auch dazu genutzt werden, Neuerungen im Umweltrecht mit dem Verweis zu verhindern, diese stellten einen»enteignungsgleichen Eingriff« dar und würden Kompensationsforderungen nach sich ziehen; so geschehen im Falle einer Klage des us -Unternehmens Metalcald gegen die Regierung Mexikos (Greenfield 2000). Auch bei der Klage, die ein spanischer Investor im Jahr 2003 vor dem icsid eingereicht hatte und die ihm eine Entschädigung von fünf Millionen us -Dollar eingebracht hat, ging es um eine umweltpolitisch motivierte Entscheidung der mexikanischen Regierung: Diese hatte unter massivem Druck lokalen Protests die Genehmigung für eine Mülldeponie nicht verlängern wollen. 11 11. In einem anderen Fall hat das Arbitration Institute of the Stockholm Chamber of Commerce( scc ) im Juni 2003 die Tschechische Republik zum Schadensersatz von 355 Millionen Euro verurteilt – weil der tschechische Rundfunk- und Fernsehrat ein Joint Venture mit einer auf den Bermudas ansässigen Tochtergesellschaft des us amerikanischen Unternehmens S. Lauder nicht verlängert hat. Anders als ein Londoner Schiedsgericht, das eine gleich lautende Klage bereits abgewiesen hatte, sah das Stockholmer Gremium in dem Vorgang eine Maßnahme mit»enteignungsgleicher Wirkung« und sprach der us -amerikanischen Fernsehbeteiligungsgesellschaft eine volle Entschädigung zu(Ceyssens 2003: 4). ipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 133

Völlig offen ist bislang der Ausgang von rund einem Dutzend Schadensersatzforderungen an die argentinische Regierung, die allesamt im Zusammenhang mit der Aufhebung der Dollarbindung des argentinischen Peso im Verlauf der Finanzkrise von 2001/2002 stehen: Das Unternehmen Aguas Argentinas, das nach der Privatisierung der Wasserversorgung in den 1990er Jahren inzwischen mehrheitlich europäischen Unternehmen(aus Frankreich, Spanien und Großbritannien) gehört, klagt auf Ausländische Investoren können ihre Interessen in einer Grauzone durchsetzen, in der es faktisch keine demokratische Partizipation und Kontrolle gibt. der Basis eines französisch-argentinischen bit , weil seine Gewinne nicht mehr in alter Parität zum Dollar konvertiert werden konnten. Ähnliche Klagen, die sich auf die Konzessionen im Bereich der Wasserversorgung beziehen, haben die französische Vivendi und eine Enron-Tochter eingeleitet. Andere Unternehmen aus Europa, die Investitionen im Bereich der Gas- und Energieversorgung getätigt haben, klagen(jeweils auf der Grundlage von bit s) wegen des Einfrierens von Endverbraucherpreisen, wegen ihrer durch die Abwertung des Peso verteuerten Auslandsschulden in us -Dollar oder wegen der Stornierung eines Auftrags durch die argentinische Regierung( eu mercosur Bulletin No. 1/2004: 49ff). Lehrreich ist in diesem Zusammenhang auch das Beispiel der Wasserprivatisierung im bolivianischen Cochabamba(vgl. Fridh/Jensen 2002): Hier wurde die öffentliche Wasserversorgung an das us -amerikanische Unternehmen Bechtel verkauft. Dies löste Massenproteste aus, weil die Wasserpreise im Durchschnitt um 35 Prozent, für die besser verdienenden Bevölkerungsgruppen sogar um bis zu 106 Prozent angehoben wurden und weil die Bauern um ihre Existenz fürchten mussten. Daraufhin hat die bolivianische Regierung die Privatisierungsmaßnahme zurückgenommen. Seither wird sie jedoch von Bechtel auf Entschädigungszahlungen verklagt – obwohl es gar kein bit zwischen Bolivien und den usa gibt. Seit 1992 existiert jedoch ein bit zwischen den Niederlanden und Bolivien – und der us -amerikanische»global player« nutzt dieses bit , weil Bechtel eine Niederlassung in den Niederlanden hat, die möglicherweise genau zu diesem Zweck errichtet wurde. Zweierlei ist aus diesem Fall zu lernen: Zum einen können Investoren sich in die für sie günstigsten bit s»einkaufen«, indem sie eine Niederlassung in dem Land grün134 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

den, welches das»beste« bit mit dem Zielland der Investitionen unterhält. Zum anderen wäre auch ein multilaterales Investitionsabkommen für die bolivianische Bevölkerung keine Alternative gewesen. Denn aufgrund ihres Protests hat die Regierung die Wasserprivatisierung schließlich wieder zurückgenommen. Genau dies wäre jedoch nicht mehr möglich gewesen, wenn die Privatisierung im Rahmen des gats erfolgt wäre. Das»hard law« der wto kennt nur das state-to-state-Klagerecht und nicht jene seltsame»Innovation«, welche transnationalen Unternehmen in bit s eine derart starke Position einräumt, dass sie von der nationalen Gesetzgebung eines Gastlandes, die sich im Laufe der Zeit und unter dem Druck der Zivilgesellschaft ändern kann, gleichsam unabhängig werden. Letztlich verfügen ausländische Investoren sogar über mehr Kontrollund Durchsetzungsmöglichkeiten gegenüber Regierungen als inländische Unternehmen und können daher ihre Interessen in einer Grauzone durchsetzen, in der es faktisch keine demokratische Partizipation und Kontrolle gibt. Die»global player« unterliegen als juristische Personen keiner internationalen Gerichtsbarkeit und haften daher auch nicht für Schäden, die sie an Personen, an Gütern oder an der Umwelt in einem Gastland verursachen. Zwar ist es im Prinzip möglich, dass beispielsweise Verstöße gegen geltendes Sozial- oder Umweltrecht von den Gerichten des Gastlandes oder von dem Staat geahndet werden, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat. Allerdings gibt es einige Leistungs- und Teilhaberechte(wie das Recht auf Gesundheit oder das Recht auf eine nicht verseuchte Umwelt),»denen der nationale Gesetzgeber keine zwingende Wirkung in den Beziehungen der privaten Rechtssubjekte untereinander beigelegt hat«(Rigaux 1999: 657). Hinzu kommt, dass Entwicklungsländer ausländische Investoren insbesondere mit niedrigen Schutzniveaus ins Land ziehen und dass die Herkunftsstaaten der Investoren selten eingreifen, um Unternehmen zur Achtung der Bestimmungen anderer Staaten zu zwingen, so dass die»Aufteilung der staatlichen Zuständigkeiten zwischen politisch getrennten Territorien(…) eine faktische Immunität der Unternehmen begünstigt«(ebda.). Anders als für Individuen und staatliche Organe, die neuerdings vor dem Internationalen Strafgerichtshof nach internationalem Recht angeklagt werden können, fehlt jegliche Gerichtsbarkeit, vor der sich transnationale Unternehmen verantworten müssten. Es handelt sich hier also um internationale Verträge, die auf der einen Seite zivilgesellschaftliche und staatliche Gestaltungsmöglichkeiten dauerhaft einschränken, weil jede Art von Auflage als eine mit Entschädigungszahlungen belegbare»enteignungsadäquate Maßnahme« geweripg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 135

tet werden kann. Auf der anderen Seite enthalten diese Verträge aber keinerlei Anforderungen an das Verhalten ausländischer Investoren – die eben keine Rechtspersonen wie andere auch, sondern Machtträger sind. Politische Räume schützen: Plädoyer für andere Investitions- und Handelsregeln Aus entwicklungspolitischer Perspektive ist grundsätzlich jede verfrühte Anwendung des Inländerprinzips abzulehnen, ganz gleich, ob diese durch bi- oder multilaterale Investitionsabkommen(von den Industrieländern) erzwungen werden soll. Es steht freilich zu befürchten, dass ein auf multilateraler Ebene ausgehandeltes Investitionsabkommen( mia ), das insbesondere die eu und Japan wünschen, die geltenden oder kurz vor Vertragsabschluss stehenden und sehr viel weiterreichenden bit s keineswegs ersetzen würde. 12 Ein Investitionsabkommen unter dem Dach der wto würde den Schutz ausländischer Investoren in Ländern wie Brasilien, Indien, China oder Nigeria, die bisher noch keine bilateralen Abkommen geschlossen haben, erheblich ausweiten.»Deswegen ist die Verhinderung des wto -Abkommens der einzig sinnvolle Weg, eine weitere nicht gerechtfertigte Ausweitung der Rechte ausländischer Investoren zu verhindern«(Ceyssens 2003:4). Denn es besteht die Gefahr, dass ein mia , genau wie das multilaterale trips -Abkommen(vgl. Vivas-Eugui 2003), als eine Art»Mindestangebot« für Investorenschutz funktionieren würde, auf dessen Basis dann weitergehende Verpflichtungen der Zielländer in bilateralen Verträgen in die Höhe getrieben werden(Kumar 2003: 223). Allerdings ist diese Entwicklungsdynamik auch in anderer Richtung vorstellbar: Mit der»neuen Generation von bit s« werden Entwicklungsländer unter Druck gesetzt, auf bilateraler und regionaler Ebene Handels- und Investitionsabkommen abzuschließen, die deutlich restriktiver ausfallen als im Falle eines mia . Daher sind diese als» wto -plus«-Abkommen einzustufen, die den derzeitigen und auch den zukünftigen Regierungen die Möglichkeit nehmen, eine erfolgreiche Industriepolitik zum Aufbau ihrer nationalen Industrie zu betreiben(Chang/Green 2003: 33). 12. Dies widerspräche auch der Absicht, die die eu mit ihren bit s verbindet:»The eu ’s bilateral agreements with individual trading partners, or with regional groupings of countries, are often designed to pursue goals that are subsequently achieved through multilateral negotiations«( eu -Commission 2002: 10, Herv. BM). 136 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

Ziel jeglicher Investitionsabkommen sollte eine nachhaltige Entwicklung sein, nicht aber der deregulierte Zustrom von Investitionen. Dazu muss auf der nationalen Ebene der»Raum für Politik« und das»Recht zu regulieren« geschützt werden(Gallangher 2003). Der Investitionsschutz sollte keinesfalls kurzfristige Kapitalanlagen einschließen und nicht auf die Phase des pre-establishment ausgedehnt werden. Das Prinzip der Nicht-Diskriminierung muss nach nationalen Gesetzen klar definiert sein. Der Streitschlichtungsmechanismus sollte prinzipiell nur state-to-state-Klagen zulassen. Erst in der Phase des post-establishment sollten Investoren Rechte geltend machen können; doch selbst dann muss der Tatbestand der»Enteignung« eng definiert sein. Den Rechten der Investoren sind auf jeden Fall Pflichten gegenüberzustellen: In der pre-establishment-Phase sollten dies Anforderungen hinsichtlich einer Umweltfolgenabschätzung der geplanten Investitionen sein, Selbstverpflichtungen zur Korruptionsbekämpfung, die sich mit den im August 2003 verabschiedeten Draft Norms on the Responsibilies of Transnational Corporations einer Unterkommission der un -Menschrechtskommission verbinden lassen, sowie die Pflicht zur Offenlegung des gesamten Investitionsvorhabens(im Sinne von»corporate governance«). In der post-establishment-Phase wären Maßnahmen des Umweltmanagements und der aktiven Korruptionsbekämpfung nachzuweisen, desgleichen die Achtung von internationalen Kernarbeitsnormen, nationalem Arbeits-, Sozial- und Umweltrecht sowie hinreichende Haftungsverpflichtungen. Die Zielländer ausländischer Direktinvestitionen sollten sich das Recht vorbehalten, Prioritäten bei der Regionalentwicklung zu setzen, hohe Umwelt- und Gesundheitsstandards zu fixieren, beschäftigungswirksame Auflagen zu formulieren und im öffentlichen Interesse zu regulieren. Gleichzeitig sollten sie sich aber dazu verpflichten, transparente gesetzliche und administrative Prozesse zu etablieren, Maßnahmen der Korruptionsbekämpfung einzuleiten, keine Absenkung von Umweltund Sozialstandards vorzunehmen, um ausländische Direktinvestitionen anzuziehen respektive im Land zu halten, keine internationalen Arbeitsstandards zu unterlaufen und ausländische Investoren nicht zu diskriminieren. Aufgabe der Herkunftsländer von ausländischen Unternehmen wäre es indes, die Investoren und die Zielländer bei der Umsetzung ihrer jeweiligen Pflichten zu unterstützen. Allerdings ist es mehr als fraglich, ob derartige Investitionsregeln sich im Rahmen der existierenden Weltwirtschaftsordnung durchsetzen ließen. ipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 137

Selbst innerhalb der globalisierungskritischen Bewegung ist umstritten, ob sich der Handel(etwa durch eine Reform der wto -Agenda) wirklich zu einem»Instrument von menschlicher Entwicklung«( undp 2003) machen ließe. Einigkeit besteht bestenfalls darüber, dass mehr»different treatment« nötig wäre, damit die Regeln des Handels die Verschiedenheit von nationalen Institutionen und Strukturen berücksichtigen. Ebenso unstrittig ist, dass eine Demokratisierung der governance-Strukturen innerhalb der internationalen Institutionen(v.a. bei iwf , Weltbank und wto ) die Verfahren und Verhandlungen transparenter machen würde(vgl. wcsdg 2004). Wenig spricht dafür, dass eine umfassende Reform der WTO und ihrer handlungsleitenden Prinzipien gelingen könnte. Bei genauerer Betrachtung spricht indes wenig dafür, dass eine umfassende Reform der wto und ihrer handlungsleitenden Prinzipien, die letztlich auch allen bit s zugrunde liegen, gelingen könnte. Denn Änderungen am wto -Vertrag sind nur einstimmig möglich. Selbst wenn es in einzelnen nationalen Parlamenten zu einer hundertprozentigen Mehrheit dafür käme, eine bereits erfolgte Deregulierungsmaßnahme rückgängig zu machen, wäre dies innerhalb des wto -Systems nicht möglich. Dieses erlaubt nur eine Art der Entwicklung: in Richtung auf eine noch weitergehende Deregulierung. Die wto ist also eine Einbahnstraße der gesellschaftlichen Entwicklung, an deren Ende weder globale Gerechtigkeit noch ökologische Nachhaltigkeit zu erwarten sind. Dennoch ist die immer enger zusammenwachsende Weltwirtschaft auf eine globale Institution angewiesen. Diese sollte jedoch erstens Teil des un -Systems und wie alle anderen Organisationen der Völkergemeinschaft rechenschafts- und berichtspflichtig sein. Zweitens wäre es Aufgabe einer solchen Organisation dafür zu sorgen, dass die Preise von Gütern und Dienstleistungen die tatsächlichen Kosten wiedergeben, einschließlich der Kosten, die bislang auf die Umwelt und auf die Gesellschaften abgewälzt werden, z.B. in Form von krankmachenden Arbeitsbedingungen oder nicht existenzsichernden Löhnen. Dies würde allerdings drittens voraussetzen, dass die Menschenrechte, die international gültigen und national geltenden Arbeitnehmerrechte, Umweltstandards und Konsumentenrechte über die wto -Prinzipien gestellt werden, die ausschließlich auf die Beseitigung von Handelshemmnissen gerichtet sind. 138 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen ipg 1/2005

Eine soziale und ökologische Gestaltung des Welthandels verlangt also nicht allein die Aufhebung von Handelshemmnissen gegenüber Entwicklungsländern und Ausnahmen bei bestimmten Liberalisierungsverpflichtungen, um ärmeren Ländern eine nachhaltige Entwicklung zu ermöglichen, sondern darüber hinaus den Schutz regionaler Ökonomien, die Lebensgrundlagen von Menschen sichern helfen. Die grundsätzliche Kritik drängt daher auf eine»Weltwirtschaftsorganisation neuen Typs«(Mark-Ungericht 2002), die für die Regulierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen zuständig ist und deren Entscheidungen und Handlungen auf die Befriedigung von Grundbedürfnissen der Weltbevölkerung ausgerichtet sind. Die mit der wto eingeschlagene Einbahnstraße der gesellschaftlichen Entwicklung kann freilich nur dann verlassen werden, wenn der Druck sozialer Bewegungen wächst gegen die Globalisierung im Interesse der transnationalen Konzerne(»corporate globalisation«) und ihre Normen des freien Marktes, des privaten Eigentums, der Kommerzialisierung öffentlicher Gemeingüter und gegen die Institutionalisierung von Wissensmonopolen. So gesehen wäre eine starke und wachsende globalisierungskritische Bewegung unverzichtbare Voraussetzung für eine Fortentwicklung des Globalisierungsprozesses. Literatur Al-Nasani, Ali(2004):»Versteck hinter Worthülsen. Die Menschenrechte in Assoziierungsabkommen der eu mit Mittelmeeranrainern bewirken wenig«, in: Frankfurter Rundschau vom 24.6.2004. Bello, Walden(2002): Deglobalization, London(Zed Books). Bello, Walden/Kwa, Aileen(2004):»Die Geschichte hinter dem Triumph Washingtons in Genf«, in: Sand im Getriebe, Nr. 37(2004): 28–30. Carranza, Mario E.(2004):»Leaving the Backyard: Latin America’s European Option«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, H.2(2004): 54–79. Cayssens, Jan(2003):»Staatliche Regulierungsinstanzen vor dem kadi : Investitionsschutzklagen häufen sich«, in: Informationsbrief Weltwirtschaft& Entwicklung, Sonderdienst Nr.4/Juli 2003: 4; http://weed-online.org. Chang, Ha-Joon(2002): Kicking Away the Ladder. Development Strategy in Historical Perspective, London(Anthem Press). Chang, Ha-Joon/Green, Duncan(2003): Investitionsverhandlungen in der WTO als Agenda des Nordens:»Hört auf unsere Worte, vergesst unserer Taten!«, Bonn und Berlin( weed /Germanwatch). Cosbey, Aaron/Mann, Howard/Peterson, Luke Eric/von Molke, Konrad(2004): Investment and Sustainable Development. A guide to the use and potential of interipg 1/2005 Mahnkopf, Interregionale und bilaterale Investitionsabkommen 139

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Postkommunistischer Kapitalismus: Ökonomie, Politik und Gesellschaft im neuen Europa* MICHAEL EHRKE D ie Volksfeste und Feuerwerke, die am ersten Mai 2004 die Erweiterung der Europäischen Union um zehn neue Mitglieder einleiteten, konnten nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Klima in den neuen wie in den alten Mitgliedstaaten durch eine fast übertriebene Nüchternheit bestimmt war. Die einst hoch gespannten Hoffnungen und Erwartungen, die mit der Vereinigung verbunden waren, hatten sich in den fünfzehn Jahren nach dem Zusammenbruch des europäischen Kommunismus abgeschliffen. Am ersten Mai 2004 verbargen sich hinter der Fassade kurzfristiger Hochstimmung auf beiden Seiten vor allem Sorgen. In den alten Mitgliedstaaten werden die Auslagerung von Arbeitsplätzen, der unkontrollierte Zuzug von Arbeitskräften, die Intensivierung der Probleme in den Grenzregionen und die finanzielle wie institutionelle Überforderung der Union durch 25 Mitglieder befürchtet. Bei den neuen Mitgliedern herrscht unübersehbare Enttäuschung: 15 Jahre der Transformation, der wirtschaftlichen Öffnung und der Annäherung an die eu haben wenig zur Verbesserung der sozialen Lage der Bevölkerungsmehrheit beigetragen. Die Transformation war mit hohen wirtschaftlichen und sozialen Kosten verbunden, aber die reiche eu hat sich gegenüber ihren neuen Mitgliedern alles andere als großzügig erwiesen. Vom Beitritt selbst wird auf kurze Sicht wenig erwartet, die Hoffnungen verlagern sich auf die»nächste Generation«, der es einmal besser gehen soll. Immerhin: Auch Irland war fast 20 Jahre lang eu -Mitglied, ehe es seinen spektakulären take-off starten konnte. Während die Erwartungen in eine ferne Zukunft gelegt werden, speist sich der Rest der mit der Erweiterung verbundenen Euphorie aus der Vergangenheit: Europa ist endlich wieder vereint! Die historisch-kulturelle Identität Europas wurde auch von Nikolaus Kopernikus und Matthias Corvinus, der Donaumonarchie, Jan Hus und Franz Kafka ge* Eine längere Fassung dieses Aufsatzes ist erschienen in der Reihe»Europäische Politik«, herausgegeben von der Friedrich-Ebert-Stiftung, September 2004. 142 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

prägt. Die Einheit Europas wurde – so scheint es – durch die Unterwerfung Mitteleuropas unter den Kommunismus künstlich unterbrochen. Die Erinnerung an»Mitteleuropa«, die Konstruktion einer vom russischsowjetischen Osten abgesetzten historischen Identität, war ein Ausgangspunkt der zentraleuropäischen Dissidentenbewegungen, die Lektüre Kafkas ein erster Schritt zur Systemopposition. Natürlich ist dieses Bild schief. Es unterstellt einen überhistorischen Gegensatz zwischen Europa und»dem Osten«, wobei der Kommunismus als die moderne Ausprägung einer wesensfremden, im Kern»asiatischen« Lebensweise gilt. Wie immer dem sei: Heute ist Zentraleuropa im Westen(manchmal sehr weit im Westen) angekommen, und die Beschwörung der mitteleuropäischen Vergangenheit gehört selber der Vergangenheit an. 1 Dabei droht jedoch ein wichtiger Sachverhalt aus dem Blick zu geraten: Die Spaltung Europas nach 1945 mag künstlich gewesen sein und die »natürliche« Einheit des Kontinents gestört haben, sie hat aber 45 Jahre lang auf beiden Seiten der Grenzen die Menschen und die Verhältnisse geprägt. Eine Sicht, die den Kommunismus als eine Art Betriebsunfall, die Entwicklung Westeuropas nach 1945(als Stellvertreter für ganz Europa) aber als natürliche Fortsetzung der europäischen Geschichte betrachtete, wäre nicht nur historisch fragwürdig, sie würde auch der Erweiterung von vornherein ein Verhältnis zwischen Siegern und geschichtlichen Unfallopfern unterlegen – und sie damit gefährden. Die neue Systemdifferenz Der Blick auf das historisch Neue der Erweiterung wird durch den Vergleich mit früheren Erweiterungsrunden eher verstellt als geschärft. In diesem Vergleich werden die Unterschiede vornehmlich quantitativ gefasst – hinsichtlich der Zahl der neuen Mitglieder, des wirtschaftlichen Entwicklungsgefälles usw. Das Neue der jüngsten Erweiterung aber liegt darin, dass sich unter dem Dach der Union nun zwei Ländergruppen mit zwei unterschiedlichen Geschichten vereinigt haben. Damit tut sich innerhalb der eu eine Art»Systemdifferenz« auf, die sich nicht auf Unterschiede im Pro-Kopf-Einkommen reduzieren lässt. Künftige Debatten 1. Es ist kennzeichnend, dass die Erinnerung an Mitteleuropa nun an dessen östlicher Peripherie – in der Ukraine – wieder wachgerufen wurde. Vgl. Andruchowytsch 2003. ipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 143

werden daher auch nicht ausschließlich die Verteilung der eu -Mittel und Sitze bzw. die Umsetzung einer gemeinsamen Geldpolitik bei unterschiedlichen Wachstumsgeschwindigkeiten zum Gegenstand haben. Die Differenzen betreffen Identitäten wie Strukturen. Im Westen Europas waren eine spektakuläre Wirtschaftsentwicklung, eine lange Zeit des Friedens, der Rechtsstaatlichkeit und einer gewissen Zivilität sowie die europäische Integration drei Seiten desselben historischen Prozesses, der gesellschaftlich identitätsbildend wirkte. Im Osten steht die gesellschaftliche Identitätsbildung im Schatten eines doppelten Traumas: der sowjetisch-kommunistischen Herrschaft und einer Transformation, die innergesellschaftliche Abgründe aufriss. Was die Strukturen angeht, so haben im Westen die wirtschaftliche Nachkriegsentwicklung und die Integration auf der Grundlage ausgebildeter und funktionierender Institutionen eine spezifische Variante des Kapitalismus geschaffen, die man früher »rheinisch« nannte und die sich von der amerikanischen und der ostasiatischen Variante unterscheidet. Im Osten ist der Kapitalismus das Ergebnis eines Bruchs , er ist ein System, das negativ durch den Kommunismus und positiv durch die Transformation geprägt ist. Die Koexistenz verschiedener Varianten des Kapitalismus innerhalb der eg / eu ist weder neu, noch war sie in der Vergangenheit nachteilig. Die westeuropäischen nationalen oder regionalen(skandinavischen, mediterranen usw.) Wirtschaftssysteme sind historisch gewachsene Verbindungen kapitalistischer Kerninstitutionen mit nationalen/regionalen Traditionen, die in bald 50 Jahren europäischer Integration miteinander verschmolzen. Zur Zeit ihrer Entstehung interagierten in der eg / eu vor allem zwei wirtschaftliche Ordnungskonzepte, die französische »régulation« und die deutsche»Ordnungspolitik«. Mit dem Beitritt Großbritanniens, der Mittelmeer- und der skandinavischen Länder kamen neue Varianten hinzu. Diese Diversität hat die eg / eu nicht beeinträchtigt, sondern bereichert. Die Dynamik der Integration – von der Montanunion, Freihandelszone und Zollunion über den gemeinsamen Binnenmarkt und die Währungsunion bis hin zu den ersten Ansätzen einer gemeinsamen Außen- und Innenpolitik – geht auch auf die Interaktion und Kompromissbildung zwischen unterschiedlichen Ordnungsvorstellungen zurück. Der»postkommunistische« Kapitalismus dagegen ist die Folge des Zusammenbruchs – oder besser: der bewussten Selbstauflösung – eines modernen industriellen Wirtschafts- und Gesellschaftssystems und seines Ersatzes durch ein anderes. Der Kommunismus brach zwar auch unter 144 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

dem Druck der Massen und als Ergebnis ökonomischer Systemwidersprüche zusammen, aber erst das Element der bewussten Selbstauflösung macht das Ende des Kommunismus in Europa zu einem historisch einzigartigen Vorgang. Sein Entstehen aus einem Prozess bewusster Selbstauflösung heraus unterscheidet den postkommunistischen Kapitalismus von den Neuanfängen in Japan und Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg, die aus einem Systemzusammenbruch(mit allerdings weitgehend intakten sozialen und ökonomischen Grundstrukturen) nach In Ostmitteleuropa scheint es, als sei der Prozess der Selbstauflösung des alten Regimes keineswegs mit dessen Verschwinden beendet. einer militärischen Niederlage hervorgingen. In Deutschland und Japan konnte es die Fiktion einer»Stunde Null« geben, die es möglich machte, alle Kräfte auf den Wiederaufbau zu konzentrieren. In Ostmitteleuropa dagegen scheint es, als sei der Prozess der Selbstauflösung des alten Regimes keineswegs mit dessen Verschwinden beendet, sondern als setze er sich fort, als ein Abbau, der bis in die zwischenmenschlichen Beziehungen hineinreicht. Während westliche wirtschaftliche und politische Institutionen mehr oder weniger erfolgreich adaptiert wurden, scheinen die Basiselemente gesellschaftlichen Zusammenhalts einer fast systematischen Dekonstruktion ausgesetzt zu sein. Auch im Westen wurden soziale Auflösungserscheinungen registriert und als Konsequenz einer primär durch die Ausweitung von Marktgesetzen auf soziale Beziehungen erzeugten Enttraditionalisierung identifiziert(vgl. Heitmeyer 1997a und 1997b sowie Berger 1997). In Zentraleuropa gewinnen vergleichbare Entwicklungen dadurch eine andere Qualität, dass sie sich nicht nur evolutionär durchsetzen, sondern bewusst erzeugt und verstärkt werden. Das Bemühen, die kommunistische Vergangenheit zu überwinden, infizierte auch vorgesellschaftliche(»gemeinschaftliche«) Solidaritätsbeziehungen, ohne die auch keine kapitalistische Gesellschaft auskommen kann. Während sich der Prozess der Selbstauflösung auf der mikrosozialen Ebene fortsetzt, gelang die Einführung westlicher marktwirtschaftlicher und demokratischer Institutionen. Obwohl es, von Überlegungen zur angemessenen Sequenzierung der verschiedenen Reformschritte abgesehen, kaum ein kohärentes Konzept des Übergangs von der Plan- zur Marktwirtschaft(bzw. von der Diktatur zur Demokratie) gab, stand doch das Resultat dieses Prozesses von Anfang an fest: Es galt die Institutionen ipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 145

zu schaffen, die im Westen Europas eine(mehr oder weniger) erfolgreiche kapitalistische Entwicklung ermöglicht hatten. Für die Länder Zentraleuropas war dies ein Prozess, der sich in einem nahezu abstrakten sozialen Raum abspielte: Es gab – zumindest in der Selbstwahrnehmung der relevanten Akteure – keine verwertbaren gewachsenen Traditionen und Institutionen, an die man hätte anknüpfen können, die es möglich gemacht hätten, die abstrakten Anweisungen mit lebendigen Erfahrungen zu verknüpfen. Derartige nationale Traditionen und Institutionen hatte bereits der Kommunismus aufgerieben. Und der Kommunismus selbst hatte zumindest in der Perzeption der Architekten des neuen Kapitalismus nichts hinterlassen, was es wert gewesen wäre, dem neuen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell integriert zu werden. So wie die lokalen Produktionsanlagen im wirtschaftlichen(und manchmal im wörtlichen) Sinne Ruinen waren, so bot auch die institutionelle Hinterlassenschaft von Kommunismus und Planwirtschaft keine Orientierungspunkte für die Konstruktion des Kapitalismus. Während die zentraleuropäischen Nationen mit dem Umbruch ihre Geschichte wiederentdeckten und in symbolisch überhöhter Form in die Politik einfließen ließen, erfolgte der Aufbau des Wirtschaftssystems gleichsam im geschichtsfreien Raum. EU-Kapitalismus und postkommunistischer Kapitalismus: Fortschritt gegen Fortschritt Die eu ist eher eine Kollektion unterschiedlicher nationaler oder regionaler Varianten der kapitalistischen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung als dass sie selbst eine derartige Variante abgäbe. 2 Dennoch lassen sich einige Grundzüge angeben, die den in der eu versammelten nationalen Varianten gemeinsam sind. Erstens liegt der wichtigste Grundzug des eu -Kapitalismus natürlich darin, dass es sich um eine Ordnung handelt, die nicht nur und nicht in erster Linie nationalstaatlich verfasst ist, sondern zu einem hohen Anteil überstaatlich-gemeinschaftlich reguliert wird. Der Übergang ehemals staatlicher Ordnungskompetenzen an die Gemeinschaft war ein langwieriger, von Widersprüchen durchsetzter, von Rückschlägen und Fehlent2. In der Diskussion über»Kapitalismus gegen Kapitalismus« wurden vor allem das rheinische und das angelsächsische Modell hervorgehoben, die beide in der eu vertreten sind. Siehe Albert 1992. 146 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

wicklungen begleiteter, aber nur schwer reversibler Prozess, der immer neue Gleichgewichtslagen zwischen den verschiedenen institutionellen Ebenen(substaatlich, staatlich, gemeinschaftlich) hervorbrachte. Welche Art von politischem System auf diese Weise entstand bzw. entsteht, ist nicht absehbar, es ist aber kaum bestreitbar, dass die eu zu einem politischen System sui generis geworden ist. Wirtschaftlich liegt der Kern der Integrationsdynamik im fortschreitenden Abbau von Hindernissen, die einem uneingeschränkten gemeinsamen Markt entgegenstehen, wobei aber – und dies ist das Besondere – wahrgenommene Marktdefizite durch gemeinschaftliche (nicht staatliche) Regulierungen wieder aufgefangen werden. Die eu ist sowohl ein aktiver Agent der Globalisierung, der seine Mitglieder zum Niederreißen von Schutzmechanismen zwingt, als auch eine Instanz der Re-Regulierung der Märkte auf kontinentaler Ebene. Dabei begnügt sie sich – anders als internationale Institutionen wie wto oder iwf – nicht mit der(scheinbar) technischen Regulierung, sondern vollzieht diese im Rahmen eines politischen Integrationsprozesses, in dem staatliche Souveränität an die gemeinschaftliche Ebene delegiert wird. Die eu ist der bisher einzige Versuch, eine politische Antwort auf die Globalisierung zu finden, die sich weder mit der Klage über den Steuerungsverlust der Nationalstaaten, noch mit der technokratischen Marktregulierung zufrieden gibt(vgl. Hix 1999). Die gemeinschaftliche Regulierung der Wirtschaft – und nicht nur der Wirtschaft – hat die nationalen Kapitalismen verändert, sie einander angeglichen, aber auch gegenüber nichteuropäischen Varianten des Kapitalismus abgesetzt. Der eu -Kapitalismus entzieht sich zweitens einer eindeutigen Zuordnung zu den Ordnungsprinzipien»freier Markt« versus»politische Regulierung« der Wirtschaft. Die eu vertritt beide Prinzipien mit wechselnder Gewichtung. Ihre Entwicklung ist das Produkt immer neuer Kompromissbildungen zwischen unterschiedlichen Konzepten und politischen und sozialen Interessen. Drittens grenzt sich der eu -Kapitalismus (wenn auch eher rhetorisch als in der Realität) vom amerikanischen und asiatischen Kapitalismus durch das Festhalten an einem Rest von Sozialstaatlichkeit bzw. Sozialpartnerschaft ab. Zwar verblieben die Sozialsysteme im Wesentlichen in der Kompetenz der Nationalstaaten, was durch das eher beschworene als realisierte»europäische Sozialmodell« kaum aufgewogen wird. Alle drei von Gösta Esping-Andersen identifizierten Typen des Sozialstaats sind in der eu präsent, daher ist es auch kaum möglich, von einem eu -typischen Sozialstaatsmodell zu sprechen (Esping-Andersen 1990). Gleichwohl ist der Kapitalismus in der eu dem ipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 147

Einwirken der Sozialpartner stärker ausgesetzt als die nordamerikanische und ostasiatische Variante. Dieser Sachverhalt spiegelt sich auch in der Haltung der Gewerkschaften zur eu wider. Während die eg in den sechziger und siebziger Jahren noch als»Europa der Konzerne« attackiert wurde, sehen auch die Gewerkschaften heute in der Union einen Ordnungsrahmen, der zumindest die Chance bietet, die noch dürren Bestimmungen des»europäischen Sozialmodells« mit Inhalt zu füllen. Die postkommunistischen Gesellschaften könnten den Altmitgliedern ihre eigene Zukunft vor Augen führen. Was den Kapitalismus der eu von seiner postkommunistischen Variante vor allem unterscheidet, ist das Verhältnis zur Globalisierung. Als die ewg 1957 gegründet wurde, war der Kapitalismus noch mehr oder weniger nationalstaatlich gezähmt. Die europäische Integration verlief parallel zum weltweiten Abbau nationalstaatlicher Begrenzungen im Zuge der gatt -Runden, der Liberalisierung des zwischenstaatlichen Kapitalverkehrs, der Flexibilisierung der Wechselkurse usw. Der relative Schutz, den die Nationalstaaten in den ersten Dekaden nach dem zweiten Weltkrieg noch bieten konnten, war die Voraussetzung für den Auf- und Ausbau sowohl international wettbewerbsfähiger Produktionskapazitäten als auch sozialer Sicherungssysteme, die die Bevölkerung gegen die Risiken der internationalen Märkte absicherten. Sowohl die Globalisierung – das Wachstum des internationalen Handels, der Auslandsinvestitionen und der globalen Kapitalmärkte – als auch die europäische Integration gewannen an Fahrt, nachdem wettbewerbsfähige Produktionskapazitäten und soziale Sicherungssysteme aufgebaut worden waren (Rieger& Leibfried 2001). Die Globalisierung ist für Westeuropa kein Schicksal, sondern eine selbst(mit) in Gang gesetzte Entwicklung. Die zentraleuropäischen Volkswirtschaften und Gesellschaften dagegen setzten sich sofort und ohne Schutz der vollen Wucht der Globalisierung in ihrem fortgeschrittenstem Stadium aus. Sie waren 40 Jahre lang von der Dynamik der Globalisierung isoliert gewesen; und sie verfügten weder über eigene wettbewerbsfähige Produktionskapazitäten noch über soziale Sicherungssysteme, die den Wettbewerbsbedingungen des ausgehenden 20. Jahrhunderts angemessen gewesen wären. Der postkommunistische Kapitalismus ist nicht das Produkt»organischer« nationaler Entwicklungen, sondern des kommunistischen Zusam148 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

menbruchs und der Globalisierung, die in den Transformationsgesellschaften ein freies Aktionsfeld ohne Widerstände vorfand: ohne nationales Bürgertum, ohne starke Interessenverbände der Arbeitnehmer, ohne aktive Zivilgesellschaft, ohne wirtschaftlich relevante nationale Traditionen. Was in Westeuropa als schleichende Erosion wahrgenommen wird – der Abbau des Sozialstaats und die Privatisierung öffentlicher Funktionen –, das erfuhren die postkommunistischen Gesellschaften auf einen Schlag und ohne Netz. Diese Gesellschaften sind daher – trotz ihres niedrigeren Pro-Kopf-Einkommens – nicht unbedingt weniger»modern« als die westeuropäischen, im Gegenteil: Wenn wir einen linearen und ungezügelten Prozess der Globalisierung voraussetzen, sind sie»moderner«. Die von der Erweiterung in Bewegung gesetzte Modernisierung muss also nicht notwendig eine Angleichung der neuen Mitglieder an die Standards der alten bedeuten, die Angleichung könnte auch umgekehrt verlaufen: Die postkommunistischen Gesellschaften könnten den Altmitgliedern ihre eigene Zukunft vor Augen führen. Es ist kein Zufall, dass einige ostmitteleuropäische Länder die Altmitglieder der eu in einigen Sparten des Lissabon-Prozesses überholt haben. Doch die Spitzenleistungen haben ihre Kehrseite: den Ausschluss relevanter Bevölkerungsschichten vom»modernen« Wirtschafts- und Sozialleben. Welches sind die Differenzen, die den postkommunistischen Kapitalismus auch jenseits der Einkommensstatistiken von der westeuropäischen eu -Variante unterscheiden? Im Folgenden wird – als ein erster Ansatz – auf fünf Charakteristika hingewiesen. Kennzeichen des postkommunistischen Kapitalismus Transnationalisierung und Dualismus Die Transformation Zentraleuropas wurde von den westeuropäischen Staaten und der eu materiell kaum unterstützt. Stattdessen war sie begleitet von einem massiven Zufluss privaten Kapitals. Aufgrund des Volumens und der Geschwindigkeit des Kapitalzuflusses war das Ergebnis eine ebenso rapide wie umfassende Transnationalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft. Ausländische Investitionen kamen nicht als Ergänzung einer auch ohne sie funktionsfähigen nationalen Ökonomie ins Land, sondern stießen auf eine wirtschaftliche Ödlandschaft, in der sie fast alle potenziell rentablen Aktivitätsfelder okkupieren konnten. Dieser Prozess, der wahrscheinlich schneller und massiver ablief als an der südeuropäischen Periipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 149

pherie(oder noch früher in Lateinamerika), lässt sich heute am Anteil ausländischer oder ausländisch beherrschter Unternehmen an der nationalen Wertschöpfung, an den Investitionen und den Exporten ablesen. Ausländische Investitionen in Transformations- und Entwicklungsländern bringen neben Kapital technisches und organisatorisches Knowhow ins Land , sie tragen zur Modernisierung der Produktionskapazitäten bei und binden diese in globale Produktions- und Vertriebsnetzwerke ein, sie schaffen Arbeitsplätze und integrieren Hunderttausende von Arbeitnehmern in das moderne Segment der Weltwirtschaft. Wenn sie aber wie in Zentraleuropa nicht auf eine funktions- und wettbewerbsfähige nationale Wirtschaft stoßen, tendieren sie zur Erzeugung dualistischer Strukturen. Sie können nur einen Teil der lokalen wirtschaftlichen Aktivitäten in die eigenen Netzwerke einbinden, der»Rest« wird von ihrer Dynamik nicht tangiert. Die dualistischen Strukturen ergeben sich daher nicht aus der Dynamik ausländischer Investitionen, sondern aus der unzureichenden Dynamik des»Rests« der Wirtschaft. Sie setzen sich sowohl regional als auch sektoral und sozial durch. Ausländische Investitionen siedeln sich regional entweder an den Westgrenzen und in der Nachbarschaft zu den Altmitgliedern der eu an oder sie gruppieren sich um die Metropolen und einige wenige Zentren. Damit entsteht ein starkes inländisches Entwicklungsgefälle, das in der Regel in der Ost-WestRichtung verläuft. Sektoral ist der»transnationalisierte« Komplex nicht genau einzugrenzen: Er umfasst die exportierenden und mit Importen konkurrierenden Industrien, kann aber auch Teile des Angebots von »non-tradables« einbeziehen. Anders als auf die Entwicklungsländer bezogene strukturalistische Analysen nahe legen, scheinen der moderne transnationale und der lokale»rückständige« Sektor in keinem funktionalem Verhältnis zueinander zu stehen, etwa in dem Sinne, dass letzterer den modernen Sektor mit billigen Grundprodukten, Lebensmitteln und Arbeitskräften versorgte. Beide Sektoren sind kaum durch Verkettungseffekte»organisch« miteinander verbunden. Im Gegenteil ist der als »rückständig« qualifizierte Sektor kein Wirtschaftssektor im engeren Sinne, auch kein»traditioneller Sektor« nach dem Muster der Entwicklungstheorie, sondern ein heterogenes Konglomerat unterschiedlichster Aktivitäten, deren gemeinsamer Nenner vor allem darin liegt, dass sie nicht dem modernen Sektor der Volkswirtschaft zuzurechnen sind. Hierzu gehören ein großer Teil privatwirtschaftlicher Aktivitäten, die bereits im Kommunismus zugelassen waren, unter anderem die auf Subsistenzproduktion oder Nebenerwerb ausgerichtete private Landwirtschaft, 150 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

Teile des überbesetzten und unterbezahlten öffentlichen Dienstes, Reste der noch nicht privatisierten Staatswirtschaft; lokales Handwerk, Kleinhandel und Baugewerbe sowie schließlich eine Vielzahl von Aktivitäten, die auf das schlichte materielle Überleben ausgerichtet sind – von der Verwertung des Haushaltsmülls bis hin zur Kriminalität. Die Abstände zwischen dem modernen, transnationalen Sektor und dem»dysfunktionalen« Rest der Wirtschaft nehmen – wenn überhaupt – nur sehr langsam ab. Im transnationalen Sektor kann die Dynamik des Arbeitsmarkts für steigende Lohneinkommen sorgen. Die Knappheit an qualifizierten Arbeitskräften und die Logik der unternehmensinternen Arbeitsmärkte, die eine Differenzierung der Löhne auch nach oben erforderlich macht, können einen Anstieg der Reallöhne hervorrufen. Die in Westeuropa geäußerte Sorge, die niedrigen Löhne in Zentraleuropa würden zur massiven Auslagerung von Arbeitsplätzen führen, ist daher nur zum Teil begründet. Zwar liegen die Löhne immer noch weit unter dem westeuropäischen Durchschnitt, sie steigen aber schnell an. Damit deutet sich allerdings auch sehr früh ein Investitionsmuster an, das in den entwickelten Industrieländern seit Jahrzehnten beobachtet werden kann: Viele Unternehmen weichen der zum Teil selbst erzeugten Lohndynamik aus und verlagern Produktionskapazitäten an kostengünstigere Standorte außerhalb der eu . Und das Wirtschaftswachstum in Zentraleuropa wird trotz des im europäischen Vergleich noch niedrigen(aber steigenden) Lohnniveaus immer weniger beschäftigungsintensiv. Die Kapazität des modernen Sektors zur Aufnahme von Arbeitskräften aus dem»Rest der Wirtschaft« ist gering, so dass kein starker und dauerhafter Trend zum Übergang von Arbeitskräften aus dem»dysfunktionalen« in das moderne Segment der Wirtschaft sichtbar wird. Auch ist die Multiplikatorwirkung des Wachstums im transnationalisierten Sektor schwach. Auch die westeuropäischen Industrieländer weisen regional wie sektoral/sozial duale Wirtschaftsstrukturen auf. Es gibt regionale Disparitäten – erwähnt sei der italienische Mezzogiorno – und Unterschiede zwischen hochproduktiven Arbeitsplätzen in den exportierenden oder mit Importen konkurrierenden Industrien und den Grenzjobs im Dienstleistungssektor, Handwerk, Schattenwirtschaft usw. Der Unterschied zu den postkommunistischen Volkswirtschaften liegt erstens in der engeren Verkettung zwischen den Sektoren: In den entwickelten Industrieländern folgt auch die Erstellung lokaler non-tradables den Produktivitätsvorgaben der modernen Kernsektoren, wenn auch mit einem gewissen Abstand. Zweitens wird das Gefälle in den westeuropäischen Kapitalismen ipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 151

durch die regionale Mobilität der Arbeitskräfte überbrückt. Diese regionale Mobilität scheint in Zentraleuropa blockiert zu sein, unter anderem wegen der nach wie vor hohen Bedeutung der lokalen Subsistenzwirtschaft. Drittens werden Wohlstandsdifferenzen im Westen durch Transfers gemildert. Diese Transfers lassen Jobs unterhalb einer gewissen Produktivitäts-/Rentabilitätsschwelle verschwinden und entlasten deren Inhaber von ökonomisch sinnlosen, für das materielle Überleben aber unverzichtbaren Tätigkeiten. Für massive Transfers fehlt es den postkommunistischen Staaten aber an Mitteln, zumindest unter den Bedingungen der formell dominierenden pseudo-neoliberalen Regimes. »Comprador intelligentsia« und neue Armut Ein soziologisches Merkmal des postkommunistischen Kapitalismus ist das Fehlen einer Kapitalistenklasse bzw. einer Klasse von Eigentümern (etwa Grundeigentümern), die zu kapitalistischen Eigentumsformen hätte übergehen können – und dies bei einer intensiven vorausgegangenen Akkumulation von Kapital und einem umfangreichen Kapitalstock. Der Kapitalstock freilich befand sich zum Zeitpunkt des Systemwechsels in einem Zustand technischer und ökonomischer Degradation, war veraltet und entsprach nicht den Wettbewerbsbedingungen zum Ausgang des 20. Jahrhunderts. Der Kapitalstock konnte daher von niemandem einfach angeeignet, er musste vielmehr unter hohem Ressourceneinsatz modernisiert werden. Die Akteure dieses Prozesses – das soziologische Substitut einer Eigentümerklasse – waren in der Regel die Manager der staatlichen und zu privatisierenden Unternehmen. Sie verfügten nicht über Kapital, aber über andere Ressourcen, so das Insiderwissen, die genaue Kenntnis der Funktionsbedingungen und des potenziellen Werts der zu privatisierenden Aktiva, und über die relevanten politischen Kontaktnetze innerhalb der alten Funktionselite wie der neu entstehenden politischen Klasse(King 1998). Die Privatisierung und Modernisierung des vorhandenen Kapitalstocks konnte nur über die Mobilisierung externer Ressourcen erfolgen, also mit dem Rückgriff auf die finanziellen, organisatorischen, technischen und Marketing-Ressourcen des internationalen Kapitals. Die staatlichen Aktiva wurden internationalen Unternehmen und damit erfahrenen und marktfähigen Akteuren überantwortet, die über die notwendigen technischen, organisatorischen und Management-Kenntnisse verfügten und die lokalen assets in transnationale Produktions- und 152 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

Marktnetzwerke einbinden konnten. 3 Dieser Weg der Privatisierung zugunsten ausländischer Unternehmen wurde vor allem von Ungarn beschritten. Er war angesichts der Sonderbedingungen einer externen Verschuldungskrise ohne Alternative(die nationalen Aktiva wurden in Form von»debt-equity swaps« eingesetzt, um die Auslandsverschuldung abzubauen), gleichwohl ist es der ungarische Weg, dem – mit einer gewissen Verzögerung und unter etwas veränderten Bedingungen – auch die anderen ostmitteleuropäischen Länder gefolgt sind oder folgen werden. Im Rahmen einer außenorientierten Privatisierungsstrategie kommt der erwähnten ex-sozialistischen ökonomischen Funktionselite die zentrale Rolle der Vermittlung zwischen lokalen asset-spezifischen Kenntnissen und internationalem Kapital zu. Sie fungiert als»comprador intelligentsia«, als Kompradorenklasse in dem Sinne, in dem dieser Begriff auch in den Entwicklungsländern geprägt wurde – freilich ohne dessen negative normative Konnotationen: als lokaler Agent des internationalen Kapitals und als Vertreter der lokalen Gesellschaft gegenüber dem internationalen Kapital. Die Kehrseite der Umwandlung der spätkommunistischen Funktionselite in eine comprador intelligentsia ist die»kritische Deklassierung« (Endre Kiss) eines großen Anteils der Bevölkerung bis hin zu einer neuen Dimension der Armut.»Neu« ist diese Armut nicht in dem Sinne, dass neue Entwicklungen neue soziale Risiken und entsprechende Opfer produzieren, sondern im Sinne der Umkehrung eines in der sozialistischen Vergangenheit wahrgenommenen Trends zu schrittweiser materieller Besserstellung. Umfragen von Iván Szelényi u.a. in ganz Ostmitteleuropa zeigen, dass die Phase des Spätkommunismus als eine Zeit bescheidenen, aber wachsenden Wohlstands wahrgenommen wurde(Szelényi 2001). Aufgrund der dualistischen wirtschaftlichen und sozialen Struktur des postkommunistischen Kapitalismus droht dauerhafte Armut für eine relevante Minderheit zum Lebensschicksal zu werden. Dies gilt unter anderem für die ethnische Minderheit der Roma, die heute zu einer dauerhaft ausgeschlossenen Unterklasse zu werden droht. 3. Wichtige Aufschlüsse in diesem Zusammenhang gibt das von János Kornai geleitete Forschungsprojekt des Collegium Budapest»Honesty and Trust: Theory and Experience in the Light of Post-Socialist Transformation«. Research Project and Focus Group at Collegium Budapest 2001–2003. ipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 153

Pseudo-neoliberale Wirtschaftsordnung und hybrider Staat Der Übergang vom Kommunismus zum Kapitalismus wurde von einem grundlegenden anti-etatistischen Diskurs geprägt: Die Beratungsleistungen der internationalen Experten und der Staatspessimismus der demokratischen Gruppierungen konvergierten so weitgehend, dass in Zentraleuropa ohne starke Widerstände»harte«, scheinbar neoliberale Regimes errichtet werden konnten. Die soziale Härte der post-kommunistischen Gesellschaften zeigt sich unter anderem im Umgang mit den Opfern der Transformation, denjenigen, die vor der Wende von Arbeits- oder Transfereinkommen leben mussten, sowie in der offiziellen Akzeptanz der Armut, die von der politischen Klasse nicht als»Herausforderung« an die Politik wahrgenommen wird. Die resignative oder verachtende Toleranz, mit der die politische Klasse Armut hinnimmt und mit wirtschafts- und sozialpolitischer Alternativlosigkeit rechtfertigt, könnte als Indiz einer neoliberalen Grundhaltung interpretiert werden. Gleichwohl kontrastiert der fast schon demonstrative Verzicht auf staatliche Leistungen zur Überwindung der Armut mit einer auffälligen Inanspruchnahme des Staates. Denn trotz der antistaatlichen Stimmung erwies sich nach dem Übergang,»dass die Mehrheit der relevanten sozialen Gruppen ihre in jedem Sinne des Wortes vital funktionierende Nabelschnur zum Staat nicht abschneiden wollte. Mit anderen Worten ergriffen diese relevanten Gruppen die sich plötzlich auftuenden sozialen Möglichkeiten bzw. sozialen Räume in erstaunlichem Ausmaß nicht«(Kiss o.D.). Die Nabelschnur zum Staat blieb vital – nicht überraschend in einem sich herausbildenden System, in dem die Chance der Bereicherung zunächst auf der Veräußerung staatlicher Aktiva basierte. Die Grenzen zwischen Staat und Markt, politischem System und Privatwirtschaft, zwischen comprador intelligentsia und politischer Klasse sind durchlässig. So wie die comprador intelligentsia vor allem ihre politischen Kontaktnetze nutzen musste, um das ehemalige Staatseigentum zu veräußern(und um in das Management und die Kontrollorgane internationaler Unternehmen aufzusteigen), so gleicht auch die politische Klasse einem Business-Netzwerk mit verlängertem parlamentarischen Arm. Die Skandalträchtigkeit der Innenpolitik in Zentraleuropa geht auch auf diese Vermischung von Politik und Geschäft zurück, auf den Sachverhalt, dass der Übergang vom Kommunismus zum Kapitalismus nur in einer rechtlichen und moralischen Grauzone zwischen niedergehendem Staat und entstehendem Kapitalmarkt stattfinden konnte. 154 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

Generell ist die vom Staat unabhängige Selbstorganisation der Gesellschaft schwach, während viele gesellschaftliche Gruppen an den Nabelschnüren eines zwar abgemagerten, aber nach wie vor paternalistischen Sozialstaats hängen, der nur noch karge Segnungen zu verteilen hat. Unabhängige Verbände der Arbeitgeber sind(mit Ausnahme der ausländischen Industrie- und Handelskammern) schwach und gespalten. Auf der Gegenseite nutzten auch die Gewerkschaften die neuen Chancen der Selbstorganisation nicht, sondern bleiben am Vermögen der ehemaligen Staatsgewerkschaften kleben. Und was für die Interessenverbände der Arbeitgeber und Arbeitnehmer gilt, trifft für die Gesamtheit der so genannten»zivilen Gesellschaft« zu: Starke zivilgesellschaftliche Organisationen jenseits privater Wirtschaftstätigkeit und ohne offene oder verdeckte Anbindung an den Staat sind in den postkommunistischen Gesellschaften schwer zu finden. Die anti-etatistische Stimmung des Systemwechsels hat zu keiner klaren Trennung von Staat und Gesellschaft im neoliberalen Sinne geführt, sondern Hybridformen(Attila Ágh) entstehen lassen. Kennzeichnend ist die Auslagerung staatlicher Funktionen an private Akteure, die allerdings nicht zu Effizienzsteigerungen und Kostensenkungen führt, sondern zum explosionsartigen Wachstum des indirekt vom Staat alimentierten Personals, zur Steigerung der Kosten und zum Niedergang der Qualität öffentlicher Dienstleistungen. Die Polarisierung von Wirtschaft und Gesellschaft in einen modernen transnationalisierten und einen rückständigen Sektor reproduziert sich innerhalb des Staates selbst als Gegensatz zwischen einer professionalisierten bürokratischen Elite, die, meist zentriert um den Chef der Exekutive, vor allem für die»Europäisierung«, die Annäherung an die eu , zuständig ist, und einer unterbezahlten und überbesetzten Administration, die sich noch auf der Rationalisierungsebene einer vor-Weberschen Bürokratie bewegt, das Ausführungsorgan eines offiziell marginalisierten, de facto aber materiell instrumentalisierten Staates. Kriterien Weberscher bürokratischer Rationalität wie Gleichbehandlung, unparteiische Amtsführung, Hierarchie und Dienstweg, Aktenmäßigkeit, Schriftlichkeitsprinzip und Verrichtungsspezialisierung haben sich nur zum Teil durchgesetzt, geschweige denn dass»post-Webersche« Ansprüche wie Transparenz, Effizienz und Kundenfreundlichkeit an die Verwaltung herangetragen würden.»Besonders ausländische Unternehmen und Investoren klagen über den bürokratischen Hindernislauf, die verbreitete Inkompetenz, die Langatmigkeit und die Bestechlichkeit des Apparats« (Csoboth 2003:50). Die Verwaltung, die nicht von einer aktiven Zivilipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 155

gesellschaft kontrolliert wird, hat sich m.a.W. noch keinem pluralistischkooperativen Verhältnis zu den Bürgern angenähert. Vergitterte Fenster: Vertrauen, Moral, Transaktionskosten und Demokratie Die ostmitteleuropäischen Gesellschaften werden von einem schon auf den ersten Blick paranoid anmutenden Sicherheitskomplex heimgesucht. Nahezu alles ist, auch wenn es von geringem Wert ist, mit Alarmanlagen, Video-Überwachungssystemen und anderen Gerätschaften gesichert, das Security-Personal scheint einen erheblichen Anteil der Beschäftigten auszumachen: keine Drogerie ohne Wachpersonal, kein Fenster ohne Gitter. Dieser Sicherheitskomplex lässt sich weder durch Furcht vor internationalem Terror noch durch eine astronomische Kriminalitätsrate rechtfertigen. Eher verweist er auf ein tief verwurzeltes Misstrauen aller gegen alle. Der post-kommunistische Kapitalismus ist ein Kapitalismus mit einer schwachen Basis an wechselseitigem Vertrauen(trust) . Die Transformation hat massive Unsicherheit geschaffen und auf ihre Weise zur Aufzehrung des Rests an Vertrauen und Moral beigetragen, den der Kommunismus übrig gelassen hatte. »Vertrauen« ist eine Grundlage moderner Gesellschaften. Dies gilt sowohl für die Kooperation in Arbeitsprozessen als auch für Transaktionen auf dem Markt. In Arbeitsprozessen wie auf dem Markt gilt als Regel die Vermutung, dass der jeweilige Partner nicht betrügt. Die Tatsache, dass man sich vor der Ausnahme dieser Regel schützen muss, widerlegt nicht die Regel selbst. Bevor die Absicherung von Arbeits- und Transaktionsbeziehungen durch die Drohung mit Repression oder den Einsatz materieller Anreize erfolgt, kann die»Moral« als billigere Ressource eingesetzt werden. Der Rekurs auf Moral erfolgt, wenn die reibungslose gesellschaftliche Koordination gestört ist. Erst wenn der moralische Rekurs die Koordination nicht wiederherstellen konnte, wird auf die teureren Ressourcen(materielle Anreize und Drohung mit Repression) zurückgegriffen(vgl. Habermas 1997:11 ff.). Der in Zentraleuropa auffällige Mangel an Vertrauen und moralischen Ressourcen ist eine Erbschaft sowohl der kommunistischen Herrschaft als auch der Transformation, die die ostmitteleuropäischen Länder hinter sich gebracht haben. Die kommunistische Herrschaft war durch eine Art 156 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

offiziellen Zynismus charakterisiert. Sie legitimierte sich formell mit einer intellektuell anspruchsvollen Geschichts- und Weltdeutung, die zur fadenscheinigen Maskerade eines Systems der Einschüchterung degradiert wurde – und in dem es ausschließlich um die Sicherung einer von außen installierten und gestützten Machtgruppe ging. Spätestes in den sechziger Jahren wurden de facto die Prinzipien der offiziellen Legitimationsideologie demontiert: Das System bediente sich nicht einmal mehr seiner geschichtsphilosophischen Maskerade. Die Macht entledigte sich ihrer ohnehin fiktiven Legitimation, während in den Schulen, Universitäten, Jugend- und Kulturverbänden nach wie vor – und unter Androhung von Gewalt – ein Spektakel aufgeführt wurde, dessen Substanzlosigkeit die Herrschenden nicht einmal mehr verbargen. Politik und Gesellschaft spielten ein permanentes doppeltes Spiel, in dem die formell propagierten Werte, Institutionen und Prinzipien von einem umfassenden Netzwerk intriganter Seilschaften unterminiert wurden. Ohne normativen Konsens wurden die Ressourcen»Vertrauen« und»Moral« mehr oder weniger aufgebraucht. Und die Transformation konnte dieses normative Vakuum nicht füllen: Der Übergang vollzog sich – wie gesagt – in einer rechtlichen und moralischen Grauzone. Er war, was seine Legitimität angeht, selbst von einem Makel behaftet. Seine Gewinner waren die reformorientierten Funktionäre des Regimes, die spätkommunistische Funktionselite, die sich am staatlichen Eigentum, das der kommunistischen Propaganda zufolge allen gehören sollte, bereicherten. Die Transformation setzte nicht nur gesellschaftliche Ungleichheit an die Stelle der früher propagierten Gleichheit, die Herausbildung einer wirtschaftlich führenden Schicht in einem halblegalen und sich schnell ändernden Umfeld verwischte jeden nachvollziehbaren Zusammenhang zwischen Leistung und Belohnung. Sie hat damit massive Unsicherheit geschaffen und auf ihre Weise zur Aufzehrung des Rests an Vertrauen und Moral beigetragen, den der Kommunismus übrig gelassen hatte. Der Mangel an Vertrauen und Moral spiegelt sich auch in der politischen Sphäre wider. Die jungen zentraleuropäischen Demokraten zeichnen sich vor allem durch ihre»schlechte Laune« aus(Csoboth 2003:19). Welchen Indikator man immer heranzieht: Die neue Freiheit wurde nicht mit Begeisterung genutzt, sondern wich einem korrekten, aber nörgelnden Umgang mit demokratischen Verfahren. Wahlen wurden im dafür vorgesehenen Zeitrahmen abgehalten, und keine politische Kraft hat versucht, illegal an die Macht zu gelangen. Doch die Wahlbeteiligung ist im Vergleich zu Westeuropa niedrig, ebenso wie die Mitgliedschaft in poliipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 157

tischen Parteien, Gewerkschaften und anderen Interessenorganisationen. Zivilgesellschaftliche Aktivitäten sind kaum wahrnehmbar. Die Wähler handeln als Racheengel, die die jeweils regierenden Parteien zuverlässig abwählen, was in einem stabilen System wie dem ungarischen zum regelmäßigen Regierungswechsel und in einem weniger stabilen System wie dem polnischen zu permanenten Verfalls- und Neubildungsprozessen der politischen Szene führt. Es sind bislang keine Loyalitätsbindungen größerer Gruppen an die Parteien(bzw. an politische Orientierungen) und andere Organisationen entstanden. Stattdessen reduziert sich Politik in den Augen Vieler auf die Dauerinszenierung von Skandalen. Ökonomisch wird sich das niedrige Niveau an Vertrauen und Moral (»soziales Kapital«) auf das Niveau der Transaktionskosten und Transaktionsrisiken auswirken. Je schwächer das Vertrauen der Akteure zueinander ist und je weniger sie auf die Ansprechbarkeit der Partner durch Moral rechnen können, desto mehr müssen sie auf repressive, rechtliche oder materielle Absicherungen zurückgreifen. Wenn Vertrauen und Moral anonym-gesellschaftlich nur schwach ausgebildet sind, kann dieser Mangel durch eine Kombination von Transaktionen(bzw. der Koordination von Arbeitsprozessen) mit persönlichen Beziehungen ausgeglichen werden. Hiermit entstehen die klientelistischen Netzwerke, die sich Familie, Ethnie, Herkunft, Tradition etc. zunutze machen, um Transaktionskosten und-risiken niedrig zu halten. Klientelistische Transaktionsbeziehungen sind allerdings weniger effizient als Marktbeziehungen, da bestimmte vorteilhafte Transaktionen ausgeschlossen sind und andere Transaktionen getätigt werden, obwohl sie ökonomisch nachteilig sind. Wenn die zentraleuropäischen Gesellschaften über eine nur schwache Vertrauens- und Moral-Basis verfügen, müssen sie entweder höhere Transaktionskosten infolge umfassenderer Absicherungsstrategien in Kauf nehmen oder sich durch Klientelbildung schützen und damit eine niedrigere Effizienz akzeptieren, als sie unter Marktbedingungen möglich wäre. Politisch stellt sich die Frage, ob eine Demokratie ohne ein gewisses Niveau an Vertrauen und Moral funktionsfähig ist. Auf der einen Seite präsentiert sich die Demokratie als normativ anspruchsvolle Regierungsform, da sie an alle»mündigen Bürger« eine implizite Aufforderung zur Partizipation richtet. Auf der anderen Seite würden moderne Demokratien möglicherweise in sich zusammenbrechen, wenn wirklich alle Bürger die verfassungsmäßigen Partizipationsangebote voll ausschöpften. Ohne ein gewisses Minimum an Partizipation wären Demokratien wahrscheinlich funktionsfähig, sie könnten aber nicht jene immanente Radikalisierung 158 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

entwickeln – das heißt die Vertiefung und Ausweitung demokratischer Prinzipien auf immer mehr Lebensbereiche –, die die Qualität von Demokratien ausmacht. Ohne das korrigierende Element normativ begründeter Bürgerpartizipation drohen Markt und Massenmedien zu den Steuerungsmedien der Politik zu werden, wobei der Markt den Output und die Medien den Input bestimmen. Die Politik hätte(in den Termini der Systemtheorie) ihre Funktion als Steuersystem der Gesellschaft und(in den Termini einer normativen Demokratietheorie) ihre Stellung als die Sphäre verloren, in der die Bürger über ihre Angelegenheiten entscheiden. Markt, Plan, Lebenswelt Der erwähnte Mangel an Vertrauen und Moral sowie das schwache Engagement für die erkämpfte Demokratie können auf das doppelte Trauma der kommunistischen Herrschaft und der Transformation zurückgeführt werden. Die Transformation konnte – wie erwähnt – das normative Vakuum, das der Kommunismus hinterlassen hatte, nicht(bzw. nur formal durch demokratische Verfahren ) füllen, während deren materielle Resultate – die Verteilung von Einkommen, Vermögen und Chancen – kaum anders zu legitimieren waren als mit dem harten Gesetz der ursprünglichen Akkumulation. Gerade deshalb hat sich der Blick auf die kommunistische Vergangenheit oft auch wieder verklärt – ein Phänomen, das auch in Ostdeutschland zu beobachten war, wo die Transformation unter materiell weitaus günstigeren Bedingungen als in den neuen Mitgliedsländern und in einem rechtlich ziemlich klar abgesteckten Rahmen verlief. Der nostalgischen ex-post-Verklärung des späten Kommunismus zumindest in einigen zentraleuropäischen Ländern, die sich in Umfrageergebnissen ebenso niederschlägt wie im Medienkitsch der deutschen OstalgieShows, entspricht in der Regel allerdings keine explizit pro-kommunistische Haltung oder die Orientierung an einem antikapitalistischen politischen Projekt. Wahrscheinlich bezieht sich die Nostalgie weniger auf den Kommunismus als System als auf die Nischen, die der späte Kommunismus selbst geschaffen hatte und in denen sich die Menschen vor dem System in Sicherheit bringen konnten. In einigen Ländern bestanden diese Nischen aus zugelassenen Reservaten privater Wirtschaftstätigkeit, etwa in der Landwirtschaft, im Handwerk und im Einzelhandel, aber auch in bestimmten Sparten der offiziell zugelassenen Kultur(Film, Musik). Zum Teil wurde eine anspruchslose, prinzipiell unpolitische Freizeitsphäre als Nische wahrgenommen. Zum Teil entstanden diese Nischen ipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 159

aber auch aus den Defiziten des kommunistischen Planungs- und Produktionsprozesses selbst. Die Planwirtschaft war, wie sich zeigte, nicht in der Lage, die reibungslose Produktion und Distribution von Gütern und Dienstleistungen zu garantieren. Die Lücken im Produktions- und Verteilungsprozess, die sich immer wieder auftaten, wurden aber auf eine Weise gefüllt, die dem Kommandosystem der Planwirtschaft diametral entgegengesetzt war: durch die spontane Kooperation und Kommunikation der Arbeiter. Dort, wo die Weisungen des Plans nicht mehr griffen, organisierten die Arbeiter zumindest einen Teil des Produktions- und Distributionsprozesses selbst. Damit entstand eine Art Schattenwirtschaft oder auch»Schattengesellschaft«, die ihr eigenes subkulturelles Wertesystem ausbildete. Wenn die Analysen von Wolfgang Engler zur Subkultur der ehemaligen ddr auch auf die zentraleuropäischen Länder ausgeweitet werden können, reproduzierten sich innerhalb dieser Schattengesellschaft die egalitären Werte, die der offizielle Kommunismus propagierte, durch seine Nomenklatura aber auch wieder dementierte(Engler 1999). Paradoxerweise kamen die vom kommunistischen Regime propagierten normativen Haltungen nicht innerhalb des eigenen Systems, sondern in einer nischenartigen Gegenwelt zur Geltung. Die Transformation war für die große Mehrheit der Zentraleuropäer gleichbedeutend mit dem Zusammenbruch ihrer Lebenswelt . In der von Jürgen Habermas entwickelten Begrifflichkeit gibt es zwei Instanzen der Koordination gesellschaftlichen Handelns: unpersönliche Netzwerke (wie der Markt oder der Plan) und Lebenswelten, die auf der Grundlage geteilter Überzeugungen und Traditionen soziale Integration ermöglichen. In der sozialistischen Mangelwirtschaft dominierte die Instanz der Lebenswelt über die Koordination über den Markt, aufgrund der Defizite der Planwirtschaft aber auch über den offiziellen Plan. Nicht im sozialistischen System, sondern in dessen Lücken, insbesondere in der häufig unterbrochenen Produktion, hielten sich Elemente eines gemeinschaftlichen Zusammenhalts, spontaner Kooperation und improvisierter Kreativität. Vielleicht lässt sich die Lebenswelt vieler Bürger Zentraleuropas, die weder der Parteihierarchie integriert waren noch der Systemopposition nahe standen, als eine Sonderform des Arbeitermilieus beschreiben, das im Westen längst in der Auflösung begriffen war(Wolfgang Engler spricht von der»arbeiterlichen Gesellschaft«): Während die offizielle Rhetorik von der Arbeiterschaft als herrschender Klasse der fadenscheinige Deckmantel der Parteiherrschaft war, wurde die Koordination der Produktion, die die sozialistische Planung nicht gewährleisten konnte, zu einem ho160 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

hen Anteil durch die gemeinschaftliche Kooperation der Arbeiter hergestellt. In diesem Umfeld konnten sich auf der Grundlage geteilter Überzeugungen und Werte egalitäre Kommunikationsformen herausbilden, die Wolfgang Engler wie folgt beschreibt:»Es sollte einem nicht schlechter gehen als den anderen, besser nur insoweit, als es nicht den berechtigten Neid der Umwelt erregte.(…) Ein jeder blickte eifersüchtig auf die über ihm, voll echten Mitgefühls auf die unter ihm Stehenden, stets darauf bedacht, schroffe Unterschiede zu mildern, wenn möglich auszugleichen, und sei es unter Preisgabe eigener Vorteile«(Engler 1999: 47). Mit der Transformation ging nicht nur der Kommunismus unter, sondern auch die von ihm selbst erzeugte»Gegenwelt«. Sie bedeutete die Öffnung einer mehr oder weniger geschlossenen Lebenswelt, den Ersatz konkreter und persönlicher Kooperations- durch unpersönliche Marktbeziehungen und neue Mobilitäts- und Flexibilitätszumutungen. Sie war ein Akt der Emanzipation und gleichzeitig der Zerstörung der eigenen Orientierungsgrundlagen. Daher wurde der Übergang zur Marktwirtschaft auch nur zum Teil als Befreiung erfahren – zum Teil aber auch als erzwungene Vereinzelung, die für eine Mehrheit nicht einmal durch materielle Gratifikationen kompensiert wurde. Das Vakuum, das der Untergang des Kommunismus und seiner Gegenwelt hinterließ, wird heute durch einen historisierenden Nationalismus gefüllt, der, mit den bunten Fetzen der Nationalgeschichte ausstaffiert, das Surrogat lebensweltlicher Kommunikation zu erzeugen sucht. Die Nation, ihre Sprache, Symbole, Helden, Schurken, Siege, Träume und Mythen, soll die Art von Gemeinschaftlichkeit generieren, die in der Vergangenheit in einer egalitären Schattengesellschaft einen Platz gehabt hatte und die der Markt per definitionem nicht erzeugen kann. Da jedoch die kommunikative Basis der Lebenswelt zerstört wurde, kann der historisierende Nationalismus nur ein Surrogat erzeugen, ein fiktives Zugehörigkeitsgefühl, das nicht durch alltägliche Kommunikationsprozesse bestätigt wird, sondern eher im Gegensatz zum alltäglichen Lebenskampf um Posten, Einkommen und Marktanteile steht. Und Europa? Die Reihe der aufgeführten Charakteristika des postkommunistischen Kapitalismus erscheint auf den ersten Blick als eine Reihe von Hemmnissen, die einer produktiven Kooperation mit den neuen Mitgliedern entipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 161

gegenstehen. Dies ist jedoch nicht der Fall: Die meisten der benannten Charakteristika beziehen sich auf Prozesse, die sich in Zentraleuropa radikal und in zeitlicher Kompression durchsetzten, während sie in Westeuropa als schleichende Erosion einer insgesamt noch funktionierenden »sozialen Marktwirtschaft« wahrgenommen werden. Dies gilt auch für die letztgenannte Dimension, die Beschädigung sozialer Lebenswelten durch die gesellschaftlich und politisch ungehemmte Dynamik des Marktes. Die Einschränkung sozialstaatlicher Leistungen auch in Westeuropa setzt bestimmte Gruppen wieder einem Markt aus, den die westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten zumindest für soziale Risikosituationen domestiziert hatten. Der Zerfall des Sozialmilieus der Industriearbeiter ist ein Prozess, der in Westeuropa schon vor dem zweiten Weltkrieg eingesetzt hatte. Zum Teil hatten westeuropäische Großunternehmen diese Milieus innerhalb ihrer eigenen Belegschaften reproduzieren können. Die kommunikative Kooperation der Arbeiter, die in Zentraleuropa spontan die Lücken der Planwirtschaft gefüllt hatte, war in Westeuropa das bewusst erzeugte Produkt des Managements, das mit den Instrumenten einer modernen Betriebsführung die Kreativitätspotenziale seiner Arbeitskräfte zu nutzen suchte. Im Zuge der Globalisierung, der ständigen Aus- und Umverlagerung von Arbeitsplätzen und Kapital, schmelzen aber auch diese durch»Unternehmenskulturen« geformten inneren Arbeitsmärkte und machen einem zunehmend transnationalisierten und ungeregelten Arbeitsmarkt Platz. Das Verhältnis der beiden Teile eu -Europas bzw. der beiden Varianten des Kapitalismus zueinander ist nicht eindeutig. Auf der einen Seite präsentieren die westeuropäischen Staaten ihren Partnern im Osten – zumindest im Vergleich – das Bild gezügelter Märkte, generöser Sozialsysteme, homogener Volkswirtschaften, lebendiger Demokratien und funktionierender, durch die Vergemeinschaftung staatlicher Funktionen nicht beeinträchtigter Staaten. Sie wirken noch als Vorbild, an dem sich die neuen Mitglieder orientieren können. Auf der anderen Seite sind auch in Westeuropa bereits die Tendenzen spürbar, deren Resultate in Zentraleuropa bereits deutlich sichtbar sind: die Auszehrung benachteiligter Regionen, die Dualisierung der Produkt- und Arbeitsmärkte, dauerhafte Arbeitslosigkeit, neue Armutsnischen, die Privatisierung öffentlicher Funktionen (ohne Effizienzsteigerung), die Erosion des sozialen Kapitals, die Beschädigung sozialer Lebenswelten, ablesbar an der Zunahme»abweichenden Verhaltens«, vom Drogenkonsum bis zur Steuerhinterziehung, die Degradation der politischen Sphäre zum permanenten Medienspektakel usw. 162 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus ipg 1/2005

Ganz eu -Europa steht heute vor der kritischen Frage, in welche Richtung die wechselseitige Annäherung unter dem Dach der Union verlaufen soll. Ist der postkommunistische Kapitalismus Zentraleuropas das Modell eines»post-welfare capitalism« für ganz Europa? Oder gelingt es, das noch dürre Gerüst des»europäischen Sozialmodells« so mit Inhalt zu füllen, dass die normativen Kerne der westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten erhalten bleiben? Diese Frage kann nur politisch beantwortet werden, denn es geht darum, in welcher Art von Gemeinwesen wir Europäer leben wollen . Weder der Markt noch die Brüsseler Bürokratie können diese Frage beantworten, sondern nur die Bürger, die sich zunehmend auch als Bürger Europas sehen. Literatur Albert, Michel(1992): Kapitalismus gegen Kapitalismus, Frankfurt/New York. Andruchowytsch, Juri(2003):»Erz-Herz-Perz«, in: ders.: Das letzte Territorium, Frankfurt am Main. Berger, Peter(Hrsg.)(1997): Die Grenzen der Gemeinschaft. Konflikt und Vermittlung in pluralistischen Gesellschaften, Gütersloh. Csoboth, István(2003): Mitwirkung der Bürger an der Demokratie in Ungarn. Verfassungsnorm und Verfassungswirklichkeit, Wiesbaden. Engler, Wolfgang(1999): Die Ostdeutschen. Kunde von einem verlorenen Land, Berlin. Esping-Andersen, Gösta(1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton. Habermas, Jürgen(1997):»Eine genealogische Betrachtung zum kognitiven Gehalt der Moral«, in: ders., Die Einbeziehung des Anderen, Frankfurt am Main. Heitmeyer, Wilhelm(1997b): Was hält die Gesellschaft zusammen? Frankfurt am Main. Heitmeyer, Wilhelm(Hrsg.)(1997a): Was treibt die Gesellschaft auseinander? Frankfurt am Main. Hix, Simon(1999): The Political System of the European Union, Basingstoke und London. King, Lawrence P.(1998): Strategic Restructuring: Making Capitalism in Post-Communist Eastern Europe, in: Èva Fodor, Szelényi 60. A Festschrift in Honor of Iván Szelényi, http://hi.rutgers.edu/szelenyi60/king.html(besucht im August 2004). Kiss, Endre(o.D.): Gibt es oder gibt es nicht?(Nation, Ideologie und Staat im postsozialistischen Mittel-Europa) http://www.pointernet.pds.hu/kissendre/download. html(besucht im August 2004). Rieger, Elmar und Stephan Leibfried(2001): Grundlagen der Globalisierung. Perspektiven des Wohlfahrtsstaates, Frankfurt am Main. Szelényi, Iván(2001): Poverty under post-communist capitalism – the effects of class and ethnicity in a cross-national comparison. Center for Comparative Research/Department of Sociology, Yale University, October 14, 2001. ipg 1/2005 Ehrke, Postkommunistischer Kapitalismus 163

Austritt, Ausschluss oder institutionelle Anpassung: Optionen nach dem Scheitern des EU-Verfassungsvertrages ANDREAS MAURER A m 17. Juni 2004 hat die Regierungskonferenz den Vertrag über eine Verfassung für Europa( vve ) verabschiedet. 1 Nach der sprachjuristischen Prüfung und Übersetzung in alle Amtssprachen der eu -25 wurde der Vertrag am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet. Beobachter rechnen mit einem Zeitraum von bis zu zwei Jahren, in dem der Vertrag den mitgliedstaatlichen Ratifikationsverfahren unterzogen wird. Der Verfassungsvertrag selbst nennt den 1. November 2006 als Zieldatum seines Inkrafttretens, sofern alle Ratifikationsurkunden hinterlegt worden sind. In einer von der Regierungskonferenz angenommenen Erklärung wird festgestellt, dass der Europäische Rat dann mit der Ratifikationsfrage befasst wird, wenn nach Ablauf von zwei Jahren vier Fünftel der Mitgliedstaaten den Vertrag ratifiziert haben und in einem oder mehreren Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Ratifikation aufgetreten sind. Mit der Ankündigung des britischen Premierministers am 20. April 2004, das britische Ratifikationsverfahren durch ein Referendum abzuschließen, 2 hat die Debatte über die Zukunft des Vertrages, darüber hinaus letztlich aber auch über die Verfasstheit der eu -25 an Dynamik gewonnen. Die Ankündigung Blairs dient in der politischen Debatte zum vve als Aufhänger zur Ventilierung altbekannter, aber in ihrer Deutlichkeit bislang nicht vorgetragene Ideen über die Zukunft der eu -25. Forderungen nach einem Austritt der den vve nicht ratifizierenden Staaten gehen dabei einher mit Vorschlägen zur Realisierung vertiefter Integrationsschritte in einigen wenigen Bereichen der eu innerhalb und außerhalb des eu -Vertrages. Eine nachvollziehbare, den konkreten Fall antizipierende Gesamtstrategie für den Fall des Scheiterns des vve in einem oder mehreren Staaten ist allerdings nicht erkennbar. 1. Vgl. Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten: Vertrag über eine Verfassung für Europa, Dok. Nr. cig 87/04, Rev. 1, Brüssel, 6. August 2004. 2. Vgl. Rede des britischen Premierministers, Tony Blair, vor dem House of Commons am 20. April 2004. ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 165

Pro und Contra Volksabstimmung Im Vergleich zur Ratifikationssituation des Maastrichter Vertrages ist bei 25 Staaten das Risiko noch deutlich höher, dass ein oder mehrere Staaten den Verfassungsvertrag nicht ratifizieren können. Munitioniert wird das Krisenszenario durch die relativ hohe Zahl derjenigen Staaten, die den Verfassungsvertrag per Volksabstimmung ratifizieren lassen. Die rechtlichen Grundlagen zur Durchführung von Referenden differieren erheblich in den Mitgliedstaaten der Union. 3 Während Referenden zu eu -Fragen in Dänemark und Irland obligatorisch und bindend sind, sehen die Verfassungen Deutschlands, der Niederlande, Belgiens, der Tschechischen Republik, Maltas und Zyperns die Möglichkeit eines Referendums nicht vor. In den anderen eu -Staaten besteht zumindest die verfassungsrechtlich vorgesehene Möglichkeit, Referenden durchzuführen. Dabei unterscheiden sich diese fakultativen Referenden in ihrer Bindungswirkung für die Regierungen. Referenden zum Verfassungsvertrag deuten sich gegenwärtig – im November 2004 – in elf eu -Staaten aufgrund verfassungsrechtlicher Bindungen oder aber Äußerungen von Regierungsseite an. Dazu zählen neben Irland und Dänemark die Niederlande, Belgien, Luxemburg, Frankreich, Großbritannien, Spanien, Portugal, Polen und die Tschechische Republik . Die Befürworter direktdemokratischer Verfahren auf eu -Ebene berufen sich auf prominente Vordenker. 4 So hatte der italienische Europaabgeordnete Altiero Spinelli bereits in seinem 1984 vom Europäischen Parlament verabschiedeten Verfassungsentwurf zur Gründung der Europäischen Union die Zustimmung der Bevölkerung in einem Referendum zur Bedingung für die Annahme der Verfassung gemacht. 5 Zuletzt forderte im eu -Konvent eine Gruppe von 97 Mitgliedern die Ratifikation des Verfassungsvertrags durch die nationalen Parlamente, das Europäi3. Vgl. für einen Überblick zu den rechtlichen Rahmenbedingungen: Kaufmann, Bruno/Waters, M. Dane: Direct Democracy in Europe. A Comprehensive Reference Guide to the Initiative and Referendum Process in Europe. Durham. Carolina Academic Press 2004. 4. Vgl. Schiller, Theo: Direkte Demokratie. Eine Einführung . Frankfurt u.a. 2002. 5. Vgl. Entwurf des Europäischen Parlaments zur Gründung der Europäischen Union vom 14. Februar 1984 sowie den Kommentar dazu: Bieber, Roland/Schwarze, Jürgen: Eine Verfassung für Europa – Von der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Union. Baden-Baden 1984. 166 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

sche Parlament und durch ein Referendum. 6 Die Unterzeichner begründeten ihre Forderungen damit, dass ein Referendum die demokratische Legitimität der»Verfassung« erhöhen und gleichzeitig die Schaffung eines»europäischen politischen Raums« befördern würde. Im Kern begründen die Befürworter eines direktdemokratischen Ratifikationsverfahrens ihre Forderung mit der besonderen Qualität des Verfassungsvertrages. Dieser sei nicht einfach in die Chronologie der letzten vier Vertragsreformen einzuordnen. Bei den Verträgen von Luxemburg(1986/ 87), Maastricht(1990/1993), Amsterdam(1997/1999) und Nizza(2000/ 2003) handele es sich um die technokratische, weitgehend bürgerferne Fortschreibung eines völkerrechtlichen Vertrages, der die Souveränität der Mitgliedstaaten zwar immer weiter eingeschränkt, nicht aber grundsätzlich in Frage gestellt habe. Beim Verfassungsvertrag – bezeichnenderweise sprechen die Referendumsbefürworter kurz von»der Verfassung« – handele es sich dagegen um ein Dokument, das das Potential der Begründung eines staatsähnlich verfassten Gemeinwesens in sich berge. Folglich könne sich auch nur über die plebiszitäre Zustimmung zu dieser Form der postnationalen Verfassung ein europäisches»Staatsvolk« konstituieren. 7 Ausgangspunkt dieser Einschätzung ist Art. 1 vve , nach dem die Gründung der Europäischen Union von»dem Willen der Bürgerinnen und Bürger und der Staaten Europas« abgeleitet wird. Im Vergleich zu den geltenden Verträgen stellt diese Herleitung tatsächlich eine neue Stufe in der Integrationsentwicklung dar: Die eu soll sich als Union der Bürger und Staaten konstituieren. Will die eu in Zukunft auch eine Union der Bürger sein, dann bedarf es nach Auffassung der Referendumsbefürworter eben nicht nur der indirekten Legitimation des Verfassungstextes durch die Parlamente, sondern eben auch der unmittelbaren Legitimation durch die Bürger. Dieses häufig vertretene, aus demokratietheoretischen Erwägungen motivierte Argumentationsmuster kontrastiert mit gänzlich anders gelagerten Hoffnungen der Gegner des europäischen Integrationsprojekts und des Verfassungsvertrages. Die konservative Opposition in Großbritannien und Polen sieht in einem Referendum 6. Vgl. Europäischer Konvent, Dok. Nr. conv 658/03: Beitrag mehrerer Mitglieder, stellvertretender Mitglieder und Beobachter: Referendum zur europäischen Verfassung vom 31. März 2003. 7. Vgl. den Aufruf von 34 Staatsrechtslehrern für ein Referendum über die eu -Verfassung vom 26. April 2004, http://www.mehr-demokratie.de/verfassungsrechtler.html. ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 167

die Möglichkeit, die fortschreitende Konstitutionalisierung der eu aufzuhalten. 8 Ein Scheitern der Ratifikation ist hier bewusst intendiert. Aus Sicht der Gegner direktdemokratischer Verfahren und eines Referendums zum vve ist dessen Legitimation durch den weitgehend von Abgeordneten der nationalen Parlamente und des Europäischen Parlaments geprägten Aushandlungsprozess im Rahmen des Konvents, die anschließenden Verhandlungen zwischen den Staats- und Regierungschefs und die nachfolgende Ratifikation durch direkt gewählte nationale Parlamente gewährleistet. 9 Aus diesem Grunde sehen sie keine Veranlassung, darüber hinaus die Bürger direkt über den Vertrag abstimmen zu lassen. Neben den demokratietheoretischen Argumenten, 10 in denen sich die Präferenz für repräsentative gegenüber partizipativen Formen der Demokratie manifestiert, 11 wird ein Referendum aber auch aus ganz praktischen Erwägungen abgelehnt. Die Gefahr, dass nationale Referenden den Prozess der Verfassungsgebung behindern könnten, schätzen Gegner des Referendums als zu groß ein. Dabei spielt nicht nur die Langwierigkeit des Prozesses eine Rolle: Informationskampagnen für eine Debatte müssten finanziert und über längere Zeiträume – nach dem Muster klassischer Wahlkampagnen – durchgeführt werden. Nach den Erfahrungen des ersten Nizza-Vertragsreferendums in Irland wäre europaweit sicherzustellen, dass finanzkräftige Europagegner keine Möglichkeit erhalten, über die Förderung einer einzigen»Nein-Kampagne« in nur einem Land den gesamten Ratifikationsprozess zu Fall zu bringen. Nötig wäre hierzu eine europäische Regelung, die tief in das Verfassungsgefüge der Mitgliedstaaten eingreifen müsste, um Wirkung zu erlangen. Denn letztlich ginge es um die Aushandlung einer eu -Harmonisierungsvorschrift, mit der Rahmendaten für die Durchführung von europaweit abzuhalten8. Vgl.» uk tories organise petitions on draft constitution«, in: EU Observer vom 8. Oktober 2003. 9.» eu -Verfassung noch ›verbesserungswürdig‹«, in: Welt am Sonntag vom 13. Juli 2003. 10. Vgl. Weiler, Joseph:»The European Union belongs to its citizens: Three immodest proposals«, in: European Law Review , Nr. 2/1997, S. 150–156, hier 152f; Zürn, Michael:»Über den Staat und die Demokratie im europäischen Mehrebenensystem«, in: Politische Vierteljahreszeitschrift , Nr. 1/1996, S. 27–55, hier 49f.; Grande, Edgar:»Demokratische Legitimation und europäische Integration«, in: Leviathan , Nr. 3/1996, S. 339–360, hier 352 f.; und Abromeit, Heidrun: Democracy in Europe: legitimising politics in a non-state polity . London 1998. 11. Vgl. zu demokratietheoretischen Typologien: Schmidt, Manfred: Demokratietheorien. Eine Einführung . 3. überarb. Aufl. Opladen 2000. 168 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

den Referenden festgelegt werden müssten. Realistisch betrachtet würden die eu -Akteure etwa zwei Jahre für die rechtskräftige Herstellung einer sicheren Verfahrensgrundlage benötigen. Geht man von einer etwa einjährigen Vorbereitungsdauer und einer etwa sechsmonatigen Debattierdauer zum Verfassungsvertrag aus, könnte frühestens im Juli 2007 mit der Durchführung eines Referendums gerechnet werden. Referenden als Risikofaktor Deutlich wird auf jeden Fall zweierlei: Erstens ist mit dem Ende der Regierungskonferenz der diskursive Prozess der»Verfassungsgebung« in der eu bei weitem nicht abgeschlossen. Und zweitens sind es vor allem die Ankündigungen für Volksentscheide in fast der Hälfte aller eu -Staaten, die Befürchtungen eines Scheiterns des vve nähren. Offensichtlich ist die Furcht vor der Blockademacht der Völker größer als die Furcht vor der Letztentscheidungsmacht der –»normalerweise« alleine ratifikationsberechtigten – Parlamente. Letztere sind berechenbarer, da sich das Gros der Regierungen auf die Mehrheit im Parlament stützt. Signalisieren Parlamente ihren Unwillen zur Ratifikation eines internationalen Vertrages, dann treten Regierung, Mehrheitsfraktion und Opposition in Verhandlungen, um durch Koppelgeschäfte die notwendige Parlamentsmehrheit zu sichern. Die sich hierbei eröffnende Zeitspanne kann von allen Akteuren sowohl auf dem nationalen als auch auf dem internationalen Parkett genutzt werden, um Elemente zur Förderung der parlamentarischen Ratifikation auszuhandeln und diese anschließend in das parlamentarische Verfahren einzuspeisen. Bei Referenden besteht diese Möglichkeit nur eingeschränkt. Denn ein ganzes Volk lässt sich nicht im Mehrebenenspiel zwischen den Hauptstädten und Brüssel überzeugen und schon gar nicht als Partner für Koppelgeschäfte gewinnen. Referenden sind Abstimmungen über akute Stimmungslagen. Kommunizierbar sind hierbei letztlich nur diejenigen Teile eines Vertrages, bei denen klar und überdeutlich wird, worin der unmittelbare Nutzen besteht. Derartige Teile sind im vve durchaus vorhanden; zu denken ist an die im Vertrag inkorporierte Grundrechtecharta, aber auch an die Ausweitung der Anwendungsfelder für qualifizierte Mehrheitsabstimmungen in der Justiz- und Innenpolitik. Hier kann noch relativ einfach entschieden werden, ob man den neuen Souveränitätsabtretungen zustimmt oder nicht. Aber die Reform des Haushaltsverfahrens bzw. die gesamte, recht ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 169

komplizierte Normenhierarchie im Finanzsystem der eu ? Oder das Konglomerat aus eu -Ratspräsident, Kommissionspräsident, Außenminister und Euro-Zonen-Präsident? Die unmittelbaren Entscheidungsträger und Anwender dieser Reformen werden deren Zweckmäßigkeit kaum in die Breite der Völker Europas kommunizieren können. Anders aber die Gegner: Allein der Abdruck des Haushaltsverfahrens reicht aus, um negative Stimmungen gegen»Brüssel« zu erzeugen; die bloße Aufzählung aller mit Führungsaufgaben betrauten Personen im eu -System kann relativ einfach als Beleg für dessen institutionelle Unentschiedenheit, Intransparenz, Komplexität und Bürgerferne herangezogen werden. Nach jetzigem Stand der Dinge wäre in Großbritannien und Polen ein Nein zum Verfassungsvertrag wahrscheinlicher als ein Ja. Die Gefahr des Scheiterns des Verfassungsprojekts besteht, wenn in mehreren Staaten bindende Referenden negativ ausfallen. Als Folge ist eine auch auf die Tagespolitik ausstrahlende und diese lähmende»Krise« der eu anzunehmen, die kaum durch den Verweis auf die Gültigkeit des Vertrags von Nizza entschärft werden kann. Was aber würde passieren, wenn einige Staaten dem Verfassungsentwurf nicht zustimmen? Nach jetzigem Stand der Dinge wäre in Großbritannien und Polen ein Nein zum Verfassungsvertrag wahrscheinlicher als ein Ja. In anderen Ländern (z.B. in Tschechien) sind vergleichbare Rahmenbedingungen zu beobachten, obwohl hier eine längere Debatte über das Für und Wider des vve auch zur Einsicht führen könnte, dass die Kosten der»Nicht-Verfassung« mittelfristig höher ausfallen als der mit der Verfassung einhergehende Verlust an staatlicher Autonomie. Kurz und zugespitzt: Referenden machen das Inkrafttreten des vve zu einem risikoreicheren Unterfangen als parlamentarische Ratifikationsverfahren. Angesichts der relativ hohen Zahl wahrscheinlicher Referenden zum vve ist die dingliche Frage nach den Konsequenzen eines Scheiterns der Vertragsratifikation systematisch zu beantworten. Unterschieden werden kann hierbei zwischen den Optionen Exit und Voice 12 : Exit bezeichnet dabei diejenigen Optionen, bei denen die Mitgliedschaft der Staaten im vve in Frage gestellt wird, sei es durch Austritt der ratifika12. Vgl. Albert O. Hirschmann: Exit, Voice and Loyalty. Decline in Firms, Organizations and States . Boston. Harvard University Press 1970. 170 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

tionsunwilligen Staaten aus der im vve verfassten eu oder aber durch den Austritt der ratifikationswilligen Staaten aus der eu und den anschließenden Akt der Neugründung einer Union auf der Basis des vve . Mit Voice werden dagegen»weichere« Optionen der Inkraftsetzung einzelner Elemente des vve im eu -25-Rahmen definiert. Die Regierungen, die weitere Integrationsschritte befürworten, würden ihre Reformforderungen artikulieren und soweit wie möglich innerhalb der eu durchzusetzen suchen, anstatt die eu zu verlassen – oder nicht integrationswillige Mitgliedstaaten zum Austritt zu bewegen. Ausgangspunkt der Voice-Optionen ist also das förmliche Einfrieren des eu -Primärrechts auf der Basis des Vertrags von Nizza, während gleichzeitig einzelne Reformen durch die Aktivierung der Regeln für die verstärkte Zusammenarbeit, im Rahmen der Geschäftsordnungsautonomie der Organe, durch Interinstitutionelle Abkommen oder durch eigenständige Sekundärrechtsakte der eu -Organe beschlossen werden. Optionen nach dem Scheitern: Die»Exit«-Strategien Ausschluss, Austritt, Neugründung Der Verfassungskonvent hat zur Frage des Austrittsrechts nach längeren Debatten eine entsprechende Bestimmung in den vve aufgenommen (»Freiwilliger Austritt aus der Union«, Art. I-60). Hierdurch wird erstmals ein einseitiges Austrittsrecht aus der eu kodifiziert: Das in Folge eines Austritts optional zu schließende»Austrittsabkommen« ist dabei nicht als Ersatz für eine einvernehmliche Austrittslösung zu verstehen; es handelt sich schlichtweg um die Dokumentation der Rechtsfolge der einseitigen Austrittserklärung – ein Konsens mit den übrigen Unionsstaaten ist daher nicht erforderlich. 13 Gegenwärtig sind aber weder in den Gemeinschaftsverträgen noch im Vertrag über die Europäische Union Bestimmungen über den Austritt oder den Ausschluss eines Mitgliedstaates zu finden. Lediglich eine Sus13. Vgl. Bruha, Thomas/Nowak, Carsten:»Recht auf Austritt aus der Europäischen Union?«, in: Archiv des Völkerrechts , Nr. 1/2004, S. 7. Zu unterstreichen ist der Hinweis Oppermanns, dass Art. I-60»nicht die Austrittswilligkeit fördern, sondern vor allem den neuen eu -Staaten ihren Entschluss zum Beitritt erleichtern[soll], in dem verdeutlicht wird, dass sie nicht in ein Völkergefängnis eintreten«. Vgl. Oppermann, Thomas:»Eine Verfassung für die Europäische Union – Der Entwurf des Europäischen Konvents(2. Teil)«, in: Deutsches Verwaltungsblatt , 2003, S. 1242. ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 171

pendierung von Mitgliedschaftsrechten wird in Art. 7.1 euv festgelegt: Wenn eine»schwerwiegende und anhaltende Verletzung« der in Art. 6.1 genannten Grundsätze(Freiheit, Demokratie, Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie Rechtstaatlichkeit) durch einen Mitgliedstaat vorliegt(Art. 7.2 euv ),»kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte auszusetzen«(Art. 7.3.1 euv ). Dabei bleiben»die sich aus diesem Vertrag ergebenden Verpflichtungen(…) auf jeden Fall weiterhin verbindlich«(Art. 7.3.3 euv ). Kann man aber aus der Abstinenz einer Austritts- bzw. AusschlussRegelung auf deren Unmöglichkeit schließen? Für den Fall, dass alle Mitgliedstaaten einstimmig beschließen, die eu aufzulösen oder einen Mitgliedstaat zu entlassen, besteht nach herrschender, rechtswissenschaftlicher Meinung ein Recht auf Verlassen der Union. 14 Problematisch wird es allerdings dann, wenn ein Staat einseitig seinen eu -Austritt erklären möchte. Mit Verweis auf Art. 51 euv (»auf unbegrenzte Zeit« geschlossener Vertrag) könnte man ein einseitiges Kündigungsrecht ablehnen. Darüber hinaus müsste man a contrario aus Art. 49 euv , der eine eu -Erweiterung nur mit Zustimmung aller Mitgliedsstaaten ermöglicht, schließen, dass ein einseitiges Kündigungsrecht weder erwünscht noch möglich ist. 15 Ebenso wird ein solches aus vertragssystematischen Gründen für nicht möglich erachtet. 16 Deutlich geht aus diesen Überlegungen hervor, dass zunächst die Grundfrage nach der Rechtsnatur der Europäischen Union erörtert und Konsens hierüber unter allen 25 Staaten(Regierungen, Parlamenten und Völkern) hergestellt werden muss, bevor man sich der Frage zur praktischen Durchführung des Austritts- bzw. Ausschlussrechts nähert: ̈ Denkbar wäre zum einen, die Union als Bundesstaat oder als bundesstaatähnliches Gebilde zu charakterisieren, so dass die Austritts- oder Ausschlussfrage nach staatsrechtlichen Kriterien beantwortet werden müsste. 17 Danach würde eine Beendigung der Mitgliedschaft nur möglich sein, wenn sie»bundesrechtlich« explizit vorgesehen wäre. Nach dieser Theorie gäbe es zum jetzigen Zeitpunkt kein Beendi14. Vgl. Pechstein, Mathias/Koenig, Christian: Die Europäische Union . Tübingen 1998, Randnummer 458. 15. Vgl. Ebda., Randnummer 459. 16. Beutler, Bengt/Bieber, Roland/Pipkorn, Jörn/Streil, Jochen: Die Europäische Union. Baden-Baden. 5. Aufl. 2001, Randnummer 66. 17. Bruha/Nowak, a.a.O., S. 2. 172 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

gungsrecht in der eu , da in keinem der die Integration vorantreibenden Verträge ein solches festgelegt wurde. ̈ Sieht man die eu als einfachen, völkerrechtlichen Zusammenschluss an, in dem die Staaten souverän bleiben, so ist das allgemeine Völkerrecht anwendbar. Demnach wäre eine einvernehmliche Beendigung der Mitgliedschaft jederzeit durch Änderung der Verträge und eine einseitige»Kündigung« durch Erfüllung der insbesondere in der Wiener Vertragsrechts-Konvention( wvk onv) genannten Voraussetzungen möglich. ̈ Schwieriger wird es, wenn man die eu als Staatenverbindung sui generis ansieht, sie also weder dem Staats- noch dem Völkerrecht zuzuordnen ist, sondern vielmehr – nach ihrer völkerrechtlichen Entstehung – eine eigene Rechtsordnung gebildet hat. 18 Da die Gründungsverträge keine ausdrückliche Regelung der Austrittsfrage enthalten, lässt sich aus der eigenen Rechtsordnung nichts diesbezügliches ableiten. 19 Die verschiedenen Optionen werden im folgenden genauer geprüft. Unterschieden wird dabei zwischen Austrittslösungen im Rahmen zweier Sichtweisen zur eu -Rechtsnatur: Hierbei handelt es sich erstens um die völkerrechtliche und zweitens die sui-generis-Variante. Die EU als völkerrechtlicher Verbund: Austritt und Ausschluss Ginge man von der rein völkerrechtlichen Natur der eg - bzw. der eu Verträge aus, dann wären auch die einschlägigen, völkerrechtlichen Regelungen für eine Möglichkeit der Kündigung der Unionsmitgliedschaft denkbar. In Betracht zu ziehen ist hierbei die am 27. Januar 1980 in Kraft getretene wvk onv. Nicht alle eu -Mitgliedstaaten sind der wvk onv beigetreten(z.B. Frankreich). 20 Gemäß Art. 4 wvk onv wird die Konvention aber nur auf Verträge angewendet, die zwischen Staaten geschlossen werden, die die Konvention ratifiziert haben, so dass eine direkte Anwendung der wvk onv nicht möglich ist. Trotzdem kann die Konvention we18. Ebda., S. 3. 19. Lediglich bei der Montanunion trat die Austrittsfrage hinter der zeitlichen Begrenzung von 50 Jahren(Art. 97 egksv ) zurück und war damit implizit gelöst. Ebda., S. 3. 20.Walthemathe, Arved: Austritt aus der EU. Sind die Mitgliedstaaten noch souverän? Bern 2000, S. 90f. ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 173

nigstens als Interpretationshilfe herangezogen werden, da es sich»nur« um kodifiziertes Gewohnheitsrecht handelt, das schon bei Abschluss der eg -Verträge galt. Aus diesem Grund wenden sowohl der Internationale Gerichtshof als auch der Europäische Gerichtshof( e u gh ) die wvk onv grundsätzlich auf völkerrechtliche Verträge an. In Betracht kommt Art. 56a der Konvention, der bei fehlender Austrittsregelung auf den – vermeintlichen – Willen der Vertragsparteien abzielt. Zu fragen wäre also, ob die Vertragsparteien die Möglichkeit der Kündigung des Vertragsverhältnisses beabsichtigt oder bewusst einkalkuliert haben. Da ein entsprechender Vorschlag Frankreichs, das Austrittsrecht im eu -Rahmen zu kodifizieren, von den anderen Staaten zurückgewiesen wurde, ist zunächst davon auszugehen, dass keine Einigung über ein Austrittsrecht möglich war 21 und keine gemeinsame Intention bezüglich der Austrittsfrage ersichtlich ist. Auf der Grundlage von Art. 56a wvk onv lässt sich daher auch kein Austrittsrecht im eu -Rahmen begründen. Art. 60.2 wvk onv ermächtigt dagegen auf jeden Fall zur Beendigung einer Vertragsbindung bzw. zur Auflösung des Vertrages bei einer erheblichen Vertragsverletzung einer Partei durch die anderen Vertragspartner im Falle eines mehrseitigen Vertrages. Art. 60.2 normiert damit kein Austritts- sondern ein Ausschlussrecht, da im entsprechenden Fall die vertragsbeendenden Parteien Vertragsparteien bleiben. Einem Staat, der sich schlicht weigert, weiteren Integrationsschritten zuzustimmen, dürfte man in Anwendung von Art. 60 wvk onv nicht mit seinem Ausschluss drohen, weil ihm dies offensichtlich seine staatliche Souveränität entziehen würde. Wenn sich dieser Staat aber dauerhaft und in erheblicher Weise vertragswidrig verhielte, müsste zunächst ein Verfahren vor dem e u gh gegen eben diesen Staat eingeleitet werden. Erst wenn dies keine positive Reaktion zeigen würde, könnten die anderen Staaten – für die ein Festhalten am Vertrag unzumutbar geworden ist – den»Vertragsfeind« ausschließen. Argumente gegen die Anwendung des Völkervertragsrechts in der EU Den aus der WVKonv ermittelbaren, in der eu rechtlich nur eingeschränkt anwendbaren Austritts- und Ausschlussregeln stehen schließlich schwer kalkulierbare Risiken gegenüber. Das wichtigste Argument gegen ein einseitiges»Kündigungsrecht« basiert letztlich auf wirtschaftspoli21. Ebda.. 174 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

tischen Erwägungen. Die mit zunehmender Integration immer interdependenter werdenden Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten müssten – sowohl im Interesse des austrittswilligen Staates wie der anderen Unionsstaaten – eine Integrationsebene unterhalb der Vollmitgliedschaft kreieren, um einen Austritt aus der eu volkswirtschaftlich abzufedern. Statt des bei Vollmitgliedschaft geltenden Binnenmarkts müsste auf eine neue völkerrechtliche Vertragsebene zurückgegriffen werden. Diese würde sich jedoch nicht alleine auf die binnenwirtschaftlichen Aspekte konzentrieren können, sondern müsste auch direkt mit dem Binnenmarkt verschränkte Fragen der Ausbildung, der gegenseitigen Anerkennung der Diplome und Berufe, der Umwelt-, Verbraucherschutz- und Sozialschutzpolitik usw. einschließen. Eine Vielzahl von bereits erreichten Integrationsstufen müsste mit einem Sprung nach unten auf einer niedrigeren Ebene neu aufgebaut bzw. abgebaut, auf jeden Fall aber rechtlich belastbar normiert werden. Faktisch ermöglicht also erst die Austrittsklausel des Verfassungsvertrages eine Teil- oder Rückintegration. Bewähren müssten sich diese Regeln an der Rechtsprechung des e u gh zur Staatshaftung. 22 Die eg Grundfreiheiten, die bei einer einseitigen Austrittserklärung dem Einzelnen subjektive Rechte verleihen würden, könnten im Sinne des Francovich-Urteils von 1990 23 zu Schadensersatzansprüchen gegen einen ausgetretenen Staat führen; es braucht nicht viel Phantasie, um sich vorzustellen, wie viele potentiell Geschädigte es nach einem Austritt geben könnte und in welch prekäre Rolle die nationalen Gerichte des ausgetretenen Staates gedrängt werden würden. Erst das im vve normierte Austrittsrecht stellt daher ein effektives Mittel gegen gemeinschaftsrechtswidrige Beeinträchtigungen subjektiver Rechte in Folge des Austritts aus der Union dar. 22. Denn nach dessen Auffassung müssen die Staaten»für die ihnen zurechenbaren Schäden infolge eines gemeinschaftswidrigen Verhaltens einstehen, wenn die verletzte Rechtsnorm dem Einzelnen subjektive Rechte zu verleihen bezweckt, wenn der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und wenn zwischen dem jeweiligen Verstoß und dem entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht«. EuGH, Rs. C-178, 179, 188 u. 190/94, Slg. 1996, I-4845(rz. 20ff.); Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553(Rz. 24f.); Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1631(Rz 38ff.). 23. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 ff. ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 175

Die EU als eigenständiges Gemeinwesen: Austritt mit Folgen Die beiden Verfassungsrechtler Huber und di Fabio weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass aus dem Demokratieprinzip, das auch im Rahmen des vve nicht alleine über das Europäische Parlament, sondern in erster Linie über die Mitgliedstaaten sichergestellt wird, jedem Mitgliedstaat als ultima ratio ein einseitiges Austrittsrecht aus der Union zukommen muss. 24 Nur auf diese Weise wäre gewährleistet, dass ein Staat noch über seine Zukunft, die seiner Bevölkerung und die seines Territoriums selbst- und letztverantwortlich entscheiden könne. 25 Auch Walthemathe hat plausibel darlegen können, dass das eu -Recht»keineswegs derart erfolgreich[ist], dass es einen Sachzwang zum Verbleib in der eu bzw. den Gemeinschaften darstellt«. 26 Problematisch nach einem Austritt wäre jedoch der neue Status der Bürger in ihrer Eigenschaft als Rechtsanwender und Rechtsunterworfene. Konnten sie sich bis zum Austritt noch gegenüber den Mitgliedstaaten, ihren Behörden und Gerichten unmittelbar auf ihre gemeinschaftsrechtlichen Rechte berufen, könnten sie diese nach einem Austritt nicht mehr geltend machen. Ebenso würde der austretende Staat seine Verpflichtungen gegenüber den Bürgern der Mitgliedstaaten verlieren. In der Praxis müsste diese Situation auf jeden Fall in Form einer Übergangsregelung normiert werden. Der Austritt der»verfassungsunwilligen« Staaten dürfte diese nicht ins Leere abrutschen lassen. Unter Berücksichtigung der vorgestellten Argumente zu den Folgen eines eu -Austritts kann also festgehalten werden, dass ein solcher keine unüberbrückbaren Probleme entstehen lassen würde. Rechtlich ist ein Austritt aus der eu möglich, unter politischen und sozioökonomischen Gesichtspunkten allerdings zumindest fragwürdig und auf jeden Fall an bestimmte Voraussetzungen gebunden. Für den austretenden Staat würden die sich aus der Mitgliedschaft ergebenden Rechte und Pflichten 24. Huber, Peter M.:»Das institutionelle Gleichgewicht zwischen Rat und Europäischem Parlament in der künftigen Verfassung für Europa«, in: Europarecht , Nr. 4/ 2003, S. 591; di Fabio, Udo: Das Recht offener Staaten . Tübingen 1998, S. 124. 25. Huber, a.a.O., S. 591. 26. Walthemathe, a.a.O., S. 182. 176 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

nicht mehr gelten. 27 Ebenso würden die an die eu übertragenen Kompetenzen an diesen Staat zurück fallen und die unmittelbare Wirkung des Primärrechts und der Verordnungen entfallen. Verträge zwischen der Gemeinschaft oder der Union und einem Dritten würden für den austretenden Staat nicht mehr gelten. Der Vertrag zwischen der eg / eu und dem jeweiligen Drittstaat bliebe jedoch bestehen. Für die verbleibenden Mitgliedstaaten ergibt sich daher nach dem Austritt eines oder mehrerer Staaten die Notwendigkeit einer faktischen Vertragsänderung, da alle Vorschriften, die die Beteiligung von Mitgliedstaaten an gemeinschaftsrechtlichen Organen festlegen, angepasst werden müssen. Ein Austritt aus der eu sollte mit der Aushandlung eines Sonderstatus für diejenigen Staaten einhergehen, deren Bürgergesellschaften ihre Zustimmung zum Verfassungsvertrag verwehren. Der Austritt der»verfassungsunwilligen« Staaten dürfte diese nicht ins Leere abrutschen lassen, da das Solidaritätsprinzip der eu auch zur Aufrechterhaltung derjenigen Rechte verpflichtet, die den Bürgerinnen und Bürgern zugesichert wurden und nicht von heute auf morgen aufgekündigt werden können. Die Frage nach dem Austritt müsste also ergänzt werden um die Frage, wohin die betroffenen Staaten austreten. Erwägenswert schiene ein Austritt in die Europäische Freihandelszone( efta ) und den Europäischen Wirtschaftsraum( ewr ). Austretende Staaten könnten hierbei den in nationales Recht inkorporierten Normbestand der eu sichern, wären allerdings an dessen Fortbildung nicht länger aktiv beteiligt. Ihre Mitgestaltungsmöglichkeiten reduzierten sich dann auf die etablierten Institutionen des ewr . In diesem Fall käme es letztlich zu einem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, das in unterschiedlichen Ausprägungen seit den 1970er Jahren diskutiert wird. Was politisch reizvoll erscheint, bringt allerdings hohe finanzielle Unsicherheiten mit sich: Mitgliedschaften in den eu -Organen, Mitwirkungsrechte in und Zugriffsrechte auf die finanzintensiven Politiken der eu müssten neu verhandelt werden. Neugründung der EU Eine weitere denkbare Lösung nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages wäre der Austritt der Mehrheit der verfassungsbefürwortenden Staaten aus der eu (auf dem Stand des Nizza-Vertrages) und der Eintritt 27. Seidl-Hohenveldern, Ignaz: Das Recht der Internationalen Organisationen einschließlich der supranationalen Gemeinschaften . Köln 2000, Randnummer 532. ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 177

in eine»neue eu « nach Maßgabe des Verfassungsvertrages. Die restlichen Staaten würden dann auf der Basis des Vertrags von Nizza weiter agieren, müssten sich aber ihrerseits um die finanziellen und personell-administrativen Ressourcen einer derart reduzierten eu kümmern. Eine solche Lösung stellt aus integrationspolitischer Sicht zweifellos eine sehr fragwürdige Alternative dar, auch wenn die»neue eu « durch diesen Schritt einen vertieften Integrationsstand erreichen würde. Im Kontext des eu -Verfassungskonvents wurde die Option der»Neugründung« jedoch in die Diskussion gebracht. Die eu -Kommission schlug in ihrem Penelope-Entwurf für einen Verfassungsvertrag 28 vor, dass der Konvent und die anschließende Regierungskonferenz zeitgleich mit dem Vertrag einen Begleitbeschluss»on the Entry into Force of the Treaty on the Constitution of the European Union« annehmen sollte. Der Begleitbeschluss wäre dann innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr vor dem eigentlichen Vertrag zu ratifizieren gewesen. Die Mitgliedstaaten sollten in der Ratifikation des Begleitbeschlusses festlegen, ob sie dem Verfassungsvertrag zustimmen oder ob sie aus der über den Verfassungsvertrag auf eine neue Stufe gehobenen Union austreten wollen. Bei Erreichen einer Schwelle von zwei Dritteln der Staaten wäre dann der Verfassungsvertrag in denjenigen Staaten in Kraft getreten, die ihn ratifiziert hätten. Der Penelope-Entwurf bestätigte damit nichts anderes als »the need to adopt the ›constitutional rupture‹ approach, that is, the right for the overwhelming majority of states to move ahead with a Constitutional Treaty even against the opposition of up to four countries« 29 . Ein solcher Bruch in den Vertragsbeziehungen scheint angesichts der erreichten Integrationstiefe zwischen den eu -25 politisch kaum vertretbar. Voice-Strategien nach dem Scheitern: Gemeinsam reformieren, was möglich ist Unmittelbar im Vorfeld des Abschlussgipfels zum Verfassungsvertrag ließen die deutsche und die französische Regierung erkennen, dass sie an Plänen für den Fall schmieden, dass der Vertrag in nationalen Referenden 28. http://europa.eu.int/futurum/documents/offtext/const051202_en.pdf. 29. Vgl. De Witte, Bruno: The Process of Ratification and the Crisis Options: A Legal Perspective. Paper presented at the Asser Institute Colloquium on European Law, The Hague, 13./16. October 2004, S. 6. 178 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

scheitern würde. Der französische Außenminister und ehemalige Kommissar für die institutionellen Reformen Michel Barnier wurde mit dem Vorschlag zitiert:»Wir müssen in den Verfassungstext Vorgaben einfügen, die uns auch dann[nach dem Scheitern, A.M.] in bestimmten Bereichen eine Weiterentwicklung ermöglichen.« 30 Die hierfür notwendigen Verfahren wurden laut Barnier zwischen den Außenministerien Berlins und Paris’ abgestimmt. Wie diese jedoch im Einzelnen aussehen, darüber ließen beide Regierungen die Partner und die Öffentlichkeit im Ungewissen. Statt dessen wurde gebetsmühlenartig unterstrichen, dass man nicht von der Hypothese des Scheiterns ausgehen wolle und dass man im Falle des Scheiterns des Vertrages zunächst über Nachverhandlungen mit dem betreffenden Mitgliedsstaat nachdenken solle. Die mögliche Inkraftsetzung einzelner Kapitel, beispielsweise zur Sicherheitsund Verteidigungspolitik, wurde in diesem Kontext»nur« als Drohkulisse im Hinblick auf den Abschluss der Regierungskonferenz genutzt. Eine erste Option zur Lösung des Ratifikationsproblems wäre die Aushandlung spezifischer Opting-Out-Protokolle zugunsten der»ratifikationsunwilligen« Staaten. Dieses Verfahren wurde im Zuge der Ratifikationskrisen in Dänemark(Maastrichter Vertrag) und Irland(Vertrag von Nizza) angewandt und hat sich zumindest für den Fall bewährt, dass die Ratifikation im ersten Zug an bestimmten Kompetenzübertragungen scheiterte, die durch nachfolgende Protokolle relativiert werden konnten. Würde aber ein Staat die Ratifikation zum vve verweigern, weil die Bevölkerung in erster Linie gegen die neuen institutionellen und verfahrensrechtlichen Regeln stimmt, dann scheiden Opting-Out-Protokolle als gangbare Variante aus. Eine realistischere Option für den Fortgang des Integrationsprozesses nach dem Scheitern des vve bestünde dann in einem Szenario, bei dem der Vertrag von Nizza formal in Kraft bliebe und auf dieser Grundlage Reformen der Institutionen und Verfahren vorgenommen würden, die unterhalb der Schwelle einer förmlichen Vertragsänderung möglich wären. Der Verfassungsvertrag wäre dabei vor allem nach Reformelementen zu durchleuchten, die der eu -25 mehr innere und äußere Handlungsfähigkeit verleihen, um die Krise nach dem Scheitern zu mildern. 30.»Paris skizziert Plan B für eu -Verfassung«, Financial Times Deutschland , 10. Mai 2004. ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 179

Reformen aufgrund des Selbstorganisationsrechts der Organe Aufgrund des Selbstorganisationsrechts und der Geschäftsordnungsautonomie der Organe könnten in einem ersten Schritt die folgenden Reformen in Gang gesetzt werden: Im Ratssystem könnte die Organisation und interne Aufgabenbeschreibung der Präsidentschaften sowie die Zusammenarbeit zwischen den Fachräten und dem Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen optimiert werden. Auch der Europäische Rat könnte sich auf die Wahl eines Vorsitzes oder Präsidenten einigen. Allerdings wären die im Verfassungsvertrag vereinbarten, weitgehenden Kompetenzerweiterungen des Europäischen Rates und seines Präsidenten nur eingeschränkt – über den Weg eines interinstitutionellen Abkommens mit der Kommission und dem Europäischen Parlament – herbeizuführen. Innerhalb der Kommission könnten ohne Vertragsänderungen Reformen zur internen Arbeitsweise sowie zu den besonderen Befugnissen des Kommissionspräsidenten und der Vizepräsidenten gegenüber dem Gesamtkollegium eingeleitet werden. In beiden Organen würde eine Änderung der Geschäftsordnungen ausreichen, um die entsprechenden im vve normierten Organreformen zu realisieren. Reformen durch Interinstitutionelle Abkommen Zwischen den»Gipfeln« der Zusammenkünfte der Staats- und Regierungschefs, die die Reform der eu -Verträge auf höchster Ebene autorisieren, werden seit Beginn der ewg – in den»Tälern« der Vertragsumsetzung – sogenannte»interinstitutionelle Abkommen« zwischen Parlament, Rat und Europäischer Kommission geschlossen, die zum Teil bedeutende Änderungen im institutionellen und verfahrensmäßigen Gefüge der eu mit sich bringen können. Derartige Abkommen dienen der konkreten Ausgestaltung der in Vertragsänderungen vorgenommenen Modifikationen; sie implizieren aber auch Optionen für und antizipieren oftmals künftige Vertragsrevisionen. Interinstitutionelle Abkommen stellen Zwischenlösungen des ständig im Wandel begriffenen politischinstitutionellen Systems der eu dar. Vertragsreformen fallen nicht als einfache Ergebnisse zwischenstaatlicher Bargaining-Verhandlungen vom Himmel. Sie sind vielmehr Reaktionen auf vorherige Trends, schreiben institutionelle Entwicklungen fest, die sich inner- oder außerhalb der bestehenden Vertragsvorkehrungen vollzogen haben und versuchen sowohl institutionelle und prozedurale Schwächen anzugehen, die sich aus 180 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

bestehenden Vertragstexten ergeben, als auch die Union neuen inneren und äußeren Umständen anzupassen. 31 Vertragsrevisionen sind somit als endemisches Element des europäischen Integrationsprozesses zu betrachten. Regierungskonferenzen sind in dieser Sicht nicht einfach unabhängige, die Entwicklung des Systems beeinflussende Variablen, sondern stellen selbst Objekte einer Dynamik dar, die die Regierungen der Mitgliedstaaten zwar begründet, aber nicht vollständig unter Kontrolle haben. Anders ausgedrückt sind die Institutionen und Verfahren der eu »Schöpfungen« und»Schöpfer« zugleich. Mit dem Instrument der Interinstitutionellen Abkommen könnten unabhängig vom Inkrafttreten des Verfassungsvertrages Institutionenreformen ausgehandelt werden. Interinstitutionelle Abkommen werden in diesem Zusammenhang als pragmatische Antwort genutzt, um Spannungen und Konflikte zwischen den Organen zu lösen. 32 Nicht nur in Fragen des Haushaltsverfahrensrechtes, sondern auch in den Bereichen der gasp , der Kontrolle der Kommission und des Rates im Rahmen der Komitologie und der Strukturierung der Arbeiten des Vermittlungsausschusses im Mitentscheidungsverfahren gelang es den eu -Organen in der Vergangenheit, über das Instrument der Interinstitutionellen Abkommen spätere Vertragsreformen vorwegzunehmen. Auch wenn interinstitutionelle Vereinbarungen die Verträge nicht ändern können, 33 gehen sie doch weit über die in den jeweiligen Verträgen beschlossenen Regelungen hinaus. Mit dem Instrument der Interinstitutionellen Abkommen könnten also unabhängig vom Inkrafttreten des vve Institutionenreformen ausgehandelt werden, bei denen die Geschäftsordnungsautonomie alleine nicht als Legitimationsbasis ausreicht. Denkbar wäre ein Abkommen zwischen Rat, Kommission und Parlament zur Einführung des außenund sicherheitspolitischen Doppelhutes, der die Funktionen des Vorsit31. Christiansen, Thomas/Jørgensen, Knud E.: The Amsterdam Process: A Structurationist Perspective on eu Reform, in: European Integration Online Papers, No. 1/ 1999, S. 1. 32. Vgl. Monar, Jörg:»Interinstitutional Agreements: The phenomenon and its new dynamics after Maastricht«, in: Common Market Law Review , No. 4/1994, S. 717. 33. Ebda., S. 719. ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 181

zes im Rat für Auswärtige Beziehungen sowie die derzeitigen Funktionen des Hohen Repräsentanten und des Kommissars für die Außenbeziehungen übernähme. In Kombination mit einem völkerrechtlichen Übereinkommen zwischen den eu -Staaten wäre hierbei auch die im Verfassungsvertrag vorgesehene Zusammenführung der Auswärtigen Dienste von Kommission, Rat und Mitgliedstaaten sicherzustellen. In einer dem Verfassungsvertrag angefügten Erklärung werden der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, die Kommission und die Mitgliedstaaten ohnehin zu Vorarbeiten für die Errichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes( ead ) aufgefordert. Als Startschuss ist nicht das Inkrafttreten, sondern die Unterzeichnung des vve am 29. Oktober 2004 angegeben. Zwar ist die formelle»Vorabimplementation« des ead ohne den Verfassungsvertrag rechtlich unzulässig; politisch und praktisch jedoch analog zu früheren Vorwegnahmen eines neuen Vertrages(Währungsunion und europol nach dem Vertrag von Maastricht, Beschäftigungspolitische Koordinierung nach dem Vertrag von Amsterdam) durchaus möglich. In einigen nationalen Außenministerien werden bereits seit dem Frühjahr 2004 Umstrukturierungen auf der Verwaltungsebene vorgenommen, um die im vve sanktionierte, bislang aber in der eu -Säulenstruktur noch vorhandene Trennung der gasp -Fragen und Kommissionszuständigkeiten aufzuheben und in den Europa-Referaten zusammenzuführen. 34 Reformen durch organrechtliche Beschlüsse In einer dritten Variante könnten mit dem Instrumentarium des europäischen Sekundärrechts(Verordnungen, Beschlüsse etc.) die im vve angelegten Gründungen neuer eu -Institutionen wie eurojust und die Europäische Verteidigungsagentur vorangetrieben werden. Mit der Gemeinsamen Aktion vom 12. Juli 2004 hat der Rat der eu die Gründung der Verteidigungsagentur nach den geltenden Regeln des Vertrags von Nizza beschlossen. 35 Die Solidaritätsklausel des Artikels I-43 vve wurde bereits 34. Ebenfalls über ein Interinstitutionelles Abkommen könnten die Verfassungsregeln über die Wahl der eu -Kommission, die Verfahrensregeln zum Europäischen Bürgerbegehren sowie die Regeln der beiden Vertragsprotokolle über die Rolle der nationalen Parlamente und über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit implementiert werden. Vgl. De Witte, a.a.O., S. 10. 35. Council Joint Action 2004/551/ cfsp of 12 July 2004 on the establishment of the European Defence Agency, oj 2004, l 245/17. 182 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

vom Europäischen Rat unmittelbar nach den Terroranschlägen in Madrid umgesetzt und wird praktisch auch künftig angewendet werden. Auch die Reformen zur Zahl der Kommissare sowie zum Verfahren der Rotation der Kommissare könnten ohne den Verfassungsvertrag nach Artikel 4 des dem Vertrag von Nizza angehängten Protokolls über die Erweiterung der eu durch einen einstimmigen Beschluss des Rates bestimmt werden. Denn schließlich ist nach dem Protokoll ohnehin vorgesehen, dass nach dem Beitritt des 27sten Mitgliedstaates weniger Kommissare als Mitgliedstaaten benannt werden. Die Grenzen der informellen Inkraftsetzung Die Realisierungschancen einer Grundüberholung der eu auf dem Wege der drei vorgestellten Voice-Verfahren sind gegenwärtig als eher gering einzuschätzen. Denn über die Hintertür der Geschäftsordnungen, Abkommen und Übereinkommen beschlossene Änderungen zum Verhältnis zwischen den Organen sowie zwischen diesen und den Mitgliedstaaten könnten nicht nach der auf Regierungskonferenzen praktizierten Logik und Methode der Koppelgeschäfte vereinbart werden. Jede Einzelfrage würde daher ein höheres Maß an Kompromissbereitschaft erfordern, als dies in der Regierungskonferenz der Fall ist. Zusätzlich hätte diese Methode den Nachteil, dass sie im Ergebnis durch ihre Vielzahl von relevanten Dokumenten und Regelungswerken zu einer steigenden Intransparenz für die Bürger führen würde. Eines der Hauptziele des Verfassungsvertrags, die Vereinfachung des europäischen Primärrechts, wäre somit verfehlt. Selbst bei Anwendung der hier vorgestellten Verfahren blieben die folgenden wichtigen, im vve geregelten Reformen unberücksichtigt: die Rechtspersönlichkeit der eu , die Anwendung der Grundrechtecharta, die Normenhierarchie, die substanziellen Kompetenzerweiterungen und damit einher gehenden Souveränitätstransfers(z.B. in der Justiz- und Innenpolitik), die Änderungen im Entscheidungsmodus des Rates, die Änderungen zum Anwendungsbereich der Entscheidungsverfahren, die Bestimmungen über die zahlenmäßig fixierte Zusammensetzung der Organe(zum Beispiel im Parlament und im Gerichtshof) und die Abschaffung der Unterscheidung zwischen obligatorischen und nicht-obligatorischen Ausgaben im Haushaltsverfahren der eu . ipg 1/2005 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung 183

Fazit: Die Antizipation der Krise beschwört diese nicht herauf Gegenwärtig verhalten sich die Regierungen der eu mehr als vorsichtig, wenn es um die Frage der Reaktion auf eine Ratifikationskrise zum Verfassungsvertrag geht. Die rechtlich möglichen und politisch wünschbaren Konsequenzen werden in der Öffentlichkeit weder durchdacht noch systematisch kalkuliert. Gegen eine offene Debatte über Wege aus der Ratifikationskrise wird angeführt, dass bereits die regierungsamtliche Hypothese des Scheiterns des Verfassungsvertrages dessen Gegnern in die Hände spiele und damit letztlich die Ratifikationskrise aktiv befördere. Dieser Argumentation kann und muss mit Verweis auf die Realität des dynamischen Charakters europäischer Konstitutionalisierungsprozesse begegnet werden. Die dynamische Fortbildung der primärrechtlichen Grundlagen der eu fundiert nicht alleine auf Verträgen; die Voice-Optionen wurden und werden auch ungeachtet historischer und akuter Ratifikationskrisen genutzt. Insofern spricht nichts gegen die offene Auseinandersetzung über die Möglichkeit der Vorwegnahme einzelner, im vve normierter Reformen, die auch nach dem Scheitern des Vertrages in Kraft bleiben könnten. Problematischer ist dagegen die offene Diskussion über die Realisierung der Exit-Optionen. Hier stehen gerade diejenigen Regierungen, die durch freiwillige Referenden das Scheitern des Verfassungsvertrages wahrscheinlicher machen in der Pflicht, mögliche Auswege aus einer von ihnen möglicherweise aktiv mitverschuldeten Krise der eu zu skizzieren. Bereits die Ratifikationsprobleme zum Vertrag von Maastricht führten 1992/93 in einer eu mit zwölf Staaten zu erheblichen Umwälzungen in der konstitutionellen Architektur des politisch-institutionellen Systems der eu . Aus heutiger Sicht kann der Maastrichter Vertrag als Startpunkt einer Union betrachtet werden, in der nicht länger alle Staaten zum jeweils gleichen Zeitpunkt an der Gesamtheit der durch den Vertrag normierten, funktionalen Reichweite der Integration teilnehmen. Seit Maastricht haben – im Zuge bzw. im Lichte der jeweils anstehenden Ratifikationsprozedere – die Ausnahmeregeln und Opting-outs beständig zugenommen. Seit Maastricht bestehen faktische Abstufungen in der Vollmitgliedschaft zur eu . Die Trennung von Vollmitgliedschaft in der eu einerseits und Teilnahmeverpflichtungen an den durch die eu -Verträge erschlossenen Funktionsbereichen der Integration andererseits sollte daher als Kompromissvariante und Alternative zum einfachen Austritt stärker in den Blick der öffentlichen und parlamentarischen Diskussion genommen werden. 184 Maurer, Optionen nach dem Scheitern der EU-Verfassung ipg 1/2005

Groupthink im West Wing: Der»Vorkrieg« zum Irakkrieg STEPHAN BÖCKENFÖRDE REVIEW ESSAY Hans Blix, Mission Irak: Wahrheit und Lügen . München: Droemer, 2004. Original: Disarming Iraq, New York: Pantheon Books, 2004. Richard A. Clarke, Against All Enemies: Inside America’s War on Terror . New York: Free Press, 2004; dt.: Against All Enemies: Der Insiderbericht über Amerikas Krieg gegen den Terror . Hamburg: Hoffmann und Campe, 2004. Todd S. Purdum(and the Staff of The New York Times), A Time of Our Choosing: America’s War in Iraq . New York: Times Books, 2003. Ron Suskind, The Price of Loyalty: George W. Bush, The White House, and the Education of Paul O’Neill . New York: Simon&Schuster, 2004. Bob Woodward, Plan of Attack . New York, London: Simon&Schuster, 2004; dt.: Der Angriff . Stuttgart, München: dva, 2004. W arum kam es zum Irakkrieg? Der Verweis auf die bekannten Motive – Sturz eines Menschenrechte verachtenden Regimes, Durchsetzung der unterschiedlichen un -Resolutionen, Sicherung der weltweiten Ölversorgung, Beseitigung eines Israel gefährdenden Regimes, das zudem im Verdacht stand, den weltweiten Terrorismus zu unterstützen und sich Massenvernichtungswaffen zu beschaffen, Veränderung der geopolitischen Koordinaten durch Errichtung eines weiteren us -Brückenkopfes im Mittleren Osten – reicht zur Erklärung nicht aus. Denn das Vorgehen von Kollektivakteuren beruht jenseits von einem einzigen überragenden Interesse – dem nationalen Überleben – üblicherweise auf einer Vielzahl von – oft widersprüchlichen Motiven und Partikularinteressen der Einzelakteure, die ein undurchsichtiges Bild wechselnder Begründungen abgeben. In diesem Sinne ist auch die oft fehlinterpretierte Passage aus Paul Wolfowitz’ Vanity-Fair-Interview vom 9.5.2003 zu verstehen, in dem der ipg 1/2005 Review Essay 185

stellvertretende us -Verteidigungsminister erklärt, man habe sich auf die Massenvernichtungswaffen als Hauptmotiv für den Irakkrieg geeinigt aus»Gründen, die in der Bürokratie der us -Regierung zu suchen sind«. Dies ist kein Eingeständnis einer Verschwörung, wie mancherorts erklärt wird. Es ist lediglich ein Hinweis darauf, dass es innerhalb der Regierung eine Übereinstimmung hinsichtlich des Zieles gab, Saddam Hussein zu stürzen, dass aber Uneinigkeit darüber herrschte, welches Motiv die dazu notwendige Militäroperation rechtfertigen könnte. Am Ende waren es die von der vermeintlichen Existenz irakischer Massenvernichtungswaffen ausgehenden Gefahren, über die Einigkeit erzielt werden konnte. Damit verweist Wolfowitz’ Stellungnahme gleichzeitig auf einen wesentlich gewinnversprechenderen Erklärungsansatz, der das Verständnis für Regierungshandeln in dem spezifischen Entscheidungsprozess sucht und die Frage nach dem»Warum?« durch das»Wie?« beantwortet. Die Analyse des Entscheidungsprozesses – des Kampfes innerhalb der Regierung um Einfluss auf die für die Entscheidung letztlich zuständige Instanz: in diesem Fall den us -Präsidenten – kann die Entwicklungen erklären. Dieser Ansatz negiert Zwangsläufigkeiten. Vielmehr müssen Entscheidungen, insbesondere in Fragen von Krieg und Frieden, am Ende von den legitimierten Akteuren bewusst getroffen werden, egal, wie groß der Druck und wie schmal die Optionsbreite sein mag. Unabhängig auch davon, wie sehr der Prozess eine an einen Automatismus grenzende Eigendynamik erreicht haben mag – vor allem, wenn die Militärplanungen weit vorangeschritten sind und die Gegenseite, vor die Alternative»Krieg oder Nachgeben« gestellt, sich der Eskalationsstrategie einer»coercive diplomacy« (einer mit Zwangsmitteln drohenden Diplomatie) nicht beugen will. Unabdingbar für diesen Ansatz ist allerdings, dass man über zahlreiche Quellen Einblick in die Abläufe der jeweiligen Entscheidungsprozesse erhält. Nun hat die Bush-Regierung jedoch in ihrer ersten Amtsperiode lange Zeit erfolgreich den Informationsfluss zwischen Regierungsspitze und Öffentlichkeit weitgehend steuern und unterdrücken können. Die Anschläge vom 11.9.2001 schufen zusätzliche Möglichkeiten, einen Schutzschild aufzubauen, hinter dem eine Koterie aus»vulcans«(der Gruppe mit Bush eng verbundener außenpolitischer Berater) und Neokonservativen die Entscheidungsabläufe verbergen konnte. Eine Strategie aus Verängstigung und Einschüchterung erschwerte kritische Berichterstattung. Widerspruch – im Selbstverständnis eines sich seiner Berufung sicheren und von Selbstzweifeln nicht angekränkelten Präsidenten geradezu ein Akt von Hochverrat – wurde von der Maschinerie 186 Review Essay ipg 1/2005

des Weißen Hauses mit fast allen Mitteln bekämpft. Erst im letzten Jahr – vor dem Hintergrund der Schwierigkeiten im Irak – wagten sich mehr und mehr Autoren publizistisch aus der Deckung. Die großen Zeitungen bekennen mittlerweile kleinlaut, zu lange zu viel zugunsten der Regierung ungeprüft verbreitet zu haben; und allmählich erhält die Öffentlichkeit mehr Einblicke auch aus erster Hand in das System Bush. »It’s the decision-making process, stupid«: Fünf Blicke hinter die Kulissen Fünf Quellen – von zwei Regierungs-»Dissidenten,« zwei Journalisten und einem schwedischen Diplomaten in un -Diensten – sind an vielen Stellen bereits ausführlich diskutiert worden; im Folgenden sollen sie aber speziell unter der Frage gelesen werden, was sie zur Darstellung des »Wie?« der Golfkriegsentscheidung beitragen können. Richard Clarke hat in unterschiedlichsten sicherheitspolitischen Positionen für die us -Regierungen seit Nixon/Ford gearbeitet, bevor er, zuletzt unter Bush vom Koordinator für Sicherheit und Terrorbekämpfung auf Cyberspace-Sicherheit zurückgestuft, unter weit beachtetem Protest sein Amt aufgab. Wie Clarke hatte auch Paul O’Neill für Nixon und Ford gearbeitet und war dann in die Wirtschaft gegangen, bevor Bush ihn zum Finanzminister machte. Ende 2002 kündigte man ihm; daraufhin ließ er»seine Geschichte« von dem ehemaligen Wall Street Journal-Redakteur Ron Suskind in Worte fassen(daher werden im Folgenden die O’Neill-Zitate mit dem Namen des tatsächlichen Autors Suskind gekennzeichnet). Auch Hans Blix, mit der Durchführung der Überwachungsmaßnahmen der un im Irak beauftragt, war eine Zielscheibe der us -Regierung. Für einige spielte er möglicherweise von Anfang an ohnedies nur die Rolle des sprichwörtlichen»nützlichen Idioten«, indem er den Vereinigten Staaten – so die Hoffnung – die Argumente liefern würde, mit denen ein Krieg legitimiert werden konnte. Aus der Sicht desjenigen, dem unfreiwillig die Rolle des Erfüllungsgehilfen zugedacht worden war, analysiert Hans Blix – erklärtermaßen kein Pazifist, sondern vielmehr ein»humanitärer Falke« 1 – in seinem Buch»Mission Irak« die Entwicklungen. 1. So spricht er sich beispielsweise für die generelle Möglichkeit eines militärisch ausgeführten»regime change« aus humanitären Motiven aus(Blix, S. 335). ipg 1/2005 Review Essay 187

Dabei kann er naturgemäß nur wenig zu den Entscheidungsprozessen innerhalb der us -Regierung schreiben. Statt dessen schildert er vor allem seine Begegnungen mit Regierungsvertretern, stellt den Fortgang der Inspektionen dar und analysiert die Ereignisse vom Standpunkt der internationalen Diplomatie. Bob Woodward gilt seit seinen Enthüllungen über Watergate als die Autorität für alles, was in den verschiedenen us -Regierungen hinter den Kulissen geschieht. 2 Der für die Washington Post arbeitende Reporter verbreitet stets den Eindruck, immer mittendrin zu sein. Woodwards Buch »Plan of Attack« wurde von der New York Times die in Deutschland kaum beachtete Darstellung»A Time of Our Choosing: America’s War in Iraq« von Todd S. Purdum gegenübergestellt – eine mit dem Hintergrundwissen eines»gut unterrichteten« Journalisten geschriebene Chronik, die aber in ihren Quellen an die Bob Woodwards nicht heranreicht und überraschend wenig Einblicke hinter die Kulissen bietet. Die Arbeit mit solchen Quellen birgt Gefahren: Oft verstellt die Unmittelbarkeit der Eindrücke den analytischen Blick der Autoren. Autobiographische Berichte zeichnen sich häufig durch eine subjektiv geprägte Selektivität des präsentierten Materials aus, und sie sind meist selbstrechtfertigend einseitig in der Darstellung. Zumindest am Rande dienen sie zudem häufig auch der Abrechnung mit Widersachern: Hans Blix attackiert den Waffenkontrolleur David Kay, dem er Intrigen gegen die unmovic und seine eigene Person vorwirft; Richard Clarke rechnet mit Exfbi -Chef Louis Freeh und der – seiner Meinung nach – risikoscheuen cia ab; und Paul O’Neill greift Larry Lindsey an, den Wirtschaftsberater des Präsidenten, der schließlich gemeinsam mit O’Neill – offenbar wegen fortgesetzter Unruhestiftung – aus den Diensten der Bush-Regierung entlassen wurde. Die Lektüre dieser fünf Bücher bestätigt, dass der Irakkrieg nicht das Ergebnis vorsätzlicher Planung oder einer sinistren Verschwörung war, 2. U.a. Carl Bernstein, Bob Woodward, All the President’s Men , New York: Simon& Schuster, 1974; Carl Bernstein, Bob Woodward, Final Days. New York: Simon& Schuster, 1976. Bob Woodward, Scott Armstrong, The Brethren: Inside the Supreme Court . New York: Simon&Schuster, 1979. Bob Woodward, Veil: The Secret Wars of the CIA 1981–1987 . New York: Simon&Schuster, 1987. Bob Woodward, The Commanders . New York: Simon&Schuster, 1991. Bob Woodward, The Agenda: Inside the Clinton White House . New York: Simon&Schuster, 1994. Bob Woodward, Shadow: Five Presidents and the Legacy of Watergate . New York: Simon&Schuster, 2000. Bob Woodward, Bush at War. New York: Simon&Schuster, 2002. 188 Review Essay ipg 1/2005

in der Indizien bewusst konstruiert, erfunden oder den Geheimdiensten abgepresst wurden. Statt dessen legen die Bücher die Vermutung nahe, dass die Ursache für den Golfkrieg vor allem in einem ausgeprägten »groupthink« an der Spitze der Bush-Administration zu sehen ist. In diesem Entscheidungsmodell, das erstmals von Irving Janis im Zusammenhang mit dem Vietnamkrieg beschrieben wurde, resultiert das außenpolitische Handeln aus dem Denken in kleinen, abgeschlossenen und weitgehend homogen zusammengesetzten Zirkeln, die unter relativ hohem Außendruck stehen und – von einem Einstimmigkeitsstreben getrieben, aber oft auch von ihrer moralischen Überlegenheit überzeugt – entsprechend selektiv ihre Realität wahrnehmen und Informationen verarbeiten und widersprechende Darstellungen einfach ausschließen. 3 Gleichzeitig unterliegt die Freiheit zur Entscheidung für militärische Operationen drei einschränkenden Faktoren: Die zur Verfügung stehenden(militärischen) Mittel müssen als ausreichend betrachtet werden, eine gesellschaftliche Zustimmung muss bestehen, und schließlich müssen die am groupthink beteiligten Akteure über die politisch-rechtlichen Kompetenzen verfügen. Nun kann kein Zweifel darüber bestehen, dass die Vereinigten Staaten über unvergleichliche militärische Mittel verfügen und daher eine»Befreiungsoperation,« die sich auf den Sturz des irakischen Regimes beschränken sollte, als durchführbar angesehen wurde. Die gesellschaftliche Akzeptanz war ebenfalls vorhanden: Immer schon existierte in den Vereinigten Staaten mehrheitlich ein relativ ungetrübtes Verhältnis zum Krieg als äußerstem Mittel der Politik, und diese generelle Akzeptanz wurde durch die Anschläge vom 11.9.2001 nochmals gesteigert.»Nineeleven« wurde für die Bush-Administration, deren Mandat aus den Wahlen des November 2000 sehr schwach war, zur Rechtfertigung für praktisch alle politischen Maßnahmen – von der»präventiven Steuersenkung« (um einem in der Folge des 11.9. befürchteten Wirtschaftsabschwung zuvorzukommen) über die radikale Verschärfung der Sicherheitsgesetze bis hin zu den Elementen einer»außenpolitische Revolution«: dem Wechsel von Multilateralismus zu Unilateralismus, von Rüstungskontrolle, Abschreckung und»containment« zu Interdiktion, Präemption und Raketenabwehr, von Verhandlungen zu regime change, von Allianzen zu Adhoc-Koalitionen, von der Förderung von Geschlossenheit und Machtbalancierung zum Ausspielen von Differenzen und Meinungsverschiedenheit und der Konfrontationshaltung eines»für die Vereinigten Staaten 3. Irving Janis, Victims of Groupthink. Boston: Houghton Mifflin, 1972. ipg 1/2005 Review Essay 189

oder gegen sie«. Und schließlich steigerte sich die Vehemenz, mit der einige Regierungsmitglieder jahrelang den Sturz von Saddam Hussein propagiert hatten, nach dem 11.9.2001 zur Obsession; das»Ob?« einer Abrüstung wurde im Laufe des Jahres 2002 zu einem»Wie?«, und ein solcher Schritt wurde zugleich mit einem Regimewechsel verknüpft. Wichtig für einen groupthink-Prozess ist eine starke Konzentration von formeller und informeller Entscheidungsgewalt innerhalb der Gruppe. Der us -Präsident nimmt in diesem Fall eine besondere Rolle ein, weil er seine Berater auswählt und die Führungskräfte der Ministerien und Regierungsagenturen ernennt und so erst die Strukturen herstellt, die mal mehr, mal weniger groupthink-anfällig sind. Gleichzeitig entscheidet der Präsident als»Commander in Chief« praktisch allein über Militäreinsätze. Denn in der Verfassung ist eine klare Machtasymmetrie angelegt: Der Kongress darf Kriege zwar erklären , kann sie aber ohne den Präsidenten nicht führen. Der Präsident wiederum kann Kriege zwar führen, darf sie aber nicht erklären . So hat sich im Laufe der Zeit eine Praxis»präsidentieller«(unerklärter) Kriege eingestellt, die um so akzeptierter ist, je weniger erstens Kriege heute noch erklärt(dies geschah in der us -Geschichte ohnedies nur fünfmal), sondern bestenfalls mit Ultimaten vorbereitet werden, und je stärker zweitens der us -Präsident generell in den Mittelpunkt der Entscheidungsprozesse gerückt ist. Auch die Versuche des Kongresses Anfang der 1970er Jahre, die Entscheidungsfreiheit des Präsidenten durch die War Powers Resolution einzuschränken, liefen ins Leere, weil sie den Einfluss des Parlamentes de facto nicht stärkten, sondern im Gegenteil dem Präsidenten nun einen Zeitraum von mindestens 60 Tagen garantierten, in denen er ungehindert Kriege führen kann, während dem Kongress die Hände gebunden sind. Gleichzeitig steht dem Präsidenten immer noch die Möglichkeit offen, sich – wie im Falle der beiden Irakkriege – an den Kongress zu wenden und bevorstehende Militäreinsätze autorisieren zu lassen, wenn er die Verantwortung nicht alleine tragen will. Dieser Blick auf das us -System zeigt, warum sich derartige groupthink-Entscheidungsprozesse für Deutschland nicht ernsthaft denken lassen. Zum Vergleich: Noch muss der Bundestag Militäreinsätzen der »Parlamentsarmee«(so der Verfassungsgerichtsspruch von 1994) vorab zustimmen. Zwar wird hierzulande die die Regierung tragende Parlamentsmehrheit der Regierung bei diesen Abstimmungen nicht in den Rücken fallen(notfalls muss die Regierung ihrerseits den Druck entsprechend erhöhen, siehe den Fall des Afghanistan-Beschlusses). Aber in je190 Review Essay ipg 1/2005

dem Fall wird sich die Regierung der öffentlichen Diskussion in einem wesentlich höheren Maße stellen müssen, als dies für die Vereinigten Staaten gilt. Und der Widerstand in breiten Teilen der Bevölkerung gegen Militäreinsätze als gleichberechtigtes Mittel der Politik ist(vorerst noch) ausgesprochen hoch. So sorgt der Kontrollmechanismus dafür, dass in Deutschland ein hinter den Kulissen stattfindendes groupthink als Auslöser für einen Krieg weniger zu befürchten ist als in den usa . »Nine Eleven« als Wendepunkt Der entscheidende Katalysator für den Irakkrieg waren die Anschläge vom 11. September 2001. Zwar war die Idee eines Regimewechsels im Irak, der 1998 zum offiziellen Politikziel geworden war, nie in Frage gestellt worden – daher ist man als Leser auch verwundert über das Erstaunen von Paul O’Neill , dass sich die Bush-Regierung gleich zu Beginn der Amtszeit bereits mit der Situation im Irak befasst habe(»Ten days in, and it was about Iraq.« Suskind, S. 75). Allerdings beschränkte sich die us -Regierung vor dem 11. September 2001 auf eine Strategie aus lediglich das Regime unmittelbar treffenden»smart sanctions« und der Unterstützung der irakischen Opposition. Vor dem Hintergrund dieser Politik konnte Außenminister Powell Ende Februar 2001 noch erklären, der Irak besitze keine nennenswerten Massenvernichtungswaffenpotenziale mehr(Blix, S. 289). Der Präsident hielt sich in dieser Phase weitgehend aus der Irakpolitik heraus, wie sich bei Woodward und bei Suskind gleichermaßen lesen lässt; dass es aber hinter den Kulissen offenbar gleichzeitig massive Streitigkeiten zwischen der»in-group« um Cheney, Rumsfeld, Wolfowitz, Douglas Feith(als Nummer Drei im Verteidigungsministerium für politische Grundsätze verantwortlich) sowie Richard Perle(dem Vorsitzenden des einflussreichen Defense Policy Board) auf der einen und den Outsidern aus Powell und Hugh Shelton(dem Vorsitzenden der Vereinigten Generalstäbe) auf der anderen Seite gab, schildert Suskind in der Rückschau. Mit den Anschlägen des 11. September 2001 verschoben sich dann die Perspektiven innerhalb der Administration. Jetzt ging es nicht mehr um Russland oder China, sondern um den internationalen Terrorismus. Und für einige Regierungsvertreter eben auch um den Irak: So drängte vor allem Wolfowitz sofort auf einen Angriff gegen Bagdad – nicht überraschend, denn Wolfowitz gehörte schon 1979 zu einer kleinen Gruppe ipg 1/2005 Review Essay 191

von Außenpolitik-Experten, die in dem kurz zuvor an die Macht gekommenen Saddam Hussein eine Gefahr für die gesamte Region gesehen hatten. Außerdem hatte sich Wolfowitz auch bemüht, mit Rückgriff auf eine frühere, von Laurie Mylroie vom konservativen American Enterprise Institute verbreitete Theorie Saddam Hussein zum Drahtzieher für den Anschlag auf das World Trade Center im Februar 1993 zu erklären 4 und so eine Verbindung zwischen seinem Regime und dem islamistischen Terrorismus herzustellen. Doch obwohl Wolfowitz den Präsidenten zunächst stark beeinflusste(Clarke, S. 32), entschied dieser, zunächst die Taliban in Afghanistan auszuschalten, trug allerdings auch – so Woodward – am 21.11.2001 seinem Verteidigungsminister Rumsfeld auf, die alten Angriffspläne gegen den Irak zu überarbeiten. Mit diesem Beschluss – so kann man argumentieren – nimmt der Eskalationsmechanismus seinen Ausgang. »Nine-eleven« stärkte die Position derjenigen Kräfte innerhalb der Bush-Regierung(und ihnen nahestehender Gruppen, etwa aus dem Umfeld des oft zitierten Project for the New American Century und des American Enterprise Institute), die sich immer schon für ein schnelles und aktiv herbeigeführtes Ende des irakischen Regimes ausgesprochen hatten. Darüber haben jedoch – folgt man(mit aller gebotenen Vorsicht) den Schilderungen O’Neills – in der Regierung offenbar ernsthafte Debatten niemals stattgefunden. Vielmehr gewinnt man als Leser den Eindruck, dass eine Debattenkultur in der Bush-Regierung generell inexistent ist. Stattdessen sind die Aussprachen bis in das letzte Detail inszeniert, Wortmeldungen und Beiträge vorab festgelegt. Es ist ein in jeder Hinsicht »broken process« der Entscheidungsfindung, wie O’Neill findet(Suskind, 97). Ein Prozess, der von Ideologen gesteuert wird, die generell ihre Vorstellungen – egal, ob das Recht zur Präemption oder unbedingte Steuersenkungen – mit allen Mitteln(auch durch Intrigen und gezielte Falschinformation, wenn nötig) zu erreichen suchen. 5 4. Siehe Laurie Mylroie, Study of Revenge: Saddam Hussein’s Unfinished War against America. Washington: American Enterprise Institute Press, 2000; siehe auch Laurie Mylroie, The War Against America: Saddam Hussein and the World Trade Center Attacks: A Study of Revenge . Washington: American Enterprise Institute Press, 2001. 5. O’Neill nennt als ein Beispiel für eine solche Strategie die Verbreitung falscher Informationen über die Verschuldungssituation(es wurden falsche Laufzeiten von Schuldpapieren angegeben). Auf der Basis dieser Falschinformationen war es im Sommer 2001 möglich, den Widerstand auch in den eigenen Reihen gegen die erste Steuerrückzahlung zu brechen. O’Neills Ministerium bemerkte den Fehler erst, als das Weiße Haus die entsprechenden Presseerklärungen zur Steuerrückzahlung bereits verbreitet hatte und damit der Schritt nicht mehr umzukehren war. 192 Review Essay ipg 1/2005

O’Neills Darstellungen des Präsidenten und seines Umfeldes entsprechen allen negativen Vorurteilen und Klischees über die Bush-Administration: Dem Leser wird ein Hof haltender, zum Narzissmus neigender Präsident präsentiert, der gekennzeichnet ist von offensichtlicher intellektueller Überfordertheit, geringer und an Desinteresse grenzender Aufnahmefähigkeit sowie einer reaganesken Abneigung gegen Detailarbeit, der umgeben ist von einem Zirkel, in dem Kameraderie und strikte Loyalität herrschen und der wiederum nach außen durch eine strenge, vom Vizepräsidenten organisierte Prätorianergarde abgeschirmt wird. Nun wird man O’Neills Schilderungen vor dem Hintergrund der von ihm erlittenen persönlichen Erniedrigungen lesen müssen. Gleichzeitig widmet sich O’Neill in seinem Buch nicht hauptsächlich den Vorbereitungen zum Irakkrieg, und auch der 11. September nimmt keine besondere Stellung ein. Stattdessen behandelt der ehemalige Finanzminister vor allem die Fragen, wie der Klimaschutz und die Umweltpolitik in der Regierung betrachtet wurden und welche Rolle die Umweltministerin Christine Todd Whitman dabei zu spielen hatte. Es geht auch um seine eigene hiv / aids -Initiative und den Schuldenerlass für mehrere afrikanische Länder und vor allem um die amerikanische Finanzpolitik. Interessant ist am Rande, wie die Regierung sich vor allem konservativer Medien für ihre Propagandaarbeit bedient. So klagt O’Neill beispielsweise, dass seine Memos an den Präsidenten zwar nicht von diesem selbst gelesen, aber offenbar von Dritten – O’Neill hat vor allem Larry Lindsey, den Wirtschaftsberater des Präsidenten, in Verdacht, charakterisiert darüber hinaus aber auch den Vizepräsidenten als einen Meister der Intrige(Suskind, S. 120) – gezielt an die Presse weitergegeben wurden. Eine besondere Rolle spielt offenbar eine Reihe konservativer Kolumnisten, die von der Regierung strategisch in ihre Öffentlichkeitsarbeit eingespannt werden. 6 In ähnlicher Weise spricht Hans Blix von einer»großzügigen Vereinnahmung« der Medien(Blix, S. 121) und weist in diesem Zusammenhang mehrfach darauf hin, dass seine Unterredungen mit Re6. Ein Beispiel dafür ist die öffentliche Enttarnung der cia -Agentin Valerie Plame durch den Kolumnisten Robert Novak in der Washington Times, nachdem Plames Ehemann Joseph Wilson am 6.7.2003 in der New York Times Vermutungen angestellt hatte, die us -Regierung habe bewusst seinen negativen Bericht über Urankäufe durch die irakische Regierung im Niger ignoriert; vgl. Joseph Wilson, The Politics of Truth: Inside the Lies that Led to War and Betrayed My Wife’s CIA Identity . New York: Carroll&Graf Publishers, 2004, S. 2; dt.: Politik der Wahrheit: Die Lügen, die Bush die Zukunft kosten könnten . Frankfurt: S. Fischer, 2004. ipg 1/2005 Review Essay 193

gierungsvertretern – insbesondere mit Condoleezza Rice – meist gänzlich anders und weit weniger konfrontativ verliefen, als sie in der Presse im Anschluss dargestellt wurden. Es gab also – so Blix – offenbar verschiedene Stellen innerhalb der us -Regierung, die ein Interesse daran hatten, die Tatsachen in ein falsches Licht zu rücken und für die öffentliche Meinung eine propagandistische»virtuelle Realität«(Blix, S. 247) aufzubauen. Die Regierung hat es mit ihrer Medienarbeit geschafft, in weiten Teilen der amerikanischen Öffentlichkeit den Eindruck zu verbreiten, dass Saddam Hussein hinter den Anschlägen des 11. September 2001 stand und über ein Arsenal einsatzbereiter Massenvernichtungswaffen verfügte, die er entweder selbst nutzen oder an Terroristen weitergeben könnte. Da es aber nie schlagende Beweise gab, wurde nicht nur jede vorsichtigere oder abweichende Einschätzung unterdrückt, sondern es wurde auch jedes Indiz herangezogen, das die eigene Position unterstützte, und jeder zurückhaltende Konjunktiv in den unterschiedlichen Berichten wurde in einen bedrohlichen Indikativ verwandelt. 7 Dazu gehörten Verdächtigungen, der Irak habe sich Uran im Niger beschaffen wollen, oder ein Hinweis auf Aluminiumröhren, die angeblich für Anreicherungsanlagen gedacht sein sollten, obwohl das für Nuklearfragen zuständige Energieministerium schon früh zu dem Ergebnis gekommen war, dass diese dafür vollkommen unbrauchbar waren. 8 Der Fund von Streubomben und Drohnen wurde genutzt, um Hans Blix’ Mission als»uneffektiv« und»parteilich zugunsten des Irak« zu diskreditieren(vgl. Blix, S. 279 ff), obwohl die us Air Force selbst sofort erklärt hatte, dass die Drohnen gänzlich ungeeignet für Angriffe mit B- und CWaffen gewesen wären. Zieht man O’Neills Darstellungen mit heran, kann der Verdacht nicht von der Hand gewiesen werden, dass die Regierung vornehmlich darauf baute, von ihren pr -Spezialisten»Tatsachen« in die Welt setzen und anschließend durch eng verbundene Medienkanäle – insbesondere Fox 7. Vgl. dazu u.a. Seymour Hersh,»The Stovepipe«, The New Yorker , 27.10.2003, http:// www.newyorker.com/printable/?fact/031027fa_fact(31.7.2004). 8. Siehe dazu u.a. David Barstow,»How the White House Embraced Disputed Arms Intelligence«, in: New York Times , 3. Oktober 2004, www.nytimes.com/2004/10/ 03/international/middleeast/03tube.html; darin wird unter anderem die These aufgestellt, dass die Geheimdienste ihre Informationen bewusst nach den Vorstellungen der Regierungsspitze formulierten, indem sie abweichende Meinungen und widersprüchliches Material nicht berücksichtigten. 194 Review Essay ipg 1/2005

News, den Weekly Standard, aber auch die London Times(die alle drei übrigens von Murdochs News Corporation kontrolliert werden) – verbreiten zu lassen, um so den Diskurs zu bestimmen. Die Abschottung der in-group Mit O’Neills kritischer Darstellung der inneren Abläufe in der BushRegierung und der Verfasstheit der Administrationsführung stimmt auch Richard Clarkes Beschreibung weitgehend überein. Allerdings muss man – wie schon im Falle O’Neills – sicher auch bei Clarke aufgrund seiner persönlichen Betroffenheit einige Vorsicht bei der Lektüre walten lassen: Nicht nur ist sein Buch sehr persönlich motiviert(erklärtermaßen ein Vermächtnis für seinen bei den Anschlägen vom 11. September ums Leben gekommenen Freund und Kollegen John O’Neill 9 ), sondern ganz augenscheinlich ist Clarke auch enttäuscht von der Bush-Administration, die ihn degradiert(Clarke verlor im System Bush seinen Kabinettsrang, den er unter Clinton bekleidet hatte) und zudem lange seine Terrorwarnungen ignoriert hatte.(Interessant auch, dass Clarke in den Berichten der anderen Autoren praktisch nicht vorkommt – man mag sich also fragen, welche Rolle er tatsächlich innerhalb der Regierung gespielt hat). In Clarkes Augen ist der Irakkrieg ein großer Fehler gewesen, der nur von der Wichtigkeit des Anti-Terror-Kampfes ablenkte. Dass die Terroristen in diesem Kampf aber überhaupt so stark werden konnten, lastet Clarke vor allem den Regierungen Reagan und(George Herbert Walker) Bush an, die in den Jahren zwischen 1981 und 1993 niemals mit der gebotenen Härte auf die verschiedenen Terroranschläge reagiert hätten. Erst die Clinton-Regierung habe dem Terrorismus den angemessenen Stellenwert verliehen. So sei es der us -Regierung nach dem ersten Anschlag auf das World Trade Center im Februar 1993 gelungen, zumindest innerhalb der usa – vor allem vor dem Jahreswechsel 1999/2000 – weitere Anschläge zu verhindern, Umstrukturierungen innerhalb des Apparates vorzunehmen und den Begriff der»nationalen Sicherheit« neu zu formulieren(in diesem Zuge geriet auch zwischenzeitlich der Iran als terrorunterstützender Staat ins militärische Fadenkreuz). Trotz der Neuaus9. John O’Neill(nicht verwandt mit Paul O’Neill) hatte, zermürbt durch die bürokratischen Kämpfe, seine Position als Terrorspezialist beim fbi aufgegeben und war in seiner neuen Position verantwortlich für die Sicherheit in den Twin Towers. ipg 1/2005 Review Essay 195

richtung seien jedoch – so beklagt Clarke – immer noch viele geplante Operationen an der Risikoscheu der cia -Führung gescheitert; außerdem habe sich das fbi als vollkommen überfordert bei der Bekämpfung der terroristischen Strukturen erwiesen. Mit der Amtsübernahme durch die Regierung Bush im Januar 2001 sei dann – in erster Linie unter der Führung von Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice und ihrem Stellvertreter Stephen Hadley – ein alter, den Paradigmen des Kalten Krieges anhängender Geist in das Weiße Haus zurückgekehrt(Clarke, S. 230ff). Clarkes Bemühen, das Kabinett und den Präsidenten über die drohende Terrorismusgefahr zu unterrichten, sei – so Clarke – vor allem von Rice blockiert worden, die sich im ersten Halbjahr 2001 im Wesentlichen auf Russland(ihr persönliches akademisches Spezialgebiet), das Raketenabwehrprojekt und die Zukunft des abm -Vertrages konzentriert habe – und dies offenbar so sehr, dass der Präsident schließlich selbst ungeduldig nach einer Anti-Terror-Strategie verlangt habe(Clarke, S. 235). So kam es erst am 4.9.2001 zu einem – im Übrigen ergebnislosen – Briefing durch Clarke auf der Kabinettsebene. Einer der Gründe für diese Informationspolitik ist in dem»Bushspezifischen« Aufbau des Apparates zu sehen: Während beispielsweise Clinton einen engen professionellen Kontakt zu seinen verschiedenen Mitarbeitern unterhielt und sich ohne Umwege und Zwischenstationen mit unterschiedlichsten Standpunkten konfrontieren ließ, arbeitet George W. Bush ausschließlich mit seinem engsten Beraterkreis. Dieser wiederum besitze – wie Clarke bemerkt – kein Interesse an komplizierten Sachverhalten und scheine sich lediglich für diejenigen Fragen zu interessieren, auf die er bereits Antworten habe(Clarke, S. 243). Dabei sei der Nationale Sicherheitsrat unter der Führung von Condoleezza Rice zu einem Koordinationsmechanismus degradiert worden und keine Institution mehr, in der beraten oder Politik formuliert werde(Clarke, S. 230). Dies ist ein Teil jener groupthink-Konstellation, die sich auch in O’Neills Schilderungen wiederfindet; er spricht von der»in-group« als »echo chamber«(Suskind, S. 293), in der der Präsident wie ein»blind man in a room full of deaf people«(Suskind, S. 149) agiere. Offensichtlich wurde nie in Betracht gezogen, dass Entwicklungen auch in andere als von der»in-group« angenommene Richtungen gehen könnten. Keine Rede von dem von Clarke geforderten»counterfactual thinking« (Clarke, S. 88) oder jenen»B-Teams«, in denen Regierungspositionen kontinuierlich hinterfragt werden(und in denen beispielsweise Wolfowitz Mitte der 1970er Jahre groß geworden war). Statt dessen massiver 196 Review Essay ipg 1/2005

Druck auf andere, die Positionen der»in-group« weitgehend ungeprüft, zumindest aber widerspruchslos zu übernehmen. 10 Ganz offensichtlich war die Regierungsspitze so von ihren Vorstellungen überzeugt und in ihrem Diskurs so hermetisch nach außen abgeschlossen(auch Woodward verweist darauf, dass Geheimdienstwarnungen hinsichtlich der Qualität des Materials die Regierungsspitze möglicherweise nie erreicht haben könnten; Woodward, S. 356), dass für sie keine andere Interpretation möglich war als die, dass der Irak über Massenvernichtungswaffen verfügen musste . Als die unmovic -Inspekteure nichts zutage förderten, gab es auch dafür nur eine logische Erklärung: Die Inspekteure suchten gar nicht wirklich, sondern sahen ihren Auftrag im Wesentlichen darin, nichts zu entdecken(vgl. Blix, S. 309). Entsprechend warf John Wolf, Leiter der Abteilung für Nonproliferation im us Außenministerium, Hans Blix mehrfach vor, amerikanischen Geheimdiensthinweisen überhaupt nicht nachzugehen. Auch Vizepräsident Cheney erklärte in seiner Rede am 26.8.2002 in Nashville, er traue Überläufern mehr als der unmovic . Douglas Feith, als»Nummer Drei« im Verteidigungsministerium an einer entscheidenden, politikbildenden Stelle positioniert, deutete sogar an, die Inspektoren könnten möglicherweise Waffen selbst versteckt haben(Blix, S. 81). Als am Ende aber selbst die eigene Iraq Survey Group unter David Kay nichts fand, ließ dies zunächst nur zwei Schlüsse zu: Die Waffen seien entweder besonders gut versteckt oder einfach vor oder während des Krieges über die Grenze nach Syrien geschafft worden. Clash of Civilizations in der US-Regierung Im innersten Regierungskreis war man zudem – darauf weist Todd Purdum in seinem Buch hin – überzeugt, dass Saddam Hussein schon 1991 von den Vereinigten Staaten hätte gestürzt werden sollen(Purdum, S. 4; zu diesem Personenkreis gehört nach eigener Aussage übrigens auch Richard Clarke, der – ungeachtet seiner Bush-kritischen Haltung – wirklich alles andere als ein Pazifist ist). Mit seinem Buch»A Time of Our Choosing« hat Purdum eine journalistische Chronik vorgelegt, die in 10. Siehe zum Problem des groupthink in der Bush-Administration auch: Vicki Kemper,»Groupthink Viewed as Culprit in Move to War,« Los Angeles Times , 10.7.2004. http://www.latimes.com/news/printedition/asection/la-nagroupthink10jul10,1,1539928.story?coll=la-news-a_section(11.7.2004). ipg 1/2005 Review Essay 197

manchen Passagen an»The Generals’ War« seines New York Times-Kollegen Michael R. Gordon 11 über den Golfkrieg 1990/91 erinnert. Allerdings bleibt Purdum in seiner Darstellung sehr an der Oberfläche und damit am Ende – bedenkt man, dass ihm zahlreiche renommierte Redaktionskollegen zugearbeitet haben – überraschend zahnlos. Er illustriert den Zusammenstoß der Kulturen zwischen dem Außen- und dem Verteidigungsministerium in Washington, beschreibt die biographischen Hintergründe und Charaktere von Cheney, Rumsfeld, Powell und Wolfowitz –»if Paul Wolfowitz was the administration’s optimistic foreign policy conservative, firm in his belief about the democratic potential of Iraq, Cheney was its reigning pessimist, with one simple goal: to stop Saddam once and for all«(Purdum, S. 44) – und führt den Leser durch die verschiedenen zeitlichen Etappen der Entwicklung hin zum Kriegsausbruch: jene kurze»fünftägige multilaterale Euphorie« im September 2002, nachdem es Powell im August gelungen war, den Präsidenten zum Gang vor die Vereinten Nationen zu bewegen – und das Ende dieser Euphorie, nachdem vor allem Frankreich und Deutschland ablehnend reagiert hatten(Purdum S. 44ff). Purdum beschreibt, wie sich Colin Powell und Dominique de Villepin mit der Resolution 1441 zunächst auf einen Kompromiss einigten und festlegten, dass erst der Nachweis einer falschen Deklaration zusammen mit dem Nichtkooperieren des Irak einen »material breach« darstellen sollte, bevor es im Laufe des Januar 2003 zur Isolierung Powells durch Fischer und de Villepin kam und Frankreich offen drohte, gegen eine neue Resolution ein Veto einzulegen. Daneben schildert Purdum auch einige Kriegsepisoden – unter anderem die Befreiung von Jessica Lynch, den propagandistisch aufgemachten Sturz der Statue von Saddam Hussein und die pr -»Mission Accomplished«-Aktion des Präsidenten(die einmal mehr dessen Hang zu selbstverliebtem Auftreten dokumentiert). Offensichtlich mehr Zeitungsreporter als Buchautor, legt Purdum so am Ende doch nur eine einen Überblick vermittelnde Einstiegslektüre vor – eine ausgeschmückte Chronologie, die wenig Erklärung bietet und nichts wirklich Neues zutage fördert. 11. Michael R. Gordon, Bernard E. Trainor, The Generals’ War: The Inside Story of the Conflict in the Gulf . Boston, New York: Little, Brown and Company, 1995. 198 Review Essay ipg 1/2005

Von der Ungewissheit zum gewissen Ende: Die Eigendynamik des Entscheidungsprozesses Neue Fakten(wenngleich auch keine erklärenden Zusammenhänge) findet man hingegen bei Woodward , der anerkannten Autorität, wenn es um Blicke hinter die Kulissen geht. Doch hinter der Daumenregel»When in doubt, go with Woodward« 12 verbirgt sich das Problem, dass Woodward, der sich nach eigenen Angaben auf 75»key people directly involved in the events« bezieht, seine Quellen nicht offenlegt – als Enthüllungsjournalist gar nicht offenlegen kann. Er wird so gewissermaßen selbst zur Quelle, indem er etwas Evangeliumhaftes –»die Irakkriegsvorbereitung nach Woodward« eben – vorlegt. So wird die Anerkennung von Woodwards Autorität zur reinen Glaubensfrage: Denn hält man sich vor Augen, wie extrem der innere Kreis um den Präsidenten auf Wasserdichte angelegt ist, muss man sich fragen, wer es gewagt haben könnte, mit Woodward überhaupt zu sprechen. 13 Oder ob möglicherweise jemand(jenseits von Bush und Rumsfeld, die beide Woodward Interviews gegeben haben) gar beauftragt worden sein könnte, dies zu tun, um eine bestimmte Seite der Geschichte darzustellen. In jedem Fall ist Woodwards Buch – wie fast immer – ein Politikum. Darüber hinaus muss man sich stets vergegenwärtigen, dass Woodward nur eine mögliche , oft aus anekdotischem Material zusammengesetzte Geschichte erzählt, die also nie vollständig ist, auch wenn sie dem Leser in ihrer Vielschichtigkeit Vollständigkeit vorgaukeln mag. In gewisser Weise schreibt Woodward auch ein – offensichtlich der Authentizität halber mit zahlreichen Vulgarismen angereichertes – Lesedrama(dies ist in seinem vorherigen Buch,»Bush at War«, 14 durch eine Auflistung der»Personen« –»Cast of Characters« – im Vorspann deutlich zum Ausdruck gebracht worden). Das Personal, Rollen und Charaktere wirken allerdings holzschnittartig in diesem Schauspiel: Cheney erscheint als undurchschaubarer Finsterling, der als»self-appointed special examiner of worst-case scenarios«(Woodward, S. 239) bereit ist, alles 12. Al Kamen,»Revolving Place Cards at Camp David«, Washington Post , 28.7.2004, A 17. 13. Es ist oft spekuliert worden, dass die Informationen aus dem unmittelbaren Umfeld von Powell kommen könnten; angesichts des breiten Raumes, den die Schilderung der Militärplanungen einnehmen, könnte eine Vielzahl der Informationen aber auch aus den Reihen skeptischer Militärs stammen. 14. Bob Woodward, Bush at War . New York: Simon&Schuster, 2002. ipg 1/2005 Review Essay 199

Denkbare als existierende Tatsache aufzufassen(Woodward, S. 292). Rumsfeld ist ein detailversessener, sich nie zufriedengebender Technokrat, Powell der Außenseiter, der wenig Achtung für Condoleezza Rice aufbringen kann und mit Cheney einen erbitterten Kleinkrieg führt, Wolfowitz der von der allbefreienden Wirkung einer Demokratisierung zutiefst Überzeugte. Der Präsident schließlich wird dargestellt als ein von sich und seinen grandiosen Weltverbesserungsplänen selbst am meisten Beeindruckter, der besonders fasziniert von der Idee zu sein scheint, dass Vater und Sohn am gleichen Schauplatz Krieg führen, und der den Irakkrieg für»the story of the 21st century« hält(Woodward, S. 424). Gleichsam»en passant« räumt Woodward mit dem Vorurteil auf, der Krieg könne mit Blick auf die Wahlen 2004 begonnen worden – also ein »Wag the Dog«-Krieg – sein; im Gegenteil sah Bushs Wahlkampfmanager Karl Rove den Krieg sogar als höchst hinderlich an, weil der Präsident dadurch ab dem Frühjahr 2003 vom notwendigen Einsammeln von Wahlkampfspenden abgehalten worden ist(Woodward, S. 254 ff). Interessant auch Woodwards Darstellung, wie die»Axis-of-Evil«-Terminologie entstanden sein soll: Ursprünglich hatte Bushs Redenschreiber David Frum von einer(vermeintlich) zwischen Saddam Husseins und dem internationalen Terrorismus bestehenden»axis of hatred« gesprochen; dieser Terminus wurde anschließend von Michael Gerson, Bushs wichtigstem Redenschreiber, in»axis of evil« geändert(dies auch, weil es gut nach Reagans Wort vom»evil empire« klang) und später von Rice und Hadley – zur Verschleierung der Prioritäten – zusätzlich um die Staaten Iran und Nordkorea ergänzt. So einfach können Erklärungen sein, wenn nur wenige Akteure die Politik bestimmen. Drei Aspekte gehen aus Woodwards Darstellung in 35 rhapsodisch verfassten –»short-cuts«-ähnlich videoästhetisch schnell aufeinander folgenden – Kapiteln als herausragend hervor: Erstens die Ungewissheit, die Widersprüchlichkeit und am Ende doch ein gewisser Automatismus des Entscheidungsprozesses, zweitens der Grad, zu dem die us -Geheimdienste in den Monaten vor dem Krieg innerhalb des Irak aktiv waren, und drittens schließlich die Langwierigkeit der Militärplanung, durch die Woodward den Leser Briefing für Briefing, Revision für Revision führt. Mit Bushs Anordnung an Rumsfeld am 21.11.2001, die alten Planungen für einen Irakkrieg überarbeiten zu lassen, kam es zu einem konflikthaften Nebeneinander von Kriegsplanung einerseits und diplomatischer Kriegsvermeidung andererseits(Woodward, S. 3). Aufgrund dieser Anweisung ließ Rumsfeld die alte auf das Jahr 1991 zurückgehende und auf 200 Review Essay ipg 1/2005

massive Bodenoperationen setzende Angriffsplanung in einem»unaufhörlichen« Prozess(»iterative planning«) weiterentwickeln, indem er seine eigenen Prioritäten – schneller, leichter und mit weniger Personal (schon um den Eindruck einer Besatzungsarmee zu vermeiden), größere Ziele bei kürzerer Vorlaufzeit – durchsetzte. So entstand bis zum Februar 2002 die»Shock-and-Awe«-Strategie 15 , und die Zeitplanung wurde schrittweise von einem 90-45-90-Tage-Ansatz(90 Tage Vorbereitung, 45 Tage Krieg aus der Luft, 90 Tage Krieg am Boden) auf ein logistisch komplizierteres 5-11-16-125-Konzept umgestellt(fünf Tage Luftbrücke, elf Tage Streitkräftetransport, 16 Tage Luftangriffe und Einsatz von Special Operation Forces, 125 Tage Bodenkrieg, gefolgt von einer Stabilisierungsoperation von nicht übersehbarer Zeitdauer). Nach Woodward war das State Department aus diesen Planungen weitgehend ausgeschlossen – bemerkenswert, wenn man Colin Powells Lebenslauf und Erfahrung als Militär bedenkt. Als der Außenminister am 5.8.2002 im Weißen Haus endlich eingeweiht wurde, warnte er Bush mit der(auf den Kolumnisten Thomas Friedman zurückgehenden)»Pottery Barn«-Regel vor einem Alleingang:»You break it – you own it« – wer den Schaden anrichtet, muss dafür auch geradestehen. Mit Hilfe von Condoleezza Rice(und am Ende von Tony Blair) setzte Powell gegen den erbitterten Widerstand von Cheney die Einbeziehung der Vereinten Nationen durch, musste allerdings im Gegenzug hinnehmen, dass in der BushRede vor der Generalversammlung am 12.9.2002 die Weltorganisation selbst zur Disposition gestellt, sie zumindest zu einer Hilfsorganisation der Vereinigten Staaten degradiert wurde – mit der Folge, dass auf der einen Seite die europäischen Alliierten und Kofi Annan sehr reserviert reagierten und auf der anderen Seite der Vizepräsident mit seiner Rede vor den Veterans of Foreign Wars am 26.8.2002 in Nashville auf klare Distanz zu jeder un -Rolle und zu den un -Inspektionen ging. Zu diesem Zeitpunkt tappten die us -Geheimdienste offenbar noch vollkommen im Dunkeln, wie im Oktober 2002 durch eine Reihe von internen Stellungnahmen klar wurde(Woodward, S. 194ff); selbst die Regierungsspitze zeigte sich bei der Präsentation des Geheimdienstma15. Dass»Shock and Awe« auf ein Konzept von 1996 zurückgeht(Harlan K. Ullman, James P. Wade, Shock and Awe: Achieving Rapid Dominance . Washington: ndu Press, 1996), nach dem ein Gegner durch einen mit überwältigender Militärmacht ausgeführten Angriff in kürzester Zeit zur Aufgabe gezwungen werden soll, erfährt man wiederum bei Purdum(S. 124). ipg 1/2005 Review Essay 201

terials am 21.12.2002 sehr enttäuscht, und am Ende ließ sie sich in ihrem guten Glauben nur von den Beteuerungen des damaligen cia -Direktors George Tenet bestärken, man könne aus dem Material wasserdichte Vorwürfe konstruieren, die die Welt schon überzeugen würden(Woodward, S. 249). Dass man vor diesem Hintergrund die Selbstdeklaration des Irak vom 7.12.2002 als vollkommen unzureichend diffamierte, zeigt, wie sehr sich die us -Regierung von diesem Glauben leiten ließ. In Woodwards Darstellung wird die Eigendynamik der Entwicklung deutlich: Selbst wenn der Präsident nicht mit aller Macht ein militärisches Vorgehen anstrebte, war die Entwicklung doch kaum noch zu stoppen. Die militärischen Planungen fanden unabhängig vom Entscheidungsprozess im Weißen Haus statt, waren aber auch die Voraussetzung für die Option einer Militäroperation und trugen so das Element einer gewissen »Unausweichlichkeit« in sich. Bekannt war, dass man im Sommer aufgrund des Wetters keinen Bodenkrieg führen und die Truppen auch nicht in der Wüste stationiert halten konnte. Außerdem schienen – so deutet Woodward an – die Saudis in Sorge zu sein, die Vereinigten Staaten könnten sich am Ende doch mit Inspektionen und fortgesetztem containment begnügen. Das alles sprach für einen Krieg im Frühjahr 2003. Zugleich erscheint in Woodwards Darstellung ein Faktor ausschlaggebend zu sein, der sonst kaum genannt wird: Seit dem Sommer 2002 operierten cia -Agenten(ausgestattet mit einem Etat von mindestens 189 Millionen Dollar) im Irak, deren Leben zunehmend gefährdet war, wenn die Regierung mit dem Krieg wartete oder – noch problematischer – möglicherweise einige Regierungsmitglieder schließlich sogar mit einer Kriegsvermeidungsstrategie erfolgreich gewesen wären. Dieser Faktor kann erklären, dass Bush Anfang Januar 2003 offenbar endgültig zu dem Ergebnis kam, der Krieg sei unausweichlich geworden; 16 und warum ein Kompromiss, der auf ein Bleiben Saddam Husseins hinausgelaufen wäre, vollkommen inakzeptabel geworden war. Dies lässt zugleich Zweifel aufkommen, ob denn am Ende wirklich die kompromisslose Haltung Frankreichs und Deutschlands dafür verantwortlich gewesen ist, dass Außenminister Powell in das Lager der Kriegsbefürworter getrieben wurde, oder ob dies nicht vielmehr aufgrund 16. Condoleezza Rice widersprach dieser Darstellung; nach ihren Aussagen hat der Präsident erst im März 2003 entschieden, den Krieg zu führen; vgl. Kirk Semple, Carla Baranauckas,»Rice Denies Claim in Date that Bush Decided to Go to War«, New York Times , 18.4.2004. 202 Review Essay ipg 1/2005

schlichter Staatsräson geschah. Immerhin: Schon im Fall des Golfkrieges 1990/91 hatte Powell zunächst nach Kräften im Vorfeld gebremst und blockiert – und marschierte am Ende doch loyal an der Seite seines Präsidenten mit. Die Vereinten Nationen: Bühne oder Statist? Wenn schließlich vor allem die Sorge um die Agenten den Zeitpunkt des Krieges bestimmte, müssen in der Rückschau viele der im un -Rahmen noch nach dem Januar 2003 unternommenen Anstrengungen als Farce erscheinen. Für die Vereinten Nationen war es, so Hans Blix in seiner kritischen Rückschau, zum zentralen Konflikt gekommen, als neben die »geduldige« Resolution 1284 aus dem Jahr 1999, die auf eine kontrollierte Abrüstung setzte, in der Folge des 11.9.2001 die»ungeduldige« Resolution 1441 getreten war(Blix, S. 250). Dieses Nebeneinander war symptomatisch für den Wechsel des Konfliktes von einem» usa vs. Irak« über das »Ob?« einer Abrüstung hin zu einem Konflikt zwischen den Vereinigten Staaten und einer widerstrebenden Mehrheit im Sicherheitsrat über die Frage des»Wie?« dieser Abrüstung. Mit anderen Worten: Der Streit um eine nichtmilitärische Abrüstung gegenüber einem militärischen regime change. Die Krise wurde am 12.9.2002 mit der Rede des Präsidenten vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen, spätestens aber mit der us -Politik ab Januar 2003 offensichtlich. Während die Vereinigten Staaten darauf drängten, eine Verletzung der Resolution 1441 zu erklären (also einen»material breach« aufgrund von irakischen Falschinformationen und gleichzeitiger Behinderung der Inspektionen), wollten vor allem Frankreich, Deutschland und Russland an dem Weg über die Resolution 1284 festhalten. Sie verfolgten die Idee, die Erfüllung klarer Abrüstungsvorgaben mit weiteren zeitlichen Fristen zu versehen(Blix, S. 268) – eine Strategie, die übrigens auch den Briten aus innenpolitischen Gründen durchaus lieb gewesen wäre. Dieser Konflikt spaltete letztlich den Sicherheitsrat. Offensichtlich setzten die Vereinigten Staaten dabei verschiedene Mitglieder unter massiven Druck, um die notwendige Unterstützung der von ihnen angestrebten(dann aber angesichts der unzureichenden Stimmenzahl doch gar nicht erst eingebrachten) zweiten Resolution zu erhalten(Blix, S. 273). Gleichzeitig kritisierten sie die Inspektionen(Blix, S. 278) und ipg 1/2005 Review Essay 203

gingen dabei bis zur Diskreditierung der unmovic , um ihre eigenen kaum haltbaren Positionen zu verteidigen(Blix, S. 288). 17 Der Azorengipfel geriet so nicht zum Ultimatum an den Irak, sondern vor allem an die übrigen Sicherheitsratsmitglieder(Blix, S. 319). Diese von den Vereinigten Staaten betriebene Entwicklung führte dazu, dass am Ende alle wichtigen Akteure – die fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder, die nichtständigen Mitglieder und die nato - und eu -Staaten – heillos untereinander zerstritten waren. Andererseits lässt Blix keinen Zweifel daran aufkommen, dass der Irak ohne den militärischen Druck der Vereinigten Staaten erst gar nicht in die Wiederaufnahme der Inspektionen am 27.11.2002 eingewilligt hätte (Blix, S. 23). Er macht dem Irak den Vorwurf, stets die falschen Signale gesendet und damit zu einem erheblichen Teil zu der Entwicklung beigetragen zu haben. Auch wenn Blix von Beginn an überzeugt war, dass der Irak keine großen Bestände mehr an Massenvernichtungswaffen besitzen konnte, wollte er doch angesichts der im Verlauf der Inspektionen nicht geklärten Fragen(Blix, S. 180) nicht so»naiv«(Blix, S. 95) sein, automatisch von dem Nichtvorhandensein von Massenvernichtungswaffen auszugehen. Vielmehr schloss er sich ausdrücklich Verteidigungsminister Rumsfeld an, demzufolge das Nichtauffinden von Massenvernichtungswaffen eben noch kein Beweis für deren Nichtexistenz sei(Blix, S. 147). Erst Anfang März 2003 – so gibt Blix zu – kam ihm erstmals tatsächlich der Gedanke, dass der Irak in der Tat in einem ausgesprochenen Dilemma stecken könnte, wenn er wirklich keine Massenvernichtungswaffen mehr besäße und nun deren Nichtexistenz zu beweisen hätte(Blix, S. 269). Aber ihm ist auch klar: Da die Vereinigten Staaten alles unternommen hätten, die Sanktionen bestenfalls auszusetzen, aber nicht aufzuheben, gab es für den Irak keinen überwältigenden Grund, wirklich mit den Vereinten Nationen zu kooperieren. Damit war der Krieg unausweichlich geworden: Die militärischen Vorbereitungen als Folge der»coercive diplomacy«-Strategie waren so weit fortgeschritten, dass nur eine freiwillige Unterwerfung Saddam Husseins eine Wende hätte herbeiführen können. Alles andere konnte von der Bush-Regierung nicht akzeptiert werden, nachdem sie als Opfer 17. Allerdings setzten sie die Inspektoren – entgegen anders lautender Pressemitteilungen – selbst nie unter Druck, auch wenn der für Abrüstung zuständige John Wolf (Assistant Secretary of State for Nonproliferation) sich wiederholt durch ausgesuchte Unhöflichkeit auszeichnete(Blix, S. 175). 204 Review Essay ipg 1/2005

der eigenen Ideologie und jenes ausgeprägten groupthink fest davon überzeugt war, dass Saddam Hussein – solange er an der Macht sei – eine Gefahr darstelle und die(unterstellte) Verbindung von Massenvernichtungswaffen, internationalem Terrorismus und»rogue regime« nur durch einen Regimewechsel dauerhaft entschärft werden könne. Groupthink continued? Der zentrale Punkt – dies untermauern die fünf genannten Bücher weitgehend – besteht in der unheilvollen groupthink-Konstellation auf der us -Seite: Der Verbindung aus Vorstellungen über die Welt, die auf falschen Überzeugungen beruhen und die aufgrund einer Abschottungsstrategie keiner Überprüfung ausgesetzt werden, und der innenpolitisch legitimierten Befugnis, über annähernd grenzenlose Gewaltmittel weitgehend eigenmächtig verfügen zu können. Es wird auf den Präsidenten und die Berater in seinem unmittelbaren Umfeld ankommen, ob in Zukunft die ein groupthink begünstigenden Strukturen durch eine – personelle und intellektuelle – Öffnung der Entscheidungsprozesse aufgelöst werden. Aber nichts spricht derzeit dafür, dass die us -Regierungsspitze einen solchen Schritt unternehmen könnte. ipg 1/2005 Review Essay 205